Bemessungsgrenzen der Verwaltungsgebühr: Zugleich ein Beitrag zum Steuerstaatsprinzip und zum Kostendeckungsprinzip, unter Berücksichtigung des Europarechts [1 ed.] 9783428513963, 9783428113965

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 963

Bemessungsgrenzen der Verwaltungsgebühr Zugleich ein Beitrag zum Steuerstaatsprinzip und zum Kostendeckungsprinzip, unter Berücksichtigung des Europarechts

Von

Mike Wienbracke

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

MIKE WIENBRACKE

Bemessungsgrenzen der Verwaltungsgebühr

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 963

Bemessungsgrenzen der Verwaltungsgebühr Zugleich ein Beitrag zum Steuerstaatsprinzip und zum Kostendeckungsprinzip, unter Berücksichtigung des Europarechts

Von

Mike Wienbracke

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Ruhr-Universität Bochum hat diese Arbeit im Jahre 2003 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2004 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-11396-9 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2002 / 2003 abgeschlossen und im darauffolgenden Sommersemester von der Juristischen Fakultät der Ruhr-Universität Bochum als Dissertation angenommen. Für die Veröffentlichung fanden Rechtsprechung und Literatur bis einschließlich Juli 2003 Berücksichtigung und wurde der Text überarbeitet. Dank gilt an erster Stelle meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Martin Burgi, an dessen Lehrstuhl ich während der Anfertigung dieser Untersuchung als wissenschaftlicher Mitarbeiter tätig sein durfte. Er hat das Thema angeregt, mich fachlich wie persönlich unterstützt und mir den für ein selbständiges Arbeiten notwendigen Freiraum gewährt. Besonders zu danken habe ich daneben Herrn Prof. Dr. Roman Seer, der die Anfertigung des Zweitgutachtens übernommen und mir wertvolle weiterführende Hinweise gegeben hat. Herrn Prof. Dr. h.c. Norbert Simon danke ich für die Aufnahme der Abhandlung in die Schriftenreihe zum Öffentlichen Recht. Herne, im August 2003

Mike Wienbracke

Inhaltsverzeichnis Einleitung

17

A. Problemaufriss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17

B. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

Erster Teil Empirisches Vorkommen

20

A. Verwaltungsgebühren auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20

B. Verwaltungsgebühren auf Länderebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

C. Verwaltungsgebühren auf kommunaler Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27

D. Verwaltungsgebühren auf europäischer Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

I. Gemeinschaftsunmittelbarer (direkter) Vollzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

II. Mitgliedstaatlicher (indirekter) Vollzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

31

E. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

Zweiter Teil Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

34

A. Verwaltungsgebühr und Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

I. Geldleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

II. Auferlegung von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

1. Auferlegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

37

2. Öffentlich-rechtliches Gemeinwesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

III. Einnahmeerzielungsabsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

IV. Leistungsunabhängigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

43

V. Gesetz- und Gleichmäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

B. Verwaltungsgebühr und andere Gebührentypen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

8

Inhaltsverzeichnis I. Verwaltungsgebühr und Benutzungsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

46

II. Verwaltungsgebühr und Verleihungsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

48

1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verleihungsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . .

49

2. Abgrenzung zur Verwaltungsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

54

C. Verwaltungsgebühr und (finanzrechtlicher) Beitrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

D. Verwaltungsgebühr und Sonderabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

61

E. Verwaltungsgebühr und sonstige Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

65

F. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

66

Dritter Teil Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

68

A. Das Prinzip des Steuerstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

1. Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

70

2. Schutz der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

3. Schutz des Budgetrechts des Parlaments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

II. Die im Schrifttum vertretenen Ansichten (mit eigener Stellungnahme) . . . . . . . . .

72

1. Zum Argument „Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes“ . . . . . . . .

72

2. Zum Argument „Schutz der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen“

74

3. Weitere Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

75

a) Wirtschaftsverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

b) Rechtsstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

c) Sozialer Rechtsstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

79

d) Finanzverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

III. Eigener Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

1. Der Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

a) Normative Herleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

aa) Systematik der Art. 104a ff. GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83

bb) Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

b) Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

aa) Überprüfungsgegenstand und -zeitpunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

bb) „Kritische Abgabe“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

92

cc) Grenzwert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

Inhaltsverzeichnis

9

2. Der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

a) Normative Herleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Schutz der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen . . . . . . . . . . . . bb) Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95 96 98

b) Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 aa) Überprüfungsgegenstand und -zeitpunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 bb) Grenzwert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 cc) Keine absolute Geltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 IV. Weitere Bedeutungsebenen des Steuerstaatsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 1. Deskriptive Dimension des Begriffs „Steuerstaat“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 2. Vom Steuer- zum Abgabenstaat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 3. Das Steuerstaatsprinzip – deklaratorisch oder konstitutiv? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 B. Grundrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 I. Art. 3 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 II. Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 1. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 2. Die im Schrifttum vertretenen Ansichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 3. Streitrelevanz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 C. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

Vierter Teil Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

121

A. Motive für die Normierung von Verwaltungsgebührenpflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 I. Kostendeckung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 II. Vorteilsausgleichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 III. Sachzweckverfolgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 B. Verfassungsrechtliche Pflicht zur Normierung von Verwaltungsgebühren? . . . . . . . . . . 123 I. Wirtschaftlichkeitsprinzip / Schutz der Steuerzahler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 II. Staatliches Schenkungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 C. Verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 I. Ableitung aus dem vorkonstitutionellen Gebührenbegriff? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 1. Finanzwissenschaftliches Schrifttum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2. Rechtswissenschaftliches Schrifttum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

10

Inhaltsverzeichnis 3. Gesetzeslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 4. Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 5. Auswertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 II. Eigenständige Ableitung aus dem Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 1. Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 2. Rückschlüsse auf den verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff . . . . . . . . . . . . . . 150 3. Zusätzliche Anforderungen an die Gegenleistung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 a) Formaler Gebührenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 b) Materieller Gebührenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 c) Eigene Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 I. Staatlicher Finanzbedarf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 II. Sozialstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 III. Kostendeckung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 1. Sonderkosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 2. Individuelle Zurechenbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 3. Leistung nicht gebührenfeindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 4. Gebührenhöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 IV. Vorteilsausgleichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 1. Sondervorteil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 2. Individuelle Zurechenbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 3. Leistung nicht gebührenfeindlich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 4. Begrenzung der Gebührenhöhe durch das Kostendeckungsprinzip . . . . . . . . . . 177 a) Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 b) Die im Schrifttum vertretenen Ansichten (mit eigener Stellungnahme) . . . 180 aa) Gebührenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 bb) Bestimmtheitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 cc) Rechtssicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 dd) Gebührenkompetenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 ee) Art. 14 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 ff) Art. 2 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 gg) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 hh) Grundsatz der Erforderlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 ii) Art. 3 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 jj) Weitere Ansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

Inhaltsverzeichnis

11

c) Eigener Ansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 aa) Normative Herleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 (1) Allgemeiner Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 (2) Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer, Art. 104a ff. GG

199

bb) Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 (1) Spezielles und / oder generelles Kostendeckungsprinzip? . . . . . . . . 204 (aa) Spezielles Kostendeckungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 (bb) Generelles Kostendeckungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 (cc) Eigene Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 () Spezielles Kostendeckungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 ( ) Generelles Kostendeckungsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 (2) Maßgebliche Organisationseinheit? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 (3) Ober- oder Untergrenze? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 (4) Kostenbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 (5) Wirklichkeits- oder Wahrscheinlichkeitsmaßstab? . . . . . . . . . . . . . . 215 (6) Verhältnis zum Äquivalenzprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 (7) Keine absolute Geltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 (8) Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen das Kostendeckungsprinzip

222

E. Rechtfertigung vor Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 I. Verfolgung eines verfassungsrechtlich legitimen Ziels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 II. Verwendung eines verfassungskonformen Mittels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 III. Geeignetheit der Verwaltungsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 IV. Erforderlichkeit der Verwaltungsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 V. Angemessenheit der Verwaltungsgebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 F. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

Fünfter Teil Europarechtliche Determinanten

235

A. Primärrechtliche Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 I. Art. 25 EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 1. Gegenleistung für einen tatsächlich geleisteten Dienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 2. Angemessenheit der Gebührenhöhe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 3. Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

12

Inhaltsverzeichnis II. Art. 90 Abs. 1 EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 1. Inländische Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 2. Abgrenzung zu Art. 25 EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 3. Diskriminierende Wirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 4. Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 III. Konkurrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 1. Verhältnis von Art. 25 zu Art. 28 f. EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248 2. Verhältnis von Art. 90 Abs. 1 zu Art. 12 EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

B. Sekundärrechtliche Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 C. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252

Sechster Teil Überprüfung bestehender Gebührennormen und eigener Normvorschlag

253

A. Überprüfung bestehender Gebührennormen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 I. § 3 S. 1 VwKostG, § 3 GebG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 II. § 3 S. 2 VwKostG, § 5 Abs. 4 KAG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 III. § 4 VwKostG, § 4 GebG NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 IV. Exkurs: § 76 Abs. 2 GO NRW . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263 B. Eigener Normvorschlag mit Kommentierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 I. Normvorschlag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 II. Kommentierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 1. Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 2. Absatz 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 3. Absatz 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 a) Satz 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 b) Satz 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 Thesen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312

Abkürzungsverzeichnis AO AtG

Abgabenordnung (AO 1977). Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz). AtKostV Kostenverordnung zum Atomgesetz (AtKostV). AuslG Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet (Ausländergesetz – AuslG). AuslGebV Gebührenverordnung zum Ausländergesetz und zum Gesetz zu dem Schengener Durchführungsübereinkommen (Ausländergebührenverordnung – AuslGebV). AVerwGebO NRW Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) [Nordrhein-Westfalen]. AVerwGS BO Allgemeine Verwaltungsgebührensatzung der Stadt Bochum. BauGB Baugesetzbuch (BauGB). BauO NRW Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen – Landesbauordnung – (BauO NRW). Bay. GO Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung – GO). BBergG Bundesberggesetz (BBergG). BbgHG Gesetz über die Hochschulen des Landes Brandenburg (Brandenburgisches Hochschulgesetz – BbgHG). BerlHG Gesetz über die Hochschulen im Land Berlin (Berliner Hochschulgesetz – BerlHG). BGB Bürgerliches Gesetzbuch. BHO Bundeshaushaltsordnung (BHO). BImSchG Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz – BImSchG). BremGebBeitrG Bremisches Gebühren- und Beitragsgesetz (BremGebBeitrG). BVerfGG Gesetz über das Bundesverfassungsgericht (Bundesverfassungsgerichtsgesetz – BVerfGG). DSchG NRW Gesetz zum Schutz und zur Pflege der Denkmäler im Lande Nordrhein-Westfalen (Denkmalschutzgesetz – DSchG). DVO zum NamensÄndG Erste Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Änderung von Familiennamen und Vornamen. EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957 (Abweichend von der Zitierweise des Europäischen Gerichtshofs (zu dieser siehe Abl. EG Nr. C 246 vom 28. 8. 1999, S. 1), wird der EG-Vertrag hier auch in seiner aktuell geltenden Fassung mit „EGV“ – und nicht mit „EG“ – abgekürzt.).

14

Abkürzungsverzeichnis

FlHG

Fleischhygienegesetz (FlHG).

FStrG

Bundesfernstraßengesetz (FStrG).

GastG

Gaststättengesetz.

GebBeitrG Berl.

Gesetz über Gebühren und Beiträge [Berlin].

GebG Bbg.

Gebührengesetz für das Land Brandenburg (GebG Bbg).

GebG BW

Landesgebührengesetz (LGebG) [Baden-Württemberg].

GebG Hbg.

Gebührengesetz (GebG) [Hamburg].

GebG NRW

Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen.

GebG RP

Landesgebührengesetz für Rheinland-Pfalz (LGebG).

GebOSt

Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr (GebOSt).

GemHVO NRW

Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden – Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) – [Nordrhein-Westfalen].

GewStG

Gewerbesteuergesetz (GewStG).

GFG NRW 2003

Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes NordrheinWestfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2003 und zur Regelung des interkommunalen Ausgleichs der finanziellen Beteiligung der Gemeinden am Solidarbeitrag zur Deutschen Einheit im Haushaltsjahr 2003.

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland.

GO NRW

Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW).

GrStG

Grundsteuergesetz (GrStG).

GruwaG Hmbg.

Gesetz über die Erhebung einer Gebühr für Grundwasserentnahmen (Grundwassergebührengesetz – GruwaG) [Hamburg].

GüKG

Güterkraftverkehrsgesetz (GüKG).

GükKostV

Kostenverordnung für den Güterkraftverkehr.

HandwO

Gesetz zur Ordnung des Handwerks (Handwerksordnung).

HGB

Handelsgesetzbuch.

HGrG

Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG).

HKAG

Gesetz über kommunale Abgaben (KAG) [Hessen].

HVwKostG

Hessisches Verwaltungskostengesetz (HVwKostG).

KAG Bbg.

Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (KAG).

KAG BW

Kommunalabgabengesetz (KAG) [Baden-Württemberg].

KAG-LSA

Kommunalabgabengesetz (KAG-LSA) [Sachsen-Anhalt].

KAG MV

Kommunalabgabengesetz (KAG) [Mecklenburg-Vorpommern].

KAG NRW

Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG).

KAG SH

Kommunalabgabengesetz des Landes Schleswig-Holstein (KAG).

KostG Bay.

Kostengesetz [Bayern].

KostO NRW

Kostenordnung zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz (KostO NRW) [Nordrhein-Westfalen].

Abkürzungsverzeichnis KÜGebO NRW

LHG BW LHO NRW LHV NRW

LuftKostV LuftVG LVerf Brem. LVerf BW LVerf Hess. LVerf NRW LVerf RP NamensÄndG NHG NKAG NVwKostG PaßG PaßGebV PAuswG PolG BW PolG NRW prKAG prVerwGebG prVerwGebO PStG PStV RAO R-FAG SaarlGebG SaarlKAG SächsBrandschG

SächsVwKG SchfG StAG

15

Verordnung über die Gebühren und Auslagen der Bezirksschornsteinfegermeisterinnen und Bezirksschornsteinfegermeister (Kehrund Überprüfungsgebührenordnung – KÜGebO) [NordrheinWestfalen]. Landeshochschulgebührengesetz (LHGebG) [Baden-Württemberg]. Landeshaushaltsordnung (LHO) [Nordrhein-Westfalen]. Ordnungsbehördliche Verordnung über das Halten, die Zucht, die Ausbildung und das Abrichten bestimmter Hunde (Landeshundeverordnung – LHV NRW) [Nordrhein-Westfalen]. Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV). Luftverkehrsgesetz. Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen. Verfassung des Landes Baden-Württemberg. Verfassung des Landes Hessen. Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen. Verfassung für Rheinland-Pfalz. Gesetz über die Änderung von Familiennamen und Vornamen. Gesetz zur Hochschulreform in Niedersachsen. Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz (NKAG). Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz (NVwKostG). Paßgesetz (PaßG). Gebührenverordnung zum Passgesetz (Passgebührenverordnung – PassGebV). Gesetz über Personalausweise. Polizeigesetz (PolG) [Baden-Württemberg]. Polizeigesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (PolG NRW). Kommunalabgabengesetz [Preußen]. Gesetz über staatliche Verwaltungsgebühren [Preußen]. Verwaltungsgebührenordnung (VGO) [Preußen]. Personenstandsgesetz. Verordnung zur Ausführung des Personenstandsgesetzes. Reichsabgabenordnung. Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden (Finanzausgleichsgesetz). Gesetz über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland (SaarlGebG) Gesetz Nr. 800. Kommunalabgabengesetz – KAG – Gesetz Nr. 1074 [Saarland]. Gesetz über den Brandschutz und die Hilfeleistung der Feuerwehren bei Unglücksfällen und Notständen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Brandschutzgesetz – SächsBrandschG). Verwaltungskostengesetz des Freistaates Sachsen (SächsVwKG). Gesetz über das Schornsteinfegerwesen (Schornsteinfegergesetz – SchfG). Staatsangehörigkeitsgesetz (StAG).

16

Abkürzungsverzeichnis

StVG

Straßenverkehrsgesetz.

TabStG

Tabaksteuergesetz (TabStG).

ThürKAG

Thüringer Kommunalabgabengesetz (ThürKAG).

ThürVwKostG

Thüringer Verwaltungskostengesetz (ThürVwKostG).

TKG

Telekommunikationsgesetz (TKG).

UG BW

Gesetz über die Universitäten im Lande Baden-Württemberg (Universitätsgesetz – UG).

UIG

Umweltinformationsgesetz (UIG).

UIGGebV

Verordnung über Gebühren für Amtshandlungen der Behörden des Bundes beim Vollzug des Umweltinformationsgesetzes (Umweltinformationsgebührenverordnung – UIGGebV).

VersG

Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz).

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

VwKostG

Verwaltungskostengesetz (VwKostG).

VwKostG LSA

Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VwKostG LSA).

VwKostG MV

Verwaltungskostengesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern (VwKostG M-V).

VwKostG SH

Verwaltungskostengesetz des Landes Schleswig-Holstein.

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG).

VwVfG NRW

Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG. NRW.).

VwVG

Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (VwVG).

VwVG BW

Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg (Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz – LVwVG).

VwVGKO BW

Verordnung des Innenministeriums über die Erhebung von Kosten der Vollstreckung nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz für Baden-Württemberg (Vollstreckungskostenordnung – LVwGKO).

VwVG NRW

Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NW).

WaffG

Waffengesetz (WaffG).

WaffKostV

Kostenverordnung zum Waffengesetz (WaffKostV).

WHG

Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz – WHG).

WoBindG

Gesetz zur Sicherung der Zweckbestimmung von Sozialwohnungen (Wohnungsbindungsgesetz – WoBindG).

WpÜG

Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetz (WpÜG).

WpÜG-GebVO

Verordnung über Gebühren nach dem Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetz (WpÜG-Gebührenverordnung).

WRV

Die Verfassung des Deutschen Reichs.

Im Übrigen vgl. Kirchner, Hildebert, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 4. Auflage, Berlin u. a. 1993.

„Daß die Staatspraxis z. T. dazu übergegangen ist, Gebühren nicht mehr nach dem Kostendeckungsprinzip [ . . . ] zu bemessen, ist ein offenbarer Mißbrauch.“ (Otto Bachof1)

Einleitung A. Problemaufriss Die ideenstiftende Wirkung insbesondere der finanziellen Not ist oft besagt worden2 und hat auch vor der Verwaltungsgebühr nicht Halt gemacht. Wurde in den Anfangsjahren der Bundesrepublik Deutschland noch bemängelt, dass von diesem Abgabeninstrument in einem zu geringen Umfang Gebrauch gemacht werde, mithin der Steuerzahler ungedeckten Verwaltungsaufwand tragen müsse,3 so regen sich mittlerweile Stimmen in der Literatur, welche das genaue Gegenteil rügen: Verwaltungsgebühren würden nicht bloß zum Zweck der Kostendeckung, sondern darüber hinaus zur Erzielung von Überschüssen eingesetzt, um Steuerlöcher in den allgemeinen Haushalten der Gebietskörperschaften zu stopfen.4 Von diesen gelegentlichen Hinwendungen zur Verwaltungsgebühr abgesehen, in welchen freilich eher an deren Höhe in bestimmten Rechtsbereichen Anstand genommen denn sich grundlegend mit dieser Abgabenart befasst wird, hat diese trotz (oder gerade wegen?) ihrer weit über 100-jährigen gesetzlichen Positivierung in der Rechtswissenschaft u. a. neben den Sonderabgaben und der nach wie vor umstrittenen Verleihungsgebühr ein Schattendasein geführt. Die letzte monographische Behandlung der Verwaltungsgebühr datiert, soweit ersichtlich, aus dem Jahr 1969.5 1 Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht, S. 304. Vgl. auch Forsthoff, Lehrbuch des Allgemeinen Verwaltungsrechts, S. 500. 2 Dass „Not erfinderisch macht“, ist ein Gemeinplatz. Zu den hieraus geborenen Ideen zur Verbesserung insbesondere der kommunalen Finanzen siehe z. B. Würkner, NJW 1991, S. 2816 (2817); Kuchler, KStZ 2003, S. 61. 3 So etwa Caspar / Dehe, Das neue Verwaltungsgebührenrecht in Rheinland-Pfalz, S. 3. Vgl. ferner bereits den Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes, Haus der Abgeordneten, XVII. Legislaturperiode, V. Session 1892 / 93, Drucksachen Band II, A. Zu Nr. 7, S. 40. 4 Vgl. beispielsweise Hörstel, BauR 1997, S. 14 (22); Kort, GRUR 2000, S. 131 (132). Des Weiteren sei auf Osterloh, NVwZ 1991, S. 823 (825 f.) und Rosenbach, NWVBl. 1994, S. 50 (52) hingewiesen. Siehe demgegenüber jedoch auch die in Fn. 16 im Vierten Teil B. I. Genannten. Aus ökonomischer Sicht zum „Gebührenfiskalismus“: Hansjürgens, AfK 1997, S. 233; Hernold / Rappen, AfK 1999, S. 259; Färber, in: Andel (Hrsg.), Probleme der Kommunalfinanzen, S. 57 (108 f.). 5 Nothhardt, Rechtsgrundlagen der Verwaltungsgebühren.

2 Wienbracke

18

Einleitung

Zu Unrecht. Denn nicht nur dürfte die Anzahl der eine Verwaltungsgebührenpflicht anordnenden Tatbestände die einer jeden anderen Abgabenart – inklusive der Steuer – zahlenmäßig bei weitem übertreffen.6 Aufgrund der Akzessorietät der Verwaltungsgebühr zum materiellen Verwaltungsrecht kann fast jede besondere Verwaltungsleistung von den Gesetz- bzw. Verordnungs- und Satzungsgebern von Bund, Ländern und Gemeinden als Anknüpfungspunkt zur Statuierung einer Verwaltungsgebührenpflicht herangezogen werden – und wird es auch.7 Ebenfalls die Höhe der dem Schuldner im Einzelfall auferlegten Verwaltungsgebühr ist mitunter beträchtlich. So ist beispielsweise der Verordnungsgeber der TelekommunikationsLizenzgebührenverordnung (TKLGebV) vom 28. 07. 1997 zwar hinter den ursprünglichen Planungen, die für eine bundesweite Infrastruktur- oder Sprachtelefondienstlizenz eine Verwaltungsgebühr von 40 Mio. DM (!) vorsahen, zurückgeblieben, hat aber für die Erteilung einer Lizenz der Lizenzklasse 3 eine Höchstgebühr von immerhin noch 10,6 Mio. DM vorgesehen.8 Doch nicht nur das absolute Ausmaß der mit einer Verwaltungsgebühr beim Pflichtigen bewirkten finanziellen Belastung, sondern auch die Relation zwischen Gebührenhöhe und Verwaltungsaufwand scheint einer näheren Betrachtung würdig: Mit § 120a Abs. 1 S. 1 UG BW bildete jüngst eine Norm den Gegenstand einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts9, welche für die Bearbeitung jeder Rückmeldung eine Verwaltungsgebühr von 100,– DM vorsah, obgleich sich der durch den i.d.R. 1,5 Minuten dauernden Vorgang der Rückmeldung entstehende Verwaltungsaufwand im Durchschnitt lediglich auf 8,33 DM beläuft.10 Anlass zur näheren rechtlichen Befassung geben derartige Bestimmungen nicht nur im Hinblick auf die im Grundgesetz umfassend gewährleisteten Freiheits- und Gleichheitsgrundrechte der Bürger, sondern ebenfalls vor dem Hintergrund der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur grundgesetzlichen Finanzverfassung, wonach dieser u. a. die Vorstellung zugrunde liege, dass Gemeinlasten in erster Linie aus Steuern zu finanzieren seien.11 Tragen kostenüberdeckende Verwaltungsgebühren zur Gemeinlastfinanzierung aber gerade (plangemäß) bei,12 so gilt es insbesondere in Zeiten knapper öffentlicher Kassen den Bür6 Genauere Angaben zu machen ist aufgrund der Vielzahl von abgabenrechtlichen Vorschriften freilich so gut wie unmöglich. Siehe nur die Nachweise im Ersten Teil betreffend die Verwaltungsgebühr. 7 Vgl. allein die Tatbestände der in Fn. 12 im Ersten Teil B. in Bezug genommenen Regelungswerke. 8 Die TKLGebV vom 28. 07. 1997 (BGBl. I S. 1936) ist mittlerweile vom Bundesverwaltungsgericht für nichtig erklärt worden, BVerwG, DVBl. 2002, S. 479. 9 BVerfG, NVwZ 2003, S. 715. 10 Die Zahlenangaben beziehen sich auf die Universität Karlsruhe im Jahr 1993 und entstammen den in VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (34 ff.) angegebenen Quellen. 11 Siehe etwa BVerfGE 78, 249 (266 f.); 93, 319 (342). 12 An dieser Stelle sei im Vorgriff auf die Ausführungen in Fn. 136 im Dritten Teil A. III. 2. a) aa) verwiesen.

B. Gang der Untersuchung

19

ger vor einer übergebührlichen Beanspruchung durch den Staat zu schützen.13 Die Frage nach Existenz und Inhalt von etwaigen, die maximal zulässige Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall begrenzenden verfassungsrechtlichen Determinanten ist es denn auch, welche den Gegenstand der vorliegenden Arbeit bildet.14

B. Gang der Untersuchung In deren Verlauf sollen nach Darstellung des empirischen Vorkommens der Verwaltungsgebühr (Erster Teil) sowie im Anschluss an die Abgrenzung dieser Abgabenart zur Steuer, den übrigen Gebührenarten, dem Beitrag und der Sonderabgabe (Zweiter Teil) zunächst diejenigen Verfassungsbestimmungen aufgezeigt – und zum Teil erst herausgearbeitet – werden, an denen sich die Belastung des Einzelnen mit einer Verwaltungsgebühr messen lassen muss (Dritter Teil).15 Nachfolgend gilt es die Gründe, aus denen Verwaltungsgebührenpflichten typischerweise statuiert werden, auf ihre Verfassungskonformität hin zu untersuchen und durch Anwendung der im Dritten Teil gewonnenen Vorgaben die sich aus dem Grundgesetz ergebenden Bemessungsgrenzen der Verwaltungsgebühr zu ermitteln (Vierter Teil). Bevor dann abschließend im Sechsten Teil einige der bestehenden Gebührennormen exemplarisch auf ihre Vereinbarkeit mit diesen grundgesetzlichen Maßstäben überprüft und der Vorschlag einer mit diesen Determinanten kompatiblen Norm samt eigener Kommentierung unterbreitet werden soll, richtet sich der Blick im Fünften Teil auf die für die Bemessung von Verwaltungsgebühren im Wesentlichen relevanten europarechtlichen Bestimmungen. Vorab sei noch darauf hingewiesen, dass sich die Höhe der vom Schuldner im Einzelfall zu entrichtenden Verwaltungsgebühr aus dem i.d.R. in einer Verordnung oder Satzung angegebenen Gebührensatz ergibt. Bei dessen Festlegung sind die Verordnungs- bzw. Satzungsgeber jedoch nicht frei, sondern an die jeweils einschlägigen formell-gesetzlichen Bemessungsmaßstäbe gebunden.16 Diese also sind es, welche die Einzelgebührenhöhe letztlich determinieren. Endlich ist die Entstehung der Verwaltungsgebührenschuld regelmäßig von einer behördlichen Festsetzung unabhängig, sondern bereits an die Verwirklichung des jeweiligen Gebührentatbestandes geknüpft, vgl. § 11 Abs. 1 VwKostG, § 11 Abs. 1 GebG NRW, § 12 Abs. 1 Nr. 2 lit. b) KAG NRW i.V.m. § 38 AO.17 13 Weniger ihr Einsatz als Mittel zur Kostendeckung, denn die Instrumentalisierung der Verwaltungsgebühr zur darüber hinausgehenden Erzielung von Überschüssen für den jeweiligen allgemeinen Haushalt, soll daher im Folgenden kritisch gewürdigt werden. 14 Im Mittelpunkt der Betrachtung steht hier somit allein das Ausmaß, d. h. das „Wie“, der Gebührenbelastung. Ausführungen zu deren Rechtfertigung dem Grunde nach (dem „Ob“) werden dagegen nur insoweit angestellt, wie diese Einfluss auf die Gebührenhöhe hat. 15 Wenn zum Teil auch nur mittelbar, siehe Dritter Teil B. vor I. 16 Vgl. Erster Teil. 17 Die hiervon zu unterscheidende Fälligkeit tritt freilich regelmäßig erst mit Bekanntgabe des Gebührenbescheids an den Schuldner ein, siehe nur § 17 VwKostG, § 17 GebG NRW.

2*

Erster Teil

Empirisches Vorkommen Verwaltungsgebührenrechtliche Vorschriften finden sich in zahlreichen Rechtsgebieten auf Ebene des Bundes (A.), der Länder (B.), der Kommunen (C.) sowie der Europäischen Gemeinschaft (D.).1 Um trotz der schier verwirrenden Vielfalt an normativen Grundlagen die Verwaltungsgebühr als Gegenstand der vorliegenden Untersuchung handhabbar zu machen, soll zunächst der gemeinsame Kern dieser Regelungen herausgearbeitet werden; dieser soll dann im Folgenden als Gegenstand der hier angestellten Untersuchung fungieren.

A. Verwaltungsgebühren auf Bundesebene Soweit dem Bund die Befugnis zur gesetzlichen Regelung von Verwaltungsgebühren zusteht,2 hat er von dieser in einer Vielzahl von Fachgesetzen Gebrauch gemacht und Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Verwaltungsgebührenordnungen3 durch die Bundesregierung bzw. das fachlich jeweils zuständige Bundesministerium4 geschaffen (z. B.: §§ 21 Abs. 3, 54 Abs. 1 AtG; § 81 Abs. 2 AuslG; § 22 Abs. 2 GüKG; § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG; § 13 NamensÄndG; § 20 Abs. 2 PaßG; § 70b Abs. 2 PStG; § 6a Abs. 2 StVG; § 10 Abs. 2 UIG; § 49 Abs. 2 WaffG; § 47 WpÜG)5. 1 Zur Rechtslage in der Republik Österreich vgl. das Gebührengesetz 1957. Hinsichtlich der Schweizerischen Eidgenossenschaft siehe v.a. die auf Grundlage von Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes erlassenen Bestimmungen wie etwa die Verordnung vom 10. September 1969 über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren (die Fundstellen der vorgenannten Regelungswerke sind im Anhang F. wiedergegeben). 2 Woraus die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Verwaltungsgebühren folgt, ist umstritten. Teilweise wird diese unmittelbar den allgemeinen Sachkompetenzen entnommen (F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 37 f.), teilweise als Annexkompetenz hierzu betrachtet (Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 162). Nach BVerwGE 95, 188 (193) folgt die Gesetzgebungskompetenz für Gebühren als Annex dem jeweiligen Verwaltungsverfahrensrecht und dem Ordnungsrecht (vgl. auch BVerfGE 26, 281 (298); BVerwGE 8, 93 (94); 84, 178 (180)). 3 Die abschließende Regelung einer Verwaltungsgebühr unter Angabe der Gebührenhöhe in einem Gesetz im förmlichen Sinne selbst bleibt die Ausnahme; so aber etwa § 38 Abs. 2 StAG. 4 Resp. den fachlich jeweils zuständigen Bundesminister.

A. Verwaltungsgebühren auf Bundesebene

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Zu den danach verwaltungsgebührenpflichtigen Tätigkeiten zählen u. a. die Entscheidungen über Anträge auf Errichtung und Betrieb einer Anlage nach § 7 des Atomgesetzes zur Spaltung von Kernbrennstoffen (§ 2 Nr. 1 lit. a) AtKostV; die Gebührenhöhe beträgt 2 vom Tausend der Kosten der Errichtung), die Erteilung einer Aufenthaltsberechtigung (§ 1 Nr. 8 AuslGebV; Gebührenhöhe: 71,– Euro), die Erteilung der Erlaubnis für den gewerblichen Güterkraftverkehr (Lfd. Nr. 1.1 der Anlage zu § 1 Abs. 1 GükKostV; Gebührenhöhe: 60,– bis 255,– Euro), die Genehmigung von Anlage und Betrieb eines Flughafens (§ 42 LuftVZO) (V. Nr. 1 lit. a) der Anlage zu § 2 Abs. 1 LuftKostV; Gebührenhöhe: 2.500,– bis 600.000,– DM), die Änderung oder Feststellung eines Familiennamens (§ 3 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 DVO zum NamensÄndG; Gebührenhöhe: 2,50 bis 1.022,– Euro), die Ausstellung eines Passes an Personen, die das 26. Lebensjahr vollendet haben (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) PaßGebV; Gebührenhöhe: 26,– Euro), die Prüfung der Ehefähigkeit bei der Anmeldung der Eheschließung (§ 68 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) PStV; Gebührenhöhe: 33,– Euro), die Ersterteilung einer Fahrerlaubnis (Gebühren-Nr. 202.1 der Anlage zu § 1 GebOSt; Gebührenhöhe: 33,20 Euro), die Einsichtnahme in Akten auf Grundlage des Umweltinformationsgesetzes nach vorangegangener schriftlicher Auskunft (Gebührentatbestand Nr. 2.2 der Anlage zu § 1 Abs. 1 UIGGebV; Gebührenhöhe: 0,– bis 250,– Euro), die Ausstellung einer Waffenbesitzkarte (§ 28 Abs. 1 WaffG) (Abschnitt II Nr. 1 des Gebührenverzeichnisses der Anlage zu § 1 WaffKostV; Gebührenhöhe: 110,– DM) sowie die Amtshandlungen nach § 2 Nr. 2 oder 3 WpÜG-GebVO (§ 4 Abs. 1 SpStr. 5 WpÜG-GebVO; Gebührenhöhe: 10.000,– bis 100.000,– Euro). Neben diesen für Amtshandlungen aus dem Gebiet des besonderen Verwaltungsrechts zu entrichtenden Verwaltungsgebühren finden diese auch an zentraler Stelle Erwähnung (z. B. in § 8 VwVfG im Rahmen der Amtshilfe) und werden etwa verlangt für Amtshandlungen nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz (§ 19 VwVG), das auf die §§ 337 Abs. 1, 338 bis 346 AO verweist, welche die Erhebung von Verwaltungsgebühren in Form der Pfändungs- (§ 339 AO), Wegnahme- (§ 340 AO) und Verwertungsgebühr (§ 341 AO) regeln. Soweit das zur Erhebung der jeweiligen Verwaltungsgebühr ermächtigende Spezialgesetz keine abweichenden Bestimmungen trifft (so aber etwa § 81 Abs. 2 S. 2 AuslG), hat sich der Verordnungsgeber beim Erlass von Rechtsverordnungen, die auf Grundlage einer bundesrechtlichen Ermächtigung gebührenpflichtige Tatbestände, Gebührensätze sowie die Auslagenerstattung regeln, im Rahmen der Vorschriften des 2. Abschnitts des Verwaltungskostengesetzes des Bundes6 zu halten, § 2 VwKostG. Anwendung findet dieses Gesetz auf die „Kos5 Um den Rahmen dieser Arbeit nicht zu sprengen, können hier sowie im Folgenden freilich nur einige wenige Beispiele aus der nahezu unendlichen Vielzahl von verwaltungsgebührenpflichtigen Amtshandlungen und sonstigen Verwaltungstätigkeiten herausgegriffen werden. Weitere Nachweise finden sich etwa bei Schlabach, BWVP 1993, S. 52 (53 f.); Maiwald, GewArch 1993, S. 48; Saller, NdsVBl. 2001, S. 260 (Fn. 23); vgl. ferner den Hinweis in Fn. 14 im Ersten Teil B.

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1. Teil: Empirisches Vorkommen

ten (Gebühren und Auslagen) öffentlich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit“ der Behörden „des Bundes, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts“ (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG) sowie der Länder, der Gemeinden bzw. Gemeindeverbände sowie der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts, wenn diese Bundesrecht ausführen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG). Sofern kein Fall der sachlichen (§ 7 VwKostG) oder der persönlichen (§ 8 VwKostG) Gebührenfreiheit vorliegt, bestimmt sich die Höhe der im Einzelfall zu entrichtenden Gebühr nach den Sätzen der jeweils einschlägigen Gebührenordnung. Diese Gebührensätze sind gem. § 3 S. 1 VwKostG so zu bemessen, „daß zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht.“ Ist gesetzlich vorgesehen, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben werden, so „sind die Gebührensätze so zu bemessen, daß das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt“ (§ 3 S. 2 VwKostG). Als zulässige Gebührenarten nennt § 4 VwKostG „feste Sätze, Rahmensätze“ sowie „den Wert des Gegenstandes“. „Zur Abgeltung mehrfacher gleichartiger Amtshandlungen für denselben Gebührenschuldner“ können nach § 5 S. 1 VwKostG „Pauschgebühren“ vorgesehen werden, bei deren Bemessung „der geringere Umfang des Verwaltungsaufwandes zu berücksichtigen“ ist, § 5 S. 2 VwKostG. Gem. § 9 VwKostG sind bei der Konkretisierung von gebührenrechtlichen Rahmensätzen im Einzelfall „der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet werden,“ (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG) und „die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder sonstige Nutzen der Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie dessen wirtschaftliche Verhältnisse“ (§ 9 Abs. 1 Nr. 2 VwKostG) „zu berücksichtigen“; für Wertgebühren ist der Wert des Gegenstandes zum Zeitpunkt der Beendigung der Amtshandlung maßgebend, § 9 Abs. 2 VwKostG. Soweit sie nicht bereits in die Gebühr einbezogen sind und ihre Erstattung vorgesehen ist, werden zusätzlich zu dieser gem. § 10 VwKostG vom Pflichtigen noch Auslagen erhoben. Schuldner der an den Kostengläubiger – das ist der Rechtsträger, dessen Behörde die kostenpflichtige Amtshandlung vornimmt (§ 12 VwKostG) – zu zahlenden Kosten ist gem. § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG vornehmlich derjenige, der „die Amtshandlung veranlaßt“ hat oder zu dessen „Gunsten sie vorgenommen wird.“

6 Zum Entwurf eines Gesetzes über die Verwaltungsgebühren und Auslagen des Bundes (VerwGebG) unter Aufhebung des bisherigen Verwaltungskostengesetzes siehe NWVBl. 2002, Heft 12, S. V.

B. Verwaltungsgebühren auf Länderebene

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B. Verwaltungsgebühren auf Länderebene Die Landesgebührengesetze7 bilden die zentrale Grundlage für die Erhebung von Kosten „als Gegenleistung [ . . . ] für die besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (Amtshandlung) einer Behörde des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen unter der Aufsicht des Landes stehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts [ . . . ] (Verwaltungsgebühren)“, § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW8. Gelten die Landesgebührengesetze insbesondere nicht für „die Kosten der Gemeinden, Gemeindeverbände und der sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts in Angelegenheiten ihrer Selbstverwaltung“ (§ 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 2.1 GebG NRW9) – die Pflichtaufgaben nach Weisung zählen insoweit nicht zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten (§ 1 Abs. 2 S. 2 GebG NRW10) –, so beinhalten sie anders als das Verwaltungskostengesetz des Bundes selbst Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Gebührenverordnungen durch die jeweilige Landesregierung bzw. durch einzelne Landesministerien, § 2 Abs. 2 S. 1 GebG NRW11. Bei den auf der Tatbestandsseite der Tarifstellen dieser Gebührenordnungen12 geregelten gebührenpflichtigen Verwaltungsleistungen handelt es sich entsprechend der Gesetzgebungskompetenz der Länder13 in diesen Bereichen vornehmlich um solche aus dem Gebiet des Baurechts, des DenkBzw. die Kostengesetze der Länder. Eine vollständige Auflistung findet sich im Anhang B. Parallelvorschriften: § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG Bbg.; § 1 Abs. 1 VwKostG MV; § 1 Abs. 1 GebG RP; § 1 Abs. 1 VwKostG SH. Vgl. auch § 1 Abs. 1 GebG BW; Art. 1 Abs. 1 KostG Bay.; § 1 Abs. 1 GebBeitrG Berl.; § 1 Abs. 1 BremGebBeitrG; § 1 Abs. 1 GebG Hbg.; § 1 Abs. 1 HVwKostG; § 1 Abs. 1 NVwKostG; § 1 Abs. 1 SaarlGebG; § 1 Abs. 1 SächsVwKG; § 1 Abs. 1 VwKostG LSA; § 1 Abs. 1 ThürVwKostG. 9 Parallelvorschriften: § 1 Abs. 2 S. 1 Nr. 2.1 GebG Bbg.; § 1 Abs. 2 Nr. 1 VwKostG MV; § 1 Abs. 2 Nr. 1 VwKostG SH. Vgl. auch § 1 Abs. 1 GebG BW; § 1 Abs. 1 lit. b) NVwKostG; § 1 Abs. 2 S. 1 HVwKostG; § 1 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) SaarlGebG; § 1 Abs. 1 SächsVwKG; § 1 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 VwKostG LSA; § 1 Abs. 2 S. 1 ThürVwKostG. Anders: Art. 20 Abs. 1, 3 KostG Bay.; § 1 GebBeitrG Berl.; § 1 Abs. 1 BremGebBeitrG; § 1 Abs. 1 GebG Hbg; § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG RP. 10 Parallelvorschrift: § 1 Abs. 2 S. 2 GebG Bbg. 11 Parallelvorschriften: § 2 Abs. 1 S. 1 GebG BW; § 6 Abs. 1 GebBeitrG Berl.; § 2 Abs. 1 S. 1 GebG Hbg. Vgl. auch Art. 5 Abs. 1 KostG Bay.; § 2 Abs. 2 GebG Bbg.; § 3 Abs. 1 BremGebBeitrG; § 2 Abs. 1 HVwKostG; § 2 Abs. 1, 2 VwKostG MV; § 3 Abs. 4 NVwKostG; § 2 Abs. 3 GebG RP; § 5 Abs. 1 SaarlGebG; § 6 Abs. 2 S. 1 SächsVwKG; § 3 Abs. 4 VwKostG LSA; § 2 Abs. 2 VwKostG SH; § 21 Abs. 1 ThürVwKostG. Daneben sind noch in weiteren landesrechtlichen Vorschriften Ermächtigungsgrundlagen zum Erlass von Verwaltungsgebührenordnungen enthalten, beispielsweise in § 77 Abs. 2 VwVG NRW (Nachweise zu dessen Parallelvorschriften in den übrigen Bundesländern finden sich bei Engelhardt / App, Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz Verwaltungszustellungsgesetz, § 19 Anm. 5.). 12 Neben den ebenfalls existierenden besonderen sei hier nur auf die allgemeinen Landesgebührenverordnungen (siehe Anhang B.) hingewiesen. 13 Vgl. Erster Teil A. Fn. 2 zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Verwaltungsgebühren. 7 8

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1. Teil: Empirisches Vorkommen

malschutzes, des Forst-, Jagd- und Fischereiwesens, des Schul- und Hochschulwesens sowie um gewerbe- und immissionsschutzrechtliche, polizeiliche und ordnungsrechtliche, verkehrsrechtliche sowie wasser-, abfall- und abgrabungsrechtliche Angelegenheiten.14 So ist z. B. eine Verwaltungsgebühr zu zahlen für die Entscheidung über die Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung und Erweiterung von Gebäuden im Sinne von § 68 Abs. 1 S. 1 BauO NRW (Tarifstelle 2.4.1.1 AVerwGebO NRW; die Gebührenhöhe beträgt 6 v.T. der Bausumme), die Entscheidung gem. § 13 oder § 14 Abs. 2 DSchG NRW einschließlich der Überwachung der danach erlaubten Maßnahmen (Tarifstelle 4a.1 AVerwGebO NRW; Gebührenhöhe: 10,– bis 150,– Euro), die Jägerprüfung (Tarifstelle 8.3.1.1 AVerwGebO NRW; Gebührenhöhe: 150,– Euro), die Entscheidung über die Erlaubnis zum Betrieb eines Gaststättengewerbes (§ 2 Abs. 1 GastG) (Tarifstelle 12.14.1 lit. a) AVerwGebO NRW; Gebührenhöhe: 150,– bis 3.000,– Euro), die Entscheidung über die Genehmigung (§§ 4, 6 BImSchG) einer im Anhang der 4. BImSchV genannten Anlage mit Errichtungskosten (E) bis zu 50.000.000,– Euro (Tarifstelle 15a.1.1 1. SpStr b) AVerwGebO NRW; Gebührenhöhe: 2.750 + 0,003 * (E-500.000) Euro), den Einsatz von Polizeikräften aufgrund einer Alarmierung durch eine Überfall- und Einbruchmeldeanlage (Tarifstelle 18.4 AVerwGebO NRW; Gebührenhöhe: 87,– Euro), die Entscheidung über einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 LHV NRW nach Aktenlage (Tarifstelle 18a.1.2 AVerwGebO NRW; Gebührenhöhe: 60,– Euro), die Entscheidung über Anträge auf Zustimmung zur Führung ausländischer Grade (Tarifstelle 21.2.1 AVerwGebO NRW; Gebührenhöhe: 50,– bis 200,– Euro), die Genehmigung für den Bau, den Betrieb und die Linienführung von Straßenbahnen und Obussen (Tarifstelle 24.2.1 AVerwGebO NRW; Gebührenhöhe: von den Baukosten für die ersten 2.000.000,– Euro 0,1 v.H.), die Entscheidung über die Bewilligung der Gewässerbenutzung (§ 8 WHG) (Tarifstelle 28.1.1.1 AVerwGebO NRW; Gebührenhöhe: 0,2 v.H. des Werts der Benutzung, mindestens jedoch 1.600,– Euro) und das Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeugs (§ 7a Abs. 1 Nr. 7 KostO NRW; Gebührenhöhe: 25,– bis 150,– Euro). Rechtsgebietsunabhängig sind in den Landesgebührengesetzen schließlich noch Regelungen hinsichtlich der für Anträge (§ 15 Abs. 1, 2 GebG NRW15) und Widersprüche (§ 15 Abs. 3, 4 GebG NRW16) zu entrichtenden Verwaltungsgebühren zu 14 Einen repräsentativen Überblick über diejenigen Rechtsbereiche, in denen die Länder Verwaltungsgebühren erheben, verschaffen die Inhaltsübersichten der im Anhang B. genannten allgemeinen Landesgebührenverordnungen. 15 Parallelvorschriften: § 11 GebG BW; Art. 8 KostG Bay.; § 15 Abs. 1, 2 GebG Bbg.; § 9 BremGebBeitrG; § 12 Abs. 1, 2 GebG Hbg.; §§ 2 Abs. 1 S. 2, 4 Abs. 2, 5, 6 HVwKostG; § 15 Abs. 1, 2 VwKostG MV; § 15 Abs. 1, 2 GebG RP; § 9 SaarlGebG; § 10 SächsVwKG; § 15 Abs. 1, 2 VwKostG SH; § 4 Abs. 1, 2 ThürVwKostG. 16 Parallelvorschriften: Art. 9 KostG Bay.; § 16 GebBeitrG Berl.; § 15 Abs. 3, 4 GebG Bbg.; § 8 BremGebBeitrG; §§ 3 Abs. 2, 12 Abs. 3, 4 GebG Hbg.; §§ 2 Abs. 1 S. 2, 4 Abs. 3,

B. Verwaltungsgebühren auf Länderebene

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finden; letztere variieren im Fall der Erfolglosigkeit zwischen 5,– bis 510,– Euro (§ 15 Abs. 4 S. 1 Hs. 1 GebG RP17), 75 v.H. (§ 8 Abs. 1 S. 2 BremGebBeitrG18), dem Einfachen (§ 15 Abs. 3 S. 1 GebG NRW19) sowie dem Eineinhalbfachen (Art. 9 Abs. 1 S. 1 KostG Bay.20) der für die vorausgegangene Sachentscheidung zu zahlenden Gebühr.21 Die in den Landesgebührengesetzen ebenfalls anzutreffenden Bestimmungen betreffend die sachliche und persönliche Gebührenfreiheit (§§ 7, 8 GebG NRW22) sowie die Bemessung der Gebührensätze (§ 3 GebG NRW23) sind mit den korrespondierenden Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes des Bundes24 weitgehend identisch. Ausschließlich in den Landesgebührengesetzen enthalten sind jedoch folgende Vorgaben: „Bei der Ermittlung des Verwaltungsaufwands“ sind die „Ergebnisse von Kosten- / Leistungsrechnungen zu berücksichtigen“25, sollen die nach „betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Gesamtkosten der betreffenden Verwaltungseinheit“ nicht unterschritten werden26 bzw. soll die Gebühr den „Verwaltungsaufwand aller Beteiligten decken (Kostendeckungsgebot)“27 oder das Gebührenaufkommen „den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Aufwand des Verwaltungszweiges [ . . . ] nicht übersteigen“28.

5 bis 7 HVwKostG; § 15 Abs. 3, 4 VwKostG MV; § 12 NVwKostG; § 15 Abs. 4 bis 6 GebG RP; § 9a SaarlGebG; § 11 SächsVwKG; § 13 VwKostG LSA; § 15 Abs. 3, 4 VwKostG SH. 17 Vgl. ebenfalls § 9a Abs. 1 Hs. 1 SaarlGebG. 18 Parallelvorschrift: § 4 Abs. 3 S. 1 HVwKostG. 19 Parallelvorschriften: § 16 Abs. 2 S. 1 GebBeitrG Berl.; § 15 Abs. 3 S. 2 GebG Bbg. Vgl. auch § 15 Abs. 3 S. 2 VwKostG MV; § 15 Abs. 3 S. 2 Hs. 1 VwKostG SH. 20 Parallelvorschriften: § 12 Abs. 1 S. 1 NVwKostG; § 11 Abs. 1 S. 1 SächsVwKostG; § 13 Abs. 2 S. 1 VwKostG LSA. 21 Weitere Beispiele für Verwaltungsleistungen, für die in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich hohe Verwaltungsgebühren verlangt werden, nennt Maiwald, GewArch 1993, S. 45 (50). 22 Parallelvorschriften: §§ 5, 6 GebG BW; Art. 3, 4 KostG Bay.; § 2 Abs. 2 GebBeitrG Berl.; §§ 7, 8 GebG Bbg.; §§ 6, 7 BremGebBeitrG; §§ 10, 11 GebG Hbg.; §§ 7, 8 HVwKostG; §§ 7, 8 VwKostG MV; § 2 NVwKostG; §§ 7, 8 GebG RP; § 3 SaarlGebG; §§ 3, 4 SächsVwKostG; § 2 VwKostG LSA; §§ 7, 8 VwKostG SH; §§ 2, 3 ThürVwKostG. 23 Parallelvorschriften: § 2 Abs. 1 S. 2 GebG BW; Art. 5 Abs. 2 KostG Bay.; § 3 GebG Bbg.; § 4 Abs. 2 S. 1 BremGebBeitrG; § 6 Abs. 1 GebG Hbg.; § 3 HVwKostG; § 3 Abs. 2 S. 2 NVwKostG; § 3 VwKostG MV; § 3 GebG RP; § 6 Abs. 3 S. 1, 3 SaarlGebG; § 6 Abs. 2 S. 2 SächsVwKG; § 3 Abs. 2 VwKostG LSA; § 3 VwKostG SH; § 21 Abs. 4 ThürVwKostG. Nach § 8 Abs. 2 GebBeitrG Berl. sind „die Verwaltungsgebühren [ . . . ] unter Berücksichtigung der Kosten des Verwaltungszweiges festzusetzen“. 24 Zu diesen siehe Erster Teil A. 25 Art. 5 Abs. 3 S. 1 KostG Bay. 26 § 6 Abs. 1 S. 1, 2 GebG Hbg. 27 § 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG. Vgl. auch § 6 Abs. 2 S. 2 SächsVwKG. 28 § 3 Abs. 2 S. 1 NVwKostG. Vgl. ferner § 6 Abs. 3 S. 1, 3 SaarlGebG.

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1. Teil: Empirisches Vorkommen

Inhaltliche Übereinstimmungen zwischen dem Verwaltungskostengesetz des Bundes und den Gebührengesetzen der Länder lassen sich ferner hinsichtlich der gesetzlich vorgesehenen Gebührenbemessungsarten konstatieren, erwähnt doch beispielsweise § 4 GebG NRW29 zusätzlich zu den in dessen Parallelvorschrift auf Bundesebene30 genannten Fest-, Wert- und Rahmengebühren lediglich noch die Dauer der Amtshandlung als eine solche. Gleiches gilt im Hinblick auf die Pauschgebühren (§ 5 GebG NRW31), die für die Konkretisierung einer Rahmengebühr im Einzelfall maßgeblichen Kriterien (§ 9 Abs. 1 GebG NRW32), die Berechnung von Wertgebühren (§ 9 Abs. 2 GebG NRW33), die Erhebung von Auslagen (§ 10 GebG NRW34) sowie die Ermittlung des Kostengläubigers (§ 12 GebG NRW35) und -schuldners (§ 13 GebG NRW36). 29 Parallelvorschriften: Art. 5 Abs. 1 S. 2 KostG Bay.; § 4 Abs. 1 GebG Bbg.; § 4 Abs. 3 BremGebBeitrG; § 7 Abs. 1 GebG Hbg.; § 5 HVwKostG; § 4 VwKostG MV; § 4 GebG RP; § 6 Abs. 2 SaarlGebG; § 11 VwKostG LSA; § 4 VwKostG SH; § 21 Abs. 2 ThürVwKostG. 30 Zu dieser siehe Erster Teil A. 31 Parallelvorschriften: § 5 GebG Bbg.; § 5 Abs. 3 BremGebBeitrG; § 8 GebG Hbg.; § 6 Abs. 3 HVwKostG; § 5 VwKostG MV; § 10 NVwKostG; § 5 GebG RP; § 5 VwKostG SH; § 10 ThürVwKostG. Vgl. Art. 5 Abs. 2 S. 2 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 KostG Bay.; § 9 Abs. 3 SaarlGebG; § 9 Abs. 2 SächsVwKG. 32 Parallelvorschriften: § 8 GebG BW; Art. 6 Abs. 2 KostG Bay.; § 9 Abs. 1 GebG Bbg.; § 4 Abs. 2 S. 2 BremGebBeitrG; §§ 7 Abs. 3, 6 Abs. 1, 2 GebG Hbg.; §§ 6 Abs. 2, 3 Abs. 1 HVwKostG; § 9 Abs. 1 VwKostG MV; § 9 Abs. 1 NVwKostG; § 9 Abs. 1 GebG RP; § 7 SaarlGebG; §§ 8, 6 Abs. 2 S. 2 bis 4 SächsVwKG; § 10 VwKostG LSA; § 9 Abs. 1 VwKostG SH; § 9 ThürVwKostG. 33 Parallelvorschriften: § 9 GebG BW; Art. 5 Abs. 4 KostG Bay.; § 9 Abs. 2 GebG Bbg.; § 5 Abs. 2 BremGebBeitrG; § 7 Abs. 2 GebG Hbg.; § 6 Abs. 1 HVwKostG; § 9 Abs. 2 VwKostG MV; § 9 Abs. 2 NVwKostG; § 9 Abs. 2 GebG RP; § 8 SaarlGebG; § 10 Abs. 2 VwKostG LSA; § 9 Abs. 2 VwKostG SH; § 8 ThürVwKostG. 34 Parallelvorschriften: Art. 10 KostG Bay.; § 5 GebBeitrG Berl.; § 10 GebG Bbg.; § 11 BremGebBeitrG; § 5 GebG Hbg.; § 9 HVwKostG; § 10 VwKostG MV; § 13 NVwKostG; § 10 GebG RP; § 2 SaarlGebG; § 12 SächsVwKG; § 14 VwKostG LSA; § 10 VwKostG SH; § 11 ThürVwKostG. Vgl. auch § 26 GebG BW. 35 Parallelvorschriften: § 10 HVwKostG; § 12 VwKostG MV; § 12 Abs. 1 GebG RP; § 12 VwKostG SH. Vgl. auch Art. 1 Abs. 2 KostG Bay.; § 12 GebG Bbg.; § 4 Abs. 1 NVwKostG; § 11 SaarlGebG; § 4 VwKostG LSA; § 5 ThürVwKostG. Anders: § 1 Abs. 1 GebG BW; § 1 Abs. 1 GebBeitrG Berl.; § 1 Abs. 1 BremGebBeitrG; § 1 Abs. 1 GebG Hbg.; § 1 Abs. 1 SächsVwKG. 36 Gem. § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 GebG NRW ist Kostenschuldner, „wer die Amtshandlung zurechenbar verursacht“. Hierzu siehe Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drucksache 12 / 3730, S. 118; 3.5. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AVVGebG NRW) (Runderlass des Innenministeriums vom 10. 11. 2000 (MBl. NRW S. 1590)); Rosenbach, NWVBl. 2001, S. 289 (294 ff.), jeweils m. w. N. Demgegenüber stellen § 4 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 GebG BW, Art. 2 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 KostG Bay, § 10 Abs. 1 GebBeitrG Berl., § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 GebG Bbg., § 13 Abs. 1 Var. 2 BremGebBeitrG, § 9 Abs. 1 Nr. 5 GebG Hbg., § 11 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 HVwKostG, § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwKostG MV, § 5 Abs. 1 S. 1 NVwKostG, § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 GebG RP, § 12 Abs. 1 Nr. 1 lit. b) SaarlGebG, § 2 Abs. 1 S. 1 Alt. 1 SächsVwKG, § 5 Abs. 1 S. 1 VwKostG LSA, § 13 Abs. 1 Nr. 1 Var. 1 VwKostG SH sowie § 6

C. Verwaltungsgebühren auf kommunaler Ebene

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C. Verwaltungsgebühren auf kommunaler Ebene Die Ermächtigungsgrundlagen für die von den Gemeinden und Gemeindeverbänden (§ 1 Abs. 1 KAG NRW37) erlassenen Verwaltungsgebührensatzungen 38 (vgl. § 2 Abs. 1 S. 1 KAG NRW39) finden sich hauptsächlich40 in den Kommunalabgabengesetzen41 der Länder42 (etwa: § 4 Abs. 1 i.V.m. § 5 KAG NRW43), welche allerdings im Gegensatz zum Verwaltungskostengesetz des Bundes und den Landesgebührengesetzen unterschiedlich detaillierte Vorgaben in Bezug auf die Gebührenhöhe bereithalten. Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 ThürVwKostG darauf ab, wer die Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit „veranlaßt“ bzw. zu ihrer Erbringung „Anlaß“ gegeben hat. 37 Parallelvorschriften: § 1 Abs. 1 KAG Bbg.; § 1 Abs. 1 SaarlKAG. Vgl. auch § 1 KAG BW; § 1 Abs. 1 HKAG; § 1 Abs. 1 KAG MV; § 1 Abs. 1 NKAG; § 1 Abs. 1 KAG-LSA; § 1 Abs. 1 KAG SH; § 1 Abs. 1 ThürKAG. 38 Als Beispiel für eine solche sei die AVerwGS BO (Fundstelle im Anhang D.) genannt. 39 Parallelvorschriften: § 2 Abs. 1 S. 1 KAG BW; § 2 Abs. 1 S. 1 KAG Bbg.; § 2 S. 1 HKAG; § 2 Abs. 1 S. 1 KAG MV; § 2 Abs. 1 S. 1 NKAG; § 2 Abs. 1 S. 1 SaarlKAG; § 2 Abs. 1 S. 1 KAG-LSA; § 2 Abs. 1 S. 1 KAG SH; § 2 Abs. 1 ThürKAG. 40 Da in Bayern die Kostenerhebung durch kommunale Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts in Art. 20 KostG Bay. geregelt ist, finden sich im KAG Bay. keine Bestimmungen in Bezug auf die Erhebung von Verwaltungsgebühren. Entsprechendes gilt für Rheinland-Pfalz (dort siehe § 2 Abs. 5 GebG RP) sowie für Sachsen (vgl. § 25 SächsVwKG). 41 Hinsichtlich Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen siehe die im Anhang C. angegebenen Gesetze. Für Bayern, Rheinland-Pfalz und Sachsen gelten die in Fn. 40 gemachten Ausführungen. In Berlin, Bremen und Hamburg existieren neben den jeweiligen Landesgebührengesetzen (siehe Anhang B.) keine Kommunalabgabengesetze. 42 Die in Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Selbstverwaltung reicht als Grundlage für den Erlass von Abgabensatzungen durch die Gemeinden nicht aus. Vielmehr ist hierfür eine (spezielle) Ermächtigung in Form eines Parlamentsgesetzes erforderlich, siehe Mohl, KStZ 1997, S. 170; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 846; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 235. Hieran hat auch Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG nichts geändert, siehe Friauf, GewArch 1996, S. 265 (268) m. w. N. 43 Parallelvorschriften: § 4 Abs. 1 i.V.m. § 5 KAG Bbg.; § 4 Abs. 1 i.V.m. § 5 KAG MV; § 4 Abs. 1 i.V.m. § 5 SaarlKAG; § 4 Abs. 1 i.V.m. § 5 KAG SH. Vgl. ebenfalls § 8 KAG BW; § 9 HKAG; § 11 ThürKAG. § 1 KAG NRW ist keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von kommunalen Abgabensatzungen; diese ist vielmehr in den §§ 3 bis 11 KAG NRW enthalten. § 4 Abs. 1 KAG NRW beinhaltet eine allgemeine Ermächtigung, welche u. a. durch § 5 KAG NRW konkretisiert wird. Siehe: Verwaltungsverordnung zum Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein Westfalen (KAG) zu § 1 Nr. 1 und zu § 4 Nr. 1 (Runderlass des Innenministers vom 28. 10. 1969 (MBl. NW S. 1880)). Nach § 4 Abs. 1 NKAG und § 4 Abs. 1 KAG-LSA sind die Gemeinden und Landkreise zur Erhebung von Verwaltungsgebühren nicht nur „berechtigt“, sondern sie „erheben“ diese (hierzu: Lichtenfeld, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 4 Rn. 11). Zur haushaltsrechtlichen (etwa: § 76 Abs. 1 GO NRW) Verpflichtung zur Abgabenerhebung vgl. Dorn, Kommunales Abgabenrecht, Rn. 130.

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1. Teil: Empirisches Vorkommen

So beschränkt sich beispielsweise § 4 Abs. 2 KAG NRW44 auf eine Legaldefinition der Verwaltungsgebühr – diese stelle eine „Gegenleistung für eine besondere Leistung – Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit – der Verwaltung (Verwaltungsgebühren)“ dar – und begrenzt § 5 Abs. 1 KAG NRW45 die Voraussetzungen, unter denen diese erhoben werden darf, auf die Fälle, in denen „die Leistung der Verwaltung von dem Beteiligten beantragt worden ist oder wenn sie ihn unmittelbar begünstigt“, wobei besondere „bare Auslagen“ zusätzlich „zu ersetzen“ sind (§ 5 Abs. 7 S. 1 KAG NRW46). Einzig § 5 Abs. 4 KAG NRW47 bestimmt hinsichtlich der Gebührenhöhe, dass „das veranschlagte Gebührenaufkommen [ . . . ] die voraussichtlichen Ausgaben für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen“ soll. Ein anderer Befund bietet sich demgegenüber etwa in § 8 KAG BW. Nach Nennung der Erhebungsvoraussetzungen der Verwaltungsgebühr in Abs. 148 – die betreffende Amtshandlung muss „auf Veranlassung oder im Interesse einzelner“ vorgenommen werden – finden sich in Abs. 249 Grundsätze für die Bemessung der Gebührensätze. Diese sind „nach dem Verwaltungsaufwand und dem wirtschaftlichen oder sonstigen Interesse der Gebührenschuldner zu bemessen. Sollen Verwaltungsgebühren nach festen Sätzen erhoben werden, kann das wirtschaftliche oder sonstige Interesse der Gebührenschuldner unberücksichtigt bleiben.“ Auslagen sind gem. § 8 Abs. 4 S. 1 KAG BW grundsätzlich in der Verwaltungsgebühr inbegriffen und können nur dann „besonders“ verlangt werden, „soweit sie das übliche Maß erheblich übersteigen“, § 8 Abs. 4 S. 2 Hs. 1 KAG BW. Im Übrigen nimmt § 8 Abs. 3 S. 1 Hs. 1 KAG BW50 u. a. auf § 4 (Gebührenschuldner), § 5 (sachliche Gebührenfreiheit), § 8 (Rahmengebühr) und § 9 (Wertgebühr) GebG BW51 Bezug. Ebenso wie den Landesgebührengesetzen52 ist nahezu allen Kommunalabgabengesetzen gemein, dass sie gesonderte Bestimmungen betreffend Verwaltungsgebühren für Anträge (§ 5 Abs. 2 KAG NRW53) und Widerspruchsbescheide (§ 5 Abs. 3 KAG NRW54) beinhalten. 44 Parallelvorschriften: § 4 Abs. 2 KAG Bbg.; § 4 Abs. 1 KAG MV; § 4 Abs. 2 SaarlKAG; § 4 Abs. 1 KAG SH. Vgl. auch § 9 Abs. 1 HKAG; § 4 Abs. 1 NKAG; § 4 Abs. 1 KAG-LSA; §§ 10, 11 ThürKAG. 45 Parallelvorschrift: § 5 Abs. 1 KAG Bbg. 46 Parallelvorschriften: § 5 Abs. 7 S. 1 KAG Bbg.; § 5 Abs. 7 S. 1 KAG MV; § 5 Abs. 5 KAG SH. Vgl. auch § 11 Abs. 1 S. 2 ThürKAG. 47 Parallelvorschriften: § 5 Abs. 4 KAG Bbg.; § 5 Abs. 4 KAG MV. 48 Vgl. auch § 9 Abs. 1 S. 1 HKAG; § 5 Abs. 1 KAG MV; § 5 Abs. 1 SaarlKAG; § 4 Abs. 1 KAG-LSA; § 5 Abs. 1 KAG SH; § 11 Abs. 1 S. 1 ThürKAG. 49 Vgl. ferner § 9 Abs. 2 HKAG; § 11 Abs. 2 ThürKAG. 50 Vgl. auch § 9 Abs. 3 HKAG; § 4 Abs. 4 NKAG; § 5 Abs. 4 SaarlKAG; § 4 Abs. 4 KAG-LSA; § 11 Abs. 4 ThürKAG. 51 Zu §§ 4, 5, 8 und 9 GebG BW siehe Erster Teil B. 52 Zu diesen siehe Erster Teil B. 53 Parallelvorschriften: § 5 Abs. 2 KAG Bbg.; § 5 Abs. 2 KAG MV; § 5 Abs. 3 KAG SH.

D. Verwaltungsgebühren auf europäischer Ebene

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Als Beispiele für auf Grundlage von kommunalen Satzungen erhobene Verwaltungsgebühren seien diejenigen für die Ausstellung von Sondernutzungserlaubnissen (Tarif-Nr. 32 / 02 der Anlage zur AVerwGS BO; die Gebührenhöhe beträgt 5,– bis 2.556,– Euro), ärztliche und zahnärztliche Untersuchungen, Gutachten, Stellungnahmen (Tarif-Nr. 53 / 01 der Anlage zur AVerwGS BO; Gebührenhöhe: 10,– bis 350,– Euro), die Erteilung einer Wohnberechtigungsbescheinigung nach § 5 Abs. 1 S. 2 lit. b) und c) WoBindG (Tarif-Nr. 60 / 06 der Anlage zur AVerwGS BO; Gebührenhöhe: 30,60 Euro), die Genehmigung eines Vertrages nach dem Baugesetzbuch (Tarif-Nr. 61 / 01 der Anlage zur AVerwGS BO; Gebührenhöhe: 127,80 Euro) und die Entscheidung über die Erteilung einer Teilungsgenehmigung nach § 19 BauGB (Tarif-Nr. 63 / 02 der Anlage zur AVerwGS BO; Gebührenhöhe: 30,– bis 150,– Euro) genannt.

D. Verwaltungsgebühren auf europäischer Ebene Entsprechend den beiden Vollzugsformen des Gemeinschaftsrechts – gemeinschaftsunmittelbarer bzw. direkter Vollzug durch die Gemeinschaftsorgane selbst sowie mitgliedstaatliche bzw. indirekte Vollziehung durch die Organe der Mitgliedstaaten55 – hat die Europäische Gemeinschaft auf zwei Arten von ihrer partiellen Kompetenz56 zum Erlass von (verwaltungs-57)gebührenrechtlichen Vorschriften Gebrauch gemacht. Zum einen können solche Normen nachgewiesen werden, welche die Zahlung von (Verwaltungs-)Gebühren für Handlungen von Or54 Parallelvorschriften: § 5 Abs. 3 KAG Bbg.; § 5 Abs. 3 KAG MV; § 4 Abs. 3a KAGLSA; § 5 Abs. 4 KAG SH; § 11 Abs. 3 Thür KAG. 55 Näher zu den beiden Vollzugstypen des Gemeinschaftsrechts: Schweitzer / Hummer, Europarecht, Rn. 424 ff.; Oppermann, Europarecht, Rn. 636; Streinz, Europarecht, Rn. 464 ff., 467. 56 Zu dieser siehe noch im Fünften Teil B. 57 Regelungen speziell in Bezug auf die Gebührenart „Verwaltungsgebühr“ finden sich im primären Gemeinschaftsrecht überhaupt nicht – auch die „Gebühr“ wird lediglich in Art. 77 Abs. 1 EGV im Titel V über den Verkehr erwähnt – und ebenfalls auf sekundärrechtlicher Ebene lassen sich nur einige wenige Bestimmungen ausmachen, welche innerhalb der Abgabenkategorie „Gebühr“ noch weiter differenzieren und konkret die Erhebung von „Verwaltungsgebühren“ zum Gegenstand haben, wie z. B. Kapitel I Nr. 1 lit. e) ii) a) des Anhangs zur (nicht mehr rechtskräftigen) Richtlinie 93 / 118 / EG des Rates vom 22. Dezember 1993 zur Änderung der Richtlinie 85 / 73 / EWG über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (Abl. EG Nr. L 340 vom 31. 12. 1993, S. 15, ber. Abl. EG Nr. L 280 vom 19. 10. 1994, S. 91). Explizite Erwähnung findet die Verwaltungsgebühr in den Urteilen EuGH, Slg. 1966, 220; 1979, 3369; 1980, 1205; 1984, 349; 1992, I-5567; 1993, I-1663; 1996, I-1029; 1998, I-2975 und I-6337; 1999, I-1181, I-5087 und I-5153; 2000, I-9601; 2001, I-1 sowie in den Schlussanträgen EuGH, Slg. 1992, I-2613; 1997, I-1035; 1998, I-2975 und I-6337; 1999, I-4773; 2000, I-5681 und I-8237; 2001, I-1; 2002, I-691.

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1. Teil: Empirisches Vorkommen

ganen der Europäischen Gemeinschaft an diese selbst anordnen. Zum anderen finden sich Rechtsakte, die an die Mitgliedstaaten adressiert sind und diesen in den der Europäischen Gemeinschaft eigenen Handlungsformen (Art. 249 EGV) Vorgaben in Bezug darauf machen, für welche Tätigkeiten ihrer Behörden und in welcher Höhe sie den Bürger mit (Verwaltungs-)Gebühren belasten dürfen oder gar müssen58.

I. Gemeinschaftsunmittelbarer (direkter) Vollzug Da die Erhebung einer Verwaltungsgebühr die Erbringung einer Verwaltungstätigkeit voraussetzt,59 Gemeinschaftsrecht jedoch überwiegend von den Mitgliedstaaten vollzogen wird, stellt der gemeinschaftsunmittelbare (direkte) Vollzug60 – und damit die Existenz von Vorschriften, welche die Entrichtung von (Verwaltungs-)Gebühren für Amtshandlungen von Organen der Europäischen Gemeinschaft an diese selbst vorsehen – den Ausnahmefall dar, welcher nur dann einmal an Relevanz gewinnt, wenn das primäre Gemeinschaftsrecht diesen Vollzugstyp entweder selbst ausdrücklich anordnet oder zum Erlass entsprechenden Sekundärrechts ermächtigt. Bei den Bereichen, auf den sich diese Art des Vollzugs erstreckt, handelt es sich v.a.61 um die des Wettbewerbs- (Art. 85, 86 Abs. 3 EGV) und des Beihilfenrechts (Art. 88 EGV) sowie die der Handels- und Sozialpolitik (Art. 147 EGV). Zuständiges Organ für den hier allein interessierenden externen62 gemeinschaftsunmittelbaren Vollzug gegenüber Mitgliedstaaten und Individuen ist neben dem Rat und den Verwaltungsstellen63 hauptsächlich64 die Kommission, wobei die übliche Form des gemeinschaftsrechtlichen Verwaltungshandelns in der der Entscheidung (Art. 249 Abs. 4 EGV) besteht. 58 Zur mitunter existierenden gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Gebührenerhebung siehe Wenger, VBlBW 2001, S. 81 (90) m. w. N. 59 Vgl. Erster Teil A., B. und C. 60 Zum gemeinschaftsunmittelbaren Vollzug: Schweitzer / Hummer, Europarecht, Rn. 425 ff., 429 ff., 433 ff.; Oppermann, Europarecht, Rn. 638 f., Streinz, Europarecht, Rn. 464 ff., 468 ff., 477 ff. 61 Weitere Nachweise finden sich bei Schweitzer / Hummer, Europarecht, Rn. 426. 62 Zum gemeinschaftsinternen Bereich gehören beispielsweise Personalangelegenheiten, der Haushaltsvollzug (Art. 274 Abs. 1 EGV) sowie die innere Organisation, siehe Streinz, Europarecht, Rn. 465. 63 Diese sind partiell sogar mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit und Entscheidungsbefugnis ausgestattet. Hervorzuheben sind in diesem Zusammenhang die vorwiegend auf der Grundlage des Art. 308 EGV geschaffenen Agenturen der Gemeinschaft. Siehe ferner die bei Schweitzer / Hummer, Europarecht, Rn. 431 Genannten. 64 Nach der sog. „Meroni-Doktrin“ (EuGH, Slg. 1958, 16 (42 ff.)) resultiert aus der Organisationsgewalt der Gemeinschaft nur eine eingeschränkte Befugnis des betreffenden Gemeinschaftsorgans zur Einrichtung von nachgeordneten Behörden; andernfalls wäre das institutionelle Gleichgewicht der Gemeinschaft gefährdet.

D. Verwaltungsgebühren auf europäischer Ebene

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Als Beispiel für eine aus Sicht des deutschen Rechts als Verwaltungsgebühr zu bezeichnende Abgabe aus diesem Bereich sei die Grundgebühr für die Anmeldung einer Gemeinschaftsmarke (Art. 26 Abs. 2 Regel 4 lit. a)) nach Art. 2 Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2869 / 95 der Kommission vom 13. Dezember 1995 über die an das Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (Marken, Muster und Modelle) zu entrichtenden Gebühren65 genannt.

II. Mitgliedstaatlicher (indirekter) Vollzug Für den Regelfall des (unmittelbaren wie mittelbaren)66 mitgliedstaatlichen (indirekten) Vollzugs67 des Gemeinschaftsrechts nach hauptsächlich nationalem Verwaltungsrecht finden sich europarechtliche Vorgaben im Hinblick auf die (Verwaltungs-)Gebühr beispielsweise68 in Normen wie Art. 11 Abs. 1 S. 1 der Richtlinie 97 / 13 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste69, wonach die Mitgliedstaaten sicherzustellen haben, „daß von dem Unternehmen im Rahmen der Genehmigungsverfahren nur die Gebühren erhoben werden, die die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigung anfallenden Verwaltungskosten abdecken.“ Des Weiteren sei Art. 5 der Richtlinie 2003 / 4 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90 / 313 / EWG des Rates70 angeführt, nach dessen Abs. 1 der Zugang zu bestimmten öffentlichen Verzeichnissen und Listen sowie die Einsichtnahmen in die beantragten Informationen an Ort und Stelle kostenfrei sind und der in Abs. 2 bestimmt, dass die Behörden für die Bereitstellung von Umweltinformationen eine Gebühr erheben, die jedoch eine angemessene Höhe nicht überschreiten darf.71 Ferner sei in diesem Zusammenhang auf die Richtlinie 96 / 43 / EG des Rates vom 26. Juni 1996 zur Änderung und Kodifizierung der Richtlinie 85 / 73 / EWG zur Sicherstellung der Finanzierung der veterinär- und hygienerechtlichen Kontrollen von lebenden Tieren und bestimmten tierischen Erzeugnissen sowie zur Abl. EG Nr. L 303 vom 15. 12. 1995, S. 33. Hierzu: Schweitzer / Hummer, Europarecht, Rn. 427 f.; Streinz, Europarecht, Rn. 467. 67 Näher zu dieser Vollzugsform: Schweitzer / Hummer, Europarecht, Rn. 427 f.; 437 ff.; Oppermann, Europarecht, Rn. 640 ff.; 646 ff.; Streinz, Europarecht, Rn. 467; 470 ff.; 479 ff. 68 Weitere Beispiele nennt Wenger, VBlBW 2001, S. 81 (87 f.). 69 Abl. EG Nr. L 117 vom 07. 05. 1997, S. 15. 70 Abl. EG Nr. L 41 vom 14. 02. 2003, S. 26. 71 Zu dem nach Art. 5 Abs. 3 dieser Richtlinie geforderten Gebührenverzeichnis vgl. bereits Erster Teil A. 65 66

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1. Teil: Empirisches Vorkommen

Änderung der Richtlinien 90 / 675 / EWG und 91 / 496 / EWG72 hingewiesen.73 Soweit die bundesrechtlichen Transformationsregelungen dieser zum Teil noch umsetzungsbedürftigen Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft die Kompetenz für die Bestimmung der Tatbestände und für die Bemessung der Gebühren im Rahmen der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben den Ländern zuweisen (so etwa § 24 Abs. 2 FlHG), ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Landesgesetzgeber gehalten, durch Rechtssatz festzulegen, ob und wie dieser gemeinschaftsrechtliche Spielraum auszufüllen ist.74 Als Reaktion75 hierauf haben einige Länder ihre Landesgebührengesetze um eine Norm wie die des § 8a S. 1 GebG BW76 ergänzt, wonach für Amtshandlungen, „für die Gebührenvorschriften in Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft maßgebend sind“, die Gebühren „nach Maßgabe dieser Gebührenvorschriften zu bemessen sind.“ Sollen dadurch Gebührenregelungen in gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften unter Beachtung des Bestimmtheitsgrundsatzes in nationales Recht umgesetzt werden,77 so geht § 8a S. 2 GebG BW78 noch darüber hinaus: „Durch Rechtsverordnung [ . . . ] können die Gebühren abweichend bemessen werden, soweit die Gebührenvorschriften der Rechtsakte dies zulassen.“79 Hintergrund dieser Bestimmung ist, dass die gemeinschaftsdurchschnittlichen Pauschalgebühren die Kosten der staatlichen Behörden regelmäßig nicht decken; § 8a GebG BW soll nun dazu dienen, in den dort genannten Fällen die Erhebung von kostendeckenden Gebühren zu ermöglichen.80

Abl. EG Nr. L 162 vom 01. 07. 1996, S. 1. In diesem Zusammenhang vgl. jüngst EuGH, Slg. 2002, I-4611 sowie BVerwG, NVwZ 2003, S. 345 und 480; VGH München, BayVBl. 2003, S. 308 und 309. Ferner: Kunze, NVwZ 2001, S. 291; Wenger, VBlBW 2001, S. 81 (88 f.); Dietz, BayVBl. 2003, S. 299. Zur BSEUntersuchungsgebühr siehe OVG Münster, NVwZ 2002, S. 617. 74 BVerwGE 102, 39 (43). 75 Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drucksache 12 / 2455, S. 13; Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft, Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, BS-Drucksache 16 / 2681, S. 6; Gesetzentwurf der Regierung des Saarlandes, Landtag des Saarlandes, LT-Drucksache 12 / 193, S. 1, 5. 76 Parallelvorschriften: § 6a S. 1 GebG Hbg.; § 3 Abs. 2 Hs. 1 NVwKostG; § 6 Abs. 4 Hs. 1 SaarlGebG; § 3 Abs. 3 Hs. 1 VwKostG LSA. 77 Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drucksache 12 / 2455, S. 13. 78 Parallelvorschriften: § 6a S. 2 GebG Hbg.; § 3 Abs. 2 Hs. 2 NVwKostG; § 6 Abs. 4 Hs. 2 SaarlGebG; § 3 Abs. 3 Hs. 2 VwKostG LSA. 79 Zu derartigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften vgl. EuGH, Slg. 1992, I-5567; 1999, I-5153. 80 Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drucksache 12 / 2455, S. 13. 72 73

E. Zusammenfassung

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E. Zusammenfassung In Gestalt ihrer einfach-gesetzlichen Ausprägung, welche sie durch die Normgeber von Bund und Ländern erfahren hat,81 lässt sich die Verwaltungsgebühr zusammenfassend wie folgt charakterisieren: Die Verwaltungsgebühr ist eine Geldleistung, die als Gegenleistung für eine Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit der Verwaltung erhoben wird. Typischerweise ist sie von demjenigen zu zahlen, der die Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit veranlasst hat oder zu dessen Gunsten diese vorgenommen wurde. Ihre Höhe bemisst sich nach dem mit der Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit verbundenen Verwaltungsaufwand sowie der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit für den Gebührenschuldner.

81 Die von den Gemeinden und Gemeindeverbänden erlassenen verwaltungsgebührenrechtlichen Vorschriften haben sich innerhalb des von den Ländern durch die Kommunalabgabengesetze vorgegebenen Rahmens zu halten (vgl. Erster Teil C., insbesondere Fn. 42); eine eigenständige Prägung durch die Kommunen erfährt die Verwaltungsgebühr daher nicht. Den europarechtlichen Vorschriften kommt hinsichtlich der Verwaltungsgebühr ebenfalls keine typprägende Bedeutung zu, da diese Form des deutschen Abgabenrechts vom Europarecht lediglich punktuell erfasst wird, siehe Erster Teil D. sowie noch unten im Fünften Teil.

3 Wienbracke

Zweiter Teil

Abgrenzung zu anderen Abgabenarten Sind die einfach-gesetzlichen Grundlagen der Verwaltungsgebühr damit herausgearbeitet, so soll nunmehr deren abgabenrechtliches Umfeld näher ins Blickfeld gerückt und die Verwaltungsgebühr zu den bedeutsamsten übrigen Abgabenarten abgegrenzt werden. Im Hinblick auf die damit einhergehende Bildung von Abgabenkategorien sei zuvor jedoch bemerkt, dass das deutsche Abgabenrecht keinesfalls eine systematische Einheit bildet, sondern es sich bei diesem vielmehr um ein historisch gewachsenes Produkt handelt, welches auch nachträglich nicht normativ bindend zu einem einheitlichen Ganzen zusammengefasst worden ist. Den von Rechtsprechung und Literatur durch Typisierung der vorhandenen Abgaben nachträglich gewonnenen Abgabenkategorien kommt daher keinerlei Rechtsverbindlichkeit zu.1 Gleichwohl ginge es zu weit, diesbezüglichen „Fragen der Systematisierung und Katalogbildung“ jegliche Bedeutung abzusprechen,2 dient doch die Bildung von Abgabenkategorien zugleich der Begrenzung der Abgabengewalt: Voraussetzung für die Anwendung (verfassungs-)rechtlicher Maßstäbe ist die genaue Identifizierung des Prüfungsgegenstandes. Nur wenn eine Geldleistungspflicht unter eine bestimmte Abgabenkategorie fällt, sind die in dieser Kategorie gespeicherten Rechtmäßigkeitsanforderungen zugrunde zu legen. Kann sie dagegen keiner der etablierten Abgabenarten zugeordnet werden, so ist sie daraufhin zu untersuchen, ob sie durch neue Rechtfertigungsgründe getragen wird und ist verneinendenfalls ihre Verfassungsmäßigkeit zu negieren.3

1 Fleischer, SteuerStud 1997, S. 113; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 9. 2 Hinsichtlich der kompetenzrechtlichen Zulässigkeit einer nicht-steuerlichen Abgabe grundsätzlich (Ausnahme: Art. 74 Abs. 1 Nrn. 18 und 22, Art. 80 Abs. 2 GG) zu Recht jedoch BVerfGE 93, 319 (345), wonach es insoweit „nicht auf deren begriffliche Zuordnung, sondern allein darauf ankommt, ob sie den Anforderungen standhält, die sich aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben.“ Ebenso: BVerfG, DVBl. 2002, S. 704 (704 f.) und NVwZ 2003, S. 467 (470); H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23 (25); vgl. ferner BVerwGE 108, 108 (111). Demgegenüber vgl. aber auch BVerfG, NVwZ 2003, S. 715. 3 Vgl. Isensee, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (444); Weyreuther, UPR 1988, S. 161; Murswiek, NuR 1994, S. 170 (174); Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 29; Sanden, UPR 1996, S. 181 (182); Birk, in: Kley / Sünner / Willemsen (Hrsg.), Festschrift für Wolfgang Ritter, S. 41 (46 f.); Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115

2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

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Unter dem Begriff „Abgabe“ sind nach nicht unumstrittener Meinung einseitig auferlegte, öffentlich-rechtliche Geldleistungspflichten zu verstehen, die zumindest auch zur Erzielung von Einnahmen dienen und einem Träger hoheitlicher Gewalt zufließen.4 Als Unterfall der öffentlichen Lasten5 – das sind alle auf ein Handeln, Dulden oder Unterlassen gerichteten öffentlich-rechtlichen Leistungspflichten, deren Empfänger der Staat bzw. ein sonstiger Träger hoheitlicher Gewalt ist6 – sind sie einmal abzugrenzen von den Naturallasten als Summe der nicht monetären öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen (Dienst- und Sachleistungen) wie z. B. der Wehr- bzw. Zivildienstpflicht (Art. 12a GG), der Pflicht zur Bekleidung öffentlicher Ehrenämter (Bsp.: § 28 GO NRW), der gemeindlichen Hand- und Spanndienste (vgl. Art. 24 Abs. 1 Nr. 4 Bay. GO) oder der Feuerwehrdienstpflicht (§ 11 Abs. 3 SächsBrandschG).7 Zum anderen bilden aber auch die den Bürger zu einer Geldleistung verpflichtenden Tatbestände des öffentlichen Rechts keine homogene Einheit, sondern lassen sich neben den Abgaben noch sonstige Geldleistungspflichten8 ausmachen, die beispielsweise der Prävention bzw. der Sanktion eines bestimmten Verhaltens (z. B. Geldbußen),9 der Vollstreckung10 (wie etwa Zwangsgelder) oder der Kompensation unfreiwillig erlittener Einbußen des Staates dienen (öffentlich-rechtliche Schadensersatz- und Erstattungsansprüche) und für die speRn. 342 a.E.; Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 82; Hufeld, JZ 2002, S. 871 (876). 4 F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 2, 5. Vgl. ferner BVerfGE 13, 181 (198); BVerwGE 6, 134 (138); P. Kirchhof, Jura 1983, S. 505 (506); Henneke, Jura 1990, S. 63 (65); Erichsen, Jura 1995, S. 47. A.A. dagegen BVerfGE 67, 256 (283); Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 21; Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 6, denen zufolge es für die Einordnung einer Geldzahlungspflicht als Abgabe nicht darauf ankommen soll, ob diese der Einnahmeerzielung dient. Im Ergebnis ordnen jedoch auch diese Autoren die im Text vor Fn. 12 genannten, nicht der Einnahmeerzielung dienenden Geldleistungspflichten ebenfalls nicht den Abgaben zu. 5 Stein, DÖV 1962, S. 493 (495); Stober, JA 1988, S. 250 (251); Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 6. 6 Henneke, Jura 1990, S. 63 (65); Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 348 (Schaubild). 7 P. Kirchhof, in: Görres-Gesellschaft (Hrsg.), Staatslexikon, Erster Band, Stichwort: „Abgaben“ (Spalte 6); T. Schneider, VBlBW 1988, S. 161; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rn. 9 ff. m.w. Beispielen. 8 Vogel, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 87 Rn. 50; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 272. 9 Vgl. auch noch Zweiter Teil A. III. 10 Siehe allerdings auch Erster Teil A. Hinsichtlich der Kosten einer Ersatzvornahme etwa ist zwischen den Kosten der Amtshandlung „Anwendung des Zwangsmittels Ersatzvornahme“ und den Kosten für die im Wege der Ersatzvornahme vorzunehmenden Handlung zu differenzieren, siehe VGH München, BayVBl. 2000, S. 407; vgl. ferner VGH Mannheim, VBlBW 2003, S. 74 und 284 (285); VG Gelsenkirchen, NWVBl. 2002, S. 160 (162). In diesem Zusammenhang sei hingewiesen auf Mertens, Die Kostentragung bei der Ersatzvornahme im Verwaltungsrecht. 3*

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

zielle verfassungsrechtliche Maßstäbe gelten.11 Zwar fließen auch die Gelder hieraus dem Staat zu und vermehren dessen Finanzmittel. Doch ist dies nur eine notwendige Folge ihrer primär nicht auf die Erzielung von Einnahmen, sondern auf die Erreichung der soeben genannten Zwecke gerichteten Bestimmung, was sie aus dem Kreis der Abgaben fallen lässt.12 Nicht zu den Abgaben zählen schließlich auch diejenigen Geldleistungen, die der Staat – wie bei der erwerbswirtschaftlichen Betätigung der Fall – auf privatrechtlicher Grundlage erzielt13 sowie solche, die freiwillig (etwa vertraglich) vom Bürger erbracht werden.14 Endlich kann innerhalb der Kategorie „Abgaben“ noch zwischen Steuern, Gebühren15 und Beiträgen als geradezu „klassischen“ Finanzierungsformen deutscher Abgabentradition16 – bzw. allgemeiner noch zwischen steuerlichen sowie nicht-steuerlichen Abgaben17 – differenziert werden. Allerdings ist es unter dem immer größer werdenden Finanzbedarf des Staates nicht bei dieser Trias geblieben, sondern haben sich im Laufe der Zeit weitere Abgabenformen zu dieser gesellt, welche insgesamt einen „bunten Fleckenteppich“18 unterschiedlicher Abgabenarten bilden,19 in den es die Verwaltungsgebühr nunmehr einzuordnen gilt.

A. Verwaltungsgebühr und Steuer Der einfach-gesetzlichen 20 Definition des § 3 Abs. 1 AO zufolge sind Steuern „Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung dar11 Ausführlich zur einnahmesystematischen Zuordnung von Geldstrafen und anderen monetären Sanktionen: Dickertmann / Gelbhaar, Die Verwaltung 28 (1995), S. 475. 12 Allgemeine Meinung, die auch von den in Fn. 4 unter „A.A.“ genannten Autoren geteilt wird, siehe Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 22; Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 7. 13 Henneke, Jura 1990, S. 63 (65); F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 3. 14 P. Kirchhof, Jura 1983, S. 505 (506); Vogel, in: Herzog / Kunst / Schlaich / Schneemelcher (Hrsg.), Evangelisches Staatslexikon, Band I, Stichwort: „Abgaben, öffentliche“ (Spalte 10); T. Schneider, VBlBW 1988, S. 161. 15 Zu den hier nicht näher behandelten Gerichtsgebühren siehe etwa BVerfGE 85, 337 (346 ff.). 16 BVerfGE 34, 52 (61); 92, 91 (113); BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716); Patzig, DÖV 1981, S. 729 (729, 733). 17 Vgl. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 4. Neben den Vorzugslasten zählen auch die Sozialversicherungsbeiträge und die Sonderabgaben zu den nicht-steuerlichen Abgaben. Diese lassen sich im Gegensatz zur Gemeinlast „Steuer“ auch als „Sonderlasten“ beschreiben, siehe F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 233. 18 F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 9. 19 Zum hier nicht weiter thematisierten Kurbeitrag etwa siehe jüngst Köhler / Meyer, BayVBl. 2003, S. 195. 20 Zum verfassungsrechtlichen Steuerbegriff siehe Vierter Teil C. II. 1.

A. Verwaltungsgebühr und Steuer

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stellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“

I. Geldleistung Die Eigenschaft „Geldleistung“ zu sein hat die Verwaltungsgebühr (vgl. nur § 14 Abs. 1 S. 3 Nr. 4 VwKostG bzw. § 14 Abs. 1 Nr. 4 GebG NRW: „die als Gebühren und Auslagen zu zahlenden Beträge“ und § 4 Abs. 2 KAG NRW: „Gebühren sind Geldleistungen“) mit der Steuer (§ 3 Abs. 1 Hs. 1 AO: „Steuern sind Geldleistungen“) gemein und bietet daher keinen Ansatzpunkt für eine Abgrenzung dieser Abgabenarten voneinander. Auch die für beide gesetzlich mitunter vorgesehene Verwendung von Gebührenmarken (etwa § 23 GebG NRW) bzw. Steuerzeichen (so z. B. § 12 TabStG) ändert am jeweiligen Geldleistungscharakter nichts, handelt es sich bei Gebührenmarken sowie Steuerzeichen bzw. -stempeln (vgl. § 167 Abs. 1 S. 2 AO) doch lediglich um Entrichtungsmodalitäten der allein auf die Leistung einer Geldsumme gerichteten Gebühren- bzw. Steuerschuld.21

II. Auferlegung von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen 1. Auferlegung Was unter dem Tatbestandsmerkmal „auferlegt“ zu verstehen ist, wird angesichts der Ambivalenz dieses Begriffs im Schrifttum kontrovers diskutiert. Gemeint sein könnte der Erlass von Steuergesetzen22, deren Vollzug23 oder die steuerliche Ertragsberechtigung24. Unstreitig ist, dass zu den „öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen“ i.S.v. § 3 Abs. 1 Hs. 1 AO zumindest auch die Gemeinden, die Gemeindeverbände sowie die als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierten Religionsgemeinschaften 21 Bezüglich der Verwaltungsgebühr vgl. Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 103 a.E. Im Hinblick auf die Steuer siehe BFH, BStBl. III 1951, S. 207 (207 f.); Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, § 2 II. 1. 22 Maunz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 6 ff.; Richter, Zur Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, S. 24. 23 Auf diese Auslegungsmöglichkeit weisen Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 33 und Jachmann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 105 Rn. 5 hin. 24 Vgl. Vogel / Walter, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 Rn. 39.

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

zählen.25 Diese verfügen jedoch ausnahmslos gerade über keine eigene Kompetenz zum Erlass von Steuergesetzen, sondern wird ihnen diese vielmehr erst vom Staat verliehen.26 Entsprechendes trifft im Hinblick auf die Steuerverwaltungskompetenz zu, welche die Gemeinden und Gemeindeverbände gem. Art. 108 Abs. 4 S. 2 GG von den Ländern ebenfalls lediglich ableiten. Legt der systematische Befund mithin ein Abstellen auf die Steuerertragshoheit im vorliegenden Zusammenhang nahe, so kommt mit der Verwendung des Begriffs „auferlegt“ im Gesetzestext allerdings auch zum Ausdruck, dass die steuerliche Abgabenbelastung einseitig, d. h. ohne Rücksicht auf den Willen des Verpflichteten, erfolgt.27 Bildet aber das die jeweilige Steuerpflicht statuierende Gesetz den Rechtsgrund für die Pflicht zur Steuerzahlung,28 so bedeutet dies für die Auslegung des Merkmals „auferlegt“, dass hierunter die Begründung der Steuerpflicht durch das bzw. die Legislativorgan(e) der gem. Art. 105 GG gesetzgebungszuständigen Körperschaft zugunsten einer nach dem Grundgesetz steuerertragsberechtigten Körperschaft zu verstehen ist.29

2. Öffentlich-rechtliches Gemeinwesen Wird gem. § 3 Abs. 1 Hs. 1 AO die Steuer „von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen [ . . . ] auferlegt“, so lassen sich unter den Begriff des „öffentlichrechtlichen Gemeinwesens“ zweifelsohne der Bund, die Länder sowie die Gemeinden und die Gemeindeverbände subsumieren.30 Ebenfalls hierzu zählen nach allgemeiner Meinung die Religionsgemeinschaften mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, welchen durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV die Befugnis zur Erhebung von Kirchensteuern verliehen wird.31 Ob § 3 Ausführlich dazu sogleich im Zweiten Teil A. II. 2. Den Gemeinden und Gemeindeverbänden wird die Befugnis zum Erlass von Steuergesetzen (im materiellen Sinn) durch die gem. Art. 105 Abs. 2a GG steuergesetzgebungsbefugten Länder übertragen, siehe etwa § 3 Abs. 1 S. 1 KAG NRW. Hierzu: Birk, Steuerrecht I, Allgemeines Steuerrecht, § 7 Rn. 9, 13 und vgl. die Ausführungen in Fn. 42 im Ersten Teil C sowie im Sechsten Teil A. IV. Den als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierten Religionsgemeinschaften wird das Besteuerungsrecht durch Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV verliehen (hierzu siehe die Nachweise in Fn. 31 im Zweiten Teil A. II. 2.). 27 Vgl. RFH, RStBl. 1939, 93 (94); 1940, 15 (15 f.); BFH, BStBl. II 1990, 510 (511 f.); 1995, 432 (437) und 438 (444). 28 Vgl. Einleitung B. 29 Zum Ganzen vgl. Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 34 m. w. N. 30 Statt aller: BVerfGE 10, 141 (176); Scholtz, in: Koch / Scholtz (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 7. 31 Siehe nur BVerfGE 30, 415 (422) m. w. N.; 73, 388 (398 f.); 102, 370 (371); BVerfG, DVBl. 2002, S. 1624 (1625); BFH, BStBl. II 1970, S. 11 (13); 1983, S. 484 (485); Gersch, in: Klein (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 8. Vgl. auch v. Campenhausen, Staatskirchenrecht, S. 256 ff. 25 26

A. Verwaltungsgebühr und Steuer

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Abs. 1 Hs. 1 AO darüber hinaus jedoch schlechthin alle Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts erfasst, ist Gegenstand einer in der Literatur geführten Streitigkeit. Die Vertreter32 der diese Frage bejahenden Auffassung begründen ihre Meinung vornehmlich damit, dass im Falle einer Verengung des Steuerbegriffs auf die Gebietskörperschaften und die öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften die in Art. 106 GG festgelegte Steuerverteilung vom Gesetzgeber einfach dadurch umgangen werden könnte, dass dieser den Ertrag einer Abgabe, die im Übrigen die Merkmale der Steuer erfüllt, beispielsweise einem selbständigen Fonds, einer Stiftung oder Anstalt zuweist und damit die speziell für Steuern geltenden Bestimmungen – insbesondere die des Art. 106 GG – umgeht. Des Weiteren regele Art. 106 GG nur die Ertragsverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden als staatlichen Ebenen, sage aber nichts darüber aus, wer innerhalb der jeweiligen Ebene die Steuer erhält. Ferner fände die gegenteilige Ansicht weder in der Reichsabgabenordnung noch in der Abgabenordnung von 1977 eine Stütze und verlasse zudem den Pfad der hergebrachten Begriffsbildung der Finanzwissenschaft.33 Demgegenüber berufen sich die Anhänger34 der gegenteiligen Ansicht darauf, dass das Grundgesetz nur den Gebietskörperschaften und den öffentlich-rechtlichen Religionsgemeinschaften die steuerliche Ertragshoheit zuweist, mithin anderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts zufließende Geldleistungen keine Steuern seien. Den von den Verfechtern der hiervon abweichenden Meinung vorgetragenen Bedenken treten sie mit dem Hinweis darauf entgegen, dass in den Fällen, in denen der Gesetzgeber eine verkappte Steuer einzuführen gedenke und dabei den Bindungen der Art. 105 ff. GG dadurch zu entgehen versuche, indem er den Ertrag dieser Abgabe anderen als den zuvor genannten Körperschaften zuweist, diese Geldzahlungspflicht gerade nicht auf Grundlage der Art. 105 ff. GG als Steuer gerechtfertigt werden könnte. Welche Steuern die Gesetzgeber von Bund und Ländern einzuführen berechtigt seien, ergäbe sich nämlich abschließend aus Art. 105 i.V.m. Art. 106 GG. Gleiches gelte im Hinblick auf die in Art. 106 GG geregelte Ertragskompetenz.35 Berührt die Frage nach dem genauen Umfang des von § 3 Abs. 1 Hs. 1 AO mit dem Merkmal „öffentlich-rechtliches Gemeinwesen“ erfassten Kreises daher zu32 Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, S. 38; H. Beckmann, Verfassungsrechtsfragen im Grenzbereich zwischen Steuern und besonderen Abgaben, S. 28 ff.; Selmer, GewArch 1981, S. 41 (42) m. w. N. in Fn. 10; Jachmann, StuW 1997, S. 299 (302, Fn. 41); Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 11 m. w. N. 33 Maunz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 4. 34 BVerfGE 10, 141 (176); Mußgnug, in: Schnur (Hrsg.), Festschrift für Ernst Forsthoff, S. 259 (273); Brodersen, in: Vogel / Tipke (Hrsg.), Festschrift für Gerhard Wacke, S. 103 (108); Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 I 4 c) ); Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 6 f.; Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 36 ff. 35 Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 39 m. w. N.

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

gleich diejenige nach dem Bestehen oder Nichtbestehen eines Steuererfindungsrechts36 des einfachen Gesetzgebers, so bedarf es hier allerdings keiner diesbezüglichen Stellungnahme, fehlt es insofern doch jedenfalls am Vorhandensein einer gegenüber der Verwaltungsgebühr abzugrenzenden rechtmäßigen Steuer: Entweder sind die zugunsten anderer als der im Grundgesetz genannten „öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen“ erhobenen Abgaben im Einklang mit der letztgenannte Auffassung schon überhaupt keine Steuern, oder sie sind zwar als Steuern zu klassifizieren, verfassungsrechtlich aber nicht zulässig.37 Hinsichtlich der an dieser Stelle vorzunehmenden Abgrenzung der Verwaltungsgebühr von der Steuer bleibt damit festzuhalten, dass eine Abgabe die steuerlichen Begriffsmerkmale „von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen [ . . . ] auferlegt“ dann erfüllt, wenn das Gesetz, welches die Pflicht zu ihrer Zahlung statuiert, als Ertragsberechtigten eine Gebietskörperschaft (Bund, Land, Gemeinde bzw. Gemeindeverband) oder eine Religionsgemeinschaft mit dem Status einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft benennt. Der Kreis der potentiellen Ertragsberechtigten38 einer Verwaltungsgebühr ist demgegenüber zum Teil weiter, zum Teil aber auch enger. So sind einerseits über die Gebietskörperschaften hinaus mit den Rechtsträgern, deren Behörde die jeweilige kostenpflichtige Amtshandlung vorgenommen hat (vgl. § 12 VwKostG, § 12 GebG NRW), noch weitere juristische Personen des öffentlichen Rechts als Gläubiger bzw. Ertragsberechtigte39 der Verwaltungsgebühr vorgesehen, wie z. B. bundesunmittelbare Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 1 Nr. 1, § 12 VwKostG) oder sonstige unter der Aufsicht eines Landes stehende juristische Personen des öffentlichen Rechts (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1, § 12 GebG NRW); sogar Beliehene wie etwa der Bezirksschornsteinfegermeister (vgl. § 3 Abs. 2 S. 2, § 5 und § 13 SchfG) können gebührenberechtigt sein, § 25 Abs. 1 S. 1 SchfG i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 1 KÜGebO NRW.40 Andererseits handelt es sich selbst bei den öffentlich-rechtlich organisierten Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften nicht um Behörden i.S.v. § 1 VwKostG.41

36 Näher hierzu: Schaefer, Der verfassungsrechtliche Steuerbegriff, S. 177 ff.; Lang, in: Tipke / Lang, Steuerrecht, § 3 Rn. 4 m. w. N. 37 Wie hier: Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 192 f.; Vogel / Walter, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 Rn. 38. A.A.: Wendt, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 104 Rn. 29, der neben dem Steuererfindungsrecht auch eine Ertragskompetenz des „Steuererfinders“ bejaht. 38 Zur Steuer- / Gebührengesetzgebungskompetenz siehe Zweiter Teil A. II. 1. und Erster Teil C. Fn. 42. 39 Da es regelmäßig an einer Abführungspflicht fehlt (vgl. jedoch etwa § 12 S. 1 NHG), ist der Gläubiger einer Verwaltungsgebühr zugleich deren Ertragsberechtigter. 40 Zur Gebührenerhebung durch Beliehene siehe BGHZ 62, 372 (379); OVG Münster, KStZ 1981, S. 236; Burgi, in: Geis / Lorenz (Hrsg.), Festschrift für Hartmut Maurer, S. 581 (587 f.) m. w. N. Vgl. ferner Stabreit, NVwZ 1999, S. 965.

A. Verwaltungsgebühr und Steuer

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In allgemein gültiger Weise vermag die Verwaltungsgebühr von der Steuer durch das Kriterium der Ertragsberechtigung allerdings nicht abgegrenzt zu werden, bestehen im Hinblick auf die Gebietskörperschaften insoweit doch keine Unterschiede zwischen diesen beiden Abgabenarten.

III. Einnahmeerzielungsabsicht Durch das Merkmal „zur Erzielung von Einnahmen“ werden von der Steuer insbesondere diejenigen Geldleistungspflichten geschieden, die wie Zwangsgelder (§ 329 AO), Verspätungs- (§ 152 AO) und Säumniszuschläge (§ 240 AO) sowie Geldbußen (z. B. § 377 Abs. 1 AO) und -strafen (etwa § 370 Abs. 1 AO) überhaupt nicht der Einnahmeerzielung dienen, sondern als Reaktion auf Pflichtwidrigkeiten bzw. zur Sanktion von Unrecht eingesetzt werden und deren Zweck dann am besten erfüllt ist, wenn das betreffende Verhalten verhindert, d. h. überhaupt keine Einnahme erzielt wird.42 Entsprechendes gilt in Bezug auf die sog. Erdrosselungs„steuern“. Eine solche liegt vor, wenn das betreffende Gesetz einen extrem hohen „Steuer“satz vorsieht, um das „steuer“belastete Verhalten zu unterbinden und überhaupt nicht zu einem finanziellen Aufkommen führen soll. Der Sache nach handelt es sich bei dieser „Steuer“ um ein ordnungsrechtliches Verbot, welches der Gesetzgeber formenmissbräuchlich in das Gewand der Steuer gekleidet hat.43 Keine „Einnahmen“ i.S.v. § 3 Abs. 1 AO stellen schließlich auch diejenigen Geldzahlungen dar, die nach dem Plan des Gesetzgebers an den Pflichtigen zurückzuzahlen sind (sog. Zwangsanleihen), verbleiben die hieraus stammenden Erträge doch nicht endgültig beim Staat.44 Dass demgegenüber das Vorliegen einer Steuer selbst dann noch zu bejahen ist, wenn die betreffende Abgabe bloß im Nebenzweck45 auf die Erzielung von Einnahmen gerichtet ist, stellt § 3 Abs. 1 Hs. 2 AO klar. Solange die jeweilige Geldleistungspflicht nur irgendeine Ertragsrelevanz besitzt, ist sie – deren übrigen Begriffsmerkmale als gegeben vorausgesetzt – als Steuer zu klassifizieren. Nicht nur 41 v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 1 Anm. 1.2. Diese können allerdings aus eigenem Recht Gebühren erheben, Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV. Hierzu: BFH, BStBl. II 1970, S. 11 (13); Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 37; v. Campenhausen, Staatskirchenrecht, S. 123 und 209 (Fn. 11). 42 BFH, BStBl. II 1983, S. 489 (490) m. w. N.; Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, § 24 1.231; Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 14 m. w. N. Vgl. auch bereits Zweiter Teil vor A. 43 BVerfGE 16, 147 (160 f.); 38, 61 (81) m. w. N.; Draschka, Steuergesetzgebende Staatsgewalt und Grundrechtsschutz des Eigentums, S. 38; Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 51. 44 BVerfGE 36, 66 (70); 67, 256 (281 f.); BFH, BStBl. II 1984, S. 454 (456); Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, § 2 II. 4. c) m. w. N. auch zur Gegenmeinung. 45 Näher zu den mit der Steuer verfolgten Zwecken: Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 5 ff.; Bodenheim, Der Zweck der Steuer, S. 95 ff.

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

die ausschließlich auf Ertragserzielung gerichteten Fiskalzwecknormen, sondern gleichfalls die daneben noch – sei es im Haupt- oder im Nebenzweck – auf bestimmte Gestaltungswirkungen abzielenden Lenkungsnormen46 dienen damit der „Erzielung von Einnahmen“.47 Schließlich wird durch die bloße Zweckbindung eines in den allgemeinen Haushalt eingestellten Abgabenaufkommens als Ausnahme vom haushaltsrechtlichen Non-Affektionsprinzip (§ 8 S. 1 BHO; § 7 S. 1 HGrG; § 8 S. 1 LHO NRW; § 16 Abs. 1 GemHVO NRW) die Eigenschaft einer Abgabe als Steuer (sog. Zwecksteuer) ebenfalls nicht in Frage gestellt.48 Die in Bezug auf die Steuer zu konstatierende Zweckdichotomie findet sich auch bei der Verwaltungsgebühr wieder, dient diese doch ebenfalls nicht allein der Einnahmeerzielung (unter dem zusätzlichen Aspekt der Kostendeckung bzw. Vorteilsausgleichung),49 sondern mitunter ebenfalls der Verhaltenslenkung.50 Ist für einen erfolgreich eingelegten Widerspruch beispielsweise keine Verwaltungsgebühr zu entrichten (siehe etwa Art. 9 Abs. 3 S. 1 KostG Bay.), so werden demgegenüber in den Fällen, in denen der Widerspruch zurückgewiesen wird, Verwaltungsgebühren von teilweise bis zum Eineinhalbfachen der für die angefochtene Amtshandlung zu zahlenden Gebühr erhoben, wohingegen in anderen Bundesländern die Widerspruchsgebühr lediglich 75% der für die vorausgegangene Sachentscheidung festzusetzenden Verwaltungsgebühr beträgt.51 Der Grund für die gesetzliche Festschreibung der Höhe der Widerspruchsgebühr auf das Eineinhalbfache der Amtshandlungsgebühr dürfte zumindest auch darin zu finden sein, dass der Bürger von der Einlegung aussichtsloser Rechtsbehelfe abgehalten,52 46 Zur Verhaltenslenkung mittels der Steuer siehe z. B. BVerfGE 98, 83; 98, 106 mit Anm. Zugmaier, BayVBl. 1998, S. 592; BVerwGE 96, 272; VGH Mannheim, VBlBW 2002, S. 210; Sendler, WiVerw 1996, S. 83 (87 f.); Trzaskalik, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Verhandlungen des dreiundsechzigsten Deutschen Juristentages Leipzig 2000, Band I, Gutachten E sowie den Tagungsbericht von Stüer, DVBl. 2000, S. 1672; aus ökonomischer Perspektive: Bareis / Elser, DVBl. 2000, S. 1176. Allgemein zur Lenkung mittels Abgaben etwa: Konrad, DÖV 1999, S. 12; F. Kirchhof, DVBl. 2000, S. 1166; Sacksofsky, NJW 2000, S. 2619; Schemmel, Lenken mit Steuern und Abgaben – große Mängel und Gefahren; Selmer / Brodersen, DVBl. 2000, S. 1153; Hösch, WiVerw 2002, S. 141. 47 Zur Differenzierung zwischen Fiskalzweck- und Lenkungsnormen: Birk, Steuerrecht, Rn. 107. Vgl. auch Lang, in: Tipke / Lang, Steuerrecht, § 4 Rn. 19 ff. 48 Allgemeine Meinung, siehe nur BVerfGE 49, 343 (353 f.); 65, 325 (344); BVerwGE 58, 230 (234); BFH, BStBl. III 1953, S. 183 (185); 1954, S. 122 (123); Maunz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 10; Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 58. Kritisch zur Zwecksteuer: Kisker, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 89 Rn. 77. 49 Ausführlich hierzu noch im Vierten Teil A. I., II. und D. III., IV. 50 Speziell zu lenkenden Verwaltungsgebühren: Sacksofsky, Umweltschutz durch nichtsteuerliche Abgaben, S. 238 f. mit Beispielen. Allgemein zur Verhaltenslenkung durch Gebühren: Kloepfer, AöR 97 (1972), S. 232; Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 24 ff.; Stolterfoht, VBlBW 1981, S. 209 (214 f.); vgl. auch BVerfGE 50, 217 (226 f.); 79, 1 (28); 85, 337 (346); 97, 322 (345); BVerwGE 59, 13 (20); BGHZ 98, 115 (119). Hinsichtlich Benutzungsgebühren: BVerwGE 104, 60 (64); Bullinger, VBlBW 1998, S. 372 (373). 51 Siehe die Nachweise im Ersten Teil B.

A. Verwaltungsgebühr und Steuer

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d. h. sein Verhalten in diese Richtung gelenkt werden soll.53 Ferner sah Tarifstelle 2.5.3.1 AVerwGebO NRW in der Fassung vom 30. Mai 199554 für die nachträgliche Genehmigung eines „Schwarzbaus“ eine dreifach höhere Gebühr vor, als sie bei einer vorherigen Baugenehmigung angefallen wäre, wodurch „nicht zuletzt auch dem rechtswidrigen Verhalten entgegengewirkt werden soll[te], das in der ungenehmigten Errichtung einer baulichen Anlage zu sehen ist“. „Die Höhe der Gebühr“ zielte darauf ab, „einen spürbaren Anreiz“ dafür zu schaffen, den Bauherren zur Beachtung der Baugenehmigungspflicht anzuhalten.55 Damit lassen sich ebenfalls in Bezug auf die Art der mit der Verwaltungsgebühr bzw. der Steuer verfolgten Zwecke (Einnahmeerzielung 56, Erreichung eines bestimmten Sachziels durch Lenkung) keine grundsätzlichen Unterschiede zwischen diesen beiden Abgabenformen feststellen.

IV. Leistungsunabhängigkeit Kann die Verwaltungsgebühr von der Steuer anhand deren bisher behandelten Begriffsmerkmalen demnach nicht in allgemein gültiger Weise abgegrenzt werden, so kommt diese Funktion jedoch dem Merkmal der „Voraussetzungslosigkeit“ („nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung“, § 3 Abs. 1 Hs. 1 AO) zu:57 Anders als die Vorzugslast „Verwaltungsgebühr“ wird die Gemeinlast „Steuer“ dem Schuldner nicht „aus Anlaß individuell zurechenbarer öffentlicher Leistungen [ . . . ] auferlegt“58, sondern „ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Gegenleistung59 der öffentlichen Hand“60 erhoben. 52 Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drucksache 7 / 821, S. 31; BVerfGE 50, 217 (230 f.); VGH Mannheim, NVwZ-RR 2002, S. 411 (412). 53 Kritisch zur verhaltenslenkenden Widerspruchsgebühr des § 15 Abs. 4 S. 2 GebG NRW a.F.: Plagemann, JA 1979, S. 550 (552). 54 GV NRW 1995, S. 568. 55 BVerwG, NVwZ 2002, S. 482. In diesem Zusammenhang vgl. auch OVG Münster, NVwZ-RR 2002, S. 530. 56 Siehe den Text zu und den Verweis in Fn. 49. 57 Allgemeine Meinung; statt aller: BVerfGE 7, 244 (254); 20, 257 (269); BVerwGE 13, 214 (219); F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 16; Jachmann, NVwZ 1992, S. 932 (933); Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 73; Schuppert, in: Umbach / Clemens (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 25. 58 BVerfGE 91, 207 (223) m. w. N.; 97, 332 (345). 59 Zur Terminologie: Die Begriffe „Leistung“ und „Gegenleistung“ werden in Rechtsprechung und Literatur nicht einheitlich verwendet. Richtigerweise bezeichnet das Merkmal „Leistung“ eine Tätigkeit des Staates, wofür der Bürger eine „Gegenleistung“ in Form der jeweiligen Abgabe zu entrichten verpflichtet ist. So auch der Sprachgebrauch in § 3 Abs. 1 AO und in den einschlägigen Gebühren- bzw. Kommunalabgabengesetzen (etwa: § 1 Abs. 1 GebG NRW, § 4 Abs. 2 KAG NRW). 60 BVerfGE 55, 274 (298); 67, 256 (275).

