Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen: Zugleich ein Beitrag zum Finanz- und Haushaltsverfassungsrecht [1 ed.] 9783428526154, 9783428126156

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1091

Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen Zugleich ein Beitrag zum Finanz- und Haushaltsverfassungsrecht Von Lars Hummel

Duncker & Humblot · Berlin

LARS HUMMEL

Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1091

Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen Zugleich ein Beitrag zum Finanz- und Haushaltsverfassungsrecht

Von Lars Hummel

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Hamburg hat diese Arbeit im Jahre 2007 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2008 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-12615-6 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinen Eltern und Großeltern in Dankbarkeit zugeeignet.

Vorwort In ihrer Abhandlung in DVBl 2000, S. 1153 (1165) empfahlen Peter Selmer und Carsten Brodersen, daß „sich die wissenschaftliche Aufmerksamkeit mehr als bisher auch auf die mit der Verwendung des Abgabeaufkommens zusammenhängenden Verfassungsrechtsfragen richten“ solle. Nämliche Empfehlung bildete die Anregung für die (etwas weiterreichende) Themenstellung dieser Untersuchung. Mit ihr unternehme ich konkret den Versuch, die sich im – weitläufig verstandenen – Kontext der Verwendung staatlicher Einnahmen stellenden Verfassungsrechtsfragen zu systematisieren und, soweit angezeigt, zu beantworten. In den Zeitraum der Entstehung fiel das Ereignis der sogenannten Föderalismusreform, die den Gegenstand dieser Untersuchung in einigen Teilen tangierte und deshalb nachträglich noch zu berücksichtigen war. Verfassungsrechtlicher wie verfassungspolitischer Nutzen der in ihrem Zuge vorgenommenen Grundgesetzänderungen sind begrenzt, die Qualität der letztgenannten zweifelhaft, was sich wenigstens an gegenwärtiger Stelle zur Sprache zu bringen empfiehlt. Abgesehen davon, daß die sogenannte Föderalismusreform in der Schlußphase ihrer Entstehung, wie Peter Selmer, JuS 2006, S. 1052 (1054 f.) es drastisch, jedoch in der Sache (leider) zutreffend formuliert, „einer transparenten Verfassungsgesetzgebung Hohn“ sprach, bleibt die inhaltliche Bedeutung der Novelle, nun mit den Worten von Stefan Korioth, ZG 2007, S. 1 (3) gesprochen, „hinter der letzten großen bundesstaatlichen Verfassungsänderung, der konsequenten Umsetzung des kooperativen Bundesstaates durch die Finanzreform 1967/69, zurück. In qualitativer Hinsicht ist der Unterschied frappierend.“ Denn der Verfassungsgeber hat, noch eimal die Formulierungen von Peter Selmer, JuS 2006, S. 1052 (1058) aufgreifend, „in den meisten Komplexen die am Maßstab der Zielsetzungen richtigen Ansätze durch Inkonsequenz und Halbherzigkeit sowie auf dem Kompromiss- bzw. Kompensationswege erzwungene Modifizierungen und Rückausnahmen in häufig substanzieller Weise entwertet oder ausgedünnt“. So mahnt denn auch Christoph Degenhart, NVwZ 2006, S. 1209 (1216) völlig zu Recht, das „Grundgesetz als die Verfassung der Bundesrepublik sollte die gesicherte, verlässliche Grundlage für das Spiel der politischen Kräfte bieten, nicht dessen Gegenstand“. Dies vor Augen erscheint es sogar geboten, mit Stefan Korioth, in: Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, S. 677 (678 f.) danach zu fragen, ob die

8

Vorwort

Kritik am grundgesetzlichen Bundesstaat damit zusammenhängen könnte, „dass es Veränderungen außerhalb des föderalen Systems gegeben hat, die der Politik Problemlösungen abverlangen, deren Schwierigkeiten sich in den föderalen Entscheidungswegen und Institutionen zwar abbilden, für die aber die föderalen Institutionen nicht ursächlich sind?“. Vorliegende Schrift wurde im Wintersemester 2007/2008 von der Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Hamburg als Dissertation angenommen. Sie ist entstanden während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Herrn Professor Dr. Jürgen Lüdicke am Institut für Ausländisches und Internationales Finanz- und Steuerwesen der Universität Hamburg. Rechtsprechung und Schrifttum sind bis zum ersten Quartal des Jahres 2007 berücksichtigt. Die Veröffentlichung wurde durch einen großzügigen Druckkostenzuschuß seitens des Vereins zur Förderung des Instituts für Ausländisches und Internationales Finanz- und Steuerwesen der Universität Hamburg e. V. unterstützt, wofür ich Dank schulde. Dank gilt in besonderem Maße meinem verehrten akademischen Lehrer und Doktorvater, Herrn Professor Dr. Peter Selmer, für seine mit Hingabe unternommene Betreuung und Förderung meiner Arbeit und meiner Person sowie die unzähligen wissenschaftlichen und persönlichen Gespräche, die ich mit ihm führen durfte. Herrn Professor Dr. Arndt Schmehl danke ich für das stete Interesse an meiner Arbeit und die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Nicht zuletzt für die eingeräumten Freiheiten während der Entstehung dieser Untersuchung und die diversen Privatissima bin ich außerdem Herrn Professor Dr. Jürgen Lüdicke zu Dank verpflichtet. Bedanken möchte ich mich zudem bei meiner Lebensgefährtin Gudrun Robel und meinem Freund und Kollegen Bastian Ruge, die jeweils auf ihre Art und Weise zum Gelingen beitrugen. A. M. danke ich herzlichst für den Wegweiser. Gewidmet ist diese Untersuchung meinen Eltern und meinen Großeltern, denen es teilweise nicht mehr vergönnt war, die Fertigstellung und Veröffentlichung zu erleben. Ohne deren stetige Unterstützung wäre die vorliegende Schrift nicht zustande gekommen. Hamburg, im Oktober 2007

Lars Hummel

Inhaltsübersicht 1. Teil Grundlagen

21

§1

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

§2

Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

§3

Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35

2. Teil Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

40

§4

Ordnungsfunktion der Finanzverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

§5

Verwendungskompetenz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

§6

Haushaltsverfassungsrechtliche Bindungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

§7

Anderweitige rahmenbildende Verfassungsrechtsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

§8

Zusammenfassung des 2. Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 3. Teil Spezifische Verwendungsbedingungen

§9

283

Grundlagen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

§ 10 Grundrechtsrelevanz der Verwendung staatlicher Einnahmen . . . . . . . . . . . . 327 § 11 Verhältnis von Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und Verwendungszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 § 12 Zusammenfassung des 3. Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369 4. Teil Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

376

§ 13 Steuern. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 § 14 Vorzugs- und Verbandslasten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390 § 15 Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 406 § 16 Sozialversicherungsbeiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

10

Inhaltsübersicht

§ 17 Sonstige Sachkompetenzabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 § 18 Zölle und Finanzmonopole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 § 19 Weitere Einnahmearten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 § 20 Zusammenfassung des 4. Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509 Sachwortregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566

Inhaltsverzeichnis 1. Teil Grundlagen

21

§1

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

§2

Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Untersuchungsgegenstand. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Untersuchungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32 32 32 34

§3

Begriffsbestimmungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Begriff der Verwendung der staatlichen Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . II. Begriffe der staatlichen Einnahmen und des Aufkommens . . . . . . . . . . III. Begriffe des Erhebungs- und Vereinnahmungszwecks, des Verwendungszwecks sowie der Zweckbindung der staatlichen Einnahmen. . . IV. Begriffe der Finanz- und Haushaltsverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

35 35 35 36 38

2. Teil Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

40

§4

Ordnungsfunktion der Finanzverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Finanzen und Finanzverfassung im Bundesstaat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Prinzip des Steuerstaates. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40 43 48

§5

Verwendungskompetenz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Budgethoheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz, Stellung von Bundestag und Bundesrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Stellung der Bundesregierung, insbesondere des Bundesministers der Finanzen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Finanzkontrolle im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Stellung der Bundesländer im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Lastenverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Allgemeine Lastenverteilungsregel (Art. 104a Abs. 1 GG) . . . . . . . 2. Besondere Lastenverteilungsregeln. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Verwaltungsausgaben und Verwaltungshaftung (Art. 104a Abs. 5 GG). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Bundesauftragsverwaltung (Art. 104a Abs. 2 GG) . . . . . . . . . . . .

58 60 60 80 103 105 109 110 128 129 129

12

§6

Inhaltsverzeichnis c) Geldleistungsgesetze (Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG) . . . . . . d) Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden (Art. 104b [ex 104a Abs. 4] GG) . . . . . e) Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 GG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten (Art. 120 Abs. 1 GG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Verletzung supranationaler oder völkerrechtlicher Verpflichtungen (Art. 104a Abs. 6 GG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . h) Sanktionsmaßnahmen infolge der Verletzung der Haushaltsdisziplin (Art. 109 Abs. 5 GG). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i) Kompensationsbeträge für bisherige Mischfinanzierungen (Art. 143c GG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . j) Sonstige, die Lastenverteilung berührende Bestimmungen . . . . . aa) Mehr- und Sonderbelastungsausgleichsbestimmungen . . . . . a) Art. 106 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Art. 106 Abs. 8 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Art. 106a GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Ausdehnung der Finanzierungskompetenzen infolge Art. 87 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Ungeschriebene Finanzierungskompetenzen des Bundes . . .

134

Haushaltsverfassungsrechtliche Bindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Relevante Haushaltsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vollständigkeit und Einheit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz GG), ferner: Haushaltswahrheit und Bruttoprinzip . . . . . . . . . . . 2. Vorherigkeit und Periodizität (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) . . . . . . . 3. Gesamtdeckung (§ 7 HGrG und § 8 BHO). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Sachliche und zeitliche Spezialität (§ 27 HGrG und § 45 BHO) . . 5. Sonstige Haushaltsgrundsätze (Öffentlichkeit, Klarheit, Ausgeglichenheit, Bepackungsverbot). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft (Art. 109 Abs. 1 GG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht (Art. 109 Abs. 2 GG) . . . . . . . . IV. Einhaltung der Haushaltsdisziplin (Art. 109 Abs. 5 Satz 1 GG) . . . . . . V. Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

219 220

148 162 176 188 192 194 197 198 198 203 213 216 217

220 229 231 236 239 240 248 258 261

§7

Anderweitige rahmenbildende Verfassungsrechtsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 I. Staatsvermögen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 II. Organisationsrechtliche Modifikationen im Verteidigungsfall . . . . . . . . 275

§8

Zusammenfassung des 2. Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

Inhaltsverzeichnis

13

3. Teil Spezifische Verwendungsbedingungen

283

Grundlagen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zweckbindung und Verwendungszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zulässigkeit von Zweckbindungen in abstrakter Sicht. . . . . . . . . . . . 2. Zweckbindungen seitens der Exekutive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Zulässigkeit des Verwendungszwecks in abstrakter Sicht . . . . . . . . . 4. Haushaltsrechtliche Behandlung zweckgebundener Einnahmen . . . II. Zweckbindung und Kompetenzordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Zusammenwirken der berührten Kompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Randfragen: Sperrwirkung, Zweckbindungsgebot und Selbstbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Grenzrelation von zweckgebundenen und zweckungebundenen Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Zweckbindungswidrige Verwendungen auf Vollzugsebene sowie verfassungswidrige Zweckbindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Bestimmtheitsmaß von Zweckbindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

283 284 284 287 294 295 298 298

§ 10 Grundrechtsrelevanz der Verwendung staatlicher Einnahmen . . . . . . . . . . . . I. Grundrechtsrelevanz der Mittelverwendung bei autonomer Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Grundrechtsrelevanz der Mittelverwendung auf der Ebene des staatlichen Einnahmeerzielungshandelns. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Grundrechtsrelevanz der Mittelverwendung bei Zweckbindungen . . . .

327

§9

§ 11 Verhältnis von Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und Verwendungszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Verfassungsrechtliche Beurteilungsmaßstäbe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Satz vom ausgeschlossenen Widerspruch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ausstrahlungswirkung der Grundrechte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Zur Rechtserheblichkeit der Zwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Anmerkungen zum Urteil des BVerfG zur sogenannten „Ökosteuer“ 1. Sachverhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Gegenstand und Rechtserheblichkeit der Zwecke. . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verhältnis der Zwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

311 314 322 325

328 328 336 341 342 342 347 355 360 361 364 367

§ 12 Zusammenfassung des 3. Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

14

Inhaltsverzeichnis 4. Teil Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

376

§ 13 Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376 I. Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 II. Verwendungsaspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378 § 14 Vorzugs- und Verbandslasten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Gebühren und Beiträge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verbandslasten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verwendungsaspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

390 391 391 397 401

§ 15 Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Gruppennützige Verwendung des Abgabeaufkommens . . . . . . . . . . . . . . III. Ergänzende Überlegungen zum Merkmal der gruppennützigen Verwendung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

406 407 409 419

§ 16 Sozialversicherungsbeiträge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421 I. Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421 II. Verwendungsaspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 § 17 Sonstige Sachkompetenzabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427 I. Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428 II. Verwendungsaspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 § 18 Zölle und Finanzmonopole . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 § 19 Weitere Einnahmearten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Allgemeine Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Sonstige Geldleistungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Aufnahme von Krediten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Wirtschaftliche Betätigung des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Gewinnabführungen der Deutschen Bundesbank und staatliche Geldschöpfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG) . . . . . . . . 1. Grundlegende Einordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Zuweisungen zur Haushaltssanierung aufgrund extremer Haushaltsnotlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Exkurs: Kreisumlage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

441 442 443 448 459 472 475 475 482 484 487 497

§ 20 Zusammenfassung des 4. Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509 Sachwortregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566

Abkürzungsverzeichnis a. a. O. ABlEG Abs. AcP a. F. AO AöR Art. BAGE BayVBl BayVerfGHE BayVGHE BB BBankG BFH BFHE BFH/NV BGB BGBl BGHZ BGSG BHO BMF BPolG BR-Drucks BSGE BT-Drucks BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerfGK BVerwGE bzw. DB DBA

am angegebenen Ort Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Absatz, Absätze Archiv für die civilistische Praxis alte Fassung Abgabenordnung Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts Bayerische Verwaltungsblätter Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs Betriebs-Berater Gesetz über die Deutsche Bundesbank Bundesfinanzhof Sammlung der Entscheidungen des Bundesfinanzhofs Sammlung amtlich nicht veröffentlichter Entscheidungen des Bundesfinanzhofs Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen Bundesgrenzschutzgesetz Bundeshaushaltsordnung Bundesministerium der Finanzen, Bundesminister der Finanzen Bundespolizeigesetz Bundesrat-Drucksache Entscheidungen des Bundessozialgerichts Deutscher Bundestag-Drucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beziehungsweise Der Betrieb Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung

16 DÖV DStJG DStR DStZ DVBl EAG EAGV EFG EG EGKS EGKSV EGV EMRK EntflechtG EStG ESVGH EU EuGH EUV EuZW EV EWG EWGV f. FAG FAZ ff. FG FGG FinArch FR FStrG GewArch GG GmbH GO GO BReg GO BT GrStG GVBl

Abkürzungsverzeichnis Die Öffentliche Verwaltung Veröffentlichungen der Deutschen Steuerjuristischen Gesellschaft e.V. Deutsches Steuerrecht Deutsche Steuer-Zeitung Deutsches Verwaltungsblatt Europäische Atomgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft Entscheidungen der Finanzgerichte Europäische Gemeinschaft Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten Entflechtungsgesetz Einkommensteuergesetz Entscheidungssammlung Hessischer Verwaltungsgerichtshof, Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg Europäische Union Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Vertrag über die Europäische Union Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Einigungsvertrag Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft folgende(r) [Einzahl] Finanzausgleichsgesetz Frankfurter Allgemeine Zeitung folgende [Mehrzahl] Finanzgericht Gesetz über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit Finanzarchiv Finanz-Rundschau Ertragsteuerrecht Bundesfernstraßengesetz Gewerbearchiv Grundgesetz Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gemeindeordnung Geschäftsordnung der Bundesregierung Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Grundsteuergesetz Gesetz- und Verordnungsblatt

Abkürzungsverzeichnis HandwO HBauO HFR HGrG IHK-G IStR JA JöR Jura JuS JZ KAG KG KStG KStZ LastG LHO lit. LKO LKV LVerfG MaßstG MinöStG MünzG NdsVBl NJW NordÖR Nr. NVwZ NVwZ-RR NWVBl NZS o. J. OVG OVGE

OWiG PrOVGE

17

Handwerksordnung Hamburgische Bauordnung Höchstrichterliche Finanzrechtsprechung Haushaltsgrundsätzegesetz Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern Internationales Steuerrecht Juristische Arbeitsblätter Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung Kommunalabgabengesetz Kammergericht Körperschaftsteuergesetz Kommunale Steuer-Zeitschrift Lastentragungsgesetz Landeshaushaltsordnung littera(e) Landkreisordnung Landes- und Kommunalverwaltung Landesverfassungsgericht Maßstäbegesetz Mineralölsteuergesetz Münzgesetz Niedersächsische Verwaltungsblätter Neue Juristische Wochenschrift Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland Nummer(n) Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Rechtsprechungs-Report Verwaltungsrecht Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter Neue Zeitschrift für Sozialrecht ohne Jahr Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster sowie für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein in Lüneburg mit Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes Nordrhein-Westfalen und des Niedersächsischen Staatsgerichtshofes Gesetz über Ordnungswidrigkeiten Entscheidungen des Königlich Preußischen Oberverwaltungsgerichts

18

Abkürzungsverzeichnis

RFHE RGBl RHO RIW Rs. Rz. S. SächsVBl scil. SGB II SGB III SGB IV SGB SGB SGB SGB

V VI VII X

Slg SozSich StabG StbJb SteuerStud StGB StGH StPO StromStG StuW StVG StWissStPr SZAG ThürVBl TKG Tz. u. a. UMTS Unterabs. UPR UTR VerfG

Sammlung der Entscheidungen und Gutachten des Reichsfinanzhofs Reichsgesetzblatt Reichshaushaltsordnung Recht der Internationalen Wirtschaft Rechtssache(n) Randziffer(n), Randzeichen Seite(n) Sächsische Verwaltungsblätter scilicet Sozialgesetzbuch Zweites Buch – Grundsicherung für Arbeitsuchende Sozialgesetzbuch Drittes Buch – Arbeitsförderung Viertes Buch Sozialgesetzbuch – Gemeinsame Vorschriften für die Sozialversicherung Sozialgesetzbuch Fünftes Buch – Gesetzliche Krankenversicherung Sozialgesetzbuch Sechstes Buch – Gesetzliche Rentenversicherung Sozialgesetzbuch Siebtes Buch – Gesetzliche Unfallversicherung Zehntes Buch Sozialgesetzbuch – Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes und des Gerichts erster Instanz Soziale Sicherheit Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft Steuerberater-Jahrbuch Steuer und Studium Strafgesetzbuch Staatsgerichtshof Strafprozeßordnung Stromsteuergesetz Steuer und Wirtschaft Straßenverkehrsgesetz Staatswissenschaften und Staatspraxis Sanktionszahlungs-Aufteilungsgesetz Thüringer Verwaltungsblätter Telekommunikationsgesetz Textziffer(n), Teilziffer(n) und andere Universal Mobile Telecommunication System Unterabsatz, Unterabsätze Umwelt- und Planungsrecht Jahrbuch des Umwelt- und Technikrechts Verfassungsgericht

Abkürzungsverzeichnis VerfGH VerwArch VG VGH vgl. VR VSSR VVDStRL VwGO VwKostG VwVfG WissR WRV ZfW ZfZ ZG ZHR ZIP ZKF ZParl ZRP ZRph ZSE ZSR

19

Verfassungsgerichtshof Verwaltungs-Archiv Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Verwaltungsrundschau Vierteljahresschrift für Sozialrecht Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungskostengesetz Verwaltungsverfahrensgesetz Wissenschaftsrecht Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919 (Weimarer Reichsverfassung) Zeitschrift für Wasserrecht Zeitschrift für Zölle+Verbrauchsteuern Zeitschrift für Gesetzgebung Zeitschrift für das gesamte Handelsrecht und Wirtschaftsrecht Zeitschrift für Wirtschaftsrecht Zeitschrift für Kommunalfinanzen Zeitschrift für Parlamentsfragen Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für Rechtsphilosophie Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften Zeitschrift für Sozialreform

1. Teil

Grundlagen § 1 Einleitung Der moderne Staat ist Finanzstaat: Finanzen sind Voraussetzung, sogar Mittel der Ausübung von Staatsgewalt1. Mit den Worten von Georg Wilhelm Friedrich Hegel gesprochen, sind dieselben „wesentlicher Teil der Macht geworden“2. Geld ist „das Brecheisen der Macht“, läßt Friedrich Nietzsche sagen3 und veranschaulicht damit die durch die Dispositionsfähigkeit über größere Summen von Finanzmitteln verliehene beachtliche Machtposition4. Vor dem Hintergrund, daß das heutige politische System 1 C. Gröpl, DVBl 2006, S. 1079 (1079 f.); U. Häde, Finanzausgleich, S. 139; H.-G. Henneke, Jura 1990, S. 63 (63); derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 17; J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (971); C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 21; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 1. Vgl. ferner H. H. von Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, S. 369; denselben, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (263); D. Birk, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rz. 2; A. Dittmann, in: R. Caesar, Zur Reform der Finanzverfassung und Strukturpolitik der EU, S. 55 (55 f.); K. H. Friauf, VVDStRL 27 (1969), S. 1 (5); denselben; in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 1; C. Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), S. 215 (215); K. Grupp, DÖV 1983, S. 661 (662 f.); K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 54; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 1; G. F. Schuppert, Staatswissenschaft, S. 679– 683; K. Vogel, Finanzverfassung und politisches Ermessen, S. 6; G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 12. Ausführlicher K. Vogel, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 27 Rz. 22–50; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 309–326. 2 Die Verfassung des Deutschen Reiches, S. 32. 3 Also sprach Zarathustra, S. 71. 4 Zur Beziehung zwischen Geld oder Finanzen einerseits und (Rechts-)Macht andererseits vgl. auch BVerfGE 55, S. 274 (301); D. Birk, Steuerrecht I, § 1 Rz. 1, § 7 Rz. 1, § 8 Rz. 1; denselben, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuerund Abgabenrechts, § 5 Rz. 2, 3, 7; E.-W. Böckenförde, Abweichende Meinung zu BVerfGE 93, S. 121, ebenda S. 149 (163 f.); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a–109, Rz. 5; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 25; U. Häde, Finanzausgleich, S. 141; J. Isensee, in:

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1. Teil: Grundlagen

seine Legitimation tendenziell aus der Funktionsfähigkeit des „Leistungsstaates“ gewinnt5, ist diese Feststellung um so bedeutsamer. Allgemein ist zudem festzuhalten, daß die Finanzausstattung eines Gemeinwesens dessen politischen Gestaltungsspielraum entscheidend mitbestimmt6. Bei Josef Isensee und Paul Kirchhof liest sich dies so: „Die Finanzgewalt ist wirkmächtigste Erscheinung der Staatsgewalt. Sie gibt dem modernen Staat die Gestaltungskraft.“7 „Seine“, des Staates, „Seele [ist] das Geld“, legt Thomas Mann seiner literarischen Figur Leo Naphta in den Mund8. Die Finanzordnung, vor allem die Art der Aufbringung des aus der staatlichen Machtausübung oder, anders ausgedrückt, aus dem Staatshandeln resultierenden Finanzbedarfs – als wesentlicher Gegenstand der Finanzverfassung –, widerspiegelt die staatsrechtliche Konstitution9. Die Finanzordnung K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (437); denselben, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 98 Rz. 210; denselben, NZS 2004, S. 393 (396); denselben, JZ 2005, S. 971 (971 f.); H. Krüger, NJW 1966, S. 617 (618); K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 52–56 et passim; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 1; G. F. Schuppert, Staatswissenschaft, S. 679, 681; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106, Rz. 1; K. Vogel, Finanzverfassung und politisches Ermessen, S. 5 f.; denselben, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 27 Rz. 15 f., 25–27; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 281–283, 311, 314; aus zivilrechtlicher Sicht U. Fischer, NJW 2006, S. 568 (569 f.). Die in einer Geldleistung bestehende Verwaltungshandlung verbindet P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 59 Rz. 78 mit dem Gedanken einer „bewußte[n] Umkehrung des strafrechtlichen Bestechungstatbestandes“ (mit Bezug insbesondere auf A. Köttgen, DVBl 1953, S. 485 [488]). 5 M. Stolleis, Konstitution und Intervention, S. 250. Allgemein zum sozialstaatlichen Engagement im modernen Staat R. Zippelius, Allgemeine Staatslehre, § 35 III mit weiteren Nachweisen. 6 BVerfGE 79, S. 311 (329); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a–109, Rz. 5 mit Bezug auf BVerfGE 32, S. 333 (338) und BVerfGE 39, S. 96 (108); K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (618); H.-G. Henneke, Jura 1990, S. 63 (63); derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 17; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 56; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 14; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 45 I 3 a; R. Weber-Fas, Das Grundgesetz, S. 107 f. Vgl. ferner D. Birk, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rz. 3; C. Gröpl, DVBl 2006, S. 1079 (1080); K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band I, S. 2 f., 4. 7 Handbuch des Staatsrechts, Band IV, Vorwort, S. V. 8 Der Zauberberg, S. 551, ferner S. 560. 9 So oder – der Sache nach – ähnlich A. Dittmann, in: R. Caesar, Zur Reform der Finanzverfassung und Strukturpolitik der EU, S. 55 (insbesondere 70); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3,

§ 1 Einleitung

23

des Grundgesetzes basiert auf der Entscheidung für die staatliche Teilhabe am Erfolg privaten Wirtschaftens: Der staatliche Zugriff erfolgt im Grundsatz durch hoheitlichen Rechtsbefehl in Form der Besteuerung von privatem Einkommen, privatem Vermögen und privater Vermögensverwendung. Die einseitige, von staatlichen Gegenleistungen unabhängige Abgabenbelastung sichert durch die hiermit verbundene Distanz zu den Abgabepflichtigen ein kontinuierliches und im wesentlichen voraussehbares Finanzaufkommen10. „Das Staatsrecht benötigt einen allgemeinen Grundtatbestand der Einnahmen, der nicht nach Herkunft, Rechtsgrund oder Zweckbindung der hinzugewonnenen Finanzmittel fragt, sondern die Entwicklung des finanzstaatlichen Handlungspotentials vollständig erfaßt. Nur in einem umfassenden Einnahmetatbestand wird die im Geld angelegte Macht, Leistungsfähigkeit und finanzwirtschaftliche Anfälligkeit des Rechtsstaats sichtbar und kontrollierbar. Der korrespondierende Begriff der Ausgaben unterrichtet entsprechend über die Verminderung und Bindung dieses finanzstaatlichen Handlungspotentials.“11 Die Einnahmeerzielung (vor allem) durch Abgabenerhebung macht die Finanzen danach überdies zum Gegenstand der Staatsgewalt. Insbesondere 3. Auflage, Art. 104a–109, Rz. 5; K. H. Friauf, VVDStRL 27 (1969), S. 1 (6); J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 4; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 62; K. M. Hettlage, VVDStRL 14 (1956), S. 2 (6); W. Heun, DVBl 1996, S. 1020 (1021); F. Kirchhof, VVDStRL 52 (1993), S. 71 (80); P. Kirchhof, in: Festschrift für Horst Sendler, S. 65 (65); derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 1; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 89, 90; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 57; T. Maunz, VVDStRL 14 (1956), S. 37 (37); S. Mückl, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 3 Rz. 5; J. Popitz, FinArch 1 (1933), S. 395 (395); M. Ronellenfitsch, Die Mischverwaltung im Bundesstaat, Erster Teil, S. 184; G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 21; F. Schoch, NVwZ 2004, S. 1273 (1275, 1277); G. F. Schuppert, Staatswissenschaft, S. 669; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 13, 71; C. Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (247); R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 1. Vgl. ferner D. Grimm, JZ 1995, S. 581 (590). Anderer Ansicht wohl G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 10 f. 10 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 1; H.-G. Henneke, Jura 1990, S. 63 (63 f.); derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 24, 30, 37; F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (138 f.); P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 1, 45–48; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 37. Vgl. auch BVerfGE 93, S. 121 (134). Näher zur hiermit angesprochenen prinzipiellen Trennung von Staat und Wirtschaft K. Vogel/C. Waldhoff, a. a. O., Rz. 331. 11 P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 8.

24

1. Teil: Grundlagen

die in einem Abgabentatbestand ruhenden Lenkungseffekte des Verhaltens der Abgabepflichtigen oder den gezielt durch solche Lenkungszwecke angereicherten Abgabentatbestand macht sich der Staat heute vermehrt zunutze12. In diesem Kontext stellt das BVerfG fest, „daß die Steuer in der modernen Industriegesellschaft zwangsläufig auch zum zentralen Lenkungsinstrument aktiver staatlicher Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik geworden ist“13. Unter der Herrschaft des Grundgesetzes existieren neben den zuvor in erster Linie umschriebenen steuerlichen Abgaben noch weitere, im Vergleich zu jenen freilich in ihrer Bedeutung (bisher) meist untergeordnete, aber dennoch den staatlichen Handlungsspielraum kurz- oder langfristig erweiternde Finanzquellen, nämlich besonders die Einnahmen aus nichtsteuerlichen Abgaben, aus der eigenen wirtschaftlichen Betätigung und aus Vermögenserträgen sowie aus der Aufnahme von Krediten14. Der geschilderte Zusammenhang von Finanzkraft und Machtfülle betrifft gleichermaßen die Stellung der organisatorischen Teile eines Staatswesens untereinander15. Im Bundesstaat des Grundgesetzes sollen die Vorschriften der Finanzverfassung für die sachgerechte Verteilung der Finanzmacht auf die bundesstaatlichen Glieder Sorge tragen. So betonte das BVerfG wiederholt, daß die finanzverfassungsrechtlichen Normen des Grundgesetzes einen der tragenden Pfeiler der bundesstaatlichen Ordnung bildeten16. Weiter solle die Finanzverfassung eine Finanzordnung sicherstellen, die den Gesamtstaat und die Gliedstaaten am Ertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteilige17 12 Vgl. zu diesem Problemkreis aus der jüngeren Literatur stellvertretend jeweils mit weiteren Nachweisen U. Sacksofsky, NJW 2000, S. 2619; P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153; C. Trzaskalik, Gutachten E für den 63. Deutschen Juristentag; H. Weber-Grellet, NJW 2001, S. 3657. 13 BVerfGE 55, S. 274 (299); BVerfGE 67, S. 256 (282). 14 Vgl. U. Häde, Finanzausgleich, S. 139–153; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 83, 132–138; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 64–66. Ausführlich zu den staatlichen Einnahmen P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88. 15 D. Birk, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rz. 2, 3, 7; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106, Rz. 1. Vgl. ferner A. Dittmann, in: R. Caesar, Zur Reform der Finanzverfassung und Strukturpolitik der EU, S. 55 (68); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a–109, Rz. 5; U. Häde, Finanzausgleich, S. 141; J. Isensee, NZS 2004, S. 393 (396); G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 41. 16 BVerfGE 55, S. 274 (300); BVerfGE 72, S. 330 (388); BVerfGE 78, S. 249 (266); BVerfGE 91, S. 186 (202); BVerfGE 101, S. 141 (147); BVerfGE 105, S. 185 (194); BVerfGE 108, S. 1 (15); BVerfGE 108, S. 186 (214). 17 BVerfGE 32, S. 333 (338); BVerfGE 55, S. 274 (300); BVerfGE 72, S. 330 (388); BVerfGE 91, S. 186 (201); BVerfGE 93, S. 319 (342); BVerfGE 101, S. 141 (147); BVerfGE 105, S. 185 (194); BVerfGE 108, S. 1 (15); BVerfGE 108, S. 186

§ 1 Einleitung

25

und Bund und Länder finanziell in die Lage versetze, die ihnen verfassungsrechtlich zukommenden Aufgaben wahrzunehmen18. Auch der in dieser Reihe zuletzt aufgeführte Aspekt der aufgabenangemessenen Finanzausstattung ist notwendige Konsequenz der eingangs dargestellten Verflechtungen: Sind Finanzen heute wesentlicher Teil der Staatsgewalt, ist, gemessen insbesondere an den verfassungsrechtlich vorgegebenen Staatsaufgaben, die Ausübung derselben ohne eine entsprechende Finanzausstattung nicht denkbar19. Diese Erkenntnis betrifft naturgemäß alle staatlichen Ebenen, was vor dem Hintergrund des Art. 106 Abs. 9 GG gesondert zu erwähnen ist. So ist, obwohl das BVerfG dies offenließ20, infolge von Art. 28 Abs. 2 GG durchaus anerkannt, daß die Länder auch den Gemeinden (Gemeindeverbänden) eine aufgabenangemessene Finanzausstattung zu sichern haben21. Diese Beziehung der Länder zu ihren Gemeinden (Gemeindeverbänden) muß sich nach den wiedergegebenen Aussagen des BVerfG folgerichtig sodann wiederum auf die Finanzausstattung im Verhältnis der Länder zum Bund auswirken22. In der Sondersituation des Verteidigungsfalles verspricht das (215). Ähnlich BVerfGE 39, S. 96 (108); BVerfGE 86, S. 148 (213, 264). Vgl. ferner BVerfGE 34, S. 9 (20). 18 BVerfGE 32, S. 333 (338); BVerfGE 39, S. 96 (108); BVerfGE 55, S. 274 (300); BVerfGE 72, S. 330 (383); BVerfGE 86, S. 148 (213 f., 217, 264); BVerfGE 93, S. 319 (342); BVerfGE 105, S. 185 (194); BVerfGE 108, S. 1 (15); BVerfGE 108, S. 186 (215); BVerfGE 113, S. 167 (204); BVerfGE 116, S. 327 (378). 19 Vgl. auch J. Isensee, DVBl 1995, S. 1 (7). 20 BVerfGE 26, S. 172 (181); BVerfGE 71, S. 25 (36 f.); BVerfGE 83, S. 363 (386); BVerfG (Kammer), LKV 1994, S. 145; BVerfG (Kammer), NVwZ 1995, S. 370 (371); BVerfG (Kammer), NVwZ 1999, S. 520 (521); BVerfG (Kammer), NVwZ-RR 1999, S. 417. 21 Jeweils mit weiteren Nachweisen H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 32; H.-G. Henneke, Jura 1986, S. 568 (570); W. Löwer, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 2, Art. 28, Rz. 89; S. Mückl, DÖV 1999, S. 841 (841 f.); M. Nierhaus, LKV 2005, S. 1 (1, 6); B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 28, Rz. 14; H. Pünder/C. Waldhoff, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 1 Rz. 9; E. Schmidt-Jortzig, DVBl 2007, S. 96 (99, 100); F. Schoch, Verfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Finanzautonomie, S. 139–141; R. Scholz, in: T. Maunz/ G. Dürig, Grundgesetz, Art. 28, Rz. 84b f.; K.-A. Schwarz, ZKF 2001, S. 266 (268); derselbe, ZKF 2006, S. 97 (98 f.); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 12 II 7 k; W. Weiß, ZKF 2001, S. 26 (27). Aus der Rechtsprechung etwa BVerwGE 106, S. 280 (287); LVerfG Mecklenburg-Vorpommern, LKV 2004, S. 175 (175); LVerfG Sachsen-Anhalt, LKV 2002, S. 328 (329). Vgl. ferner die diesbezüglichen Ansätze in BVerfGE 71, S. 25 (38) und die tatsächliche Feststellung in BVerfGE 86, S. 148 (219). 22 H.-G. Henneke, Der Landkreis 2001, S. 443 (443). Vgl. ferner R. Scholz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 28, Rz. 84c. Im Grundsatz wohl auch BVerfGE 86, S. 148 (219 f.).

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1. Teil: Grundlagen

Grundgesetz zwar keine aufgabenangemessene Finanzausstattung, garantiert immerhin aber die „Lebensfähigkeit der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände“, und dies – expressis verbis sogar – „auch in finanzieller Hinsicht“ (Art. 115c Abs. 3 GG). Angesichts der durch das Urteil des BVerfG vom 11. November 199923 zum bundesstaatlichen Finanzausgleich noch intensivierten Diskussion über die Reform des deutschen Föderalismus, insbesondere mit den Zielen der Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen und der Stärkung der finanziellen Eigenverantwortung der Länder24, ist jedoch zu konstatieren, daß die Realität den so formulierten Anforderungen nicht gerecht wird25. 23

BVerfGE 101, S. 158. Vgl. stellvertretend für die Vielzahl der Stimmen Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen, Stellungnahme zum Finanzausgleichsurteil des BVerfG vom 11. November 1999, S. 25–28 sowie H.-W. Arndt/E. Benda/K. von Dohnanyi/H.-P. Schneider/R. Süssmuth/W. Weidenfeld, ZRP 2000, S. 201 (205 f.); F. Ekardt/D. Buscher, DÖV 2007, S. 89; O.-E. Geske, Wirtschaftsdienst 2005, S. 435 (439–444); J. Hey, VVDStRL 66 (2007), S. 277 (304–323); G. Kirchgässner, Wirtschaftsdienst 2002, S. 191 (192); F. Kirchhof, DVBl 2004, S. 977 (978 f., 983– 986); denselben, ZG 2006, S. 288; S. Korioth, ZG 2007, S. 1; denselben, in: Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, S. 677; R. Pohl, Wirtschaftsdienst 2005, S. 85; J.-P. Schneider, Der Staat 2001, S. 272; R. Scholz, DVBl 2000, S. 1377 (1384); C. Waldhoff, Die Verwaltung 39 (2006), S. 155 (160–171, 180–183); G. Werner, ZG 17 (2002), S. 14; J. Wieland, JZ 2006, S. 751 (754–756); H. Wilms, ZRP 2003, S. 86 (88 f.); denselben, ZRP 2004, S. 150 (152 f.); H. Zitzelsberger, DStR 2000, S. 2 (6); dazu den die Beiträge verschiedener Fachrichtungen vereinigenden Sammelband P. Wendisch/M. Fonger, Reform des föderalen Finanzsystems in Deutschland; aus kommunaler Sicht beispielsweise H.-G. Henneke, Der Landkreis 2001, S. 443 (443); den Bericht desselben, DVBl 2003, S. 845 (insbesondere 847 f., 849); C. Waldhoff, a. a. O., S. 171–178; aus dem früheren Schrifttum nur H. Bauer, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IX, § 206 Rz. 47–49; P. Selmer, VVDStRL 52 (1993), S. 10 (13–18, 39–42); denselben, in: J. Ipsen/ H.-W. Rengeling/J. M. Mössner/A. Weber, Verfassungsrecht im Wandel, S. 231 (231–235, 248–250). Hinzuweisen ist überdies auf Art. 5 EV und den dort in Bezug genommenen Gemeinsamen Beschluß der Ministerpräsidenten vom 5. Juli 1990 zum Verhältnis zwischen Bund und Ländern (abgedruckt beispielsweise in: Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 13/6515, Anlage [S. 2 f.]). Vgl. fernerhin zur Reformdiskussion betreffend die Krise der öffentlichen Haushalte beispielsweise N. Gumboldt, ZRP 2006, S. 3; M. Rossi/G. F. Schuppert, ZRP 2006, S. 8. 25 Unter Berufung auf die Formenklarheit und die Formenbindung der Finanzverfassung verweist das BVerfG neuerdings auf den verfassungsändernden Gesetzgeber: „Sollte sich allerdings in Zukunft erweisen, dass neuartige Einnahmequellen mit bedeutsamen Erträgen das von Art. 106 GG zu Grunde gelegte Verteilungssystem sprengen, könnte der verfassungsändernde Gesetzgeber gefordert sein. Es war und ist den Antragstellerinnen unbenommen, entsprechende Gesetzesinitiativen auf den Weg zu bringen, wenn ihnen der dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung unterbreitete Sachverhalt einen dafür hinreichenden Anlaß bietet“ (BVerfGE 105, 24

§ 1 Einleitung

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Ein Blick auf frühere Strukturen offenbart ebenfalls Ungleichgewichte zwischen den Gliedern des Staatswesens: Während unter Geltung der Verfassung des Deutschen Reiches vom 16. April 1871 das Reich „Kostgänger bei den Einzelstaaten“ (Otto Fürst von Bismarck) war26, änderte sich diese Situation unter Geltung der Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919 in gegensätzliche Richtung zugunsten des Reiches27. Die VerfasS. 185 [194 f.]). Hinsichtlich der hierüber hinausgehenden konkreten Argumentation des BVerfG im zitierten Urteil vom 28. März 2002 bleibt freilich anzumerken, daß sich der Verweis auf den verfassungsändernden Gesetzgeber unter gleichzeitiger Betonung der normativen Wirkungen der Finanzverfassung (a. a. O., S. 193 f.), aber fehlender Auseinandersetzung mit letzteren vor dem Hintergrund des zu entscheidenden Sachverhalts in ihren Aussagegehalten schwerlich vereinbaren lassen. Jüngst nun konstatierte das Gericht sich mehrende „Anzeichen eines politischen Konsenses dazu, dass jedenfalls auf der so genannten zweiten Föderalismusreformstufe grundsätzliche Reformen der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern dringend erörterungsbedürftig sind und dass es dabei auch um die nähere Prüfung grundlegend neuer – einfachgesetzlich und verfassungsgesetzlich über Art. 109 Abs. 3 GG hinaus fundierter – Lösungskonzepte zur Vorbeugung von Haushaltskrisen und deren Bewältigung gehen muss“, und ergänzte, das „Bundesstaatsprinzip macht solche Bestrebungen angesichts der gegenwärtig defizitären Rechtslage erforderlich“ (BVerfGE 116, S. 327 [393 f.]). 26 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 65; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 314; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 58 f.; R. Peffekoven, in: Festschrift für Heinz Kolms zum 70. Geburtstag, S. 315 (319); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 45 III 3 sowie Band V, § 128 III 7 c und IV 2 b d; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 136; J. Wieland, StWissStPr 1993, S. 110 (111); Zitat nach P. Selmer, in: A. Erler/E. Kaufmann, Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, I. Band, Artikel „Franckensteinsche Klausel“, Spalte 1187 (1188). Besonderheiten wies die Reichsverfassung von 1871 in Art. 70 (abgedruckt bei M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106 und K. Stern, a. a. O. [Band II]) namentlich insofern auf, als sie vergleichbar staatsbündischer Strukturen sogenannte Matrikularbeiträge der Länder vorsah, die zuletzt der Deckung von Ausgabelücken des Reiches dienten, die das Reich mittels der eigenen Steuereinnahmen nicht schließen konnte; hierzu etwa S. Korioth, a. a. O., S. 313; K. Stern, a. a. O.; K. Vogel/C. Waldhoff, a. a. O.; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 8. Hinzu tritt noch „eine eigentüml[iche] staatenbündische Modifizierung“ des Finanzverfassungssystems seit dem Jahre 1879 in Form von Reichsüberweisungen auf Grundlage der sogenannten Franckensteinschen Klausel (hierzu eingehend P. Selmer, a. a. O.). 27 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 80; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 381; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 59 f.; G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 41; J. Wieland, StWissStPr 1993, S. 110 (111); K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 143; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 14. Die Länder empfingen nunmehr Überweisungen vom Reich.

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1. Teil: Grundlagen

sungsordnung des nationalsozialistischen sogenannten Dritten Reiches charakterisierte sich wiederum dadurch, daß die staatlichen Befugnisse der Länder einschließlich der Finanzhoheit vollständig auf das Reich übertragen wurden28. Ordnet man die gegenwärtige grundgesetzliche Finanzordnung vor dem historischen Hintergrund ein, so wird man sie zwischen der streng föderalistischen Finanzordnung der Reichsverfassung von 1871 und der unitarischen Finanzordnung der Reichsverfassung von 1919 zu positionieren haben29. Eine derartige, wenngleich nur einleitende Betrachtung hat unter den heutigen Gegebenheiten auch die internationale, vor allem aber europäische Ebene in den Blick zu nehmen. Internationale Organisationen werden regelmäßig durch die Beiträge ihrer Mitglieder finanziert30 und sind deshalb von deren Leistungsbereitschaft abhängig31, sie sind die „Herren der Finanzierung“32. Nach der jeweiligen Rechtsstellung der Mitglieder ist diese Abhängigkeit regelmäßig noch erweitert, wenn die Gründungsverträge der internationalen Organisationen ausschließlich völkerrechtliche Vertragspflichten begründen33. Die EG – als „Hauptsäule“34 der vom BVerfG35 als 28

H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 81 f.; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 60; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 164; J. Wieland, StWissStPr 1993, S. 110 (111). 29 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 83. Zur Entwicklung der grundgesetzlichen Finanzordnung siehe M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Vorb. Art. 104a–115, Rz. 16– 18; H.-G. Henneke, a. a. O., Rz. 83–111; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 199–250. 30 D. Birk, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rz. 20, 22; A. Bleckmann/S. Hölscheidt, DÖV 1990, S. 853 (855); U. Häde, EuZW 1993, S. 401 (401); derselbe, Finanzausgleich, S. 419; S. Hölscheidt, in: A. Bleckmann, Europarecht, Rz. 1247; S. Magiera, in: Festschrift für Karl Carstens zum 70. Geburtstag, Band I, S. 185 (188); T. Oppermann, Europarecht, § 11 Rz. 1, 5; R. Peffekoven, in: Festschrift für Heinz Kolms zum 70. Geburtstag, S. 315 (316); E. Reister, Haushalt und Finanzen der Europäischen Gemeinschaften, S. 26; C. Waldhoff, in: C. Calliess/M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rz. 1. 31 D. Birk, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rz. 22; A. Bleckmann/S. Hölscheidt, DÖV 1990, S. 853 (855); R. Peffekoven, in: Festschrift für Heinz Kolms zum 70. Geburtstag, S. 315 (321 f.); C. Waldhoff, in: C. Calliess/M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rz. 1. In diesem Zusammenhang spricht T. Oppermann, Europarecht, § 11 Rz. 1 auch davon, daß die internationalen Organisationen die „Kostgänger“ ihrer Mitglieder seien. Allgemein C. Tomuschat, in: Festschrift für F. A. Mann zum 70. Geburtstag, S. 439. 32 D. Birk, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rz. 20. 33 Vgl. K. Doehring, Allgemeine Staatslehre, Rz. 175. 34 T. Oppermann, Europarecht, § 4 Rz. 3. Vgl. auch Art. 1 Abs. 3 Satz 1 EUV.

§ 1 Einleitung

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supranational36 organisierter Staatenverbund eingeordneten EU – und die EAG finanzieren sich, um jene Abhängigkeit zu vermeiden37, hauptsächlich durch ein sogenanntes Eigenmittelsystem auf der Grundlage von Art. 269 EGV und Art. 173 EAGV38. Gleichwohl kann ausgehend vom Begriff der Eigenmittel nicht ohne weiteres auf deren Natur geschlossen werden: Zum einen verbleibt die Letztentscheidung gemäß Art. 269 Abs. 2 EGV und Art. 173 Abs. 2 EAGV bei den Mitgliedstaaten, zum anderen steht die diesbezügliche Mitwirkung der einzelnen Mitgliedstaaten noch weitgehend auf dem Boden ihres nationalen Rechts39. Der so gekennzeichneten Stellung der Mitgliedstaaten korrespondiert auf seiten der Gemeinschaften im Ergebnis eine nicht unerhebliche Minderung ihrer Finanzautonomie40. 35

BVerfGE 89, S. 155 (156 [Leitsatz], 181, 188). Allgemein zu den Merkmalen der Supranationalität etwa K. Doehring, Allgemeine Staatslehre, Rz. 181–183; zur EU im besonderen R. Zippelius, Allgemeine Staatslehre, § 40 V 2. Grundlegend zur neueren Lehre von den Staatenverbindungen R. Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 402–417. 37 R. Bieber, in: H. von der Groeben/J. Schwarze, Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Band 4, Art. 269 EGV, Rz. 4; C. Gröpl, DVBl 2006, S. 1079 (1085); S. Magiera, in: Gedächtnisschrift für Eberhard Grabitz, S. 409 (418); K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 648. Vgl. ferner D. Birk, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rz. 20 f. 38 Vgl. hierzu aktuell den Beschluß des Rates vom 29. September 2000 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (2000/597/EG, Euratom), ABlEG 2000, Nr. L 253, S. 42 und zur diesbezüglichen Entwicklung etwa M. Niedobitek, in: R. Streinz, EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rz. 1–8; J. Schoo, in: J. Schwarze, EU-Kommentar, Art. 269 EGV, Rz. 3–9; C. Waldhoff, in: C. Calliess/M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rz. 1. 39 R. Eckhoff, in: Festschrift für Prof. Dr. Dr. Albert Bleckmann zum 60. Geburtstag, S. 13 (23); C. Gröpl, DVBl 2006, S. 1079 (1085, 1087); U. Häde, EuZW 1993, S. 401 (407); P. Kreibohm, Der Begriff der Steuer im Europäischen Gemeinschaftsrecht, S. 38; T. Oppermann, Europarecht, § 11 Rz. 2; R. Peffekoven, in: Festschrift für Heinz Kolms zum 70. Geburtstag, S. 315 (322 f.); K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 648, 650; C. Waldhoff, in: C. Calliess/ M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rz. 1, 3 f. Vgl. auch M. Niedobitek, in: R. Streinz, EUV/EGV, Art. 269 EGV, Rz. 6 und ferner BT-Drucks 14/6142, S. 13. 40 Vgl. U. Häde, Finanzausgleich, S. 435 f., 478; S. Magiera, in: Gedächtnisschrift für Eberhard Grabitz, S. 409 (417 f.); denselben, in: E. Grabitz/M. Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Altband II, Art. 201 EGV, Rz. 30; R. Messal, Das Eigenmittelsystem der Europäischen Gemeinschaft, S. 189; U. Nittka, Das Finanzierungssystem der Europäischen Gemeinschaften, S. 221 f.; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 649; ferner P. Badura, Staatsrecht, I Rz. 8; markant C. Gröpl, DVBl 2006, S. 1079 (1087). A. Bleckmann/S. Hölscheidt, DÖV 1990, S. 853 (853) meinen in diesem Zusammenhang sogar, daß die EG noch „Kostgänger“ der Mitgliedstaaten sei. Zu Finanzautonomie und Finanzverflechtung in gestuften Rechtsordnungen J. Hey, VVDStRL 66 (2007), S. 277 sowie C. Waldhoff, ebenda, S. 216. 36

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1. Teil: Grundlagen

Wenn Art. 6 Abs. 4 EUV, vormals Art. F Abs. 3 EUV, bestimmt, daß die EU sich mit den Mitteln ausstattet, die zum Erreichen ihrer Ziele und zur Durchführung ihrer Politiken erforderlich sind, wird damit nach einer Stellungnahme des BVerfG lediglich eine politisch-programmatische Absicht bekundet, daß nämlich die die Union bildenden Mitgliedstaaten in den jeweils dazu erforderlichen Verfahren die Union mit hinreichenden Mitteln ausstatten wollen; begründete diese Norm dagegen eine Kompetenz-Kompetenz der Union, so wäre dies vom Zustimmungsgesetz nicht gedeckt und somit innerhalb der Bundesrepublik rechtlich unverbindlich, weil das Erfordernis hinreichender gesetzlicher Bestimmtheit der eingeräumten Hoheitsrechte und damit der parlamentarischen Verantwortbarkeit dieser Rechtseinräumung verletzt wären41. Angesichts der durch Art. 49 Satz 1 Spiegelstrich 1 EGKSV gegebenen Möglichkeit, auf die Erzeugung von Kohle und Stahl von den Unternehmen Umlagen und damit Zwangsabgaben zu erheben, wies die EGKS eine ersichtlich größere Finanzautonomie auf42. Vormals wurden sowohl die EWG als auch die EAG von den Mitgliedstaaten gemäß Art. 200 EWGV und Art. 172 Abs. 1 bis Abs. 3 EAGV beitragsfinanziert, was, wie allgemein vor dem Hintergrund der internationalen Organisationen ausgeführt, zu einer geringeren Finanzautonomie führte43. Betrachtet man die Finanzhoheit als Bedingung jeder staatlichen Existenz44, relativiert sich die Aussagekraft des Vorstehenden und offenbart mit dem

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BVerfGE 89, S. 155 (194 f.). Vgl. ferner L. Hummel, IStR 2005, S. 35 (36). U. Häde, Finanzausgleich, S. 423; T. Oppermann, Europarecht, 2. Auflage, Rz. 816; R. Peffekoven, in: Festschrift für Heinz Kolms zum 70. Geburtstag, S. 315 (321). Inzwischen lief der EGKSV gemäß dessen Art. 97 aus; vgl. F. Montag/ A. von Bonin, NJW 2003, S. 2712 (2712). 43 D. Birk, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rz. 22; U. Häde, Finanzausgleich, S. 425; S. Magiera, in: Festschrift für Karl Carstens zum 70. Geburtstag, Band I, S. 185 (187 f.); U. Nittka, Das Finanzierungssystem der Europäischen Gemeinschaften, S. 89 f.; T. Oppermann, Europarecht, 2. Auflage, Rz. 818. 44 D. Birk, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rz. 1; U. Häde, Finanzausgleich, S. 139; L. Müller, DVBl 1992, S. 1249 (1251 f.); K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 27 Rz. 2; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 268; G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 11 f. Ebenso wohl U. Everling, DVBl 1993, S. 936 (941); D. Grimm, JZ 1995, S. 581 (590). Vgl. ferner die Aussagen des BVerfG zum Zusammenhang von hinreichender Finanzausstattung und staatlicher Selbständigkeit von Bund und Ländern in BVerfGE 34, S. 9 (20); BVerfGE 39, S. 96 (108); BVerfGE 72, S. 330 (383, 388); BVerfGE 86, S. 148 (213 f., 238, 264); BVerfGE 95, S. 243 (249). Vgl. demgegenüber aber auch BVerfGE 1, S. 117 (134). Aus historischer Perspektive G. Oestreich, Geist und Gestalt des frühmodernen Staates, S. 279, 281–285; G. F. Schuppert, Staatswissenschaft, S. 192–194. 42

§ 1 Einleitung

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Integrationsstand das Kernproblem der Finanzen im Verhältnis der Gemeinschaften zu den Mitgliedstaaten. Die sich insbesondere mit dem Verhältnis von Finanzen und Staatsgewalt beschäftigende Einleitung ist durch einen kurzen Blick auf die öffentliche Finanzwirtschaft thematisch zu vervollständigen. Sache der öffentlichen Finanzwirtschaft ist es, die für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben erforderlichen Finanzmittel aufzubringen, zu verwalten und einzusetzen45. Die darin liegenden Elemente, nämlich die Beschaffung, die Verwaltung und die Verwendung der Finanzmittel, macht sie zur Einnahme- und Ausgabewirtschaft oder kurz zur öffentlichen Haushaltswirtschaft46. Obgleich es bei der öffentlichen Finanzwirtschaft wie bei anderen „Wirtschaften“ Ziel ist, planmäßig mit den gegebenen Eigenmitteln zum bestmöglichen Erfolg zu gelangen oder einen bestimmten Erfolg mit geringstmöglichem Aufwand an Eigenmitteln zu verwirklichen, erstrebt sie entgegen anderen keinen Gewinn, ist vielmehr, wie sich auch aus Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG ergibt, auf den Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben gerichtet47. Die öffentliche Finanzwirtschaft ist politisch bestimmt (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) und übt gesamtwirtschaftliche Funktionen aus (vgl. Art. 109 Abs. 2 GG)48. Ihre Träger sind neben den Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeindeverbände, Gemeinden) zahlreiche Parafisci wie die öffentlichen Unternehmen und Sondervermögen, Sozialversicherungsträger sowie berufsständischen Vertretungen49. Schon die bis hierhin in wenigen Worten geschilderten Aspekte im Zusammenhang von Geld und Macht, von Finanzen und Staatsgewalt vermö45 G.-F. Borrmann/M. Schwanenberg, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rz. 6; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 1; F. Kirchhof, DVBl 1995, S. 1057 (1057); F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 1; L. Weichsel, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 9; H. Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 20, 22, 23. Vgl. ferner C. Gröpl, NVwZ 1998, S. 1251 (1251 f.); K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 27 Rz. 3; K. Vogel/ C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 268. 46 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 2; L. Weichsel, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 9. Vgl. ferner C. Gröpl, NVwZ 1998, S. 1251 (1251 f.); H. Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 26, 31. 47 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 3, 8; L. Weichsel, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 10. Vgl. ferner H. Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 21, 25. 48 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 9 f.; L. Weichsel, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 10 f.; H. Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 21, 22. 49 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 11–15; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 1; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 1; L. Weichsel, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 11 f.; H. Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 32–35.

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1. Teil: Grundlagen

gen die (auch) staatsrechtliche Bedeutung und Dimension dieses Themenkreises hervorzuheben. Angesprochen sind damit in erster Linie die durch das Grundgesetz insoweit vorgezeichneten Bedingungen und Grenzen. Ein Teilbereich dieses Themenkreises, namentlich die sich im Zusammenhang mit der Verwendung der staatlichen Einnahmen stellenden Verfassungsrechtsfragen, sind Gegenstand der vorliegenden Untersuchung.

§ 2 Problemstellung I. Untersuchungsgegenstand Der wissenschaftliche Schwerpunkt verfassungsrechtlicher Untersuchungen im Bereich der grundgesetzlichen Finanzordnung liegt bei der Einnahmebeschaffung, den staatlichen Einnahmen als solchen. Hervorzuheben sind hier insbesondere die zahlreichen Betrachtungen zur Erhebung steuerlicher und nichtsteuerlicher Abgaben, zur eigenwirtschaftlichen Betätigung der öffentlichen Hand sowie zur staatlichen Kreditbeschaffung. Eine im Vergleich hierzu geringere Aufmerksamkeit ist zwar dem zweiten Sektor der staatlichen Finanzwirtschaft, der Verwaltung der staatlichen Einnahmen, zuzuschreiben. Nichtsdestoweniger ist auch hier eine weitreichende wissenschaftliche Durchleuchtung zu konstatieren, wobei stellvertretend die Untersuchungen zum Haushaltsrecht genannt seien. Abgesehen von der situationsgebundenen Diskussion einzelner Probleme erfuhren hingegen die Rechtsfragen der Verwendung der staatlichen Einnahmen als dem dritten Sektor der staatlichen Finanzwirtschaft bislang wenig Beachtung. Daher soll die Verwendung der staatlichen Einnahmen – bei Zugrundelegung des unter § 3 I näher umschriebenen Begriffsverständnisses – Gegenstand dieser Untersuchung sein.

II. Untersuchungsmaßstab Da der moderne Staat, wie in der Einleitung angerissen, als Finanzstaat zu charakterisieren ist, ist es kaum zu leisten, den zuvor bezeichneten Untersuchungsgegenstand anhand der gesamten Rechtsordnung zu betrachten. Insofern liegt es auf der Hand, den Untersuchungsmaßstab auf die für die Verwendung der staatlichen Einnahmen allgemein gültigen Prinzipien zu begrenzen. Diese sind zuvörderst den Normen des Grundgesetzes entnehmbar. Demnach wird zu fragen sein, welche Bedingungen das Grundgesetz für die Verwendung der staatlichen Einnahmen setzt. Der so formulierte Untersuchungsmaßstab schließt dabei nicht aus, für Zwecke seiner selbst Rückschlüsse aus der übrigen Rechtsordnung zu ziehen, was wegen der

§ 2 Problemstellung

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dem Verfassungsrecht eigentümlichen Grundsätzlichkeit50 oder, den innewohnenden Konflikt ausdrückend, der begrenzten Offenheit51 in Einzelfällen notwendig werden kann52. Nicht in den so formulierten Untersuchungsmaßstab aufgenommen ist dagegen das Landesverfassungsrecht, welches die Finanzbeziehungen zwischen den Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden) sowie deren Haushaltswirtschaft maßgeblich (mit-)bestimmt. Hierdurch entsteht freilich keine wirkliche Lücke, weil die das staatliche Finanzverhalten betreffenden grundgesetzlichen Bedingungen, wenn sie nicht ohnehin direkte Geltung beanspruchen, für Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) wegen inhaltsgleicher landesrechtlicher Regelungen oder Homogenitätszwängen (vgl. nur Art. 109 Abs. 3 GG) in ihrem sachlichen Gehalt vielfach übertragbar sind. Bezieht man sich im Ausgangspunkt auf die für das staatliche Handeln allgemein gültigen Prinzipien, berührt man heute zumeist auch den Geltungsbereich des europäischen Gemeinschaftsrechts. Gleichwohl wird das europäische Gemeinschaftsrecht (grundsätzlich) nicht in den Untersuchungsmaßstab aufgenommen, da allein schon der Einbezug des europäischen Primärrechts den Umfang dieser Untersuchung ausufern ließe. Um der Bedeutung des europäischen Gemeinschaftsrechts dennoch im Ansatz Rechnung zu tragen, wird es insoweit Beachtung und Erläuterung finden, als es für die Anwendung der hiernach zum Untersuchungsmaßstab gehörenden Normen selbst erforderlich ist oder von ihnen selbst in Bezug genommen wird53. 50 Stellvertretend P. Badura, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 163 Rz. 5. Zu unbestimmten Rechtsbegriffen als Regelungstechnik des Grundgesetzes sowie speziell zur Konkretisierungsbedürftigkeit der unbestimmten Rechtsbegriffe der Finanzverfassung K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 61–63 sowie 65–69. 51 Allgemein zur Offenheit und Weite der Verfassung mit weiteren Nachweisen K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 3 III 3 a. Zur Verdeutlichung der Grenzen wird auch häufig von der Verfassung als „Rahmenordnung“ gesprochen (C. Starck, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 164 Rz. 5 mit weiteren Nachweisen; vgl. auch BVerfGE 67, S. 256 [288]). 52 Vgl. zu diesem Gedanken jüngst das freilich dogmatisch zweifelhafte Urteil des BVerfG vom 11. November 1999 (BVerfGE 101, S. 158), in dem das BVerfG die Figur eines „Maßstäbegesetzes“ zum bundesstaatlichen Finanzausgleich als mittleres Glied „drei aufeinander aufbauende[r] Rechtserkenntnisquellen“ (a. a. O., S. 216 f.) mit dem Ziel schuf, die verfassungsrechtlichen Grundsätze inhaltlich – den Gesetzgeber selbstbindend – zu verdeutlichen (a. a. O., S. 215–217). 53 Der Begriff des europäischen Gemeinschaftsrechts bezeichnet das EG-Recht, bestehend aus dem EGV (früher EWGV), dem EAGV und dem inzwischen ausgelaufenen EGKSV (vgl. dessen Art. 97 sowie F. Montag/A. von Bonin, NJW 2003,

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1. Teil: Grundlagen

III. Gang der Untersuchung Ausgehend von der allgemeinsten Gliederungsebene teilt sich die Untersuchung in vier Teile. Der erste dieser Teile dient der Grundlegung, indem er zunächst allgemein in den weiteren Themenkreis einführt, sodann die Problemstellung der Arbeit benennt und schließlich einige zentrale Begriffe der Untersuchung inhaltlich verdeutlicht. Der darauf folgende zweite Teil versucht den äußeren verfassungsrechtlichen Rahmen des Themas zu gewinnen. Gegenstände seiner Untergliederungen sind demzufolge die allgemeingültigen verfassungsrechtlichen Bedingungen und Grenzen in bezug auf die Verwendung der staatlichen Einnahmen. Erörtert werden die insoweit bedeutsamen Prinzipien und Institute des Grundgesetzes und innerhalb dessen insbesondere der Haushaltsverfassung. Gleichsam einen inneren Rahmen schaffend, widmet sich der dritte Teil der Untersuchung spezielleren verfassungsrechtlichen Verwendungsfragen, namentlich den Grundlagen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen, der Grundrechtsrelevanz der Verwendung staatlicher Einnahmen sowie dem Verhältnis von Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und Verwendungszweck. Ähnlich denen des vorangehenden Teils sind die Gegenstände dieses Teils immer noch allgemeingültiger Natur, da sie nahezu jede Einnahmeart berühren. An diese innere Verbindung anknüpfend, gleichzeitig eine abstraktere Ebene betretend, lassen sich beide Teile, der zweite und der dritte, treffend als allgemeiner Teil der Untersuchung bezeichnen. In Fortführung der gewählten Umschreibung läßt sich der an- und abschließende vierte Teil ebenso treffend als besonderer Teil der Untersuchung bezeichnen. Diese Charakterisierung rechtfertigt sich deshalb, weil dieser Teil die jeweiligen verfassungsrechtlichen Verwendungsbedingungen einzelner Arten der staatlichen Einnahmen behandelt. Dementsprechend knüpft die weitere Untergliederung des vierten Teils an die Einnahmearten an. Anstatt eines weiteren, die wesentlichen Erkenntnisse zusammenfassenden Teils werden die Ergebnisse um der besseren Übersicht willen im letzten Paragraphen der jeweiligen Teile (mit Ausnahme des ersten Teils) und damit innerhalb des betreffenden thematischen Umkreises konzentriert.

S. 2712 [2712]), die ihrerseits das primäre Gemeinschaftsrecht bilden, sowie das auf ihrer Grundlage ergangene sekundäre Gemeinschaftsrecht (vgl. zu diesem Verständnis T. Oppermann, Europarecht, S. XLIX). Auf Regelungen des EUV, des Unionsrechts, ist an geeigneter Stelle hingewiesen.

§ 3 Begriffsbestimmungen

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§ 3 Begriffsbestimmungen I. Begriff der Verwendung der staatlichen Einnahmen Die Definition der Verwendung der staatlichen Einnahmen prägt zwangsläufig den Gegenstand der Untersuchung54 und bildet deshalb das zentrale Element der Begriffsbestimmungen. Der Begriff der Verwendung der staatlichen Einnahmen ist, um der thematischen Zielsetzung der Untersuchung zu entsprechen, weit zu verstehen. Obgleich man zunächst geneigt sein wird, inhaltliche Zusammenhänge zwischen der Einnahmeverwendung und den Ausgaben herzustellen, ist der zweitgenannte Begriff der staatlichen Ausgaben jedenfalls zu eng, um den erstgenannten Begriff ausfüllen zu können. Der Begriff der Verwendung muß bereits in unmittelbarer Folge der Vereinnahmung der finanziellen Mittel ansetzen, da sich die Verwaltung der Einnahmen, selbst eine gezielte Weiterleitung oder auch die Umverteilungen des sekundären (horizontalen wie vertikalen) bundesstaatlichen Finanzausgleichs als bestimmte Formen der Verwendung der staatlichen Einnahmen darstellen. Zudem trägt dieser Ansatz dem Umstand Rechnung, daß sich etliche rechtliche Problemkreise im Hinblick auf den Untersuchungsgegenstand erst in einer die einzelnen finanzwirtschaftlichen Sektoren übergreifenden Gesamtschau erschließen, zumal jene lediglich Folge ökonomischer Gliederungen, nicht aber rechtlicher Kategorien sind. Verwendung meint daher für Zwecke dieser Untersuchung das Staatshandeln betreffend vereinnahmte oder verwaltete Finanzmittel unter Berücksichtigung auch der etwaigen normativen Wirkungen der Bedingungen der Einnahmeerzielung. Eine sachlich begründete, nicht inhaltsbezogene Begrenzung des Verwendungsbegriffs resultiert freilich aus dem durch den Untersuchungsmaßstab55 gezogenen Rahmen.

II. Begriffe der staatlichen Einnahmen und des Aufkommens Die staatlichen Einnahmen bezeichnen keine rechtliche Kategorie. Der finanzwirtschaftlich geprägte Begriff dient der abstrakten Erfassung der einzelnen Formen der Finanzmittelzuflüsse, der Arten der Einnahmequellen des Staates, wie sie im einzelnen der weiteren Untergliederung des 4. Teils dieser Untersuchung zugrunde gelegt werden. Ausdrücklich angesprochen sind insoweit die Einnahmen aus öffentlichen Abgaben, also aus Steuern, 54 55

Siehe oben § 2 I. Siehe oben § 2 II.

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1. Teil: Grundlagen

aus Vorzugs-, nämlich Gebühren und Beiträgen, und Verbandslasten, aus Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck), aus Sozialversicherungsbeiträgen, aus sonstigen Sachkompetenzabgaben sowie aus Zöllen und Finanzmonopolen, die Einnahmen aus sonstigen Geldleistungspflichten, aus der Aufnahme von Krediten, solche infolge wirtschaftlicher Betätigung des Staates einschließlich der Veräußerung von Vermögenswerten, aus den Gewinnabführungen der Deutschen Bundesbank und hoheitlicher Geldschöpfung, außerdem die Einnahmen aus dem sekundären bundesstaatlichen Finanzausgleich sowie – im Rahmen eines Exkurses – solche aus der Kreisumlage. Eine abschließende Aufzählung der denkbaren Einnahmen des Staates dürfte hiermit nicht vorgenommen sein56; der auf dieser Grundlage verwandte Begriff der staatlichen Einnahmen ist, gemessen an der Bedeutung der aufgezählten Formen, gleichwohl sachlich umfassend. Er erfüllt damit vorliegend vor allem die Funktion, die Reichweite des Untersuchungsgegenstandes57 abzubilden. Staatlich sind Einnahmen im übrigen dann, wenn es solche der Träger der öffentlichen Finanzwirtschaft58 sind. Im Zusammenhang mit den staatlichen Einnahmen erschließt sich sodann der Begriff des Aufkommens. Das Aufkommen ist der Umfang des tatsächlichen Zuflusses von Finanzmitteln aus der betreffenden Einnahmeart. Parallel hierzu ist das Gesamtaufkommen der tatsächliche Gesamtzufluß von Finanzmitteln an den Staat.

III. Begriffe des Erhebungs- und Vereinnahmungszwecks, des Verwendungszwecks sowie der Zweckbindung der staatlichen Einnahmen Zunächst mag der Eindruck entstehen, daß die Vielzahl der in diesem Abschnitt gemeinsam zu erläuternden Begriffsinhalte nicht zur Erhellung derselben beizutragen geeignet ist. Die hier vorgenommene begriffliche Zusammenführung ist jedoch Ausdruck eines elementaren Problemkreises, mit 56 In ihrer konkreten Systematik und ihrem Umfang unterschiedliche Aufzählungen der staatlichen Einnahmen finden sich etwa bei U. Häde, Finanzausgleich, S. 139–153; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 83, 132–138; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 64– 66. Ausführlich zu den staatlichen Einnahmen P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88. 57 Siehe oben § 2 I. 58 Zu diesen H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 11–15; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 1; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 1; L. Weichsel, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 11 f.; H. Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 32–35. Allgemein zur öffentlichen Finanzwirtschaft oben § 1.

§ 3 Begriffsbestimmungen

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dem sich die Untersuchung in verschiedenen Zusammenhängen beschäftigt. Im Ausgangspunkt sind die Begriffe des Erhebungs- und Vereinnahmungszwecks der Vereinnahmungsseite und diejenigen des Verwendungszwecks und der Zweckbindung der Verwendungsseite staatlichen Finanzverhaltens zuzuordnen. An der vorstehenden Aufzählungsreihenfolge festhaltend, ist der Blick zuerst auf den Begriff des Erhebungszwecks zu richten. Hier offenbart sich bereits inhaltlich eine Verbindung zu den öffentlichen Abgaben, nur im Zusammenhang mit diesen läßt sich nämlich vorbehaltlos von Erhebung sprechen. Vor diesem Hintergrund bezeichnet der Erhebungszweck das Ziel der Erhebung der betreffenden Abgabe. Der damit umschriebene Aspekt ist auf alle Sachverhalte übertragbar, die zur Vereinnahmung von Finanzmitteln führen. Diesbezüglich, also hinsichtlich des mit der Finanzmittelvereinnahmung verfolgten Ziels, kann allgemein vom Vereinnahmungszweck gesprochen werden. Die gesonderte, speziellere wie auch allgemeinere, Begriffsbildung erscheint deswegen sachgerecht, weil die rechtspraktische Relevanz vereinnahmungszweckbezogener Fragen eindeutig im Bereich der öffentlichen Abgaben anzusiedeln ist. Vorrangig soll im entsprechenden Zusammenhang daher der speziellere Begriff des Erhebungszwecks Verwendung finden. Anhand des Beispiels der Steuer vermag ein kurzer Blick auf § 3 Abs. 1 AO die Thematik zu verdeutlichen. Regelmäßiger Erhebungszweck von Steuern ist, wie sich aus dem Normtext ohne weiteres erschließt, die Erzielung von Einnahmen. Die Einnahmeerzielung kann ausweislich des letzten Halbsatzes aber genauso Nebenzweck sein, der Hauptzweck dagegen etwa in der Verhaltenslenkung durch Finanzmittelentzug auf seiten der Steuerpflichtigen liegen59. Vom Erhebungs- oder allgemein Vereinnahmungszweck zu unterscheiden ist der Verwendungszweck staatlicher Einnahmen. Der Verwendungszweck meint das Finanzierungsziel, das Ziel der Verwendung des Aufkommens oder eines Teils desselben der betreffenden Einnahmeart. So ist der regelmäßige Verwendungszweck von steuerlichen Einnahmen, um bei dem oben gewählten Beispiel zu bleiben, in der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs des Gemeinwesens zu sehen60. Bedeutung erlangt der Verwendungszweck vorrangig bei Zweckbindungen. Von einer Zweckbindung ist dann zu sprechen, wenn das Ziel der Verwendung des Aufkommens oder eines Teils desselben bereits vor der Vereinnahmung festgelegt ist, wenn – mit den Worten von § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO gesprochen – die Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke beschränkt werden. Als Beispiele für eine derartige Zweckbindung seien Art. 1 des Straßenbau59 60

Vgl. oben § 1. Vgl. unten § 4 II.

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1. Teil: Grundlagen

finanzierungsgesetzes61, der sich auf die Verwendung eines Teils des Aufkommens der Mineralölsteuer bezieht62, § 11 Sätze 2 und 3 des Autobahnmautgesetzes für schwere Nutzfahrzeuge63, die das Mautaufkommen einer Verwendungsbindung unterwerfen, sowie § 7 Abs. 1 Satz 2 StabG, der die Verwendung der Konjunkturausgleichsrücklage betrifft, genannt. Gemeinsame Bedingung aller mit den hier in Rede stehenden Begriffen umschriebenen Sachverhalte ist, sollen sie untersuchungstauglich sein, deren Rechtserheblichkeit64. Außerrechtliche Motive wie solche politischer Art, die das staatliche Finanzverhalten lediglich plausibel machen sollen, mögen gesellschaftlichen Bedürfnissen Rechnung tragen, rechtlich relevante und damit vorliegend geeignete Begriffsinhalte stellen sie nicht dar.

IV. Begriffe der Finanz- und Haushaltsverfassung Eingangs ist festzuhalten, daß die Begriffe der Finanz- und Haushaltsverfassung nicht mit untersuchungsspezifischen Inhalten angereichert werden sollen. Dennoch ist eine inhaltliche Klarstellung angezeigt, da jedenfalls der Begriff der Finanzverfassung hinsichtlich seiner gegenständlichen Reichweite bisher variierte65. So wird dieser Begriff teilweise synonym für die Gesamtheit der Vorschriften des Grundgesetzes, die die öffentlichen Finanzen regeln, gebraucht66. Zum Teil wird mit ihm auch der Abschnitt X des Grundgesetzes, der ausweislich seiner Überschrift das Finanzwesen der Bundesrepublik normiert, bezeichnet67. Bezogen auf ihren jeweiligen An61

Vom 28. März 1960, BGBl I 1960, S. 201 (in der Folgezeit mehrfach geän-

dert). 62

Näher mit umfassenden Nachweisen C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (292 f.). Vom 2. Dezember 2004 (Bekanntmachung der Neufassung des Autobahnmautgesetzes für schwere Nutzfahrzeuge), BGBl I 2004, S. 3122. 64 Vgl. zu dieser Anforderung – freilich in anderen, eigenen Zusammenhängen – BVerfGE 93, S. 319 (347); C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 62–64; P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 134; denselben, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (300); C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (292–297, insbesondere 297); R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 426, 428, 443 f. 65 Ein Ausschnitt des Meinungsstandes findet sich bei K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 5–7. 66 Vgl. stellvertretend K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 3; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 1. 67 Vgl. stellvertretend I. von Münch, Staatsrecht, Band 1, Rz. 551; G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 11; denselben, DÖV 1955, S. 577 (insbesondere 577–581). 63

§ 3 Begriffsbestimmungen

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satz enthalten die Beispiele tatsächlich geeignete Bezugspunkte für einen weiten Begriff der Finanzverfassung. Bei genauerer Betrachtung regelt der genannte, das Finanzwesen insbesondere bestimmende Abschnitt X des Grundgesetzes indessen zwei unterschiedliche Sachmaterien, namentlich die bundesstaatlichen Finanzbeziehungen auf der einen und die in ihrem Schwerpunkt den Bund betreffende Haushaltswirtschaft auf der anderen Seite. Im Anschluß an Klaus Stern, der diese Unterschiede zutreffend herausgestellt hat68, soll für Zwecke der gewählten Untersuchungsgliederung entsprechend dieser beiden Sachmaterien einerseits von der Finanz- und andererseits von der Haushaltsverfassung gesprochen werden. „Finanzverfassung im engeren Sinne ist die im Grundgesetz geregelte Grundordnung der staatlichen Finanzhoheit – ausgeübt durch Legislative, Exekutive und Judikative –, ihrer bundesstaatlichen Aufteilung und ihrer kommunalen Gewährleistungen sowie des Steuerwesens. Haushaltsverfassung ist die in den Verfassungen – Grundgesetz oder Landesverfassungen – geregelte Grundordnung der staatlichen und para-staatlichen Haushalte einschließlich der Vermögens- und Schuldenwirtschaft sowie seiner Kontrolle und der Einbeziehung der Haushaltsgebarung in das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht.“69 Vor diesem Hintergrund sind die Art. 104a bis 108 GG der Finanzverfassung (im engeren Sinne) und die Art. 109 bis 115 GG der Haushaltsverfassung zuzuordnen70, wobei Art. 109 GG, nimmt man es genau, im Schnittpunkt beider Regelungskomplexe anzusiedeln ist71.

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Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 45 I 2 a. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 45 II 3 b. 70 Ebenso U. Häde, JA 1994, S. 80 (80); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Vorb. Art. 104a–115, Rz. 1; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 39; J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, § 3 Rz. 1; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 5; K.-A. Schwarz/E. Reimer, JuS 2007, S. 119 (120); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 6; C. Waldhoff, Die Verwaltung 39 (2006), S. 155 (156 f.). 71 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Vorb. Art. 104a–115, Rz. 1; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 39; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Vorb. zu Art. 104a– 115, Rz. 15; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 6; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 45 I 2 a. 69

2. Teil

Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen Intention dieses Teils der Untersuchung ist es, die allgemeingültigen verfassungsrechtlichen Bedingungen und Grenzen in bezug auf die Verwendung der staatlichen Einnahmen – losgelöst von den einzelnen Arten der staatlichen Einnahmen und den spezielleren Aspekten der Zweckbindung derselben sowie der grundrechtlichen Berührungspunkte1 – aufzuzeigen. Ziel ist es letzlich, den äußeren verfassungsrechtlichen Rahmen für die Verwendung der staatlichen Einnahmen zu gewinnen, dadurch der „Unsicherheit des Rechts“2 gleichsam ein verfassungsrechtliches Koordinatensystem entgegenzustellen. Der insoweit zu beschreitende Weg soll aber nicht durch die grundlegende Neubegründung gefestigter wissenschaftlicher Erkenntnisse gekennzeichnet sein; in Umfang und Tiefe orientieren sich die Ausführungen daher vielmehr am jeweiligen Stande der rechtswissenschaftlichen Diskussion.

§ 4 Ordnungsfunktion der Finanzverfassung „Die Verfassung des Staates umfaßt [. . .] in der Regel die Rechtssätze, welche die obersten Organe des Staates bezeichnen, die Art ihrer Schöpfung, ihr gegenseitiges Verhältnis und ihren Wirkungskreis festsetzen, ferner die grundsätzliche Stellung des einzelnen zur Staatsgewalt.“ „Das wesentliche rechtliche Merkmal von Verfassungsgesetzen liegt ausschließlich in ihrer erhöhten formellen Gesetzeskraft.“ Sieht man von Unterschieden in den Einzelheiten ab, entspricht dieser Verfassungsbegriff von Georg Jellinek3 dem herrschenden modernen Verfassungsverständnis, genauer: der durch den kontinental-europäischen und nordamerikanischen Konstitutionalismus vorgeprägten Vorstellung vom modernen rechtsgebundenen, freiheitssichernden Verfassungsstaat4. Als Regelungsgegenstand der so verstandenen Ver1

Vgl. hierzu unten den 3. und 4. Teil dieser Untersuchung. B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 2. Vgl. auch T. T. Straub, in: M. Held/G. Kubon-Gilke/R. Sturn, Normative und institutionelle Grundfragen der Ökonomik, Jahrbuch 4, S. 113 (123, 125 f. et passim). 3 Allgemeine Staatslehre, S. 505, 534 (in der Reihenfolge der Zitate). 4 Vgl. P. Badura, in: Festschrift für Ulrich Scheuner zum 70. Geburtstag, S. 19 (32–34); denselben; Staatsrecht, A Rz. 7; H. Dreier, in: Festschrift für Peter Selmer 2

§ 4 Ordnungsfunktion der Finanzverfassung

41

fassung, deren Rechtssätze den höchsten Rang unter den staatlichen Rechtssätzen einnehmen müssen, um ihrer Funktion Rechnung tragen zu können5, ist damit in erster Linie die rechtliche Grundordnung des Staates zu erkennen, namentlich die Staatsorganisation und das Verhältnis des Staates zu zum 70. Geburtstag, S. 51 (54 f.); F. Ermacora, Grundriß einer allgemeinen Staatslehre, S. 93; E. Forsthoff, in: Festschrift für Ernst Rudolf Huber zum 70. Geburtstag, S. 3 (7); G. Haverkate, Verfassungslehre, S. 6–8; R. Herzog, Allgemeine Staatslehre, S. 309 f.; J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 13 Rz. 136, 139; W. Kägi, Die Verfassung als rechtliche Grundordnung des Staates, S. 39–69; U. Karpen, JZ 1987, S. 431 (433); A. Katz, Staatsrecht, Rz. 73 f.; R. Zippelius/T. Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, § 5 I 2; H. SchulzeFielitz, in: J. J. Hesse/G. F. Schuppert/K. Harms, Verfassungsrecht und Verfassungspolitik in Umbruchsituationen, S. 65 (66); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 3 II, insbesondere § 3 II 4, und Band V, § 124 IV 1; M. Stolleis, Konstitution und Intervention, S. 17; H.-J. Wipfelder, BayVBl 1982, S. 161 (162); R. Zippelius, Allgemeine Staatslehre, § 8 II 1. Im Ansatz ähnlich K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 17 f.; R. Smend, Verfassung und Verfassungsrecht, S. 78. In diesem Sinne – jedoch ohne Berücksichtigung der Stellung des einzelnen – bereits Aristoteles, Politik, 1289a. Aus der Rechtsprechung des BVerfG zum Grundgesetz BVerfGE 1, S. 14 (32); BVerfGE 19, S. 206 (220); BVerfGE 22, S. 387 (426). Der historisch zu erklärende Staatsbezug dieses Verfassungsbegriffs wird vor dem Hintergrund der mit Hoheitsgewalt ausgestatteten inter- und supranationalen Organisationen, insbesondere des fortschreitenden Integrationsstandes der Europäischen Union, möglicherweise überdacht werden müssen (vgl. die vorsichtige Formulierung in BVerfGE 22, S. 293 [296]; deutlicher BVerfGE 89, S. 155 [212]). Einen Überblick zum diesbezüglichen Meinungsstand gibt O. Rojahn, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 23, Rz. 14. Aus dem jüngeren, die Staatsbezogenheit des Verfassungsbegriffs ablehnenden Schrifttum etwa O. Dörr, DVBl 2006, S. 1088 (1088); E. Pache, DVBl 2002, S. 1154 (1162–1164); I. Pernice, in: Festschrift für Helmut Steinberger, S. 1319 (1323 f.); derselbe, Das Verhältnis europäischer zu nationalen Gerichten im europäischen Verfassungsverbund, S. 13–17. Gleichwohl bleiben die begriffliche Bezeichnung und der tatsächliche Charakter gerade in diesem Zusammenhang zwei zu unterscheidende Aspekte (vgl. P. Kirchhof, NJW 2002, S. 2760 [2760 f.]). Zu Erosionsprozessen des Verfassungsstaates H. Dreier, a. a. O., S. 51 ff., zur Verfassungsfähigkeit Europas im besonderen S. 65–68. 5 Vgl. zum Vorrang der Verfassung P. Badura, in: Festschrift für Ulrich Scheuner zum 70. Geburtstag, S. 19 (32); denselben, Staatsrecht, A Rz. 7; G. Haverkate, Verfassungslehre, S. 13 f.; J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 13 Rz. 136; denselben, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 162 Rz. 36 f.; A. Katz, Staatsrecht, Rz. 73 f., 104; R. Zippelius/T. Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, § 5 I 2 b und c; H. Maurer, Staatsrecht I, § 1 Rz. 36; H. P. Schneider, in: R. Bernhardt/U. Beyerlin, Deutsche Landesreferate zum Öffentlichen Recht und Völkerrecht, S. 23 (29 f.); C. Starck, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 164 Rz. 30; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 3 II 4 und § 3 III 2 c; G.-C. von Unruh, DVBl 1982, S. 517 (522); C. Walter, DVBl 2000, S. 1 (5); R. Zippelius, Allgemeine Staatslehre, § 8 II 1. In diesem Sinne bereits Aristoteles, Politik, 1282b, 1289a. Ausführlich R. Wahl, Der Staat 20 (1981), S. 485.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

seinen Bürgern6. Überdies – hierauf soll es nachfolgend ankommen – ist die Verfassung eine sinn- und werthafte Normativordnung7, ein normatives Gebilde8, da in ihren Rechtssätzen die Entscheidungen und Ideen der verfassungsgebenden Gewalt festgelegt sind9. In bezug auf das Grundgesetz spricht das BVerfG zu Recht davon, daß sich die Entscheidungen des Verfassungsgebers zu einer Wertordnung verbunden haben10. 6 Indem G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 532 unter anderem „die Prinzipien für die Anerkennung der Rechte der Untertanen“ als wesentlichen Inhalt der Verfassungsurkunde beschreibt, läßt er die Staatsgewalt nur durch die Verfassung begrenzen. Rückt man aber die zum modernen Verfassungsverständnis gehörenden Ideen der Freiheit des einzelnen und der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes in das rechte Licht, muß man von der Konstituierung der Staatsgewalt durch die Verfassung sprechen (vgl. P. Badura, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 163 Rz. 3; J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 13 Rz. 137; U. Karpen, Auslegung und Anwendung des Grundgesetzes, S. 42; E. Pache, DVBl 2002, S. 1154 [1164]; I. Pernice, VVDStRL 60 [2000], S. 148 [159 f.]; denselben, in: Festschrift für Helmut Steinberger, S. 1319 [1324]; H. H. Rupp, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 28 Rz. 30, 32; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 3 II 3 c; M. Stolleis, Konstitution und Intervention, S. 17; vor dem Hintergrund des Grundgesetzes BVerfGE 42, S. 312 [332]; K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 186, 188; ferner H.-U. Erichsen, Jura 1982, S. 537 [539]; denselben, in: H.-U. Erichsen/D. Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rz. 46; K. Hesse, a. a. O., Rz. 280–282; K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 43 IV). „Die Verfassung kennt nur konstituierte Staatlichkeit“ (K. Hesse, a. a. O., Rz. 348). „[N]icht die Herrschenden, sondern die Beherrschten [sind es], die dem Staat die sanktionierende Anerkennung und damit die ‚Vollmacht‘ zur Machtausübung geben“ (R. W. Füsslein, Die unwandelbaren Fundamente des Staates, S. 48). Angedeutet ist hierin im übrigen ein Hauptelement der demokratischen Verfassungsstaatlichkeit: das Volk als verfassungsgebende Gewalt (vgl. nur Satz 1 der Präambel des Grundgesetzes sowie H. Dreier, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 51 [53 f.]). 7 H.-J. Wipfelder, BayVBl 1982, S. 161 (162). 8 G. Haverkate, Verfassungslehre, S. 6. Grundlegend K. Hesse, Die normative Kraft der Verfassung. Vgl. ferner H. von Wedel, Das Verfahren der demokratischen Verfassungsgebung, S. 59–61 und bereits G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 371–375. 9 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 3 II 4. Vgl. auch P. Badura, in: Festschrift für Ulrich Scheuner zum 70. Geburtstag, S. 19 (33); K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 25; U. Karpen, JZ 1987, S. 431 (435); A. Katz, Staatsrecht, Rz. 74; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 19 Rz. 6; E. Pache, DVBl 2002, S. 1154 (1164). 10 Ständige Rechtsprechung; beispielsweise BVerfGE 2, S. 1 (12); BVerfGE 6, S. 32 (40 f.); BVerfGE 7, S. 198 (205); BVerfGE 10, S. 59 (81); BVerfGE 12, S. 45 (51); BVerfGE 13, S. 46 (51); BVerfGE 13, S. 97 (107); BVerfGE 19, S. 206 (220); BVerfGE 21, S. 362 (371 f.); BVerfGE 27, S. 253 (283); BVerfGE 30, S. 1 (19); BVerfGE 30, S. 173 (193).

§ 4 Ordnungsfunktion der Finanzverfassung

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In diesem Abschnitt näher zu betrachten sind die aus der grundgesetzlichen Finanzverfassung ableitbaren, den normativen Verfassungsaussagen folgenden allgemeinen Prinzipien, soweit ihnen Bedeutung für die verfassungsrechtliche Beurteilung auch der Verwendung staatlicher Einnahmen beizumessen ist. Wegen ihrer Nähe zu technischeren Fragen der Verwendung bleiben die – nach dem Gesagten zweifellos ebenso normativen – Aussagen der grundgesetzlichen Haushaltsverfassung zum Zwecke einer späteren Einzelbetrachtung in diesem Zusammenhang ausgeklammert.

I. Finanzen und Finanzverfassung im Bundesstaat Die Finanzverfassung ist ein Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung11. Diese vielzitierte Erkenntnis des BVerfG vermag es bildhaft, Funktion und Bedeutung der Finanzverfassung im Rahmen des grundgesetzlichen Bundesstaates zu kennzeichnen. Hält man sich vor Augen, daß der moderne Staat Finanzstaat ist, daß sich Staatsgewalt und Finanzen vielfältig verbinden oder gar bedingen12, erfordert das Funktionieren des bundesstaatlichen Systems eine Finanzordnung, die sicherstellt, daß der Gesamtstaat und die Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteiligt werden13. Bund und Länder müssen im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen daher so ausgestattet werden, daß sie die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Ausgaben leisten können14. Erst auf dieser Grundlage kann sich die staatliche Selbständigkeit von Bund und Ländern realisieren, können sich Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenwahrnehmung entfalten15. Einflußnahmen auf die Entscheidungsfreiheit der bundesstaatlichen Glieder bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben und Abhängigkeiten insbesondere der Länder, die aus einer 11 BVerfGE 55, S. 274 (300); BVerfGE 72, S. 330 (388); BVerfGE 78, S. 249 (266); BVerfGE 91, S. 186 (202); BVerfGE 101, S. 141 (147); BVerfGE 105, S. 185 (194); BVerfGE 108, S. 1 (15); BVerfGE 108, S. 186 (214). 12 Vgl. oben § 1. 13 BVerfGE 32, S. 333 (338); BVerfGE 55, S. 274 (300); BVerfGE 72, S. 330 (388); BVerfGE 91, S. 186 (201); BVerfGE 93, S. 319 (342); BVerfGE 101, S. 141 (147); BVerfGE 105, S. 185 (194); BVerfGE 108, S. 1 (15); BVerfGE 108, S. 186 (215). Ähnlich BVerfGE 39, S. 96 (108); BVerfGE 86, S. 148 (213, 264). Vgl. ferner BVerfGE 34, S. 9 (20). 14 BVerfGE 32, S. 333 (338); BVerfGE 39, S. 96 (108); BVerfGE 55, S. 274 (300); BVerfGE 72, S. 330 (383); BVerfGE 86, S. 148 (213 f., 217, 264); BVerfGE 93, S. 319 (342); BVerfGE 105, S. 185 (194); BVerfGE 108, S. 1 (15); BVerfGE 108, S. 186 (215); BVerfGE 113, S. 167 (204); BVerfGE 116, S. 327 (378). 15 BVerfGE 34, S. 9 (20); BVerfGE 39, S. 96 (108); BVerfGE 72, S. 330 (383, 388); BVerfGE 86, S. 148 (213 f., 238, 264); BVerfGE 95, S. 243 (249); BVerfGE 113, S. 167 (204). Vgl. demgegenüber aber auch BVerfGE 1, S. 117 (134).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

unzureichenden Finanzausstattung oder (regelmäßigen) Umverteilungen von Finanzmitteln resultieren, tangieren jene Eigenstaatlichkeit16. Die Bedeutung der Finanzverfassung erschöpft sicht jedoch nicht in dem Ziel einer aufgabenangemessenen Finanzausstattung von Bund und Ländern. Sie soll ihrer objektiven Ordnungsfunktion17 entsprechend zudem für eine stabile Verteilung der öffentlichen Einkünfte Sorge tragen18. Die Verteilungsstabilität der öffentlichen Einkünfte, überhaupt die strikte Beachtung der finanzverfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbereiche von Bund und Ländern hat wiederum eine herausragende Bedeutung für die Stabilität der bundesstaatlichen Verfassung selbst19. Indem sie vorrangig die Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen im Verhältnis zwischen Bund, Ländern und Gemeinden in bezug auf Steuern regelt, überläßt die Finanzverfassung es nicht der Willensentschließung des einfachen Gesetzgebers, auf welchem Wege er staatliche Aufgaben finanziert20. Eine diesbezügliche Entscheidungsfreiheit des Gesetzgebers würde finanzverfassungsrechtliche Normen zwangsläufig zur Disposition des einfachen Gesetzgebers stellen „und ‚einen der am sorgfältigsten behauenen [. . .] Ecksteine aus dem Gefüge der bundesstaatlichen Verfassung‘ herausbrechen“21. Die Finanzverfassung zeichnet sich durch Formenklarheit aus und ist auf Formenbindung angelegt22. Weder Bund noch Länder können über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen23. Selbst die Zustimmung der Beteiligten macht Kompetenzverschiebungen nicht zulässig24. Begrenzt werden die grundgesetzlichen Kompetenzen nur durch die wechselseitige Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten25, nach der sowohl der Bund als 16

BVerfGE 39, S. 96 (107 f., 110). BVerfGE 55, S. 274 (301, 304); BVerfGE 72, S. 330 (388); BVerfGE 93, S. 319 (345); BVerfGE 101, S. 158 (237). 18 BVerfGE 39, S. 96 (107). 19 BVerfGE 55, S. 274 (300 f.) mit Bezug auf P. Selmer, AöR 101 (1976), S. 238 (240 f.); BVerfGE 105, S. 185 (194). 20 BVerfGE 55, S. 274 (301 f.); BVerfGE 67, S. 256 (275 f.); BVerfGE 75, S. 108 (147 f.); BVerfGE 78, S. 249 (266 f.); BVerfGE 82, S. 159 (178); BVerfGE 91, S. 186 (201); BVerfGE 92, S. 91 (115 f.); BVerfGE 93, S. 319 (342, 346); BVerfGE 101, S. 141 (147). Vgl. auch unten § 4 II. 21 BVerfGE 55, S. 274 (302) mit Bezug auf K. H. Friauf, in: Festschrift für Willy Haubrichs zum 65. Geburtstag, S. 103 (106 f.). Ähnlich BVerfGE 78, S. 249 (266). 22 BVerfGE 67, S. 256 (288); BVerfGE 105, S. 185 (193); BVerfGE 108, S. 1 (14). 23 BVerfGE 4, S. 115 (139); BVerfGE 32, S. 145 (156); BVerfGE 39, S. 96 (109); BVerfGE 41, S. 291 (311); BVerfGE 55, S. 274 (301); BVerfGE 63, S. 1 (39); BVerfGE 105, S. 185 (194). 24 BVerfGE 4, S. 115 (139); BVerfGE 32, S. 145 (156); BVerfGE 55, S. 274 (301); BVerfGE 63, S. 1 (39); BVerfGE 105, S. 185 (194); BVerfGE 108, S. 169 (182). 17

§ 4 Ordnungsfunktion der Finanzverfassung

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auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen die gebotene und ihnen zumutbare Rücksicht auf das Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der Länder zu nehmen haben26. Letzteres deutet bereits an, daß das Bundesstaatsprinzip seinem Wesen nach neben Rechten auch Pflichten begründet. So haben etwa die finanzstärkeren Glieder des Bundesstaates den schwächeren Gliedern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten, wobei diese Pflichtbeziehung nach der Natur der Sache zu einer gewissen Beschränkung der finanziellen Selbständigkeit der Glieder führt27. Dieses bündische Prinzip des Einstehens füreinander, welches sowohl im Verhältnis zwischen Bund und Ländern als auch im Verhältnis der Länder untereinander Gültigkeit beansprucht, ist zugleich rechtfertigender Grund und Grenze dieser Hilfleistungspflicht28. Dem Bundesstaatsprinzip wohnt die Spannungslage inne, die richtige Mitte zu finden zwischen der Selbständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Bewahrung der Individualität der Länder auf der einen und der solidargemeinschaftlichen Mitverantwortung für die Existenz und Eigenständigkeit der Bundesgenossen auf der anderen Seite29. Im Ergebnis macht der Zusammenhang der finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften deutlich, daß es sich bei diesen um die Regelung eines Kernbereichs der bundesstaatlichen Struktur wie auch der politischen Machtverteilung in der Bundesrepublik handelt30. Daher gilt es, die bundesstaatliche Finanzverfassung vor Störungen ebenso wie vor einer Aushöhlung zu schützen31. Das Normengefüge des Abschnittes X des Grundgesetzes muß aus 25 BVerfGE 4, S. 115 (140); BVerfGE 8, S. 122 (138); BVerfGE 12, S. 205 (255); BVerfGE 13, S. 54 (75); BVerfGE 14, S. 197 (215); BVerfGE 21, S. 312 (326); BVerfGE 39, S. 96 (109); BVerfGE 42, S. 103 (117); BVerfGE 81, S. 310 (337). Allgemein zum bundesfreundlichen Verhalten, bei welchem teilweise auch vom Grundsatz oder Prinzip der Bundestreue gesprochen wird (vgl. nur BVerfGE 4, a. a. O.; BVerfGE 13, a. a. O.), jeweils mit weiteren Nachweisen J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 98 Rz. 151–160; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 4. 26 BVerfGE 4, S. 115 (140); BVerfGE 12, S. 205 (254 f.); BVerfGE 32, S. 199 (218); BVerfGE 34, S. 216 (232); BVerfGE 43, S. 291 (348); BVerfGE 81, S. 310 (337); BVerfGE 92, S. 203 (230); BVerfGE 104, S. 249 (269 f.); BVerfGE 106, S. 1 (27); BVerfGE 110, S. 33 (52). 27 BVerfGE 1, S. 117 (131); BVerfGE 72, S. 330 (386 f., 397 f., 419); BVerfGE 86, S. 148 (264 f.). 28 BVerfGE 72, S. 330 (386 f.); BVerfGE 86, S. 148 (214). 29 BVerfGE 72, S. 330 (398); BVerfGE 86, S. 148 (240 f.). Vgl. auch BVerfGE 101, S. 158 (222). 30 BVerfGE 55, S. 274 (301). 31 BVerfGE 55, S. 274 (300, 304); BVerfGE 67, S. 256 (275, 278); BVerfGE 75, S. 108 (147); BVerfGE 82, S. 159 (179); BVerfGE 92, S. 91 (113, 115); BVerfGE 101, S. 141 (147).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

zwingenden bundesstaatsrechtlichen Gründen als eine für Bund und Länder abschließende Regelung verstanden werden32. Überdies ist die Finanzverfassung weder insgesamt noch teilweise als Recht minderer Geltungskraft anzusehen, das etwa bis zur Willkürgrenze abweichenden Kompromissen und Handhabungen zugänglich ist, sofern nur ein vertretbares Ergebnis erreicht wird. Die Stabilität des bundesstaatlichen Verfassungsverhältnisses bewahren nur Rechtspositionen, Verfahrensregeln und Handlungsrahmen, die Verbindlichkeit beanspruchen. Dadurch erhalten politische Kooperation und Auseinandersetzung der bundesstaatlichen Glieder Regeln und Form33. Die normativen Festlegungen der Finanzverfassung weisen zum Teil allerdings durch die Verwendung einer nicht unerheblichen Zahl unbestimmter Rechtsbegriffe ein geringes Maß an inhaltlicher Bestimmheit auf und schaffen damit Beurteilungs- oder auch Entscheidungsspielräume, die verfassungsgerichtlicher Nachprüfung nur auf Einhaltung des verbindlich gesetzten Rahmens unterliegen34. Innerhalb dieses Rahmens vermag der politische Prozeß sich nach seinen eigenen Regeln und Bedingungen zu entfalten, der Rahmen selbst stellt indessen eine Grenze dar, die der Gesetzgeber nicht überschreiten darf35. So ist besonders für Analogieschlüsse, die notwendig zu einer Anreicherung oder Aufweichung dieses Rahmens führen würden, in diesem Bereich kein Raum36. Diese Eigenart und besondere Struktur der Finanzverfassung ist bei ihrer Auslegung und Anwendung zu berücksichtigen37. Ergänzt sei an dieser Stelle, daß eine Verfassungsvorschrift nicht isoliert gesehen werden darf, vielmehr aus dem Gesamtgefüge der Verfassung heraus, also in Rücksicht auf das Prinzip der Einheit der Verfassung ausgelegt werden muß38. 32 BVerfGE 67, S. 256 (286); BVerfGE 92, S. 91 (115). Vgl. auch BVerfGE 72, S. 330 (390). 33 BVerfGE 72, S. 330 (388 f.). 34 BVerfGE 72, S. 330 (390) mit Bezug auf H. Fischer-Menshausen, in: W. Dreißig, Probleme des Finanzausgleichs I, S. 135 (136, 138–146). 35 BVerfGE 67, S. 256 (288 f.); BVerfGE 72, S. 330 (390); BVerfGE 105, S. 185 (193 f.). 36 BVerfGE 67, S. 256 (289); BVerfGE 105, S. 185 (194). 37 BVerfGE 72, S. 330 (390). 38 BVerfGE 1, S. 14 (32); BVerfGE 19, S. 206 (220); BVerfGE 28, S. 243 (260 f.); BVerfGE 30, S. 1 (19); BVerfGE 30, S. 173 (193); BVerfGE 33, S. 23 (29); BVerfGE 34, S. 165 (183); BVerfGE 39, S. 334 (368); BVerfGE 49, S. 24 (56); BVerfGE 55, S. 274 (300). Zur Verfassungsauslegung vor dem Hintergrund der Einheit der Verfassung jeweils mit weiteren Nachweisen C. Starck, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 164 Rz. 19; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 4 III 8 a; zur (fehlenden) Einheit der Verfassung wiederum vor dem Hintergrund der Argumentationsfigur der „Einheit der Rechtsordnung“ D. Felix, Einheit der Rechtsordnung, S. 181–183.

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Diese vom BVerfG herausgearbeiteten normativen Verfassungsaussagen im Schnittpunkt von Finanzverfassung und Bundesstaatlichkeit sind im Schrifttum39, soweit dies ersichtlich ist, in ihrem Ausgangspunkt weitgehend anerkannt40. Für Fragen verfassungsrechtlicher Verwendungsbedingun39 Vgl. nur H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a–109, Rz. 4–5b; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Vorb. Art. 104a–115, Rz. 20– 23, 29, 40; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 3–6; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 44, 52–61; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Vorb. zu Art. 104a–115, Rz. 16–20; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 13–22, 26 f.; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 1–5. 40 Von dieser Aussage auszunehmen sind die Aspekte der Geltungskraft und der Justiziabilität der Finanzverfassung. Hinsichtlich der Geltungskraft, also der Bindungswirkung der finanzverfassungsrechtlichen Normen, wird zum Teil vertreten, daß diese sich materieller Festlegungen enthielten und auf Verständigung und Kompromiß verwiesen (E. Niebler, Abweichende Meinung zu BVerfGE 72, S. 330, ebenda S. 424 [424–426]; ähnlich W. Patzig, DVBl 1969, S. 429 [435]; eingeschränkt G. F. Schuppert/F. Dahrendorf, Verfassungsrechtliche und finanzwissenschaftliche Aspekte des Länderfinanzausgleichs, S. 19; vgl. ferner die Charakterisierung von K. M. Hettlage, VVDStRL 14 [1956], S. 2 [8]) oder – in Rückgriff auf völkerrechtliche Begriffsbildungen – gleichsam als „soft law“ zu begreifen seien (F. Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem. Art. 107 II GG, S. 62). Hinsichtlich der Justiziabilität, also der verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte der finanzverfassungsrechtlichen Normen, wird zum Teil in Anlehnung an eine eingeschränkte Geltungskraft der Finanzverfassung vertreten, daß diese nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolldichte zugänglich und dem BVerfG insoweit die letztverbindliche Entscheidung bis zur Willkürgrenze entzogen seien (F. Ossenbühl, a. a. O., S. 105; derselbe, in: Festschrift für Karl Carstens zum 70. Geburtstag, Band II, S. 743 [749–754]; vgl. demgegenüber aber auch denselben, in: Festschrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, S. 227 [236–238]; ähnlich F. Klein, in: Festschrift für Dr. Dr. h. c. Georg Döllerer, S. 285 [287]; A. Meyer, BayVBl 1986, S. 321 [323]) oder dem BVerfG lediglich eine Evidenzkontrolle zukomme (H.-W. Arndt, JZ 1992, S. 971 [971 f.]; in gleicher Richtung wohl auch G. F. Schuppert/F. Dahrendorf, a. a. O.). Bezogen auf die Geltungskraft finanzverfassungsrechtlicher Normen ist dagegen zu betonen, daß das Grundgesetz gemäß dessen Art. 20 Abs. 3 in seiner Gesamtheit bindendes Recht enthält (H. Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rz. 13, 15; F. E. Schnapp, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 20, Rz. 42; K.-P. Sommermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 20 Abs. 3, Rz. 249 f.). Abgesehen davon, daß die Finanzverfassung insgesamt eher eine höhere Regelungsdichte aufweist als andere Bereiche des Grundgesetzes (BVerwGE 96, S. 45 [54]; J. Isensee, in: Sozialfinanzverfassung, S. 1 [1]; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 13; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 640; C. Waldhoff, Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Steuergesetzgebung im Vergleich Deutschland-Schweiz, S. 354; vgl. ferner BVerfGE 67, S. 256 [285]; BVerfGE 92, S. 91 [113]), sind Offenheit und Weite charakteristisch für die Verfassung (vgl. oben § 2 II mit weiteren Nachweisen), so-

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

gen staatlicher Einnahmen bilden sie aufgrund ihrer mehrheitlich abstrakten Natur zuvörderst Auslegungsleitlinien und, an die Eingangsworte erinnernd, die begrenzende Normativordnung, innerhalb deren sich das staatliche Finanzverhalten zu entfalten vermag.

II. Prinzip des Steuerstaates Obwohl die Finanzverfassung, wie das BVerfG meint, keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen enthält41, mithin nichtsteuerliche Abgaben verschiedener Art (sowie anderes staatliches Einnahmeerzielungshandeln42) nicht ausgeschlossen sind, liegt der Finanzverfassung die Vorstellung zugrunde, daß die Finanzierung der Gemeinlasten, also der staatligar Grundlage ihrer Dauerhaftigkeit. Wie H. Ehmke, VVDStRL 20 (1963), S. 53 (68 f.) formulierte, „lebt [die Verfassung] nicht aus sich allein. Erst die Gesetzgebung kann die soziale Wirklichkeit gestalten. Jedes Gesetz stellt im Grunde eine Interpretation der Verfassung dar, sei es, daß es sich für mit der Verfassung im Einklang hält, sei es, daß es sich als von der Verfassung gefordert versteht.“ Auch die Finanzverfassung ist auf die Umsetzung durch den einfachen Gesetzgeber angelegt (P. Selmer, in: K. Schmidt, Rechtsdogmatik und Rechtspolitik, S. 221 [223]). Die schwierige Bestimmbarkeit unbestimmter Rechtsbegriffe sagt nichts über die Geltungskraft der in Rede stehenden Normen aus (S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 66; R. Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 80). Ihrer Ordnungsfunktion kann die Finanzverfassung nur unter der Voraussetzung einer vollumfänglichen Bindungswirkung gerecht werden (R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 5; vgl. ferner P. Selmer, AöR 101 [1976], S. 238 [240 f.]). Auch wenn dem Gesetzgeber die Erstzuständigkeit bei der Verfassungsinterpretation zukommt (BVerfGE 101, S. 158 [217 f., 236]; zur gemeinschaftsrechtlichen Parallele J. Lüdicke/L. Hummel, IStR 2006, S. 694 [696]), entspricht der vollumfänglichen Bindungswirkung der finanzverfassungsrechtlichen Normen auf der einen Seite nur eine wirksame verfassungsgerichtliche Kontrolle auf der anderen Seite. Ohne verfassungsgerichtliche Kontrolle der Beachtung der Bindungswirkung würde letztere leerlaufen (H. Siekmann, a. a. O., Rz. 21). Sieht die Finanzverfassung Beurteilungs- oder auch Entscheidungsspielräume zugunsten des Gesetzgebers vor, unterliegt, wie das BVerfG zu Recht ausführt (BVerfGE 72, S. 330 [390]), nur die Einhaltung des verbindlich gesetzten Rahmens der verfassungsgerichtlichen Nachprüfung. Weitere Kontrollbeschränkungen sind nicht anzuerkennen (vgl. demgegenüber die früheren Ausführungen des BVerfG in BVerfGE 1, S. 117 [134]; BVerfGE 39, S. 96 [114 f.]; umfassend zum Themenkreis der Justiziabilität R. Prokisch, a. a. O.; vgl. auch K. Vogel/C. Waldhoff, a. a. O., Rz. 622–641). All dies gilt im übrigen selbstredend auch für die Haushaltsverfassung (vgl. W. Höfling, DVBl 2006, S. 934 [937]). 41 BVerfGE 67, S. 256 (274); BVerfGE 82, S. 159 (181); BVerfGE 93, S. 319 (342) mit Bezug auf P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 269; BVerfGE 108, S. 1 (15); BVerfGE 108, S. 186 (215); BVerfGE 110, S. 370 (387); BVerfGE 113, S. 128 (146 f.). 42 Vgl. die nicht abschließende Aufzählung oben § 3 II sowie die dortigen Nachweise.

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chen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden, grundsätzlich bzw. in erster Linie43 aus dem Ertrag der in der Finanzverfassung geregelten Einnahmequellen erfolgt (Prinzip des Steuerstaates)44. So hindert das Grundgesetz den Gesetzgeber etwa daran, Sonderabgaben zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens zu erheben und das Aufkommen aus derartigen Abgaben zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu verwenden; die Funktion, Mittel für den allgemeinen Finanzbedarf des Staates zu gewinnen, ist (unter den voraussetzungslos geschuldeten Abgaben) nach dem Willen der Verfassung ausschließlich der Steuer zugewiesen45. Hierin ruhen zwei Verfassungspostulate, zum einen der Vorrang der steuerlichen Abgabe als Form der staatlichen Einnahmeerzielung, zum anderen der Vorrang des Steueraufkommens als Quelle der Gemeinlastenfinanzierung. Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre nämlich ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern daneben beliebig Abgaben unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz für das Steuerwesen erhoben werden könnten46. Organisiert der Gesetzgeber Einnahme- und Ausgabekreisläufe außerhalb des Budgets, ist zudem der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz GG) tangiert47. Schließlich ist der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als solcher schon zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten herangezogen48. „Die relativ gleiche Teilnahme aller Staatsbürger an den die Gemeinschaft treffenden Lasten nach Maßgabe der vom Steuerge43

Vgl. hierzu P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1164 f.). BVerfGE 55, S. 274 (299); BVerfGE 67, S. 256 (278); BVerfGE 78, S. 249 (266 f.) mit Bezug auf K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 27 Rz. 70; BVerfGE 82, S. 159 (178); BVerfGE 91, S. 186 (201); BVerfGE 92, S. 91 (113, 121); BVerfGE 93, S. 121 (134); BVerfGE 93, S. 319 (342, 347); BVerfGE 101, S. 141 (147). Vgl. auch BVerfGE 18, S. 315 (328, 329); BVerfGE 37, S. 1 (16); BVerfGE 98, S. 106 (118). 45 BVerfGE 55, S. 274 (298 f.); BVerfGE 67, S. 256 (275, 278); BVerfGE 75, S. 108 (147); BVerfGE 82, S. 159 (178); BVerfGE 91, S. 186 (201); BVerfGE 101, S. 141 (147). Vgl. ferner BVerfGE 92, S. 91 (113). 46 BVerfGE 75, S. 108 (147); BVerfGE 91, S. 186 (202); BVerfGE 92, S. 91 (113, 115); BVerfGE 93, S. 319 (342); BVerfGE 101, S. 141 (147); BVerfGE 108, S. 1 (16); BVerfGE 108, S. 186 (215); BVerfGE 110, S. 370 (387); BVerfGE 113, S. 128 (147). Grundlegend BVerfGE 55, S. 274 (298–304). 47 BVerfGE 82, S. 159 (179); BVerfGE 91, S. 186 (202); BVerfGE 93, S. 319 (343); BVerfGE 108, S. 1 (16 f.); BVerfGE 108, S. 186 (216); BVerfGE 110, S. 370 (388); BVerfGE 113, S. 128 (147). Vgl. auch BVerfGE 55, S. 274 (302 f.); BVerfGE 92, S. 91 (113); BVerfGE 101, S. 141 (147). Siehe hierzu schließlich auch unten § 6 I 1. Tangiert ist zudem der Haushaltsgrundsatz der Einheit (siehe ebenda). 44

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

setz getroffenen Belastungsentscheidung[en] würde [. . .] zu einem bloßen Formalprinzip entwertet, wenn nicht zugleich gewährleistet wäre, daß diese Lasten auch tatsächlich aus den von allen gemeinsam aufgebrachten Steuermitteln getragen werden. In dem Maße, in dem der Staat bestimmte öffentliche Aufgaben nicht aus Steuergeldern finanziert, sondern sie einzelnen Bürgern oder Gruppen neben ihrer Steuerlast und ohne [Berücksichtigung] bei dieser aufbürdet, hebt er der Sache nach die Lastengleichheit wieder auf.“49 In dessen Folge bedürfen nichtsteuerliche Abgaben einer besonderen sachlichen Rechtfertigung50 und müssen sich darüber hinaus ihrer Art nach von der voraussetzungslos auferlegten und geschuldeten Steuer deutlich unterscheiden51. Für die Klassifizierung einer öffentlichen Abgabe entscheidend ist ihr materieller Gehalt, da es für die hiermit angesprochene Abgrenzung von Kompetenzbereichen nicht darauf ankommen kann, wie das Abgabengesetz selbst eine öffentliche Abgabe klassifiziert. Es steht nicht in der Macht des Bundes- oder Landesgesetzgebers, einer Abgabe durch ausdrückliche Bestimmung die Steuereigenschaft zu- oder abzusprechen und hierdurch seine Zuständigkeit zu begründen52. Gleiches gilt für die konkrete haushaltsrechtliche Behandlung einer Abgabe53. Hätte letztere nämlich konstitutive Be48 BVerfGE 55, S. 274 (302), unter Verweis auf die „Herrschaft der spezifischen Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes im Steuerrecht“, also die Heranziehung des Steuerpflichtigen zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten „unter Wahrung der Steuergerechtigkeit und der Gleichmäßigkeit der Besteuerung nach seiner individuellen und damit relativ gleichen Leistungsfähigkeit“, mit Bezug auf BVerfGE 6, S. 55 (70) und BVerfGE 8, S. 51 (68 f.); BVerfGE 93, S. 319 (343); BVerfGE 108, S. 1 (16); BVerfGE 108, S. 186 (216); BVerfGE 110, S. 370 (387 f.); BVerfGE 113, S. 128 (147). 49 BVerfGE 55, S. 274 (303) mit Bezug auf K. H. Friauf, in: Festschrift für Hermann Jahrreiß zum 80. Geburtstag, S. 45 (48). Vgl. ferner BVerfGE 82, S. 159 (180); BVerfGE 91, S. 186 (202); BVerfGE 92, S. 91 (121); BVerfGE 101, S. 141 (147). 50 BVerfGE 78, S. 249 (266 f.); BVerfGE 82, S. 159 (181); BVerfGE 93, S. 319 (342 f.); BVerfGE 108, S. 1 (16, 17); BVerfGE 108, S. 186 (215 f.); BVerfGE 110, S. 370 (387, 388, 390); BVerfGE 113, S. 128 (147); BVerfG (Kammer), NVwZ 2003, S. 467 (469, 470). 51 BVerfGE 55, S. 274 (304); BVerfGE 93, S. 319 (343); BVerfGE 108, S. 1 (16); BVerfGE 108, S. 186 (216); BVerfGE 110, S. 370 (387); BVerfGE 113, S. 128 (147); BVerfG (Kammer), NVwZ 2003, S. 467 (469). 52 BVerfGE 7, S. 244 (251 f.); BVerfGE 42, S. 223 (227 f.); BVerfGE 49, S. 343 (353); BVerfGE 55, S. 274 (304 f.) mit Bezug auf P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 184; BVerfGE 67, S. 256 (276); BVerfGE 92, S. 91 (114). Vgl. auch BVerfGE 13, S. 167 (171 f.); BVerfGE 57, S. 139 (166); BVerfGE 65, S. 325 (344); BVerfGE 81, S. 156 (188); BVerfGE 93, S. 319 (345); BVerfGE 108, S. 1 (13); BVerfGE 108, S. 186 (212, 213); BVerfGE 110, S. 370 (384); BVerfGE 113, S. 128 (145 f., 149); BVerfG (Kammer), NVwZ 2003, S. 467 (470).

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deutung für ihre verfassungsrechtliche Qualifizierung, läge es in der Hand des einfachen Gesetzgebers, im Einzelfall die Natur der Abgabe auf dem Wege entsprechender Gestaltungen im Haushalt zu beeinflussen und dadurch seine Kompetenz, auf die er sich zum Erlaß einer Abgabenregelung zu stützen gehalten ist, in verfassungswidriger Weise – etwa zu Lasten der Zustimmungskompetenz des Bundesrates – zu erweitern54. Auch diese Ausführungen des BVerfG werden im weit überwiegenden Schrifttum55 prinzipiell, soll heißen jedenfalls im Sinne besonderer inhalt53 BVerfGE 55, S. 274 (305) mit Bezug auf RFHE 33, S. 18; BVerfGE 67, S. 256 (276); BVerfGE 92, S. 91 (114). Ergänzend hierzu P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 196 f. 54 BVerfGE 55, S. 274 (305). 55 Vgl. nur D. Birk, Steuerrecht I, § 4 Rz. 8, 14; denselben, in: W. Hübschmann/ E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 30, 109, 111 f.; R. Breuer, DVBl 1992, S. 485 (488 f.); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 1, 6, 6b; C. Gramm, Der Staat 36 (1997), S. 267 (273– 275); U. Häde, Finanzausgleich, S. 139–141, 146; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 2–4; H.-G. Henneke, Jura 1990, S. 63 (63, 64) und S. 113 (117 f.); M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 2, 7 f.; C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 3–7, 9, 13 f., 16 f.; P. Kirchhof, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 669 (671– 674); B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 2, 8; M. Rodi, Die Rechtfertigung von Steuern als Verfassungsproblem, S. 28 f.; E. Sander, DVBl 1990, S. 18 (19); G. F. Schuppert, Staatswissenschaft, S. 661–666; P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1153 f., 1164 f.); P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 47–49; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 44–47 und ferner 114–122; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 332–334, 343; mit Beschränkungen auch R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 50–54, 70, 220, 222 f. et passim. Ausführlich zum „Steuerstaat als Staatsform“ J. Isensee, in: Festschrift für Hans Peter Ipsen zum siebzigsten Geburtstag, S. 409; jüngst zum Steuerstaat D. Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 114–187; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 42–51; M. Wienbracke, Bemessungsgrenzen der Verwaltungsgebühr, S. 68–109; derselbe, StuW 2005, S. 81; zu den finanzverfassungsrechtlichen Maßstäben quersubventionierender Preisinterventionen einerseits H. Kube/U. Palm/C. Seiler, NJW 2003, S. 927 (928–932) und andererseits BVerfGE 114, S. 196 (249 f.); R. Wernsmann, a. a. O., Rz. 224. Kritisch zum Fehlen eines geschlossenen Katalogs der Abgabeformen etwa D. Birk, in: Festschrift für Wolfgang Ritter zum 70. Geburtstag, S. 41 (46 f.); P. Selmer/C. Brodersen, a. a. O., S. 1154 f., 1162 f. In dieser Hinsicht warnte bereits P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 183 f. vor dem Hintergrund von „Sonderabgaben“ vor dem Entstehen „einer zweiten apokryphen Steuerverfassung“. Zu neueren Tendenzen in der Rechtsprechung des BVerfG betreffend die Bestimmung

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

licher Anforderungen an nichtsteuerliche Abgaben56, geteilt. Verschiedentlich wird die Bundesrepublik als Abgabenstaat beschrieben. Dieser Kennzeichnung kann insoweit zugestimmt werden als mit ihr der Umstand, daß das Grundgesetz neben den Steuern unter bestimmten Voraussetzungen auch nichtsteuerliche Abgaben zuläßt57, oder auf Grundlage dessen die in tatsächlicher Hinsicht zu verzeichnenden, aus einem zunehmenden Finanzbedarf, der mittels Einnahmen aus Steuern nicht befriedigt zu werden vermag, resultierenden Bemühungen des Staates, die Einnahmen aus nichtsteuerlichen Abgaben auszudehnen58, zum Ausdruck gebracht werden sollen. Der Wahrung der Garantiefunktion der finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzordnung59 wegen abzulehnen sind demgegenüber die Stimmen, die dem Prinzip des Steuerstaates als normatives Verfassungsprinzip die Anerkennung versagen, ihm allenfalls deskriptive Funktion zusprechen60. Zwar ist etwa Reinhard Hendler zuzugeben, daß die Steuergesetzgebung praktisch Bundesgesetzgebung ist61. Das Steuerstaatsprinzip kann vor diedes Abgabetyps nach dem „materiellen Gehalt“ der Abgabe siehe denselben, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 217 (229 f.). 56 Vgl. hierzu P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1164 f.). 57 So wohl R. Stober, JA 1988, S. 250 (250 f.); derselbe, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 24 III. In ZHR 145 (1981), S. 565 (587) hebt R. Stober die Entscheidung der Finanzverfassung für den Steuerstaat hervor, spricht aber allgemein von Abgabenerhebung und bezieht dies auf Steuern, Gebühren und Beiträge (vgl. a. a. O., S. 586). 58 So wohl F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (141–147), der gleichzeitig anerkennt, daß das Steuerstaatsprinzip verfassungsrechtlich im grundsätzlichen vorgezeichnet ist (a. a. O., S. 139–141); derselbe, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 233. Vgl. hierzu ferner C. Gramm, Der Staat 36 (1997), S. 267. 59 Vgl. H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 6. 60 So beispielsweise R. Hendler, AöR 115 (1990), S. 577 (595–600, insbesondere 600); derselbe, DÖV 1999, S. 749 (756 f.); derselbe, in: U. Sacksofsky/J. Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (81–84); H. H. Klein, Die Teilnahme des Staates am wirtschaftlichen Wettbewerb, S. 143; G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 197 f.; U. Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, insbesondere S. 188; dieselbe, in: U. Sacksofsky/J. Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 188 (198–203); A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 71–91, zusammenfassend S. 114. 61 AöR 115 (1990), S. 577 (599) mit Bezug auf J. Ipsen, Staatsrecht I, Rz. 683 (nur bis zur 9. Auflage), und ferner DÖV 1999, S. 749 (757) sowie in: U. Sacksofsky/J. Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (83 f.). Bei dieser Bewertung darf allerdings nicht übersehen werden, daß Art. 105 Abs. 2a GG eine praktisch durchaus bedeutsame ausschließliche Steuergesetzgebungskompetenz der Länder betreffend die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern (sowie neuerdings den Steuersatz bei der Grunderwerbsteuer) enthält; zu dieser grundlegend P. Selmer, DÖV 1974, S. 374. Außerdem ist, worauf L. Osterloh, in: Gedächtnisschrift für Christoph Trzaskalik, S. 181 (190 f.) die Aufmerksamkeit lenkt, die Steuerautono-

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sem Hintergrund jedoch nicht als bedenkliche Schwächung der Bundesstaatlichkeit beschrieben werden62. Obgleich auch und vor allem im Bereich der grundgesetzlichen Sachgesetzgebungskompetenzen eine dem Bundesstaatsprinzip nicht förderliche Unitarisierungstendenz nicht von der Hand zu weisen ist63, blendet die von Reinhard Hendler geknüpfte Verbindung (ebenso wie die nicht-normative Betrachtung überhaupt) den verfassungsrechtlichen Gesamtzusammenhang, in welchem die Finanzverfassung steht, sowie eine Vielzahl der ihr eigenen Regelungsgegenstände schlicht aus. Mit ihrer detaillierten Ausgestaltung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen, insbesondere der Verteilung des Steueraufkommens zwischen Bund und Ländern, ist die Finanzverfassung eine Stabilität schaffende und verläßliche Stütze der Bundesstaatlichkeit oder, wie das BVerfG wiederholt bekräftigte, ein tragender Pfeiler der bundesstaatlichen Ordnung64. Anderenfalls, um die zutreffenden Worte des BVerfG noch einmal zu bemühen, verlöre die Finanzverfassung ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern daneben beliebig Abgaben unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenzen für das Steuerwesen erhoben werden könnten, wäre das Budgetrecht des Parlaments gefährdet und die grundrechtlich geschützte Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen in Frage gestellt. Zweifeln läßt sich zudem daran, daß die Ablehnung des Steuerstaatsprinzips als normatives Verfassungsprinzip geeignet ist, beispielsweise der erkannten Unitarisierungstendenz wirksam zu begegnen. Die nichtsteuerliche Abgabenerhebung seitens der Länder kann der Bundesgesetzgeber nämlich damie der Länder durch die Neufassung des Art. 72 Abs. 2 GG (BGBl I 1994, S. 3146) und durch deren verfassungsgerichtliche Interpretation (sowie derjenigen des Art. 125a Abs. 2 GG a. F.) beträchtlich verstärkt worden. Denn die infolge von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG sogar expressis verbis justitiable Erforderlichkeitsklausel ist über Art. 105 Abs. 2 GG auch im Rahmen der Steuergesetzgebung anwendbar (vgl. ferner P. Selmer, NordÖR 2006, S. 221 [221, 226]; denselben, JuS 2006, S. 1052 [1059]). Eine weitere Möglichkeit zur Öffnung bundesgesetzlicher Materien ist den Ländern jetzt mit dem Verfahren nach Art. 93 Abs. 2 GG an die Hand gegeben, wobei die verfassungsgerichtliche Feststellung, daß die Erforderlichkeit entfallen ist oder Bundesrecht nicht mehr erlassen werden könnte, ein Bundesgesetz nach Art. 72 Abs. 4 oder nach Art. 125a Abs. 2 Satz 2 GG ersetzt (dazu M. Nierhaus/ S. Rademacher, LKV 2006, S. 385 [392]; kritisch zum Normtext R. Zimmermann, SächsVBl 2007, S. 8). Eine weniger restriktive Interpretation des Art. 72 Abs. 2 GG fordert im Hinblick gerade auf Art. 105 Abs. 2 GG indes A. Thiele, JA 2006, S. 714 (716). 62 So aber R. Hendler, AöR 115 (1990), S. 577 (598–600 et passim); im Ansatz auch derselbe, DÖV 1999, S. 749 (757); derselbe, in: U. Sacksofsky/J. Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (84). 63 Vgl. auch oben § 1. 64 Vgl. die Nachweise oben § 1 und § 4 I.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

durch erschweren, daß er die ihm zugänglichen Sachgesetzgebungsmaterien einer abschließenden Regelung zuführt65. Außerdem entstünden Abhängigkeiten an anderer Stelle: Ein beispielshalber durch Leistungsäquivalente (wie Gebühren und Beiträge) finanzierter Staat geriete in die Abhängigkeit der Leistungsempfänger, müßte seine Leistungen von der Zahlungsfähigkeit und -bereitschaft jener abhängig machen66. Schließlich ginge, was Christian Waldhoff näher ausführt, mit äquivalenzbezogenen Finanzierungsmodellen die Relativierung der demokratischen Gleichheit einher, die ein Parlament als Haushaltsgesetzgeber fordert, das Mehrheitsentscheidungen über Bestand und Erfüllung von Staatsaufgaben trifft, die entsprechende Finanzierungsentscheidungen nach sich ziehen. „Der Bürger ist kein ‚Kunde‘, der ‚Dienstleistungen‘ entgegennimmt und bezahlt, es geht nicht um ‚betriebliche Legitimation‘ von Staatshandeln, sondern um die Rechtfertigung der Herrschaft von Menschen über Menschen.“67 Unbegründet sind auch die Bedenken von Reinhard Hendler68 an der Vereinbarkeit eines normativen Steuerstaatsprinzips mit dem kommunalrecht65 Allgemein formulierte das BVerfG diesbezüglich in BVerfGE 98, S. 83 (98): „Besteht eine Kompetenz sowohl für ein Bundes- als auch für ein Landesgesetz, so kann sich ein Widerspruch [. . .] ergeben, wenn einerseits der Bundesgesetzgeber eine Sachregelung trifft, andererseits der Landesgesetzgeber eine Abgabe erhebt. Eine solche Kollision kann vor allem auftreten, wenn mit dem Abgabengesetz Lenkungswirkungen erzielt werden sollen, die den Regelungen des zuständigen Sachgesetzgebers zuwiderlaufen. In einem solchen Fall trifft der Abgabengesetzgeber in den vom Sachgesetzgeber erlassenen Regelungen auf eine Grenze der Kompetenzausübung.“ Dies folgt in den meisten Sachverhaltskonstellationen bereits aus der grundgesetzlichen Kompetenzordnung, insbesondere aus Art. 72 Abs. 1 GG, nach dem die Länder nur dann die Befugnis zur Gesetzgebung haben, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht Gebrauch gemacht hat. Insoweit wird es eines Rückgriffs auf die vom BVerfG aus dem Rechtsstaatsprinzip und der bundesstaatlichen Kompetenzordnung abgeleitete Figur der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung (a. a. O., S. 97 f. mit Bezug auf BVerfGE 98, S. 106 [118–120]; vgl. hierzu etwa die Anmerkung von W. Kluth, DStR 1998, S. 892 sowie unten § 11 I 1, Fußnote 213; zum Begriff neuerdings BVerfGE 116, S. 164 [186]; inhaltlich anders noch BVerfGE 49, S. 343 [359]) im Regelfall nicht bedürfen. Das BVerfG verkennt dies freilich nicht (a. a. O., S. 97 f.): „Konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen werden vom Grundgesetz bereits in der Weise aufeinander abgestimmt, daß der Landesgesetzgeber grundsätzlich nur insoweit zur Gesetzgebung befugt ist, als nicht der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht hat. Stehen landesgesetzliche Regelungen mit einer bundesgesetzlichen Regelung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit in Widerspruch, überschreiten sie den dem Landesgesetzgeber belassenen Zuständigkeitsbereich.“ 66 P. Kirchhof, Jura 1983, S. 505 (506). Vgl. hierzu auch oben § 1. 67 Die Verwaltung 39 (2006), S. 155 (182 f., Zitat: 183). 68 DÖV 1999, S. 749 (755 f.) und in: U. Sacksofsky/J. Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (80 f.).

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lichen Grundsatz der Subsidiarität der Steuer69. Auf der einen Seite stützt sich das Steuerstaatsprinzip im wesentlichen auf die grundgesetzliche Finanzverfassung, ist infolgedessen auf deren Grundlage zu beurteilen. Strukturell gelten gemäß Art. 106 Abs. 9 GG die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (Gemeindeverbände) als Einnahmen und Ausgaben der Länder70. Die Aussagen des Steuerstaatsprinzips sind damit auf die Länder einschließlich ihrer Gemeinden (Gemeindeverbände) als Einheit zu beziehen: Die staatlichen Aufgaben dieser als Einheit verstandenen Ebenen sind grundsätzlich aus dem Aufkommen der Steuer zu finanzieren. Eine lediglich auf kommunaler Ebene gesetzlich angeordnete Subsidiarität der Steuerfinanzierung steht dem nicht ohne weiteres entgegen. Auf der anderen Seite kann aus dem Erhebungsvorrang bestimmter nichtsteuerlicher Abgaben zur Einnahmeerzielung nicht auf die gesamte Einnahmestruktur der Kommunalhaushalte71 geschlossen werden. Zu berücksichtigen sind hier nämlich die Steuerertragsbeteiligungen gemäß Art. 106 Abs. 5 und Abs. 5a GG sowie auch die ihrerseits im Ausgangspunkt grundsätzlich steuerfinanzierten Finanzzuweisungen, aus deren Gruppe stellvertretend diejenigen gemäß Art. 106 Abs. 7 GG genannt seien. Obwohl dies hinsichtlich der genannten Finanzzuweisungen nur mittelbar gilt, erfolgt die Finanzierung von Gemeinlasten doch in erster Linie aus Steueraufkommen. Als normatives Verfassungsprinzip stellt auch das Prinzip des Steuerstaates für Fragen verfassungsrechtlicher Verwendungsbedingungen staatlicher Einnahmen ein bedeutsames Auslegungselement bereit, was sich bereits in 69

Vgl. § 78 Abs. 2 Satz 1 GO Baden-Württemberg; Art. 62 Abs. 2 GO und Art. 56 Abs. 2 LKO Bayern; § 75 Abs. 2 GO und § 3 Abs. 2 KAG Brandenburg; § 93 Abs. 2 Hessische GO; § 3 Abs. 2 KAG sowie § 44 Abs. 2 und § 120 Abs. 2 Kommunalverfassung Mecklenburg-Vorpommern; § 83 Abs. 2 Satz 1 Niedersächsische GO und § 3 Abs. 4 Niedersächsisches KAG; § 76 Abs. 2 GO und § 3 Abs. 2 KAG Nordrhein-Westfalen; § 94 Abs. 2 Satz 1 GO und § 58 Abs. 2 LKO RheinlandPfalz; § 3 Abs. 5 KAG und § 83 Abs. 2 Satz 1 Kommunalselbstverwaltungsgesetz Saarland; § 73 Abs. 2 GO Sachsen; § 91 Abs. 2 Satz 1 GO Sachsen-Anhalt; § 76 Abs. 2 GO Schleswig-Holstein; § 54 Abs. 2 Thüringer Kommunalordnung. Nähere, durch weitere Nachweise gestützte Aussagen zum kommunalrechtlichen Grundsatz der Subsidiarität der Steuer finden sich bei R. Hendler, DÖV 1999, S. 749 (755) und demselben, in: U. Sacksofsky/J. Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (79 f.). Allgemein zur Rangfolge der Einnahmequellen stellvertretend A. Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rz. 675–681. 70 Vgl. hierzu mit weiteren Nachweisen K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 5–7, Rz. 111; zur bundesstaatlichen Einordnung komprimiert H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 826. 71 Vgl. hierzu beispielsweise die Übersichten bei H. Karrenberg, Der Gemeindehaushalt 2006, S. 193 (193, 198, 199); H. Karrenberg/E. Münstermann, Der Städtetag 4/2002, S. 4 (5, 7, 8, 10); speziell zu den Kreisfinanzen die Tabelle bei M. Wohltmann, Der Landkreis 2002, S. 72 (80).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

folgenden von Einzelaspekten befreiten Grundüberlegungen zeigt. Das Steuerstaatsprinzip beschreibt die der Finanzverfassung zugrunde liegende Vorstellung, daß die Finanzierung der Gemeinlasten grundsätzlich bzw. in erster Linie aus dem Ertrag der in der Finanzverfassung geregelten Einnahmequelle der Steuer erfolgen soll. Aus einem anderen Blickwinkel betrachtet, dient die Steuererhebung der Erzielung von Einnahmen und letzteres sodann dem Zweck, die Gemeinlasten zu finanzieren. Als Erhebungszweck der Steuer ist damit die Erzielung von Einnahmen, als Verwendungszweck des Steueraufkommens die Finanzierung der Gemeinlasten bezeichnet. Steuerliche Einnahmen dienen demnach, im Ergebnis eine nicht selten verwandte Formulierung bestätigend, der Deckung des aus der Finanzierung der Gemeinlasten resultierenden allgemeinen Finanzbedarfs72. Gestützt auf den Text des Art. 104a Abs. 1 GG läßt sich abschließend auch formulieren, daß steuerliche Einnahmen der Deckung der vom Bund und den Länder ge72 So beispielsweise BVerfGE 18, S. 315 (328); BVerfGE 49, S. 343 (353); BVerfGE 55, S. 274 (298 f., 309); BVerfGE 67, S. 256 (275); BVerfGE 75, S. 108 (147); BVerfGE 82, S. 159 (178); BVerfGE 91, S. 186 (201); BVerfGE 93, S. 121 (134); BVerfGE 96, S. 1 (7); BVerfGE 101, S. 141 (147); BVerfGE 108, S. 186 (212); BVerfGE 110, S. 370 (384); BVerfGE 113, S. 128 (146); BVerfGE 115, S. 97 (115); N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15 Rz. 4; P. Badura, Staatsrecht, I Rz. 6; F. R. Balmes, Verfassungsmäßigkeit und rechtliche Systematisierung von Umweltsteuern, S. 124; D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 71; C. Brodersen, in: Festschrift für Gerhard Wacke zum 70. Geburtstag, S. 103 (112); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 6c; E. Haas, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 205 (209); W. Heun, DÖV 1990, S. 666 (669); derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 13; D. von der Heydt, Die verfassungsrechtliche Beurteilung der Wirtschaftslenkung durch die Steuergesetzgebung, S. 24, 32; H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 8, 23; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 15; P. Kirchhof, ZIP 1984, S. 1423 (1426); J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, § 3 Rz. 14, 21; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 147; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 6; P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 133 f.; derselbe, Sonderabfallabgaben und Verfassungsrecht, S. 35; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 53, 119; H. Stadie, Allgemeines Steuerrecht, Rz. 17; K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, S. 1058; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 45, 54; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, insbesondere Rz. 390; K. Vogel/ H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 (Zweitbearbeitung 1971), insbesondere Rz. 50 (Zusammenfassung); R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 152; D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 48 f. Zu den steuergesetzlichen Normengruppen vgl. nur J. Lang, a. a. O., § 4 Rz. 19–25.

§ 4 Ordnungsfunktion der Finanzverfassung

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sondert zu tragenden Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, zu dienen bestimmt sind. Den Ausgaben für die öffentlichen Aufgaben stehen auf der anderen Seite die steuerlichen Einnahmen zur Erfüllung dieser Aufgaben gegenüber73. In anderem Zusammenhang liest sich dies alles beim BVerfG wie folgt: „Um die ‚Erzielung von Einnahmen‘ und damit um eine Steuer handelt es sich ausnahmslos dann, wenn das Aufkommen aus der Abgabe einem ‚öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen‘ endgültig zufällt und von diesem mindestens in den Grenzen, die für Zwecksteuern gelten, frei verwendet werden kann“74. „Die Steuer ist eine Gemeinlast, die alle Inländer trifft; sie werden zur Finanzierung der allgemeinen Staatsaufgaben herangezogen.“75 Wie das erste der beiden vorstehenden Zitate bereits andeutet, läßt das Steuerstaatsprinzip noch weitere Aussagen allgemeiner Art zu. So stellt der Umstand, daß Steuern der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs, der Finanzierung der allgemeinen Staatsaufgaben zu dienen bestimmt sind, unumgänglich weitere Anforderungen in bezug auf das Steueraufkommen. Für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben bedarf es nämlich eines entsprechenden Maßes zweckungebundener Mittel76. Zweckgebundene Mittel stehen nur noch für die Finanzierung bestimmter Zwecke (vgl. § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO) und damit nicht mehr ohne Präjudiz für die Gesamtheit der allgemeinen Aufgaben zur Verfügung. Die voraussetzungslos geschuldete und erhobene Steuer ist grundsätzlich die einzige Geldleistungspflicht zur Erlangung fungibler Finanzmittel, über deren Verwendung im Budget noch frei entschieden werden kann, das heißt, die zum Bestreiten aller Aufgaben des Staates einzusetzen sind77. Eine auf der Grundlage von Sonderlasten, die demgegenüber Äquivalent besonderer Staatsaufgaben sind, „beabsichtigte Gewinnerzielung, um fungible Mittel für den allgemeinen Staatshaushalt zu bekommen, schließt Art. 3 GG [. . .] aus, da Sonderlasten dafür nie einen Sachgrund vorweisen können.“78 Nach dem eingangs 73

K. Tipke, FR 1970, S. 327 (328); K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 385; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 45. 74 BVerfGE 55, S. 274 (305) mit Bezug auf BVerfGE 36, S. 66 (70). Unzutreffend ist freilich die durch den ersten Halbsatz des Zitats vorgenommene Verknüpfung. 75 BVerfGE 84, S. 239 (269). 76 F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (147). Vgl. ferner BVerfGE 67, S. 256 (279); P. Kirchhof, Jura 1983, S. 505 (506); denselben, ZIP 1984, S. 1423 (1431). 77 F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (147–153, zur Wortwahl insbesondere 148); Hervorhebungen (dort) im Original. Vgl. ferner P. Kirchhof, Jura 1983, S. 505 (506). 78 F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (153).

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Gesagten entzieht aber nicht nur die grundrechtlich geforderte Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen der Erzielung von Einnahmen zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben unter Anknüpfung an Sonderlasten von vornherein den rechtlichen Boden. Um infolgedessen die Finanzierung der allgemeinen Staatsaufgaben, der Gemeinlasten, gewährleisten zu können, bedarf es nicht nur der Erhebung von Steuern, vielmehr muß das Steueraufkommen überwiegend zweckungebunden bleiben. Nur so sind die für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben in entsprechendem Maße erforderlichen zweckungebundenen Mittel zu realisieren. Zweckbindungen des Steueraufkommens haben daher Ausnahmen zu bleiben; das Steueraufkommen muß, um die Verbindung zur zitierten Aussage des BVerfG wieder herzustellen, mindestens in den Grenzen, die für Zwecksteuern gelten, frei verwendet werden können79. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes sichert, wie das BVerfG wohl auch geleitet vom gerade entwickelten Gedanken an anderer Stelle zu Recht ausführt, „die finanzwirtschaftliche Handlungsfähigkeit von Bund und Ländern [. . .] dadurch, daß sie diese Körperschaften mit frei verfügbaren Geldmitteln [. . .] ausstattet. Die staatliche Selbständigkeit von Bund und Ländern stützt sich auf eine der jeweiligen Aufgabenzuweisung entsprechende Verfügungsgewalt über Geldmittel, die der Eigenständigkeit und Eigenverantwortlichkeit von Aufgabenwahrnehmung (Art. 104a Abs. 1 GG) und Haushaltswirtschaft (Art. 109 Abs. 1 GG) eine tatsächliche Grundlage gibt [. . .] Dementsprechend regelt die Finanzverfassung als Finanzquellen nur das Aufkommen aus Steuern und Finanzmonopolen“80.

§ 5 Verwendungskompetenz An erster Stelle einzuräumen ist die aus rechtlicher, zumal verfassungsrechtlicher Perspektive zu konstatierende Ungebräuchlichkeit des Begriffs der Verwendungskompetenz. Ihm kommt hier nur deskriptive Funktion zu; er ist die auf einen Begriff reduzierte Frage nach den die Verwendung der staatlichen Einnahmen betreffenden Kompetenzen. Angesichts dessen, daß das überwiegende staatliche Handeln mit Kosten verbunden ist81, sind dabei von vornherein die Regelung kostenrelevanter Sachmaterien und deren Vollzug aus der begrifflichen Reichweite auszuscheiden. Für diese Sachmaterien 79 Damit sind freilich keine Aussagen zur Zulässigkeit und (gegebenenfalls) zu den Grenzen von Zweckbindungen getroffen. Näher zu den allgemeinen verfassungsrechtlichen Aspekten von Zweckbindungen unten insbesondere § 9, fernerhin §§ 10 f.; zu den besonderen, das heißt zu den auf die jeweilige Art staatlicher Einnahmen bezogenen Aspekten, die betreffenden Abschnitte unten §§ 13 bis 19. 80 BVerfGE 95, S. 243 (249); BVerfGE 95, S. 250 (263); Hervorhebungen nicht im Original. 81 Vgl. oben § 1.

§ 5 Verwendungskompetenz

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sind die bekannten zentralen Bestimmungen der Art. 30, Art. 70 Abs. 1 und Art. 83 GG maßgebend. Mit dem Begriff der Verwendungskompetenz gemeint sind hier erstens die systematisch der Organkompetenz zuzuordnenden, das Budget betreffenden Befugnisse im Haushaltsverfassungsrecht, welches die Grundlage der staatlichen Finanzwirtschaft bildet. Zweitens ist an die infolge der Wahrnehmung von sachlichen Kompetenzen entstehende Frage der Lastenverteilung oder Kostentragung oder – mit Blick auf den auszufüllenden Begriff der Verwendungskompetenz positiv formuliert – Finanzierungsbefugnis im bundesstaatlichen Verhältnis gedacht. Weil sie nur die finanziellen Folgen der Wahrnehmung der sachlichen (Verwaltungs-) Kompetenzen regelt und insofern nicht auf derselben Ebene wie die genannten Art. 30, Art. 70 Abs. 1 und Art. 83 GG steht82, kann die durch Art. 104a Abs. 1 GG eingerahmte Lastenverteilung als notwendige Sekundärebene der Verbandskompetenz beschrieben werden. Der hier verwandte Begriff der Verwendungskompetenz findet, wie aus dem Vorstehenden geschlossen werden kann, seine Wurzeln in der zu treffenden Unterscheidung zwischen Sach- oder Verwaltungsrecht auf der einen und Haushaltsrecht auf der anderen Seite. Anschaulich formuliert Christian Waldhoff diese Unterscheidung mit folgenden Worten: „Die im Prinzip dauerhaft angelegten verwaltungsrechtlichen Handlungsformen und Programme als Außenrecht und die auf die aktuelle konjunkturelle und finanzwirtschaftliche Lage abgestimmte periodische Mittelzuweisung als bloßes Binnenrecht finden jeweils ihre Rechtsgrundlage im Parlamentsgesetz. Dies jedoch in einer unterschiedlichen Form: Das den Haushaltsplan als ‚Regierungsprogramm in Zahlen‘ feststellende Haushaltsgesetz unterscheidet sich in Tradition, Verfahren und Funktion charakteristisch von den gewöhnlichen Verwaltungsgesetzen als Handlungs- und Steuerprogrammen für die Administration.“83 Gewiß gehören die Regeln der bundesstaatlichen Lastenverteilung systematisch nicht zum Haushaltsrecht im engeren Sinne. Wie zuvor dargelegt, stehen sie, die Regeln der bundesstaatlichen Lastenverteilung, in gegenständlich-systematischer Sicht indes ebensowenig auf derselben Ebene wie die sachlichen Kompetenzen. Jener in Rede stehende gemeinsame Begriff der Verwendungskompetenz begründet und rechtfertigt sich gerade dadurch, daß er, im Ergebnis ebendarum der Unterscheidung 82

K. H. Friauf, in: C. Starck, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Zweiter Band, S. 300 (324). 83 StuW 2002, S. 285 (313). Vgl. auch P. Badura, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 19 (19 f.); B. C. Elles, Die Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers, S. 18, 26 f.; C. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 28 f., 181 f.; J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (976 f.); P. Kirchhof, NVwZ 1983, S. 505 (505 et passim); G. F. Schuppert, VVDStRL 42 (1984), S. 216 (230); denselben, Staatswissenschaft, S. 653.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

von Sach- und Haushaltsrecht folgend, den begrifflichen Ausschluß des genannten Sachrechts verdeutlichen soll.

I. Budgethoheit 1. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz, Stellung von Bundestag und Bundesrat Der Haushaltsplan84 dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes (oder des Landes) im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist (§ 2 Satz 1 HGrG und § 2 Satz 1 BHO). Er ist die Grundlage der Haushalts- und Wirtschaftsführung (§ 2 Satz 2 HGrG und § 2 Satz 2 BHO) und ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 3 Abs. 1 HGrG und § 3 Abs. 1 BHO). Der Haushaltsplan wird durch das Haushaltsgesetz festgestellt (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG)85. Hierin liegt die im Zusammenhang dieses Kapitels bedeutendste Erkenntnis. Das Gesetz ist die Handlungsform des Parlaments respektive des Bundestages (vgl. Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG). Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG ist damit Ausdruck des parlamentarischen Budgetrechts. „Der mit der Haushaltsfeststellung verbundenen bindenden Festlegung der Verwendung der öffentlichen, im wesentlichen durch Leistungen der Staatsbürger aufgebrachten Mittel kommt eine so überragende und die Interessen aller Staatsbürger aufs stärkste berührende Bedeutung zu, daß sie in einem demokratischen Staat nur in die Hände der Volksvertretung gelegt werden kann.“86 „Die Budgethoheit bildet nicht irgendeine Randerscheinung im Repertoire der Kompetenzen des Parlaments, sondern einen eigentümlichen und unverzichtbaren Bestandteil. Über die Budgethoheit steuert das Parlament alles staatliche Handeln, soweit es finanziell von Belang ist.“87 Sie 84

Umfassend zur historischen Entwicklung des Haushaltsrechts und insbesondere des Haushaltsplans mit verschiedenen Schwerpunkten K. H. Friauf, Der Staatshaushaltsplan im Spannungsfeld zwischen Parlament und Regierung, Band 1; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 31–84; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 35–195. 85 Wegen des Sachzusammenhangs ist an dieser Stelle auf eine Besonderheit in der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg hinzuweisen: Auf der Grundlage von Art. 66 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 wird der Haushaltsplan nicht durch Gesetz, sondern durch einfachen Beschluß der Bürgerschaft festgestellt (vgl. hierzu K. David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, Art. 66, Rz. 26–32; W. Thieme, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, Art. 66, Anmerkung 2). 86 BVerwGE 10, S. 140 (143). 87 J. Isensee, DVBl 2001, S. 1161 (1163).

§ 5 Verwendungskompetenz

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formt gleichsam „den finanziellen Kern des Demokratieprinzips“88; in ihr „bricht sich der demokratische Verfassungsgedanke Bahn. [. . .] Sie gehört heute zu den sakrosankten Elementen der Verfassungsordnungen.“89 Aus einem ganz anderen, aber nicht minder deutlichen Blickwinkel akzentuiert Horst Dreier die Verbindung von Budgethoheit und Parlament: Das Europäische Parlament heiße zwar Parlament, sei aber keines, solange es (neben anderen Bedingungen) nicht über die volle Budgethoheit verfüge90. In Ermangelung einer entsprechenden Anordnung des Grundgesetzes bedarf das Haushaltsgesetz keiner Zustimmung des Bundesrates91. Hiervon gilt nur dann eine Ausnahme, wenn das Haushaltsgesetz neben dem Haushaltsplan Bestimmungen enthält (vgl. Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG), die ihrem Inhalt nach zustimmungsbedürftig sind92. Entgegen der bisherigen Regel, nach der der Bundesrat dem gesamten Gesetz als gesetzgebungstechnische Einheit, also seinem ganzen Inhalt nach, zustimmen muß, auch wenn es nur eine einzelne zustimmungsbedürftige Vorschrift enthält93, vertritt 88

M. Kilian, Nebenhaushalte des Bundes, S. 560. J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (972) im Rahmen einer kritischen Bestandsaufnahme zum Stellenwert des parlamentarischen Budgetrechts. 90 In: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 51 (65). 91 BVerfGE 70, S. 324 (361); C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 168; U. Häde, JA 1994, S. 80 (84); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 41; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 401, 404; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 38; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 3, Rz. 100; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 9, 32; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 86; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 26; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 66; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 348 f., 360; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht (1998), Art. 110 GG, Rz. 60; A. von Portatius, Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, S. 63; K.-A. Schwarz/E. Reimer, JuS 2007, S. 219 (223); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 84; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 III 4 b g. 92 C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 168; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 41; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 38; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 3, Rz. 101; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 26; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 25, 360 f.; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht (1998), Art. 110 GG, Rz. 60; A. von Portatius, Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, S. 64; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 84; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 III 4 b g. 93 Siehe nur BVerfGE 8, S. 274 (294 f.); BVerfGE 24, S. 184 (195); BVerfGE 37, S. 363 (381); BVerfGE 48, S. 127 (177 f.); BVerfGE 55, S. 274 (319); BVerfGE 89

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Reinhard Mußgnug die Möglichkeit der Zergliederung des Haushaltsgesetzes in einen zustimmungsfreien Kern – die Feststellung des Haushaltsplans – und in möglicherweise zustimmungsbedürftige Ergänzungen94. Seine Sichtweise verdient nicht nur wegen der von ihm insbesondere zur Begründung herangezogenen Terminbindung des Haushaltsgesetzes (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 letzter Halbsatz GG) den Vorzug. Sie ist vor allem Ausdruck der von Art. 109 Abs. 1 GG statuierten Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern95 sowie gestützt durch die oben eingangs § 5 dargelegte Unterscheidung von Sach- und Haushaltsrecht. Ist das Haushaltsgesetz nicht mit zustimmungsbedürftigen Normen bepackt, steht dem Bundesrat gemäß Art. 77 Abs. 3 Satz 1 GG das Mittel des Einspruchs offen, der seinerseits wiederum unter den Bedingungen des Art. 77 Abs. 4 GG vom Bundestag zurückgewiesen werden kann. Insoweit bestehen im Hinblick auf das Haushaltsgesetz keine Besonderheiten96. Aus Gründen der Beschleunigung97 bestimmt Art. 110 Abs. 3 GG aber in Abweichung von Art. 76 Abs. 2 GG neben angepaßten Fristen, daß Gesetzesund Änderungsvorlagen98 betreffend das Haushaltsgesetz und den Haus106, S. 310 (329 f.). Offengelassen in BVerfGE 105, S. 313 (339); kritisch zur Sache jüngst R. Wernsmann, NVwZ 2005, S. 1352. Entsprechend für das gesamte Haushaltsgesetz C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 168; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 3, Rz. 101; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 26; A. von Portatius, Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, S. 64, mehrdeutig aber S. 69. 94 Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 361–363. Ihm folgend W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 173. 95 Vgl. ergänzend die Aussagen zur schwachen Stellung des Bundesrates von U. Häde, JA 1994, S. 80 (84). 96 Vgl. C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 168; U. Häde, JA 1994, S. 80 (84); W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 401, 404; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 3, Rz. 100; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 9, 32; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 26; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 66; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 360; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht (1998), Art. 110 GG, Rz. 60; A. von Portatius, Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, S. 63 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 84. 97 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 39; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 401, Fußnote 5; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 11; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 32; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 23; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 19; F. J. Strauß, Die Finanzverfassung, S. 172 f. 98 Vgl. hierzu auch unten § 5 I 2.

§ 5 Verwendungskompetenz

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haltsplan gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestag eingebracht werden. Verschiedentlich beschäftigten Aspekte der Haushaltsverfassung auch das BVerfG, welches diese Anlässe zu nutzen wußte, um Haushaltsplan und Haushaltsgesetz im grundgesetzlichen Kontext stärkere dogmatische Konturen zu verleihen. Nach diesem trifft das Haushaltsgesetz nicht nur eine „Feststellung“, sondern enthält zugleich die „Bewilligung“ der im Haushaltsplan ausgeworfenen Mittel, das heißt die Ermächtigung an die Regierung, diese Mittel für die im Haushaltsplan festgelegten Zwecke auszugeben99. Mit der Entscheidung über den Haushaltsplan trifft der Gesetzgeber ebenso eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik im Bewilligungszeitraum, da der Haushaltsplan nicht nur Wirtschaftsplan, sondern zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist100. Die im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben widerspiegeln die Staatsaufgaben101. Angesichts der sich darin ausdrückenden Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts muß im Prozeß der Haushaltsgesetzgebung jeder Fraktion, mithin der Opposition, sogar jedem einzelnen Abgeordneten die Möglichkeit eingeräumt werden, ihre Vorstellungen über die Verwendungsmöglichkeiten der Haushaltsmittel darzulegen und dadurch die Budgetentscheidung beeinflussen zu können102. Um eine sachverständige Beurteilung des Haushaltsplans überhaupt zu ermöglichen, umfaßt das parlamentarische Budgetrecht einen Anspruch des Parlaments wie der einzelnen Abgeordneten darauf, daß die erforderlichen Informationen nicht seitens der Regierung vorenthalten werden103. Aus demselben Grund muß die Vorlage des Haushaltsplans zudem hinreichend konkrete Angaben über Einnahmen und Ausgaben enthalten104. Das Haushaltsgesetz und der aus den Einzelplänen und dem Gesamtplan bestehende Haushaltsplan (§ 10 Abs. 1 HGrG und § 13 99 BVerfGE 20, S. 56 (90) auf der Grundlage der vor der Finanzreform von 1969 (BGBl I 1969, S. 357) geltenden Fassung des Art. 110 (und des Art. 112) GG (BGBl 1949, S. 1) mit weiteren Nachweisen. 100 BVerfGE 45, S. 1 (32); BVerfGE 66, S. 26 (38); BVerfGE 70, S. 324 (355); BVerfGE 79, S. 311 (328 f.) mit Bezug auf J. Heckel, in: G. Anschütz/R. Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Zweiter Band, § 88, S. 374 (388–392, insbesondere 392). 101 BVerfGE 79, S. 311 (329). 102 BVerfGE 45, S. 1 (38); BVerfGE 70, S. 324 (356, ferner 355). Zur Budgetöffentlichkeit und deren Grenzen mit weiteren Nachweisen BVerfGE 70, a. a. O., S. 358. 103 BVerfGE 70, S. 324 (355); BVerfGE 110, S. 199 (225) auf der Grundlage des dem Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG vergleichbaren Art. 50 Abs. 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein. 104 BVerfGE 70, S. 324 (355).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Abs. 1 BHO) bilden eine Einheit105. Vor diesem Hintergrund verlangt Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG auch die gesetzliche Feststellung der Einzelpläne106. Die seit langem herrschende Übung, bei der Verkündung des Haushaltsplans von einer Publizierung der gesetzlich festgestellten Einzelpläne im Bundesgesetzblatt abzusehen (vgl. § 1 Satz 2 BHO), genügt dann den Anforderungen des Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG, wenn Haushaltsgesetz und Gesamtplan auf die außerhalb des Verkündungsblattes der Öffentlichkeit zugänglichen Einzelpläne verweisen und Bezug nehmen107. Die zugunsten der Bundesregierung oder der Bundesminister durch das Haushaltsgesetz in Verbindung mit dem Haushaltsplan erteilten Ermächtigungen zur Ausgabe bestimmter Beträge für bestimmte Zwecke sind aus sich heraus verständliche Rechtssätze, die gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auf ihre förmliche und sachliche Vereinbarkeit mit den höherrangigen Normen des Grundgesetzes geprüft und für gültig oder nichtig befunden werden können108. Dementsprechend enthalten die Ermächtigungen Recht im Sinne des zuletzt genannten Artikels109. Wegen der Periodizität und beschränkten Geltungsdauer des Haushaltsgesetzes (vgl. Art. 110 Abs. 2 und Abs. 4 GG) drängt sich indes die Frage danach auf, wie lange ein Haushaltsgesetz der bundesverfassungsgerichtlichen Normenkontrolle zugänglich ist. Nach der Rechtsprechung des BVerfG ist eine außer Kraft getretene Norm jedenfalls so lange einer Entscheidung über ihre Verfassungsmäßigkeit zugänglich, wie sie noch Rechtswirkungen zu äußern vermag110. Hinsichtlich des Haushaltsgesetzes meinte das BVerfG zunächst, daß es jedenfalls so lange 105

BVerfGE 20, S. 56 (91, 93); BVerfGE 38, S. 121 (126). BVerfGE 20, S. 56 (93). 107 BVerfGE 20, S. 56 (93). Vgl. aber auch BVerfGE 65, S. 283 (291). 108 BVerfGE 20, S. 56 (89, 91 f.) mit Bezug auf H. H. Rupp, NJW 1966, S. 1097. 109 BVerfGE 20, S. 56 (89, 92); BVerfGE 79, S. 311 (326). Gegen die Durchführung eines Normenkontrollverfahrens (auch auf Antrag einer Landesregierung) nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG lassen sich keine Bedenken aus Art. 109 Abs. 1 und Art. 114 Abs. 2 GG herleiten. Das Haushaltsgesetz hat nicht nur Art. 109 Abs. 1 GG Rechnung zu tragen, sondern muß auch im übrigen mit dem Grundgesetz in Einklang stehen (vgl. hierzu auch unten § 5 I 4 und § 6 II). Dieses umfassende Erfordernis der Verfassungsmäßigkeit wird auf der Verfahrensgrundlage der abstrakten Normenkontrolle, welche ihrem Wesen nach ein von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutz der Verfassung ist (Nachweise bei G. Leibholz/H.-J. Rinck, Grundgesetz, Art. 93, Rz. 62), überprüft. Die Befugnis des Bundesrechnungshofs zur Rechnungsprüfung nach Art. 114 Abs. 2 GG vermag es ebenfalls nicht, das bundesverfassungsgerichtliche Normenkontrollverfahren zu suspendieren. Sie dient nämlich anderen Zwecken, richtet sich nach anderen Gesichtspunkten, hat grundsätzlich einen anderen Maßstab und einen anderen Gegenstand als die verfassungsgerichtliche Kontrolle. Ausführlich BVerfGE 20, a. a. O., S. 94– 96. Zur Finanzkontrolle unten § 5 I 3. 110 BVerfGE 5, S. 25 (28); BVerfGE 20, S. 56 (94); BVerfGE 79, S. 311 (326 f.). 106

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Rechtswirkungen entfalte, bis das in Art. 114 GG näher geregelte Verfahren der Rechnungslegung, der Rechnungsprüfung und der Entlastung der Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat abgeschlossen sei111. Später ließ es offen, „wie lange vom Haushaltsgesetz und von den einzelnen Titeln des Haushaltsplans im allgemeinen solche Rechtswirkungen ausgehen können“112, und betonte statt dessen – als dogmatisch durchaus sinnvollere Basis – Sinn und Zweck der abstrakten Normkontrolle: Für Bestimmungen eines Haushaltsgesetzes besteht „im Hinblick auf den objektiven Charakter des Normenkontrollverfahrens [. . .] ein Entscheidungsinteresse über den Zeitraum von deren eigener rechtlicher Wirkung hinaus.“ Anderenfalls „besteht die Möglichkeit, daß eine mit einem Normenkontrollantrag zur Prüfung gestellte verfassungsrechtlich zweifelhafte Normsetzung des Haushaltsgesetzgebers von Jahr zu Jahr wiederholt wird.“ Würde „mit dem Ende der rechtlichen Wirkung der Regelungen des Haushaltsgesetzes auch die Entscheidungsmöglichkeit des Bundesverfassungsgerichts entfallen,“ wäre das Haushaltsgesetz entgegen der normativen Intention des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG „einer verfassungsrechtlichen Kontrolle praktisch entzogen.“113 Besonderheiten weist der durch das Haushaltsgesetz festgestellte Haushaltsplan allerdings insoweit auf, als er außerhalb des Organbereichs von Parlament und Regierung keine Rechtswirkungen entfaltet114. Gesetzlich verankert ist dieser Gedanke in § 3 Abs. 2 HGrG und § 3 Abs. 2 BHO. Nach dem Bedeutungsverlust der Budgettheorie von Paul Laband115 läßt sich im Grundsatz die Feststellung treffen, daß die vorstehenden Darlegungen des BVerfG heute zum haushaltsverfassungsrechtlichen Gemeingut gehören116. 111

BVerfGE 20, S. 56 (93 f.). BVerfGE 79, S. 311 (327). 113 BVerfGE 79, S. 311 (328). 114 BVerfGE 38, S. 121 (125 f.); BVerfGE 79, S. 311 (327). Vormals noch offengelassen in BVerfGE 20, S. 56 (92). Vgl. aber auch den landesrechtlichen Sonderfall vor der Finanzreform von 1969 (BGBl I 1969, S. 357) in BVerfGE 46, S. 268 (294 f.). Siehe schließlich hierzu auch unten in diesem Abschnitt sowie § 10 II. 115 Ausführlich hierzu K. H. Friauf, Der Staatshaushaltsplan im Spannungsfeld zwischen Parlament und Regierung, Band 1, S. 251–260. 116 Vgl. nur (und teilweise beschränkt auf die bedeutendsten Einzelaspekte) H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 1, 3–5, 6; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 3, 31, 34, 42; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 5, 14 f.; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 3, 5, Art. 110 Abs. 2, Rz. 59, 63 f., 67 f., 74, 78, Art. 110 Abs. 3, Rz. 102; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 25–27, 29; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 9–11, 16 f.; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bun112

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Nach alldem drängt sich die grundlegende Bedeutung des durch das Haushaltsgesetz festzustellenden Haushaltsplans für das Staatshandeln förmlich auf und findet in der bereits verwandten Formulierung des „staatsleitenden Hoheitsaktes“ ihren bildhaften Ausduck. Ergänzt man diese argumentativ durch die insbesondere den Art. 110 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 und Art. 111 GG zugrunde liegenden Rechtsgedanken zur zeitlichen Dimension des Haushaltsgesetzgebungsverfahrens, muß man hieraus die Pflicht der an der Haushaltsgesetzgebung beteiligten Verfassungsorgane ableiten, an der fristgerechten Verabschiedung der Haushaltsvorlage mitzuwirken117. Aus denselben Gründen, zudem wegen des Ausnahmecharakters des Art. 111 GG118 wird man darüber hinaus dem Bundestag sogar die Möglichkeit absprechen müssen, sich der Haushaltsgesetzgebung, was aus politischen Gründen nicht ausgeschlossen erscheint, vollständig zu verweigern119. Unberührt bleibt freilich das dem parlamentarischen Verfahren immanente Recht des Bundestages, den von der Bundesregierung vorgelegten Entwurf desrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 2, 7, 10, 13–16; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 12, 14, 22–24, 27, 30 f., 77, 79, 85 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 III 4 b und c. Ausführlich zu Rechtsnatur und Rechtswirkungen des durch Haushaltsgesetz festzustellenden Haushaltsplans W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 160–165, 260– 264; K. Stern, a. a. O., § 49 III. Ausführlich zum Budgetkreislauf W. Heun, a. a. O., S. 291–516; K. Stern, a. a. O., § 49 IV. Zur „dogmatische[n] Behandlung des Staatshaushaltsplans seit dem preußischen Verfassungskonflikt“ K. H. Friauf, Der Staatshaushaltsplan im Spannungsfeld zwischen Parlament und Regierung, Band 1, S. 247–286. 117 BVerfGE 45, S. 1 (33); BVerfGE 66, S. 26 (38); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 20; E. Fricke, DVBl 1975, S. 604 (605 f.); W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 323; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 81; G. Kisker, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 36; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 22, 24; E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 114 f.; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 60; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 5 a. Zur Situation der Parlamentsneuwahl T. Maunz, a. a. O., Rz. 22. 118 BVerfGE 45, S. 1 (31); BVerfGE 66, S. 26 (38). 119 E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 107, Fußnote 1; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 20; E. Fricke, DVBl 1975, S. 604 (606); C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 3, Rz. 99; E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 114 f.; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 60; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 5 a. Anderer Ansicht H. Theiß, Das Nothaushaltsrecht des Bundes, S. 112.

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eines Haushaltsplans dann abzulehnen, wenn in der Sache eine gemeinsame politische Position nicht zu erreichen ist120. Dabei halten sich die Auswirkungen dessen auf Materien der Sachgesetzgebung schon wegen Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG in engen Grenzen. Nach diesem dürfen nur Vorschriften in das Haushaltsgesetz aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Bundes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird. Wie im Rahmen der bisherigen Ausführungen bereits zu erkennen war, werden Haushaltsplan und Haushaltsgesetz daneben einfachgesetzlich umschlossen. Das Haushaltsgrundsätzegesetz (vgl. Art. 109 Abs. 3 GG) und die Bundeshaushaltsordnung sind Resultat der Interpretation der Haushaltsverfassung seitens des Gesetzgebers121. Beispielhaft herausgegriffen seien die sogenannten qualifizierten Sperrvermerke. Nach § 22 Satz 3 (in Verbindung mit § 36 Satz 2) BHO kann in Ausnahmefällen durch Sperrvermerk bestimmt werden, daß die Leistung von Ausgaben oder die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen (vgl. hierzu § 22 HGrG und § 38 BHO) der Einwilligung des Bundestages bedarf. Diese stellen keinen Übergriff des Parlaments in die Haushaltsvollzugszuständigkeit der Regierung dar; die Bewilligung wird hier seitens des Parlaments lediglich zurückgestellt und später nachgeholt. Bei angemessener Gewichtung des parlamentarischen Budgetrechts ist diese Zurückstellung jedenfalls bei fehlender Etatreife, die den Bezug zur Haushaltsgesetzgebung wahrt, in Ausnahmefällen bei vorbehaltener Einwilligung des Bundestagsplenums122, wie 120 Vgl. BVerfGE 102, S. 176 (187) auf der Grundlage des dem Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG vergleichbaren Art. 50 Abs. 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 30; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 3, Rz. 99; J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (108); G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 36. Diese Aussage, so muß hervorgehoben werden, findet sich bei den soeben in Fußnote 119 zitierten Autoren mit Ausnahme von C. Hillgruber, a. a. O. leider nicht ausdrücklich. Sie wird durch die vorstehende Aussage nicht nur nicht ausgeschlossen, für eine parlamentarische Demokratie ist sie sogar zwingend. In diesem Sinne ist wohl auch die Kritik von W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 321–324 zu verstehen; mit Bezug auf die beiden letztgenannten Autoren J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (975 mit Fußnote 59). Insoweit anderer Ansicht E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht (1998), Art. 110 GG, Rz. 60. 121 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 III 4 c. Vgl. ferner BVerfGE 101, S. 158 (217 f., 236). 122 Im Gegensatz zur vorbehaltenen Einwilligung lediglich des Haushaltsausschusses; ausführlich und stellvertretend zur im Schrifttum regelmäßig anders bewerteten Delegation der Entsperrung auf den Haushaltsausschuß mit weiteren Nachweisen W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 358–365.

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es der Tatbestand des § 22 Satz 3 BHO verlangt, verfassungsrechtlich unbedenklich123. Auch im Haushaltsrecht gilt im Verhältnis zur Regierung, daß der Gesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat124. Die herausragende Stellung des parlamentarischen Budgetrechts im Kanon der parlamentarischen Befugnisse, seine Natur als „Hauptausdruck und Träger der verfassungsmäßigen Freiheit überhaupt“, um auf die passenden Worte von Lorenz von Stein125 zurückzugreifen, die austarierte Gestaltung des Verhältnisses der am Budgetkreislauf beteiligten Verfassungsorgane in der Haushaltsverfassung, in dessen Mittelpunkt die Vorschrift des Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG steht, lassen allesamt keinen Raum für den Gesetzgeber, sich seines Bewilligungsrechts zu begeben. Die Ermächtigung der Bundesregierung durch den Bundestag, den Haushaltsplan durch Rechtsverordnung zu verabschieden, ist daher unzulässig126. 123 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 5a; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 351–358; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 71; G. Kisker, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 54 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 72; E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 168–170; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 374–376. Ähnlich E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/ W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 68; J. Welz, Parlamentarische Finanzkontrolle in den Bundesländern, S. 269–271. Vgl. ferner R. Frömel, DVBl 1974, S. 65 (69); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 8; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 91. Anderer Ansicht K. M. Hettlage, DÖV 1955, S. 33 (33); derselbe, VVDStRL 14 (1956), S. 2 (11 f., 34); K. Kröger, DÖV 1973, S. 439 (441 f.), der allerdings nicht deutlich genug zwischen Bundestagsplenum und Haushaltsausschuß unterscheidet. 124 E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 6; H. Kube, DÖV 2000, S. 810 (816). Allgemein zur Reichweite des Parlamentsvorbehalts BVerfGE 49, S. 89 (124–126, 126 f.). 125 Lehrbuch der Finanzwissenschaft, 2. Auflage 1871, S. 206 (zitiert nach K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 611, Fußnote 605). An anderer Stelle findet sich die folgende, beileibe nicht minder ausdruckskräftige Formulierung: „Es ist gar kein Zweifel, daß die Berathung über das Budget den höchsten Werth für die ganze Function der Volksvertretung, ja für das öffentliche Leben des Staats überhaupt hat“ (Lehrbuch der Finanzwissenschaft [siehe Literaturverzeichnis], S. 70). 126 BVerfGE 106, S. 1 (22); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 11; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 21; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 160; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 35; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C.

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Ist das Budgetrecht ein essentielles und unverzichtbares Recht des Parlaments, wobei hier abermalig auf die soeben wiedergegebenen Worte von Lorenz von Stein sowie mehr noch auf die Beurteilungen eingangs dieses Abschnittes verwiesen werden kann, so ist es nur konsequent, es auch als Kernelement der parlamentarischen, gewaltenteilenden Demokratie zu begreifen. Hieraus folgt wiederum, daß es dem Schutz des Art. 79 Abs. 3 (in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2) GG mit der Folge unterfällt127, daß ein verfassungsänderndes Gesetz, welches den Haushalt der Entscheidung des Volkes überließe, von Verfassungs wegen als unzulässig angesehen werden müßte128. Wendet man in diesem Sachzusammenhang den Blick auf die Landesverfassungen, denen ausnahmslos plebiszitäre Elemente eigen sind, so ist einheitlich festzustellen, daß der Haushalt selbst der Volksabstimmung entzogen ist129. Der Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts wird hier gleichsam auf der Vorstufe Rechnung getragen, indes das Verfassungsrecht des Bundes jenes der Länder infolge von Art. 28 Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 69; J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (973); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 10; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 20; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 69. Anderer Ansicht wohl R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 369, ferner S. 369–377. 127 H. Dreier, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 79 III, Rz. 42; R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 20, II Rz. 82; K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 705; J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (126 f.); begrenzt nur H.U. Evers, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 79 Abs. 3, Rz. 189. 128 BayVerfGHE 53, S. 42 (64 f., 67) auf der Grundlage des dem Art. 79 Abs. 3 GG vergleichbaren Art. 75 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des Freistaates Bayern; Thüringer VerfGH, LKV 2002, S. 83 (93) auf der Grundlage des dem Art. 79 Abs. 3 GG vergleichbaren Art. 83 Abs. 3 der Verfassung des Freistaats Thüringen; J. Isensee, DVBl 2001, S. 1161 (1163) auf derselben Grundlage; derselbe, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (126 f.). 129 Art. 60 Abs. 6 Verfassung des Landes Baden-Württemberg; Art. 73 Verfassung des Freistaates Bayern; Art. 62 Abs. 5 Verfassung von Berlin; Art. 76 Abs. 2 Verfassung des Landes Brandenburg; Art. 70 Abs. 2 Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen; Art. 50 Abs. 1 Satz 2 Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg; Art. 124 Abs. 1 Satz 3 Verfassung des Landes Hessen; Art. 60 Abs. 2 Satz 1 Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern; Art. 48 Abs. 1 Satz 3 Niedersächsische Verfassung; Art. 68 Abs. 1 Satz 4 Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen; Art. 108a Abs. 1 Satz 2 letzter Halbsatz Verfassung für RheinlandPfalz; Art. 99 Abs. 1 Satz 3 Verfassung des Saarlandes; Art. 73 Abs. 1 Verfassung des Freistaates Sachsen; Art. 81 Abs. 1 Satz 3 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt; Art. 41 Abs. 2 Verfassung des Landes Schleswig-Holstein; Art. 82 Abs. 2 Verfassung des Freistaats Thüringen. Siehe ergänzend für die Bundesebene den Gesetzentwurf in BT-Drucks 16/474, S. 3, 5 f.

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Abs. 1 Satz 1 GG insofern ohnehin der Homogenität unterwirft130. Unter Geltung der Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919 war der Haushalt dem Volksentscheid nur im Grundsatz entzogen. Einen Volksentscheid über den Haushaltsplan konnte nach Art. 73 Abs. 4 WRV nur der Reichspräsident veranlassen. Dagegen schloß Art. 6 Abs. 3 der Verfassung des Freistaats Preußen vom 30. November 1920 Volksbegehren über Finanzfragen, Abgabengesetze und Besoldungsordnungen aus. Im Anschluß hieran stellt sich die interessante Frage der Reichweite des zuvor gekennzeichneten, auf Art. 79 Abs. 3 (in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2) GG basierenden verfassungsrechtlichen Schutzes des parlamentarischen Budgetrechts als Kernelement der parlamentarischen, gewaltenteilenden Demokratie im Verhältnis zur unmittelbaren Demokratie. Es stellt sich mit anderer Formulierung die Frage danach, ob nur die Etatbewilligung als solche oder weitergehend auch (bestimmte) haushaltswirksame Gesetze vom verfassungsrechtlichen Schutz gegenüber plebiszitären Elementen umfaßt werden. Mangels solcher plebiszitären Elemente im Grundgesetz – sieht man vom hier bedeutungslosen Sonderfall des Art. 29 GG ab – kann sich die Erörterung dessen nur eingeschränkt auf Normsystematik und Wortlaut stützen. Anhaltspunkte können neben historischen Ansätzen aber aus den bereits genannten Finanzausschlußklauseln der Landesverfassungen gewonnen werden131. Bezogen auf die Reichweite des Art. 41 Abs. 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein, nach welchem Initiativen über den Haushalt des Landes, über Dienst- und Versorgungsbezüge sowie über öffentliche Abgaben unzulässig sind, entschied das BVerfG kürzlich zu Recht, daß dieses Verbot alle Initiativen für Gesetze ausschließt, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen und damit den Haushalt des Landes wesentlich beeinflussen132. Unter Einräumung, 130 J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (126 f.). 131 Zu den jeweiligen Formulierungen der Finanzausschlußklauseln in den Landesverfassungen siehe D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2000, S. 669 (670) und J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (102–104). Zu den Unterschieden in den Ausschlüssen J. Isensee, ebenda, S. 115–117. Siehe ergänzend für die Bundesebene den Gesetzentwurf in BT-Drucks 16/474, S. 3, 5 f. 132 BVerfGE 102, S. 176 (185). So oder ähnlich für die landesverfassungsrechtlichen Finanzausschlußklauseln beispielsweise auch P. Badura, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 19 (26 f.); D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2000, S. 669 (672); T. von Danwitz, DÖV 1992, S. 601 (603); C. Degenhart, Der Staat 31 (1992), S. 77 (94); J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (117–119). Zur überwiegend richtungsgleichen Rechtsprechung der Verfassungsgerichte der Länder BVerfG, a. a. O., S. 189; jüngst Hamburgisches VerfG, DVBl 2006, S. 631 (633–635), jeweils mit weiteren Nachweisen; vgl. auch D. Birk/R. Wernsmann, a. a. O. mit weiteren Nachweisen. Enger (bei gleichem Ausgangspunkt) und mit deutlicher Kritik an der Sichtweise des BVerfG C. Jahndorf,

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daß der Wortlaut auch die Deutung zuläßt, es seien nur Initiativen mit unmittelbar haushaltsgesetzlichen Regelungen unzulässig, gewinnt das Gericht seine Erkenntnis aus der Entstehungsgeschichte und einer gesetzessystematischen sowie zweckorientierten Normauslegung133. Für die hier aufgeworfene Frage sind vor allem die folgenden Argumente von Interesse: Bereits der Begriff des Haushaltsplans im Sinne des oben genannten Art. 73 Abs. 4 WRV wurde weit ausgelegt und erfaßte jedes Gesetz, das infolge der von ihm angeordneten Einnahmen oder Ausgaben den Staatshaushalt wesentlich beeinflußte134. Auch würde in das verfassungsrechtlich austarierte Zusammenwirken von Regierung und Parlament beim Haushaltsverfahren135 durch jede Art wesentlich haushaltswirksamer Volksgesetzgebung eingegriffen; die Finanzausschlußklausel dient gerade dazu, die Etathoheit und die staatliche Leistungsfähigkeit vor Eingriffen durch den Volksgesetzgeber zu sichern136. „Haushaltswirksame Einnahmen und Ausgaben sind insgesamt in ein sachgerechtes Verhältnis zueinander zu setzen; höhere Ausgaben sind durch höhere Einnahmen im Rahmen eines finanz- und wirtschaftspolitischen Gesamtkonzepts auszugleichen.“137 Aufgrund der komplexen Natur haushaltswirksamer Entscheidungen wird deren finanzielle Tragweite seitens des Volksgesetzgebers regelmäßig nur schwer abzuschätzen sein138. Zu ergänzen ist an dieser Stelle der Hinweis auf die Gefahr, daß die Bürger ihr Abstimmungsverhalten ohne ausreichende Folgenorientierung hinsichtlich des Staatshaushalts unmittelbar an der Verbesserung der eigenen Situation ausrichten, mithin mangelnde Gemeinwohlbindung zu besorgen ist139. Die Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 45 f.; anderer Ansicht schließlich H. Weber-Grellet, Rechtstheorie 36 (2005), S. 301 (314). 133 BVerfGE 102, S. 176 (185). 134 BVerfGE 102, S. 176 (185) mit Bezug auf G. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, Art. 73, Anmerkung 10, Fußnote 1. Diese Auffassung war anfänglich streitig; vgl. hierzu D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2000, S. 669 (671) mit weiteren Nachweisen. 135 Wie es in diesem Abschnitt und unten § 5 I 2 Gegenstand des Interesses ist. 136 BVerfGE 102, S. 176 (187). 137 BVerfGE 102, S. 176 (188). 138 BVerfGE 102, S. 176 (187 f.). Vgl. auch Thüringer VerfGH, LKV 2002, S. 83 (92); J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (107). Anderer Ansicht Hamburgisches VerfG, DVBl 2006, S. 631 (635). 139 Thüringer VerfGH, LKV 2002, S. 83 (92, 93); D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2000, S. 669 (671); T. von Danwitz, DÖV 1992, S. 601 (603); C. Degenhart, Der Staat 31 (1992), S. 77 (94); J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (109 f.); derselbe, JZ 2005, S. 971 (973); G. Jürgens, Direkte Demokratie in den Bundesländern, S. 135. „Im Plebiszit wird die Distanz aufgehoben, die zwischen den Trägern eigener Interessen und den Trägern der Entscheidungsmacht besteht. Die Betroffenen entscheiden in eigener Sache“ (J. Isensee,

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Grundgedanken dieser Argumentation sind auf das Grundgesetz übertragbar, so daß die Ausgangsfrage zur Reichweite des verfassungsrechtlichen Schutzes des parlamentarischen Budgetrechts dahingehend zu beantworten ist, daß ein verfassungsänderndes Gesetz auch dann von Verfassungs wegen (Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 GG) als unzulässig angesehen werden müßte, wenn es dem Volk solche Entscheidungen überließe, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen und damit den Haushalt wesentlich beeinflussen. Geschuldet ist dieses Ergebnis der Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts als Kernelement der parlamentarischen, gewaltenteilenden Demokratie. Würde man anders entscheiden, läge hierin eine nicht zu vernachlässigende Schwächung des parlamentarischen Bugetrechts, überließe man es zum Teil sogar der Disposition organisierter Bevölkerungsgruppen. Wann aber sind Entscheidungen geeignet, den Haushalt wesentlich zu beeinflussen, zumal nahezu jedes Gesetz, sei es mittelbar oder unmittelbar, Auswirkungen auf den Haushalt entfaltet140? Anzunehmen ist dies regelmäßig bei einer Störung des Gleichgewichts des gesamten Haushalts, durch die der Haushaltsgesetzgeber zu einer Neuordnung des Gesamtgefüges gezwungen wird. Das ist auch dann der Fall, wenn der von der Regierung aufgestellte und vom Haushaltsgesetzgeber beratene Budgetentwurf für den kommenden Bewilligungszeitraum oder die weiter ausgreifende Haushaltsplanung, die der Festlegung bestimmter Haushaltseckwerte zukünftiger Haushalte dient, derartig beeinträchtigt werden141. Unter Hinweis auf den Zweck der Finanzausschlußklauseln wird teilweise vertreten, daß Volksentscheide, die zu geringeren Ausgaben oder höheren Einnahmen führen, nicht gesperrt seien, da sich der Handlungspielraum des Parlaments erweitere142. Diese Auffassung ist nicht nur in bezug auf den a. a. O. [erste Nennung], S. 109). Kritisch C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungsund Europarecht, S. 45 f. 140 BayVerfGHE 29, S. 244 (269); BayVerfGHE 47, S. 276 (304); StGH Bremen, NVwZ 1998, S. 388 (390); D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2000, S. 669 (670). 141 BVerfGE 102, S. 176 (188). Gleichwohl „bleibt der Volksgesetzgebung auch in Fragen von hoher Bedeutung für den Einzelnen und die Allgemeinheit ein Anwendungsbereich. So sind Fragen etwa nach der Reichweite staatlicher Eingriffsbefugnisse auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, Fragen der Ausgestaltung der Kommunalverfassung, aber auch des Schulwesens, die weder mittelbar noch unmittelbar wesentliche haushaltswirksame Ausgaben nach sich ziehen, der Volksgesetzgebung zugänglich“ (BVerfG, a. a. O., S. 189; vgl. auch J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 [125]). 142 D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2000, S. 669 (671 et passim); C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 47; T. Meder, Die Verfassung des

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Regelungsgegenstand der landesverfassungsrechtlichen Finanzausschlußklauseln, sondern im Falle ihrer Übertragung auf das Grundgesetz auch in bezug auf die Reichweite des verfassungsrechtlichen Schutzes des parlamentarischen Budgetrechts problematisch. Es mag vordergründig zutreffen, daß sich der Handlungspielraum des Parlaments erweitert. Bei diesem Befund zu verweilen bedeutet freilich, die parlamentarische Willensbildung außer acht zu lassen. Denn das Parlament steuert, wie weiter oben in diesem Abschnitt bereits dargetan wurde, über die Budgethoheit alles staatliche Handeln, soweit es finanziell von Belang ist, trifft, da der Haushaltsplan nicht nur Wirtschaftsplan, sondern zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist, mit der Entscheidung über den Haushaltsplan ebenso eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik im Bewilligungszeitraum. Von anderer Seite betrachtet, widerspiegeln die Haushaltsansätze die Staatsaufgaben und die generellen politischen Zielsetzungen, die gerade das Parlament in seiner Mitverantwortung für die Staatsleitung mitgestaltet143. Vor diesem Hintergrund können höhere Ausgaben und geringere Einnahmen Bestandteile einer bewußten politischen Gestaltungsentscheidung des Parlaments im Rahmen des Budgets sein, so daß auch Entscheidungen des Volkes, die dementgegen zu geringeren Ausgaben oder höheren Einnahmen führen, geeignet sind, unmittelbar in die Budgetentscheidung und damit in die Bugethoheit des Parlaments einzugreifen144. Hervorzuheben ist hier schließlich noch ein bedeutender Aspekt. Dazu ist auf die oben eingangs § 5 dargelegte Unterscheidung von Sach- und Haushaltsrecht zurückzukommen. Die Ermächtigung der Verwaltung, Ausgaben zu leisten, hat ihre Grundlage, wie dies § 3 Abs. 1 HGrG und § 3 Abs. 1 BHO zeigen, im Haushaltsplan. Gleichwohl steht das Erfordernis, ganz bestimmte Ausgaben zu leisten, in zunehmendem Umfang schon vor der Aufstellung und nachfolgenden gesetzlichen Feststellung des Haushaltsplans fest. Mit anderen Worten ist der Haushaltsplan für eine Vielzahl von Ausgaben letztlich nur verfahrensrechtlicher Formalakt145. Der Grund hierfür liegt in dem Umstand, daß bereits das Sachrecht im modernen Finanzstaat146 umfangreiche Ausgabepflichten der Exekutive begründet oder zumindest mittelbar verursacht und dadurch auf die Gestaltung des Haushaltsplans vorausbestimmend einwirkt. Teilweise verdeutlichen lassen sich die Freistaates Bayern, Art. 73, Rz. 1; H. Weber-Grellet, ZRP 2003, S. 279 (283, Fußnote 40). Wohl auch StGH Bremen, NVwZ-RR 1998, S. 708 (Leitsatz 2). 143 Vgl. hierzu noch unten § 5 I 2. 144 Im Ergebnis ebenso J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (121 f.). 145 Allseitig P. Kirchhof, NVwZ 1983, S. 505 (505). 146 Vgl. hierzu oben § 1.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

genannten Zusammenhänge mit Blick auf den Regelungsgehalt des Art. 104a GG. Mithin engt sich die Gestaltungsfreiheit der Haushaltsgesetzgebung in einem korrespondierenden Umfang ein147. Dieser Umstand allein entzieht dem Parlament die Handlungsmöglichkeiten jedoch nicht. Deren Umfang verschiebt sich nur vom Prozeß der Haushaltsgesetzgebung auf den Prozeß der Sachgesetzgebung. Den Wertungen des Grundgesetzes, wie sie diesbezüglich insbesondere Art. 109 Abs. 2 GG zum Ausdruck bringt, wird eine solche Verschiebung der Handlungsmöglichkeiten freilich nicht gerecht148. Angesprochen ist hiermit zunächst nur eine politische respektive faktische Bindung; Aussagen zu rechtsverbindlichen (Voraus-)Wirkungen im Verhältnis von Sachrecht einerseits und Haushaltsrecht, genauer: Haushaltsplan, andererseits sind mithin noch nicht getroffen149. So grundlegend diese Differenzierung ist, so wenig ändert sie (im Regelfall) am Befund. Zumeist nämlich wird mit mehr oder weniger Begründungsaufwand eine Bindung des Haushaltsgesetzgebers hinsichtlich jedenfalls des Haushaltsplans angenommen150. Dogmatisch zutreffend ist freilich der differenzierende Ansatz 147 BVerfGE 45, S. 1 (32); BVerfGE 79, S. 311 (329 und ferner 330); BVerfGE 102, S. 176 (187 f.). In der an zweiter Stelle genannten Entscheidung formuliert das BVerfG (S. 330), daß der Haushaltsplan in „solchen Lagen [. . .] seinen Sinn als staatsleitender Hoheitsakt erst im Zusammenhang mit der über das Haushaltsjahr hinausreichenden, in eigenen Gesetzen verwirklichten politischen Konzeption [erhält].“ Vgl. auch P. Badura, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 19 (22); C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 57; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 13; G. F. Schuppert, VVDStRL 42 (1984), S. 216 (228); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 18. Vgl. ferner Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Tz. 477–480 und schließlich auch die durch Art. 111 Abs. 1 lit. a und b GG zum Ausdruck gelangenden Wertungen. 148 Allgemein und stellvertretend zu den Zielrichtungen des Art. 109 GG H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 5, 8–9a. Vgl. auch die auf insgesamt weiteren Feststellungen beruhende Beurteilung des BVerfG in BVerfGE 79, S. 311 (329 f.). 149 Vgl. den kurzen Hinweis auf die Unterscheidung bei C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (301) und ferner die tendenziell wohl in die gleiche Richtung weisenden Formulierungen des BVerfG in BVerfGE 45, S. 1 (32). 150 Vgl. E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 108–111; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 4; C. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 153, 165; denselben, DVBl 2006, S. 1079 (1083); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 29, 33; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 6; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 15 f.; K. Lange, Der Staat 11 (1972), S. 313 (317–321); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 10; E. Moeser, Die Beteiligung des

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von Werner Heun151. Dieser fußt auf der Erkenntnis, daß das den Haushaltsplan gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG feststellende und dort auch expressis verbis als Gesetz bezeichnete Haushaltsgesetz „ein Gesetz wie jedes andere“152 ist. Eine Bindung folgt gerade nicht, wie man mit Blick auf das von Paul Laband für den Haushaltsplan entwickelte und heute überwundene Konzept eines Verwaltungsaktes in Gesetzesform, eines bloß formellen Gesetzes153, meinen könnte, aus einer wie auch immer zu kennzeichnenden minderen Gesetzeskraft. An erster Stelle ergibt sich danach eine (Selbst-)Bindung des Gesetzgebers aus Art. 109 Abs. 3 GG und damit kraft verfassungsrechtlicher Entscheidung in bezug auf die „für Bund und Länder gemeinsam geltende[n] Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine mehrjährige Finanzplanung“154. Was die Bindung Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 69–73; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, passim, insbesondere S. 309, 349, 353; A. von Mutius, VVDStRL 42 (1984), S. 147 (167); M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 21; A. Peters, DÖV 2001, S. 749 (755); T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 120–123; eingeschränkt C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (301); bezogen nur auf Gesetze mit Außenwirkung P. Badura, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 19 (22–24); C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 57; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 57 mit Fußnote 7, Rz. 66; J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (977 f.); G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 26; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 36, 38; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 III 4 c d; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 36; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 445; bezogen (sogar) auf Tarifverträge BAGE 46, S. 394 (400 f.). Ausnahmslos dagegen den allgemeinen Kollisionsregeln folgend C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 64–68. 151 Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 165–176. 152 R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 355. Im Anschluß an diesen ebenso H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 6; A. Peters, DÖV 2001, S. 749 (755); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 23. Vgl. auch C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 66. 153 Hierzu nur W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 160 f. 154 Art. 109 Abs. 3 GG räumt eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz ein; zum Begriff mit weiteren Nachweisen H.-W. Rengeling, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 100 Rz. 282–284; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 3 b d. Zumindest im Ergebnis sind „Selbstbindung“ bzw. „Vorrang“ heute überwiegend anerkannt; siehe beispielsweise M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 21; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 165 f.; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109,

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

an die allgemeine Sachgesetzgebung anbetrifft, bedarf es der Unterscheidung zwischen dem (in erster Linie bürgeradressierten) Außenrecht und dem auf den organschaftlichen Rechtskreis beschränkten Innenrecht. Hinsichtlich des Verhältnisses von Außenrecht und Haushaltsplan erscheint zuvörderst die Feststellung angezeigt, daß dieses von § 3 Abs. 2 HGrG und § 3 Abs. 2 BHO, nach denen durch den Haushaltsplan Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben werden, ohne hinzutretende Stütze auf Verfassungsebene nicht rechtswirksam bestimmt zu werden vermag. Denn diese Vorschriften selbst können die verfassungsrechtlichen Kollisionsregeln155 nicht außer Kraft setzen (Art. 20 Abs. 3 GG). § 3 Abs. 2 HGrG und § 3 Abs. 2 BHO können ohnedem lediglich als gesetzliche Interpretationsregeln mit dem Aussagegehalt begriffen werden, daß ein auf die Änderung des Außenrechts gerichteter Wille des Gesetzgebers im Zweifel nicht anzunehmen ist156. Dennoch ist dem Haushaltsgesetzgeber die Möglichkeit der Änderung des Außenrechts durch den gesetzlich festzustellenden Haushaltsplan zu versagen. Ihre Grundlage findet diese Einsicht im Gedanken der nach dem rechtsstaatlichen Prinzip des Grundgesetzes zwingenden Rechtsklarheit157: Der konkrete Kollisionsfall zwischen Rz. 4; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 11; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 351–354; jeweils mit weiteren Nachweisen; für die (selten vertretene) Gegenansicht H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 38–41; eingehend zur Diskussion und zur zutreffenden Argumentation K. Grupp, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 21 f. 155 Zur Rangordnung der Rechtsquellen beispielsweise F. Ossenbühl, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 61 Rz. 64–71, zur Kollision auf derselben Rangebene insbesondere Rz 71. Die bei Gesetzeskollisionen auf derselben Rangebene zur Anwendung gelangenden Regeln (lex posterior derogat legi priori, lex specialis derogat legi generali, [beim Zusammentreffen dieser:] lex posterior generalis non derogat legi priori speciali) gelten nicht a priori, sondern de lege lata (ausdrücklich H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Auflage, § 4 Rz. 37; ferner ebenda, 16. Auflage, § 4 Rz. 43; L. Hummel, IStR 2005, S. 35 [36]; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 84; anders wohl C. Höpfner, DÖV 2006, S. 820 [823]); überhaupt sind Methodenfragen im Kern Verfassungsfragen (B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 705–713; derselbe, ZRph 2005, S. 1 [9, 12]; derselbe, JZ 2006, S. 53 [60]; derselbe, ZRph 2006, S. 42 [49]), denn sie berühren unmittelbar die Trennung der Gewalten (vgl. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG), die Gesetzesbindung (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG) sowie die rationale Überprüfbarkeit der Rechtsanwendung. Vgl. zur Grundlegung auch K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 73. 156 Vergleichbares gilt hinsichtlich des Regelungsgehalts von § 2 AO; siehe hierzu H. Schaumburg, Internationales Steuerrecht, Rz. 3.26 mit weiteren Nachweisen. 157 Maßgeblich auf den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz heben ab K. Lange, Der Staat 11 (1972), S. 313 (318); T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem

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dem allgemeinen Gesetz und der Ausgabebewilligung im Haushaltsplan wird regelmäßig verborgen bleiben und damit für den Bürger gar nicht feststellbar sein, weil die einzelnen Haushaltstitel zahlreiche, im voraus nicht einzeln abzuschätzende Zahlungsvorgänge aufnehmen. Die die sachgesetzlichen Ansprüche begrenzende Erschöpfung der bewilligten Mittel kann nur verwaltungsintern durch die Haushaltsüberwachung festgestellt werden158. Auf Basis dieser Argumentation erfahren § 3 Abs. 2 HGrG und § 3 Abs. 2 BHO mithin ihre verfassungsrechtliche Absicherung. Ob Art. 109 Abs. 3 GG allein die geforderte verfassungsrechtliche Absicherung zu erbringen in der Lage ist, darf in Anbetracht seines konkreten Inhalts zumindest bezweifelt werden. Eine solche inhaltliche Inanspruchnahme des Art. 109 Abs. 3 GG beruhte mehr auf einer „Einlegung“ denn einer Auslegung. Angesichts der Beschränkung auf Adressaten im organschaftlichen Rechtskreis läßt sich im Hinblick auf das Verhältnis von Innenrecht und Haushaltsplan eine Bindung nicht mehr auf mangelnde Rechtsklarheit stützen159. Für die Verwaltung sind die Haushaltstitel ausreichend konkrete Größen, da ausfüllungsbedürftige Rahmen – um nichts anderes handelt es sich bei Haushaltstiteln – aus Sicht der Rechtsordnung zu den gängigen Gestaltungsmerkmalen des Verwaltungshandelns gehören. Wie Werner Heun überzeugend darzulegen vermochte, läßt sich eine umfassende Bindung durch das Innenrecht ebensowenig auf andere Argumente stützen160, ohne daß die Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts, die weitreichenden parlamentarischen Befugnisse betreffend Gesetzesänderungen, die Rechtswirkungen des Haushaltsgesetzes als „ein Gesetz wie jedes andere“ entgegen den normativen Verfassungsaussagen gemindert oder die verfassungsrechtlichen Kollisionsregeln teilweise ausgesetzt würden. Aus verfassungssystematischen Erwägungen ist jedoch eine beschränkte Bindung anzunehmen. Wie oben in diesem Abschnitt erläutert wurde, bedarf das den Haushaltsplan feststellende Haushaltsgesetz in Ermangelung einer entsprechenden Anordnung des Grundgesetzes keiner Zustimmung des Bundesrates, soweit nicht das Haushaltsgesetz neben dem Haushaltsplan Bestimmungen enthält (vgl. Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG), die ihrem Inhalt nach zustimmungsbedürftig sind. Als bloßes Einspruchsgesetz kann der Haushaltsplan damit kein Innenrecht, soweit es zustimmungsbedürftig ist, abändern oder verdrängen161. Bei Beurteilung der Reichweite der Zustimmungsbedürftigkeit gilt es zu beachten, daß nach (noch) allgemeiner Auffassung der Bundesrat dem gesamten GeGrundgesetz, S. 121. Zur Rechtsklarheit in anderer, im weitesten Sinne dennoch vergleichbarer Situation siehe BVerfGE 114, S. 196 (235–238). 158 Vgl. auch R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 345 f. 159 Ebenso E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 72. 160 Näheres: Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 171 f.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

setz als gesetzgebungstechnische Einheit zustimmen muß, auch wenn es nur eine einzelne zustimmungsbedürftige Vorschrift enthält162. Im Ergebnis ist die allgemeine Sachgesetzgebung insofern für den Haushaltsplan bindend, als es sich bei ihr um die auf Art. 109 Abs. 3 GG gestützten Grundsätze als solche, um Außenrecht und um zustimmungsbedürftiges Innenrecht handelt. Außerhalb des damit gezogenen Bindungskreises gelten die allgemeinen verfassungsrechtlichen Kollisionsregeln. Zu bedenken ist dabei, daß der Haushaltsplan gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG nur für einen begrenzten Zeitraum, nämlich ein oder mehrere Rechnungsjahre, gilt, von ihm ausgehende Wirkungen sich also nur temporär entfalten. Von Verfassungs wegen, denn nur die grundgesetzlichen Aussagen sind maßstabbildend, gibt es im übrigen keinen die allgemeinen Kollisionsregeln generell verdrängenden Vorrang der BHO gegenüber der Haushaltsgesetzgebung (Haushaltsplan und Haushaltsgesetz); diesbezüglich sind die sich auf das Innenrecht beziehenden Erwägungen übertragbar. Die praktischen Auswirkungen dieses Ansatzes bleiben allemal überschaubar. Der Haushaltsgesetzgeber wird mittels der Haushaltsansätze regelmäßig nicht das Ziel verfolgen, die allgemeinen und sonstigen haushaltsrechtlichen Gesetze abzuwandeln163; er wird sich vielmehr an diesen ausrichten, weil er sich zumindest politisch gebunden sieht. Die Bewilligungen und Bewilligungsrahmen im Haushaltsplan als solche vermag das Sachrecht, erfährt dieses eine Änderung, selbst nicht zu ändern, weil der Haushaltsplan den autonomen Bestimmungen und Verfahrensvorgaben des Art. 110 GG, überhaupt der Haushaltsverfassung unterliegt, insbesondere in der von Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG vorgegebenen Art festgestellt und bei über- oder außerplanmäßigen Ausgaben nach Art. 112 GG164 verfahren wird. Im Grundsatz bestätigen die angestellten Überlegungen zu den Rechtswirkungen im Verhältnis von Sachrecht und Haushaltsplan165 das im Zu161

Vgl. auch K. Lange, Der Staat 11 (1972), S. 313 (320, Fußnote 36); T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 122; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (301). 162 Nachgewiesen schon oben in Fußnote 93. 163 Im übrigen: „Wenn der Gesetzgeber jedoch mit einem jüngeren Gesetz erklärtermaßen den Rahmen eines älteren Gesetzes ausfüllen und dieses nicht durchbrechen will, ihm aber (etwa irrtümlicherweise) ein Widerspruch zu dem älteren Gesetz unterläuft, dann sind beide Gesetze als ein zusammenhängendes Ganzes zu interpretieren, bei dem es nicht auf den zeitlichen Vorrang ankommt. Denn der Gesetzgeber hat bei der ausführenden Gesetzesregelung die ältere Rahmenregelung gleichsam wieder ‚in seinen Willen aufgenommen‘, und wenn nicht eine Durchbrechung der alten Regelung als bewußte Regelung hervortritt, wird man im Wege harmonisierender Interpretation regelmäßig der Rahmenregelung den Vorrang geben und die ausführende Norm zurücktreten lassen“ (G. Püttner, DÖV 1970, S. 322 [322]). 164 Vgl. hierzu unten § 5 I 2.

