Transformation von Systemen sozialer Sicherheit in Mittel- und Osteuropa: Bestandsaufnahme und kritische Analyse aus dem Blickwinkel der Rechtswissenschaft [1 ed.] 9783428499762, 9783428099764

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MAX-PLANCK-INSTITUT FÜR AUSLÄNDISCHES UND INTERNATIONALES SOZIALRECHT

Transformation von Systemen sozialer Sicherheit in Mittel- und Osteuropa

Schriftenreihe für Internationales und Vergleichendes Sozialrecht Herausgegeben von Bernd Baron v. Maydell, München

Band 16

Transformation von Systemen sozialer Sicherheit in Mittel- und Osteuropa Bestandsaufnahme und kritische Analyse aus dem Blickwinkel der Rechtswissenschaft

Herausgegeben von Bemd Baron von Maydell Angelika Nußherger

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Transformation von Systemen sozialer Sicherheit in Mittel- und Osteuropa : Bestandsaufnahme und kritische Analyse aus dem Blickwinkel der Rechtswissenschaft I hrsg. von Bernd Baron von Maydell ; Angelika Nußberger. Berlin : Duncker und Humblot, 2000 (Schriftenreihe für internationales und vergleichendes Sozialrecht ; Bd. 16) ISBN 3-428-09976-1

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 2000 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germapy ISSN 0720-6739 ISBN 3-428-09976-1 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 97069

Vorwort Der vorliegende Band beruht auf einer Tagung, die das Max-Pianck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht vorn 30.11. - 02.12.1998 auf Schloß Ringberg veranstaltet hat. In die Veröffentlichung werden zur Abrundung weitere Beiträge mit aufgenommen. Ziel ist, ein umfassendes Bild von den Veränderungen der Systeme sozialer Sicherheit in den mittel- und osteuropäischen Staaten zu geben und dabei insbesondere auch den Einfluß der supraund internationalen Organisationen auf die Umgestaltungen ausführlich zu charakterisieren. Schwerpunkt der Darstellung ist die Frage nach einem theoretischen Ansatz zum Verständnis des in den einzelnen Ländern zum Teil sehr unterschiedlich ablaufenden Transforrnationsprozesses. Der Band hätte nicht entstehen können ohne die Mithilfe von Frau Esther Ihle, die für die Redaktion der englischen Texte verantwortlich war, Frau Ingrid I. Werner. die die Textvorlagen mit großer Sorgfalt erstellt hat, sowie Frau Cordula Hallrnann, die das Projekt in allen seinen Phasen sehr engagiert begleitet hat. Ihnen allen sei herzlich gedankt. München, im September 1999

Bemd Baron von Maydell Angelika Nußherger

Inhaltsverzeichnis Bemd von Maydell

Einfüluung ................................................................................................................. 11

Teil I /gor Tomef

Ten Years of Social Reform in Countries of Central and Eastem Europe ................. 21 Volker Leienbach

Zehn Jahre Transformationsprozeß in Mittel- und Osteuropa. Eine Bestandsaufnahme ................................................................................................................... 49

Teil II Wolfgang Heine

Sozialrecht und soziale Sicherheit im Prozeß der deutschen Vereinigung- Erfahrungspotentiale flir Transformationsprozesse in den Staaten Mittel- und Osteuropas ................................................................................................................. 61

Beharrung und Wandel in den Systemen sozialer Sicherheit am Beispiel ausgewählter Staaten Mittel- und Osteuropas Herben S;:urgac;:, Landesbericht Republik Polen (I) ..................................................... 83 Ludwig Florek, Landesbericht Republik Polen (11) ...................................................... 101 Otto C;:tk;:, Landesbericht Republik Ungarn ............................................................... 115 Petr Tröster, Landesbericht Tschechische Republik .................................................... 139 Helena Barancowi. Landesbericht Slowakische Republik ........................................... 153 Anjuta Bubnov-~kobeme, Country Report Slovenia .................................................... 165

8

Inhaltsverzeichnis

Nada Bodiroga-Vukobrat, Landesbericht Republik Kroatien ...................................... 177 Georg Männik, Country Report Estonia ...................................................................... 193 lnara Bite, Landesbericht Republik Lettland ............................................................... 209 Theodoras Medaiskis, Country Report Lithuania ........................................................ 215

Angelika Nußherger Rahmenvorgaben zur Entwicklung des Sozialrechts in den Transformationsstaaten ..................................................................................................................... 229

Teil III Monika Queisser Der Einfluß Internationaler Organisationen auf den Transformationsprozeß.......... 243 Yves Jorens Der Beitrag der Europäischen Gemeinschaft .......................................................... 259 S. Günter Nagel Der Einfluß Internationaler Organisationen auf den Transformationsprozeß: Der Beitrag des Europarals ..................................................................................... 275 Bernd Schulte Die Rolle des Europäischen Gemeinschaftsrechts im Transformationsprozeß. Am Beispiel der sozialrechtlichen Koordinierung .................................................. 285

Teil IV Rainer Pitschas Die Bedeutung von Modellen für den Transformationsprozeß ............................... 323 Günther Sokoll Der Einfluß Internationaler Organisationen auf den Transformationsprozeß.......... 343 Eberhard Eichenhafer Die Rolle des Sozialrechtsvergleichs im Transformationsprozeß ........................... 351

Inhaltsverzeichnis

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Hans F. Zacher Transfonnation und Sozialrechtsvergleichung - zur Notwendigkeit einer Theorie .................................................................................................................... 371 Bibliographie (Auswahl) zusammengestellt von Cordula Hallmann ............................ 383 Teilnehmerverzeichnis .................................................................................................. 397

Einführung Von Bemd von Maydell I. Das Transformationsthema

Seit dem Umbruch in Mittel- und Osteuropa ist die Frage nach Inhalt und Modalitäten der Transformation der Wirtschafts-, Gesellschafts- und Rechtsordnung Gegenstand der politischen Diskussion in diesen Staaten, der Beratungstätigkeit zahlreicher nationaler und internationaler Institutionen und der wissenschaftlichen Analyse. Mittel- und Osteuropa stehen in Europa naturgemäß im Zentrum des Interesses. Gleichzeitig gibt es jedoch in vielen anderen Teilen der Welt ebenfalls grundlegende Veränderungen der staatlichen und gesellschaftlichen Ordnung, die als Transformationsprozesse bezeichnet werden können, wie etwa in Südamerika,1 in China2 oder in Südafrika. Dennoch empfiehlt sich für diesen Band eine Konzentration auf Mittel- und Osteuropa, weil sich dadurch aus der Fülle der Sachfragen und Probleme eine gewisse Eingrenzung ergibt. Die verschiedenen Teilsysteme der Rechts- und Wirtschaftsordnung haben in den zurückliegenden Jahren nicht eine gleichmäßige Aufmerksamkeit erfahren. Im Mittelpunkt standen zunächst die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Reformen. Die Änderung der Systeme sozialer Sicherheit rückte erst später ins Blickfeld des politischen3 und wissenschaftlichen• Interesses. Inzwischen liegt jedoch ein umfangreiches Schrifttums auch zu Fragen der Reform sozialer Sicherungssysteme in den Transformationsstaaten vor, das jedoch bei näherem Hinsehen die Probleme nicht umfassend aufarbeitet und vor allem, was die juristischen, aber auch die methodischen Fragen anbelangt, beträchtliche Lücken aufweist. 1 Vgl. etwa Mesa Lago, Die Reform der Renten in Lateinamerika und die Position der internationalen Organisationen, in: ZIAS 1997, S. 161 ff.

2 S. Liu, Übersicht über die soziale Situation in der VR China, in: ZIAS 1996, S. 248 ff., und Wang, Das Sozialversicherungsrecht der VR China im Wandel, in: ZIAS 1996, S. 285 ff. 3 Daß insoweit ein Nachholbedarf besteht, zeigt sich in vielen Staaten, vgl. z.B. den Bericht .,In Estland rückt die Sozialpolitik stärker in den Vordergrund", in: Handelsblatt v. 5./6.3. 1999, S. 8. 4 Noch immer ist allerdings festzustellen, daß bisweilen die soziale Sicherung unberücksichtigt bleibt, so etwa in dem Sammelband v. Graf/Kerner (Hrsg.), Handbuch ßaltikum heute, 1998.

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Vgl. die Bibliographie am Ende dieses Bandes.

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II. Die Diskussion über die Umwandlung der Systeme sozialer Sicherheit 1. Notwendigkeit eines Rückblicks

Die Transformation von Systemen sozialer Sicherheit in den mittel- und osteuropäischen Staaten ist ein historischer Prozeß, der zwar noch nicht zu einem Abschluß gekommen ist, gleichwohl aber bereits auf eine Entwicklungsgeschichte zurückblicken kann. Das gilt ftir die Umwandlung der Sozialordnungen in den einzelnen Staaten nach der Abwendung vom sozialistischen Gesellschaftsmodell, aber auch ftir die Reflektion über die nationalen Umwandlungsprozesse, d.h. also die wissenschaftliche Analyse der Transformationsvorgänge. Will man sich einen Überblick über den gegenwärtigen Stand der Transformationsforschung verschaffen und auf dieser Grundlage ermitteln, welche Fragen noch nicht hinreichend beantwortet sind, so ist ein Rückblick auf die bisherige Entwicklung notwendig. Diese Entwicklung ist Gegenstand zahlreicher Untersuchungen des Max-Planck-Instituts ftir ausländisches und internationales Sozialrecht in München gewesen, auf die nachfolgend insbesondere hingewiesen werden soll. Es lassen sich verschiedene Etappen unterscheiden, ftir die jeweils besondere Fragestellungen typisch sind, wobei diese Etappen sich teilweise zeitlich überlappen. 2. Bewußtwerdung der Transformationsaufgabe

In einer ersten Stufe ging es darum, die Transformation sozialer Systeme zum Thema der Diskussion zu machen, damit die Aufgabe der Begleitung des Transformationsprozesses als solche erkannt wurde. Dies war, wenn man an die ersten Veranstaltungen zu dieser Thematik zurückdenkt, wie etwa die Tagung der Gesellschaft ftir Versicherungswissenschaft und -gestaltung (GVG) im April 1992,• keineswegs selbstverständlich. Inzwischen ist es ftir die sozialen Leistungsträger in Deutschland fast eine allgemein akzeptierte Aufgabe geworden, sich an Beratungsaktivitäten in Mittel- und Osteuropa zu beteiligen. Das Thema stellte sich aber auch im internationalen Rahmen. In Colloquien und Kongressen in York (September 19927), in Tutzing (Februar 1993') und in

6 Veröff. in Bd. 24 der Schriftenreihe der Gesellschaft tur Versicherungswissenschall und -gestaltung e.V. 1992: "Neue Aufgaben für die Systeme der sozialen Sicherung in der Bundesrepublik Deutschland durch die Öffnung Mittel- und Osteuropas" (mit Referaten von Tegtmeier. von Mayde/1 und Soko/1).

7 European Institute of Social Security (Hrsg.), Reforms in Eastem and C'entral Europe, EISS Yearbook 1992.

Einführung

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Dresden (September 19939) fanden sich, organisiert von dem Europäischen Institut für Soziale Sicherheit, dem Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht und der GVG Wissenschaftler und Praktiker aus den Reformstaaten und aus westeuropäischen Staaten zusammen, um den Dialog über die Frage zu intensivieren, wie der Transformationsprozeß wirksam begleitet und vorangetrieben werden könnte. Diese Internationalisierung der Diskussion war und ist deshalb besonders wichtig, weil dadurch der Gefahr vorgebeugt werden kann, daß die Beratung in den Reformstaaten als Export einer einzigen Sozialrechtsordnung betrieben wird. Die multinationale Diskussion über die besten Lösungswege für ein soziales Problem verlangt allerdings einen nicht unerheblichen intellektuellen Aufwand. 3. Intensivierung des Gedankenaustausches zwischen Wissenschaftlern und Praktikern aus westlichen Industriestaaten und den Reformländern

Intensiv begleitet werden kann der Transformationsprozeß nur durch einen auf längere Frist angelegten Gedankenaustausch zwischen Experten aus den jeweiligen Transformationsstaaten und ausländischen Staaten. Auch für konkretere Reformvorhaben erweist sich dieser Ansatz besonders wirkungsvoll, indem sich gemischte Arbeitsgruppen zu einer längeren Begleitung eines Gesetzesvorhabens zusammenfinden. 10 Das Max-Pianck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht hat sich an diesem Prozeß des Gedankenaustausches in vielfältiger Weise beteiligt. Zu erwähnen ist etwa die Tutzinger Tagung im Februar 1998 über die politische und soziale Krise in Rußland 11 oder die verschiedenen Aktivitäten im Verhältnis zu Polen, etwa in der Kooperation mit der Universität Breslau und insbesondere der Universität Danzig mit dem verstorbenen Professor Jackowiak. In der Fortführung dieser Kooperation ist Anfang 1999 in polnischer und deutscher Sprache ein Sammelwerk über die Transformation der Arbeits- und Sozialordnung in Polen erschienen, 12 an dem polnische und deut-

8 v. MaydeJVHohnerlein (Hrsg.). Die Umgestaltung der Systeme sozialer Sicherheit in den Staaten Mittel- und Osteuropas, Bd. 13 der Schriftenreihe für Internationales und Vergleichendes Sozialrecht, 1993.