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

Wenn gleichwohl versucht wird, einzelne Steuern wie die Gewerbe-, die Mineralöl- oder die Kfz-Steuer mit Äquivalenzgesichtspunkten zu rechtfertigen – die Gewerbesteuer als Gegenleistung für die den Unternehmen von der Gemeinde zur Verfügung gestellte Infrastruktur, die beiden daneben genannten Steuern als Entgelt für die Errichtung und Instandhaltung von Verkehrswegen61 –, so ist diesem Vorbringen entgegenzuhalten, dass es diesen zum Teil als Zwecksteuern ausgeformten Abgaben doch an einer unmittelbaren bzw. individuell zurechenbaren Gegenleistung fehlt, da die Erträge hieraus dem Pflichtigen allenfalls mittelbar zugute kommen.62 Vielmehr erhält dieser auch für die Entrichtung der vorgenannten Steuern „keine andere Gegenleistung63 als die, daß sie im Rahmen der staatlichen Organisation für die öffentlichen Aufgaben eingesetzt wird.“64 Demgegenüber weist die Verwaltungsgebühr einen solchen unmittelbaren Bezug zu einer dem Abgabenpflichtigen individuell zurechenbaren staatlichen Leistung gerade auf: Entweder müssen die Wirkungen der jeweiligen gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit dem Pflichtigen individuell zugerechnet werden können, oder aber muss zumindest deren Erbringung vom Gebührenschuldner in individuell zurechenbarer Weise veranlasst worden sein.65 Handelt es sich bei der Verwaltungsgebühr mithin um eine „Gegenleistung für eine besondere Leistung“ des Staates, so fällt sie als solche aus dem Steuerbegriff des § 3 Abs. 1 Hs. 1 AO heraus.66

V. Gesetz- und Gleichmäßigkeit Was die noch verbleibenden Merkmale des § 3 Abs. 1 Hs. 1 AO anbelangt („allen auferlegt [ . . . ], bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft“), so besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass es sich bei diesen nur um eine schlichte Wiedergabe der in Art. 2 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 sowie Art. 3 Abs. 1 GG enthaltenen Anforderungen der Gesetzmäßigkeit und Gleichmä61 Siehe die Nachweise bei Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 71 (Fn. 99 f.). 62 BVerwGE 49, 343 (353 f.); 58, 230 (234); Scholtz, in: Koch / Scholtz (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 5 / 1; Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 70 f. m. w. N.; Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 15, 18. 63 Siehe die in Fn. 59 gemachten Ausführungen. 64 Vogel / Walter, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 Rn. 43. 65 Siehe Erster Teil E. und noch Vierter Teil A. I., II. und D. III. 2., IV. 2. 66 Die trotz dieser theoretisch eindeutigen Differenzierung gleichwohl noch bestehenden Abgrenzungsprobleme zwischen Zwecksteuern und Vorzugslasten (näher dazu Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 74 m. w. N.) bestehen i.d.R. nicht im Verhältnis zu der hier behandelten Verwaltungsgebühr, sondern vielmehr hinsichtlich des Beitrags (siehe etwa BVerfGE 7, 244 (254)). Eine vertiefende Darstellung dieses Problems erübrigt sich daher an dieser Stelle.

B. Verwaltungsgebühr und andere Gebührentypen

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ßigkeit der Besteuerung handelt.67 Als ergänzende, nicht konstitutive „Scheinmerkmale“68 laufen sie auf eine bloße „Tautologie“69 hinaus und gehören damit nicht mehr zu den wesensgemäßen Begriffsbestandteilen der Steuer: Eine Abgabe ist auch dann eine Steuer, wenn sie die Anforderungen der Gleichmäßigkeit und der Tatbestandsmäßigkeit nicht erfüllt.70 Eine Gegenüberstellung mit der Verwaltungsgebühr erübrigt sich daher insoweit.

B. Verwaltungsgebühr und andere Gebührentypen Innerhalb der Abgabenkategorie der Gebühr wird traditionell zwischen der hier näher behandelten Verwaltungs- sowie der Benutzungsgebühr differenziert.71 Ob darüber hinaus mit der Verleihungsgebühr noch ein dritter Gebührentyp anzuerkennen ist, wurde vor allem in jüngerer Zeit lebhaft diskutiert und ist auch durch den „Wasserpfennig-Beschluß“ des Bundesverfassungsgerichts72 nicht eindeutig geklärt worden. Was die Merkmale der Gebühr anbelangt, so haben sich Rechtsprechung und Literatur in Ermangelung einer dem § 3 Abs. 1 AO entsprechenden, alle Erscheinungsformen umfassenden Legaldefinition nur auf einen Minimalkonsens einigen können, demzufolge Gebühren „öffentlich-rechtliche Geldleistungen [sind], die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken.“73

67 Birk, Steuerrecht, Rn. 107 a.E.; Lang, in: Tipke / Lang, Steuerrecht, § 4 Rn. 65; siehe ferner die in Fn. 68 bis 70 Genannten. Anders dagegen BVerfGE 84, 239 (270 f.): § 3 Abs. 1 AO mache „die Belastungsgleichheit zu einem konstituierenden Merkmal des Steuertatbestandes: Geldleistungen sind nur dann Steuern, wenn sie allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft“. 68 Kruse, Lehrbuch des Steuerrechts, Band I, § 2 III. 1. 69 E. Becker / Riewald / Koch, Reichsabgabenordnung, § 1 Anm. 3g. 70 Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 32; vgl. auch BFH, BStBl. II 1995, S. 438 (443). 71 So auch schon §§ 4 und 6 prKAG. 72 BVerfGE 93, 319. 73 BVerfGE 50, 217 (226) im Anschluss an Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 16 ff., 24 ff., 55 ff. und 90 ff.; BVerfGE 97, 332 (345). Dem hat sich auch das Bundesverwaltungsgericht angeschlossen, jüngst etwa BVerwG, NVwZ 2002, S. 858 (859). Siehe demgegenüber jedoch auch BVerfGE 93, 319 (345), wonach diese Umschreibung des Gebührenbegriffs „auf den zu entscheidenden Fall einer Verwaltungsgebühr zugeschnitten und nicht als eine abschließende verfassungsrechtliche Definition zu verstehen“ sei.

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

I. Verwaltungsgebühr und Benutzungsgebühr Der gesetzlichen Definition etwa des § 4 Abs. 2 KAG NRW zufolge, handelt es sich bei den Benutzungsgebühren um „Geldleistungen, die als Gegenleistung [ . . . ] für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen“ erhoben werden. Konnten als Beispiele für derartige, typischerweise „menschlich geschaffene[n] Organisationseinheiten“74 lange Zeit vor allem solche der kommunalen Daseinsvorsorge angeführt werden – benutzungsgebührenpflichtig waren vor allem der Bezug von Wasser, Gas und Strom, die Benutzung von Verkehrsmitteln, Bibliotheken, Museen und Badeanstalten, von Friedhöfen, die Abwasserbeseitigung sowie die Straßenreinigung und die Müllabfuhr –, so übt die Verwaltung ihr Formenwahlrecht75 inzwischen vielfach zu Lasten des öffentlichen Rechts aus und gestaltet die zugrundeliegenden Rechtsverhältnisse (verwaltungs-)privatrechtlich.76 Folge dessen ist, dass es sich bei den jeweils in Rechnung gestellten Beträgen nicht länger um Abgaben in Form der Benutzungsgebühr, sondern um privatrechtliche Entgelte (vgl. z. B. § 6 Abs. 1 S. 1 KAG NRW) handelt.77 Hinsichtlich der in dem der Benutzungsgebühr noch verbleibenden Anwendungsbereich78 notwendigen Abgrenzung zur Verwaltungsgebühr werden in der rechtswissenschaftlichen79 Literatur eine Vielzahl von Vorschlägen80 unterbreitet, wie diese zu erfolgen habe.

74 Pietzcker, DVBl. 1987, S. 774 (775); vgl. ebenfalls Lichtenfeld / Dahmen, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 4 Rn. 203 f. Ob Benutzungsgebühren darüber hinaus auch für die Benutzung „sonstiger öffentlicher Sachen“ – wie etwa des Umweltmediums „Wasser“ – verlangt werden dürfen, ist streitig (diese Frage bejahend: Hendler, NuR 1989, S. 22 (25 f.); a.A.: Voigt, DVBl. 1980, S. 985 (987); v. Mutius / Lünenbürger, DVBl. 1995, S. 1205 (1206)). 75 Zu diesem: Ehlers, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 33 ff.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn. 1. 76 Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 23. 77 Hierzu vgl. BerlVerfGH, NVwZ 2000, S. 794; Pencereci, NordÖR 1998, S. 220; Wiesemann, NWVBl. 1998, S. 257; Cosack, KStZ 1999, S. 47; Quaas, NVwZ 2002, S. 144. 78 Siehe etwa die Beispiele bei Stober, JA 1988, S. 250 (254); Dorn, Kommunales Abgabenrecht, Rn. 292 ff.; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rn. 29. Nach BVerwGE 56, 63 (70) handele es sich wegen § 8 Abs. 3 FStrG bei der straßenrechtlichen Sondernutzungsgebühr um eine „echte Benutzungsgebühr“. Ebenso: VGH München, BayVBl. 1999, S. 308 und 2000, S. 626. Anders dagegen F. Kirchhof, DVBl. 1987, S. 554 (556), der diese gar als Beispiel für eine „Domäne“ der „Verleihungsgebühr“ anführt. Zur Innenstadtzufahrtsabgabe vgl. Jachmann, NVwZ 1992, S. 933; Wilms, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 2; Dreyer / Mohl, KStZ 1996, S. 48. Zur Parkgebühr siehe BVerwG, DVBl. 1980, S. 297 und VGH München, NVwZ-RR 1995, S. 415 sowie Köckerbauer, NJW 1995, S. 621 (624). 79 Aus dem finanzwissenschaftlichen Schrifttum siehe Hansmeyer / Fürst, Die Gebühren, S. 36 ff. 80 Zusätzlich zu den im Folgenden skizzierten Ansätzen siehe auch Uffhausen, Die Benutzungsgebühr, S. 93 ff.

B. Verwaltungsgebühr und andere Gebührentypen

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So findet sich neben dem Versuch, der Verwaltungsgebühr den Bereich der Behördentätigkeit und der Benutzungsgebühr das Gebiet der Einrichtungsinanspruchnahme zuzuweisen,81 eine Ansicht, der zufolge mit Verwaltungsgebühren solche Staatsleistungen entgolten würden, deren Vornahme ausschließlich der öffentlichen Verwaltung vorbehalten und privater Initiative schlechthin verschlossen sei (Staatsmonopol), wohingegen Benutzungsgebühren für Leistungen verlangt würden, die die Verwaltung außerhalb des Bereichs hoheitlicher Tätigkeit erbringt.82 Ferner wird vertreten, dass die letztgenannte Gebühr regelmäßig für Leistungen zu zahlen sei, die einen „ursprünglichen, individuellen Bedarf“ wie die Versorgung mit Gas, Wasser oder Elektrizität decken, demgegenüber Verwaltungsgebühren für Staatsleistungen gefordert würden, für die kein solcher ursprünglicher Bedarf besteht.83 Da jedoch die zuerst genannte Meinung das Abgrenzungsproblem nur auf die Begriffe „Behörde“ bzw. „Einrichtung“ verlagert, die hier als zweite skizzierte Auffassung zu dem unbefriedigenden Ergebnis führt, zum Teil explizit als Benutzungsgebühren gekennzeichnete Abgaben als Verwaltungsgebühren einordnen zu müssen84 und auch die zuletzt genannte Ansicht lediglich im Bereich der Kommunalabgaben – und dort auch nur als „Faustformel“85 – zur Unterscheidung dieser beiden Gebührenarten geeignet ist, stellt die wohl überwiegend vertretene Auffassung86 zu Recht auf den Schwerpunkt der hoheitlichen Leistung ab: Verwaltungsgebühren werden für die Inanspruchnahme eines im Wesentlichen personell geprägten Verwaltungsapparats erhoben, Benutzungsgebühren hingegen für die Inanspruchnahme einer hauptsächlich sachgebundenen Veranstaltung (Produktionsoder Dienstleistungsapparat). Zwar lässt sich auch mit Hilfe dieser Kriterien eine trennscharfe Grenzlinie zwischen diesen beiden Gebührenarten nicht ziehen. Doch wird die mit der Befolgung dieser Ansicht verbundene Notwendigkeit zur Wertung den oftmals fließenden Übergängen zwischen der Verwaltungs- und der Benutzungsgebühr noch am ehesten gerecht, die beide jeweils einen bestimmten Typ von Abgaben schwerpunktmäßig erfassen.87 In Grenzbereichen ist der Gesetzgeber somit letzt81 Ermel, Gesetz über kommunale Abgaben, § 9 Anm. 2 und § 10 Anm. 2. Vgl. auch Loening / Schmitz, Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 5 Anm. 1 c). 82 Lambert, Die Grundzüge eines modernen Rechts der gemeindlichen Gebühren und Beiträge, S. 54 f. Hinsichtlich der Verwaltungsgebühr siehe auch Kreft, DVBl. 1977, S. 369 (371 f.). 83 Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 9 f.; Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 46. 84 Beispiele finden sich bei Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 94 f. 85 So wörtlich Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 112. 86 Dahmen, in: ders. / Driehaus / Küffmann / Wiese (Hrsg.), Kommentar zum Kommunalabgabengesetz für das Land Nordhrein-Westfalen, § 4 Rn. 15; F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 24 f., 27; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 94 f. 87 Näher zum „Typus“-Begriff im Abgabenrecht: Lang, in: Tipke / Lang, Steuerrecht, § 5 Rn. 45 m. w. N.

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

lich in der Lage, je nach Art der staatlicherseits erbrachten Leistung die für diese verlangte Abgabe entweder als Verwaltungs- oder als Benutzungsgebühr auszugestalten.88

II. Verwaltungsgebühr und Verleihungsgebühr Neben diesen beiden etablierten Unterarten der Gebühr wird von Teilen der Literatur zusätzlich noch die Verleihungsgebühr89 als eigenständiger „dritter Gebührentyp“90 angeführt. Obgleich als Begriff schon im Jahr 1885 von Lorenz von Stein91 sowie 1896 von Otto Mayer92 verwendet, wurde ihr in der Rechtswissenschaft erhöhte Aufmerksamkeit erst (wieder93) mit der Einführung der bergrechtlichen Feldes- und Förderabgabe (§§ 30, 31 BBergG) Anfang der 1980er Jahre zuteil und erlebte die um sie geführte Diskussion ihren bisherigen Höhepunkt im Umfeld des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts94 zur baden-württembergischen und hessischen95 Wasserentnahmeabgabe (sog. Wasserpfennige). Da es an einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung der Verleihungsgebühr fehlt96 und diese auch in der Rechtsprechung nur in wenigen Urteilen97 explizit Erwähnung gefunden hat, sind für sie im Schrifttum mehrere, allerdings wohl syWeitergehend Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 114: „nach [ . . . ] Belieben“. Beispiele für Verleihungsgebühren nennen H.-W. Arndt, WiVerw 1990, S. 1 (26 f.); Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 377 ff.; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 16; Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 31 ff. Siehe ferner Zweiter Teil B. II. 1. a.E. 90 So insbesondere F. Kirchhof, DVBl. 1987, S. 554. Siehe ferner die im Zweiten Teil B. II. 1. in Fn. 104 Genannten. 91 v. Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Zweiter Theil Erste Abtheilung, S. 305 f. 92 Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Zweiter Band, 1. Auflage 1896, S. 147. 93 Köck, JZ 1993, S. 59 (63): „(Wieder-)Entdeckung eines ,dritten‘ Gebührentyps: der Verleihungsgebühr.“ Siehe auch schon Wolff, Verwaltungsrecht I, § 42 II a) 2. ) )

). 94 BVerfGE 93, 319. 95 Zur Grundwasserentnahmeabgabe in Schleswig-Holstein siehe jüngst BVerfG, NVwZ 2003, S. 467. 96 In den Gesetzgebungsmaterialien zur bergrechtlichen Feldes- und Förderabgabe nach §§ 30, 31 BBergG sowie zur Ausgestaltung der hamburgischen Grundwassergebühr gem. § 1 Abs. 1 GruwaG Hmbg. wurden die betreffenden Abgaben hingegen explizit als „Verleihungsgebühr“ bezeichnet, siehe Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucksache 8 / 1315, S. 95 bzw. Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft, Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, BS-Drucksache 13 / 2793, S. 1. 97 Etwa: BVerfGE 72, 330 (433 f.) – Abweichende Meinung Niebler; BVerwGE 29, 214 (215 ff.); OVG Hamburg, NVwZ 1990, S. 1003; VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (33); BGH, LM Nr. 1 Bl. 4 ff. zum FernmeldeanlagenG; VG Hamburg, IUR 1992, S. 235 (235 f.). 88 89

B. Verwaltungsgebühr und andere Gebührentypen

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nonym verwendete Umschreibungen anzutreffen.98 Diesen zufolge handle es sich bei der Verleihungsgebühr um eine Geldleistung, die als Gegenleistung für die Einräumung eines subjektiv-öffentlichen Rechts erhoben werde.

1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verleihungsgebühr Die von Teilen der Literatur gegen die Anerkennung einer solchen Gebührenart vorgebrachten Bedenken entstammen sowohl finanzverfassungsrechtlichen als auch rechtsstaatlichen und grundrechtlichen Überlegungen. So stehe auf Ebene der Finanzverfassung bereits der – wegen der gebotenen Abgrenzung zur Steuer verfassungsrechtlich verankerte – Gebührenbegriff der Zulässigkeit von Verleihungsgebühren entgegen, zielten diese doch auf die Abschöpfung eines durch die hoheitliche Verleihung dem Bürger verschafften Vorteils ab, ohne dass dem Staat aber durch die Rechtseinräumung ein Aufwand entstünde. Angesichts dieses konturenlosen Leistungsbegriffs gerate die Verleihungsgebühr jedoch in eine gefährliche Nähe zur Steuer, die typischerweise an die allgemeine Leistungsfähigkeit anknüpft.99 Auch würde es bedeuten, dem Abgabengesetzgeber abseits der Art. 105 ff. GG einen weiten Erfindungsspielraum hinsichtlich verleihungsgebührenpflichtiger Tatbestände – und damit letztlich eine wirtschaftlich in Konkurrenz zur Steuer tretende neue Einnahmequelle – zu eröffnen, hielte man Verleihungsgebühren für zulässig. Dies aber sei mit dem grundgesetzlichen Prinzip des Steuerstaates nicht zu vereinbaren.100 Namentlich Paul Kirchhof weist darüber hinaus auf die Gefahr hin, dass durch die mit der entgeltabhängigen Vergabe von Berechtigungen bewirkte „Kommerzialisierung“ der öffentlichen Verwaltung die „Errungenschaft des Steuerstaates“, Verwaltungshandeln von Ertragsanliegen strikt zu trennen, d. h. die „Unbefangenheit des Verwaltungsentscheids“, aufgegeben würde.101 In der von diesem als „Anachronismus“ bezeichneten Abgabe erblickt Karl Heinrich Friauf schließlich unter grundrechtlichen Gesichtspunkten einen „Preis für Freiheit“102, würde doch die Befugnis des Grundrechtsträgers zur Inanspruchnahme seiner Freiheit von einer Geldzahlung abhängig gemacht und wäre darüber hinaus zugleich 98 Siehe die ausführliche Zusammenstellung bei Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 22 ff. m. w. N. 99 Pietzcker, DVBl. 1987, S. 774 (777); Hofmann, VBlBW 1988, S. 426 (428); Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1016); Heun, DVBl. 1990, S. 666 (673 f.); Morgenthaler, SächsVBl. 1994, S. 97 (99 f.); F. Becker, DÖV 2003, S. 177 (180). 100 Vgl. Pietzcker, DVBl. 1987, S. 774 (777 f.); v. Mutius / Lünenbüger, DVBl. 1995, S. 1205 (1207 f.). 101 P. Kirchhof, Jura 1983, S. 505 (512). Ihm folgend: Breuer, DVBl. 1992, S. 485 (491); Murswiek, NuR 1994, S. 170 (172). Vgl. auch schon Krüger, DVBl. 1955, S. 518 (520). 102 Friauf, in: Festschrift der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zur 600-Jahr-Feier der Universität zu Köln, S. 679 (683). Ebenso: Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 150; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 72. Vgl. auch Ehlers / Achelpöhler, NVwZ 1993, S. 1025 (1028).

4 Wienbracke

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

die „Gleichheit aller vor dem Gesetz“103 gefährdet, da Rechte individuell je nach Berechtigung, und nicht nach Zahlungsbereitschaft, zu vergeben seien. Demgegenüber erkennen zwar auch die Verfechter104 der die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verleihungsgebühr bejahenden Auffassung an, dass das Grundgesetz den Individuen einen großen Freiraum eröffnet, welcher eine grundsätzlich (abgaben-)freie wirtschaftliche Betätigung garantiert. Ebenfalls wird der Primat der Steuerfinanzierung von diesen nicht durchweg in Abrede gestellt.105 Doch bestehe die Konsequenz dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht in der Unzulässigkeit der Erhebung von Verleihungsgebühren als solchen, sondern werde dadurch lediglich der Einsatzbereich dieser Gebührenart verkleinert. Sei die materielle Entscheidung, dass ein Freiheitsrecht erst nach staatlicher Gestattung ausgenutzt werden kann, erst einmal gefallen, so könne die hierzu akzessorische Verleihungsgebühr sehr wohl erhoben werden. Voraussetzung für die Zulässigkeit der Normierung eines solchen, durch spätere Rechtsverleihung wieder zu durchbrechendenden Verbots, sei dessen grundrechtliche, über die bloße Absicht der Einnahmeerzielung hinausgehende Rechtfertigung. Was den Inhalt der Verleihung anbelangt, so müsse diese die Rechtsmacht des Gebührenschuldners vermehren. Die Befreiung von einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in Form einer bloßen Unbedenklichkeitsbescheinung reiche daher nicht aus, stelle diese doch nur die vor Normierung des Verbots schon vorhandene Freiheit wieder her. Anders hingegen sei die Lage bei Ausnahmegenehmigungen aufgrund eines repressiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt zu beurteilen, da diese Art von Verboten materiell auf die Unterbindung jeglicher Tätigkeit zielen und der Staat dem Bürger durch die Bewilligung ein Recht einräume. Diese Fälle eigneten sich daher für eine Verleihungsgebühr.106 Wenngleich hier nicht der Ort ist, umfassend zur Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Verleihungsgebühren Stellung zu nehmen, so seien dennoch folgende Überlegungen kurz angestellt, hängt doch von der Beantwortung dieser Frage ab, ob eine Abgrenzung dieser Geldzahlungspflicht zur Verwaltungsgebühr überhaupt vorgenommen werden muss. Die Erhebung einer Verleihungsgebühr ist unter freiheitsgrundrechtlichen Gesichtspunkten jedenfalls dann unbedenklich, wenn sie an die Einräumung eines solchen subjektiv-öffentlichen Rechts geknüpft wird, auf dessen Verschaffung der

103 P. Kirchhof, in: Isensse / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 187. Vgl. auch Frotscher, NVwZ 1986, S. 81 (84 f.); Rummer, NJW 1988, S. 225 (233); Degenhardt, KuR 2001, S. 32 (34). 104 Horn, Die Feldes- und Förderabgabe nach dem Bundesberggesetz, S. 164; Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 302 ff.; Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 124 ff.; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 272, 313; Schimpf, Die Verleihungsgebühr, S. 86; Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 364. 105 So jedoch z. B. Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 153 ff. 106 F. Kirchhof, DVBl. 1987, S. 554 (556 ff.). Vgl. auch Möstl, NVwZ 2001, S. 735 (738).

B. Verwaltungsgebühr und andere Gebührentypen

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Gebührenschuldner keinen grundrechtlich begründeten Anspruch hat, so dass eine Gebührenerhebung als „Preis für Freiheit“ nicht erfolgt.107 Kein grundrechtlich verbürgtes Recht steht dem Einzelnen zum einen auf eine über den Gemeingebrauch an einer öffentlichen Sache hinausgehende Sondernutzung zu,108 „schleifen“ die Rechte der anderen Grundrechtsberechtigten doch dessen subjektives Recht auf Teilhabe zur Gemeinverträglichkeit „ab“.109 Überhaupt keinen (grundrechtlichen) Nutzungsanspruch, sondern lediglich ein Recht auf Chancengleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG), d. h. auf Teilnahme an einem nicht-diskriminierenden Vergabeverfahren,110 hat der einzelne Bürger zum anderen bei der Verteilung knapper111 Ressourcen,112 so dass ebenfalls hier ein Anwendungsbereich der Verleihungsgebühr liegen kann. Schließlich bestehen gegen deren Erhebung auch insofern keine freiheitsgrundrechtlichen Bedenken, wie sie für den Dispens von einem solchen Verbot verlangt wird, das lediglich die verfassungsimmanenten113 Schranken einer Grundrechtsbetätigung einfach-gesetzlich nach107 So ebenfalls Heimlich, DÖV 1997, S. 996 (999). Zum Folgenden vgl. Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 126 ff.; Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 150 a.E. 108 Vgl. BVerfGE 93, 319 (345 f.); Schollmeier, WUR 1991, S. 1 (3 f.); Badura, in: Wendt / Höfling / Karpen / Oldiges (Hrsg.), Festschrift für Karl Heinrich Friauf, S. 529 (543) und Fn. 78 im Zweiten Teil B. I. m. w. N. Speziell zum Gemeingebrauch an öffentlichen Straßen siehe BVerwGE 4, 342 (346) („Ausfluß der natürlichen, gesetzlich anerkannten Freiheit“) einerseits sowie Enders, VerwArch 83 (1992), S. 527 (552), der einen „Anspruch auf Gemeingebrauch“ negiert, andererseits. Zur Abgabenpflichtigkeit des Gemeingebrauchs an öffentlichen Straßen vgl. ferner: Huber, DÖV 1955, S. 129 (135 f.) m. w. N.; P. Kirchhof, in: Bartlsperger / Blümel / Schroeter (Hrsg.), Ein Vierteljahrhundert Strassenrechtsgesetzgebung, S. 225. 109 Vgl. Dürig, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 Abs. 1 Rn. 88 f. Zu der sich in diesem Zusammenhang stellenden Frage nach der Abgrenzung zwischen Verleihungs- und Benutzungsgebühr (sowie dem Beitrag): F. Kirchhof, DVBl. 1987, S. 554 (556); Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 422. 110 J.-P. Schneider, Die Verwaltung 34 (2001), S. 317 (327); Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 96. Weitergehend Berg, Der Staat 15 (1976), S. 1 (20). Zur „Parallelisierung“ der Gleichheitsprüfung mit der Verhältnismäßigkeitsprüfung (i.e.S.) im Rahmen der „Mängelverwaltung“: Voßkuhle, Die Verwaltung 32 (1999), S. 21 (34). 111 Es ist zwischen künstlicher, durch staatliche Regulierung herbeigeführter, und natürlicher Ressourcenknappheit zu differenzieren, vgl. Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (375). Im erstgenannten Fall ist zusätzlich zu prüfen, ob die Herbeiführung der Knappheitssituation durch den Staat verfassungsgemäß ist, vgl. BVerfGE 102, 197 (212 ff.); Koenig, Die öffentlich-rechtliche Verteilungslenkung, S. 108 m. w. N. 112 Vgl. BVerfGE 33, 303 (337 f.); 43, 291 (317 ff.); 85, 36 (54); Murswiek, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V, § 112 Rn. 73; Kämmerer, NVwZ 2002, S. 161 (163); Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (388). 113 Andernfalls liegt kein ausgleichsfähiger echter (materieller) Vorteil vor. Ausführlich hierzu noch im Vierten Teil D. IV. 1. Bei Grundrechten mit einfachem bzw. qualifiziertem Gesetzesvorbehalt müssen die das grundrechtsbeschränkende Gesetz rechtfertigenden Gründe daher solche sein, die dem Schutz von Grundrechten Dritter oder sonstigen Gütern von Verfassungsrang dienen, vgl. Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 325.

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

zeichnet. Erweist sich nämlich schon die Anordnung eines solchen Verbots als grundrechtskonform, dann bestehen – unter freiheitsgrundrechtlichem Gesichtspunkt betrachtet – auch gegen die Gebührpflichtigkeit der Befreiung hiervon keine Bedenken. Denn die Erteilung einer Erlaubnis zu einem grundrechtlich nicht beanspruchbaren Verhalten gegen Entgelt belastet den Bürger i.d.R. weniger als ein entgeltfreies Verbot.114 Insoweit begegnet die Erhebung einer Verleihungsgebühr auch keinen gleichheitsgrundrechtlichen Bedenken, stellt der Empfang eines staatlicherseits verliehenen Rechts, auf dessen Einräumung kein grundrechtlicher Anspruch besteht, doch einen sachlichen Grund für die durch die Gebührenbelastung bewirkte finanzielle Ungleichbehandlung dar.115 Endlich sind noch die finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben zu beachten.116 Da anders als etwa bei Verwaltungs- und Benutzungsgebühren der Fall die Erbringung einer verleihungsgebührenpflichtigen Leistung für den Staat mit keinerlei Kosten verbunden ist – die durch den Vorgang der Rechtseinräumung entstehenden Sach- und Personalkosten werden durch die mitunter neben der Verleihungsgebühr zusätzlich noch erhobene Verwaltungsgebühr gedeckt117 –, stehen den mittels Verleihungsgebühren vereinnahmten Geldern keine korrespondierenden Ausgaben gegenüber. Erzielt der Staat durch die Erhebung von Verleihungsgebühren daher auch per saldo118 frei fungible Einnahmen für den jeweiligen allgemeinen Haushalt,119 so ist diese Abweichung vom Prinzip des Steuerstaates120 finanzverfassungsrechtlich dann zulässig, wenn sonstige Verfassungsbestimmungen die Erhebung einer solchen „Gewinn“ bringenden nicht-steuerlichen Abgabe wie der Verleihungsgebühr als Ausnahme vom Steuerstaatsprinzip rechtfertigen. Erlässt der Gesetzgeber dann unter Beachtung dieser Vorgaben eine Reihe von als Verleihungsgebühren ausgestalteten Vorschriften, so trifft schließlich auch die Bildung einer entsprechenden Abgabenkategorie121 auf keine verfassungsrechtlichen Hindernisse, mangelt es doch dem Grundgesetz an einem numerus clausus sowohl der Abgaben-122 als auch speziell der Gebührenarten123. 114 Vgl. P. Kirchhof, DStJG 15 (1993), S. 3 (11); Söhn, in: Burmeister (Hrsg.), Festschrift für Klaus Stern, S. 587 (590) m. w. N. 115 Vgl. noch Dritter Teil B. I. sowie Vierter Teil D. IV. hinsichtlich der Verwaltungsgebühr. 116 Hinsichtlich der rechtsstaatlichen Bedenken vgl. Dritter Teil A. II. 2. b). 117 Siehe etwa das Beispiel im Vierten Teil D. IV. 1. a.E. 118 Näher hierzu noch in Fn. 136 im Dritten Teil A. III. 2. a) aa). 119 Dies ist allerdings auch bei den allgemein anerkannten Gebührenarten der Verwaltungs- und der Benutzungsgebühr insoweit der Fall, wie mit diesen höhere als kostendeckende Einnahmen erzielt werden, vgl. Fn. 136 im Dritten Teil A. III. 2. a) aa) und Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2). 120 Ausführlich zum Steuerstaatsprinzip im Dritten Teil A. 121 Zum Teil wird die Verleihungsgebühr wegen der typischerweise fehlenden Zusatzkosten als eigene Abgabenart, und nicht als Unterart der Gebühr, angesehen. So etwa B. Becker, Öffentliche Verwaltung, § 40 4.1.1; Hendler, AöR 115 (1990), S. 577 (604 ff.).

B. Verwaltungsgebühr und andere Gebührentypen

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Als Beispiel124 für eine als Verleihungsgebühr zu qualifizierende Abgabe sei die gem. § 1 Abs. 1 GruwaG Hmbg. für die Einräumung der Befugnis zum Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser erhobene Gebühr genannt.125 Diese Befugnis berechtigt zu einer über den Gemeingebrauch (§ 9 GruwaG Hmbg.) hinausgehenden Inanspruchnahme des Gemeinschaftsguts „Wasser“, wodurch der Einzelne einen Sondervorteil gegenüber allen denjenigen erlangt, die dieses Gut nicht in gleichem Umfang nutzen dürfen.126 Ebenfalls als Verleihungsgebühr zu qualifizieren sind die im Sommer 2000 von den Mobilfunkunternehmen im Versteigerungsverfahren nach § 11 Abs. 4 TKG (nicht: § 16 Abs. 1 TKG127) an den Bund insgesamt gezahlten ca. 99 Mrd. DM.128 Neben der Feststellung, welche Bieter am besten geeignet sind, die ersteigerten Funkfrequenzen effizient für das Angebot der zu lizensierenden Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit zu nutzen (§ 11 Abs. 4 S. 1 TKG),129 ist es ebenfalls Ziel des Versteigerungsverfahrens, den wirtschaftlichen Knappheitspreis von Frequenzen zu ermitteln.130 Dient das Entgelt nach § 11 Abs. 4 TKG Siehe noch Zweiter Teil E. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 154; Kloepfer / Follmann, DÖV 1988, S. 573 (581); Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 31; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 391. 124 Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit einer Verleihungsgebühr als Gegenleistung für die Erteilung eines Dispenses vgl. das im Vierten Teil D. IV. 1. in Fn. 262 angeführte Beispiel. 125 Ebenso: Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft, Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, BS-Drucksache 13 / 2793, S. 1 und 15 / 182, S. 1; VG Hamburg, IUR 1992, S. 235; Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 112. Zur abgabenrechtlichen Qualifikation der Wasserabgaben anderer Bundesländer siehe Balmes, DStZ 1990, S. 198; Gesetzgebungs- und Beratungsdienst beim Niedersächsischen Landtag, NdsVBl. 1995, S. 85 (90); Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 100 ff. m. w. N.; Zugmaier, BayVBl. 1996, S. 530 (532). Vgl. ferner Murswiek, NVwZ 1996, S. 417 (420); F. Becker, Die Verwaltung 35 (2002), S. 1 (18). Aus ökonomischer Sicht zum Wasserpfennig: Hansmeyer / Ewringmann, Der Wasserpfennig; Brossmann, NuR 1988, S. 121. 126 So BVerfGE 93, 319 (345 f.) in seinem Beschluss zur baden-württembergischen und hessischen Wasserabgabe. 127 Bei der Gebühr nach § 16 Abs. 1 TKG handelt es sich um eine Verwaltungsgebühr, vgl. Erster Teil D. II. 128 Wie hier: Schumacher, NJW 2000, S. 3096 (3098 f.); F. Becker, JA 2002, S. 752 (753); vgl. auch Kötter, DVBl. 2001, S. 1556 (1561 ff.): „Verleihungsabgabe“; Kämmerer, NVwZ 2002, S. 161 (162). Hufeld, JZ 2002, S. 871 (876) lehnt eine Qualifizierung als Verleihungsgebühr ab und nimmt „lediglich“ eine Rechtfertigungsprüfung vor. Ebenso H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23, der gleichwohl „gute Gründe“ für eine Einordnung des UMTS-Lizenzentgelts als „Abgabe sui generis“ (a. a. O., S. 25), als „Verleihungsgebühr“ (a. a. O., S. 29) bzw. als „Gebühr“ (a. a. O., S. 31) (!) sieht. Ausführlich zu den sich aus der Lizenzversteigerung ergebenden Verfassungsfragen: Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351. 129 Siehe auch den Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU / CSU, SPD und F.D.P., BTDrucksache 13 / 3609, S. 39. 130 Gegenäußerung der Bundesregierung zur Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drucksache 13 / 4438, S. 32 (zu Nummer 24); Geppert, in: Büchner / Ehmer / Geppert / Kerkhoff / Piepenbrock / Schütz / Schuster (Hrsg.), Beck’scher TKG-Kommentar, § 11 Rn. 16. 122 123

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

damit also auch der Einnahmeerzielung unter dem Aspekt der Vorteilsabschöpfung, so ist dieses dem Bereich der nicht-steuerlichen Abgaben zuzuordnen.131 Da aufgrund der technisch bedingten Knappheit der zur Verfügung stehenden Frequenzen (vgl. § 10 S. 1 TKG) auch die zu vergebenden Lizenzen knapp sind, „verwandelt sich [ . . . ] der Lizenzanspruch des Unternehmers in einen Teilhabeanspruch im Verteilungsverfahren“132. Erhält in diesem Verfahren nun ein einzelner Bewerber den Zuschlag, so wird ihm durch die „selektive Konzessionierung“ ein über seinen grundrechtlich bloß auf Teilhabe gerichteten Anspruch hinausgehender Sondervorteil gegenüber den nicht berücksichtigten Wettbewerbern verschafft.133

2. Abgrenzung zur Verwaltungsgebühr Nach allgemeiner Auffassung unterscheidet sich die unter den vorgenannten Voraussetzungen mithin als verfassungskonform zu wertende Verleihungsgebühr von der Verwaltungsgebühr durch ihren tatbestandlichen Anknüpfungspunkt: Während die Verwaltungsgebühr für einen Verwaltungsvorgang, d. h. das Tätigwerden eines Amtswalters, erhoben werde, bestehe der Belastungsgrund für die Verleihungsgebühr in dem Ergebnis dieses Tätigwerdens, d. h. in der Einräumung eines Rechts.134 Eine genauere Analyse der Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen der Legaldefinition der Verwaltungsgebühr135 und dem in der Literatur entwickelten Begriff der Verleihungsgebühr136 allerdings zeigt, dass der Versuch, diese beiden Gebührenarten anhand der vorgenannten Kriterien voneinander abzugrenzen, zu kurz greift. Ist die auf die Verleihungsgebühr bezogene Teilaussage, diese werde nicht für das Tätigwerden eines Amtswalters, sondern für das Ergebnis von dessen Tätigkeit – die Rechtseinräumung – geschuldet, noch zutreffend, so gilt selbiges für die Umschreibung der Verwaltungsgebühr als Entgelt für das bloße Tätigwerden eines Amtswalters hingegen nicht mehr. Zwar ist richtig, dass Verwaltungsgebühren mitunter in der Tat lediglich für das bloße Tätigwerden eines AmtswalBVerfG, DVBl. 2002, S. 704 (704 f.). Hufeld, JZ 2002, S. 871 (873). 133 Vgl. Schumacher, NJW 2000, S. 3096 (3099); Kötter, DVBl. 2001, S. 1556 (1565). 134 H.-W. Arndt, WiVerw 1990, S. 1 (26, Fn. 124); Horn, Die Feldes- und Förderabgabe nach dem Bundesberggesetz, S. 195 f.; Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 297; v. Mutius / Lünenbürger, DVBl. 1995, S. 1205 (1207); Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 233; Schimpf, Die Verleihungsgebühr, S. 46 ff. Anders dagegen Nothhardt, Rechtsgrundlagen der Verwaltungsgebühren, S. 24, dem zufolge Verleihungsgebühren zu den Verwaltungsgebühren zu rechnen seien, da sie hoheitliche Verwaltungshandlungen voraussetzen. 135 Genauer: Den Legaldefinitionen, siehe Erster Teil A., B. und C. 136 Siehe den Text im Zweiten Teil B. II. vor 1. nach Fn. 98. 131 132

B. Verwaltungsgebühr und andere Gebührentypen

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ters zu entrichten sind (siehe etwa § 15 Abs. 2 Hs. 1 Var. 1 GebG NRW, wonach eine (ermäßigte) Verwaltungsgebühr auch dann zu zahlen ist, wenn ein Antrag auf Vornahme einer Amtshandlung vor Beendigung der sachlichen Bearbeitung zurückgenommen wird, falls mit der Antragsbearbeitung schon begonnen wurde). Doch ist der Anwendungsbereich dieser Abgabenart hiermit alles andere als erschöpft. Vielmehr existieren auch solche Verwaltungsgebühren, die das Ergebnis der Tätigkeit eines Amtswalters entgelten. Letzteres zeigt sich zum einen bereits anhand der tatbestandlichen Voraussetzungen, von deren Erfüllung die Entstehung einer Pflicht zur Entrichtung von Verwaltungsgebühren regelmäßig abhängt. Exemplarisch sei dies an § 4 Abs. 2 KAG NRW verdeutlicht, wonach Verwaltungsgebühren nicht nur für sonstige Tätigkeiten der Verwaltung, sondern ebenfalls für Amtshandlungen erhoben werden. Nach einhelliger Meinung sind unter dem Begriff „Amtshandlung“ solche behördlichen Tätigkeiten bzw. öffentlich-rechtliche Handlungen137 zu verstehen, die für sich selbständig und abgeschlossen sind und nach außen gegenüber den Beteiligten in Erscheinung treten.138 Setzt man diesen Amtshandlungsbegriff in die soeben zitierte Legaldefinition der Verwaltungsgebühr ein, so ergibt sich, dass diese insoweit die Gegenleistung für die selbständige, abgeschlossene und nach außen gegenüber den Beteiligten in Erscheinung tretende Tätigkeit einer Behörde ist. Bereits damit aber ist die hier vertretene These verifiziert. Denn nach außen gegenüber dem Bürger in Erscheinung tritt nicht die regelmäßig bloß interne Verwaltungstätigkeit des Amtswalters, sondern allein das Endresultat dieser; bei dem Merkmal „abgeschlossene Tätigkeit“ handelt es sich um nichts anderes als um die Umschreibung des Begriffs „Ergebnis“.139 Hiermit übereinstimmend ist es in der einschlägigen Kommentarliteratur denn auch völlig unstreitig anerkannt, dass der Begriff „Amtshandlung“ zwar keinen Verwaltungsakt voraussetzt, diesen aber – beispielsweise in Gestalt von Erlaubnissen etc. – mitumfasst.140 Auch § 9 137 Gem. 1.1.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AVVGebG NRW) (Runderlass des Innenministeriums vom 10. 11. 2000 (MBl. NRW S. 1590)) kann die der Gegenleistung gegenüberstehende Staatstätigkeit jede Art von „positivem Tun, Dulden oder Unterlassen sein.“ Das Unterlassen muss allerdings mit einer – mindestens internen – staatlichen Aktivität verwoben sein. Vgl. auch Rosenbach, NWVBl. 2001, S. 289 (293). 138 VGH München, BayVBl 1963, S. 158 (159); OVG Münster, DWW 1968, S. 175; VGH Mannheim, NVwZ 1995, S. 1029; VG Freiburg, GewArch 1968, S. 185 (186); Dahmen, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 4 Rn. 157. 139 Vgl. Dudenredaktion (Hrsg.), Duden, Band 10 (Das Bedeutungswörterbuch), Stichwort „Ergebnis“ = „das, was sich als Folge aus etwas ergibt“. 140 v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 1 Anm. 1.1.2; Bauernfeind / Zimmermann, Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 1 Rn. 10, § 4 Rn. 15; Stolterfoht, VBlBW 1981, S. 305 (315); Dahmen, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 4 Rn. 157, 160; Susenberger, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 32. Siehe auch BFH, BStBl. III 1954, S. 122 (123): „eine Verwaltungsabgabe [ . . . ] für die Genehmigung“; VG Dessau, NVwZ-RR 1998, S. 213: „Erteilung des Zustimmungsbescheids“. Vgl. ferner Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 44: „Der Begriff

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

VwVfG141 spricht für eine solche Sichtweise, schließt das Verwaltungsverfahren, d. h. die (potentiell) gebührenpflichtige Tätigkeit der Verwaltung, den Erlass eines Verwaltungsakts doch mit ein. Nicht nur der Vorgang der Entscheidung über die Erteilung einer Erlaubnis etc., sondern auch das Endresultat dieser Tätigkeit, die eingeräumte Erlaubnis etc. selbst, kann demnach ein Anknüpfungspunkt für die Statuierung einer Verwaltungsgebührenpflicht sein.142 Ließe sich dieser begrifflichen Argumentation möglicherweise noch entgegenhalten, dass diejenigen Normen, die zur Begründung einer Verwaltungsgebührenpflicht tatbestandlich nicht an das Tätigwerden der Verwaltung, sondern an das Ergebnis dieser Tätigkeit anknüpfen, auf einer bloßen sprachlichen Ungenauigkeit des Gesetz- / Verordnungsgebers beruhen bzw. das Ergebnis des Verwaltungshandelns lediglich formal als Anknüpfungspunkt für eine Gebührenerhebung fungiert, die der Sache nach jedoch allein darauf ausgerichtet ist, dem Staat einen finanziellen Ausgleich für das dem gebührenpflichtigen Ergebnis unweigerlich vorausgegangene Tätigwerden der Verwaltung zu verschaffen, so sprechen zum anderen doch auch die gesetzlichen Bemessungsmaßstäbe143 der Verwaltungsgebühr für die hier vertretene These. Träfe es nämlich zu, dass Verwaltungsgebühren nur für das Tätigwerden eines Amtswalters – und nicht auch für das Ergebnis von dessen Tätigwerden – verlangt würden, so bedürfte es keines anderen Gebührenbemessungsmaßstabs als den des Verwaltungsaufwands, welcher ergebnisunabhängig auf die für den Staat mit der Erbringung der gebührenpflichtigen Verwaltungsleistung verbundenen Kosten abstellt. Da die einschlägigen gebührenrechtlichen Vorschriften jedoch gleichberechtigt neben dem „Verwaltungsaufwand“ auch die „Bedeutung, den wirtschaftlichen Wert oder den sonstigen Nutzen der Amtshandlung“ für den Gebührenschuldner als Faktoren für die Bemessung der Gebührensätze benennen (etwa § 3 S. 1 VwKostG, § 3 GebG NRW)144 und eine um ihr nach außen in Erscheinung tretendes, selbständiges und abgeschlossenes Ergebnis coupierte Verwaltungstätigkeit für den Gebührenschuldner typischerweise aber gerade keinen Vorteil bedeutet – was nützt dem Antragsteller die bloße Befassung der Behörde mit seinem Begehren? Einzig das für ihn positive Ergebnis dieser Tätigkeit, die erstrebte Erlaubnis etc., ist für ihn, und das auch nur u.U.145, wirklich vorteilhaft –, wird ebenfalls durch die Existenz der vorgenannten Gebührenbemessungsmaßstäbe die hier vertretene These belegt, dass Verwaltungsgebühren nicht nur als finanzieller Ausgleich für die mit dem bloßen Verwaltungsvorgang verbundenen ,öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit‘ ist im übrigen so weit gefaßt, daß er sich auf alle nur denkbaren Leistungen erstreckt, die von einer Behörde mit den Mitteln des öffentlichen Rechts erbracht werden“. 141 Bzw. die inhaltsgleichen landesrechtlichen Vorschriften, etwa § 9 VwVfG NRW. 142 Vgl. ebenfalls H. Beckmann, Verfassungsrechtsfragen im Grenzbereich zwischen Steuern und besonderen Abgaben, S. 67. 143 Zusammenfassend zu diesen im Ersten Teil E. 144 Näher zu diesen Vorschriften noch im Sechsten Teil A. I. 145 Näher hierzu im Vierten Teil D. IV. 1.

B. Verwaltungsgebühr und andere Gebührentypen

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Kosten verlangt werden, sondern auch das Ergebnis der Tätigkeit eines Amtswalters Belastungsgrund für diesen Abgabentyp sein kann.146 Stimmen die Verwaltungsgebühren der letztgenannten Art mit der Verleihungsgebühr auf Seiten des Tatbestandes147 also strukturell überein – beide werden für die Einräumung eines Rechts erhoben –, so steht damit zugleich fest, dass sich eine Abgrenzung dieser beiden Gebührenarten voneinander mit Hilfe rein formaler Kriterien wie den von der herrschenden Auffassung bemühten Merkmalen „Verwaltungstätigkeit“ und „Ergebnis der Verwaltungstätigkeit“ nicht bewerkstelligen lässt. Erscheint demnach einzig ein im insofern gemeinsamen Merkmal der „Rechtseinräumung“ nach materiellen Unterschieden zwischen der Verwaltungsund der Verleihungsgebühr suchendes Vorgehen als erfolgversprechend, so drängt sich die Qualität des erteilten Rechts als ein solches Differenzierungskriterium förmlich auf:148 Sofern die Verwaltungsgebühr nicht bloß das Tätigwerden eines Amtswalters entgilt, sondern darüber hinaus als Gegenleistung auch für das Ergebnis von dessen Tätigkeit verlangt wird und es sich bei diesem Ergebnis um eine Erlaubnis etc. handelt, wird durch diese Erlaubnis etc. lediglich rein formell die einfach-gesetzliche Beschränkung eines grundrechtlich an sich geschützten Verhaltens beseitigt, wie etwa bei einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt der Fall. Demgegenüber erhält der Schuldner einer Verleihungsgebühr ein Recht149, auf dessen Verschaffung er keinen grundrechtlich150 verbürgten Anspruch hat.

146 Der Grund für die hiervon abweichende Ansicht mag u. a. darin liegen, dass neben Verleihungsgebühren Verwaltungsgebühren in der Tat lediglich für die Tätigkeit eines Amtswalters erhoben werden (dürfen), siehe noch Vierter Teil D. IV. 1. a.E. 147 Auf der Rechtsfolgenseite besteht ohnehin Gleichartigkeit, handelt es sich doch sowohl bei der Verwaltungs- als auch bei der Verleihungsgebühr um eine Abgabe, d. h. um eine Geldzahlungspflicht (vgl. Zweiter Teil vor A.). Desgleichen bemisst sich die Höhe von vorteilsausgleichenden Verwaltungsgebühren wie gezeigt ebenso nach dem Wert der erbrachten Leistung wie die der Verleihungsgebühr, vgl. Zweiter Teil B. II. 1. 148 Vgl. auch F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 30; Schütz, in: Büchner / Ehmer / Geppert / Kerkhoff / Piepenbrock / Schütz / Schuster (Hrsg.), Beck‘scher TKG Kommentar, § 16 Rn. 1a. 149 Dieses Recht kann nicht ohne weiteres mit der Befreiung von einem repressiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gleichgesetzt werden, da u.U. auch hierauf ein grundrechtlicher Anspruch besteht, siehe Schwabe, JuS 1973, S. 133 (137 ff.); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 55 bzw. diese allein dem Allgemeinwohl dienen kann und daher keinen mit der Verleihungsgebühr auszugleichenden Individualvorteil verschafft, vgl. Gusy, JA 1981, S. 80 (83 f.); Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 250. Zu weitgehend daher Möstl, NVwZ 2001, S. 735 (738, Fn. 34). Im Ergebnis ähnlich: Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 311 f. Vgl. ferner Bleckmann, DÖV 2003, S. 155; Franz, VerwArch 94 (2003), S. 192 (220). 150 Genauer: Nach seinen Grundrechten in ihren verfassungsimmanenten Schranken, siehe noch Vierter Teil D. IV. 1.

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

C. Verwaltungsgebühr und (finanzrechtlicher) Beitrag Eine gesetzliche Definition des zusammen mit den Gebühren als „Vorzugslasten“151 bezeichneten (finanzrechtlichen) Beitrags findet sich etwa in § 8 Abs. 2 KAG NRW. Danach sind Beiträge Geldleistungen, „die dem Ersatz des Aufwands für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen [ . . . ] dienen“ und die als „Gegenleistung“ für „die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Einrichtungen und Anlagen erhoben“ werden.152 Als prominentes Beispiel153 dieser ebenfalls schon im preußischen Kommunalabgabengesetz (§ 9 prKAG) anzutreffenden Abgabenart ist der Erschließungsbeitrag gem. §§ 127 ff. BauGB154 zu nennen. Nicht zu verwechseln ist der finanzrechtliche Beitrag allerdings mit den Verbandslasten (sog. korporative Beiträge155) sowie den Sozialversicherungsbeiträgen. Die Erstgenannten bilden das typische Finanzierungsinstrument öffentlichrechtlicher Zwangsverbände, welche von ihren Mitgliedern vorwiegend deshalb Abgaben erheben, um entweder die Regelung und Überwachung von deren beruflicher Betätigung zu finanzieren (wie v.a. bei den Berufskammern der Fall), oder aber um bestimmte öffentliche Aufgaben gemeinsam zu erfüllen (Lastengemeinschaften wie z. B. die Wasserverbände).156 Vom finanzrechtlichen Beitrag unterscheiden sie sich hauptsächlich dadurch, dass ihre Erhebung nicht mit dem Ausgleich eines individuellen Vorteils, sondern unabhängig davon mit dem Gedanken der „Lastengemeinschaft“, der „kollektiven Verbandssolidarität“, gerechtfertigt wird. Allenfalls Vorteile abstrakter, genereller Art werden den Schuldnern korporativer Beiträge durch den jeweiligen Selbstverwaltungsverband zuteil (vgl. z. B. §§ 90, 91, 113 HandwO).157

151 So bereits § 1 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 RAO. Siehe ferner BVerfGE 55, 274 (297); F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 16. 152 Vgl. auch BVerfGE 7, 244 (254 f.); 9, 291 (297 f.); 14, 312 (317); 42, 223 (228); 92, 91 (115). 153 Siehe ferner die von Quaas, Kommunales Abgabenrecht, S. 37 ff., 57 ff. und 92 ff. sowie von Beushausen, KStZ 1998, S. 41 (58 ff.) angeführten Beispiele. 154 Zur diesbezüglichen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts siehe G. Schmidt, NVwZ 1996, S. 754. 155 Einen Überblick über die in diesem Zusammenhang verwendeten Termini liefert Merkt, Die mitgliedschaftsbezogene Abgabe des öffentlichen Rechts, S. 36 ff. m. w. N. 156 Ausführlich zur Beitragspflicht in Zwangsverbänden: Kluth, Funktionale Selbstverwaltung, S. 308 ff. 157 Zum Ganzen: Isensee, in: Fiedler / Ress (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Wilhelm Karl Geck, S. 355 (374 f.); Junge, GewArch 1986, S. 153; Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 427 f.; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 18. Aus der älteren Literatur vgl. die Kontroverse zwischen Vogel, DVBl. 1958, S. 491 und Klein, DVBl. 1959, S. 315. Nach-

C. Verwaltungsgebühr und (finanzrechtlicher) Beitrag

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Die an die Kranken-, Unfall-, Renten-, Pflege- und Arbeitslosenversicherung zu entrichtenden Sozialversicherungsbeiträge (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12, Art. 87 Abs. 2, Art. 120 Abs. 1 S. 4 GG) stellen gleichfalls keine finanzrechtlichen Beiträge dar, sondern bilden als „zweite große Form finanzieller Inpflichtnahme der Bürger durch den Staat“158 neben der Steuer nach überwiegender Auffassung eine eigenständige Kategorie der Sonderlasten (Abgabe sui generis).159 Der Grund hierfür ist darin zu finden, dass sie nicht als Ausgleich für eine vom Empfänger gewährte besondere Leistung oder für das Zur-Verfügung-Stellen einer besonderen Einrichtung gezahlt werden, besteht der Versicherungsschutz doch teilweise unabhängig von Beitragszahlungen bzw. kommen die erworbenen Versicherungsrechte oft fremdnützig einem Dritten zugute. Auch sind die Sozialversicherungsbeiträge regelmäßig nicht Äquivalent der Sozialversicherungsleistung, da die Beitragshöhe nicht nach dem individuellen Versicherungsrisiko, sondern nach dem generellen Risiko der Versichertengemeinschaft ausgerichtet wird und soziale Gesichtspunkte wie das Einkommen Eingang in die Beitragsbemessung finden.160 Was die Abgrenzung des (finanzrechtlichen) Beitrags von der Gebühr anbelangt, so finden sich hierzu in der rechtswissenschaftlichen161 Diskussion hauptsächlich162 zwei Ansätze. Dem einen zufolge sei maßgeblich auf das Kriterium der individuellen Zurechenbarkeit abzustellen. Würden Gebühren für die tatsächliche Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Anlage erhoben, so sei ein Beitrag dagegen bereits dann zu zahlen, wenn der Pflichtige die bloße Möglichkeit hierzu erhalte.163 Demgegenüber erklären die Vertreter der anderen Ansicht die Mittel- bzw. die Unmittelbarkeit des dem Abgabenschuldner staatlicherseits gewährten Vorteils für ausschlaggebend. Während die Gebühr für eine unmittelbar an diesen erbrachte Leistung erhoben werde, erfolgten beitragspflich-

weise zur abweichenden Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 92, 24 (26)) und Teilen der Literatur finden sich bei Axer, GewArch 1996, S. 453 (455 f.). 158 Osterloh, NJW 1982, S. 1617 (1619). 159 Vgl. auch Reiter, in: Kirchhof / Offerhaus / Schöberle (Hrsg.), Festschrift für Franz Klein, S. 1101 (1104) m. w. N. 160 Vgl. BVerfGE 14, 312 (317 f.); 75, 108 (146 f.); BSGE 6, 213 (218, 227 f.); Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, S. 31 ff.; F. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 93 Rn. 16; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 95 ff. 161 Aus der Finanzwissenschaft siehe etwa Bohley, Gebühren und Beiträge, S. 26 ff., 41 ff. m. w. N. 162 Zu weiteren vereinzelt vertretenen Meinungen siehe Ubber, Der Beitrag als Institution der Finanzverfassung, S. 185 ff. m. w. N. 163 BVerfGE 92, 91 (115); BVerwG, NVwZ 2002, S. 858 (861); Bauernfeind / Zimmermann, Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 8 Rn. 37; F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 18; Patzig, DÖV 1981, S. 729 (735); Selmer / Brodersen / Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 63; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rn. 19; Mohl, KStZ 2000, S. 210. Vgl. auch schon BVerwGE 25, 147 (149).

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

tige Staatsleistungen hingegen primär im allgemeinen Interesse und verschafften dem Schuldner lediglich mittelbar einen Sondervorteil.164 Beide Wege für unbefriedigend erachtet hingegen Dieter Wilke. Diesem zufolge gebe es aufgrund der insoweit bestehenden „abgabenrechtlichen Enthaltsamkeit“ des Grundgesetzes keine „unverbrüchliche“ Linie zwischen Gebühren und Beiträgen, sondern der Gesetzgeber könne nach „seinem Ermessen“ frei darüber befinden, durch welche Merkmale sich diese beiden Abgabenarten auszeichnen sollen. Folglich unterscheidet er nur noch zwischen den von der Erbringung einer individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung abhängigen „Anlaß“-Abgaben einerseits und den „voraussetzungslosen“ Steuern andererseits, denen keine individuell zurechenbaren Leistungen gegenüberstehen.165 Hängt die Entscheidung des Gesetzgebers für die Ausgestaltung einer Abgabe als Gebühr oder als Beitrag zwar oftmals lediglich von ermittlungs- oder erhebungstechnischen Gründen ab166 und ist die Abgrenzung des Beitrags von der Gebühr in der Tat ein mitunter schwieriges Unterfangen,167 so trifft dieser Befund gleichwohl vornehmlich nur auf das Verhältnis von Beitrag und Benutzungs-,168 nicht aber auch auf das von Beitrag und Verwaltungsgebühr zu. Denn anders als in Bezug auf die hier näher behandelte Gebührenart der Fall, ist der Gegenstand von beitrags- und benutzungsgebührenpflichtigen Staatsleistungen oftmals derselbe, wie der Verweis etwa von § 8 Abs. 2 S. 1 KAG NRW hinsichtlich der beitragsfinanzierten öffentlichen Einrichtungen und Anlagen auf § 4 Abs. 2 KAG NRW zeigt. Unterscheiden sich die Verwaltungsgebühr und der Beitrag also bereits durch ihre typischerweise voneinander verschiedenen tatbestandlichen Anknüpfungspunkte – die Verwaltungsgebühr entgilt Amtshandlungen oder sonstige Verwaltungstätigkeiten,169 der Beitrag dagegen die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen –, so setzt sich hier ebenfalls nicht das im Verhältnis von Verwaltungs- und Benutzungsgebühr bestehende Abgrenzungsproblem170 fort. Hinzu kommt nämlich, dass Verwaltungsgebühren nur für eine tatsächlich gegenüber dem Schuldner erbrachte Verwaltungsleistung erhoben werden,171 wohingegen sich im Einklang mit der oben zuerst genannten Meinung Beiträge dadurch aus-

164 Stein, DVBl. 1960, S. 271 (272); Eyben, Die Abgabenform des Beitrags und ihre praktischen Schwerpunkte, S. 162; Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 5. 165 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 123 f., 135 f., 146 f.; vgl. ebenfalls Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 80. Hierzu vgl. die Ausführungen im Zweiten Teil vor A. 166 Hierauf weist P. Kirchhof, Jura 1983, S. 505 (513) hin. 167 Hofmann / Wenger, DÖV 1973, S. 121 (Fn. 4); Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 429. 168 Näher hierzu: Lichtenfeld, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 4 Rn. 145 ff. 169 Siehe die Zusammenfassung im Ersten Teil E. 170 Dazu bereits im Zweiten Teil B. I. 171 Vgl. Erster Teil A., B. und C.

D. Verwaltungsgebühr und Sonderabgabe

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zeichnen, dass mit ihnen schon die abstrakte Möglichkeit der Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung oder Anlage entgolten wird.

D. Verwaltungsgebühr und Sonderabgabe Die im Vergleich zu den vorgenannten Abgabenarten relative „junge“ Kategorie der Sonderabgaben172 – der Begriff geht in das Jahr 1943 auf Werner Weber173 zurück – erfährt nicht zuletzt aufgrund des Fehlens jeglicher expliziter verfassungsrechtlicher Vorgaben ihre Prägung in besonderem Maße durch die mittlerweile „gefestigte“174 Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts175. Wird diese Finanzierungsform von einem Teil der Literatur176 lediglich als Auffangtatbestand für alle diejenigen Abgaben angesehen, die sich nicht einer der etablierten Formen von Steuern, Gebühren und Beiträgen zuordnen lassen, so hat demgegenüber das Bundesverfassungsgericht in seinem insofern grundlegenden Urteil vom 10. Dezember 1980177 betreffend die Berufsausbildungsabgabe unter dem Einfluss vor allem der Beiträge von Karl Heinrich Friauf178 und Reinhard Mußgnug179 eigene Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für diese Art von Abgaben entwickelt und am 09. Januar 1996 in seinem Beschluss zum Stromeinspeisungsgesetz entschieden, dass die Sonderabgabe gerade „keinen abgabenrechtlichen Auffangtatbestand“ darstellt.180 Vielmehr handele es sich bei ihr um einen Tatbestand mit Warnfunktion, dem bei Vorliegen seiner Voraussetzungen rechtfertigende Kraft zu172 Zu deren Erscheinungsformen siehe die Übersichten etwa in der Antwort der Bundesregierung, BT-Drucksache 9 / 1580, S. 2 sowie bei Schemmel, Quasi-Steuern, Anlage 2 (S. 128 ff.) und Kieser, Sonderabgaben als Steuern. 173 Weber, Die Dienst- und Leistungspflichten der Deutschen. Siehe auch Mai, Sonderabgaben. 174 BVerfGE 91, 186 (203). 175 Zur Sonderabgaben-Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts siehe Meßerschmidt, DVBl. 1987, S. 925. 176 Isensee, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 f.; P. Kirchhof, Die verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe im System öffentlicher Abgaben, ZIP 1984, S. 1423 (1428) (siehe mittlerweile jedoch auch ders., in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 222); W. Schmidt, NVwZ 1991, S. 36 (40); Jachmann, StuW 1997, S. 299 (305); vgl. ferner Klein, DStR 1981, S. 275. Kritisch hierzu: Friauf, JA 1981, S. 261. 177 BVerfGE 55, 274. 178 Friauf, in: Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht der Universität zu Köln (Hrsg.), Festschrift für Hermann Jahrreiß, S. 45; ders., in: Schmölders / Wöhe / Buchholz (Hrsg.), Festschrift für Willy Haubrichs, S. 103. 179 Mußgnug, in: Schnur (Hrsg.), Festschrift für Ernst Forsthoff, S. 259. 180 BVerfG, NJW 1997, S. 573. Ebenso: Schuppert, in: Becker / Bull / Seewald (Hrsg.), Festschrift für Werner Thieme, S. 227 (242); Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 450.

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

komme.181 Sei der Ausnahmetatbestand der Sonderabgabe mithin kein Ausschlusstatbestand, der jede weitere Abgabe neben Steuern, Gebühren und Beiträgen schlechthin unzulässig mache, so seien neben diesen und den Sonderabgaben unter besonderen Voraussetzungen auch andere Abgaben verfassungsrechtlich möglich.182 Angesichts der Grundentscheidung der bundesrepublikanischen Verfassung zugunsten des Steuerstaates und der Gefahr, die für diesen – genauer: die bundesstaatliche Finanzverfassung, das Budgetrecht des Parlaments sowie die grundrechtlich geschützte Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen – von den parafiskalischen Sonderabgaben drohen,183 solle diese jedoch eine „seltene Ausnahme“184 bleiben und das Entstehen einer „zweiten apokryphen Steuerverfassung“185 auf Basis der allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen186 durch Kriterien verhindert werden, die vornehmlich in Abgrenzung zur Steuer entwickelt wurden und die wohl zugleich als Begriffsmerkmale sowie als Zulässigkeitsvoraussetzungen fungieren.187 Danach müsse es sich bei dem Kreis der Abgabenschuldner um eine homogene Gruppe handeln, die in einer spezifischen Nähe zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht, dieser Sachnähe der Abgabenpflichtigen zum Abgabenzweck eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen, das Abgabenaufkommen gruppennützig verwendet werden sowie bei auf längere Zeit angelegten Finanzierungen der Gesetzgeber periodisch überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz von „Sonderabgaben“ weiterhin aufrechtzuerhalten oder aufgrund veränderter Umstände zu modifizieren sei.188 Anzuwenden seien die vorgenannten Maßstäbe sowohl auf Sonderabgaben des Bundes als auch auf die eines Landes.189 Diesen gefestigten Kanon von Anforderungen, welche an eine Sonderabgabe grundsätzlich190 zu stellen sind, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem BeBVerfG, NJW 1997, S. 573. BVerfGE 82, 159 (181) m. w. N. Vgl. ebenfalls BVerfGE 93, 319 (344) m. w. N. 183 Vgl. BVerfGE 55, 274 (299 ff.) m. w. N.; 82, 159 (181); 91, 186 (201 ff.); 92, 91 (113 ff.); 98, 83 (100); 101, 141 (147). Jüngst: BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 123. 184 Siehe die Nachweise in Fn. 183. 185 Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, S. 183 a.E. 186 Vgl. nur BVerfGE 57, 139 (166) m. w. N.; 75, 108 (147); 82, 159 (179 f.). 187 Hierzu: Osterloh, JuS 1982, S. 421 (424 f.); Henseler, NVwZ 1985, S. 398 (401); Jakob, in: Kirchhof / Offerhaus / Schöberle (Hrsg.), Festschrift für Franz Klein, S. 663 (676 ff.). 188 BVerfGE 55, 274 (305 ff.); 67, 256 (275 ff.); 75, 108 (147 f.); 82, 159 (179 ff.); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 123. Zur letztgenannten Voraussetzung siehe Schwartzkopff, Die legislative Erfolgskontrolle nichtfiskalischen Abgabenrechts, S. 11 ff., 200 ff. 189 Vgl. BVerfGE 67, 256 (285 f.); 92, 91 (115 f.); 101, 141 (148); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 124. 190 Zu den Ausnahmen siehe sogleich im Text zu Fn. 194 f. 181 182

D. Verwaltungsgebühr und Sonderabgabe

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schluss vom 17. Juli 2003 um ein zusätzliches Kriterium erweitert. Dort heißt es: „Angesichts des Fortschreitens der Sonderabgabengesetzgebung des Bundes und der Länder ist der Senat zu der Überzeugung gelangt, dass die Prüfungs- und Anpassungspflichten des Gesetzgebers durch haushaltsrechtliche Informationspflichten zu ergänzen sind. Bestand und Entwicklung von Sonderabgaben werden in der Praxis nicht einheitlich und insgesamt nicht hinreichend übersichtlich dokumentiert.“ Sei dies aber gerade eine notwendige Voraussetzung für eine verantwortungsgerechte Wahrnehmung der Entscheidungs-, Planungs- und Kontrollaufgaben des Parlaments191 sowie auch Bedingung wirksamer Kontrollmöglichkeiten der Öffentlichkeit192, so seien die besonderen materiellen Zulässigkeitsanforderungen für „haushaltsflüchtige“ Sonderabgaben nicht geeignet, ebenfalls den Verzicht auf eine angemessene Dokumentation zu rechtfertigen. „Angemessener Ort für eine solche Dokumentation, die nicht nur Bestand und Entwicklung aller Sonderabgaben im Verantwortungsbereich des jeweiligen Gesetzgebers nach Art und Umfang regelmäßig sichtbar machen muss, sondern insbesondere auch deren Verhältnis zu den Steuern, ist eine dem Haushaltsplan beigefügte Anlage entsprechend den einfach-gesetzlich vorhandenen Modellen haushaltsrechtlicher Berichtspflichten. In diese Anlage sind – unabhängig von deren haushaltsrechtlicher Behandlung im Übrigen – alle nichtsteuerlichen Abgaben aufzunehmen, die weder Gebühr noch Beitrag sind und bei denen auch mangels sonstiger spezieller Sach- und Zweckzusammenhänge eine Konkurrenz zur Steuer nicht von vornherein ausgeschlossen ist (Sonderabgaben im engeren Sinn).“193 Gälten diese Voraussetzungen grundsätzlich für alle als Sonderabgaben zu qualifizierenden Geldleistungspflichten, so könnten die vorgenannten Maßstäbe allerdings bei solchen Abgaben, bei denen nicht die Finanzierung einer besonderen Aufgabe den Anlass zu ihrer Einführung gegeben hat, nicht uneingeschränkt zur Anwendung gelangen.194 Was nämlich die Sachnähe der Abgabenpflichtigen, die besondere Gruppenverantwortung sowie die gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens anbelangt, so beträfen diese Anforderungen ersichtlich nur solche Abgaben, bei denen das Aufkommen primär zur Finanzierung von gesetzlich näher bestimmten Zwecke dient.195 Infolgedessen differenziert das Bundesverfas191 In BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 128 formuliert der Zweite Senat m.a.W.: „Eine hinreichende Information über Bestand und Entwicklung der verschiedenen Sonderabgaben ist notwendige Voraussetzung gerade auch für eine effektive Wahrnehmung der speziellen Kontroll- und Anpassungspflichten des Sonderabgabengesetzgebers“. 192 Ebenfalls diese Aussage wird in BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 128 wiederholt mit der Umschreibung: „Auch außerhalb des Geltungsbereichs des Verfassungsgrundsatzes der Vollständigkeit des Haushaltsplans bleibt deshalb die hinreichende Dokumentation der Sonderabgaben ein Gebot wirksamer parlamentarisch-demokratischer Legitimation und Kontrolle von Planung und Entscheidung über die finanzielle Inanspruchnahme der Bürger für öffentliche Ausgaben im Bundesstaat gemäß Art. 20 Abs. 1 und 2 GG“. 193 BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 126 ff. 194 BVerfGE 57, 139 (167); 67, 256 (277 f.). 195 BVerfGE 57, 139 (167).

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

sungsgericht im Wesentlichen zwischen Sonderabgaben, die vorrangig einen Finanzierungszweck verfolgen – auch diese aber müssen wie alle übrigen Sonderabgaben zwecks Abgrenzung zur Steuer einen über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzweck verfolgen und gestaltend auf den zu regelnden Sachbereich Einfluss nehmen196 –, und solchen mit Lenkungsfunktion.197 Im Schrifttum ist diese Rechtsprechung grundlegend nur vereinzelt198 in Frage gestellt worden. Der Schwerpunkt der literarischen Befassung mit der Sonderabgabe liegt vielmehr darin, deren unterschiedliche Erscheinungsformen zu systematisieren,199 wird sie überwiegend doch schon als auf dem Weg zum klassischen Abgabentyp befindlich angesehen.200 Bei der Abgrenzung der Verwaltungsgebühr von der Sonderabgabe gilt es die Mittelstellung der letztgenannten Abgabenart zwischen der Gemeinlast Steuer einerseits und den leistungsabhängigen Vorzugslasten andererseits zu beachten. Stimmt die Sonderabgabe mit der Steuer noch insoweit überein, dass sie „den Betroffenen eine Geldleistungspflicht ,voraussetzungslos‘ – d. h. ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Gegenleistung201 der öffentlichen Hand – auferlegt“202, so muss ihr Aufkommen gleichwohl i.d.R.203 gruppennützig verwendet werden, will sie den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Kriterien genügen. Fallen diese Sonderabgaben daher bereits aufgrund ihrer Vorzugslastenähnlichkeit aus der Kategorie der Steuer heraus – der zuvor zitierte Satz von der Voraussetzungslosigkeit der Sonderabgabe ist in diesem Sinne zu relativieren204 –, BVerfGE 67, 256 (275); 82, 159 (179). Zusammenfassend: BVerfGE 67, 256 (277). Siehe auch Lang, in: Tipke / Lang, Steuerrecht, § 3 Rn. 25 f. m. w. N. 198 Maunz, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 13; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 126 ff. 199 Patzig, DÖV 1981, S. 729 (738 ff.); H.-W. Arndt, Steuern, Sonderabgaben und Zwangsanleihen, S. 37 ff.; B. Becker, Öffentliche Verwaltung, § 40 4.2.2; Jarass, DÖV 1989, S. 1013 (1017 ff.); Schuppert, in: Becker / Bull / Seewald (Hrsg.), Festschrift für Werner Thieme, S. 227 (231 ff.); Wilms, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 2, S. 39 ff.; P. Kirchhof, in: Wendt / Höfling / Karpen / Oldiges (Hrsg.), Festschrift für Karl Heinrich Friauf, S. 669 (678); Fleischer, SteuerStud 1997, S. 113 (118 ff.); v. Danwitz, NVwZ 2000, S. 615 (616 ff.); Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 448 ff.; Lege, DÖV 2001, S. 969 (971 ff.). Hinsichtlich der in der Schweizerischen Eidgenossenschaft erhobenen Sonderabgaben siehe Auer, Sonderabgaben, S. 136 ff. Zu den parafiskalischen Abgaben im europäischen Gemeinschaftsrecht: Götz, in: Wendt / Höfling / Karpen / Oldiges (Hrsg.), Festschrift für Karl Heinrich Friauf, S. 37; Pieper, DÖV 1996, S. 232. Aus der Finanzwissenschaft siehe etwa Caesar, FinArch N.F. 38 (1980), S. 385 (387 ff.). 200 F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 22. Vgl. auch P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 222; Kluth, JA 1996, S. 260; Hidien, DÖV 1997, S. 990. 201 Siehe auch hier wieder die im Zweiten Teil A. IV. in Fn. 59 gemachten Ausführungen. 202 BVerfGE 55, 274 (298); 67, 256 (274 f.); 78, 249 (267); 81, 156 (186 f.). 203 Zu den Ausnahmen siehe den Text zu Fn. 194 ff. 196 197

E. Verwaltungsgebühr und sonstige Abgaben

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so rücken sie damit aber zugleich in die Nähe der von der Erbringung einer staatlichen Leistung abhängigen Vorzugslasten, mithin auch in die der Verwaltungsgebühr.205 Von dieser unterscheiden sich die gruppennützig zu verwendenden Sonderabgaben nun dadurch, dass sie nicht an einen individuell erlangten Vorteil bzw. eine individuelle Kostenverantwortlichkeit anknüpfen, sie m.a.W. also unabhängig davon geschuldet werden, ob dem Pflichtigen eine konkrete, individuell zurechenbare Leistung der öffentlichen Verwaltung erbracht wird, sondern fehlt es ebenfalls diesen Sonderabgaben an einer solch engen Verbindung zwischen staatlicher Leistung und Geldzahlungspflicht des Bürgers.206 Allein der Gruppe der Schuldner dieser Art von Sonderabgaben erwachsen Vorteile; nicht aber ist sichergestellt, dass auch jeder Einzelne aus dieser Gruppe begünstigt wird.207 Ferner fließen die von den Gebietskörperschaften erhobenen Verwaltungsgebühren diesen selbst (vgl. etwa Art. 1 Abs. 2 S. 1 KostG Bay.) – konkret: dem jeweiligen allgemeinen Haushalt – zu und nicht wie die haushaltsflüchtigen Sonderabgaben typischerweise einem hiervon getrennten Fonds.208 Vorschriften wie § 2 Abs. 1 des Dritten Verstromungsgesetzes209 beispielsweise, die von der Regel des Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG, Art. 81 Abs. 2 Hs. 1 LVerf NRW bzw. § 78 Abs. 1 Nr. 1 GO NRW abweichen, existieren in Bezug auf die Verwaltungsgebühr nämlich nicht.

E. Verwaltungsgebühr und sonstige Abgaben Sind die Unterscheidungsmerkmale zwischen der Verwaltungsgebühr einerseits und der Steuer, der Benutzungs- und der Verleihungsgebühr, dem Beitrag sowie der Sonderabgabe andererseits damit herausgearbeitet, so lässt sich die hier näher untersuchte Gebührenart mit Hilfe dieser Kriterien von den wichtigsten übrigen 204 Vgl. Heun, DVBl. 1990, S. 666 (673) m. w. N.; Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 81. 205 Die im Text zu Fn. 194 f. genannten Sonderabgaben geraten schon mangels Vorhandenseins jeglicher staatlicher Leistung an die Abgabenpflichtigen nicht in die Nähe der Vorzugslast „Verwaltungsgebühr“, so dass insofern das im Zweiten Teil A. IV. Gesagte entsprechend gilt. 206 Vgl. Richter, Zur Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, S. 42, 73; F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 20. Nach Stolterfoht, VBlBW 1981, S. 209 (210) unterscheiden sich „Gebühren von den lediglich auf Verhaltenslenkung gerichteten nichtfiskalischen Sonderabgaben“ dadurch, dass die Erstgenannten der „Zielsetzung, der Deckung des Finanzbedarfs“ dienen. 207 Vgl. Kloepfer / Schulte, UPR 1992, S. 201 (202). 208 Dies wird verfassungsrechtlich jedoch nicht zwingend gefordert (vgl. BVerfGE 55, 274 (298); F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 20), so dass es sich hierbei um kein Wesensmerkmal der Sonderabgabe handelt. 209 BGBl. I 1974, S. 3473.

5 Wienbracke

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2. Teil: Abgrenzung zu anderen Abgabenarten

Abgabenarten abgrenzen. Da das Grundgesetz allerdings „keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabentypen“ (numerus clausus) enthält,210 ist der einfache Gesetzgeber befugt, innerhalb der ihm durch das Grundgesetz gezogenen Grenzen über die heute anerkannten Abgabenformen hinaus noch weitere zu erfinden. Die an dieser Stelle vorgenommene Einordnung der Verwaltungsgebühr in ihr abgabenrechtliches Umfeld kann daher nicht abschließend sein.

F. Zusammenfassung Von der Steuer unterscheidet sich die Verwaltungsgebühr dadurch, dass Letztere die Erbringung einer individuell zurechenbaren Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit voraussetzt, wohingegen die Gemeinlast gerade keine Gegenleistung für eine besondere Leistung des Staates darstellt. Hinsichtlich der neben der Verwaltungsgebühr sonst noch existierenden Vorzugslasten bildet typischerweise der Gegenstand der staatlicherseits erbrachten Leistung das Abgrenzungskriterium zu dieser: Die Benutzungsgebühr ist für die Inanspruchnahme einer schwerpunktmäßig sachgebundenen öffentlichen Veranstaltung zu zahlen, wohingegen die Verwaltungsgebühr für die Inanspruchnahme eines im Wesentlichen personell geprägten Verwaltungsapparates erhoben wird. Der Unterschied zwischen der Verleihungsgebühr und der Verwaltungsgebühr besteht nach der hier vertretenen Ansicht darin, dass die Erstgenannte für die Einräumung eines subjektiv-öffentlichen Rechts verlangt wird, auf dessen Verschaffung der Gebührenpflichtige nach seinen Grundrechten in ihren verfassungsimmanenten Schranken keinen Anspruch hat. Demgegenüber stellt die Verwaltungsgebühr, sofern sie nicht bloß die Tätigkeit eines Amtswalters entgilt, sondern darüber hinaus für die Einräumung einer Erlaubnis etc. erhoben wird, die Gegenleistung für die Erteilung von lediglich einem solchen Recht dar, das typischerweise ein präventives Verbot aufhebt, d. h. rein formell die einfach-gesetzlichen Beschränkungen eines grundrechtlich an sich geschützten Verhaltens beseitigt. 210 BVerfGE 82, 159 (181); 93, 319 (342) unter Hinweis auf P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 269; BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 117. Ebenso: Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 30 f. m. w. N.; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 275; Rodi, JZ 2000, S. 827 (832); F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 9, 23; F. Becker, Die Verwaltung 35 (2002), S. 1 (12); Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 81; Hufeld, JZ 2002, S. 871 (876); Kämmerer, NVwZ 2002, S. 161 (162); Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (367 f.). A.A.: Faber, Verwaltungsrecht, § 22 II. („geschlossenes System“) und Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 114 (Überschrift).

F. Zusammenfassung

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Für die Abgrenzung der Verwaltungsgebühr vom (finanzrechtlichen) Beitrag gilt: Der Beitrag ist bereits für die abstrakte Möglichkeit der Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtungen oder Anlage zu entrichten, die Verwaltungsgebühr hingegen erst für die tatsächliche Erbringung einer Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit. Von der Sonderabgabe lässt sich die Verwaltungsgebühr schließlich dadurch unterscheiden, dass die erstgenannte Abgabe – ebenso wie die Steuer – unabhängig davon geschuldet wird, ob dem Pflichtigen eine konkrete, individuell zurechenbare Leistung der öffentlichen Verwaltung zugewandt wird; demgegenüber setzt die Letztgenannte eine solche gerade voraus.

5*

Dritter Teil

Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe Ist mit Darstellung ihrer einfach-gesetzlichen Grundlagen sowie nach erfolgter Abgrenzung zu den wichtigsten übrigen Abgabenarten die Verwaltungsgebühr als Gegenstand der vorliegenden Arbeit fassbar geworden, so soll nunmehr der eingangs aufgeworfenen Frage nachgegangen werden, ob und ggf. welche verfassungsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich der maximal zulässigen Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall bestehen. Hierzu gilt es zunächst, die einschlägigen grundgesetzlichen Prüfungsmaßstäbe zu ermitteln. Kommen als solche neben den Grundrechten (B.) vor allem die finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen der Art. 104a ff. GG in Betracht (A.), so verspricht eine Überprüfung der den Gesetzgeber1 zur Normierung von Verwaltungsgebührenpflichten bewegenden Motive anhand dieser Verfassungsbestimmungen zugleich eine Antwort auf die von Klaus Vogel gestellte Frage geben zu können, „inwieweit für die Rechtfertigung vor dem Steuerstaatsgrundsatz, den einzelnen Freiheitsgrundrechten und gegenüber dem Gleichheitsgrundsatz unterschiedliche Gesichtspunkte maßgebend sein können, vielleicht müssen.“2

A. Das Prinzip des Steuerstaates Ob der Finanzverfassung jedoch überhaupt Anforderungen an die Belastung Einzelner mit nicht-steuerlichen Abgaben wie der Verwaltungsgebühr entnommen werden können – und falls ja, welchen Inhalts – ist streitig. Konkret geht es dabei um die Frage nach der verfassungsrechtlichen Verankerung des Steuerstaatsprinzips.3

I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Ausdrückliche Anerkennung hat das „Prinzip des Steuerstaates“ in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts4 erstmals im Beschluss des Zweiten SeBzw. Verordnungs- / Satzungsgeber, vgl. Einleitung B. a.E. sowie Erster Teil. Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willy Geiger, S. 518 (529 f.). 3 Die im Zusammenhang mit dem Steuerstaatsprinzip ebenfalls diskutierte Indienstnahme Privater durch den Staat (dazu siehe etwa Geißler, Der Unternehmer im Dienste des Steuerstaats und Schirra, Die Indienstnahme Privater im Lichte des Steuerstaatsprinzips) wird im Folgenden nicht näher thematisiert. 1 2

A. Das Prinzip des Steuerstaates

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nats vom 08. Juni 1988 zur Fehlbelegungsabgabe gefunden.5 Dort urteilte das Gericht, der Finanzverfassung liege „die Vorstellung zugrunde, daß die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinde[n] in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt.“6 Bereits zuvor hatte derselbe Senat am 10. Dezember 1980 in seinem Urteil zum Ausbildungsplatzförderungsgesetz für Recht erkannt, dass „die Funktion, Mittel für den allgemeinen Finanzbedarf des Staates zu gewinnen, [ . . . ] nach dem Willen der Verfassung ausschließlich der Steuer zugewiesen“ sei.7 Die Finanzverfassung des Grundgesetzes gehe davon aus, dass „Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden“.8 Zur Begründung führt das Gericht an, dass die in sich differenzierten, sorgsam ausbalancierten Regelungen der grundgesetzlichen Finanzverfassung – „Hand in Hand mit der weitreichenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes geht [ . . . ] ein ausgedehntes Zustimmungsrecht des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren“9 – ihren Sinn sowie ihre Begrenzungs- und Schutzfunktion verlören, wenn unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern neben der Steuer beliebig Abgaben unter Umgehung der bundesstaatlichen Verteilung der Gesetzgebungs- und Ertragskompetenz für das Steuerwesen erhoben werden könnten.10 Ein Wahlrecht des einfachen Gesetzgebers, eine bestimmte öffentliche Aufgabe im Wege der Besteuerung oder unter Berufung auf eine der weitgefassten Sachgebietszuständigkeiten der Art. 70 ff. GG zu finanzieren, vertrage sich mit dieser objektiven Ordnungsfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung als einem „der am sorgfältigsten behauenen und in einer Kette von Verfassungsänderungen mehrfach modifizierten Ecksteine“ nicht.11 Sei diese vielmehr auf „Formen4 Das Bundesverwaltungsgericht bekennt sich in BVerwGE 95, 188 (193 f.) und 109, 272 (277) ohne nähere Ausführungen zum Steuerstaat. 5 In BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 findet der Begriff „Steuerstaat“ hingegen keine ausdrückliche Erwähnung mehr. 6 BVerfGE 78, 249 (266 f.) unter Hinweis auf Vogel, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 27 Rn. 70; ebenso BVerfGE 93, 319 (342). Vgl. ferner BVerfGE 93, 121 (134): „In der freiheitlichen Ordnung des Grundgesetzes deckt der Staat seinen Finanzbedarf grundsätzlich durch steuerliche Teilhabe am Erfolg privaten Wirtschaftens“. 7 So BVerfGE 55, 274 (299), allerdings lediglich in Bezug auf die „voraussetzungslos geschuldeten Abgaben“. Vgl. auch BVerfGE 67, 256 (275): „Ausschließlichkeitsanspruch der in Art. 104a ff. GG normierten Regeln“. 8 BVerfGE 82, 159 (178); 91, 186 (201); 92, 91 (113). Vgl. ferner BVerfGE 67, 256 (278); 93, 319 (347). 9 BVerfGE 55, 274 (301). 10 BVerfGE 78, 249 (266); 93, 319 (342); BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 117. Vgl. auch bereits BVerfGE 55, 274 (300 ff.). 11 BVerfGE 55, 274 (301 f.) unter Bezug auf Friauf, in: Schmölders / Wöhe / Buchholz (Hrsg.), Festschrift für Willy Haubrichs, S. 103 (106 f.); BVerfGE 67, 256 (275 f.). Vgl. ebenfalls BVerfGE 75, 108 (147); 82, 159 (178); 91, 186 (201) sowie BVerfG, DVBl. 2002, S. 704 (705).

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klarheit und auf Formenbindung“12 angelegt, so erweise sich die Erhebung einer nicht-steuerlichen Abgabe13 nur dann als zulässig, wenn die durch sie bewirkte Abweichung von den „drei grundlegenden Prinzipien der Finanzverfassung“14, welche dem Schutz der im Folgenden genannten Verfassungsgüter dienten, dem Grunde15 wie der Höhe nach16 sachlich gerechtfertigt ist und sich die betreffende Abgabe ihrer Art nach deutlich von der Steuer unterscheidet17.

1. Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes Als ein solches von der Finanzverfassung geschütztes Gut findet regelmäßig die „bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes“18 zuvörderst Erwähnung. Die in den Art. 105 bis 108 GG primär geregelte Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertragsund Verwaltungskompetenzen für Steuern im Verhältnis von Bund, Ländern und Gemeinden solle sicherstellen, „daß der Gesamtstaat und die Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteiligt werden; Bund und Länder müssen im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen so ausgestattet werden, daß sie die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Ausgaben (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG) leisten können.“19 Handle es sich damit bei der grundgesetz12 BVerfGE 67, 256 (288); BVerfG, DVBl. 2002, S. 704 (705); BVerfG, NVwZ 2003, S. 715. 13 Dass das Steuerstaatsprinzip bzw. die Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung nicht nur für den Abgabentyp der Sonderabgabe, sondern auch für den der (Verwaltungs-)Gebühr verbindliche Vorgaben entfaltet, hat das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 93, 319 (343 f.) und BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716) ausdrücklich klargestellt. 14 BVerfGE 91, 186 (202); 93, 319 (342); BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 118. Vgl. auch BVerfGE 55, 274 (300 ff.); 67, 256 (275); 82, 159 (178 f.); 92, 91 (113). 15 Dem Grunde nach bestehen gegen die Erhebung von (Verwaltungs-)Gebühren, die wie die Beiträge als sog. „Vorzugslasten“ zu den klassischen Abgabenarten und zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit gehören (vgl. BVerfGE 34, 52 (61); 92, 91 (113)) keine grundsätzlichen Bedenken, sind sie insoweit doch durch ihre Ausgleichsfunktion (vgl. Vierter Teil A. I. und II.) sachlich besonders gerechtfertigt, vgl. BVerfGE 93, 319 (343 f.). Jedoch kann ihre konkrete gesetzliche Ausgestaltung, insbesondere ihre Bemessung, mit der Begrenzungsund Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung kollidieren (BVerfGE 93, 319 (343 f., 347); 97, 332 (343)), BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716). Hierzu ausführlich im Vierten Teil D. IV. 4. 16 BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716). 17 BVerfGE 55, 274 (304); 93, 319 (343); BVerfG, NVwZ 2003, S. 467 (469) und 715 (716); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 119. Dies ist bei der gegenleistungsabhängigen (Verwaltungs-)Gebühr ohne weiteres der Fall, siehe Zweiter Teil A. IV. und noch Vierter Teil C. II. 2. und 3. c). 18 BVerfGE 55, 274 (300); 91, 186 (202). Vgl. auch BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716). 19 BVerfGE 32, 333 (338). Ebenso: BVerfGE 55, 274 (300 f.); 78, 249 (266); 91, 186 (201); 93, 319 (342); BVerfG, DVBl. 2002, S. 704 (705); BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 117.

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lichen Finanzverfassung um den „Kernbereich[s] der bundesstaatlichen Struktur wie auch der politischen Machtverteilung in der Bundesrepublik Deutschland“20, so gelte es diesen vor Störungen und Aushöhlungen zu schützen.21

2. Schutz der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen Daneben erkennt das Bundesverfassungsgericht als weiteres von den Art. 104a ff. GG geschütztes Gut die „Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen“ an.22 Der Schuldner einer nicht-steuerlichen Abgabe sei regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und trage schon als solcher zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten unter der Herrschaft der spezifischen Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes im Steuerrecht, also unter Wahrung der Steuergerechtigkeit und der Gleichmäßigkeit der Besteuerung, nach seiner individuellen und damit relativ gleichen Leistungsfähigkeit bei. Ihn neben dieser steuerlichen Inanspruchnahme noch zusätzlich zu einer weiteren Finanzleistung heranzuziehen, stelle diese Belastungsgleichheit aber gerade in Frage, eröffne sie doch einen weiteren Zugriff auf die keineswegs unerschöpflichen Ressourcen des Bürgers.23

3. Schutz des Budgetrechts des Parlaments Speziell im Hinblick auf die haushaltsflüchtigen Sonderabgaben führt das Bundesverfassungsgericht schließlich noch den Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans als weiteres Element der Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung an. Sei gem. Art. 110 Abs. 1 GG das Steueraufkommen ausnahmslos als Einnahme in den Haushaltsplan einzustellen, so erschöpfe sich der Sinn dieses Grundsatzes allerdings nicht bereits in dessen finanzwirtschaftlicher Funktion und in dem Umstand, dass das Haushaltsbewilligungsrecht eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle sei. Vielmehr aktualisiere er auch den fundamentalen Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten und sei damit eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie: „In dem Maße, in dem der Staat bestimmte öffentliche Aufgaben nicht aus Steuergeldern finanziert, sondern sie einzelnen Bürgern oder Gruppen neben ihrer Steuerlast und ohne Rücksicht bei dieser aufbürdet, hebt BVerfGE 55, 274 (301). BVerfGE 67, 256 (275); 82, 159 (179); 92, 91 (113). 22 BVerfGE 91, 186 (202); 92, 91 (113); 93, 319 (343); BVerfG, NVwZ 2003, S. 467 (470) sowie 715 (716); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 120. Vgl. ferner BVerfGE 55, 274 (302); 67, 256 (275); 82, 159 (179). 23 BVerfGE 55, 274 (302); 93, 319 (343); vgl. auch BVerfGE 93, 121 (135); BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716). Unter Bezugnahme auf BVerfGE 4, 7 (15) und 34, 139 (146) sowie auf Ossenbühl, DÖV 1965, S. 649 (657) verweist BVerfGE 55, 274 (302) in diesem Zusammenhang auf den „Grundrechts-Kompetenz-Zusammenhang“. 20 21

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er der Sache nach die Lastengleichheit wieder auf.“24 Nur die Einhaltung dieses Grundsatzes gewährleiste, dass das Parlament in regelmäßigen Abständen den vollen Überblick über das dem Staat verfügbare Finanzvolumen bzw. die dem Bürger auferlegte Abgabenlast erhält und könnten die Einnahmen wie die Ausgaben vollständig den dafür vorgesehenen Planungs-, Kontroll- und Rechenschaftsverfahren unterworfen werden.25

II. Die im Schrifttum vertretenen Ansichten (mit eigener Stellungnahme) Sind diese Begründungsstränge nicht nur in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, sondern ebenfalls in Teilen des Schrifttums26 anzutreffen, so bleiben sie dort allerdings auch nicht unwidersprochen. Insbesondere in der Habilitationsschrift von Ute Sacksofksy27 hat das Steuerstaatsprinzip in jüngster Zeit eine gleichsam umfassende wie kritische Würdigung erfahren. 1. Zum Argument „Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes“ Was die grundgesetzliche Bundesstaatlichkeit als Schutzgut der Finanzverfassung anbelangt, so wird vertreten, dass diese gar eher eine Relativierung der Steuerstaatsdoktrin denn ihre strikte Befolgung verlange. Wenn nämlich über Gefahren für den Bundesstaat gesprochen werde, so sei damit eigentlich immer die Sorge um den Verlust der Eigenständigkeit der Länder gemeint. Die Interpretation der finanzverfassungsrechtlichen Regelungen des Grundgesetzes i. S. d. Steuerstaatsdoktrin bewirke jedoch gerade einen kräftigen Unitarisierungsschub, d. h. eine Stärkung des Zentralstaates auf Kosten der Länder, da diese auf dem Gebiet des Steuerrechts lediglich über marginale Gesetzgebungszuständigkeiten verfügten. Besitze der Bund innerhalb der Sachgesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG schon eine großes Übergewicht gegenüber den Ländern, so reiche die Dominanz 24 BVerfGE 55, 274 (303) mit Zitat von Friauf, in: Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht der Universität zu Köln (Hrsg.), Festschrift für Hermann Jahrreiß, S. 45 (48). 25 BVerfGE 55, 274 (302 f.); 82, 159 (178 f.); 91, 186 (201 f.); 92, 91 (113); 93, 319 (343); BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 121. Durch die Erhebung von haushaltsgebundenen Abgaben wie der (Verwaltungs-)Gebühr wird das Budgetrecht des Parlaments nicht tangiert, vgl. BVerfGE 93, 319 (343 f.); BVerfG, NVwZ 2003, S. 467 (470) und Zweiter Teil D. a.E. 26 Grundlegend: Friauf, in: Schmölders / Wöhe / Buchholz (Hrsg.), Festschrift für Willy Haubrichs, S. 103 (106 ff.); Isensee, in: Stödter / Thieme (Hrsg.), Festschrift für Hans Peter Ipsen, S. 409 (428 ff.). 27 Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 129 ff.

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des Bundes bei der Steuergesetzgebung gem. Art. 105 ff. GG noch weiter. Gerade aber die Aufteilung der Geldeinnahmen sei für die reale Machtverteilung im Bundesstaat zentral.28 Auch im Übrigen dürften die Gefahren für den Bundesstaat durch Veränderungen in der Zusammensetzung der Staatsfinanzen nicht zu hoch angesetzt werden, was insbesondere ein Blick auf die Umsatzsteuerverteilung nach Art. 106 Abs. 3 S. 3 GG verdeutliche. Erfolgt die Festsetzung der Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer, welche 1997 mit einem Aufkommen von ca. 200 Mrd. DM etwa ein Viertel des gesamten Steueraufkommens in Deutschland ausgemacht hat, hiernach durch einfaches – wenn auch zustimmungsbedürftiges – Bundesgesetz, so sei dies ein weiterer Beleg dafür, dass die Beziehung von Bundesstaat und Finanzverfassung ebenfalls eine dynamische Seite aufweise. Ohne die Fähigkeit zur Anpassung an die sich stets wandelnden ökonomischen Bedingungen könne die Finanzverfassung nicht funktionieren, welche somit nicht nur Stabilität, sondern auch Flexibilität erfordere.29 Der Einwand, dem Bundesstaat drohten durch einen verstärkten Einsatz nichtsteuerlicher Abgaben nicht nur keine Gefahren, sondern das Bundesstaatsprinzip verlange eher noch eine Relativierung des Steuerstaatsprinzips, verfängt m.E. nicht. Zutreffend ist zwar, dass dem Bund im Bereich der Steuergesetzgebungskompetenzen eine schier erdrückende Dominanz zukommt, vgl. insbesondere Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 GG. Wesentliche Vorraussetzung für die eigenständige Wahrnehmung der den Ländern vom Grundgesetz zugewiesenen Staatsaufgaben durch diese selbst ist allerdings nicht die Steuergesetzgebungskompetenz, sondern – speziell im Hinblick auf das Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG30 – die in den Art. 106 ff. GG geregelte Steuerertragshoheit.31 Das Aufkommen aus den beiden ertragsstärksten Steuern aber – der Einkommen-32 und der Umsatzsteuer33 – steht gem. Art. 106 Abs. 3 GG (bis auf den den Gemeinden zugewiesenen Teil34) Bund und Ländern gemeinsam zu. 28 Hendler, AöR 115 (1990), S. 577 (598 ff.); Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 153 f.; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 178 ff. Vgl. auch Hendler, DÖV 1993, S. 292; ders. in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (83) sowie Kruis, DÖV 2003, S. 10 (13 ff.), der insoweit das Demokratieprinzip anführt. 29 Vgl. Hendler, DÖV 1999, S. 749 (758); ders., in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (81); Sacksofsky, in: dies. / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 188 (202 f.). 30 Dessen Reform anmahnend: Bull / Welti, NVwZ 1996, S. 838; Grote, JZ 1996, S. 832. 31 Vgl. ebenfalls Trapp, Das Veranlassungsprinzip in der Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland, S. 36 f. 32 Im Jahr 2001 beliefen sich die kassenmäßigen Steuereinnahmen aus der Lohnsteuer, der veranlagten Einkommensteuer, der nicht veranlagten Steuern vom Ertrag sowie aus Zinsabschlag auf insgesamt 206.927 Mio. Euro, siehe Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch 2002, Tabelle 20.6. 33 Die kassenmäßigen Einnahmen aus der Umsatzsteuer sowie der Einfuhrumsatzsteuer betrugen im Jahr 2001 insgesamt 138.935 Mio. Euro, siehe Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch 2002, Tabelle 20.6.

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

Ferner mag der Hinweis auf Art. 106 Abs. 3 S. 3 GG zwar als Beleg dafür dienen, dass die Finanzverfassung in Teilbereichen auch über dynamische Elemente verfügt. Die Verbindlichkeit des Steuerstaatsprinzips wird hierdurch allerdings in keiner Weise tangiert. So stellt Art. 106 Abs. 3 S. 3 GG weder die Art der Abgabe (Steuer) zur Disposition des einfachen Gesetzgebers, noch erfahren die Gesetzgebungs- oder Verwaltungszuständigkeiten hierdurch eine von den Art. 105, 108 GG abweichende Modifikation. Vielmehr wird durch einfaches Gesetz allein die Verteilung des nach Art. 106 Abs. 5a GG verbleibenden Umsatzsteueraufkommens zwischen Bund und Ländern geregelt. Doch selbst dabei sind Bundestag und Bundesrat nicht völlig frei, sondern hat die Festsetzung der Umsatzsteueranteile nach Maßgabe der in Art. 106 Abs. 3 S. 4 u. 5, Abs. 4 GG genannten Grundsätze zu erfolgen. Von dieser nur eingeschränkten Flexibilität der Finanzverfassung in puncto Verteilung des Aufkommens der Umsatzsteuer als einer ansonsten von der Verfassung genau fixierten Abgabe (vgl. Art. 105 Abs. 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 3 GG; Art. 108 Abs. 2, 3 i.V.m. Art. 106 Abs. 3 GG) lässt sich jedoch nicht die viel weiterreichende Folgerung ziehen, das Grundgesetz billige dem Gesetzgeber auch hinsichtlich der Art der zur Staatsfinanzierung primär einzusetzenden Abgabe einen Spielraum zu. Dies wäre ein hier unzulässiger Schluss a minore ad maius.35

2. Zum Argument „Schutz der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen“ Die verfassungskräftige Geltung des Prinzips des Steuerstaates auf den Schutz der Lastengleichheit der Bürger zu stützen, trifft ebenfalls auf Widerspruch. Zwar wird zugestanden, dass für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit nicht-steuerlicher Abgaben u. a. die Frage nach der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen entscheidend sei. Doch handle es sich hierbei nicht um ein grundlegendes Prinzip der Finanzverfassung, sondern um ein ganz „normales“ Problem der Auslegung des allgemeinen Gleichheitssatzes. Selbst wenn es keine besonderen Regeln über die Steuererhebungs-, -ertrags- und -verwaltungskompetenzen gäbe, würde sich die Frage nach der Belastungsgleichheit immer noch in gleicher Weise stellen. Die Vereinbarkeit einer Abgabe mit Art. 3 Abs. 1 GG sei daher ein reines Grundrechtsproblem, „nicht mehr, aber auch nicht weniger“. Dieses unter dem Begriff „Steuerstaatsprinzip“ abzuhandeln, verspräche hingegen keinen Erkenntnisgewinn.36 Diese Kritik ist lediglich bedingt berechtigt. Ihr ist zuzugestehen, dass sich auch ohne die Existenz steuerrechtlicher Kompetenznormen im Grundgesetz eine AbHierzu vgl. noch Sechster Teil A. IV. Vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 384 ff.; ders. / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 205 f. 36 Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 187. Vgl. auch Hendler, AöR 115 (1990), S. 577 (596 f.). 34 35

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gabe stets unter dem Aspekt der Belastungsgleichheit an Art. 3 Abs. 1 GG messen lassen müsste, es sich dabei also jedenfalls auch um ein Grundrechtsproblem handelt. Nur aber weil die Belastungsgleichheit der Bürger bereits durch das allgemeine Gleichheitsgrundrecht geschützt wird, bedeutet dies nicht, dass nicht auch andere Verfassungsbestimmungen auf den Schutz dieses Guts abzielen können.37 Sollte sich herausstellen, dass der Finanzverfassung eine Grundentscheidung zugunsten der Steuerfinanzierung des Staates entnommen werden kann und ist gerade die Steuer aber eine Abgabe, welche idealtypischerweise alle Bürger gleichmäßig belastet,38 so dienen die Art. 105 bis 108 GG damit ebenfalls dem Schutz der Belastungsgleichheit der Bürger, indem sie die gleichheitskonforme Gemeinlast zum abgabenrechtlichen Regeltypus erheben.39

3. Weitere Ansätze Über die vorgenannten Verfassungsbestimmungen hinaus werden in der Literatur noch eine Reihe weiterer Ansätze zur Herleitung des Steuerstaatsprinzips bemüht, welchem dort regelmäßig allerdings nur alternativ – und nicht kumulativ40 – die Bedeutung beigelegt wird, dass der Staat seinen Finanzbedarf im Wesentlichen durch Steuern decken solle41 bzw. dass die Steuer alleiniges Mittel zur Finanzierung der allgemeinen Staatsaufgaben zu sein habe42. Bezüglich der Sonderabgaben vgl. Henseler, NJW 1987, S. 3103 (3106). Siehe Dritter Teil A. I. 2. 39 Näher hierzu im Dritten Teil A. III. 2 a) aa). Siehe ferner Dritter Teil A. I. 2. und die Ausführungen in Fn. 230 im Dritten Teil B. I. Ausführlich zur Steuergleichheit: Leisner, StuW 1986, S. 305. 40 So zu Recht (siehe noch Dritter Teil A. III.) jedoch Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 184 ff. Vgl. auch BVerfGE 78, 249 (266 f.) sowie 93, 319 (342) zum einen und BVerfGE 55, 274 (299); 92, 91 (113) zum anderen; Lehner, Einkommensteuerrecht und Sozialhilferecht, S. 355; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 153, 157. 41 Vogel, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 27 Rn. 51. Vgl. ferner: Isensee, in: Stödter / Thieme (Hrsg.), Festschrift für Hans Peter Ipsen, S. 409; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 I 4 c); Stober, ZHR 145 (1981), S. 565 (586); Weyreuther, UPR 1988, S. 161 (167); B. Becker, Öffentliche Verwaltung, § 40 4.1.1; Selmer / Brodersen / Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 47; P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 45; Sander, DVBl. 1990, S. 18 (19); Breuer, DVBl. 1992, S. 485 (488); Trzaskalik, StuW 1992, S. 135 (141); Wiß, Finanzverfassungsrechtliche Probleme der Einführung einer Wasserentnahmeabgabe auf Landesebene – dargestellt am Beispiel des baden-württembergischen „Wasserpfennigs“, S. 37; Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 159; B. Münch, VBlBW 1995, S. 121 (124); Dreyer / Mohl, KStZ 1996, S. 48 (50 f.); Scholz, in: Isensee / Lecheler (Hrsg.), Festschrift für Walter Leisner, S. 797; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 30; Jestaedt, DVBl. 2000, S. 1820 (1825); Birk / Eckhoff, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 54 (55); Heun, in: 37 38

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a) Wirtschaftsverfassung Zur Begründung wird zum Teil auf die grundgesetzliche Wirtschaftsverfassung rekurriert.43 Die Existenz einer selbständigen und leistungsfähigen Privatwirtschaft als anderer Seite der Steuerstaatlichkeit werde von verschiedenen Regelungen des Grundgesetzes außerhalb der Art. 105 ff. GG sowie implizit vom verfassungsrechtlichen Steuerbegriff vorausgesetzt. Zwar enthalte die Verfassung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „keine unmittelbare Festlegung und Gewährleistung einer bestimmten Wirtschaftsordnung“ und auch nicht, wie die Weimarer Reichsverfassung (Art. 151 ff. WRV), „konkrete verfassungsrechtliche Grundsätze der Gestaltung des Wirtschaftslebens“. Jedoch habe der Gesetzgeber die durch die Grundrechte gewährleistete „Freiheit des einzelnen Bürgers [ . . . ] auch bei der Ordnung der Wirtschaft zu respektieren“.44 Zu ihr gehöre das privatnützige Eigentum, dessen Funktion es sei, „dem Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu ermöglichen“,45 sowie das Grundrecht der Berufsfreiheit, das dem Unternehmer als Bestandteil der Berufsausübung einen grundsätzlich freien Wettbewerb garantiere.46 Sowohl diese vom Bundesverfassungsgericht47 als Grundprinzip der „bestehenden Wirtschaftsverfassung“ bezeichnete Wettbewerbsfreiheit als auch freie Vermögensdispositionen seien aber nur in einer Privatwirtschaft denkbar. Zumindest mittelbar werde durch die genannten Grundrechte eine privatwirtschaftliche Ordnung – und mit dieser der Steuerstaat – sichergestellt. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 11; Rodi, in: Kirchhof / Lehner / Raupach / Rodi (Hrsg.), Festschrift für Klaus Vogel, S. 187 (189); Degenhardt, KuR 2001, S. 32 (34); Jachmann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 105 Rn. 2; Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 62; Hufeld, JZ 2002, S. 871 (875); Kämmerer, NVwZ 2002, S. 161 (162); F. Kirchhof, StuW 2002, S. 185 (199); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 45. 42 H.-W. Arndt, WiVerw 1990, S. 1 (6). Ebenso: Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 169; Kloepfer / Follmann, DÖV 1988, S. 573 (584); Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 15; Franke, StuW 1994, S. 26 (32); F. Kirchhof, DVBl. 1994, S. 1101; Wilms, NVwZ 1995, S. 550 (551); Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 151; Gramm, Der Staat 36 (1997), S. 267 (273); Pieroth, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105 Rn. 2. 43 Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 332, 335. Vgl. auch: Isensee, in: Stödter / Thieme (Hrsg.), Festschrift für Hans Peter Ipsen, S. 409 (417); Preuß, in: Deiseroth / Hase / Ladeur (Hrsg.), Ordnungsmacht?, S. 46 (49); P. Kirchhof, in: Franßen / Redeker / Schlichter / Wilke (Hrsg.), Festschrift für Horst Sendler, S. 65 (73); Köck, JZ 1991, S. 692 (694); Breuer, DVBl. 1992, S. 485 (488 f.); Crezelius, in: Bühler / Kirchhof / Klein (Hrsg.), Festschrift für Dietrich Meyding, S. 61 (67 f.). 44 BVerfGE 50, 290 (337). 45 BVerfGE 50, 290 (339) m. w. N. 46 BVerfGE 32, 311 (317). 47 BVerfGE 32, 311 (317).

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Hiergegen wird eingewandt, dass der Staat den Einzelnen zwar mit Ausnahme der in Art. 12a sowie Art. 12 Abs. 2 GG geregelten Fälle grundsätzlich von Staatsdiensten freistelle, die Wirtschaft der Autonomie der Wirtschaftssubjekte überlasse und sich stattdessen die Inanspruchnahme eines Anteils am Ertrag dieser Wirtschaftstätigkeit vorbehalte. Doch stehe die Entscheidung für eine privatnützige Eigentums- und Wirtschaftsordnung nur der Deckung des staatlichen Finanzbedarfs allein durch Eigenwirtschaft sowie dem Zugriff auf das Eigentum der Bürger entgegen, weise m.a.W. also auf einen Abgaben- oder Finanzstaat als Kontrast zum Eigentümer- bzw. Unternehmerstaat hin. Einen Steuerstaat mache sie dagegen nicht zwingend erforderlich, solange nur eine irgendwie geartete Teilnahme am wirtschaftlichen Erfolg der Bürger zur Finanzierung der staatlichen Tätigkeit stattfinde. Auch andere Abgaben als die Steuer aber schöpften den Ertrag des privaten Wirtschaftens ab, ohne dass der Staat direkt als selbst wirtschaftender Eigentümer oder Mitbewerber auftrete.48 Dem ist uneingeschränkt zuzustimmen: Die Finanzierung eines Staates maßgeblich durch Steuern setzt zwar denknotwendig die Existenz einer funktionierenden Privatwirtschaft voraus, da nur dann, wenn der nicht-staatliche Bereich Erträge abwirft, der Fiskus auch in der Lage ist, im Wege der Besteuerung an diesen zu partizipieren. Vom verfassungsrechtlichen Schutz der Wirtschaftsfreiheit den Umkehrschluss auf die Steuerstaatlichkeit des Grundgesetzes zu ziehen ist hingegen nicht möglich, da die „Wirtschaftsverfassung“ für eine derartige Verdichtung des von ihr implizit vorausgesetzten Abgabenstaates speziell auf den Steuerstaat keinerlei Anhaltspunkte enthält.

b) Rechtsstaatsprinzip Insbesondere Paul Kirchhof49 beruft sich dagegen auf das Rechtsstaatsprinzip als normativen Hort des grundgesetzlichen Steuerstaatsprinzips. Anders als Gebühren und Beiträge, die von einer speziellen staatlichen Leistung abhängen, wird die Steuer ohne besondere Voraussetzungen erhoben. Ein Staat jedoch, der überwiegend aus Gebühren- und Beitragsaufkommen finanziert würde, geriete in Abhängigkeit derer, die staatliche Leistungen nachfragen und bezahlen. Zudem müsse ein solcher Staat seine Leistungen von der Bonität und Zahlungsbereitschaft der Leistungsempfänger abhängig machen und könnten Aufgaben der Gefahrenabwehr, der sozialstaatlichen Sicherung oder der überindividuellen Planung kaum noch erfüllt werden. Allein die voraussetzungslos geschuldete Steuer schaffe Ab48 Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 157; Gramm, Der Staat 36 (1997), S. 267 (273); Heun, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 10 (16). 49 P. Kirchhof, VVDStRL 39 (1981), S. 213 (250); ders., Jura 1983, S. 505 (506). Vgl. ebenfalls: Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 40; Weyreuther, UPR 1988, S. 161 (167). Ähnlich bereits Krüger, Allgemeine Staatslehre, S. 897.