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sammenhang mit den politischen Wirkungen Gesagte: Das Sachrecht wirkt weitgehend vorausbestimmend auf die Gestaltung des Haushaltsplans ein, mithin reduziert sich die Gestaltungsfreiheit der Haushaltsgesetzgebung in einem korrespondierenden Umfang. Auf eine abstraktere Ebene gehoben, verdeutlicht der Gesichtspunkt der sachgebietsübergreifenden Wirkungen die rechtliche Verbindung der Vereinnahmungs- und der Verausgabungsbzw. Verwendungsseite staatlichen Finanzverhaltens. Weil der Zweck der Schöpfer des ganzen Rechts ist, es keinen Rechtssatz gibt, der nicht einem Zweck seinen Ursprung verdankt166, abstrakter: weil Rechtssätze Werturteile beinhalten167, ihre Aussagen also normativ sind, beschränkt sich die gegenseitige Beeinflussung beider Seiten nicht auf mögliche Textkollisionen. Vielmehr können auch und gerade die normativen Aussagen der jeweiligen gebietszugehörigen Rechtssätze miteinander in Konflikt geraten. Bei der bloßen Feststellung dessen darf in einem Rechtsstaat allerdings nicht verweilt werden; daher formulierte das BVerfG kürzlich in anderem Zusammenhang, das Verhältnis von materieller Norm und Verfahrensnorm betreffend, in einem Leitsatz: „Verfassungsrechtlich verboten ist der Widerspruch zwischen dem normativen Befehl der materiell pflichtbegründenden Steuernorm und der nicht auf Durchsetzung angelegten Erhebungsregel. Zur Gleichheitswidrigkeit führt nicht ohne weiteres die empirische Ineffizienz von Rechtsnormen, wohl aber das normative Defizit des widersprüchlich auf Ineffektivität angelegten Rechts.“168

165 Ein Blick zurück (hierzu R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 5, 15) vermag den hier betrachteten Gesichtspunkt der Bindung im Verhältnis von Sachrecht und Haushaltsplan zu illustrieren: Im Etatentwurf für das Jahr 1907 verweigerte der Haushaltsausschuß der französischen Nationalversammlung mit dem Ziel, die Todesstrafe abzuschaffen, die für den Scharfrichterlohn erforderlichen Mittel. Wäre das Plenum dem gefolgt, wäre – unter Zugrundelegung entsprechender Kollisionsregeln – die Todesstrafe für das Rechnungsjahr abgeschafft gewesen. Angesichts des begrenzten Geltungszeitraums des Haushaltsplans hätte die Todesstrafe durch Berücksichtigung entsprechender Mittel ab dem Rechnungsjahr 1908 freilich wieder eingeführt werden können. 166 R. von Jhering, Der Zweck im Recht, Erster Band, S. VI. Dazu K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 43–48; kritisch F. Wieacker, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, S. 582–585. 167 Deutlich BVerfGE 34, S. 269 (287); B. Rüthers, Rechtstheorie, 1. Auflage, Rz. 109, ferner 752; derselbe, ZRph 2005, S. 1 (5); derselbe, JZ 2006, S. 53 (57); derselbe, ZRph 2006, S. 42 (49). Vgl. auch K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 30 VI. Nach der Formulierung von F.-J. Peine, Das Recht als System, S. 99 bestimmt der Zweck der Norm ihren Inhalt mit. 168 BVerfGE 110, S. 94 (94 [Leitsatz 2]). Näher zu dieser Problematik unten § 11.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

2. Stellung der Bundesregierung, insbesondere des Bundesministers der Finanzen Obwohl – wie gesehen – dem Parlament im Budgetprozeß eine überragende verfassungsrechtliche Stellung zukommt169, obwohl der Budgetkreislauf ganz eigenständige Entscheidungs- und in dessen Folge Verantwortungsbereiche vorsieht, ist die grundgesetzliche Budgetgewalt insgesamt doch durch eine enge Kooperation zwischen Parlament und Regierung gekennzeichnet170. Vernachlässigt man die Finanzkontrolle171, so läßt sich im Ausgangspunkt zunächst formulieren, daß die im letzten Abschnitt betrachtete Budgetbewilligung dem Verantwortungsbereich des Parlaments und der Budgetvollzug dem Verantwortungsbereich der Regierung zuzuordnen sind172. Zwischen beiden Polen existieren aber genau die Überschneidungen und Verbindungen, die zu der im Eingangsatz getroffenen Wertung führen. Die folgenden Ausführungen mögen die Beziehungen verdeutlichen. Das Initiativrecht für das Haushaltsgesetz nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wird seitens des Grundgesetzes nicht ausdrücklich zugewiesen. Die Regelung dessen erschöpft sich in der Bestimmung des Art. 110 Abs. 3 GG, wonach die Gesetzesvorlage nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG sowie Vorlagen zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplans gleichzeitig mit der Zuleitung an den Bundesrat beim Bundestag eingebracht werden. Nach allgemeiner Meinung unterfallen die Haushaltsvorlagen einem Einbringungsmonopol der Bundesregierung173. Im Grundsatz überzeugend begrün169

BVerfGE 45, S. 1 (32); BVerfGE 70, S. 324 (355). H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110–115, Rz. 5; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Vorb. zu Art. 104a–115, Rz. 23 f.; J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (108). Ausführlich zum Budgetkreislauf als kooperativem Prozeß W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 521–528. Vgl. auch H. Kube, DÖV 2000, S. 810 (814), welcher von einer „komplexen Wechselbeziehung“ ausgeht; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 V 4 (S. 454) und § 49 II 3 c, der von einer „Gestaltungsaufgabe von Parlament und Regierung zur gesamten Hand“ spricht. Mit kritischem Blick J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (976). 171 Vgl. hierzu unten § 5 I 3. 172 In diesem Sinne bereits J. Heckel, in: G. Anschütz/R. Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Zweiter Band, § 89, S. 392 (406). 173 So BVerfGE 70, S. 324 (357); auch BVerfGE 45, S. 1 (46), wobei das alleinige Initiativrecht hier mit dem Zusatz „grundsätzlich“ versehen wird. Aus der Literatur etwa H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 20; E. Fricke, DVBl 1975, S. 604 (605); C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 163; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 37; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 170

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det wird diese Sichtweise mit dem Regelungszusammenhang von Art. 110 Abs. 3 und Art. 76 Abs. 2 GG sowie mit dem Wortlaut des Art. 113 Abs. 1 Satz 1 GG. Hinzu tritt der auch an § 10 Abs. 3 BHO abzulesende Umstand, daß nur die Regierung über den hierfür erforderlichen administrativen Apparat und die hierfür nötigen Informationen verfügt. Der einfache Gesetzgeber schloß sich der in Rede stehenden Sichtweise insbesondere mit den Bestimmungen des § 28 Abs. 1 Satz 1 und des § 29 Abs. 1 BHO an. Mit Ekkehard Moeser174 wird man allerdings annehmen müssen, daß dem Bundestag dann das Initiativrecht zuwächst, wenn die Regierung Art. 111 GG in Anspruch nimmt, ohne einen Haushaltsentwurf vorgelegt zu haben175. Mit einer Rechtsverwirkung kann hier entgegen Ekkehard Moeser freilich nicht argumentiert werden, da dem Bundestag bei genauer BetrachS. 302–304; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 34; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 3, Rz. 88 f.; J. Isensee, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 101 (107 f.); derselbe, JZ 2005, S. 971 (975); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 11; H. Karehnke, DVBl 1972, S. 811 (812); G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 37; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 27 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 14, 21; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 64; E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 115; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 15, 72; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 19; M. Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 264– 266; K.-A. Schwarz/E. Reimer, JuS 2007, S. 219 (222); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 75; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 3 a; F. J. Strauß, Die Finanzverfassung, S. 173; H. Theiß, Das Nothaushaltsrecht des Bundes, S. 116 f.; G. Wacke, DÖV 1955, S. 577 (582). In diesem Sinne bereits J. Heckel, in: G. Anschütz/R. Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Zweiter Band, § 89, S. 392 (394). Teilweise anderer Ansicht R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 355–360; anderer Ansicht in bezug auf Ergänzungsvorlagen, welche ein eingebrachtes, aber noch nicht verabschiedetes Haushaltsgesetz betreffen, W. Heun, a. a. O. (erste Nennung), S. 303 f.; derselbe, a. a. O. (zweite Nennung), Rz. 34; M. Noll, a. a. O. (anders aber S. 26); in bezug auf Nachtragsvorlagen, welche auf die Änderung eines bereits verabschiedeten Haushaltsgesetzes abzielen, M. Oldiges, a. a. O., S. 268. „Die Regierung fungiert hier [. . .] nicht als bloßer Formulierungshelfer, sondern als der eigentliche Autor des Budgets. Wer formuliert, hat Macht“ und „führt auch in der Sache“ (J. Isensee, a. a. O. [zweite Nennung]). 174 Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 115, Fußnote 13. So auch – mit Bezug auf vorstehendes Zitat – E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 16. Vgl. ferner die Ausführungen bei R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 358 f. 175 Vgl. weiter unten in diesem Abschnitt auch die vergleichbare Situation im Zusammenhang mit Art. 112 GG. Aus anderem Blickwinkel zur Situation der Parlamentsneuwahl T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 22.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

tung ein Recht erwachsen, der Bundesregierung aber kein Recht, auch nicht die für die Staatsleitung im etatlosen Zustand notwendige Ermächtigung nach Art. 111 GG, entzogen werden soll. Eine Korrektur des Regierungshandelns durch die Bundesregierung selbst wäre anderenfalls von vornherein abgeschnitten. Begründen läßt sich das ausnahmsweise dem Bundestag zugesprochene Initiativrecht vielmehr auf anderem Wege176. Bringt die Bundesregierung keinen Haushaltsentwurf ein, verstieße sie folgenlos gegen die ihr von Verfassungs wegen obliegende Pflicht, an der fristgerechten Verabschiedung der Haushaltsvorlage mitzuwirken. Zudem könnte der Bundestag durch jene folgenlose Inanspruchnahme des Art. 111 GG faktisch seiner Stellung im Budgetprozeß beraubt werden, was sich keinesfalls mit dem parlamentarischen Budgetrecht als Kernelement der parlamentarischen, gewaltenteilenden Demokratie vereinbaren ließe. Schließlich verlangt auch die herausragende Bedeutung des Haushaltsplans für die Staatsleitung ein Ausnahmeinstrument zugunsten des Bundestages, um verfassungswidriges Regierungshandeln zeitnah korrigieren zu können. Vorstehende Gedanken könnten auch das BVerfG geleitet haben, als es in BVerfGE 45, S. 1 (46) formulierte, daß der Entwurf eines Haushaltsgesetzes „grundsätzlich“ von der Bundesregierung einzubringen sei. Von dem Vorstehenden abgesehen, kann – bei Lichte betrachtet – in bezug auf Ergänzungsvorlagen, welche ein eingebrachtes, aber noch nicht verabschiedetes Haushaltsgesetz betreffen, wegen der unbeschränkten Änderungskompetenz des Bundestages inhaltlich nicht mehr von einem Initiativmonopol der Bundesregierung gesprochen werden177. Diese Sichtweise wird vom Wortlaut des Art. 110 Abs. 3 GG getragen, da dieser nur zwischen der „Gesetzesvorlage nach Absatz 2 Satz 1“ und „Vorlagen zur Änderung des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes“, also zwischen Gesetzesvorlagen nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG und Nachtragsvorlagen, unterscheidet. Immer noch in Diskussion steht, ob die Bewilligung der im Haushaltsplan ausgeworfenen Mittel durch den Haushaltsgesetzgeber zugleich die Verpflichtung zur Mittelausgabe enthält178. Auf der einen Seite findet sich in unterschiedlicher Ausprägung und Reichweite, gestützt insbesondere auf den Gesetzesbegriff, die Annahme einer Vollzugsverbindlichkeit179. Auf der 176

Zu den Grundlagen der folgenden Argumentation siehe oben § 5 I 1. W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 302–304; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 34. 178 Einen Überblick über die jeweiligen Argumente verschafft W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 409–412. Zur praktischen Relevanz vgl. den Fall des Panzerkreuzers A in der Weimarer Republik anhand der Nachweise bei W. Heun, a. a. O., S. 409, Fußnote 19. 179 StGH Bremen, DÖV 1955, S. 21 (21); OVG Münster, DÖV 1975, S. 503 (Leitsatz b); E. Friesenhahn, VVDStRL 16 (1958), S. 9 (70 [Leitsatz II 2], ergän177

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anderen Seite wird, gestützt insbesondere auf § 3 Abs. 1 HGrG und § 3 Abs. 1 BHO, eine Vollzugsverbindlichkeit abgelehnt180. Die dogmatisch richtige Lösung dieses Problems liegt zwischen den genannten Gegenpolen und ist bereits von Werner Heun181 eingehend begründet worden: Zunächst bestätigen § 3 Abs. 1 HGrG und der wortgleiche § 3 Abs. 1 BHO zwar, zend 37, Fußnote 70); R. Frömel, Der Haushaltsplan als gesetzliche Grundlage der Leistungsverwaltung, S. 80–88, insbesondere S. 87 f.; derselbe, DVBl 1974, S. 65 (S. 67 f.); R. Hess, ZParl 12 (1981), S. 318 (324); R. Hoffmann, Haushaltsvollzug und Parlament, passim, insbesondere S. 47; E. Moeser, DVBl 1977, S. 479; derselbe, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 120– 124; G. F. Schuppert, VVDStRL 42 (1984), S. 216 (230 f.); ähnlich B. C. Elles, Die Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers, S. 187–189. In diesem Sinne bereits C. Bilfinger, AöR 16 (1929), S. 416 (429–434, insbesondere 433); J. Heckel, in: G. Anschütz/R. Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Zweiter Band, § 89, S. 392 (406 f.); J. Paegel, Die Bindung der Reichsregierung an die Ausgabeposten des Reichshaushaltsplans, insbesondere S. 31. 180 VerfGH Berlin, NJW 1995, S. 858 (860); VGH Baden-Württemberg, ZKF 2002, S. 158 (159); H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 27; D. Birk, DVBl 1983, S. 865 (872); E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 304; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 5; E. Fricke, DÖV 1980, S. 317 (319); C. Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), S. 215 (223 f.); K. Grupp, DÖV 1983, S. 661 (662); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 32; K. M. Hettlage, DÖV 1955, S. 33 (33); derselbe, VVDStRL 14 (1956), S. 2 (11); derselbe, in: Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag, S. 391 (394–404); E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 6; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 61; J. Isensee, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 705 (720 f.); derselbe, JZ 2005, S. 971 (974); H. Karehnke, DVBl 1972, S. 811 (812); G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 28; F. Klein, FinArch 32 (1973/1974), S. 170 (172 f.); R. Löwer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 3 BHO, Rz. 3 f.; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 8; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 14; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 29 f., 207 f., 315–318, 377; A. von Mutius, VVDStRL 42 (1984), S. 147 (167–169); A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 14; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 22; M. Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 273; M. Pechstein, VerwArch 86 (1995), S. 359 (insbesondere 377); G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 90; K.-A. Schwarz/E. Reimer, JuS 2007, S. 219 (222); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 28; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 III 4 c a; C. Tomuschat, Der Staat 19 (1980), S. 1 (10 f.); G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 36; H. Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 31; H. J. Wolff/O. Bachof, Verwaltungsrecht III, 4. Auflage, § 162 II b 3 c (S. 417). 181 Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 409–416, insbesondere S. 412–416 mit weiteren Nachweisen. Die folgenden Nachweise können sich wegen dieser Bezugnahme auf wichtige Details beschränken.

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daß die Verwaltung kraft des durch Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplans ermächtigt ist, Ausgaben zu leisten. Über die hiervon zu trennende Vollzugsverbindlichkeit treffen die Regelungen freilich keine ausdrückliche Aussage. Demgegenüber setzen das verfassungsrechtliche Gebot der Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG, das verfassungsrechtliche Institut der Entlastung gemäß Art. 114 Abs. 1 GG und ferner die (im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft konkretisierte) verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts bei der Haushaltswirtschaft gemäß Art. 109 Abs. 2 GG einen eigenen Verantwortungsbereich der Regierung in Abgrenzung zum Haushaltsgesetzgeber voraus182. Ähnliches gilt im Ansatz auch für die durch Art. 112 und 113 GG verliehenen Kompetenzen. Das Erfordernis einer völligen Entscheidungsfreiheit ist daraus wiederum nicht ableitbar. Unzutreffend eng ist die heutige Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers beschrieben, beschränkt man sie auf die Begrenzung der Regierungsbefugnisse. Enthielte die parlamentarische Budgetbewilligung ausschließlich eine begrenzende Ermächtigung zugunsten der Regierung, wäre vor dem Hintergrund des als staatsleitenden Hoheitsakt gekennzeichneten Haushaltsplans183 das Element der Staatsleitung nur äußerst verkümmert ausgeprägt, das Parlament geradezu aus der Staatsleitung verdrängt. Im modernen Finanzstaat nimmt die Legislative eine andere Position ein. Der Bundeskanzler bestimmt nach Art. 65 Satz 1 GG zwar die Richtlinien der Politik, der Haushaltsgesetzgeber aber trifft, insoweit früher ansetzend, die „wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik während des Planungszeitraumes“184, bestimmt solchermaßen die Staatsaufgaben185, trifft – mit anderen Worten und im Sinne des Parlamentsvorbehalts – die wesentlichen Entscheidungen selbst. „Die Exekutive ist an die politischen Zielsetzungen des Parlaments, die sich aus der Zwecksetzung und der Höhe der jeweiligen Ausgabeermächtigung ergeben, grundsätzlich gebunden. Dem würde es widersprechen, wenn sich die Exekutive einfach dadurch über diese Zielsetzungen hinwegsetzen könnte, daß bestimmte Posten eingespart werden. Ih182

K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 III 4 c a. Vgl. ferner P. Kirchhof, AöR 98 (1973), S. 458 (459 f.); E. Moeser, DVBl 1977, S. 479 (483); denselben, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 123. Vgl. schließlich zum Wirtschaftlichkeitsgebot des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG unten § 6 V, zur Entlastung gemäß Art. 114 Abs. 1 GG unten § 5 I 3 und zur Verpflichtung auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht kraft Art. 109 Abs. 2 GG unten § 6 III. 183 Vgl. oben § 5 I 1. 184 BVerfGE 45, S. 1 (32). Vgl. auch BVerfGE 66, S. 26 (38); BVerfGE 70, S. 324 (355); BVerfGE 79, S. 311 (328 f.). 185 Vgl. BVerfGE 79, S. 311 (329).

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ren gestaltenden Einfluß können Exekutive und Regierung bei der Aufstellung des Entwurfs ausüben.“186 Im Ergebnis ist daher festzuhalten, daß die Bewilligung der im Haushaltsplan ausgeworfenen Mittel durch den Haushaltsgesetzgeber zwar keine generelle Verpflichtungswirkung, gleichwohl eine Ermächtigungswirkung normativer Art entfaltet. Das Ausgangsproblem läßt sich daneben auf die im Haushaltsplan veranschlagten Einnahmen übertragen, indem man die Frage aufwirft, ob die Veranschlagung die Verpflichtung zur Vereinnahmung enthält. Insoweit geben sich das Haushaltsgrundsätzegesetz und in dessen Folge die Bundeshaushaltsordnung zumindest ein wenig aussagefreudiger. Nach § 19 Abs. 1 HGrG und § 34 Abs. 1 BHO sind Einnahmen rechtzeitig und vollständig zu erheben. Rechtzeitig und vollständig meint die Geltendmachung aller dem Bund und den Ländern zustehenden Ansprüche bei Fälligkeit unabhängig davon, ob und und in welcher Höhe die Einnahmen im Haushaltsplan veranschlagt sind187. Jene Anordnung des Gesetzes ist sachgerecht, da der Haushaltsplan nur alle im Haushaltsjahr zu „erwartenden“ Einnahmen und „voraussichtlich“ zu leistenden Ausgaben enthält (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HGrG sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BHO), seine Ansätze also Schätzungen sind, von denen in erster Linie bei den Einnahmen Abweichungen auftreten werden188. Aus diesen Zusammenhängen wird gleichzeitig deutlich, daß die gesetzliche Anordnung, Einnahmen rechtzeitig und vollständig zu erheben, systemimmanenter und vor allem genereller Natur ist, daß – mit anderen Worten – der Einzelposten im Haushaltsplan, der bestimmte zu erwartende Einnahmen beschreibt, nicht als solcher eine Verpflichtung zur Vereinnahmung enthält189. Weil der Haushaltsplan, wie § 3 Abs. 2 HGrG und § 3 Abs. 2 BHO sowie auch Art. 111 Abs. 2 erster Halbsatz GG zei186 W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 415. Vgl. auch R. Löwer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 3 BHO, Rz. 3; K. M. Hettlage, in: Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag, S. 391 (401 f.); ferner die Ausführungen in BVerfGE 45, S. 1 (38) zum Verhältnis von Art. 110 und Art. 112 GG. 187 G.-F. Borrmann/M. Schwanenberg, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rz. 454; H. Dommach, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 34 BHO, Rz. 2; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 6 Rz. 8; C. Helm, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 34 BHO, Rz. 2; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 182; H. Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 199. Zu den Grenzen der Geltendmachung vgl. § 31 HGrG und §§ 58 f. BHO. 188 Vgl. BVerfGE 79, S. 311 (329); StGH Bremen, DÖV 1955, S. 21 (21); C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 36; J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (974); G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 92. 189 Im Ergebnis ebenso VerfGH Berlin, NJW 1995, S. 858 (860); K. M. Hettlage, VVDStRL 14 (1956), S. 2 (11); A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 14; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 29.

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gen, in bezug auf die in ihm veranschlagten Einnahmen keine konstitutive Wirkung hat190, kann sich das Problem der Verpflichtung zur Vereinnahmung aber im jeweils konstitutiven Sachrecht stellen, was sich beispielhaft im Bereich des Steuerrechts zeigt191: Die Finanzbehörden haben nämlich die Steuern nach Maßgabe der Gesetze gleichmäßig festzusetzen und zu erheben (§ 85 Satz 1 AO). Äußerst umstritten ist weiterhin die Frage, ob die Bundesregierung hinsichtlich des Haushaltsgesetzes (in der Situation des Art. 68 GG) das Verfahren nach Art. 81 GG einzuleiten berechtigt ist192. Interessanterweise unterscheiden sich die Meinungen nur durch die unterschiedliche Bewertung und Gewichtung ansonsten gleicher argumentativer Grundlagen. Richtig ist meines Erachtens folgender Ansatz: Obwohl die Regelungen des den GeVgl. ferner E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 41. 190 VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1995, S. 159 (161); H. Dommach, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 34 BHO, Rz. 2; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 6 Rz. 8; C. Helm, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 34 BHO, Rz. 2; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 62; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 14; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 61; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 182; H. Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, S. 199 f. 191 Vgl. D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2005, S. 1 (2 f.); C. Helm, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 34 BHO, Rz. 2; K. M. Hettlage, VVDStRL 14 (1956), S. 2 (11); C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 62; J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (974); A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 14; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 29. 192 Die Möglichkeit zum Erlaß des Haushaltsgesetzes im Verfahren des Art. 81 GG wird bejaht von P. Feuchte, AöR 97 (1972), S. 538 (561–564); H. FischerMenshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 1; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 38; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 315 f.; R. Krumpa, Haushaltsüberschreitungen bei Verzögerung des Haushaltsplanes und im Haushaltskonflikt, S. 117–121; K. Lange, Der Staat 11 (1972), S. 313 (329 f.); R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 363–368; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 224; R. Simon, Gesetzgebungsnotstand und Notstandsgesetze, S. 143–146; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 3 b; H. Theiß, Das Nothaushaltsrecht des Bundes, S. 139–143. Sie wird abgelehnt von C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 161; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 3, Rz. 103; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 20; K. Schmidt, Die Rechtsfolgen einer verspäteten Feststellung des Bundeshaushaltsplans unter besonderer Berücksichtigung der sich aus Artikel 111 GG ergebenden Rechtslage, S. 106 f.; H. Schneider, VVDStRL 8 (1950), S. 21 (50); G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 81, Fußnote 115a.

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setzgebungsnotstand betreffenden Art. 81 GG und des die Nothaushaltsführung im etatlosen Zustand betreffenden Art. 111 GG zweifellos eine Vielzahl von Unterschieden aufweisen, sind sie in ihrer Ausgangssituation doch vergleichbar. Beide versuchen eine verfassungspolitisch brisante „Zwischenzeit“ der Gesetzgebung vor dem Hintergrund des notwendigen Staatshandelns zu gestalten, wobei Art. 111 GG speziell das fehlende Haushaltsgesetz betrifft und der Anwendung des Art. 81 GG dadurch normativ den Boden entzieht. Sinngemäß zu übertragen sind diese Aussagen auf Änderungsvorlagen des Haushaltsgesetzes im Hinblick auf Art. 112 GG. Gestützt wird dieses Ergebnis überdies durch die oben herausgearbeiteten verfassungsrechtlichen Wertungen, die die Ermächtigung der Bundesregierung durch den Bundestag, den Haushaltsplan durch Rechtsverordnung zu verabschieden, versagen193. Ist bis zum Schluß eines Rechnungsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht durch Gesetz festgestellt, so ist bis zu seinem Inkrafttreten die Bundesregierung nach dem schon mehrfach genannten Art. 111 Abs. 1 GG ermächtigt, bestimmte Ausgaben zu leisten. Demnach ersetzt Art. 111 GG die Ermächtigung des Haushaltsgesetzes im etatlosen Zustand194, also in dem Fall, in dem der Haushaltsplan nicht durch das Haushaltsgesetz gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG für das betroffene und vor dem betroffenen Rechnungsjahr festgestellt wurde, bis zur Verkündung195 des Haushaltsge193

Vgl. oben § 5 I 1. BVerfGE 20, S. 56 (90); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 2; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 111, Rz. 1. 195 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 2; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 55; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 111, Rz. 8; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 6; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 111, Rz. 7; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 111, Rz. 1; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 12; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 211; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 80; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 5; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 204; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 111 Abs. 1, Rz. 14. Die Verwendung des Begriffs „Inkrafttreten“ in Art. 111 Abs. 1 Halbsatz 2 GG ist ungenau, da das verspätet verkündete Haushaltsgesetz rückwirkend ab Beginn des Rechnungsjahres in Kraft tritt (H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 3; H. Fischer-Menshausen, a. a. O.; C. Gröpl, a. a. O.; M. Heintzen, a. a. O.; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 97; W. Heun, a. a. O.; H. Karehnke, DÖV 1976, S. 361 [364]; T. Maunz, a. a. O., Rz. 9, 12; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Ge194

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

setzes196. Unerheblich hierfür ist, aus welchen Gründen die gesetzliche Feststellung des Haushaltsplans unterblieb197. Entgegen einer vereinzelt zu lesenden Meinung198 ist Art. 111 GG folglich auch im Fall des Etatkonflikts, also der Budgetverweigerung, anwendbar; die Notwendigkeit einer regelhaften Nothaushaltsführung durch die Bundesregierung zum Zwecke der Aufrechterhaltung des elementaren, unverzichtbaren Staatshandelns ergibt sich nicht aus qualifizierten Einzelfallgruppen, sondern allein aus dem Umstand des fehlenden Haushaltsgesetzes im betroffenen Rechnungsjahr. Systematisch hiervon zu unterscheiden ist die in Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Pflicht, das Haushaltsgesetz vor Beginn des Rechnungsjahres zu verabschieden, gegen die gegebenenfalls verstoßen wird. Im übrigen unterliegt Art. 111 GG nicht dem Vorbehalt höherer verfassungsrechtlicher Sanktionszwecke; hierfür existiert Art. 93 GG199.

setz, S. 210; M. Noll, a. a. O., S. 81; E. A. Piduch, a. a. O., Rz. 5, 8; T. Puhl, a. a. O.; K.-A. Schwarz, a. a. O.); Ausgaben, die (rechtmäßig) auf der Grundlage des Art. 111 GG geleistet wurden, werden dadurch nicht rückwirkend unzulässig (H. B. Brockmeyer, a. a. O.; M. Heintzen, a. a. O.; E. Heuer, a. a. O.; W. Heun, a. a. O., Rz. 8; H. Karehnke, a. a. O., S. 365; T. Maunz, a. a. O., Rz. 12; T. Puhl, a. a. O.; K.-A. Schwarz, a. a. O.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 5 c a). Gesprochen wird auch vom „Erlaß“ (D. Birk, BayVBl 1981, S. 673 [676]; K. Stern, a. a. O., § 49 IV 5 c a) oder von der „Verabschiedung“ (R. F. Heller, a. a. O.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 9) des Haushaltsgesetzes als maßgeblichen Zeitpunkt, was vor dem Hintergrund des Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG freilich auch ungenau ist. 196 Zur Zulässigkeit eines Teil- oder Nothaushaltsgesetzes und zu dessen Verhältnis zu Art. 111 GG vgl. unten § 6 I 1. 197 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 1; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 15–17; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 111, Rz. 6; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 91; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 111, Rz. 6; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 111, Rz. 1; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 44; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 212–214; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 1; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 205 f.; C. Sasse, JZ 1973, S. 189 (190 f.); K. Schmidt, Die Rechtsfolgen einer verspäteten Feststellung des Bundeshaushaltsplans unter besonderer Berücksichtigung der sich aus Artikel 111 GG ergebenden Rechtslage, S. 43; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 111 Abs. 1, Rz. 12; K.-A. Schwarz/E. Reimer, JuS 2007, S. 219 (223, Fußnote 69); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 5; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 160. 198 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 3; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 14. Ähnlich auch H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 72.

§ 5 Verwendungskompetenz

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Nach Art. 111 Abs. 1 lit. a bis c GG darf die Bundesregierung nur solche Ausgaben leisten, die nötig sind, erstens um gesetzlich bestehende Einrichtungen zu erhalten und gesetzlich beschlossene Maßnahmen durchzuführen, zweitens um die rechtlich begründeten Verpflichtungen des Bundes zu erfüllen, drittens um Bauten, Beschaffungen und sonstige Leistungen fortzusetzen oder Beihilfen für diese Zwecke weiter zu gewähren, sofern durch den Haushaltsplan eines Vorjahres bereits Beträge bewilligt worden sind200. Diese enge Begrenzung der vorläufigen Haushaltsführung der Bundesregierung im etatlosen Zustand korrespondiert auf der einen Seite mit der besonderen Bedeutung des Budgetbewilligungsrechts des Gesetzgebers und auf der anderen Seite mit der verfassungsrechtlichen Verpflichtung aller beteiligten Verfassungsorgane, an der fristgerechten Verabschiedung des Haushaltsplans mitzuwirken201. Art. 111 GG soll nämlich nicht das Budgetbewilligungsrecht des Gesetzgebers vorübergehend ersetzen, sondern, wie zuvor bereits gesagt, lediglich die Ermächtigung des Haushaltsgesetzes, um der Bundesregierung für den – vom Grundgesetz als kurzfristige Ausnahmesituation gedachten – etatlosen Zustand eine vorläufige Haushaltsführung zu ermöglichen202. Kommen die beteiligten Verfassungsorgane ihrer Verpflichtung, an der rechtzeitigen Verabschiedung des Haushaltsplans mitzuwirken, nicht nach, so schließt dies die Anwendbarkeit des Art. 111 GG allerdings auch nicht aus203. Ausgaben, von denen zu vermuten ist, daß der Haushaltsgesetzgeber ihnen nicht zustimmt, etwa weil das Haushaltsgesetz 199 Überdies findet man häufig den Hinweis, daß Art. 111 GG wegen seiner engen Begrenzungen keinen Dauernothaushalt motiviere. Dies kann an dieser Stelle empirisch freilich nicht nachvollzogen werden. Anschaulich etwa E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 189. 200 Zu den Tatbestandsmerkmalen ausführlich W. Gatzer, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 8–16; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 20–29; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 10–16; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 17–25; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 207–214; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 111 Abs. 1, Rz. 17– 28. 201 BVerfGE 45, S. 1 (32 f.). Vgl. ferner BVerfGE 66, S. 26 (38); H. FischerMenshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 1; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 2; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 111 Abs. 1, Rz. 1. Zur Verpflichtung, an der rechtzeitigen Verabschiedung mitzuwirken, vgl. bereits oben § 5 I 1. 202 BVerfGE 45, S. 1 (33). Vgl. ferner BVerfGE 66, S. 26 (38); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 111, Rz. 2; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 90; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 111 Abs. 1, Rz. 2.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

gerade wegen dieser Ausgaben scheiterte, dürfen nicht geleistet werden204. Es geht um die Verwaltung des Status quo; den Haushaltsgesetzgeber präjudizierende neue Maßnahmen gestattet Art. 111 GG nicht205. Abweichend von Art. 115 GG darf die Bundesregierung nach Art. 111 Abs. 2 GG, soweit nicht auf besonderem Gesetz beruhende Einnahmen aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen oder die Betriebsmittelrücklage die nach Art. 111 Abs. 1 GG nötigen Ausgaben decken, die zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftsführung erforderlichen Mittel bis zur Höhe eines Viertels der Endsumme des abgelaufenen Haushaltsplans im Wege des Kredits flüssig machen. Unabhängig hiervon liegt die Bedeutung von Art. 111 GG auf der Seite der Ausgaben, da der Haushaltsplan, wie § 3 Abs. 2 HGrG und § 3 Abs. 2 BHO sowie auch Art. 111 Abs. 2 erster Halbsatz GG zeigen und wie an anderer Stelle in diesem Abschnitt bereits ausgeführt, in bezug auf die in ihm veranschlagten Einnahmen ohnehin keine konstitutive Wirkung hat. Die Ermächtigung der Bundesregierung in Art. 111 Abs. 1 (nicht Abs. 2) GG bezieht sich, was der Organisationsstruktur der Ministerialbürokratie geschuldet ist, auch auf ihren Unterbau, die mittelbewirtschaftenden Stellen der Bundesexekutive206. Nach § 5 BHO, der anderenfalls im übri203 Vgl. E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 6; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 111, Rz. 1; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 13; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 7; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 5 c a. 204 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 3; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 111, Rz. 3; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 14. 205 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 3; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 2; H. Karehnke, DÖV 1976, S. 361 (363); H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 71; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 214; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 80 f.; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 10; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 111 Abs. 1, Rz. 1; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 5 c b. Weiter C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 30. Vgl. auch unten in diesem Abschnitt die Ausführungen zur Reichweite von Art. 112 GG. 206 C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 18; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 9; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 104, 313; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 11; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 79 f.; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 5, 9; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 217; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 161. Anderer Ansicht M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 111, Rz. 7;

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gen sinnentleert würde, erläßt das Bundesministerium der Finanzen die allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur vorläufigen Haushalts- und Wirtschaftsführung. Mit den Worten von Herbert Fischer-Menshausen läßt sich die Norm des Art. 111 GG abschließend in einem Satz charakterisieren: „Da die Kontinuität der Haushaltswirtschaft auch bei zeitweiligem Fehlen der verfassungsmäßigen Rechtsgrundlage nicht unterbrochen werden darf, sichert das sogenannte Nothaushaltsrecht die Aufrechterhaltung der Staatsund Verwaltungstätigkeit auf der provisorischen Basis des Notwendigen und Unaufschiebbaren.“207 Wie Art. 111 GG normiert auch Art. 112 GG eine Nothaushaltskompetenz der Exekutive, genauer: eine dem Bundesminister der Finanzen zugebilligte Sonderbewilligungskompetenz. Entgegen Art. 111 GG betrifft sie allerdings nicht den etatlosen Zustand, sondern einen durch Haushaltsgesetz gestalteten Rechnungszeitraum208. Nach Art. 112 Satz 1 GG bedürfen überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Die Zustimmung darf nach Art. 112 Satz 2 GG nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedürfnisses erteilt werden. Überplanmäßige Ausgaben sind Leistungen, für die ein Haushaltsansatz existiert, diesen aber überschreiten; außerplanmäßige Ausgaben sind Leistungen, für die überhaupt kein Haushaltsansatz vorhanden ist209. In dessen Folge stellt sich Art. 112 GG als eine Durchbrechung des Grundsatzes K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 3, 4. Auflage, Art. 111, Rz. 1, Fußnote 2; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 1. 207 In: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 1. 208 Dazu sogleich. 209 VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1995, S. 159 (160); M. Dorn, DÖV 1989, S. 707 (709); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 112, Rz. 5; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 112, Rz. 24, 26; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 112, Rz. 3; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 6 Rz. 30, 32; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 112 GG, Rz. 3; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 112, Rz. 10; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 112, Rz. 1; H.-B. Leibinger/B. Jordan, DÖV 1989, S. 16 (16 f.); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 10 f.; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 74; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 87 f.; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 112 GG, Rz. 5 f.; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 225 f.; M. Rosenfeld, Stellung und Aufgabe des Bundesfinanzministers im Haushaltsrecht, S. 133; C. Sasse, JZ 1973, S. 189 (191); K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 112, Rz. 14 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 7; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 188.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

dar, daß, angelehnt an den Wortlaut von § 3 Abs. 1 HGrG und § 3 Abs. 1 BHO, die Verwaltung nur dann ermächtigt ist, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen, wenn der Haushaltsplan dies vorsieht. Ebenfalls im Einklang mit Art. 111 GG dient Art. 112 GG unabhängig von der Existenz eines entsprechenden Haushaltsansatzes der Aufrechterhaltung des elementaren, unverzichtbaren Staatshandelns210, was nicht nur die Berechtigung, sondern zugleich die Schranken von Art. 112 GG beschreibt211. Ein weiteres Mal kommt dem BVerfG dabei das Verdienst zu, mit Art. 112 GG eine Regelung vor dem Hintergrund der normativen grundgesetzlichen Systematik dogmatisch verdeutlicht zu haben. Nach diesem stehen Art. 110 GG als Ausdruck des parlamentarischen Budgetrechts einerseits und Art. 112 wie auch Art. 111 GG als Nothaushaltskompetenzen andererseits zueinander im Verhältnis der Regel zur Ausnahme212. Daher darf die Bundesregierung bei der Ausgabe von Haushaltsmitteln den durch Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan im Grundsatz nicht überschreiten; erweisen sich die Haushaltsansätze als nicht sachgerecht, ergibt sich hieraus für die Bundesregierung die verfassungsrechtliche Pflicht, eine Änderungsvorlage zu dem durch das Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan gemäß Art. 110 Abs. 3 GG beim Bundestag einzubringen213. Soweit daneben allerdings die engen Voraussetzungen des Art. 112 Satz 2 GG vorliegen, ersetzt die Zustimmung des Bundesministers der Finanzen nach Art. 112 Satz 1 GG die Ermächtigung des Haushaltsgesetzes214. Art. 112 GG verleiht aber, wie dessen Satz 2 erhellt, nach welchem der Bundesminister der Finanzen nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren staatlichen Bedürfnisses zustimmen darf, keine allgemeine Plankorrekturkompetenz, sondern lediglich eine solche, die die verfassungsrechtliche Grundsatzentscheidung, den Bundestag zum Herrn des Budgets zu erheben, nicht beeinträchtigt215. In konsequenter Fortentwicklung dessen, daß Art. 112 GG dem Bundesminister der Finanzen lediglich eine subsidiäre Kom210

H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 112, Rz. 1; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 112 GG, Rz. 1; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 1; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 84 f.; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 112 GG, Rz. 16; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 225; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 112, Rz. 3; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 5 c (S. 1218). 211 BVerfGE 45, S. 1 (34). 212 BVerfGE 45, S. 1 (31). Vgl. auch BVerfGE 66, S. 26 (38). 213 BVerfGE 45, S. 1 (34). 214 BVerfGE 20, S. 56 (90). Vgl. ferner E. Niebler, Abweichende Meinung zu BVerfGE 45, S. 1, ebenda S. 52 (53, 54 f., 56). 215 BVerfGE 45, S. 1 (34, ferner 37 f.).

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petenz für dringende Notfälle einräumt216, verbietet es sich, diesem auf der Grundlage von Art. 112 GG einen eigenen, selbständigen finanzpolitischen Spielraum für die Ausgabengestaltung zuzusprechen217. Die Entscheidungsbefugnis über die durch Mehreinnahmen oder Minderausgaben angesammelten Finanzmittel liegt nicht beim Bundesminister der Finanzen, sondern grundsätzlich – gemäß des verfassungsrechtlichen Gewichts von Art. 110 GG – beim Haushaltsgesetzgeber218. Mittels Art. 112 GG darf nicht das in einer parlamentarischen Demokratie elementare Recht jeder Fraktion (unter Einschluß der Opposition) sowie jedes Abgeordneten, ihre Vorstellungen über die Verwendungsmöglichkeiten der Haushaltsmittel darzulegen und dadurch die Entscheidung über jene zu beeinflussen, abgeschnitten werden219. Für die weitere Kennzeichnung der Tatbestandsmerkmale des Art. 112 Satz 2 GG kann auf die eingehenden Ausführungen des BVerfG in BVerfGE 45, S. 1 (35–37) verwiesen werden. Zusammenfassend sei nur soviel wiedergegeben (ebenda, S. 35, 36): „Unvorhergesehen ist nicht nur ein objektiv unvorhersehbares Bedürfnis, sondern jedes Bedürfnis, das tatsächlich, gleich aus welchen Gründen, vom Bundesminister der Finanzen oder der Bundesregierung bei der Aufstellung des Haushaltsplans oder vom Gesetzgeber bei dessen Beratung und Feststellung nicht vorhergesehen wurde oder dessen gesteigerte Dringlichkeit, die es durch Veränderung der Sachlage inzwischen gewonnen hat, nicht vorhergesehen worden ist.“ Unabweisbarkeit verlangt, „daß die vorgesehene Ausgabe sachlich unbedingt notwendig und zugleich zeitlich unaufschiebbar ist.“ Betreffend die vom BVerfG geforderten formellen Bedingungen der Inanspruchnahme der Kompetenz aus Art. 112 GG kann ebenso auf das vorstehende Judikat verwiesen werden (ebenda, S. 38 f.). Soweit dies ersichtlich ist, wird die sich so darstellende Auffassung des BVerfG seitens des Schrifttums weitgehend geteilt220. Die Kompetenz nach Art. 112 GG kann gemäß seines Satzes 3 durch Bundesgesetz näher bestimmt werden221; eine Verpflichtung hierzu besteht 216

BVerfGE 45, S. 1 (37, 38). BVerfGE 45, S. 1 (38). 218 BVerfGE 45, S. 1 (38). 219 BVerfGE 45, S. 1 (38). 220 Vgl. nur H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 112, Rz. 1 f., 10; C. Gröpl, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 112, Rz. 8–10; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 6 Rz. 28 f.; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 471–473; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 3; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 112, Rz. 3 f., 11; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 2 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 6 d. 217

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

allerdings nicht222. Die Sichtweise des einfachen Gesetzgebers in bezug auf Art. 112 GG spiegelt sich vor allem in § 37 BHO wider, wobei insbesondere anhand von Abs. 1 Satz 3 und Abs. 4 deutlich wird, daß er sich desgleichen Positionen des BVerfG zu eigen macht. Das Bundesministerium der Finanzen223 entscheidet nach § 116 Abs. 1 Satz 1 BHO in den Fällen des § 37 Abs. 1 BHO und damit in denen des Art. 112 GG endgültig, unterliegt gleichwohl dem Vorbehalt des Art. 65 Sätze 1 und 3 GG224. Des 221 Zu den Grenzen der Ausgestaltung mit weiteren Nachweisen C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 112, Rz. 55; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 112, Rz. 1; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 112, Rz. 44–48; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 32. Insbesondere dürfen die Anforderungen des Satzes 2 nicht abgemildert werden. 222 BVerfGE 79, S. 311 (352); C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 112, Rz. 55; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 112, Rz. 1; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 27; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 112 GG, Rz. 20; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 112, Rz. 43; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 32. 223 Zur Begriffswahl C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 112, Rz. 43 f. 224 BVerfGE 45, S. 1 (47); E. Niebler, Abweichende Meinung zu BVerfGE 45, S. 1, ebenda S. 52 (56). Ob dem Bundesminister der Finanzen im Hinblick auf eine Zustimmung nach Art. 112 GG gegenüber der Bundesregierung besondere verfassungsrechtliche Pflichten obliegen, ist streitig (vgl. zunächst einerseits BVerfG, a. a. O., S. 46–50 und andererseits E. Niebler, a. a. O., S. 56 f.), kann vor dem Hintergrund der Zielstellung dieser Untersuchung aber nicht weiter verfolgt werden. Gesagt sei nur soviel: Sollen auf der einen Seite die verfassungsrechtlich zugunsten des Bundesministers der Finanzen vorgesehene Kompetenz des Art. 112 GG in bezug auf den Adressaten und auf der anderen Seite die Bestimmungen der Sätze 1 und 3 des Art. 65 GG nicht zugunsten der jeweils anderen Norm entwertet werden, sind diese mit M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 112, Rz. 10 und H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 25 nach folgenden Maßstäben in Konkordanz zu bringen. Entsprechend der deutlichen Aussage des Art. 112 Satz 1 GG unterliegt der Bundesminister der Finanzen bei der Ausübung des Zustimmungsrechts danach im Regelfall keinen Beschränkungen durch den Bundeskanzler oder die Bundesregierung. Einen Kabinettsbeschluß muß er dementsprechend nicht erst herbeiführen. Ergeht aber eine ausdrückliche Weisung des Bundeskanzlers im Rahmen seiner Richtlinienkompetenz (vgl. Art. 65 Satz 1 GG) oder ein Kabinettsbeschluß unter Beachtung der besonderen Anforderungen des § 26 Abs. 1 GO BReg (vgl. Art. 65 Satz 3 GG), so ist er daran gebunden. Nimmt darüber hinaus die seitens des Bundesministers der Finanzen beabsichtigte Zustimmung den Charakter einer von den politischen Leitlinien der Haushaltsansätze abweichenden eigenständigen Ausgabenpolitik an, darf die Bundesregierung bei der Entscheidung nicht übergangen werden. Stellvertretend und eingehend zur Diskussion mit weiteren Nachweisen H. Fischer-Menshausen, in:

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Ausnahmecharakters und der Verhinderung einer Sinnentleerung des Art. 112 GG wegen muß die Zustimmung vor der beabsichtigten Ausgabe ergehen225, wobei § 116 Abs. 2 BHO seinerseits eine Abweichung von der Vorherigkeit normiert226. Zur Vermeidung der Umgehung müssen dem Zustimmungsvorbehalt überhaupt sämtliche Maßnahmen unterliegen, durch die Verpflichtungen entstehen können, für die in der laufenden Haushaltsperiode Ausgaben im Haushaltsplan nicht veranschlagt sind (vgl. § 37 Abs. 2 BHO)227. Art. 112 GG und die auf seinem Satz 3 beruhende Regelung „darf keine Lücke lassen zwischen den vom Parlament bewilligten Ausgaben und den Ausgaben, die der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen unterliegen.“228 Zur Wiederherstellung des durch die Inanspruchnahme von Art. 112 GG tangierten Haushaltsausgleichs (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG) sollen nach der Aussage von § 37 Abs. 3 BHO die über- und außerplanmäßigen Ausgaben durch Einsparungen bei anderen Ausgaben in demselben Einzelplan ausgeglichen werden.

I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 112, Rz. 4; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 112, Rz. 39–42, 45; F. Freiherr von Lilien-Waldau, Der Bundesminister der Finanzen als Haushaltsminister, S. 37–41, 101 f.; M. Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 286–291; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 227 f.; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 112, Rz. 29–34, 41 f.; K. Stern, FinArch 37 (1979), S. 94 (105 f.). Grundlegend E.-W. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, S. 182–187. 225 B. Belau, DVBl 1951, S. 429 (431); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 112, Rz. 6; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 112, Rz. 46; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 112, Rz. 8; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 112 GG, Rz. 9; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 475; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 112, Rz. 2; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 112, Rz. 11; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 15; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 90; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 226 f.; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 112, Rz. 37; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 26; G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 86. Anderer Ansicht F. Freiherr von Lilien-Waldau, Der Bundesminister der Finanzen als Haushaltsminister, S. 35–37. 226 Kritisch zu § 116 Abs. 2 BHO W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 475 f.; ferner H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 26. 227 T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 12; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 112 GG, Rz. 8. 228 T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 23.

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Erweisen sich die Haushaltsansätze als nicht sachgerecht, verletzt die Bundesregierung darüber hinaus ihre verfassungsrechtliche Pflicht, eine Änderungsvorlage zu dem durch das Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan gemäß Art. 110 Abs. 3 GG beim Bundestag einzubringen, und meint der Bundesminister der Finanzen statt dessen die Ermächtigung des Haushaltsgesetzes durch Zustimmung nach Art. 112 Satz 1 GG ersetzen zu müssen, wird man ebenfalls, das heißt neben der oben betrachteten Situation der Inanspruchnahme des Art. 111 GG ohne Vorlage eines Haushaltsentwurfs, annehmen müssen, daß dem Bundestag unter diesen Bedingungen das Initiativrecht für die Änderungsvorlage zuwächst. Die in jenem Zusammenhang verwandten Argumente lassen sich sinngemäß übertragen: In beiden Fällen besteht die Notwendigkeit, dem Budgetrecht des Bundestages bei einer Pflichtverletzung der Exekutive, die sich nach der verfassungsrechtlichen Ausgangslage als Voraussetzung der Ausübung des Initiativrechts erweist, zur Wirksamkeit zu verhelfen. Eines Nachtragshaushaltsgesetzes bedarf es nach den Wertungen des § 37 Abs. 1 Satz 4 BHO nicht, wenn die Mehrausgabe im Einzelfall einen im Haushaltsgesetz festzulegenden Betrag nicht überschreitet oder wenn Rechtsverpflichtungen zu erfüllen sind. Für Zwecke des Art. 109 Abs. 2 GG, die jedenfalls nicht ohne weiteres das nach Art. 112 Satz 2 GG erforderliche besondere Bedürfnis erfüllen229, sieht § 8 StabG im übrigen die Möglichkeit von Leertiteln im Bundeshaushaltsplan vor230. Nicht zu folgen ist dem BVerfG231 und dem überwiegenden Teil des Schrifttums232 in der Auffassung, Art. 112 GG sei auch im etatlosen Zu229 So T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 112, Rz. 5. Ähnlich wohl H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 112, Rz. 11. Ausnahmslos C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 112, Rz. 101; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 112 GG, Rz. 7; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 112, Rz. 17; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 112, Rz. 1; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 229; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 112, Rz. 17–19; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 20. Vgl. auch BT-Drucks 5/890, S. 12. 230 Vgl. auch § 37 Abs. 1 Satz 5 BHO. 231 BVerfGE 45, S. 1 (37) mit Bezug auf den Beschluß des Großen Senats des Bundesrechnungshofes aufgrund der Sitzungen vom 30. November und 7. Dezember 1972, abgedruckt bei H. Theiß, Das Nothaushaltsrecht des Bundes, S. 162–164. 232 So etwa M. Därr, Das Notbewilligungsrecht des Bundesministers der Finanzen nach Artikel 112 GG im Schnittpunkt zwischen Demokratie und Effektivität, S. 36; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 5 und Art. 112, Rz. 5; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 5; H. D. Jarass, in: H. D. Ja-

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stand, infolgedessen neben Art. 111 GG anwendbar. Zunächst überschreitet eine solche Auslegung den tatbestandlichen Wortsinn233. Die Begriffe rass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 112, Rz. 1; H. Karehnke, DÖV 1976, S. 361 (362, 369 f.); K. Lange, Der Staat 11 (1972), S. 313 (327 f.); E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 8 und Art. 112, Rz. 1; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 3 und Art. 112, Rz. 4; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 83, 86; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 2 und Art. 112 GG, Rz. 16; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 222–224; K. Schmidt, Die Rechtsfolgen einer verspäteten Feststellung des Bundeshaushaltsplans unter besonderer Berücksichtigung der sich aus Artikel 111 GG ergebenden Rechtslage, S. 50 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 5 c g; H. Theiß, Das Nothaushaltsrecht des Bundes, S. 149–156, insbesondere S. 154–156; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 163; enger M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 112, Rz. 4; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 477–479; differenzierend M. Rosenfeld, Stellung und Aufgabe des Bundesfinanzministers im Haushaltsrecht, S. 118–126, insbesondere S. 126. Anderer Ansicht C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 36 und Art. 112, Rz. 104; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 47; R. Krumpa, Haushaltsüberschreitungen bei Verzögerung des Haushaltsplanes und im Haushaltskonflikt, insbesondere S. 116; C. Sasse, JZ 1973, S. 189 (191 f.); K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 111 Abs. 1, Rz. 32–35 und Art. 112, Rz. 24. 233 Vgl. zur Wortlautgrenze (gemeint im Sinne der Grenzziehung zwischen Auslegung und Rechtsfortbildung) jeweils mit weiteren Nachweisen N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rz. 10, 21; H. Amelsberg, Zur Zulässigkeit haushaltswirksamer Rechtsfortbildung, S. 23–30, insbesondere S. 30; D. Felix, Einheit der Rechtsordnung, S. 204; B. Hartmann/N. Walter, Auslegung und Anwendung von Steuergesetzen, S. 223; K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 322; R. Zippelius, Juristische Methodenlehre, § 9 II a. Vgl. demgegenüber aber auch BVerfGE 35, S. 263 (278 f.); C. Höpfner, DÖV 2006, S. 820 (822 mit Fußnote 25); B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 736 f., dessen Hinweis bei Rz. 736 auf BVerfGE 34, S. 269 (287) allerdings fehlgeht, weil sich die in Bezug genommenen Ausführungen des BVerfG selbst bereits auf die richterliche Rechtsfortbildung und nicht auf die davon eben zu trennende Auslegung beziehen – wiederum demgegenüber und wohl im hier vertretenen Sinne B. Rüthers, a. a. O., Rz. 904. Zu den Grenzen der Auslegung nach dem Wortlaut aus der Sicht des BVerfG (vor dem Hintergrund der verfassungskonformen Auslegung) vgl. die Nachweise bei G. Leibholz/H.-J. Rinck, Grundgesetz, Einf., Rz. 16, wobei sich diese Aussagen nur schwer mit denen in BVerfGE 35, a. a. O. vereinbaren lassen. Allseitig berichtend zur Wortlautgrenze K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 76 I 2. Neben dem Wortlaut ist der „historische Normzweck“ (C. Höpfner, a. a. O.) gewiß ebenfalls ein geeignetes Abgrenzungskriterium, widerspiegelt jedoch nicht den gesamten Adressatenkreis einer Norm, orientiert sich vielmehr am professionellen Rechtsanwender, denn die Norm teilt sich vorderhand vermittels ihres Wortlauts mit, zumal die Materialien ihrer Entstehung von der Verkündung nach Art. 82 Abs. 1 GG nicht umfaßt werden. Die Korrektur des Wortlauts verschiebt sich dann auf die Ebene der Rechtsfortbildung (siehe hierzu nochmals B. Rüthers, a. a. O., Rz. 736 f.), die eigenen Regeln unter-

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

„überplanmäßig“ und „außerplanmäßig“ in Satz 1 sowie „unvorhergesehen“ in Satz 2 knüpfen mit kaum zu leugnender Deutlichkeit an die Existenz eines Haushaltsplans an234. Für eine entsprechende Anwendung des Art. 112 GG im etatlosen Zustand fehlt es sodann an einer Regelungslücke. Nichts spricht nämlich dagegen, daß die Tatbestände des Art. 111 Abs. 1 GG eine hinreichende Grundlage für alle wirklich unabweisbaren Ausgaben im etatlosen Zustand bieten235. Im übrigen sind Art. 111 und 112 GG als Ausnahmevorschriften nicht ohne weiteres verallgemeinerungsfähig236. Würde Art. 112 GG im etatlosen Zustand Anwendung finden, stünden die verfassungsrechtlich vorgesehenen engen Grenzen des Art. 111 GG zur Disposition der Exekutive237. liegt und originär in die Zuständigkeit besagter professioneller Rechtsanwender fällt. Die Auffassung von W. Grasnick, ZRph 2005, S. 18 (23), der Gesetzestext sei lediglich Denkanstoß, steht ganz offenkundig im Widerspruch zum demokratischen und rechtsstaatlichen Prinzip des Grundgesetzes (vgl. Art. 20 Abs. 1 bis Abs. 3 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie zur richterlichen Gesetzesbindung (vgl. Art. 97 Abs. 1 letzter Halbsatz GG). 234 Bezogen auf die ersten der aufgezählten Begriffe G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 47; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 111 Abs. 1, Rz. 33 und Art. 112, Rz. 24; bezogen auf den letzten der aufgezählten Begriffe E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 190. Vgl. auch auf seiten der Gegenmeinung (bezogen wiederum auf die ersten der aufgezählten Begriffe) beispielsweise M. Därr, Das Notbewilligungsrecht des Bundesministers der Finanzen nach Artikel 112 GG im Schnittpunkt zwischen Demokratie und Effektivität, S. 36; K. Lange, Der Staat 11 (1972), S. 313 (327); M. Rosenfeld, Stellung und Aufgabe des Bundesfinanzministers im Haushaltsrecht, S. 118. 235 G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 47; E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 190. 236 Vgl. zur Methodik BVerfGE 37, S. 363 (405); K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 355 f. mit weiteren Nachweisen. Die Auffassung von E. Schneider/F. E. Schnapp, Logik für Juristen, S. 151 (mit Bezug auf P. Heck, AcP 112 [1914], S. 1 [186–189]), wonach eine Vorschrift nur dann Ausnahmevorschrift genannt werden dürfe, wenn sie nicht auf andere Fälle erstreckt werden könne, verdient keine Zustimmung. Ob eine Ausnahmevorschrift vorliegt, beurteilt sich am Maßstab des Zwecks einer gesetzlichen Gesamtregelung, innerhalb derer die betreffende Vorschrift mit einer von der gesetzlichen „Normallage“ abweichenden Anordnung auftreten muß. Ist dies aufgeklärt, vermag im nächsten Schritt erst die Frage gestellt zu werden, ob sie auf ähnliche Fälle erstreckbar ist. Ein Vorgehen nach der Lesart von E. Schneider und F. E. Schnapp hieße, den spezifischen Zweck der Gesamtregelung sowie der betreffenden Vorschrift auszublenden, mithin die Erwägungen des Rechtsanwenders an die Stelle der Erwägungen des Gesetzgebers zu setzen (kritisch auch M. Würdinger, AcP 206 [2006], S. 946 [966 f.]). 237 C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 36 und Art. 112, Rz. 104; C. Sasse, JZ 1973, S. 189

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Gesetze, die Ausgaben erhöhen oder Ausgabeerhöhungen respektive Einnahmeminderungen in sich schließen oder für die Zukunft mit sich bringen, bedürfen nach Art. 113 GG der Zustimmung der Bundesregierung238. Bei unbefangener Betrachtung betrifft Art. 113 GG, der sich praktisch als Vetorecht der Bundesregierung darstellt239, zunächst das Sachrecht, welches oben eingangs § 5 als Betrachtungsgegenstand der „Verwendungskompetenz“ ausdrücklich ausgesondert wurde. Im gegebenen Zusammenhang könnte Art. 113 GG dennoch Relevanz erlangen, wenn er auch auf die Haushaltsgesetzgebung Anwendung findet. So vertritt es die herrschende Meinung240; diese ist freilich unzutreffend241. Mitnichten stützt die Formulierung in Satz 1 („Gesetze, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben des Haushaltsplanes erhöhen“) nur die Anwendung (192); K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 111 Abs. 1, Rz. 33 und Art. 112, Rz. 24. 238 Grundlegend zur systematisch mißglückten Regelung des Art. 113 GG W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 182–191. Siehe zudem Art. 23 Abs. 5 Satz 3 GG. 239 W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 188, 306; E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 73, 118; M. Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 284. Vgl. ferner K.-U. Meyn, Kontrolle als Verfassungsprinzip, S. 359 f.; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 204; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 113, Rz. 1. 240 B. Belau, DVBl 1951, S. 429 (430); N. Hauser, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 113 GG, Rz. 12; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 113 GG (Ergänzungslieferung 4 Dezember 1983), Rz. 3; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 113, Rz. 4; K. H. Friauf, VVDStRL 27 (1969), S. 1 (26); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 113, Rz. 4; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 113, Rz. 2; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 49; E. Moeser, Die Beteiligung des Bundestages an der staatlichen Haushaltsgewalt, S. 118–120; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 113 GG, Rz. 9; M. Rosenfeld, Stellung und Aufgabe des Bundesfinanzministers im Haushaltsrecht, S. 106 f.; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 113, Rz. 13; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 5 d g, Fußnote 139 (S. 1221); G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 134; wohl auch T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 113, Rz. 3; nicht aber BVerfGE 45, S. 1 (46). Anderer Ansicht W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 306– 309; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 113, Rz. 7; F. Lichterfeld, Der Wandel der Haushaltsfunktionen von Bundeslegislative und Bundesexekutive, S. 106; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/ E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 113, Rz. 4; R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 206–208; M. Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 269–273; G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 90 f. 241 Eine eingehende Begründung findet sich bei W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 306–309.

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des Art. 113 GG auf die Haushaltsgesetzgebung. Liest man diese nämlich in dem Sinne, daß hiermit der Haushaltsplan als Prüfungsmaßstab der Ausgabeerhöhung respektive der Einnahmeminderung festgelegt wird242, wandelt sich Satz 1 ohne Umweg zur Stütze der hier vertretenen Auffassung. Auch aus der systematischen Stellung des Art. 113 GG lassen sich ohne vorherige Unterstellungen, ohne vorher hineingelegte Inhalte keine Argumente für die Anwendung auf die Haushaltsgesetzgebung gewinnen. In systematischer Hinsicht ist vielmehr die Budgethoheit des Parlaments entsprechend ihrer dargestellen Bedeutung im Rahmen der grundgesetzlichen Finanzordnung243 wirksam zum Ausdruck zu bringen. Von parlamentarischer Budgethoheit kann aber nur noch begrenzt gesprochen werden, wenn, gemessen an den entsprechenden Vorschlägen der Bundesregierung, jeder ausgabenerhöhende respektive einnahmemindernde Haushaltsansatz des Bundestages die Zustimmung der Bundesregierung erforderlich machen würde244. Damit wäre sie Herrin des Budgets. Bezweckt die Ausdehnung die Sicherstellung der Einflußmöglichkeiten des haushaltswirtschaftlichen Sachverstands der Exekutive, ist dem mit dem im Grundsatz ausschließlichen Initiativrecht der Bundesregierung bei der Haushaltsgesetzgebung und ferner mit § 10 Abs. 3 BHO hinreichend Rechnung getragen245. Die häufig bei Vertretern der Gegenansicht zu lesende Behauptung der übermäßigen Ausgabefreudigkeit des Parlaments, der mit der Ausdehnung von Art. 113 GG begegnet werden müsse, blendet aus, daß Art. 109 Abs. 2 GG kein Sonderrecht für die Bundesregierung beinhaltet246. Abschließend sei darauf hingewiesen, daß die Haushaltsansätze nach den obigen Ergebnissen normative Ermächtigungen, jedoch keine uneingeschränkten Ausgabepflichten der Bundesregierung begründen, ihr mithin weitreichende finanzwirtschaftliche Entscheidungsspielräume verbleiben247. Vom Anwendungsbereich des Art. 113 GG bleibt die Haushaltsgesetzgebung im Ergebnis ausgenommen. Da in diesem Abschnitt die Stellung der Regierung im Mittelpunkt des Interesses steht, sei abschließend die Finanzplanung248 angesprochen, die 242 Aus Gründen der Eindeutigkeit sollte dabei nur der verabschiedete Haushaltsplan Prüfungsmaßstab sein (W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 307 f.). 243 Vgl. oben § 5 I 1. 244 Vgl. H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 113, Rz. 2. 245 W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 308 f. 246 Art. 109 Abs. 2 GG verpflichtet alle staatlichen Organe des Bundes und der Länder einschließlich der Parafisci, soweit sie haushaltsrelevante Entscheidungen treffen (W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 28; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 6; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 13). 247 Vgl. auch R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 207 f.; M. Oldiges, Die Bundesregierung als Kollegium, S. 273.

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die Haushaltsgesetzgebung sachlich begleitet. Der Haushaltswirtschaft des Bundes ist eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen (§ 9 Abs. 1 Satz 1 StabG und § 50 Abs. 1 HGrG), in der Umfang und Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben und die Deckungsmöglichkeiten in ihren Wechselbeziehungen zur mutmaßlichen Entwicklung des gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens darzustellen sind (§ 9 Abs. 1 Satz 2 StabG). Das Ziel der Finanzplanung ist dem im Jahre 1966 veröffentlichten Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland deutlich entnehmbar: „Der mittelfristige Finanzplan ist primär nicht auf kurzfristige konjunkturpolitische Bedürfnisse ausgerichtet, aber für sie nicht ohne Bedeutung. Eine auf Milderung konjunktureller Wirtschaftsschwankungen abzielende Wirtschafts- und Finanzpolitik, die mehr sein soll als ein sprunghafter, punktueller Dirigismus, ist ohne hinreichend klare Vorstellungen über die längerfristig anzustrebende Entwicklung nicht denkbar. Der Finanzplan soll deshalb verhindern, daß kurzfristige Erfolge der Konjunkturpolitik langfristig zu Fehlentwicklungen führen und damit auf Kosten des Wirtschaftswachstums gehen. Eine durchdachte antizyklische Haushaltspolitik ist nur im Rahmen eines längerfristigen Finanzplans möglich.“249 Der Finanzplan ist vom Bundesministerium der Finanzen aufzustellen, wird von der Bundesregierung beschlossen (§ 9 Abs. 2 StabG) und ist dem Bundestag und dem Bundesrat spätestens im Zusammenhang mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes für das nächste Haushaltsjahr vorzulegen (§ 9 Abs. 2 Satz 2 StabG in Verbindung mit § 50 Abs. 3 Satz 1 HGrG), wobei letztere die Vorlage von Alternativrechnungen verlangen können (§ 50 Abs. 3 Satz 2 HGrG)250. Für ihren Geschäftsbereich stellen die Bundesministerien zudem mehrjährige Investitionsprogramme als Unterlagen für die Finanzplanung auf und übersenden diese mit den sonstigen Bedarfsschätzungen dem Bundesministerium der Finanzen (§ 10 Abs. 1 Satz 1 StabG), die vorgesehenen Investitionsschwerpunkte sind im Finanzplan zu erläutern und zu begründen (§ 50 Abs. 4 HGrG). Die auf der Grundlage der Finanzplanung überarbeiteten Investitionsprogramme sind dem Bundestag und dem Bundesrat vorzulegen (§ 50 Abs. 5 HGrG). Überdies soll die Regierung rechtzeitig geeignete Maßnahmen treffen, die nach der Finanzplanung erforderlich sind, um eine geordnete Haushaltsentwicklung unter Berücksichtigung des voraussichtlichen gesamtwirtschaftlichen Leistungsvermögens in den einzelnen Planungsjahren zu sichern (§ 50 Abs. 7 HGrG). Finanzplan und 248 Nach J. H. Kaiser, Planung III, S. 7 ist „Planung [. . .] eine Tochter der Krise“. 249 Tz. 487. 250 Vgl. ergänzend § 9 Abs. 1 Satz 2 letzer Halbsatz StabG. Zur jährlichen Fortschreibung der mittelfristigen Finanzplanung im Geltungszeitraum von Doppelhaushalten S.-C. Lenski, DVBl 2006, S. 544.

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Investitionsprogramme sind jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen (§ 9 Abs. 3 und § 10 Abs. 3 StabG). Entsprechendes gilt im übrigen gemäß § 14 Satz 1 StabG und § 50 Abs. 1 HGrG für die Haushaltswirtschaft der Länder. „Im Bundesstaat kann die Finanzplanung, wenn sie die ihr zugedachten Funktionen erfüllen soll, nicht auf den Bundeshaushalt als einen Teilausschnitt des öffentlichen Gesamthaushalts beschränkt werden. Aus der finanzwirtschaftlichen Verflechtung aller öffentlichen Haushalte im einheitlichen Staats- und Wirtschaftsgebiet und der Konkurrenz ihrer Ansprüche an das Sozialprodukt ergibt sich die Notwendigkeit, die Einzelhaushalte im Gesamtzusammenhang zu betrachten und alle Finanzpläne widerspruchsfrei dergestalt miteinander zu verbinden, daß ein repräsentativer Überblick über die mittelfristige Zukunftsentwicklung der Bundes-, Länderund Kommunalfinanzen im Verhältnis zueinander gewonnen und die Finanzpolitik der öffentlichen Gebietskörperschaften in ihrer Gesamtheit mit den politischen Zielen und den finanzwirtschaftlichen Möglichkeiten des Gesamtstaates abgestimmt werden kann.“251 Bei der Bundesregierung wird daher ein Finanzplanungsrat gebildet (§ 51 Abs. 1 Satz 1 HGrG), der unter Vorsitz des Bundesministers der Finanzen (§ 51 Abs. 4 HGrG) Empfehlungen für eine Koordinierung der Finanzplanungen des Bundes, der Länder und der Gemeinden und Gemeindeverbände (§ 51 Abs. 2 Satz 1 HGrG) sowie zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin vor dem Hintergrund des Art. 104 EGV und des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes zur Begrenzung des gesamtstaatlichen Defizits oder deren Wiederherstellung (§ 51a Abs. 2 und Abs. 3 HGrG) gibt. Bund und Länder erteilen durch ihre für die Finanzen zuständigen Ministerien dem Finanzplanungsrat die Auskünfte, die dieser zur Wahrnehmung seiner Aufgaben benötigt (§ 52 Abs. 1 Satz 1 HGrG). Sie erteilen sich zudem gegenseitig die Auskünfte, die zur Durchführung einer konjunkturgerechten Haushaltswirtschaft und zur Aufstellung ihrer Finanzpläne notwendig sind (§ 17 StabG). Ihren verfassungrechtlichen Ausgangspunkt besitzen die vorstehend zitierten, die Haushaltsgesetzgebung begleitenden Normen in Art. 109 Abs. 3 GG und ergänzend in Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG252. Mit Blick einer251 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 23 mit weiteren Nachweisen. 252 Vgl. H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 24; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 40 III 3 b. Vgl. ferner R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 10 Rz. 1; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 232; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 3, Rz. 102; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 79; S.-C. Lenski, DVBl 2006, S. 544 (544); M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 388.

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seits auf das dargestellte Zusammenwirken von Bund und Ländern und andererseits auf die Garantie der Haushaltsautonomie in Art. 109 Abs. 1 GG ist der in anderem Zusammenhang vom BVerfG hervorgehobenen Erkenntnis, daß Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft, nicht in ihrer Finanzwirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind253, auch an dieser Stelle Gehör zu verschaffen. Dieser Aspekt darf aber nicht zu einer Überbewertung führen. Verfassungsrechtlich ist die Finanzplanung nämlich in erster Linie ein bloßes Informationsinstrument254. Als solches findet es für den Bereich der Bundesgesetzgebung seinen Ausdruck in § 10 BHO und § 96 GO BT. 3. Finanzkontrolle im Überblick Die Verwendung staatlicher Einnahmen ist auch bedeutender Gegenstand der Finanzkontrolle255. Die Finanzkontrolle knüpft als Kontrollkompetenz an die Ausübung der Verwendungskompetenz (im hier verstandenen Sinne) an, kann im Hinblick auf diese Anknüpfung gleichsam als notwendige Folgekompetenz bezeichnet werden. Daher soll sie im vorliegenden Kontext erwähnt werden, unter Betonung der Kennzeichnung als Folgekompetenz umfänglich zugleich auf einen Überblick begrenzt bleiben256. Ihre verfassungsrechtliche Grundlage findet die Finanzkontrolle in Art. 114 GG, anhand dessen sich sogleich die insoweit maßgeblichen Organe erschließen. Der Bundesminister der Finanzen hat nach Art. 114 Abs. 1 GG dem Bundestag und dem Bundesrat über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden im Laufe des nächsten Rech253

BVerfGE 1, S. 117 (131); BVerfGE 101, S. 158 (220). W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 249, 254; A. Hübener/R. Halberstadt, Erfolgskontrolle politischer Planung, S. 100. Vgl. ferner BT-Drucks 5/890, S. 13 („Orientierungsmittel“). 255 Zum Begriff der Finanzkontrolle G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 114, Rz. 12; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 II 2, Fußnote 45 (S. 419). Zu den folgenden begrifflichen Untergliederungen beispielsweise H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 13– 16; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 114, Rz. 3, 5. 256 Die nachfolgend über den Text der in Bezug genommenen Normen hinausreichenden Darstellungen stützen sich daher hauptsächlich auf die Rechtsprechung des BVerfG; für weiterführende Darstellungen sei neben der Kommentarliteratur zu Art. 114 GG stellvertretend auf W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 488–516 und für die Rechnungshofkontrolle im besonderen auf C. Degenhart, VVDStRL 55 (1996), S. 190; H. Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), S. 231; J. Wieland, DVBl 1995, S. 894 verwiesen. 254

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nungsjahres zur Entlastung der Bundesregierung Rechnung zu legen. An erster Stelle kommt dem Bundesminister der Finanzen hiernach die Aufgabe zu, nach dem Ablauf des betreffenden und im Verlauf des folgenden Rechnungsjahres Rechnung zu legen257, also den Haushaltsvollzug darzustellen258. Sodann prüft der Bundesrechnungshof gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG die Rechnung (administrative Rechnungsprüfung)259. Hierauf wiederum aufbauend berichtet er nach Art. 114 Abs. 2 Satz 2 GG außer der Bundesregierung unmittelbar sowohl dem Bundestag als auch dem Bundesrat jährlich. Auf der Grundlage der Rechnungslegung des Bundesministers der Finanzen sowie des Berichts des Bundesrechnungshofes entscheiden der Bundestag und der Bundesrat schließlich, wie es sich aus Art. 114 Abs. 1 GG ergibt, über die Entlastung der Bundesregierung (parlamentarische Rechnungsprüfung). Diese Entscheidung über das Finanz- und Haushaltsgebaren der Bundesregierung ist politischer Natur260. Die Rechnungsprüfung des Bundesrechnungshofes umfaßt neben der rechnerisch-formellen Kontrolle und der materiellen Verwaltungskontrolle auch eine sogenannte Verfassungskontrolle dahingehend, ob der gesetzlich festgestellte Haushaltsplan einschließlich der dazugehörigen Unterlagen von der Verwaltung eingehalten worden ist261. „Grundsätzlich sind Haushaltsgesetz und Haushaltsplan nicht Gegenstand, sondern Maßstab für die Rechnungsprüfung. Eine verbindliche Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen des Haushaltsgesetzes liegt außerhalb der dem Rechnungshof durch Art. 114 Abs. 2 GG zugewiesenen Aufgabe. Wenngleich der Rechnungshof Haushaltsansätze und ihre Verwendung als verfassungswidrig beanstanden kann, so sind doch solche Beanstandungen ohne Einfluß auf die Gültigkeit der Bestimmungen des Haushaltsgesetzes.“262 Zudem prüft der Bundesrechnungshof gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG auch die Wirtschaftlichkeit263 und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (rechnungsunabhängige Finanzkontrolle) und berichtet gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 2 GG hierüber. Ausweislich des Art. 114 Abs. 1 GG gehört die 257

Vgl. hierzu §§ 37–41 HGrG und §§ 80–87 BHO. Vgl. BVerfGE 79, S. 311 (328). 259 Die Kontrolle erstreckt sich beispielsweise auch auf Zuwendungen an Bundestagsfraktionen (BVerfGE 80, S. 188 [214]). Vgl. auch §§ 43 f., 48 HGrG und §§ 91 f., 104 BHO. 260 BVerfGE 45, S. 1 (50). 261 BVerfGE 20, S. 56 (96) mit Bezug auf § 96 Abs. 1 Nr. 1 RHO (siehe RGBl II 1923, S. 17). 262 BVerfGE 20, S. 56 (96). Zum Verhältnis von administrativer Rechnungsprüfung und verfassungsgerichtlicher Normenkontrolle ebenda, S. 95 f. Vgl. ferner BVerfGE 45, S. 1 (50). 263 Vgl. hierzu unten § 6 V. 258

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rechnungsunabhängige Finanzkontrolle allerdings nicht zum Gegenstand der Entlastungsentscheidung von Bundestag und Bundesrat. Für den Bereich des Bundes sichert Art. 114 GG eine institutionelle und funktionale Garantie der Finanzkontrolle, Bestand und Aufgaben des Bundesrechnungshofes sowie die Unabhängigkeit seiner Mitglieder264. Im Rahmen der Bindungen des Art. 114 GG werden nach dessen Abs. 2 Satz 3 die Befugnisse des Bundesrechnungshofes durch Bundesgesetz geregelt265. Zu erinnern ist an dieser Stelle daran, daß im Vorfeld der von Art. 114 GG geregelten Kompetenzen bereits das parlamentarische Budgetrecht „eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle [ist], die die rechtsstaatliche Demokratie entscheidend prägt“266. Haushalts- und Vermögensrechnung sind sodann jährliches „rückschauendes Spiegelbild“ des Haushaltsplans267, das Institut der Finanzkontrolle ist Korrelat des parlamentarischen Bewilligungsrechts268. 4. Stellung der Bundesländer im Überblick Soweit es sich anbot, waren einzelne Rechtsfragen des Verhältnisses von Bund und Ländern im hier interessierenden Bereich der Verwendungskompetenz bereits Gegenstand der vorstehenden Ausführungen dieses Kapitels. Dessenungeachtet und vor allem der allgemeinen Systematik dienend, erscheint ein abschließender Hinweis auf die diesbezüglich zentralen Grund264 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 1a; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 3, 27. Eingehend K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 II; derselbe, DÖV 1990, S. 261 (262–264). 265 Vgl. hierzu §§ 42–48 HGrG und §§ 88–104 BHO. Zur Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes im Verhältnis zu den Ländern und Gemeinden – in Anbetracht dessen, daß Art. 109 Abs. 1 GG auch für den Bereich der Finanzkontrolle Gültigkeit beansprucht (K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 [Zweitbearbeitung 1973], Rz. 45) – jeweils mit weiteren Nachweisen H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 12a f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 38–44; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 114 GG, Rz. 23. Vgl. – beispielsweise – auch BVerfGE 39, S. 96 (127) betreffend Finanzhilfen gemäß Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG. 266 BVerfGE 70, S. 324 (356) mit Bezug auf BVerfGE 49, S. 89 (125) und BVerfGE 55, S. 274 (303). 267 E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 114 GG, Rz. 1, 9. Vgl. auch K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 7 und ferner W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 496. 268 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 23 mit weiteren Nachweisen.

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normen sachgerecht. Bund und Länder sind ausweislich des Art. 109 Abs. 1 GG in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig. Aufgrund dessen, daß die selbständige Haushaltswirtschaft ein Wesensmerkmal der Eigenstaatlichkeit jedes Landes ist269, bezieht sich Art. 109 Abs. 1 GG auch auf das gegenseitige Verhältnis der Bundesländer zueinander270. In seinem Wirkbereich konkretisiert Art. 109 Abs. 1 GG gerade das Bundesstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 1 GG)271. Nicht zuletzt mit Blick auf die bundesstaatliche Finanzverfassung ist mit dem BVerfG aber zu ergänzen, daß Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft, nicht in ihrer Finanzwirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind272. Allgemein formuliert, wird die in Art. 109 Abs. 1 GG angeordnete Trennung der Haushaltswirtschaften von abweichenden Vorgaben des Grundgesetzes begrenzt273. 269 BVerfGE 39, S. 96 (108); BVerfGE 86, S. 148 (264); H.-W. Arndt, JuS 1990, S. 343 (343); U. Hartmann, Europäische Union und die Budgetautonomie der deutschen Länder, S. 111; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 13; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 1, Rz. 3; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 21; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 6; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 61; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 3; C. Starck, StuW 1974, S. 271 (271); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 2 b; derselbe, in: Festschrift für Ulrich Everling, Band II, S. 1469 (1478); K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 101; C. Wagner/ D. Rechenbach, ZRP 2003, S. 308 (310). Vgl. auch oben § 4 I. 270 BVerfGE 1, S. 117 (133); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 1; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Vorb. Art. 104a–115, Rz. 46; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 21; G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 79. 271 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 1b; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 1; U. Hartmann, Europäische Union und die Budgetautonomie der deutschen Länder, S. 109 f.; N. Hauser, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 2; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 13; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 1, Rz. 1; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 1; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 1; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 44; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 109, Rz. 8; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 3. 272 BVerfGE 1, S. 117 (131); BVerfGE 101, S. 158 (220). Zur Haushaltsautonomie gemäß Art. 109 Abs. 1 GG vgl. noch unten § 6 II. 273 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 3; U. Hartmann, Europäische Union und die Budgetautonomie

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Umgekehrt entfaltet Art. 109 Abs. 1 GG seinerseits normative Wirkungen bei der Auslegung der angesprochenen abweichenden Vorgaben des Grundgesetzes274. Zu letzteren zählt Art. 109 Abs. 3 GG, der eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz275 einräumt, wonach für Bund und Länder gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht, für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft und für eine mehrjährige Finanzplanung aufgestellt werden können. Von dieser hat der Gesetzgeber mit dem Haushaltsgrundsätzegesetz sowie (in Teilbereichen) dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft Gebrauch gemacht276. Zu nennen ist sodann Art. 109 Abs. 4 Satz 1 GG, der den Bundesgesetzgeber ermächtigt, Vorschriften zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts erstens über Höchstbeträge, Bedingungen und Zeitfolge der Aufnahme von Krediten durch Gebietskörperschaften und Zweckverbände und zweitens über eine Verpflichtung von Bund und Ländern, unverzinsliche Guthaben der deutschen Länder, passim, insbesondere S. 125; N. Hauser, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 9; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 19; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 1, Rz. 26; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 2; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 9; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 1, 9; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 67 f., 71, 101; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 109, Rz. 11; F. J. Strauß, Die Finanzverfassung, S. 168 f.; ferner H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 7; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 8; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 378–381; P. Selmer, NordÖR 2006, S. 221 (222); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 8; H. A. Wolff, DÖV 2006, S. 908 (909 f.). Vgl. neben den Nachweisen in Fußnote 272 aus der Rechtsprechung des BVerfG beispielsweise auch BVerfGE 4, S. 115 (140); BVerfGE 20, S. 56 (94 f.); BVerfGE 26, S. 338 (391). 274 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 7; N. Hauser, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 9; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 2; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 62 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 9. Vgl. auch H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 4 und ferner C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 1, Rz. 13. 275 Zum Begriff mit weiteren Nachweisen H.-W. Rengeling, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 100 Rz. 282–284; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 3 b d. 276 Vgl. schon oben § 5 I 2 mit Fußnote 252.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

bei der Deutschen Bundesbank zu unterhalten (Konjunkturausgleichsrücklagen), zu erlassen. Auch von dieser Ermächtigung hat der Gesetzgeber (in Teilbereichen) mit dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft Gebrauch gemacht277. Für den Erlaß von Rechtsverordnungen im Sachbereich der Kompetenz des Satzes 1 enthalten die Sätze 2 bis 4 des Art. 109 Abs. 4 GG aus Gründen ihrer einschneidenden Auswirkungen auf die Haushaltswirtschaft der Gebietskörperschaften und Zweckverbände278 Abweichungen von Art. 80 GG. Beide Kompetenzen, namentlich Art. 109 Abs. 3 und Abs. 4 GG, sind vor dem Hintergund des unten § 6 III näher beleuchteten Art. 109 Abs. 2 GG zu sehen, welcher Bund und Länder zur Rücksichtnahme auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht verpflichtet. Freilich schließt, was es zu ergänzen gilt, Art. 109 GG andere als haushaltsrechtliche Maßnahmen zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nicht aus279. In diesem Kontext seien etwa die gelegentlich übersehenen Verordnungsermächtigungen des § 51 Abs. 3 EStG280 und des § 33 Abs. 1 Nr. 2 lit. b (in Verbindung mit § 23 Abs. 2) KStG genannt (vgl. auch § 26 Nr. 3 lit. b und § 27 StabG). Die Maßstäbe für das Verhältnis von Bund und Ländern auf der einen und Gemeinden und Gemeindeverbänden auf der anderen Seite schließlich enthält Art. 28 Abs. 2 GG.

277 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 26 f.; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 39; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 4, Rz. 118; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 7; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 15. 278 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 29; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 40; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 57; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 49. 279 BVerfGE 29, S. 402 (410); W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 39; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 7. 280 Hierzu etwa U. Clausen, in: C. Herrmann/G. Heuer/A. Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz, § 51 EStG, Rz. 7; C. Seiler, in: P. Kirchhof/ H. Söhn/R. Mellinghoff, Einkommensteuergesetz, § 51, Rz. C 310–C 319. Zur verfassungsrechtlichen Problematik K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 364–369. Die Normen gehen zurück auf das Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, siehe dort Tz. 501.

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II. Lastenverteilung Mit dem Begriff der Lastenverteilung ist die verfassungsrechtliche Verteilung der Ausgaben bezeichnet, die gerade in einem Bundesstaat klarer, berechenbarer Regeln bedarf, um die Stabilität der Finanzordnung sicherzustellen sowie die finanziellen Verantwortungsbereiche zu bestimmen, abzugrenzen und nicht zuletzt offenzulegen281. „Hier liegt ein ‚Schwurpunkt‘ der bundesstaatlichen Ordnung, weil sich hier entscheidet, wie stark die Gliedstaaten im Verhältnis zum Bundesstaat wirklich sind.“282 Würde der Bund darüber befinden, unter welchen Voraussetzungen und für welche Zwecke die Länder Geld verwenden müssen oder dürfen, wäre die finanzielle Autonomie der Länder erheblich beeinträchtigt283. Zu Abhängigkeiten, welche die Eigenständigkeit der Länder tangieren, kommt es aber auch dann, wenn Länderaufgaben aus Mitteln des Bundeshaushalts finanziert werden284. Das Grundgesetz wendet sich der Lastenverteilung, die in Anknüpfung an die einleitenden Worte als zentrales Problem der bundesstaatlichen Ordnung bezeichnet werden darf, an verschiedenen Stellen zu. Den von nicht wenigen Ausnahmen durchbrochenen Grundsatz enthält Art. 104a Abs. 1 GG. Letzterer ist Ausgangspunkt der folgenden Betrachtungen; die Ausnahmen sind im Anschluß zu erörtern. Angesichts ihrer bundesstaatlichen Bedeutung wird nicht verwundern, daß die grundgesetzliche Lastenverteilung derzeit von intensiven rechtspolitischen Diskussionen betroffen ist285; wahrscheinlich ist 281

Eingehend H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 1 und ergänzend Rz. 2; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 1 f. 282 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 4 mit Bezug auf K. M. Hettlage, VVDStRL 14 (1956), S. 2 (6). 283 K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 20. Der Grund liegt auf der Hand: „Eine Aufgabenfinanzierung durch eine andere Ebene oder Gebietskörperschaft bedeutet zwangsläufig ein Hineinreden und eine Kontrolle der Aufgabenerfüllung durch die zahlende Körperschaft“ (S. Korioth, NVwZ 2005, S. 503 [507]). Zu Finanzautonomie und Finanzverflechtung in gestuften Rechtsordnungen J. Hey, VVDStRL 66 (2007), S. 277 sowie C. Waldhoff, ebenda, S. 216. 284 BVerfGE 39, S. 96 (107). 285 Aus der inzwischen unüberschaubaren Fülle an fachwissenschaftlichen Stellungnahmen sei stellvertretend verwiesen auf M. T. Findeisen, ThürVBl 2006, S. 73; C. Gröpl, DVBl 2006, S. 1079 (1083, 1087); W. Heun, DVBl 1996, S. 1020; J. Hey, VVDStRL 66 (2007), S. 277 (288 f.); J. Karstendiek, ZRP 1995, S. 49; F. Schoch, ZRP 1995, S. 387; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag; S. Korioth, ZG 2007, S. 1 (10 f.); denselben, in: Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, S. 677 (690–692); P. Selmer, NJW 1996, S. 2062; C. Wagner/ D. Rechenbach, ZRP 2003, S. 308; aus der Vielzahl der Beiträge der Verbände sei stellvertretend verwiesen auf die Beschlüsse des Präsidiums des Deutschen Städte-

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

sie sogar der am intensivsten diskutierte und kritisierte Gegenstand des Grundgesetzes286. 1. Allgemeine Lastenverteilungsregel (Art. 104a Abs. 1 GG) Die ursprüngliche Fassung des Grundgesetzes traf keine expliziten Aussagen über die allgemeine Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern. Die seinerzeitigen Art. 107 Satz 3 und Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG beinhalteten allenfalls Regelungsansätze, Art. 120 GG betraf und betrifft auch heute noch die Lastenverteilung ausschließlich in Fragen der Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten287. Einzug in das Grundgesetz hielt die heutige allgemeine Lastenverteilungsregel im Jahre 1955. Verankert wurde sie in Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG und war damit Bestandteil der damaligen Revisionsklausel für das Beteiligungsverhältnis an der Einkommen- und Körperschaftsteuer288. Die gegenwärtige Fassung der allgemeinen Lastenverteilungsregel in Art. 104a Abs. 1 GG, nach der Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, ist auf die Finanzreform von 1969 zurückzuführen289. tages zum Nationalen Stabilitätspakt und zur Gemeindefinanzreform, ZKF 2002, S. 146 (147 f.); schließlich aus kommunaler Sicht beispielsweise H.-G. Henneke, Der Landkreis 2003, S. 137; S. Korioth, NVwZ 2005, S. 503. 286 Weil Details im hier gegebenen Zusammenhang keinen geeigneten Platz finden, ist nur auf den Umstand hinzuweisen, daß der Auseinandersetzung um die Lastenverteilung im Bundesstaat häufig der genaue Blick auf den finanzverfassungsrechtlichen Rahmen fehlt, der darin gleichsam um eine Ebene reduziert wird. So bleibt die Frage nach der von Verfassungs wegen erforderlichen aufgabenangemessenen Finanzausstattung der staatlichen Glieder (vgl. oben § 1 sowie § 4 I) nur allzu oft ausgeblendet. Dabei ist die Finanzausstattung von eigenem verfassungsrechtlichen Wert (freilich in der Folge der vorrangigen Aufgabenverteilung und sodann der Ausgabenverteilung [S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 29 mit weiteren Nachweisen]). Jede Änderung der Lastenverteilungsregeln ist nämlich nur solange werthaltig, wie deren Ergebnis nicht auf der Ebene der Finanzausstattung durch entsprechende Eingriffe wieder verschoben wird. Die zahllosen Verfechter einer de constitutione ferenda zu installierenden Konnexität von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung in Anknüpfung an die Gesetzgebungskompetenz (in ihrem aktuellen, den Bund begünstigenden Bestand) übersehen zudem die bundesstaatliche Stabilitätsfunktion der Finanzverfassung und vor allem der Lastenverteilung (vgl. oben eingangs § 5 II): Diese Anknüpfung schwächt mit der Minderung der finanziellen Verantwortungsbereiche die bundesstaatliche Stellung der Länder gegenüber dem Bund erheblich weiter und tangiert in der Folge deren Eigenständigkeit (P. Selmer, NJW 1996, S. 2062 [2065 f.]). 287 Vgl. BGBl 1949, S. 1. 288 Vgl. BGBl I 1955, S. 817. Hierzu BVerfGE 26, S. 338 (389 f.) mit weiteren Nachweisen. 289 Vgl. BGBl I 1969, S. 359. Hierzu Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Tz. 198–202, insbesondere 199: „Die Gebietskörper-

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Bedingt durch jenen historischen Regelungsgang wurden lange Zeit verschiedene Meinungen darüber vertreten, welches Merkmal die Finanzierungsverantwortung auslöst, was mit anderen Worten, blickt man auf die 1955 aufgenommene allgemeine Lastenverteilungsregel, unter „Aufgaben“ zu verstehen ist. Als Anknüpfungspunkt in Diskussion standen insbesondere die Verwaltungskompetenz und die Gesetzgebungskompetenz, ferner Aspekte wie „Sachverantwortung“, „Veranlassung“, „Zweck“ und „Qualität“ der Aufgabe290. Heute dürfte dieser Streit vor allem aufgrund der Regelungsgehalte von Art. 104a Abs. 2 und Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG zugunsten der Anknüpfung an die Verwaltungskompetenz (vgl. insbesondere Art. 83 ff. GG) entschieden sein: Bund und Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Verwaltungskompetenzen ergeben (Prinzip der Vollzugskausalität)291. Wendet man den Blick auf solche Koschaft, der die Ausführung einer bestimmten Aufgabe zugewiesen ist, muß auch die Verantwortung für die Finanzierung tragen, weil die Art des Aufgabenvollzugs die Höhe der dafür aufzuwendenden Haushaltsmittel mitbestimmt. Daraus ergibt sich ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen Aufgaben- und Ausgabenverantwortung.“ 290 Nachweise bei S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 44–49; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 1; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 27–36. 291 Aus dem Gesetzgebungsverfahren siehe BT-Drucks 2/480, Tz. 59 der Begründung; BT-Drucks 5/2861, Tz. 114 der Begründung. Aus der Rechtsprechung siehe BVerfGE 26, S. 338 (390); BVerwGE 44, S. 351 (365); BGHZ 98, S. 244 (254 f.); OVG Berlin-Brandenburg, LKV 2006, S. 507 (513); VGH München, NVwZ 1993, S. 794 (795); vormals durch das BVerfG noch offengelassen in BVerfGE 14, S. 221 (234). Aus dem Schrifttum siehe beispielsweise H. H. von Arnim, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 30; H. B. Brockmeyer, in: Festschrift für Franz Klein, S. 633 (636); denselben, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 3; F. Ekardt/D. Buscher, DÖV 2007, S. 89 (91); H.-U. Erichsen, Die Konnexität von Aufgabe und Finanzierungskompetenz im Bund-Länderverhältnis, S. 35, 37 et passim; M. T. Findeisen, ThürVBl 2006, S. 73 (74); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 4–5a; K. H. Friauf, in: Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Zweiter Band, S. 300 (324, Fußnote 190); C. Gröpl, DVBl 2006, S. 1079 (1083, 1087); U. Häde, Finanzausgleich, S. 52; denselben, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 19; K.-E. Hain, JZ 1988, S. 693 (697); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 13; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 44; denselben, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 315, 317; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 4; denselben, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 190; W. Heun, DVBl 1996, S. 1020 (1021); denselben, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 10; J. Hey, VVDStRL 66 (2007), S. 277 (288 f.); J. Karstendiek, ZRP 1995, S. 49 (49); F. Kirchhof, in: Festschrift für Günter Dürig

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sten, die durch Funktionen der Parlaments- und Justizverwaltung, nicht zuletzt auch durch nichthoheitliche Tätigkeiten entstehen, bedarf die vorstehende Formel einer Ergänzung: Bund und Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich unmittelbar aus der Wahrnehmung der verfassungsrechtlich in ihre Zuständigkeit fallenden kostenverursachenden Funktionen ergeben292. Beruht eine staatliche Funktion auf einer aus dem Grundgesetz abgeleiteten ungeschriebenen Verwaltungskompetenz des Bundes, so fallen ihm die aus der Wahrnehmung resultierenden Kosten bei einer konsequenten Anwendung der allgemeinen Lastenverteilungsregel als der hierfür kompetenten Ebene zur Last293. Art. 104a GG knüpft an die grundgesetzliche zum 70. Geburtstag, S. 447 (448); denselben, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 28 et passim; denselben, DVBl 2004, S. 977 (978, 984); F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 12; S. Korioth, NVwZ 2005, S. 503 (505); denselben, ZG 2007, S. 1 (10 f.); denselben, in: Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, S. 677 (690 f.); H. Kube, Finanzgewalt in der Kompetenzordnung, S. 181 f.; J. Lücke, DÖV 1977, S. 495 (497); K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 16, 120 f.; S. Magiera, in: Festschrift für Eberhard Menzel zum 65. Geburtstag, S. 621 (632, 634); S. Mückl, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 3 Rz. 29–32; J. Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, S. 99–102; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 2 f.; B. Pieroth/K. Haghgu, DVBl 2007, S. 1 (5); R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 88 f.; C. Sasse, Wirtschaftsrecht 1973, S. 308 (314); F. Schoch, ZRP 1995, S. 387 (388); K.-A. Schwarz/E. Reimer, JuS 2007, S. 219 (220); P. Selmer, AöR 101 (1976), S. 238 (243); denselben, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (233); denselben, NJW 1996, S. 2062 (2063); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 4; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 1 und 2; F. Sturm, DÖV 1968, S. 466 (468); K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 22; C. Waldhoff, VVDStRL 66 (2007), S. 216 (230); J. Wieland, DVBl 1992, S. 1181 (1185); denselben, NordÖR 2001, S. 45 (46). Zu den abweichenden Auffassungen eingehend R. Prokisch, a. a. O., Rz. 91–100; ferner S. Mückl, a. a. O., § 3 Rz. 33–36. 292 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 4; U. Häde, Finanzausgleich, S. 53; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 13, 17; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 45; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 4; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 190; W. Heun, DVBl 1996, S. 1020 (1021); R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 86, 88; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 4 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 2. Vgl. ferner H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 18; J. Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, S. 100 f.; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 2 f.

§ 5 Verwendungskompetenz

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Aufgabenverteilung an; die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern selbst ist durch die sich auf jegliche staatliche Tätigkeit294 beziehende Generalklausel des Art. 30 GG lückenlos295 geregelt. Steht der Vollzug europäischen Gemeinschaftsrechts (vgl. Art. 249 EGV) durch deutsche Behörden in Frage, so gilt auch hier und nicht nur dann, 293 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 53 f.; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 9–11; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 28 f.; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 146; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 6; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 194; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 12; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 28; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 65; J. Lücke, DÖV 1977, S. 495 (497); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 15; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 130; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 8; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 4; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 25. Zu den ungeschriebenen Verwaltungs(respektive Finanzierungs-) Zuständigkeiten ausführlich H. B. Brockmeyer, in: Festschrift für Franz Klein, S. 633; U. Häde, Finanzausgleich, S. 101–118; R. Prokisch, a. a. O., Rz. 130–153; zur Bewältigung der Finanzierung von hiermit häufig verbundenen Mischverwaltungen U. Häde, a. a. O., S. 118–122; R. Prokisch, a. a. O., Rz. 154–157. Vgl. auch unten § 5 II 2 j cc. 294 D. Carl, DÖV 1986, S. 581 (582); I. Pernice, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 30, Rz. 26–28; P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (233); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 3 a und Band II, § 47 II 1. In BVerfGE 12, S. 205 (244) blieb zwar offen, „ob die für die bundesstaatliche Struktur unserer Verfassungsordnung grundlegende Vorschrift des Art. 30 GG jede staatliche Tätigkeit schlechthin erfaßt.“ Vorliegend ist diese Zurückhaltung, wie zu zeigen sein wird, freilich nicht entscheidend, da nach Ansicht des BVerfG unter Art. 30 GG jedenfalls diejenige Betätigung des Staates fällt, „die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob Mittel des öffentlichen oder privaten Rechts verwendet werden“ (a. a. O.). Im übrigen ist in derselben Entscheidung (a. a. O., S. 243) noch der folgende interessante Satz zu lesen: „Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe [scil. der Veranstaltung von Rundfunksendungen] in irgendeiner Form befaßt, wird sie zu einer ‚staatlichen Aufgabe‘ “. Zum Diskussionsstand M. Gubelt, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 30, Rz. 7. 295 BVerfGE 39, S. 96 (109); H. P. Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, S. 54; D. Carl, DÖV 1986, S. 581 (582); W. März, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 30, Rz. 1, 14; S. Magiera, in: Festschrift für Eberhard Menzel zum 65. Geburtstag, S. 621 (635); P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (233); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 3 a und Band II, § 47 II 1.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

wenn es eines besonderen Umsetzungsaktes etwa in Form eines nach Art. 83 ff. GG zu vollziehenden Bundesgesetzes bedarf, die allgemeine Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG296, da nach dem soeben Gesagten keine Aufgabenbereiche existieren, die nicht grundgesetzlich geregelt sind. Mit der Folge der Ablehnung der Anwendung des Art. 104a Abs. 1 GG wird vereinzelt die Meinung vertreten, daß der Vollzug europäischen Gemeinschaftsrechts aufgrund dessen, daß er nicht der Entscheidung der deutschen Staatsgewalt unterliege, keine Erfüllung der staatlichen Aufgaben im Sinne des Art. 30 GG sei297. Dies ist jedoch unzutreffend: Von besonders geregelten Ausnahmen abgesehen, vollziehen die Mitgliedstaaten selbst europäisches Gemeinschaftsrecht298. Zur eigenen Verpflichtung wird der Voll296 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 38 f.; H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 4; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 7; U. Häde, Finanzausgleich, S. 126; derselbe, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 19 f. et passim; M. Heintzen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 34; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 151, 154, 157; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 5; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 37– 39; F. Klein, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 501 (502 f.); S. Magiera, in: Festschrift für Eberhard Menzel zum 65. Geburtstag, S. 621 (638–640, 642 f.); R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 163–167; U. Schwenke, NVwZ 2003, S. 1430 (1433); P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (234 f., 245); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 6; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 4 e; J. Ziekow, DÖV 2006, S. 489 (490). T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 20 f. lehnt zwar die Anwendung von Art. 104a GG, nicht aber von Art. 30 GG ab. Vgl. zu EU-Geldleistungen unten § 5 II 2 c. 297 C. Sasse, Wirtschaftsrecht 1973, S. 308 (314–316, 325). Auch K. Petersen, DVBl 1975, S. 291 (293–295) sieht für die Anwendung des Art. 30 GG keinen Raum, wendet aber Art. 104a Abs. 1 GG modifiziert an, indem er die Finanzverantwortung an die innerstaatliche Aufgabenverteilung für die materielle Substanz einer EG-Maßnahme knüpft. Mit anderer Argumentation wird die Anwendung des Art. 104a GG auch abgelehnt von L. Funke, ZfZ 1976, S. 336 (337 f.). 298 EuGH (Rs. 205 bis 215/82, Deutsche Milchkontor/Deutschland), Slg 1983, S. 2633, Rz. 17; EuGH (Rs. 210/87, Padovani/Amministrazione delle finanze dello Stato), Slg 1988, S. 6177, Rz. 16; A. von Bogdandy, in: E. Grabitz/M. Hilf, Das Recht der Europäischen Union, Art. 10 EGV, Rz. 43; R. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, § 44 VI 1; J. Gundel, in: R. Schulze/M. Zuleeg, Europarecht, § 3 Rz. 1, 101; U. Häde, Finanzausgleich, S. 37, 396; derselbe, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 17; A. Hatje, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 10 EGV, Rz. 34; S. Hobe, Europarecht, Rz. 175; H. P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 9 Tz. 23; derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 181 Rz. 71; W. Kahl, in: C. Calliess/ M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 10 EGV, Rz. 29 f.; F. Kirchhof, Gutachten D für den

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zug seitens der Mitgliedstaaten durch Art. 10 EGV299. Besteht kraft Art. 10 EGV aber eine eigene Vollzugsverpflichtung der Mitgliedstaaten, hier speziell der Bundesrepublik, resultiert daraus eine eigene mitgliedstaatliche Aufgabe300. Mithin ist der Vollzug europäischen Gemeinschaftsrechts durch die Bundesrepublik die Erfüllung der staatlichen Aufgaben im Sinne des Art. 30 GG301. Nur dieses Ergebnis entspricht den in Art. 23 Abs. 1 GG zum Ausdruck gelangenden Wertungen. Verpflichtungsadressat ist aus Sicht des EGV der Gesamtstaat, aus grundgesetzlicher Sicht (wenigstens) der Bund302. Die Pflicht der Länder gegenüber dem Bund zum loyalen Vollzug des europäischen Gemeinschaftsrechts wiederum folgt verfassungsrechtlich 61. Deutschen Juristentag, S. 84; derselbe, DVBl 2004, S. 977 (978); S. Magiera, in: Festschrift für Eberhard Menzel zum 65. Geburtstag, S. 621 (621, 625); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 20; T. Oppermann, Europarecht, § 7 Rz. 32, 35; S. U. Pieper, in: D. Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 3 Rz. 38; W. Pühs, Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, S. 74; R. Streinz, Europarecht, Rz. 533, 536; M. Wienbracke, Bemessungsgrenzen der Verwaltungsgebühr, S. 30 f. 299 EuGH (Rs. 39/72, Kommission/Italien), Slg 1973, S. 101, Rz. 17, ohne freilich Art. 5 EGV (in der alten Fassung) zu erwähnen; EuGH (Rs. 205 bis 215/82, Deutsche Milchkontor/Deutschland), Slg 1983, S. 2633, Rz. 17; H. G. Fischer, Europarecht, § 7 Rz. 1; J. Gundel, in: R. Schulze/M. Zuleeg, Europarecht, § 3 Rz. 194; A. Hatje, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 10 EGV, Rz. 34; S. Hobe, Europarecht, Rz. 176, 178; H. P. Ipsen, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 181 Rz. 71; W. Kahl, in: C. Calliess/M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 10 EGV, Rz. 30; T. Oppermann, Europarecht, § 7 Rz. 32, 35; W. Pühs, Der Vollzug von Gemeinschaftsrecht, insbesondere S. 74; P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (234); R. Streinz, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 182 Rz. 10, 19; derselbe, Europarecht, Rz. 470; derselbe, in: R. Streinz, EUV/EGV, Art. 10 EGV, Rz. 23; M. Zuleeg, in: H. von der Groeben/J. Schwarze, Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Band 1, Art. 10 EGV, Rz. 5. Grundlegend H. P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 9 Tz. 12–22. 300 H. P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 9 Tz. 18, 23; P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (234). 301 BVerwGE 102, S. 119 (125); BVerwGE 116, S. 234 (239); H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 39; U. Häde, Finanzausgleich, S. 17, 126; derselbe, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 16, 20; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 152; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 39, 61; F. Klein, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 501 (502); S. Magiera, in: Festschrift für Eberhard Menzel zum 65. Geburtstag, S. 621 (635 f.); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 20; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 163; P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (234). Vgl. ferner BVerfGE 116, S. 271 (311) und allgemein zur Ausübung deutscher Staatsgewalt beim Vollzug europäischen Gemeinschaftsrechts R. Streinz, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 182 Rz. 31.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

(nun) aus Art. 23 GG in Verbindung mit dem Prinzip der Bundestreue303. Gleiches gilt, das heißt Anwendbarkeit der allgemeinen Lastenverteilungsregel, für die gesetzesfreie Verwaltungstätigkeit304. Auch darin zeigt sich eine notwendige Konsequenz aus Art. 30 GG. Infolge von Art. 30 GG werden im Zweifel freilich die Länder die aus dem Vollzug europäischen Gemeinschaftsrechts oder der gesetzesfreien Verwaltungstätigkeit entstehenden Kosten zu tragen haben. Allgemein aber, um zur thematischen Leitlinie zurückzukehren, widerspricht es Art. 104a Abs. 1 GG, daß dem Land Ausgaben für die Wahrnehmung einer Bundesaufgabe auferlegt werden305, mithin sind, kehrt man diesen Aspekt nicht nur um, sondern formuliert ihn allgemeiner, Mischfinanzierungen ausgeschlossen306. Eine systematische Fortentwicklung dieser Aussage offenbart auch die Bedeutung der allgemeinen Lastenverteilungsre302 BVerwGE 116, S. 234 (238 f.); H. G. Fischer, Europarecht, § 7 Rz. 4; H. P. Ipsen, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 181 Rz. 36; F. Kirchhof, DVBl 2004, S. 977 (984); R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 158; R. Streinz, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 182 Rz. 44. Vgl. auch BVerfGE 92, S. 203 (230 f.). Mit durchaus beachtlichen Gründen sieht U. Häde, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 13 f. (mit weiteren Nachweisen, gestützt vornehmlich auf BVerfGE 6, S. 309 [340] sowie BVerfGE 13, S. 54 [77]) alle Träger öffentlicher Gewalt, die innerstaatlich zuständig sind, unmittelbar in der Pflicht. 303 Eingehend E. Grabitz, AöR 111 (1986), S. 1 (30 f.). Vgl. auch U. Häde, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 14 f.; W. Höfling, StWissStPr 1995, S. 421 (441); T. Oppermann, Europarecht, § 7 Rz. 45; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 159; K. Stern, in: Festschrift für Ulrich Everling, Band II, S. 1469 (1480 f.); R. Streinz, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 182 Rz. 45; denselben, Europarecht, Rz. 472; M. Winkler, DVBl 2003, S. 79 (81); H. A. Wolff, DÖV 2006, S. 908 (909). Vgl. ferner BVerfGE 92, S. 203 (230 f.). 304 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 18, 41; H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 3; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 9; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 44; W. Heun, DVBl 1996, S. 1020 (1021); F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 28; R. Prokisch, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 129; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 4 a. 305 BVerfGE 26, S. 338 (390); BVerwGE 44, S. 351 (364); BVerwGE 81, S. 312 (314); BVerwGE 98, S. 18 (21 f.); BVerwGE 102, S. 119 (124); BGHZ 98, S. 244 (254). 306 J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 52; S. Mückl, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/ C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 3 Rz. 38; R. Prokisch, in: R. Dolzer/

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gel für das Verhältnis des Bundes zu den Gemeinden und Gemeindeverbänden. Finanzielle Lasten, die aus Aufgaben des Bundes entstehen, dürfen seitens des Bundes nicht den Gemeinden und Gemeindeverbänden, die nämlich, wie sich aus Art. 106 Abs. 9 GG ergibt, finanzverfassungsrechtlich den Ländern zugeordnet sind, überlassen werden307. Zugleich verdeutlicht diese Überlegung betreffend die Zweistufigkeit der Finanzverfassung, welche auch das BVerfG bekräftigte308, daß Art. 104a Abs. 1 GG auf das Verhältnis der Länder zu ihren Kommunen keine Anwendung finden kann309. Die Lastenverteilung im Verhältnis zwischen Land und Kommunen ist Gegenstand des Landesverfassungsrechts310. Bundesverfassungsrechtlich wird K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 116; jeweils mit weiteren Nachweisen. 307 BVerwGE 44, S. 351 (364 f.); BVerwGE 98, S. 18 (21 f.); BGHZ 98, S. 244 (254); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 6; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 5; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 863–865; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 76; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 27; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 59; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 2 b. Vgl. ferner H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 3; S. Korioth, NVwZ 2005, S. 503 (505). 308 BVerfGE 86, S. 148 (215, ferner 219) mit Bezug auf H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a–109, Rz. 3 und T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 27 und schließlich K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 68. Ausdrücklich auch BVerwGE 44, S. 351 (364); BVerwGE 98, S. 18 (21); BGHZ 98, S. 244 (254). Soweit das BVerfG in BVerfGE 101, S. 158 (230) von einer Modifizierung der Zweistufigkeit der Finanzverfassung spricht, betont es nur die sich auf die zuvor in der Entscheidung in Bezug genommenen Art. 28 Abs. 2 Satz 3 sowie Art. 106 Abs. 5 und Abs. 5a GG gründende gestärkte finanzielle Eigenverantwortung (hierzu auch J. W. Hidien, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 26 Rz. 17–21, insbesondere 20; C. Waldhoff, Die Verwaltung 39 [2006], S. 155 [175 f.]). Vgl. schließlich BT-Drucks 12/6000, S. 47. 309 Näher, jeweils mit weiteren Nachweisen (auch zur vereinzelt vertretenen Gegenansicht) H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 31 f.; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 24; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 54–56; S. Mückl, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 3 Rz. 58; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 58, 60–64. Vgl. ferner BVerwGE 100, S. 56 (58 f.); OVG Berlin-Brandenburg, LKV 2006, S. 507 (513). 310 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 6; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 24; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen,

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deren finanzrechtliches Verhältnis im Ausgangspunkt durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und Art. 106 Abs. 5 bis Abs. 7 GG bestimmt. Betreffend die für die Finanzierungslast relevanten Aufgaben schreiben Art. 84 Abs. 1 Satz 7 und Art. 85 Abs. 1 Satz 2 GG neuerdings fernerhin fest, daß durch Bundesgesetz Gemeinden und Gemeindeverbänden Aufgaben nicht übertragen werden dürfen311. Gleichwohl vermag der Bund – vorbehaltlich einer Abweichung seitens der Länder – finanzwirksam auf die landesinterne Aufgabenverteilung durch Inanspruchnahme der ihm in Art. 84 Abs. 1 Satz 2 GG verliehenen Kompetenz Einfluß zu nehmen, indem er das Land selbst zum Aufgabenträger bestimmt312. Für die die staatlichen Ebenen übergreifenden Beziehungen läßt sich der allgemeinen Lastenverteilungsregel freilich eine Grundaussage entnehmen: „Zum einen verpflichtet die Regelung Bund und Länder zur gesonderten Tragung der sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben jeweils ergebenden Ausgaben (Ausgabenlast); zum anderen verpflichtet sie die in ihr angesprochenen Aufgabenträger, sich grundsätzlich nicht an Aufgaben finanziell zu beteiligen, für deren Wahrnehmung sie keine Ausgabenlast tragen (Beschränkungsgebot).“313 Umstritten ist bei diesem Gehalt, ob Art. 104a Abs. 1 GG für die Beziehungen der Länder untereinander Wirkung entfaltet314. Der Wortlaut der Finanzverfassung, Rz. 863, 865; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 29; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 75, 77; S. Korioth, NVwZ 2005, S. 503 (505). Vgl. ergänzend R. Prokisch, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 61–65. 311 Vgl. hierzu BT-Drucks 16/813, S. 15; BR-Drucks 178/06, S. 35 f. Zusammenfassend zum Hintergrund P. Selmer, JuS 2006, S. 1052 (1055 f.). 312 Zur Beurteilung auf der Grundlage der ursprünglichen Textfassung (BGBl 1949, S. 1) F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 77; U. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, S. 54 f. Die „Einrichtung der Behörden“ umfaßt auch die Festlegung des Aufgabenkreises der Behörden, mithin die Übertragung von Aufgaben und Befugnissen sowie deren Veränderung (B. Pieroth, in: H. D. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 84, Rz. 3 mit weiteren Nachweisen). Die dem Bund in Art. 84 Abs. 1 Satz 5 GG eingeräumte Möglichkeit, eine Abweichung der Länder auszuschließen, betrifft nur die Materie des Verwaltungsverfahrens, nicht dagegen diejenige der Einrichtung der Behörden. 313 P. Selmer, in: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, S. 353 (366) mit weiteren Nachweisen. 314 Für die Geltung des Art. 104a Abs. 1 GG im Verhältnis der Länder untereinander sprechen sich beispielsweise aus H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 8; K. F. Gärditz, WissR 38 (2005), S. 157 (171); W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 19; I. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 79 f.; H. Kube, Finanzgewalt in der Kompetenzordnung, S. 182 f.; P. Selmer, VVDStRL 52 (1993), S. 10 (36); K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 67; wohl

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Norm ist hier wenig hilfreich, weil er die Begrenzung auf das Bund-Länder-Verhältnis genauso wie die Ausdehnung auf das Verhältnis der Länder untereinander zu stützen vermag315. In systematischer Hinsicht sprechen freilich die besseren Gründe für die Ausdehnung des Art. 104a Abs. 1 GG, zumindest aber seiner Primärgehalte, auf das Verhältnis der Länder untereinander. Da dies von Peter Selmer316 bereits eingehend begründet wurde, darf sich die vorliegende Darstellung auf die Nennung der wesentlichen, die Ausdehnung tragenden Agrumente beschränken. Die ihnen vor allem durch die Art. 83 ff. GG verfassungsrechtlich zugewiesenen Verwaltungsaufgaben nehmen die Länder jeweils in eigener Verantwortung wahr; sie sind selbst regelmäßig verpflichtet, jene in eigener Kompetenz, also mit eigenen Verwaltungsmitteln wahrzunehmen317. Fände der durch die Konnexiauch OVG Berlin-Brandenburg, LKV 2006, S. 507 (513); H. Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 249; enger U. Häde, Finanzausgleich, S. 49 f.; betreffend die Rechtslage vor 1969 H. Fischer-Menshausen, DÖV 1956, S. 161 (167); J. Kölble, DÖV 1965, S. 76 (78); derselbe, DÖV 1967, S. 1 (2); F. Sturm, DÖV 1968, S. 466 (472). Gegen die Geltung des Art. 104a Abs. 1 GG im Verhältnis der Länder untereinander sprechen sich beispielsweise aus H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 6; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Vorb. Art. 104a–115, Rz. 44 und Art. 104a, Rz. 6; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 22; F. Kirchhof, in: Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, S. 447 (455 f.); derselbe, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 29; F. Klein, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 501 (503); S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 133; S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 79; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 26; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 3; B. Pieroth/K. Haghgu, DVBl 2007, S. 1 (5–8); K.-A. Schwarz/E. Reimer, JuS 2007, S. 219 (220); U. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, S. 387 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 4 d; betreffend die Rechtslage vor 1969 wohl auch R. Gross, NJW 1967, S. 1001 (1004 f.). Diese Ablehnung teilt auch R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 66, obgleich auch dieser mit abweichender Begründung für einen im Verhältnis der Länder untereinander geltenden Schutz der Finanzierungskompetenzen eintritt. Offengelassen von G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 104a, Rz. 19a. 315 B. Pieroth/K. Haghgu, DVBl 2007, S. 1 (6); P. Selmer, in: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, S. 353 (367, 376). Anders K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 4 d. 316 In: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, S. 353 (366–370, 376). 317 BVerfGE 63, S. 1 (41) mit Bezug auf R. Grawert, Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland, S. 195. Vgl. auch BVerfGE 55, S. 274 (318); G. Hermes, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 83, Rz. 33; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 41 V 1; H.-H. Trute, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

tät von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung bestimmte Art. 104a Abs. 1 GG vor diesem Hintergrund nicht auch im Verhältnis der Länder untereinander Anwendung, würde die eigenverantwortliche Aufgabenwahrnehmung auf Ebene der Lastentragung eine wesentliche Entwertung erfahren. Schon von Verfassungs wegen ist ein solcher Wertungswiderspruch zu vermeiden, weil eine Verfassungsvorschrift nicht isoliert gesehen werden darf, vielmehr aus dem Gesamtgefüge der Verfassung heraus, also in Rücksicht auf das Prinzip der Einheit der Verfassung ausgelegt werden muß318. Durch Finanzzuweisungen für fremde Aufgaben vermittelte Einflußmöglichkeiten verlangen nicht nur im vertikalen Verhältnis zwischen Bund und Ländern nach sachgerechter Regelung der Lastenverteilung. Gleiches trifft uneingeschränkt auch für das horizontale Verhältnis zwischen den Ländern zu, zumal derartige Einflüsse mit der Eigenstaatlichkeit, der finanziellen Eigenverantwortung sowie der Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft eines jeden Landes in Konflikt geraten319. Im übrigen existierten bereits im Gesetzgebungsverfahren320 betreffend die oben erwähnte Finanzreform von 1969 sowie im Rahmen deren Vorbereitung321 argumentative Ansätze, die darauf schließen lassen, daß es der Vorstellung des historischen Gesetzgebers entsprach, das Verhältnis der Länder untereinander in den Regelungskreis der allgemeinen Lastenverteilungsregel aufzunehmen. Im Hinblick auf Art. 104a Abs. 1 GG nicht prinzipiell verfassungsrechtlich zu beanstanden ist das kooperative Zusammenwirken der Länder im horizontalen Verhältnis322. Es ist dann zulässig, wenn die Länder erstens, was nach den bisherigen Darstellungen deutlich wird, durch ihre administrative und finanzielle Beteiligung eigene Aufgaben wahrnehmen323, und zweitens die Beteiligung wegen der damit einhergehenden Abweichung von der Regel, nämlich der Eigenverantwortlichkeit der Aufgabenerfüllung, durch einen in der Aufgabenmaterie liegenden sachlichen Grund getragen wird324. Ist ein sachlicher Grund gegeben, dürfen drittens die dem einzelnen Land Grundgesetz, Band 3, Art. 83, Rz. 73 f. Zur Ausnahme der „Organleihe“ mit weiteren Nachweisen P. Selmer, in: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, S. 353 (360 f.); zur „Kooperation im Bundesstaat“ im allgemeinen W. Rudolf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 105. 318 Vgl. oben § 4 I. 319 Vgl. hierzu oben § 1, § 4 I und § 5 I 4. 320 Vgl. BT-Drucks 5/2861, Tz. 85 der Begründung. 321 Vgl. Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Tz. 42 und die Überschrift vor Tz. 36–43. 322 Zur „Kooperation im Bundesstaat“ im allgemeinen W. Rudolf, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 105. 323 Vgl. H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 8; U. Häde, Finanzausgleich, S. 50; ferner hierzu auch BVerwGE 81, S. 312 (314).

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verfassungsrechtlich zugeordneten Kompetenzen wegen des Grundsatzes der „Unverfügbarkeit“ der Kompetenzen, der zur Wahrung der Stabilität der bundesstaatlichen Verfassung grundsätzlich auch im Verhältnis der Länder zueinander gelten muß, nur zur Ausübung (quoad usum) übertragen werden, wie dies etwa bei der Organleihe der Fall ist325. Auf der anderen Seite können, erinnert sei nur an das dem Bundesstaatsprinzip innewohnende Prinzip des Einstehens füreinander326, Hilfeleistungen verfassungsrechtlich auch geboten sein. Aufgabenorientierte327 Zwischenländerfinanzhilfen, die sich neben Art. 104a Abs. 1 GG – in Abhängigkeit ihrer konkreten Ausgestaltung – ersichtlich auch an Art. 107 Abs. 2 Sätze 1 und 2 sowie Art. 109 Abs. 1 GG messen lassen müssen, werden durch Art. 104a Abs. 1 GG freilich nicht gedeckt, da sich das leistende Land finanziell an Aufgaben beteiligen würde, für deren Wahrnehmung es keine Ausgabenlast trägt, mithin und entsprechend des oben verwandten Arguments der Grundsatz der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung entwertet würde328. Hervorgehoben sei überdies, daß das Fremdfinanzierungsverbot aus Art. 104a Abs. 1 GG auch für die Nebenhaushalte, soweit deren Errichtung als verfassungsrechtlich zulässig anzusehen ist, besonders für die Einrichtungen der mittelbaren Staatsverwaltung, das sind Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, gilt329. Wollte das BVerfG – abweichend 324 J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 98 Rz. 178, 185; P. Selmer, in: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, S. 353 (360, 362). Für das Verhältnis des Bundes zu den Ländern BVerfGE 63, S. 1 (41). 325 Vgl. J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 98 Rz. 177, 185; P. Selmer, in: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, S. 353 (359–361). Vgl. ferner W. Rudolf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 105 Rz. 62 und zur „Unverfügbarkeit“ der Kompetenzen auch oben § 4 I. 326 Vgl. oben § 4 I. 327 Zweckbindungen bilden gewiß die ausgeprägteste und augenfälligste Erscheinungsform der Aufgabenorientierung. In Zweckbindungen erschöpft sich die Aufgabenorientierung jedoch keineswegs. Finanzhilfen sind immer dann aufgabenorientiert (und tangieren Art. 104a Abs. 1 GG), wenn eine bestimmte Aufgabe sie veranlaßt, wenn sie also wegen einer bestimmten Aufgabe (nicht notwendig für dieselbe) gewährt werden. Dies kann, muß aber nicht mit einer haushaltsrechtlichen Verwendungsbeschränkung im Sinne von § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO einhergehen. 328 Ausführlich P. Selmer, in: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, S. 353. Aktuell zu einem studienplatzbezogenen Vorteilsausgleich zwischen den Ländern im Rahmen der Hochschulfinanzierung einerseits K. F. Gärditz, WissR 38 (2005), S. 157 und andererseits – abweichend von den getroffenen Aussagen – B. Pieroth/K. Haghgu, DVBl 2007, S. 1. 329 Näher R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 119–124. Vgl. überdies auch die weiteren Nach-

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von der früheren Rechtsprechung330 – in seiner jüngeren Entscheidung zum sogenannten Risikostrukturausgleich der Krankenkassen das Gegenteil zu Gehör bringen331, ist in Anbetracht der bündigen, lediglich aussagenden Darstellung und der fehlenden Kennzeichnung der Abweichung zu vermuten, daß diese Aussage irrtümlich geschah. Anderenfalls könnte vor allem der Bund durch Bildung entsprechender Aufgabenträger jede Zuständigkeitsbeschränkung umgehen. Werden schließlich Ausgaben für Aufgaben getätigt, die nicht in die Kompetenz des Handelnden fallen, trifft den Zuständigen keine Finanzierungslast im Verhältnis zum Handelnden, da im Sinne des Art. 104a Abs. 1 GG, der von „Wahrnehmung ihrer Aufgaben“ spricht, nicht der nach den Art. 30 und Art. 83 ff. GG Zuständige seine Aufgaben wahrnimmt332. Wie dem letzten Halbsatz des Art. 104a Abs. 1 GG unschwer zu entnehmen ist, gilt die sich so darstellende allgemeine Lastenverteilungsregel aber nur, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt. Damit sind die später zu betrachtenden Ausnahmen angesprochen333. Der Grundsatz selbst, also die Konnexität von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung in der Ausprägung des Prinzips der Vollzugskausalität ist an sich eine sachgerechte Regelung der Lastenverteilung. Der Träger der Verwaltungskompetenz wird bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben nur dann darauf bedacht sein, Kosten und Ausgaben in Grenzen zu halten, wenn er diese zu tragen verpflichtet ist; sein diesbezügliches Bemühen wird um so geringer ausfallen, als er von anderer Seite von den Kosten entlastet wird334. Daneben ist zu bedenken, weise bei J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 44; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 18; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 28 f. 330 BVerfGE 26, S. 338 (390), wonach die Lastenverteilungsregel das Bund-Länder-Verhältnis „im ganzen“ bestimmt. Im Anschluß hieran BVerwGE 44, S. 351 (364). 331 Siehe BVerfGE 113, S. 167 (268, ferner 206). Nach herrschender Meinung – und diese wird ungeachtet der weiterreichenden Formulierungen vom Gericht nun gestützt – erlangt Art. 104a Abs. 1 GG keine Bedeutung für Leistungen zwischen Sozialversicherungsträgern des Bundes und der Länder im Rahmen des Risikostrukturausgleichs (stellvertretend J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 44 mit weiteren Nachweisen). Näher zu den Lasten der Sozialversicherung siehe unten § 5 II 2 f. 332 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 35. Dies wird freilich nicht einheitlich beurteilt; näher hierzu J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 62 f. mit weiteren Nachweisen. 333 Vgl. hierzu unten § 5 II 2. 334 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 11; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundge-

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daß eine sachgemäße Ausübung der parlamentarischen Kontrolle sinnvoll nur gegenüber der Verwaltung gehandhabt werden kann, die zugleich für die Erfüllung der Aufgabe und die Verausgabung der dafür erforderlichen Finanzmittel verantwortlich ist335. Die Konnexität von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung macht überdies deutlich, weshalb der Aufgabenbestand die Finanzausstattung von Bund und Ländern bestimmen muß336. Mehr noch: Indem Art. 104a Abs. 1 GG normiert, daß die Ausgaben gesondert zu tragen sind, überträgt die Vorschrift den für die Haushaltswirtschaften geltenden Trennungsgrundsatz des Art. 109 Abs. 1 GG337 auf die Finanzierungsbeziehungen von Bund und Ländern338. In ihrem systematischen Zusammenhang schließen, worin eine durchaus nicht unbedeutende Erkenntnis in bezug auf die verfassungsrechtlichen Verwendungsbedingungen staatlicher Einnahmen erblickt werden kann, die Art. 104a Abs. 1 und Art. 109 Abs. 1 GG eine gegenseitige Kontrolle der Ausgabenwirtschaft aus, soweit sich aus der grundgesetzlichen Systematik nichts Abweichendes ergibt339. Beide Normen dienen letztlich dem Zweck, die Finanzwirtschaft von Bund und Ländern weitestgehend, also im Rahmen des nach dem Grundgesetz Möglichen, gegeneinander abzugrenzen340. setz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 4; U. Häde, Finanzausgleich, S. 49; J. Karstendiek, ZRP 1995, S. 49 (50); S. Korioth, NVwZ 2005, S. 503 (506 f.). Vgl. hierzu auch oben § 1 sowie § 4 I; ferner K.-H. Hansmeyer/M. Kops, Hamburger Jahrbuch für Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik 29 (1984), S. 127 (133); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 7, 15; W. Heun, DVBl 1996, S. 1020 (1024). Die zunehmende Regelungsdichte der Gesetze ändert an der Gültigkeit der nachgewiesenen Aussage nichts (P. Selmer, NJW 1996, S. 2062 [2065]). 335 Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Tz. 199; S. Korioth, ZG 2007, S. 1 (11); derselbe, in: Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, S. 677 (692). 336 D. Carl, DÖV 1986, S. 581 (581); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 4; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 183, 189; J. Isensee, DVBl 1995, S. 1 (7); S. Magiera, in: Festschrift für Eberhard Menzel zum 65. Geburtstag, S. 621 (631, 639); R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 28. Vgl. auch BVerfGE 9, S. 305 (328 f.). Näher zum Zusammenhang zwischen Aufgabenverteilung, Ausgabenverantwortung und Einnahmenverteilung J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 8–13; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 29, 31 f., 33 f. 337 Vgl. hierzu oben § 5 I 4 sowie unten § 6 II. 338 Näher R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 102–104. 339 BVerfGE 1, S. 117 (133), allerdings auf der Grundlage des damaligen Art. 109 GG; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 103.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Neben dem Verständnis der „Aufgaben“ ist auch das Verständnis der „Ausgaben“ näher zu beleuchten. Diesbezüglich zeigt sich der Text des Art. 104a GG aussagefreudiger. So bestimmt Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG, daß der Bund und die Länder die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben tragen, und unterscheidet letztere damit von den infolge der Wahrnehmung der Funktion, also infolge der Sachangelegenheit, entstehenden sogenannten Zweckausgaben. „Verwaltungsausgaben fallen insbesondere für den Verwaltungsapparat an, Zweckausgaben durch das Verwaltungshandeln“, formuliert Klaus Stern341 treffend. Anhaltspunkte342 für die Unterscheidung liefert auch ein Definitionsversuch des Landesgesetzgebers von Schleswig-Holstein in § 33 Abs. 1 des Gesetzes über den Finanzausgleich343: Es sind hiernach „Verwaltungsausgaben: persönliche und sächliche Ausgaben, die die Tätigkeit des Verwaltungsapparats ermöglichen“, „Zweckausgaben: Ausgaben, die dem Sachzweck des Einzelplans oder der Erfüllung des Verwaltungszwecks unmittelbar dienen; hierzu gehören auch die persönlichen und sächlichen Ausgaben für öffentliche Anstalten, Anlagen und Einrichtungen wie Schulen und Krankenhäuser“. Mit dieser Unterscheidung bringt Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG zum Ausdruck, daß die vom Grundgesetz bestimmten Ausnahmen von der allgemeinen Lastenverteilungsregel (vgl. Art. 104a Abs. 1 letzter Halbsatz GG) nur die Zweckausgaben betreffen und es hinsichtlich der Verwaltungsausgaben beim Grundsatz bleibt344. Auch haften Bund und Länder gemäß Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG im Verhältnis zueinander für eine ordnungsgemäße Verwaltung. Wie Verwaltungsausgaben tragen Bund und Länder also die Kosten, die aus ihrem fehlerhaften Verwaltungshandeln resultieren345. Mithin trägt der Inhaber der Verwaltungskompetenz das Ri340

S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 66. 341 Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 a (Hervorhebungen im Original). So auch H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 9; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 195. 342 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 20. 343 Vom 4. Februar 1999, GVBl Schleswig-Holstein 1999, S. 47 (in der Folgezeit mehrfach geändert). 344 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 8. Die Vorschrift ist, was allerdings in Streit steht, „eine Ausnahme von Ausnahmen vom Konnexitätsprinzip [. . .], die sämtlich nur die Exekutive betreffen“ (ebenda). 345 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 23; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 41; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 a. Vgl. auch BT-Drucks 5/

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siko für fehlerhaftes Verwaltungshandeln346. Im einzelnen bestehen über die Tauglichkeit des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG als unmittelbare Anspruchsgrundlage und über deren Geltungsbereich erhebliche Meinungsverschiedenheiten347, was vor allem auf die Untätigkeit des einfachen Gesetzgebers zurückzuführen ist. Die nähere Regelung der Gegenstände des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG ist gemäß Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG nämlich einem zustimmungsbedürftigen Bundesgesetz vorbehalten. Das auch auf dieser Grundlage ergangene Finanzanpassungsgesetz vom 30. August 1971348 macht insoweit allerdings weitgehend und insbesondere in bezug auf die gegenseitige Haftung durch mangelnden Inhaltsreichtum auf sich aufmerksam. Unter „Ausgaben“ im Sinne der Eingangsfrage sind im Ergebnis – generalisiert und vereinfacht – zu verstehen zum einen im Hinblick auf die allgemeine Lastenverteilungsregel die Zweckausgaben, also die durch das Verwaltungshandeln entstehenden Kosten, sowie die Verwaltungsausgaben, also die für den Verwaltungsapparat anfallenden Kosten, zum anderen im Hinblick auf deren grundgesetzlich bestimmte Ausnahmen lediglich die Zweckausgaben. Vermittels des Abs. 1 (letzter Halbsatz) erfaßt Abs. 5 nicht nur die Regelungskreise der Absätze 2 bis 4 des Art. 104a GG, sondern (prinzipiell) das gesamte grundgesetzlich geregelte System der Bundes- und Landesverwaltung349. Werden Aufgaben wahrgenommen, die nach der grundgesetzlichen 2861, Tz. 123 der Begründung; Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Tz. 215. 346 VGH München, NVwZ 1993, S. 794 (795); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 41; S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 135. 347 Zum Meinungsstand BVerfGE 116, S. 271 (302–307). Zur (fehlenden) Rückgriffsmöglichkeit gegenüber den Kommunen U. Schwenke, NVwZ 2003, S. 1430 (1436) mit weiteren Nachweisen; zu den Haftungsbeteiligten überhaupt R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 323–326. Die Diskussion erstreckt(e) sich daneben auf die Frage, ob Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG als Anspruchsgrundlage auch bei der Verletzung europäischen Gemeinschaftsrechts zur Anwendung kommen kann; zum Meinungsstand wiederum BVerfG, a. a. O., S. 307–309. Nach Auffassung des Verfassungsgerichts ist Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG in den Fällen der gemeinschaftsrechtlichen Anlastung eine unmittelbar anwendbare, verschuldensunabhängige Haftungsgrundlage, im Rahmen derer mögliche Mitverursachungsbeiträge zur Anrechnung kommen (ebenda, Leitsätze). Siehe nunmehr aber Art. 104a Abs. 6 GG. 348 BGBl I 1971, S. 1426; hierzu BT-Drucks 6/1771, insbesondere Begründung zu Art. 1, S. 15. Vgl. auch T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 59 f. 349 Vgl. – jeweils mit weiteren Nachweisen – für Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staats-

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Zuständigkeitsverteilung an sich einem anderen Rechtsträger obliegen, wie dies bei der Organleihe oder der Amtshilfe (vgl. Art. 35 Abs. 1 GG) der Fall ist350, wird der die Aufgaben wahrnehmende Rechtsträger nicht in eigener Zuständigkeit tätig. Der andere Rechtsträger, in dessen Zuständigkeitsbereich die wahrgenommene Aufgabe verbleibt, trägt dann prinzipiell die daraus resultierenden Zweckausgaben351. Die Zweckausgaben sind mit anderen rechts, Band IV, § 103 Rz. 22 und für Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG H. H. von Arnim, a. a. O., § 103 Rz. 25; ablehnend BVerwG, BayVBl 1980, S. 473 (475). Die konkrete Formulierung, die die dogmatischen Beziehungen verdeutlichen soll, lehnt sich an die im Kontext des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG verwandten Worte von H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 42 an. Zum grundgesetzlich geregelten System der Bundes- und Landesverwaltung gehören auch die Art. 91a und Art. 91b GG. Sie enthalten in Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 GG abweichende Bestimmungen im Sinne des Art. 104a Abs. 1 letzter Halbsatz GG, was aber der Anwendbarkeit des Art. 104a Abs. 5 GG nicht im Wege steht (H. H. von Arnim, a. a. O., § 103 Rz. 22, 25; bezogen auf Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 131; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 299; ferner Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Tz. 164; bezogen auf Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a [Zweitbearbeitung 1971], Rz. 169; anderer Ansicht bezogen auf Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 a; unentschieden K. Vogel/P. Kirchhof, a. a. O., Rz. 155; bezogen auf Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG H.-U. Erichsen, Zur Haftung im Bund-Länder-Verhältnis, insbesondere S. 57; gegen eine auf die abweichende Terminologie bei Art. 91b Abs. 3 GG im Vergleich zu Art. 91a Abs. 3 GG [einerseits „Kosten“, andererseits „Ausgaben“] gestützte Differenzierung zu Recht R. Prokisch, a. a. O.; vgl. zur Deutung ferner T. Oppermann, DÖV 1972, S. 591 [594]; vorstehende Nachweise bezogen jeweils auf Art. 91a und Art. 91b GG in der Fassung des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969, BGBl I 1969, S. 359). 350 Vgl. BVerwG, DÖV 1972, S. 720 (720 f.); dagegen H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 18. Selbstverständlich sind die rechtlichen Instrumente der ersuchten Behörde, auf deren Inanspruchnahme das Amtshilfeersuchen gerichtet ist, in erster Linie die Mittel der eigenen Aufgabenerfüllung im Rahmen des ihr zugewiesenen Aufgabenkreises (vgl. § 1 Abs. 4 VwVfG, § 6 Abs. 1 AO, § 1 Abs. 2 SGB X). Kompetenzen setzten nämlich Aufgaben voraus (H. P. Bull, Die Staatsaufgaben nach dem Grundgesetz, S. 52). Die Konstellation der Amtshilfe verschiebt den maßgeblichen Anknüpfungspunkt der Beurteilung allerdings hin zur Ausgangsmaßnahme der ersuchenden Behörde, welche in deren originäre Zuständigkeit fällt. Hieran nimmt die Durchführung der Amtshilfe teil, die ersuchte Behörde ist gleichsam der (auch rechtlich) „verlängerte Arm“ der originär zuständigen ersuchenden Behörde. 351 F. Kirchhof, in: Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, S. 447 (457 f.); R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 108. Anderer Ansicht H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 18.

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Worten erstattungsfähig352. Wegen jener dogmatischen Struktur muß Gleiches wohl auch für die Verwaltungsausgaben gelten. Auch letztere sind also erstattungsfähig353. Über die Erstattung hat der Gesetzgeber zu befinden (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 des oben erwähnten Finanzanpassungsgesetzes vom 30. August 1971)354; sie steht unter dem Ausgestaltungsvorbehalt des Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG355. Die Annahme eines die Verwaltungsausgaben betreffenden verfassungsrechtlichen Erstattungsanspruchs356 überdehnt dagegen die Aussagefähigkeiten von Art. 104a Abs. 1 und Abs. 5 GG. Ausgeschlossen ist eine Kostenerstattung dagegen in den Fällen, in denen das Grundgesetz eigene Kompetenzen oder sogar Pflichten zur Hilfeleistung begründet (vgl. Art. 35 Abs. 3, Art. 87a Abs. 4 und Art. 91 Abs. 2 GG); hier findet die allgemeine Lastenverteilungsregelung Anwendung357. Daher ist

352 So auch J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 61; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 19. Ein Erstattungsanspruch wird hingegen angenommen von H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 39; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 26; wohl weiter noch U. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, S. 263. 353 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 22; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 61; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 19; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 59 f.; R. Sannwald, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 35, Rz. 28; U. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, S. 263 f. Anderer Ansicht B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 3a; R. Prokisch, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 109; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 18. 354 Die fachgesetzlichen Kostenregelungen im Bereich der Amtshilfe gehen zumeist von dem Grundsatz aus, daß die üblichen bei der Gewährung der Amtshilfe entstehenden Kosten zu Lasten des ersuchten Teils gehen, vgl. nur § 8 VwVfG, § 115 AO, § 7 SGB X und deutlich Art. 40 DBA-Dänemark (BGBl II 1996, S. 2565) sowie Art. 29 Abs. 5 DBA-Schweden (BGBl II 1994, S. 686). Im Innenverhältnis unterscheiden § 8 VwVfG, § 115 AO und § 7 SGB X zwischen „Verwaltungsgebühren“ und „Auslagen“. Vgl. auch M. Gubelt, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 35, Rz. 20 mit weiteren Nachweisen. „Die finanzverfassungsrechtliche Beurteilung von Amtshilfe [. . .] ist uneinheitlich und wenig mit dem Gesetzesrecht [. . .] abgestimmt“ (M. Heintzen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 26). 355 Vgl. M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 26; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 155; jeweils für die Verwaltungsausgaben. 356 So H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 39.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

die in § 11 Abs. 4 Satz 3 BPolG (vormals: BGSG) für den Fall des Art. 35 Abs. 3 GG begründete Kostenerstattungspflicht verfassungswidrig358. 2. Besondere Lastenverteilungsregeln In den vorangegangenen Ausführungen wurde deutlich, daß die allgemeine Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG für die Ausgabenverantwortung an die Aufgabenverantwortung anknüpft (Konnexität von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung). Überdies wurde dargelegt, daß die Aufgaben grundsätzlich nach den verfassungsrechtlich zugewiesenen Verwaltungskompetenzen zu bestimmen sind (Prinzip der Vollzugskausalität)359. Da das Grundgesetz im Regelfall die Länder als Träger der Verwaltungskompetenzen benennt (vgl. nur Art. 83 GG), würde die allgemeine Lastenverteilungsregel, bliebe sie die einzige Bestimmung, in finanzieller Hinsicht jenen ersichtlich zu Lasten gereichen. Unabhängig von der entstehungsgeschichtlichen Beurteilung, läßt sich dies jedenfalls heute durch ein Auseinanderfallen von verfassungsrechtlichem Sollen und verfassungspolitischem Sein nachweisen. Obgleich die Finanzverfassung nämlich auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung von Bund und Ländern abzielt360, wird die Realität, wie bereits an anderer Stelle konstatiert wurde361, dieser Anforderung nicht gerecht. „Es erscheint deshalb sinnvoll, den Bund schon bei den von ihm veranlaßten Ausgaben stärker in die Pflicht zu nehmen. Ansonsten bestünde die Gefahr einer übermäßigen Belastung der Länder oder aber einer Blockade der Länder im Bundesrat gegenüber finanzwirksamen Gesetzen.“362 Nicht zu Unrecht nimmt Klaus Stern weitergehend an, 357 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 27; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 58; R. Prokisch, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 107; U. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, S. 266 f.; teilweise auch H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 22, Fußnote 33; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 5; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 59. Anderer Ansicht T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 60. Zum Bereich sich überschneidender Aufgabenzuständigkeiten BVerwGE 81, S. 312 (313 f.). 358 R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 107; U. Stelkens, Verwaltungshaftungsrecht, S. 267, Fußnote 64. 359 Vgl. oben § 5 II 1. 360 Vgl. oben § 1 und § 4 I. 361 Vgl. oben § 1. 362 U. Häde, Finanzausgleich, S. 62.

§ 5 Verwendungskompetenz

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daß die allgemeine Lastenverteilungsregel sogar ihre innere Rechtfertigung für die Fälle verliert, „in denen der Bund durch seine Gesetzgebung die Länderverwaltungen zu eher mechanischen Dienstleistungen im Rahmen bestimmter von ihm gewünschter Finanzierungen in Anspruch nimmt“363. a) Verwaltungsausgaben und Verwaltungshaftung (Art. 104a Abs. 5 GG) Der Bund und die Länder tragen die bei ihren Behörden entstehenden Verwaltungsausgaben und haften im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung (Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG). Da Art. 104a Abs. 5 GG zur Auslegung des Art. 104a Abs. 1 GG beitrug, wurde jener bereits im Zusammenhang mit diesem näher beleuchtet, so daß hier auf die entsprechenden Ausführungen oben § 5 II 1 verwiesen werden kann. Zusammenfassend ist an dieser Stelle erstens zu sagen, daß Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG die Verwaltungsausgaben, also die für den Verwaltungsapparat anfallenden Kosten, vom Anwendungsbereich der vom Grundgesetz bestimmten Ausnahmen von der allgemeinen Lastenverteilungsregel wiederum selbst ausnimmt, mit der Folge, daß sie von dem Teil zu tragen sind, bei dessen Behörden sie entstehen. Art. 104a Abs. 1 letzter Halbsatz GG betrifft somit nur die Zweckausgaben, was die durch das Verwaltungshandeln entstehenden Kosten meint. Wie Verwaltungsausgaben tragen der Bund und die Länder gemäß Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG zweitens im Grunde die Kosten, die aus ihrem fehlerhaften Verwaltungshandeln resultieren. Eine Ergänzung ist an dieser Stelle dennoch angezeigt: Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG enthält keine bindende Entscheidung darüber, daß die Länder die ihnen entstehenden Verwaltungskosten gegenüber Dritten auch materiell stets tragen müßten, worauf das BVerwG zutreffend hinweist. So verlangt die Vorschrift keine Freiheit von gesetzlichen Gebührentatbeständen, die entstehende Verwaltungskosten auf Dritte abwälzen364. b) Bundesauftragsverwaltung (Art. 104a Abs. 2 GG) Handeln die Länder im Auftrage des Bundes, trägt der Bund die sich daraus ergebenden Ausgaben (Art. 104a Abs. 2 GG). Damit knüpft Art. 104a Abs. 2 GG an Art. 85 GG an, welcher die Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder im Auftrage des Bundes zum Gegenstand hat. Wie sich 363 364

Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 c. BVerwGE 95, S. 188 (195 f.).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

aus Art. 83 GG ergibt, führen die Länder die Bundesgesetze im Auftrage des Bundes aus, soweit das Grundgesetz dies bestimmt oder zuläßt. Das Grundgesetz bestimmt die Bundesauftragsverwaltung (obligatorische Bundesauftragsverwaltung) für die Verwaltung der Bundesautobahnen und sonstigen Bundesstraßen des Fernverkehrs (Art. 90 Abs. 2 GG), für die Ausführung von Bundesgesetzen, die Geldleistungen gewähren, wenn der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt (Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG) sowie für die Verwaltung von Steuern, die ganz oder zum Teil dem Bund zufließen (Art. 108 Abs. 3 Satz 1 GG). Das Grundgesetz läßt die Bundesauftragsverwaltung zu (fakultative Bundesauftragsverwaltung) für die Ausführung von Bundesgesetzen, die der Verteidigung einschließlich des Wehrersatzwesens und des Schutzes der Zivilbevölkerung dienen (Art. 87b Abs. 2 Satz 1 GG), für die Ausführung von Gesetzen, die auf Grund von Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG (Erzeugung und Nutzung der Kernernergie) ergehen (Art. 87c GG), für die Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung (Art. 87d Abs. 2 GG), für die Verwaltung von Bundeswasserstraßen (Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG) sowie für die Ausführung der Gesetze, die der Durchführung des Lastenausgleichs dienen (Art. 120a Abs. 1 Satz 1 GG). Handeln die Länder hiernach im Auftrage des Bundes, trägt letzterer die daraus resultierenden Ausgaben, soweit es sich um Zweckausgaben handelt (vgl. Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG)365. Aus systematischen Gründen gilt diese Rechtsfolge nicht für Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und bei denen der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt, da anderenfalls ein Widerspruch zu Art. 104a Abs. 3 Sätze 1 und 2 GG entstünde, die zwar die Bundesauftragsverwaltung anordnen (mit der eigentlichen Folge der ausschließlichen Kostentragungspflicht des Bundes gemäß Art. 104a Abs. 2 GG), gleichzeitig jedoch von der Möglichkeit ausgehen, die Kosten einer Aufteilungsquote zuzuführen366. Werden Bundesgesetze, wie dies Art. 87b Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 120a Abs. 1 Satz 1 GG ermöglichen, zum Teil durch die Länder im Auftrage des Bundes und zum Teil durch bundeseigene Verwaltung gemäß Art. 86 GG ausgeführt, trägt der Bund die Zweckausgaben vollständig und die Verwaltungsausgaben anteilig367. 365

Vgl. oben § 5 II 1 und § 5 II 2 a. U. Häde, Finanzausgleich, S. 63, 66 f. Dieser Widerspruch entsteht freilich dann nicht, wenn die für den Bund vorgesehene Kostentragungsquote 100 vom Hundert beträgt. Auf Konkurrenzebene wird regelmäßig angenommen, daß Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG lex specialis zu Art. 104a Abs. 2 GG sei (stellvertretend mit weiteren Nachweisen J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 91). Vgl. hierzu ferner BT-Drucks 16/813, S. 18; BR-Drucks 178/06, S. 45. 367 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 12; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 36; W. Heun, in: H. Dreier, 366

§ 5 Verwendungskompetenz

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Während die Verbindung von Art. 104a Abs. 2 GG und Art. 85 GG auf der Hand liegt, gestaltet sich die Suche nach dem rechtfertigenden Moment für die – hier anzunehmende – Abweichung von der allgemeinen Lastenverteilungsregel schon schwieriger. Im Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland von 1966 wird als Regelungsgrund angeführt, daß die Länder „im Sinne des Lastenverteilungsgrundsatzes Aufgaben des Bundes, nicht eigene Angelegenheiten wahr[nehmen].“368 Ob diese Annahme zutreffend ist, darf mit verschiedenen Stimmen im Schrifttum369 bezweifelt werden, da maßgeblicher Anknüpfungspunkt für die Lastenverteilung die Verwaltungszuständigkeit ist370. Anders als die übliche Bezeichnung als „Bundesauftragsverwaltung“ auf den ersten Blick vermuten läßt, normiert Art. 85 GG eine Form der Landesverwaltung; die Länder üben hierbei Landesstaatsgewalt aus, ihre Behörden handeln als Landesorgane, nicht als Bundesorgane371. Bei einem näheren Blick auf Art. 84 GG einerGrundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 20; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 182. 368 Tz. 205. So auch BT-Drucks 5/2861, Tz. 116, 290 der Begründung; H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 9; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 36; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 9; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 104a, Rz. 21; F. Sturm, DÖV 1968, S. 466 (470, 475). 369 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 29; C. Starck, StuW 1974, S. 271 (273); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 b. 370 Vgl. oben § 5 II 1. 371 So ausdrücklich BVerfGE 81, S. 310 (331); BVerwGE 100, S. 56 (58). Vgl. auch BAGE 13, S. 45 (51 f.); W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 49; H. P. Bull, in: E. Denninger/W. HoffmannRiem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 85, Rz. 4; A. Dittmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 85, Rz. 4; P. Lerche, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 85, Rz. 5; S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 87; I. von Münch, Staatsrecht, Band 1, Rz. 876; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 85, Rz. 2; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 41 VI 2; D. C. Umbach/T. Clemens, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 85, Rz. 13. Vgl. ferner BVerfGE 63, S. 1 (40, 42); BVerwGE 52, S. 226 (229); BVerwGE 52, S. 237 (241); BVerwGE 62, S. 342 (344); BVerwG, NVwZ 1983, S. 471; BGHZ 16, S. 95 (97–100); VGH München, DVBl 1962, S. 341; H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 29; P. Badura, Staatsrecht, G Rz. 36; S. Broß, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 85, Rz. 1; U. Häde, Finanzausgleich, S. 31 f.; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 70; H.-G. Henneke/ K. Ruge, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 85, Rz. 1; G. Hermes, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 85, Rz. 17; H. Maurer, Staatsrecht I, § 18 Rz. 15; F. Ossenbühl, Verwaltungsvorschriften und Grundgesetz,

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

seits und Art. 85 GG andererseits offenbart sich aber auch, daß die Eigenständigkeit der Länder bei der Bundesauftragsverwaltung deutlich eingeschränkt ist. Kennzeichnend für die landeseigene Ausführung der Bundesgesetze ist eine Beschränkung der Kontrollbefugnisse des Bundes auf eine bloße Rechtsaufsicht (Art. 84 Abs. 3 Satz 1 GG), deren Ausübung zudem an ein besonderes Verfahren gebunden ist (vgl. Art. 84 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 GG), und eine Beschränkung der Einwirkungsbefugnisse auf ein Einzelweisungsrecht für besondere Fälle, welches wiederum erst durch ein zustimmungspflichtiges Bundesgesetz verliehen werden muß (Art. 84 Abs. 5 Satz 1 GG). Kennzeichnend für die Bundesauftragsverwaltung sind demgegenüber besondere Einwirkungs- und Kontrollbefugnisse des Bundes gegenüber den Ländern. So unterstehen die Landesbehörden von vornherein den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden (Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG), deren Vollzug durch die obersten Landesbehörden ohne weiteres sicherzustellen ist (Art. 85 Abs. 3 Satz 3 GG). Überdies erstreckt sich die Bundesaufsicht auf die Gesetzmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit der Ausführung durch die Länder (Art. 85 Abs. 4 Satz 1 GG), wobei die Bundesregierung zu diesem Zwecke jederzeit Bericht und Vorlage der Akten verlangen, weiter noch Beauftragte zu allen Landesbehörden entsenden kann (Art. 85 Abs. 4 Satz 2 GG). Hieraus ist zu folgern, um die präzisen Worte des BVerfG zu leihen, „daß die Verwaltungskompetenz des Landes schon nach der ursprünglichen Zuweisung eine eingeschränkte ist. Unentziehbar steht dem Land nur die sogenannte Wahrnehmungskompetenz zu: das Handeln und die Verantwortlichkeit nach außen, im Verhältnis zu Dritten, bleibt stets Landesangelegenheit; ein Eintrittsrecht des Bundes sieht Art. 85 GG nicht vor. Für die Sachbeurteilung und Sachentscheidung, die sog[enannte] Sachkompetenz, gilt dies hingegen nicht. Zwar liegt auch sie zunächst beim Land. Aber der Bund kann sie, indem er das ihm zuerkannte Weisungsrecht in Anspruch nimmt, nach eigener Entscheidung an sich ziehen. Diese Inanspruchnahme ist nicht auf Ausnahmefälle begrenzt und auch nicht weiter rechtfertigungsbedürftig; sie ist, wie Art. 85 Abs. 3 GG erkennen läßt, als reguläres Mittel gedacht, damit sich bei Meinungsverschiedenheiten das hier vom Bund zu definierende Gemeinwohlinteresse durchsetzen kann. Mithin steht die Sachkompetenz dem Lande von vornherein nur unter dem Vorbehalt ihrer Inanspruchnahme durch den Bund zu.“372 Sinnvoller erS. 406; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 21; R. Steinberg, AöR 110 (1985), S. 419 (424); B. Tiemann, Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern in verfassungsrechtlicher Sicht, S. 84–86; H.-H. Trute, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 85, Rz. 4; J. Wieland, DVBl 1992, S. 1181 (1185); R. Zippelius/T. Würtenberger, Deutsches Staatsrecht, § 46 VI 3 a. Umfassende Nachweise über die frühere kontroverse Diskussion finden sich etwa bei W. Blümel, AöR 93 (1968), S. 200 (233, Fußnote 184); R. Steinberg, a. a. O., S. 422 f.; B. Tiemann, a. a. O., S. 84 f.

§ 5 Verwendungskompetenz

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scheint es im Ergebnis daher, die an Art. 85 GG anknüpfende Regelung des Art. 104a Abs. 2 GG mit den besonderen Einfluß- und Kontrollbefugnissen des Bundes bei der Bundesauftragsverwaltung im Vergleich zur landeseigenen Ausführung der Bundesgesetze zu rechtfertigen373. Eine erhebliche Bedeutung kommt der abschließenden Klärung dessen allerdings nicht zu, da das Grundgesetz diese Abweichung expressis verbis anordnet374. Ein Umkehrschluß von den Einfluß- und Kontrollbefugnissen im Bereich der Aufgaben auf die Finanzierungsverantwortung derart, daß bei jedem denkbaren Auseinanderfallen von Verwaltungszuständigkeit und Verwaltungsverantwortung, von Wahrnehmungskompetenz und Sachkompetenz, dem Träger der jeweils letztgenannten die Kostenlast zufällt, verbietet sich jedoch375. Als Ausnahmebestimmung zur allgemeinen Lastenverteilungsregel läßt sich Art. 104a Abs. 2 GG deswegen nicht verallgemeinern, weil sich der Normzweck ausweislich des klaren Wortlauts auf die Erfassung 372

BVerfGE 81, S. 310 (332). So beispielsweise auch H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 29; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 13; U. Häde, Finanzausgleich, S. 63; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 71; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 14; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 205; W. Heun, DVBl 1996, S. 1020 (1022); derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 21; S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 88–90; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 17; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 10; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 4; J. Wieland, DVBl 1992, S. 1181 (1185). Auf die regelmäßig besonders kostenintensiven und streitbeladenen Gegenstände der Bundesauftragsverwaltung stellt dagegen zusätzlich ab R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 175. 374 Im Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Tz. 205 findet sich insoweit folgendes: „[M]it dem Weisungsrecht liegt die letzte Verwaltungsverantwortung beim Bund. Da diese Folgerungen aus dem allgemeinen Lastenverteilungsgrundsatz nicht unbestritten sind, soll durch Art. 104a Abs. 2 GG [. . .] ausdrücklich klargestellt werden, daß der Bund die Zweckausgaben trägt, wenn die Länder im Auftrage des Bundes handeln.“ Vgl. ferner H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 29. 375 U. Häde, Finanzausgleich, S. 63; K. Waechter, VerwArch 85 (1994), S. 208 (213). Anderer Ansicht J. Hofmann-Hoeppel, Die (finanz-)verfassungsrechtliche Problematik des BSHG-Vollzugs durch kommunale Gebietskörperschaften, S. 151, der dabei den folgenden Fall im Blick hat: Die Verwaltungsverantwortung im Bereich der Erfüllung von Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises bzw. von Pflichtaufgaben liege „nicht mehr wie bei der Eigenverantwortung in einer Hand, sondern ist zwischen Staat als Aufgabenübertragendem und Gemeinden bzw. Gemeindeverbänden als Ausgabenausführenden aufgeteilt.“ 373

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

der Bundesauftragsverwaltung (im Verhältnis des Bundes zu den Ländern)376 beschränkt377. Darüber hinaus ist Art. 104a Abs. 2 GG als an die Verwaltungskompetenz anknüpfende Lastenverteilungsregel kein Verbot zu entnehmen, entstehende Kosten durch bundesgesetzliche Regelungen direkt Dritten mit der Folge aufzuerlegen, daß im gleichen Umfang keine ausgleichspflichtigen Belastungen bei den Ländern anfallen378. Die Vorschrift setzt voraus, wie das BVerwG ganz zu Recht klarstellt, daß bei der Auftragsverwaltung der Länder erstattungsfähige Zweckausgaben überhaupt entstehen379. c) Geldleistungsgesetze (Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG) Eine besondere Regelung betreffend die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern, die vom erörterten Grundsatz abweicht, enthält die Verfassung mit Art. 104a Abs. 3 GG auch für Geldleistungsgesetze. Genau genommen, regelt nur Satz 1 des Art. 104a Abs. 3 GG eine Frage der Lastenverteilung. Nach diesem können Bundesgesetze, die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden, bestimmen, daß die Geldleistungen ganz oder zum Teil vom Bund getragen werden. Flankiert wird die Norm durch andere staatsorganisationsrechtliche Aussagen: Bestimmt jenes in Satz 1 genannte Gesetz, daß der Bund die Hälfte der Ausgaben oder mehr trägt, wird es, wie Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG sagt, im Auftrage des Bundes durchgeführt. Bevor Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG im Zuge der sogenannten Föderalismusreform des Jahres 2006 aufgehoben wurde380, statuierte er ein Zustimmungsrecht des Bundesrates, wenn besagtes Gesetz bestimmte, daß die Länder ein Viertel der Ausgaben oder mehr tragen. Aufhebung der Norm heißt vorliegend jedoch nicht Beseitigung des Zustimmungsrechts, sondern im Gegenteil Ausdehnung desselben. In Nachfolge des Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG legt nunmehr nämlich Art. 104a Abs. 4 GG fest, daß Bundesgesetze, die Pflichten der Länder zur Erbringung von Geldleistungen, geld376

Vgl. Art. 106 Abs. 9 GG und oben § 5 II 1. Vgl. zur Methodik die Nachweise und ergänzenden Ausführungen oben § 5 I 2, Fußnote 236. 378 BVerwGE 95, S. 188 (195); J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 75; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 4; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 184. Vgl. auch M. Heintzen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 36; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 10. 379 BVerwGE 95, S. 188 (195). 380 Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034. 377

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werten Sachleistungen oder vergleichbaren Dienstleistungen gegenüber Dritten begründen und von den Ländern als eigene Angelegenheit oder nach Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG im Auftrag des Bundes ausgeführt werden, der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, wenn daraus entstehende Ausgaben von den Ländern zu tragen sind381. Der Sache nach betrifft die erste der flankierenden Vorschriften, Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG, den Gesetzesvollzug und ordnet unter der Voraussetzung der mindestens hälftigen Ausgabentragung seitens des Bundes für die Ausführung von Geldleistungsgesetzen die Bundesauftragsverwaltung (vgl. Art. 85 GG, obligatorische Bundesauftragsverwaltung) an. Die zweite der flankierenden Vorschriften, Art. 104a Abs. 4 GG, betrifft die Gesetzgebung und statuiert unter den daselbst bezeichneten Voraussetzungen für das Zustandekommen nicht nur der Geldleistungsgesetze das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates (vgl. Art. 77 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 2a sowie Art. 78 GG). Indem Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG die Bestimmung der Lastentragung dem Bundesgesetzgeber anheimstellt, indem Art. 104a Abs. 4 GG den Ländern überdies eine Position einräumt, die es ihnen erlaubt, mit dem Bund in Verhandlungen über die Lastentragung einzutreten, tragen die Regelungen nicht, wie oben eingangs § 5 II als Erfordernis deklariert, zur klaren Abgrenzung der finanziellen Verantwortungsbereiche bei und sind insofern verfassungspolitisch angreifbar382. Die Norm erlaubt für Geldleistungsgesetze eine Wahl zwischen den Prinzipien der Vollzugs- und Gesetzeskausalität383. Geldleistungsgesetze in diesem Sinne sind solche von den Ländern an sich als eigene Angelegenheit ausgeführte Gesetze (vgl. Art. 83 f. GG), die gegenleistungsunabhängige einmalige oder laufende geldliche, nicht aber sonstige geldwerte Zuwendungen aus öffentlichen Mitteln an private oder ihnen gleichgestellte öffentliche Empfangsberechtigte freiwillig, nicht aber nach freiem Ermessen gewähren384. An vorstehender Interpretation vermag 381

Vgl. hierzu BT-Drucks 16/813, S. 18 f., ferner 8; BR-Drucks 178/06, S. 43– 45, ferner 15 f.; BR-Drucks 462/06, S. 7 f. 382 Vor dem Hintergrund der bisherigen Textfassung H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 37. 383 F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 41. 384 So oder ähnlich H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 10; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 16 f.; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 40, 42, 44; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 79, 81 f., 86; derselbe, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 324; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 15; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 206 f.; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 24–26; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

der neugefaßte Art. 104a Abs. 4 GG nichts zu ändern, bestätigt sie sogar insoweit, als er die „geldwerten Sachleistungen“ und „vergleichbaren Dienstleistungen“385 neben den „Geldleistungen“ aufführt und damit jene von diesen abgrenzt; und bestätigt findet sich daneben der Empfängerkreis, wenn Art. 104a Abs. 4 GG „Dritte“ im Blick hat. Subventionen werden begrifflich allerdings nur insoweit erfaßt, als sie nicht steuergesetzlich (beispielsweise als Steuervergünstigungen386) geregelt sind. Solche steuergesetzlich geregelten Subventionen, die sich regelmäßig in Form von Steuerminderaufkommen niederschlagen, beurteilen sich nach den Vorschriften der Art. 105 ff. GG387. Dies betrifft vor allem – parallel zu den eingangs GG, Rz. 57; F. Klein, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 501 (510); derselbe, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 35; S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 95–97; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 33–37; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 5 f.; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 193 f., 196, 198; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 24 f., 28; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 c a. Die Forderung von K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 85, daß den Empfängern ein Rechtsanspruch auf die Gewährung der Geldleistung eingeräumt sein müsse, findet in der Vorschrift, insbesondere im Begriff „gewähren“, keinen Rückhalt. Im übrigen relativieren die Autoren ihre Aussage selbst, da sie nur einen „prinzipiell[en]“ (a. a. O.) Rechtsanspruch verlangen. Vgl. auch die Formulierungen bei R. Prokisch, a. a. O., Rz. 198. Zum haushaltsrechtlichen Begriff der Zuwendungen siehe § 14 HGrG und § 23 BHO. 385 Die Vorstellungen des verfassungsändernden Gesetzgebers drücken sich besonders in den folgenden Angaben aus (BT-Drucks 16/813, S. 18; BR-Drucks 178/ 06, S. 44 f.; BR-Drucks 462/06, S. 7 f.; erstgenannte Fundstellen mit Bezug auf die Koalitionsvereinbarung vom 18. November 2005, Anlage 2, Rz. 32): „Die Vergleichbarkeit einer Dienstleistung mit Geld- und geldwerten Sachleistungen im Sinne des neuen Zustimmungstatbestandes ist dann gegeben, wenn sie unter vergleichbar engen Voraussetzungen wie dies bei Geld- und Sachleistungen der Fall ist, einem Dritten Vorteile gewährt oder sonstige Maßnahmen gegenüber Dritten veranlasst, die zu einer erheblichen Kostenbelastung der Länder führen. [. . .] Nicht dagegen fallen unter den Begriff der Sachleistungen reine Genehmigungen, Erlaubnisse oder sonstige Verwaltungsakte, die keine darüber hinausgehenden Leistungen bestimmen, sondern nur die Vereinbarkeit mit materiellen Vorschriften feststellen. Leistungen, die nicht durch Länderhaushalte, sondern vollständig aus Beitragsmitteln, Zuschüssen aus dem EU-Haushalt oder dem Bundeshaushalt finanziert werden, sind nicht von dem neuen Zustimmungstatbestand erfasst.“ Letzteres „wird im Verfassungstext durch den letzten Halbsatz zum Ausdruck gebracht“ (BR-Drucks 462/ 06, S. 8). Vgl. hierzu auch J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 325, 329 f. 386 Zu solchen eingehend J. Hey, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, §§ 19 f. 387 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 16; U. Häde, Finanzausgleich, S. 68; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a,

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beschriebenen Regelungsgegenständen von Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG – die Lastenverteilung (umgekehrt als Mindereinnahmen; vgl. Art. 106 Abs. 1 bis Abs. 3 GG), die Verwaltungsart (vgl. Art. 108 Abs. 3 GG) sowie die Zustimmung des Bundesrates (vgl. Art. 105 Abs. 3 GG). Klarstellend ist aber darauf hinzuweisen, daß die kompetenzrechtliche Zulässigkeit von insbesondere über die Einnahmeseite der Haushalte finanzierte Zahlungssubventionen hiermit keine Würdigung erfuhr388. Sind für die betreffende Subvention die Steuergesetzgebungskompetenzen des Art. 105 GG jedoch einschlägig, ersetzt das steuerliche Verteilungs- und Verwaltungssystem die Vorschriften des Art. 104a Abs. 3 GG umfassend389. Ferner fallen auch solche Subventionen nicht in den Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 3 Rz. 39; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 2 Rz. 11; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 25; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 67; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 38; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 5; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 166 und Art. 104a, Rz. 26; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 c a. 388 Eingehend hierzu P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 130–133, 175–182; auch K. Vogel, DÖV 1977, S. 837 (840–842). Vgl. ferner H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 16; U. Häde, Finanzausgleich, S. 68 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 167. Zum Vergleich der exekutiven Zuständigkeiten von Bund und Ländern bei vom Bund gewährten Leistungen einerseits durch Steuervorteile und andererseits durch von den Ländern auszuführende echte Subventionsgesetze P. Selmer, a. a. O., S. 178. Zu „negativen Steuern“ V. Sarrazin, in: Freundesgabe für Franz Josef Haas zur Vollendung des 70. Lebensjahres, S. 305. 389 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 16; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 80; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 25. So wohl auch U. Häde, Finanzausgleich, S. 68 f.; V. Sarrazin, in: Freundesgabe für Franz Josef Haas zur Vollendung des 70. Lebensjahres, S. 305 (311). Vgl. ferner P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 182. Mehrdeutig wegen im Ausgangspunkt unzureichender Klärung und Trennung der jeweiligen Sach- und Kompetenzbereiche H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 14; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 39; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 67; F. Klein, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 501 (510 f.); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 38; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 5; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 26, Fußnote 101. Zum Problem des Zusammenhangs von Quotenfestlegung und Steuerertragsverteilung bei Zahlungen aus dem Steueraufkommen im Hinblick auf Art. 104a Abs. 3 GG U. Häde, a. a. O., S. 69–71; K. Vogel, DÖV 1977, S. 837 (840 f.).

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GG, die im gesetzesfreien Raum auf der Grundlage des Haushaltsplans gewährt werden390. Entschädigungen (vgl. etwa Art. 14 Abs. 3 GG) und Schadensersatz (vgl. etwa § 839 BGB in Verbindung mit Art. 34 GG), Aufwendungsersatz (vgl. etwa § 80 VwVfG) sowie Zahlungen zur Erfüllung zivilrechtlicher Verbindlichkeiten sind dem Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 3 GG ebenfalls entzogen391. Bilden ausschließlich Länder und Gemeinden den Kreis der Empfangsberechtigten, werden die Geldleistungen also im innerstaatlichen Bereich gewährt, richtet sich deren Beurteilung nach den umfassend verstandenen verfassungsrechtlichen Vorschriften des bundesstaatlichen Finanzausgleichs392. Zu Art. 104a Abs. 3 GG selbst zurückkehrend, genügt dem tatbestandlichen Erfordernis der Gewährung der Geldleistung durch das Gesetz eine Rechtsverordnung, „wenn die Ermächtigung an Bundesorgane adressiert ist oder Länderorgane zwingend verpflichtet werden, ohne daß ihnen ein Spielraum verbleibt; denn Grund der Regelung ist, daß hier Zweckausgaben von Bundes wegen veranlaßt werden.“393 Nicht erforderlich ist, daß die Gewährung von Geldleistungen ausschließlicher Inhalt des betreffenden Gesetzes 390

T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 30. M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 44; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 2 Rz. 10; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 82; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 25; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 57; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 34; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 6; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 25. 392 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 16; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 40, 42; R. Prokisch, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 193; F. J. Strauß, Die Finanzverfassung, S. 110. Vgl. ferner J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 79; S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 96; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 37, deren Beurteilungsbegrenzung auf Art. 106 und 107 GG freilich zu eng ist, was schon ein kurzer Blick nur auf Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG offenbart. Anderer Ansicht H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 23. 393 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 c a, Fußnote 59 (S. 1142; Hervorhebungen im Original). So auch J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 84; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 28. Näher K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 83. Ähnlich M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 43; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 31; R. Prokisch, in: 391

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ist. Jedoch beschränkt sich die Anwendung des Art. 104a Abs. 3 GG dann auf die Geldleistungsbestimmungen394. Sind die durch die Geldleistungsbestimmungen entstehenden Kosten von denen, welche die sonstigen Inhalte des Gesetzes verursachen, nicht trennbar, widerspräche aber die Ausdehnung des Art. 104a Abs. 3 GG auf das gesamte Gesetz der klaren Abgrenzung der finanziellen Verantwortungsbereiche im System des Art. 104a GG, so daß in diesem Falle die gemeinsame Finanzierung ganz zu unterbleiben hat395. Bei „der Anwendung der Kompetenzordnung und -verteilung zwischen Bund und Ländern“ geht „es um feste und eindeutige Grenzziehungen“396, mithin um die eindeutige Zuordnung von Verantwortlichkeiten397. Als Rechtsfolge eröffnet Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG die Möglichkeit, die Lastentragung zwischen Bund und Ländern in Form einer Quote aufzuteilen. Eine nach Summen vorgenommene Aufteilung ist nach ganz herrR. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 199. 394 U. Häde, Finanzausgleich, S. 65; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 15; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 208; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 85, 89; W. Heun, DVBl 1996, S. 1020 (1024); F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 30; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 35; S. Korioth, DVBl 1993, S. 356 (361); S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 94 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 40; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 195, 200; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 84. Klarstellend sei hervorgehoben, daß dies auch die Reichweite der in Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG angeordneten Bundesauftragsverwaltung betrifft (vgl. H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 15; J. Hellermann, a. a. O., Rz. 94; T. Maunz, a. a. O.). 395 Im Ergebnis ebenso H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 10a; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 27; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 59; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 35; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 40; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 195; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 32. Anderer Ansicht H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 19; M. Heintzen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 42; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 89; S. Korioth, DVBl 1993, S. 356 (361); K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 84. 396 BVerfGE 67, S. 256 (289). 397 C. Wagner/D. Rechenbach, ZRP 2003, S. 308 (310).

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schender Meinung ausgeschlossen398. In den Ausdrücken „ganz oder zum Teil“ in Abs. 3 Satz 1 und „die Hälfte“ in Abs. 3 Satz 2, bislang auch „ein Viertel“ im aufgehobenen Abs. 3 Satz 3, findet eine Aufteilung nach Summen, im Gegensatz zu einer solchen nach Quote, keine Stütze. Vor allem muß das genaue Verhältnis der Lastentragung wegen Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG schon vor dem Gesetzesvollzug feststehen, was bei einer nach Summen vorgenommenen Aufteilung gerade nicht gewährleistet ist, weil sich zu diesem Zeitpunkt die beim Vollzug entstehenden Gesamtkosten als Grundlage der jeweiligen Anteile nur durch eine mehr oder weniger präzise Schätzung veranschlagen lassen, mithin keine sichere Beurteilung gewährleistet ist, ob es sich bei der festgelegten Summe tatsächlich um die Hälfte der Ausgaben handelt399. Wegen des früheren Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG mußte das genaue Verhältnis der Lastentragung sogar bereits im Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens feststehen, woraus sich noch die weitere Konsequenz ergab, daß die Aufteilungsquote selbst der Bestimmung durch Rechtsverordnung entzogen war400. Mit dem (beinahe vollständigen401) Wegfall des quotenabhängigen Zustimmungsrechts des Bundesrates besteht 398 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 19; U. Häde, Finanzausgleich, S. 65; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 47; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 88; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 39; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 7; R. Prokisch, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 215. Anderer Ansicht H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 32. Sonderfall bei K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 90. 399 J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 88; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 39. Vgl. hierzu ferner K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 93. Dagegen nimmt H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 32 an, daß die Finanzierungsquoten auch dann ermittelt werden könnten, wenn der Gesamtbetrag der Leistungen feststehe. Im übrigen möge dieser Fall seiner Meinung nach so behandelt werden, wie wenn der Bund keine Quote übernehme. Doch ist kaum ein Fall denkbar, in dem der Gesamtbetrag der Leistungen im Vorfeld genau feststeht, auch wenn es nur daran liegen mag, daß ein festgesetzter Gesamtbetrag letztlich nicht vollständig ausbezahlt wird oder die genaue Anzahl der Berechtigten unbekannt bleibt. Außerdem darf die Anwendung einer Verfassungsbestimmung im besonders sensiblen Bereich der Lastentragung (vgl. oben Einleitung zu § 5 II) nicht mit zusätzlichen Unsicherheiten behaftet sein. 400 R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 215; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 90.

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im zuletzt genannten Punkte insgesamt zwar ein größerer Spielraum. Infolge Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG erweist es sich jedoch immer noch als unumgänglich, die Kostenaufteilung zeitlich vor dem Gesetzesvollzug festzulegen. Liegt zwar ein Geldleistungsgesetz im Sinne des Art. 104a Abs. 3 GG vor, wird aber keine Bestimmung nach Satz 1 der Vorschrift getroffen, bleibt es bei der allgemeinen Lastenverteilungsregel. Das besagt nichts anderes, als daß die Kostenlast nach Art. 104a Abs. 1 in Verbindung mit Art. 83 GG die Länder trifft. Immerhin bedarf es für das Zustandekommen des betreffenden Geldleistungsgesetzes der Zustimmung des Bundesrates402, was in Anbetracht des neugefaßten Art. 104a Abs. 4 GG außer Zweifel stehen sollte. Dies gehorcht dem Regelungszweck, denn Anknüpfungspunkt der Zustimmungsbedürftigkeit sind die die Interessen der Länder maßgeblich berührenden Kostenfolgen von Bundesgesetzen für die Länderhaushalte403. Bis zu den im Zuge der eingangs erwähnten Föderalismusreform vorgenommenen Änderungen des Grundgesetzes rankte sich indessen ein Streit um die Frage der Anwendbarkeit des Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG404, 401 Nach Art. 104a Abs. 4 GG nicht zustimmungspflichtig sind solche Geldleistungsgesetze, die gemäß Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG bestimmen, daß der Bund die Ausgaben vollständig trägt (BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 45; anderer Ansicht offenbar H.-G. Henneke, NdsVBl 2006, S. 158 [159]). Die Zustimmungspflicht soll ebenfalls entfallen, „soweit das Gesetz die Länder nicht als staatliches Organ, sondern wie einen privaten Dritten betrifft, etwa als Betreiber einer Einrichtung oder Anlage“ (BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 45). 402 J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 328. 403 BT-Drucks 16/813, S. 18; BR-Drucks 178/06, S. 43. Vgl. auch H.-G. Henneke, DVBl 2006, S. 867 (868 f.); I. Kesper, NdsVBl 2006, S. 145 (147); M. Nierhaus/S. Rademacher, LKV 2006, S. 385 (393). 404 Die Anwendbarkeit von Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG bejahten etwa H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 34; H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 17; U. Häde, Finanzausgleich, S. 65; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 49; F. Littwin, DVBl 1997, S. 151 (155); B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 7; P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (238); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 30 f.; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 95. Die Anwendbarkeit von Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG verneinten etwa H.-U. Erichsen, Die Konnexität von Aufgabe und Finanzierungskompetenz im Bund-Länderverhältnis, S. 41; M. T. Findeisen, ThürVBl 2006, S. 73 (75); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 19, 22; C. Gröpl, DVBl 2006, S. 1079 (1083 mit Fußnote 43); H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 17; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 210; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a,

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der Geldleistungsgesetze dem Zustimmungserfordernis unterwarf, wenn sie bestimmten, daß die Länder ein Viertel der Ausgaben oder mehr tragen405. Doch im Ergebnis sind, legt man die zutreffende (Minder-)Meinung zugrunde, frühere und gegenwärtige Rechtslage identisch. Mit anderen Worten mußte besagte Vorschrift auch dann Anwendung finden, wenn ein Geldleistungsgesetz vorlag, die Bestimmung nach Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG aber nicht getroffen wurde. Zwar sprach der Wortlaut des Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG eher gegen eine ausdehnende Anwendung. Ziel der Rechtsanwendung hingegen und zugleich Rechtfertigung der Abweichung vom Wortlaut ist die Verwirklichung des Normzwecks der Gesetzgebung406. Dieser wurde – auch von Vertretern der abweichenden Ansicht – im Schutz der Länder vor übermäßiger Kostenbelastung gesehen407. Die Norm wollte sicherstellen, wie Hans Herbert von Arnim es ausdrückte, daß eine Lastentragung, die eine Interessenquote von 24,99 vom Hundert überstieg, sich nur mit Zustimmung der Länder erreichen ließ408. Wären Geldleistungsgesetze, die bestimmten, daß die Länder ein Viertel der Ausgaben tragen, zustimmungsbedürftig, Geldleistungsgesetze dagegen, die keine Bestimmung über Rz. 96; derselbe, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 321; W. Heun, DVBl 1996, S. 1020 (1024); derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 27, 29; S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 99 f.; S. Mückl, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 3 Rz. 51; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 220; F. Schoch, ZRP 1995, S. 387 (389); J. Wieland, DVBl 1992, S. 1181 (1185); wohl auch C. Sasse, Wirtschaftsrecht 1973, S. 308 (318). 405 Geldleistungsgesetze, die keine Regelung der Lastenverteilung enthielten, erachtete H.-U. Erichsen, Die Konnexität von Aufgabe und Finanzierungskompetenz im Bund-Länderverhältnis, S. 41 f. angesichts des früheren Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG an sich schon für unzulässig. Eine Korrektur mußte allerdings, wie im folgenden zu zeigen ist, auf der Ebene des Anwendungsbereichs jener Bestimmung erfolgen, weil dies ein dem System des Art. 104a GG näher stehender Eingriff war. 406 B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 949–951, ferner 717–730. 407 Ausführlich P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (236 f.). Vgl. auch H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 34; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 19; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 49; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 96; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 17; denselben, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 210; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 68; F. Littwin, DVBl 1997, S. 151 (155); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 30. 408 In: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 34 mit Bezug auf P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (236 f.).

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die Lastenverteilung enthielten und deren Kosten gemäß Art. 104a Abs. 1 in Verbindung mit Art. 83 GG von den Ländern zu tragen waren, zustimmungsfrei gewesen, hätte dies den Normzweck, die finanzwirtschaftlichen Interessen der Länder zu wahren, schlicht verfehlt. Hierin hätte, mit den Worten von Peter Selmer gesprochen, „ein durchaus eigenartiges Ergebnis“, anders gewendet, ein „krasser Widerspruch“ zum Normzweck der Gesetzgebung gelegen409, dem durch eine Ausdehnung des Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG im Sinne der Ausgangsfrage zu begegnen war. „Finanzpolitisch hat[te] diese Regelung die heilsame Folge, daß die Verteilung der Kosten eines Geldleistungsgesetzes bereits im Gesetzgebungsverfahren bedacht werden muß[te].“410 Als Vertreter der Gegenansicht meinte Rainer Prokisch, die fehlende Zustimmungspflicht wäre dadurch teilweise kompensiert worden, daß der Erlaß eines Geldleistungsgesetzes in aller Regel eine Neuverteilung der Umsatzsteuer notwendig gemacht, der Revisionsanspruch aus Art. 106 Abs. 4 GG also den Schutz der Länder bewirkt hätte411. Meines Erachtens wäre ein derartiger Schutzmechanismus der oben eingangs § 5 II herausgehobenen Bedeutung der Lastentragung im Bundesstaat kaum gerecht geworden, war und ist der Revisionsanspruch doch, wie die verfassungspolitische Praxis zeigt, nur schwer durchsetzbar. Faktisch wäre der Schutz der Länder damit überwiegend erst durch Entscheidung des BVerfG erreichbar gewesen. Angesichts der dargelegten Schutzrichtung des Art. 104a Abs. 3 GG blieben zuvor nach Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG zustimmungsbedürftige Geldleistungsgesetze auch im Rahmen von Gesetzesänderungen zustimmungsbedürftig, wenn die Quote der Kostentragung zwar unverändert blieb, die Geldleistungen sich jedoch erhöhten412. Weitere Schwierigkeiten im Kontext des Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG bringen EU-Geldleistungen mit sich. Erinnert sei an erster Stelle indessen an das bisherige Ergebnis der Untersuchung, nach dem die allgemeine Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG auch dann gilt, wenn der Vollzug europäischen Gemeinschaftsrechts (vgl. Art. 249 EGV) durch deutsche Behörden in Frage steht, und zwar nicht nur dann, wenn es eines besonderen Umsetzungsaktes etwa in Form eines nach den Art. 83 ff. GG zu 409

In: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (238). K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 95. 411 In: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 220 f. 412 J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 98; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 41. Allgemein zur Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen siehe nur H. Maurer, Staatsrecht I, § 17 Rz. 76; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 27 IV 2 b g. 410

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vollziehenden Bundesgesetzes bedarf413. In bezug auf EU-Geldleistungen, also Geldleistungen gemäß oben vorgenommener Definition, die durch Bestimmungen des europäischen Gemeinschaftsrechtsrechts veranlaßt und von den Mitgliedstaaten, hier der Bundesrepublik, aufgrund ihrer Vollzugszuständigkeit gewährt werden, gilt Art. 104a Abs. 3 GG dann ohne weiteres, wenn besondere Umsetzungsakte in Form von „Bundesgesetze[n], die Geldleistungen gewähren und von den Ländern ausgeführt werden“ (Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG), notwendig sind. Fernerhin aktualisiert sich das Zustimmungsrecht des Bundesrates nach Art. 104a Abs. 4 GG, wenn besagte Bundesgesetze zugleich dessen Voraussetzungen erfüllen, namentlich „daraus entstehende Ausgaben von den Ländern zu tragen sind“ (Art. 104a Abs. 4 letzter Halbsatz GG). In den Fällen jedoch, in denen es keines besonderen Umsetzungsaktes dieser Art bedarf, kann Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG in Ermangelung eines von den Ländern auszuführenden Bundesgesetzes keine (direkte) Anwendung finden. Hiermit enden die gemeinsamen Überzeugungen. Die Enquete-Kommission Verfassungsreform schlug im Jahre 1976 eine entsprechende Anwendung von Art. 104a Abs. 3 GG a. F. vor414, was bekanntlich keine Umsetzung erfuhr. De constitutione lata wird die hierzu vertretene Bandbreite von Lösungen in ihren möglichen Hauptrichtungen abgesteckt von den vier nachfolgenden Ansichten, entwickelt noch vor dem Hintergrund der früheren Fassung von Art. 104a Abs. 3 GG. Nach Theodor Maunz415 folge wegen der ungeklärten Rechtslage aus dem für Bund und Länder verpflichtenden Grundsatz der Bundestreue, daß sie jeweils über die innerstaatliche Finanzierung von EU-Geldleistungen ein Einvernehmen herbeiführen müßten, wobei auch denkbar sei, daß sich Bund und Länder entsprechend dem Art. 104a Abs. 3 GG auf Kostentragung durch den Bund mit (vereinbarter) Auftragsverwaltung einigten. Vertretbar erscheine zudem, die Finanzierungsanteile von Bund und Ländern in einem Kostentragungsgesetz des Bundes festzulegen. Die Vereinbarungs-Lösung entspricht gegenwärtiger Praxis416 und ist einer analogen Anwendung des Art. 104a Abs. 3 GG im 413

Vgl. oben § 5 II 1. BT-Drucks 7/5924, Kapitel 12, Tz. 1.4.2, 3.6.5. 415 In: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 24, ferner 31 f. Ähnlich auch R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 212. 416 Soweit die Geldleistungen dem Aufgabenbereich der Länder oder Gemeinden zuzurechnen sind, tragen nach einer Bund/Länder-Vereinbarung der Bund 60 vom Hundert und die Länder 40 vom Hundert der Ausgaben (H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 40; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 20; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 50; R. Prokisch, in: R. Dolzer/ K. Vogel/ 414

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Ergebnis nicht unähnlich417. Dagegen betont Siegfried Magiera418, daß der Bund im Gegensatz zu den Ländern die Möglichkeit besitze, auf das Zustandekommen der entsprechenden europäischen Regelungen einzuwirken. Daraus folgert er, daß die von den Ländern zu tragenden Kosten von EUGeldleistungen die Quote von einem Viertel nicht übersteigen dürfe, weil den Ländern im Falle von Geldleistungsgesetzen des Bundes (wegen Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG a. F.) bis zu dieser Größenordnung eine Kostenbeteiligung auch ohne ihre Zustimmung auferlegt werden könne. Nach Herbert Fischer-Menshausen419 sei Art. 104a Abs. 1 GG anzuwenden, mit der Folge, daß die Länder die Ausgaben zu tragen hätten, wenn bei ihnen (im Zweifel gemäß Art. 30 GG) die Ausführungsverantwortung liege. Christoph Sasse420 schließlich hält Art. 104a GG weder unmittelbar noch entspreK. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 214; P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 [242]). 417 Bei analoger Anwendung des Art. 104a Abs. 3 GG müßte man entsprechend Satz 1 die Bestimmung der Kostenanteile seitens des Bundes für zulässig halten. Sollten die Länder danach Ausgaben tragen, wäre dies entsprechend Art. 104a Abs. 4 GG nur mit deren Zustimmung möglich. Mit anderen Worten müßten Bund und Länder, wären entstehende Ausgaben (– nach Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG a. F. ein 24,99 vom Hundert übersteigender Anteil –) von den Ländern zu tragen, eine einvernehmliche Regelung finden. Eine analoge Anwendung befürwortet etwa K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 4 e. Hinzuweisen bleibt freilich darauf, daß eine analoge Anwendung des Art. 104a Abs. 3 GG methodisch problematisch ist, von ihr mithin abgesehen werden sollte. Der Grund liegt darin, daß vorliegend nicht nur, wie dies bei Analogieschlüssen der Fall ist (vgl. B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 889), die Tatbestandsvoraussetzungen, vielmehr auch die Rechtsfolgen einige Anpassungen erfahren müßten (vgl. auch M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 50: „dies wäre keine Analogie, sondern ein aliud“). 418 In: Festschrift für Eberhard Menzel zum 65. Geburtstag, S. 621 (640–643). So oder ähnlich auch H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 11; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 5; F. Klein, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 501 (509). 419 In: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 20. Ebenso U. Häde, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 21; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 50; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 7; wohl auch U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 61. Von der Anwendung des Art. 104a Abs. 1 GG geht auch J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 156 im Grundsatz aus, erlaubt dem Bund aber, durch ein Gesetz die Kostenlast ganz oder teilweise zu übernehmen. Modifiziert wendet K. Petersen, DVBl 1975, S. 291 (295) Art. 104a Abs. 1 GG an, indem er die Finanzverantwortung an die innerstaatliche Aufgabenverteilung für die materielle Substanz einer EG-Maßnahme knüpft.