• GVG (Hrsg.), Probleme der Umwandlung der Sozialordnungen der Staaten Mittel- und Osteuropas, 1994; vgl. auch European Institute of Social Security (Hrsg.), Problems of Transformation of Social Protection Systems in Central and Bastern Europe, EJSS Yearbook 1993. 10 Vgl. zur Vorbereitung des polnischen Gesetzes über eine Gesundheitsversicherung v. Maydtd/, Sozialpolitik und Rechtsvergleich, in: Verfassung, Theorie und Praxis des Sozialstaats, 1998, s. 591' 598 ff.

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Die Referate werden demnächst veröffentlicht werden.

v. MaydeiVZieliriski (Hrsg.J, Die Sozialordnung in Polen und Deutschland in einem zusammenwachsenden Europa. Gedächtnisschrift für Czeslaw Jackowiak, 1999. 12

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sehe Wissenschaftler mitgewirkt haben, darunter allein vier aus dem MaxPlanck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht Bei einem wertenden Überblick über die verschiedenen Stufen des Transformationsprozesses in den vergangenen Jahren sind die Veränderungen hinsichtlich der Art und Weise der Begleitung dieses Prozesses offensichtlich. Während am Anfang Informationsveranstaltungen standen, die häufig als Beratungstourismus qualifiziert wurden, haben sich inzwischen effektive Formen der Kooperation herausgebildet. Vor allem die längerfristigen Programme der Europäischen Union (TACIS, PHARE, CONSENSUS) hatten dazu gefiihrt, daß eine längerfristige Zusammenarbeit zwischen international zusammengesetzten Expertenteams nun im Mittelpunkt der Aktivitäten steht. In einer solchen Zusammenarbeit wird deutlich, daß es sich bei Transformationsprozessen nicht um singuläre Entscheidungen handelt, sondern um Anpassungsvorgänge, die in allen Staaten im Rahmen von Sozialreformen notwendig sind, wenn sie auch nicht so dringlich und so umfassend angelegt sind. Diese Verlagerung in den Aktionsformen bedeutet nicht, daß die Probleme, was die Akteure und die beteiligten Institutionen anbelangt, gelöst sind. Vielmehr bedarf es weiterer kritischer Untersuchungen hinsichtlich der Qualifikation der Berater und der verfolgten Interessen der Institutionen, die ihren Einfluß auf die Transformationsstaaten ausüben. 4. Die deutsche Wiedervereinigung als Sonderfall einer Transformation

Die Sozialordnung der DDR ist durch die Ordnung der Bundesrepublik Deutschland abgelöst worden. Dies geschah in der Form des Beitritts der neuen Bundesländer zur Bundesrepublik Deutschland. Daher ist die Auffassung vorherrschend, es gebe keine Vergleichbarkeit mit anderen Transformationsprozessen. Die Kommission zur Erforschung des sozialen und politischen Wandels in den neuen Bundesländern (KSPW), deren Arbeits- und Sozialrechtliche Berichtsgruppe im Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht angesiedelt war, hatte sich zur Aufgabe gemacht, diesen Prozeß zu analysieren.!) Dabei ging es- trotzder Form des Beitritts - darum, den bestehenden Rechtszustand vor der Umwandlung festzustellen und zu analysieren. Nur so konnte das Verständnis ftir die Schwierigkeiten, die hinsichtlich der Akzeptanz des westdeutschen Rechts in den neuen Bundesländern auftraten und immer noch auftreten, geweckt werden.

13 Zu den Ergebnissen vgl. v. Mayde/1 u.a., Die Umwandlung der Arbeits- und Sozialordnung. Berichte zum sozialen und politischen Wandel in Ostdeutschland, Bd. 6, 1996.

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Inwieweit sich aus der deutsch-deutschen Vereinigung Folgerungen für andere Transformationsprozesse ziehen lassen, ist im einzelnen umstritten." Solche Folgerungen sind nur insoweit möglich, als die besonderen Umstände der Ablösung der Sozialordnung in der ehemaligen DDR berücksichtigt werden. 5. Die Transformationsstaaten als EU-Beitrittskandidaten

Eine spezifische Aufgabe im Rahmen des Transformationsprozesses ergibt sich aufgrund· der Bemühungen einiger Transformationsstaaten, der Europäischen Union beizutreten. Voraussetzung für einen solchen Beitritt ist die Akzeptanz des gemeinschaftlichen acquis communautaire, zu dem auch Regeln zur Koordinierung der verschiedenen Systeme sozialer Sicherheit gehören. Von den Beitrittskandidaten wird daher eine zusätzliche Aufgabe verlangt, sie müssen neben der generellen Reform ihrer Sozialrechtsordnungen zusätzlich die Voraussetzungen dafür schaffen, daß ihre Rechtsordnungen kompatibel mit dem EG-Recht werden. Diese Aufgabe verlangt eine spezifische Beratung, bei der die Staaten regelmäßig auf ausländische Hilfe angewiesen sind. Auch hier hat sich das Max-Planck-Institut für ausländisches und internationales Sozialrecht, zuletzt in einer Konferenz in Riga, os engagiert. 6. Dynamische Entwicklung

Wenn nach über zehn Jahren des Transformationsprozesses neben einer Reihe von Erkenntnissen noch viele offene Fragen stehen, so liegt das auch an der dynamischen Entwicklung, die zu laufenden Veränderungen der Rahmenbedingungen führt. Diese Feststellung gilt für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung in den Reformstaaten; die nationalen Veränderungen, wie- um nur ein Beispiel zu nennen - die Zunahme der Arbeitslosigkeit, wirken sich auf den Transformationsprozeß aus. Veränderungen gibt es aber auch auf der supranationalen und der internationalen Ebene, insbesondere bedingt durch die fortschreitende Globalisierung. Dieser Dynamik in der Entwicklung der Rahmenbedingungen entsprechen veränderte Vorstellungen und Theorien darüber, wie ein Transformationsprozeß möglichst effektiv ablaufen sollte.

14 Kritisch z.B. Jonczyk, Transfonnation of Social Protection Systems in Central and Eastem Europe - A Synthesis Report, in: Bd. 27 der Schriftenreihe der Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung, 1994 (s. Fn. 9), S. 319 ff.

os Die Veröffentlichung der gehaltenen Referate steht bevor.

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7. Notwendigkeit einer Transformationstheorie?

Ob es der Herausarbeitung einer Transformationstheorie bedarf, ob eine solche sinnvoll oder überhaupt möglich ist, darüber gehen die Vorstellungen auseinander. In jedem Falle besteht ein Bedarf, die methodischen Grundlagen fur eine wissenschaftliche Vorbereitung und Begleitung der Umwandlung von Sozialrechtssystemen zu schaffen. Dies hat sich sehr deutlich zu Beginn des Transformationsprozesses gezeigt. Erkenntnisse darüber, welche Modelle flir die Absicherung sozialer Risiken bestehen, welche Voraussetzungen flir die Realisierung der jeweiligen Modelle notwendig sind und wie sich diese Modelle in das bestehende Wirtschafts- und Sozialsystem einpassen lassen, alle diese Überlegungen können hilfreich flir einen umfassenden Reformprozell sein. 16 Fehlen solche Grundüberlegungen, wie dies am Anfang des Transformationsprozesses der Fall war, so wird dadurch die Reformtätigkeit erheblich erschwert. Mit Problemen der Transformation beschäftigen sich verschiedene Wissenschaftsdisziplinen (Politikwissenschaft, Nationalökonomie, Sozialpolitik, Soziologie, Rechtswissenschaft, etc.), ohne daß ein wirklich interdisziplinärer Dialog über die verschiedenen methodischen Ansätze stattfindet. Ein Colloquium des Max-Planck-Instituts flir ausländisches und internationales Sozialrecht hat diese Defizite sehr deutlich gemacht. 17 Für Juristen bietet sich an, mit Hilfe des Sozialrechtsvergleichs" an· die Reformaufgaben in Transformationsstaaten heranzugehen. Mit Hilfe eines solchen Vergleichs können die Modelle herausgearbeitet werden, die sich in vergleichbaren Staaten zur Absicherung von sozialen Risiken herausgebildet haben. Man kann analysieren, wie sich diese Modelle in der Praxis bewährt haben. Allerdings ist dafür erforderlich, daß die Rahmenbedingungen flir das Funktionieren des jeweiligen Modells präzisiert werden.19 Diese Fragestellungen ergeben sich im übrigen auch in sonstigen Fällen, in denen ein Sozialrechtsvergleich zur Vorbereitung von Sozialreformen herangezogen wird. Ob die Situation in den Transfomationsstaaten eine spezifische ist, und es daher gerechtfertigt und notwendig ist, spezielle methodische Ansätze zu 16 Vgl. v. Maydeii/Hohnerlein (Hrsg.), Die Umgestaltung der Systeme sozialer Sicherheit in den Staaten Mittel- und Osteuropas, 1993.

17 Vgl. v. Mayde/1, Transformation von Systemen sozialer Sicherheit als Gegenstand rechtlicher sowie wirtschalis- und sozialwissenschaniicher Forschungen. in: ZlAS 1998, S. 5 11'. (m.w. Beiträgen zu der Problematik in diesem Heft der ZlAS).

18 Zu methodischen Fragen der Sozialrechtsvergleichung vgl. Pieters, The rellections on the Methodology of Social Security Law C'omparison, in: Verfassung, Theorie und Praxis des Sozialstaats, Festschrift für Hans F. Zacher zum 70. Geburtstag. 1998, S. 715 tr. 19 Vgl. z.ß . v. Mayde/1, Translammtion von Unfallversicherungssystemen und Rechtsvergleichung, in: Die soziale Unfallversicherung in Europa. Dr. Günther Sokoll zum 60. Geburtstag, 1997, s. 121 ff.

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wählen, ist eine bislang nicht schlüssig beantwortete Frage. Letztlich geht es um die Notwendigkeit oder Entbehrlichkeit einer eigenen Transformationstheorie. Soweit man die Aufgaben und Erfahrungen aus Transformationsprozessen generalisieren kann, so handelt es sich letztlich um eine besondere Gestaltung der sehr generellen Fragestellung, unter welchen Voraussetzungen soziale Sicherungssysteme entstehen und sich verändern. Dieses generelle Problem stellt sich auch in besonderem Maße in den Industriestaaten, in denen unter dem wenig präzisen Schlagwort der Krise des Sozialstaats grundlegende Reformen des Systems sozialer Sicherheit gefordert werden. 20 111. Zu den nachfolgenden Beiträgen I. Ringberg-Seminar

Die nachfolgenden Beiträge sind ursprünglich für ein Seminar auf Schloß Ringberg erarbeitet worden, das das Max-Planck-lnstitut für ausländisches und internationales Sozialrecht in der Zeit vom 30. November bis 2. Dezember 1998 veranstaltet hat. Zum Zwecke der Veröffentlichung sind die Beiträge teilweise überarbeitet und ergänzt worden. Soweit die Referate in englischer Sprache gehalten worden sind, ist die englische Fassung beibehalten worden. 2. Der Blickwinkel der Rechtswissenschaft

Das Max-Planck-Institut ist als rechtswissenschaftliches Institut speziell mit den rechtlichen Aspekten der Transformation befaßt, nur insoweit kann das Institut auf eine eigene besondere Fachkompetenz zurückgreifen. Wenn das Ringberg-Seminar und die nachfolgenden Beiträge sich schwerpunktmäßig mit dem rechtswissenschaftliehen Blickwinkel befassen, so gibt es dafür noch einen weiteren Grund. Es ist dies die Feststellung, daß in der wissenschaftlichen Diskussion über Transformationsprozesse die Rechtswissenschaft unterrepräsentiert ist. Auf die Gründe dafür kann hier nicht eingegangen werden. Diese Deftzite bestehen in dem interdisziplinären Austausch, ebenso aber auch in der Wahrnehmung rechtlicher Fragestellungen durch nichtjuristische Fachdisziplinen.21 Ein Streifzug durch die Transformationsliteratur bestätigt diesen Eindruck. Eine Entsprechung findet sich in den Transformationsstaaten selbst, wo der Befund in vielen 20 Das Max-Planck-lnstitut für ausländisches und internationales Sozialrecht befaßt sich mit dieser allgemeinen Fragestellung unter dem Aspekt der Reaktion der Sozialstaaten auf die gegenwärtig zu bewältigenden Herausforderungen, speziell für den Bereich der Absicherung gegen Krankheit, vgl. v. Mayde/1, Der "Kembereich" der medizinischen Versorgung in ausgewählten europäischen Industriestaaten- Einführung-, in: ZIAS 1998, S. 301 ff. 21