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

stand zwischen dem Abgabenschuldner und dem Handlungspotential des Finanzstaates. Damit sei sichergestellt, dass nicht die Herkunft staatlicher Mittel, sondern sachgesetzliche Maßstäbe staatliches Handeln bestimmen. Unter der Geltung des Grundgesetztes solle nicht wie zur Zeit des Preußischen Dreiklassenwahlrechts den einzelnen Volksschichten ein ihrem Finanzbeitrag zum Staatsleben entsprechendes Stimmengewicht verschafft werden und dementsprechend der Einfluss auf die jeweilige Regierung mit einer vermehrten Risikobeteiligung des Abgabenpflichtigen wachsen. Vielmehr regele dieses eine Finanzausstattung des Staates, die dem Financier keinen Einfluss auf finanzstaatliches Handeln vermittle, sondern die Unbefangenheit und materielle Gleichheit staatlichen Handelns gegenüber jedermann unabhängig von vorherigen Finanzleistungen gewährleiste. Die Verfechter der die Steuerstaatlichkeit des Grundgesetzes in Abrede stellenden Auffassung berufen sich demgegenüber darauf, dass unabhängig davon, auf welche Weise der Staat sich finanziert, alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG. Könnten im vorliegenden Zusammenhang damit von vornherein nur informelle Einflussnahmen gemeint sein, so hinge das Bestehen einer von finanziellen Zuwendungen ausgehenden Gefahr für die Unabhängigkeit staatlicher Entscheidungen allein von der Ausgestaltung der Entgeltfinanzierung ab. Zu prüfen sei daher, wer in welchem Umfang Entscheidungsbefugnisse besitzt und welche Vorteile institutioneller oder persönlicher Natur aus der Erzielung höherer Einnahmen erwachsen. Überdies sei die Schaffung von Distanz zwischen dem Finanzstaat und seinen Financiers nicht das alleinige Ziel, welches das Staat-BürgerVerhältnis prägen sollte, sondern könne eine Senkung der Steuerlast verbunden mit einer stärkeren Beteiligung der Nachfrager oder Nutzer staatlicher Leistungen an der Finanzierung staatlicher Aufgaben die Politikverdrossenheit beseitigen und gar zu Effizienzgewinnen führen.50 Richtigerweise können dem Rechtsstaatsprinzip im Hinblick auf die vom Gesetzgeber bei der Normierung von Geldzahlungspflichten zu wählende Abgabenform keine spezifischen Anforderungen entnommen werden, verweist Art. 20 Abs. 3 Hs. 1 GG mit der Bindung der Legislative an die verfassungsmäßige Ordnung doch hauptsächlich51 auf die übrigen Bestimmungen des Grundgesetzes. Beziehen sich die von Paul Kirchhof gemachten Aussagen denn auch mehr auf die 50 Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 186. Unter Berufung u. a. auf Großekettler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 24 (36 f.) meint Wallerath, in: ders. (Hrsg.), Kommunale Finanzen im Bundesstaat, S. 189 (195) im „überkommenen Steuerstaat“ ein „Relikt des absoluten Staates“ erkennen zu können und spricht im Hinblick auf die die Subsidiarität der gemeindlichen Steuereinnahmen anordnenden Klauseln der kommunalen Haushalts- und Abgabengesetze (hierzu siehe noch Sechster Teil A. IV.) vom „modernen Abgabenstaat“ bzw. der „gesteigerten Attraktivität des ,Gebührenstaates‘ “. 51 Zwar beinhaltet auch das Rechtsstaatsprinzip selbst gewichtige Einzelgehalte (siehe etwa die Auflistung bei Sachs, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20 Rn. 77 f.); doch auch Grundsätze wie z. B. der der Verhältnismäßigkeit tragen die Steuerstaatlichkeit des Grundgesetzes nicht, vgl. Vierter Teil D. IV. 4. b) gg) zum Kostendeckungsprinzip.

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Ebene der Abgabenerhebung, so könnte ebenfalls in dieser Hinsicht das Rechtsstaatsprinzip allenfalls dann als normative Grundlage des Steuerstaatsprinzips in Betracht kommen, wenn sich alle anderen Abgabenarten als nicht dazu geeignet erweisen würden, eine ausreichende finanzielle Ausstattung des Staates bei gleichzeitiger Unabhängigkeit der hoheitlichen Entscheidungen von Einflussnahmeversuchen der Schuldner dieser nicht-steuerlichen Abgaben sicherzustellen52 – quod esset demonstrandum. c) Sozialer Rechtsstaat Als von allen die verfassungskräftige Verankerung des Steuerstaatsprinzips bejahenden Auffassungen am weitestgehendenden kann wohl die Ansicht von Josef Isensee53 bezeichnet werden, wonach der Steuerstaat als Staatsform einschlussweise in Art. 20 sowie 28 GG mitgewährleistet sei und daher als identitätsbegründende Komponente grundgesetzlicher Staatlichkeit sogar an der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG partizipiere. Dieses Ergebnis resultiere vor allem daraus, dass der umverteilende Sozialstaat zunächst entsprechender Geldmittel bedürfe, bevor er lenkend in die Vermögensverteilung eingreifen könne; gerade die Steuer aber beschaffe diese Mittel. Zudem verwirkliche die Steuer durch ihre Tarifprogression bzw. entsprechende Begünstigungen das soziale Staatsziel unmittelbar, trage die steuerrechtliche Berücksichtigung ökonomischer Unterschiede doch zu deren Einebnung bei. Endlich löse die Steuer auch das Spannungsverhältnis zwischen dem Sozial- und dem Rechtsstaatsprinzip: Die von Letzterem gewährleistete Individualfreiheit ermögliche reale Ungleichheiten, auf deren Ausgleich das erstgenannte Prinzip abziele. Insbesondere das Eigentumsgrundrecht und der Gleichheitssatz aber verschlössen die private Güterordnung einem Zugriff des Staates außerhalb des Bereichs der Abgaben in weitem Maße. Der soziale Lastenausgleich könne sich daher allein über das Medium der Gemeinlast vollziehen.54 Finde der Sozial- und Rechtsstaat des Grundgesetzes damit allein in der Steuer sein gemäßes Instrumentarium, so sei das Prinzip des Steuerstaats in der o.g. Weise ebenfalls von diesem geschützt. Zu Recht bleibt auch dieser Versuch der Herleitung des Steuerstaatsprinzips nicht unwidersprochen, trifft das Sozialstaatsprinzip für sich genommen doch keine Aussage darüber, woher das Geld zur Finanzierung der sozialstaatlichen 52 In diesem Zusammenhang vgl. BVerfGE 84, 239 (268) sowie Seer in: Tipke / Lang, Steuerrecht, § 21 Rn. 200 zum strukturellen Vollzugshindernis. 53 Isensee, in Stödter / Thieme (Hrsg.), Festschrift für Hans Peter Ipsen, S. 409 (432 ff.). Diesem folgend: F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (139 f.); Weber-Grellet, in: Düwell (Hrsg.), Festschrift für Diether Posser, S. 395; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 18. Vgl. auch Papier, KritV 1987, S. 140 (141): „Dreiecksgeflecht von Steuerstaat, Rechtsstaat und Sozialstaat“. 54 Vgl. auch bereits Forsthoff, VVDStRL 12 (1954), S. 8 (31 f.); ders., NJW 1955, S. 1249 (1250).

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

Aufgaben zu stammen hat. Vielmehr wäre es mit diesem genauso gut vereinbar, wenn die für die sozialstaatlichen Aufgaben erforderlichen Beträge aus anderen Formen zulässiger Abgaben oder gar aus erwerbswirtschaftlicher Tätigkeit des Staates aufgebracht würden. Könne man daher auf das Sozialstaatsprinzip als Hort des Steuerstaatsprinzips allenfalls in Verbindung mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes zurückgreifen, die zur Folge haben müssten, dass die Steuer das einzige zulässige Mittel zur Finanzierung der sozialstaatlichen Aufgaben sei, so käme hierfür jedoch auch das Rechtsstaatsprinzip nicht in Betracht. Zwar sei die Steuer zur umfassenden Staatsfinanzierung besonders gut geeignet, weil die wirtschaftlichen Grundrechte gegenüber dem steuerlichen Eingriff kaum Schutz gewährten. Insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip als klassischer Maßstab zur Begrenzung von Grundrechtseingriffen versage gegenüber der Steuer, da im Rahmen der Zweck-Mittel-Relation aufgrund des budgetrechtlichen Non-Affektionsprinzips die Gesamtheit aller finanzierungsbedürftigen Aufgaben und Gemeinwohlzwecke dem individuellen Grundrechtseingriff gegenüberstünden. Dass gerade im Bereich des Sozialstaates der Steuer gleichwohl keine Monopol- oder Vorrangstellung zukomme, werde durch die Tatsache belegt, dass in Deutschland 39,1% aller öffentlichen Einnahmen aus den durch Art. 87 Abs. 2 GG institutionell garantierten Sozialversicherungsbeiträgen stammten und Sozialausgaben in der Bundesrepublik sogar ganz überwiegend nicht durch Steuern finanziert würden. Lasse sich der Grundsatz des Steuerstaates daher selbst als Fernwirkung schwerlich aus dem Sozialstaatsprinzip ableiten, so werde er erst recht nicht über dieses von der Unantastbarkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG erfasst.55

d) Finanzverfassung Vor allem Klaus Vogel führt als Beleg für die Steuerstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland die Art. 105 ff. GG an. Diese Regelungen betreffend die Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 105 GG), die Ertragshoheit (Art. 106 ff. GG) sowie die Verwaltungskompetenz (Art. 108 GG) erwähnten als Einnahmen, die es gesetzlich zu regeln, zu verteilen und zu verwalten gelte, ausschließlich die Steuer. Zwar seien andere Einnahmen hierdurch nicht ausgeschlossen. Doch wenn der Staatsbedarf nicht mehr überwiegend durch Steuern, sondern stattdessen durch andere Einnahmen finanziert würde, so würde dadurch das sorgfältig ausgewogene Normengeflecht der Finanzverfassung unterlaufen und damit funktionslos. Wenn deren Regelungen jedoch ihren Zweck erfüllen, d. h. insbesondere den Finanzausgleich als wesentliche Voraussetzung einer funktionierenden Bundesstaatlichkeit gewährleisten sollen, so müssten die staatlichen Einnahmen auch weiterhin überwiegend in dem bestehen, was die Art. 105 ff. GG verteilen, nämlich in Steuern. In dieser vom Grundgesetz als selbstverständlich erachteten Finanzierungsart sei somit eine 55 Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 184; Heun, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 10 (18 f.).

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Grundentscheidung für eine Finanzausstattung des Staates zu erblicken, die sich im Kern nicht auf eine erwerbswirtschaftliche Tätigkeit und nicht auf die Erhebung sonstiger Abgaben stütze.56 Die dieser Argumentation entgegengebrachte Kritik beruft sich hingegen darauf, dass die Verfassung kein explizites Gebot der primären Steuerfinanzierung enthält und auch ein entsprechender – ungeschriebener – Wille des Verfassungsgebers nicht zu belegen sowie teleologisch nicht zwingend sei, habe es doch nach Inkrafttreten des Grundgesetzes immerhin fast 30 Jahre bis zur Herausarbeitung des Steuerstaatsprinzips gedauert.57 Vielmehr spreche gegen die Bejahung dieses Prinzips, dass eine ähnliche Grundsatznorm wie Art. 104a GG auf der Einnahmeseite fehlt, Art. 115 GG mit der Kreditfinanzierung eine andere Einnahmeart als die der Steuer bereithält und Art. 107 Abs. 2 GG im Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs allgemein von „Finanzkraft“ spricht, d. h. einen umfassenderen Begriff als den der „Steuerkraft“ verwende, was nur bedeuten könne, dass nach der Vorstellung des verfassungsändernden Gesetzgebers von 1969 nicht-steuerliche Einnahmen so wesentlich seien bzw. werden könnten, dass sie zur Erzielung eines angemessenen horizontalen Finanzausgleichs berücksichtigt werden müssten.58 Auch ließe sich die Normierung der Steuerkompetenzen „an einem besonderen Ort“ auf „gute Gründe“ regelungstechnischer und materieller Art zurückführen, ohne dass sich hieraus ein zusätzlicher normativer Gehalt ableiten ließe.59 Ein „nüchterneres“ Verständnis der Art. 105 ff. GG sei ferner deshalb angezeigt, da es andernfalls zu einer dem Grundgesetz ansonsten unbekannten Konsequenz von Kompetenzen erster und zweiter Klasse käme. Endlich wird teilweise zwar zugestanden, dass die 56 Vogel, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 27 Rn. 70; P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 45. Vgl. ferner: Stober, JA 1988, S. 250; Selmer / Brodersen / Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 47 f.; H.-W. Arndt, WiVerw 1990, S. 1 (6); Gosch, StuW 1990, S. 201 (206); Henneke, Jura 1990, S. 63 (64); Sander, DVBl. 1990, S. 18 (19); Franke, ZRP 1991, S. 24 (26); Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 232; F. Kirchhof, DÖV 1992, S. 233 (236); Lehner, Einkommensteuerrecht und Sozialhilferecht, S. 355; Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 15 f.; Häde, JA 1994, S. 3 (5); Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 158; Wilms, NVwZ 1995, S. 550 (551); Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 55; Scholz, in: Isensee / Lecheler (Hrsg.), Festschrift für Walter Leisner, S. 797; Birk / Eckhoff, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 54 (55); Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 11; Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 165; Jachmann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 105 Rn. 2; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105 Rn. 2; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 45. 57 Diesen Aspekt betont auch Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 44, der im Ergebnis gleichwohl dem Grundgesetz eine „Grundsatzentscheidung für die Finanzierung des Staates durch Steuern“ entnimmt, a. a. O., Rn. 45. 58 Hierzu vgl. auch Gesetzgebungs- und Beratungsdienst beim Niedersächsischen Landtag, NdsVBl. 1995, S. 85 (88 f.). 59 Ähnlich: Kloepfer, AöR 97 (1972), S. 232 (242 f.); Hendler, DÖV 1999, S. 749 (757).

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

finanzverfassungsrechtlichen Regelungen über die Steuererhebung ihren Sinn verlören, wenn neben ihnen beliebig auf die Sachkompetenzen zurückgegriffen werden könnte. Um dies auszuschließen reiche es jedoch bereits aus zu fordern, dass sich nicht-steuerliche Abgaben und Steuern voneinander unterscheiden müssen.60

III. Eigener Ansatz Anders als im Hinblick auf die im Dritten Teil sub A. II. 3. a) bis c) behandelten Verfassungsbestimmungen der Fall, ist bezüglich der Art. 104a ff. GG nicht den Kritikern, sondern den die Steuerstaatlichkeit des Grundgesetzes bejahenden Stimmen im Ergebnis beizupflichten. Das Prinzip des Steuerstaates, verstanden als ein an den Staat adressiertes Rechtsgebot, dass dessen Einnahmen primär aus Steuern zu bestehen haben (hier sog. Vorrang der Steuerfinanzierung61) und dass Gemeinlasten allein aus Steuern zu finanzieren sind, d. h. nur diese, nicht aber auch nichtsteuerliche Abgaben, zur Erzielung von per saldo62 frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt eingesetzt werden dürfen (hier sog. Funktionsvorbehalt der Steuer63), folgt aus der systematischen64 wie teleologischen65 Interpretation der finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des Grundgesetzes. 1. Der Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung a) Normative Herleitung Wenngleich das Grundgesetz keine ausdrückliche Regelung dergestalt beinhaltet, dass die Finanzierung des Staates vorwiegend aus Steuern zu erfolgen hat (Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung) und auch die Beratungen des Parlamentarischen Rates hierfür nicht als Indiz angeführt werden können,66 so spre60 Zum Ganzen: Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 161 ff.; dies., in: dies. / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 188 (200). 61 Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 184 spricht vom „Steuervorrang“, meint damit aber in etwa dasselbe, was hier unter dem „Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer“ behandelt wird. Die vorliegend als „Prinzip vom Vorrang der Steuerfinanzierung“ bezeichnete Ausprägung des Steuerstaatsprinzips nennt er „Steuerstaatsprinzip“, a. a. O., S. 185 f. 62 Siehe noch die Ausführungen im Dritten Teil A. III. 2. a) aa) in Fn. 136. 63 Ebenso bereits Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 164. 64 Zu diesem Auslegungskriterium vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 324 ff.; ders. / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 145 ff.; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 43. 65 Zu diesem Auslegungskriterium siehe Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 328 ff. und 333 ff.; ders. / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 149 ff. und 153 ff. 66 Vgl. Füsslein, JöR N.F. 1 (1951), S. 748 ff.

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chen Systematik und Telos der Art. 104a ff. GG doch gleichwohl für ein solches Verfassungsverständnis. aa) Systematik der Art. 104a ff. GG Das Grundgesetz regelt in seinen 14 Abschnitten neben den Grundrechten (I. Abschnitt), der Staatsorganisation (II. bis VIIIa. Abschnitt), der Rechtsprechung (IX. Abschnitt) sowie dem Verteidigungsfall (Xa. Abschnitt) im X. Abschnitt mit dem Finanzwesen67 „die Nerven des Staates“68:69 Das Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG gibt Auskunft darüber, wer im Verhältnis von Bund und Ländern die jeweilige Ausgabenlast trägt, die Art. 109 bis 113 GG enthalten Bestimmungen in Bezug auf den Haushaltsplan, Art. 114 GG macht nähere Vorgaben hinsichtlich der Rechnungslegung bzw. -prüfung und Art. 115 GG schließlich regelt die Kreditaufnahme. Als Einnahmen, aus denen die Ausgaben gem. Art. 104a GG zu bestreiten sind, die nach Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GG in den Haushalt eingestellt werden müssen, über die der Bundesminister der Finanzen dem Bundestag und dem Bundesrat Rechnung zu legen hat (Art. 114 Abs. 1 GG) und die zur Bedienung der aufgenommenen Kredite i.S.v. Art. 115 GG erforderlich sind, findet fast70 ausschließlich die Steuer Erwähnung: Art. 105 GG verteilt die Steuergesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern, die Art. 106 ff. GG regeln die Steuerertragshoheit und die Steuerverwaltungszuständigkeit richtet sich nach Art. 108 GG. Widmet das Grundgesetz der Staatsfinanzierung mithin einen eigenen Abschnitt, d. h. stellt diese in ihrer Bedeutung zumindest formal mit den Grundrechten sowie den Staatsorganen gleich, und werden in diesem Abschnitt unmittelbar nach der die Ausgabenlast verteilenden Norm des Art. 104a GG die Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen allein in Bezug auf die Einnahmeart „Steuer“ detailliert geregelt, so legt dieser Befund den Schluss mehr als nahe, dass nach der Systematik der Verfassung die Finanzierung des Staates primär aus Steuermitteln zu erfolgen hat, werden doch etwa mit den Gebühren (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, Art. 80 Abs. 2 GG) und Beiträgen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) andere Einnahmequellen nur en passant im jeweiligen Sachbereich – nicht aber im Zusammenhang mit der allgemeinen Staatsfinanzierung – vom Grundgesetz erwähnt. 67 Die historische Entwicklung des Finanzverfassungsrechts ist dargestellt etwa bei Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 62 ff. 68 Vgl. Bodin, Les Six Livres de la Republique, S. 855. Siehe ferner Stolleis, Pecunia Nervus Rerum, S. 63 ff. m. w. N. 69 Zur Verselbständigung der Finanz- und Haushaltsverfassung siehe auch Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 45 I 1 b). 70 Auch die in Art. 105 Abs. 1 GG genannten „Zölle“ und „Finanzmonopole“ sind „Steuern“ i. S. d. Grundgesetzes, argumentum e contrario Art. 105 Abs. 2 GG („die übrigen Steuern“). Ebenso: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 15 f. m. w. N. Anders wohl BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716). Hingegen nimmt Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG noch Bezug auf die Einnahmen aus Beteiligungsvermögen.

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

bb) Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes Aber selbst dann, wenn man dieser „quantitativ[en] und qualitativ[en]“71 exponierten Stellung, welche der Steuer in den Art. 105 ff. GG eingeräumt wird, keinen über die reine Sachregelung hinausgehenden normativen Gehalt abzugewinnen vermag, so resultiert die hier als Vorrang der Steuerfinanzierung bezeichnete Ausprägung des Steuerstaatsprinzips eigenständig auch aus dem Telos der Art. 104a ff. GG, verfolgen die dort beheimateten Normen doch keinen Selbstzweck, sondern kommt diesen vielmehr eine dienende Funktion zu. Diese besteht u. a.72 darin, die von Art. 79 Abs. 3 GG besonders geschützte föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland von finanzieller Seite her dadurch abzusichern, dass Bund und Länder mit ausreichenden finanziellen Mitteln ausgestattet werden, damit diese auch tatsächlich in der Lage sind, die ihnen obliegenden Aufgaben zu erfüllen.73 Wäre es den Gebietskörperschaften nun aber gestattet, in bedeutendem74 Umfang aus anderen Quellen als der Steuer Mittel für ihre jeweiligen Haushalte zu gewinnen, so hieße dies, auf Grundlage der allgemeinen Kompetenztitel die Spezialvorschriften u. a.75 der Art. 106 bis 107 GG zu umgehen. Dieses Vorgehen wäre jedoch nicht nur nach juristischer Methodik unzulässig,76 sondern es würde hierdurch dem Föderalismus auch materiell ein Schaden zugefügt. Denn anders als bei nicht-steuerlichen Abgaben der Fall, stehen die mittels Steuern erzielten Einnahmen nicht gemäß den allgemeinen Befugnisnormen einem Hoheitsträger exklusiv zu,77 sondern werden unter speziell bundesstaatlichen Gesichtspunkten so von den Art. 106 bis 107 GG zwischen Bund, Ländern und Gemeinden78 verteilt, dass idealtypischerweise jede staatliche Ebene über ausreichende finanzielle Mittel zur Erfüllung der ihr zugewiesenen Aufgaben (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG) verfügt.79 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 45. Vgl. ferner Dritter Teil A. I. 2. und 3. 73 Siehe Dritter Teil A. I. 1. sowie ferner Wacke, Das Finanzwesen der Bundesrepublik Deutschland, S. 11 ff. 74 Die Steuer ist freilich nicht die einzige vom Grundgesetz vorgesehene Einnahmequelle des Staates, siehe etwa Zweiter Teil E., Dritter Teil A. III. 1. a) aa) sowie b) cc) m. w. N. 75 Daneben siehe noch Art. 105 und Art. 108 GG. 76 Vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 267 f; ders. / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 88; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 39, jeweils zur Spezialität. 77 So folgt etwa die Ertragskompetenz für Gebühren aus der Verwaltungskompetenz für die Sachaufgabe, für die die Gebühr erhoben wird, siehe BVerfG, DVBl. 2002, S. 704 (705); Henneke, Jura 1986, S. 568 (578). Vgl. ferner P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 212; Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115, Rn. 425 m. w. N.; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 36. 78 Hinsichtlich der Gemeinden vgl. noch Fn. 124 im Dritten Teil A. III. 1. b) cc). 79 Diametral zur hier eingenommenen Position: Hendler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (83): „eine aus bundesstaatlicher Sicht erfreuliche 71 72

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Gehen die Kritiker der Steuerstaatsdoktrin mit dieser Überlegung teilweise noch konform und gestehen sogar ein, dass die finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen ihren Sinn verlören, wenn neben der Steuer nicht-steuerliche Abgaben auf Basis der allgemeinen Sachkompetenzen in beliebiger Weise erhoben werden könnten, so greift die von ihnen hieraus gezogene Konsequenz, es reiche aus zu verlangen, dass sich nicht-steuerliche Abgaben deutlich von der Steuer unterscheiden,80 allerdings zu kurz. Denn nicht erst dann werden die Art. 105 ff. GG funktionslos, wenn sich nicht-steuerliche Abgaben von der Gemeinlast nur noch kaum bis gar nicht mehr unterscheiden lassen, sondern ist dies in Einklang mit Klaus Vogel81 bereits dann der Fall, wenn die Staatseinnahmen nicht mehr ganz überwiegend in dem bestehen, was die Art. 106 bis 107 GG verteilen, nämlich in Steuern.82 Hinzu tritt ein Weiteres: Die Steuergesetzgebungskompetenz ist im Wesentlichen83 beim Bund zentralisiert, Art. 105 Abs. 2 GG. Ausweislich der Gesetzgebungsmaterialien 84 besteht der Zweck dieser Regelung darin, die Rechts- und Wirtschaftseinheit, und damit auch die Gleichheit der Wettbewerbsbedingungen, im ganzen Bundesgebiet zu wahren (vgl. ebenfalls Art. 105 Abs. 2 Hs. 2 GG, der auf Art. 72 Abs. 2 GG verweist). Dieser Grundsatz, der nur dann verwirklicht werden kann, wenn die Bürger und vor allem die Wirtschaft im gesamten Staatsgebiet mit hauptsächlich gleichen „öffentlichen Abgaben“85 (und nicht bloß „Steuern“!) belastet werden, wird jedoch nicht nur durch eine unkoordinierte Steuer-, sondern allgemein durch eine unkoordinierte Abgabenerhebung großen Ausmaßes gefährdet. So bestimmte denn auch Art. 11 WRV etwa, dass das Reich „Grundsätze über die Zulässigkeit und Erhebungsart von Landesabgaben“ – und nicht nur -steuern – aufstellen konnte, um u. a. Doppelbesteuerungen (Nr. 2) und Benachteiligungen im Warenverkehr (vgl. Nr. 3) auszuschließen. Auch zwecks Wahrung der Wirtschaftseinheit im Bundesgebiet (Art. 72 Abs. 2 GG) muss daher die Steuer, die im Gegensatz zu nicht-steuerlichen Abgaben zum ganz überwiegenden Teil auf einheitlich in allen Gliedstaaten geltenden Bundesgesetzen (siehe Art. 105 Abs. 2 GG) beruht, im gesamtstaatlichen Interesse der Regeltypus staatlicher Einnahmen bleiben. Wird diesem Postulat Genüge getan, so ist damit zugleich die Etathoheit des ParDeckungsgleichheit von Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen“. Zu den (vermeintlichen) Ursachen der tatsächlichen Staatsverschuldung siehe etwa Göke, NdsVBl. 1996, S. 1; zur Unterfinanzierung insbesondere der Kommunen vgl. die Nachweise in Fn. 77 im Sechsten Teil A. IV. 80 So aber Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 167. 81 Siehe den Nachweis in Fn. 56 im Dritten Teil A. II. 3. d). 82 Daher müssen denn auch zumindest die dort an Länder und Kommunen verteilten Steuern erhoben werden, vgl. Vogel, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 27 Rn. 70. 83 Eine Ausnahme bilden die auf Art. 105 Abs. 2a GG basierenden kommunalen Steuern. Zu diesen siehe unten Sechster Teil A. IV. 84 Vgl. die Regierungsbegründung zum Finanzreformgesetz, BT-Drucksache V / 2861, S. 32. 85 Regierungsbegründung zum Finanzreformgesetz, BT-Drucksache V / 2861, S. 32.

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laments gewährleistet,86 handelt es sich bei der Steuer doch um keine haushaltsflüchtige Abgabe. Der in diesem Zusammenhang vorgebrachten Kritik, das Grundgesetz enthalte keine ausdrückliche Anordnung des Steuerstaatsprinzips, hat Josef Isensee bereits im Jahre 1977 zutreffend entgegengesetzt, dass die Verfassung nicht den wissenschaftlichen Ehrgeiz hat, „die Wesenszüge des Staates enzyklopädisch darzustellen. [ . . . ] Das Selbstverständliche bedarf keiner Verfassungsgarantie.“ Vielmehr besäßen auch die nicht explizit festgeschriebene Strukturen Verfassungsrang,87 wenn sie nicht hinweggedacht werden könnten, „ohne dass förmlich geregelte Einrichtungen des Grundgesetzes wirkungslos oder sinn-pervertiert“ würden.88 Genau dies aber trifft – wie soeben gezeigt – auf den Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung als Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips zu. Ist damit zugleich eine Antwort sowohl auf die nicht erfolgte Thematisierung dieses Prinzips im Rahmen der Entstehung des Grundgesetzes und der Finanzreform von 1969 als auch auf das Fehlen einer Korrespondenzvorschrift zu dem in diesem Jahr nachträglich in das Grundgesetz eingefügten Art. 104a GG auf der Einnahmeseite gegeben, so steht ebenfalls der Umfang der Zeitspanne, welche zwischen dem Inkrafttreten des Grundgesetzes und der Herausarbeitung des Steuerstaatsprinzips vergangen ist, in keiner Beziehung zur Frage nach der verfassungsrechtlichen Verbindlichkeit dieser Doktrin.89 Desgleichen steht dem Prinzip des Steuerstaats nicht entgegen, dass im X. Abschnitt des Grundgesetzes neben der Steuer mit den Krediten (Art. 115 GG) – zusätzlich zu nennen sind noch die Zuflüsse aus Beteiligungsvermögen nach Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 GG – andere Einnahmearten als die Steuer – wenn auch im Vergleich zu dieser nur kursorisch – Erwähnung finden und Art. 107 Abs. 2 GG für den Finanzausgleich90 auf den im Vergleich zur „Steuerkraft“ umfassenderen BeHierzu siehe Dritter Teil A. I. 3. Auch so prominente Verfassungsprinzipien wie der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind im Grundgesetz nicht explizit geregelt, gleichwohl aber unstreitig anerkannt. Zu dessen Herleitung siehe noch Vierter Teil E. vor I. 88 Isensee, in: Stödter / Thieme (Hrsg.), Festschrift für Hans Peter Ipsen, S. 409 (420 f.). 89 Zuvor war das Aufkommen aus nicht-steuerlichen Abgaben in Relation zu den Steuereinnahmen schlichtweg nicht so bedeutend, dass Rechtsprechung oder Literatur Anlass gehabt hätten, der Frage nach der verfassungskräftigen Verankerung des Steuerstaatsprinzips (genauer: des Grundsatzes vom Vorrang der Steuerfinanzierung) intensiver nachzugehen. Vgl. etwa Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch 1952, S. 370 („Haushaltseinnahmen des Bundes im Rechnungsjahr 1950“): „Steuern“: 9.849,7 Mio. DM, „Verwaltungseinnahmen“: 315,1 Mio. DM (bei Herausrechnung der „Besatzungs- und Besatzungsfolgekosten“ (75,7 Mio. DM), der „sozialen Kriegsfolgelasten“ (111,7 Mio. DM) und „sonstigen Soziallasten“ (1,1 Mio. DM) aus den gesamten „Verwaltungseinnahmen“ i.H.v. 503,6 Mio. DM). 90 Zu nicht-steuerlichen Abgaben im Finanzausgleich siehe Henseler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 102. Zur Reform des Finanzausgleichs vgl. BVerfGE 101, 158; Rupp, JZ 2000, S. 269; Kesper, NdsVBl. 2002, S. 1; Kämmerer, JuS 2003, S. 214 und die Nachweise in Fn. 86 im Sechsten Teil A. IV. 86 87

A. Das Prinzip des Steuerstaates

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griff der „Finanzkraft“ abstellt,91 d. h. konkludent die Erzielung nicht-steuerlicher Einnahmen voraussetzt. Der Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung als Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips besagt nämlich nicht, dass die Finanzierung des Staates ausschließlich aus Steuermitteln zu erfolgen hat, sondern postuliert lediglich, dass die Einnahmen des Staates vorwiegend im Wege der Besteuerung zu erzielen sind. Denn auch die Art. 105 ff. GG sind im Gesamtgefüge der Verfassung und nicht isoliert für sich zu betrachten, dürften doch andernfalls die vom Grundgesetz ebenfalls vorgesehenen Gebühren (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, Art. 80 Abs. 2 GG), Beiträge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) und Sozialversicherungsbeiträge (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12, Art. 87 Abs. 2, Art. 120 Abs. 1 S. 4 GG) nicht erhoben werden.92 Gleichfalls nicht von durchschlagendem Erfolg gekrönt ist das Vorbringen, die Regelung der Steuerkompetenzen an einem besonderen Ort abseits der Art. 70 ff. GG sei aus „guten Gründen“ regelungstechnischer wie materieller Art erfolgt. Nur dann fiele es nämlich ungleich schwerer, den Art. 105 ff. GG einen über Erwägungen der nüchternen Gesetzestechnik hinausgehenden normativen Gehalt i. S. d. Steuerstaatsprinzips abzugewinnen, wenn der Nachweise gelänge, dass unüberwindbare regelungstechnische oder materiellrechtliche Hürden eine Eingliederung der die Steuer betreffenden Vorschriften des Grundgesetzes in die Art. 70 ff. GG bzw. Art. 83 ff. GG verhindert und die Normierung der Art. 105 ff. GG als Kernbestandteil des X. Abschnitts des Grundgesetzes zwingend erforderlich gemacht haben. Diesen Beweis zu führen gelingt aber selbst den Kritikern dieses Prinzips nicht, gestehen sie doch unumwunden ein, dass eine Integrierung der die steuerlichen Zuständigkeiten regelenden Normen in die Art. 70 ff. bzw. Art. 83 ff. GG „nicht unmöglich“93 gewesen wäre. Wenn damit aber der Verfassungsgeber trotz der bestehenden Alternative, die Steuern – wie in Art. 894, 83 und 84 WRV geschehen – in die allgemeinen Kompetenzvorschriften einzugliedern, dem Finanzwesen stattdessen einen eigenen Abschnitt im Grundgesetz gewidmet hat und innerhalb dessen die Abgabenart Steuer den mit Abstand größten Platz einnimmt, so belegt 91 Zumal umstritten ist, ob der Begriff „Finanzkraft“ neben Steuern auch andere Einnahmen erfasst (so allerdings die h.M., siehe BVerfGE 72, 330 (398); 86, 148 (216) sowie die Nachweise bei Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 107 Rn. 24 (Fn. 54); a.A.: Abweichende Meinung Niebler, BVerfGE 72, 330 (426 ff.), ebenfalls m. w. N.). Kostendeckende Gebühren erhöhen die Finanzkraft des ertragsberechtigten Gemeinwesens hingegen nicht, da sie durch entsprechend hohe (Personal- / Sach-)Kosten wieder aufgezehrt werden, siehe nur Kisker, AöR 109 (1984), S. 417 (431). Zur einfach-gesetzlichen Umsetzung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben siehe Häde, JA 1994, S. 33 (35 ff.). 92 Vgl. noch Dritter Teil A. III. 1. b) cc). 93 So explizit Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 164. 94 Die durch Art. 8 WRV begründete Gesetzgebungskompetenz schloss gem. Art. 14 WRV auch das Recht ein, die Verwaltung der Reichsabgaben auf das Reich zu übertragen, soweit die Verfassung dies nicht schon selbst – wie etwa in Art. 84 WRV bzgl. der Zölle und der Verbrauchssteuern geschehen – angeordnet hatte, siehe Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, Art. 8 Anm. 2.

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

dieser Befund eher noch die verfassungskräftige Verankerung des Steuerstaatsprinzips, als dass er diese zu widerlegen imstande ist.95 Schließlich hat die Anerkennung dieses Prinzips auch keinesfalls ein – dem Grundgesetz ansonsten fremdes – kompetenzrechtliches Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen den Art. 105 ff. GG einerseits und den Art. 70 ff. GG andererseits zur Folge. Denn das Prinzip des Steuerstaates gibt in Form des Vorrangs der Steuerfinanzierung keine Auskunft darüber, wie oft die allgemeinen Sachgesetzgebungszuständigkeiten in Relation zu den Kompetenzen zur Steuergesetzgebung wahrgenommen werden dürfen, sondern stellt vielmehr auf die quantitative Beziehung der Einnahmen aus steuerlichen und nicht-steuerlichen Abgaben im jeweiligen Haushalt ab.96 Aufgrund der tendenziell höheren Ertragsrelevanz der Steuer im Vergleich zu sonstigen Abgaben97 ist es mit dem Steuerstaatsprinzip daher ohne weiteres vereinbar, wenn der Gesetzgeber häufiger von seiner auf den allgemeinen Kompetenzvorschriften beruhenden Befugnis zur Regelung nicht-steuerlicher Abgaben als von seiner Steuergesetzgebungsbefugnis Gebrauch macht, solange nur die Einnahmen aus steuerlichen und nicht-steuerlichen Abgaben in dem vom Prinzip des Steuerstaats vorgegebenen Verhältnis stehen.

b) Inhalt98 Über die zuvor referierte, hier widerlegte Kritik betreffend die verfassungsrechtliche Verankerung des Steuerstaatsprinzips in dessen Ausprägung als Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung hinaus wird auch die dogmatische Tauglichkeit dieses Prinzips als solche in Frage gestellt, wobei sich die vorgebrachten Einwände der Sache nach vorwiegend wiederum gegen den Grundsatz vom Steuervorrang richten.99 Um die mit diesem Prinzip verbundene quantitative Betrachtungsweise juristisch handhabbar zu machen, müsste zunächst ein fixer Grenzwert definiert werden, ab dessen Erreichen die Erhebung nicht-steuerlicher Abgaben verfassungsrechtlich unzulässig wird. Wo genau sich dieser aber befinde, sei fraglich.100 Ebenfalls im Dunkeln liege, worauf sich ein solcher Grenzwert überhaupt bezieht: Den Haushalt jeder Gebietskörperschaft im Einzelnen oder die gesamten Haushalte von Vgl. auch bereits die Ausführungen im Dritten Teil A. III. 1. a) aa). Ausführlich zum Inhalt des Steuerstaatsprinzips in dessen Ausprägung als Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung sogleich im Dritten Teil A. III. 1. b). 97 Vgl. Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch 2002, Tabelle 20.1.1. 98 Einen kritischen Beitrag zur Inhaltsbestimmung des Steuerstaatsprinzips (in dessen Ausprägung als Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung) leistet aus finanzwissenschaftlicher Sicht Gawel, Der Staat 39 (2000), S. 209. 99 Zum Folgenden siehe Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 156 f. 100 So auch Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 162. 95 96

A. Das Prinzip des Steuerstaates

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Bund, Ländern und Gemeinden zusammen?101 Ein weiteres Problem stelle sich im Zusammenhang mit der juristischen Kontrollierbarkeit der steuerstaatlichen Vorgaben, ließe sich doch eine verlässliche Überprüfung des Verhältnisses der verschiedenen Einnahmearten zueinander gesichert erst nach Abschluss eines Haushaltsjahres durchführen. Eine solche Ex-post-Prüfung der Rechtmäßigkeit einer nicht-steuerlichen Abgabe führe jedoch zu dem rechtsstaatlich unhaltbaren Zustand, dass eine Aussage über deren Rechtmäßigkeit erst nach ihrer Vereinnahmung getroffen werden kann und es zu diesem Zeitpunkt ohnehin zu spät sei, um noch sinnvoll einzuschreiten. Doch auch der verbleibende Maßstab der Finanzplanung erweise sich als mit zu großen Unsicherheiten behaftet, da Prognosen über die finanzwirtschaftliche Entwicklung der öffentlichen Haushalte fast immer korrigiert werden müssten, was die zahlreichen Nachtragshaushalte veranschaulichten. Als in befriedigender Weise nicht lösbar angesehen wird schließlich auch die Ermittlung derjenigen nicht-steuerlichen Abgabe, welche letztlich zur Überschreitung des durch das Steuerstaatsprinzip vorgegebenen Grenzwertes führt (sog. „kritische Abgabe“), sei doch schließlich Geld gleich Geld, so dass mithin alle nicht-steuerlichen Abgaben in gleicher Weise zu einer etwaigen Verletzung dieses Prinzips beitragen würden. Sämtliche nicht-steuerliche Abgaben für nichtig zu erklären sei aber offensichtlich unsinnig und eine Spaltung aller hieraus stammenden Einnahmen nach dem Zeitpunkt ihres Eingangs widerspräche eklatant der Abgabengerechtigkeit. Bliebe demnach nur die Möglichkeit, einzelne Abgaben insgesamt für verfassungswidrig zu erklären, so fiele die Auswahl hingegen schwer, da das Kriterium etwa der „jüngsten“ Abgabe ebenfalls nicht zu überzeugen vermöge, sei doch immerhin fraglich, ob auf den Zeitpunkt ihrer erstmaligen Erhebung, der letztmaligen Änderung ihrer Rechtsgrundlage oder den der letzten Erhöhung abzustellen ist. Wenngleich auch an dieser Stelle das „bisher nicht vorgelegt[e]“ „Konzept der juristischen Bestimmung des zulässigen quantitativen Verhältnisses von Steuern zu nicht-steuerlichen Abgaben“102 in gänzlich ausgereifter Form wohl kaum präsentiert werden kann, so soll im Folgenden dennoch nicht unversucht bleiben, sich diesem zu nähern.

Diese Frage wird ebenfalls von Gramm, Der Staat 36 (1997), S. 267 (277) aufgeworfen. Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 157. Auch Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, liefert dieses Konzept nicht, könne nach dessen Ansicht dem Steuerstaatsprinzip (zur Terminologie siehe Fn. 61 im Dritten Teil A. III. vor 1.) doch eine „über die Entscheidungsdisziplinierung hinausgehende Restriktionswirkung“ auf das vom Gesetzgeber erzielte Entscheidungsergebnis nicht entnommen werden, a. a. O., S. 184. Im Anschluss an diesen (a. a. O., S. 172 ff.) wollen auch Selmer / Brodersen, DVBl. 2000, S. 1153 (1165) dem Steuerstaatsprinzip lediglich die Forderung nach einer formellen Darlegungslast nach Art des Art. 115 Abs. 2 Hs. 2 GG (hierzu vgl. BVerfGE 79, 311 (344)) für jede Abweichung von der „steuerstaatlichen Normalität“ entnehmen. 101 102

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

aa) Überprüfungsgegenstand und -zeitpunkt Beim Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung handelt es sich um einen Gestaltungsauftrag der Verfassung an den Staat, d. h. um ein an diesen gerichtetes Rechtsgebot in Form eines Finanzierungsimperativs103: Der Staat soll seine Einnahmen vorwiegend aus Steuern erzielen. Da im Rechtsstaat des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) Unmögliches aber auch vom Staat nicht verlangt wird („Impossibilium nulla est obligatio“), kann sich das Gebot der primären Steuerfinanzierung einzig auf die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden104 beziehen. Allein den Gebietskörperschaften nämlich werden in den Art. 106 ff. GG Steuermittel zugewiesen, d. h. nur diese verfügen qua Verfassung über das notwendige Instrumentatrium, um das Postulat vom Vorrang der Steuerfinanzierung erfüllen zu können. Dass sich dieser Grundsatz auf jeden einzelnen Haushalt – den des Bundes, eines jeden Landes und einer jeden Gemeinde – bezieht und nicht etwa die summierten Einzelhaushalte dieser Körperschaften insgesamt den Überprüfungsgegenstand bilden,105 ergibt sich daraus, dass das Prinzip vom Vorrang der Steuerfinanzierung Resultat der Auslegung der Art. 104a ff. GG ist.106 Ist dieser Grundsatz mithin aber ein Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung, so ist gem. Art. 20 Abs. 3 GG jeder einzelne Gesetzgeber – der des Bundes, eines jeden Landes sowie einer jeden Gemeinde107 – beim Erlass eines jeden einzelnen Haushaltsgesetzes (vgl. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG) – und im Vorfeld dessen beim Erlass eines jeden Abgabengesetzes108 – verpflichtet, das Prinzip vom Steuervorrang zu wahren:109 Die in diesem aufgeführten Einnahmen müssen überwiegend aus Steuern bestehen.110 103 Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 121 spricht insoweit von einer „Finanzierungsregel“. 104 Inkl. der Gemeindeverbände. Auch das Bundesverfassungsgericht bezieht die Gemeinden ausdrücklich in den Geltungsbereich des Steuerstaatsprinzips mit ein, BVerfGE 78, 249 (266 f.); 93, 319 (342). Vgl. allerdings auch noch Fn. 214 im Dritten Teil A. IV. 2. 105 So jedoch Hendler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (81). 106 Zur normativen Herleitung des Prinzips vom Vorrang der Steuerfinanzierung: Dritter Teil A. III. 1. a). 107 Da Art. 20 Abs. 3 GG funktionell – und nicht institutionell – zu interpretieren ist, handelt es sich auch bei dem Erlass von Satzungen (auf Grund derer die Kommunen Abgaben erheben, siehe Erster Teil C.) durch die Gemeinden um einen Akt der „Gesetzgebung“ (freilich nur im materiellen und nicht auch im förmlichen Sinn), bei dem es die „verfassungsmäßige Ordnung“ zu beachten gilt, siehe etwa Sachs, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20 Rn. 100 f., 109. 108 Bildet der allgemeine Haushalt einer jeden Gebietskörperschaft wie gezeigt den Überprüfungsgegenstand im Rahmen des Grundsatzes vom Steuervorrang, so sind die die Erhebung von Abgaben – hauptsächlich aus diesen setzten sich die Einnahmen der Gebietskörperschaften zusammen (vgl. Dritter Teil IV. 2.) – regelnden Gesetze das Mittel, durch dessen entsprechenden Einsatz die Gebietskörperschaften die Struktur ihrer Haushaltseinnahmen mit den aus dem Prinzip vom Steuervorrang folgenden Vorgaben in Einklang bringen können. Näher dazu im Dritten Teil A. III. 1. b) bb).

A. Das Prinzip des Steuerstaates

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Aus der Erkenntnis, dass jedes einzelne Haushaltsgesetz den Prüfungsgegenstand im Rahmen des Grundsatzes vom Steuervorrang bildet und weil die Rechtsgültigkeit eines Gesetzes bereits im Zeitpunkt seines Erlasses feststellbar sein muss (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG), ergibt sich, dass der maßgebliche Zeitpunkt für die Überprüfung der Einhaltung dieses Gebots derjenige ist, an dem das betreffende Haushaltsgesetz erlassen wird. Hieraus wiederum folgt, dass nicht das tatsächliche, erst nach Abschluss eines Haushaltsjahres genau ermittelbare Verhältnis von allen steuerlichen zu allen nicht-steuerlichen Einnahmen, sondern die für den jeweiligen Einzelhaushalt ex ante geplante Relation dieser Einnahmeblöcke zueinander den am Maßstab des Grundsatzes vom Vorrang der Steuerfinanzierung zu überprüfenden Gegenstand bildet. Ausgehend von einer sachgerechten Einnahmeprognose darf der Gesetzgeber nicht darauf abzielen, einen gegen das Prinzip vom Vorrang der Steuerfinanzierung verstoßenden Haushalt zu verabschieden.111 Handelt es sich bei diesem Prinzip mithin um eine Veranschlagungsmaxime, so werden die hiermit in der Tat verbundenen Unsicherheiten in anderem Zusammenhang sowohl vom Grundgesetz (vgl. Art. 115 Abs. 1 S. 1 GG: „die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben“) als auch vom EG-Vertrag (Art. 104c, 311 EGV i.V.m. Art. 1 SpStr. 1 des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit112: „das Verhältnis zwischen dem geplanten [ . . . ] öffentlichen Defizit und dem Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen“)113 in Kauf genommen. Allerdings sind im Rahmen des Prinzips vom Steuervorrang die tatsächlichen Einnahmeverhältnisse in der Vergangenheit nicht völlig ohne Bedeutung, bilden diese doch die Grundlage für eine sachgerechte Planung der zukünftigen Haushalte. Dies sei an folgendem Beispiel verdeutlicht: In 01 wird der Haushaltsplan für 02 durch Gesetz festgestellt. Obwohl zum Zeitpunkt der Haushaltsverabschiedung (01) noch willkürfrei davon ausgegangen wer109 Dies gilt auch dann, wenn die (abgaben-)gesetzgebende Körperschaft mit der ertragsberechtigten Körperschaft einmal nicht identisch ist. Vgl. OVG Lüneburg, OVGE 38, 466 zu einer ähnlichen Konstellation. 110 Die den Sozialversicherungsträgern zufließenden Sozialversicherungsbeiträge (zu diesen: Zweiter Teil C.) sowie die haushaltsflüchtigen Sonderabgaben (zu diesen siehe Zweiter Teil D.) werden vom Steuerstaatsprinzip daher nicht erfasst. Hierin liegt jedoch keine Schwäche speziell dieses Prinzips, sondern ist vielmehr umgekehrt bei jeder einzelnen Sonderabgabe zu fragen, ob diese noch den vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Kriterien (siehe Zweiter Teil D.) genügt. Die Sonderabgabe muss „seltene Ausnahme“ bleiben, BVerfGE 55, 274 (308); 82, 159 (181); 91, 186 (203); 92, 91 (113). Vgl. jüngst BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 129, wonach der jeweilige Gesetzgeber insbesondere das Verhältnis aller Sonderabgaben in seinem Verantwortungsbereich zu den Steuern regelmäßig sichtbar machen muss. 111 Zur Frage, wann dies der Fall ist, siehe Dritter Teil A. III. 1. b) cc). 112 BGBl. II 1992, S. 1309. 113 Zur Verpflichtung von Bund, Ländern und Gemeinden zur Vermeidung übermäßiger Defizite siehe etwa Henneke, NdsVBl. 1997, S. 25 und 56; Kloepfer / Rossi, VerwArch 94 (2003), S. 319.

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

den durfte, dass das Prinzip vom Steuervorrang in 02 gewahrt bleibt, stellt sich diese Prognose ex post (03) als falsch heraus. Das tatsächliche Verhältnis der Einnahmen aus Steuern zu denen aus nicht-steuerlichen Abgaben entsprach in 02 nicht dem Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung. Gleichwohl ist dieser Befund für das Haushaltsgesetz des Jahres 02 unschädlich, ist doch nach dem Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung allein die Finanzplanung – und nicht das tatsächliche Verhältnis der steuerlichen zu den nicht-steuerlichen Einnahmen – maßgeblich. Die Finanzplanung aber ist für 02 nicht zu beanstanden, da zum maßgeblichen Zeitpunkt der Haushaltsverabschiedung (01) der Steuervorrang aus objektiver Sicht noch als gewahrt erschien. Da ceteris paribus jedoch auch in den Folgejahren die Verletzung dieses Prinzips droht, muss der Gesetzgeber geeignete Konsequenzen114 aus der Kenntnis von der tatsächlichen Verletzung des Prinzips vom Steuervorrang in der Vergangenheit für den zukünftigen Haushalt115 ziehen. Tut er dies nämlich nicht, so nimmt er pro futuro die Verletzung dieses Prinzips zumindest billigend in Kauf – mit der Folge, dass das Haushaltsgesetz für diesen Zeitraum nicht mehr als mit dem Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung in Einklang stehend angesehen werden kann. bb) „Kritische Abgabe“? Was nun die Rechtsfolgen einer solchen Feststellung anbelangt, so ist zu Recht darauf hingewiesen worden, dass sich die kritische Abgabe, welche letztlich zur Überschreitung des von diesem Grundsatz vorgegebenen Grenzwerts führt, nicht bestimmen lässt. Da Geld gleich Geld ist, sind die Erträge aus allen nicht-steuerlichen Abgaben in der Tat gleichermaßen kausal für eine etwaige Verletzung des Steuervorrangs. Die dogmatische Tauglichkeit des Steuerstaatsprinzips würde hierdurch jedoch nur dann in Frage gestellt, wenn es nach diesem Prinzip auch zwingend erforderlich wäre festzustellen, welche Abgabe zu seiner Verletzung geführt hat. Dies ist jedoch gerade nicht der Fall. Dies folgt zum einen daraus, dass im vorliegenden Zusammenhang nicht das Steuerstaatsprinzip in seinen beiden Teilausprägungen betroffen ist, sondern nur in der des Steuervorrangs. Anders als der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer116 bezieht sich derjenige vom Vorrang der Steuerfinanzierung aber nicht auf eine konkrete Abgabe, sondern vielmehr auf das Verhältnis aller nicht-steuerlichen Einnahmen117 zu den Gesamterträgen aus Steuergeldern im jeweiligen Haushalt.118 Auf eine einzelne nicht-steuerliche Abgabe ist der Grundsatz vom SteuerWelcher Art diese sein können: siehe Dritter Teil A. III. 1. b) bb). Bzw. die zukünftige Ausgestaltung der jeweils relevanten Abgabengesetze, vgl. die Ausführungen in Fn. 108. 116 Ausführlich zu diesem noch unten im Dritten Teil A. III. 2. 117 Insbesondere die Einnahmen aus nicht-steuerlichen Abgaben gehören hierzu. 118 Siehe Dritter Teil A. III. 1. b) aa). 114 115

A. Das Prinzip des Steuerstaates

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vorrang daher überhaupt nicht zugeschnitten. Auch insoweit ist der Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung also mit Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG sowie mit Art. 1 des Protokolls über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit i.V.m. Art. 104 Abs. 2, Art. 311 EGV vergleichbar, wird dort doch ebenfalls auf eine Globalgröße abgestellt.119 Zum anderen wäre es unter dem Aspekt der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) verfassungsrechtlich sogar höchst bedenklich, eine bestimmte nicht-steuerliche Abgabe mit der Begründung für nichtig zu erklären, dass im betreffenden Haushalt der Primat der Steuerfinanzierung nicht mehr gewahrt ist. In einem solchen Fall verfügt der betreffende (Abgaben-)Gesetzgeber nämlich über verschiedene Möglichkeiten, diesen verfassungswidrigen Zustand zu beheben. Entweder verringert er das Gesamtaufkommen aus den nicht-steuerlichen Abgaben120, indem er die Sätze einzelner nicht-steuerlicher Abgaben senkt, wobei es ihm unter dem Gesichtspunkt des Steuervorrangs freisteht, welche von ihnen er modifiziert. Oder aber der Gesetzgeber lässt den Bereich der nicht-steuerlichen Abgaben gänzlich unberührt und sorgt für höhere Steuereinnahmen, wodurch eine überwiegende Steuerfinanzierung ebenfalls wieder hergestellt werden kann. Ebenso wie das Bundesverfassungsgericht gleichheitswidrige Gesetze regelmäßig nicht für nichtig (siehe §§ 78, 82 Abs. 1, 95 Abs. 3 BVerfGG) erklärt, sondern (bloß) deren Unvereinbarkeit mit der Verfassung feststellt (vgl. §§ 31 Abs. 2, 79 Abs. 1 BVerfGG),121 ist aufgrund der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers122 auch eine Verletzung des Prinzips vom Steuervorrang gerichtlich daher lediglich festzustellen und der betreffenden Gebietskörperschaft aufzugeben, diesem verfassungswidrigen Zustand abzuhelfen.

cc) Grenzwert Wie hoch der Steueranteil an den Haushaltseinnahmen mindestens sein muss, damit der Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung noch gewahrt ist, erschließt sich aus den Motiven, die zu dessen Verankerung im Grundgesetz geführt haben. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderaler Bundesstaat, Art. 20 Abs. 1 GG. Als unmittelbare Rechtsfolge hieraus ergibt sich, dass neben dem Gesamtstaat auch den einzelnen Gliedstaaten Staatsqualität zukommt.123 Verbunden mit dieser Zu Art. 115 GG: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 115 Rn. 31. Bzw. aus sonstigen nicht-steuerlichen Einnahmequellen. 121 St. Rspr., etwa BVerfGE 99, 280 (298). Siehe auch Pestalozza, Verfassungsprozeßrecht, § 20 Rn. 112 ff.; Stuth, in: Umbach / Clemens (Hrsg.), Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 78 Rn. 12 ff.; Lechner / Zuck, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 78 Rn. 8 ff.; Benda / Klein, Verfassungsprozessrecht, Rn. 1267 ff., jeweils m. w. N. Zur Unvereinbarkeitserklärung speziell im Bereich des Abgabenrechts: Seer, NJW 1996, S. 285. 122 Vgl. BVerfGE 37, 217 (260). 123 Siehe nur Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 19 I 1 a) ) und III 2 vor a); Sachs, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20 Rn. 65. 119 120

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

Eigenstaatlichkeit von Bund und Ländern ist ein Bestand von unentziehbaren Staatsaufgaben auf beiden Ebenen.124 Die Ausgaben, welche aus der Wahrnehmung dieser Aufgaben folgen, sind nach dem Konnexitätsprinzip des Art. 104a Abs. 1 GG grundsätzlich vom Aufgabenverantwortlichen, d. h. von Bund und Ländern gesondert, zu tragen. Basiert die Funktionsfähigkeit des grundgesetzlichen Bundesstaates mithin auf einer ausreichenden Versorgung von Gesamtstaat und Gliedstaaten mit finanziellen Mitteln, so stellt das Grundgesetz diese in den Art. 105 ff. GG durch die Regelungen der Kompetenzen von Bund und Ländern zur Erhebung und Verwaltung, v.a. aber zur Verteilung der Steuern als Regeltypus staatlicher Einnahmen, sicher.125 Dass die Finanzierung des Staates nicht ausschließlich, sondern nur vorwiegend (Regeltypus) aus Steuern zu erfolgen hat,126 resultiert daraus, dass dem Steuerstaatsprinzip mit seinen beiden Teilausprägungen keine absolute Geltung zukommt,127 sondern auch in Bezug auf dieses Prinzip dasselbe gilt, was allgemein auf das gesamte Grundgesetz zutrifft: Keine von dessen Regelungen steht isoliert für sich, sondern ist stets nur als ein Bestandteil der gesamten in ihm beherbergten objektiven Wertordnung zu sehen. Ebenso wie der Schutzumfang des einen Grundrechts seine verfassungsimmanenten Schranken in dem Gewährleistungsgehalt eines anderen Grundrechts bzw. in sonstigen Gütern von Verfassungsrang findet und mit diesen im Kollisionsfall im Wege der praktischen Konkordanz zu einem möglichst schonenden Ausgleich gebracht werden muss,128 so kann auch das Steuerstaatsprinzip kein ungetrübtes Prä für sich beanspruchen, sondern handelt es sich bei diesem um ein an den Staat gerichtetes, von diesem in möglichst optimaler Weise zu verwirklichendes Rechtsgebot, welches allerdings durch andere Wertentscheidungen der Verfassung beschränkt, im Extremfall möglicherweise sogar verdrängt werden kann. In Bezug auf den Vorrang der Steuerfinanzierung kommt dieser Befund zumindest teilweise in denjenigen Normen des Grundgesetzes positivrechtlich zum Ausdruck, die andere staatliche Einnahmeformen als die der Steuer 124 BVerfGE 34, 9 (20); 87, 181 (196); Erbguth, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 30 Rn. 2. Die Kommunen sind staatsorganisationsrechtlich den Ländern zuzurechnen (BVerfGE 86, 148 (218 f.)) und „als Träger öffentlicher Gewalt selbst ein Stück ,Staat’“, BVerfGE 73, 118 (191). Auch Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG ändert an der Zweistufigkeit des grundgesetzlichen Staatsaufbaus nichts, vgl. Schoch, AfK 2000, S. 225; Korioth, in: Wallerath (Hrsg.), Kommunale Finanzen im Bundesstaat, S. 47 (52). Zu den durch BVerfGE 101, 158 (230) hervorgerufenen „Irritationen“ vgl. etwa Nierhaus, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 28 Rn. 69 a.E. 125 Siehe bereits Dritter Teil A. I. 1. 126 Wie hier: Hendler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (81); Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 64. 127 Es handelt sich also um ein Prinzip und keine Regel; hierzu vgl. Röhl, Allgemeine Rechtslehre, § 32 III. 128 Näher zur praktischen Konkordanz: BVerfGE 35, 202 (221); Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rn. 317 ff.; v. Münch, in: ders. / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Vorb. Art. 1 – 19, Rn. 47.

A. Das Prinzip des Steuerstaates

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zum Gegenstand haben, d. h. schon dem ausdrücklichen Verfassungstext zufolge die Steuer nicht die einzige Einnahmequelle des Staates bildet: In Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, Art. 80 Abs. 2 GG findet die Gebühr und in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG der Beitrag Erwähnung, Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 und Art. 87 Abs. 2 GG legitimieren zur Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen (vgl. ferner Art. 120 Abs. 1 S. 4 GG), Art. 110 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 sowie Art. 135 Abs. 6 GG haben Beteiligungseinkünfte zum Gegenstand und Art. 115 GG nennt den Kredit. Wenn also das Grundgesetz einerseits einen föderativen Staatsaufbau festschreibt, der eine Ausstattung des Gesamtstaats und der Gliedstaaten mit Finanzen in einem solchen Umfang fordert, dass diese die ihnen obliegenden Staatsaufgaben zu erfüllen in der Lage sind, und andererseits als Regeltypus staatlicher Einnahmen die Steuer vorsieht, so folgt aus dem Zusammenspiel dieser beiden Determinanten, dass nach der Vorstellung des Verfassungsgebers das Steueraufkommen ein solches Volumen annehmen soll, dass hauptsächlich aus diesem die Staatsaufgaben von Bund und Ländern (inklusive der Gemeinden) finanziert werden können. Von einer solchen grundsätzlichen Steuerfinanzierung staatlicher Aufgaben kann allerdings dann nicht mehr gesprochen werden, wenn der Steueranteil an den gesamten Haushaltseinnahmen hinter denjenigen Anteil zurückfällt, welcher den übrigen Einnahmequellen (wie z. B. nicht-steuerliche Abgaben, Erträge aus erwerbswirtschaftlicher Betätigung129) am Gesamthaushalt der jeweiligen Gebietskörperschaft zukommt. Die äußerste Grenze des dem Staat durch den Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung eröffneten Spielraums (Steuer als „Regeltypus“) ist somit dann verletzt, wenn der Anteil der Steuereinnahmen im jeweiligen Haushalt nicht mehr als 50%130 beträgt, kann in einem solchen Fall doch nicht länger von der Steuer als Regeltypus der Einnahmen gesprochen werden.

2. Der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer a) Normative Herleitung Ebenso wie das Prinzip vom Vorrang der Steuerfinanzierung ist auch der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer im Grundgesetz nicht explizit enthalten. 129 Zu den Auswirkungen des Steuerstaatsprinzips auf den Betrieb wirtschaftlicher Unternehmen durch den Staat siehe Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 24 III und Vollmöller, in: Schmidt (Hrsg.), Kompendium öffentliches Wirtschaftsrecht, § 5 Rn. 22, jeweils m. w. N. Aus den dort genannten Gründen ist Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 161 ff. zu widersprechen. Zum Verhältnis von Steuerstaat und erwerbswirtschaftlicher Betätigung des Staates siehe auch bereits Zeidler, VVDStRL 19 (1961), S. 208 (214). 130 So ebenfalls Hendler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (81). Vgl. auch ders., DÖV 1999, S. 749 (756) sowie Hufeld, JZ 2002, S. 871 (877). Einer derart exakten Grenzziehung kritisch gegenüberstehend dagegen: F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (151); Gosch, StuW 1990, S. 201 (207, Fn. 71); Selmer / Brodersen, DVBl. 2000, S. 1153 (1164).

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

Gleichwohl kommt ebenfalls dieser Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips Verfassungsrang zu, resultiert doch auch deren Verbindlichkeit unmittelbar aus den Art. 104a ff. GG.

aa) Schutz der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen Insoweit, wie er den Einsatz von nicht-steuerlichen Abgaben allein zur Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen untersagt, folgt die verfassungskräftige Verankerung des Grundsatzes vom Steuerfunktionsvorbehalt bereits aus dem auf die Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen gerichteten Schutzzweck der Art. 105 ff. GG: Den finanzverfassungsrechtlichen Kompetenztiteln betreffend die Steuergesetzgebung, den Steuerertrag sowie die Steuerverwaltung liegt ein einheitlicher verfassungsrechtlicher Steuerbegriff zugrunde, wonach es sich bei der Steuer um eine dem Schuldner von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen auferlegte Geldleistungspflicht handelt, die keine Gegenleistung für eine besondere Leistung des Staates darstellt und deren Zweck zumindest auch in der Erzielung von Einnahmen besteht.131 Erweist sich die Steuer aufgrund ihrer definitionsgemäßen Voraussetzungslosigkeit auf der Erhebungs- und ihrer schieren132 Grenzenlosigkeit auf der Bemessungsseite damit als das Instrument schlechthin, um dem Staat auch per saldo133 frei fungible Mittel zur Finanzierung allgemeiner Aufgaben zu verschaffen, so resultiert aus dem von Art. 105 GG verfolgten Zweck der Erzielung von Einnahmen für den Staat unter Wahrung der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen, 134 dass die Steuer nicht nur das zur Gemeinlastfinanzierung am besten geeignete Mittel ist, sondern dass grundsätzlich auch nur sie – und keine andere Abgabe – das einzige Instrument zur alleinigen Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt zu sein hat. So erkennt das Grundgesetz zwar beispielsweise mit der Gebühr sogar ausdrücklich (Art. 74 Abs. 1 Nr. 22, Art. 80 Abs. 2 GG) eine nicht-steuerliche Abgabe an, deren Zweck ebenfalls in der Erzielung von Einnahmen besteht.135 Beabsichtigt der Staat allerdings auch mit einer nicht-steuerlichen Abgabe per saldo136 frei funAusführlich zum verfassungsrechtlichen Steuerbegriff noch im Vierten Teil C. II. 1. Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen der Besteuerung siehe Fn. 157 im Dritten Teil A. III. 2. a) bb). 133 Vgl. noch Fn. 136. 134 Vgl. Dritter Teil A. I. 2. 135 Zu den vom Gesetzgeber mit der Verwaltungsgebühr verfolgten Zwecken siehe Zweiter Teil A. III. und Vierter Teil A. 136 Es wird nicht verkannt, dass auch die Einnahmen aus der hier näher betrachteten Verwaltungsgebühr als einer nicht-steuerlichen Abgabenart nicht zweckgebunden sind, sondern ebenso wie Steuergelder als Deckungsmittel für alle Ausgaben zur Verfügung stehen, § 8 S. 1 BHO, § 7 S. 1 HGrG, § 8 S. 1 LHO NRW, § 16 Abs. 1 GemHVO NRW (Non-Affektionsprinzip) (zur Trennung zwischen dem Abgaben- und dem Haushaltsrecht vgl. P. Kirchhof, in: Kimminich / Lersner / Storm (Hrsg.), Handwörterbuch des Umweltrechts, Band 1, Stichwort: 131 132

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gible Einnahmen zu erzielen,137 so ist insoweit zwischen einer solchen nicht-steuerlichen Abgabe einerseits und der Steuer andererseits Identität zu konstatieren. Um dem Postulat, dass sich jede nicht-steuerliche Abgabe von der Steuer unterscheiden muss,138 Genüge zu tun, muss eine „Gewinn“ erzielende nicht-steuerliche Abgabe daher zwangsläufig auf Ebene des Tatbestandes anders als die Steuer ausgestaltet sein, d. h. nicht voraussetzungslos allen, sondern gegenleistungsabhängig nur einem bestimmten Personenkreis auferlegt werden.139 Eine allein140 der Gemeinlastfinanzierung dienende nicht-steuerliche Abgabe wäre allerdings mit der Forderung nach Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen nicht mehr zu vereinbaren, da sie dem Staat einerseits per saldo frei fungible Einnahmen zur Erbringung von im Interesse der Allgemeinheit liegenden Leistungen verschaffen würde („,Gewinn‘ erzielende nicht-steuerliche Abgabe“), andererseits aber gerade nicht die Allgemeinheit, sondern nur ein unter dem Aspekt der Gemeinlastfinanzierung willkürlich zusammengesetzter, da nicht allein nach dem Kriterium der individuellen Leistungsfähigkeit141 ausgewählter Teil von dieser („gegenleistungsabhängig“), die mit der Erhebung einer solchen gemeinnützigen Abgabe einhergehenden finanziellen Lasten – und das noch zusätzlich zur Steuer (!) – zu tragen verpflichtet wäre.142 „Abgabe“ (Spalte 22)). Allerdings setzt die Erhebung einer Verwaltungsgebühr die Erbringung einer notwendigerweise kostenverursachenden Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit voraus, vgl. zusammenfassend im Ersten Teil E. Entscheidet sich der Staat also dazu, die Einnahmen aus Verwaltungsgebühren nicht zur Deckung der entsprechenden Kosten einzusetzen, so ist ihm dies zwar ohne weiteres möglich. Doch muss er die entstandenen Verwaltungskosten dann mit anderen Haushaltsmitteln decken, so dass kostendeckende Verwaltungsgebühren per saldo in der Tat zu keinen frei fungiblen Einnahmen führen. Ebenso: Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 52; Kisker, Der bergrechtliche Förderzins im bundesstaatlichen Finanzausgleich, S. 21; Britz, JuS 1997, S. 404 (406); Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 93. Siehe auch Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 115, 158 f. m. w. N. Hinsichtlich der Verleihungsgebühr siehe dagegen Zweiter Teil B. II. 1. und Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (7). 137 Verkürzt kann insoweit auch von „Gewinn“ gesprochen werden. 138 Siehe die Nachweise in Fn. 17 im Dritten Teil A. I. vor 1. 139 Im Merkmal „Einnahmeerzielung“ kann sich eine derartige Abgabe von der Steuer nicht unterscheiden, da ja gerade die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Anordnung von „Gewinn“ erzielenden nicht-steuerlichen Abgaben untersucht wird. Gleiches gilt für das Kriterium „von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen auferlegt“, steht hier doch gerade die Gemeinlastfinanzierung mittels nicht-steuerlicher Abgaben in Frage. 140 Sollten mit einer derartigen Abgabe hingegen noch weitere, über die Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt hinausgehende Zwecke verfolgt werden, so kann eine solche Abgabe durchaus vor Art. 3 Abs. 1 GG – und insoweit (siehe jedoch auch noch Dritter Teil A. III. 2. a) bb)) ebenfalls vor den Art. 104a ff. GG – Bestand haben, vgl. Vierter Teil D. 141 Zum Leistungsfähigkeitsprinzip als allgemein anerkanntem Fundamentalprinzip gerechter Besteuerung: Lang, in: Tipke / Lang, Steuerrecht, § 4 Rn. 81 ff. und F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 28, jeweils m. w. N. Siehe ferner die Nachweise bei Morgenthaler, DStJG 15 (1993), S. 197 (205, Fn. 36). 7 Wienbracke

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Vielmehr verlangt Art. 3 Abs. 1 GG – wie zuvor bereits Art. 134 WRV143 – mangels Existenz einer besonderen Finanzierungsverantwortlichkeit Einzelner für die Erbringung von im Interesse der Allgemeinheit erbrachter staatlicher Leistungen, dass alle Bürger in gleicher Weise zur Finanzierung der Gemeinlasten beitragen.144 Zur Erfüllung dieses dem allgemeinen Gleichheitssatz entspringenden Postulats hält das Grundgesetz in seinem X. Abschnitt als Instrument die Steuer bereit, welche aufgrund ihrer Allgemeinheit auf der Erhebungs- und ihrer Gemeinnützigkeit auf der Verwendungsseite den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügt: Sie wird von allen wirtschaftlich Leistungsfähigen in (relativ)145 gleicher Weise erhoben und steht wegen ihrer definitionsgemäßen Gegenleistungsunabhängigkeit146 dem Staat auch per saldo zur Erbringung allgemeiner Leistungen frei zur Verfügung. Wenn damit aber zum einen die Finanzverfassung an die Normierung einer jeden nicht-steuerlichen Abgabe die Anforderung der Unterscheidbarkeit von der Steuer stellt, zum anderen die Steuer zur Finanzierung von Gemeinlasten dient und die Normierung einer allein auf „Gewinn“erzielung gerichteten, in der tatbestandlichen Ausgestaltung jedoch von der Steuer abweichenden, d. h. nicht voraussetzungslos allen, sondern gegenleistungsabhängig nur den Empfängern einer besonderen staatlichen Leistung auferlegten nicht-steuerlichen Abgabe mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar, m.a.W. also verfassungswidrig ist, so entfaltet Art. 105 GG im Ergebnis eine Sperrwirkung zu Lasten der Normierung von einzig auf die Erzielung von frei fungiblen Einnahmen („Gewinnen“) für den allgemeinen Staatshaushalt gerichteten nicht-steuerlichen Abgaben. Aufgrund dieses Zusammenspiels der steuerrechtlichen Kompetenznormen des Grundgesetzes (v.a. Art. 105 GG) mit dem Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG ist es dem Staat also prinzipiell147 verwehrt, nicht-steuerliche Abgaben wie die hier behandelte Verwaltungsgebühr allein zur Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen („Gewinnen“) für den allgemeinen Staatshaushalt einzusetzen.

bb) Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes Ist nach dem zuvor Gesagten der Einsatz von nicht-steuerlichen Abgaben zwar immerhin, aber auch nur insoweit grundsätzlich unzulässig, wie diese allein zur 142 Ebenso: F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 128 f.; ders., Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (151 ff.); Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 55; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 119. Vgl. auch BVerfGE 93, 319 (347); VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (40). 143 Art. 134 WRV lautete: „Alle Staatsbürger ohne Unterschied tragen im Verhältnis ihrer Mittel zu allen öffentlichen Lasten nach Maßgabe der Gesetze bei“. 144 Siehe Dritter Teil A. I. 2. Aus dem Schrifttum vgl. etwa Jachmann, JuS 1996, L 17. 145 Hierzu vgl. P. Kirchhof, JZ 1979, S. 153 (155). 146 Siehe Zweiter Teil A. IV. und Vierter Teil C. II. 147 Zu den Durchbrechungen dieses Grundsatzes siehe Dritter Teil A. III. 2. b) cc).

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allgemeinen Staatsfinanzierung eingesetzt werden, d. h. dürfen bei Verfolgung von darüber hinausgehenden Zielen im Ergebnis sehr wohl per saldo frei fungible Einnahmen mit nicht-steuerlichen Abgaben erzielt werden,148 so gebietet es das neben der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen von den Art. 104a ff. GG ebenfalls geschützte Gut der föderalen Ordnung des Grundgesetzes149 hingegen stets150, d. h. unabhängig von dem mit einer nicht-steuerlichen Abgaben verfolgten gesetzgeberischen Zweck151, dass mit einer solchen keine per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt erzielt werden. Die von der föderalen Ordnung des Grundgesetzes vorausgesetzte aufgabenangemessene Finanzausstattung des Bundes und der Länder (einschließlich der Gemeinden152) ist nämlich nicht nur dann bedroht, wenn die Einnahmen des Staates nicht mehr überwiegend aus den durch die Art. 106 ff. GG verteilten Steuern bestehen.153 Vielmehr laufen diese Bestimmungen, welche die Steuereinnahmen abweichend von den allgemeinen Kompetenzvorschriften nicht einem Hoheitsträger exklusiv zuweisen, sondern speziell unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten so distribuieren, dass idealtypischerweise jede staatliche Ebene über ausreichende finanzielle Mittel zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben verfügt (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG),154 auch dann leer, wenn die Quelle, aus der sich die gem. Art. 106 ff. GG verteilten Einnahmen speisen, zum Versiegen gebracht worden ist.155 Quelle der staatlichen Steuereinnahmen ist die Wirtschaftsleistung des Privatsektors. Um dessen Leistungsfähigkeit auch für die Zukunft nachhaltig zu schützen, gilt es jedoch nicht nur eine konfiskatorische Besteuerung156 zu vermeiden und die vom Bundesverfassungsgericht entwickelte Figur des sog. „Halbteilungsgrundsatzes“157 zu beachten. Vielmehr greift der Staat auch durch die Erhebung 148 Siehe Fn. 140 im Dritten Teil A. III. 2. a) aa) sowie speziell zur Verwaltungsgebühr noch Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (1). 149 Siehe Dritter Teil A. I. 1. 150 Auch hinsichtlich vorteilsabschöpfender nicht-steuerlicher Abgaben, vgl. noch Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2) betreffend die Verwaltungsgebühr. Zu den Durchbrechungen des Grundsatzes vom Funktionsvorbehalt der Steuer siehe noch Dritter Teil A. III. 2. b) cc). 151 Zu den Zielen, welche der Gesetzgeber speziell mit Verwaltungsgebühren verfolgt, siehe Vierter Teil A. 152 Bzgl. der Gemeinden siehe die Ausführungen in Fn. 124 und 214 im Dritten Teil A. III. 1. b) cc) bzw. IV. 2. 153 Hierzu siehe bereits Dritter Teil A. III. 1. a) bb). 154 Siehe bereits Dritter Teil A. III. 1. a) bb). 155 Vgl. auch BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716). 156 Zur konfiskatorischen bzw. erdrosselnden Besteuerung: Zweiter Teil A. III. 157 BVerfGE 93, 121 (138). Hierzu etwa: Butzer, Freiheitliche Grenzen der Steuer- und Sozialabgabenlast; Seer, FR 1999, S. 1280. Zu weiteren verfassungsrechtlichen Grenzen der Besteuerungsgewalt siehe Birk, Die Verwaltung 35 (2002), S. 91; P. Kirchhof, AöR 128 (2003), S. 1. Zu den Auswirkungen des „Halbteilungsgrundsatzes“ auf nicht-steuerliche Abgaben vgl. Raber, NVwZ 1997, S. 219 (222); Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 92.

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von nicht-steuerlichen Abgaben, welche nach dem Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung in begrenztem Umfang ja zulässig sind,158 auf diese eine Quelle aller Transferzahlungen der Privaten an den Staat zu,159 so dass es ebenfalls hierbei deren Versiegen zu verhindern gilt.160 Würde das wirtschaftliche Potential des Privatsektors nämlich bereits mittels nicht-steuerlicher Abgaben zugunsten einzelner Hoheitsträger abgeschöpft, so stünde es nicht mehr dem Steuerzugriff zugunsten von Bund, Ländern und Gemeinden zur Verfügung161 – mit der Folge, dass dem Föderalismus die finanzielle Basis entzogen wäre, da die Steuer in einem solchen Fall mangels leistungsfähigem Zugriffsobjekt zu keinen aufgabenadäquaten Einnahmen mehr führe würde, welche unter föderalen Aspekten von den Art. 106 ff. GG verteilt werden könnten. Dass das komplexe System der Art. 106 ff. GG durch die unkoordinierte und punktuelle Zusatzbelastung der Privaten mit nicht-steuerlichen Abgaben empfindlich gestört werden kann,162 erkennt auch das Bundesverfassungsgericht, wenn der Zweite Senat im Urteil vom 28. März 2002 formuliert: „Sollte sich allerdings in Zukunft erweisen, dass neuartige Einnahmequellen mit bedeutsamen Erträgen das von Art. 106 GG zu Grunde gelegte Verteilungssystem sprengen, könnte der verfassungsändernde Gesetzgeber gefordert sein.“163 Als prominentes Beispiel für die reale Existenz dieser Gefahr mögen die auf bis zu 20 Mrd. Euro164 geschätzten Steuermindereinnahmen der Länder in den nächsten Jahren herhalten, welche diesen durch die steuerliche Abschreibung der im Sommer 2000 von den Mobilfunkunternehmen an den Bund für die Erteilung von UMTS-Lizenzen in Form von Verleihungsgebühren165 gezahlten knapp 100 Mrd. DM drohen.166 Siehe Dritter Teil A. III. 1. b) cc). Vgl. Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 166 m. w. N.; H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23 (26); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 45. 160 Vgl. Höfling, StuW 1992, S. 242 (244); Pohlmann, NJW 1997, S. 545; H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23 (27); F. Becker, Die Verwaltung 35 (2002), S. 1 (18); Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (364 f.); F. Becker, DÖV 2003, S. 177 (177 f.). 161 Auch die Regelungen über den Finanzausgleich vermögen dieses Resultat nicht zu verhindern, was insbesondere in Bezug auf nicht-steuerliche Abgaben des Bundes gilt, vgl. nur BVerfG, DÖV 2002, S. 704. A.A.: Gesetzgebungs- und Beratungsdienst beim Niedersächsischen Landtag, NdsVBl. 1995, S. 85 (89) bzgl. landesrechtlicher nicht-steuerlicher Abgaben. 162 Vgl. Pietzcker, DVBl. 1987, S. 774 (777 f.); Friauf, in: Festschrift der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zur 600-Jahr-Feier der Universität zu Köln, S. 679 (693 ff.); v. Mutius / Lünenbürger, DVBl. 1995, S. 1205 (1207); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 45. 163 BVerfG, DVBl. 2002, S. 704 (705). Vgl. auch BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716) sowie F. Kirchhof, VVDStRL 52 (1993), S. 95 ff. Missverständlich daher BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 129, wonach in die dort genannte Anlage „alle nichtsteuerlichen Abgaben aufzunehmen [sind], die weder Gebühr noch Beitrag sind und bei denen auch mangels sonstiger spezieller Sach- und Zweckzusammenhänge eine Konkurrenz zur Steuer nicht von vornherein ausgeschlossen ist (Sonderabgaben im engeren Sinn)“. 164 Vgl. F. Becker, DÖV 2003, S. 177. Hidien, DStZ 2002, S. 419 (420): 14 Mrd. Euro. 165 Siehe Zweiter Teil B. II. 1. a.E. 158 159

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Dies bedeutet freilich nicht, dass nunmehr sämtliche nicht-steuerliche Abgaben als bundes- bzw. steuerstaatsgefährdend und damit als verfassungswidrig anzusehen sind. Zwar trifft es zu, dass jede „neue Entscheidung für eine nichtsteuerliche Lösung [ . . . ] den dem Steuerstaat verfügbaren Anteil am Gesamtertrag der Volkswirtschaft“ mindert und so „die Erosion des [ . . . ] auch vom BVerfG ausdrücklich anerkannten Prinzips des Steuerstaats“ fördert.167 Doch erkennt das Grundgesetz andererseits in den Art. 74 Abs. 1 Nrn. 18 und 22, Art. 80 Abs. 2 GG neben der Steuer sogar ausdrücklich noch weitere Abgaben an, deren Erhebung an sich verfassungsrechtlich daher nicht unzulässig sein kann.168 Vielmehr ist denn aus der Zusammenschau dieser verfassungsrechtlichen Determinanten der Schluss zu ziehen, dass sich die kumulative Belastung des Privatsektors sowohl mit Steuern als auch mit nicht-steuerlichen Abgaben nur insoweit in die Konzeption der Art. 104a ff. GG einfügt, wie die Letztgenannten nicht in funktionale Konkurrenz zur Gemeinlast treten, d. h. nicht ebenso wie die Steuer durch Abschöpfung der keineswegs unbegrenzten Ressourcen der Bürger zu per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt führen – sei es im Haupt- oder im Nebenzweck oder auch nur als billigend in Kauf genommene Folge. Im Gegensatz zu dem durch Art. 105 GG eröffneten Regelungsumfang, welcher nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch die Art. 70 ff. GG nicht generell geschmälert wird und daher zum Erlass von Steuergesetzen nicht bloß zum Zweck der Einnahmeerzielung, sondern darüber hinaus grundsätzlich auch zur Herbeiführung von Lenkungswirkungen in einem nicht-steuerlichen Kompetenzbereich berechtigt,169 werden die Art. 70 ff. GG hingegen umgekehrt durch die Art. 105 ff. GG begrenzt:170 Die finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften betreffend die Steuergesetzgebung wirken negativ als eine Art Kompetenzschranke in die Art. 70 ff. GG hinein, indem sie die Funktion der Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt exklusiv der Steuer vorbehalten und somit als leges speciales der Normierung von solchen nicht-steuerlichen Abgaben auf Grundlage der allgemeinen Sachgesetzgebungskompetenzen 166 Zu den UMTS-Lizenzerträgen siehe BVerfG, DVBl. 2002, S. 704 sowie aus der Literatur etwa Breuer, in: Geis / Lorenz (Hrsg.), Festschrift für Hartmut Maurer, S. 25; Hidien, DStZ 2002, S. 419 (420); Leist, DVBl. 2002, S. 903. Wie hier: H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23 (26 ff.). 167 Osterloh, NVwZ 1991, S. 823 (826). Vgl. auch Korioth, Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, S. 55; Gröpel, Haushaltsrecht und Reform, S. 18; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 181. 168 Siehe bereits Dritter Teil A. III. 1. b) cc). 169 BVerfGE 98, 106 (117 f.) m. w. N. Näher hierzu: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 12a ff. m. w. N. auch zur Gegenauffassung sowie Gas, SächsVBl. 1998, S. 229; Zugmaier, BayVBl. 1998, S. 592; Konrad, DÖV 1999, S. 12. 170 In diesem Zusammenhang vgl. auch BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716), wo das Gericht unter Hinweis auf BVerfGE 34, 139 (146) judiziert, dass die Kompetenznormen des Grundgesetzes nicht nur bestimmen, welcher Gesetzgeber (Bund oder Land) zum Erlass einer Regelung zuständig ist, sondern zugleich auch den Umfang der Regelungsbefugnis festlegen.

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

entgegenstehen, welche in funktionale Konkurrenz zur Steuer treten.171 Negativ formuliert dürfen mit nicht-steuerlichen Abgaben prinzipiell172 daher keine „Gewinne“ erzielt werden bzw. sind – positiv gewendet – in Ermangelung alternativer Finanzierungsquellen173 Gemeinlasten grundsätzlich aus Steuern zu bestreiten (Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer). Für eine solche Sichtweise spricht ebenfalls die folgende, bereits im Zusammenhang mit dem Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung angestellte systematische Überlegung:174 Die Gesetzgebungskompetenz für die Steuer als dem Instrument staatlichen Zugriffs auf die Wirtschaftsleistung des Privatsektors als der einen Quelle jeder Abgabenerhebung im Wesentlichen bei nur einem Hoheitsträger (nämlich dem Bund, siehe v.a. Art. 105 Abs. 2 GG) zu zentralisieren und diese somit davor zu schützen, durch den unkoordinierten Zugriff mehrerer staatlicher Hände zum Versiegen gebracht zu werden, wäre von geringem Erfolg gekrönt, entspräche dieser Monopolisierung der Entscheidung über den Mitteleinsatz175 nicht auch die Exklusivität der von diesem Mittel erfüllten Funktion.176 Andernfalls könnte nämlich über die allgemeinen Kompetenzvorschriften dasselbe erreicht werden, was in dem ausdifferenzierten System der Art. 105 ff. GG mühsam geregelt wird. Diese aus der Erhebung von nicht-steuerlichen Abgaben folgende Gefahr für die Steuereinnahmen wurde auch schon zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung gesehen, welche in Art. 11 WRV bestimmte, dass zur Abwehr einer „Schädigung der Einnahmen“ (freilich nur der) des Reiches, dieses dazu berechtigt war, „im Wege der Gesetzgebung Grundsätze über die Zulässigkeit und Erhebungsart von Landesabgaben“ – und nicht nur -steuern (!) – aufzustellen.

b) Inhalt Nach Herausarbeitung der normativen Grundlagen des Grundsatzes vom Funktionsvorbehalt der Steuer als weiterer Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips soll im Folgenden auf dessen Bedeutungsgehalt näher eingegangen werden.

171 Vgl. BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716), wo es in Bezug auf nicht-steuerliche Abgaben wie die Gebühr heißt, dass „ihre konkrete gesetzliche Ausgestaltung, insbesondere ihre Bemessung, mit der Begrenzungs- und Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung kollidieren“ kann. 172 Zu den Ausnahmen siehe Dritter Teil D. III. 2. b) cc). 173 Zur Staatsfinanzierung etwa durch erwerbswirtschaftliche Betätigung vgl. die Ausführungen im Dritter Teil A. III. 2. a) aa), insbesondere in Fn. 129. 174 Vgl. Dritter Teil A. III. 1. a) bb) a.E. 175 Nicht: Der Mittelverwendung, siehe Art. 106 bis 107 GG. 176 Verneint man ein Steuererfindungsrecht des einfachen Gesetzgebers (hierzu vgl. die Nachweise in Fn. 36 im Zweiten Teil A. II. 2.), so kommt den Art. 105 ff. GG auch eine disziplinierende Wirkung zu, darf der Staat dann zwar immerhin, aber auch nur die dort genannten Steuern erheben.

A. Das Prinzip des Steuerstaates

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aa) Überprüfungsgegenstand und -zeitpunkt Nach dem Prinzip vom Funktionsvorbehalt der Steuer darf eine nicht-steuerliche Abgabe grundsätzlich nicht dazu eingesetzt werden, per saldo frei fungible Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt zu erzielen.177 Unmittelbar hieraus folgt, dass jedes nicht-steuerliche Abgabengesetz178 selbst den Gegenstand179 der anhand der Vorgaben dieses Prinzips durchzuführenden Überprüfung bildet. Da der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer ebenso wie der vom Vorrang der Steuerfinanzierung in der Finanzverfassung des Grundgesetzes verortet ist,180 handelt es sich auch bei dieser Ausprägung des Steuerstaatsprinzips um einen Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung i.S.v. Art. 20 Abs. 3 GG. Ist damit jeder Gesetzgeber zum Zeitpunkt des Erlasses eines jeden die Erhebung einer nicht-steuerlichen Abgabe regelnden Gesetzes zur Einhaltung dieses Grundsatzes verpflichtet, so resultiert aus diesem Befund zugleich, dass ebenfalls im Rahmen des Prinzips vom Funktionsvorbehalt der Steuer nicht die tatsächlichen Einnahmeverhältnisse ex post, sondern die Ausgestaltung der im jeweiligen Gesetz für die Abgabenhöhe maßgeblichen Bestimmungen181 ex ante auf ihre Vereinbarkeit mit diesem Prinzip hin zu untersuchen sind. Auch beim Steuerfunktionsvorbehalt handelt es sich mithin um eine Veranschlagungsmaxime.182 Selbst dann also, wenn sich im Nachhinein herausstellen sollte, dass die mit einer nicht-steuerlichen Abgabe tatsächlich erzielten Einnahmen nicht mit den aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer folgenden Vorgaben in Einklang stehen, so verstößt das betreffende Abgabengesetz gleichwohl nicht gegen den Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer, wenn der Gesetzgeber dieses nur so ausgestaltet hat, dass nach willkürfreier Prognose zum Zeitpunkt der Gesetzesverabschiedung hiervon nicht auszugehen war. Allerdings sind auch im vorliegenden Zusammenhang die mit einer nicht-steuerlichen Abgabe in der Vergangenheit tatsächlich erzielten Einnahmen nicht völlig ohne Bedeutung:183 Stellt sich nämlich nachträglich heraus, dass trotz willkürfreier Finanzplanung die mit einer nicht-steuerlichen Abgabe tatsächlich erzielten Einnahmen nicht den Anforderungen des Prinzips vom Steuerfunktionsvorbehalt entSiehe Dritter Teil A. III. 2. a) bb). Auch wenn mehrere nicht-steuerliche Abgaben (etwa: verschiedene Verwaltungsgebühren) rechtstechnisch in einem Gesetz bzw. einer Verordnung / Satzung zusammengefasst sind (so geschehen etwa in der AVerwGebO NRW, vgl. Erster Teil B.), ist daher gleichwohl jede einzelne dieser nicht-steuerlichen Abgaben isoliert für sich anhand des Grundsatzes vom Funktionsvorbehalt der Steuer zu überprüfen. 179 Und zugleich das Instrument zu dessen Gewährleistung, vgl. noch Dritter Teil A. III. 2. b) bb). 180 Siehe Dritter Teil A. III. 2. a) bb). 181 Zu diesen vgl. Einleitung B. sowie Erster Teil A., B. und C. 182 Vgl. Dritter Teil A. III. 1. b) aa) bzgl. des Steuervorrangs. 183 Vgl. ebenfalls bereits Dritter Teil A. III. 1. b) aa). 177 178

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

sprechen,184 so droht ceteris paribus auch zukünftig eine Verletzung dieses Prinzips. Verfügt der Gesetzgeber aber in Bezug auf eine bestimmte nicht-steuerliche Abgabe einmal über eine derartige Kenntnis und ergreift gleichwohl nicht die entsprechenden Maßnahmen185, so kann von einer dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer entsprechenden Tarifgestaltung nicht länger die Rede sein – mit der Folge, dass die betreffende Abgabe in die Verfassungswidrigkeit hineinwächst. bb) Grenzwert Ein eine nicht-steuerliche Abgabe regelndes Gesetz verstößt dann gegen den Grundsatz vom Steuerfunktionsvorbehalt, wenn es darauf ausgerichtet ist, mittels dieser per saldo frei fungible Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt zu erzielen.186 Zu solchen führt eine nicht-steuerliche Abgabe allerdings nicht bereits dann, wenn ihre Erhebung im Einzelfall höhere als kostendeckende Einnahmen für den Staat erbringt; vielmehr legt das Prinzip vom Funktionsvorbehalt der Steuer mit der Bezugnahme auf jedes einzelne nicht-steuerliche Abgabengesetz187 einen generalisierenden Maßstab an. Von einer „Gewinn“ erzielenden nicht-steuerlichen Abgabe kann daher erst dann gesprochen werden, wenn das mit dieser in einer Rechnungsperiode insgesamt zu vereinnahmen beabsichtigte Aufkommen vom Staat per saldo frei verwendet werden kann.188 Kommt es unter dem Aspekt des Prinzips vom Funktionsvorbehalt der Steuer auf die Höhe der mit einer bestimmten nicht-steuerlichen Abgabe im Einzelfall erzielten Einnahmen demnach überhaupt nicht an, so bedeutet dies zugleich, dass der Gesetzgeber im Falle einer festgestellten Verletzung dieses Prinzips über mehrere Möglichkeiten verfügt, diesen Verstoß pro futuro zu beseitigen: Er kann den Abgabentarif so umgestalten, dass ein Teil der Schuldner der betreffenden Abgabe gar keine Zahlungen bzw. nur solche in geringer Höhe zu entrichten hat, wohingegen der andere Teil zur Entrichtung von vergleichsweise hohen Beträgen verpflichtet wird, so dass die betreffende nicht-steuerliche Abgabe insgesamt zu keinen frei fungiblen Einnahmen führt.189 Oder aber er kann vorgeben, dass alle Abgabenschuldner gleich hoch belastet werden und auf diese Weise ebenfalls den Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer wahren, sofern dieser einheitliche Abgabensatz nur so bemessen ist, dass die jeweilige nicht-steuerliche Abgabe insgesamt ebenfalls zu keinen per saldo frei fungiblen Einnahmen führt. Wann dies der Fall ist: siehe sogleich im Dritten Teil A. III. 2. b) bb). Näher zu diesen sogleich im Dritten Teil A. III. 2. b) bb). 186 Vgl. Dritter Teil A. III. 2. a) bb). 187 Siehe Dritter Teil A. III. 2. a) bb) und b) aa). 188 Hierzu siehe die Ausführungen im Dritten Teil A. III. 2. a) aa) in Fn. 136. 189 Freilich gilt es auch hierbei die vertikale Belastungsgleichheit zwischen den Schuldnern der jeweiligen Abgabe zu wahren, vgl. noch Dritter Teil B. I. sowie Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2). 184 185

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Aufgrund der damit bestehenden verschiedenen Möglichkeiten, eine nicht-steuerliche Abgabe in Einklang mit dem Prinzip vom Funktionsvorbehalt der Steuer zu bringen, gebietet es auch dieses Prinzip – ebenso wie der Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung190 – nicht, im Fall seiner Verletzung das betreffende Abgabengesetz für nichtig zu erklären, sondern reicht es unter diesem Gesichtspunkt aus, dem Gesetzgeber aufzugeben, diesem verfassungswidrigen Zustand abzuhelfen. cc) Keine absolute Geltung Ebenso wie das Prinzip vom Vorrang der Steuerfinanzierung191 kann schließlich auch der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer als zweite Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips keine absolute Geltung für sich beanspruchen, sondern gilt nur grundsätzlich. Sollte nämlich die Erzielung von auch per saldo frei fungiblen Einnahmen mittels einer nicht-steuerlichen Abgabe ausnahmsweise durch andere Verfassungsbestimmungen sachlich gerechtfertigt sein, so ist es auch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die für die Abweichung vom Prinzip des Funktionsvorbehalts der Steuer sprechenden Gründe die dessen Einhaltung postulierenden Schutzgüter192 letztlich überwiegen und damit die „Gewinn“erzielung ebenfalls durch eine nicht-steuerliche Abgabe in verfassungsmäßiger Weise erfolgen kann.193

IV. Weitere Bedeutungsebenen des Steuerstaatsprinzips 1. Deskriptive Dimension des Begriffs „Steuerstaat“ Neben seinem normativen Gehalt in Form der beiden an den Staat adressierten Rechtsgebote194 wird mit dem Begriff des Steuerstaates195 regelmäßig noch eine weitere, deskriptive Bedeutungsebene verbunden: Die Umschreibung der historischen Entwicklung des eigenwirtschaftlichen Fürstenstaates hin zum modernen Steuerstaat des Grundgesetzes sowie die beschreibende Analyse des in der Bundesrepublik Deutschland herrschenden status quo der Staatsfinanzierung im Wesentlichen durch Steuern.196 In Bezug auf diesen siehe schon Dritter Teil A. III. 1. b) bb). Siehe Dritter Teil A. III. 1. b) cc). 192 Zu diesen siehe insbesondere Dritter Teil A. III. 2. a) bb). 193 Vgl. ferner Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (7) im Hinblick auf das Kostendeckungsprinzip. 194 Siehe Dritter Teil A. III. zum Steuervorrang und zum Funktionsvorbehalt der Steuer. 195 Zu weiteren „Staatsbildern“ sowie deren Nutzen und Gefahren: Voßkuhle, Der Staat 40 (2001), S. 495. 196 F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137; Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 329. 190 191

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

Wenngleich nicht explizit, so doch immerhin der Sache nach, ist der Steuerstaat unter diesem Aspekt wissenschaftlich erstmals Ende des 19. Jahrhunderts von Lorenz von Stein gewürdigt worden. Diesem zufolge seien der moderne Staat und die Steuer auf das engste miteinander verknüpft. Weder die Einnahmen aus Domänen noch die Erhebung von Gebühren oder die überkommenen ständischen Steuern reichten aus, um den Staat mit ausreichenden Finanzmitteln auszustatten; vielmehr sei „die allgemeine Steuerpflicht [ . . . ] zur einzig genügenden Grundlage der Staatseinnahmen“ geworden. Diese nähmen „jetzt die bei weitem überwiegende Stelle in der Gesammtheit der Staatseinnahmen für sich in Anspruch.“197 Der Begriff „Steuerstaat“ selbst ist Ende des Ersten Weltkriegs bei Max Weber198 sowie in einer Schrift von Rudolf Goldscheid aufgekommen, der vorschlug, den „verschuldeten Steuerstaat“ in einen „über ausreichendes Naturaleigentum verfügenden Wirtschaftsstaat“199 umzuwandeln. Verbreitung und Prägung hat die Idee vom Steuerstaat allerdings vornehmlich durch Joseph Schumpeter erfahren. Dieser trat dem „ebenso originellen wie verstiegenen“200 Vorbringen von Goldscheid vom sozial orientierten „Staatskapitalismus“ 201 entgegen und bescheinigte dem als „Parasit“202 lebenden Steuerstaat durchaus die Fähigkeit, die kriegsbedingten Finanzprobleme des Staates lösen zu können. Auf den normativen Gehalt des Begriffs „Steuerstaat“ mag sich diese im Tatsächlichen wurzelnde Dimension mit ihren zwei Teilaussagen zwar beziehen und diesen bis zu einem bestimmten Grad möglicherweise auch bedingen; gleichwohl gibt sie lediglich vergangene bzw. aktuelle Zustände des realen „Seins“ wieder, enthält aber keinerlei Aussagen zum grundgesetzlichen „Sollen“.203 Eine Antwort auf die hier gestellte Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen der Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall verspricht sie daher a priori nicht geben zu können, so dass es in dieser Hinsicht keines weiteren Eingehens auf die deskriptive Dimension des Steuerstaat-Begriffs bedarf. 2. Vom Steuer- zum Abgabenstaat? Gleichwohl nicht unerwähnt bleiben soll, dass neben der im normativen Bereich gegen die Steuerstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland vorgebrachten Kritik204 auch in Bezug auf deren Eigenschaft als Steuerstaat im rein tatsächlichen Sinn in jüngerer Zeit vermehrt Widerspruch laut geworden ist. v. Stein, Finanzwissenschaft, Zweiter Theil Erste Abtheilung, S. 133. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 1. Halbband, S. 117. 199 Goldscheid, Staatssozialismus oder Staatskapitalismus, S. 24. 200 Isensee, in: Stödter / Thieme (Hrsg.), Festschrift für Hans Peter Ipsen, S. 409 (413). 201 Goldscheid, Staatssozialismus oder Staatskapitalismus, S. 32 f. 202 Schumpeter, Die Krise des Steuerstaats, S. 26. 203 Vgl. Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 329. 197 198

A. Das Prinzip des Steuerstaates

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Verstehe man unter dem Begriff „Steuerstaat“ einen Staat, dessen wesentliches Finanzierungsinstrument die Steuer ist, so träfe eine solche Beschreibung nach zum Teil vertretener Ansicht auf das Gemeinwesen des Grundgesetzes aktuell nicht mehr zu, zeitige das gesamte Steueraufkommen von 814.284 Mio. DM in 1995 doch einen Anteil von weniger als 50% an der Summe der Einnahmen aller öffentlichen Haushalte i.H.v. 1.739.695 Mio. DM.205 Die Steuer habe insoweit ihre typprägende Kraft verloren und befinde sich der so verstandene Steuerstaat daher faktisch auf dem Rückzug.206 Ein anderes Bild bietet sich allerdings, rechnet man die den Trägern der Sozialversicherung zufließenden Sozialversicherungsbeiträge von 637.036 Mio. DM207 im Referenzjahr aus den Gesamteinnahmen aller öffentlichen Haushalte heraus. Der Steueranteil an den verbleibenden 1.102.659 Mio. DM beträgt dann stolze 73,85%, so dass sich eine Wandlung des Steuer- hin zum Abgabenstaat aus dieser Perspektive nicht konstatieren lässt. Handelt es sich bei der Frage nach dem genauen Bezugspunkt der Steuerstaatlichkeit staatstheoretisch mithin um ein Definitionsproblem und ist bei der Festlegung der Wesensmerkmale des Steuerstaats unstreitig vom Steuerbegriff des Grundgesetzes auszugehen,208 so ist richtigerweise doch nicht auf die gesamten Einnahmen aller öffentlichen Haushalte (inklusive der Sozialversicherungsträger) abzustellen, sondern sind gemäß den verfassungsrechtlichen Vorgaben vielmehr nur die Einzelhaushalte der Gebietskörperschaften zu betrachten.209 Sozialversicherungsbeiträge dienen nämlich nicht zur Finanzierung des Staates, sondern finden ihren Grund und ihre Grenze in der Finanzierung der Sozialversicherung und sind von den allgemeinen Staatsfinanzen rechtlich wie tatsächlich getrennt,210 so dass sie keinen Eingang in die Ermittlung des für die Frage nach der realen Steuerstaatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland relevanten Zahlenmaterials finden dürfen. Diese ebenfalls der historischen Begriffsbildung am besten entsprechende Betrachtungsweise211 liefert hingegen einen Befund, welcher auch auf tatsächlicher Basis eine Beschreibung der Bundesrepublik Deutschland als Steuerstaat sehr wohl rechtfertigt:212 Zu dieser siehe Dritter Teil A. II. und III. 1. b) vor aa). Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 155 m. w. N. 206 Vgl. F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (145); Gramm, Der Staat 36 (1997), S. 267 (270 f.). 207 Zahlenangabe nach Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 155 m. w. N. 208 Vgl. Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 327. 209 Siehe bereits oben Dritter Teil A. III. 1. b) aa). 210 BVerfGE 75, 108 (148). 211 Vgl. F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (146). 212 Das nachfolgende Zahlenmaterial entstammt der Tabelle 20.4.1. des Statistischen Jahrbuchs 2002, herausgegeben vom Statistischen Bundesamt. Die Prozentangaben sind Ergebnisse eigener Berechnungen. 204 205

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

Im Bundeshaushalt 1999 stammten 211.702 Mio. Euro, d. h. mehr als 86% der bereinigten Einnahmen von insgesamt 244.975 Mio. Euro, aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben. Die Einnahmeseite in den Länderhaushalten (insgesamt 238.117 Mio. Euro) setzte sich mit 171.451 Mio. Euro im Durchschnitt zu rund 72% aus Steuermitteln zusammen.213 Auf kommunaler Ebene214 betrug der explizit als solcher ausgewiesene Steueranteil an den Gesamteinnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände i.H.v. 145.923 Mio. Euro zwar nur 50.970 Mio. Euro, d. h. knapp 35%; doch sind hierin noch nicht die laufenden Zuweisungen und Zuschüsse sowie Schuldendiensthilfen vom öffentlichen Bereich erfasst, die insgesamt 67.764 Mio. Euro ausmachen und ihrerseits zum großen Teil aus Steuermitteln bestehen.215 Sind diese daher zu den kommunalen Steuereinnahmen hinzuzurechnen, so übersteigt hingegen auch in den Kommunen der Steueranteil an den Gesamteinnahmen die 50%-Marke deutlich. Nicht nur auf der rechtlichen Sollens-, sondern ebenfalls auf der tatsächlichen Seins-Ebene, ist die Bundesrepublik Deutschland daher als Steuerstaat zu charakterisieren.

3. Das Steuerstaatsprinzip – deklaratorisch oder konstitutiv? Im normativen Bereich des Steuerstaatsbegriffs versuchen schließlich insbesondere Vogel und Waldhoff diesen mit einem über den im Wege der Auslegung der einschlägigen verfassungsrechtlichen Vorschriften gewonnenen Bedeutungsgehalt hinausgehenden „normativen Mehrwert“ zu versehen. Ihnen zufolge vermittle ein solches, über die zusammenfassende Beschreibung des Textbefundes hinausgehendes Verständnis vom Steuerstaat als „Staatsstrukturbestimmung“ „dogmatischen Erkenntnisgewinn“ und besitze eine „verfassungsdogmatische Scharnierfunktion“. In normativer wie dogmatischer Hinsicht bestünden insoweit keine grundsätzlichen Unterschiede zu den anerkannten Staatsstrukturbestimmungen des Rechts- und des Sozialstaats. Folge eines so verstandenen Begriffs vom Steuerstaat sei es, dass „Zusammenhänge aufgedeckt und verstehbar gemacht werden, die sonst im Verborgenen blieben“ und es würden die etablierten Staatsstrukturprinzipien hierdurch mit213 Die an sich (siehe Dritter Teil A. III. 1. b) aa)) gebotene Überprüfung des Haushalts eines jeden Landes (und einer jeden Kommune) anhand der Vorgaben des Grundsatzes vom Steuerstaatsprinzip würde den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen, so dass sich hier mit Durchschnittsangaben begnügt wird. 214 Sofern man die kommunale Ebene überhaupt isoliert betrachtet und nicht unter Berufung auf die in Fn. 124 (Dritter Teil A. III. 1. b) cc)) dargelegten Zusammenhänge (sowie aufgrund von Art. 109 Abs. 6 GG) abweichend von den im Dritten Teil A. III. 1. b) aa) (insbesondere im Text zu Fn. 104) gemachten Ausführungen die Einnahmen und Ausgaben der Kommunen zu denjenigen des jeweiligen Landes hinzurechnet. Insofern ergäbe sich dann eine Steuerquote von durchschnittlich knapp 58% (171.451 Mio. Euro + 50.970 Mio. Euro von 238.117 Mio. Euro + 145.923 Mio. Euro). Noch weitgehender Hendler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (81): „öffentliche[n] Einnahmen des gesamten Staates (Bund, Länder, kommunale Gebietskörperschaften)“. 215 Näher hierzu im Sechsten Teil A. IV. m. w. N.

A. Das Prinzip des Steuerstaates

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einander verbunden. Auch zur Lösung konkreter Sachprobleme trage ein so verstandenes Steuerstaatsprinzip bei, begrenze es doch – allein sowie im Zusammenspiel mit weiteren grundgesetzlichen Gewährleistungen – das Ausmaß der staatlichen Besteuerung und rufe einen gesteigerten Rechtfertigungsbedarf für nichtsteuerliche Abgaben hervor, wodurch zugleich die bundesstaatliche Struktur der Verfassung und die Belastungsgleichheit der Bürger geschützt würden.216 Sofern dem Steuerstaatsprinzip nicht schon von vornherein jeglicher präskriptivnormativer Gehalt abgesprochen wird,217 bemängeln die hiergegen gerichteten Stimmen in der Literatur, dass sich aus einer derart schlagwortartigen Charakterisierung eines Staatswesens keine strukturtypischen Merkmale ableiten ließen218 sowie Bedeutung und normativer Gehalt bis zuletzt insgesamt doch unklar geblieben seien.219 Der Steuerstaat sei verfassungsrechtlich nicht mehr als die Summe seiner Teile.220 Ihm einen darüber hinausgehenden Bedeutungsgehalt beizumessen, käme einer Hypostasierung221 gleich.222 Gemäß den im Dritten Teil sub A. III. 1. a) und 2. a) gemachten Ausführungen handelt es sich sowohl bei dem an alle Gebietskörperschaften gerichteten Gebot, mehr als die Hälfte ihrer Haushaltseinnahmen aus Steuermitteln zu bestreiten, als auch bei der Forderung, nicht-steuerliche Abgaben nicht zur Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt einzusetzen, um Ergebnisse der Auslegung der Art. 104a ff. GG, zu deren Bezeichnung sich die Etiketten „Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung“ bzw. „Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer“ anbieten. Wenngleich es nahe liegt, diese unter dem gemeinsamen Oberbegriff „Steuerstaatsprinzip“ zusammen zu fassen, so erschließt sich bei dieser normorientierten Argumentation doch nicht ohne weiteres, worin der Mehrwert dieses Prinzips im Vergleich zu den bereits im Wege der Auslegung der einschlägigen grundgesetzlichen Vorschriften gewonnenen Erkenntnisse bestehen soll.223 216 Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 336 ff. 217 So Hendler, AöR 115 (1990), S. 577 (600) (siehe jedoch auch ders., in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (83)). Vgl. ferner die im Dritten Teil A. II. und III. 1. b) vor aa) genannten kritischen Stimmen. 218 Brohm, VVDStRL 42 (1984), S. 277. 219 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 44. 220 Heun, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 10 (21). 221 Hierzu: Kelsen, Reine Rechtslehre, S. 182. 222 Hendler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (83). Zu diesem Vorwurf vgl. Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 337 unter Hinweis auf den Streit zwischen Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 24 ff. und Schmidt-Aßmann, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 24 Rn. 7 ff. betreffend das Rechtsstaatsprinzip. 223 Vielmehr dürfte sogar im Gegenteil zutreffen, dass mit einer derartigen Begriffsbildung die Gefahr der Verselbständigung des Steuerstaatsprinzips verbunden ist. Sind die inhalts-

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

B. Grundrechte Können dem auf das Verhältnis aller steuerlichen zu allen nicht-steuerlichen Einnahmen im jeweiligen Haushalt224 bzw. die mit einer nicht-steuerlichen Abgabe in einer Rechnungsperiode insgesamt zu erzielen beabsichtigten Einnahmen225 abstellenden Steuerstaatsprinzip unmittelbar226 somit in keiner seiner beiden Ausprägungen Vorgaben hinsichtlich der maximal zulässigen Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall entnommen werden,227 so versprechen dagegen die Grundrechte in dieser Hinsicht ergiebiger zu sein, sind diese doch bereits ihrem Wesen nach primär auf den Individualschutz ausgerichtet.

I. Art. 3 Abs. 1 GG Verwaltungsgebührenrechtliche Normen knüpfen zur Statuierung der Rechtsfolge „Geldzahlungspflicht“ tatbestandlich an die Vornahme einer Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit gegenüber dem Pflichtigen an.228 Wird diese Abgabe mithin nicht voraussetzungslos von allen, sondern – zusätzlich zur Steuer – nur von einem Teil der Bürger geschuldet, so könnte hierin ein Verstoß gegen die von Art. 3 Abs. 1 GG229 geschützte (horizontale) Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen liegen.230 Wenngleich Art. 3 Abs. 1 GG im Gegensatz zum Steuerbestimmenden (vgl. Dritter Teil A. III. 1. b) und 2. b)) normativen Anknüpfungspunkte (siehe Dritter Teil A. III. 1. a) und 2. a)) jedoch erst einmal aus den Augen verloren, so sieht sich ein derartiges Steuerstaatsprinzip wohl zu Recht dem Vorwurf ausgesetzt, nicht mehr zu sein als die nebulöse Anhäufung apodiktischer Behauptungen. Des Weiteren ist auf die Gefahr hinzuweisen, dass die isolierte Verwendung des Oberbegriffs „Steuerstaatsprinzip“ geeignet ist, den Blick auf die hinter ihm stehenden Grundsätze vom Vorrang der Steuerfinanzierung einerseits sowie vom Funktionsvorbehalt der Steuer andererseits zu verstellen, wird doch bereits zum jetzigen Zeitpunkt nicht immer zwischen diesen beiden Teilausprägungen sorgfältig differenziert (siehe den Text zu und die Nachweise in Fn. 41 und 42 im Dritten Teil A. II. 3. vor a)). 224 Siehe Dritter Teil A. III. 1. b) aa). 225 Dritter Teil A. III. 2. b) aa). 226 Zu den sehr wohl bestehenden mittelbaren Auswirkungen des Steuerstaatsprinzips (genauer: des Grundsatzes vom Funktionsvorbehalt der Steuer) siehe noch Vierter Teil IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ) sowie Sechster Teil B. II. 3. b). 227 Um die Belastung eines Bürgers mit einer Verwaltungsgebühr tragen zu können, muss die jeweilige Rechtsnorm freilich auch die übrigen, die Einzelgebührenhöhe nicht unmittelbar betreffenden formellen wie materiellen verfassungsrechtlichen Anforderungen erfüllen, welche sich u. a. aus dem Steuerstaatsprinzip ergeben, vgl. Dritter Teil A. I., insbesondere Fn. 15, 17 und 25. 228 Siehe die Zusammenfassung im Ersten Teil E. 229 Gemäß Art. 1 Abs. 3 GG bindet der allgemeine Gleichheitssatz auch den Gesetzgeber, siehe nur Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 428. 230 Zur horizontalen Belastungsgleichheit siehe bereits Dritter Teil A. I. 2. Im Unterschied zum Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer, der neben der föderalen Ordnung des

B. Grundrechte

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staatsprinzip aufgrund seiner Eigenschaft als Grundrecht verfassungsrechtlicher Maßstab für die Auferlegung von Verwaltungsgebührenpflichten auch im Einzelfall ist, so scheint dieses Grundrecht jedoch eher eine Rechtfertigung für das „Ob“ der zusätzlichen Belastung Einzelner mit Verwaltungsgebühren zu fordern, denn für das hier interessierende maximal zulässige Ausmaß dieser Zusatzbelastung im konkreten Fall. Auch die von Art. 3 Abs. 1 GG des Weiteren geschützte vertikale Belastungsgleichheit vermag insoweit nicht weiter zu helfen, ergibt sich aus ihr doch keine absolute Grenze für die Höhe der Einzelgebühr, sondern lediglich die Forderung, dass im Verhältnis der Schuldner der gleichen Gebühr untereinander jeder Pflichtige in (relativ) gleicher Höhe zu belasten ist.231 Allerdings gilt es zu beachten, dass im Gegensatz zur regelmäßig allein mit dem staatlichen Finanzbedarf legitimierten Steuer232 den nicht-steuerlichen Abgaben mangels entsprechender Vorschriften wie den Art. 105 ff. GG kein verfassungsrechtliches Rechtfertigungsprivileg zukommt233 und diese daher nicht nur dem Grunde („Ob“), sondern auch der Höhe („Wie“) nach gerechtfertigt werden müssen.234 Verspricht Art. 3 Abs. 1 GG demnach sehr wohl eine Antwort auf die hier gestellte Frage nach den verfassungsrechtlichen Bemessungsgrenzen für die Höhe einer Einzelgebühr geben zu können, so ist Voraussetzung für die Bejahung eines Verstoßes gegen dieses Grundrecht die Feststellung einer Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem bzw. einer Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem.235 Grundgesetzes die Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen als solche schützt (vgl. Dritter Teil A. III. 2. a) aa) und Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ) Fn. 523 sowie BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716)), dient das Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG dem Schutz eines jeden einzelnen Bürgers vor einer ungleichen finanziellen Belastung durch den Staat, vgl. H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23 (29) in Bezug auf das generelle und spezielle Kostendeckungsprinzip. 231 Zur vertikalen Belastungsgleichheit: BVerfGE 50, 217 (227); BVerwGE 104, 60 (63 ff.); 112, 297 (304 ff.); OVG Bremen, NVwZ 1995, S. 804 (805 ff.); VGH Mannheim, ESVGH 46, 121 (122 ff.); 49, 29 (41); Schlabach, BWVP 1993, S. 77 (78); Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 91; vgl. auch BVerwGE 80, 36 (41 f.). 232 Zur Rechtfertigung der Steuer siehe Vogel, Der Staat 25 (1986), S. 481; Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band II, S. 517 ff.; Rodi, Die Rechtfertigung von Steuern als Verfassungsproblem. 233 Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 17; Hofmann, DVBl. 1986, S. 537 (540). Siehe ferner F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (152). Vgl. auch BVerfGE 75, 108 (158). 234 Vgl. VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (40), wonach die besondere sachliche Rechtfertigung von Sonderlasten (zu diesen vgl. Zweiter Teil vor A. Fn. 17) „nicht nur unter kompetenzrechtlichen Gesichtspunkten gefordert“ wird, sondern „auch aus den materiellen Grundrechten des Abgabenpflichtigen“ fließt. 235 St. Rspr., siehe beispielsweise BVerfGE 98, 365 (385) m. w. N.; BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 166; Osterloh, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 Rn. 83. Teile der Literatur behandeln hingegen auch das Problem der Gleichbehandlung von wesentlich Ungleichem als Fall der Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem; es müsse nur die richtige Vergleichsgruppe gewählt werden. So z. B. Podlech, Gehalt und Funktionen des

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

Da eine Person, eine Gruppe oder ein Sachverhalt allerdings nie völlig kongruent mit anderen Personen, Gruppen oder Sachverhalten ist – andernfalls läge Identität vor –, kann eine Gleichheitsaussage stets nur in Bezug auf bestimmte Merkmale getroffen werden. Dieser vor allem unter Beachtung der Eigenart des konkreten Sachbereichs durch einen Wertungsakt zu gewinnende Bezugspunkt ist der gemeinsame Oberbegriff (genus proximum), unter den die nach einem Unterscheidungsmerkmal (differentia specifica) verschieden behandelten Personen, Gruppen oder Sachverhalte vollständig und abschließend fallen.236 Was nun die Belastung Einzelner mit einer nicht-steuerlichen Abgabe wie der Verwaltungsgebühr anbelangt, so erkennt das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung237 in Einklang mit der Literatur238 die Gruppe der Steuerpflichtigen zutreffend als den maßgeblichen gemeinsamen Oberbegriff, sei doch bei typisierender Betrachtungsweise davon auszugehen, dass der Schuldner einer nichtsteuerlichen Abgabe regelmäßig zugleich auch Steuerpflichtiger ist und schon als solcher nach Maßgabe seiner individuellen und damit relativ gleichen Leistungsfähigkeit zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten herangezogen wird. Werden Einzelne neben dieser steuerlichen Inanspruchnahme noch zusätzlich durch nicht-steuerliche Abgaben wie die Verwaltungsgebühr vom Staat zu Finanzleistungen herangezogen, so bedarf es für diese Ungleichbehandlung mithin einer sachlichen Rechtfertigung vor dem Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG.

II. Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG Mit Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen einer verwaltungsgebührenrechtlichen Vorschrift entsteht die Verpflichtung des Bürgers, Geld an einen Hoheitsträger zu zahlen.239 Ist die Verwaltungsgebühr insoweit mit der Steuer vergleichbar,240 so stellt sich auch bei der hier behandelten Abgabenart die Frage, an allgemeinen verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes, S. 53 ff.; Rüfner, in: Ziemske / Langheid / Wilms / Haverkate (Hrsg.), Festschrift für Martin Kriele, S. 271 (276). 236 BVerfGE 93, 319 (348 f.) m. w. N.; Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 Rn. 16, 21; Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 431 ff. 237 BVerfGE 55, 274 (302) m. w. N.; 93, 319 (343); 97, 332 (346). Vgl. auch BVerfGE 91, 186 (202); 92, 91 (113). 238 F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 128 f.; P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 182; Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 172 f.; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 129; Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 312; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 214 f. 239 Vgl. Einleitung B. 240 Demgegenüber differenziert Rack, Verfassung als Maßstab, S. 68 unter Hinweis auf Friauf, in: Institut für Völkerrecht und ausländisches öffentliches Recht der Universität zu Köln (Hrsg.), Festschrift für Hermann Jahrreiß, S. 45 (52 ff.) auch insoweit zwischen Steuern und nicht-steuerlichen Abgaben.

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welchem der beiden in Betracht kommenden Grundrechte – der Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG oder der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG – die Belastung eines Bürgers mit ihr zu messen ist. Zählt die damit aufgeworfene Frage nach dem grundrechtlichen Schutz des Vermögens als solchem zu den nachgerade klassischen Streitigkeiten im staatsrechtlichen Schrifttum, so genügt an dieser Stelle nicht nur deshalb ein knapper Abriss, weil es an einschlägigen Darstellungen241 nicht mangelt.

1. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Anlässlich mehrerer gegen das Gesetz über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 07. Januar 1952 erhobenen Verfassungsbeschwerden hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 20. Juli 1954 unter Berufung auf die von ihm insofern konstatierte „Einmütigkeit“ entschieden, „daß Art. 14 GG nicht das Vermögen gegen Eingriffe durch Auferlegung von Geldleistungspflichten“ schütze. Zwar werde durch die Erfüllung der Zahlungspflicht die Liquidität des jeweiligen Schuldners gemindert; doch zum einen gehöre dies zum Wesen einer jeden Geldleistungspflicht und stelle zum anderen die Liquidität lediglich eine „wirtschaftliche Position“, nicht aber ein selbständiges Recht, dar.242 In ihrer Rigidität eingeschränkt wurde diese Rechtsprechung durch das Urteil des Zweiten Senats vom 24. Juli 1962243 zum Fremdrentengesetz. Seither judizierte das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung, dass die Auferlegung von Geldleistungspflichten die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG lediglich „grundsätzlich“ unberührt lasse. Ein Verstoß gegen Art. 14 GG komme allerdings dann in Betracht, „wenn die Geldleistungspflichten den Betroffenen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigen“, so dass sie eine erdrosselnde Wirkung ausüben.244 Im gut 30 Jahre später am 25. September 1992 ergangenen Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts zur Steuerfreiheit des Existenzminimums entschied das Gericht, dass die Frage, „aufgrund welcher Maßstäbe und wie 241 Siehe nur diejenigen von Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band I, S. 437 ff. und Vogel, in: Geis / Lorenz (Hrsg.), Festschrift für Hartmut Maurer, S. 297. Aus dem älteren Schrifttum sei auf Friauf, DÖV 1980, S. 480 sowie auf Schmidt-Bleibtreu / Schäfer, DÖV 1980, S. 489 verwiesen. 242 BVerfGE 4, 7 (17). Vgl. auch BVerfGE 8, 274 (330); 10, 89 (116); 10, 354 (371); 11, 105 (126). 243 BVerfGE 14, 221. 244 BVerfGE 14, 221 (241); 19, 119 (128 f.); 23, 288 (314 f.); 26, 327 (338); 29, 402 (413); 30, 250 (272). So jüngst auch wieder BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 164 m. w. N. Speziell zur Gebühr siehe etwa BVerfGE 91, 207 (220): „Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG wird durch die Auferlegung der Hafengebühren nicht berührt“.

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

im einzelnen die – je nach Steuerart und Steuergegenstand möglicherweise unterschiedlichen – verfassungsrechtlichen Grenzen der staatlichen Besteuerungsgewalt zu bestimmen sind“, im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden bräuchte. Denn: „Steuergesetze sind in ihrer freiheitsbeschränkenden Wirkung jedenfalls an Art. 2 Abs. 1 GG zu messen. Dabei ist indes zu berücksichtigen, daß Steuergesetze in die allgemeine Handlungsfreiheit gerade in deren Ausprägung als persönliche Entfaltung im vermögensrechtlichen und im beruflichen Bereich (Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 GG) eingreifen.“245 Ob und inwieweit der am 22. Juni 1995 gefasste Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts zur Vermögensteuer schließlich eine „Steuer- und Eigentumswende“ in dessen Rechtsprechung bedeutet und damit die „unendliche Geschichte des Streits um den Schutz des Vermögens durch Art. 14 I GG“ gar in dem Sinne beendet ist, dass dieses nun verfassungsrechtlich als „Eigentum“ wirkungsvoll geschützt wird,246 oder ob eine solche Bewertung zumindest zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch verfrüht ist,247 kann im Sinne der letztgenannten Stellungnahme nur die zukünftige Rechtsprechung zeigen,248 formuliert das Gericht doch in dem erwähnten Beschluss nebulös: Die Vermögensteuer greife „in die in der Verfügungsgewalt und Nutzungsbefugnis über ein Vermögen angelegte allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) gerade in deren Ausprägung als persönliche Entfaltung im vermögensrechtlichen Bereich ein (Art. 14 GG).“249 2. Die im Schrifttum vertretenen Ansichten Geprägt vor allem durch die Beiträge von Ernst Forsthoff, bewegte sich das juristische Schrifttum250 nach 1945 anfänglich ganz auf der Linie des BundesverfasBVerfGE 87, 153 (169). So Leisner, NJW 1995, S. 2591 (2591, 2594). In der Bewertung ähnlich: Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 228: „durchgreifend geändert“; Wendt, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 14 Rn. 143: ein „grundlegender Wandel“ bahne sich an. 247 Wieland, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 14 Rn. 46. 248 In BVerfGE 105, 17 (32) und BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 164 m. w. N. bestätigt das Bundesverfassungsgericht hingegen wieder die ältere, im Text zu Fn. 244 wiedergegebene Rechtsprechung. Vgl. ebenfalls BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (720), wo der Senat die Frage offen lässt, ob die Rückmeldegebühr nach § 120a Abs. 1 S. 1 UG BW „in ihrer freiheitsbeschränkenden Wirkung die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 I GG) oder deren Ausprägung im beruflichen Bereich (Art. 12 I GG)“ verletzt. Das Grundrecht auf Eigentumsfreiheit wird dagegen von vornherein nicht als etwaiger Prüfungsmaßstab in Erwägung gezogen. 249 BVerfGE 93, 121 (137) mit abweichender Meinung des Richters Böckenförde, a. a. O., S. 149 ff., 154 f; vgl. ferner BVerfGE 97, 67 (79). Der Erste Senat hält durchweg an der ursprünglichen Sichtweise (siehe Text zu Fn. 244) fest, etwa: BVerfGE 95, 267 (300); 96, 375 (397). 250 Über die in den folgenden Fußnoten Genannten hinaus siehe ferner Roth, Die öffentlichen Abgaben und die Eigentumsgarantie im Bonner Grundgesetz; Dißmann, Die durch Art. 14 GG gebotene Grenze der Erhebung öffentlicher Abgaben. 245 246

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sungsgerichts. Nicht nur wurde es als „Widerspruch in sich“ angesehen, die „Wegnahme von Geldmitteln“ als „Enteignung“ zu qualifizieren, da andernfalls gem. Art. 14 Abs. 3 GG mit der anderen Hand zurückgewährt werden müsse („Entschädigung“), was mit der einen zuvor genommen worden sei.251 Auch sei der moderne Rechtsstaat Sozialstaat wesentlich in seiner Funktion als Steuerstaat.252 Erst die unbeschränkte Befugnis des Staates, Steuerquellen auszuschöpfen, versetze diesen in den Stand, im Wege der Umverteilung seine sozialen Aufgaben zu erfüllen. Würde nun aber die Unterscheidung von steuerlichem Eingriff und Eingriff in das Eigentum fallen, so wäre dem Sozialstaat die Grundlage entzogen. Gerade die in der rechtsstaatlichen Verfassung angelegte scharfe Abgrenzung der Steuerhoheit vom grundrechtlich gewährleisteten Eigentumsschutz mache es möglich, über die Steuerhoheit „Eingriffe in Einkommen und Vermögen“ vorzunehmen, die, in gleicher Intensität gegen das „Eigentum“ gerichtet, als Enteignungen Entschädigungsansprüche auslösen würden.253 Zudem wirke die Steuer gleichmäßig, wogegen für die Enteignung gerade der Gleichheitsverstoß kennzeichnend sei254 und schütze Art. 14 GG im Übrigen nicht das Vermögen als solches, sondern nur einzelne, konkrete Vermögensgegenstände.255 Nicht unerkannt geblieben ist jedoch auch die Gefahr, die eine solche Herausnahme des staatlichen Steueranspruchs aus dem Verfassungsschutz gegen enteignende Eingriffe bedeutet („offene Flanke der Eigentumsgarantie“ 256). Würde dies zu einer wesentlichen Durchbrechung des gesamten rechtsstaatlichen Schutzsystems führen, so erblickte Karl M. Hettlage hierin gar „das trojanische Pferd des Sozialismus im bürgerlichen Rechtsstaat“257. Waren Teile der Literatur daher denn auch bestrebt, der staatlichen Besteuerungsgewalt zumindest äußerste Grenzen zu setzen – eine das Eigentum bewusst aufzehrende, konfiskatorische Besteuerung wurde für unvereinbar mit Art. 14 GG erachtet –, so fehlte es gleichwohl lange Zeit an einer dogmatisch stimmigen Herleitung dieses Ergebnisses. Hervorzuheben ist demgegenüber der 1970 von Karl H. Friauf aufgezeigte Weg. Ihm zufolge habe die damalige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts daran gelitten, dass diese einerseits den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG durch die Erhebung von Abgaben als nicht berührt angesehen, andererseits aber einen Verstoß gegen dieses Grundrecht gleichwohl dann bejaht hat, wenn die Auferlegung von Steuern den Betroffenen nur intensiv genug belastet. Werde jedoch einmal erkannt, dass die Belastung des Einzelnen mit öffentlich-rechtlichen Abgaben den Schutzbereich Forsthoff, BB 1953, S. 421 (422). Vgl. auch bereits Dritter Teil A. II. 3. c). 253 Forsthoff, VVDStRL 12 (1954), S. 8 (31 f.). 254 Diester, Enteignung und Entschädigung, S. 40. Siehe ferner die bei Schmidt-Bleibtreu / Schäfer, DÖV 1980, S. 489 Genannten. 255 Haas, System der öffentlich-rechtlichen Entschädigungspflichten, S. 39. Weitere Nachweise bei Rüfner, DVBl. 1970, S. 881. 256 Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Rn. 447. 257 Hettlage, VVDStRL 14 (1956), S. 2 (5). 251 252

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

der Eigentumsfreiheit (grundsätzlich) unberührt lässt, dann müsse die Verletzung dieses Grundrechts durch ein Abgabengesetz konsequenterweise in jedem Fall ausscheiden. Den Ursprung dieser widersprüchlichen Argumentation vermutet Friauf in der – isoliert betrachtet – richtigen Prämisse, dass es sich beim Steuereingriff um keine Enteignung handelt.258 Damit aber sei noch keineswegs entschieden, ob die Auferlegung von Geldleistungspflichten überhaupt aus dem Schutzbereich der Eigentumsfreiheit fällt, welche nicht nur die Entschädigung für Enteignungen, sondern umfassend das Eigentum als solches gewährleistet. Maßgeblich abzustellen sei vielmehr auf die Schutzfunktion der Eigentumsgarantie. Wenn diese neben dem Gebrauchswert, d. h. der Herrschafts- und Nutzungsbefugnis, auch den Tauschwert schützte, welcher die Möglichkeit des Eigentümers verkörpere, seine Sache im Rechtsverkehr zu verwerten bzw. sie als Äquivalent für andere von ihm begehrte Gegenstände hinzugeben und auf den die Besteuerung ja typischerweise abziele, und darüber hinaus dieser Schutz von der Bindung an einzelne, konkrete Vermögensgegenstände gelöst werden könne, dann sei auch das Vermögen selbst in den Schutzbereich des Art. 14 GG einzubeziehen. Dass genau dies aber der Fall sei, verrate ein Blick auf Art. 14 Abs. 3 GG: Die in dessen Satz 2 verankerte „Junktimklausel“ nämlich bewirkt, dass dem Eigentümer zum Wohle der Allgemeinheit nur die Sachsubstanz (der Gebrauchswert) entzogen werden kann, ihm der Tauschwert hingegen, wenn auch in anderer gegenständlicher Verkörperung, grundsätzlich erhalten bleibt. Werde demnach der Tauschwert von Art. 14 GG sogar in noch stärkerem Maße geschützt als der Gebrauchswert, so sei der Erstgenannte auch nicht bloß in der Bindung an spezifische Einzelgegenstände garantiert. Vielmehr sichere die Entschädigungsregelung dem Eigentümer im Regelfall Kaufkraft, die er beliebig einsetzen könne und nicht zwingend zum Erwerb gleichartiger Gegenstände verwenden müsse.259 Hat seitdem die These vom Schutz des Vermögens durch die Eigentumsfreiheit immer mehr Anhänger gefunden, so zieht denn auch heute ein Großteil der Lehre260 Art. 14 GG zur Überprüfung von Abgabenpflichten heran, wenngleich über die Begründung261 dieses Ergebnisses noch immer keine Einigkeit besteht.

258 Differenzierend: Leisner, Verfassungsrechtliche Grenzen der Erbschaftsbesteuerung, S. 78 ff., der den möglichen Enteignungscharakter von Steuern nicht per se negiert. 259 Friauf, JurA 1970, S. 299 (302 ff.). Vgl. auch Klein, StuW 1966, S. 434 (467 ff.); Rüfner, DVBl. 1970, S. 881. 260 Jüngst etwa Seer, FR 1999, S. 1280 (1283); Depenheuer, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 14 Rn. 173; Bryde, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 14 Rn. 23 a.E.; Sieckmann, in: Friauf / Höfling (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 53, 107; F. Kirchhof, StuW 2002, S. 185 (191). A.A.: Wieland, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 14 Rn. 48; Jarass, in: ders. / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 14 Rn. 15 f. Zum „Geld als Schutzgut der Eigentumsgarantie“: Lepsius, JZ 2002, S. 313.

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3. Streitrelevanz Wäre der Rechtsprechung zufolge die gesetzliche Anordnung262 einer Verwaltungsgebührenpflicht demnach an Art. 2 Abs. 1 GG – eventuell verstärkt durch Art. 14 Abs. 1 GG – zu messen, wohingegen Teile der Literatur Art. 14 Abs. 1 GG als Überprüfungsmaßstab heranziehen würden, so kann im vorliegenden Zusammenhang eine Streitentscheidung gleichwohl dahingestellt bleiben, sind doch nach beiden Auffassungen die an einen Grundrechtseingriff zu stellenden Anforderungen cum grano salis identisch:263 Sowohl Art. 2 Abs. 1 GG als auch Art. 14 Abs. 1 GG264 fordern eine Verhältnismäßigkeitsprüfung, im Rahmen derer auf Seiten des Gebührenschuldners dessen Grundrecht auf Eigentumsfreiheit – sei es unmittelbar oder über den Umweg der Verstärkung265 – einzustellen ist. Bereits das Vorliegen eines rechtfertigungsbedürftigen Grundrechtseingriffs ist allerdings zu verneinen, sofern durch die gebührenpflichtige Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit dem Schuldner ein materieller 266 Vorteil zugewandt wird und die Höhe der hierfür verlangten Verwaltungsgebühr den wirtschaftlichen Wert dieses Individualvorteils nicht übersteigt. In einem solchen Fall nämlich wird das Vermögen des Gebührenschuldners nicht in seinem Wert vermindert, sondern lediglich in seiner Zusammensetzung geändert:267 An die Stelle des vom Pflichtigen hingegebenen Geldbetrags tritt ein äquivalenter Vorteil in Gestalt der zugewandten Verwaltungsleistung.268 Demgegenüber erhält der Schuldner einer lediglich mit der individuellen Kostenverantwortlichkeit gerechtfertigten Verwaltungsgebühr269 keinen solchen Vorteil, so dass insoweit ein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in dessen Vermögen zu bejahen ist.270 261 Ein komprimierter Überblick über die verschiedenen Argumentationslinien findet sich bei Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 83 m. w. N. 262 Vgl. Einleitung B. 263 Vgl. auch Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 161 f.; Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 86. 264 Bei der Pflicht zur Zahlung einer (Verwaltungs-)Gebühr handelt es sich um keine Enteignung i.S.v. Art. 14 Abs. 3 GG, da der Gebührenschuldner lediglich eine Geldsumme, nicht aber eine „konkrete subjektive Rechtsposition“ (vgl. BVerfGE 52, 1 (27); 72, 66 (76)) an den Staat leisten muss. Ebenso: Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 93 f. m. w. N. 265 Zur Figur der Verstärkung eines Grundrechts durch ein weiteres vgl. ebenfalls BVerfGE 101, 361 (386) und BVerfG, DVBl. 2002, S. 328 (329). 266 Näher zu dieser Anforderung noch im Vierten Teil D. IV. 1. 267 Vgl. auch Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 228; H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23 (30). 268 Im Bilanzrecht würde man von einem Aktiv-Tausch sprechen, vgl. Weber-Grellet, Steuerbilanzrecht, § 4 Rn. 17. Vgl. auch Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 228. 269 Hierzu: Vierter Teil D. III. 270 Dies verkennt BVerfGE 93, 319 (343 f.): „Keinen grundsätzlichen Bedenken unterliegen die herkömmlichen nicht-steuerlichen Abgaben, die Gebühren und Beiträge [ . . . ]. Die

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

C. Zusammenfassung Die Bundesrepublik Deutschland ist Steuerstaat nicht nur im deskriptiven, sondern auch im normativen Sinn: Die Einnahmen des Staates haben primär aus Steuern zu bestehen (Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung) und es dürfen mit einer nicht-steuerlichen Abgabe grundsätzlich keine per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt erzielt werden, d. h. Gemeinlasten sind i.d.R. aus Steuermitteln zu finanzieren (Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer). Die erstgenannte Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips folgt zum einen aus der systematischen Interpretation der Art. 104a ff. GG. Dort wird der Steuer nämlich nicht nur in quantitativer, sondern auch in qualitativer Hinsicht eine derart exponierte Stellung eingeräumt, dass sich diesen Vorschriften ein über die bloße Sachregelung hinausgehender Mehrwert i. S. d. Steuervorrangs entnehmen lässt. Zum anderen resultiert dieser Finanzierungsimperativ aber auch aus dem Telos der finanzverfassungsrechtlichen Normen. Diese verfolgen keinen Selbstzweck, sondern dienen dazu, die föderale Struktur der Bundesrepublik Deutschland von finanzieller Seite her dadurch abzusichern, dass Bund und Länder (einschließlich der kommunalen Gebietskörperschaften) aufgabenadäquat (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG) mit Finanzmitteln ausgestattet werden. Insbesondere die Art. 106 bis 107 GG stellen dies durch eine von den allgemeinen Kompetenzvorschriften abweichende Verteilung der Steuereinnahmen sicher. Würden die staatlichen Einnahmen nun aber nicht mehr ganz überwiegend in dem bestehen, was diese Vorschriften verteilen, nämlich in Steuern, so wäre diesem in sich geschlossenen System, auf dem die in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Bundesstaatlichkeit in finanzieller Hinsicht beruht, die Basis entzogen. Ferner erfordert es das mit der Konzentration der Steuergesetzgebungskompetenz im Wesentlichen beim Bund verfolgte Ziel, die Wirtschaftseinheit im Bundesgebiet zu wahren (vgl. Art. 105 Abs. 2 Hs. 2 i.V.m. Art. 72 Abs. 2 GG), dass nicht zusätzlich zur Steuer noch in großem Stil nicht-steuerliche Abgaben auf Basis der Art. 70 ff. GG unkoordiniert erhoben werden. Adressat des Grundsatzes vom Steuervorrang ist jede einzelne Gebietskörperschaft (der Bund, jedes Land und jede Gemeinde bzw. jeder Gemeindeverband). Diese – resp. deren Legislativorgan(e) – muss durch entsprechende Ausgestaltung der Abgabengesetze grundsätzlich darauf abzielen (Veranschlagungsmaxime), dass mehr als die Hälfte ihrer Haushaltseinnahmen aus Steuermitteln bestehen. Gerichtlich wäre ein etwaiger Verstoß gegen diesen Grundsatz lediglich festzustellen und der betreffenden Gebietskörperschaft aufzugeben, diesem verfassungswidrigen Zustand abzuhelfen. Erhebung dieser sogenannten Vorzugslasten wird durch ihre Ausgleichsfunktion legitimiert. So empfängt, wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, ihn zur Tragung der Kosten der öffentlichen Leistung heranzuziehen oder die durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen“.

C. Zusammenfassung

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Die verfassungskräftige Verankerung des Grundsatzes vom Funktionsvorbehalt der Steuer als zweitem Teilgehalt des Steuerstaatsprinzips resultiert ebenfalls aus der systematischen wie teleologischen Auslegung der finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften des X. Abschnitts des Grundgesetzes. Zu einem gewissen Grade ist dieser Grundsatz schon um der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen willen geboten: Die in den Art. 105 ff. GG geregelte Steuer wird dem einzelnen Bürger nach Maßgabe von dessen individueller Leistungsfähigkeit ohne weitere Voraussetzung auferlegt; die aus ihrer Erhebung fließenden Einnahmen stehen dem ertragsberechtigten Hoheitsträger zur Finanzierung von allgemeinen Staatsaufgaben frei zur Verfügung. Gegen diese gleichheitskonforme Gemeinlastfinanzierung würde hingegen verstoßen, würden Einzelne zusätzlich zur Steuer noch mit solchen nicht-steuerlichen Abgaben belastet, die wie die Steuer einzig darauf ausgerichtet sind, auch im Ergebnis frei verwendbare Einnahmen für den allgemeinen Haushalt zu erzielen. Verbietet Art. 105 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG den Einsatz von nicht-steuerlichen Abgaben damit zwar immerhin, aber auch nur insoweit, wie diese allein zur „Gewinn“erzielung eingesetzt werden, so gebieten es die dem Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes dienenden Art. 106 bis 107 GG hingegen stets, d. h. unabhängig von dem Zweck einer nicht-steuerlichen Abgabe, dass mit einer solchen keine per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt erzielt werden. Denn diese Vorschriften können nicht nur dadurch umgangen werden, dass die staatlichen Einnahmen nicht mehr vorwiegend in den von diesen Normen verteilten Steuern bestehen, sondern sind auch dann gefährdet, wenn die nach dem Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung in begrenztem Umfang ja zulässigen nicht-steuerlichen Abgaben ebenfalls zur Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen eingesetzt werden und dadurch die eine Quelle, aus welcher der Staat sowohl seine steuerlichen wie nicht-steuerlichen Einnahmen schöpft – die eine Wirtschaftsleistung des Privatsektors – zum Versiegen bringen. Untermauert wird dieses Resultat durch einen Blick auf die Systematik: Die Kompetenz für die Entscheidung über den Einsatz und die Ausgestaltung der Steuer als dem Instrument schlechthin, mittels welchem der Staat in schier grenzenloser Weise auf die wirtschaftliche Leistung der Privaten Zugriff nehmen kann, im Wesentlichen nur einem Hoheitsträger zuzuweisen und damit die eine Quelle aller Abgabenerhebung vor dem unkoordinierten Zugriff durch mehrere staatliche Hände – und damit dem drohenden Versiegen – zu schützen, wäre von geringem Erfolg gekrönt, korrelierte mit dieser Monopolisierung der Entscheidung über den Mitteleinsatz nicht zugleich auch die Exklusivität der von diesem Mittel erfüllten Funktion. Andernfalls könnten die Spezialregelungen der Art. 105 ff. GG auf Grundlage der allgemeinen Kompetenztitel schlichtweg umgangen werden. Der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer ist verletzt, wenn der Gesetzgeber eine nicht-steuerliche Abgabe dazu einsetzt (Veranschlagungsmaxime), mittels dieser in einer Rechnungsperiode insgesamt per saldo frei fungible Einnahmen zu erzielen. Da es sich jedoch auch bei dieser Teilausprägung des Steuerstaatsprin-

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3. Teil: Verfassungsrechtliche Prüfungsmaßstäbe

zips lediglich um einen Bestandteil der gesamten verfassungsmäßigen Ordnung handelt, kann dieser Grundsatz im Fall der Kollision mit anderen Verfassungsbestimmungen ebenfalls Durchbrechungen erfahren und führt auch ein Verstoß gegen diese Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips lediglich zu einer gerichtlichen Unvereinbarkeitserklärung, allerdings in Bezug auf das betreffende Abgabengesetz. Diese im Wege der Verfassungsauslegung gewonnenen Ergebnisse lassen sich mit dem Oberbegriff „Steuerstaatsprinzip“ etikettieren. Aufgrund seiner Bezugnahme auf den Haushalt einer jeden Gebietskörperschaft bzw. auf die voraussichtlichen Gesamteinnahmen aus einer nicht-steuerlichen Abgabe pro Rechnungsperiode, können dem Steuerstaatsprinzip unmittelbar in keiner seiner beiden Ausprägungen Vorgaben hinsichtlich der hier näher untersuchten maximal zulässigen Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall entnommen werden. Im Gegensatz dazu fordert das Individualgrundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG für jede Belastung eines Bürgers mit einer nicht-steuerlichen Abgabe zusätzlich zur Steuer eine sachliche Rechtfertigung sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach. Anders als die Steuer verfügen nicht-steuerliche Abgaben nämlich über kein verfassungsrechtliches Rechtfertigungsprivileg. Zusätzlich zu diesem aus dem allgemeinen Gleichheitssatz folgenden Legitimationserfordernis greift jede nichtsteuerliche Abgabe zugleich in das Grundrecht des betreffenden Abgabenschuldners aus Art. 14 Abs. 1 GG, zumindest aber aus Art. 2 Abs. 1 GG, ein und bedarf daher auch insoweit sowohl hinsichtlich des „Ob“ als auch des „Wie“ einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung.

Vierter Teil

Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Sind die verfassungsrechtlichen Maßstäbe, an denen sich die Belastung Einzelner mit einer Verwaltungsgebühr messen lassen muss, damit herausgearbeitet, so soll im Folgenden untersucht werden, ob die Gründe, aus denen heraus Verwaltungsgebührenpflichten typischerweise statuiert werden, einer Überprüfung anhand dieser grundgesetzlichen Vorgaben standhalten. Soweit diese Frage zu bejahen ist, begegnet auch eine diesen Belastungsgründen entsprechende Ausgestaltung der Gebührenhöhe keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn das Ausmaß (das „Wie“) der durch die gesetzliche Anordnung einer nicht-steuerlichen Abgabe beim einzelnen Bürger hervorgerufenen finanziellen Belastung kann mangels verfassungsrechtlichen Rechtfertigungsprivilegs nicht-steuerlicher Abgaben rechtmäßigerweise nicht weiter reichen als der Sachgrund, welcher die betreffende Abgabe als solche (das „Ob“) trägt. Die maximal zulässige Höhe einer nicht-steuerlichen Abgabe wird durch den Zweck ihrer Anordnung determiniert.1

A. Motive für die Normierung von Verwaltungsgebührenpflichten Die Motive, aus denen heraus der Gesetzgeber2 Verwaltungsgebührenpflichten regelmäßig normiert, erschließen sich im Wege der Auslegung dieser gebührenrechtlichen Vorschriften, wobei insbesondere die Bestimmungen betreffend die Bemessung der Gebührensätze3 Auskunft über den Zweck4 der jeweiligen Gebührenpflicht geben.5 1 F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 61; Vogel, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 87 Rn. 96; Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 67; Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 406, 417 f.; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 282. Vgl. auch BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716 ff.); VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (32 f.) m. w. N. 2 Bzw. der Verordnungs- / Satzungsgeber, vgl. Einleitung B. sowie Erster Teil. 3 Zu diesen siehe Erster Teil. 4 Nach BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (717) m. w. N. kann eine (Verwaltungs-)Gebühr nur unter der Voraussetzung durch die im Folgenden genannten Gründe legitimiert werden, wenn diese auch von einer erkennbaren – erforderlichenfalls im Wege der Auslegung zu gewinnenden – gesetzgeberischen Entscheidung getragen werden. Dabei gelte es den rechts-

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

I. Kostendeckung Bereits ein Blick auf den Wortlaut dieser Normen zeigt, dass die Anordnung von Verwaltungsgebühren auch zu dem Zweck erfolgt, um die Kosten, welche dem Staat durch die Erbringung von Verwaltungsleistungen gegenüber Einzelnen entstehen, zu decken (Einnahmeerzielung zur Kostendeckung6). Besonders deutlich kommt dieser Befund in § 3 Abs. 1 Nr. 1 HVwKostG zum Ausdruck, wonach die „Gebühr [ . . . ] den mit der Amtshandlung verbundenen Verwaltungsaufwand aller an der Amtshandlung Beteiligten decken“ soll. Doch auch dort, wo der Gesetzgeber „aus Gründen der Zweckmäßigkeit“ glaubt darauf verzichten zu können, das Prinzip der Kostendeckung ausdrücklich ins Gesetz einzuführen, ist der „Verwaltungsaufwand als Hauptkostenfaktor“7 bei der Bemessung der Gebührensätze zu berücksichtigen, so etwa in § 3 S. 1 VwKostG und in § 3 GebG NRW.

II. Vorteilsausgleichung Daneben lässt sich als weiterer selbständiger Grund für die Normierung von Verwaltungsgebührenpflichten die Erzielung von Einnahmen zum Zweck der Vorteilsausgleichung ausmachen. Der Bürger wird mit einer Verwaltungsgebühr belastet, um den ihm durch die besondere Leistung der Verwaltung zugewandten Vorteil finanziell wieder zu kompensieren. So sind beispielsweise nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 GebG RP Gebühren vorzusehen für Amtshandlungen, die „zum Vorteil einzelner vorgenommen werden.“ Andere Verwaltungsgebührengesetze bringen selbiges zum Ausdruck, indem sie wie § 3 S. 1 VwKostG und § 3 GebG NRW zur Bemessung der Gebührensätze u. a. auf die „Bedeutung“, den „wirtschaftlichen Wert“ oder den „sonstigen Nutzen der Amtshandlung“,8 welche(n) die Verwaltungsleistung für den Empfänger hat, abstellen. staatlichen Grundsatz der Normenklarheit zu beachten, zu dem auch die Normenwahrheit gehöre. 5 Zum Folgenden vgl. ebenfalls BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716 f.). Die dort zusätzlich noch erwähnte Verfolgung sozialer Zwecke ist kein Anordnungsgrund für Gebühren, sondern kann lediglich die Reduzierung der Höhe einer dem Grunde nach durch andere als sozialstaatliche Erwägung gerechtfertigten Gebühr im Einzelfall gebieten. Siehe auch noch Vierter Teil D. II. 6 Innerhalb des Ziels „Kostendeckung“ kann noch zwischen spezieller (vgl. z. B. § 3 S. 1 VwKostG; ausführlich zu dieser Vorschrift noch im Sechsten Teil A. I. sowie allgemein zu diesem Gebührenzweck im Vierten Teil D. III. und IV. 4. c) bb) (1) (cc) ()) und genereller (etwa § 5 Abs. 4 KAG NRW; näher hierzu im Sechsten Teil A. II. sowie im Vierten Teil D. III. und IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( )) Kostendeckung differenziert werden. Auf den erstgenannten Aspekt reduziert hingegen: BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716 f.) m. w. N. 7 Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drucksache 7 / 821, S. 24. 8 Näher hierzu im Sechsten Teil A. I.

B. Pflicht zur Normierung von Verwaltungsgebühren?

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III. Sachzweckverfolgung Des Weiteren verfolgt der Gebührengesetzgeber mitunter noch das Ziel, das Verhalten der Bürger – insbesondere durch eine entsprechende Ausgestaltung der Höhe der Verwaltungsgebühr – zu lenken (Verhaltenslenkung). Allerdings handelt es sich bei der Verhaltenslenkung selbst um keinen eigenständigen Gebührenerhebungsgrund, sondern der Gesetzgeber setzt die Gebühr(-enhöhe) vielmehr als Instrument dazu ein, um den von ihm im betreffenden Rechtsgebiet verfolgten Sachzweck zu verwirklichen.9 Deckung der mit einer Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit verbundenen Kosten, Ausgleich des einem Bürger durch eine Leistung der Verwaltung verschafften Vorteils und Verfolgung eines spezifischen Sachzwecks10 sind also die Ziele, die mit der Anordnung von Verwaltungsgebührenpflichten über die bloße Einnahmeerzielung hinaus verfolgt werden.11

B. Verfassungsrechtliche Pflicht zur Normierung von Verwaltungsgebühren? Verfassungsrechtlich legitimiert könnte die Anordnung und damit die Bemessung12 von Verwaltungsgebühren aus Gründen bzw. anhand von Maßstäben der Kostendeckung und / oder der Vorteilsausgleichung bereits dadurch sein, dass das Grundgesetz den Gesetzgeber hierzu nicht nur berechtigt, sondern gar verpflichtet. Aufgrund der „Einheit der Verfassung“13 wäre dann auch eine entsprechende Belastung Einzelner mit Verwaltungsgebühren gerechtfertigt.

Vgl. Zweiter Teil A. III. mit Beispielen. Zur Verfolgung eines spezifischen Sachzwecks werden Verwaltungsgebühren allerdings nur gelegentlich eingesetzt, dienen sie regelmäßig doch vielmehr der Erfüllung einer ihrer beiden „Hauptfunktionen“ (Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 104), der Kostendeckung bzw. der Vorteilsausgleichung (vgl. zusammenfassend im Ersten Teil E.). Auf den Ausnahmefall der Verfolgung eines spezifischen Sachzwecks mittels Verwaltungsgebühren soll im Folgenden daher nicht näher eingegangen werden. Näher zu diesem Gebührenzweck siehe die im Zweiten Teil A. III. in Fn. 50 Genannten. 11 Im Einklang mit Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 51 ist daher der Ansicht, (Verwaltungs-)Gebühren dienten nicht der Einnahmeerzielung, zu widersprechen. Vielmehr „verdichtet“ sich der „allen Abgaben eigentümliche Zweck der Einnahmebeschaffung“ (vgl. bereits Zweiter Teil A. III.) bei den (Verwaltungs-)Gebühren auf die speziellen (Haupt-)Zwecke der Kostendeckung und Vorteilsausgleichung. 12 Siehe Vierter Teil vor A. 13 Zu dieser siehe BVerfGE 28, 243 (261); 52, 223 (246 f.); Sachs, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Vor Art. 1 Rn. 123. Vgl. ferner Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 43. 9

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

I. Wirtschaftlichkeitsprinzip / Schutz der Steuerzahler Eine Pflicht des Gesetzgebers, einzelne Bürger aus Gründen der Kostendeckung14 mit Verwaltungsgebühren zu belasten, könnte sich aus dem Gesichtspunkt des Schutzes der Steuerzahler ergeben. So wird vorgebracht, dass es im Interesse einer gleichmäßigen und gerechten Steuerbelastung liege, wenn die Kosten derjenigen Verwaltungsleistungen, die einem bestimmten Nutznießerkreis eindeutig zugeordnet werden können, vorweg durch allein von diesem zu entrichtende spezielle Entgelte – und nicht von der Allgemeinheit durch Steuern – gedeckt würden.15 Auf diese Weise nämlich würden die Steuerressourcen geschont, so dass der Staat zumindest auf Steuererhöhungen verzichten könne und damit die finanzielle Belastung der Steuerzahler wenigstens nicht weiter gesteigert würde.16 Obgleich diese Überlegungen prima facie durchaus stimmig zu sein scheinen, so ist bei näherer Betrachtung doch überaus fraglich, ob sich hieraus in der Tat eine verfassungsrechtlich verankerte Pflicht des Gesetzgebers zum Erlass entsprechender gebührenrechtlicher Normen herleiten lässt. Nicht entnommen werden kann diese jedenfalls dem im Zusammenhang mit der Forderung nach einem ressourcenschonenden Umgang mit Steuermitteln zunächst als einschlägig erscheinenden, in Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG verfassungskräftig verankerten Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit. Selbst wenn man nämlich über den Wortlaut dieser Vorschrift hinaus den Gegenstand der vom Bundesrechnungshof17 vorzunehmenden Prüfung nicht auf die vom Bundesminister der Finanzen vorzulegende Rechnung sowie auf die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung durch die Verwaltung18 beschränkt, sondern mit der Begründung, dass das Wirtschaftlichkeitsprinzip als Prüfungsmaßstab auf 14 Selbst wenn der Staat gegenüber dem Einzelnen eine materiell (zu diesem Kriterium ausführlich noch im Vierten Teil D. IV. 1.) vorteilhafte Leistung erbringt, so erfordert es der hier diskutierte Schutz der Steuerzahler vor Zusatzbelastungen doch gleichwohl nicht, die Gegenleistung anhand des Werts dieser Leistung für den Empfänger zu bemessen. Denn belastet ist der Staat nur in Höhe der Kosten, die ihm durch die Leistungserbringung entstehen. Zur Vorteilsausgleichung vgl. noch Vierter Teil B. II., insbesondere die Anmerkung in Fn. 34. 15 Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen, Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drucksache 6 / 810, S. 26. Vgl. auch Sechster Teil A. IV. 16 BVerwGE 12, 162 (170); 95, 188 (202); Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 111; F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 77; Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, § 24 1.243; vgl. ferner BVerwG, Buchholz 401.8 Nr. 10, S. 15 (17 f.). So auch schon Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Zweiter Band, 3. Auflage 1924, S. 289. Ebenso die ältere Finanzwissenschaft, siehe die Zusammenfassung bei Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 42 f., 129 ff. m. w. N. 17 Dessen Arbeit und Entwicklung sind dargestellt bei Zavelberg, Die Verwaltung 28 (1995), S. 513 bzw. N. B. Wagner, AöR 126 (2001), S. 93. 18 Siehe die Nachweise bei Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 114 Rn. 14 (Fn. 19), der dies jedoch für „nicht unproblematisch“ hält, da das Wirtschaftlichkeitsprinzip rein formal wirke und kein Selbstzweck sei. Vielmehr sollten an erster Stelle Sachziele verwirklicht werden, wobei der Mitteleinsatz wirtschaftlich zu erfolgen habe.

B. Pflicht zur Normierung von Verwaltungsgebühren?

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den Prüfungsgegenstand zurückwirkt, von Verfassungs19 – und nicht nur von § 8 S. 1 BHO, § 7 S. 1 HGrG – wegen auch den Haushaltsgesetzgeber diesem Kontrollmaßstab unterwirft,20 so verlangt das darin zum Ausdruck kommende ökonomische Prinzip doch lediglich, mit den gegebenen Mitteln den größtmöglichen Erfolg herbeizuführen (Maximalprinzip) bzw. ein bestimmtes Ziel mit dem geringsten Aufwand zu verwirklichen (Minimalprinzip21).22 Damit aber ist dem Wirtschaftlichkeitsgebot allein das Postulat einer möglichst effizienten bzw. sparsamen Verwendung der vorhandenen „finanziellen“ 23 Mittel durch den Staat zu entnehmen,24 nicht jedoch beinhaltet es die Forderung, zusätzliche Einnahmen zu erzielen.25 Da es allerdings gerade bedeutet, die Erhebung weiterer Abgaben – und damit Einnahmen – zu postulieren, wenn man zur Entlastung der Steuerzahler eine Belastung der Empfänger staatlicher Leistungen mit Verwaltungsgebühren fordert, kann Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG nicht als Grundlage für eine entsprechende Pflicht des Gesetzgebers herangezogen werden.26 19 Die mit Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG korrespondierenden landesverfassungsrechtlichen Vorschriften sind bei Grupp, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rn. 27 (Fn. 261) nachgewiesen. 20 So v. Arnim, VVDStRL 39 (1981), S. 286 (317); Grupp, DVBl. 1994, S. 140 (146); Fischer-Menshausen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 114 Rn. 17; vgl. auch Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, § 8 III. Siehe ferner VerfGH Rheinland-Pfalz, AS 25, 387 (403) in Bezug auf die Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG entsprechende Norm der rheinland-pfälzischen Landesverfassung (Art. 120 Abs. 2 LVerf RP): „Das Gebot der Wirtschaftlichkeit richtet sich an alle Staatsgewalten“. 21 Dieses Prinzip wird regelmäßig mit dem Haushaltsgrundsatz der Sparsamkeit gleichgesetzt, siehe Kisker, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 89 Rn. 112 und Grupp, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rn. 27, jeweils m. w. N. 22 Vgl. Kisker, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 89 Rn. 111; Schulze-Fielitz, VVDStRL 55 (1996), S. 231 (255); Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 114 Abs. 2 Rn. 87, jeweils m. w. N. „Mit möglichst geringem Aufwand ein Höchstmaß von Leistung zu erzielen“, ist dagegen gerade keine Forderung des ökonomischen Prinzips, siehe Grupp, JZ 1982, S. 231 (233) m. w. N. auch zur Gegenauffassung. 23 Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 114 Rn. 29. Vgl. auch Maunz, in: ders. / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 114 Rn. 50; Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 114 Abs. 2 Rn. 87; Schuppert, in: Umbach / Clemens (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 114 Rn. 24; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 114 Rn. 14. 24 Vgl. Eichhorn, VerwArch 62 (1971), S. 39 (43): „ein optimales Verhältnis [ . . . ] zwischen [ . . . ] der produzierten Leistung, und dem Wert [ . . . ] der verbrauchten Güter, Dienste und Finanzmittel“. 25 Im Ergebnis ebenso Peters, DÖV 2001, S. 749 (751). Im Übrigen ist Ziel der Staatswirtschaft die Steigerung des Nutzens der Allgemeinheit und nicht die Erwirtschaftung eines „Gewinns“, siehe nur Vogel / Kirchhof, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 114 Rn. 88. 26 Die Kriterien „Vorteilsausgleichung“ und „Kostendeckung“ können zwar als Belastungsgrund und Bemessungsmaßstab für ein Abgabenschuldverhältnis herangezogen werden (vgl. Vierter Teil A.), sind jedoch keine Maßstäbe des Haushaltsrechts, siehe P. Kirchhof, in:

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Lässt sich eine Pflicht des Staates zur Erhebung von Verwaltungsgebühren aus Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG daher nicht entnehmen, so bleibt allein ein Rekurs auf die in den Grundrechten verorteten, subjektiven Abwehrrechte der Steuerzahler, welche sich hierfür im Ergebnis allerdings ebenfalls nicht als tragfähig erweisen. Zwar wird vorgebracht, dass die Interdependenz zwischen dem Steuerniveau – und damit auch der Belastung jedes einzelnen Steuerzahlers – einerseits und der Höhe der Staatsausgaben andererseits offen auf der Hand liege, so dass die „Verteidigungslinie“ des Art. 14 GG (bzw. des Art. 2 Abs. 1 GG27) dahingehend vorverlagert werden müsse, im Rahmen der Verhältnismäßigkeitprüfung der Belastung des Einzelnen mit Steuern nicht bloß deren vordergründigen Zweck der Einkünfteerzielung, sondern vielmehr die konkrete Staatsausgabe gegenüberzustellen; „die am wenigsten dringliche Ausgabe“ müsse „noch die Erhebung der am schwersten belastenden Steuer“ rechtfertigen.28 Auch ließe sich aufbauend auf diesem von Hans Herbert von Arnim entwickelten Ansatz wohl noch vertreten, dass die „Ausgabe“ von Steuermitteln dann nicht einmal mehr „am wenigsten dringlich“, sondern überhaupt nicht „dringlich“ ist, d. h. auch eine noch so gering belastende Steuer nicht rechtfertigen kann, wenn sie zur Finanzierung von solchen Leistungen verwendet wird, für deren Erbringung der Staat „gerechter Weise“ von den Leistungsempfängern (zumindest kostendeckende) Gebühren hätte verlangen können, mit der Konsequenz, dass der Staat immer dann, wenn er gebührenfähige Leistungen erbringt, zugleich auch Gebühren verlangen müsste, da eine Finanzierung gebührenfähiger Leistungen aus Steuermitteln nicht mehr gerechtfertigt wäre, er im Fall fehlender Gebühreneinnahmen derartige besondere Leistungen also nicht länger erbringen könnte. Gleichwohl ist mit Hans-Jürgen Papier29 das Bestreben, den „Superfiskalismus“, d. h. den steigenden Anteil des Staates am Sozialprodukt, nicht (nur) als politische Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 208. Auch handelt es sich bei den beiden Ausprägungen des ökonomischen Prinzips lediglich um Zweck-Mittel-Relationen (vgl. Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 114 Rn. 14), welche wie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für sich keine (unmittelbaren) Aussagen über die Zulässigkeit der vom Gesetzgeber verfolgten Zwecke treffen (vgl. Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 114 Rn. 29; Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 114 Abs. 2 Rn. 87 m. w. N.), sondern diese vielmehr als gegeben voraussetzen (vgl. Fischer-Menshausen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 114 Rn. 17 f. m. w. N.). Wenn es sich der Gesetzgeber also zum Ziel setzen sollte, besondere Leistungen gebührenfrei zu erbringen, so steht das Gebot der Wirtschaftlichkeit dem nicht entgegen; erst recht statuiert es also keine entgegengesetzte Rechtspflicht. In Bezug auf die einfach-gesetzliche Lage im Ergebnis wie hier: Stolterfoht, VBlBW 1981, S. 209 (213 f.) m. w. N. 27 Siehe Dritter Teil B. II. 28 v. Arnim, VVDStRL 39 (1981), S. 286 (311 ff.); ders., Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip, S. 73. 29 Papier, in: Benda / Maihofer / Vogel (Hrsg.), Handbuch des Verfassungsrechts, § 18 Rn. 106; ders., in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 14 Rn. 179. Diesem folgend:

B. Pflicht zur Normierung von Verwaltungsgebühren?

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Forderung, sondern als Rechtsgebot, in Sonderheit als ein aus dem Grundrecht des Art. 14 GG folgendes Postulat, zu begreifen, in die Hettlage’sche „Traumfabrik des Staatsrechts“30 zu verweisen, verringert sich die gesamte wie die individuelle Steuerlast doch nicht automatisch dadurch, dass der Staat an anderer Stelle zusätzliche Einnahmen erzielen könnte bzw. müsste. Zum einen nämlich steht dem Durchgriff auf die konkreten Verwendungszwecke der Steuer im Rahmen der Angemessenheitsprüfung bereits das – verfassungsrechtlich allerdings nicht gebotene31 – NonAffektionsprinzip der §§ 8 S. 1 BHO, 7 S. 1 HGrG, 8 S. 1 LHO NRW, 16 Abs. 1 GemHVO NRW entgegen, wonach die Steuer, wie alle haushaltsgebundenen Einnahmen, als Deckungsmittel für alle Ausgaben dient, so dass von daher eine Gegenüberstellung der individuellen Steuerlast mit der Verwendung einzelner Steuermittel nicht möglich ist.32 Zum anderen verfügt der Staat aber auch über ein weitreichendes Aufgabenerfindungsrecht,33 so dass Mehreinnahmen auf der einen nicht zwangsläufig ebenfalls zu einer Wenigerbelastung der Steuerzahler auf der anderen Seite führen müssen. Vielmehr können diese zusätzlichen Einnahmen ebenso gut durch Mehrausgaben, welche jede Ausdehnung der vom Staat wahrgenommenen Aufgaben typischerweise zur Folge hat, wieder aufgezehrt werden, ohne dass sie den Steuerzahlern in Gestalt einer Reduzierung ihrer Steuerlast jemals zugute kämen. Auch unter freiheitsgrundrechtlichen Aspekten lässt sich eine Pflicht des Staates zur Erhebung von Verwaltungsgebühren daher nicht begründen.

II. Staatliches Schenkungsverbot Hingegen könnte eine gesetzgeberische Pflicht, aus Gründen der Vorteilsausgleichung34 Verwaltungsgebühren in entsprechender Höhe zu verlangen, daraus Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 621. 30 Hettlage, VVDStRL 14, S. 2 (9). 31 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 50 III 7; Kisker, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 89 Rn. 77; Grupp, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Band II, § 19 Rn. 33; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 110 Rn. 47. 32 Hierauf weist ebenfalls Papier, Die finanzrechtlichen Gesetzesvorbehalte und das grundgesetzliche Demokratieprinzip, S. 76 f. hin. Deshalb wird auch eine Steuerverweigerung aus Gewissensgründen von Art. 4 Abs. 1, 2 GG nicht gedeckt, vgl. BVerfG, NJW 1993, S. 455 (455 f.); Preuß, in: Denninger / Hoffmann-Riem / Schneider / Stein (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 4 Abs. 1, 2 Rn. 46; Kokott, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 4 Rn. 76. 33 Vgl. Isensee, in: ders. / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band III, § 57 Rn. 156; März, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 30 Rn. 41, jeweils m. w. N. 34 Dem eine Verwaltungsleistung empfangenden Bürger werden nicht die Kosten zugewandt, die dem Staat durch die Leistungserbringung entstehen, sondern der Wert, den die

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resultieren, dass es dem Staat durch Art. 3 Abs. 1 GG35 möglicherweise verwehrt ist, besondere Staatsleistungen unentgeltlich zu erbringen (staatliches Schenkungsverbot).36 Einzelne nämlich, so die Argumentation, die besondere Vorteile durch staatliche Leistungen erhalten, stünden besser da als diejenigen, denen solche Vorteile nicht zufließen. Es erscheine daher nur „gerecht und billig“, sie zu einer Geldleistung heranzuziehen, um diesen Vorteil ganz oder teilweise wieder zu kompensieren.37 erbrachte Leistung für ihn hat (vgl. auch die im Vierten Teil D. IV. 4. b) ee) in Fn. 374 Genannten). Allein um den Ausgleich dieses zugewandten Werts kann es daher unter dem im Folgenden diskutierten Gesichtspunkt des „Bereichungsausgleichs“ gehen. Sollte hingegen gemeint sein, die Allgemeinheit von den Kosten für die Erbringung von solchen Leistungen zu entlasten, welche allein zum Vorteil Einzelner erbracht werden, so wurde dieser Aspekt bereits im Vierten Teil unter B. I. behandelt. Auf Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich dieses Anliegen allerdings nicht stützen, siehe sogleich im Text zu Fn. 39. 35 Nach Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 144 ff. stelle es ein „Gemeinwohlprinzip“ dar, „dass der Staat nichts ,verschenken‘ darf.“ Wenn der Staat nun aber einem Einzelnen gegenüber eine vorteilhafte Leistung erbringt, so werde hierdurch lediglich dessen Individualwohl, nicht aber das der Allgemeinheit, gemehrt. Stelle dies somit eine rechtfertigungsbedürftige Abweichung vom Gemeinwohlprinzip dar, so komme als Rechtfertigungsmittel nur die Gebührenerhebung in Betracht. Dürfe der Staat ohne die Erhebung einer Gegenleistung eine vorteilhafte Leistung daher gar nicht erbringen (Ausnahme: die kostenlose Leistung sei aus einem anderen Grund wie z. B. dem Sozialstaatsprinzip gerechtfertigt), so habe dies zur Konsequenz, dass in Fällen dieser Art eine Gebühr sogar erhoben werden „muß“. Zu überzeugen vermag diese Argumentation jedoch nicht, da sie auf der Annahme beruht, dass es staatliche Leistungen gibt, die allein dem Wohl Einzelner, nicht aber zugleich auch dem Wohl der Allgemeinheit, dienen (vgl. ders., a. a. O., S. 146 Fn. 333). Bereits diese Annahme aber ist fehlerhaft, denn „jede staatliche Handlungsweise“ – also auch diejenige, die dem Einzelnen einen (echten) Vorteil verschafft – muss nämlich „einen Bezug zum öffentlichen Wohl haben“ (BVerwGE 95, 188 (201)); so auch BVerwGE 13, 214 (219); Lambert, Die Grundzüge eines modernen Rechts der Gebühren und Beiträge, S. 103; Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 7; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 77 m. w. N.: „Gebührenpflichtige Leistungen sind immer am öffentlichen Interesse orientiert“; allgemein: Erichsen, in: ders. / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 6. Dies bedeutet freilich nicht, dass der Staat zum Ausgleich des individualnützigen Teils seiner Leistungen keine Gebühren erheben darf (dazu insbesondere im Vierten Teil D. IV.). Vor dem Allgemeinwohl ist die Erbringung dieser Leistungen allerdings bereits durch deren daneben zumindest auch vorhandene gemeinnützige Wirkung gerechtfertigt (näher dazu im Vierten Teil D. IV. 1.). 36 So Leisner, in: Conrad / Jahrreiß / Mikat / Mosler / Nipperdey / Salzwedel (Hrsg.), Gedächtnisschrift Hans Peters, S. 730 (738 f.) m. w. N., allerdings in Bezug auf „die Notwendigkeit der Kostendeckung“. Zum Schenkungsverbot siehe ferner Häberle, Öffentliches Interesse als juristisches Problem, S. 523 f.; P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 201; vgl. auch BVerfGE 12, 354 (364). F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 59 beruft sich zur Herleitung eines (relativen) staatlichen Schenkungsverbotes auf Art. 114 Abs. 2 GG (hierzu vgl. bereits Vierter Teil B. I.); dieses könne aufgrund seiner Konturenlosigkeit jedoch nicht als Bemessungsprinzip dienen. 37 Ausdrücklich von der Gebührenerhebung als einer „Forderung des allgemeinen Gleichheitssatzes“ spricht Horn, Die Feldes- und Förderabgabe nach dem Bundesberggesetz, S. 136. Siehe ebenfalls Kisker, Der bergrechtliche Förderzins im bundesstaatlichen Finanzausgleich,

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Von vornherein nicht in Betracht als Grundlage für eine derartige Pflicht des Staates kommt Art. 3 Abs. 1 GG in dessen subjektiv-rechtlicher38 Dimension, führt doch eine zusätzliche Belastung der Empfänger von individuell zurechenbaren Verwaltungsleistungen mit Verwaltungsgebühren wie gezeigt nicht automatisch auch zu einer Entlastung der „nur“ steuerzahlenden Nicht-Leistungsempfänger.39 Allerdings erschöpft sich die Funktion der Grundrechte nicht in deren subjektivrechtlicher Funktion, sondern verkörpern diese zugleich eine objektive Wertordnung, die als verfassungsrechtliche Grundentscheidung für alle Bereiche des Rechts – einschließlich der Gesetzgebung – Geltung entfaltet.40 In ihrem objektiv-rechtlichen Gehalt verpflichten die Grundrechte nach „anerkannter Rechtsprechung“ des Bundesverfassungsgerichts den Staat u. a. dazu, sich „schützend und fördernd“ vor diese zu stellen und ihnen auch dort zur Geltung zu verhelfen, wo der Einzelne zunächst41 über keine korrespondierenden subjektiv-rechtlichen Positionen verfügt (Schutzpflicht des Staates).42 Auch ohne dass der einzelne Steuerzahler hierauf einen originär eigenen Anspruch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz hat, könnte der Gesetzgeber durch den objektiv-rechtlichen Gehalt des Art. 3 Abs. 1 GG daher gleichwohl zur Normierung von Gebührentatbeständen verpflichtet sein, falls dies zur Herstellung rechtlicher Gleichheit zwingend erforderlich sein sollte. Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang allerdings bereits, ob neben den Freiheits- ebenfalls den Gleichheitsgrundrechten überhaupt entsprechende Schutzpflichten entnommen werden können.43 Doch selbst wenn man diese Frage S. 20; Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 65; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 136; Weyreuther, UPR 1997, S. 261; Schimpf, Die Verleihungsgebühr, S. 169; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 104; Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 90 ff.; Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (384 f.); vgl. ferner Faber, Verwaltungsrecht, § 22 II. und die im Vierten Teil D. IV. 1. in Fn. 285 Genannten. Ebenso bereits Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Zweiter Band, 3. Auflage 1924, S. 289, der es für eine „Forderung der natürlichen Billigkeit“ erachtete, dass derjenige, der „Vorteile auf Kosten des Gemeinwesens“ erlangt, „diesem eine angemessene Vergütung“ schulde; nicht nur „können“ Gebühren daher erhoben werden, vielmehr „sollen“ sie es. 38 Dass auch der allgemeine Gleichheitssatz subjektive Rechte vermittelt, ist heute unbestritten; siehe BVerwGE 55, 349 (351) sowie die Nachweise bei Gubelt, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 3 Rn. 2. 39 Vgl. Vierter Teil B. I. 40 BVerfGE 7, 198 (205) m. w. N.; Alexy, Der Staat 29 (1990), S. 49; Jean d‘Heur, JZ 1995, S. 161; weitere Nachweise bei v. Münch, in: ders. / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Vorb. Art. 1 – 19 Rn. 22; Sachs, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Vor Art. 1 Rn. 31 ff. 41 Ist eine Schutzpflicht erst einmal objektiv-rechtlich etabliert, so wird sie später regelmäßig subjektiv-rechtlich gewendet und es entstehen entsprechende Rechte, Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 84. Näher hierzu: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III / 1, § 69 VI m. w. N. 42 BVerfGE 39, 1 (41 f.); 46, 160 (164); 49, 89 (141 f.); 53, 30 (57); 56, 54 (73); 77, 170 (214 ff.); 88, 203 (251); Dreier, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Vorb. Rn. 63 m. w. N. Vertiefend: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III / 1, §§ 67 V 2, 69 IV. 9 Wienbracke

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

bejaht, so lässt sich aus der generellen Handlungspflicht des Staates nur ausnahmsweise auch eine konkrete herleiten. Denn zum einen gebietet Art. 3 Abs. 1 GG im Fall des hier untersuchten staatlichen Unterlassens eine Pflicht zum Handeln nur dann, wenn der Verfassung ein entsprechender Handlungsauftrag entnommen werden kann,44 und gilt es zum anderen zu beachten, dass vorliegend nicht das hypothetische Unterlassen der Verwaltung oder der Judikative, sondern das des Gesetzgebers auf seine Verfassungsmäßigkeit hin überprüft wird. Nicht zuletzt aus Gründen der Gewaltenteilung (vgl. Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG) verfügt aber insbesondere der Gesetzgeber – zudem noch im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG – über einen weitreichenden Gestaltungsspielraum,45 so dass eine – wie hier mit dem Erlass von verwaltungsgebührenrechtlichen Normen in allen dazu geeigneten Fällen – nach Inhalt und Umfang genau determinierte Gesetzgebungspflicht nur dann zu bejahen ist, wenn zusätzlich zu dem die generelle Handlungspflicht begründenden Verfassungsauftrag noch ein weiterer tritt, der dem Gesetzgeber nicht nur irgendein Tätigwerden abverlangt, sondern von diesem vielmehr ein auch inhaltlich ganz bestimmtes Verhalten fordert.46 Überprüft man nunmehr das gedachte Unterlassen des Gebührengesetzgebers anhand dieser Maßstäbe, so kommt als Anknüpfungspunkt für eine entgegengesetzte Handlungspflicht des Staates im vorliegenden Zusammenhang allein der Aspekt des vorausgegangenen, gleichheitswidrigen Tuns in Betracht,47 wohingegen das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG sowie die Verfassungsaufträge der Art. 3 Abs. 2 i.V.m. Art. 117 Abs. 1, Art. 6 Abs. 5, Art. 12a Abs. 2 S. 3, Art. 33 Abs. 5, Art. 38 Abs. 3, Art. 101 Abs. 1 S. 2, Art. 104 Abs. 2 S. 4 und Art. 131 GG, aus denen sich grundsätzlich ebenfalls staatliche Pflichten zum Handeln ergeben können,48 thematisch hier nicht einschlägig sind. Das im Hinblick auf die mögli43 Gegen die Ableitung einer Schutzpflicht des Staates aus Art. 3 Abs. 1 GG spricht sich Isensee, in: ders. / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band V, § 111 Rn. 96 aus. Zurückhaltend ebenfalls Sacksofsky, Das Grundrecht auf Gleichberechtigung, S. 201. Dagegen hält es Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 Rn. 58 für „strukturell“ nicht ausgeschlossen, auch dem allgemeinen Gleichheitssatz eine Schutzpflicht des Staates zu entnehmen. 44 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III / 2, § 91 IV 3 d) ) ) ); Gubelt, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 3 Rn. 10; Osterloh, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 Rn. 89. Vgl. auch BVerfGE 1, 97 (100 f.); 6, 257 (264); 77, 170 (214 f.). 45 BVerfGE 78, 249 (287); 90, 22 (26); Rüfner, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 3 Abs. 1 Rn. 80 ff.; Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Anh Art. 3 Rn. 23. 46 BVerfGE 6, 257 (264); 8, 1 (9); 11, 255 (261 f.); 12, 139 (142); 23, 242 (249); 56, 54 (70 f.); Gubelt, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 3 Rn. 35. 47 Zu diesem: Gubelt, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 3 Rn. 10; Starck, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 3 Abs. 1 Rn. 231. Vgl. BVerfGE 75, 108 (157); 78, 249 (287). 48 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III / 2, § 91 IV 3 d) ) ) ); Gubelt, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 3 Rn. 10.

B. Pflicht zur Normierung von Verwaltungsgebühren?

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cherweise bestehende Pflicht des Gesetzgebers zur Statuierung von Verwaltungsgebührenpflichten relevante vorausgegangene Tun des Staates besteht nun darin, dass dieser besondere Leistungen lediglich gegenüber Einzelnen erbringt und dadurch – sofern die betreffende Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit für den Empfänger wirklich vorteilhaft sein sollte49 – nur einigen – und nicht allen – besondere50 Vorteile zuwendet. Ein eine staatliche Handlungspflicht begründender gleichheitswidriger Zustand wird hierdurch jedoch nur dann geschaffen, wenn es sich bei der Gruppe der Leistungsempfänger und der der Nicht-Leistungsempfänger um wesentlich Gleiches handelt und durch die nur partielle Leistungszuwendung diese beiden Gruppen ohne sachlichen Grund ungleich behandelt werden, Art. 3 Abs. 1 GG. Was die wesentliche Gleichheit der Leistungs- und der Nicht-Leistungsempfänger anbelangt, so ist im Hinblick auf die Erhebung von nicht-steuerlichen Abgaben die Eigenschaft „Steuerschuldner“ bereits als gemeinsamer Bezugspunkt beider Gruppen herausgestellt worden.51 Allerdings gilt es zu beachten, dass es sich bei dem Merkmal der „wesentlichen Gleichheit“ nicht um ein solches handelt, welches ungeachtet der zu überprüfenden staatlichen Maßnahmen stets durch ein und denselben Oberbegriff auszufüllen ist, sondern muss das genus proximum vielmehr nach dem jeweils einschlägigen Sachbereich stets neu bestimmt werden.52 Dass vorliegend die Steuerpflichtigkeit jedoch nicht nur in Bezug auf die zusätzliche Belastung Einzelner mit nicht-steuerlichen Abgaben den für den allgemeinen Gleichheitssatz maßgeblichen Bezugspunkt bildet, sondern auch hinsichtlich der verwaltungsgebührenfreien Erbringung individualnütziger Staatsleistungen, resultiert daraus, dass sich bei typisierender wirtschaftlicher Betrachtungsweise die verwaltungsgebührenfreie Erbringung materiell53 vorteilhafter Staatsleistungen für deren Empfänger als nichts anderes darstellt als eine um den Wert dieser Leistung geminderte Steuerbelastung.54 Eine wesentliche Gleichheit der Empfänger und der Nicht-Empfänger besonderer Staatsleistungen ist daher zu bejahen. Dass der Staat durch die verwaltungsgebührenfreie Erbringung individualnütziger Leistungen bloß an einige – und nicht an alle – Steuerzahler allerdings auch eine Situation der Ungleichbehandlung innerhalb dieser Gruppe bewirkt, erscheint Näher dazu im Vierten Teil D. IV. 1. Über die erforderliche Allgemeinnützigkeit jeder Staatsleistung hinaus, vgl. Fn. 35. 51 Siehe Dritter Teil B. I. 52 Vgl. Osterloh, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 Rn. 82. 53 Näher hierzu noch im Vierten Teil D. IV. 1. 54 Vgl. Starck, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 3 Abs. 1 Rn. 57; Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (384 f.). Dem liegt freilich die vergröbernde Vorstellung vom Staat als monolithischem Gebilde zugrunde, existieren doch eine Vielzahl von Steuern, die i.d.R. verschiedenen – und nicht nur der die jeweilige Leistung erbringenden – Körperschaft(en) zustehen, vgl. Art. 106 ff. GG. In diesem Zusammenhang vgl. auch Hey, AöR 128 (2003), S. 226 zur Saldierung von Vor- und Nachteilen in der Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen und Ungleichbehandlungen. 49 50

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

nur bei vordergründiger Betrachtungsweise offenkundig. Löst man nämlich den Blick von der isolierten Betrachtung des Ergebnisses dieser Staatstätigkeit und erweitert die Perspektive auf den gesamten Vorgang, welcher zu diesem Resultat erst geführt hat, so lässt sich eine staatlich bedingte Ungleichbehandlung hingegen nicht mehr feststellen. Denn auch diejenigen besonderen Amtshandlungen oder sonstigen Verwaltungstätigkeiten (z. B. i.S.v. § 4 Abs. 2 KAG NRW), die den Leistungsempfänger begünstigen, erbringt die Verwaltung unterschiedslos gegenüber jedem, sofern dieser die Amtshandlung nur beantragt sowie die im jeweiligen Rechtsgebiet ggf. zusätzlich noch bestehenden Sachvoraussetzungen (Bsp.: „Zuverlässigkeit“ i.S.v. § 5 WaffG) erfüllt. Hängt damit aber die Entscheidung, ob jemand eine begünstigende Verwaltungsleistung erhält oder nicht – er m.a.W. dem Kreis der Leistungsempfänger oder dem der Nicht-Leistungsempfänger angehört – im Wesentlichen allein von der Betätigung des durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten freien Willens eines jeden Einzelnen ab, d. h. ist diese Entscheidung dem privaten Bereich und nicht dem Staat zuzurechnen, so ist in der verwaltungsgebührenfreien Erbringung begünstigender Staatsleistungen gegenüber einzelnen Bürgern solange keine Ungleichbehandlung durch den Staat zu erblicken, wie der Empfang dieser Leistungen einzig von einer Antragstellung und etwaigen weiteren, nicht-diskriminierenden Sachvoraussetzungen abhängig ist. Volenti non fit iniuriam! Obwohl in der Literatur55 zuweilen so vertreten, kann dieser Argumentation nicht entgegengehalten werden, dass sie in unzutreffender Weise von einer prinzipiellen Unbegrenztheit der staatlichen Leistungsfähigkeit ausgeht sowie fälschlicherweise annehme, dass der Bürger immer einen Anspruch auf die Erbringung der fraglichen staatlichen Leistung hat und damit eine Situation der Gleichheit stets selbst herbeiführen kann. So ist dem auf der begrenzten Leistungsfähigkeit des Staates fußenden Einwand entgegenzuhalten, dass aufgrund des haushaltsrechtlichen Non-Affektionsprinzips der §§ 8 S. 1 BHO, 7 S. 1 HGrG, 8 S. 1 LHO NRW, 16 Abs. 1 GemHVO NRW für die Erbringung von Verwaltungsleistungen auch dann Finanzmittel bereitstehen, wenn hierfür keine Gebühren erhoben werden56 bzw. umgekehrt auch im Fall der Erhebung von Verwaltungsgebühren diese nicht zwingend zur Finanzierung der erbrachten besonderen Staatsleistungen, sondern ebenso gut für allgemeine Staatsausgaben, verwendet werden können.57 Hinsichtlich der in Abrede gestellten Möglichkeit des Bürgers, in jedem Fall eine Situation der Gleichheit herstellen zu können, ist zu entgegnen, dass es zwar zutrifft, dass die Erbringung begünstigender Verwaltungsleistungen mitunter nicht auf Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 136. Die Argumentation von Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 136 ist daher wohl auf den Hauptgegenstand von dessen Ausführungen – die Verleihungsgebühr – zu beziehen. Für die mit einer solchen Gebühr entgoltenen Leistungsgegenstände ist in der Tat von einer „begrenzten Leistungsfähigkeit“ des Staates auszugehen, wird diese Abgabe doch typischerweise dort angeordnet, wo es um die Verteilung knapper Ressourcen geht, vgl. Zweiter Teil B. II. 57 Freilich mit der im Dritten Teil A. III. 2. a) aa) in Fn. 136 geschilderten Konsequenz. 55 56

C. Verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff

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einer gebundenen, sondern auf einer Ermessensentscheidung der jeweils zuständigen Behörde beruht. Hat die Verwaltung ihr Ermessen jedoch erst einmal in der Weise ausgeübt, dass sie zugunsten einiger Personen bestimmte Leistungen erbringt, so ist sie nach dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung (Art. 3 Abs. 1 GG) verpflichtet, auch anderen Bürgern diese Leistung nicht willkürlich vorzuenthalten. Ist das behördliche Ermessen insoweit also auf Null reduziert, so verfügt der Bürger sehr wohl über einen korrespondierenden Leistungsanspruch und damit über das zur eigenmächtigen Herstellung von Gleichheit notwendige Instrumentarium.58 Abschließend bleibt damit festzuhalten, dass eine verfassungsrechtlich verankerte Pflicht59 des Gesetzgebers, die Veranlasser bzw. Empfänger von kostenverursachenden bzw. individualnützigen Staatsleistungen mit entsprechend bemessenen Verwaltungsgebühren zu belasten, nicht besteht.60 Zwar „kann“ (!) es als ungerecht angesehen werden, wenn die Gemeinschaft aller für den Aufwand aufkommen muss, der daraus entsteht, dass der Staat Einzelnen Vorteile verschafft. Dieses „ ,Spannungsverhältnis‘ zwischen erforderlicher Gleichbehandlung und bestehender Differenzierung“ sachgerecht aufzulösen, ist jedoch unverändert „Sache des Gesetzgebers“,61 dem ein weiter Spielraum dahingehend zusteht, ob und welche individuell zurechenbaren Staatsleistungen er einer Verwaltungsgebührenpflicht unterwerfen will.62

C. Verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff Ist der Gesetzgeber zur Normierung von Verwaltungsgebührenpflichten zum Zweck der Kostendeckung bzw. Vorteilsausgleichung durch das Grundgesetz also nicht verpflichtet, so ist nunmehr zu untersuchen, ob und inwieweit die Verfassung ihn hierzu berechtigt. Eine solche Berechtigung könnte sich bereits daraus ergeben, dass die Anordnung bzw. Bemessung von Verwaltungsgebühren aus Gründen bzw. 58 Zum Ganzen vgl. BVerfGE 73, 280 (299 f.); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 21 ff.; Ossenbühl, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 48 ff. und § 10 Rn. 19 f. 59 Hiervon gesondert ist die Frage zu behandeln, ob der Gesetzgeber zur Statuierung von Verwaltungsgebührenpflichten verfassungsrechtlich berechtigt ist (dazu sogleich im Vierten Teil C., D. und E.). 60 Vgl. im Ergebnis auch Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 89; Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 415; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 383. 61 BVerwGE 95, 188 (203). 62 Vgl. BVerfGE 50, 217 (226); 97, 332 (345); BVerwGE 13, 213 (221); 109, 272 (275 f.); Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willi Geiger, S. 518 (534); P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 195.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

anhand von Maßstäben der Kostendeckung und / oder Vorteilsausgleichung möglicherweise zum Wesen des verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs gehört und schon von daher verfassungsrechtlich legitimiert ist.63 Da das Grundgesetz jedoch auch insoweit keine explizite Begriffsdefinition enthält, erscheint bereits die Existenz eines verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs als solche fraglich.

I. Ableitung aus dem vorkonstitutionellen Gebührenbegriff? Bei der Suche nach dem verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff bietet sich methodisch zunächst dasselbe Vorgehen an, welches auch bei der nach dem verfassungsrechtlichen Steuerbegriff Anwendung findet: Das historisch überkommene Begriffsverständnis ist entsprechend den spezifischen Vorgaben des Grundgesetzes zu modifizieren.64 1. Finanzwissenschaftliches Schrifttum Was den vorkonstitutionellen Gebührenbegriff65 anbelangt, so fällt der Blick zunächst auf die finanzwissenschaftliche Literatur des 19. Jahrhunderts, handelt es sich bei den Gebühren doch um ein Gebiet, welches der Gesetzgeber systematisch erst relativ spät durch das Preußische Kommunalabgabengesetz vom 14. Juli 189366 erschlossen und dessen sich auch das juristische Schrifttum nur mit entsprechender zeitlicher Verzögerung angenommen hat.67 So handelte es sich Karl Heinrich Rau (1832) zufolge bei den Gebühren um Auflagen, welche in Anspruch genommen würden, „wenn der Bürger dem Staate Vgl. Vierter Teil B. vor I. m. w. N. zur Einheit der Verfassung. Vgl. BVerfGE 55, 274 (299); Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 410 a.E. 65 Diesen untersucht auch Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willi Geiger, S. 518 (521 ff.). Zu den Vorläufern (i.w.S.) der heutigen Gebühren in Gestalt von Gefällen, Sporteln, Stempeln, Taxen sowie Regalien siehe v. Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Zweiter Theil Erste Abtheilung, S. 255 ff.; Toepfer, FinArch 26 (1909), S. 491 (500 ff.); aus neuerer Zeit sei auf Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 37 ff. m. w. N. verwiesen. Zu den Stempelabgaben im Deutschen Reich von 1871: Laband, Deutsches Reichsstaatsrecht, § 45 IV. Aktuell sind Stempelabgaben beispielsweise in der Republik Österreich (vgl. §§ 15 ff. Gebührengesetz 1957 (Fundstelle im Anhang F.)) sowie in der Schweizerischen Eidgenossenschaft (vgl. das Bundesgesetz vom 27. Juni 1973 über die Stempelabgaben (StG) (AS 1974 11) und die Verordnung vom 3. Dezember 1973 über die Stempelabgaben (StV) (AS 1974 33)) anzutreffen. 66 Dessen Fundstelle in der amtlichen Gesetzessammlung ist im Anhang E. angegeben. 67 Domschke, Der Gebührenbegriff, S. 10 spricht noch im Jahr 1928 davon, „daß die Verwaltungsrechtslehre ihre Nichtzuständigkeit in diesem Begriffsstreite besser erkannt hat, als manche Finanztheoretiker die alleinige Zuständigkeit ihrer Disziplin“. 63 64

C. Verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff

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einen besonderen Vortheil verdankt, oder einer Staatsbehörde eine Bemühung verursacht, oder eine, ihn individuell treffende Belastung verschuldet.“ Das dem Bezahlenden geleistete Regierungsgeschäft fände „in der Einnahme der Staatscasse keineswegs seinen Grund [ . . . ], weshalb auch zwischen dieser Einnahme und der Größe der Leistung kein Ebenmaß zu bestehen braucht.“68 Lorenz von Stein betrachtete im Jahr 1885 die Gebühr als „individuellen wirthschaftlichen Ersatz“ für vom Einzelnen „ausschließlich in seinem Interesse benutzte Gesammtleistungen“.69 Was deren Höhe anbelangt, so fehle „der Theorie wie der Praxis [ . . . ] jedes Prinzip.“ Nach dem „Werthe“ der Leistung des Staates für die Gebührenpflichtigen könne sie nicht bemessen werden, da dieser sich jeder bestimmten Berechnung entziehe. Auch eine Ausrichtung nach den Kosten, welche die Verwaltungstätigkeit der Regierung auferlege, scheide aus, da diese teilweise nicht zu berechnen seien und teilweise in keinem Verhältnis zum Wert der Staatsleistung stünden. Vielmehr müsse man einen ganz anderen Standpunkt einnehmen: Der gebührenpflichtige „Verkehrsact“ sei „neben seiner Verwirklichung eines Einzelinteresses zugleich ein Theil und damit ein wirkender Factor des Gesammtlebens. Nun zeigt der Begriff der Steuer, daß da, wo das letztere eintritt, die Steuer und nicht die Gebühr stattfinden soll. Da nun dieses gesammte wirthschaftliche Leben eines Volkes in dem Grade mehr zum Ausdrucke im Einzelleben kommt, je öfter das letztere eine bestimmte Verkehrsthätigkeit vollziehen muß, so folgt das oberste Princip alles Gebührenfußes, daß die Höhe jeder Gebühr im umgekehrten Verhältnisse zu der Häufigkeit ihres Vorkommens stehen muß; je seltener sie ist, je höher kann sie sein, denn um so mehr herrscht in ihr der individuelle Charakter, das individuelle Interesse.“70 Zwei Jahre später äußerte sich Karl Umpfenbach wie folgt zum „Gebührenprinzip“: „die Gebühren sind spezielle Gegenleistungen für den Kostenaufwand einer zu politischer Zweckerfüllung nothwendigen Finanzveranstaltung, deren Spezialinteressenten sich dadurch kundgeben, daß sie mit ihrer Inanspruchnahme der Veranstaltung mehr Kosten verursachen, als das ununterscheidbare und für alle Staatsangehörigen gleiche politische Interesse an der Veranstaltung mit sich bringt. Daß aber auch hier bei dem Kostenaufwand für die Spezialinteressen nicht etwa die durch die Inanspruchnahme gewährten Vortheile, sondern lediglich die dadurch verursachten Kosten den Maßstab der Gebührenleistung zu bilden haben, ergiebt sich einfach daraus, daß Persönlichkeiten sehr wohl Lebensrichtungen zur Bildung von Sammtpersönlichkeiten aus sich ausstrahlen können, daß aber eine Persönlichkeit, welche fortleben soll, nicht anatomisch zertheilt werden kann. Die Persönlichkeit, welcher man Gebühren absondert, ist dieselbe Persönlichkeit, um derentwillen, in ihrer Eigenschaft als Glied des Herrschaftsverbandes, die Finanzveranstaltung als nothwendige politische Funktion vorgenommen werden mußte.“ Dagegen 68 69 70

Rau, Grundsätze der Finanzwissenschaft, Erste Abtheilung, S. 83 f. v. Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Zweiter Theil Erste Abtheilung, S. 250. v. Stein, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Zweiter Theil Erste Abtheilung, S. 274.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

würde eine „Bemessung der Gebühren nach Vortheilen, wenn dieselbe praktisch überhaupt möglich wäre [ . . . ] das politische Interesse der Staatsangehörigen in nicht zu verantwortender Weise verletzen.“71 Im selben Jahr charakterisierte Fr. J. Neumann die Gebühren als „zur Gewinnung von Staats- und Gemeindeeinnahmen [ . . . ] angeordnete Zahlungen, soweit sie Entgelte für spezielle Gegenleistungen des Staats oder der Gemeinden von öffentlichem Interesse sind.“72 Hierbei sei unter Entgelt etwa dasselbe zu verstehen, „was man auch als ,Preis‘ oder besser als ,angemessener Preis‘ bezeichnen könnte“. Statt auf diesen auf den Kostenbetrag abzustellen oder beide gar gleichzusetzen, würde eine Abweichung vom „richtigen Weg“ bedeuten.73 Adolph Wagner definierte in seinem Lehrbuch aus dem Jahr 1890 Gebühren als „Abgaben, welche von Einzelnen oder Gruppen von Einzelnen als ein specieller Entgelt eines ihnen von einem öffentlichen Körper, dem Staate, der Gemeinde oder einem sonstigen Selbstverwaltungskörper – oder allgemein: von einer ,Zwangsgemeinwirthschaft‘ – geleisteten Diensts, oder – eventuell: und – einer durch sie verursachten Ausgabe (Kostenprovocation) bei der Ausübung einer im öffentlichen Interesse erfolgenden (,öffentlichen‘) Thätigkeit in einer von der öffentlichen, insbesondere der Staatsgewalt einseitig bestimmten Weise und normirten Höhe erhoben werden.“74 Die „Grenze, bis zu welcher eine ,Abgabe‘ ,Gebühr‘ ist,“ werde bestimmt „durch das ,angemessene‘ Verhältnis der Abgabe zu dem Werth des öffentlichen Dienstes für den Pflichtigen und zu dem Kostenbetrag, welchen die Leistung dieses Dienstes dem öffentlichen Körper verursacht.“ Kostenüberschreitende Gebühren fielen daher insoweit unter die Kategorie der Steuer, wie der Überschuss reicht. Die einzelne Gebühr ändere dadurch ihren „finanzwirthschaftlichen Charakter entsprechend etwas“.75 Otto Ehlers schließlich wandte sich im Jahr 1896 dagegen, die Gebühr als Gegenleistung für jegliche Hoheitsleistungen anzusehen, sondern wollte diese stattdessen auf die Funktion beschränken, für Einzelne „nützliche Staatsthätigkeit“ zu entgelten. „Die Aufnahme der Kostenprovocation in den Gebührenbegriff ist unzulässig.“76 Dementsprechend sei die Bemessung der Maximalhöhe der Gebühr nach den Kosten unrichtig: „Wie wir überhaupt das vornehmste Merkmal der Gebühr in dem Nutzen finden, der dem Einzelnen geleistet wird, so müssen wir auch in dem Masse des Nutzens die Obergrenze für den Gebührensatz suchen. Nicht die Höhe der vom Staat aufgewandten Kosten, sondern die Höhe des dem Einzelnen aus der Staatsthätigkeit zugeflossenen Nutzens bezeichnet den äussersten Betrag, den eine Gebühr erreichen kann.“77 71 72 73 74 75 76

Umpfenbach, Lehrbuch der Finanzwissenschaft, S. 98 ff. Neumann, Die Steuer, Erster Band, S. 392. Neumann, Die Steuer, Erster Band, S. 398 ff. A. Wagner, Finanzwissenschaft, Zweiter Theil, S. 35 f. A. Wagner, Finanzwissenschaft, Zweiter Theil, S. 38. O. Ehlers, FinArch 13 (1896), S. 439 (462 f.).

C. Verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff

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2. Rechtswissenschaftliches Schrifttum Aus dem juristischen Schrifttum ist zuvörderst Otto Mayer zu nennen. In der Erstauflage seines Handbuchs „Deutsches Verwaltungsrecht“ aus dem Jahr 1895 beschrieb dieser die Gebühr „als Entgelt dafür, daß der Einzelne die öffentliche Anstalt oder Einrichtung in besonderer Weise für sich in Anspruch nimmt; der einzelne Akt der Inanspruchnahme giebt der Zahlungspflicht ihren Grund und Maßstab.“78 Nähere Darstellung fanden die Erhebungsgründe der Gebühr in der dritten Auflage von 1924: „Gebühren erscheinen nicht bloß im Zusammenhang mit der Nutzungsgewährung öffentlicher Anstalten, sondern auch in der Weise, daß sie eine anteilige Kostenerstattung vorstellen sollen wegen einer durch den Gebührenpflichtigen hervorgerufenen amtlichen Tätigkeit, die nicht darauf berechnet ist, ihm einen Dienst zu leisten.“79 Ernst Toepfer bezeichnete im Jahr 1909 die Gebühr als „das einseitig vom Staate auferlegte Entgelt für die Inanspruchnahme einer speziellen staatlichen Veranstaltung.“80 Der Grundgedanke des Gebührenwesens bestehe darin, „dass eine spezielle Aufgabe des Staates aus der Allgemeinheit herausgegriffen wird, und ihre Kosten nicht mehr durch allgemeine Mittel, sondern durch spezielle Mittel, durch Gebühren bestritten werden sollen.“ Diese seien nur insoweit gerechtfertigt, „so lange durch sie nicht mehr als die Kosten aufgebracht werden.“ Gerade dies mache den Entgeltcharakter der Gebühren aus. Würden sie dagegen höher bemessen und der dadurch entstehende Überschuss „an die allgemeine Kasse abgeliefert werden, so wäre diese Abgabe eben keine Gebühr mehr, sondern eine Steuer.“81 Von den Autoren der Weimarer Zeit sah Fritz Fleiner (1928) in den Gebühren „einseitig auferlegte, öffentlich-rechtliche Entgelte für eine besondere Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung oder einer öffentlichen Anstalt.“ Da zur Bestreitung der durch die Verwaltung bedingten Kosten in erste Linie die Steuern dienten, habe der Private, der eine Behörde oder eine Anstalt in Anspruch nehme, deshalb im allgemeinen kein besonderes Entgelt zu zahlen. „Eine Gebührenpflicht entsteht darum nur kraft besonderer Anordnung des Gesetzes. [ . . . ] Mit der Einführung von Gebühren bezweckt das Gesetz, die Kosten einer Verwaltungseinrichtung ganz oder zum Teil zu decken. Die Höhe der Gebühr darf deshalb den Kostenbetrag der staatlichen Leistung nicht übersteigen, sonst wird sie zur Steuer.“82 Enno Becker vertrat im Jahr 1926 die Ansicht: „Der Begriff der Gebühr [ . . . ] fordert außer der Allgemeinheit der Auferlegung nur, daß die Gebühr für eine beO. Ehlers, FinArch 13 (1896), S. 439 (465, 474 f.). Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Erster Band, 1. Auflage 1895, S. 387. 79 Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Zweiter Band, 3. Auflage 1924, S. 289 (Fn. 9). 80 Toepfer, FinArch 26 (1909), S. 491 (520) m. w. N. 81 Toepfer, FinArch 26 (1909), S. 491 (546). 82 Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, S. 425 f. Ihm folgend: Markull, Kommentar zum Gesetz über den Finanzausgleich, § 2 Anm. V. 2. e). 77 78

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

sondere Inanspruchnahme der Verwaltung (Benutzungs- oder Verwaltungsgebühr) auferlegt wird. Die gemeine Meinung verlangt zwar weiter, daß die Gebühren im allgemeinen nicht höher bemessen werden dürfen, als daß durch sie die Kosten der Einrichtung gedeckt werden [ . . . ]. Das sind finanzwissenschaftliche Forderungen, die gewiß berechtigt sind, aber rechtlich, wofern sie nicht [ . . . ] durch Gesetz [ . . . ] anerkannt sind, nicht gelten. Reichsgesetzlich steht nichts im Wege, dass der Reichsfinanzminister [ . . . ] die Gebühren für Mahnungen [ . . . ] höher bemißt, als es die Kosten, die der Verwaltung durch die Mahnung erwachsen, rechtfertigen. [ . . . ] Ebensowenig werden reichsgesetzlich geregelte Gebühren, deren Gesamtbetrag die Kosten der Einrichtung überschreitet, zu Steuern im Sinne des § 1 Abs. 1.“83 Endlich definierte Walter Jellinek fünf Jahre später die Gebühr als „die öffentlichrechtliche Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme der Verwaltung.“ Was die Höhe der Gebühr anbelangt, so begründe diese höchstens eine Vermutung für deren Rechtsnatur, seien die öffentlich-rechtlichen Gebühren zwar vielfach, aber nicht immer, auf dem Deckungsgrundsatz aufgebaut, sollen also nicht mehr abwerfen, als im Durchschnitt zur Kostendeckung erforderlich ist.84

3. Gesetzeslage Auf dem Gebiet der vorkonstitutionellen Gebührengesetzgebung kam dem Preußischen Kommunalabgabengesetz vom 14. Juli 1893 besondere Bedeutung zu. Nicht nur handelte es sich bei diesem um die erste85 umfassende Kodifikation des kommunalen Gebührenrechts in einem deutschen Land, sondern prägt die in ihm E. Becker, Reichsabgabenordnung, 5. Auflage 1926, § 1 Anm. 5. Jellinek, Verwaltungsrecht, S. 387. 85 Gem. § 17 der Sporteltaxverordnung vom 25. April 1825 (PrGS 1825, S. 129) durften u. a. die städtischen Behörden für ihre Amtshandlungen Gebühren, die ihnen nicht bereits aufgrund besonderer Rechtsnormen zustanden, nur insofern erheben, als sie ein Recht dazu bereits vor der Verkündigung dieser Taxordnung besessen hatten. Nach Art. 102 der Verfassungsurkunde vom 31. Januar 1850 (PrGS 1850, S. 17) war es Staats- und Kommunalbeamten nur aufgrund Gesetzes erlaubt, Gebühren zu erheben. § 52 der Städteordnung vom 30. Mai 1853 (PrGS 1853, S. 261) enthielt hinsichtlich der Erhebung von Gebühren lediglich insoweit Bestimmungen, als es sich um Einzugs-, Eintritts- oder Hausstandsgeld handelte. Unter den verschiedenen Gemeindeverfassungsgesetzen gestattete allein die Landgemeindeverordnung vom 3. Juli 1891 (PrGS 1891, S. 233) den Gemeinden die Erhebung von Abgaben als Entgelt für die Benutzung der von ihnen zu öffentlichen Zwecken bereitgehaltenen Einrichtungen und Anstalten sowie für die Inanspruchnahme der von ihnen gewährten Leistungen. Die Erhebung von Beiträgen hatte dagegen nur für den besonderen Fall des § 15 des Gesetzes vom 2. Juli 1875 (PrGS 1875, S. 561) eine Regelung erfahren. Zum Ganzen: Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes, Haus der Abgeordneten, XVII. Legislaturperiode, V. Session 1892 / 93, Drucksachen Band II, A. Zu Nr. 7, S. 28, 40. Das spätere Kreis- und Provinzialabgabengesetz vom 23. April 1906 (PrGS 1906, S. 159) kannte nur die Benutzungs-, nicht aber auch die Verwaltungsgebühr, hierzu: Freund, Das Kreis- und Provinzialabgabengesetz, S. 6, 141. Zu den Gebühren der kommunalen Verbände Preußens: Moll, Über Gebühren. 83 84

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enthaltene Zweiteilung der Gebühren in Benutzungs- (§ 4) und Verwaltungsgebühren (§ 6) die gesamte Gebührendogmatik bis in die heutige Zeit,86 so dass ihm eine Art Musterrolle zugesprochen werden kann. Nachdem zuvor bereits mehrere Bestrebungen, das kommunale Finanzwesen zu reformieren, gescheitert waren,87 bestand ein vordringliches Anliegen des Kommunalabgabengesetzes vom 14. Juli 1893 darin, „zur Bestreitung der durch die wirthschaftlichen Veranstaltungen der Gemeinde erwachsenden Kosten vorzugsweise diejenigen heranzuziehen, welchen die Veranstaltungen zunächst zum Vortheile gereichen.“ Hierzu wurden die Gebühren und Beiträge – verstanden als „Gegenleistung für empfangene Leistungen“ – als besonders geeignete Instrumente angesehen, welcher sich mehr als zuvor bedient werden sollte.88 Nach § 4 Abs. 1 prKAG waren die Gemeinden berechtigt „für die Benutzung der von ihnen im öffentlichen Interesse unterhaltenen Veranstaltungen (Anlagen, Anstalten und Einrichtungen) besondere Vergütungen (Gebühren) zu verlangen.“ Gem. § 4 Abs. 2 S. 1 prKAG hatte die Erhebung von Gebühren zu erfolgen, „wenn die Veranstaltung einzelnen Gemeindeangehörigen oder einzelnen Klassen von solchen vorzugsweise zum Vortheile gereicht [ . . . ].“ Da sich nach Ansicht des Gesetzgebers die obere Grenze der Gebührenbemessung einer allgemeinen gesetzlichen Festsetzung entzöge, wurde den Gemeinden diesbezüglich ein freierer Spielraum belassen.89 § 4 Abs. 2 S. 2 prKAG bestimmte: „Die Gebührensätze sind in der Regel so zu bemessen, daß die Verwaltungs- und Unterhaltungskosten der Veranstaltung, einschließlich der Ausgaben für die Verzinsung und Tilgung des aufgewendeten Kapitals, gedeckt werden.“ Bei Anlagen, für die ein Benutzungszwang bestand bzw. auf deren Nutzung die Pflichtigen angewiesen waren, sollte die Gebühr „unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses [ . . . ] und der den Einzelnen gewährten besonderen Vortheile“ ermäßigt werden, § 4 Abs. 3 prKAG. Die im preußischen Kommunalabgabengesetz in § 6 normierten Verwaltungsgebühren konnten von den „Gemeinden, Amtsbezirke[n], Aemter[n] und Landbürgermeistereien [ . . . ] für die Genehmigung und Beauffsichtigung von Neubauten, Umbauten und anderen baulichen Herstellungen, sowie für die ordnungs- und feuerpolizeiliche Beauffsichtigung von Messen und Märkten, von Musikaufführungen, Schaustellungen, theatralischen Vorstellungen und sonstigen Lustbarkeiten“ erhoben werden (§ 6 Abs. 1 S. 1 prKAG). Das gesetzgeberische Motiv zu § 6 Abs. 3 prKAG, wonach die Gebühren so bemessen werden mussten, „daß deren Aufkommen die Kosten des bezüglichen Verwaltungszweiges nicht übersteigt“, lag darin zu Siehe Zweiter Teil B. Siehe die Zusammenfassung in: Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes, Haus der Abgeordneten, XVII. Legislaturperiode, V. Session 1892 / 93, Drucksachen Band II, A. Zu Nr. 7, S. 25 f. 88 Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes, Haus der Abgeordneten, XVII. Legislaturperiode, V. Session 1892 / 93, Drucksachen Band II, A. Zu Nr. 7, S. 40. 89 Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes, Haus der Abgeordneten, XVII. Legislaturperiode, V. Session 1892 / 93, Drucksachen Band II, A. Zu Nr. 7, S. 43. 86 87

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

verhindern, die „Verwaltung als solche zu einer Einnahmequelle zu machen, welche Ueberschüsse abwirft.“ Zugleich sollten die Gemeinden aber auch von der Notwendigkeit befreit sein, „bezüglich jeder einzelnen Verwaltungsgebühr eine auf die Kosten des betreffenden Verwaltungsakts zugeschnittene Berechnung aufzustellen.“ Wo derselbe Verwaltungszweig sowohl gebührenpflichtige wie -freie Geschäfte umfasste, waren die Kosten der Verwaltung auf beide zu verteilen.90 Gut 30 Jahre nach Inkrafttreten des Preußischen Kommunalabgabengesetzes beschloss der Preußische Landtag das Gesetz über staatliche Verwaltungsgebühren vom 29. September 192391, welches die Erhebung von an die Staatskasse zu zahlenden Verwaltungsgebühren als Gegenleistung „für einzelne auf Veranlassung der Beteiligten vorgenommene Amtshandlungen staatlicher Organe, die im wesentlichen im Interesse einzelner erfolgen“ (§ 1 Abs. 1 S. 1 prVerwGebG), zum Gegenstand hatte. Sollte deren Erhebung auf der Grundlage von Gebührenordnungen erfolgen (§ 1 Abs. 1 S. 2 prVerwGebG), so bestimmte § 4 Abs. 2 prVerwGebG, dass die Gebühren dort „unter Berücksichtigung der Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges festgelegt werden“ sollten. Ein ausführlicher Gebührentarif fand sich demgemäß in der am 30. Dezember 1926 erlassenen Verwaltungsgebührenordnung92, welche sich neben festen auch Wert- (vgl. § 5 prVerwGebO) und Rahmengebühren (vgl. § 10 prVerwGebO) bediente. Der zum Teil beträchtlich weit gespannte Gebührenrahmen – die für die Genehmigung zur Änderung des Familiennamens zu zahlende Gebühr etwa betrug nach der lfde. Nr. 48 lit. i) Ziff. 1 des Gebührentarifs 10,– bis 2.000,– RM – sollte „unter Berücksichtigung des Umfangs und der Schwierigkeit der Sache, ihrer Bedeutung für das bürgerliche Leben und der Leistungsfähigkeit des Zahlungspflichtigen“ im Einzelfall konkretisiert werden, § 10 prVerwGebO. Zum Schuldner der Verwaltungsgebühr bestimmte § 13 prVerwGebO denjenigen, der „die Amtshandlung veranlasst hat, bei Genehmigungen und dergleichen auch derjenige, zu dessen Gunsten die Amtshandlung vorgenommen“ wurde. Einen weiteren – wenngleich negativ formulierten – Anhaltspunkt für das Gebührenverständnis des vorkonstitutionellen Gesetzgebers liefert schließlich die Reichsabgabenordnung vom 13. Dezember 191993. Wurde in deren § 1 Abs. 1 S. 1 die Steuer definiert, so besagte § 1 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 RAO, dass „nicht darunter fallen Gebühren für besondere Inanspruchnahme der Verwaltung und Beiträge (Vorzugslasten).“ Aufschlussreicher noch als diese gesetzliche Regelung aber ist die Begründung, warum dieser Passus später keinen Eingang in die Abgabenordnung von 1977 gefunden hat: Dieser nämlich wurde als „entbehrlich“94 angesehen, 90 Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes, Haus der Abgeordneten, XVII. Legislaturperiode, V. Session 1892 / 93, Drucksachen Band II, A. Zu Nr. 7, S. 44. 91 Die amtliche Fundstelle ist im Anhang E. angegeben. 92 Auch deren Fundstelle in der amtlichen Sammlung findet sich im Anhang E. 93 RGBl. 1919, S. 1993. 94 Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucksache VI / 1982, S. 99.

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da die Vorzugslasten ohnehin bereits Entgelt für eine Leistung seien und daher schon aufgrund der Definition des § 1 Abs. 1 S. 1 RAO bzw. des § 3 Abs. 1 Hs. 1 AO nicht vom Steuerbegriff erfasst würden.95 Dieses Verständnis vom Verhältnis der Gebühren und Beiträge zu den Steuern hatte auch schon Enno Becker geteilt: „Merkmal der Steuer ist aber weiter, und damit beginnt die Scheidung von den Gebühren, Beiträgen und sonstigen öffentlichen Einnahmen, daß die Steuer nicht eine Gegenleistung für besondere Leistungen darstellt. Sie darf nicht Entgelt sein, wie es die Gebühr ist [ . . . ].“96

4. Rechtsprechung Kam Preußen auf dem Gebiet der Gebührengesetzgebung damit eine Vorreiterrolle zu, so verwundert es nicht, dass auch im Bereich der Rechtsprechung das Gebührenwesen vornehmlich durch das Preußische Oberverwaltungsgericht97 geprägt worden ist. Vornehmlich mit Benutzungsgebühren befasst, definierte dieses in ständiger Rechtsprechung die Gebühr als das in Ausübung der Finanzgewalt von der Behörde einseitig festgestellte Entgelt für eine zugleich im öffentlichen Interesse gemachte besondere Leistung des Abgabenberechtigten.98 Im Unterschied zur Steuer, die „zur Bestreithung der wirthschaftlichen Bedürfnisse [ . . . ] ohne Rücksicht auf eine besondere Gegenleistung erhoben“ werde,99 setze die Gebühr „eine Leistung des zur Forderung [ . . . ] Berechtigten“ voraus.100 Was die Überprüfung der Gebührenhöhe anbelangt, so sei die „Angemessenheit und Zweckmäßigkeit“ der (Benutzungs-)Gebührensätze „nach feststehender Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts der Prüfung des Verwaltungsrichters entzogen.“ Doch auch in dem der richterlichen Kontrolle nicht vorenthaltenen Bereich der Überprüfung, „ob die Vorschriften einer Gebührenordnung mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen“, hat das Gericht den „Maßstab für die Bemessung der Gebühren“ als „gesetzlich nicht bestimmt“ angesehen und daher „für seine Festsetzung ein[en] weite[n] Spielraum“ anerkannt.101 Wurde die „Kostendeckung für besonders beanspruchte öffentliche Leistungen“ anfänglich noch als ein „Unterscheidungsmerkmal gegenüber den Steuern“102 betrachtet, so ist die95 Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 3: „nur klarstellende Bedeutung“; Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 5: „überflüssig“. 96 E. Becker, Reichsabgabenordnung, 3. Auflage 1924, § 1 Anm. 2. a). 97 Zusätzlich zu den im Folgenden genannten finden sich weitere Nachweise aus dessen Rechtsprechung bei Nöll / Freund, Das Kommunalabgabengesetz vom 14. Juli 1893, §§ 4, 6 sowie bei Surén, Gemeindeabgabenrecht der ehemals preußischen Gebiete, §§ 4, 6. 98 Vgl. PrOVGE 18, 23 (27 f.); 29, 58 (63); 31, 53 (56); 32, 93 (94). 99 PrOVGE 13, 229 (231) m. w. N. 100 PrOVGE 50, 69 (72). 101 PrOVG, PrVBl. 27 (1905 / 06), S. 894 (895). 102 PrOVGE 18, 23 (28). Hierzu: N. N. Arndt, VerwArch 11 (1903), S. 432 (447 ff.).

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

ser Aspekt der „Entschädigung hinsichtlich der den Hebungsberechtigten entstandenen Ausgabe[n]“ schon bald um den Gesichtspunkt der Gebühr als „Entgelt bezüglich des durch diese Benutzung entstehenden Vortheils“103 ergänzt worden; die Höhe der Gebühren habe sich gemäß „feststehenden Rechtsgrundsätzen zu richten nach dem Umfange der dem Benutzenden gewährten Leistung.“104 Daher sei es auch „ohne Belang, ob die geforderte Gebühr diejenigen Kosten übersteigt, die nach dem Gesamtaufkommen für den einzelnen Fall des die Anstalt Benutzenden zu berechnen wären.“105 In späterer Zeit erkannte das Gericht dann für Recht, dass „die Höhe der Gebühren [ . . . ] an keine materiellen Schranken gebunden“106 sei und es durch das Kommunalabgabengesetz nicht ausgeschlossen wäre, „daß durch Benutzungsgebühren unter Umständen mehr erzielt wird, als die Kosten der benutzten Veranstaltung betragen.“107 Auf Widerspruch ist diese Judikatur des Preußischen Oberverwaltungsgerichts indes zum einen beim Württembergischen Verwaltungsgerichtshof sowie beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht gestoßen: Die Gebühr „ist ihrem Wesen nach ein Entgelt [ . . . ] und hat als solches seinen Maßstab in dem Aufwand“108 bzw. müsse die Gebühr „nach den Grundsätzen des Gebührenrechts“ der „gewährten Leistung entsprechen. Das ist nicht der Fall, wenn der einzelne Gebührenpflichtige nicht nur zum Ersatz der Kosten der ihm selbst gewährten Leistung herangezogen wird.“109 Und weiter: Es sei nicht gestattet, mittels Gebühren „sich über den Bedarf der betreffenden Anstalt hinaus besondere Einnahmen zu verschaffen. Damit würde die Gebühr den mit ihrem Wesen verbundenen Charakter des Entgelts [ . . . ] verlieren.“110 Zum anderen orientierte auch der Reichsfinanzhof seine Rechtsprechung am Gesichtspunkt der Kostendeckung: Die Gebühr unterscheide sich von der Steuer durch das Vorhandensein einer Gegenleistung. Als eine solche sei die Gebühr regelmäßig dann anzusehen, wenn sie die Aufwendungen für die dem Benutzer gewährte Leistung nicht dermaßen übersteige, dass sich ein offenbares Missverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung ergebe. Jedenfalls dann aber könne von einem solchen Missverhältnis nicht die Rede sein, „wenn auch die höchste dem Benützer auferlegte Geldleistung nicht über die für die Leistung erwachsenden oder erwachsenen Aufwendungen des Gemeinwesens hinausgeht.“ Wenn also auch der Gebührenhöchstsatz noch unter dem Betrag verbleibt, welchen der Staat für PrOVGE 17, 210 (212); 29, 58 (63). PrOVGE 49, 85 (87). 105 PrOVG, PrVBl. 35 (1913 / 14), S. 211 (Leitsatz 3); vgl. auch PrOVG, a. a. O., S. 212. 106 PrOVGE 30, 97 (100). 107 PrOVGE 62, 137 (145); vgl. ferner PrOVGE 30, 97 (102). 108 WürttVGH, Jahrbuch der Württembergischen Rechtspflege 1927, Spruchbeilage, S. 183 (189). 109 SächsOVG, Jahrbuch des Sächsischen OVG 34, S. 291 (292 f.). 110 SächsOVG, Jahrbuch des Sächsischen OVG 36, S. 360. 103 104

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die Erbringung der einzelnen Leistung aufwenden muss, so sei die betreffende Abgabe als reine Gegenleistung für die Staatsleistung anzusehen. Unter dieser Voraussetzung berühre eine Abstufung des Benutzungsentgelts „das Wesen der Geldleistung“ nicht.111

5. Auswertung Unterzieht man das referierte Schrifttum, die skizzierte Gebührengesetzgebung sowie die dargestellte Rechtsprechung einer abschließenden Analyse, so kann die Ausgangsfrage nach der Existenz eines solchen vorkonstitutionellen Gebührenbegriffs, dem die Auferlegung bzw. Bemessung von (Verwaltungs-)Gebühren aus Gründen bzw. anhand der Maßstäbe der Kostendeckung und / oder Vorteilsausgleichung bereits immanent gewesen wäre, nur negativ beantwortet werden. Ein derartiger Gebührenbegriff hat vor Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht existiert und konnte von diesem daher auch nicht rezipiert werden. So hat die Darstellung des finanz- und rechtswissenschaftlichen Schrifttums ergeben, dass in der Literatur die Auffassungen über den „richtigen“ Maßstab der Gebührenbemessung im Wesentlichen zweigeteilt waren. Die Anhänger der Kostentheorie standen den Verfechtern der Nutzentheorie unversöhnlich gegenüber. Ein allgemeiner Konsens bestand in dieser Hinsicht nicht. Ebenfalls keine einheitliche Linie betreffend die Gebührenbemessung lässt sich auf dem Gebiet der vorkonstitutionellen Gesetzgebungspraxis ausmachen. Die zunächst strikt am (generellen112) Kostendeckungsprinzip (i.S.e. Kostenüberschreitungsverbots) ausgerichtete Regelung des § 6 Abs. 3 prKAG ist durch Gesetz vom 26. August 1921113 in eine Sollvorschrift abgeschwächt worden. Die Parallelvorschrift für den Bereich der Benutzungsgebühren (§ 4 Abs. 2 S. 2 prKAG) statuierte demgegenüber ein Kostendeckungsgebot. § 4 Abs. 2 prVerwGebG ordnete schließlich bloß die „Berücksichtigung“ der Kosten an, während §§ 5 und 10 prVerwGebO mit dem Wert, dem Umfang, der Schwierigkeit und der Bedeutung der Sache daneben noch weitere, u. a. auf den Vorteilsausgleich gerichtete Gebührenbemessungsmaßstäbe enthielten. Entsprechendes kann letztlich auch in Bezug auf die Rechtsprechung konstatiert werden: Die gegen eine Begrenzung der Gebührenhöhe durch die Kosten gerichtete spätere Judikatur des Preußischen Oberverwaltungsgerichts bezog sich lediglich auf Benutzungsgebühren und war durch die entsprechende Gesetzeslage determiniert. Demgegenüber erkannten der Württembergische Verwaltungsgerichtshof und das Sächsische Oberverwaltungsgericht für Recht, dass Gebühren ausschließ111 RFHE 20, 20 (22 f.); vgl. ferner RFHE 7, 266 (268). So auch heute noch die höchstrichterliche Rechtsprechung, siehe die Nachweise in Fn. 183 im Vierten Teil D. II. 112 Zu diesem vgl. noch Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). 113 PrGS 1921, S. 495.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

lich nach Maßgabe der im Einzelfall entstandenen Kosten zu bemessen seien; der Reichsfinanzhof tendierte ebenfalls in diese Richtung. Lediglich dass es sich bei der (Verwaltungs-)Gebühr um eine Gegenleistung114 des Bürgers für eine ihm gegenüber erbrachte besondere Leistung des Staates handelt, kann als eine Art kleinster gemeinsamer Nenner hinsichtlich des vorkonstitutionellen Gebührenverständnisses festgehalten werden.115

II. Eigenständige Ableitung aus dem Grundgesetz Lassen sich danach also aus dem vorkonstitutionellen Gebührenverständnis keine Hinweise auf die Zulässigkeit der Anordnung bzw. Bemessung von Verwaltungsgebühren aus Gründen bzw. nach Maßgabe der Kostendeckung und / oder Vorteilsausgleichung gewinnen, so bleibt nur, das Grundgesetz selbst auf Anhaltspunkte für einen solchen Gebührenbegriff zu untersuchen. Keine diesbezüglichen Aufschlüsse bietet allerdings die eher beiläufige Erwähnung zweier Spezialfälle der Gebühr in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22116 sowie in Art. 80 Abs. 2 GG.117 Wird die Abgabenkategorie „Gebühr“ durch diese Vorschriften zwar verfassungsrechtlich sanktioniert,118 so ist jedoch nicht ersichtlich, dass und wie diesen Bestimmungen zugleich Vorgaben in Bezug auf die Gebührenbemessung entnommen werden könnten. Anders als §§ 22, 26 der Verfassung des Deutschen Zur Terminologie siehe bereits Zweiter Teil A. IV. in Fn. 59. Über den Umweg des Steuerbegriffs hat dieses Gebührenmerkmal auch Eingang ins Grundgesetz gefunden. Ausführlich hierzu sogleich im Vierten Teil C. II. 2. 116 Zur hierauf gestützten Lkw-Maut siehe Neumann / Müller, NVwZ 2002, S. 1295; Uechtritz, VBlBW 2002, S. 317; ders. / Deutsch, DVBl. 2003, S. 575. Zu deren europarechtlichen Grenzen vgl. EuGH, Slg. 2000, I-7367; Uechtritz, NVwZ 2001, S. 406. 117 Statt aller: BVerfGE 50, 217 (226); Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 47; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 84; Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 197; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 107. 118 Ein so weitgehender Umkehrschluss, dass durch die Erwähnung der beiden Spezialfälle von Gebühren in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 und Art. 80 Abs. 2 GG das Grundgesetz im Übrigen die Erhebung von Gebühren hat ausschließen wollen, würde den Bedeutungsgehalt dieser Normen überbewerten, handelt es sich bei den Gebühren neben der Steuer und den Beiträgen doch immerhin um eine „klassische“ Abgabenart der deutschen Rechtsordnung, siehe die Nachweise im Zweiten Teil vor A. in Fn. 16. Wie hier: Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 161; Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 425. Meyer, NVwZ 2000, S. 1000 (1003) geht darüber sogar noch hinaus und folgert aus den vorgenannten Verfassungsbestimmungen unter Hinweis auf Birk, in: Kley / Sünner / Willemsen (Hrsg.), Festschrift für Wolfgang Ritter, S. 41 (47), dass die Gebühr vom Verfassungsgeber als grundsätzlich zulässige Abgabenart anerkannt worden und daher im Zweifel kompetenzrechtlich zulässig sei – sonstige nicht-steuerliche Abgaben hingegen nicht. Kritisch dagegen Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 107 (Fn. 105). 114 115

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Reiches vom 28. März 1849119 und Art. 52 Abs. 3 u. 4 der Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 16. April 1867120 enthalten Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 und Art. 80 Abs. 2 GG nämlich keine expliziten Grenzen der Gebührenhöhe. Da das Grundgesetz auch im Übrigen keine Aussagen hinsichtlich der Gebühr trifft, kann der Verfassung ein Gebührenbegriff positiv mithin nicht entnommen werden. Erfolgversprechender erscheinen demgegenüber folgende Überlegungen: Das Grundgesetz regelt in den Art. 105 ff. GG die Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenz allein in Bezug auf die Steuer. Da verfassungsrechtlich neben der Steuer aber auch andere Abgaben zulässig sind,121 diese von den Art. 105 ff. GG jedoch gerade nicht erfasst werden, d. h. sich die o.g. Zuständigkeiten für nicht-steuerliche Abgaben nach den allgemeinen Vorschriften richten,122 setzt das Grundgesetz einen verfassungsrechtlichen Steuerbegriff voraus, mit Hilfe dessen der in der Verfassung selbst angelegten Dichotomie zwischen Steuern und nicht-steuerlichen Abgaben entsprochen werden kann. Aufgrund des weiteren Erfordernisses, dass sich jede nicht-steuerliche Abgabe von der Steuer unterscheiden muss,123 enthält der verfassungsrechtliche Steuerbegriff daher nicht nur diejenigen Merkmale, die eine Abgabe erfüllen muss, damit sie den Art. 105 ff. GG unterfällt, sondern lassen sich diesem darüber hinaus zugleich diejenigen Negativ-Merkmale entnehmen, durch welche sich eine nicht-steuerliche Abgabe von der Steuer unterscheidet. Mittelbar erhalten damit auch diese Abgrenzungsmerkmale Verfassungsrang.124 1. Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff Um die verfassungskräftig verankerten Merkmale des Gebührenbegriffs ermitteln zu können, muss zuvor also der im Grundgesetz ebenfalls nicht ausdrücklich definierte Steuerbegriff herausgearbeitet werden. Der Grund für das Fehlen einer Definition auch speziell dieses Begriffs im Grundgesetz dürfte wohl darin zu finden sein, dass sowohl im Parlamentarischen Rat125 als auch in den Vorbereitungen zur Finanzreform von 1969126 dem Begriff RGBl. 1849, S. 101. BGBl. des Norddeutschen Bundes 1867, S. 2. 121 Siehe Zweiter Teil E. sowie Dritter Teil A. III. 1. b) cc) und 2. b) cc). 122 Vgl. Erster Teil A. Fn. 2 und Dritter Teil A. III. 1. a) bb) Fn. 77 hinsichtlich der (Verwaltungs-)Gebühr. 123 Siehe die Nachweise in Fn. 17 im Dritten Teil A. I. vor 1. 124 Ebenso: Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 80; Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willi Geiger, S. 518 (520); Horn, Die Feldesund Förderabgabe nach dem Bundesberggesetz, S. 83; Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 48 f.; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 84 f. Selbst Kloepfer, AöR 97 (1972), S. 232 (240) muss dies konzedieren. 125 Vgl. Füsslein, JöR N.F. 1 (1951), S. 748 ff. 126 Vgl. Entwurf eines . . . Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz), BT-Drucksache V / 2861, S. 32. 119 120

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der „Steuer“ stillschweigend – in beiden Fällen wurde der Steuerbegriff nicht diskutiert – diejenige Bedeutung beigemessen worden ist, welche er in der bereits vorkonstitutionell gefestigten127 Definition der Steuer in § 1 Abs. 1 RAO erhalten hatte.128 Danach handelte es sich bei Steuern um „einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Zölle fallen darunter; nicht darunter fallen Gebühren für besondere Inanspruchnahme der Verwaltung und Beiträge (Vorzugslasten).“129 Die in dieser Norm enthaltene, auf Enno Becker zurückgehende Definition wurzelt ihrerseits in dem Steuerverständnis von Otto Mayer,130 dessen wiederum bei Adolph Wagner131 entlehnter Begriff der Steuer Pate gestanden hat für den in § 1 Abs. 1 RAO positivierten, welcher seinerseits mit nur wenigen Änderungen – „überwiegend redaktioneller Art“132 – Eingang gefunden hat in den heutigen § 3 127 In der amtlichen Begründung zur Reichsabgabenordnung hob die Reichsregierung hervor, dass die Legaldefinition des § 1 Abs. 1 RAO den herrschenden Anschauungen entspreche, siehe Entwurf der Reichsabgabenordnung vom 06. 08. 1919, Drucksachen der Nationalversammlung 1919 – 20, Nr. 759, S. 93. Desgleichen betonte ein Regierungsvertreter vor dem 11. Ausschuss der Nationalversammlung, dass die Definition des § 1 Abs. 1 RAO im Wesentlichen den Entscheidungen des Preußischen Oberverwaltungsgerichts entspreche, siehe Bericht des 11. Ausschusses über den Entwurf einer Reichsabgabenordnung – Nr. 759 der Drucksachen – Drucksachen der Nationalversammlung 1919 – 20, Nr. 1460, S. 2. A.A.: Bodenheim, Der Zweck der Steuer, S. 176 ff. 128 Friauf, Verfassungsrechtliche Grenzen der Wirtschaftslenkung und Sozialgestaltung durch Steuergesetze, S. 14 f.; Vogel / Walter, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 Rn. 24; Starck, in: Vogel / Tipke (Hrsg.), Festschrift für Gerhard Wacke, S. 193 (202); Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 I 3, 4; Kruse, in: Tipke / Kurse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 2. Kritisch hierzu: Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 47 f. 129 So der Wortlaut von § 1 Abs. 1 RAO i.d.F. der Bekanntmachung der neuen Fassung der Reichsabgabenordnung, des Reichsbewertungsgesetzes und des Vermögensteuergesetzes vom 22. Mai 1931 (RGBl. 1931, S. 161), welcher gegenüber der ursprünglichen Fassung vom 13. 12. 1919 lediglich um die Worte „im Sinne der Reichsabgabenordnung“ gekürzt worden war, was keine inhaltliche Modifikation der Steuer-Definition bedeutete. 130 Vgl. E. Becker, Reichsabgabenordnung, 3. Auflage 1924, § 1 Anm. 2a). Nach Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Erster Band, 2. Auflage 1914, S. 331 ist die Steuer „eine Geldzahlung, welche dem Untertanen durch die öffentliche Gewalt auferlegt wird schlechthin zur Vermehrung der Staatseinkünfte, aber nach einem allgemeinen Maßstabe.“ Nach dessen späterem Verdikt sei denn auch der Steuerbegriff „sehr gut [ . . . ] zusammengefaßt in R.A.O. § 1“, ders., Deutsches Verwaltungsrecht, Erster Band, 3. Auflage 1924, S. 316 (Fn. 2). 131 Vgl. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Erster Band, 2. Auflage 1914, S. 331 (Fn. 2); A. Wagner, Finanzwissenschaft, Erster Theil, S. 499: Steuern sind „Zwangsbeiträge der Einzelwirthschaften (Einzelnen) zur Deckung der allgemeinen Staatsausgaben, welche vom Staate kraft der Souveränität (Finanzhoheit) in einer von ihm einseitig bestimmten Weise und Höhe als generelle Entgelte und Kostenersätze der gesammten Staatsleistungen nach allgemeinen Grundsätzen und Maassstäben eingefordert werden.“ Hierzu: Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 I 3 b) (Fn. 37). 132 Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-Drucksache VI / 1982, S. 98.