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chend für anwendbar und meint daher, daß der Bund als (Mit-)Veranlasser kostentragungspflichtig sei, den Ländern die Geldleistungen folglich nicht zur Last fielen. Letztlich vermögen alle genannten Lösungsansätze nicht restlos zu befriedigen. Der Lösung von Theodor Maunz fehlen zum ersten konkret begrenzende, zumindest aber steuernde Rückbindungen zum normativen Lastentragungssystem des Art. 104a GG, insbesondere zu den Rechtsgedanken des Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG. Von Verfassungs wegen ist zum zweiten ausgeschlossen, die Bundesauftragsverwaltung und die mit ihr verbundenen Befugnisse (vgl. Art. 85 GG) durch Vereinbarung herbeizuführen421. Auch die Lösung von Herbert Fischer-Menshausen blendet die in Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG ruhenden Rechtsgedanken aus. Die Lösung von Siegfried Magiera übergeht die Tatsache, daß, wie im Rahmen der zutreffenden Lösung sogleich zu zeigen sein wird, auch dem Bund mit Blick auf Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG Einwirkungsbefugnisse bei EU-Geldleistungen verlorengehen. Vollständig abzulehnen ist die Lösung von Christoph Sasse. Für ihre Absolutheit lassen sich dem Grundgesetz überhaupt keine Anhaltspunkte entnehmen, sie widerspricht bereits im Grundgedanken dem System des Art. 104a GG. Andererseits darf im Hinblick auf die erstgenannte Lösung nicht unerwähnt bleiben, daß auch Art. 104a Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 GG wegen der dort eingeräumten Möglichkeit, die Lastentragung unter Zustimmungsvorbehalt zu regeln, „selbst von einer Art Vereinbarungslösung“422 ausgeht. Ein Lösungsansatz hat über den letzteren Gesichtspunkt hinaus zumindest noch folgendes zu beachten423. Art. 104a Abs. 1 sowie Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG sind Elemente eines in Art. 104a GG insgesamt verkörperten normativen Lastentragungskonzepts. Beide Regelungsmaterien stehen daher in einem untrennbaren Zusammenhang. Besondere Konturen erlangt dieser zudem dadurch, daß einerseits Art. 104a Abs. 1 GG sich auch auf den Vollzug europäischen Gemeinschaftsrechts bezieht, andererseits Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG den Schutz der Länder vor übermäßiger finanzieller Belastung bezweckt. Demnach hat ein tragfähiger Lösungsansatz die beiden letztgenannten Aspekte genauso in bezug auf EUGeldleistungen angemessen zur Wirkung und zum Ausgleich zu bringen. 420

Wirtschaftsrecht 1973, S. 308 (319–321, 325). So oder ähnlich auch L. Funke, ZfZ 1976, S. 336 (338); F. Littwin, DVBl 1997, S. 151 (155). 421 Vgl. oben § 4 I; ferner P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (242, Fußnote 77). 422 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 40 vor dem Hintergrund der bisherigen Textfassung. Vgl. ferner P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (239). 423 Vgl. P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (238).

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Den damit umschriebenen Anforderungen dürfte der – ebenfalls vor dem Hintergrund der bisherigen Textfassung entwickelte, gleichwohl fortwährend zutreffende – Ansatz von Peter Selmer424 am besten Rechnung tragen, der die Lösung von Theodor Maunz im Ausgangspunkt aufgreift und um weitere Elemente im vorgenannten Sinne ergänzt. Nach diesem Ansatz obliegt es an erster Stelle Bund und Ländern, Verhandlungen mit dem Ziel aufzunehmen, sich über die jeweiligen Kostenanteile zu einigen. Maßstäbe liefern insoweit die Vorschriften der Finanzverfassung, wobei die Verhandlungspartner nicht auf bestimmte Kostenanteile im Verhältnis zueinander beschränkt sind (vgl. den Rechtsgedanken des Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG). Sollte eine einvernehmliche Regelung zwischen Bund und Ländern nicht zu erreichen sein, bietet sich für die Lastenverteilung die folgende Lösung an. Bei EU-Geldleistungen erleiden die Länder nach dem Rechtsgedanken des Art. 104a Abs. 4 GG einen Verlust an Einwirkungsbefugnissen, wenn daraus entstehende Ausgaben (auch) von ihnen zu tragen sind425, da ihre Mitwirkungsmöglichkeiten am Zustandekommen betreffenden europäischen Gemeinschaftsrechts nur als unwesentlich beschrieben werden können426. Zugleich erleidet bei EU-Geldleistungen aber auch der Bund nach dem Rechtsgedanken des Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG einen Verlust an Einwirkungsbefugnissen, wenn er die Hälfte der Ausgaben oder mehr zu tragen hat, da mangels Anordnung der Bundesauftragsverwaltung die mit letzterer verbundenen besonderen Rechte gegenüber den Ländern (vgl. Art. 85 Abs. 3 und Abs. 4 GG) nicht zur Anwendung gelangen. Hinzu tritt der Umstand, daß die Kommission kraft ihrer Aufsichtsrechte betreffend die Ausführung europäischen Gemeinschaftsrechts (vgl. Art. 211 Spiegelstrich 1 EGV)427, die regelmäßig den Ländern obliegt428, Rechtsverstöße nicht gegenüber den ausführenden (Landes-)Behörden, sondern gegenüber den Mitgliedstaaten, letztlich also gegenüber dem Bund rügt429. Im Ergebnis sind 424

In: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (240–243). Ebenso H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 40. 425 Nach den Wertungen, die vormals Art. 104a Abs. 3 Satz 3 GG zum Ausdruck brachte, erlitten die Länder einen Verlust an Einwirkungsbefugnissen, wenn sie ein Viertel der Ausgaben oder mehr zu tragen hatten. 426 Vgl. hierzu das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. März 1993, BGBl I 1993, S. 313, 1780 (in der Folgezeit mehrfach geändert). 427 Näher U. Häde, Finanzausgleich, S. 396 f.; H. P. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, § 9 Tz. 27–32; S. Magiera, in: R. Schulze/M. Zuleeg, Europarecht, § 13 Rz. 53–60; T. Oppermann, Europarecht, § 5 Rz. 100; P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (241 f.). 428 Vgl. oben § 5 II 1. 429 P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (242). Vgl. auch oben § 5 II 1.

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sowohl bei den Ländern als auch beim Bund substanzielle Verluste an Einwirkungsmöglichkeiten zu bedenken, die Peter Selmer zu folgenden Endwertungen veranlassen: „Verallgemeinerungsfähig erscheint immerhin die Aussage, daß die Länder gegen ihren Willen jedenfalls nicht mit mehr als 50 [vom Hundert] der Kosten belastet werden dürfen. Denn im Bereich der Kostentragung der Länder von weniger als 50 [vom Hundert] ist der Kompetenzverlust des Bundes am größten. Bei der Bemessung der Höhe der Anteile mag schließlich auch von Bedeutung sein, ob die Verordnung jeweils einstimmig oder gegen den Willen des Bundes verabschiedet wurde.“430 Gleichzeitig ist mit dem Verfasser zu resümieren, daß das „gewonnene Ergebnis [. . .], da denkbar unscharf umrissen, wenig erfreulich [erscheint]. Andererseits ist es keineswegs gänzlich unpraktikabel. [. . .] Auf weitere Sicht wird es sich freilich als unabdingbar erweisen, den jetzigen Rechtsszustand durch eine konkrete Lösung im Rahmen einer Grundgesetzänderung abzulösen.“431 Die Vereinbarung oder, mangels einer solchen, die an Stelle ihrer aus den Rechtsgedanken des Art. 104a Abs. 3 und Abs. 4 GG gewonnene Lösung sollte jeweils in einer gesetzlichen Regelung, welche die Kostenanteile zum Ausdruck bringt, Aufnahme finden432. Hinsichtlich des Verhältnisses von Art. 104a Abs. 3 Sätze 1 und 2 GG zu Art. 104a Abs. 2 GG kann auf oben § 5 II 2 b verwiesen werden. Das durch Art. 120 GG geregelte Recht der Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten läßt der später eingeführte Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG unberührt433; deswegen tritt die Rechtsfolge der Auftragsverwaltung nicht ein, wenn die (mindestens hälftige) Ausgabentragung auf der Anordnung des Art. 120 GG beruht. d) Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden (Art. 104b [ex 104a Abs. 4] GG) Auch der neu geschaffene Art. 104b GG, der im Zuge der sogenannten Föderalismusreform des Jahres 2006 das Erbe des Art. 104a Abs. 4 GG a. F. antrat und letzteren noch zu konkretisieren sucht434, erlaubt abwei430

In: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (242). In: Gedächtnisschrift für Christoph Sasse, Band I, S. 229 (242 f.). 432 Vgl. auch R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 212. 433 Näher H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 13; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 7, 26. Vgl. auch BT-Drucks 5/2861, Tz. 289 der Begründung. Zu Art. 120 GG vgl. unten § 5 II 2 f. 434 Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034. Vgl. zur ehemaligen Textfassung BGBl I 1969, S. 359 (Finanzreformgesetz); zu den Motiven der Neu431

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chend von Art. 104a Abs. 1 GG Mischfinanzierungen, enthält – genauer – eine Finanzhilfekompetenz des Bundes. Sie ist die Reaktion des Verfassungsgebers auf die umstrittene Praxis der sogenannten Fondswirtschaft des Bundes, bei welcher letzterer Investitionen der Länder und Gemeinden ohne klare verfassungsrechtliche Grundlage bedingt und zweckgebunden förderte435. Die ihm unter dem Regiment des Art. 104a Abs. 4 GG a. F. verschiedentlich eingeräumten Gelegenheiten wußte das BVerfG zu nutzen, um dem Anwendungsbereich der Bestimmung nähere Konturen zu verleihen. Daher bietet es sich an, die Finanzhilfekompetenz auf der Grundlage seiner Ausführungen zu betrachten. Soweit ihm das Grundgesetz Gesetzgebungsbefugnisse verleiht, erlaubt Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG dem Bund, den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) zu gewähren, die zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zum Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich sind. Solche Finanzhilfen aus dem Bundeshaushalt schaffen indessen die Gefahr von Abhängigkeiten der Länder vom Bund und tangieren damit deren verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit436. In Konsequenz dieser Erkenntnis dürfen Finanzhilfen des Bundes für Landesaufgaben, zu denen auch die Förderung von Investitionen der Gemeinden und Gemeindeverbände gehört, finanzverfassungsrechtlich nur eine Ausnahme sein437. Vor allem dienen Finanzhilfen des Bundes nicht dazu, den allgemeinen Finanzbedarf der Länder zu decken438, gar einen unzureichenden (primären und sekundären) bundesstaatlichen Finanzausgleich zu ersetzen439. Seiner systematischen Stellung nach hat Art. 104b (ex 104a fassung BT-Drucks 16/813, S. 10, 19 f.; BR-Drucks 178/06, S. 20, 46 f.; BRDrucks 462/06, S. 11; zu den Übergangsbestimmungen Art. 125c Abs. 2 sowie Art. 143c GG und zu letzterem wiederum unten § 5 II 2 i. 435 BVerfGE 39, S. 96 (110). Vgl. auch Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Tz. 44–51. Zur damaligen Verfassungslage K. Vogel/ P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 97, ferner 99. 436 BVerfGE 39, S. 96 (107, 108, 110). Vgl. auch oben § 1 und § 4 I. 437 BVerfGE 39, S. 96 (108). 438 BVerfGE 39, S. 96 (112). 439 BVerfGE 39, S. 96 (108); ferner BVerfGE 101, S. 158 (226). Dieser vom BVerfG offenbar als unerläßlich erachtete Hinweis wirft ein schlechtes Licht auf die Staatspraxis. Die aufgabenangemessene Finanzausstattung, hinsichtlich deren Erreichung die Finanzverfassung sich als hinreichend flexibel darstellt (vgl. nur Art. 106 Abs. 3 Sätze 3 und 4, Abs. 4 sowie Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG), erscheint hier nur als theoretischer, politischen Verteilungskompromissen geopferter Verfassungswert. Zur aufgabenangemessenen Finanzausstattung vgl. auch oben § 1 und § 4 I.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Abs. 4) GG nur die Funktion, den Finanzausgleich zu ergänzen, wenn eine gleichmäßige Deckung des Finanzbedarfs des Bundes und der Länder nicht erreicht wird und die Länder ihnen zugewiesene wichtige Aufgaben trotz entsprechender Anstrengungen nicht aus eigener Kraft erfüllen können440. Rechtfertigungsgrund der Finanzhilfekompetenz des Bundes ist der gesamtstaatliche Bezug der in Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG genannten Aufgabenbereiche, an deren Erfüllung auch der Bund wegen seiner Verantwortung für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung im Bundesgebiet und seiner Pflicht zur überregionalen Koordination ein besonderes Interesse hat441. Im Begriff der Finanzhilfen ist bereits angelegt, daß der Bund nur einen Teil der Ausgaben trägt, die Bundesmittel lediglich der Mitfinanzierung von Landesaufgaben dienen442. Die dem Bund durch Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG eingeräumte Finanzierungskompetenz erschöpft sich in derselben, Sachzuständigkeit und Sachverantwortung der Länder bleiben hiervon unberührt443. Finanzhilfen seitens des Bundes sind nur dann erlaubt, wenn sie aus bestimmten konjunkturpolitischen (Art. 104b Abs. 1 Nr. 1 [ex 104a Abs. 4 Satz 1 Variante 1] GG) oder strukturpolitischen Gründen (Art. 104b Abs. 1 Nr. 2 und 3 [ex 104a Abs. 4 Satz 1 Varianten 2 und 3] GG) erforderlich sind und es sich um gesamtstaatlich besonders bedeutsame Investitionen im Aufgabenbereich der Länder handelt444, die in Ausmaß und Wirkung besonderes Gewicht haben445. Wie beispielsweise Art. 109 Abs. 3 und Abs. 4 440 BVerfGE 39, S. 96 (111). Vgl. zur Finanzausgleichswirkung des Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG auch BVerfGE 72, S. 330 (387 f.); BVerfGE 86, S. 148 (267 f.); BVerfGE 101, S. 158 (225 f.); BVerfGE 116, S. 327 (389 f.); zur Notwendigkeit der Ausgaben des Bundes im Sinne des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 52; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 139; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 489 mit Fußnote 262; verfassungspolitisch R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 94; zur Bestimmung der Finanzkraft im Sinne des Art. 107 Abs. 2 GG J. Hellermann, a. a. O., Rz. 140; S. Korioth, a. a. O., S. 558–561; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 107 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 151. 441 BVerfGE 39, S. 96 (111 f.). 442 Vgl. BVerfGE 39, S. 96 (116); letztere Hervorhebung nicht im Original. Wo die Grenze genau angesetzt werden muß, ist nicht eindeutig (näher R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 245 sowie auch J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 107 und H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 23a). 443 BVerfGE 39, S. 96 (108). 444 BVerfGE 39, S. 96 (107, 111 f., 114). 445 BVerfGE 39, S. 96 (115).

§ 5 Verwendungskompetenz

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GG zeigen, ist die Befugnis aus Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG kein Instrument direkter oder indirekter Investitionssteuerung zur Durchsetzung allgemeiner wirtschafts-, währungs-, raumordnungs- oder strukturpolitischer Ziele des Bundes in den Ländern446. Die Vorschrift bestimmt aber nicht nur die Sachgebiete der Finanzhilfen, mittels derer die Länder öffentliche Investitionen in ihrem Aufgabenbereich mitfinanzieren, die der Zweckbindung der Bundesmittel entsprechen, sondern ist zugleich Begrenzungsnorm für die Bundesbeteiligung447. Das Nähere, insbesondere die Arten der zu fördernden Investitionen, wird gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, oder auf Grund des Bundeshaushaltsgesetzes durch Verwaltungsvereinbarung geregelt. Sind geeignete Sachgebiete gegeben, befindet der Bund durch entsprechende Haushaltsansätze zunächst zwar allein darüber, ob und gegebenenfalls welchen Umfanges Finanzhilfen nach Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG erforderlich sind. Er ist in dieser Entscheidung freilich insoweit gebunden, als ihm aus der besonderen Bedeutung der betroffenen Investitionen für den Gesamtstaat eine Pflicht zur Finanzhilfe nach Maßgabe seiner Finanzkraft erwachsen kann448. In seinen diesbezüglichen Entscheidungen ist der Bund aber auch insoweit gebunden, als ein zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz oder eine Verwaltungsvereinbarung auf der Grundlage des Bundeshaushaltsgesetzes das Nähere gemäß Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG bereits bestimmen449. Geschuldet ist das Zustimmungserfordernis bei Bundesgesetzen nach Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG – als erste Form der dort vorgesehenen Regelungsbefugnisse – dem schon dargelegten Umstand, daß die Gewährung von Finanzhilfen die Stellung der Länder und ihre Interessen fundamental berührt. Sie sollen deshalb, wie das BVerfG ausdrücklich herausstellt, entscheidend auf den Inhalt der sie berührenden Regelung Einfluß haben, insbesondere durchsetzen können, daß die Mitfinanzierung des Bundes sie nicht in der Freiheit der Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben beschränkt oder beeinträchtigt. Daraus folgt, daß das Zustimmungsgesetz nach Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG alles unter dem dargelegten Gesichtspunkt für die Länder Wesentliche enthalten muß und dies weder Verwaltungsvorschriften, die der Bund oder ein Bundesministerium aufstellt, noch Ermessensentscheidungen des Bundesministeriums oder gar einer bloßen Verwaltungspraxis überlassen werden darf450. 446 447 448 449

BVerfGE BVerfGE BVerfGE BVerfGE

39, 39, 39, 39,

S. S. S. S.

96 96 96 96

(111); Hervorhebung im Original. (113). (113). (114).

152

2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Verwaltungsvereinbarungen – als zweite Form der von Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG vorgesehenen Regelungsbefugnisse – kommen nur zustande, wenn der Bund und alle gleichermaßen betroffenen Länder sich über deren Abschluß ausdrücklich verständigen und ihnen einstimmig beitreten451, wobei daraus für den Bund keine weitergehenden Mitwirkungsbefugnisse sachlicher Art folgen452. Durch die Zulassung von Verwaltungsvereinbarungen trägt das Grundgesetz dem praktischen Bedürfnis nach beschleunigter Regelung Rechnung453. Wegen ihres normvertretenden Charakters, ihrer funktionellen Gleichstellung mit der gesetzlichen Regelung454 bedürfen Verwaltungsvereinbarungen einschließlich der auf ihren Abschluß gerichteten direkten Willenserklärungen sowie aller Inhalte, über die Einigkeit erzielt wurde, der Schriftform und müssen in einem gehörigen Verfahren zwischen Bund und Ländern ausgehandelt werden455. Die Nichtbeachtung der Formerfordernisse hindert ihr Zustandekommen456. Wegen der Verschiedenheit der in Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG aufgezählten Investitionsbereiche, auch wegen des denkbaren Hinzutretens eigener Bundeskompetenzen für die betroffenen Sachbereiche sind allgemeine Aussagen zur inhaltlichen Gestaltung der näheren Regelung im Sinne des Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG nur schwer zu treffen. Als wesentliche Bestandteile oder Mindestinhalte lassen sich dennoch beurteilen Regelungen über die Auswahl der zu fördernden Investitionsvorhaben, die Bestimmung der Höhe des Bundesanteils an den förderungsfähigen Investitionskosten sowie die Fixierung eines einheitlichen Maßstabes, nach dem der Bund vorbehaltlich einer allseitigen Einigung mit den Ländern verfährt, wenn die Summe der von den Ländern angeforderten Bundesmittel den Ansatz im Bundeshaushalt übersteigt457. Da der Bund auf 450 BVerfGE 39, S. 96 (116); Hervorhebungen im Original. Vgl. auch BVerfGE 41, S. 291 (304, 307 f.). 451 BVerfGE 41, S. 291 (308, 310). 452 BVerfGE 39, S. 96 (121). 453 BVerfGE 41, S. 291 (305). 454 BVerfGE 41, S. 291 (306). 455 BVerfGE 41, S. 291 (305). Näher zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen dessen BVerfG, a. a. O., S. 305–310. Zu Fällen außergewöhnlichen Beschleunigungsbedürfnisses BVerfG, a. a. O., S. 309. Offen ließ das BVerfG, a. a. O., S. 310 die Frage, „[o]b die Verfassung über die gekennzeichneten Erfordernisse der Schriftform [. . .] hinaus auch gebietet, den Inhalt einer Verwaltungsvereinbarung [. . .] in einer Urkunde niederzulegen“ (Hervorhebung im Original). Vgl. in diesem Zusammenhang auch die „Grundvereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern über die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Artikel 104a Abs. 4 des Grundgesetzes“ vom 19. September 1986, Bundesanzeiger Nr. 204 vom 31. Oktober 1986, S. 15105. 456 BVerfGE 41, S. 291 (306).

§ 5 Verwendungskompetenz

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der Grundlage des Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG nur die förderungsfähigen Investitionsbereiche nach Maßgabe des Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG festlegen und damit lediglich den generellen Verwendungszweck der Finanzhilfen bezeichnen kann, werden die Länder nicht gehindert, ihre eigenen Investitionsvorstellungen zu entwickeln und darüber Beschluß zu fassen, wo die ihnen zugewiesenen Bundesmittel im Einzelfall – ihrer Zweckbindung entsprechend – eingesetzt werden. Sie bleiben in ihren Investitionsentscheidungen frei, wenngleich sie sich bemühen werden, durch Favorisierung der vom Bund geförderten Investitionsbereiche in den Genuß der Finanzhilfen zu kommen458. Auf der Rechtsfolgenseite ergeben sich die von den Ländern beim Vollzug zu beachtenden gesamtstaatlichen Gesichtspunkte aus der näheren Regelung nach Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG. Verzichtet der Bund jedoch darauf, die konkreten Voraussetzungen, unter denen er zur Finanzhilfe gegenüber den Ländern bereit ist, zu regeln, verbleibt kein Raum mehr, die Finanzhilfe unter den Ländern nach bundespolitischen Gesichtspunkten schwerpunktmäßig etwa durch Bildung von Prioritäten zu verteilen459. Maßgeblich sind dann auch insoweit die Investitionspläne der Länder460. Einzelne Projekte kann der Bund von der Förderung nur ausschließen, wenn sie ihrer Art nach nicht der festgelegten Zweckbindung der Finanzhilfen entsprechen oder gänzlich ungeeignet sind, zur Verwirklichung der mit den Bundeszuschüssen angestrebten Ziele des Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG beizutragen461. Die Prüfung dessen setzt die Pflicht der Länder voraus, dem Bund die dazu erforderlichen Informationen rechtzeitig und vollständig zu liefern462. Ganz im Sinne der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung normiert Art. 104b Abs. 3 GG neuerdings, daß Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat auf Verlangen über die Durchführung der Investitionsmaßnahmen und die erzielten Verbesserungen zu unterrichten sind, und errichtet damit das grundgesetzliche Fundament für eine umfassende Erfolgskontrolle463. Doch Mitplanungs-, Mitverwaltungsund Mitentscheidungsbefugnisse gleich welcher Art im Aufgabenbereich der Länder, ohne daß die Verfassung dem Bund entsprechende Sachkompetenzen übertragen hat, verstoßen gegen das grundgesetzliche Verbot einer 457

BVerfGE 39, S. 96 (116 f.); BVerfGE 41, S. 291 (306 f.). BVerfGE 39, S. 96 (115 f., ferner 117 f.). 459 BVerfGE 39, S. 96 (117). 460 BVerfGE 39, S. 96 (117, 118). 461 BVerfGE 39, S. 96 (118, 122 f.); BVerfGE 41, S. 291 (313). 462 BVerfGE 41, S. 291 (313). 463 BT-Drucks 16/813, S. 20; BR-Drucks 178/06, S. 47. Zur Unterrichtung verpflichtet ist das jeweilige Land, das die Maßnahme durchführt, bzw. die Landesregierung (J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 362). 458

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Mischverwaltung. Innerhalb des Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG ebenfalls ausgeschlossen sind Bedingungen und Dotationsauflagen finanzieller oder sachlicher Art seitens des Bundes, die unmittelbar oder mittelbar auf die Bindung der diesbezüglichen Planungs- und Gestaltungsfreiheit der Länder abzielen. Es bleibt dem Bund freilich unbenommen, Maßnahmen betreffend die Durchführung von Investitionsvorhaben gegenüber den Ländern anzuregen, die er aus gesamtwirtschaftlicher Sicht für erforderlich erachtet464. Den Ländern ihrerseits obliegt es gegebenenfalls, für eine sachgerechte Abstimmung Sorge zu tragen; die in gesamtstaatlicher Hinsicht bedeutsamen Daten hat der Bund ihnen bei Bedarf zu liefern465. Nach dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens kann sich (nur) unter Umständen, etwa im Zustand der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (vgl. Art. 109 Abs. 2 GG), für die Länder die Pflicht ergeben, vom Bund angestrebte Ziele zu berücksichtigen466. Demgegenüber gilt auch hier, daß die Länder dem Bund keine Befugnisse einräumen können, die ihm nach Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG an sich nicht zustehen, da die Kompetenzen kein dispositives Recht darstellen467. Im Hinblick auf den durch Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG eröffneten Weg der Verwaltungsvereinbarung ist ergänzend zu betonen, daß es dem Bund verwehrt ist, Investitionspläne in eigener Regie aufzustellen und durch Vergaberichtlinien abzusichern468. Der Einsatz der Bundesfinanzhilfen hängt von der Anmeldung geeigneter Investitionsvorhaben durch die Länder ab, hinsichtlich derer dem Bund jedoch keine Auswahlkompetenz nach eigenen politischen Maßstäben zusteht469. In dem durch Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG gezogenen Rahmen hat der Bund bei der Verteilung der Finanzmittel die Länder sowie die Investitionsvorhaben grundsätzlich gleich zu behandeln470. Einzelprojekte sind dabei nicht ausgeschlossen471. Wie sich dem Wortlaut des Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG mit einiger Deutlichkeit entnehmen läßt, gewährt der Bund den Ländern Finanzhilfen für deren eigene Investitionen oder für Investitionen ihrer Gemeinden (Gemeindeverbände). Im 464 BVerfGE 39, S. 96 (120 f., ferner 122 f., 127). Vgl. auch BVerfGE 41, S. 291 (310–313). Zum Sonderfall der extremen Haushaltsnotlage vgl. BVerfGE 86, S. 148 (268); ergänzend dazu J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 135. 465 BVerfGE 39, S. 96 (123). 466 BVerfGE 41, S. 291 (312). 467 BVerfGE 41, S. 291 (311). Vgl. auch oben § 4 I. 468 BVerfGE 39, S. 96 (121). Vgl. ferner BVerfGE 41, S. 291 (311 f.). 469 BVerfGE 39, S. 96 (118). 470 Vgl. BVerfGE 39, S. 96 (118 f., 121); BVerfGE 41, S. 291 (308); BVerfGE 86, S. 148 (267 f.). 471 Vgl. BVerfGE 39, S. 96 (121); BVerfGE 86, S. 148 (267 f.).

§ 5 Verwendungskompetenz

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zuletzt genannten Fall liegt die Vergabe der Mittel an die Kommunen in den Händen der jeweiligen Länder. Anders gewendet, widerspricht es der Norm, wenn der Bund die Finanzhilfen unmittelbar den Gemeinden (Gemeindeverbänden) gewährt, auch wenn diese die geförderten Investitionsprojekte durchführen; Partner bei Finanzhilfen sind ausschließlich Bund und Länder472. Im übrigen schließt – bei Beachtung des Vorstehenden – Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG nicht aus, daß Private letztlich, das heißt im Auftrag und auf Rechnung der Länder respektive der Gemeinden (Gemeindeverbände), die dort aufgeführten Investitionen vornehmen473. Übersteigt der Finanzbedarf für die zu fördernden Investitionen die hierfür im Bundeshaushalt veranschlagten Mittel, zwingt die Verfassungspflicht zu bundesfreundlichem Verhalten Bund und Länder, sich ernsthaft zu bemühen, die notwendigen Entscheidungen zur Kürzung der Investitionsprogramme gemeinsam herbeizuführen. Sind allgemein geltende, sachgerechte Maßstäbe für die Beschränkung der Investitionsprogramme gefunden oder durch den Bund auf der Grundlage der näheren Regelung nach Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG offengelegt, vermögen diese durch den Widerspruch eines oder mehrerer Länder nicht in Frage gestellt zu werden474. Letzteres gilt auch für das Erfordernis der allseitigen Zustimmung der von Verwaltungsvereinbarungen gleichermaßen betroffenen Länder. Der Widerspruch eines Landes ist unbeachtlich, wenn es seine Zustimmung aus sachfremden Motiven versagt und damit gegen das Gebot der Bundestreue verstößt475. Soweit dies ersichtlich ist, erfährt der Standpunkt des BVerfG im Schrifttum heute weitgehend Zustimmung476. In den Aussagen des Gerichts zu 472

BVerfGE 39, S. 96 (122); BVerfGE 41, S. 291 (313 f.). BVerfGE 83, S. 363 (381) mit Bezug auf T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 45, der ausführt, daß Länder und Gemeinden die Investitionen nicht selbst vorzunehmen bräuchten, es vielmehr ausreiche, wenn sie die Investitionen Dritter förderten, wobei es sich allerdings immer um Fördermaßnahmen der Länder oder Gemeinden handeln müsse. 474 BVerfGE 39, S. 96 (119 f., ferner 125) mit Bezug insbesondere auf BVerfGE 1, S. 299 (315 f.). 475 BVerfGE 41, S. 291 (308, 310). 476 Vgl. nur H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 18, 23–25a; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 23– 25, 34 f., 37; U. Häde, Finanzausgleich, S. 71–74, 76–80; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 52–57, 59–64; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 2 Rz. 12–14; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 100 f., 103 f., 107–112, 125, 129–138; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 19 f., 23 f., 26–28, 32 f.; denselben, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfas473

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Art. 104a Abs. 4 GG a. F. erschöpfen sich die erwähnenswerten Gesichtspunkte hingegen noch nicht, so daß zur Thematik weitere Worte zu verlieren sind. Zuerst bedürfen dabei diejenigen Neuerungen der Mitteilung, die mit Art. 104b GG in den Verfassungstext Eingang fanden. Neben dem zuvor schon benannten und in Abs. 3 niedergelegten Unterrichtungsrecht der Bundesorgane ist zum ersten anzusprechen die in Abs. 1 enthaltene Beschränkung, wonach der Bund nur Finanzhilfen gewähren kann, soweit ihm das Grundgesetz Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Hierdurch werden Finanzhilfen bei Gegenständen der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder ausgeschlossen477. Zum anderen ist nun vorgeschrieben, daß die Finanzhilfen befristet zu gewähren und hinsichtlich ihrer Verwendung in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen (Abs. 2 Satz 2) sowie im Zeitablauf mit fallenden Jahresbeträgen zu gestalten sind (Abs. 2 Satz 3). Mit letzteren Bestimmungen sollen „schematisch verfestigte Förderungen“ vermieden werden478. Adressaten der Überprüfungspflicht, auf deren Bezeichnung die Norm verzichtet, können der Sache nach nur die Stellen sein, die über die Gewährung oder Nichtgewährung zu entscheiden haben479. Allgemein begriffen, stellt Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG dem Bund ein verfassungsrechtliches Instrument zur Verfügung, die Landesinvestitionen in gesamtstaatlicher Hinsicht zu optimieren480 und somit das in dieser Hinsicht sung, Rz. 229 f., 233 f., 236–238, 246–248; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 31–34, 36, 44–46; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 71 f., 82–88, 90; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 31 f.; F. Klein, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 501 (511, 514–516); denselben, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 60–64; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 44 f., 52–57; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 8–11; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 224, 229, 234, 239, 242–245, 248, 251–253, 280, 283–288; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/ W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 17–21, 25; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 35–40, 43 f., 58 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 c b. Kritisch insbesondere P. Selmer, AöR 101 (1976), S. 238 (244–247). 477 BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 46. Dieses vermeintlich eindeutige Merkmal dürfte einige Abgrenzungsprobleme aufwerfen; vgl. J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 352; I. Kesper, NdsVBl 2006, S. 145 (152 f.). Die tatbestandliche Verengung hält S. Korioth, in: Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, S. 677 (685, Fußnote 24) für nicht konstitutiv, weil die bisherige Rechtslage nichts anderes erlaubt habe (hinweisend speziell auf die Kulturhoheit der Länder, mit Bezug auf R. Stettner, ZG 2002, S. 315). 478 BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 47. Vgl. auch J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 355. 479 J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 358.

§ 5 Verwendungskompetenz

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regelmäßig beschränkte Länderinteresse auszugleichen481. Vor dem Hintergrund knapper Haushaltsmittel können nur solche Projekte Unterstützung finden, die auf der Grundlage einer investitionspolitischen Gesamtschau aller konkurrierenden Investitionsvorhaben als vorrangig zu bewerten sind. Hierin liegt freilich keine Bestandsgarantie für solche Finanzhilfen, die infolge der tatsächlichen Entwicklungen nach den Maßstäben des Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG ihre Legimitationsgrundlage vorübergehend oder dauernd verloren haben482. Die gesamtwirtschaftliche Zielsetzung muß im ausführenden Gesetz zum Ausdruck gelangen und sachlich nachvollziehbar sein483. Abweichend von Art. 115 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz GG meint Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG mit dem Begriff der Investitionen nur Sachinvestitionen484. Folgekosten sind als Gegenstand der Finanzhilfen ausgeschlossen485. Die Finanzhilfen selbst sind zweckgebundene Finanzzuwei480 J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 104; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 21; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 231; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. HoffmannRiem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 16. 481 Vgl. H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 45. 482 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 23. 483 R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 254. 484 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 18a; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 25; U. Häde, Finanzausgleich, S. 74; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 54; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 109; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 25; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 235; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 35; U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 70; F. Klein, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 501 (511 f.); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 43; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 104a, Rz. 8; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 246; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 20; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 43; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 c b; P. J. Tettinger, DVBl 1980, S. 632 (633). Anderer Ansicht J. MüllerVolbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, S. 51. 485 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 25; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 54; H.-G. Henneke, in: E. Heuer,

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

sungen des Bundes an die Länder486. Sie beziehen sich mithin auf konkrete Projekte oder Projektarten und dürfen nicht pauschal zugewiesen werden487. Als Mittel der Gewährung von Finanzhilfen dürfte dem Normzweck auch die Verbindung von zustimmungsbedürftigem Bundesgesetz sowie Verwaltungsvereinbarung in der Form, daß im Gesetz nur einige allgemeine (wesentliche) Fragen, nähere Aspekte aber in der Verwaltungsvereinbarung Klärung finden, gerecht werden488. Dem parlamentarischen Haushaltsvorbehalt, der die Zulässigkeit von Verwaltungsvereinbarungen in Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG bedingt („auf Grund des Bundeshaushaltsgesetzes“), wird nämlich schon durch das vorausgehende Gesetz Rechnung getragen. Im Hinblick auf die Worte des BVerfG, daß Mitwirkungsbefugnisse des Bundes gleich welcher Art im Aufgabenbereich der Länder ausscheiden489, sei klargestellt, daß dem Bund dadurch ein begrenztes, aber dennoch erhebliches Mitbestimmungsrecht vermittelt wird, daß er die erforderliche Zweckbestimmung der Finanzhilfen vornehmen kann490. Dieses Mitbestimmungsrecht ist dem Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG aber immanent, so daß das BVerfG auf dessen Nennung verzichten konnte491. Entgegen seinen Worten erkennt das Gericht zudem über die bloße Finanzierungskompetenz hinausreichende Exekutivfunktionen des Bundes an, indem es zuläßt, daß der Bund Maßnahmen betreffend die Durchführung von Investitionsvorhaben gegenüber den Ländern anregt492. Auch wenn das Gericht auf diesem Wege „die von ihm zuvor als verboten deklarierte Mitplanung des Bundes durch die Hintertür wieder ein[führt]“493, ist jene „Anregungskompetenz“ Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 25; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 235. 486 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 53; derselbe, in: Festschrift für Peter Raue zum 65. Geburtstag, S. 83 (92); S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 558, ferner 283. Zu Natur und Erscheinungsformen von Finanzzuweisungen ebenda, S. 277– 285; insbesondere zur Theorie von zweckgebundenen und zweckungebundenen Finanzzuweisungen S. 279–283. 487 R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 2 Rz. 12; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 42. 488 U. Keilmann, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 85; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 57. 489 Insbesondere BVerfGE 39, S. 96 (120 f.). 490 J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 132; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 76. Vgl. auch H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 49. 491 In anderem Zusammenhang deutlich aber auch BVerfGE 39, S. 96 (115) sowie BVerfGE 86, S. 148 (268). 492 U. Häde, Finanzausgleich, S. 72 mit Bezug auf BVerfGE 39, S. 96 (121).

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eine den Förderungszielen des Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG dienliche Annexbefugnis zur dort angelegten Zweckbestimmung, welche die Position der Länder sowie deren Sachzuständigkeit wegen ihrer Unverbindlichkeit letzlich nicht gefährdet. Selbst wenn sich die Anregung des Bundes nach dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens zur Berücksichtigungspflicht seitens der Länder verdichten sollte, folgt diese Pflicht doch nicht aus der Anregung, sondern aus den Umständen, etwa der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (vgl. Art. 109 Abs. 2 GG), die den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens zu Lasten der Länder zu aktivieren vermögen. Wenn Dieter Carl darüber hinausgehend annimmt, daß der Bund bei der Gewährung von Finanzhilfen nach Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG auch eine eigene Verwaltungskompetenz wahrnimmt494, so findet diese Meinung in keiner Hinsicht eine Stütze im Grundgesetz, zumal Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG von „Investitionen der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände)“ spricht und sich damit deutlich auf Aufgaben dieser Ebenen bezieht495. Klarzustellen ist schließlich noch eine weitere Formulierung des BVerfG. Verlangt das Gericht für die Gültigkeit einer Verwaltungsvereinbarung die Zustimmung aller betroffenen Länder und läßt nur dann eine Ausnahme zu, wenn ein Land seine Zustimmung aus sachfremden Motiven versagt und damit gegen das Gebot der Bundestreue verstößt496, so ist dies zur Vermeidung von Widersprüchen im Zusammenhang zu lesen mit der ebenfalls betonten Freiheit der Länder in ihren Investitionsentscheidungen497. Geht es hiernach um die Frage des Beteiligungsinteresses im Grundsatz, bleibt ein nicht interessiertes Land in der Möglichkeit seiner Ablehnung frei und das Erfordernis der Einstimmigkeit bezieht sich lediglich auf die verbleibenden Länder. Geht es um die Frage der konkreten Ausgestaltung einer Verwaltungsvereinbarung, ist mithin das Beteiligungsinteresse im Grundsatz gegeben, bewegen die aktuellen Bedingungen ein Land jedoch zur Ablehnung des Verhandlungsergebnisses, umfaßt das Erfordernis der Einstimmigkeit auch das ablehnende Land498. Auch die in Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG bezeichneten Förderungsziele499 bedürfen noch der Betrachtung. Sie zeichnen sich durch 493

P. Selmer, AöR 101 (1976), S. 238 (245). AöR 114 (1989), S. 450 (461 f.). Tendenziell auch J. Müller-Volbehr, Fondsund Investitionshilfekompetenz des Bundes, S. 48 f., der zumindest eine Mitplanungs- und Mitverwaltungskompetenz des Bundes annimmt. 495 R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 236. 496 BVerfGE 41, S. 291 (308). 497 BVerfGE 39, S. 96 (115 f., 117 f.). 498 Im Ergebnis ähnlich R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 286. 494

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

ein hohes Maß an begrifflicher Offenheit aus, so „daß sich die verfassungsgerichtliche Prüfung darauf beschränken muß, ob der Bundesgesetzgeber oder die Beteiligten an Verwaltungsvereinbarungen diese Begriffe im Prinzip zutreffend ausgelegt und sich in dem dadurch bezeichneten Rahmen gehalten haben“500. Die mit den Förderungszielen angesprochenen Aufgabenlasten dürfen „die Länder ohne eine finanzielle Beteiligung des Bundes nicht aus eigener Finanzkraft den gesamtstaatlichen Bedürfnissen entsprechend bewältigen können.“501 Der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 104b Abs. 1 Nr. 1 [ex 104a Abs. 4 Satz 1 Variante 1] GG) ist nicht anders zu begreifen als seine Verwendungen in Art. 109 Abs. 2, Art. 109 Abs. 4 Satz 1 sowie Art. 115 Abs. 1 Satz 2 zweiter Halbsatz GG502. Für den Ausgleich unterschiedlicher Wirtschaftskraft (Art. 104b Abs. 1 Nr. 2 [ex 104a Abs. 4 Satz 1 Variante 2] GG) ist ein Nachholbedarf, also eine unterdurchschnittliche Wirtschaftskraft des betreffenden Landes oder der betreffenden Kommune, was auch innerhalb eines unterschiedlich entwickelten Landes denkbar ist, erforderlich. Der Fall der Förderung des wirtschaftlichen Wachstums (Art. 104b Abs. 1 Nr. 3 [ex 104a Abs. 4 Satz 1 Variante 3] GG) ist dem Normtext nach unabhängig von der konkreten Wirtschaftskraft des Investors oder von eingetretenen Wachstumsstörungen. Diese Variante ermöglicht tatbestandlich eine besonders weitgehende Förderung, „[d]enn praktisch jede Ausgabe für sinnvolle Investitionen erhöht [. . .] das Wirtschaftswachstum beinahe definitionsgemäß, indem sie typi499 Hierzu und zum Folgenden näher H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 18a–22a; H. FischerMenshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 26–33; U. Häde, Finanzausgleich, S. 73–76; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 112–128; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 28–31; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 238–245; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 36–43; F. Klein, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 501 (512–514); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 46–51; J. Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, S. 52–61; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 255–276, 289 f.; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 21–24; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 45–57. In der in Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG für die Finanzhilfen verlangten „Erforderlichkeit“ sieht R. Prokisch, a. a. O., Rz. 277–279 die verfassungsrechtliche Anordnung der Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Rahmen der Beziehungen zwischen Bund und Ländern. 500 BVerfGE 39, S. 96 (114 f.) mit Bezug auf BVerfGE 13, S. 230 (233 f.). 501 BVerfGE 39, S. 96 (112). 502 Hierzu BVerfGE 79, S. 311 (338 f.), hinweisend auf die Teilziele des § 1 Satz 2 StabG, und näher unten § 6 III.

§ 5 Verwendungskompetenz

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scherweise sowohl das Sozialprodukt [. . .] als auch das Produktionspotential [. . .] vermehrt.“503 Das hat Versuche restriktiver Auslegung gefördert504. Angesichts des Wortlauts ist eine solche freilich nur begrenzt möglich. Der vom BVerfG in bezug auf Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG gezogene Rahmen, der verkürzt mit der Erforderlichkeit einer gesamtstaatlich besonders bedeutsamen Investition, die in Ausmaß und Wirkung besonderes Gewicht hat, und dem Ausnahmecharakter der Norm umrissen werden soll, ist vielmehr auch bei der hier in Rede stehenden Variante konsequent umzusetzen. Insbesondere ist die Variante aus dem normativen finanzverfassungsrechtlichen Systems heraus unter besonderer Berücksichtigung des Zwecks des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zu interpretieren und anzuwenden. Schließlich sind die aus konjunkturpolitischen Gründen (Art. 104b Abs. 1 Nr. 1 [ex 104a Abs. 4 Satz 1 Variante 1] GG) resultierenden Förderbeiträge eher kurzfristiger, die aus strukturpolitischen Gründen (Art. 104b Abs. 1 Nr. 2 und 3 [ex 104a Abs. 4 Satz 1 Varianten 2 und 3] GG) resultierenden Förderbeiträge eher längerfristiger Natur. Bei Beachtung des vorstehend ausgebreiteten Rahmens505 gefährdet Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG die Bundesstaatlichkeit, mithin die Eigenstaatlichkeit der Länder nicht, ist unter diesen Bedingungen demnach mit Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG vereinbar506. Freilich unterliegt die „Anziehungskraft“ des Bundesetats507, der sich die Länder ausgesetzt sehen, keinem Zweifel. Dennoch kann man der Feststellung nicht ausweichen, daß dieses Problem im Regelungsgegenstand des Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG selbst wurzelt. Dessen Beseitigung oder auch nur dessen deutlich über die dargelegten Eckpunkte hinausgehende Minderung gelänge nur unter Außerachtlassung methodischer Erfordernisse. Zu weitgehend ist dann aber die Annahme, die Regelung gebe der Finanzordnung Vorrang vor der Kompetenzordnung und die Verwaltung werde dadurch eine Funktion der Finanzierung508. Diese Aussage entkleidet Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG seines normativen Umfeldes innerhalb der Finanzverfassung, blendet mit anderen Worten letzteres völlig aus. Hinzuweisen bleibt an dieser Stelle 503 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 48. 504 Vgl. die Darstellung bei H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 49–51. 505 Kritisch bezüglich der davon zu trennenden Verfassungspraxis insbesondere F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 32 f. 506 Zweifelnd P. Selmer, AöR 101 (1976), S. 238 (246). Hierzu – jeweils mit weiteren Nachweisen – J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 102; T. Maunz, in: T. Maunz/ G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 58. 507 P. Selmer, AöR 101 (1976), S. 238 (245). 508 So aber J. Seeger, DÖV 1968, S. 781 (787).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

noch auf die sogleich unter § 5 II 2 e zu betrachtenden, im weiteren Sinne vergleichbaren Mischfinanzierungstatbestände der Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 GG im Rahmen der Gemeinschaftsaufgaben509. e) Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 GG) Wie Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG ist der Abschnitt VIIIa des Grundgesetzes, der die Gemeinschaftsaufgaben zum Gegenstand hat, eine Reaktion des verfassungsändernden Gesetzgebers auf die umstrittene Praxis der sogenannten Fondswirtschaft des Bundes. Die verfassungspolitischen Diskussionen sind nach der Aufnahme der Gemeinschaftsaufgaben gleichwohl nicht weniger geworden, sie werden vielmehr auch heute, nunmehr freilich unter anderen Schlagworten fortgesetzt510. Die Legislative beteiligte sich auf die ihr zu Gebote stehende Art und bedachte Art. 91a und Art. 91b GG im Zuge der sogenannten Föderalismusreform des Jahres 2006 mit Änderungen größeren Ausmaßes511. Für den hier gegebenen Untersuchungsgegenstand wichtiger ist aber, daß Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 GG in Abweichung vom Grundsatz des Art. 104a Abs. 1 GG besondere Finanzierungsregelungen für die jeweiligen Gemeinschaftsaufgaben enthalten. Überdies erweitern die genannten Regelungen den Kreis der grundgesetzlichen Mischfinanzierungstatbestände. Bei den Gemeinschaftsaufgaben512 nach Art. 91a GG handelt es sich um Aufgaben der Länder, bei deren Erfüllung der Bund mitwirkt (Art. 91a Abs. 1 erster Halbsatz GG). Wenn diese Aufgaben für die Gesamtheit bedeutsam sind und die Mitwirkung des Bundes zur Verbesserung der Lebensverhältnisse erforderlich ist, wirkt er auf den Gebieten der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG) sowie der Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (Art. 91a Abs. 1 Nr. 2 GG) mit. Bis zur eingangs erwähnten Verfassungsänderung erlaubte Art. 91a Abs. 1 GG zusätzlich die Mitwirkung des Bundes auf dem Gebiet des Aus- und Neubaus von Hochschulen einschließlich der Hochschulklini509 Siehe dort auch zum gegenseitigen Verhältnis von Art. 91a, Art. 91b und Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG. 510 Siehe hierzu die Nachweise bei U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 1. 511 Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034. Kritisch zur Änderung der Mischfinanzierungen S. Korioth, ZG 2007, S. 1 (5 f.). 512 Näher zu den Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und Art. 91b GG – neben der einschlägigen Kommentarliteratur – etwa W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 124–166; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 41 VIII.

§ 5 Verwendungskompetenz

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ken513. (Nach den verbleibenden Möglichkeiten des Zusammenwirkens von Bund und Ländern im Bereich von Forschung und Bildung gefragt, beinhaltet diese konzentriert jetzt Art. 91b GG.) Bundesaufgaben können eindeutig nicht als Gemeinschaftsaufgabe wahrgenommen werden514. Die nähere Bestimmung der Gemeinschaftsaufgaben sowie der Einzelheiten der Koordinierung sind einem Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, überlassen (Art. 91a Abs. 2 GG)515. Hingegen ist die von Art. 91a Abs. 2 Satz 2 GG in seiner bisherigen Gestalt eingeräumte Grundsatzgesetzgebungskompetenz516 entfallen, welche sich auf allgemeine Grundsätze für die Erfüllung der Gemeinschaftsaufgaben bezog517. Entfallen sind im Zuge jener Änderung zugleich weitere, für die verfassungsrechtliche Einschätzung durchaus belangreiche Festlegungen518. So hatte das Gesetz im Sinne des Art. 91a Abs. 2 GG Bestimmungen über das Verfahren und über Einrichtungen für eine gemeinsame Rahmenplanung zu treffen (Art. 91a Abs. 3 Satz 1 GG a. F.). Außerdem bedurfte die Aufnahme eines Vorhabens in die Rahmenplanung der Zustimmung des in seinem Gebiet betroffenen Landes (Art. 91a Abs. 3 Satz 2 GG a. F.). Schließlich waren Bundesregierung und Bundesrat auf Verlangen über die Durchführung der Gemeinschaftsaufgaben zu unterrichten (Art. 91a Abs. 5 GG a. F.). Die – bedenklich knapp nur dokumentierte – Motivlage, welche die Modifikationen dirigierte, besteht einmal in der Erweiterung des Regelungsspielraumes für die Ausführungsgesetzgebung, zum anderen darin, die Voraussetzungen für eine Entbürokratisierung und Erleichterung der Bund-LänderZusammenarbeit zu schaffen519. Benannte Normen installierten ein „administratives Kondominium zwischen Bund und Ländern“520, also eine Form 513 Vgl. zur Textfassung BGBl I 1969, S. 359 (Finanzreformgesetz); zum Motiv der „notwendige[n] Entflechtung von Zuständigkeiten“ BT-Drucks 16/813, S. 15 und BR-Drucks 178/06, S. 36; im Zusammenhang mit der Aufhebung sodann Art. 143c GG und zu diesem wiederum unten § 5 II 2 i. 514 U. Häde, Finanzausgleich, S. 83; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91a, Rz. 9; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 19. 515 Von dieser Gesetzgebungskompetenz kann durch ein oder, wie die Praxis verfährt, durch mehrere Gesetze Gebrauch gemacht werden (vgl. nur U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 38). 516 Zum Begriff mit weiteren Nachweisen H.-W. Rengeling, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 100 Rz. 282–284; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 3 b d. 517 Vgl. BGBl I 1969, S. 359 (Finanzreformgesetz). 518 Vgl. zum Folgenden oben Fußnote 517. 519 BT-Drucks 16/813, S. 15 f., ferner 10; BR-Drucks 178/06, S. 37, ferner 20 f. 520 U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91a, Rz. 7.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

der Mischverwaltung, die nur kraft verfassungsrechtlicher Bestimmung ausnahmsweise zulässig ist521. In diesem Punkte unterschieden sich die Gemeinschaftsaufgaben von den Finanzhilfen nach Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG522 – und sie tun es wohl fortwährend. Denn das entspricht einerseits den richtig verstandenen Vorstellungen des verfassungsändernden Gesetzgebers, der zu Gehör bringt, daß das Instrument der Rahmenplanung nicht mehr zwingend vorgeschrieben werde523, indes er damit nicht die Abschaffung anstrebt. Andererseits deutet der Verfassungstext besagte Lesart selbst an, indem sich die durch Art. 91a Abs. 2 GG eingeräumte Befugnis unter anderem auf die „Einzelheiten der Koordinierung“ erstreckt. Die Neuerung besteht darin, daß in Zukunft auch weniger intensive Regelungen der Koordination von Bund und Ländern als hinreichend zugelassen werden524. Rückt man derweil den Umstand in das rechte Licht, daß es sich bei den Gemeinschaftsaufgaben um Länderaufgaben handelt, so gebietet das bundesstaatliche Prinzip, und zwar ungeachtet der Existenz einer dahingehenden ausdrücklichen Anordnung im Verfassungstext, das in seinem Gebiet betroffene Land zumindest nicht gegen dessen Willen in Koordinierungsmaßnahmen einzubinden. Eine Änderung tritt hingegen bei den Aufsichtsrechten des Bundes ein, die der erwähnte Art. 91a Abs. 5 GG a. F. bislang abschließend festlegte525. Insoweit reicht es aus, auf die allgemeinen Regeln zu verweisen, die nunmehr in Ermangelung besonderer Bestimmungen zur Anwendung gelangen526. 521 Vgl. hierzu BVerfGE 32, S. 145 (156); BVerfGE 39, S. 96 (120); BVerfGE 108, S. 169 (182). 522 Vgl. oben § 5 II 2 d. 523 BT-Drucks 16/813, S. 16; BR-Drucks 178/06, S. 37. 524 J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 290. 525 W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 128; H. Faber/I. Richter, in: R. Wassermann, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Band 2, 1. Auflage, Art. 91a/91b, Rz. 20 f.; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91a, Rz. 31, 36; H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 32, 36; H. C. F. Liesegang, in: I. von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 2. Auflage, Art. 91a, Rz. 31, 39; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 56; D. Majer, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 91a/91b, Rz. 20 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 13, 64; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 91a, Rz. 8; R. Schlegel, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 91a, Rz. 36; B. Tiemann, DÖV 1970, S. 161 (164); U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91a, Rz. 7, 35. Vgl. auch BVerwGE 59, S. 327 (330). Anderer Ansicht H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 19; F. J. Strauß, Die Finanzverfassung, S. 104 f. 526 Vgl. auch J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 287.

§ 5 Verwendungskompetenz

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Daneben können Bund und Länder nach dem neugefaßten Art. 91b Abs. 1 GG527 auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung zusammenwirken bei der Förderung von Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschulen (Satz 1 Nr. 1), Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen (Satz 1 Nr. 2), letzteres vorbehaltlich der Zustimmung aller Länder (Satz 2)528, sowie Forschungsbauten an Hochschulen einschließlich Großgeräten (Satz 1 Nr. 3). Außerdem können Bund und Länder nach dem ebenfalls neugefaßten Art. 91b Abs. 2 GG auf Grund von Vereinbarungen zusammenwirken zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich und bei diesbezüglichen Berichten und Empfehlungen. Im Gegensatz zu Art. 91a Abs. 1 GG, der nur die einseitige Mitwirkungspflicht des Bundes kennt („wirkt [. . .] mit“), überantwortet Art. 91b Abs. 1 und Abs. 2 GG das Zusammenwirken von Bund und Ländern deren Ermessen („können [. . .] zusammenwirken“). Grundlage des Zusammenwirkens ist ausweislich des Textes von Art. 91b Abs. 1 und Abs. 2 GG eine Vereinbarung, die ihrer Rechtsnatur nach sowohl in Form der Verwaltungsvereinbarung bzw. des Verwaltungsabkommens als auch in der Form des Staatsvertrages denkbar ist529. Politische 527

Vgl. zur ehemaligen Textfassung BGBl I 1969, S. 359 (Finanzreformgesetz); zu den Motiven der Neufassung des (gesamten) Art. 91b GG BT-Drucks 16/813, S. 16 f.; BR-Drucks 178/06, S. 37–42; BR-Drucks 462/06, S. 4–7; im Zusammenhang mit der Änderung sodann Art. 143c GG und zu diesem wiederum unten § 5 II 2 i. 528 Diese Einschränkung verdeutlicht umgekehrt, daß es in den Fällen des Art. 91b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GG offenbar nicht der Zustimmung aller Länder bedarf. In den Gesetzesmaterialien findet sich die Auffassung dokumentiert, daß eine Mehrheit von mindestens 13 Stimmen erforderlich sei (BT-Drucks 16/813, S. 16, 17; BR-Drucks 178/06, S. 39, 42; BR-Drucks 462/06, S. 4, 7). Allein dem Verfassungstext läßt sich diese konkrete Zahl auch mit größten Mühen nicht entnehmen. 529 W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 134; A. Dittmann, Bildungsplanung als Gemeinschaftsaufgabe, S. 151, 171; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91b, Rz. 7; H. Krüger/ H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 7; H. C. F. Liesegang, in: I. von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 2. Auflage, Art. 91b, Rz. 7; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 12; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 9, 34; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 91b, Rz. 2; R. Schlegel, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 91b, Rz. 7; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 41 VIII 5 b; U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91b, Rz. 10. Anderer Ansicht (nur Verwaltungsabkommen) H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 2; H. von Mangoldt/F. Klein, Das Bonner Grundgesetz, Band

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Absprachen reichen insoweit nicht, da ihre formelle Unschärfe dem zu aktivierenden verfassungsrechtlichen Institut nicht angemessen erscheint530. Der „Gedanke der Rechtsklarheit und die verfassungsrechtliche Stellung der Länder im föderativen Staatsgefüge“531 begründen nicht nur im Rahmen des Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG das Erfordernis der Schriftform für die dort vorgesehenen Verwaltungsvereinbarungen. Die Vereinbarungen nach Art. 91b Abs. 1 und Abs. 2 GG sind durchaus mit jenen vergleichbar, was bereits Theodor Maunz532 überzeugend nachgewiesen hat. Daher bedürfen auch die Vereinbarungen nach Art. 91b Abs. 1 und Abs. 2 GG der Schriftform533. Vergleichbarkeit mit Art. 104b Abs. 2 Satz 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 2) GG besteht darüber hinaus auch bezüglich der Bedingungen des Abschlusses der Vereinbarung mit den Ländern534. Das Ausmaß des Zusammenwirkens ist abhängig von der Tragweite der jeweiligen Gemeinschaftsaufgabe. So sind Bund und Länder für die Folgerungen aus dem auf Art. 91b Abs. 2 GG basierenden Zusammenwirken in Abhängigkeit der Reichweite ihrer jeweiligen Verwaltungskompetenzen getrennt zuständig535. Demgegenüber kann die Forschungsförderung im Sinne des Art. 91b Abs. 1 GG über die gemeinsame Konzeption und Finanzierung hinausreichende Verwaltungstätigkeiten erfordern. Aus diesem Grunde sahen in III, 2. Auflage, Art. 91b, IV 5. Allgemein zu vertraglichen Regelungen im Bundesstaat W. Rudolf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 105 Rz. 49–60; speziell zur Abgrenzung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen W. Rudolf, a. a. O., § 105 Rz. 52, 56. Aktualisiert die Grundrechtsrelevanz nach verfassungsrechtlichen Wertungen den Vorbehalt des Gesetzes, dürfte die Form des Staatsvertrages erforderlich sein (U. Mager, a. a. O. mit weiteren Nachweisen; dagegen U. Volkmann, a. a. O.). 530 Anderer Ansicht H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 7; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 91b, Rz. 2; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 41 VIII 5 b. 531 BVerfGE 41, S. 291 (306). Vgl. hierzu ferner W. Rudolf, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 105 Rz. 34. 532 In: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 34. 533 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 2; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91b, Rz. 7; H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 7; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 12; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 34; R. Schlegel, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 91b, Rz. 10; U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91b, Rz. 10. 534 Näher T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 35. 535 So die in den Gesetzesmaterialien ausdrücklich in Bezug genommene Koalitionsvereinbarung vom 18. November 2005: BT-Drucks 16/813, S. 17; BR-Drucks 178/06, S. 41; BR-Drucks 462/06, S. 6.

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bezug auf die Forschungsförderung (im Gegensatz zur Bildungsplanung) eine Vielzahl von Literaturstimmen zutreffend schon infolge Art. 91b Satz 1 GG a. F. eine echte Mitverwaltungskompetenz eröffnet536. In jedem Fall setzt die Durchführung von Maßnahmen als Gemeinschaftsaufgabe das Bestehen eines Gestaltungs- und Planungsspielraums voraus. Aus diesem Grunde sind Maßnahmen, die durch das europäische Gemeinschaftsrecht veranlaßt werden, jedenfalls insoweit nicht als Gemeinschaftsaufgabe durchführbar und finanzierbar, als das europäische Gemeinschaftsrecht dem Grunde und der Höhe nach bestimmte oder bestimmbare Leistungsansprüche gewährt537. Für die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und Art. 91b GG gilt sodann das Folgende. In den Fällen des Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG trägt der Bund die Hälfte der Ausgaben in jedem Land (Art. 91a Abs. 3 Satz 1 GG). In den Fällen des Art. 91a Abs. 1 Nr. 2 GG trägt der Bund mindestens die Hälfte der Ausgaben, wobei die Beteiligung für alle Länder einheitlich festzusetzen ist (Art. 91a Abs. 3 Satz 2 GG). Die unterschiedliche Regelung erklärt sich daraus, daß sich die Kostenlast in den Fällen der Nr. 2, namentlich die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes, bei finanzschwachen Ländern konzentriert538. Indem er die Einheitlichkeit der Beteiligungsfestsetzung verlangt, verbaut Art. 91a Abs. 3 Satz 2 GG die Möglichkeit eines zusätzlichen aufgabenspezifischen vertikalen Finanzausgleichs im Rahmen der Nr. 2, der sich an der unterschied536

W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 132; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91b, Rz. 11; H. Krüger, in: M. Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage, Art. 91b, Rz. 6; H. C. F. Liesegang, in: I. von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 2. Auflage, Art. 91b, Rz. 14; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 17; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 15, 30; U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91b, Rz. 11. Anderer Ansicht H. Faber/I. Richter, in: R. Wassermann, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Band 2, 1. Auflage, Art. 91a/91b, Rz. 20, 32; D. Majer, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 91a/91b, Rz. 20, 32; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 91b, Rz. 3. 537 BVerfGE 116, S. 271 (310); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 13; U. Mager, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 29. 538 BT-Drucks 5/2861, Tz. 102, 280 der Begründung; H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 66; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91a, Rz. 33; U. Mager, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 52; B. Tiemann, DÖV 1970, S. 161 (165). Vgl. auch H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 16; F. J. Strauß, Die Finanzverfassung, S. 104.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

lichen Finanzkraft der Länder orientiert539. Das Nähere ist wiederum der Regelung durch das Gesetz nach Art. 91a Abs. 2 GG überlassen (Art. 91a Abs. 3 Satz 3 GG). Für den Bundesanteil an den Ausgaben in den Fällen des Art. 91a Abs. 1 Nr. 2 GG trifft derzeit § 10 Abs. 1 des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ vom 3. September 1969540 die nötigen Entscheidungen und differenziert die Quote nach verschiedenen Einzelmaßnahmen. Die Bereitstellung der Mittel bleibt allerdings immer der Feststellung in den Haushaltsplänen des Bundes und der Länder vorbehalten (Art. 91a Abs. 3 Satz 4 GG). Hierin verwirklicht sich die parlamentarische Budgethoheit, welcher Vorrang vor den ausgabenwirksamen Koordinierungsmaßnahmen in dem Sinne zukommt, daß dieselben durch die Haushaltsgesetze ganz oder teilweise abgewendet werden können541. Freilich unterliegen die jeweiligen Parlamente häufig faktischen Zwängen542. Das Erstattungsverfahren ist in den Ausführungsgesetzen niedergelegt543. Vereinfacht abgebildet, erstattet der Bund nach nämlichen Ausführungsge539 W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91a, Rz. 33; H. Krüger/ H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 34; H. C. F. Liesegang, in: I. von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 2. Auflage, Art. 91a, Rz. 35; R. Schlegel, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 91a, Rz. 44. 540 BGBl I 1969, S. 1573, zuletzt geändert durch Art. 189 der Neunten Zuständigkeitsanpassungsverordnung vom 31. Oktober 2006, BGBl I 2006, S. 2407 (2429). 541 W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 155; A. Böhringer, ZParl 1 (1970), S. 173 (173); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 17; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91a, Rz. 34; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 42; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 54 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 57–59; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 91a, Rz. 9; R. Schlegel, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 91a, Rz. 45; H. Soell, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 397 (420); B. Tiemann, DÖV 1970, S. 161 (164); U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91a, Rz. 34. 542 Näher hierzu mit einer Vielzahl von Nachweisen U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 55. Aufgrund einer Empfehlung der Präsidenten der Länderparlamente (abgedruckt bei A. Böhringer, ZParl 1 [1970], S. 173 [180 f.]) enthalten die Landeshaushaltsordnungen im übrigen Vorschriften, wonach – sprachlich abgestimmt derzeit noch auf Art. 91a GG in der Fassung des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969, BGBl I 1969, S. 359 – die Landesregierungen ihre Anmeldungen zu den Rahmenplänen den Landesparlamenten vorzulegen haben, bevor sie diese dem Planungsausschuß gegenüber abgeben (vgl. E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 10 BHO, Rz. 9). 543 § 10 des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ vom 6. Oktober 1969, BGBl I 1969, S. 1861; § 10 des Ge-

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setzen jedem Land die ihm in Durchführung der geförderten Vorhaben entstandenen Ausgaben in Höhe seiner Beteiligung. Der Bund leistet bis zur voraussichtlichen Höhe des von ihm hiernach zu erstattenden Betrages entsprechend dem jeweiligen Stand der Maßnahmen und der bereitgestellten Haushaltsmittel Vorauszahlungen an das Land. Verfassungsrechtliche Bedingung der anteiligen Kostentragung war bislang die Rahmenplanung, deren Fehlen die Mitfinanzierung durch den Bund ausschloß544. Die Rechtsfolge der Finanzierungsaufteilung trat auch insoweit nicht ein, als ein Vorhaben zu Unrecht, etwa entgegen Art. 91a Abs. 3 Satz 2 GG a. F., dem Zustimmungsvorbehalt zugunsten des in seinem Gebiet betroffenen Landes, in die Rahmenplanung aufgenommen wurde545. Die zuletzt genannten Bedingungen dürfen auch aktuell Beachtung beanspruchen, wobei an die Stelle der Rahmenplanung diejenige Koordinierungsmaßnahme tritt, welche die durchzuführende Gemeinschaftsaufgabe normativ steuert. Denn einerseits setzt die Durchführung von Gemeinschaftsaufgaben eine darauf bezogene Konzeption oder Koordinierung, einen vorbereitenden Leitungsakt also, notwendig voraus, andererseits vermag auch gegenwärtig – diese Bedingung der Durchführung fand oben schon Erwähnung – das in seinem Gebiet betroffene Land nicht gegen dessen Willen in Koordinierungsmaßnahmen eingebunden zu werden. Sind hiernach Koordinierungsmängel zu verzeichnen oder kann eine Einigung über die Vorhaben schon gar nicht erzielt werden, dürfen die Länder angesichts dessen, daß ja Aufgaben der Länder in Rede stehen, ungeachtet der Mitwirkungspflicht des Bundes in den durch das Gebot der Bundestreue gezogenen Grenzen autonom handeln546. setzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ vom 3. September 1969, BGBl I 1969, S. 1573; Gesetze in der Folgezeit mehrfach geändert. Im Rückblick auf Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG a. F. (BGBl I 1969, S. 359) darf noch § 12 des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen“ (Hochschulbauförderungsgesetz) vom 1. September 1969, BGBl I 1969, S. 1556 Erwähnung finden; das (in der Folgezeit mehrfach geänderte) Gesetz galt infolge Art. 125c Abs. 1 GG fort bis zum 31. Dezember 2006 (hierzu BT-Drucks 16/813, S. 21; BR-Drucks 178/06, S. 52). 544 A. Böhringer, ZParl 1 (1970), S. 173 (173); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 16; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91a, Rz. 32; H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 34. 545 H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 34. 546 Stellvertretend K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 41 VIII 3 (S. 835 f.) mit weiteren Nachweisen. Allgemein zum Gebot der Bundestreue, nach anderer Bezeichnung: Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten (vgl. nur BVerfGE 8, S. 122 [138]; BVerfGE 81, S. 310 [337]), jeweils mit weiteren Nachweisen J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 98 Rz. 151–160; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 4.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Die Kostentragung in den Fällen des Art. 91b Abs. 1 und Abs. 2 GG schließlich wird in der dort notwendigen Vereinbarung zwischen Bund und Ländern geregelt (Art. 91b Abs. 3 GG). Treffend kennzeichnete Thomas Oppermann die Regelung des Art. 91b Satz 2 GG a. F., deren Text sich in einer ähnlich knappen Aussage erschöpfte, mit dem Begriff der „Konturenlosigkeit“ und umschrieb ebenso treffend den Grundcharakter der Gesamtnorm „als ein Maximum an Flexibilität und freiem Gestaltungspielraum, den der Verfassungsgesetzgeber den Partnern der Vereinbarungen gewährt, um die für den Einzelfall jeweils sachlich beste Lösung möglichst wenig durch Vorausfixierungen zu belasten.“547 Auf der Grundlage des besagten Art. 91b Satz 2 GG a. F. war die „Aufteilung der Kosten“, wie es dort hieß, insoweit frei, als eine vollständige Kostentragung entweder des Bundes oder der Länder nicht in Betracht kam548. Augenblicklich spricht Art. 91b Abs. 3 GG von der „Kostentragung“, nicht von der „Aufteilung der Kosten“, was nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers klarstellen soll, daß der Bund auch alleine fördern darf549. Und noch einmal ist der Bogen zur Ursprungsfassung des Art. 91b GG zu schlagen, um die darauf bezogenen Erkenntnisse für die Interpretation der Neufassung zu verwerten. Auf der Grundlage der ehemaligen Materie der Bildungsplanung ließ sich keine Finanzierungskompetenz des Bundes ableiten, die über die Mitfinanzierung der Planung als solcher hinausreichte, da die Mitwirkungskompetenz hierauf begrenzt war550. Entsprechend und in den Grenzen der 547

DÖV 1972, S. 591 (592). H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 4; A. Dittmann, Bildungsplanung als Gemeinschaftsaufgabe, S. 179; U. Häde, Finanzausgleich, S. 93; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 224; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 24; H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 12; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 40; T. Oppermann, DÖV 1972, S. 591 (592); B. Pieroth, in: H. D. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 91b, Rz. 4; R. Schlegel, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 91b, Rz. 20; U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91b, Rz. 13. Begründungslos anderer Ansicht S. Luther, Die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern nach der Finanzreform, S. 111. 549 BT-Drucks 16/813, S. 17; BR-Drucks 178/06, S. 42; BR-Drucks 462/06, S. 7. Vgl. auch J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 310; I. Kesper, NdsVBl 2006, S. 145 (152). 550 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 11; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 47; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 17, 26; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 17, 41; T. Oppermann, DÖV 1972, S. 591 (595); R. Schlegel, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 91b, Rz. 21. Anders H. Faber/I. Richter, in: R. Wassermann, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Band 2, 1. Auflage, Art. 91a/91b, 548

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oben angenommenen Mitverwaltungskompetenz bot die ehemalige Materie der Forschungsförderung dagegen eine echte Mitfinanzierungskompetenz551. Dabei brauchte der Grad der Mitfinanzierung nicht dem Grad der Mitverwaltung entsprechen, eben weil Art. 91b GG flexible Regelungen zuließ552. Für die aktuelle Fassung des Art. 91b GG ist aus all diesen Bezügen der (an sich selbstverständliche) Lehrsatz abzuleiten, daß die gemeinsame Finanzierung nach Art. 91b Abs. 3 GG nur so weit reichen darf, wie ein Zusammenwirken nach Art. 91b Abs. 1 oder Abs. 2 GG zulässig ist. Im ersten Schritt besteht die Aufgabe des Interpreten deshalb darin, die Grenzen, in denen die jeweilige Gemeinschaftsaufgabe ein Zusammenwirken zuläßt, genau auszuloten. An gegebener Stelle darf hierauf gewiß verzichtet werden. Eines wird man indes vorwegnehmen können: Ähnlich der sich vormals bei der Gegenüberstellung von Forschungsförderung und Bildungsplanung ergebenden Situation sind die Möglichkeiten des Zusammenwirkens auf der Basis des heutigen Art. 91b Abs. 1 GG („Förderung“) umfänglichere als diejenigen auf der Basis des heutigen Art. 91b Abs. 2 GG („Feststellung“, „Berichte“, „Empfehlungen“), was sodann den jeweiligen Radius der gemeinsamen Finanzierung absteckt. Eine bemerkenswerte Rechtsänderung ruht übrigens in Art. 91b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GG. Während die Mitfinanzierung von Lehraufgaben durch den Bund bisher unzulässig war553, bringt Art. 91b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GG nun die Einbeziehung auch der wissenschaftlichen Lehre zum Ausdruck, wobei er recht ungeschickt von der Wortwahl des Art. 5 Abs. 3 GG abweicht554. Auch im Rahmen des Art. 91b bleibt das parlamentarische Budgetrecht unberührt555. Die ausRz. 19 und D. Majer, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 91a/91b, Rz. 19, nach deren Auffassung Art. 91b Satz 2 GG a. F. nur für die Forschungsförderung gegolten habe; diese Sichtweise fand indes keine hinreichende Stütze im Text des Art. 91b Satz 2 GG a. F. und war daher abzulehnen. 551 W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 132; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91b, Rz. 11; H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 12; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 17; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 17, 30. 552 A. Dittmann, Bildungsplanung als Gemeinschaftsaufgabe, S. 180; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 18 (begrifflich allerdings ungenau); T. Oppermann, DÖV 1972, S. 591 (592). 553 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 7; H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 13; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 17. 554 Näher J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 300. 555 W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 165; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91b, Rz. 14;

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

drückliche Normierung des „Parlamentsvorbehalts“ in Art. 91a Abs. 3 Satz 4 GG steht dem nicht entgegen, ist sie doch nur eine Klarstellung, die deswegen sinnvoll erscheint, weil die nähere Regelung der Kostentragung gemäß Art. 91a Abs. 3 Satz 3 GG (im Unterschied eben zu Art. 91b Abs. 3 GG) durch Gesetz und also in der gleichen Weise wie die Feststellung des Haushaltsplans gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG erfolgt556. Sowohl bei Art. 91a Abs. 3 GG als auch bei Art. 91b Abs. 3 GG betrifft die Bundesbeteiligung nur die Zweck-, nicht auch die Verwaltungsausgaben (vgl. Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG)557. Das hindert nicht daran, bei Einrichtungen und Vorhaben im Sinne des Art. 91b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 GG auch Personalkosten mitzufinanzieren. Letztere sind üblicherweise zwar als Verwaltungskosten zu qualifizieren558. Doch gehören bei der Förderung solcher Einrichtungen und Vorhaben die gesamten Kosten der Einrichtung und des Vorhabens zu den Zweckausgaben, weil der Betrieb und die Erhaltung der Einrichtung bzw. die Realisierung des Vorhabens das Förderungsziel bilden559. Wegen des Investitionscharakters der Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a GG sind von der dortigen Bundesbeteiligung die langfristig zu erwartenden Folgekosten auszunehmen560, soweit H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 14; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 25; T. Oppermann, DÖV 1972, S. 591 (593); B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 91b, Rz. 4; U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91b, Rz. 12. 556 Näher hierzu und zu den bestehenden Grenzen der Bundestreue und des Verbots eines venire contra factum proprium T. Oppermann, DÖV 1972, S. 591 (593 f.). 557 Streitig; vgl. oben § 5 II 1, Fußnote 349. 558 Vgl. oben § 5 II 1 und § 5 II 2 a. 559 Vor dem Hintergrund des Art. 91b Satz 1 zweite Variante GG a. F. W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 164; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91b, Rz. 13; H. Krüger/H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 13; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91b, Rz. 42. Vor dem Hintergrund der Neufassung J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 311. 560 W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91a, Rz. 32; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 218; H. C. F. Liesegang, in: I. von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 2. Auflage, Art. 91a, Rz. 33; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 52; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 63 und Art. 91b, Rz. 23; T. Oppermann, in: Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, S. 411 (416); B. Tiemann, DÖV 1970, S. 161 (164). Insoweit wird auch häufig von einer Beschränkung auf die Anfinanzierungskosten gesprochen (zu den Begriffen T. Oppermann, DÖV 1972, S. 591 [594]). Kritisch H. Soell, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 397 (404–406).

§ 5 Verwendungskompetenz

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sie nicht auch als Zweckausgaben begriffen werden müssen. Anders stellt sich die Sachlage bei den Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91b GG dar, bei denen Folgekosten im Rahmen und gemäß der sachlichen Reichweite umfaßt werden561. Da die Mitfinanzierung von Gemeinschaftsaufgaben seitens des Bundes eine nicht unerhebliche Finanzausgleichswirkung entfaltet562, darf sie – wie auch die Finanzhilfen nach Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG563 – nicht dazu dienen, den allgemeinen Finanzbedarf der Länder zu decken, gar einen unzureichenden (primären und sekundären) bundesstaatlichen Finanzausgleich zu ersetzen. Die Rechtfertigung der Gemeinschaftsaufgaben liegt in der Bedeutung für die Gesamtheit (vgl. Art. 91a Abs. 1 zweiter Halbsatz GG). Auf die andauernden verfassungspolitischen Diskussionen betreffend die Gemeinschaftsaufgaben wurde eingangs hingewiesen. Einem der problematischen Aspekte sei an dieser Stelle unter Gebrauch der sehr deutlichen Worte von Hermann Soell noch explizit Gehör verschafft: „Das Institut der Gemeinschaftsaufgaben erschließt keine neuen Finanzmittel. Vielmehr erweist die verfassungsrechtliche Legalisierung der Mischfinanzierung nur, daß die Finanzmasse nach wie vor falsch aufgeteilt ist. [. . .] In der Literatur wurde mit Recht hervorgehoben, daß im Grunde dieser Betrag den Ländern im Finanzausgleich vorenthalten wurde, um dann in Form zweckgebundener Finanzbeteiligungen an Länderaufgaben wieder ausgeschüttet zu werden. [. . .] Der Bund finanziert die Gemeinschaftsaufgaben, so könnte man sagen, ‚mit dem Geld der Länder‘.“564 Zu ergänzen bleibt der Hinweis darauf, daß damit zugleich ein generelles Problem von Mischfinanzierungen zur Sprache gebracht ist. Zudem verbergen Mischfinanzierungen die tatsächlichen Gesamtkosten der zu finanzierenden Maßnahme im jeweiligen Haushalt, enthalten die Haushaltsansätze doch nur den eigenen Kostenanteil565. In einer Hinsicht bedarf die zitierte Passage freilich der inhaltlichen Korrektur. Bei der Beteiligung des Bundes an den Länderausgaben für die Gemeinschaftsaufgaben handelt es sich, bei Lichte besehen, nicht um eine zweckgebundene Finanzzuweisung. Als Regelungen der Lastenverteilung dienen Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 GG (primär) der eindeutigen Zuordnung von Verantwortlichkeiten566. Und anders als etwa Art. 104b 561 Vor dem Hintergrund der bisherigen Fassung des Art. 91b GG T. Oppermann, DÖV 1972, S. 591 (595). Vgl. für die Neufassung auch BT-Drucks 16/2069, S. 42. 562 Vgl. BVerfGE 72, S. 330 (387 f.); BVerfGE 86, S. 148 (267); BVerfGE 101, S. 158 (225 f.); BVerfGE 116, S. 327 (389 f.). 563 Vgl. oben § 5 II 2 d. 564 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 397 (403 f.) mit Bezug auf J. Seeger, DÖV 1968, S. 781 (781). 565 K.-H. Heller, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 91a GG, Rz. 2. 566 Vgl. C. Wagner/D. Rechenbach, ZRP 2003, S. 308 (310).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG, wonach der Bund den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen gewähren kann567, enthalten Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 GG zu der hier interessierenden Fragestellung keine über die Anordnung der Tragung von Ausgaben bzw. Kosten hinausreichenden Anhaltspunkte. Gestützt auf die ursprüngliche Fassung der Lastentragungsbestimmung des Art. 120 Abs. 1 GG568 führt das BVerfG denn auch aus, daß der Bund Aufwendungen für (die dort geregelten) Kriegsfolgelasten auch in der Weise tragen könne, daß er den Ländern ihre Aufwendungen erstatte. Der umfassende Ausdruck „tragen“ in Art. 120 Abs. 1 GG lasse vielmehr erkennen, daß es nicht auf die unmittelbare Leistung des Bundes, sondern lediglich darauf ankomme, daß die Aufwendungen für Kriegsfolgelasten letztlich dem Bund zur Last fielen und von ihm bezahlt würden. Der Bund trage Lasten auch dann, wenn zunächst die Länder leisteten und der Bund ihnen ihre Aufwendungen erstatte569. In diesem Gefüge ist eine Zweckbindung der Bundesmittel nicht angelegt. Weil sich nämliche Erwägungen zwanglos auf Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 sowie im übrigen auch auf Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG, die gelegentlich gemeinsam den zweckgebundenen Finanzzuweisungen zugeordnet werden570, übertragen lassen, ist auch insoweit eine Zweckbindung der Bundesmittel zurückzuweisen. Diese Lesart trägt der Sache nach fernerhin das oben genannte Erstattungsverfahren. Abschließend stellt sich die Frage nach dem gegenseitigen Verhältnis von Art. 91a, Art. 91b und Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG571. Bei unterschiedlichen Formulierungen besteht im Ergebnis wohl weitgehende Übereinstimmung darin, daß Art. 91b GG im Falle konkreter Überschneidungen hinter Art. 91a GG zurücktritt572. Allerdings „besteht kein einfaches Ver567

Vgl. oben § 5 II 2 d. „Der Bund trägt die Aufwendungen für die Besatzungskosten und die sonstigen inneren und äußeren Kriegsfolgelasten nach näherer Bestimmung eines Bundesgesetzes und die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung mit Einschluß der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitslosenfürsorge“ (BGBl 1949, S. 1). Zu den Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten (Art. 120 Abs. 1 GG) vgl. nachfolgend § 5 II 2 f. 569 BVerfGE 9, S. 305 (317). 570 S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 283, 558, 670; B. Pieroth/K. Haghgu, DVBl 2007, S. 1 (3). In bezug auf einzelne der genannten Normen vgl. auch K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (622); M. Heintzen, in: Festschrift für Peter Raue zum 65. Geburtstag, S. 83 (92); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 107, Rz. 39. 571 Zu den europarechtlichen Überlagerungen U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91a, Rz. 9–12 und Art. 91b, Rz. 3. 572 Vor dem Hintergrund der bisherigen Fassungen von Art. 91a und Art. 91b GG H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 568

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hältnis nach der lex specialis Regel, vielmehr ein Verhältnis der gegenseitigen Ergänzung.“573 Das Verhältnis von Art. 91a und Art. 91b gegenüber Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG ist dagegen vielschichtig umstritten574. Für Art. 91b, Rz. 7; A. Dittmann, Bildungsplanung als Gemeinschaftsaufgabe, S. 109– 112; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91b, Rz. 15; F. Klein, Der Staat 11 (1972), S. 289 (307 f.); H. C. F. Liesegang, in: I. von Münch, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 2. Auflage, Art. 91b, Rz. 16; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 29; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 16 und Art. 91b, Rz. 21–23; F. J. Strauß, Die Finanzverfassung, S. 105 f.; U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91b, Rz. 2. Teilweise anderer Ansicht H. Faber/I. Richter, in: R. Wassermann, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Band 2, 1. Auflage, Art. 91a/91b, Rz. 28 sowie D. Majer, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 91a/91b, Rz. 48, die von einer „beidseitigen Spezialität“ ausgehen und die genaue Bestimmung des Verhältnisses der beiden Verfassungsnormen vom vorrangigen Gebrauchmachen (!) der Tatbestände seitens der Normadressaten abhängig machen. 573 U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91b, Rz. 29 mit verdeutlichendem Beispiel. 574 Art. 104b (ex 104a Abs. 4) trete sowohl hinter Art. 91a als auch hinter Art. 91b GG zurück, meint beispielsweise M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 66; so auch BR-Drucks 468/88, S. 18, freilich im Widerspruch zur allgemeinen Gesetzesbegründung, S. 8 f. Art. 104b (ex 104a Abs. 4) trete nur hinter Art. 91a zurück und sei neben Art. 91b GG anwendbar, meinen beispielsweise H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/ F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 21 (Ausführungen beschränkt auf Art. 91a GG); H. Faber/I. Richter, in: R. Wassermann, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Band 2, 1. Auflage, Art. 91a/91b, Rz. 28; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 243 (Ausführungen beschränkt auf Art. 91a GG); U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 64 und Art. 91b, Rz. 30; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 18 und Art. 91b, Rz. 20 und Art. 104a, Rz. 49; P. Selmer, Gestaltungsmöglichkeiten des Bundesgesetzgebers für die Gemeinschaftsaufgabe Hochschulbau nach Art. 91a GG, S. 63 f. (Ausführungen beschränkt auf Art. 91a GG); wohl auch D. Majer, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 91a/91b, Rz. 49. Art. 104b (ex 104a Abs. 4) sei sowohl neben Art. 91a als auch neben Art. 91b GG anwendbar, meinen beispielsweise W. Blümel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 101 Rz. 137; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 32 (Ausführungen beschränkt auf Art. 91a GG); W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 91a, Rz. 40 und Art. 104a, Rz. 51 (Ausführungen beschränkt auf Art. 91a GG); F. Klein, Der Staat 11 (1972), S. 289 (308, Ausführungen beschränkt auf Art. 91a GG); J. Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, S. 81 f. (Ausführungen beschränkt auf Art. 91a GG); wohl auch T. Oppermann, DÖV 1972, S. 591 (596 f.); unter Bedingungen auch U. Volkmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 91a, Rz. 8 und Art. 91b, Rz. 2.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

dieses dürfte richtigerweise folgendes gelten. Weil Art. 91a Abs. 1 erster Halbsatz im Gegensatz zu Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG für die Beteiligung des Bundes kein Ermessen einräumt, tritt Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG im Falle von Überschneidungen hinter Art. 91a GG zurück. Das gilt nicht für die kurzfristigen Finanzhilfen nach der ersten Variante des Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1) GG, weil bei diesen eine andere Zielrichtung im Vordergrund steht575. Hinsichtlich des Verhältnisses von Art. 91b und Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG sind dem Grundgesetz keine vergleichbaren Wertungen entnehmbar, zumal die Bundesbeteiligung jeweils unter dem Vorbehalt des parlamentarischen Budgetrechts im Vereinbarungswege herbeigeführt werden kann. Im Ergebnis sind diese beiden Bestimmungen daher nebeneinander anwendbar. Im übrigen sind, was klarstellend noch einmal hervorgehoben sei, Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 GG andere Bestimmungen im Sinne des Art. 104a Abs. 1 letzter Halbsatz GG. f) Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten (Art. 120 Abs. 1 GG) Die Darstellung der besonderen Lastenverteilungsregeln ist mit Art. 120 Abs. 1 GG fortzuschreiben. Dieser enthält für die Sachbereiche der Kriegsfolge- und bestimmter Sozialversicherungslasten Abweichungen von Art. 104a Abs. 1 GG576. Hinsichtlich dieser Sachbereiche ist mit Ulrich Häde festzustellen, daß die Bedeutung der Kriegsfolgelasten mit zunehmender zeitlicher Entfernung vom zweiten Weltkrieg abnimmt, während für die Sozialversicherungslasten eher das Gegenteil gilt577. Bereits an dieser Stelle ist zu betonen, daß Art. 120 Abs. 1 GG keine bloße Übergangsvorschrift darstellt578. Der Bund trägt die Aufwendungen für Besatzungskosten und die sonstigen inneren und äußeren Kriegsfolgelasten nach näherer Bestimmung von 575

T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 91a, Rz. 18 und Art. 104a, Rz. 49. 576 In bezug auf Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG nunmehr ausdrücklich BVerfGE 113, S. 167 (206 f.). 577 Finanzausgleich, S. 99. 578 U. Häde, Finanzausgleich, S. 99; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 1; G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 4; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 1; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 7; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 6; D. C. Umbach, in: D. C. Umbach/ T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 120, Rz. 8. Anderer Ansicht T. M. J. Gössl, Die Finanzverfassung der Sozialversicherung, S. 6.

§ 5 Verwendungskompetenz

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Bundesgesetzen (Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG). Von der damit statuierten Grundaussage zur Kostentragung der Kriegsfolgelasten enthält die Vorschrift seit dem Jahr 1965579 selbst einige Ausnahmen. Soweit diese Kriegsfolgelasten nämlich bis zum 1. Oktober 1969 durch Bundesgesetze geregelt worden sind, tragen Bund und Länder im Verhältnis zueinander die Aufwendungen nach Maßgabe dieser Bundesgesetze (Art. 120 Abs. 1 Satz 2 GG). Für die Kostenquote enthält das Grundgesetz keine Vorgaben, akzeptiert vielmehr die einfachgesetzlich vorgesehenen Aufteilungen. Soweit Aufwendungen für Kriegsfolgelasten, die in Bundesgesetzen weder geregelt worden sind noch geregelt werden, bis zum 1. Oktober 1965 von den Ländern, Gemeinden (Gemeindeverbänden) oder sonstigen Aufgabenträgern, die Aufgaben von Ländern oder Gemeinden erfüllen, erbracht worden sind, ist der Bund zur Übernahme von Aufwendungen dieser Art auch nach diesem Zeitpunkt nicht verpflichtet (Art. 120 Abs. 1 Satz 3 GG). Werden in diesem Bereich freilich neue Bundesgesetze erlassen, gilt Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG, mit der Folge, daß die Kostentragung dem Bund obliegt580. Kriegsfolgelasten sind „die Lasten solcher Kriegsfolgen, deren entscheidende – und in diesem Sinne alleinige – Ursache der zweite Weltkrieg ist.“581 Hierzu gehören folglich nicht solche Lasten, die aus der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft, den Folgen der deutschen Teilung und Wiedervereinigung sowie der Stationierung ausländischer Truppen in der Bundesrepublik resultieren582. Zu den Kriegsfolgelasten gehören dagegen beispielsweise, wie Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG selbst sagt, Aufwendungen für Besatzungskosten. Auch die Lasten aus der deutschen Teilung als solcher wird man in die Liste der Kriegsfolgelasten aufzunehmen haben583. Aussa579 BGBl I 1965, S. 649. Eine Änderung des Stichtags in Satz 2 des Art. 120 Abs. 1 GG erfolgte bereits im Jahre 1969 (BGBl I 1969, S. 985). Zur (inner-)verfassungsrechtlichen Beurteilung der Ausnahmebestimmungen BVerwGE 24, S. 272 (275–278); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 22. 580 W. Heckt, DÖV 1966, S. 10 (16); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 5; G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 14; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 15; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 21; F. Sturm, DVBl 1965, S. 719 (723). 581 BVerfGE 9, S. 305 (324). 582 H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 3; G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 7; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 11–15; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 8–9a, 11. Einzelne Bestandteile dieser Aufzählung nennen auch U. Häde, Finanzausgleich, S. 98; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 14 f. Zu neueren Entwicklungen wie der „Zwangsarbeiterentschädigung“ K. H. Schaefer, a. a. O., Rz. 10a– 10d.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

gen trifft Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG auch in bezug auf die Reichweite des Begriffs der Kriegsfolgelasten, indem er solche innerer und äußerer Art nennt. In Anknüpfung an seine Definition des Begriffs der Kriegsfolgelasten erkennt das BVerfG zudem, daß „unter Umständen auch der Zeitablauf eine Rolle für die Frage spielen [kann], ob eine Kriegsfolgelast vorliegt. Je mehr Zeit verstreicht, desto mehr wird der zweite Weltkrieg als maßgebende Ursache [. . .] zurücktreten.“584 Als Bestimmung der Lastenverteilung setzt Art. 120 Abs. 1 GG die Regelung der Sachmaterie voraus, für die sich der Bund kompetenzrechtlich beispielsweise auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 13, Art. 74 Abs. 1 Nr. 6, 9 und 10 GG stützen kann. Erläßt der Bund eine entsprechende Regelung, trägt er unabhängig von Art. 104a Abs. 1 GG die aus der Regelung resultierenden Kosten, es sei denn, die Regelung unterfällt der genannten Ausnahmebestimmung des Art. 120 Abs. 1 Satz 2 GG. Ist danach der Bund kostentragungspflichtig, kann er die Kosten nicht (endgültig) den Ländern auferlegen585. Gestützt auf die ursprüngliche Fassung des Art. 120 Abs. 1 GG586 akzeptierte das BVerfG, daß der Bund die Aufwendungen für Kriegsfolgelasten derart trägt, daß er den Ländern ihre Aufwendungen erstattet; es kommt lediglich darauf an, daß die Aufwendungen letztlich dem Bund zur Last fallen und vom ihm bezahlt werden587. Entscheidet sich der Bund für diesen Weg, ist er nach dem BVerfG zugleich verpflichtet, wenn nicht in demselben, zumindest in einem anderen Gesetz zu bestimmen, daß und in welcher Weise die Aufwendungen vom Bund getragen werden588. Die durch Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG eröffnete Lastentragung „nach näherer Bestimmung von Bundesgesetzen“ „besagt nur, daß der Bundesgesetzgeber die Auswirkungen eines schon in der Verfassung enthaltenen Rechtssatzes im einzelnen festlegen, das Verfahren zum Vollzug der Verfassungsnorm ordnen und Zweifelsfragen entscheiden soll. Dem Bundesgesetzgeber steht also nach Art. 120 GG nicht die Befugnis zur Legaldefinition der vom Bund zu tragenden Kriegsfolgelasten zu“589. Diese soeben in Auszügen zitierte Ent583 S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 12; weitere Beispiele ebenda Rz. 10. 584 BVerfGE 9, S. 305 (324). Vgl. auch ebenda, S. 326. 585 BVerfGE 9, S. 305 (318 f.); G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 8; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 5; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 7. 586 „Der Bund trägt die Aufwendungen für die Besatzungskosten und die sonstigen inneren und äußeren Kriegsfolgelasten nach näherer Bestimmung eines Bundesgesetzes und die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung mit Einschluß der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitslosenfürsorge“ (BGBl 1949, S. 1). 587 BVerfGE 9, S. 305 (317). 588 BVerfGE 9, S. 305 (317–319).

§ 5 Verwendungskompetenz

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scheidung des BVerfG veranlaßte den Gesetzgeber im Jahre 1965 zur Änderung des Art. 120 GG, um die bis dahin geübte Praxis, genauer: die bis dahin vorgenommene, sich in der Verteilung des Steueraufkommens widerspiegelnde Lastenverteilung, die Art. 120 GG in der Auslegung durch das BVerfG widersprach, verfassungsrechtlich abzusichern590. Frei bleibt der Bund nach allem aber in der Entscheidung, ob überhaupt Leistungen erbracht werden, denn nur für den Regelungsfall normiert Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG die Kostentragungspflicht des Bundes591. Wie eingangs erwähnt, geht Art. 120 GG in seinem Regelungsbereich über die Kriegsfolgelasten hinaus und normiert namentlich auch die Lastenverteilung im Verhältnis zwischen Bund und Ländern in bezug auf bestimmte Sozialversicherungslasten. Nach Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG trägt der Bund die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung mit Einschluß der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitslosenhilfe. An erster Stelle erscheint der Hinweis geboten, daß – entgegen einzelnen Stimmen – kein Zusammenhang mit den Kriegsfolgelasten bestehen muß592, wäre die gesonderte Nennung der Sozialversicherungslasten im Normtext neben den „sonstigen [. . .] Kriegsfolgelasten“ anderenfalls doch obsolet593. Trotz dessen, daß sich der dem Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG folgende Satz 5 wieder 589

BVerfGE 9, S. 305 (325). Vgl. auch ebenda, S. 323, 329 f. Näher S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 8; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 5. Zum Ablauf ausführlich W. Heckt, DÖV 1966, S. 10 (10–14). 591 H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 4; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 18; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 17. 592 BSGE 34, S. 177 (179); K.-J. Bieback, VSSR 1993, S. 1 (15 f.); T. M. J. Gössl, Die Finanzverfassung der Sozialversicherung, S. 126; U. Häde, Finanzausgleich, S. 99; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 7; G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 16; J. Lütjohann, Die Lasten der gesetzlichen Rentenversicherung nach Art. 120 I 4 GG, S. 9–18, insbesondere 13, 17; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 26–28; H. Reiter, in: Festschrift für Franz Klein, S. 1101 (1105); K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 17; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 2, 22 f.; D. C. Umbach, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 120, Rz. 10; P. Weber, Gemeinden und Landkreise als Garantieträger gesetzlicher Krankenkassen, S. 46–50. 593 Zutreffend S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 26; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 22; P. Weber, Gemeinden und Landkreise als Garantieträger gesetzlicher Krankenkassen, S. 50. 590

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

auf die Kriegsfolgelasten bezieht, steht ersterer selbständig neben den übrigen Vorschriften des Art. 120 Abs. 1 GG594, was ein Blick auf dessen Ursprungsfassung595 bestätigt, deren Änderung, wie zuvor problematisiert, anderen Zielen zu dienen bestimmt war. Wenn dementgegen die Meinung vertreten wird, daß Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG nur für solche Lasten der Sozialversicherung gelte, die gleichzeitig Kriegsfolgelasten seien596, beruht sie auf einer Übergewichtung einzelner systematischer Überlegungen. Zur Sozialversicherung im Sinne der Vorschrift gehören die herkömmlichen Bereiche der Sozialversicherung wie die Kranken-, Unfall-, Rentenund Pflegeversicherung597. Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG selbst verdeutlicht die begriffliche Reichweite durch ausdrückliche Nennung der Arbeitslosenversicherung und der Arbeitslosenhilfe. Hiervon abgesehen haben die Begriffe der Sozialversicherung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 und Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG die gleiche Bedeutung598. Wie an der obigen Aufführung der im Jahre 1995 eingeführten Pflegeversicherung abzulesen ist, steht es dem Gesetzgeber frei, „neue Bereiche sozialstaatlicher Fürsorge in Form der Sozialversicherung zu organisieren und damit die von Art. 120 [Abs. 1 Satz 4 GG] erfaßte Materie zu erweitern“, solange die neuen Formen dem Bild der klassischen Sozialversicherung entsprechen599. Klarzustellen ist dabei, daß sich die Bestimmung nur auf die Lasten der Sozialversicherungsträger bezieht600. 594 U. Häde, Finanzausgleich, S. 99; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 17. 595 Siehe oben Fußnote 586. Vgl. auch BVerfGE 14, S. 221 (235). 596 So etwa H.-W. Diemer, VSSR 1982, S. 31 (56 f., 66); N. Kranz, Die Bundeszuschüsse zur Sozialversicherung, S. 94 f., 122–124, 132, 133 f. et passim; W. Leisner, Sozialversicherung und Privatversicherung, S. 101. 597 H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 7; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 25; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 23; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 24. 598 H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 7; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 23; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 24. 599 S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 23. Die im letzten Halbsatz enthaltene Einschränkung nimmt das BVerfG im Kontext des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG vor (vgl. BVerfGE 11, S. 105 [112]; BVerfGE 62, S. 354 [366]; BVerfGE 63, S. 1 [35]; BVerfGE 75, S. 108 [146]; BVerfGE 87, S. 1 [34]; BVerfGE 88, S. 203 [313]). Näher zum Versicherungsprinzip S. Muckel, a. a. O., Rz. 24. 600 T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 23; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 17; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 24.

§ 5 Verwendungskompetenz

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Als Bestimmung der Lastenverteilung setzt die Vorschrift auch hier die Regelung der Sachmaterie voraus, für die sich der Bund kompetenzrechtlich auf den genannten Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG stützen kann. Erläßt der Bund eine entsprechende Regelung, ist er für die notwendigen Zuschüsse601 kostentragungspflichtig602. Die Zuschüsse dürfen mithin nicht den Ländern auferlegt werden603. Umstritten ist, ob darüber hinaus aus Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG ein an die Länder gerichtetes Verbot des Inhalts abzuleiten ist, die Sozialversicherung zu bezuschussen604. Dies wird zum Teil deshalb abgelehnt, weil Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG nur eine konkurrierende Zuständigkeit vorsehe und aus der Ausnahmeregelung des Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG keine systemprägenden Rückschlüsse gezogen werden könnten605. Dem ist jedoch nicht beizutreten. Zum ersten sind die Kompetenzen der Sachmaterie 601 Zum Begriff mit weiteren Nachweisen H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 25. 602 Beispiele gesetzlich geregelter Zuschußpflichten finden sich bei S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 32. 603 BVerfGE 113, S. 167 (207); T. M. J. Gössl, Die Finanzverfassung der Sozialversicherung, S. 73; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 8; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 24. Vgl. ferner oben zum entsprechenden Auferlegungsverbot bei den Kriegsfolgelasten. Einige Vertreter des Schrifttums lassen das Auferlegungsverbot auch dann gelten, wenn die Sozialversicherungsträger infolge von Art. 87 Abs. 2 GG den Ländern zuzurechnen sind (so U. Häde, Finanzausgleich, S. 99; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 8; F. Kirchhof, in: Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, S. 447 [459 f.]). Dagegen meint das BVerfG, daß es Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG dem Bund nicht verbiete, den Sozialversicherungsträgern Lasten aufzubürden, weil diese Vorschrift in ihrer Beschränkung auf das Bund-Länder-Verhältnis im engeren Sinne (unter Ausschluß der rechtlich selbständigen Sozialversicherungsträger) keine Aussage über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit gesetzlicher Finanzausgleichsregelungen im Binnenbereich eines Sozialversicherungszweiges treffe (a. a. O., S. 207–212). Hinsichtlich des Disputes darf auf die Ausführungen weiter unten in diesem Abschnitt verwiesen werden. 604 Ein solches Verbot nehmen beispielsweise an F. Kirchhof, in: Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, S. 447 (459); derselbe, VVDStRL 52 (1993), S. 71 (86); derselbe, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 39; derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 93 Rz. 31, 33, 38; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 31; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 34; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 25. Ein solches Verbot lehnen beispielsweise ab H.-W. Diemer, VSSR 1982, S. 31 (38); T. M. J. Gössl, Die Finanzverfassung der Sozialversicherung, S. 73; H.-J. Papier, in: Festschrift für Franz Knöpfle zum 70. Geburtstag, S. 273 (286). Eine solche Regelung findet sich etwa in § 163 Abs. 1 SGB VII (Beitragszuschüsse für Küstenfischer). 605 So H.-W. Diemer, VSSR 1982, S. 31 (38).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

von denen der bundesstaatlichen Lastentragung systematisch zu trennen, jene können nicht mittels dieser ausgelegt werden. Zum zweiten ist die Regelung der Lastenverteilung abschließend (hier mit der Kostentragungspflicht des Bundes für die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung) getroffen, was eine entsprechende Länderkompetenz ausschließt606. Dem im Zusammenhang mit Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG auch erörterten Gesichtspunkt des Bestehens einer finanziellen Garantie für die Zahlungsfähigkeit der Sozialversicherungsträger607 soll hier nicht weiter nachgegangen werden. Bei Lichte betrachtet, handelt es sich nämlich um ein Problem anderen Verfassungs- oder einfachen Rechts. Besteht nach diesem eine Einstandspflicht in Form von Zuschüssen bestimmt Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG als Lastentragungsvorschrift gleichsam nachgeordnet den Bund zum Kostentragungspflichtigen. „Der Sinn der Vorschrift erschöpft sich darin, eine bundesstaatliche Regelung über die finanziellen Verhältnisse von Bund und Ländern zu treffen“608. „Die Vorschrift setzt daher die Existenz bestimmter Lasten voraus und regelt, wer diese zu tragen hat.“609 Die durch Art. 120 Abs. 1 GG geregelte Verteilung der Kriegsfolgelasten auf Bund und Länder läßt die gesetzliche Regelung von Entschädigungsansprüchen für Kriegsfolgen unberührt (Art. 120 Abs. 1 Satz 5 GG). Nicht zuletzt diese Aussage macht deutlich, daß Art. 120 Abs. 1 GG keine Anspruchsnorm gegen die öffentliche Hand schafft etwa für Ansprüche von Privatpersonen auf Entschädigung oder Sozialversicherungsleistungen und von Sozialversicherungsträgern auf Zuschüsse610. Gegenstand des Art. 120 Abs. 1 GG ist nur die Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern. 606 Zutreffend S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 34. 607 Hierzu stellvertretend S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 39–43. 608 BVerfGE 14, S. 221 (234). 609 S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 40. Vgl. ferner BSGE 21, S. 209 (216). 610 BVerfGE 14, S. 221 (233, 235); BVerfGE 113, S. 167 (207, 211, 213); BVerwG, DÖV 1962, S. 107 (107); BSGE 21, S. 209 (216); BSGE 47, S. 148 (154 f.); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 120, Rz. 5 f.; U. Häde, Finanzausgleich, S. 97, 99; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 256; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 6, 8; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 32; G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 8, 15, 16; T. Maunz, in: T. Maunz/ G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 4, 24; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 4, 22, 37; H. Reiter, in: Festschrift für Franz Klein, S. 1101 (1105); K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 3, 17, 18; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 9, 26.

§ 5 Verwendungskompetenz

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Das Grundgesetz enthält nicht, worauf das BVerfG zutreffend hinweist, eine dem Art. 120 GG entsprechende ausdrückliche Regelung für das Verhältnis des Bundes zu den Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts611. Soweit es jedoch meint, daß es auch keinen ungeschriebenen Verfassungsrechtssatz gebe, der es dem Bund verbiete, den öffentlich-rechtlichen Körperschaften Kriegsfolgelasten aufzuerlegen612, bedarf es weiterer Differenzierungen. Zunächst ist nichts gegen die Formulierung einzuwenden, daß Art. 120 GG nicht zur Begründung eines Verfassungsrechtssatzes herangezogen werden könne, der den Bund verfassungsrechtlich verpflichte, solche Lasten im Verhältnis zu den Körperschaften des öffentlichen Rechts ausnahmslos zu tragen613. Das Verbot der Kostenüberwälzung auf die Länder muß aber auch für dessen Gemeinden und Gemeindeverbände sowie jedenfalls solche Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts gelten, die organisatorisch den Ländern zugehören und von den Ländern dotiert werden614. Für die Gemeinden und Gemeindeverbände folgt diese Notwendigkeit aus deren finanzverfassungsrechtlicher Zuordnung zu den Ländern (vgl. Art. 106 Abs. 9 GG). Für die sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die organisatorisch den Ländern zugehören und von den Ländern dotiert werden, folgt dies aus anderen Erwägungsgründen. Denkbar ist nämlich, daß die Länder sich infolge einer Kostenüberwälzung seitens des Bundes zu höheren Zuschüssen an die genannten Rechtsträger gezwungen sehen könnten und dadurch indirekt an der Lastentragung beteiligt werden würden, was sich schwerlich mit dem Zuordnungsgehalt des Art. 120 GG vereinbaren ließe615. Außerdem tragen die Länder auch für ihre selbständigen Träger mittelbarer Staatsverwaltung, für die sie finanziell einzustehen haben, 611

BVerfGE 14, S. 221 (237). BVerfGE 14, S. 221 (237). Diese Einschätzung teilt beispielsweise K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 19. 613 BVerfGE 14, S. 221 (237); Hervorhebung im Original. 614 Im Ergebnis ebenso S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 18–20; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 8 f. Ausdrücklich oder implizit bezogen nur auf die Gemeinden (Gemeindeverbände) BSGE 34, S. 177 (179 f.); W. Heckt, DÖV 1966, S. 10 (15, 16); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 1; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 6; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 22. Vgl. auch L. Höcker, BB 1959, S. 1076 (1077 f.); H.-J. Rösener, NJW 1962, S. 1995 (1997 f.). Vgl. demgegenüber aber auch K.-J. Bieback, VSSR 1993, S. 1 (17 f.); K.-O. Zimmer, NJW 1963, S. 189 (190). 615 S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 20. 612

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

die finanzielle Letztverantwortung, sich diese rechtliche Situation insoweit also nicht grundsätzlich von der die unmittelbare Staatsverwaltung betreffenden unterscheidet616. Ergänzend ist schließlich darauf hinzuweisen, daß die Finanzverfassung, der Art. 120 GG systematisch zugehörig ist617, hinsichtlich der Lastenverteilung sowohl für die unmittelbare als auch für die mittelbare Staatsverwaltung618, generell für die gesamte Bundes- und Landesorganisation einschließlich der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie für Sondervermögen und öffentliche Unternehmen Gültigkeit beansprucht619. Jene Frage ließ das BVerfG genauso offen wie die, ob die kommunalen Aufgabenträger sich selbst auf Art. 120 Abs. 1 GG berufen können620. In einer früheren Entscheidung sprach das BVerfG den Gemeinden dagegen das Recht zu, sich gegenüber dem Bund auf Art. 120 GG zu berufen621. Tatsächlich wird man mit der herrschenden Auffassung in der Literatur den Gemeinden und Gemeindeverbänden, erst recht anderen kommunalen Körperschaften (und Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts) unter Betonung der Zweistufigkeit der Finanzverfassung622 ein solches Recht nicht zusprechen können623. Insoweit freilich ist das entsprechende Land 616 Deswegen kann § 48 Abs. 1 HGrG auch anordnen, daß „[auf] Sondervermögen des Bundes oder des Landes und bundes- oder landesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts [. . .] dieses Gesetz entsprechend anzuwenden [ist], soweit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes nichts anderes bestimmt ist.“ 617 BVerfGE 113, S. 167 (209); BVerwG, NVwZ-RR 2007, S. 75 (76); BSGE 34, S. 177 (179); K.-J. Bieback, VSSR 1993, S. 1 (17); T. M. J. Gössl, Die Finanzverfassung der Sozialversicherung, S. 126; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 256; F. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 93 Rz. 37; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 1; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 7; H.-J. Rösener, NJW 1962, S. 1995 (1998); K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 1; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 1; D. C. Umbach, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 120, Rz. 3; P. Weber, Gemeinden und Landkreise als Garantieträger gesetzlicher Krankenkassen, S. 53. Vgl. auch BVerfGE 9, S. 305 (329). 618 Vgl. oben § 5 II 1. 619 Speziell im Zusammenhang mit Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG F. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 93 Rz. 35. Vgl. insoweit ferner H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 5. 620 BVerfGE 14, S. 221 (236). 621 BVerfGE 1, S. 167 (183). So auch P. Weber, Gemeinden und Landkreise als Garantieträger gesetzlicher Krankenkassen, S. 110–114. 622 Vgl. oben § 5 II 1. 623 Für die Gemeinden (Gemeindeverbände) W. Heckt, DÖV 1966, S. 10 (15); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 6; K. H. Schaefer, in:

§ 5 Verwendungskompetenz

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befugt, einen Verstoß gegen das Verbot der Kostenüberwälzung bei seinen Verwaltungsträgern zu rügen624. Speziell betreffend die Gemeinden und Gemeindeverbände darf dabei nicht übersehen werden, daß Kostenüberwälzungen von gewisser Quantität geeignet sein können, ihr durch Art. 28 Abs. 2 GG garantiertes Selbstverwaltungsrecht faktisch zu beeinträchtigen, wie auch auf Ebene der Länder ein ähnlicher Zusammenhang zwischen Lastenverteilung, finanzieller Autonomie und Eigenstaatlichkeit verschiedentlich hervorgehoben wurde625. Hiergegen können sich die Gemeinden und Gemeindeverbände auch selbständig zur Wehr setzen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG). Obgleich eine jüngere Entscheidung des BVerfG, in deren Umkreis das Gericht die Ansicht vertritt, daß Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG dem Bund nicht verbiete, den Sozialversicherungsträgern Lasten aufzubürden626, in gegensätzliche Richtung weist, ist die Geltung des soeben vertretenen differenzierten Ansatzes auch bezüglich der Sozialversicherungslasten im Sinne dieser Vorschrift zu beanspruchen. Denn das Gericht entfernt sich nicht nur von dem doch eigens betonten627 systematischen Zusammenhang zur Finanzverfassung, sondern argumentiert letztlich auch – entgegen den eigenen Maßstäben, aber im Sinne der vorliegenden Erwägungen – mit dem Aspekt der finanziellen Einstandspflicht der Länder628. Unberührt bleibt Art. 120 GG vom später eingeführten Art. 104a Abs. 3 Satz 2 GG629. Anwendung findet dagegen Art. 104a Abs. 5 GG630. Das beI. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 22; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 8. Unentschieden S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 18, Fußnote 51. 624 Vgl. S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 20; ferner (eingeschränkt) T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 6. 625 Vgl. oben eingangs § 5 II sowie § 4 I und § 1. 626 BVerfGE 113, S. 167 (insbesondere 208, insgesamt 207–212). 627 BVerfGE 113, S. 167 (209). Vgl. aber auch oben § 5 II 1, bei und in Fußnote 331. 628 BVerfGE 113, S. 167 (212). 629 Vgl. oben § 5 II 2 c. 630 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 120, Rz. 8; U. Häde, Finanzausgleich, S. 97; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 256; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 2; F. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 93 Rz. 37 mit Fußnote 99; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 28; G. LübbeWolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 5; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 2; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar,

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

deutet unter anderem, daß die Kostentragungspflicht sich auf die Zweckausgaben beschränkt, Personal- und sonstige Verwaltungsausgaben mithin ausklammert, was insbesondere für die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung Bedeutung haben dürfte. Für die Verwaltungszuständigkeit bleibt es bei den allgemeinen Regeln der Art. 30 und Art. 83 ff. sowie der speziellen des Art. 120a GG631, da, was schon häufiger Betonung fand, Art. 120 Abs. 1 GG nur die Lastenverteilung im Verhältnis zwischen Bund und Ländern regelt. Art. 120 Abs. 2 GG, nach welchem die Einnahmen auf den Bund zu demselben Zeitpunkt übergehen, an dem der Bund die Ausgaben übernimmt, ist Übergangsvorschrift, der heute keine Bedeutung mehr zukommt632. Im übrigen ist es nicht Sinn des Art. 120 Abs. 1 GG, die Länder finanzwirtschaftlich vollständig von den Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten zu befreien. Die vom Bund zu tragenden Aufwendungen sind dann auf der Ebene des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zu Lasten der Länder zu berücksichtigen633. Die Inpflichtnahme des Bundes dient in erster Linie dazu, die Gesamtbevölkerung unabhängig davon, wie sich die Aufwendungen auf die einzelnen Teile des Bundesgebiets verteilen, gleichmäßig zu belasten634. Band 3, Art. 120, Rz. 23; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 29. Vgl. auch oben § 5 II 1. 631 BSGE 47, S. 148 (155); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 120, Rz. 8; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 2; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 24; G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 5; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 2; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 7; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 5. 632 H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 9; G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 17; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 2, Rz. 44; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 30. Zur früheren Bedeutung von Art. 120 Abs. 2 GG siehe BVerfGE 9, S. 305 (318 f.); BVerfGE 14, S. 221 (234 f.); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 26–30. 633 BSGE 47, S. 148 (154); W. Heckt, DÖV 1966, S. 10 (10); G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 8; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 9; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 7; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 2; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 10. Vgl. auch BVerfGE 1, S. 117 (121, 139 f.) und ferner BVerfGE 9, S. 305 (329). 634 BVerfGE 113, S. 167 (214); BSGE 47, S. 148 (154); W. Heckt, DÖV 1966, S. 10 (10); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 120, Rz. 1; G. Lübbe-Wolff, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 120, Rz. 8; S. Muckel, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kom-

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Nicht gefolgt werden kann dem BVerfG in der Annahme schließlich, daß der Bund im Falle seiner sich aus Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG ergebenden Kostentragungspflicht „die Länder im Interesse einer sparsamen Verwaltung bei gewissen Lasten in Form sogenannter ‚Interessenquoten‘ an den Aufwendungen beteiligen“ könne635. Bereits an vorderster Stelle der Behandlung der Lastenverteilung wurde dargelegt, daß die verfassungsrechtliche Verteilung der Ausgaben gerade in einem Bundesstaat klarer, berechenbarer Regeln bedarf, um die Stabilität der Finanzordnung sicherzustellen sowie die finanziellen Verantwortungsbereiche zu bestimmen, abzugrenzen und nicht zuletzt offenzulegen, daß hiermit zudem ein tragender Pfeiler der finanziellen Autonomie der Länder berührt ist636. Der damit umschriebenen Zielrichtung würde es widersprechen, die Beteiligung der Länder an den Aufwendungen für die Kriegsfolgelasten teilweise in das Ermessen des einfachen Bundesgesetzgebers zu stellen, zumal Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG keine ausdrückliche Befugnis dieser Art kennt. Die Verpflichtung der Länder auf eine sparsame Verwaltung, welche das BVerfG als stützendes Argument anführt, ist bereits ein Gebot der Haushaltsverfassung (wie unten § 6 V noch darzulegen sein wird; transportiert durch § 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 48 Abs. 1 HGrG in Verbindung mit Art. 109 Abs. 3 GG), muß demnach nicht gesondert in Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG hineininterpretiert werden. In diesem Kontext ist vor allem auf Art. 104a Abs. 5 GG hinzuweisen, der auch in bezug auf Art. 120 Abs. 1 GG Gültigkeit beansprucht. Nach diesem tragen die Länder nicht nur die Verwaltungsausgaben selbst, sondern wie diese auch die Kosten, die aus ihrem fehlerhaften Verwaltungshandeln resultieren637. Damit bleibt der Bund von einer Vielzahl finanzieller Risiken, die sich aus einem unwirtschaftlichen oder einem mangelhaften Vollzug seitens der Länder ergeben, letztlich unbelastet. Vom Grundgesetz geschaffene Bundeszuständigkeiten implizieren überdies, daß der Sachbereich, auf den sich die Zuständigkeit bezieht, im überwiegenden Interesse des Gesamtstaats und notwendig damit der Gesamtheit der Länder liegt. Speziell bei Art. 120 Abs. 1 GG dient die Inpflichtnahme des Bundes in erster Linie dazu, die Gesamtbevölkerung mit den Aufwendungen gleichmäßig zu belasten. Nimmt man das BVerfG hinsichtlich der „Interessenquoten“ beim Wort, wäre die Beteiligung der Länder an den Aufwendungen für die Kriegsfolgelasten in allen Fällen, die von Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG ermentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 120 Abs. 1, Rz. 7; K. H. Schaefer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 120, Rz. 2; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 120, Rz. 4. 635 BVerfGE 9, S. 305 (330). Ähnlich auch BVerfGE 1, S. 167 (183). Unbeanstandet in BVerfGE 1, S. 117 (121, 139 f.). 636 Vgl. oben eingangs § 5 II. 637 Vgl. oben § 5 II 1 und § 5 II 2 a.

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faßt werden, folgerichtig. Damit freilich würde die alleinige Kostentragung des Bundes, von der Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG ausgeht, zur Ausnahme, was die Vorschrift auf den Kopf stellt. Der einzige Kontext, in dem die durch Art. 120 Abs. 1 Satz 1 GG erfolgende Inpflichtnahme des Bundes zu Lasten der Länder zu würdigen ist, bildet der bundesstaatliche Finanzausgleich. g) Verletzung supranationaler oder völkerrechtlicher Verpflichtungen (Art. 104a Abs. 6 GG) Die sogenannte Föderalismusreform des Jahres 2006638 gebar einige neue Lastentragungsregeln, von denen eine in Art. 104a Abs. 6 GG Aufnahme fand. Gemäß Art. 104a Abs. 6 Satz 1 GG tragen Bund und Länder nach der innerstaatlichen Zuständigkeits- und Aufgabenverteilung die Lasten einer Verletzung von supranationalen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands. Was die zweite Variante, die Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen, anbelangt, ist ausweislich der Materialien insbesondere an Verurteilungen durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (vgl. Art. 41 EMRK) gedacht639. Die erste Variante, die Verletzung supranationaler Verpflichtungen640, will vor allem die sogenannten gemeinschaftsrechtlichen Anlastungen einfangen641. Bei letzteren handelt es sich um Entscheidungen der Kommission, daß Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden und deshalb von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind642. Insoweit spricht Art. 104a Abs. 6 Satz 2 GG von „Finanzkorrekturen der Europäischen Union“643. In diesem Kontext erscheint ein Urteil des BVerfG bemerkenswert, das eine bundesstaatliche Auseinandersetzung betraf, die ihren 638

Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034. BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 45. Eingehend zur Einordnung und Berücksichtigung der EMRK und der darauf beruhenden Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte siehe BVerfGE 111, S. 307 (315–330); zu diesem Judikat wiederum M. Breuer, NVwZ 2005, S. 412; K. Grupp/ U. Stelkens, DVBl 2005, S. 133; L. Hummel, IStR 2005, S. 35; J. Meyer-Ladewig/ H. Petzold, NJW 2005, S. 15; S. Mückl, Der Staat 44 (2005), S. 403; H.-M. Pawlowski, ZRph 2006, S. 37. 640 Die Kategorie der Supranationalität (oder Überstaatlichkeit) zeichnet sich insbesondere dadurch aus, „daß einer zwischenstaatlichen Einrichtung die Kompetenz zum Erlaß von Rechtsakten eingeräumt wird, die unmittelbar in den innerstaatlichen Bereich der beteiligten Staaten hineinwirken und Rechtsverhältnisse der natürlichen und juristischen Personen regeln können, wobei sie das eigene Recht der Mitgliedstaaten zurückdrängen“ (R. Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, § 27 II 1; weitere Nachweise oben § 1, Fußnote 36). 641 BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 45. 642 Vgl. BVerfGE 116, S. 271 (279). 639

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Ursprung in solchen gemeinschaftsrechtlichen Anlastungen hatte, und, worauf es hier besonders ankommen soll, am 17. Oktober 2006 verkündet wurde644, ohne in den Urteilsgründen ein vorausblickendes Wort auf den neuen Art. 104a Abs. 6 GG zu verwenden, der zum genannten Zeitpunkt bereits in Kraft getreten war645. Neben den gemeinschaftsrechtlichen Anlastungen hatte der verfassungsändernde Gesetzgeber als ein weiteres Beispiel, das in den Anwendungsbereich der ersten Variante fallen soll, die Verhängung von Pauschalbeträgen oder Zwangsgeldern durch den EuGH (vgl. Art. 228 Abs. 2 Unterabs. 3 EGV) im Auge646. Die Lastenverteilung richtet sich im Grundsatz nach der innerstaatlichen Zuständigkeits- und Aufgabenverteilung und damit nach den allgemeinen Bestimmungen der Art. 30, Art. 70 ff. und Art. 83 ff. GG. Demzufolge trifft die Ausgabenlast prinzipiell diejenige Gebietskörperschaft (Bund oder Länder), in deren Verantwortungsbereich sich die Verletzung supranationaler oder völkerrechtlicher Verpflichtungen, sei es durch legislatives, exekutives oder judikatives Fehlverhalten, ereignet hat647. Nach § 1 Abs. 2 LastG tragen Bund und Länder die Lasten in dem Verhältnis des Umfangs, in dem ihre Pflichtverletzungen zur Entstehung der Leistungspflicht beigetragen haben. Weil der Aufteilungsgedanke bereits im Rahmen des Verfahrens der Verfassungsänderung anklang und durchaus der allseitigen Anknüpfung an die „innerstaatliche Zuständigkeits- und Aufgabenverteilung“ entspricht, darf darin eine zutreffende Interpretation des Art. 104a Abs. 6 Satz 1 GG erblickt werden648. Hinzu kommt, daß die „innerstaatliche Zuständigkeitsund Aufgabenverteilung“ zweifelsohne auch das Verhältnis der Länder untereinander einschließt649, was wiederum nahelegt, den Aufteilungsgedanken desgleichen in dieser Beziehung zu entfalten650. Abweichungen von der 643

In Abweichung vom Verfassungstext und übrigens auch von der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drucks 16/814, S. 22; BR-Drucks 179/06, S. 51 f.) bezieht sich § 2 Abs. 1 LastG auf Finanzkorrekturen (nur) der „Europäischen Gemeinschaften“. 644 BVerfGE 116, S. 271. 645 Siehe Art. 2 des Gesetzes vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034. 646 BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 45. Vgl. auch § 3 LastG. 647 BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 45 f.; BR-Drucks 462/06, S. 9. Vgl. auch § 1 Abs. 1 LastG sowie J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 335. 648 Vgl. BR-Drucks 462/06, S. 10 mit dem Beispiel der Verurteilung wegen überlanger Verfahrensdauer und Anhängigkeit sowohl bei Bundes- als auch Landesgerichten, bei der eine Ausgabenverteilung nach dem Anteil an der Verfahrensdauer erfolgen soll; einfachgesetzlich aufgegriffen in § 4 Abs. 2 LastG. 649 Vgl. BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 45 f.; BR-Drucks 462/ 06, S. 9; deutlich J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 337. 650 I. Kemmler, LKV 2006, S. 529 (534) vor dem Hintergrund des § 1 Abs. 2 LastG.

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zuvor genannten Grundregel, die dem Verursacherprinzip folgt und eine verschuldensunabhängige Verantwortlichkeit begründet651, gelten in Fällen länderübergreifender Finanzkorrekturen der EU. Länderübergreifend sind die Finanzkorrekturen nach den Vorstellungen des verfassungsändernden Gesetzgebers dann, „wenn die Europäische Kommission eine Finanzkorrektur aufgrund eines Fehlers identischer Verwaltungs- und Kontrollsysteme aller durchführenden Länder verhängt. Der Fehler wird nach konkreter Feststellung der Kommission in einem oder mehreren Ländern ohne weitere Prüfung in anderen Ländern auf die Gesamtheit der die Regelung durchführenden Länder erstreckt.“652 Eine andere, gewiß nicht authentische, gleichwohl unbemänteltere Variante der Formulierung enthält § 2 Abs. 2 Satz 1 LastG, wonach Finanzkorrekturen länderübergreifend sind, wenn der Entscheidung über die Finanzkorrektur die Feststellung der Europäischen Kommission zugrunde liegt, daß die in einem Land oder in mehreren Ländern festgestellte fehlerhafte Verausgabung von Gemeinschaftsmitteln gleichermaßen in den übrigen Ländern aufgetreten ist. In diesen Fällen länderübergreifender Finanzkorrekturen nun tragen der Bund und die Länder nach Anordnung des Art. 104a Abs. 6 Satz 2 GG die Lasten im Verhältnis 15 zu 85. Zwischen den Ländern werden die Lasten gemäß Art. 104a Abs. 6 Satz 3 GG folgendermaßen aufgeteilt: Die Ländergesamtheit trägt solidarisch 35 vom Hundert der Gesamtlasten entsprechend einem allgemeinen Schlüssel653; 50 vom Hundert der Gesamtlasten tragen die Länder, welche die Lasten verursacht haben, anteilig entsprechend der Höhe der erhaltenen Mittel. Lastenverursacher sind die Länder, die es nicht vermögen, sich zu exkulpieren654 oder besser – weil keine verschuldensabhängige Verantwortlichkeit im Raume steht – den Nachweis ordnungsmäßiger Verausgabung zu erbringen655. (Hinsichtlich der abweichenden Ausgestaltung der Lastentragung bei länderübergreifenden Finanzkorrekturen drängt sich der Eindruck auf, daß die Bestimmungen ihre Existenz allein dem Umstand verdanken, daß 651

J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 337. BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 46. Informativ hierzu BVerfGE 116, S. 271 (278–283). 653 Der einfache Gesetzgeber nimmt in § 2 Abs. 2 Satz 2 LastG Rückgriff auf den sogenannten Königsteiner Schlüssel; hierzu: Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung, Bekanntmachung des Königsteiner Schlüssels für das Jahr 2006 vom 13. Februar 2006, Bundesanzeiger Nr. 38 vom 23. Februar 2006, S. 1206; zusammenfassend J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 343, Fußnote 69. Aus Gründen der Bestimmtheit reicht die bloße Namensnennung im Gesetz, wie es gegenwärtig der Fall ist, nicht aus (I. Kemmler, LKV 2006, S. 529 [534]). 654 BT-Drucks 16/813, S. 19; BR-Drucks 178/06, S. 46; BR-Drucks 462/06, S. 10. Vgl. auch J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 340. 655 So die Formulierung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LastG. 652

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einige Glieder des Bundesstaates fürchteten, bei Anwendung der – auch in nämlicher Hinsicht durchaus praktikablen – Grundformel finanziell übervorteilt zu werden.) Der Bundesrat hält die Bundesregierung für verpflichtet, auf Verlangen auch nur eines Landes, das von der Finanzhilfe der EU begünstigt sei, das zulässige Rechtsmittel beim EuGH einzulegen; mit Einlegung des zulässigen Rechtsmittels beim EuGH hätten die Länder dem Bund ihren Haftungsanteil nach Art. 104a Abs. 6 Satz 2 GG zu erstatten656. Beide Gesichtspunkte bedürfen, wollen sie Anerkennung erfahren, einer verfassungsrechtlichen Verankerung. Diese findet sich indes in dem Bund und Länder gleichermaßen verpflichtenden Grundsatz der Bundestreue657. Und dieser dirigiert die gegenseitige Rechtsstellung nicht nur in bezug auf Finanzhilfen der EU, sondern bezieht sich, wie in § 5 LastG nachvollzogen, auf alle nach Art. 104a Abs. 6 GG in Frage kommenden Konstellationen, die darauf beruhen, daß der Bund im Außenverhältnis der Adressat der lastenbegründenden Entscheidung ist658. Aus verfassungsrechtlicher Perspektive zweifelhaft erscheint allerdings § 7 Abs. 4 Satz 3 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union659. Nach diesem werden im Falle länderübergreifender Finanzkorrekturen die Kosten des Rechtsmittelverfahrens von den Ländern getragen, welche die Einlegung des Rechtsmittels nach § 7 Abs. 4 Satz 2 des Gesetzes verlangt haben. Unabhängig von der Frage, ob betroffene Länder die Einlegung des Rechtsmittels verlangen, ist die Vertretung der Bundesrepublik Deutschland vor dem EuGH, was § 7 Abs. 4 Satz 2 des Gesetzes ja implizit zum Ausdruck bringt, Aufgabe des Bundes660, so daß die Kostenlast gemäß Art. 104a Abs. 1 GG bei letzterem liegt661, zumal Art. 104a Abs. 6 GG nur die Lasten der Rechtsverletzung im Blick hat. Die nähere Regelung überläßt Art. 104a Abs. 6 Satz 4 GG einem Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Hiervon hat der 656

BR-Drucks 462/06, S. 9. Zum Gebot der Bundestreue, nach anderer Bezeichnung: Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten (vgl. nur BVerfGE 8, S. 122 [138]; BVerfGE 81, S. 310 [337]), jeweils mit weiteren Nachweisen J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 98 Rz. 151–160; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 4. 658 Vgl. BT-Drucks 16/814, S. 22 f.; BR-Drucks 179/06, S. 53. Vgl. auch oben § 5 II 1. 659 Vom 12. März 1993, BGBl I 1993, S. 313 in der Fassung von Art. 2 des Föderalismusreform-Begleitgesetzes vom 5. September 2006, BGBl I 2006, S. 2098 (2098). 660 Vgl. zunächst Art. 32 Abs. 1 GG, sodann zur Abgrenzung Art. 23 Abs. 6 GG. 661 J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 341; I. Kesper, NdsVBl 2006, S. 145 (156). 657

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Bundesgesetzgeber mit dem verschiedentlich schon erwähnten Lastentragungsgesetz Gebrauch gemacht, welches nahezu zeitgleich mit der Einfügung des Art. 104a Abs. 6 GG erging662. Nicht in den Anwendungsbereich des Art. 104a Abs. 6 GG fallen solche Ausgabelasten, die sich auf Sanktionsmaßnahmen infolge der Verletzung von Verpflichtungen der Bundesrepublik aus gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakten auf Grund des Art. 104 EGV zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin gründen. Diesen Gegenstand regelt speziell der nachfolgend näher zu beleuchtende Art. 109 Abs. 5 GG663. Soweit Art. 104a Abs. 5 Satz 1 zweiter Halbsatz GG im Regelungsbereich des Art. 104a Abs. 6 GG anwendbar sein sollte, geht letzterer als speziellere Bestimmung vor664. h) Sanktionsmaßnahmen infolge der Verletzung der Haushaltsdisziplin (Art. 109 Abs. 5 GG) Eine weitere der im Zuge der sogenannten Föderalismusreform des Jahres 2006 neu in das Grundgesetz aufgenommenen Lastentragungsregeln ist verankert in Art. 109 Abs. 5 GG665. Genau besehen, betreffen nur die Sätze 2 bis 4 des Art. 109 Abs. 5 GG die Lastenverteilung. Satz 1 legt Bund und Länder darauf fest, die Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf Grund des Art. 104 EGV zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin gemeinsam zu erfüllen, lenkt mithin deren Finanzwirtschaft666. Ziel der gesamten Regelung ist die Vermeidung von Defiziten667. Den Bezugspunkt der Bestimmungen über die Lastenverteilung, auf die der Blick (hier) beschränkt werden darf, bilden die Sanktionsmaßnahmen, die durch Beschluß des Rates auf der Basis jenes Art. 104 EGV gegen einen Mitgliedstaat ergriffen werden können. Namentlich kann der Rat unter bestimmten Voraussetzungen von dem betreffenden Mitgliedstaat verlangen, 662

Art. 15 des Föderalismusreform-Begleitgesetzes vom 5. September 2006, BGBl I 2006, S. 2098 (2105). Hierzu BT-Drucks 16/814, S. 21; BR-Drucks 179/06, S. 50; I. Kemmler, LKV 2006, S. 529 (534 f.). 663 J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 346. 664 J. Hellermann, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 345. 665 Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034. Vgl. zu den Motiven BT-Drucks 16/813, S. 20; BR-Drucks 178/06, S. 48 f. Sehr kritisch zur Änderung S. Korioth, ZG 2007, S. 1 (7–9) und in: Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, S. 677 (686–689), der konstatiert, sie sei „[k]onzeptionslos, unvollständig, mit Detailfehlern und absehbaren Ungereimtheiten in der Anwendung belastet“ (ebenda, S. 7 bzw. S. 686). 666 Vgl. hierzu unten § 6 IV. 667 C. D. Classen, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 265. Anders wohl J. Hey, VVDStRL 66 (2007), S. 277 (307).

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eine unverzinsliche Einlage in angemessener Höhe bei der Gemeinschaft zu hinterlegen, bis das übermäßige Defizit nach Ansicht des Rates korrigiert worden ist (Art. 104 Abs. 11 Satz 1 Spiegelstrich 3 EGV), oder bzw. und Geldbußen in angemessener Höhe verhängen (Art. 104 Abs. 11 Satz 1 Spiegelstrich 4 EGV). Die Verteilung der daraus resultierenden Ausgaben widerspiegelt die – jedenfalls infolge von Art. 109 Abs. 5 Satz 1 GG (sowie § 51a Abs. 1 HGrG) existente – Verantwortlichkeit von Bund und Ländern für die Einhaltung der Haushaltsdisziplin668. Nach Art. 109 Abs. 5 Satz 2 GG tragen Sanktionsmaßnahmen der EG Bund und Länder im Verhältnis 65 zu 35. Die Ländergesamtheit trägt gemäß Art. 109 Abs. 5 Satz 3 GG solidarisch 35 vom Hundert der auf die Länder entfallenden Lasten669 entsprechend ihrer Einwohnerzahl; 65 vom Hundert der auf die Länder entfallenden Lasten670 tragen die Länder entsprechend ihrem Verursachungsbeitrag671. Der erstgenannte, von den Ländern solidarisch zu tragende Anteil ist von einer Verursachung unabhängig, mit der Folge, daß solche Länder, welche die Haushaltsdisziplin einhalten, im bezeichneten Umfange gleichwohl in Anspruch genommen werden. Zur konkreteren Bestimmung der Anteile der einzelnen Länder an den von der Ländergesamtheit zu tragenden Lasten knüpft Art. 109 Abs. 5 Satz 3 GG an die „auf die Länder entfallenden Lasten“ an, während der zeitgleich in das Grundgesetz eingeflochtene Art. 104a Abs. 6 Satz 3 GG bei gleichem Regelungsziel die „Gesamtlasten“, also die auf den Gesamtstaat entfallenden Lasten, zugrunde legt. Cum grano salis wäre eine einheitliche Begriffsbildung insoweit gewiß nicht nachteilig gewesen. Endgültige Ausgaben resultieren im übrigen nur aus der Sanktionsmaßnahme der Geldbuße; unverzinsliche Einlagen hingegen werden nach Beendigung des Defizitverfahrens (vgl. Art. 104 Abs. 12 Satz 1 EGV) zurückerstattet. In diesem Fall ist Art. 109 Abs. 5 GG gewissermaßen umgekehrt anzuwenden, und die Einnahmen sind entsprechend dem Anteil an der Lastentragung zurückzugewähren672. 668

Die Verantwortlichkeit von Bund und Ländern überwindet das Problem, daß Verpflichtungsadressat aus Sicht des EGV der Gesamtstaat ist (vgl. speziell in bezug auf Art. 104 EGV stellvertretend U. Häde, in: C. Calliess/M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 104 EGV, Rz. 92; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 5; I. Kemmler, LKV 2006, S. 529 [529 f.]; im übrigen oben § 5 II 1). 669 Das sind 12,25 vom Hundert der Gesamtlasten. 670 Das sind 22,75 vom Hundert der Gesamtlasten. 671 Kritisch zu den festgelegten Quoten I. Kemmler, LKV 2006, S. 529 (530 f.). Die möglichen Finanzkraftverschiebungen zwischen den Ländern, wenn von 16 Ländern nur ein einziges einen negativen Finanzierungssaldo hat und sodann den gesamten nach der Verursachung ermittelten Länderanteil tragen muß, kennzeichnet S. Korioth, ZG 2007, S. 1 (8) und in: Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, S. 677 (687 f.) nicht zu Unrecht als regelungssystematischen Mißgriff. Zum Sonderfall der extremen Haushaltsnotlage vgl. § 2 Abs. 3 SZAG; wiederum dazu kritisch S. Korioth, a. a. O.

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Die nähere Regelung überläßt Art. 109 Abs. 5 Satz 4 GG einem Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Hiervon hat der Bundesgesetzgeber mit dem Sanktionszahlungs-Aufteilungsgesetz Gebrauch gemacht, welches nahezu zeitgleich mit der Einfügung des Art. 109 Abs. 5 GG erging673. Soweit dieses Gesetz bei der Ermittlung der Finanzierungssalden der Länder die Finanzierungssalden der Gemeinden, Gemeindeverbände und Zweckverbände einbezieht (§ 2 Abs. 2 Satz 2), ist hiergegen nichts zu erinnern. Denn „öffentliche“ Defizite, von denen Art. 104 Abs. 1 EGV spricht, sind nach Art. 2 Spiegelstrich 1 des Protokolls (Nr. 20) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit674, welches gemäß Art. 311 EGV Bestandteil des Vertrages ist, solche des Zentralstaates sowie eben der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften und der Sozialversicherungseinrichtungen675. Mit Blick auf das sonstige Verfassungsrecht bleibt anzumerken, daß der Einbezug überdies mit dem Strukturgedanken des Art. 106 Abs. 9 GG harmoniert. Die Inpflichtnahme auch der Länder sowie der Einbezug ihrer Kommunen tragen daneben Art. 3 Sätze 1 und 2 des soeben genannten Protokolls (Nr. 20) Rechnung, der von den Mitgliedstaaten zu gewährleisten verlangt, daß die innerstaatlichen Verfahren im Haushaltsbereich sie in die Lage versetzen, ihre Vertragspflicht zur Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite zu erfüllen676. i) Kompensationsbeträge für bisherige Mischfinanzierungen (Art. 143c GG) Mit der Eingliederung des Art. 143c GG läßt die sogenannte Föderalismusreform des Jahres 2006 dem Grundgesetz eine weitere Finanzierungsbestimmung zuteil werden677. Denn nach Anordnung des Art. 143c Abs. 1 Satz 1 GG stehen den Ländern ab dem 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2019 für den durch die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich Hochschulkliniken und 672 Diesen Gedanken greift § 4 Abs. 1 SZAG auf. Vgl. auch C. D. Classen, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 270. 673 Art. 14 des Föderalismusreform-Begleitgesetzes vom 5. September 2006, BGBl I 2006, S. 2098 (2104). Hierzu BT-Drucks 16/814, S. 21; BR-Drucks 179/06, S. 49; I. Kemmler, LKV 2006, S. 529 (531 f.). 674 BGBl II 1992, S. 1251 (1309). 675 Siehe auch U. Häde, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 43, 48; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109, Rz. 135. 676 Vgl. zur Stellung der Gemeinden auch H. A. Wolff, DÖV 2006, S. 908. 677 Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034. Vgl. zu den Motiven BT-Drucks 16/813, S. 10, 22 f.; BR-Drucks 178/06, S. 20 f., 53–56; BR-Drucks 462/06, S. 12–14.

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Bildungsplanung sowie für den durch die Abschaffung der Finanzhilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden und zur sozialen Wohnraumförderung bedingten Wegfall der Finanzierungsanteile des Bundes jährlich Beträge aus dem Haushalt des Bundes zu. Schon beim ersten Blick tritt zutage, daß es sich hier um eine Übergangsvorschrift im Nachhall der Modifikationen der früheren Art. 91a, Art. 91b und Art. 104a Abs. 4 GG handelt. Mit Art. 143c GG errichtet der verfassungsändernde Gesetzgeber einen doch recht verschlungenen Nebenpfad des vertikalen Finanzausgleichs für eine nicht ganz unerhebliche Übergangszeit. Nur schwer läßt sich von der Norm behaupten, sie orientiere sich „an den Zielen der Entflechtung, Verantwortungsklarheit und Handlungsautonomie“678. Näher liegt es, sie als „Besitzstandswahrungsklausel“679 zu deuten. Immerhin ist das Enddatum Ausdruck eines finanzrechtlich bedeutsamen Zeitpunkts, zu welchem der bundesstaatliche Finanzausgleich insgesamt neu zu regeln ist (vgl. § 15 MaßstG und § 20 FAG)680. Die ausgedehnte Übergangszeit legte offenbar eine Wirkungskontrolle nahe. Art. 143c Abs. 3 Satz 1 GG trägt Bund und Ländern nämlich auf, bis zum Ende des Jahres 2013 zu überprüfen, in welcher Höhe die den Ländern nach Art. 143c Abs. 1 GG zugewiesenen Finanzierungsmittel zur Aufgabenerfüllung der Länder noch angemessen und erforderlich sind. Angesichts der Anknüpfung des Art. 143c GG an die Modifikationen der früheren Art. 91a, Art. 91b und Art. 104a Abs. 4 GG wird man die Begriffsgruppe der „Aufgabenerfüllung der Länder“ auf die Regelungsgegenstände dieser Normen zu beziehen haben681. Offengelassen wurde freilich die Frage, wer das Einigungsrisiko trägt682, so daß der nächste Verteilungsstreit zwischen Bund und Ländern schon heute zu gewärtigen ist. Die Beträge nach Art. 143c Abs. 1 GG werden bis zum 31. Dezember 2013 aus dem Durchschnitt der Finanzierungsanteile des Bundes im Referenzzeitraum 2000 bis 2008 ermittelt (Art. 143c Abs. 1 Satz 2 GG) und auf die Länder als jährliche Festbeträge, deren Höhe sich nach dem Durchschnittsanteil eines jeden Landes im Zeitraum 2000 bis 2003 errechnet, jeweils zweckgebunden an den Aufgabenbereich der bisherigen Mischfinanzierungen, verteilt (Art. 143c Abs. 2 GG). Ausformuliert ergibt sich für die Zweckbindung danach folgender Inhalt683: Beträge für die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgabe „Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließ678

BT-Drucks 16/813, S. 10; BR-Drucks 178/06, S. 20. K.-A. Schwarz, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 416. 680 So die bewußte Entscheidung des Gesetzgebers; vgl. BT-Drucks 16/813, S. 22; BR-Drucks 178/06, S. 53. 681 Vgl. zur ehemaligen Textfassung BGBl I 1969, S. 359 (Finanzreformgesetz). 682 I. Kesper, NdsVBl 2006, S. 145 (153). 683 Vgl. auch § 5 Abs. 1 bis Abs. 4 EntflechtG. 679

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

lich der Hochschulkliniken“ (Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG a. F.) sind für den Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken zu verwenden; Beträge für die Abschaffung der Gemeinschaftsaufgabe „Bildungsplanung“ (Art. 91b Satz 1 Variante 1 GG a. F.) sind für Aufgaben im Bereich der Bildungsplanung zu verwenden; Beträge für die Abschaffung der Finanzhilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden sowie solche für die Abschaffung der Finanzhilfen zur sozialen Wohnraumförderung (auf Grund von Art. 104a Abs. 4 GG a. F.) sind für die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden sowie für die soziale Wohnraumförderung zu verwenden. Wie sich aus Art. 143c Abs. 3 Satz 2 letzter Halbsatz GG zwanglos erschließt, dürfen jeweils nur investive Maßnahmen finanziert werden. Diese Form der Zweckbindung gilt allerdings nur bis zum 31. Dezember 2013, dem oben genannten Zeitpunkt der Überprüfung der Mittelzuweisung an die Länder. Ab dem 1. Januar 2014 entfällt nämlich die nach Art. 143c Abs. 2 Nr. 2 GG vorgesehene Zweckbindung der nach Art. 143c Abs. 1 GG zugewiesenen Finanzierungsmittel, obschon die investive Zweckbindung des Mittelvolumens bestehen bleibt (Art. 143c Abs. 3 Satz 2 GG)684. Vom bezeichneten Datum an entfalten sich die Finanzausgleichswirkungen der nach Art. 143c Abs. 1 GG zugewiesenen Finanzierungsmittel verstärkt und letztere rücken näher an die allgemeinen Finanzzuweisungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs heran. Ohnehin wird, anders als bei den abgeschafften Mischfinanzierungstatbeständen, dem Bund keine Mitwirkungskompetenz eingeräumt und von den Ländern keine Kofinanzierung verlangt685. Gemäß Art. 143c Abs. 3 Satz 3 GG bleiben die – ihrer Natur nach politischen – Vereinbarungen aus dem Solidarpakt II686 unberührt687, welche die Finanzausstattung der neuen Bundesländer (vgl. Art. 1 und Art. 3 EV) unter Berücksichtigung der teilungsbedingten Sonderlasten betreffen. Nicht in Frage gestellt werden nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers auch die aus dem bundesstaatlichen Finanzausgleich herausgelösten, sich auf Art. 104a Abs. 4 a. F. in Verbindung mit Art. 125c Abs. 2 Satz 2 GG stützenden Finanzhilfen für Seehäfen688. Die nähere Regelung überläßt 684

Vgl. auch § 6 Abs. 2 EntflechtG. U. Häde, JZ 2006, S. 930 (935). 686 Vgl. hierzu BR-Drucks 485/01 (Beschluss), sub II. 687 „Die Aufnahme einer solchen Regelung in die Verfassung dürfte wohl nur als letzter Schritt zur Herstellung eines Kompromisses überhaupt erklärlich sein“, mutmaßt nicht zu Unrecht I. Kesper, NdsVBl 2006, S. 145 (153). 688 BT-Drucks 16/813, S. 23; BR-Drucks 178/06, S. 56; BR-Drucks 462/06, S. 14. Vgl. hierzu das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes nach Artikel 104a Abs. 4 des Grundgesetzes an die Länder Bremen, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen sowie Schleswig-Holstein für Seehäfen, Art. 9 des Solidarpakt685

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Art. 143c Abs. 4 GG schließlich einem Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Hiervon hat der Bundesgesetzgeber mit dem Entflechtungsgesetz Gebrauch gemacht, welches nahezu zeitgleich mit der Einfügung des Art. 143c GG erging689. Es trat am 1. Januar 2007 in Kraft und wird am 31. Dezember 2019 außer Kraft treten690. Wenn § 5 Abs. 5 EntflechtG den Ländern auferlegt, dem Bund jährlich über die Verwendung der erhaltenen Beträge zu berichten, um bei nicht zweckgerechter Verwendung die Zuweisung an das betreffende Land entsprechend kürzen und den dadurch verfügbaren Betrag auf die anderen Länder verteilen zu können, so ist dies aus Gründen der Effektivität der Zweckbindung verfassungsrechtlich hinnehmbar. Dem vermag nicht die Einfügung des – einen Informationsanspruch des Bundes eigens regelnden – Art. 104b Abs. 2 Satz 2 GG entgegengehalten zu werden. Denn auch ohne eine solche Norm nahm das BVerfG in bezug auf Art. 104a Abs. 4 GG a. F. eine Pflicht der Länder an, dem Bund die erforderlichen Informationen rechtzeitig und vollständig zu liefern, damit dieser bei programmwidriger Inanspruchnahme von Bundeszuschüssen durch die Länder die entsprechenden Projekte von der Förderung ausschließen kann691. j) Sonstige, die Lastenverteilung berührende Bestimmungen Die nun anzuschneidenden Gesichtspunkte sind ihrem Gehalt nach systematisch ungeeignet, in einer Reihe mit den originären Lastenverteilungsregelungen genannt zu werden. Da sie gleichwohl Fragen der bundesstaatlichen Lastenverteilung berühren, gebührt ihnen entsprechende Aufmerksamkeit. So werden von einigen Vertretern des Schrifttums die Art. 106 Abs. 8 und Art. 106a GG im Zusammenhang mit der bundesstaatlichen Ausgabenverantwortung genannt692. Unter Hinzufügung der einen ähnlichen Gehalt fortführungsgesetzes vom 20. Dezember 2001, BGBl I 2001, S. 3955 (3962); dazu wiederum BT-Drucks 14/7063, S. 36; zuvor BR-Drucks 485/01 (Beschluss), sub IV 5. Dem Art. 143c Abs. 1 Satz 1 GG korrespondierend, begrenzt Art. 125c Abs. 2 Satz 2 GG die Fortgeltung ebenfalls auf den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2019. 689 Art. 13 des Föderalismusreform-Begleitgesetzes vom 5. September 2006, BGBl I 2006, S. 2098 (2102). Hierzu BT-Drucks 16/814, S. 19; BR-Drucks 179/06, S. 45. 690 Art. 22 des Föderalismusreform-Begleitgesetzes vom 5. September 2006, BGBl I 2006, S. 2098 (2107). 691 BVerfGE 41, S. 291 (313). 692 Vgl. stellvertretend und ohne weitere Zuordnung A. Bleckmann, DVBl 1970, S. 913 (915, 918); D. Carl, DÖV 1986, S. 581 (582); U. Häde, Finanzausgleich, S. 80, 81 f.; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 257– 264; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1185–1188; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deut-

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aufweisenden, systematisch nichtsdestoweniger dem bundesstaatlichen Finanzausgleich im weiteren Sinne zuzuordnenden693 Sätze 2 und 3 des Art. 106 Abs. 4 GG694 sollen diese Vorschriften, die sich treffend als Mehr- und Sonderbelastungsausgleichsbestimmungen kennzeichnen lassen, den ersten Betrachtungsgegenstand bilden. Gemeinsam ist ihnen überdies, daß sie von der Konnexität von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung in der Ausprägung des Prinzips der Vollzugskausalität abweichen. Hier aufzunehmen ist sodann Art. 87 Abs. 3 GG, der zwar nicht die Lastenverteilung regelt, die Finanzierungskompetenzen des Bundes jedoch auszuweiten vermag695. Weiterhin bedarf der Überprüfung an dieser Stelle die Frage der Existenz sogenannter ungeschriebener Finanzierungskompetenzen des Bundes, von denen in der Literatur häufig die Rede ist. Hiervon zu unterscheiden ist freilich der schon behandelte Aspekt der Lastentragung bei der Annahme ungeschriebener Verwaltungskompetenzen des Bundes696. aa) Mehr- und Sonderbelastungsausgleichsbestimmungen a) Art. 106 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GG Werden den Ländern durch Bundesgesetz zusätzliche Ausgaben auferlegt oder Einnahmen entzogen697, so erlaubt Art. 106 Abs. 4 Satz 2 GG die Mehrbelastung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, mit Finanzzuweisungen des Bundes auszugleichen, wenn sie auf einen kurzen Zeitraum begrenzt ist. In dem Gesetz sind gemäß der Anordnung des Art. 106 Abs. 4 Satz 3 GG die Grundsätze für die Bemessung schen Juristentag, S. 37 f.; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 25 f.; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 13; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 106 f.; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 176; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 3 e. Vgl. ferner BVerfGE 101, S. 158 (225 f.). 693 J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1205; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 89. 694 Vgl. F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 36 f., der überdies den Familienleistungsausgleich nach Art. 106 Abs. 3 Sätze 5 und 6, Abs. 4 Satz 1 letzter Halbsatz GG sowie die Umsatzsteuerverteilung nach Art. 106 Abs. 3 Sätze 3 und 4, Abs. 4 Satz 1 GG im Kontext der Finanzverantwortung bespricht. 695 Vgl. U. Häde, Finanzausgleich, S. 101. 696 Vgl. oben § 5 II 1. 697 Zu den Merkmalen der zusätzlichen Ausgabenauferlegung und der Einnahmeentziehung J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1152–1156; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 112–115.

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dieser Finanzzuweisungen und für ihre Verteilung auf die Länder zu bestimmen. Daraus müssen sich konkrete Leistungsansprüche der Länder ableiten lassen698. Satz 2 des Art. 106 Abs. 4 GG steht im Zusammenhang mit dessen die Neuverteilung der Umsatzsteuer betreffenden Satz 1, nach dem die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer (vgl. hierzu Art. 106 Abs. 3 GG) neu festzusetzen sind, wenn sich das Verhältnis zwischen den Einnahmen und Ausgaben des Bundes und der Länder wesentlich anders entwikkelt. Dieser Zusammenhang, welcher gerade an der textlichen Bezugnahme in Art. 106 Abs. 4 Satz 2 GG, der davon spricht, daß die Mehrbelastung „auch mit Finanzzuweisungen“ ausgeglichen werden kann, deutlich hervortritt, muß bei der Interpretation Berücksichtigung finden. Ist danach eine wesentlich andere Entwicklung der Deckungsquoten von Bund und Ländern im Sinne von Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG zu konstatieren, soll Art. 106 Abs. 4 Satz 2 GG bei auf einen kurzen Zeitraum begrenzten Mehrbelastungen an Stelle einer wiederholten Änderung der Umsatzsteuerverteilung Finanzzuweisungen des Bundes als Mehrbelastungsausgleich ermöglichen699. Die Wahl des Mittels liegt nach der Normgestaltung („auch“) im Ermessen des Bundesgesetzgebers700; die ebenfalls vertretene Annahme, es bestehe in 698

H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 31; J. W. Hidien, AöR 122 (1997), S. 583 (602); derselbe, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1172; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 74; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 III 4 d a. Näher zum Inhalt des Gesetzes J. W. Hidien, a. a. O. (zweite Nennung), Rz. 1167–1178; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 122–125. 699 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 15; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 31; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 41; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 106 GG, Rz. 17; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 791 f.; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 29; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1149; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 70; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 3, 4, Rz. 95; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 26; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 III 4 d a; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 108; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 89. 700 U. Häde, Finanzausgleich, S. 204; J. W. Hidien, AöR 122 (1997), S. 583 (596 f.); derselbe, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1149, 1161, 1163; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig,

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diesem Sinne ein Ausschließlichkeitsverhältnis zugunsten des Mehrbelastungsausgleichs nach Satz 2701, widerspricht dem insoweit deutlichen Wortlaut. In Rückwirkung auf Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG macht die Formulierung von Art. 106 Abs. 4 Satz 2 auch deutlich, daß dem Bund „die Möglichkeit, kurzzeitige Änderungen schlichtweg zu ignorieren, nicht offensteht.“702 Problematisch ist dabei freilich die Antwort auf die Frage, wann sich eine Mehrbelastung auf einen kurzen Zeitraum beschränkt. Theodor Maunz nimmt dies dann an, wenn das Ende der Mehrbelastung mit Sicherheit abzusehen und dann die Anwendbarkeit des bisherigen Beteiligungsverhältnisses zu erwarten sei. Ausdrücklich betont er, daß die Zeitspanne auch mehrere Jahre beanspruchen könne703. Klaus Vogel und Hannfried Walter verlangen, daß mit dem Beginn der Mehrbelastung zugleich auch ihr Ende feststehen müsse und ihre Dauer regelmäßig drei Rechnungsjahre nicht überschreiten dürfe704. In der Tat wird man zunächst verlangen müssen, daß das Ende der Mehrbelastung mit Sicherheit absehbar ist, weil spekulative Annahmen den Tatbestand nicht auszufüllen vermögen, weil, anders gewendet, sich die Beurteilung der zeitlichen Begrenzung als Element des Tatbestandes, läßt man großzügigere Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe zu, als bloße Spekulation erweisen und das Tatbestandsmerkmal dadurch seiner beschränkenden Funktion beraubt würde. Primäres, der finanziellen Eigenständigkeit der bundesstaatlichen Glieder zudem angemesseneres705 Ausgleichsinstitut ist die Neuverteilung der Umsatzsteuer. Zur Wahrung ihrer Maßgeblichkeit wird man die Zeitspanne zwischen Beginn und Ende der Mehrbelastung entgegen Theodor Maunz auf wenige Jahre zu Grundgesetz, Art. 106, Rz. 71; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 3, 4, Rz. 95; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 III 4 d a; K. Vogel/ H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 110; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 89. Vgl. auch schon BT-Drucks 2/480, Tz. 172. 701 So M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 41. 702 U. Häde, Finanzausgleich, S. 204. Vgl. ferner T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 71. 703 In: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 69. 704 In: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 116. Ähnlich, aber mit der Begrenzung auf zwei Rechnungsjahre M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 41; J. W. Hidien, AöR 122 (1997), S. 583 (591–594, 608); derselbe, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1159 f. 705 Vgl. J. W. Hidien, AöR 122 (1997), S. 583 (597); denselben, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1164.

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beschränken haben. Die von Klaus Vogel und Hannfried Walter insoweit genannte Spanne ist durchaus ein geeigneter Anhaltspunkt. Keinesfalls sollte sie überschritten werden. In den Grenzen dessen besteht aber ein Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers706. Der Umfang der Mehrbelastung bildet die Grenze der Höhe der Finanzzuweisung, soll letztere doch erstere ausgleichen707. Die Finanzzuweisung ist ein zweckungebundener, einmalig oder in mehreren Teilen zugewiesener Geldbetrag, der in den Landeshaushalt als allgemeines Deckungsmittel eingeht708. Die Zweckbindungsfreiheit709 ergibt sich aus dem Umstand, daß die Finanzzuweisung vom Grundgesetz als Alternative zur Änderung der Verteilung der Umsatzsteuer angeboten wird, deren Aufkommen ebenfalls zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs dient. Nach dem Normtext „kann“ die Mehrbelastung durch zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz mit Finanzzuweisungen ausgeglichen werden. Gleichwohl ist anerkannt, daß die Berechtigung zur Verpflichtung wird, wenn die Mehrbelastung unzumutbar ist710. Begünstigte der Regelung sind ausschließlich die Länder. Für den 706 Vgl. J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1159; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 116. 707 J. W. Hidien, AöR 122 (1997), S. 583 (603); derselbe, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1173; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 123. Vgl. ferner H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 31; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 76. 708 J. W. Hidien, AöR 122 (1997), S. 583 (602, 606, 608); derselbe, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1172, 1175; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 72; B. Pieroth/ K. Haghgu, DVBl 2007, S. 1 (3). Vgl. auch schon BT-Drucks 2/480, Tz. 172. 709 Anderer Ansicht (ohne Begründung) H. Dreier, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 28, Rz. 154; W. Löwer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 28, Rz. 90. 710 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 31; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 41; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 29; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1164; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 11; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 29; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 3, 4, Rz. 95; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 26; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 89. Vgl. auch K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 120 f.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Fall einer vorübergehenden Mehrbelastung des Bundes ist Art. 106 Abs. 4 Satz 2 GG weder direkt noch entsprechend anwendbar711. Denn dem grundgesetzlichen Finanzausgleichssystem, zu dem auch Art. 106 Abs. 4 GG gehört, wird „nur eine Auslegung gerecht, welche die im [Grundgesetz] enthaltenen Vorschriften über den Finanzausgleich als abschließend ansieht. Verfassungsmäßiger Finanzausgleich findet nur statt, wo er entweder unmittelbar auf dem [Grundgesetz] oder auf einer grundgesetzlichen Ermächtigung zu ergänzender und ausfüllender Regelung beruht“712. Als Einnahmen und Ausgaben der Länder im Sinne der Vorschrift gelten aber auch die Einnahmen oder Ausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände (Art. 106 Abs. 9 GG). Eine unmittelbare Anwendung des Art. 106 Abs. 4 Satz 2 GG im Verhältnis des Bundes zu den Kommunen ist allerdings ausgeschlossen, weil allgemeine Finanzzuweisungen an kommunale Haushalte, sieht man von der Ausnahme des Art. 106 Abs. 8 GG ab, den Ländern obliegen713. „Jeder unmittelbare Durchgriff auf die Gemeinden wird dem Bund durch die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes versagt [. . .] Der Bund ist daher weder berechtigt noch verpflichtet, die finanziellen Verhältnisse der Gemeinden unmittelbar ohne Einschaltung der Länder zu ordnen.“714 Schlußendlich ist darauf hinzuweisen, daß die Vorschrift in der Praxis bisher kaum Bedeutung erlangte715. Als Beispiel einer solchen Regelung sei 711

H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 31; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 41; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 794; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 29; J. W. Hidien, AöR 122 (1997), S. 583 (606 f., 608); derselbe, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1150, 1179; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 29; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 3, 4, Rz. 96; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 26; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 89. 712 K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 93. 713 K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 3, 4, Rz. 97 mit Bezug auf K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 87. Vgl. auch J. W. Hidien, AöR 122 (1997), S. 583 (588); denselben, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1151. 714 BVerfGE 26, S. 172 (181 f.) mit Bezug auf BVerfGE 8, S. 122 (137). 715 W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 29; J. W. Hidien, AöR 122 (1997), S. 583 (584); derselbe, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1180; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 26.

§ 5 Verwendungskompetenz

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§ 19 des Volkszählungsgesetzes 1987 vom 8. November 1985716 genannt. Der Bund wird von der ihm hiermit eröffneten Möglichkeit vor allem dann Gebrauch machen, wenn er so bei zustimmungsbedürftigen Gesetzen den Ländern im Bundesrat die Zustimmung erleichtern kann717. b) Art. 106 Abs. 8 GG Eine weitere verfassungsrechtliche Grundlage für den Ausgleich bestimmter Belastungen, die hier nach dem tatbestandlichen Ausdruck als Sonderbelastungen bezeichnet werden, enthält Art. 106 Abs. 8 GG. Veranlaßt der Bund in einzelnen Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) besondere Einrichtungen, die diesen Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) unmittelbar Mehrausgaben oder Mindereinnahmen (Sonderbelastungen) verursachen, gewährt der Bund gemäß Art. 106 Abs. 8 Satz 1 GG den erforderlichen Ausgleich, wenn und soweit den Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) nicht zugemutet werden kann, die Sonderbelastungen zu tragen. Als Beispiel einer solchen, Sonderbelastungen im Sinne des Art. 106 Abs. 8 Satz 1 GG ausgleichenden Regelung sei § 14 Abs. 3 FStrG genannt718. Vom Sonderbelastungsausgleich erfaßt werden nur atypische Belastungen, die im System des allgemeinen (bundesstaatlichen und kommunalen) Finanzausgleichs keine Berücksichtigung finden719. Auch für umfassende 716

BGBl I 1985, S. 2078. H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 31; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 106 GG, Rz. 17; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 793; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/ H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 29; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 III 4 d a; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 89. 718 Vgl. BVerwG, NVwZ 1992, S. 264 (266); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 59; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 19. Zweifelnd J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1209 mit Fußnote 91. 719 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 21; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 55; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 106 GG, Rz. 18; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 795; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 41; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 100; D. Oppermann, DVBl 2005, S. 1008 (1012); K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 147. 717

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Finanzzuweisungen an die Länder oder Gemeinden bietet der Sonderbelastungsausgleich keine Rechtsgrundlage, verlangt Art. 106 Abs. 8 Satz 1 erster Halbsatz GG doch, daß der Bund „in einzelnen Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden)“ Sonderbelastungen veranlaßt. Allgemeine Mehrbelastungen sind nur unter den Voraussetzungen des zuvor besprochenen Art. 106 Abs. 4 Satz 2 GG ausgleichbar720. Der Sonderbelastungsausgleich ist „das staatsorganisations-interne Pendant zur Aufopferungs- und Enteignungsentschädigung“721. Sein Ziel ist es, „die Finanzkraft von Ländern und Kommunen zu gewährleisten, wo der Bund ihre Infrastruktur im Bundesinteresse diktiert.“722 Die Aufführung der Gemeinden und Gemeindeverbände als Ausgleichsberechtigte neben den Ländern offenbart zudem eine finanzverfassungsrechtliche Besonderheit. Im Zusammenhang der Betrachtung des Art. 106 Abs. 4 Satz 2 GG fand der Grundsatz Betonung, daß „[j]eder unmittelbare Durchgriff auf die Gemeinden [. . .] dem Bund durch die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes versagt“ wird, „[d]er Bund [. . .] daher weder berechtigt noch verpflichtet [ist], die finanziellen Verhältnisse der Gemeinden unmittelbar ohne Einschaltung der Länder zu ordnen.“723 Hiervon abweichend begründet Art. 106 Abs. 8 GG unmittelbare finanzverfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Kommunen724, was seinen Charakter als Ausnahmebestimmung deutlich hervorVgl. auch BVerfGE 101, S. 158 (225 f.); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 40; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 19. Zur Finanzausgleichswirkung des Art. 106 Abs. 8 GG vgl. BVerfGE 86, S. 148 (267 f.); BVerfGE 101, a. a. O.; BVerfGE 116, S. 327 (389 f.). 720 J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1224; S. Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, S. 168; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 149; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 129. 721 J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 98 Rz. 137. Vgl. auch M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 55; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 97; D. Oppermann, DVBl 2005, S. 1008 (1012); K. Vogel/ H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 133. 722 F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 37. Vgl. auch OVG Münster, DÖV 1982, S. 907 (907 f.). 723 BVerfGE 26, S. 172 (181 f.) mit Bezug auf BVerfGE 8, S. 122 (137). 724 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 40; K. H. Friauf, Gemeindliche Ausgleichsansprüche beim Hochschulbau, S. 16; U. Häde, Finanzausgleich, S. 81 f.; W. Heckt, DÖV 1957, S. 164 (167); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 55; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III,

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hebt. Der Bund ist befugt, Sonderbelastungen der Kommunen ohne Zwischenschaltung der Länder auszugleichen, wobei die Beteiligung der Länder andererseits nicht ausgeschlossen ist725. Gleicht der Bund Sonderbelastungen der Kommunen aus, darf diese Tatsache im Zusammenhang mit Zuschüssen des jeweiligen Landes umgekehrt nicht in einer dem Zweck des Art. 106 Abs. 8 GG zuwiderlaufenden Weise berücksichtigt werden726. Im Bereich der Kommunen liegt auch die wesentliche Bedeutung der Norm, werden Einzelmaßnahmen des Bundes doch nur selten unzumutbare Belastungen eines ganzen Landes bewirken727. Wendet man den Blick zu den engeren Anspruchsvoraussetzungen, ist zunächst zu betonen, daß der Bund nach der Vorschrift besondere Einrichtungen auf Landes- oder Kommunalebene veranlassen muß. Es bedarf somit Art. 106, Rz. 41; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1278; J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 98 Rz. 137, 174; I. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 91; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 99; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 110 f.; S. Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, S. 166, 168; derselbe, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 3 Rz. 46; J. E. Rosenschon, Gemeindefinanzsystem und Selbstverwaltungsgarantie, S. 85; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 106, Rz. 37; K.-A. Schwarz, Finanzverfassung und kommunale Selbstverwaltung, S. 59; derselbe, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 149; R. Steenbock, KStZ 1974, S. 161 (161); K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 131. Anderer Ansicht R. Grawert, in: Festgabe zum 70. Geburtstag von Georg Christoph von Unruh, S. 587 (597); derselbe, Die Kommunen im Länderfinanzausgleich, S. 35 f. 725 K. H. Friauf, VerwArch 66 (1975), S. 99 (119); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 55; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1278; J. E. Rosenschon, Gemeindefinanzsystem und Selbstverwaltungsgarantie, S. 85; R. Steenbock, KStZ 1974, S. 161 (161 f.); K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 131. 726 BVerwG, NVwZ 1986, S. 482 (482); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 55; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 19. Vgl. ferner W. Heckt, DÖV 1957, S. 164 (169); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 98. 727 W. Heckt, DÖV 1957, S. 164 (167); R. Steenbock, KStZ 1974, S. 161 (161); K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 130. Vgl. auch J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1277; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 110.

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eines Bundesverhaltens, auf welches die besondere Einrichtung in einzelnen Ländern oder Kommunen (nicht notwendig ausschließlich, aber) maßgeblich respektive entscheidend zurückzuführen ist728. Veranlasser können dabei auch Träger der mittelbaren Bundesverwaltung sein729. Der Begriff der „besonderen“ Einrichtung bekräftigt noch einmal die bereits fomulierte Bedingung, daß der Sonderbelastungsausgleich keine Rechtsgrundlage für umfassende Finanzzuweisungen bietet, die Einrichtung vielmehr nur in einzelnen Ländern oder Kommunen existieren darf730. Unabhängig davon ist der Begriff der besonderen Einrichtungen keine sonderlich gelungene Formulierung des Verfassungsgebers. In einem gewichtigen Teil der Literatur wird hervorgehoben, daß nicht die primären Bundesmaßnahmen, insbesondere nicht die Bundeseinrichtungen selbst, sondern die durch sie veranlaßten Sekundärmaßnahmen der betreffenden Gebietskörperschaft gemeint seien731. 728

So oder ähnlich A. Bleckmann, DVBl 1970, S. 913 (918 f.); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 40; K. H. Friauf, Gemeindliche Ausgleichsansprüche beim Hochschulbau, S. 29–30; derselbe, VerwArch 66 (1975), S. 99 (101–104, 117); W. Heckt, DÖV 1957, S. 164 (167); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 58; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 106 GG, Rz. 19; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 797; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 42; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1228; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 101, 103; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 116–120; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 167–169; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 150. Anders (lediglich im Sinne einer conditio sine qua non) K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 134; R. Wimmer, DVBl 1970, S. 921 (922 f.). 729 J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1230; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 103; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 135. Vgl. ferner H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 167–169. 730 K. H. Friauf, Gemeindliche Ausgleichsansprüche beim Hochschulbau, S. 23; W. Heckt, DÖV 1957, S. 164 (168); J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1223 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 100; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 109, 116; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 166; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 151. 731 So H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 40; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 42; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 112–116; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. HoffmannRiem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106,

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Das bereitet in den überwiegenden Fällen wegen Art. 104a Abs. 1 GG keine Probleme. An der Aussage läßt sich allerdings zweifeln, wenn man sich vor Augen hält, daß bei ihrer uneingeschränkten Gültigkeit „eine der wichtigsten Sonderbelastungen“, nämlich Grundsteuermindereinnahmen, die den Gemeinden aus der Grundsteuerfreiheit von öffentlichen Bundeseinrichtungen nach § 3 Abs. 1 GrStG entstehen, nicht erfaßt werden könnten732. Selbstredend verbietet es sich, von der durch das einfache Recht gestalteten Sachlage auf den Verfassungsgehalt zu schließen733. Der Hinweis auf die Grundsteuermindereinnahmen führt jedoch vor Augen, daß bedeutsame Sonderbelastungen auch durch die primären Bundesmaßnahmen erwachsen können. Eine auf primären und sekundären Einrichtungen beruhende Differenzierung von im übrigen tatbestandsmäßigen Sonderbelastungen kann der Norm nicht entnommen werden. Ein hierauf gerichteter Normzweck ist auch nicht vor dem Hintergrund des die Norm einleitenden Begriffs „veranlaßt“ erkennbar; dessen Bezugspunkt ist abhängig vom gewählten Blickwinkel, da sich der Bund in organisatorischer Hinsicht als der differenzierten Betrachtung zugängliches Gebilde darstellt. Deshalb wird man auch die Bundeseinrichtungen selbst als geeignete Einrichtungen im Sinne des Art. 106 Abs. 8 Satz 1 GG zu qualifizieren haben734. Rz. 30; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 151; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 139–143. In diese Richtung wohl auch J. E. Rosenschon, Gemeindefinanzsystem und Selbstverwaltungsgarantie, S. 88 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 43. 732 H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 106 GG, Rz. 19; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 796; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1220, 1222; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 102. Das Zitat stammt von H.-G. Henneke, a. a. O. Näher hierzu aus der Sicht einer antragstellenden Gemeinde R. Steenbock, KStZ 1974, S. 161. 733 BVerfGE 7, S. 377 (403 f.); BVerfGE 12, S. 45 (53); BVerfGE 28, S. 243 (260 f.); Hamburgisches VerfG, DVBl 2006, S. 631 (635); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Einl., Rz. 12; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 35. Zur gemeinschaftsrechtlichen Parallele J. Lüdicke/L. Hummel, IStR 2006, S. 694 (695 f.); zur „Gesetzmäßigkeit der Verfassung“ W. Leisner, JZ 1964, S. 201. 734 So auch – neben den soeben in Fußnote 732 genannten Autoren – A. Bleckmann, DVBl 1970, S. 913 (917 f.); K. H. Friauf, Gemeindliche Ausgleichsansprüche beim Hochschulbau, S. 21; W. Heckt, DÖV 1957, S. 164 (167); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 57; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 165 f.; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 20; R. Steenbock, KStZ 1974, S. 161 (162); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 III 4 d a. Zur Streitfrage der sogenannten negativen

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Weiterhin bedarf es natürlich einer Sonderbelastung, die nach Aussage des Art. 106 Abs. 8 Satz 1 GG in Form von Mehrausgaben oder Mindereinnahmen entstehen kann. Mehrausgaben sind Ausgaben, die mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ohne die besondere Einrichtung nicht angefallen wären; Mindereinnahmen liegen vor bei Einbußen von Erträgen, die mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ohne die besondere Einrichtung dem Haushalt der betreffenden Gebietskörperschaft zugeflossen wären735. Nach dem deutlichen Wortlaut ist zudem erforderlich, daß die Sonderbelastungen durch die besonderen Einrichtungen unmittelbar verursacht werden. Darin ruht eine doppelte Forderung: Zum einen muß die besondere Einrichtung für die Sonderbelastung kausal sein. Sonderbelastungen aus anderen Gründen bleiben im Rahmen des Art. 106 Abs. 8 GG außer Betracht. Zum anderen muß sich die Sonderbelastung (infolge der besonderen Einrichtung) als eine zwangsläufige darstellen, deren Eingehung dem freien Ermessen der betreffenden Gebietskörperschaft entzogen ist736. Insoweit eröffnet der unbestimmte Rechtsbegriff der Unmittelbarkeit freilich einen Beurteilungsspielraum737. Laufende Betriebs- und Unterhaltungskosten Maßnahmen wie der Auflösung einer Behörde siehe nur J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1225. Allgemein zum Begriff der Einrichtung siehe nur C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 112. 735 BVerwG, NVwZ 1994, S. 786 (786 f.); J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1242, 1244; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 153. Vgl. ferner H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 40; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 59; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 104; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 120; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 170; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 44. 736 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 24; K. H. Friauf, Gemeindliche Ausgleichsansprüche beim Hochschulbau, S. 36 f.; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 106 GG, Rz. 19; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 798; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 106; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 169 f.; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 152. Vgl. auch OVG Münster, DÖV 1982, S. 907 (908). Anders W. Heckt, DÖV 1957, S. 164 (168); C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 122–124; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 143. Mehrdeutig M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 57, 60. 737 K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 152.

§ 5 Verwendungskompetenz

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werden im weit überwiegenden Schrifttum als nicht ausgleichsfähig beurteilt738. Auf eine nähere Untermauerung dieser Aussage wird ebenso weitgehend verzichtet; einzig Theodor Maunz legt seine Beweggründe offen, indem er argumentiert, daß laufende Kosten für den Betrieb und die Unterhaltung keine besondere Last seien739. In einer solchen Allgemeinheit kann der Annahme nicht beigepflichtet werden. Bezeichnenderweise nimmt auch Theodor Maunz einige Einschränkungen seiner Aussage vor. Vielmehr ist ein finanzverfassungsrechtlicher Zusammenhang, ein normativer Gehalt der Finanzverfassung, in Erinnerung zu rufen740: Art. 106 Abs. 8 GG ist im Lichte der Grundsatzvorschrift des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG auszulegen, mit der Folge, daß „Verwaltungsausgaben“ nicht gemäß Art. 106 Abs. 8 GG ausgleichsfähig sind741. Nur soweit sich laufende Betriebs- und Unterhaltungskosten als Verwaltungsausgaben in diesem Sinne darstellen, scheidet ein Ausgleich gemäß Art. 106 Abs. 8 GG aus. Im übrigen vermag das Erfordernis der Unzumutbarkeit der Sonderbelastung wirksame Grenzen zu ziehen, sollte die Grenzziehung das Anliegen des Ausschlusses von Betriebs- und Unterhaltskosten sein. Damit ist zugleich eine weitere Voraussetzung genannt. Der Bund gewährt den erforderlichen Ausgleich nämlich nur, „wenn und soweit den Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) nicht zugemutet werden kann, die Sonderbelastungen zu tragen.“ Auch mit dem Begriff der (Un-)Zumutbarkeit enthält die Vorschrift einen unbestimmten Rechtsbegriff, der einen Beurteilungsspielraum eröffnet742. Infolgedessen können auch nur Koordinaten für die Frage der (Un-)Zumutbarkeit der 738 So H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 40; K. H. Friauf, Gemeindliche Ausgleichsansprüche beim Hochschulbau, S. 38; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 61; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 42; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 105; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 20; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 30; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 153. Anders dagegen H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 106 GG, Rz. 19; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 798. 739 In: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 105. 740 Vgl. oben § 5 II 1 sowie § 5 II 2 a. 741 J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1243. Vgl. auch R. Grawert, in: Festgabe zum 70. Geburtstag von Georg Christoph von Unruh, S. 587 (597). 742 J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1220, 1275; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 154; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 128.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Sonderbelastung entwickelt werden743. So werden Belastungen, die im Verhältnis zur gesamten Finanzausstattung der betreffenden Gebietskörperschaft nur von geringem Gewicht sind, als zumutbar, Belastungen, die einen, gemessen an deren gesamter Finanzausstattung, substanziellen Eingriff in den Haushalt der betreffenden Gebietskörperschaft darstellen, als unzumutbar zu gelten haben. Letztlich ist die Beurteilung aber anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls vorzunehmen, namentlich ist die konkrete Belastung vor dem Hintergrund der jeweiligen Finanzlage, die auch das Verhältnis von Aufgabenumfang und Finanzausstattung sowie die eintretenden oder zu erwartenden Vorteile berücksichtigt, zu wägen. Bei Vorliegen der Voraussetzungen „gewährt der Bund den erforderlichen Ausgleich“. Die Vorschrift begründet folglich einen Anspruch für die betroffenen Länder und Gemeinden sowie Gemeindeverbände auf der einen, eine Verpflichtung des Bundes auf der anderen Seite744. Insoweit ist die 743

Vgl. hierzu K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 154 mit weiteren Nachweisen. 744 A. Bleckmann, DVBl 1970, S. 913 (913–916); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 40; K. H. Friauf, Gemeindliche Ausgleichsansprüche beim Hochschulbau, S. 17– 19; derselbe, VerwArch 66 (1975), S. 99 (119); R. Grawert, in: Festgabe zum 70. Geburtstag von Georg Christoph von Unruh, S. 587 (597); U. Häde, Finanzausgleich, S. 81; W. Heckt, DÖV 1957, S. 164 (167); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 55; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 106 GG, Rz. 19; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 796; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 41; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1210, 1271–1273; J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 98 Rz. 137, 174; I. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 91; F. Kirchhof, DVBl 1995, S. 1057 (1057); derselbe, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 37; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 108; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 106; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 163–165; S. Mückl, Finanzverfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Selbstverwaltung, S. 166, 168; derselbe, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 3 Rz. 46; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 19; J. E. Rosenschon, Gemeindefinanzsystem und Selbstverwaltungsgarantie, S. 85; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 106, Rz. 36; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 147, 156; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 42; R. Steenbock, KStZ 1974, S. 161 (161, 162); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 III 4 d a; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 128. Zum Schicksal des Ausgleichsanspruchs bei verfassungswidriger Veranlassung K. Vogel/H. Walter, a. a. O., Rz. 137 f. Zu prozessualen Fragen J. W. Hidien, a. a. O., Rz. 1288; H. Meyer, a. a. O., S. 174 f.; K.-A. Schwarz, a. a. O., Rz. 155, 157.

§ 5 Verwendungskompetenz

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Formulierung des BVerfG, daß „[u]nter diesen Voraussetzungen [. . .] sogar eine Leistungsverpflichtung bestehen [kann]“745, zu restriktiv. Eine analoge Anwendung der Vorschrift, sei es zugunsten des ausgleichsbeanspruchenden Bundes oder sei es zugunsten einer Kommune, die Ausgleich gegenüber dem Land beansprucht, ist aus methodischen Gründen ausgeschlossen746. Die erste Variante verbietet sich aufgrund der ordnenden und begrenzenden Funktion der Finanzverfassung747, die zweite Variante scheidet aus, weil die Lastenverteilung im Verhältnis zwischen Land und Kommunen Gegenstand des Landesverfassungsrechts ist748, wenn das Grundgesetz nicht ausdrücklich etwas anderes vorsieht. Der Ausgleich selbst hat in Geld zu erfolgen749, wobei als Ausgleichsmittel allgemeine Finanzzuweisungen oder Kostenbeteiligungen750 oder „jede Leistung des Bundes, welche eine unzumutbare Sonderbelastung ausgleicht oder eine verbleibende Belastung auf den zumutbaren Umfang herabsetzt“751, in Betracht kommen. Aufgrund der tatbestandlichen Verbindung von unzumutbarer Sonderbelastung und erforderlichem Ausgleich, ergibt sich die Höhe des erforderlichen Ausgleichs aus dem Maß der Unzumutbarkeit der Sonderbelastung752. In diesem Sinne 745 BVerfGE 86, S. 148 (268). Anders, nämlich im hier vertretenen Sinne noch BVerfGE 26, S. 172 (181). 746 Näher J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1210 f. 747 Vgl. oben § 4 I. 748 Vgl. oben § 5 II 1. 749 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 56; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1281; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 111; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 108 mit Fußnote 188; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 173; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 19. 750 K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 156; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 154. 751 K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 154. Ihnen folgend J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1282. 752 J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1279; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 172; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 156; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 153. Vgl. auch T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 109; R. Steenbock, KStZ 1974, S. 161 (164). Teilweise mehrdeutig W. Heckt, DÖV 1957, S. 164 (169).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

bestimmt Art. 106 Abs. 8 Satz 2 GG, daß Entschädigungsleistungen Dritter und finanzielle Vorteile, die den Ländern oder Gemeinden (Gemeindeverbänden) als Folge der Einrichtungen erwachsen, bei dem Ausgleich berücksichtigt werden. Im Vordergrund steht bei Art. 106 Abs. 8 GG augenfällig der Ausgleich der Sonderbelastung. Ebensowenig wie Art. 106 Abs. 8 GG über grundsätzliche Linien hinaus das Ausgleichsmittel determiniert, begrenzt er die Verwendung. Die entsprechende Leistung des Bundes dient nicht „zur Erfüllung bestimmter Zwecke“ und stellt damit keine Zuwendung im Sinne des § 23 BHO dar, sondern beruht auf einem verfassungsrechtlichen, sich eben nach dem Maß der Unzumutbarkeit der Sonderbelastung richtenden Ersatzanspruch. Mithin unterliegt die Leistung des Bundes bei der Empfängerkörperschaft keiner Zweckbindung753; gleiches gilt für den speziellen Fall der Kostenbeteiligung des Bundes, da letztere ebenfalls nur die Bemessung der Leistungen betrifft754. Noch deutlicher wird die Korrektheit dieses Ergebnisses, wenn das Augenmerk auf einen weiteren Spezialfall, namentlich den Ausgleich von Mindereinnahmen, gerichtet wird. In einer solchen Konstellation vermag überhaupt kein Ausgabenzweck bezeichnet zu werden, noch nicht einmal ein abgeleiteter, wenn besagte Einnahmen ihrerseits nicht zweckgebunden sind. Im Hinblick auf den Regelungsbereich anderer Bestimmungen ist eine tatbestandliche Überschneidung von Art. 106 Abs. 8 GG einerseits und Art. 91a, Art. 91b sowie Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG andererseits denkbar. So kann etwa die Förderung von Einrichtungen der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschulen (vgl. Art. 91b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG) oder von Forschungsbauten an Hochschulen einschließlich Großgeräten (vgl. Art. 91b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG) eine Mitveranlassung besonderer 753 R. Grawert, in: Festgabe zum 70. Geburtstag von Georg Christoph von Unruh, S. 587 (597); J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1285; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 174; wohl auch BVerfGE 39, S. 96 (112). Anderer Ansicht (ohne Begründung) H. Dreier, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 28, Rz. 154; K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (622); M. Heintzen, in: Festschrift für Peter Raue zum 65. Geburtstag, S. 83 (92); S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 558; W. Löwer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 28, Rz. 90; wohl auch K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (622); R. Grawert, Die Kommunen im Länderfinanzausgleich, S. 35 f. (entgegen der erstgenannten Fundstelle); R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 91. Mehrdeutig P. Kirchhof, in: G. Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, S. 3 (24, 26); C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 108 f. 754 J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1285.

§ 5 Verwendungskompetenz

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Einrichtungen im Sinne des Art. 106 Abs. 8 Satz 1 GG bedeuten. In solchen Fällen gehen die Vorschriften der Art. 91a, Art. 91b sowie Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG dem Art. 106 Abs. 8 GG vor, weil sie in bezug auf die jeweils in Rede stehende Aufgabe eigene Bestimmungen zur Finanzierung derselben und damit speziellere Vorschriften enthalten755. g) Art. 106a GG Die 1993 in das Grundgesetz neu aufgenommene Bestimmung ist im Kontext der Strukturreform der Eisenbahnen des Bundes zu lesen (vgl. hierzu Art. 87e in Verbindung mit Art. 143a Abs. 3 GG) und dient dem Ausgleich der durch die Regionalisierung des Personennahverkehrs nunmehr bei den Ländern entstehenden Betriebskostendefizite756. Ab 1. Januar 1996 steht nach Art. 106a Satz 1 GG den Ländern für den öffentlichen Per755 So im Ergebnis auch H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 22a; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 43; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1238 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 103, bezogen auf Art. 91b GG; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 20; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 8, Rz. 151; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 43. Anderer Ansicht H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 40; K. H. Friauf, Gemeindliche Ausgleichsansprüche beim Hochschulbau, S. 25– 32, 39, bezogen auf Art. 91a GG; derselbe, VerwArch 66 (1975), S. 99, bezogen auf Art. 91a GG; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 58; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 91a, Rz. 65, bezogen auf Art. 91a GG; C. Meis, Verfassungsrechtliche Beziehungen zwischen Bund und Gemeinden, S. 119 f.; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 136, 142; R. Wimmer, DVBl 1970, S. 921 (923). Tatbestandliche Überlagerungen schließen infolge einer entsprechenden Normauslegung aus U. Häde, Finanzausgleich, S. 81, Fußnote 188 und grundsätzlich auch T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 103. Vorstehende Nachweise beziehen sich jeweils auf Art. 91a und Art. 91b GG in der Fassung des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969, BGBl I 1969, S. 359. 756 Näher zur Bedeutung der Vorschrift M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106a, Rz. 1; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 257 f.; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106a, Rz. 1–3; J. W. Hidien, DVBl 1997, S. 595 (595 f.); P. M. Huber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106a, Rz. 1–3; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 37 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 1–4. Zum neuen Eisenbahnverfassungsrecht C. Heinze, BayVBl 1994, S. 266; E. Schmidt-Aßmann/ H. C. Röhl, DÖV 1994, S. 577.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

sonennahverkehr ein Betrag aus dem Steueraufkommen des Bundes zu. Der vom Bund zugewiesene Betrag unterliegt einer Zweckbindung. Wie sich unmittelbar aus Art. 106a Satz 1 GG erschließt, steht der Betrag den Ländern „für den öffentlichen Personennahverkehr“ zu757. Zugleich verdeutlicht die Formulierung, daß sich die Verwendungsmöglichkeiten nicht auf die Deckung des Betriebskostendefizits beschränken758. Soweit die Verwendungsmöglichkeiten danach reichen, schließt das entsprechende Ermessen der Länder eine Kontrolle der Mittelverwendung seitens des Bundes aus759. Unabhängig von der Zweckbindung ist die Höhe der Zuweisung verfassungsrechtlich nicht abschließend vorgegeben760. Vor dem Hintergrund der Normgeschichte ist zumindest das Defizitrisiko im Zeitpunkt der Regionalisierung dem Grunde nach auszugleichen, wobei der Betrag andererseits hierauf nicht beschränkt, dem Bund vielmehr die Möglichkeit eines flexiblen Zusatzausgleichs eröffnet ist761. Bei der Verteilung der Mittel auf die Länder gilt es freilich, das föderative Gleichbehandlungsgebot zu beach757 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 3; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 106a, Rz. 3; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106a, Rz. 5; J. W. Hidien, DVBl 1997, S. 595 (601); P. M. Huber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106a, Rz. 10 f., ferner 3, 5; I. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 107 f.; F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 38; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 106a, Rz. 10. Vgl. ferner U. Häde, Finanzausgleich, S. 80, 254; H.-G. Henneke, ZG 14 (1999), S. 1 (6); denselben, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 262; auch BT-Drucks 12/ 6280, S. 9. Mehrdeutig H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 6 f. 758 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 3; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 106a, Rz. 3; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106a, Rz. 5. 759 W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106a, Rz. 5; P. M. Huber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106a, Rz. 4. Ähnlich M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 106a, Rz. 3; J. W. Hidien, DVBl 1997, S. 595 (601); J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 6. 760 Näher J. W. Hidien, DVBl 1997, S. 595 (598–600). Vgl. auch H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 5; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106a, Rz. 5. Vgl. ferner W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106a, Rz. 6; P. M. Huber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106a, Rz. 12, ferner 5; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106a, Rz. 1; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 8. 761 W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106a, Rz. 4; J. W. Hidien, DVBl 1997, S. 595 (599); J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/ H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 4.