S. Fn. 17.

2 Maydcll I Nußbergcr

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Staaten primär auf den Mangel an Juristen und die Defizite bezüglich einer entwickelten Rechtswissenschaft zurückgefiihrt werden kann, worauf Männik besonders nachdrücklich hingewiesen hat. 22 Nun könnte diese relativ geringe Aufmerksamkeit, die die juristischen Beiträge zum Transformationsprozeß erfahren haben, darauf zurückzufUhren sein, daß dem Recht keine zentrale Bedeutung in diesem Prozeß zukommt. Eine solche Vermutung ist jedoch offensichtlich unzutreffend. Jedes System der sozialen Sicherheit bedarf einer rechtlichen Festlegung. Gegenstand der Transformationsüberlegungen sind daher - auch - Rechtsnormen, die aufrechterhalten, geändert oder ersetzt werden müssen. Sicherlich dürfen die Rechtsnormen und Rechtsinstitute nicht isoliert gesehen werden, sie sind vielmehr in ihrer entwicklungsgeschichtlichen und gesellschaftlich/kulturellen Einbettung zu werten. Das ändert aber nichts an dem getroffenen Befund. Das Recht bestimmt aber nicht nur ·den Gegenstand der Transformation, sondern auch die Iostnunente der Veränderung. Auch insoweit bedarf es der Gesetze, also rechtlicher Normen, deren exakte Formulierung und deren Wirkungsabschätzung von entscheidender Bedeutung fiir die Effektivität der Reformen ist. Schließlich verfiigt die Rechtswissenschaft über eine wissenschaftliche Methode, die Rechtsvergleichung, mit der eine Analyse und Begleitung von Umwandlungsprozessen möglich ist. Speziell Sozialrechtsvergleichung ist eine originäre Aufgabe des Instituts. Dazu liegen wichtige grundlegende Untersuchungen vor. 23 3. Verschiedene Ebenen des Transformationsthemas Die Transformationsproblematik muß, wenn man die vielfaltigen Aspekte des Themas erfassen will, auf verschiedenen Ebenen diskutiert werden. Zunächst geht es um den konkreten Reformprozeß und seine Entwicklung (Stufe 1). Es ist nachzuzeichnen, was sich an den Systemen sozialer Sicherheit geändert hat und welche Änderungen noch bevorstehen. In einer zweiten Stufe sind diese Änderungen zu analysieren, wobei die Kriterien fiir die Analyse vielfältig sind und sich je nach dem speziellen Interesse des Betrachters richten werden. Solche Kriterien sind u.a.: die Akteure der Reform, ausländische Einflüsse bei der Gesetzgebung, Vorbereitung der Reformen durch rechtsvergleichende Studien, 22

S. Beitrag von Männik.

S. Zacher (Hrsg.), Methodische Probleme des Sozialrechtsvergleichs, Bd. I der Schriftenreihe fllr Internationales und Vergleichendes Sozialrecht, 1977; ferner Zacher (Hrsg.), Sozialrechtsvergleich im Bezugsrahmen internationalen und supranationalen Rechts, Bd. 2 der Schriftenreihe fllr Internationales und Vergleichendes Sozialrecht, 1978. 23

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Mischungsverhältnis von Beharrung und Wandel, Geschwindigkeit der Refonnen, Unterschiede der Transfonnationsprozesse im Vergleich zu "gewöhnlichen" Reformen, Unterschiede zwischen den einzelnen Reformstaaten, Begründung dafiir, etc. In einer dritten Stufe können die generalisierenden Folgerungen aus diesen Analysen gezogen und damit allgemeine Lehren fiir Transformationsprozesse entwickelt werden, die sich bis zu einer Transformationstheorie verdichten können. 4. Gliederung der Beiträge

Die nachfolgenden Beiträge sind in vier Teile gegliedert. Zunächst wird ein Überblick über die Entwicklung der Transformation der Systeme sozialer Sicherheit in den vergangenen Jahren gegeben, wobei Bericht und vergleichende Analyse miteinander verknüpft werden (1. TeiP•). Die beiden Autoren, aus einem Transfonnationsstaat und aus einem westlichen Industriestaat stammend, können sich auf eine breite Beratungspraxis stützen. Im II. Teil folgen Berichte aus neun Transformationsstaaten/5 die in einer vergleichenden Analyse26 auf übergreifende Tendenzen, aber auch Besonderheiten und Unterschiede hin untersucht werden. 27 Ein besonders wichtiges Element in der Transformationsdiskussion ist der Einfluß internationaler Organisationen. Diese Fragestellung wird im dritten Teil aufgegriffen. 28 Eine spezifische Position kommt dabei der Europäischen Union zu. Da die Transformationsstaaten überwiegend der Gemeinschaft beitreten wollen, müssen sie ihre Rechtsordnungen dem zwingenden Gemeinschaftsrecht anpassen. Wenn Gemeinschaftsrecht bei der Reform berücksichtigt wird, beruht dies damit auf einer besonderen, einer mittelbaren Verpflichtung angenäherten Situation. Der Rolle des Gemeinschaftsrechts ist daher ein eigener Beitrag gewidmet,29 Schließlich werden im vierten Teil allgemeine Folgerungen ftir Transfonnationsprozesse gezogen. So wird die Frage behan24

S. die Beiträge von TomeJ und Leienbach.

25

S. Länderberichte ab S. 83.

26

Vgl. den Beitrag von Nußberger.

Polen sind zwei Berichte gewidmet. Der Beitrag von Herbert Szurgacz gibt einen allgemei· nen Überblick über die Veränderungen in dem System der sozialen Sicherheit in Polen; der Beitrag von Ludwik Florek beschäftigt sich detailliert mit der polnischen Rentenrefonn. 27

2*

28

Dazu die Beiträge von Queisser; Jorens und Nagel.

29

Dazu der Beitrag von Schulte.

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delt, welche Bedeutung Modelle - unterschiedlichen Abstraktionsgrades - fiir den Transformationsprozeß haben30 und welche Rolle der Sozialrechtsvergleichung zukommt. 31 Dieser Teil wird durch eine Wertung der bislang entwickelten Transformationslehre abgeschlossen,32 die in der Notwendigkeit weiterer Forschungen mündet.

30 Damit befassen sich Pitschas (aus theoretischer Sicht) und Soleoll (anhand des konkreten Beispiels der Unfallversicherung) in ihren Beiträgen.

31

S. den Beitrag von Eichenhofer.

32

Dazu der Beitrag von Zacher.

Teil I

Ten Years of Social Reform in Countries of Central and Eastern Europe By Igor Tomes Reflections Next year weshall face the tenth anniversary of the "great jump" from communism to capitalism in one sixth of the world. Although there is no doubt that the "door" to the "great jump" was opened five years earlier by Mikhail Gorbachev, it is clear that he tried only to "repair" communism and not to replace it. It was only when the Poles, East Germans and Czechs understood that communism as a system was not repairable al)d bad to be replaced that things began to happen in 1989. Ten years is a period long enough to allow some lessons tobe learned and effects articulated. The period is, however, too short to allow a full evaluation of what really happened. We all are still too much personally involved and emotional about the matters weintend to discuss at this seminar. We need moretime (maybe a whole generation) to gain an adequate bird's-eye view, to be able to recognize fully the real values of what happened and to evaluate scientifically the development that followed. I will not attempt to overestimate our possibilities and will, therefore, Iimit myself to some personal impressions and hypotheses that will need further study, arguments, evaluation and proof. Piease regard my reflections as an opening to a discussion which still has to be launched. I. The issues We cannot Iimit our discussion to social security and social welfare. That would produce only partial results and, in a certain sense, misleading state-

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ments. The problern of 1989 was not merely to replace communist egalitarian and generaus social welfare by the Bismarckian and/or Beveridgian models developed historically in the west of the COMECON. The problern was to replace the mechanism of state ownership (something like total state capitalism) operated through a system of command economy and totalitarian autocracy by private ownership operated through a free market and in a democratic environment. In this sense, the reform of the social welfare system is only a part of the whole issue of transformation, although it is important because it affects the interests of all citizens. The process of transformation of communism is a unique experience that cannot be compared to transformation processes occurring in the countries of Latin America, Asia or Africa. In the latter countries, transformation relates to the restructuring of capitalist econornies and does not involve a fundamental change of the whole economic and political system as in countries of Central and Eastem Europe (CEECs). The experience gained in CEECs might be of some importance if a sirnilar transformation process were to be launched in some of the remaining communist countries in America and Asia. The transformation of the social sectors had to solve problems of: communist heritage, and social consequences of the economic reform. 1. The heritage

The socialist intellectuals of the 19th century were convinced that the working class was the "future" of society. They developed a communist ideology and philosophy. This resulted in an ideological approach to basic societal issues. The fact that communist countries were more interested in ideology than in economy was sometimes underestimated, which is why some of the institutions were misunderstood. The system was based on the assumption that political freedom can be fully achieved only if based on social and economic egalitarianism; therefore, social rights were considered more important than civil and political rights. This egalitarian environment was conditional upon the nationalization of all means of economic activities and the abolition of differentiation in incomes. Once the state became the owner of everything, it started to organize society as one big factory - with the full regulation of all aspects of life, tough discipline and Iimitation of freedom. The means of living of all members of society were rationed. The interests of the state became the leading motive for restructuring and developing social structures, social environment and social life. Paternalism became the leading principle of distribution through a system of rationing individual incomes, rights and freedom.

Ten Years of Social Reform in Countries of Central and Eastem Europe

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Social welfare in the former communist countries was a part of the rationing system. The income support systems in CEECs were developed to meet the needs and interests of the command economy in a factory-like social organization. The roJe of the self-goveming local structures was limited, and they became local offices of the centralized state. There was no genuine social assistance to support the poor, as according to ideology there were no poor in the communist system; need was categorized and social services were centrally developed for the old, sick and abandoned. There was a system of manpower planning, but no arrangements for employment and unemployment management. The education and health care systems were public, with a centralized management and uniform organization. Thus the first objective of Iransformation was founded on the realization that the management and organization of the Jour base systems of modern social welfare (employment, income support, public education and health care), as developed in the CEECs, could not merely be repaired. They had to be replaced to meet the needs of a free market economy in a democratic society. This was clear to all the governments in Central European post-communist countries, but some of the govemments of Eastern Europe still do not understand this, preferring to believe in the mere repair of the wrongs. The CEECs have inherited basically one system of income support with two subsystems: one for the employed population and the other for those outside employment for reasons recognized by the almighty state. The first scheme was based on centralized labour distribution and wage regulation, complemented by family allowances and family support systems. The second was based on social security, which was to a limited extent complemented by targeted social services. The second objective of Iransformation thus was to segregate the two income support systems by liberalizing the first and restructuring the second. The "employed" part ofthe population enjoyed an employment policy based on the concept of full employment at all costs. For ideological reasons, 1 employment policies did not consider unemployment as a problern to be dealt with. The administration was conceived as a manpower planning institution, concerned only with manpower planning and distribution. It marginally dealt with the distribution of graduates and re-distribution of manpower. Social support was limited to those waiting for re-employment, provided this condition was attributable to organizational changes initiated by the state. The basic problern was a "Iack of manpower", which was due to the poor functioning of the system of incentives operated by the administration, rather than to a real need of labour. This resulted in social over-employment, which led to waste and redundancy and be1 The communist ideology claimed full employment for all. Therefore all persons were given jobs, so that jobs bad to be created. This resulted in so-called social employment, which was unproductive. ln some CEECs, social employment was incredibly high, which led to the demotivation of those who were expected to work.

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came too costly. There was, however, no need for employment offices or services. The third objective of CEEC transformation was to dismantle manpower distribution and replace it by a free /abour market and free labour movement, and to equip it with social welfare and "workfare" (active employment policies) for the unemployed. That was the major reason why the introduction of unemployment benefits and essential amendments to labour legislation (employment contract provisions) were the first tasks tobe dealt with. Wage policies were based on central wage regulation, qualification catalogues and the remaining legal tools which were essential to running a factory. As the state owned all enterprises (with marginal exceptions in some countries), it also set wages and incentives for production. These were centred upon: fulfilment of the plan, regardless of real economic effects; and qualification (including acquired education), regardless of the actual productivity of performance. The fixed part of the wage, not related to productivity, was predominant in the wage structure. For ideological reasons, a discriminatory distinction was made between the wages for rnanual workers and salaries for non-manual workers, the former being treated in a preferential manner. High privileges for manual work in the wage structure led to the equalization of wages and salaries and the devaluation of intelleemal performance. 2 This resulted in a distorted relation between income and performance. Wages were supposed to reflect: personal output (measured in terms ofplanned target achievement), quality of performance (measured in terms of acquired qualification), and social validity of the performance (measured in terms of how the job was valued by the central state). However, in practice, the planned targets were not achieved. A permanent wage reform was in operation in the communist countries. As there were no minimum wages, a minimum wage-setting mechanism was not needed. The fourth objective ofCEEC transformationwas thus: to deregulate and liberalize wages, and to replace the veto rights of trade unions with regard to wages by collective bargaining. lt was essential to replace wage regulation by wage negotiation (collective agreements). Once wages were liberalized, a minimum wage-setting mechanism had to be introduced.

2

This is one of the major reasons for the low wages of teachers, doctors, civil servants, etc.

Ten Years of Social Reform in Countries of Centrat and Eastem Europe

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The full-employment policy as weil as the system of wages had a built-in element of social income support. During and after the Second World War, when wages were too low, family allowances were introduced in some of the countries as a wage supplement (e.g. in Czechoslovakia, selectively in 1944, and compulsorily in 1947). After that, wage reforms (e.g. in Czechoslovakia, in 1949/50) reduced the real value of wages to such an extent that one income in a family of four people was insufficient to secure an average living standard. This had two effects: warnen had to enter employment in massive numbers and natality dropped, and family allowances and family support became an integral part of income policy. Family allowances became indispensable in a system where wages were rationed rather than earned. They became an important part of the income support of the economically active population. Due to the "lack-of-manpower" syndrome,l family support was developed and oriented towards pro-natality effects,4 rather than the social needs of families and/or children. Preference was given to keeping warnen employed; therefore, measures in support of childbirth, but at the same time enabling female employment, received high priority (creches, nursery schools, etc.). In the seventies, mothers' allowances were developed only after the adverse influence of collective care on children prior to three years of age had become evident. Warnen were, however, affered early retirement rather than support at the time of need. Family income support was not need-oriented but birth-oriented. Moreover, the family support system became too expensive and generous. In a free labour market, a social element in wages is de-motivating and detrimental to productivity. Thus the fifth objective of Iransformation was to slim down and properly target the family support system.