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Abs. 1 AO. Dieser Vorschrift zufolge sind Steuern „Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlichrechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein.“133 Entsprechend hat denn zunächst auch das Bundesverfassungsgericht134 in ständiger Rechtsprechung beide Steuerbegriffe – den einfach-gesetzlichen und den in der Verfassung verwendeten – miteinander gleichgesetzt und judiziert: „Wenn das Grundgesetz den Begriff ,Steuer‘ gebraucht, so muß davon ausgegangen werden, daß es ihn in der Bedeutung meint, die er im deutschen Steuerrecht ausdrücklich erhalten hat. § 1 der Reichsabgabenordnung in der Fassung vom 22. Mai 1931 enthält eine Definition der Steuer, die gemäß § 8 AO für ,alle Steuern des Reichs, der Länder, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts‘ gilt. Diese seit Jahrzehnten eingebürgerte Begriffsbestimmung des gemeindeutschen Steuerrechts muß auch den Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes zugrundegelegt werden [ . . . ].“135 „Es kommt hinzu, daß auch die Steuerrechtswissenschaft ,Steuern‘ in dem gleichen Sinne versteht.“136 Diese These von der Rezeption des einfach-gesetzlichen Steuerbegriffs durch das Grundgesetz ist im damaligen Schrifttum137 auf breiten Widerhall gestoßen. Heinrich Wilhelm Kruse138 zufolge habe sich die Begriffsbestimmung der Abgabenordnung im Laufe der Zeit sogar derart „eingebürgert“, sei m.a.W. gewohnheitsrechtlich zu Verfassungsrecht erstarkt, so dass sie auch für das Grundgesetz gelte und die Definition des § 3 Abs. 1 AO nur durch verfassungsänderndes Gesetz, d. h. unter den Voraussetzungen des Art. 79 GG, geändert werden könnte (sog. Identitätsargument). Veranlasst durch die Notwendigkeit zur Abgrenzung der Sonderabgabe von der Steuer, hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 10. Dezember 1980 zur Berufsausbildungsabgabe die von ihm bis dahin vertretene RezeptiZum einfach-gesetzlichen Steuerbegriff siehe bereits Zweiter Teil A. Grundlegend: BVerfGE 3, 407 (435); 7, 244 (251). Vgl. ferner: BVerfGE 10, 372 (380 f.); 29, 402 (408 f.); 38, 61 (79 f.). Diesem folgend: BVerwGE 7, 304 (308); 58, 230 (234); BFH, BStBl. III 1964, S. 47 (50); BStBl. II 1968, S. 620 (622); BFHE 141, 369 (372); BFH, BStBl. II 1984, S. 454 (456); 1990, S. 510 (511); FG Baden-Württemberg, EFG 1984, S. 39. 135 BVerfGE 7, 244 (251). 136 BVerfGE 3, 407 (435). 137 Siehe die Nachweise bei Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, S. 1 (Fn. 1). Vgl. heute noch Hofmann, DVBl. 1986, S. 537 (539) sowie ferner Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 Rn. 7, dem zufolge das Grundgesetz den Begriff der Steuer in der Bedeutung meint, die er im deutschen Steuerrecht in § 3 Abs. 1 AO bzw. § 1 RAO ausdrücklich erhalten hat. 138 Kruse, Steuerrecht, § 3 II. 2., der von dieser Meinung mittlerweile abgerückt ist, siehe ders., Lehrbuch des Steuerrechts, § 2 I. 133 134

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

onsthese indes relativiert und unter Hinweis auf Peter Lerche139 den verfassungsrechtlichen vom einfach-gesetzlichen Steuerbegriff emanzipiert. Der Erst- wird mit dem Letztgenannten nun nicht mehr gleichgesetzt, sondern vielmehr erkennt das Gericht, dass der Steuerbegriff des Grundgesetzes „an den Begriff des allgemeinen Abgabenrechts [an]knüpft [ . . . ], wenngleich er über das ,Konzentrat einfach-gesetzlicher Normen‘ [ . . . ] hinausreicht.“ Denn: „Der verfassungsrechtliche Steuerbegriff muß [ . . . ] dem Funktionszusammenhang der bundesstaatlichen Finanzverfassung ebenso Rechnung tragen, wie der Notwendigkeit, daß die Steuer in der modernen Industriegesellschaft zwangsläufig auch zum zentralen Lenkungsinstrument aktiver staatlicher Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik geworden ist, wobei der Zweck, Einkünfte für die Bestreitung allgemeiner Staatsaufgaben zu erzielen, sogar als Nebenzweck nicht selten völlig in den Hintergrund tritt.“140 Mit dieser der Normenhierarchie entsprechenden Argumentation genügt die Rechtsprechung nunmehr denjenigen Stimmen aus der Literatur141, welche im Hinblick auf den grundgesetzlichen Steuerbegriff die an die Stelle der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes getretene Gesetzmäßigkeit der Verfassung gerügt und zu Recht eine eigenständige Ableitung des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs aus der Verfassung selbst gefordert haben. Weder dem vorkonstitutionellen Steuerbegriff des § 1 Abs. 1 RAO noch dem des unter-verfassungsrechtlichen § 3 Abs. 1 AO kann nämlich nach juristischer Methodik142 Verbindlichkeit für die Auslegung der höherrangigeren Art. 105 ff. GG zukommen. Vielmehr sind die Merkmale des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs selbständig aus dem Grundgesetz abzuleiten. 143 Dass es sich bei der Steuer um eine Geld- und nicht um eine Naturalleistung (vgl. Art. 12 Abs. 2; Art. 12a i.V.m. Art. 80a, Art. 73 Nr. 1; Art. 14 i.V.m. Art. 74 Abs. 1 Nr. 14 GG) handelt, lässt sich v.a. Art. 106, 107 GG sowie Art. 106a GG entnehmen. Die Unabhängigkeit der Gemeinlast von einer Gegenleistung folgt aus Art. 106 Abs. 3, 4 GG sowie aus Art. 107 GG, denen zufolge der Steuerertrag nach Gesichtspunkten des Finanzbedarfs und der Finanzkraft global zur Deckung der hoheitlichen Aufgaben (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG) – und eben nicht nach Maßgabe Lerche, Werbung und Verfassung, S. 33 f. BVerfGE 55, 274 (299). So auch BVerfGE 67, 256 (282); vgl. ferner BVerfGE 93, 319 (346); BVerfG, NVwZ 2003, S. 715. 141 Vgl. insbesondere Leisner, Von der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze zur Gesetzmäßigkeit der Verfassung, S. 35 f. Allgemein: Wahl, Der Staat 20 (1981), S. 485. 142 Vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 339, 341; ders. / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 160, 162; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 39. 143 Zum Folgenden siehe Starck, in: Vogel / Tipke (Hrsg.), Festschrift für Gerhard Wacke, S. 193 (202 f.); Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 I 4; Draschka, Steuergesetzgebende Staatsgewalt und Grundrechtsschutz des Eigentums, S. 33 ff.; Fischer-Menshausen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 105 Rn. 6a; Schaefer, Der verfassungsrechtliche Steuerbegriff, S. 135 ff.; Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 374 ff.; Kruse, in: Tipke / Kruse (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 2, jeweils m. w. N. 139 140

C. Verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff

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etwaig erbrachter individueller, besonderer staatlicher Leistungen – verteilt wird. Die Steuergesetzgebungskompetenz steht gem. Art. 105, Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV Bund, Ländern und den als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisierten Religionsgemeinschaften zu. Über die Vorgenannten hinaus sind steuerertragsberechtigt auch die Gemeinden und Gemeindeverbände, Art. 106, 107 GG, Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 6 WRV. Die Zahlung der Steuer erfolgt nicht freiwillig – z. B. als Schenkung – auf Grundlage des bürgerlichen Rechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG), sondern sie wird dem Einzelnen hoheitlich durch Gesetz (Art. 105 GG) zwangsweise auferlegt. Korrespondierend zur Ausgabentragungsregel des Art. 104a GG sowie dem in Art. 28 Abs. 2 GG normierten Recht der Gemeinden, die Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln, bildet die Steuer die komplementäre Seite des Finanzwesens: Sie dient dazu, dem Staat die zur Aufgabenerfüllung notwendigen finanziellen Mittel endgültig zu beschaffen; überdies sind auch Art. 106 und Art. 107 GG nicht auf rückzahlbare Geldleistungen ausgerichtet. Wie aber insbesondere die in Art. 109 Abs. 2 GG verankerte Verpflichtung von Bund und Ländern auf das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht zeigt, muss die Steuer nicht zwingend nur auf die Erzielung von Einnahmen gerichtet sein, sondern kann sie ebenfalls für außerfiskalische Zwecke dienstbar gemacht werden. Als Ergebnis dieser originär verfassungsrechtlichen Begriffsdeduktion der Steuer kann somit folgende Definition festgehalten werden: Steuern i. S. d. Art. 105 ff. GG sind Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung des Staates darstellen und dem Pflichtigen zumindest auch zum Zweck der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines nach dem Grundgesetz ertragsberechtigten 144 Gemeinwesens hoheitlich auferlegt werden.145 Als was der Gesetzgeber die betreffende Abgabe bezeichnet bzw. wie er sie haushaltsrechtlich behandelt, ist hingegen unbeachtlich, da dieser sich andernfalls durch eine – gemessen an dem allein maßgeblichen materiellen Gehalt der Abgabe – falsa demonstratio eine möglicherweise fehlende Legislativkompetenz erschleichen könnte.146 Vergleicht man wiederum diesen aus dem Grundgesetz gewonnen Begriff der Steuer mit der einfach-gesetzlichen Definition des § 3 Abs. 1 AO, so lässt sich eine 144 Auch auf verfassungsrechtlicher Ebene besteht Streit um dieses Begriffsmerkmal, siehe etwa jüngst Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 67 m. w. N. Vgl. bereits Zweiter Teil A. II. betreffend den einfach-gesetzlichen Steuerbegriff. 145 Vgl. BVerfGE 65, 325 (344) m. w. N.; Schneider, in: Denninger / Hoffmann-Riem / Schneider / Stein (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105 Rn. 8; Jachmann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 105 Rn. 3; Pieroth, in: Jarass / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 105 Rn. 3; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 54. 146 BVerfGE 92, 91 (114) m. w. N.; BVerwGE 72, 212 (221). So ebenfalls die Literatur, etwa: Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 30; Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 343.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

weitgehende Kongruenz beider konstatieren. Nicht als bindende Vorgabe, sondern – juristisch-methodisch korrekt – nur als „Auslegungshilfe“147 wird denn heute auch an die in § 3 Abs. 1 AO enthaltenen einfach-gesetzlichen Begriffsmerkmale der Steuer lediglich „angeknüpft“148, wenn es darum geht, die Kompetenznormen der Art. 105 ff. GG auszulegen.

2. Rückschlüsse auf den verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff Bei einer Gegenüberstellung des demnach als Auslegungshilfe für den verfassungsrechtlichen Steuerbegriff fungierenden § 3 Abs. 1 AO mit dem in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 06. Februar 1979149 zum Ausdruck kommenden allgemeinen Gebührenverständnis150 – „Gebühren sind öffentlichrechtliche Geldleistungen, die aus Anlaß individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken“ – wird deutlich, dass das Kriterium, welches die Gebühr von der Steuer trennt, das der Leistungsabhängigkeit151 ist.152 Im Gegensatz zur voraussetzungslos geschuldeten Steuer setzt die Auferlegung einer (Verwaltungs-)Gebührenpflicht gerade die Erbringung einer dem Pflichtigen individuell zurechenbaren Staatsleistung voraus.153 Stimmen (Verwaltungs-)Gebühr und Steuer damit also in allen ihren Merkmalen154 bis auf das der Leistungsabhängig- bzw. -unabhängigkeit überein155 und ist 147 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, § 46 I 4 a); Söhn, in: Burmeister (Hrsg.), Festschrift für Klaus Stern, S. 587 (588); Vogel / Walter, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 105 Rn. 33; Birk, in: Hübschmann / Hepp / Spitaler (Hrsg.), Abgabenordnung, § 3 Rn. 25 (Fn. 23); Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 12 (Fn. 58); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, vor Art. 104a Rn. 49. 148 Nunmehr st. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, siehe etwa BVerfGE 93, 319 (346) m. w. N. Aus dem Schrifttum seien erwähnt: Vogel, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 87 Rn. 44; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 283; Jachmann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 105 Rn. 3. 149 BVerfGE 50, 217 (226) im Anschluss an Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 16 ff., 24 ff., 55 ff. und 90 ff. 150 Allerdings relativiert in BVerfGE 93, 319 (345), wonach diese Umschreibung der Gebühr als „auf den zu entscheidenden Fall einer Verwaltungsgebühr zugeschnitten und nicht als eine abschließende verfassungsrechtliche Definition zu verstehen“ sei. 151 Zur Terminologie siehe die Ausführungen in Fn. 59 im Zweiten Teil A. IV. 152 Vgl. bereits Zweiter Teil A. IV. zur einfach-gesetzlichen Ebene. 153 Vgl. die Zusammenfassung im Ersten Teil E. in Bezug auf die Verwaltungsgebühr. 154 Zum Kreis der Ertragsberechtigten vgl. Zweiter Teil A. II. 2. 155 Vgl. auch bereits Zweiter Teil A. IV. betreffend die einfach-gesetzliche Rechtslage.

C. Verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff

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die Leistungsunabhängigkeit Bestandteil des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs,156 so kommt aufgrund dessen oben157 dargestellter Doppelfunktion diesem Begriffselement ebenfalls als Negativ-Merkmal der (Verwaltungs-)Gebühr Verfassungsrang zu, wird doch genau durch dieses die vom Grundgesetz postulierte Unterscheidbarkeit der Gebühr als nicht-steuerlicher Abgabe von der in den Art. 105 bis Art. 108 GG allein geregelten Steuer sichergestellt.158 Mithin bildet die Leistungsabhängigkeit das – wenn auch einzige – verfassungskräftige Begriffsmerkmal der (Verwaltungs-)Gebühr.159

3. Zusätzliche Anforderungen an die Gegenleistung? Nach in der Literatur zum Teil vertretener Auffassung reiche das Merkmal der Leistungsabhängigkeit der Gebühr allein allerdings nicht aus, um diese nicht-steuerliche Abgabe von der Steuer abzugrenzen. Vielmehr sei darauf abzustellen, ob die Gebühr auch ihrer Höhe nach noch als Gegenleistung für eine besondere Leistung des Staates angesehen werden kann. Dem wiederum treten die Verfechter des formalen Gebührenbegriffs entgegen, die im vorliegenden Zusammenhang das bloße Vorhandensein einer staatlichen Leistung im jeweiligen Abgabentatbestand genügen lassen wollen. a) Formaler Gebührenbegriff Der formale Gebührenbegriff wurde vornehmlich durch Dieter Wilke160 geprägt. Diesem zufolge liege der Unterschied zwischen Gebühren und Steuern allein in den Tatbeständen der die jeweilige Abgabenpflicht statuierenden Vorschriften begründet: „Knüpft eine solche Norm an eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung an und macht sie zur Voraussetzung der Zahlungspflicht, handelt es sich bei der Abgabe um eine Gebühr; enthält der Abgabentatbestand dagegen keine öffentliche Leistung als pflichtenbegründendes Tatbestandsmerkmal, hat man eine Siehe Vierter Teil C. II. 1. Im Vierten Teil C. vor I. 158 Die Gebühr muss also „nicht leistungsunabhängig“, d. h. leistungsabhängig, sein. 159 Wie hier: Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 47; Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 198; F. Kirchhof, NVwZ 1987, S. 1031 (1033); Selmer / Brodersen / Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 55; H.-W. Arndt, WiVerw 1990, S. 1 (29). Dagegen wird die Existenz eines verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs verneint etwa von: BVerfGE 50, 217 (225); BVerwGE 26, 305 (309); Kloepfer, AöR 97 (1972), S. 232 (239). 160 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 283 ff. Weitere Nachweise für Vertreter des formalen Gebührenbegriffs finden sich bei Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 87 (Fn. 58). So nunmehr auch explizit BVerfG, NVwZ 2003, S. 715; vgl. ebenfalls BVerfGE 50, 217 (226); BVerfG, 2 BvL 1 / 99 vom 17. 07. 2003, Absatz-Nr. 110. Offen gelassen in BVerfGE 97, 332 (343). 156 157

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Steuer vor sich.“ Die Höhe der Abgabe sei für diese äußerliche Abgrenzung hingegen völlig unwesentlich, allein maßgeblich sei der tatbestandliche Bezugspunkt. Zur Begründung führt Wilke an, dass der Steuerbegriff der Art. 105 ff. GG mit dem des § 3 Abs. 1 AO identisch sei und letzterer förmlich dazu zwinge, dem abgabenrechtlichen Leistungs-Gegenleistungs-Verhältnis eine sinnvolle Bedeutung beizulegen. Sei ein Verständnis dieser Beziehung als Entgeltlichkeitsrelation im Sinne des bürgerlichen Rechts im Bereich zwangsweise auferlegter Lasten allerdings fehl am Platze und diene mangels sachlichen Gehalts allein der verbalen Etikettierung, so bleibe nur die Möglichkeit, sich von bürgerlich-rechtlichen Anschauungen zu lösen und nach einem anderen Begriffsinhalt zu suchen, der von § 3 Abs. 1 AO und damit von den Art. 105 ff. GG gedeckt wird. Gerade der Rückgriff auf eine formale Eigenschaft aber biete sich hier an. Zwar sei ein solches Vorgehen nicht frei von Schwächen und sehe sich auch zwei gewichtigen Einwänden ausgesetzt: Doch dass der willkürlichen finanziellen Belastung Tür und Tor geöffnet werde, wenn es keine materiellen Hemmnisse der Gebührenhöhe gebe, kennzeichne das Recht der öffentlichen Leistungen insgesamt und sei nicht auf die formale Abgrenzung von Gebühren und Steuern zurückzuführen. Und auch die Bedenken, eine rein formale Unterscheidung von Gemein- und Vorzugslasten würde ein gebührenrechtlich eingekleidetes, paralleles Steuersystem ermöglichen, welches die Steuerkompetenzen untergraben und ansonsten verschlossene Finanzierungsquellen eröffnen könnte, überzeugten nicht. Denn auch bisher seien die steuerrechtlichen Zuständigkeitsvorschriften des Grundgesetzes nicht imstande gewesen, die Entstehung mannigfacher nicht-steuerlicher Geldleistungspflichten zu verhindern. Die Fälle, in denen der unzuständige Gesetzgeber mit Hilfe des Gebührenrechts ein zweites Steuersystem aufbauen könne, blieben die Ausnahme, da nach der Verfassungsordnung die Identität von Steuer- und Gebührengesetzgeber die Regel sei.

b) Materieller Gebührenbegriff Hingegen fürchtet v.a. Rudolf Wendt161, dass eine solche, rein formal verstandene Gegenleistungsfunktion, die Aufgabe einer umfassenden Abgrenzung von Steuer und Gebühr nicht zu leisten vermöge. Dieser zufolge wäre es nämlich ohne weiteres möglich, „die Gebührengewalt zu einer am allgemeinen staatlichen Finanzbedarf orientierten, nicht limitierten Finanzierungskompetenz auszubauen und damit praktisch ein zweites, mit der grundgesetzlichen Steuerordnung konkurrierendes Steuersystem zu schaffen.“ Zur Illustration der hiermit einhergehenden Gefahr einer vollständigen Aushöhlung der detaillierten föderativen Finanzordnung 161 Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 54 ff. Weitere Nachweise für Anhänger des materiellen Gebührenbegriffs gibt Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 60 (Fn. 90). Vgl. BVerfGE 93, 319 (347). Auch der Europäische Gerichtshof scheint dem materiellen Gebührenbegriff anzuhängen, vgl. EuGH, EuZW 1998, S. 172 (174).

C. Verfassungsrechtlicher Gebührenbegriff

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wird angeführt, dass der einfache Gesetzgeber beispielsweise die Kompetenzvorschriften hinsichtlich der Erbschaftsteuer (Art. 105 Abs. 2, Art. 106 Abs. 2 Nr. 2 GG) dadurch unterlaufen könne, dass er einen allgemeinen Erbscheinzwang einführt und die Gebührensätze für die Ausstellung von Erbscheinen wie die jetzige Erbschaftsteuer nach Bruchteilen vom Wert der Erbmasse bemisst. Dieser Auffassung könne nicht entgegengehalten werden, dass einer Gefährdung etwa der Länderkompetenzen durch ein exzessives Gebührenwesen des Bundes die Sperre des Art. 84 Abs. 1 GG entgegenstünde, könne diese doch allenfalls in Teilbereichen die Gebührengewalt begrenzen. Auch sei eine Beeinträchtigung fremder Zuständigkeiten durch die Erhebung steuerähnlicher Gebühren nicht dadurch ausgeschlossen, dass Gebühren- und Steuergesetzgebungshoheit in der Hand ein und desselben Hoheitsträgers vereint seien. In den Art. 105 ff. GG werde die steuerliche Ertragskompetenz nämlich von der Steuergesetzgebungskompetenz abweichend geregelt. Könne die Aufgabe der umfassenden Abgrenzung von Gebühr und Steuer daher allein durch ein materielles Verständnis des Abgrenzungsmerkmals „Gegenleistung“ bewerkstelligt werden, so entspräche dieses Auslegungsergebnis ebenfalls dem vorkonstitutionellen Gebührenbegriff, welchen das Grundgesetz übernommen habe. Wie bereits von Gerhart Kreft162 vertreten, habe auch § 2 R-FAG ein materieller Steuerbegriff zugrunde gelegen, wonach eine Gegenleistung und damit die Gebühreneigenschaft einer Abgabe nicht mehr hätte bejaht werden können, wenn sie eine bestimmte Höhe überschritt (von Kreft sog. „Gebührensteuer“163). Die für die Abgrenzung zur Steuer unerlässliche Gegenleistungsabhängigkeit bliebe damit nur dann erhalten, wenn die Abgabe diese – noch näher zu bestimmende – Höhe nicht übersteigt; andernfalls würde sie insoweit „voraussetzungslos“ erhoben. Schließlich werde die Gebühr auch in ihrer verwaltungs- und abgabenrechtlichen Ausformung durch eine materielle Gegenleistungsfunktion geprägt und sei ebenfalls die Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts von der Ausgleichsfunktion der Gebühr ausgegangen.

c) Eigene Stellungnahme Sollen an dieser Stelle der in der Literatur bereits ausgiebig geführten Diskussion um den formalen bzw. den materiellen Gebührenbegriff keine neuen Argumente hinzugefügt werden, so sei hierzu abschließend lediglich kurz Stellung genommen. Wie gezeigt, können dem Grundgesetz im Hinblick auf den diesem zugrundeliegenden Gebührenbegriff keine weiteren Merkmale entnommen werden als das der Abhängigkeit von der Erbringung einer besonderen Leistung des Staates.164 Die 162 163 164

Kreft, DVBl. 1977, S. 369 (373 ff.). Kreft, Die begriffliche Abgrenzung von Steuer und Gebühr, S. 47. Siehe Vierter Teil C. II. 2.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

von der Verfassung aufgrund der in ihr angelegten Dichotomie von Steuern (Art. 105 ff. GG) und nicht-steuerlichen Abgaben (Art. 70 ff. GG) geforderte Abgrenzung der (Verwaltungs-)Gebühr von der Steuer wird durch das rein formale Kriterium der Leistungsabhängigkeit der (Verwaltungs-)Gebühr erfüllt. In diesem Zusammenhang auf weitere Merkmale wie etwa die Gebührenhöhe zu rekurrieren, hieße daher nicht nur Elemente in den Gebührenbegriff hineinzulesen, die von der Verfassung nicht vorgegeben sind, sondern auch, die Frage nach der Rechtsnatur einer Abgabe mit der nach ihrer Rechtmäßigkeit zu vermengen.165 Auch wird dem Gebührengesetzgeber hierdurch kein freier, allein seinem Belieben überlassener Gestaltungsspielraum eröffnet, ist die begriffliche Abgrenzung zur Steuer doch nicht die einzige Anforderung, welche die Verfassung an die Gebührenerhebung stellt.166 Enthält das Grundgesetz damit in der Tat keinen derartigen Gebührenbegriff, dass sich aus diesem „unmittelbar“ Prüfungsmaßstäbe „für die Verfassungsmäßigkeit von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ableiten ließen,“167 so ist die Auferlegung bzw. Bemessung auch speziell von Verwaltungsgebühren aus Gründen bzw. anhand von Maßstäben der Kostendeckung und / oder der Vorteilsausgleichung daher nicht bereits begrifflich vom Grundgesetz gerechtfertigt.

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG Ist die Anordnung bzw. Bemessung von Verwaltungsgebühren aus Gründen bzw. anhand von Maßstäben der Kostendeckung und / oder der Vorteilsausgleichung verfassungsrechtlich mithin weder geboten168 noch bereits durch den dem Grundgesetz zugrundeliegenden Gebührenbegriff legitimiert169, so bleibt damit nur, nach einer Rechtfertigung der hierdurch bewirkten Ungleichbehandlung i.S.v. Art. 3 Abs. 1 GG170 sowie des hierin ebenfalls liegenden Eingriffs in Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG171 vor diesen Grundrechten selbst zu suchen.172

Vgl. BVerfG, NVwZ 2003, S. 715; Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 265 f. So ausdrücklich BVerfG, NVwZ 2003, S. 715. Siehe noch Vierter Teil D. IV. 4. sowie E. 167 St. Rspr. des Bundesverfassungsgerichts, siehe nur BVerfGE 50, 217 (225 f.); 97, 332 (344 f.). 168 Siehe Vierter Teil B. 169 Siehe Vierter Teil C. 170 Zu dieser siehe schon Dritter Teil B. I. 171 Hierzu siehe bereits Dritter Teil B. II. 172 Dem Steuerstaatsprinzip (resp. dessen Teilausprägungen) können keine unmittelbaren (siehe aber noch Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2) und bb) (1) (cc) ( )) Vorgaben hinsichtlich der maximal zulässigen Einzelgebührenhöhe entnommen werden, so dass auch nach keiner diesbezüglichen Rechtfertigung gesucht werden muss (siehe zusammenfassend im Dritten Teil B. vor I.). 165 166

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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Welche Anforderungen an die Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem zu stellen sind, damit diese vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand hat, ist nach der neueren173 Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts174 von der Intensität, mit der die gesetzliche Differenzierung die Betroffenen beeinträchtigt, abhängig. Ungleichbehandlungen geringerer Intensität sind gleichheitsgrundrechtlich bereits dann gerechtfertigt, wenn sich irgendein sachlicher Grund zu ihren Gunsten anführen lässt. Differenzierungen größerer Intensität müssen hingegen einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung standhalten. Welcher dieser beiden Belastungsstufen die jeweilige Ungleichbehandlung zuzuordnen ist, richtet sich insbesondere danach, wie sehr das verwendete Differenzierungskriterium einem der in Art. 3 Abs. 3 GG genannten Merkmale ähnelt, inwieweit der Betroffene die Erfüllung dieses Kriteriums durch sein Verhalten beeinflussen kann und inwiefern die getroffene Differenzierung den Gebrauch grundrechtlich geschützter Freiheiten erschwert. Von den beiden Maßstäben, die der allgemeine Gleichheitssatz für die Überprüfung von Ungleichbehandlungen von wesentlich Gleichem damit bereithält, kommt in Bezug auf die Verwaltungsgebühr regelmäßig nicht der strengere Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, sondern lediglich das Willkürverbot mit seinen eher geringen Anforderungen an die sachliche Rechtfertigung einer gesetzlichen Differenzierung zur Anwendung. Denn Verwaltungsgebührenpflichten knüpfen i.d.R.175 an vom Bürger beeinflussbare verhaltens-, und nicht an hiervon unabhängige personenbezogene Merkmale an.176 Die durch die Belastung mit einer Verwaltungsgebühr bewirkte Ungleichbehandlung ist daher regelmäßig bereits dann vor Art. 3 Abs. 1 GG gerechtfertigt, wenn „sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung“ finden lässt.177

173 Zur Entwicklung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 3 Abs. 1 GG vom Willkürverbot über die neue bis hin zur mitunter sog. „neuesten“ Formel siehe etwa Paehlke-Gärtner, in: Umbach / Clemens (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 I Rn. 56 ff. m. w. N. 174 BVerfGE 88, 87 (96); 89, 15 (22); 91, 346 (362 f.); 91, 367 (400 f.); 92, 53 (69); 99, 367 (388); Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 438 ff. Kritisch hierzu: Osterloh, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 3 Rn. 25 ff. 175 Vgl. Erster Teil A., B. und C. 176 Hier kann freilich nur eine typisierende Betrachtung erfolgen. Im konkreten Fall ist die die jeweilige Verwaltungsgebührenpflicht begründende Norm (vgl. Einleitung B.) daraufhin zu untersuchen, ob sie tatbestandlich an personen- oder verhaltensbezogene Merkmale anknüpft. Auch scheinbar bloß verhaltensbezogene Gebührentatbestände können sich der Sache nach als personenbezogen erweisen, wenn etwa für bestimmte Personen eine gesetzliche Pflicht zu einem bestimmten Verhalten besteht (z. B. die in § 1 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 PAuswG angeordnete Ausweispflicht), welches dann eine Gebührenpflicht auslöst (§ 1 Abs. 4 S. 1 PAuswG). In einem solchen Fall ist auch im Rahmen des Art. 3 Abs 1 GG der strengere Verhältnismäßigkeitsmaßstab heranzuziehen. Hierzu vgl. Vierter Teil E. 177 BVerfGE 61, 138 (147); 89, 132 (141). Vgl. auch BVerfGE 1, 14 (52); 83, 1 (23).

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

I. Staatlicher Finanzbedarf Begibt man sich auf die Suche nach einem derartigen Sachgrund, so kommt der bloße Finanzbedarf des Staates hier als ein solcher nicht in Betracht.178 Zwar handelt es sich bei der Erzielung von Einnahmen um ein verfassungsrechtlich legitimes Ziel, da der Staat zur Finanzierung seiner Aufgaben entsprechender finanzieller Mittel bedarf (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG). Allein durch den staatlichen Finanzbedarf gerechtfertigt ist nach der Konzeption des Grundgesetzes jedoch einzig die Steuer, vgl. Art. 105 ff. GG. Alle anderen Abgaben – wie auch die hier behandelte Verwaltungsgebühr – teilen dieses Rechtfertigungsprivileg hingegen nicht.179 Diese bedürfen daher einer über die Erzielung von Einnahmen hinausgehenden Legitimation.180

II. Sozialstaatsprinzip Ebenfalls als Rechtsgrundlage für die o.g. Ungleichbehandlung ausscheiden muss im vorliegenden Zusammenhang das Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG, rechtfertigt dieses doch lediglich eine Gebührenreduzierung für sozial Schwache, nicht aber auch die (Höher-)Belastung wirtschaftlich Potenterer mit (Verwaltungs-)Gebühren. Insbesondere sind die durch eine sozialstaatlich motivierte Gebührenreduzierung im Einzelfall (vgl. etwa § 12 Abs. 1 Nrn. 4 lit. b) und 5 lit. a) KAG NRW i.V.m. §§ 163 Abs. 1 S. 1, 222, 227 Abs. 1 AO181) entstehenden Mindereinnahmen mangels besonderer Finanzierungsverantwortlichkeit der Gruppe der (Verwaltungs-)Gebührenschuldner gegenüber den sozial schwachen Gebührenpflichtigen nicht von diesem – gemessen am Kriterium der Leistungsfähigkeit zufällig zusammengesetzten 182 – Personenkreis, sondern von der Allgemeinheit durch Steuermittel zu tragen.183 Eine Umverteilung nicht nur Siehe bereits Dritter Teil A. III. 2. a) aa) m. w. N. in Fn. 142. Siehe Dritter Teil B. I. 180 Allgemeine Auffassung, vgl. etwa: BVerfGE 93, 319 (343); P. Kirchhof, ZIP 1984, S. 1423 (1427); Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 54; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 215 f.; Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 76. 181 Siehe ferner § 19 VwKostG i.V.m. § 59 Abs. 1 BHO; § 19 GebG NRW i.V.m. § 59 Abs. 1 LHO NRW; § 6 S. 1 GebG NRW i.V.m. § 3 Abs. 1 AVerwGebO NRW. 182 Vgl. auch schon Dritter Teil A. III. 2. a) aa). 183 Vgl. BVerfGE 93, 332 (344): „Einkommensbezogene Gebührenstaffeln sind [ . . . ] jedenfalls unbedenklich, solange selbst die Höchstgebühr die tatsächlichen Kosten der Einrichtung nicht deckt und in einem angemessenen Verhältnis zu der damit abgegoltenen Verwaltungsleistung steht.“ Ebenso: BVerwGE 107, 188 (194); Hendler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (82); vgl. ferner Fn. 111 im Vierten Teil C. I. 4. Zur Staffelung von Gebührensätzen nach sozialen Gesichtspunkten siehe: BVerwG, NVwZ 1995, S. 790; VGH Kassel, NVwZ 1995, S. 406; Gern, DVBl. 1984, S. 1164; Brohm, 178 179

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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durch Steuern, sondern daneben auch mittels (Verwaltungs-)Gebühren, ist verfassungsrechtlich unzulässig.184

III. Kostendeckung Allgemein als ein die vorgenannte Ungleichbehandlung legitimierender Sachgrund anerkannt ist dagegen die Verantwortlichkeit Einzelner für das Entstehen von Kosten auf Seiten des Staates.185 In der individuellen Zurechenbarkeit einer kostenverursachenden Verwaltungsleistung wird die Rechtfertigung dafür erblickt, dass die betreffende Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners über Sonderlasten wie die Verwaltungsgebühr finanziert werden darf.186

1. Sonderkosten Wenngleich diesem Vorbringen auch von dieser Stelle aus im Ergebnis nicht widersprochen werden soll, so scheint in Anbetracht des aus den Art. 104a ff. GG folgenden Postulats der Gemeinlastfinanzierung grundsätzlich durch Steuern (Prinzip vom Funktionsvorbehalt der Steuer)187 doch ein näheres Eingehen auf den Aspekt der individuellen Kostenverantwortlichkeit als Anordnungsgrund und Bemessungsmaßstab für Verwaltungsgebühren angezeigt. Gerade diejenigen Verwaltungsleistungen nämlich, für deren Erbringung der Staat mangels Vorteilsverschaffung oder Verfolgung eines besonderen Sachzwecks Verwaltungsgebühren allein unter Berufung auf die Kostenverantwortlichkeit des einzelnen Bürgers verlangen

in: Merten / Schmidt / Stettner (Hrsg.), Festschrift für Franz Knöpfle, S. 57; Kempen, NVwZ 1995, S. 1163; Burmeister / F. Becker, DVBl. 1996, S. 651; Helbig, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 85; Jestaedt, DVBl. 2000, S. 1820; Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 147 ff.; Fischer / Mann, NVwZ 2002, S. 794 (796 ff.). 184 Vgl. F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 244 f. m. w. N. Siehe ferner Schimpf, Die Verleihungsgebühr, S. 77 f. m. w. N. auch zur Gegenauffassung. 185 Pietzcker, DVBl. 1987, S. 774 (777); Friauf, in: Festschrift der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zur 600-Jahr-Feier der Universität zu Köln, S. 679 (688); Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willi Geiger, S. 518 (530 ff.); P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 183, 185, 188, 193; Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 54; Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, § 24 1.243; Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 203; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 131; Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 303. 186 BVerfGE 50, 217 (226); BVerwG, Buchholz 401.8 Nr. 10, S. 15 (17 f.); BVerwGE 109, 272 (276). Vgl. auch BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716 f.). 187 Siehe Dritter Teil A. III. 2.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

kann,188 sind es, die regelmäßig allein dem Allgemeininteresse dienen und daher eigentlich durch Steuern zu finanzieren wären. Dass der Gesetzgeber jedoch selbst dann nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstößt, wenn er durch die Normierung von Verwaltungsgebührenpflichten Einzelne zur Finanzierung sogar von solchen kostenverursachenden Amtshandlungen oder sonstigen Verwaltungstätigkeiten heranzieht, die ausschließlich im Interesse der Allgemeinheit erbracht werden,189 resultiert daraus, dass diejenige Verwaltungstätigkeit, deren Erbringung der Einzelne durch sein Verhalten provoziert hat, im Falle einer fehlenden individuellen Veranlassung vom Staat überhaupt nicht vorgenommen worden wäre, dieser also die Interessen der Allgemeinheit mit weniger Kosten – nämlich nur durch die nicht individuell veranlassten, vom Staat ohnehin erbrachten und durch Steuermittel finanzierten Verwaltungstätigkeiten – wahrgenommen hätte.190 Ebenso wenig wie Art. 3 Abs. 1 GG aber einer Regelung entgegensteht, wonach derjenige zur Zahlung von Schadensersatz an den Staat verpflichtet ist, der eine allein dem allgemeinen Interesse dienende öffentliche Sache zerstört,191 verstößt es daher gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, wenn der Veranlasser von Sonderkosten mit einer eben diese Kosten ausgleichenden Verwaltungsgebühr belastet wird, auch falls die betreffende Verwaltungstätigkeit allein dem bonum commune dienen sollte. Ist die gesetzliche Anordnung von Verwaltungsgebühren gleichheitsgrundrechtlich mithin bereits durch das Ingangsetzen einer kostenverursachenden Verwaltungstätigkeit gerechtfertigt, so kommt es auf die Auswirkungen dieser Tätigkeit auf den Gebührenschuldner nicht mehr an. Diese können für ihn sowohl vorteilhaft192 als auch neutral193 (vgl. § 5 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 KAG NRW) oder gar nachteilig194 (vgl. § 52 Abs. 4 PolG BW i.V.m. § 31 Abs. 1, 4 VwVG BW, § 7 188 Zu den mit der Verwaltungsgebühr verfolgten Zwecken siehe Zweiter Teil A. III. und Vierter Teil A. 189 Ebenso: BVerwG, Buchholz 401.8 Nr. 10, S. 15 (18) m. w. N.; BVerwGE 95, 188 (200 f.); a.A.: Zugmaier, DVBl. 1998, S. 1221 (1222). Freilich ist der Staat dazu berechtigt (vgl. Vierter Teil B. I.), in solchen Fällen keine Gebührenpflicht anzuordnen bzw. von ihr zu befreien, wie etwa in § 6 S. 2 GebG NRW geschehen. 190 Dies gilt erst recht für solche Verwaltungsleistungen, die nur zum Teil dem Allgemein-, ansonsten aber dem Individualinteresse des Gebührenschuldners dienen. 191 Näher zum Schadensersatzanspruch des Staates gegen den Bürger wegen Zerstörung oder Beschädigung einer öffentlichen Sache: Frotscher, VerwArch 62 (1971), S. 153 (161). 192 Ausführlich zur Vorteilhaftigkeit von verwaltungsgebührenpflichtigen Staatsleistungen im Vierten Teil D. IV. 1. 193 Vgl. auch OVG Hamburg, DVBl. 1998, S. 841 sowie OVG Münster, KStZ 2000, S. 235; NJW 2001, S. 1152 zur Gebührenpflicht für den Einsatz von Polizeikräften bei Fehlalarm. 194 Dies für Nordrhein-Westfalen ablehnend: Mampel, NWVBl. 1999, S. 380 (381 f.). Wie hier dagegen BVerwG, Buchholz 401.8 Nr. 10, S. 15 (18); OVG Münster, NJW 2001, S. 1961; Rosenbach, NWVBl. 2001, S. 289 (293). Vgl. ferner 1.1.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (AVVGebG NRW) (Runderlass des Innenministeriums vom 10. 11. 2000 (MBl. NRW S. 1590)); VGH München, BayVBl. 1995, S. 760 (761) und 2000, S. 149 (151).

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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VwVGKO BW195) sein.196 Maßgeblich ist allein, dass die vom Schuldner veranlasste Amtshandlung oder sonstige Tätigkeit der Verwaltung für den Staat mit Kosten verbunden ist.197

2. Individuelle Zurechenbarkeit Handelt es sich bei der Kostenverantwortlichkeit mithin um einen Aspekt, der die gesetzliche Anordnung von Verwaltungsgebührenpflichten vor Art. 3 Abs. 1 GG generell sachlich rechtfertigt, so kann dieser Belastungsgrund gegenüber dem einzelnen Bürger jedoch nur dann geltend gemacht werden, wenn auch konkret dessen individuelle Kostenverantwortlichkeit feststeht.198 Dem Merkmal der individuellen Zurechenbarkeit der durch die Verwaltungsgebühr auszugleichenden Sonderkosten kommt daher Verfassungsrang zu.199 Ist mithin nach einem Kriterium zu suchen, welches sicherstellt, dass mit einer aus Gründen der Kostendeckung angeordneten Verwaltungsgebühr nur derjenige belastet wird, der die kostenverursachende Verwaltungsleistung200 ausgelöst hat, so ist der Blick zunächst auf das jeweils einschlägige Fachrecht zu richten. Das Gebührenrecht als hierzu lediglich akzessorischem Folgerecht fordert nämlich bloß die individuelle Zurechenbarkeit des Ingangsetzens der kostenverursachenden Verwaltungstätigkeit, wohingegen allein das jeweilige Fachrecht Auskunft darüber gibt, unter welchen Voraussetzungen die Verwaltung tätig werden darf bzw. muss, d. h. die durch die Verwaltungsgebühr auszugleichenden Kosten entstehen.201 Will der (Gebühren-)Gesetzgeber nun an eine solche (fachgesetzlich) begründete Verantwortlichkeit eines Einzelnen für das Ingangsetzen einer kostenverursa195 Zum Verhältnis des Polizeikostenrechts zu den allgemeinen Gebührenvorschriften siehe Majer, VerwArch 73 (1982), S. 167 (191). Zu deren Verhältnis zu Ansprüchen aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag siehe Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 452, 468 a.E. m. w. N. 196 So auch BVerwGE 13, 214 (219 f.); 95, 188 (200 f.); 109, 272 (275); Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 69; Puwalla, Qualifikation von Abgaben, S. 89; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 378. 197 Im Gegensatz zur Verleihungsgebühr (vgl. Zweiter Teil B. II. 1.) kann mit dem Argument der Kostenverantwortlichkeit daher jede Verwaltungsgebühr gerechtfertigt werden, da sowohl materiell vorteilhafte, wie neutrale als auch die für den Bürger nachteiligen Amtshandlungen oder sonstigen Verwaltungstätigkeiten für den Staat stets mit Kosten verbunden sind, vgl. Erster Teil. 198 Vgl. jüngst etwa BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716 f.). 199 F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 23; vgl. auch Ehlers / Achelpöhler, NVwZ 1993, S. 1025 (1027). 200 Ist die Vornahme der gebührenpflichtigen Amtshandlung bzw. sonstigen Verwaltungstätigkeit dem Gebührenschuldner individuell zurechenbar, so sind es auch die mit ihrer Erbringung für den Staat notwendigerweise verbundenen Kosten. 201 Vgl. BVerwGE 85, 300 (303 f.); Weyreuther, UPR 1997, S. 261 (264).

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

chenden Verwaltungstätigkeit zwecks Statuierung einer Verwaltungsgebührenpflicht anknüpfen, so steht ihm hierbei ein gewisser Spielraum zu.202 Eingeschränkt wird dieser Spielraum allerdings durch die gebührenrechtliche Forderung, dass zwischen der kostenverursachenden Tätigkeit der Verwaltung und dem Gebührenschuldner eine „besondere Beziehung“ (konkret-individuelle Sonderrechtsbeziehung203) bestehen muss, die das Urteil erlaubt, dass die Veranlassung der jeweiligen Amtshandlung dem Gebührenschuldner „individuell zurechenbar“ ist.204 Wenngleich dieses Merkmal wenig präzise erscheint und insbesondere für die praktische Anwendung eine nähere Konkretisierung wünschenswert ist, so kann im vorliegenden Zusammenhang gleichwohl nicht auf diejenigen Ansätze zurückgegriffen werden, die in der Literatur zur Handhabbarmachung der individuellen Zurechenbarkeit der Wirkungen von Verwaltungsleistungen vorgebracht werden.205 Denn hier geht es nicht darum zu ermitteln, ob die Wirkungen einer Verwaltungsleistung einer bestimmten Person individuell zugerechnet werden können, sondern darum, ob ein einzelner Bürger für die dem Staat durch die Erbringung einer Verwaltungsleistung erwachsenden Kosten, d. h. das Ingangsetzen einer kostenverursachenden Verwaltungstätigkeit, verantwortlich ist. Aufgrund der erforderlichen Ursächlichkeit zwischen dem Verhalten des Einzelnen und den auf Seiten des Staates mit der Leistungserbringung verbundenen Kosten ist diese Frage jedenfalls dann zu verneinen, wenn die Verwaltung die kostenverursachende Tätigkeit auch bei Hinwegdenken des Verhaltens des Bürgers vorgenommen hätte, d. h. die betreffenden Verwaltungskosten ohnehin entstanden wären (Sowieso-Kosten206), es mithin an jeglicher Kausalität i. S. d. Conditio-sine-qua-non-Formel fehlt. Hierüber können dann auch Wertungsgesichtspunkte207 nicht mehr hinweghelfen.208 Eine willentliche Beanspruchung der Verwaltung – etwa in Gestalt eines Antrags – ist allerdings nicht erforderlich;209 vielmehr kommt es allein auf die Veranlassung an.210 202 BVerfGE 50, 217 (226); 91, 207 (223); BVerwGE 109, 272 (276); BVerwG, DVBl. 2002, S. 479 (480); OVG Münster, NWVBl. 2000, S. 66 (67) m. w. N.; Schlabach / Heck, BayVBl. 2001, S. 262 (264). 203 OVG Münster, NWVBl. 2002, S. 155 (156). 204 Vgl. BVerfGE 50, 217 (226); 91, 207 (223); BVerwG, Buchholz 401.8 Nr. 10, S. 15 (17); BVerwGE 109, 272 (276). 205 Zu diesen siehe unten im Vierten Teil D. IV. 2. 206 Hierzu vgl. aus dem Zivilrecht BGH, NJW 2002, S. 141 (142) sowie Emmerich, JuS 1999, S. 295 (296) m. w. N. in Fn. 5. 207 Majer, VerwArch 73 (1982), S. 167 (176) bemüht im Zusammenhang mit § 81 Abs. 2 S. 1 PolG BW a.F. zusätzlich zur Kausalität noch die Adäquanz. 208 Ziel der vorliegenden Untersuchung ist es, die verfassungsrechtlichen Grenzen der maximal zulässigen Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall herauszuarbeiten, siehe Einleitung A. Die individuelle Zurechenbarkeit von Verwaltungskosten betrifft jedoch lediglich das „Ob“ – und nicht auch das „Wie“ – der Gebührenbelastung, so dass auf diesen Aspekt hier nicht näher eingegangen werden soll (vgl. bereits die in der Einleitung A. gemachten Ausführungen). 209 Schlabach / Heck, BayVBl. 2001, S. 262 (264). Vgl. ferner Aussprung, NordÖR 1999, S. 271 (275) m. w. N.

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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Als Beispiel für Verwaltungstätigkeiten, für die Gebühren wegen fehlender Verursachung durch einzelne Bürger nicht verlangt werden dürfen, seien die von der Polizei im Rahmen des Streifendienstes üblicherweise vorgenommenen Handlungen211 genannt.212 Denn diese nimmt die Polizei bereits von sich aus ohne besondere Veranlassung zur Erfüllung ihres dem Gemeinwohl dienenden Auftrags der Gefahrenabwehr (etwa: § 1 Abs. 1 S. 1 PolG NRW) vor,213 so dass die hierdurch ohnehin anfallenden allgemeinen Kosten nicht einem bestimmten Bürger individuell zugerechnet werden können, dieser also auch nicht mit ihnen in Form einer Verwaltungsgebühr belastet werden darf .214

3. Leistung nicht gebührenfeindlich Ist der Gesetzgeber also grundsätzlich dazu befugt, denjenigen mit einer Verwaltungsgebühr zu belasten, der in individuell zurechenbarer Weise die Erbringung einer kostenverursachenden Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit veranlasst hat, so ist er hierzu gleichwohl nicht berechtigt, falls sich nämlich die konkret in Frage stehende Tätigkeit der Verwaltung ausnahmsweise als gebührenfeindlich erweisen sollte, d. h. der Staat für ihre Vornahme vom Bürger trotz Vorliegens der soeben genannten Voraussetzungen keine Gegenleistung verlangen darf. Eine solche Gebührenfeindlichkeit von Staatsleistungen kann sich zum einen explizit aus der (Landes-)Verfassung215 ergeben,216 zum anderen aber auch implizit in ihr enthalten sein. So ist in Teilen der Literatur die Auffassung anzutreffen, dass jedenfalls „staatliche Kernaufgaben“ wie die Bereitstellung von Sicherheit Faber, Verwaltungsrecht, § 22 II. Siehe die von Rachor, in: Lisken / Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, F 34 genannten Beispiele. Zur kostenrechtlichen Inanspruchnahme von Störern: Kühling, DVBl. 1981, S. 315. 212 Ebenso: Broß, DVBl. 1983, S. 377 (382). Vgl. auch Rosenbach, NWVBl. 2001, S. 289 (291) sowie allgemein OVG Münster, NWVBl. 2002, S. 155 (156). 213 Vgl. Vogel, in: Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, § 33 5. a) a.E.; Knemeyer, Polizei- und Ordnungsrecht, Rn. 89 a.E. 214 Auch nach § 81 Abs. 2 S. 1 PolG BW a.F. waren nur die über den üblichen Polizeieinsatz hinausgehenden Kosten zu erstatten. 215 Zu europarechtlichen Gebührenverboten vgl. Erster Teil D. und Fünfter Teil. 216 Vgl. etwa Art. 14 Abs. 2 S. 1 LVerf BW, Art. 31 Abs. 2 LVerf Brem., Art. 59 Abs. 1 S. 1, 2 LVerf Hess. sowie Art. 9 Abs. 1 LVerf NRW, jeweils die Lehr- und Lernmittelfreiheit betreffend. Hierzu: VGH Kassel, HessVGRspr. 2000, S. 89. Dagegen folgt beispielsweise der Grundsatz der Unentgeltlichkeit der Ausbildung von Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst, der die Kostenfreiheit der Prüfung einschließt, nicht aus Art. 33 Abs. 5 GG (vgl. die Übersicht bei Battis, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 33 Rn. 71, 73), sondern aus der bundesrechtlichen Ausgestaltung dieses Beamtenverhältnisses, siehe jüngst OVG Berlin, WissR 35 (2002), S. 293 m. w. N. In diesem Zusammenhang vgl. ebenfalls Cordes, VBlBW 2000, S. 1 (2). Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistet keinen Anspruch auf ein kostenloses Studium, siehe BVerwG, DVBl. 2002, S. 60 (62). 210 211

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

durch Polizeikräfte (grundsätzlich) gebührenfeindlich sein müssten,217 da vor allem diese die Unterworfenheit des Bürgers unter die staatliche (Steuer-)Gewalt rechtfertigten.218 Als Beispiel für eine aus diesem Grund unzulässige Abgabe wird die Luftsicherheitsgebühr219 nach §§ 32 Abs. 1 Nr. 13, 29c LuftVG genannt.220 Des Weiteren könne die Gebührenfeindlichkeit bestimmter staatlicher Tätigkeiten aber auch implizit aus den Grundrechten resultieren; zumindest für den Einsatz von Polizeikräften anlässlich politischer Versammlungen sowie religiöser oder wissenschaftlicher Veranstaltungen sei nach z.T. vertretener Ansicht aufgrund der in Art. 8 bzw. Art. 4 Abs. 1, 2 und Art. 5 Abs. 3 GG enthaltenen Gewährleistungen eine Gebührenerhebung unzulässig.221 Insgesamt dürfte es sich bei der Gebührenfeindlichkeit von an sich gebührenfähigen Staatsleistungen jedoch um eine eher seltene Ausnahmeerscheinung handeln,222 welche an dieser Stelle nicht weiter vertieft werden soll.223 4. Gebührenhöhe Bedarf die Belastung eines jeden einzelnen Bürgers mit einer Verwaltungsgebühr der sachlichen Rechtfertigung vor dem Individualgrundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG224 und besteht der rechtfertigende Sachgrund hierfür in der individuellen Kostenverantwortlichkeit des Gebührenschuldners,225 so ist aufgrund des Zusammenhangs zwischen dem „Ob“ und dem „Wie“ der Gebührenbelastung226 auch die Höhe der einzelnen Verwaltungsgebühr in Fällen dieser Art nur insoweit ge217 Albrecht, in: Schreiber (Hrsg.), Festschrift für Rudolf Samper, S. 165 (175 ff.); Gramm, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179. 218 P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 28. Vgl. auch Albrecht, in: Schreiber (Hrsg.), Festschrift für Rudolf Samper, S. 165 (175 ff.). Problematisch ist in diesem Zusammenhang freilich, was unter „staatlichen (Kern-)Aufgaben“ zu verstehen ist. Hierzu vgl. Burgi, Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe, § 3. 219 Zur Luftsicherheitsgebühr: BVerfG, DVBl. 1998, S. 1220; BVerwGE 95, 188; VGH München, NVwZ 2001, S. 346; Sorge, Kostentragung für den Schutz vor Anschlägen, S. 56 f., 96 ff.; Focke, ZLW 1992, S. 240; Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deutschen Abgabenrechts, S. 171; Ronellenfitsch, VerwArch 86 (1995), S. 307; Zugmaier, DVBl. 1998, S. 1221. 220 Gramm, Der Staat 36 (1997), S. 267 (277 ff.). 221 Majer, VBlBW 1982, S. 78 (79); dies., VerwArch 73 (1982), S. 167 (177); Schenke, NJW 1983, S. 1882 (1887); Würtenberger, NVwZ 1983, S. 192 (197); Lege, VerwArch 89 (1998), S. 71 (89). A.A.: VGH München, NVwZ 2003, S. 114 (bzgl. Verwaltungsgebühren für Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersG); Broß, DVBl. 1983, S. 377 (380) m. w. N. 222 Die Erhebung einer Gebühr für die Ausübung des Wahlrechts nach Art. 38 GG („WahlGebühr“) dürfte wohl hierzu gehören. 223 Das in Fn. 208 (Vierter Teil D. III. 2.) Gesagte gilt hier entsprechend. 224 Siehe Dritter Teil B. I. 225 Hierzu siehe soeben im Vierten Teil D. III. 1. bis 3. 226 Dazu bereits im Vierten Teil vor A.

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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rechtfertigt, wie sie den Betrag der Kosten, welche dem Staat durch die Erbringung der vom Schuldner veranlassten Verwaltungstätigkeit entstehen, nicht übersteigt. Im Übrigen würde auch eine argumentative Schieflage entstehen, wollte man diejenigen Verwaltungsgebühren, die dem Grunde nach allein mit der individuellen Kostenverantwortlichkeit legitimiert werden können, nicht ebenfalls der Höhe nach anhand der vom Pflichtigen in zurechenbarer Weise verursachten Kosten im Einzelfall ausrichten, sondern etwa im Sinne des generellen Kostendeckungsprinzips227 lediglich fordern, dass die mit einer Verwaltungsgebühr in einer Rechnungsperiode insgesamt zu erzielen beabsichtigten Einnahmen die betreffenden Gesamtkosten nicht übersteigen dürfen. Die dann nämlich mögliche Quersubventionierung innerhalb der Gruppe der Schuldner einer228 Verwaltungsgebühr würde nicht nur eine vom Anordnungsgrund der Verwaltungsgebühr abweichende Bemessung der Einzelgebührenhöhe ermöglichen229 – wofür es bei allein mit der individuellen Kostenverantwortlichkeit legitimierten Verwaltungsgebühren aber gerade keinen rechtfertigenden Sachgrund gibt230 –, sondern auch die vertikale Belastungsgleichheit231 der Abgabenpflichtigen gefährden.232 Wenn also der Gesetzgeber beispielsweise zusätzlich zu den als „Benutzungsgebühren“233 ausgestalteten Studiengebühren (§ 4 LHG BW) noch die Erhebung einer „Verwaltungsgebühr“234 „für [ . . . ] die Bearbeitung jeder Rückmeldung“ (§ 120a Abs. 1 UG BW235) anordnet,236 so kann, da mit dieser Verwaltungsgebühr Zu diesem siehe noch ausführlich im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). Das generelle Kostendeckungsprinzip gilt aufgrund seiner Herleitung aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer für jede einzelne nicht-steuerliche Abgabe (siehe Dritter Teil A. III. 2. b) aa) Fn. 178), so dass eine Quersubventionierung zwischen den Schuldnern verschiedener (Verwaltungs-)Gebühren ausgeschlossen ist, vgl. ferner noch Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (2). 229 Siehe noch Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) vor (cc). 230 Vgl. Vierter Teil D. 231 Zu dieser siehe bereits Dritter Teil B. I. 232 Ausführlich zum Ganzen im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1). 233 Mitteilung des Präsidenten des Landtags, Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drucksache 12 / 712, S. 6. 234 Gesetzentwurf der Fraktion der CDU und der Fraktion der FDP / DVP, Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drucksache 12 / 704, S. 19 sowie Mitteilung des Präsidenten des Landtags, Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drucksache 12 / 712, S. 6. 235 Zu § 2 Abs. 8 S. 2 Hs. 1 BerlHG („Bei der Immatrikulation und jeder Rückmeldung werden Gebühren von 51,13 Euro pro Semester erhoben;“) siehe OVG Berlin, OVGE 22, 228. Vgl. ferner § 30 Abs. 1a S. 1 Hs. 1 BbgHG („Bei der Immatrikulation und bei jeder Rückmeldung werden Gebühren von 100 Deutsche Mark pro Semester erhoben;“) und § 12 S. 1 NHG („Die Hochschulen in staatlicher Verantwortung erheben für ihren Träger von den Studierenden für jedes Semester einen Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 50 Euro und für jedes Trimester einen Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 33 Euro.“). Hierzu vgl. Jobs, LKV 2003, S. 350. 236 Dem Grunde nach bestehen hiergegen keine Bedenken, gewährleistet doch insbesondere Art. 12 Abs. 1 GG keinen Anspruch auf ein kostenloses Studium, siehe BVerwG, DVBl. 2002, S. 60 (62). 227 228

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

auch kein Lenkungszweck237 verfolgt wird,238 die hierdurch bewirkte Belastung des einzelnen Studenten allein239 mit der individuellen Verursachung von Kosten, die dem Staat durch den Vorgang der Rückmeldung entstehen, gerechtfertigt werden.240 Verursacht aber jede Rückmeldung, die im Durchschnitt 1,5 Minuten dauert, nur einen Verwaltungsaufwand von durchschnittlich 8,33 DM,241 so darf aufgrund des Zusammenhangs von Belastungsgrund und -ausmaß242 auch die Höhe der Einzelgebühr diesen Betrag nicht überschreiten. § 120a Abs. 1 S. 1 UG BW, der die für jede Rückmeldung zu zahlende Gebühr hingegen auf mehr als das 12-fache der im Einzelfall regelmäßig anfallenden Kosten festschreibt („100,– DM“), ist daher verfassungswidrig.243

IV. Vorteilsausgleichung Neben der individuellen Kostenverantwortlichkeit ist in Rechtsprechung244 und Literatur245 als weiterer selbständiger Sachgrund für die Belastung Einzelner mit Zur Verhaltenslenkung mittels der Gebühr siehe Zweiter Teil A. III. und Vierter Teil A. III. So BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (721); VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (38 f.). 239 Der Nutzen (Vorteil), den die Rückmeldung für die Studenten hat (zu diesem: VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (43 ff.)), ist „kaum quantifizierbar“, so VGH Mannheim, a. a. O., S. 45. 240 Für das Studium wird ja bereits eine Benutzungsgebühr erhoben (§ 4 LHG BW); eine andere Sichtweise widerspräche auch dem Willen des Gesetzgebers, vgl. Gesetzentwurf der Fraktion der CDU und der Fraktion der FDP / DVP, Landtag von Baden-Württemberg, LTDrucksache 12 / 704, S. 19 sowie Mitteilung des Präsidenten des Landtags, Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drucksache 12 / 712, S. 5 f. Insbesondere eine Umdeutung der Verwaltungsgebühr nach § 120a Abs. 1 UG BW in eine Studiengebühr kommt daher nicht in Betracht. Ebenso: VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (33, 44). 241 So die Feststellungen des VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (35 f.) m. w. N. hinsichtlich der Universität Karlsruhe im Jahr 1993. 242 Siehe Vierter Teil vor A. 243 Im Ergebnis ebenso: BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (720); VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (45); Nümann, VBlBW 1998, S. 168; Jobs, LKV 2003, S. 350 (351 ff.) (bzgl. der Rückmeldegebühren in Berlin und Brandenburg). A.A.: Sennekamp, VBlBW 1997, S. 365 (368). 244 Vgl. BVerfGE 93, 319 (343 f.); 97, 332 (346); BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (717); BVerwGE 69, 242 (244); 95, 188 (203). 245 Das Schrifttum diskutiert den Aspekt der Vorteilsausgleichung vornehmlich im Zusammenhang mit der Verleihungsgebühr. Siehe etwa: Isensee, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (445 f.); Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 81; F. Kirchhof, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137 (152); Hendler, AöR 115 (1990), S. 576 (604); Wieland, WUR 1991, S. 128 (133); Stallknecht, Lizenz und Lizenzentgelt, S. 195; Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, § 24 1.243; Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 176, 195 f.; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 135 ff.; Schimpf, Die Verleihungsgebühr, S. 63; Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 302 f. m. w. N.; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 216 ff. Vgl. auch schon Zweiter Teil B. II. 1. 237 238

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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Verwaltungsgebühren die Erbringung eines besonderen Vorteils gegenüber dem Bürger durch den Staat anerkannt, welcher durch die Erhebung von Vorzugslasten lediglich wieder abgeschöpft werde. „Die Gebühr ,neutralisiert‘ idealtypisch den durch eine Staatsleistung empfangenen Vermögenswert, stellt also sicher, dass das Gesamtvermögen des Leistungsempfängers nicht oder nur teilweise vermehrt wird. [ . . . ] Die Gebühr nimmt leistungsstaatlichem Handeln den Finanzerfolg und beschränkt seine Wirkungen auf den Verwaltungserfolg.“246

1. Sondervorteil Zwar soll auch hier nicht bestritten werden, dass der Empfang eines individuell zurechenbaren Vorteils ein sachlicher Grund dafür ist, dass der diesen Vorteil gewährende Staat den Vorteilsempfänger neben der von allen zu zahlenden Steuer zusätzlich noch mit einer Gebühr belasten darf. Auch ist die Normierung einer Verwaltungsgebührenpflicht nicht schon dadurch gesperrt, dass jede Verwaltungsleistung stets zumindest auch im öffentlichen Interesse liegt247 und von daher allein aus Steuergeldern zu finanzieren wäre. Denn zwar wird die Erbringung einer Staatsleistung bereits dann durch das Allgemeinwohl getragen, wenn zumindest eine ihrer Wirkungen dem bonum commune dient. Zeitigt die betreffende Leistung des Staates jedoch über das Gemeinwohl hinaus zugleich auch individualnützige Wirkungen, so bleibt im Bereich dieses bonum particulare durchaus Raum248 für die Statuierung von (Verwaltungs-)Gebührenpflichten.249 Fraglich allerdings scheint, ob der Empfänger einer verwaltungsgebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit auch wirklich einen besonderen Vorteil erhält, welcher mittels der Verwaltungsgebühr abgeschöpft werden kann. Anders als auf der begrifflichen Ebene nämlich, wo es unter dem Aspekt der verfassungsrechtlich geforderten Abgrenzung der Gebühr von der Steuer bereits ausreicht, dass der Staat dem Gebührenschuldner überhaupt irgendeine Leistung erbringt,250 so genügt zur sachlichen Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung vor dem Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG ein bloß formeller Vorteil dagegen nicht mehr, da dieser allein die zusätzliche Belastung einzelner Steuerpflichtiger mit Verwaltungsgebühren nicht trägt. Vielmehr muss dem Gebührenpflichtigen durch die Verwaltungsleistung auch materiell ein Vorteil von solchem Gewicht zugewendet werden, dass dieser die zusätzliche Auferlegung einer Abgabenlast neP. Kirchhof, ZIP 1984, S. 1423 (1427 f.). Siehe die Nachweise in Fn. 35 im Vierten Teil B. II. 248 Dass keine Pflicht zur Gebührenerhebung besteht, wurde bereits im Vierten Teil B. dargetan. 249 Eine ähnliche Differenzierung zwischen dem Handeln des Staates und den Wirkungen dieses Handelns erfolgt etwa auch beim enteignungsgleichen und enteignenden Eingriff, siehe Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 950. 250 Vgl. Vierter Teil C. II. 2. und 3. c). 246 247

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

ben der Steuer vor dem allgemeinen Gleichheitssatz sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach sachlich rechtfertigt.251 Dass dies jedoch nicht bei allen prima facie als vorteilhaft erscheinenden Verwaltungstätigkeiten der Fall ist, soll anhand der für die Erteilung einer Baugenehmigung erhobenen Verwaltungsgebühr verdeutlicht werden. Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG schützt das Eigentum. Wenngleich im Einzelnen durchaus streitig ist, auf welche Positionen sich der Schutzumfang dieses Grundrechts genau erstreckt, so ist doch allgemein anerkannt, dass jedenfalls das bürgerlichrechtliche Eigentum i.S.v. § 903 BGB unter den verfassungsrechtlichen Eigentumsbegriff zu subsumieren ist.252 Bestandteil dieses einfach-gesetzlichen Eigentumsrechts wiederum ist die Befugnis des Eigentümers zur baulichen Nutzung seines Grundstücks,253 welche durch die Transformationsnorm des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG damit zugleich zum Inhalt des von der Verfassung geschützten Eigentums erhoben wird.254 Allerdings gewährleistet Art. 14 GG das Eigentum nicht umfassend, sondern enthält Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG den Auftrag an den Gesetzgeber, im Rahmen der Institutsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG Inhalt und Schranken des Eigentums unter Beachtung von dessen Sozialbindung (Art. 14 Abs. 2 GG) näher zu bestimmen. Auch das Recht des Grundeigentümers, sein Grundstück bebauen zu dürfen, wird durch Art. 14 GG daher nicht uneingeschränkt, sondern nur „im Rahmen der Gesetze“, geschützt (sog. Baufreiheit).255 Wenn diese Gesetze nun, wie z. B. § 63 Abs. 1 BauO NRW, das Errichten einer baulichen Anlage ohne Genehmigung verbieten und die Erteilung einer Baugenehmigung davon abhängig machen, dass öffentlich-rechtliche Vorschriften dem betreffenden Vorhaben nicht entgegenstehen (etwa § 75 Abs. 1 S. 1 BauO NRW), so erscheint es isoliert vor dem Hintergrund dieser einfach-gesetzlichen Normen in der Tat so, dass die Verwaltung dem Bürger durch die Erteilung einer Baugenehmigung256 einen Vorteil zuwendet, wird durch deren verfügenden Teil257 das Bauvorhaben doch formell erlaubt.

251 Ebenso: Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 176 f.; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 256; Sacksofsky, Umweltschutz durch nichtsteuerliche Abgaben, S. 216; Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (386). 252 Siehe nur BVerfGE 70, 191 (199) m. w. N.; Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 901. 253 Burgi, NVwZ 1994, S. 527 (531); Brohm, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 21. 254 So die h.M. (Nachweise bei Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 55). Nach a.A. beruht die bauliche Nutzbarkeit eines Grundstücks auf einer öffentlichrechtlichen Nutzungszuweisung (Nachweise hierzu bei Bryde, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 14 Rn. 14). 255 BVerfGE 35, 263 (276); BVerwGE 106, 228 (234); Krautzberger, in: Battis / Krautzberger / Löhr (Hrsg.), Baurecht, § 1 Rn. 7 m. w. N. 256 Eingehend zu deren Wirkungsweisen: Martens, JuS 1975, S. 69. 257 Daneben hat die Baugenehmigung noch eine feststellende Wirkung, siehe: BVerwGE 48, 242 (245) m. w. N.; Finkelnburg / Ortloff, Öffentliches Baurecht, Band II, § 8 III. 1.

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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Jedoch reicht zum einen ein solch bloß formeller Vorteil gerade nicht aus, um die durch die Auferlegung von Verwaltungsgebührenpflichten bewirkte Ungleichbehandlung sachlich vor Art. 3 Abs. 1 GG zu rechtfertigen,258 und ist zum anderen zur Beurteilung der Frage, ob der Erhalt einer Baugenehmigung für den Bürger eine vorteilhafte Amtshandlung darstellt, nicht auf die aktuelle einfach-gesetzliche Lage, sondern vielmehr auf den (gedachten) ursprünglichen Rechtszustand des „freien Bauens“ abzustellen.259 Die bauliche Nutzbarkeit eines Grundstücks zählt nämlich als traditionsbezogener Garantiegehalt der grundgesetzlichen Institutsgarantie des Eigentums zu dessen essentiellen Bestandteilen.260 Als solche aber ist sie der Disposition des einfachen Gesetzgebers entzogen und bildet vielmehr selbst den Maßstab, an dem sich die gesetzlichen Beschränkungen der Baufreiheit ihrerseits messen lassen müssen, Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG.261 Von der damit gebotenen verfassungsrechtlichen Perspektive aus betrachtet stellt sich die Erteilung einer Baugenehmigung aber grundsätzlich262 nicht mehr als ein materieller Vorteil im Sinne einer Rechtskreiserweiterung für den Bürger dar: Da der Gesetzgeber bereits aufgrund von Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG verpflichtet ist, auf Ebene des einfachen Rechts einen Rechtsanspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung für alle die Fälle zu normieren, in denen öffentlich-rechtliche Vorschriften dem Vorhaben nicht entgegenstehen,263 wird durch die Erteilung einer Baugenehmigung der Rechtskreis des Bürgers regelmäßig nicht erweitert, sondern lediglich derjenige freiheitsrechtliche Zustand wieder hergestellt, welcher dem Grundstückseigentümer verfassungsrechtlich ohnehin bereits zusteht.264 Das Recht zur BebauSiehe den Text zu Fn. 251. Vgl. Burgi, NVwZ 1994, S. 527 (531). 260 Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 55 f., 58; Papier, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 14 Rn. 57; Wendt, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 14 Rn. 46, 61 m. w. N. 261 Diese Ausgangslage verlieren Teile der Literatur aus den Augen (Nachweise bei Hoppe / Bönker / Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 55 (Fn. 8)). Hiergegen wendet sich zu Recht Leisner, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band VI, § 149 Rn. 104: „Vor allem aber beruht die These von der ,staatlich verliehenen Baufreiheit‘ auf einer unhaltbaren dogmatischen Konstruktion: Aus ,viel gesetzlicher Beschränkung‘ wird das Recht auf noch mehr Beschränkung, ja die Verleihung abgeleitet [ . . . ]. Auf solchem Wege kann aus jedem enger begrenzten Grundrecht ,staatlich verliehene Tätigkeit‘ werden“. 262 Anders bei Dispensen, auf deren Erteilung kein grundrechtlich verbürgter Anspruch besteht (von Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 259 sog. „freie Dispense“). Hierzu vgl. Erichsen, DVBl. 1967, S. 268 (270); Brohm, JZ 1995, S. 369 (373) sowie bereits Zweiter Teil B. II. 1. 263 Vgl. BVerwGE 18, 247 (249 f.); Finkelnburg / Ortloff, Öffentliches Baurecht, Band I, § 4 II. 1. a). 264 So ausdrücklich: Kimminich, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 14 Rn. 248; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 52. Vgl. auch P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 204 sowie Möstl, NVwZ 2001, S. 735 (738). 258 259

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

ung wird dem Grundstückseigentümer i.d.R. also nicht erst von außen durch die Verwaltung verliehen,265 sondern vollziehen Normen wie § 75 Abs. 1 S. 1 BauO NRW lediglich den sich aus dem Grundrecht des Grundstückseigentümers aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG ergebenden Verfassungsauftrag nach.266 Wenn der Gesetzgeber dem Bürger die grundsätzliche Befugnis zur baulichen Nutzung seines Grundstücks damit aber bereits nicht nehmen kann, so kann ihm die Verwaltung dieses Recht denklogisch auch nicht verschaffen, d. h. keinen eigenständigen Vorteil einräumen; vielmehr hat der Bürger dieses Recht schon von Anfang an inne. Unter dem Aspekt der Vorteilsausgleichung267 ist die Anordnung einer Verwaltungsgebühr268 als Gegenleistung für die Erteilung einer Baugenehmigung sachlich daher nicht gerechtfertigt.269 Verallgemeinernd lässt sich damit festhalten: Die durch die Belastung eines Bürgers mit einer Verwaltungsgebühr hervorgerufene Ungleichbehandlung kann mit dem Argument der Vorteilsausgleichung270 nur unter der Voraussetzung vor Art. 3 Abs. 1 GG sachlich gerechtfertigt werden, dass dem Schuldner durch die gebührenpflichtige Verwaltungsleistung ein materieller – und nicht bloß ein formeller – Vorteil verschafft wird. Unabhängig von der zum Teil271 kritisierten Differenzierung272 zwischen präventivem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (sog. Kontrollerlaubnis) und repressivem Verbot mit Befreiungsvorbehalt (sog. Ausnahmebewilligung) 265 Ebenso: Jarass, in: ders. / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 14 Rn. 22 m. w. N.; Hufeld, JZ 2002, S. 871 (876); Papier, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 14 Rn. 57. 266 Speziell in Bezug auf die Baugenehmigung vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 52. Hinsichtlich der Gewerbeerlaubnis: Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 62 f. Allgemein: D. Ehlers, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 Rn. 37. 267 Allein auf den Gesichtspunkt des Kostenausgleichs stellt ebenfalls Leisner, in: Conrad / Jahrreiß / Mikat / Mosler / Nipperdey / Salzwedel (Hrsg.), Gedächtnisschrift Hans Peters, S. 730 (739) ab. Vgl. auch Hörstel, BauR 1997, S. 14 (22). A.A.: Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 220 f. 268 In den in Fn. 262 genannten Fällen kann hingegen zusätzlich zur kostenausgleichenden Verwaltungs- noch eine vorteilskompensierende Verleihungsgebühr erhoben werden, sofern Gründe i.S.v. Zweiter Teil B. II. 1. (nach Fn. 120) vorliegen. 269 A.A. dagegen wohl OVG Münster, OVGE 46, 235 (254), wonach die anhand des Rohbauwertes bemessene Baugenehmigungsgebühr nicht zu beanstanden sei, weil der Wert des Objektes der maßgebliche Indikator für das Interesse des Schuldners an der beantragten Amtshandlung sei. 270 Zur Rechtfertigung der Gebührenbelastung mit dem Argument der Kostenverursachung siehe Vierter Teil D. III. 271 Vgl. bereits Bachof, in: Bettermann / Nipperdey / Scheuner (Hrsg.), Die Grundrechte, Dritter Band 1. Halbband, S. 221 und Schwabe, JuS 1973, S. 133 (133 f.). Die h.M. hält dagegen an dieser Unterscheidung weiterhin fest, etwa: D. Ehlers, in: Erichsen / Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 1 Rn. 36; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 51 ff., 55 ff. 272 Zu dieser siehe neben den in Fn. 271 Genannten auch Gusy, JA 1981, S. 80 und Gromitsaris, DÖV 1997, S. 401.

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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erfüllt eine gebührenpflichtige Verwaltungsleistung diese Anforderung dann, wenn dem Schuldner durch sie ein Mehr an Rechten verschafft wird, als diesem grundrechtlich ohnehin bereits zustehen (Rechtskreiserweiterung).273 Dass zur Beurteilung der Frage, ob die konkrete Verwaltungsleistung den Rechtskreis des Empfängers in diesem Sinne materiell erweitert, nicht auf die einfach-gesetzliche Lage,274 sondern vielmehr auf die grundrechtliche Ebene abzustellen ist,275 folgt daraus, dass es sich bei den grundrechtsbeschränkenden Vorschriften des einfachen Rechts um nichts anderes als um rechtfertigungsbedürftige Reduzierungen des dem Bürger nach den Grundrechten an sich zustehenden Freiheitsbereichs handelt.276 Werden diese generellen Beschränkungen nun durch eine Verwaltungsleistung in Form einer Erlaubnis etc. im Einzelfall beseitigt, so wird durch eine solche Amtshandlung lediglich der ursprüngliche Freiheitszustand des Bürgers wieder hergestellt, d. h. der vorausgegangene Grundrechtseingriff neutralisiert.277 Die Beseitigung eines Nachteils kann aber schwerlich als Vorteil angesehen werden,278 wäre es dem Staat doch ansonsten möglich, ein Verhalten erst generell zu untersagen, um dann für die Befreiung von diesem Verbot im Einzelfall Gebühren unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsausgleichung zu erheben. „ ,Erst

273 Vgl. auch Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 302; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 258 ff.; Kötter, DVBl. 2001, S. 1557 (1561); Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (386). Entgegen OVG Lüneburg, NdsVBl. 1996, S. 18 (18 f.) kann daher nicht „ohne weiteres“ davon ausgegangen werden, dass die dort entschiedene Erteilung eines Jahresjagdscheins den Antragsteller begünstigt. 274 So aber v. Bogdandy, VerwArch 83 (1982), S. 53 (65 f.); Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 219. 275 Vgl. Kämmerer, NVwZ 2002, S. 161 (163); Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (388). Ebenso Generalanwalt Roemer, Schlussanträge in der Rs. 29 / 72, Slg. 1972, 1309 (1324) unter Bezugnahme auf EuGH, Slg. 1966, 219 (236) hinsichtlich der EG-vertraglichen Grundfreiheiten. 276 Ausnahme: siehe sogleich den Text zu Fn. 281. 277 Vgl. BVerfGE 20, 150 (155); Winter, KStZ 1961, S. 1 (3); Friauf, in: Festschrift der Rechtswissenschaftlichen Fakultät zur 600-Jahr-Feier der Universität zu Köln, S. 679 (698); P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 187; Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, § 24 1.242 (Fn. 52); Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 246; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 217. 278 So auch der allgemeine Sprachgebrauch, wonach synonym für den Begriff „Vorteil“ auch das Wort „Plus“ verwendet wird, siehe Dudenredaktion (Hrsg.), Duden, Band 10 (Das Bedeutungswörterbuch), Stichwort: „Vorteil“. Vgl. ferner bereits Toepfer, FinArch 26 (1909), S. 491 (512 f.) in Bezug auf die ehemalige württembergische Radfahrgebühr: „Auf solche Weise könnte man allerdings jede Verwaltungsgebühr [ . . . ] rechtfertigen: Die Beseitigung einer den einzelnen hemmenden Schranke ist der Vorteil, der ihm für die Gebühr vom Staate zugeführt wird! Man geht dabei von der irrigen Ansicht aus, dass das Hindernis das Natürliche, folglich seine Wegräumung ein dem einzelnen an sich nicht zustehender Vorteil sei. Wir stehen doch aber noch ausschliesslich auf dem Standpunkte, dass Beschränkungen der Freiheit vielleicht notwendige Uebel, aber doch immerhin Uebel und nichts von vornherein Selbstverständliches sind“.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

verbieten, dann verkaufen‘ ist aber kein zulässiger Weg zur staatlichen Einnahmeerzielung.“279 Keine materielle Rechtskreiserweiterung liegt daher insbesondere dann vor, wenn ein Bürger im Einzelfall allein wegen der Unbedenklichkeit seines Verhaltens von einem (präventiven) Verbot, das eine grundrechtlich an sich geschützte Tätigkeit untersagt, befreit wird. Da allerdings auch der gedachte, von einfach-gesetzlichen Beschränkungen befreite grundgesetzliche Urzustand den Einzelnen nicht zu schlichtweg jedem Verhalten berechtigt, sondern ebenfalls in diesem ein wildwüchsiger Freiheitsgebrauch dadurch verhindert wird, dass die Grundrechte Dritter sowie sonstige Güter von Verfassungsrang die Grundrechtsbetätigung des einzelnen Bürgers begrenzen,280 ist das Vorliegen eines materiellen Vorteils i.S.e. Rechtskreiserweiterung dann zu bejahen, wenn der Bürger auf die Erbringung der konkreten Staatsleistung nach seinen Grundrechten in ihren verfassungsimmanenten Schranken281 keinen Anspruch hat.282 Raum für die Anordnung von Verwaltungsgebührenpflichten aus Gründen der Vorteilsausgleichung283 bleibt damit vor allem im Bereich der von der Verwaltung erbrachten Realhandlungen, bestehen grundrechtlich verbürgte Ansprüche des einzelnen Bürgers auf die Erbringung von schlicht-hoheitlichen Amtshandlungen oder sonstigen Verwaltungstätigkeiten doch regelmäßig nicht.284 Als Beispiele für eine derartige, mit dem Ausgleich eines durch die Vornahme eines Realakts bewirkten Individualvorteils gerechtfertige285 Verwaltungsgebühr, lassen sich die nach Tarifstelle 18.3 AVerwGebO NRW für die Begleitung eines Werttransports durch die Polizei sowie die in § 81 Abs. 2 S. 1 PolG BW a.F.286 ehemals vorgesehene Ab279 Manssen, DÖV 1996, S. 12 (16). Vgl. ebenfalls Jakob / Zugmaier, in: dies. (Hrsg.), Rechtliche Probleme von Umweltabgaben, S. 11 (26). 280 Kritisch hierzu: Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 314 ff., 321 ff. m. w. N. zur h.M. 281 Bei Grundrechten mit einfachem bzw. qualifiziertem Gesetzesvorbehalt müssen die das grundrechtsbeschränkende Gesetz rechtfertigenden Gründe daher solche sein, die dem Schutz von Grundrechten Dritter oder sonstigen Gütern von Verfassungsrang dienen, vgl. Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 325 sowie bereits Zweiter Teil B. II. 1. Fn. 113. 282 Vgl. ebenfalls Kämmerer, NVwZ 2002, S. 161 (163); Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (388). 283 Zum Vorteilsbegriff siehe auch Eyben, Die Abgabenform des Beitrags und ihre praktischen Schwerpunkte, S. 55 ff. 284 Vgl. Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 60 ff. m. w. N. 285 Auch im vorliegenden Zusammenhang klingt in der Literatur wiederum (vgl. bereits Vierter Teil B. II.) an, dass es nicht sein könne, dass Gewinne privatisiert, Kosten hingegen sozialisiert würden und daher gar eine Pflicht zur Gebührenerhebung in den hier genannten Fällen bestehe, vgl. Röper, DVBl. 1981, S. 780 (781 f.); Majer, VBlBW 1982, S. 78 (81); Tipke, Die Steuerrechtsordnung, Band III, § 24 1.242. Dem ist aus den im Vierten Teil B. II. genannten Gründen zu widersprechen. Hinsichtlich Polizeigebühren im Ergebnis wie hier: Majer, VerwArch 73 (1982), S. 167 (173). 286 Zu parallelen Vorschriften in Bremen, Hessen und Niedersachen siehe Majer, VerwArch 73 (1982), S. 167 (168).

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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gabe für den erhöhten Polizeieinsatz287 bei privaten (Groß-)Veranstaltungen anführen. Entgegen anderslautender Auffassung288 erhalten nämlich sowohl der Unternehmer, der seinen Werttransport durch die Polizei begleiten lässt, als auch etwa der Fußball-Bundesligaverein, anlässlich dessen Spiele die Polizei jeweils Hunderte von Beamten einsetzt,289 sehr wohl einen Individualvorteil und wird nicht bloß die Allgemeinheit begünstigt.290 Denn durch eine solche, über den „Gemeingebrauch“ hinausgehende Beanspruchung der Polizei, erspart sich der Unternehmer nicht nur Versicherungsprämien, sondern auch Ausgaben für private Sicherheitskräfte291 und kann ein für den Fußballverein einnahmeträchtiges Bundesligaspiel nicht zuletzt erst deshalb in einem geordnetem Rahmen stattfinden, weil die Polizei dies durch den Einsatz ihrer hoheitlichen Befugnisse ermöglicht.292 Nicht nur kostendeckende,293 sondern zusätzlich294 auch noch vorteilsausgleichende Verwaltungsgebühren dürfen mithin für derartige Polizeieinsätze verlangt werden. Im Bereich des rechtsförmigen Verwaltungshandelns ist für vorteilsausgleichende Verwaltungsgebühren demgegenüber insoweit kein Platz, wie dies in der Verleihung von solchen subjektiven Rechten besteht, auf deren Einräumung der Bürger keinen grundrechtlichen Anspruch hat. Denn genau diese Art von Verwaltungstätigkeit bildet definitionsgemäß den Anwendungsbereich der Verleihungsgebühr.295 Zusätzlich zu dieser aus Gründen der Vorteilsausgleichung noch eine Ähnliches gilt für das Feuerwehrrecht, vgl. Majer, VerwArch 73 (1982), S. 167 (179). Albrecht, in: Schreiber (Hrsg.), Festschrift für Rudolf Samper, S. 165 (169 f.); Würtenberger, NVwZ 1983, S. 192 (193) (bzgl. Schwertransporten – zu diesen vgl. VG Düsseldorf, NVwZ-RR 2001, S. 240 – dagegen wie hier). 289 Vgl. Lege, VerwArch 89 (1998), S. 71 (72): „Bei Heimspielen des VfB Stuttgart etwa werden zwischen 100 und 200 Beamte bis zu zehn Stunden eingesetzt, das ergibt allein für die »Mannstunden« Kosten in Höhe von 50.000 bis 100.000 DM“. 290 Wie hier: Broß, DVBl. 1983, S. 377 (381); ders., VerwArch 74 (1983), S. 388 (396); Lege, VerwArch 89 (1998), S. 71 (88, 91); siehe auch Rosenbach, NWVBl. 2001, S. 289 (291) bzgl. der Begleitung eines Werttransports. 291 Hierzu siehe Röper, DVBl. 1981, S. 780 (781, Fn. 13) m. w. N. 292 Zum Szenario eines Fußball-Bundesligaspiels sowie den Maßnahmen, die die Polizei anlässlich eines solchen regelmäßig ergreift, siehe Lege, VerwArch 89 (1998), S. 71 (74) m. w. N. in Fn. 16. Gerade im Bereich des Einsatzes von Hoheitsbefugnissen für eine generelle Gebührenfreiheit (zu dieser siehe Vierter Teil D. III. 3. sowie noch IV. 3.) der entsprechenden Maßnahmen als Kehrseite des staatlichen Gewaltmonopols plädierend: Gramm, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 179 (185). Lediglich für „einfache Ordnungsfunktionen bei kommerziellen, auf Gewinnerzielung gerichteten Veranstaltungen“ sei eine Gebührenerhebung zulässig, ders., a. a. O. Vgl. auch ders., Der Staat 36 (1997), S. 267 (279). 293 Auf diese reduziert jedoch: Broß, VerwArch 74 (1983), S. 388 (399); Nirschl, Kosten der Polizei- und Sicherheitsbehörden in der Systematik des deutschen Abgabenrechts, S. 92 f.; Lege, VerwArch 89 (1998), S. 71 (91). Auch in § 81 Abs. 2 S. 1 PolG BW a.F. hatte sich der Gesetzgeber auf die Erhebung einer lediglich kostendeckenden Gebühr beschränkt. 294 Grenze: siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2) sowie Sechster Teil B. 295 Siehe Zweiter Teil B. II. 2. 287 288

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Verwaltungsgebühr zu erheben, wäre sachlich vor Art. 3 Abs. 1 GG hingegen nicht mehr gerechtfertigt. Denn der Erhalt des betreffenden materiellen Vorteils wird bereits durch die Verleihungsgebühr ausgeglichen und ist damit als sachlicher Erhebungsgrund verbraucht (keine Doppelbelastung für dieselbe Leistung,296 Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 GG). Doch auch die der Rechtseinräumung vorausgegangene, um das Endergebnis coupierte Verwaltungstätigkeit erweitert den Rechtskreis des Gebührenschuldners nicht materiell, handelt es sich hierbei doch bloß um ein unvollständiges Verwaltungsinternum, welches bereits mangels Außenwirkung – hinzu kommt noch die Unvollständigkeit – für den Bürger keinen Vorteil bedeutet. Vielmehr kann für diese Tätigkeit allein aus Gründen der Kostendeckung noch eine Verwaltungsgebühr verlangt werden.297 Als Beispiel für eine solche sei diejenige Verwaltungsgebühr genannt, die zusätzlich zu der für die Einräumung der Befugnis zum Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser gem. § 1 Abs. 1 GruwaG Hmbg. erhobenen Verleihungsgebühr298 für den bloßen Vorgang der Erteilung einer wasserrechtlichen Erlaubnis bzw. Bewilligung zu zahlen ist.299 Diese Verwaltungsgebühr entgilt die Kosten der Verwaltungstätigkeit, die dem Staat durch die Befugniserteilung entstehen, wohingegen die Verleihungsgebühr dem Ausgleich desjenigen Vorteils dient, der dem Empfänger der Befugnis nach § 1 Abs. 1 GruwaG Hmbg. durch die Einräumung dieses subjektiv-öffentlichen Rechts verschafft wird. Zuweilen ist die kostenausgleichende Verwaltungsgebühr auch schon in der vorteilskompensierenden Verleihungsgebühr mitenthalten, vgl. § 16 Abs. 2 TKG.300

2. Individuelle Zurechenbarkeit Ebenso wie der Gesichtspunkt der Kostenverursachung gegenüber einem einzelnen Bürger nur dann geltend gemacht werden kann, wenn die Kostenverantwortlichkeit gerade der konkret in Anspruch genommenen Person nachgewiesen ist,301 so kann auch der daneben selbständig bestehende Belastungsgrund der Vorteilsausgleichung die Auferlegung einer Gebührenpflicht im Einzelfall nur unter der Voraussetzung tragen, dass der durch die gebührenpflichtige Verwaltungsleistung bewirkte Vorteil nicht ausschließlich Dritten oder der Allgemeinheit, sondern zumindest in einer seiner Wirkungen allein dem Gebührenschuldner zugute kommt, Ebenso BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (717). Vgl. wiederum Zweiter Teil B. II. 2. 298 Siehe Zweiter Teil B. II. 1. 299 Mitteilung des Senats an die Bürgerschaft, Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg, BS-Drucksache 13 / 2793, S. 1. Zur früheren Differenzierung zwischen „Sporteln“ und „Taxen“ vgl. Schüffner, DÖV 1954, S. 527. 300 Bei der Gebühr nach § 16 Abs. 1 TKG handelt es sich um eine Verwaltungsgebühr, siehe etwa Heimlich, NVwZ 1998, S. 122. Vgl. auch Erster Teil D. II. 301 Siehe Vierter Teil D. III. 2. 296 297

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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m.a.W. insoweit einzig diesem individuell zugerechnet werden kann.302 Denn eine in allen ihren Effekten vollständig dem Allgemeininteresse dienende Staatsleistung – wie etwa eine militärische Maßnahme – ist mangels besonderer Finanzierungsverantwortlichkeit Einzelner von der Allgemeinheit durch Steuern zu finanzieren.303 Würde es mithin gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoßen, Einzelne zur Finanzierung derartiger Staatsleistungen heranzuziehen,304 so kann die durch die Statuierung einer Gebührenpflicht auf finanzieller Ebene hervorgerufene Ungleichbehandlung305 unter dem Aspekt der Vorteilsausgleichung vor Art. 3 Abs. 1 GG nur durch eine weitere, mit der vorgenannten Differenzierung unmittelbar korrespondierenden Ungleichbehandlung auch auf Ebene der staatlichen Leistungserbringung, sachlich gerechtfertigt werden.306 Bei der Suche nach Kriterien zur Präzisierung – und nicht lediglich zur Paraphrasierung307 – des Merkmals der „individuellen Zurechenbarkeit“308, begegnet man in der Finanzwissenschaft dem ursprünglich von Richard A. Musgrave309 eingeführten und von Peter Bohley310 weiter konkretisierten Merkmal der „Ausschließbarkeit“311 (exclusion principle). Voraussetzung für die Gebührenerhebung sei das Vorliegen einer öffentlichen Leistung, die ein derartiges „Effektenbündel“ in sich trage, dass einige der Effekte das Kollektiv beträfen, andere dagegen nur an Einzelne adressiert seien und alle außer diesen Einzelnen von den „Privateffekten“ ausgeschlossen werden könnten. Diese Ausschließbarkeit müsse zunächst in einem technischen Sinn vorliegen, d. h. der Adressatenkreis einer öffentlichen Leistung müsse mit Hilfe administrativer oder technologisch-instrumentaler Methoden identifizierbar sein. Des Weiteren dürften die Kosten der Ausschließung nicht prohibitiv hoch sein, so dass zusätzlich zur technischen noch eine wirtschaftliche Ausschließbarkeit treten müsse. Kumulativ hierzu müsse die Ausschließung letztlich 302 Vgl. BVerwGE 91, 217 (223 f.); 95, 188 (203); F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 18; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 376. Auch in Bezug auf die Vorteilsausgleichung kommt dem Merkmal der individuellen Zurechenbarkeit daher Verfassungsrang zu. 303 BVerfGE 23, 12 (23); Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willi Geiger, S. 518 (533 f.); Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 85. 304 BVerwGE 69, 242 (245 f.); 81, 371 (373). 305 Zu dieser siehe Dritter Teil B. I. 306 Vgl. Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 140. 307 Eine Übersicht über die in diesem Zusammenhang vorgebrachten Ansätze findet sich bei Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 219 ff. 308 Auf diese stellen ebenfalls ab: BVerfGE 50, 217 (226); BVerwG, Buchholz 401.8 Nr. 10, S. 15 (17); Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 415. Vgl. ebenfalls BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (717). 309 Musgrave, Finanztheorie, S. 10 ff. 310 Bohley, Gebühren und Beiträge, S. 29 ff. 311 Hierauf rekurriert ebenfalls Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willi Geiger, S. 518 (534).

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

noch in Einklang mit den jeweils geltenden ethischen oder moralischen Grundprinzipien stehen und dürfe nicht gegen sozialpsychologische Tabus verstoßen (ethische Ausschließbarkeit).312 Demgegenüber wird in der Rechtswissenschaft namentlich von Dieter Wilke313 die Auffassung vertreten, dass dem Gesetzgeber eine weitgehende Dispositionsfreiheit über die individuelle Zurechenbarkeit zustehe: Es seien „diejenigen Leistungen [ . . . ] individuell zurechenbar, die er individuell zurechnet“. Nur dort stoße der Gesetzgeber auf eine Grenze seines Ermessens, wo keine spezifische Beziehung mehr zwischen Leistung und Gebührenschuldner erkennbar sei.314 Wolfgang Puwalla314a hingegen erachtet den Begriff der Zurechnung allein für „nichtssagend“. Vielmehr werde dieser erst durch die Ausfüllung und Konkretisierung anhand von typischen Fallgestaltungen für die Rechtsanwendung praktikabel. Diese Aufgabe wiederum leisteten die gesetzlichen Ausgleichstatbestände des zivilen Haftungs- und Bereichungsrechts, zu denen formale wie inhaltliche Parallelen im Gebührenrecht bestünden. Hier wie dort gäbe es Tatbestände, die an Güterbewegungen anknüpfen, welche mit dem Willen des Pflichtigen erfolgen, als auch solche, die Leistungen betreffen, welche ohne dessen Willen erbracht werden. Die erste Gruppe umfasse im Zivilrecht vor allem die vertraglich vereinbarten Güterbewegungen, zu deren Ausgleich das Entgelt dient. Dem entspräche die große Masse der Gebührentatbestände, die an einen Antrag usw. anknüpfen. Sofern die Güterbewegung nicht auf rechtsgeschäftlicher Grundlage beruht, gelangten diejenigen Tatbestände zur Anwendung, die wie § 812 Abs. 1 S. 1 Alt. 2 BGB, die Vorschriften über unerlaubte Handlungen, die Gefährdungshaftung oder die zivilrechtliche Aufopferung an tatsächliche Handlungen anknüpfen. Im Gebührenrecht zählten hierzu neben den Gebühren für die Benutzung öffentlicher Einrichtungen alle diejenigen, die vom Verursacherprinzip geprägt seien. Zur zweiten Gruppe gehörten die Tatbestände der Geschäftsführung ohne Auftrag und der Leistungskondiktion, denen im Gebührenrecht die Abgaben für oktroyierte Leistungen entsprächen.

312 Hansmeyer / Fürst, Die Gebühren, S. 136 f. halten das „exclusion principle“ zwar für den richtigen Ansatzpunkt, bevorzugen jedoch das strengere „Zuteilbarkeitskriterium“, da mit diesem nicht nur entschieden werden könne, ob der Einzelne eine Leistung der öffentlichen Hand nutzt, sondern auch, in welchem Umfang er zugelassen werden darf. 313 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 88. Diesem folgend: F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 17; Weyreuther, UPR 1997, S. 261 (264); Zugmaier, DVBl. 1998, S. 1221 (1222); Rosenbach, NWVBl. 2001, S. 289 (296) und S. 335. 314 BVerfGE 91, 207 (223 f.): „Als Zurechnungsgrund kommt [ . . . ] nicht jeder sachlich vertretbare Gesichtspunkt in Betracht. Vielmehr muß die gebührenpflichtige Leistung an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Personen anknüpfen; diese Verantwortlichkeit muß aus der Sache selbst ableitbar sein.“ Der Gebührenpflichtige müsse der Leistung näher stehen als die Allgemeinheit. „Die für die individuelle Kostentragungspflicht erforderliche Zurechenbarkeit läßt sich aus der rechtlichen oder tatsächlichen Sachherrschaft und der damit verbundenen Möglichkeit herleiten, aus der Sache Nutzen zu ziehen“. 314a Puwalla, Die Qualifikation von Abgaben, S. 105 ff.

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Bei der Suche nach einer Antwort auf die Frage, welche Anforderungen an die Wirkungen einer Staatsleistung zu stellen sind, damit diese als individuell zurechenbar qualifiziert werden können, hilft der zuletzt dargestellte Ansatz nicht weiter, ist dieser doch lediglich darauf hin ausgerichtet „zu erkennen“, an welche Strukturen der Abgabengesetzgeber die Zurechnung staatlicher Leistungen „knüpft“, nicht aber, ob er dies aus (gleichheits-)grundrechtlicher Perspektive auch darf. Wilke sieht sich mit seinem Vorbringen dem Vorwurf ausgesetzt, dass er dem Gesetzgeber einen nicht nachprüfbaren Beurteilungsspielraum darüber eröffnet, welche Leistungen individuell zurechenbar sind und welche nicht und diesem damit zugleich ein Dispositionsrecht über die Verfassungsentscheidung für eine gerechte Gebührenbelastung einräumt.315 Sind demnach vielmehr objektive Bedingungen zu fordern, die über die individuelle Zurechenbarkeit der Leistungswirkungen entscheiden, so kann im Hinblick auf die hier untersuchte Verwaltungsgebühr jedoch auch nicht ohne weiteres auf das von Bohley angeführte Kriterium der (u. a. technischen) Ausschließbarkeit rekurriert werden, können im Gegensatz zu benutzungsgebührenpflichtigen Staatsleistungen die Wirkungen von verwaltungsgebührenpflichtigen Amtshandlungen oder sonstigen Verwaltungsleistungen doch nicht immer naturwissenschaftlich exakt erfasst werden. Vielmehr dürfte wohl eine Kombination der von Wilke und Bohley angeführten Kriterien dem aus dem allgemeinen Gleichheitssatz folgenden Postulat der individuellen Zurechenbarkeit der Wirkungen von gebührenpflichtigen Leistungen noch am ehesten gerecht werden:316 – Die Wirkung der gebührenpflichtigen Verwaltungsleistung muss in mehrere Effekte teilbar sein. Zeitigt eine vom Staat erbrachte Leistung dagegen nur einen Wirkungseffekt, so muss dieser zwingend dem Allgemeinwohl dienen, da andernfalls der auf das Gemeinwohl verpflichtete Staat diese Leistung gar nicht erbringen dürfte. Eine zu 100% den Interessen der Allgemeinheit dienende staatliche Leistung lässt jedoch für die Anordnung einer Gebührenpflicht aus Gründen der Vorteilsausgleichung317 keinen Raum, sondern muss aus Steuergeldern finanziert werden. Denn mangels individualnütziger Wirkung bietet eine solche Leistung keinen Ansatzpunkt für die Erhebung einer Vorzugslast wie der Verwaltungsgebühr. – Zumindest einer der Effekte der gebührenpflichtigen Staatsleistung muss materiell vorteilhaft sein und ausschließlich dem Gebührenschuldner zugute kommen. Die durch die Gebührenbelastung hervorgerufene Ungleichbehandlung des einzelnen Gebührenschuldners im Verhältnis zu den Nur-Steuerzahlern kann nämlich unter dem Gesichtspunkt der Vorteilsausgleichung nur durch eine weitere, mit der auf finanzieller Ebene zu konstatierenden Benachteiligung unmit-

Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 226. Auch hier gilt das im Vierten Teil D. III. 2. in Fn. 208 Gesagte. Zum Folgenden vgl. auch Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 253 ff. 317 Zum Zweck der Kostendeckung kann eine Gebühr hingegen auch in einem solchen Fall angeordnet werden, siehe Vierter Teil D. III. 1. a.E. 315 316

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

telbar korrespondierende Bevorzugung auf Ebene der staatlichen Leistungserbringung kompensiert werden. Eine Verwaltungsleistung, deren materiell vorteilhafte Effekte aber nicht zumindest teilweise allein dem Gebührenschuldner zugute kommen, erfüllt diese Voraussetzung nicht, da sie den Pflichtigen nicht exklusiv, sondern nur zusammen mit nicht-zahlenden Dritten, begünstigt. – Ob der materiell vorteilhafte Wirkungseffekt einer verwaltungsgebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit den Rechtskreis des Schuldners exklusiv erweitert, entzieht sich aufgrund des Gegenstandes318 dieser Leistungen oftmals einer exakten naturwissenschaftlichen Beurteilung. Vielmehr handelt es sich hierbei häufig um eine Wertungsfrage, die vom (Fach-)Gesetzgeber beantwortet werden muss. Begrenzt wird dieser Spielraum allerdings dadurch, dass insbesondere bloß fingierte Vorteile für die Auferlegung einer Gebührenpflicht nicht ausreichen,319 sondern die Individualität der Begünstigung aus der Sache selbst folgen muss.320

Als Beispiel für eine vorteilsverschaffende Verwaltungsleistung, deren Wirkungen in der vorgenannten Weise individuell zugerechnet werden können, sei die Begleitung eines Werttransportes durch die Polizei (Tarifstelle 18.3 AVerwGebO NRW) genannt: Die polizeiliche Werttransportbegleitung dient sowohl dem Interesse der Allgemeinheit an der Prävention drohender Straftaten321 als auch den individuellen Belangen des Transportunternehmers,322 zeitigt also mehrere Leistungseffekte. Von diesen beiden Leistungseffekten ist der zuletzt genannte für den privaten Unternehmer auch materiell vorteilhaft323 und kommt ebenfalls allein ihm zugute, da mangels anderer Transportgüter nur die von ihm beförderten geschützt werden. Diese Exklusivität des Individualvorteils ist schließlich auch nicht lediglich fingiert, sondern kann aufgrund des Realhandlungscharakters der Werttransportbegleitung unmittelbar aus der Sache selbst begründet werden, ohne dass es hierfür noch eines näher zu überprüfenden Wertungsaktes durch den Fachgesetzgeber bedürfte. 3. Leistung nicht gebührenfeindlich Wie im Zusammenhang mit der individuellen Kostenverantwortlichkeit bereits ausgeführt, ist es dem Gesetzgeber324 trotz grundsätzlich gegebener GebührenVgl. Erster Teil A., B. und C. BVerwGE 69, 242 (246); Weyreuther, UPR 1988, S. 161 (163). Vgl. ebenfalls v. Mutius, VerwArch 66 (1975), S. 75 (80 f.). 320 Vgl. auch BVerfGE 91, 207 (223): „[ . . . ] muß die gebührenpflichtige Leistung an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Person anknüpfen; diese Verantwortlichkeit muß aus der Sache selbst ableitbar sein“. 321 Albrecht, in: Schreiber (Hrsg.), Festschrift für Rudolf Samper, S. 165 (169). 322 Siehe den Text zu Fn. 291 im Vierten Teil D. IV. 1. a.E. 323 Siehe wiederum den Text zu Fn. 291 im Vierten Teil D. IV. 1. a.E. 324 Bzw. dem Verordnungs- / Satzungsgeber, vgl. Einleitung B. und Erster Teil. 318 319

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fähigkeit der den auszugleichenden Individualvorteil verschaffenden Verwaltungsleistung verwehrt, an diese zur Statuierung einer Verwaltungsgebührenpflicht anzuknüpfen, falls die Erbringung der betreffenden Leistung ausnahmsweise gebührenfeindlich sein sollte.325 Denn wenn bereits für die Erbringung einer bestimmten Verwaltungstätigkeit keine Gebühr verlangt werden darf, dann kommt auch eine gebührenrechtliche Anknüpfung an die Wirkungen dieser Leistung nicht in Betracht, bestünde andernfalls doch die Gefahr einer Umgehung des Gebührenverbots. Die Gebührenfeindlichkeit der Staatstätigkeit schlägt auf deren Ergebnis durch.

4. Begrenzung der Gebührenhöhe durch das Kostendeckungsprinzip Ist die Belastung des Einzelnen mit einer Verwaltungsgebühr vor Art. 3 Abs. 1 GG dem Grunde nach durch den Empfang eines materiellen, individuell zurechenbaren Vorteils sachlich gerechtfertigt, so ist aufgrund des bestehenden Zusammenhangs zwischen dem „Ob“ und dem „Wie“ der Gebührenbelastung326 zugleich die Bemessung der Gebührhöhe anhand des in Geldeinheiten ausgedrückten Ausmaßes dieses Vorteils für den Pflichtigen vor dem allgemeinen Gleichheitssatz legitimiert. In Einklang mit dem Grundgesetz stehen derart bemessene Verwaltungsgebühren allerdings nur dann, wenn dieser dem Gesetzgeber durch Art. 3 Abs. 1 GG eröffnete Rahmen nicht durch andere Verfassungsbestimmungen wieder eingeschränkt wird.327 Als eine solche, die Gebührenhöhe nach oben hin begrenzende Vorgabe des Grundgesetzes, könnte sich das Kostendeckungsprinzip328 erweisen, dessen verfassungsrechtliche Verankerung und genauer Inhalt allerdings überaus streitig sind.329

Vierter Teil D. III. 3. Dazu siehe Vierter Teil vor A. 327 Vgl. die Ausführungen in Fn. 15 im Dritten Teil A. I. vor 1. m. w. N. 328 Der Begriff „Kostendeckungsprinzip“ wird nicht immer einheitlich verwendet. Teilweise wird er i.S.e. Gebührenobergrenze als Kostenüberschreitungsverbot aufgefasst, teilweise als Kostendeckungsgebot, d. h. als Bestimmungsmaßstab für die Untergrenze der Gebühr, verstanden, siehe etwa die Nachweise bei Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 151. Gemäß dem vorherrschenden Sprachgebrauch wird hier der Begriff „Kostendeckungsprinzip“ zur Kennzeichnung eines Kostenüberschreitungsverbots verwendet, vgl. noch Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (3). 329 Wie die folgenden Ausführungen zeigen, ist die Frage nach der verfassungsrechtlichen Verankerung des Kostendeckungsprinzips keineswegs bereits „unbestritten“ im negativen Sinn beantwortet, so jedoch v. Mutius / Lünenbürger, NVwZ 1996, S. 1061 (1063). 325 326

12 Wienbracke

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a) Rechtsprechung Wenngleich sich dessen frühere Äußerungen noch durchaus i. S. d. gegenteiligen Auffassung interpretieren lassen,330 so wird die Frage nach der Geltung des Kostendeckungsprinzips qua Grundgesetz vom Bundesverfassungsgericht seit dessen Beschluss vom 6. Februar 1979331 betreffend die Verfassungsmäßigkeit von § 15 Abs. 4 S. 2 GebG NRW a.F.332 in ständiger Rechtsprechung verneint. Zur Begründung führt das Gericht an, dass das Grundgesetz keinen eigenständigen Gebührenbegriff enthalte, aus dem sich unmittelbar Prüfungsmaßstäbe für die Verfassungsmäßigkeit von Gebührenmaßstäben, Gebührensätzen oder Gebührenhöhen ergäben; weder aus Art. 74 Nr. 22333, Art. 80 Abs. 2 GG noch aus der Abgrenzung zum verfassungsrechtlichen Steuerbegriff ließen sich insoweit allgemeine Prüfungsmaßstäbe herleiten. Könne der einfach-gesetzlichen Zweckbestimmung der Gebühr, Kosten individuell zurechenbarer Staatsleistungen ganz oder teilweise zu decken, von Verfassungs wegen also nicht entnommen werden, dass die Gebührenhöhe durch die Kosten der Leistung der öffentlichen Hand allgemein oder im Einzelfall in der Weise begrenzt sei, dass die jeweilige Gebühr diese Kosten nicht übersteigen oder nicht unterschreiten dürfe, so folge Gegenteiliges auch nicht aus dem allgemeinen Gleichheitssatz, welcher lediglich verlange, dass Gebühren „nicht völlig unabhängig“ von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festzusetzen seien. Etwas anderes ergebe sich ebenfalls nicht aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, welcher im Falle von zum Zweck der gänzlichen oder teilweisen Kostendeckung erhobenen Gebühren an die Verknüpfung zwischen den Kosten der Staatsleistung und den dafür auferlegten Gebühren lediglich die Anforderung stelle, dass sich diese zumindest unter irgendeinem vernünftigen Gesichtspunkt noch als sachgerecht erweisen.334 Ausdrücklich bestätigt hat das Bundesverfassungsgericht diese Rechtsprechung im Beschluss vom 10. März 1998 zur Staffelung von Kindergartengebühren nach dem Familieneinkommen. Bezugnehmend auf die vorgenannte Argumentation judiziert es dort, dass „das Kostendeckungsprinzip“ kein Grundsatz „mit verfassungsrechtlichem Rang“ sei.335 Im jüngst ergangenen Urteil zur baden-württem330 In BVerfGE 18, 392 (396) heißt es: „Die Gebühren stellen die Gegenleistung für bestimmte staatliche Tätigkeiten dar und sollen die Kosten dieser Staatstätigkeit decken.“ BVerfGE 34, 52 (61 f.) spricht in Bezug auf das Kostendeckungsprinzip von einem „richtungsweisende[n] Korrektiv“, von welchem der Gesetzgeber erwarten könne, dass der Verordnungsgeber dieses auch ohne ausdrückliche gesetzliche Normierung beachtet. 331 BVerfGE 50, 217. Dort (S. 228) wurde eine Norm (§ 15 Abs. 4 S. 2 GebG NRW a.F.) für verfassungswidrig erklärt, weil sie sich mit ihrer durchgängigen Struktur „so sehr von der Kostenbezogenheit der Gebühr“ entfernt gehabt habe, dass sie „willkürlich“ gewesen sei. Hierzu: Plagemann, JA 1979, S. 550. 332 GV NRW 1971, S. 354. 333 Heute: Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG. 334 BVerfGE 50, 217 (225 ff.). 335 BVerfGE 97, 332 (345).