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ten762. Die nähere Regelung der Materie ist gemäß Art. 106a Satz 2 GG einem zustimmungsbedürftigen Bundesgesetz überlassen. An der Definition des „öffentlichen Personennahverkehrs“ versucht sich der einfache Gesetzgeber im Regionalisierungsgesetz763, welches auf der Grundlage des soeben genannten Art. 106a Satz 2 GG erging. Gemäß dessen § 2 ist öffentlicher Personennahverkehr die allgemein zugängliche Beförderung von Personen mit Verkehrsmitteln im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen; das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt. Den „öffentlichen Personennahverkehr“ im Sinne des Art. 106a GG versteht der Gesetzgeber zu Recht als nicht schienengebunden764. Zutreffend verweist Markus Heintzen765 hierfür auf eine verfassungssystematische Erwägung: Während die Eisenbahnverkehrsverwaltung von den Ländern fakultativ als eigene Angelegenheit wahrgenommen wird (Art. 87e Abs. 1 Satz 2 GG)766, ist die Zuweisung des Bundes gemäß Art. 106a GG dem Grunde nach obligatorisch. Art. 106a GG vermittelt den Ländern mithin einen Anspruch gegen den Bund767. 762 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106a, Rz. 5; J. W. Hidien, DVBl 1997, S. 595 (600); J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 5. 763 Art. 4 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993, BGBl I 1993, S. 2378 (2395). 764 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 3; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 106a, Rz. 2; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 260, 263; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106a, Rz. 5; J. W. Hidien, DVBl 1997, S. 595 (597 f., 599); P. M. Huber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106a, Rz. 4; I. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 108; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106a, Rz. 1; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/ E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 6; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 106a, Rz. 10; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 7. 765 In: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106a, Rz. 2. 766 Es handelt sich um den einzigen Fall fakultativer Landeseigenverwaltung im Grundgesetz (stellvertretend B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 87e, Rz. 2; R. Uerpmann, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 87e, Rz. 7). 767 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 263; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106a, Rz. 4; J. W. Hidien, DVBl 1997, S. 595 (598, 602 [„Regelungsanspruch“]); I. Kesper, Bundesstaatliche Finanz-

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Kritik verdient Art. 106a GG vor allem aus folgendem Blickwinkel: Als Regelungsgegenstand der Verfassung wurde oben eingangs § 4 die rechtliche Grundordnung des Staates erkannt. Legt man dieses Verfassungsverständnis der Beurteilung des Art. 106a GG zugrunde, drängt sich die Feststellung auf, daß die Bestimmung wegen ihres speziellen, fallbezogenen Gehalts nicht in das Grundgesetz gehört. Zu würdigen sind die Belastungen der Länder aus dem öffentlichen Personennahverkehr vielmehr im Rahmen des (gegebenen) bundesstaatlichen Finanzausgleichs, in erster Linie bei der Verteilung der Umsatzsteuer (vgl. Art. 106 Abs. 3 Sätze 3 und 4 sowie Abs. 4 Satz 1 GG)768. Ohne die zutreffenden Schlüsse zu ziehen, scheint dieser Zusammenhang auch dem verfassungsändernden Gesetzgeber nicht verborgen geblieben zu sein, bestimmt er doch in Art. 106a Satz 3 GG, daß der Betrag nach Art. 106a Satz 1 GG bei der Bemessung der Finanzkraft nach Art. 107 Abs. 2 unberücksichtigt bleibt. Art. 106a GG selbst widersteht jedem Versuch einer systematischen Zuordnung769. Jedenfalls begründet er keine verfassungsunmittelbare Steuerertragszuweisung zugunsten der Länder, erweist sich vielmehr „als unbezifferbare Finanzierungsverpflichtung des Bundes, die in Durchbrechung des Art. 104a Abs. 1 GG an eine bestimmte Aufgabe der Länder gebunden ist.“770 bb) Ausdehnung der Finanzierungskompetenzen infolge Art. 87 Abs. 3 GG An erster Stelle sei klargestellt, daß die Lastentragung selbst nicht zum Regelungsgegenstand des Art. 87 Abs. 3 GG gehört. Im Anschluß an und mit Bezug auf Ulrich Häde771 soll die Norm, namentlich deren Satz 1, gleichwohl in den Blick genommen werden, weil sie immerhin mittelbar einen erheblichen Einfluß auf die Lastentragung auszuüben vermag. Indem sie dem Bund die Befugnis einräumt, für Angelegenheiten, für die ihm die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz zu errichten, ermöglicht die Regelung dem Bund zugleich, ordnung, S. 108; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 4; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106a, Rz. 5. 768 In diesem Sinne noch BT-Drucks 12/5015, S. 8. 769 Näher H.-G. Henneke, ZG 14 (1999), S. 1 (5–8); J. W. Hidien, DVBl 1997, S. 595 (596 f., ferner 598). 770 H.-G. Henneke, ZG 14 (1999), S. 1 (7) mit Bezug auf F. Kirchhof, Gutachten D für den 61. Deutschen Juristentag, S. 38; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 263. 771 Finanzausgleich, S. 101.

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seine Verwaltungszuständigkeiten ohne zusätzliche Erfordernisse, insbesondere ohne daß es der Zustimmung des Bundesrates bedürfte, erheblich auszuweiten772. Wegen des in Art. 104a Abs. 1 GG verankerten Prinzips der Vollzugskausalität geht mit der Ausweitung der Verwaltungszuständigkeiten die Ausweitung der Finanzierungszuständigkeiten des Bundes einher. Je nach Art der Aufgaben, die der Bund den nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG errichteten Stellen zuweist, kann sich die Ausweitung der Finanzierungszuständigkeiten als beträchtlich darstellen. Verdeutlicht man sich hier nur, um mithin das von Ulrich Häde vorgestellte Beispiel aufzugreifen, daß die zugewiesenen Aufgaben – aufgrund der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) – solche der Wirtschaftsförderung, besonders solche der Subventionsvergabe, sein können, treten die Auswirkungen des Art. 87 Abs. 3 GG auf die Reichweite der Finanzierungskompetenzen offen zu Tage. cc) Ungeschriebene Finanzierungskompetenzen des Bundes Im Schrifttum findet der Begriff der ungeschriebenen Finanzierungskompetenzen hinsichtlich der mit ihm beschriebenen Verfassungsrechtsfragen nicht immer einheitlich Verwendung. Seine Konturen bleiben bisweilen undeutlich. Angesichts dieses Befundes ist die eingangs der Betrachtung der sonstigen, die Lastenverteilung berührenden Bestimmungen in kurzer Form getroffene Unterscheidung in Erinnerung zu rufen und an dieser Stelle deutlicher herauszustellen: Systematisch zu trennen ist die Frage der Existenz ungeschriebener Finanzierungskompetenzen des Bundes von der Lastentragung bei der Annahme ungeschriebener Verwaltungskompetenzen des Bundes. Beruht eine vom Bund wahrgenommene Aufgabe auf einer aus dem Grundgesetz abgeleiteten ungeschriebenen Verwaltungskompetenz, so fallen ihm die aus der Wahrnehmung resultierenden Kosten gemäß Art. 104a Abs. 1 GG als der hierfür kompetenten Ebene zur Last. Gewonnen wurde diese Erkenntnis bereits an anderer Stelle773. Zwei Aspekte sind hier allerdings zu ergänzen. Bei der Annahme einer ungeschriebenen Verwaltungskompetenz des Bundes bedarf es gerade keiner ungeschriebenen Finanzierungskompetenz, da sich die Lastentragung bereits aus allgemeinen Regeln ergibt774. Eine weitreichende Anerkennung ungeschriebener Verwaltungskompetenzen vermag, ähnlich der im vorstehenden Abschnitt in bezug auf Art. 87 Abs. 3 GG geschilderten Situation, Finanzierungszuständigkeiten 772 Hierzu auch U. Häde, Finanzausgleich, S. 34 f. Siehe zudem BVerfGE 14, S. 197 (210, 213 f.); BVerfGE 104, S. 238 (247); BVerfGE 110, S. 33 (49). Vgl. schließlich die Beurteilung von T. Leidinger/T. Zimmer, DVBl 2004, S. 1005 (1007, 1010). 773 Vgl. oben § 5 II 1.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

des Bundes beträchtlich auszuweiten. Im Unterschied zu den ungeschriebenen Verwaltungskompetenzen hat der Verfassungsgeber mit Art. 87 Abs. 3 GG aber eine ausdrückliche Richtungsentscheidung getroffen; die Erstgenannten sind dagegen lediglich ein Produkt der späteren Verfassungsinterpretation. Um die Stabilität der Finanzverfassung zu wahren, mithin ihrer Ordnungsfunktion775 gerecht zu werden, generell um die Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder (Art. 30 GG) nicht auszuhebeln, sind ungeschriebene Verwaltungskompetenzen des Bundes wegen ihren geschilderten Rückwirkungen nur restriktiv anzunehmen776. Dagegen handelt es sich bei den ungeschriebenen Finanzierungskompetenzen um selbständige Finanzierungsbefugnisse neben den geschriebenen Lastentragungsregelungen, die den Grundsatz des Art. 104a Abs. 1 GG durchbrechen. Vor der Finanzreform von 1969777 waren solche ungeschriebenen Finanzierungskompetenzen des Bundes überwiegend anerkannt778. Seitdem ist die Lastenverteilung im Grundgesetz umfassend geregelt. Infolgedessen können ungeschriebene Finanzierungskompetenzen heute keine Anerkennung mehr erfahren779. Da sich nach der verfassungsrechtlichen 774 J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 146; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 12. 775 Vgl. oben § 4 I. 776 H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 54; U. Häde, Finanzausgleich, S. 103 f.; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 147. Ganz ablehnend H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 4. Weiter dagegen H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 104a, Rz. 5a, 9–11. Zu den vom BVerfG entwickelten Kriterien vgl. U. Häde, a. a. O., S. 35 f., 101 f. Zu den ungeschriebenen Verwaltungs- (respektive Finanzierungs-) Zuständigkeiten ausführlich H. B. Brockmeyer, in: Festschrift für Franz Klein, S. 633; U. Häde, a. a. O., S. 101–118; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 130–153; zur Bewältigung der Finanzierung von hiermit häufig verbundenen Mischverwaltungen U. Häde, a. a. O., S. 118–122; R. Prokisch, a. a. O., Rz. 154–157. 777 BGBl I 1969, S. 359. 778 Hierzu mit weiteren Nachweisen J. Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, S. 31–38. Vgl. ferner J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 149; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 97. 779 Vgl. (bei – wie ausgeführt – differierenden Begrifflichkeiten) H. H. von Arnim, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 103 Rz. 53 f.; H. B. Brockmeyer, in: Festschrift für Franz Klein, S. 633 (636 f.); U. Häde, Finanzausgleich, S. 116 f.; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 104a, Rz. 28; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 104a GG, Rz. 6; denselben, Öffentliches Finanzwe-

§ 6 Haushaltsverfassungsrechtliche Bindungen

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Grundentscheidung die Ausgabenverantwortung grundsätzlich nach der Verwaltungszuständigkeit richtet780, besteht für die Öffnung des Grundgesetzes für eigenständige ungeschriebene Finanzierungskompetenzen nicht nur kein Bedarf. In erster Linie ruht auch dieses Ergebnis auf der Entfaltung der Ordnungsfunktion der Finanzverfassung781. Um die Stabilität der Finanzordnung sicherzustellen, bedarf es der strikten Beachtung der finanzverfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbereiche, die zudem nicht zur Disposition von Bund und Ländern stehen. Geformt werden jene Zuständigkeitsbereiche von den sorgfältig aufeinander abgestimmten – geschriebenen – Regeln der Lastenverteilung, die ihrerseits die Finanzausstattung vorzeichnen. Die sich durch Formenklarheit auszeichnende und auf Formenbindung angelegte Finanzverfassung sperrt die Aufnahme von die finanziellen Verantwortungsbereiche verwischenden ungeschriebenen Finanzierungskompetenzen in den Kanon der verfassungsrechtlichen Lastenverteilungsregeln.

§ 6 Haushaltsverfassungsrechtliche Bindungen Im Rahmen dieses Paragraphen gilt es, solche haushaltsverfassungsrechtlichen Bedingungen zu beleuchten, welche die Verwendung staatlicher Einnahmen unmittelbar oder mittelbar determinieren (und nicht zum Gegenstand der oben mit § 5 eingeführten Verwendungskompetenz gehören). Zum damit eröffneten Themenkreis zählen zuvörderst die für den Untersuchungsgegenstand relevanten (verfassungsrechtlichen) Haushaltsgrundsätze. Neben diesen eher haushaltstechnischen lassen sich freilich noch andere Begrenzungen bzw. Gebote aufzeigen oder, anders formuliert, gezielt in das Licht der Verwendungsseite staatlichen Finanzverhaltens rücken. Namentlich anzusprechen sind die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtsen, Finanzverfassung, Rz. 194, 265–267; J. Hellermann, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 104a, Rz. 149; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 104a, Rz. 12; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 65; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 15; J. Müller-Volbehr, Fonds- und Investitionshilfekompetenz des Bundes, S. 86 et passim; R. Prokisch, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 130; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 4; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 25; J. Wieland, DVBl 1992, S. 1181 (1186). Zurückhaltender U. Kirste, Die Finanzhilfen des Bundes an die neuen Länder nach Artikel 104a Absatz 4 Grundgesetz, S. 87–89 („in der Regel“). Zweifelnd P. Selmer, VVDStRL 52 (1993), S. 10 (34 mit Fußnote 111). 780 Vgl. oben § 5 II 1. Überdies: „Eine Finanzierung ist nur dort noch zulässig, wo auch eine Aufgabenkompetenz besteht“ (K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 II 2 [S. 1138]). 781 Vgl. hierzu und zum Folgenden nochmals oben § 4 I, ferner eingangs § 5 II.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

schaft, das Ziel des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, die Einhaltung der Haushaltsdisziplin sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung.

I. Relevante Haushaltsgrundsätze Zuvorderst den Haushaltsgrundsätzen zugewandt, deren Gepräge beschreibend, seien die Worte von Herbert Fischer-Menshausen geliehen: „Die Grundsätze haben den Charakter von allgemeinen, auf Erfahrung gründenden Rechtsregeln, die sich zum Teil auf Inhalt und Form des Haushaltsplans, zum anderen auf das Verfahren der Aufstellung und des Vollzugs beziehen; ihre Befolgung soll das parlamentarische Budgetrecht und die Erfüllung der Budgetfunktionen sicherstellen.“782 1. Vollständigkeit und Einheit (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz GG), ferner: Haushaltswahrheit und Bruttoprinzip Alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes sind in den Haushaltsplan einzustellen, bestimmt Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz GG und verlangt damit, daß sämtliche Einnahmen und Ausgaben (Grundsatz der Vollständigkeit; vgl. § 8 Abs. 2 HGrG und § 11 Abs. 2 BHO) in einen einheitlichen Etat, einen Gesamtplan (Grundsatz der Einheit; vgl. § 8 Abs. 1 HGrG und § 11 Abs. 1 BHO), eingestellt bzw. in einem solchen zusammengestellt werden783. Es geht damit um den Einbezug aller haushaltsmä782 In: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 7. 783 C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 95, 102; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 11; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 15 f.; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 27, 31; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 47 f.; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 19, 32 f.; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 114 f., 224 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 48, 53; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 2 (eingangs) und § 50 III 3 a; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 73. Ob sich der Grundsatz der Vollständigkeit von Verfassungs wegen auch auf Verpflichtungsermächtigungen, die zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren ermächtigen (§ 22 Abs. 1 Satz 1 HGrG und § 38 Abs. 1 Satz 1 BHO), erstreckt, ist streitig (Nachweise bei C. Hillgruber, a. a. O., Rz. 32, Fußnote 64). Nach der Anordnung des einfachen Gesetzgebers enthält der Haushaltsplan auch alle im Haushaltsjahr voraussichtlich

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ßig zu Buche schlagenden staatlichen Aktivitäten784. Die umfassende Konzentration der Mittelbewirtschaftung soll die Effektivität der Finanzkontrolle785 und den lückenlosen Nachweis aller Einnahmen und Ausgaben verfassungsrechtlich sichern helfen786. Sie ist nicht zuletzt essentielle Voraussetzung für die Erfüllung der dem Etat zukommenden gesamtwirtschaftlichen Steuerungsfunktion (vgl. Art. 109 Abs. 2 GG)787. Zudem aktualisiert das Erfordernis vollständiger Registrierung zu erwartender Einnahmen und Ausgaben „den fundamentalen Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten und ist damit eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie.“788 Demgemäß sind die Haushaltsgrundsätze der Einheit und Vollständigkeit berührt, wenn der Gesetzgeber Einnahmebenötigten Verpflichtungsermächtigungen (§ 8 Abs. 2 Nr. 3 HGrG und § 11 Abs. 2 Nr. 3 BHO). Zu den Begriffen der Einnahmen und Aussagen beispielsweise M. Heintzen, a. a. O., Rz. 12; vgl. hierzu ferner die beispielhafte Aufzählung in § 10 Abs. 3 HGrG und § 13 Abs. 3 BHO. Zu Leertiteln, „das sind Haushaltstitel mit Zweckbestimmung, aber ohne betragsmäßig bezifferten Ansatz“, derselbe, a. a. O., Rz. 21 mit weiteren Nachweisen. 784 Vgl. BVerfGE 70, S. 324 (357). 785 Vgl. hierzu oben § 5 I 3. 786 BVerfGE 82, S. 159 (179); BVerfGE 91, S. 186 (201 f.); BVerfGE 93, S. 319 (343); BVerfGE 108, S. 1 (16 f.); BVerfGE 108, S. 186 (216); BVerfGE 110, S. 370 (388); BVerfGE 113, S. 128 (147); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 9; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 104; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 11; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 5 Rz. 4 f.; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 14; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 34; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 12, 17; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 115, 225; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 2 a und § 50 III 3 a. 787 C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 28; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 225. 788 BVerfGE 55, S. 274 (303). Vgl. auch BVerfGE 82, S. 159 (178 f.); BVerfGE 91, S. 186 (201 f.); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 9; K. H. Friauf, in: Festschrift für Hermann Jahrreiß zum 80. Geburtstag, S. 45 (49); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 11; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 15; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 35; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 14; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 48. Kritisch C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 96; P. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 38–41; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P.

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und Ausgabekreisläufe außerhalb des Budgets organisiert789; unzulässig ist es, Einnahmen und Ausgaben außerhalb des Haushaltsplans zu bewirtschaften, die im Haushaltsplan nicht bewilligt (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG für Bundesbetriebe und Sondervermögen [scil. des Bundes]) und nicht nach Art. 111 oder Art. 112 GG erlaubt sind790. Wirkungen entfaltet der Grundsatz der Vollständigkeit bereits in der Phase der Vorbereitung des Haushaltsplans, der lediglich alle im Haushaltsjahr zu „erwartenden“ Einnahmen und „voraussichtlich“ zu leistenden Ausgaben (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HGrG und § 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BHO) enthält, und verlangt gewissenhafte Ermittlungen sowie das Bemühen um fundierte, verläßliche Schätzungen der Einnahmen und Ausgaben von den an der Etataufstellung Beteiligten791. Voraussehbar anfallende Einnahmen oder zu leistende Ausgaben dürfen folglich nicht außer acht gelassen oder Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 47; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 116–119. 789 Abstellend auf den Vollständigkeitsgrundsatz BVerfGE 82, S. 159 (179); BVerfGE 91, S. 186 (202); BVerfGE 93, S. 319 (343); BVerfGE 108, S. 1 (16); BVerfGE 108, S. 186 (216); BVerfGE 110, S. 370 (388); BVerfGE 113, S. 128 (147); BVerfG (Kammer), NVwZ 2003, S. 467 (470); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 12d; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 13; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 3; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 25. Abstellend auf den Einheitsgrundsatz C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 29; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 153 mit Fußnote 212. 790 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 9. Zur Problematik der Nebenhaushalte am Ende dieses Abschnittes. 791 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 9; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 36; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 225; im Kontext des sogleich anzusprechenden Grundsatzes der Haushaltswahrheit auch H. B. Brockmeyer, in: B. SchmidtBleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 17; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 115; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 5 Rz. 54; J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (974); E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/ W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 58; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 37; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 26, 38; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 59; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 8; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 104. Diesem Zweck dient der sich aus Sachverständigen der Bundes- und Länderverwaltungen zusammensetzende „Arbeitskreis Steuerschätzungen“ (vgl. nur C. B. Blankart, Öffentliche Finanzen in der Demokratie, S. 460; K. Stern, a. a. O.).

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bewußt unzutreffend angesetzt werden792. In diesem Kontext ist Herbert Fischer-Menshausen nochmals direkt Gehör zu verschaffen: Ein Verstoß gegen die genannten Grundsätze ist auch erkennbar in „Manipulationen, mit denen Defizite verschleiert oder stille Reserven gebildet werden“, sowie in dem „bequeme[n] Verfahren, zur Vermeidung politischer Schwierigkeiten, die mit der notwendigen Kürzung einzelner Ausgaben verbunden wären, sich den rechnerischen Haushaltsausgleich durch Ausbringung einer globalen Minderausgabe zu erleichtern“793. Geschuldet sind die zuletzt getroffenen Aussagen auch dem im Grundsatz der Vollständigkeit (partiell) enthaltenen Grundsatz der Haushaltswahrheit794. Dieser verlangt allgemein, daß der wahre wirtschaftliche Sachverhalt im Haushaltsplan keine Verhüllung erfährt795. Im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Vollständigkeit steht schließlich das Bruttoprinzip, welches seinerseits grundsätzlich verlangt, die Einnahmen und Ausgaben „in voller Höhe und getrennt voneinander“ zu veranschlagen (§ 12 Abs. 1 Satz 1 HGrG und § 15 Abs. 1 Satz 1 BHO)796. 792 C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 36. Vgl. auch J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (974); G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 63; P. Kreibohm, LKV 2005, S. 143 (144); E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 58; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 28; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 19, 33; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 54; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 229; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 2 (eingangs); G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 73. 793 In: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 9. Vgl. ferner in diesem Kontext W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 21 mit weiteren Nachweisen in Fußnote 91. Näher zu verdeckten Reserven in staatlichen Haushalten einerseits P. Kreibohm, LKV 2005, S. 143 und andererseits N. Gumboldt, LKV 2005, S. 442. 794 VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1992, S. 470 (471); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 9; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 36; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 37; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 225. 795 VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1992, S. 470 (471); VerfGH RheinlandPfalz, NVwZ-RR 1998, S. 145 (146); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/ F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 17; C. Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), S. 215 (241); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 23; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/ W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 57 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 37; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 8. 796 Vgl. zu den Ausnahmen Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG und ebenfalls § 12 HGrG sowie § 15 BHO. Über die Frage, ob das Bruttoprinzip verfas-

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Vorweg dürfen weder Ausgaben von Einnahmen abgezogen noch Einnahmen auf Ausgaben angerechnet, kurz: keine Posten saldiert werden797. Im Rahmen der Abgrenzung der budgetrechtlichen Befugnisse der Bundesregierung (vgl. oben § 5 I 2) erfuhr das Nothaushaltsrecht, welches den Regelungsgegenstand von Art. 111 GG bildet, die ihm gebührende Aufmerksamkeit. Zur Erinnerung: Ist bis zum Schluß eines Rechnungsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht durch Gesetz festgestellt, so ist bis zu seinem Inkrafttreten die Bundesregierung ermächtigt, die nach näherer Bestimmung des Art. 111 Abs. 1 GG nötigen Ausgaben zu leisten und die (insoweit) zur Aufrechterhaltung der Wirtschaftsführung erforderlichen Mittel nach näherer Bestimmung des Art. 111 Abs. 2 GG im Wege des Kredits flüssig zu machen. Im Schnittbereich von parlamentarischem Budgetrecht, Nothaushaltsrecht sowie den Haushaltsgrundsätzen der Vollständigkeit und vor allem der Einheit positioniert sich die hier zu beleuchtende jüngere Figur des (vorläufigen) Teilhaushaltsplans. Bei dieser handelt es sich um eine in ihrer zeitlichen Wirkung bis zur Verkündung des gesetzlich festgestellten endgültigen Haushaltsplans beschränkten798 teilweisen sungsrechtlich verankert ist, besteht keine Einigkeit (Nachweise bei M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 16; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 2 c, Fußnote 53; ausführlicher C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 39–42; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 248–262). Festgehalten werden darf allerdings mit allem Nachdruck, daß sich die Frage der verfassungsrechtlichen Verankerung nicht, wie M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 58 meint, nach „Praktikabilitätsgründen“, sondern nach (verfassungs-)rechtlicher Methodik beantwortet. 797 H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 12a; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 10; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 110; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 16; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 5 Rz. 60; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 18; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 38; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 4; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 64; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 49; T. Maunz, in: T. Maunz/ G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 33; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 20, 34; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 234 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 49; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 2 c; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 76. 798 W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 317. Insoweit kann nichts anderes als bei Art. 111 GG gelten; dazu oben § 5 I 2, bei und in Fußnote 195. Unzu-

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Vorabbewilligung des Parlaments, die den von Art. 111 GG beschnittenen Spielraum der Regierung bei der Mittelbewirtschaftung im etatlosen Zustand modifiziert799. Ein Teilhaushaltsplan wird sich freilich, politisch betrachtet, nur dann anbieten, wenn sich hinsichtlich der von ihm umfaßten Maßnahmen gemeinsame Positionen von (Minderheits-)Regierung und Parlamentsmehrheit finden lassen. Was die verfassungsrechtliche Beurteilung angeht, so gilt es zuerst, die ausdrücklich verfassungsgegebenen Eckpunkte herauszuheben: Gegen die Zulässigkeit eines Teilhaushaltsplans lassen sich die eingangs dieses Abschnittes dargelegten Zwecke der Haushaltsgrundsätze der Einheit und Vollständigkeit, zudem die Einsicht anführen, daß das Grundgesetz gerade für den etatlosen Zustand, also für die Zeit des Fehlens des endgültigen Haushaltsplans, mit Art. 111 GG eine spezifische Regelung bereithält. Für die Zulässigkeit eines Teilhaushaltsplans sprechen dagegen die immer wieder betonte herausragende Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts, überdies der Umstand, daß das Grundgesetz infolge der Bestimmung des Art. 110 Abs. 2 Satz 2 GG auch die Teilung des Haushaltsplans nach Geltungszeiträumen kennt800. Weil dem Parlament im Budgetprozeß eine überragende verfassungsrechtliche Stellung zukommt, weil die grundgesetzliche Budgetgewalt zugleich durch eine enge Kooperation zwischen Parlament und Regierung gekennzeichnet ist801, muß der Blickwinkel für die Argumentation entsprechend gewählt werden. Mithin sind im Verhältnis zwischen Art. 110 Abs. 2 und Art. 111 GG die Verbindungslinien haushaltswirtschaftlicher Entscheidungen von Parlament und Regierung zu betonen. Als fundamentales Element im Haushaltsprozeß sichtbar wird dadurch die Steuerungsmöglichkeit des Parlaments; einhergeht die erhöhte Legitimationsfunktion parlamentarischer Entscheidungen für das (haushaltswirtschaftliche) Staatshandeln. Dies läßt die Figur des Teilhaushaltsplans als verfassungsrechtlich zulässig erscheinen802. Die in Rede stehenden treffend auf das Inkrafttreten abhebend G.-F. Borrmann, VR 1983, S. 370 (371); hierzu ebenso oben a. a. O. 799 Näher zum Teilhaushaltsplan G.-F. Borrmann, VR 1983, S. 370; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 316–320. Unzutreffend setzt das BVerfG den Begriff des Teilhaushaltsplans mit dem Begriff des Ergänzungshaushaltsplans in BVerfGE 45, S. 1 (34) gleich; dem zuletzt genannten Begriff ist die Existenz eines Haushaltsplans oder eines Teils desselben (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 2 GG) immanent, was beim Teilhaushaltsplan gerade nicht der Fall ist (vgl. T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 66 f.). 800 Diese Form der Teilung des Haushaltsplans ist allerdings keine Durchbrechung des Einheitsgrundsatzes; dazu T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 40, 66. 801 Vgl. aber auch oben § 5 I 2. 802 Im Ergebnis für (grundsätzlich) zulässig halten den Teilhaushaltsplan BVerfGE 45, S. 1 (34, 41 f.); G.-F. Borrmann, VR 1983, S. 370 (passim); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art.

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Haushaltsgrundsätze dürfen im Wege der Interpretation allerdings nicht einfach zur Seite geschoben, müssen vielmehr mit den im konkreten Fall als gewichtiger erachteten Verfassungsaussagen zum optimalen Ausgleich gebracht werden (Prinzip praktischer Konkordanz803). Daher ist die mit den Bewilligungen des Teilhaushaltsplans verbundene Durchbrechung der Haushaltsgrundsätze der Einheit und Vollständigkeit der Bedingung eines zwingenden, dringlichen Sachgrundes zu unterwerfen804. Gleiches muß bereits 111, Rz. 3; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 1, 2; E. Fricke, DÖV 1978, S. 486 (488); C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 50; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 7 und Art. 111, Rz. 5; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 7 und Art. 111 GG, Rz. 3, 7, 8; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 318; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 111, Rz. 5; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 82; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 111, Rz. 1; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 66 und Art. 111, Rz. 6 f.; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 28, 80, 94; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 5; T. Puhl, Die Minderheitsregierung nach dem Grundgesetz, S. 219 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 10; H. Theiß, Das Nothaushaltsrecht des Bundes, S. 122–126. „Im ganzen entspricht der Teilhaushalt dem Leitbild haushaltswirtschaftlicher Staatsleitung mehr als die fortgesetzte Ausübung des Nothaushaltsrechts“ (W. Heun, a. a. O.). Kritisch und zweifelnd G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 43, 68. Skeptisch beurteilen den Teilhaushaltsplan auch der Hessische Rechnungshof, in: Hessischer Landtag, Drucksache 11/5722, Tz. 45 sowie der Präsident des Rechnungshofs der Freien und Hansestadt Hamburg, in: Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, Drucksache 10/554, Anlage 1. Für unzulässig hält den Teilhaushaltsplan K. Schmidt, Die Rechtsfolgen einer verspäteten Feststellung des Bundeshaushaltsplans unter besonderer Berücksichtigung der sich aus Artikel 111 GG ergebenden Rechtslage, S. 92–99, insbesondere 99. 803 Zu diesem K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 72. Beim BVerfG liest sich dieser Gedanke folgendermaßen: „Die schwächere Norm darf nur so weit zurückgedrängt werden, wie das logisch und systematisch zwingend erscheint; ihr sachlicher Grundwertgehalt muß in jedem Fall respektiert werden“ (BVerfGE 28, S. 243 [261]). Vgl. auch BVerfGE 35, S. 202 (225); BVerfGE 67, S. 100 (143 f.); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 4 III 8 b. 804 G.-F. Borrmann, VR 1983, S. 370 (373, 374); W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 318 f. Enger, aber letztlich ähnlich C.-D. Totz, DÖV 1985, S. 706 (711 f.). Ausschließlich Dringlichkeit verlangen BVerfGE 45, S. 1 (34); C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 82. Nach Dringlichkeit und Umfang der finanziellen Maßnahme entscheidet M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 28. Allgemein zur Durchbrechung der Haushaltsgrundsätze G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 61. Was den Normalfall kennzeichnet (vgl. oben § 5 I 2), kennzeichnet auch den Sonderfall des Teilhaushaltsplans: Hinsichtlich

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für die Einbringung der Gesetzesvorlage805 gelten, da Teilvorlagen im Sinne eines Teilhaushaltsplans dem Art. 110 Abs. 3 GG unbekannt sind. Äußerst fraglich ist das Vorliegen eines solchen zwingenden, dringlichen Sachgrundes immer dann, wenn die Regierung von einer Parlamentsmehrheit getragen wird806. Soweit die Bewilligungen reichen, richtet sich die Mittelbewirtschaftung der Regierung sodann nach dem Teilhaushaltsplan; für die übrigen Einnahmen und Ausgaben bleibt es bei der Geltung des Art. 111 GG807. Den verfassungsrechtlich zugunsten der Regierung von Art. 111 GG vorgesehenen Handlungsrahmen einzuschränken, vermag der Teilhaushaltsplan freilich nicht808. In der gegenteiligen Sicht läge eine einseitige Betonung des parlamentarischen Budgetrechts, eine von der Verfassung nicht gewollte Überführung des Nothaushaltsrechts in die alleinige Ermessensentscheidung des Parlaments. Der „Vorrang des Haushaltsgesetzgebers gegenüber der Exekutive“809 bedingt die Verkündung oder Existenz eines gesetzlich festgestellten endgültigen Haushaltsplans, so es Art. 111 Abs. 1 erster Halbsatz GG zum Ausdruck bringt („der Haushaltsplan“). Unabhängig von der Verabschiedung eines Teilhaushaltsplans besteht die Pflicht der an der Haushaltsgesetzgebung beteiligten Verfassungsorgane weiter, an der fristgerechten Verabschiedung des endgültigen Haushaltsplans mitzuwirken810. des Teilhaushalts ist die Bundesregierung (in der Situation des Art. 68 GG) nicht berechtigt, das Verfahren nach Art. 81 GG einzuleiten; freilich kann sie wegen der ohnehin begrenzten Reichweite des Teilhaushaltsplans ihr Ziel möglicherweise auf dem Wege eines normalen Gesetzes erreichen (W. Heun, a. a. O., S. 319). 805 Auch der Teilhaushalt unterliegt dem Initiativmonopol der Bundesregierung (E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 8; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 318, Fußnote 150; mehrdeutig G.-F. Borrmann, VR 1983, S. 370 [372, 373, 374]). 806 W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 319. 807 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 2; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 111, Rz. 7; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 66. 808 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 111, Rz. 1; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 111, Rz. 5; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 7; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 5; H. Theiß, Das Nothaushaltsrecht des Bundes, S. 126–128. Anderer Ansicht C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 50; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 111, Rz. 8; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 111 GG, Rz. 3, 7; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 111, Rz. 1; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 111, Rz. 10. 809 BVerfGE 66, S. 26 (38). 810 Hierzu näher oben § 5 I 1.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Erforderlich erscheint es schließlich, zu den Nebenhaushalten als verselbständigte Form der Mittelverwendung (im hier verstandenen Sinne) außerhalb des Haushaltsplans einige Worte zu verlieren811. Die rechtlich unselbständigen Bundesbetriebe und Sondervermögen (scil. des Bundes) sind kraft des letzten Halbsatzes von Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG von den Geboten des ersten Halbsatzes ausgenommen812. Nach jenem brauchen bei Bundesbetrieben und bei Sondervermögen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen in den Haushaltsplan eingestellt zu werden. Und bei den Einnahmen und Ausgaben selbständiger juristischer Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, auch wenn der Bund an ihnen beteiligt ist, handelt es sich nicht um solche des Bundes im Sinne des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG813. Obgleich nun § 26 BHO nicht nur für Bundesbetriebe und Sondervermögen, sondern auch für alimentierte juristische Personen des öffentlichen Rechts und institutionelle Zuwendungsempfänger verlangt, daß dem Haushaltsplan Übersichten über deren Einnahmen und Ausgaben als Anlage beizufügen sind814, ist die haushaltswirtschaftliche Kontrolle der Nebenhaushalte durch 811 Mit Bedacht auf deren enormen Umfang ist an eine vollständige Betrachtung der mit ihnen verbundenen Rechtsfragen an dieser Stelle jedoch nicht zu denken, was angesichts der grundlegenden und umfassenden Untersuchungen von M. Kilian (Nebenhaushalte des Bundes) und T. Puhl (Budgetflucht und Haushaltsverfassung) aber auch nicht dringlich erscheint. Ausführlicher auch C. Gröpl, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 97–101; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 381–386. 812 Einen Definitionsversuch der Begriffe Bundesbetriebe und Sondervermögen enthalten die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung vom 14. März 2001 (abgedruckt beispielsweise in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, V.), Zu § 26, Nr. 1.1 und 2.1. Nach dieser Begriffsbestimmung sind Bundesbetriebe rechtlich unselbständige abgesonderte Teile der Bundesverwaltung, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet ist; sind Sondervermögen rechtlich unselbständige abgesonderte Teile des Bundesvermögens, die durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes entstanden und zur Erfüllung einzelner Aufgaben des Bundes bestimmt sind. 813 BVerfGE 4, S. 7 (26); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 9; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 5; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 17–19; M. Kilian, Nebenhaushalte des Bundes, S. 240–243, insbesondere 243; R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (281); A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 37; G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 185; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 119–125, insbesondere 125; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 2 b. Den Vollständigkeitsgrundsatz wenden dagegen an (entsprechend) G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 65 und (ausdehnend) H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 95 f. 814 Siehe ferner § 18 HGrG.

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das Parlament doch weitgehend beschränkt, was vor allem dann gilt, wenn die Finanzierung durch eigene Einnahmen erfolgt815. In Konsequenz dessen und bedingt dadurch, daß die haushaltswirtschaftliche Kontrolle neben dem vorausgehenden Bewilligungsrecht hinsichtlich aller Einnahmen und Ausgaben des Bundes das parlamentarische Budgetrecht ausfüllt, welches seinerseits, was nicht häufig genug hervorgehoben werden kann, eine herausragende Stellung im Kanon der parlamentarischen Befugnisse einnimmt816, ist jede Freizügigkeit hinsichtlich der Mittelbewirtschaftung außerhalb des Haushaltsplans, mithin der Bestimmung der Reichweite des parlamentarischen Kontrollbereichs zu vermeiden. Bei alldem Rechnung tragender Interpretation des – gerade das parlamentarische Budgetrecht sichernden – Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz (in Verbindung mit Art. 110 Abs. 2 Satz 1) GG und bei Betonung des Ausnahmecharakters des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG kann die Führung von rechtlich selbständigen Nebenhaushalten, die häufig unter dem Stichwort der „Budgetflucht“ beschrieben steht und die es ja gerade ist, welche die Gefahr der Herabstufung von Einheits- und Vollständigkeitsmaxime zu wirkungslosen Formalprinzipien in sich trägt, nur zugelassen werden, wenn sie auf einer hinreichend bestimmten parlamentsgesetzlichen Ermächtigung beruht und sich auf einen sachlich rechtfertigenden Grund zu stützen vermag817. 2. Vorherigkeit und Periodizität (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) Nach den Vorgaben des Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wird der Haushaltsplan für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Be815 Vgl. nur W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 381–386. Nebenhaushalte sind jedoch nicht gänzlich von der Etatisierungspflicht entbunden; hierzu R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (280–283) sowie unten § 9 I 4. 816 Vgl. oben § 5 I 1. 817 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 13. Insgesamt allerdings ist zu konstatieren, daß es für die Führung von rechtlich selbständigen Nebenhaushalten keine klaren Zulässigkeitskriterien gibt (M. Heintzen, a. a. O.; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 152). Auf die Bedingung eines formellen Gesetzes beschränkt sich etwa C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 25, und zwar ausdrücklich gegen die Literaturstimmen, welche die Führung von Nebenhaushalten der Bedingung eines besonderen Sachgrundes unterwerfen (Nachweise bei C. Hillgruber, a. a. O., Rz. 22, Fußnote 44); so verlangt beispielsweise H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 9, daß für eine Verselbständigung „überwiegende wirtschaftliche oder verw[altungs]organisatorische Gründe [. . .] sprechen“. Dem Aussagegehalt des parlamentarischen Budgetrechts näher steht jedoch die hier vertretene Verbundlösung.

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ginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Betrachtet vor dem Hintergrund der verfassungsgegebenen Haushaltsgrundsätze, ruhen in diesem Satz zwei Gebote. Entsprechend seiner Art als staatsleitender Hoheitsakt818, als verbindlicher Rahmen für die Mittelbewirtschaftung der Exekutive und entsprechend dem Vorrang des Haushaltsgesetzgebers gegenüber der Exekutive819 ist der Haushaltsplan vor Beginn des Rechnungsjahres festzustellen (Grundsatz der Vorherigkeit). Die spätere Feststellung des Haushaltsplans wird verfassungsrechtlich nicht sanktioniert; im etatlosen Zustand bestimmt vielmehr Art. 111 GG die Rechtsfolgen820. Das verspätet verkündete Haushaltsgesetz tritt rückwirkend ab Beginn des Rechnungsjahres in Kraft821. Nichtsdestoweniger besteht die Pflicht der an der Haushaltsgesetzgebung beteiligten Verfassungsorgane, an der fristgerechten Verabschiedung des endgültigen Haushaltsplans mitzuwirken822. Die frühere Praxis der verspäteten Feststellung trug sich im Jahre 1977 eine Rüge des BVerfG ein, „denn Art. 111 GG soll nicht das Haushaltsbewilligungsrecht des Gesetzgebers vorübergehend ersetzen, sondern lediglich für den – vom Grundgesetz als kurzfristige Ausnahmesituation gedachten – etatlosen Zustand eine vorläufige Haushaltsführung ermöglichen.“823 Daneben sind die Bewilligungen im Haushaltsplan, dessen Ansätze doch lediglich Schätzungen enthalten824, zeitlich befristet; der Haushaltsplan wird für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, festgestellt (Grundsatz der Periodizität oder – auf die Regelperiode abstellend – Grundsatz der Jährlichkeit). Der einfache Gesetzgeber begrenzt die Möglichkeit der (nach Jahren getrennten) Mehrjahreshaushaltspläne in § 9 Abs. 1 HGrG und § 12 Abs. 1 BHO auf den Zeitraum von zwei Haushaltsjahren. Nach der Ursprungsfassung des Art. 110 GG waren Mehrjahreshaushaltspläne gar nur in besonderen Fällen möglich825. Fernerhin kann nach Art. 110 Abs. 2 Satz 2 GG für Teile des Haushaltsplans vorgesehen werden, daß sie für unterschiedliche Zeiträume, nach Jahren getrennt, gelten. Konkretisierende Begrenzungen erfährt auch diese Befugnis in § 9 Abs. 2 HGrG sowie § 12 Abs. 2 und Abs. 3 BHO insofern, als sie auf die Teilung des Haushaltsplans 818

Vgl. oben § 5 I 1. BVerfGE 66, S. 26 (38). 820 Vgl. zu Art. 111 GG oben § 5 I 2; zum Teilhaushaltsplan oben § 6 I 1. 821 Vgl. oben § 5 I 2, Fußnote 195. Die Verwendung des Begriffs „Inkrafttreten“ in Art. 111 Abs. 1 Halbsatz 2 GG ist daher ungenau. 822 Hierzu näher oben § 5 I 1. 823 BVerfGE 45, S. 1 (33). 824 Vgl. § 8 Abs. 2 Nr. 1 und 2 HGrG sowie § 11 Abs. 2 Nr. 1 und 2 BHO sowie oben § 5 I 2 und § 6 I 1. 825 Vgl. BGBl 1949, S. 1; dazu nur G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 81. 819

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in einen Verwaltungs- und einen Finanzhaushalt und wiederum auf den Zeitraum von zwei Haushaltsjahren beschränkt wird. Rechnungsjahr (Haushaltsjahr) ist das Kalenderjahr, wobei das für Finanzen zuständige Ministerium für einzelne Bereiche etwas anderes bestimmen kann (§ 4 HGrG und § 4 BHO). Auch der Grundsatz der Periodizität sichert die herausgehobene Stellung des Parlaments im Haushaltsprozeß826. 3. Gesamtdeckung (§ 7 HGrG und § 8 BHO) Indem § 7 Satz 1 HGrG und § 8 Satz 1 BHO bestimmen, daß alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen, formulieren sie zugleich den Grundsatz der Gesamtdeckung, welcher auch unter dem Begriff des Nonaffektationsprinzips bekannt ist. Aus einem anderen Blickwinkel betrachtet, namentlich aus demselben, der die Wortwahl von § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO prägte, wendet er sich gegen die Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe827. Hintergründe des Grundsatzes sind die Absage an eine aufgegliederte Fondswirtschaft, die Sicherstellung des wirtschaftlichen Einsatzes der verfügbaren Haushaltsmittel sowie die Erhaltung der stabilitätspolitischen, von Art. 109 Abs. 2 GG vorausgesetzten Steuerungsmöglichkeiten der staatlichen Haushaltswirtschaft828. „Die Reservierung einzelner Einnahmen für besondere 826

G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 70, hinweisend auf die verfassungsgeschichtlichen Darlegungen von R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 94, 136, 180. Vgl. auch W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 28; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 60 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 5. 827 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 13; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 17. Vgl. auch G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 94. 828 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 13; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 17. Einzelne Elemente der Aufzählung bekräftigen auch R. Caesar, in: K. Mackscheidt/D. Ewringmann/E. Gawel, Umweltpolitik mit hoheitlichen Zwangsabgaben?, S. 91 (93 f.); K. Grupp, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 32; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 272; T. Kieser, Sonderabgaben als Steuern, S. 98; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 77; P. Mießen, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 8 BHO, Rz. 1; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 21; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 72 f.; G. Schiller, Sonderabgaben mit einer wirtschaftslenkenden Antriebs- und Sanktionsfunktion in der Wirtschafts- und Finanzverfassung des Grundgesetzes, S. 114; A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 224; P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltge-

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Zwecke beeinträchtigt die Flexibilität des Haushaltsvollzugs und hat erfahrungsgemäß zur Folge, daß die Ausgabengebahrung sich in erster Linie nach der Höhe der verfügbaren Sondereinnahmen, weniger nach der relativen Dringlichkeit der zu deckenden Bedarfe richtet, was zu einer einseitigen Bevorzugung solcher Zwecke und zur Begünstigung ‚zwecknaher‘ Gruppeninteressen führen kann, sich jedenfalls nicht verträgt mit der prinzipiellen Gleichwertigkeit aller Staatszwecke“, warnt eindringlich und völlig zu Recht Herbert Fischer-Menshausen829. Als mit dem Grundsatz der Gesamtdeckung verbundene Primärproblematik ist an dieser Stelle die Rangfrage zu bezeichnen. Nahezu allgemeiner Literaturmeinung nach ist derselbe nämlich keine Verfassungsforderung, kommt ihm also kein Verfassungsrang zu830, während das BVerfG diese setzbuch, S. 297 (306); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 7. Einige Vertreter der Finanzwissenschaft bezweifeln eine über die Haushaltsgrundsätze der Vollständigkeit und Einheit hinausgehende Bedeutung; so F. Neumark, in: W. Gerloff/F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Erster Band, 2. Auflage, S. 554 (574); P. Senf, in: F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Band I, S. 371 (392). 829 In: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 13 mit Bezug auf G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 74. Vgl. auch P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (306). 830 H. H. von Arnim, VVDStRL 39 (1981), S. 286 (314, Fußnote 110); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 15; M. Elicker, DVBl 2006, S. 480 (484 f.); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 13; C. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 95, 274; derselbe, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 145; K. Grupp, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 33; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 15 und Art. 110, Rz. 6; P. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 41; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 11; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 272; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 17; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 30; J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (978); A. T. Jobs, Steuern auf Energie als Element einer ökologischen Steuerreform, S. 248; T. Kieser, Sonderabgaben als Steuern, S. 97, 195; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 77; H. List, DB 1999, S. 1623 (1625); E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/ E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 64; G. Manssen, UTR Band 36 (1996), S. 137 (167 f.); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 43; K. Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 183, 215 f.; D. Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 91; R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (272); A. von Mutius, VVDStRL 42 (1984), S. 147 (174, Fußnote 96); H.-J. Papier, Die finanzrechtlichen Gesetzesvorbehalte und das grundgesetzliche Demokratieprinzip, S. 77, Fußnote 175; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 72; H.

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Frage (teilweise) offenließ831. Mangels eines unzweifelhaften Anknüpfungspunktes im Verfassungstext ist der erstgenannten Beurteilung im Grundsatz zuzustimmen. In Erinnerung zu rufen sind freilich die folgenden Gesichtspunkte, die möglicherweise auch das BVerfG bewogen haben könnten, sich bisher nicht abschließend zu positionieren. Zum einen ergibt sich eine (Selbst-)Bindung des Gesetzgebers aus Art. 109 Abs. 3 GG und damit kraft verfassungsrechtlicher Entscheidung in bezug auf die „für Bund und Länder gemeinsam geltende[n] Grundsätze für das Haushaltsrecht“ und infolgedessen – weil basierend auf jener Kompetenznorm832 – in bezug auf den in § 7 Satz 1 HGrG normierten Grundsatz der Gesamtdeckung. Im Vergleich zu anderen (Gesetz gewordenen) Entscheidungen des Gesetzgebers kommt dem Grundsatz der Gesamtdeckung daher zumindest eine verfassungsrechtlich gewollte höhere Änderungsfestigkeit zu; ohne entsprechende Änderung das Haushaltsgrundsätzegesetzes darf ein späteres Gesetz nichts Abweichendes bestimmen833. Anzuerkennen ist jedoch zugleich, daß dieser herausgeSchaefer, Der verfassungsrechtliche Steuerbegriff, S. 188; K.-A. Schwarz/E. Reimer, JuS 2007, S. 219 (222); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 47; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 7; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 383 (teilweise anders 37); K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 44. Anderer Ansicht F. R. Balmes, Verfassungsmäßigkeit und rechtliche Systematisierung von Umweltsteuern, S. 127; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 451. Vgl. überdies die Nachweise unten Fußnote 839. Zur historischen Entwicklung der Normierung des Gesamtdeckungsgrundsatzes C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (300). 831 BVerfGE 93, S. 319 (348); BVerfGE 110, S. 274 (294 f.). Vgl. aber auch BVerfGE 78, S. 249 (270). Den Verfassungsrang ablehnend, allerdings mit Bezug auf die erstgenannte Entscheidung BVerfG (Kammer), NVwZ 2003, S. 467 (470). Offengelassen ansonsten von G. Schiller, Sonderabgaben mit einer wirtschaftslenkenden Antriebs- und Sanktionsfunktion in der Wirtschafts- und Finanzverfassung des Grundgesetzes, S. 114. 832 Vgl. oben § 5 I 4. 833 Art. 109 Abs. 3 GG räumt eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz ein; zum Begriff mit weiteren Nachweisen H.-W. Rengeling, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 100 Rz. 282–284; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 3 b d. Zumindest im Ergebnis sind „Selbstbindung“ bzw. „Vorrang“ heute überwiegend anerkannt; siehe beispielsweise M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 21; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 165 f.; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 4; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 11; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 351–354; jeweils mit weiteren Nachweisen; für die (selten vertretene) Gegenansicht H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 38–41; eingehend zur Diskussion und zur zutreffenden Argumentation K.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

arbeitete Status durch § 7 Satz 2 HGrG bereits selbst eine großzügige Relativierung erfährt. Zum anderen, und das ist die weitaus bedeutendere Überlegung, dient der Grundsatz der Gesamtdeckung, abstrahiert von den dargelegten Regelungshintergründen und bezogen auf seinen Aussagegehalt, als „eine notwendige Voraussetzung der politischen Willensbildung“834 letztlich sowohl der Sicherung des parlamentarischen Budgetrechts835 als auch des Verantwortungsbereichs der Regierung beim Budgetvollzug836. Eine – freilich vom parlamentarischen Budgetrecht und der Budgetverantwortung der Regierung abgeleitete – verfassungsrechtliche Tragweite ist dem Grundsatz der Gesamtdeckung folgerichtig dann beizulegen, wenn die speziell diesem Grundsatz widersprechenden Maßnahmen einen Umfang annehmen, der als Gefährdung des parlamentarischen Budgetrechts oder der Budgetverantwortung der Regierung begriffen werden muß. In Abwandlung eines von Ernst Gottfried Mahrenholz837 in bezug auf das Bruttoprinzip838 formulierten Gedankens wird man resümierend sagen können, daß der Grundsatz der Gesamtdeckung deshalb so weit Verfassungsprinzip ist, als nur seine Befolgung den Budgetgeber, gemessen an den Bedingungen des parlamentarischen Budgetrechts, bzw. die Regierung, gemessen an ihrem verfassungsrechtlichen Verantwortungsbereich, instand setzt, im ganzen und im einzelnen die Aufgabe, den Haushaltsplan zu beraten und festzustellen bzw. zu vollziehen, zu erfüllen. Ähnlich839 stellt sich ein neuer Ansatz von ChriGrupp, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 21 f. 834 H. Fecher, Probleme der Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 22, einschränkend aber S. 47. 835 Vgl. H. Dommach, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 8 BHO, Rz. 2; C. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 274; K. Grupp, in: N. Achterberg/ G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 32; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 261; T. Kieser, Sonderabgaben als Steuern, S. 98; P. Mießen, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 8 BHO, Rz. 1; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 57; A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 224, 228; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (299 f.). 836 Vgl. G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 77; A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 224; G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 74; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 7. Zur Stellung der Bundesregierung oben § 5 I 2. 837 „Das Bruttoprinzip ist deshalb so weit Verfassungsprinzip, als nur seine Befolgung den Budgetgeber instand setzt, im ganzen und im einzelnen die Aufgabe, den Haushaltsplan zu beraten und festzustellen, zu erfüllen“ (in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 50). Ähnlich W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 428 f.; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 18. 838 Zu diesem oben § 6 I 1.

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stian Waldhoff dar, der die haushaltsrechtliche parlamentarische Gesamtentscheidung und die vom Grundgesetz vorausgesetzte Steuerungs- und Staatslenkungsfunktion nur im Zusammenwirken der Haushaltsgrundsätze der Einheit, der Vollständigkeit, der Bruttoveranschlagung und der Gesamtdekkung gesichert und damit den sachlichen Grund der Funktion des Grundsatzes der Gesamtdeckung unabhängig von einer expliziten Erwähnung im Verfassungstext im verfassungsrechtlich vorausgesetzten parlamentarischen Haushaltsgeschehen sieht. Insoweit enthielten die unzweifelhaft verfassungsrechtlich verankerten Haushaltsgrundsätze der Einheit und Vollständigkeit den Grundsatz der Gesamtdeckung wie auch das Bruttoprinzip; eigentlich sei zu fragen, welche Ausgestaltungen die parlamentarische Gesamtentscheidung beeinträchtigten840. Diese Richtung dürfte auch das BVerfG mit seiner auf den Grundsatz der Gesamtdeckung bezogenen Annahme eingeschlagen haben, daß „[e]ine – möglicherweise verfassungswidrige – Einengung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers [. . .] allenfalls dann angenommen werden [könnte], wenn Zweckbindungen in unvertretbarem Ausmaß stattfänden.“841 Eine weitere verfassungsrechtliche Absicherung außerhalb der Haushaltsverfassung gewinnt der Grundsatz der Gesamtdeckung vermittels des Prinzips des Steuerstaates: Nach den Ergebnissen oben § 4 II verlangt dieses nämlich nicht nur, daß die Finanzierung der Gemeinlasten, also der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden, vorrangig aus dem Ertrag der in der Finanzverfassung geregelten Einnahmequelle der Steuer bestritten wird. Weil einzig durch die voraussetzungslos geschuldete und erhobene Steuer die für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben in entsprechendem Maße erforderlichen zweckungebundenen Mittel zu realisieren sind, verlangt es ebenso, daß das Steueraufkommen überwiegend zweckungebunden bleibt. Insoweit wenden sich das Prinzip des Steuerstaates und der Grundsatz der Gesamtdeckung parallel gegen die übermäßige Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe842. Diese Erkenntnisse bleiben im übrigen nicht ohne Folgen für die 839 Vgl. auch die Überlegungsansätze von C. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 274 f.; C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 40 f.; W. Löwer, Wen oder was steuert die Öko-Steuer?, S. 34; A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 232 f.; P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (306); ferner P. Kirchhof, DStJG Band 15 (1993), S. 3 (23 f.). 840 StuW 2002, S. 285 (299 f.). 841 BVerfGE 93, S. 319 (348); wiederholt in BVerfGE 110, S. 274 (294 f.); Hervorhebungen nicht im Original. 842 So im Ergebnis auch K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 37, teilweise anders aber Rz. 383. Ähnlich, maßgeblich allerdings

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Auslegung und Anwendung des erwähnten § 7 Satz 2 HGrG. Indes soll es an dieser Stelle mit der Betrachtung der Reichweite des Grundsatzes der Gesamtdeckung sein Bewenden haben; Fragen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen, die ein ganz wesentliches Element des Untersuchungsgegenstandes bilden, werden im allgemeinen und im besonderen, das heißt bezogen auf die Art der Einnahmen, in jeweils eigenen Kapiteln bzw. Abschnitten behandelt843. 4. Sachliche und zeitliche Spezialität (§ 27 HGrG und § 45 BHO) Der Grundsatz der sachlichen und zeitlichen Spezialität, vereinzelt (und inhaltlich wohl zutreffender) auch Grundsatz der sachlichen und zeitlichen Bindung genannt, findet seine Abbildung in § 27 Abs. 1 Satz 1 HGrG und § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO: Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen dürfen nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck, soweit und solange er fortdauert, und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet oder in Anspruch genommen werden. In sachlicher Hinsicht sind die Ausgabebewilligungen also in Gegenstand und Höhe auf einen bestimmten Zweck, in zeitlicher Hinsicht auf ein oder gegebenenfalls mehrere (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) Rechnungsjahre begrenzt844. Doch ist der Grundsatz der Spezialität nicht nur eine Begrenzung für die Mittelverausgabung; in Gestalt der Einzelveranschlagung (vgl. § 12 Abs. 4 HGrG und § 17 Abs. 1 BHO) eine Brücke zur Belastungsgleichheit der Bürger im Rahmen der Steuerfinanzierung schlagend C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 40–42. 843 Vgl. unten insbesondere § 9, fernerhin §§ 10 f. sowie die betreffenden Abschnitte in den §§ 13 bis 19. 844 P. Badura, Staatsrecht, I Rz. 96; C. B. Blankart, Öffentliche Finanzen in der Demokratie, S. 460 f.; H. Dommach, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 45 BHO, Rz. 1–3; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 12; W. Gatzer, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 45 BHO, Rz. 2–4; C. Gröpl, NVwZ 1998, S. 1251 (1254); K. Grupp, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 44, 46; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 20; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 6 Rz. 38; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 434, 438; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 24; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 73 f.; A. von Mutius, VVDStRL 42 (1984), S. 147 (172); F. Neumark, in: W. Gerloff/F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Erster Band, 2. Auflage, S. 554 (587, 588, 590); G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 72 f.; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 110, Rz. 36; P. Senf, in: F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Band I, S. 371 (409, 413); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 6; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 85, 90 f.

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ist er zugleich ein Prinzip für die Ausgestaltung des Haushaltsplans845. Der Einzelveranschlagung auf der Ebene der Haushaltsaufstellung entspricht die sachliche Bindung auf der Ebene des Haushaltsvollzugs. Seine verfassungsrechtliche Grundlage findet der Grundsatz der Spezialität im Zusammenwirken der normativen Aussagen von Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz, Art. 110 Abs. 2 Satz 1, Art. 87a Abs. 1 Satz 2 und Art. 112 GG846. Es liegt auf der Hand, daß auch dieser Haushaltsgrundsatz der Entscheidungs- und Kontrollfunktion des Parlaments, damit dem parlamentarischen Budgetrecht dient847. Um so höher die Spezialisierung der Ausgabebewilligungen ist, um so höher ist der Einfluß des Parlaments auf die Regierung848; „[d]ie 845 W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 23. Vgl. ferner M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 60. 846 Vgl. M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 20 und J. Linck, ZG 1997, S. 1 (7). Zum Verfassungsrang vgl. auch VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1992, S. 470 (471); denselben, NVwZ 1995, S. 159 (159 [Leitsatz 1], 160); denselben, NWVBl 1996, S. 291 (295 [speziell betreffend die Einzelveranschlagung]); P. Badura, Staatsrecht, I Rz. 96; H. FischerMenshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 12; C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 109; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 434, Fußnote 153; denselben, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 23; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 77; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 5; H. Kube, DÖV 2000, S. 810 (816); E. G. Mahrenholz, Abweichende Meinung zu BVerfGE 70, S. 324, ebenda S. 366 (379); denselben, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 54a; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 69 f.; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 60; L. Osterloh, StWissStPr 1997, S. 79 (80); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 62. 847 VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1992, S. 470 (471); derselbe, NVwZ 1995, S. 159 (160); derselbe, NWVBl 1996, S. 291 (295); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 12; K. Grupp, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 47; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 23; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 77; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 5; J. Linck, ZG 1997, S. 1 (5 f.); M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 61; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 62 f.; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 85, 92. 848 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 20; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 434, 438; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 54a. Aus spiegelbildlicher Perspektive C. Gröpl, NVwZ 1998, S. 1251 (1256 f.); J. Linck, ZG 1997, S. 1 (6). Kritisch L. Osterloh, StWissStPr 1997, S. 79 (81).

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Frage der Spezialität des Haushalts ist naturgemäß das Einfalltor für entsprechende Steuerungs- und Lenkungseffekte“.849 Freilich sprechen Erwägungen der Elastizität und Wirtschaftlichkeit der Mittelbewirtschaftung (vgl. Art. 109 Abs. 2 GG) gegen eine zu weitreichende Bindung850, zumal ihr die Gefahr immanent ist, daß sich die mittelbewirtschaftenden Stellen durch nicht in Anspruch genommene Bewilligungen dazu verleiten lassen, am Ende des Rechnungsjahres überstürzte und unwirtschaftliche Ausgaben vorzunehmen851. Insoweit spricht man metaphorisch vom „Dezemberfieber“. Ausnahmen vom Grundsatz der Spezialität sind aber wiederum an der Gewährleistung des parlamentarischen Budgetrechts zu messen sowie im Lichte dessen auszulegen und daher nur zurückhaltend zuzulassen852; der Exekutive darf keine „unangemessene Verfügungsmacht“ über die Titelsummen erwachsen853. 849

K. H. Friauf, Diskussionsbeitrag, VVDStRL 42 (1984), S. 275. H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 12; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 24; J. Linck, ZG 1997, S. 1 (9); L. Osterloh, StWissStPr 1997, S. 79 (82); P. Senf, in: F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Band I, S. 371 (409 f., 414); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 6. Vgl. auch M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 110, Rz. 21; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 436 f.; H. Kube, DÖV 2000, S. 810 (816); A. von Mutius, VVDStRL 42 (1984), S. 147 (172 f.); G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 110, Rz. 39; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 92. 851 C. B. Blankart, Öffentliche Finanzen in der Demokratie, S. 461; H. FischerMenshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 12; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 439; A. von Mutius, VVDStRL 42 (1984), S. 147 (169, 173 mit Fußnote 93); F. Neumark, in: W. Gerloff/F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Erster Band, 2. Auflage, S. 554 (591); G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 110, Rz. 37; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 85. Vgl. auch K. Grupp, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 44, ferner 47. Differenzierend W. Thieme, DÖV 1984, S. 129 (133). Genau genommen, ist dieser Vorgang – „der immer wieder zur Wintersonnwende einsetzenden, bis über Epiphanias hinaus andauernden [. . .] Ausgaben-Endspurts“ (R. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 223) – nicht dem Grundsatz der Spezialität anzulasten, sondern ist Folge einer entsprechenden Geisteshaltung der mittelbewirtschaftenden Stellen (P. Senf, in: F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Band I, S. 371 [413]). 852 Vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 6; ferner W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 24; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 77; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 110, Rz. 5; J. Linck, ZG 1997, S. 1 (8); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 63. 853 BVerfGE 70, S. 324 (357). 850

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Dies vor Augen hat der Gesetzgeber dem Gebotsgehalt einfachgesetzlich nähere Konturen verliehen. Jedoch schon wegen der verfassungsrechtlichen Ausrichtung wäre hier der falsche Ort, diese Konturen detailliert nachzuzeichnen; einige Hinweise darauf sollen die Betrachtung abschließen. Abweichend vom Grundsatz der zeitlichen Spezialität sind Ausgaben für Investitionen und Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen übertragbar; andere Ausgaben können im Haushaltsplan für übertragbar erklärt werden, wenn dies ihre wirtschaftliche und sparsame Verwendung fördert (§ 15 Abs. 1 HGrG und § 19 Abs. 1 BHO; vgl. auch § 27 Abs. 2 und Abs. 3 HGrG sowie § 19 Abs. 2 und § 45 Abs. 2 bis Abs. 4 BHO; zu Mehrausgaben bei übertragbaren Ausgaben [Vorgriffe] vgl. § 37 Abs. 6 BHO). Abweichend vom Grundsatz der sachlichen Spezialität können im Haushaltsplan Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen jeweils für gegenseitig oder einseitig deckungsfähig erklärt werden, wenn ein verwaltungsmäßiger oder sachlicher Zusammenhang besteht oder eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung gefördert wird; Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen, die ohne nähere Angabe des Verwendungszweckes veranschlagt sind, dürfen nicht für deckungsfähig erklärt werden (§ 15 Abs. 2 HGrG und § 20 BHO; vgl. auch § 46 und § 50 Abs. 1 BHO). Für überplanmäßige und außerplanmäßige Ausgaben, die oben § 5 I 2 bereits Betrachtungsgegenstand waren, bestimmt Art. 111 GG die Bedingungen (vgl. auch § 37 BHO); der Regelfall freilich ist die Unzulässigkeit derselben. 5. Sonstige Haushaltsgrundsätze (Öffentlichkeit, Klarheit, Ausgeglichenheit, Bepackungsverbot) Jeder der hergebrachten Haushaltsgrundsätze beeinflußt letztlich das staatliche Haushaltsgebahren, vermöge diesem die Verwendungsbedingungen staatlicher Einnahmen mehr oder weniger sichtbar, mehr oder weniger nachhaltig. Die bisher aufgeführten (verfassungsrechtlichen) Haushaltsgrundsätze üben in Anbetracht ihres Aussagegehalts insoweit intensiveren Einfluß aus; die Vorstellung der (verfassungsrechtlichen) Haushaltsgrundsätze, deren Einfluß im Vergleich dazu nur am Rande wirkt, soll sich demzufolge auf ihre Nennung beschränken854. Beginnen soll die Aufzählung mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit, in welchem sich das demokratische Prinzip des Grundgesetzes niederschlägt (vgl. jeweils in Verbindung Art. 20 Abs. 2, Art. 38 Abs. 1, Art. 42 Abs. 1 Satz 1, Art. 77 Abs. 1 Satz 1 und Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG)855. Dieser 854 Vgl. zu den nachfolgenden Ausführungen stellvertretend K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 8 a, § 50 III 9, § 50 III 10 und § 50 III 12.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Grundsatz verlangt für den gesamten Budgetprozeß, also für Entstehung, Beschlußfassung, Vollzug und Kontrolle des Haushaltsplans, die Zugänglichkeit und Möglichkeit der Kenntnisnahme für die allgemeine Öffentlichkeit. Ausnahmen hiervon sind nur „aus zwingenden Gründen des Staatswohls“ zulässig856. Überzuleiten ist sodann zum Grundsatz der Klarheit. Haushaltsklarheit bedeutet, daß Ordnung und Gliederung des Haushaltsplans übersichtlich gestaltet sowie Höhe und Entstehungsgrund bzw. Zweckbestimmung der Haushaltsansätze deutlich erkennbar sein müssen (vgl. hierzu §§ 10 bis 12 HGrG und §§ 13 bis 17 BHO). Außerdem zu nennen ist der Grundsatz der Ausgeglichenheit, den Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG enthält: Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen. Anders formuliert, verlangt „[e]ine ordnungsgemäße Finanzwirtschaft, ein ordentliches Haushalten, [. . .] daß Ausgaben durch Einnahmen gedeckt sein müssen, daß zwischen beiden ein Ausgleich bestehen muß.“857 Abzuschließen ist diese Aufzählung mit dem von Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG normierten Bepakkungsverbot, welches freilich nicht zu den klassischen Haushaltsgrundsätzen gehört. Hiernach dürfen nur Vorschriften in das Haushaltsgesetz aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und die Ausgaben des Bundes (sachliches Bepackungsverbot) und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird (zeitliches Bepackungsverbot). Abweichend vom zeitlichen Bepackungsverbot kann das Haushaltsgesetz gemäß Art. 110 Abs. 4 Satz 2 GG vorschreiben, daß die Vorschriften erst mit der Verkündung des nächsten Haushaltsgesetzes oder bei Ermächtigung nach Art. 115 GG zu einem späteren Zeitpunkt außer Kraft treten. Zweck des Bepackungsverbots ist es, das Haushaltsgesetz von anderen Bestimmungen freizuhalten, um das Entscheidungsverfahren auf den Haushaltsplan zu konzentrieren; das gilt nicht zuletzt für Regelungen, welche das Haushaltsgesetz zum Zustimmungsgesetz machen würden858.

II. Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft (Art. 109 Abs. 1 GG) Bund und Länder sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig, bestimmt Art. 109 Abs. 1 GG. An passender Stelle wurde diese Norm wiederholt in das Blickfeld gerückt859. Entgegen der Ankündigung des Einleitungssatzes zu diesem Paragraphen ist abermals auf 855

Hierzu BVerfGE 70, S. 324 (355, 358); ferner BVerfGE 79, S. 311 (344). BVerfGE 70, S. 324 (358). 857 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 10 (S. 1248). 858 Vgl. hierzu auch oben § 5 I 1. 859 Vgl. besonders oben § 5 I 4, auch § 5 II 1, ferner § 5 I 3. 856

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Art. 109 Abs. 1 GG zurückzukommen, wobei der Ausgangspunkt der Betrachtung geringfügig zu modifizieren ist. Fand bisher tendenziell die bundesstaatliche Dimension Betonung, fußen die folgenden Aspekte auf einer tendenziell budgetbetonten Betrachtung. Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft860, wonach genau Art. 109 Abs. 1 GG verlangt, meinen aus unterschiedlicher Perspektive dasselbe861: Bund und Länder müssen eigene, voneinander getrennte Haushalte führen (formelle Haushaltsautonomie) und deren zuständige Organe die haushaltswirtschaftlichen Entscheidungen in eigener Verantwortung treffen können (materielle Haushaltsautonomie)862. Dadurch ist eine Kontrolle der (und sind Einwirkungen auf die) Ausgabenwirtschaft der Länder sowohl dem Bund als auch den Ländern untereinander verwehrt, stellte das BVerfG schon im ersten Bande seiner amtlichen Entscheidungssamm860 Als Haushaltswirtschaft im Sinne des Art. 109 GG werden überwiegend alle auf die staatlichen Einnahmen und Ausgaben bezogenen Vorgänge, ausgenommen der Finanzausgleich sowie das Geld- und Währungswesen, beschrieben; stellvertretend hierzu mit weiteren Nachweisen W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 14 sowie C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 1, Rz. 9 f.; verfeinernd M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 79–96; K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 28–41; eingeschränkt H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 4. Zum Begriffspaar „Haushaltswirtschaft“ und „Finanzwirtschaft“ vgl. BVerfGE 1, S. 117 (131) sowie K. Vogel/M. Wiebel, a. a. O., Rz. 33. 861 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 8; im Ergebnis ähnlich M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 98–100; ohne abschließende Positionierung unter Angebot von Deutungshinweisen T. Maunz, in: T. Maunz/ G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 5. 862 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 9; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 17; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 1; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 6; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 64 f., 102, 124; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 7; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 5 f. Zum Ausdruck gebracht ist freilich nur die rechtliche Unabhängigkeit von Bund und Ländern (näher K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 15; vgl. auch schon G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 79 f., 81). Im Rahmen der Interpretation des Art. 109 Abs. 1 GG beschränken sich Vertreter der Literatur nicht selten auf die Nennung derjenigen Komponente, die hier als materielle Haushaltsautonomie bezeichnet wurde; hingewiesen sei insoweit stellvertretend auf T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 4. Zurückhaltend hinsichtlich der materiellen Haushaltsautonomie C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 1, Rz. 31–35.

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lung fest863. Hiervon unberührt bleibt die Möglichkeit, ein Haushaltsgesetz verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen864. Überhaupt ergeben sich Begrenzungen der Finanzhoheit trotz der von Art. 109 Abs. 1 GG gewährleisteten Haushaltsautonomie aus den abweichenden verfassungsrechtlichen Vorschriften insbesondere der Finanzverfassung865, was vom BVerfG freilich ebenso unterstrichen wird866. In Anbetracht (und den Grenzen867) der in Art. 23 Abs. 1 (und Art. 88 Satz 2) GG getroffenen Richtungsentscheidung zugunsten der EU sind von Bund und Ländern in ihrer Haushaltswirtschaft darüber hinaus die hierauf bezogenen Vorgaben des europäischen Gemeinschaftsrechts zu beachten868. Die sich auf Bund und Länder erstrekkende Verbindlichkeit der insoweit wichtigsten Bestimmung, namentlich Art. 104 EGV, schreibt das Grundgesetz in Art. 109 Abs. 5 Satz 1 inzwischen expressis verbis fest869. Dieser Umstand ändert aber nichts daran, daß Bund und Länder in ihrem Verhältnis zueinander Art. 109 Abs. 1 GG verpflichtet sind870. Und angesichts dessen übrigens, daß die selbständige 863 BVerfGE 1, S. 117 (133), allerdings auf der Grundlage des damaligen Art. 109 GG. 864 Vgl. oben § 5 I 1. 865 Vgl. oben § 5 I 4. 866 Vgl. BVerfGE 1, S. 117 (131, 133); BVerfGE 4, S. 115 (140); BVerfGE 20, S. 56 (94); BVerfGE 26, S. 338 (391); BVerfGE 101, S. 158 (220). 867 Hierzu jüngst BVerfGE 111, S. 307 (319); dazu wiederum L. Hummel, IStR 2005, S. 35 (36). 868 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 10. Vgl. ferner Art. 2 des Gesetzes zum Vertrag vom 7. Februar 1992 über die Europäische Union (BGBl II 1992, S. 1251) sowie H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110– 115, Rz. 7; N. Hauser, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 7; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 5 f.; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109, Rz. 137 f.; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 51 f., 70, 528 et passim; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 50. Eine Übersicht über die entsprechenden Rechtsgrundlagen findet sich bei C. Hillgruber, a. a. O., Rz. 133–136; ausführlich zum Einfluß des europäischen Gemeinschaftsrechts M. Rodi, a. a. O., Rz. 527–612. Ausführlich zum Vorrang des europäischen Gemeinschaftsrechts nach heutigem Diskussionsstand D. Ehlers, in: R. Schulze/M. Zuleeg, Europarecht, § 11 Rz. 10–44; T. Oppermann, Europarecht, § 7 Rz. 1–15; I. Pernice, Das Verhältnis europäischer zu nationalen Gerichten im europäischen Verfassungsverbund, S. 21–43. Ist Verpflichtungsadressat aus Sicht des EGV der Gesamtstaat, aus grundgesetzlicher Sicht also (wenigstens) der Bund, so sind die Länder gegenüber diesem zum loyalen Vollzug des europäischen Gemeinschaftsrechts verfassungsrechtlich (nun) aus Art. 23 GG in Verbindung mit dem Prinzip der Bundestreue verpflichtet (vgl. oben § 5 II 1). 869 Vgl. hierzu unten § 6 IV sowie oben § 5 II 2 h. 870 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 10. Vgl. ferner Art. 2 des Gesetzes zum Vertrag vom 7. Februar 1992

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Haushaltswirtschaft ein Wesensmerkmal der Eigenstaatlichkeit jedes Landes ist871, nimmt jedenfalls die formelle Haushaltsautonomie am Schutzumfang des Art. 79 Abs. 3 GG teil872. Vervollständigend ist noch der Hinweis angebracht, daß Art. 109 Abs. 1 GG (– in den Grenzen von Art. 109 Abs. 3 und Abs. 4 GG –) die allgemeinen Regeln über die Gesetzgebungsbefugnisse von Bund und Ländern (Art. 70 ff. GG) mittelbar, das heißt seiner wertenden Aussage nach, in dem Sinne ergänzt, daß Bund und Länder jeweils für die Regelung ihres Haushaltsrechts zuständig sind873. Und dem Verhältnis von Bund und Ländern gebührt noch in anderer, speziell verwendungsbezogener Hinsicht Aufmerksamkeit: Konsequenz des gerade das Bundesstaatsprinzip konkretisierenden874 Art. 109 Abs. 1 GG ist es auch, daß eine seitens des Bundes angeordnete Zweckbindung von Landes- oder Gemeindesteuern bzw. -abgaben unzulässig wäre875. In diesem Vorgang läge ein Eingriff des Bundes in die von der Haushaltsautonomie umfaßte Ausgabe- respektive Verwendungsentscheidung des betreffenden über die Europäische Union (BGBl II 1992, S. 1251) sowie W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 6; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 114, 125, 134, 543; R. Sannwald, ZRP 1993, S. 103 (108 f.); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 52, 54; K. Stern, in: Festschrift für Ulrich Everling, Band II, S. 1469 (1478, 1485); K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 661. Zur Frage verfassungsrechtlicher Einwirkungsbefugnisse des Bundes auf die Länder infolge der aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht resultierenden Pflichten M. Heintzen, a. a. O. mit weiteren Nachweisen. 871 Vgl. oben § 5 I 4. 872 C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 1, Rz. 42; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 6. Vgl. auch K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 65. 873 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 3; U. Hartmann, Europäische Union und die Budgetautonomie der deutschen Länder, S. 121; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 14; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 1, Rz. 19; K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 56 f. 874 Vgl. oben § 5 I 4. 875 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 6a; P. Henseler, NVwZ 1995, S. 745 (748); P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (308); C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (304); in diesem Sinne wohl auch R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 451. Vgl. auch BT-Drucks 12/ 4875, S. 5 und BT-Drucks 12/7364, S. 4 betreffend den aufgehobenen (BGBl I 1994, S. 2047) § 6a Abs. 6 Satz 3 StVG (in der Fassung vom 6. April 1980, BGBl I 1980, S. 413).

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Landes oder der betreffenden Gemeinde, die sich zudem, also über den insoweit wirkenden Strukturgedanken des Art. 106 Abs. 9 GG hinaus, auf Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG berufen könnte876. Auf der Grundlage des bisher Dargelegten muß generalisierend sogar formuliert werden, daß eine seitens des Bundes angeordnete Zweckbindung von Einnahmen, die als solche (nach insbesondere finanzverfassungsrechtlichen Maßstäben) der Entscheidung der Länder oder (verkürzt) der Gemeinden unterliegen, wegen Verstoßes gegen die von Art. 109 Abs. 1 GG geschützte Haushaltsautonomie als unzulässig angesehen werden darf. Abzuwenden wäre dieses Ergebnis dann, wenn man eine derartige Zweckbindung zum Bestand der von Art. 109 Abs. 3 GG erfaßten Gegenstände rechnete877, welcher eben den Grundsatz des Art. 109 Abs. 1 GG zu beschränken vermag. Als geeignete Kompetenzuntertitel sind dabei die „Grundsätze für das Haushaltsrecht“ und die „Grundsätze [. . .] für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft“ in Betracht zu ziehen. Indes dürfte jene Variante der Zweckbindung die Aufnahmefähigkeit der genannten Titel überdehnen, was folgende Gedankengänge deutlich werden lassen. Der erstgenannte Titel, die Grundsätze für das Haushaltsrecht, meint in erster Linie Verfahrensregeln, die sich auf die Haushaltswirtschaft beziehen, also formale Ordnungsprinzipien, nach einer weiterreichenden Auffassung außerdem materielle Normen über die inhaltlichen Ziele der Haushaltsführung878, beschränkt jeweils auf die Regelung von Grundsätzen879. Gemessen hieran, reicht die in Rede stehende Zweckbindung erheblich weiter. Spezielle (in diesem Fall: externe) Verwendungs876 „Die aus der Selbstverwaltungsgarantie abzuleitende Finanzhoheit gewährt den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens“ (BVerfGE 26, S. 228 [244]; vgl. auch BVerfGE 71, S. 25 [36]; BVerfGE 83, S. 363 [386]; BVerfGE 107, S. 1 [22]), insbesondere die „Entscheidungsfreiheit darüber, für welche (zulässigen) Ziele welche Mittel in welcher Höhe verwendet werden sollen“ (BVerwGE 104, S. 60 [66]; referierend P. Selmer/L.Hummel, NVwZ 2006, S. 14 [18]). Anders als im Verhältnis des Bundes zu den Gemeinden dürfen sich im Verhältnis der Länder zu ihren Gemeinden letztere nicht auf Art. 109 Abs. 1, sondern nur auf Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG berufen (M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 129, 130 mit weiteren Nachweisen; speziell zu Zweckbindungen seitens der Länder P. Henseler, NVwZ 1995, S. 745 [749]), was wiederum der Blick auf den Strukturgedanken des Art. 106 Abs. 9 GG erhellt. 877 Vgl. P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (308). 878 Zusammenfassend C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 3, Rz. 89 f. und M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 365–367. 879 Art. 109 Abs. 3 GG räumt eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz ein; zum Begriff mit weiteren Nachweisen H.-W. Rengeling, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Hand-

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entscheidungen stoßen in den Kernbereich materieller Haushaltsgestaltung vor, was umso bedeutsamer ist, wenn man sich parallel vor Augen hält, daß der Gesetzgeber mit der Entscheidung über den Haushaltsplan ebenso eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik im Bewilligungszeitraum trifft, der Haushaltsplan also nicht nur Wirtschaftsplan, sondern zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist und die dort veranschlagten Ausgaben die Staatsaufgaben widerspiegeln880. Anders formuliert, berühren spezielle Verwendungsentscheidungen die Haushaltsgestaltung nicht nur in formeller Hinsicht, sondern auch in materieller Hinsicht, insoweit nicht nur am Rande, sondern eben im Kern, und mithin das politische Programm im ausgabewirtschaftlichen Fundament. Nicht die Zweckbindung von Einnahmen also solche (im Sinne einer speziellen Verwendungsentscheidung), sondern die (die Verwendung allenfalls mittelbar beeinflussende) organisationsrechtliche, ordnende oder abstrakt leitende Regelung der Zweckbindung, insbesondere die Ausgestaltung des „Wie“, der Konditionen, wie sie gerade den Gegenstand von § 7 HGrG kennzeichnen, gehört zu den infolge des erstgenannten Titels zugunsten des Bundes eröffneten Befugnissen. In einer abweichenden Beurteilung dessen läge eine einseitige Kompetenzentfaltung des Bundes zu Lasten des Regelungsziels von Art. 109 Abs. 1 GG, vermittels diesem der Bundesstaatlichkeit überhaupt und zusätzlich, wie mit Blick auf Art. 106 Abs. 9 GG formuliert werden soll, zu Lasten des Regelungsziels von Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG, dem eine substanzielle Beschränkung der Eigenstaatlichkeit der Länder, deren Wesen sich eben auch durch eine selbständige Haushaltswirtschaft auszeichnet881, und der gemeindlichen Selbstverwaltung entspricht. Der zweitgenannte Titel, die Grundsätze für eine konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft, ermächtigt den Bund, wie die Formulierung unschwer erkennen läßt, zur Regelung von Grundsätzen für eine konjunkturgerechte Steuerung der öffentlichen Haushalte und ermöglicht damit auch eine „konjunkturpolitische Koordinierung der öffentlichen Ausgaben“882. Obgleich die tatsächliche Eignung spezieller Verwendungsentscheidungen zur Konjunktursteuerung nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen ist, existiert für die Inanspruchnahme des Titels ein Hinderungsgrund. Dieser besteht in der fehlenden Erforderlichkeit als Teilelement des rechtsstaatlichen Übermaßverbotes883, welches im Zusammenwirken mit subjektiven Rechten (im buch des Staatsrechts, Band IV, § 100 Rz. 282–284; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 III 3 b d. 880 Vgl. oben § 5 I 1. 881 Vgl. oben § 5 I 4. Vgl. ferner in diesem Kontext eingangs § 5 II. 882 C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 3, Rz. 97. Vgl. auch M. Rodi, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 383, 385.

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Unterschied zu den reinen Kompetenzabgrenzungen884), auf deren Schutz es letztlich zielt, auch im Verhältnis verschiedener Hoheitsträger Anwendung findet885: Die Zweckbindung von Einnahmen, die als solche auch 883 Das Gebot der Erforderlichkeit ist verletzt, wenn das eingesetzte Mittel über das zur Zweckerreichung notwendige Maß hinausgeht, wenn also ein anderes, gleich wirksames, die Rechte des betroffenen Rechtsträgers jedoch weniger einschneidendes Mittel zur Verfügung steht (siehe statt unüberschaubar vieler BVerfGE 25, S. 1 [18]; BVerfGE 30, S. 292 [316]; BVerfGE 38, S. 281 [302]; BVerfGE 39, S. 156 [165]; BVerfGE 39, S. 210 [230 f.]; BVerfGE 53, S. 135 [145 f.]; BVerfGE 57, S. 250 [270]; BVerfGE 63, S. 88 [115]; BVerfGE 67, S. 157 [176]; BVerfGE 68, S. 193 [218 f.]; BVerfGE 70, S. 278 [286]; BVerfGE 92, S. 262 [273]; H. Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rz. 57; K.-P. Sommermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 20 Abs. 3, Rz. 314; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 20 IV 7 e b). 884 „Kompetenzen staatlicher Organe“, so definiert K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 30 III 4 a d, „sind nicht subjektive Rechte, sondern um der Allgemeinheit und der Wahrung staatlicher Rechtsordnung willen übertragene Handlungspflichten“; anderer Ansicht im Punkte der Handlungspflicht J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 57 Rz. 141; S. Korioth, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 30, Rz. 8; zur Abgrenzung der „Kompetenz“ gegenüber der „Staatsaufgabe“ und der „Befugnis“ J. Isensee, a. a. O., § 57 Rz. 140 f.; S. Korioth, a. a. O. 885 B. Grzeszick, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 20, VII Rz. 108 f.; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20, Rz. 82; M. Nierhaus, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 28, Rz. 56; H. Schulze-Fielitz, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 20 (Rechtsstaat), Rz. 188; P. Selmer/L. Hummel, NVwZ 2006, S. 14 (18, Fußnote 45); ähnlich M. Sachs, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rz. 146 f.; B. Schlink, in: Festschrift 50 Jahre Bundesverfassungsgericht, Zweiter Band, S. 445 (447–449); K.-P. Sommermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 20 Abs. 3, Rz. 318; allgemeiner C.-D. Bracher, Gefahrenabwehr durch Private, S. 72; R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 20, VII (Lieferung 18 September 1980) Rz. 72; F. Ossenbühl, in: Festschrift für Peter Lerche zum 65. Geburtstag, S. 151 (153, 155 f.); G. Roellecke, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band I, Art. 20, Rz. 100; R. Stettner, Grundfragen einer Kompetenzlehre, S. 397–403; wohl auch K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 20 IV 7 a (S. 863) in Verbindung mit § 20 IV 7 b g. Zugunsten der Gemeinden in bezug auf Art. 28 Abs. 2 GG vgl. BVerfGE 26, S. 228 (241); BVerfGE 56, S. 298 (313); BVerfGE 76, S. 107 (119 f.); BVerfGE 86, S. 90 (108 f.); BVerfGE 95, S. 1 (27); BVerwGE 67, S. 321 (321 [Leitsatz 1], 325); BVerwG, NVwZ 1994, S. 900 (901); F. Schoch, VerwArch 81 (1990), S. 18 (32) mit weiteren Nachweisen; jüngst M. Nierhaus, LKV 2005, S. 1 (3); zugunsten der EU-Mitgliedstaaten auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 3 (ehemals Art. 3b Abs. 3) EGV vgl. BVerfGE 89, S. 155 (212). Anderer Ansicht (letztlich im Widerspruch zu den vorstehenden verfassungsgerichtlichen Nachweisen) BVerfGE 67, S. 256 (289); BVerfGE 81, S. 310 (338); ferner BVerfGE 79, S. 311 (341); BVerfGE 91, S. 228 (241 f.); dazu F. Ossenbühl, a. a. O., S. 160–163; aus dem Schrifttum etwa W. Löwer, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 28, Rz. 106; differenzierend J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts,

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oder allein der Entscheidung des Bundes unterliegen, sind, zumal des gesamtwirtschaftlichen Auftrages wegen (vgl. Art. 109 Abs. 2 GG), im Mindestmaß genauso, angesichts der umfassenderen Handlungsoptionen886 wohl sogar noch besser zur Konjunktursteuerung geeignet als die Zweckbindung von Einnahmen, die als solche der Entscheidung der Länder oder (verkürzt) der Gemeinden unterliegen; und die subjektiven Rechte, um deren Wahrung es hierbei geht, sind immer noch die genannten Art. 109 Abs. 1 GG zugunsten der Länder und Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG zugunsten der Gemeinden. Der normative Gehalt beider Bestimmungen reicht weiter als der einer üblichen Kompetenznorm; beide prägen die Struktur des grundgesetzlichen Staates entscheidend mit. Unabhängig von diesen Überlegungen lassen sich im übrigen jene übertragen, welche die ausdehnende Öffnung des erstgenannten Titels für spezielle Verwendungsentscheidungen als unzulässig offenbarten. Im Ergebnis scheidet der Rückgriff auf Art. 109 Abs. 3 GG im Sinne der Ausgangsfrage aus; eine seitens des Bundes angeordnete Zweckbindung von Einnahmen, die als solche der Entscheidung der Länder oder (verkürzt) der Gemeinden unterliegen, darf wegen Verstoßes gegen die von Art. 109 Abs. 1 GG geschützte Haushaltsautonomie als unzulässig angesehen werden. Partizipieren Länder und Gemeinden am Aufkommen von Einnahmen, die als solche auch oder allein der Entscheidung des Bundes unterliegen (für Steuern vgl. Art. 105 f. GG), ist die kompetentielle Basis für die Beurteilung von Zweckbindungen verändert, weil diese Einnahmen von vornherein der Ausgestaltung seitens des Bundes offenstehen887.

Band IV, § 98 Rz. 118. Zur (streitigen, freilich zu bejahenden) Frage, ob juristische Personen des öffentlichen Rechts Inhaber subjektiver Rechte sein können, jeweils mit weiteren Nachweisen H.-U. Erichsen, in: H.-U. Erichsen/D. Ehlers, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rz. 46; K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 43 IV; W.-R. Schenke, Verwaltungsprozessrecht, Rz. 387–389, 391; im hier vertretenen Sinne schon W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 203 f. Das subjektive Recht ist eine Rechtsmacht, die einem Rechtssubjekt von der Rechtsordnung als Mittel zur Wahrung seiner Interessen verliehen ist (zum Begriff des subjektiven Rechts beispielsweise L. Enneccerus/H. C. Nipperdey, Allgemeiner Teil des Bürgerlichen Rechts, Erster Halbband, S. 428 f.; K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 199; H. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rz. 2; B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 63; W.-R. Schenke, a. a. O., Rz. 496; E. Schmidt-Aßmann, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 19 Abs. 4, Rz. 118). Die Problematisierung des subjektiven Rechts soll freilich nicht den Blick darauf verstellen, daß der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als „regulativer Rationalitätsmaßstab [. . .] niemals für sich, sondern immer nur in bezug auf konkrete Rechtspositionen Bedeutung erlangen“ kann; „[er] ist in diesem Sinne akzessorisch“ (K.-P. Sommermann, a. a. O.). 886 So ist die Steuergesetzgebung praktisch Bundesgesetzgebung (vgl. oben § 4 II). 887 Vgl. hierzu unten § 9 II.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

III. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht (Art. 109 Abs. 2 GG) Eine weitere Globalbedingung für die Mittelverausgabung und somit Verwendung staatlicher Einnahmen resultiert aus der Anordnung des Art. 109 Abs. 2 GG, dem zufolge Bund und Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen haben. Bei dieser 1967 in das Grundgesetz eingefügten888 Bestimmung handelt es sich nicht um einen allgemeinen Programmsatz, sondern, wie bereits die Bundesregierung und der Rechtsausschuß des Bundestages in bezug auf die Normaussage formulierten889, um eine Bund und Länder unmittelbar bindende Rechtspflicht890, haben sie den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts doch „Rechnung zu tragen“; mithin wird den öffentlichen Haushalten über die Bedarfsdeckungsfunktion hinaus auch eine mit der Kraft des Verfassungsrechts ausgestattete wirtschaftspolitische Lenkungsfunktion zugewiesen891. Welcher der beiden zugleich maßgeblichen Funktionen im Einzelfall der Vorrang gebührt, unterliegt der Ab888

BGBl I 1967, S. 581. BT-Drucks 5/890, S. 11 und BT-Drucks 5/1686, S. 3. 890 H. Beisse, BB 1992, S. 645 (648); A. Bleckmann, JuS 1991, S. 536 (539); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 9a; K. H. Friauf, VVDStRL 27 (1969), S. 1 (37); H. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 412; U. Hartmann, Europäische Union und die Budgetautonomie der deutschen Länder, S. 148; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 120; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 20; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 62; R. Lappin, Kreditäre Finanzierung des Staates unter dem Grundgesetz, S. 67; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 37; H.-J. Papier, AöR 98 (1973), S. 528 (549); E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht (1998), Art. 109 GG, Rz. 15; R. Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 142; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 437; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 171, 264; R. Schmidt, Wirtschaftspolitik und Verfassung, S. 153; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 9; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 45 IV 3 (eingangs); K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 98, 103, 104; K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 69; D. Wilke, AöR 93 (1968), S. 270 (272); zurückhaltend W. Pauly/C. Pagel, DÖV 2006, S. 1028 (1032). Art. 109 Abs. 2 GG wird auch als Staatszielbestimmung betrachtet (siehe nur W. Heun, a. a. O. [erste Nennung], S. 120; denselben, a. a. O. [zweite Nennung], Rz. 20; C. Hillgruber, a. a. O., Rz. 63 f.; W. Pauly/C. Pagel, a. a. O.; M. Rodi, a. a. O., Rz. 147; R. Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 10 I; jeweils mit weiteren Nachweisen). 889

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wägung seitens der zuständigen Haushaltsträger892. Den wirtschaftstheoretischen Hintergrund der ebenso wohlklingenden wie problembehafteten Norm liefert die ökonomische Theorie von John Maynard Keynes, nach welcher die zu beobachtenden kontinuierlichen Konjunkturzyklen sich durch fiskalpolitische Maßnahmen des Staates beeinflussen und so verstetigen ließen (sogenannte antizyklische Finanzpolitik)893. Im Mittelpunkt des Art. 109 Abs. 2 GG steht gewiß der – auch in Art. 104b Abs. 1 Nr. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1 Variante 1), Art. 109 Abs. 4 Satz 1 GG und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG verwandte, dessenungeachtet in der Verfassung nicht näher definierte – Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, zu dessen Inhalt das BVerfG im Kontext der Überprüfung des Bundeshaushaltsgesetzes von 1981 wie folgt Stellung bezog: „Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 109 Abs. 2 GG geht hervor, daß der verfassungsändernde Gesetzgeber in der gleichzeitig entstandenen Vorschrift des § 1 Satz 2 StabG eine zutreffende Umschreibung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts sah, daß er aber die dortigen vier wirtschaftspolitischen Teilziele (Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirt891 BVerfGE 79, S. 311 (331 f.); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 9a; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 20; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 44; R. Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 136; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 140; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 109, Rz. 13; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 15; K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 99, 103. 892 C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 62; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 439; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 17; K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 99. Vgl. auch BVerfGE 79, S. 311 (331 f.). Für eine tendenziell nachrangige Berücksichtigung der wirtschaftspolitischen Lenkungsfunktion wohl H. Fischer-Menshausen, in: W. Dreißig, Probleme des Finanzausgleichs I, S. 135 (158); K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 133–135. 893 Vgl. hierzu nur BVerfGE 79, S. 311 (331) mit Bezug auf das Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Tz. 58, 473–528 sowie BTDrucks 5/890, S. 8 ff.; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 3, 4. Auflage, Art. 109 Abs. 2, Rz. 69–71; K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 31–33, 35–40. Näher zur Idee einer antizyklischen Finanzpolitik G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 462–474; allgemein zum Stand der wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 188–206.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

schaftswachstum) nicht im Grundgesetz festschreiben wollte, um dieses für künftige Fortentwicklungen der wirtschaftswissenschaftlichen Erkenntnis offenzuhalten“894. Dieses Verständnis des Begriffsinhalts wird im Schrifttum in seinen Grundfesten, die in der dargelegten Beziehung zu § 1 Satz 2 StabG auszumachen sind, geteilt895. Verpflichtet sind Bund und Länder bei 894 BVerfGE 79, S. 311 (338). Zum Zeitpunkt dieser Entscheidung, namentlich im Jahr 1989, sah das Gericht abweichende neue, gesicherte „Erkenntnisse der Wirtschaftswissenschaften als zuständiger Fachdisziplin“ nicht vorliegen (ebenda, S. 338 f.). Vertreter dieser Fachdisziplin bekunden allerdings inzwischen: „Das Stabilitätsgesetz ist unzeitgemäß und als Grundlage für die Finanzverfassung des Bundes und der Länder nicht mehr geeignet“ (B. Jochimsen, DÖV 2004, S. 511 [515]). 895 Vgl. – zeitlich nach genanntem Judikat – P. Badura, Staatsrecht, I Rz. 86; H. Beisse, BB 1992, S. 645 (648); A. Bleckmann, JuS 1991, S. 536 (540); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 9; M. Droege, VerwArch 98 (2007), S. 101 (111); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 10; A. Glaser, DÖV 2007, S. 98 (103); K. Grupp, in: N. Achterberg/G. Püttner/ T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 25 mit Fußnote 258; U. Häde, JZ 1997, S. 269 (273); denselben, Finanzausgleich, S. 74 f.; denselben, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 52; U. Hartmann, Europäische Union und die Budgetautonomie der deutschen Länder, S. 152–155; N. Hauser, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 18; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 11, ferner 12 f.; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 101 f.; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 21; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 49 f.; C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 199–201; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 6; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 18; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 53; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 10; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 436, 438; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 234, ferner 174, 184, 205 f., 215 f.; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 10 f.; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 16 f. In diese Richtung schon D. Czybulka, BB 1988, S. 2321 (2322 f.); H. Fischer-Menshausen, in: W. Dreißig, Probleme des Finanzausgleichs I, S. 135 (154 f.); W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 121; U. Karpen, Jura 1985, S. 188 (191); T. Maunz, in: T. Maunz/ G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 25; H.-J. Papier, AöR 98 (1973), S. 528 (548); derselbe, JuS 1974, S. 477 (478); K. A. Schachtschneider, Der Staat 16 (1977), S. 493 (514); U. Scheuner, in: Festschrift für Hans Schäfer zum 65. Geburtstag, S. 109 (114); R. Schmidt, Wirtschaftspolitik und Verfassung, S. 153 f.; derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 83 Rz. 30; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 45 IV 3 b; K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 78; K. Vogel, in: Jahrbuch der Fachanwälte für Steu-

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ihrer Haushaltswirtschaft, die ebenso wie in Art. 109 Abs. 1896, übrigens nicht anders Art. 109 Abs. 3 GG, zu begreifen ist897. Nach § 1 Satz 2 StabG, der also den verfassungsrechtlichen Inhalt gegenwärtig zutreffend abbildet und demzufolge die Anordnung des Art. 109 Abs. 2 GG zutreffend übersetzt, sind die (haushaltswirtschaftlichen898) Maßnahmen, bei denen errecht 1968/1969, S. 225 (241). Anders W. Höfling, StWissStPr 1995, S. 421 (424 f.); K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 83–119, insbesondere 95. Kritisch zum letzten Teil der BVerfG-Aussage C. Hillgruber, a. a. O., Rz. 59; K. Vogel, a. a. O. (erste Nennung). Der teilweise geforderten Aufnahme einer ökologischen Komponente (vgl. nur A. Bleckmann, a. a. O.; K. Vogel, a. a. O. [erste Nennung], § 87 Rz. 17) dürfte – wenn auch außerhalb des Art. 109 Abs. 2 GG – mit der Einfügung des Art. 20a GG Rechnung getragen worden sein (ähnlich R. Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 11. Auflage, § 10 I 2). Näher zu den einzelnen Teilzielen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts M. Rodi, a. a. O., Rz. 217–227. 896 Zum Begriffsinhalt siehe oben § 6 II, Fußnote 860. 897 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 5; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 3. Vgl. ferner W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 26; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 51; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 6; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 169, 235–238; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 9; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 16; K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 72–79, insbesondere 79. Anderer Ansicht E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht (1998), Art. 109 GG, Rz. 5; abstrakt R. Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 145. 898 Während sich Art. 109 Abs. 2 GG (nur) auf haushaltswirtschaftliche Maßnahmen bezieht, spricht § 1 Satz 1 StabG (erweiternd) von wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen. Diese Anordnung steht dem einfachen Gesetzgeber frei, erweitert aber ungeachtet des Umstandes, daß eine Trennung in tatsächlicher Hinsicht sich nicht immer einfach bewerkstelligen lassen wird, nicht den Geltungsbereich der Verfassungsnorm (M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 16; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 52; U. Hartmann, Europäische Union und die Budgetautonomie der deutschen Länder, S. 149 f., 159 mit Fußnote 201; R. Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 146; wohl auch M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 239–241; anderer Ansicht – bei fehlender Differenzierung zwischen rechtlichen und faktischen Aspekten – P. Badura, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, S. 57 f.; derselbe, Staatsrecht, I Rz. 86; P. Badura/P. M. Huber, in: E. Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 3. Kap Rz. 27; A. Bleckmann, JuS 1991, S. 536 [540 f.]; H.-J. Papier, AöR 98 [1973], S. 528 [548 f.]; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht [1998], Art. 109 GG, Rz. 16; K. A. Schachtschneider, Der Staat 16 [1977], S. 493 [514 f.]; U. Scheuner, in: Fest-

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Bund und Länder die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nämlich zu beachten haben, so zu treffen, daß sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen. Die Verpflichtung aus Art. 109 Abs. 2 GG trifft Bund und Länder jeweils selbst als autonome Haushaltsträger und verleiht dem Bund daher keine Regelungs- oder Eingriffsbefugnisse gegenüber den Ländern; derartige, Art. 109 Abs. 2 GG konkretisierende Befugnisse ergeben sich erst aus den geläufigen Kompetenznormen, in erster Linie aus Art. 109 Abs. 3 und Abs. 4 GG899. Ganz im Sinne des Strukturgedankens des Art. 106 Abs. 9 GG verpflichtet § 16 Abs. 2 StabG die Länder, durch geeignete Maßnahmen darauf schrift für Hans Schäfer zum 65. Geburtstag, S. 109 [112]; R. Schmidt, Wirtschaftspolitik und Verfassung, S. 144; derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 83 Rz. 30, Fußnote 106; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 16; K. Vogel, in: Jahrbuch der Fachanwälte für Steuerrecht 1968/1969, S. 225 [241]; derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 16; vermittelnd W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 27). Zu bezweifeln ist dabei nicht, daß erstens der Verwirklichung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts richtungsweisende Bedeutung (H. Fischer-Menshausen, in: W. Dreißig, Probleme des Finanzausgleichs I, S. 135 [158]; derselbe, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 14) im Sinne eines Gebots zukommt, dem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht durch wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen nicht aktiv zuwiderzuhandeln (K. Vogel, Finanzverfassung und politisches Ermessen, S. 32) oder es negativ zu beeinträchtigen (K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 [Zweitbearbeitung 1971], Rz. 124), und daß zweitens die Verwirklichung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts „generell als ein von Verfassungs wegen legitimes Gemeinwohlinteresse“ zu bewerten ist, „das prinzipiell geeignet ist, auch Grundrechtseingriffe zu legitimieren“ (C. Hillgruber, a. a. O., Rz. 72). Infolge von Art. 88 GG ist die Geldpolitik der Deutschen Bundesbank und der Europäischen Zentralbank anvertraut; zum Verhältnis von Art. 88 und Art. 109 Abs. 2 GG C. Hillgruber, a. a. O., Rz. 53; M. Rodi, a. a. O., Rz. 161. 899 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 12; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 54; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 40; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 148, 242 f.; K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 70 f. Vgl. auch H. FischerMenshausen, in: W. Dreißig, Probleme des Finanzausgleichs I, S. 135 (160); U. Häde, Finanzausgleich, S. 111 f.; N. Hauser, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 22; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 16; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 6; R. Lappin, Kreditäre Finanzierung des Staates unter dem Grundgesetz, S. 83; W. Pauly/C. Pagel, DÖV 2006, S. 1028 (1033). Vgl. zudem oben § 5 I 4.

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hinzuwirken, daß die Haushaltswirtschaft der Gemeinden und Gemeindeverbände den konjunkturpolitischen Erfordernissen entspricht. Neben diese mittelbare verfassungsrechtliche tritt die unmittelbare einfachgesetzliche Inpflichtnahme aus § 16 Abs. 1 StabG, wonach die Gemeinden und Gemeindeverbände bei ihrer Haushaltswirtschaft den Zielen des § 1 StabG Rechnung zu tragen haben900. Andere als haushaltsrechtliche Maßnahmen zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts schließt Art. 109 GG im übrigen nicht aus, wie das BVerfG mit Blick auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für „das Recht der Wirtschaft“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) richtig entschied901. Die Einzelziele des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts „gelten untereinander als gleichwertig [. . .], stehen allerdings in einem Spannungsverhältnis zueinander, weil sie in der Regel nicht ohne wechselseitige Konzession gleichzeitig realisierbar sind; das Erfordernis, alle Teilziele gleichermaßen zu beachten und wenigstens ein annäherndes Gleichgewicht zu erreichen, macht je nach der gegebenen Lage eine Relativierung des einen oder anderen Ziels unvermeidlich“902. Da sich nach diesen Erwägungen die Bewertung der Teilziele nicht ausschließlich innerhalb rechtlich greifbarer Kategorien vollzieht und vollziehen kann, besteht für die Feststellung dessen, was die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, wie Art. 109 Abs. 2 GG es sagt, konkret ausmacht, ein Beurteilungsspielraum903. Ähnliches erweist sich in bezug auf die Bewertung der Handlungs900 Zur Bewertung einer Indexierungsregelung in einer kommunalen Steuersatzung vor dem Hintergrund des Art. 109 Abs. 2 GG vgl. BVerfG (Kammer), NVwZ 1990, S. 356 (357). Näher zum gesamten Adressatenkreis des Art. 109 Abs. 2 GG M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 242–262; zusammenfassend H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 14; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 17; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 109 GG, Rz. 13; speziell zu den Nebenhaushalten als Verpflichtungsadressaten ausführlich T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 441–464. 901 BVerfGE 29, S. 402 (409 f.). 902 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 10. Vgl. auch BVerfGE 79, S. 311 (339); C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 65 f. Anders M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 231 f. unter Hinweis auf weitere Stimmen. 903 C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 56 f., 66, der zutreffend zwischen Tatbestand und Rechtsfolge differenziert; inhaltlich auch StGH Hessen, NVwZ-RR 2006, S. 657 (657 [Leitsatz 5, Satz 2], 662); K. H. Biedenkopf, BB 1968, S. 1005 (1006 f.); A. Bleckmann, JuS 1991, S. 536 (541); H. Fischer-Menshausen, in: W. Dreißig, Probleme des Finanzausgleichs I, S. 135 (156); derselbe, in: I. von Münch/

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mittel, ihrer Geeignetheit und Erforderlichkeit: „Das [. . .] nach Art. 109 [Abs. 2 GG] anzustrebende gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht ist [. . .] kein operationales Ziel, aus dem legislative Handlungsanweisungen unmittelbar abgeleitet werden können, sondern die Kurzformel für eine Zielkombination, die erst durch Definition und Konkretisierung der ihr zugrunde liegenden Teilziele bestimmbar wird.“904 Auf Ebene der Rechtsfolge, damit bei der Entscheidung darüber, mit welchen Maßnahmen jenen Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen ist, besteht daher ein Handlungsermessen905. Art. 109 Abs. 2 GG begründet eine P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 10, 15; K. H. Friauf, VVDStRL 27 (1969), S. 1 (38); A. Glaser, DÖV 2007, S. 98 (104); R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 102; U. Karpen, Jura 1985, S. 188 (193); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 38, 40; R. Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 158; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 439; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 268; U. Scheuner, in: Festschrift für Hans Schäfer zum 65. Geburtstag, S. 109 (115 f.); J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 11; K. Stern, DÖV 1967, S. 657 (661 f.); K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 76 f., 146. Kritisch zur Übernahme verwaltungsrechtlicher Maßstäbe und nur „eine Bindung an äußerste Willkürgrenzen“ vertretend W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 142–147; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 25. Unzutreffend keinen Beurteilungsspielraum anerkennen R. Schmidt, Wirtschaftspolitik und Verfassung, S. 157–160; J. Schmidt-Salzer, Der Beurteilungsspielraum der Verwaltungsbehörden, S. 57, 86; K. Vogel, in: Jahrbuch der Fachanwälte für Steuerrecht 1968/1969, S. 225 (239). Zur Rechnungsprüfung und gerichtlichen Kontrolle H. Fischer-Menshausen, a. a. O. (zweite Nennung), Rz. 15 mit weiteren Nachweisen; speziell zu Art. 104b Abs. 1 Nr. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1 Variante 1) und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, in denen der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ebenfalls Verwendung findet, vgl. BVerfGE 39, S. 96 (114 f.) und BVerfGE 79, S. 311 (343, ferner 343–346). 904 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 10. Vgl. auch W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 21. 905 C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 60, 67, der zutreffend zwischen Tatbestand und Rechtsfolge differenziert; inhaltlich auch P. Badura, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, S. 58; H. Fischer-Menshausen, in: W. Dreißig, Probleme des Finanzausgleichs I, S. 135 (156); derselbe, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 10a, 15; A. Glaser, DÖV 2007, S. 98 (104); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 15; U. Karpen, Jura 1985, S. 188 (193); H.-J. Papier, AöR 98 (1973), S. 528 (551); derselbe, JuS 1974, S. 477 (478); R. Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 159–163; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 268; U. Scheuner, in: Festschrift für Hans Schäfer zum 65. Geburtstag, S. 109 (115 f.); K. Stern, DÖV 1967, S. 657 (661); K. Vogel, in: Jahrbuch der Fachanwälte für Steuerrecht 1968/1969, S. 225

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Dauerpflicht; die Zielerreichung ist fortlaufend zu beobachten und bei erkannter Zielverfehlung entsprechend entgegenzuwirken906. Ein subjektives öffentliches Recht gegen den Staat resultiert aus Art. 109 Abs. 2 GG allerdings nicht907; Schutz vermitteln dem sich beeinträchtigt Glaubenden nur einschlägige Grundrechte908. Umgekehrt ermächtigt die Bestimmung auch nicht zu Grundrechtseingriffen909; solche sind nur, um die Worte des § 1 (239, 242); derselbe, Finanzverfassung und politisches Ermessen, S. 27–35, insbesondere 33. Kritisch zur Übernahme verwaltungsrechtlicher Maßstäbe und nur „eine Bindung an äußerste Willkürgrenzen“ vertretend W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 142–147; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 25. Zur Rechnungsprüfung und gerichtlichen Kontrolle H. Fischer-Menshausen, a. a. O., Rz. 15 mit weiteren Nachweisen; speziell zu Art. 104b Abs. 1 Nr. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1 Variante 1) und Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, in denen der Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ebenfalls Verwendung findet, vgl. BVerfGE 39, S. 96 (114 f.) und BVerfGE 79, S. 311 (343, ferner 343–346). 906 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 10; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 68 mit Bezug auf BVerfGE 88, S. 203 (309 f.); M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 282. Vgl. auch T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 38. Zum Sonderfall der extremen Haushaltsnotlage vgl. BVerfGE 86, S. 148 (266 f.). Eine Pflicht zu einer antizyklischen Haushaltsgestaltung dürfte dem Art. 109 Abs. 2 GG nicht zu entnehmen sein (so mit näheren Erläuterungen C. Hillgruber, a. a. O., Rz. 69 f. und M. Rodi, a. a. O., Rz. 277; ebenso U. Hartmann, Europäische Union und die Budgetautonomie der deutschen Länder, S. 156; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 103; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 23; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 6; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 21; anders die Bundesregierung in BT-Drucks 5/890, S. 11 sowie R. Grawert, Der Staat 7 [1968], S. 63 [80] und wohl auch H.-W. Arndt, JuS 1990, S. 343 [344]). 907 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 14; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 41; U. Scheuner, in: Festschrift für Hans Schäfer zum 65. Geburtstag, S. 109 (113, 118, 120 f.); K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 105; K. Vogel/M. Wiebel, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 131. 908 Vgl. BVerfGE 50, S. 57 (107); BVerfG (Kammer), NVwZ 1990, S. 356 (356 f.). 909 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 13, 14; K. H. Friauf, VVDStRL 27 (1969), S. 1 (32–34); C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 71; R. Pitschas, ZHR 143 (1979), S. 433 (445); E.-H. Ritter, BB 1968, S. 1393 (1396); M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 148; U. Scheuner, in: Festschrift für Hans Schäfer zum 65. Geburtstag, S. 109 (118 f.); M. Schmidt-Preuß,

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Satz 2 StabG aufzugreifen, „im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung“ möglich910. Das einfachgesetzliche Instrumentarium zur Erreichung der Vorgaben des Art. 109 Abs. 2 GG, welches hauptsächlich im (auf der Grundlage von Art. 109 Abs. 3 und Abs. 4 GG ergangenen911) Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft niedergelegt ist912, soll keine nähere Untersuchung erfahren, bilden hier doch die verfassungsrechtlichen Bedingungen den Maßstab. Angebracht erscheint an dieser Stelle dagegen nicht nur ein Hinweis auf die bereits oben § 5 I 2 betrachtete mehrjährige Finanzplanung, sondern auch auf die mangelhafte Wirksamkeit jener Instrumentarien, was die konjunkturpolitischen Erfahrungen seit Erlaß des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft zeigen913. Abschließend verdienen die Auswirkungen des europäischen Gemeinschaftsrechts Aufmerksamkeit, die sich analog zur Rechtslage beim zuvor behandelten Art. 109 Abs. 1 GG darbieten. Auch für Art. 109 Abs. 2 GG gilt, daß in Anbetracht (und den Grenzen914) der in Art. 23 Abs. 1 (und Art. 88 Satz 2) GG getroffenen Richtungsentscheidung zugunsten der EU Verfassungsrechtliche Zentralfragen staatlicher Lohn- und Preisdirigismen, S. 107 f.; K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 105; K. Vogel, in: Jahrbuch der Fachanwälte für Steuerrecht 1968/1969, S. 225 (240 f.). Anderer Ansicht K. A. Schachtschneider, Der Staat 16 (1977), S. 493 (515, 516 f.); R. Zuck, BB 1967, S. 805 (809). 910 C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 3, 4. Auflage, Art. 109 Abs. 2, Rz. 99. Zu wiederholen (vgl. oben Fußnote 898) sind an dieser Stelle aber auch die Worte von C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109 Abs. 2, Rz. 72, nach denen „die Verwirklichung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts generell als ein von Verfassungs wegen legitimes Gemeinwohlinteresse“ zu bewerten ist, „das prinzipiell geeignet ist, auch Grundrechtseingriffe zu legitimieren.“ Ebenso M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 17; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 148; U. Scheuner, in: Festschrift für Hans Schäfer zum 65. Geburtstag, S. 109 (113 f.). 911 Vgl. oben § 5 I 4. 912 Einen Überblick über die Maßnahmen nach dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft liefern beispielsweise in kurzer Form H.-W. Arndt/T. Fetzer, in: U. Steiner, Besonderes Verwaltungsrecht, VI Rz. 151– 155; M. Wiebel, DVBl 1968, S. 899 (900 f.); in ausführlicher Form M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 487–512; K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 51–62. 913 Vgl. hierzu statt vieler P. Badura/P. M. Huber, in: E. Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 3. Kap Rz. 27; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 109, Rz. 11a; M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 513–522.

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die hierauf bezogenen Vorgaben des europäischen Gemeinschaftsrechts zu beachten sind. Diese resultieren vor allem aus dem weiterreichenden Aufgabenkanon des Art. 2 sowie aus Art. 4, Art. 104 und Art. 125 EGV. Soweit sich im konkreten Einzelfall eine Pflichtenkollision zwischen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, denen Bund und Länder nach Art. 109 Abs. 2 GG Rechnung zu tragen haben, und den Erfordernissen, denen Bund und Länder nach Maßgabe des europäischen Gemeinschaftsrechts Rechnung zu tragen haben, ergibt, ist zweitgenannten vorrangig Genüge zu leisten915. Die sich auf Bund und Länder erstreckende Ver914 Hierzu jüngst BVerfGE 111, S. 307 (319); dazu wiederum L. Hummel, IStR 2005, S. 35 (36). 915 Die diesbezüglichen Literaturäußerungen beruhen auf letztlich zwar ähnlich wirkenden, das heißt: dem europäischen Gemeinschaftsrecht Vorrang einräumenden, zum Teil aber substanziell unterschiedlichen Ansätzen, die ungeachtet ihres dogmatisch sehr differierenden Gehalts und der hinzutretenden begrifflichen Vielfalt (etwa: „gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung“, „Konkretisierung“, „Beeinflussung“, „Zurechnung“, „Überlagerung“, „Vorrang“, „Außerkraftsetzung“, „Aufhebung“) an dieser Stelle keine Systematisierung erfahren können; vgl. H. Beisse, BB 1992, S. 645 (648 f.); A. Bleckmann, JuS 1991, S. 536 (540, 541); U. Häde, JZ 1997, S. 269 (273 f., ferner 274 f.); denselben, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 58 f.; H. J. Hahn, in: Liber amicorum Günther Jaenicke – Zum 85. Geburtstag, S. 793 (827); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 109, Rz. 11, 12; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 109, Rz. 5; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109, Rz. 139–143, insbesondere 142; C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 240–243; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 109, Rz. 6; V. Mehde, DÖV 1997, S. 616 (622); L. Müller, DVBl 1992, S. 1249 (1251); M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 53–55, 57, 158, 187, 530, 580 et passim; G. Schmidt, RIW 1993, S. 921 (passim, insbesondere 928); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 109, Rz. 50; K.-P. Sommermann, Staatsziele und Staatszielbestimmungen, S. 280 f., 282; K. Stern, in: Festschrift für Ulrich Everling, Band II, S. 1469 (1483); R. Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 10 II. Vgl. auch schon K. Stern, DÖV 1967, S. 657 (658 f.); K. Stern/P. Münch/K.-H. Hansmeyer, Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, S. 69 f., ferner 204–207. Eine Übersicht über die entsprechenden Rechtsgrundlagen findet sich bei C. Hillgruber, a. a. O., Rz. 133–136; eingehend zum Einfluß des europäischen Gemeinschaftsrechts M. Rodi, a. a. O., Rz. 527–612. Ausführlich zum Vorrang des europäischen Gemeinschaftsrechts nach heutigem Diskussionsstand D. Ehlers, in: R. Schulze/M. Zuleeg, Europarecht, § 11 Rz. 10–44; T. Oppermann, Europarecht, § 7 Rz. 1–15; I. Pernice, Das Verhältnis europäischer zu nationalen Gerichten im europäischen Verfassungsverbund, S. 21–43. Ist Verpflichtungsadressat aus Sicht des EGV der Gesamtstaat, aus grundgesetzlicher Sicht also (wenigstens) der Bund, so sind die Länder gegenüber diesem zum loyalen Vollzug des europäischen Gemeinschaftsrechts verfassungsrechtlich (nun) aus Art. 23 GG in Verbindung mit dem Prinzip der Bundestreue verpflichtet (vgl. oben § 5 II 1).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

bindlichkeit des Art. 104 EGV indessen schreibt das Grundgesetz in Art. 109 Abs. 5 Satz 1 inzwischen expressis verbis fest916.

IV. Einhaltung der Haushaltsdisziplin (Art. 109 Abs. 5 Satz 1 GG) Den Kreis der haushaltsverfassungsrechtlichen Bindungen erweitert seit den im Zuge der sogenannten Föderalismusreform des Jahres 2006 vorgenommenen Grundgesetzänderungen die Vorschrift des Art. 109 Abs. 5 Satz 1 GG917. Hiernach sind Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf Grund des Art. 104 EGV zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin von Bund und Ländern gemeinsam zu erfüllen. Was bisher also – ungeachtet der eigenen Autorität von Art. 104 EGV und der auf seiner Grundlage ergehenden Rechtsakte – nur einfachgesetzlich in § 51a Abs. 1 HGrG Ausdruck fand918, transportiert Art. 109 Abs. 5 Satz 1 GG nunmehr in mancher Hinsicht auf die Ebene der Verfassung919. Einer Regelung der bundesstaatlichen Lastenverteilung vorangestellt, war er im Zusammenhang mit dieser – oben § 5 II 2 h – bereits anzusprechen, weshalb sich die Ausführungen an gegebener Stelle auf einige Ergänzungen konzentrieren dürfen. Dabei ist die zentrale Aussage des Art. 104 EGV, enthalten in Abs. 1 und konkretisierend ergänzt in anderen Teilen der Norm, in den Mittelpunkt zu rücken, bildet sie doch die eigentliche Determinante der staatlichen Finanzwirtschaft und die normative Grundlage der Sanktionsmaßnahmen, denen sich Art. 109 Abs. 5 GG insgesamt zuwendet. Die Mitgliedstaaten vermeiden übermäßige öffentliche Defizite, bestimmt Art. 104 Abs. 1 EGV in recht abstrakten Worten. Deutlichere Anhaltspunkte liefert Art. 104 Abs. 2 EGV, der an sich freilich eine Aufgabenzuweisung an die Kommission enthält. Letztere hat nämlich die Entwicklung der Haushaltslage und die Höhe des öffentlichen Schuldenstandes in den Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Feststellung schwerwiegender Fehler zu überwachen (Art. 104 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 1 EGV). Sie hat insbesondere die Einhaltung der Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien zu überprüfen, namentlich daran, ob das Verhältnis des geplanten oder tatsächli916

Vgl. hierzu nachfolgend § 6 IV sowie oben § 5 II 2 h. Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034. Vgl. zu den Motiven BT-Drucks 16/813, S. 20; BR-Drucks 178/06, S. 48 f. 918 Siehe ergänzend § 4 Abs. 3 MaßstG. 919 Vgl. auch I. Kemmler, LKV 2006, S. 529 (530 mit Fußnote 17). Ziel der Regelung des Art. 109 Abs. 5 GG im gesamten ist die Vermeidung von Defiziten (C. D. Classen, in: C. Starck, Föderalismusreform, Rz. 265; anders wohl J. Hey, VVDStRL 66 [2007], S. 277 [307]). 917

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chen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt und das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstandes zum Bruttoinlandsprodukt einen bestimmten Referenzwert überschreiten (Art. 104 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 2 EGV). Indes wird die Überschreitung ausnahmsweise zugelassen, und zwar im Hinblick auf das erste Kriterium, wenn entweder das Verhältnis erheblich und laufend zurückgegangen ist und einen Wert in der Nähe des Referenzwerts erreicht hat oder der Referenzwert nur ausnahmsweise und vorübergehend überschritten wird und das Verhältnis in der Nähe des Referenzwerts bleibt (Art. 104 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 2 lit. a EGV), im Hinblick auf das zweite Kriterium, wenn das Verhältnis hinreichend rückläufig ist und sich rasch genug dem Referenzwert nähert (Art. 104 Abs. 2 Unterabs. 1 Satz 2 lit. b EGV). Die im Vertragstext nicht näher bestimmten Referenzwerte sind infolge der entsprechenden Anordnung des Art. 104 Abs. 2 Unterabs. 2 EGV in Art. 1 des Protokolls (Nr. 20) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit920, welches gemäß Art. 311 EGV Bestandteil des Vertrages ist, im einzelnen festgelegt. Sie sind 3 vom Hundert für das Verhältnis zwischen dem geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizit und dem Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen, 60 vom Hundert für das Verhältnis zwischen dem öffentlichen Schuldenstand und dem Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen. Weitere Gesichtspunkte, die den danach bestehenden Pflichtenkanon der Mitgliedstaaten erhellen, enthält schließlich Art. 104 Abs. 3 Unterabs. 1 Satz 2 EGV, eingekleidet ebenfalls in eine Aufgabenzuweisung an die Kommission. Danach hat die Kommission in dem von ihr zu erstellenden Bericht zu berücksichtigen, ob das öffentliche Defizit die öffentlichen Ausgaben für Investitionen übertrifft; ferner hat sie alle sonstigen einschlägigen Faktoren, einschließlich der mittelfristigen Wirtschafts- und Haushaltslage des Mitgliedstaates, zu berücksichtigen. Ganz in diesem Sinne verlangt Art. 104 Abs. 6 EGV vom Rat die „Prüfung der Gesamtlage“. Für den in der Praxis nicht seltenen Fall, daß nach dem zuvor entwickelten (schlechterdings nicht einfach zu handhabenden) Maßstab in einem Mitgliedstaat ein übermäßiges Defizit besteht, stellt Art. 104 Abs. 3 bis Abs. 13 EGV ein schwerfälliges921 mehrstufiges Berichts- und Sanktionsverfahren 920

BGBl II 1992, S. 1251 (1309). Die Problematik dieses Verfahrens besteht darin, daß die Verantwortung für die Wahrung der Haushaltsdisziplin durch die Mitgliedstaaten im wesentlichen beim Rat liegt (EuGH [Rs. C-27/04, Kommission/Rat], Slg 2004, S. I-6649, Rz. 76; vgl. hierzu Art. 104 Abs. 6 bis Abs. 9 und Abs. 11 bis Abs. 13 EGV), der bekanntlich aus Vertretern der Mitgliedstaaten auf Ministerebene besteht (Art. 203 Abs. 1 EGV). Dadurch wird es den Entscheidungsträgern nicht selten an der notwendigen Distanz zum Entscheidungsgegenstand fehlen. Interessant erscheint zudem, daß bei der Beschlußfassung nach Art. 104 Abs. 6 EGV der vom Beschluß betroffene Mitgliedstaat sogar selbst stimmberechtigt ist, wie sich aus dem fehlenden Verweis in Art. 104 Abs. 13 EGV ergibt. Immerhin ist keine Beibehaltung dieser Rechtslage beab921

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

bereit, das im fortgeschrittenen Verlauf zu unverzinslichen Einlagen oder Geldbußen der Mitgliedstaaten führen kann. Die gesamtstaatlichen Ausgaben, die aus solchen Sanktionsmaßnahmen resultieren, bilden sodann den Regelungsgegenstand der auf Art. 109 Abs. 5 Satz 1 GG folgenden Lastentragungsregeln. Der Hinweis auf anderes Verfassungsrecht darf gleich zum Anlaß genommen werden, an gegebener Stelle noch anzuzeigen, daß die Vorgaben des Art. 104 EGV von Bund und Ländern in ihrer Haushaltswirtschaft (vgl. Art. 109 Abs. 1 GG) sowie bei der Beurteilung der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, denen sie Rechnung zu tragen haben (vgl. Art. 109 Abs. 2 GG), zu berücksichtigen sind922. Im übrigen erfordert die gemeinsame Verantwortlichkeit von Bund und Ländern eine Koordination, die auf der Grundlage von § 51a HGrG unter Einbezug des Finanzplanungsrates stattfindet923. Ausgestaltet wird das in Art. 104 EGV vorgesehene, vor dem Hintergrund der Art. 4 Abs. 3 und Art. 121 Abs. 1 Satz 3 Spiegelstrich 2 EGV zu lesende Verfahren924 durch den sogenannten Stabilitäts- und Wachstumspakt, der vor allem auf deutsches Betreiben hin geschaffen (und auch wieder eingeschränkt) wurde925. Aus heutiger Sicht umfaßt dieser die Entschließung des Europäischen Rates über den Stabilitäts- und Wachstumspakt vom 17. Juni 1997926, die auf Art. 99 Abs. 5 EGV gestützte Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken927 sowie die auf Art. 104 Abs. 14 Unterabs. 2 EGV gestützte Verordnung (EG) Nr. 1467/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit928, geändert durch Verordnung (EG) Nr. 1056/2005 des sichtigt, regelt Art. III-184 Abs. 6 Unterabs. 2 des Vertrages über eine Verfassung für Europa (ABlEG 2004, Nr. C 310, S. 1) doch, daß der Rat insoweit ohne Berücksichtigung der Stimme des den betreffenden Mitgliedstaat vertretenden Mitglieds des Rates beschließt. 922 Vgl. oben § 6 II und § 6 III. 923 I. Kesper, NdsVBl 2006, S. 145 (154 f.). 924 Zur Systematik des Defizitverfahrens näher EuGH (Rs. C-27/04, Kommission/Rat), Slg 2004, S. I-6649, Rz. 68–81. 925 Eingehend und aktuell hierzu U. Häde, in: C. Calliess/M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 104 EGV, Rz. 112–131; derselbe, Die innerstaatliche Verteilung gemeinschaftsrechtlicher Zahlungspflichten, S. 46–48. Den in Art. 104 EGV wurzelnden Stabilitäts- und Wachstumspakt charakterisieren W. Höfling/S. Rixen, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 115, Rz. 453 als „ein Normprogramm von geringer Operationalität und hoher Implementationsschwäche, das offen ist für eine permanente, politisch motivierte Flexibilisierung“; im Anschluß C. Gröpl, Die Verwaltung 39 (2006), S. 215 (227). 926 ABlEG 1997, Nr. C 236, S. 1. 927 ABlEG 1997, Nr. L 209, S. 1.

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Rates vom 27. Juni 2005929. Auf die zuletzt genannten Verordnungen (EG) Nr. 1467/97 und Nr. 1056/2005 nimmt § 1 Satz 1 SZAG930 – neben Art. 104 EGV selbst – ausdrücklich Bezug. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt, namentlich die Verordnung (EG) Nr. 1467/97 löst, anders als Art. 104 Abs. 14 Unterabs. 2 EGV vermuten läßt931, das Protokoll (Nr. 20) über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit nicht ab, sondern enthält lediglich ergänzende, zusätzliche Vorschriften932.

V. Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG) Eingerahmt von dem die Finanzkontrolle regelnden Normenkomplex kennt das Grundgesetz einen weiteren Handlungsmaßstab für den Bund, der auf die Frage der Verwendung staatlicher Einnahmen ausstrahlt. Indem Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG dem Bundesrechnungshof neben der Rechnungsprüfung auch die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung als Aufgabe zuweist, formuliert er zugleich das hier interessierende Verfassungsprinzip933, nämlich die „Wirt928

ABlEG 1997, Nr. L 209, S. 6. ABlEG 2005, Nr. L 174, S. 5. 930 Vgl. oben § 5 II 2 h. 931 Die Norm ermächtigt den Rat nur, das Protokoll durch Sekundärrecht abzulösen; sie erlaubt allerdings, nur einzelne Bestimmungen des Protokolls zu ersetzen, und sie erlaubt fernerhin, das Protokoll bestehen zu lassen und zusätzliche Vorschriften zu erlassen (U. Häde, in: C. Calliess/M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 104 EGV, Rz. 104 f. mit weiteren Nachweisen auch zur abweichenden Auffassung). 932 Siehe zunächst zur Grundlegung oben Fußnote 931 und speziell sodann U. Häde, in: C. Calliess/M. Ruffert, EUV/EGV, Art. 104 EGV, Rz. 105; D. Hattenberger, in: J. Schwarze, EU-Kommentar, Art. 104 EGV, Rz. 53; C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 109, Rz. 136; B. Kempen, in: R. Streinz, EUV/EGV, Art. 104 EGV, Rz. 51. Hiervon geht offensichtlich auch der Verordnungsgeber aus, wie implizit etwa die erste und die sechste Begründungserwägung der Verordnung (EG) Nr. 2103/2005 des Rates vom 12. Dezember 2005 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 3605/93 im Hinblick auf die Qualität der statistischen Daten im Rahmen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, AblEG 2005, Nr. L 337, S. 1 erkennen lassen. Anderer Ansicht D. Blumenwitz/B. Schöbener, Stabilitätspakt für Europa, S. 23. 933 H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 67–86, zusammenfassend 121; derselbe, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (271); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 17; H. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, zusammenfassend S. 474; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 114, Rz. 23. Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ist keine berührungslose, ausschließlich auf den Bundesrechnungshof fokussierte Bestimmung; das Grundgesetz 929

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schaftlichkeit [. . .] der Haushalts- und Wirtschaftsführung“. Die im gleichen Zuge genannte „Ordnungsmäßigkeit“ darf hier vernachlässigt werden, weil ihr außerhalb der Finanzkontrolle angesichts ihres rechtlichen Gehalts934 keine über Art. 20 Abs. 3 GG hinausreichende Aussage für das Staatshandeln im Rahmen der Haushalts- und Wirtschaftsführung zu entnehmen ist. In erster Linie verdient deshalb die Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung Aufmerksamkeit. Die Beschreibung als Verfassungsprinzip löst das Postulat der Wirtschaftlichkeit gleichwohl nicht von seinen Wurzeln935; eine im Einzelfall erkannte unwirtschaftliche Haushalts- und Wirtschaftsführung gilt es primär mittels der Instrumente der Finanzkontrolle zu beanstanden936. Fernerhin aktualisiert sich diese Rückbindung bei der Frage der gegenständlichen Reichweite: Soweit die von Art. 114 Abs. 2 GG verliehene Prüfungskompetenz des Bundesrechnungshofes gegenständbekennt sich hier mit der einer Verfassung eigenen Normativität (vgl. oben eingangs § 4) zum Prinzip der Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (des Bundes). Vgl. auch H. H. von Arnim, a. a. O. (erste Nennung), S. 60 f.; denselben, a. a. O. (zweite Nennung), S. 261, 267 f.; K. Grupp, DÖV 1983, S. 661 (661); denselben, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 26; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 114, Rz. 27; H. Kube, DÖV 2000, S. 810 (816); A. von Mutius/A. Nawrath, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 114 GG, Rz. 25; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 65; A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 227. Eine weitere verfassungsrechtliche Verankerung erblickt M. Noll, a. a. O., S. 65 in der „Intention“ des Art. 106 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 GG. Kritisch H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 14. Zum Stellenwert des Prinzips der Wirtschaftlichkeit aus Sicht der Verwaltungslehre G. Püttner, Verwaltungslehre, § 14 I 2. 934 Ordnungsmäßigkeit bedeutet nichts anderes als die Rechtmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung, gemessen an der gesamten Rechtsordnung, vor allem aber dem Haushaltsrecht (stellvertretend M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 114, Rz. 25; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 114, Rz. 28; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 49; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 [Zweitbearbeitung 1973], Rz. 93; vgl. auch BVerfGE 20, S. 56 [96] sowie § 90 Nr. 1 BHO). Hierzu gehört auch, den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts gemäß Art. 109 Abs. 2 GG Rechnung zu tragen (H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 20). 935 Gemeinhin ist zwischen zwei verschiedenen Erscheinungsformen des Wirtschaftlichkeitsgebots des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG zu unterscheiden, nämlich der Bindungsnorm, also dem Verfassungsprinzip, und der Kontrollnorm, also der Bestimmung des Prüfungsmaßstabs für den Bundesrechnungshof (H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 61; derselbe, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 [261]; H. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 431). 936 Zur Wirtschaftlichkeit „als Innenrecht“ und „als objektives Recht“ siehe H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 96–103. Zu den Fehlerfolgen für außenwirksame Entscheidungen siehe ebenda S. 98 f.

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lich reicht937, muß sich auch jenes Verfassungsprinzip der Wirtschaftlichkeit erstrecken938. Ausgeschaltet ist es naturgemäß in bezug auf Maßnahmen, bei denen kein rechtlicher Handlungsspielraum besteht, die sich also derart darstellen, daß „beim Vorliegen bestimmter Tatbestandsvoraussetzungen bestimmte Rechtsfolgen ausgelöst werden (Konditionalprogramme)“939. Nach der Fomulierung in § 6 Abs. 1 HGrG und § 7 Abs. 1 BHO ist der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit (und der Grundsatz der Sparsamkeit) bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans zu beachten. Mit der Wirtschaftlichkeit hat ein weiteres wirtschaftswissenschaftliches Prinzip, neben dem zuvor in Blick genommenen gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht, im Text des Grundgesetzes Aufnahme gefunden940. Infolge dieser Bemächtigung seitens des Verfassungsgebers wird der Wirtschaftlichkeitsbegriff freilich zum inhaltlich ausfüllungsbedürftigen Rechtsbegriff941; 937 Hierzu näher, jeweils mit weiteren Nachweisen M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 114, Rz. 21; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 114, Rz. 23 f.; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 52 f. Vgl. auch BVerfGE 80, S. 188 (214) sowie – als Spiegel des einfachgesetzlichen Verständnisses – § 42 Abs. 1 bis Abs. 3, §§ 43 f., 55, 48, 53 f. HGrG und § 88 Abs. 1, §§ 89, 91 f., 104, 111 BHO. Zur – hiervon zu trennenden – Frage der Kontrolldichte siehe weiter unten in diesem Abschnitt. 938 Vgl. H. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 431. „Zum Anwendungsfeld des Art. 114 Abs. 2 GG“ ebenda, S. 432–440. 939 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 17. Näher zum „Verhältnis von Wirtschaftlichkeit und Recht im engeren Sinne“ H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 93–95; derselbe, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (265 f.). 940 H. Blasius, DÖV 1988, S. 819 (822); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 50; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 86 f.; P. Selmer, Die Verwaltung 23 (1990), S. 1 (6); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 III 3 c g; S. Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, S. 133, 135 f.; J. Wieland, DVBl 1995, S. 894 (897). Allgemein zur Aufnahme wirtschaftswissenschaftlicher Begriffe in die Verfassung M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 44–46. 941 P. Selmer, Die Verwaltung 23 (1990), S. 1 (6 f.). Vgl. auch H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 60; denselben, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (260); H. Blasius, DÖV 1988, S. 819 (822). Dem widerspricht es, wenn N. Luhmann, VerwArch 51 (1960), S. 97 (passim) die Anwendbarkeit des Wirtschaftlichkeitsprinzips für die öffentliche Verwaltung verneint; hierzu etwa H. H. von Arnim, a. a. O. (erste Nennung), S. 41–46; derselbe, a. a. O. (zweite Nennung), S. 266 f.; K. Grupp, DÖV 1983, S. 661 (665); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 III 3 c g.

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als objektives Rechtsgebot vermittelt das Postulat der Wirtschaftlichkeit dem einzelnen Bürger indes kein subjektives Recht942. Wirtschaftlich ist ein Handeln, welches entweder mit gegebenen Mitteln ein bestimmtes Ziel bestmöglich verwirklicht (Nutzenmaximierung oder Maximalprinzip) oder ein bestimmtes Ziel mit dem geringstmöglichen Aufwand verwirklicht (Kostenminimierung oder Minimalprinzip)943. Es geht letztlich also um die Optimierung des Verhältnisses zwischen Aufwand und Ertrag944, im Bereich 942 H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 102; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 438. Zu den Fehlerfolgen für außenwirksame Entscheidungen siehe H. H. von Arnim, a. a. O., S. 98 f. Nach vereinzelt vorgetragener Auffassung folgt die Bindung des Haushaltsgesetzgebers und der Exekutive an das Wirtschaftlichkeitsprinzip auch aus Art. 14 GG (so etwa H. H. von Arnim, VVDStRL 39 [1981], S. 286 [316 f.]; derselbe, a. a. O. [erste Nennung], S. 72 f.; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 17; A. Peters, DÖV 2001, S. 749 [754]) oder allgemeiner den abgabenrelevanten Grundrechten (so etwa H. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, zusammenfassend S. 474 f.), was indes dem Bürger ebenfalls kein subjektives Recht vermitteln soll (H. H. von Arnim, a. a. O. [zweite Nennung]; derselbe, a. a. O. [erste Nennung], S. 73, Fußnote 27; A. Peters, a. a. O.). 943 H. H. von Arnim, DVBl 1983, S. 664 (664); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 18; H. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 412; A. Greifeld, Der Rechnungshof als Wirtschaftlichkeitsprüfer, S. 7; K. Grupp, JZ 1982, S. 231 (233); derselbe, DÖV 1983, S. 661 (662); derselbe, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 27; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 114, Rz. 24; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 125; C. Helm, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 7 BHO, Rz. 2; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 509, 512; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 114, Rz. 29; C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 137; H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 114, Rz. 7; H. Karehnke, DVBl 1970, S. 949 (949 f.); G. Kisker, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 111; W. Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, S. 185; P. Kreibohm, LKV 2005, S. 143 (145); N. Luhmann, VerwArch 51 (1960), S. 97 (97 f.); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 50; A. von Mutius, VVDStRL 42 (1984), S. 147 (177); M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 66; A. Peters, DÖV 2001, S. 749 (752); H. Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), S. 231 (255); G. F. Schuppert, VVDStRL 42 (1984), S. 216 (259); K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 87; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 14; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 III 3 c g; R. Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 10 IV; K. Vogel, DVBl 1970, S. 193 (195); K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 (Zweitbearbeitung 1973), Rz. 87; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 100; J. Wieland, DVBl 1995, S. 894 (897). Erwei-

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der Staatswirtschaft um die Optimierung des Verhältnisses zwischen öffentlichem Mitteleinsatz (Zeit, Arbeitskraft, Finanzmittel einschließlich Folgekosten) und dem Nutzen für das Gemeinwohl945. Den Bezugspunkt bilden allein die zur Verwirklichung eines bestimmten Ziels ergriffenen oder zu ergreifenden Maßnahmen der Haushalts- und Wirtschaftsführung, nicht das Ziel selbst946, weshalb auch eine Kontrolle von dessen Nützlichkeit auf geternd H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 19–23; derselbe, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (261 f.). 944 Siehe statt unüberschaubar vieler H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 18; W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 509 f.; W. Leisner, Staatliche Rechnungsprüfung Privater, S. 80. Formulierungen finden sich verschiedene, an Stelle von „Aufwand und Ertrag“ etwa „Kosten und Nutzen“; siehe zu letzterer Form nur W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 114, Rz. 29 (beide Formen); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 50. 945 H. H. von Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, S. 369; derselbe, DVBl 1983, S. 664 (664); derselbe, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (263–265); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 18; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 114, Rz. 24; G. Püttner, Verwaltungslehre, § 14 I 3; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 (Zweitbearbeitung 1973), Rz. 88, 90. Vgl. auch § 5 HGrG und § 6 BHO („Notwendigkeit“ der Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen) sowie § 90 Nr. 4 BHO („Wirksamkeit“ der Aufgabenerfüllung). Kritisch B. Fischer, JZ 1982, S. 6 (7); K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 88 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 III 3 c g. Gegen den Einbezug von „sonstigen Gemeinwohlkosten“ (– das heißt wohl der nicht unmittelbar finanziellen Kosten –) auf der Ebene des Mitteleinsatzes spricht sich aus C. Degenhart, VVDStRL 55 (1996), S. 190 (210). 946 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 17, 18; K. Grupp, JZ 1982, S. 231 (234); N. Gumboldt, LKV 2005, S. 442 (444); J. Isensee, JZ 2005, S. 971 (981, ferner 971); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 114, Rz. 7; H. Karehnke, DVBl 1970, S. 949 (950, 951); B.-P. Lange, Verfassungsrechtliche Probleme im Zusammenhang mit Rechnungsprüfung und Rechnungshof, S. 155; W. Leisner, Staatliche Rechnungsprüfung Privater, S. 83–87, insbesondere 84; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 87; G. Strickrodt, Finanzrecht, S. 115; S. Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, S. 136. Vgl. ferner H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 39 f.; denselben, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (264, 265); H. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratieund Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 423 f.; H. Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), S. 231 (260 f., 262). Anderer Ansicht H. H. von Arnim, DVBl 1983, S. 664 (664 f.); A. Greifeld, Der Rechnungshof als Wirtschaftlichkeitsprüfer, S. 83–85; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 114, Rz. 24; P. Kirchhof, NVwZ 1983, S. 505 (515); G. Kisker, NJW 1983, S. 2167 (2168); derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV,

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gebener Grundlage ausscheidet. Innerhalb der haushalts- und verwaltungsrechtlichen Bindungen ist die Zielvorgabe als solche ausschließlich Sache der handelnden Staatsgewalt, insbesondere der Exekutive947. In Rede steht eben eine Wirtschaftlichkeits-, keine umfassende Gemeinwohlprüfung948. Mag Wirtschaftlichkeit als Prinzip auch „kompetenzblind“ sein949, ist es doch im Rahmen der verfassungsrechtlichen Gesamtordnung zu betrachten und inhaltlich auszugestalten. Das Ziel zieht den prüfenden Blick in mittelbarer Beziehung nur insoweit auf sich, als der Mitteleinsatz durch den erzielten oder erzielbaren Nutzen überhaupt gerechtfertigt ist950. Darüber § 89 Rz. 112; W. Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, S. 190– 197, insbesondere 196 f.; K. Vogel, DVBl 1970, S. 193 (194–196, insbesondere 196); K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 (Zweitbearbeitung 1973), Rz. 91. Vgl. ferner G. F. Schuppert, VVDStRL 42 (1984), S. 216 (260). Eine Beurteilungs- bzw. Kontrollsperre für „politische Entscheidungen“, „politische Vorgaben“, „politische Wertungen“ oder „politische Akte“ vertreten beispielsweise B. Bank, AöR 80 (1955/1956), S. 261 (265); G. Brunner, in: Festschrift für Hans Schäfer zum 65. Geburtstag, S. 169 (179 f.); A. Fuchs, Wesen und Wirken der Kontrolle, S. 63; H. Karehnke, DVBl 1970, S. 949 (949); B.-P. Lange, a. a. O., S. 155 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/ G. Dürig, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 51; A. von Mutius/A. Nawrath, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 114 GG, Rz. 27; G. Strickrodt, a. a. O.; S. Tiemann, a. a. O., S. 111–113; dieselbe, DÖV 1977, S. 240 (insbesondere 241); wohl auch G. F. Schuppert, a. a. O., S. 261; im Ausgangspunkt (lediglich) ebenso der Bundesrechnungshof, siehe nur BT-Drucks 9/978, S. 6 und BT-Drucks 10/574, S. 6 sowie K. Wittrock, ZParl 13 (1982), S. 209 (214). Insoweit anderer Ansicht beispielsweise H. H. von Arnim, a. a. O. (dritte Nennung), S. 667; derselbe, Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, S. 402 f.; derselbe, a. a. O. (erste Nennung), S. 107–118, insbesondere 118, zusammenfassend 122; derselbe, a. a. O. (zweite Nennung), S. 271–274; U. Battis, DÖV 1976, S. 721 (insbesondere 726); derselbe, DÖV 1977, S. 243; H. Blasius, DÖV 1988, S. 819 (824–828); C. Degenhart, VVDStRL 55 (1996), S. 190 (206 f.); W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 506; W. Krebs, a. a. O., S. 201–203; P. Selmer, Die Verwaltung 23 (1990), S. 1 (11–14). In dieser Hinsicht vermittelnd H. Schulze-Fielitz, a. a. O., S. 262–264. Vgl. ferner H. Sauer/H. Blasius, DVBl 1985, S. 548. Eine zweifelsfreie Zuordnung der die „politischen Entscheidungen“ betreffenden Auffassungen ist nicht möglich, da im Regelfall nicht zwischen dem Ziel und den zur Verwirklichung dieses Ziels ergriffenen oder zu ergreifenden Maßnahmen differenziert wird; nach der hier vertretenen Ansicht ist nur die Kontrolle des (politischen) Ziels selbst ausgeschlossen, alle zielbezogenen Maßnahmen dagegen, welcher Art sie auch sein mögen, unterliegen vollumfänglich dem Wirtschaftlichkeitsgebot. 947 W. Leisner, Staatliche Rechnungsprüfung Privater, S. 84. 948 C. Degenhart, VVDStRL 55 (1996), S. 190 (209); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 114, Rz. 23; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 87. 949 H. Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), S. 231 (263). 950 K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 87. Vgl. ferner H. H. von Arnim, Wirt-

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hinaus, dies sei klarstellend hervorgehoben, muß das Staatshandeln von der Rechtsordnung getragen werden; anderenfalls wäre die Haushalts- und Wirtschaftsführung nicht ordnungsmäßig im Sinne des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 (sowie des Art. 20 Abs. 3) GG. Zudem darf nicht übersehen werden, daß das Ziel seinerseits Mittel zur Erreichung eines abstrakteren Ziels und auf der Grundlage dieser Sicht Gegenstand der Wirtschaftlichkeitsbeurteilung sein kann951. In dem so gekennzeichneten Rahmen liegt es nahe, einen gewissen Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum anzuerkennen952; bekanntermaßen ist vor allem der Nutzen für das Gemeinwohl nicht eindeutig quantifizierbar953, zumal begrenzte Erkenntnismöglichkeiten im Zeitpunkt der Beurteilung noch erschwerend hinzutreten können954. Dementsprechend bestimmen die schaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 108; C. Degenhart, VVDStRL 55 (1996), S. 190 (209); G.-M. Hellstern/H. Wollmann, ZParl 11 (1980), S. 547 (563); K. Wittrock, Diskussionsbeitrag, ZParl 13 (1982), S. 223. 951 „Die Fixierung der Zwecke gilt jedoch nur für den (der Norm unterworfenen) Anwender. Er ist an die gesetzten Zwecke gebunden. Anders stellt sich die Situation dar für den Normsetzer, zu dessen Disposition die Norm und ihr Inhalt stehen. Aus seiner Sicht sind die Norm und die darin enthaltenen Zwecksetzungen ihrerseits wieder Mittel zur Erreichung vorgelagerter, abstrakterer Zwecke und können als solche Gegenstand der Wirtschaftlichkeitsbeurteilung – auf einer höheren Ebene – sein“ (H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 39 mit Bezug auf W. Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, S. 186; vgl. ferner W. Leisner, Staatliche Rechnungsprüfung Privater, S. 84; H. Sauer/H. Blasius, DVBl 1985, S. 548 [549]). 952 H. Blasius, DÖV 1988, S. 819 (828); C. Degenhart, VVDStRL 55 (1996), S. 190 (208 f.); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 18; G. Kisker, NJW 1983, S. 2167 (2168); K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 88; P. Selmer, Die Verwaltung 23 (1990), S. 1 (7); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 III 3 c e; S. Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, S. 136, 137. 953 H. H. von Arnim, DVBl 1983, S. 664 (664); derselbe, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 45; derselbe, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (263); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 18; K. Grupp, DÖV 1983, S. 661 (665); derselbe, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 30; W. Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, S. 187; H. Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), S. 231 (256); K.A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 88 f.; K. Vogel, DVBl 1970, S. 193 (195); K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 (Zweitbearbeitung 1973), Rz. 89 in Verbindung mit 88; J. Wieland, DVBl 1995, S. 894 (897). Allgemeiner W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 510 f.; N. Luhmann, VerwArch 51 (1960), S. 97 (99 f., 102); jeweils mit weiteren Nachweisen.

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Vertreter der etablierten Auffassung die Grenzlinien anhand der wirtschaftlichen Vertretbarkeit einer Maßnahme955. Illustriert wird dieser Gedanke noch durch den vergleichenden Hinweis auf eine verwaltungsrechtliche Kategorie, nämlich der grundsätzliche Rücktritt der gerichtlichen Auffassung bei der Überprüfung von Ermessensentscheidungen, wenn die Maßnahme der Exekutive vertretbar ist956. Nun richtet sich der Blick vorliegend vor allem auf das Verfassungsprinzip, welches damit, also mit der am Ziel und deshalb am Nutzen für das Gemeinwohl gemessenen Rechtfertigung des öffentlichen Mitteleinsatzes957, seine Prägung erfährt, weniger auf die Befugnisse des Bundesrechnungshofes und die sich gerade an dieser Stelle aufdrängende Folgefrage der Kontrolldichte im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsprüfung. Gleichwohl ist – zumal der im Gesamtsystem von Bindungsund Kontrollnorm958 zutreffenden Einordnung wegen – der kurze Hinweis angezeigt, daß diese Kontrolldichte (vorbehaltlich der bindenden Zielvorgabe) rechtlich unbeschränkt ist. Grundlage dieser Erkenntnis ist, wie Peter Selmer zu Recht herausarbeitet959, der Gesichtspunkt der abschließenden Entscheidungskompetenz über den Wirtschaftlichkeitsbegriff. „Mit der Befolgung des Wirtschaftlichkeitsgebotes genügt die Exekutive einer durchgängigen Forderung an die gesamte öffentliche Haushalts- und Wirtschaftsführung, nicht aber einer kompetentiell allein ihr obliegenden genuinen Verwal954

Vgl. W. Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, S. 187. H. H. von Arnim, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, S. 369; derselbe, Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland, S. 403; derselbe, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 104 f.; A. Greifeld, Der Rechnungshof als Wirtschaftlichkeitsprüfer, S. 43; P. Kirchhof, NVwZ 1983, S. 505 (515); G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 113; W. Leisner, Staatliche Rechnungsprüfung Privater, S. 80; E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 114 GG, Rz. 20; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 88; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 III 3 c e; K. Vogel, DVBl 1970, S. 193 (196); K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 (Zweitbearbeitung 1973), Rz. 105, ferner 90, 101. Zum Verhältnis der Wirtschaftlichkeit und der (in der Literatur nicht selten bemühten [vgl. S. Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, S. 137], gegenüber der nachgewiesenen Aussage aber anders gelagerten) Zweckmäßigkeit H. H. von Arnim, a. a. O. (dritte Nennung), S. 56–58 mit weiteren Nachweisen. 956 Diese Formulierung beruht konkret auf der Wortwahl von K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 III 3 c e. 957 Vgl. zu dieser Formulierung W. Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, S. 188; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 (Zweitbearbeitung 1973), Rz. 90; ferner J. Wieland, DVBl 1995, S. 894 (897). 958 Vgl. oben Fußnote 935. 959 Die Verwaltung 23 (1990), S. 1 (8–11). 955

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tungsfunktion, die als solche an sich zu ziehen dem Rechnungshof versagt wäre.“960 Der handelnden Staatsgewalt, insbesondere der Exekutive, kommt hier gerade keine Einschätzungsprärogative gegenüber dem Bundesrechnungshof zu, welche die Übertragung jener verwaltungsgerichtlichen Maßstäbe mit der Folge einer begrenzten Kontrolldichte zu rechtfertigen vermag961. Rechnungsprüfung ist, wie Paul Kirchhof formuliert, „Rechtsfortbildung durch Beanstandung und Empfehlung“962. Die Sicherheit des Wirtschaftlichkeitsurteils, augenblicklich die Beurteilung von Werner Heun gebrauchend, hängt „von der Konkretisierbarkeit der Zwecke und Mittel, der Operationalität der Zweck- und Mittelbestimmungen, dem Grad der Meßbarkeit und der Einschätzbarkeit der kausalen Zusammenhänge ab.“963 Immanent ist dem Wirtschaftlichkeitsgebot indessen die Verpflichtung zur Sparsamkeit, was auf einfachgesetzlicher Ebene in begrifflicher Trennung von der Wirtschaftlichkeit verschiedentlich nachvollzogen wird (vgl. etwa § 6 Abs. 1 und § 19 Abs. 2 Satz 1 HGrG sowie § 7 Abs. 1 Satz 1, § 34 Abs. 2 Satz 1 und § 90 Nr. 3 BHO). Ob dieser – neben der Verpflichtung zur Kostenminimierung – eine eigenständige, über die Erinnerung oder den Appell hinausreichende Bedeutung zuzuerkennen ist, darf freilich bezweifelt werden, wird gleichwohl kontrovers diskutiert964. Für das Norm960

Die Verwaltung 23 (1990), S. 1 (11). Im Ergebnis hängen der rechtlich unbegrenzten Kontrolldichte, bezogen auf das dargelegte Verständnis, auch an H. Blasius, DÖV 1988, S. 819 (827 f.); K. Grupp, DÖV 1983, S. 661 (664 f.); G. Kisker, NJW 1983, S. 2167 (2168 f.); derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 113; W. Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, S. 200 f.; G. F. Schuppert, VVDStRL 42 (1984), S. 216 (261); hierzu wiederum P. Selmer, Die Verwaltung 23 (1990), S. 1 (8–10). Vgl. ferner H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 18; S. Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, S. 138. Zwischen Prüfungs- und Rügebefugnis differenzieren K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 (Zweitbearbeitung 1973), Rz. 105. 962 NVwZ 1983, S. 505 (514 f.). 963 Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 514. Vgl. auch H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 18; K. Grupp, DÖV 1983, S. 661 (666); W. Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, S. 187 f., 199 f.; H. Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), S. 231 (257 f.). 964 Für eine eigenständige Bedeutung sprechen sich im Ergebnis aus M.-P. Büch, Zur Bestimmung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit im öffentlichen Haushalt der Bundesrepublik Deutschland, passim, deutlich etwa S. 101, 139; H. Dommach, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 7 BHO, Rz. 4; B. Fischer, JZ 1982, S. 6 (8 et passim); A. Fuchs, Wesen und Wirken der Kontrolle, S. 137; H. Karehnke, DVBl 1970, S. 949 (950 f.); N. Luhmann, VerwArch 51 (1960), S. 97 (104); G. Püttner, Verwaltungslehre, § 14 I 1; K.-A. Schwarz, in: H. 961

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

verständnis gewichtig erscheint jedenfalls, daß der Verfassungstext im Gegensatz zu einfachgesetzlichen Normen die Sparsamkeit nicht gesondert erwähnt, die inhaltliche Reichweite der Wirtschaftlichkeit also selbst den äußeren Interpretationsrahmen bildet. Wenngleich die gedachten Entscheidungssituationen sehr vereinfacht, normative Bindungen abgeschwächt erscheinen, so vermag die folgende Gegenüberstellung von Klaus Grupp betreffs die dargelegten Elemente des Wirtschaftlichkeitsgebots doch eine durchaus zutreffende Grundtendenz aufzuzeigen: „Sofern – etwa durch Gesetz oder aufgrund faktischer Umstände – die einsetzbaren Mittel nach Art und Umfang abschließend festgelegt sind, muß gemäß dem Nutzenmaximierungsgrundsatz verfahren werden; ist hingegen bestimmt, inwieweit ein Zweck verwirklicht werden soll, sind die dafür notwendigen Kosten auf das geringstmögliche Maß zu senken.“965 Angebrachte Konsequenz des Prüfungsauftrags aus Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG ist unabhängig davon das Gebot einer seine Durchführung ermöglichenden Rechnungslegung966. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 88; K. Vogel, DVBl 1970, S. 193 (194 mit Fußnote 9). Gegen eine eigenständige Bedeutung sprechen sich im Ergebnis aus H. H. von Arnim, DVBl 1983, S. 664 (665); derselbe, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 49 f.; derselbe, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (262 f.); H. FischerMenshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 19; A. Greifeld, Der Rechnungshof als Wirtschaftlichkeitsprüfer, S. 35 f.; K. Grupp, JZ 1982, S. 231 (233, 234–236); derselbe, DÖV 1983, S. 661 (662); derselbe, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 27; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 114, Rz. 24; C. Helm, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 7 BHO, Rz. 2; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 112; W. Krebs, Kontrolle in staatlichen Entscheidungsprozessen, S. 185; B.-P. Lange, Verfassungsrechtliche Probleme im Zusammenhang mit Rechnungsprüfung und Rechnungshof, S. 155; M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 65; A. Peters, DÖV 2001, S. 749 (752); E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 114 GG, Rz. 20; H. Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), S. 231 (255); G. F. Schuppert, VVDStRL 42 (1984), S. 216 (259); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 114, Rz. 14; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 34 III 3 c d; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 (Zweitbearbeitung 1973), Rz. 101 f.; G. Vogt, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, III Rz. 100; im Ergebnis ähnlich S. Tiemann, Die staatsrechtliche Stellung der Finanzkontrolle des Bundes, S. 133 f.; wohl auch C. Degenhart, VVDStRL 55 (1996), S. 190 (208 mit Fußnote 150); W. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 512; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 114, Rz. 27; differenzierend H. Gersdorf, Öffentliche Unternehmen im Spannungsfeld zwischen Demokratie- und Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 414 f.; offengelassen von R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 124; mehrdeutig A. von Mutius, VVDStRL 42 (1984), S. 147 (177). 965 In: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 28; nahezu wortgleich auch in DÖV 1983, S. 661 (662).

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Abschließend ist noch einmal zum Ausgangspunkt des Wirtschaftlichkeitsbegriffs zurückzukehren. Wegen der vom Grundgesetz nicht gewollten Wirtschaftlichkeitskontrolle des Ziels äußert Walter Leisner, daß die Rechnungsprüfung nur auf Kostenminimierung hin zu prüfen habe967, oder allgemeiner formuliert, daß sich das Wirtschaftlichkeitsgebot auf die Kostenminimierung (und damit auf die Sparsamkeit) beschränke968. Doch hat das Element der Nutzenmaximierung im Bereich der Staatswirtschaft durchaus seine Berechtigung, beispielshalber im Fall der Veräußerung von Staatsvermögen969. Die Frage der Wirtschaftlichkeit stellen, hieße hier mitnichten, die Wirtschaftlichkeitskontrolle des Ziels einzuführen. Die Beurteilbarkeit im Einzelfall vorausgesetzt (vgl. in rechtlicher Hinsicht nur Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 GG970), ermöglicht der Gedanke der Nutzenmaximierung die Untersuchung, ob der erreichbare Nutzen für das Gemeinwohl den erzielten oder zu erzielenden Nutzen unvertretbar übersteigt, zum genannten Beispiel zurückkehrend, ob der erzielbare Veräußerungserlös des Staates den erzielten oder zu erzielenden Veräußerungserlös unvertretbar übersteigt. Bei bejahender Beurteilung stellt sich der öffentliche Mitteleinsatz – und nach den Maßstäben des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG nur dieser – als unwirtschaftlich heraus. Die Möglichkeit, daß das Ziel den prüfenden Blick in mittelbarer Beziehung auf sich zieht, rechtfertigt bei allem (verfassungsrechtlich geschuldeten) Respekt vor den Zielvorgaben der handelnden Staatsgewalt nicht die über die anerkannten Spielräume hinausreichende Einschränkung des Postulats der Wirtschaftlichkeit und damit der Finanzkontrolle, bildet letztere doch selbst die verfassungsrechtlich (nicht nur in Teilen) gewollte Einschränkung der Staatswirtschaft.

966 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 114, Rz. 3, 18 mit weiteren Nachweisen aus dem finanzwissenschaftlichen Schrifttum; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 114 Abs. 2, Rz. 90. Vgl. ferner H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 33; denselben, in: H. G. Zavelberg, Die Kontrolle der Staatsfinanzen, S. 259 (264). 967 Staatliche Rechnungsprüfung Privater, S. 89–94, insbesondere 92. 968 Diese Sicht der Dinge wird zu Recht, wie sogleich zu zeigen ist, abgelehnt seitens C. Degenhart, VVDStRL 55 (1996), S. 190 (209); H. Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), S. 231 (258). 969 Vgl. hierzu noch unten § 7 I. 970 Zum Verhältnis von Wirtschaftlichkeitskontrolle einerseits, Rundfunkfreiheit und Wissenschaftsfreiheit andererseits vgl. die Nachweise bei P. Selmer, Die Verwaltung 23 (1990), S. 1 (14, Fußnoten 50 f.).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

§ 7 Anderweitige rahmenbildende Verfassungsrechtsfragen Um dem Ziel dieses Teils der Untersuchung gerecht zu werden, nämlich den äußeren verfassungsrechtlichen Rahmen für die Verwendung der staatlichen Einnahmen zu gewinnen, ist die Aufmerksamkeit noch auf zwei weitere Betrachtungsgegenstände zu lenken, deren Beziehung zueinander sich freilich in der Ergänzung eben dieses Rahmens erschöpft. Angesprochen sind damit zum ersten die das Vermögen des Staates betreffenden verfassungsrechtlichen Aussagen, setzt der Verwendungsbegriff für Zwecke dieser Arbeit per definitionem (vgl. oben § 3 I) doch bereits in unmittelbarer Folge der Vereinnahmung der finanziellen Mittel an. Zum zweiten stehen die Abweichungen von den behandelten allgemeinen Vorschriften in Rede, die das Grundgesetz im Verteidigungsfalle vorsieht.

I. Staatsvermögen Die Vermögensfähigkeit des Staates wird schlicht vorausgesetzt971. Das Staatsvermögen umfaßt die Gesamtheit der Güter und Rechte, über die der Staat, also Bund und Länder, zu verfügen berechtigt ist972. Herkömmlich wird zwischen dem Verwaltungs- und dem Finanzvermögen unterschieden973. Ersteres, namentlich das Verwaltungsvermögen, bezeichnet Vermögensgegenstände (wie beispielsweise Verwaltungsgebäude), die entweder – 971 K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 18. 972 K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 2; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 51 I 2 a. Vgl. auch N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15 Rz. 29; E. Tatarin-Tarnheyden, in: G. Anschütz/R. Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Zweiter Band, § 91, S. 417 (419). Grundlegend zum Staatsvermögen K. H. Friauf, a. a. O., § 90; K. Stern, a. a. O., § 51 I. Zum Unterschied zum privaten Vermögen im besonderen K. H. Friauf, a. a. O., § 90 Rz. 2 f.; K. Stern, a. a. O., § 51 I 2 a und c. 973 BVerfGE 10, S. 20 (37); D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2005, S. 1 (2, Fußnote 6); K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 4, 28–38, 44–50; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 51 I 4; jeweils mit weiteren Nachweisen. Vgl. auch H. P. Bull/V. Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, Rz. 919 f.; E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Erster Band, S. 376 f.; J. Salzwedel, in: H.-U. Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Auflage, § 42 Rz. 13 (nur bis zu dieser Auflage); H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht, Band 2, § 75 Rz. 8, 11; ferner J. Hatschek, Institutionen des deutschen und preußischen Verwaltungsrechts, S. 54; W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 505; G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 97.

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intern – dem Gebrauch durch staatliche Stellen (Verwaltungsgebrauch) oder – extern – der Nutzung durch die Bürger gewidmet sind; maßgebliches Rechtsregime ist grundsätzlich das öffentliche Recht. Letzteres, namentlich das Finanzvermögen, bezeichnet Vermögensgegenstände (wie beispielsweise Beteiligungen an gewerblichen Betrieben), die nicht durch ihren Gebrauch, sondern durch ihren Vermögenswert oder durch ihre Erträge dem Staat dienen; maßgebliches Rechtsregime ist grundsätzlich das Privatrecht. Hinzu tritt seit geraumer Zeit die (wohl entbehrliche) Kategorie des Betriebsvermögens, mit welcher zumeist Gegenstände des Verwaltungsvermögens gemeint sind, die den Eigenbetrieben, den land- und forstwirtschaftlichen Betrieben und den wirtschaftlichen Unternehmen der Daseinsvorsorge eines Trägers öffentlicher Verwaltung dienen974. Derweil fehlt es an einer verfassungsrechtlichen „Staatsvermögensordnung“ für die Aktiva und die Passiva des Bundes und auch der Länder975. Mit Art. 89 Abs. 1, Art. 90 Abs. 1 sowie den Art. 134 bis 135a widmet sich das Grundgesetz einzig solchen Vermögensangelegenheiten, die mit der besonderen Situation in der Nachkriegszeit im Zusammenhang stehen. Daneben legt Art. 114 Abs. 1 GG dem Bundesminister der Finanzen die Pflicht auf, dem Bundestag und dem Bundesrat über das Vermögen im Laufe des nächsten Rechnungsjahres zur Entlastung der Bundesregierung Rechnung zu legen. (Und diese Bestimmungen sind außerdem außerhalb des vom Untersuchungsgegenstand umgriffenen Bereichs mit der Folge anzusiedeln, daß es keiner näheren Befassung bedarf.) Die Frage, ob die Verfügungsbefugnis über das Staatsvermögen der Legislative oder der Exekutive zufällt, bildete das bedeutsamste Problem des Staatsvermögensrechts zur Zeit der konstitutionellen Monarchie. An gegebener Stelle muß diesbezüglich ein Verweis auf die Darstellung von Edgar Tatarin-Tarnheyden genügen976. Wie es das geltende Haushaltsrecht zum Ausdruck bringt, ist diese Frage heute verfassungsrechtlich zugunsten der 974 K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 30. Vgl. auch N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15 Rz. 31; H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht, Band 2, § 75 Rz. 12. 975 K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 16 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 51 I 2 d. Vgl. aber auch G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 94, 97. Hinzuweisen ist schließlich auf die ursprüngliche Fassung von Art. 110 Abs. 3 GG (BGBl 1949, S. 1; hierzu G. Wacke, a. a. O., S. 95): „Das Vermögen und die Schulden sind in einer Anlage des Haushaltsplans nachzuweisen.“ 976 In: G. Anschütz/R. Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Zweiter Band, § 91, S. 417 (420 f.). Vgl. ferner K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 51. Zur Rechtslage unter Geltung der Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919 E. Tatarin-Tarnheyden, a. a. O., S. 421–435.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Exekutive entschieden977, wobei das Grundgesetz es zuläßt, daß der Gesetzgeber dem Parlament einfachrechtlich Beteiligungsrechte in Form von Zustimmungsvorbehalten (konstitutiv) sichert978. Vermögensrechtlich relevante Bestimmungen für den Bund (und gemäß der Anordnung des § 105 Abs. 1 Nr. 2 BHO für die bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts), namentlich betreffend Erwerb und Veräußerung von Vermögensgegenständen, Grundstücke, Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen, finden sich vor allem in den §§ 63 bis 65 BHO; nebenbei dürfen noch § 61, § 80 Abs. 3 und § 86 BHO sowie § 37 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 35 Satz 1 HGrG Erwähnung finden, welche einerseits interne Verrechnungen, andererseits die Vermögensrechnung zum Gegenstand haben. Den vorhin angedeuteten Einschränkungen exekutiver Verfügungsbefugnis, konkret in Form der erforderlichen Einwilligung des Bundestages und des Bundesrates, unterliegen etwa die Veräußerung von Grundstücken erheblichen Werts oder besonderer Bedeutung (§ 64 Abs. 2 Satz 1 BHO) sowie die Veräußerung von Unternehmensanteilen besonderer Bedeutung (§ 65 Abs. 7 Satz 1 BHO), soweit deren Veräußerung im Haushaltsplan nicht vorgesehen und nicht aus zwingenden Gründen eine Ausnahme vom Einwilligungserfordernis geboten ist979. Ganz grundsätzliches Anliegen des Staatsvermögensrechts ist die Erhaltung der Vermögenssubstanz, was sich aus der Zweckbindung des Staatsvermögens auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben erklärt980. Demgemäß dürfen Vermögensgegenstände nach § 63 Abs. 2 Satz 1 BHO nur veräußert werden, wenn sie zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes in absehbarer Zeit nicht benötigt werden. Zu berücksichtigen ist dabei, daß Gegenstände des Verwaltungsvermögens „einer spezifischen Zweckbestimmung und einer dadurch begründeten rechtlichen Bindung [unterliegen], die den jeweiligen Verwendungszweck sicherstellt und – solange die Zweckbestimmung nicht wirksam wieder aufgehoben worden ist – zweckbeeinträchtigende und -entfremdende Eingriffe abwehrt.“981 Au977 D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2005, S. 1 (2); K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 52; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 51 I 5. 978 D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2005, S. 1 (2). „Das Zugriffsrecht des Gesetzgebers endet erst dort, wo der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung beginnt“ (ebenda). 979 Zu den „Beteiligungsrechte[n] des Parlaments bei der Veräußerung von Staatsvermögen, insbesondere Unternehmensbeteiligungen“ D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2005, S. 1. 980 Vgl. N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15 Rz. 35. 981 K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 32. Vgl. auch P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 305 mit weiteren Nachweisen. Der Übergang in das Verwaltungsvermögen kann sich durch rechtsförmliche Indienststellung oder auch durch formlose Ingebrauchnahme vollziehen (K. H. Friauf, a. a. O., § 90 Rz. 33).

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ßerdem dürfen die Vermögensgegenstände nach der Anordnung des § 63 Abs. 3 Satz 1 BHO nur zu ihrem vollem Preis veräußert werden982. Allerdings lassen einerseits § 63 Abs. 2 Satz 2 und andererseits § 63 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BHO bestimmte Ausnahmen zu. Abweichungen von der Pflicht, einen angemessenen Preis zu erzielen (vgl. § 63 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BHO), können nach einem Ausspruch des BVerfG gerechtfertigt sein, wenn mit der Veräußerung besondere Ziele, etwa wirtschafts- oder sozialpolitischer Art, verfolgt werden, wobei dann in gewissen Grenzen und bei Wahrung der rechtsstaatlichen Prinzipien auch sogenannte politische Gesichtspunkte eine Mitberücksichtigung finden dürfen983. Zusätzlich ist in bezug auf die Ausnahmebestimmungen noch das verfassungsrechtliche Gebot der Wirtschaftlichkeit984 anzuführen. Und wirtschaftliche Erwägungen bilden denn auch ein Element des Tatbestandes von § 63 Abs. 2 Satz 2 BHO. Mit dem Argument der umfassenden und unteilbaren gesamtwirtschaftlichen Verantwortung des Staates begründet im übrigen Karl Heinrich Friauf die Annahme, daß die Verpflichtung des Art. 109 Abs. 2 GG, den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen, auch die Verwaltung des Finanzvermögens betreffe985.

II. Organisationsrechtliche Modifikationen im Verteidigungsfall Abweichungen von den erörterten allgemeinen Bestimmungen enthält und ermöglicht das Grundgesetz im Abschnitt Xa für den Verteidigungsfall, einer Situation, die wohl nur in der Theorie rationaler Beurteilung zugänglich ist (– wobei das Grundgesetz durch entsprechende Sicherungsmechanismen das Bestehende zu erhalten sucht986 –) und der das Grundgesetz bisher erfreulicherweise nicht standhalten mußte. Da die staatsrechtliche Normal982 Vor dem Hintergrund der Privatisierung erwerbswirtschaftlicher Unternehmen des Bundes betont das Verfassungsgericht die „aus dem Dienst am Gemeinwohl folgend[e] selbstverständlich[e] Verpflichtung, bei einer Veräußerung öffentlichen Vermögens einen angemessenen Preis zu erstreben“ (BVerfGE 12, S. 354 [364]). 983 BVerfGE 12, S. 354 (364). 984 Vgl. oben § 6 V. 985 In: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 90 Rz. 48. Vgl. ferner P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 308. Siehe jedoch auch oben § 6 III, Fußnote 898. 986 Vgl. W. Graf Vitzthum, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 170 Rz. 2. Allgemein zur Aufgabe des Rechts des Ausnahmezustandes K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 723–725. Zum Verteidigungsfall grundlegend beispielsweise K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 54.

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

lage die tragende Basis dieser Untersuchung bildet, beschränkt sich die folgende Darstellung auf einen abstrakten Überblick über die (in einem eher weiten Sinne) relevanten Normen. Voraussetzung für die Annahme des Verteidigungsfalles und damit für die Aktivierung des speziellen Organisationsrechts ist nach der Legaldefinition in Art. 115a Abs. 1 Satz 1 GG die Feststellung, daß das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht987. Die aus Sicht des Untersuchungsgegenstandes zunächst bedeutsamste Modifikation spricht Art. 115c Abs. 3 GG aus. Danach kann für den Verteidigungsfall durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates die Verwaltung und das Finanzwesen des Bundes und der Länder abweichend von den Abschnitten VIII, VIIIa und X des Grundgesetzes geregelt werden, (jedoch nur) soweit es zur Abwehr eines gegenwärtigen oder unmittelbar drohenden Angriffs erforderlich ist. Zur Disposition stehen damit namentlich etwa die Gemeinschaftsaufgaben, der bundesstaatliche Finanzausgleich einschließlich der Steuerertragsverteilung und das Haushaltswesen. Indes steht diese Befugnis unter dem ebenfalls von Art. 115c Abs. 3 GG ausgesprochenen Vorbehalt, daß die Lebensfähigkeit der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände, insbesondere auch in finanzieller Hinsicht, zu wahren ist. Der Wortgebrauch „Bundesgesetz für den Verteidigungsfall“ bringt zum Ausdruck, daß die Wirksamkeit des modifizierenden Bundesgesetzes zwar den Eintritt des Verteidigungsfalles bedingt, dessen zweckgerichtete Gestaltung (Entwurf, Beratung, Beschluß, Ausfertigung, Verkündung) aber gleichsam im Vorgriff ohne den sich mit Eintritt des Verteidigungsfalles aufbauenden Entscheidungsdruck erreichbar ist; zugleich stellt die Formulierung „für den Verteidigungsfall“ klar, daß das modifizierende Bundesgesetz mit dem Ende des Verteidigungsfalles ipso iure außer Wirksamkeit tritt988. Die zuletzt genannte Regel gilt freilich kraft ausdrücklicher verfassungsrechtlicher Anordnung nur eingeschränkt: Gemäß Art. 115k Abs. 3 GG gelten Gesetze, die von den Art. 91a, 91b, 104a, 106 und 107 GG abweichende Regelungen enthalten, längstens bis zum Ende des zweiten Rechnungsjahres, das auf die Beendigung des Verteidigungsfalles folgt989; sie können nach Beendigung des Verteidigungsfalles durch Bundesgesetz mit Zustim987 Zu den verschiedenen Varianten der Feststellung des Verteidigungsfalles siehe Art. 115a GG; zur Erklärung der Beendigung des Verteidigungsfalles siehe Art. 115l Abs. 2 GG. 988 Näher R. Grote, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115c, Rz. 1 f.; R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 115c, Rz. 5–14; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 54 V 5 c. 989 Nach dem haushaltsrechtlichen Verständnis ist Rechnungsjahr (Haushaltsjahr) das Kalenderjahr (§ 4 HGrG und § 4 BHO).

§ 7 Anderweitige rahmenbildende Verfassungsrechtsfragen

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mung des Bundesrates geändert werden, um zu der Regelung gemäß den Abschnitten VIIIa und X des Grundgesetzes überzuleiten. Art. 115k Abs. 3 GG gilt nur für Gesetze, weil er im Gegensatz zu Art. 115k Abs. 1 und Abs. 2 GG keine Worte über Rechtsverordnungen verliert990. Fernerhin hat der Bund für den Verteidigungsfall das Recht der konkurrierenden Gesetzgebung auch auf den Gebieten, die zur Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehören, wobei diese Gesetze der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (Art. 115c Abs. 1 GG)991. Zur Vorbereitung ihres Vollzugs dürfen die in Rede stehenden Bundesgesetze schon vor Eintritt des Verteidigungsfalles angewandt werden (Art. 115c Abs. 4 GG)992. Für die Gesetzgebung des Bundes gelten im Verteidigungsfalle nach der Anordnung des Art. 115d Abs. 1 GG abweichend von Art. 76 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 bis Abs. 4, Art. 78 sowie Art. 82 Abs. 1 GG die in Art. 115d Abs. 2 und Abs. 3 GG enthaltenen Verfahrensregelungen. Stellt der Gemeinsame Ausschuß (Art. 53a GG), ein „selbständiges oberstes Bundesorgan“993, im Verteidigungsfalle mit der in Art. 115e Abs. 1 GG genannten Mehrheit fest, daß dem rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegenstehen oder daß dieser nicht beschlußfähig ist, so hat der Gemeinsame Ausschuß die Stellung von Bundestag und Bundesrat und nimmt deren Rechte einheitlich war. Allerdings darf durch ein Gesetz des Gemeinsamen Ausschusses das Grundgesetz weder geändert noch ganz oder teilweise außer Kraft oder außer Anwendung gesetzt wer990 R. Grote, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115k, Rz. 12; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 115k, Rz. 11; L.-A. Versteyl, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 115k, Rz. 9. 991 Nach bisheriger allgemeiner Meinung war diese konkurrierende Gesetzgebungskompetenz an die in Art. 72 Abs. 2 GG genannten Voraussetzungen gebunden (R. Grote, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115c, Rz. 6; R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 115c, Rz. 18; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 115c, Rz. 4; D. Rauschning, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 115c [1968], Rz. 8; G. Robbers, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 115c, Rz. 3; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 54 V 5 a; L.-A. Versteyl, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 115c, Rz. 3). Infolge der Änderung des Art. 72 Abs. 2 GG durch Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034 (sogenannte Föderalismusreform) ist diese Interpretation aufzugeben, weil die Anwendung der Erforderlichkeitsklausel nunmehr auf die in der neuen Fassung des Art. 72 Abs. 2 GG ausdrücklich aufgeführten Bereiche beschränkt werden soll (vgl. zur Beschränkung BT-Drucks 16/813, S. 8, 9, 11; BR-Drucks 178/06, S. 16, 20, 24). 992 Näher hierzu R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 115c, Rz. 20–26. 993 BVerfGE 84, S. 304 (335).

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

den; auch zum Erlaß von Gesetzen nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2, Art. 24 Abs. 1 und Art. 29 GG ist der Gemeinsame Ausschuß nicht befugt (Art. 115a Abs. 2 GG; zum BVerfGG vgl. Art. 115g Satz 2 GG)994. Soweit die Verhältnisse es erfordern, kann die Bundesregierung im Verteidigungsfalle außer der Bundesverwaltung auch den Landesregierungen und, wenn sie es für dringlich erachtet, den Landesbehörden Weisungen erteilen und diese Befugnis auf von ihr zu bestimmende Mitglieder der Landesregierungen übertragen (Art. 115f Abs. 1 Nr. 2 GG), wobei Bundestag, Bundesrat und der Gemeinsame Ausschuß unverzüglich von den hiernach getroffenen Maßnahmen zu unterrichten sind (Art. 115f Abs. 2 GG)995. Für die Dauer ihrer Anwendung setzen (die oben angesprochenen) Gesetze nach den Art. 115c, 115e und 115g GG und Rechtsverordnungen, die aufgrund solcher Gesetze ergehen, entgegenstehendes Recht außer Anwendung, was jedoch nicht gegenüber früherem Recht, das auf der Grundlage dieser Artikel erlassen worden ist, gilt (Art. 115k Abs. 1 GG). Gesetze, die der Gemeinsame Ausschuß beschlossen hat, und Rechtsverordnungen, die auf Grund solcher Gesetze ergangen sind, treten spätestens sechs Monate nach Beendigung des Verteidigungsfalles außer Kraft (Art. 115k Abs. 2 GG). Allerdings steht dem Bundestag die Befugnis zu, jederzeit mit Zustimmung des Bundesrates Gesetze des Gemeinsamen Ausschusses aufzuheben; dabei kann der Bundesrat verlangen, daß der Bundestag hierüber beschließt (Art. 115l Abs. 1 Satz 1 und 2 GG). Weitere Begrenzungen des Art. 115k Abs. 2 GG ergeben sich aus der schon genannten spezielleren Bestimmung des Art. 115k Abs. 3 Satz 1 GG996 sowie aus der in Art. 115c GG geschaffenen Rechtsfigur des „Bundesgesetzes für den Verteidigungsfall“ und deren ebenfalls schon dargelegter Wirksamkeitsdauer997.

994

Zur denkbaren Berufung auf die Grundsätze des Art. 79 Abs. 3 GG vgl. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 54 V 4 a a. 995 Zu den Befugnissen der Landesregierungen und Landesbehörden siehe Art. 115i GG. 996 R. Grote, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115k, Rz. 10. 997 R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 115c, Rz. 43 f. Von der Wirksamkeit gilt es jedoch die Geltung (im Sinne von Existenz) derartiger Gesetze zu unterscheiden; hierzu W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 115k, Rz. 8; R. Grote, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115k, Rz. 9.

§ 8 Zusammenfassung des 2. Teils

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§ 8 Zusammenfassung des 2. Teils Der Inhalt des 2. Teils dieser Untersuchung ist Ausdruck des Versuchs, die allgemeingültigen verfassungsrechtlichen Bedingungen und Grenzen, mithin den äußeren verfassungsrechtlichen Rahmen für die Verwendung staatlicher Einnahmen zu gewinnen. Für sämtliche Sachverhalte, die sich ihrem Gegenstand nach als Verwendung staatlicher Einnahmen im hier verstandenen Sinne qualifizieren lassen (vgl. hierzu § 3 I), besteht im Ausgangspunkt generell die Notwendigkeit, den werthaft-normativen Aussagen des Grundgesetzes, soweit sie berührt werden, Rechnung zu tragen. In dieser Hinsicht besonders zu nennen ist die Ordnungsfunktion der Finanzverfassung in den Ausprägungen einerseits der Konstitution der bundesstaatlichen Finanzordnung mit ihrer sorgfältigen und ausgewogenen Aufteilung der jeweiligen Zuständigkeitsbereiche von Bund und Ländern (vgl. hierzu § 4 I) sowie andererseits des Prinzips des Steuerstaates (vgl. hierzu § 4 II), denen diverse Judikate des BVerfG nähere Konturen verliehen. Sie bilden aufgrund ihrer mehrheitlich abstrakten Natur zuvörderst Auslegungsleitlinien und, speziell die Zielrichtung dieses Teils der Untersuchung betonend, die begrenzende Normativordnung, innerhalb derer sich das staatliche Finanzverhalten zu entfalten vermag. Das erwähnte Verfassungsprinzip des Steuerstaates verlangt zunächst, daß die Finanzierung der Gemeinlasten, also der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden, grundsätzlich bzw. in erster Linie, wie das BVerfG verschieden formuliert, aus dem Ertrag der in der Finanzverfassung geregelten Einnahmequelle der Steuer bestritten wird; steuerliche Einnahmen dienen demnach der Deckung des aus der Finanzierung der Gemeinlasten resultierenden allgemeinen Finanzbedarfs. Weil einzig durch die voraussetzungslos geschuldete und erhobene Steuer die für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben in entsprechendem Maße erforderlichen zweckungebundenen Mittel zu realisieren sind, verlangt das Prinzip des Steuerstaates, in das rechte Licht gerückt, darüber hinaus, daß das Steueraufkommen überwiegend zweckungebunden bleibt; es wendet sich insofern gegen die übermäßige Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe (vgl. hierzu § 4 II). Verbunden mit der Frage, wer kompetent ist, staatliche Einnahmen zu verwenden, wird der Begriff der Verwendungskompetenz eingeführt. Inhaltlich umfaßt dieser erstens die das Budget betreffenden Befugnisse im Haushaltsverfassungsrecht, zweitens die Finanzierungsbefugnisse im bundesstaatlichen Verhältnis. Der gemeinsame Oberbegriff der Verwendungskompetenz begründet und rechtfertigt sich durch den Umstand, daß er, im Grunde der Unterscheidung von Sach- und Haushaltsrecht folgend, den begrifflichen

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

Ausschluß des Sachrechts verdeutlichen soll (vgl. hierzu eingangs § 5). Im Rahmen des erstgenannten Kompetenzbereichs finden Betrachtung die Befugnisse der am Haushaltsverfahren beteiligten Organe (unter besonderer Berücksichtigung des parlamentarischen Budgetrechts, von Haushaltsplan und Haushaltsgesetz, der Stellung von Bundestag und Bundesrat, der Stellung der Bundesregierung einschließlich des Bundesministers der Finanzen sowie des Nothaushaltsrechts) und in Form eines Überblicks die Finanzkontrolle und die Stellung der Bundesländer (vgl. hierzu § 5 I). Im Rahmen des zweitgenannten Kompetenzbereichs erfährt die Lastenverteilung, also die verfassungsrechtliche Verteilung der Ausgaben einschließlich der allgemeinen und besonderen Lastenverteilungsregeln, als zentrales Problem der bundesstaatlichen Ordnung Aufmerksamkeit (vgl. hierzu § 5 II). Betreffend den ersten Teil dieses Sachgebietes lassen sich vorzugsweise folgende wenige Eckpunkte allgemeinster Art benennen. Die Budgethoheit bildet ein zentrales Element, einen eigentümlichen und unverzichtbaren Bestandteil im Kompetenzrepertoire des Parlaments; sie genießt den Schutz des Art. 79 Abs. 3 (in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2) GG. Mit der Entscheidung über den Haushaltsplan trifft der Gesetzgeber ebenso eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik im Bewilligungszeitraum, da der Haushaltsplan nicht nur Wirtschaftsplan, sondern zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist. Obwohl dem Parlament im Budgetprozeß danach eine überragende verfassungsrechtliche Stellung zukommt, ist die grundgesetzliche Budgetgewalt insgesamt doch durch eine enge Kooperation zwischen Parlament und Regierung gekennzeichnet, die sich – freilich vereinfacht – dahingehend kennzeichnen läßt, daß die Budgetbewilligung dem Verantwortungsbereich des Parlaments und der Budgetvollzug dem Verantwortungsbereich der Regierung zuzuordnen sind. Erweitert man diese auf die maßgeblichen Organe konzentrierte Darstellung um die bundesstaatliche Komponente, ist an gegebener Stelle vor allem der Hinweis darauf angezeigt, daß die selbständige Haushaltswirtschaft ein Wesensmerkmal der Eigenstaatlichkeit jedes Landes ist. Hinsichtlich der Lastentragung im bundesstaatlichen Verhältnis und damit des zweiten Teils jenes Sachgebietes gilt im Grundsatz, daß Bund und Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Verwaltungskompetenzen ergeben (Prinzip der Vollzugskausalität), soweit nicht die besonderen Lastenverteilungsregeln, das sind die vom Grundgesetz bestimmten Abweichungen von der allgemeinen Lastenverteilungsregel, ihrem Gegenstand nach anwendbar sind. Letztere wurden auch unter Einbeziehung von Gesichtspunkten der Zweckbindung von Finanzmitteln besprochen. Ausgehend von der Erkenntnis, daß das Sachrecht weitgehend vorausbestimmend auf die Gestaltung des Haushaltsplans einwirkt, verdeutlicht der

§ 8 Zusammenfassung des 2. Teils

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darin abstrakt enthaltene Gesichtspunkt der sachgebietsübergreifenden Wirkungen die rechtliche Verbindung der Vereinnahmungs- und der Verausgabungs- bzw. Verwendungsseite staatlichen Finanzverhaltens. Weil Rechtssätze Werturteile beinhalten, ihre Aussagen also normativ sind, beschränkt sich die gegenseitige Beeinflussung beider Seiten nicht auf mögliche Textkollisionen. Vielmehr können auch und gerade die normativen Aussagen der jeweiligen gebietszugehörigen Rechtssätze miteinander in Konflikt geraten, was, bestärkt durch neuere Rechtsprechung des BVerfG, als verfassungsrechtlich belangreich zu beurteilen ist (vgl. hierzu § 5 I 1). Indem Art. 104a Abs. 1 GG normiert, daß die Ausgaben gesondert zu tragen sind, überträgt die Vorschrift den für die Haushaltswirtschaften geltenden Trennungsgrundsatz des Art. 109 Abs. 1 GG auf die Finanzierungsbeziehungen von Bund und Ländern. In ihrem systematischen Zusammenhang schließen die Art. 104a Abs. 1 und Art. 109 Abs. 1 GG eine gegenseitige Kontrolle der Ausgabenwirtschaft aus, soweit sich aus der grundgesetzlichen Systematik nichts Abweichendes ergibt, und dienen letztlich dem Zweck, die Finanzwirtschaft von Bund und Ländern weitestgehend, also im Rahmen des nach dem Grundgesetz Möglichen, gegeneinander abzugrenzen (vgl. hierzu § 5 II 1). Bei Art. 91a Abs. 3, Art. 91b Abs. 3, Art. 104a Abs. 3 Satz 1, Art. 106 Abs. 8 sowie Art. 120 Abs. 1 GG handelt es sich nach zutreffender Lesart um zweckungebundene Finanzzuweisungen des Bundes (vgl. hierzu § 5 II 2 e und § 5 II 2 j aa b). Gleiches gilt für Art. 106 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GG (vgl. hierzu § 5 II 2 j aa a). Von Verfassungs wegen zweckgebunden sind Finanzzuweisungen auf der Grundlage von Art. 104b (ex 104a Abs. 4), Art. 106a sowie Art. 143c GG (vgl. hierzu § 5 II 2 d, § 5 II 2 i und § 5 II 2 j aa g). Beleuchtet werden weiter solche Bedingungen des Haushaltsverfassungsrechts, welche die Verwendung staatlicher Einnahmen unmittelbar oder mittelbar determinieren, wozu zuvörderst die für den Untersuchungsgegenstand relevanten (verfassungsrechtlichen) Haushaltsgrundsätze gehören. Gezielt in das Licht der Verwendungsseite staatlichen Finanzverhaltens gerückt werden zudem das Gebot der Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft, das Ziel des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, die Verpflichtung zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin sowie das Postulat der Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (vgl. hierzu § 6). Interesse verdient hierbei vor allem der Grundsatz der Gesamtdeckung, nach welchem alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen (so die Formulierung von § 7 Satz 1 HGrG und § 8 Satz 1 BHO). Diesem ist entgegen der herrschenden Ansicht eine – freilich vom parlamentari-

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2. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

schen Budgetrecht und der Budgetverantwortung der Regierung abgeleitete – verfassungsrechtliche Tragweite dann beizulegen, wenn die speziell diesem Grundsatz widersprechenden Maßnahmen einen Umfang annehmen, der als Gefährdung des parlamentarischen Budgetrechts oder der Budgetverantwortung der Regierung begriffen werden muß; der Grundsatz der Gesamtdeckung ist deshalb so weit Verfassungsprinzip, als nur seine Befolgung den Budgetgeber, gemessen an den Bedingungen des parlamentarischen Budgetrechts, bzw. die Regierung, gemessen an ihrem verfassungsrechtlichen Verantwortungsbereich, instand setzt, im ganzen und im einzelnen die Aufgabe, den Haushaltsplan zu beraten und festzustellen bzw. zu vollziehen, zu erfüllen. Insoweit wenden sich das Prinzip des Steuerstaates (siehe oben) und der Grundsatz der Gesamtdeckung parallel gegen die übermäßige Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe (vgl. hierzu § 6 I 3). Das gerade das bundesstaatliche Prinzip konkretisierende Gebot der Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft gemäß Art. 109 Abs. 1 GG hindert Bund und Länder im Rahmen der Verfassung an der gegenseitigen Kontrolle ihrer Haushaltswirtschaften, überhaupt an gegenseitigen Einwirkungen auf dieselben. In Konsequenz dessen darf eine seitens des Bundes angeordnete Zweckbindung von Einnahmen, die als solche (nach insbesondere finanzverfassungsrechtlichen Maßstäben) der Entscheidung der Länder oder (verkürzt) der Gemeinden unterliegen, etwa Landesoder Gemeindesteuern, als unzulässig angesehen werden. Durch eine auf Art. 109 Abs. 3 GG gestützte anderweitige Regelung läßt sich dieses Ergebnis übrigens nicht vermeiden (vgl. hierzu § 6 II). Der zusammenzufassende 2. Teil dieser Untersuchung schließt mit der Betrachtung anderweitiger rahmenbildender Verfassungsrechtsfragen. Angesprochen sind damit zum ersten die das Vermögen des Staates betreffenden verfassungsrechtlichen Aussagen, setzt der Verwendungsbegriff für Zwecke dieser Arbeit per definitionem (vgl. hierzu § 3 I) doch bereits in unmittelbarer Folge der Vereinnahmung der finanziellen Mittel an. Zum zweiten stehen die Abweichungen von den behandelten allgemeinen Vorschriften in Rede, die das Grundgesetz im Verteidigungsfalle vorsieht (vgl. hierzu § 7).

3. Teil

Spezifische Verwendungsbedingungen In Abgrenzung von den im 2. Teil behandelten verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen sind mit der Verwendung der staatlichen Einnahmen auch ganz spezifische Fragenkomplexe verbunden, die sich jedoch – im Gleichklang mit denen des 2. Teils – losgelöst von den einzelnen Einnahmearten erörtern lassen. Gleichsam einen inneren Rahmen schaffend, widmet sich dieser 3. Teil der Untersuchung daher den (in globaler Perspektive) spezielleren verfassungsrechtlichen Verwendungsfragen, namentlich den Grundlagen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen, der Grundrechtsrelevanz der Verwendung staatlicher Einnahmen sowie dem Verhältnis von Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und Verwendungszweck.

§ 9 Grundlagen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen Nachfolgend nun ist den im Zusammenhang mit der Zweckbindung staatlicher Einnahmen gemeinhin auftretenden Verfassungsrechtsfragen Aufmerksamkeit zu schenken. Zuvor sei aber die Begriffsklärung oben § 3 III in Erinnerung gerufen: Von einer Zweckbindung ist dann zu sprechen, wenn das Ziel der Verwendung des Aufkommens oder eines Teils desselben bereits vor der Vereinnahmung festgelegt ist, wenn – mit den Worten von § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO gesprochen – die Einnahmen (rechtserheblich) auf die Verwendung für bestimmte Zwecke beschränkt werden. Es liegt in der Natur der verschiedenen Arten staatlicher Einnahmen1 begründet, daß die übergreifenden Verfassungsrechtsfragen bei ihnen nicht allenthalben, nicht in gleicher Intensität berührt werden. Deutlich wird dies bei Berücksichtigung des Faktums, daß bestimmte Einnahmen bereits von Verfassungs wegen einer Zweckbindung ihres Aufkommens unterworfen sind. Insoweit muß an dieser Stelle der Hinweis auf die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu den Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) hinsichtlich des erforderlichen Merkmals der „gruppennützigen“ Verwendung 1 Vgl. die nicht abschließende Aufzählung oben § 3 II sowie die dortigen Nachweise.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

genügen2. Um die Thematik umfassend aufzugreifen, liegt dem nachfolgenden Systematisierungsversuch typisierend daher die Konstellation einer auf Ebene unterhalb der Verfassung angeordneten Zweckbindung zugrunde, von der auch § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO ersichtlich ausgehen. Die gewonnenen Ergebnisse sind auf Einnahmen, die bereits von Verfassungs wegen einer Zweckbindung ihres Aufkommens unterworfen sind, insoweit übertragbar, als sich die zugrunde liegenden Sachfragen auch dort stellen, also nicht schon infolge der verfassungsrechtlichen Zweckbindung selbst entschieden sind. Definitiv nicht hierher gehören die in den Ausgabeermächtigungen des Haushaltsplans angelegten Zweckbindungen bzw. Verwendungsspezialisierungen sowie die zweckgebundenen Finanzierungsbeteiligungen im Rahmen der Lastenverteilungsregeln wie Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1), Art. 106a oder auch Art. 143c GG; hinsichtlich dieser Angelegenheiten sei auf oben § 6 I 4 sowie § 5 II 2 d, § 5 II 2 i und § 5 II 2 j aa g verwiesen.