The "non-employed" (dependent) part of the population consisted of those outside employment for reasons recognized by the state. If the reason was not considered "valid", people were treated as "social parasites" and imprisoned. Apart from a few exceptions made for artists and some recognized and permittedliberal professions, and self-employed persans (individual farmers and artisans in some of the Central European countries), the "valid" reasons for nonemployment could be summed up in the following broad groups:

3 Average wages in an establishment were planned. If a person was to eam more, someone eise bad to eam less. This created an artificial "Iack of unqualified manpower", i.e. low income categories. These were employedjust tobe able to pay more to highly qualified manpower. 4

Family allowances werehigher for the third and fourth child.

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age: either too young or too old to participate in employment, health: either short-term incapacity (sickness) or long-term incapacity (disability), maternity: including pregnancy and children raising, and death: loss of alimentation through loss of the breadwinner, but generally this condition was connected with the broad groups age and health. In all the CEECs and many of the FSUCs,' social security schemes were conceived as universal and compulsory schemes providing benefits as of right. They were generally supplemented by social welfare schemes, which provided support to defined groups of the population considered vulnerable. They included some income testing, but that was only a supporting criterion for the grouptestint approach. The schemes were not designed to support standard situations of transitional poverty for obvious ideological reasons. 7 Comrnunism did not admit poverty. Moreover, there was no regular indexation mechanism to keep the real value of awarded benefits in some acceptable relation to price developments, since under the ruling ideology the latter were to take the form of price reductions. Thus the schemes had, in fact, been producing poverty among the vulnerable groups. Since poverty was not officially recognized, only few programmes were implemented for the poor, indigenous and vulnerable groups. Existing programmes generally focused on special groups of unemployable persons, but were highly unsuited for handling the standard poverty of low-income families and long-term unemployed. In most CEECs, real income Iosses in the initial years of transition increased poverty among pensioners and young families dependent on one income or unemployment support. Newly developed assistance programmes were faced with initial under-funding, understaffing, ambiguous and conflicting relations between central and local administrations, and often discretionary implementation. There was a Iack of support for non-governmental initiatives. Thus the sixth objective of transformation was: to improve the existing social services, which were incapable of coping with increasing poverty, whether of a transitional (due tosmall incomes) or long-term nature (long-term unemployment of healthy persons); andlor to create new institutions of social assistance comparable to those in the West. 5

Former Soviel Union countries.

Testing whether someone met the criterion of a defined group, e.g. was an orphan, aged or handicapped and unable to take care of him-/herself, belonged to a visible minority, was an alcohol or drug abuser, etc. 6

7

Poverty was considered a product of capitalism and was absenl in communism.

Ten Years of Social Reform in Countries ofCentral and Eastem Europe

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The inherited social security systems generally recognized all the contingencies covered by ILO Social Security (Minimum Standards) Convention no. 102/1952. Yet these systems: were inconsistent with regard to the coverage of certain segments of the population, were socially unjust, stipulating different eligibility conditions and amounts in return for the same contributions, laid down very generous eligibility conditions (for ideological reasons), incorporated extensive social redistribution mechanisms, and lacked unemployment schemes. These schemes, or systems of schemes, were over-generous, costly and in many respects ineffective. They were generous in providing unreasonably "soft" eligibility conditions (early retirement age, Iack of retirement conditions for eligibility, easy acquisition of periods of employment, etc.), high benefit rates and, in some respects, also high benefit amounts. Thus they generated large numbers of beneficiaries and became very costly. Yet as they were based on extensive social redistribution, they generated small pensions for higher income groups, with either little or no indexation related to cost-of-living increases. They related minimum benefits to minimum wages, thus creating social pressure for the increase of the minimumwage Ievel (e.g. Bulgaria, Lithuania, etc.).The seventh objective of transformation was to reconfigure the existing social security systems, so as to bring more equality and equity into the redistribution systems, to remove the numerous limitations, and to provide incentives for individual efforts to achieve higher benefits through regular contributions.

The two subsystems of income support were supplemented by an extensive price support policy to avoid increases in prices. In addition to wages and social benefits, every person residing in the country received income support through the supported prices of goods, services and rents. In Czechoslovakia, this support via subsirlies at one time represented approx. one sixth of the annual wage bill. This practice encouraged the formation of a double market system whenever there was a shortage of goods. The liberalization of prices and the elimination of subsirlies had major repercussions on private incomes, as subsirlies were a built-in element of family income. Therefore, alternative income support systems had to be sought. The eighth objective of CEEC transformation was thus to abolish government price intervention, liberalize price regulation and protect the vulnerable groups against constant inflation.

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2. Economic transformation

Besides the issues resulting from the heritage, other problems were obviously generated by the ernerging market economy, namely: increase in unemployment, loss of real income due to inflation and Iack of regular indexation, and growing poverty. These developments were the consequence of both past practices and current transformation efforts. The events therefore should not be simplified and looked upon as the social effects only of the transformation process. They were also the price to be paid for what had already happened before. Moreover, there was evidene in some of the countries, e.g. Bulgaria, that the situation was aggravated by subtantial delays in the reform process. The employment problems were generated by: social over-employment, inefficiency of performance and low productivity of the planned command economy, restructuring of the economy as a whole and industry in particular after the downfall of communism, and loss of traditional markets. While the restructuring of a capitalist society was a well-known process that was being dealt with elsewhere in the world (e.g. Latin America and Asia) through efficient labour market services, the problern of social over-employment caused serious difficulties in the CEECs. Thus the countries under consideraton had to face not only the problern of short-term (structural) but also of long-term social unemployment. Their difficulties were enhanced by the simultaneaus tendency to tighten public expenditure and initiate the process of privatization, which at the outset tended to create less employment and more small self-employment opportunities, as it revealed the non-productive activities and missing links in the market. High social costs (contributions to social insurance and other similar schemes) created strong disincentives for employment and job creation. lt became essential to promote various schemes to keep the people "busy", as weil as schemes to target the necessary income support to the needy unemployed and unemployable persons through an efficient unemployment benefit and social assistance network. The ninth objective of Iransformation was to develop efficient systems of employment offices, including progranmies to promote:

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job seeking, job creation, and self-employment. Further privatization and restructuring measures are still required in some of the CEECs. Privatization programmes, especially those concerning !arge and medium-sized companies, are still in their early stages in numerous CEECs, while measures to rationalize and shut down state-owned industries have been curbed somewhat by more or less targeted state subsidy programmes. Experience shows that unemployment can be aggravated by: crises in neighbouring countries, and recession in Western markets. Active labour market policies generally Iack resources and qualified personnel. The pursuit of active labour market policies is further complicated by problems of labour mobility, which in turn is caused by housing problems. Retraining programmes mainly exist on paper; in reality, they are often understaffed and under-funded; they Iack the definition of appropriate skills in a situation of massive industrial restructuring. Generaus unemployment support schemes were created before the major waves of unemployment hit the CEECs. Once unemployment began to sour, the generaus schemes often led to a Iack of incentives for employment and to mounting public expenditure. The govemments were forced to tighten eligibility conditions and benefit rates of unemployment schemes in four of the countries. In some CEECs, unemployment has become a Iong-term condition, e.g. in Albania and Bulgaria. The suppression of price regulation and the withdrawal of price subsidies, together with the harmonization of exchange rates, triggered inflation. The experience gained by some CEECs indicates that inflation was controllable mainly through: tight monetary policies, tight financial (budgetary) policies, and tightened income policies (including regulated wages and tightened income support policies). However, regardless of whether inflation was controlled or ran out of control, real incomes dropped. To avoid hardship, regulated and targeted income support policies became necessary. The tenth objective was to introduce we/1-conceived income support policies to check social hardship and subsequent tensions, and to avoid the erosion ofpopular support for democratic reforms. If too generous, the measures heightened inflation and led to a further decline in real incomes, as weil as to increased pressure on the state budget.

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IgorTomes

The social partners in many CEECs founded their basic income policies on bipartite or tripartite arrangements. The governments supported these endeavours by setting a minimum wage to protect both workers (against too low wages) and entrepreneurs (against "social dumping"). Instruments for wage determination through collective bargaining were gradually implemented in many CEECs. In many of the countries, the initial stages of wage negotiations conducted with the government focused on minimum wages. In most cases, however, the minimum wage Ievel set was high. Trade unians and the general public misunderstood the notion of minimum wage, considering it an instrument for securing acceptable average income from employment. This notion pushed the upper end of wage scales to astronomic heights, causing problems for both private employers, for whom employment was becoming expensive, and employees, who faced an increasing rate of unemployment. The public services in turn were confronted with problems of understaffing, as budgetary increases did not cover increased wage demands, so that the more talented employees Ieft for the private sector. The situation has recently been aggravated in a number of CEECs by an inflow of refugees, who originally only intended to transit, but then remained in these countries owing to the restrictive policies of some Western countries, which often are not in a position to take them up. The above enumeration of common basic social issues in no way claims to be an exhaustive Iist of all social problems existing in the process of the CEECs' transition to market economy conditions. Rather, it may be regarded as an attempt to highlight the more crucial issues, especially those considered to represent new phenomena which are of importance to the social reform scenario, notably the architecture of the income support systems. As these problems were not known in the CEECs under the preceding regime and are difficult for the people to comprehend, they threaten to erode public support and slow down the reform process. Social tension seems to be growing, although it has not as yet manifested itself in open conflicts. There is a definite need to revise quickly the social support system, especially the income support schemes, and to take the necessary social reform steps. Good seenarios are needed to avoid unnecessary shortcomings. Experience gained by the CEECs which have embarked on more advanced reform endeavours (e.g. Poland, Hungary and the Czech Republic) may be of advantage tothosestill in earlier planning stages (e.g. many countries of the former Soviet Union and the Balkan). II. The approaches

The income support systems in the CEECs and FSUCs were inadequate to meet the needs arising from the transition to a free market economy. All the

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countries concemed had to start remodelling and reshaping their former schemes for obvious reasons. In doing so, they were confronted with a serious political and social dilemma. Everybody wanted to reform the economy, but at the same time wished to preserve his or her generous social arrangements. Conflicts of interests arose, lending support to the communist survivors, especially among the vulnerable groups. The enduring "milk-the-state" approach towards the development of income support measures pushed up the social costs, which - as they were budget-supported - considerably burdened public expenditure. Moreover, the existing systems failed to motivate the civic responsibility of citizens for their future and the future of their families. As these systems were all financed on a pay-as-you-go (PAYG) basis, they placed increasing constraints on the econornically active population. Finally, the mass of social advantages, which had been financed by employers in the state-run economy, could not be transferred to the private sector without grave repercussions on its economic performance. There wasadefinite need to shift the systems away from the additional income pattem towards a genuine income support system, with eligibility for benefits based on and defined by need: Basically the choices were: shock therapy - single leap: an approach selected after the unification of Germany, which I would call the "shock approach", phased shock therapy - severalleaps: these are planned ahead of time and weil programmed (e.g. the recent Polish approach in its pension reform), which I would refer to as the "agreed-scenario approach", evolution - do what life forces you to do and possibly copy what there is to be copied: an approach followed until recently in Hungary, which I would Iabel as the "ad hoc reform approach", repair - change only what has to be repaired, often under political pressure: an approach followed until recently in Bulgaria, which I would call the "repair approach", and stagnation - do nothing important: the strategy adopted in several former Soviet Unioncountries (FSUCs), which I would call the "wait-and-see approach". The choice in each country depended on: the strength of the driving forces in favour of transition, the economic constraints on transformation, connected with the collapse of output, and fiscal and rnonetary crises, the political constraints on transformation, connected with the distrust of the former/new governments and the lacking ability to govem,

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the institutional constraints on the newly designed systems, connected with former bureaucratic administrative structures and corruption, and the existence or Iack of the rule of law, connected with constraints on its implementation and sanctioning through trustworthy judicial institutions. The driving forces were: economic, and political. The economic driving forces supported active steps towards the creation of a free market through liberalization, deregulation and privatization. The political driving forces supported active steps towards liberty and democracy through private market development, parliamentarianism and free elections, decentralization and self-govemment as a reaction to the former system. The economic constraints were a reaction to: the collapse of output, poverty resulting from inflation and unemployment, income differentiation, fiscal crisis, and inappropriate incentives. The political constraints were a reaction to reforms connected with: inherited attitudes, disappointed hopes, distrust of the government, democratic deficits, and nationalism. The institutional constraints were a heritage of: centrat planning procedures and mentality, bureaucracy, Iack of the rule of law, Iack of proper institutional capacity, and Iack of professional staff owing to the previous selection of personnel primarily on a political basis. In the transitional period, there could be no "one-choice-forever" approach; rather, choices had to respond flexibly to changing political, social and economic conditions in each CEEC and to the changing situation in Europe. In most

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Ten Years of Social Reform in Countries of Centrat and Eastem Europe

CEECs, the governments have overcome the initial economic crises, and some of them are reporting positive GDP growth rates.

GDPgrowth

1996 Bulgaria

+3

Croatia

Czecb Rep.

Hungary

Pol:md

Slovakia

Slovenia

Russia

Ulaaine

YUG.

+3.5

+5.2

+ 1.5

+5.5

+6.0

+3.0

-2.0

-5.0

+3.0

Croatia

Czech Rep.

Hungary

Poland

Slovak.ia

Slovenia

Russia

Ukraine

+5.0

+3.0

+3.0

+6.0

+5.0

+2.0

+2.0

1997 Bulgaria

0

+4.0

YUG

+ 1.0

Source : WIIW Institute, Vienna.