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bergischen Rückmeldegebühr gem. § 120a Abs. 1 S. 1 UG BW heißt es schließlich, dass es in erster Linie in der Entscheidung des Gesetzgebers stehe, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er für eine individuell zurechenbare Leistung aufstellt; die verfassungsrechtliche Kontrolle der Gebührenbemessung dürfe daher „nicht überspannt werden.“336 Früher noch als das Bundesverfassungsgericht hat sich auch das Bundesverwaltungsgericht – wenngleich ebenfalls erst nach anfänglichem Zögern337 – gegen die allgemeine Geltung des Kostendeckungsprinzips ausgesprochen. Dessen Einhaltung sei kein Wesensmerkmal der Gebühr, da diese auch nach dem Wert der gebührenpflichtigen Verwaltungsmaßnahme für den Empfänger bemessen werden könne.338 Die Versuche, das Kostendeckungsprinzip zum Wesensmerkmal der Gebühr zu erheben, gingen vielmehr auf die Begriffsbestimmung von Adolf Wagner339 zurück, welcher mit dieser primär den Zweck verfolgt habe, rein theoretisch die Gebühr von der Steuer abzugrenzen. Eine solche Herausschälung des Idealtyps der Gebühr habe jedoch nicht zur Folge, dass alle hiervon abweichenden Gebührenfestsetzungen rechtswidrig seien. Selbst in die Gesetzgebung habe die Wagner’sche Begriffsbestimmung regelmäßig bloß in Form von Soll-Bestimmungen Eingang gefunden.340 Daher verlöre eine Gebühr auch dann nicht ihren Charakter und würde zur (unzulässigen) Steuer, wenn der Gebührengläubiger höhere als kostendeckende Gebühren erzielt und somit in der Lage ist, den den Verwaltungsaufwand übersteigenden Teil des Gebührenaufkommens den allgemeinen Haushaltsmitteln zuzuführen.341 Mithin sei es „auch von Verfassungs wegen [ . . . ] nicht geboten, daß das Gebührenaufkommen die Kosten der behördlichen Leistung nicht übersteigen darf.“342 BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (717). Die Frage, ob das Kostendeckungsprinzip ein Wesensmerkmal der Gebühr ist, wurde in BVerwGE 2, 246 (251) und 26, 305 (314) ausdrücklich offen gelassen. 338 BVerwG, DGemZ 1959, S. 90 (91). 339 A. Wagner, Finanzwissenschaft, Erster Theil, S. 500 f.: „Das Unterscheidungsmerkmal zwischen Gebühren und eigentlichen Steuern (im üblichen Sinne) liegt in dem Moment der speciellen Entgeltlichkeit und Kostendeckung besonderer Staatsleistungen und der generellen Entgeltlichkeit und Kostendeckung der allgemeinen sonstigen Staatsleistungen. Aus diesem Unterschied des nächsten Zwecks folgen alle weiteren Unterschiede der Grundsätze für die Auferlegung, Höhebemessung und innere Einrichtung des Gebührenwesens einer- und des Steuerwesens andererseits. Bei den Gebühren ist daher der leitende Gesichtspunkt für die Erhebung und die Höhe wenigstens das Bestreben, zwischen dem Werth einer einzelnen Staatsleistung für den einzelnen Geniessenden, der Kostenverursachung durch den Benutzenden und dem Kostenbetrag der einzelnen Staatsleistung für den Staat ein möglichst angemessenes Verhältnis zu schaffen – ein Analogon der privatwirtschaftlichen Preisbestimmung im Verkehr. Bei den eigentlichen Steuern kann ein solches Bestreben im einzelnen Fall nicht stattfinden, weil zwischen der Steuer des Einzelnen und dem Nutzen, welchen er von der Gesammtheit der Staatstätigkeiten zieht, oder den Kosten, mit welchen er an dem Gesammtaufwand betheiligt ist, keine specielle Beziehung besteht“. 340 BVerwGE 12, 162 (167). 341 BVerwGE 13, 214 (222). 336 337

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Die Oberverwaltungsgerichte bzw. Verwaltungsgerichtshöfe der Länder haben sich der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- und des Bundesverwaltungsgerichts überwiegend angeschlossen.343

b) Die im Schrifttum vertretenen Ansichten (mit eigener Stellungnahme) Im Gegensatz zu dieser recht begriffsfixierten Argumentationslinie der Rechtsprechung – von Dieter Wilke in dessen Habilitationsschrift als „Begründungen [ . . . ] von kümmerlichem Niveau“ bezeichnet344 – bietet sich im Schrifttum ein vergleichsweise buntes Meinungsspektrum, wenngleich die dort vorherrschende Auffassung eine verfassungskräftige345 Verankerung des Kostendeckungsprinzips im Ergebnis ebenfalls ablehnt.346

aa) Gebührenbegriff Nach zum Teil vertretener Meinung ergebe sich die Geltung des Kostendeckungsprinzips sehr wohl bereits aus dem „Begriff“347, dem „Wesen“348, der „Funk342 BVerwGE 58, 326 (332) unter Bezugsnahme auf BVerfGE 50, 217 (226). Vgl. ferner BVerwG, Buchholz 401.84 Nr. 11, S. 22 (23); NVwZ 1989, S. 571 (572); NVwZ-RR 1993, S. 662 (663); NVwZ 2002, S. 858 (859) m. w. N. 343 Vgl. OVG Berlin, OVGE 22, 228 (239); OVG Bremen, DVBl. 1988, S. 906; VGH Kassel, NVwZ-RR 1995, S. 596 (598); OVG Koblenz, AS 17, 422 (424); VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (34); VGH München, VGHE N.F. 23, 165 (166); OVG Münster, OVGE 46, 235 (253). 344 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 272. 345 Auf Basis des einfachen Rechts versucht Leisner, in: Conrad / Jahrreiß / Mikat / Mosler / Nipperdey / Salzwedel (Hrsg.), Gedächtnisschrift Hans Peters, S. 730 (738) im Wege einer Rechtsanalogie zu den bestehenden Gebührenvorschriften die Geltung des Kostendeckungsprinzips – verstanden allerdings als „Minimum der Gebührenhöhe“ (ders., a. a. O., S. 739) – auch für die Fälle zu begründen, in denen das Gesetz seine Einhaltung nicht ausdrücklich zur Pflicht macht. 346 Diese Fragen offen lassend: Breuer / Faßbender, WiVerw 1995, S. 1 (22). 347 VGH Kassel, ESVGH 9, 44 (47); VGH Mannheim, ESVGH 9, 49 (51); VG Frankfurt, DVBl. 1970, S. 186 (187), welches gleichwohl einen „angemessenen Unternehmergewinn[s]“ noch für zulässig erachtet. Ebenso Hurst, KStZ 1961, S. 116 (118); vgl. auch Seeger, GemH 1961, S. 217 (218). 348 VGH Kassel, ESVGH 9, 44 (46); Winter, KStZ 1961, S. 1 (3); Ehle, DÖV 1962, S. 45; Kreft, Die begriffliche Abgrenzung von Steuer und Gebühr, S. 214 f.; Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 25; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rn. 25. Vorsichtig Bößl, KStZ 1975, S. 84 (85, Fn. 20) und Hörstel, BauR 1997, S. 14 (16). Vgl. ebenfalls VGH Bebenhausen, KStZ 1957, S. 185 (187); VGH Kassel, ESVGH 9, 40 (41); Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht, S. 303 f.; B. Becker, Öffentliche Verwaltung, § 40 4.1.1.

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tion“349, der „Rechtsnatur“350 bzw. dem „Entgeltcharakter“351 der Gebühr als öffentlich-rechtlicher Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme der Verwaltung. Solle nämlich mittels der Gebühr die besondere Verwaltungstätigkeit abgegolten werden, so dürfe der Gebührenbemessung allein der für diese Leistung erforderliche Verwaltungsaufwand zugrunde gelegt werden, da andere Berechnungsmaßstäbe wie der objektive Wert oder der Nutzen der Leistung allein dem Steuer- und Zollrecht vorbehalten, dem Gebührenrecht hingegen wesensfremd seien.352 Demgegenüber trifft diese Argumentation in Teilen des Schrifttums nicht nur auf bloße Ablehnung,353 sondern wird partiell sogar in ihr Gegenteil verkehrt. Nicht nur die Verfechter der die allgemeine Geltung des Kostendeckungsprinzips bejahenden Ansicht, sondern auch deren Kritiker reklamieren den herkömmlichen Begriff der Gebühr als Beleg für ihren Standpunkt. Da es grundsätzlich zwei Möglichkeiten gebe, die Erhebung einer Gebühr zu rechtfertigen – zum einen unter dem Aspekt der Überwälzung von Kosten und zum anderen unter dem des Ausgleichs zugewandter Vorteile – möge es bei einer kostenüberwälzenden Gebühr noch durchaus sachgerecht sein, die Gebühr allein nach dem Aufwand des Staates zu bemessen. Jedoch sei es nicht einzusehen, warum bei durch den Gesichtspunkt des Vorteilsausgleichs gerechtfertigten Gebühren im Rahmen der Bemessung entsprechend dem Kostendeckungsprinzip allein die beim Staat entstandenen Kosten, nicht aber die dem Bürger zugewandten Vorteile, maßgebend sein sollten. Verbiete es die doppelte Rechtfertigung von Gebühren also, ein generell für jede Gebührenart geltendes Kostendeckungsprinzip anzuerkennen, so müsse vielmehr dem Aspekt des Vorteilsausgleichs auch auf der Bemessungsebene dadurch Rechnung getragen werden, dass man eine vorteilausgleichende Gebühr nicht dem ihr wesensfremden Kostendeckungsprinzip unterwirft.354 349 Kreft, DVBl. 1977, S. 369 (373); P. Kirchhof, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 33 (52). Vgl. ferner Faber, Verwaltungsrecht, § 22 II. und Möstl, NVwZ 2001, S. 735 (736), der auf die „der Gebühr inhärenten Zweckbestimmung der Kostendeckung“ abstellt. 350 Schütz / Nüsken, MMR 1998, S. 523 (526). 351 Hamann, DV 1949, S. 35 (36); Rupp, Verfassungsrechtliche Aspekte der Postgebühr und des Wettbewerbs der Deutschen Bundespost mit den Kreditinstituten, S. 23. 352 Ehle, DÖV 1962, S. 45. 353 Kreft, Die begriffliche Abgrenzung von Steuer und Gebühr, S. 80 ff.; Papier, Die finanzrechtlichen Gesetzesvorbehalte und das grundgesetzliche Demokratieprinzip, S. 115; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 53, 274 f.; Stolterfoht, VBlBW 1981, S. 305 (315); F. Kirchhof, DVBl. 1987, S. 554 (559); Rogosch, KStZ 1988, S. 1; Heer, Verteilungs- und Bemessungsgesichtspunkte im Benutzungsgebührenrecht Baden-Württemberg, S. 87 f.; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 383; Schulte / Wiesemann, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 24. 354 Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 190 f. In diesem Sinne auch bereits Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willi Geiger, S. 518 (534 ff.). Vgl. ferner Murswiek, NuR 1994, S. 170 (174); Schimpf, Die Verleihungsgebühr, S. 148. Oberläuter, DÖV 1962, S. 48 (49) bemüht einen Vergleich der Gebühr mit dem Preis, um darzulegen, dass das einseitige Abstellen auf das Kostendeckungsprinzip eine Abkehr

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Der letztgenannten Auffassung ist im Ergebnis zuzustimmen. Von der Verfassung zwingend als Begriffselement der Gebühr vorgegeben ist lediglich deren Abhängigkeit von der Erbringung einer besonderen Leistung des Staates gegenüber dem Bürger. Weitere Anhaltspunkte – insbesondere betreffend die Gebührenhöhe – können diesem rein formalen Gebührenbegriff nicht entnommen werden.355

bb) Bestimmtheitsgrundsatz Mitunter wird die Verankerung des Kostendeckungsprinzips im Grundgesetz dagegen nicht nur aus dem auf Rechtsverordnungen beschränkten Bestimmtheitserfordernis des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG,356 sondern weitergehend aus dem allgemein geltenden rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot des Art. 20 Abs. 3 GG357 abgeleitet,358 lege doch allein dieses Prinzip sowohl die Höhe der Einzelgebühr als auch die des Gesamtgebührenaufkommens fest und mache damit das Ausmaß der Gebührenerhebung voraussehbar und -berechenbar. Das Äquivalenzprinzip hingegen lasse schon bei der Berechnung der Einzelgebühr unterschiedliche Bemessungsgrundlagen zu und setze dem Gesamtgebührenaufkommen keinerlei Schranken. Auch die Wert- und Nutzentheorie beträfen lediglich die Berechnung der Einzelgebühr und seien selbst hier mangels fester Anhaltspunkte zu unbestimmt.359 Insoweit sich die Befürworter des Kostendeckungsprinzips auf Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG berufen, wird ihnen zu Recht entgegengesetzt, dass sich diese Vorschrift lediglich auf Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen bezieht, nicht aber über den materiellen Inhalt eines Gesetzes Auskunft gibt.360 Ebenso wie das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot kann demnach auch Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG den Gesetz- / Verordnungsgeber allenfalls unter der Voraussetzung zu einer Bemessung der Gebührensätze ausschließlich nach Maßgabe des Kostendeckungsprinzips zwingen, wenn sich herausstellen sollte, dass von allen möglichen Gebührenbemessungsarten allein dieses Prinzip den forvon den herkömmlichen Vorstellungen vom Wesen der Gebühr bedeute. Hiergegen ist u. a. einzuwenden, dass für die Erbringung verwaltungsgebührenpflichtiger Leistungen typischerweise (Ausnahmen nennt Färber, in: Andel (Hrsg.), Probleme der Kommunalfinanzen, S. 57 (109)) ein Staatsmonopol besteht, so dass mangels Markt auch kein (Markt-)Preis für diese Art von Leistungen existiert, vgl. Rupp, Verfassungsrechtliche Aspekte der Postgebühr und des Wettbewerbs der Deutschen Bundespost mit den Kreditinstituten, S. 22. 355 Siehe bereits Vierter Teil C. II. 3. c). 356 Ehle, DÖV 1962, S. 45 (46). Diesem beipflichtend: Stephan, JurA 1970, S. 867 (871). 357 Papier / Möller, AöR 122 (1997), S. 177 (182 f.) bemühen insofern zusätzlich noch die Grundrechte. 358 VG Frankfurt, DVBl. 1970, S. 186 (187); Hamann, DB 1963, S. 263 (265). Zustimmend: Stephan, JurA 1970, S. 867 (871). 359 Ehle, DÖV 1962, S. 45 (46). 360 Oberläuter, DÖV 1962, S. 48.

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mellen Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes genügt.361 Dass dies jedoch gerade nicht der Fall ist, folgt daraus, dass der Bestimmtheitsgrundsatz nur dazu zwingt, im Gebührengesetz eine bestimmte Höchstgrenze anzugeben, welche allerdings auch oberhalb der Kostengrenze liegen kann.362 So ist beispielsweise bei festen Gebührensätzen363 das Ausmaß der Abgabenbelastung für den Gebührenschuldner unabhängig davon gleichermaßen vorhersehbar, ob diese nach dem Kostendeckungs- oder nach dem Äquivalenzprinzip bemessen worden sind.

cc) Rechtssicherheit In engem Zusammenhang mit den beiden vorgenannten Ansätzen steht diejenige Ansicht, welche sich auf den Grundsatz der Rechtssicherheit beruft, demzufolge feste Abgrenzungskriterien zwischen verschiedenen Rechtsinstituten, zumal im Abgabenrecht, gefordert seien.364 Dieser Aufgabe werde jedoch allein das Kostendeckungsprinzip gerecht, ermögliche es doch als einziges, Gebühren und Steuern mit der gebotenen Deutlichkeit voneinander abzugrenzen.365 Wert und Nutzen einer Leistung seien hingegen typische Maßstäbe für die Bemessung einer Steuer. Ihre Heranziehung auch im Gebührenrecht würde die Grenze zwischen beiden Abgabenarten verwässern, so dass es für die sichere Zuordnung einer Geldzahlungspflicht zu dem einen oder anderen Begriff an festen und voraussehbaren Kriterien mangele.366 Zu überzeugen vermag allerdings auch dieser Ansatz nicht, da eine exakte Trennung zwischen Steuer und Gebühr bereits durch das Vorhandensein einer besonderen Leistung des Staates im abgabenrechtlichen Tatbestand bewerkstelligt wird.367 So auch Richtsteig, Allgemeine Gebührenprinzipien, S. 77 ff. Ebenso: Kreft, Die begriffliche Abgrenzung von Steuer und Gebühr, S. 81 f.; Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 62; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 194. 363 Zu den verschiedenen Gebührenarten siehe Erster Teil A., B. und C. sowie Sechster Teil A. III. 364 Ehle, DÖV 1962, S. 45 (47). Diesem folgend: Uffhausen, Die Benutzungsgebühr, S. 87. 365 VG Frankfurt, DVBl. 1970, S. 186 (187); Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht, S. 304; Uffhausen, Die Benutzungsgebühr, S. 87; Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 25; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rn. 25. Vgl. des Weiteren VGH Kassel, ESVGH 9, 40 (41); Hamann, DV 1949, S. 35 (36); Felix, KStZ 1958, S. 97 (98); Seeger, GemH 1961, S. 217 (218); Winter, KStZ 1961, S. 1 (3); Hurst, KStZ 1964, S. 116 (118); Rupp, Verfassungsrechtliche Aspekte der Postgebühr und des Wettbewerbs der Deutschen Bundespost mit den Kreditinstituten, S. 23; Kreft, DVBl. 1977, S. 369 (373); Isensee, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (452); Vogel, in: Selmer / v. Münch (Hrsg.), Gedächtnisschrift für Wolfgang Martens, S. 265 (278); Zimmermann, DVBl. 1989, S. 901 (905); Henneke, Jura 1990, S. 113 (115); Köck, Die Sonderabgabe als Instrument des Umweltschutzes, S. 12 f.; Manssen, DÖV 1996, S. 12 (16); Hörstel, BauR 1997, S. 14 (16). 366 Ehle, DÖV 1962, S. 45 (47). Vgl. ebenfalls Ambos, DÖV 1961, S. 180 (181). 367 Siehe Vierter Teil C. II. 3. c). 361 362

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dd) Gebührenkompetenzen Gerhard Clausen zufolge erlange das Kostendeckungsprinzip zumindest partiell durch die internen Grenzen der grundgesetzlichen Gebührenkompetenzen Geltung unmittelbar qua Verfassung.368 Für die auf Bundesgesetzen beruhenden Gebührenregelungen folge dies daraus, dass es sich bei der Zuständigkeit des Bundes zum Erlass von Gebührengesetzen stets um eine Annexkompetenz zu den Sachregelungskompetenzen der Art. 73 ff. GG handle. Die somit notwendige materielle Verbindung des Gebührengesetzes zum Sachregelungszweck fehle jedoch, wenn dieses auf die Erzielung fungibler Einnahmen gerichtet sei; einzig zum Zweck der Verhaltenslenkung dürften höhere als kostendeckende Gebühren erzielt werden. Bei auf Landesgesetzen beruhenden Gebührenregelungen müsse hingegen differenziert werden: Liege ein Fall der ausschließlichen Sachregelungskompetenz der Länder vor, so resultiere die Legislativkompetenz der Länder unbeschränkt aus Art. 70 GG, welchem das Kostendeckungsprinzip nicht als interne kompetenzrechtliche Grenze entnommen werden könne. Landesrechtliche Gebührenregelungen im Bereich der Sachregelungskompetenzen der Art. 74, 75 GG könnten bei einer abschließenden Regelung der Gebührenhöhe durch den Bund demgegenüber lediglich auf einer Ermächtigung gem. Art. 71 GG basieren. Da jedoch der Bund grundsätzlich nur zur Erhebung kostendeckender Gebühren befugt sei, könne er auch die Länder nur in diesem Rahmen ermächtigen, so dass für Gebührenregelungen der Länder gem. Art. 71 GG das Kostendeckungsprinzip gelte. Habe der Bund allerdings keine abschließende Regelung getroffen, so folge die Landeskompetenz aus Art. 70, 72 Abs. 1 GG, welchen das Kostendeckungsprinzip nicht immanent sei. Handele es sich schließlich um eine landesrechtliche Gebührenbestimmung auf dem Gebiet der ausschließlichen Sachregelungszuständigkeit des Bundes (Art. 73 GG), so käme als zuständigkeitsbegründende Norm für die Länder entweder Art. 71 GG in Betracht, d. h. das Kostendeckungsprinzip entfalte Geltung, oder aber Art. 84 Abs. 1 GG sei einschlägig, der zum Erlass von Verwaltungsverfahrengesetzen ermächtigt und damit im gleichem Umfang der Gewinnerzielung entgegenstehe, wie dies bei auf Bundesgesetzen beruhenden Gebührenregelungen der Fall sei. Mag dieser Auffassung entgegengehalten werden können, dass nicht nur die allein nach dem Kostendeckungs-, sondern auch die nach dem Äquivalenzprinzip bemessenen Gebühren unmittelbar in den Sachbereichen der Art. 73 ff. GG wirken, weil es sich bei dem von diesen verfolgten Ziel der Verwaltungsfinanzierung um keinen Selbstzweck, sondern letztlich um eine Förderung bzw. Regelung des von der Behörde verwalteten Sachgebiets handelt,369 so kann eine diesbezügliche Stellungnahme hier allerdings dann dahingestellt bleiben, falls sich aus anderen Verfassungsbestimmungen ergeben sollte, dass das Kostendeckungsprinzip aus368 369

Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 144 ff. Vgl. F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 38.

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nahmslos für alle – und nicht lediglich für auf bestimmten Kompetenznormen beruhenden – Gebühren Geltung entfaltet.370

ee) Art. 14 Abs. 1 GG Die namentlich von Rudolf Wendt371 vertretene Auffassung, der zufolge das Kostendeckungsprinzip von Art. 14 GG gefordert werde, lässt sich wie folgt skizzieren: Der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG erfasse in seiner Dimension der „Tauschwertgarantie“ das gesamte Vermögen des jeweiligen Grundrechtsträgers, in welchen durch die Erhebung einer Abgabe als Schranke i.S.v. Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG eingegriffen werde. Eine solche Schrankenziehung müsse angesichts des direkten Zusammenhangs mit Art. 14 Abs. 2 GG stets vom öffentlichen Interesse her legitimiert sein. Der Gebühreneingriff ziele jedoch nicht dahin, das für die Erfüllung der im Interesse aller liegenden Aufgaben verfügbare Potential zu erhöhen – „für die Allgemeinheit soll nichts abfallen“ –, sondern vielmehr in die Richtung, den speziellen Interessenausgleich innerhalb des durch die Erbringung der besonderen Leistung begründeten Verhältnisses zwischen Staat und einzelnem Bürger zu bewerkstelligen. Allerdings sei die Gebühr mittelbar der Allgemeinheit doch nützig, indem sie der Gesamtheit der Steuerzahler die Kosten für bestimmte individualnützige staatliche Maßnahmen abnehme. Hieraus wiederum folge zwingend, dass die von Art. 14 GG geforderte Gemeinnützigkeit dann nicht mehr bestehe, wenn das strukturelle Defizit an Gemeinnützigkeit bei der Gebühr nicht mehr durch Eigennützigkeit ausgeglichen werde, d. h. jedes mit einer Gebührenerhebung über den Abgeltungszweck hinaus verfolgte Ziel die Grenzen überschreitet, welche durch die Eigentumsgewährleistung gesetzt würden. Wann genau diese Grenze überschritten sei, ergebe sich aus der innerhalb des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit anzustellenden Prüfung der Erforderlichkeit des Gebühreneingriffs. Der Staat erlange einen vollen Ausgleich für die von ihm erbrachte Leistung, wenn er seine gesamte Werteinbuße, die von seiner Seite aus zur Erstellung der Leistung erforderlich war, erstattet bekommt. Hierfür reiche es aus, sich an den jeweiligen Kosten zu orientieren. Eine darüber hinausgehende Belastung des eigentumsrechtlich geschützten Vermögens – etwa durch Abstellen auf den Wert, den die besondere Inanspruchnahme für den Bürger hat – sei für eine Ausgleichung nicht erforderlich. Die an dieser Auffassung im Schrifttum geübte Kritik setzt zum einen auf der Ebene des Schutzbereichs an und stellt in Abrede, dass die Eigentumsgarantie das Vermögen als solches gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten schützt.372 Ein Verstoß gegen dieses Grundrecht komme nach der Rechtsprechung 370 An dieser Stelle sei im Vorgriff auf die Ausführungen im Vierten Teil D. IV. 4. c) aa) (2) verwiesen. 371 Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 93 ff., 119 ff. Vgl. auch H. Beckmann, Verfassungsrechtsfragen im Grenzbereich zwischen Steuern und besonderen Abgaben, S. 140 f. 372 Hierzu siehe auch bereits Dritter Teil B. II. 2.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

des Bundesverfassungsgerichts nur bei einer übermäßigen Belastung in Betracht, welche die Vermögensverhältnisse des Geldleistungspflichtigen grundlegend beeinträchtigt. In Bezug auf die Benutzungsgebühr wird vorgebracht, dass der Gebührenpflichtige – anders als der Steuerpflichtige – einen Gegenwert für seine Geldzahlung erhalte, so dass die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Prämissen i.d.R. gewahrt blieben. Zum anderen findet sich auf Ebene der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung der Einwand, dass das Kostendeckungsprinzip seinen Sitz nur dann in Art. 14 Abs. 1 GG haben könne, wenn es als Rechtmäßigkeitsanforderung für die Gebührenerhebung aufzufassen wäre.373 Dass dem jedoch nicht so sei folge daraus, dass die Grundrechte nur auf die Auswirkungen abstellten, welche die Sonderleistung einerseits und die Gebührenbelastung andererseits beim Bürger hätten. Einzig maßgeblich sei daher, ob die Gebühr so bemessen ist, dass sie den Nutzen des Bürgers, den dieser durch die Sonderleistung des Staates erlangt, ausgleicht, nicht hingegen, ob durch ihre Erhebung der Aufwand des Staates kompensiert wird.374 Auch könne Art. 14 Abs. 1 GG deshalb nicht die Geltung des Kostendeckungsprinzips entnommen werden, weil höhere als kostendeckende Gebühren Überschüsse abwerfen, welche dem allgemeinen Haushalt zufließen und damit Wirkungen wie sonst die Steuererhebung zeitigten, die ja regelmäßig der Erzielung fungibler Einnahmen dient. Sei es aber völlig abwegig, jede zu fungiblen Einnahmen führende Steuererhebung als rechtswidrigen Eingriff in das Eigentum zu bezeichnen, so folge hieraus zugleich, dass Überschuss erzielende Gebühren im Prinzip ebenfalls mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar seien.375 Unterzieht man den Argumentationsgang von Wendt einer genaueren Analyse, so zeigt sich, dass dieser maßgeblich auf der Annahme fußt, der spezifische Zweck der Gebührenerhebung bestehe darin, dem Staat einen finanziellen Ausgleich für die besondere Inanspruchnahme der Verwaltung zu verschaffen.376 Kann dieser Aussage vor dem Hintergrund der hier herausgearbeiteten Gebührenzwecke377 noch im Wesentlichen zugestimmt werden, da sich sowohl der Zweck der Vorteilsausgleichung als auch der der Kostendeckung (synonym: Kostenausgleichung) unter den Begriff „Ausgleich“ fassen lässt,378 so scheint Wendt diese somit zweidimensionale „Ausgleichs“-Funktion der Gebühr im Folgenden allerdings auf den letztgenannten Aspekt zu reduzieren: „Der Staat erlangt einen vollen Ausgleich für die erbrachte Leistung“ bereits dann, „wenn er seine gesamte Werteinbuße, den gesamten Aufwand, der von seiner Seite zur Erstellung dieser Leistung erforder373 Rogosch, Verfassungsrechtliche Bindungen des Staates bei der Erhebung von Benutzungsgebühren und privatrechtlichen Entgelten, S. 94 f. 374 Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 314; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 194 f. 375 Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 100. 376 Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 106. 377 Siehe Vierter Teil A. I. und II. 378 Als weiterer Gebührenzweck ist noch die Verfolgung eines spezifischen Sachzwecks zu nennen, Vierter Teil A. III.

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lich war, erstattet bekommt.“379 Ist es bei einer solchen eindimensionalen Betrachtungsweise nur konsequent, höhere als kosten- bzw. aufwandsdeckende Gebühren für nicht mehr erforderlich zu halten,380 so kann hier jedoch bereits der dieser Konklusion vorausliegenden konkludenten Reduktion der Gebührenzwecke auf den Aspekt der Kostendeckung nicht gefolgt werden: Die Gebührenzwecke „Vorteilsausgleichung“ und „Kostendeckung“ verhalten sich nämlich nicht in der Weise zueinander, dass sie beide der Verwirklichung ein und desselben, gleichsam übergeordneten Ziels des Ausgleichs dienen, welches über das Zwischenziel „Kostenausgleich“ – quasi als Minus – durch einen weniger belastenden Eingriff erreicht werden kann, als durch das Maius der Vorteilsausgleichung. Vielmehr handelt es sich bei der Kostendeckung und der Vorteilsausgleichung um zwei eigenständige, gleichberechtigt nebeneinander stehende Gebührenzwecke,381 so dass dem Bestreben des Staates nach Umsetzung des einen nicht die bereits erfolgte Verwirklichung des anderen entgegengehalten werden kann. Auch wenn dieser also die ihm durch die Erbringung einer Leistung entstandenen Kosten bereits durch kostendeckende Gebühren ersetzt bekommt, so ist er doch durch Art. 14 Abs. 1 GG nicht daran gehindert, betragsmäßig noch darüber hinausgehende, vorteilsausgleichende bzw. lenkende Gebühren zu erheben. Hierzu ist er vielmehr nur dann nicht befugt, wenn sich aus anderen Verfassungsbestimmungen ergeben sollte, dass die Verfolgung dieser zuletzt genannten Ziel nicht – oder nur innerhalb bestimmter Schranken – in Einklang mit dem Grundgesetz steht. Ist damit aber nachgewiesen, dass die von Wendt vertretene Auffassung weniger auf Art. 14 GG als auf dem Zweck der Gebührenerhebung beruht, so hat bereits Clausen zutreffenderweise die Frage aufgeworfen, ob Wendt dieses Grundrecht „nicht lediglich dazu dient, einen Rahmen abzugeben, innerhalb dessen er der [ . . . ] Gegenleistungsfunktion das Kostendeckungsprinzip zum Inhalt gibt.“382

ff) Art. 2 Abs. 1 GG Neben Art. 14 Abs. 1 GG wird vereinzelt auch das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG zur verfassungskräftigen Herleitung des Kostendeckungsprinzips bemüht. Dieses sei verletzt, wenn höhere als kostendeckende Gebühren vom Bürger verlangt werden, da die betreffende Gebührenregelung wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 S. 2, Art. 3 Abs. 1 GG, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, die Gerechtigkeit und die Rechtssicherheit nicht mehr als Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung angesehen werden könne.383

379 380 381 382 383

Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 120. Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 120. Siehe Vierter Teil A. I. und II. Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 104. Ehle, DÖV 1962, S. 45 (47).

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Gegen diese Auffassung wird vorgebracht, dass die mit der Erhebung von höheren als kostendeckenden Gebühren verfolgten Zwecke der Erzielung fungibler Einnahmen bzw. der Verhaltenslenkung sehr wohl der Verhältnismäßigkeitsprüfung standhielten – nahezu alle Gebührenzwecke seien nämlich durch das öffentliche Interesse legitimiert384 – und dass auch gegen die Anknüpfung von kostenüberschreitenden Gebühren an die Ausübung eines Grundrechts keine verfassungsrechtlichen Einwände bestünden, würden solche doch auch nicht gegen die insoweit vergleichbare Steuer erhoben.385 Im Ergebnis mit der zuletzt wiedergegebenen Auffassung übereinstimmend kommt Art. 2 Abs. 1 GG als Anknüpfungspunkt für eine verfassungsrechtliche Herleitung des Kostendeckungsprinzips richtigerweise nicht in Betracht. Denn ebenso wie die sich auf Art. 14 Abs. 1 GG stützende Auffassung386 kann sich auch die auf Art. 2 Abs. 1 GG basierende Ansicht nicht auf spezifisch aus diesem Grundrecht entnommene Aussagen zur Begründung des von ihr erzielten Ergebnisses berufen, sondern muss ebenfalls auf außerhalb dieses Grundrechts stehende Verfassungsbestimmungen rekurrieren. Lediglich falls diese anderen Bestimmungen die Erhebung von höheren als kostendeckenden Gebühren verbieten sollten, ist der Schuldner kostenüberdeckender Gebühren zugleich in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt, zählt die entsprechende Gebührennorm dann insoweit doch nicht mehr zur verfassungsmäßigen Ordnung.

gg) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz Ebenfalls im grundrechtlichen Bereich angesiedelt ist das Vorbringen, dass angesichts des wesensgemäßen Zwecks der Gebühr, die Eigenkosten der Verwaltung zu decken, sowie der Tatsache, dass jede gebührenpflichtige Verwaltungstätigkeit niemals ausschließlich einem privaten, sondern immer auch einem öffentlichen Interesse dient, welches an sich durch Steuergelder finanziert werden müsste, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit387 die Befolgung des Kostendeckungsprinzips gebiete.388

384 Rogosch, Verfassungsrechtliche Bindungen des Staates bei der Erhebung von Benutzungsgebühren und privatrechtlichen Entgelten, S. 96; Schimpf, Die Verleihungsgebühr, S. 148. Vgl. auch Vierter Teil B. II. Fn. 35. 385 Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 111. 386 Zu dieser siehe Vierter Teil D. IV. 4. b) ee). 387 Mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit argumentieren ebenfalls Ambos, DÖV 1961, S. 180; Zimmermann, DVBl. 1989, S. 901 (904); Nümann, VBlBW 1998, S. 168; Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 21. Vgl. auch BVerfGE 50, 217 (227); Schindler, DStZ 1991, S. 105 (107); Bogler, NWVBl. 1998, S. 87 (91). In diesem Sinne wohl auch H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23 (29). 388 Ehle, DÖV 1962, S. 45 (47).

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Über die bereits gegen die Herleitung des Kostendeckungsprinzips aus Art. 14 Abs. 1 GG angeführten Gründe389 hinaus wird von den Anhängern der gegenteiligen Auffassung im vorliegenden Zusammenhang des Weiteren darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber bei der Auswahl der von ihm mit der Gebührenerhebung verfolgten Ziele nicht auf das der Kostendeckung beschränkt sei, sondern er auch Mehreinnahmen erzielen dürfe.390 Richtigerweise ist sich letztlich auch hier wiederum der ablehnenden Ansicht anzuschließen. Denn genau wie Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG den Verfechtern der These von der verfassungsrechtlichen Verankerung des Kostendeckungsprinzips lediglich als „Aufhänger“ dient,391 so basiert auch der auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gestützte Begründungsversuch bei Lichte besehen auf einer Einengung der vom Gesetzgeber mit der Normierung von gebührenrechtlichen Vorschriften in zulässiger Weise verfolgbaren Ziele auf das der Kostendeckung. Dem zweckneutralen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz selbst kann eine derartige Reduktion legitimer Gebührenzwecke jedoch nicht entnommen werden. Vielmehr beinhaltet dieser überhaupt keine Vorgaben hinsichtlich der verfassungsrechtlichen (Un-)Zulässigkeit des vom Gesetzgeber jeweils erstrebten Ziels, sondern lediglich das Postulat nach einer angemessenen Zweck-Mittel-Relation. 392

hh) Grundsatz der Erforderlichkeit Gelegentlich findet sich in der Literatur393 ferner noch der Hinweis auf das Verfassungsprinzip der Erforderlichkeit als Teilprinzip des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, welches eine Begrenzung der Gebührenbemessung durch das Kostendeckungsprinzip zwingend vorschreibe. Da die im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu stellende Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Gewinnerzielung mittels Gebühren vom geschriebenen Verfassungsrecht nicht beantwortet werde, sei auf ungeschriebenes Verfassungsrecht und hier wiederum den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zurückzugreifen. Dabei gelte es zu beachten, dass Verwaltung und Bürger in einem öffentlich-rechtlichen Leistungsaustauschverhältnis stünden, dessen jeweilige Leistungen quantifizierbar seien. Könne demSiehe Vierter Teil D. IV. 4. b) ee). Richtsteig, Allgemeine Gebührenprinzipien, S. 65 f. Gegen eine Herleitung des Kostendeckungsprinzips aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz spricht sich ebenfalls F. Kirchhof, DVBl. 1987, S. 554 (559) aus. 391 Vgl. Vierter Teil D. IV. 4. b) ee). 392 Siehe noch Vierter Teil E. I. 393 Menger / Erichsen, VerwArch 56 (1965), S. 374 (392); dies., VerwArch 59 (1968), S. 67 (80); Suhr, BB 1968, S. 611 (613), der seine Argumentation jedoch in Der Staat 9 (1970), S. 67 (88 f.) modifiziert; Papier, Die finanzrechtlichen Gesetzesvorbehalte und das grundgesetzliche Demokratieprinzip, S. 115 f.; Erichsen, Jura 1995, S. 47 (48 f.); Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 158 f. 389 390

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zufolge beispielsweise eine Leistungseinheit ermittelt werden, die Kosten in Höhe des Betrages „1“ verursacht, so stellten alle Gebühren des Betrages der Größe „0“ bis „1“ mildere Mittel dar als Gebühren des Betrages „1“. Alle Beträge größer „1“ führten dagegen zu einem Gewinn, aber auch zu der Feststellung, dass auf geringer bemessene Beträge („Beträge der Größe 0 bis 1“) als mildere Mittel zurückgegriffen werden müsse. Durch Gebühren fungible Einnahmen zu erzielen, sei daher nicht erforderlich.394 Zu überzeugen vermag allerdings auch diese Meinung nicht, da sie sich denselben Einwänden ausgesetzt sieht, welche bereits der Herleitung des Kostendeckungsprinzips aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entgegenstehen:395 Ebenso wenig wie diesem Grundsatz können auch dessen Teilelement der Erforderlichkeit Vorgaben in Bezug auf die Verfassungsmäßigkeit der gesetzgeberischen Ziele entnommen werden. Der Sache nach reduziert denn auch diese Auffassung – entweder ausdrücklich396 oder stillschweigend397 – die verfassungsrechtlich legitimen Gebührenzwecke von vornherein auf den der Kostendeckung und läuft damit letztlich ebenfalls auf einen Zirkelschluss hinaus.398 Sollte der Gesetzgeber hingegen durch andere Verfassungsbestimmungen an das Kostendeckungsprinzip gebunden sein, so erweisen sich in diesem Fall höhere als kostendeckende Gebühren zwar auch als nicht mehr erforderlich, doch ist dieses Resultat dann lediglich die Konsequenz der anderweitig begründeten Bindung der Legislative an das Kostendeckungsprinzip; nicht aber folgt dieses Prinzip eigenständig aus dem Erforderlichkeits-Postulat als Element des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes i.w.S.

ii) Art. 3 Abs. 1 GG V.a. auf Dietrich Ehle399 geht die Überlegung zurück, dass der allgemeine Gleichheitssatz im Bereich des Gebührenrechts eine Bemessung aller von der Verwaltung erhobenen Gebühren nach einem einheitlichen Maßstab fordere und es 394 Rogosch, Verfassungsrechtliche Bindungen des Staates bei der Erhebung von Benutzungsgebühren und privatrechtlichen Entgelten, S. 103 ff.; ders., KStZ 1988, S. 1 (1 ff.). Zustimmend Hörstel, BauR 1997, S. 14 (17). 395 Hierzu: Vierter Teil D. IV. 4. b) gg). 396 Papier, Die finanzrechtlichen Gesetzesvorbehalte und das grundgesetzliche Demokratieprinzip, S. 115: „Zweck des Eingriffs, die Ausgleichung oder Entgeltung eines besonderen Vermögensaufwandes der Verwaltung“; Zimmermann, DVBl. 1989, S. 901 (904): „Entgeltzweck aber ist primär die Aufbringung der Kosten bzw. Ausgaben für die Leistungserstellung“; vgl. auch Erichsen, Jura 1995, S. 47 (48 f., Fn. 32). 397 Nur in Bezug auf den Kostendeckungszweck erweisen sich „Gebühren des Betrages größer als ,1‘“ nämlich als nicht erforderlich. 398 So ebenfalls Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 109; vgl. auch Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 120 (Fn. 137). 399 Ehle, DÖV 1962, S. 45 (46 f.); zustimmend Stephan, JurA 1970, S. 867 (871).

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daher einen Verstoß gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG400 herzuleitenden Grundsatz der Gebührengleichheit und -gerechtigkeit bedeute, wenn in einem Fall die Gebühr nach dem teilweise recht hohen Nutzen oder objektiven Wert der gebührenpflichtigen Staatsleistung für den Bürger, im anderen Fall hingegen nur nach dem tatsächlichen, üblicherweise nicht allzu hohen Verwaltungsaufwand berechnet wird. Unter Gleichheitsgesichtspunkten gebühre jedoch eindeutig dem Kostendeckungsprinzip der Vorrang, sei doch der objektive Wert einer Leistung zu unbestimmt und willkürlich und ließe sich der Nutzen der Verwaltungsleistung für den Empfänger kaum messen. Einzig der eigene Aufwand der Verwaltung garantiere eine gleiche und gerechte Gebührenbemessung. Da das Kostendeckungsprinzip – anders als die Wert- und Nutzentheorie – zudem in einer Reihe von Gesetzen vorgeschrieben sei, könne die verfassungsrechtlich geforderte gleichmäßige Gebührenerhebung nur durch eine einheitliche Anwendung allein dieses Prinzips erreicht werden. Die hiergegen in der Literatur401 erhobenen Stimmen führen an, dass keinesfalls nur das Kostendeckungsprinzip, sondern auch andere Bewertungsmaßstäbe – wie z. B. der sich an den im Gerichtskostenwesen üblichen „Streitwert“ anlehnende Wert des von der Amtshandlung betroffenen Gegenstandes – dem allgemeinen Gleichheitssatz sowie der Forderung nach Rechtssicherheit und Verwaltungsvereinfachung entsprächen,402 verfüge der Gesetzgeber für über die Kostendeckung hinausreichende Zwecke doch immerhin über einen bis zur Willkürgrenze reichenden, weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum.403 Dass die Anknüpfung einer Pflicht zur Aufbringung fungibler Mittel an den Tatbestand der Inanspruchnahme gebührenpflichtiger Leistungen diese Grenze verletze, ließe sich jedoch gerade nicht nachweisen.404 Ferner sei auch im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG nicht der Nachteil des Staates, sondern der Vorteil des Bürgers relevant.405 Dieser aber variiere je nach den Umständen des Einzelfalls, so dass es gar gerecht erscheine, in der Höhe unterschiedliche Gebühren zu erheben.406 400 Auf Art. 3 Abs. 1 GG stellen ebenfalls ab: Uffhausen, Die Benutzungsgebühr, S. 88; T. Schneider, VBlBW 1988, S. 161 (163); Henneke, Jura 1990, S. 113 (115); Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 105 Rn. 21. Vgl. des Weiteren: BVerfGE 50, 217 (227); Selmer / Brodersen / Nicolaysen, Straßenbenutzungsabgaben für den Schwerverkehr, S. 57; Schindler, DStZ 1991, S. 105 (109); Bogler, NWVBl. 1998, S. 87 (91); Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 158. 401 F. Kirchhof, DVBl. 1987, S. 554 (559); Murswiek, Die Entlastung der Innenstädte vom Individualverkehr, Band 1, S. 62, 75; Hörstel, NVwZ 1995, S. 1188 (1189); Jarass, in: ders. / Pieroth (Hrsg.), Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 3 Rn. 53. 402 Oberläuter, DÖV 1962, S. 48. 403 Rogosch, Verfassungsrechtliche Bindungen des Staates bei der Erhebung von Benutzungsgebühren und privatrechtlichen Entgelten, S. 96 f. Vgl. ebenfalls BVerfGE 50, 217 (226); 97, 332 (345); BVerwGE 13, 213 (221); 109, 272 (276). 404 Vgl. Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 122 ff. 405 Siehe die Nachweise in Fn. 374 im Vierten Teil IV. D. 4. b) ee). 406 Richtsteig, Allgemeine Gebührenprinzipien, S. 57 f. Vgl. auch Horn, Die Feldes- und Förderabgabe nach dem Bundesberggesetz, S. 135 f.; Schimpf, Die Verleihungsgebühr, S. 148.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Richtig am Vorbringen von Ehle ist, dass Art. 3 Abs. 1 GG die Statuierung einheitlicher Bemessungsmaßstäbe für alle Schuldner jedenfalls der gleichen Gebühr fordert, würde andernfalls doch die vertikale Gleichheit innerhalb dieser Gruppe verletzt.407 Nicht zu folgen ist Ehle jedoch insofern, als er Wert- und Nutzenmaßstäbe für unvereinbar mit dem allgemeinen Gleichheitssatz erachtet, zielen diese doch auf einen Ausgleich des dem Bürger durch die gebührenpflichtige Staatsleistung individuell zugewandten Vorteils ab. Eine an der in Geldeinheiten ausgedrückten Höhe des vom jeweiligen Gebührenschuldner empfangenen (materiellen408) Vorteils ausgerichtete Bemessung der Gebührensätze erscheint aber nicht weniger gerecht als eine Gebührenbemessung nach Maßgabe der vom Pflichtigen verursachten Kosten.409 Zumindest aus heutiger Sicht ebenfalls nicht mehr zutreffend ist schließlich die Aussage, dass nur das Kostendeckungsprinzip, nicht aber auch die Wert- bzw. Nutzentheorie, in die Gebührengesetze Eingang gefunden habe410 und schon von daher nur dieses Prinzip vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand haben könne. Basierend auf den von Ehle vorgetragenen Aspekten kann dem allgemeinen Gleichheitssatz das Kostendeckungsprinzip daher nicht entnommen werden.411

jj) Weitere Ansätze Die im Schrifttum412 des Weiteren anzutreffenden Verweise darauf, dass anders als im Fall werbender Staatstätigkeit eine Gewinnerzielung mittels Gebühren im Rahmen hoheitlicher Tätigkeit gerade nicht zulässig sei,413 die Sozialregel „Verschärfungsverbot bei vermögensbedingtem Freiheitsrückstand“,414 einen allgemeinen Grundsatz, dass mit Gebühren keine Einnahmen erzielt werden dürfen,415 die deutsche Rechtstradition,416 allgemeine staatstheoretische ÜberlegunZur vertikalen Belastungsgleichheit vgl. Dritter Teil B. I. Siehe Vierter Teil D. IV. 1. 409 Auf den Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit als Hort des Kostendeckungsprinzips verweisen jedoch Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 26 und Ehle, DÖV 1962, S. 45 (47). Hiergegen: Richtsteig, Allgemeine Gebührenprinzipien, S. 66 ff. 410 Vgl. die Zusammenfassung im Ersten Teil E. 411 Siehe aber noch Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (1). 412 Zusätzlich zu den hier erwähnten Ansätzen siehe ferner die Nachweise bei Feigenbutz, Die Bindungen des Post- und Fernmeldewesens an und durch das Rechtsinstitut der Gebühr, S. 178 ff. 413 Vgl. Felix, KStZ 1958, S. 97 (98); Seeger, GemH 1961, S. 217 (218). 414 Vgl. Suhr, Der Staat 9 (1970), S. 67 (88 f.). Nach Oberläuter, DÖV 1961, S. 412 sei eine Gebührenfestsetzung, welche den Nutzen der beantragten Amtshandlung für den Empfänger unbeachtet und allein den Verwaltungsaufwand als Bemessungsfaktor gelten lässt, unbillig und mit der Idee des sozialen Rechtsstaates (Art. 20 Abs. 1, 3 GG) nicht zu vereinbaren. 415 Stein, DVBl. 1960, S. 271 (273) m. w. N. 416 Kort, GRUR 2000, S. 131. 407 408

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gen,417 Gesetze der Logik418 sowie das schlichte Berufen auf die allgemeine Verbindlichkeit des Kostendeckungsprinzips419 teilen allesamt eher den Charakter von noch beweisbedürftigen Behauptungen denn von substantiierten Begründungen, so dass auf diese hier nicht näher eingegangen werden soll.

c) Eigener Ansatz Vermag die allgemeine Geltung des Kostendeckungsprinzips mit Hilfe der bisher dargestellten Ansätze demnach nicht begründet zu werden, so soll im Folgenden gezeigt werden, dass dieses sehr wohl unmittelbar im Grundgesetz verankert ist.420

aa) Normative Herleitung Vorgebracht wird, dass das Kostendeckungsprinzip im Rahmen der Gebührenbemessung deshalb stets zu beachten sei, weil die Erhebung von höheren als kostendeckenden Gebühren zu fungiblen Einnahmen führe, was mit den im X. Abschnitt des Grundgesetzes verankerten Erfordernissen in Widerspruch stehe. Dieses System der Gestaltung der Finanzfunktion als spezielle Sonderordnung in den Art. 104a ff. GG würde nämlich seines Sinnes beraubt, wenn man die Steuererhebungskompetenz zwar auf Art. 105 GG beschränkt, andererseits aber die Auferlegung von Geldleistungspflichten einzig zur Erzielung von fungiblen Einnahmen über die Art. 70 ff. GG zuließe. Nicht nur stünde es Bund und Ländern dann frei, die Deckung des Finanzbedarfs für den allgemeinen Staatshaushalt beliebig über die Erhebung anderer Geldleistungspflichten zu suchen, so dass die in Art. 105 GG verankerte zentrale Entscheidungsgewalt über die Belastung des im Nationaleinkommen liegenden einheitlichen wirtschaftlichen Substrats hinfällig würde; die den Ländern in den Art. 104a ff. GG verweigerte Einnahmehoheit könnten diese sich dann dennoch über die Art. 70 ff. GG verschaffen. Auch wäre es völlig unverständlich, dass das Grundgesetz zwar die Verteilung der Steuererträge, nicht jedoch die Distribution der mit nicht-steuerlichen Abgaben erzielten fungiblen Einnahmen ausdrücklich regelt. Dass der Verfassungsgeber aber für eine ganze Abgabenkategorie keine Regelung der Ertragsverteilung getroffen und es dennoch gebilligt haKrüger, Allgemeine Staatslehre, S. 898. Felix, KStZ 1958, S. 97 (98). 419 Gänzlich ohne Begründung: Stein, DÖV 1960, S. 288 (290); Külz, DVBl. 1964, S. 795 (796); Hendler, VBlBW 1991, S. 124 (125). Die Geltung des Kostendeckungsprinzips kraft Gewohnheitsrechts stellen Richtsteig, Allgemeine Gebührenprinzipien, S. 76 und Schimpf, Die Verleihungsgebühr, S. 149 in Abrede. Gegen die verfassungskräftige Verankerung des Kostendeckungsprinzips wendet sich ebenfalls Meyer, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 144 (149). 420 Gemäß dem Thema der vorliegenden Arbeit wird das Kostendeckungsprinzip nachfolgend unter spezifisch (verwaltungs-)gebührenrechtlichen Gesichtspunkten behandelt. 417 418

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

ben soll, dass diese Abgaben aus lediglich fiskalischen Gründen zur Erzielung von fungiblen Einnahmen eingesetzt werden, stünde allzu sehr im Widerspruch zur Ausführlichkeit des Art. 106 GG. Sei demnach die Steuer das einzige zulässige Mittel, um fungible Einnahmen zu erzielen, so habe dieser Grundsatz auch Auswirkungen auf die Gebührenerhebung. Bei der Gebührenbemessung die Kostengrenze einzig deshalb zu überschreiten, um zusätzliche Gelder für den allgemeinen Staatshaushalt zu erzielen, sei unzulässig, weil das Grundgesetz die Verfolgung dieses Ziels der Steuer vorbehalte.421 Die hiergegen gerichteten Stimmen bestreiten zum Teil bereits, dass die Art. 105 ff. GG überhaupt dem Schutz der Abgabenschuldner dienen, sondern beziehen deren Schutzwirkung allein auf die Wahrung der föderalen Ordnung des Grundgesetzes. Diese könne jedoch nur dadurch gestört werden, dass ein Hoheitsträger Gebührenormen in einem Sachgebiet erlässt, auf dem ein anderer Hoheitsträger als Steuergesetzgeber tätig werden darf. Derartige Konstellationen blieben wegen der regelmäßigen Identität von gebührenrechtlichem und steuerrechtlichem Gesetzgeber nach dem Grundgesetz jedoch unbedeutende Randerscheinungen, so dass es im Ergebnis keine verfassungsrechtlich vorgeschriebene oder auch nur nahegelegte Möglichkeit gebe, nachträglich eine Sperre einzubauen, welche die Gebührenhöhe und die Leistungskosten aneinander fessele.422 Doch auch denjenigen Autoren, die anerkennen, dass der aus den Art. 104a ff. GG folgende materielle Gehalt in einem untrennbaren Zusammenhang mit der kompetenzrechtlichen Seite steht, welcher auch dem Schutz des Bürgers dient, betrachten diese Normen primär als erschöpfende Regelungen der Steuerkompetenzen, nicht aber als solche, welchen darüber hinausgehende Aussagen hinsichtlich der Erzielung von fungiblen Einnahmen entnommen werden könnten. Die steuerlichen Zuständigkeitsvorschriften verhinderten nicht die Entstehung mannigfacher Geldleistungspflichten; denn der insoweit existierende materielle Gehalt der steuerlichen Kompetenzvorschriften stelle den Schutz des Bürgers in den Mittelpunkt der Betrachtung und treffe keine Aussage zur Abgrenzung zwischen Steuer und Gebühr. Endlich stünden auch nicht alle Steuern dem allgemeinen staatlichen Finanzbedarf als fungible Einnahmen zur Verfügung, sondern gebe es vielmehr eine Reihe von Zwecksteuern, die zu zweckgebundenen – und nicht zu frei verfügbaren – Einnahmen führen. Sei es daher zwar typisch für die Steuer, den allgemeinen Finanzbedarf zu decken, so werde dies von der Verfassung allerdings nicht gefordert.423

421 Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 167 ff. Ähnlich auch Sander, DVBl. 1990, S. 18 (23), der sowohl mit dem „Funktionszusammenhang der Verfassung“ als auch dem „verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff“ argumentiert; vgl. ferner Maak, Verkehrslenkende Abgabenmodelle, S. 33. 422 Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 287 ff. 423 Rogosch, Verfassungsrechtliche Bindungen des Staates bei der Erhebung von Benutzungsgebühren und privatrechtlichen Entgelten, S. 101 ff. m. w. N.

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Ferner wird kritisiert, dass die Herleitung des Kostendeckungsprinzips aus dem Funktionsvorbehalt der Steuer eine Verwechslung der Verwendung des Abgabenaufkommens mit dem Erhebungsgrund der Abgabe bedeute. Nicht nur Steuern, sondern auch nicht-steuerliche Abgaben – abgesehen von Sonderabgaben424 – dienten nach dem Non-Affektionsprinzip der Finanzierung der allgemeinen Staatsaufgaben. Bedürfe jede nicht-steuerliche Abgabe einer besonderen Rechtfertigung nicht nur dem Grunde, sondern auch der Höhe nach, so stelle der Kostenausgleich lediglich einen möglichen dieser Sachgründe dar; daneben könne die Rechtfertigung der Gebühr dem Grunde nach aber auch in der Vorteilsausgleichung bestehen. Korrespondierend hierzu sei die Bemessung der Gebührenhöhe daher sowohl am Kostendeckungs- als auch am Äquivalenzprinzip zulässig, je nachdem, wodurch die betreffende Gebühr dem Grunde nach gerechtfertigt werde.425 Darüber noch hinausgehend wird der Aspekt des Kostenausgleichs zum Teil sogar als in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht völlig irrelevant angesehen. Die wegen der begrenzten finanziellen Leistungskraft der Bürger in den Art. 105 und 106 GG getroffene Entscheidung für den Steuerstaat verlange lediglich, dass diese durch nicht-steuerliche Abgaben nur so weit belastet werden, wie sie einen Ausgleich durch besondere Leistungen des Staates erhalten. Maßgeblich sei daher allein der Ausgleich des Vorteils beim Leistungsempfänger, nicht aber der Nachteil beim Staat.426 Nach der von Hans Jarass vertretenen Auffassung sei die Gewinnerzielung mittels Gebühren finanzverfassungsrechtlich jedenfalls solange hinnehmbar, als diese nicht zu „erheblichen Mehreinnahmen“ führen, bildeten doch Gebühren, mit denen über die Verwaltungskosten hinaus nur begrenzte Einnahmen erzielt würden, keinen „leistungsfähigen funktionalen Ersatz“ für Steuern.427 Die Sicherung des Finanzverfassungsrechts vor einer Aushöhlung verlange daher keine so weitreichenden Konsequenzen wie die Einhaltung des Kostendeckungsprinzips.428 Obwohl selbst ein Verfechter des Steuerstaatsprinzips, spricht schließlich auch Dietrich Drömann diesem Prinzip die Fähigkeit ab, den Gebührenbegriff (!) um einen obligatorischen Kostendeckungszweck zu erweitern, sei die Leistungsfähigkeit von Begriffs- bzw. Tatbestandsmerkmalen doch deutlich überschritten, wenn mit ihrer Hilfe das Spannungsverhältnis zwischen Steuerstaatsprinzip und Zwecksetzungskompetenz des in Tatbestandsauswahl und -ausgestaltung grundsätzlich Ergänzend sind noch die Sozialversicherungsbeiträge zu nennen. Murswiek, NuR 1994, S. 170 (174 f.). Vgl. ferner die im Vierten Teil D. IV. 4. b) aa) in Fn. 354 Genannten. 426 Siehe die Nachweise im Vierten Teil D. IV. 4. b) ee) in Fn. 374. 427 Ebenso F. Becker, DÖV 2003, S. 177 (178), nach dessen Einschätzung mit den herkömmlichen Gebührenarten generell kein „Gewinn“ zu machen sei. 428 Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 32. Vgl. auch bereits VG Frankfurt, DVBl. 1970, S. 186 (187): ein „angemessener Unternehmergewinn“ ist noch zulässig; Hurst, KStZ 1964, S. 116 (118): „Eine gewisse Gewinnspanne darf vorhanden sein“. 424 425

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freien Gesetzgebers in befriedigender Weise zum Ausgleich gebracht werden soll. Ob bzw. in welchen Fällen der Gesetzgeber von dem im Steuerstaatsprinzip enthaltenen Gesetzgebungsauftrag zur weitestgehenden Verwirklichung des Steuerstaates abweichen darf, sei keine Frage, die sich einer schematischen Lösung durch Subsumtion unter ungeschriebene Tatbestandsmerkmale beantworten ließe.429 Vom hier vertretenen Standpunkt aus kann diesen, die verfassungskräftige Verankerung des Kostendeckungsprinzips in Frage stellenden Äußerungen, nicht gefolgt werden. Sofern bestritten wird, dass die Finanzverfassung über die „erschöpfende Regelung der Steuerkompetenzen“ hinaus Aussagen betreffend die Erzielung fungibler Einnahmen enthält, so richtet sich dieses Vorbringen letztlich nicht speziell gegen das Kostendeckungs-, sondern vielmehr gegen das Steuerstaatsprinzip. Wie gezeigt, ist dieses aber sehr wohl in den Art. 104a ff. GG enthalten.430 Ebenfalls verfängt der Hinweis auf die Zwecksteuern nicht: Der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer verbietet lediglich, dass der Staat andere Abgaben als die Steuer zur Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen einsetzt,431 nicht hingegen, dass die Steuer außer zur „Gewinn“erzielung nicht auch zur Verfolgung sonstiger Ziele eingesetzt werden darf. Desgleichen nicht zu überzeugen vermag die sich auf das Non-Affektionsprinzip stützende Kritik, da es sich bei diesem Prinzip zum einen schon nicht um ein solches von Verfassungsrang handelt432 und zum anderen auch der Sache nach die diesbezüglichen Ausführungen nicht durchschlagend sind: Denn per saldo stehen die dem Staat aus der Erhebung von gegenleistungsabhängigen Abgaben wie etwa der Verwaltungsgebühr zufließenden Einnahmen nur dann zur Gemeinlastfinanzierung zur freien Verfügung, wenn sie die Höhe der Kosten, die mit der Erbringung der gebührenpflichtigen Leistungen verbunden sind, übersteigen.433 Kann ebenfalls der Auffassung von Jarass nur insoweit zugestimmt werden, als man diese lediglich auf geringfügige „Gewinne“ im Sinne einer noch näher zu bestimmenden Bagatellgrenze bezieht – im Übrigen zeigt die Höhe der UMTS-Einnahmen434 sehr deutlich, dass sogar eine einzige nicht-steuerliche Abgabe funktionaler Steuerersatz sein kann –, so verkennt die das Schutzgut der Art. 104a ff. GG auf die föderale Ordnung des Grundgesetzes reduzierende Ansicht, dass diese Normen sehr wohl auch dem Schutz der Abgabenschuldner dienen und daher auch dann verletzt sein können, wenn nur ein Teil der Allgemeinheit zur Gemeinlastfinanzierung herangezogen wird.435 429 430 431 432 433 434 435

Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat, S. 285. Siehe Dritter Teil A. III. Vgl. Dritter Teil A. III. 2. a) bb). Siehe die Nachweise im Vierten Teil B. I. in Fn. 31. Siehe die Ausführungen im Dritten Teil A. III. 2. a) aa) in Fn. 136. Zu diesen siehe Dritter Teil A. III. 2. a) bb). Vgl. Dritter Teil A. III. 2. a) aa).

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Aber auch die auf die Bundesstaatlichkeit bezogene Aussage, diese sei nur dann verletzt, wenn ein Hoheitsträger Gebührennormen in einem Sachgebiet erlässt, auf dem ein anderer Hoheitsträger als Steuergesetzgeber tätig werden darf, trifft nicht zu. V.a. in Anbetracht von Art. 104a Abs. 1 GG ist insoweit nämlich nicht auf die Gesetzgebungskompetenz436 für Steuern und Gebühren abzustellen, sondern ist die Ertragshoheit437 für diese beiden Abgabenarten maßgeblich. Sind die Steuerund die Gebührenertragsberechtigung in der Regel aber gerade nicht in der Hand von ein und demselben Hoheitsträger vereint, so kann die föderale Ordnung des Grundgesetzes durch die Erhebung steuerähnlicher Gebühren sehr wohl gefährdet werden.438 Ferner erweist sich die Aussage, dass aus finanzverfassungsrechtlicher Perspektive nicht die mit der Leistungserbringung verbundenen Kosten für den Staat, sondern vielmehr das Ausmaß des dem Bürger zugewandten Vorteils maßgeblich sei, ebenfalls als nicht überzeugend, da eine Bemessung der Gebührensätze am Vorteilsmaßstab regelmäßig zu höheren als kostendeckenden, d. h. frei fungiblen, Einnahmen führt (bzw. führen soll), was aber zumindest die vom Funktionsvorbehalt der Steuer geschützte föderale Struktur des Grundgesetzes gefährdet.439 Wie sogleich zu zeigen sein wird,440 wird entgegen Drömann schließlich auch die Leistungsfähigkeit des Steuerstaatsprinzips nicht überschritten, wenn man diesem konkrete Vorgaben hinsichtlich der Ausgestaltung (verwaltungs-)gebührenrechtlicher Normen der Höhe nach zu entnehmen versucht. Vielmehr folgt das (gebührenrechtliche 441) Kostendeckungsprinzip nach der hier vertretenen Auffassung aus dem in der Finanzverfassung (Art. 104a ff. GG) verankerten Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer als Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips (2) sowie mitunter bereits aus Art. 3 Abs. 1 GG (1). (1) Allgemeiner Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG Anders als die Steuer (vgl. Art. 105 ff. GG) verfügen nicht-steuerliche Abgaben über kein verfassungsrechtliches Rechtfertigungsprivileg, sondern bedarf die Belastung des einzelnen Bürgers mit einer solchen sowohl dem Grunde als der Höhe nach der sachlichen Rechtfertigung auch442 vor Art. 3 Abs. 1 GG, wobei der BelasZu dieser vgl. Fn. 2 im Ersten Teil A. Für die Steuer gilt Art. 105 GG. Zur Gebührenertragshoheit siehe Dritter Teil A. III. 1. a) bb) Fn. 77. Hinsichtlich der Steuern siehe Art. 106 bis 107 GG. 438 Vgl. Dritter Teil A. III. 2. a) bb) sowie insofern zu Recht die im Vierten Teil C. II. 3. b) wiedergegebene Aussage von Wendt. 439 Ausführlich hierzu im Vierten Teil D. IV. 4. c) aa) (2). 440 Im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb). 441 Entsprechend dem Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit soll im Folgenden primär die Verwaltungsgebühr daraufhin untersucht werden, ob sie dem Kostendeckungsprinzip unterfällt. 442 Siehe ferner Dritter Teil A. I. 1. 436 437

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

tungsgrund das maximal zulässige Ausmaß der Belastung determiniert.443 Sofern die Belastung des Einzelnen mit einer Verwaltungsgebühr allein mit dessen individueller Kostenverantwortung legitimiert werden kann,444 so hat daher auch das konkrete Belastungsausmaß nur insoweit vor dem allgemeinen Gleichheitssatz Bestand, wie es die Höhe der vom Einzelnen verursachten Kosten nicht übersteigt.445 Sollte die Auferlegung einer Verwaltungsgebührenpflicht hingegen ebenfalls dadurch gerechtfertigt sein, dass der zu ihrer Zahlung Verpflichtete eine materiell446 vorteilhafte Leistung vom Staat erhält,447 so rechtfertigt dies die Erhebung einer Abgabe vor Art. 3 Abs. 1 GG, deren Höhe nicht bloß anhand der vom Gebührenschuldner in individuell zurechenbarer Weise verursachten Kosten, sondern zusätzlich448 noch nach dem in Geldeinheiten ausgedrückten Wert des zugewandten Individualvorteils bemessen wird. Nicht stets, sondern nur dann, wenn die Belastung des Einzelnen mit einer Verwaltungsgebühr nicht anders als mit dessen individueller Kostenverantwortlichkeit vor dem allgemeinen Gleichheitssatz sachlich gerechtfertigt werden kann, ist die Befolgung des Kostendeckungsprinzips daher von Art. 3 Abs. 1 GG wegen geboten. Rein rechtstatsächlich wird die Voraussetzung für die Heranziehung anderer Gebührenbemessungsmaßstäbe als des Kostendeckungsprinzips im Hinblick auf die hier untersuchte Verwaltungsgebühr – deren Legimitierung mit anderen Gründen als der individuellen Kostenverantwortlichkeit – allerdings kaum einmal erfüllt sein. Wird dem Empfänger einer verwaltungsgebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit i.d.R. nämlich bloß ein rein formeller Vorteil zuteil, so kann in Bezug auf die Verwaltungsgebühr insbesondere der Vorteilsmaßstab (das Äquivalenzprinzip449) nicht zur Anwendung gelangen,450 welcher eine materiell vorteilhafte Staatsleistung voraussetzt.451 Trotz der nach Art. 3 Siehe Dritter Teil B. I. und Vierter Teil vor A. Vgl. Vierter Teil D. III. 1. 445 Vgl. bereits die Ausführungen im Vierten Teil D. III. 4. 446 Siehe Vierter Teil D. IV. 1. 447 Die Rechtfertigung einer Verwaltungsgebühr mit der Verfolgung eines bestimmten Sachzwecks bleibt hier außer Betracht, siehe Vierter Teil A. III. Fn. 10. 448 Da auch die Erbringung einer materiell vorteilhaften Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungsleistung für den Staat mit Kosten verbunden ist (vgl. Vierter Teil D. III. 1. a.E.), d. h. die betreffende Verwaltungsgebühr (anders als die Verleihungsgebühr, vgl. Zweiter Teil B. II. 1.) dem Grunde nach sowohl mit der individuellen Kostenverantwortlichkeit als auch mit dem Erhalt eines Individualvorteils sachlich gerechtfertigt werden kann, ist sie vor Art. 3 Abs. 1 GG auch der Höhe nach bis zu dem Betrag gerechtfertigt, der sich aus der Addition von Verwaltungskosten und Wert des Vorteils ergibt. Hierzu noch ausführlich im Sechsten Teil B. Siehe aber auch Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2). 449 In dem in Fn. 635 (Vierter Teil E. vor I.) geschilderten Sinn. Näher zum Äquivalenzprinzip noch im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (6) und E. 450 Hinsicht der Sachzweckverfolgung siehe den Verweis in Fn. 447. 451 Vgl. Vierter Teil D. IV. 1. 443 444

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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Abs. 1 GG an sich bestehenden Möglichkeit, die Höhe der Verwaltungsgebühr nicht nur nach Maßgabe des Kostendeckungsprinzips, sondern ebenfalls anhand des Werts der zugewandten Staatsleistung zu bemessen, ist daher im Ergebnis regelmäßig allein auf die mit der Leistungserbringung verbundenen Kosten abzustellen. (2) Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer, Art. 104a ff. GG Nach dem aus den Art. 104a ff. GG folgenden Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer dürfen per saldo frei fungible Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt grundsätzlich allein mit der Steuer erzielt werden.452 Für die ebenfalls in diesen fließenden nicht-steuerlichen Abgaben453 wie die Verwaltungsgebühr hat dies zur Konsequenz, dass die mit einer454 solchen zu erzielen beabsichtigten Einnahmen zu keinem Überschuss über die Kosten der Staatsleistung, deren Erbringung sie entgilt, führen darf (Kostendeckungsprinzip).455 Ist aber der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer im Grundgesetz verankert, so muss dies auch für das aus ihm deduzierte Kostendeckungsprinzip als Konkretisierung dieses Grundsatzes für den Bereich der Vorzugslasten – wie z. B. der Verwaltungsgebühr – gelten. Wird die „immanente Konsequenz“ dieses Ansatzes denn auch selbst von denjenigen Autoren456 nicht bestritten, welche die unmittelbare Geltung des Kostendeckungsprinzips qua Verfassung in Abrede stellen – diese setzen vielmehr einen Schritt früher an und bestreiten (zu Unrecht457) bereits die Existenz des Steuerstaatsprinzips –, so sei zum Beleg für die Richtigkeit der hier vertretenen These zusätzlich zu dem vorgenannten formalen Argument auf die folgenden materiellen Zusammenhänge hingewiesen: Die Bundesrepublik Deutschland ist Steuerstaat auch im normativen Sinn.458 Teilausprägung dieses Steuerstaatsprinzips ist der aus den Art. 104a ff. GG folgende Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer, wonach frei fungible EinnahDritter Teil A. III. 2. b) aa). Nicht hierzu zählen Sozialversicherungsbeiträge, die in die Kassen der Sozialversicherungsträger fließen (siehe Zweiter Teil C.), sowie Sonderabgaben, deren Erträge regelmäßig in speziell errichtete Fonds eingehen (siehe Zweiter Teil D.; zum Ganzen siehe auch bereits Dritter Teil A. III. 1. b) aa) Fn. 110). V.a. hinsichtlich der haushaltsgebundenen Vorzugslasten entfaltet das Kostendeckungsprinzip daher Wirkung. 454 Der Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer beansprucht für jede einzelne nichtsteuerliche Abgabe Geltung, siehe Dritter Teil A. III. 2. b) aa), insbesondere Fn. 178. 455 Vgl. auch B. Becker, Öffentliche Verwaltung, § 40 4.2.4; Schollmeier, WUR 1991, S. 1 (2). Aus ökonomischer Sicht: Gawel, Die kommunalen Gebühren, S. 364: „Gewinnerzielungsverbot[es]“. Näher dazu noch im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1). 456 Meyer, Gebühren für die Nutzung von Umweltressourcen, S. 199; Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 159. 457 Siehe Dritter Teil A. II. und III. 458 Siehe Dritter Teil A. III. 452 453

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

men grundsätzlich allein mittels der Steuer erzielt werden dürfen.459 Schutzgüter dieser Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips sind die Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen460 sowie die föderale Ordnung des Grundgesetzes461. Wenngleich sich die Erzielung von höheren als kostendeckenden Einnahmen mit Verwaltungsgebühren unter den im Vierten Teil D. IV. 4. c) aa) (1) genannten Voraussetzungen im Hinblick auf die Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen als schutzgutneutral erweist, so erfordert es die vom Grundsatz des Funktionsvorbehalts der Steuer ebenfalls geschützte föderale Ordnung des Grundgesetzes hingegen stets462 – d. h. unabhängig von einer etwaigen materiellen Vorteilhaftigkeit der mit einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall entgoltenen Staatsleistung –, dass durch die Erhebung von nicht-steuerlichen Abgaben die eine Wirtschaftsleistung des Privatsektors nicht gezielt gemindert wird.463 Auf diese greift der Staat nämlich bereits mit dem hierfür typischen Instrument der Steuer zu, deren Erträge abweichend von den allgemeinen Kompetenzvorschriften nicht einem Hoheitsträger exklusiv zufließen,464 sondern unter bundesstaatlichen Gesichtspunkten so von den Art. 106 bis 107 GG zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verteilt werden, dass idealtypischerweise jede staatliche Ebene über ausreichende finanzielle Mittel zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG) verfügt. Kumulativ zur Gemeinlast den Privatsektor noch durch weitere Abgaben wie die Verwaltungsgebühr zielgerichtet zu belasten, birgt hingegen die Gefahr in sich, dessen keinesfalls unerschöpflichen Ressourcen übermäßig zu beanspruchen und dadurch die eine Quelle aller steuerlichen wie nicht-steuerlichen Einnahmen des Staates letztlich zum Versiegen zu bringen – mit der Folge, dass diese nicht mehr dem Steuerzugriff durch Bund, Länder und Gemeinden zur Verfügung steht, d. h. dem Föderalismus die finanzielle Basis entzogen wäre. Mangels alternativem Zugriffsobjekt würde die Steuer dann nämlich zu keinen aufgabenadäquaten Einnahmen mehr führen, welche unter föderalen Aspekten gem. Art. 106 ff. GG verteilt werden könnten.465 Dass auch die Vor459 Vgl. Dritter Teil A. III. 2. b) aa). Dagegen sieht Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 158 durch „Gewinn“ erzielende Gebühren das „Primat der Steuer“ gefährdet. So wohl auch Wegge, KStZ 1999, S. 41 (45), dem zufolge über dem „Wert“ der öffentlichen Leistung liegende Gebühren das Prinzip des Steuerstaates bedrohten. 460 Siehe Dritter Teil A. III. 2. a) aa). 461 Siehe Dritter Teil A. III. 2. a) bb). Das Budgetrecht des Parlaments (dazu vgl. Dritter Teil A. I. 3.) wird hingegen auch durch „Gewinn“ erzielende (Verwaltungs-)Gebühren nicht tangiert, da diese in den allgemeinen Haushalt fließen, siehe bereits Dritter Teil A. I. 3. Fn. 25. 462 Dagegen entnimmt Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 167 auch dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer nur das Verbot, dass Gebühren nicht „lediglich“ zum Zweck der Erzielung fungibler Einnahmen eingesetzt werden dürfen. 463 Vgl. BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716) m. w. N. sowie Dritter Teil A. III. 2. a) bb). 464 Zur Gebührenertragskompetenz etwa vgl. Dritter Teil A. III. 1. a) bb) Fn. 77. 465 Vgl. ebenfalls BVerfG, NVwZ 2003, S. 715 (716): „Auch für die Gebührenbemessung gilt: Die grundgesetzliche Finanzverfassung verlöre ihren Sinn und ihre Funktion, wenn

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schriften über den Finanzausgleich dies nicht verhindern können sowie die Realität der aufgezeigten Gefahr wird durch die auf bis zu 20 Mrd. Euro geschätzten Steuermindereinnahmen der Länder in den folgenden Jahren belegt, die diesen durch die steuerliche Abschreibung der von den Mobilfunkunternehmen im Jahr 2000 an den Bund in Form von Verleihungsgebühren gezahlten ca. 100 Mrd. DM drohen.466 Ob eine nicht-steuerliche Abgabe wie die Verwaltungsgebühr ebenso wie die Steuer final auf die Abschöpfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Privatsektors gerichtet ist, wird dadurch indiziert, dass sie formal auf dieselben Leistungsfähigkeitsindikatoren467 abstellt wie die Gemeinlast, d. h. sich ihre Höhe nach denselben Maßstäben bemisst wie diese. Letztentscheidend ist aber auch hier wiederum eine materielle Betrachtungsweise:468 Sollen mit der betreffenden Abgabe per saldo frei fungible – m.a.W.: höhere als kostendeckende469 – Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt erzielt werden, so dient auch sie der Abschöpfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Privatsektors. Behält das Grundgesetz diese Funktion aber wie gezeigt allein der Steuer vor, so bedeutet dies, dass eine derartige nicht-steuerliche Abgabe den durch den Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer vorgegebenen kompetenziellen Rahmen470 überschreiten würde, mithin verfassungswidrig wäre. Um dies zu verhindern, dürfen die mit einer nichtsteuerlichen Abgabe wie der Verwaltungsgebühr zu erzielen beabsichtigten Einnahmen die jeweils maßgeblichen Kosten des Staates also nicht übersteigen,471 d. h. muss das Kostendeckungsprinzip gewahrt werden.472 Eine abweichende Beurteilung ist unter diesem Gesichtspunkt473 auch nicht etwa in denjenigen Fällen angezeigt, in denen die erbrachte Staatsleistung für den Empfänger materiell 474 vorteilhaft ist und die Höhe der zu zahlenden Abgabe sich äquivalent zum Ausmaß dieses Vorteils verhält, das Vermögen des Privaten durch unter Rückgriff auf die Sachgesetzgebungskompetenzen unter Umgehung der finanzverfassungsrechtlichen Verteilungsregeln beliebig hohe Gebühren erhoben werden könnten“. 466 Hierzu siehe bereits den Text zu sowie die Nachweise in Fn. 166 im Dritten Teil A. III. 2. a) bb). 467 Indikatoren wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit sind der Vermögenszugang (das Einkommen), der Vermögensbestand sowie die Vermögensverwendung (der Konsum), siehe Lang, in: Tipke / Lang, Steuerrecht, § 4 Rn. 95. Insoweit vgl. auch Vierter Teil D. IV. 4. b) cc). 468 Vgl. auch schon Vierter Teil C. II. 1. a.E. 469 Näher hierzu im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1). 470 Vgl. Dritter Teil A. III. 2. a) bb). 471 Ausführlich zum Inhalt des Kostendeckungsprinzips sogleich im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb). 472 Ob dies der Fall ist, lässt sich nicht zuletzt auf der Grundlage der mit der jeweiligen Abgabe in der Vergangenheit tatsächlich erzielten Einnahmen beurteilen, vgl. Dritter Teil A. III. 2. b). 473 Anders dagegen im Rahmen des aus Art. 3 Abs. 1 GG resultierenden Kostendeckungsprinzips, siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (1). 474 Vgl. Vierter Teil D. IV. 1.

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ihre Zahlung in seinem Wert also zunächst nicht gemindert wird.475 Denn Ausgaben für nicht-steuerliche Abgaben sind unter bestimmten Voraussetzungen steuerlich absetzbar,476 so dass trotz Erhalt einer gleichwertigen Leistung die (steuerrechtliche) Wirtschaftskraft des Privatsektors ebenfalls durch vorteilsausgleichende (Verwaltungs-)Gebühren geschmälert wird477 – mit den soeben478 dargestellten negativen Konsequenzen für den Föderalismus. Wurde bislang eine Unterhöhlung des Steuerstaats v.a. durch Sonderabgaben befürchtet,479 so haben die vorausgegangenen Ausführungen gezeigt, dass diese Gefahr auch von „Gewinn“ erzielenden Gebühren ausgeht.480 Ebenso wie die Erstbedürfen daher auch die Letztgenannten einer verfassungsrechtlichen Zügelung.481 Genau diese aber bewerkstelligt das Kostendeckungsprinzip, dessen Nichtbeachtung „staatlicher Gebührenschneiderei“ Tür und Tor öffnen würde.482 Anders als im Hinblick auf die vorteilsausgleichenden Verwaltungsgebühren fällt das Verdikt hinsichtlich kostendeckender Verwaltungsgebühren gemessen an dem aus dem Steuerfunktionsvorbehalt der Art. 104a ff. GG abgeleiteten Kostendeckungsprinzip483 positiv aus. Diese knüpfen nämlich zum einen schon rein äußerlich nicht an den Wert des vom Bürger empfangenen Vorteils an, sondern rekurSiehe Dritter Teil B. 3. Näher: Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 181; F. Becker, DÖV 2003, S. 177. 477 Daher ist Ritgen, AöR 127 (2002), S. 351 (369 f.) nicht zu folgen, der einen Zugriff des Staates auf die „allgemeine Leistungsfähigkeit“ erst dann bejaht, wenn die Höhe der Vorteilsabschöpfungsabgabe den Wert des Vorteils übersteigt. 478 Siehe den Text nach Fn. 464. 479 Vgl. Zweiter Teil D. m. w. N. 480 Vgl. BVerfG, DVBl. 2002, S. 704 (705) und NVwZ 2003, S. 715 (716) sowie die einschlägigen Buch- bzw. Aufsatztitel aus neuerer Zeit, z. B.: F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat, Die Verwaltung 21 (1988), S. 137; Gramm, Vom Steuerstaat zum gebührenfinanzierten Dienstleistungsstaat, Der Staat 36 (1997), S. 267; Helbig, Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat?, DVBl. 1999, S. 688; Hendler, Gebührenstaat statt Steuerstaat?, DÖV 1999, S. 749; Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, Baden-Baden 2000. 481 So wird denn auch gefordert, dass „die vom Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung zur Zulässigkeit von Sonderabgaben herausgearbeiteten engen verfassungsrechtlichen Grenzen ihrer Erhebung [ . . . ] – mutatis mutandis – auch für alle anderen nicht-steuerlichen Abgaben“ gelten müssen, so Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 334. Siehe auch Gramm, Der Staat 36 (1997), S. 267 (274 f.): „der Steuerstaat kann durch Gebühren nicht weniger ausgehöhlt werden als durch Sonderabgaben“ unter Hinweis auf Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willi Geiger, S. 518 f. Dem entspricht die neuere Judikatur des Bundesverfassungsgerichts, vgl. BVerfG, DVBl. 2002, S. 704 (705) und NVwZ 2003, S. 715 (716). 482 Manssen, DÖV 1996, S. 12 (16). 483 Hinsichtlich des aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Kostendeckungsprinzips vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (1). 475 476

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rieren auf die beim Staat durch die Leistungserbringung entstandenen Kosten. Zum anderen stellt die Anwendung des Kostendeckungsprinzips aber auch der Sache nach sicher, dass die nach ihm bemessenen Verwaltungsgebühren plangemäß zu keinen per saldo frei fungiblen Einnahmen für den Staat führen.484 Der aus der Betriebswirtschaftslehre485 bekannte Zusammenhang von „Gewinn“ und „Kosten“ verdeutlicht dies. Es gilt: Gewinn = Umsatz – Kosten. Setzt man nun gemäß dem aus dem Funktionsvorbehalt der Steuer folgenden Verbot der „Gewinn“erzielung mittels nicht-steuerlicher Abgaben wie der Verwaltungsgebühr für „Gewinn“ die Ziffer Null ein, so folgt nach Umformung dieser Gleichung, dass Umsatz = Kosten sein muss. Übertragen auf die Verwaltungsgebühr bedeutet dies, dass die mit einer solchen zu erzielen beabsichtigten Einnahmen (Umsatz) die betreffenden (Verwaltungs-)Kosten nicht übersteigen dürfen, sie mithin anhand des Kostendeckungsprinzips zu bemessen ist.486 bb) Inhalt Sind die verfassungskräftigen Geltungsgründe des (gebührenrechtlichen) Kostendeckungsprinzips somit dargetan, so soll im Folgenden ein genauerer Blick auf dessen Inhalt487 geworfen werden, sind doch eine Vielzahl diesbezüglicher Fragen noch immer nicht in zufriedenstellender Weise beantwortet worden. Dem von Joachim Wieland488 aufgestellten Katalog mag insofern exemplarischer Charakter zukommen: Zum einen ist fraglich, welcher Teilbereich für die Kostenberechnung maßgebend ist: Muss auf einen ganzen Verwaltungszweig abgestellt werden oder auf einen mehr oder weniger spezialisierten Teilbereich wie z. B. eine einzelne Dienststelle? Geht es ferner um die Kosten der einzelnen Leistung oder um die der Gesamtheit besonderer Leistungen eines Sachbereichs, d. h. eines von der Leistung eher gleichartigen Dienstes oder gar um die Kosten einer Organisationsgesamtheit mehrer Sachbereiche bzw. Dienstzweige? Ist des Weiteren für die Ermittlung der Vgl. die Ausführungen in Fn. 136 im Dritten Teil A. III. 2. a) aa). Statt aller siehe nur Wöhe, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, S. 357. 486 Zwar können auch die Ausgaben für nach dem Kostendeckungsprinzip bemessene nicht-steuerliche Abgaben von der Steuer absetzbar sein, d. h. kann deren Erhebung ebenfalls die für Besteuerungszwecke zur Verfügung stehende Masse der privaten Wirtschaftsleistung mindern. Derartige nicht-steuerliche Abgaben sind jedoch wegen ihrer fehlenden funktionalen Konkurrenz zur Steuer mit dem Grundgesetz vereinbar: Das Gefährdungspotential von lediglich kostenausgleichenden Verwaltungsgebühren ist im Vergleich zu vorteilsausgleichenden Gebühren ungleich geringer. Auch wird durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 und Art. 80 Abs. 2 GG ein gewisses Gebührenaufkommen von der Verfassung anerkannt. 487 Entsprechend dem Thema dieser Arbeit primär aus verwaltungsgebührenrechtlicher Sicht. 488 Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 311 f. Siehe auch Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 98 ff. 484 485

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Kosten der finanzwirtschaftliche Kostenbegriff maßgeblich, der auf den Kameralismus zurückgeht und Kosten mit Ausgaben gleichsetzt, ohne kalkulatorische Abschreibungen zur Erfassung der Wertminderung an den Betriebsmitteln zuzulassen? Oder soll der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff verbindlich sein, der auf den Verbrauch von Gütern abstellt, der innerhalb einer Periode für eine bestimmte Leistung erfolgt? Verbietet das Kostendeckungsprinzip schließlich als Verbot der Kostenüberschreitung eine Gebührenhöhe, nach der das Gesamtgebührenaufkommen den Verwaltungsaufwand übersteigt, oder gebietet es als Gebot der Kostendeckung, dass die Erträge aus der Gebühr mindestens die Kosten der öffentlichen Leistung einbringen? (1) Spezielles und / oder generelles Kostendeckungsprinzip?489 Die Frage, welcher der beiden denkbaren Bezugspunkte – die durch den Gebührenschuldner im Einzelfall verursachten oder die dem Staat durch die mehrfache Erbringung der gebührenpflichtigen Leistung in einer Rechnungsperiode insgesamt entstehenden Kosten – dem Kostendeckungsprinzip zugrunde zu legen ist, gewinnt praktische Relevanz vor allem dann, wenn die mittels einer Gebühr in einer Rechnungsperiode insgesamt zu erzielen beabsichtigten Einnahmen zwar den Gesamtbetrag der Kosten, die dem Staat durch die Vielzahl der Erbringungen der jeweiligen gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum entstehen, nicht übersteigt, jedoch innerhalb dieses durch die Gesamtkosten gezogenen Rahmens der für die Höhe der Einzelgebühr maßgebliche Gebührensatz anhand anderer Maßstäbe als den individuell verursachten Kosten bemessen wird.490 (aa) Spezielles Kostendeckungsprinzip Nach einer in der Literatur zum Teil vertretenen Auffassung handele es sich beim Kostendeckungsprinzip um einen Wertbemessungsmaßstab für jede Einzelgebühr. Die Höhe der dem einzelnen Schuldner auferlegten Gebühr dürfe die Kosten, welche dem Staat durch die Erbringung der gebührenpflichtigen Leistung im Einzelfall jeweils entstehen, nicht übersteigen (spezielles Kostendeckungsprinzip).491 Zur Begründung dieser Ansicht werden überwiegend diesel489 Anstatt von speziellem und generellem Kostendeckungsprinzip wird synonym auch vom Einzel- und Gesamtkostendeckungsprinzip gesprochen, vgl. etwa Behlert, Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer, S. 151 ff. 490 Ein Überblick über diejenigen Konstellationen, in denen das Gesamtgebührenaufkommen die Gesamtkosten nicht übersteigt, die Einzelgebühr gleichwohl aber von den speziellen Kosten abweicht, findet sich bei Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 191 ff. 491 Vgl. Lambert, Die Grundzüge eines modernen Rechts der gemeindlichen Gebühren und Beiträge, S. 162 f.; Burandt, Die gebührenpflichtigen polizeilichen Verwarnungen nach

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ben Argumente bemüht, welche ebenfalls im Hinblick auf die Frage nach der verfassungsrechtlichen Verankerung des Kostendeckungsprinzips dem Grunde nach angeführt werden: So findet sich zum einen auch im vorliegenden Zusammenhang der Hinweis auf das „Wesen“492 bzw. den „Entgeltcharakter“ 493 der Gebühr als spezifisches Leistungsentgelt, woraus folge, dass deren Höhe in einem entsprechenden Verhältnis zur staatlichen Leistung stehen müsse. Die Gebühr dürfe den Kostenbetrag der staatlichen Tätigkeit im Einzelfall nicht überschreiten, da sie andernfalls zur Steuer werde.494 Zum anderen wird wiederum der Grundsatz der Erforderlichkeit herangezogen. Erlange der Staat einen vollen Ausgleich für die von ihm gegenüber dem Bürger erbrachte Leistung bereits dann, wenn er seinen gesamten hiermit verbundenen Aufwand erstattet bekomme, so sei es für diesen Zweck ausreichend, die Kosten der betreffenden Verwaltungsleistung ersetzt zu verlangen. Bei der Bemessung der Gebühr sei deshalb der jeweilige Verwaltungsaufwand im Einzelfall zugrunde zu legen.495 Weiterhin wird vereinzelt noch darauf abgestellt, dass falls die Einzelgebühr nicht nach dem im Einzelfall notwendigen Verwaltungsaufwand bemessen würde, das Gesamtgebührenaufkommen nicht in Höhe der erforderlichen Unkosten der gesamten Verwaltungstätigkeit gehalten werden könne und sich schon deswegen das Kostendeckungsprinzip auf die Einzel- und nicht auf die Gesamtkosten beziehe.496 Clausen schließlich versucht, das spezielle Kostendeckungsprinzip aus dem Funktionsvorbehalt der Steuer abzuleiten: Um zu verhindern, dass dieser Grundsatz dadurch umgangen wird, dass Überschüsse erzielende Gebühren mit subventionsbedürftigen Staatsaufgaben rechnerisch zusammengefasst werden, sei dieser auf die Höhe der Einzelgebühr zu beziehen.497 Landesrecht für Übertretungen – ein verfassungswidriger Formenmißbrauch, S. 52; H. Beckmann, Verfassungsrechtsfragen im Grenzbereich zwischen Steuern und besonderen Abgaben, S. 141. Siehe ferner die in den folgenden Fußnoten Genannten. 492 Bettermann, BB 1965, S. 65 (67); Reinke, DÖV 1966, S. 403 (406); Kreft, Die begriffliche Abgrenzung von Steuer und Gebühr, S. 214 f.; Uffhausen, Die Benutzungsgebühr, S. 59. Vgl. ebenfalls Richtsteig, Allgemeine Gebührenprinzipien, S. 107. 493 Hamann, DV 1949, S. 35 (36); Rupp, Verfassungsrechtliche Aspekte der Postgebühr und des Wettbewerbs der Deutschen Bundespost mit den Kreditinstituten, S. 23. Vgl. auch Feigenbutz, Die Bindungen des Post- und Fernmeldewesens an und durch das Rechtsinstitut der Gebühr, S. 170. 494 Hamann, DV 1949, S. 35 (36). 495 Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 120 f. Vgl. des Weiteren: Ambos, DÖV 1961, S. 180; Rupp, Verfassungsrechtliche Aspekte der Postgebühr und des Wettbewerbs der Deutschen Bundespost mit den Kreditinstituten, S. 22. 496 Ehle, DÖV 1962, S. 45. 497 Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 204 ff.

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Da die Begrenzung des Gesamtgebührenaufkommens auf die insgesamt anfallenden Kosten eine Bemessung der Einzelgebührensätze nach Maßgabe der im Einzelfall verursachten Kosten jedoch gerade nicht zwingend erfordert498 und auf Grundlage der übrigen Ansätze bereits die verfassungskräftige Verankerung des Kostendeckungsprinzips als solche nicht belegt werden konnte,499 diese also erst recht nicht zu dessen Inhaltsbestimmung taugen, kann hier keiner der vorgenannten Meinungen gefolgt werden. Gleiches trifft im Ergebnis auch auf das Vorbringen von Clausen zu, resultiert isoliert aus dem Funktionsvorbehalt der Steuer doch lediglich die verfassungsrechtliche Geltung des Kostendeckungsprinzips in dessen genereller Ausprägung.500 (bb) Generelles Kostendeckungsprinzip Die im Schrifttum überwiegend vertretene Ansicht bezieht das Kostendeckungsprinzip nicht auf die im Einzelfall verursachten, sondern auf die insgesamt anfallenden Kosten: Die Gesamtheit der mit einer Gebühr pro Rechnungsperiode zu erzielen beabsichtigten Einnahmen dürfe die Summe der Kosten, die dem Staat durch die mehrfache Erbringung der jeweiligen gebührenpflichtigen Leistung in diesem Zeitraum voraussichtlich entstehen,501 nicht übersteigen (generelles Kostendeckungsprinzip).502 Ebenso wie von den Verfechtern des speziellen Kostendeckungsprinzips wird das „Wesen“503, der „Entgeltcharakter“ 504 bzw. die „Rechtsnatur“505 der Gebühr auch von den Anhängern der das generelle Kostendeckungsprinzip für maßgeblich erklärenden Meinung zur Begründung für ihren Standpunkt angeführt. Die Gebühr gelte eine besondere Leistung der Verwaltung ab. Da sich die gebührenerhebende Verwaltung aber nicht auf Kosten des Bürgers bereichern dürfe – die Gebühr sei schließlich nicht wie die Steuer ein allgemeines Finanzierungsinstrument –, dürften die veranschlagten Gesamtaufwendungen die prognostizierten Gesamteinnahmen nicht übersteigen.506

Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) vor (aa). Siehe Vierter Teil D. IV. 4. b). 500 Dazu sogleich im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). 501 Der genaue Bezugspunkt für die Ermittlung der gesamten Kosten ist streitig. Abgestellt wird auf die Summe der speziellen Kosten (so die hier vertretene Ansicht), auf die Kosten der leistungserbringenden Behörde sowie auf die des betreffenden Verwaltungszweiges, siehe noch Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (2). 502 Neben den in Fn. 503 bis 511 Genannten vgl. ferner etwa noch Ruisinger, Die rechtliche Qualifizierung von Geldbuße, gebührenpflichtiger Verwarnung und Zwangsgeld, S. 71. 503 Winter, KStZ 1961, S. 1 (2 f.); vgl. auch Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht, S. 303 f.; Bößl, KStZ 1975, S. 84 (85 f.). 504 T. Schneider, VBlBW 1988, S. 161 (163). 505 Schütz / Nüsken, MMR 1998, S. 523 (526). 498 499

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Darüber hinaus werden im vorliegenden Zusammenhang auch im Übrigen einige der bereits bei der Frage nach dem „Ob“ der verfassungskräftigen Verankerung des Kostendeckungsprinzips bemühten Überlegungen angestellt: So wird vertreten, dass das Kostendeckungsprinzip zwar keine unmittelbare Aussage über die Höhe der Gebühr im Einzelfall enthalte, es jedoch die Obergrenze des gesamten Gebührenaufkommens innerhalb eines Verwaltungszweiges markiere. In dieser globalen Begrenzungsfunktion sei es verfassungsrechtlich auch bedeutsam, da eine planmäßig über die Kostendeckung hinausgehende und Überschüsse anstrebende Gebühr in verfassungsrechtlich bedenkliche Konkurrenz zur Steuer trete.507 Anderer Auffassung zufolge nähmen Vorzugslasten leistungsstaatlichem Handeln den Finanz- und beschränkten seine Wirkungen auf den Verwaltungserfolg. Liege die Kompetenz zur Erhebung von Vorzugslasten daher nicht beim Inhaber der Finanz-, sondern bei dem der Verwaltungshoheit, d. h. sei die Gebühren- und Beitragskompetenz eine Annexkompetenz der Verwaltungsaufgabe, so werde die Höhe der Vorzugslasten durch ihre Funktion der Vorteilsausgleichung begrenzt: Die Obergrenze werde durch die Kosten der Leistungserbringung i. S. d. generellen Kostendeckungsprinzips determiniert.508 Nach einer mit Art. 3 Abs. 1 GG argumentierenden Ansicht widerspräche eine finale Gewinnorientierung bei der Gebührenerhebung dem allgemeinen Gleichheitssatz. Denn allgemeine öffentliche Aufgaben durch Gebühren zu finanzieren würde die Empfänger staatlicher Leistungen ohne sachlichen Grund stärker belasten als diejenigen, die diese Leistungen nicht in Anspruch nehmen. Um dies zu verhindern, müsse die Höhe der Gebühr, die nur durch die Entgegennahme einer öffentlichen Leistung gerechtfertigt sei, generalisierend auf die Gesamtkostendeckung begrenzt werden.509 Ganz überwiegend werden im Schrifttum jedoch „Praktikabilitätsgründe“510 gegen eine Interpretation des Kostendeckungsprinzips als Bemessungsmaßstab für Einzelgebühren geltend gemacht. Da die Kosten für einzelne Verwaltungsleistungen weder im betriebswirtschaftlichen noch im kameralistischen Sinn fassbar seien, ließe sich eine Berechnung des konkreten Einzelaufwands für jede einzelne 506 Schütz / Nüsken, MMR 1998, S. 523 (526). Vgl. auch bereits die Begründung zum prKAG, Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes, Haus der Abgeordneten, XVII. Legislaturperiode, V. Session 1892 / 93, Drucksachen Band II, A. Zu Nr. 7, S. 44. 507 Isensee, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (451 f.). Siehe auch Winter, KStZ 1961, S. 1 (2 f.); Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht, S. 304; Kreft, DVBl. 1977, S. 369 (373). 508 P. Kirchhof, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 33 (52). 509 T. Schneider, VBlBW 1988, S. 161 (163). Gegen die Zulässigkeit des Gewinnprinzips im Gebührenrecht sprechen sich ferner aus: F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 128 f.; Henneke, Jura 1990, S. 113 (115). 510 Gern, VBlBW 1987, S. 246 (247).

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Amtshandlung ex ante überhaupt nicht durchführen und könne auch eine bloß typisierende Kostenermittlung aufgrund von Zurechnungsproblemen in der Regel nur unter großen Schwierigkeiten angestellt werden.511 Soweit versucht wird, die verfassungskräftige Geltung des generellen Kostendeckungsprinzips mit dem Wesen / der Funktion der Gebühr bzw. deren Abgrenzung zur Steuer zu belegen, gilt das oben Gesagte entsprechend: Konnte aufgrund dieser Ansätze schon das Kostendeckungsprinzip als solches nicht belegt werden,512 so gilt dieses Urteil erst recht für das Kostendeckungsprinzip in dessen genereller Ausprägung. Doch auch der sich allein auf Art. 3 Abs. 1 GG bzw. auf Praktikabilitätsgründe stützenden Auffassung kann hier aus den sogleich513 zu nennenden Gründen ebenfalls nicht gefolgt werden. (cc) Eigene Stellungnahme Nach den hier im Vierten Teil D. IV. 4. c) aa) gemachten Ausführungen ist zwischen dem in Art. 3 Abs. 1 GG beheimateten und dem aus dem Steuerstaatsprinzip in dessen Ausprägung als Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer (Art. 104a ff. GG) resultierenden Kostendeckungsprinzip zu differenzieren. Versucht man nunmehr, sich von diesen beiden normativen Ankern aus dem Inhalt des Kostendeckungsprinzips anzunähern, so ergibt sich in Bezug auf die hier näher untersuchte Verwaltungsgebühr Folgendes: () Spezielles Kostendeckungsprinzip Entsprechend seinem Charakter als Individualgrundrecht stellt Art. 3 Abs. 1 GG auf die Belastungswirkung ab, welche eine nicht-steuerliche Abgabe wie die Verwaltungsgebühr für den jeweiligen Schuldner hat. Diese muss in jedem Einzelfall sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach sachlich gerechtfertigt sein.514 Sofern der das „Ob“ der Verwaltungsgebührenpflicht tragende Sachgrund allein darin besteht, dass der Pflichtige dem Staat durch die Veranlassung einer Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in individuell zurechenbarer Weise Kosten verursacht hat,515 so ist aufgrund des bei nicht-steuerlichen Abgaben bestehenden Zusammenhangs zwischen Belastungsgrund und Belastungsausmaß516 auch die Höhe 511 Oberläuter, DÖV 1962, S. 48 (50); Seeger, Verwaltungsgebühren der Gemeinden, S. 22 f.; Leisner, in: Conrad / Jahrreiß / Mikat / Mosler / Nipperdey / Salzwedel (Hrsg.), Gedächtnisschrift Hans Peters, S. 730 (736); Nothhardt, Rechtsgrundlagen der Verwaltungsgebühren, S. 54; Gern, VBlBW 1987, S. 246 (247); Rogosch, KStZ 1988, S. 1 (3); Zimmermann, DVBl. 1989, S. 901 (904); H.-W. Arndt, KuR 2001, 23 (29). 512 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. b). 513 Im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) () bzw. (5). 514 Vgl. Dritter Teil B. I. und Vierter Teil vor A. 515 Dazu siehe Vierter Teil D. III. 516 Siehe den Nachweis in Fn. 514.

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(das „Wie“) der Verwaltungsgebühr nur insoweit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar, wie sie den Betrag eben dieser vom Gebührenschuldner zu verantwortenden Kosten nicht übersteigt.517 M.a.W.: Kann die Anordnung einer Verwaltungsgebühr – wie regelmäßig der Fall518 – dem Grunde nach einzig damit vor Art. 3 Abs. 1 GG sachlich gerechtfertigt werden, dass der mit ihr Belastete die Erbringung einer kostenverursachenden Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in individuell zurechenbarer Weise veranlasst hat, so darf ihre Höhe den Betrag der Kosten, welche dem Staat durch die Erbringung dieser Verwaltungsleistung im Einzelfall entstehen, nicht übersteigen (spezielles Kostendeckungsprinzip). ( ) Generelles Kostendeckungsprinzip Demgegenüber bezieht sich das aus dem Steuerfunktionsvorbehalt (Art. 104a ff. GG) abgeleitete Kostendeckungsprinzip auf das Verhältnis von Gesamteinnahmen und gesamten Kosten:519 Die mit einer Gebühr pro Rechnungsperiode insgesamt zu erzielen beabsichtigten Einnahmen dürfen die gesamten Kosten, welche dem Staat durch die mehrfache Erbringung der jeweiligen gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum voraussichtlich entstehen, nicht übersteigen (generelles Kostendeckungsprinzip). Denn dem durch den Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer statuierten Verbot, mit einer nicht-steuerlichen Abgabe grundsätzlich keinen „Gewinn“ zu erzielen, genügt die betreffende Gebietskörperschaft nicht erst dann, wenn auch durch die Erhebung der Gebühr im Einzelfall keine höheren als kostendeckenden Einnahmen erzielt werden, sondern bereits unter der Voraussetzung, dass deren Sätze so bemessen sind, dass das aus ihr fließende Gesamtaufkommen die betreffenden gesamten Kosten pro Rechnungsperiode nicht übersteigt.520 Selbst dann also, wenn ein Teil der Schuldner einer Gebühr höher belastet würde, als es den jeweils individuell verursachten Kosten entspräche, so flössen dem Staat aus dieser nicht-steuerlichen Abgabe insgesamt gleichwohl keine per saldo frei verfügbaren Mittel zu, d. h. wäre das generelle Kostendeckungsprinzip gewahrt, wenn nur ein anderer Teil der Schuldner dieser Gebühr zur Entrichtung eines in entsprechendem Umfang geringeren als im Einzelfall kostendeckenden Entgelts verpflichtet wird. Die Mehreinnahmen auf der einen würden durch gleich hohe Mindereinnahmen auf der anderen Seite innerhalb derselben Gebühr kompensiert.521 Vgl. bereits ausführlich im Vierten Teil D. III. 4. Vgl. Vierter Teil D. IV. 1. 519 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2). 520 Vgl. auch Dritter Teil A. III. 2. b) bb). 521 Dass keine Quersubventionierung zwischen den Schuldnern verschiedener (Verwaltungs-)Gebühren erfolgt, wird bereits dadurch sichergestellt, dass das aus dem Steuerstaatsprinzip resultierende generelle Kostendeckungsprinzip bei jeder einzelnen haushaltsgebundenen nicht-steuerlichen Abgabe Geltung beansprucht, siehe Dritter Teil A. III. 2. b) aa), insbesondere Fn. 178. 517 518

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Verfügt der Gesetzgeber damit aber im Rahmen des generellen Kostendeckungsprinzips über die Möglichkeit, die Höhe der Einzelgebühr an einem anderen als dem gleichheitskonformen522 Maßstab der individuell verursachten Kosten auszurichten und dadurch einen Teil der Schuldner einer Gebühr zur Subventionierung eines anderen Teils zu zwingen,523 so stellt dies die vertikale Belastungsgleichheit524 innerhalb dieser Gruppe in Frage und ist daher am Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG zu überprüfen. Dass es sich bei den Schuldnern der gleichen Gebühr um wesentlich Gleiches i.S.v. Art. 3 Abs. 1 GG handelt, begegnet keinen Bedenken. Dies folgt zum einen bereits daraus, dass diese Gruppe bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise einen Ausschnitt aus der Gruppe der Steuerpflichtigen bildet, welche nach zutreffender allgemeiner Ansicht bei der Erhebung von Abgaben der entscheidende gemeinsame Bezugspunkt ist;525 jeder Teilausschnitt aus einer Menge von im wesentlich Gleichem ist aber denknotwendig ebenfalls wesentlich gleich. Darüber hinaus verbindet speziell die Schuldner der gleichen Verwaltungsgebühr, dass sie dieselbe Art von staatlicher Leistung empfangen und der Empfang der gleichen Staatsleistung gerade den gesetzlichen Anknüpfungspunkt für die finanzielle Belastung mit der betreffenden Verwaltungsgebühr bildet, vgl. etwa § 4 Abs. 2 GebG NRW. Ebenso unproblematisch lässt sich das Vorliegen einer Ungleichbehandlung innerhalb dieser Gruppe feststellen, wenn der Gesetzgeber526 einem Teil der Schuldner einer (Verwaltungs-)Gebühr ein Entgelt abverlangt, welches die Höhe der individuell verursachten Kosten übersteigt, andere dagegen nur mit einer geringeren als im Einzelfall kostendeckenden Abgabe belastet. Was nun die sachliche Rechtfertigung dieser vertikalen Ungleichbehandlung anbelangt, so kann aufgrund des im Rahmen dieser Arbeit bereits mehrfach bemühten Zusammenhangs zwischen dem „Ob“ und dem „Wie“ der Gebührenbelastung an dieser Stelle auf die im Rahmen der horizontalen Belastungsgleichheit gemachten Ausführungen verwiesen werden: Der staatliche Finanzbedarf als solcher legitimiert allein zur Steuererhebung, nicht aber zu einer darüber hinausgehenden Zusatzbelastung Einzelner mit nicht-steuerlichen Abgaben.527 Soziale Gesichtspunkte vermögen allein eine Gebührendegression unterhalb der Schwelle der speziellen Kosten zu rechtfertigen; anderweitige Differenzierungen in der Gebührenhöhe traVgl. Vierter Teil D. III. Auf diese Möglichkeit weist auch Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 279 hin. In seiner generellen Ausprägung ist das Kostendeckungsprinzip „als Mittel individuellen Schuldnerschutzes“ daher in der Tat „weitgehend unbrauchbar“, Wilke., a. a. O., S. 280 und nützt dem Einzelnen „nur noch mittelbar“, Sacksofsky, Umweltschutz durch nicht-steuerliche Abgaben, S. 100. 524 Dazu: Dritter Teil B. I. 525 Siehe Dritter Teil B. I. 526 Bzw. der Verordnungs- / Satzungsgeber, vgl. Einleitung B. a.E. sowie Erster Teil. 527 Siehe Vierter Teil D. I. 522 523

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gen sie hingegen nicht.528 Da auf die (ausnahmsweise) Verfolgung eines Sachzwecks mit einer Gebühr hier nicht näher eingegangen529 und vorliegend gerade nach einem anderen Bemessungsmaßstab als den vom Einzelnen verursachten Kosten gesucht wird, kommt als sachlicher Differenzierungsgrund für die o.g. Ungleichbehandlung schließlich wiederum nur das Kriterium der Verschaffung eines individuellen Vorteils in Betracht.530 Und in der Tat: Wird einem Gebührenschuldner durch die gebührenpflichtige Leistung ein größerer (materieller 531) Vorteil zugewandt als einem anderen Empfänger der gleichen Verwaltungsleistung, so liegt in diesem unterschiedlichen Ausmaß der begünstigenden Wirkung der staatlichen Leistung ein sachlicher Grund532 für eine verschieden hohe Gebührenbelastung. Allerdings gilt es zu beachten, dass die Höhe des in Geldeinheiten ausgedrückten Individualvorteils den Betrag der Kosten, welche dem Staat durch die Erbringung der materiell vorteilhaften Verwaltungsleistung im Einzelfall entstehen, regelmäßig übersteigt.533 Konsequenz einer Bemessung der Gebührensätze für materiell vorteilhafte Verwaltungsleistungen allein anhand des Vorteilsmaßstabs (des Äquivalenzprinzips534) wäre es also, dass derartige Gebühren zunächst im Einzelfall zu höheren Einnahmen führen würden, als es dem Ausmaß der vom Gebührenschuldner auf Seiten des Staates verursachten Kosten entspräche. Ist die Erzielung von „Gewinnen“ mittels der Erhebung einer Gebühr im Einzelfall im Rahmen des generellen Kostendeckungsprinzips zwar noch unbeachtlich,535 so führt eine solche Gebührenbemessung allerdings auch insgesamt zu höheren als kostendeckenden Einnahmen, gilt doch: Gesamteinnahmen = Einzelgebührensatz * Anzahl der Vornahmen der gebührenpflichtigen Leistung. Auch bei der Bemessung der Sätze von vorteilsausgleichenden Gebühren ist daher gebührenmindernd zu berücksichtigen, dass die mit einer solchen zu erzielen beabsichtigten Gesamteinnahmen die insgesamt zu veranschlagenden Kosten pro Rechnungsperiode nicht übersteigen darf, d. h. der durchschnittliche Einzelgebührensatz gleich dem Quotienten aus den voraussichtlichen Gesamteinnahmen und den veranschlagten Gesamtkosten sein muss. Mittelbar536 wirkt sich das aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer folgende generelle Kostendeckungsprinzip daher sehr wohl auf die maximal zulässige Höhe auch der Einzelgebühr aus. Vgl. Vierter Teil D. II. m. w. N. Vgl. Vierter Teil A. III. 530 Dazu bereits ausführlich im Vierten Teil D. IV. 531 Siehe Vierter Teil D. IV. 1. 532 Dass keine Pflicht des Staates zur Anordnung einer Verwaltungsgebühr zum Zweck der Vorteilsausgleichung besteht, wurde bereits im Vierten Teil B. II. dargelegt. 533 Vgl. Einleitung A., Erster Teil A., B. und C., Zweiter Teil B. II. Ebenso Färber, in: Andel (Hrsg.), Probleme der Kommunalfinanzen, S. 57 (108 f.). 534 In dem im Vierten Teil E. vor I. in Fn. 635 geschilderten Sinn. Ausführlich zum Äquivalenzprinzip unten im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (6) und E. 535 Siehe den Text zu Fn. 520. 536 Vgl. Dritter Teil B. vor I. 528 529

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Wie bereits ausgeführt, werden die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Vorteilsmaßstabs im Hinblick auf die hier näher behandelte Verwaltungsgebühr rein rechtstatsächlich allerdings kaum einmal erfüllt sein.537 Gilt dann aber bereits aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG das strengere538 spezielle Kostendeckungsprinzip,539 so steht auch im Rahmen des generellen Kostendeckungsprinzips kein anderer Maßstab für die Verteilung der gesamten Verwaltungskosten auf die Gebührenschuldner zur Verfügung als die von diesen im Einzelfall jeweils verursachten Kosten. Trotz des rechtlichen Nebeneinanders von speziellem und generellem Kostendeckungsprinzip und unbeschadet der allgemeinen Geltung540 nur des Letztgenannten, ist zur Bemessung der Sätze von Verwaltungsgebühren im Ergebnis daher regelmäßig das spezielle Kostendeckungsprinzip heranzuziehen, d. h. darf die Einzelgebührenhöhe die vom Gebührenschuldner in individuell zurechenbarer Weise veranlassten speziellen Kosten nicht übersteigen.541 (2) Maßgebliche Organisationseinheit? Mit Beantwortung der Frage nach der Maßgeblichkeit des speziellen oder des generellen Kostendeckungsprinzips prinzipiell zugunsten des erstgenannten Bezugspunkts542 erübrigt sich zugleich ein näheres Eingehen darauf, wessen Kosten zur Ermittlung der Gebührenobergrenze maßgeblich sind: Die des betreffenden Verwaltungszweigs, der leistungserbringenden Behörde oder der jeweiligen Dienststelle? Denn unter der Herrschaft des speziellen Kostendeckungsprinzips kommt es allein auf die dem Staat durch die Erbringung der einzelnen Leistung jeweils entstehenden Kosten an,543 wozu neben den unmittelbaren Einzelkosten (etwa den Personalkosten) freilich auch der auf die einzelne gebührenpflichtige Staatsleistung entfallende Anteil an den Gemeinkosten (z. B.: Gebäudenutzung) gehört, vgl. § 255 Abs. 2 S. 3 HGB.544 Doch auch dann, wenn es ausnahmsweise nicht das spezielle, sondern lediglich das generelle Kostendeckungsprinzip zu beachten gilt,545 lassen sich die dann Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (1). Weil auf die Relation von Verwaltungsaufwand und Gebührenhöhe im Einzelfall – und nicht bloß auf das Verhältnis der Gesamteinnahmen zu den gesamten Kosten – abstellend, vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (). 539 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (1). Dessen Einhaltung stellt zugleich die Wahrung des generellen Kostendeckungsprinzips sicher, so auch BVerwG, Buchholz 401.8 Nr. 28, S. 18 (19). 540 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2). 541 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) (). 542 Siehe soeben im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). 543 Ebenso: Bettermann, BB 1965, S. 65 (67); ders., Legislative ohne Posttarifhoheit, S. 44 f. 544 Vgl. Ambos, DÖV 1961, S. 180 (180 f.); Vogel, in: Faller / Kirchhof / Träger (Hrsg.), Festschrift für Willi Geiger, S. 518 (535). 545 Zu diesen Fällen siehe zuvor Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc). 537 538

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maßgeblichen gesamten Kosten als Folgegröße aus der Summe der in den Einzelfällen entstehenden Kosten errechnen,546 so dass ebenfalls in diesem Zusammenhang den o.g. Organisationseinheiten keine Bedeutung für die Gebührenberechnung zukommt. Dadurch ist zugleich sichergestellt, dass keine Quersubventionierung zwischen den verschiedenen Leistungssparten einer Behörde – wie vormals etwa bei der Deutschen Bundespost zu beobachten gewesen547 – erfolgt.548 (3) Ober- oder Untergrenze? Von den beiden denkbaren Funktionen des speziellen wie generellen Kostendeckungsprinzips – als Ober- oder Untergrenze der Gebührenbemessung549 –, wird die letztgenannte hauptsächlich von Walter Leisner für maßgeblich erachtet. Unter Hinweis u. a. auf das „Verbot der unentgeltlichen Staatsleistung“ weist er dem Kostendeckungsprinzip die Aufgabe zu, das „Minimum der Gebührenhöhe“ zu statuieren.550 Demgegenüber versteht die in der Rechtswissenschaft ganz überwiegend vertretene Auffassung das Kostendeckungsprinzip nicht als untere, sondern als maximal zulässige Obergrenze (Kostenüberschreitungsverbot) der Gebührenhöhe im Einzelfall (spezielles Kostendeckungsprinzip) bzw. des gesamten Gebührenaufkommens (generelles Kostendeckungsprinzip).551 Dieser Auffassung ist sich im Ergebnis anzuschließen, besteht doch wie gezeigt keine Pflicht zur kostendeckenden Gebührenerhebung,552 sondern begrenzen das aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer (Art. 104a ff. GG) abgeleitete generelle Kostendeckungsprinzip sowie das aus Art. 3 Abs. 1 GG folgende spezielle Kostendeckungsprinzip vielmehr die maximal zulässige Höhe der mit einer bestimmten Verwaltungsgebühr in einer Rechnungsperiode insgesamt zu erzielen beabsichtigten Einnahmen bzw. die Einzelgebührenhöhe. 553

546 Vgl. Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 19 f.; Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 50; Zimmermann, DVBl. 1989, S. 901 (905). 547 Hierzu: Isensee, in: Hansmeyer (Hrsg.), Staatsfinanzierung im Wandel, S. 435 (452); F. Kirchhof, Gebührenflexibilität der Deutschen Bundespost, S. 77 f.; Faber, Verwaltungsrecht, § 22 II., jeweils m. w. N. 548 Siehe auch schon Fn. 521 im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). 549 Siehe bereits den Hinweis in Fn. 328 im Vierten Teil D. IV. 4. vor a). 550 Leisner, in: Conrad / Jahrreiß / Mikat / Mosler / Nipperdey / Salzwedel (Hrsg.), Gedächtnisschrift Hans Peters, S. 730 (738 f.). Vgl. ferner Zimmermann, VerwArch 62 (1971), S. 16 (21): „Limitierung des Gesamtgebührenaufkommens sowohl nach oben als auch nach unten“. 551 Siehe die Nachweise im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (aa) und (bb) sowie Menger / Erichsen, VerwArch 59 (1968), S. 67 (80). 552 Ausführlich hierzu im Vierten Teil B. I. 553 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc).