I. Zweckbindung und Verwendungszweck 1. Zulässigkeit von Zweckbindungen in abstrakter Sicht Ebenso wie Zweckbindungen in der staatsrechtlichen Praxis keine Seltenheit darstellen3, sind einzelne rechtliche Determinanten derselben geläufige Gegenstände des gesetzgeberischen Wirkens. So bestimmen die schon mehrfach genannten § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO – in Einschränkung des jeweils in Satz 1 der Vorschriften enthaltenen Haushaltsgrundsatzes der Gesamtdeckung, wonach alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen –, daß Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke beschränkt werden dürfen, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben 2 Näher BVerfGE 55, S. 274 (307) mit Bezug auf BVerfGE 18, S. 315 (327 f.) und BVerfGE 37, S. 1 (16 f.) sowie R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (288–300) und K. H. Friauf, in: Festschrift für Hermann Jahrreiß zum 80. Geburtstag, S. 45 (53 f.). In der Folge etwa BVerfGE 57, S. 139 (167–169); BVerfGE 67, S. 256 (276 f.); BVerfGE 75, S. 108 (148); BVerfGE 81, S. 156 (188); BVerfGE 82, S. 159 (180 f.); BVerfGE 93, S. 319 (344); BVerfGE 108, S. 186 (218); BVerfGE 110, S. 370 (389, 392); BVerfGE 113, S. 128 (150 f.). Vgl. zudem unten § 15 I. 3 Vgl. hierzu etwa die oben § 3 III sowie in BVerfGE 37, S. 328 (340 f.) genannten Bestimmungen. Informativ erscheint darüber hinaus der historische Hinweis von K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 38, daß die Zweckbindung von Abgaben lange Zeit ein maßgeblicher Legitimationsgrund für ihre Erhebung war. Zur „Zweckbindung öffentlicher Einnahmen“ aus finanzwissenschaftlicher Sicht W. Wittmann, in: D. Pohmer, Beiträge zum Äquivalenzprinzip und zur Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 9.

§ 9 Grundlagen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen

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oder im Haushaltsplan zugelassen ist. Auch das BVerfG beschäftigen verfassungsrechtliche Gesichtspunkte der Zweckbindung staatlicher Einnahmen, dies nicht nur gelegentlich und durchaus nicht mit ablehnendem Ergebnis. Neben den einleitend genannten Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck), bei denen das Gericht die Zweckbindung zur Rechtmäßigkeitsvoraussetzung erhob, bilden vornehmlich steuerliche Abgaben den thematischen Kontext4. Ganz selbstverständlich scheint demnach davon ausgegangen zu werden, daß das Verfassungsrecht der Figur der Zweckbindung als solcher nicht von vornherein entgegensteht. Und in der Tat entspricht diese Zustandsbeschreibung, der selbst allenfalls Indizcharakter zugesprochen werden kann, auch der Verfassungsrechtslage, weil im Ergebnis nämlich zu konstatieren ist, daß ein generelles Verbot jeglicher Zweckbindungen staatlicher Einnahmen unabhängig von deren Erscheinungsformen den grundgesetzlichen Bestimmungen nicht entnommen werden kann. Die haushaltswirtschaftliche Bestimmung darüber, für welche Zwecke die staatlichen Finanzmittel ausgegeben respektive verwendet werden, obliegt kraft des parlamentarischen Budgetrechts dem Bundestag (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG). Zweckbindungen, die sich ihrem Wesen nach als spezielle Verwendungsentscheidungen darstellen, nehmen das Ziel der Verwendung des Aufkommens bestimmter Einnahmen oder eines Teils desselben und damit jene Bestimmung per definitionem vorweg. Soweit die Zweckbindung nicht erst „im Haushaltsplan zugelassen“, sondern „durch Gesetz vorgeschrieben“ ist (vgl. § 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz BHO), wird die Bestimmung überdies von der Ebene der Haushaltsgesetzgebung auf die Ebene der Sachgesetzgebung verlagert5; der Gesetzgeber hat, so formuliert Rein4 Vgl. in bezug auf Steuern BVerfGE 7, S. 244 (254); BVerfGE 9, S. 291 (300); BVerfGE 16, S. 306 (322); BVerfGE 37, S. 328 (340 f.); BVerfGE 49, S. 343 (353 f., 362 f.); BVerfGE 55, S. 274 (310 f.); BVerfGE 57, S. 139 (166); BVerfGE 65, S. 325 (344); BVerfGE 98, S. 83 (101); BVerfGE 110, S. 274 (294 f.); ferner M. Hirsch, Abweichende Meinung zu BVerfGE 49, S. 343, ebenda S. 363 (368 f.); in bezug auf Gebühren und Beiträge BVerfGE 9, S. 291 (297); BVerfGE 97, S. 332 (345); in bezug auf Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) oben eingangs § 9, Fußnote 2; in bezug auf sonstige Abgaben BVerfGE 78, S. 249 (269 f.); BVerfGE 93, S. 319 (347 f.); BVerfG (Kammer), NVwZ 2003, S. 467 (470); in bezug auf Bundesergänzungszuweisungen gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG BVerfGE 86, S. 148 (269). 5 Zur Budgethoheit vgl. oben § 5 I; zur Unterscheidung von Sach- und Haushaltsrecht vgl. oben eingangs § 5. Genau zu differenzieren ist zwischen der (bloßen) Begründung unabweisbarer Ausgabeverpflichtungen durch den Sachgesetzgeber und der darüber hinausgreifenden und hier in Rede stehenden Spezialisierung staatlicher Einnahmen auf einen bestimmten Verwendungszweck durch den Sachgesetzgeber (vgl. C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 58 f.).

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

hard Mußgnug, sein Budgetrecht schon vorab ausgeübt6; er tritt, wie Christian Jahndorf es äußert, mit sich selbst in Konkurrenz7. Erfolgt die Zweckbindung, wie es vorstehender Gedanke voraussetzt, seitens des Bundestages, des parlamentarischen Gesetzgebers, handelt jeweils dasselbe Organ. Infolge dieser Identität des Entscheidungsträgers konkretisiert sich die Frage nach der – abstrakt verstandenen – verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Zweckbindung staatlicher Einnahmen dahingehend, ob die damit verbundene Vorwegnahme der Verwendungsentscheidung verfassungsrechtlich tolerabel ist. Derart fomuliert, liegt das maßgebende Prinzip, welches der Vorwegnahme entgegenstehen könnte, sofort auf der Hand. Gedacht ist an den Grundsatz der Gesamtdeckung. Freilich erwies sich gerade seine verfassungsrechtliche Verankerung, auf die es vorliegend ausschlaggebend ankommt, als problematisch. Nach den früheren Ergebnissen oben § 6 I 3 ist dem Grundsatz der Gesamtdeckung eine – vom parlamentarischen Budgetrecht und der Budgetverantwortung der Regierung abgeleitete – verfassungsrechtliche Tragweite dann beizulegen, wenn die speziell diesem Grundsatz widersprechenden Maßnahmen einen Umfang annehmen, der als Gefährdung des parlamentarischen Budgetrechts oder der Budgetverantwortung der Regierung begriffen werden muß; er ist – mit anderer Formulierung – so weit Verfassungsprinzip, als nur seine Befolgung den Budgetgeber, gemessen an den Bedingungen des parlamentarischen Budgetrechts, bzw. die Regierung, gemessen an ihrem verfassungsrechtlichen Verantwortungsbereich, instand setzt, im ganzen und im einzelnen die Aufgabe, den Haushaltsplan zu beraten und festzustellen bzw. zu vollziehen, zu erfüllen. Eine weitere verfassungsrechtliche Absicherung außerhalb der Haushaltsverfassung gewinnt der Grundsatz der Gesamtdeckung vermittels des Prinzips des Steuerstaates. Weil einzig durch die voraussetzungslos geschuldete und erhobene Steuer die für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben in entsprechendem Maße erforderlichen zweckungebundenen Mittel zu realisieren sind, verlangt es unter anderem auch, daß das Steueraufkommen überwiegend zweckungebunden bleibt; insoweit wenden sich beide Prinzipien parallel gegen die übermäßige Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe. Dabei wird ohne weiteres deutlich, daß die verfassungskräftige Teilaussage des Grundsatzes der Gesamtdekkung der Vorwegnahme der Verwendungsentscheidung nicht generell im Wege steht. Die Entscheidungsfreiheit des parlamentarischen Gesetzgebers wird nur dann eingeschränkt, wenn ihre Betätigung das parlamentarische 6

In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (278). Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 57. 7

§ 9 Grundlagen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen

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Budgetrecht oder die Budgetverantwortung der Regierung in ihren normativen Inhalten gefährdet oder zu einer übermäßigen Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe führt. Die Übertragung des Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG in das Sachrecht, wie sie Rainer Wernsmann unternimmt, um die grundsätzliche Unzulässigkeit der „ ‚Bepackung‘ von Sachgesetzen mit Entscheidungen, die den Haushalt betreffen und dort Einnahme- und Ausgabeseite verknüpfen,“ zu begründen8, vermag weder dogmatisch noch methodisch zu überzeugen. Der Umgehung des Haushaltsverfassungsrechts beugt implizit auch der hier entwickelte Ansatz vor; und die verfassungsrechtliche Formenstrenge9 konkretisiert sich vorliegend eben in der verfassungskräftigen Teilaussage des Grundsatzes der Gesamtdeckung. Hieraus resultieren zwei Einsichten: Zum ersten sind Zweckbindungen nicht a priori unzulässig; zum zweiten hat sich die Aufmerksamkeit vielmehr auf die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Grenzen von Zweckbindungen zu richten. Letzterem soll im weiteren Verlauf dieser Untersuchung Rechnung getragen werden. 2. Zweckbindungen seitens der Exekutive Der vorgenommene, auf die Figur der Zweckbindung als solcher bezogene Rechtfertigungsversuch beruhte wesentlich auf der Annahme, daß der parlamentarische Gesetzgeber handelndes Organ ist, daß – wieder mit § 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz BHO gesprochen – die Zweckbindung „durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist“. Bedeutsam und daher festzuhalten ist dies für die Frage der Organkompetenz; die Erwägungen lassen sich nämlich nicht auf die Exekutive übertragen. Weil die haushaltswirtschaftliche Bestimmung darüber, für welche Zwecke die staatlichen Finanzmittel ausgegeben respektive verwendet werden, kraft des parlamentarischen Budgetrechts dem Bundestag (und nicht auch der Bundesregierung) obliegt, fehlt der eigenmächtigen Anordnung einer Zweckbindung seitens der Bundesregierung nicht erst infolge von § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO die Handlungsgrundlage10. Hiermit ist noch nicht über die Anordnung einer Zweckbindung aufgrund Rechtsetzungsdelegation, noch nicht über die Zweckbindung durch Rechts8

Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 450. Vgl. oben § 4 I sowie BVerfGE 114, S. 196 (238). Auch die Haushaltsverfassung ordnet die Finanzmacht und unterwirft dieselbe indisponiblen Regeln (W. Höfling, DVBl 2006, S. 934 [937]). 10 Vgl. C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 57: „Die Zweckbindung von Einnahmen steht unter Gesetzesvorbehalt.“ 9

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

verordnung geurteilt. Der in Rede stehende Sachbereich, die Verwendung staatlicher Einnahmen, verbietet es, die Möglichkeit dessen unreflektiert zu bejahen und im weiteren nur auf die Voraussetzungen des Art. 80 GG zu verweisen. Zwar bringt gerade Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG die prinzipielle Zulässigkeit der Rechtsetzungsdelegation deutlich zum Ausdruck; auch spricht das Grundgesetz „dem Parlament nicht einen allumfassenden Vorrang bei grundlegenden Entscheidungen zu.“11 Doch ist die Rechtsetzungsdelegation an die Exekutive zumindest keine Selbstverständlichkeit12; hierzu mag als Beleg dienen, was das BVerfG bereits im ersten Band seiner amtlichen Entscheidungssammlung als Normalfall aussprach, daß nämlich in der parlamentarischen Demokratie grundsätzlich dem Parlament die Rechtsetzung vorbehalten und der Exekutive die Regierung und Verwaltung übertragen ist13. Eine Verfassungsvorschrift, hier Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, darf nicht isoliert gesehen werden, muß vielmehr aus dem Gesamtgefüge der Verfassung heraus, also in Rücksicht auf das Prinzip der Einheit der Verfassung ausgelegt werden14. In diesem Sinne erkennt und unterstreicht das BVerfG, „daß der Gesetzgeber verpflichtet ist, [. . .] in grundlegenden normativen Bereichen [. . .] alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen“15. Ausdruck findet hierin der auf dem demokratischen und dem rechts11

BVerfGE 49, S. 89 (124). Vgl. auch BVerfGE 68, S. 1 (109); BVerfGE 98, S. 218 (252); BVerwGE 60, S. 162 (182); VerfGH Berlin, NJW 1995, S. 858 (859); D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2005, S. 1 (3); H.-U. Erichsen, VerwArch 70 (1979), S. 249 (250 f.); J. Isensee, JZ 1999, S. 1113 (1114); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/ B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20, Rz. 52; M. Sachs, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 20, Rz. 88; H. Schulze-Fielitz, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 20 (Rechtsstaat), Rz. 126; K.-P. Sommermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 20 Abs. 2, Rz. 187; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 37 I 4 b z (am Ende). Zusammenfassend zu den (grundrechtlichen) Lehren vom Totalvorbehalt F. Ossenbühl, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 62 Rz. 18–21. 12 Vgl. diesbezüglich nur BVerfGE 106, S. 1 (22) sowie J. Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, S. 133–136 mit weiteren Nachweisen. 13 BVerfGE 1, S. 372 (394). 14 Vgl. oben § 4 I. 15 BVerfGE 49, S. 89 (126 f.) mit Bezug auf BVerfGE 34, S. 165 (192 f.); BVerfGE 40, S. 237 (249); BVerfGE 41, S. 251 (260); BVerfGE 45, S. 400 (417 f.); BVerfGE 47, S. 46 (78–80); BVerfGE 48, S. 210 (221). Vgl. auch BVerfGE 61, S. 260 (275); BVerfGE 88, S. 103 (116); BVerfGE 98, S. 218 (251 f.); BVerfGE 101, S. 1 (34); ferner W. Krebs, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 69 Rz. 87; F. E. Schnapp, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 20, Rz. 56; H. Schulze-Fielitz, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 20 (Rechtsstaat), Rz. 126; K.-P. Sommermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 20 Abs. 2, Rz. 186. Weitergehend wohl VerfGH Nordrhein-Westfalen, NJW 1999, S. 1243 (1244); kritisch zu oder ablehnend gegenüber dieser Entscheidung E.-W. Böcken-

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staatlichen Prinzip des Grundgesetzes fußende allgemeine Parlamentsvorbehalt16. Und schließlich: „Dabei betrifft die Normierungspflicht nicht nur die Frage, ob ein bestimmter Gegenstand überhaupt gesetzlich geregelt sein muß, sondern auch, wie weit diese Regelungen im einzelnen zu gehen haben“17. Raum erhält der allgemeine Parlamentsvorbehalt allerdings nur im Rahmen der grundgesetzlichen Organisationsverfassung, was wiederum vor dem Hintergrund der exekutiven Vorbehaltsbereiche zu ergänzen ist. Konkret zu fragen ist deshalb, ob im vorliegenden Zusammenhang der Parlamentsvorbehalt aktiviert wird, ob eine (höher zu bewertende) verfassungsrechtliche Funktions- bzw. Kompetenzzuweisung die Rechtsetzungsdelegation beschränkt oder ihr gar entgegensteht18. Jener vom BVerfG geforderte grundlegende normative Bereich ist erkennbar in der grundgesetzlichen Haushaltsverfassung mit ihrem gewichtigen Fundament des parlamentarischen Budgetrechts (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG). Allein schon der Umstand, daß es den Schutz des Art. 79 Abs. 3 (in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2) GG genießt, verschafft der herausragenden verfassungsrechtlichen Bedeutung dieser Kompetenz kraftvollen Ausdruck19. So ergab sich im Hinblick auf die Wirkungen der förde, NJW 1999, S. 1235 (1236); J. Isensee, JZ 1999, S. 1113 (passim); H. Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rz. 22; K.-P. Sommermann, a. a. O., Art. 20 Abs. 3, Rz. 284; J. Wieland, DVBl 1999, S. 719 (721 f.). Genuin dagegen den Gesetzes- und damit Parlamentsvorbehalt auf das Staat-Bürger-Verhälnis beschränkend J. Isensee, a. a. O., S. 1114; H. Maurer, in: Festschrift für Klaus Vogel zum 70. Geburtstag, S. 331 (342); vgl. aber auch die Einschätzung von H. Maurer, a. a. O. (zweite Nennung), S. 343 f. mit Fußnoten 47 f. Zur „Verwaltungsorganisation zwischen parlamentarischer Steuerung und exekutivischer Organisationsgewalt“ E. Schmidt-Aßmann, in: Festschrift für Hans Peter Ipsen zum siebzigsten Geburtstag, S. 333. 16 Näher hierzu F. Ossenbühl, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 62 Rz. 9 f., 31–66; grundlegend J. Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis. 17 BVerfGE 101, S. 1 (34) mit Bezug auf BVerfGE 34, S. 165 (192); BVerfGE 49, S. 89 (127, 129); BVerfGE 57, S. 295 (327); BVerfGE 83, S. 130 (142). Vgl. ferner K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 37 I 4 b z (am Ende) mit Bezug auf H.-U. Erichsen, VerwArch 70 (1979), S. 249 (250). Zur Regelungsdichte J. Staupe, Parlamentsvorbehalt und Delegationsbefugnis, S. 136–148. 18 Es wird nicht verkannt, daß verschiedene Aspekte im Kontext des Parlamentsvorbehalts kontrovers diskutiert werden (vgl. stellvertretend H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20, Rz. 52; H. Schulze-Fielitz, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 20 [Rechtsstaat], Rz. 125 f.; ferner die durch den VerfGH Nordrhein-Westfalen hervorgerufenen und oben Fußnote 15 nachgewiesenen Reaktionen). Da es an gegebener Stelle – wie sogleich zu zeigen ist – konkret um den Schutz des parlamentarischen Budgetrechts, mithin um den Schutz eines originär die Kompetenz des Parlaments begründenden Rechts geht, darf die erwähnte Diskussion hier unberücksichtigt bleiben.

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Budgethoheit des Parlaments, daß die Ermächtigung der Bundesregierung durch den Bundestag, den Haushaltsplan durch Rechtsverordnung zu verabschieden, unzulässig ist. Gleichwohl reicht die Bezugnahme auf das parlamentarische Budgetrecht als solches zur Beurteilung der Ausgangsfrage nicht aus; ungeachtet ganz eigenständiger Entscheidungs- und in dessen Folge Verantwortungsbereiche ist die grundgesetzliche Budgetgewalt insgesamt doch durch eine enge Kooperation zwischen Parlament und Regierung gekennzeichnet. Das Parlament entscheidet selbstredend nicht über die einzelne wirkliche Ausgabe. Mittels des Haushaltsplans ermächtigt es die Exekutive zur Verausgabung von staatlichen Finanzmitteln, und zwar (nur) zu dem im jeweiligen Haushaltstitel bezeichneten Zweck20. Unverkennbar ist an dieser Stelle die Ähnlichkeit zu der Struktur, welche die Zweckbindung mittels Rechtsverordnung aufweist: Durch den Ansatz eines Haushaltstitels wird die Exekutive ermächtigt, innerhalb des durch den Haushaltstitel gesetzten Rahmens über die Verwendung staatlicher Einnahmen zu befinden; durch die Rechtsgrundlage (im Sinne von Art. 80 Abs. 1 GG) wird die Exekutive ermächtigt, innerhalb des durch die Rechtsgrundlage gesetzten Rahmens über die Verwendung (bestimmter) staatlicher Einnahmen mittels Rechtsverordnung zu befinden. Identisch sind praktisch die sich gegenüberstehenden Zuständigkeiten, namentlich auf der einen Seite das parlamentarische Budgetrecht (hier vorweggenommen – wie soeben § 9 I 1 dargelegt –, dort originär), auf der anderen Seite die Regierungszuständigkeit für den Budgetvollzug (wiederum hier vorweggenommen – insoweit gilt als notwendige Folge der vorab ausgeübten Budgethoheit nichts anderes –, dort originär). Die strukturelle Vergleichbarkeit und vor allem die gegenständliche Nähe auf Sachebene sowie die Normativwirkungen auf Verfassungsrechtsebene legen sodann die Übertragung der verfassungsrechtlichen Gestaltungsbedingungen nahe, welche es sukzessive noch zu verfeinern gilt. Würde man die Rechtsetzungsdelegation gänzlich versagen, gäbe es insoweit, das heißt außerhalb des eigentlichen Budgetprozesses, keinen eigenständigen Verantwortungsbereich der Exekutive; ihre Möglichkeiten, auf die Verwendung staatlicher Einnahmen Einfluß zu nehmen, blieben hinter denen im Budgetprozeß zurück. Bezogen auf die jeweiligen Haushaltstitel entspräche dem die Entscheidung des Parlaments über die einzelne wirkliche Ausgabe. Nach Maßgabe jedenfalls der seitens der Haushaltsverfassung 19 Daher erscheint es an gegebener Stelle nicht angezeigt, nochmals näher hierauf einzugehen; insoweit sollte der Verweis auf die Ausführungen oben § 5 I 1 genügen. Vgl. außerdem noch BVerfGE 45, S. 1 (32); BVerfGE 70, S. 324 (355). Zum Folgenden siehe ebenfalls oben § 5 I 1 sowie § 5 I 2. 20 Vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz und Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG; § 3 Abs. 1 HGrG und § 3 Abs. 1 BHO; § 10 Abs. 2 Satz 2 HGrG und § 13 Abs. 2 Satz 2 BHO; § 27 Abs. 1 Satz 1 HGrG und § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO.

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konstituierten (und nunmehr übertragenen) Bedingungen erscheint die Versagung nicht angezeigt. Ebenso ausscheiden muß die gänzliche (dabei Art. 80 GG Rechnung tragende) Freigabe der Rechtsetzungsdelegation, was folgendes Gedankenspiel deutlich werden läßt. Ermächtigt der Bundestag die Bundesregierung das Aufkommen einer ertragsschwachen Verwaltungsoder Benutzungsgebühr mittels Rechtsverordnung einer Zweckbindung zu unterwerfen, werden etwaige verfassungsrechtliche Bedenken nach einer ersten Einschätzung keine geradezu offenkundigen sein. Ermächtigt aber der Bundestag die Bundesregierung das Aufkommen der drei Gemeinschaftsteuern (vgl. Art. 106 Abs. 3 Satz 1 GG: Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer), welches einen Großteil der Gesamteinnahmen aus Steuern bildet21, mittels Rechtsverordnung einer Zweckbindung zu unterwerfen, leuchtet sofort ein, daß dies der Übertragung der Budgethoheit auf die Bundesregierung nahezu gleich käme, welche unzulässig wäre, weil der Bundestag sich nicht seiner zentralen Kompetenz entledigen darf22. Würde man also die Rechtsetzungsdelegation gänzlich freigeben, gingen die Möglichkeiten der Exekutive, auf die Verwendung staatlicher Einnahmen Einfluß zu nehmen, über diejenigen im Budgetprozeß hinaus; die einhergehende Beeinträchtigung des überaus bedeutsamen und natürlich schon originär die Kompetenz des Bundestages begründenden parlamentarischen Budgetrechts impliziert zudem die Wesentlichkeit der Entscheidung im Sinne des Parlamentsvorbehalts. Der maßgebliche Ansatzpunkt erweist sich somit im Urteil über die mögliche Reichweite der die Zweckbindung mittels Rechtsverordnung erlaubenden parlamentarischen Rechtsgrundlage, übertragen wieder auf den Budgetprozeß selbst, im Urteil über die Offenheit, die ein Haushaltstitel von Verfassungs wegen höchstens aufweisen darf. Angesprochen ist damit die Aussage des (verfassungsrechtlichen) Haushaltsgrundsatzes der sachlichen Spezialität23. Dieser Haushaltsgrundsatz verlangt die hinreichende Spezifizierung, die hinreichende Bestimmtheit der Haushaltsermächtigungen, steht also einer allzu weitreichenden Globalisierung der Haushaltsermächtigungen entgegen24. Nach dem Wortgebrauch von § 12 Abs. 4 Satz 1 HGrG und § 17 Abs. 1 Satz 1 BHO, die sich auf die Aufstellung des Haushaltsplans beziehen, sind die Einnahmen nach dem Entstehungsgrund, die Ausgaben und die Verpflichtungsermächtigungen nach Zwecken getrennt zu veranschlagen und, soweit erforderlich, zu erläutern (sogenannte Einzelveranschlagung; vgl. ferner § 12 Abs. 3 HGrG und § 13 Abs. 3 BHO). Verfassungsgericht21 22 23 24

Vgl. Monatsbericht des BMF, Februar 2005, S. 65. Vgl. oben § 5 I 1. Zu diesem oben § 6 I 4. W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 110, Rz. 24.

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lich findet Betonung, daß der Haushaltsplan hinreichend konkrete Angaben über Einnahmen sowie Ausgaben enthalten muß und der Exekutive keine unangemessene Verfügungsmacht über die Titelsummen erwachsen darf25. Die Haushaltsermächtigungen müssen, nunmehr die Formulierungen von Christian Hillgruber gebrauchend, so genau gefaßt sein, daß sie das Finanzgebahren des Bundes effektiv zu steuern vermögen; die Exekutive muß an den hinlänglich präzise zum Ausdruck gebrachten Willen des Haushaltsgesetzgebers gebunden werden, und ihr darf mithin kein budgetär unkontrollierter Handlungsspielraum verschafft werden26. „Je mehr die Einnahmenund Ausgabenansätze durch eine möglichst weitgehende ökonomisch und haushaltspolitisch sinnvolle Untergliederung dem Ziel nähergebracht werden, ‚Sammelfonds‘ oder ‚Pauschquanten‘ zu vermeiden, desto eher ist dem Prinzip der Spezialität genügt“, weiß schließlich Ernst Gottfried Mahrenholz zu konkretisieren27. In Konsequenz der behaupteten Übertragbarkeit der verfassungsrechtlichen Gestaltungsbedingungen gilt im Hinblick auf Zweckbindungen durch Rechtsverordnung für die Abgrenzung der Wirkbereiche von Legislative und Exekutive nun das Folgende: Die speziell seitens des Haushaltsgrundsatzes der sachlichen Spezialität statuierten Erfordernisse, denen ein (Ausgabe-)Titel im Haushaltsplan Rechnung zu tragen hat, finden entprechende Anwendung auf die Rechtsgrundlage, welche die Exekutive ermächtigt, Einnahmen (vorab) mittels Rechtsverordnung auf die Verwendung für bestimmte Zwecke zu beschränken; hier wie dort geht es um Schutz und Verwirklichung des parlamentarischen Budgetrechts. Das heißt mit anderen Worten, daß die parlamentarische Verordnungsermächtigung nicht nur mit Art. 80 GG, sondern darüber hinaus auch mit den Aussagen des Haushaltsgrundsatzes der sachlichen Spezialität betreffend die Verfügungsmacht der Exekutive in Einklang stehen muß, daß die mögliche Reichweite der Rechtsgrundlage nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG also von vornherein auf die Offenheit beschränkt ist, die ein Haushaltstitel nach jenen Bedingungen höchstens aufweisen darf. Die Überschreitung des so gesetzten Rahmens 25 BVerfGE 70, S. 324 (355, 357). „Sinn der Feststellung des Haushaltsplans ist die Bindung der Bundesregierung an ihn durch Summenfestsetzung und durch Spezifizierung“ (E. G. Mahrenholz, Abweichende Meinung zu BVerfGE 70, S. 324, ebenda S. 366 [379]). 26 In: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 2, Rz. 77. Vgl. auch VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1992, S. 470 (471); C. Gröpl, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 107; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 54a, 56. 27 In: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 54a.

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führt zur Verfassungswidrigkeit der parlamentarischen Verordnungsermächtigung. Keine Bedenken sind gegen die Weiterdelegation gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG geltend zu machen, weil für den Schutz und die Verwirklichung des parlamentarischen Budgetrechts schon die vorgenannten, sich an den erstermächtigenden Gesetzgeber richtenden Forderungen Sorge tragen; die Bindung der Exekutive in ihrer Gesamtheit bewirkt naturgemäß sodann die parlamentarische Rechtsgrundlage ihrerseits. Wenn die Rechtsetzungsdelegation – positiv – der parlamentarischen Ermächtigung bedarf, steht es dem Gesetzgeber (in Ermangelung einer verfassungsrechtlichen Delegationspflicht) frei, – negativ – Zweckbindungen der Exekutive mittels Rechtsverordnung eine Absage durch ausdrückliche Regelung zu erteilen. Dies erscheint deswegen nennenswert, weil § 7 Satz 2 HGrG verlangt, daß die Zweckbindung „durch Gesetz“ vorgeschrieben wird und diese Wortwahl – gegenüber der Formulierung, daß die Zweckbindung „aufgrund eines Gesetzes“28 vorgeschrieben wird – als Ausschluß der Rechtsetzungsdelegation gedeutet werden kann29. Gewisse Relevanz erlangt der konkrete Regelungsgehalt der Norm aus verfassungsrechtlicher Sicht zumindest infolge der dem Art. 109 Abs. 3 GG zuzusprechenden Wirkung der Selbstbindung des tätig gewordenen Bundesgesetzgebers30. Da die Stellungnahmen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens keine Hinweise auf einen die Rechtsetzungsdelegation ablehnenden Regelungswillen enthalten31, die Zweckbindung aufgrund eines Gesetzes mithin wohl gar keine Beurteilung erfuhr, soll unter Betonung der durch Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG zum Ausdruck gelangenden Normallage aus dem Normtext nicht nur die engste der möglichen Sinnvarianten deduziert werden, mit der Folge, daß die Zweckbindung nach § 7 Satz 2 HGrG auch indirekt durch Gesetz, also aufgrund eines Gesetzes und damit durch Rechtsverordnung, erfolgen darf. In diesem Sinne ist in der Literatur auch die Formulierung „aufgrund eines Gesetzes“ 28

Vgl. nur die entsprechende Gegenüberstellung in Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG. So wohl das Verständnis der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung vom 14. März 2001 (abgedruckt beispielsweise in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, V.), Zu § 8, Nr. 1; hierauf beziehen sich etwa H. Dommach, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 8 BHO, Rz. 3; P. Mießen, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 8 BHO, Rz. 3, wobei letzterer zunächst von Zweckbindungen „aufgrund eines Gesetzes“ spricht. 30 Vgl. oben § 5 I 1. 31 Vgl. BT-Drucks 5/3040, Tz. 150, 296; BT-Drucks 5/4378, S. 4; BT-Drucks 5/ 4378, S. 4; BT-Drucks 13/8293, S. 9, 11. Der bereits den Gesamtdeckungsgrundsatz beinhaltende § 29 RHO (siehe RGBl II 1923, S. 17, Fassung vom 13. Dezember 1933, RGBl II 1933, S. 1007), auf den an erstgenannter Stelle verwiesen wird, trägt ebenfalls nicht zur besseren Erkenntnis bei; die dortige Formulierung der Ausnahme in Abs. 1 – „soweit nicht [. . .] in besonderen Gesetzen etwas anderes bestimmt ist“ – vermag durchaus beide Betrachtungsweisen zu stützen. 29

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

anzutreffen, ohne daß dort die sprachliche Abweichung vom Text des § 7 Satz 2 HGrG jedoch näher erläutert wird32. 3. Zulässigkeit des Verwendungszwecks in abstrakter Sicht An die Gestaltung von Zweckbindungen ist ein weiterer Anspruch zu stellen, der sich von selbst verstehen sollte, der Vollständigkeit halber gleichwohl Aufnahme zu finden hat. Gedacht ist an die Zulässigkeit des Verwendungszwecks als solchem, und zwar ungeachtet von Beschränkungen, denen einzelne Arten staatlicher Einnahmen von Verfassungs wegen unterliegen und gleichzeitig den Verwendungszweck erfassen33. Der Verwendungszweck als solcher nun muß zum ersten mit der Wertordnung des Grundgesetzes kompatibel sein; Verwendungszwecke, die nach dieser Wertordnung nicht akzeptabel sind, können verfassungsrechtlich keine Anerkennung finden34. Zum zweiten besteht darüber hinaus die Notwendigkeit, daß auch der Verwendungszweck (verfassungs-)rechtliche Grundstrukturen wahrt; Zweckbindungen dürfen namentlich nicht für Zwecke ausgesprochen werden, die (bezogen auf das gebundene Aufkommen sowie prinzipiell) nicht erfüllbar oder bundesrechtlich zu mißbilligen sind35. An dieser Stelle dürfte zudem der Hinweis auf die von Reinhard Mußgnug aufgestellte These richtig platziert sein, daß öffentliche Ausgaben und die zu ihrer Finanzierung eingeführten Geldleistungspflichten nur dann legitim seien, wenn sie dem Wohl der Allgemeinheit dienten36. Indes bedarf die These hier keiner weiterreichenden Auseinandersetzung, hob das BVerfG doch eigens hervor, daß „[d]ie Bindung an das Gemeinwohl [. . .] selbstverständliche Voraussetzung jeder verfassungsrechtlich gebundenen Gesetzgebung [ist].“37 Da Zweckbindungen aufgrund der Wirkungen des parlamentarischen Budgetrechts einer entspre32 So etwa R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 4 Rz. 263 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 110, Rz. 43. 33 Dies trifft zum Beispiel, wie oben eingangs § 9 beschrieben, bei Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) zu. 34 Vgl. – jedoch in anderem Zusammenhang – H. H. von Arnim, Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 91. 35 In bezug auf Zwecksteuern BVerwGE 66, S. 140 (144); P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (308); ferner M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 15; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 6; A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 234; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 59. 36 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (276 f.). Vgl. auch, bezogen konkret auf Steuern, H. H. von Arnim, VVDStRL 39 (1981), S. 286 (316); K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 102.

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chenden Entscheidung des Gesetzgebers entspringen müssen, unterliegen sie und mit ihnen die Verwendungszwecke zugleich dieser Voraussetzung. Im übrigen ersetzt das Verfassungsrecht nach den Worten von Reinhard Mußgnug wegen der begrifflichen Unschärfe die Subsumtion unter den Begriff des Gemeinwohls „durch ein geordnetes Verfahren der politischen Dezision [. . .], indem es die Etatisierung sämtlicher öffentlicher Einnahmen und Ausgaben verlangt“38, womit zugleich zum nächsten Betrachtungsgegenstand übergeleitet ist. 4. Haushaltsrechtliche Behandlung zweckgebundener Einnahmen Betreffend die haushaltsrechtliche Behandlung zweckgebundener Einnahmen erklärt das BVerfG im Kontext der verfassungsrechtlichen Überprüfung der Erhebung von Wasserentnahmeentgelten kurz und bündig, daß eine Zweckbindung des Aufkommens nicht von der Pflicht entbinde, das Aufkommen in den Haushalt einzustellen39. Auch wenn das Gericht eine Fundierung vermissen läßt und die Begriffsgruppe „in den Haushalt“ einige Interpretationsspielräume eröffnet, ist diese Aussage nichtsdestoweniger zutreffend. In der Tat verlangt – so lautete die am Ende des vorangehenden Gliederungspunktes zitierte Einschätzung von Reinhard Mußgnug – das Verfassungsrecht die Etatisierung sämtlicher öffentlicher Einnahmen und Ausgaben, und zwar unabhängig von einer etwaigen Zweckbindung40. Im Ausgangspunkt begründet Reinhard Mußgnug diese Einsicht damit, daß öffentliche Ausgaben und die zu ihrer Finanzierung eingeführten Geldleistungspflichten nur dann legitim seien, wenn sie dem Wohl der Allgemeinheit dienten, und dies wiederum nur dann gewährleistet sei, wenn dabei nach den Regeln des Haushaltsrechts verfahren werde. Auch diese Sichtweise fand schon an dem in Bezug genommenen Ort Vorstellung. Die feste Verknüpfung von Gemeinwohlbindung und Etatisierungspflicht ist sicherlich richtig. Neben diesen formellen Begründungsansatz tritt ein, wie ich meine, stärkeres materielles Argument, welches Reinhard Mußgnug ebenfalls umfassend aufgreift, dessenungeachtet es als solches nicht bezeichnet41. Unab37 BVerfGE 50, S. 50 (51). Zur Gemeinwohlbindung der Staatsgewalt überhaupt vgl. unten § 19 IV, Fußnote 344. 38 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (277 f., Zitat: S. 277). 39 BVerfGE 93, S. 319 (348). Vgl. auch BVerfG (Kammer), NVwZ 2003, S. 467 (470). 40 Vgl. auch T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 75; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (292). 41 Zum Folgenden siehe R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (278–283).

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

hängig von der unmittelbaren oder – man denke nur an die Nebenhaushalte – mittelbaren Betroffenheit ist die Rede von den Schutzgehalten und normativen Wirkungen des parlamentarischen Budgetrechts, des übergeordneten demokratischen Prinzips und der untergeordneten Haushaltsgrundsätze der Vollständigkeit und Einheit42. Die umfängliche Haushaltspflichtigkeit sichert (dem Parlament) nicht nur die steuernde Budgetbewilligung, sondern auch den lückenlosen Nachweis aller Einnahmen und Ausgaben und vor allem die Überwachung des Budgetvollzuges, die Effektivität der Finanzkontrolle, was beeinträchtigt wäre, würden zweckgebundene Einnahmen im Haushaltsplan nicht erfaßt werden. Hinzu tritt ein Weiteres. Die Tatsache, daß sich das Wesen von Zweckbindungen dadurch auszeichnet, daß das Ziel der Verwendung des Aufkommens oder eines Teils desselben bereits vor der Vereinnahmung festgelegt ist, darf nicht zu dem vorschnellen Schluß verführen, daß jenes Ziel keiner Konkretisierung mehr zugänglich wäre. Wie die einzelnen Haushaltstitel nach dem Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität nicht den einen, das heißt höchsten, Bestimmtheitsgrad aufweisen müssen, sich vielmehr innerhalb einer bestimmten Bandbreite zulässiger Bestimmtheitsgrade bewegen können, besteht für Zweckbindungen im Rahmen der für Gesetze gültigen Bestimmheitsanforderungen ein Gestaltungsspielraum43. Mit anderen Worten erübrigt sich die weitere Spezialisierung durch den Haushaltsplan häufig nicht; die Haushaltsplanung wird mitnichten „zu einem nutzlosen Formalismus herabgedrückt“44. Damit ist freilich nicht ausgeschlossen, daß sich der Haushaltsgesetzgeber bewußt für einen globaleren Ansatz entscheidet, solange er nur dem Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität hinreichend Rechnung trägt. Vor dem Hintergrund der Etatisierungspflicht noch etwas näher zu beleuchten sind die kurz schon angesprochenen Nebenhaushalte. Problematisch erscheint auf den ersten Blick, daß es sich bei Einnahmen und Ausga42

Zu letzteren siehe oben § 6 I 1. Die Ablehnung der Haushaltspflichtigkeit zweckgebundener Einnahmen hätte dann zumindest die Verschärfung der an die gesetzliche Zweckbindung zu richtenden Bestimmtheitsanforderungen zur Folge: Da das Parlament in diesem Fall bereits mit der Entscheidung über die Zweckbindung die konkrete Aufkommensverwendung in die Hand der Exekutive legt, ergibt sich eine Problemlage, welche derjenigen gleicht, die sich bei der Zweckbindung aufgrund Rechtsetzungsdelegation darbietet, woraus sich wiederum notwendig ergibt, daß die speziell seitens des Haushaltsgrundsatzes der sachlichen Spezialität statuierten Erfordernisse, denen ein (Ausgabe-)Titel im Haushaltsplan Rechnung zu tragen hat, entprechende Anwendung finden auf das Gesetz, welches die Einnahmen (vorab) auf die Verwendung für bestimmte Zwecke beschränkt; hier wie dort geht es um Schutz und Verwirklichung des parlamentarischen Budgetrechts (vgl. oben § 9 I 2). 44 Hinweis von R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (279). Aussagekräftige Beispiele hierzu finden sich ebenda, S. 278 f. 43

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ben selbständiger juristischer Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, auch wenn der Bund an ihnen beteiligt ist, nicht um solche des Bundes im Sinne des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG handelt45. Aus der Freistellung vom Veranschlagungszwang im Bundeshaushalt resultiert die vollständige Aufhebung der Etatisierungspflicht allerdings nicht, denn die Normativität der Verfassung endet nicht vor den Toren der Nebenhaushalte. Sonach hat auch die Struktur der Haushaltswirtschaft der selbständigen juristischen Personen die Grundfesten widerzuspiegeln, auf denen die Struktur der staatlichen Haushaltswirtschaft, der Haushaltswirtschaft des Bundes selbst, fußt, und zu denen zweifellos das Erfordernis demokratischer Kontrolle zählt. Eine Veränderung inhaltlicher Natur erfährt immerhin der Bezugspunkt: Das Budgetrecht für die Haushaltspläne der selbständigen juristischen Personen, hier in erster Linie verstanden als organisationsrechtlicher Gattungsbegriff, obliegt intern dem zuständigen Beschlußorgan; die (nach zulässiger Errichtung46 des Nebenhaushalts wichtigere) Finanzkontrolle obliegt, abgesehen von einer schon intern (effektiv) gewährleisteten Finanzkontrolle durch das Beschlußorgan oder eine andere Stelle, dem staatlichen Aufsichtsorgan, zumindest aber dem Bundesrechnungshof. Wichtig erscheint es, zu wiederholen, daß die Benennung dieser Struktur nicht deskriptiv zu verstehen ist (vgl. nur und in dieser Reihenfolge die §§ 106, 108 und 111 BHO), sondern einen Mindeststandard nachzuzeichnen sucht, der vor dem Hintergrund der eingangs genannten Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere des eine Kontrolle erzwingenden demokratischen Prinzips, verfassungsgeboten ist, da Nebenhaushalte anderenfalls außerhalb der verfassungsrechtlichen Normativordnung stünden. Eine besondere Diktion erhält dieser Gedankengang neuerdings dadurch, daß das BVerfG die an Sonderabgaben zu stellenden Anforderungen um das Erfordernis der haushaltsrechtlich vollständigen Dokumentation erweitert, wenn deren Aufkommen nicht in den allgemeinen Haushaltsplan eingestellt wird47. Festzuhalten 45

Vgl. oben § 6 I 1. Vgl. nochmals oben § 6 I 1. 47 Zur Begründung führt das BVerfG in der insoweit grundlegenden Entscheidung BVerfGE 108, S. 186 (218 f.) – bestätigt durch BVerfGE 110, S. 370 (389) und BVerfGE 113, S. 128 (150) – unter anderem folgendes aus: Eine hinreichend informierende Dokumentation „aber ist nicht nur notwendige Voraussetzung für eine verantwortungsgerechte Wahrnehmung der Entscheidungs-, Planungs- und Kontrollaufgaben des Parlaments, sondern auch Bedingung wirksamer Kontrollmöglichkeiten der Öffentlichkeit.“ Es fehlt „für die Sonderabgaben bei selbstständigen juristischen Personen außerhalb der unmittelbaren Bundes- und Landesverwaltungen an ausdrücklich geregelten Berichtspflichten, die als hinreichende Kompensation der parlamentarisch-demokratischen wie der rechtsstaatlichen, grundrechtsschützenden Funktionen des Haushaltsplans geeignet sein könnten.“ „Auch außerhalb des Geltungsbereichs des Verfassungsgrundsatzes der Vollständigkeit des Haushaltsplans bleibt deshalb die hinreichende Information des Parlaments und der Öffentlichkeit durch 46

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ist im Ergebnis, daß die Etatisierungspflicht auch die selbständigen juristischen Personen erfaßt; lediglich der Ort der Veranschlagung von Einnahmen und Ausgaben – was bewußt untechnisch formuliert ist, um nicht die Fälle auszugrenzen, „bei denen ein Wirtschaften nach Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nicht zweckmäßig ist“ (Zitat aus § 110 Satz 1 BHO) – sowie die bewilligenden und kontrollierenden Stellen und Organe sind gegebenenfalls wechselnd. Schlußendlich hinzuweisen ist darauf, daß gemäß § 17 Abs. 3 BHO zweckgebundene Einnahmen und die dazugehörigen Ausgaben im Haushaltsplan kenntlich zu machen sind. Ausgaben aus zweckgebundenen Einnahmen sind gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 BHO übertragbar.

II. Zweckbindung und Kompetenzordnung 1. Zusammenwirken der berührten Kompetenzen Bei näherem Hinsehen offenbart die Figur der Zweckbindung, insbesondere die „durch Gesetz vorgeschrieben[e]“ – gesetzliche – Zweckbindung (vgl. § 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz BHO), manches allgemeine Kompetenzproblem. Abhängig nur von der gewählten Form48 wie von der konkreten Ausgestaltung weisen Zweckbindungen nämlich Berührungspunkte zu verschiedenen Gruppen von Kompetenzen auf. In dieser Hinsicht beanspruchen die den Einnahmetatbestand, die Aufkommensverteilung, die Lastenverteilung sowie den Budgetprozeß betreffenden Zuständigkeiten Aufführung. Dabei erweist sich das Zusammenwirken der berührten Kompetenzen nicht von vornherein als eindeutig und bedarf im Ausgangspunkt einer Systematisierung. In umgekehrter Reihenfolge der Aufzählung setzt die Betrachtung mit den haushaltsverfassungsrechtlichen Befugnissen ein, welche, wie bereits gesagt, den Budgetprozeß betreffen, und diese Verbindung ist wörtlich aufzufassen in dem Sinne, daß der Haushalt, genauer: Haushaltsaufstellung, -feststellung, -vollzug sowie -kontrolle49, den gegenständlichen Rahmen vollständige Dokumentation der Sonderabgaben ein Gebot wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle von Planung und Entscheidung über die finanzielle Inanspruchnahme der Bürger für öffentliche Aufgaben im Bundesstaat gemäß Art. 20 Abs. 1 und 2 GG.“ Eine Übersicht über „Sonderabgaben des Bundes“ enthält erstmals der Bundeshaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2005, Band 1, Teil VII, S. 89–97, festgestellt durch das Haushaltsgesetz 2005 vom 3. März 2005, BGBl I 2005, S. 467. Vgl. ferner BR-Drucks 650/04. 48 Die Rede ist von jener gesetzlichen sowie von der „im Haushaltsplan zugelassen[en]“ Zweckbindung (vgl. nochmals § 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz BHO).

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dieser Kompetenzgruppe bildet. Ist die Zweckbindung, also die Beschränkung der Verwendung von Einnahmen auf bestimmte Zwecke, gemäß § 7 Satz 2 letzter Halbsatz zweite Variante HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz zweite Variante BHO „im Haushaltsplan zugelassen“, ergeben sich keine besonderen Schwierigkeiten, weil die Zweckbindung im Rahmen der Haushaltsgesetzgebung erfolgt, mithin gerade in den genannten gegenständlichen Rahmen fällt und damit Einnahmen betrifft, die schon als solche dem Bund zustehen und zufließen. Solcherart Zweckbindung findet ihre normative Gestaltungsgrundlage demgemäß im Haushaltsverfassungsrecht. Abweichendes ist in bezug auf die gesetzliche Zweckbindung zu bemerken, wird bei dieser doch die haushaltswirtschaftliche Bestimmung darüber, für welche Zwecke die gebundenen Einnahmen verwendet werden, von der Ebene der Haushaltsgesetzgebung auf die Ebene der Sachgesetzgebung verlagert. Infolgedessen sind gesetzliche Zweckbindungen außerhalb des genannten gegenständlichen Rahmens anzusiedeln, scheiden die haushaltsverfassungsrechtlichen Befugnisse als Grundlage ihres Erlasses und ihrer Gesamtgestaltung aus. Wegen der in abstrakter Sicht zu verzeichnenden gleichen Wirkrichtung von gesetzlicher Zweckbindung einerseits sowie Haushaltstitel und im Haushaltsplan zugelassener Zweckbindung andererseits, jeweils nämlich die haushaltswirtschaftliche Bestimmung darüber, für welche Zwecke bestimmte staatliche Finanzmittel ausgegeben werden, wegen der von der gesetzlichen Zweckbindung ausgehenden Einwirkungen auf die Haushaltsstruktur, soweit diese im Prozeß der Haushaltsgesetzgebung nicht selbst wieder aufgehoben werden, unterliegen sie mit ihren Reflexen zumindest den richtungsleitenden, umgehungsfeindlichen Bindungen des Haushaltsverfassungsrechts. Sie haben, kurz gesagt, vor allem den vorrangigen normativen Gehalten des parlamentarischen Budgetrechts Rechnung zu tragen. Speziellen Ausdruck finden diese – die Befugnis zur gesetzlichen Zweckbindung begrenzenden – Verbindlichkeiten etwa darin, daß im Falle der Rechtsetzungsdelegation die parlamentarische Verordnungsermächtigung nicht nur mit Art. 80 GG, sondern darüber hinaus auch mit den Aussagen des Haushaltsgrundsatzes der sachlichen Spezialität betreffend die Verfügungsmacht der Exekutive in Einklang stehen muß, die mögliche Reichweite der Rechtsgrundlage nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG also von vornherein auf die Offenheit beschränkt ist, die ein Haushaltstitel nach jenen Bedingungen höchstens aufweisen darf50, und daß eine seitens des Bundes angeordnete Zweckbindung von Einnahmen, die als solche der Entschei49 Vgl. nur C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 3, Rz. 87; G. Kisker, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 30; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 49 IV 1. 50 Vgl. oben § 9 I 2.

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dung der Länder oder (verkürzt) der Gemeinden unterliegen, wegen Verstoßes gegen die von Art. 109 Abs. 1 GG geschützte Haushaltsautonomie als unzulässig anzusehen ist51. Darüber hinaus unterliegt die Befugnis zur Zweckbindung überhaupt, das heißt formunabhängig, einer quantitativen Grenze durch den verfassungskräftigen Teil des Haushaltsgrundsatzes der Gesamtdeckung und das grundgesetzliche Prinzip des Steuerstaates52. Die von Reinhard Mußgnug im Hinblick auf die gesetzliche Zweckbindung geprägte Formulierung, daß der Gesetzgeber sein Budgetrecht schon vorab ausgeübt habe53, vermag den geschilderten Einfluß der Haushaltsverfassung, ihre Normativität, bildhaft zu bezeugen. In Berührung gelangen Zweckbindungen, gesetzliche sowohl wie im Haushaltsplan zugelassene, naturgemäß mit der Lastenverteilung im Bundesstaat, die die verfassungsrechtliche Verteilung der Ausgaben bezeichnet. Wie es der letzte Teilsatz bereits offenlegt, sind die Regelungen der Lastenverteilung verfassungsrechtlichen Ursprungs, daher für den einfachen Gesetzgeber unverfügbar54. Dementsprechend gewährt diese die Lastenverteilung betreffende Kompetenzgruppe dem zweckbindungswilligen Gesetzgeber keine Gestaltungsmöglichkeit im eigentlichen Sinne; sie bleibt gleichwohl nicht ohne Einfluß, weil sie die in ihr angesprochenen Aufgabenträger nicht nur positiv zur gesonderten Tragung der sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben jeweils ergebenden Ausgaben verpflichtet (Ausgabenlast), sondern die angesprochenen Aufgabenträger auch negativ verpflichtet, sich grundsätzlich nicht an Aufgaben finanziell zu beteiligen, für deren Wahrnehmung sie keine Ausgabenlast tragen (Beschränkungsgebot)55. So wäre etwa die Beschränkung der Verwendung von Einnahmen des Bundes auf Bedarfe, die von Verwaltungsausgaben herrühren, die bei Länderbehörden anfallen, mit Art. 104a Abs. 5 Satz 1 erster Halbsatz GG unvereinbar und infolgedessen unzulässig. Allgemeiner formuliert, binden die grundgesetzlichen Lastenverteilungsvorschriften den zweckbindungswilligen Gesetzgeber in der Weise, daß sie einer Zweckbindung entgegenstehen, die mit dem verfassungsrechtlichen Lastenverteilungssystem nicht harmoniert56. 51 Vgl. oben § 6 II. Eine weitere Wirkung des Art. 109 Abs. 1 GG ist momentan zurückzustellen und am Ende dieses Abschnittes in geeigneterem Zusammenhang wiederaufzugreifen. 52 Näher hierzu unten § 9 III. 53 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (278). 54 Vgl. oben § 4 I. 55 Vgl. oben § 5 II 1. 56 Vgl. auch P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (304) bezogen auf Zweckbindungen steuerlicher Einnahmen. Obwohl Zweckbindungen die beschränkte Verwendung von Einnahmen zum Gegenstand haben (vgl. § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO) und deshalb bei der verfassungsrechtlichen Verteilung der Ausgaben anzusetzen ist, bezieht sich P. Kirchhof, Besteue-

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Daß hiermit eine Selbstverständlichkeit zur Sprache gelangt, wird nicht bestritten; gerade aber sehr abstrakt verfaßte Finanzierungsentscheidungen bzw. Verwendungszwecke, die, nebenbei und mit Blick auf den Haushaltsgrundsatz der sachlichen Spezialität57 angemerkt, eher bei gesetzlichen als bei im Haushaltsplan zugelassenen Zweckbindungen denkbar erscheinen, tragen die Gefahr in sich, Übergriffe in andere Zuständigkeitsbereiche zunächst zu verdecken. Fortzuschreiten ist mit den die Aufkommensverteilung betreffenden Zuständigkeiten, also mit der Ertragshoheit in bezug auf die staatlichen Einnahmequellen. Entschieden wird hier (im Vorfeld der soeben betrachteten Lastenverteilung) darüber, welchem Aufgabenträger das Einnahmeaufkommen zufließt. Die damit angesprochene Kompetenzgruppe entfaltet Bedeutung ausschließlich für die gesetzliche Zweckbindung, weil die im Haushaltsplan zugelassene Zweckbindung, was vordem bereits Erwähnung fand, Einnahmen bindet, die schon als solche dem Bund zustehen und zufließen. Ausdrücklich geregelt sind in Art. 106 und Art. 107 GG nur die Ertragszuständigkeiten für Steuern und Finanzmonopole im Verhältnis zwischen Bund und Ländern (und Gemeinden58) sowie im Verhältnis der Länder untereinander. Außerhalb der bezeichneten Einnahmearten, außerhalb dieser expressis verbis geregelten Ertragszuständigkeiten bekennt sich das BVerfG zu nachfolgender Formel, die im Kontext der „Ertragszuständigkeit in bezug auf die UMTS-Versteigerungserlöse“ geschrieben steht: „Für Einnahmen, die nicht aus Steuern oder Finanzmonopolen stammen, bei denen vielmehr ein unmittelbarer Zusammenhang mit der Erfüllung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe oder Tätigkeit besteht, folgt die Ertragszuständigkeit mangels anderweitiger Regelung grundsätzlich der jeweiligen Verwaltungszuständigkeit für die Sachaufgabe, für die die Abgabe erhoben wird.“59 Zunächst handelt es sich bei den Entgelten aus dem im Jahre 2000 durchgeführten Versteigerungsverfahren für die UMTS-Mobilfunkfrequenzen auf der Grundlage von § 11 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 TKG in der damaligen Fassung (aktuell: § 61 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 TKG), freilich entgegen der absolut herrschenden Meinung, nicht um öffentliche Abgaben, da es am unerläßlichen Merkmal der Auferlegung nach allgemeinem Maßstab mangelt, wonach die Geldleistung allen auferlegt werden muß, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. § 3 rungsgewalt und Grundgesetz, S. 66 auf die Verteilung der Aufgaben und formuliert, daß „eine Einzelsteuer immer nur an einen Zweck gebunden werden [kann], dessen Erfüllung dem jeweils Ertragsberechtigten zusteht.“ 57 Zu dessen insoweit relevanten Aussagen siehe oben § 9 I 2. 58 Vgl. hierzu nur BVerfGE 112, S. 216 (221 f.); P. Selmer/L. Hummel, NVwZ 2006, S. 14 (15, bei und in Fußnote 14); jeweils mit weiteren Nachweisen. 59 BVerfGE 105, S. 185 (193).

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Abs. 1 AO)60. Abgesehen davon, allein der am Ende des zitierten Satzes verwandte Begriff der Abgaben füllt den dort eingangs verwandten Begriff der Einnahmen inhaltlich keineswegs aus, denn neben den steuerlichen sowie den nichtsteuerlichen Abgaben existieren noch andere Einnahmearten61, hinsichtlich derer jeweils die Frage der Ertragshoheit zu stellen, vor allem zu beantworten ist. Und Zweifel bestehen auch dahingehend, ob sich in der genannten Formel die eigene Rechtsprechung zu den Sonderabgaben vollumfänglich widerspiegelt. Zu ergänzen ist außerdem ein gedanklicher Zwischenschritt, den das Gericht in seiner Aussage nicht aufdeckt: Zur Bestimmung der Ertragshoheit in bezug auf Einnahmen, die nicht aus Steuern oder Finanzmonopolen stammen, scheidet ein (womöglich assoziierter) umfänglicher Rückgriff auf Art. 30 GG aus; das hat seine Ursache erstens darin, daß die Ertragszuweisung, wenn auch nur als Annex oder kraft Sachzusammenhangs62, ausnahmsweise zum Gegenstand einer verfassungsrechtlich63 verankerten Sachkompetenz gehören kann, was sie wiederum dem Sachgesetzgeber öffnet, zweitens sich zumindest bei (im weiteren Sinne) voraussetzungsgebundenen oder aufgabenabhängigen Einnahmen die Lastenverteilungsregeln des Art. 104a GG aktualisieren, die ihrerseits im Grundsatz den Verwaltungszuständigkeiten folgen64. Eine ausdrückliche Regelungsbefugnis 60

Näher hierzu P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1307 f.); derselbe, in: Festschrift für Christian Starck zum siebzigsten Geburtstag, S. 435 (435 f., 443 et passim); nachfolgend in diesem Sinne K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 196–200; jeweils mit Nachweisen zur abweichenden Auffassung. Vgl. ferner unten § 19 II. 61 Vgl. die nicht abschließende Aufzählung oben § 3 II sowie die dortigen Nachweise. 62 Zu diesen (zumeist identisch verstandenen) „kompetenzinternen“ Argumentationsfiguren (so zu Recht K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 37 II 5 a), die ungenau häufig als ungeschriebene Gesetzgebungszuständigkeiten bezeichnet werden, mit weiteren Nachweisen H.-W. Rengeling, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 100 Rz. 56–58; K. Stern, a. a. O. 63 Siehe aber auch P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1306 mit Fußnote 19). 64 Eingehend zur Verteilung der Ertragszuständigkeiten für sonstige Einnahmen J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 563–582; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 32–42. Vgl. ferner H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 2; C. Gröpl, DVBl 2006, S. 1079 (1082); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 1; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 799–801; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 8; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 40; F. Klein, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, I Rz. 133, 135, 137 f.; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 9; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 2;

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zugunsten des einfachen Gesetzgebers enthält nur Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG im Hinblick auf „die Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen“65. Resultat einer ertragsverteilenden Regelung seitens des einfachen Gesetzgebers ist beispielsweise und schließlich § 3 Abs. 5 (in Verbindung mit Abs. 4) AO. Nach dieser Norm steht das Aufkommen der Zinsen den jeweils steuerberechtigten Körperschaften zu, während Zinsen auf Einfuhr- und Ausfuhrabgaben im Sinne des Art. 4 Nr. 10 und 11 des Zollkodexes sowie die übrigen steuerlichen Nebenleistungen den verwaltenden Körperschaften zufließen. Erstgenanntes wird mit einer engen Anlehnung an die Steuer – gedacht ist wohl entweder an den verfassungsrechtlichen Steuerbegriff selbst oder an eine als Annex oder kraft Sachzusammenhangs gegebene Gesetzgegungskompetenz – gerechtfertigt66. Ein tieferer Einstieg ist an gegebener Stelle indes ausgeschlossen; die Ertragshoheit bietet Stoff für eine eigene Arbeit. Eines allerdings sollte deutlich werden: Die Ertragshoheit bildet eine „verfassungsrechtliche Kategorie“, wodurch „auch die Ertragszuständigkeit grundsätzlich, wie andere verfassungsrechtlich zugewiesene Kompetenzen, nicht zur Disposition des Kompetenzinhabers steht“67; sie ist verfassungsrechtlich vorgezeichnet und G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 106, Rz. 12a; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106, Rz. 6; P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1306); P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 78; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 36; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 III 4 c; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 34; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 43, 425; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 71. Zur Ertragshoheit bei den Vorzugslasten siehe auch unten § 14 II, zur Lastenverteilung oben § 5 II. 65 Näher hierzu P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 76–84. Zur Ergänzung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG um die Worte „und Entgelten“ durch Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034 siehe BT-Drucks 16/813, S. 13 sowie BR-Drucks 178/06, S. 31. 66 D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 311; E.-M. Gersch, in: F. Klein, Abgabenordnung, § 3, Rz. 27; B. Schwarz, in: B. Schwarz, Kommentar zur Abgabenordnung, § 3, Rz. 15; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/ A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 514. Vgl. ferner R.-D. Scholtz, in: K. Koch/R.-D. Scholtz, Abgabenordnung, § 3, Rz. 41 („Zinsen fließen den steuerberechtigten Körperschaften gleichsam als Teil der Steuer zu, zu der sie erhoben werden.“); S. Neumann, in: A. Beermann/D. Gosch, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 65. 67 P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 82. Vgl. ferner BVerfGE 105, S. 185 (193 f.); K.-A. Schwarz, in:

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entzieht sich, zumal in einem besonders auf Verteilungsstabilität angewiesenen und eine solche erfordernden Bundesstaat68, einer Zuweisung nach Belieben. Damit erweisen sich auch die Ertragszuständigkeiten als zum Erlaß und zur Gesamtgestaltung der gesetzlichen Zweckbindung ungeeignete Kompetenzbasis69. Verstärkend tritt hinzu, daß die Beschränkung der Verwendung von Einnahmen auf bestimmte Zwecke außerhalb des eigentlichen Gegenstandes der Ertragshoheit und damit auf einer anderen Stufe anzusiedeln ist, denn auch und gerade für zweckgebundene Einnahmen ist unverändert die Frage der Ertragszuständigkeit zu stellen; beschränkt ist, was es zwingend zu unterscheiden gilt, lediglich die Verwendbarkeit der Einnahmen durch den ertragsberechtigten Aufgabenträger70. Die Zweckbindung selbst, so spricht es Paul Henseler für Gebühreneinnahmen markant aus, verteilt keine Erträge, sondern setzt deren Verteilung zwingend voraus71. Die Ertragshoheit errichtet (umgekehrt) allenfalls eine Gestaltungsgrenze in dem Sinne, daß die gesetzliche Zweckbindung staatlicher Einnahmen ausgeschlossen ist, wenn Gesetzgebungs- und Ertragszuständigkeit auseinanderfallen, in dem konkreten Sinne also, daß dem Bund die gesetzliche Zweckbindung von Einnahmen verwehrt ist, für welche ihm nicht zugleich die Ertragshoheit zufällt, „denn es erscheint im Ansatz keineswegs selbstverständlich, dass es in der Macht des Bundes stehen soll, von Verfassungs wegen den Ländern zustehende Steuererträge a priori in ganz bestimmte Verwendungskanäle zu leiten.“72 Mit anderen Worten stellt sich die Frage nach dem Verhältnis von Ertragszuständigkeiten und den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen in bezug auf gesetzliche Zweckbindungen, wenn letztere nach alldem nicht nur die Gestaltungsgrundlage der staatlichen Einnahmen, sondern allein auch die der gesetzlichen Zweckbindungen bilden73. Zuvorderst um eine allgemeine Annäherung an die Lösung des aufgeworfenen Kompetenzproblems bemüht, dabei die Erkenntnisse von Hanno Kube74 aufgreifend, ist festzustellen, daß mittelbare Wirkungen einer finanzhoheitlichen Maßnahme in anderen Kompetenzbereichen die Annahme eines H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106, Rz. 6. 68 Vgl. oben § 1 und § 4 I. 69 Vgl. auch P. Henseler, NVwZ 1995, S. 745 (747). 70 Mehrdeutig C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (303 f.). 71 NVwZ 1995, S. 745 (747). 72 P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (304). 73 Vgl. auch P. Henseler, NVwZ 1995, S. 745 (747). Vor dem Hintergrund der Steuergesetzgebungskompetenzen anderer Ansicht (ohne Begründung) R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 450. 74 Finanzgewalt in der Kompetenzordnung, S. 547–571, insbesondere S. 552– 556.

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kompetenzlosen Handelns oder die Notwendigkeit einer doppelten Kompetenzgrundlage nicht an sich rechtfertigen, solange sich die Maßnahme verfassungstatbestandlich auf eine eigene Kompetenzgrundlage stützen kann. Die grundgesetzliche Kompetenzordnung zielt nicht auf eine streng formale, sondern auf eine funktionsgerechte Einheit der staatlichen Gesetzgebungsgewalt, und zwar der Natur, daß die Wirkungen einer finanzhoheitlichen Maßnahme sich grundsätzlich nur im Rahmen der einschlägigen Kompetenzgrundlage entfalten dürfen, begrenzte mittelbare Wirkungen zugleich jedoch als hinnehmbar erscheinen, wenn und soweit sie eine anhand des Einzelfalles zu bestimmende Übergriffsintensität nicht überschreiten. Der konkreten Fragestellung zugewandt, ist – in spiegelbildlicher Blickrichtung – von der Ertragshoheit auszugehen. Begrenzte die Ertragshoheit die allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen in bezug auf gesetzliche Zweckbindungen, müßte ihr der über die Aufkommenszuweisung hinausreichende Inhalt entnommen werden können, daß sie dem ertragsberechtigten Aufgabenträger ein Aufkommen ganz bestimmter Form, ganz bestimmter Beschaffenheit sichert. Erste klärende Hinweise liefert vor allem das überwiegend der Einnahmeerzielung dienende Handlungsmittel der öffentlichen Abgabe. Nicht nur die Entscheidung darüber, ob eine bestimmte Abgabe erhoben oder aufgehoben werden soll, jede Art von Verschonungstatbeständen schon, die Ausgestaltung der Abgabe überhaupt, wirken vorausbestimmend auf das Aufkommen ein75. Mit der Entscheidung über die konkrete Ausgestaltung einer Abgabe, im Grunde mit jeder Entscheidung über die konkrete Formulierung eines Einnahmetatbestandes, ist zugleich über die Gestalt des Aufkommens entschieden; jede Änderung der Formulierung des Einnahmetatbestandes zeitigt zugleich entsprechende Folgen für das Einnahmeaufkommen. Die konkrete Ausgestaltung des Einnahmetatbestandes auf Ebene der Sachkompetenzen erhöht oder vermindert das Aufkommen, beschleunigt oder verzögert die Vereinahmung, befreit oder bindet die Einnahmen in bezug auf bestimmte Ausgabenzwecke, wirkt damit über die Vereinnahmung als solche hinaus und befördert bei der Haushaltswirtschaft des ertragsberechtigten Aufgabenträgers – in der Reihenfolge der vorstehenden Aufzählung – umfangreichere oder geringere Handlungs- bzw. Ausgabespielräume, frühere oder spätere Verfügbarkeit über Haushaltssummen, freie oder beschränkte Mittelverwendungen. Hier zu differenzieren, gesetzliche Zweckbindungen also gesondert herauszugreifen, grenzt an Willkür. Auch die Arbeit beispielsweise mit den Kategorien des schwächeren und intensiveren Eingriffs blendet aufgrund der mit ihr verbundenen Zweck-Mittel-Relation bestehende Zusammenhänge und Verbindlungslinien, die sich erst außerhalb 75 Vgl. auch H. Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 191; P. Selmer/L. Hummel, NVwZ 2006, S. 14 (19).

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der Ertragskompetenz offenbaren, aus. Aber selbst bei abweichender Beurteilung des letztgenannten Gesichtspunkts wären es vornehmlich wohl aufkommensmindernde und damit andere Maßnahmen als gesetzliche Zweckbindungen, die aufgrund ihrer Wirkungsintensität einen entsprechenden Schutz- und Ausschlußgehalt der Ertragszuständigkeiten aktualisierten. Denkt man – auf der Suche nach den einschlägigen Kompetenzgrundlagen – die Ausgestaltung des Einnahmetatbestandes gleichberechtigt auch vom Aufkommen und der Ertragskompetenz her, besiegelt dies im Rahmen der Einnahmeerzielung des Staates, gerade wegen der hier konstatierten Aufkommenswirkung jeder Gestaltung, die globale Notwendigkeit einer doppelten Kompetenzgrundlage, was allein der strukturellen Konzeption der grundgesetzlichen Kompetenzordnung ersichtlich nicht entspräche, im besonderen der Steuerverfassung gedanklich so nicht zugrunde liegt, daneben vom BVerfG in seiner Rechtsprechung zu den Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) nicht nachvollzogen wird76. Und besagter Hinweis lenkt noch zu einem anderen Gedanken. Gerade diese Rechtsprechung veranschaulicht, daß speziell ertragsbezogene Gestaltungen (dort: Zweckbindungen) der Abgrenzung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten auf Ebene der Sachkompetenzen selbst dienen können (dort: Art. 70 ff. zu Art. 105 f. GG), was bedeutet, daß dieselben eine genuin sach- und steuergesetzgebungsrechtliche und lediglich in Konsequenz dieser auch ertragsrechtliche Kategorie bilden können77. Außerdem tritt damit zutage, daß die Zweckbindung kein beziehungsloses Rechtsinstitut darstellt, welches a priori von der Einnahmeart in der Sache unabhängig wäre. Sie verschafft dem Sachgesetzgeber häufig die verfassungsrechtliche, wie dies bei jenen Sonderabgaben der Fall ist, oder auch nur politische78 Legitimation für die Einnahmeerzielungsmaßnahme, insbesondere für die Erhebung öffentlicher Abgaben, oder dient ihm auch als Brücke, um den Lenkungs- oder Erhebungs- respektive Vereinnahmungszweck auf der Ausgabenseite fortwirken zu lassen79. Übri76 Rechtsprechungsnachweise oben eingangs § 9, Fußnote 2. Eingehend zu ähnlichen Verfassungsrechtsfragen des Steuerinterventionismus vor dem Hintergrund der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 138–182. 77 In diesem Sinne wohl P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (304). 78 Vgl. K. Grupp, in: N. Achterberg/G. Püttner/T. Würtenberger, Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rz. 33; G. Kisker, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 89 Rz. 77; R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (263); A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 110 GG, Rz. 21; M. Ronellenfitsch, DVBl 2005, S. 65 (67, Fußnote 25); C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (288 f.). 79 Vgl. hierzu nur P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (307) mit weiteren Nachweisen in Fußnote 46.

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gens wird nicht in Abrede gestellt, daß der Bund als Kompetenzträger „seine Gesetzgebungszuständigkeit aus mehreren Gegenständen des Kompetenzkatalogs und aus unterschiedlichen Gesetzgebungsarten ableiten“, somit kumulieren kann80; diesbezüglich gilt es also zu unterscheiden. Konkret wieder dem Verhältnis von gesetzlicher Zweckbindung und Ertragshoheit zugewandt, ist in summa hervorzuheben, daß der Einfluß der Ertragszuständigkeiten nicht im Sinne der globalen Notwendigkeit einer doppelten Kompetenzgrundlage gedeutet, daß die Ertragszuständigkeiten nicht als Ausschlußnormen mißverstanden werden dürfen, welche die Sachkompetenztitel von Beginn an materiell einschränken. Zu interpretieren ist die Ertragshoheit in erster Linie als Anschlußkompetenz in Konsequenz der sachgesetzlichen Ausgestaltung eines Einnahmetatbestandes unabhängig von der Aufnahme einer Zweckbindung, die das aus der konkreten Gestaltung resultierende Aufkommen dem ertragsberechtigten Aufgabenträger zuweist, als Kompetenz, wie Markus Heintzen es ausdrückt, „die im föderalen Verhältnis den Rechtsgrund für das Behaltendürfen eines Abgabenertrags darstellt.“81 Außerhalb der Ertragszuständigkeiten bewerkstelligt der Zustimmungsvorbehalt des Art. 105 Abs. 3 GG in dem für die staatlichen Einnahmen wichtigsten Bereich der (zumal voraussetzungsungebundenen) Steuer die Gewähr der Länderinteressen in finanzieller Hinsicht, da die mit der gesetzlichen Zweckbindung von Steuern, „deren Aufkommen den Ländern oder den Gemeinden (Gemeindeverbänden) ganz oder zum Teil zufließt“ (Art. 105 Abs. 3 GG), einhergehenden, die Haushaltswirtschaft der Länder präjudizierenden Verwendungsentscheidungen nicht ohne Mitwirkung der Länder im Bundesrat getroffen werden können82. Freilich soll den Ertragszuständigkeiten mit vorstehenden Ausführungen nicht jegliche Maßgeblichkeit abgesprochen werden; nur die typischen Reflexwirkungen, welche der sachgesetzlichen Ausgestaltung eines Einnahmetatbestandes nebst zugehöriger Zweckbindung in bezug auf das Aufkommen – wie beschrieben – innewohnen, vermögen deren Ausschlußgehalte nicht zu aktivieren. Anders, nämlich im Sinne der Aktivierung, ist zu urteilen, wenn der (nur) sachlich zuständige Bundesgesetzgeber die Zweckbindung nicht an allgemeinen Merkmalen orientiert, sie vielmehr speziell und final einsetzt, um über den Umweg der Sachkompetenz Verwendungsentscheidungen zu treffen, die er wegen fehlender unmittelbarer (Allein-)Zuständigkeit nicht gegen die Länder zu erreichen vermag. Unter diesen Bedingungen überschrei80 K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 37 II 4 c a. 81 In: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 1. Vgl. auch K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 43. 82 P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (304).

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tet die Übergriffsintensität im Verhältnis von Sachkompetenz und Ertragszuständigkeit das akzeptable Maß, weil die Verknüpfung mit der Sachregelung nur Alibi, das gezielte Bewirken von Reflexen im Einflußbereich der Ertragshoheit dagegen Antrieb ist. Allein damit endet die Normativität der Ertragskompetenzen noch nicht. Besonders im Zusammenwirken mit dem bundesstaatlichen Aspekt der aufgabenangemessenen Finanzausstattung83 errichten die die Aufkommensverteilung betreffenden Zuständigkeiten einen rückwirkenden Maßstab hinsichtlich der Gestaltung der gesamtstaatlichen Einnahmestruktur, und sie bilden allgemein Auslegungsleitlinien, etwa im Zusammenhang mit dem begrenzenden Prinzip der Bundestreue84. Als unzutreffend erweist sich ausschließlich die Annahme, und hiermit ist zur Ausgangsfrage zurückzukehren, daß die gesetzliche Zweckbindung staatlicher Einnahmen ausgeschlossen ist, wenn Gesetzgebungs- und Ertragszuständigkeit auseinanderfallen, daß dem Bund die gesetzliche Zweckbindung von Einnahmen verwehrt ist, für welche ihm nicht zugleich die Ertragshoheit zufällt. Wenn dem Bund die sachliche Gesetzgebungsbefugnis für die Zweckbindung eröffnet ist, besteht sie solange unabhängig von der Ertragsberechtigung der Länder, wie sich die Aufkommenswirkung der gesetzlichen Zweckbindung auf typische Reflexe beschränkt. Hingegen nach Auffassung von Paul Kirchhof sei bei Einzelsteuern, deren Erträge nach ausdrücklicher Bestimmung für einen sekundären Finanzausgleich bereitgehalten werden müßten, eine Zweckbindung grundsätzlich ausgeschlossen, weil der sekundäre Finanzausgleich sich nicht nach Einzelaufgaben, sondern nach dem jeweiligen Gesamtbedarf richte, und eine einfachgesetzliche Reservierung bestimmter Erträge für Detailaufgaben die verfassungsrechtlich geforderte „Manövriermasse“ vermindere85. Die erste der dieser Wertung zugrunde liegenden Prämissen, daß nämlich eine Zweckbindung die Verfügbarkeit der Erträge für eine korrigierende Umverteilung beeinträchtige, ist – für sich betrachtet – durchaus richtig, wenn die Umverteilung die Zweckbindung nicht ebenfalls transportiert. Die zweite der dieser Wertung zugrunde liegenden Prämissen, daß nämlich die Erträge nach ausdrücklicher Bestimmung für einen sekundären Finanzausgleich bereitgehalten werden müßten, entspricht nicht der Regelvorstellung des Grundgesetzes, das diesbezüglich prinzipiell an die kumulierenden Kategorien der Finanzkraft und des Finanzbedarfs anknüpft (vgl. nur Art. 107 83

Vgl. oben § 1 und § 4 I. Vgl. auch P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (304) mit Bezug auf E. Niebler, Abweichende Meinung zu BVerfGE 55, S. 274, ebenda S. 345 (345–348). 85 Besteuerungsgewalt und Grundgesetz, S. 65–68, insbesondere S. 66. Ebenda, S. 65, Fußnote 168 führt der Autor die zum primären und sekundären Finanzausgleich gehörenden Bestimmungen des Grundgesetzes namentlich auf. 84

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Abs. 2 GG). Doch selbst wenn man von letzterem absieht, sind die den Einnahmetatbestand betreffende Zweckbindung und der im weiteren Sinne ertragsbestimmende Finanzausgleich voneinander zu trennen. Zum Beleg ist ein früher geäußerter Gedanke zu bekräftigen86: Die Beschränkung der Verwendung von Einnahmen auf bestimmte Zwecke ist außerhalb des eigentlichen Gegenstandes der Ertragshoheit und damit auf einer anderen Stufe anzusiedeln, denn auch und gerade für zweckgebundene Einnahmen ist unverändert die Frage der Ertragszuständigkeit zu stellen; beschränkt ist lediglich die Verwendbarkeit der Einnahmen durch den ertragsberechtigten Aufgabenträger. Die Zweckbindung selbst verteilt keine Erträge, sondern setzt deren Verteilung zwingend voraus. Dieser Gedanke weist auf die maßgebende finanzverfassungsrechtlich-systematische Struktur. Daß sachgesetzliche Zweckbindungen Folgen für die freie Verfügbarkeit von Erträgen bei dem im Rahmen des sekundären Finanzausgleichs ausgleichspflichtigen Aufgabenträger hervorrufen, annulliert allein nicht die grundsätzliche Trennung der Materien. Eben weil der sekundäre Finanzausgleich, was Paul Kirchhof ja eigens hervorhebt, sich nicht nach Einzelaufgaben, sondern nach dem jeweiligen Gesamtbedarf richtet, führt die einfachgesetzliche Reservierung von Erträgen für bestimmte Aufgaben nicht a priori zur Unzulässigkeit der Zweckbindung, wenn die Erträge als Quelle oder als Rechengröße für die Umverteilung Relevanz entfalten. Erst bei massiven, das heißt die finanzielle Handlungsfähigkeit des ausgleichspflichtigen Aufgabenträgers erheblich berührenden, Einwirkungen auf die dem sekundären Finanzausgleich dienende Finanzmasse aktualisieren sich – neben dem bundesstaatlichen Aspekt der aufgabenangemessenen Finanzausstattung – das Prinzip des Steuerstaates und der verfassungskräftige Teil des Grundsatzes der Gesamtdeckung, die sich parallel gegen die übermäßige Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe wenden87. Daß derartige Auswirkungen zu verzeichnen sein können, wird gar nicht in Abrede gestellt, wie die vorstehende, an nachgewiesener Stelle gewonnene Einsicht bezeugt. Zu bestreiten ist lediglich, daß der sekundäre Finanzausgleich die einfachgesetzliche Reservierung bestimmter Erträge a priori hindert, was Paul Kirchhof, wenn auch nur im Hinblick auf bestimmte Einnahmen, vertritt. Diese Sichtweise modifiziert gewissermaßen die eigentlichen verfassungsrechtlichen Maßstäbe für den bundesstaatlichen Finanzausgleich durch die starre Verknüpfung mit einem primär haushaltsrechtlichen Element. Schlußendlich harrt die Zweckbindungsregelung als solche der Aufmerksamkeit. Findet die gesetzliche Zweckbindung ihre normative Gestaltungsgrundlage in den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen, liegt es auf 86 87

Vgl. oben bei Fußnoten 70 f. Vgl. hierzu oben § 6 I 3.

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der Hand, daß für die durch den Verwendungszweck bezeichnete Sachangelegenheit eine konkrete Kompetenznorm einschlägig sein muß. Dabei kann es sich selbstredend um dieselbe handeln, welche den Einnahmetatbestand im engeren Sinne erfaßt88; dies unterliegt der Beurteilung im einzelnen Fall. Im Verhältnis des Bundes zu den Ländern tritt ein Weiteres hinzu. Wegen der durch Art. 109 Abs. 1 GG garantierten Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft in Bund und Ländern beansprucht der mit einer bundesgesetzlichen Zweckbindung verfolgte, in den Länderhaushalten wirksame Verwendungszweck eine verfassungsunmittelbare Ingerenzbasis89. Diese verfassungsunmittelbare Ingerenzbasis schlicht in jenem, den Verwendungszweck tragenden Kompetenztitel selbst zu suchen, dessen es ja auch ohne den Einfluß des Art. 109 Abs. 1 GG bedarf, vermag der Bedeutung der Haushaltsautonomie und der dem Art. 109 Abs. 1 GG eigenen Normativität durchaus nicht gerecht zu werden. Für die Art der Legitimation des Übergriffs im bundesstaatlichen Verhältnis erscheint elementar, daß sich die Garantie der Haushaltsautonomie in das durch das Grundgesetz geschaffene finanzwirtschaftliche System einfügt, daß, gesprochen mit den Worten des BVerfG, Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft, nicht in ihrer Finanzwirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind90. Bundesstaatlich übergreifende Zweckbindungen müssen sich nun aus diesem System heraus legitimieren, und dies geschieht auf dem Wege über die staatlichen Einnahmen91, an die sie nicht nur anknüpfen, deren Struktur gerade durch die Finanzverfassung normativ beeinflußt ist92 und deshalb der Haushaltsautonomie vorgreift. Weist der Verwendungszweck, auf welchen die gesetzliche Zweckbindung zielt, eine innere Verbindung zum (insbesondere finanzverfassungsrechtlich zulässigen) Einnahmetatbestand auf, darf der Bun88 So führt das BVerfG in BVerfGE 97, S. 228 (251 f.) aus: „Bei der Zuordnung einzelner Teilregelungen eines umfassenden Regelungskomplexes zu einem Kompetenzbereich dürfen die Teilregelungen nicht aus ihrem Regelungszusammenhang gelöst und für sich betrachtet werden. Kommt ihre Zugehörigkeit zu verschiedenen Kompetenzbereichen in Betracht, so ist aus dem Regelungszusammenhang zu erschließen, wo sie ihren Schwerpunkt haben. Dabei fällt insbesondere ins Gewicht, wie eng die fragliche Teilregelung mit dem Gegenstand der Gesamtregelung verbunden ist. Eine enge Verzahnung und ein dementsprechend geringer eigenständiger Regelungsgehalt der Teilregelung spricht regelmäßig für ihre Zugehörigkeit zum Kompetenzbereich der Gesamtregelung.“ Gedanklich zu trennen ist diese kompetenzrechtliche Zuordnung übrigens von der Auslegung von Kompetenznormen; vgl. J. Rozek, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 70 Abs. 1, Rz. 49. 89 Vgl. hierzu und zum Folgenden oben § 5 I 4, auch § 6 II. 90 BVerfGE 1, S. 117 (131); BVerfGE 101, S. 158 (220). 91 Gemeint sind allerdings nur solche, die von vornherein der Ausgestaltung seitens des Bundes offenstehen, wie die Ausführungen oben § 6 II ergeben. 92 Vgl. nur oben § 4 II.

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desgesetzgeber die die Länderhaushalte berührende Zweckbindung kompetenzrechtlich erlassen; fehlt es daran, steht der bundesstaatlich übergreifenden Zweckbindung Art. 109 Abs. 1 GG entgegen. Hinsichtlich der erforderlichen Qualität der Beziehung zwischen Einnahme und gesetzlicher Zweckbindung gilt es, überzogene Maßstäbe zu vermeiden und deshalb einen Satz zu wiederholen, der mit anderer Tendenz schon weiter oben im aktuellen Abschnitt dieser Beziehung gewidmet war: Verschafft die Zweckbindung dem Bundesgesetzgeber etwa die verfassungsrechtliche oder auch nur politische Legitimation für die Einnahmeerzielungsmaßnahme, insbesondere für die Erhebung öffentlicher Abgaben, oder dient sie ihm etwa als Brücke, um den Lenkungs- oder Erhebungs- respektive Vereinnahmungszweck auf der Ausgabenseite fortwirken zu lassen, drückt sich darin eine solche innere Verbindung aus, welche die Zweckbindung an der insbesondere finanzverfassungsrechtlichen Rechtfertigung der Einnahme teilhaben läßt. Nach diesem Muster beurteilt sich im übrigen auch der Fall einer vom Landesgesetzgeber vorgenommenen Zweckbindung von Einnahmen, für welche die Gemeinden ertragskompetent sind. In dieser Konstellation bildet, dem Strukturgedanken des Art. 106 Abs. 9 GG gemäß, zwar nicht Art. 109 Abs. 1 GG, aber der die gemeindliche Finanzhoheit garantierende Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG die beschränkende Norm93, welche für den mit einer landesgesetzlichen Zweckbindung verfolgten, in den Gemeindehaushalten wirksamen Verwendungszweck eine verfassungsunmittelbare Ingerenzbasis beansprucht94. 2. Randfragen: Sperrwirkung, Zweckbindungsgebot und Selbstbindung Für gesetzliche Zweckbindungen gelten ansonsten die allgemeinen verfassungsrechtlichen Gesetzgebungsvorschriften. Hierin unterscheidet sich dieser nicht von anderen Sachbereichen, ebensowenig in dem Erfordernis, die Besonderheiten jedes Sachbereichs im Rahmen des Notwendigen zu 93

Vgl. M. Rodi, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 109, Rz. 129, 130 mit weiteren Nachweisen; speziell zu Zweckbindungen seitens der Länder P. Henseler, NVwZ 1995, S. 745 (749). „Die aus der Selbstverwaltungsgarantie abzuleitende Finanzhoheit gewährt den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens“ (BVerfGE 26, S. 228 [244]; vgl. auch BVerfGE 71, S. 25 [36]; BVerfGE 83, S. 363 [386]; BVerfGE 107, S. 1 [22]), insbesondere die „Entscheidungsfreiheit darüber, für welche (zulässigen) Ziele welche Mittel in welcher Höhe verwendet werden sollen“ (BVerwGE 104, S. 60 [66]; referierend P. Selmer/L. Hummel, NVwZ 2006, S. 14 [18]). 94 Ähnlich im Ergebnis die Argumentation von D. Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 92–94.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

bedenken95. So beansprucht im Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit auch Art. 72 Abs. 1 GG Beachtung mit der Konsequenz, daß die Länder (nur) die Befugnis zur Gesetzgebung haben, „solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat.“ Ob die bundesrechtliche Regelung eines Sachbereiches nach Art. 72 Abs. 1 GG eine Sperrwirkung zu Lasten der Länder entfaltet, ist im Wege der Auslegung zu ermitteln96. Da Zweckbindungen sich ihrem Wesen nach als spezielle Verwendungsentscheidungen darstellen und das Ziel der Verwendung des Aufkommens bestimmter Einnahmen oder eines Teils desselben auf der Ebene des Sachrechts vorwegnehmen, wird man im Zweifel allerdings annehmen dürfen, daß bundesgesetzliche, die Länderhaushalte berührende Zweckbindungen auf der Sachebene keine Rahmenentscheidungen bilden, die der Untergliederung durch weitere gesetzliche Zweckbindungen (im Rahmen des bundesgesetzlich bestimmten Verwendungszwecks) seitens des Landesgesetzgebers zugänglich wären; vielmehr wird man davon ausgehen müssen, daß die außerbudgetäre Verwendungsentscheidung gewissermaßen geschlossen erfolgt, wird man die Vorwegnahme derselben wörtlich nehmen müssen in dem Sinne, daß eine weitere Spezialisierung zwar möglich, jedoch dem Budgetprozeß vorbehalten ist97. 95 Näher dazu K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 69. 96 Hierzu äußert sich das BVerfG in BVerfGE 109, S. 190 (229 f. [mit weiteren Nachweisen]) wie folgt: „Demnach sind landesrechtliche Regelungen grundsätzlich ausgeschlossen, wenn die bundesgesetzliche Regelung dieses Sachbereichs abschließenden Charakter hat [. . .] Ob eine bundesrechtliche Regelung abschließend ist oder nicht, kann nur einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes entnommen werden [. . .] Der Erlass eines Bundesgesetzes über einen bestimmten Gegenstand rechtfertigt für sich allein noch nicht die Annahme, dass damit die Länder von einer Gesetzgebung ausgeschlossen sind; es können noch Bereiche übrig bleiben, deren Regelung für die Gesetzgebung der Länder offen ist [. . .] Maßgeblich ist, ob ein bestimmter Sachbereich umfassend und lückenlos geregelt ist oder jedenfalls nach dem aus Gesetzgebungsgeschichte und Materialien ablesbaren objektivierten Willen des Gesetzgebers abschließend geregelt werden sollte. Für die Frage, ob und inwieweit der Bund von seiner Zuständigkeit Gebrauch gemacht hat, ist in erster Linie auf das Bundesgesetz selbst, sodann auf den hinter dem Gesetz stehenden Regelungszweck, ferner auf die Gesetzgebungsgeschichte und die Gesetzesmaterialien abzustellen [. . .] Hat der Bund einen Sachbereich in Wahrnehmung einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz in diesem Sinne abschließend geregelt, so tritt die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG für eine Regelung der Länder in diesem Sachbereich unabhängig davon ein, ob die landesrechtlichen Regelungen den bundesrechtlichen Bestimmungen widerstreiten oder sie nur ergänzen, ohne ihnen zu widersprechen“. 97 Vgl. P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (307 f.).

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Die Befugnis zur Zweckbindung, betreffe sie gesetzliche oder im Haushaltsplan zugelassene Zweckbindungen, impliziert allein noch keine Zweckbindungspflicht. Davon abgesehen, fehlt der Annahme einer generellen Zweckbindungspflicht nicht nur die verfassungsrechtliche Basis98, sie geräte selbst in Konflikt mit drei grundgesetzlichen Prinzipien. Gedacht ist einmal an das Prinzip des Steuerstaates sowie den Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung (in seinem verfassungskräftigen Teil), die sich parallel – abstrakt sowohl wie konkret – gegen die übermäßige Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe wenden99. Zum anderen bedeutet jede Zweckbindung die bevorzugte Finanzierung und damit Privilegierung einer bestimmten staatlichen Aufgabe; vor diesem Hintergrund verkehrte die Annahme einer generellen Zweckbindungspflicht den Grundsatz der Gleichwertigkeit aller Staatszwecke100. Eine Pflicht zur Zweckbindung kann es danach nur dann geben, wenn sie eigens verfassungsgeboten ist, dann etwa, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Einnahmeart von der Zweckbindung des Einnahmeaufkommens abhängt, wie dies bei den eingangs § 9 ausdrücklich herausgehobenen Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) hinsichtlich des erforderlichen Merkmals der „gruppennützigen“ Verwendung der Fall ist. Des gegebenen Zusammenhangs wegen anzufügen ist der erinnernde Hinweis auf das an anderer Stelle gewonnene Ergebnis hinsichtlich der rechtsverbindlichen (Voraus-)Wirkungen im Verhältnis von Sachrecht einerseits und Haushaltsplan andererseits101: Die allgemeine Sachgesetzgebung ist (nur) insofern für den Haushaltsplan bindend, als es sich bei ihr um die auf Art. 109 Abs. 3 GG gestützten Grundsätze als solche, um Außenrecht und um zustimmungsbedürftiges Innenrecht handelt. Außerhalb des damit gezogenen Bindungskreises gelten die allgemeinen verfassungsrechtlichen Kollisionsregeln, wobei zu bedenken ist, daß der Haushaltsplan gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG nur für einen begrenzten Zeitraum, nämlich ein oder mehrere Rechnungsjahre, gilt, von ihm ausgehende Wirkungen sich also nur temporär entfalten. Auf der Grundlage dieser Maßstäbe wird man anzunehmen haben, daß der Haushaltsgesetzgeber von einer (verfassungsrecht98

P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (307). Näher hierzu vor dem Hintergrund von Umweltabgaben K. Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 181–184. 99 Vgl. oben § 6 I 3. 100 Vgl. H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 13; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (291); aus der finanzwissenschaftlichen Literatur R. Caesar, FinArch 38 (1980), S. 385 (412); G. Hedtkamp, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 82; G. Schmölders, Finanzpolitik, S. 74. Erwähnung findet dieser Grundsatz in § 24 Abs. 1 StabG. 101 Vgl. oben § 5 I 1.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

lich nicht gebotenen) gesetzlichen Zweckbindung nicht selten abzuweichen befugt ist102. Das Gegenteil generell zu begründen, bemüht sich Rainer Wernsmann, der sich maßgeblich auf die Annahme stützt, daß der gegenüber dem Haushaltsgesetz (infolge von Art. 109 Abs. 3 GG) mit höherer Bindungskraft ausgestattete § 7 HGrG die Beachtlichkeit der gesetzlichen Zweckbindung verlange103. Diesbezüglich gilt es erneut zu bekräftigen, daß einfachgesetzliche Normen die verfassungsrechtlichen Kollisionsregeln nicht außer Kraft setzen können (Art. 20 Abs. 3 GG), wenn sich deren Rangaussage nicht aus einer entsprechenden Entscheidung der Verfassung selbst ableitet; und erneut zu bekräftigen gilt es außerdem, daß in Anbetracht seines konkreten Inhalts zumindest bezweifelt werden darf, ob Art. 109 Abs. 3 GG allein die geforderte verfassungsrechtliche Absicherung zu erbringen in der Lage ist104. Schon die Existenz einer derartigen Rangaussage in § 7 HGrG muß aber in Frage gestellt werden. Dessen Satz 2 spricht nämlich nicht nur von gesetzlichen, sondern im gleichen Zuge auch von im Haushaltsplan zugelassenen Zweckbindungen, ohne dabei eine Aussage zum Verhältnis beider – eben gleichberechtigt nebeneinander aufgeführten – Zweckbindungsformen zu treffen.

III. Grenzrelation von zweckgebundenen und zweckungebundenen Einnahmen Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung (in seinem verfassungskräftigen Teil) sowie das Prinzip des Steuerstaates, so wurde es oben § 6 I 3 dargetan, wenden sich parallel gegen die übermäßige Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe. Bezogen auf den Gesamtdeckungsgrundsatz findet sich in der Rechtsprechung des BVerfG die Formulierung, daß „[e]ine – möglicherweise verfassungswidrige – Einengung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers [. . .] allenfalls dann angenommen werden [könnte], wenn Zweckbindungen in unvertretbarem Ausmaß stattfänden.“105 Nachfolgend nun soll ausgelotet werden, inwieweit die Möglichkeit besteht, die Grenzrelation von zweckgebundenen und zweckungebundenen Einnahmen näher zu bestimmen. 102

Weit umfänglicher C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, insbesondere S. 67; implizit wohl auch H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 59. 103 Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 447 f. 104 Vgl. nochmals oben § 5 I 1. 105 BVerfGE 93, S. 319 (348); wiederholt in BVerfGE 110, S. 274 (294 f.); Hervorhebungen nicht im Original. Vgl. auch BVerfG (Kammer), NVwZ 2003, S. 467 (470).

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In (nur augenscheinlicher) Abkehr von der im Eingangssatz gewählten Darstellungsweise ist vorderhand zwischen dem Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung und dem Prinzip des Steuerstaates wieder zu differenzieren. Diese Verfahrensweise empfiehlt sich deswegen, weil sich das Steuerstaatsprinzip gewissermaßen nur in der Folge gegen übermäßige Zweckbindungen wendet. Zur Erinnerung106: Im Kern beherbergt es zwei Verfassungspostulate, zum einen den Vorrang der steuerlichen Abgabe als Form der staatlichen Einnahmeerzielung, zum anderen den Vorrang des Steueraufkommens als Quelle der Gemeinlastenfinanzierung. Und weil einzig durch die voraussetzungslos geschuldete und erhobene Steuer die für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben in entsprechendem Maße erforderlichen zweckungebundenen Mittel zu realisieren sind, verlangt das Prinzip des Steuerstaates darüber hinaus noch, daß das Steueraufkommen überwiegend zweckungebunden bleibt und wendet sich insofern gegen die übermäßige Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe. Die darin zutage tretende Struktur, namentlich die unlösbare Verbindung zu den Kernaussagen des Prinzips, wirkt sich im aktuellen Kontext dergestalt aus, daß die Klärung des Einen, der Übermäßigkeit der Zweckbindung, die Aktualisierung des Anderen, des Vorrangs von Steuererhebung und -finanzierung, notwendig zur Folge hat. Eine vergleichbare Verbindung weist der Gesamtdeckungsgrundsatz dagegen nicht auf, richtet er sich doch als solcher gegen die Zweckbindung, indem er generell fordert, daß alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen (vgl. § 7 Satz 1 HGrG und § 8 Satz 1 BHO). Hinzu tritt ein durchaus nicht unwichtiger Umstand der Praxis, daß nämlich Rechtsfragen der Zweckbindung gemeinhin nur im Zusammenhang mit dem Gesamtdeckungsgrundsatz Betrachtung erfahren. Vor diesem Hintergrund soll der Gesamtdeckungsgrundsatz auch hier in den Mittelpunkt der weiteren Überlegungen gerückt werden. Die in der Differenzierung sichtbare Abkehr von der im Eingangssatz gewählten Darstellungsweise ist nun deswegen nur augenscheinlich, weil die vor dem Hintergund des Gesamtdeckungsgrundsatzes erreichbaren Ergebnisse sodann wegen der Identität der hier in Rede stehenden Teilaussagen beider Rechtsinstitute auf den sich gegen die übermäßige Zweckbindung wendenden Gehalt des Steuerstaatsprinzips übertragbar sind. Die Suche nach einer verfassungsrechtlichen Grenzrelation von zweckgebundenen und zweckungebunden Einnahmen bedingt die Existenz verfassungsrechtlicher Maßstäbe, welche zu liefern die herrschende Ansicht dem Gesamtdeckungsgrundsatz abspricht. Indes ist entgegen dieser Sichtweise zu wiederholen, was ebenfalls bereits oben § 6 I 3 zur Sprache gelangte, daß nämlich dem Gesamtdeckungsgrundsatz eine – freilich vom parlamen106

Vgl. oben § 4 II.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

tarischen Budgetrecht und der Budgetverantwortung der Regierung abgeleitete – verfassungsrechtliche Tragweite dann beizulegen ist, wenn die speziell diesem Grundsatz widersprechenden Maßnahmen einen Umfang annehmen, der als Gefährdung des parlamentarischen Budgetrechts oder der Budgetverantwortung der Regierung begriffen werden muß; der Grundsatz der Gesamtdeckung ist deshalb so weit Verfassungsprinzip, als nur seine Befolgung den Budgetgeber, gemessen an den Bedingungen des parlamentarischen Budgetrechts, bzw. die Regierung, gemessen an ihrem verfassungsrechtlichen Verantwortungsbereich, instand setzt, im ganzen und im einzelnen die Aufgabe, den Haushaltsplan zu beraten und festzustellen bzw. zu vollziehen, zu erfüllen. Ist damit der verfassungsrechtliche Maßstab gewonnen, liegt die Reichweite desselben noch im Dunkeln. Konkret ist nach dem Bezugsrahmen zu fragen, danach also, ob lediglich der allgemeine Haushaltsplan oder darüber hinausgehend sämtliche staatliche Einnahmen und Ausgaben in den Blick zu nehmen sind. Für den verfassungskräftigen Teil des Gesamtdeckungsgrundsatzes, wie er vorausgehend Ausdruck erhielt, kann die erste Variante, der allgemeine Haushaltsplan als Bezugsrahmen, nur unter Inkaufnahme von Wertungswidersprüchen angenommen werden, weil das Schutzanliegen ein umfassenderes ist. Die zweite Variante, sämtliche staatliche Einnahmen und Ausgaben als Bezugsrahmen, trägt dem Schutzanliegen ersichtlich mehr Rechnung. Die Zweckbindung von Einnahmen kann, worauf Christian Jahndorf völlig zu Recht hinweist, dazu führen, „daß trotz insgesamt ausreichender Finanzmittel die Erfüllung einzelner Aufgaben unterbleiben muß, weil vorhandene Mittel zweckgebunden sind und damit nicht dort eingesetzt werden können, wo sie benötigt würden“; betroffen von diesen haushaltsinternen Sonderkreisläufen ist insbesondere die Legitimationsfunktion der Haushaltsgesetzgebung, welche dadurch „eher den Charakter des Gesetzesvollzugs als der Gesetzgebung hat.“107 Resultat ist letztlich eine Schwächung der Gesamtentscheidungskompetenz des Haushaltsgesetzgebers108. Aber nicht nur das Parlament, auch die Regierung muß sich in die Lage versetzt sehen, Aufgaben nach Notwendigkeit und Dringlichkeit finanzieren zu können, die Ausgabengebahrung nicht in erster Linie nach der Höhe der verfügbaren Sondereinnahmen ausrichten zu müssen109. Dabei ist der Ort der Vereinnahmung von zweckgebundenen Mitteln, regulärer Staatshaushalt oder Nebenhaushalte, nur insoweit von Belang, als das parlamentarische Budgetrecht und die Budgetverantwortung der Exekutive, auf deren Sicherung der Ge107 Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 59 f. 108 C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (291); R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 449 f. 109 Vgl. oben § 6 I 3.

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samtdeckungsgrundsatz zielt110, in stärkerer Intensität tangiert werden, wenn Sonderkreisläufe außerhalb des allgemeinen Haushaltsplans konstituiert werden. Denn durch die Auslagerung werden Entscheidungsbereiche und Gestaltungsspielräume, die im Budgetprozeß trotz Häufung von Zweckbindungen gegebenenfalls verbleiben, gänzlich entzogen, wird die bevorzugte Finanzierung und damit Privilegierung einer bestimmten Aufgabe verfestigt, wird wegen der Beschränktheit der Mittel der Einnahmeerzielung sowie der Inanspruchnahme des Steuerbürgers111 die für allgemeine Aufgaben verfügbare Finanzmasse geschmälert. Einschlägigen Verfassungssätzen muß auch im Hinblick auf Nebenhaushalte das letzte Wort verbleiben. Nichts anderes bringt das BVerfG zu Gehör, wenn es neuerdings die an Sonderabgaben zu stellenden Anforderungen um das Erfordernis der haushaltsrechtlich vollständigen Dokumentation erweitert, wenn deren Aufkommen nicht in den allgemeinen Haushaltsplan eingestellt wird112. Im Ergebnis ist der Bezugsrahmen des verfassungskräftigen Teils des Gesamtdeckungsgrundsatzes dahingehend zu bestimmen, daß er sämtliche staatliche Einnahmen und Ausgaben erfaßt113. Gegen die Auslagerung als solche von Einnahmen und Ausgaben in Nebenhaushalte, welche mit einer spezialisierten Fondswirtschaft nicht gleichzusetzen ist, wendet sich der Gesamtdeckungsgrundsatz selbst allerdings nicht im Kern114; diese in Grenzen zu halten, bezwecken in erster Linie die verfassungsrechtlichen Haushaltsgrundsätze der Vollständigkeit und Einheit, auf deren Darstellung oben § 6 I 1 verwiesen werden darf. Nach dieser Grundlegung nun ist die Aufmerksamkeit auf die Grenzrelation zu richten, wobei die entscheidende, von der Form der Zweckbin110

Vgl. nochmals oben § 6 I 3. Vgl. nur oben § 4 II. 112 Zur Begründung siehe schon oben § 9 I 4, Fußnote 47. Betroffen von diesen Berichtspflichten sieht das Gericht alle „haushaltsflüchtigen“ nichtsteuerlichen Abgaben, und zwar unabhängig von deren haushaltsrechtlicher Behandlung im übrigen, „die weder Gebühr noch Beitrag sind und bei denen auch mangels sonstiger spezieller Sach- und Zweckzusammenhänge eine Konkurrenz zur Steuer nicht von vornherein ausgeschlossen ist“ (BVerfGE 108, S. 186 [219]), was im hier gegebenen Zusammenhang deswegen interessant erscheint, weil der damit gezogene Kreis angesprochener Abgabeformen in substanziellem Umfang gerade von den Finanzierungssonderabgaben ausgefüllt wird, die sich durch die Notwendigkeit einer „gruppennützigen“ Verwendung ihres Aufkommens, mithin durch eine Zweckbindung auszeichnen (vgl. unten § 15 I, ferner oben eingangs § 9). 113 So auch in bezug auf den haushaltsrechtlichen Gesamtdeckungsgrundsatz in der durch § 7 HGrG und § 8 BHO geprägten Form H. Dommach, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 8 BHO, Rz. 1. Anderer Ansicht G. Schiller, Sonderabgaben mit einer wirtschaftslenkenden Antriebs- und Sanktionsfunktion in der Wirtschafts- und Finanzverfassung des Grundgesetzes, S. 115. 114 Anders wohl P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (308 f.). 111

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dung115 unabhängige Fragestellung lautet, welches Ausmaß zweckgebundener Einnahmen im Verhältnis zu zweckungebundenen Einnahmen den verfassungsrechtlich tolerablen Wert überschreitet. Drei miteinander konkurrierende Antworten erhält der Interpret aus grundgesetzlicher Perspektive von Christoph Gröpl sowohl wie die Gewißheit mangelnder Handreichung durch die speziell als Maßstab dienenden Verfassungsaussagen. So findet sich ausgesprochen, daß „Zweckbindungen [. . .] solange zulässig [sind], wie der Gesamtbetrag der Ausgabeermächtigungen durch die Summe der Einnahmen gedeckt wird.“116 Hinzu tritt die Formulierung, daß „die fachgesetzliche Zweckbindung die seltene Ausnahme bleiben [muss]. Absolut betrachtet darf sie ein gewisses Maß nicht überschreiten, das [in Höhe] von etwa 5 % bis höchstens 10 % liegen wird.“117 Anderen Ortes ist zu lesen, daß „die Zweckbindung von Einnahmen auch absolut betrachtet ein gewisses Maß nicht überschreiten [darf], das in Höhe von etwa 20 % bis höchstens 30 % anzusiedeln sein mag. Sonst verbliebe im Gesamthaushalt zu wenig Finanzmasse für die übrigen, nicht durch besondere Einnahmen gefütterten Ausund Aufgaben.“118 Zur ersten der drei vorgestellten Antworten ist aus derselben Perspektive anzumerken, daß sie keine Grenze im eigentlichen Sinne der Gesamtdeckung errichtet, da sie inhaltlich nicht über das, was nach dem in Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltenen Haushaltsgrundsatz der Ausgeglichenheit ohnehin gilt, hinausreicht, zumal lediglich vom Gesamtbetrag der Ausgabeermächtigungen und der Summe der Einnahmen die Rede ist, womit keine andere Deutungsmöglichkeit befördert wird. Hinsichtlich der zuletzt aufgezeigten Antworten ist zu konstatieren, daß konkrete Zahlenwerte für das in Rede stehende Verhältnis stets angreifbar bleiben119, können sie die widerstreitenden verfassungsrechtlichen Elemente in ihrer jeweiligen Bedeutung im Einzelfall doch nur unzureichend und pauschal abbilden, und widersetzen sie sich auch noch der verfassungsrechtlich typischen Abwägung derselben, wenn das Grundgesetz nicht den Wert selbst benennt, wie es (tendenziell) in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz GG der Fall ist. Ebensowenig zielführend für die – hier als obligatorisch erachtete – Gesamtschau sämtlicher Einnahmen und Ausgaben ist der verschiedentlich und ohne weiteren Begründungsaufwand aufgestellte Satz, daß eine Zweck115 Die Rede ist von der „durch Gesetz vorgeschrieben[en]“ sowie von der „im Haushaltsplan zugelassen[en]“ Zweckbindung (vgl. § 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz BHO). Vgl. ferner und neuerlich eingangs § 9. 116 Haushaltsrecht und Reform, S. 274 sowie in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 110, Rz. 145. 117 Haushaltsrecht und Reform, S. 276. 118 NVwZ 1998, S. 1251 (1257). 119 C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (307). Vgl. auch A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 226.

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bindung des weit überwiegenden Teils der Steuern unzulässig sei120. Infolgedessen ist ein anderer Weg zu beschreiten. Wegen der von Zweckbindungen ausgehenden Wirkungen auf die Ausgabewirtschaft – in den schon angesprochenen Formen etwa der bevorzugten Finanzierung bestimmter staatlicher Aufgaben, der Entstehung von haushaltsinternen Sonderkreisläufen und der Schwächung der Ausgabeflexibilität wie überhaupt der Gesamtentscheidungskompetenz des Haushaltsgesetzgebers – muß ein geeigneter Lösungsansatz, soll er sich nicht dem Vorwurf der Realitätsferne oder überhöhten Abstraktion ausgesetzt sehen, einen Bezug zu den staatlichen Ausgaben in ihrem jeweiligen Zuschnitt aufweisen. Und für dieses Gefüge bietet das Grundgesetz mit der Bestimmung des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 dann doch einen weiterführenden Anhaltspunkt. Sodann läßt sich unter Verallgemeinerung einer hierauf beruhenden Formel von Peter Selmer121 formulieren, daß Zweckbindungen jedenfalls dann nicht mehr als vertretbar anzusehen sind, wenn die Deckung der notwendigen Ausgaben unter Ausnahme der zugunsten bestimmter Zwecke zu verwendenden ernstlich gefährdet erscheint. Notwendige Ausgaben im Sinne der Norm sind jedenfalls solche Ausgaben, die zu tragen das Grundgesetz ausdrücklich zur Pflicht erhebt und die für Aufgaben geleistet werden, deren Wahrnehmung von Verfassungs wegen vorgegeben ist122. Zu ergänzen 120 Vor (teilweise) unterschiedlichem Hintergrund M. Heintzen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 15; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 15, Fußnote 78; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 6; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 59. Vgl. ferner BVerfG (Kammer), NJW 1993, S. 455 (455). 121 In: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (310). 122 Näher hierzu beispielsweise H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 106, Rz. 26a; W. Geiger, in: Festschrift für Theodor Maunz zum 80. Geburtstag, S. 89; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 106, Rz. 33, 35; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 723 f.; K. M. Hettlage, in: Festschrift für Theodor Maunz zum 80. Geburtstag, S. 119 (126 f.); J. W. Hidien, Die Verteilung der Umsatzsteuer zwischen Bund und Ländern, S. 179–229; derselbe, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 777–850; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 488–492; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 3, 4, Rz. 75–82; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 56–58. Die dem Gesetzgeber seitens des BVerfG in BVerfGE 101, S. 158 (215, 227) zugewiesene Aufgabe, innerhalb der veranschlagten die notwendigen Ausgaben tatbestandlich zu bestimmen, hat der Erstgenannte, wie § 4 MaßstG sofort deutlich werden läßt, bisher nicht erfüllt; überhaupt stellt sich das Maßstäbegesetz „bei näherem Hinsehen weitgehend als eine in systematische Form gebrachte Wiederholung verfassungsgerichtlicher Leitthesen und Ansammlung leerformelhaften Füllmaterials ohne

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ist die Formel um zwei Elemente qualitativer Natur: Als prinzipiell unzulässig zu betrachten sind (gesetzliche) Zweckbindungen (auch ohne quantitative Übertretung), aus deren Existenz sich ein faktischer Zwang ergibt, einen nicht oder nicht mehr bestehenden Ausgabebedarf zu erzeugen123. In der Akzeptanz dessen läge nicht nur die Verkehrung der vom Gesamtdekkungsprinzip behüteten Regel, daß Haushaltsmittel für erkannte Bedürfnisse bereitgestellt werden, sondern zugleich auch die Verkehrung der Steuerungsfunktion des Haushalts, mit welcher wiederum eine substanzielle Entwertung des parlamentarischen Budgetrechts und der Budgetverantwortung einherginge. Als prinzipiell zulässig zu betrachten sind Zweckbindungen (auch bei quantitativer Übertretung), die Einnahmen betreffen, die dem Haushaltsträger durch Dritte, etwa durch die EU oder Private, zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden; in diesen Fällen ist die Zuführung zu dem jeweils spezifischen Ausgabenzweck, wie Christoph Gröpl ganz richtig betont, zur rechtsverbindlichen Sicherung der fremdbestimmten Verwendungsauflage geboten124. Dabei darf sich die Anwendung dieser Grenzziehung nicht nur auf den Zeitpunkt der Vornahme der konkreten Zweckbindung beschränken; infolge der haushaltsjährlich veränderten Deckungsbedürfnisse, verursacht durch veränderte Einnahmegrößen sowie Ausgabegrößen und -prioritäten, wäre sie so nur punktuell und partiell wirksam. Jede existierende Zweckbindung, damit der aktuelle Gesamtbestand an Zweckbindungen, muß dieser Kontrolle dauerhaft standhalten. Stellt sich letzterer, der aktuelle Gesamtbestand an Zweckbindungen, als in quantitativer Hinsicht verfassungsrechtlich nicht mehr vertretbar heraus, ist der gegebene Zustand als solcher verfassungswidrig. Sodann steht es im Ermessen des (Sach- und Haushalts-)Gesetzgebers, bei welcher Zweckbindung bzw. welchen Zweckbindungen er zur Beseitigung dieses verfassungswidrigen Zustandes ansetzt. Die durch jene Grundformel bestimmte Grenzrelation vollzieht sich wahrlich nicht aus sich heraus und bedarf daher einer Absicherung, welche wirkliche Konkretisierungssubstanz heraus“, wie P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1309) zu Recht bemerkt; zum verfassungsgerichtlichen Konzept eines Maßstäbegesetzes siehe die Nachweise bei J. Wieland, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 973 (978, Fußnote 37). Schließlich zu den Rechtsfolgen verfassungswidriger ausgabenwirksamer Gesetze D. Birk, BayVBl 1981, S. 673. 123 C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 68. 124 Haushaltsrecht und Reform, S. 276. Vgl. ferner H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 13; aus der haushaltsrechtlichen Literatur H. Dommach, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 8 BHO, Rz. 3; P. Mießen, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, § 8 BHO, Rz. 4.

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zu gewährleisten eine Überprüfungsverpflichtung besorgt. Letztere findet ihre Grundlage in den als Maßstab dienenden Verfassungsprinzipien selbst, also im parlamentarischen Budgetrecht, in der Budgetverantwortung der Regierung sowie im zurückgestellten Steuerstaatsprinzip, und vermag dogmatisch als vorauswirkende oder vorauseilende Maßgeblichkeit dieser Prinzipien eingeordnet zu werden. Explizit zu verlangen ist vom Sachgesetzgeber, wenn der gesetzlichen Zweckbindung auch im Budgetprozeß Verbindlichkeit zukommt, und vom Haushaltsgesetzgeber, wenn ihm das letzte Wort über die Verbindlichkeit einer Zweckbindung obliegt125, daß sie bei jeder, auch erneuten, Gelegenheit der diesbezüglichen Willensbildung, gleichsam bei jeder, auch erneuten, Begegnung im Rahmen ihrer Tätigkeit mit den zweckgebundenen Einnahmen oder der Zweckbindung als solcher126, die Einhaltung der Grenzrelation im besonderen und im allgemeinen überprüfen. In jedem Einzelfall das Erfordernis eines (qualifizierten) Rechtfertigungsgrundes zu postulieren, wie dies in der Literatur teilweise der Fall ist127, mag auf der Basis abweichender Argumentationsgrundlagen vertretbar erscheinen. Vorliegend jedoch fügt sich ein solcher Anspruch nicht in die durch die Wesensart der erarbeiteten verfassungsrechtlichen Maßstäbe vorgegebenen Systematik. Das Vorliegen der übrigen Voraussetzungen unterstellt, die Gegenstand dieses Paragraphen sind, ist der Gesetzgeber bis zur Erreichung jener Grenzrelation frei darin, Zweckbindungen zu erschaffen, tritt er hauptsächlich doch (nur) mit sich selbst in Konkurrenz128, sind das Dürfen und das Nichtdürfen jenseits der konkreten Grenzziehung doch Produkt derselben Verfassungsrechtssätze. Überdies (oder wohl besser: deswegen) sollte der Eingriffsgehalt von Zweckbindungen besonders für das parlamentarische Budgetrecht nicht überbewertet werden129. Im Dunkeln bleibt indessen, welche Aussage das BVerfG in concreto zu treffen gewillt war, als es im Zusammenhang mit dem Gesamtdeckungsgrundsatz formu125

Vgl. zur Verbindlichkeit oben § 5 I 1 und auch § 9 II 2. Dieses Merkmal ist bereits dann erfüllt, wenn der Haushaltsgesetzgeber (auch) über zweckgebundene Einnahmen im Rahmen der Haushaltsgebung urteilt, sie also einerseits in den Haushaltsplan einstellt und andererseits im Haushaltsplan zu deren Verausgabung ermächtigt, zumal gerade hier der Überblick über das Ganze gegeben und damit der Weg zur Ermittlung der Grenzrelation geebnet ist. 127 So etwa C. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 275; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (307–309). Anders C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 68. 128 Vgl. oben § 9 I 1. 129 Mit anderem Begründungsschwerpunkt P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (306). Vgl. auch H. Dommach, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, § 8 BHO, Rz. 1; W. Löwer, Wen oder was steuert die Öko-Steuer?, S. 35; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 59. 126

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lierte, die Zweckbindung von Einnahmen sei „jedenfalls in Einzelfällen“ zulässig130. Obgleich das Gericht an dieser Wortwahl nicht weiter festhielt131, gibt sie immerhin zu der Vermutung Anlaß, daß sich das Gericht von ähnlichen Gedanken hat leiten lassen und darin eine jeden Einzelfall umgreifende Überprüfungsverpflichtung des Gesetzgebers anklingen ließ132.

IV. Zweckbindungswidrige Verwendungen auf Vollzugsebene sowie verfassungswidrige Zweckbindungen Weicht auf der Ebene des Vollzugs der tatsächliche Verwendungszweck von dem mit der Zweckbindung verfolgten ab, liegt unabhängig davon, ob es sich bei der Zweckbindung um eine durch Gesetz vorgeschriebene – sei sie Resultat einer autonomen Entscheidung des Gesetzgebers oder auch verfassungsgegebene Notwendigkeit133 – oder um eine im Haushaltsplan zugelassene – da das den Haushaltsplan gemäß Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG feststellende und dort auch expressis verbis als Gesetz bezeichnete Haushaltsgesetz „ein Gesetz wie jedes andere“ ist134 – handelt (vgl. § 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz BHO), ein Verstoß gegen Verfassungs-, Gesetzes- oder Verordnungsrecht135 vor136. Mithin ist die betreffende Finanzierungsmaßnahme nicht ordnungsmäßig im Sinne des Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG137. Als vorweggenommene Verwendungsentscheidung, als vorweggenommene haushaltswirtschaftliche Bestimmung darüber, für welche Zwecke die staatlichen Finanzmittel ausgegeben respektive verwendet werden, wird die Zweckbindung im Rahmen des Budgetprozesses verwirklicht. Soweit sich der Wirkungskreis der Zweckbindung – entsprechend der sich beim gesetzlich festgestellten Haushaltsplan ergebenden Situation138 – auf den Organbereich von Parlament und Regierung beschränkt, was den Normalfall kennzeichnen dürfte, entfaltet die aus der 130 131

BVerfGE 93, S. 319 (348). Vgl. BVerfGE 110, S. 274 (294); BVerfG (Kammer), NVwZ 2003, S. 467

(470). 132 Ein anders gelagertes Verständnis dieser verfassungsgerichtlichen Aussage entwickelt P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (310 f.). 133 Vgl. oben eingangs § 9. 134 Vgl. oben § 5 I 1 mit Fußnote 152. 135 Vgl. oben § 9 I 2. 136 Vgl. in diesem Zusammenhang auch § 27 Abs. 1 Satz 1 HGrG sowie § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO und hierzu, genauer: zur sachlichen Bindung, wiederum oben § 6 I 4. Informativ zu den Folgen von Verstößen gegen Art. 111 GG (als vergleichbare Problematik und über die Vollzugsebene hinaus) C. Gröpl, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 111, Rz. 56–62. 137 Vgl. oben § 6 V mit Fußnote 934.

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zweckbindungswidrigen Verwendung herrührende Rechtswidrigkeit einer Finanzierungsmaßnahme keine Außenwirkung139. In diesem Verhältnis gilt es, zwischen „Dürfen“ und „Können“ zu differenzieren140. Steht indessen eine Zweckbindung in Rede, deren Wirkungskreis den Organbereich aus Gesichtspunkten überschreitet, die zum haushaltstechnischen Gegenstand der Zweckbindung in rechtlich relevanter Weise hinzutreten, richtet sich die konkrete Folge der aus der zweckbindungswidrigen Verwendung herrührenden Rechtswidrigkeit einer Finanzierungsmaßnahme nach der Natur der hinzutretenden Gesichtspunkte141. Ist die Zweckbindung von Verfassungs wegen erforderlich, ist diesbezüglich der Grund der Erforderlichkeit, das verfassungsrechtliche Regelungsziel, maßgebend. So führt die zweckbindungswidrige, der „Gruppennützigkeit“ zuwiderlaufende Verwendung bei Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) zur Verfassungswidrigkeit der Abgabenerhebung, weil die Zweckbindung zu deren notwendigen Voraussetzungen gehört142. Ganz ähnlich stellen sich die Folgen verfassungswidriger Zweckbindungen dar. Weil die Zweckbindung, wie soeben noch einmal unterstrichen, im Rahmen des Budgetprozesses verwirklicht wird, tangiert der Umstand ihrer fehlenden verfassungsrechtlichen Anerkennung den Einnahmetatbestand, auf welchen sie sich bezieht, grundsätzlich nicht. Insofern bedeutet die Verfassungswidrigkeit der Zweckbindung grundsätzlich die Verfassungswidrigkeit allein der die Zweckbindung aussprechenden Norm. Allgemeiner läßt sich formulieren, daß aus der Verfassungswidrigkeit der Mittelverwendung grundsätzlich nicht die Verfassungswidrigkeit der Mittelvereinnahmung resultiert143. Anders hat die Beurteilung dann auszufallen, wenn eine be138

Vgl. oben § 5 I 1 sowie die Aussagen von § 3 Abs. 2 HGrG und § 3 Abs. 2

BHO. 139 Ausholend H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 4; zweckbindungsbezogene Notiz beim Bayerischen VGH, DVBl 2007, S. 127 (128). 140 Vgl. – allerdings in anderem Zusammenhang – D. Birk/R. Wernsmann, DVBl 2005, S. 1 (7). 141 Zur Grundrechtsrelevanz von Zweckbindungen vgl. unten § 10 III. 142 Vgl. unten § 15 I, ferner oben eingangs § 9. 143 Vor dem Hintergrund steuerlicher Regelungen näher R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 435–440, 451 f., insbesondere 439. Vgl. auch – mit Vorbehalt – K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 102. Entsprechend ist die Mittelverwendung grundsätzlich nicht Voraussetzung ihrer Vereinnahmung (vor genanntem Hintergrunde D. Ehlers/W. Achelpöhler, NVwZ 1993, S. 1025 [1026]; H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 [1018]; R. Wernsmann, a. a. O., S. 438; insofern anderer Ansicht H. H. von Arnim, VVDStRL 39 [1981], S. 286 [311–318, insbesondere 316–318]). Umgekehrt erfährt die Verfassungswidrigkeit der Vereinnahmung nicht durch eine bestimmte Mittelverwendung Heilung (vor genanntem Hintergrunde näher R. Wernsmann,

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stimmte Zweckbindung zur verfassungsrechtlichen Legitimation des Einnahmetatbestandes schon unentbehrlich ist. Als Beispiel sei abermals die Sonderabgabe (mit Finanzierungszweck) im Hinblick auf das Merkmal der „Gruppennützigkeit“ angeführt; eine diesem Merkmal zuwiderlaufende Zweckbindung hat des konstituierenden Charakters wegen die Verfassungswidrigkeit des Einnahmetatbestandes zur Folge144. Der thematischen Nachbarschaft wegen anzufügen ist die bündige Betrachtung eines besonderen Sachverhalts, allein er nur selten wohl praktische Relevanz erlangt. Es geht um die Abschaffung eines von Verfassungs wegen notwendig mit einer Zweckbindung kombinierten Einnahmetatbestandes, und zwar mit Wirkung zeitlich vor der vollständigen Verausgabung der daraus erwirtschafteten zweckgebundenen Mittel. Nach den bisherigen Überlegungen betreffend den regulären Entfaltungsraum der Zweckbindung könnte daran gedacht werden, das Restaufkommen nach dem Wegfall des Einnahmetatbestandes zugunsten anderer Zwecke, insbesondere zur Dekkung des allgemeinen Finanzbedarfs, einzusetzen und es gegebenenfalls von einem extra errichteten Nebenhaushalt in den allgemeinen Haushalt zu transferieren. Indes könnte sich der Gesetzgeber, erlaubte man dies, seiner verfassungsrechtlichen Unfreiheit, bestehend in der erforderlichen Verknüpfung von Einnahmetatbestand und bestimmter Aufkommensverwendung, bequem entledigen. So müßte er lediglich in einem ersten Schritt den (mit einer Zweckbindung kombinierten) Einnahmetatbestand schaffen und die (zweckgebundenen) Erträge aufsparen, in einem zweiten Schritt den Einnahmetatbestand abschaffen. Die aufgesparten Erträge könnten bei vorgestellter Sichtweise sodann ohne Beschränkung verausgabt werden. Eine Aufhebung der Maßgeblichkeit der Verfassung aber ist unakzeptabel, irrelevant in welchem konkreten Stadium sie geschieht; Art. 1 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 GG kennen solchergestalt Ausnahmen nicht. Der Maßgeblichkeit der Verfassung kann nur dadurch Rechnung getragen werden, daß die ihrethalben herzustellende Verknüpfung von Einnahmetatbestand und bestimmter Aufkommensverwendung bis zur vollständigen Verausgabung sämtlicher Erträge fortwirkt145. a. a. O., S. 440–443), weshalb etwa der Finanzbedarf des Staates nicht geeignet ist, eine verfassungswidrige Steuer zu rechtfertigen (BVerfGE 6, S. 55 [80]; BVerfGE 82, S. 60 [89]; BVerfGE 87, S. 153 [172]; L. Hummel, DStR 2003, S. 1 [3]; R. Wernsmann, a. a. O., S. 441). Zur Grundrechtsrelevanz der Verwendung staatlicher Einnahmen siehe im Anschluß § 10. 144 Vgl. auch noch einmal R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 439 und ferner H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1018). 145 Siehe ergänzend hierzu die Beschreibung der Konzeption der Berufsausbildungsabgabe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Ausbildungsplatzförderungsgesetz vom 7. September 1976 (BGBl I 1976, S. 2658) in BVerfGE 55, S. 274 (309 f.).

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V. Bestimmtheitsmaß von Zweckbindungen Zu den wichtigsten Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips, zu dem sich das Grundgesetz in Art. 20 Abs. 3 und in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 bekennt, zählt das Bestimmtheitsgebot. Denn „Rechtssicherheit verlangt Orientierungssicherheit“, die „in der staatlichen Rechtsgemeinschaft nur durch klare, eindeutige und bestimmte Normbefehle gewährleistet [wird].“146 Schon im ersten Band seiner amtlichen Entscheidungssammlung notierte das BVerfG den gleichsam selbstverständlichen Gedanken in einem Leitsatz: „Wenn die Fassung eines Gesetzes seinen wirklichen Gehalt nicht zum Ausdruck bringt, wenn sie mißverständlich oder irreführend ist, oder wenn das Gesetz in sich widerspruchsvoll ist, kann es wegen Widerspruchs mit den Grundsätzen des Rechtsstaates nichtig sein.“147 Die Anforderungen an die Bestimmtheit und Klarheit der Norm dienen speziell auch dazu, die gesetzesausführende Verwaltung zu binden, zu steuern und ihr Verhalten nach Inhalt, Zweck und Ausmaß zu begrenzen148. Überhaupt vermag das Prinzip der Teilung der Ausübung der staatlichen Gewalt nur unter der Bedingung der Bestimmtheit der Gesetze zu wirken149. Nach inzwischen ständiger Verfassungsrechtsprechung verlangt das aus dem Rechtsstaatsgebot folgende Bestimmtheitsgebot vom Gesetzgeber, Rechtsvorschriften so genau zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist150. Mit dieser Formulierung kommt allerdings zum Ausdruck, daß sich das Ausmaß der erforderlichen Bestimmtheit nicht allgemein festlegen läßt, sondern von der Eigenart des geregelten Sachbereichs abhängt151. Zu ergänzen ist außerdem, daß die Auslegungsbedürftigkeit allein einer Norm noch nicht die geforderte Bestimmtheit nimmt152. Doch all die zuletzt genannten Einengungen vermögen nichts an der Grundaussage zu ändern, wonach Rechtsnormen aus rechtsstaatlichen Gründen einer, eben gemessen an der 146

K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 20 IV 4

f b. 147

BVerfGE 1, S. 14 (16 [Leitsatz 14]). BVerfGE 110, S. 33 (53, 54) mit Bezug auf BVerfGE 56, S. 1 (12). 149 K. A. Schachtschneider, Prinzipien des Rechtsstaates, S. 273 f. 150 BVerfGE 49, S. 168 (181); BVerfGE 59, S. 104 (114); BVerfGE 78, S. 205 (212); BVerfGE 84, S. 133 (149); BVerfGE 87, S. 234 (263); BVerfGE 89, S. 69 (84); BVerfGE 93, S. 213 (238); BVerfGE 110, S. 370 (396). 151 BVerfGE 48, S. 210 (221 f.); BVerfGE 49, S. 168 (181); BVerfGE 86, S. 288 (311) mit Bezug auf BVerfGE 28, S. 175 (183). 152 BVerfGE 21, S. 209 (215); BVerfGE 21, S. 245 (261); BVerfGE 31, S. 255 (264); BVerfGE 37, S. 132 (142); BVerfGE 45, S. 400 (420); BVerfGE 78, S. 205 (212); BVerfGE 79, S. 106 (120); BVerfGE 81, S. 70 (88); BVerfGE 84, S. 133 (149); BVerfGE 89, S. 69 (84 f.); BVerfGE 110, S. 370 (397). 148

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normierten Sachmaterie und am eigenen Regelungsanspruch, hinreichenden Bestimmtheit bedürfen. Somit muß auch die eine Zweckbindung statuierende Rechtsnorm hinreichend bestimmt sein, wenngleich nicht in dem Maße, das für eine final in Grundrechte eingreifende Vorschrift gilt. Die Erreichung des Regelungsziels der Zweckbindung mag als Wegweiser für das erforderliche Bestimmtheitsmaß dienen. Lassen sich die betreffenden Einnahmen als solche, das heißt dem genauen Gegenstand und dem genauen Umfang nach, bei der haushaltsrechtlichen Vereinnahmung zweifelsfrei identifizieren, etwa dann, wenn keine Vermischungsvorgänge mit anderen Erträgen im Vorfeld der Verausgabung stattfinden, ergeben sich keine Probleme mangelnder Bestimmtheit des Bezugsgegenstandes der Zweckbindung. Gleichermaßen kommt jedoch der sich dadurch auszeichnende Fall vor, daß die betreffenden Einnahmen als solche nicht erkennbar sind. Wird beispielsweise eine Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer und zur Körperschaftsteuer erhoben (vgl. Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG) und deren Aufkommen einer Zweckbindung unterworfen, scheitert eine Identifikation dem genauen Gegenstand nach, weil die Einnahmen aus der Ergänzungsabgabe zusammen mit den Einnahmen aus der Einkommensteuer oder der Körperschaftsteuer den Haushalt erreichen und dort in tatsächlicher Hinsicht als Einheitsertrag vereinnahmt werden. Existiert – wie im geschilderten Beispiel – indes die verwaltungstechnische Möglichkeit, den Umfang der zweckgebundenen Einnahmen ohne Zweifel zu ermitteln, ist dem Regelungsziel dennoch Rechnung getragen, weil die in dem abstrakten Maßstab des (Münz-, Noten- oder Buch-)Geldes153 bestehenden Finanzmittel einen bestimmten Geldwert repräsentieren154, daher allseitig verwendbar155, mithin austauschbar sind. In der Konsequenz dessen erscheint es ausreichend, wenn die zweckgebundenen Einnahmen dem genauen Umfang nach identifiziert werden können156. Damit ist freilich zugleich auch die Mindestanforderung bezeichnet, was ein weiteres Beispiel erhellen mag. Vorzustellen ist der Fall, daß bestimmte Ausgaben von Steuerpflichtigen, die das Einkommensteuerrecht bislang zum Abzug zuließ, nunmehr infolge einer hierauf bezogenen Maßnahme des Gesetzgebers keine steuerliche Berücksichtigung mehr finden (vgl. nur 153

Vgl. P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 283–285; J. Pahlke, in: F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Band III, S. 117 (117 et passim); K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 271–273. 154 Näher K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 27 Rz. 4–6; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 270. 155 H. H. von Arnim, VVDStRL 39 (1981), S. 286 (315 f.). 156 Vgl. in dieser Hinsicht auch unten § 10 III.

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die Tatbestände in § 4 Abs. 5 Satz 1 EStG). Zugleich sei angenommen, daß der Gesetzgeber die daraus resultierenden zusätzlichen Einnahmen einer Zweckbindung unterwirft. Einen solchen Inhalt kann die Zweckbindung indes wegen mangelnder Bestimmtheit, wegen mangelnder haushaltsrechtlicher Orientierungssicherheit nicht annehmen157. Denn zu keiner Zeit wird Sicherheit darüber herrschen, in welchem genauen Umfang die Steuerpflichtigen von der nur mehr fiktiven Möglichkeit, die in Rede stehenden Ausgaben abzuziehen, im betreffenden Veranlagungszeitraum (vgl. § 2 Abs. 7 Sätze 1 und 2, § 25 Abs. 1 EStG) tatsächlich Gebrauch gemacht hätten. In welchem Umfang also die Einnahmen aus der Einkommensteuer auf der Aufhebung des Abzugstatbestandes beruhen, vermag sich nur auf mehr oder weniger zutreffende Vermutungen zu stützen. Unvermeidlich nebulös bleibt infolgedessen die genaue Grundlage der Zweckbindung, bleiben die konkreten Einnahmen, auf die sie sich gründet, weshalb schließlich das Ausmaß der für das inkorporierte besondere Finanzierungsziel zur Verfügung stehenden Mittel nicht zu konkretisieren ist.

§ 10 Grundrechtsrelevanz der Verwendung staatlicher Einnahmen Staatliches Handeln aktualisiert immer auch die Frage nach der Grundrechtsrelevanz der vorzunehmenden oder getroffenen Maßnahmen. Davon bleibt der Sektor der staatlichen Finanzwirtschaft nicht verschont. Angesichts der Konzentration dieser Untersuchung auf die Verwendung staatlicher Einnahmen umfassen die Überlegungen dabei nicht das im Schrifttum viel Aufmerksamkeit erfahrende staatliche Einnahmeerzielungshandeln als solches, vor allem die Erhebung von steuerlichen Abgaben und die wirtschaftliche Betätigung des Staates158. Hier steht die Beurteilung der Mittelverwendung auf der Ebene des staatlichen Einnahmeerzielungshandelns sowie die Zweckbindung staatlicher Einnahmen im Zentrum des Interesses. Eröffnend ist allerdings der Mittelverwendung bei autonomer Betrachtung ihrer selbst Erwähnung geschuldet.

157

Vgl. auch M. Stahlschmidt, FR 2006, S. 818 (821). Vgl. stellvertretend zum einen P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 81–133; P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 214–243, 244–371; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 495–576; zum anderen N. D. Häck, Die öffentliche Hand im Körperschaft- und Umsatzsteuerrecht, S. 36–45; P. Kirchhof, a. a. O., § 88 Rz. 313–317; P. Selmer, in: R. Stober/H. Vogel, Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, S. 75. 158

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I. Grundrechtsrelevanz der Mittelverwendung bei autonomer Betrachtung Es darf wohl als Binsenwahrheit kenntlich gemacht werden, daß Maßnahmen, die einzelne Finanzierungsziele ins Werk setzen, etwa Finanzierungen als Mittel der Staatsgewalt im Einzelfall, sich an den Grundrechten messen lassen müssen. Erinnert sei, um noch ein ganz spezielles Beispiel anzubringen, an den in dieser Beziehung vertrauten Vorgang der Vergabe von Subventionen an Konkurrenten159. Hier sind grundsätzlich keine Probleme zu konstatieren, die sich von denen unterscheiden, die auch anderen staatlichen Maßnahmen anhaften. Angesichts der Vielgestaltigkeit anzutreffender Situationen würde sich eine ausführliche Erforschung unvermeidlich in Detailfragen verlieren, die den eigentlichen Untersuchungsgegenstand verfehlen. So erscheint es angebracht, diesen Aspekt nicht weiter zu vertieften.

II. Grundrechtsrelevanz der Mittelverwendung auf der Ebene des staatlichen Einnahmeerzielungshandelns Einnahmeerzielung und Mittelverwendung lassen sich zumindest gedanklich über einige Stationen aufeinander beziehen und vom dadurch gewonnenen Standpunkt aus grundrechtsdogmatisch durchleuchten. Ein Teilbereich der angesprochenen Thematik ist unter dem Stichwort der Steuerverweigerung aus Gewissensgründen160 wohlbekannt. Versucht man die 159 Vgl. stellvertretend BVerwGE 30, S. 191; BVerwGE 60, S. 154; A. Bleckmann, Subventionsrecht, S. 35–37; H.-J. Friehe, JuS 1981, S. 867; H. P. Ipsen, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 92 Rz. 76. Allgemeiner zum Konkurrentenschutz im Subventionsrecht G. Flaig, in: F. Klein, Öffentliches Finanzrecht, VI Rz. 147–150; zu verwaltungsgerichtlichen Problemen der Klage des Konkurrenten gegen die Subventionsgewährung A. Bleckmann, a. a. O., S. 146–151; zu Subventionen vor dem Hintergrund des Art. 3 GG M. Gubelt, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 3, Rz. 72 f.; C. Starck, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 1, Art. 3 Abs. 1, Rz. 203–209; zur diesbezüglichen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung G. Leibholz/H.-J. Rinck, Grundgesetz, Art. 3, Rz. 76; jüngst BVerfGE 110, S. 274 (293, 299); grundlegend I. von Münch, AöR 85 (1960), S. 270; jeweils mit weiteren Nachweisen. Vgl. schließlich auch Art. 87 bis 89 EGV. 160 Hierzu aus dem Schrifttum beispielsweise H.-W. Bayer, DÖV 1970, S. 114; G. Beaucamp/H. Maihold, JA 1997, S. 213; H. Bethge, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VI, § 137 Rz. 43; W. Bock/H. Diefenbacher/H.-R. Reuter, Pazifistische Steuerverweigerung und allgemeine Steuerpflicht, S. 133–202; A. Freiherr von Campenhausen, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VI, § 136 Rz. 60; D. Franke, AöR 114 (1989), S. 7 (32–36); M. Herdegen, Gewissensfreiheit und Normativität des positiven Rechts, S. 251, 255, 258 f., 261 f., 265, 312; R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 4, Rz. 155 f.;

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Thematik indessen umfänglich anzugehen, erweist sich die Basis – fortwährend gedacht von jenem Standpunkte aus – in der Frage nach der Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers161, da er es letztlich ist, welcher kraft der parlamentarischen Budgethoheit162 über die Verwendung der staatlichen Einnahmen bindend bestimmt. Sein Handlungsmittel ist der durch das Haushaltsgesetz festgestellte Haushaltsplan (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG), der seinerseits die Verwaltung ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 3 Abs. 1 HGrG und § 3 Abs. 1 BHO). Fernerhin stellt sich die Frage der Grundrechtsbindung jedenfalls in dem Maße auch für die Mittelverausgabung der Verwaltung, wie sie im Rahmen der Haushaltsansätze eigene Entscheidungsfreiheiten genießt163. Die in dieser Hinsicht nach dem persönlichen und sachlichen Schutzbereich einschlägigen Grundrechte können in Anbetracht der denkbaren Finanzierungsziele verschiedene sein; die wegen jener Steuerverweigerung aus Gewissensgründen an das BVerfG herangetragenen Rechtsschutzbegehren beruhten weH. Hofmann, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 4, Rz. 6; P. Kirchhof, Besteuerung im Verfassungsstaat, S. 79 f.; W. Klauser, BB 1986, S. 2029; J. Kokott, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 4, Rz. 75 f.; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 4, Rz. 65 („Abgabenverweigerung“); M. Morlok, Selbstverständnis als Rechtskriterium, S. 445; derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band I, Art. 4, Rz. 56, 89, 140; U. K. Preuß, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 4 Abs. 1, 2, Rz. 46; U. F. H. Rühl, Das Grundrecht auf Gewissensfreiheit im politischen Konflikt, S. 287–291; P. Selmer (Rechtsprechungsübersicht), JuS 2003, S. 1243; C. Starck, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 1, Art. 4 Abs. 1, 2, Rz. 123; P. Tiedemann, DStR 1986, S. 823; derselbe, DStZ 1986, S. 457; derselbe, StuW 1988, S. 69; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 573; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (305); R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 438; S. Woring, DStZ 1986, S. 536; allgemeiner P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (311); derselbe, in: Gedächtnisschrift für Christoph Trzaskalik, S. 411 (419 f.). Zur Rechtsprechung siehe unten Fußnote 164. Finanzwissenschaftliches Schrifttum ist nachgewiesen bei H.-W. Bayer, a. a. O., S. 115, Fußnote 7. Vgl. ergänzend den Gesetzentwurf in BT-Drucks 10/5420. 161 Ausführlich zur Thematik B. C. Elles, Die Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers. Vgl. ferner hierzu K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 620 in knapper Dimension. Ergänzend hinzuweisen ist bei dieser Gelegenheit noch auf eine anders gelagerte Konstellation (als die der genannten Steuerverweigerung aus Gewissensgründen), entschieden durch den BGH, NJW 2007, S. 830 und das KG, NJW 2006, S. 1292 betreffend Amtshaftungsklagen wegen Verzögerungen zum einen der Grundbucheintragung, zum anderen eines gerichtlichen Verfahrens, die sich darauf stützen, daß der Haushaltsgesetzgeber die Justiz unzureichend ausgestattet habe. 162 Näher hierzu und zu dem folgenden Satz oben § 5 I 1. 163 Zum Ausdruck gebracht ist damit insbesondere der bereits diskutierte Gesichtspunkt der Vollzugsverbindlichkeit; vgl. hierzu oben § 5 I 2.

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sentlich auf Art. 4 Abs. 1 GG164. Hier gibt es keine sachbezogenen Besonderheiten zu vermerken165. Als problematisch offenbart sich dagegen die Grundrechtsbeeinträchtigung infolge der parlamentarischen Ausgabeermächtigung und gegebenenfalls der exekutiven Ausgabeentscheidung, die vorliegend insbesondere in der Form des Eingriffs bei Freiheitsgrundrechten und ferner der (relativen) Benachteiligung bei Gleichheitsgrundrechten relevant werden dürfte166. Die Grundrechtsbeeinträchtigung bildet von jeher den Gegenstand umfassender, tiefgreifender rechtswissenschaftlicher Debatten167. Nichtsdestoweniger erscheint für den gegebenen Kontext die Benennung weniger Eckpunkte statthaft. Nach heute weithin akzeptierter Auffassung können auch faktische und mittelbare – in Abgrenzung zu imperativen – Einwirkungen den Schutzgegenstand der Grundrechte betreffen und sich so zu Eingriffen und damit wiederum zu Grundrechtsbeeinträchtigungen verdichten168, zweifelsohne vorausgesetzt, die Einwirkungen sind der grundrechtsgebundenen öffentlichen Gewalt zurechenbar169. „Für die faktisch-mittelbaren Wirkungen staatlichen Handelns [. . .] liegt die Beeinträchtigung nicht in einem staat164 In einem Fall wehrten sich die Beschwerdeführer mit ihrer Verfassungsbeschwerde dagegen, auch mit dem Teil ihrer Steuerschuld zur Einkommensteuer herangezogen zu werden, der prozentual dem Anteil des Verteidigungshaushalts am Bundeshaushalt entspricht (BVerfG [Kammer], NJW 1993, S. 455; zuvor: BFH, NJW 1992, S. 1407). In einem anderen Fall wollten die Beschwerdeführer mit ihrer Verfassungsbeschwerde den Erlaß von Steuerabzugsbeträgen (Lohnsteuer und Solidaritätszuschlag) für einen bestimmten Zeitraum erreichen; sie lehnten es aus Gewissensgründen ab, über die von ihrem Lohn abgezogenen Steuern den von der NATO unter Beteiligung der Bundeswehr gegen die damalige Bundesrepublik Jugoslawien geführten „Aggressionskrieg“ mitzufinanzieren (BVerfG [Kammer], NJW 2003, S. 2600). Vgl. auch BVerfG (Kammer), HFR 1991, S. 722 und zusätzlich aus der finanzgerichtlichen Rechtsprechung etwa BFH, NJW 1992, S. 1407; FG BadenWürttemberg, BB 1985, S. 1245; dasselbe, EFG 1985, S. 455; FG Düsseldorf, EFG 1997, S. 354; dasselbe, EFG 1997, S. 653; Hessisches FG, EFG 1991, S. 642; FG Köln, NJW 1985, S. 3040. Vgl. ferner hinsichtlich öffentlicher Abgaben BVerfGE 67, S. 26 (37). 165 Diese Aussage bezieht sich ganz allgemein auf die Problematik der Schutzbereichseröffnung, die es natürlich in jedem Einzelfall zu hinterfragen gilt. So wird auch nicht verkannt, daß konkret bei der Steuerverweigerung (oder Abgabenverweigerung) aus Gewissensgründen die Eröffnung des sachlichen Schutzbereichs des Art. 4 Abs. 1 GG teilweise verneint wird (Nachweise unten in Fußnote 183). 166 Begriffswahl nach H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Vorb. vor Art. 1, Rz. 23–26, 28. 167 Näher zu dieser mit umfangreichen Nachweisen H. Bethge, VVDStRL 57 (1998), S. 7; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III/2, § 78; B. Weber-Dürler, VVDStRL 57 (1998), S. 57. 168 Siehe nur BVerfGE 105, S. 279 (303). 169 BVerfGE 66, S. 39 (60, 62–64) mit Bezug auf BVerfGE 55, S. 349 (362 f.) und BVerfGE 57, S. 9 (23 f.).

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licherseits geforderten Verhalten des Normadressaten, sondern in den Wirkungen staatlichen Handelns für einen Dritten, die insbesondere vom Verhalten anderer Personen abhängen. Die Beeinträchtigung entsteht aus einem komplexen Geschehensablauf, bei dem Folgen grundrechtserheblich werden, die indirekt mit dem eingesetzten Mittel oder dem verwirklichten Zweck zusammenhängen.“170 Gemessen an diesen Bedingungen sollten der Annahme einer Grundrechtsbeeinträchtigung infolge der parlamentarischen Ausgabeermächtigung und gegebenenfalls der exekutiven Ausgabeentscheidung nicht a limine unüberwindliche Hürden im Wege stehen. Denn bei isolierter und unbefangener Betrachtung ist zwischen der haushaltswirtschaftlichen, durch erlangte Einnahmen gedeckten Verwendungsentscheidung und der Wirkung beim Träger des dem sachlichen Schutzbereich nach einschlägigen Grundrechts eine von zuständiger staatlicher Seite durchaus nicht unvorhersehbar und unbeherrschbar veranlaßte durchgehende Kausalbeziehung sehr wohl denkbar. Deutlich zeigt es der zu reaktivierende Beispielsfall der Steuerverweigerung aus Gewissensgründen: würde nicht dieses Finanzierungsziel verfolgt, fühlte sich der steuerzahlende, in diesem Sinne finanzierende Grundrechtsträger nicht in der Freiheit des Gewissens betroffen171. Als Ausgangspunkt maßgeblich kann dazu nur die Verwendungsentscheidung selbst sein, weil die Veranschlagung der Einnahmen im Haushaltsplan keine konstitutive Wirkung entfaltet172. An diesem Zwischenergebnis vermag nichts zu ändern, daß der durch das Haushaltsgesetz festgestellte Haushaltsplan außerhalb des Organbereichs von Parlament und Regierung keine (mittel- und zweckbezogenen) Rechtswirkungen entfaltet173. Die genannte grundrechtsdogmatische Figur der faktischen und mittelbaren Einwirkungen dient gerade dazu, indirekte Beeinträchtigungen zu erfassen, die als nicht bezweckte Begleiterscheinungen außerhalb des eigentlichen Adressatenund Wirkkreises auftreten. Unabhängig vom Vorstehenden kennzeichnet jegliche Grundrechtsbeeinträchtigung allerdings eine Mindestqualität174, und zwar der Wesensart, daß 170

BVerfGE 105, S. 279 (304). Abweichende Bezugspunkte wählt P. Tiedemann, DStR 1986, S. 823 (824 f.); derselbe, DStZ 1986, S. 457 (457); derselbe, StuW 1988, S. 69 (71); im Anschluß an diesen W. Bock/H. Diefenbacher/H.-R. Reuter, Pazifistische Steuerverweigerung und allgemeine Steuerpflicht, S. 158–160. Vgl. aber auch den anders gelagerten Ansatz von B. C. Elles, Die Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers, S. 174–197. 172 Vgl. oben § 5 I 2. 173 Vgl. oben § 5 I 1 sowie die Aussagen von § 3 Abs. 2 HGrG und § 3 Abs. 2 BHO. 174 Bei dieser Aussage ist nicht an die Konstituierung einer allgemeinen Geringfügigkeitsgrenze gedacht (vgl. hierzu K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III/2, § 78 IV 1). Vielmehr geht es um die Beeinträchtigung als 171

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über die belastende oder nachteilige Wirkung im weitesten Sinne hinaus ein ausreichend enger Zusammenhang zwischen der staatlichen Maßnahme und der Belastung oder dem Nachteil für den Grundrechtsinhaber erforderlich ist175. Zu betonen ist dabei vor allem, wie sich von selbst versteht, die Modalität des engen Zusammenhangs zwischen der staatlichen Maßnahme und der Belastung oder dem Nachteil für den Grundrechtsträger. In personenbezogener, zeitlicher und sachlicher Hinsicht findet sie auch Ausdruck in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu den Zulässigkeitsvoraussetzungen der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, namentlich in dem die Beschwerdebefugnis betreffenden Erfordernis, daß der Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sein muß176. solche, um deren Tauglichkeit in abstrakter respektive begrifflicher Hinsicht, die nicht etwa dem Empfinden des Grundrechtsträgers überlassen werden kann, sondern – wie sogleich definiert – in mehrteilig objektiver Weise zu bestimmen ist. 175 H. D. Jarass, AöR 120 (1995), S. 345 (363 f.); derselbe, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Vorb. vor Art. 1, Rz. 23. Vgl. auch BVerfGE 108, S. 370 (384); vor dem Hintergrund der Beeinträchtigung der EMRK-Rechte D. Ehlers, in: D. Ehlers, Europäische Grundrechte und Grundfreiheiten, § 2 Rz. 40; der EGV-Grundfreiheiten ebenda § 7 Rz. 74 (mit weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des EuGH in Fußnote 184); der Gemeinschaftsgrundrechte ebenda § 14 Rz. 44; der Charta der Grundrechte der EU H. D. Jarass, EU-Grundrechte, § 6 Rz. 15. 176 Ständige Rechtsprechung seit BVerfGE 1, S. 97 (101–103). Vgl. auch BVerfGE 6, S. 273 (277); BVerfGE 20, S. 283 (290); BVerfGE 29, S. 83 (93); BVerfGE 30, S. 1 (16); BVerfGE 35, S. 79 (107); BVerfGE 40, S. 141 (156); BVerfGE 43, S. 142 (147); BVerfGE 43, S. 291 (385); BVerfGE 45, S. 400 (412); BVerfGE 50, S. 290 (319); BVerfGE 51, S. 369 (376); BVerfGE 58, S. 81 (104); BVerfGE 60, S. 360 (370); BVerfGE 72, S. 39 (43); BVerfGE 79, S. 1 (13); BVerfGE 86, S. 382 (386); BVerfGE 90, S. 128 (135); BVerfGE 97, S. 157 (164); BVerfGE 100, S. 313 (354); BVerfGE 102, S. 197 (206); BVerfGE 108, S. 370 (384); BVerfGE 109, S. 279 (305); BVerfGE 115, S. 118 (137); BVerfG, NVwZ 2007, S. 324 (325); BVerfG (Kammer), NJW 2007, S. 351 (352). Obwohl zumeist im Zusammenhang mit der Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze unterstrichen, gilt dieses Erfordernis, wie etwa BVerfGE 53, S. 30 (48) und BVerfGE 72, S. 1 (5 f.) zeigen, auch für andere Maßnahmen der öffentlichen Gewalt (vgl. auch H. Maurer, Staatsrecht I, § 20 Rz. 128; C. Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 12 Rz. 35). Zur Charakterisierung: „Selbstbetroffenheit ist jedenfalls dann gegeben, wenn der Beschwerdeführer Adressat der Regelung ist. Gegenwärtig ist die Betroffenheit, wenn die angegriffene Vorschrift auf die Rechtsstellung des Beschwerdeführers aktuell und nicht nur virtuell einwirkt, wenn das Gesetz die Normadressaten mit Blick auf seine künftig eintretende Wirkung zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen zwingt oder wenn klar abzusehen ist, dass und wie der Beschwerdeführer in der Zukunft von der Regelung betroffen sein wird. Unmittelbare Betroffenheit liegt schließlich vor, wenn die angegriffene Bestimmung, ohne eines weiteren Vollzugsakts zu bedürfen, die Rechtsstellung des Beschwerdeführers verändert. Das ist auch anzunehmen, wenn die Norm ihren Adressaten bereits vor konkreten Vollzugsakten zu später nicht mehr revidierbaren Dispositionen veranlasst“ (BVerfGE 102, S. 197 [206 f.]).

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Besonders bloße „Reflexwirkungen“ sollen grundsätzlich nicht ausreichen, um den davon Berührten als in diesem Sinne selbst bzw. unmittelbar betroffen zu qualifizieren177. In alldem zeigt sich nun die Notwendigkeit eines gewissen Grades an erfolgsbezogener Individualisierung, einer gewissen Nähebeziehung zu dem Grundrechtsträger. Evident setzt die weitere Beurteilung voraus, daß die Verwendungsentscheidung strukturell im Rahmen ihrer normativen Umgebung beleuchtet wird. Die Budgethoheit und mit ihr die Entscheidung über die Verwendung staatlicher Einnahmen liegen, wie gesagt, ausschließlich in den Händen des Parlaments respektive des Bundestages. Das Parlament selbst ist es, welches vermittels der gesetzlichen Feststellung des Haushaltsplans eine wirtschaftliche Grundsatzentscheidung für zentrale Bereiche der Politik im Bewilligungszeitraum trifft, da der Haushaltsplan nicht nur Wirtschaftsplan, sondern zugleich ein staatsleitender Hoheitsakt in Gesetzesform ist178. Dabei sind die Einnahmeerzielung, vor allem die Erhebung von steuerlichen Abgaben sowie die erwerbswirtschaftliche Tätigkeit, auf der einen Seite und die haushaltsrechtliche Verwendungsentscheidung in bezug auf die durch das staatliche Einnahmeerzielungshandeln erlangten Finanzmittel auf der anderen Seite zwei nicht nur formal, sondern sachlich getrennte und strikt zu trennende Vorgänge179, worin auch wieder die oben eingangs § 5 dargelegte Unterscheidung von Sach- und Haushaltsrecht Bezeichnung erfährt. In anschließender Distanz zu und Unabhängigkeit von den vom Einnahmeerzielungshandeln berührten Grundrechtsträgern richtet sich die haushaltsrechtliche Verwendungsentscheidung an den zu finanzierenden Staatsaufgaben und der Dringlichkeit der zu deckenden Bedarfe aus. Eine Mitwirkung der Grundrechtsträger, welche die Funktionsfähigkeit der Haushaltsgesetzgebung, überhaupt der gesetzgebenden Körperschaften in Frage stellen würde, sehen das Grundgesetz sowohl wie andere Gesetze nicht vor180. Der 177

Vor dem Hintergrund der Selbstbetroffenheit BVerfGE 6, S. 273 (277 f.); BVerfGE 47, S. 327 (364); BVerfGE 49, S. 1 (9); BVerfGE 51, S. 369 (376); BVerfGE 70, S. 1 (23); BVerfGE 78, S. 350 (354); BVerfGE 108, S. 370 (384); vor dem Hintergrund der unmittelbaren Betroffenheit BVerfGE 13, S. 230 (232 f.); BVerfGE 34, S. 338 (340); BVerfGE 43, S. 142 (147); BVerfGE 53, S. 1 (14 f.). Vgl. hierzu auch K. Stern, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 93 (Zweitbearbeitung 1982), Rz. 512–515. 178 Vgl. oben § 5 I. 179 Hierzu und zum Folgenden – freilich vor dem Hintergrund der Steuererhebung – BVerfG (Kammer), NJW 1993, S. 455 (455 f.); BVerfG (Kammer), NJW 2003, S. 2600; ferner P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 14; derselbe, Besteuerung im Verfassungsstaat, S. 79 f.; P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (311). 180 Vor dem Hintergrund der Steuererhebung BFH, NJW 1992, S. 1407 (1407); FG Düsseldorf, EFG 1997, S. 653 (653).

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

Weg, den Finanzmittel von der konkreten Vereinnahmung bis zur konkreten Verausgabung nehmen, läßt sich darüber hinaus angesichts von Vermischungs- und Aufteilungsvorgängen regelmäßig nicht nachvollziehen. Bei den Steuern, der bedeutsamsten Einnahmequelle, ist häufig gar nicht ersichtlich, in welchen Haushalt sie fließen, was ein Blick insbesondere auf Art. 106 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 7 GG aufdeckt. Damit läßt sich noch nicht einmal grob identifizieren, welchem konkreten Verwendungszweck bestimmte, nämlich die aus Sicht des Grundrechtsträgers in Rede stehenden, Finanzmittel zugeführt werden. Gleiches gilt für die genannte Situation, daß die Verwaltung für die Mittelverausgabung im Rahmen der Haushaltsansätze eigene Entscheidungsfreiheiten genießt. Dies „liegt in der allseitigen Verwendbarkeit des Geldes begründet, welches eben eine andere Dimension besitzt als Güter, die unmittelbar der Bedarfsdeckung dienen.“181 Hinzu kommt, daß der Verwendungszweck für die Einnahmeerzielung in den meisten Fällen nicht rechtserheblich ist. Auf der Grundlage dieser strukturellen Gegebenheiten ist kaum der Erkenntnis auszuweichen, daß im Normalfall trotz objektiv-faktischer Wirkungen im grundrechtlichen Schutzbereich der Nachweis einer individuell greifbaren, besonders bestimmbaren Verknüpfung zwischen der staatlichen Maßnahme in Figur der konkreten haushaltsrechtlichen Verwendungsentscheidung und der Belastung oder dem Nachteil für den Grundrechtsträger nicht gelingt. Es fehlt gleichsam ein die Ebene des Einnahmeerzielungshandelns mit der Ebene der Aufkommensverwendung in individueller Hinsicht verbindendes Element, ein solches also, das die geschilderte Trennung der Vorgänge individualisierbar überbrückt und dadurch die von dem Grundrechtsträger erlangten oder unter Berührung seiner geschützten Interessen realisierten Finanzmittel im Rahmen der anschließenden Verausgabung tendenziell sichtbar werden läßt. Genau in diesem Punkt zeigt sich gebotswidrig der Mangel an einem gewissen erfolgsbezogenen Individualisierungsgrad, einer gewissen Nähebeziehung zu dem Grundrechtsträger. Im Ergebnis bedeutet dies, daß im Regelfall, also ohne Hinzutreten eines besonderen Umstandes in Form eines verbindenden Elements im Sinne der vorstehenden Ausführungen, sich infolge der parlamentarischen Ausgabeermächtigung und gegebenenfalls der exekutiven Ausgabeentscheidung eine Beeinträchtigung ihrem Schutzbereich nach einschlägiger Grundrechte nicht feststellen läßt182, die sodann möglicherweise auf die Ebene des staatlichen 181

H. H. von Arnim, VVDStRL 39 (1981), S. 286 (315 f.). Vor dem Hintergrund der Steuerverweigerung (oder Abgabenverweigerung) aus Gewissensgründen ebenso BVerfG (Kammer), NJW 1993, S. 455 (455 f.); BVerfG (Kammer), NJW 2003, S. 2600; M. Sachs, Verfassungsrecht II – Grundrechte, B 4 Rz. 56. Obwohl man meines Erachtens das BVerfG angesichts der Formulierung „läßt mithin den Schutzbereich des Grundrechts [. . .] unberührt“ in die182

§ 10 Grundrechtsrelevanz der Verwendung staatlicher Einnahmen

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Einnahmeerzielungshandelns zurückzuwirken geeignet wäre. Demnach verbreitert der im Einleitungssatz gedanklich hergestellte Bezug zwischen Einnahmeerzielung und Mittelverwendung die grundrechtlichen Abwehrmöglichkeiten nicht zwangsläufig. Zugleich beschränken sich letztere im Normalfall auf das staatliche Einnahmeerzielungshandeln als solches sowie die Mittelverwendung als solche, wie sie eingangs § 10 zur Sprache gelangten, und erweisen sich insofern als autonom einnahme- und autonom ausgabenbezogen. Dieses Resultat, die Verneinung der Beeinträchtigung des grundrechtlichen Schutzbereichs, entspricht freilich nicht der Sichtweise der wohl herrschenden Auffassung, die eine Beeinträchtigung annimmt, indes diese zumeist gerechtfertigt sieht183. Sie leidet schon an dem formalen Mangel, daß ihre Vertreter vorwiegend von der Begründung absehen. Soweit das nicht der Fall ist, ruht die Argumentation auf rein tatsächlichen Vorgängen, die nach dem zuvor Gesagten aber gerade nicht als ausreichend anzusehen sem Sinne zu verstehen hat, zumal es das Vorliegen einer Gewissensentscheidung ausdrücklich anerkennt (NJW 1993, S. 455), wurde dagegen auch angenommen, daß diese Formulierung für die Verkürzung des Schutzbereichs stehe (vgl. K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 573). 183 So vor dem Hintergrund der Steuerverweigerung (oder Abgabenverweigerung) aus Gewissensgründen BVerfG (Kammer), HFR 1991, S. 722; BFH, NJW 1992, S. 1407 (1407); FG Düsseldorf, EFG 1997, S. 354 (354 f.); dasselbe, EFG 1997, S. 653 (653); Hessisches FG, EFG 1991, S. 642; G. Beaucamp/H. Maihold, JA 1997, S. 213; W. Bock/H. Diefenbacher/H.-R. Reuter, Pazifistische Steuerverweigerung und allgemeine Steuerpflicht, insbesondere S. 176 f.; M. Morlok, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band I, Art. 110, Rz. 56, 89, 140; wohl auch U. F. H. Rühl, Das Grundrecht auf Gewissensfreiheit im politischen Konflikt, S. 290; eingeschränkt (siehe unten) D. Franke, AöR 114 (1989), S. 7 (36); mehrdeutig BVerfGE 67, S. 26 (37); FG Baden-Württemberg, EFG 1985, S. 455; H. Hofmann, in: B. SchmidtBleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 4, Rz. 6; offengelassen von P. Selmer (Rechtsprechungsübersicht), JuS 2003, S. 1243 (1244); K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 573. Eine nicht gerechtfertigte Beeinträchtigung des Art. 4 Abs. 1 GG erkennt P. Tiedemann, DStR 1986, S. 823 (824); derselbe, StuW 1988, S. 69 (69–71); vgl. demgegenüber noch denselben, DStZ 1986, S. 457 (457). Zu Fragen der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung (Schranken) siehe sogleich unten § 10 III. Schon die Eröffnung des sachlichen Schutzbereichs des Art. 4 Abs. 1 GG verneinen H.-W. Bayer, DÖV 1970, S. 114 (117 f.); D. Franke, a. a. O., der sich jedoch (nicht als einziger) zu Unrecht auf BVerfGE 67, S. 26 (37) beruft (ebenda, Fußnote 123 mit falscher Zitierung); M. Herdegen, Gewissensfreiheit und Normativität des positiven Rechts, S. 258 f. (mit 255), 261 f., 265; U. Mager, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 1, Art. 4, Rz. 65 („Abgabenverweigerung“); U. K. Preuß, in: E. Denninger/ W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 4 Abs. 1, 2, Rz. 46; der Tendenz nach auch J. Kokott, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 4, Rz. 76; im Gegensatz zur ersten Nennung schließlich M. Morlok, Selbstverständnis als Rechtskriterium, S. 445. Ergänzend sei darauf hingewiesen, daß einige der zur Sache Stellung nehmenden Autoren (vgl. oben Fußnote 160) auf eine nähere grundrechtsdogmatische Einordnung verzichten.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

sind, und darauf, daß die Zwangsvollstreckung drohe184. Allein die Zwangsvollstreckung ist keine Maßnahme des Budgetprozesses, insbesondere der Haushaltsgesetzgebung, flankiert vielmehr die Einnahmeerzielung. Und hinsichtlich der Einnahmen ist daran zu erinnern, daß deren Veranschlagung im Haushaltsplan keine konstitutive Wirkung hat185. Die Zwangsvollstrekkung ist Eingriff für sich, ohne eine Verbindung zur Verwendung der durch sie realisierten Finanzmittel aufzuweisen, wodurch sie das Problem teilt, aber keineswegs seine Lösung befördert.

III. Grundrechtsrelevanz der Mittelverwendung bei Zweckbindungen Die Einsichten des vorangehenden Abschnittes weisen die Richtung für die Formulierung der weiteren Fragestellung. Und so richtet sich das Augenmerk hier nun auf die Grundrechtsrelevanz der Mittelverwendung bei Zweckbindungen oder, genauer formuliert, auf die Grundrechtsrelevanz der Mittelverwendung auf der Ebene des staatlichen Einnahmeerzielungshandelns bei Hinzutreten von Zweckbindungen. Wegen der Anknüpfung an die Überlegungen im vorangehenden Abschnitt sei wiederholt, daß es mitnichten ausreicht, eine belastende oder nachteilige Wirkung im weitesten Sinne aufzudecken. Zur Feststellung einer Beeinträchtigung ihrem Schutzbereich nach einschlägiger Grundrechte ist daneben erforderlich, eine individuell greifbare, besonders bestimmbare Verknüpfung zwischen der staatlichen Maßnahme in Figur der konkreten haushaltsrechtlichen Verwendungsentscheidung und der Belastung oder dem Nachteil für den Grundrechtsträger nachzuweisen. Es bedarf gleichsam eines die Ebene des Einnahmeerzielungshandelns mit der Ebene der Aufkommensverwendung in individueller Hinsicht verbindenden Elements, eines solchen also, das die geschilderte Trennung der Vorgänge individualisierbar überbrückt und dadurch die von dem Grundrechtsträger erlangten oder unter Berührung seiner geschützten Interessen realisierten Finanzmittel im Rahmen der anschließenden Verausgabung tendenziell sichtbar werden läßt; es bedarf, kurz gesagt, eines gewissen erfolgsbezogenen Individualisierungsgrades, einer gewissen Nähebeziehung zu dem Grundrechtsträger. Wiederholt werden muß außerdem, welche Merkmale eine Zweckbindung ausmachen. Nach der Begriffsklärung oben § 3 III ist dann von einer solchen zu sprechen, wenn das Ziel der Verwendung des Aufkommens oder eines Teils desselben bereits vor der Vereinnahmung festgelegt ist, wenn – mit den Worten von § 7 Satz 2 HGrG 184 So vor dem Hintergrund der Steuerverweigerung aus Gewissensgründen G. Beaucamp/H. Maihold, JA 1997, S. 213 (214). 185 Vgl. oben § 5 I 2.

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und § 8 Satz 2 BHO gesprochen – die Einnahmen (rechtserheblich) auf die Verwendung für bestimmte Zwecke beschränkt werden. Auf dieser Basis läßt sich die Beeinträchtigung ihrem Schutzbereich nach einschlägiger Grundrechte infolge der Zweckbindung beleuchten. Unvermeidlich erscheint an erster Stelle aber die Einsicht, daß ungeachtet einer Zweckbindung die zweifelsfreie Identifikation gegenständlich genau der von dem Grundrechtsträger erlangten oder unter Berührung seiner geschützten Interessen realisierten Finanzmittel im Zeitpunkt der Verausgabung in aller Regel ausgeschlossen ist. Sobald letztere nämlich in einen Haushalt (im weiteren Sinne) fließen, der auch andere als gegenständlich genau die in Rede stehenden Finanzmittel aufnimmt, kommt es zu Vermischungsvorgängen; die Zweckbindung weiß deshalb lediglich den Gesamt- oder einen Teilbetrag des betreffenden Aufkommens zu binden. Der nicht erreichbaren Identifikation noch am nächsten kommt man, wenn zweckgebundene Einnahmen unmittelbar einem nur für diese errichteten Nebenhaushalt zugeführt werden, besteht dann doch zumindest die Gewißheit, daß bei vollständiger Verausgabung auch die ursprünglich konkretisierten Finanzmittel für das in der Zweckbindung zum Ausdruck kommende Finanzierungsziel zum Einsatz gelangen. Indes liegt die Bedeutung der Finanzmittel im repräsentierten Wert selbst, ausgewiesen durch einen bestimmten Betrag186. Hieraus ergibt sich die Notwendigkeit, im weiteren eine wertende Betrachtung – an Stelle einer streng physisch-mathematischen – anzustellen. Allein diese Sicht korrespondiert mit der Betragsbindung als Wirkungsform der Zweckbindung. Jedenfalls ist festzuhalten, daß jener Befund, der Ausschluß einer zweifelsfreien Identifikation gegenständlich genau der von dem Grundrechtsträger erlangten oder unter Berührung seiner geschützten Interessen realisierten Finanzmittel im Zeitpunkt der Verausgabung, dem Fortgang der Überlegungen nicht im Wege steht187. Zweckbindungen nehmen die – kraft des parlamentarischen Budgetrechts dem Bundestag obliegende (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG) – haushaltswirtschaftliche Bestimmung darüber, für welche Zwecke die staatlichen Finanzmittel ausgegeben respektive verwendet werden, per definitionem vorweg. Soweit die Zweckbindung nicht erst „im Haushaltsplan zugelassen“, sondern „durch Gesetz vorgeschrieben“ ist (vgl. § 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz BHO), wird die Bestimmung überdies von der Ebene der Haushaltsgesetzgebung auf die Ebene der Sachgesetzgebung verlagert; der Gesetzgeber hat sein Budgetrecht sozusagen schon vorab ausgeübt188. Maßgebliches Ele186 Vgl. hierzu noch einmal das Zitat von H. H. von Arnim oben § 10 II, bei Fußnote 181. 187 Vgl. in dieser Hinsicht auch oben § 9 V.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

ment ist hier die Vorwegnahme der Verwendungsentscheidung; die Verwendung zweckgebundener Einnahmen, das Finanzierungsziel, ist – im Gegensatz zu der vorher oben § 10 II betrachteten Situation ohne Zweckbindung – bereits ausgemacht. Davon ist die erst im Haushaltsplan zugelassene Zweckbindung nicht ausgenommen. In Anbetracht ihrer Verortung im Haushaltsplan ist dies allenfalls weniger deutlich sichtbar; und sie teilt mit dem gesetzlich festgestellten Haushaltsplan die lediglich auf „ein oder mehrere Rechnungsjahre“ (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) begrenzte Geltungskraft. Speziell in ein gemeinsames Gefüge mit der Grundrechtsbeeinträchtigung gebracht, bedeutet die Vorwegnahme der Verwendungsentscheidung infolge der Zweckbindung, daß zum Zeitpunkt des Einnahmeerzielungshandelns der Verwendungszweck der betreffenden Finanzmittel bereits feststeht. Hierin liegt die entscheidende Abweichung zur Situation ohne Zweckbindung: In letzterer bestimmen die erst nach dem Vorgang der Einnahmeerzielung in Vollzug des Haushaltsplans ergriffenen Maßnahmen über die Verwendung der erlangten Finanzmittel. Zum Zeitpunkt des Einnahmeerzielungshandelns ist der Verwendungszweck folglich unbekannt. Demgegenüber schlägt die Zweckbindung sofort eine (nach Maßstäben wertender Betrachtung) ununterbrochene Brücke zwischen der Ebene des Einnahmeerzielungshandelns und der Ebene der Aufkommensverwendung, und zwar auch konkret in bezug auf den in Rede stehenden Grundrechtsträger. Denn gerade (auch) der zweckgebundene Betrag der von dem Grundrechtsträger erlangten oder unter Berührung seiner geschützten Interessen realisierten Finanzmittel wird „auf die Verwendung für bestimmte Zwecke [. . .] beschränkt“ (§ 7 Satz 2 erster Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 erster Halbsatz BHO). Enthalten ist dieser konkrete Betrag in dem im Haushaltsplan entsprechend kenntlich gemachten Gesamtbetrag des zweckgebundenen Aufkommens der betreffenden Einnahmeart (vgl. § 17 Abs. 3 BHO). Und als Teil des Gesamtbetrags wird er schließlich für das durch die Zweckbindung von Anfang an bezeichnete Finanzierungsziel ausgegeben. Die vom Zeitpunkt der Vereinnahmung an greifende Zweckbindung vermag es also, die in ihr zum Ausdruck gelangende haushaltsrechtliche Verwendungsentscheidung mit der Belastung oder dem Nachteil für den vom Einnahmeerzielungshandeln betroffenen Grundrechtsträger und damit an sich getrennte Vorgänge individuell zu verknüpfen. Im Ergebnis erreicht demnach das Hinzutreten einer Zweckbindung189, daß die 188

Vgl. oben § 9 I 1. Zur Bindung des Haushaltsgesetzgebers an das Sachrecht vgl. oben § 5 I 1. Unabhängig von ihrer soeben erläuterten Brückenfunktion im Hinblick auf die Grundrechtsbeeinträchtigung sind auch gesetzliche Zweckbindungen in Anbetracht des Adressaten dem auf den organschaftlichen Rechtskreis beschränkten Innenrecht zuzuordnen. Allerdings bleibt im Einzelfall zu prüfen, ob die nach dem rechtsstaatlichen Prinzip des Grundgesetzes zwingende Rechtsklarheit – wie im Falle des bürgeradressierten Außenrechts (siehe ebenda) – einer Abweichung seitens des Haus189

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in ihr zum Ausdruck gelangende haushaltsrechtliche Verwendungsentscheidung eine auf der Ebene des staatlichen Einnahmeerzielungshandelns relevante Beeinträchtigung ihrem Schutzbereich nach einschlägiger Grundrechte hervorruft, wenn eine auf diese bezogene Belastung oder ein auf diese bezogener Nachteil beim Grundrechtsträger aufzudecken ist190. Ist nach dem Durchschreiten sämtlicher Prüfungsstufen die Eröffnung des Schutzbereichs eines Grundrechts sowie eine Beeinträchtigung desselben zu vermerken, stellt sich die Frage der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der beeinträchtigenden Mittelverwendung. Die Beantwortung darf jedenfalls nicht in einen Automatismus dergestalt münden, daß der einzelne Bürger, der eine bestimmte Verwendung des Aufkommens für grundrechtswidrig hält, aus seinen Grundrechten einen Anspruch auf generelle Unterlassung einer solchen Verwendung herleiten kann191. Weil die Verwendungsentscheidung letztendlich Ausfluß des verfassungskräftigen parlamentarischen Budgetrechts (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) ist192, ergibt sich das Erfordernis, das einschlägige Grundrecht und das parlamentarische Budgetrecht für den konkreten Einzelfall zum optimalen Ausgleich zu bringen (Prinzip praktischer Konkordanz193). Mit den Worten des BVerfG gesprochen, lassen sich durch den Widerstreit von Verfassungsrechtsgütern auftretende Konflikte mit Rücksicht auf die Einheit der Verfassung „nur lösen, indem ermittelt wird, welche Verfassungsbestimmung für die konkret zu entscheidende Frage das höhere Gewicht hat [. . .] Die schwächere Norm darf nur so weit zurückgedrängt werden, wie das logisch und systematisch zwingend erscheint; ihr sachlicher Grundwertgehalt muß in jedem Fall respektiert werden.“194 Dabei erfreut sich das parlamentarische Budgetrecht, wie oben § 5 I 1 dargetan, als Kernelement der parlamentarischen, gewaltenteilenden Demokratie zwar des Schutzes von Art. 79 Abs. 3 (in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2) GG, dessen Regelung nach der Wortwahl von haltsgesetzgebers entgegensteht. Die letztgenannte Forderung trägt der hier in Rede stehenden Brückenfunktion der gesetzlichen Zweckbindung angemessen Rechnung. 190 Vor dem Hintergrund zweckgebundener Steuern im Ergebnis ebenso C. Waldhoff, FAZ vom 27. Juli 2004, S. 10. 191 BVerfGE 67, S. 26 (37); Hervorhebung im Original. 192 Dies trifft auch insoweit zu, als die Mittelverausgabung der Verwaltung in Rede steht: Genießt sie im Rahmen der Haushaltsansätze eigene Entscheidungsfreiheiten, beruht dies auf einer Entscheidung des Haushaltsgesetzgebers (vgl. § 3 Abs. 1 HGrG und § 3 Abs. 1 BHO), welche ihrerseits vom parlamentarischen Budgetrecht getragen wird. 193 Zu diesem K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 72. 194 BVerfGE 28, S. 243 (261). Vgl. auch BVerfGE 35, S. 202 (225); BVerfGE 67, S. 100 (143 f.); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 4 III 8 b.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

Karl-E. Hain „die höchste Zuspitzung der Normativität des Grundgesetzes“ beinhaltet195. Und infolgedessen wird dem parlamentarischen Budgetrecht eine besondere Bedeutung im Rahmen der die Verfassungsordnung bildenden Normen vermittelt196. Gleichwohl ist damit nicht zugunsten eines generellen Vorrangs des parlamentarischen Budgetrechts gegenüber dem einschlägigen Grundrecht entschieden. Denn der Schutz umfaßt nicht jede Ausprägung, jedes Detail des erstgenannten Verfassungswerts. In Art. 79 Abs. 3 GG finden die Termini „grundsätzlich“ und „Grundsatz“ Verwendung197; in ihm geht es also – unter Rückgriff auf eine weitere prägnante Formulierung von Karl-E. Hain – „um den Schutz des ‚Grundsätzlichen‘ als des die Verfassungsordnung in ihrer Identität prägenden Wesentlichen.“198 Bezogen auf die beeinträchtigende Mittelverwendung wird dem Rechtsanwender folglich die Abwägung der widerstreitenden Verfassungsrechtsgüter im Einzelfall von Verfassungs wegen nicht abgenommen. Freilich kommt eine prinzipielle Betrachtung der Problematik nicht umhin, zu typisieren. So wurden von den widerstreitenden Verfassungsrechtsgütern nur die ganz wesentlichen benannt. Daher ist in der konkreten Konstellation des Einzelfalls nicht auszuschließen, daß auch andere Verfassungswerte als das einschlägige Grundrecht und das parlamentarische Budgetrecht zugunsten der einen oder der anderen Seite in die angesprochene Abwägung einzustellen sind. Vorstellbar ist beispielsweise, daß in bestimmten Situationen die Aussagekraft das Verfassungsprinzips des Steuerstaates199 eine bedeutsame Aktualisierung erfährt. Betreffend die Steuerverweigerung aus Gewissensgründen ist, um ein weiteres Beispiel anzuführen, an Art. 87a Abs. 1 GG zu denken. Ungeachtet der Tatsache, daß Fragen der Zweckbindung dort keine herausgehobene Stellung einnehmen, verdient auch das Meinungsbild 195 In: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 79 Abs. 3, Rz. 32. 196 Zur verfassungstheoretischen Bedeutung von Art. 79 Abs. 3 GG stellvertretend K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 4 II 2 mit weiteren Nachweisen. 197 Das BVerfG postuliert eine enge Auslegung des Art. 79 Abs. 3 GG (vgl. vor allem BVerfGE 109, S. 279 [310]; fernerhin BVerfGE 30, S. 1 [24, 25]; BVerfGE 84, S. 90 [121]; BVerfGE 94, S. 12 [34]; BVerfGE 94, S. 49 [103]), was im Schrifttum auf Kritik gestoßen ist (vgl. hierzu die Nachweise bei B.-O. Bryde, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 79, Rz. 28; H. Dreier, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band II, Art. 79 III, Rz. 19, Fußnote 66; K.-E. Hain, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 79 Abs. 3, Rz. 32, Fußnote 48; vgl. auch G. Geller/F. von Schlabrendorff/H. Rupp, Abweichende Meinung zu BVerfGE 30, S. 1, ebenda S. 33 [41 f., 47]). 198 In: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 79 Abs. 3, Rz. 43 mit Bezug auf denselben, Grundsätze des Grundgesetzes, S. 87–89. 199 Vgl. hierzu oben § 4 II.

§ 11 Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und Verwendungszweck

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zum Fall der Steuerverweigerung aus Gewissensgründen noch einmal insoweit Beachtung, als die Abwägung in aller Regel zu Ungunsten des Grundrechtsträgers ausfällt, soweit eine grundrechtliche Beeinträchtigung überhaupt Anerkennung findet200.

§ 11 Verhältnis von Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und Verwendungszweck Wie der vorangehende Paragraph gewinnt auch der vorliegende seine Bedeutung aus der Einnahme eines Blickwinkels, der die Vereinnahmungsseite und die Verwendungsseite staatlichen Finanzverhaltens einschließt. Die dabei erscheinende Zweckhäufung in Form des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks auf der einen Seite und des Verwendungszwecks auf der anderen Seite befördert die Frage nach dem Verhältnis beider Elemente201, dem Verhältnis der den Zwecken immanenten Aussagegehalte. Verdeutlichen läßt sich die besagte Problemstellung durch das – an aktueller Stelle noch nicht näher zu beleuchtende – Beispiel der sogenannten „Ökosteuer“ und die verbundene These von der „doppelten Dividende“: Vom Gesetzgeber verfolgt werden hier gleichzeitig die Verteuerung des Energieverbrauchs als Lenkungsziel der Erhöhung der Steuersätze für Mineralöl bzw. der erstmaligen Besteuerung von Strom und die Senkung des Beitragssatzes zur gesetzlichen Rentenversicherung als Ziel der Aufkommensverwendung202. Bei flüchtigem Hinsehen sind die Maßnahmen wenig auffällig. Hält man sich allerdings vor Augen, daß bei Wirksamkeit des Lenkungsziels (oder anders: Erhebungszwecks) das erreichbare Steueraufkommen sinken, bei Wirksamkeit des Finanzierungsziels (oder anders: Verwendungszwecks) das erreichbare Steueraufkommen dagegen steigen müßte, offenbart sich ohne weiteres die gesamte Tragweite der Problematik. Grundbedingung für die Beurteilung des Verhältnisses der Zwecke auf der Grundlage des Verfassungsrechts ist selbstverständlich, wie schon oben § 3 III klargestellt, die Rechtserheblichkeit der Zwecke, gewissermaßen ihre Normgleichheit203. Vorwegzunehmen ist außerdem der Hinweis darauf, daß die Verwendung des Begriffs der Systemgerechtigkeit nachfolgend ver200 Vgl. oben § 10 II, bei und in Fußnote 183. Zur Anwendbarkeit des Übermaßverbots auf Fiskalzwecknormen C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (305–307). 201 Zur Begriffsbestimmung vgl. oben § 3 III. Vgl. in diesem Kontext ferner die bereits oben § 5 I 1 (am Ende) getroffene Feststellung. 202 Vgl. zunächst nur BT-Drucks 14/40, S. 1. 203 In anderem Zusammenhang, nämlich der Rechnungsprüfung, zudem in bezug auf ein vertikales Verhältnis der Zwecke, spricht W. Leisner, Staatliche Rechnungsprüfung Privater, S. 84 von der „Normativität der Zwecke“.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

mieden werden soll, weil dessen Inhalt in Rechtsprechung und Literatur mit vielfältigen Bedeutungen ausgefüllt wird204.

I. Verfassungsrechtliche Beurteilungsmaßstäbe Die verfassungsrechtliche Beurteilung jenes Verhältnisses bedingt die Existenz verfassungsrechtlicher Maßstäbe, welche zu gewinnen und anzuwenden Bestimmung der folgenden Gliederungspunkte ist. 1. Satz vom ausgeschlossenen Widerspruch Orientierung bietet die Rechtsprechung des BVerfG, welche auch zur Wechselbeziehung einzelner Normaussagen dem Grundgesetz Bedingungen zu entnehmen weiß. Die verfassungsgerichtlichen Annahmen tragen zur Erkenntnis ungeachtet des Umstandes bei, daß ihre Formulierung nicht immer im Kontext gleichrangiger Normaussagen geschah. So betont das Gericht, daß das Rechtsstaatsprinzip und die bundesstaatliche Kompetenzordnung alle rechtsetzenden Organe verpflichteten, ihre Regelungen jeweils so aufeinander abzustimmen, daß den Normadressaten nicht gegenläufige Vorschriften erreichten, die Rechtsordnung also nicht aufgrund unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich werde205. Welche der einen Widerspruch begründenden Regelungen zu weichen hätten, bestimme sich grundsätzlich nach deren Rang, Zeitenfolge und Spezialität206. Dementsprechend dürfe beispielsweise der Abgabengesetzgeber aufgrund einer Abgabenkompetenz nur insoweit lenkend in den Kompetenzbereich eines Sachgesetzgebers übergreifen, als die Lenkung weder der Gesamtkonzeption der sachlichen Regelung noch der konkreten Einzelregelungen zuwiderlaufe207. Der Grundlinie treu bleibend, unterstrich das Gericht im thematischen Umkreis des Gleichheitssatzes jüngst die Verfassungswidrigkeit von (in den Verantwortungsbereich des Gesetzgebers fallenden) strukturell gegenläufigen Regeln208: Ver204

Vgl. F.-J. Peine, Systemgerechtigkeit, S. 102. Siehe zur Systemgerechtigkeit neben der vorgenannten Monographie C. Degenhart, Systemgerechtigkeit und Selbstbindung des Gesetzgebers als Verfassungspostulat. 205 BVerfGE 98, S. 83 (97) mit Bezug auf BVerfGE 98, S. 106 (118 f.); im Anschluß hieran BVerfGE 98, S. 265 (301). Unter Bezugnahme vor allem auf erstgenannte Entscheidung spricht das Gericht (zurückhaltend) neuerdings selbst von einem „Grundsatz der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung“ (BVerfGE 116, S. 164 [186]). Siehe ebenda, S. 180 f., 187 (et passim) auch zum „Gebot der Folgerichtigkeit“. 206 BVerfGE 98, S. 106 (119). 207 BVerfGE 98, S. 83 (98) mit Bezug auf BVerfGE 98, S. 106 (119); im Anschluß hieran BVerfGE 98, S. 265 (301). Vgl. demgegenüber aber auch BVerfGE 49, S. 343 (359).

§ 11 Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und Verwendungszweck

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fassungsrechtlich verboten sei der Widerspruch zwischen dem normativen Befehl der materiell pflichtbegründenden Steuernorm und der nicht auf Durchsetzung dieses Befehls angelegten Erhebungsregel. Dabei sei die Frage, ob der Gesetzgeber die von ihm erstrebten Ziele – im Steuerrecht die Erzielung von Einnahmen, gegebenenfalls auch die Lenkung – faktisch erreiche, rechtsstaatlich allein noch nicht entscheidend. Zur Gleichheitswidrigkeit führe nämlich nicht ohne weiteres die empirische Ineffizienz von Rechtsnormen, wohl aber das normative Defizit des widersprüchlich auf Ineffektivität angelegten Rechts. Darüber hinaus finden sich allgemeinere Bekundungen des BVerfG zum Gebot der Widerspruchsfreiheit, und zwar dergestalt, daß erstens der Gesetzgeber auch bei der Bestimmung von Verwaltungszuständigkeiten die rechtsstaatlichen Grundsätze der Normenklarheit und Widerspruchsfreiheit zu beachten habe, um die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen und eine Aushöhlung des Grundsatzes des Art. 30 GG zu verhindern209, daß zweitens nicht nur bei Eingriffen in die Freiheitssphäre des Einzelnen, sondern auch bei der Gewährung von Leistungen und deren zivilrechtlicher Behandlung die Normen in ihrer Ausgestaltung widerspruchsfrei sein müßten210, daß drittens die Verfassung sich als ein auf innere Widerspruchsfreiheit angelegtes Sinnganzes darstelle211, daß viertens die widerspruchsvolle Regelung gegen das Rechtsstaatsprinzip verstoße212. Hier soll es jedoch nicht auf die Zweckmäßigkeit der konkreten Argumentation in ihrem jeweiligen Zusammenhang ankommen213. Überdies sind die konkreten Termini des Gerichts von untergeordneter Bedeutung; so finden sich inhaltlich im weitesten Sinne vergleichbare Darstellungen mit dem Begriff der „Kohärenz“ überschrieben214. Vielmehr geht es vorliegend zunächst um den in allen Aussagen erkennbaren, eigentlich trivialen Grundge208 BVerfGE 110, S. 94 (112 f.) mit Bezug auf B.-O. Bryde, Die Effektivität von Recht als Rechtsproblem, S. 20 f. und R. Eckhoff, Rechtsanwendungsgleichheit im Steuerrecht, S. 527–531. 209 BVerfGE 108, S. 169 (181). 210 BVerfGE 108, S. 52 (75). 211 BVerfGE 44, S. 249 (273). 212 BVerfGE 25, S. 216 (227) mit Bezug auf BVerfGE 1, S. 14 (45). Vgl. auch L. Osterloh/M. Gerhardt, Abweichende Meinung zu BVerfGE 114, S. 196, ebenda S. 250 (252). 213 Zu der mit den Urteilen des BVerfG zur kommunalen Verpackungsteuer und zu den Landesabfallabgabengesetzen etablierten Rechtsfigur der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung stellvertretend H. D. Jarass, AöR 126 (2001), S. 588 mit weiteren Nachweisen insbesondere in den Fußnoten 6–11 (S. 589 f.). Vgl. hierzu ferner oben § 4 II, Fußnote 65. 214 So etwa J. Ennuschat, DVBl 2004, S. 986 (988 f.); ferner W. Bussmann, ZG 13 (1998), S. 127 (133 f.).

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danken juristischer Logik: „Ein Widerspruch ist etwas Unlogisches, Widerspruchslosigkeit ist eine notwendige Bedingung richtigen Denkens.“215 Der Satz vom ausgeschlossenen Widerspruch gilt für alle Denkzusammenhänge216. Des rechtsstaatlichen Prinzips des Grundgesetzes wegen ist er auch auf Rechtsnormen anzuwenden217. Zwar ist eine Norm weder wahr noch unwahr, sondern gültig oder ungültig; doch stellt ein Normenkonflikt ebenso wie ein logischer Widerspruch etwas Sinnloses dar218. Wollte man über die Anwendbarkeit anders urteilen, wären die jeweils Verbindlichkeit beanspruchenden Regelungen in ihrem Ziel, welches sie jeweils erreichen sollen, aufgehoben, und das Recht könnte seine Ordnungsfunktion nicht erfüllen219. Aus dem Blickwinkel der Adressaten ist hinzuzufügen, daß diese nicht mehr allen Normen, denen sie verpflichtet sind, gerecht werden können und infolgedessen nicht mehr erkennen, was rechtlich von ihnen gefordert wird220. Weil sich Rechtsnormen von einem Zweck ableiten und infolgedessen Werturteile beinhalten221, schließt die vorangehende Bekundung die gesamte normative Aussage der Regelung ein222. Aus diesen Gründen dürfen den Rechtsunterworfenen keine einander ausschließenden, inhaltlich gegenläufigen, mithin widersprüchlichen, Normaussagen erreichen, darf der Rechtsanwender mit ebensolchen nicht konfrontiert werden. Speziell für das Verhältnis der Zwecke, des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks auf 215

E. Schneider/F. E. Schnapp, Logik für Juristen, S. 90. E. Schneider/F. E. Schnapp, Logik für Juristen, S. 92. 217 Vgl. K. Engisch, Einführung in das juristische Denken, S. 212–214; J. Ennuschat, DVBl 2004, S. 986 (989); D. Felix, Einheit der Rechtsordnung, S. 236, 239– 242 et passim; H. D. Jarass, VVDStRL 50 (1991), S. 238 (261); denselben, AöR 126 (2001), S. 588 (592 f.); denselben, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20, Rz. 63; K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 335; F.-J. Peine, Das Recht als System, S. 99–102; denselben, Systemgerechtigkeit, S. 81, 88; K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 18 II; T. Schilling, Rang und Geltung von Normen in gestuften Rechtsordnungen, passim, insbesondere S. 378–381; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 185–187. Anderer Ansicht H. Kelsen, Die Wiener rechtstheoretische Schule, Band 1, S. 869 (870 f.); derselbe, ebenda, Band 2, S. 1469 (1476, Fußnote 8); dagegen F.-J. Peine, a. a. O. (erste Nennung), S. 100 f.; K. F. Röhl, a. a. O.; im hier vertretenen Sinne noch H. Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 209 f. Übrigens bilden widerspruchsfreie Rechtsnormen nur eine Seite derselben Medaille, denn „die Einheit der Rechtsordnung“ (im Sinne ihrer Widerspruchsfreiheit) „ist im Kern bedroht, wenn gleiches Recht ungleich gesprochen wird“ (BVerfGE 52, S. 277 [291] im Kontext des Art. 95 Abs. 3 Satz 1 GG; dazu D. Felix, a. a. O., S. 170–175). 218 H. Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 210. 219 K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 18 II. 220 T. Schilling, Rang und Geltung von Normen in gestuften Rechtsordnungen, S. 380. 221 Vgl. oben § 5 I 1 (am Ende). 222 Vgl. auch R. Zippelius, Juristische Methodenlehre, § 10 III c. 216

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der einen Seite und des Verwendungszwecks auf der anderen Seite, bedeutet dies, daß es zwischen den beiden Seiten immanenten Normaussagen nicht zum Widerstreite kommen darf, der wegen seiner Diskrepanz zu rechtsstaatlichen Notwendigkeiten als verfassungswidrig einzuschätzen wäre. Den Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip (vgl. Art. 20 Abs. 3, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) kann der vom betreffenden Einnahmetatbestand Belastete jedenfalls auf der Grundlage des Art. 2 Abs. 1 GG rügen. Denn gestützt auf diesen kann jedermann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG), ein seine Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, weil es formell oder materiell gegen einzelne Verfassungsbestimmungen oder allgemeine Verfassungsgrundsätze verstoße223. „Die Verlässlichkeit der Rechtsordnung ist wesentliche Voraussetzung für Freiheit, das heißt für die Selbstbestimmung über den eigenen Lebensentwurf und seine Umsetzung.“224 Das Recht „spricht mit einer Stimme“225. Nachdrücklich herauszustellen ist dabei, daß ein echter zur Verfassungswidrigkeit führender Widerspruch in den Normaussagen im gedachten Sinne erst dann zu konstatieren ist, wenn sich der Normenkonflikt nicht durch Auslegung oder Anwendung der bekannten Kollisionsregeln226 beseitigen läßt227. Weit überwiegend schon 223 BVerfGE 6, S. 32 (41); BVerfGE 10, S. 89 (99); BVerfGE 80, S. 137 (153); BVerfGE 91, S. 186 (200 f.); weitere Nachweise zur verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung bei G. Leibholz/H.-J. Rinck, Grundgesetz, Art. 2, Rz. 185; aus dem Schrifttum siehe nur I. Steinhäuser, NordÖR 2004, S. 327 (330). Eingehend zur grundrechtlichen Rüge der Verletzung von Rechten Dritter H. Kube, DVBl 2005, S. 721. 224 BVerfGE 113, S. 273 (301 f.). Vgl. auch BVerfGE 97, S. 67 (78). 225 K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 18 II. 226 Zu der hier in Rede stehenden Kollision auf derselben Rangebene beispielsweise N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rz. 40–42; W. März, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 31, Rz. 14; F. Ossenbühl, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 61 Rz. 71; R. Wank, Die Auslegung von Gesetzen, § 13 I 2. Vgl. zur Grundlegung auch K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 73 und ferner oben § 5 I 1, Fußnote 155. 227 Vgl. K. Engisch, Einführung in das juristische Denken, S. 212–214; J. Ennuschat, DVBl 2004, S. 986 (989); H. D. Jarass, AöR 126 (2001), S. 588 (592 f., 594–597, 601); denselben, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20, Rz. 63; P. Noll, Gesetzgebungslehre, S. 104 f.; F.-J. Peine, Das Recht als System, S. 101 f.; K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 18 II; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 185–187; R. Zippelius, Juristische Methodenlehre, § 10 III b; ferner H. Sendler, NJW 1998, S. 2875 (2876); vor dem Hintergrund der Argumentationsfigur der „Einheit der Rechtsordnung“ D. Felix, Einheit der Rechtsordnung, S. 153–157 und implizit auch S. 242–251. Dieser Aspekt deutet sich auch in den – oben bei Fußnote 206 – wiedergegebenen Worten des BVerfG an.