Changing demographic conditions dramatically altered the approaches of some governments to social reform. These were: ageing of the population, drop in birth rates, leading to increased ageing, and transitional increase in death rates (men in the Czech Republic), slowing down the process of ageing. Unemployment led to: a reduction in the nurober of taxpayers, and an increase in the social security systems' dependency ratio. The euphoria of the early l990s (in Albania, Bulgaria, the Czech and Slovak Republics, Hungary and Poland) was followed by the election victories of socialist (or ex-communist) parties in most of the CEECs. However, the socialists did not always keep their promises, and social and/or political tension increased (e.g. in Bulgaria, Slovakia or FR Yugoslavia). Yet even where socialists werein power, they adopted or continued the reform process (e.g. Poland and Hungary). The major differences among the CEECs were reflected in: the intensity of political and institutional constraints, the position of trade unions, and their unity and strength on the political scene,

3 Maydcll I Nußberger

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!gor Tomeil

the roJe of tripartite negotiations in the reform process (collective bargaining), the strength of the opposition, and the conservative roJe ofthe institutionaJ set-up. Price liberaJization and privatization continued in all the countries, the major differences depending on: the speed of the process, and the social safety net arrangements, nameJy their generosity. The social conditions were changing. The first phase of transition was marked by: the small gap between income Ievels, and the grave sociaJ problems resulting from unemployment and inflation. The ongoing second phase of transition is marked by: growing income differentiation, with the rich becoming richer and the poor poorer; prices stabiJization, the process of liberalization having been completed and inflation mastered through tough fiscaJ and monetary measures. The emphasis is shifting from safety net protection to Containment and sustainability of sociaJ protection. 111. The changes 1. Tradition and problems

lt wouJd go beyond the scope of these brief reflections to comment on all the social security changes which have taken place in the Central and Eastem European countries (CEECs) over the past 10 years. I will therefore Iimit myself to the changes in the pension systems, because these have been the most striking and the most expensive.

The pension systems in the CEECs developed under a strong Bismarckian influence. The countries in Central Europe once belonged to the Austro-Hungarian Empire and shared its institutional organization in the Jate 1880s. The Balkancountries adopted this model in the early years of the 20th century, and Russia made its first attempt to develop social insurance in 1912 - also under the German influence. This is an important factor which explains the wish in many of the Countries to retum to the ideas of social insurance of the German type. The Jatest attempt was made in Slovakia in the previous year. In most CEECs, the pension systems, originally conceived as social insurance schemes, were "nationalized" in the early 1950s, with their funds used to finance the initial stages of industrialization (the first development plans). In the

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1960s, they were transformed into schemes which could be classified as belanging to the "Soviet" type, but were referred to as "socialist". In fact, the CEECs were forced to adopt the system of former Soviet social security. This social security system developed in the period from 1927-1933, in a gradual process that was marked by three stages, starting with protection of miners (later: work category I) and followed by persons in arduous and hazardous work (later: work category II). Thus a pension scheme based on three categories of work was eventually implemented, with preferential treatment given to those first covered (work category 1), and reduced benefits and tighter conditions characterizing each of the subsequent stages ( work categories II and III). The gradual, differentiated introduction and extension of pension schemes was due to a Iack of funds during the period of Soviet industrialization and collectivization. Stalin later declared the preferentially structured pension system to be an advantage of socialism. Built-in privileges led to the formation of an inconsistent and socially unjust system with very generaus eligibility conditions (introduced for ideological reasons) and extensive built-in social redistribution mechanisms. There were many limitations, but only few incentives for individual efforts to acquire higher pensions, and practically no regular indexation mechanism to keep the real value of awarded pensions in some acceptable relation to price developments. The pension systems were in effect producing poverty among the vulnerable groups. They collapsed or became otherwise ineffective during the phase of transition to market economy. The pension systems were developed to meet the needs and interests of a command economy. They were basically designed to provide a reasonable rate (50 to 70%) of (last) wage replacement. Practically in all the CEECs, the pension systems were conceived as unique, universal and compulsory schemes, providing pensions as of right. They were supplemented by social welfare schemes, providing assistance to specific groups of the population considered as vulnerable. They incorporated some elements of income testing, but that was only a supporting criterion of the group-testing approach. For obvious ideological reasons, the schemes were not designed to deal with the standard situations of transitional poverty. Ideologically, "socialism" "repealed" poverty. The existing institutions were incapable of coping with increasing poverty - whether transitional (small incomes) or long-term (long-term unemployment of healthy persons) and regardless of poverty depth. In short, the existing pension systems were unable to meet the needs arising from the transition to a free market economy, and in certain respects they were undemocratic. The main critical issues in the 1980s were: to:

a) inequality of treatment under the same contribution conditions, if any, due

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different eligibility conditions and, in some instances, also different pension amounts for the different work categories, gender preferences, and higher pensions for merited members of the "socialist society", b) unmanageable costs due to: short qualifying periods for pension eligibility, generaus early retirement conditions, and incorrect calculation of non-employment periods (motherhood, studies, etc.) not covered by contributions, c) inadequacy of pension payments to cover life needs due to: irregular indexation, inadequate minimum pensions, and Iack of the customary social safety net arrangements, d) unsuitable concepts due to: Iack of individual responsibility for future needs in the absence of appropriate contributions, and excessive solidarity through extensive redistribution measures. The pension systems were the mostexpensive of all income support schemes that have been developed in CEECs in the past. Their provisions gave rise to many dilemmas: a) The low retirement age, which was even lower for warnen and certain workers in arduous work (categories of work), tagether with the early retirement provisions, afforded protection to vast numbers of persons and reduced the nurober of those who bore the costs under the PA YG schemes. The systems thus provided low pensions at a high social cost to masses of able-bodied pensioners in place of unemployment benefits. The numbers of eligible persans were immense, and the governments were reluctant to index pensions regularly. This ultimately led to poverty among pensioners and turned their right to retirement into a right to poverty. The abolition of early retirement provisions were among the more acute measures to be discussed and eventually introduced. b) Some of the schemes did not subject eligibility for an old-age pension to a retirement condition. The simultaneaus payment of pensions and wages increased the number of pensioners as weil as the social costs. It led to social dumping in the labour market, as pensioners who already received an income were prepared to work for less than the minimum wage; moreover, the minimum wage regulations did not apply to them.

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c) The reluctant indexation of pensions (excluding minimum pensions) substantially reduced the Ievel of pension payments, thus gradually increasing the number of pensioners living at minimum pension Ievel. The wage-related gap between pension amounts was decreasing both in terms of nominal and real value. In fact, the schemes gradually turned into flat-rate pension schemes. There were, however, no supplementary pension schemes to provide additional wage-related and indexed payments; nor were there any complementary schemes to render better protection to the higher income groups. The introduction of such schemes on a massive scale was nevertheless problematic, even in the transformation process, due to the rapid decline in real incomes, leaving only marginal possibilities for consumption deferment. In view of hyperinflation, the schemes could not operate as funds, because the rates of interests would not offset the rates of inflation. However, where inflation was controlled, supplementary pensions schemes were launched (Hungary, Czech Republic, etc.). d) Most of the provisions for disabled persons were conceived as social traps, as they focused on disability compensation, rather than disability income support. Furthermore, they generally excluded economic activities instead of encouraging integrative efforts on behalf of the disabled, which would also have reduced the cost of the scheme. In some countries, administrative obligations imposed in favour of the disabled led to an increase in employers' social expenditure. The number of disabled was on the increase in all CEECs, making an effective handling of their problems under market conditions desirable, as these persons represented another major vulnerable group. e) Survivors' benefits were traditionally generous in CEECs, either because they defined the scope of eligible persons favourably andlor provided higher aggregate benefits than the deceased personbad earned or would have earned, making the death of the breadwinner "profitable" for the survivors. The cost was not important, but in terms of social cuts, some rethinking and restructuring of the rights to survivors' benefits, was envisaged. Another crucial problern was participation, both in terms of financing and administering social security. Citizens expected social welfare from the state as of right, without having directly contributed to its resources. This was fully acceptable under the command economy and state ownership of institutions, where the government rationed wages, prices and social income support out of the means gained through its economic performance. However, after privatization, the citizens were expected to "defer part of their incomes" for "their future" needs through contributions under a PAYG system. In the early stages of transformation, the separation of social security financing from public financing through the state budget was considered essential in many CEECs - that is: to make the relationship between paid contributions and granted benefits transparent (i.e. to make the receipt of benefits dependent on paid contribu-

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tions) and to remove extravagant forrns of social redistribution from the schemes, to protect the schemes from undesirable govemment interference, reserving state responsibility for the solvency of the scheme, and to define the relationship between social security and the state budget, and thus to render it more transparent. Once they bad to contribute to the scheme, the citizens (trade unions) required control over its operations. The need to segregate the social insurance administration from the govemment civil service became an important issue. In some CEECs, the citizens were offered the right to appoint representatives to participate in tripartite administrative bodies, so as to allow those paying contributions to become involved in the management of social insurance. Most of the social security systems included certain welfare measures of a social assistance nature, especially in favour of the disabled and the aged, as weil as certain indigenous and socially "non-integrated" groups. A standard form of genuine poverty assistance was not established and, in most countries, non-govemmental activities were intensely and strictly discouraged. Social assistance and social work were group-orientated (regardless of need), and not need-orientated. Assistance was primarily afforded on the basis of individuals' allocation to a group, e.g. aged, handicapped, orphans, those released from prison, alcoholics, gypsies, etc., rather than on grounds of poverty. Social assistance thus became an important missing link in any income support system to be developed. The pension reform did not progress on a continual basis, as the changes aceurring in the transition period were intense and responded to dynamic convulsions in the economy and the political environment. The developments in the early 1990s can clearly be distinguished from those in the late 1990s. 2. Alternative approaches in the early 1990s

There was little choice at the outset. All CEECs bad to deal with: a pressing need for the indexation of pensions primarily to secure an acceptable standard of Iiving in the face of hyperintlation, a sustainable and fair pension system to meet the needs of the transitional period, a pension structure that would introduce contribution-related benefits and a feeling of individual responsibility for one's future needs; and a social assistance scheme that would cater primarily to the needs of the unemployable, the poor and vulnerable groups.

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The more frequent thoughts of the governments seemed to centre around the following subjects: a) Old-age pensions represented the largest expenditure block by defmition, but also due to early retirement provisions and low pensionable ages, especially of women. The alternative solutions envisaged were: to introduce a retirement condition for eligibility and to compensate those who went on working by offering pensions increments as a form of motivation, to introduce equality of treatment by elirninating the privileges of some categories and to establish a pensionable age of 60 years for all persons, with special complementary schemes for those who wished to retire earlier (miners), and to raise the pensionable age and to set the generat pensionable age at 65 years, with earlier retirement possible under special conditions and at lower (or flat) pension rates. b) Non-indexed old-age pensions represented an insufficient form of income support, which would engender poverty and have to be supplemented by assistance schemes. Indexing, not being a generat practice, became the nightmare of ever growing social expenditure for the governments. Pensions bad been depreciating for long spells oftirne and would have tobe adjusted regularly. An alternative for future pensioners might have been to reduce pensions to flat-rate payments indexed to the minirnum cost of living and to encourage the establishment of wage-related supplementary schemes. However, this alternative would have led to social discontent, as it was contrary to the Centrat European tradition of wage-related pensions. c) An alternative considered in many of the countries was the autonomous financing of social insurance. This would have been expedient only if the following conditions were met: The scheme would not Iimit its fmancing to the PAYG system, but would be prepared to introduce at least a mixed system with reasonable reserves. Inflation rates would have to be reasonable and interest rates adequate; otherwise there was the possibility of reserves being invested abroad in exchangeable currencies unaffected by the inflation of local currencies. The government would be prepared to revert to privatization to restore the property of the social insurance funds and/or to use means obtained from privatization to establish a reserve fund, which would be invested at least in the buildings required by the social insurance administration for its operations; this in turn would reduce future administrative costs.

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3. Changing circumstances and needs in the mid-1990s

Changing economic, demographic, political and social conditions in the CEECs caused a shift of emphasis from safety net protection to manageable and sustainable forms of social protection. This had an important impact on pension reforms. The changes were attributable to the following developments: Changing economic conditions. In most CEECs, the governments had overcome the initial econornic crises and some were reporting substantial GNP growth rates. Unemployment remained high, however. The positive GNP growth was to some extent the product of the grey economy. Tax evasion had reduced the efficiency of the state budget for covering increasing pension costs. Prices were stabilizing, price deregulation was completed and inflation mastered through tough fiscal and monetary measures. Changing demographic conditions. These were reflected in (a) an ageing of the population; (b) a drop in birth rates, which increased ageing; and (c) a transitional increase in death rates (e.g. men in the Czech Republic), which in turn slowed down the process of ageing in the different CEECs. Changing political conditions. After the euphoria of the early l990s (Albania, Bulgaria, Hungary, Poland and Slovakia), socialist (or ex-communist) parties won the elections and, in most of the CEECs except for the Czech Republic, replaced the democratic forces that had taken over the govemment from the communists. However, social andlor political tension increased. In some ofthe CEECs, the re-election ofright-wing parties opened new horizons for pension reforms. Yet even where socialists were in power, the reform processes (e.g. Poland) were followed or continued- albeit more carefully. Changing social conditions. In the frrst phase of transition, there were only small gaps between income Ievels and the main problern was the social impact of unemployment and inflation. This resulted in a substantial decline in the real value of pensions. During the second phase of transition, income differentiation has been growing and the gap has widened, with the rich becoming richer and the poor poorer. The real pension Ievel has stabilized, yet it was extremely low in most CEECs. 4. Changing the concepts in the late 1990s

During the frrst stage of transformation, the CEECs focused their pension reform process on the indexation of pensions and the introduction of social insurance contributions, while in the present second phase they are seeking a more effective and sustainable fortnat for their pension systems.