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(4) Kostenbegriff Die im Zusammenhang mit dem (speziellen wie generellen) Kostendeckungsprinzip des Weiteren aufgeworfene Frage, ob innerhalb dieses Prinzips der primär auf den tatsächlichen Geldfluss abstellende finanzwissenschaftliche bzw. pagatorische oder der sich auf den in Geldeinheiten ausgedrückte Wertverzehr in einer Berechnungsperiode beziehende betriebswirtschaftliche bzw. wertmäßige Kostenbegriff554 maßgeblich ist, kann und muss an dieser Stelle nicht beantwortet werden. Hier wurde das Kostendeckungsprinzip nämlich unmittelbar aus dem Grundgesetz abgeleitet; 555 verfassungsrechtlich556 geboten557 aber ist – zumindest im vorliegenden Zusammenhang558 – keiner der beiden vorgenannten Kostenbegriffe.559 Ebenso wie die Rechtsprechung in den Fällen, in denen der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff einfach-gesetzlich angeordnet ist (so etwa in § 6 Abs. 2 554 Näher zu den genannten Kostenbegriffen: Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 276 ff.; Brüning, KStZ 1990, 21 (23); Tettinger, NWVBl. 1996, S. 81 (82 f.); Aengenvoort, NWVBl. 1997, S. 409 (412) und S. 449 (449 ff.); Heßhaus, Kalkulation kommunaler Benutzungsgebühren, S. 64 ff.; Schulte / Wiesemann, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 45 ff. m. w. N. Aus finanzwissenschaftlicher Sicht: Gawel, VerwArch 86 (1995), S. 69 (75 f.). 555 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa). 556 Einfach-gesetzlich wird im Hinblick auf Verwaltungsgebühren regelmäßig auf die „Ausgaben“ (= Abnahme des Geldvermögens, siehe Wöhe, Einführung in die Allgemeine Betriebswirtschaftslehre, S. 828 bzw. „die im Haushaltsplan veranschlagten Beträge“, Verwaltungsverordnung zum Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein Westfalen (KAG) zu § 5 Nr. 2 (Runderlass des Innenministers vom 28. 10. 1969 (MBl. NW S. 1880))) abgestellt (z. B. § 5 Abs. 4 KAG NRW), hinsichtlich der Benutzungsgebühren auf die „Kosten“ (= bewerteter Verzehr von Gütern und Dienstleistungen, der durch die betriebliche Leistungserstellung verursacht wird, siehe Wöhe, a. a. O., S. 830) (etwa § 6 Abs. 1 S. 3 KAG NRW) und im Beitragsrecht auf die „Aufwendungen“ (= Wert aller verbrauchten Leistungen der Periode, siehe Wöhe, a. a. O., S. 829) (siehe nur § 8 Abs. 2 S. 1 KAG NRW). Da verfassungsrechtlich keiner der vorgenannten Bezugspunkte zwingend vorgeschrieben ist, darf zulässigerweise auf den umfassendsten dieser Bezugspunkte, d. h. i.d.R. die Kosten, abgestellt werden (der neutrale Aufwand wird von diesen zwar nicht mehr erfasst, siehe Wöhe, a. a. O., S. 831; jedoch steht dieser, mit Ausnahme des außerordentlichen Aufwands (hierzu vgl. noch den in Fn. 562 angegebenen Nachweis), ohnehin in keiner Beziehung zur Leistungserstellung (vgl. Wöhe, a. a. O., S. 832) und darf von daher schon dem Grunde nach mangels individueller Verursachung (vgl. Vierter Teil D. III. 2. (v.a. die in Fn. 200 gemachten Ausführungen) sowie IV. 2.) durch die Gebührenschuldner keinen Eingang in die Gebührenbemessung finden). 557 Die „etatisierten Ausgaben“ sowie das „Neue[n] Rechnungswesen“ erachtet Färber, in: Andel (Hrsg.), Probleme der Kommunalfinanzen, S. 57 (108 f.) für ungeeignet, um mit ihnen das verwaltungsgebührenrechtliche Kostendeckungsgebot bzw. -überschreitungsverbot auszufüllen. Vielmehr plädiert sie für die Anwendung der Kosten- und Leistungsrechnung, a. a. O., S. 109. 558 In Bezug auf Art. 104a GG vertritt Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 104a Rn. 8 die Ansicht, dass das Grundgesetz vom kameralistischen Rechnungswesen (Einnahmen- / Ausgabenrechnung) ausgeht. 559 So auch Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 280.

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S. 1 KAG NRW560), sowohl den pagatorischen als auch den wertmäßigen Kostenbegriff zur Ermittlung der relevanten Kosten heranzieht, so kann auch in den Fällen, in denen das Kostendeckungsprinzip unmittelbar qua Verfassung gilt, jeder „in der wissenschaftlichen Literatur mit beachtlichem Gewicht vertretene[n]“ Lehrmeinung zu dessen Konkretisierung gefolgt werden561 – vorausgesetzt, diese läuft dem Telos des verfassungsrechtlichen Kostendeckungsprinzips, die „Gewinn“erzielung mittels Gebühren zu unterbinden, nicht zuwider.562 (5) Wirklichkeits- oder Wahrscheinlichkeitsmaßstab? Ebenso wie in Bezug auf den Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer bereits festgestellt,563 sind auch im Rahmen des aus diesem abgeleiteten generellen Kostendeckungsprinzips nicht die genau erst ex post feststehenden, tatsächlichen Gebühreneinnahmen mit den Gesamtkosten zu vergleichen, sondern bilden die in den einschlägigen Verordnungen564 bzw. Satzungen565 angeordneten Gebührensätze den im Rahmen des generellen Kostendeckungsprinzips relevanten Überprüfungsgegenstand. Sind diese nicht darauf ausgerichtet, die Höhe der mit der jeweiligen Gebühr in einer Rechnungsperiode zu erzielen beabsichtigten Gesamteinnahmen auf die dem Staat durch die Vielzahl der Erbringungen der betreffenden Staatsleistung in diesem Zeitraum voraussichtlich entstehenden gesamten Kosten zu begrenzen, so ist das generelle Kostendeckungsprinzip verletzt.566 Hingegen kann von einem Verstoß gegen das Kostendeckungsprinzip in dieser Ausprägung dann nicht gesprochen werden, wenn sich trotz sachgerechter Tarifgestaltung ex ante im Nachhinein herausstellen sollte, dass die Gebührenerhebung tatsächlich zu höheren als kostendeckenden Einnahmen geführt hat. Handelt es sich damit also auch beim generellen Kostendeckungsprinzip um eine Veranschlagungsmaxime (Wahrscheinlichkeitsmaßstab), so ist die Höhe der mit einer Gebühr tatsächlich erzielten Gesamteinnahmen gleichwohl nicht völlig ohne Bedeutung, indizieren 560 Hierzu vgl. Dahmen, KStZ 1990, S. 25; Heßhaus, Kalkulation kommunaler Benutzungsgebühren, S. 57 ff.; Wiesemann, NWVBl. 1998, S. 138; Thiem, Der Landkreis 1999, S. 366; Cromme, DVBl. 2000, S. 757 (758 ff.). Aus ökonomischer Sicht: Gawel, Betriebswirtschaftliche Probleme der Gebührenkalkulation; ders., NWVBl. 1999, S. 207; ders., VerwArch 90 (1999), S. 442. 561 Vgl. OVG Münster, NVwZ 1995, S. 1233 (1234); VGH München, NVwZ-RR 1996, S. 224 (225); VG Gelsenkirchen, NWVBl 1995, S. 482 (483); Kirchhoff, DWW 1997, S. 11 (19). Einschränkend: Schulte / Wiesemann, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 40. 562 Bedenklich daher die von Oebbecke, in: ders. / Ehlers / Schink / Pünder (Hrsg.), Kommunalfinanzen, S. 119 (126 ff.) im Hinblick auf die Abfallgebühren aufgezeigten „Spielräume“. 563 Siehe Dritter Teil A. III. 2. b) aa). 564 Zu diesen siehe etwa die Nachweise im Ersten Teil A. und B. 565 Vgl. Erster Teil C. 566 Zu den möglichen Gründen siehe Friedl, KStZ 2001, S. 41 (42) m. w. N.

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doch höhere als kostendeckende Gebühreneinnahmen eine fehlerhafte Tarifgestaltung. Werden nach Kenntniserlangung von einem Gebührenüberschuss in der Vergangenheit die Gebührensätze nicht für die Zukunft entsprechend modifiziert, so kann ceteris paribus von einer i. S. d. generellen Kostendeckungsprinzips sachgerechten Tarifgestaltung nicht länger die Rede sein – mit der Folge, dass diese Bestimmungen pro futuro in die Verfassungswidrigkeit hineinwachsen.567 Sofern allerdings nicht nur das generelle, sondern zusätzlich auch noch das spezielle Kostendeckungsprinzip Geltung beansprucht,568 darf die Höhe der Einzelgebühr die Höhe nicht bloß der wahrscheinlichen, sondern grundsätzlich die der tatsächlichen Kosten im Einzelfall nicht übersteigen. Denn sofern eine Gebühr dem Grunde nach allein mit der tatsächlichen individuellen Kostenverantwortlichkeit des Gebührenschuldners sachlich gerechtfertigt werden kann,569 ist aufgrund des bei nicht-steuerlichen Abgaben bestehenden Zusammenhangs zwischen Belastungsgrund und Belastungsausmaß570 auch die Einzelgebührenhöhe anhand der tatsächlich verursachten – und nicht bloß wahrscheinlichen – Kosten im Einzelfall auszurichten. Hierdurch wird auch nicht etwa die Verbindlichkeit des speziellen Kostendeckungsprinzips in Frage gestellt, weil dieses zur Ermittlung der mit der Erbringung einer einzelnen staatlichen Leistung tatsächlich verbundenen Kosten zwingt und damit eventuell etwas Unmögliches verlangt. Mag dieser im Bereich des Tatsächlichen wurzelnde Einwand in früherer Zeit571 möglicherweise noch berechtigt gewesen sein – selbst dies erscheint allerdings zweifelhaft, da sowohl der Gesetzgeber des preußischen Kommunalabgabengesetzes von 1893 wie auch die nachfolgenden Legislativorgane das generelle anstelle des speziellen Kostendeckungsprinzips allein aus „Gründen der Zweckmäßigkeit“572, nicht jedoch aufgrund einer etwaigen anderweitigen Unmöglichkeit, in den jeweiligen Gebührengesetzen für maßgeblich erklärt haben –, so wird diese apodiktisch anmutende Behauptung573 in neuerer Zeit häufig bereits dahingehend relativiert, dass sich die Kosten einer einzelnen Staatsleistung nicht per se, sondern nur „mit vertretbarem Aufwand“574 nicht ermitteln ließen. Ob mit wiederum anderen Teilen der Literatur „die spezielle Vgl. Dritter Teil A. III. 2. b) aa). Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) (). 569 Siehe Vierter Teil D. III. 570 Dazu: Vierter Teil vor A. 571 Siehe etwa Maier, Untersuchungen über das Wesen der Gebühr im Württ. Verwaltungsrecht, S. 78. 572 Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtag von Nordrhein-Westfalen, LT-Drucksache 7 / 821, S. 24. Vgl. auch Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes, Haus der Abgeordneten, XVII. Legislaturperiode, V. Session 1892 / 93, Drucksachen Band II, A. Zu Nr. 7, S. 44. 573 Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 190. 574 Zimmermann, DVBl. 1989, S. 901 (904); vgl. ebenfalls Gern, VBlBW 1987, S. 246 (247). Siehe aber auch OVG Koblenz, AS 17, 422 (425) und die im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (bb) in Fn. 510 f. Genannten. 567 568

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Kostendeckung [ . . . ] mit dem betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff“ sogar als „sehr genau“ berechenbar anzusehen ist575 – Vorschriften wie die sächsische „VwV Kostenfestlegung“ vom 18. Dezember 1997576 beispielsweise, die der Verwaltung Grundsätze an die Hand geben, mit deren Hilfe nicht nur die auf eine Amtshandlung entfallenden Personal-, sondern auch die anteiligen Sachkosten wie etwa die Nutzung von Diensträumen oder Büromöbeln je Arbeitsstunde berechnet werden können,577 legen diesen Schluss zumindest nahe –, kann hier jedoch letztlich dahingestellt bleiben, wenngleich ebenfalls einzelnen nationalen578 wie europäischen Rechtsakten579 sowie neueren Gesetzesvorschlägen580 wohl die letztgenannte Auffassung zugrunde liegt.581 Denn selbst wenn sich herausstellen sollte, dass speziell bei der Zurechnung von Gemeinkostenanteilen zu einer einzelnen Amtshandlung das „exakte Erkenntnisvermögen“ einmal versagt und eine genaue Berechnung der im Einzelfall tatsächlich verursachten Kosten aus technischen, finanziellen, praktischen oder sonstigen Gründen nicht möglich ist, so ist der Gesetzgeber doch nicht daran gehindert, ebenso wie im Beitrags- (vgl. etwa § 8 Abs. 4 S. 2 Alt. 2 KAG NRW) und Benut575 F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 98. Ebenso bereits Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 19 f.; Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 122. Aus ökonomischer Sicht: Ganter, Entwicklung, Theorie und Politik staatlicher Gebühren, insbesondere der Verwaltungsgebühren, S. 178: „Die Schwierigkeiten [ . . . ] gehen [ . . . ] nicht über analoge Probleme im Unternehmensbereich hinaus.“; vgl. auch K. N. Münch, Kollektive Güter und Gebührenelemente einer Gebührentheorie für Kollektivgüter, S. 120 ff.; Fuchs, DVP 1999, S. 223. Zur Deckungsbeitragsrechnung siehe etwa Hoffjan, DGemH 1995, S. 13 (14 ff.). Zum mitunter fehlenden Willen (!) der Offenlegung der Verwaltungskosten: Leisner, DVBl. 2001, S. 1799 (1803). 576 ABl. 1998, S. 78. 577 Siehe auch schon Hoffmann / Wenger, DÖV 1973, S. 121 (123). 578 Vgl. etwa Art. 5 Abs. 3 S. 1 KostG Bay. und § 6 Abs. 1 S. 1, 2 GebG Hbg. 579 Nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 97 / 13 / EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. April 1997 über einen gemeinsamen Rahmen für Allgemein- und Einzelgenehmigungen für Telekommunikationsdienste (ABl. EG Nr. L 117 vom 07. 05. 1997, S. 15) dürfen im Rahmen der Genehmigungsverfahren nur solche Gebühren erhoben werden, „die die für die Ausstellung, Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung der jeweiligen Einzelgenehmigung anfallenden Verwaltungskosten abdecken. Die Gebühren für eine Einzelgenehmigung müssen in Relation zu dem damit verbundenen Aufwand stehen [ . . . ].“ Vgl. ferner EuGH, Slg. 1990, I-1735 (I-1752) sowie Fünfter Teil A. I. 2. 580 Siehe NWVBl. 2002, Heft 12, S. V zum Entwurf eines Gesetzes über die Verwaltungsgebühren und Auslagen des Bundes (VerwGebG) unter Aufhebung des bisherigen Verwaltungskostengesetzes, welches „insbesondere die in der Verwaltung verstärkt eingeführte Kosten-Leistungs-Rechnung“ berücksichtigen soll. Zur Letzteren vgl. etwa Hausmann, DÖV 1996, S. 732. 581 Vgl. ferner die in BVerwG, DÖV 2003, S. 549 (551) m. w. N. und VGH Kassel, NVwZ-RR 2003, S. 89 (90) sowie die von Iwers, LKV 2001, S. 448 angestellten Berechnungen, jeweils die Kosten einer einzelnen Verwaltungstätigkeit betreffend. Zur Gebührenermittlung unter EDV-Einsatz siehe Nisipeanu / Sawatzki, DVP 1999, S. 10. Ausführlich zur Verwaltungskostenrechnung: Eichhorn, Verwaltungshandeln und Verwaltungskosten und Gornas, Grundzüge einer Verwaltungskostenrechnung.

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zungsgebührenrecht (z. B. § 6 Abs. 3 S. 2 KAG NRW) auch im Hinblick auf die hier behandelten Verwaltungsgebühren innerhalb der durch die Typengerechtigkeit582 gezogenen Grenzen anstelle des Wirklichkeits- lediglich einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab anzulegen,583 d. h. eine Bemessung der Gebührensätze nicht nach den tatsächlichen Kosten der einzelnen Leistung vorzuschreiben, sondern nur nach den durch die Vornahme der betreffenden Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit wahrscheinlich entstehenden Kosten.584 Werden hierzu die veranschlagten Gesamtkosten durch die Gesamtzahl der voraussichtlichen Maßstabseinheiten dividiert (Divisionskalkulation),585 so bestehen insoweit kaum noch Unterschiede zum generellen Kostendeckungsprinzip mit detaillierter Kostenträgerzuordnung.586 Im Übrigen verwundert die zuvor wiedergegebene Kritik auch deshalb, weil im Rahmen des gesetzlich regelmäßig angeordneten Äquivalenzprinzips587 (etwa § 3 S. 1 VwKostG) mit der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der einzelnen Amtshandlung für den Gebührenschuldner auf objektiv noch weniger exakt quantifizierbare Größen als die vom Einzelnen verursachten Kosten rekurriert wird, ohne dass hiergegen jedoch in vergleichbarer Weise Praktikabilitätsgesichtspunkte geltend gemacht würden wie gegen das spezielle Kostendeckungsprinzip.588 „Der Verwaltungsaufwand ist die am wenigsten ungewisse Größe.“589 582 Zur Typisierung siehe BVerfGE 21, 12 (26 f.); 65, 325 (354 f.); 79, 87 (100) m. w. N.; BVerwG, in David (Hrsg.), Abgabenrecht, Nr. 149, S. 391 m. w. N.; OVG Münster, OVGE 46, 235 (247); Klenke, KStZ 1998, S. 129; F. Kirchhof, Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 57; Dahmen, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 4 Rn. 83 f. m. w. N. 583 Vgl. ebenfalls BVerwGE 54, 225 (232); OVG Lüneburg, OVGE 36, 382 (386); OVG Münster, OVGE 46, 235 (241 f.); Ambos, DÖV 1961, S. 180 (180 f.); Lambert, Die Grundzüge eines modernen Rechts der gemeindlichen Gebühren und Beiträge, S. 162 f.; Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 210 f.; Wendt, Die Gebühr als Lenkungsmittel, S. 122. 584 Zum Wirklichkeits- und Wahrscheinlichkeitsmaßstab: Bauernfeind / Zimmermann, Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 6 Rn. 43 f.; Dahmen, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 4 Rn. 49. 585 Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 19 f.; Zimmermann, DVBl. 1989, S. 901 (905); Manssen, DÖV 1996, S. 12 (16); Schulte / Wiesemann, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 6 Rn. 44. Vgl. auch bereits Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (2). 586 Zu diesem Schluss gelangt ebenfalls F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 98. Vgl. auch Leisner, in: Conrad / Jahrreiß / Mikat / Mosler / Nipperdey / Salzwedel (Hrsg.), Gedächtnisschrift Hans Peters, S. 730 (736 f.); Heer, Verteilungs- und Bemessungsgesichtspunkte im Benutzungsgebührenrecht Baden-Württemberg, S. 89 ff. 587 Näher zu diesem im Vierten Teil E. und Sechsten Teil A. I. 588 Ebenso H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23 (30). Vgl. ferner Ehle, DÖV 1962, S. 45 (46 f.); Stolterfoht, VBlBW 1981, S. 209 (212). 589 So Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 50; Susenberger, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 49. In diesem Sinne auch BVerwGE 12, 162 (169); VGH Mannheim, ESVGH 49, 29 (45); Hamann, DB 1963, S. 263 (265); Uffhausen, Die Benutzungsgebühr, S. 88.

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(6) Verhältnis zum Äquivalenzprinzip Was das Verhältnis des Kostendeckungs- zum Äquivalenzprinzip590 anbelangt, so werden eine Vielzahl von Ansichten vertreten: Das Erstere sei Ober-, das Letztgenannte Unterbegriff, beide stünden gleichrangig nebeneinander, schlössen sich gegenseitig aus, seien teilweise identisch oder begrenzten sich gegenseitig.591 Überwiegend hat sich mittlerweile die Auffassung durchgesetzt, dass das Äquivalenzprinzip den Einzelfall betrifft, wohingegen das Kostendeckungsprinzip einen generellen Maßstab anlege und auf das Verhältnis der mit einer Gebühr insgesamt erzielten Einnahmen zu den entsprechenden Gesamtkosten abstelle.592 Nach der hier vertretenen Ansicht bezieht sich das Kostendeckungsprinzip mit seinen beiden Ausprägungen dagegen sowohl auf das Gesamtgebührenaufkommen (generelles Kostendeckungsprinzip) als auch auf die Höhe der Einzelgebühr (spezielles Kostendeckungsprinzip). Im ersten Fall bildet es den äußeren Rahmen, der mit Hilfe des Äquivalenzprinzips lediglich ausgefüllt, keinesfalls aber überschritten werden darf.593 Im letztgenannten Fall verbleibt für dieses hingegen kaum noch ein eigenständiger Anwendungsbereich, darf bei Geltung des speziellen Kostendeckungsprinzips die Einzelgebührenhöhe doch bereits aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG die Höhe der vom jeweiligen Schuldner im Einzelfall verursachten Verwaltungskosten nicht übersteigen.594 (7) Keine absolute Geltung Neben der Auswirkung auf den Inhalt des generellen Kostendeckungsprinzips sowie dessen Charakter als Veranschlagungsmaxime595 gewinnt dessen Ableitung aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer noch in einer weiteren Hinsicht an Relevanz. Ebenso wie dieser allgemein für alle haushaltsgebundenen nicht-steuerlichen Abgaben geltende Grundsatz596 kann nämlich auch das speziell auf den Bereich der Vorzugslasten wie der (Verwaltungs-)Gebühr bezogene generelle Kostendeckungsprinzip keine absolute Geltung für sich beanspruchen, sondern ist lediglich ein Bestandteil der im Grundgesetz insgesamt zum Ausdruck kommenden Wertordnung. Sollte die Erzielung von fungiblen Einnahmen mittels nicht-steuerlicher Abgaben daher ausnahmsweise einmal durch sonstige Verfassungsbestimmungen gerechtfertigt sein, so ist ebenfalls nicht a priori ausgeschlosNäher zu diesem im Vierten Teil E. Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 18; Stephan, JurA 1970, S. 867 (877), jeweils m. w. N. 592 Etwa: BVerwGE 12, 162 (166); Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 182; Wolff / Bachof / Stober, Verwaltungsrecht, Band 1, § 42 Rn. 24 f. 593 Vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ) sowie E. 594 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) (). 595 Vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) bis (6). 596 Vgl. Dritter Teil A. III. 2. b) aa). 590 591

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

sen, dass diese die Erzielung von „Gewinnen“ mit anderen Abgaben als der Steuer legitimierenden, verfassungsrechtlich erheblichen Gründe auch im Ergebnis höher zu bewerten sind, als die das generelle Kostendeckungsprinzip tragenden Motive597 – mit der Konsequenz, dass dieses Prinzip letztlich zurücktreten muss, mit einer nicht-steuerlichen Abgabe ausnahmsweise also doch ein „Gewinn“ erzielt werden darf.598 Entsprechendes gilt in Bezug auf das spezielle Kostendeckungsprinzip, sofern dieses grundsätzlich Geltung beansprucht.599 Als solche Verfassungsbestimmungen, welche das spezielle wie das generelle Kostendeckungsprinzip u.U. letztlich überwiegen, kommen im Hinblick auf die Benutzungsgebühr600 etwa das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und in Bezug auf die Verleihungsgebühr601 die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG in Betracht: Wenngleich streitig ist, ob die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand als (faktischer) Eingriff in die Berufsfreiheit der privaten Wettbewerber zu werten ist, d. h. ob Art. 12 Abs. 1 GG vor staatlicher Konkurrenz schützt,602 so ist doch allgemein anerkannt, dass diese Frage jedenfalls dann zu bejahen ist, wenn hierdurch private Konkurrenz gänzlich unmöglich gemacht wird,603 d. h. ein Fall des Verdrängungs- oder Vernichtungswettbewerbs stattfindet.604 Bezogen auf die Ausgestaltung der Gebührenhöhe bedeutet dies, dass, falls der Staat durch die Erhebung von lediglich kostendeckenden Gebühren Private aus dem Markt verdrängen sollte, er durch Art. 12 Abs. 1 GG prinzipiell gehalten ist, den Bewegungen des Marktes in die Gewinnzone zu folgen, um so die „Preise“ für seine Leistungen auf ein marktgerechtes Niveau anzuheben.605 Ob diese die „Gewinn“erzielung mittels Zu diesen siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2). Vgl. Dritter Teil A. III. 2. b) cc) bzgl. des Grundsatzes vom Funktionsvorbehalt der Steuer. 599 Dazu siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (1). 600 Zu dieser siehe Zweiter Teil B. I. 601 Zur Verleihungsgebühr siehe Zweiter Teil B. II. 602 Hierzu siehe die Darstellung etwa bei Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 24 II 3 m. w. N. Vgl. ferner J.-P. Schneider, DVBl. 2000, S. 1250 (1255 f.); Kluth, WiVerw 2000, S. 184 (193); Wieland, Die Verwaltung 36 (2003), S. 225 (228 ff.) m. w. N. 603 So jüngst etwa D. Ehlers, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Verhandlungen des Vierundsechzigsten Deutschen Juristentages Berlin 2002, Band I, E 40 m. w. N. Vgl. auch BVerwGE 39, 329 (336 f.); BVerwG, NJW 1995, S. 2938 (2939) m. w. N. 604 Ronellenfitsch, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band III, § 84 Rn. 35; Breuer, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band VI, § 148 Rn. 61; Wieland, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 12 Rn. 83; Manssen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 12 Rn. 80, jeweils m. w. N. Wesentlich weitergehend: R. Schmidt, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Allgemeiner Teil, § 11 II. 1. c). 605 Vgl. F. Kirchhof, Gebührenflexibilität der Deutschen Bundespost, S. 82; ders., Grundriß des Steuer- und Abgabenrechts, Rn. 243. Ferner: Stolterfoht, VBlBW 1981, S. 209 (213 f.); Storr, Der Staat als Unternehmer, S. 183. 597 598

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Benutzungsgebühren ausnahmsweise legitimierenden Gründe zudem auch noch schwerer wiegen als die das Kostendeckungsprinzip tragenden, d. h. dieses Prinzip im Ergebnis also verdrängt wird, ist einzelfallabhängig. Eine entsprechende Funktion wie sie Art. 12 Abs. 1 GG insofern also auf dem Gebiet des Benutzungsgebührenrechts zukommt, nimmt im Bereich der Verleihungsgebühren606 etwa Art. 20a GG ein. Um den hieraus folgenden Auftrag, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen, zu erfüllen, steht dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum an Gestaltungsinstrumenten offen,607 zu dem u. a. die Ressourcenbewirtschaftung gehört.608 Ein Mittel zur Bewirtschaftung von ursprünglich „freien Gütern“ (wie z. B. des Umweltmediums „Luft“) bilden die Umweltabgaben, welche zu einer Internalisierung der externen Kosten beitragen und damit zu einem umweltverträglichen Verhalten anreizen sollen.609 Da dem Staat durch die Nutzung von Umweltmedien durch den Bürger aber weder Personal- noch Sachkosten entstehen, führt die Erhebung von Umweltabgaben – wie beispielsweise die als Verleihungsgebühr ausgestaltete Grundwasserabgabe nach § 1 Abs. 1 GruwaG Hmbg.610 – wesensgemäß zu per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt, d. h. steht im Widerspruch zum generellen Kostendeckungsprinzip. Ebenso wie in Bezug auf Art. 12 Abs. 1 GG bereits festgestellt ist es jedoch auch im Hinblick auf die von Art. 20a GG geschützten Güter nicht von vornherein ausgeschlossen, dass diese im Einzelfall höher zu bewerten sind als die vom generellen Kostendeckungsprinzip geschützte Belastungsgleichheit der Bürger und die föderale Ordnung des Grundgesetzes,611 so dass letztlich die Erzielung von „Gewinnen“ auch mittels dieser nicht-steuerlichen Abgabe mit dem Grundgesetz vereinbar sein kann. Insbesondere die Befürchtung einiger Verfechter der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Verleihungsgebühren, die grundsätzliche „Befürwortung des Kostendeckungsprinzips würde es zwangsläufig ausschließen, Verleihungsgebühren zu erheben, weil eine Rechtsverleihung keine Kosten für den Staat verursacht“612, ist daher nicht berechtigt. Was schließlich die hier näher untersuchte Verwaltungsgebühr anbelangt, so gilt auch in Bezug auf diesen Gebührentyp das zuvor Gesagte entsprechend: Sollten andere Verfassungsbestimmungen die Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen mit einer Verwaltungsgebühr nicht nur rechtfertigen, sondern Zur Ökologisierung auch der Benutzungsgebühr siehe Gawel, DVP 2001, S. 98. Murswiek, in: Sachs (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20a Rn. 17. 608 Vgl. Kluth, NuR 1997, S. 105 (110 ff.); Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20a Rn. 36; Mohl, KStZ 1999, S. 183 (184). 609 Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 62 f.; Schäuble, in: Löwisch / Schmidt-Leithoff / Schmiedel (Hrsg.), Festschrift für Fritz Rittner, S. 521 (527 ff.); Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 275. Vgl. ferner OVG Bautzen, SächsVBl. 2001, S. 214 (215) m. w. N. zur sächsischen Wasserentnahmeabgabe. 610 Zu dieser siehe Vierter Teil D. IV. 1. a.E. 611 Siehe den Verweis in Fn. 597. 612 So z. B. Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 188. 606 607

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

diese für die Abweichung vom generellen Kostendeckungsprinzip sprechenden, verfassungsrechtlich erheblichen Argumente sogar die hinter diesem Prinzip stehenden Schutzgüter613 überwiegen, so darf ausnahmsweise auch eine Verwaltungsgebühr zur Erzielung von per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt eingesetzt werden. Allerdings dürfte es im Hinblick auf die Verwaltungsgebühr noch schwerer fallen, grundgesetzliche Bestimmungen zu finden, welche die „Gewinn“erzielung mittels dieser Gebührenart zwingend erfordern, als dies bereits in Bezug auf die Benutzungs- und die Verleihungsgebühr der Fall ist. Können verwaltungsgebührenpflichtige Amtshandlungen nämlich i.d.R. schon rein begrifflich nicht von einer u.U. durch Art. 12 Abs. 1 GG vor dem Staat geschützten privaten Konkurrenz erbracht werden, so scheidet insbesondere dieses Grundrecht als Rechtfertigungsgrund für eine Durchbrechung des Kostendeckungsprinzips in Bezug auf Verwaltungsgebühren aus. Doch auch Bestimmungen wie Art. 20a GG, die den Einsatz einer Gebühr als Lenkungsinstrument zur Erreichung eines besonderen Sachzwecks möglicherweise zwingend erfordern, d. h. die Bemessung einer Gebühr unabhängig von den Kosten der staatlichen Leistung verfassungsrechtlich legitimieren können, sind im Hinblick auf die Verwaltungsgebühr eher selten anzutreffen,614 so dass im Hinblick auf diese Gebührenart eine Durchbrechung des Kostendeckungsprinzips kaum einmal gerechtfertigt sein dürfte. (8) Rechtsfolgen eines Verstoßes gegen das Kostendeckungsprinzip Die Rechtsfolge eines Verstoßes gegen das spezielle Kostendeckungsprinzip besteht darin, dass es in Höhe des Differenzbetrages zwischen der dem Bürger auferlegten Verwaltungsgebühr einerseits und den von diesem im Einzelfall verursachten Verwaltungskosten andererseits an einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage für dessen finanzielle Beanspruchung durch den Staat fehlt. Da es dieser nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) für Grundrechtseingriffe, wie er i.d.R. bereits durch die gesetzliche Anordnung einer Verwaltungsgebührenpflicht bewirkt wird,615 aber gerade bedarf, ist die Erhebung einer entsprechend bemessenen Verwaltungsgebühr insoweit rechtswidrig. Sofern der zugrundeliegende Gebührenbescheid (vgl. § 14 S. 1 VwKostG, § 14 S. 1 GebG NRW, § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b) KAG NRW i.V.m. § 155 Abs. 1 AO) – hierbei handelt es sich um einen belastenden Verwaltungsakt i.S.v. § 35 S. 1 VwVfG (NRW)616 – noch nicht bestandskräftig (vgl. §§ 70, 74 Abs. 1 VwGO) sein sollte, kann dieser daher nach vorheriger Durchführung eines Widerspruchverfahrens

Siehe wiederum den Verweis in Fn. 597. Vgl. ferner Vierter Teil B. betreffend den Schutz der Steuerzahler sowie Art. 3 Abs. 1 GG. 615 Siehe bereits Einleitung B. a.E. und Dritter Teil B. II. 616 VG Kassel, NVwZ-RR 1999, S. 5. Vgl. ferner Kopp / Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 35 Rn. 25 ff. Inhaltsgleich: § 118 AO. 613 614

D. Rechtfertigung vor Art. 3 Abs. 1 GG

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(§§ 68 ff. VwGO) zum Teil617 (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO: „Soweit“) mit Erfolg auch isoliert618 angefochten (§ 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO; vgl. ferner § 22 VwKostG, § 22 GebG NRW) und der zu Unrecht zu viel erhobene Betrag gemäß dem z. B. in § 21 Abs. 1 VwKostG, § 21 Abs. 1 GebG NRW positivierten Folgenbeseitigungsanspruch619 zurückverlangt werden.620 Zu Recht erlangte Einnahmeüberschüsse621 stehen hingegen zur allgemeinen Staatsfinanzierung zur Verfügung.622 Liegt demgegenüber ein Verstoß nur gegen das generelle Kostendeckungsprinzip vor,623 so ergeben sich hieraus für die individuelle Gebührenbelastung i.d.R.624 keine Konsequenzen, bezieht sich das Gesamtkostendeckungsprinzip doch nur mittelbar auf den Einzelgebührensatz und kann ihm regelmäßig ohne die Modifizierung einer bestimmten Einzelgebühr Genüge getan werden.625 In seiner generellen Ausprägung ist das Kostendeckungsprinzip daher in der Tat als Mittel des individuellen Schuldnerschutzes nur sehr begrenzt brauchbar.626

617 Nämlich insoweit, wie die auferlegte Gebühr die Höhe der vom Gebührenschuldner verursachten speziellen Kosten übersteigt. 618 Zu dem durch § 22 Abs. 2 Hs. 2 VwKostG bzw. den korrespondieren landesrechtlichen Vorschriften (zu diesen: Eschenbach / Koch, KStZ 1998, S. 21 (21 f.)) hergestellten Anfechtungsverbund siehe Emrich, NVwZ 2000, S. 163 (164). 619 Siehe BVerwGE 108, 364 (368); Emrich, NVwZ 2000, S. 163 (166). Vgl. ferner § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b) KAG NRW i.V.m. § 155 Abs. 2 AO. 620 Gem. § 113 S. 2, 3 VwGO kann bei bereits erfolgtem Vollzug das Anfechtungsbegehren mit dem Folgenbeseitigungsantrag als Annex verbunden werden. Zur sofortigen Vollziehbarkeit der Verwaltungskostenentscheidung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO vgl. VGH München, BayVBl. 2001, S. 55 (55 f.); Grams, KStZ 1995, S. 107; Kopp / Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, § 80 Rn. 56 ff.; K. Beckmann, VR 2003, S. 181, jeweils m. w. N. Zum vorläufigen Rechtsschutz gegen Verwaltungskostenentscheidungen: Emrich, NVwZ 2000, S. 163 (165 f.), ebenfalls m. w. N. 621 Zu diesen siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (5). 622 So auch BVerwGE 13, 214 (224); Lambert, Die Grundzüge eines modernen Rechts der gemeindlichen Gebühren und Beiträge, S. 126; Raecke, Das Kostendeckungsprinzip, S. 69 f. Vgl. ferner BVerwGE 10, 47 (48); Schieder / Funk, BayVBl. 1978, S. 606; Honsdorf, KStZ 1984, S. 6 (7 f.). 623 Zu dieser Konstellation vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2). 624 Ausnahme: Bereits die Erhebung einer einzelnen Gebühr führt zu die Gesamtkosten übersteigenden Einnahmen. Hierzu vgl. Einleitung A. 625 Vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). 626 Vgl. auch bereits Fn. 523 im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). Die föderale Ordnung des Grundgesetzes wird durch das generelle Kostendeckungsprinzip dagegen sehr wohl unmittelbar geschützt, siehe a. a. O.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

E. Rechtfertigung vor Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG Um verfassungsrechtlich gerechtfertigt zu sein, muss der durch die Statuierung einer Verwaltungsgebührenpflicht bewirkte Eingriff in das Grundrecht des Gebührenschuldners aus Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG insbesondere den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes genügen.627 Der aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG)628 bzw. den Grundrechten629 abgeleitete Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangt vom Gesetzgeber, dass dieser sich zur Erreichung des von ihm verfolgten, verfassungsrechtlich legitimen Ziels eines geeigneten, erforderlichen sowie angemessenen Mittels bedient, welches seinerseits ebenfalls verfassungskonform sein muss.630 Inhaltlich nichts anderes fordert das sogenannte Äquivalenzprinzip,631 wonach – negativ formuliert – „die Gebühren in keinem Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen dürfen“632 bzw.633 – positiv gewendet – „zwischen Leistung und Gegenleistung ein richtiges Verhältnis bestehen muß“634.635 Wurde dieses Prinzip anfänglich noch aus dem „Wesen“636 bzw. „Begriff“637 der Gebühr abgeSiehe Dritter Teil B. II. BVerfGE 23, 127 (133) m. w. N.; 92, 277 (326); BVerwGE 108, 108 (111); Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20 VII Rn. 72. 629 BVerfGE 19, 342 (348 f.); 76, 1 (50 f.); Jarass, in: ders. / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20 Rn. 80 m. w. N. 630 BVerfGE 30, 292 (316 f.); 67, 157 (173); 92, 277 (326 f.); Sachs, in: ders. (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20 Rn. 149 ff. m. w. N. 631 Friauf, in: Starck (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, S. 300 (312); Meßerschmidt, Umweltabgaben als Rechtsproblem, S. 160; Zimmermann, DVBl. 1989, S. 901 (903); Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 175 f.; Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 91. Ebenso wie das Äquivalenzprinzip erst bei einem gröblichen Verstoß (BVerwGE 12, 162 (166); 26, 304 (309)) als verletzt angesehen wird, führt auch das Verhältnismäßigkeitsprinzip nur dann zu einer Korrektur der getroffenen Maßnahme, wenn die dem Eingriff entgegenstehenden Interessen „ersichtlich wesentlich schwerer wiegen“ als diejenigen Belange, deren Wahrung die staatliche Maßnahme dienen soll, BVerfGE 44, 353 (373); Jarass, in: ders. / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20 Rn. 86. 632 BVerfGE 20, 257 (270); 83, 363 (392). Vgl. auch BVerwGE 26, 305 (308 f.); 80, 36 (39). 633 Zwischen den beiden Formulierungen bestehen inhaltlich keine Unterschiede, siehe BVerwGE 26, 304 (308 f.). 634 BVerwGE 5, 136 (141); 12, 162 (166) m. w. N. 635 Mitunter wird das Äquivalenzprinzip allerdings nicht auf alle Gebührenzwecke, sondern allein auf den der „Vorteilsausgleichung“ bezogen und gefordert, dass zwischen dem Wert der vom Bürger empfangenen Leistung und der Höhe der von ihm zu entrichtenden Gebühr ein angemessenes Verhältnis bestehen muss, so etwa BVerwGE 22, 299 (305); B. Becker, Öffentliche Verwaltung, § 40 4.1.1.; H.-W. Arndt, KuR 2001, S. 23 (30). 636 BVerwGE 12, 162 (166); 13, 214 (222); 29, 214 (215). Vgl. auch BVerwGE 28, 36 (49). 637 BVerfGE 20, 257 (270). 627 628

E. Rechtfertigung vor Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG

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leitet, so hat das Bundesverfassungsgericht in späterer Zeit zunächst ausdrücklich offen gelassen, ob diesem Prinzip Verfassungsrang zukommt.638 In jüngerer Zeit verzichtet das Gericht sogar ganz auf die Überprüfung einer Gebührenregelung anhand des Äquivalenzprinzips, sondern bemüht allein den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.639 Eine ähnliche, wenngleich weniger eindeutige Tendenz,640 ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auszumachen, welches das Äquivalenzprinzip lange Zeit „als den auf die Gebühr bezogene[n] Ausdruck des allgemeinen, im Verfassungsrecht beruhenden bundesstaatlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit“641 angesehen, zwischenzeitlich jedoch Gebührengesetze ebenfalls einzig am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gemessen hat.642

I. Verfolgung eines verfassungsrechtlich legitimen Ziels Setzt die Überprüfung der vom Gesetzgeber mit dem Erlass einer bestimmten Norm verfolgten Ziele auf deren Verfassungsmäßigkeit hin notwendigerweise zunächst einmal deren Herausarbeitung voraus, so ist dieser Schritt bezüglich der hier näher untersuchten Verwaltungsgebühr bereits getan: Neben den im vorliegenden Zusammenhang nicht näher behandelten Sachzwecken dienen Verwaltungsgebühren vorrangig der Kostendeckung sowie der Vorteilsausgleichung.643 Da Gebühren, die einen materiellen Vorteil ausgleichen,644 das Vermögen des Schuldners bei entsprechender Bemessung letztlich allerdings nicht belasten, bedarf diese Art von Verwaltungsgebühren schon mangels Eingriff in das Vermögen keiner verfassungsrechtlichen Rechtfertigung,645 so dass im Folgenden allein die zu Kostendeckungszwecken angeordneten Verwaltungsgebühren unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten gewürdigt werden sollen.646 638 BVerfGE 50, 217 (233) unter Hinweis auf die Bedenken von Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 244 ff., 301 ff. und Kloepfer, AöR 97 (1972), S. 232 (252 ff.). 639 BVerfGE 91, 207 (221). Siehe auch BVerfGE 97, 332 (345): „Das Kostendeckungsprinzip und ähnliche gebührenrechtliche Prinzipien [!] sind keine Grundsätze von Verfassungsrang“. 640 Siehe einerseits BVerwGE 58, 326 (333): „Grundsatz der Verhältnismäßigkeit“ und andererseits BVerwGE 109, 272 (274): „Äquivalenzprinzip“. 641 BVerwGE 26, 304 (309); 79, 90 (91); 80, 36 (39); 109, 272 (274). Vgl. auch BVerwGE 108, 108 (111). 642 BVerwGE 95, 188 (202). Dagegen wird in BVerwGE 109, 272 (274 f.) das Äquivalenzprinzip wieder bemüht. 643 Siehe Vierter Teil A. I. und II. 644 Zu diesen siehe Vierter Teil D. IV. 1. 645 Siehe Dritter Teil B. II. 3. 646 Eine Überprüfung einer zum Zweck der Vorteilsausgleichung erhobenen, in der Höhe jedoch über den Wert des zugewandten Vorteils hinausgehenden Verwaltungsgebühr anhand des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, soll hier nicht weiter vorgenommen werden.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Ob die Verfolgung des Ziels „Kostendeckung“ in Einklang mit der Verfassung steht, beantwortet sich aufgrund der Zweckneutralität 647 des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nach Maßgabe der sonstigen Bestimmungen des Grundgesetzes,648 von denen im vorliegenden Zusammenhang neben dem verfassungsrechtlichen Gebührenbegriff noch der aus den finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften der Art. 104a ff. GG abgeleitete Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer649 sowie der allgemeine Gleichheitssatz in Betracht kommen. Der verfassungsrechtliche Gebührenbegriff verlangt für die Qualifikation einer Geldzahlungspflicht als Gebühr, dass der monetären Gegenleistung650 des Schuldners eine besondere Leistung des Staates gegenübersteht. Darüber hinausgehende Anforderungen – insbesondere an die Gebührenhöhe – ergeben sich aus diesem nicht.651 Mit dieser rein formalen Anforderung stehen sämtliche verwaltungsgebührenrechtlichen Normen bereits per definitionem in Einklang, knüpfen sie zur Begründung der Geldzahlungspflicht doch gerade an die Erbringung einer Verwaltungstätigkeit an.652 Eine erste Einschränkung der vom Gesetzgeber mit Verwaltungsgebühren in verfassungskonformer Weise verfolgbaren Ziele ergibt sich dagegen aus dem in den Art. 104a ff. GG verankerten Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer, wonach der Gesetzgeber per saldo frei fungible Einnahmen grundsätzlich nur mit der Steuer, nicht aber mit nicht-steuerlichen Abgaben, erzielen darf.653 Bezogen auf die Vorzugslast „Verwaltungsgebühr“ bedeutet dies, dass die mit dieser in einer Rechnungsperiode insgesamt zu erzielen beabsichtigten Einnahmen die Höhe der Gesamtkosten, welche dem Staat durch die mehrfache Erbringung der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum voraussichtlichen entstehen, nicht übersteigen darf (generelles Kostendeckungsprinzip).654 Eine weitere Restriktion der legitimen Verwaltungsgebührenzwecke folgt aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Zwecks Wahrung der horizontalen Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen655 fordert dieser im Hinblick auf das hier allein untersuchte Ziel der Kostendeckung656 zunächst, dass nur diejenigen Personen mit einer Verwaltungsgebühr belastet werden, die für die Ent647 Vgl. Gentz, NJW 1968, S. 1600 (1601 ff.); Michael, JuS 2001, S. 654 (654 ff.); Pieroth / Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, Rn. 279 ff. 648 Vgl. die Ausführungen insbesondere im Vierten Teil D. IV. 4. b) gg). 649 Hierzu siehe Dritter Teil A. III. 2. a). 650 Zur Terminologie siehe Fn. 59 im Zweiten Teil A. IV. 651 Siehe Vierter Teil C. II. 2. und 3. c). 652 Vgl. Erster Teil. 653 Siehe Dritter Teil A. III. 2. b) aa). 654 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). 655 Zu dieser siehe Dritter Teil B. I. 656 Die Ziele „Sachzweckverfolgung“ und „Vorteilsausgleichung“ werden an dieser Stelle nicht weiter behandelt, siehe den Text zu Fn. 643 sowie die Ausführungen in Fn. 646.

E. Rechtfertigung vor Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG

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stehung von Kosten auf Seiten des Staates individuell verantwortlich sind.657 Darüber hinaus ist ihm das Postulat zu entnehmen, dass bei dem Grunde nach allein mit der individuellen Kostenverantwortlichkeit des Gebührenschuldners gerechtfertigten Verwaltungsgebühren deren Höhe die im Einzelfall entstehenden Verwaltungskosten nicht übersteigen darf (spezielles Kostendeckungsprinzip), wäre andernfalls doch zudem die vertikale Belastungsgleichheit zwischen den Schuldnern der jeweiligen Verwaltungsgebühr gefährdet.658 Als nicht-steuerliche Abgabe verfügt auch die Verwaltungsgebühr über kein verfassungsrechtliches Rechtfertigungsprivileg.659 Sofern also die Anordnung einer Verwaltungsgebührenpflicht allein mit der individuellen Kostenverantwortlichkeit des Pflichtigen sachlich legitimiert werden kann, darf diese Abgabe nicht zum Zweck einer irgendwie gearteten Kostendeckung, sondern nur zur Deckung der auf Seiten des Staates durch die Erbringung der verwaltungsgebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit im Einzelfall tatsächlich660 entstehenden, speziellen Verwaltungskosten eingesetzt werden.

II. Verwendung eines verfassungskonformen Mittels Steht der Gebührenzweck der speziellen Kostendeckung demnach in Einklang mit der Verfassung, so erweist sich auch das zu dessen Verwirklichung eingesetzte Mittel „Verwaltungsgebühr“ als verfassungskonform. Bei dieser Abgabenart handelt es sich nämlich um eine traditionell anerkannte Unterform der Abgabenkategorie „Gebühr“, welche wie in den Art. 105 ff. GG die Steuer vom Grundgesetz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 und Art. 80 Abs. 2 GG ebenfalls ausdrücklich anerkannt wird. Dafür aber, dass der Verfassungsgeber661 einerseits zwar weiterhin die Anordnung von Gebührenpflichten zulassen wollte, andererseits jedoch gerade nicht in der herkömmlichen Form der Verwaltungsgebühr, bestehen keinerlei Anhaltspunkte.662 Siehe Vierter Teil D. III. 1. und 2. sowie IV. 4. c) aa) (1). Vgl. Dritter Teil B. I. sowie Vierter Teil D. III. 4. und IV. 4. c) bb) (1) (cc) (). 659 Siehe Dritter Teil B. I. und Vierter Teil A. vor I. 660 Vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (5); dort auch zu den Ausnahmen. 661 Auf „Gebühren für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen“ erstreckt sich die Kompetenzvorschrift des Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG zwar erst seit dem 22. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I 1969, S. 363), doch wurden in Art. 80 Abs. 2 GG „Gebühren“ bereits in der ursprünglichen Fassung des Grundgesetzes vom 23. Mai 1949 (BGBl. I 1949, S. 1) erwähnt. 662 Im Ergebnis ebenso Vogel / Waldhoff, in: Dolzer / Vogel / Graßhof (Hrsg.), Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 422; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 390; F. Becker, JA 2002, S. 752 (753). Vgl. ferner BVerfGE 93, 319 (345) sowie P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 186 und die Nachweise im Zweiten Teil vor A. in Fn. 16. Siehe ferner die Ausführungen in Fn. 118 im Vierten Teil C. II. vor 1. 657 658

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

III. Geeignetheit der Verwaltungsgebühr Die vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geforderte Geeignetheit des gewählten Mittels zur Verwirklichung des erstrebten Erfolgs ist zu bejahen, wenn es diesen fördern kann.663 Hierfür reicht es aus, wenn das eingesetzte Instrument lediglich einen Beitrag zur Zielerreichung leistet, ohne das bestmögliche oder geeignetste zu sein.664 Ungeachtet ihrer Höhe trägt jede665 Verwaltungsgebühr zur speziellen Kostendeckung bei und ist daher hinsichtlich dieses Ziels ein geeignetes Mittel, knüpft diese Abgabe doch gerade an die Erbringung einer kostenverursachenden Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit an, um dem Bürger eine Geldzahlungspflicht zugunsten des Staates aufzuerlegen,666 wodurch dessen Kosten – zumindest teilweise – kompensiert werden: Entspricht die Höhe der Einzelgebühr exakt dem Betrag der vom Schuldner verursachten Verwaltungskosten, so werden diese vollständig gedeckt. Erst recht zur speziellen Kostendeckung geeignet sind solche Verwaltungsgebühren, deren Erhebung zu höheren als kostendeckenden Einnahmen im Einzelfall führt.667 Doch auch eine solche Verwaltungsgebühr, die betraglich hinter den mit der Erbringung der verwaltungsgebührenpflichtigen Leistung im Einzelfall entstehenden Kosten zurückbleibt, trägt zumindest teilweise zur Erreichung des Ziels der speziellen Kostendeckung bei, d. h. ist zu dessen Verwirklichung ebenfalls geeignet, muss das gewählte Mittel doch nicht das optimale sein; bereits ein kleiner Beitrag zur Zielerreichung genügt.668

IV. Erforderlichkeit der Verwaltungsgebühr Des Weiteren ist der Einsatz eines bestimmten Mittels zur Erreichung des erstrebten Zwecks nicht nur geeignet, sondern auch erforderlich, wenn es kein anderes Instrument gibt, das den Adressaten weniger belastet als das eingesetzte und zugleich ebenso effektiv ist wie dieses.669 663 BVerfGE 30, 292 (316); 33, 171 (187); 67, 157 (173); Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), Das Bonner Grundgesetz, Art. 20 Rn. 304. 664 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III / 2, § 84 II 2 m. w. N.; Jarass, in: ders. / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20 Rn. 84 m. w. N.; Herzog, in: Maunz / Dürig (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20 VII Rn. 74. 665 Der Fall einer Verwaltungsgebühr i.H.v. 0,– Euro sei hier ausgeklammert. 666 Vgl. die Zusammenfassung im Ersten Teil E. 667 Auf prohibitiv hohe Gebühren trifft dieser Befund demgegenüber nicht mehr zu, schrecken diese doch schon von der Veranlassung der kostenverursachenden Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit ab und verhindern damit bereits das Entstehen von Kosten, d. h. können nicht zu deren Ausgleich beitragen. 668 Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 89. 669 BVerfGE 30, 292 (316); 68, 193 (218 f.); 91, 207 (222 f.); Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III / 2, § 84 II 3 m. w. N.

E. Rechtfertigung vor Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG

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Begibt man sich auf die Suche nach einem milderen Mittel als die Belastung der kostenverursachenden Bürger mit einer Verwaltungsgebühr, so kommt als solches insbesondere deren vollständige Freistellung von jeglicher Gebührenpflicht in Betracht.670 Würde dieser Personenkreis hierdurch zweifelsohne weniger stark belastet, so hätte dessen Entlastung jedoch zugleich zur Konsequenz, dass mangels alternativer Finanzierungsquellen letztlich die Allgemeinheit der Steuerzahler die mit der Verwaltungstätigkeit verbundenen Verwaltungskosten tragen müsste671 – mit der Folge, dass die dem Staat zur Gemeinlastfinanzierung zur Verfügung stehenden Mittel um den entsprechenden Betrag geschmälert würden. Damit aber erweist sich dieses für die Gebührenschuldner mildere Mittel nicht als ebenso effektiv. Weitere Voraussetzung für die Bejahung dieser Eigenschaft nämlich ist, dass durch das für den Adressaten der zu überprüfenden Maßnahme mildere Mittel Dritte oder die Allgemeinheit nicht stärker belastet werden, d. h. keine bloße Lastenverlagerung stattfindet. Insbesondere darf es nicht zu einer unangemessen Höherbelastung für den Staat führen.672 Eine Belastung des für die Entstehung von Verwaltungskosten verantwortlichen Bürgers in Höhe des Betrages, der eben diesen von ihm im Einzelfall verursachten Verwaltungskosten entspricht, ist daher zum Zweck der speziellen Kostendeckung auch erforderlich.673 Nicht mehr erforderlich zur Verwirklichung dieses Ziels und damit unverhältnismäßig i.w.S. ist die Belastung Einzelner mit einer Verwaltungsgebühr demgegenüber insoweit, wie deren Erhebung zu höheren als im Einzelfall kostendeckenden Einnahmen führt. Im Umfang dieser Differenz existiert nämlich mit einer bloß die Kosten der einzelnen Verwaltungstätigkeit deckenden Gebühr ein milderes Mittel, das den Zweck der speziellen Kostendeckung ebenso effizient erreicht, den Schuldner aber weniger stark belastet als eine die Höhe der speziellen Kosten übersteigende Verwaltungsgebühr.

V. Angemessenheit der Verwaltungsgebühr Angemessenheit ist dem gewählten Mittel im Hinblick auf das verfolgte Ziel schließlich unter der Voraussetzung zu attestieren, „dass bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht und der Dringlichkeit 670 Die folgenden Ausführungen gelten für die Reduzierung der Gebührenhöhe auf ein Niveau unterhalb der Schwelle der speziellen Kosten entsprechend. 671 Vgl. die Ausführungen in Fn. 136 im Dritten Teil A. III. 2. a) aa). 672 Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band III / 2, § 84 II 3 a) ); Manssen, Staatsrecht I Grundrechtsdogmatik, Rn. 629, 631; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz, Art. 20 (Rechtsstaat) Rn. 171; Jarass, in: ders. / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20 Rn. 85. Vgl. auch BVerfGE 77, 84 (110 f.); 81, 70 (91 f.). 673 Eine verfassungsrechtliche Pflicht des Staates zur Erhebung von kostendeckenden Verwaltungsgebühren besteht hingegen nicht, siehe bereits Vierter Teil B. I.

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt.“674 Bezogen auf die hier näher betrachtete Belastung des Bürgers mit einer Verwaltungsgebühr bedeutet dies, dass diese der Relation zwischen dem Interesse des Gebührenschuldners an einem durch diese Abgabe unbelasteten Vermögen675 auf der einen und dem vom Staat mit ihr verfolgten Zweck der speziellen Kostendeckung auf der anderen Seite standhalten muss.676 Sofern der Abgabenpflichtige es nicht in der Hand hat, durch sein Verhalten Einfluss bereits auf das Entstehen der Verwaltungsgebührenpflicht zu nehmen,677 kommt es für die Beurteilung der Angemessenheit der Vermögensbelastung maßgeblich auf die Höhe der jeweiligen Verwaltungsgebühr an.678 Hierbei gilt es zugunsten des Pflichtigen zu beachten, dass dieser zur Staatsfinanzierung typischerweise bereits in Form der Steuer beiträgt679 und die mit dieser Abgabe erzielten Einnahmen nach dem Non-Affektionsprinzip etwa des § 8 S. 1 BHO, § 7 S. 1 HGrG, § 8 S. 1 LHO NRW und § 16 Abs. 1 GemHVO NRW sowohl zur Bestreitung allgemeiner wie auch besonderer Leistungen eingesetzt werden können. Wäre aber die Erlangung eines doppelten Ausgleichs für dieselben Kosten nicht mehr angemessen,680 so gilt dies auch für die mit der Ausgleichserlangung auf Seiten des Staates einhergehende Belastung des Bürgers auf der anderen Seite. Diesen aus Gründen der speziellen Kostendeckung neben der Steuer zusätzlich noch mit einer Verwaltungsgebühr zu belasten ist daher nur dann verhältnismäßig i.e.S., wenn es sich bei den zu kompensierenden Kosten nicht um solche handelt, die dem Staat auch ohne Zutun des Pflichtigen entständen (Sowieso-Kosten681) und mangels besonderer Finanzierungsverantwortlichkeit des Einzelnen durch die Gesamtheit aller in Form von Steuermitteln zu finanzieren sind. Vielmehr muss gerade der jeweilige Gebührenschuldner für die Entstehung der mit der Verwaltungsgebühr auszugleichenden Kosten, d. h. die Erbringung der kostenverursachenden Amtshand-

674 BVerfGE 83, 1 (19) m. w. N.; Jarass, in: ders. / Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Art. 20 Rn. 86. 675 Soweit das gebührenpflichtige Verhalten zugleich eine Grundrechtsausübung darstellt, muss zusätzlich zu der finanziellen Belastung auch die durch die Gebührenpflicht bewirkte, weitere Grundrechtsbeeinträchtigung gerechtfertigt werden, vgl. Wilke, Gebührenrecht und Grundgesetz, S. 159; Clausen, Das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip, S. 96 f.; F. Kirchhof, Gebührenflexibilität der Deutschen Bundespost, S. 53 f.; P. Kirchhof, in: Isensee / Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, § 88 Rn. 204. Vgl. auch Vierter Teil D. III. 3. Hier sollen allein die monetären Belastungswirkungen auf ihre Angemessenheit hin untersucht werden. 676 Vgl. BVerfGE 28, 66 (88); 50, 217 (227); 80, 103 (107). 677 Vgl. Fn. 176 im Vierten Teil D. vor I. 678 Vgl. Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 90. 679 Siehe Dritter Teil A. I. 680 Vgl. bereits Vierter Teil D. IV. 1. 681 Zu diesen siehe bereits Vierter Teil D. III. 2. (Fn. 206).

E. Rechtfertigung vor Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG

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lung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit, individuell verantwortlich sein (hier sog. Extra-Kosten). Ist dies der Fall, so bestehen ebenfalls keine Bedenken gegen eine bis zur Höhe dieser im Einzelfall verursachten Kosten reichende Gebührenbemessung,682 wird hierdurch das Vermögen des Pflichtigen doch nur insoweit belastet, wie er dem Staat durch sein Verhalten zusätzliche Kosten verursacht hat. Auch derjenige, der eine öffentliche Sache zerstört, muss schließlich Ersatz an den Staat in Höhe des verursachten Schadens leisten, wogegen ebenfalls keine grundrechtlichen Bedenken vorgebracht werden.683 Doch selbst dann, wenn die speziellen Kosten einmal so hoch sein sollten, dass die Ausrichtung der Gebühr an ihnen für den Abgabenpflichtigen eine erdrosselnde Wirkung zeitigen,684 d. h. für diesen ausnahmsweise eine besondere Härte darstellen würde, so sehen Vorschriften wie § 6 S. 1 GebG NRW i.V.m. § 3 Abs. 1 AVerwGebO NRW685 eine Gebührenermäßigung bzw. -befreiung vor, mit der Folge, dass im Einzelfall keine unangemessen hohen Verwaltungsgebühren erhoben werden.686 Die Belastung des Verursachers von Verwaltungskosten mit einer nach dem speziellen Kostendeckungsprinzip687 bemessenen Verwaltungsgebühr ist daher ebenfalls angemessen und somit auch insgesamt verhältnismäßig i.w.S. Wie ein Vergleich mit den schon zuvor688 erzielten Ergebnissen zeigt, ergeben sich aus Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG demnach keine eigenständigen Anforderungen an die maximal zulässige Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall. Vielmehr setzen sich bei der Anwendung dieser Vorschriften lediglich die bereits aus Art. 3 Abs. 1 GG sowie dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer resultierenden Beschränkungen hinsichtlich der Bemessung von Verwaltungsgebührensätzen fort.689

682 Sofern sich die betreffende Staatsleistung nicht ausnahmsweise als gebührenfeindlich erweisen sollte, vgl. Vierter Teil D. III. 3. 683 Siehe bereits die Ausführungen im Vierten Teil D. III. 1. zu Fn. 191. 684 Zu erdrosselnden (konfiskatorischen) Gebühren: F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 50 f. Eine absolute Obergrenze dürfte auch der Einzelgebühr durch den Halbteilungsgrundsatz (zu diesem siehe Dritter Teil A. III. 2. a) bb) m. w. N. in Fn. 157) gezogen sein. Hierzu siehe Jarass, Nichtsteuerliche Abgaben und lenkende Steuern unter dem Grundgesetz, S. 92. 685 Vgl. des Weiteren die im Vierten Teil D. II. erwähnten Normen. 686 Vgl. BVerfGE 93, 319 (352). 687 Hierzu siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) (). 688 Nämlich im Vierten Teil D. 689 Vgl. auch bereits Vierter Teil D. IV. 4. b) ee) bis hh).

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

F. Zusammenfassung Die maximal zulässige Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall wird mangels verfassungsrechtlichem Rechtfertigungsprivileg dieser Abgabenart durch den ihre Anordnung rechtfertigenden Belastungsgrund determiniert. Mit der Normierung von Verwaltungsgebührenpflichten verfolgt der Gesetzbzw. Verordnungs- / Satzungsgeber hauptsächlich folgende zwei Ziele: Entweder sollen mit der Verwaltungsgebühr diejenigen Kosten ausgeglichen werden, welche dem Staat durch die Erbringung der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit entstehen, oder aber die Verwaltungsgebühr dient dazu, den Vorteil auszugleichen, welcher dem Empfänger einer begünstigenden Verwaltungsleistung zufließt. Diese Gebührenzwecke sind nicht schon per se verfassungsrechtlich legitim. So besteht zum einen keine verfassungsrechtlich verankerte Pflicht, Verwaltungsgebühren zum Zweck der Kostendeckung und / oder der Vorteilsausgleichung gesetzlich anzuordnen bzw. entsprechend zu bemessen. Insbesondere zwingen weder der Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit (Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG), noch die Grundrechte der Steuerzahler oder der allgemeine Gleichheitssatz hierzu. Zum anderen lassen sich aber auch dem einzigen verfassungsrechtlich verankerten Begriffsmerkmal der (Verwaltungs-)Gebühr, der als Negativ-Merkmal im verfassungsrechtlichen Steuerbegriff mitenthaltenen Leistungsabhängigkeit, keine Hinweise auf die Zulässigkeit der beiden vorgenannten Gebührenzwecke entnehmen, da dieses rein formal zu verstehen ist. Einen einzelnen Bürger aus Gründen der Kostendeckung mit einer Verwaltungsgebühr zu belasten ist gleichheitsgrundrechtlich insoweit unbedenklich, wie die kostenverursachende Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit durch den Gebührenschuldner in individuell zurechenbarer Weise veranlasst wurde und es sich bei dieser nicht um eine ausnahmsweise gebührenfeindliche Staatsleistung handelt. In solchen Fällen aber, in denen die Auferlegung einer Verwaltungsgebühr vor Art. 3 Abs. 1 GG dem Grunde nach allein mit der tatsächlichen, individuellen Kostenverantwortlichkeit des Bürgers sachlich gerechtfertigt werden kann, hat aufgrund des bei nicht-steuerlichen Abgaben wie der Verwaltungsgebühr existierenden Zusammenhangs zwischen Belastungsgrund und Belastungsausmaß auch die Einzelgebührenhöhe grundsätzlich nur insoweit vor dem allgemeinen Gleichheitssatz Bestand, wie sie die vom Pflichtigen im Einzelfall (spezielles Kostendeckungsprinzip) tatsächlich (Wirklichkeitsmaßstab) verursachten Kosten der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit nicht übersteigt. Lediglich dann, wenn sich die Berechnung der tatsächlichen speziellen Kosten einmal als unmöglich oder unzumutbar erweisen sollte, darf innerhalb der vom Grundsatz der Typengerechtigkeit gezogenen Grenzen anstelle des Wirklichkeitsein Wahrscheinlichkeitsmaßstab angelegt werden.

F. Zusammenfassung

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Entsprechendes gilt in Bezug auf vorteilsausgleichende Verwaltungsgebühren: Der Erhalt eines individuell zurechenbaren, materiellen Vorteils ist ein sachlicher Grund dafür, den Empfänger einer solchen, nicht gebührenfeindlichen Verwaltungsleistung zum Zweck der Vorteilsausgleichung in Höhe des wirtschaftlichen Wertes des zugewandten Vorteils zu belasten – und dies sogar kumulativ zu einer Verwaltungsgebühr, welche die speziellen Kosten deckt, die mit dem Vorgang der Erbringung der vorteilhaften Leistung verbunden sind. Von der normhierarchisch (vgl. Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG) gebotenen verfassungsrechtlichen Perspektive aus betrachtet liegt eine materiell vorteilhafte Verwaltungsleistung allerdings nur dann vor, wenn gegenüber dem Bürger eine Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit erbracht wird, auf die er nach seinen Grundrechten in ihren verfassungsimmanenten Schranken keinen Anspruch hat, d. h. dessen Rechtskreis nicht nur formell, sondern auch materiell erweitert wird. Im Hinblick auf die Verwaltungsgebühr kommen insoweit v.a. Realhandlungen der Verwaltung in Betracht, besteht auf die Erbringung einer solchen doch regelmäßig kein grundrechtlich verankerter Anspruch des Bürgers. Hingegen scheidet die Verschaffung von grundrechtlich nicht beanspruchbaren subjektiv-öffentlichen Rechten als ein mit einer Verwaltungsgebühr abgeltbarer Individualvorteil aus, da Geldzahlungspflichten für derartige Staatsleistungen definitionsgemäß in den Anwendungsbereich der Verleihungsgebühr fallen. Auch in Bezug auf eine materiell vorteilhafte Verwaltungsleistung gilt es allerdings einschränkend zu beachten, dass gemäß dem in den finanzverfassungsrechtlichen Vorschriften der Art. 104a ff. GG verankerten Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer als Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips mit der für ihre Vornahme erhobenen Verwaltungsgebühr insgesamt keine per saldo frei fungiblen Einnahmen für den allgemeinen Staatshaushalt erzielt werden dürfen. Dies ist zwar nicht um der von diesem Grundsatz ebenfalls geschützten Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen willen geboten – die Erbringung einer materiell vorteilhaften Verwaltungsleistung berechtigt im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG zur Erhebung einer deren jeweiligem Wert entsprechenden Gebühr –, wohl aber verlangt es die föderale Ordnung des Grundgesetzes als dessen weiteres Schutzgut. Denn „Gewinn“ erzielende nicht-steuerliche Abgaben drohen die nach der Systematik der Finanzverfassung primär der Steuer vorbehaltene eine Quelle jeder Abgabenerhebung – die Wirtschaftsleistung des Privatsektors – in ihrer Leistungsfähigkeit zu schwächen und damit die an speziell bundesstaatlichen Bedürfnissen ausgerichtete Verteilung der Steuereinnahmen nach Art. 106 ff. GG auf Grundlage der allgemeinen Kompetenzvorschriften zu unterhöhlen. Ebenfalls der Satz von vorteilsausgleichenden Verwaltungsgebühren darf daher maximal so hoch bemessen werden, dass das pro Rechnungsperiode zu veranschlagende Gesamtaufkommen aus der jeweiligen Verwaltungsgebühr nicht die Kosten übersteigt, welche dem Staat durch die Vielzahl der Erbringungen der betreffenden Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum voraussichtlich (Veranschlagungsmaxime) insgesamt entstehen (generelles Kostendeckungsprinzip).

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4. Teil: Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

Rein rechtstatsächlich wird die Voraussetzung für die Heranziehung eines anderen Gebührenbemessungsmaßstabs als des speziellen Kostendeckungsprinzips im Hinblick auf die hier untersuchte Verwaltungsgebühr – deren Legimitierung mit anderen Gründen als der individuellen Kostenverantwortlichkeit – allerdings kaum einmal erfüllt sein. Erweitern verwaltungsgebührenpflichtige Amtshandlungen oder sonstige Verwaltungstätigkeiten – wie z. B. die Befreiung von einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt – den Rechtskreis des Leistungsempfängers nämlich i.d.R. bloß formell, nicht aber auch materiell, so kann insbesondere der Vorteilsmaßstab (das Äquivalenzprinzip) nicht zur Anwendung gelangen. Im Ergebnis sind die Sätze von Verwaltungsgebühren trotz der allgemeinen Geltung bloß des generellen Kostendeckungsprinzips daher gleichwohl regelmäßig anhand des speziellen Kostendeckungsprinzips zu bemessen, womit zugleich die Wahrung des Erstgenannten sichergestellt ist. Dem Grundgesetz liegt kein bestimmter Kostenbegriff zugrunde, so dass zu dessen Konkretisierung jede in der wissenschaftlichen Literatur mit beachtlichem Gewicht vertretene Lehrmeinung herangezogen werden kann, sofern diese dem Telos des verfassungsrechtlichen (speziellen wie generellen) Kostendeckungsprinzips – die „Gewinn“erzielung mittels (Verwaltungs-)Gebühren zu verhindern – nicht zuwiderläuft. Ebenso wie beim Steuerstaatsprinzip handelt es sich auch beim speziellen wie generellen Kostendeckungsprinzip nur um einen Bestandteil der im Grundgesetz insgesamt zum Ausdruck kommenden Wertordnung, so dass es im Fall der Kollision mit anderen Verfassungsbestimmungen u.U. letztlich sogar verdrängt werden kann. Im Vergleich zu den bereits aus Art. 3 Abs. 1 GG sowie dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer resultierenden Anforderungen an die Gebührenbemessung, lassen sich Art. 14 Abs. 1 bzw. Art. 2 Abs. 1 GG keine eigenständigen Vorgaben hinsichtlich der maximal zulässigen Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall entnehmen.

Fünfter Teil

Europarechtliche Determinanten Nachdem die aus dem Grundgesetz folgenden Grenzen hinsichtlich der Bemessung von Verwaltungsgebührensätzen damit herausgearbeitet worden sind, soll nunmehr das europäische Gemeinschaftsrecht daraufhin untersucht werden, ob sich ebenfalls diesem Vorgaben im Hinblick auf die maximal zulässige Höhe der von den Mitgliedstaaten erhobenen Verwaltungsgebühren1 im Einzelfall entnehmen lassen. Dass die diesbezüglichen Erwartungen allerdings nicht zu hoch angesetzt werden dürfen resultiert daraus, dass der Aufgabenkreis der Europäischen Gemeinschaft nach Art. 2 EGV auf die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes, einer Wirtschafts- und Währungsunion sowie die Durchführung der in den Art. 3 und 4 EGV genannten Politiken und Maßnahmen vorwiegend wirtschafts- und sozialpolitischer Art beschränkt ist, so dass dem primären (A.) wie dem sekundären (B.) Gemeinschaftsrecht bei der Schaffung und Ausgestaltung von Verwaltungsgebührenpflichten durch Bund, Länder und Gemeinden von vornherein keine grundsätzliche Bedeutung zukommen kann, sondern dieses hierfür regelmäßig nur insoweit relevant ist, wie Verwaltungsgebühren den „freie[n] Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital“ (Art. 14 Abs. 2 EGV) innerhalb der Gemeinschaft zu gefährden drohen.

A. Primärrechtliche Ebene Als EG-vertragliche Maßstäbe, an denen sich die verwaltungsgebührenrechtlichen Vorschriften sowohl des Bundes (vgl. Art. 10 EGV) als auch der Länder und der Gemeinden2 messen lassen müssen,3 kommen insbesondere4 die Art. 25 und 90 EGV in Betracht. 1 Hinsichtlich der Existenz von europarechtlichen Vorschriften, welche Regelungen speziell in Bezug auf die Verwaltungsgebühr treffen, siehe bereits die Ausführungen im Ersten Teil D. vor I. in Fn. 57. 2 Zur Bindung auch der Länder und Gemeinden an das europäische Gemeinschaftsrecht siehe BVerfGE 92, 203 sowie Oppermann, Europarecht, Rn. 652; Streinz, Europarecht, Rn. 157 ff. 3 Zur Erstattung gemeinschaftsrechtswidrig erhobener Abgaben siehe EuGH, Slg. 1998, I-4951 und I-4997; Lindner, NVwZ 1999, S. 1079. 4 Zu den übrigen Marktfreiheiten (zu Art. 12 und Art. 49 EGV vgl. jüngst EuGH, NVwZ 2003, S. 459 und DVBl. 2003, S. 657; zu Art. 39 und 43 EGV siehe EuGH, Slg. 1993,

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5. Teil: Europarechtliche Determinanten

I. Art. 25 EGV Nach Art. 25 EGV (vgl. auch Art. 23 Abs. 1 EGV) sind „Ein- und Ausfuhrzölle oder Abgaben gleicher Wirkung [ . . . ] zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Dieses Verbot gilt auch für Finanzzölle.“ Da dem gemeinschaftsrechtlichen Zollbegriff aufgrund der funktionellen Gleichstellung mit den zollgleichen Abgaben nur solche Abgaben unterfallen, die von den Mitgliedstaaten ausdrücklich als „Zoll“ bezeichnet werden,5 das deutsche Recht hingegen auch auf begrifflicher Ebene zwischen dem Zoll (siehe etwa Art. 105 Abs. 1 GG) und der Verwaltungsgebühr6 differenziert, kann die hier näher untersuchte Geldzahlungspflicht dem Verbot des Art. 25 EGV nur dann unterfallen, wenn es sich bei ihr um eine „Abgabe [zoll-]gleicher Wirkung“ handelt. In Anbetracht des Ziels des EG-Vertrags, einen freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft zu gewährleisten, ist darunter unabhängig von der Bezeichnung sowie der Art ihrer Erhebung jede noch so geringfügige finanzielle Belastung zu verstehen, die einer Ware wegen ihres Grenzübertritts einseitig auferlegt wird, sofern es sich bei ihr um keinen Zoll im eigentlichen Sinn handelt;7 auch die hier untersuchte Verwaltungsgebühr kann daher dem Begriff der zollgleichen Abgabe unterfallen.8 Liegt das entscheidende Merkmal einer zollgleiI-1689) sowie zum Beihilfenverbot vgl. Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 159 ff. und 194 ff.; Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, S. 119 ff. und 323 ff. 5 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 28; Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 4; Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 25 EGV Rn. 10; Geiger, EUV / EGV, Art. 25 EGV Rn. 2; Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 25 EG-Vertrag Rn. 5 m. w. N. Vgl. auch EuGH, Slg. 1962, 869 (882); 1979, 1923 (1934). A.A.: Lux, in: Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag Kommentar, Art. 25 Rn. 7. 6 Siehe die zahlreichen Nachweise im Ersten Teil A. bis C. 7 EuGH, Slg. 1962, 869 (882); 1966, 219 (236); 1969, 211 (222); 1973, 981 (989); 1977, 5 (15); 1979, 1923 (1934); 1983, 19 (34), 1649 (1658) und 3573 (3585 f.); 1988, 5427 (5440); 1989, 1483 (1511); 1990, I-1735 (I-1750 f.); 1991, I-1575 (I-1594); 1992, I-3899 (I-3923) und I-6523 (I-6552); 1994, I-2757 (I-2784) und I-3215, (I-3225); 1995, I-4385 (I-4405); 1997, I-4085 (I-4150) und I-4911 (I-4929); 1998, I-1777 (I-1807); 2002, I-3657 (I-3686). Ebenso die Meinung in der Literatur: Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 115; Oppermann, Europarecht, Rn. 1281; Meesenburg, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 25 EGV Rn. 10. 8 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 29. Vgl. ferner EuGH, Slg. 1966, 219 (234 ff.); 1972, 1309 (1319); 1973, 1039 (1044); 1975, 905 (912 f.); 1976, 129 (139) und 1871 (1888); 1979, 1923 (1934); 1980, 1205 (1224); 1981, 995 (1028 f.); 1983, 19 (36) und 1649 (1660); 1989, 1483 (1512); 1990, I-1735 (I-1752); 1994, I-2757 (I-2786); 1995, I-2421 (I-2438); BVerwGE 87, 154 (157); Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 25 EGV Rn. 15; Meesenburg, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 25 EGV Rn. 15; Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 25

A. Primärrechtliche Ebene

237

chen Abgabe mithin in der durch die Grenzkausalität der Geldleistungspflicht bewirkten Erschwerung des innergemeinschaftlichen Warenverkehrs, so unterfallen die im Rahmen einer innergemeinschaftlichen 9 Grenzüberschreitung erhobenen Gebühren u. a.10 dann nicht dem Verbot des Art. 25 EGV, wenn sie ein der Höhe nach angemessenes Entgelt für einen dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich geleisteten Dienst darstellen.11

1. Gegenleistung für einen tatsächlich geleisteten Dienst Voraussetzung für die Qualifizierung einer Gebühr als Gegenleistung für einen tatsächlich geleisteten Dienst ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, dass die gebührenpflichtige staatliche Leistung nicht lediglich „im allgemeinen Interesse“ erbracht wird, sondern sie auf Seiten des Im- / Exporteurs zu einem tatsächlichen, messbaren und individuellen Vorteil führt,12 wobei angesichts des Schutzgegenstandes der Art. 23 ff. EGV die Ware selbst das Bezugsobjekt des EG-Vertrag Rn. 8. Zum hier nicht näher behandelten „octroi de mer“ siehe EuGH, Slg. 1992, I-4625 (I-4665); 1995, I-2655 (I-2674 f.). 9 Zu den an dieser Stelle nicht weiter betrachteten Gebühren im Drittlandshandel siehe Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EGVertrag, Artikel 12 Rn. 32 ff. und Oppermann, Europarecht, Rn. 1284 sowie aus der Rechtsprechung EuGH, Slg. 1969, 211 (223); 1975, 905 (912 f.); 1977, 1453 (1470 f.); 1978, 1787 (1807 f.); 1984, 349 (368 ff.); 1994, I-3215, (I-3225); 1995, I-2919 (I-2951); 1999, I-2237 (I-2274). 10 Vgl. ferner Fünfter Teil A. II. 2. sowie hinsichtlich der auf Grundlage einer gemeinschaftsrechtlichen Bestimmung erhobenen Gebühren EuGH, Slg. 1970, 961 (966); 1977, 5 (16 ff.); 1984, 349 (368 f.); 1988, 5427 (5441 f.); 1992, I-3899 (I-3924); 1994, I-3215 (I-3225); 1995, I-2919 (I-2950); 1999, I-2237 (I-2273); Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 25 ff.; Wenger, VBlBW 2001, S. 81 (90). Hierauf soll an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden. Zu der an dieser Stelle ebenfalls nicht näher behandelten Gebührenerhebung durch Mitgliedstaaten auf Grundlage internationaler Abkommen siehe EuGH, Slg. 1977, 1355 (1364 f.); 1990, I-1735 (I-1751); Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 25 EGV Rn. 4. Kritisch zur diesbezüglichen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs: Schön, EuR 2001, S. 216 (231 f.). 11 Siehe: EuGH, Slg. 1969, 193 (201) und 211 (222); 1977, 5 (15); 1979, 1923 (1934); 1983, 19 (34), 1649 (1658 f.) und 3573 (3585 f.); 1984, 1543 (1555); 1988, 5427 (5440); 1989, 1483 (1511); 1990, I-1735 (I-1751); 1991, I-1575 (I-1594); 1992, I-3899 (I-3924); 1994, I-3215, (I-3225); 1995, I-2421 (I-2437); 1999, I-2237 (I-2273). Aus dem Schrifttum siehe: Henke, in: Birk (Hrsg.), Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 21 Rn. 4; Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 15; Meesenburg, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 25 EGV Rn. 15. 12 EuGH, Slg. 1969, 193 (202); 1973, 1039 (1044); 1975, 281 (291 f.); 1976, 129 (139) und 1871 (1888); 1979, 3368 (3394); 1983, 19 (34) und 1649 (1660); 1984, 1543 (1555); 1988, 5427 (5440); 1989, 1483 (1512); 1990, I-1735 (I-1753); 1995, I-2421 (I-2437). Ebenso: BVerwGE 54, 285 (289 f.).

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5. Teil: Europarechtliche Determinanten

Vorteils sein muss.13 Allerdings reicht es für die Bejahung eines solchen Vorteils nicht bereits aus, dass die zwingend vorgeschriebene Amtshandlung der eingeführten Ware erst den Zugang zu dem Markt des Einfuhrstaates eröffnet.14 Ebenso wie hier in Bezug auf das nationale Recht bereits vertreten,15 ist nämlich auch in europarechtlicher Hinsicht zur Beurteilung der Frage, ob eine Staatsleistung für den Gebührenschuldner vorteilhaft ist, grundsätzlich nicht auf die Rechtslage in den einzelnen Mitgliedstaaten abzustellen, sondern gemäß der Normenhierarchie16 vom EG-Vertrag auszugehen. Dieser aber gewährt in Art. 28 f. EGV gerade den freien Warenverkehr innerhalb der Europäischen Gemeinschaft. Die Erteilung einer Ein- bzw. Ausfuhrgenehmigung etwa stellt daher lediglich denjenigen Zustand im Einzelfall wieder her, welcher nach den Art. 28 f. EGV ohne die gesetzlich angeordnete Erlaubnispflicht sowieso bestehen würde.17 Muss sich eine derartige mitgliedstaatliche Regelung demnach vielmehr selbst an Art. 28 f. EGV messen lassen, so verschafft die auf ihr beruhende Erlaubniserteilung dem Im- bzw. Exporteur keinen materiellen Vorteil i.S.e. Rechtskreiserweiterung, welcher im vorliegenden Zusammenhang18 eine Gebührenerhebung allein zu rechtfertigen vermag. Ist die Bejahung eines solchen Vorteils hinsichtlich der hier behandelten Verwaltungsgebühr bereits auf Ebene des nationalen Rechts eher die Ausnahme als die Regel,19 so lassen sich auch im Bereich des europäischen Gemeinschaftsrechts nur wenige „Einzelfälle“ 20 ausmachen, in denen eine mitgliedstaatliche Gebührenerhebung unter diesem Aspekt einmal gerechtfertigt sein kann. Es müsste sich um eine Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit handeln, auf deren Erbringung der Im- / Exporteur keinen primärrechtlich verankerten Anspruch hat (Rechtskreiserweiterung im materiellen Sinn).21 Da es sich jedoch insbesondere bei den Ent13 EuGH, Slg. 1966, 219 (236); Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 60 f.; Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 16; Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 25 EGV Rn. 15. 14 So explizit EuGH, Slg. 1966, 219 (236). 15 Siehe Vierter Teil D. IV. 1. 16 Zum Verhältnis des Gemeinschaftsrechts zum nationalen Recht siehe BVerfGE 73, 339; 75, 223; 89, 115; 102, 147; Degenhardt, Staatsrecht I Staatsorganisationsrecht, Rn. 304 ff. 17 Ebenso: EuGH, Slg. 1966, 219 (236); Generalanwalt Roemer, Schlussanträge in der Rs. 29 / 72, Slg. 1972, 1320 (1324); Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 58 ff. m. w. N.; Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EGVertrag, Artikel 12 Rn. 16. 18 Zu Gebühren auf Grundlage des Gemeinschaftsrechts bzw. auf Grundlage internationaler Abkommen siehe Fn. 10 im Fünften Teil A. I. vor 1. Vgl. ferner Fünfter Teil A. II. 2. 19 Vgl. Vierter Teil D. IV. 1. 20 So ausdrücklich EuGH, Slg. 1969, 193 (201); 1973, 1039 (1044); 1975, 281 (290). Diesem folgend: Beschel / Vaulont, in: v. d. Groben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 17. 21 Vgl. Vierter Teil D. IV. 1. in Bezug auf das nationale Recht. Die Verschaffung eines subjektiv-öffentlichen Rechts, auf dessen Einräumung der Bürger keinen primärrechtlich begründeten Anspruch hat, scheidet begrifflich als Anordnungsgrund für eine Verwaltungs-

A. Primärrechtliche Ebene

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gelten für freiwillig in Anspruch genommene Staatsleistungen grundsätzlich22 um keine „Abgaben“ i.S.v. Art. 25 EGV handelt,23 wird diese Voraussetzung letztlich wohl nur in den freilich eher hypothetisch24 anmutenden Fällen von vom Staat zwangsweise aufgedrängten Vorteilen erfüllt sein.25 Auch ist ein Mitgliedstaat selbst dann nicht zur Erhebung von Gebühren für eine von ihm vorgenommene Maßnahme berechtigt, wenn diese trotz ihrer einschränkenden Wirkung auf den freien Warenverkehr ausnahmsweise durch Art. 30 EGV gerechtfertigt sein sollte. „Denn diese Gebühren sind für die Ausübung der in Artikel 36 EGV26 vorgesehenen Befugnisse nicht wesensnotwendig und können daher den innergemeinschaftlichen Handel zusätzlich behindern.“27 Erweist sich hingegen umgekehrt bereits die mitgliedstaatliche Kontrollmaßnahme als EGrechtswidrig, so wird dadurch zugleich einer etwaigen Gebührenerhebung die Grundlage entzogen, d. h. ist diese damit ebenfalls unrechtmäßig.28 2. Angemessenheit der Gebührenhöhe Der Höhe nach angemessen ist die Gebühr als Gegenleistung für einen tatsächlich erbrachten Dienst nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 12. Juli 197729 dann, wenn ihr Betrag „die tatsächlichen Kosten der Amtshandlung“, für gebühr aus; vielmehr würde es sich bei einer derartigen Abgabe definitionsgemäß um eine Verleihungsgebühr handeln (vgl. bereits Zweiter Teil B. II. 2. und Vierter Teil D. IV. 1.). 22 Ausnahme: Der Hoheitsträger ist monopolistischer Anbieter der Leistung, siehe EuGH, Slg. 1983, 19 (35). 23 Siehe Fünfter Teil A. I.: „einseitig auferlegt“. Ebenso: Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, S. 47, 78; Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 25 EGV Rn. 16; Meesenburg, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 25 EGV Rn. 17; Schön, EuR 2001, S. 216 (224); Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 25 EG-Vertrag Rn. 8. Vgl. auch EuGH, Slg. 1983, 19 (35). Anders demgegenüber Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 17 (insbesondere Fn. 84). 24 So ebenfalls die Einschätzung von Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, S. 70. 25 Beispiele hierfür versucht Naser, BayVBl. 1981, S. 423 (425) zu konstruieren. Die in diesem Zusammenhang von Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 17 angeführte Benutzung eines Zolllagers ist eher dem Bereich des Benutzungsgebührenrechts zuzuordnen denn der hier behandelten Verwaltungsgebühr, vgl. Zweiter Teil B. I. 26 Heute: Art. 30 EGV. 27 EuGH, Slg. 1972, 1309 (1318). So auch Schön, EuR 2001, S. 216 (231). Siehe ferner Fünfter Teil A. III. 1. m. w. N. 28 EuGH, Slg. 1986, 1855 (1870); 1994, I-2757 (I-2785). 29 EuGH, Slg. 1977, 1355 (1365) betreffend die Erhebung von Gebühren auf Grundlage eines internationalen Abkommens. Dazu siehe bereits die Nachweise im Fünften Teil A. I. vor 1. in Fn. 10 a.E.

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5. Teil: Europarechtliche Determinanten

die sie erhoben wird, nicht übersteigt – vorausgesetzt, es besteht ein „unmittelbarer Zusammenhang“ zwischen der Gebührenhöhe und den Kosten der gebührenpflichtigen Staatstätigkeit.30 Bejaht hat der Europäische Gerichtshof einen solchen Zusammenhang im Hinblick auf einen Gebührenbetrag, der „anhand der Dauer der Untersuchung, der Anzahl der dafür eingesetzten Personen, der Materialkosten, der allgemeinen Unkosten oder gegebenenfalls anderer ähnlicher Faktoren berechnet wird.“31 Eine pauschale Bewertung von Untersuchungskosten, beispielsweise durch Stundentarife, sei hierdurch zwar nicht ausgeschlossen; doch gelte es bei der Berechnung eines solchen Tarifs zu beachten, dass die „tatsächlichen Kosten“32 nicht überschritten werden dürfen, auch wenn dies zu „praktischen Schwierigkeiten“ führen sollte.33 Maßgeblich sei „der Betrag jeder einzelnen Gebühr im Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten der konkreten Untersuchung [ . . . ], für die die Gebühr erhoben wird“ (spezielles Kostendeckungsprinzip34). Demgegenüber reiche es gerade nicht aus, wenn lediglich „der Gesamtertrag aus diesen Untersuchungen nicht höher ist als der Gesamtbetrag aller mit diesen Untersuchungen zusammenhängenden unmittelbaren und mittelbaren Kosten“ (generelles Kostendeckungsprinzip35).36 Kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der konkreten Untersuchung und dem Gebührenbetrag besteht nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 02. Mai 1990 demgegenüber dann, wenn dieser Betrag „anhand des Gewichts oder des Rechnungsbetrages der ausgeführten Erzeugnisse berechnet wird“,37 wobei Häufigkeit und Umfang der hierdurch bewirkten EG-Vertragsverletzung unerheblich seien.38 Demgegenüber wird unter Berufung auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 11. Oktober 1973, wonach „die Gegenleistung [ . . . ] nicht höher [ . . . ] als der Wert der Dienstleistung und die dafür aufgewandten Kosten“ sein darf,39 30 EuGH, Slg. 1990, I-1735 (I-1751), ebenfalls betreffend die Gebührenerbung auf Grundlage internationaler Abkommen (siehe Fünfter Teil A. I. vor 1. Fn. 10). Vgl. auch EuGH, Slg. 1977, 1355 (1364 f.). 31 EuGH, Slg. 1990, I-1735 (I-1752). 32 Vgl. ferner EuGH, Slg. 1976, 129 (138); 1977, 5 (18 f.); 1984, 349 (369 f.); 1988, 5427 (5441); 1990, I-1735 (I-1751). 33 EuGH, Slg. 1991, I-1575 (I-1596 f.). 34 Zu diesem vgl. ausführlich bereits im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) (). 35 Vgl. näher hierzu im Vierten Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). 36 EuGH, Slg. 1990, I-1735 (I-1752); Schön, EuR 2001, S. 216 (230 f.). Vgl. ferner EuGH, Slg. 1994, I-2757 (I-2785); Geiger, EUV / EGV, Art. 25 EGV Rn. 5; Meesenburg, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 25 EGV Rn. 16. Siehe allerdings auch EuGH, Slg. 1977, 5 (18) und 1355 (1365); 1984, 349 (369 f.); 1988, 5427 (5441); 1991, I-1575 (I-1595 f.), wo auf die Gesamtkosten Bezug genommen wird. 37 EuGH, Slg. 1990, I-1735 (I-1752). 38 EuGH, Slg. 1991, I-1575 (I-1597). 39 EuGH, Slg. 1973, 1039 (1044).

A. Primärrechtliche Ebene

241

in Teilen der Literatur40 die Auffassung vertreten, dass der Wert des tatsächlich geleisteten Dienstes die oberste Grenze einer zulässigen Gebührenerhebung darstellt. Den aufgewendeten Kosten käme lediglich als zusätzliche Begrenzung „nach unten“ Bedeutung zu, falls nämlich die tatsächlichen Kosten einmal unterhalb der Wertgrenze liegen sollten. Keinesfalls aber dürfe die geforderte Gegenleistung die Wertsteigerung übersteigen, auch wenn die entstandenen Kosten höher sein sollten.41 Vor dem Hintergrund, dass einer im Verhältnis zum tatsächlich geleisteten Dienst der Höhe nach angemessenen Gebühr42 die Eigenschaft als Abgabe zollgleicher Wirkung deshalb abzusprechen ist, weil die durch ihre Erhebung bewirkte Einschränkung des freien Warenverkehrs durch einen betraglich mindestens ebenso hohen (äquivalenten), warenbezogenen Vorteil wieder kompensiert wird,43 kommt als Maßstab für eine mit Art. 25 EGV in Einklang stehende Gebührenbemessung nur ein solcher in Betracht, der auf eben diesen in der Ware verbleibenden Vorteil abstellt.44 Da diese Voraussetzung jedoch allein vom Äquivalenzprinzip45, welches den wirtschaftlichen Wert des vom Staat geleisteten Dienstes für die betreffende Ware zum maßgeblichen Gebührenbemessungsmaßstab erklärt, nicht jedoch auch vom Kostendeckungsprinzip, das sich allein auf die für den Staat mit der Leistungserbringung verbundenen Kosten bezieht,46 erfüllt wird,47 ist zur Ermittlung einer noch angemessenen Gebührenhöhe richtigerweise das Äquivalenzprinzip48 heranzuziehen. Ist die im Einzelfall maximal zulässige Gebührenhöhe demnach durch das Ausmaß der in der Ware selbst verbleibenden Werterhöhung begrenzt, so steht es hierzu nicht im Widerspruch, wenn in den Fällen, in denen die 40 Kohler, Abgaben zollgleicher Wirkung, S. 66 ff.; Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 98; Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 18; Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 25 EGV Rn. 17; Wenger, VBlBW 2001, S. 81 (90). 41 Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 25 EGV Rn. 17 m. w. N. 42 An dieser Stelle sei nochmals (siehe bereits Erster Teil A. I. vor 1. Fn. 10) darauf hingewiesen, dass Gebühren auf gemeinschaftsrechtlicher Grundlage in dieser Arbeit nicht weiter behandelt werden. Vielmehr wird hier einzig der Frage nachgegangen, ob der Schaffung und Ausgestaltung von Verwaltungsgebührenpflichten originär durch die Mitgliedstaaten europarechtliche Grenzen gezogen sind. Anders als die der letztgenannten Kategorie zuzuordnenden Gebühren (zu diesen siehe sogleich im Text), sind die Erstgenannten regelmäßig nur dann der Höhe nach angemessen, wenn sie die Kosten der Amtshandlung, für deren Vornahme sie erhoben werden, nicht übersteigen. 43 Siehe die Nachweise in Fn. 11 im Fünften Teil A. I. vor 1. 44 Ebenso: Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 18. 45 Reduziert auf den in Fn. 635 im Vierten Teil E. vor I. geschilderten Bedeutungsgehalt. 46 Vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc). 47 Bedenken gegen beide Bemessungsprinzipien führt Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, S. 79 m. w. N. an. 48 Im vorgenannten (siehe Fn. 45) Sinn.

16 Wienbracke

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5. Teil: Europarechtliche Determinanten

Kosten der Leistungserbringung geringer sind als die Höhe des durch die Leistung vermittelten Vorteils, die Gebühr nicht nach dem Äquivalenz-, sondern anhand des speziellen Kostendeckungsprinzips49 bemessen wird.

3. Beispiele Als wegen des Fehlens einer Dienstleistung verbotene Abgabe zollgleicher Wirkung i.S.v. Art. 25 EGV hat der Europäische Gerichtshof die von der Einfuhrund Vorratsstelle für Schlachtvieh, Fleisch und Fleischerzeugnisse bei der Einfuhr von Schlachtschafen und Schaffleisch sowie die vom Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft bei der Einfuhr bestimmter nicht liberalisierter Erzeugnisse erhobenen Verwaltungsgebühren eingestuft. „Der Vorteil“ nämlich, „den der Importeur aus der Verwaltungstätigkeit zieht, für welche die streitigen Abgaben erhoben werden, besteht in der Erlaubnis, die fraglichen Erzeugnisse in der Bundesrepublik Deutschland in Verkehr zu bringen. Den eingeführten Erzeugnissen selbst bringt diese Verwaltungstätigkeit weder unmittelbare noch mittelbare Vorteile auf dem deutschen Markt. Daher üben die streitigen Abgaben auf die eingeführten Erzeugnisse eine, wenn auch geringfügige, zollgleiche diskriminierende Wirkung aus.“50 Gleiches wurde im Hinblick auf die für die beim Grenzübertritt vorgenommene phytosanitäre Untersuchung von Pflanzen auferlegte finanzielle Belastung entschieden: „Eine Tätigkeit der staatlichen Verwaltung, die der Durchführung einer im allgemeinen Interesse vorgeschriebenen phytosanitären Regelung dient, kann nicht als eine [ . . . ] dem Importeur erbrachte Dienstleistung angesehen werden, welche die Erhebung einer finanziellen Belastung rechtfertigen könnte.“51 Ebenso judizierte der Europäische Gerichtshof in Bezug auf die bei der Wareneinfuhr für die Zulassung einer Ausnahme von der Viehseuchenverordnung zu entrichtenden (Verwaltungs-)Gebühr. Diese stelle „kein Entgelt für einen dem Importeur erwiesenen Dienst dar, denn die Tätigkeit der staatlichen Verwaltung, die zum Wohl der Allgemeinheit auf die Aufrechterhaltung eines Systems von gesundheitspolizeilichen Kontrollen gerichtet ist, kann [ . . . ] nicht als eine Dienstleistung für den Importeur angesehen werden, die die Auferlegung einer finanziellen Belastung als Gegenleistung rechtfertigen könnte.“52

49 50 51 52

Zu diesem vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) (). EuGH, Slg. 1966, 219 (236). EuGH, Slg. 1973, 1039 (1044). EuGH, Slg. 1979, 3369 (3394).

A. Primärrechtliche Ebene

243

II. Art. 90 Abs. 1 EGV Art. 90 Abs. 1 EGV untersagt den Mitgliedstaaten „weder unmittelbar noch mittelbar höhere inländische Abgaben gleich welcher Art“ auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten zu erheben, „als gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben.“53

1. Inländische Abgabe Ebenso wie die Auslegung des Merkmals „Abgabe [zoll-]gleicher Wirkung“ i.S.v. Art. 25 EGV54 muss auch die Interpretation des Begriffs „inländische Abgabe“ (Art. 90 Abs. 1 EGV) den in Art. 2 und 3 EGV genannten Vertragszielen Rechnung tragen, zu denen an erster Stelle die Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes gehört.55 Im System des EG-Vertrags ergänzt Art. 90 Abs. 1 EGV die Bestimmungen des Art. 25 EGV und soll dazu dienen, den freien Wettbewerb vor versteckten Beschränkungen zu schützen, die sich aus abgabenrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten ergeben können.56 Deshalb ist Art. 90 Abs. 1 EGV „weit auszulegen“57 und unter das Tatbestandsmerkmal „inländische Abgabe“ jede hoheitlich auferlegte Geldleistung zu subsumieren, die Teil eines allgemeinen inländischen Abgabensystems ist, das sämtliche inländischen und eingeführten Waren systematisch nach gleichen, objektiven Kriterien erfasst.58 Nicht nur indirekte Steuern, sondern auch produktbezogene Beiträge und Gebühren unterfallen damit dem Abgabenbegriff des Art. 90 Abs. 1 EGV.59 53 Das Protektionsverbot des Art. 90 Abs. 2 EGV (näher hierzu etwa Schön, EuR 2001, S. 341 (347 ff.) m. w. N.) ist neben Art. 90 Abs. 1 EGV als Auffangtatbestand anzuwenden, siehe Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 90 EGV Rn. 26 m. w. N. 54

Vgl. Fünfter Teil A. I.

55

EuGH, Slg. 1982, 1409 (1431 f.); 1988, 1213 (1235).

EuGH, Slg. 1977, 247 (258); 1980, 347 (359); 1988, 1343 (1374). Vgl. auch EuGH, Slg. 1990, I-4509 (I-4533); 1995, I-4385 (I-4405). 56

57 EuGH, Slg. 1977, 247 (258); 1980, 347 (359); 1988, 1343 (1374); Wolffgang, in: Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag Kommentar, Art. 90 Rn. 16. 58 EuGH, Slg. 1981, 251 (269); 1983, 19 (34); 1987, 2085 (2108); 1988, 2965 (2992); 1995, I-4385 (I-4405); 1997, I-4085 (I-4150 f.); 2002, I-3657 (I-3686). Vgl. auch EuGH, Slg. 1972, 1309 (1319); 1973, 611 (624); 1975, 699 (711); 1976, 1871 (1888); 1981, 283 (301); 1988, 2965 (2992); 1992, I-4625 (I-4665); 1994, I-3215 (I-3225); 1997, I-4911 (I-4930). So auch BVerwGE 54, 285 (290). Aus dem Schrifttum: Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 20; Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 25 EGV Rn. 21; Meesenburg, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 25 EGV Rn. 19. 59 Speziell in Bezug auf die Gebühr siehe EuGH, Slg. 1972, 1309 (1319); 1977, 5 (17); 1981, 251 (267) und 995 (1026); 1983, 19 (34); 1986, 1855 (1870); 1988, 2965 (2992); 1992, I-3899 (I-3924); 1997, I-4085 (I-4155). Aus dem Schrifttum: Schröer-Schallenberg, in:

16*

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5. Teil: Europarechtliche Determinanten

2. Abgrenzung zu Art. 25 EGV Lässt sich die hier näher untersuchte Verwaltungsgebühr mithin sowohl unter den Abgabenbegriff des Art. 25 EGV60 als auch unter den des Art. 90 Abs. 1 EGV fassen, so gewinnt die Frage nach der Abgrenzung dieser beiden Normen voneinander an Relevanz – zumal die Rechtsfolge eines Verstoßes gegen Art. 25 EGV ungleich gravierender ist als die einer Verletzung von Art. 90 Abs. 1 EGV: Im ersten Fall ist die betreffende Abgabenregelung wegen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts unanwendbar, während im zweiten Fall lediglich die Diskriminierung zu beseitigen ist.61 Idealtypischerweise stehen Art. 25 EGV und Art. 90 Abs. 1 EGV in einem Exklusivitätsverhältnis zueinander, d. h. sind in Bezug auf ein und dieselbe Abgabe nicht kumulativ anwendbar.62 Das entscheidende Merkmal einer Abgabe gleicher Wirkung wie ein Zoll, das diese von einer inländischen Abgabe unterscheidet, liegt darin, dass die Erstgenannte ausschließlich das ein- bzw. ausgeführte Erzeugnis als solches trifft, während die zweite sowohl eingeführte als auch einheimische Waren erfasst.63 Unterliegen einer Abgabe jedoch allein deshalb ausschließlich grenzüberschreitende Erzeugnisse, weil keine gleichartigen inländischen Waren existieren, so handelt es sich gleichwohl um einen Anwendungsfall von Art. 90 Abs. 1 EGV – und nicht von Art. 25 EGV –, sofern die auferlegte Geldleistung Teil eines inländischen Abgabensystems ist, welches die vorgenannten64 VoraussetBirk (Hrsg.), Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 16 Rn. 5, 12 und 20 m. w. N.; Eilers, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EGVertrag, Artikel 95 Rn. 20; Oppermann, Europarecht, Rn. 1163 m. w. N.; Wolffgang, in: Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag Kommentar, Art. 90 Rn. 21; Geiger, EUV / EGV, Art. 90 EGV Rn. 6; Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 90 EGV Rn. 15; Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 90 EGV Rn. 20; Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 90 EG-Vertrag Rn. 10. 60 Siehe Fünfter Teil A. I. 61 Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 25 EG-Vertrag Rn. 11. Vgl. auch EuGH, Slg. 1975, 699 (710). 62 EuGH, Slg. 1966, 257 (267); 1968, 333 (346); 1974, 1037 (1046); 1975, 699 (710); 1977, 595 (614); 1992, I-1847 (I-1880), I-3713 (I-3749), I-6523 (I-6551) und I-3899 (I-3923); 1993, I-4337 (I-4361); 1994, I-2757 (I-2785); 1997, I-4085 (I-4150) und I-4911 (I-4929); 1998, I-1777 (I-1807); 2002, I-3657 (I-3685 f.); Wolffgang, in: Lenz (Hrsg.), EGVertrag Kommentar, Art. 90 Rn. 4; Schön, EuR 2001, S. 216 (219 f.); Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 25 EG-Vertrag Rn. 11 a.E. 63 EuGH, Slg. 1977, 595 (614); 1978, 1543 (1556); 1981, 283 (301); 1987, 2085 (2108); 1992, I-1847 (I-1880); Meesenburg, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 25 EGV Rn. 19; Streinz, Europarecht, Rn. 718. 64 Im Fünften Teil A. II. 1.

A. Primärrechtliche Ebene

245

zungen erfüllt.65 Auch der Umstand, dass eine finanzielle Belastung ein angemessenes Entgelt für einen dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich geleisteten Dienst darstellt, bedeutet nur, dass diese nicht als Abgabe zollgleicher Wirkung (Art. 25 EGV) zu qualifizieren ist; dem Verbot des Art. 90 Abs. 1 EGV kann sie dagegen gleichwohl unterfallen.66 Ferner kann es nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs angebracht sein, sowohl im Rahmen des Art. 25 EGV als auch im Hinblick auf Art. 90 Abs. 1 EGV den Bestimmungszweck des Abgabenaufkommens zu berücksichtigen:67 Ist dieses ausschließlich dazu bestimmt, Tätigkeiten zu fördern, welche allein den erfassten inländischen Erzeugnissen zugute kommen, um die auf diesen ruhenden finanziellen Belastungen vollständig auszugleichen, so liegt ein Anwendungsfall des Art. 25 EGV vor.68 Wird durch die Verwendung des Aufkommens der betreffenden Abgabe dagegen nur ein Teil der Belastung des einheimischen Produktes kompensiert, so handelt es sich um eine inländische Abgabe i.S.v. Art. 90 Abs. 1 EGV, welche mit dieser Bestimmung insoweit unvereinbar ist, wie durch den teilweisen Belastungsausgleich die importierte Ware benachteiligt wird.69

3. Diskriminierende Wirkung Ob eine Abgabe ein- bzw. ausgeführte70 Waren gegenüber gleichartigen inländischen Erzeugnissen im innergemeinschaftlichen 71 Handel i.S.v. Art. 90 Abs. 1 EGV diskriminiert, lässt sich regelmäßig durch einen Vergleich zwischen der Höhe 65 EuGH, Slg. 1981, 283 (301); 1987, 2085 (2108); 1992, I-4673 (I-4717). Vgl. hingegen auch EuGH, Slg. 1968, 333 (345). 66 EuGH, Slg. 1997, I-4085 (I-4154). 67 So ausdrücklich EuGH, Slg. 1992, I-3899 (I-3924); 2002, I-3657 (I-3687). Vgl. ferner Wolffgang, in: Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag Kommentar, Art. 90 Rn. 6 und Meesenburg, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 25 EGV Rn. 20, jeweils m. w. N. sowie die Nachweise sogleich in Fn. 68 und 69. Zur beihilfenrechtlichen Dimension der Verwendung eines derartigen Abgabenaufkommens siehe etwa EuGH, Slg. 2002, I-3657 (I-3697). 68 EuGH, Slg. 1973, 611 (624); 1975, 699 (711); 1980, 1533 (1549); 1992, I-1847 (I-1881), I-3899 (I-3924 f.) und I-6523 (I-6552); 1993, I-4337 (I-4361) und I-5509 (I-5529); 2002, I-3657 (I-3687). 69 EuGH, Slg. 1992, I-1847 (I-1881), I-3899 (I-3925) und I-6523 (I-6553); 1997, I-4911 (I-4930 f.); 2002, I-3657 (I-3688). 70 Über seinen Wortlaut („Waren aus anderen Mitgliedstaaten“) hinaus erstreckt sich das Diskriminierungsverbot des Art. 90 Abs. 1 EGV auch auf in andere Mitgliedstaaten ausgeführte Waren, so EuGH, Slg. 2002, I-3657 (I-3686) m. w. N.; Geiger, EUV / EGV, Art. 90 EGV Rn. 16; Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 90 EG-Vertrag Rn. 15. Vgl. auch EuGH, Slg. 1974, 1037 (1047); 1978, 1543 (1556). 71 Auf unmittelbar aus einem Drittland eingeführte Erzeugnisse ist Art. 90 Abs. 1 EGV nicht anwendbar, siehe EuGH, Slg. 1992, I-3713 (I-3750); 1997, I-4085 (I-4152).