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wird die Beseitigung des Normenkonflikts auf diesem zunächst zu beschreitenden Wege gelingen; im Erfolgsfalle stellt er sich gleichsam als scheinbarer Normenwiderspruch heraus228. Von jenem echten (ausnahmslos verfassungswidrigen) Widerspruch in den Normaussagen zu unterscheiden sind andere Kategorien von Normenkonflikten. Die wohl bedeutungsvollste Konstellation resultiert aus dem Zusammentreffen von Normen, deren unmittelbare Wirkungen miteinander vereinbar, in der Sache gleichwohl gegenläufig sind, „weil die zugrunde liegenden Wertungen einander widersprechen bzw. die Befolgung der einen Norm (lediglich) den Zweck der anderen Norm behindert.“229 Diese Konstellation wird häufig mit dem Begriff des Wertungswiderspruchs etikettiert230, und sie betrifft regelmäßig (– im Unterschied eben zu notwendig231 –) Normeninkonsequenzen. Auch Wertungswidersprüche sind auf dem schon genannten Wege nach Möglichkeit zu vermeiden; ist dies nicht erreichbar, müssen sie hingenommen werden, es sei denn, der Hinnahme stehen verfassungsrechtliche Vorgaben entgegen232. Allerdings bereichert den aufgezeigten Beurteilungsrahmen in letzter Zeit das verfassungsgerichtliche Postulat der Normenwahrheit, welches die Ausgangsproblematik in den Ursachen ihrer rechtlichen Existenz berührt und damit gerade vor dem Hintergrund der vorangehenden Aussagen besonderes Gewicht erlangt. Der aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitende Grundsatz der Normenwahrheit habe zur Folge, äußert das Gericht, daß sich der Gesetzgeber an dem für den Normadressaten ersichtlichen Regelungsgehalt der Norm festhalten lassen müsse233. Es fordert aber auch, daß beispiels228 So die Bezeichnung von K. Engisch, Einführung in das juristische Denken, S. 212. 229 H. D. Jarass, AöR 126 (2001), S. 588 (592). 230 Siehe nur K. Engisch, Einführung in das juristische Denken, S. 214–217; H. D. Jarass, VVDStRL 50 (1991), S. 238 (262); denselben, AöR 126 (2001), S. 588 (592); K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 334 f.; K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 54 I; T. Schilling, Rang und Geltung von Normen in gestuften Rechtsordnungen, S. 377 f.; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 187. Siehe (nochmals) aber auch F.-J. Peine, Das Recht als System, S. 102–104. 231 Die Beurteilung richtet sich letzten Endes nach Inhalt und Wirkrichtung der konkret betroffenen Normaussagen und muß daher vor dem Hintergrund des Einzelfalls geschehen. In diesem Kontext sei auch auf die Darlegungen von F.-J. Peine, Das Recht als System, S. 103 f. hingewiesen. 232 H. D. Jarass, AöR 126 (2001), S. 588 (593). Siehe ansonsten zur Behandlung von Wertungswidersprüchen die soeben in Fußnote 230 nachgewiesenen Autoren. Im Zusammenhang mit der Frage, wann der Hinnahme von Wertungswidersprüchen verfassungsrechtliche Vorgaben entgegenstehen, wird man gerade auch die oben in diesem Abschnitt vorgestellte, vom BVerfG etablierte Rechtsfigur der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung zu diskutieren haben. 233 BVerfGE 107, S. 218 (256) mit Bezug auf BVerfGE 108, S. 1 (20).

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weise nichtfiskalische Förderungs- und Lenkungsziele steuerlicher Belastungsgrundentscheidungen234 oder Gebührenzwecke235 – mithin Erhebungszwecke (wie erläuternd und generalisierend zu ergänzen ist) – von erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidungen getragen würden. Methodologisch darf immerhin festgehalten werden, daß es letzten Endes keine echten widersprüchlichen Normaussagen geben kann236, andere, so gesehen unechte, insbesondere Wertungswidersprüche, nur unter der Voraussetzung nicht, daß ihrer Hinnahme verfassungsrechtliche Vorgaben entgegenstehen. 2. Ausstrahlungswirkung der Grundrechte Vor dem Hintergrund einer möglichen Beeinflussung des Verhältnisses von Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck einerseits und Verwendungszweck andererseits ist des weiteren den Grundrechten Aufmerksamkeit zu widmen. In bezug auf zweckgebundene verhaltenslenkende (Umwelt-)Steuern fordert Peter Selmer237 mit Blick auf Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG, daß es bei der Verwendung der zu erwartenden Mittel nur um eine fördernde Unterstützung gerade der Lenkungsziele gehen könne. Ihre Unterstützung auf der Verwendungsseite trage zu einer zügigeren Erreichung der Erhebungszwecke bei und sei daher potentiell in der Lage, auf weitere Sicht eine Abmilderung der Lenkungseingriffe gegenüber den Betroffenen zu ermöglichen. Dieser im Ansatz grundrechtsschonende Effekt lenkungsadäquater Zweckbindungen lasse es für die Betroffenen als unzumutbar erscheinen, sozusagen auf ihre Kosten erhebungszweckfremde Gruppeninteressen zu befriedigen. Dem tritt inzwischen Rainer Wernsmann238 mit verschiedenen Argumenten239 entgegen. Aus dessen Sicht der Dinge bestehe bei lenkungs234

BVerfGE 93, S. 121 (147 f.); BVerfGE 99, S. 280 (296); BVerfGE 105, S. 73 (112 f.); BVerfGE 110, S. 274 (293); BVerfGE 116, S. 164 (182); BVerfG, NJW 2007, S. 573 (575, 586). 235 BVerfGE 108, S. 1 (20). 236 Hinsichtlich dieses Ergebnisses spricht K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 18 II vom Normenkonflikt als Scheinproblem, geht in seinen Annahmen aber davon aus, daß das juristische Instrumentarium (wie zuvor gesagt: Auslegung und Anwendung der Kollisionsregeln) allemal ausreichend sei, „um widersprüchliche Normen durch leichte Veränderung der konfligierenden Tatbestände zu retten, wenn man es nicht bei der Unwirksamkeit belassen will.“ 237 In: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (312); bekräftigt in: Gedächtnisschrift für Christoph Trzaskalik, S. 411 (420 f.). Ihm folgend M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 4. Vgl. auch P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1157). 238 Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 431 f., Fußnote 36. 239 Neben den sogleich wiederzugebenden Begründungen argumentiert R. Wernsmann gegen die Prämisse von P. Selmer, daß die leitende und legitimierende Ratio

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adäquaten Zweckbindungen die Gefahr, daß der Staat seinen allgemeinen Finanzbedarf durch (höhere) Belastung Dritter zu decken gezwungen sei, was das für den Betroffenen möglicherweise mildere Mittel nicht mehr gleich geeignet sein ließe. Zudem sei bereits fraglich, ob der Einsatz finanzieller Mittel für den Umweltschutz überhaupt ein milderes Mittel für den Umweltverschmutzer darstelle. Zudem führe die in der Konzeption enthaltene Differenzierung zwischen Fiskal- und Lenkungszwecknormen zu erheblichen Abgrenzungsschwierigkeiten. Darüber hinaus handele es sich auch bei Lenkungssteuern um Steuern, so daß auch hier die strikte Trennung zwischen Einnahme- und Ausgabeseite gelte. Dürften Lenkungssteuern (eben wie alle Steuern) auch solchen Personen auferlegt werden, die von dem verfolgten Zweck240 keinen Vorteil hätten, könne nicht begründet werden, wieso in diesen Fällen nur eine solche Zweckbindung zulässig sein solle, die mit dem Lenkungszweck in einem inneren Zusammenhang stehe. Um dem globalen Untersuchungsgegenstande Genüge zu leisten, darf sich die Betrachtung an dieser Stelle nicht auf zweckgebundene verhaltenslenkende Steuern beschränken. Zur Beurteilung der grundrechtlichen Beeinflussung des Verhältnisses von Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck einerseits und Verwendungszweck andererseits ist deshalb ein abstrakterer Ausgangspunkt zu wählen und unter Zugrundelegung der folgenden Prämissen zu formulieren. Richtungweisend ist die Erkenntnis, daß jede vorstellbare staatliche Einnahmeform von vornherein verfassungsrechtlich determiniert ist241. So trifft das Grundgesetz auch die Entscheidung darüber, ob der von Lenkungssteuern nicht in der Bereicherung des Staatshaushalts, sondern in der Entziehung der Mittel auf der Seite der Lenkungsadressaten liege (a. a. O.), mit dem – als solchem zweifellos zutreffenden – Hinweis darauf, daß mit dem Wegfall des Fiskalzwecks und damit der Einnahmeerzielungsabsicht eine Steuer im Sinne des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs (vgl. Art. 105 GG) abzulehnen wäre. Vorliegend geht jedoch ersichtlich auch P. Selmer davon aus, daß die Einnahmeerzielung zumindest im Range eines Nebenzwecks (vgl. unten § 11 II sowie § 3 Abs. 1 letzter Halbsatz AO) verfolgt wird, so daß insoweit – bei Lichte besehen – zwischen beiden Autoren kein Unterschied in der Sache besteht. Weiterhin kritisiert R. Wernsmann die Einschätzung von P. Selmer, daß im konkreten Fall der sogenannten „Ökosteuer“ eine rechtserhebliche Zweckbindung gegeben sei (a. a. O., S. 312 f.). Hierzu darf verwiesen werden auf unten § 11 III 2. 240 Nach dem Gegenstand der in Bezug genommenen Fundstellen, das sind BVerfGE 49, S. 343 (353 f.) und BVerfGE 65, S. 325 (344) sowie H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 61, dürfte der Verwendungszweck angesprochen sein. 241 Das gilt auch nach der diesbezüglich begrenzt restriktiven Entscheidung des BVerfG zum sogenannten Wasserpfennig (zu dieser etwa D. Birk, in: Festschrift für Wolfgang Ritter zum 70. Geburtstag, S. 41; H. G. Raber, NVwZ 1997, S. 219); speziell vor dem Hintergrund nichtsteuerlicher Abgaben brachte das Gericht den Gedanken deutlich zur Sprache: „Aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) ergeben sich Grenzen für die

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einfache Gesetzgeber über den Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und über den Verwendungszweck disponieren darf. Dies umfaßt die Befugnis als solche sowohl wie deren Reichweite. Die vorherige Klärung dessen vorausgesetzt, geht es hier nun um eine weitere Grenzziehung, die gleichsam an die zuletzt genannte Reichweite anschließt. Diese Grenzziehung kann jedoch nicht für beliebige Zweckinhalte Gültigkeit beanspruchen. Denn im Bereich der staatlichen Finanzwirtschaft läßt sich gewissermaßen eine Grundform der Einnahmetatbestände ausmachen, welche sich dadurch auszeichnet, daß es eben um die Erzielung von Einnahmen geht, um sodann den allgemeinen oder einen besonderen Finanzbedarf des Staates zu decken. Auf die maßgeblichen Begrifflichkeiten übertragen, besteht die Grundform darin, daß die Einnahmeerzielung den Inhalt des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks und die Befriedigung des allgemeinen oder eines besonderen Finanzbedarfs den Inhalt des Verwendungszwecks ausfüllt. Entscheidend ist dabei die Einsicht, daß die Einnahmeerzielung als alleiniger Inhalt des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks wegen ihrer an sich indifferenten Natur nicht zum Gradmesser im Rahmen der – den Verwendungszweck in den Blick fassenden (!) – Prüfung des Übermaßverbots gemacht werden kann. Zum Handeln, zur Erfüllung seiner Aufgaben ist der moderne Staat auf Finanzmittel angewiesen242; der Umfang des Staatshandelns bestimmt den Finanzbedarf, die Befriedigung des letzteren bedingt eine entsprechende Einnahmeerzielung; der Staat muß also Einnahmen erzielen, weil er einen (aus dem Staatshandeln resultierenden) Finanzbedarf zu dekken hat. Aus der insofern maßgeblichen Sicht der staatlichen Finanzwirtschaft (vgl. hierzu nur Art. 104a Abs. 1, Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 und Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG) ist der zu deckende Finanzbedarf die Leitgröße, die Einnahmeerzielung ist Mittel zum Zweck. Dem korrespondiert die für die Grundrechte maßgebliche Sicht nicht, denn hier bildet das Eingriffsziel die Leitgröße, welche inhaltlich – im Gegensatz zum Vorstehenden – durch den Zweck, Einnahmen zu erzielen, auszufüllen wäre. Das allerdings würde das soeben Gesagte auf den Kopf stellen. Solange die (indifferente) Einnahmeerzielung allein den Inhalt des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks bildet, bleibt in Abweichung von den grundrechtlichen Kategorien der allgemeine oder ein besonderer Finanzbedarf die Leitgröße im bilateralen VerAuferlegung von Abgaben in Wahrnehmung einer dem Gesetzgeber zustehenden Sachkompetenz. Die Erhebung nicht-steuerlicher Abgaben ist insofern nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig“ (BVerfGE 93, S. 319 [342]). Vgl. aber auch BVerfGE 105, S. 185 zur Verteilung der UMTS-Versteigerungserlöse, wobei das Gericht „die grundsätzliche Berechtigung, diese Erlöse überhaupt zu erzielen“, schon a limine als nicht streitgegenständlich ausklammert (ebenda, S. 193); zu dieser Entscheidung stellvertretend mit umfassenden Nachweisen P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304. 242 Vgl. oben § 1.

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hältnis, welche die den Verwendungszweck einschließende Aktivierung des Übermaßverbots hindert. Daher ist eine Grenzziehung der zu hinterfragenden Art von vornherein nur in den Konstellationen in Betracht zu ziehen, in denen der Inhalt des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks durch eine weitere, beispielsweise verhaltenslenkende, Zielstellung zumindest beeinflussend verstärkt wird. Unter Rückgriff auf die Wortwahl (– nicht den Inhalt243 –) von § 3 Abs. 1 letzter Halbsatz AO ließe sich die zu stellende Anforderung auch so formulieren, daß die Erzielung von Einnahmen bloß als Nebenzweck244 fungieren darf. Diesbezüglich kann von einer Vertiefung des Eingriffsgehalts der Grundform des Einnahmetatbestands gesprochen werden. Grundrechtliche Wirkungen können selbstverständlich nur unter der Voraussetzung in Frage stehen, daß Grundrechte tangiert werden. Anders gewendet, muß die betreffende Form staatlicher Einnahmeerzielung, also der betreffende Einnahmetatbestand, gerade Grundrechte berühren245 (und das Eingriffsziel, wie soeben dargelegt, über den bloßen Zweck der Einnahmeerzielung hinausreichen). Ist dies anzunehmen und betrachtet man nun den Einnahmetatbestand (Eingriff) im Verbund mit dem Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck (Eingriffsziel) sowie dem Verwendungszweck (Finanzierungsziel), so stellen sich in der Tat die von den eingangs genannten Autoren kontrovers diskutierten Fragen. 243

Inhaltlich geht es um die Frage, ob das Abweichen vom regulären Erhebungszweck der Einnahmeerzielung für die Charakterisierung einer Abgabe als Steuer schädlich ist. 244 Der Begriff des Nebenzwecks wird gegenwärtig verstanden als ein Zweck neben anderen. 245 Vgl. oben eingangs § 10. Aber auch bei der grundrechtlichen Beurteilung des Einnahmeerzielungshandelns selbst zeichnen sich mitunter Besonderheiten ab. So macht das BVerfG darauf aufmerksam, daß die Belastung mit Steuern den im Verhältnismäßigkeitsprinzip enthaltenen Geboten der Eignung und Erforderlichkeit kaum greifbare Ansatzpunkte für eine Begrenzung biete, was daran liege, daß Steuern, gemessen an dem Zweck, Einnahmen zu erzielen, grundsätzlich immer geeignet und erforderlich seien (BVerfGE 115, S. 97 [115] mit Bezug auf D. Birk, Das Leistungsfähigkeitsprinzip als Maßstab der Steuernormen, S. 189 und H.-J. Papier, DVBl 1980, S. 787 [793]; zustimmend R. Wernsmann, NJW 2006, S. 1169 [1173]; dagegen M. Elicker, DVBl 2006, S. 480 [480 mit Fußnote 5]; W. Frenz, GewArch 2006, S. 282 [287], deren Vorschläge der „Abwägung zwischen Einnahmeerzielung und Aufgabenerfüllung“ [M. Elicker, a. a. O., S. 486] bzw. zwischen „Verwendung von Steuergeldern“ und „Finanzierung einer Aufgabe“ [W. Frenz, a. a. O.] freilich von der Struktur des Verhältnismäßigkeitsprinzips abrücken und dasselbe durch die beträchtliche Ausweitung des Zweckinhalts keineswegs effizienter gestalten). Eingehend zu den Besonderheiten des Steuerrechts und zu den Konzepten für einen effektiveren Grundrechtsschutz M. Rodi, Die Rechtfertigung von Steuern als Verfassungsproblem, S. 49–70; zu den einzelnen Elementen des Verhältnismäßigkeitsprinzips bzw. Übermaßverbots siehe unten Fußnoten 246, 256 f.

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Dabei ist im Ansatz die Überlegung keineswegs unrichtig, daß die Finanzierung solcher Maßnahmen, welche zur schnelleren Erreichung des Eingriffsziels und damit zur zeitlichen Verkürzung des Eingriffs beitragen, ein milderes Mittel darstellt gegenüber der Finanzierung solcher Maßnahmen, welche die Erreichung des Eingriffsziels nicht besonders unterstützen, sich mithin dem Eingriffsziel gegenüber als neutral oder gegenläufig zeigen, und damit den Eingriff länger bestehen lassen246. Die erschaffene gedankliche Verknüpfung läuft der Trennung von Einnahme- und Ausgabeseite nicht stärker zuwider als die grundsätzliche Anerkennung der Rechtsfigur der Zweckbindung staatlicher Einnahmen247. Bei der Einnahmeerzielung des Staates ist die angestellte Überlegung in praxi zwar eine Idealvorstellung, da das Interesse des Staates an der fortdauernden Inanspruchnahme bestehender Einnahmequellen von kaum zu überschätzender Intensität ist. Der verfassungsrechtlichen Kategorienbildung steht dieser Umstand (vorausgehend) aber nicht im Wege. Die gleiche Eignung des sich hiernach als milder darstellenden Mittels, der erhebungs- oder vereinnahmungszweckadäquaten Verwendung des Aufkommens, vermag jedenfalls nicht durch Fingerzeig auf die Gefahr in Abrede gestellt zu werden, daß der Staat seinen allgemeinen Finanzbedarf durch (höhere) Belastung Dritter zu decken gezwungen sei. Eine derartige Verbindung entzieht sich schon aufgrund des – auch bei Anerkennung des aktuell diskutierten Modells weiterhin den Regelfall kennzeichnenden, die Mittel anonymisierenden248 – haushaltsrechtlichen Grundsatzes der Gesamtdeckung, wonach alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen (§ 7 Satz 1 HGrG und § 8 Satz 1 BHO), dem Nachweis. Unter dem Einfluß desselben bleibt es unbestimmbar, welcher Natur die haushaltswirtschaftlichen Mechanismen sind, die der angedachten Notwendigkeit einer erhebungs- oder vereinnahmungszweckadäquaten Verwendung im Rahmen der Gesamtgestaltung des Haushalts tatsächlich Rechnung 246 Das Gebot der Erforderlichkeit ist verletzt, wenn das eingesetzte Mittel über das zur Zweckerreichung notwendige Maß hinausgeht, wenn also ein anderes, gleich wirksames, die Rechte des betroffenen Rechtsträgers jedoch weniger einschneidendes Mittel zur Verfügung steht (siehe statt unüberschaubar vieler BVerfGE 25, S. 1 [18]; BVerfGE 30, S. 292 [316]; BVerfGE 38, S. 281 [302]; BVerfGE 39, S. 156 [165]; BVerfGE 39, S. 210 [230 f.]; BVerfGE 53, S. 135 [145 f.]; BVerfGE 57, S. 250 [270]; BVerfGE 63, S. 88 [115]; BVerfGE 67, S. 157 [176]; BVerfGE 68, S. 193 [218 f.]; BVerfGE 70, S. 278 [286]; BVerfGE 92, S. 262 [273]; H. Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rz. 57; K.-P. Sommermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 20 Abs. 3, Rz. 314; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 20 IV 7 e b). Vgl. ergänzend zur Zweckbindung im gegebenen Kontext K. Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 181. 247 Zur Trennung von Einnahme- und Ausgabeseite vgl. oben § 10 II; zu den Grundlagen der Zweckbindung staatlicher Einnahmen vgl. oben § 9. 248 Vgl. D. Schmidt, Nichtfiskalische Zwecke der Besteuerung, S. 21.

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tragen. Diese können von einer veränderten Zuweisung der Deckungsmittel und somit haushaltsinternen Maßnahmen bis zur Erschließung neuer Einnahmequellen reichen, wobei infolge der Wahl des letzteren Weges Dritte in Anbetracht der denkbaren Einnahmearten249 auch nicht zwangsläufig belastet werden müssen. Gerade jetzt wirkt sich die Trennung zwischen Einnahme- und Ausgabeseite aus, gerade vor diesem Hintergrund bedarf sie der Betonung. Eine von jenem Modell abweichende Sicht kann sich ebensowenig erfolgreich auf den Hinweis stützen, daß erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten auf der Ebene des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks bestünden250. Der Frage nach dem Normzweck, um nichts anderes handelt es sich nämlich, kann sich keine achtbare Rechtsmethodik entziehen; der Normzweck ist das primäre Auslegungsziel251 und in diesem Sinne der Schlüssel zur Normaussage. Daß im besonderen Zwecksteuern auch Leistungspflichtige treffen, die keinen wirtschaftlichen Vorteil aus der Verwendung ziehen, gehört, wie das Verfassungsgericht betont, gerade zu den bei Steuern hinzunehmenden Erscheinungen252. Gleichwohl kann ein infolge Zweckbindung zügiger verwirklichtes Lenkungsziel auch für die derart Betroffenen das mildere Mittel sein, wenn sie – idealtypisch – früher von der Abgabe wegen Zweckerreichung erlöst werden können. Dennoch kann die Notwendigkeit einer erhebungs- oder vereinnahmungszweckadäquaten Verwendung des Aufkommens keine verfassungsrechtliche Anerkennung finden, soweit sie sich auf die Erforderlichkeit des Mittels als Teilelement des Übermaßverbots stützt. Und dies liegt nicht etwa daran, 249 Vgl. die nicht abschließende Aufzählung oben § 3 II sowie die dortigen Nachweise. 250 Speziell zu den steuergesetzlichen Normengruppen siehe (nur) einerseits J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, § 4 Rz. 19–24; K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band I, S. 77–80; andererseits D. Birk, Steuerrecht I, § 2 Rz. 6–18. Mit einem Steuergesetz oder einer Norm kann auch ein Doppel- oder Mehrfachzweck verfolgt werden (J. Lang, a. a. O., § 4 Rz. 19). 251 B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 726, näher 717–730, 949–951. 252 BVerfGE 7, S. 244 (254); BVerfGE 49, S. 343 (353 f.); BVerfGE 65, S. 325 (344). Vgl. auch K. H. Friauf, in: Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Zweiter Band, S. 300 (304); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 15; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 415; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 15, Fußnote 79; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 215; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 6; A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 234; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 61; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 429; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 143.

§ 11 Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und Verwendungszweck

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daß die Suche nach einer geeigneten Formel zur Bestimmung der Grenzlinie zwischen adäquaten sowie nichtadäquaten Finanzierungszielen einige Mühen kosten würde. Die Begründung variiert wiederum nach dem Inhalt des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks. Ist – erstens – eine Mehrheit von Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecken (einschließlich der Einnahmeerzielung) zu konstatieren, bildet die Struktur der Erforderlichkeitsprüfung das entscheidende Hindernis. Das erkennt Rainer Wernsmann zutreffend an anderer Stelle seiner eingangs herangezogenen Untersuchung: „Denn wenn mehrere Zwecke im Spiel sind, deren einer durch Mittel M 1 und deren anderer durch Mittel M 2 stärker gefördert wird, so erlaubt der Grundsatz der Erforderlichkeit keine Entscheidung. Vielmehr geht es dann um eine Abwägung, um die Zumutbarkeit der Maßnahme. In deren Rahmen ist dann nicht nur zu berücksichtigen, ob Mittel und Zweck in angemessenem Verhältnis stehen, sondern auch, welcher Zweck inwieweit stärker auf Kosten des anderen gefördert werden soll.“253 Besteht – zweitens – der Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck nicht (auch) in der Erzielung von Einnahmen, wie es vor allem bei der Geldstrafe (vgl. §§ 40 bis 43 StGB), der Geldbuße (vgl. §§ 17 f. OWiG) oder dem Zwangsgeld (vgl. nur § 33 FGG) der Fall ist254, so kommt es mit Blick auf den Betroffenen eigentlich 253 Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 206 mit Bezug auf R. Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 101, Fußnote 86 sowie BVerfGE 109, S. 64 (86). Das Problem stellt sich ebenfalls, worauf auch R. Wernsmann, a. a. O., S. 206, Fußnote 31 (mit weiteren Nachweisen) aufmerksam macht, wenn nicht mehrere Zwecke, sondern mehrere Rechtssubjekte in Diskussion stehen. In diesem Sinne betont das BVerfG, daß mildere Mittel nicht solche sind, die eine Kostenlast lediglich verschieben (a. a. O. mit Bezug auf BVerfGE 103, S. 172 [183 f.]; vgl. überdies noch einmal R. Alexy, a. a. O.). Der Deutlichkeit halber sei an dieser Stelle zudem darauf hingewiesen, daß die soeben getroffenen Aussagen nicht im Widerspruch zu den obigen Ausführungen stehen, welche die angenommene Gefahr betrafen, daß der Staat seinen allgemeinen Finanzbedarf durch (höhere) Belastung Dritter zu decken gezwungen wäre. Diesbezüglich war nämlich (gleichsam auf der Vorstufe) zu unterstreichen, daß bereits der Nachweis eines solchen Zusammenhangs nicht gelingt. 254 Vgl. BVerfGE 3, S. 407 (435 f.); BFHE 138, S. 169 (171); D. Birk, Steuerrecht I, § 4 Rz. 6; denselben, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 55; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 7; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 14; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 105 GG, Rz. 7; denselben, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 293; J. Isensee, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (440); M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 16; H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 7 mit Fußnote 31; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 5, 74; H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 2 II 4 a; J. Lang, in: K. Tipke/ J. Lang, Steuerrecht, § 3 Rz. 16; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz,

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

auf den Mittelentzug an, und zwar als ordnungsrechtliche Maßnahme im Kleide eines Einnahmetatbestandes. Das Eingriffsziel richtet sich also gerade auf den Mittelentzug als solchen. Diese Konstellationen sollten, ohne das Eingriffsziel selbst zu relativieren, schon der Sache nach keine Grundlage für eine Unterstützung auf der Verwendungsseite bieten. Die Ausgangsüberlegung umkehrend, vermag gleichwohl eine verfassungsrechtliche Grenze aufgezeigt zu werden. Behindert nämlich die Verwirklichung des Verwendungszwecks die Erreichung des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks255, so wirkt der Verwendungszweck negativ auf die Realisierungschance des durch den Einnahmetatbestand zu verwirklichenden Eingriffsziels ein. Aus Sicht des Betroffenen zielt seine Inanspruchnahme durch den Staat in einem gewissen Umfang ins Leere und belastet dadurch über das an sich notwendige Maß hinaus. Damit liegt die verfassungsrechtliche Relevanz auf der Hand: Die mit dem Einnahmetatbestand verbundene Zweckbindung ist – in Abhängigkeit von Art und Ausmaß des im Verwendungszweck konkret angelegten Hindernisses und unter Berücksichtigung obiger Erkenntnisse – im Sinne des Übermaßverbots zur Erreichung des Eingriffsziels (möglicherweise sogar ungeeignet256, zumindest aber wohl) unangemessen257. Denn ist der Ertrag des Mittels gering, die Art. 105, Rz. 9; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 20; P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 111–114; K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, S. 1058; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 392; H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rz. 18; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 128; auch schon RFHE 33, S. 18 (22); W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 393 f.; O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Erster Band, S. 316, Fußnote 2. Idealistisch spricht das VG Gießen, 1. Februar 2006, 2 E 2197/05, juris, Rz. 26 mit Blick auf die Einnahmen von einer „unbeabsichtigte[n] Nebenfolge eines aus anderen Gründen erfolgenden Einschreitens“ (Hervorhebung nicht im Original). 255 Nicht gedacht ist hier an einen echten, logischen Widerspruch im Verhältnis der Zwecke, der wegen seiner Diskrepanz zu rechtsstaatlichen Notwendigkeiten verfassungsrechtlich ohnehin keine Akzeptanz finden kann (vgl. hierzu oben § 11 I 1). 256 Das Gebot der Geeignetheit ist verletzt, wenn mit den eingesetzten Instrumenten der gewünschte Erfolg nicht gefördert werden kann, wenn sie also zur Erreichung und Förderung der gesetzen Zwecke objektiv untauglich sind (siehe statt unüberschaubar vieler BVerfGE 30, S. 292 [316]; BVerfGE 33, S. 171 [187]; BVerfGE 39, S. 210 [230 f.]; BVerfGE 63, S. 88 [115]; BVerfGE 67, S. 157 [173, 175]; BVerfGE 70, S. 278 [286]; BVerfGE 90, S. 145 [172]; BVerfGE 92, S. 262 [273]; BVerfGE 96, S. 10 [23]; H. Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rz. 57; K.-P. Sommermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 20 Abs. 3, Rz. 314; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 20 IV 7 e a). 257 Das Gebot der Angemessenheit ist verletzt, wenn die Maßnahme die Rechte des betroffenen Rechtsträgers übermäßig belastet, wenn also der mit ihr verbundene

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Belastung für den Betroffenen hingegen hoch, kann gerade das Gebot der Angemessenheit verletzt sein258. In diesem Zusammenhang ist eine Einsicht des vorangehenden Abschnittes wieder aufzugreifen. Ausdruck fand dort, daß (bloße) Wertungswidersprüche, lassen sie sich nicht durch Auslegung oder Anwendung der bekannten Kollisionsregeln beseitigen, hinzunehmen sind, es sei denn, daß der Hinnahme verfassungsrechtliche Vorgaben entgegenstehen259. Hier nun wird deutlich, daß die Verfassung der Duldung von Wertungswidersprüchen eine Absage erteilt, die daraus resultieren, daß die Verwirklichung des Verwendungszwecks die Erreichung des Erhebungsoder Vereinnahmungszwecks behindert.

II. Zur Rechtserheblichkeit der Zwecke Die Ausgangsbedingung für die Beurteilung des Verhältnisses der Zwecke auf der Grundlage des Verfassungsrechts erfuhr gleich eingangs des Paragraphen Betonung; es ist die Rechtserheblichkeit derselben. Zielstellung der folgenden Überlegungen soll es sein, die Erfüllbarkeit dieser Voraussetzung im Prinzipiellen näher zu ergründen. Hierzu ist – wie bisher auch – zwischen dem Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und dem zuvörderst aufzugreifenden Verwendungszweck zu differenzieren. Rechtserheblichkeit ist dem Verwendungszweck jedenfalls dann beizumessen, wenn er den Gegenstand einer verbindlichen rechtlichen Regel bildet, weil er auf diesem Wege selbst zur Normaussage wird. Unerheblich ist dabei, ob der Verwendungszweck als Gegenstand einer verbindlichen rechtlichen Regel offen zutage tritt oder erst infolge der Ausschöpfung des juristischen Instrumentariums der Rechtsgewinnung als ein solcher aufgedeckt zu werden vermag260. Eine allgemeine Aussage zur Verwendung staatlicher Eingriff seiner Intensität nach außer Verhältnis zur Bedeutung der Sache und zu den vom betroffenen Rechtsträger hinzunehmenden Einbußen oder Nachteilen steht (siehe statt unüberschaubar vieler BVerfGE 16, S. 194 [202]; BVerfGE 27, S. 344 [352]; BVerfGE 28, S. 264 [280]; BVerfGE 35, S. 382 [401]; BVerfGE 38, S. 281 [302]; BVerfGE 65, S. 1 [54]; BVerfGE 67, S. 157 [173, 178]; BVerfGE 70, S. 278 [286]; BVerfGE 76, S. 1 [51]; BVerfGE 80, S. 297 [312]; BVerfGE 83, S. 1 [19]; BVerfGE 90, S. 145 [173]; BVerfGE 92, S. 262 [273]; H. Maurer, Staatsrecht I, § 8 Rz. 57; K.-P. Sommermann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 20 Abs. 3, Rz. 314; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 20 IV 7 e g). 258 H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20, Rz. 84. 259 Vgl. oben § 11 I 1. 260 Die Berechtigung der zweiten Variante verdeutlicht umfänglich eine Feststellung von K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 75 II: „Zeitweise hielt man es für notwendig zu begründen, dass Gesetze überhaupt ausgelegt werden müssten, um an-

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Einnahmen für Zwecke des Haushaltsrechts formulieren § 7 Satz 1 HGrG und § 8 Satz 1 BHO, nach deren Bestimmung alle Einnahmen als Dekkungsmittel für alle Ausgaben dienen – der bekannte Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung. Spezielle Rechtsfragen stellen sich praktisch indes zumeist erst dann, wenn besondere Finanzierungsziele verfolgt, mithin Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke beschränkt werden (vgl. § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO). Ein besonderes Finanzierungsziel ist konsequenterweise dann rechtserheblich, wenn abweichend vom Gesamtdeckungsgrundsatz eine demgemäße, gesetzlich vorgeschriebene oder im Haushaltsplan zugelassene Zweckbindung (§ 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz BHO) in Erscheinung tritt. Weist die Zweckbindung Rechtsqualität auf, nimmt das inkorporierte besondere Finanzierungsziel daran teil. In Anlehnung an die Wortwahl der zu Beginn getroffenen allgemeinen Aussage ist einem besonderen Finanzierungsziel folglich dann Rechtserheblichkeit zuzusprechen, wenn es den (deutlichen oder rechtsmethodisch zu verdeutlichenden) Gegenstand einer verbindlichen Zweckbindung bildet. Rechtserheblichkeit kann dem Verwendungszweck jedoch auch dann beizumessen sein, wenn das besondere Finanzierungsziel nicht den Gegenstand einer verbindlichen rechtlichen Regel bildet. Gedacht ist an die Sachlage, die sich dadurch auszeichnet, daß der Verwendungszweck von Verfassungs wegen eines der Kriterien darstellt, welche den materiellen Gehalt261 und beifolgend die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Einnahme bestimmen. In diesem Fall wird dem Verwendungszweck unmittelbar durch grundgesetzliche Wertungen eine eigenständige rechtliche Bedeutung vermittelt. Dann ist das inkorporierte besondere Finanzierungsziel kein bloßer außerrechtlicher Antrieb, sondern – weit darüber hinaus – Kriterium rechtlicher Relevanz. Wiederholt kann die Sonderabgabe (mit Finanzierungszweck) im Hinblick auf das konstitutive Merkmal der „gruppennützigen“ Verwendung als Beispiel dienen262. Ist der Verwendungszweck indessen weder Regelungsgegenstand noch verfassungsrechtgewendet werden zu können. Heute überwiegt umgekehrt die Auffassung, dass das Gesetz mehr Lücken als Worte enthalte, dass es schlechthin keine eindeutigen Rechtsquellen gebe und dass daher jede Rechtsanwendung eine Auslegung voraussetze. ‚Theoretisch‘ ist diese Skepsis insofern gerechtfertigt, als stets, wenn jemand geltend macht, er habe einen klaren und eindeutigen Sinn ermittelt, ein anderer zurückfragen kann, woher jener denn seine Sicherheit nehme, und eben dadurch diese Sicherheit zerstört.“ Zur Ungenauigkeit der Sprache als dem wesentlichen Mittel der Verständigung eingehend B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 164–185a. Die Auslegungsbedürftigkeit aller Rechtstexte ist eben kein Mangel, sondern die Konsequenz der Tatsache, daß die in Rechtstexten verwandten Ausdrücke einen Beurteilungsspielraum lassen, der zahlreiche Bedeutungsvarianten möglich macht (K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 204 f.). 261 Vgl. oben § 4 II. 262 Vgl. unten § 15 I, ferner oben eingangs § 9.

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liches Abgrenzungskriterium, vielmehr politische Erklärung, die das staatliche Einnahmeerzielungshandeln lediglich plausibel zu machen beabsichtigt, liegt keine Rechtserheblichkeit vor263. Auch insoweit wird es dem Rechtsanwender nicht erspart bleiben können, das juristische Handwerkszeug umfänglich auszuschöpfen, überdies zu bedenken, daß auch mehrere Zwecke verfolgt werden können. Jene innewohnenden Leitgedanken beanspruchen genauso Beachtung hinsichtlich des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks; hier wie dort bilden die Gesichtspunkte des Regelungsgegenstandes sowie des verfassungsrechtlichen Abgrenzungskriteriums die maßgeblichen Koordinaten, das juristische Instrumentarium der Rechtsgewinnung das Handlungsmittel, zumal sich mit der Frage nach dem Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck diejenige nach dem Normzweck stellt264. Bildet sonach der Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck den (deutlichen oder rechtsmethodisch zu verdeutlichenden) Gegenstand einer verbindlichen rechtlichen Regel oder von Verfassungs wegen eines der Kriterien, welche den materiellen Gehalt und beifolgend die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Einnahme bestimmen, so darf von der Rechtserheblichkeit des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks ausgegangen werden. Beide Aspekte vereint § 3 Abs. 1 AO mit zum Teil weitreichenden Folgen. Zunächst macht die dortige Legaldefinition der Steuer den Erhebungszweck zum Regelungsgegenstand, wenn sie bestimmt, daß Steuern „zur Erzielung von Einnahmen“ auferlegt werden, und ergänzt, daß „die Erzielung von Einnahmen [. . .] Nebenzweck sein [kann].“ Weil es sich wegen des Vorrangs der Verfassung verbietet, vom einfachen Recht auf den Verfassungsgehalt zu schließen265, ist weiteren Überlegungen der Hinweis vorauszuschicken, daß das BVerfG in ständiger Rechtsprechung davon ausgeht, daß das Grundgesetz für den Begriff der Steuer an die Definition der Abgabenordnung bzw. der Reichsabgabenordnung anknüpft266, es damit die „seit Jahrzehnten eingebürgerte Begriffs263

Vgl. schon oben § 3 III. Vgl. oben § 11 I 2. 265 BVerfGE 7, S. 377 (403 f.); BVerfGE 12, S. 45 (53); BVerfGE 28, S. 243 (260 f.); Hamburgisches VerfG, DVBl 2006, S. 631 (635); H. D. Jarass, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Einl., Rz. 12; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 35. Zur gemeinschaftsrechtlichen Parallele J. Lüdicke/L. Hummel, IStR 2006, S. 694 (695 f.); zur „Gesetzmäßigkeit der Verfassung“ W. Leisner, JZ 1964, S. 201. 266 Ohne weitere Differenzierungen BVerfGE 3, S. 407 (435); BVerfGE 7, S. 244 (251); BVerfGE 10, S. 372 (380 f.); BVerfGE 29, S. 402 (408 f.); BVerfGE 36, S. 66 (70); BVerfGE 38, S. 61 (79 f.); BVerfGE 42, S. 223 (228); BVerfGE 49, S. 343 (353); BVerfGE 55, S. 274 (299); BVerfGE 65, S. 325 (344); BVerfGE 67, S. 256 (282); BVerfGE 72, S. 330 (433); BVerfGE 93, S. 319 (346); BVerfGE 98, S. 106 264

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bestimmung des gemeindeutschen Steuerrechts“ auch den Kompetenzvorschriften der Verfassung zugrunde legt267. Das besagte Definitionsmerkmal der Einnahmeerzielung, hiermit dem eigentlichen Gegenstande wieder zugewandt, aktualisiert sich vor allem dann, wenn die steuerliche Lenkung nach Gewicht und Auswirkung einer verbindlichen Verhaltensregel nahe kommt, also die Finanzfunktion der Steuer durch eine Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter verdrängt wird268. Im Mindestmaß muß die Einnahmeerzie(123). Vgl. auch BVerwGE 32, S. 257 (259); BVerwGE 95, S. 188 (194); BVerwGE 96, S. 272 (277); BFHE 141, S. 369 (371); BFHE 160, S. 61 (63). Eingehender zu dieser Verkettung beispielsweise D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 25 f.; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 105 GG, Rz. 5; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 283–285; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 11 f., 71 f.; H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 2 I; P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 74–79; C. Starck, in: Festschrift für Gerhard Wacke zum 70. Geburtstag, S. 193 (insbesondere 193–197); K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 I 4 (eingangs sowie sub a und b); K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, S. 1053–1056; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 44; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, insbesondere Rz. 360–372; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 35–37. Grundlegend (unter besonderer Berücksichtigung des steuerlichen Erhebungszwecks) W. Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff; H. Schaefer, Der verfassungsrechtliche Steuerbegriff, letzterer sehr kritisch gegenüber der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung (ebenda, insbesondere S. 102–105). Im Ergebnis darf die Formulierung des BVerfG nicht dahingehend mißverstanden werden, daß der einfachgesetzliche und der verfassungsrechtliche Steuerbegriff identisch wären; der erstgenannte gewährt allenfalls Hilfestellung zur Auslegung des zweitgenannten; im Zweifel ist der verfassungsrechtliche Steuerbegriff aus dem grundgesetzlichen Zusammenhang zu bestimmen. Indes: „Verfassungsrecht ist ein glänzendes Recht – es ist das ärmste, das wir kennen, schmückt es sich doch noch immer mit den Federn des Rechts, das an ihm gemessen werden soll“ (W. Leisner, JZ 1964, S. 201 [205]). 267 BVerfGE 7, S. 244 (251); BVerfGE 55, S. 274 (299); BVerfGE 67, S. 256 (282). 268 Eingehend hierzu P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 122–128. Vgl. auch BVerfGE 38, S. 61 (81); BVerfGE 98, S. 106 (118); BVerwGE 96, S. 272 (288); BFHE 160, S. 61 (64, 66); F. R. Balmes, Verfassungsmäßigkeit und rechtliche Systematisierung von Umweltsteuern, S. 122–124; D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 51; M. Bongartz/S. Schröer-Schallenberg, DStR 1999, S. 962 (966); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/ F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105, Rz. 6a; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 6a, 7; K. H. Friauf, Verfassungsrechtliche Grenzen der Wirtschaftslenkung und Sozialgestaltung durch Steuergesetze, S. 17; E. Haas, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 205 (213); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Ku-

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lung einen Nebenzweck darstellen, wie es desgleichen der letzte Halbsatz des § 3 Abs. 1 AO zur Norm erhebt und so ausdrückt, daß die betreffende Abgabe, um Steuer zu sein, auch einen Finanzzweck vorweisen muß269. Entsprechend konnte das BVerfG bezüglich nur durchlaufender oder rückzahlbarer Abgaben mangels Erzielung von (endgültigen) Einnahmen die steuerlichen Kompetenzvorschriften als Gestaltungsgrundlage ausschließen270. Auch die Geldstrafe, die Geldbuße oder das Zwangsgeld stellen mangels Einnahmeerzielungszweck keine Steuern dar271. Die angedeuteten nig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 14; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 287 f.; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 13 mit Fußnote 69; D. von der Heydt, Die verfassungsrechtliche Beurteilung der Wirtschaftslenkung durch die Steuergesetzgebung, S. 26, 27; H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 7 f.; H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 2 II 4 d; L. Osterloh/C. Brodersen, JuS 1986, S. 53 (55); B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 4, 20; M. Rodi, Umweltsteuern, S. 44; P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Trzaskalik, S. 411 (414); P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 52; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 63; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 122; ferner BVerfGE 3, S. 407 (435 f.); BVerfGE 14, S. 76 (99); zunächst ausschließlich mit Blick auf den konkreten Fall der „Erdrosselungssteuer“ BVerfGE 16, S. 147 (161); BVerfGE 29, S. 327 (331); BVerfGE 31, S. 8 (23); anschließend D. Birk, Steuerrecht I, § 4 Rz. 6; U. Häde, Finanzausgleich, S. 142; W. Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 129 f.; J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, § 3 Rz. 10; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 9; K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, S. 1058; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 392 – hiervon zu unterscheiden ist die von der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung erdachte Schlüsselfunktion der „erdrosselnden Wirkung“ für die Aktivierung des Schutzbereichs (insbesondere) von Art. 14 GG bei Geldleistungspflichten (zuletzt BVerfGE 108, S. 186 [233]; verbunden finden sich beide Aspekte in BVerwGE 6, S. 247 [266–268] und bei C. Brodersen, FR 1964, S. 359 [361 f.]). Nach H. W. Kruse, a. a. O. sei die „Erdrosselungssteuer“ „das steuerrechtliche Ungeheuer von Loch Ness; keiner hat es gesehen, und alle schreiben darüber“; vgl. allerdings (das nur in Leitsätzen wiedergegebene Urteil des) OVG Koblenz, NVwZ 2005, S. 1456 sowie (in primär grundrechtlicher Konstellation) OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2003, S. 706 (707). 269 C. Starck, in: Festschrift für Gerhard Wacke zum 70. Geburtstag, S. 193 (205). 270 Erste Variante: BVerfGE 4, S. 7 (13–15) – Investitionshilfeabgabe; zweite Variante: BVerfGE 29, S. 402 (408 f.) – Konjunkturzuschlag; BVerfGE 67, S. 256 (281–290) – Investitionshilfeabgabe (stellvertretend zu diesen P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 256, 265 f.). Diesbezüglich wird teilweise von Zwangsanleihen gesprochen (vgl. BVerfGE 4 [a. a. O.], S. 14 f.; BVerfGE 67 [a. a. O.], S. 283–285). Dagegen beurteilte das Gericht den Stabilitätszuschlag als Steuer, da eine Rückzahlung nicht vorgesehen war (BVerfGE 36, S. 66 [70 f.]; vgl. ferner BVerfGE 55, S. 274 [305]).

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

weitreichenden Folgen resultieren allerdings aus dem Umstand, daß der Steuerbegriff seinerseits, demzufolge einschließlich der Aussagen zum Erhebungszweck, ein maßgebliches verfassungsrechtliches Abgrenzungskriterium liefert. Denn der (autonom normative) verfassungsrechtliche Steuerbegriff steht, unabhängig von der einfachgesetzlichen Formulierung, mithin über das Konzentrat einfachgesetzlicher Normen hinausreichend272, im Funktionszusammenhang der bundesstaatlichen Finanzverfassung273. Als verfassungsrechtliches Abgrenzungskriterium relevant ist der Steuerbegriff nun deswegen, weil er in Verbindung mit der prinzipiellen Entscheidung des Grundgesetzes zugunsten des Steuerstaates Aussagen über die Zulässigkeit anderer als Steuereinnahmen trifft274. Müssen sich, anders gewendet, staatliche Einnahmen, die nicht Einnahmen aus Steuern sind, an den normativen Anforderungen des Steuerstaatsprinzips (bzw. an der Begrenzungsund Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung, die nur die Einnahmeform der Steuer normiert275) messen lassen, vermittelt das Prinzip des Steuerstaates dem Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck der jeweils in Rede stehenden Einnahme mit Blick auf die den verfassungsrechtlichen Steuerbegriff ausfüllenden Merkmale rechtliche Bedeutung.

III. Anmerkungen zum Urteil des BVerfG zur sogenannten „Ökosteuer“ Zur Verdeutlichung der gegenwärtigen Problemstellung, das ist die Beurteilung des Verhältnisses von Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck und Verwendungszweck auf der Grundlage des Verfassungsrechts, konnte auf das Beispiel der sogenannten „Ökosteuer“ und die verbundene These von der „doppelten Dividende“ Bezug genommen werden. Obgleich die dort zu entdeckende Konstellation der Zwecke das verfassungsrechtliche Interesse 271

Vgl. oben § 11 I 2. BVerfGE 55, S. 274 (299); BVerfGE 67, S. 256 (282); jeweils mit Bezug auf P. Lerche, Werbung und Verfassung, S. 33 f. Eingehender wiederum die oben Fußnote 266 nachgewiesenen Autoren. 273 BVerfGE 55, S. 274 (299); BVerfGE 67, S. 256 (282); H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 105 GG, Rz. 5. 274 Vgl. oben § 4 II. Letzteres offenbart sich ganz deutlich in einem Leitsatz der Entscheidung des BVerfG zum sogenannten Wasserpfennig: „Für die kompetenzrechtliche Zulässigkeit einer nichtsteuerlichen Abgabe kommt es nicht darauf an, ob sie sich den gebräuchlichen Begriffen etwa der Gebühr oder des Beitrags einfügt, sondern allein darauf, ob sie den Anforderungen standhält, die sich aus der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben“ (BVerfGE 93, S. 319 [319, Leitsatz 1]). Vgl. ergänzend K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 342. 275 Siehe nochmals das BVerfG-Zitat in Fußnote 274. 272

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förmlich auf sich zu ziehen weiß, enthielt sich das BVerfG im dazu ergangenen Urteil vom 20. April 2004, veröffentlicht in BVerfGE 110, S. 274, weitgehend der gebotenen Worte. Diese Lücke (anhand der zuvor – oben § 11 I und § 11 II – gewonnenen Maßstäbe) zu füllen, ist Bestimmung der folgenden Ausführungen276. 1. Sachverhalt Vorderhand bedarf es des Blickes auf den zugrunde liegenden Sachverhalt277. Am 1. April 1999 trat das Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform in Kraft278. Dieses entspringt der Vorstellung, durch die erstmalige Besteuerung von Strom und die Erhöhung der Steuersätze für Mineralöl den Energieverbrauch zu verteuern und gleichzeitig durch die erhöhten Steuereinnahmen die Lohnnebenkosten zu senken279. Einerseits sollen also durch die Verteuerung des Energieverbrauchs Anreize geschaffen werden, vorhandene Energiesparpotentiale auszuschöpfen, erneuerbare Energie stärker auszubauen und energiesparende und ressourcenschonende Produkte und Produktionsverfahren zu entwickeln; andererseits soll mit den erhöhten Steuereinnahmen der Finanzbedarf für die Senkung des Beitragssatzes zur gesetzlichen Rentenversicherung um 0,8 Prozentpunkte ausgeglichen werden280. Demgemäß ist der Bundeszuschuß zu den Ausgaben der Rentenver276 Für die Fragen und Probleme, welche das betreffende Judikat im übrigen hinterläßt, darf – dem durch die hiesige Problemstellung abgesteckten Rahmen gemäß – global verwiesen werden auf M. Bongartz, NJW 2004, S. 2281; P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Trzaskalik, S. 411; R. Wernsmann, NVwZ 2004, S. 819. Vgl. fernerhin die Stellungnahme der Berichterstatterin E. Haas, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 205. Siehe schließlich auch die Beiträge zur sogenannten „Ökosteuer“ von M. Bongartz/S. Schröer-Schallenberg, DStR 1999, S. 962; J. Hey, NJW 2000, S. 640; J. W. Hidien, BB 1999, S. 341; H. List, DB 1999, S. 1623; demselben, BB 2000, S. 1216; W. Löwer, Wen oder was steuert die Öko-Steuer?; fernerhin der Verfahrensbevollmächtigten M. Herdegen/W. Schön, Ökologische Steuerreform, Verfassungsrecht und Verkehrsgewerbe; beschreibend D. Bastein/S. Soyk, ZfZ 1999, S. 218 und ZfZ 2000, S. 78; K. Friedrich, DB 1999, S. 661 und DB 2000, S. 110; aus ökonomischer Sicht P. Bareis/T. Elser, DVBl 2000, S. 1176. Finanzwissenschaftliches Schrifttum ist außerdem nachgewiesen bei P. Selmer, a. a. O., S. 413, Fußnote 10. 277 Die Schilderung beruht auf den Ausführungen des Gerichts in BVerfGE 110, S. 274 (275–279, 294, 299, 303). 278 Vom 24. März 1999, BGBl I 1999, S. 378 (in der für das Urteil maßgeblichen Fassung des Gesetzes zur Fortführung der ökologischen Steuerreform vom 16. Dezember 1999, BGBl I 1999, S. 2432 und des Gesetzes zur Fortentwicklung der ökologischen Steuerreform vom 23. Dezember 2002, BGBl I 2002, S. 4602). 279 BT-Drucks 14/40, S. 1, 9, 10; BT-Drucks 14/440, S. 9, 14; BT-Drucks 14/ 1524, S. 1; BT-Drucks 14/1668, S. 1; BT-Drucks 15/21, S. 1. 280 BT-Drucks 14/40, S. 1.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

sicherung in Relation zu den Einnahmen des Bundes aus der ökologischen Steuerreform erstmalig mit § 213 Abs. 4 SGB VI281 erhöht worden, indes die Senkung der Beitragssätze des § 1 der Beitragssatzverordnung 1998282 durch § 1 des Beitragssatzgesetzes 1999283 in der Rentenversicherung vorgenommen wurde. Erstmals ist mit Art. 1 des besagten Gesetzes eine Steuer auf den Verbrauch von Strom eingeführt worden. Für Strom, den der Letztverbraucher im Steuergebiet aus dem Versorgungsnetz entnimmt, entsteht nach § 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Variante 1 StromStG eine vom Versorger (§ 2 Nr. 1 StromStG) geschuldete Stromsteuer. Dabei unterliegt gemäß § 9 Abs. 3 bis Abs. 5 StromStG solcher Strom, der von Unternehmen des Produzierenden Gewerbes284 oder der Land- und Forstwirtschaft (§ 2 Nr. 3 und 5 StromStG) über eine bestimmte Verbrauchsmenge je Kalenderjahr hinaus für betriebliche Zwecke entnommen wird, einer gegenüber dem regulären Tarif niedrigeren Steuer, sofern das Unternehmen über eine entsprechende Erlaubnis zur Entnahme begünstigten Stroms verfügt. Steuerschuldner ist nach Anordnung des § 9 Abs. 5 Satz 3 StromStG der Erlaubnisinhaber. Darüber hinaus vorgesehen ist ein sogenannter Spitzenausgleich für Unternehmen des Produzierenden Gewerbes. Nach § 10 StromStG wird diesen Unternehmen jenseits eines Sockelbetrages die Stromsteuer zu einem bestimmten Prozentsatz auf Antrag erlassen, erstattet oder vergütet, soweit sie Strom zu betrieblichen Zwecken entnommen haben und durch die Stromsteuer stärker belastet werden, als sie durch die Senkung der Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung – bezogen auf die im Antragsjahr gültigen Beitragssätze im Verhältnis zu denen vor Einführung der sogenannten „Ökosteuer“ – entlastet worden sind. Der Gesetzgeber sucht mit den stromsteuerlichen Vergünstigungstatbeständen eine Beeinträchtigung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der begünstigten Unternehmen und Betriebe auszuschließen285. Zudem ist mit Art. 2 des besagten Gesetzes die Besteuerung von Mineralölen schrittweise erhöht worden (vgl. § 2 MinöStG); Steuerschuldner ist 281 Eingefügt durch Art. 22 Nr. 3 lit. c des Gesetzes zur Sanierung des Bundeshaushalts vom 22. Dezember 1999, BGBl I 1999, S. 2534 (2542 f.). 282 Vom 19. Dezember 1997, BGBl I 1997, S. 3219. 283 Art. 5 des Gesetzes zu Korrekturen in der Sozialversicherung und zur Sicherung der Arbeitnehmerrechte vom 19. Dezember 1998, BGBl I 1998, S. 3843 (3848 f.). 284 Die Einstufung als Unternehmen des Produzierenden Gewerbes folgt der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes nach den Bereichen Bergbau, Verarbeitendes Gewerbe, Baugewerbe, Elektrizitäts-, Gas-, Fernwärme- oder Wasserversorgungswirtschaft (§ 2 Nr. 3 StromStG). 285 BT-Drucks 14/40, S. 9, 12; BT-Drucks 14/1524, S. 9, 11; BT-Drucks 15/21, S. 1, 2.

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kraft § 9 Abs. 1 Satz 2 MinöStG der Inhaber des Steuerlagers. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 lit. a, Abs. 3a bis Abs. 4 MinöStG wird die Steuer für näher bezeichnete Mineralöle, die von Unternehmen des Produzierenden Gewerbes286 und der Land- und Forstwirtschaft zu bestimmten begünstigten Zwecken verwendet worden sind, denselben jenseits eines Sockelbetrages auf Antrag erlassen, erstattet oder vergütet. Darüber hinaus ist ebenfalls ein Spitzenausgleich für Unternehmen des Produzierenden Gewerbes vorgesehen. So wird gemäß § 25a MinöStG die Steuer für näher bezeichnete Mineralöle, die von Unternehmen des Produzierenden Gewerbes zu bestimmten begünstigten betrieblichen Zwecken verwendet worden sind, denselben auf Antrag jenseits eines Sockelbetrages und zusätzlichen Selbstbehaltes zu einem bestimmten Prozentsatz erlassen, erstattet oder vergütet, soweit sie kumulativ durch (Öko-)Mineralöl- und Stromsteuer stärker belastet werden, als sie durch die Senkung der Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung – bezogen auf die im Antragsjahr gültigen Beitragssätze im Verhältnis zu denen vor Einführung der sogenannten „Ökosteuer“ – entlastet worden sind. Auch von den mineralölsteuerlichen Vergünstigungstatbeständen verspricht sich der Gesetzgeber den Ausgleich internationaler Wettbewerbsnachteile287. Steuerermäßigte Kraftstoffe für das Produzierende Gewerbe sieht das Mineralölsteuergesetz nicht vor. Ein Teil der Beschwerdeführerinnen betrieb gewerbliche Kühlhäuser als Dienstleister. Ihre Verfassungsbeschwerde richtete sich unmittelbar gegen § 3, § 5 Abs. 1, § 9 Abs. 3 sowie § 10 Abs. 1 und Abs. 2 StromStG in der in Rede stehenden Fassung. Der übrige Teil der Beschwerdeführerinnen betrieb Transportunternehmen als Dienstleister. Deren Verfassungsbeschwerde richtete sich unmittelbar gegen § 2, § 25 sowie § 25a MinöStG in der in Rede stehenden Fassung. Im Ergebnis wies das Gericht die Verfassungsbeschwerden zurück288.

286 Die Einstufung als Unternehmen des Produzierenden Gewerbes folgt wiederum – siehe schon Fußnote 284 – der Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen Bundesamtes (§ 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 lit. a MinöStG in Verbindung mit § 2 Nr. 3 StromStG). 287 BT-Drucks 14/40, S. 14; BT-Drucks 14/440, S. 17; BT-Drucks 14/1524, S. 9; BT-Drucks 15/21, S. 1, 2. 288 Mit Beschluß vom selben Tage, veröffentlicht in BVerfGK 3, S. 178, nahm das Gericht die Verfassungsbeschwerde von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben, die sich unmittelbar gegen § 10 StromStG und § 25a MinöStG richtete, nicht zur Entscheidung an. Die Beschwerdeführer wandten sich dagegen, daß sie als Unternehmen der Land- und Forstwirtschaft von dem in § 10 StromStG und § 25a MinöStG normierten Spitzenausgleich ausgeschlossen sind.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

2. Gegenstand und Rechtserheblichkeit der Zwecke Bekanntlich setzt die Beurteilung des Verhältnisses der Zwecke auf der Grundlage des Verfassungsrechts die Rechtserheblichkeit derselben, zuvörderst aber die Erhellung der Zweckinhalte selbst voraus. Der Vereinnahmungsseite den Vortritt gestattend, ist zuerst der Erhebungszweck der sogenannten „Ökosteuer“ in dieser Hinsicht zu beleuchten. Die (innerhalb des vorangehenden Gliederungspunktes in Bezug genommenen) Gesetzesmaterialien – als Spiegel der Regelungsintentionen des Gesetzgebers – belegen durchgehend die Zielstellung, den Ernergieverbrauch aus umweltpolitischen Gesichtspunkten zu verteuern. Daran, daß hiermit zumindest ein wesentlicher (Teil-)Zweck der Abgabenerhebung in Worte gekleidet ist, dürften wenig Zweifel bestehen. Dies zu bekunden, sah sich auch das BVerfG veranlaßt: „Vorliegend ist der Lenkungszweck von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen. Aus der Gesamtschau der strom- und mineralölsteuerlichen Vorschriften lässt sich der ökologisch motivierte Lenkungszweck erschließen, über eine Verteuerung des Energieverbrauchs Anreize zur Energieeinsparung zu bieten und damit günstige Umwelteffekte zu erzielen. Auch aus den Gesetzesmaterialien [. . .] ergibt sich der Zweck des Gesetzes hinreichend deutlich, die Inanspruchnahme von Umweltgütern teurer zu machen und den Faktor Arbeit zu entlasten.“289 Weil es dem Gesetzgeber zudem darauf ankam, vermittels der Vereinnahmung zusätzlicher Finanzmittel einen von ihm identifizierten Finanzbedarf zu befriedigen, namentlich über zusätzliches Aufkommen die Senkung der Lohnnebenkosten herbeizuführen, tritt zum Lenkungsziel die Bestrebung der Einnahmeerzielung und dadurch die Finanzierungsfunktion als ein weiterer (Teil-)Zweck der Abgabenerhebung hinzu. Den genannten Zielstellungen Rechtserheblichkeit beizumessen, stößt auf keine nennenswerten Barrieren. Denn greift man die Einschätzung des BVerfG auf, wonach mit den angegriffenen Abgaben auf Strom und Mineralöl Steuern im Sinne des Grundgesetzes in Rede stehen290, erlangt der sich aus jenen Zielstellungen speisende Erhebungszweck infolge des betreffenden Merkmals des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs (als Regelungsinhalt), fernerhin kraft der Aussagen des Prinzips des Steuerstaates (als Abgrenzungskriterium) rechtliche Relevanz. Ähnlich augenfällig tritt der Inhalt des Verwendungszwecks zutage. Ebenso durchgehend wie hinsichtlich des Erhebungszwecks vermerkt, belegen die (innerhalb des vorangehenden Gliederungspunktes in Bezug genommenen) Gesetzesmaterialien nämlich die Zielstellung, durch die erhöhten Steuereinnahmen die Lohnnebenkosten zu senken, genauer: mit den erhöh289 290

BVerfGE 110, S. 274 (296 f.). BVerfGE 110, S. 274 (294).

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ten Steuereinnahmen den Finanzbedarf für die Senkung des Beitragssatzes zur gesetzlichen Rentenversicherung auszugleichen. Dieser Befund klingt auch am Ende der gerade zitierten Passage des in Betrachtung stehenden Verfassungsgerichtsurteils an. Als mühsamer erweist sich dagegen die Beantwortung der Frage nach der Rechtserheblichkeit des sich so darstellenden Verwendungszwecks, indes das Gericht kurzerhand von einer Verwendungsbindung der Einnahmen spricht, welche in den Erläuterungen zum Entwurf des Gesetzes zum Einstieg in die ökologische Steuerreform zum Ausdruck komme und sich in § 213 Abs. 4 SGB VI wiederfinde291. Erst einmal ist freilich zu konstatieren, daß es an einer ausdrücklichen Zweckbindung fehlt, die besagtes Finanzierungsziel aufgreift. Allein mit dieser Bemerkung ist das Bestehen einer Zweckbindung nicht abschließend verneint; eine Zweckbindung existiert nur eben nicht in offener, ausdrücklicher Form. Die notwendige rechtliche Verankerung leitet sich in der Tat aus § 213 Abs. 4 SGB VI ab, gemäß dessen Satz 1 der zusätzliche Bundeszuschuß nach § 213 Abs. 3 SGB VI um die Einnahmen des Bundes aus dem Gesetz zur Fortführung der ökologischen Steuerreform abzüglich eines näher bezeichneten, bereits gezahlten292 Betrages erhöht wird. Vordergründig findet sich der Bundeszuschuß nach Abs. 3 durch die Regelung des Abs. 4 des § 213 SGB VI eingehender konturiert. Hintergründig jedoch verbindet die Norm einen besonderen Finanzbedarf in Form der Erhöhung des Bundeszuschusses zu den Ausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung, welche wegen der einhergehenden Senkung der Beitragssätze des § 1 der Beitragssatzverordnung 1998 durch § 1 des Beitragssatzgesetzes 1999 in der Rentenversicherung nötig erschien, eigens mit den Einnahmen aus der ökologischen Steuerreform, denn nach den Worten der Regelung wird „[d]er [. . .] Bundeszuschuss [. . .] um die Einnahmen [. . .] aus dem Gesetz zur Fortführung der ökologischen Steuerreform [. . .] erhöht“. Vermöge dieser Formulierung, deren vollständige Aussage sich eben erst bei genauerem Hinsehen offenbart, werden mithin ganz konkrete Einnahmen, namentlich gerade die aus genanntem Gesetze, zur Verwendung für einen bestimmten Zweck, namentlich die Erhöhung gerade des Bundeszuschusses (zugunsten der assoziierten Zielstellung der Beitragssatzsenkung), vorgesehen (vgl. § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO). Die weitere Ausformung des in Satz 1 statuierten Erhöhungsbetrages in den Sätzen 2 und 3 des § 213 Abs. 4 SGB VI bewirkt nach Auskunft der Gesetzesbegründung eine betragsmäßige Präzisierung des Erhöhungsbetrags als Abschlagszahlung, gewonnen lediglich auf der Basis einer Steuerschät291 BVerfGE 110, S. 274 (294) mit Bezug auf BT-Drucks 14/40, S. 2 sowie auch BT-Drucks 14/1524, S. 1 und BT-Drucks 14/1668, S. 1. 292 BT-Drucks 14/1636, S. 211.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

zung293, und dürfte damit Bedürfnissen der Haushaltsplanung Rechnung tragen. Ein Argument gegen die Annahme eines (auch) zweckbindenden Normgehalts läßt sich aus diesen nachfolgenden Bestimmungen jedenfalls nicht gewinnen. Jene in § 213 Abs. 4 Satz 1 SGB VI hergestellte Verknüpfung eines besonderen Finanzbedarfs mit speziellen Einnahmen wird in anderem Zusammenhang nachvollzogen in § 10 Abs. 2 StromStG und § 25a Abs. 3 MinöStG, wenn dort für Unternehmen des Produzierenden Gewerbes ein Spitzenausgleich unter der Bedingung vorgesehen ist, daß ihre (öko-) steuerliche Abgabenbelastung stärker als ihre Entlastung durch die Senkung der Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung zu Buche schlägt. Außerdem korrespondiert die vorgenommene Interpretation des § 213 Abs. 4 Satz 1 SGB VI mit den Intentionen des Gesetzgebers. Letzterem lag nämlich daran, den Erhöhungsbetrag aus dem Aufkommen der sogenannten „Ökosteuer“ zu finanzieren294, eigens mit diesen Mitteln den Finanzbedarf für die Beitragssatzsenkung in der Rentenversicherung auszugleichen295. Letztlich ist, wie in Abwandlung eines inhaltlich durchaus treffenden verfassungsgerichtlichen Satzes im Hinblick auf die Annahme einer Zweckbindung festgestellt werden muß, dieser Zusammenhang in der gesetzlichen Regelung hinreichend verankert296. Mit Wolfgang Löwer gesprochen, ist die bestimmte Aufkommensverwendung Teil eines – in der gesetzlichen Regelung angelegten und, wie gezeigt, tatsächlich zum Ausdruck gelangenden – normativen Konzepts; Aufbringung und Verwendung der Steuer stehen nach dem – beileibe nicht unmaßgeblichen – Willen des Gesetzgebers in einem inneren Bedingungszusammenhang297. „Was aber mitgewußt und mitgedacht ist, das spricht auch mit“298, ist man geneigt, in nicht gänzlicher Harmonie mit der juristischen Methodik aus dem Fundus klassischer Literatur hinzuzufügen. Demgemäß ist dem BVerfG insofern beizupflichten, als es eine Zweckbindung der (Öko-)Steuereinnahmen erkennt299. Noch zu er293

BT-Drucks 14/1636, S. 211. BT-Drucks 14/1636, S. 211. 295 BT-Drucks 14/40, S. 2. 296 Vgl. zur Formulierung BVerfGE 110, S. 370 (384). 297 Wen oder was steuert die Öko-Steuer?, S. 13 f. Vgl. auch P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (312 f.), der die Zwecksteuereigenschaft allerdings an dieser Stelle offenläßt; implizit dann aber in: Gedächtnisschrift für Christoph Trzaskalik, S. 411 (419–421). 298 T. Mann, Der Zauberberg, S. 358. 299 Im Ergebnis ebenso – neben den soeben bei und in Fußnote 297 genannten Autoren – M. Herdegen/W. Schön, Ökologische Steuerreform, Verfassungsrecht und Verkehrsgewerbe, S. 42; A. Rohde/M. Geschwandtner, NJW 2006, S. 3332 (3333); implizit wohl auch E. Haas, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 205 (209); auf Basis des Fraktionsentwurfs (BT-Drucks 14/40) J. W. Hidien, BB 1999, S. 341 (341). Anderer Ansicht C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinan294

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gänzen ist der Hinweis darauf, daß es auch dem Haushaltsgesetzgeber nicht erspart bleiben kann, Rechtsnormen auszulegen, was im Wesen derselben begründet liegt300. Infolge der Zweckbindung schließlich erlangt der bezeichnete Verwendungszweck Rechtserheblichkeit. 3. Verhältnis der Zwecke In der Bescheinigung des Vorliegens einer Zweckbindung und der wenig Raum beanspruchenden Feststellung ihrer verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit erschöpfen sich im wesentlichen die aufschlußreichen Ausführungen des BVerfG. Es bekräftigt noch die in seiner Entscheidung zum sogenannten Wasserpfennig erstmals aufgestellte Formel zur Frage des Verfassungsranges des Haushaltsgrundsatzes der Gesamtdeckung und zur Einengung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers durch übermäßige Zweckbindungen301. Das Verhältnis von Erhebungs- und Verwendungszweck bleibt indes unbeachtet, obwohl der zugrunde liegende Sachverhalt dem Gericht wahrlich Anlaß zur Diagnose geboten hätte. Einstweilen vom Ballast der verfassungsrechtlichen Rechtsfolgen befreit, läßt die Zusammenschau der Zwecke, läßt die These von der „doppelten Dividende“ ein Bild entstehen, wie es oben eingangs § 11 zur Verdeutlichung der hiesigen Fragestellung längst zur Sprache kam: Bei Wirksamkeit des steuerlichen Lenkungsziels – die Verteuerung des Energieverbrauchs zur Schaffung von Anreizen, vorhandene Energiesparpotentiale auszuschöpfen, erneuerbare Energie stärker auszubauen und energiesparende und ressourcenschonende Produkte und Produktionsverfahren zu entwickeln – müßte das erreichbare Steueraufkommen sinken; bei Wirksamkeit des Finanzierungsziels – der Ausgleich des Finanzbedarfs für die Senkung des Beitragssatzes zur gesetzlichen Rentenversicherung – müßte das erreichbare Steueraufkommen dagegen steigen, zumindest aber fortwährend konstant bleiben302. Die hierfür kennzeichnende Beschilderung ist die des Pazierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungsund Europarecht, S. 63; J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, 17. Auflage, § 3 Rz. 14 mit Fußnote 38; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (296 f.); R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 426 f. mit Fußnote 12. Mehrdeutig H. List, DB 1999, S. 1623 (1624, 1625). 300 Vgl. nochmals oben § 11 II, bei und in Fußnote 260. Anders wohl M. Herdegen/W. Schön, Ökologische Steuerreform, Verfassungsrecht und Verkehrsgewerbe, S. 43. 301 BVerfGE 110, S. 274 (294 f.) mit Bezug auf BVerfGE 93, S. 319 (348). Vgl. auch oben § 6 I 3 sowie § 9 III. 302 P. Kirchhof, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 745 (761 f.). Vgl. auch denselben, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 669 (679).

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

radoxes. Es sind, anders gewendet und in der Beschreibung des diesbezüglichen Schrifttums, inadäquate303, gar widersprüchliche304, gegenläufige305 Zwecke. Orientiert nun an den einschlägigen verfassungsrechtlichen Kategorien gilt es auszuweisen, daß Erhebungs- und Verwendungszweck in Anbetracht ihrer divergierenden direkten Adressaten sich nicht dergestalt gegenüberstehen, daß der eine den anderen im tatbestandlichen Verbund und also in den unmittelbaren Wirkungen logisch ausschließt. Der Lenkungsadressat sieht sich (nur) insoweit mit gegenläufigen normativen Aussagen konfrontiert, als die dem Steuertatbestand in seiner Gesamterscheinung zugrunde liegenden Wertungen konträre sind. Sollen die Zwecke tatsächlich so zur Wirkung gelangen, wie sie jeweils für sich aus der gesetzlichen Regelung ableitbar sind, behindern sie sich gegenseitig in der Zielerreichung. Darin liegt, wie gesagt, zwar kein echter, logischer Widerspruch, immerhin aber eine Normeninkonsequenz. Und in der vorliegenden Konstellation, welche sich ja durch das Zusammentreffen eines den (Öko-)Steuerpflichtigen treffenden Lenkungsziels mit einem rechtserheblichen besonderen Finanzierungsziel auszeichnet, stehen dieser Art Normenkonflikt grundrechtliche Maßstäbe entgegen, zumal selbst das – in dieser Hinsicht im Urteil sehr zurückhaltende – BVerfG jedenfalls einen Eingriff in Art. 3 Abs. 1 GG erkennt306. Behindert konkret die Verwirklichung des Verwendungszwecks die Erreichung des Erhebungszwecks, mit letzterem die Erreichung des durch den Einnahmetatbestand zu verwirklichenden Eingriffsziels, dann errichtet das Übermaßverbot eine Schranke. Denn aus Sicht des (Öko-)Steuerpflichtigen zielt seine Inanspruchnahme durch den Staat in einem gewissen Umfang ins Leere und belastet dadurch über das an sich notwendige Maß hinaus. Nach alldem ist kaum der Erkenntnis auszuweichen, daß sich die sogenannte „Ökosteuer“ in ihrer aktuellen Ausgestaltung, der Kombination inadäquater Zwecke, nicht mit dem Grundgesetz vereinbaren läßt307. In welcher Form übrigens die Beseitigung des erkannten verfassungswidrigen Zustandes vorzunehmen ist, ob sich im besonderen die verfassungskonforme Auslegung308 noch als geeignetes Mittel erweist, bedarf hier, wo 303

P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Trzaskalik, S. 411 (415, 419). P. Kirchhof, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 745 (761); H. List, BB 2000, S. 1216 (1218). Vgl. auch P. Kirchhof, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 669 (679). 305 H. List, BB 2000, S. 1216 (1218). 306 Vgl. BVerfGE 110, S. 274 (291). 307 Insoweit anderer Ansicht W. Löwer, Wen oder was steuert die Öko-Steuer?, S. 34–38. Der anders geartete, jedoch auch zu dem hier vertretenen Ergebnis führende Ansatz von P. Selmer wurde bereits oben § 11 I 2 eingehend in Augenschein genommen. 304

§ 12 Zusammenfassung des 3. Teils

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es auf den Nachweis des Normenkonflikts ankommt, keiner näheren Untersuchung. Eines bleibt dennoch anzumerken: Der Normenkonflikt könnte sich bestenfalls unter größtmöglicher (der Überspannung nahekommender) Anspannung der Auslegungsmethoden zugunsten der einen oder der anderen Wertung, zugunsten also des den (Öko-)Steuerpflichtigen treffenden Lenkungsziels oder des besonderen Finanzierungsziels, beseitigen lassen. Denn der Rechtsanwender hat es hier nicht etwa mit einer Unachtsamkeit oder einer mehraktigen Willensbildung des Gesetzgebers zu tun. Letzterer ist im Gegenteil davon überzeugt, beide – objektiv inadäquaten – Zwecke verfolgen und erreichen zu können, worüber gerade die verbundene These von der „doppelten Dividende“ Rechenschaft ablegt. Vorliegend geht es deshalb um nichts Geringeres als die gesetzgeberische Zielstellung selbst, die darin besteht, beide nämlichen Zwecke zu vereinen.

§ 12 Zusammenfassung des 3. Teils Den Gegenstand des 3. Teils dieser Untersuchung füllen Fragenkomplexe aus, die ganz spezifisch mit der Verwendung staatlicher Einnahmen verbunden sind, sich dennoch unabhängig von den einzelnen Einnahmearten erörtern lassen. In Abgrenzung vom Inhalt des 2. Teils wird im aktuellen 3. Teil gleichsam der innere verfassungsrechtliche Rahmen entwickelt. Um die Thematik umfassend aufzugreifen, liegt dem unternommenen Systematisierungsversuch typisierend die Konstellation einer auf Ebene unterhalb der Verfassung angeordneten Zweckbindung zugrunde, von der auch § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO ersichtlich ausgehen (vgl. hierzu eingangs § 9). Ein generelles Verbot von Zweckbindungen ist dem Grundgesetz unbekannt. Immerhin bildet der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung in seiner verfassungskräftigen Teilaussage das der Zweckbindung in abstrakter Sicht gegenläufige Prinzip. Hiernach wird die diesbezügliche Entscheidungsfreiheit des parlamentarischen Gesetzgebers nur dann eingeschränkt, wenn ihre Betätigung das parlamentarische Budgetrecht oder die Budget308 Siehe zu dieser nur BVerfGE 2, S. 266 (282); N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rz. 29–35; K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 79–85; K. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 339–343; H. Maurer, Staatsrecht I, § 1 Rz. 67–69; B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 763–765; C. Starck, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band VII, § 164 Rz. 31 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 4 III 8 d; R. Weber-Fas, Das Grundgesetz, S. 46. Weitere Rechtsprechungsnachweise bei G. Leibholz/H.-J. Rinck, Grundgesetz, Einf., Rz. 13– 20. Allgemeiner zur norm- bzw. rangkonformen Auslegung N. Achterberg, a. a. O., § 17 Rz. 36 f.; R. Wank, Die Auslegung von Gesetzen, § 6 III 1.

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

verantwortung der Regierung in ihren normativen Inhalten gefährdet oder zu einer übermäßigen Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe führt. Deshalb hat sich die Aufmerksamkeit in erster Linie auf die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Grenzen von Zweckbindungen zu richten (vgl. hierzu § 9 I 1). Weil die haushaltswirtschaftliche Bestimmung darüber, für welche Zwecke die staatlichen Finanzmittel verwendet werden, kraft des parlamentarischen Budgetrechts dem Bundestag obliegt, fehlt der eigenmächtigen Anordnung einer Zweckbindung seitens der Bundesregierung nicht erst infolge von § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO die Handlungsgrundlage; indes es anders über die Anordnung einer Zweckbindung aufgrund Rechtsetzungsdelegation zu urteilen gilt. Wegen der strukturellen Vergleichbarkeit von sachgesetzlicher Verordnungsermächtigung und haushaltsgesetzlicher Ausgabeermächtigung sind dabei die für die letztgenannte geltenden Gestaltungsbedingungen in Anbetracht exekutiver Zweckbindungen (nach Maßgabe der Reichweite des Verantwortungsbereichs der Regierung im Budgetprozeß) zu übertragen. Zum Schutz und zur Verwirklichung des parlamentarischen Budgetrechts finden daher die speziell seitens des Haushaltsgrundsatzes der sachlichen Spezialität statuierten Erfordernisse, denen ein (Ausgabe-)Titel im Haushaltsplan Rechnung zu tragen hat, entprechende Anwendung auf die Rechtsgrundlage, welche die Exekutive ermächtigt, Einnahmen (vorab) mittels Rechtsverordnung auf die Verwendung für bestimmte Zwecke zu beschränken. Die parlamentarische Verordnungsermächtigung muß also nicht nur mit Art. 80 GG, sondern darüber hinaus auch mit den Aussagen des Haushaltsgrundsatzes der sachlichen Spezialität betreffend die Verfügungsmacht der Exekutive in Einklang stehen, womit die mögliche Reichweite der Rechtsgrundlage nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG von vornherein auf die Offenheit beschränkt ist, die ein Haushaltstitel nach jenen Bedingungen höchstens aufweisen darf. Diesem Ansatz steht § 7 Satz 2 HGrG nicht entgegen (vgl. hierzu § 9 I 2). Was den Verwendungszweck als solchen anbetrifft, so muß dieser zum ersten mit der Wertordnung des Grundgesetzes kompatibel sein. Zum zweiten besteht die Notwendigkeit, daß auch er (verfassungs-)rechtliche Grundstrukturen wahrt; Zweckbindungen dürfen namentlich nicht für Zwecke ausgesprochen werden, die (bezogen auf das gebundene Aufkommen sowie prinzipiell) nicht erfüllbar oder bundesrechtlich zu mißbilligen sind (vgl. hierzu § 9 I 3). Unabhängig von einer etwaigen Zweckbindung verlangt das Verfassungsrecht die Etatisierung sämtlicher öffentlichen Einnahmen und Ausgaben. Die Etatisierungspflicht erfaßt auch die selbständigen juristischen Personen; lediglich der Ort der Veranschlagung von Einnahmen und Ausgaben sowie

§ 12 Zusammenfassung des 3. Teils

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die bewilligende und kontrollierende Stelle sind gegebenenfalls wechselnd (vgl. hierzu § 9 I 4). Abhängig nur von der gewählten Form wie von der konkreten Ausgestaltung weisen Zweckbindungen Berührungspunkte zu verschiedenen Kompetenzgruppen auf. Dabei ergibt sich folgendes – für Zwecke dieser Zusammenfassung selbstverständlich verkürzte – Bild (vgl. hierzu § 9 II 1): Zweckbindungen, die „im Haushaltsplan zugelassen“ sind (§ 7 Satz 2 letzter Halbsatz zweite Variante HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz zweite Variante BHO), finden ihre normative Gestaltungsgrundlage im Haushaltsverfassungsrecht, während gesetzliche Zweckbindungen (§ 7 Satz 2 letzter Halbsatz erste Variante HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz erste Variante BHO) dieselbe in den allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen finden. Dessenungeachtet haben auch letztere den vorrangigen normativen Gehalten des parlamentarischen Budgetrechts Rechnung zu tragen. In Berührung gelangen Zweckbindungen, gesetzliche sowohl wie im Haushaltsplan zugelassene, des weiteren mit den bundesstaatlichen Lastenverteilungsregeln, welche den zweckbindungswilligen Gesetzgeber in der Weise einschränken, daß sie einer Zweckbindung entgegenstehen, die mit dem verfassungsrechtlichen Lastenverteilungssystem nicht harmoniert. Die die Aufkommensverteilung betreffenden Zuständigkeiten nun, also die Ertragszuständigkeiten in bezug auf die staatlichen Einnahmequellen, entfalten Bedeutung ausschließlich für die gesetzliche Zweckbindung, weil die im Haushaltsplan zugelassene Zweckbindung Einnahmen bindet, die schon als solche dem Bund zustehen und zufließen. Dabei ist die Ertragshoheit unabhängig von der Aufnahme einer Zweckbindung in erster Linie als Anschlußkompetenz in Konsequenz der sachgesetzlichen Ausgestaltung eines Einnahmetatbestandes zu interpretieren; sie darf dagegen nicht als Ausschlußprinzip im Sinne der globalen Notwendigkeit einer doppelten Kompetenzgrundlage mißverstanden werden. Die der Ertragshoheit beizumessenden Ausschlußgehalte aktualisieren sich dann, wenn die Übergriffsintensität im Verhältnis von Sachkompetenz und Ertragszuständigkeit das akzeptable Maß überschreitet, etwa die Verknüpfung mit der Sachregelung nur Alibi, das gezielte Bewirken von Reflexen im Einflußbereich der Ertragshoheit dagegen Antrieb ist. Wird dem Bund die sachliche Gesetzgebungsbefugnis für die Zweckbindung aber eröffnet, besteht sie, anders gewendet, solange unabhängig von der Ertragsberechtigung der Länder, wie sich die Aufkommenswirkung der gesetzlichen Zweckbindung auf typische Reflexe beschränkt. Der mit einer bundesgesetzlichen Zweckbindung verfolgte, in den Länderhaushalten wirksame Verwendungszweck bedarf, um die Aufmerksamkeit schließlich auf die gesetzliche Zweckbindungsregelung als solche zu lenken, wegen Art. 109 Abs. 1 GG einer verfassungsunmittelbaren Ingerenzbasis. Weist der Verwendungszweck, auf welchen die gesetzliche

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

Zweckbindung zielt, eine innere Verbindung zum (insbesondere finanzverfassungsrechtlich zulässigen) Einnahmetatbestand auf, darf der Bundesgesetzgeber die die Länderhaushalte berührende Zweckbindung kompetenzrechtlich erlassen; fehlt es daran, steht der bundesstaatlich übergreifenden Zweckbindung Art. 109 Abs. 1 GG entgegen. Die Befugnis zur Zweckbindung, sei sie gesetzlicher oder sei sie im Haushaltsplan zugelassener Art, impliziert allein noch keine Zweckbindungspflicht. Eine Pflicht zur Zweckbindung kann es nur dann geben, wenn sie eigens verfassungsgeboten ist, dann etwa, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Einnahmeart von der Zweckbindung des Einnahmeaufkommens abhängt (vgl. hierzu § 9 II 2). An bezeichneter Stelle angesprochen werden überdies Fragen der Sperrwirkung aufgrund Art. 72 Abs. 1 GG sowie der Rechtswirkungen im Verhältnis von Sachrecht einerseits und Haushaltsrecht andererseits. Ein weiterer Abschnitt widmet sich der Bestimmung einer Grenzrelation von zweckgebundenen und zweckungebunden Einnahmen (vgl. hierzu § 9 III). Den verfassungsrechtlichen Beurteilungsmaßstab bildet zuerst der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung in seiner verfassungskräftigen Teilaussage. Dessen Bezugsrahmen ist zuvor dahingehend zu bestimmen, daß er sämtliche staatliche Einnahmen und Ausgaben, das heißt auch diejenigen der Nebenhaushalte, erfaßt. Was sodann die Grenzziehung selbst anbetrifft, sind Zweckbindungen jedenfalls dann nicht mehr als vertretbar anzusehen, wenn die Deckung der notwendigen Ausgaben (vgl. Art. 106 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 GG) unter Ausnahme der zugunsten bestimmter Zwecke zu verwendenden ernstlich gefährdet erscheint. Zur Ergänzung empfehlen sich zwei Elemente qualitativer Natur: Als prinzipiell unzulässig zu betrachten sind (gesetzliche) Zweckbindungen (auch ohne quantitative Übertretung), aus deren Existenz sich ein faktischer Zwang ergibt, einen nicht oder nicht mehr bestehenden Ausgabebedarf zu erzeugen; hingegen als prinzipiell zulässig zu betrachten sind Zweckbindungen (auch bei quantitativer Übertretung), die Einnahmen betreffen, die dem Haushaltsträger durch Dritte, etwa durch die EU oder Private, verwendungsgebunden zur Verfügung gestellt werden. Jede existierende Zweckbindung, damit der aktuelle Gesamtbestand an Zweckbindungen, muß dieser Grenzziehung dauerhaft standhalten, wobei von Sach- und Haushaltsgesetzgeber zu verlangen ist, die Einhaltung der Grenzrelation im besonderen und im allgemeinen zu überprüfen. Weicht auf der Ebene des Vollzugs der tatsächliche Verwendungszweck von dem mit der Zweckbindung verfolgten ab, liegt ein Rechtsverstoß vor, der allerdings keine Außenwirkung entfaltet, wenn sich der Wirkungskreis der Zweckbindung auf den Organbereich von Parlament und Regierung beschränkt. Ist die Zweckbindung von Verfassungs wegen erforderlich, ist

§ 12 Zusammenfassung des 3. Teils

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diesbezüglich der Grund der Erforderlichkeit, das verfassungsrechtliche Regelungsziel, maßgebend. Ganz ähnlich stellen sich die Folgen verfassungswidriger Zweckbindungen dar, denn die Verfassungswidrigkeit der Zweckbindung bedeutet grundsätzlich die Verfassungswidrigkeit allein der die Zweckbindung aussprechenden Norm. Ist eine bestimmte Zweckbindung zur verfassungsrechtlichen Legitimation des Einnahmetatbestandes schon unentbehrlich, hat die letzte Beurteilung anders auszufallen. Die von Verfassungs wegen herzustellende Verknüpfung von Einnahmetatbestand und bestimmter Aufkommensverwendung wirkt bis zur vollständigen Verausgabung sämtlicher Erträge und damit auch dann noch fort, wenn der Gesetzgeber den Einnahmetatbestand bereits abgeschafft hat (vgl. hierzu § 9 IV). Um eine den Maßstäben des rechtsstaatlichen Prinzips Rechnung tragende Bindungs- und Steuerungswirkung entfalten zu können, muß auch die eine Zweckbindung statuierende Rechtsnorm hinreichend bestimmt sein. Ausreichend erscheint indes, wenn die zweckgebundenen Einnahmen dem genauen Umfang nach identifiziert werden können. Die Möglichkeit der Identifizierung entfällt etwa bei „Mehreinnahmen“, die aus der Aufhebung eines steuerlichen Abzugstatbestandes resultieren (vgl. hierzu § 9 V). Als diskussionswürdig offenbarte sich zudem die Grundrechtsrelevanz der Mittelverwendung auf der Ebene des staatlichen Einnahmeerzielungshandelns (vgl. hierzu § 10 II und § 10 III). Dabei ist an erster Stelle zu konstatieren, daß im Normalfall trotz objektiv-faktischer Wirkungen im grundrechtlichen Schutzbereich der Nachweis einer individuell greifbaren, besonders bestimmbaren Verknüpfung zwischen der staatlichen Maßnahme in Figur der konkreten haushaltsrechtlichen Verwendungsentscheidung und der Belastung oder dem Nachteil für den Grundrechtsträger nicht gelingt. Es fehlt gleichsam ein die Ebene des Einnahmeerzielungshandelns mit der Ebene der Aufkommensverwendung in individueller Hinsicht verbindendes Element, ein solches also, das die erkennbare Trennung der Vorgänge individualisierbar überbrückt und dadurch die von dem Grundrechtsträger erlangten oder unter Berührung seiner geschützten Interessen realisierten Finanzmittel im Rahmen der anschließenden Verausgabung tendenziell sichtbar werden läßt. Aus diesem Grunde beschränken sich die grundrechtlichen Abwehrmöglichkeiten regelmäßig auf das staatliche Einnahmeerzielungshandeln als solches sowie die Mittelverwendung als solche und erweisen sich insofern als autonom einnahme- und autonom ausgabenbezogen. Abweichend zu entscheiden ist beim Hinzutreten einer Zweckbindung. Diese schlägt nämlich vom Zeitpunkt der Vereinnahmung an eine (nach Maßstäben wertender Betrachtung) ununterbrochene Brücke zwischen der Ebene des Einnahmeerzielungshandelns und der Ebene der Aufkommensverwendung, und zwar auch konkret in bezug auf den in Rede stehenden Grund-

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3. Teil: Spezifische Verwendungsbedingungen

rechtsträger, vermag so an sich getrennte Vorgänge individuell zu verknüpfen. Das Hinzutreten einer Zweckbindung erreicht demnach, daß die in ihr zum Ausdruck gelangende haushaltsrechtliche Verwendungsentscheidung eine auf der Ebene des staatlichen Einnahmeerzielungshandelns relevante Beeinträchtigung ihrem Schutzbereich nach einschlägiger Grundrechte hervorruft, wenn eine auf diese bezogene Belastung oder ein auf diese bezogener Nachteil beim Grundrechtsträger aufzudecken ist. Weil die Verwendungsentscheidung letztendlich Ausfluß des verfassungskräftigen parlamentarischen Budgetrechts (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) ist, ergibt sich im weiteren das Erfordernis, das einschlägige Grundrecht und die parlamentarische Budgethoheit für den konkreten Einzelfall im Sinne des Prinzips praktischer Konkordanz zum optimalen Ausgleich zu bringen. Ein weiteres Kapitel dient der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Verhältnisses von Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck auf der einen und Verwendungszweck auf der anderen Seite. Hinsichtlich dessen gilt es, aus Gründen des rechtsstaatlichen Prinzips des Grundgesetzes vorrangig festzuhalten, daß es letzten Endes keine echten widersprüchlichen Normaussagen geben kann, andere, so gesehen unechte, insbesondere Wertungswidersprüche, nur unter der Voraussetzung nicht, daß ihrer Hinnahme verfassungsrechtliche Vorgaben entgegenstehen (vgl. hierzu § 11 I 1). Außerdem ist eine grundrechtliche Beeinflussung jenes Verhältnisses anzunehmen, die freilich von vornherein eine beschränkte ist: Solange nämlich die (indifferente) Einnahmeerzielung allein den Inhalt des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks bildet, bleibt in Abweichung der bekannten grundrechtlichen Kategorien der allgemeine oder ein besonderer Finanzbedarf die Leitgröße im bilateralen Verhältnis, welche die den Verwendungszweck einschließende Aktivierung des Übermaßverbots hindert. Sie, die grundrechtliche Beeinflussung, ist nur in den Konstellationen in Betracht zu ziehen, in denen der Inhalt des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks durch eine weitere, beispielsweise verhaltenslenkende, Zielstellung zumindest beeinflussend verstärkt wird. Die Wirkung selber ist dann aber in der Form zu kennzeichnen, daß die Grundrechte der Duldung von Wertungswidersprüchen eine Absage erteilen, die daraus resultieren, daß die Verwirklichung des Verwendungszwecks die Erreichung des Erhebungs- oder Vereinnahmungszwecks behindert (vgl. hierzu § 11 I 2). Die Ausgangsbedingung für die Beurteilung des Verhältnisses der Zwecke auf der Grundlage des Verfassungsrechts ist die Rechtserheblichkeit derselben. Einem Zweck, dem Erhebungs- oder Vereinnahmungszweck ebenso wie dem Verwendungszweck, muß dann Rechtserheblichkeit zugesprochen werden, wenn er den (deutlichen oder rechtsmethodisch zu verdeutlichenden) Gegenstand einer verbindlichen rechtlichen Regelung, beim Verwendungszweck insbesondere einer Zweckbindung, bildet. Rechtserheb-

§ 12 Zusammenfassung des 3. Teils

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lichkeit kann dem Zweck jedoch auch dann beizumessen sein, wenn er von Verfassungs wegen eines der Kriterien darstellt, welche den materiellen Gehalt und beifolgend die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Einnahme bestimmen. Hinsichtlich des Erhebungszwecks vereint beide Aspekte der verfassungsrechtliche Steuerbegriff (respektive § 3 Abs. 1 AO) mit zum Teil weitreichenden Folgen (vgl. hierzu § 11 II). Zum Urteil des BVerfG vom 20. April 2004 zur sogenannten „Ökosteuer“309, dessen Sachverhalt sich den Darlegungen oben § 11 III 1 entnehmen läßt, gilt es schlußendlich das Folgende anzumerken: Im Einklang mit dem BVerfG ist davon auszugehen, daß die ökologische Steuerreform eine Zweckbindung hervorbringt. Sie existiert zwar nicht in offener, ausdrücklicher Form, leitet sich jedoch ab aus § 213 Abs. 4 SGB VI, wird in anderem Zusammenhang nachvollzogen in § 10 Abs. 2 StromStG sowie § 25a Abs. 3 MinöStG und entspricht nicht zuletzt den Intentionen des Gesetzgebers. Entgegen dem BVerfG ist jedoch zu unterstreichen, daß sich die sogenannte „Ökosteuer“ in ihrer aktuellen Ausgestaltung, namentlich der Kombination inadäquater Zwecke, nicht mit dem Grundgesetz vereinbaren läßt (vgl. hierzu § 11 III 2 und § 11 III 3).

309

BVerfGE 110, S. 274.

4. Teil

Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten Dem Fortschritt der Kapitelzahl entspricht die zunehmende Spezialisierung des Betrachtungsgegenstandes: Indem der 2. Teil dieser Untersuchung den äußeren, der 3. Teil den inneren verfassungsrechtlichen Rahmen zu gewinnen sucht, bietet sich in bezug auf diese die übergreifende Kennzeichnung als allgemeiner Teil der Untersuchung an, ist ihnen doch der von den Einnahmearten absehende Blickpunkt gemeinsam. Der hier nun einzuleitende 4. Teil darf demgegenüber, die gewählte Umschreibung fortführend, als besonderer Teil der Untersuchung bezeichnet werden. Denn vorliegend wird an einzelne Arten staatlicher Einnahmen angeknüpft, um speziell deren jeweilige verfassungsrechtliche Verwendungsbedingungen näher zu beleuchten. Die zu diesem Zwecke nachfolgend aufgegriffenen Einnahmearten bieten angesichts der denkbaren Vielgestalt sicher keinen abschließenden Katalog, sollen dies auch gar nicht bieten, dürften jedoch immerhin als die wichtigsten zu charakterisieren sein. Weil es, was kaum der Betonung bedarf, bei gegebenem Untersuchungsgegenstande entscheidend auf die Verwendungsseite staatlichen Finanzverhaltens ankommt, können die Einnahmearten nicht in Frage gestellt oder gar neu gedacht werden; ihre materiellen Gehalte werden daher in erster Linie die einschlägige Rechtsprechung des BVerfG widerspiegeln.

§ 13 Steuern Die Steuer ist die bedeutungsvollste Einnahmequelle im Finanzstaat des Grundgesetzes – dies gerade auch in einem verfassungsrechtlichen Sinne, wie das schon besprochene Prinzip des Steuerstaates lehrt1. Infolgedessen, dazu noch wegen ihrer Stellung als einzige Gemeinlast, gebührt der Steuer der Vortritt in der Reihe der aufzuzählenden staatlichen Einnahmequellen.

1

Vgl. oben § 4 II.

§ 13 Steuern

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I. Grundlagen In ständiger Rechtsprechung geht das BVerfG davon aus, daß das Grundgesetz hinsichtlich des Begriffs der Steuer (vgl. Art. 105 f. GG) an die Definition der Reichsabgabenordnung bzw. der Abgabenordnung und damit an die seit Jahrzehnten eingebürgerte Begriffsbestimmung des gemeindeutschen Steuerrechts anknüpft2. Danach sind Steuern Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein (§ 3 Abs. 1 AO). Rundweg zutreffend macht das Gericht freilich ebenso deutlich, daß der verfassungsrechtliche Steuerbegriff über das Konzentrat einfachgesetzlicher Normen hinausreicht. Denn der verfassungsrechtliche Steuerbegriff ist, bei Lichte betrachtet, unabhängig von der einfachgesetzlichen Formulierung und mit letzterer nicht deckungsgleich; er ist autonom normativ und im Zweifel aus dem grundgesetzlichen Zusammenhang zu bestimmen. Der reguläre Erhebungszweck der Steuer besteht jedenfalls in der Erzielung von Einnahmen, wobei die Einnahmeerzielung in ihrer Ausdehnung auf einen Nebenzweck reduziert sein darf, wie § 3 Abs. 1 AO in Übereinstimmung mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung im gleichen Zuge genauer bestimmt. Denn der verfassungsrechtliche Steuerbegriff, so gibt das BVerfG im Hinblick auf den letztgenannten Umstand kund, habe der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, „daß die Steuer in der modernen Industriegesellschaft zwangsläufig auch zum zentralen Lenkungsinstrument aktiver staatlicher Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik geworden ist“3. Aus diesem Grunde kann der Gesetzgeber seine Steuergesetzgebungskompetenz grundsätzlich auch ausüben, um Lenkungswirkungen in einem nichtsteuerlichen Kompetenzbereich zu erzielen4, und bedarf dazu keiner zur Steuergesetzgebungskompetenz hinzutretenden Sachkompetenz5. Wegen ihres ver2

Vgl. hierzu und zum Folgenden oben § 11 II. BVerfGE 55, S. 274 (299); BVerfGE 67, S. 256 (282). Im Grunde gilt es, viel früher anzusetzen: „Die neutrale Steuer gibt es nicht“ (H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 60; vgl. auch K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 I 4 e [eingangs]; ferner P. Selmer/L. Hummel, NVwZ 2006, S. 14 [17]). 4 BVerfGE 13, S. 181 (203); BVerfGE 13, S. 331 (345 f.); BVerfGE 16, S. 147 (161); BVerfGE 19, S. 119 (125); BVerfGE 30, S. 250 (264); BVerfGE 36, S. 66 (70 f.); BVerfGE 38, S. 61 (82); BVerfGE 84, S. 239 (274); BVerfGE 85, S. 238 (244); BVerfGE 93, S. 121 (147 f.); BVerfGE 98, S. 106 (117); BVerfGE 110, S. 274 (292) sowie die soeben in Fußnote 3 nachgewiesenen Judikate. 5 BVerfGE 98, S. 106 (118); BVerwGE 96, S. 272 (290); BVerwGE 110, S. 248 (249). 3

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

bleibenden Finanzierungszwecks und der ausschließlichen Verbindlichkeit ihrer Steuerrechtsfolgen verweist das Grundgesetz die Lenkungssteuer in den eigenständigen steuerlichen Kompetenzbereich6. Allerdings muß der Lenkungszweck von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen und ebenfalls gleichheitsgerecht ausgestaltet sein7. Unterdessen nimmt die steuerliche Lenkung in Kauf, daß das Lenkungsziel nicht verläßlich, sondern nur annähernd erreicht wird8: Der moderne Staat verwaltet nicht nur durch rechtsverbindliche Weisung, durch Ge- und Verbote, sondern ebenso durch mittelbare Verhaltenslenkung. Entscheidet sich der Gesetzgeber zugunsten der mittelbaren Verhaltenslenkung durch Schaffung eines entsprechenden Steuertatbestandes, bietet er dem Schuldner infolge steuerlicher Belastung eines unerwünschten oder steuerlicher Verschonung eines erwünschten Verhaltens ein finanzwirtschaftliches Motiv, sich für ein bestimmtes Tun oder Unterlassen zu entscheiden. In welcher Weise der Steuerpflichtige auf den Steuertatbestand reagiert, hängt nun allein von seinem Willen ab. Kommt jedoch die steuerliche Lenkung nach Gewicht und Auswirkung einer verbindlichen Verhaltensregel nahe, wird also die Finanzfunktion der Steuer durch eine Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter verdrängt, scheiden die Steuergesetzgebungskompetenzen als Gestaltungsgrundlage aus9. Hierbei fehlt es namentlich am (steuerbegriffs-)notwendigen Merkmal der Einnahmeerzielung. Letztere muß im Mindestmaß als ein Nebenzweck erkennbar sein, wie es desgleichen der letzte Halbsatz des § 3 Abs. 1 AO zur Norm erhebt und so ausdrückt, daß die betreffende Abgabe, um Steuer zu sein, auch einen Finanzzweck vorweisen muß. Vor diesem Hintergrund offenbart sich, daß die durchlaufende oder rückzahlbare Abgabe, die Geldstrafe, die Geldbuße oder das Zwangsgeld mangels Einnahmeerzielungszweck keine Steuern darstellen.

II. Verwendungsaspekte Nunmehr dem regulären Verwendungszweck der Steuer zugewandt, besteht dieser in der Deckung des aus der Finanzierung der Gemeinlasten10 6

BVerfGE 98, S. 106 (118). BVerfGE 93, S. 121 (147 f.); BVerfGE 99, S. 280 (296); BVerfGE 110, S. 274 (293); BVerfGE 116, S. 164 (182); BVerfG, NJW 2007, S. 573 (575, 586); bezüglich des ersten Aussageteils auch BVerfGE 105, S. 73 (112 f.). 8 BVerfGE 98, S. 106 (117 f., 121); BVerfGE 110, S. 274 (292 f.); BVerfG, NJW 2007, S. 573 (575). 9 Vgl. hierzu und zum Folgenden (wieder) oben § 11 II. 10 Der Begriff der Gemeinlast(en) findet sich in einem zweifachen Sinne verwandt, namentlich für die Kennzeichnung der Steuer als allgemeine Finanzierungsabgabe ebenso wie für die Kennzeichnung der aus der Wahrnehmung der staatlichen 7

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resultierenden allgemeinen Finanzbedarfs11. Einnahmen aus Steuern dienen demnach der Deckung der vom Bund und den Ländern gesondert zu tragenden Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG). Weil die Funktion, Mittel für den allgemeinen Finanzbedarf des Staates zu gewinnen, nach dem Willen der Verfassung – konkretisiert in den Postulaten des Steuerstaatsprinzips – unter den voraussetzungslos geschuldeten Abgaben ausschließlich der Steuer zugewiesen ist12, erübrigt eine demgemäße Aufkommensverwendung, namentlich die Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs, der Steuer eine weitere, das heißt besondere, Belastungslegitimation13. Die Entbehrlichkeit einer besonderen Belastungslegitimation und die freie Dispositionsbefugnis über den Abgabeertrag hängen untrennbar zusammen14. Auf der Grundlage dessen erklärt sich ohne weiteres die Bekundung des BVerfG, wonach Abgabenregelungen unter der Voraussetzung, daß das Aufkommen nicht zur Finanzierung von Gemeinlasten diene, nichtsteuerlicher Art und damit nicht auf die Steuergesetzgebungskompetenzen stützbar seien15. Dieser Ausdruck vermag eine Schwäche nicht zu verbergen, die auf dem Begriff der Gemeinlasten fußt, vorliegend verstanden als Kennzeichnung der aus der Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben resultierenden Kosten16. Die Suche nach dem Gegenstand der Gemeinlast ist gewissermaßen die Fortsetzung der schon hinreichend Schwierigkeiten verursachenden Suche nach dem Gegenstand der staatlichen Aufgabe17. Immerhin läßt sich an dieser Stelle die Verbindungslinie zu Art. 104a Abs. 1 GG erneut zeichnen und vermittels seines WortAufgaben resultierenden Kosten; vgl. für beide Bedeutungen nur K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 346 sowie 423. 11 Vgl. hierzu und zum Folgenden oben § 4 II. 12 BVerfGE 55, S. 274 (299). Vgl. auch BVerfGE 67, S. 256 (278); BVerfGE 82, S. 159 (178); BVerfGE 91, S. 186 (201); BVerfGE 92, S. 91 (113); BVerfGE 101, S. 141 (147). 13 J. Isensee, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (441); F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 10. Vgl. auch C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 9; H. Weber-Grellet, Steuern im modernen Verfassungsstaat, S. 4 f. 14 P. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 163. 15 BVerfGE 98, S. 106 (118) mit (zumindest fragwürdigem) Bezug auf BVerfGE 29, S. 402 (408 f.) sowie BVerfGE 38, S. 61 (81). 16 W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (421) spricht expressis verbis davon, daß Steuern dem „Zwecke der Staatsaufgabenfinanzierung“ dienen. 17 Sie darf wohl verstanden werden „als eine öffentliche Aufgabe (die ihrerseits durch ihre besondere Gemeinschaftsbezogenheit gekennzeichnet ist), die der Staat nach der geltenden Verfassungsordnung für sich in Anspruch nimmt und an sich gezogen hat“ (P. Selmer, in: F. Ossenbühl, Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 139 [146, Fußnote 24] mit weiterführenden Nachweisen).

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lauts sagen, daß das Aufkommen zur Finanzierung von Ausgaben, die sich für Bund oder Länder aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, zu dienen bestimmt sein muß. Und was schließlich unter Aufgaben im Sinne der allgemeinen Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG zu verstehen ist, wurde bereits anderen Ortes, nämlich oben § 5 II 1, dargelegt. Dazu gilt es das Folgende zu bedenken. Der Begriff der Gemeinlasten wird regelmäßig – so bislang auch hier – als Sammelbezeichnung gebraucht, gleichsam als Synonym für die Summe der „einzelnen“ Gemeinlasten und somit für die Gesamtheit der Kosten, die aus der Wahrnehmung einzelner staatlicher Aufgaben resultieren. Die Zerlegung des Ganzen mag erhellen, daß die Separation einer bestimmten staatlichen Aufgabe durch bevorzugte Finanzierung nichts an ihrer Beschreibung als staatliche Aufgabe und beifolgend nichts am Vorhandensein des notwendig aus ihrer Wahrnehmung durch Bund oder Länder erwachsenden Finanzbedarfs und damit schließlich an der Kennzeichnung der konkret entstehenden Kosten als (einzelne) Gemeinlast(en) ändert. Anders und kürzer formuliert, bewirkt die Verbindung keine Statusänderung des einzelnen. Mit dieser Überlegung ist zur Zweckbindung überzuleiten, die eine Steuer nach dem üblichen Sprachgebrauch zur sogenannten Zwecksteuer macht. Angesichts der Existenz sowohl eines Erhebungs- als auch eines Verwendungszwecks erscheint es freilich treffender, insofern von einer Verwendungszwecksteuer zu sprechen18. Nach heute nahezu einhelliger und, wie angefügt werden darf, auch richtiger Auffassung ändert eine Zweckbindung von an sich steuerlichen Einnahmen nichts an deren Charakterisierung als solche; (Verwendungs-)Zwecksteuern sind mit anderen Worten Steuern im Sinne des Grundgesetzes19. Der 18 Für diese Bezeichnung entscheiden sich beispielsweise G. Schmölders/K.-H. Hansmeyer, Allgemeine Steuerlehre, S. 68; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 427. 19 BVerfGE 7, S. 244 (254); BVerfGE 9, S. 291 (300); BVerfGE 49, S. 343 (353); BVerfGE 65, S. 325 (344); BVerfGE 110, S. 274 (294); BVerwGE 5, S. 339 (340 f.); BVerwGE 58, S. 230 (234); BFHE 57, S. 473 (479); BFHE 58, S. 556 (559); BFH, BFH/NV 1996, S. 712 (713); H.-W. Arndt, BB 1992, Beilage 8, S. 5; P. Axer, GewArch 1996, S. 453 (455); D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 58, 64; D. Ehlers/W. Achelpöhler, NVwZ 1993, S. 1025 (1026); H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 6a; K. H. Friauf, in: Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Zweiter Band, S. 300 (304); U. Häde, Finanzausgleich, S. 142; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 15; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 105 GG, Rz. 7; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 291; P. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 33; M. Herdegen/ W. Schön, Ökologische Steuerreform, Verfassungsrecht und Verkehrsgewerbe, S. 42 f.; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 15; J. Hey, NJW 2000,

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verfassungsrechtliche Maßstab findet sich im Steuerbegriff, speziell in den Merkmalen erstens der Gegenleistungsunabhängigkeit, mit anderer Bezeichnung der Voraussetzungslosigkeit, und zweitens der Finanzierung von Gemeinlasten, mit anderer Bezeichnung der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs. Weil sich die Vereinbarkeit der Zweckbindung mit den vorgenannten Merkmalen des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs nicht gerade aufdrängt, empfiehlt es sich, in dieser Hinsicht bündig nachzufragen. In Verdacht, das zuerst aufgeführte Merkmal der Gegenleistungsunabhängigkeit zu verfehlen, kommen überhaupt nur ganz bestimmte Zweckbindungen, solche nämlich, deren Finanzierungsziel in irgendeiner Form im gesteiS. 640 (642); M. Hirsch, Abweichende Meinung zu BVerfGE 49, S. 343, ebenda S. 363 (368); J. Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, S. 39; derselbe, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (440); M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 4; C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 62 f.; H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1017); derselbe, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 8; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 75; M. Kloepfer, JZ 1983, S. 742 (746); T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 10; K. Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 214; R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (272 f.); B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 6; A. Rohde/M. Geschwandtner, NJW 2006, S. 3332 (3333); J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 105, Rz. 10; P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 193; derselbe, in: W. Thieme, Umweltschutz im Recht, S. 25 (35 f.); derselbe, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (300); derselbe, in: F. Ossenbühl, Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 139 (144 f.); derselbe, in: Gedächtnisschrift für Christoph Trzaskalik, S. 411 (414); P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 52; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 58 f.; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 I 4 d; K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, S. 1063; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 383; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 44; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (302 f.); R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 18; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, insbesondere S. 430–435; derselbe, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 135; D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 49 f.; siehe zum Steuercharakter zudem schon PrOVGE 64, S. 247 (252); RFHE 19, S. 169 (170); RFHE 33, S. 18 (24, 27 f.); O. Bühler, Lehrbuch des Steuerrechts, I. Band, Allgemeines Steuerrecht, S. 2, 4. Anderer Ansicht F. R. Balmes, Verfassungsmäßigkeit und rechtliche Systematisierung von Umweltsteuern, S. 127 f., 129 f., maßgeblich gestützt auf den Gesamtdeckungsgrundsatz (vgl. zu diesem oben § 6 I 3), sowie J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, 17. Auflage, § 3 Rz. 14, nach welchem eine Abgabe vorliege, die nach den verfassungsrechtlichen Maßstäben für Sonderabgaben zu beurteilen sei.

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gerten Interesse der belasteten Abgabenschuldner liegt. Festzuhalten ist daher, daß Zweckbindungen von an sich steuerlichen Einnahmen nicht zwangsläufig in Berührung mit dem betreffenden Merkmal geraten20. Daß im besonderen (Verwendungs-)Zwecksteuern auch Leistungspflichtige treffen, die keinen wirtschaftlichen Vorteil aus der Verwendung ziehen, gehört, womit das Verfassungsgericht schon einmal zu Gehör gebracht wurde, gerade zu den bei Steuern hinzunehmenden Erscheinungen21. Selbst unter der Bedingung jedoch, daß eine solche Beziehung im Verhältnis der Abgabenschuldner zum Finanzierungsziel zu verzeichnen ist, fehlt es – soweit es sich beim Einnahmetatbestand im übrigen um eine Steuer im Sinne des Grundgesetzes handelt – am unmittelbaren Zusammenhang, an der inneren Verbindung zwischen der Geldleistung der Abgabenschuldner und der nur bevorzugten Finanzierung einer Gemeinlast. In Ermangelung eines unmittelbaren Zusammenhangs, einer inneren Verbindung aber besteht keine Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung. In einem staatstheoretischen Sinne wird man die Steuerfinanzierung von Gemeinlasten zwar als „Gegenleistung“ für den oder die Staatsbürger schildern können, indes es sich nach finanzverfassungsrechtlichen Maßstäben nur um eine mittelbare Begünstigung, eben nicht um eine individuelle, besondere Gegenleistung handelt22. In aller Kürze veranschaulicht, entgilt die Steuer keine (im Finanzierungsziel liegende) besondere Leistung, die dem Schuldner nur wegen seines Entgelts gebührt23, ist vielmehr Opfer24 oder Solidarbeitrag25. Aus diesen Gründen zwingt die Zweckbindung nicht zur Annahme einer die Steuer materiell ausschließenden Abhängigkeit von einer Gegenleistung26. 20 Vgl. auch R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 431 und ferner BVerfGE 37, S. 328 (340 f.). 21 Nachweise oben § 11 I 2, Fußnote 252. 22 K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 383; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 44. Eine Beziehung solcher Art klang auch an im Allgemeinen Landrecht für die Preußischen Staaten: „Dem Besteuerungsrechte, als einem Hoheitsrechte des Staats [. . .], sind alle diejenigen unterworfen, die für ihre Personen, Vermögen, oder Gewerbe, den Schutz des Staats genießen“ (Zweyter Theil, Vierzehnter Titel, § 2; abgedruckt in H. Hattenhauer, Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten von 1794, S. 590). 23 P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 181 mit Blick auf den Gebührenschuldner. 24 R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 432. Aus staatstheoretischer Perspektive (vgl. hierzu bei Fußnote 22) gegenüber der Bezeichnung als „Opfer“ distanziert K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, S. 1064. 25 H. Weber-Grellet, Steuern im modernen Verfassungsstaat, S. 5. 26 BVerfGE 7, S. 244 (254); BVerfGE 49, S. 343 (353 f.); BVerfGE 65, S. 325 (344); BVerfGE 110, S. 274 (294); BVerwGE 58, S. 230 (234); BVerwGE 66, S. 140

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Zu klären bleibt, ob sich die Zweckbindung von an sich steuerlichen Einnahmen mit dem zweiten der hervorgehobenen Merkmale, gemeint ist die Finanzierung von Gemeinlasten, in Einklang bringen läßt. Für die Beurteilung dessen sind die Grundsteine mit den obigen Anmerkungen bereits gelegt. Mit Blick auf das der Zweckbindung inhärente Finanzierungsziel ist danach (lediglich) zu fordern, daß das gebundene Aufkommen zur Finanzierung von Ausgaben, die sich für Bund oder Länder aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, zu dienen bestimmt sein muß. Es muß, anders gewendet, die bevorzugte Finanzierung einer staatlichen Aufgabe in Rede stehen27, einer Aufgabe aus dem Bündel der allgemeinen Staatsaufgaben, für deren Gesamtheit das Grundgesetz als (primäres) Finanzierungsmittel die Steuer vorsieht. Das Grundgesetz konstituiert den verfassungsrechtlichen Rahmen, so etwa durch die Mißbilligung übermäßiger Zweckbindungen von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe28, legt sich (144); H.-W. Arndt, BB 1992, Beilage 8, S. 5; D. Birk, Steuerrecht I, § 4 Rz. 6; D. Ehlers/W. Achelpöhler, NVwZ 1993, S. 1025 (1026); K. H. Friauf, in: Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, Zweiter Band, S. 300 (304); M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 15; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 105 GG, Rz. 7; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 291; J. Isensee, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (440); M. Jachmann, StuW 1997, S. 299 (300); dieselbe, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 4; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 75; H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 2 II 5 a, § 4 III 3, ferner § 2 II 4 b; G. Schiller, Sonderabgaben mit einer wirtschaftslenkenden Antriebs- und Sanktionsfunktion in der Wirtschafts- und Finanzverfassung des Grundgesetzes, S. 72; A. Schmehl, Das Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung, S. 234; P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (300); derselbe, in: F. Ossenbühl, Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 139 (145); P. Selmer/C. Brodersen/ G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 52; K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, S. 1063 f.; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 383; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 44; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (302); R. Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 48 f.; derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 18; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 431 f.; derselbe, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 160; im Ergebnis auch W. Löwer, Wen oder was steuert die Öko-Steuer?, S. 34 f. 27 Das BVerfG spricht von der „Erfüllung der öffentlichen Aufgaben, zu deren Finanzierung Zwecksteuern dienen“ (BVerfGE 7, S. 244 [254]; BVerfGE 49, S. 343 [354]; BVerfGE 65, S. 325 [344]; Hervorhebung nicht im Original; im Anschluß etwa M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 15; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 18). 28 Vgl. oben § 6 I 3.

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aber bezüglich der Auswahl der Einzelelemente, aus denen sich die Gesamtheit der allgemeinen Staatsaufgaben zusammensetzt, und der konkreten Form ihrer Steuerfinanzierung Zurückhaltung auf. Allerdings ist mit Rainer Wernsmann zugleich auszuweisen, daß die genannte Bedingung, die bevorzugte Finanzierung einer allgemeinen Staatsaufgabe, regelmäßig vorliegen wird, darüber hinaus sogar „[e]ine ‚besondere‘ Staatsaufgabe in dem Sinne, dass eine Steuerfinanzierung der Aufgabe – also eine Finanzierung durch die Allgemeinheit der Steuerzahler – ausgeschlossen ist, [. . .] kaum denkbar [erscheint].“29 Noch weiter geht Christian Jahndorf, der – freilich vor dem anderen Hintergrund der Abgrenzung von (Verwendungs-)Zwecksteuern und Sonderabgaben – erläutert, daß „[n]ach dem Steuerstaatsprinzip [. . .] jede besondere Aufgabe zugleich eine allgemeine Aufgabe [ist], da es außer Frage steht, daß jede staatliche Aufgabe, also auch ‚besondere‘ Aufgaben, durch (nicht zweckgebundene) Steuern finanziert werden können.“30 Im Ergebnis wird sichtbar, daß auch dieses Merkmal im Regelfall nicht zum Ausschluß des Steuercharakters führt31. Eine formale Absicherung erfährt die Finanzierung von Gemeinlasten bei (Verwendungs-)Zwecksteuern, wenn deren Aufkommen – ganz im Gegensatz zur üblichen Behandlung der Einnah29 Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 434. Ein anderes Verständnis von der Reichweite der staatlichen Aufgaben und damit der Gemeinlasten offenbart sich bei J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, 17. Auflage, § 3 Rz. 14, 21, nach welchem die Steuer „grundsätzlich“ nicht zur Finanzierung besonderer Aufgaben diene (Hervorhebung im Original), wobei eine Spezifizierung des Begriffsinhalts freilich ausbleibt (dagegen R. Wernsmann, a. a. O., S. 434, Fußnote 51). Anders implizit wohl auch M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 4 bei Fußnote 35. In bezug auf die sogenannte „Ökosteuer“ (vgl. oben § 11 III 1) verneinen M. Herdegen/W. Schön, Ökologische Steuerreform, Verfassungsrecht und Verkehrsgewerbe, S. 44–46 das Vorliegen einer allgemeinen Staatsaufgabe und H. List, BB 2000, S. 1216 (1217) das Vorliegen einer Gemeinlast; dagegen zu Recht R. Wernsmann, a. a. O., S. 433 f. 30 Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 63. Dabei wird nicht verkannt, daß der Begriffssinn bei veränderten Argumentationszielen und Standpunkten variieren kann. So kann sich die „besondere“ Aufgabe anders beurteilen, wenn sie ausgehend von den Sonderabgaben (und nicht wie vorliegend von den Steuern) gedacht wird (vgl. etwa BVerfGE 55, S. 274 [298, 309, 310 f.]; vor allem wenn eigentlich der Konkretisierungsgrad des Verwendungszwecks gemeint sein sollte: hierzu H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 [1017 f.]). Damit allerdings wird die nachgewiesene Aussage von C. Jahndorf keineswegs relativiert, weil sie gerade aus dem Blickwinkel des Steuerstaatsprinzips getroffen wird. Vgl. auch R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 434, Fußnote 50 mit weiteren Nachweisen zu kritischen Stimmen bezüglich der Möglichkeit einer Trennung zwischen allgemeinen und besonderen Staatsaufgaben. 31 BVerfGE 49, S. 343 (353); BVerfGE 110, S. 274 (294); BVerwGE 66, S. 140 (144); R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 433– 435.

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men aus Sonderabgaben – in den allgemeinen Haushalt fließt (wobei nach einer Auffassung der Weg in einen speziellen Fonds oder andere Nebenhaushalte überhaupt versperrt sein soll32). Denn die zweckgebundenen Steuereinnahmen werden dadurch der staatsleitenden Gesamtentscheidungskompetenz des Haushaltsgesetzgebers33, mithin einem besonderen Legitimationsprozeß unterstellt. Abgesehen nun von den steuerbegrifflichen Erfordernissen und jenen, die den Inhalt des 2. und 3. Teils dieser Untersuchung ausfüllen, von denen gelegentlich dieser Bezugnahme insbesondere die Überlegungen zum Verhältnis von Erhebungs- und Verwendungszweck in Erinnerung gebracht werden dürfen34, ist folgendes typisierend festzuhalten: Weil die Steuer als Gemeinlast auferlegt wird und neben dem Ziel der Staatsfinanzierung grundsätzlich keiner besonderen Belastungslegitimation mehr bedarf35, bildet sie gewissermaßen den Grundfall für die Unabhängigkeit des Einnahmetatbestandes von einer bestimmten Art der Mittelverwendung36. Da also Steuereinnahmen und Steuerverwendung grundsätzlich37 nicht akzessorisch sind, folgt 32 Speziell mit Blick auf die (Verwendungs-)Zwecksteuern G. Schiller, Sonderabgaben mit einer wirtschaftslenkenden Antriebs- und Sanktionsfunktion in der Wirtschafts- und Finanzverfassung des Grundgesetzes, S. 70; C. Waldhoff, StuW 2002, S. 285 (302); anderer Ansicht T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 10; P. Selmer, in: E. Bohne, Perspektiven für ein Umweltgesetzbuch, S. 297 (302); vgl. auch H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 2 II 4 b. Bei der Beurteilung wird man folgendes zu bedenken haben: „Wird das Abgabeaufkommen zwar in den allgemeinen Haushalt eingestellt, von dort aber vollständig zweckgebunden wieder verausgabt, so ergibt sich materiell der gleiche Effekt, der auch mit der Begründung eines Sondervermögens zu erzielen wäre“ (D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO [Lieferung 139 August 1993], Rz. 64; eingehend Rz. 58– 64). Weitere Nachweise betreffend die entsprechenden Stellungnahmen im Rahmen der (allgemeineren) abgabebegrifflichen Qualifikationsdiskussion, insbesondere zur variierenden Rechtsprechung des Verfassungsgerichts, finden sich bei P. Selmer, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 217 (230 f.). 33 Vgl. oben § 5 I 1 sowie § 6 I 1. 34 Dort konnte nachgewiesen werden, daß sich die sogenannte „Ökosteuer“ in ihrer aktuellen Ausgestaltung, der Kombination inadäquater Zwecke, nicht mit dem Grundgesetz vereinbaren läßt (vgl. oben § 11 III). 35 J. Isensee, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (441); F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 10. Vgl. auch C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 9; H. Weber-Grellet, Steuern im modernen Verfassungsstaat, S. 4 f. 36 R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 439. Vgl. auch oben § 9 IV. 37 Die Einfügung des Wortes „grundsätzlich“ ist deswegen erforderlich, weil nach dem oben Gesagten immerhin die Finanzierung von Gemeinlasten in Rede stehen, der Steuerpflichtige also zur Deckung der vom Bund und den Ländern gesondert zu

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umgekehrt hieraus, was wieder mit Christian Jahndorf zu ergänzen ist, daß Verwendung oder Verwendungszweck einer Steuer regelmäßig nicht zur Rechtfertigung derselben taugen38. In Fortführung dieses Gedankens kann das BVerfG vermerken, daß weder der Zweck der Besteuerung, den staatlichen Haushalt mit Finanzmitteln auszustatten, noch die Verwendung des Steueraufkommens der Steuerbelastung Anknüpfungspunkte geben oder ihr Grenzen ziehen39. Fernerhin beläßt der Umstand, daß das Steueraufkommen nicht für den vorgesehenen Zweck verwendet wird, das Steuerschuldverhältnis selbst unberührt40. Denn die Mittelverwendung ist nicht Voraussetzung ihrer Vereinnahmung; umgekehrt erfährt die Verfassungswidrigkeit der Vereinnahmung nicht durch eine bestimmte Mittelverwendung Heilung, weshalb etwa der Finanzbedarf des Staates nicht geeignet ist, eine verfassungswidrige Steuer zu rechtfertigen41. Nach der Auffassung von Reinhard Mußgnug42 müßten fremdnützige öffentliche Abgaben als entschädigungslose Geldenteignungen angesehen tragenden Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG), beitragen muß (vgl. K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 [Zweitbearbeitung 1971], Rz. 45). 38 Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 9. Vgl. auch J. Hey, Steuerplanungssicherheit als Rechtsproblem, S. 339; P. Kirchhof, JZ 1982, S. 305 (309); ferner D. Birk, Das Leistungsfähigkeitsprinzip als Maßstab der Steuernormen, S. 191 f. Anders letztlich H. H. von Arnim, VVDStRL 39 (1981), S. 286 (311–318), welcher – vor grundrechtlichem Hintergrund – den Zusammenhang zwischen der Aufbringung der Steuermittel und ihrer Verwendung auch juristisch, wie er sagt, im Blick behalten will (ebenda, S. 311 f.) und in der Folge die These verficht, daß die Erhebung von Steuern für öffentliche Ausgaben nur dann gerechtfertigt und mit Art. 14 GG vereinbar sei, wenn sie zum Wohle der Allgemeinheit erfolge, was voraussetze, daß die finanzpolitischen Entscheidungen dem Gebot der Wirtschaftlichkeit im weiteren Sinne entsprächen (ebenda, S. 316; hinsichtlich des Verständnisses der „Wirtschaftlichkeit i. w. S.“ nimmt H. H. von Arnim [ebenda, Fußnote 117 in Verbindung mit Fußnote 112] die Umschreibung von K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 [Zweitbearbeitung 1973], Rz. 90 in Bezug). Abgesehen davon, daß die Gemeinwohlbindung der Gesetzgebung außer Zweifel steht (vgl. schon oben § 9 I 3, bei und in Fußnoten 36 f. sowie auch unten in diesem Abschnitt, bei und in Fußnote 45) und die Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung ohnehin ein Verfassungsprinzip bildet (vgl. oben § 6 V), sind zur Frage der Grundrechtsrelevanz der Verwendung staatlicher Einnahmen die nötigen Worte schon gesprochen (vgl. oben § 10). Vermittelnd K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 102 f. 39 BVerfGE 84, S. 239 (268 f.); BVerfGE 110, S. 274 (292). 40 H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1018) mit Bezug auf P. Kirchhof, ZIP 1984, S. 1423 (1426). 41 Nachweise oben § 9 IV, Fußnote 143.

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werden und seien als solche mit Art. 14 Abs. 3 GG unvereinbar. Fremdnützige Zweckbindungen stünden in auffälliger Diskrepanz zu der verfassungsrechtlichen Forderung nach Gemeinnützigkeit aller öffentlichen Abgaben. Der – durch den Ausschluß des Entschädigungsanspruchs bei Geldleistungspflichten entstehende – Widerspruch zwischen den privaten Vermögensinteressen des einzelnen und dem Gemeinwohl werde nur vermieden, soweit öffentliche Abgaben in die Gesamtdeckungsmasse der öffentlichen Haushalte einflössen oder der Abgabenlast die Teilhabe an dem mit ihr finanzierten Ausgabenutzen gegenüberstehe. Das grundsätzliche Verbot fremdnütziger Abgabelasten treffe alle gesetzlichen Geldleistungspflichten in gleicher Weise. Auch Steuerpflichten verlören ihre verfassungsrechtliche Legitimation, wenn sie weder zur Deckung des gesamten staatlichen Ausgabebedarfs noch zum Zwecke der Befriedigung eigener Interessen der Steuerschuldner eingeführt würden43. Die zuletzt rezitierte Annahme steht ersichtlich im Konflikt mit dem Vorstehenden. Denn diese Sicht der Dinge negiert in Teilen die durch die Finanzverfassung intendierte Funktion der Steuer, als allseitiges Deckungsmittel zu dienen, Finanzierungsmittel für jede Aufgabe zu sein, deren sich Bund oder Länder annehmen. Und dabei würde der Steuer denn doch eine besondere Belastungslegitimation abverlangt. Wiederholt sei überdies unterstrichen, was aus verfassungsgerichtlicher Sicht den Charakter der Steuer ausmacht, daß nämlich im besonderen (Verwendungs-)Zwecksteuern auch Leistungspflichtige treffen, die keinen wirtschaftlichen Vorteil aus der Verwendung ziehen. „Denn Fremdnützigkeit ist das Charakteristikum der allgemeinen Steuer“, wie denn auch der Autor an späterer Stelle, genauer: vor dem Hintergrund fremdnütziger Beiträge, zu bedenken gibt44. Noch in anderer Hinsicht ist die Formel von Reinhard Mußgnug in bezug auf Steuern unpassend. Die Erhebung einer Steuer zur bevorzugten Finanzierung einer bestimmten staatlichen Aufgabe – denn nur dann darf von einer Steuer gesprochen werden – stimmt, selbst wenn sie aus Sicht der Steuerschuldner als (auch) fremdnützig anmuten mag, wegen ihres schon begrifflich notwendigen und daher greifbaren Bezugs zu einer Gemeinlast mit dem gemeinen Wohl überein, zumal „[d]ie Bindung an das Gemeinwohl [. . .] selbstverständliche Voraussetzung jeder verfassungsrechtlich gebundenen Gesetzgebung [ist].“45

42 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (insbesondere 288–293). 43 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (293); Hervorhebung nicht im Original. 44 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (299). 45 BVerfGE 50, S. 50 (51). Zur Gemeinwohlbindung der Staatsgewalt überhaupt vgl. unten § 19 IV, Fußnote 344.

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

Weil nichtsdestoweniger einzig durch die voraussetzungslos geschuldete und erhobene Steuer die für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben in entsprechendem Maße erforderlichen zweckungebundenen Mittel zu realisieren sind, verlangt das Prinzip des Steuerstaates, in das rechte Licht gerückt, daß das Steueraufkommen überwiegend zweckungebunden bleibt46. Insoweit wenden sich das Prinzip des Steuerstaates und der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung parallel gegen die übermäßige Zweckbindung von Einnahmen zugunsten bestimmter Aufgaben oder Bedarfe47. Beide Maximen, das Prinzip des Steuerstaates und der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung, erzeugen aufgrund ihres Bezugs zu dem die Einnahme- und Ausgabeseite zusammenführenden allgemeinen Haushalt freilich einen generellen, also alle Steuereinnahmen betreffenden, Gradmesser. Das heißt, daß dieselben die einzelne Steuer nur insofern im Blick haben, als deren Ausgestaltung solcherart Auswirkungen zeitigt, welche die generellen Anforderungen tangieren. Unterhalb des infolge der Maximen verfassungsrechtlich insgesamt zugestandenen Ausmaßes an zweckgebundenen Einnahmen hat der Gesetzgeber aber keine weiteren Einschränkungen zu gewärtigen (im übrigen vorausgesetzt, wie gesagt, er beobachtet die steuerbegrifflichen Erfordernisse selbst sowie jene, die den Inhalt des 2. und 3. Teils dieser Untersuchung ausfüllen). Auf der Grundlage dieser Struktur wird verständlich, daß die vollständige Zweckbindung des Aufkommens einer Steuer solange unbedenklich erscheint, wie sie besagte generelle Grenze nicht überschreitet. Es kann nicht in Abrede gestellt werden, daß eine solche Abgabe schon sehr nah an die Figur der Sonderabgabe heranrückt, auch nicht, daß darin ein starkes Indiz gegen ihre Steuereigenschaft aufgedeckt zu werden vermag. Allein das individuelle Ausmaß der Zweckbindung jedoch schließt eine Steuer begrifflich nicht aus48. Bedeutung entfaltet die Verwendung des Aufkommens von Abgaben, wie soeben deutlich wurde, zum Teil auch für die Qualifikation, diese wiederum für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Abgaben. Vor allem trifft dies eben unter der Bedingung zu, daß die aus Abgaben resultierenden Einnah46 Vgl. oben § 4 II. Vgl. ferner P. Kirchhof, Besteuerungsgewalt und Grundgesetz, S. 66 mit anderer Begründung. 47 Vgl. oben § 6 I 3. 48 Vgl. auch G. Schiller, Sonderabgaben mit einer wirtschaftslenkenden Antriebsund Sanktionsfunktion in der Wirtschafts- und Finanzverfassung des Grundgesetzes, S. 68 f. mit Bezug auf BVerfGE 7, S. 244 (254), wo die vollständige Zweckbindung der Einnahmen (siehe ebenda, S. 246) die Qualifizierung der badischen Weinabgabe als Steuer nicht hinderte; ferner K. Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 214. Anderer Ansicht D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 64, der zudem eine individuelle, auf die Steuer bezogene Betrachtung des zulässigen Ausmaßes der Zweckbindung anstellt.

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men ganz oder teilweise einer Zweckbindung unterworfen sind. Solcherart vorgreifende Rechtsfragen der Aufkommensverwendung bilden Elemente des jeweiligen Abgabe- bzw. Einnahmetatbestandes. Weil der Gegenstand dieser Untersuchung nicht auf die umfassende Abgrenzung der Abgabearten zielt und zielen kann, die ihrerseits nämlich ausreichend Substanz für eine eigenständige Arbeit bietet, fand oben eingangs des 4. Teils Betonung, daß die materiellen Gehalte der Abgaben in erster Linie die einschlägige Rechtsprechung des BVerfG widerspiegeln. Diesem Programm gemäß beschränkt sich die folgende Zusammenstellung auf die entsprechenden (derweil durchaus nicht restlos überzeugenden49) Äußerungen des BVerfG, soweit sie bis hierhin nicht ohnehin schon Einarbeitung fanden. Und noch bevor es ausgeführt, hiervon zugunsten einer grundlegenden Feststellung, getroffen von Reinhard Mußgnug, abgewichen wird: „Je enger begrenzt der Kreis der abgabepflichtigen Personen und je spezieller der Zweck, für den die Abgabe bestimmt ist, desto weiter entfernt sie sich von der ‚Idee‘ und der ‚Funktion‘ der zur ‚Erzielung von Einkünften‘ bestimmten Steuern.“50 So zutreffend diese Diagnose einerseits sein mag, so viel Bewertungsspielraum beläßt sie andererseits. Die implizit zum Ausdruck gelangende Nähe zwischen Zwecksteuern und nichtsteuerlichen Abgaben veranlaßte das BVerfG schon frühzeitig zu der Feststellung, daß die Grenze zwischen Zwecksteuern und laufenden Beiträgen anerkanntermaßen schwer zu ziehen sei51. Daß darin keine juristische Formel ruht, bedarf nicht sonderlich der Betonung. In Dissonanz zur praktischen Bedeutung nichtsteuerlicher Abgaben, insbesondere Sonderabgaben, entwickelte das Gericht die verfassungsrechtlichen Kriterien dann aber relativ spät, und zwar im Zusammenhang mit der Berufsausbildungsabgabe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Ausbildungsplatzförderungsgesetz52, welche dem materiellen Gehalt nach als Sonderabgabe (mit Finanzierungszweck) zu qualifizieren war. Um die „Erzielung von Einnahmen“ und damit um eine Steuer handele es sich ausnahmslos dann, bekundete das Gericht, wenn das Aufkommen aus der Abgabe einem „öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen“ endgültig zufalle und von diesem mindestens in den Grenzen, die für Zwecksteuern gälten, frei verwendet werden könne53. Die Berufsausbildungsabgabe als Sonderabgabe sah es hingegen durch die streng 49 Für die kritischen Stimmen zur nachfolgend dargestellten Rechtsprechung stellvertretend W. Heun, DVBl 1990, S. 666 (667 f., 672). 50 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (275) unter Aufgriff der Darlegungen in BVerfGE 18, S. 315 (328 f.). 51 BVerfGE 9, S. 291 (300). 52 Vom 7. September 1976, BGBl I 1976, S. 2658. 53 BVerfGE 55, S. 274 (305) mit Bezug auf BVerfGE 36, S. 66 (70). Unzutreffend ist freilich die durch den ersten Halbsatz des Zitats vorgenommene Verknüpfung.

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

zweckgebundene Verwendung der erlangten Mittel innerhalb eines geschlossenen Finanzkreislaufs gekennzeichnet54. Durch ihre Zweckbindung weise die Berufsausbildungsabgabe zwar eine gewisse Ähnlichkeit zur Zwecksteuer auf, unterscheide sich aber von ihr schon insoweit, als vom Aufkommen der Zwecksteuer eine allgemeine, von der Berufsausbildungsabgabe dagegen eine besondere Aufgabe, deren Bewältigung nach den Vorstellungen des Gesetzgebers in der herausragenden, spezifischen Verantwortung der Gruppe der Arbeitgeber liege, finanziert werden solle. Im übrigen sei eine so „hochspezifizierte Zweckbindung“, wie sie der Gesetzgeber bei der Berufsausbildungsabgabe festgelegt habe, bei einer Zwecksteuer schwerlich vorstellbar. Steuerliche Zweckbindungen hätten erfahrungsgemäß allgemeineren Charakter55. Überdies habe die konkrete haushaltsmäßige Behandlung einer Abgabe durch den Gesetzgeber keine konstitutive Bedeutung für ihre verfassungsrechtliche Qualifizierung als Sonderabgabe oder Steuer, läge es anderenfalls doch in der Hand des einfachen Gesetzgebers, den Begriffsinhalt der Abgabe im Einzelfall auf dem Wege über die haushaltsmäßige Behandlung ihres Aufkommens zu beeinflussen und dadurch seine Kompetenz, auf die er zum Erlaß einer Abgaberegelung sich zu stützen gehalten sei, in verfassungswidriger Weise – etwa zu Lasten der Zustimmungskompetenz des Bundesrates – zu erweitern56. Das BVerfG selbst sicherte diesen Kriterien besondere Aufmerksamkeit durch den Ausspruch, daß es dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich versagt sei, eine öffentliche Aufgabe nach seiner Wahl im Wege der Besteuerung oder durch Erhebung einer „parafiskalischen“ Sonderabgabe zu finanzieren57.

§ 14 Vorzugs- und Verbandslasten Von der Steuer als einziger Gemeinlast ist zu den in tatsächlicher Hinsicht zwar nicht weniger bedeutungsvollen, im Unterschied zur Steuer jedoch verfassungsrechtlich besonders rechtfertigungsbedürftigen58 Sonderlasten überzugehen. Innerhalb des damit betretenen Gebietes richtet sich das Interesse zuerst auf die Vorzugslasten, das sind Gebühren und Beiträge, sowie die in der Folge noch näher zu kennzeichnenden Verbandslasten. 54

BVerfGE 55, S. 274 (309 f.). BVerfGE 55, S. 274 (310 f.). Zum Argument des Grades der Konkretisierung von Zweckbindungen siehe auch BVerfGE 67, S. 256 (279). Vgl. ergänzend und abgrenzend oben bei und in Fußnoten 29 f. 56 BVerfGE 55, S. 274 (305). Vgl. schon oben § 4 II. 57 BVerfGE 55, S. 274 (300); Hervorhebungen im Original. In der Folge BVerfGE 67, S. 256 (276). 58 Vgl. oben § 4 II. 55

§ 14 Vorzugs- und Verbandslasten

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I. Grundlagen Zur Orientierung im Grundsätzlichen sei das Folgende vorausgeschickt: Verknüpft der Gesetzgeber tatbestandlich eine Abgabepflicht dem Grunde sowohl wie der Höhe nach mit dem Anfall bestimmter Kosten für die Erledigung einer speziellen Aufgabe, so nimmt er eine besondere Finanzierungsverantwortung der Gruppe der Abgabepflichtigen in Anspruch, dasjenige sich nur als Auferlegung einer nichtsteuerlichen Abgabe rechtfertigen läßt59. Außerdem kann sich die Gesetzgebungskompetenz für eine solche Abgabe nur aus den allgemeinen Regeln der Art. 70 ff. GG herleiten60. 1. Gebühren und Beiträge Mit der Steuer teilen Gebühr und Beitrag (übrigens nicht anders die Verbandslast, was schon an dieser Stelle erwähnt werden darf) das vermeintliche Übel fehlender Legaldefinition auf Verfassungsebene. Immerhin finden sich die Gebühr und der Beitrag im Grundgesetz verschiedentlich erwähnt (vgl. für die erstgenannte Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, Art. 80 Abs. 2 GG, für den zweitgenannten Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG). Das Erfordernis, die Abgaben von der Steuer zu scheiden, verlangt eine begriffliche Bestimmung61, welche aus der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung gegenüber der Steuer zu gewinnen ist und dann zugleich die verfassungsrechtlichen Grenzen der Erhebung von Gebühren und Beiträgen absteckt62. Nach der Rechtsprechung des BVerfG sind „Gebühren [. . .] öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken [. . .] Das gilt entsprechend für Beiträge, die für die potentielle Inanspruchnahme einer staatlichen Einrichtung oder Leistung erhoben werden“63. Im Kontrast 59

BVerfGE 108, S. 186 (212). BVerfGE 108, S. 1 (13) unter Kennzeichung als ständige Rechtsprechung seit BVerfGE 4, S. 7 (13). Vgl. hierzu ferner P. Selmer, UTR Band 16 (1992), S. 15 (39 f.); denselben, Sonderabfallabgaben und Verfassungsrecht, S. 26 f.; denselben, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 217 (235); P. Selmer/ C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1161 f.). 61 W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 19; P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 55; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 68. 62 K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 413 vor dem Hintergrund insbesondere des Gebührenbegriffs. 63 BVerfGE 110, S. 370 (388); nahezu wortgleich BVerfGE 113, S. 128 (148). Vgl. auch zum Begriff der Gebühr BVerfGE 18, S. 392 (396); BVerfGE 20, S. 257 60

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

zum Gehalt der Steuer steht hier also eine Gegenleistung für eine besondere Leistung (vgl. § 3 Abs. 1 AO) in Rede; die Vorzugslasten sind deshalb eine Ausprägung des Äquivalenzprinzips64. Dieses Begriffsverständnis liegt seiner Struktur nach auch den Regelungen der Kommunalabgabengesetze der Länder zugrunde. Nach dem Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen65 beispielsweise sind Gebühren „Geldleistungen, die als Gegenleistung für eine besondere Leistung – Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit – der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen oder Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden“ (§ 4 Abs. 2)66, und sind Beiträge Geldleistungen, die dem Ersatz eines näher bestimmten Aufwandes für öffentliche Einrichtungen und Anlagen dienen und von den Beitragsschuldnern „als Gegenleistung dafür erhoben [werden], daß ihnen durch die Möglichkeit der Inanspruch-

(269); BVerfGE 50, S. 217 (226); BVerfGE 97, S. 332 (345); BVerfGE 108, S. 1 (13); ferner etwa BVerwGE 5, S. 136 (141); BVerwGE 12, S. 162 (170); BVerwGE 95, S. 188 (200); BVerwGE 115, S. 125 (129); zum Begriff des Beitrags BVerfGE 9, S. 291 (297 f.); BVerfGE 11, S. 105 (117); BVerfGE 14, S. 312 (317 f.); BVerfGE 38, S. 281 (311); BVerfGE 42, S. 223 (228 f.); BVerfGE 82, S. 159 (178); ferner etwa BVerwGE 39, S. 5 (6); BVerwGE 39, S. 100 (107); BVerwGE 72, S. 212 (218 f.); zu beiden Begriffen BVerfGE 7, S. 244 (254–256); BVerfGE 49, S. 343 (352 f.); BVerfGE 92, S. 91 (115); BVerfGE 101, S. 141 (148); BVerfGE 108, S. 186 (216, 220); zum Begriff der Vorzugslasten BVerfGE 93, S. 319 (343 f.). Siehe zudem schon W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 387, 391. 64 J. Isensee, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (445). Zum Äquivalenzprinzip im Recht der Staatsfinanzierung siehe die gleichnamige Monographie von A. Schmehl. Freilich darf nicht übersehen werden, daß (nach dem doppelgliedrigen Gebührenbegriff) nicht nur ein Vorteil des Gebührenschuldners in Betracht kommt, sondern die öffentliche Leistung formal im Sinne der Zurechnung zu bestimmen ist (eingehend K. Vogel, in: Festschrift für Willi Geiger zum 80. Geburtstag, S. 518). 65 Vom 21. Oktober 1969, GVBl Nordrhein-Westfalen 1969, S. 712 (in der Folgezeit mehrfach geändert). 66 Die sogenannte Verleihungsgebühr für die Fälle der entgeltlichen Einräumung eines subjektiv-öffentlichen Rechts hat nach den Untersuchungen von A. Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rz. 983 noch keinen Eingang in die Bestimmungen des Kommunalabgabenrechts gefunden. „Die staatliche Leistung für die Verleihungsgebühren liegt vor allem in der Zulassung, eine an sich nicht erlaubte Tätigkeit auszuüben und hierbei einige ausschließliche Rechte für sich in Anspruch nehmen zu können“ (BVerfGE 72, S. 330 [434]). Vgl. zu der sich um die Verleihungsgebühr rankenden Diskussion die Nachweise bei F. Kirchhof, in: H.-W. Rengeling, Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Band I, § 38 Rz. 46, Fußnoten 96 f. sowie demselben, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 16, Fußnote 23. Grundlegend zur dogmatischen Bewältigung von Verleihungsabgaben D. Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat; jüngst zur Figur der Verleihungsgebühr K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 152–159.

§ 14 Vorzugs- und Verbandslasten

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nahme der Einrichtungen und Anlagen wirtschaftliche Vorteile geboten werden“ (§ 8 Abs. 2 Sätze 1 und 2). Die Gebühr bildet ein abgabenrechtliches Instrument; ihre „Bemessung“, wie das BVerfG sagt, und damit ihre Erhebung selbst (denn ohne Erhebung kommt es nicht zur Bemessung) können – im Rahmen der überragenden Gegenleistungsbindung oder präziser: im Rahmen der Bindung an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung67 – Ausfluß verschiedener Zielsetzungen des Gesetzgebers sein. Jedenfalls den nachfolgend benannten Gebührenzwecken oder – unter Gebrauch des hier bevorzugten deutlicheren Begriffs – Erhebungszwecken zollt das Gericht verfassungsrechtliche Anerkennung68. Die Aufzählung mit dem Fiskalzweck beginnend, darf die Gebühr der Erzielung von Einnahmen69 dienen70. Weiterhin können mit der Gebühr begrenzt Lenkungszwecke verfolgt, mittels ihrer begrenzt Verhal67

Vgl. M. Wild, Die Verwaltung 39 (2006), S. 493 (509 f.). Vor der Aufzählung sei der klarstellende Hinweis erlaubt, daß die Erhebungszwecke vorliegend abstrakt (mithin als solche) in Frage stehen, mit ihrer Bezeichnung also nicht zugleich über die verfassungsrechtliche Legitimität des gesamten Gebührentatbestandes entschieden ist, der sich bekanntermaßen aus unterschiedlichen Elementen zusammensetzt. 69 In einem Atemzuge wird die Einnahmeerzielung nicht selten mit der Kostendeckung genannt, indes letztere erst im Kontext der Verwendung unten § 14 II nähere Betrachtung erfahren soll. 70 BVerfGE 50, S. 217 (226); BVerfGE 97, S. 332 (345); BVerfGE 108, S. 1 (18) mit Bezug auf D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 265, wobei freilich der Bezug auf S. 48, 50 f. der insoweit treffendere gewesen wäre; BVerfGE 115, S. 381 (390). Vgl. auch BVerfGE 13, S. 181 (198); BGHZ 98, S. 115 (119); Hamburgisches VerfG, DVBl 2006, S. 631 (632); H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 374, 383, 385; H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 30; A. T. Jobs, LKV 2003, S. 350 (351 f.); J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, § 3 Rz. 18; G. Mattern, BB 1970, S. 1405 (1405, 1411); K. Müller, BB 1970, S. 1105 (1109); D. Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 54; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 13a; P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1162); P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 56, 59; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 68; R. Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 43 f.; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 157; ferner – „das Interesse des Fiskus“ betonend – BVerfGE 80, S. 103 (107); BVerfGE 85, S. 337 (348). „Daß die Gebühren und Beiträge einen anderen Rechtscharakter [scil. als Steuern] haben, liegt nicht darin begründet, daß sie hinsichtlich der Erzielung von Einnahmen des Gemeinwesens gegenüber den Steuern einen Unterschied aufweisen, sondern darin, daß sie die Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen, während die gesetzlich auferlegte Steuer keine Gegenleistung für eine besondere Leistung des Gemeinwesens ist, vielmehr ohne solche zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs des Gemeinwesens auferlegt wird“ (G. Mattern, a. a. O., S. 1411). 68

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tenssteuerung betrieben werden71. Als legitim erweist sich auch die (Mit-) Berücksichtigung sozialer Zwecke, etwa durch Abstufungen der Gebührenbelastung unter dem Gesichtspunkt der Leistungsfähigkeit des Gebührenschuldners72. Schließlich darf die Gebühr auch die teilweise oder vollstän71 BVerfGE 50, S. 217 (226 f., 230 f.); BVerfGE 79, S. 1 (28); BVerfGE 108, S. 1 (18). Vgl. auch BVerwGE 118, S. 128 (133–135); BGHZ 98, S. 115 (119, ferner 119–123); Hamburgisches VerfG, DVBl 2006, S. 631 (632); D. Birk, Steuerrecht I, § 4 Rz. 10; H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105, Rz. 7a; S. F. Franke, StuW 1994, S. 26 (32); D. Gosch, StuW 1990, S. 201 (208); H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 385–387; M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 12; H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 30; A. T. Jobs, LKV 2003, S. 350 (351 f.); F. Kirchhof, DÖV 1992, S. 233 (237); denselben, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 24 f., 237, 241; P. Kirchhof, DStJG Band 15 (1993), S. 3 (13, 14 f.); denselben, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 33, 189–191, 198, 207; C. Klages, NVwZ 1988, S. 481 (485); J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, § 3 Rz. 19; K. Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 115–119 mit weiteren Nachweisen; D. Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 60–65; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 13a; P. Selmer, in: W. Thieme, Umweltschutz im Recht, S. 25 (36); denselben, UTR Band 16 (1992), S. 15 (22 f.); P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1162); P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 59–62; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 83–85; H. Stadie, Allgemeines Steuerrecht, Rz. 37; C. Trzaskalik, StuW 1992, S. 135 (141); K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 100; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 419; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 158, 274 et passim; D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 303–306; H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rz. 26; ausführlich M. Kloepfer, AöR 97 (1972), S. 232 sowie R. Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel. 72 BVerfGE 80, S. 103 (107); BVerfGE 97, S. 332 (345–347); BVerfGE 108, S. 1 (18); BVerfGE 115, S. 381 (390); BVerfG (Kammer), NJW 2004, S. 3321 (3321, 3322). Vgl. auch BVerwG, NVwZ 1995, S. 173 (174); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105, Rz. 7a; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 407–412; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 21; M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 12; A. T. Jobs, LKV 2003, S. 350 (351 f.); F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 26, 244; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 13a; H. Stadie, Allgemeines Steuerrecht, Rz. 37; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 158, 274 et passim; im Grundsatz ebenfalls P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 203; kritisch H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 84; ganz restriktiv K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 100; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfas-

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dige Abschöpfung besonderer Vorteile erstreben, die dem einzelnen aufgrund einer ihm zurechenbaren öffentlichen Leistung zufließen73. Nicht jeder dieser Zwecke jedoch kann beliebig zur sachlichen Rechtfertigung der konkreten Bemessung einer Gebühr herangezogen werden74. Sie sind nur dann geeignet, sachlich rechtfertigende Gründe zu liefern, wenn solche an sich legitimen Zwecke nach der tatbestandlichen Ausgestaltung der konkreten Gebührenregelung von einer erkennbaren gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden75. Dabei hat der Gesetzgeber zudem den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit, zu welchem auch Normenwahrheit sungsrechts, Rz. 420 mit weiteren Nachweisen; gegen eine sozial motivierte Staffelung von Kindergartengebühren (anders als BVerfGE 97, a. a. O.) noch VGH Kassel, NJW 1977, S. 452 (453 f.) mit zustimmender Anmerkung von K. Vogel, ebenda, S. 454 f.; N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15 Rz. 24; J. Isensee, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (453); wiederum dagegen etwa D. Birk, Steuerrecht I, § 4 Rz. 10 mit weiteren Nachweisen. Die Verbilligung von Gebühren nach sozialen Gesichtspunkten darf jedoch nicht durch eine Gebührenerhöhung zu Lasten der anderen Gebührenschuldner finanziert werden (P. Kirchhof, a. a. O. mit weiteren Nachweisen), die entstehende Deckungslücke muß durch allgemeine Haushaltsmittel ausgeglichen werden (F. Kirchhof, a. a. O., Rz. 244); die Gebühr ist wegen ihres Entgeltcharakters kein Mittel sozialer Umverteilung (M. Jachmann, a. a. O. mit weiteren Nachweisen). 73 BVerfGE 93, S. 319 (344); BVerfGE 108, S. 1 (18). Vgl. auch BVerwGE 118, S. 128 (133–135); OVG Berlin, LKV 2006, S. 278 (279); dasselbe, NVwZ-RR 2007, S. 2 (3); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105, Rz. 7a; A. T. Jobs, LKV 2003, S. 350 (351 f.); B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 13a; H. Stadie, Allgemeines Steuerrecht, Rz. 37; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 157, 274; zweifelnd M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 12. Vgl. hierzu ferner K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 422 f. 74 Hierzu und zum Folgenden BVerfGE 108, S. 1 (19 f.). Dazu wiederum G. Schiller, NVwZ 2003, S. 1337 (1340 f.). Vgl. ferner BVerwGE 118, S. 128 (133); H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105, Rz. 7a; M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 12; A. T. Jobs, LKV 2003, S. 350 (352); R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 300; M. Wild, Die Verwaltung 39 (2006), S. 493 (499 f., 522). 75 Zur gleichen Anforderung an den verhaltenslenkenden Steuergesetzgeber vgl. oben § 13 I. Und nicht nur im dortigen Zusammenhang, sondern auch hier wird man darauf hinzuweisen haben, daß die Lenkung mittels Gebühren in Kauf nimmt, daß das Lenkungsziel nicht verläßlich, sondern nur annähernd erreicht wird, da es von der Zahlungsfähigkeit und -bereitschaft des Gebührenschuldners abhängt, ob er die mit der Gebühr verbundene öffentliche Leistung annimmt. Übrigens geriete deshalb ein umfassend durch Leistungsäquivalente (wie eben Gebühren und Beiträge) finanzierter Staat in die Abhängigkeit der Leistungsempfänger (P. Kirchhof, Jura 1983, S. 505 [506]).

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gehört, zu beachten76. Letzlich muß der Gebührenschuldner in die Lage versetzt werden, erkennen zu können, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welche Zwecke der Gesetzgeber mit ihr verfolgt. Diese Anforderung bildet gleichsam die Kehrseite des weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gebührengesetzgebers. Die bisher zum Erhebungszweck angestellten Überlegungen betrafen ausdrücklich und einzig die Gebühr. Währenddem sind keine Barrieren zu konstatieren, welche die Übertragung der Erwägungen auf den Beitrag hinderten. Eine solche wird durch den materiellen Gehalt der Abgabeart des Beitrags gar geboten77, der sich von der Gebühr namentlich nur dadurch unterscheidet, daß es bei jenem um die potentielle, bei dieser um die tatsächliche Inanspruchnahme einer besonderen öffentlichen Leistung geht78. So bezieht das BVerfG etwa den in der Reihe der zuvor aufgeführten Zwecke zuletzt genannten, namentlich die teilweise oder vollständige Abschöpfung besonderer Vorteile, gerade auch auf den Beitrag79 und betont im Geiste dessen anderen Ortes, daß der Ausgleich von Vorteilen und Lasten der den Beitrag legitimierende Gesichtspunkt sei80. Kaum der besonderen Herausstellung bedarf zumal die Möglichkeit der Verfolgung des Fiskalzwecks, der Erzielung von Einnahmen, denn auch der Beitrag ist ein Instrument des Abgabenrechts81. Als geklärt darf heute schließlich die Zulässigkeit der (Mit-)Berücksichtigung sozialer Zwecke82 sowie des begrenzten Einsatzes als Lenkungsmittel83 angesehen werden. 76 BVerfGE 108, S. 1 (20) mit Bezug auf: BVerfGE 21, S. 73 (79); BVerfGE 45, S. 400 (420); BVerfGE 52, S. 1 (41); BVerfGE 63, S. 312 (324); BVerfGE 65, S. 1 (44); BVerfGE 78, S. 214 (226). 77 Vgl. auch P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 220 und ferner N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15 Rz. 26. 78 Deutlich: BVerfGE 92, S. 91 (115). 79 BVerfGE 93, S. 319 (343 f.). Vgl. auch BVerfGE 82, S. 159 (178). 80 BVerfGE 9, S. 291 (298); BVerfGE 14, S. 312 (317); BVerfGE 42, S. 223 (228). 81 Vgl. K. M. Hettlage, in: E. von Beckerath, Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Erster Band, Artikel „Beiträge“, S. 727 f.; G. Mattern, BB 1970, S. 1405 (1405, 1411); P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1162). 82 Vgl. BVerwGE 39, S. 100 (107 f.) mit weiteren Nachweisen; BVerwGE 92, S. 24 (26 f.); R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 312. 83 Vgl. S. F. Franke, StuW 1994, S. 26 (32); P. Kirchhof, DStJG Band 15 (1993), S. 3 (15 f.); K. Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 119; P. Selmer, in: W. Thieme, Umweltschutz im Recht, S. 25 (36); denselben, UTR Band 16 (1992), S. 15 (23); P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1162); P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 63 f.; C. Trzaskalik, StuW 1992, S. 135 (141). Nach F. Kirchhof, Grund-

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2. Verbandslasten Wie die Überschrift des aktuellen Paragraphen annonciert, ist im Rahmen seiner eine weitere Gruppe von Abgaben anzusprechen, welche am häufigsten wohl die Etikette Verbandslast oder korporativer Beitrag trägt. Bereits im ersten Satz findet sich angedeutet, daß sich das Vorhaben einer einführenden Darstellung einigen Schwierigkeiten gegenüberstehen sieht. Denn betreffend den in Rede stehenden Bereich ist allgemein die Feststellung vorauszuschicken, „daß die Terminologie wegen ihrer Vielfalt eher verwirrend ist und die dogmatische Einordnung dieser Abgaben vielfach nicht mit der wünschenswerten Deutlichkeit vorgenommen wird.“84 Hinzu kommt, daß sich dem Verfassungsgericht zu einer eingehenden Beschäftigung mit ihnen bislang keine geeignete Gelegenheit bot85. Weil der Gegenstand dieser Untersuchung, wie oben eingangs des 4. Teils betont, nicht auf die umfassende Abgrenzung der Abgabearten zielt und zielen kann, ist der beschriebenen Situation geradewegs durch die Bennenung des richtigen Maßstabs Rechnung zu tragen. Diesen liefert die Kategorisierung von Ferdinand Kirchhof, welche den Erfordernissen der Formenklarheit am ehesten gerecht zu werden scheint. Verbandslasten – auf nämliche Bezeichnung zugleich die Wahl fallen soll – dienen danach zur Finanzierung einer öffentlichrechtlichen Körperschaft durch Erhebung bei ihren Mitgliedern und kommen vor allem bei den öffentlich-rechtlichen Berufskammern als Kammerbeitrag vor86. Dieses Verständnis sowohl wie ein weiteres Anwendungsbeispiel läßt auch etwa das schon einmal zu Rate gezogene Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen87 erkennen, wonach Verbandsriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 249 seien lenkende Beiträge in der Praxis nicht denkbar. 84 T. Ubber, Der Beitrag als Institut der Finanzverfassung, S. 304 f. mit zahlreichen Nachweisen. 85 Siehe immerhin BVerfGE 38, S. 281 (310 f.); BVerfGE 113, S. 128 (149). 86 Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 18. Vgl. auch J. Isensee, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (447 f.); P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 217; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 47; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 427 f.; H. J. Wolff/ O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rz. 42. Beispiele bilden § 113 HandwO (zu den Aufgaben der Handwerkskammern siehe § 91 HandwO) sowie § 3 IHK-G (zu den Aufgaben der Industrie- und Handelskammern siehe § 1 IHK-G). Enger dagegen etwa BVerwG, NVwZ 2002, S. 1508, nach welchem Verbandslasten der Erfüllung bzw. Finanzierung einer den Verbandsmitgliedern selbst obliegenden Aufgabe dienten; indes ist die begriffliche Differenzierung in Anknüpfung an diese ganz konkrete Aufgabe der Formenklarheit nicht zuträglich, insofern nicht sachgerecht, was insbesondere dann gilt, wenn der Verband verschiedene Aufgaben wahrnimmt.

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lasten „[d]ie von Gemeinden oder Gemeindeverbänden für die Mitgliedschaft in einem Wasser- und Bodenverband oder in einem Zweckverband (Verband) zu zahlenden Beiträge und Umlagen“ sind (§ 7 Abs. 1 Satz 1). Bereits im begrifflichen Grundriß klingt an, daß den Verbandslasten an erster Stelle eine Finanzierungsfunktion zukommt, ihre Erhebung mithin die Einnahmeerzielung des Verbandes unterstützt. Einer Kontroverse unterliegt (auch) eine wesentliche Erhebungsbedingung, deren Klärung Voraussetzung für die weiteren Überlegungen ist. Zurückgeführt auf den für vorliegenden Untersuchungsgegenstand wesentlichen Aspekt, betrifft die Auseinandersetzung die Frage, ob Verbandslasten finanzrechtliche Beiträge darstellen88. Eine solche Einordnung hätte zur 87 Vom 21. Oktober 1969, GVBl Nordrhein-Westfalen 1969, S. 712 (in der Folgezeit mehrfach geändert). 88 Es wird kaum verwundern, daß auch und gerade in bezug auf die genannte Streitfrage das begriffliche Verständnis der vorliegend in Rede stehenden Abgabeart eine nicht unwesentliche Rolle spielt, was nicht zuletzt an der Rechtsprechung des BVerwG ablesbar ist; so bejaht es die Ausgangsfrage hinsichtlich der Kammer- und Innungsbeiträge sowie der Mitgliedslasten zu verfaßten Studentenschaften (BVerwGE 39, S. 100 [107]; BVerwGE 59, S. 231 [237]; BVerwGE 92, S. 24 [26]; BVerwGE 107, S. 169 [176]; BVerwGE 109, S. 97 [110]; BVerwG, NVwZ 1990, S. 1167 [1167]; BVerwG, NVwZ-RR 1992, S. 175 [176]; BVerwG, NVwZ 2006, S. 1068 [1069]), verneint sie hingegen mit Blick auf solche Lasten, die der Erfüllung bzw. Finanzierung einer den Verbandsmitgliedern selbst obliegenden Aufgabe dienen (BVerwGE 42, S. 210 [217]; BVerwG, NVwZ 2002, S. 1508). Aufgrund jener Problematik erscheint ein vollständiges Abbild der im Schrifttum vertretenen Meinungen der Übersichtlichkeit und damit der Sache selbst abträglich; ausgerichtet primär am hier bevorzugten Verständnis der Verbandslast sei deshalb stellvertretend hingewiesen auf die nachfolgend aufgeführten Autoren. Die Ausgangsfrage bejahen etwa E. Heyen, DVBl 1956, S. 288 (289); derselbe, DVBl 1957, S. 335; W. Kluth, Funktionale Selbstverwaltung, S. 312–314, 315–317, 319 f.; P. Selmer, in: M. Jachmann/R. Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit unter Berücksichtigung des Sicherheitsgewerbes, S. 101 (106 f.); derselbe, in: F. Ossenbühl, Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 139 (148–150); H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rz. 42; dem Ergebnis nach ebenso R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (297–299); wohl auch H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 418; H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 2 II 5 b g; zum Teil lediglich H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1016 f.); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 89–94, insbesondere 90, 92; die Ausgangsfrage verneinen (mit auch unterschiedlichen Folgerungen) etwa H. Butzer, Fremdlasten in der Sozialversicherung, S. 281; G. Hedtkamp, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 288; K. M. Hettlage, in: E. von Beckerath, Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Erster Band, Artikel „Beiträge“, S. 730; W. Heun, DVBl 1990, S. 666 (676); derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 22; F. Hummel, DVBl 1957, S. 333 (334); J. Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, S. 37; derselbe, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (448 et passim); M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz,

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Folge, daß Verbandslasten nur als gegenleistungsabhängige, genauer: von einer zurechenbaren öffentlichen Leistung abhängige, Beitragslasten zulässig sind. Die Anknüpfung insbesondere an die (Zwangs-)Mitgliedschaft im Verband oder die Mitgliedschaftsrechte89 würde die Auferlegung im Fall der Bejahung jener Frage nicht aus sich heraus rechtfertigen, ganz abgesehen davon, daß die Verbandslast ohnehin keine selbstverständliche Folge der (Zwangs-)Mitgliedschaft ist90. Die Lösung ruht in den das verfassungsrechtliche Steuerstaatsprinzip tragenden Erkenntnissen: Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre ihren Sinn und ihre Funktion, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern neben Steuern beliebig Abgaben unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz für das Steuerwesen erhoben werden könnten. Daher bedürfen nichtsteuerliche Abgaben einer besonderen sachlichen Rechtfertigung und müssen sich darüber hinaus ihrer Art nach von der voraussetzungslos auferlegten und geschuldeten Steuer Band 3, Art. 105, Rz. 21 mit Fußnote 155; F. Kirchhof, in: H.-W. Rengeling, Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Band I, § 38 Rz. 47; derselbe, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 18, 252; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 217, 278, 280; P. Lerche, DB 1995, Beilage 10, S. 4; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 104a, Rz. 8 und Art. 105, Rz. 14; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 18; F. Rottländer, Haushaltspolitische Bedeutung und Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, S. 18; P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 207 mit Bezug auf F. Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, S. 428 f.; P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 62; K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 47; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 427 f.; die Ausgangsfrage wird offengelassen von D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 159; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 22; K. Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 119 f. mit Fußnote 575; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 311. Ein abschließender Blick sei der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung gewidmet; der Ausgangsfrage zustimmend wohl BVerfGE 38, S. 281 (311); BVerfG (Kammer), NVwZ 2002, S. 335 (337); mehrdeutig jedoch BVerfGE 113, S. 128 (149). 89 Vgl. nur J. Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, S. 37; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 252. 90 Eingehend, jeweils mit weiteren Nachweisen P. Kirchhof, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 278–280 und T. Ubber, Der Beitrag als Institut der Finanzverfassung, S. 312–315, entgegen insbesondere BVerfGE 12, S. 319 (323) und BVerwGE 42, S. 210 (217). Wie die erstgenannten Autoren H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 418; P. Selmer, in: M. Jachmann/R. Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit unter Berücksichtigung des Sicherheitsgewerbes, S. 101 (106); K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 428.

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deutlich unterscheiden91. Von diesen Bedingungen sind Verbandslasten nicht ausgenommen92; auch diese sind geeignet, die die Steuer betreffenden Zuständigkeiten der Finanzverfassung zu berühren93. Am besten erscheint dem Rechnung getragen, wenn Verbandslasten nur als gegenleistungsabhängige Beitragslasten zulässig sind, die ersteren somit an der Rechtfertigung der letzteren teilhaben. Denn gerade die Gegenleistungsabhängigkeit rechtfertigt die Konkurrenz zur Einnahmeerzielung durch die Steuer94. Daß diese Sichtweise wohl nicht in jeder Beziehung ohne Abstriche am klassischen Verständnis der Gegenleistung als Definitionsmerkmal des finanzrechtlichen Beitrags auskommt, sei eingeräumt, kann für Zwecke vorliegender Untersuchung jedoch auf sich beruhen, zumal hinsichtlich des Merkmals der Gegenleistung die Rechtsprechung des BVerfG schon zur – insoweit strengere Anforderungen stellenden – Gebühr im Laufe der Zeit eine Ausweitungstendenz im Sinne einer gewissen Relativierung erfuhr, was der Hinweis auf die behandelten Gebührenzwecke erhellen mag95. Nebenbei bemerkt, erklärt diese Sichtweise die systematisch gemeinsame Behandlung mit dem finanzrechtlichen Beitrag; auf die den letzteren betreffenden Ausführungen darf sodann verwiesen werden. Wenn Walter Jellinek vom Beitrag „als eines Mitteldings zwischen Gebühr und Steuer“ spricht96, hat dies, die Richtigkeit 91

Vgl. oben § 4 II. Ausdrücklich P. Selmer, in: F. Ossenbühl, Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 139 (151). Vgl. auch W. Kluth, Funktionale Selbstverwaltung, S. 313. Nach Auffassung von K. Vogel, DVBl 1958, S. 491 (492 f.) allerdings gebiete der Zweck der grundgesetzlichen Steuerkompetenzen, die Mitgliedsbeiträge zu berufsständischen Selbstverwaltungskörperschaften als Steuern im verfassungsrechtlichen Sinne anzusehen; dagegen insbesondere F. Klein, DVBl 1959, S. 315, dessen Einordnung allerdings selbst mehrdeutig bleibt, wenn er ausführt, daß „[d]ie Mitgliedsbeiträge zu öffentlichen Körperschaften [. . .] nicht Beiträge im engeren Sinne der staatlichen öffentlichen (fiskalischen) Abgaben [sind]; sie stellen vielmehr Beiträge im weiteren Sinne der parafiskalischen Abgaben dar; als solche unterfallen sie dem Beitragsbegriff in § 1 Abs. 1 Satz 1 Halbs[atz] 1 AO“ (ebenda, S. 319 mit falscher Zitierung; der Normtext ist wiedergegeben zum Beispiel in BVerfGE 3, S. 407 [435] und bei W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 393). 93 Vgl. R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (297–299), jedoch mit Augenmerk vor allem auf den Beitrag, den öffentlich-rechtliche Anstalten von ihren Benutzern erheben. 94 M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 10 mit Blick freilich auf die sogenannte Verleihungsgebühr. 95 Vgl. oben § 14 I 1. W. Löwer, GewArch 2000, S. 89 (96) spricht durchaus treffend von einem zumindest erforderlichen „abstrakten Vorteil für die Verbandsmitglieder“; dies zustimmend aufgreifend P. Selmer, in: M. Jachmann/R. Stober, Finanzierung der inneren Sicherheit unter Berücksichtigung des Sicherheitsgewerbes, S. 101 (106 f.). 96 Verwaltungsrecht, S. 391. 92

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der Aussage in der Sache vorausgesetzt, dann vor allem in der Ausprägung als Verbandslast seine Berechtigung.

II. Verwendungsaspekte Viele Stellungnahmen in Rechtsprechung und Schrifttum erzeugen das Bild einer im Begriff der Vorzugslasten wurzelnden Zweckbindung der Einnahmen. Zum Nachweis kann stellvertretend auf Formulierungen des BVerfG verwiesen werden, die folgende Worte vernehmen lassen: „Gebühren sind [. . .] dazu bestimmt [. . .], in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Ihre besondere Zweckbestimmung, Einnahmen zu erzielen, um die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, unterscheidet sie von der Steuer. Aus dieser Zweckbestimmung folgt, daß Gebühren für staatliche Leistungen nicht völlig unabhängig von den tatsächlichen Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen; die Verknüpfung zwischen Kosten und Gebührenhöhe muß sachgerecht sein“97. Im Anschluß an diese Aussage spricht das Gericht sogar von „der Zweckbindung der Gebühr“. Hiermit findet freilich kein neuartiger Gedanke Gehör, was schon das Preussische Kommunalabgabengesetz98 mit folgenden Normierungen zu bezeugen vermag: „Die Gebührensätze sind in der Regel so zu bemessen, dass die Verwaltungs- und Unterhaltungskosten der Veranstaltung, einschliesslich der Ausgaben für die Verzinsung und Tilgung des aufgewendeten Kapitals, gedeckt werden“ (§ 4 Abs. 2 Satz 2). „Die Gemeinden können behufs Deckung der Kosten für Herstellung und Unterhaltung von Veranstaltungen [. . .] Beiträge zu den Kosten der Veranstaltung erheben“ (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Ungeachtet der vorstehenden vermeintlich klaren Formulierungen liegt die interessierende Problemstellung auf der Hand: Ist das Bild einer im Begriff der Vorzugslasten wurzelnden Zweckbindung überhaupt zutreffend? Mit anderen Worten: Sind Vorzugslasten (von Verfassungs wegen) einer Zweckbindung unterworfen, welche den Ertrag auf die Verwendung zur Deckung der durch die öffentliche Leistung verursachten Kosten beschränkt? Mit Dieter Wilke, welcher seine Auffassung in bezug auf die Gebühr gewinnt, ist nachdrücklich herauszustellen, daß die Funktion spezieller Kostendeckung keineswegs das Bestehen einer normativen Bindung bedeutet, 97

BVerfGE 97, S. 332 (345). Ähnlich BVerfGE 50, S. 217 (226). Vgl. ferner die oben § 14 I 1 wiedergegebene Begriffsbestimmung des Gerichts: „[. . .] dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken“. 98 Vom 14. Juli 1893, Gesetzessammlung Nr. 21, S. 152; abgedruckt zum Beispiel in FinArch 10 (1893), S. 318.

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wonach das Aufkommen ausschließlich zur Finanzierung der betreffenden öffentlichen Leistung verwendet werden dürfte99. Für diese Sicht der Dinge ist zunächst ein formales Argument anzubringen. Häufig ginge eine auf die Kostendeckung zielende Zweckbindung nämlich fehl, was gewahr wird, wenn man sich die Wirkungsweise von Zweckbindungen genauer vor Augen hält. Die Verausgabung der gebundenen Finanzmittel zugunsten des der Zweckbindung innewohnenden Finanzierungsziels und damit die Verwirklichung des letzteren bedingen, genau betrachtet, die vorherige Vereinnahmung der betreffenden Finanzmittel. Erst die Vereinnahmung der Finanzmittel bereitet den Boden, daß dieselben für ein bestimmtes Finanzierungsziel, vorliegend die Deckung der durch die öffentliche Leistung verursachten Kosten, zur Verfügung stehen. Nun ist die Erhebung von Gebühren und Beiträgen doch gegenleistungsabhängig, abhängig also von dem die Vorzugslasten gerade legitimierenden Anerbieten der zurechenbaren öffentlichen Leistung. In vielen Fällen wird die Realisierung der öffentlichen Leistung Kosten zu einem Zeitpunkt entstehen lassen, zu welchem die 99 Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 51, eingehend S. 51–54. Im Ergebnis ebenso BVerwGE 13, S. 214 (224); Hessischer VGH, ESVGH 10, S. 184 (186 f.); H.-J. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, § 10 Rz. 9; G. Fromm, ZRP 1978, S. 124 (126); H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 389, 416; P. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 32 f., 166; derselbe, NVwZ 1995, S. 745 (747, ferner 749); H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 28, 31; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 34, 208, 216; (implizit) M. Kloepfer, AöR 97 (1972), S. 232 (242 f.); J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, § 3 Rz. 18; W. Loschelder/G. Giere, Gemeindehaushaltsrecht, § 12, Anmerkung 1 c (S. 115); D. Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 54 f., 55 f., 90 f.; J. Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 69 f.; P. Selmer, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 217 (236); K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 424, 429; M. Wild, Die Verwaltung 39 (2006), S. 493 (505, 510); (implizit) R. Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 43 f.; wohl auch R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 274. Enger wohl P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 58; mehrdeutig K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 49, 161, der zunächst die Verwendung des Aufkommens von Gebühr und Beitrag durch deren Erhebung determiniert sieht, doch später auch die Einstellung in den allgemeinen Haushalt für möglich erachtet; K. Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 182, welcher sagt, „Gebühren und Beiträge legen als Vorzugslasten zwar nahe, daß ihr Aufkommen einer speziellen Verwendung zufließt: der Deckung der jeweiligen Verwaltungskosten, daher gerade braucht jedoch das Abgabeaufkommen keiner förmlichen Zweckbindung zu unterliegen“; G. Zeitel, in: E. von Beckerath, Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Vierter Band, Artikel „Gebühren“, S. 227, der zunächst meint, Gebühren seien „allgemeines Deckungsmittel im Haushalt“, sodann allerdings schreibt, dieselben stellten „haushaltsrechtlich spezielle Deckungsmittel dar“.

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zur Deckung vorgesehenen Einnahmen aus den Vorzugslasten mangels Vereinnahmung noch gar nicht zur Verausgabung zur Verfügung stehen. Das erzwingt die Aufbringung der die Kosten deckenden Mittel aus dem allgemeinen Haushalt. Unter diesen Bedingungen aber muß zur Kostendeckung der Eingang der (später vereinnahmten) Mittel aus den Vorzugslasten in den allgemeinen Haushalt ausreichen. Weiteres empfiehlt sich noch zu berücksichtigen. Bei Lichte besehen, gehört die sich um die Funktion der Kostendeckung rankende Diskussion in den Bereich und auf die Ebene des Einnahmetatbestandes. Diese Funktion konkretisiert das den Vorzugslasten eigene Element der Gegenleistung (gemeint fortwährend im Sinne der zurechenbaren öffentlichen Leistung) insofern, als mittels ihrer – freilich nicht ausschließlich mittels ihrer, was hier aber vernachlässigt werden darf100 – der öffentlichen Leistung ein bestimmter Wert beigemessen werden kann, der wiederum (in Verbindung mit dem rechtsstaatlichen Übermaßverbot) ein Maß für die Höhe der Gebühren (oder des Beitrags) konstituiert. Die Gegenleistung ist vorderhand Grund, in der Ausformung durch jene doch auch Grenze der Erhebung von Vorzugslasten. Auf der Ebene des Haushaltsrechts bedarf es überhaupt keiner normativen Absicherung durch zweckentsprechende Mittelverwendung101; die Vorzugslasten erfahren ihre Ausgestaltung sowohl wie ihre Begrenzung von Verfassungs wegen umfassend im Einnahmetatbestand. So entfällt auch nicht das Recht zur Erhebung von Gebühren, um einen längst vom Königlich Preußischen Oberverwaltungsgericht entschiedenen Sachverhalt aufzugreifen, wenn die Kosten einer kommunalen Einrichtung durch einen staatlichen Zuschuß gedeckt sind102. Ganz im Sinne der vorliegend als zutreffend erachteten Sichtweise ließ sich auch das 100

Auf die zweite Hälfte des Eingangszitates ist zurückzukommen: „Aus dieser Zweckbestimmung folgt, daß Gebühren für staatliche Leistungen nicht völlig unabhängig von den tatsächlichen Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festgesetzt werden dürfen; die Verknüpfung zwischen Kosten und Gebührenhöhe muß sachgerecht sein“ (BVerfGE 97, S. 332 [345]). Eine nur partielle Kostendeckung zu erstreben, ist dadurch ebensowenig verwehrt, wie es nicht kategorisch ausgeschlossen ist, einen Gewinn zu erzielen (D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 53 f.). Und da keine Verpflichtung besteht, Vorzugslasten in der vollen zulässigen Höhe zu erheben, kann mittels ihrer bis zur Ausschöpfung der zulässigen Höhe, wie oben § 14 I 1 ausgeführt, zugleich auch ein anderer Zweck als derjenige der Einnahmeerzielung zur Kostendeckung verfolgt werden (vgl. K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 100). Die zur Begrenzung der Höhe traditionell herangezogenen Maximen sind das genannte Kostendeckungsprinzip sowie das Äquivalenzprinzip (überblicksweise mit weiteren Nachweisen M. Wild, Die Verwaltung 39 [2006], S. 493 [496 f.]). 101 D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 52. 102 PrOVGE 104, S. 20 (21 f.). Vgl. auch H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 389; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 209; D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 52 f.

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BVerwG baldig vernehmen: Aus der Funktion des Kostendeckungsprinzips folge nur, die Befugnis zur Gebührenerhebung der Höhe nach zu begrenzen; das Kostendeckungsprinzip begründe kein Spezialdeckungsverhältnis, das die Gebührenerhebung gestattende Gesetz könne also nicht als besonderes Gesetz im Sinne des § 29 Abs. 1 RHO103, der seinerzeit das Gesamtdeckungsprinzip normierte, angesehen werden104. Schließlich wird der Staat von der Erbringung der gebühren- oder beitragspflichtigen Leistung nicht etwa durch den Umstand befreit, daß keine Zweckbindung für das Aufkommen existiert105. Und hier schließt sich der Kreis, insofern nämlich, als eben der Eingang der aus der Erhebung der Vorzugslasten realisierten Mittel in den allgemeinen Haushalt ausreichen muß, wenn nach dem zuvor Gesagten die aus der fortwährenden Leistungspflicht des Staates resultierenden Kosten aus allgemeinen (mangels zweckgebundenen) Haushaltsmitteln zu decken sind. Nach alldem bleibt mit den Worten von Dieter Wilke festzuhalten: Vorzugslasten „dienen [. . .] deshalb der Deckung spezieller Kosten, weil ihre Erhebung eine mit Kosten verbundene öffentliche Leistung voraussetzt“; die Funktion spezieller Kostendeckung „ist vielmehr ein bloßes Anhängsel“ der Definition des Einnahmetatbestandes, auf das denn auch häufig zu Recht verzichtet wird106. Eine gegensätzliche Betrachtungsweise107 beruht, mit einem Wort, auf einem Mißverständnis im Punkte der Bedeutung der Gegenleistungsabhängigkeit der Vorzugslasten als Grund und Grenze ihrer Erhebung. Konsequenterweise ist der besonderen Stellung des Elements der Gegenleistung im Zusammenwirken mit dem der Kostendeckung noch in anderer 103 „Alle Einnahmen des Reichs dienen als Deckungsmittel für den gesamten Ausgabebedarf des Reichs, soweit nicht im Haushaltsplan oder in besonderen Gesetzen etwas anderes bestimmt ist.“ Siehe RGBl II 1923, S. 17, Fassung vom 13. Dezember 1933, RGBl II 1933, S. 1007. 104 BVerwGE 13, S. 214 (224); Hervorhebungen nicht im Original. Vgl. auch Hessischer VGH, ESVGH 10, S. 184 (187). 105 Vgl. D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 52 mit anderem Blickwinkel. 106 Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 52. 107 So etwa D. Ehle, DÖV 1962, S. 45 (48, Fußnote 40); K. Müller, BB 1970, S. 1105 (1109); wohl auch BayVGHE 19, S. 71 (74), nach welchem bei der Gebühr im Vergleich zur Steuer „an die Stelle der Funktion als allgemeines Deckungsmittel die Funktion als spezielles Deckungsmittel (Entgelt)“ trete; dies aufgreifend A. Dahmen/G. Küffmann, Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, 1. Auflage, S. 87, die an die Stelle des Klammerzusatzes „Entgelt“ den der „Gegenleistung“ setzen; schließlich wohl auch OVG Münster, OVGE 21, S. 183 (184), das urteilt, die Gebühr könne als besonderes Deckungsmittel „nicht dazu dienen, den Haushalt der einzelnen Verwaltungszweige auszugleichen“, abzustellen sei „vielmehr auf die überschaubaren und hinsichtlich ihres Aufwands kalkulierbaren Teilbereiche der einzelnen Verwaltungszweige.“

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Hinsicht angemessen Ausdruck zu verleihen. Eine beachtliche Entwertung beider, gleichsam eine Aushöhlung ihrer ja normativen Verbindung, stellte es dar, könnten die Einnahmen aus Vorzugslasten anstatt dem leistungserbringenden, kostentragenden Rechtsträger (ersatzlos) einem anderen Rechtsträger zugewiesen werden, fielen Erhebungs- und Ertragszuständigkeit also auseinander. Erträge aus Vorzugslasten müssen folglich dem die öffentliche Leistung erbringenden und mit ihren Kosten belasteten Hoheitsträger zufließen und für ihn verfügbar sein108. Überdies bieten die bisherigen Überlegungen ein sicheres Fundament, um in einem weiteren Schritt die Frage nach der Zulässigkeit von Zweckbindungen der Einnahmen aus Vorzugslasten zu beantworten. Aus ihnen heraus zeigt sich, daß keine Gründe, die Einhaltung vorbezeichneter Bedingung vorausgesetzt, gegen die Zulässigkeit der Zweckbindung sprechen109. In Anbetracht der umfassenden Regulierungsfunktion des Elements der Gegenleistung auf der Ebene des Einnahmetatbestandes bedarf es auf der Ebene des Haushaltsrechts nicht nur, wie ausgeführt, keinerlei normativer Absicherung durch zweckentsprechende Mittelverwendung. Umgekehrt erweist sich auch die Anordnung einer zweckentsprechenden Mittelverwendung als unschädlich, ist doch die Betroffenheit des Abgabepflichtigen nicht anders zu bewerten, wofür denn ebenfalls die Gegenleistungsabhängigkeit der Vorzugslasten umfassend Sorge trägt und demgemäß anzuführen ist. Stehen die Erträge aufgrund einer Zweckbindung nicht als allgemeine Haushaltsmittel zur Verfügung, hebt dies die Funktion der Kostendeckung mitnichten auf. Der allgemeine Haushalt wird nämlich in Höhe der zweckgebundenen Erträge entlastet, weil im Umfang derselben keine allgemeinen Haushaltsmittel für das der Zweckbindung innewohnende Finanzierungsziel aufgebracht werden müssen. Von vorangehenden Überlegungen strikt zu trennen ist notabene die Einsicht, daß das in der Zweckbindung zum Ausdruck kommende Finanzierungsziel neben anderen (nach juristischer Methodik beachtlichen) Anhaltspunkten einen Hinweis auf die mit der Vorzugslast normativ 108 H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 28, 31; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 212; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 159; D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 53. Vgl. auch D. Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 52 f.; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 2; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 71. 109 P. Henseler, NVwZ 1995, S. 745 (747, ferner 749); H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 28; D. Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 91; K. Vogel/ C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 424; D. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 54.

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verknüpfte staatliche Leistung zu bieten vermag, hinsichtlich derer sich sodann die Frage stellt, ob sie im Sinne des Rechts der Vorzugslasten dem Abgabenschuldner zurechenbar ist. Gelegentlich dessen dürfen die Darlegungen von Reinhard Mußgnug in Erinnerung gerufen werden, wonach alle gesetzlichen Geldleistungspflichten in gleicher Weise das grundsätzliche Verbot fremdnütziger Abgabelasten treffe110. Indes erwachsen aus diesem Postulat keine Nöte in betreff der Vorzugslasten, wie der Autor selbst implizit einräumt111. Denn kraft ihrer Gegenleistungsabhängigkeit ist die Abgabepflicht an einen Vorteil in der Person des Abgabepflichtigen, an einen Vorzug eben, bedingend gebunden. Jene Forderung stellt Reinhard Mußgnug insbesondere an die Verbandslasten, wohingegen nach hier vertretener Ansicht dieselben ohnehin nur als gegenleistungsabhängige Beitragslasten zulässig sind, so daß eine Fremdnützigkeit schon aus diesem Grunde ausscheidet. Hinzuweisen ist – cum grano salis – an aktueller Stelle auf ein Problem, mit welchem sich die Vertreter der gegenteiligen Auffassung (hinsichtlich der Einordnung der Verbandslasten) konfrontiert sehen. Fehlt es nämlich an der Gegenleistungsabhängigkeit, sind Verbandslasten als fremdnützige Abgaben nicht mehr ausgeschlossen, ihre Nähe zur Steuer offenkundig. Diesem erkannten Mißstand versuchen einige der benannten Autoren entgegenzuwirken, indem sie das Gebot einer zweckgebundenen112 bzw. einer „gruppennützigen“113 Verwendung des Aufkommens der Verbandslast statuieren.

§ 15 Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) In der Aufzählung der Sonderlasten voranzukommen, besagt zugleich, in das begrifflich Ungesicherte fortzuschreiten. Zur Trübung der Kategorien trägt das Verfassungsgericht selbst nicht nur unwesentlich bei, zumal seines Postulats wegen, wonach dem Grundgesetz ein abschließender Kanon zulässiger Abgabetypen unbekannt sei114. Der Versuch, dennoch zu typisieren, 110 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (insbesondere 288–293). Vgl. ferner oben § 13 II vor dem Hintergrund der Steuer. 111 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (299 mit Fußnote 64). 112 So G. Hedtkamp, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 288; J. Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, S. 37. 113 So P. Axer, GewArch 1996, S. 453 (458); F. Kirchhof, in: H.-W. Rengeling, Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Band I, § 38 Rz. 47. 114 Vgl. oben § 4 II. Kritisch zum Fehlen eines geschlossenen Katalogs der Abgabeformen etwa D. Birk, in: Festschrift für Wolfgang Ritter zum 70. Geburtstag, S. 41 (46 f.); P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1154 f., 1162 f.). In dieser Hinsicht warnte bereits P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungs-

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führt geradewegs zu den finanzierenden Sonderabgaben, zu den Sonderabgaben mit Finanzierungszweck also, zunehmend genannt auch Sonderabgaben im engeren Sinne, die häufiger als andere Abgaben in den allgemeineren Teilen dieser Untersuchung als konkreter Beleg für bestimmte abstrakte Aussagegehalte dienten. Das hat seine Ursache in dem Umstand, daß diese Abgabeform schon von Verfassungs wegen einer Zweckbindung ihres Aufkommens unterliegt.