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In principle, four basic approaches can be identified in the CEECs: repairing the inherited pension system and irnproving management, introducing the "classic" social insurance rnodel with PAYG financing in a one or multiple-pillar approach, introducing the notional accounts rnodel of the Swedish type in a threepillar approach, and introducing the notional accounts rnodel in cornbination with a fullyfunded pension systern, thus achieving a Iead in the three-pillar arrangement. a) Repairing the inherited pension system and improving management. In sorne CEECs, e.g. Bulgaria, the governrnent initially decided to retain the inherited pension systern and irnprove it. The reason was political. The governrnent was under the trernendous pressure of the pensioners' associations, left-wing political parties and trade unions to preserve the inherited pension rights. The rnain rneasures prornoted by the governrnent were:

to introduce contributions (e.g. payroll tax) to social security which differed according to categories of work; those entitled to early retirement were to pay higher contributions to the scheme, to separate social insurance rnanagernent from the civil service, and financing from the state budget, to index pensions, and to introduce early retirernent to mitigate the social consequences of unernployment among those nearing pensionable age. b) lntroducing the "classic " social insurance model with PAYG financing in a one or multiple-pillar approach. This model has been reintroduced by sorne CEECs. The basic principles of these measures are:

to rnake eligibility for pensions dependent on the payment of contributions, and to base pension payrnents on periods and arnounts of contributions paid. The advantage of such a scherne isthat it increases insured persons' sense of responsibility for their future needs and the needs of their farnilies. In some countries, these reforms have introduced a nurnber of progressive elements which constitute steps towards new solutions in the future. E.g. in the Czech Republic, Lithuania and Albania the new legislation has enforced the principles of:

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a two-tier pension formula, allowing for a uniform base pension and a wage-related supplementary pension, which makes it possible to treat selfemployed persans in a modified manner and to target indexation, Ionger qualifying periods goveming eligibility for pensions, making these dependent on life-long careers, tightened qualifying conditions and increased pensionable age, and caps on wages from which contributions were paid. In Slovakia, the drafted pension reform intends to reintroduce the classic benefit-defmed social insurance model of the German type. The bill proposes to adhere to universal and uniform social insurance. In principle, the scheme is conceived as a benefit-defined programme. Pension eligibility is to depend fully on paid contributions and the period of insurance. The benefit amount is to be related to years of insurance and the amount of paid contributions. The pensionab Je age is not to be increased, but in effect this will occur by abolishing work preferences, retaining only gender preferences, and by tightening early retirement and disability provisions. In the Czech Republic, Slovakia and Albania, legislation to launch the third pillar of voluntary funded supplementary pensions has been adopted. In Lithuania, the introduction of a third-pillar arrangement is under review. In the Czech Republic, the system is a contribution-defmed voluntary supplementary pension fund arrangement, with no tax advantages. However, a state budget supplement is matched with paid contributions, which are regressive up to a defined Ievel. This makes the scheme interesting for low-income groups only. Since they have no tax advantages, employers are in fact excluded. The system is run by some 35 pension funds and has attracted about 25% of the economically active population. Currently, there is a tendency towards a merging of the funds. In Slovakia, the supplementary pension funds are of the occupational type with employer-trade union agreements goveming entry to the system. The scheme is, in principle, contribution-defmed and open to private employers only. Speciallegislation has been drafted to create a supplementary pension system for civil servants and public employees. At present, three pension funds are in operation. The Govemment is hesitant about authorizing other pension funds. Altogether, some 100 thousand persons are insured under this scheme, but their number is increasing. In Albania, supplementary pension legislation has been adopted, but the state supervisory authority has not been created yet. After the breakdown of the pyramid investment schemes, there is little trust in financial institutions and little will to create supplementary pension funds, although such a fund has been

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launched for civil servants and is operating. The new government is intent on establishing the system as an alternative to the pyramids. c) Replacing the present system by anational personal accounts system. Ever since the Swedes developed the "national accounts" approach as a three-pillar model, some countries have been studying this approach and working towards its implementation. The advantages of this system are obvious. Thus it: increases personal responsibility, reduces demographic influences, diminishes the threat of an overheating of the social system, and incurs no transitional cost. However, it is evident that: the danger of overheating is not excluded, and . intergenerational redistribution is retained, with all its consequences in the long-run. This approach has already been adopted in Latvia and is being developed in Poland. The idea is also sympathetic to the government in Russia and is being studied by the professionals in Slovakia and some other CEECs. In Latvia, the full implementation of the new approach to pensions calls for the adoption of the following acts on: social security, social assistance, state pensions, social taxes (payroll tax or contributions), sickness and maternity benefits, unemployment insurance, and accident insurance. (Legislation is being elaborated and adopted gradually.) The first step was to achieve uniform pension payments by indexing only the minimum pension. This created a psychological basis for the acceptance of the more radical changes. The reform is based on the new Iegislation governing pension insurance. The system has three pillars: The first pillar is a the mandatory contribution-defined pension, financed according to the PAYG principle, with contribution amounts dependent on incomes. The second pillar is likewise a contributions-defined pension, financed through a funded arrangement.

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The third pillar's function is performed through voluntary arrangements. Legislation on the first pillar was enacted in 1996; the third pillar was introduced in 1997, and the second pillar legislation is in preparation. The first pillar is financed on the basis ofredistribution (PAYG) and pensions are simply defined8 :

T.S.NP p=

-----------

Nd Indexation is possible only through: increasing contributions, increasing national average wage, increasing the number of contributories, and reducing the number of pensioners. Thus in Latvia, the base (first-pillar) system is regulated by the system dependency ratio expressed by the relation = NP : Nd. At present this ratio is 1.45, but the government is aiming to raise it to 2.2 by increasing the number of contributories. Under the new frrst-pillar system, pension amounts depend on paid contributions registered in a national personal account. The pension is defmed• as: T;

Pm = --------- : 12 L

The minimum age is 60 for all persons, with some transitional phase-in arrangements. The rninimum period of insurance is 10 years; it has no bearing on the pension amount. The third-pillar arrangement is voluntary and fully funded. Pension funds are non-profit organizations created under commerciallaw and licensed by the state supervisory authority. The funds offer employer pension plans (set ofrules goveming contributions, investrnent policy, and pension eligibility and assessment). The fund may offer more than one pension plan, with the chosen plan stipulated in the employer-employee agreement. 1 Where P = average pension, T = amount of contributions, S = national average wage, Np= number of contributing (insured) persons, and Nd= number of pensioners. 9 Where Pm= monthly pension at the mornent it is granted, T; =total contributions on individual account, and L = life expectancy ofthe age cohort.

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A similar approach has been adopted in Poland. The necessary laws have been passed and ZUS 10 is in the process of preparing the implementation of the first pillar. The government has solved the problems connected with the replacement of privileges through a bridging arrangement. d) Radica/replacement of the present system by a fully funded approach. The only two CEECs that launched such a radical pension reform were Kazakhstan and Hungary. The envisaged advantagesoftbis approach are: increasing personal responsibility, eliminating the demographic influence, using incomes for investment, and avoiding the overheating of the social system. Many CEECs, however, point out that this approach: has high transitional costs, is liable to inflation, and is politically unsustainable. In Hungary, the three-pillar system has been in operation since January 1, 1998. The third pillar was introduced in 1993, the frrst pillar was gradually reformed in a process that ended in 1996, and the second pillar was established in 1997. The frrst pillar is a PAYG-financed mandatory public pension system, the second is a fully funded mandatory private pension system, and the third is a fully funded private voluntary pension system. Participation in the second pillar will be mandatory for those who enter the labour market in 1998, or later. Insured persons of the age cohort within 15 years of retirement age were given the right to opt for the new system in 1998. All other insured persons will remain in the present system, as amended. Participants in the current system will gradually increase their contributions to the first-pillar system from the present 7%, set in 1998, by one percent p.a. to 9% in 2000. Simu1taneously, the contributions of the employers will be reduced from 24% in 1998, to 22% in 2000. The first-pillar system was amended in order: to increase retirement age to 62 years for both genders, to eliminate a number of distributive elements in the pension formula, thus reinforcing the link between contributions and benefits, to increase the qualifying period by 10 years, to introduce a new tax regime, taxing benefits (the EET system), and 10

Zaklad Ubespeczen spolecznych (the social insurance agency).

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to shift from net wage indexation to the combined wage-price growth indexation formula. The measures will be phased-in gradually up until 2009 (transition period). The minimum pension has been retained and is indexed on half of real wage growth, as in the case of the other pensions. Redistribution was in fact removed from the amended first-pillar systemtransferred to a "0-pillar" means-tested social assistance system. The first pillar of the new system continues to apply the same rules as the replaced system. The benefit formula has been scaled down in proportion to the size of contributions. A full-career average income worker opting for the new system could expect a replacement ratio of approx. 40% of net average wage. The major difference between the preceding reformed scheme and the present system comprising the newly introduced first pillar, is the access to the second pillar. The insured persons opting for the new system pay their contributions into the second pillar, while their employers pay contributions into the first pillar. The contributions to the second pillar are placed in pension funds legally structured along the lines of the existing third-pillar mutual benefit funds. The third pillar is operated by some 1,000 mutual benefit funds, which are managed exclusively by their members.

IV. The Outlook Every approach has its advantages and disadvantages, which need to be sorted out and evaluated. This job is essential because the transformation of the social sphere in CEECs, and especially in FSUCs, still lies ahead of us. Indeed, lessons should be learned. If we continue to Iimit our analysis to the pension reform, there are currently three approaches which seem to have met with attention in most of the CEECs and FSUCs:

the fully funded approach applied in Kazakhstan and Hungary, inspired by the Latin American models and orchestrated by World Bank experts, the notional accounts approach adopted in Latvia, and partly also in Poland, inspired by the Swedish experts and closely studied by Russia and the Czech Republic, and the PAYG social insurance approach implemented in the Czech Republic and in Albania, inspired by the Germans and the French, and closely followed and studied by the Slovaks and Bulgarians.

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International experts, some of whom do not understand the complex problems of transition, tend to impose their national experience on the CEECs and thus may influence developments in an adverse manner.

Zehn Jahre Transformationsprozeß in Mittel- und Osteuropa Eine Bestandsaufnahme Von Volker Leienbach I. Vorbemerkungen 1. Rolle der GVG im Transformationsprozeß

Seit 1991 begleitet die Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung e.V. (GVG) den Reformprozeß im Bereich der sozialen Sicherung in den Staaten Mittel- und Osteuropas. Im Auftrage des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung, des Bundesministeriums für Gesundheit und der Europäischen Union hat sie in Kooperation mit den Partnerländern eine Vielzahl von Projekten in allen Stufen des Reformprozesses durchgeführt: Konzeptionelle Phase, Gesetzgebung, Institutionenaufbau, Training. Während die GVG in den bilateralen Projekten, die auf Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem jeweiligen Partnerstaat basieren, ausschließlich deutsche Experten einbindet, stellt sie in den Fällen, in denen sie für die Europäische Union oder die Weltbank arbeitet, internationale Teams zusammen, die gemeinsam mit lokalen Experten an der jeweiligen Problemstellung arbeiten. 2. Was heißt Bestandsaufnahme?

Unter ,,Bestandsaufnahme" soll hier eine Beschreibung und Analyse der Entwicklung vom Beginn des Transformationsprozesses bis zur Gegenwart verstanden werden. Dabei kann als erstes Ergebnis festgehalten werden, daß wir heute in keinem der Reformstaaten einen endgültigen oder auch nur vorläufigen Endpunkt des Reformprozesses feststellen können. Zwar sind in einzelnen Reformstaaten zum Teil weitreichende Entscheidungen hinsichtlich der Reform-

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Volker Leienbach

richtung getroffen, in einzelnen Staaten auch eine Vielzahl kleinerer Reformschritte gegangen worden. Beide Entwicklungsprozesse haben jedoch bis heute nicht zu einem Punkt geführt, an dem gesagt werden könnte, daß Reformen endgültig verwirklicht, oder daß das politische Ziel erreicht worden sei. Doch dies mag vielleicht weniger typisch für den Reformprozeß in den sogenannten Transformationsstaaten sein, dies ist vielleicht mehr weltweit charakteristisch für die Systeme der sozialen Sicherung. 3. Unterschiede zwischen den Reformstaaten

Es liegt auf der Hand, daß Basis einer allgemeinen Bestandsaufnahme des Reformprozesses in Mittel- und Osteuropa eine jeweils länderspezifische Betrachtung sein sollte, aus der dann idealerweise allgemeine Schlußfolgerungen für den Transformationsprozeß insgesamt gezogen werden können. So unzutreffend es ist, etwa über die Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu sprechen, so irreführend ist es auch, gleiche Verhältnisse in allen Reformstaaten Mittelund Osteuropas zu unterstellen. Jeder der Reformstaaten hat seine Spezifika, die entscheidend für die Entwicklung der Systeme der sozialen Sicherung sind. Unterschiede bestehen hinsichtlich der Geschichte, der Traditionen, der Kultur, hinsichtlich der Größe eines Landes, der Größe der Bevölkerung, deren regionaler Verteilung auf Stadt und Land, des politischen Systems, der ökonomischen Voraussetzungen und des gesellschaftlichen Klimas. Trotz dieser sehr relevanten Unterschiede wird in diesem Beitrag versucht festzustellen, ob es nicht dennoch allgemeine Entwicklungslinien, Probleme, Lösungsansätze und Ergebnisse gibt, die allen Ländern, oder zumindest der überwiegenden Anzahl der Länder, gemeinsam sind. 4. Die soziale Sicherung im Prozeß von Demokratisierung und marktwirtschaftlicher Öffnung

Es ist wichtig festzuhalten, daß der Betrachtungsgegenstand dieses Beitrags die Reformen im Bereich der sozialen Sicherung- nur ein einziger, wenn auch sehr zentraler Politikbereich im Rahmen eines umfassend angelegten Reformprozesses ist. In den Reformstaaten Mittel- und Osteuropas war nach dem Wegfall des eisernen Vorhangs das große politische Ziel, Kommunismus und Planwirtschaft durch Demokratie und marktwirtschaftliche Ordnung zu ersetzen. Dieses umfassende Ziel verlangte und verlangt Reformen in allen Politikbereichen, so auch - aber keineswegs ausschließlich - im Bereich der sozialen Sicherung.