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5. Teil: Europarechtliche Determinanten

der von diesen beiden Gruppen jeweils zu tragenden finanziellen Belastung beantworten.72 Ist eine derartige Ungleichbehandlung festgestellt, so kommt es auf deren Auswirkungen auf den Endpreis der Importprodukte nicht mehr an.73 Eine Ungleichbehandlung zu Lasten der eingeführten Waren kann sich daraus ergeben, dass diesen ein höherer Abgabensatz auferlegt wird als inländischen Erzeugnissen, für importierte Produkte ungünstigere Bemessungsgrundlagen oder Erhebungsmodalitäten gelten als für einheimische oder Vorteile bzw. Befreiungen nur für die letztgenannten Waren existieren.74 Da Art. 90 Abs. 1 EGV neben der unmittelbaren ebenfalls die mittelbare Höherbelastung von importierten Erzeugnissen verbietet, sind auch solche Abgabenregelungen unzulässig, die formal zwar keine Unterscheidung zwischen inländischen und eingeführten Produkten treffen, faktisch hingegen größtenteils einheimische Waren begünstigen bzw. importierte Erzeugnisse benachteiligen. 75 Entscheidend im Rahmen des Art. 90 Abs. 1 EGV sind folglich die tatsächlichen Auswirkungen, welche die jeweilige Abgabe für die finanzielle Belastung dieser Warengruppen im Ergebnis hat.76 Prinzipiell existiert keine Erheblichkeitsgrenze77 und auch der etwaige Einwand, die diskriminierende Regelung würde selten oder nie angewandt, verfängt nicht.78 Da Art. 90 Abs. 1 EGV nur die Benachteiligung von ins Inland eingeführten Waren verbietet, brauchen die Mitgliedstaaten diese Produkte gegenüber einheimischen Erzeugnissen jedoch nicht zu bevorzugen.79 Eine gleichwohl stattfindende Inländerdiskriminierung wird von Art. 90 Abs. 1 EGV nicht erfasst.80 EuGH, Slg. 1982, 1409 (1430); Geiger, EUV / EGV, Art. 90 EGV Rn. 12. EuGH, Slg. 1976, 181 (196); Eilers, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 95 Rn. 38. 74 EuGH, Slg. 1973, 193 (203); 1976, 1079 (1086); 1977, 557 (578) und 595 (615); 1980, 347 (360) und 481 (491); 1985, 2503 (2514); 1986, 1855 (1870); 1990, I-4509 (I-4535); 1997, I-4085 (I-4152) und I-4911 (I-4929); Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 90 EGV Rn. 25; Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 90 EG-Vertrag Rn. 13. 75 EuGH, Slg. 1970, 237 (242 f.); 1977, 247 (258); 1978, 1787 (1807); 1980, 1533 (1549); 1982, 1409 (1431); 1985, 2049 (2058) und 1367 (1379); 1988, 1343 (1374 f.); 1991, I-1909 (I-1923); Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 90 EGV Rn. 23; Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 90 EGVertrag Rn. 13. Keine mittelbare Diskriminierung liegt allerdings im Fall einer Differenzierung nach objektiven Kriterien – nicht: nach dem Herkunftsland – vor, wenn diese wirtschafts- oder sozialpolitischen Zielen dient, welche mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang stehen, siehe EuGH, Slg. 1978, 1787 (1806). 76 EuGH, Slg. 1976, 181 (196) und 1079 (1085 f.); 1977, 247 (260); 1980, 481 (491) und 3469 (3485); Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 90 Rn. 25. 77 EuGH, Slg. 1985, 2049 (2058); Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 90 EGV Rn. 19. 78 EuGH, Slg. 1988, 3249 (3267) unter Hinweis auf EuGH, Slg. 1984, 459. 79 EuGH, Slg. 1968, 333 (345); 1977, 595 (614); 1985, 157 (184). 72 73

A. Primärrechtliche Ebene

247

4. Beispiele Als eine mit Art. 90 Abs. 1 EGV in Einklang stehende (Verwaltungs-)Gebühr wurde vom Europäischen Gerichtshof diejenige Abgabe qualifiziert, die den Gegenstand von dessen Urteil vom 28. Januar 198181 bildete: Einem niederländischen Gesetz zufolge war für die Herstellung und Abgabe pharmazeutischer Präparate eine vorherige Registrierung durch einen Ausschuss erforderlich, der diese Erzeugnisse zuzulassen und zu genehmigen hatte. Für die erstmalige Registrierung eines Arzneimittels durch den Hersteller oder den zugelassenen Importeur wurde eine einmalige Gebühr i.H.v. 2.668,– HFL verlangt. Diese verringerte sich jedoch auf 667,– HFL, wenn ein Importeur ein pharmazeutisches Erzeugnis aus einem anderen Mitgliedstaat einführen wollte, da diese zweite Registrierung aufgrund der zuvor bereits auf Antrag des Herstellers oder des zugelassenen Importeurs erfolgten Erstregistrierung eine vereinfachte war, die sich darauf beschränkte zu überprüfen, ob das Erzeugnis, das der Parallelimporteur einzuführen beabsichtigte, die (nahezu) gleiche Zusammensetzung hatte wie das bereits registrierte Erzeugnis. Diese Regelung hielt der Europäische Gerichtshof für mit Art. 90 Abs. 1 EGV vereinbar, da diese Vorschrift nicht verlange, „daß die Gebühr im zweiten Fall ganz abgeschafft wird, soweit bei der Festsetzung ihrer Höhe ein vernünftiges Verhältnis, das dem Unterschied zwischen den beiden Registrierungen Rechnung trägt, zugrunde gelegt wird.“82 Sollte darüber hinaus eine Gebührenermäßigung gesetzlich nur für die erste, nicht aber auch für die zweite Registrierung vorgesehen sein, so würde dies selbst dann nicht gegen Art. 90 Abs. 1 EGV verstoßen, wenn die bei der ersten Registrierung gewährte Ermäßigung so erheblich ist, dass sie den Unterschied zwischen den für die beiden Registrierungen geforderten Gebühren im Wesentlichen beseitigt, vorausgesetzt, dies werde „auf Antrag des betreffenden Importeurs bei der Festsetzung der Gebühr für eine zweite Registrierung berücksichtigt.“83 Im Hinblick auf die neben der einmaligen Gebühr von den Herstellern, den offiziellen Importeuren sowie den Parallelimporteuren gleichermaßen zwecks Deckung der Kontrollkosten zusätzlich zu entrichtenden jährlichen Gebühr i.H.v. 71,50 HFL je Präparat, hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass Art. 90 Abs. 1 EGV beachtet sei, „wenn eine Abgabe gleicher Höhe die Gestehungskosten verschiedener Unternehmen wegen der Besonderheiten der wirtschaftlichen Struktur dieser Unternehmen in ungleichem Maße belastet. Es genügt, daß die inländische Abgabe die inländischen und die eingeführten Erzeugnisse nach den gleichen, durch den Zweck, zu dem die Abgabe eingeführt wurde, objektiv gerechtfertigten Kriterien erfasst, so dass sie nicht dazu führt, dass das importierte Erzeugnis mit einem höheren Betrag belastet wird, als das gleichartige inländische Erzeugnis.“84 80 81 82 83 84

EuGH, Slg. 1979, 897 (913); 1980, 501 (519). EuGH, Slg. 1981, 251. EuGH, Slg. 1981, 251 (270). EuGH, Slg. 1981, 251 (270). EuGH, Slg. 1981, 251 (271). Ebenso: EuGH, Slg. 1988, 2965 (2992).

248

5. Teil: Europarechtliche Determinanten

Nicht am Maßstab des Art. 90 Abs. 1 EGV, sondern an dem Art. 25 EGV, hat der Europäische Gerichtshof hingegen „die finanziellen Belastungen“ gemessen, „die aus Gründen der gesundheitspolizeilichen Kontrolle der Waren beim Grenzübertritt erhoben werden und sich nach eigenen Kriterien bestimmen, die mit denjenigen für die Bemessung der von gleichartigen inländischen Erzeugnissen zu tragenden Belastungen nicht vergleichbar sind.“85 Anderes gelte jedoch für diejenigen Gebühren, die für die gesundheitspolizeilichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten verlangt werden, welche durch die Richtlinie 64 / 432 vom 26. Juni 1964 harmonisiert worden sind. Wenn diese Gebühren nämlich „sowohl bei der Vermarktung im Inland als auch bei der Ausfuhr verlangt werden,“ so stellten sie einen Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung – und gerade keine Abgaben mit gleicher Wirkung wie Zölle – dar.86

III. Konkurrenzen 1. Verhältnis von Art. 25 zu Art. 28 f. EGV Im Verhältnis zu den Art. 28 f. EGV geht Art. 25 EGV als lex specialis vor.87 Selbst dann also, wenn eine zollgleiche Abgabe die gleichen Wirkungen wie eine mengenmäßige Beschränkung i.S.v. Art. 28 EGV zeitigen sollte, kann sie nicht in den Anwendungsbereich dieser Norm fallen.88 Von Bedeutung ist dieses Konkurrenzverhältnis insbesondere deshalb, weil die in Art. 30 EGV genannten Gründe nur eine Rechtfertigung der in Art. 28 f. EGV erwähnten Beschränkungen ermöglichen, nicht aber auch auf die durch Art. 25 EGV verbotenen Abgaben anwendbar sind.89 Eine gem. Art. 28 f. EGV grundsätzlich verbotene gesundheitspolizeiliche Kontrolle kann deshalb zwar durch Art. 30 EGV gerechtfertigt sein; auf die Erhebung einer Gebühr für diese Maßnahme lässt sich Art. 30 EGV jedoch nicht ausdehnen, da diese eine zusätzliche Behinderung des freien Warenverkehrs darstellt und Art. 30 EGV Zölle sowie Abgaben zollgleicher Wirkungen gerade nicht er-

85 EuGH, Slg. 1972, 1309 (1319). Vgl. auch EuGH, Slg. 1976, 129 (139) und 1871 (1888); 1981, 995 (1026) m. w. N. 86 EuGH, Slg. 1977, 5 (17). 87 EuGH, Slg. 1977, 557 (575); 1992, I-1847 (I-1880) und I-6523 (I-6551); Lux, in: Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag Kommentar, Art. 25 Rn. 2; Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 25 Rn. 22; Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 25 EG-Vertrag Rn. 12. 88 A.A.: Schön, EuR 2001, S. 216 (224) und 341 (362) bzgl. prohibitiv wirkender Steuern. 89 EuGH, Slg. 1968, 633 (644); 1981, 251 (267); Meesenburg, in: Schwarze (Hrsg.), EUKommentar, Artikel 25 EGV Rn. 22; Epiney, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 30 EG-Vertrag Rn. 8. Siehe auch schon Fünfter Teil A. I. 1. a.E.

B. Sekundärrechtliche Ebene

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fasst.90 Aus der Zulässigkeit einer Maßnahme folgt daher nicht zugleich die Zulässigkeit der Erhebung einer Gebühr für deren Vornahme.91 2. Verhältnis von Art. 90 Abs. 1 zu Art. 12 EGV Gegenüber dem allgemeinen Diskriminierungsverbot des Art. 12 EGV stellt sich Art. 90 Abs. 1 EGV als dessen Konkretisierung hinsichtlich inländischer Abgaben auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten dar und geht diesem daher als lex specialis vor. Neben Art. 90 Abs. 1 EGV verbleibt für Art. 12 EGV mithin kein eigenständiger Anwendungsbereich mehr.92

B. Sekundärrechtliche Ebene Im Gegensatz zum souveränen bundesdeutschen Verfassungsgeber verfügt die Europäische Gemeinschaft über keine Kompetenz-Kompetenz (auch nicht kraft Art. 308 EGV oder der „implied powers“-Lehre), sondern darf nach dem in Art. 5 Abs. 1 EGV normierten Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (vgl. ebenfalls Art. 249 Abs. 1 EGV) nur insoweit tätig werden, wie sie von den Mitgliedstaaten mit der zur Rechtssetzung nötigen Verbandskompetenz ausgestattet worden ist.93 Da eine ausdrückliche Kompetenzzuweisung an die Gemeinschaft für Verwaltungsgebühren jedoch nicht besteht, sondern die Finanzhoheit vielmehr grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten verblieben ist,94 können diesbezügliche sekundärrechtliche Vorgaben95 an die Mitgliedstaaten nur sektoral96 bzw. zwecks Angleichung der Rechtsvorschriften auf Grundlage der allgemeinen Bestimmungen der Art. 94, Art. 95 Abs. 1 S. 2 sowie des Art. 96 Abs. 2 EGV97 ergehen,98 so dass

90 EuGH, Slg. 1968, 633 (644); 1981, 251 (267); Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 29. 91 Beschel / Vaulont, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EG-Vertrag, Artikel 12 Rn. 16 m. w. N. Vgl. auch EuGH, Slg. 1972, S. 1309 (1318). 92 Wolffgang, in: Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag Kommentar, Art. 90 Rn. 2; Geiger, EUV / EGV, Art. 90 Rn. 4; Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 90 EGV Rn. 56. Vgl. auch EuGH, Slg. 1985, 2049 (2057 f.); Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EUKommentar, Artikel 90 EGV Rn. 41. 93 Zur Rechtssetzungskompetenz der Europäischen Gemeinschaft siehe etwa Oppermann, Europarecht, Rn. 513 ff.; Streinz, Europarecht, Rn. 436 f. Ausführlich: Nettesheim, in: v. Bogdandy (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht, S. 415 ff. 94 Kloepfer / Thull, DVBl. 1992, S. 195 (199); Seidel, NVwZ 1993, S. 105 (110); Birk, in: ders. (Hrsg.), Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, § 5 Rn. 2; MüllerFranken, JuS 1997, S. 872 (879); Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 90 EGV Rn. 1, 20. Vgl. auch Pieroth, WiVerw 1996, S. 65 (79). 95 Beispiele hierfür finden sich im Ersten Teil D. 96 Zu Art. 175 EGV etwa vgl. EuGH, Slg. 1999, I-5087.

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5. Teil: Europarechtliche Determinanten

diesen – ebenso wie dem Primärrecht99 – keine allgemeine Bedeutung im Hinblick auf die Bemessung der von Bund, Ländern und Gemeinden angeordneten Verwaltungsgebühren zukommt. Insbesondere um keine Befugnisnorm zum Erlass von (verwaltungs-100)gebührenrechtlichen Rechtsvorschriften durch die Europäische Gemeinschaft handelt es sich bei Art. 93 EGV. Anders als Art. 90 EGV nämlich, unter dessen vergleichsweise weiten Begriff der „inländische[n] Abgaben“ auch (Verwaltungs-)Gebühren subsumiert werden können,101 bezieht sich der Harmonisierungsauftrag des Art. 93 EGV lediglich auf „die Umsatzsteuern, die Verbrauchsabgaben und sonstige indirekte Steuern“. Da es sich bei der (Verwaltungs-)Gebühr jedoch um keine (sonstige indirekte) „Steuer“ handelt,102 wird sie von dieser Vorschrift nicht erfasst.103 Dieser terminologische Unterschied zwischen Art. 90 EGV einerseits und Art. 93 EGV andererseits wird zwar teilweise damit zu nivellieren versucht, dass diese Vorschriften sich gegenseitig ergänzten und daher einheitlich in dem Sinne auszulegen seien, dass beide ebenfalls Gebühren erfassten. Denn diese wirkten sich ebenso wie indirekte Steuern produktbezogen und daher unmittelbar preiswirksam aus, so dass ihre Einbeziehung in Art. 93 EGV für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes notwendig sei.104 Jedoch kann diesem Vorbringen hier nicht gefolgt werden. Wie ein Blick auf die Art. 90 bis Art. 93 EGV zeigt, differenziert der EG-Vertrag sehr genau zwischen „inländischen Abgaben [gleich welcher Art]“ (Art. 90 f. EGV), „Abgaben außer Umsatzsteuern, Verbrauchsabgaben und sonstigen indirekten Steuern“ (Art. 92 EGV) sowie „Umsatzsteuern [. . .] Verbrauchsabgaben und sonstige[n] indirekte[n] Steuern“ (Art. 93 EGV). Bedienen sich die Mitgliedsaaten damit aber in vier unmittelbar aufeinanderfolgenden Vertragsvorschriften unterschiedlicher Begriffe, um den Anwendungsbereich der jeweiligen Norm festzulegen, so spricht dieser Befund doch in starkem Maße dafür, dass entsprechend den terminologischen Unterschieden die Art. 90 f. EGV, der 97 Die Durchführung von Harmonisierungsmaßnahmen ist keine Voraussetzung für die Anwendung des Art. 90 EGV, siehe EuGH, Slg. 1980, 481 (492). 98 Vgl. Breuer, DVBl. 1992, S. 485 (494 ff.); Kahl, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Artikel 94 EG-Vertrag Rn. 3. 99 Siehe Fünfter Teil A. 100 Siehe die Anmerkung in Fn. 57 im Ersten Teil D. vor I. 101 Siehe Fünfter Teil A. II. 1. 102 Vgl. Zweiter Teil A. 103 Wie hier: Wasmeier, Umweltabgaben und Europarecht, S. 39; Ohler, Die fiskalische Integration in der Europäischen Gemeinschaft, S. 192; Geiger, EUV / EGV, Art. 93 EGV Rn. 3; Voß, in: Grabitz / Hilf (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, Art. 93 Rn. 8. 104 Nowack, in: v. d. Groeben / Thiesing / Ehlermann (Hrsg.), Kommentar zum EU- / EGVertrag, Artikel 99 Rn. 13; Wolffgang, in: Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag Kommentar, Art. 93 Rn. 8. Diese Frage offen lassend: Waldhoff, in: Calliess / Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 93 EG-Vertrag Rn. 4.

B. Sekundärrechtliche Ebene

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Art. 92 EGV sowie der Art. 93 EGV auch der Sache nach verschiedene Abgaben erfassen. Den Anwendungsbereich des Art. 93 EGV mit dem des Art. 90 EGV gleichzusetzen würde daher bedeuten, diese Vorschriften entgegen dem – u. a. auch im englischen105 und französischen106 – Wortlaut107 des EG-Vertrags zum Ausdruck kommenden Willen der Mitgliedstaaten auszulegen. Hätten diese beabsichtigt, Art. 90 und Art. 93 EGV einen einheitlichen Anwendungsbereich i. S. d. erstgenannten Vorschrift zuzuweisen, so hätten sie vielmehr in Art. 93 EGV die Formulierung des Art. 90 EGV wortgetreu übernehmen können. Schließlich ist die gegenteilige Interpretation auch nicht um der Errichtung eines funktionierenden Binnenmarktes willen zwingend erforderlich, sind die sonstigen Abgaben nach ihrem wirtschaftlichen Gewicht für den Integrationsprozess doch von eher untergeordneter Bedeutung.108 Ein sekundärrechtliches Verbot der Erhebung von Verwaltungsgebühren109 hat der Europäische Gerichtshof beispielsweise in Art. 15 Abs. 3 der Verordnung (EWG) Nr. 1765 / 92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen110 und Art. 30a der Verordnung (EWG) Nr. 805 / 68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch111 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2066 / 92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 805 / 68 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 468 / 87 mit allgemeinen Bestimmungen zur Regelung der Sonderprämie für Rindfleischerzeuger sowie der Verordnung (EWG) Nr. 1357 / 80 zur Einführung einer Prämienregelung für die Erhaltung des Mutterkuhbestandes112 erkannt. Diese Vorschriften würden es den nationalen Behörden verbieten, Antragstellern für die Bearbeitung ihrer Anträge auf Stützungszahlungen bzw. Beihilfe Verwaltungsgebühren aufzuerlegen, auch wenn diese Verwaltungsgebühren den im nationalen Recht üblichen Sätzen entsprechen und so niedrig sind, dass sie den Antragsteller von der Beantragung einer Stützungszahlung oder Beihilfe nicht abhalten.113 105 Art. 90: „internal taxation of any kind“; Art. 93: „turnover taxes, excise duties and other forms of indirect taxation“. 106 Art. 90: „impositions intérieures, de quelque nature qu’elles soient“; Art. 93: „taxes sur le chiffre d’affaires, aux droits d’accises et autres impôts indirects“. 107 Nach Art. 314 Abs. 1 und 2 EGV ist der EG-Vertrag in der Sprache eines jeden Mitgliedstaates gleichermaßen verbindlich. 108 So Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Artikel 93 EGV Rn. 12. 109 Gem. Tarifstellen 15.15 bis 15.17 der schleswig-holsteinischen Landesverordnung über Verwaltungsgebühren in der Änderungsfassung vom 29. Oktober 1993. 110 Abl. EG Nr. L 181 vom 01. 07. 1992, S. 12, ber. Abl. EG Nr. L 208 vom 24. 07. 1992, S. 34 und Abl. EG Nr. L 90 vom 14. 04. 1993, S. 37. 111 Abl. EG Nr. L 148 vom 28. 06. 1968, S. 24, ber. Abl. EG Nr. L 165 vom 16. 07. 1968, S. 8. 112 Abl. EG Nr. L 215 vom 30. 07. 1992, S. 49, ber. Abl. EG Nr. L 15 vom 13. 01. 1993, S. 33 und Abl. EG Nr. L 215 vom 20. 08. 1994, S. 32. 113 EuGH, Slg. 1998, I-6337. Vgl. ferner EuGH, Slg. 1998, I-2975; 2001, I-1.

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5. Teil: Europarechtliche Determinanten

C. Zusammenfassung Dem Verbot der Erhebung von zollgleichen Abgaben im innergemeinschaftlichen Handel (Art. 25 EGV) unterfällt unabhängig von der Bezeichnung sowie der Art ihrer Erhebung jede noch so geringfügige finanzielle Belastung, die einer Ware wegen ihres Grenzübertritts einseitig auferlegt wird, sofern es sich bei ihr um keinen Zoll im eigentlichen Sinne handelt; auch Verwaltungsgebühren können daher unter Art. 25 EGV zu subsumieren sein. Trotz Erfüllung dieser Merkmale ist einer Abgabe die Eigenschaft der zollgleichen Wirkung u. a. dann abzusprechen, wenn es sich bei ihr um ein der Höhe nach angemessenes Entgelt für einen dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich geleisteten Dienst handelt. Voraussetzung hierfür ist, dass die staatliche Leistung nicht bloß im allgemeinen Interesse erbracht wird, sondern sie zu einem tatsächlichen, messbaren Individualvorteil auf Seiten des Im- / Exporteurs führt, welcher der transportierten Ware selbst zugute kommen muss. Ein solcher Vorteil liegt ausnahmsweise dann vor, wenn der Mitgliedstaat eine Leistung erbringt, auf die kein primärrechtlich begründeter Anspruch besteht. Insbesondere die Beseitigung einer nationalen Ein- bzw. Ausfuhrbeschränkung im Einzelfall begründet daher keinen ausgleichsfähigen Vorteil, garantieren doch bereits die Art. 28 f. EGV den freien Warenverkehr innerhalb der Europäischen Gemeinschaft. Angemessenheit ist der Entgelthöhe nach der hier vertretenen Auffassung unter der Bedingung zu attestieren, dass diese den wirtschaftlichen Wert, um den die erbrachte mitgliedstaatliche Dienstleistung jede einzelne Wareneinheit erhöht, nicht übersteigt. Erst recht angemessen ist daher eine Gebührenhöhe, die nach den niedrigeren speziellen Kosten der vorteilhaften Staatsleistung bemessen wird. Der zu Art. 25 EGV idealtypischerweise im Exklusivitätsverhältnis stehende Art. 90 Abs. 1 EGV untersagt den Mitgliedstaaten „weder unmittelbar noch mittelbar höhere inländische Abgaben gleich welcher Art“ auf Waren aus anderen Mitgliedstaaten zu erheben, „als gleichartige inländische Waren unmittelbar oder mittelbar zu tragen haben.“ Auch Verwaltungsgebühren fallen unter den Begriff der „inländischen Abgabe“, sofern sie Teil eines allgemeinen inländischen Abgabensystems sind, welches sämtliche inländischen und eingeführten Waren systematisch nach gleichen, objektiven Kriterien erfasst. Eine (un-)mittelbare diskriminierende Wirkung zeitigt eine solche Abgabe dann, wenn im- bzw. exportierte Güter durch sie im Ergebnis höher belastet werden als einheimische Produkte. Von der Europäischen Gemeinschaft an die einzelnen Mitgliedstaaten gerichtete Vorgaben, wofür bzw. in welcher Höhe diese (Verwaltungs-)Gebühren erheben dürfen bzw. müssen, können nur sektoral bzw. auf Grundlage der Art. 94, Art. 95 Abs. 1 S. 2 bzw. Art. 96 Abs. 2 EGV zwecks Vereinheitlichung der Rechtsvorschriften ergehen, da die Finanzhoheit grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten verblieben ist. Art. 93 EGV kommt als Grundlage für den Erlass von derartigen Vorschriften hingegen nicht in Betracht, erfasst dieser doch nur indirekte Steuern, nicht aber auch (Verwaltungs-)Gebühren.

Sechster Teil

Überprüfung bestehender Gebührennormen und eigener Normvorschlag A. Überprüfung bestehender Gebührennormen Sind die verfassungsrechtlichen1 Grenzen der maximal zulässigen Höhe einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall damit herausgearbeitet, so sollen im Folgenden die für die Bemessung der Gebührensätze – und damit die für die Höhe der vom Einzelnen letztlich zu zahlenden Verwaltungsgebühr2 – maßgeblichen einfach-gesetzlichen Vorschriften exemplarisch auf ihre Vereinbarkeit mit diesen aus dem Grundgesetz folgenden Vorgaben hin überprüft werden.

I. § 3 S. 1 VwKostG, § 3 GebG NRW Nach § 3 S. 1 VwKostG, § 3 GebG NRW3 sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass „zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung“ für den Kostenschuldner andererseits ein „angemessenes Verhältnis“ besteht. Inhalt dieser Vorschriften ist die einfach-gesetzliche Kodifikation des Äquivalenzprinzips als gebührenrechtlicher Ausprägung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.4 Gegenüberzustellen sind die Leistung der Behörde und die Gegenleistung des Gebührenschuldners im Einzelfall,5 d. h. der der Verwaltung durch die Erbringung der konkreten Leistung entstehende Einzelaufwand6 einer1 Zur nur begrenzten Bedeutung des Europarechts für den Abgabentyp „Verwaltungsgebühr“ siehe Erster Teil D. sowie Fünfter Teil. 2 Vgl. Einleitung B. 3 Zu dessen Parallelvorschriften in den übrigen Bundesländern siehe Erster Teil B. Fn. 23. 4 v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 3 Anm. 1 und 2.; Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 49; Susenberger, Gebührengesetz für das Land NordrheinWestfalen, S. 44. Vgl. auch Vierter Teil E. vor I. 5 BVerwGE 26, 305 (309 f.) m. w. N.; Burghartz, Gebührengesetz für das Land NordrheinWestfalen, S. 50 m. w. N.; Susenberger, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 45; vgl. ferner BVerwGE 12, 162 (166).

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

seits sowie die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder sonstige Nutzen, den die Amtshandlung für den Gebührenschuldner hat, andererseits. Zu diesen beiden Größen muss die Höhe des Gebührensatzes in einem angemessenen Verhältnis stehen. Die Berücksichtigung des Verwaltungsaufwands neben der Bedeutung, dem Wert sowie dem Nutzen der Amtshandlung soll gewährleisten, dass kein Gebührensatz angeordnet wird, der den für die Erbringung der Verwaltungstätigkeit erforderlichen Aufwand unangemessen übersteigt oder unterschreitet.7 Das Kostendeckungsprinzip wird hierdurch freilich nicht eingeführt.8 Damit genügen § 3 S. 1 VwKostG und § 3 GebG NRW den Anforderungen, die das Grundgesetz an die Ausgestaltung der für die Bemessung von Verwaltungsgebührensätzen relevanten Vorschriften stellt. Aus der Maßgeblichkeit des Verwaltungsaufwands sowie von Bedeutung, Wert bzw. Nutzen der Amtshandlung für die Bemessung der Gebührensätze folgt, dass der Verordnungsgeber einfach-gesetzlich auf die Verfolgung der verfassungskonformen9 Gebührenzwecke „Kostendeckung“ und „Vorteilsausgleichung“ beschränkt ist.10 Sofern die Belastung eines Bürgers mit einer Verwaltungsgebühr verfassungsrechtlich allein mit dessen individueller Kostenverantwortlichkeit gerechtfertigt werden kann,11 ist von Art. 3 Abs. 1 GG wegen gefordert, dass deren Höhe die vom Pflichtigen im Einzelfall verursachten Kosten nicht übersteigt (spezielles Kostendeckungsprinzip).12 Zwar ordnen § 3 S. 1 VwKostG und § 3 GebG NRW auch für diesen Fall die Berücksichtung von Bedeutung, Wert bzw. Nutzen der Amtshandlung neben dem Verwaltungsaufwand an, obwohl die drei erstgenannten Maßstäbe nach den aus dem allgemeinen Gleichheitssatz resultierenden Vorgaben nur dann Einfluss auf die Gebührenhöhe nehmen dürfen, wenn die gebührenpflichtige Verwaltungsleistung dem Schuldner auch materiell einen Vorteil i.S.e. Rechtskreiserweiterung verschafft.13 Dies ist jedoch unschädlich. Denn § 3 S. 1 VwKostG und § 3 GebG NRW würden nur dann gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, d. h. wären verfassungswidrig, wenn sie nicht verfassungskonform ausgelegt werden könnten. Sofern die Auslegungskriterien14 – insbesondere der 6 Vgl. BVerwGE 26, 305 (309 f.) m. w. N. Zur Differenzierung zwischen Ausgaben, Aufwand und Kosten siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (4) Fn. 556. 7 v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 3 Anm. 2. 8 Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 50; Susenberger, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 44. 9 Vgl. Vierter Teil D. III. 1. und IV. 1. Im Hinblick auf den Gebührenzweck „Vorteilsausgleichung“ gelten freilich insbesondere die im Vierten Teil D. IV. 4. c) aa) (2) und bb) (1) (cc) ( ) aufgezeigten Restriktionen. Näher hierzu noch unten im Text nach Fn. 30. 10 Vgl. v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 3 Anm. 5. 11 Vgl. Vierter Teil D. III. 12 Siehe Vierter Teil D. III. 4. 13 Siehe Vierter Teil D. IV. 1. 14 Zu diesen siehe Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 320 ff.; ders. / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 137 ff.; Zippelius, Juristische Methodenlehre, S. 42 ff.

A. Überprüfung bestehender Gebührennormen

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Wortlaut15 – dagegen mehrere Interpretationen zulassen und zumindest eine von diesen mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang steht, sind die vorgenannten Normen in diesem Sinne verfassungskonform auszulegen16 und mithin sehr wohl verfassungsgemäß. Hier aber spricht auch der Wortlaut von § 3 S. 1 VwKostG und § 3 GebG NRW nicht dagegen, anstelle jeden materiellen („wirtschaftlicher Wert“), immateriellen („Bedeutung“) oder „sonstigen Nutzen[s]“17 nur einen solchen Vorteil als „Bedeutung“, „wirtschaftlichen Wert“ oder „sonstigen Nutzen“ i.S.v. § 3 S. 1 VwKostG, § 3 GebG NRW genügen zu lassen, der den Rechtskreis des Gebührenschuldners nicht nur formell, sondern auch materiell erweitert. Eine dieser Interpretation entgegenstehende Legaldefinition von „Bedeutung“, „Wert“ und „Nutzen“ findet sich weder im Verwaltungskostengesetz des Bundes noch im Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen18 und auch der allgemeine Wortsinn19 wird nicht überstrapaziert, misst man diesen drei Begriffen den vorgenannten Bedeutungsgehalt bei. Da eine Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit, für deren Erbringung eine Verwaltungsgebühr in verfassungskonformer Weise allein unter Berufung auf die individuelle Kostenverantwortlichkeit des Gebührenschuldners verlangt werden kann, diesem jedoch gerade keinen materiellen Vorteil verschafft,20 hat sie für ihn auch keine „Bedeutung“, keinen „wirtschaftlichen Wert“ oder „sonstigen Nutzen“ im vorgenannten Sinn, so dass der Satz der betreffenden Verwaltungsgebühr bei entsprechender Auslegung ebenfalls nach der einfach-gesetzlichen Regelung des § 3 S. 1 VwKostG bzw. des § 3 GebG NRW allein anhand des „Verwaltungsaufwands“ im Einzelfall zu bemessen ist. Dem steht auch § 3 S. 2 VwKostG nicht entgegen.21 Unter „Verwaltungsaufwand“ i.S.v. § 3 S. 1 VwKostG wird der auf die einzelne Amtshandlung22 entfallende durchschnittliche Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig verstanden, vgl. § 3 S. 2 VwKostG.23 Wenngleich 15 Dieser bildet die äußerste Grenze der Auslegung, siehe Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 322; ders. / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 143, jeweils m. w. N. 16 Zur verfassungskonformen Auslegung vgl. BVerfGE 2, 266 (282); 100, 1 (43 f.); Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 339 ff.; ders. / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 159 ff. 17 Vgl. v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 3 Anm. 2; Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 65 f.; Tyczewski / Mampel, ZAP 1999, Fach 19 S. 441 (444); Susenberger, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 48. 18 Bzw. in den übrigen Landesgebührengesetzen, siehe Erster Teil B. 19 Vgl. Dudenredaktion (Hrsg.), Duden, Band 10 (Das Bedeutungswörterbuch), Stichworte: „Bedeutung“ (= „Wichtigkeit, Wert in einem bestimmten Zusammenhang“), „Wert“ (= „Äquivalent einer Sache“) und „Nutzen“ (= „Vorteil, Gewinn, Ertrag, den man von einer Tätigkeit [ . . . ] hat“). 20 Vgl. Vierter Teil D. IV. 1. 21 Zu § 3 S. 2 VwKostG siehe noch Sechster Teil A. II. 22 Vgl. bereits die Ausführungen zu sowie die Nachweise in Fn. 6.

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

Art. 3 Abs. 1 GG24 an sich die Forderung zu entnehmen ist, einen Bürger allein unter Berufung auf dessen Kostenverantwortlichkeit nicht höher zu belasten als bis zu dem Betrag der von diesem auch tatsächlich verursachten – und nicht bloß im Durchschnitt anfallenden – Verwaltungskosten, so ist eine Gebührenbemessung anhand von Durchschnittssätzen, d. h. die Ausrichtung der Gebührensätze nicht am Wirklichkeits-, sondern am Wahrscheinlichkeitsmaßstab, gleichwohl dann mit der Verfassung vereinbar, falls aufgrund eines Mangels im Erkenntnisvermögen eine exakte Ermittlung der im Einzelfall tatsächlich anfallenden Kosten einmal nicht möglich sein sollte und die durch die Typengerechtigkeit gezogenen Grenzen gewahrt werden.25 Doch selbst wenn diese Voraussetzung nicht erfüllt und die Bemessung der Gebührensätze lediglich anhand eines Wahrscheinlichkeitsmaßstabs verfassungsrechtlich daher nicht zulässig ist, so ist es ebenfalls durch den systematischen Zusammenhang von § 3 S. 1 und § 3 S. 2 VwKostG nicht ausgeschlossen, unter „Verwaltungsaufwand“ i.S.v. § 3 S. 1 VwKostG die tatsächlichen – und nicht bloß die durchschnittlichen – speziellen Kosten zu verstehen, bestehen doch auch ansonsten Unterschiede zwischen dem auf den Einzelaufwand abstellenden § 3 S. 126 und § 3 S. 2 VwKostG, der auf das Verhältnis der Gesamtgebühreneinnahmen zu den gesamten Aufwendungen Bezug nimmt.27 Auch der Wortlaut von § 3 S. 1 VwKostG lässt ein derartige Auslegung zu, wird der „Verwaltungsaufwand“ dort doch nicht näher spezifiziert. Sollte die Belastung des Schuldners einer Verwaltungsgebühr hingegen ausnahmsweise nicht bloß durch dessen individuelle Kostenverantwortlichkeit, sondern zusätzlich28 noch dadurch gerechtfertigt sein, dass diesem durch die gebührenpflichtige Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit ein materieller Individualvorteil zugewandt wird,29 so stehen auch der Bemessung des betreffenden Gebührensatzes anhand von „Bedeutung“, „wirtschaftlichem Wert“ bzw. „sonstigem Nutzen“ (vgl. § 3 S. 1 VwKostG, § 3 GebG NRW) dieser Amtshandlung für den Pflichtigen keine gleichheitsgrundrechtlichen Bedenken entgegen.30 Allerdings fordert das aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer (Art. 104a ff. GG) abgeleitete generelle Kostendeckungsprinzip,31 dass die mit 23 Vgl. v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 3 Anm. 2; Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 40, 65 f. 24 Das aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer folgende generelle Kostendeckungsprinzip enthält im Hinblick auf die Einzelgebührensätze keine unmittelbaren Vorgaben (vgl. Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( )), so dass dessen Eigenschaft als Veranschlagungsmaxime (dazu siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (5)) hier keine Wirkung zeitigt. 25 Zum Ganzen vgl. Vierter Teil D. III. 4. sowie IV. 4. c) aa) (1), bb) (1) (cc) () und (5). 26 Siehe den Text zu Fn. 6. 27 Näher hierzu sogleich im Sechsten Teil A. II. 28 Siehe Fn. 448 im Vierten Teil D. IV. 4. c) aa) (1). 29 Siehe Vierter Teil D. IV. 1. und 2. 30 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. vor a). 31 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2).

A. Überprüfung bestehender Gebührennormen

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einer Verwaltungsgebühr in einer Rechnungsperiode insgesamt zu erzielen beabsichtigen Einnahmen die Gesamtkosten, welche dem Staat durch die Vielzahl der Erbringungen der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum voraussichtlich entstehen, nicht übersteigen, d. h. dürfen auch die Gebührensätze für materiell vorteilhafte Verwaltungsleistungen nicht ausschließlich anhand des in Geldeinheiten ausgedrückten Werts des eingeräumten Vorteils bemessen werden, sondern sind i.d.R.32 entsprechend den aus dem generellen Kostendeckungsprinzip folgenden Vorgaben zu mindern.33 Im Ergebnis dürften allerdings auch § 3 S. 1 VwKostG und § 3 GebG NRW wohl noch zu mit diesen Anforderungen in Einklang stehenden Gebührensätzen führen, sind diesen Vorschriften zufolge doch auch bei materiell vorteilhaften Amtshandlungen nicht nur „Bedeutung“, „wirtschaftlicher Wert“ bzw. „sonstiger Nutzen“ für die Höhe des Gebührensatzes maßgebend, sondern ist ebenfalls der im Vergleich zum Vorteil typischerweise niedrigere Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen. Ferner steht dem Verordnungsgeber ohnehin ein gewisser Spielraum dahingehend zu, welche Posten er in die Kostenberechnung miteinbezieht, da von Verfassungs wegen kein bestimmter Kostenbegriff vorgegeben ist.34

II. § 3 S. 2 VwKostG, § 5 Abs. 4 KAG NRW Gem. § 5 Abs. 4 KAG NRW35 soll „das veranschlagte Gebührenaufkommen [ . . . ] die voraussichtlichen Ausgaben für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigen.“ § 3 S. 2 VwKostG ordnet an, dass falls gesetzlich vorgesehen ist, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwands erhoben werden, die Gebührensätze so zu bemessen sind, „daß das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt.“ § 5 Abs. 4 KAG NRW regelt das Kostendeckungsprinzip i.S.e. Kostenüberschreitungsverbots.36 Angesichts der Bezugnahme auf die „Ausgaben für den betreffenden Verwaltungszweig“ kann von dessen Verletzung allerdings nicht schon dann gesprochen werden, wenn im jeweiligen Einzelfall die Ausgaben37 für die Vornahme der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungs32 Zu den Ausnahmen vom generellen Kostendeckungsprinzip siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (7). 33 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ). 34 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (4). 35 Bzw. dessen Parallelvorschriften in den Kommunalabgabengesetzen der übrigen Bundesländer, siehe Erster Teil C. Fn. 47. 36 Hierzu siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (3). 37 Zur Unterscheidung zwischen Ausgaben, Aufwand und Kosten siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (4), insbesondere Fn. 556.

17 Wienbracke

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

tätigkeit durch die Erhebung der Verwaltungsgebühr überschritten werden, sondern erst dann, wenn das voraussichtliche Gesamtgebührenaufkommen die Gesamtheit der Ausgaben für den betreffenden Verwaltungszweig in einer Rechnungsperiode übersteigt (generelles Kostendeckungsprinzip).38 Maßgeblich ist insoweit allerdings nicht das tatsächliche Gebührenaufkommen, sondern vielmehr handelt es sich bei dem in § 5 Abs. 4 KAG NRW normierten Kostendeckungsprinzip um eine Veranschlagungsmaxime: Die Gemeinde muss sich bei der Veranschlagung der Gebühreneinnahmen im Haushaltsplan von dem Bestreben lenken lassen, einen Überschuss über die sorgfältig und sachgerecht veranschlagten Ausgaben zu vermeiden.39 Tut sie dies, so muss auch im Falle eines ex post festgestellten Einnahmeüberschusses der Gebührentarif nicht rückwirkend geändert werden.40 Zur Ermittlung der Höhe der jeweils maßgeblichen Gesamtausgaben ist auf die des betreffenden „Verwaltungszweigs“ – und nicht etwa nur auf die des jeweiligen Teilbereichs – zu rekurrieren. Dieser ist zwar nicht eindeutig fassbar, doch darf er nicht zu eng verstanden werden.41 Abzustellen ist auf die „persönlichen und sachlichen Gesamtaufwendungen für das betreffende Amt bzw. die betreffende Abteilung der Verwaltung.“42 Zu diesen zählen u. a. Löhne und Gehälter, Beschaffung und Unterhalt der Dienstgebäude sowie der entsprechende Anteil an den Gemeinkosten.43 Ist die jeweils relevante Verwaltungseinheit nur partiell mit der Erbringung gebührenpflichtiger Leistungen befasst, so ist der auf die Vornahme der gebührenfreien Tätigkeiten entfallende Ausgabenteil aus den nach § 5 Abs. 4 KAG NRW maßgeblichen Gesamtausgaben herauszurechnen. Dieser darf nicht auf die Gebührenschuldner abgewälzt werden, sondern ist vielmehr aus allgemeinen Haushaltsmitteln zu bestreiten.44 Selbiges folgt aus § 3 S. 2 VwKostG45 – allerdings nur für den Fall, dass das Kostendeckungsprinzip durch Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist.

38 Vgl. BVerwGE 12, 162 (166); VGH Kassel, DVBl. 1977, S. 216 (218); VGH Mannheim, KStZ 1991, S. 35 (36); VG Freiburg, NVwZ 2001, S. 833 (834); Zimmermann, VerwArch 62 (1971), S. 16 (21). 39 Falls die Gemeinde keine Gebührenkalkulation ex ante vornimmt, läuft sie Gefahr, dass sich der Gebührensatz bei einer späteren Überprüfung als zu hoch erweist, siehe VGH München, NVwZ-RR 1996, S. 224 (225) m. w. N. 40 BVerwGE 13, 214 (223 f.). Näher zu dem sich daraus ergebenden, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Prognosespielraum: BVerwG, DÖV 2002, S. 820. 41 Vgl. BVerwGE 26, 305 (317). 42 Lichtenfeld, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 5 Rn. 51 m. w. N. 43 Vgl. Lichtenfeld, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 5 Rn. 51 m. w. N. 44 Zum Ganzen: Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen, Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Druckssache 6 / 810, S. 31; Bauernfeind / Zimmermann, Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 5 Rn. 32 ff.; Lichtenfeld, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 5 Rn. 49 ff., jeweils m. w. N. 45 Vgl. v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 3 Anm. 3 m. w. N.; Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 51.

A. Überprüfung bestehender Gebührennormen

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Auch von Verfassungs wegen beansprucht das generelle Kostendeckungsprinzip lediglich als Veranschlagungsmaxime Geltung.46 U.a. zwecks Vermeidung gleichheitswidriger Quersubventionierungen zwischen den Schuldnern der gleichen Verwaltungsgebühr wurde hier zwar gefordert, die Gesamtkosten aus der Summe der speziellen Kosten zu errechnen.47 Da zu diesen speziellen Kosten zum einen jedoch auch der jeweilige Anteil an den Gemeinkosten gehört48 und zum anderen nach § 3 S. 2 VwKostG, § 5 Abs. 4 KAG NRW auf die Gesamtausgaben konkret der die gebührenpflichtige Leistung erbringenden Abteilung abzustellen ist und die auf gebührenfreie Verwaltungsleistungen entfallenden Ausgaben gerade keinen Eingang in die Veranschlagung der Gesamtausgaben finden, dürfte im Ergebnis allerdings kaum ein Unterschied zwischen diesen beiden Berechnungsmethoden bestehen.49 Zudem kann der Verfassung im hier relevanten Kontext kein bestimmter Kostenbegriff entnommen werden,50 so dass dem Gesetz- bzw. dem Verordnungs- / Satzungsgeber ohnehin ein gewisser Spielraum dahingehend zusteht, welche Posten er in die Kostenrechnung einbezieht. Aufgrund der typischerweise bloß formellen – und nicht auch materiellen – Vorteilhaftigkeit von verwaltungsgebührenpflichtigen Amtshandlungen oder sonstigen Verwaltungstätigkeiten,51 gilt es bei der Bemessung von Verwaltungsgebührensätzen allerdings nicht nur das generelle, sondern regelmäßig ebenfalls das spezielle Kostendeckungsprinzip zu beachten, Art. 3 Abs. 1 GG.52 Danach dürfen nicht nur, wie § 5 Abs. 4 KAG NRW jedoch allein bestimmt, die Gebührengesamteinnahmen die betreffenden Gesamtausgaben bzw. -kosten53 nicht übersteigen, sondern darf auch im Einzelfall die Gebührenerhebung zu keinen die speziellen Kosten übersteigenden Einnahmen führen.54 Durch die Anordnung lediglich des generellen und nicht auch des strengeren speziellen Kostendeckungsprinzips in § 5 Abs. 4 KAG NRW wird die Verfassungsmäßigkeit dieser Norm hingegen nicht tangiert. Dies wäre vielmehr nur dann der Fall, wenn diese Vorschrift zwingend in dem Sinne auszulegen wäre, dass durch die Normierung bloß des generellen Kostendeckungsprinzips der kommunale Satzungsgeber von der Beachtung des speziellen Kostendeckungsprinzips auch in den Fällen befreit werden soll, in denen dieses von Verfassungs wegen Geltung beansprucht.55 Weder Wortlaut, Systematik, His-

Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (5). Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (2). 48 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (2). 49 Vgl. auch Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (5). 50 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (4). 51 Vgl. Vierter Teil D. IV. 1. 52 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (1). 53 Zu Ausgaben, Aufwand und Kosten siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (4) Fn. 556. 54 Zum Inhalt des speziellen Kostendeckungsprinzips siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) (). 55 Zu diesen Fällen siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) (). 46 47

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

torie56 noch Telos des § 5 Abs. 4 KAG NRW vermögen aber dessen verfassungskonforme Auslegung zu verhindern, wonach diese Bestimmung mit dem generellen Kostendeckungsprinzip lediglich eine allgemein zu beachtende Mindestvoraussetzung hinsichtlich der Bemessung von Verwaltungsgebührensätzen vorgibt, die verfassungsrechtlich etwaig gebotene Anwendung strengerer Maßstäbe, wie die des speziellen Kostendeckungsprinzips, dagegen nicht verhindern will.57 Mithin kann § 5 Abs. 4 KAG NRW – und insoweit auch § 3 S. 2 VwKostG – noch als einfach-gesetzliche Konkretisierung der einschlägigen verfassungsrechtlichen Vorgaben angesehen werden. Demgegenüber resultieren Bedenken gegen die Grundgesetzkonformität speziell von § 3 S. 2 VwKostG daraus, dass das generelle Kostendeckungsprinzip als gebührenrechtliche Ausprägung des in der Finanzverfassung verankerten Grundsatzes vom Funktionsvorbehalt der Steuer i.d.R.58 stets Beachtung verlangt59 und nicht nur dann, wenn – wie § 3 S. 2 VwKostG abweichend von § 5 Abs. 4 KAG NRW jedoch gerade bestimmt – dies gesetzlich vorgesehen ist. Vereinbar mit dieser grundgesetzlichen Vorgabe ist § 3 S. 2 VwKostG daher nur dann, wenn diese Norm nicht zu dem Umkehrschluss zwingt, dass in den Fällen, in denen gesetzlich nicht vorgesehen ist, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwands erhoben werden sollen, das generelle Kostendeckungsprinzip nicht zu beachten ist. Anders als in Bezug auf § 5 Abs. 4 KAG NRW der Fall,60 ist eine geltungserhaltende verfassungskonforme Interpretation von § 3 S. 2 VwKostG allerdings nicht möglich: Mag der Wortlaut von § 3 S. 2 VwKostG noch Raum für eine solche verfassungskonforme Auslegung lassen – in § 3 S. 2 VwKostG heißt es schließlich nicht, dass das generelle Kostendeckungsprinzip „nur“ unter der dort genannten Bedingung, ansonsten aber nicht, einzuhalten ist, sondern wenn gesetzlich vorgesehen „ist“, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwands erhoben werden –, so gestatten jedenfalls die Gesetzgebungsmaterialien eine derartige Interpretation schon nicht mehr. Diesen zufolge ist nämlich nur dann „davon auszugehen, daß das gesamte auf Grund von Schätzung erwartete Gebührenaufkommen den durchschnittlichen Verwaltungsaufwand des betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen soll“, wenn der Gesetzgeber von der „Möglichkeit“ auch tatsächlich Gebrauch macht, „die Anwendung des Kostendeckungsprinzips“ vorzuschreiben.61 Zwingt § 3 S. 2 VwKostG 56 Vgl. Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen, Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Druckssache 6 / 810, S. 31. 57 Eigenständige Bedeutung erlangt § 5 Abs. 4 KAG NRW damit nur bei solchen Verwaltungsgebühren, die einen materiellen Vorteil (siehe Vierter Teil D. IV. 1.) ausgleichen. Bei allein durch die individuelle Kostenverantwortlichkeit des Gebührenschuldners legitimierten Verwaltungsgebühren ist hingegen bereits aufgrund von Art. 3 Abs. 1 GG das strengere spezielle Kostendeckungsprinzip anzuwenden, wodurch zugleich das generelle gewahrt ist, siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (1) (cc) ( ) Fn. 539. 58 Zu den Ausnahmen vom generellen Kostendeckungsprinzip siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) bb) (7). 59 Siehe Vierter Teil D. IV. 4. c) aa) (2). 60 Siehe die Ausführungen soeben im Text nach Fn. 54.

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damit aber gerade zu dem Umkehrschluss, dass immer dann, wenn das generelle Kostendeckungsprinzip nicht ausdrücklich angeordnet wird, es auch nicht zu beachten ist – für eine solche Auslegung spricht zudem das systematische Argument, dass das Kostendeckungsprinzip wenn überhaupt nur in einem Spezial-, und nicht im allgemeinen Verwaltungskostengesetz des Bundes, seinen Platz finden soll –, so ist diese Norm insoweit verfassungswidrig.

III. § 4 VwKostG, § 4 GebG NRW Nach § 4 VwKostG sind die Gebühren „durch feste Sätze, Rahmensätze oder nach dem Wert des Gegenstandes zu bestimmen.“ § 4 GebG NRW62 erweitert diesen Kanon zulässiger Gebührenarten um den der Zeitgebühr („Dauer der Amtshandlung“). Entscheidet sich der Verordnungsgeber für einen festen Gebührensatz (Festgebühr), so hat die Behörde diesen anzuwenden; Ermessen steht ihr nicht zu.63 Ist die Verwaltung bei der Erhebung von festen Gebühren in ihrer Entscheidung also gebunden, d. h. vollzieht sie das vom Verordnungsgeber hinsichtlich Gebührentatbestand und Gebührenhöhe bereits genau vorgegebene Normprogramm im konkreten Fall lediglich nach, ohne hierbei eigenen Einfluss auf den Inhalt der Entscheidung (v.a. die Höhe der Gebühr) nehmen zu können, so bestehen gegen eine solche Gebühr insoweit keine verfassungsrechtlichen Bedenken, wie deren Satz unter Beachtung der bei entsprechender Auslegung64 in § 3 S. 1 VwKostG bzw. § 3 GebG NRW und § 5 Abs. 4 KAG NRW zum Ausdruck kommenden verfassungsrechtlichen Vorgaben bemessen wird. Im Gegensatz zur vorgenannten Gebührenart verfügt die gebührenerhebende Behörde bei der Festsetzung einer Rahmengebühr innerhalb der ihr durch den Gebührenhöchst- und -mindestsatz gezogenen Grenzen über einen Ermessensspielraum. Die Rahmengebühr erweist sich daher überall dort als ein besonders gut geeignetes Instrument zur gleichheitskonformen Gebührenerhebung, wo der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand bzw. Nutzen für den Adressaten von Fall zu Fall besonders stark schwankt.65 Verlagert sich bei dieser Gebührenart die Verantwortung für die Einhaltung der vom Grundgesetz an die Belastung eines Bürgers mit einer Verwaltungsgebühr gestellten Anforderungen66 demnach vom Entwurf eines Verwaltungskostengesetzes (VwKostG), BR-Drucks. 530 / 69, S. 11. Nachweise über dessen Parallelvorschriften in den Gebührengesetzen der übrigen Bundesländer finden sich im Ersten Teil B. in Fn. 29. 63 v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 4 Anm. 1; Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 52; Susenberger, Gebührengesetz für das Land NordrheinWestfalen, S. 52. 64 Siehe Sechster Teil A. I. und II. 65 Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 52. 66 Zu diesen siehe v.a. Vierter Teil D. und E. 61 62

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

Verordnungsgeber auf die Behörde, so muss diese daher Adressat von denjenigen Vorschriften sein, die der Gesetzgeber ansonsten dem Verordnungsgeber hinsichtlich der Bemessung der Gebührensätze zu machen hat. Bewerkstelligt wird diese Aufgabe von den mit den §§ 3 S. 1 VwKostG, 3 GebG NRW fast wortgleichen §§ 9 Abs. 1 VwKostG, 9 Abs. 1 GebG NRW67. Interpretiert man die letztgenannten Vorschriften in derselben verfassungskonformen Weise wie die zuerst erwähnten Bestimmungen68 – was aufgrund des beinahe identischen Wortlauts möglich ist69 –, so ist damit gewährleistet, dass auch bei der Festsetzung einer Rahmengebühr durch die Behörde die grundgesetzlichen Vorgaben hinsichtlich des „Ob“ und des „Wie“ der Gebührenbelastung im Einzelfall eingehalten werden. Der Satz einer Wertgebühr gibt einen Bruchteil vom Wert des Gegenstandes70 der Amtshandlung an, den der Gebührenschuldner für ihre Erbringung zu zahlen hat. Voraussetzung für die Anordnung einer Wertgebühr ist daher, dass sich der Wert des Gegenstandes der Amtshandlung bestimmen und in Geldeinheiten ausdrücken lässt.71 Verfassungsrechtlich zulässig ist die Anordnung einer Wertgebühr bei allein durch die individuelle Kostenverantwortlichkeit des Gebührenschuldners legitimierten Verwaltungsgebühren nur dann, wenn die Höhe der Verwaltungskosten (ausnahmsweise72) vom Wert des Gegenstandes der Amtshandlung abhängt. Entsprechendes gilt für Verwaltungsgebühren, die mit der individuellen Vorteilsausgleichung sachlich gerechtfertigt werden können.73 Für Zeitgebühren gilt das zu den Wertgebühren Gesagte analog.74 Anders als bei diesen der Fall, dürfte ein Zusammenhang zwischen der Dauer der Amtshandlung und der Höhe der Verwaltungskosten hingegen regelmäßig zu bejahen sein.75 67 Zu den parallelen Vorschriften der Gebührengesetze der übrigen Bundesländer siehe Erster Teil B. Fn. 32. 68 Dazu siehe Sechster Teil A. I. 69 Vgl. OVG Koblenz, AS 17, 422 (428). 70 Die Anwendung dieses Kriteriums ist gerichtlich uneingeschränkt nachprüfbar; es eröffnet der Behörde keinen Spielraum. Siehe: Tyczewski / Mampel, ZAP 1999, Fach 19 S. 441 (447). 71 v. Dreising, Verwaltungskostengesetz, § 4 Anm. 3. 72 Nach EuGH, Slg. 1990, I-1735 (I-1752) besteht zwischen den tatsächlichen Kosten einer Untersuchungshandlung und dem Rechnungsbetrag des ausgeführten Erzeugnisses kein unmittelbarer Zusammenhang. Vgl. ferner EuGH, EuZW 1998, S. 172 mit Besprechungsaufsatz Timme, NJW 2000, S. 1540; OVG Lüneburg, OVGE 28, 415 (418); VGH Mannheim, KStZ 1991, S. 35 (36 f.); OVG Greifswald, NordÖR 1999, S. 320 (321); VG Arnsberg, KStZ 1965, S. 209 (210); VG Lüneburg, NdsVBl. 1998, S. 246 (247); VG Regensburg, BayVBl. 1998, S. 699 (701); VG Köln, NWVBl. 2000, S. 475 (477); Färber, in: Andel (Hrsg.), Probleme der Kommunalfinanzen, S. 57 (108 f.). 73 Vgl. Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 53, der als Beispiel hierfür (allerdings zu Unrecht, siehe Vierter Teil D. IV. 1.) die Baugenehmigungsgebühr anführt. 74 Burghartz, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 53. Siehe auch hier wiederum EuGH, Slg. 1990, I-1735 (I-1752), bestätigt in EuGH, Slg. 1991, I-1575 (I-1595), wo ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen den tatsächlichen Kosten der Amtshandlung und deren Dauer bejaht wurde.

A. Überprüfung bestehender Gebührennormen

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IV. Exkurs: § 76 Abs. 2 GO NRW Nach § 76 Abs. 2 GO NRW hat die Gemeinde „die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen 1. soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr erbrachten Leistungen, 2. im Übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen.“76 Damit wird eine bestimmte Reihenfolge der für die Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben benötigten Deckungsmittel festgelegt: Zunächst sind die „sonstigen Einnahmen“ einzusetzen, worunter v.a. Einkünfte aus dem Gemeindeanteil an der Einkommen- (Art. 106 Abs. 5 GG) und der Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 5a GG), dem Gemeindevermögen, staatliche Schlüsselzuweisungen und zweckgebundene Zuweisungen zu verstehen sind. Danach folgen die Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) bzw. spezielle privatrechtliche Entgelte. Erst dann ist es der Gemeinde gestattet, sich die benötigten Deckungsmittel im Wege der Steuererhebung zu beschaffen (sog. Subsidiarität der Steuereinnahmen).77 Der Zweck dieser Regelung besteht darin, der unerwünschten Entwicklung entgegenzuwirken, gegenüber den Empfängern besonderer Leistungen auf angemessene Gegenleistungen zu verzichten und den Aufwand für derartige Leistungen aus allgemeinen Deckungsmitteln zu bestreiten.78 Sind die Gemeinden damit grundsätzlich verpflichtet, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen vorrangig aus speziellen Entgelten für die von ihnen erbrachten Leistungen zu beschaffen, so könnte hierin u. a.79 ein Verstoß gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung liegen, wonach die Einnahmen nicht nur des Bundes und eines jeden Landes, sondern auch die einer jeden Kommune80, überwiegend aus Steuern zu bestehen haben.81 In der Tat wird denn auch Vgl. Susenberger, Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 53. Siehe auch § 3 Abs. 2 S. 1 KAG NRW: „Die Gemeinden und Kreise sollen Steuern nur erheben, soweit die Deckung der Ausgaben durch andere Einnahmen, insbesondere durch Gebühren und Beiträge, nicht in Betracht kommt.“ An letzter Stelle folgt schließlich die Kreditaufnahme, § 76 Abs. 3 GO NRW. Zur tatsächlichen Unterfinanzierung der Kommunen vgl. Oebbecke, Die Verwaltung 29 (1996), S. 323; Hansmeyer, AfK 1997, S. 193; Rodi, in: Wallerath (Hrsg.), Kommunale Finanzen im Bundesstaat, S. 57. 77 Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rn. 676; Rehn / Cronauge / v. Lennep, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 76 GO S. 1 f. 78 So die Begründung der Landesregierung zur Vorgängervorschrift des § 63 Abs. 2 GO NRW a.F., Landtag Nordrhein-Westfalen, LT-Drucksache 7 / 1143, S. 34. Siehe auch schon den Entwurf eines Kommunalabgabengesetzes, Haus der Abgeordneten, XVII. Legislaturperiode, V. Session 1892 / 93, Drucksachen Band II, A. Zu Nr. 7, S. 40. 79 Corsten, GemH 1990, S. 57 (58) sieht in der Interpretation von § 63 Abs. 2 GO NRW a.F., wie sie OVG Münster, NVwZ 1990, S. 393 vorgenommen hat, eine Verletzung der durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierten kommunalen Finanzhoheit. A.A.: Kretschmann, KStZ 1990, S. 125 (126). 80 Sofern man sich nicht den Ausführungen in Fn. 214 im Dritten Teil A. IV. 2. anschließt. 81 Siehe Dritter Teil A. III. 1. b) aa). 75 76

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

vertreten, dass „die Subsidiaritäts-Klausel des Kommunalabgabenrechts“ der „steuerstaatlichen Homogenität der Kommunalkörperschaft widerspricht“. Die Klausel sei „Rückstand aus einer versunkenen Finanzära, in der die Steuer nicht das primäre, sondern lediglich ein ergänzendes Finanzierungsmittel darstellte. Die anachronistische Regel, die von der Kommunalgesetzgebung pietätvoll konserviert wird,“ gehöre aufgehoben.82 Um jedoch nicht vorschnell den Stab der Verfassungswidrigkeit über eine Norm zu brechen, gilt es zunächst, deren Aussagegehalt sorgfältig herauszuarbeiten. § 76 Abs. 2 GO NRW verkürzt als Grundsatz der Subsidiarität der Steuereinnahmen zu beschreiben, genügt diesem Postulat allerdings nicht, weist diese Vorschrift doch nicht den Steuern allgemein, sondern nur den „kommunalen Steuern“83 einen Nachrang gegenüber den speziellen Entgelten zu. So ist Voraussetzung für die Anwendbarkeit der Subsidiaritätsregel des § 76 Abs. 2 GO NRW, dass „sonstige Einnahmen“ zur Erfüllung der gemeindlichen Aufgaben nicht ausreichen. Hinter diesen „sonstigen Einnahmen“ verbergen sich mit dem Anteil der Gemeinden an der Einkommen- (Art. 106 Abs. 5 GG) und der Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 5a GG) sowie den aus Steuergeldern (vgl. Art. 106 Abs. 7 GG; § 1 Abs. 3, § 2 Abs. 1 GFG NRW 2003) insbesondere der Länder84 gespeisten Finanzzuweisungen85 nach Art. 106 Abs. 7 GG86 letztlich jedoch sogar zum Großteil Einkünfte aus Steuern87.88 Vielmehr kann denn auch die Finanzierungsregel des § 76 Abs. 2 GO NRW der Gemeinde denknotwendig nur insoweit Vorgaben hinsichtlich Rangfolge der Deckungsmittel machen, 82 Isensee, in: Stödter / Thieme (Hrsg.), Festschrift für Hans Peter Ipsen, S. 409 (428); vgl. auch Hendler, DÖV 1999, S. 749 (756). A.A.: Gesetzgebungs- und Beratungsdienst beim Niedersächsischen Landtag, NdsVBl. 1995, S. 85 (89). 83 Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rn. 679 (Hervorhebung nicht im Original). 84 Zum weniger bedeutsamen horizontalen Finanzausgleich aus Gemeindemitteln siehe etwa Schmidt-Aßmann, in: ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap. Rn. 132. Vgl. ferner Art. 104a Abs. 4, Art. 106 Abs. 8 GG. 85 Näher zu diesen: Erichsen, Kommunalrecht, § 9 B 2 e; Henneke, Öffentliches Finanzwesen Finanzverfassung, Rn. 952 ff.; Schmidt-Aßmann, in: ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap. Rn. 132. 86 Zur Reform des kommunalen Finanzausgleichs siehe Henneke, NdsVBl. 1994, S. 49; 1996, S. 9; 1998, S. 25; 2001, S. 53 und 233; Kuhn, AfK 1997, S. 211. Allgemein zu den verfassungsrechtlichen Eckpunkten für eine Gemeindefinanzreform: Wieland, KStZ 2003, S. 82; vgl. auch Schoch, AfK 2000, S. 225. 87 Zur Beteiligung der Kommunen am Steueraufkommen siehe Matschke, in: Wallerath (Hrsg.), Kommunale Finanzen im Bundesstaat, S. 159 (164 f.). 88 In 1999 stammten 67.764 Mio. Euro, d. h. ca. 46% der bereinigten rechnungsmäßigen Einnahmen der Gemeinden und Gemeindeverbände von insgesamt 145.923 Mio. Euro, aus laufenden Zuweisungen, Zuschüssen und Schuldendiensthilfen vom öffentlichen Bereich, siehe Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch 2002, Tabelle 20.4.1. Der (kassenmäßige) Gemeindeanteil an der Einkommen- und der Umsatzsteuer machte im Jahr 2001 zusammen 25.206 Mio. Euro aus, siehe Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch 2002, Tabelle 20.6. Auch an dieser Stelle gelten die Ausführungen in Fn. 213 im Dritten Teil A. IV. 2.

A. Überprüfung bestehender Gebührennormen

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wie die Kommune autonomen Einfluss auf das Aufkommen der in dieser Norm genannten Einnahmequellen hat, d. h. überhaupt dazu in der Lage ist, sich spezielle Entgelte oder Steuern aus eigener Kraft „zu beschaffen“. Unbeschränkten Einfluss auf die Höhe der Steuereinnahmen hat die Gemeinde jedoch einzig im Hinblick auf die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern89, vgl. § 3 KAG NRW; zur Übertragung der diesbezüglichen Gesetzgebungskompetenz (Art. 105 Abs. 2a GG) werden die Länder regelmäßig durch die jeweilige Landesverfassung verpflichtet, vgl. Art. 79 LVerf NRW.90 Schon hinsichtlich der ihr nach Art. 106 Abs. 6 GG zufließenden Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer) sind die kommunalen Möglichkeiten dagegen auf die Festlegung von Hebesätzen (§ 25 Abs. 1 GrStG, § 16 Abs. 1 GewStG) begrenzt.91 Die Anteile der Gemeinden an der Einkommen-92 und der Umsatzsteuer93 sowie die Finanzzuweisungen nach Art. 106 Abs. 7 GG werden demgegenüber ohne jegliches Mitwirkungsrecht der Kommunen durch Bundes- (Art. 106 Abs. 5, 5a GG) bzw. Landesgesetz bestimmt. Wenngleich § 76 Abs. 2 GO NRW damit zwar „nur“ ein Grundsatz der Subsidiarität der kommunalen Steuern94 zu entnehmen ist, so besteht doch immerhin insoweit ein Spannungsverhältnis zum Prinzip vom Vorrang der Steuerfinanzierung, welches sich ausnahmslos auf alle – also auch die gemeindlichen – Steuern bezieht.95 Insoweit, als die Finanzierungsregel des § 76 Abs. 2 GO NRW die ebenfalls als „kleinen Gemeindesteuern“ bezeichneten örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern erfasst, kann hierin ein Verstoß gegen den Grundsatz vom Steuervorrang allerdings nicht erblickt werden, reicht das mit diesen Steuern erzielte Aufkommen insgesamt betrachtet doch nicht über die Bagatellgrenze hinaus.96 Gegenüber den ohnehin kaum ertragsrelevanten örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern einen Vor89 Beispiele für diese finden sich bei Birk, in: Driehaus (Hrsg.), Kommunalabgabenrecht, § 3 Rn. 101 ff. Vgl. ferner Schwarting, Kommunale Steuern; Kronisch, in: Wallerath (Hrsg.), Kommunale Finanzen im Bundesstaat, S. 145. 90 Vgl. Tettinger, in: Löwer / Tettinger, Kommentar zur Verfassung des Landes NordrheinWestfalen, Art. 79 Rn. 11 und 21. Zur fehlenden originären Abgabengesetzgebungskompetenz der Gemeinden siehe bereits Fn. 42 im Ersten Teil C. 91 Näher hierzu: Henneke, Jura 1986, S. 568 (575 f.) m. w. N. 92 Von der Möglichkeit des Art. 106 Abs. 5 S. 3 GG hat der Bund bislang noch keinen Gebrauch gemacht. 93 Hierzu vgl. BVerfGE 101, 158 (230); Wendt / Elicker, DÖV 2001, S. 762 (764). 94 Gemäß den Ausführungen im Text vor Fn. 91 zählen sowohl die örtlichen Verbrauchund Aufwandsteuern als auch die Grunderwerb- und Gewerbesteuer zu den von der Subsidiaritätsregelung des § 76 Abs. 2 GO NRW erfassten (kommunalen) „Steuern“. Hinsichtlich der Letztgenannten vgl. OVG Münster, NVwZ 1990, S. 393 (393 f.) sowie BVerwG, DÖV 1993, S. 1093 (1093 f.). 95 Vgl. Dritter Teil A. III. 1. Siehe aber wiederum Fn. 214 im Dritten Teil A. IV. 2. 96 P. Kirchhof, in: Püttner (Hrsg.), Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 6, S. 21 m. w. N.; Schmidt-Aßmann, in: ders. (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht,

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

rang u. a. der nicht-steuerlichen Kommunalabgaben zu statuieren ist unschädlich, weil das Steuerstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung lediglich eine Haushaltsfinanzierung von mehr als 50% – und nicht zu 100% – aus Steuern verlangt.97 Eine solche ist aber auch ohne die zu vernachlässigenden kleinen Gemeindesteuern mittels der übrigen einer jeden Kommune zufließenden Steuergelder möglich.98 Kritischer zu bewerten ist § 76 Abs. 2 GO NRW in diesem Zusammenhang dagegen insofern, als ihm auch die Realsteuern unterfallen. Denn im Gegensatz zu dem der einzelnen Gemeinde aus den örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zufließenden Aufkommen, sind die kommunalen Grund- und Gewerbesteuereinnahmen durchaus beachtlich.99 Mit der dem Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung zu entnehmenden Forderung, dass mehr als die Hälfte der Einnahmen einer jeden Gebietskörperschaft aus Steuermitteln zu bestehen haben,100 steht eine Norm wie § 76 Abs. 2 GO NRW, die es der Gemeinde erst dann gestattet, kommunale Steuern zu erheben, wenn sonstige Einnahmen sowie spezielle Entgelte zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht ausreichen, daher nur dann in Einklang, wenn man sie verfassungskonform101 in der Weise ergänzend auslegt102, dass die in ihr enthaltene Subsidiaritätsklausel erst dann Platz greift, wenn die der Gemeinde aus nicht-kommunalen Steuern zufließenden Gelder – egal unter welcher Bezeichnung103 – als Bestandteil von deren „sonstigen Einnahmen“ mehr als 50% ihrer Gesamteinnahmen ausmachen und diese gleichwohl nicht zur Finanzierung der Aufgaben der Kommune „ausreichen“.104 Aufgrund der Offenheit des in dieser 1. Kap. Rn. 129. Die (geschätzten) Einnahmen der Gemeinden aus den „übrigen Gemeindesteuern“ betrugen im Jahr 2002 in den alten Bundesländern (einschl. der Stadtstaaten) lediglich 0,56 Mrd. Euro und in den neuen Ländern (einschl. Berlin (Ost)) gar nur 0,08 Mrd. Euro, siehe Karrenberg, KStZ 2002, S. 103 (104, 106). 97 Siehe Dritter Teil A. III. 1. b) cc). 98 Siehe die sogleich folgenden Ausführungen. Da die Gemeinden auf diese Einnahmen allerdings wie gezeigt zum Teil keinen Einfluss haben, muss der Steuervorrang in Bezug auf die Haushalte der Kommunen v.a. durch die Länder sichergestellt werden (vgl. Dritter Teil A. III. 1. b) aa) Fn. 109). 99 So betrugen beispielsweise in den nordrhein-westfälischen Gemeinden und Gemeindeverbänden die Grund- und Gewerbesteuereinnahmen (letztere: netto) im Jahr 2001 zusammen 7.104.036 Tsd. Euro und machten damit knapp 48% der gesamten Steuereinnahmen der Kommunen i.H.v. 14.813.118 Tsd. Euro in diesem Jahr aus, siehe Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik NRW (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch Nordrhein-Westfalen 2002, S. 523. 100 Siehe den Nachweis in Fn. 97. 101 Zur verfassungskonformen Auslegung von § 63 Abs. 2 GO NRW a.F. als der Vorgängervorschrift des heutigen § 76 Abs. 2 GO NRW siehe auch bereits BVerwG, DÖV 1993, S. 1093 (1094), wenngleich in einem anderen Zusammenhang. 102 Zur verfassungskonformen und „weiten“ Auslegung vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 339 ff. und 353 ff.; ders. / Canaris, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 159 ff. und 174 ff. 103 Also auch in Form von Finanzzuweisungen, siehe den Text vor Fn. 88.

B. Eigener Normvorschlag mit Kommentierung

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Vorschrift verwendeten Begriffs der „sonstigen Einnahmen“ sowie deren Zielrichtung, die sich einzig auf die Subsidiarität der kommunalen Steuern richtet,105 erscheint eine solche Interpretation noch als möglich.106

B. Eigener Normvorschlag mit Kommentierung I. Normvorschlag Stehen die einfach-gesetzlichen Vorschriften betreffend die Bemessung der Verwaltungsgebührensätze damit zum Teil nur bei verfassungskonformer Auslegung,107 zum Teil überhaupt nicht in Einklang mit den einschlägigen grundgesetzlichen Vorgaben,108 so soll im Folgenden ein eigener Normvorschlag samt Kommentierung unterbreitet werden, der diesen verfassungsrechtlichen Determinanten genügt. Diese Vorschrift wäre als § 3 n.F. in das Verwaltungskostengesetz des Bundes, als § 3 n.F. in das Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen109 sowie an Stelle von dessen bisherigen § 5 Abs. 4 in das Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen110 einzufügen; zudem wären die §§ 9 Abs. 1 VwKostG und 9 Abs. 1 GebG NRW111 entsprechend zu modifizieren:112

104 Im Jahr 2001 dürfte (vgl. den Verweis in Fn. 88 a.E.) diesem Postulat in den nordrheinwestfälischen Kommunen wohl gerade noch Genüge getan worden sein, vgl. Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik NRW (Hrsg.), Statistisches Jahrbuch Nordrhein-Westfalen 2002, S. 520. 105 Siehe den Text zu Fn. 83. 106 Vgl. im Ergebnis Hendler, in: Sacksofsky / Wieland (Hrsg.), Vom Steuerstaat zum Gebührenstaat, S. 68 (81). 107 Siehe Sechster Teil A. I., III. 108 Siehe Sechster Teil A. II. 109 Bzw. anstatt von dessen Parallelvorschriften in den Landesgebührengesetzen der übrigen Bundesländer, siehe Fn. 23 im Ersten Teil B. 110 Bzw. an Stelle von dessen Parallelvorschriften in den Kommunalabgabengesetzen der übrigen Bundesländer, siehe Fn. 47 im Ersten Teil C. 111 Bzw. dessen Parallelvorschriften in den Landesgebührengesetzen der übrigen Bundesländer, siehe Fn. 32 im Ersten Teil B. 112 Die Verfolgung eines spezifischen Sachzwecks mittels der Verwaltungsgebühr als Lenkungsinstrument (siehe Vierter Teil A. III.) sowie soziale Aspekte (vgl. Vierter Teil D. II.) sind im folgenden Normvorschlag nicht berücksichtigt. Desgleichen setzt dieser die individuelle Zurechenbarkeit der gebührenpflichtigen Amtshandlung bzw. sonstigen Verwaltungstätigkeit (dazu siehe Vierter Teil D. III. 2. und IV. 2.) ebenso voraus wie deren fehlende Gebührenfeindlichkeit (hierzu: Vierter Teil D. III. 3. und IV. 3.).

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

„Bemessung der Gebührensätze (1) 1Die Gebührensätze sind so zu bemessen, dass die Höhe der Gebühr die durch die Erbringung der Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit im Einzelfall tatsächlich entstehenden Kosten nicht übersteigt (spezielles Kostendeckungsprinzip). 2Sollte die Ermittlung der tatsächlichen speziellen Kosten nicht oder nur mit unzumutbarem Aufwand möglich sein, so kann anstelle des Wirklichkeits- ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab gewählt werden. (2) 1Wird dem Gebührenschuldner durch die Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit ein materieller Vorteil zugewandt, so kann abweichend von Absatz 1 der Gebührensatz so bemessen werden, dass die Höhe der Gebühr die Summe aus den speziellen Kosten und dem wirtschaftlichen Wert dieses Vorteils (Äquivalenzprinzip) nicht übersteigt. 2Die nach Absatz 2 Satz 1 zulässige Höhe des Gebührensatzes ist auf den Betrag begrenzt, der maximal gewählt werden kann, ohne dass das pro Rechnungsperiode zu veranschlagende Gesamtaufkommen aus der Gebühr die Kosten übersteigt, welche durch die mehrfache Erbringung der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum voraussichtlich insgesamt entstehen (generelles Kostendeckungsprinzip).“

II. Kommentierung 1. Überblick Die vorgeschlagene Norm setzt den Verordnungs- bzw. Satzungsgebern von Bund, Ländern und Gemeinden Grenzen hinsichtlich der Bemessung von Verwaltungsgebührensätzen. Der Satz einer Verwaltungsgebühr gibt den Geldbetrag an, der für die Vornahme der Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit (feste Gebühr) oder pro Zeiteinheit ihrer Dauer (Zeitgebühr) zu zahlen ist, bzw. legt einen Bruchteil vom Wert der Verwaltungsleistung fest, welcher für deren Erbringung entrichtet werden muss (Wertgebühr). Bereits die seine Bemessung regelnden gesetzlichen Maßstäbe sind es also, welche letztlich das konkrete Ausmaß der finanziellen Belastung des Gebührenschuldners im Einzelfall – die Einzelgebührenhöhe – determinieren. Nach Abs. 1 darf diese die dem Staat durch die Erbringung der gebührenpflichtigen Verwaltungsleistung im Einzelfall tatsächlich (Abs. 1 S. 1) oder wahrscheinlich (Abs. 1 S. 2) entstehenden Kosten grundsätzlich nicht übersteigen. Eine Ausnahme hiervon statuiert Abs. 2 S. 1 für den atypischen Fall, dass die Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit für den Gebührenschuldner materiell vorteilhaft ist. In derartigen Konstellationen darf dieser nicht nur in Höhe der speziellen Kosten, sondern zusätzlich zu diesen auch noch mit demjenigen Betrag belastet werden, der dem wirtschaftlichen Wert der vorteilhaften Verwaltungsleistung ent-

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spricht. Allerdings dürfen ebenfalls mit einer solchen Verwaltungsgebühr insgesamt keine Überschüsse für den allgemeinen Haushalt der betreffenden Körperschaft erzielt werden (Abs. 2 S. 2), was es im Hinblick auf die Bemessung des Gebührensatzes nach Abs. 2 S. 1 einschränkend zu beachten gilt.

2. Absatz 1 In Abs. 1 S. 1 ist das spezielle Kostendeckungsprinzip im Sinne eines Kostenüberschreitungsverbots normiert. Dieses zieht dem Verordnungs- bzw. Satzungsgeber eine äußerste Grenze, bis zu der dieser die Höhe eines Gebührensatzes bemessen darf. Die Einzelgebühr muss nicht die dem Staat durch die Erbringung der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit im Einzelfall entstehenden Kosten decken (kein Gebot zur speziellen Kostendeckung), sondern vielmehr darf sie diese nicht übersteigen (Verbot der Kostenüberdeckung im Einzelfall); eine entgegengesetzte verfassungsrechtliche Pflicht des Staates besteht nicht und auch der rein formale verfassungsrechtliche (Verwaltungs-)Gebührenbegriff lässt sich im Hinblick auf die Gebührenbemessung nicht fruchtbar machen. Damit trägt Abs. 1 S. 1 dem Umstand Rechnung, dass nicht-steuerliche Abgaben wie die Verwaltungsgebühr über kein verfassungsrechtliches Rechtfertigungsprivileg verfügen und daher sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach einer sachlichen Legitimierung bedürfen. Da der sachliche Grund für die zusätzliche Belastung des Einzelnen mit einer Verwaltungsgebühr neben der von diesem typischerweise ohnehin schon zu zahlenden Steuer jedoch regelmäßig allein darin besteht, dass dieser dem Staat in individuell zurechenbarer Weise Kosten verursacht und da der Belastungsgrund zugleich die maximal zulässige Belastungshöhe determiniert, darf auch die Höhe der Einzelgebühr („der Gebühr“) den Betrag der dem Staat durch die Erbringung der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit im Einzelfall entstehenden Kosten grundsätzlich nicht übersteigen. Nicht nur die horizontale Abgabengleichheit im Verhältnis zu den Nur-Steuerzahlern, sondern auch die vertikale Gleichheit innerhalb der Gruppe der Schuldner der gleichen Verwaltungsgebühr ist mit Anwendung dieses Gebührenbemessungsmaßstabs gewahrt. Aufgrund des bei nicht-steuerlichen Abgaben wie der Verwaltungsgebühr bestehenden Zusammenhangs zwischen dem „Ob“ und dem „Wie“ der finanziellen Belastung des Bürgers, erklärt Abs. 1 S. 1 ferner nicht die dem Staat durch die Erbringung der Verwaltungsleistung im Einzelfall bloß wahrscheinlich, sondern die diesem tatsächlich (Wirklichkeitsmaßstab) entstehenden Kosten zum relevanten Gebührenbemessungsmaßstab. Denn sofern eine Verwaltungsgebühr dem Grunde nach einzig mit der tatsächlichen Kostenverantwortlichkeit des Schuldners legitimiert werden kann, so hat angesichts der besagten Interdependenz ebenfalls das in der Gebührenhöhe zum Ausdruck kommende Belastungsausmaß nur insoweit vor Art. 3 Abs. 1 GG Bestand, wie diese anhand der tatsächlich – und nicht bloß wahr-

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

scheinlich – verursachten Kosten bemessen wird. Ausnahmsweise darf jedoch gem. Abs. 1 S. 2 der Berechnung der speziellen Kosten dann anstelle des Wirklichkeitsein Wahrscheinlichkeitsmaßstab zugrundegelegt, d. h. lediglich auf die im Einzelfall durchschnittlich entstehenden Kosten abgestellt werden, wenn nämlich die Ermittlung der tatsächlichen speziellen Kosten nicht oder nur mit unzumutbarem Aufwand möglich ist – sei es etwa aus technischen, finanziellen oder praktischen Gründen. Hierbei ist allerdings sicherzustellen, dass der Grundsatz der Typengerechtigkeit gewahrt bleibt, d. h. im Regelfall ein wirklichkeitsnahes Resultat erzielt wird. Die Frage, welcher Kostenbegriff Abs. 1 zugrunde liegt, wurde in dieser Norm bewusst offen gelassen. Bestehen insoweit auch keine verfassungsrechtlichen Vorgaben, so kann zur Ausfüllung des Merkmals „Kosten“ jede in der wissenschaftlichen Literatur mit beachtlichem Gewicht vertretene Lehrmeinung herangezogen werden, sofern diese dem Telos des Abs. 1, der Verhinderung von „Gewinn“ erzielenden Verwaltungsgebühren, nicht zuwiderläuft. Zu nennen sind insbesondere der finanzwissenschaftliche (pagatorische) und der betriebswirtschaftliche (wertmäßige) Kostenbegriff. Auch der auf die einzelne Verwaltungsleistung entfallende Anteil an den Gemeinkosten kann somit Eingang in die Berechnung der speziellen Kosten finden. Sollte der Verordnungs- bzw. Satzungsgeber hinter der ihm durch Abs. 1 S. 1 eröffneten Möglichkeit zurückbleiben und anstelle des speziellen Kostendeckungsprinzips einen anderen Gebührenbemessungsmaßstab wählen, welcher zu niedrigeren als im Einzelfall kostendeckenden Verwaltungsgebühren führt, so hat er dabei sicherzustellen, dass auch bei Zugrundelegung dieses abweichenden Maßstabs das aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG resultierende Postulat nach vertikaler Belastungsgleichheit zwischen den Schuldnern der gleichen Verwaltungsgebühr gewahrt bleibt.

3. Absatz 2 a) Satz 1 Abs. 2 S. 1 statuiert eine Ausnahme vom Grundsatz des Abs. 1 S. 1. Dieser geht von dem Regelfall aus, dass Verwaltungsgebühren allein mit der individuellen Kostenverantwortlichkeit des Gebührenschuldners gerechtfertigt werden können und dementsprechend die speziellen Kosten die oberste Grenze einer jeden Gebührenbemessung markieren. Allerdings ist nicht ausgeschlossen, dass Verwaltungsleistungen für den Bürger mitunter auch materiell vorteilhaft sind. Gebühren für materiell vorteilhafte Verwaltungsleistungen können (nicht: müssen) aber nicht nur mit den Verwaltungskosten, die mit ihrer Erbringung unweigerlich verbunden sind, sachlich gerechtfertigt werden, sondern zusätzlich auch noch mit der Verschaffung eines Individualvorteils. Aufgrund des Zusammenhangs zwischen dem „Ob“ und

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dem „Wie“ der Gebührenbelastung darf daher auch der Satz für eine derartige, gleichsam doppelt legitimierte Verwaltungsgebühr, so bemessen werden, dass mit dieser nicht nur die im Einzelfall entstehenden Kosten gedeckt (spezielles Kostendeckungsprinzip), sondern darüber hinaus ebenfalls der in Geldeinheiten ausgedrückte Wert der Verwaltungsleistung für den Empfänger kompensiert wird (Äquivalenzprinzip113). Demgemäß bestimmt Abs. 2 S. 1 denn auch, dass der Satz einer vorteilsausgleichenden Verwaltungsgebühr maximal so hoch bemessen werden darf, dass er die Summe aus speziellen Kosten und wirtschaftlichem Wert der Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit für den Begünstigten nicht übersteigt. Abs. 2 S. 1 hindert den jeweiligen Normgeber nicht daran, die beiden Rechtfertigungsgründe für vorteilsausgleichende Verwaltungsgebühren (Kostenverursachung und Vorteilserlangung) gesetzestechnisch auf zwei Verwaltungsgebühren aufzuteilen und neben einer Verwaltungsgebühr, welche die mit dem Vorgang der Erbringung der vorteilhaften Verwaltungsleistung verbundenen speziellen Kosten deckt, eine weitere anzuordnen, die den mit dem Ergebnis dieser Tätigkeit verbundenen Vorteil für den Begünstigten kompensiert. Voraussetzung für die Anwendbarkeit von Abs. 2 S. 1 ist, dass durch die gebührenpflichtige Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit der Rechtskreis des Leistungsempfängers materiell erweitert wird. Eine materielle Rechtskreiserweiterung liegt vor, wenn gegenüber dem Bürger eine Leistung erbracht wird, auf deren Erbringung er nach seinen Grundrechten in ihren verfassungsimmanenten Schranken keinen Anspruch hat. Da die hier vorgeschlagene Norm jedoch allein die Bemessung der Sätze von Verwaltungs-, und nicht von Verleihungsgebühren, regelt, kommen als materiell vorteilhafte Leistungen i.S.v. Abs. 2 S. 1 nur solche Amtshandlungen oder sonstige Verwaltungstätigkeiten in Betracht, die wie Realhandlungen nicht in der Einräumung von subjektiv-öffentlichen Rechten bestehen. Keine materielle, sondern lediglich eine formelle Rechtskreiserweiterung liegt demgegenüber vor, wenn z. B. der Bürger aufgrund der Unbedenklichkeit seines Verhaltens im Einzelfall von einem Verbot befreit wird, das eine grundrechtlich an sich geschützte Tätigkeit untersagt (präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt). Von der normenhierarchisch (vgl. Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 GG) gebotenen verfassungsrechtlichen Perspektive aus betrachtet kann die hierin zu erblickende Beseitigung eines Nachteils nämlich nicht als Erweiterung des Rechtskreises des Gebührenschuldners angesehen werden, sondern erweist sich vielmehr als bloße Wiederherstellung des ursprünglichen Freiheitszustandes. In Ermangelung eines kompensationsfähigen materiellen Vorteils darf für die Erteilung einer derartigen Erlaubnis daher allein eine kostenausgleichende Gebühr nach Abs. 1 erhoben werden. Da Abs. 2 S. 1 die Verordnungs- bzw. Satzungsgeber zu der dort geregelten Bemessung der Verwaltungsgebührensätze für vorteilhafte Amtshandlungen oder 113

Im Sinne von Fn. 634 (Vierter Teil E. vor I.).

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

sonstige Verwaltungstätigkeiten berechtigt („kann“), nicht jedoch verpflichtet, wird von dieser Vorschrift zugleich die Festlegung von solchen Gebührensätzen umfasst, welche das hiernach maximal zulässige Ausmaß nicht vollständig ausschöpfen. Sofern der Verordnungs- bzw. Satzungsgeber also überhaupt von der ihm nach Abs. 2 S. 1 zustehenden Befugnis Gebrauch macht und nicht auch die Gebührensätze für materiell vorteilhafte Verwaltungsleistungen allein anhand des speziellen Kostendeckungsprinzips (Abs. 1 S. 1) bemisst, so ist gem. Abs. 2 S. 1 ebenfalls die Bemessung von Gebührensätzen einzig anhand des Wertes der begünstigenden Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit (Äquivalenzprinzip) möglich. Für die auch im Rahmen des Abs. 2 S. 1 regelmäßig notwendige Ermittlung der speziellen Kosten ist Abs. 1 heranzuziehen, d. h. grundsätzlich sind die tatsächlichen (Abs. 1 S. 1), ausnahmsweise hingegen die wahrscheinlichen (Abs. 1 S. 2) speziellen Kosten maßgeblich.

b) Satz 2 Abs. 2 S. 2 beinhaltet das generelle Kostendeckungsprinzip, welches dort allerdings nicht auf die Gesamteinnahmen des leistungserbringenden Verwaltungszweigs oder der leistungserbringenden Behörde, sondern vielmehr auf die Summe derjenigen Einnahmen bezogen wird, die mit einer Verwaltungsgebühr pro Rechnungsperiode dadurch voraussichtlich erzielt werden, dass die mit ihr entgoltene Amtshandlung oder sonstige Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum mehrfach erbracht wird. Dieser Betrag darf die Gesamtheit der für diese Vielzahl von Vornahmen der verwaltungsgebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in dieser Periode zu veranschlagenden Kosten nicht übersteigen. Damit konkretisiert Abs. 2 S. 2 die aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer als Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips folgenden verfassungsrechtlichen Vorgaben der Art. 104a ff. GG. Im vorliegenden Zusammenhang beansprucht dieser Grundsatz zwar nicht zum Zweck des Schutzes der Belastungsgleichheit der Abgabenpflichtigen (Art. 3 Abs. 1 GG) Geltung; der Empfang einer materiell vorteilhaften Verwaltungsleistung rechtfertigt eine dem Wert des Individualvorteils entsprechende Gebührenbemessung. Jedoch verlangt es der Schutz der föderalen Ordnung des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 GG) stets, d. h. unabhängig von der etwaigen Vorteilhaftigkeit der gebührenpflichtigen Verwaltungsleistung, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Privatsektors als der einen Quelle jeder Abgabenerhebung nicht durch Überschuss erzielende nicht-steuerliche Abgaben zum Versiegen gebracht wird. Denn der Zugriff auf diese ist nach der Konzeption des Grundgesetzes primär der Steuer vorbehalten, deren Erträge abweichend von den allgemeinen Kompetenzvorschriften nicht einem Hoheitsträger exklusiv zustehen, sondern gem. den Art. 106 ff. GG speziell unter föderalen Gesichtspunkten so zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verteilt werden, dass idealtypi-

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scherweise jede staatliche Ebene über ausreichende finanzielle Mittel zur Erfüllung der ihr zugewiesenen Aufgaben (vgl. Art. 104a Abs. 1 GG) verfügt. Dass das aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer deduzierte und damit ebenfalls stets Geltung beanspruchende generelle Kostendeckungsprinzip gleichwohl nur in Abs. 2 verortet, und nicht auch mit Wirkung für die Fälle des Abs. 1 angeordnet wird, findet seinen Grund darin, dass in Abs. 1 S. 1 bereits das spezielle Kostendeckungsprinzip normiert ist und dessen Einhaltung zugleich die Wahrung des generellen Kostendeckungsprinzips i.S.v. Abs. 2 S. 2 sicherstellt, so dass Letzteres dort keiner gesonderten Anordnung mehr bedarf. Eigenständige Bedeutung erlangt das generelle Kostendeckungsprinzip in den Fällen des Abs. 2 S. 1. Ist nach dieser Vorschrift nämlich eine Bemessung des Gebührensatzes dergestalt möglich, dass die Erhebung einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall zu höheren als kostendeckenden Einnahmen führt, so könnten ohne die Regelung des Abs. 2 S. 2 mittels einer derartigen Verwaltungsgebühr auch insgesamt höhere als gesamtkostendeckende Einnahmen erzielt werden. Da es dies um der föderalen Ordnung des Grundgesetzes willen jedoch gerade zu verhindern gilt, ist also eine Einschränkung der gleichheitsgrundrechtlich unbedenklichen Gebührenbemessung gem. Abs. 2 S. 1 durch das generelle Kostendeckungsprinzip des Abs. 2 S. 2 aus kompetenzrechtlichen Gründen (Steuerfunktionsvorbehalt, Art. 104a ff. GG) notwendig. Ebenso wie beim Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer handelt es sich auch beim generellen Kostendeckungsprinzip als dessen gebührenrechtlicher Konkretisierung um eine Veranschlagungsmaxime. Nicht die tatsächlichen, erst ex post genau bezifferbaren Gesamteinnahmen dürfen nicht höher sein als die wirklichen Gesamtkosten, sondern vielmehr ist der Gebührensatz so zu gestalten, dass die pro Rechnungsperiode zu veranschlagenden Gesamteinnahmen die voraussichtlichen Gesamtkosten für die Leistungserbringungen in diesem Zeitraum nicht übersteigen. Wird allerdings nach Erlangung der Kenntnis von einem tatsächlichen Gebührenüberschuss in der Vergangenheit der Gebührensatz pro futuro nicht angepasst, so droht – ceteris paribus – auch zukünftig eine Verletzung des generellen Kostendeckungsprinzips, mit der Folge, dass die betreffende Gebühr in die Rechtswidrigkeit (vgl. Abs. 2 S. 2 des Normvorschlags) hineinwächst. Abs. 2 S. 2 nimmt auf das Verhältnis der gesamten Kosten zu den Gesamteinnahmen jeder einzelnen („Gesamtaufkommen aus der Gebühr“; Gesamtkosten „der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit“) in der betreffenden Verordnung bzw. Satzung vorgesehenen Verwaltungsgebühr Bezug. Damit ist sichergestellt, dass auch im Falle der gesetzestechnischen Zusammenfassung von mehreren Verwaltungsgebühren in einer Verordnung bzw. Satzung keine gleichheitswidrige Quersubventionierung zwischen den Schuldnern verschiedener Verwaltungsgebühren erfolgt. Trotz der durch Abs. 2 S. 2 bewirkten Einschränkung des Abs. 2 S. 1 behält dieser gegenüber Abs. 1 eine selbstständige Bedeutung. Denn eine Ausfüllung des 18 Wienbracke

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6. Teil: Überprüfung bestehender Gebührennormen und Normvorschlag

durch das generelle Kostendeckungsprinzip vorgegebenen Rahmens (Abs. 2 S. 2) mittels anderer Gebührenbemessungsmaßstäbe als dem des speziellen Kostendeckungsprinzips (Abs. 1 S. 1) bei gleichzeitiger Wahrung der horizontalen und vertikalen Belastungsgleichheit (Art. 3 Abs. 1 GG) sowie des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes ist möglich. So kann beispielsweise der Satz einer Wertgebühr in der Weise bemessen werden, dass in Abhängigkeit vom Wert des zugewandten Individualvorteils ein Teil der Schuldner dieser Verwaltungsgebühr im Ergebnis geringere als im Einzelfall kostendeckende, ein anderer Teil genau kostendeckende und wiederum ein anderer Teil höhere als die speziellen Kosten deckende Beträge zahlen muss, wobei die Höhe der von einem der letztgenannten Gruppe zugehörigen Schuldner zu entrichtenden Gebühr durchaus dem in Abs. 2. S. 1 festgelegten Maximalmaß entsprechen kann. Obwohl sich das generelle Kostendeckungsprinzip des Abs. 2 S. 2 im Gegensatz zum speziellen Kostendeckungsprinzip des Abs. 1 nicht auf die aus der Erhebung einer Verwaltungsgebühr im Einzelfall fließenden, sondern auf die mit einer Verwaltungsgebühr in einer Rechnungsperiode insgesamt zu erzielen beabsichtigten Einnahmen bezieht, kommt ihm für die Höhe der Einzelgebühr mittelbar durchaus Bedeutung zu. Denn das voraussichtliche Gesamtaufkommen aus einer Verwaltungsgebühr pro Rechnungsperiode errechnet sich durch Multiplikation des Gebührensatzes mit der voraussichtlichen Anzahl der Erbringungen der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum. Darf dieses Produkt die zu veranschlagenden Gesamtkosten (= spezielle Kosten * Anzahl der Vornahmen der gebührenpflichtigen Amtshandlung bzw. sonstigen Verwaltungstätigkeit pro Rechnungsperiode) nicht übersteigen, so ergibt sich, dass der durchschnittliche Einzelgebührensatz nicht höher sein darf als der Quotient aus den zu veranschlagenden Gesamtkosten und der geschätzten Anzahl der Vornahmen der gebührenpflichtigen Amtshandlung bzw. sonstigen Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum. Die Vorschrift des Abs. 2 S. 2 wirkt mithin auf die Höhe des einzelnen Gebührensatzes in der Weise zurück, dass auch die Sätze von vorteilskompensierenden Verwaltungsgebühren nicht allein nach dem in Geldeinheiten ausgedrückten Wert des zugewandten Individualvorteils bemessen werden dürfen, sondern es auch in Bezug auf diese gebührendmindernd zu beachten gilt, dass das Aufkommen aus einer Verwaltungsgebühr insgesamt zu keinen per saldo frei fungiblen Einnahmen für den jeweiligen Haushalt führen darf.

Thesen Zum Zweiten Teil B. II. 2.: 1. a) Die Verwaltungsgebühr wird nicht nur als Gegenleistung für einen Verwaltungsvorgang (die Tätigkeit eines Amtswalters) erhoben, sondern entgilt mitunter auch das Ergebnis dieser Tätigkeit. 1. b) Eine Verwaltungsgebühr, die das Ergebnis einer Verwaltungstätigkeit finanziell ausgleicht, unterscheidet sich, sofern dieses Ergebnis in der Erteilung einer Erlaubnis etc. besteht, von der Verleihungsgebühr dadurch, dass durch diese Erlaubnis etc. lediglich rein formell die einfach-gesetzliche Beschränkung eines grundrechtlich an sich geschützten Verhaltens beseitigt wird – wie typischerweise bei einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt der Fall. Demgegenüber erhält der Schuldner einer Verleihungsgebühr ein Recht, auf dessen Verschaffung er nach seinen Grundrechten in ihren verfassungsimmanenten Schranken keinen Anspruch hat. Dieses Recht kann nicht ohne weiteres mit der Befreiung von einem repressiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt gleichgesetzt werden. Zum Dritten Teil A. III.: 2. Die Auslegung der Art. 104a ff. GG ergibt, dass die Bundesrepublik Deutschland Steuerstaat auch im normativen Sinn ist: Die Einnahmen des Bundes, eines jeden Landes und einer jeden kommunalen Gebietskörperschaft haben primär aus Steuern zu bestehen (Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung) und es dürfen mit einer nicht-steuerlichen Abgabe grundsätzlich keine per saldo frei fungiblen Einnahmen („Gewinn“) für den allgemeinen Staatshaushalt erzielt werden, d. h. Gemeinlasten sind i.d.R. aus Steuern zu finanzieren (Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer). Zum Vierten Teil B.: 3. Eine verfassungsrechtlich verankerte Pflicht des Gesetzgebers, Verwaltungsgebühren zum Zweck der Kostendeckung bzw. der Vorteilsausgleichung anzuordnen, besteht nicht. Insbesondere der in Art. 114 Abs. 2 S. 1 GG normierte Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlichkeit, die Grundrechte der Steuerzahler sowie der allgemeine Gleichheitssatz lassen sich insoweit nicht fruchtbar machen. Zum Vierten Teil C. II.: 4. Die als Negativ-Merkmal im Steuerbegriff des Grundgesetzes mitenthaltene Leistungsabhängigkeit der Gebühr ist rein formal zu verstehen und bildet deren – wenn auch einziges – verfassungskräftiges Begriffselement. 18*

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Thesen

Zum Vierten Teil D.: 5. a) Kann die Belastung des Einzelnen mit einer Verwaltungsgebühr dem Grunde nach allein mit dessen individueller Kostenverantwortlichkeit vor Art. 3 Abs. 1 GG sachlich gerechtfertigt werden, so hat ebenfalls die konkrete Gebührenhöhe nur insoweit vor dem allgemeinen Gleichheitssatz Bestand, wie sie die vom Schuldner in individuell zurechenbarer Weise verursachten Kosten nicht übersteigt. Dem speziellen Kostendeckungsprinzip kommt insoweit Verfassungsrang zu. 5. b) Sollte die Auferlegung einer Verwaltungsgebühr auch dadurch legitimiert sein, dass der zu ihrer Zahlung Verpflichtete eine vorteilhafte Leistung vom Staat erhält, so rechtfertigt dies die Erhebung einer Abgabe vor Art. 3 Abs. 1 GG, deren Höhe nicht bloß anhand der vom Gebührenschuldner in individuell zurechenbarer Weise verursachten Kosten, sondern zusätzlich noch nach dem in Geldeinheiten ausgedrückten Wert des zugewandten Individualvorteils (Äquivalenzprinzip) bemessen wird. 5. c) Von der gebotenen (vgl. Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG) verfassungsrechtlichen Perspektive aus betrachtet ist eine Verwaltungsleistung für den Bürger nur dann vorteilhaft, wenn er auf diese nach seinen Grundrechten in ihren verfassungsimmanenten Schranken keinen Anspruch hat (materieller Vorteil i.S.e. Rechtskreiserweiterung). 6. Unabhängig von einer etwaigen materiellen Vorteilhaftigkeit der mit der Verwaltungsgebühr entgoltenen Staatsleistung fordert es das aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer (Art. 104a ff. GG) abgeleitete generelle Kostendeckungsprinzip, dass die mit einer Verwaltungsgebühr in einer Rechnungsperiode insgesamt zu erzielen beabsichtigten Einnahmen die Gesamtheit der Kosten, welche für die mehrfache Erbringung der jeweiligen gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit in diesem Zeitraum zu veranschlagen sind, nicht übersteigen. Zum Fünften Teil A.: 7. a) Eine Verwaltungsgebühr stellt nur dann die Gegenleistung für einen dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich geleisteten Dienst i.S.v. Art. 25 EGV dar, wenn der Im- / Exporteur auf die Vornahme der gebührenpflichtigen Amtshandlung oder sonstigen Verwaltungstätigkeit keinen primärrechtlich begründeten Anspruch hat. 7. b) Der Höhe nach angemessen ist eine Verwaltungsgebühr als Gegenleistung für einen tatsächlich geleisteten Dienst dann, wenn sie den wirtschaftlichen Wert, um den die vom Mitgliedstaat erbrachte Leistung jede einzelne Wareneinheit erhöht, nicht übersteigt (Äquivalenzprinzip). Erst recht als angemessen zu qualifizieren ist daher eine Gebühr, die nach den niedrigeren speziellen Kosten der vorteilhaften Staatsleistung bemessen wird.

Thesen

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Zum Sechsten Teil A.: 8. § 3 S. 2 VwKostG verstößt in Teilen gegen das aus dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer (Art. 104a ff. GG) resultierende generelle Kostendeckungsprinzip und ist somit partiell verfassungswidrig. 9. Die gemeinderechtlichen Regelungen betreffend die Subsidiarität der kommunalen Steuern (z. B. § 76 Abs. 2 GO NRW) können im Einklang mit den aus dem Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung als Teilausprägung des Steuerstaatsprinzips (Art. 104a ff. GG) folgenden Vorgaben verfassungskonform ausgelegt werden.

Anhang A. Verwaltungskostengesetz des Bundes Verwaltungskostengesetz (VwKostG) vom 23. Juni 1970 (BGBl. I S. 821). B. Gebühren- / Kostengesetze der Länder (mitsamt der jeweiligen allgemeinen Gebühren- / Kostenverordnung) – Baden-Württemberg: Landesgebührengesetz (LGebG) vom 21. März 1961 (GBl. S. 59). Gebührenverordnung vom 28. Juni 1993 (GBl. S. 381, ber. S. 643). – Bayern: Kostengesetz vom 20. Februar 1998 (GVBl. S. 43). Verordnung über den Erlass des Kostenverzeichnisses zum Kostengesetz (Kostenverzeichnis – KVz –) vom 12. Oktober 2001 (GVBl. S. 766). – Berlin: Gesetz über Gebühren und Beiträge vom 22. Mai 1957 (GVBl. S. 516). Verwaltungsgebührenordnung (VGebO) vom 27. Juni 1972 (GVBl. S. 1098, 2198). – Brandenburg: Gebührengesetz für das Land Brandenburg (GebG Bbg) vom 18. Oktober 1991 (GVBl. I S. 452). Verordnung über die Gebühren für Amtshandlungen im Geschäftsbereich des Ministers des Innern vom 8. Mai 2000 (GVBl. II S. 136). – Bremen: Bremisches Gebühren- und Beitragsgesetz (BremGebBeitrG) vom 16. Juli 1979 (Brem.GBl. S. 279). Kostenverordnung für die innere Verwaltung (InKostV) vom 20. August 2002 (Brem.GBl. S. 455). – Hamburg: Gebührengesetz (GebG) vom 5. März 1986 (HmbGVBl. S. 37). – Hessen: Hessisches Verwaltungskostengesetz (HVwKostG) in der Fassung vom 3. Januar 1995 (GVBl. I S. 2). Allgemeine Verwaltungskostenordnung (AllgVwKostO) vom 30. April 2001 (GVBl. I S. 238).

Anhang

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– Mecklenburg-Vorpommern: Verwaltungskostengesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern (VwKostG M-V) vom 4. Oktober 1991 (GVOBl. S. 366, ber. S. 435). Verordnung über Kosten im Geschäftsbereich des Innenministeriums (Kostenverordnung Innenministerium – KostVO IM M-V) vom 14. Dezember 2001 (GVOBl. S. 564). – Niedersachsen: Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz (NVwKostG) vom 7. Mai 1962 (Nds. GVBl. S. 43). Verordnung über die Gebühren und Auslagen für Amtshandlungen und Leistungen (Allgemeine Gebührenordnung – AllGO –) vom 5. Juni 1997 (Nds. GVBl. S. 171). – Nordrhein-Westfalen: Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 1999 (GV NRW S. 524). Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) vom 3. Juli 2001 (GV NRW S. 262). – Rheinland-Pfalz: Landesgebührengesetz für Rheinland-Pfalz (LGebG) vom 3. Dezember 1974 (GVBl. S. 578). Landesverordnung über die Gebühren für Amtshandlungen allgemeiner Art (Allgemeines Gebührenverzeichnis) vom 15. Januar 2002 (GVBl. S. 61). – Saarland: Gesetz über die Erhebung von Verwaltungs- und Benutzungsgebühren im Saarland (SaarlGebG) Gesetz Nr. 800 vom 24. Juni 1964 (Amtsbl. S. 629). Verordnung über den Erlass eines Allgemeinen Gebührenverzeichnisses in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Februar 1984 (Amtsbl. S. 381). – Sachsen: Verwaltungskostengesetz des Freistaates Sachsen (SächsVwKG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. September 1999 (GVBl. S. 545). Fünfte Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen über die Festsetzung der Verwaltungsgebühren und Auslagen (Fünftes Sächsisches Kostenverzeichnis – 5. SächsKVZ) vom 10. Mai 2001 (GVBl. S. 217). – Sachsen-Anhalt: Verwaltungskostengesetz des Landes Sachsen-Anhalt (VwKostG LSA) vom 27. Juni 1991 (GVBl. S. 154). Allgemeine Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt (AllGO LSA) vom 23. Mai 2000 (GVBl. S. 266). – Schleswig-Holstein: Verwaltungskostengesetz des Landes Schleswig-Holstein vom 17. Januar 1974 (GVOBl. Schl.-H. S. 37). Landesverordnung über Verwaltungsgebühren vom 22. Juli 1974 (GVOBl. Schl.-H. S. 193) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1980 (GVOBl. Schl.-H. S. 9, ber. S. 74). – Thüringen: Thüringer Verwaltungskostengesetz (ThürVwKostG) vom 7. August 1991 (GVBl. S. 321). Thüringer Allgemeine Verwaltungskostenordnung (ThürAllgVwKostO) vom 3. Dezember 2001 (GVBl. S. 456).

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Anhang C. Kommunalabgabengesetze

– Baden-Württemberg: Kommunalabgabengesetz (KAG) in der Fassung vom 28. Mai 1996 (GBl. S. 481). – Bayern: Kommunalabgabengesetz (KAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. April 1993 (GVBl. S. 264). – Brandenburg: Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (KAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juni 1999 (GVBl. I S. 231). – Hessen: Gesetz über kommunale Abgaben (KAG) vom 17. März 1970 (GVBl. I S. 225). – Mecklenburg-Vorpommern: Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 1. Juni 1993 (GVOBl. S. 522, ber. S. 916). – Niedersachsen: Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz (NKAG) in der Fassung vom 11. Februar 1992 (Nds. GVBl. S. 29). – Nordrhein-Westfalen: Kommunalabgabengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG) vom 21. Oktober 1969 (GV NRW S. 712). – Rheinland-Pfalz: Kommunalabgabengesetz (KAG) vom 20. Juni 1995 (GVBl. S. 175). – Saarland: Kommunalabgabengesetz – KAG – Gesetz Nr. 1074 vom 26. April 1978 in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Mai 1998 (Amtsbl. S. 530). – Sachsen: Sächsisches Kommunalabgabengesetz (SächsKAG) vom 16. Juni 1993 (GVBl. S. 502). – Sachsen-Anhalt: Kommunalabgabengesetz (KAG-LSA) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Dezember 1996 (GVBl. S. 406). – Schleswig-Holstein: Kommunalabgabengesetz des Landes Schleswig-Holstein (KAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Juli 1996 (GVOBl. Schl.-H. S. 565). – Thüringen: Thüringer Kommunalabgabengesetz (ThürKAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. September 2000 (GVBl. S. 301).

Anhang

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D. Kommunale Verwaltungsgebührensatzung Allgemeine Verwaltungsgebührensatzung der Stadt Bochum vom 19. Dezember 1991 (http: // www.bochum.de / ortsrecht ! Verwaltungsgebührensatzung; Stand: Juli 2003).

E. Vorkonstitutionelle Gebührenregelungen Kommunalabgabengesetz vom 14. Juli 1893 (PrGS S. 152). Gesetz über staatliche Verwaltungsgebühren vom 29. September 1923 (PrGS S. 455). Verwaltungsgebührenordnung (VGO) vom 30. Dezember 1926 (PrGS S. 327).

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Sachwortverzeichnis Abgabe(n), S. 34 ff. – inländische, S. 243 ff. – kein numerus clausus zulässiger ~arten, S. 65 f. – nicht-steuerliche – und Freiheitsgrundrechte, S. 112 ff. – und allgemeiner Gleichheitssatz, S. 110 ff. – ~staat, siehe Steuerstaatsprinzip – ~system, S. 34 ff. – zollgleicher Wirkung, S. 236 ff. siehe auch Beitrag (finanzrechtlicher), Gebühr(en), Sonderabgaben, Steuer(n) Äquivalenzprinzip, S. 219, 224 ff., 241, 253, 268 siehe auch Kostendeckungsprinzip Baugenehmigungsgebühr, S. 166 ff. Beitrag (finanzrechtlicher), S. 58 ff. Benutzungsgebühr, S. 46 ff. siehe auch Gebühr(en) Europarecht, siehe Abgabe(n), Verwaltungsgebühr(en) Gebühr(en), S. 45 ff. – ~feindlichkeit von Staatsleistungen, S. 161 f., 176 f. – formaler ~begriff, S. 151 f. – materieller ~begriff, S. 152 f. – verfassungsrechtlicher ~begriff, S. 133 f., 144 ff. – vorkonstitutioneller ~begriff, S. 134 ff. siehe auch Abgabe(n), Benutzungs-, Verleihungs-, Verwaltungsgebühr Grundrechte, siehe Verwaltungsgebühr(en) Kostendeckungsprinzip – Durchbrechungen S. 219 ff. – generelles, S. 204, 206 ff., 209 ff., 240, 257 f., 268 – Inhalt, S. 203 ff. – Kosten(begriff), S. 212 f., 214 f.

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Kostenüberschreitungsverbot, S. 213. normative Herleitung, S. 180 ff., 193 ff. Rechtsfolgen eines Verstoßes, S. 222 f. in der Rechtsprechung, S. 178 ff. im Schrifttum, S. 180 ff. spezielles, S. 204 ff., 208 f., 240, 268 Veranschlagungsmaxime, S. 215 f. Wahrscheinlichkeitsmaßstab, S. 215 f., 218. – Wirklichkeitsmaßstab, S. 216 ff. siehe auch Äquivalenzprinzip Polizeigebühren, S. 161, 170 f., 176. Prinzip des Steuerstaates, siehe Steuerstaatsprinzip Rückmeldegebühr, S. 163 f. Sonderabgaben, S. 61 ff. Sozialversicherungsbeiträge, S. 59 Staatliches Schenkungsverbot, S. 127 ff. Steuer(n) – einfachgesetzlicher ~begriff, S. 36 ff. – Subsidiarität der kommunalen, S. 263 ff. – verfassungsrechtlicher ~begriff, S. 145 ff. Steuerstaatsprinzip, S. 68 ff., 82 ff. – deklaratorischer oder konstitutiver Charakter?, S. 108 f. – deskriptiver Bedeutungsgehalt, S. 105 f. – Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer – Inhalt, S. 82, 102 ff. – Normative Herleitung, S. 95 ff. – Grundsatz vom Vorrang der Steuerfinanzierung – Inhalt, S. 82, 88 ff. – Normative Herleitung, S. 82 ff. – in der Rechtsprechung, S. 68 ff. – im Schrifttum, S. 72 ff. – Wandel vom Steuer- zum Abgabenstaat?, S. 106 ff.

Sachwortverzeichnis Verbandslasten, S. 58 Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, siehe Äquivalenzprinzip, Grundrechte Verleihungsgebühr, S. 48 ff. siehe auch Gebühr(en) Verwaltungsgebühr(en) – Abgrenzung – zum (finanzrechtlichen) Beitrag, S. 58 ff. – zur Benutzungsgebühr, S. 46 ff. – zur Sonderabgabe, S. 61 ff. – zur Steuer, S. 36 ff. – zur Verleihungsgebühr, S. 54 ff. – Arten, S. 22, 26, 261 f. – Bemessung, siehe Äquivalenzprinzip, Kostendeckungsprinzip – Eingriff in Freiheitsgrundrechte durch, S. 112 ff. – empirisches Vorkommen – auf Bundesebene, S. 20 ff. – auf europäischer Ebene, S. 29 ff. – auf kommunaler Ebene, S. 27 ff. – auf Länderebene, S. 23 ff. – in vorkonstitutioneller Zeit, S. 138 ff. – europarechtliche Vorgaben – Primärrecht, S. 235 ff. – Sekundärrecht, S. 249 ff.

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– Höhe, S. 162 ff., 177 ff., 224 ff., 239 ff., 245 f., 268 – individuelle Zurechenbarkeit der ~pflichtigen Staatsleistung, S. 159 ff., 172 ff. – keine gesetzgeberische Pflicht zur Normierung von, S. 123 ff. – Ungleichbehandlung durch, S. 110 ff. – verfassungsrechtliche Rechtfertigung – vor dem allgemeinen Gleichheitssatz, S. 154 ff., 197 ff. – vor den Freiheitsgrundrechten, S. 224 ff. – vor dem Grundsatz vom Funktionsvorbehalt der Steuer, S. 199 ff. – Zwecke – Einnahmeerzielung, S. 41 ff., 156. – Kostendeckung, S. 122, 157 ff. – Sachzweckverfolgung, S. 42 f., 123 – soziale, S. 156 f. – Verhaltenslenkung, siehe Sachzweckverfolgung – Vorteilsausgleichung, S. 122, 164 ff. siehe auch Abgabe(n), Äquivalenzprinzip, Gebühr(en), Kostendeckungsprinzip Vorteil, S. 165 ff., 237 ff. Wirtschaftlichkeitsprinzip, S. 124 f.