I. Grundlagen Das Besondere der parafiskalischen Sonderabgaben mit Finanzierungszweck besteht in ihrer Verwandtschaft mit der Steuer. Wie diese werden jene – von ihrem Sachgestaltungszweck abgesehen – zur voraussetzungslosen Einnahmeerzielung erhoben. Der Gesetzgeber nimmt Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen115. Indes hindert das Grundgesetz, wie oben unter dem geläufigen Titel „Prinzip des Steuerstaates“ dargelegt, den Gesetzgeber daran, Sonderabgaben zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens zu erheben und das Aufkommen aus derartigen Abgaben zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu verwenden; die Funktion, Mittel für den allgemeinen Finanzbedarf des Staates zu gewinnen, ist (unter den voraussetzungslos geschuldeten Abgaben) nach dem Willen der Verfassung ausschließlich der Steuer zugewiesen. Deshalb bedürfen nichtsteuerliche Abgaben einer besonderen sachlichen Rechtfertigung und müssen sich darüber hinaus ihrer Art nach von der Steuer deutlich unterscheiden116. Diesen Notwendigkeiten trug das BVerfG mit der Konstituierung einer Reihe von Erhebungsbedingungen Rechnung, die es zuletzt in der Entscheidung zu den Altenpflegeumlagen erweiterte117. Sie gelten gleichermaßen recht, S. 183 f. vor dem Hintergrund von „Sonderabgaben“ vor dem Entstehen „einer zweiten apokryphen Steuerverfassung“. 115 BVerfGE 108, S. 186 (219). Diese Charakterisierung verbindet das Gericht nun ausdrücklich mit dem Begriff der Sonderabgaben im engeren Sinne. 116 Vgl. nochmals oben § 4 II. 117 BVerfGE 108, S. 186 (217–219); in der Folge BVerfGE 110, S. 370 (389); BVerfGE 113, S. 128 (150); zuvor grundlegend BVerfGE 55, S. 274 (298, 303 f., 305–308) mit weiteren Nachweisen; sodann BVerfGE 67, S. 256 (275–277); BVerfGE 75, S. 108 (147 f.); BVerfGE 82, S. 159 (179–181); BVerfGE 93, S. 319 (344); ferner BVerfGE 57, S. 139 (167); BVerfGE 91, S. 186 (202 f.); BVerfGE 92, S. 91 (113 f.); BVerfGE 101, S. 141 (147 f.). Einen Versuch, die Sonderabgabe erschöpfend zu definieren, hat das BVerfG bislang nicht unternommen (vgl. immerhin einerseits BVerfGE 55, a. a. O., S. 297; andererseits BVerfGE 67, a. a. O., S. 274 f.; BVerfGE 78, a. a. O., S. 267; BVerfGE 81, S. 156 [186]). Die Rechtsprechung sieht

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

für den Bund und die Länder, weil letzteren anderenfalls ein allgemeiner Zugriff auf das begrenzte Leistungsvermögen der Bürger zustünde, der nicht den Schranken der Steuergesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2 und Abs. 2a GG unterläge118. Außerdem könnte die seitens der Finanzverfassung vorgenommene Verteilung der Ertragshoheit und des Finanzaufkommens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden einseitig zugunsten der Länder verändert werden, wenn einzelne Länder unter Umgehung jener eingeschränkten Steuergesetzgebungskompetenz sich neue Abgabenquellen erschlössen119. Die Erhebungsbedingungen drücken sich in folgenden Anforderungen aus120, die uneingeschränkt für alle Sonderabgaben Gültigkeit beanspruchen, welche einen Finanzierungszweck, sei es als Haupt- oder als Nebenzweck, verfolgen121: Erstens darf sich der Gesetzgeber der Sonderabgabe mit Finanzierungszweck nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht, indem er gestaltend auf den geregelten Sachbereich Einfluß nimmt. Zweitens darf nur eine homogene Gruppe in Anspruch genommen werden, die durch eine vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten materiell von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist. Drittens muß die homogene Gruppe nach materiell-inhaltlichen Kriterien in einer spezifischen Beziehung zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck stehen, also eine besondere Sachverantwortung aufweisen, weil sie dem mit sich sogar dem Vorwurf ausgesetzt, Definitions- und Zulässigkeitsmerkmale zu vermengen; so beispielsweise D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 114; P. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 22 f., 25 f.; derselbe, NVwZ 1985, S. 398 (401); W. Heun, DVBl 1990, S. 666 (666 f.); derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 24; W. Jakob, in: Festschrift für Franz Klein, S. 663 (667 et passim); M. Kloepfer, JZ 1983, S. 742 (746); P. Lerche, DB 1995, Beilage 10, S. 5; L. Osterloh, JuS 1982, S. 421 (424); P. Selmer, in: W. Thieme, Umweltschutz im Recht, S. 25 (39); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 130; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 226; vermittelnd K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 449; referierend M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 25; H. Jochum, StuW 2006, S. 134 (137). Der Begriff der Sonderabgabe wurde geprägt wohl von W. Weber, Die Dienst- und Leistungspflichten der Deutschen, S. 81–83, 88 f.; zur vorbereitenden Diskussion in der Literatur allgemein K. Vogel/C. Waldhoff, a. a. O., Rz. 446. 118 BVerfGE 92, S. 91 (115 f.) mit Bezug auf BVerfGE 67, S. 256 (285 f.); BVerfGE 101, S. 141 (148); BVerfGE 108, S. 186 (217). 119 BVerfGE 92, S. 91 (115). 120 Vgl. zum Folgenden die in Fußnote 117 nachgewiesene Judikatur. 121 BVerfGE 67, S. 256 (278); BVerfGE 82, S. 159 (181).

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der Erhebung verfolgten Zweck evident nähersteht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Viertens besteht die Notwendigkeit, das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also gruppennützig, zu verwenden. Soll eine Aufgabe auf längere Zeit durch Erhebung der Sonderabgabe finanziert werden, so ist der Gesetzgeber fünftens gehalten, in angemessenen Zeitabständen zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Erhebungsentscheidung aufrechtzuerhalten oder ob sie wegen veränderter Umstände, vor allem wegen Wegfalls des Finanzierungszwecks oder Zielerreichung, zu ändern oder aufzuheben ist. Denn im Gegensatz zur Steuer bedarf die Sonderabgabe als Ausnahmeinstrument der fortdauernden Legitimation durch hinreichende Rechtfertigungsgründe. Diese Anforderungen hat das Gericht nun um das Erfordernis erweitert, daß (sechstens) der Gesetzgeber die erhobenen Sonderabgaben im Interesse wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle haushaltsrechtlich vollständig dokumentieren muß. Von letzterem Punkte betroffen sind „alle nicht-steuerlichen Abgaben [. . .], die weder Gebühr noch Beitrag sind und bei denen auch mangels sonstiger spezieller Sach- und Zweckzusammenhänge eine Konkurrenz zur Steuer nicht von vornherein ausgeschlossen ist (Sonderabgaben im engeren Sinn)“122. Aus dem Ausnahmecharakter der Sonderabgabe folgt sodann, daß diese Zulässigkeitskriterien strikt auszulegen und anzuwenden sind.

II. Gruppennützige Verwendung des Abgabeaufkommens Von besonderem Interesse ist hier selbstverständlich das Merkmal der gruppennützigen Verwendung. Doch was besagt es konkret, daß das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen zu verwenden ist? Für die Beantwortung dieser Frage darf den Darlegungen des BVerfG die Prärogative zugebilligt werden, denn das Merkmal ist Bestandteil einer (noch) gefestigten Ordnung des Gerichts zur verfassungsrechtlichen Bewältigung der Sonderabgaben mit Finanzierungszweck. Und en passant angemerkt, bildet es auch ein Element des Einnahmetatbestandes (scil. der Sonderabgaben mit Finanzierungszweck), mit der Folge, daß es – den oben eingangs des 4. Teils gesetzten Bedingungen folgend – sich inhaltlich ohnehin am Verständnis (in erster Linie) des Verfassungsgerichts ausrichten soll. Gewonnen ist hiermit freilich weniger, als es bei flüchtigem Hinsehen scheinen mag; die vorstehend geschaffene Basis trägt nur vermeintlich. Unter dem bezeichnenden Titel „Die sogenannte Gruppennützigkeit der Sonderabgabe – eine Zulässigkeitsvoraussetzung im Wandel“ widmete Peter Selmer dem Merkmal der gruppennützigen Verwendung jüngst eine einge122

BVerfGE 108, S. 186 (219). Vgl. auch BVerfGE 110, S. 370 (393).

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

hende Analyse123. Eine solche muß deshalb nicht wiederholt, auf die Ausführungen von Peter Selmer darf hier vielmehr umfassend verwiesen werden. Aufgabe bleibt es an aktueller Stelle allenfalls, maßgebliche Eckpunkte – eben unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts – aufzuzeigen. Letzteres nun gibt die folgenden konkreteren Auskünfte zu Hintergrund und Gehalt des nämlichen Merkmals124: Die nichtsteuerliche Belastung von Angehörigen einer Gruppe setzt voraus, daß zwischen den von der Sonderabgabe bewirkten Belastungen und den mit ihr finanzierten Begünstigungen eine sachgerechte Verknüpfung besteht. Diese Verknüpfung wird hergestellt, wenn das Abgabeaufkommen gruppennützig verwendet wird. Der Gruppennützigkeit ist allerdings nicht erst dann Rechnung getragen, wenn das Aufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen verwendet wird; es genügt, wenn es überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird. „Fremdnützige“ Sonderabgaben dagegen sind (ungeachtet möglicher Bedenken aus den Grundrechten, insbesondere aus Art. 14 GG) unzulässig, es sei denn, daß die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten fremder Begünstigter aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigt. Zur weiteren Klärung vermag des weiteren die Einsicht beizutragen, daß sich das BVerfG bei seinen Überlegungen ursprünglich auch auf Erörterungen von Reinhard Mußgnug und – im Anschluß an denselben – Karl Heinrich Friauf bezog125. Nach Meinung des erstgenannten Autors trete an die Stelle der Gemeinnützigkeit der allgemeinen (im Sinne von: zweckbindungsfreien) Steuern bei den zweckgebundenen Abgaben eine teils mehr, teils weniger eng begrenzte Gruppennützigkeit. Die öffentliche Finanzwirtschaft könne für ihre Ausgaben entweder allgemeine Steuern erheben oder aber diejenigen, die aus einzelnen Ausgaben besondere Vorteile ziehen, mit eigennützigen zweckgebundenen Abgaben belasten. Fremdnützige Abgabelasten seien indessen grundsätzlich verboten. Wo nicht die Natur der Sache solche finanziellen Zwangspatenschaften eindeutig rechtfertige, fehle ihnen 123 In: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 217. Siehe ergänzend hierzu denselben (Rechtsprechung), JuS 2005, S. 1136 (1138). Vgl. ferner aus jüngster Literatur K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 173; F. Ossenbühl, DVBl 2005, S. 667 (672, 674). 124 BVerfGE 55, S. 274 (307 f.); BVerfGE 67, S. 256 (276 f.); BVerfGE 82, S. 159 (180 f.). 125 BVerfGE 55, S. 274 (307) mit Bezug auf R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (288–292) sowie K. H. Friauf, in: Festschrift für Hermann Jahrreiß zum 80. Geburtstag, S. 45 (53 f.) und denselben, in: Festschrift für Willy Haubrichs zum 65. Geburtstag, S. 103 (118 f.).

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der Bezug zum Gemeinwohl, und das degradiere sie zur verfassungswidrigen Geldenteignung. Diesen Gedanken schloß sich der zweitgenannte Autor mit dem ergänzenden Hinweis an, daß die außersteuerlichen Sonderabgaben nicht schlechthin im Allgemeininteresse, zur Förderung eines die Gesamtheit berührenden Zwecks, sondern lediglich für spezifische Sonderaufwendungen erhoben und verausgabt würden. In näherer Ausformung dessen betont er später126, daß Gruppennützigkeit das Gegenprinzip zu Allgemeinund Fremdnützigkeit bilde, mit anderen Worten „Sondernützigkeit“ der zu finanzierenden Maßnahmen in bezug auf die Gruppe der potentiell Abgabepflichtigen bedeute. Schwierigkeiten ergäben sich, so wird vermutet, vielfach daraus, daß Allgemein- und Gruppeninteressen sich nicht vollständig voneinander trennen ließen. Eine Finanzierung durch Sonderabgaben sei nur dann zu rechtfertigen, wenn die Gruppennützigkeit im konkreten Fall das Allgemeininteresse an der Maßnahme eindeutig überwiege. Damit ist die dogmatische Grundlage der gruppennützigen Verwendung hinlänglich abgebildet. Aufschlußreiches befördert darüber hinaus gleichwohl noch der zeitlich übergreifende Vergleich der konkreten Anlegung jener Maßstäbe zutage. Schon in seinem grundlegenden Urteil zur Berufsausbildungsabgabe127 stellt das BVerfG deutlich heraus, daß die Verwendung des Abgabeaufkommens nicht notwendig unmittelbar im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen stehen muß, es vielmehr ausreicht, wenn eine mittelbar Nutzen stiftende Beziehung vorliegt. Von ganz besonderem Interesse für die (damalige) Einordnung der Gruppennützigkeit jedoch dürfte die weitere Erkenntnis sein, daß „[i]n gewisser Weise [. . .] die abgabepflichtige Gruppe für die Erbringung der Abgabe eine Art ‚Gegenleistung‘ [erhält], ähnlich wie jemand, der für einen Beitrag eine staatliche Leistung erhält. Das Merkmal der Gruppennützigkeit enthält somit auch ein Element der [. . .] Verknüpfung mit dem Beitragsgedanken oder eine Art ‚Entgeltcharakter‘.“ Indes wird der „Gruppennützigkeitscharakter der Verwendung der Berufsausbildungsabgabe [. . .] nicht dadurch aufgehoben, daß sekundär auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit gewisse Vorteile von der Abgabenverwendung haben.“ Indem das Gericht den Beitragsgedanken128 anführt, begehrt es für die Annahme der Gruppennützigkeit eine 126

In: Festschrift für Willy Haubrichs zum 65. Geburtstag, S. 103 (118 f.). BVerfGE 55, S. 274 (316 f.); nachfolgende Hervorhebung im Original. 128 Zur Natur des Beitrags vgl. oben § 14 I 1. Übrigens ruht in der Verbindung zum Beitragsgedanken kein Widerspruch zu der vom Verfassungsgericht ebenfalls betonten Voraussetzungslosigkeit der Sonderabgabe (vgl. oben § 15 I), weil die „gruppennützigen Abgaben [. . .] nicht an eine vorausliegende Gegenleistung des Staates an[knüpfen]“, der „Gegenleistungscharakter [. . .] vielmehr erst durch die Mittelverwendung hergestellt [wird]“ (W. Heun, DVBl 1990, S. 666 [675]; Hervorhebung im Original). 127

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ganz bestimmte Mindestqualität und konstituiert dadurch – ungeachtet der ausreichenden Mittelbarkeit des Nutzens für die Gruppe der Abgabepflichtigen – einen in der Tendenz doch eher strengen Beurteilungsmaßstab. Die Allegorie veranlaßt Michael Kloepfer zu der Einschätzung, daß es sich „um eine abgeschwächte und kollektivierte Form des an sich für die Vorzugslasten typischen Synallagma“ handele129. Ein etwas anderes Bild zeichnen derweil aktuellere Stellungnahmen. Im Beschluß zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds130 stellt das BVerfG zunächst fest, daß das Abgabeaufkommen nicht an die Gruppe der Abgabepflichtigen zurückfließt. Sodann gibt es unter Bekräftigung des Ausreichens der Mittelbarkeit des Nutzens folgendes kund: „Die Gruppennützigkeit der Aufkommensverwendung ergibt sich auch daraus, dass der Fonds die Abgabepflichtigen als potentielle Schadensverursacher von individuellen Ersatzpflichten entlastet“; „[i]nsofern kann von einer versicherungsnahen Lösung gesprochen werden.“ Im Urteil zum Solidarfonds Abfallrückführung131 schließlich geht das Gericht noch einen deutlichen Schritt weiter, denn es sagt: „Sind Sachnähe [scil. der Abgabepflichtigen] zum Zweck der Abgabe und Finanzierungsverantwortung der belasteten Gruppe der Abgabepflichtigen gegeben, so wirkt die zweckentsprechende Verwendung des Abgabenaufkommens zugleich gruppennützig, entlastet die Gesamtgruppe der Abgabenschuldner nämlich von einer ihrem Verantwortungsbereich zuzurechnenden Aufgabe.“ Vor allem mit dem letzten Satz erfährt das Merkmal der gruppennützigen Verwendung eine Relativierung durch Unterordnung. Indem das Gericht die Gruppennützigkeit aus dem Vorliegen der Sach- und Finanzierungsverantwortung sowie aus der dem Abgabezweck entsprechenden Verwendung gleichsam ableitet, errichtet es nunmehr einen in der Tendenz wenig strengen Beurteilungsmaßstab. Augenscheinlich befindet sich das Verfassungsgericht hinsichtlich seiner Rechtsprechung zum Merkmal der gruppennützigen Verwendung auf dem Wege einer Neuorientierung, im Rahmen derer es die Bedeutung des Merkmals der gruppennützigen Verwendung fühlbar zurücknimmt und den Schwerpunkt zugunsten des Merkmals der Sach- und Finanzierungsverantwortung verrückt. Zugleich ersetzt es anscheinend den genannten Beitragsdurch den Verursachergedanken. Die Korrektheit der Annahmen unterstellt, führt das Gericht dadurch die Sonderabgaben mit Finanzierungszweck – im letztgenannten Urteil wiederholt auch als Sonderabgaben im engeren Sinne betitelt – wieder etwas näher an das Institut der Steuer heran. Im Hinblick auf diesen Befund gilt es freilich einzuräumen, daß die von der Finanzver129 130 131

JZ 1983, S. 742 (748). BVerfGE 110, S. 370 (391 f.). BVerfGE 113, S. 128 (150 f.).

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fassung geforderte hinreichende Distanz zum Institut der Steuer durchaus auch im Rahmen einer solchen Konzeption zu bewahren ist. Zur Vermeidung voreiliger Schlüsse auf noch ungesicherter Basis wird man den weiteren Fortgang der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung indes abwarten müssen, wenngleich die aktuelleren Stellungnahmen eine nicht undeutliche Sprache sprechen und gerade deshalb eine Nachhaltigkeit im beschrittenen Wege vermuten lassen. Immerhin bleibt augenblicklich festzuhalten, daß das Merkmal der gruppennützigen Verwendung als solches nicht aufgegeben wird, weshalb davon ausgegangen werden darf, daß dasselbe auch nach Lesart des Gerichts weiterhin eine eigene verfassungsrechtliche Bedeutung in sich trägt. Und solange eine Neuausrichtung, getragen von einem schlüssigen Gesamtkonzept, im Rahmen der Rechtsprechung nicht deutlich hervortritt, erscheint den in bezug auf Sonderabgaben verfassungsrechtlich vorzubringenden Bedenken132 sowie der Voraussehbarkeit133 und Orientierungsgewißheit134 des Rechts außerdem dadurch am besten Rechnung getragen, daß dem Gesetzgeber die separate Prüfung der Erfüllung jedes einzelnen der oben § 15 I aufgelisteten Merkmale abverlangt wird. Ungesagt vorausgesetzt wird dabei selbstverständlich, daß der Gesetzgeber mit der Sonderabgabe einen Finanzierungszweck, sei es als Haupt- oder als Nebenzweck, verfolgt135. Weil, was keineswegs verkannt wird, die weit überwiegende Zahl der Sonderabgaben auch mit einem Finanzierungszweck verbunden, objektiv wohl in jedem Fall ein Abgabeaufkommen auszumachen sein wird136, bietet es sich an, nach den folgenden Gesichtspunkten zu differenzieren137: Ist das Finanzierungsziel der Hauptzweck oder ein Zweck 132 Vgl. nochmals oben § 4 II, ferner § 15 I. Mit den Worten von P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 257 zum Ausdruck gebracht: „Die Sonderabgabe bezeichnet einen verfassungsrechtlichen Krisentatbestand, eine Verfassungsgefährdung durch gruppennützige Sonderbelastungen mit haushaltsflüchtigem Ertrag.“ 133 Siehe hierzu nur BVerfGE 7, S. 89 (92); BVerfGE 49, S. 148 (164); BVerfGE 103, S. 332 (384); B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 87, 387; in bezug auf die Rechtsdogmatik C. Waldhoff, StbJb 2005/2006, S. 161 (167 f.); demgegenüber aus anderem Blickwinkel T. T. Straub, in: M. Held/G. Kubon-Gilke/R. Sturn, Normative und institutionelle Grundfragen der Ökonomik, Jahrbuch 4, S. 113 (120–123). 134 Siehe hierzu nur R. Zippelius, Das Wesen des Rechts, S. 103–113. 135 Vgl. nochmals BVerfGE 67, S. 256 (278); BVerfGE 82, S. 159 (181). 136 Vgl. nur D. Birk, Steuerrecht I, § 4 Rz. 19; P. Henseler, NVwZ 1985, S. 398 (401); J. Hofmann, DVBl 1986, S. 537 (544); H. Jochum, StuW 2006, S. 134 (141); P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 254; H.-J. Koch, Bodensanierung nach dem Verursacherprinzip, S. 111; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 168; P. Selmer, in: W. Thieme, Umweltschutz im Recht, S. 25 (39 f.); P. Selmer/C. Brodersen/G. Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 66; F. Stäbler, BayVBl 1985, S. 165 (165 f.).

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neben anderen (sonstigen) Zwecken, sind die Maßstäbe für finanzierende Sonderabgaben, für Sonderabgaben im engeren Sinne also, anzulegen. Gab hingegen „nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe Anlaß zu ihrer [scil. der Abgabe] Einführung“138, steht vielmehr die Verfolgung des Sachziels im Mittelpunkt des Interesses, dem die Geldleistungspflicht, anstatt „um ihres Aufkommens willen“139, als bloßes Instrument dient und etwa eine Antriebs- oder Ausgleichs-140 oder Abschöpfungsfunktion141 erfüllen soll, kurz: weist die Abgabe „durch spezielle Sach- und Zweckzusammenhänge unterscheidungskräftige Merkmale“ auf, die eine „Konkurrenz zu Steuern“ vermeiden142, können nicht uneingeschränkt dieselben Maßstäbe Gültigkeit beanspruchen. Kommt denn nur eine Einordnung nach Maßgabe der zuletzt genannten Variante in Betracht, verläßt man bereits wieder die Kategorie der Sonderabgaben mit Finanzierungszweck und mit ihr, sieht man von den in der Folge noch gesondert zu betrachtenden Sozialversicherungsbeiträgen143 ab, das begrifflich (noch) Gesicherte oder zumindest (noch) Rekonstruierbare. Weitere Erwägungen in dieser Richtung bleiben dem Kapitel über die sonstigen Sachkompetenzabgaben unten § 17 vorbehalten. Nur ein Gedanke noch sei ergänzt: Daß die bisherige Sonderabgaben-Konzeption einer Überprüfung bedarf, dürfte inzwischen weitgehend außer Frage stehen. So bietet sich etwa die von Peter Selmer seit einiger Zeit empfohlene Unterscheidung nach dem unterschiedlichen Grad der Verankerungstiefe der Abgaben in den Sachkompetenzen (– sachkompetenzexplizite, sachkompetenzimplizite oder sachkompetenzannexe Abgaben –) als tragfähiges Gerüst an. Auch hierauf darf umfassend verwiesen werden144. 137 In Anknüpfung an diese Ausgangsdifferenzierung (zwischen dem Vorliegen bzw. Nichtvorliegen eines Finanzierungszwecks) wurden im Schrifttum etliche weitere Systematisierungsversuche unternommen; insoweit darf stellvertretend auf die eingehenden Darlegungen von H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 21–27, 40–46, 46–51, 51–60 hingewiesen werden. 138 BVerfGE 57, S. 139 (167); BVerfGE 67, S. 256 (278). 139 K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 49. 140 Vgl. BVerfGE 57, S. 139 (167). Zur Eignung als Differenzierungskriterium W. Heun, DVBl 1990, S. 666 (669–672). 141 Vgl. BVerfGE 78, S. 249 (266, 267 f.). 142 BVerfGE 108, S. 186 (217). 143 Vgl. unten § 16. 144 Hierzu P. Selmer, UTR Band 16 (1992), S. 15 (39 f.); derselbe, Sonderabfallabgaben und Verfassungsrecht, S. 26 f.; derselbe, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 217 (235 f.); P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1161 f.). In der Folge etwa K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 147 f.; G. Schiller, Sonderabgaben mit einer wirtschaftslenkenden Antriebs- und Sanktionsfunktion

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Unternimmt man – ausgehend nach alldem von der fortgesetzten autonom-normativen Bedeutung des Merkmals der gruppennützigen Verwendung im Sinne der vertrauten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung – nun den Versuch, dieses Merkmal in seinen Grundfesten abzubilden, ist das Folgende zu konstatieren. Die Grenze zulässiger Aufkommensverwendungen bestimmen in erster Linie die Fremd-, aber auch die Allgemeinnützigkeit. Beide Begriffe bedürfen der wertenden Ausfüllung, weil die bloße Gegenüberstellung von Gruppennützigkeit auf der einen und Fremd- sowie Allgemeinnützigkeit auf der anderen Seite äußerst dehnbare Ergebnisse gestattet, was wiederum eine effektive Grenzziehung zumindest immens behindert. Auf dieser Grundlage einer wertenden Begriffsausfüllung lassen sich immerhin einzelne Koordinaten abstrakt bestimmen. Liegt die Verwendung des Abgabeaufkommens ausschließlich im Interesse der abgabepflichtigen Gruppe ist sie ersichtlich gruppennützig. Liegt hingegen die Verwendung ausschließlich im Interesse Dritter oder der Allgemeinheit – bei Vernachlässigung des Faktums, daß die Gruppe der Abgabepflichtigen einen Teil der Allgemeinheit bildet –, ist sie ebenso eindeutig fremd- oder allgemein-, jedenfalls nicht gruppennützig145. Als problematisch erweisen sich allein die Mischformen, wenn namentlich die Verwendung sowohl im Interesse der abgabepflichtigen Gruppe als auch im Interesse Dritter oder der Allgemeinheit liegt. Liegt in letzterer Konstellation die Verwendung des Abgabeaufkommens auch im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, überwiegend allerdings im Interesse Dritter oder der Allgemeinheit, drängt die Fremd- oder Allgemeinnützigkeit die Gruppennützigkeit in den Hintergrund. Ließe man diese Zurückstellung der Gruppennützigkeit zu und damit einen minderbedeutenden (Neben-)Nutzen für die Gruppe ausreichen, stellte man das Merkmal der Gruppennützigkeit zur Disposition des einfachen Gesetzgebers, weil dieser mit lediglich geringem Gestaltungsaufwand dafür Sorge tragen könnte, daß in irgendeiner Form auch bzw. noch von einem Nutzen für die Gruppe gesprochen werden könnte. Da eine interne Abstufung des minderbedeutenden Nutzens (für die Gruppe) mangels geeigneter Ansatzpunkte nicht denkbar erscheint, liefe das Merkmal im Ergebnis schlicht leer, ihm käme gleichsam nur eine Alibifunktion zu. Verstärkung erfährt diese Einschätzung sogar noch durch den Umstand, daß es als ausreichend erachtet wird, wenn der Nutzen für die abgabepflichtige Gruppe ein lediglich mittelbarer ist. Deshalb wird man verlangen müssen, daß die Verwendung überwiegend, also in erster Linie, im Interesse der abgabepflichtigen Gruppe liegt. Wenn von der Verwendung angrenzend noch, also in der Wirtschafts- und Finanzverfassung des Grundgesetzes, S. 92–95 mit Fußnote 489. 145 Vgl. auch P. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 123.

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in zweiter Linie, Dritte oder die Allgemeinheit begünstigt werden, spielt dies als minderbedeutender Nutzen für die Annahme der Gruppennützigkeit sodann keine relevante Rolle mehr146. Richtigerweise kann darüber hinaus auch nicht jeder mittelbare Nutzen für die Gruppe der Abgabepflichtigen ausreichen. Die der Anerkennung ganz entfernter Nutzen inhärenten Bedenken sind letztlich die gleichen, die soeben Erörterung fanden, nur die Ebene ihrer Entstehung ist eine andere. Außerdem stünde die Gruppe der Abgabepflichtigen, ließe man ganz entfernte Nutzen zu, nicht anders als jeder einzelne Steuerzahler, der in letzter Konsequenz davon „begünstigt“ ist, daß das Steueraufkommen dem Wohl der Allgemeinheit entsprechend147 und damit selbstverständlich auch im Interesse des einzelnen Steuerzahlers verwendet wird. Der Ausnahmecharakter der Sonderabgabe mit Finanzierungszweck muß sich, mit einem Wort, in der inhaltlichen Qualität des Merkmals der Gruppennützigkeit widerspiegeln. Die Sonderabgabe darf nämlich „nicht zur (heimlichen) Steuer“ werden148. Idealtypisch (– in dieser Sichtweise erschöpft sich der Wert dieses Bildes jedoch zugleich149 –) vollzieht sich der Finanzierungsvorgang im Rahmen eines geschlossenen Kreislaufs zwischen Abgabepflichtigen und Leistungsempfängern150. Doch auch eine wertende Begriffsbestimmung, wie sie zuvor unternommen wurde, vermag die Abwägung im Einzelfall nur begrenzt zu ersetzen. Der Vollständigkeit halber sei abschließend noch an die referierte Formulierung des BVerfG erinnert, wonach fremdnützige Sonderabgaben – mit Finanzierungszweck (wie zu ergänzen ist) – ausnahmsweise dann zulässig seien, wenn die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten fremder Begünstigter aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigte151. Für die zutreffende Würdigung des Stellenwerts benannter Ausnahme wird man die mit ihrem erstmaligen Ausspruch verbundene Bezugnahme152 im Auge behalten müssen, die sich auf eine frühere 146 Vgl. auch BVerfGE 108, S. 186 (229); BVerwGE 120, S. 311 (324); BVerwG, NVwZ-RR 2007, S. 192 (197); H. Jochum, StuW 2006, S. 134 (139, 142). 147 Vgl. oben § 9 I 3 sowie § 13 II. 148 F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 272. 149 Vgl. W. Heun, DVBl 1990, S. 666 (672) mit weiteren Nachweisen. 150 H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 6d. 151 BVerfGE 55, S. 274 (307) und BVerfGE 82, S. 159 (180) im Anschluß vor allem an R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (292). Ebenso beispielsweise P. Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 122; H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1018); P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 238. Dezidiert gegen eine solche Ausnahme W. Heun, DVBl 1990, S. 666 (674); derselbe, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 28. 152 BVerfGE 55, S. 274 (307) mit Bezug auf BVerfGE 11, S. 105 (116).

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Entscheidung richtete, deren Gegenstand (fremdnützige) Beiträge zur Sozialversicherung im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG bildeten. Bei den Sozialversicherungsbeiträgen indes handelt es sich, wie Lerke Osterloh im betreffenden Zusammenhang bemerkt, um ein eigenständiges, rechtlich und tatsächlich hochdifferenziertes System staatlicher Abgabenerhebung und Leistungszuteilung, das als solches auch für die verfassungsrechtliche Würdigung den primären Bezugsrahmen bilden muß153. Blickt man vor dem Hintergrund dieser Maßstäbe – beispielhaft und in der an gegenwärtiger Stelle gebotenen Kürze – auf die jüngere Rechtsprechung des BVerwG, namentlich auf das (neuerliche) Urteil zum Ausgleichsbetrag für notwendige Stellplätze vom 16. September 2004154, veröffentlicht in BVerwGE 122, S. 1, sind einige Dissonanzen auszumachen. Zunächst ist dem Sachverhalt Aufmerksamkeit zu schenken: Nach § 49 Abs. 1 Satz 1 der Hamburgischen Bauordnung155, nachfolgend abgekürzt: HBauO, wird die in § 48 HBauO statuierte Verpflichtung zur Herstellung von Stellplätzen für Kraftfahrzeuge und Fahrräder „durch Zahlung eines Ausgleichsbetrages [. . .] erfüllt, wenn 1. [. . .] notwendige Stellplätze oder notwendige Fahrradplätze nicht oder nur unter unzumutbaren Schwierigkeiten hergestellt [. . .] werden können, 2. aufgrund gesetzlicher Vorschriften oder wegen einer Untersagung [. . .] notwendige Stellplätze auf dem Grundstück oder auf einem Grundstück in der Nähe nicht hergestellt werden dürfen.“ Ergänzend enthält § 49 Abs. 2 HBauO eine Zweckbindung, wonach die Ausgleichsbeträge nur „zum Erwerb von Flächen sowie zur Herstellung, Unterhaltung, Grundinstandsetzung und Modernisierung von“ diversen Anlagen des öffentlichen Verkehrs verwendet werden dürfen. Nachdem der erkennende Senat ursprünglich den unter gleichen Voraussetzungen erhobenen Ausgleichsbetrag auf Grundlage des früheren § 65 Abs. 4 HBauO an den Anforderungen maß, die an eine Sonderabgabe mit Finanzierungszweck zu stellen sind156, meint er im Anschluß an die Darlegungen des Berufungsgerichts, des OVG Hamburg157, nunmehr, daß die auf § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 HBauO beruhende Verpflichtung zur Zahlung eines Ausgleichsbetrages nicht anhand jener Maßstäbe zu beurteilen sei158. Da der Gesetzgeber mit dem Ausgleichsbetrag keinen Finanzierungszweck verfolge, komme es nicht darauf an, so konstatiert der erkennende Senat in der Folge, daß die 153 NJW 1982, S. 1617 (1619 f.). Vgl. ferner W. Heun, DVBl 1990, S. 666 (674 f., Fußnote 122); P. Selmer, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 217 (236). 154 Vgl. hierzu P. Selmer (Rechtsprechung), JuS 2005, S. 478. 155 GVBl Hamburg 1995, S. 221 (225 f.). 156 NJW 1986, S. 600 (600 f.). 157 NordÖR 2003, S. 498. 158 BVerwGE 122, S. 1 (4).

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Mittel für Maßnahmen verwendet würden, die durch das Merkmal der Gruppennützigkeit gekennzeichnet seien159. Eine derartige Beurteilung erweist sich indes als unzutreffend. Schon der Wortlaut des § 49 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz HBauO, nach welchem die in § 48 HBauO normierte Verpflichtung zur Herstellung von Stellplätzen durch Zahlung eines Ausgleichsbetrages erfüllt wird, bringt klar zum Ausdruck, daß der Ausgleichsbetrag als Surrogat neben die Rechtspflicht aus § 48 HBauO tritt. Hier geht es nicht etwa darum, den Pflichtigen zur Herstellung zu veranlassen. Der eigentliche Pflichtenkreis des Betroffenen wird sogar verlassen, was die Tatbestandsvarianten des § 49 Abs. 1 Satz 1 HBauO denn mit aller Deutlichkeit offenlegen, weil sie darauf fußen, daß die Herstellung von Stellplätzen aus tatsächlichen (Nr. 1) oder rechtlichen Gründen (Nr. 2) scheitert. Die Erhebung des Ausgleichsbetrages erfolgt also nicht um der Herstellung von Stellplätzen, um des Sachziels willen; sie ist dem Sachziel mitnichten untergeordnet. Die Abgabenerhebung selbst, nicht aber das Sachziel steht im Mittelpunkt des Interesses. So läßt sich denn nur auf die Verfolgung (auch) eines Finanzierungsziels in Konkurrenz zur Steuer schließen, zumal nach der vom erkennenden Senat referierten Einschätzung des Berufungsgerichts der Gesetzgeber mit „dem Maßnahmenkatalog des § 49 Abs. 2 HBauO [. . .] in Weiterführung des Gedankens, der der Stellplatzpflicht zugrunde liegt, darauf ab[zielt], das öffentliche Straßenverkehrsnetz aufs Ganze betrachtet zu entlasten.“160 Festzuhalten ist demnach, daß vorliegend die für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck geltenden Maßstäbe anzulegen sind, was insbesondere das Gebot der gruppennützigen Verwendung des Abgabeaufkommens nach sich zieht. Dabei liegt die Antwort auf die Frage nach dem Vorliegen der gruppennützigen Verwendung bereits in der zuvor wiedergegebenen Aussage und ist unter Hinweis auf eine weitere Urteilspassage zu verneinen, in der das Gericht folgendes kundtut: „Der Erhebung von Ausgleichsbeträgen mag ursprünglich die Konzeption zugrunde gelegen haben, in der Nachbarschaft des Baugrundstücks Stellplätze herzustellen und dem Bauherrn zur Nutzung zu überlassen. [. . .] Nach der Neuregelung kann vollends keine Rede mehr davon sein, dass der Bauherr statt des Stellplatzes auf seinem Grundstück ein Stellplatzäquivalent an einer anderen Stelle erhält. Denn im Rahmen der in § 49 Abs. 2 HBauO genannten Verwendungszwecke spielt der Gesichtspunkt des gleichartigen Ersatzes an anderem Ort nunmehr eine untergeordnete Rolle.“161 Als Verkehrsteilnehmer sind die Abgabepflichtigen somit allenfalls als Teil der Allgemeinheit (entfernt) begünstigt, jedoch nicht (und schon gar nicht überwiegend) als homogene Gruppe. Im Ergebnis ist der Ausgleichsbetrag nach § 49 Abs. 1 159 160 161

BVerwGE 122, S. 1 (10). BVerwGE 122, S. 1 (9). BVerwGE 122, S. 1 (9).

§ 15 Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck)

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Satz 1 in Verbindung mit § 49 Abs. 2 HBauO jedenfalls mangels gruppennütziger Verwendung verfassungswidrig.

III. Ergänzende Überlegungen zum Merkmal der gruppennützigen Verwendung Sonderabgaben mit Finanzierungszweck erreichen ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung in beträchtlichem Maße eben infolge der gruppennützigen Verwendung des Aufkommens. Ist letztere haushaltsrechtlich gewährleistet, besteht von Verfassungs wegen kein Grund, das Aufkommen zwingend in einem besonderen Fonds zu vereinnahmen, wie es bei Sonderabgaben regelmäßig geschieht. Das Aufkommen kann denn auch zweckgebunden zugunsten der Gruppe der Abgabepflichtigen im Staatshaushalt vereinnahmt werden162, zumal gerade die übliche Haushaltsflüchtigkeit der Sonderabgaben und einhergehend die Abweichung von den Haushaltsgrundsätzen der Vollständigkeit und Einheit (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz GG) eine Seite der gegen Sonderabgaben zu richtenden verfassungsrechtlichen Bedenken anzeigt163. Für die genaue Identifizierung der Gruppe der Abgabepflichtigen läßt das BVerfG in seiner Entscheidung zum sogenannten Kohlepfennig eine Bestimmung nach materiellen Kriterien zu164. Das Gericht stellt gleichsam eine „wirtschaftliche Betrachtungsweise“165 an. Ist danach die Überwälzung der Abgabe – in dem vom Gericht entschiedenen Fall im Verhältnis einerseits der Energieversorgungsunternehmen als Schuldner der Abgabe und andererseits der sodann eigentlich betroffenen Stromverbraucher – „nicht nur eine marktabhängige Möglichkeit, sondern rechtlich vorbereitete und vorgesehene Regelfolge der Abgabenbelastung“166, soll sich das Augenmerk auf die Gruppe der von der Überwälzung Betroffenen richten167. Dies wie162 BVerfGE 108, S. 186 (213); H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1017); derselbe, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 22; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 20. Anderer Ansicht offenbar P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 224; K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, S. 1072; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 452. 163 Vgl. oben § 4 II sowie § 6 I 1. 164 BVerfGE 91, S. 186 (203–205). 165 Begriff bei H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1018). 166 BVerfGE 91, S. 186 (205). 167 Mit der Überwälzung beschäftigte sich das BVerfG kürzlich auch im Zusammenhang mit der grundrechtlichen Betroffenheit in seiner Entscheidung zur sogenannten „Ökosteuer“ (BVerfGE 110, S. 274 [288–290]); zu den betreffenden Ausführungen kritisch P. Selmer, in: Gedächtnisschrift für Christoph Trzaskalik, S. 411 (418 f.).

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

derum, und darauf kommt es hier vorrangig an, hat zur Folge, daß auch für die Frage, ob das Abgabeaufkommen gruppennützig verwendet wird, auf die von der Überwälzung Betroffenen abzustellen ist168. Der Anerkennung der gruppennützigen Verwendung des Abgabeaufkommens steht es grundsätzlich nicht entgegen, daß aus dem Aufkommen auch der mit der Sonderabgabe verbundene Verwaltungsaufwand finanziert wird169. Ohne den administrativen Vollzug bliebe die Abgabenregelung, deren sich der Gesetzgeber im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks bedient, tatsächlich wirkungslos170; insofern liegt im administrativen Vollzug ein notwendiger Funktionsbestandteil. Und aus diesem Grunde wird man sagen können, daß die Finanzierungsverantwortung der abgabepflichtigen Gruppe, so sie denn überhaupt besteht, sich auch auf den in diesem Sinne zugehörigen Vollzug erstreckt. Mit den Worten des Verfassungsgerichts gesprochen, stehen die „Verwaltungskosten der Erhebung [. . .] als Annex mit der Abgabe in einer engen funktionalen Beziehung.“171 Aus bezeichneter Verknüpfung ergibt sich zugleich die Grenze172 der Inanspruchnahme des Aufkommens für den Verwaltungsaufwand. Das Abgabeaufkommen kann nur in dem Umfang in Anspruch genommen werden, den die Wirksamkeit der Abgabenregelung erfordert. Nach Maßgabe des Verfassungsprinzips der Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (vgl. Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG)173 beurteilt sich dies – in Anbetracht des feststehenden Ziels – auf der Grundlage des geringstmöglichen Aufwandes (Minimalprinzip). Davon abgesehen, ist auch hinsichtlich des Verwaltungsaufwands, dessen Deckung aus dem Abgabeaufkommen einen Verwaltungsträger und damit die Allgemeinheit begünstigt, zu verlangen, „daß die Verwendung überwiegend, also in erster Linie, im Interesse der abgabepflichtigen Gruppe liegt“ (oben § 15 II). Eingangs dieses Paragraphen konnte darauf hingewiesen werden, daß die hier in Frage stehenden Sonderabgaben mit Finanzierungszweck häufiger als andere Abgaben in den allgemeineren Teilen dieser Untersuchung als konkreter Beleg für bestimmte abstrakte Aussagegehalte dienten. Vor allem gilt dies für Abweichungen gegenüber Einnahmetatbeständen, die fakultativ 168 Im Ergebnis ebenso H. D. Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1018) mit Bezug auf H.-W. Arndt, Steuern, Sonderabgaben und Zwangsanleihen, S. 64 sowie T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 19. 169 BVerfGE 108, S. 186 (230); BVerwGE 120, S. 311 (325); C. Rieck, NVwZ 2005, S. 523 (525). 170 Vgl. K. Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rz. 530. 171 BVerfGE 108, S. 186 (230). Im Anschluß hieran BVerwGE 120, S. 311 (325). 172 Vgl. auch C. Rieck, NVwZ 2005, S. 523 (525). 173 Vgl. oben § 6 V.

§ 16 Sozialversicherungsbeiträge

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mit einer einfachgesetzlichen Zweckbindung versehen werden und nicht wie Sonderabgaben mit Finanzierungszweck von Verfassungs wegen einer Zweckbindung unterliegen. Die wichtigste Abweichung sei an aktueller Stelle in Erinnerung gebracht: Jeder Widerspruch zum Merkmal der gruppennützigen Verwendung des Aufkommens aus Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, entstehe er im Einnahmetatbestand, bei dessen Vollzug oder bei dessen Abschaffung, führt wegen des konstituierenden Charakters nämlichen Merkmals zur Verfassungswidrigkeit der Abgabenerhebung174.

§ 16 Sozialversicherungsbeiträge Sozialversicherungsbeiträge zur Kranken-, Unfall-, Renten-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung bilden „neben den Steuern die zweite große Form finanzieller Inpflichtnahme der Bürger durch den Staat.“175 Im Vergleich zu allen anderen nichtsteuerlichen Abgaben kommt den Sozialversicherungsbeiträgen schon ihres Aufkommensvolumens wegen eine Sonderstellung zu176, die es nahelegt, ihnen ein eigenes Kapitel zu widmen.

I. Grundlagen In seiner Rechtsprechung entwickelte das BVerfG in bezug auf die vom Verfassungsgeber vorgefundenen und anerkannten Sozialversicherungsbeiträge etliche – anschließend vorzustellende – Leitgedanken, was freilich nicht darüber hinwegtäuschen darf, daß hinsichtlich der zutreffenden verfassungsrechtsdogmatischen Würdigung insgesamt doch unterschiedliche Auffassungen bestehen. Demungeachtet darf vorausgeschickt werden, daß Sozialversicherungsbeiträge trotz der exorbitanten Zahl von ihnen Betroffener nicht zu den Gemein-, sondern zu den Sonderlasten zählen177. 174

Vgl. oben § 9 IV. L. Osterloh, NJW 1982, S. 1617 (1619). 176 K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 453. 177 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 23; P. Henseler, NJW 1987, S. 3103 (3105, 3107); W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 23; J. Isensee, NZS 2004, S. 393 (398); M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 22; F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (144); derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 93 Rz. 16 et passim; derselbe, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 19, 255; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 97; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 459; R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 323, 325. 175

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

Zur Sozialversicherung im Sinne der Sachkompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG178 gehört, wie das Verfassungsgericht artikuliert, jedenfalls die gemeinsame Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit179. Träger der Sozialversicherung sind selbständige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ihre Mittel durch Beiträge der „Beteiligten“ aufbringen180. Indes zählt zum Kreise letzterer nicht einfach jeder, den der Gesetzgeber mit einer Abgabe belegt, deren Aufkommen zur Finanzierung von Sozialleistungen verwandt wird181. Vielmehr bedarf die Heranziehung nicht selbst Versicherter als Beteiligter eines sachorientierten Anknüpfungspunktes in den Beziehungen zwischen Versicherten und Beitragspflichtigen, der diese Heranziehung nicht außerhalb der Vorstellung liegend erscheinen läßt, von denen die Sozialversicherung in ihrem sachlichen Gehalt bestimmt wird. Das wiederum bedeutet nicht, daß der Gesetzgeber Sozialversicherungsbeiträge nur unter den Voraussetzungen auferlegen dürfte, die namentlich im Rahmen der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zu den Sonderabgaben entwickelt wurden, denn Sozialversicherungsbeiträge sind nicht als Sonderabgaben in diesem Sinne zu qualifizieren. Bereits aus sich heraus ist die Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG auch auf die Regelung der Finanzierung der Sozialversicherung, mithin die Erhebung von Sozialversicherungsabgaben, gerichtet182. Nach Überzeugung des Gerichts kann es bei der Finanzierung der Sozialversicherung nicht zu dem bei der Erhebung von Sonderabgaben typischerweise drohenden Konflikt mit der Finanzverfassung183 kommen, weil die Sozialversicherungsbeiträge von vornherein nicht der Beschaffung von Mitteln für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben dienen, ihren Grund und ihre Grenze vielmehr in der Finanzierung der Aufgaben der Sozialversicherung finden. Soweit sich Maßnahmen des Gesetzgebers sachlich-gegenständlich im Kompetenzbereich der Sozialversicherung halten, sind kompetenzrechtlich auch die zur Finanzierung der Sozialversicherung getroffenen Regelungen unbedenklich und weitergehende Begrenzungen aus Kompetenzgründen weder erforderlich noch angezeigt. 178

Vgl. auch oben § 5 II 2 f. BVerfGE 11, S. 105 (112); BVerfGE 63, S. 1 (35); BVerfGE 75, S. 108 (146); jeweils mit Bezug auf BSGE 6, S. 213 (218, 227 f.). 180 BVerfGE 11, S. 105 (113); BVerfGE 63, S. 1 (35); BVerfGE 75, S. 108 (146). 181 Hierzu und zum Folgenden BVerfGE 75, S. 108 (146 f., 148). Vgl. auch BVerfGE 78, S. 249 (267); BVerfGE 81, S. 156 (185); BVerfGE 89, S. 132 (144); BVerfGE 99, S. 202 (212); BVerfGE 113, S. 167 (195, 197, 205). 182 Nach der von P. Selmer seit einiger Zeit empfohlenen Unterscheidung nach dem unterschiedlichen Grad der Verankerungstiefe der Abgaben in den Sachkompetenzen (vgl. oben § 15 II) sind die auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG beruhenden Sozialversicherungsbeiträge als sachkompetenzimplizite Abgaben einzuordnen. 183 Vgl. oben § 4 II sowie § 15 I. 179

§ 16 Sozialversicherungsbeiträge

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Außerdem gilt für die Sozialversicherung nicht der abgabenrechtliche Grundsatz, daß zu Beiträgen nur herangezogen werden darf, wer einen individuellen Vorteil zu gewärtigen hat; die Sozialversicherung wird vom Grundsatz des sozialen Ausgleichs beherrscht184. Von einem Beitrag im Sinne des Sozialversicherungsrechts kann freilich nicht die Rede sein, wenn die Absicht, Einnahmen zu erzielen, hinter einem anderen mit der Leistungspflicht verbundenen (Erhebungs-)Zweck völlig zurücktritt185.

II. Verwendungsaspekte Im Vorstehenden deuten sich die verfassungsrechtlichen Verwendungsbedingungen des Aufkommens aus Sozialversicherungsbeiträgen zwar unübersehbar an, allein deren ausdrückliche Formulierung noch aussteht: Sozialversicherungsbeiträge unterliegen einer „strenge[n] grundrechtlich und kompetenzrechtlich begründete[n] Zweckbindung.“186 Der Gesetzgeber kann sich, fortwährend gesprochen mit den Worten des BVerfG, seiner Regelungskompetenz für die Sozialversicherung nicht bedienen, um dadurch Mittel für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben aufzubringen. Parallel ist der Einsatz der Sozialversicherungsbeiträge zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates ausgeschlossen. Sozialversicherungsbeiträge finden ihren Grund und ihre Grenze in der Finanzierung der Aufgaben der Sozialversicherung. Die Finanzmasse der Sozialversicherung ist tatsächlich und rechtlich von den allgemeinen Staatsfinanzen getrennt187. Für Bund und Länder handelt es sich um Fremdgelder, die der eigenen Haushaltsgewalt entzogen sind. So kommt auch ein Transfer zwischen einem Sozialversicherungsträger (vgl. Art. 87 Abs. 2 GG), welcher über die von ihm vereinnahmten Sozialversicherungsbeiträge im übrigen ebenfalls nicht frei verfügen und dieselben beliebiger Verwendung zuführen darf, und der unmittelbaren Staatsverwaltung nicht in Betracht. Aus diesen Gründen ist der unter Grundrechtseingriffen realisierte, mithin grundrechtlich gebundene Sozialversicherungsbeitrag als indisponible Finanzmasse generell kein tauglicher Gegenstand finanzverfassungsrechtlicher Verteilungsmechanismen. Sozialversicherungsbeiträge sollen weder den Bund oder die Länder noch sonstige staatliche Aufgabenträger zu eigenverantwortlichen finanziel184 BVerfGE 11, S. 105 (117); BVerfGE 14, S. 312 (317 f.). Vgl. zusätzlich BVerfGE 48, S. 227 (235 f.), wonach der Gedanke des sozialen Ausgleichs es nicht rechtfertigt, Leistung und Gegenleistung außer Betracht zu lassen, und ferner BVerfGE 79, S. 223 (236). 185 BVerfGE 14, S. 312 (318). 186 BVerfGE 113, S. 167 (203). 187 BVerfGE 75, S. 108 (148); BVerfGE 113, S. 167 (203, 204 f.). Vgl. ferner BVerfGE 93, S. 342 (344).

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

len Entscheidungen befähigen und keine haushaltspolitischen Entscheidungsspielräume eröffnen188. Die Beschränkung der Verwendung von Sozialversicherungsbeiträgen auf die Finanzierung der Aufgaben der Sozialversicherung bzw. das (freilich nicht deckungsgleiche) Verbot der Verwendung von Sozialversicherungsbeiträgen zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates stimmt auch mit den Überzeugungen der Vertreter des Schrifttums überein189. Nur scheinbar allerdings vollzieht der Gesetzgeber diese Sichtweise nach, wenn er denn in bezug auf die gesetzliche Krankenversicherung normiert, daß die Leistungen und sonstigen Ausgaben der Krankenkassen durch Beiträge der Mitglieder und Arbeitgeber finanziert werden (§ 3 Satz 1 SGB V) und die Beiträge so zu bemessen sind, daß sie die im Haushaltsplan vorgesehenen Ausgaben decken (§ 220 Abs. 1 Satz 2 SGB V)190. Mit dieser Formulierung wird zwar an die „Leistungen und sonstigen Ausgaben“ des Sozialversicherungsträgers angeknüpft, nicht aber, wie es jener Zweckbindung allein entspräche, an die Leistungen und sonstigen Ausgaben im Rahmen der Aufgaben der Sozialversicherung191. 188

BVerfGE 113, S. 167 (204 f.). Vgl. (– wobei die Zuordnung nicht immer zweifelsfrei möglich ist –) zur ersten Variante H. Butzer, Fremdlasten in der Sozialversicherung, S. 126 f., 257, 289, 295 f., 320, 576; T. M. J. Gössl, Die Finanzverfassung der Sozialversicherung, S. 23, 33, 53, 62, 198 et passim; J. Isensee, in: Sozialfinanzverfassung, S. 1 (19); denselben, NZS 2004, S. 393 (397); F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 254; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 272 f., 275 f.; P. Krause, VSSR 1980, S. 115 (132 f.); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 97; H. Sodan, Freie Berufe als Leistungserbringer im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung, S. 338 f.; denselben, NJW 2003, S. 2581 (2582); R. Wernsmann, in: W. Hübschmann/E. Hepp/ A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 322; zur zweiten Variante D. Birk, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO (Lieferung 139 August 1993), Rz. 57; J. Isensee, a. a. O. (erste Nennung); M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 23; F. Kirchhof, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 93 Rz. 20; denselben, a. a. O. (erste Nennung); P. Kirchhof, a. a. O., § 88 Rz. 274; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 49 f.; P. Krause, a. a. O.; W. Leisner, NZS 1996, S. 97 (101); denselben, GewArch 1996, S. 129 (133); D. Oppermann, in: W. Eicher/W. Spellbrink, SGB II, § 46, Rz. 16; dieselbe, DVBl 2005, S. 1008 (1013); R. Wernsmann, a. a. O., Rz. 133, 313; die verfassungsgerichtlichen Erkenntnisse referierend H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 455; H. Reiter, in: Festschrift für Franz Klein, S. 1101 (1104). 190 Zur Erhöhung und Ermäßigung der Beiträge in Abhängigkeit der Ausgaben siehe § 220 Abs. 2 und Abs. 3 SGB V. 191 Und so sieht sich H. Sodan, NJW 2003, S. 2581 (2582; nachfolgende Hervorhebungen im Original) zu folgender Klage veranlaßt: „Die über viele Jahre erfolgte Finanzierung krankenversicherungsfremder Leistungen durch eine Krankenversiche189

§ 16 Sozialversicherungsbeiträge

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Verfassungrechtliche Zweifel weckt sodann der sogenannte Aussteuerungsbetrag gemäß § 46 Abs. 4 SGB II. Hiernach zahlt die Bundesagentur für Arbeit, der für die Durchführung der Arbeitslosenversicherung gemäß § 368 Abs. 1 Satz 1 SGB III zuständige Verwaltungsträger, für jeden Leistungsempfänger, der nach dem Auslaufen des beitragsfinanzierten (auf der Grundlage des SGB III gewährten) Arbeitslosengeldes das steuerfinanzierte (auf der Grundlage des SGB II gewährte) Arbeitslosengeld II in Anspruch nimmt, eine Aussteuerungsquote etwa in Höhe eines Jahresbetrages der für einen Leistungsempfänger der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach SGB II erforderlichen Aufwendungen an den Bund. Unter der Voraussetzung, daß dieser Aussteuerungsbetrag aus dem Aufkommen der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung aufgewendet wird192, kommt es zu einer Umschichtung vom beitragsfinanzierten Haushalt der Bundesagentur für Arbeit in den allgemeinen Haushalt des Bundes. Nach dem zuvor Gesagten indes ist ein Mitteltransfer zwischen einem Sozialversicherungsträger und der unmittelbaren Staatsverwaltung, überhaupt der Einsatz der Sozialversicherungsbeiträge zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates ausgeschlossen. Einen solchen Vorgang verbietet das Grundgesetz demnach als zweckfremde Mittelverwendung193. (Letztere werden verfassungsrechtlich hingenommen, wenn sie durch Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt ausgeglichen werden – ein Tribut wohl an zunehmende Vermengungen im Bereich der Aufgabenzuweisung und -finanzierung, was jedoch nichts am Ergebnis in seinem wesenhaften, systematischen Gehalt zu ändern vermag194.) Die Überschreitung des benannten Rahmens durch zweckfremde Mittelverwendung führt wie bei der Sonderabgabe (mit Finanzierungszweck) zur Verfassungswidrigkeit der Abgabenerhebung195. rung ist ein Widerspruch in sich und verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen: Solche Leistungen entsprechen nicht der Funktion einer durch Zwangsbeiträge finanzierten Krankenversicherung; die Beitragspflichtigen haben einen grundrechtlichen Anspruch auf eine funktionsgerechte Verwendung ihrer Beiträge.“ Vgl. allerdings auch BVerfGE 113, S. 167 (203 f.). 192 So W. Adamy, SozSich 2003, S. 426 (429); W. Spellbrink, SozSich 2005, S. 59 (60). 193 D. Oppermann, in: W. Eicher/W. Spellbrink, SGB II, § 46, Rz. 16; dieselbe, DVBl 2005, S. 1008 (1013); W. Spellbrink, SozSich 2005, S. 59 (61). Vgl. auch S. Hoehl, NZS 2006, S. 189 (191) und ferner C. Rolfs, in: A. Gagel, Sozialgesetzbuch III, § 340 SGB III, Rz. 9b. 194 Zu diesem Komplex unter verschiedenen Blickwinkeln BVerfGE 54, S. 11 (30); BSGE 81, S. 276; R. Wernsmann, Verhaltenslenkung in einem rationalen Steuersystem, S. 433 f.; derselbe, in: W. Hübschmann/E. Hepp/A. Spitaler, Abgabenordnung, Finanzgerichtsordnung, § 3 AO, Rz. 318, 322, 330. Zur Finanzierungsverantwortung für die Zuschüsse zu den Lasten der Sozialversicherung vgl. Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG sowie oben § 5 II 2 f; zur Aufbringung der Mittel der Sozialversicherung vgl. § 20 Abs. 1 SGB IV. Eingehend zu den „Fremdlasten in der Sozialversicherung“ die gleichnamige Untersuchung von H. Butzer.

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

Als für den Sachbereich der Sozialversicherung besonders relevant erweist sich außerdem die Klärung der Frage, ob Sozialversicherungsbeiträge als fremdnützige Abgabelasten auferlegt werden dürfen. Denn die Auferlegung fremdnütziger Abgabelasten prägt das Sozialversicherungsrecht in weiten Kreisen, was der Gedanke an die Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung der Arbeitnehmer augenblicklich erhellt. Im verfassungs- und grundrechtlichen Ausgangspunkt beantwortet sich dies indes ebenso wie bei anderen Abgabearten, so nämlich, wie Reinhard Mußgnug es sehr prägnant zu formulieren wußte: Fremdnützige Abgaben sind allenfalls dort angängig, wo die Natur der Sache solche finanziellen Zwangspatenschaften eindeutig rechtfertigt196. Hinzu tritt dabei ein Weiteres, auf das schon gelegentlich der näheren Betrachtung der Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) hinzuweisen sich empfahl. Bei den Beiträgen zur Sozialversicherung handelt es sich, wie Lerke Osterloh schreibt, um ein eigenständiges, rechtlich und tatsächlich hochdifferenziertes System staatlicher Abgabenerhebung und Leistungszuteilung, das als solches auch für die verfassungsrechtliche Würdigung den primären Bezugsrahmen bilden muß197. Den solchermaßen grob abgesteckten Weg198 dürfte auch das BVerfG nicht verlassen haben, als es anläßlich der Entscheidung zur Künstlersozialversicherung seine – jedenfalls der abstrakten Formulierung nach durchaus überzeugende – Anschauung zur Zulässigkeit fremdnütziger Sozialversicherungslasten entwickelte199. Kennzeichnend für die Sozialversicherung im allgemeinen ist, worauf das Gericht einleitend aufmerksam macht, die Umverteilung und die Geltendmachung einer sozialen Verantwortlichkeit jenseits vorgegebener Gruppenhomogenität; eben deswegen führt sie zu Fremdlasten, die gerade nicht eigen- oder gruppennützig sind200. Allerdings 195 M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 23 mit weiteren Nachweisen. Allgemein hierzu oben § 9 IV. 196 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (292). Dort führt R. Mußgnug interessanterweise im speziellen aus: „Wenn eine fremdnützige Abgabe eine Gruppe belastet, die gegenüber der begünstigten Gruppe soziale Verpflichtungen zu erfüllen hat, so läßt sich das ebenfalls noch vertreten.“ Vgl. auch P. Henseler, NJW 1987, S. 3103 (3107). 197 NJW 1982, S. 1617 (1619 f.). 198 Im Ergebnis so auch M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 23. 199 BVerfGE 75, S. 108 (157–159); nachfolgende Hervorhebungen im Original. Hinsichtlich der konkreten Beurteilung der Künstlersozialversicherung (ebenda, S. 159 f.) mit beachtlichen Gründen (zuvor schon) anderer Ansicht L. Osterloh, NJW 1982, S. 1617 (1621–1623). Kritisch zum Judikat auch P. Henseler, NJW 1987, S. 3103 (3107); F. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 93 Rz. 17; derselbe, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 261; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Vor Art. 104a, Rz. 106.

§ 17 Sonstige Sachkompetenzabgaben

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reichen allgemeine Erwägungen zur Leistungsfähigkeit nicht aus, um die Belastung bestimmter Bürger mit fremdnützigen Sozialversicherungsbeiträgen zu verteidigen. Aus Gründen der Belastungsgleichheit der (auch zur Steuerzahlung herangezogenen) Bürger201 bedarf es vielmehr einer besonderen Rechtfertigung, welche nicht durch beliebige Konfigurationen, die sich der Gesetzgeber fallweise zusammensuchen kann, zu erlangen ist. Eine solche besondere Rechtfertigung kann ihre Grundlage allerdings in spezifischen Solidaritäts- oder Verantwortlichkeitsbeziehungen zwischen Zahlungsverpflichteten und Versicherten finden, „die in den Lebensverhältnissen, wie sie sich geschichtlich entwickelt haben und weiter entwickeln, angelegt sind.“ Derartige, von einer besonderen Verantwortlichkeit geprägte Beziehungsstrukturen können etwa „aus auf Dauer ausgerichteten, integrierten Arbeitszusammenhängen oder aus einem kulturgeschichtlich gewachsenen besonderen Verhältnis gleichsam symbiotischer Art entstehen“, wobei das Verhältnis zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern den „in der modernen Erwerbs- und Industriegesellschaft weithin typische[n] und nach der Dichte der ihm zugrundeliegenden Sozialbeziehung beispielhafte[n] Fall“ bildet.

§ 17 Sonstige Sachkompetenzabgaben Schon zuvor, namentlich im Kontext des Kapitels über die Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) oben § 15, war zu bekunden, daß das Vorankommen in der Aufzählung der Sonderlasten zugleich ein Fortschreiten in das begrifflich Ungesicherte bedeutet. Zwar ist ein Mangel an Systematisierungsversuchen jedenfalls seitens der Literatur nicht zu beklagen202. Das BVerfG indes wird nicht müde, seine Lesart zu unterstreichen, daß dem Grundgesetz ein abschließender Kanon zulässiger Abgabetypen unbekannt sei203. „Gegen die zunehmende abgabenrechtliche Individualisierung scheint 200

Bezugnehmend auf M. Kloepfer, VSSR 1974, S. 156 (168); H.-J. Papier, AöR 100 (1975), S. 640 (644); in Auseinandersetzung mit J. Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, S. 63; W. Leisner, Sozialversicherung und Privatversicherung, S. 96; P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 370 f. 201 Vgl. oben § 4 II sowie unten § 17 I. 202 Stellvertretend darf insoweit auf die eingehenden Darlegungen von H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 21– 27, 40–46, 46–51, 51–60 hingewiesen werden. 203 Vgl. oben § 4 II. Kritisch zum Fehlen eines geschlossenen Katalogs der Abgabeformen etwa D. Birk, in: Festschrift für Wolfgang Ritter zum 70. Geburtstag, S. 41 (46 f.); P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1154 f., 1162 f.). In dieser Hinsicht warnte bereits P. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 183 f. vor dem Hintergrund von „Sonderabgaben“ vor dem Entstehen „einer zweiten apokryphen Steuerverfassung“.

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

[. . .] kein verfassungsrechtliches Kraut gewachsen.“204 Vorliegend ist auf die sich so darstellende Situation mit einem die sonstigen Sachkompetenzabgaben zusammenfassenden Kapitel zu reagieren. Bestärkt wird dieses Vorhaben durch die neuere verfassungsgerichtliche Rechtsprechung, die auf eine sich verfestigende Differenzierung zwischen „Sonderabgaben im engeren Sinn“, das sind „alle nicht-steuerlichen Abgaben [. . .], die weder Gebühr noch Beitrag sind und bei denen auch mangels sonstiger spezieller Sach- und Zweckzusammenhänge eine Konkurrenz zur Steuer nicht von vornherein ausgeschlossen ist“205, an sich jene Sonderabgaben mit Finanzierungszweck also, und sonstigen nichtsteuerlichen Abgaben, die „durch spezielle Sach- und Zweckzusammenhänge unterscheidungskräftige Merkmale aufweisen und sich deshalb mangels einer Konkurrenz zu Steuern als verfassungsrechtlich grundsätzlich bedenkenfrei erweisen“206, hindeudet. Folgerichtig wären letztere dann als Sonderabgaben im weiteren Sinne zu betiteln. Und diese nun bezeichnen den Gegenstand der sich anschließenden Ausführungen.

I. Grundlagen Der Tatbestand der Sonderabgaben (im engeren wie im weiteren Sinne) bezeichnet nach der markanten Wortwahl von Paul Kirchhof einen Fremdkörper des Verfassungsrechts, eine verfassungsrechtliche Bedenklichkeit, ein Krisensymtom207. Sonderabgaben begründen in verschiedener Hinsicht verfassungsrechtliche Zweifel und bedürfen deshalb auch in verschiedener Hinsicht besonderer Rechtfertigung. In nunmehr ständiger Rechtsprechung benennt das BVerfG drei Prinzipien, anhand derer sich nichtsteuerliche Abgaben verfassungsrechtlich messen lassen müssen208. Erstens tangieren nichtsteuerliche Abgaben die Finanzverfassung in ihrer Entscheidung zu204 P. Selmer, in: Festschrift für Reinhard Mußgnug zum 70. Geburtstag, S. 217 (227) mit Bezug auf H. Kube, Finanzgewalt in der Kompetenzordnung, S. 352. 205 BVerfGE 108, S. 186 (219). Vgl. auch BVerfGE 110, S. 370 (393). 206 BVerfGE 108, S. 186 (217). Zu den vom Gericht selbst bezeichneten Beispielen (ebenda mit Bezug auf die Aufzählung in BVerfGE 101, S. 141 [150 f.]) gehören die Ausgleichsabgabe nach dem Schwerbehindertengesetz (vgl. BVerfGE 57, S. 139 [167 f.]), die Künstlersozialversicherung (vgl. BVerfGE 75, S. 108 [147 f.]), die Fehlbelegungsabgabe (vgl. BVerfGE 78, S. 249 [266]) und die Erstattungspflicht nach dem Arbeitsförderungsgesetz (vgl. BVerfGE 81, S. 156 [186 f.]). Nach der hiesigen Unterteilung indes gehört (zumindest) die Künstlersozialversicherung eher in den Einzugsbereich des sich mit den Sozialversicherungsbeiträgen beschäftigenden Kapitels, oben § 16. 207 In: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 226. 208 In bezug auf nichtsteuerliche Abgaben BVerfGE 93, S. 319 (342 f.); BVerfGE 108, S. 1 (16 f.); BVerfGE 108, S. 186 (215 f.); BVerfGE 110, S. 370 (387 f.);

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gunsten der Steuerfinanzierung von Gemeinlasten209. Sie werden unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz für das Steuerwesen erhoben. Nichtsteuerliche Abgaben müssen sich daher ihrer Art nach von der voraussetzungslos auferlegten und geschuldeten Steuer deutlich unterscheiden. Zweitens muß die Erhebung einer nichtsteuerlichen Abgabe der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung tragen. Denn deren Schuldner ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als solcher schon zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten herangezogen. Drittens berührt der Gesetzgeber, wenn er Einnahme- und Ausgabekreisläufe außerhalb des Budgets organisiert, den Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans210. Nichtsteuerliche Abgaben bedürfen demnach besonderer Rechtfertigung – in der Reihenfolge der vorgenommenen Aufzählung – aus finanzverfassungsrechtlichen (vgl. Art. 105 f. GG), grundrechtlichen (vgl. Art. 3 Abs. 1 GG) und haushaltsverfassungsrechtlichen (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz GG) Gründen. Selbstredend muß der Gesetzgeber sich außerdem auf eine geeignete Sachkompetenz stützen können (vgl. Art. 70 ff. GG) sowie die für Einkriffsakte ohnehin geltenden grundrechtlichen Schranken beachten (vgl. vor allem Art. 2 Abs. 1 GG)211. Währenddem kommt auf der einen Seite auch der Kompetenzordnung eine grundrechtssichernde Funktion zu, braucht der Pflichtige doch nur die kompetenzgemäße Auferlegung von Geldleistungspflichten hinzunehmen; auf der anderen Seite bestimmen die Grundrechte und sonstigen Verfassungsgrundsätze die Grenzen für die Ausnutzung einer durch das Grundgesetz gewährten Gesetzgebungskompetenz212. Hiermit sind allein die von nichtsteuerlichen Abgaben regelmäßig berührten Verfassungsgrundsätze in das Bewußtsein gerückt. Auf die – davon BVerfGE 113, S. 128 (147); in bezug auf Sonderabgaben BVerfGE 91, S. 186 (202 f.); BVerfGE 92, S. 91 (113); BVerfGE 101, S. 141 (147). 209 Vgl. hierzu oben § 4 II. 210 Vgl. hierzu oben § 6 I 1. Tangiert ist zudem der Haushaltsgrundsatz der Einheit (siehe ebenda). 211 Vgl. auch P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 269 f. 212 BVerfGE 55, S. 274 (302) mit Bezug auf BVerfGE 34, S. 139 (146) sowie BVerfGE 4, S. 7 (15). Diesbezüglich betont das Gericht in BVerfGE 55, a. a. O. „die enge sachliche Verbindung zwischen Grundrechten und Kompetenznormen“ (mit Bezug auf F. Ossenbühl, DÖV 1965, S. 649 [657]), spricht vom „Grundrechts-Kompetenz-Zusammenhang“, was P. Henseler, NJW 1987, S. 3103 (3105 f.) zu einer prinzipiell bedenkenswerten Ausdifferenzierung nach der Statur der verfassungsrechtlichen Bedenklichkeiten veranlaßt. Danach beeinträchtigten Sondereinnahmen das Kompetenzgefüge der Art. 104a ff. GG, Sonderlasten den grundrechtsverbürgten status negativus (zu den „verschiedene[n] Positionen des Status der Persönlichkeit“ G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 419–424).

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zu unterscheidenden – konkreten Erhebungsvoraussetzungen der sonstigen Sachkompetenzabgaben im Sinne dieses Paragraphen, der Sonderabgaben im weiteren Sinne also, sind noch keine Gedanken verwandt. In dieser Hinsicht ist das BVerfG über seine anfängliche Regelbildung bis heute nicht wesentlich hinausgelangt, wonach bei Abgaben, „bei denen nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe Anlaß zu ihrer Einführung gab“, die für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck verbindlichen „Maßstäbe nicht uneingeschränkt gelten [können]“213. Man mag diesen Ausdruck als wenig präzise kritisieren. Doch das Eine darf mit aller gebotenen Deutlichkeit festgehalten werden: Die für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck verfassungsgerichtlich entwickelten und oben § 16 I dargestellten Zulässigkeitskriterien bilden die notwendigen Folgerungen aus den berührten Verfassungsgrundsätzen. Ohne daß das Gericht diese Verkettung ausdrücklich offenlegt, sind doch, genau betrachtet, jene aus diesen konsequent herzuleiten. Mit anderen Worten ist nur mit der Statuierung genau dieser Zulässigkeitskriterien, ausgerichtet an den mit der Steuer am intensivsten konkurrierenden Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, den beschriebenen Verfassungsgefährdungen effektiv zu begegnen. Und insoweit erscheint die soeben zitierte Aussage des Verfassungsgerichts in ihrer Abstraktion durchaus passend: Je weniger die betreffende Sachkompetenzabgabe kraft ihres materiellen Gehalts in Konkurrenz zum Institut der Steuer tritt, desto mehr können die an sie zu richtenden verfassungsrechtlichen Anforderungen zurückgenommen und den hervorgerufenen Verfassungsgefährdungen kann dabei noch immer wirksam begegnet werden. Angrenzend ist die These anzubringen, daß sich keinesfalls die Zahl der namentlich für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck anerkannten Zulässigkeitskriterien reduziert, die nach dem Gesagten ja als notwendige Folgerungen aus den durch nichtsteuerliche Abgaben tangierten Verfassungsgrundsätzen feststehen. Es reduziert sich vielmehr die Strenge ihrer Anwendung214, was zwar dazu führen kann, daß wegen des Maßes der Reduzierung der Anwendungsstrenge das in Rede stehende Zulässigkeitskriterium de facto keine Rolle mehr spielt. Indes ist dies mit der zahlenmäßigen Reduzierung nur im Ergebnis vergleichbar, in der Sache gleichwohl verschieden. Von einem abschließenden Kanon zulässiger Abgabetypen ist man mit dieser These noch weit entfernt; immerhin ruht darin ein – auf die (noch) erkennbaren Maßstäbe der Recht213

BVerfGE 57, S. 139 (167); BVerfGE 67, S. 256 (278). So wohl auch H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 450 mit Bezug auf BVerfGE 67, S. 256 (277). Vgl. ferner BVerfGE 110, S. 370 (389), wo das Gericht seine Prüfung wie folgt einleitet: „Unabhängig davon, wie die Beiträge zum Klärschlamm-Entschädigungsfonds im Einzelnen zu qualifizieren sind, erfüllen sie jedenfalls die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer Sonderabgabe.“ 214

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sprechung des BVerfG zugeschnittenes – abschließendes verfassungsrechtliches Prüfprogramm für die sonstigen Sachkompetenzabgaben.

II. Verwendungsaspekte Durchmustert man zuerst die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung unter dem Gesichtspunkt der Verwendung des Aufkommens solcher Abgaben, die das Gericht zu den sonstigen Sachkompetenzabgaben bzw. zu den Sonderabgaben im weiteren Sinne zählt, erschließt sich dem Betrachter keine normative Festlegung215. Gewiß ist nach dieser Rechtsprechung allenfalls, daß es einer gruppennützigen Verwendung des Aufkommens, vergleichbar den für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck geltenden Bedingungen, zumindest nicht im strengen Sinne bedarf216. Sieht man von letzterem ab, scheint auch das Schrifttum von einem entwickelten und von homogenen Überzeugungen getragenen Meinungsbild betreffend die Aufkommensverwendung, so sie denn über die Gruppennützigkeits-Dispensation hinausreichend überhaupt thematisiert wird, noch mindestens einen Schritt entfernt. Sofern die Art der Verwendung des Abgabeaufkommens zur Rechtfertigung der Belastung des Abgabepflichtigen entbehrlich sei, legt Paul Henseler217 dar, könne der Gesetzgeber, der eine Sonderabgabe einführe, auf eine Zweckbindung des Abgabeaufkommens verzichten. Sei die Zwangsbelastung des Abgabepflichtigen unabhängig von den Zwecken zu rechtfertigen, in deren Dienst das Abgabeaufkommen tatsächlich gestellt werde, sei nicht einsehbar, warum der Ertragsberechtigte in der Disposition über seine abgabebedingten Einnahmen solle beschränkt werden müssen. Könne die finanzielle Inpflichtnahme des Abgabeschuldners jedoch nicht ohne Rekurs auf bestimmte Verwendungszwecke mit einer tragfähigen Erwägung abgesichert werden, müsse der Gesetzgeber durch entsprechende Ausgabedirektiven sicherstellen, daß das Abgabeaufkommen für die Zwecke reserviert werde, die das staatliche Vorgehen im Verhältnis zum belasteten Bürger legitimierten und damit ermöglichten. Nach der vorrangig aus begrifflicher Perspektive gewonnenen Auffassung von Hans D. Jarass sei bei den (von ihm so bezeichneten) Lenkungssonderabgaben eine Beschränkung des Verwendungszwecks nicht nur nicht ausgeschlossen. Fehle es an einer konkreten Festschreibung des Verwendungs215 Vgl. zunächst oben eingangs § 17, Fußnote 206, sodann BVerfGE 57, S. 139 (169); BVerfGE 75, S. 108 (148); BVerfGE 78, S. 249 (269 f.); BVerfGE 81, S. 156 (188); ferner BVerfGE 92, S. 91 (117). 216 Vgl. nochmals die soeben in Fußnote 215 aufgeführten Nachweise. 217 Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 163.

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zwecks, dann handele es sich um eine Steuer und nicht um eine Sonderabgabe. Die Lenkungssonderabgabe setze daher eine Fixierung des Verwendungszwecks voraus, die eine freie Verwendung des Ertrags, auch in den für Zwecksteuern geltenden Grenzen, ausschließe218. Zudem habe die Verwendung in einem inneren Zusammenhang mit der Belastungswirkung und damit dem Abgabenzweck zu stehen. Der Ertrag müsse für Ziele eingesetzt werden, denen auch die mit der Belastungswirkung verfolgten Zwecke verpflichtet seien. Es sei also eine lenkungszweckbezogene Verwendung des Abgabenertrags geboten219. Dagegen könnten die (wiederum von ihm so bezeichneten) Ersatz- bzw. Privilegierungsabgaben eher als generelles Finanzierungselement und damit als Substitut für die Steuer eingesetzt werden220. Gleichwohl sei es auch bei diesen möglich, festzulegen, daß der Ertrag der Abgabe für die Erfüllung der Aufgabe verwandt werde, der die ursprüngliche Pflicht diene221. In Reaktion auf den zuletzt genannten Autor bekundet Werner Heun222, daß Zulässigkeitsvoraussetzungen der Sonderabgaben, sofern sie an den jeweiligen Finanzierungszweck anknüpften, wie insbesondere die Forderung der Gruppennützigkeit, schon deswegen keine Anwendung finden könnten, weil der Finanzierungszweck fehle oder irrelevant sei. Anknüpfungspunkt für die Zulässigkeit der Abgabe könnten allein die rechtspflichtbezogenen Antriebs- und Ausgleichsfunktionen sein. Letztere seien für diese Kategorie der (Antriebs- und Ausgleichs-)Sonderabgaben daher konstituierendes Begriffsmerkmal und Legitimationsvoraussetzung zugleich. Wolfgang Köck223 legt sodann dar, daß für andere Sonderabgabetypen (als Finanzierungssonderabgaben) die Verwendung nicht von vornherein festgelegt werden könne, weil deren Rechtfertigung gerade nicht um Mittelvereinnahmung und -verausgabung kreise. Für Abgaben indes, die zwar nicht Finanzierungssonderabgaben seien, gleichwohl aber eine Finanzierungsfunktion hätten, könne zwar nicht verlangt werden, daß das Aufkommen gruppennützig ausgekehrt werde, weil diese Anforderung den intendierten Ausgleichs- und Lenkungszwecken zuwiderliefe; es müsse aber sichergestellt sein, daß das Abgabeaufkommen nur für Zwecke verwendet werde, die mit dem Belastungsgrund in einem Zusammenhang stehen. 218

DÖV 1989, S. 1013 (1019, 1021). Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 59 (Hervorhebungen im Original) mit Bezug auf BVerwGE 74, S. 308 (312 f.). 220 DÖV 1989, S. 1013 (1021). 221 Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 44. 222 DVBl 1990, S. 666 (671). 223 Die Sonderabgabe als Instrument des Umweltschutzes, S. 175. Vgl. ferner denselben, UPR 1991, S. 7 (10). 219

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Der Deutung von Peter Selmer224 zufolge besage der Verzicht auf die gruppennützige Verwendung des Abgabeaufkommens nicht ohne weiteres zugleich auch, daß das Aufkommen aus (von ihm so bezeichneten) reaktiven, voraussetzungsgebundenen Sonderabgaben in jedem Falle als gänzlich frei verfügbare Masse in den allgemeinen Haushalt eingehen dürfe. In Abhängigkeit der sachinstrumentalen Eigenart der Abgabe könne vielmehr – um dem Eindruck zuvorzukommen, der Staat verschaffe sich hier über die vordergründige Gestaltung eines Sachbereichs fungible Finanzmittel – die gesetzliche Anordnung geboten sein, das Aufkommen sachzweckbezogen, das bedeute in einem Sachzusammenhang mit der in Rede stehenden Aufgabe, einzusetzen. Im Ergebnis erscheine daher insbesondere dort, wo der rein sachinstrumentale Charakter einer reaktiven, voraussetzungsgebundenen Sonderabgabe weniger prägend in Erscheinung trete, sehr wohl die Forderung angebracht, die notwendige Distanz zur bundesstaatlichen Steuerverfassung durch eine sachkompetenzorientierte Verwendung des Aufkommens zusätzlich, das heiße bestätigend, zu sichern. Diese sachkompetenzorientierte Verwendung müsse gegebenenfalls allerdings nicht notwendig durch eine gesetzliche Ertragszuweisung an einen rechtlich besonderen Fonds geregelt werden; sie könne vielmehr auch auf einer entsprechenden gesetzlichen Zweckbindung beruhen, die das Aufkommen aus der allgemeinen Verfügbarkeit des Haushaltsgesetzgebers herausnehme225. Kurz erklärt Johanna Hey226, daß bei Lenkungssonderabgaben, die sie begrifflich neben Finanzierungssonderabgaben stellt, zwischen Lenkungszweck und Aufkommensverwendung ein Zusammenhang bestehen müsse. Nach jüngst publizierter Meinung von Heike Jochum227 schließlich sei in bezug auf die (von ihr so gruppierten) Ausgleichs- und Lenkungsabgaben, Abschöpfungsabgaben sowie sonstigen Sonderabgaben zwar keine strenge gruppennützige Verwendung des Aufkommens zu verlangen, ein völliger Verzicht auf jegliche Zweckbindung des Aufkommens allerdings abzulehnen. Die Verwendung der mittels dieser Abgaben erzielten Einnahmen für beliebige öffentliche Aufgaben berühre die Verteilungs- und Ordnungsfunktion der Finanzverfassung und gefährde die Budgethoheit des Parlaments. Durch die Verwendung des Aufkommens (erstens) der Ausgleichs- und Lenkungsabgaben sei vielmehr die Lücke zu schließen, die durch die Nicht224 UTR Band 16 (1992), S. 15 (50 f.) sowie Sonderabfallabgaben und Verfassungsrecht, S. 41. In der Folge P. Selmer/C. Brodersen, DVBl 2000, S. 1153 (1163). 225 UTR Band 16 (1992), S. 15 (51). 226 StuW 1998, S. 32 (37). 227 StuW 2006, S. 134 (142 f., 144, 145, 146); nachfolgende Hervorhebung im Original.

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erfüllung der öffentlich-rechtlichen Pflicht entstanden sei, an welche die betreffende Ausgleichs- und Lenkungsabgabe anknüpfe. Das Aufkommen derselben sei „funktionsgleich“228 für solche Maßnahmen zu verwenden, die geeignet seien, die Nichterfüllung der öffentlich-rechtlichen Pflicht durch den Abgabenschuldner zu kompensieren. Die infolge (zweitens) der Abschöpfungsabgabe erlangten Einnahmen seien „funktionsgleich und damit im Rahmen des Sachprogramms zweckgebunden“ zu verwenden, in dem ungerechtfertigte Vorteile abgeschöpft worden seien229. Das (drittens) mit sonstigen Sonderabgaben erzielte Aufkommen sei „zweckgebunden innerhalb des sachlichen Regelungsbereichs“ einzusetzen, in dem die jeweilige Abgabe erhoben werde. Ein definitiver Katalog der Meinungen ist hiermit sicher nicht, ein Überblick sehr wohl erreicht. Weiteren Überlegungen vorausgeschickt sei die Klarstellung, daß die Sachkompetenz, auf deren Grundlage die betreffende Abgabe erhoben wird, selbst eine Zweckbindung ausdrücklich oder implizit vorschreiben kann. Für die Aufkommensverwendung der verbleibenden Abgaben weisen die an letzter Stelle geschilderten Erwägungen von Heike Jochum den richtigen Ausgangspunkt auf, soweit dort auf die Gefährdung der Verteilungs- und Ordnungsfunktion der Finanzverfassung und die Budgethoheit des Parlaments rekurriert wird. Hinzuzufügen ist der Aufzählung freilich noch die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen. Denn diese drei Verfassungsgrundsätze sind es, die durch die Einführung nichtsteuerlicher Abgaben tangiert werden; an den von ihnen errichteten Maßstäben müssen sich nichtsteuerliche Abgaben, mithin die hier in Rede stehenden sonstigen Sachkompetenzabgaben, messen lassen. Vermöge dieser Einsichten wird die Verbindung zum vorangehenden Abschnitt aktualisiert. Und die die dortigen Ausführungen abschließende These, daß sich die Anwendungsstrenge der namentlich für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck anerkannten Zulässigkeitskriterien reduziert, gibt denn auch die Richtung vor in bezug auf die Verwendung des Aufkommens aus den sonstigen Sachkompetenzabgaben. Letztere unterliegen demnach von Verfassungs wegen einer (begrenzten) Zweckbindung, deren Kontur sich im Einzelfall danach richtet, mit welcher Intensität die betreffende Abgabe ihrem materiellen Gehalt nach jene Verfassungsgrundsätze berührt. Es besteht also keine Zweckbindung einheitlicher Form; ihr konkreter Zuschnitt ergibt sich vielmehr erst aus einer Bewertung der übrigen Elemente des Abgabetatbestandes. Diese Bilanz, 228

Begriff übernommen von R. Wendt, ZSR 1992, S. 541 (557), dieser wiederum von P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 264. 229 Das angebrachte Beispiel des Ausgleichsbetrages für notwendige Stellplätze nach der Hamburgischen Bauordnung (StuW 2006, S. 134 [144]) ist aus den oben § 15 II dargelegten Gründen freilich ungünstig.

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obgleich Resultat einer konsequenten Entfaltung der verfassungsrechtlichen Basis, befriedigt nicht recht, weil sie über den Gegenstand ihrer Eigenbeschreibung hinaus keine übergreifende Orientierung zu geben vermag. Derweil kann die Zweckbindung ihre endgültige Kontur von vornherein nur in bestimmten (verfassungsrechtlichen) Bahnen erlangen, so daß gleichwohl typisierende Aussagen zu gewinnen sind, die denn en passant doch die wünschenswerte Orientierung vermitteln. Den rigidesten verfassungsrechtlichen Vorgaben unterliegen bekanntermaßen die Sonderabgaben mit Finanzierungszweck im Hinblick auf das Zulässigkeitsmerkmal der gruppennützigen Verwendung; das Aufkommen ist in erster Linie im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen zu verausgaben230. Sie bezeichnen mithin den einen Pol des von Verfassungs wegen gegebenen Rahmens. Den Gegenpol zu den mit dem Institut der Steuer am intensivsten konkurrierenden Sonderabgaben mit Finanzierungszweck bilden solche (sonstigen) Sachkompetenzabgaben, bei denen eine Konkurrenz zur Steuer vollständig ausgeschlossen ist und die, worauf es entscheidend ankommt, jene Verfassungsgrundsätze in keiner Hinsicht berühren. Die Beurteilung dessen ist äußerst strengen Anforderungen zu unterwerfen, um von Beginn an zu verhindern, daß durch großzügige Interpretationen den grundgesetzlichen Wertungen ausgewichen wird, wie es unter der Bezeichnung der Sonderabgabe im weiteren Sinne nicht selten geschieht. Liegen die genannten Voraussetzungen vor, darf auf eine besondere Zweckbindung verzichtet und das Aufkommen den allgemeinen Haushaltsmitteln zugeführt werden. Im Sinne der den vorangehenden Abschnitt abschließenden These bezeichnet diese Folge zugleich die höchste Stufe der Reduzierung der Anwendungsstrenge des Zulässigkeitsmerkmals der gruppennützigen Verwendung. Eine entsprechende Sinngebung unterstellt, ließe sich mit den oben referierten Worten von Paul Henseler umgekehrt sagen, daß auf eine Zweckbindung des Abgabeaufkommens verzichtet werden kann, sofern die Art der Verwendung des Abgabeaufkommens zur Rechtfertigung der Belastung des Abgabepflichtigen entbehrlich ist. Dem Gesetzgeber bleibt es freilich unbenommen, eine besondere Zweckbindung der Einnahmen in den betreffenden Fällen anzuordnen, soweit sie den allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen an Zweckbindungen genügt231. Sobald auch nur in irgendeiner Hinsicht die Berührung (einer) jener Verfassungsgrundsätze auszumachen ist, kann auf die Zweckbindung der Einnahmen als eines der Zulässigkeitsmerkmale nicht (gänzlich) verzichtet werden. Allerdings bedarf die Anwendungsstrenge, wie erwähnt, im Vergleich zu den Sonderabgaben 230

Vgl. oben § 15 I und II. Vgl. zu den allgemeinen Anforderungen den 2. und 3. Teil dieser Untersuchung. 231

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mit Finanzierungszweck der sachgebotenen Reduzierung. Hierbei besteht nur ein begrenzter Spielraum. Denn die Öffnung der dortigen Anforderung der gruppennützigen Verwendung kann, soll sie einerseits überhaupt noch Gewicht haben und nicht de facto entfallen und andererseits den Bezug zur jeweiligen Abgabe bewahren, allenfalls in einer dem Erhebungszweck und damit der dahinterstehenden Aufgabe adäquaten Mittelverwendung zu suchen sein. In den in Rede stehenden Fällen muß der Ertrag also, die oben wiedergegebene Wortwahl von Hans D. Jarass geliehen, für Ziele eingesetzt werden, denen auch die mit der Belastungswirkung verfolgten Zwecke verpflichtet sind; er muß, nun die oben vorgetragene Formulierung von Heike Jochum aufgreifend, funktionsgleich und damit im Rahmen des sachlichen Regelungsbereichs Verwendung finden, in dem die jeweilige Abgabe erhoben wird232. Daneben ist im Einklang mit Peter Selmer davon auszugehen, daß die zweckgebundenen Einnahmen nicht notwendig einem besonderen Fonds zugewiesen werden müssen. Denn zur Verwirklichung der beschränkten Verwendung erscheint auch eine gesetzliche oder im Haushaltsplan vorgesehene Zweckbindung (vgl. § 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 Satz 2 letzter Halbsatz BHO) ausreichend, welche besagte Einnahmen von der freien Verfügbarkeit im allgemeinen Haushalt ausnimmt. Das besagt allerdings nicht, daß der Gesetzgeber gehindert wäre vorzuschreiben, das Aufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also gruppennützig, zu verwenden. Dies wäre im Sinne der hier vertretenen Auffassung ja die höchste Form der verwendungsbezogenen Legitimation. Der Gesetzgeber darf die Verwendungsmöglichkeiten nur nicht über die vorbezeichneten Grenzen hinaus ausdehnen. Was schließlich das grundsätzliche Verbot fremdnütziger Abgabelasten angeht, welches nach Ansicht von Reinhard Mußgnug233 alle gesetzlichen Geldleistungspflichten in gleicher Weise treffe, so ist auf das Folgende zu verweisen. Die Verwendung des Aufkommens ist, wie gesagt, Gegenstand eines der Zulässigkeitsmerkmale von Sonderabgaben mit Finanzierungszweck und – nach Maßgabe der den vorangehenden Abschnitt abschließenden These – damit auch der sonstigen Sachkompetenzabgaben oder Sonderabgaben im weiteren Sinne. Besagte Zulässigkeitsmerkmale sind Ausfluß der durch diese Abgaben regelmäßig berührten Verfassungsgrundsätze, das sind nach obiger Beschreibung namentlich die Verteilungs- und Ordnungsfunktion der Finanzverfassung, die Budgethoheit des Parlaments sowie die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen. Vermag sich nun eine Abgabe, deren Aufkommen nicht im 232 Dem sich so darstellenden Zusammenhang zwischen Erhebungs- und Verwendungszweck dürfte etwa die Fehlbelegungsabgabe, wie sie das BVerfG für seine Entscheidung vorfand (vgl. BVerfGE 78, S. 249 [269 f.]), gerecht werden. 233 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (insbesondere 288–293). Vgl. ferner oben § 13 II vor dem Hintergrund der Steuer.

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Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen verwandt wird, gegenüber den genannten Verfassungsgrundsätzen zu legitimieren, dürfte sie ein Regelungsprogramm aufweisen, von dem sich mit Blick auf das grundsätzliche Verbot fremdnütziger Abgabelasten zugleich wird sagen lassen, daß „die Natur der Sache solche finanziellen Zwangspatenschaften eindeutig rechtfertigt“234.

§ 18 Zölle und Finanzmonopole Nahezu homogen widmet sich die Kommentarliteratur zu Art. 105 GG der gesonderten Darstellung der unter der Herrschaft des Grundgesetzes zulässigen Einnahme- oder zumindest doch Abgabearten. Nicht selten bleibt dabei den Zöllen und Finanzmonopolen die Aufzählung versagt, um sie erst später vor dem konkreten Hintergrund des Art. 105 Abs. 1 GG zur Sprache zu bringen, der dieselben nämlich expressis verbis benennt. Die Ausklammerung erscheint um so bemerkenswerter, als Sonderabgaben beispielsweise, denen regelmäßig ein breiter Raum zuerkannt wird, keine Nennung im Verfassungstext erfahren. Dies vorausgeschickt, ist im folgenden zunächst ein Blick auf die Zölle, nachfolgend ein solcher auf die Finanzmonopole zu werfen. Das BVerfG definiert Zölle als „Abgaben, die nach Maßgabe des Zolltarifs von der Warenbewegung über die Zollgrenze erhoben werden“, und erklärt darüber hinaus, daß sie „sich wesensmäßig nicht von gewissen Steuern [unterscheiden]“235. Die wesensmäßige Gleichstellung mit gewissen Steuern, wie das Gericht sich auszudrücken pflegt und dabei gewiß an die Verbrauchsteuern (vgl. Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG) denkt236, findet seine Bestä234 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (292). An einer Stelle seiner Argumentation (ebenda, S. 297–300) stellt R. Mußgnug interessanterweise ebenfalls auf die Verteilungs- und Ordnungsfunktion der Finanzverfassung sowie die Haushaltsflüchtigkeit der Erträge (als Problem der parlamentarischen Budgethoheit) ab. 235 BVerfGE 8, S. 260 (269). Vgl. ferner BVerfGE 19, S. 17 (28). In der Folge etwa H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105, Rz. 10; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 II 3 a; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 229. Siehe auch schon O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Erster Band, S. 326 sowie danach W. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 395. Nachdrücklich die Unterscheidung von Steuern und Zöllen betont H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 2 II 4 a und § 3 III 4 a, Fußnote 135. 236 Vgl. D. Birk, SteuerStud 1987, S. 290 (291); denselben, Steuerrecht I, § 6 Rz. 12 und § 7 Rz. 4; D. Birk/J. Förster, DB 1985, Beilage 17, S. 9; U. Häde, Finanzausgleich, S. 145; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 41; M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F.

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tigung mit einiger Deutlichkeit im Text des Art. 105 GG, dessen Abs. 2 im Anschluß an den die Zölle nennenden Abs. 1 den Ausdruck der „übrigen Steuern“ verwendet, sowie im Text des Art. 106 Abs. 1 GG, der einleitend von den „folgenden Steuern“ spricht und sodann an erster Stelle die Zölle anführt. Auf der einfachgesetzlichen Ebene wird diese Lesart in § 3 Abs. 3 AO nachvollzogen237. Wie Steuern werden Zölle denn auch zur Erzielung von Einnahmen erhoben238, wobei die Einnahmeerzielung ebenso Nebenzweck sein kann239. Bei den Zolleinnahmen handelt es sich zwar gemäß Art. 106 Abs. 1 Nr. 1 GG um Erträge des Bundes. Indes überlagert inzwischen das europäische Gemeinschaftsrecht (vgl. dazu Art. 23 Abs. 1 GG) diese Vorschrift wie auch die Gesetzgebungskompetenz. Denn Grundlage der Gemeinschaft ist eine Zollunion, die sich auf den gesamten Warenaustausch erstreckt; sie umfaßt das Verbot, zwischen den Mitgliedstaaten Einund Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung zu erheben, sowie die Einführung eines Gemeinsamen Zolltarifs gegenüber dritten Ländern (Art. 23 Abs. 1 EGV)240. Dabei gehören die Zölle zu den Eigenmitteln der EU; die Mitgliedstaaten behalten lediglich für ihren Erhebungsaufwand 25 vom Hundert der Einnahmen ein241. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 44; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 93; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 24. 237 Vgl. hierzu auch BVerfGE 3, S. 407 (435); BVerfGE 7, S. 244 (251); BVerfGE 55, S. 274 (299). 238 N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15 Rz. 5. Vgl. auch H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 15. 239 M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 44; J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, 16. Auflage, § 8 Rz. 53 mit Fußnote 65; R. Seer, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 108, Rz. 56. Vgl. auch J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1405; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 15. 240 Vgl. ferner Art. 24 bis 27, 131, 133, 135 EGV sowie Art. 93 EAGV. Zur Zollunion näher T. Oppermann, Europarecht, § 18 Rz. 42, § 19 Rz. 6, 8–22, § 31 Rz. 33 f.; eingehend zum europäischen Zollrecht H.-M. Wolffgang, in: R. Schulze/ M. Zuleeg, Europarecht, § 33. Ausführlich zum Vorrang des europäischen Gemeinschaftsrechts nach heutigem Diskussionsstand D. Ehlers, in: R. Schulze/M. Zuleeg, Europarecht, § 11 Rz. 10–44; T. Oppermann, a. a. O., § 7 Rz. 1–15; I. Pernice, Das Verhältnis europäischer zu nationalen Gerichten im europäischen Verfassungsverbund, S. 21–43. Weil Zölle mit anderen (innerstaatlichen) Abgaben konkurrieren können, erübrigt sich die begriffliche Abgrenzung gleichwohl nicht (J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1405). 241 Art. 2 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 des Beschlusses des Rates vom 29. September 2000 über das System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften (2000/597/ EG, Euratom), ABlEG 2000, Nr. L 253, S. 42. Zum sogenannten Eigenmittelsystem auf der Grundlage von Art. 269 EGV und Art. 173 EAGV vgl. auch oben § 1.

§ 18 Zölle und Finanzmonopole

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Was nun die Verfassungsrechtsfragen der Verwendung von Zolleinnahmen – innerhalb des vom europäischen Gemeinschaftsrecht belassenen Rahmens – angeht, so darf angesichts des wiedergegebenen verfassungsgerichtlichen Befundes, wonach die Zölle „sich wesensmäßig nicht von gewissen Steuern [unterscheiden]“, auf die entsprechende Darstellung im Rahmen der Betrachtung der Steuern oben § 13 II verwiesen werden. Und jene Eigenart der Zölle, nämlich ihre wesensmäßige Gleichstellung mit dem allgemeinen Finanzierungsmittel der Steuer, bedeutet denn auch, daß der den Mitgliedstaaten für ihren Erhebungsaufwand überlassene Ertragsanteil nicht zweckgebunden für genau diesen Erhebungsaufwand verwandt werden muß. Die anzutreffenden Charakterisierungen der Finanzmonopole variieren zwar kaum in der Sache, jedoch in den Details ihrer Formulierungen; es sind, stellvertretend auf die Wortwahl von Monika Jachmann zurückgreifend, Ausschließlichkeitsrechte des Staates, zur Erzielung von Einnahmen (durch Monopolaufschläge) bestimmte Wirtschaftsgüter herzustellen, zu beziehen oder zu vertreiben242. Nach der Einschätzung des Verfassungsgerichts erkennt „das Grundgesetz Finanzmonopole als eine besondere Form der Erhebung von Abgaben“ an243. Zuvor schon sprach der Berichterstatter des Finanzausschusses im Parlamentarischen Rat, Hermann HöpkerAschoff, hinsichtlich der Finanzmonopole von einer „Form, in der man 242 In: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 44. Vgl. auch die Formulierungen von D. Birk, SteuerStud 1987, S. 290 (291); demselben, Steuerrecht I, § 7 Rz. 5; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 105, Rz. 15; U. Häde, Finanzausgleich, S. 145; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 42; H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 105 GG, Rz. 10; demselben, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 656; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 32; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1403; J. Lang, in: K. Tipke/J. Lang, Steuerrecht, 17. Auflage, § 3 Rz. 28; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 36; H. Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rz. 22; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105, Rz. 24; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 105, Rz. 29; R. Seer, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 108, Rz. 57; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 16; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 II 3 b; K. Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, S. 1086; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 (Drittbearbeitung 2004), Rz. 69a und Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 226; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 26. Zur Kennzeichnung staatlicher Monopole überhaupt BFHE 68, S. 318 (328). 243 BVerfGE 14, S. 105 (111). Anders davor G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 19.

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

Steuern erhebe“244. Mit den Finanzmonopolen kann, was bereits in der Ausgangscharakterisierung seine Andeutung findet, eine wirtschaftliche Betätigung des Staates verbunden sein245. Den Zöllen gleich liegt die Ertragsberechtigung für die Einnahmen aus den Finanzmonopolen gemäß Art. 106 Abs. 1 erster Halbsatz GG beim Bund. Haushaltsverfassungsrechtlich sind sie Bundesbetriebe im Sinne des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG246. Gegenwärtig existiert allerdings nur noch das Branntweinmonopol247, welches überdies defizitär ist und nur noch Subventionszwecken dient248. Ein Blick in das europäische Gemeinschaftsrecht ist auch an dieser Stelle vonnöten und läßt gewahr werden, daß Art. 86 Abs. 2 EGV die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Finanzmonopole erstreckt249. Diese Regelung und zudem selbstverständlich Art. 12 Abs. 1 GG sind im Auge zu behalten, sollten neue Finanzmonopole erwogen werden250. Weil Finanzmonopole letztlich den Verbrauchsteuern ähnlich wirken251, weil sie – mit den gerade zitierten Worten des BVerfG – eine besondere 244 JöR 1 (1951), S. 767. Vgl. in der Folge auch M. Heintzen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 42; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1403; M. Jachmann, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 105, Rz. 44; A. Krölls, GewArch 1992, S. 281 (282); H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 4 I; W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (421); H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 16; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 II 3 b; R. Stober, ZHR 145 (1981), S. 565 (570). Anderer Ansicht R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 26. 245 H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 16. Vgl. auch G. Dürig, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 2 Abs. I (Erstbearbeitung), Rz. 52; H. D. Jarass, DÖV 2002, S. 489 (490). 246 M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 42. 247 Gesetz über das Branntweinmonopol vom 8. April 1922, RGBl I 1922, S. 335, 405 (in der Folgezeit mehrfach geändert). Zum Branntweinmonopol näher H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 4 II. 248 J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1404; H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 4 II 1; R. Seer, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 108, Rz. 57; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 105, Rz. 16. Vgl. auch BFHE 139, S. 476 (477). 249 U. Häde, Finanzausgleich, S. 155 f.; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 105, Rz. 42; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 105, Rz. 32. 250 Zur unterschiedlichen Beurteilung der Vereinbarkeit der Einführung neuer Finanzmonopole mit Art. 12 Abs. 1 GG vgl. die Nachweise bei U. Häde, Finanzausgleich, S. 155, Fußnote 114. 251 U. Häde, Finanzausgleich, S. 145; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 168; S. Korioth, Der Finanzausgleich

§ 19 Weitere Einnahmearten

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Form der Erhebung von Abgaben darstellen, darf, in Anbetracht der denkbaren Ausgestaltungsvarianten zumal, bezüglich der Verfassungsrechtsfragen der Verwendung genauso verfahren werden, wie es sich bereits bei den Zöllen empfahl. Und das bedeutet namentlich, daß auf die entsprechenden Darstellungen im Rahmen der Betrachtung der steuerlichen und nichtsteuerlichen Abgaben zuvor in diesem Teil der Untersuchung verwiesen werden kann. Ist mit den Finanzmonopolen eine wirtschaftliche Betätigung des Staates verbunden, ist außerdem den Ausführungen unten § 19 IV Beachtung zu schenken. Immer jedoch wird man dabei im Ausgangspunkt zu berücksichtigen haben, daß es sich bei den Finanzmonopolen um ein vom Grundgesetz selbst vorgesehenes, neben den Steuern ausdrücklich aufgeführtes Mittel der staatlichen Einnahmeerzielung handelt, welches deshalb nicht schon dem Einnahmetatbestand nach Verwendungsbeschränkungen unterliegen kann.

§ 19 Weitere Einnahmearten Abgaben bilden sicherlich die bedeutungsvollste Einnahmequelle für den Staat. Ihrer dergestalt gekennzeichneten Stellung korrespondiert die ausführlichere Erörterung oben in den §§ 13 bis 18. Im Rahmen des hier einzuleitenden Paragraphen sind nun weitere Einnahmearten zusammenzutragen und unter Verwendungsgesichtspunkten in schlankerer Form zu beleuchten. Eine abschließende Aufzählung der weiteren Einnahmearten ist damit freilich nicht verbunden. Die Darstellung beschränkt sich auf deren wichtigste, nicht zuletzt deswegen, weil sich die Kreativität des Staates bezüglich der Suche und Erschließung von Einnahmequellen, bei Haushaltszwängen zumal, außerordentlich angeregt zeigt, was sich anhand der ausnehmend erlösintensiven Versteigerung der UMTS-Mobilfunkfrequenzen auf der Grundlage von § 11 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 TKG in der damaligen Fassung (aktuell: § 61 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 TKG) im Jahre 2000 beispielhaft studieren läßt252. Dabei sollte nicht übersehen werden, daß sich hier auch die polymorphen Finanzströme zwischen Hoheitsträgern253 einreihen, zu denen beispielsweise zwischen Bund und Ländern, S. 423, Fußnote 48. Vgl. auch G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 19. In der Literatur findet sich sogar der Ausdruck, bei Finanzmonopolen handele es sich sachlich um eine besondere Erhebungsform von Verbrauchsteuern (so zum Beispiel W. Löwer, VVDStRL 60 [2001], S. 416 [421]). 252 Vgl. hierzu BVerfGE 105, S. 185 sowie P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 mit weiteren Nachweisen. 253 Vgl. zu diesen und zu anderen Einnahmequellen P. Kirchhof, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 11 mit weiteren Nachweisen.

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

die (an aktueller Stelle nicht noch einmal aufzugreifenden254) Einnahmen der Länder aus Art. 104b Abs. 1 (ex 104a Abs. 4 Satz 1), aus Art. 106 Abs. 4 Satz 2, aus Art. 106a Satz 1, der Länder oder Gemeinden aus Art. 106 Abs. 8 Satz 1 GG zählen. Vorauszuschicken ist noch der erinnernde Hinweis auf den 2. und 3. Teil dieser Untersuchung, weil sich im dortigen Umkreis übergreifende Aspekte der Verwendung staatlicher Einnahmen aufgegriffen finden. Zwar richten sich die dort diskutierten Fragen vor allem an Abgaben aus, beschränken sich jedoch keineswegs auf dieselben und können daher auch bei sonstigen Einnahmearten relevant werden.

I. Allgemeine Erwägungen In Anknüpfung an die im Kontext der sonstigen Sachkompetenzabgaben oben § 17 I gewonnenen Einsichten erscheint es auch hinsichtlich der vorliegend erfaßten Einnahmearten erreichbar, beziehungslos die Verfassungsprinzipien zu bestimmen, von denen im Rahmen einer typisierenden Betrachtung anzunehmen ist, daß sie mit nämlichen Einnahmetatbeständen in Berührung gelangen. So betrifft die überwiegende Zahl der Einnahmetatbestände, die nicht als Steuer zu qualifizieren sind, die Finanzverfassung (vgl. Art. 105 f. GG) in ihrer bundesstaatlichen Verteilungs- und Ordnungsfunktion255 sowie in ihrer Entscheidung zugunsten der Steuerfinanzierung256. Weiterhin ist an die naheliegende Möglichkeit zu denken, daß Einnahmeund Ausgabekreisläufe außerhalb des Budgets organisiert werden, also ein Einnahmetatbestand mit der Schaffung eines Nebenhaushalts verknüpft wird. Eine solche Maßnahme tangiert die Haushaltsgrundsätze der Einheit und Vollständigkeit (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz GG), die ihrerseits dem Schutz des parlamentarischen Budgetrechts (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG) dienen257. Vielfach wird ein Einnahmetatbestand überdies den Schutzbereich eines oder auch mehrerer Grundrechte (vgl. nur Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG) beeinträchtigen, wenn er mit Einwirkungen auf die Rechtssphäre des Bürgers verbunden ist258. Gegenüber all diesen – und in Abhängigkeit der konkreten Erscheinungsform weiteren259 – Verfassungsprinzipien muß der jeweilige Einnahmetatbestand sich im umfassenden Sinne legitimieren. Damit ist jedoch keine Eigentümlichkeit aufgedeckt. Hinter der Aussage steht vielmehr das Ziel, auf den denkbaren Fall hinzu254 255 256 257 258 259

Vgl. hierzu oben § 5 II 2 d sowie § 5 II 2 j aa. Näher hierzu oben § 4 I. Näher hierzu oben § 4 II. Näher hierzu oben § 6 I 1. Vgl. auch oben eingangs § 10. Hinzuweisen ist nochmals auf den 2. und 3. Teil dieser Untersuchung.

§ 19 Weitere Einnahmearten

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weisen, daß gerade eine bestimmte Verwendung der erlangten Finanzmittel den ausschlaggebenden Rechtfertigungsgrund (etwa und insbesondere für die Abweichung von den Haushaltsgrundsätzen der Einheit und Vollständigkeit) liefert, woraufhin der in Rede stehende Einnahmetatbestand als von Verfassungs wegen zweckgebunden begriffen werden muß. Gewiß kann sich – unabhängig vom soeben Vorgetragenen – eine Zweckbindung der Einnahmen auch aus Kompetenzgründen ergeben.

II. Sonstige Geldleistungspflichten Auch die zuvor behandelten Abgaben zählen selbstredend zu den einseitig hoheitlich auferlegten Geldleistungspflichten; gemeint sind aktuell jedoch nur die sonstigen Geldleistungspflichten, das heißt die „Geldleistungspflichten ohne Abgabencharakter, wie etwa diejenigen aufgrund bestimmter staatlicher Ausgleichs- und Erstattungsansprüche“260, Sanktionen oder Ersatzleistungen in Geld261. Der Versuch einer beispielunabhängigen Grenzziehung führt zu der Frage, was eine Geldleistung zur Abgabe macht, wodurch sich also besagter Abgabencharakter auszeichnet. Neben der einseitig hoheitlichen Auferlegung (als gemeinsamer Wesenszug aller Geldleistungspflichten) kennzeichnet die Abgabe nach richtiger Ansicht das zusätzliche Merkmal der Auferlegung nach allgemeinem Maßstab, wonach die Geldleistung allen auferlegt werden muß, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. § 3 Abs. 1 AO)262. Zudem 260

BVerfGE 81, S. 156 (187). Vgl. K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 50; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 435. 262 P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1308) gegen D. Birk, Steuerrecht I, § 4 Rz. 6 und H. D. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 9, welche vor dem Hintergrund der Steuerbegriffsdiskussion die „Vorgabe der Tatbestandsmäßigkeit“ (H. D. Jarass, a. a. O.) als Rechtmäßigkeitsvoraussetzung, nicht aber als Begriffsmerkmal verstehen. Indes wissen K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 69, Fußnote 257 und K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 476, Fußnote 23 zu berichten, daß der Ausdruck „Tatbestandsmäßigkeit“ im Schrifttum nicht einheitlich gebraucht wird. In dem hier in Rede stehenden Sinne bedeutet der Ausdruck „Tatbestandsmäßigkeit“, daß Abgabenansprüche nur kraft Gesetzes, das bedeutet durch Erfüllung des gesetzlichen Tatbestandes, entstehen (P. Selmer, a. a. O., Fußnote 55 mit Bezug vor allem auf H. W. Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, Allgemeiner Teil, § 2 III 3 a). Oder eben mit den angepaßten Worten des § 3 Abs. 1 AO: Die Geldleistung muß, um Abgabe zu sein, allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (vgl. betreffend den Steuerbegriff auch BVerfGE 84, S. 239 [270 f.]). Daß mit diesem Merkmal ein übergreifendes abgabenspezifisches Kennzeichen benannt ist, läßt 261

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

kommen bei Abgaben nur Hoheitsträger als Gläubiger in Betracht263. Ihre verwandtschaftliche Nähe zu den Abgaben läßt es für die sonstigen Geldleistungspflichten empfehlenswert erscheinen, die allgemeinen Erwägungen im vorangehenden Abschnitt besonders zu bekräftigen, weil die dortigen Ausführungen zur Zweckbindung von Einnahmen gerade an die im Kontext der sonstigen Sachkompetenzabgaben oben § 17 I gewonnenen Einsichten anknüpfen. Die wohl geläufigste Fallgruppe bilden die in Geldleistungspflichten bestehenden Sanktionen, wenngleich sie in der Literatur gelegentlich vor dem Hintergrund der Abgaben Benennung erfahren264. Hierzu gehören vor allem die Geldstrafe (vgl. §§ 40 bis 43 StGB), die Geldbuße (vgl. §§ 17 f. OWiG) und das Zwangsgeld (vgl. nur § 33 FGG), die allesamt zwar Erträge bewirken, jedoch nicht der Erzielung von Einnahmen dienen265. Weil aber, so urteilt Christoph Gröpl, die Einnahmeerzielung der öffentlichen sich nicht zuletzt daran ablesen, daß der Steuerbegriff des § 3 Abs. 1 AO, der auch den Kompetenzvorschriften der Verfassung zugrunde liegt (vgl. oben § 11 II), auf die Negativformulierung: „nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung“ verzichten könnte, träfen seine übrigen Merkmale nicht auch für die Entgeltabgaben zu (P. Selmer, a. a. O., S. 1308). Dabei ist zwischen der abgabenbegrifflichen Voraussetzung der Entstehung des Abgabenanspruchs durch Erfüllung des gesetzlichen Tatbestandes (Tatbestandsmäßigkeit im engeren Sinne) und der rechtsstaatlich hinreichenden Bestimmtheit des Abgabentatbestandes (vgl. nur BVerfGE 19, S. 253 [267]; BVerfGE 49, S. 343 [362]; BVerfGE 73, S. 388 [400]) sowie dem Prinzip des Vorbehalts des Gesetzes (Tatbestandsmäßigkeit im weiteren Sinne) deutlich zu unterscheiden (vgl. P. Selmer, a. a. O., Fußnote 56 mit Bezug auf Hessischer VGH, ZfW 1997, S. 109 [109 f.] und H.-J. Papier, Die finanzrechtlichen Gesetzesvorbehalte und das grundgesetzliche Demokratieprinzip, S. 153–156). Näher zu alldem jetzt P. Selmer, in: Festschrift für Christian Starck zum siebzigsten Geburtstag, S. 435. Mit einem abschließenden Wort: Die den Begriff der öffentlichen Abgabe kennzeichnende Tatbestandsmäßigkeit (im engeren Sinne) liegt „in der gesetzlich ausgeformten unmittelbaren Verknüpfung von zu verwirklichendem Tatbestand und sich als Rechtsfolge an die Verwirklichung des Tatbestandes knüpfender (gleichmäßiger) Leistungspflicht“ (ebenda, S. 442). 263 F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 5; R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (284). Vgl. auch – speziell vor dem Hintergrund des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO – Hessischer VGH, ZfW 1997, S. 109 (109) mit weiteren Nachweisen. 264 Zur Typologie – mit unterschiedlichen Ansätzen – F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rz. 5; P. Selmer, in: Festschrift für Christian Starck zum siebzigsten Geburtstag, S. 435 (445); K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 50; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 435. 265 Vgl. oben § 11 I 2. Der eigentliche Zweck dieser Geldleistungspflichten ist dann optimal erreicht, wenn sanktionswürdiges Verhalten nicht auftritt und deshalb überhaupt keine Einnahmen erzielt werden (H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 105 GG, Rz. 7; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 293).

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Hand niemals Hauptzweck dieser vermögensbezogenen Sanktionen sei, geschweige denn werden dürfe, sei aus rechtsstaatlichen Gründen zu fordern, daß vereinnahmte Geldstrafen, Geldbußen und Verwarnungsgelder nicht zweckgebunden bzw. nicht an Ausgabenzwecke der sanktionierenden Behörden gebunden werden dürften, sondern in den Gesamthaushalt fließen müßten266. Dieser Einschätzung kann jedenfalls im Ergebnis zugestimmt werden. Zunächst ist festzuhalten, daß es von Verfassungs wegen keiner Zweckbindung bedarf, um die in Geldleistungspflichten bestehenden Sanktionen zu rechtfertigen, kommt es doch mit Blick auf den Betroffenen auf den Geldentzug als solchen an, und zwar als ordnungsrechtliche Maßnahme im Kleide eines Einnahmetatbestandes267. Im Gegenteil kann die Sanktion in Geld in den Verdacht fiskalisch motivierter Abhängigkeiten geraten, wenn die durch sie erlangten Einnahmen einer Zweckbindung unterfallen und damit bestimmten Verwendungszwecken vorbehalten werden, zumal dann, wenn das Finanzierungsziel die Vereinnahmung einer Mindestsumme erfordert. Mithin besteht die Gefahr, daß sich die einzig maßgebende Verbindung zum sozial-ethischen Unwertgehalt des Verhaltens, welches sanktioniert werden soll268, löst und so die in Geld bestehende Sanktion in ihrer grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Basis schwächt. Daher scheidet eine Zweckbindung aus; die Einnahmen verstärken die allgemein verwendbaren Haushaltsmittel269. Nach den Untersuchungen von Reinhard Mußgnug270 sind solche Geldleistungspflichten, die als haushaltsflüchtige Last zur direkten Zahlung an private Gläubiger auferlegt werden, als zwangsweise Belastung dem Verbot der Fremdnützigkeit unterworfen. Indes besitzt der Einwand der Fremdnützigkeit, mit welchem Gedanken der Genannte zu überzeugen weiß, keine eigenständige Bedeutung, tritt vielmehr zum Einwand der Haushaltsflüchtigkeit hinzu; wo letzterer eingreift, ist auch ersterer begründet. Mit anderen Worten: Solange die Haushaltsflüchtigkeit verfassungsrechtlich als unschädlich erscheint, soziale Beziehungen oder Verursachung rechtfertigend wirken, kann von einer echten Fremdnützigkeit keine Rede sein. Dieser Ansatz 266 NVwZ 1998, S. 1251 (1257) sowie Haushaltsrecht und Reform, S. 275 f.; jeweils mit Bezug auf H. P. Klug, BayVBl 1998, S. 18 (19). 267 Vgl. nochmals oben § 11 I 2. 268 Vgl. in diesem Zusammenhang stellvertretend aus der Vielzahl der Judikate speziell zum Strafrecht BVerfGE 45, S. 187 (228, 259 f.); BVerfGE 54, S. 100 (108 f.); BVerfGE 86, S. 288 (313); BVerfGE 90, S. 145 (173); BVerfGE 95, S. 96 (140); BVerfGE 105, S. 135 (154); jeweils mit weiteren Nachweisen; letztere finden sich auch bei G. Leibholz/H.-J. Rinck, Grundgesetz, Art. 1, Rz. 21 und Art. 2, Rz. 300. 269 Vgl. im aktuellen Kontext auch § 90 Abs. 2 OWiG. 270 In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (300, dazu 286 f.). Vgl. ferner oben § 13 II vor dem Hintergrund der Steuer.

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„schiebt der Aushöhlung des öffentlichen Finanzrechts durch illegitimes Ausweichen in privatrechtliche Konstruktionen einen Riegel vor und verhütet damit ein verfassungswidriges Überborden des finanzpolitischen Erfindergeistes.“271 Die beiden vorgenannten Gesichtspunkte leiten zur Betrachtung der folgenden Normgehalte hin. Gemäß § 153a Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 StPO kann die Staatsanwaltschaft und gemäß § 153a Abs. 2 Satz 1 und Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 StPO kann das Gericht unter den dort jeweils bestimmten Voraussetzungen vorläufig von der Erhebung der öffentlichen Klage absehen und zugleich dem Beschuldigten die Auflage erteilen, einen Geldbetrag zugunsten einer gemeinnützigen Einrichtung oder der Staatskasse zu zahlen. Ähnlich kann gemäß § 56b Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 4 StGB das Gericht im Rahmen der Strafaussetzung zur Bewährung dem Verurteilten unter den dort bestimmten Voraussetzungen die Auflage erteilen, einen Geldbetrag zugunsten einer gemeinnützigen Einrichtung oder der Staatskasse zu zahlen. Verständlicherweise steht hier die mögliche Geldleistungspflicht zugunsten einer gemeinnützigen Einrichtung im Fokus. Doch das für Sanktionen in Geld ausgesprochene Zweckbindungsverbot sollte dem nicht entgegenstehen. Zu dieser Einschätzung gelangt man allerdings nicht schon infolge des Umstandes, daß vorliegend an Stelle des Verwendungsziels der Empfängerkreis (scil. gemeinnützige Einrichtung oder Staatskasse) Bestimmung findet. Denn durch die geschickte Auswahl des Empfängers kann immerhin mittelbar auf die denkbaren Verwendungsziele Einfluß genommen werden, sieht man augenblicklich davon ab, daß auch die Staatskasse als angängiger Empfänger im Gesetz aufgeführt ist. Indessen ist bereits zweifelhaft, ob von einer Zweckbindung im hier verstandenen Sinne überhaupt gesprochen werden kann272, da der Empfänger erst durch eine konstitutive staatsanwaltschaftliche respektive richterliche Entscheidung bestimmt und gegebenenfalls erst in diesem Zuge mittelbar die Verwendung konkretisiert wird. Das Hauptaugenmerk ist aber auf die Haushaltsflüchtigkeit zu legen, die mit der Entscheidung zugunsten der Zahlung an eine gemeinnützige Einrichtung einhergeht. Derweil erscheint gerade die Haushaltsflüchtigkeit unverdächtig, weil es um originär strafrechtliche Zielstellungen, um die Konkretisierung des Strafverfolgungsinteresses in bezug auf den ja vorangegangenen Rechtsbruch des Täters geht, wie die genannten Regelungen es selbst zum Ausdruck bringen. So ist die Zahlung zugunsten der gemeinnützigen Einrichtung im Falle des § 56b StGB dadurch bedingt, daß sie im Hinblick auf die Tat und die Persönlichkeit des Täters ange271

R. Mußgnug, in: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259

(287). 272

Vgl. zum Begriff oben § 3 III und eingangs § 9.

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bracht ist (§ 56b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 letzter Halbsatz StGB), und kann das Gericht überhaupt nur Auflagen erteilen, die der Genugtuung für das begangene Unrecht dienen (§ 56b Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz StGB). Und auch im Falle des § 153a StPO kommt nur eine Auflage in Betracht, die geeignet ist, das öffentliche Interesse an der Strafverfolgung zu beseitigen, und die Schwere der Schuld nicht entgegensteht. Zu den Geldleistungspflichten ohne Abgabencharakter gehören entgegen der absolut herrschenden Meinung auch die Entgelte aus dem im Jahre 2000 durchgeführten Versteigerungsverfahren für die UMTS-Mobilfunkfrequenzen auf der Grundlage von § 11 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 TKG in der damaligen Fassung (aktuell: § 61 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 TKG), und zwar deshalb, weil es am Vorliegen des genannten, für öffentliche Abgaben unerläßlichen Merkmals der Auferlegung nach allgemeinem Maßstab mangelt273. Auch in den Fällen so gelagerter Versteigerungserlöse kann die Verwendung, die im besagten Verfahren übrigens in der Tilgung von Staatsschulden bestand274, nicht isoliert ins Auge gefaßt werden. Auszugehen ist vielmehr vom Einnahmetatbestand selbst, von den Bedingungen seiner verfassungsrechtlichen Zulässigkeit. Vernachlässigt man temporär die zuvörderst klärungsbedürftige Angelegenheit des „Verkaufs von Hoheitsakten“, der „Kommerzialisierung der öffentlichen Verwaltung“275, stellt sich von dieser Warte aus sodann vornehmlich die Frage, ob für die Vergabe knapper Ressourcen seitens des Staates das Instrument der öffentlichen Versteigerung gewählt und wie das Versteigerungsverfahren gegebenenfalls ausge273 Näher hierzu P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1307 f.); derselbe, in: Festschrift für Christian Starck zum siebzigsten Geburtstag, S. 435 (435 f., 443 et passim); nachfolgend in diesem Sinne K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 196–200; jeweils mit Nachweisen zur abweichenden Auffassung. Vgl. ferner schon oben § 9 II 1. 274 M. Kötter, DVBl 2001, S. 1556 (1556); K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 194; P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1305). 275 Formulierungen nach H. Krüger, DVBl 1955, S. 518 (520). Näher zu diesem Problemkreis P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 59 Rz. 77, 127 sowie derselbe, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 182, 187. Eine „Kommerzialisierung der öffentlichen Verwaltung durch die entgeltabhängige Vergabe von Berechtigungen [gäbe] eine Errungenschaft des Steuerstaates preis, die staatliches Verwaltungsrecht und eine ‚unentgeltliche‘ Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs durch Steuern grundsätzlich strikt voneinander sondert und damit die Unbefangenheit des Verwaltungsentscheids gegen fiskalische Ertragsanliegen abschirmt. Die Maxime staatlichen Verwaltungsrechts ist die rechtsstaatliche Qualität, nicht die ertragswirtschaftliche Quantität staatlichen Handelns“ (P. Kirchhof, ebenda, § 88 Rz. 187 mit Bezug auf denselben, Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie, S. 79 f.).

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staltet werden darf276. Die verfassungsrechtliche Beurteilung dieser speziellen wirtschaftsverwaltungsrechtlichen Marktzutrittsbarriere muß ersichtlich vor allem anhand von Art. 12 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1) GG erfolgen277. Dabei sollte die Bewertung sich unabhängig von einem Rekurs auf die Verwendung der Erlöse bewältigen lassen, solange nicht erstens die Versteigerungserlöse haushaltsflüchtige Einnahmen bilden278 oder zweitens das Fiskalinteresse an der Versteigerung die wirtschaftsverwaltungsrechtliche Ordnungsfunktion überlagert und dadurch das Versteigerungsverfahren von einem Instrument des Ordnungsrechts zu einem solchen des Finanzrechts tendiert. Sind die zuletzt genannten Bedingungen nicht erfüllt, erscheint vorstellbar (aber nicht zwingend), daß gerade die Hinzunahme einer Zweckbindung der Versteigerungserlöse die etwaigen haushalts- oder finanzverfassungsrechtlichen oder grundrechtlichen Bedenken zu beseitigen vermag – vorausgesetzt freilich, daß (vor allem) Art. 12 Abs. 1 (in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1) GG nicht schon an sich im Wege steht und die Versteigerung als solche hindert279. Was schlußendlich den Gegenstand einer solchen Zweckbindung angeht, wird man sich selbstverständlich nicht mit irgendeinem Finanzierungsziel zufrieden geben können, sondern verlangen müssen, daß die Erlöse, geht es im Schwerpunkt um grundrechtliche Bedenken, im Interesse der betreffenden Markteilnehmer, geht es im Schwerpunkt um haushalts- oder finanzverfassungsrechtliche Bedenken, in einem Sachzusammenhang mit der in Rede stehenden Ordnungsaufgabe verwendet werden.

III. Aufnahme von Krediten Der Haushaltsplan ist in Einnahme und Ausgabe auszugleichen, bestimmt Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG. Genügen die auf besonderem Gesetz beruhenden Einnahmen aus Steuern, Abgaben und sonstigen Quellen nicht zur Deckung der veranschlagten Ausgaben, können die erforderlichen Mittel nur noch im 276

Dies ist indes nicht der rechte Ort, um das Versteigerungsverfahren für die UMTS-Mobilfunkfrequenzen umfassend zu würdigen; stellvertretend hierzu die eingehende Darstellung von P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1309–1313) und in: Festschrift für Christian Starck zum siebzigsten Geburtstag, S. 435 (445–447 et passim). 277 Vgl. F. Becker, Die Verwaltung 35 (2002), S. 1 (6 f.); R. Breuer, in: Festschrift für Hartmut Maurer zum 70. Geburtstag, S. 25 (39); P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1310). 278 Vgl. hierzu auch BT-Drucks 13/4438, einerseits S. 9 und andererseits S. 32. 279 Beispielsweise – das Gebiet des Emissionshandelsrechts betretend – die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Versteigerung von Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen schon an sich ablehnend M. Rebentisch, NVwZ 2006, S. 747 (752 f.).

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Wege des Kredits flüssig gemacht werden280. Voraussetzung für die Aufnahme von Krediten, außerdem für die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, ist eine der Höhe nach bestimmte oder bestimmbare Ermächtigung durch Bundesgesetz (Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG)281. Derweil dürfen die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen von letzterem sind zulässig, jedoch nur zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG)282. Von diesen durch Art. 115 Abs. 1 GG normierten Bedingungen können gemäß Art. 115 Abs. 2 GG für Sondervermögen des Bundes283 durch Bundesgesetz Ausnahmen zugelassen werden. Generell hat der hier interessierende Bund und haben auch die Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen (Art. 109 Abs. 2 GG)284. Einen Sonderfall der Aufnahme 280 Formulierung unter Rückgriff auf den Wortlaut (nicht den Inhalt) des Art. 111 Abs. 2 GG. 281 Der Vorbehalt einer Ermächtigung durch – formelles – Parlamentsgesetz entspricht der parlamentarischen Budgethoheit und sichert dieselbe; die Exekutive soll gerade nicht selbst über Grund und Höhe des Kredits verfügen dürfen, ist vielmehr lediglich auf die Ausführung verwiesen (H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 2; W. Höfling/S. Rixen, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 115, Rz. 109, 111; J. Isensee, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 705 [712]; R. Wendt, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115 Abs. 1, Rz. 14). Art. 115 Abs. 1 Satz 1 GG impliziert – vorbehaltlich der sich aus Art. 109 Abs. 2 GG ergebenden Handlungsgebote – keine Pflicht der Exekutive zur Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen (W. Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 22 mit Fußnote 68). Zu Fragen der Gesetzgebung einschließlich des Verfahrens sowie zum Zeitaspekt der Ermächtigung ausführlich W. Höfling/S. Rixen, a. a. O., Rz. 167–200, 215–237. 282 Zu dieser Ausnahmevorschrift eingehend BVerfGE 79, S. 311 (328–337, 338– 346, 352–357). Die Höchstgrenze selbst bezeichnet das Verfassungsgericht in BVerfGE 99, S. 57 (67) als einen „in der demokratischen Ordnung des Staates hochrangigen Verfassungsgrundsatz“. Zur Geltung im ungeregelten Haushaltsvollzug, jeweils mit weiteren Nachweisen, einerseits J. Isensee, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 705 (719–728), andererseits T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 115, Rz. 43, vermittelnd C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 182–187. 283 Siehe betreffend die Sonderrolle der Sondervermögen des Bundes auch Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG und ferner oben § 6 I 1. Vgl. im vorliegenden Zusammenhang – neben der Kommentarliteratur zu Art. 115 Abs. 2 GG – stellvertretend im Überblick P. Badura, Staatsrecht, I Rz. 38 und W. Höfling, StWissStPr 1995, S. 421 (435 f.) sowie eingehend P. Selmer, in: Festschrift für Klaus Stern zum 65. Geburtstag, S. 567.

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von Krediten regelt schließlich Art. 111 Abs. 2 GG im Rahmen der Nothaushaltsführung des Bundes285. Die Kreditfinanzierung verschiebt finanzielle Lasten in die Zukunft, bildet, wirtschaftlich betrachtet, einen Vertrag zu Lasten Dritter, trennt mithin Empfänger und Financier von Staatsleistungen286. Von Art. 109 Abs. 2 GG soll für die staatliche Kreditaufnahme schon unterhalb der Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz GG eine Regulierungsfunktion unter anderem des Inhalts ausgehen, die Bildung eines stetig wachsenden Schuldensockels zu verhindern, der schließlich die Fähigkeit des Staatshaushalts, auf die Probleme der Gegenwart und der Zukunft zu reagieren, in Frage stellt287. Gleichwohl sind, was angesichts der täglichen Medienpräsenz der Thematik kaum der Erwähnung bedarf, die haushaltsjährliche Kreditaufnahme und der kontinuierlich wachsende Schuldenstand des Staates finanzpolitische Realität und Regel. Auch der neben der Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz GG zu beachtende Art. 104 EGV (vgl. Art. 109 Abs. 5 Satz 1 GG), nach welchem die Mitgliedstaaten übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden haben288, konnte diese Entwicklung bekanntlich nicht hindern. Mehr noch wird Art. 115 GG sogar attestiert, zur Kreditbegrenzung schlicht unwirksam289, am eigenen Anspruch gescheitert zu sein290, versagt zu haben291. Freilich sind auch weniger kritische Stimmen zu vernehmen292. Die zunehmenden Zins- und Tilgungslasten bewirken währenddem eine partielle Entmachtung des Parlaments als Träger der Budgethoheit und fördern die Neigung, Staatsaufgaben nach Maßgabe verfügbarer Liquidität statt nach Gesetz und sachlicher Bedarfslage zu betreuen; der verschuldete Staat handelt unter dem Zwang des knappen Geldes kurzfristig liquiditätsorientiert statt langfristig gemeinwohlorientiert293. Wegen der durch die Zins284

Näher zur Verpflichtung aus Art. 109 Abs. 2 GG sowie zum Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oben § 6 III. 285 Näher zu Art. 111 GG oben § 5 I 2. 286 P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 293. Vgl. auch VerfGH Berlin, NVwZ 2004, S. 210 (211). 287 BVerfGE 79, S. 311 (355 f.). 288 Vgl. hierzu oben § 6 IV. Siehe ferner die Übergangsbestimmung des Art. 121 EGV. 289 So R. Wendt, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115, Rz. 10. Vgl. auch Bundesrechnungshof, Bemerkungen 2004 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes, S. 84. 290 So M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 115, Rz. 22. 291 So S. Korioth, ZG 2007, S. 1 (16). 292 So W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 115, Rz. 10; W. Höfling, StWissStPr 1995, S. 421 (422 f.).

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und Tilgungslasten bewirkten Zwänge im Rahmen der Haushaltsgebung wird – die Instrumente des im Antlitz des „Bankerottes“294 sich gerierenden Staates vernachlässigt – die Kollisionsregel lex posterior derogat legi priori295 gleichsam faktisch durchbrochen296. Der den Eigentümlichkeiten der Parteiendemokratie unterliegende moderne Finanzstaat erscheint nahezu handlungsunfähig im Hinblick auf die verfassungsrechtlich gebotene Kreditdisziplin; zweifellos wächst der Bedarf, die parlamentarische Demokratie mit wirksamen Mitteln vor sich selbst zu schützen297. In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts war die Situation a prima vista eine andere, brachte Lorenz von Stein doch die Einschätzung zu Gehör: „Ein Staat ohne Staatsschuld thut entweder zu wenig für seine Zukunft, oder er fordert zu viel von seiner Gegenwart. [. . .] es hat nie einen civilisirten Staat ohne Staatsschuld gegeben, und wird, ja es soll nie einen solchen geben.“298 Allein die Aufmerksamkeit ist auf die Verwendung der Einnahmen aus Krediten zu richten. In dieser Hinsicht muß das Rad allerdings nicht neu erfunden werden, denn das BVerfG leistete mit seinem häufig zitierten Urteil 293

F. Kirchhof, DVBl 2002, S. 1569 (1571). „ ‚Bankerott‘ . . . das war etwas Gräßlicheres als der Tod, das war Tumult, Zusammenbruch, Ruin, Schmach, Schande, Verzweiflung und Elend [. . .] Sie war dermaßen geschlagen und niedergeschmettert von diesem Schicksalswort, daß sie an keine Hülfe dachte, auch nicht an eine, die von ihrem Vater kommen könnte“ (T. Mann, Buddenbrooks, S. 214). Zum Staatsbankrott aus juristischer Perspektive J. Isensee, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 687, der eingangs gleich konstatiert: „Der Staatsbankrott ist kein Thema der Finanzverfassung, dennoch für sie von existentieller Bedeutung. Sein Eintritt wäre ihr Tod.“ 295 Zu dieser etwa N. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rz. 40; K. Engisch, Einführung in das juristische Denken, S. 213; K. F. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 73 I; R. Wank, Die Auslegung von Gesetzen, § 13 I 2 a; R. Zippelius, Juristische Methodenlehre, § 7 f. 296 Siehe die impulsgebenden Hinweise von P. Henseler, AöR 108 (1983), S. 489 (490 f., 498 f., 506 f.); ferner G. Püttner, Staatsverschuldung als Rechtsproblem, S. 12. Indes: „Begrenzende Vorwirkungen des Gesetzgebers auf die Gestaltungsfreiheit seines Nachfolgers gänzlich verhindern zu wollen, wäre eine sozialstaatswidrige Utopie“ (P. Henseler, a. a. O., S. 500). „Von Parlament und Regierung sind vielmehr verbindliche Richtungsangaben für das staatliche Handeln gefordert, die durch den rigiden Versuch, den demokratischen Prozeß für alles und jeden jederzeit offenzuhalten, weder ersetzt werden können noch behindert werden dürfen“ (ebenda, S. 502). Vgl. hierzu auch BVerfGE 45, S. 1 (32). 297 J. Isensee, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 705 (707 f.). Derselbe spricht zugespitzt sodann von der Staatsverschuldung als dem „Opium des Staatshaushalts“ (ebenda, S. 708). Mit ähnlicher Metaphorik warnt K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 91 Rz. 10 vor dem Hintergrund des Stabilitätsziels: „Wie für andere ‚Arzneien‘, so gilt auch für den konjunkturpolitisch eingesetzten Staatskredit, daß eine Überdosis den ‚Patienten‘ oftmals nicht heilt, sondern ihn eher noch schwerer schädigt.“ 298 Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 716. 294

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zum Bundeshaushaltsgesetz 1981 bereits überzeugende Vorarbeit299. Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG stellt die Kreditaufnahme von der haushaltsrechtlich orientierten Bindung an einen außerordentlichen Bedarf und an werbende Zwecke frei, läßt – wie die Verfassung insgesamt – Raum für die traditionelle Bedarfsdeckungsfunktion des Haushalts und damit für die Vielzahl ausgabenintensiver politischer Zwecke, denen die Bedarfsdeckung dient. Der Vorschrift, die hinsichtlich der Kreditaufnahme das Demokratieprinzip (mit seinen immanenten Gedanken der Herrschaft auf Zeit und der Achtung der Entscheidungsfreiheit auch künftiger Generationen) verfassungskräftig konkretisiert, kann eine Grundentscheidung zugunsten der Kreditfinanzierung nur investiver Ausgaben nicht entnommen werden; sie erlaubt auch den konsumtiven Zwecken dienenden Kredit. Die Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz GG für den Staatskredit verbindet den haushaltswirtschaftlichen Vorgriff auf zukünftige Einnahmen nicht im Gegenstand, sondern nur im Umfang mit den Ausgaben mit zukunftsbegünstigendem Charakter300. An die Stelle haushaltsrechtlicher Maßstäbe treten freilich die Vorgaben des Art. 109 Abs. 2 GG, der den Bund (und die Länder) verpflichtet, den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Sie erstrecken sich auch auf die Kreditaufnahme als Bestandteil der Haushaltswirtschaft, und zwar unter- wie oberhalb der Kredithöchstgrenze. Beispielsweise kann Art. 109 Abs. 2 GG schon im Fall der gesamtwirtschaftlichen Normallage gebieten, die Kreditaufnahme gering zu halten oder eine im gesamtwirtschaftlichen Interesse eingegangene erhebliche Verschuldung zurückzuführen, falls ein solches Haushaltsgebaren im Hinblick auf eine an der Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ausgerichtete mittelfristige Wirtschaftspolitik vonnöten erscheint. Auf dieser Basis ist sodann die Kreditaufnahme bis zur Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz GG, wonach die Einnahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten dürfen, von der auf Art. 115 Abs. 1 Satz 2 letzer Halbsatz GG gestützen, jene Höchstgrenze überschreitenden Kreditaufnahme zu scheiden. Hinsichtlich der Kreditaufnahme bis zu jener Höchstgrenze sind im vorausgehenden Abschnitt die nötigen Worte eigent299

BVerfGE 79, S. 311. Zum Folgenden siehe ebenda, S. 333 f., 341, 343. Zu dieser Verknüpfung weiß J. Isensee, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 705 (712) das Folgende mitzuteilen: „Der Intention nach wird somit die Belastung der späteren Generationen durch deren Begünstigung aufgewogen. Die gute Absicht garantiert jedoch noch nicht den nationalökonomischen Erfolg. Dieser bleibt unsicher. Die künftigen Lasten sind gewisser als die künftigen Vorzüge. Die Investitionen von heute sind vielfach die Investitionsruinen von morgen. Die Schulden aber leben weiter.“ 300

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lich schon gesprochen. Sammelnd und mit anderer Formulierung läßt sich diesen Ortes festhalten, daß die Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten ein allgemeines Finanzierungs- bzw. Bedarfsdeckungsmittel bilden301, also die allgemein verfügbaren Haushaltsmittel verstärken und auf die Verwendung für bestimmte Zwecke, investive etwa, nicht beschränkt sind. Dem korrespondieren § 13 Abs. 1 Nr. 1 HGrG und § 18 Abs. 2 Nr. 1 BHO, wenn sie davon sprechen, daß Kredite „zur Deckung von Ausgaben“ (Dekkungskredite302) aufgenommen werden. Andererseits steht die Verfassung der Anordnung einer Zweckbindung der Krediteinnahmen durch den Sachoder Haushaltsgesetzgeber (vgl. § 7 Satz 2 letzter Halbsatz HGrG und § 8 301 Vgl. auch H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, GrundgesetzKommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 110, Rz. 3; M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 115, Rz. 13; R. F. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, Kapitel 5 Rz. 82; J. Isensee, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 705 (713 f.); C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 87, 134; G. Püttner, Staatsverschuldung als Rechtsproblem, S. 18; T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 444 f.; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 115, Rz. 9–11; R. Wendt, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115 Abs. 1, Rz. 47; implizit P. Henseler, AöR 108 (1983), S. 489 (504, 534); auf der Grundlage des dem Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Verfassung von Berlin VerfGH Berlin, NVwZ 2004, S. 210 (211); auf der Grundlage des Haushaltsrechts von Nordrhein-Westfalen D. Birk, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 589 (591). Auf investive Ausgabenzwecke beschränkend – freilich im Vorfeld von BVerfGE 79, S. 311 – P. Kirchhof, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 33 (insbesondere 55). Mehrdeutig D. Birk, DVBl 1984, S. 745 (einerseits 746, andererseits 745); H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, einerseits Rz. 574, andererseits Rz. 573, referierend Rz. 596. 302 Als weitere Kreditart benennen § 13 Abs. 1 Nr. 2 HGrG und § 18 Abs. 2 Nr. 2 BHO Kredite zur Aufrechterhaltung einer ordnungsmäßigen Kassenwirtschaft (Kassenverstärkungskredite). Diese dienen dem Ausgleich vorübergehender Schwankungen der Kassenlage, die entstehen, weil Ausgaben regelmäßig fließen, während Einnahmen wegen der nicht stetigen Steuertermine unregelmäßig eingehen (H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 551). Kassenverstärkungskredite haben kurzfristigen Charakter, denn sie dürfen nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 Satz 3 HGrG und § 18 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 BHO nicht später als sechs Monate nach Ablauf des Haushaltsjahres, für das sie aufgenommen worden sind, fällig werden. Überdies werden Kassenverstärkungskredite, wie § 10 Abs. 3 Nr. 1 HGrG und § 13 Abs. 3 Nr. 1 BHO deutlich werden lassen, im Gegensatz zu den Deckungskrediten im Haushaltsplan nicht als Einnahmen veranschlagt. Zu den mit den Kassenverstärkungskrediten verbundenen Verfassungsrechtsfragen stellvertretend R. Wendt, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115 Abs. 1, Rz. 20 f. mit weiteren Nachweisen. Zu den Erscheinungsformen staatlicher Verschuldung im System der Finanzverfassung ausführlich C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 255–341.

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Satz 2 letzter Halbsatz BHO) nicht entgegen303. Eine solche kann sich etwa als Bestandteil eines an den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ausgerichteten finanzpolitischen Optimierungskonzepts anbieten (oder unter besonderen Umständen wegen Art. 109 Abs. 2 GG sogar geboten sein)304. Nebenbei bemerkt, unterscheiden sich im Punkte der allgemeinen Verwendbarkeit die heutigen Bedingungen von den vormals unter Geltung des Art. 87 Satz 1 WRV und des Art. 115 Satz 1 GG in seiner ursprünglichen Fassung gegebenen305. Anders beurteilt sich die Lage hingegen bei der Kreditaufnahme, die jene Höchstgrenze überschreitet, ist sie doch nach der deutlichen Aussage des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 letzter Halbssatz GG nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Das bedeutet zwar ebensowenig, daß nur investive Ausgaben mittels Krediten finanziert werden dürften306. Denn eine solche Sicht der Dinge hieße, den letzten Halb303 Eine Zweckbindung enthält zum Beispiel § 6 Abs. 3 Satz 1 StabG. Eine andere, weitere Form der Verknüpfung von Einnahmen aus Krediten und bestimmten Ausgaben, auf die es hier ergänzend hinzuweisen gilt, stellt § 13 Abs. 3 HGrG dar. Im Blick zu behalten ist schließlich die Gesetzgebungskompetenz des Art. 109 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 GG. 304 Zum Kredit als Interventionsinstrument allgemein K. H. Friauf, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 91 Rz. 19; zum Kredit als ökonomischem Instrument näher H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 558. Vgl. auch E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. HoffmannRiem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 115, Rz. 26. 305 Nach beiden insoweit übereinstimmenden Regelungen durften Geldmittel im Wege des Kredits nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken beschafft werden. Vgl. hierzu zum einen F. E. M. Saemisch, in: G. Anschütz/R. Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Zweiter Band, § 92, S. 435 (438) und zum anderen G. Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik, S. 98, 100. Diese ursprüngliche Regelung findet sich auch heute noch in einigen Landesverfassungen (Aufzählungen bei H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 604 und M. Noll, Haushalt und Verfassung, S. 107), so etwa in Art. 72 Abs. 1 Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, welche zudem die Besonderheit aufweist, daß es zur Kreditaufnahme – wie zur Feststellung des Haushaltsplans (vgl. oben § 5 I 1, Fußnote 85) – keines Gesetzes, sondern eines Beschlusses der Bürgerschaft bedarf; vgl. hierzu K. David, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, Art. 72, Rz. 17–32 sowie 36–38; W. Thieme, Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg, Art. 72, Anmerkung 1 b sowie 1 c. Nicht zuletzt wegen Art. 31 GG unterliegen jedoch auch diese Länder dem Gebot des Art. 109 Abs. 2 GG (vgl. H.-G. Henneke, a. a. O.; M. Noll, a. a. O.; ferner dazu BT-Drucks 5/3040, Tz. 125, 132 der Begründung; speziell zum Hamburger Beispiel K. David, a. a. O., Rz. 25, 33–35). Zu den kommunalrechtlichen Regelungen H.-G. Henneke, a. a. O., Rz. 633–636. 306 BVerfGE 79, S. 311 (341); E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art.

§ 19 Weitere Einnahmearten

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satz des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG weitgehend seiner Bedeutung zu berauben, weil die mit der erhöhten Kreditaufnahme dann notwendig verknüpfte Erweiterung der Investitionsvorhaben zugleich die Höchstgrenze des ersten Halbsatzes in entsprechendem Maße ausweitete, was in der Folge den Anwendungsbereich des ersten Halbsatzes wieder eröffnete. Jedoch muß – über die zuvor ins Auge gefaßte Konstellation hinausreichend – die erhöhte Kreditaufnahme dazu bestimmt und geeignet sein, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren307. Damit erhält das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht, womit zugleich auf die Erkenntnisse des Verfassungsgerichts im genannten Urteil zum Bundeshaushaltsgesetz 1981 zurückzukommen ist308, eine zweifache Bedeutung. Auf der einen Seite ist seine eingetretene oder unmittelbar bevorstehende Störung tatbestandliche Voraussetzung, auf der anderen Seite seine Wiederherstellung Ziel und Zweck für die Inanspruchnahme der Ausnahmeregelung des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 letzter Halbsatz GG. Die zweitgenannte, hier ausschlaggebende Bedeutung näher betrachtet, muß die die Höchstgrenze überschreitende Kreditaufnahme nach Umfang und Verwendung nicht nur geeignet, sondern auch final darauf gerichtet sein, die Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Den Bezugspunkt bilden dabei die mit der erhöhten Kreditaufnahme finanzierten Zwecke insgesamt, nicht isoliert die verschiedenen Einzelposten des Haushalts, weil sich der Haushaltsplan als das Ergebnis einer politischen Gesamtentscheidung darstellt, die auf einem differenzierten Geflecht bestimmter Prioritätssetzungen und Einzelabwägungen beruht. Die Verschränkung des Haushalts mit der Gesamtpolitik, besonders ausgedrückt in der bekannten Charakterisierung des Haushaltsplans als eines staatsleitenden Hoheitsaktes in Gesetzesform309, erhellt außerdem, daß sich die Eignung einer die Höchstgrenze überschreitenden Kreditaufnahme gegebenenfalls erst im Zusammenhang mit begleitenden, möglicherweise erst danach wirksamen Maßnahmen, die auf Abwehr der gesamtwirtschaftlichen Störungslage zielen, beurteilen läßt. Betreffs der in Konsequenz der zweifachen Bedeutung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts vorzunehmenden Bewertungen, erstens ob eine Störung seiner vorliegt oder unmittelbar droht, zweitens ob eine die Höchstgrenze überschreitende Kredit115, Rz. 25 (wobei die ebenda in Fußnote 22 aufgeführten Autoren entgegen dortiger Aussage keine abweichende Auffassung vertreten); auf der Grundlage des dem Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Verfassung von Berlin VerfGH Berlin, NVwZ 2004, S. 210 (216). 307 Formulierung unter Rückgriff auf den Wortlaut des § 18 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BHO. 308 BVerfGE 79, S. 311. Zum Folgenden siehe ebenda, S. 335, 339, 340, 343– 345 (Hervorhebung nicht im Original). 309 BVerfGE 45, S. 1 (32); BVerfGE 70, S. 324 (355); BVerfGE 79, S. 311 (328 f.). Vgl. auch oben § 5 I 1.

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aufnahme zur Abwehr der Störung geeignet ist, steht dem zur Kreditaufnahme ermächtigenden Gesetzgeber ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Letzterem enspricht in formeller Hinsicht die Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren, daß, aus welchen Gründen und in welcher Weise er von der Befugnis des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 letzter Halbsatz GG Gebrauch macht310. Zusammenziehend ist mit einem Worte kenntlich zu machen, daß die Einnahmen aus der die Höchstgrenze überschreitenden Kreditaufnahme auf der Grundlage des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 letzter Halbsatz GG von Verfassungs wegen einer Zweckbindung unterliegen, welche die Verwendung der Mittel auf Finanzierungsziele beschränkt, die final auf die Abwehr einer gesamtwirtschaftlichen Störungslage gerichtet und hierzu auch geeignet sind311. Nach den identischen Texten des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG und des sogleich in Rede stehenden Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Verfassung von Berlin ist eine die Höchstgrenze des ersten Halbsatzes überschreitende Kreditaufnahme nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Kürzlich indes erkannte (in einem obiter dictum312) der 310

Diese Anforderung findet ihre einfachgesetzliche Normierung in § 18 Abs. 1 Satz 2 zweiter Halbsatz BHO. 311 Vgl. auch P. Badura, Staatsrecht, I Rz. 36; D. Birk, DVBl 1984, S. 745 (749); M. Droege, VerwArch 98 (2007), S. 101 (111); K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 91 Rz. 55; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 575, 591; E. Heuer, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 115 GG, Rz. 14; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 115, Rz. 26; W. Höfling, StWissStPr 1995, S. 421 (432 f.); W. Höfling/S. Rixen, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 115, Rz. 318 f.; J. Isensee, in: Festschrift für Karl Heinrich Friauf zum 65. Geburtstag, S. 705 (715); P. Kirchhof, in: K.-H. Hansmeyer, Staatsfinanzierung im Wandel, S. 33 (58 f.); denselben, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 297; E. G. Mahrenholz, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 115, Rz. 24; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 115, Rz. 49; A. Nebel, in: E. A. Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art. 115 GG, Rz. 29; G. F. Schuppert, in: D. C. Umbach/T. Clemens, Grundgesetz, Band II, Art. 115, Rz. 36; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 115, Rz. 45 f.; R. Wendt, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 115 Abs. 1, Rz. 49; R. Wendt/M. Elicker, DVBl 2001, S. 497 (502); auf der Grundlage des dem Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Verfassung von Berlin VerfGH Berlin, NVwZ 2004, S. 210 (211, 212, 216); C. Waldhoff, NVwZ 2004, S. 1062 (1063). M. Rossi, DVBl 2005, S. 269 (275) gibt zu bedenken, daß die finanzpolitische Realität abweiche: „Nicht werden höhere Ausgaben bewilligt, um eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren, sondern umgekehrt wird eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts erklärt, um höhere Ausgaben rechtfertigen zu können.“ Dezidiert gegen die zunehmende finanzpolitische Mißachtung der Haushaltsverfassung W. Höfling, DVBl 2006, S. 934.

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VerfGH Berlin, daß über den Wortlaut des Art. 87 Abs. 2 Satz 2 Verfassung von Berlin hinaus eine Ausnahme vom Kreditbegrenzungsgebot verfassungsrechtlich zulässig sein könne, wenn sich ein Land in einer extremen Haushaltsnotlage befinde313: Da es dem betroffenen Land ohne übermäßige Krediteinnahmen unmöglich sei, seinen bundesrechtlichen Verpflichtungen und überdies den aus landesverfassungsrechtlichen Vorgaben folgenden unabdingbaren Aufgaben nachzukommen, ergebe sich aus Art. 109 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem aus der grundgesetzlichen Finanzverfassung hergeleiteten Gebot, daß die Länder in die Lage versetzt sein müßten, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben zu erfüllen, eine Modifizierung des landesverfassungsrechtlichen Kreditbegrenzungsgebots. Diese bestehe darin, daß die Kreditobergrenze über die ausdrücklich geregelte Ausnahme der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts hinaus auch im Fall einer extremen Haushaltsnotlage überschritten werden dürfe. Demgegenüber bestehe keine Befugnis des Landesverfassungsgebers, Kreditbegrenzungsgebote festzulegen, die dem Land die Erfüllung seiner bundesrechtlichen Verpflichtungen im Falle einer extremen Haushaltsnotlage unmöglich machten. Wie dieser Lehrsatz landes- und bundesverfassungsrechtlich zu bewerten und ob er, was sich gewiß nicht von selbst versteht, auf die Ebene des (in einer extremen Haushaltsnotlage befindlichen) Bundes übertragbar ist, kann vorliegend auf sich beruhen. Würde man diese Ausnahme jedoch in der Form anerkennen, wie sie das Berliner Gericht formulierte, wäre unter Übertragung der zur geschriebenen Ausnahme des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 letzter Halbsatz GG angestellten Überlegungen das Folgende zu sagen: Die Einnahmen aus der die Höchstgrenze überschreitenden, auf das Vorliegen einer extremen Haushaltsnotlage gestützten Kreditaufnahme unterliegen von Verfassungs wegen einer Zweckbindung, welche die 312 W. Höfling, DVBl 2006, S. 934 (938); M. C. Kerber, DÖV 2004, S. 691 (694); C. Pestalozza, LKV 2004, S. 63 (65); M. Rossi, DVBl 2005, S. 269 (273). 313 NVwZ 2004, S. 210 (212 f.). Siehe zu diesem Judikat M. Droege, VerwArch 98 (2007), S. 101 (113 f.); W. Höfling, in: Festschrift für Hans Herbert von Arnim zum 65. Geburtstag, S. 259 (263 f., 268 f.); denselben, DVBl 2006, S. 934 (938– 941); C. Pestalozza, LKV 2004, S. 63; M. Rossi, DVBl 2005, S. 269; C. Waldhoff, NVwZ 2004, S. 1062; aus ökonomischer Perspektive B. Jochimsen, DÖV 2004, S. 511; M. C. Kerber, DÖV 2004, S. 691. Im Anschluß StGH Hessen, NVwZ-RR 2006, S. 657 (657 [Leitsatz 6], 663). Die beiden Ausnahmen, die geschriebene und, so sie denn überhaupt anzuerkennen wäre, die ungeschriebene, stehen notwendig in einem Alternativverhältnis, denn das durch eine extreme Haushaltsnotlage betroffene Land verliert die Fähigkeit, eine etwaige Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts durch eine entsprechende Konjunkturpolitik abzuwehren (VerfGH Berlin, a. a. O.; W. Höfling, a. a. O. [erste Nennung], S. 268; derselbe, a. a. O. [zweite Nennung], S. 939; B. Jochimsen, a. a. O., S. 512; C. Waldhoff, a. a. O., S. 1063; vgl. ferner BVerfGE 86, S. 148 [266]; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 667 f.).

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Verwendung der Mittel einmal auf die Finanzierung solcher Aufgaben beschränkt, deren Wahrnehmung nach verfassungsrechtlichen Vorgaben unabdingbar ist und die durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckt werden können. Daneben dürfen nur noch solche Finanzierungsziele gewählt werden, die final auf die Abwehr der extremen Haushaltsnotlage gerichtet und hierzu auch geeignet sind314. Überdies trifft den zur Kreditaufnahme ermächtigenden Gesetzgeber die Darlegungslast im Gesetzgebungsverfahren, daß, aus welchen Gründen und in welcher Weise er von der Ausnahme Gebrauch macht315. Der Abschnitt X des Grundgesetzes kennt als Einnahmequellen nur Steuern und – eben – Kredite, unterwirft allerdings letztere im Gegensatz zu ersteren in Gestalt des Art. 115 Abs. 1 GG von vornherein formellen und materiellen verfassungsrechtlichen Restriktionen und bestätigt dadurch mittelbar den Primat der Steuer im Rahmen der Staatsfinanzierung316, was wiederum nicht ohne Auswirkung auf die haushaltsrechtlichen Deckungsmöglichkeiten bleiben kann317. Die Kreditaufnahme ist daher Instrument ergänzender Bedarfsdeckung318. Auf das damit betretene Plateau fernerer normativer Wirkungen gehört auch ein von Christian Jahndorf entwickelter und nachfolgend zu referierender Gedanke319. Nach Bestimmung des § 25 314 Vgl. C. Waldhoff, NVwZ 2004, S. 1062 (1063 f.). Siehe ergänzend unten § 19 VI 4 zu den Bedingungen der Verwendung der Einnahmen aus Zuweisungen zur Haushaltssanierung aufgrund extremer Haushaltsnotlage. 315 Vgl. VerfGH Berlin, NVwZ 2004, S. 210 (213); W. Höfling, DVBl 2006, S. 934 (940); M. Rossi, DVBl 2005, S. 269 (274); allgemein D. Birk/R. Wernsmann, DÖV 2004, S. 868 (872). Nicht ohne weiteres zugebilligt werden kann dem (Bundes- oder Landes-)Gesetzgeber hingegen ein autonomer Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum (vgl. auch W. Höfling, a. a. O., S. 939 f.; M. Rossi, a. a. O.). Denn bei der extremen Haushaltsnotlage ist das bundesstaatliche Prinzip als solches berührt; aus ihm erwächst den anderen Gliedern der bundesstaatlichen Gemeinschaft eine Beistandspflicht (eingehend zunächst BVerfGE 86, S. 148 [263–270] und aktuell BVerfGE 116, S. 327 [386–392]). 316 Vgl. oben § 4 II. Dagegen W. Höfling/S. Rixen, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 115, Rz. 58, 66–69. 317 Eingehend zu diesem Problemkreis C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungsund Europarecht, S. 87–95. Im Anschluß – auf der Grundlage des Haushaltsrechts von Nordrhein-Westfalen – D. Birk, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 589 (590 f.). In diesem Sinne bestimmt etwa Art. 87 Abs. 2 Satz 1 Verfassung von Berlin, daß Kredite nur aufgenommen werden dürfen, wenn andere Mittel zur Deckung nicht vorhanden sind. Vgl. auch Art. 111 Abs. 2 GG im Falle der Nothaushaltsführung des Bundes. 318 K. H. Friauf, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 91 Rz. 18 (Hervorhebung nicht im Original). 319 Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 93 f. Im Anschluß – auf

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Abs. 2 Satz 1 BHO ist ein Überschuß der tatsächlich eingegangenen Einnahmen über die tatsächlich geleisteten Ausgaben insbesondere zur Verminderung des Kreditbedarfs oder zur Tilgung von Schulden zu verwenden oder der Konjunkturausgleichsrücklage320 zuzuführen. Im Anwendungsbereich dieser Norm können auch kreditfinanzierte Haushaltsüberschüsse321 auftreten. In diesem Fall nun sei das Verwendungswahlrecht nicht gegeben, der Katalog des § 25 Abs. 2 Satz 1 BHO „seiner semantischen (und auch logischen) Reihenfolge nach abzuarbeiten“322. Christian Jahndorf gewinnt diese Erkenntnis unter anderem aus den Wertungen der Art. 115 Abs. 1 Satz 2 und Art. 109 Abs. 2 GG, welche die Staatsverschuldung begrenzen sollen, sowie des in Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten Verfassungsprinzips der Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung323.

IV. Wirtschaftliche Betätigung des Staates Obwohl die Finanzordnung des Grundgesetzes auf der Entscheidung für die staatliche Teilhabe am Erfolg privaten Wirtschaftens basiert324, und für den Zugriff hierauf das bequeme Instrument des hoheitlichen Rechtsbefehls zu Gebote steht, betätigt der – im umfassenden Sinne gedachte – Staat sich auch wirtschaftlich unter Teilnahme am Privatrechtsverkehr325. Erscheinungsformen326 wirtschaftlicher Aktivitäten seitens des Staates bilden zum der Grundlage des dem § 25 Abs. 2 BHO vergleichbaren § 25 Abs. 2 LHO Nordrhein-Westfalen – D. Birk, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 589 (593). Zur Frage, ob der Staat Kredite zur Verwendung in späteren Haushaltsjahren aufnehmen darf, ebenda, S. 589 ff. 320 Siehe zu dieser insbesondere Art. 109 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 GG, § 5 Abs. 2 und Abs. 3, § 7 (in Verbindung mit dem die Haushaltswirtschaft der Länder betreffenden § 14) sowie § 15 StabG. 321 Gemeint sind hiermit Haushaltsüberschüsse, die in einem Haushaltsjahr entstehen, in dem auch – zur Deckung von Ausgaben (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 1 HGrG und § 18 Abs. 2 Nr. 1 BHO) – von Kreditermächtigungen Gebrauch gemacht wurde. 322 C. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 94. 323 Vgl. zu diesem oben § 6 V. 324 Vgl. oben § 1. 325 Wie zum Beispiel der Anschluß- und Benutzungszwang (hierzu stellvertretend A. Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rz. 598–629) lehrt, sind auch hoheitliche Handlungsformen denkbar (vgl. auch D. Ehlers, JZ 1990, S. 1089 [1094]; M. Ronellenfitsch, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 84 Rz. 27). Die daraus resultierenden Verfassungsrechtsfragen sind jedoch keine solchen, die spezifisch mit der wirtschaftlichen Betätigung des Staates in Verbindung stehen; erhebt ein Hoheitsträger etwa Gebühren für die Erbringung einer Leistung, so beurteilt sich dies in erster Linie anhand eben der verfassungsrechtlichen Bedingungen für die Gebührenerhebung (vgl. zur Gebühr oben § 14 I 1 und § 14 II).

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

Beispiel der Betrieb eigener und die Beteiligung an Wirtschaftsunternehmen, die Einräumung von Rechten und die Erbringung von Leistungen im Wege des gegenseitigen Vertrages, die wirtschaftliche Nutzung und die Veräußerung staatlichen Grund-, Kapital- und sonstigen Vermögens, im weiteren Sinne auch das gesetzliche Erbrecht des Fiskus gemäß § 1936 BGB327. Die Motive des Staates, mithin die Vereinnahmungszwecke, sind unterschiedlicher Natur. Mitnichten dient die Teilnahme am Privatrechtsverkehr ausschließlich Erwerbszwecken, der Erzielung von Einnahmen also. Sie kann daneben oder auch einzig die Erfüllung von Verwaltungsaufgaben328, von öffentlichen Aufgaben329 überhaupt, ebenso die Erreichung wirtschaftsoder sozialpolitischer Ziele330 zum Gegenstand haben. (Sich überschneidende) Muster dazu liefern die am Markt intervenierende wirtschaftliche Betätigung331 sowie solche Leistungen des Staates, die er im privatrechtlichen Kleide im Rahmen der sogenannten Daseinsvorsorge332 erbringt. Weil die Übergänge – ausgehend von der wirtschaftslenkenden Hoheitsausübung zu den privatrechtlichen Leistungen im Rahmen der Daseinsvorsorge und der intervenierenden wirtschaftlichen Betätigung bis hin zum reinen erwerbswirtschaftlichen Handeln – fließend sind333, muß der die wirtschaft326 Aufzählungen finden sich unter verschiedenen Gesichtspunkten etwa bei P. Badura, ZHR 146 (1982), S. 448 (450 f., 454); D. Ehlers, JZ 1990, S. 1089 (1090 f.); demselben, DVBl 1998, S. 497 (498); K. Grupp, ZHR 140 (1976), S. 367 (369–376); C. Gusy, JA 1995, S. 166 (167); H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 457, 463 f.; P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 300; G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 45–50; M. Ronellenfitsch, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 84 Rz. 6 f.; R. Stober, ZHR 145 (1981), S. 565 (566 f.); demselben, BB 1989, S. 716 (716–718). 327 K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 66. Ergänzend hinzuweisen ist auf die Erbvermutung für den Fiskus in § 1964 BGB. Vgl. ferner U. Häde, Finanzausgleich, S. 153. 328 P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 300. 329 K. Grupp, ZHR 140 (1976), S. 367 (372). 330 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 461. 331 Hierzu nur R. Scholz, ZHR 132 (1969), S. 97 (129–131). 332 Hierzu stellvertretend W. Rüfner, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 80; jüngst zur Thematik unter besonderer Berücksichtigung des europäischen Gemeinschaftsrechts J.-C. Pielow, JuS 2006, S. 692, 780. Der Begriff der Daseinsvorsorge stammt von E. Forsthoff, Die Verwaltung als Leistungsträger, S. 6; vgl. auch E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Erster Band, S. 368–373 et passim. 333 P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 301. Vgl. auch P. Badura, in: Festschrift für Hans-Jürgen Schlochauer zum 75. Geburtstag, S. 3 (5); ferner E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, Erster Band, S. 410.

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liche Staatstätigkeit allgemein determinierende Rechts- respektive Berechtigungsrahmen334 für die wünschenswerte Klarheit sorgen. In jedem Fall unterliegt die Teilnahme des Staates am Privatrechtsverkehr – als Form des Staatshandelns – öffentlich-rechtlichen Bindungen, nicht den Gesetzmäßigkeiten unternehmerischer Freiheit335. Durchmustert man jedoch den Text des Grundgesetzes, offenbart sich dem Rechtsanwender weder ein ausdrückliches Bekenntnis zu wirtschaftlichen Staatsaktivitäten noch eine ausdrückliche Absage an dieselben. Es finden sich vielmehr nur punktuelle Regelungen. Hierzu zählen beispielsweise Art. 15 Satz 1, Art. 87e Abs. 3, Art. 87f Abs. 2 Satz 1, Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz, Art. 115 Abs. 2, Art. 135 Abs. 6, Art. 143a Abs. 1, Art. 143b sowie Art. 105 Abs. 1, Art. 106 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 1 Satz 1 GG hinsichtlich der allda aufgeführten Finanzmonopole, mit denen ja eine wirtschaftliche Betätigung des Staates verbunden sein kann336. In Anbetracht dieser Bestimmungen wird man immerhin vermuten dürfen, daß das Grundgesetz wirtschaftlichen Staatsaktivitäten nicht a priori entgegensteht, sie – „ohne sonderliche Begeisterung“337 – der Sache nach akzeptiert. Eine solche Ein334 Zu diesem Rahmen, mithin zum nachfolgend gegebenen Überblick, ausführlich(er) – ohne weitere Differenzierungen – zum Beispiel P. Badura, in: Festschrift für Hans-Jürgen Schlochauer zum 75. Geburtstag, S. 5–8, 19–23; W. Berg, GewArch 1990, S. 225 (227–232); D. Ehlers, JZ 1990, S. 1089 (1089, 1091 f., 1095– 1097); V. Emmerich, Das Wirtschaftsrecht der öffentlichen Unternehmen, insbesondere § 5; K. Grupp, ZHR 140 (1976), S. 367 (377–391); C. Gusy, JA 1995, S. 166 (168 f., 171 f. et passim), 253 (253 f., 256 f.); N. D. Häck, Die öffentliche Hand im Körperschaft- und Umsatzsteuerrecht, S. 29–46; H.-G. Henneke, NdsVBl 1998, S. 273 (277 f., 282 f.); derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 476–502; H. D. Jarass, DÖV 2002, S. 489 (490–495); P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 304, 308–320; H. H. Klein, Die Teilnahme des Staates am wirtschaftlichen Wettbewerb, insbesondere Zweiter Teil; A. Krölls, GewArch 1992, S. 281 (passim); W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (418–434, 444–446); G. Püttner, DÖV 1983, S. 697 (699 f.); derselbe, Die öffentlichen Unternehmen, insbesondere Zweiter Teil; M. Ronellenfitsch, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 84 Rz. 3 f., 31– 39, 41 f.; U. Schliesky, Öffentliches Wettbewerbsrecht, S. 112–188, 194–277; derselbe, DVBl 1999, S. 78 (80–83); R. Scholz, in: D. Duwendag, Der Staatssektor in der sozialen Marktwirtschaft, S. 113 (116–127, 131–133); P. Selmer, in: R. Stober/ H. Vogel, Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, S. 75 (77–99); R. Stober, ZHR 145 (1981), S. 565 (567–571, 574–589); derselbe, BB 1989, S. 716 (718– 720). 335 P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 301. Vgl. auch P. Badura, in: Festschrift für Hans-Jürgen Schlochauer zum 75. Geburtstag, S. 3 (5 f., 11); W. Berg, GewArch 1990, S. 225 (228 [mit Bezug auf H. H. Rupp, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band I, § 28 Rz. 31 f.]); K. Grupp, ZHR 140 (1976), S. 367 (377 f.) mit weiteren Nachweisen. 336 Vgl. oben § 18.

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schätzung harmoniert im Ergebnis auch mit der verfassungsgerichtlichen These von der wirtschaftspolitischen Neutralität des Grundgesetzes, wonach das Grundgesetz sich nicht für ein bestimmtes Wirtschaftssystem entschieden habe338. Daß die so verstandene These mit Blick auf die Entscheidung der Finanzverfassung zugunsten der Steuerfinanzierung, die ihrerseits Kennzeichen einer privatnützigen Eigentumsordnung ist339, in ihrer Allgemeinheit nicht gänzlich zu überzeugen vermag, bedarf an gegebener Stelle keiner Erörterung; die Blickrichtung ist demgegenüber noch aufrechtzuerhalten. Kraft des angesprochenen grundgesetzlichen Steuerstaatsprinzips wird die wirtschaftliche Betätigung nämlich in den Kreis der rechtfertigungsbedürftigen, gegenüber der Steuererhebung nachrangigen Instrumente staatlicher Einnahmeerzielung verwiesen340. Nur zu nennen ist daneben das im Kontext der wirtschaftlichen Betätigung des Staates vielfach diskutierte Subsidiaritätsprinzip, welches in eben diesem Zusammenhang, verkürzt gesagt, auf den Vorrang privater vor staatlicher Unternehmenstätigkeit zielt, solange die Privatwirtschaft die Gemeinwohlinteressen zu erfüllen selbst befähigt und willens ist341. Indes wird die verfassungsrechtliche Verankerung 337

P. Selmer, in: R. Stober/H. Vogel, Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, S. 75 (77). 338 Hierzu BVerfGE 4, S. 7 (17 f.); BVerfGE 7, S. 377 (400); BVerfGE 14, S. 19 (23); BVerfGE 30, S. 292 (315); BVerfGE 50, S. 290 (336–338). Im Anschluß etwa BVerwGE 17, S. 306 (308); BVerwGE 39, S. 329 (336). Siehe im Kontrast die Normierungen in Art. 151 ff. WRV. 339 P. Kirchhof, VVDStRL 39 (1981), S. 213 (281 [Leitsatz I 2]). 340 Vgl. allgemein oben § 4 II. Das Prinzip des Steuerstaates sichert auch das parlamentarische Budgetrecht (vgl. im aktuellen Kontext P. Kirchhof, in: J. Isensee/ P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 320), welches infolge wirtschaftlicher Betätigung besonders berührt, indes diese Berührung von Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG zum Teil gewollt wird (siehe hierzu auch noch unten in diesem Abschnitt). 341 Seine ursprüngliche Formulierung erfuhr das Prinzip der Subsidiarität in der katholische Soziallehre: „Wenn es nämlich auch zutrifft, was ja die Geschichte deutlich bestätigt, daß unter den veränderten Verhältnissen manche Aufgaben, die früher leicht von kleineren Gemeinwesen geleistet wurden, nur mehr von großen bewältigt werden können, so muß doch allzeit unverrückbar jener höchst gewichtige sozialphilosophische Grundsatz fest gehalten werden, andern nicht zu rütteln noch zu deuteln ist: wie dasjenige, was der Einzelmensch aus eigener Initiative und mit seinen eigenen Kräften leisten kann, ihm nicht entzogen und der Gesellschaftstätigkeit zugewiesen werden darf, so verstößt es gegen die Gerechtigkeit, das, was die kleineren und untergeordneten Gemeinwesen leisten und zum guten Ende führen können, für die weitere und übergeordnete Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen; zugleich ist es überaus nachteilig und verwirrt die ganze Gesellschaftsordnung. Jedwede Gesellschaftstätigkeit ist ja ihrem Wesen und Begriff nach subsidiär; sie soll die Glieder des Sozialkörpers unterstützen, darf sie aber niemals zerschlagen oder aufsaugen. Angelegenheiten von untergeordneter Bedeutung, die nur zur Abhaltung von wichtigeren Aufgaben führen müßten, soll die Staatsgewalt also den kleineren Gemeinwe-

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des Subsidiaritätsprinzips trotz seiner Aufführung in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG342 zumeist verneint343. Sicher ist dagegen, daß das in Form der wirtschaftlichen Betätigung sich vollziehende Staatshandeln wie jedes Staatshandeln der Bindung an das Gemeinwohl unterliegt344. Und der Gemeinwohlbindung unterliegt derweil nicht erst – mittelbar – die Verwendung der solcherart erzielten Einnahmen, sondern – unmittelbar – bereits das wirtschaftliche Staatshandeln selbst345. Weil die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern (sowie Kommunen) im Grundgesetz für jegliche staatliche Tätigkeit lückenlos geregelt ist346, muß die wirtschaftliche Betätigung, sen überlassen. Sie selbst steht dadurch nur um so freier, stärker und schlagfertiger da für diejenigen Aufgaben, die in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, weil sie allein ihnen gewachsen ist: durch Leitung, Überwachung, Nachdruck und Zügelung, je nach Umständen und Erfordernis. Darum mögen die staatlichen Machthaber sich überzeugt halten: je besser durch strenge Beobachtung des Prinzips der Subsidiarität die Stufenordnung der verschiedenen Vergesellschaftungen innegehalten wird, um so stärker stehen gesellschaftliche Autorität und gesellschaftliche Wirkkraft da, um so besser und glücklicher ist es auch um den Staat bestellt“ (Enzyklika „Quadragesimo anno“ vom 15. Mai 1931 [Pius XI.], Tz. 79 f.). Zuvor schon entfaltete G. Jellinek den betreffenden Gedanken: „Nur soweit die freie individuelle oder genossenschaftliche Tat unvermögend ist, den vorgesetzten Zweck zu erreichen, kann und muß ihn der Staat übernehmen“ (Allgemeine Staatslehre, S. 259). „Nichtregulierte individuelle oder genossenschaftliche Tat soll nur insoweit zurücktreten oder ausgeschlossen werden, sofern der Staat mit seinen Mitteln das betreffende Interesse in besserer Weise zu fördern vermag“ (ebenda, S. 263). 342 Hierzu S. Broß, Abweichende Meinung zu BVerfGE 113, S. 273, ebenda S. 319 (320–322 et passim). 343 Siehe hierzu BVerwGE 23, S. 304 (306 f.) und BVerwGE 39, S. 329 (338) sowie die umfangreichen Literaturnachweise bei N. D. Häck, Die öffentliche Hand im Körperschaft- und Umsatzsteuerrecht, S. 36, Fußnote 76. Anders G. Dürig, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 2 Abs. I (Erstbearbeitung), Rz. 52. 344 Denn im Ausgangspunkt gilt es festzuhalten: „Die Staatsgewalt ist nicht um ihrer selbst, sondern um der Bürger willen da, die sich zum Staat verbunden haben. Das Gemeinwohl enthält die Absage an selbstzweckhafte Ausübung politischer Macht. Diese bedarf der Rechtfertigung, die außerhalb ihrer selbst, im Wohl des Volkes, begründet ist. Darin liegt der Ursprung der ethischen Legitimation staatlicher Herrschaft, das Fundament ihrer konkreten Ziele und Aufgaben, das Richtmaß des Handelns und die Grenze ihrer möglichen Wirksamkeit“ (J. Isensee, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 57 Rz. 8). Kurz: „Der Staat [. . .] hat keine Privatangelegenheiten“ (W. Mallmann, VVDStRL 19 [1961], S. 165 [197]); „er ist konstituiert durch die Pflicht, das gemeine Wohl zu fördern“ (W. Löwer, VVDStRL 60 [2001], S. 416 [418 f.]). Vgl. auch BVerfGE 42, S. 312 (332) und speziell vor dem Hintergrund der Privatisierung erwerbswirtschaftlicher Unternehmen des Bundes BVerfGE 12, S. 354 (364). 345 BVerfGE 61, S. 82 (107). Im Schrifttum wird dieser Gesichtspunkt freilich unterschiedlich beurteilt; vgl. hierzu – mit umfangreichen Nachweisen – N. D. Häck, Die öffentliche Hand im Körperschaft- und Umsatzsteuerrecht, S. 31 f. 346 Vgl. oben § 5 II 1 mit Fußnoten 294 f.

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die prinzipiell in den Aufgabenbereich der Exekutive fällt347, sich fernerhin innerhalb des durch Art. 30 und Art. 83 ff.348 sowie Art. 28 Abs. 2 GG349 zugewiesenen Kompetenzbereichs halten. Beeinträchtigen wirtschaftliche Staatsaktivitäten, genauer: deren Zulassung oder Entfaltung350, als staatliche Gewalt im Sinne von Art. 1 Abs. 3 GG351 die Grundrechte, wobei vorliegend vor allem an Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG zu denken ist, bedürfen sie umfassender verfassungsrechtlicher Rechtfertigung, vor allem einer geeigneten Rechtsgrundlage352. Schließlich muß das Handlungsmittel der wirtschaftlichen Betätigung als solches den Anforderungen des grundgesetzlichen Wirtschaftlichkeitsprinzips genügen353. Ganz deutlich wird dies, führt man sich den Umstand vor Augen, daß solcherart privatrechtliche Aktivitäten auch mit einem negativen Ergebnis, mit Verlusten also, einhergehen können, die unter Umständen durch Abgabenleistungen von privaten Konkurrenten des wirtschaftlich tätigen Staates ausgeglichen werden müssen354. Faßt man gedrängt zusammen, muß jegliche wirtschaftliche Betäti347 D. Czybulka, BB 1988, S. 2321 (2326); H. H. Klein, Die Teilnahme des Staates am wirtschaftlichen Wettbewerb, S. 196 f.; G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 124 f.; M. Ronellenfitsch, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 84 Rz. 38. 348 Vgl. vor dem Hintergrund der Gründung einer GmbH seitens des Bundes BVerfGE 12, S. 205 (243, ferner 244–253). „Das Grundgesetz zieht allenthalben scharf die Trennungslinie zwischen Bundes- und Länderzuständigkeit“ (BVerfGE 14, S. 197 [214]). Die Kompetenzfragen werden im Schrifttum allerdings uneinheitlich beantwortet (vgl. D. Ehlers, JZ 1990, S. 1089 [1095 f.]; M. Ronellenfitsch, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 84 Rz. 3 f.). 349 Vgl. H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, insbesondere Rz. 490; G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 143, 161, 165 f.; A. Schink, NVwZ 2002, S. 129 (133); U. Schliesky, Öffentliches Wettbewerbsrecht, insbesondere S. 134. Zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden außerhalb des Gemeindegebiets D. Ehlers, in: J. Ipsen, Kommunalwirtschaft im Umbruch, S. 10 (28–32); A. Gern, NJW 2002, S. 2593; H. D. Jarass, DVBl 2006, S. 1. 350 Zu dieser Unterscheidung P. Selmer, in: R. Stober/H. Vogel, Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, S. 75 (zunächst 82, sodann 83–99). 351 Art. 1 Abs. 3 GG bindet alle staatliche Gewalt (vgl. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG), und zwar im weitesten Sinne, gleich in welcher Rechtsform sie ausgeübt wird (K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III/1, § 72 III 2 a und b). In bezug auf den aktuellen Kontext beispielsweise P. Selmer, in: R. Stober/ H. Vogel, Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, S. 75 (96) mit weiteren Nachweisen in Fußnote 95. Ausführlich zur Diskussion über die Anwendbarkeit des grundrechtlichen Maßstabes U. Schliesky, Öffentliches Wettbewerbsrecht, S. 57–75. 352 Das Erfordernis einer hinreichend bestimmten parlamentsgesetzlichen Ermächtigung kann sich auch aus der parlamentarischen Budgethoheit (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 GG) ergeben; vgl. hierzu oben § 6 I 1. 353 Vgl. oben § 6 V. 354 Auf dieses Risiko weisen hin H.-G. Henneke, NdsVBl 1998, S. 273 (283); derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 502; R. Stober, ZHR 145

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gung des Staates im Mindestmaß Ausdruck eines – nach verfassungsrechtlichen Wertungen akzeptablen355 – öffentlichen Zweckes sein, der nicht nur einem Interesse des Gemeinwohls entspringt, sondern zudem diese Art der staatlichen Einnahmeerzielung sachlich rechtfertigt, den zu verfolgen die Trägerkörperschaft kompetent ist, dessen tatbestandliche Ausgestaltung im privatrechtlichen Handlungsmittel die Grundrechte beachtet, sich insbesondere auf eine geeignete Rechtsgrundlage zu stützen vermag, und selbst wirtschaftlich ist356. Bezieht man überdies die Ebene des europäischen Gemeinschaftsrechts mit in die Betrachtung ein, darf sich überdies kein Konflikt hinsichtlich der die öffentlichen Unternehmen erfassenden Wettbewerbsregelung des Art. 86 EGV auftun357. Zu komplettieren ist dieser den Verwendungsfragen vorausgehende Überblick zur wirtschaftlichen Betätigung des Staates nicht nur durch Fingerzeig auf die oben § 7 I zum Staatsvermögen schon gesprochenen Worte, welche auch die Veräußerung desselben betrafen. Fernerhin soll die Aufmerksamkeit auf Art. 66 GG gelenkt werden, der dem Bundeskanzler sowie den Bundesministern vorgibt, weder der Leitung noch ohne Zustimmung des Bundestages dem Aufsichtsrat eines auf Erwerb gerichteten Unternehmens angehören zu dürfen. Der Ausnahmevorbehalt dient dem Zweck, Regierungsmitglieder in den Aufsichtsrat solcher Unternehmen entsenden zu können, „bei denen der Bund einen überwiegenden Einfluß hat“358. Hinzuwei(1981), S. 565 (589); derselbe, BB 1989, S. 716 (720); derselbe, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 24 III; W. Wertenbruch, JuS 1961, S. 105 (109). 355 Vgl. P. Selmer, in: R. Stober/H. Vogel, Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, S. 75 (92). 356 Auf dieser Grundlage wird nahezu einstimmig ein Verbot rein erwerbswirtschaftlicher Betätigung des Staates angenommen; siehe hierzu die umfangreichen Literaturnachweise bei N. D. Häck, Die öffentliche Hand im Körperschaft- und Umsatzsteuerrecht, S. 30, Fußnote 31; W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (418, Fußnote 11); P. Selmer, in: R. Stober/H. Vogel, Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, S. 75 (88, Fußnote 62); siehe überdies – aus Perspektive der Gemeindetätigkeit – BVerfGE 61, S. 82 (107). 357 Siehe aber auch Art. 16 und Art. 295 EGV sowie – zukünftig – Art. 36 Charta der Grundrechte der EU (ABlEG 2000, Nr. C 364). Zu den europarechtlichen Implikationen W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (448–452). 358 JöR 1 (1951), S. 441. Angezeigt erscheint die Klarstellung, daß die Beteiligung des Bundes selbst nur unter den vorgenannten Bedingungen möglich ist. Nach Ansicht einiger Autoren indes sei die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung seitens des Bundestages nicht durch eine Kapitalbeteiligung der öffentlichen Hand bedingt (so beispielsweise V. Epping, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, Art. 66, Rz. 35; R. Herzog, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 66, Rz. 48; M. Oldiges, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 66, Rz. 15; H.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 66, Rz. 7; anderer Ansicht etwa K.-U. Meyn, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 2, Art. 66,

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sen ist schließlich auf § 65 BHO359, der die angerissenen verfassungsrechtlichen Anforderungen für die Beteiligungen des Bundes360 an privatrechtlichen Unternehmen nachzuzeichnen sucht. Dessen Abs. 1 bestimmt, daß sich der Bund an der Gründung eines Unternehmens in einer Rechtsform des privaten Rechts oder an einem bestehenden Unternehmen in einer solchen Rechtsform nur beteiligen soll, wenn erstens ein wichtiges Interesse des Bundes vorliegt und sich der vom Bund angestrebte Zweck nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erreichen läßt, zweitens die Einzahlungsverpflichtung des Bundes auf einen bestimmten Betrag begrenzt ist, drittens der Bund einen angemessenen Einfluß insbesondere im Aufsichtsrat oder einem entsprechenden Überwachungsorgan erhält, viertens gewährleistet ist, daß der Jahresabschluß und der Lagebericht, soweit nicht weitergehende gesetzliche Vorschriften gelten oder andere gesetzliche Vorschriften entgegenstehen, in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Dritten Buches des Handelsgesetzbuches für große Kapitalgesellschaften aufgestellt und geprüft werden361. Ihrer Beleuchtung harren nun noch die Erzielung sowie die Verwendung der Einnahmen aus wirtschaftlichen Aktivitäten des Staates. Auf der Grundlage der soeben in gebotener Kürze herausgearbeiteten Bedingungen vermag im ersten Schritt ohne weiteres festgehalten zu werden, daß eine wirtschaftliche Betätigung um der Erzielung von Einnahmen willen ausscheidet362. Jüngst erfuhr diese Deutung ihre Bestätigung implizit in der verfassungsgerichtlichen Entscheidung zum staatlichen Monopol für Sportwetten, Rz. 12; M. Nebendahl, DÖV 1988, S. 961 [963]; D. T. Tsatsos, VerwArch 58 [1967], S. 360 [370]). 359 Vgl. außerdem § 66, § 92, § 102 Abs. 1 Nr. 3 BHO sowie § 44 und §§ 53 f. HGrG. Zur „Betätigungsprüfung der Rechnungshöfe nach §§ 44 Abs. 1, 53, 54 Abs. 1 HGrG“ W. Höfling, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 673. 360 Gleiches gilt gemäß § 105 Abs. 1 Nr. 2 BHO für Beteiligungen der bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts sowie gemäß § 113 Satz 1 BHO für Beteiligungen der Sondervermögen des Bundes. 361 Entsprechendes oder Vergleichbares findet sich in den Landeshaushaltsordnungen und, ausdifferenzierter noch, in kommunalrechtlichen Normen geregelt. Näher zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden etwa P. Badura, DÖV 1998, S. 818; D. Ehlers, DVBl 1998, S. 497; derselbe, in: J. Ipsen, Kommunalwirtschaft im Umbruch, S. 10; A. Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rz. 718–783; insbesondere aus verfassungsrechtlicher Perspektive H.-G. Henneke, NdsVBl 1998, S. 273 (277–283); J. W. Hidien, Gemeindliche Betätigungen rein erwerbswirtschaftlicher Art und „öffentlicher Zweck“ kommunaler wirtschaftlicher Unternehmen, S. 121–137; W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (434–440). Vgl. hierzu auch BVerfGE 61, S. 82 (106–108). Zu den Steuerungs- und Rechtsformproblemen öffentlicher Unternehmen W. Löwer, a. a. O., S. 440–444; zu den einfachgesetzlichen Bindungen der öffentlichen Hand bei privatrechtlichem Handeln R. Stober, BB 1989, S. 716 (720–722). 362 Vgl. oben in Fußnote 356.

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die durch den Staat oder von ihm beherrschte Unternehmen in Privatrechtsform veranstaltet werden. Vor dem Hintergrund der Prüfung der die Beschränkung der Berufsfreiheit rechtfertigenden Gemeinwohlziele legt das Gericht nämlich dar, daß eine Abschöpfung von Mitteln nur als Weg zur Suchtbekämpfung und als Konsequenz aus einem öffentlichen Monopolsystem, nicht dagegen als selbständiges Ziel gerechtfertigt sei363. Andererseits ist die Einnahmeerzielung nach Maßgabe besagter Bedingungen auch nicht vollumfänglich ausgeschlossen. Als entscheidend erweist sich hierbei, daß der geforderte – eigentliche – öffentliche Zweck und die Einnahmeerzielung nicht auf derselben Ebene liegen. Die Erzielung von Einnahmen ist nur als untergeordnete Zielstellung, mithin erst in zweiter Linie zulässig, und dies lediglich insoweit, als dadurch der öffentliche Zweck nicht beeinträchtigt wird364. Entfällt der öffentliche Zweck ersatzlos, legitimiert die untergeordnete Einnahmeerzielung folgerichtig nicht die Fortführung der wirtschaftlichen Betätigung; sie muß entweder eingestellt oder Privaten überlassen werden365. Auch die Aspekte der Verwendung der „Einnahmen für ein unmittelbar dem Gemeinwohl dienendes Ziel“366, der „Einnahmenmehrung für den Staat“367, der „Stärkung der staatlichen Finanzkraft durch Einnahmeerhöhung mit der Folge entsprechender Abgabenentlastung des Einzelnen“368 sowie der „Gewinnerzielung zur Entlastung des Haushalts“369 vermögen der Annahme, die wirtschaftliche Betätigung diene gerade dadurch einem öffentlichen Zweck370, keinen verfassungsrechtlich begehbaren Boden zu bereiten371. Ganz abgesehen davon, daß eben jedes 363

BVerfGE 115, S. 276 (307). Formulierung nach den (zum Teil abgewandelten) Worten von D. Ehlers, DVBl 1998, S. 497 (500). Diese Worte aufgreifend auch H.-G. Henneke, NdsVBl 1999, S. 1 (4). 365 D. Ehlers, in: J. Ipsen, Kommunalwirtschaft im Umbruch, S. 10 (19). Vgl. ferner VerfGH Rheinland-Pfalz, NVwZ 2000, S. 801 (803); D. Ehlers, a. a. O., S. 18; H.-G. Henneke, NdsVBl 1999, S. 1 (4). 366 Hinweis von H. D. Jarass, DVBl 2006, S. 1 (4). 367 Hinweis von W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (420). 368 Hinweis von H. P. Ipsen, NJW 1963, S. 2102 (2106). 369 Hinweis von W. Berg, GewArch 1990, S. 225 (229). 370 So etwa E. Forsthoff, DÖV 1957, S. 97 (99); J. W. Hidien, Gemeindliche Betätigungen rein erwerbswirtschaftlicher Art und „öffentlicher Zweck“ kommunaler wirtschaftlicher Unternehmen, S. 131–136, insbesondere 135; H. D. Jarass, DÖV 2002, S. 489 (490 f.); T. Maunz, BayVBl 1957, S. 4 (6); O. Otting, Neues Steuerungsmodell und rechtliche Betätigungsspielräume der Kommunen, S. 166–199 (insbesondere 199), 218; derselbe, DVBl 1997, S. 1258 (1259–1263, insbesondere 1262); U. Steckert, Der Städtetag 1996, S. 281 (283). 371 Näher D. Ehlers, DVBl 1998, S. 497 (499 f.); derselbe, in: J. Ipsen, Kommunalwirtschaft im Umbruch, S. 10 (15 f., ferner 16–18); C. Enkler, ZG 1998, S. 328 (332–335); R. Grawert, in: Festschrift für Willi Blümel zum 70. Geburtstag, S. 119 364

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Staatshandeln unmittelbar der Gemeinwohlbindung unterliegt372, ändert sich durch diese Art des Ausdrucks nur der Blickwinkel, während das Ausgangsproblem, die wirtschaftliche Betätigung um der Erzielung von Einnahmen willen, das gleiche bleibt. Die Anerkennung milderer Maßstäbe bewirkte nichts anderes als die Bedeutungslosigkeit der Gemeinwohlbindung373 und die faktische Freistellung vom Erfordernis der Rechtfertigung374, damit die Gewährung von Freiheit375, indes letztere dem Staat nicht zusteht376. Nicht weniger käme es zum Bruch mit den normativen Aussagen der Finanzverfassung. Dem Grundgedanken nach zutreffend bestimmt daher Art. 87 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern, daß alle Tätigkeiten oder Tätigkeitsbereiche, mit denen die Gemeinde oder ihre Unternehmen an dem vom Wettbewerb beherrschten Wirtschaftsleben teilnehmen, um Gewinn zu erzielen, keinem öffentlichen Zweck entsprechen377. Aus wiederum anderem Blickwinkel mit Klaus Rennert zugespitzt formuliert: „Eine verbotene Tätigkeit wird nicht dadurch erlaubt, dass man mit ihrem Ertrag etwas Erlaubtes anfangen will.“378 Die Verwendung der Einnahmen ist eine Folge der wirtschaftlichen Betätigung, die – anders als beispielsweise bei den von Verfassungs wegen zweckgebundenen Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck)379 – von der Zulässigkeitsfrage strikt zu trennen ist380. In den vorstehenden Überlegungen drückt sich bereits aus, daß die wirtschaftlichen Aktivitäten und die Verwendung der aus ihnen resultierenden, (125 f.); N. D. Häck, Die öffentliche Hand im Körperschaft- und Umsatzsteuerrecht, S. 30–33; H.-G. Henneke, NdsVBl 1998, S. 273 (282 f.); H. P. Ipsen, NJW 1963, S. 2102 (2105–2108); A. Schink, NVwZ 2002, S. 129 (133 f.). 372 Vgl. nochmals oben bei und in Fußnoten 344 f. 373 N. D. Häck, Die öffentliche Hand im Körperschaft- und Umsatzsteuerrecht, S. 32 mit weiteren Nachweisen in Fußnote 42. 374 D. Ehlers, DVBl 1998, S. 497 (499 f.). 375 D. Ehlers, in: J. Ipsen, Kommunalwirtschaft im Umbruch, S. 10 (16); N. D. Häck, Die öffentliche Hand im Körperschaft- und Umsatzsteuerrecht, S. 32; W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (420). 376 P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 310; W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (418 f.). Vgl. ergänzend noch einmal oben Fußnote 344. 377 Als in gegenwärtiger Formulierung verfassungswidrig erweist sich nach dem oben bei Fußnote 365 zum Wegfall des öffentlichen Zwecks Gesagten allerdings der darauf folgende Satz 3 (so auch D. Ehlers, in: J. Ipsen, Kommunalwirtschaft im Umbruch, S. 10 [19]), der folgendes bestimmt: „Soweit Unternehmen entgegen Satz 2 vor dem 1. September 1998 errichtet oder übernommen wurden, dürfen sie weitergeführt, jedoch nicht erweitert werden.“ 378 JZ 2003, S. 385 (390, Fußnote 38). 379 Vgl. oben § 15 I, ferner eingangs § 9. 380 R. Stober, ZHR 145 (1981), S. 565 (567). Vgl. ferner R. Grawert, in: Festschrift für Willi Blümel zum 70. Geburtstag, S. 119 (125 f.).