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S. Dilemma: Aktuelle Problemlösung und ordnungspolitische Grundausrichtung

Viele Reformstaaten stehen vor dem Problem, gleichzeitig kurzfristige Probleme auf der einen Seite lösen zu müssen und andererseits aktuell Weichenstellungen fiir mittel- und langfristig wirkende ordnungspolitische Konzeptionen vorzunelunen. Es liegt auf der Hand, daß die Bevölkerung von der Sozialpolitik eine fühlbare Linderung der aktuellen Not erwartet und weniger stark an grundlegenden Weichenstellungen interessiert ist. Auf der anderen Seite kann eine Sozialpolitik nur dann dauerhaft tragfähig sein und kompatibel mit der Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung, wenn ihr eine konsistente ordnungspolitische Ausrichtung zugrunde liegt. Hier gilt es immer wieder darauf zu achten, daß sich aktuelle Notrnaßnalunen in die mittel- und langfristige sozialpolitische Strategie einpassen.

II. Reformprozeß in einzelnen Zweigen der sozialen Sicherung I. Gesundheitswesen

In allen sozialistischen Staaten gab es einen staatlichen, zentralisierten Gesundheitsdienst. Die Finanzierung erfolgte aus staatlichen Mitteln. Es herrschte eine hierarchische Befehlsstruktur. Patienten wurden bestimmten Einrichtungen, meist Polikliniken in staatlicher Trägerschaft, zugewiesen. Es gab weder freie Leistungserbringer, noch eine Wahlfreiheit auf Seiten der Patienten. Trotz des gesetzlichen Anspruchs auf ungehinderten und kostenlosen Zugang zu allen Gesundheitsleistungen gab es in einzelnen Ländern Zahlungen unter dem Tisch. Die Qualität der Gesundheitsleistungen war durchweg bescheiden, wenngleich die sozialistischen Staaten in einzelnen Gesundheitsbereichen - insbesondere in der präventiven Medizin - den westlichen Systemen als überlegen galten. Pharmazeutische Produkte und Medizintechnik aus dem Ausland waren Mangelware und nur privilegierten Gruppen oder Selbstzahlern zugänglich. Bei Betrachtung der aktuellen Situation und der Zukunftsperspektiven der Gesundheitssysteme in den mittel- und osteuropäischen Staaten ist es wichtig, sich diese Ausgangsbedingungen immer wieder vor Augen zu rufen, weil die Menschen sich an diese Strukturen - so unvollkommen sie auch gewesen sein mochten - gewöhnt hatten und weil diese Strukturen - bei allem Reformeifer und bei allen auch tatsächlich verwirklichten Reformen - zum Teil heute noch Bestand haben.

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Alle seit jetzt fast zehn Jahren eingeleiteten Gesundheitsreformen in den mittel- und osteuropäischen Staaten hatten das Ziel, die hierarchischen und zentralisierten Strukturen in ein dezentrales und weniger hierarchisches System zu überführen. Regionalen Untergliederungen, aber auch Sozialpartnern sowie halbstaatlichen Stellen und privaten Unternehmen wurden größere Kompetenzen eingeräumt. Dabei war das Ziel nahezu aller Reformstaaten die Einführung eines beitragsfmanzierten Krankenversicherungssystems, das häufig in Anlehnung an das Bismarck-Modell - was immer man im Einzelfall darunter verstehen mag - konzipiert und in weiten Teilen auch verwirklicht wurde. Dafiir gibt es im wesentlichen zwei Gründe. Der eine Grund liegt in den unzureichenden Staatshaushalten. Die Finanzminister waren nicht länger bereit und in der Lage, den steigenden Finanzbedarf im Gesundheitswesen zu befriedigen. Die dadurch ausgelösten Reformen in Richtung Einfiihrung einer Krankenversicherung trafen sich dabei mit dem allgemeinen politischen Ziel, ein Gesundheitssystem zu schaffen, das mit einer marktwirtschaftliehen Ordnung kompatibel ist. Der zweite Grund für die Einfiihrung einer Krankenversicherung lag in dem von den medizinischen Berufen ausgeübten politischen Druck nach einer Verbesserung der Finanzierung des Gesundheitssektors - die diese nur in der Einfiihrung einer Krankenversicherung sahen - im allgemeinen und ihrer persönlichen Einkommenssituation im besonderen. Dabei ist es interessant festzustellen, daß die entscheidenden Personen in den Gesundheitsministerien der Reformstaaten nahezu ausnahmslos Ärzte sind. Interessanterweise ist es in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union häufig so, daß man in den Gesundheitsministerien kaum Ärzte antrifft. Mit der Einführung einer Krankenversicherung ging der staatliche Einfluß jedoch keineswegs in starkem Maße zurück. Noch immer ist der Staat häufig Mitfinanzierer des Gesundheitswesens, noch immer trägt er in vielen Reformstaaten Mitverantwortung ftir die Verwaltung der Krankenversicherung. Leistungserbringerstrukturen wurden häufig in private Trägerschaft gegeben, die selbständige Niederlassung von frei praktizierenden Ärzten wurde ermöglicht, unabhängige Ärztekammern wurden gegründet, es gibt Verhandlungen zwischen Krankenversicherungen und Ärztevertretern, Patienten haben Wahlmöglichkeiten. In einer Reihe von Reformstaaten ist die konzeptionelle Phase fiir die zukünftigen Gesundheitssysteme abgeschlossen, nicht jedoch die Umsetzungsphase. In einigen Ländern haben negative Erfahrungen in der Umsetzungsphase auch dazu gefiihrt, ursprünglich weitreichende Reformkonzepte wieder stärker aufzuweichen und den staatlichen Einfluß wieder zu erhöhen.

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Nach der Einfiihrung von Krankenversicherungselementen zeichnen sich heute in der Mehrzahl der Reformstaaten folgende Probleme und Refonnrichtungen ab: Der hohe Anteil an Schanenwirtschaft, gepaart mit der unzureichenden Quantität und Qualität der ftir den Beitragseinzug verantwortlichen Institutionen und Personen fUhrt dazu, daß die Finanzierungsgrundlage fiir ein Krankenversicherungssystem unzureichend ist. Hier werden - ähnlich wie im Bereich des Steuereinzugs - im Augenblick vermehrte Anstrengungen unternommen. Dabei ist es jedoch schwierig, ausreichend qualifiziertes Personal zu gewinnen, da in den Reformstaaten im öffentlichen Sektor außerordentlich schlecht bezahlt wird. Die Leistungserbringer haben ihr Einkommen zum Teil deutlich verbessert, was auf fehlende Steuerungsmöglichkeiten seitens der Krankenversicherungsträger zurückzufUhren ist. Hier hat man zum Teil bereits Budgetierungselemente und eine stärkere Kontrolle der Leistungserbringer eingefiihrt. In dieser Richtung wird man sicherlich in Zukunft weitergehen. Die Zugänglichkeit und die Qualität der Gesundheitsleistungen sind fiir den Durchschnitt der Bevölkerung jetzt schlechter zu bewerten als zu sozialistischen Zeiten. Faktisch entscheidet nach wie vor die individuelle Kaufkraft über den Zugang zu Gesundheitsleistungen. Die allgemeine Versorgungslage und die Qualität der Gesundheitsleistungen sind negativ zu bewerten. Erst jetzt fangt man an - nachdem die Lebenserwartung deutlich zurückgegangen ist, die Kindersterblichkeit zugenommen hat, Infektionskrankheiten im Anstieg begriffen sind und auch andere Gesundheitsindikatoren auf eine schlechte Versorgung hindeuten - Qualitätsaspekte in den Vordergrund zu rücken. Kostendämpfungspolitik - wie sie in den westlichen Ländern seit Jahrzehnten mit unterschiedlichem Erfolg betrieben wird - gewinnt auch in den Transformationsländern an Gewicht. So sank in den meisten Reformstaaten der Prozentsatz der Ausgaben am Bruttoinlandsprodukt fiir das Gesundheitswesen. Noch immer gibt es ein Überangebot an Ärzten und Akutbetten. Das Problem steigender Arbeitslosigkeit verhindert noch einen konsequenten Abbau der Überkapazitäten. Mit teilweise über 30% der Gesundheitsausgaben entfallt ein Großteil der Kosten auf die Versorgung mit Arzneimitteln, da diese aus dem Westen importiert werden und die heimische Arzneimittelindustrie praktisch nicht mehr existent ist. Hier versucht man - noch mit wenig Erfolgsaussichten die nationale Arzneimittelindustrie zu stärken.

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2. Alterssicherung Charakteristisch für die Alterssicherung in den sozialistischen Staaten waren weitgehend beitragsunabhängige Renten, die für den Großteil der Bevölkerung nur geringfügige Abweichungen aufwiesen. Für bestimmte Berufsgruppen und Angehörige des Staatsapparates gab es eine Vielzahl von Sonderregelungen mit zum Teil weitreichenden Vergünstigungen. Eine betriebliche Altersversorgung war nahezu unbekannt, private Vorsorgeformen über Lebensversicherung oder ähnliche Anlagen spielten keine Rolle. Das Renteneintrittsalter war vergleichsweise niedrig, Hinterbliebenenrenten spielten aufgrund einschneidender Anrechnungsvorschriften eine untergeordnete Rolle. Obwohl regelmäßige Dynamisierungen nicht stattfanden, haben die Rentenzahlungen überwiegend ausgereicht, der nicht mehr erwerbstätigen Generation einen befriedigenden Lebensstandard zu ermöglichen. Dazu hat auch die Tatsache beigetragen, daß viele Rentner nach Rentenbezug Hinzuverdienstmöglichkeiten hatten. Der nach Wegfall des eisernen Vorhangs eingeleitete Reformprozeß hatte und hat in den meisten Staaten die Einführung eines Drei-Säulen-Systems nach westlichem Vorbild zum Ziel. Neben der Schaffung von Rahmenbedingungen für die zweite und dritte Säule der Alterssicherung hat es in allen Reformstaaten auch massive Reformen im Bereich der staatlichen Alterssicherung gegeben. Dieser Reformprozeß dauert an. Charakteristisch für diese Reformen in der ersten Säule der Alterssicherung sind die im folgenden aufgeführten Punkte: Im Zuge der Dezentralisierung wurden in einer Reihe von mittel- und osteuropäischen Staaten Rentenfonds gegründet, die - mit einer gewissen Unabhängigkeit gegenüber dem Ministerium ausgestattet - für den Einzug der Beiträge und die Auszahlung der Leistungen verantwortlich sind. Dabei treffen die Rentenfonds auf ähnliche Probleme wie sie oben für die Krankenversicherung beschrieben wurden. Die Unternehmen kommen nicht im vorgesehenen Umfange ihrer Beitragspflicht nach. Zum Teil sind sie dazu nicht in der Lage, zum Teil entziehen sie sich der Zahlungsverpflichtung. Mit einem ausreichenden Sanktionsinstrumentarium ausgestattete Kontrollund Aufsichtsorgane gibt es nicht oder in nur unzureichendem Maße. Die Einführung individueller Versichertenkonten, wie sie in einer Reihe von Reformstaaten vorgenommen wird, soll zum einen der besseren Kontrolle des Beitragseinzugs dienen. Zum anderen sollen die individuellen Versichertenkonten differenzierte Renten ermöglichen, die von Anzahl und Höhe der eingezahlten Beiträge abhängig sind.