§ 19 Weitere Einnahmearten

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dem Haushalt zugeflossenen Einnahmen voneinander unabhängig sind381. Sichtbar wird dies vor allem anhand der öffentlichen Unternehmen382, eine der häufigsten Erscheinungsformen wirtschaftlicher Aktivitäten seitens des Staates, die abgesonderte (insofern autarke) Funktionseinheiten bilden. Solche Unternehmen werden aus der hierarchischen Struktur der allgemeinen Verwaltung herausgelöst und in eine funktionsgerechte Organstruktur überführt383. Den entscheidenden Anhaltspunkt für die verfassungsrechtliche Akzeptanz dessen enthält Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG, der Bundesbetriebe (und Sondervermögen) von der ansonsten zwingenden Veranschlagungspflicht freistellt und bei diesen nur die Zuführungen und Ablieferungen zu etatisieren verlangt384. Verlassen erwirtschaftete Gewinne durch Abführung oder – mit den Worten des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG gesprochen – durch Ablieferung das Unternehmen, unterfallen sie dem Rechtsregime des öffentlichen Unternehmensträgers und damit, mittelbare Beteiligungen vernachlässigt, dem Haushaltsrecht. Und einer der das Haushaltsrecht beherrschenden Grundgedanken besteht ausweislich § 7 Satz 1 HGrG und § 8 Satz 1 BHO im Grundsatz der Gesamtdeckung385. Kann der Staat Mittel aus wirtschaftlichen Aktivitäten vereinnahmen, stehen sie demnach als allgemeine Deckungsmittel im Haushalt zur Verfügung. Deshalb kann Hans-Günter Henneke nicht in der Ansicht beigepflichtet werden, die aus der Veräußerung von Vermögensgegenständen erzielten Veräußerungserlöse seien „nicht zur Finanzierung regelmäßig wiederkehrender Ausgaben, sondern nur zu anderen vermögenswirksamen Maßnahmen (Investitionen, Sicherung des Anlagevermögens, Verstärkung des Anlagekapitals, aber auch zusätzliche Schuldentilgung) zu verwenden“386. Einen einschlägigen Verfassungsrechtssatz, der derartiges fordert, gibt es nicht. Selbst das Verfassungsprinzip der Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung (vgl. Art. 114 Abs. 2 Satz 1 GG)387 gebietet eine solche Verwendungsbeschränkung nicht generell, kann in gewissen Konstellationen 381

Vgl. K. Grupp, ZHR 140 (1976), S. 367 (370 f.). Zu den Organisationsformen öffentlicher Unternehmen D. Ehlers, JZ 1990, S. 1089 (1092); H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 468–475; H. H. Klein, Die Teilnahme des Staates am wirtschaftlichen Wettbewerb, S. 32–38; G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 59–63; M. Ronellenfitsch, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band III, § 84 Rz. 20– 26, 28 f. 383 Vgl. W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (443). 384 Vgl. auch Art. 115 Abs. 2 GG; zu den Begriffen „Bundesbetriebe“ und „Sondervermögen“ oben § 6 I 1, Fußnote 812; allgemein zur Problematik der Nebenhaushalte oben § 6 I 1 und § 9 I 4. 385 Vgl. hierzu oben § 6 I 3. 386 Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 457. 387 Vgl. hierzu oben § 6 V. 382

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sogar das Gegenteil verlangen. Stiftet beispielsweise ein vorhandener Vermögensgegenstand keinen Nutzen mehr und verursacht durch seine Existenz zudem Kosten, während laufende Ausgaben mit Krediteinnahmen bestritten werden müssen, bietet das Wirtschaftlichkeitspostulat gewiß kein Argument dafür, den Veräußerungserlös für vermögenswirksame Maßnahmen im genannten Sinne zu verwenden. Eher entspricht es seinem Geiste, die Kreditaufnahme zu vermeiden und den Veräußerungserlös als allgemeines Dekkungsmittel für die laufenden Ausgaben einzusetzen. Nicht die dem Haushalt zugeflossenen Einnahmen aus wirtschaftlichen Aktivitäten, sondern die wirtschaftlichen Aktivitäten als solche unterliegen einer besonderen Zweckbestimmung388, vorgegeben durch den oben für jede wirtschaftliche Betätigung zur Voraussetzung erhobenen öffentlichen Zweck. Auf der anderen Seite gibt es allerdings auch keinen Verfassungsrechtssatz der einer durch Gesetz vorgeschriebenen oder im Haushaltsplan zugelassenen (vgl. § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO) Zweckbindung entgegensteht, solange dieselbe nicht die allgemeingültigen Grenzen für die Verwendung staatlicher Einnahmen überschreitet, zu denen wiederum das Verfassungsprinzip der Wirtschaftlichkeit gehört. Noch einmal ist die Aufmerksamkeit auf die öffentlichen Unternehmen zu lenken. Vom besprochenen Fall der Gewinnabführung an den öffentlichen Unternehmensträger, welche bei diesem haushaltsrechtlich als Einnahme erfaßt wird, ist nämlich die Gewinnverwendung auf Unternehmensebene für unternehmensfremde Zwecke zu unterscheiden. Schon Günter Püttner betrachtete die Tatsache kritisch, daß „die öffentlichen Unternehmen vielfach für soziale Aufgaben dienstbar gemacht [werden], die mit dem Gegenstand und dem unmittelbaren Zweck des Unternehmens nichts zu tun haben.“389 Die verfassungsrechtliche Problematik besteht hier darin, daß betreffende Zahlungsströme sich außerhalb des Haushalts des Unternehmensträgers vollziehen. Mit anderen Worten ist zu klären, ob die verfassungsrechtliche Akzeptanz der Herauslösung des Unternehmens aus der hierarchischen Struktur der allgemeinen Verwaltung und dessen Überführung in eine funktionsgerechte Organstruktur390 (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG391) diese Art der Gewinnverwendung einschließt oder 388

Vgl. vor dem Hintergrund des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG C. Hillgruber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 110 Abs. 1, Rz. 48 mit Bezug auf T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 148. 389 Die öffentlichen Unternehmen, S. 188–190 (Zitat: 188 f.). Beispiele finden sich ebenda, S. 189. 390 Vgl. nochmals W. Löwer, VVDStRL 60 (2001), S. 416 (443). 391 Siehe auch § 18 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit § 48 Abs. 1 HGrG sowie § 26 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit § 105 Abs. 1 Nr. 2 und § 113 Satz 1 BHO.

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ob die verfassungsgegebene umfassende Etatisierungspflicht392 (vgl. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz GG393) eine Registrierung solcher Zahlungen im Haushalt des Unternehmensträgers verlangt. Die Fragestellung wirft indes weniger Schwierigkeiten auf, als es zunächst vielleicht den Anschein haben mag. Berührt wird in erster Linie die parlamentarische Budgethoheit einschließlich ihrer einzelnen Ausprägungen (vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 1 GG). Die Effektivität dieses überaus bedeutsamen Rechts, welches nicht weniger als ein Kernelement der parlamentarischen, gewaltenteilenden Demokratie bildet394, bedingt im Grundsatz den Einbezug aller haushaltsmäßig zu Buche schlagenden staatlichen Aktivitäten395. Zwar sind Abweichungen durchaus zulässig und seitens des Grundgesetzes in der Ausprägung des Art. 110 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz GG, der Bundesbetriebe und Sondervermögen von der ansonsten zwingenden Veranschlagungspflicht freistellt und bei diesen nur die Zuführungen und Abflieferungen zu etatisieren verlangt, auch anerkannt396. Jedoch erlaubt diese Bestimmung keineswegs, auf der Grundlage irgendwelcher Zweckmäßigkeitserwägungen frei über die Veranschlagung zu befinden, zumal die Budgethoheit auch außerhalb des engeren Bereichs „der Einnahmen und Ausgaben des Bundes“ (Art. 110 Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz GG) ihre Steuerungskraft entfaltet397. Dem entspricht, daß die Herauslösung des Unternehmens aus der hierarchischen Struktur der allgemeinen Verwaltung und dessen Überführung in eine funktionsgerechte Organstruktur nicht um ihrer selbst, sondern nur um der besonderen Zweckbestimmung willen geschehen kann398. Und letztere wird, wie dargelegt, bei den öffentlichen Unternehmen vorgegeben durch den die Tätigkeit erst legitimierenden öffentlichen Zweck. Gewinnverwendungen, die außerhalb des von der besonderen Zweckbestimmung gezogenen Rahmens zu verorten sind, haben damit an der Rechtfertigung der eigentlichen Unternehmenstätigkeit nicht teil. Der Gewinn öffentlicher Unternehmen, so ist mit Günter Püttner im Ergebnis zu urteilen, „steht dem Träger zu und ist eine Einnahme, die in den Haushaltsplan gehört.“399 Ein abweichendes Ergebnis ist schwerlich zu begründen, kann es doch, allgemeiner betrachtet, „nicht zu392

Vgl. oben § 9 I 4. Siehe auch § 8 in Verbindung mit § 48 Abs. 1 HGrG sowie § 11 in Verbindung mit § 105 Abs. 1 Nr. 2 und § 113 Satz 1 BHO. 394 Vgl. oben § 5 I 1. 395 Vgl. oben § 6 I 1. 396 Dazu oben Fußnote 384. 397 G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 189. 398 Für die Führung von rechtlich selbständigen Nebenhaushalten ist nicht zuletzt deswegen ein sachlich rechtfertigender Grund zu fordern (vgl. oben § 6 I 1). 399 Die öffentlichen Unternehmen, S. 190. 393

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lässig sein, daß wichtige Teile der staatlichen Finanzwirtschaft in einen Komplex wirtschaftlicher Unternehmen verlagert werden und der ausgehöhlte Staatshaushalt nur noch einige Rumpfposten der öffentlichen Vermögensumverteilung wiedergibt; damit wären das parlamentarische Budgetrecht und die Gewaltenteilung im Kern angetastet.“400

V. Gewinnabführungen der Deutschen Bundesbank und staatliche Geldschöpfung Begreift man die – nach Maßstab des Haushaltsvolumens häufig erheblichen – Gewinnabführungen der Bundesbank401 ihrem Entstehungsgrunde nach wertungsfrei als Ausschüttungen eines staatlichen Kreditinstituts an seine Trägerkörperschaft, lassen sie sich den zuvor erörterten Einnahmen des Staates aus wirtschaftlicher Betätigung zuordnen402. Erweitert man die Beurteilungsbasis um die der Bundesbank zugewiesenen Aufgaben, erscheint eine solche Qualifikation hingegen unpassend, entrücken sie doch den betroffenen Wirkungsbereich den wirtschaftlichen Staatsaktivitäten. Die Deutsche Bundesbank ist als Zentralbank der Bundesrepublik Deutschland integraler Bestandteil des Europäischen Systems der Zentralbanken; sie wirkt an der Erfüllung seiner Aufgaben mit dem vorrangigen Ziel mit, die Preisstabilität zu gewährleisten, hält und verwaltet die Währungsreserven der Bundesrepublik Deutschland, sorgt für die bankmäßige Abwicklung des Zahlungsverkehrs im Inland und mit dem Ausland und trägt zur Stabilität der Zahlungs- und Verrechnungssysteme bei (§ 3 Sätze 1 und 2 BBankG). Vor diesem Hintergrund erzielt der Bund als Trägerkörperschaft403 vielmehr Einnahmen im Rahmen dieser Verantwortlichkeit404, im Rahmen seiner Aufgabe also, „für ein geordnetes Währungs- und Geldwesen zu sorgen“405. Der Reingewinn der Bundesbank ist nach der von § 27 BBankG getroffenen Anordnung an den Bund abzuführen, soweit er nicht zur Auffüllung ei400

G. Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 189. Siehe zum Umfang der Gewinnabführungen an den Bund für die Jahre 1982 bis 1994 W. Höfling, StWissStPr 1995, S. 421 (431 mit Endnote 56), für die Jahre 1995 bis 2005 Deutsche Bundesbank, Die Deutsche Bundesbank – Aufgabenfelder, Rechtlicher Rahmen, Geschichte, S. 223, Schaubild 27. 402 So J. Pahlke, in: F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Band III, S. 117 (119). 403 Vgl. § 2 Satz 1 BBankG. Zu den verfassungsrechtlichen Grundlagen siehe Art. 88 Satz 1 und Art. 73 Nr. 4 GG. 404 P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 289. Näher zu den Gewinnabführungen der Deutschen Bundesbank ebenda, § 88 Rz. 287–292. 405 BVerfGE 9, S. 305 (327). 401

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ner (zum Ausgleich von Wertminderungen und zur Deckung anderer Verluste bestimmten) gesetzlichen Rücklage dient406. Übersteigt der Bundesbankgewinn einen Betrag von 3,5 Milliarden Euro, erhält gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Erblastentilgungsfonds-Gesetz407 der Erblastentilgungsfonds408 mit Wirkung vom 1. Januar 1999 diesen Mehrbetrag aus dem Bundeshaushalt409. Bis zum Betrag von 3,5 Milliarden Euro fließt der Bundesbankgewinn deshalb ohne, ab diesem Betrag mit Zweckbestimmung in den Bundeshaushalt410. Von Verfassungs wegen ist eine Zweckbindung der Einnahmen aus dem Bundesbankgewinn weder zwingend, noch unstatthaft411. Gleichwohl kann die Entscheidung über Einführung und Ausgestaltung einer Zweckbindung vor allem wegen Art. 109 Abs. 2 GG, nach welchem Bund und Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen haben412, verfas406 Der Nettogewinn der Europäischen Zentralbank wird an deren Anteilseigner, das sind die Zentralbanken der Mitgliedstaaten, entsprechend ihren eingezahlten Anteilen ausgeschüttet, soweit er nicht dem allgemeinen Reservefonds zuzuführen ist (Art. 33.1 in Verbindung mit Art. 43.5 Protokoll über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank, ABlEG 1992, Nr. C 191, S. 68). Zur Aufgabenübertragung auf die Europäische Zentralbank aus verfassungsrechtlicher Perspektive siehe Art. 88 Satz 2 GG. 407 Art. 37 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms vom 23. Juni 1993, BGBl I 1993, S. 944 (984) in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung des Erblastentilgungsfonds-Gesetzes vom 16. August 1999, BGBl I 1999, S. 1882, zuletzt geändert durch das Bundesschuldenwesenmodernisierungsgesetz vom 12. Juli 2006, BGBl I 2006, S. 1466 (1470). 408 Der Erblastentilgungsfonds ist ein Sondervermögen des Bundes (§ 1 Erblastentilgungsfonds-Gesetz), der ab 1. Januar 1995 bestimmte, mit dem Beitritt der Deutschen Demokratischen Republik zum Geltungsbereich des Grundgesetzes im Zusammenhang stehende Verbindlichkeiten übernahm (§ 2 ErblastentilgungsfondsGesetz). 409 Die dem Erblastentilgungsfonds aus dem Bundesbankgewinn zufließenden Mehreinnahmen vermindern den Kreditrahmen der Kreditermächtigung (zum Beispiel § 2 Abs. 2 Satz 4 Haushaltsgesetz 2006 vom 18. Juli 2006, BGBl I 2006, S. 1634 sowie Haushaltsgesetz 2007 vom 21. Dezember 2006, BGBl I 2006, S. 3346). Die Verwendung des Bundesbankgewinns zur Ausgabenfinanzierung kennzeichnet das BVerfG als „in der Wirkung einer Kreditaufnahme bei der Notenbank ohne Zins- und Tilgungsverpflichtung gleichkommend“ (BVerfGE 79, S. 311 [356]). Zum Zusammenhang von Kreditaufnahme und Gewinnabführung der Bundesbank näher W. Höfling, Staatsschuldenrecht, S. 458–468. 410 U. Häde, Finanzausgleich, S. 151 f. Vgl. auch T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 243, 266. 411 Für „rechtlich zulässig“ erachtet im Kontext der Schuldentilgung etwa T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 266 eine Zweckbindung der Bundesbankgewinne. 412 Näher zu diesem Erfordernis und zum Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oben § 6 III.

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sungsrechtlichen Direktiven unterworfen sein. Die Vorgaben des Art. 109 Abs. 2 GG verdichten sich nämlich für den Fall eines hohen Bundesbankgewinnes413. Ursächlich hierfür ist der in stabilitätspolitischer Hinsicht belangreiche Umstand, daß Gewinnabführungen der Bundesbank an den Bundeshaushalt eine echte staatliche Geldschöpfung bedeuten, wenn die Gewinne nicht aus dem inländischen Geldkreislauf stammen414. Die Verausgabung der so erlangten Mittel führt zur Ausweitung der umlaufenden Geldmenge und wirkt inflationär415. Dies verdeutlicht, daß den Staat eine Mitverantwortung für die Entwicklung des Geldwertes trifft416. Vor diesem Hintergrund wird der Bund, was Paul Kirchhof zu Recht eigens hervorhebt, auf der Ebene der Gewinnverwendung „insbesondere zu erwägen haben, ob er die Bundesbankgewinne gegenwärtig nicht in den Geldkreislauf einbringt oder ob er sie primär zur Schuldentilgung verwendet.“417 Den vorstehenden verfassungsrechtlichen Bindungen unterliegen im übrigen sämtliche Einnahmen des Staates aus den verschiedenen Formen der Geldschöpfung (Schaffung von Münzgeld418, Notengeld419, fernerhin Buchgeld), die ihm kraft seiner – noch verbliebenen – Geldhoheit (vgl. einerseits Art. 73 Nr. 4 GG, andererseits Art. 106 EGV) zu Gebote stehen420. Im 413

W. Höfling, StWissStPr 1995, S. 421 (431). P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 288 mit Bezug auf K. P. Follak, BayVBl 1982, S. 270 (271) sowie O. Issing, in: Festschrift für Werner Ehrlicher zur Vollendung des 65. Lebensjahres, S. 165 (168). 415 P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 288. Vgl. auch J. Pahlke, in: F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Band III, S. 117 (118, 121), ferner K. P. Follak, BayVBl 1982, S. 270 (271); O. Issing, in: Festschrift für Werner Ehrlicher zur Vollendung des 65. Lebensjahres, S. 165 (169 f.). 416 J. Pahlke, in: F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Band III, S. 117 (122), der übrigens von Kritikern der staatlichen Geldhoheit zu berichten weiß, welche sich zu der Feststellung veranlaßt sähen, die Geschichte der staatlichen Geldschöpfung sei die Geschichte der Inflation (ebenda, S. 121). 417 In: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 292. Eine Zweckbindung (zumindest) des unbezifferten Teils der Bundesbankgewinne zur Tilgung von Schulden bezeichnet T. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 266 als stabilitäts- und schuldenpolitisch wohlbegründet. Kritisch zur Aufspaltung der abgeführten Summe aus konsolidierungspolitischer Sicht W. Höfling, StWissStPr 1995, S. 421 (431). Vgl. schließlich auch BVerfGE 79, S. 311 (356). 418 Siehe auf einfachgesetzlicher Ebene §§ 1, 2 und 7 MünzG. Zum traditionellen staatlichen Hoheitsrecht des „Münzregals“ vgl. schon Zweyter Theil, Dreizehnter Titel, § 12 Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten (abgedruckt in H. Hattenhauer, Allgemeines Landrecht für die Preußischen Staaten von 1794, S. 590). 419 Siehe auf einfachgesetzlicher Ebene § 14 BBankG. 420 Zur Geldschöpfung – allerdings noch ohne Berücksichtigung der europarechtlichen Dimension – P. Kirchhof, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staats414

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Ausgangspunkt erscheint hier wie dort die zweckungebundene oder die zweckgebundene Vereinnahmung421 der betreffenden Mittel verfassungsrechtlich statthaft. Noch einmal ist aber mit Paul Kirchhof nachdrücklich anzuzeigen, daß die „[s]taatliche Hoheit zur Geldschöpfung und Geldsteuerung [. . .] im Dienst der Währungs- und Stabilitätspolitik“ steht, jedoch grundsätzlich keine Einnahmequelle bildet422. Insbesondere Art. 109 Abs. 2 GG verleiht dieser Aussage ihre Beachtlichkeit auf der Ebene des Verfassungsrechts.

VI. Bundesergänzungszuweisungen (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG) Aufzugreifen sind darüber hinaus die Einnahmen der Länder aus den Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG423. 1. Grundlegende Einordnung Die Bundesergänzungszuweisungen bilden ein Element des bundesstaatlichen Finanzausgleichs im Sinne der Art. 106 und 107 GG, welcher die sachgerechte, am verfassungsrechtlichen Aufgabenbestand orientierte Verteilung des Finanzaufkommens im Bundesstaat bezweckt424. Der bundesstaatliche Finanzausgleich vollzieht sich in verschiedenen, aufeinander aufbauenden und aufeinander bezogenen Stufen, wobei jeder Stufe bestimmte Verteilungs- und Ausgleichsziele zugeordnet sind. Das daraus sich ergebende verfassungsrechtliche Gefüge ist zwar in sich durchaus beweglich und anpassungsfähig, nicht jedoch können dessen einzelne Stufen beliebig funktional ausgewechselt oder übersprungen werden425. Anders gewendet, ist die im folgenden nachzuzeichnende Stufenfolge verbindlich vorgegeben, politischem Ermessen entzogen426. rechts, Band IV, § 88 Rz. 283–285; J. Pahlke, in: F. Neumark, Handbuch der Finanzwissenschaft, Band III, S. 117 (117 f.). Zum Geldverfassungsrecht des Grundgesetzes im Überblick K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 272 f. mit weiteren Nachweisen. 421 Vgl. U. Häde, Finanzausgleich, S. 152. 422 In: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 88 Rz. 282. 423 Vgl. fernerhin K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 66 sowie § 11 Abs. 5 FAG. 424 Vgl. oben § 1 und § 4 I. 425 BVerfGE 72, S. 330 (383); BVerfGE 101, S. 158 (214); BVerfGE 116, S. 327 (378). 426 K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (622); U. Häde, Finanzausgleich, S. 223; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 420; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 90.

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Auf der ersten Stufe427 ereignet sich die vertikale Verteilung der Steuererträge zwischen dem Bund einerseits und der Gesamtheit der Länder andererseits (primärer vertikaler Finanzausgleich). Hierbei wird der Ertrag der Finanzmonopole und das Aufkommen eines Teils der Steuern gemäß Art. 106 Abs. 1 GG dem Bund, das Aufkommen eines anderen Teils der Steuern gemäß Art. 106 Abs. 2 GG den Ländern (und das Aufkommen eines weiteren Teils der Steuern gemäß Art. 106 Abs. 6 den Gemeinden428) zugewiesen. Das Aufkommen der drei Gemeinschaftsteuern (vgl. Art. 106 Abs. 3 Satz 1 GG: Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer) wird (nach Abzug des Anteils, den nach Art. 106 Abs. 5 und Abs. 5a GG die Gemeinden erhalten) zwischen dem Bund und den Ländern aufgeteilt. Dabei sind der Bund und die Länder gemäß Art. 106 Abs. 3 Satz 2 GG am Aufkommen der Einkommen- und Körperschaftsteuer je zur Hälfte beteiligt, indes die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer variabel ausgestaltet sind und gemäß Art. 106 Abs. 3 Satz 3 GG durch zustimmungspflichtiges Bundesgesetz festgesetzt werden429. 427 Zu den einzelnen Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs BVerfGE 72, S. 330 (383–387); BVerfGE 101, S. 158 (215 f., 219–225); BVerfGE 116, S. 327 (378–382); aus der Literatur (in unterschiedlicher Erörterungstiefe) beispielsweise D. Birk/R. Wernsmann, DÖV 2004, S. 868 (868–870); D. Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich im Verfassungsstaat, S. 25–77; K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (619– 622); U. Häde, Finanzausgleich, S. 182–216, 223–249; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 685–697, 704–790; I. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 98–123; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, 2. Teil; K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 19–23; K.-A. Schwarz/E. Reimer, JuS 2007, S. 119 (121–123); K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 27–36; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 48–88; J. Wieland, NordÖR 2001, S. 45 (47– 50); vor dem Hintergrund der Gemeindefinanzen J. W. Hidien, in: H.-G. Henneke/ H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 26 Rz. 5–10, 22–41. Zur Besteuerung hoheitlicher Tätigkeit als Problem des Finanzausgleichs K. Vogel, a. a. O., § 87 Rz. 37; vgl. demgegenüber aber auch BVerfGE 26, S. 281 (298) zur Befugnis, für die Inanspruchnahme von Behörden seitens anderer Behörden – selbst im bundesstaatlichen Verhältnis – Gebühren zu erheben. Letzteres entspricht jedoch nicht dem rechtstatsächlichen Regelfall (siehe nur § 8 Abs. 1 VwKostG) und notabene dem Grundgedanken der Einheit der öffentlichen Verwaltung (A. Dahmen/ H.-J. Driehaus/G. Küffmann/R. Wiese, Kommentar zum Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage, § 5, Rz. 30). 428 Nach der Anordnung des Art. 106 Abs. 9 GG, der einen elementaren finanzverfassungsrechtlichen Strukturgedanken enthält, gelten als Einnahmen und Ausgaben der Länder im Sinne dieses Artikels auch die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden (Gemeindeverbände). Siehe zur kommunalen Finanzausstattung insgesamt Art. 106 Abs. 5 bis Abs. 7 GG. 429 Hinsichtlich der Festlegung der Anteile am Aufkommen der Umsatzsteuer unterliegt der Bundesgesetzgeber allerdings verfassungsrechtlichen Bindungen, die Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG zum Ausdruck bringt. Insbesondere haben hiernach

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Auf der zweiten Stufe findet die horizontale Verteilung des Anteils der Ländergesamtheit an den Steuererträgen zwischen den einzelnen Ländern statt (primärer horizontaler Finanzausgleich). Die Aufteilung folgt gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich dem örtlichen Aufkommen und erfährt eine Korrektur durch das auf die wirkliche Steuerkraft zielende Zerlegungsgebot des Art. 107 Abs. 1 Satz 2 GG. Wiederholt nimmt der Umsatzsteuerertrag eine Sonderstellung ein. Der Länderanteil am Aufkommen der Umsatzsteuer steht den einzelnen Ländern gemäß Art. 107 Abs. 1 Satz 4 erster Halbsatz GG nämlich nach Maßgabe ihrer Einwohnerzahl zu. Außerdem ermöglicht Art. 107 Abs. 1 Satz 4 zweiter Halbsatz GG für höchstens ein Viertel dieses Länderanteils Ergänzungsanteile für die Länder vorzusehen, deren Einnahmen aus den Landessteuern sowie aus der Einkommen- und Körperschaftsteuer je Einwohner unter dem Durchschnitt der Länder liegen430. In Anbetracht des inhärenten horizontal ausgleichenden Elements wird die Zuweisung der Ergänzungsanteile teilweise als eigenständige Stufe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs behandelt431 und als horizontaler Steuerkraftausgleich bezeichnet432. Ungeachtet dessen darf hier festgehalten werden, daß erst nach der Zuweisung der Ergänzungsanteile Bund und Länder im Rahmen der laufenden Einnahmen gleichmäßig Anspruch auf Deckung ihrer notwendigen Ausgaben, wobei die jeweiligen Deckungsbedürfnisse im Sinne eines billigen Ausgleichs aufeinander abzustimmen sind. 430 Im Zuge der Föderalismusreform des Jahres 2006 (Gesetz vom 28. August 2006, BGBl I 2006, S. 2034) wurde ein weiterer Halbsatz angegliedert, nach dem bei der Grunderwerbsteuer die Steuerkraft einzubeziehen ist. Hierbei handelt es sich um eine Folgeänderung zu Art. 105 Abs. 2a Satz 2 GG, wonach den Ländern die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis zur Bestimmung des Steuersatzes bei der Grunderwerbsteuer zusteht. Mit dieser Bestimmung soll zugunsten der Länder ein Spielraum bei der Erzielung von Einnahmen aus der Grunderwerbsteuer geschaffen, mit jener Bestimmung zugleich verhindert werden, daß Einnahmeausfälle im Falle der Senkung des Steuersatzes bei Ländern, denen Ergänzungsanteile zustehen, durch einen höheren Anteil an der Umsatzsteuer ausgeglichen werden (BT-Drucks 16/813, S. 20; BR-Drucks 178/06, S. 48; fernerhin BT-Drucks 16/814, S. 23; BR-Drucks 179/06, S. 53–55). Indes darf die Wahl gerade des Begriffes der „Steuerkraft“ in Art. 107 Abs. 1 Satz 4 letzter Halbsatz GG als ungeschickt markiert werden. Denn hier bezieht er sich auf eine vom wirklichen Steueraufkommen abweichende Rechnungsgröße (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2 MaßstG sowie § 7 Abs. 1 Sätze 2 bis 4 FAG), während derselbe Begriff im Rahmen des Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG seit Jahren mit dem gegenteiligen Inhalt zur Auslegung des Begriffes der „Finanzkraft“ herangezogen wird (vgl. unten bei und in Fußnote 444). 431 So etwa D. Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich im Verfassungsstaat, S. 25, 44; K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (621); J. Wieland, Jura 1988, S. 410 (411); derselbe, NordÖR 2001, S. 45 (48). Hingegen ordnet I. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 99 f. die Gewährung der Umsatzsteuerergänzungsanteile der folgenden dritten Stufe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zu. 432 So etwa D. Carl, Bund-Länder-Finanzausgleich im Verfassungsstaat, S. 25, 44; K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (621).

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

die eigene, originäre Finanzausstattung der einzelnen Länder feststeht433. Deswegen kann hinsichtlich der ersten beiden Stufen gemeinsam vom primären, weil ertragszuweisenden, Finanzausgleich gesprochen werden. Die Zuteilungsergebnisse des primären horizontalen Finanzausgleichs werden auf der dritten Stufe noch einmal korrigiert (sekundärer horizontaler Finanzausgleich oder Länderfinanzausgleich). Zu diesem Zweck verlangt Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG sicherzustellen, daß die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird, wobei die Finanzkraft und der Finanzbedarf der Gemeinden (Gemeindeverbände) zu brücksichtigen sind. Sonach wird auf dieser Stufe eine Umverteilung der originären Finanzausstattung der Bundesländer anvisiert. Und das geschieht, wie das Verfassungsgericht zu verdeutlichen weiß, in Form einer „Abgabe der leistungsstärkeren Länder aus Eigenem“, soweit die Ergebnisse der primären Steuerverteilung „auch unter Berücksichtigung der Eigenstaatlichkeit der Länder aus dem bundesstaatlichen Gedanken der Solidargemeinschaft heraus unangemessen“ erscheinen434. Dabei darf die Leistungsfähigkeit der gebenden Länder nicht entscheidend geschwächt, dürfen die Länderfinanzen insgesamt nicht nivelliert und darf die Finanzkraftreihenfolge unter den ausgleichspflichtigen Ländern nicht geändert oder die Reihenfolge der Länder gar ins Gegenteil verkehrt werden435. Die vierte und letzte Stufe bilden die Ergänzungszuweisungen, die der Bund gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs gewähren kann (sekundärer vertikaler Finanzausgleich). Auch diese Stufe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zielt auf eine Umverteilung der originären Finanzausstattung. Sie vollzieht sich, wie in Anlehnung an die gerade zitierten verfassungsgerichtlichen Worte formuliert werden kann, in Form einer Abgabe des Bundes aus Eigenem. Ergänzungszuweisungen sollen ergänzende Korrekturen ermöglichen, wenn die Ergebnisse der primären Steuerverteilung sowie des Länderfinanzausgleichs unter Berücksichtigung der Wertmaßstäbe des bündischen Prinzips des Einstehens füreinander436 noch änderungsbedürftig erscheinen437. In der durch das BVerfG grundsätz433

BVerfGE 72, S. 330 (385); BVerfGE 101, S. 158 (221); BVerfGE 116, S. 327

(379). 434 BVerfGE 72, S. 330 (386). Vgl. auch BVerfGE 86, S. 148 (214); BVerfGE 101, S. 158 (221); BVerfGE 116, S. 327 (380). 435 BVerfGE 72, S. 330 (398, 418 f.); BVerfGE 101, S. 158 (222); BVerfGE 116, S. 327 (380). Vgl. auch BVerfGE 1, S. 117 (131); BVerfGE 86, S. 148 (250, 254, 278). 436 Vgl. oben § 4 I. 437 BVerfGE 72, S. 330 (387); BVerfGE 86, S. 148 (261); BVerfGE 101, S. 158 (232 f.).

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lich akzeptierten Staatspraxis wird Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG mit einer gewissen inneren Flexibilität gehandhabt, die sich in Bezeichnungen wie „Auffangnetz“438, „Sammelbecken“439 und „Vielzweckwaffe“440 widerspiegelt. So erlaubt § 10 Abs. 2 MaßstG dem Bund, die Finanzkraft leistungsschwacher Länder allgemein anzuheben (allgemeine Bundesergänzungszuweisungen) und Sonderlasten leistungsschwacher Länder mitzufinanzieren (Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen)441. Betrachtet man sämtliche Abläufe unter dem hier im Mittelpunkt stehenden Gesichtspunkt der Verwendung staatlicher Einnahmen, läßt sich zunächst differenzieren zwischen den ertragszuweisenden – primären – und den umverteilenden – sekundären – Stufen442 des bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Aufgabe der an erster Stelle genannten Stufen ist die Festlegung derjenigen Körperschaft, welche die betreffenden Mittel vereinnahmen darf. Mit anderen Worten besteht der Sinn des primären Finanzausgleichs (lediglich) darin, die Ertragszuständigkeit hinsichtlich der in Art. 106 Abs. 1 bis Abs. 3 (ferner Abs. 5 bis Abs. 7) GG bezeichneten steuerlichen Einnahmen zu bestimmen. Die Frage nach den Verwendungsbedingungen der infolge der Ertragszuweisung vereinnahmten Mittel ist deshalb gleichbedeutend mit der Frage nach den Verwendungsbedingungen der vereinnahmten Mittel selbst, für die notwendig auch eine Ertragszuständigkeit bestehen muß443. Und mit der Beantwortung gerade dieser Frage beschäftigten sich abstrakt der 2. und 3. Teil, konkret der 4. Teil dieser Untersuchung. Fortzuschreiten ist mit den umverteilenden Stufen, die den sekundären Finanzausgleich bilden. Beide sind freilich für sich zu besehen. Der Länderfinanzausgleich auf der dritten Stufe ist von Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG als ein von der jeweiligen Einnahmequelle prinzipiell gelöster, mithin umfassender Finanzkraftausgleich vorgesehen444. Die Finanzausstattung der leistungsschwächeren 438

P. Selmer, VVDStRL 52 (1993), S. 10 (53). S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 644. 440 H.-G. Henneke, in: E. Heuer, Kommentar zum Haushaltsrecht, Art. 107 GG, Rz. 18; derselbe, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 772. 441 Vgl. BVerfGE 72, S. 330 (403 f.); BVerfGE 86, S. 148 (260); BVerfGE 101, S. 158 (224 f., 234); BVerfGE 116, S. 327 (380 f.). 442 Vgl. K. Vogel, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 87 Rz. 28; K. Vogel/C. Waldhoff, Grundlagen des Finanzverfassungsrechts, Rz. 58; K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 27. Siehe hierzu auch S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 277 f. 443 Zum Zusammenhang von Zweckbindung und Ertragszuständigkeit siehe oben § 9 II 1. 444 Näher hierzu und zu den berücksichtigungspflichtigen Einnahmen der Länder sowie ihrer Gemeinden und Gemeindeverbände BVerfGE 72, S. 330 (397–400, ferner 409–413); BVerfGE 86, S. 148 (216–222, 236, 238, 249 et passim); BVerfGE 439

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Länder soll durch diesen allgemein gestärkt werden. Einerseits sind hiermit Verwendungsbeschränkungen angesichts der Zielrichtung nicht verbunden; andererseits bieten die Formulierungen von Art. 107 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG keine tragfähige Basis zur Verankerung solcher Verwendungsbeschränkungen445. Außerdem folgt aus Art. 104a GG die Forderung, daß der Finanzausgleich lediglich eine finanzielle Blankettbefähigung schaffen darf, ohne auf die Wahrnehmung der Aufgaben im einzelnen einzuwirken446, was durch Verwendungsbeschränkungen indes geschähe, da sie bestimmte Aufgaben privilegieren447. Intensiver zu hinterfragen sind daher nur die Bundesergänzungszuweisungen auf der vierten Stufe, die in ihrer Handhabung durch die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung und die Staatspraxis, wie sie neuerdings im Maßstäbegesetz ihr Abbild findet, auch spezielle Sonderlasten mitzufinanzieren gestatten. Finanzausgleichswirkungen entfalten übrigens auch die anteilige Übernahme der Vollzugskosten von Geldleistungsgesetzen gemäß Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG, die Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden gemäß Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG, die Finanzierung der Gemeinschaftsaufgaben gemäß Art. 91a Abs. 3 und Art. 91b Abs. 3 GG, die Kompensationsbeträge für bisherige Mischfinanzierungen gemäß Art. 143c GG sowie der Sonderbelastungsausgleich gemäß Art. 106 Abs. 8 GG448. Diesen Bestimmungen wurde jedoch bereits an anderer Stelle Aufmerksamkeit geschenkt449. 101, S. 158 (222 f., 228–230). Gegen ein weites Verständnis des Begriffs der „Finanzkraft“ in Art. 107 Abs. 2 Satz 1 GG und für eine Gleichsetzung mit dem der „Steuerkraft“ E. Niebler, Abweichende Meinung zu BVerfGE 72, S. 330, ebenda S. 424 (426–435). Zur Berücksichtigung von Ausgabelasten eingehend U. Häde, Finanzausgleich, S. 224–230, 271–274, 276 f.; J. W. Hidien, Handbuch Länderfinanzausgleich, S. 128–195, 238–274, 387–416, 463–490; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 578–608; im Vorfeld genannter verfassungsgerichtlicher Judikate unter besonderer Berücksichtigung der stadtstaatenspezifischen Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes P. Selmer/C. Brodersen, Finanzverfassungsrechtliche Grundfragen des horizontalen Finanzausgleichs. 445 Vgl. die allseitige Feststellung von T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 107, Rz. 5, wonach Art. 106 und 107 GG „ein geschlossenes System für die zweckfreien Zuweisungen zwischen Bund und Ländern und zwischen den Ländern untereinander“ enthielten; im Anschluß K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (622); R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 90. Vgl. auch F. Kirchhof, in: Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, S. 447 (447 f.). 446 K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 107 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 58. 447 Vgl. oben § 9 II 2, ferner § 6 I 3. 448 Vgl. – in dieser Reihenfolge – BVerfGE 101, S. 158 (225 f.); BVerfGE 86, S. 148 (267 f.); BVerfGE 116, S. 327 (389 f.); BVerfGE 72, S. 330 (387 f.). 449 Vgl. oben § 5 II 2 c bis § 5 II 2 e, § 5 II 2 i sowie § 5 II 2 j aa b.

§ 19 Weitere Einnahmearten

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Nun endlich gebührt das Interesse den Bundesergänzungszuweisungen, bei denen es sich per definitionem um Einnahmen der Länder handelt. Das Resultat der (vorgeblichen) Interpretation des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG seitens des Gesetzgebers, dem Erstinterpreten des Grundgesetzes450, fassen die §§ 10 bis 12 MaßstG zusammen451. Die für sämtliche Erscheinungsformen, allgemeine Bundesergänzungszuweisungen (vgl. § 11 MaßstG) sowohl wie Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (vgl. § 12 MaßstG), verbindlichen Voraussetzungen vereint § 10 Abs. 1 und Abs. 3 MaßstG: Danach stellen Bundesergänzungszuweisungen eine nachrangige und ergänzende Korrektur des Finanzausgleichs unter den Ländern – im Anschluß an diesen – dar. Dem ist bei der Bemessung des Gesamtumfangs der Bundesergänzungszuweisungen Rechnung zu tragen. Dieser darf daher im Verhältnis zum Gesamtvolumen des Finanzausgleichs unter den Ländern nicht beträchtlich sein, wobei Abweichungen hiervon aus besonderen Gründen und vorübergehend zulässig sind. Die Vergabe von Bundesergänzungszuweisungen setzt eine Leistungsschwäche des Empfängerlandes voraus, die anhand des Verhältnisses von Finanzaufkommen und Ausgabenlasten zu bestimmen ist. Als leistungsschwach gelten indes grundsätzlich nur ausgleichsberechtigte Länder. Was die Verfassungsrechtsfragen der Verwendung angeht, so lassen sich auch insoweit die tragenden Eckpfeiler vorab errichten. Für deren sprachliche Einfassung darf das BVerfG zu Rate gezogen werden: „Die Verfassung des Bundesstaates bedarf einer stabilen Verteilung der öffentlichen Einkünfte, insbesondere des Steueraufkommens auf Bund und Länder. Denn Mittel aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben bringen die Länder in Abhängigkeit vom Bund und rühren damit an die Eigen450 BVerfGE 101, S. 158 (217 f., 236). Zur gemeinschaftsrechtlichen Parallele J. Lüdicke/L. Hummel, IStR 2006, S. 694 (696). 451 Zur Interpretation des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG durch das BVerfG siehe BVerfGE 72, S. 330 (387, 402–406, 419 f.); BVerfGE 86, S. 148 (260 f., 276 et passim); BVerfGE 101, S. 158 (223–225, 232–235); BVerfGE 116, S. 327 (380– 382, 386). Die dem Gesetzgeber seitens des BVerfG in BVerfGE 101, S. 158 zugewiesene Aufgabe, „das verfassungsrechtlich nur in unbestimmten Begriffen festgelegte Steuerverteilungs- und Ausgleichssystem durch anwendbare, allgemeine, ihn selbst bindende Maßstäbe gesetzlich zu konkretisieren und zu ergänzen“ (Leitsatz 1), hat der Erstgenannte nur mit verminderter Energie wahrgenommen; so stellt sich das Maßstäbegesetz „bei näherem Hinsehen weitgehend als eine in systematische Form gebrachte Wiederholung verfassungsgerichtlicher Leitthesen und Ansammlung leerformelhaften Füllmaterials ohne wirkliche Konkretisierungssubstanz heraus“, wie P. Selmer, NVwZ 2003, S. 1304 (1309) zu Recht bemerkt. Zum verfassungsgerichtlichen Konzept eines Maßstäbegesetzes siehe die Nachweise bei J. Wieland, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 973 (978, Fußnote 37); jüngst hierzu K. Maciejewski, Von der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 70–91.

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

ständigkeit der Länder. Eine bundesstaatliche Ordnung muß deshalb prinzipiell sicherstellen, daß Finanzhilfen aus dem Bundeshaushalt an die Länder die Ausnahme bleiben und ihre Gewährung rechtlich so geregelt wird, daß sie nicht zum Mittel der Einflußnahme auf die Entscheidungsfreiheit der Gliedstaaten bei der Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben werden. Diese Gefahr besteht vor allem, wenn der Gesamtstaat allein das Ob und Wie seiner Finanzhilfe bestimmt, die Länder auf die Bundesmittel angewiesen sind und die Entscheidung darüber zugleich wesentliche Teile der Haushaltsmittel der Länder festgelegt“452. Und hinsichtlich des speziellen Gesichtspunktes der zweckgebundenen Zuweisungen ist mit Johannes Popitz zu ergänzen, daß zweckgebundene Zuweisungen „in einem gewissen Widerspruch steh[en] zu der Selbständigkeit, die ein Gliedstaat in einem Bundesstaat in Anspruch nimmt.“453 2. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen Zur näheren Kennzeichnung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen darf wiederum der Gesetzgeber zu Wort kommen, der mit dem einschlägigen § 11 MaßstG freilich an verfassungsgerichtliche Erkenntnisse anzuknüpfen sich befleißigte454. Bei der Gewährung von allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen bestimmt sich die Leistungsschwäche eines Landes danach, ob dessen Finanzkraft im Anschluß an den Länderfinanzausgleich nach dem bundesstaatlichen Prinzip des solidarischen Einstehens füreinander noch unangemessen im Verhältnis zur länderdurchschnittlichen Finanzkraft ist. In diesem Sinne unangemessen ist die Finanzkraft eines Landes, wenn sie erkennbar unterhalb der länderdurchschnittlichen Finanzkraft liegt (Abs. 1). Auszuschließen ist hierbei nicht nur eine Nivellierung der Finanzkraft der Länder. Durch allgemeine Bundesergänzungszuweisungen dürfen darüber hinaus weder die Finanzkraftabstände zwischen einzelnen Ländern aufgehoben, noch die Finanzkraftreihenfolge unter den Ländern verkehrt werden (Abs. 2 in Verbindung mit § 9 Satz 4 MaßstG)455. 452

BVerfGE 39, S. 96 (107), allerdings vor dem Hintergrund des – ebenfalls Finanzausgleichswirkungen entfaltenden (oben bei Fußnote 448) – 104a Abs. 4 (jetzt Art. 104b) GG. 453 In: W. Gerloff/F. Meisel, Handbuch der Finanzwissenschaft, Zweiter Band, 1. Auflage, S. 338 (373). Das Zitat gebrauchend auch S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 281. Vgl. zudem die richtungsgleiche Einschätzung von C. Starck, JZ 1975, S. 363 (364). Zu Natur und Erscheinungsformen von Finanzzuweisungen S. Korioth, a. a. O., S. 277–285; insbesondere zur Theorie der zweckgebundenen und zweckungebundenen Finanzzuweisungen S. 279–283. 454 Vgl. die Rechtsprechungsnachweise oben § 19 VI 1, Fußnote 451. 455 Siehe ergänzend § 11 Abs. 2 FAG.

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Die Frage der Verwendung der Einnahmen aus den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen beantwortet das Grundgesetz unmittelbar. Denn die Zuweisungen des Bundes werden leistungsschwachen Ländern gewährt „zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs“ (Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG; wiederholend § 11 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FAG). Demnach bilden die Einnahmen aus den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen haushaltsrechtlich allgemeine Deckungsmittel; die Beschränkung ihrer Verwendung auf bestimmte Zwecke ist mithin ausgeschlossen456. Dieser Norminhalt vermag kaum zu überraschen, ruft man sich in Erinnerung, daß Ergänzungszuweisungen ergänzende Korrekturen ermöglichen sollen, wenn die Ergebnisse der primären Steuerverteilung sowie des Länderfinanzausgleichs unter Berücksichtigung der Wertmaßstäbe des bündischen Prinzips des Einstehens füreinander noch änderungsbedürftig erscheinen457. Als vierte Stufe und damit wesentlicher Bestandteil des bundesstaatlichen Finanzausgleichs partizipiert Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG nämlich – jedenfalls in der Erscheinung der allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen für 456

(Ohne ausdrückliche Differenzierung nach den in § 10 Abs. 2 MaßstG bezeichneten Erscheinungsformen der Bundesergänzungszuweisungen) H. B. Brockmeyer, in: B. Schmidt-Bleibtreu/F. Klein, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 107, Rz. 17; H. Fischer-Menshausen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Art. 107, Rz. 19; K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (624, Fußnote 49); U. Häde, Finanzausgleich, S. 245 f.; M. Heintzen, in: I. von Münch/ P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 107, Rz. 31; W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 107, Rz. 34 (mit dem Zusatz „prinzipiell“); J. W. Hidien, Ergänzungszuweisungen des Bundes gem. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes, S. 30–32; P. M. Huber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 107, Rz. 138; P. Ingenlath, Die Ergänzungszuweisungen des Bundes gem. Art. 107 II 3 GG, S. 27, 101; P. Kirchhof, Der Verfassungsauftrag zum Länderfinanzausgleich als Ergänzung fehlender und als Garant vorhandener Finanzautonomie, S. 107; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 282, 561, 645; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 107, Rz. 79; F. Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem. Art. 107 II GG, S. 110 f.; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 107, Rz. 10 (mit dem Zusatz „grundsätzlich“); B. Pieroth/K. Haghgu, DVBl 2007, S. 1 (3); J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 107, Rz. 23; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 107, Rz. 37; K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 47 III 4 d a; K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 107 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 181; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 86, Fußnote 258; implizit auch BVerfGE 86, S. 148 (269); H. Schiedermair, Der Härteausgleich im Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 35. Vgl. schließlich fernerhin BT-Drucks 2/480, Tz. 175 der Begründung. 457 BVerfGE 72, S. 330 (387); BVerfGE 86, S. 148 (261); BVerfGE 101, S. 158 (232 f.).

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Länder, deren Finanzkraft „unterhalb der länderdurchschnittlichen Finanzkraft liegt“ (§ 11 Abs. 1 Satz 2 MaßstG) – an der allseitigen Zweckbestimmung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, eine sachgerechte, am verfassungsrechtlichen Aufgabenbestand orientierte Austattung mit (zweckungebundenen) Finanzmitteln sicherzustellen458. Nur zweckungebundene Finanzzuweisungen gehören zum Finanzausgleich; zweckgebundene Finanzzuweisungen, mögen sie auch Finanzausgleichswirkungen entfalten, stehen (jedenfalls rechtstechnisch) außerhalb desselben459. 3. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen Die Anschauungen des Gesetzgebers betreffend die Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen, die ebenfalls den verfassungsgerichtlichen Erkenntnissen eng verbunden sind460, finden sich in § 12 MaßstG niedergeschrieben. Sie, die Gewährung, setzt danach voraus, daß die Sonderlasten, die nur aus besonderen Gründen berücksichtigt werden können, benannt und begründet sowie bei allen Ländern berücksichtigt werden, bei denen sie vorliegen. Derweil dienen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen nicht dazu, aktuelle Vorhaben zu finanzieren oder finanziellen Schwächen abzuhelfen, die eine unmittelbare und voraussehbare Folge von politischen Entscheidungen eines Landes bilden. Auch kurzfristige Finanzschwächen vermögen eine Rechtfertigung nicht zu erreichen (Abs. 1). Ausnahmsweise kann die Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen dazu führen, daß die Finanzkraft des Empfängerlandes die länderdurchschnittliche Finanzkraft übersteigt (Abs. 2). Die Vergabe ist zu befristen, und ihre Voraussetzungen sind in angemessenem Zeitabstand zu überprüfen. Auch sollen Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen im Regelfall degressiv ausgestaltet werden (Abs. 3). Als Sonderlasten, deren Vorliegen aus Sicht des einfachen Gesetzgebers die Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen rechtfertigt, werden expressis verbis gegenwärtig verzeichnet teilungsbedingte Sonderlasten der neuen Bundesländer (vgl. Art. 1 und Art. 3 EV) aus dem bestehenden starken infrastrukturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft (näher § 12 Abs. 5 MaßstG; ausführend § 11 458 F. Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem. Art. 107 II GG, S. 110, bezogen freilich nur auf den sekundären Finanzausgleich. 459 S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 283, ferner 558 f. Vgl. auch K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (622); F. Kirchhof, in: Festschrift für Günter Dürig zum 70. Geburtstag, S. 447 (448 f.); B. Pieroth/K. Haghgu, DVBl 2007, S. 1 (3). 460 Vgl. die Rechtsprechungsnachweise oben § 19 VI 1, Fußnote 451.

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Abs. 3 FAG; vgl. auch § 11 Abs. 3a FAG) sowie überproportionale Kosten politischer Führung (näher § 12 Abs. 6 MaßstG; ausführend § 11 Abs. 4 FAG), fernerhin extreme Haushaltsnotlagen (näher § 12 Abs. 4 MaßstG; ausführend § 11 Abs. 6 FAG in seiner bis zum 31. Dezember 2004 gültigen Fassung461), denen allerdings erst unter der nachfolgenden Überschrift Aufmerksamkeit gebührt. Die nun hier auf die Frage der Verwendung zu gebende Antwort klingt inhaltlich mit einiger Deutlichkeit bereits in der betreffenden Argumentation im vorangehenden Kapitel an, versteht sich andererseits jedoch keineswegs von selbst. Als Beleg mögen zuvörderst § 12 Abs. 5 Satz 1 MaßstG und (wiederholend) § 11 Abs. 3 FAG dienen, welche die bezeichnende Formulierung „zur Deckung von Sonderlasten“ verwenden. Daneben ist die Ausgangsdifferenzierung zwischen allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen und Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen durchaus nicht immediat im Verfassungstext angelegt, scheinen Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG sowie die ihn betreffenden Entstehungsmaterialien462 doch nur die erstgenannten allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen zu kennen. Gleichwohl existieren zur Bestimmung der Verwendungsbedingungen der Einnahmen aus den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zwei Anhaltspunkte von einem Gewicht, welches bestehende Zweifel denn doch ausräumen sollte. Dabei handelt es sich zum einen, welche konkreten Erscheinungsformen der Regelung auch immer entnommen oder in sie hineingelesen werden mögen, um den Teil der Formulierung von Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, der ganz deutlich zum Ausdruck bringt, daß die Zuweisungen des Bundes den leistungsschwachen Ländern „zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs“ gewährt werden. Diesen Punkt beiseite zu schieben, hieße, dem Wortlaut jegliche Bedeutung abzusprechen, gleichsam eine andere Norm zu erzeugen463, was seriöser Methodik erkennbar zuwiderläuft. Hinzu kommt – zum anderen – die systematische Stellung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, und zwar mit kaum geringerer Deutlichkeit. Denn die Bundesergänzungszuweisungen bilden, wie ausgeführt, die vierte Stufe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs. Und weil eben in Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG die Unterscheidung zwischen verschiedenen Erscheinungsformen von Ergänzungszuweisungen nicht nachgerade angelegt ist, nehmen auch die 461 Art. 33 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms vom 23. Juni 1993, BGBl I 1993, S. 944 (977), zuletzt geändert durch Art. 29 des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003, BGBl I 2003, S. 2954 (2990). Zum Inkrafttreten des aktuellen sowie zum Außerkrafttreten des bisherigen FAG vgl. Art. 12 Abs. 2 des Solidarpaktfortführungsgesetzes vom 20. Dezember 2001, BGBl I 2001, S. 3955 (3963). 462 Vgl. BT-Drucks 2/480, Tz. 175 der Begründung. 463 Vgl. BVerfGE 2, S. 380 (406).

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen an der allseitigen Zweckbestimmung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs teil, der darauf abzielt, eine sachgerechte, am verfassungsrechtlichen Aufgabenbestand orientierte Ausstattung mit (zweckungebundenen) Finanzmitteln sicherzustellen. Unter Betonung dieser entscheidenden Gesichtspunkte muß das Ergebnis genauso lauten, wie es bei den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen zuvor zu formulieren war. Folglich bilden auch die Einnahmen aus den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen haushaltsrechtlich allgemeine Dekkungsmittel; die Beschränkung ihrer Verwendung auf bestimmte Zwecke ist mithin ebenfalls ausgeschlossen464. Die tatbestandlichen Elemente der Leistungsschwäche bei den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen und zusätzlich der Sonderlasten bei den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (vgl. § 10 Abs. 2 MaßstG) bilden – nach der überzeugenden begriffsdogmatischen Einordnung von Stefan Korioth465 – Empfangsvoraussetzungen, die es von den Verwendungsauflagen zu unterscheiden gilt. Letztere enthält Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG gewissermaßen nur in ihrer allgemeinsten Form, wenn er anordnet, daß die Zuweisungsmittel zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs zu verwenden sind und dadurch implizit Zweckbindungen ausschließt. Insofern kann man in einem weiteren Sinne von Zweckzuweisungen reden. Hieran läßt sich im übrigen studieren, daß sich die tatbestandliche Errichtung von Empfangsvoraussetzungen in der konkreten Gestalt des Vorliegens von Sonderlasten einerseits und die Zuweisung allgemeiner Deckungsmittel andererseits nicht ausschließen466. Eine Sonderlast kann nämlich nicht nur durch zweckgebundene Zuweisungen direkt und ohne eigenen Spielraum des Empfängers ausgeglichen, sondern ebenso – mittelbar freilich – durch gegebenenfalls erhöhte nicht zweckgebundene Zuweisungen berücksichtigt werden. In diesem letzten Fall dienen die Zuweisungen der allgemeinen Aufbesserung der infolge der Sonderlast insgesamt unzureichenden Finanzausstattung des Empfängerlandes467, der allgemeinen Ausweitung seines finanziellen Spielraumes zu bestimmten Finanzentscheidungen468. Lediglich 464

Vgl. auch hierfür die Nachweise oben § 19 VI 2, Fußnote 456. Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 282. 466 Vgl. K. H. Friauf, JA 1984, S. 618 (624, Fußnote 49); F. Ossenbühl, Verfassungsrechtliche Grundfragen des Länderfinanzausgleichs gem. Art. 107 II GG, S. 111; R. Wendt, in: J. Isensee/P. Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 104 Rz. 86, Fußnote 258. 467 P. M. Huber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Das Bonner Grundgesetz, Band 3, 4. Auflage, Art. 107, Rz. 137. 468 K. Vogel/P. Kirchhof, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 107 (Zweitbearbeitung 1971), Rz. 181. Vgl. auch J. W. Hidien, Ergänzungszuweisungen des Bundes gem. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes, S. 31. 465

§ 19 Weitere Einnahmearten

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eine unmittelbare Kompensation der Sonderlast scheidet auf der Grundlage des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG aus469. 4. Zuweisungen zur Haushaltssanierung aufgrund extremer Haushaltsnotlage Einen – für sich zu umreißenden – Sonderfall bilden die Zuweisungen zur Haushaltssanierung aufgrund extremer Haushaltsnotlage. Deren Historie läßt sich in zwei Sätzen grob skizzieren: Gestützt durch das Urteil des BVerfG vom 27. Mai 1992470 hatten die Länder Bremen und Saarland einige Jahre solche Sanierungszuweisungen in Form von Ergänzungszuweisungen des Bundes empfangen, bevor das Gericht dann im Urteil vom 11. November 1999, basierend auf § 11 Abs. 6 Satz 1 FAG in seiner bis zum 31. Dezember 2004 gültigen Fassung471, welcher die Zuweisungen bis zum Jahr 2004 kontinuierlich abschmolz, erklärte, daß die beiden begünstigten Länder auf den Wegfall der Zuweisungen vorbereitet seien, andere auf ihr Auslaufen bauen könnten472. Augenblicklich nun kommen die Sanierungszuweisungen nicht zum Einsatz, was wiederum das Land Berlin, das derartige Zuweisungen zur Sanierung seines Haushalts begehrte, vor dem BVerfG angriff und mit Urteil vom 19. Oktober 2006 ablehnend beschieden wurde473. 469 U. Häde, Finanzausgleich, S. 246; H. Schiedermair, Der Härteausgleich im Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 35. 470 BVerfGE 86, S. 148 (258–274). 471 Oben § 19 VI 3, Fußnote 461. 472 BVerfGE 101, S. 158 (235). 473 BVerfGE 116, S. 327. Aus dem im Vorfeld des genannten Judikats erschienenen Schrifttum zur bündischen Sanierungshilfe bei extremer Haushaltsnot eines Landes siehe – neben der Kommentarliteratur zu Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG – beispielsweise D. Birk/R. Wernsmann, DÖV 2004, S. 868; F. Ekardt/K. Pöhlmann, NordÖR 2006, S. 233; U. Häde, DÖV 1993, S. 461 (467 f.); denselben, JA 1994, S. 33 (37– 39); denselben, JZ 1994, S. 76 (77, 85); denselben, Finanzausgleich, S. 256 f., 289 f.; denselben, Wirtschaftsdienst 2006, S. 563 (564 f. et passim); M. Heintzen, in: Festschrift für Peter Raue zum 65. Geburtstag, S. 83 (95 f.); H.-G. Henneke, Jura 1993, S. 129; denselben, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 54– 58, 698–703, 776, 789 f., 1054; J. W. Hidien, Ergänzungszuweisungen des Bundes gem. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes, S. 142–147, ferner 138–142; W. Höfling, in: Festschrift für Hans Herbert von Arnim zum 65. Geburtstag, S. 259; I. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 122 f., 282–284, 376–383; S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 662–677; T. Maunz, BayVBl 1993, S. 449 (452); A. Musil/J. Kroymann, DVBl 2004, S. 1204; R. Prokisch, Die Justiziabilität der Finanzverfassung, S. 248–250; M. Rossi/G. F. Schuppert, ZRP 2006, S. 8; H. Schneider, in: Gedächtnisschrift für Wilhelm Karl Geck, S. 730–732; P. Selmer, VVDStRL 52 (1993), S. 10 (57 f.); denselben, JuS 1995, S. 978 (983 f.); denselben, NordÖR 2006, S. 221; M. Stauch, in: Festschrift für Ernst Gottfried

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

Dies vorausgeschickt, ist der Blick auf das normative Umfeld zu lenken. Gewährt man dem Gesetzgeber abermals den Vortritt, so ist vorderhand auf § 12 Abs. 4 MaßstG hinzudeuten, der die nachfolgenden Festlegungen trifft474. Soweit Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen als ein Instrument zur Sanierung des Haushaltes eines Landes aufgrund einer extremen Haushaltsnotlage in Betracht kommen, setzt ihre Gewährung angesichts der nur in Ausnahmefällen gegebenen Hilfeleistungspflicht der bundesstaatlichen Gemeinschaft zusätzlich (das heißt wohl: hinzutretend zu den von § 12 Abs. 1 und Abs. 3 MaßstG schon statuierten Bedingungen475) voraus, daß das betreffende Land ausreichende Eigenanstrengungen unternommen hat, um eine drohende Haushaltsnotlage abzuwenden oder sich aus ihr zu befreien (Satz 1476). Derweil dürfen keine ausgabenseitigen Sonderbedarfe als Ursache für eine Haushaltsnotsituation geltend gemacht werden, die bereits im Wege anderer Hilfen abgegolten worden sind (Satz 2). Schließlich sind Hilfen zur Haushaltssanierung mit strengen Auflagen und einem verbindlichen Sanierungsprogramm zu verknüpfen (Satz 3). Diese Vorschriften säumen die Umgebung des zugrunde liegenden Problems und enthalten sich erfolgreich jedes den Kern betreffenden Wortes. Denn durch welche Merkmale sich eine extreme Haushaltsnotlage im Sinne des Satzes 1 auszeichnet, lassen sie schlankerhand offen, was vor dem Hintergrund des eigenen Anspruchs, verfassungskonkretisierende und leitende Maßstäbe zu benennen (vgl. § 1 MaßstG), durchaus bemerkenswert erscheint477. Weshalb im Hinblick auf die Zuweisungen zur Haushaltssanierung aufgrund extremer Haushaltsnotlage eingangs vom Sonderfall die Rede ist, erklärt sich bislang jedoch noch nicht. Am wenigsten tragen die genannten gesetzlichen Regelungen zur Erhellung bei, lenken im Gegenteil eher ab. Mahrenholz, S. 487; denselben, NordÖR 2006, S. 133; denselben, in: G. Dannemann/S. Luft, Die Zukunft der Stadtstaaten, S. 119; R. Wendt/W. Förster, Wirtschaftsdienst 2006, S. 299; J. Wieland, ZSE 2003, S. 527; denselben, in: Festschrift für Peter Selmer zum 70. Geburtstag, S. 973 (980–983, 988 f., 990); denselben, in: G. Dannemann/S. Luft, Die Zukunft der Stadtstaaten, S. 191; aus finanzwissenschaftlicher Perspektive etwa K. Littmann, in: (Festschrift für) Dieter Pohmer zum 65. Geburtstag, S. 307. Nach Ergehen des genannten Judikats siehe S. Korioth, ZG 2007, S. 1 (17–20); denselben, in: Festschrift für Rupert Scholz zum 70. Geburtstag, S. 677 (701–703); speziell zur Einsetzung eines sogenannten „Sparkommissars“ im Weg von Art. 37 GG W. Pauly/C. Pagel, DÖV 2006, S. 1028. 474 Hierzu aus dem Gesetzgebungsverfahren BT-Drucks 14/5951, S. 7 und 29 sowie 38 f. und 75 f.; BT-Drucks 14/5971, S. 6 f.; BT-Drucks 14/6533, S. 10 und 36 sowie 39. 475 Vgl. auch P. Selmer, NordÖR 2006, S. 221 (224). 476 Zu diesem BVerfGE 116, S. 327 (391 f.). 477 Ungeachtet diverser Berührungspunkte vertritt P. Selmer, NordÖR 2006, S. 221 (223) die Auffassung, daß die Hilfeleistung wegen extremer Haushaltsnotlage nicht der Maßstäbegesetzgebung des Bundes überantwortet werde.

§ 19 Weitere Einnahmearten

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Auch die Häufigkeit des tatsächlichen oder zumindest angenommenen Vorliegens von Haushaltsnotlagen begründet keinen Sonder-, inzwischen vielmehr den Regelfall. Die Bezeichnung findet ihre Rechtfertigung allein in der – anhand der Leitgedanken der jüngsten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung im Anschluß zu veranschaulichenden – Verankerung und Stellung des Rechtsinstituts im grundgesetzlichen Gefüge, bezieht sich infolgedessen auf den Verfassungsrechtsstatus. Denn Sanierungshilfen des Bundes in Gestalt von Bundesergänzungszuweisungen im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG fügen sich, wie das BVerfG zuletzt unmißverständlich dokumentierte, nach Zweck und Systematik der Art. 104a und Art. 106 f. GG nicht bruchlos in das verfassungsrechtliche Gefüge des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ein, stoßen schon auf grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken478. In der Konsequenz unterliegen solche Hilfen einem strengen Ultima-Ratio-Prinzip und sind nur dann verfassungsrechtlich zulässig und geboten, wenn die Haushaltsnotlage eines Landes nicht nur relativ – im Verhältnis zu den übrigen Ländern – als extrem zu werten ist, sondern wenn sie auch absolut – nach dem Maßstab der dem Land verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben – ein so extremes Ausmaß erreicht hat, daß ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehrenden Existenzbedrohung des Landes als verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben eingetreten ist. Dies setzt voraus, daß das Land alle ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe erschöpft hat und eine Bundeshilfe sich als einzig verbliebener Ausweg darstellt. Wegen des Problems politisch unterschiedlicher Bewertung noch vorhandener Handlungsmöglichkeiten trägt das Land insoweit die Darlegungs- und Begründungslast479. (Und alldem hat der Gesetzgeber Rechnung zu tragen, wenn er sich anschickt, extreme Haushaltsnotlagen durch die Bereitstellung einfachgesetzlicher Instrumente zu bewältigen, was vor allem im Hinblick auf § 12 Abs. 4 MaßstG unterstrichen sei.) Die kurze Charakterisierung der Zuweisungen zur Haushaltssanierung aufgrund extremer Haushaltsnotlage ist schließlich um einen Hinweis zum Kreise der verpflichteten und der begünstigten Körperschaften zu bereichern. Ein solcher erscheint angebracht, weil das in Rede stehende Sanierungsinstrument der Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG verschleiert, daß die verfassungsrechtliche Pflicht zur Hilfeleistung im Falle ihrer Aktualisierung mitnichten den Bund allein, sondern – dem bundesstaatlichen Prinzip entsprechend – Bund und Länder trifft480. Letztere können etwa durch die Abgabe von Umsatzsteueranteilen 478

BVerfGE 116, S. 327 (377, näher 377–386, insbesondere 382–386, ferner

392). 479

BVerfGE 116, S. 327 (377, näher 386–392).

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

(vgl. Art. 106 Abs. 3 Satz 3 GG) zugunsten des die Zuweisungen aus eigenen Mitteln erbringenden Bundes in die Hilfeleistung einbezogen werden. Spiegelbildlich kann – theoretisch – auch der Bund in eine extreme Haushaltsnotlage geraten481. Bei diesem Gedankenspiel ist allerdings zu berücksichtigen, daß der Bund auch im Besitz der nötigen Handlungsmittel ist, was der Hinweis auf seine weitreichenden Befugnisse, die ihm beispielsweise in den Bereichen des Steuerrechts und eben des Finanzausgleichs verliehen sind (vgl. Art. 105 bis 107 GG), offenbaren mag. Sollte der äußerst unwahrscheinliche Fall der Ausschöpfung aller ihm verfügbaren Möglichkeiten der Abhilfe dennoch eintreten, so kann die Gesamtheit der Länder wiederum gefordert sein, Umsatzsteueranteile an den Bund abzugeben. Indes ist die Änderung der Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer nicht nur in einer Richtungslinie, namentlich zugunsten des Bundes, denkbar. Denn eine allseitige Unterfinanzierung der Länderhaushalte bildet einen sicheren Indikator für eine die Richtschnüre des Art. 106 Abs. 3 Satz 4 GG verfehlende Festsetzung der Umsatzsteueranteile, die dann zugunsten der Länder zu korrigieren ist. In einer solchen Konstellation die Lösung in der Ausweitung des sachlich subalternen Instruments der Ergänzungszuweisungen des Bundes zu suchen, widerspräche dem System des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, der auf allen Stufen auf die Herstellung einer aufgabenangemessenen Finanzausstattung zielt. Festzuhalten bleibt demnach das Folgende: „Not, die kraft einer Solidaritätspflicht gemeinsam zu beseitigen ist, erfordert Anstrengungen und Einschränkungen auf allen Seiten.“482 Weil der Bund jedoch im Besitz der nötigen Handlungsmittel ist, kommt ihm insofern eine herausragende Stellung zu, als die Pflicht zur Hilfeleistung zunächst den Bund ansprechen muß483; er hat die Initiative zu ergreifen, um seine Handlungsmittel zum Einsatz zu bringen484. Allein das eigentliche Interesse richtet sich auf die Bedingungen der Verwendung der Einnahmen aus Zuweisungen zur Haushaltssanierung aufgrund extremer Haushaltsnotlage. § 11 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 FAG bestimmte in sei480 BVerfGE 86, S. 148 (265). Diese Pflicht ergreift auch das Gesetzgebungsverfahren und damit die an ihm beteiligten Organe des Bundes (ebenda). Vgl. ferner BVerfGE 72, S. 330 (386); BVerfGE 116, S. 327 (384). Indes: Die Fähigkeit des Bundes und der anderen Länder zur Erfüllung der ihnen verfassungsrechtlich zugewiesenen Aufgaben darf durch die Pflicht zu finanzieller Beistandsleistung nicht in Frage gestellt werden; auch hat der Bund bei der Entscheidung über die Anwendung der verfügbaren Handlungsmöglichkeiten seinerseits – im Blick auf seine eigene und die Belastung der übrigen Länder – Art. 109 Abs. 2 GG zu beachten (BVerfGE 86, a. a. O., S. 269 f.). 481 Vgl. auch BVerfGE 86, S. 148 (264 f.). 482 BVerfGE 86, S. 148 (270); Hervorhebung im Original. 483 BVerfGE 86, S. 148 (265). 484 S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 666.

§ 19 Weitere Einnahmearten

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ner bis zum 31. Dezember 2004 gültigen Fassung485, daß die Sanierungszuweisungen „unmittelbar zur Schuldentilgung zu verwenden“ waren486, und enthielt damit offensichtlich eine Verwendungsbeschränkung. An diesem Punkte ist allerdings nicht zu verharren. Weil das Recht der Sanierungszuweisungen maßgeblich auf der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts fußt, empfiehlt sich zugleich eine Durchsicht einschlägiger Stellungnahmen. Im Gesichtskreis der Erkenntnis, daß die Gewährung der Bundesergänzungszuweisungen aus bundesstaatlichen Gründen daran gebunden werden kann, daß das betreffende Land sich zur Aufstellung und Durchführung eines Sanierungsprogramms verpflichtet, sieht sich das Gericht zu folgenden Aussagen veranlaßt: „Dem [scil. vorgenannter Auflage] steht die Festlegung in Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, daß Bundesergänzungszuweisungen zur Dekkung des allgemeinen Finanzbedarfs gewährt werden, nicht entgegen. Die Verpflichtung des Landes auf ein Sanierungsprogramm stellt keine vom Bund verordnete Zweckbindung der Bundesergänzungszuweisungen dar, sondern nimmt ein in Art. 109 Abs. 2 und Abs. 3 GG angelegtes, durch die extreme Haushaltsnotlage zu konkreten Handlungspflichten verdichtetes Handlungsrichtmaß auf.“487 Augenscheinlich sollte mit dieser Formulierung ein Konflikt mit dem zweckbindungsfeindlichen Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG488 vermieden werden, was man zunächst wohl dahingehend wird interpretieren müssen, daß Sanierungszuweisungen keiner Verwendungsbeschränkung unterliegen. Daß bei einer solchen Sicht der Dinge dem genannten § 11 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 FAG der verfassungsrechtliche Boden und einem Sanierungsprogramm von vornherein in sehr weiten Bereichen die Angriffsfläche entzogen wäre, sei nur en passant erwähnt. Denn die jüngsten Bekundungen weisen, obgleich die Zweckbindung nicht den eigentlichen Gegenstand der Überlegungen bildet, in eine andere Richtung, wenn das Gericht notiert: „Da die Sanierungszuweisungen schon gemäß § 11 Abs. 6 Satz 2 FAG [scil. in jener bis zum 31. Dezember 2004 gültigen Fassung] und zuvor durch vertragliche Vereinbarungen mit einer konkreten Zweckbindung in Verbindung mit weiteren Einschränkungen der Haushaltswirtschaft (beispielsweise die Begrenzung der Steigerungsraten der Ausgaben) belegt sind, besteht ein grundlegender Unterschied zu den anderen 485

Oben § 19 VI 3, Fußnote 461. Eine weitere Zweckbindung, gleichsam auf der zweiten Ebene, enthielt § 11 Abs. 6 Satz 2 Nr. 2 FAG, der bestimmte: „Die durch die Schuldentilgung nach Nummer 1 entstehenden Finanzierungsspielräume aus Zinsersparnissen auf Grund der Gewährung der Sonder-Bundesergänzungszuweisungen werden zur Verminderung der Verschuldung der Länder genutzt. Das Saarland kann seinen entstehenden Finanzierungsspielraum auch für wirtschaftskraftfördernde Investitionen verwenden.“ 487 BVerfGE 86, S. 148 (269). 488 Vgl. oben § 19 VI 2 und § 19 VI 3. 486

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

Formen der Bundesergänzungszuweisungen. Sanierungszuweisungen haben eine größere Nähe zu den – ebenfalls zweckgebundenen – Investitionshilfen gemäß Art. 104a Abs. 4 [jetzt Art. 104b] GG als zu den Steuereinnahmen.“489 Nach dieser Grundlegung kann die Beantwortung der Frage nach den Verwendungsbedingungen abschließend in Angriff genommen werden. Den Ausgangspunkt bildet fortwährend Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, sieht der Gesetzgeber in ihm doch (derzeitig) das Instrument zur Leistung von Sanierungshilfe. Nach dieser Norm kann der Bund leistungsschwachen Ländern Zuweisungen lediglich „zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs“ gewähren; die Beschränkung der Verwendung der Zuweisungen auf bestimmte Zwecke ist mithin ausgeschlossen490. Mit den zutreffenden Worten des BVerfG ist indes zu unterstreichen, daß die Zuordnung einer Haushaltsnotlage zum entscheidenden Tatbestand der Leistungsschwäche im Sinne des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG auf grundlegende verfassungsrechtliche Bedenken stößt, sich Sanierungspflichten des Bundes (im Verbund mit den übrigen Ländern) und korrespondierende Ansprüche eines notleidenden Landes nach Zweck und Systematik als Fremdkörper innerhalb des geltenden bundesstaatlichen Finanzausgleichs erweisen491. Anders gewendet, erscheinen die Sanierungshilfen bloß im Kleide der Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, ohne an jeglicher Stelle auch kleidsam zu sein492. Dennoch ist die Instrumentalisierung der Bundesergänzungszuweisungen verfassungsrechtlich (gerade noch) vertretbar. Denn im Falle der extremen Haushaltsnotlage eines Landes ist das bundesstaatliche Prinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) als solches berührt493. Dieses liefert den Rechtsgrund für eine finanzielle Existenzsicherung des Landes im Sinne bundesstaatlicher Gewährleistung verfassungsgerechter Erfüllung staatlicher Aufgaben494. Freilich begründet das bundesstaatliche Prinzip aus sich heraus keine eigenständigen finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzen im Verhältnis zwischen Bund und Ländern; es vermag aber dazu zu verpflichten, vorhandene verfassungsgesetzlich begründete Befugnisse nach Möglichkeit auszuschöpfen, also die Wahrnehmung bestehender Befugnisse 489

BVerfGE 116, S. 327 (402). Vgl. nochmals oben § 19 VI 2 und § 19 VI 3. 491 Näher BVerfGE 116, S. 327 (383–386). 492 Mit Blick auf die Bundesergänzungszuweisungen benutzt J. W. Hidien, Ergänzungszuweisungen des Bundes gem. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes, S. 146 den Begriff „Finanzvehikel“. 493 BVerfGE 86, S. 148 (263). Siehe zum theoretischen Fundament ergänzend P. Selmer/C. Brodersen, Finanzverfassungsrechtliche Grundfragen des horizontalen Finanzausgleichs, S. 23 f. 494 BVerfGE 116, S. 327 (387). 490

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nach Grund und Umfang zu dirigieren, bestehende Verpflichtungen zu intensivieren und als Interpretationsgesichtspunkt für die Auslegung von Art und Umfang bestehender Handlungsmöglichkeiten zu wirken495. Hiermit ist gerade auch Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG angesprochen, dessen Anwendungsbereich sich im Falle der extremen Haushaltsnotlage eines Landes nach Sinn und Zweck ausnahmsweise erweitert496. Dabei wird der Rückgriff auf Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG einerseits von der verfassungsbegründeten bundesstaatlichen Hilfeleistungspflicht normativ dirigiert497, andererseits an die verfassungsrechtlichen Grenzen der finanziellen Existenzsicherung eines Landes gebunden498. Diesen Maßstäben gemäß wirkt das bundesstaatliche Prinzip im Falle der extremen Haushaltsnotlage eines Landes nicht in dem Sinne auf den Anwendungsbereich des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG ein, daß er sich allgemein erweiterte oder schrankenlos für Sanierungshilfen öffnete. Vielmehr kann Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG nur insoweit überlagert werden, als es um die finanzielle Existenzsicherung des Landes im Sinne bundesstaatlicher Gewährleistung verfassungsgerechter Erfüllung staatlicher Aufgaben geht. Damit ist die Qualität des Einflusses noch nicht in allen Facetten konkretisiert. Weil die dem bundesstaatlichen Prinzip entspringende Beistandspflicht der anderen Glieder der bundesstaatlichen Gemeinschaft gewiß nicht nur darauf abzielt, die weitere Verschärfung der Notlage zu unterbinden und den Status quo unter beständiger Hilfeleistung zu konservieren, sondern insgesamt die Stabilisierung und Normalisierung der bundesstaatlichen Ordnung erstrebt, muß der Endzweck zwangsläufig in der Überwindung der extremen Haushaltsnotlage und der Wiederherstellung der finanziellen Handlungsfähigkeit des betroffenen Landes bestehen. All das kann sich nur in der Erkenntnis widerspiegeln, daß (auch499) die Einnahmen aus Bundesergänzungszuweisungen zur Haushaltssanierung von Verfassungs wegen einer Zweckbindung unterliegen500, welche die Verwendung der Mittel einmal auf die Finanzie495

BVerfGE 86, S. 148 (265); BVerfGE 116, S. 327 (387). Spräche man dem Bundesstaatsprinzip eigene Regelungs- und Eingriffsbefugnisse zu, läge darin ein unmittelbarer Schluß von der Aufgabe auf die Befugnisse, der einer rechtsstaatlichen Verfassung fremd ist (BVerfGE 86, a. a. O.). Zum Grundsatz der Exklusivität der Finanzverfassung P. Selmer, NordÖR 2006, S. 221 (222). 496 BVerfGE 86, S. 148 (268 f.). 497 BVerfGE 86, S. 148 (269). 498 BVerfGE 116, S. 327 (387). 499 Vgl. oben § 19 III zu der die Kredithöchstgrenze überschreitenden, auf das Vorliegen einer extremen Haushaltsnotlage gestützten Kreditaufnahme (dazu C. Waldhoff, NVwZ 2004, S. 1062 [1063 f.]). 500 In diese Richtung – mit ganz verschiedenen, knappen Formulierungen – wohl auch M. Heintzen, in: I. von Münch/P. Kunig, Grundgesetz-Kommentar, Band 3, Art. 107, Rz. 39; J. W. Hidien, Ergänzungszuweisungen des Bundes gem. Art. 107

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rung solcher Aufgaben beschränkt, deren Wahrnehmung nach verfassungsrechtlichen Vorgaben unabdingbar ist und die durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckt werden können. Daneben dürfen nur noch solche Finanzierungsziele gewählt werden, die final auf die Abwehr der extremen Haushaltsnotlage gerichtet und hierzu auch geeignet sind501. Unter Verwendung eines Begriffes, den das BVerfG zwar vor dem Hintergrund anderer Handlungsmöglichkeiten, namentlich Art. 104b (ex 104a Abs. 4) GG, allerdings mit Blick auf die Beseitigung der Haushaltsnotlage gebraucht, kurz gefaßt, sind die Einnahmen „stabilisierungsbezogen“ zu verwenden502. Verharrte man demgegenüber bei der Feststellung der Überlagerung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG als solcher und bekräftigte gleichzeitig die fortwährende Zweckbindungsfreiheit, trüge man der eigenständigen Bedeutung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG nur scheinbar besser Rechnung. Denn mit der Zweckbindung entfiele das maßgebliche Steuerungsinstrument zur Überwindung der Notlage, die ihrerseits den Boden für die Überlagerung bereitet. Dies bedeutete, wenn nicht eine Untauglichkeit des Mittels, so doch eine längere Dauer der Notlage, mithin eine längere – gleichwohl eben nicht unumgängliche – Einwirkung auf Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG entgegen seines Sinnes und Zweckes. Und die Annahme einer Zweckbindung selbst beruht ja, was der Klarheit halber noch einmal zu unterstreichen ist, mitnichten auf Zweckmäßigkeitserwägungen, was allein sicher nicht ausreichte, sondern ist Konsequenz des Umstandes, daß das bundesstaatliche Prinzip den Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG nur insoweit zu überlagern vermag, als es um die finanzielle Existenzsicherung des Landes im Sinne bundesstaatlicher Gewährleistung verfassungsgerechter Erfüllung staatlicher Aufgaben geht. Mit diesen Feststellungen ist gleichsam der äußere Rahmen abgesteckt. Innerhalb dessen kann sich das in einer extremen Haushaltsnotlage befindliche Land weiteren Handlungspflichten ausgesetzt sehen, womit ein Gesichtspunkt aufgegriffen wird, der am Rande schon einmal zur Sprache kam. Nach verfassungsgerichtlicher Lesart kann die Gewährung der Bundesergänzungszuweisungen im Hinblick auf die im Prinzip bundesstaatlicher Hilfeleistung angelegte und in Art. 109 Abs. 2 GG ausdrücklich niedergelegte Kooperationspflicht von Bund und Ländern daran gebunden werden, daß das betreffende Land sich zur Aufstellung und Durchführung eines Sanierungsprogramms verpflichtet503. Der einfache Gesetzgeber griff diese Erkenntnis in § 12 Abs. 4 Satz 3 MaßstG tendenziell verschärfend auf, inAbs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes, S. 144; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 107, Rz. 41a. Vgl. ferner J. Hey, VVDStRL 66 (2007), S. 277 (296 f.). Anderer Ansicht S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 671 f. 501 Betreffend die Eignung siehe aber auch BVerfGE 116, S. 327 (382 f.). 502 BVerfGE 86, S. 148 (268). 503 BVerfGE 86, S. 148 (269).

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dem er normierte, daß Hilfen zur Haushaltssanierung mit strengen Auflagen und einem verbindlichen Sanierungsprogramm zu verknüpfen sind. Die weiterreichende Formulierung dürfte dem Verfassungsrecht (bzw. der Rechtsprechung des Verfassungsgerichts) indes nicht zuwiderlaufen. Denn die Beistandspflicht entfaltet sich nicht nach den Bedingungen des notleidenden Landes, sondern nach denen des bundesstaatlichen Prinzips, gerichtet auf die Überwindung der extremen Haushaltsnotlage, die nach den Erfahrungen der Staatspraxis nur zum Preis der vorübergehenden Beschränkung der Haushaltsautonomie des betreffenden Landes (vgl. Art. 109 Abs. 1 GG)504 zu erreichen sein wird. In Kenntnis der Regelung des § 12 Abs. 4 Satz 3 MaßstG lautet die jüngste Stellungnahme des BVerfG zum besagten Sanierungsprogramm denn auch dahingehend, daß letzteres im Ansatz verfassungsrechtlich notwendig und zulässig sei505. Die begleitenden Auflagen (und fernerhin das Sanierungsprogramm auf Landesebene) können als Steuerungsinstrument zur Überwindung der Haushaltsnotlage sogar eine Zweckbindung der Sanierungszuweisungen – wie ehedem § 11 Abs. 6 Satz 2 Nr. 1 FAG in seiner bis zum 31. Dezember 2004 gültigen Fassung506 – einschließen, wenn der Gesetzgeber gerade eine Verwendungsbeschränkung als sachdienlich erachtet507. Die Zulässigkeit unterverfassungsrechtlicher Zweckbindungen läßt sich auf dem Boden jener Argumente begründen, auf denen oben die Annahme der verfassungsrechtlichen – stabilisierungsbezogenen – Verwendungsbeschränkung ruht. Dort wie hier gilt, daß der Endzweck der Überwindung der extremen Haushaltsnotlage und der Wiederherstellung der finanziellen Handlungsfähigkeit des betroffenen Landes Grund und Grenze der normativen Direktionskraft des bundesstaatlichen Prinzips gegenüber Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, desgleichen übrigens gegenüber Art. 109 Abs. 1 GG, bestimmt. Weil die Direktionskraft an der Ebenengrenze zwischen Verfassungsrecht und einfachem Recht nicht annulliert wird, sich vielmehr wegen Art. 20 Abs. 3 GG auch auf die in Anbetracht des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG zu erlassenden gesetzlichen Ausführungsmaßnahmen erstreckt, steht es dem Gesetzgeber innerhalb des von der Verfassung belassenen Handlungsrahmens durchaus zu, selbst über die im einzelnen zweckmäßigen und zweckmäßigeren Maßnahmen (unter Einschluß des Instruments der Zweckbindung) zu befinden, welche den bundesstaatlichen Einwirkungsgrund verfeinernd aufgreifen sollen. 504

Zur Reichweite der Haushaltsautonomie vgl. auch oben § 6 II. BVerfGE 116, S. 327 (383). 506 Oben § 19 VI 3, Fußnote 461. 507 P. M. Huber, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 107, Rz. 152 mit Bezug auf W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 107, Rz. 35. Kritisch berichtend S. Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 665. 505

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Ist nämlich die bundesstaatliche Gemeinschaft gefordert, ist gerade auch der Bundesgesetzgeber angesprochen, handlungsleitende Regelungen zu schaffen508. Ob diese Sicht der Dinge mit der früheren, oben zitierten verfassungsgerichtlichen Aussage, wonach die Verpflichtung des Landes auf ein Sanierungsprogramm keine vom Bund verordnete Zweckbindung der Bundesergänzungszuweisungen darstelle509, in jeder Beziehung harmoniert, mag dahinstehen. Denn zumindest gegenwärtig scheint das Gericht, worauf an gleicher Stelle ex aequo hingewiesen wurde, ja implizit von der Zulässigkeit einer Zweckbindung auszugehen. Abschließend ergibt sich nach alldem das folgende Bild: Von Verfassungs wegen ist die Verwendung der Einnahmen aus Zuweisungen zur Haushaltssanierung aufgrund extremer Haushaltsnotlage einmal auf die Finanzierung solcher Aufgaben beschränkt, deren Wahrnehmung nach verfassungsrechtlichen Vorgaben unabdingbar ist und die durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckt werden können. Daneben dürfen nur noch solche Finanzierungsziele gewählt werden, die final auf die Abwehr der extremen Haushaltsnotlage gerichtet und hierzu auch geeignet sind. Innerhalb dieses verfassungsrechtlichen Rahmens darf der einfache Gesetzgeber gelegentlich der Ausgestaltung der begleitenden Auflagen Zweckbindungen zur Feinsteuerung anordnen. Bei diesem Ergebnis gilt es offenzulegen, daß die Grenzen der Auslegungsfähigkeit des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG überschritten sind. Doch den ersten, entscheidenden Schritt in diese Richtung unternahm das BVerfG im Wege der Entdeckung der Figur der extremen Haushaltsnotlage selbst, mit der Folge, „daß die Ausgleichsnorm in einem Maße verfremdet, funktionalisiert und instrumentalisiert ist, die mit Genese, Wortlaut, Stellung und Ratio der Vorschrift nicht mehr vereinbar ist.“510 Tatsächlich vorgenommen wird ein kombinierter Akt der Rechtsfort- und der Rechtsumbildung511, der einerseits dem Fehlen einer verfassungsrechtlichen Regelung, andererseits der eindeutigen Richtungsvorgabe des bundesstaatlichen Prinzips geschuldet ist. Insofern ist die von großer Zurückhaltung geprägte jüngste Entscheidung des Verfassungsgerichts512 zu begrüßen und eindringlich auf die Einhaltung der dort bezeichneten Bedingungen zu drängen, denn in „keinem 508 Vgl. hierzu auch BVerfGE 116, S. 327 (392–394); M. Rossi/G. F. Schuppert, ZRP 2006, S. 8. 509 Hierzu und zum Folgenden oben bei und in Fußnoten 487 und 489. Kritisch zu diesem Ausspruch des Gerichts W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 107, Rz. 35 mit Fußnote 176. 510 J. W. Hidien, Ergänzungszuweisungen des Bundes gem. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes, S. 143. 511 Zur methodischen Einordnung B. Rüthers, Rechtstheorie, Rz. 826–830. 512 Oben Fußnote 473.

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Falle darf das Argument aktueller oder drohender extremer Haushaltsnotlagen einzelner Länder zum bequemen Alibi für zweckmäßig erscheinende Verfassungsabweichungen werden“513. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Bewältigung des Problems der Haushaltssanierung zuvörderst gefordert ist der Verfassungsgeber; auf Dauer nämlich tut „die kunstvolle Zwangsehe von Haushaltsnot und [Bundesergänzungszuweisungen] beiden Instituten nicht gut“514.

VII. Exkurs: Kreisumlage Die Kreisumlage nach heutigem Verständnis bildet den Schlußstein einer Entwicklung, die in der preußischen Normsetzung im Jahre 1872 mit den „direkten Kreissteuern“ begann, sich im Jahre 1921 mit der „Kreisabgabe“ fortsetzte und im Jahre 1931 schließlich zur „Kreisumlage“ führte515. In dieser Tradition stehend, ist die Kreisumlage in den entsprechenden Regelungen der Länder auch heute noch als subsidiäres Finanzierungsmittel abgefaßt. Als Beispiel516 mag § 28 Abs. 1 des Gesetzes über den Finanzausgleich in Schleswig-Holstein517 dienen, wonach eine Umlage von den kreisangehörigen Gemeinden und gemeindefreien Gutsbezirken zu erheben ist, soweit die sonstigen Einnahmen eines Kreises seinen Bedarf nicht dekken518. Indessen hat sich die tatsächliche Bedeutung der Kreisumlage als Einnahmequelle der Landkreise über die Zeit ganz erheblich gewandelt519; in der kommunalen Praxis „ist die Kreisumlage längst kein subsidiäres Restfinanzierungsmittel für Spitzenbedarfe mehr, sondern die bedeutendste, der eigenständigen Ausschöpfung unterliegende Einnahmequelle der Kreise“520. 513

P. Selmer, FinArch 51 (1994), S. 331 (351). J. W. Hidien, Ergänzungszuweisungen des Bundes gem. Art. 107 Abs. 2 Satz 3 des Grundgesetzes, S. 145. 515 Näher zur rechtsgeschichtlichen Entwicklung der Kreisumlage BVerfGE 23, S. 353 (366 f.); A. Günther, in: G. Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, S. 366 (366 f.). 516 Eine Übersicht über sämtliche Rechtsgrundlagen findet sich bei H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 1025. 517 Vom 4. Februar 1999, GVBl Schleswig-Holstein 1999, S. 47 (in der Folgezeit mehrfach geändert). 518 Die Kreisumlage wird, worüber § 28 Abs. 2 Auskunft gibt, für jedes Haushaltsjahr in Vomhundertsätzen der Umlagegrundlagen, insbesondere der für die Gemeinden geltenden Steuerkraftzahlen, bemessen. 519 H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 986. Näher zur finanzwirtschaftlichen Bedeutung der Kreisumlage A. Günther, in: G. Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, S. 366 (367 f.). 520 VerfGH Rheinland-Pfalz, NVwZ-RR 1998, S. 607 (608) mit Bezug auf H.-G. Henneke. Vgl. auch BVerfGE 23, S. 353 (367); OVG Lüneburg, DVBl 1999, S. 842 (843); dasselbe, DVBl 2003, S. 278 (280); M. Beckmann, DVBl 1990, S. 1193 514

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Das dem Landkreis zufließende Aufkommen der Kreisumlage mindert im korrespondierenden Umfange die Finanzkraft der kreisangehörigen Gemeinden521, tangiert damit grundsätzlich deren in Art. 28 Abs. 2 GG garantierte Selbstverwaltung in der speziellen Ausprägung der Finanzausstattungsgarantie522. Letzteres, die Beeinträchtigung der Selbstverwaltung, verlangt nach verfassungsrechtlicher Rechtfertigung, welche hingegen im Grundgesetz – dem Prinzip nach – selbst schon angelegt ist523. Denn stützen läßt sich die Kreisumlage auf Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG in Verbindung mit der verfassungsrechtlichen Selbstverwaltungsgarantie524. In Umkehrung der Aufzählungsreihenfolge fortschreitend, ist zunächst daran zu erinnern, daß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG ausdrücklich dokumentiert, daß auch die Gemeindeverbände im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung haben. Und dieses umfaßt eben, wie Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG veranschaulicht, die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung. Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG bestimmt sodann, daß nach Maßgabe der Landesgesetzgebung die Grundsteuer und Gewerbesteuer sowie der Gemeindeanteil vom Aufkommen der Einkommensteuer (1198); A. Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rz. 912; K. H. Friauf/R. Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 38; A. Günther, in: G. Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, S. 366 (374, 376); H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 986; denselben, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 14 Rz. 3 f.; F. Schoch, Verfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Finanzautonomie, S. 212. 521 VerfGH Rheinland-Pfalz, NVwZ-RR 1998, S. 607 (608). 522 Näher zu diesem Problemkreis K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/ C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 5–7, Rz. 136–140. 523 Vgl. F. Schoch, Verfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Finanzautonomie, S. 202; K.-A. Schwarz, ZKF 1998, S. 242 (244); denselben, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 5–7, Rz. 136; ferner W. Kluth, DÖV 1994, S. 456 (463). 524 A. Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rz. 912; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 984; A. von Mutius/O. Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 59 f.; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 5–7, Rz. 135. Vgl. auch zum einen BVerfGE 83, S. 363 (391 f.); W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 39; F. Kirchhof, DVBl 1995, S. 1057 (1058); T. Maunz, in: T. Maunz/ G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 93; B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 17; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 32; und zum anderen OVG Frankfurt (Oder), LKV 1998, S. 23 (24); OVG Lüneburg, DVBl 1999, S. 842 (843); dasselbe, DVBl 2003, S. 278 (280); OVG Münster, NVwZ 1990, S. 689 (690); OVG Schleswig, NVwZ-RR 1995, S. 690 (691); K. H. Friauf/R. Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 10 f.; A. Günther, in: G. Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, S. 366 (369); F. Schoch, Verfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Finanzautonomie, S. 202; K.-A. Schwarz, ZKF 1998, S. 26 (26); H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Auflage, § 89 Rz. 35.

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und der Umsatzsteuer als Bemessungsgrundlagen für Umlagen zugrunde gelegt werden können. In den Mittelpunkt des Interesses rückt hier zweifelsohne der Begriff der Umlagen, der nach der Definition des BVerfG „Finanzierungslasten“ bezeichnet, „die öffentlichen Gebietskörperschaften von einer anderen öffentlichen Gebietskörperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden“525. Von dieser Formulierung wird denn auch die Kreisumlage erfaßt, deren Erhebung ja der allein verantwortlichen Entscheidung der überörtlichen Landkreise obliegt und mit der die kreisangehörigen Gemeinden grundsätzlich nach dem Maß ihrer Finanzkraft belegt werden526. Die Bedeutung der Kreisumlage zeigt die Möglichkeiten der Verwendung ihres Aufkommens nicht nur an; die Bedeutung muß in der Verwendung ihren Ausdruck finden. Handelt es sich bei der Kreisumlage um die bedeutendste Einnahmequelle der Landkreise, dann bildet ihr Aufkommen zugleich den wesentlichen Zubringer finanzieller Handlungs- und Gestaltungsspielräume dieser Gebietskörperschaften. Einzelne Ausgabenzwecke zu privilegieren, hieße nun gerade hier, die Flexibilität des Haushaltsvollzugs mit der Folge zu beeinträchtigen, daß Aufgaben nicht nach Notwendigkeit und Dringlichkeit finanziert werden könnten, sondern primär in Abhängigkeit der Höhe der verfügbaren Sondereinnahmen wahrgenommen werden müßten527. Hinsichtlich der Kreisumlage aktualisiert sich mithin, verfassungsrechtlich unterstützt durch den erwähnten Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG und die hieraus fließende Finanzhoheit der Gemeindeverbände528, das Prinzip der Gesamtdeckung529 in besonderem Maße. Außerdem bildet sie ein Instrument des zwischengemeindlichen Finanzausgleichs530, was wiederum den unmittelbaren Durchgriff auf bestimmte Aufgaben hindert531, steht der 525 BVerfGE 83, S. 363 (389) mit Bezug auf H. Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 63–66 sowie K. Vogel/H. Walter, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106 (Zweitbearbeitung 1972), Rz. 82; im Anschluß hieran etwa BVerwGE 106, S. 280 (283 f.). Die „Umlage unter Gebietskörperschaften ist keine Abgabe, auch nicht ‚im weiteren Sinne‘, sondern ein Instrument des Finanzausgleichs zwischen öffentlichen Aufgabenträgern“ (BVerfG, a. a. O.). 526 Formulierung nach H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 984. 527 Vgl. oben § 6 I 3 und § 9 III. 528 OVG Lüneburg, DVBl 1999, S. 842 (843); OVG Münster, NVwZ 1990, S. 689 (690); OVG Schleswig, NVwZ-RR 1995, S. 690 (691); H.-G. Henneke, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 14 Rz. 15; H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Auflage, § 89 Rz. 35. Vgl. auch StGH Niedersachsen, NVwZ-RR 1998, S. 529 (532). 529 Zu diesem eingehend oben § 6 I 3. 530 Siehe stellvertretend BVerfGE 83, S. 363 (389). 531 F. Kirchhof, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 70.

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4. Teil: Verwendungsbedingungen der einzelnen Einnahmearten

Finanzausgleich doch im Dienste finanzieller Blankettbefähigung532. Aus all diesen Gründen gehört die Kreisumlage zu den allgemeinen Deckungsmitteln533, wobei sie sich freilich nur auf einen solchen Finanzbedarf der Landkreise beziehen kann, der aus zulässigerweise wahrgenommenen Aufgaben resultiert534. Nicht abschließend entschieden ist damit allerdings über die Reichweite des gleichfalls erwähnten Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG. So attestiert das BVerfG denn auch, daß der Begriff der Umlage in Art. 106 Abs. 6 GG sowohl zweckungebundene, allgemeine (wie eben die Kreisumlage) als auch zweckgebundene Umlagen trägt535, hinsichtlich erstgenannter 532

Vgl. auch oben § 19 VI 1 und § 19 VI 2. Mit unterschiedlicher Bezeichnung (zum Beispiel „disponibel“, „selbstbestimmbar“, „zweckungebunden“, „allgemein“) etwa VGH Kassel, NVwZ-RR 1992, S. 378 (378 f.); OVG Koblenz, KStZ 1958, S. 74 (74); dasselbe, DVBl 1993, S. 894 (896); dasselbe, NVwZ-RR 1994, S. 274 (275); OVG Lüneburg, OVGE 12, S. 378 (382); OVG Schleswig, NVwZ-RR 1995, S. 690 (691); K. H. Friauf/R. Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 24; A. Günther, in: G. Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, S. 366 (374, 376); H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 987; derselbe, in: H.-G. Henneke/ H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 14 Rz. 12; F. Kirchhof, DVBl 1995, S. 1057 (1061); derselbe, Die Rechtsmaßstäbe der Kreisumlage, S. 69– 72; W. Kluth, DÖV 1994, S. 456 (458); A. von Mutius/O. Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 60 f.; E. Schmidt-Jortzig, DVBl 2007, S. 96 (100); F. Schoch, Verfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Finanzautonomie, S. 212; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 5–7, Rz. 135; H. J. Wolff/O. Bachof/R. Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Auflage, § 89 Rz. 35. 534 A. Günther, in: G. Püttner, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, S. 366 (371). Vgl. auch OVG Frankfurt (Oder), LKV 1998, S. 23 (24); OVG Koblenz, NVwZ-RR 1994, S. 274 (274); OVG Lüneburg, OVGE 12, S. 378 (381); VGH München, NVwZ-RR 1993, S. 574 (574); M. Beckmann, DVBl 1990, S. 1193 (1198); K. H. Friauf/R. Wendt, Rechtsfragen der Kreisumlage, S. 24; A. Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rz. 912; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, Rz. 1021; denselben, Der Landkreis 2006, S. 382 (399); denselben, in: H.-G. Henneke/H. Pünder/C. Waldhoff, Recht der Kommunalfinanzen, § 14 Rz. 119; A. von Mutius/O. Dreher, Reform der Kreisfinanzen, S. 60 f.; F. Schoch, Verfassungsrechtlicher Schutz der kommunalen Finanzautonomie, S. 203. Eingehend zu den mit dem Kreisumlageaufkommen finanzierbaren Kreisaufgaben H.-G. Henneke, a. a. O. (erste Nennung), Rz. 988–1010; derselbe, a. a. O. (zweite Nennung), S. 382–395; derselbe, a. a. O. (dritte Nennung), § 14 Rz. 39–101. 535 BVerfGE 83, S. 363 (389 f.). Vgl. auch BVerwGE 106, S. 280 (284); W. Heun, in: H. Dreier, Grundgesetz, Band III, Art. 106, Rz. 39; J. W. Hidien, in: R. Dolzer/ K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1125; W. Kluth, DÖV 1994, S. 456 (458 f.); B. Pieroth, in: H. D. Jarass/B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 106, Rz. 17; J.-P. Schneider, in: E. Denninger/W. Hoffmann-Riem/H.-P. Schneider/E. Stein, Alternativkommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 25; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/ F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 5–7, Rz. 135; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 32. 533

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das Gericht von Umlagen im engeren Sinne, hinsichtlich zweitgenannter es von Zweckumlagen spricht. Offen ließ das BVerfG die Frage, ob Art. 106 Abs. 5 bis Abs. 7 GG der „Erhebung von Landesumlagen“, seien es „Umlagen für spezielle staatliche Aufgaben oder [. . .] Umlagen zur Aufbesserung des allgemeinen Staatshaushalts“, entgegensteht, ob er also nur die Erhebung vom Umlagen gestattet, „deren Aufkommen im kommunalen Raum verbleibt oder in diesen zurückfließt“536. Weil indes die Regelungen in Art. 106 Abs. 5 bis Abs. 7 GG, insgesamt gesehen, die Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände betreffen537 und die Ausnahme in Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG538 zugunsten von Bund und Ländern expressis verbis formuliert ist, darf die Frage in beiden Ausformungen bejaht werden, zumal die Entstehungsgeschichte539 keine gegenteiligen Anhaltspunkte bereithält. Auf Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG lassen sich daher keine Umlagen stützen, die der Erfüllung von Landes- oder Bundesaufgaben dienen540. Im übrigen soll die Vorschrift aber keine normativen Vorgaben für einen interkommunalen horizontalen Finanzausgleich enthalten, auch wenn er vom Land veranstaltet wird541.

536 BVerfGE 83, S. 363 (391); Hervorhebung im Original. Im Anschluß hieran etwa BVerwGE 106, S. 280 (283 f.). 537 BVerfGE 83, S. 363 (391). 538 Diese Bestimmung, wonach Bund und Länder durch eine Umlage am Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt werden können, vermittelt jedoch weder dem Bund noch den Ländern eine eigene originäre Ertragshoheit, wie sie Art. 105 Abs. 2 GG im Hinblick auf Art. 106 Abs. 1 und Abs. 3 GG meint, sondern lediglich einen gegen die unverändert ertragskompetenten Gemeinden gerichteten Anspruch (P. Selmer/L. Hummel, NVwZ 2006, S. 14 [15] mit weiteren Nachweisen). 539 Zur Beurteilung derselben H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 117–122. 540 Vgl. BVerwGE 106, S. 280 (285); H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, S. 117–122; K.-A. Schwarz, in: H. von Mangoldt/F. Klein/C. Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, Art. 106 Abs. 5–7, Rz. 141 (bezogen nur auf Zweckumlagen). Anderer Ansicht J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/ K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1127; T. Maunz, in: T. Maunz/G. Dürig, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 93. Vgl. ferner K.-A. Schwarz, ZKF 1998, S. 242 (245 f.) gegen StGH Niedersachsen, NVwZ-RR 1998, S. 529 (532 f.). 541 So BVerfGE 83, S. 363 (391); J. W. Hidien, in: R. Dolzer/K. Vogel/K. Graßhof, Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 106, Rz. 1125; H. Siekmann, in: M. Sachs, Grundgesetz, Art. 106, Rz. 32. Anderer Ansicht W. Kluth, DÖV 1994, S. 456 (463 f.).

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§ 20 Zusammenfassung des 4. Teils Während sich der 2. und 3. Teil dieser Untersuchung von unterschiedlichen Standorten aus abstrakt dem Untersuchungsgegenstand zu nähern versuchen und deshalb gemeinsam als allgemeiner Teil gekennzeichnet werden können, vermag der vorliegend zusammenzufassende 4. Teil als besonderer Teil bezeichnet zu werden. Letzterer knüpft nämlich an einzelne (indes nicht sämtliche) Arten staatlicher Einnahmen an, um speziell deren jeweilige verfassungsrechtliche Verwendungsbedingungen näher zu beleuchten. Der reguläre Erhebungszweck der Steuer besteht in der Erzielung von Einnahmen, wobei die Einnahmeerzielung auf einen Nebenzweck reduziert sein darf (vgl. hierzu § 13 I). Der reguläre Verwendungszweck der Steuer besteht in der Deckung des aus der Finanzierung der Gemeinlasten resultierenden allgemeinen Finanzbedarfs. Mit den Worten des Art. 104a Abs. 1 GG gesprochen, dienen steuerliche Einnahmen der Deckung der vom Bund und den Ländern gesondert zu tragenden Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Eine dementsprechende Aufkommensverwendung erübrigt der Steuer eine weitere, das heißt besondere, Belastungslegitimation, wie überhaupt die Entbehrlichkeit einer besonderen Belastungslegitimation und die freie Dispositionsbefugnis über den Abgabeertrag untrennbar zusammenhängen. Gleichzeitig bildet die Steuer, die als Gemeinlast auferlegt wird, gewissermaßen den Grundfall für die Unabhängigkeit des Einnahmetatbestandes von einer bestimmten Art der Mittelverwendung. Gleichwohl schließt der verfassungsrechtliche Steuerbegriff eine Zweckbindung nicht aus, solange die Finanzierung einer staatlichen Aufgabe in Rede steht. Insbesondere zwingt die Zweckbindung nicht zur Annahme einer die Steuer materiell ausschließenden Abhängigkeit von einer Gegenleistung. (Verwendungs-)Zwecksteuern sind mithin Steuern im Sinne des Grundgesetzes (vgl. hierzu § 13 II). Mittels Gebühren und Beiträgen darf der Gesetzgeber verschiedene Erhebungszwecke verfolgen. Verfassungsgerichtlich dem Grunde nach anerkannte Zielstellungen sind namentlich die Einnahmeerzielung, die Verhaltenssteuerung, die (Mit-)Berücksichtigung sozialer Zwecke sowie die Vorteilsabschöpfung (vgl. hierzu § 14 I 1). Neben Gebühren und Beiträgen, bei denen es sich um Vorzugslasten handelt, werden auch die Verbandslasten aufgegriffen, die zur Finanzierung einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft durch Erhebung bei ihren Mitgliedern dienen. Letztere sind nach zutreffender Ansicht nur als gegenleistungsabhängige Beitragslasten zulässig (vgl. hierzu § 14 I 2). Was die Verwendungsbedingungen von Vorzugslasten betrifft (vgl. hierzu § 14 II), erzeugen viele Stellungnahmen in Rechtsprechung und Schrifttum das Bild einer im Begriff der Vorzugslasten wurzeln-

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den Zweckbindung der Einnahmen. So formuliert etwa das BVerfG im Hinblick auf Gebühren, die aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen dem Schuldner auferlegt werden, daß sie „dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu dekken.“542 Hingegen ist nachdrücklich herauszustellen, daß die Funktion spezieller Kostendeckung keineswegs das Bestehen einer normativen Bindung bedeutet, wonach das Aufkommen ausschließlich zur Finanzierung der betreffenden öffentlichen Leistung verwendet werden dürfte. Die Vorzugslasten erfahren ihre Ausgestaltung sowohl wie ihre Begrenzung von Verfassungs wegen umfassend im Einnahmetatbestand, dort vor allem durch das Merkmal der Gegenleistung. Andererseits sprechen keine Gründe gegen die Anordnung einer Zweckbindung. In jedem Fall aber müssen Erträge aus Vorzugslasten dem die öffentliche Leistung erbringenden und mit ihren Kosten belasteten Hoheitsträger zufließen und für ihn verfügbar sein. Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) unterliegen angesichts ihrer Erhebungsbedingung, das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also gruppennützig, zu verwenden, schon von Verfassungs wegen einer Zweckbindung (vgl. hierzu § 15 I). Bei den Sonderabgaben handelt es sich um eine in hohem Maße rechtsprechungsgeprägte Materie. Und augenscheinlich befindet sich das BVerfG hinsichtlich des Merkmals der gruppennützigen Verwendung gegenwärtig auf dem Wege einer Neuorientierung, im Rahmen derer es die Bedeutung dieses Merkmals fühlbar zurücknimmt und den Schwerpunkt zugunsten des Merkmals der Sachund Finanzierungsverantwortung verrückt. Unternimmt man – dessenungeachtet ausgehend von der fortgesetzten autonom-normativen Bedeutung des Merkmals der gruppennützigen Verwendung im Sinne der vertrauten Verfassungsrechtsprechung – den Versuch, dieses Merkmal in seinen Grundfesten abzubilden, ist das Folgende zu konstatieren. Liegt die Verwendung des Abgabeaufkommens ausschließlich im Interesse der abgabepflichtigen Gruppe ist sie ersichtlich gruppennützig. Liegt die Verwendung hingegen ausschließlich im Interesse Dritter oder der Allgemeinheit – bei Vernachlässigung des Faktums, daß die Gruppe der Abgabepflichtigen einen Teil der Allgemeinheit bildet –, ist sie ebenso eindeutig fremd- oder allgemein-, jedenfalls nicht gruppennützig. Liegt die Verwendung des Abgabeaufkommens auch im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, überwiegend allerdings im Interesse Dritter oder der Allgemeinheit, drängt die Fremdoder Allgemeinnützigkeit die Gruppennützigkeit derart in den Hintergrund, daß das Merkmal im Ergebnis leerliefe. Deshalb muß die Verwendung überwiegend, also in erster Linie, im Interesse der abgabepflichtigen Gruppe liegen. Wenn angrenzend noch, also in zweiter Linie, Dritte oder die Allge542

BVerfGE 97, S. 332 (345).

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meinheit begünstigt werden, spielt dies als minderbedeutender Nutzen für die Annahme der Gruppennützigkeit sodann keine relevante Rolle mehr. Um den Abstand zur Steuer zu wahren, kann richtigerweise darüber hinaus auch nicht jeder mittelbare Nutzen für die Gruppe der Abgabepflichtigen ausreichen. Vor dem Hintergrund dieser Maßstäbe erweist sich – entgegen jüngerer Rechtsprechung des BVerwG – der Ausgleichsbetrag nach § 49 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 49 Abs. 2 der Hamburgischen Bauordnung jedenfalls mangels gruppennütziger Verwendung als verfassungswidrig (vgl. hierzu § 15 II). Das Aufkommen von Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) kann zweckgebunden zugunsten der Gruppe der Abgabepflichtigen im Staatshaushalt, muß nicht zwingend in einem besonderen Fonds vereinnahmt werden. Ist die Überwälzung der Abgabe „nicht nur eine marktabhängige Möglichkeit, sondern rechtlich vorbereitete und vorgesehene Regelfolge der Abgabenbelastung“543, ist für die Frage, ob das Abgabeaufkommen gruppennützig verwendet wird, auf die von der Überwälzung Betroffenen abzustellen. Unter Berücksichtigung bestimmter Grenzlinien steht es der Anerkennung der Gruppennützigkeit nicht entgegen, daß aus dem Aufkommen auch der mit der Sonderabgabe verbundene Verwaltungsaufwand finanziert wird. Jeder Widerspruch zum Merkmal der gruppennützigen Verwendung jedoch, entstehe er im Einnahmetatbestand, bei dessen Vollzug oder bei dessen Abschaffung, führt wegen des konstituierenden Charakters nämlichen Merkmals zur Verfassungswidrigkeit der Abgabenerhebung (vgl. hierzu § 15 III). Sozialversicherungsbeiträge unterliegen einer „strenge[n] grundrechtlich und kompetenzrechtlich begründete[n] Zweckbindung.“544 Der Gesetzgeber kann sich seiner Regelungskompetenz für die Sozialversicherung nicht bedienen, um dadurch Mittel für die Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben aufzubringen. Parallel ist der Einsatz der Sozialversicherungsbeiträge zur Befriedigung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates ausgeschlossen. Sozialversicherungsbeiträge finden ihren Grund und ihre Grenze in der Finanzierung der Aufgaben der Sozialversicherung. Auf dieser Basis weckt der sogenannte Aussteuerungsbetrag gemäß § 46 Abs. 4 SGB II wegen der einhergehenden zweckfremden Mittelverwendung verfassungsrechtliche Zweifel. Als für den Sachbereich der Sozialversicherung besonders relevant erweist sich die Klärung der Frage, ob Sozialversicherungsbeiträge als fremdnützige Abgabelasten auferlegt werden dürfen. Fremdnützige Abgaben sind allenfalls dort angängig, wo, gesprochen mit der bekannten Formulierung von Reinhard Mußgnug, die Natur der Sache solche finanziellen Zwangspa543 544

BVerfGE 91, S. 186 (205). BVerfGE 113, S. 167 (203).

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tenschaften eindeutig rechtfertigt545. Eine solche besondere Rechtfertigung kann ihre Grundlage in spezifischen Solidaritäts- oder Verantwortlichkeitsbeziehungen zwischen Zahlungsverpflichteten und Versicherten finden, „die in den Lebensverhältnissen, wie sie sich geschichtlich entwickelt haben und weiter entwickeln, angelegt sind“546 (vgl. hierzu § 16 II). Fortzufahren ist mit den sonstigen Sachkompetenzabgaben, das sind nichtsteuerliche Abgaben, die „durch spezielle Sach- und Zweckzusammenhänge unterscheidungskräftige Merkmale aufweisen und sich deshalb mangels einer Konkurrenz zu Steuern als verfassungsrechtlich grundsätzlich bedenkenfrei erweisen“547 (vgl. hierzu eingangs § 17). Für diese gilt zunächst (vgl. hierzu § 17 I): Je weniger die betreffende Sachkompetenzabgabe kraft ihres materiellen Gehalts in Konkurrenz zur Steuer tritt, desto mehr können die an sie zu richtenden verfassungsrechtlichen Anforderungen zurückgenommen und den hervorgerufenen Verfassungsgefährdungen kann dabei noch immer wirksam begegnet werden. Angrenzend ist die These anzubringen, daß sich keinesfalls die Zahl der namentlich für Sonderabgaben (mit Finanzierungszweck) anerkannten Zulässigkeitskriterien reduziert, die ja als notwendige Folgerungen aus den durch nichtsteuerliche Abgaben tangierten Verfassungsgrundsätzen feststehen. Es reduziert sich vielmehr die Strenge ihrer Anwendung, was zwar dazu führen kann, daß wegen des Reduzierungsmaßes das in Rede stehende Zulässigkeitskriterium de facto keine Rolle mehr spielt. Indes ist dies mit der zahlenmäßigen Reduzierung nur im Ergebnis vergleichbar, in der Sache verschieden. Betreffend nun die Aufkommensverwendung (vgl. hierzu § 17 II) existiert kein entwickeltes und von homogenen Überzeugungen getragenes Meinungsbild, sieht man von der Überzeugung ab, daß es einer gruppennützigen Verwendung, vergleichbar den für Sonderabgaben mit (Finanzierungszweck) geltenden Bedingungen, zumindest nicht im strengen Sinne bedarf. Es sind im wesentlichen drei Verfassungsgrundsätze, namentlich die Verteilungs- und Ordnungsfunktion der Finanzverfassung, die Budgethoheit des Parlaments sowie die Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen, die durch die Einführung nichtsteuerlicher Abgaben tangiert werden; an den von ihnen errichteten Maßstäben müssen sich nichtsteuerliche Abgaben, mithin die hier in Rede stehenden sonstigen Sachkompetenzabgaben, messen lassen. In Fortentwicklung vorgestellter These läßt sich sagen, daß die sonstigen Sachkompetenzabgaben von Verfassungs wegen einer (begrenzten) Zweckbindung unterliegen, deren Kontur sich im Einzelfall danach richtet, mit welcher Intensität die betreffende Abgabe ihrem materiellen Gehalt nach jene Verfassungsgrundsätze 545 546 547

In: Festschrift für Ernst Forsthoff zum 70. Geburtstag, S. 259 (292). BVerfGE 75, S. 108 (158). BVerfGE 108, S. 186 (217).

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berührt. Es besteht also keine Zweckbindung einheitlicher Form; ihr konkreter Zuschnitt ergibt sich vielmehr erst aus einer Bewertung der übrigen Elemente des Abgabetatbestandes. Derweil kann die Zweckbindung ihre endgültige Kontur von vornherein nur in bestimmten (verfassungsrechtlichen) Bahnen erlangen, so daß zumindest typisierende Aussagen zu gewinnen sind. Wie Steuern werden Zölle zur Erzielung von Einnahmen erhoben, wobei die Einnahmeerzielung auch Nebenzweck sein kann. Was die Verfassungsrechtsfragen der Verwendung – innerhalb des vom europäischen Gemeinschaftsrecht belassenen Rahmens – angeht, so darf angesichts des verfassungsgerichtlichen Befundes, wonach die Zölle sich wesensmäßig nicht von gewissen Steuern unterscheiden, auf die einschlägigen Darstellungen zur Steuer verwiesen werden. Genauso ist mit Blick auf die Finanzmonopole zu verfahren, die letztlich den Verbrauchsteuern ähnlich wirken, weil sie eine besondere Form der Erhebung von Abgaben darstellen. Auch insoweit darf also verwiesen werden auf die einschlägigen Darstellungen zu den steuerlichen und nichtsteuerlichen Abgaben, außerdem auf die Ausführungen zur wirtschaftlichen Betätigung des Staates, weil mit den Finanzmonopolen eine solche verbunden sein kann (vgl. hierzu § 18). Darüber hinaus existieren weitere Einnahmearten, hinsichtlich derer es allgemein darauf hinzuweisen sich empfiehlt, daß gerade eine bestimmte Verwendung der erlangten Finanzmittel den ausschlaggebenden Rechtfertigungsgrund für etwaige Abweichungen von Verfassungsgeboten liefern kann, woraufhin der betreffende Einnahmetatbestand als von Verfassungs wegen zweckgebunden begriffen werden muß (vgl. hierzu § 19 I). Dieser Fingerzeig beansprucht insbesondere für die sonstigen Geldleistungspflichten Beachtung. Unabhängig hiervon scheidet bei in Geldleistungspflichten bestehenden Sanktionen eine Zweckbindung aus; entsprechende Einnahmen verstärken die allgemein verwendbaren Haushaltsmittel. Geldleistungspflichten, die als haushaltsflüchtige Last zur direkten Zahlung an private Gläubiger auferlegt werden, haben sich dem Einwand der Haushaltsflüchtigkeit zu stellen. Wenn § 153a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 StPO und § 56b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 StGB die Handhabe bieten, dem Straftäter die Auflage zu erteilen, einen Geldbetrag zugunsten einer gemeinnützigen Einrichtung zu zahlen, so richten sich hiergegen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die verfassungsrechtliche Beurteilung von öffentlichen Versteigerungsverfahren – erinnert sei nur an die Vergabe der UMTS-Mobilfunkfrequenzen – sollte sich unabhängig von einem Rekurs auf die Verwendung der Versteigerungserlöse bewältigen lassen, solange nicht erstens die Erlöse haushaltsflüchtige Einnahmen bilden oder zweitens das Fiskalinteresse an der Versteigerung die wirtschaftsverwaltungsrechtliche Ordnungsfunktion überlagert. Sind die zuletzt genannten Bedingungen nicht erfüllt, erscheint vorstellbar (aber nicht

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zwingend), daß gerade die Hinzunahme einer Zweckbindung der Erlöse die etwaigen haushalts- oder finanzverfassungsrechtlichen oder grundrechtlichen Bedenken zu beseitigen vermag (vgl. zu alldem § 19 II). Die Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten bis zur Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 erster Halbsatz GG bilden ein allgemeines Finanzierungs- bzw. Bedarfsdeckungsmittel, sind also auf die Verwendung für bestimmte Zwecke, investive etwa, nicht beschränkt. Andererseits steht die Verfassung der Anordnung einer Zweckbindung der Krediteinnahmen durch den Gesetzgeber nicht entgegen. Die Einnahmen aus der die Höchstgrenze überschreitenden Kreditaufnahme (auf der Grundlage des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 letzter Halbsatz GG) sind zwar ebensowenig auf nur investive Ausgaben limitiert, unterliegen jedoch von Verfassungs wegen einer Zweckbindung, welche die Verwendung der Mittel auf Finanzierungsziele beschränkt, die final auf die Abwehr einer gesamtwirtschaftlichen Störungslage gerichtet und hierzu auch geeignet sind. Teilte man die Auffassung des VerfGH Berlin, der eine Ausnahme vom Kreditbegrenzungsgebot verfassungsrechtlich auch dann für zulässig hält, wenn sich ein Land in einer extremen Haushaltsnotlage befinde548, und übertrüge sie auf das Grundgesetz, wäre das Folgende zu sagen: Die Einnahmen aus der die Höchstgrenze überschreitenden, auf das Vorliegen einer extremen Haushaltsnotlage gestützten Kreditaufnahme unterliegen von Verfassungs wegen einer Zweckbindung, welche die Verwendung der Mittel einmal auf die Finanzierung solcher Aufgaben beschränkt, deren Wahrnehmung nach verfassungsrechtlichen Vorgaben unabdingbar ist und die durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckt werden können. Daneben dürfen nur noch solche Finanzierungsziele gewählt werden, die final auf die Abwehr der extremen Haushaltsnotlage gerichtet und hierzu auch geeignet sind (vgl. hierzu § 19 III). Hinsichtlich der wirtschaftlichen Betätigung des Staates ist an erster Stelle zu vermerken, daß eine solche um der Erzielung von Einnahmen willen ausscheidet. Die Einnahmeerzielung ist nur als untergeordnete Zielstellung, mithin erst in zweiter Linie zulässig, und dies lediglich insoweit als dadurch der öffentliche Zweck, den die wirtschaftliche Betätigung voraussetzt, nicht beeinträchtigt wird. Die Verwendung der Einnahmen ist sodann eine Folge der wirtschaftlichen Betätigung, die von der Zulässigkeitsfrage strikt zu trennen ist. Verlassen erwirtschaftete Gewinne durch Ablieferung das Unternehmen, unterfallen sie dem Rechtsregime des öffentlichen Unternehmensträgers und damit, mittelbare Beteiligungen vernachlässigt, dem Haushaltsrecht, weshalb sie in der weiteren Konsequenz als allgemeine Deckungsmittel im Haushalt zur Verfügung stehen. Allerdings gibt es keinen Verfassungsrechtssatz, welcher der Anordnung einer Zweckbindung ent548

NVwZ 2004, S. 210 (212 f.).

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gegensteht, solange dieselbe nicht die allgemeingültigen Grenzen für die Verwendung staatlicher Einnahmen überschreitet. Hiervon zu trennen ist die Gewinnverwendung auf Unternehmensebene, die an der Rechtfertigung der eigentlichen Unternehmenstätigkeit dann nicht teilhat, wenn sie den vom öffentlichen Unternehmenszweck gezogenen Rahmen verläßt (vgl. hierzu § 19 IV). Eine Zweckbindung der Einnahmen aus Gewinnabführungen der Deutschen Bundesbank und aus staatlicher Geldschöpfung ist von Verfassungs wegen weder zwingend, noch unstatthaft. Gleichwohl kann die Entscheidung über Einführung und Ausgestaltung einer Zweckbindung vor allem wegen Art. 109 Abs. 2 GG verfassungsrechtlichen Direktiven unterworfen sein (vgl. hierzu § 19 V). Die Einnahmen aus den Ergänzungszuweisungen des Bundes gemäß Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, welche die vierte Stufe des bundesstaatlichen Finanzausgleichs ausmachen, bilden haushaltsrechtlich allgemeine Deckungsmittel; die Beschränkung ihrer Verwendung auf bestimmte Zwecke ist mithin ausgeschlossen. Nur zweckungebundene Finanzzuweisungen gehören zum Finanzausgleich; der Ausgestaltung zugänglich sind allenfalls die Empfangsvoraussetzungen (vgl. hierzu § 19 VI 2 und § 19 IV 3). Im Kleide der Bundesergänzungszuweisungen erscheinen die Zuweisungen zur Haushaltssanierung aufgrund extremer Haushaltsnotlage. Weil der Rückgriff auf Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG einerseits von der verfassungsbegründeten bundesstaatlichen Hilfeleistungspflicht normativ dirigiert, andererseits an die verfassungsrechtlichen Grenzen der finanziellen Existenzsicherung eines Landes gebunden wird, gilt es folgende Verwendungsbedingungen festzuhalten: Von Verfassungs wegen ist (auch) die Verwendung der Einnahmen aus Sanierungszuweisungen einmal auf die Finanzierung solcher Aufgaben beschränkt, deren Wahrnehmung nach verfassungsrechtlichen Vorgaben unabdingbar ist und die durch die sonstigen Einnahmen nicht gedeckt werden können. Daneben dürfen nur noch solche Finanzierungsziele gewählt werden, die final auf die Abwehr der extremen Haushaltsnotlage gerichtet und hierzu auch geeignet sind. Innerhalb dieses verfassungsrechtlichen Rahmens darf der einfache Gesetzgeber gelegentlich der Ausgestaltung der begleitenden Auflagen Zweckbindungen zur Feinsteuerung anordnen (vgl. hierzu § 19 VI 4). Ein Exkurs widmet sich schlußendlich der Kreisumlage, die zu den allgemeinen Deckungsmitteln gehört. Der Begriff der Umlage in Art. 106 Abs. 6 GG trägt indes sowohl zweckungebundene, allgemeine (wie eben die Kreisumlage) als auch zweckgebundene Umlagen. Auf Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG lassen sich aber keine Umlagen stützen, die der Erfüllung von Landesoder Bundesaufgaben dienen (vgl. hierzu § 19 VII).

Literaturverzeichnis Zitierweise: Veröffentlichungen in Periodica, Kommentaren und sonstigen Sammelwerken sind nach dem (Haupt-)Titel des Gesamtwerkes, selbständige Monographien nach ihrem (Haupt-)Titel zitiert. Vom genauen (Haupt-)Titel abweichende Zitierungen finden sich nachfolgend in eckigen Klammern gesondert vermerkt. Festschriften oder Gedächtnisschriften sind dagegen stets als solche aufgeführt. Bei Verwendung verschiedener Auflagen oder verschiedener Bearbeitungen eines Titels sind die jüngste Auflage oder Bearbeitung ohne, ältere Auflagen oder Bearbeitungen mit Angabe ihrer Zahl oder ihres Standes zitiert. Achterberg, Norbert, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ein Lehrbuch, 2. Auflage, Heidelberg 1986. Adamy, Wilhelm, Noch weniger Mittel für aktive Arbeitsmarktförderung, Etat 2004 der Bundesanstalt für Arbeit, SozSich 2003, S. 426. Alexy, Robert, Theorie der Grundrechte, 3. Auflage, Frankfurt am Main 1996. Amelsberg, Hajo, Zur Zulässigkeit haushaltswirksamer Rechtsfortbildung, Göttingen 1995. Anschütz, Gerhard, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, Unveränderter Nachdruck der 14. Auflage, erschienen 1933, Darmstadt 1960. Aristoteles, Politik, Übersetzt von Eugen Rolfes, Philosophische Schriften in sechs Bänden, Band 4, Hamburg 1995. Arndt, Hans-Wolfgang, Steuern, Sonderabgaben und Zwangsanleihen – Zur „Abgabenerfindungskompetenz“ des Bundesgesetzgebers, Köln 1983. – Staatshaushalt und Verfassungsrecht, JuS 1990, S. 343. – Anmerkung zum Urteil des BVerfG vom 27. Mai 1992 – 2 BvF 1, 2/88, 1/89, 1/90, JZ 1992, S. 971. – Entwurf eines Bundesabfallabgabengesetzes und das Grundgesetz, BB 1992, Beilage 8. Arndt, Hans-Wolfgang/Benda, Ernst/Dohnanyi, Klaus von/Schneider, Hans-Peter/ Süssmuth, Rita/Weidenfeld, Werner, Zehn Vorschläge zur Reform des deutschen Föderalismus, ZRP 2000, S. 201. Arndt, Hans-Wolfgang/Fetzer, Thomas, Wirtschaftsverwaltungsrecht, in: Udo Steiner (Herausgeber), Besonderes Verwaltungsrecht, Ein Lehrbuch, 8. Auflage, Heidelberg 2006, S. 693. Arnim, Hans Herbert von, Gemeinwohl und Gruppeninteressen, Die Durchsetzungsschwäche allgemeiner Interessen in der pluralistischen Demokratie, Ein Beitrag

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Sachwortregister Hinweise zum Sachwortregister: Die Seitenangaben beziehen sich auf den Beginn einer Textstelle, und zwar unabhängig von deren Länge, wobei sich die betreffende Textstelle auf der angegebenen Seite sowohl im Bereich des Haupttextes als auch im Bereich des Fußnotentextes befinden kann. Abgaben – Auferlegung nach allgemeinem Maßstab 301, 443, 447 – Aufkommensgestalt 305 – Aufkommensverwendung und Abgabenklassifizierung 388 – Begriff 443 – besondere Finanzierungsverantwortung 391 – besondere Rechtfertigung nichtsteuerlicher Abgaben 50, 407, 429 – Bestimmtheit 444 – durchlaufende oder rückzahlbare 359, 378 – Finanzierungswahlrecht 390 – fremdnützige 386 – haushaltsrechtliche Behandlung 50, 390 – Hoheitsträger als Gläubiger 444 – Klassifizierung 50 – Verhaltenslenkung 24 – Vorbehalt des Gesetzes 444 Abgabenstaat 52 Abgabetypen 48, 406, 427 Abgeordnete 63, 93 Abhängigkeit – Finanzierungsentscheidungen 109 – Finanzzuweisungen des Bundes 481 – internationale Organisationen 28 – Investitionshilfen 149 – Leistungsäquivalente 54, 395 Altenpflegeumlagen 407

Amtshaftungsansprüche 329 Amtshilfe 126 Anlastungen 125, 188 Anschlußzwang 459 Anziehungskraft des Bundesetats 161 Äquivalenzprinzip 392, 403 Arbeitskreis Steuerschätzungen 222 Aufgaben – Privilegierung durch bevorzugte Finanzierung 317, 480 – staatliche und öffentliche 379 – und Befugnisse 493 Aufgabenverteilung 113 – Einfluß auf landesinterne Aufgabenverteilung 118 Aufgabenwahrnehmung – eigenverantwortliche 119, 121 – Kostenerstattung 125 Aufkommen – Begriff 36 – Einnahmetatbestand und Aufkommensgestalt 305 – örtliches 477 – Rest 324 Auflagen – Erhebung der öffentlichen Klage 446 – Haushaltsflüchtigkeit 446 – Strafaussetzung zur Bewährung 446 – Zweckbindungsverbot 446 Ausgabeerhöhungen 99 Ausgabefreudigkeit des Parlaments 100

Sachwortregister Ausgaben – Ausgabeflexibilität 319 – Begriff der notwendigen Ausgaben 319 – gegenseitige Kontrolle 123 – Notwendigkeit und Dringlichkeit 316, 333 – Saldierung 224 – überplanmäßige und außerplanmäßige 91 – Übertragbarkeit 239, 298 – Vollständigkeits- und Einheitsmaxime 220 Ausgabenverantwortung siehe Lastenverteilung Ausgeglichenheit 240, 318 Ausgleichsansprüche, Geldleistungspflichten ohne Abgabencharakter 443 Auslegung – als Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers 367 – als Voraussetzung der Rechtsanwendung 355 – Auslegungsbedürftigkeit und Bestimmtheitsgebot 325 – Ausnahmevorschriften 98 – Beachtlichkeit des Wortlauts 485 – Normzweck als Rechtsanwendungsziel 142, 352 – Ungenauigkeit der Sprache 356 – verfassungskonforme 368 – Wortlautgrenze 97 Auslegungsleitlinien 48, 55, 308 Ausnahmevorschriften 98 Außenvertretung 191 Bankrott 451 Beiträge 390 – Begriff 391 – Einnahmeerzielung 396 – Einnahmetatbestand und Kostendekkung 403

– – – – – – – – – – – – – – –

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Erhebungszwecke 396 Ertragszuständigkeit 405 fremdnützige 406 Gegenleistung 392 Gesamtdeckungsprinzip 404 Gewinnerzielung 403 Höhe 403 korporative siehe Verbandslasten Kostendeckung 401 soziale Zwecke 396 Übermaßverbot 403 und Verbandslasten 398 Verhaltenslenkung 396 Vorteilsabschöpfung 396 Wirkungsweise von Zweckbindungen und Gegenleistungsabhängigkeit 402 – Zweckbindung 401, 405 Belastungsgleichheit siehe Lastengleichheit Benachteiligung siehe Grundrechtsbeeinträchtigung Benutzungsgebühren 392 Benutzungszwang 459 Bepackungsverbot 240 Berufsausbildungsabgabe 389, 411 Bestimmtheitsgebot 325 Betriebskostendefizite 213 Bewilligung 63 – Ermächtigungswirkung normativer Art 85 – Verpflichtung zur Mittelausgabe 82 Branntweinmonopol 440 Bruttoprinzip 223, 234 Budget, Sachkompetenzabgaben 49, 53, 429 Budgetbewilligung 80 Budgetflucht 229 Budgethoheit 60 – Etatisierungspflicht 296 – Gemeinschaftsaufgaben 168, 171 – Gesamtdeckung 234, 286, 316 – Nebenhaushalte 229

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Sachwortregister

– öffentliche Unternehmen 471 – Rechtfertigung von Grundrechtsbeeinträchtigungen 339 – Spezialitätsmaxime 237 Budgetkreislauf, Verantwortungsbereiche 80 Budgetloser Zustand siehe Etatloser Zustand Budgetöffentlichkeit 63, 239 Budgetverweigerung 66, 88 Budgetvollzug 80 – Gesamtdeckung 234, 286, 316 Bundesauftragsverwaltung 129 – Geldleistungsgesetze 130 – Kontrollbefugnisse des Bundes 132 – Zusammentreffen mit bundeseigener Verwaltung 130 Bundesbankgewinne – Erblastentilgungsfonds 473 – Geldschöpfung 474 – gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 473 – Schuldentilgung 474 – Verminderung des Kreditrahmens 473 – Zweckbindung 473 Bundesbetriebe – Begriff 228 – Finanzmonopole 440 Bundesergänzungszuweisungen 475 – allgemeine 479, 482 – Aufbesserung der Finanzausstattung 486 – Empfangsvoraussetzungen und Verwendungsauflagen 486 – Grundlagen und Maßstäbe 481 – im Finanzausgleich 478 – Leistungsschwäche 482 – Sonderbedarfszuweisungen 479, 484 – Sonderlasten 484 – Verwendung 483, 485 – Zuweisungen zur Haushaltssanierung siehe Sanierungszuweisungen – Zweckbindung 486

Bundesfreundliches Verhalten siehe Bundestreue Bundeskanzler – Amtsinkompatibilität 465 – Richtlinienkompetenz 84, 94 Bundesländer, kooperatives Zusammenwirken 120 Bundesminister der Finanzen – eigenständige Ausgabenpolitik 94 – Plankorrekturkompetenz 92 – Rechnungslegung 104, 273 – Sonderbewilligungskompetenz 91 Bundesministerium der Finanzen, Finanzplan 101 Bundesoberbehörden 216 Bundesrechnungshof 64, 104, 261 – Kontrolldichte 268 – Nebenhaushalte 297 Bundesregierung – Amtsinkompatibilität 465 – Anordnung einer Zweckbindung 287 – eigener Verantwortungsbereich beim Budgetvollzug 84 – Entlastung 104 – mittelbewirtschaftende Stellen 90 – Stellung des Bundesministers der Finanzen 94 – Stellung im Budgetprozeß 80 – Verfügungsmacht über Titelsummen 238 – Vetorecht 99 Bundesstaatsprinzip – Haushaltsautonomie 106, 243 – Haushaltsnotlage 492 – Hilfeleistungspflicht 45, 458 – Prinzip des Einstehens füreinander 45, 121, 478, 482 – Solidargemeinschaft 478 Bundestreue – Ertragszuständigkeiten 308 – Gemeinschaftsaufgaben 169, 172 – Investitionshilfen 154, 155, 159 – Kompetenzbegrenzung 44

Sachwortregister – Verletzung supranationaler oder völkerrechtlicher Verpflichtungen 191 – Vollzug europäischen Gemeinschaftsrechts 116, 242, 257 Daseinsvorsorge 460 Demokratieprinzip – Haushaltspflichtigkeit 296 – Kreditaufnahme 452 – Lastengleichheit 221 – parlamentarisches Budgetrecht als Kernelement 69, 72, 82, 339, 471 – und Staatsschuld 450 Deutsche Bundesbank 252, 472 – Gewinnabführungen siehe Bundesbankgewinne Dezemberfieber 238 Doppelte Dividende 341, 360, 367, 369 Dritte – Bundesauftragsverwaltung 134 – höhere Belastung bei lenkungsadäquaten Zweckbindungen 348, 351, 353 – Investitionshilfen 155 – Rüge von Grundrechtsverletzungen 345 – Verwaltungskosten 129 – Verwendungsauflagen 320 Durchgriffsverbot 202 – Sonderbelastungsausgleich als Ausnahme 204 Eigenmittel – System 29 – Zölle 438 Eigenstaatlichkeit siehe Staatlichkeit Eigentumsgarantie – entschädigungslose Geldenteignung 386, 411 – Geldleistungspflichten 359 – Rechtfertigung der Steuererhebung 386 Eingriff siehe Grundrechtsbeeinträchtigung

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Einheit der Rechtsordnung 46, 344, 345 Einheit der Verfassung 46, 120, 288, 339 Einheitsmaxime 220 Einnahmeerzielung, und Finanzbedarf 349 Einnahmeminderungen 99 Einnahmen – Begriff der staatlichen Einnahmen 35 – Grundform der Einnahmetatbestände 349 – Saldierung 224 – verfassungsrechtlicher Maßstab für Vereinnahmung 442 – verfassungsunmittelbare Zweckbindung 443 – Vollständigkeits- und Einheitsmaxime 220 Einnahmequellen 24, 35 – Kreativität des Staates 441, 446 – Verteilungssystem 26 Einrichtung der Behörden 118 Einsparungen 95 Eisenbahnstrukturreform 213 Emissionshandel 448 Energieverbrauch siehe Ökosteuer Entschädigung 204 Erblastentilgungsfonds 473 Erdrosselungssteuer 359 Ergänzungsabgabe 326 Ergänzungshaushaltsplans 225 Ergänzungszuweisungen siehe Bundesergänzungszuweisungen Erhebungszweck, Begriff 37 Ertragszuständigkeiten 301 – Anschlußkompetenz 307 – Reflexwirkungen und Umgehung 307 – verfassungsrechtliche Kategorie 303 – Vorzugslasten 405 Etatisierungspflicht 295 – Nebenhaushalte 296

570

Sachwortregister

Etatkonflikt 88 Etatloser Zustand 82, 87, 97, 225, 230 Etatreife 67 Europäische Gemeinschaften, Finanzierung 28 Europäische Union – Finanzierung 30 – Geldleistungen 143 – Kompetenz-Kompetenz 30 Europäische Zentralbank 252 – Nettogewinn 473 Europarecht siehe Gemeinschaftsrecht Ewigkeitsgarantie 339 Fehlbelegungsabgabe 436 Finanzausgleich – Abgabenerhebung zwischen Hoheitsträgern 476 – Bundesergänzungszuweisungen 475, 478, 481 – ertragszuweisender 478 – finanzielle Blankettbefähigung 480, 500 – Länderfinanzausgleich 478 – Mehrbelastungsausgleich 198 – Mittelverwendung 479 – primärer horizontaler 477 – primärer vertikaler 476 – Seehäfen 196 – sekundärer horizontaler 478 – sekundärer vertikaler 478 – Stufenfolge 475 – Umsatzsteuerergänzungsanteile 477 – umverteilender 478 – Zweckbestimmung 484, 486 Finanzausgleichswirkungen 480 Finanzausschlußklauseln 69 – Reichweite 70 Finanzausstattung – aufgabenangemessene 25, 43, 110, 128

– Gemeinden und Gemeindeverbände 25 – Gestaltungsspielraum 22 – neue Bundesländer 196 – originäre 478 – und Aufgabenbestand 123 – Verteidigungsfall 26 – Zweckbindungen 308 Finanzautonomie, Europäische Gemeinschaften 29 Finanzbedarf – allgemeiner 49, 56, 379, 407 – Einnahmetatbestand 23 – und Einnahmeerzielung 349 – und Finanzordnung 22 Finanzgewalt 22 Finanzhilfen, für besonders bedeutsame Investitionen siehe Investitionshilfen Finanzierungslasten siehe Lastenverteilung Finanzkontrolle 103, 261 – Effektivität 221 – Einschränkung der Staatswirtschaft 271 – Nebenhaushalte 297 Finanzmacht 21 – Autor des Budgets 81 – im Bundesstaat 24, 45, 109 Finanzmittel, fungible 57 Finanzmonopole – Begriff 439 – Bundesbetriebe 440 – Ertragsberechtigung 440, 476 – europäisches Gemeinschaftsrecht 440 – Verbrauchsteuern 440 – Verwendung 441 – Wettbewerbsregeln 440 – wirtschaftliche Betätigung des Staates 440, 441, 461 Finanzordnung – Deutsches Reich 27 – Drittes Reich 28

Sachwortregister Finanzplanung 100 – Informationsinstrument 103 – Wirksamkeit 256 Finanzplanungsrat 102, 260 Finanzquellen siehe Einnahmequellen Finanzstaat 21, 32, 43 Finanzverfassung – abschließende Regelung 46 – Auslegung 46 – Begriff 38 – Beurteilungsspielräume 48 – Exklusivität 493 – Garantiefunktion 52 – Geltungskraft 46, 47 – im Bundesstaat 43 – Justiziabilität 47 – Ordnungsfunktion 40 – Regelungsdichte 47 – unbestimmte Rechtsbegriffe 46, 48 – unmittelbare und mittelbare Staatsverwaltung 184 Finanzwirtschaft – Gewinn 31 – Haushaltsdisziplin 192, 258 – öffentliche 31 – staatliche Einnahmen 36 – Träger 31 – und Haushaltsautonomie 103, 106, 310 Finanzzuweisungen – Abhängigkeit 481 – Finanzausgleich 484 – Investitionshilfen 158 – Mehrbelastungsausgleich 198, 201 – zweckgebundene 482, 484 Föderalismusreform – Einhaltung der Haushaltsdisziplin 258 – Geldleistungsgesetze 134, 141 – Gemeinschaftsaufgaben 162 – Grunderwerbsteuer 477 – Investitionshilfen 148

571

– Kompensationsbeträge für bisherige Mischfinanzierungen 194 – Sanktionsmaßnahmen infolge Verletzung der Haushaltsdisziplin 192 – Verletzung supranationaler oder völkerrechtlicher Verpflichtungen 188 Folgerichtigkeit 342 Fondswirtschaft 149, 162, 231, 317 Formelles Gesetz 75 Formenbindung 44 Formenklarheit 44 Fraktion 63, 93 Franckensteinsche Klausel 27 Fremdfinanzierungsverbot 121 Fremdnützigkeit – Abgaben 386 – Geldleistungspflichten 387, 445 – Sachkompetenzabgaben 436 – Sonderabgaben 410, 416 – Sozialversicherungsbeiträge 426 – Steuern 387 – Vorzugs- und Verbandslasten 406 Gebühren 390 – Begriff 391 – Bemessung 393 – doppelgliedriger Gebührenbegriff 392 – Einnahmeerzielung 393 – Einnahmetatbestand und Kostendekkung 403 – Erhebungszwecke 393 – Erkennbarkeit der Erhebungszwecke 347, 395 – Ertragsregelung 303 – Ertragszuständigkeit 405 – fremdnützige 406 – Gebührenarten 392 – Gebührenerhebung zwischen Behörden 476 – Gegenleistung 392 – Gesamtdeckungsprinzip 404 – Gewinnerzielung 403

572 – – – – – – – –

Sachwortregister

Höhe 403 Kostendeckung 401 soziale Umverteilung 395 soziale Zwecke 394 Übermaßverbot 403 Verhaltenslenkung 393 Vorteilsabschöpfung 395 Wirkungsweise von Zweckbindungen und Gegenleistungsabhängigkeit 402 – Zweckbindung 401, 405 Geld 21 – Austauschbarkeit 326, 334 – Geldkreislauf und Geldwert 474 – Münzregal 474 – und Währungswesen 472 Geldbuße siehe Sanktionen Geldleistungsgesetze 134 – Begriff 135 – Bundesauftragsverwaltung 130 – bundesstaatlicher Finanzausgleich 138 – Entschädigungen 138 – EU-Geldleistungen 143 – Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten 148 – Neuverteilung der Umsatzsteuer 143 – obligatorische Bundesauftragsverwaltung 135 – Rechtsverordnung 138, 140 – sonstige Gesetzesinhalte 139 – steuergesetzliche Subventionen 136 – Verhandlung über Kostenanteile bei EU-Geldleistungen 147 – Vollzugs- und Gesetzeskausalität 135 – Zustimmung des Bundesrates 134, 141, 144 – Zweckbindung 174 Geldleistungspflichten 443 – fremdnützige 387, 445 – Haushaltsflüchtigkeit 445 – und öffentliche Abgaben 443 – Zahlung an private Gläubiger 445

Geldpolitik 252 Geldschöpfung 474 – Geldhoheit 474 – Zweckbindung 475 Geldstrafe siehe Sanktionen Gemeinden und Gemeindeverbände – aufgabenangemessene Finanzausstattung 25 – bundesgesetzliche Zweckbindung von Gemeindeeinnahmen 243, 299 – bundesstaatliche Lastenverteilung 117 – Einnahmestruktur 55 – Finanzhoheit 244, 311, 499 – Finanzkraft und Finanzbedarf 478 – Investitionshilfen 149, 154 – konjunkturgerechte Haushaltswirtschaft 253 – Kreisumlage 497 – Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten 183, 184 – landesgesetzliche Zweckbindung von Gemeindeeinnahmen 311 – Mehrbelastungsausgleich 202 – Sonderbelastungsausgleich 203 – Steuerertragsverteilung 476 – Steuerstaatsprinzip 54 – Verhältnis zu Bund und Ländern 108 – Vermeidung von Defiziten 194 – wirtschaftliche Betätigung 464, 468 Gemeinlasten – Begriff 378 – Finanzierung 48, 56, 378, 429 – Steuern 57, 376, 385, 390 Gemeinsamer Ausschuß 277 Gemeinschaftsaufgaben 162 – Aufgabenbereiche 162 – Aufsichtsrechte des Bundes 164 – Ausmaß des Zusammenwirkens 166 – Erstattungsverfahren 168 – europäisches Gemeinschaftsrecht 167 – Finanzausgleich 167, 173

Sachwortregister – Finanzierung bzw. Kostentragung 167, 170 – Folgekosten 172 – Gestaltungs- und Planungsspielraum 167 – Grundsatzgesetzgebungskompetenz 163 – Investitionshilfen 174 – Kompensationsbeträge für bisherige Mischfinanzierungen 194 – Koordination 164, 169 – Lehraufgaben 171 – Mitfinanzierung 170 – Mitverwaltungskompetenz 167, 171 – parlamentarische Budgethoheit 168, 171 – Personalkosten 172 – politische Absprachen 166 – Rahmenplanung 163, 169 – Schriftform der Vereinbarung 166 – Sonderbelastungsausgleich 212 – Vereinbarungen 165 – Verwaltungsausgaben 172 – Zustimmungsvorbehalt 164, 169 – Zweckausgaben 172 – Zweckbindung 173 Gemeinschaftsrecht – Aufsichtsrechte der Kommission 147 – Begrenzung der Haushaltsautonomie 242 – Begriff 33 – innerstaatliche Lastenverteilung 113, 143 – Protokoll 194, 259, 261 – Verpflichtungsadressat 115, 193, 242, 257 – Vollzug 114 – Vorgaben für gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 256 – Vorrang 242, 257, 438 – Wettbewerbsregeln 440, 465 – Zölle 438 Gemeinschaftsteuern 291

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– Ertragszuständigkeit 476 Gemeinwohlbindung – Etatisierungspflicht als Subsumtionsersatz 295 – Geldleistungspflichten 294 – Gesetzgebung 294, 387 – Konstituierung des Staates 463 – Staatsgewalt 463 – Steuererhebung 386 – wirtschaftliche Betätigung des Staates 463, 468 Gesamtdeckung 231 – Anonymisierung 351 – Bedeutung 231 – Rechtserheblichkeit des Verwendungszwecks 356 – Reichweite 316 – und Steuerstaatsprinzip 235, 286 – Verfassungsprinzip 234 – Verfassungsrang 232, 286, 315 – Zweckbindung 231, 286, 315 Gesamtstaat, als Adressat des EGV 115, 193, 242, 257 Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 248 – Adressatenkreis 253 – antizyklische Finanzpolitik 249 – Begriff 249 – Begriff der Haushaltswirtschaft 251 – Beurteilungsspielraum 253 – Bundesbankgewinne 473 – Dauerpflicht 255 – europäisches Gemeinschaftsrecht 256, 260 – Finanzplanung 256 – Funktionen der öffentlichen Haushalte 248 – Geldschöpfung 475 – Gesamtdeckung 231 – Grundrechtseingriffe 252, 255 – Handlungsermessen 254

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Sachwortregister

– haushaltswirtschaftliche im Unterschied zu wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen 251 – Indexierungsregelung 253 – Kreditaufnahme 449, 452 – ökologische Komponente 251 – Pflicht zur antizyklischen Haushaltsgestaltung 255 – Rechtspflicht 248 – Regelungs- oder Eingriffsbefugnisse 252 – Spannungsverhältnis der Einzelziele 253 – Staatszielbestimmung 248 – subjektives Recht 255 – Verwaltung des Finanzvermögens 275 – Verwendungsmaßstab für Kreditaufnahme 454 – wirtschaftspolitische Teilziele 249 Gesetzgeber, Erstzuständigkeit bei der Verfassungsinterpretation 48, 481 Gesetzgebungsnotstand 87 Gewaltenteilung, und Bestimmtheitsgebot 325 Gewissen, Steuerverweigerung 328, 331, 340 Globale Minderausgabe 223 Grenzrelation 314 – Deckung der notwendigen Ausgaben 319 – fremdbestimmte Verwendungsauflage 320 – nicht bestehender Ausgabebedarf 320 – Rechtfertigungsgrund 321 – Überprüfungsverpflichtung 321 – Zeitpunkt 320 Grunderwerbsteuer – Steuerkraft 477 – Steuersatz 52, 477 Grundrechtsbeeinträchtigung 330 – Eingriff bzw. Benachteiligung 330

– faktische und mittelbare Einwirkungen 330 – Individualisierungsgrad 333, 334, 336 – Mindestqualität 331 – Reflexwirkungen 333 – verbindendes Element 334, 336 – Verwendungsentscheidung 333 – Zeitpunkt 338 – Zweckbindung 337 Grundrechtsbindung – Haushaltsgesetzgeber 329 – Mittelverausgabung der Verwaltung 329 Grundrechtsrelevanz – der Mittelverwendung auf der Ebene des staatlichen Einnahmeerzielungshandelns 328 – der Mittelverwendung bei autonomer Betrachtung 328 – der Mittelverwendung bei Zweckbindungen 336 – Rechtfertigung 339 – Schutzbereich 329 Grundsatzgesetzgebungskompetenz 107, 244 Grundsteuer – Grundsteuerfreiheit von Bundeseinrichtungen 207 – Mindereinnahmen 207 Gruppennützigkeit – Rechtserheblichkeit 356 – Sachkompetenzabgaben 431, 435, 436 – Sonderabgaben 283, 409 – verfassungsunmittelbare Zweckbindung 283, 313, 317, 323, 324 Haftung siehe Verwaltungshaftung Hamburg, Feststellung des Haushaltsplans 60 Handlungsfähigkeit, finanzwirtschaftliche 58

Sachwortregister Haushaltsautonomie 240 – Begrenzungen 242 – Begriff der Haushaltswirtschaft 241 – europäisches Gemeinschaftsrecht 242, 260 – Finanzkontrolle 105 – formelle und materielle 241 – gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 107 – Kontrolle der Ausgabenwirtschaft 241 – und Finanzwirtschaft 103, 106, 310 – Zweckbindung 310 Haushaltsdisziplin 192, 258 – Ausgaben für Investitionen 259 – Berichts- und Sanktionsverfahren 259 – Beschlußfassung 259 – innerstaatliche Koordination 260 – Rat 259 – Referenzwert 259 – Stabilitäts- und Wachstumspakt 260 – Vermeidung von Defiziten 192, 258 – Zentralstaat und Gebietskörperschaften 194 Haushaltsführung, vorläufige 89 Haushaltsfunktionen 248 Haushaltsgesetz 60 – Gesetzesnatur 75, 322 – Initiativrecht 80, 96, 100, 227 – Inkrafttreten 87, 230 – Mitwirkung des Bundesrates 61, 77 – Normenkontrollverfahren 64 – Rechtssätze 64 – Rückwirkung 87, 230 – Verkündung 64, 87 – Vollzugsverbindlichkeit 82 – Zergliederung 62 Haushaltsgesetzgebung – Ausgabeerhöhungen und Einnahmeminderungen 99 – Beschleunigung 62

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– fristgerechte Verabschiedung 66, 82, 89, 227, 230 – Gestaltungsfreiheit 74, 79 – Grundrechtsbindung 329 – Mitwirkung der Grundrechtsträger 333 – parlamentarische Gesamtentscheidung 235, 316, 319, 385, 455 – Praxis der verspäteten Feststellung 230 Haushaltsgrundsätze – Ausgeglichenheit 240 – Bruttoprinzip 223 – Charakteristik 220 – Durchbrechung beim Teilhaushaltsplan 226 – Einheit 220 – Gesamtdeckungs- bzw. Nonaffektationsprinzip 231 – Haushaltsklarheit 240 – Haushaltswahrheit 223 – Öffentlichkeit 239 – Periodizität bzw. Jährlichkeit 230 – sachliche Spezialität bzw. Bindung 236, 291 – Vollständigkeit 220 – Vorherigkeit 230 – zeitliche Spezialität bzw. Bindung 236 Haushaltsjahr 231 Haushaltsklarheit 240 Haushaltsnotlage – erhöhte Kreditaufnahme 457 – gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 255 – Handlungsinitiative 490 – Investitionshilfen 154 – Sanktionsmaßnahmen infolge Verletzung der Haushaltsdisziplin 193 – Umsatzsteuerverteilung 489 – Zuweisungen zur Haushaltssanierung siehe Sanierungszuweisungen Haushaltspflichtigkeit siehe Etatisierungspflicht

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Sachwortregister

Haushaltsplan 60 – Beschaffenheit der Vorlage 63 – Bestandteile 63 – Bindung an das Sachrecht 74, 313 – Ergänzungshaushaltsplan 225 – Mehrjahresplan 230 – Publizierung 64 – Rechtswirkungen 65 – staatsleitender Hoheitsakt 63, 73, 84, 245, 333, 455 – Teilhaushaltsplan 224 – verfahrensrechtlicher Formalakt 73 – Verwaltungs- und Finanzhaushalt 231 – Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 263 Haushaltspolitik 101 Haushaltsrecht – Parlamentsvorbehalt 68 – und Sachrecht 59, 73, 333 – Zuständigkeit 243 Haushaltsüberschreitungen 91 – Haushaltsausgleich 95 Haushaltsverfassung – Begriff 38 – Ordnungsfunktion 287 Haushaltsvorlagen – Änderungsvorlagen 62, 87, 92, 96 – Ergänzungsvorlagen 81, 82 – Initiativrecht 80, 96, 100, 227 – Nachtragsvorlagen 81, 82 – Teilvorlagen 227 Haushaltswahrheit 222, 223 Haushaltswirtschaft – öffentliche 31 – selbständige und unabhängige siehe Haushaltsautonomie Herrschaftsrechtfertigung 54

Interessenquote 142 Internationale Organisationen 28 Interpretationsregeln, gesetzliche 76 Investitionshilfeabgabe 359 Investitionshilfen – Begriff des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 160 – Bundesgesetz 151 – bundesstaatlicher Finanzausgleich 149 – Dritte 155 – Erfolgskontrolle 153 – Förderungsausschluß 153 – Förderungsziele 159 – Gemeinschaftsaufgaben 174 – Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes 156 – Informationspflicht 153 – Investitionssteuerung 151, 154 – Kompensationsbeträge für bisherige Mischfinanzierungen 195 – Mindestinhalte der Regelung 152 – Mitfinanzierung von Landesaufgaben 150 – Mitwirkungsbefugnisse des Bundes 152, 153, 158 – Partner bei Finanzhilfen 155 – Pflicht zur Finanzhilfe 151 – Sachinvestitionen 157 – Schriftform der Vereinbarung 152 – Seehäfen 196 – Sonderbelastungsausgleich 212 – Überprüfungspflicht 156 – Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 160 – Verwaltungsvereinbarung 152, 158 – Zustimmung des Bundesrates 151 – Zweckbestimmung 158 – Zweckbindung 151, 153, 174

Ineffektivität 79, 343 Inflation 474 Infrastruktur 204 Integrationsstand 31, 41

Jährlichkeit 230 Kabinettsbeschluß 94 Kammerbeitrag 397

Sachwortregister Klärschlamm-Entschädigungsfonds 412 Kohärenz 343 Kohlepfennig 419 Kollisionsregeln 76, 345 Kommerzialisierung, der öffentlichen Verwaltung 447 Kommission, Aufsichtsrechte 147 Kommunalhaushalte, Einnahmestruktur 55 Kommunen siehe Gemeinden und Gemeindeverbände Kompensationsbeträge – Berichtspflicht 197 – Einigungsrisiko 195 – Finanzausgleich 195, 196 – Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen 194 – investive Maßnahmen 196 – Mitwirkung und Kofinanzierung 196 – Seehäfen 196 – Wirkungskontrolle 195 – Zweckbindung 195, 197 Kompetenzen – Begriff 246 – Grundrechts-Kompetenz-Zusammenhang 429 – Kumulation 307 – Teilregelungen eines Regelungskomplexes 310 – und Aufgaben 126 – Wirkungen in anderen Kompetenzbereichen 304 Kompetenzverschiebungen 44 Königsteiner Schlüssel, Bestimmtheit 190 Konjunkturausgleichsrücklage 459 Konjunkturzuschlag 359 Konkordanz 226, 339 Kooperation – Bundesländer 120 – Parlament und Regierung 80, 225, 290

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Körperschaft, Finanzierung 397 Kostgänger 27, 29 Kraftfahrzeugstellplätze 417 Kreditaufnahme 448 – allgemeine Charakterisierung 450 – Alternativverhältnis der Ausnahmen 457 – Anordnung einer Zweckbindung 453 – außerordentlicher Bedarf und werbende Zwecke 454 – Bedarfsdeckung 452 – Bezugspunkt bei erhöhter Kreditaufnahme 455 – Darlegungslast 456, 458 – Deckungskredite 453 – Demokratieprinzip 452 – Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum 456 – Entmachtung des Parlaments 450 – finanzpolitische Realität 456 – gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 449, 452 – gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht als Verwendungsmaßstab 454 – Haushaltsnotlage 457 – Höchstgrenze als Differenzierungskriterium 452 – Höchstgrenze und Haushaltsvollzug 449 – Instrument ergänzender Bedarfsdekkung 458 – investive und konsumtive Ausgaben 452, 454 – Kassenverstärkungskredite 453 – Kreditdisziplin und Staatsschuld 451 – kreditfinanzierte Haushaltsüberschüsse 459 – Nothaushaltsführung 450, 458 – parlamentarische Budgethoheit und Exekutive 449 – Pflicht zur Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen 449 – Primat der Steuer 458 – Sondervermögen 449

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Sachwortregister

– verfassungsunmittelbare Zweckbindung 456, 457 – Vermeidung von Defiziten 450 – Verwendung 451 – Voraussetzungen 449 Kreisumlage 497 – Begriff der Umlage 499 – Gesamtdeckung 499 – Landes- oder Bundesaufgaben 501 – Privilegierung von Ausgabezwecken 499 – Selbstverwaltungsgarantie der Gemeindeverbände 498 – Selbstverwaltungsgarantie kreisangehöriger Gemeinden 498 – subsidiäres Finanzierungsmittel 497 – Verwendung 499 – zulässige Aufgabenwahrnehmung 500 – zweckungebundene und zweckgebundene Umlagen 500 – zwischengemeindlicher Finanzausgleich 499, 501 Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten 176 – Ansprüche 182 – Begriff der Kriegsfolgelasten 177 – Besatzungskosten 177 – bundesstaatlicher Finanzausgleich 186, 188 – Einstandspflicht 183, 185 – Erstattung 178 – Finanzverfassung 184 – Garantie der Zahlungsfähigkeit 182 – Geldleistungsgesetze 148 – Interessenquoten 187 – juristische Personen des öffentlichen Rechts 183 – kommunale Aufgabenträger 184 – Sachkompetenzen 178, 181 – Selbstverwaltungsrecht 185 – Sozialversicherung 180 – Sozialversicherungslasten 179

– Verbot der Kostenüberwälzung 181, 183 – Verwaltungsausgaben 186 – Verwaltungshaftung 187 – Verwaltungszuständigkeit 186 – Zuschußverbot 181 – Zweckausgaben 186 – Zweckbindung 174 Künstlersozialversicherung 426 Länder siehe Bundesländer Länderfinanzausgleich 478 – Finanzkraftausgleich 479 – Maßstäbe 478 – Mittelverwendung 479 Landesabfallabgabengesetze 343 Landesverfassungsrecht 117, 211 Landesverwaltung 131 – fakultative 215 – Wahrnehmungs- und Sachkompetenz 132 Lastengleichheit 49, 53, 58, 221, 429 Lastenverteilung 109 – allgemeine Lastenverteilungsregel 110 – Ausgabenlast und Beschränkungsgebot 118, 300 – Ausweitung der Verwaltungszuständigkeiten 217 – Begriff der Aufgaben 111 – Begriff der Ausgaben 124 – besondere Lastenverteilungsregeln 128 – Beziehungen der Bundesländer untereinander 118 – Bundesauftragsverwaltung 129 – fehlerhaftes Verwaltungshandeln 124, 129 – Geldleistungsgesetze 134 – Gemeinschaftsaufgaben 162 – gesetzesfreie Verwaltungstätigkeit 116

Sachwortregister – Gesetzeskausalität und Stellung der Bundesländer 110 – Hilfeleistungspflichten 127 – Kompensationsbeträge für bisherige Mischfinanzierungen 194 – Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten 176 – nichthoheitliche Tätigkeiten 112 – Parlaments- und Justizverwaltung 112 – Personennahverkehr 213 – Sanktionsmaßnahmen infolge Verletzung der Haushaltsdisziplin 192, 260 – Sonderbelastungsausgleich 203 – Sozialversicherungsträger 122 – Stabilität der Finanzordnung 109, 187, 218, 219 – ungeschriebene Finanzierungskompetenzen 217 – ungeschriebene Verwaltungskompetenzen 112, 198, 217 – Verletzung supranationaler oder völkerrechtlicher Verpflichtungen 188 – Vollzug europäischen Gemeinschaftsrechts 113, 143 – Vollzugskausalität 111, 122, 128, 217 Leertitel 96, 221 Legitimationsfunktion – der Haushaltsgesetzgebung 316, 385 – des Verwendungszwecks 357 – parlamentarischer Entscheidungen 225 – von Zweckbindungen 284, 306, 311 Leistungsäquivalente 54, 395 Leistungsstaat 22 Lohnnebenkosten siehe Ökosteuer Macht siehe Finanzmacht Maßstäbegesetz 33, 319, 481 Matrikularbeiträge 27 Mehrbelastungsausgleich 198 – Begünstigte 201

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– bundesstaatlicher Finanzausgleich 198, 202 – Erleichterung der Zustimmung 203 – Leistungsansprüche 199 – Neuverteilung der Umsatzsteuer 199 – Umfang der Mehrbelastung 201 – Zeitraum 200 – zweckungebundener Geldbetrag 201 Mehreinnahmen 93 Methodenfragen, als Verfassungsfragen 76 Minderausgaben 93 Minderheitsregierung 225 Mineralölsteuer siehe Ökosteuer Mischfinanzierungen 116, 173 – Gemeinschaftsaufgaben 162 – Investitionshilfen 149 – Kompensationsbeträge für bisherige Mischfinanzierungen siehe Kompensationsbeträge Mischverwaltung – Gemeinschaftsaufgaben 164 – Investitionshilfen 154 – ungeschriebene Verwaltungskompetenzen 218 Mitglieder – internationaler Organisationen 28 – öffentlich-rechtlicher Körperschaften 397 Mitgliedstaaten, Stellung im gemeinschaftsrechtlichen Finanzierungssystem 29 Motive, außerrechtliche 38 Münzregal 474 Nebenhaushalte – Abschaffung einer Zweckbindung 324 – Dokumentationspflicht bei Sonderabgaben 297, 317 – Etatisierungspflicht 229 – Fremdfinanzierungsverbot 121

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Sachwortregister

– gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 253 – parlamentarische Kontrolle 228, 297 – Steueraufkommen 385 – Vollständigkeits- und Einheitsmaxime 228 – Zulässigkeitskriterien 229 Neutralität, wirtschaftspolitische 462 Nonaffektationsprinzip siehe Gesamtdeckung Normativität – der Zwecke 341 – der Verfassung 42 – des Grundgesetzes 340 Normenklarheit 343, 395 Normenkonflikte – Kategorien 345 – Kollisionsregeln 76, 345 Normenkontrolle – Haushaltsgesetz 64 – und Rechnungsprüfung 64, 104 Normenwahrheit 346, 395 Normzweck, als Rechtsanwendungsziel 142, 352 Nothaushaltsführung 87, 88, 224 – Kreditaufnahme 450, 458 Nothaushaltskompetenzen 91, 92 Notstand, bundesstaatlicher 489 Ökosteuer 341, 360 – Begriff des Produzierenden Gewerbes 362, 363 – Erhebungszweck 364 – Mineralölsteuer 362 – Normeninkonsequenz 368 – Rechtserheblichkeit des Erhebungszwecks 364 – Rechtserheblichkeit des Verwendungszwecks 365 – Sachverhalt 361 – Senkung der Lohnnebenkosten 361, 364 – Spitzenausgleich 362, 363, 366 – Stromsteuer 362

– – – –

Übermaßverbot 368 Überwälzung 419 Verfassungsbeschwerde 363 Verhältnis von Erhebungs- und Verwendungszweck 367 – Verteuerung des Energieverbrauchs 361, 364 – Verwendungszweck 364 – Zweckbindung 365 Opfer 382 Ordnungsmäßigkeit, der Haushalts- und Wirtschaftsführung 261 Organbereich 65, 77, 322 Organkompetenz 59 Organleihe 121, 126 Orientierungsgewißheit 413 Panzerkreuzer A 82 Parafisci 31 Parlament – Entmachtung durch Staatsschuld 450 – Haushaltspflichtigkeit 296 – Lastenverteilung und parlamentarische Kontrolle 123 – parlamentarisches Budgetrecht 60 Parlamentsvorbehalt 289 Periodizität 230 Personennahverkehr 213 – als Regelungsgegenstand der Verfassung 216 – Anspruch der Länder 215 – Begriff des öffentlichen Personennahverkehrs 215 – bundesstaatlicher Finanzausgleich 216 – föderatives Gleichbehandlungsgebot 214 – Kontrolle der Mittelverwendung 214 – Steuerertragszuweisung 216 – Zweckbindung 214 Pflichtverletzungen – Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte 188

Sachwortregister – Finanzkorrekturen der EU 188 – gemeinschaftsrechtliche Anlastungen 188 – länderübergreifende Finanzkorrekturen 190 – Lastenverursacher 190 – Rechtsmittel 191 – Verursacherprinzip 190 Plebiszit siehe Volksgesetzgebung Preisinterventionen 51 Rahmenordnung 33 Rechnungsjahr 231 Rechnungsprüfung – administrative 104 – Charakterisierung 269 – parlamentarische 104 Rechtserheblichkeit 38, 341 – des Vereinnahmungszwecks 357 – des Verwendungszwecks 355 – gruppennützige Verwendung 356 – Normzweck 357 – Regelungsgegenstand 356, 357 – verfassungsrechtliches Abgrenzungskriterium 356, 357 Rechtsfortbildung 97 – analoge Anwendung 144 – Normzweck als Rechtsanwendungsziel 142, 352 Rechtsklarheit 76 Rechtsstaatsprinzip – Bestimmheitsgebot 325 – Normenklarheit 343, 395 – Normenwahrheit 346, 395 – Ordnungsfunktion des Rechts 344 – Orientierungsgewißheit des Rechts 413 – Verläßlichkeit der Rechtsordnung 345 – Voraussehbarkeit des Rechts 413 – Widerspruchsfreiheit 342 Rechtsverordnung

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– Feststellung des Haushaltsplans 68, 87, 290 – Geldleistungsgesetze 138, 140 – Parlamentsvorbehalt 289 – Zweckbindung 288, 299 Reformdiskussion 26, 109 Regelungsdichte 47 Regionalisierung 213 Reichsüberweisungen 27 Rentenversicherung siehe Ökosteuer Risikostrukturausgleich 122 Sachgesetzgebungskompetenzen – Einheit der staatlichen Gesetzgebungsgewalt 305 – Ertragszuweisung 302 – Kumulation 307 – Sachkompetenzabgaben 49, 429 Sachkompetenzabgaben 428 – Anwendungsstrenge der Zulässigkeitsvoraussetzungen 430, 434 – apokryphe Steuerverfassung 427 – aufgabenadäquate Mittelverwendung 436 – Aufkommensverwendung 431 – Belastungsrechtfertigung 435 – berührte Verfassungsprinzipien 49, 53, 428, 434 – besondere Rechtfertigung 429 – Erhebungsvoraussetzungen 430 – Fremdkörper 428 – fremdnützige 436 – Grad der Verankerungstiefe 414 – grundrechtliche Schranken 429 – gruppennützige Verwendung 431, 435, 436 – Konkurrenz zur Steuer 435 – Sachkompetenz 429 – Zweckbindung 434 Sachrecht 59, 73, 333 – Änderung des Haushaltsplans 78

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Sachwortregister

– ausgabeerhöhende und einnahmemindernde Gesetze 99 – Außenrecht und Innenrecht 76 – Bindung des Haushaltsrechts 74, 313 – konstitutive Wirkung 86 Sanierungszuweisungen 487 – Adressaten 489 – Auflagen als Steuerungsinstrument 495 – Beschränkung der Haushaltsautonomie 495 – bundesstaatlicher Notstand 489 – Bundesstaatsprinzip als Rechtsgrund 492 – Darlegungs- und Begründungslast 489 – Eigenanstrengungen 488, 489 – Eignung 494 – einfachgesetzliche Zweckbindung 491, 495, 496 – einfachgesetzliches Umfeld 488 – Existenzbedrohung 489 – finanzielle Existenzsicherung 492, 493 – Fremdkörper 492 – Gewährleistung verfassungsgerechter Aufgabenerfüllung 492, 493 – Historie 487 – Rechtsfort- und Rechtsumbildung 496 – Sanierungsprogramm 488, 491, 494 – Überwindung der Haushaltsnotlage als Endzweck 493, 495 – verfassungsrechtliche Grundlage 489 – verfassungsunmittelbare Zweckbindung 493, 496 – Verwendungsbedingungen 490 – Zweckbindung als Steuerungsinstrument 494 Sanktionen 444 – Auflagen im Rahmen der Strafverfolgung siehe Auflagen

– Einnahmeerzielung 353, 359, 378, 444 – Geldleistungspflichten ohne Abgabencharakter 443 – Mittelentzug als ordnungsrechtliche Maßnahme 354, 445 – Zweckbindung 445 Sanktionsmaßnahmen 192 – Beendigung des Defizitverfahrens 193 – Geldbußen 193, 260 – unverzinsliche Einlage 193, 260 – Verursachungsbeitrag 193 Scharfrichterlohn 79 Schätzungen 85, 222 Selbstbindung 75, 233 – Grundsatzgesetzgebungskompetenz 75, 233 Solidarbeitrag 382 Solidarfonds Abfallrückführung 412 Solidarpakt II 196 Sonderabgaben 407 – Abgabeaufkommen 413 – Abgrenzung von Finanzierungs- und Sachziel 413 – administrativer Vollzug 420 – apokryphe Steuerverfassung 407 – Ausgleichsbetrag für notwendige Stellplätze 417 – Beitragsgedanke 411, 412 – Definition 407 – der Länder 408 – Dokumentationspflicht 297, 317, 409 – Fremdkörper 428 – fremdnützige 410, 416 – Gegenleistung 411 – geschlossener Finanzkreislauf 390, 416 – Gruppen-, Fremd- und Allgemeinnützigkeit 415 – gruppennützige Verwendung 283, 409

Sachwortregister – Haushaltsflüchtigkeit 419 – homogene Gruppe 408 – Identifizierung der Abgabepflichtigen 419 – Konkurrenz zur Steuer 407, 428 – mittelbarer Nutzen 415 – Sachverantwortung 408 – Sachzweck 408, 414 – Überprüfungsgebot 409 – Überwälzung 419 – Vereinnahmung in Fonds oder Staatshaushalt 419, 436 – verfassungsgerichtliche Neuorientierung 412 – Verursachergedanke 412 – Verwaltungsaufwand 420 – Wirtschaftlichkeit 420 – Zulässigkeitskriterien 408 – zweckbindungswidrige Verwendung 421 Sonderbelastungsausgleich 203 – allgemeine Mehrbelastungen 204 – Anwendungsbereich 211 – Ausgleichsanspruch 210 – Ausgleichsberechtigte 204 – Ausgleichshöhe 211 – Ausgleichsmittel 211 – Begriff der besonderen Einrichtung 205 – Begriffe der Mehrausgaben und Mindereinnahmen 208 – Betriebs- und Unterhaltungskosten 208 – Beziehungen zwischen Bund und Kommunen 204 – Finanzausgleich 203 – Gemeinschaftsaufgaben und Investitionshilfen 212 – mittelbare Bundesverwaltung 206 – primäre und sekundäre Bundesmaßnahmen 206 – Unzumutbarkeit der Sonderbelastung 209

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– Verursachung 208 – Verwaltungsausgaben 209 – Zweckbindungsfreiheit 212 Sonderlasten 390 – Finanzierung durch Sonderlasten 57 – teilungsbedingte 196 – und Sondereinnahmen 429 Sondervermögen – Begriff 228 – Kreditaufnahme 449 Sozialversicherung 180, 422 Sozialversicherungsbeiträge 421 – Arbeitslosenversicherung 425 – Aussteuerungsbetrag 425 – Beitragspflichtige 422 – Belastungsgleichheit 427 – Bundesagentur für Arbeit 425 – Erhebungszweck 423 – Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben 423 – fremdnützige 426 – Grundsatz des sozialen Ausgleichs 423 – Krankenversicherung 424 – Künstlersozialversicherung 426 – sachkompetenzimplizite Abgaben 422 – Solidaritäts- oder Verantwortlichkeitsbeziehungen 427 – Sonderlasten 421 – Sozialversicherung 422 – Sozialversicherungsträger 422 – Transferzahlungen 423 – und Sonderabgaben 422 – Verwendungszweck 423 – Zweckbindung 423 – zweckfremde Mittelverwendung 425 Sozialversicherungslasten siehe Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten Sozialversicherungsträger 422 Sparsamkeit siehe Wirtschaftlichkeit

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Sachwortregister

Sperrvermerk, qualifizierter 67 Spezialitätsmaxime 236, 291 – hinreichende Bestimmtheit der Haushaltsermächtigungen 291 – kein unkontrollierter Handlungsspielraum 292 – Spezialisierungsgrad 237, 296 – verfassungsrechtliche Grundlage 237 Sportwettenmonopol 466 Staatenverbund 29 Staatlichkeit – Finanzausstattung 30, 43 – Finanzhoheit 30 – Finanzzuweisungen des Bundes 482 – fungible Finanzmittel 58 – Investitionshilfen 161 – selbständige Haushaltswirtschaft 106, 243, 245 – umverteilender Finanzausgleich 478 – zweckgebundene Zuweisungen 482 Staatsaufgaben – als Gegenstand der Steuerfinanzierung 383 – Begriff 379 – Haushaltsgesetzgeber 84 – Haushaltsplan 63, 73, 245 – Ökosteuer 384 Staatsbankrott 451 Staatsgewalt 21, 23 – deutsche 114 – Gemeinwohlbindung 463 – Konstituierung 42 Staatshandeln – Gewährung von Freiheit 468 – Kosten 58 Staatsleitung 82, 84, 226 Staatsmonopole 439 Staatsvermögen 272 – Betriebsvermögen 273 – Erwerb und Veräußerung 274 – Finanzvermögen 273 – gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 275

– – – – – – –

Privatisierung 275 Staatsvermögensordnung 273 Veräußerungserlöse 469 Veräußerungspreis 275 Verfügungsbefugnis 273 Verwaltungsvermögen 272 Wirtschaftlichkeit der Veräußerung 271, 275 – Zustimmungsvorbehalte 274 – Zweckbindung 274 Staatszwecke, Gleichwertigkeit 232, 313 Stabilität, der bundesstaatlichen Verfassung 46, 121 Stabilitäts- und Wachstumspakt 260 Stabilitätszuschlag 359 Status negativus 429 Stellplatzabgabe 417 Steueraufkommen 57, 235, 286, 315, 388 Steuereigenschaft 50 Steuergesetzgebung 52 – Erforderlichkeitsklausel 53 – Lenkungswirkungen 377 – Mitwirkung des Bundesrates bei Zweckbindungen 307 – Normengruppen 352 Steuern 376 – Abzugsverbot und Zweckbindung 326 – Äquivalenz von Leistung und Gegenleistung 382 – Begriff 357, 377 – besondere Belastungslegitimation 379, 385, 387 – Besteuerung hoheitlicher Tätigkeit 476 – Bestimmtheit 444 – Einnahmetatbestand und Mittelverwendung 385 – Erhebungszweck 37, 56, 357, 377 – Erkennbarkeit der Erhebungszwecke 347, 378

Sachwortregister – Festsetzung und Erhebung 86 – Finanzierung von Gemeinlasten 383, 385 – Finanzzweck 359, 378 – fremdnützige 387 – Gegenleistungsunabhängigkeit 381 – Grundrechte 327 – horizontale Steuerertragsverteilung 477 – horizontaler Steuerkraftausgleich 477 – kommunalrechtlicher Subsidiaritätsgrundsatz 55 – Leistungspflicht ohne wirtschaftlichen Vorteil 352, 382, 387 – Lenkungssteuern und lenkungsadäquate Zweckbindungen 347 – Nebenhaushalte 385 – negative 137 – staatliche Aufgaben 383 – Steuerrechtfertigung durch Aufkommensverwendung 386 – Steuerschuldverhältnis 386 – Tatbestandsmäßigkeit 443 – verfassungswidrige Steuern und Mittelverwendung 324, 386 – Verhaltenslenkung 37, 358, 377 – vertikale Steuerertragsverteilung 476 – Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter 358, 378 – Verwendungszweck 37, 56, 378 – vollständige Zweckbindung einer Steuer 388 – Vorbehalt des Gesetzes 444 – Zweck- bzw. Verwendungszwecksteuern 380 – Zweckbindung 319, 380 Steuerstaatsprinzip 49, 315 – apokryphe Steuerverfassung 51 – Rechtfertigung von Grundrechtsbeeinträchtigungen 340 Steuervergünstigungen 136 Steuerverweigerung 328, 331, 340 Stille Reserven 223

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Stromsteuer siehe Ökosteuer Subjektives Recht – Begriff 247 – juristische Personen des öffentlichen Rechts 247 Subsidiarität, Steuererhebung 55 Subsidiaritätsprinzip 462 Subventionen – Branntweinmonopol 440 – Geldleistungsgesetze 136 – Konkurrentenschutz 328 Supranationalität 29, 188 Systemgerechtigkeit 341 Teilhaushaltsplan 224 Todesstrafe 79 Trennung – von Staat und Wirtschaft 23 – zwischen Einnahme- und Ausgabeseite 348, 351 Trennungsgrundsatz 123 Übergangsvorschriften – bisherige Mischfinanzierungen 195 – Überleitung der Ertragshoheit bei Kriegsfolgelasten 186 Übermaßverbot – Angemessenheit 354 – Anwendung bei Hoheitsträgern 246 – Behinderung des Eingriffsziels 354 – Belastung mit Steuern 350 – Einnahmeerzielung als Gradmesser 349 – Erforderlichkeit 246, 351 – Erforderlichkeitsprüfung bei mehreren Rechtssubjekten 353 – Erforderlichkeitsprüfung bei Zweckmehrheiten 353 – Fiskalzwecknormen 341 – Geeignetheit 354 – vereinnahmungszweckadäquate Verwendung 351 Umlagen

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Sachwortregister

– – – – – –

Begriff 499 EGKS 30 Kreisumlage 497 Landes- oder Bundesaufgaben 501 Landesumlagen 501 zweckungebundene und zweckgebundene 500 Umsatzsteuerverteilung 476, 477 – Haushaltsnotlage 489 – Mehrbelastungsausgleich 199 UMTS-Versteigerungserlöse 349, 441 – Ertragszuständigkeit 301 – Geldleistungspflichten ohne Abgabencharakter 301, 447 – öffentliche Versteigerung 447 – Verwendung 447 – Zweckbindung 448 Umweltsteuern 347 Unionsrecht, Begriff 34 Unitarisierungstendenz 53 Unverfügbarkeit der Kompetenzen 121 Veranlagungszeitraum 327 Veranschlagung – Einzelveranschlagung 236, 291 – gewissenhafte Ermittlungen 222 – konstitutive Wirkung 86, 90, 331, 336 – Schätzungen 85 – Verpflichtung zur Vereinnahmung 85 Verbandskompetenz 59 Verbandslasten 390 – Begriff 397 – Erhebungszweck 398 – fremdnützige 406 – Gegenleistungsabhängigkeit 399 – Kammerbeitrag 397 – Steuerstaatsprinzip 399 – und finanzrechtliche Beiträge 398 – Verständnis der Gegenleistung 400 Verbrauch- und Aufwandsteuern, örtliche 52 Vereinnahmungszweck, Begriff 37

Verfassung – Auslegung 46, 120, 288, 358 – begrenzte Offenheit 33 – Begriff 40 – Erstinterpret 48, 481 – Formenstrenge 287 – fortdauernde Maßgeblichkeit 324 – Gesetzmäßigkeit der Verfassung 207, 357 – Konstituierung der Staatsgewalt 42 – Prinzip praktischer Konkordanz 226, 339 – Sinnganzes 343 – Staatsbezug 41 – unbestimmte Rechtsbegriffe 33 – und Methoden der Rechtsfindung 76 – Verfassungsinterpretation durch Gesetz 48 – verfassungskonforme Auslegung 368 – Vorrang 41 – Wertordnung 42, 294 Verfassungsänderung – haushaltswirksame Volksgesetzgebung 72 – parlamentarisches Budgetrecht 69 Verfassungsbeschwerde – Beschwerdebefugnis 332 – Rüge der Verletzung von Rechten Dritter 345 – verfassungsmäßige Ordnung 345 Verhältnismäßigkeit siehe Übermaßverbot Verhüllung 223 Verkauf, von Hoheitsakten 447 Verleihungsgebühren 392 Verletzung – der Haushaltsdisziplin siehe Sanktionsmaßnahmen – supranationaler Verpflichtungen siehe Pflichtverletzungen – völkerrechtlicher Verpflichtungen siehe Pflichtverletzungen

Sachwortregister Vermeidung von Defiziten siehe Haushaltsdisziplin Vermischung von Erträgen – Bestimmtheitsmaß von Zweckbindungen 326 – Grundrechtsbeeinträchtigung 334, 337 Verpackungsteuer 343 Verpflichtungsermächtigungen 220 – Spezialitätsmaxime 236, 239 Versteigerung 447 Verteidigungsfall – Finanzausstattung 25 – Gemeinsamer Ausschuß 277 – Lebensfähigkeit der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände 276 – organisationsrechtliche Modifikationen 275 Verteidigungshaushalt 330 Verteilungsstabilität 44, 53, 304, 481 Vertragspflichten, völkerrechtliche 28 Verwaltungsausgaben 129 – Begriff 124 Verwaltungsgebühren 392 Verwaltungshaftung 124, 129 – Anspruchsgrundlage 125 – gemeinschaftsrechtliche Anlastungen 125 Verwaltungsrecht siehe Sachrecht Verwendung, Begriff 35 Verwendungskompetenz, Begriff 58 Verwendungszweck – Begriff 37 – Zulässigkeit in abstrakter Sicht 294 Volksgesetzgebung – Deutsches Reich 70 – Finanzausschlußklauseln 69 – Folgenorientierung 71 – Freistaat Preußen 70 – Homogenitätsgebot 70 – und Budgetrecht 69 Vollständigkeitsmaxime 220 Vollzugskausalität

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– allgemeine Lastenverteilungsregel 111, 122, 128, 217 – Sachgerechtigkeit 122 Vollzugsverbindlichkeit 82 – Parlamentsvorbehalt 84 Voraussehbarkeit 413 Vorbehalt des Gesetzes, Zweckbindung 287 Vorherigkeit 230 Vorrang – der BHO 78 – der Verfassung 41 – des europäischen Gemeinschaftsrechts 242, 257, 438 Vorzugslasten siehe Gebühren bzw. Beiträge Währungswesen 472 Wasserpfennig 295, 348, 360, 367 Wertungswiderspruch 346, 355 Werturteil 79, 344 Widerspruch – Grundgedanke juristischer Logik 344 – in den Normaussagen 344, 345 – Verhaltenslenkung 54, 342 – Wechselbeziehung einzelner Normaussagen 342 – Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung 54, 342, 346 – zwischen materieller Norm und Verfahrensnorm 79, 342 Widerspruchsfreiheit siehe Widerspruch Wirtschaftliche Betätigung 459 – Amtsinkompatibilität 465 – Beteiligungen des Bundes 466 – Bundesbankgewinne 472 – Daseinsvorsorge 460 – der Gemeinden 464, 468 – Einnahmeerzielung 466 – Erscheinungsformen 459 – Exekutive 464

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Sachwortregister

– Finanzmonopole 440, 441, 461 – gemeinschaftsrechtliche Wettbewerbsregeln 465 – Gemeinwohlbindung 463, 468 – Gesamtdeckung 469 – Gewährung von Freiheit 468 – Gewinnabführungen 469 – Gewinnverwendung auf Unternehmensebene 470 – Grundrechte 327, 464 – intervenierende 460 – Kompetenzordnung 464 – öffentliche Unternehmen 469, 470 – öffentlicher Zweck 465, 467, 471 – parlamentarische Budgethoheit und öffentliche Unternehmen 471 – Steuerstaatsprinzip 462 – Subsidiaritätsprinzip 462 – Unternehmensträger 469, 470 – unternehmerische Freiheit 461 – Veräußerungserlöse 469 – Vereinnahmungszwecke 460 – Verluste 464 – Verwendung der Einnahmen 467 – Wirtschaftlichkeitsprinzip 464, 469 – wirtschaftspolitische Neutralität des Grundgesetzes 462 – Zweckbindung 470 Wirtschaftlichkeit 261 – abschließende Entscheidungskompetenz 268 – ausfüllungsbedürftiger Rechtsbegriff 263 – Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum 267 – Bindungs- und Kontrollnorm 262, 268 – gegenständliche Reichweite 262 – Gemeinwohlprüfung 266 – Haushaltsplan 263 – Kostenminimierung bzw. Minimalprinzip 264, 271

– Nutzenmaximierung bzw. Maximalprinzip 264, 271 – objektives Recht 262, 264 – politische Entscheidungen 266 – Rechnungslegungsgebot 270 – rechtlicher Handlungsspielraum 263 – Rundfunk- und Wissenschaftsfreiheit 271 – Sparsamkeit 269 – Spezialisierung der Ausgabebewilligungen 237 – Staatswirtschaft 265 – Steuererhebung 386 – Veräußerung von Staatsvermögen 271, 275 – Verfassungsprinzip 261 – Verwendung von Veräußerungserlösen 469 – wirtschaftliche Vertretbarkeit 268 – Zielvorgabe 265, 271 Wirtschaftsförderung 217 Zentralbankensystem 472 Zerlegungsgebot 477 Zinsen 303 Zölle – Begriff 437 – Erhebungsaufwand 438 – Erhebungszweck 438 – Ertragsberechtigung 438 – europäisches Gemeinschaftsrecht 438 – Verbrauchsteuern 437 – Verwendung 439 – Zweckbindung 439 Zollunion 438 Zustimmungsgesetz, zum Unionsvertrag 30 Zwangsanleihen 359 Zwangsgeld siehe Sanktionen Zwangsvollstreckung 336 Zweck, als Schöpfer des Rechts 79 Zweckausgaben 129

Sachwortregister – Begriff 124 Zweckbindung – aufgabenangemessene Finanzausstattung 308, 309 – Aufgabenorientierung 121 – Aufkommensgestalt 305 – Auseinanderfallen von Gesetzgebungs- und Ertragszuständigkeit 304 – Ausmaß 314 – Begriff 37, 283, 336 – Bepackung 287 – Bestimmtheitsmaß 325 – Betragsbindung 337 – Einnahmetatbestand und Mittelverwendung 323 – Erfüllbarkeit 294 – Folgen der Abschaffung 324 – Form 298, 314, 318 – fremdnützige 387 – Gesamtbestand an Zweckbindungen 320 – gesetzliche 285, 337 – gesetzlicher Ausschluß der Rechtsetzungsdelegation 293 – Gestaltungsgrundlage gesetzlicher Zweckbindungen 304, 309 – Gestaltungsgrundlage im Haushaltsplan zugelassener Zweckbindungen 299 – Grenzrelation von zweckgebundenen und zweckungebundenen Einnahmen siehe Grenzrelation – Grundlagen 283 – Grundrechtsrelevanz 336 – gruppennützige Verwendung 283, 313, 317, 323, 324 – haushaltsrechtliche Behandlung 295 – Identifikation der zweckgebundenen Finanzmittel 337 – Ingerenzbasis bei Wirksamkeit in Länderhaushalten 310 – kein generelles Verbot 285 – Kenntlichmachung 298 – Konjunktursteuerung 245

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– Legitimationsfunktion für Einnahmeerzielung 284, 306, 311 – nicht bestehender Ausgabebedarf 320 – parlamentarische Verordnungsermächtigung 292 – quantitative Grenze 300 – Rechtsetzungsdelegation 287, 299 – Restaufkommen 324 – seitens der Exekutive 287 – Sperrwirkung bei konkurrierender Gesetzgebung 312 – Steueraufkommen 57, 235, 286, 315, 388 – strukturelle Ähnlichkeit zur Haushaltsermächtigung 290 – Umgehung der Ertragszuständigkeiten 307 – Umverteilung zweckgebundener Erträge 308 – und Ertragszuständigkeiten 301 – und Gesamtdeckung 286, 315 – und Haushaltsautonomie 310 – und haushaltsverfassungsrechtliche Befugnisse 298 – und Kompetenzordnung 298 – und Lastenverteilung 300 – und parlamentarisches Budgetrecht 285, 337 – und sekundärer Finanzausgleich 308 – verfassungswidrige 323 – Verhältnis von Erhebungs- und Vereinnahmungszweck siehe Zweckhäufung – von Landes- oder Gemeindeeinnahmen 243, 299, 311 – Vorwegnahme der Verwendungsentscheidung 286, 338 – Weiterdelegation 293 – weitere Spezialisierung 296, 312 – Zulässigkeit des Verwendungszwecks 294 – Zulässigkeit in abstrakter Sicht 284 – Zweckbindungspflicht 313

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Sachwortregister

– zweckbindungswidrige Verwendung 322 Zweckhäufung 341 – Ausstrahlungswirkung der Grundrechte 347 – Behinderung des Vereinnahmungsdurch den Verwendungszweck 354 – Dispositionsbefugnis über Zweckinhalte 349 – Einnahmeerzielung und Übermaßverbot 349 – Grundrechtsbetroffenheit 350

– höhere Belastung Dritter bei lenkungsadäquaten Zweckbindungen 348, 351, 353 – Rechtserheblichkeit der Zwecke siehe Rechtserheblichkeit – Satz vom ausgeschlossenen Widerspruch 342 – vereinnahmungszweckadäquate Verwendung und Übermaßverbot 351 – Zweckinhalte 349 Zwecksteuer 380 Zweistufigkeit, der Finanzverfassung 117, 184 Zwischenländerfinanzhilfen 121