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Die für die staatliche Alterssicherung Verantwortlichen streben fast ausnahmslos eine Erhöhung des sehr niedrigen Renteneintrittsalters für Männer und Frauen an. Dies ist jedoch angesichts der niedrigen Lebenserwartung auf der einen Seite und der Vielzahl der Fälle von Frühinvalidität auf der anderen Seite politisch nur schwer durchsetzbar. Hinzu kommt, daß die stark wachsenden Arbeitsmarktprobleme häufig auch dadurch entschärft werden, daß Arbeitslose zu Lasten des Alterssicherungssystems zu Frührentnern gemacht werden. Es muß festgestellt werden, daß heute in vielen Reformstaaten die monatlichen Rentenzahlungen unterhalb des Existenzminimums liegen. Dies gilt insbesondere für die Staaten, die aus der ehemaligen Sowjetunion hervorgegangen sind. Dort kommt es auch immer wieder vor, daß Rentner oft monatelang überhaupt keine Zahlungen erhalten. Charakteristisch für den Reformprozeß - wie bereits oben erwähnt - ist die Einführung eines Drei-Säulen-Systems der Alterssicherung. In einzelnen Ländern - so etwa in Polen und Ungarn - ist der Gesetzgebungsprozeß bereits weitgehend abgeschlossen. Danach wird das zukünftige Alterssicherungssystem neben der urnlagefmanzierten ersten Säule aus einer obligatorischen zweiten Säule der Alterssicherung bestehen, die im Kapitaldeckungsverfahren fmanziert ist. Diese zweite Säule knüpft an das Arbeitsverhältnis an und wird gespeist aus Beitragsanteilen, die ursprünglich auch der ersten Säule zugeflossen sind. Die entstehende Finanzierungslücke bei der ersten Säule wird einerseits durch Leistungseinschränkungen kompensiert, andererseits durch staatliche Zuschüsse. Eine dritte Säule der Alterssicherung - ebenfalls kapitalgedeckt und vorwiegend in der Form der privaten Lebensversicherung - komplettiert das Drei-Säulen-System. Mit dieser Weichenstellung scheint ein jahrelanger ideologischer Streit ein vorläufiges Ende genommen zu haben, in dem sich Beflirworter und Gegner des Umlageverfahrens gegenüber standen. Ergebnis dieses Streits ist ein Mischsystem mit einer urnlagefmanzierten ersten Säule, die die Basis der Alterssicherung darstellt und zwei kapitalgedeckten Säulen, die in der Perspektive ein immer stärkeres Gewicht einnehmen sollen. 3. Unfallversicherung und Arbeitsschutz

In nahezu allen Reformstaaten gibt es ein großes Interesse an einer eigenständigen Unfallversicherung. Damit sollen Arbeitgeber motiviert werden, das Arbeitsumfeld ihrer Arbeitnehmer zu verbessern, Unfalle zu vermeiden und gesundheitliche Gefahren abzubauen. Dahinter steht weiter der Gedanke, auf diese Weise arbeitsbedingte Unfalle und Verrentungen nicht auf die ohnehin belaste-

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ten Systeme der Alterssicherung und des Gesundheitswesens zu verlagern, sondern sie in einem eigenständigen System idealerweise gar nicht erst entstehen zu lassen. Der wachsenden Akzeptanz fur die Einfuhrung einer eigenständigen Unfallversicherung sowie der Formulierung und Durchsetzung von Arbeitsschutzvorschriften stehen finanzielle Probleme sowie das Fehlen ausreichend qualifizierten Personals gegenüber. In einzelnen Reformstaaten besteht der dringende Wunsch, in diesem Bereich Fachleute auszubilden. 111. Einige allgemeine Beobachtungen Im folgenden werden einige Beobachtungen wiedergegeben, die zumindest fur eine Reihe von Reformstaaten zutreffen und damit als allgemeine Aussagen über den Transformationsprozeß gelten können. 1. Anpassung versus kompletter Umbau

Während zu Beginn des Transformationsprozesses - zumindest in den Köpfen einiger Entscheidungsträger - radikalere Reformkonzepte, etwa nach USamerikanischem Vorbild, mit im Zentrum von Reformüberlegungen standen, treffen wir heute zunehmend auf gemäßigtere Reformkonzepte. Nicht mehr das Ziel eines vollständigen Umbaus steht im Vordergrund, sondern die schrittweise Veränderung im Hinblick auf ein Ziel, das gleichwohl das Ursprungssystem stark verändert, ohne es jedoch gänzlich abzuschaffen. 2. Public-Private-Mix

Immer wieder geht es bei den Reformen - ausgesprochen oder nicht ausgesprochen - um die Rolle des Staates und die Rolle privater Akteure. Dabei zeichnet sich die Strategie eines Public-Private-Mix ab, in dem der Staat den Rahmen setzt, Aufsicht wahrnimmt und auch Verantwortung behält, in dem jedoch gleichzeitig mit einer gewissen Staatsferne ausgestattete Institutionen, Sozialpartner, private Unternehmen und freie Leistungserbringer im Gesundheitswesen ihren Platz haben. Zu dieser Strategie des Public-Private-Mix zählt auch die Kombination der Finanzierungsverfahren "Umlage und Kapitalbildung" im Rahmen eines Mehrsäulensystems im Bereich der Alterssicherung.

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3. Finanzierung steht im Mittelpunkt

Fragen nach dem adäquaten Finanzierungsverfahren, Fragen des Beitragsein~ zugs, der Finanzierungsanteile von Staat, Sozialfonds und Privatpersonen stehen im Mittelpunkt der Reformdiskussion. Dabei liegt es auf der Hand, daß diese Fragen nur in wechselseitiger Abhängigkeit mit der wirtschaftlichen Entwicklung beantwortet werden können.

4. Analyse- versus Umsetzungsdefizit

Immer deutlicher wird, daß die Erhebung von Daten und die Erstellung von Analysen zwar eine Daueraufgabe darstellt, jedoch heute in ausreichendem Umfang Kenntnisse über Status quo, Reformoptionen und deren Implikationen bestehen. So kann man immer weniger von einem Analysedefizit und muß zunehmend von einem Entscheidungs- und Umsetzungsdefizit sprechen. Dieses Defizit hat zum einen seine Ursache in politischen Prozessen, zum anderen in der häufig immer noch unbefriedigenden wirtschaftlichen Entwicklung.

5. Konkrete Umsetzungsprobleme

Neben fmanziellen Problemen wird die Umsetzung von Reformen dadurch erschwert, daß die dafiir notwendige Infrastruktur nicht vorhanden ist. Dies betrifft einerseits Durchfiihrungsorganisationen, andererseits auch Aufsichts- und Kontrollorgane. Dazu gehören auch die Ministerien selbst, die häufig zuwenig und auch zu wenig geschultes Personal aufweisen. In der Heranziehung ausreichend qualifizierten Personals liegt ein Schlüssel fiir ein verläßlich arbeitendes System der sozialen Sicherung.

6. Reformtempo

Häufig wird - in den Reformstaaten selbst, aber auch in den Partnerstaaten im Westen - über das niedrige Reformtempo und die unzureichenden Reformergebnisse geklagt. Dieses Urteil kann nur dann geflillt werden, wenn man unrealistische Erwartungen hatte. Es muß doch festgestellt werden, daß in den letzten zehn Jahren alle Staaten Mittel- und Osteuropas weitestreichende Reformen eingeleitet und zum Teil auch verwirklicht haben. Dabei geht es sowohl um grundlegende Systementscheidungen wie auch um konkrete Umsetzungsschritte. Dies verlangt Anerkennung, die um so größer ausfallen muß, bedenkt man, daß diese Reformen in einer äußerst schwierigen wirtschaftlichen und politischen Entwicklungsphase eingeleitet und umgesetzt werden müssen. Und nicht nur im

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Westen gilt, daß die Sozialressorts nicht im Zentrum der Politik stehen. Ihnen fällt es häufig schwer, sich gegen die Wirtschaftsressorts durchzusetzen. Hinzu kommt, daß gerade Veränderungen im System der sozialen Sicherung außerordentlich schwierig sind, da sie den Alltag der Menschen betreffen, da sie Strukturen verändern, an die die Menschen sich gewöhnt hatten, die ihnen Orientierung gaben. Zieht man all dies in Betracht und vergleicht die Reformen im Sozialsektor in den Transformationsstaaten mit denen in Westeuropa, so steigt der Respekt vor dem bisher Geleisteten eher weiter. Wie jede Reform- und nicht nur im Bereich der sozialen Sicherung- bringt die Veränderung Gewinner und Verlierer hervor, was entsprechend auch strukturkonservative Kräfte motiviert, am bisherigen System festzuhalten.

7. EU-Standards Ein zunehmend wichtiger werdender Impuls fiir Reformen im Bereich der sozialen Sicherung besteht im acquis communitaire, dessen Beachtung Voraussetzung für einen Beitritt zur Europäischen Union ist. Dies gilt in erster Linie fiir die Beitrittskandidaten, es gilt jedoch auch fiir die Kandidaten der zweiten Runde und sogar ftir Staaten - wie Rußland -, für die die Mitgliedschaft in der Europäischen Union kein Thema ist. Für alle Reformstaaten stellt der acquis communitaire - auch wenn er sich letztlich nicht exakt defmieren läßt - eine Orientierung im Hinblick auf ein Ziel dar, das allen Bürgern den Zugang zu einem befriedigenden Schutz gegen die zentralen Lebensrisiken bietet. Dies zu erreichen ist ein immer wichtiger werdendes Ziel, sowohl für die Legislative als auch ftir die Exekutive.

IV. Der Transformationsprozen und die Rechtswissenschaft Zunächst einmal gilt es festzuhalten, daß der Transformationsprozen ohne internationale Rechtsvergleiche, ohne das internationale Sozialrecht und schließlich auch ohne den acquis communitaire aller Voraussicht nach sehr viel langsamer verlaufen wäre und sicherlich auch eine andere Richtung genommen hätte. Gerade in der Phase der Grundentscheidungen fiir einen bestimmten Systemtyp war der internationale Rechtsvergleich - begleitet durch eine Vielzahl internationaler Kontakte - eine wichtige Basis. Hinderlich ftir den Reformprozell war es, daß es in den mittel- und osteuropäischen Staaten kein ausgebildetes eigenständiges Sozialrecht gab. Juristen mit

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Spezialkenntnissen in diesem Bereich waren Mangelware. Doch auch hier sind mittlerweile große Fortschritte zu verzeichnen. Vielmehr fallt als Problem ins Gewicht, daß verabschiedete und veröffentlichte Gesetze nicht oder nur unzureichend umgesetzt werden. So gibt es in vielen Bereichen der sozialen Sicherung eine große Diskrepanz zwischen Rechtsrahmen und Wirklichkeit. Dies erschüttert das Vertrauen nicht nur gegenüber dem Sozialsystem, sondern gegenüber dem gesamten politischen System. Es wäre wünschenswert, wenn auch Juristen in den Reformstaaten darauf drängen würden, nur das zu versprechen, was auch geleistet und umgesetzt werden kann.

V. Abschlußbemerkung Abschließend sei noch darauf hingewiesen, daß die Reformen der Systeme der sozialen Sicherung in den Staaten Mittel- und Osteuropas wie nirgendwo sonst auf der Welt begleitet werden von zwischenstaatlicher und internationaler sozialpolitischer Zusammenarbeit. So ist es kein Zufall, daß dieser Text im Kontext eines Kongresses geschrieben wurde, der in Deutschland über den Transformationsprozeß in Mittel- und Osteuropa stattgefunden hat. Zur internationalen Beratungsarbeit gibt es viel Kritisches, aber auch viel Positives anzumerken. Bei aller - zum Teil sicherlich berechtigter - Kritik an der Qualität westlicher Beratungsarbeit seien dennoch einige positive lmplikationen herausgestellt: Die Vielzahl westlicher Berater und die Vielzahl von Begegnungsmöglichkeiten in den Reformstaaten selbst und in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union hat den Entscheidungsträgem in den Reformstaaten innerhalb kurzer Frist einen ausgezeichneten Einblick in die zur Verfügung stehenden Reformoptionen und die damit verbundenen Implikationen gegeben. Dies ist eine gute Grundlage ftir eigene Entscheidungen. Immer wieder ist aus den Reformstaaten zu hören, daß es nicht um ideologisch motivierte Weichenstellungen, sondern um die pragmatische Lösung aktueller und zukünftig zu erwartender Probleme geht. So rückt beispielsweise die Frage alternativer Finanzierungsverfahren in den Hintergrund gegenüber der Frage, wie die Finanzmittel ohne große Reibungsverluste beigebracht und zweckentsprechend verwendet werden können, wie die Qualität gesichert werden kann, wie Personal ausgebildet wird etc. Und schließlich zwingen - und dies sei abschließend positiv vermerkt - die viel kritisierten internationalen Projekte dazu, verschiedene Abteilungen eines Ministeriums, verschiedene, mit Fragen der sozialen Sicherung befaßte

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Volker Leienbach

Ministerien und gesellschaftliche Gruppen an einen Tisch zu bringen, sie zu ermuntern, eigene Vorschläge zu entwickeln, unter allen Partnern zu diskutieren und nach Möglichkeit zu konsensualen Lösungen zu kommen. In diesem Sinne leben die Projekte nicht von westlicher Expertise, sondern von der Tatsache, daß diese Projekte - und damit auch die westlichen Experten eine Moderatorenfunktion wahrnehmen.

Teil II

Sozialrecht und soziale Sicherheit im Prozeß der deutschen Vereinigung Erfahrungspotentiale für Transformationsprozesse in den Staaten Mittel- und Osteuropas Von Wolfgang Reine Ost-Berliner Kiez, Nähe Frankfurter Allee (früher "Stalin-Allee" genannt), im November 1998. Ein älteres Ehepaar, das dort lebt, hatte nach der "Wende" seine Ersparnisse in den Aufbau eines medizinischen Badebetriebes (Sauna, Massage, Körperpflege) investiert. Die dafür erforderlichen Räume wurden von einer großen- ehemals staatlichen- Wohnungsbaugesellschaft angernietet Kündigungsfrist: 1 Monat. Sollten sich - so die Gesellschaft - Umnutzungen ergeben, werde man für eine Verlagerung des Badebetriebes sorgen. Solche Kündigungsfristen waren für DDR-Bürger irrelevant. Jeder konnte von heute auf morgen seine Wohnung aufgeben, viele andere warteten schon darauf, wieder einziehen zu können. Gewerbeflächen wurden sowieso staatlich vergeben, private Betriebe gab es wenige. Die staatlichen Wohnungsbaugesellschaften sorgten für Kontinuität. Der Betrieb hatte in der Gegend eine Monopolstellung, er florierte. Kein Problem also mit der kurzen Kündigungsfrist. Ende 1997 wurde das Haus an einen Privateigentümer veräußert. ,,Kauf bricht nicht Miete" - der Mietvertrag lief weiter, der Betrieb prosperierte. Im November 1998 sprach der neue Eigentümer die Kündigung aus. Innerhalb eines Monats müssen die Geschäftsräume geleert, das Inventar eingelagert und neue Räume gesucht werden. Das gesamte Familieneinkommen f