Regionalpolitik der Europäischen Union: Eine Erfolgskontrolle in theoretischer und empirischer Sicht [1 ed.] 9783428489886, 9783428089888

Citation preview

HANS-DIETER HOLTZMANN

Regionalpolitik der Europäischen Union

Abhandlungen zur Nationalökonomie Herausgegeben von Professor Dr. Karl-Dieter Grüske in Zusammenarbeit mit den Professoren Dr. Wolfgang Harbrecht, Dr. Joachim Klaus, Dr. Werner Lachmann, Dr. Manfred Neumann

Band7

Regionalpolitik der Europäischen Union Eine Erfolgskontrolle in theoretischer und empirischer Sicht

Von

Hans-Dieter Holtzmann

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek- CIP-Einheitsaufnahme

Holtzmann, Hans·Dieter:

Regionalpolitik der Europäischen Union : eine Erfolgskontrolle in theoretischer und empirischer Sicht I von Hans-Dieter Holtzmann. Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Abhandlungen zur Nationalökonomie ; Bd. 7) Zugl.: Erlangen, Nürnberg, Univ., Diss., 1996 ISBN 3-428-08988-X

n2 Alle Rechte vorbehalten Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin Printed in Germany

© 1997 Duncker &

ISSN 0947-4595 ISBN 3-428-08988-X Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Einf"tihrung des Herausgebers Das vorliegende Werk reiht sich als Band 7 in die Schriftenreihe Abhandlungen zur Nationalökonomie ein, die von den Mitgliedern des Volkswirtschaftlichen Instituts der Friedrich-Aiexander-Universität Erlangen-Nürnberg 1994 begründet wurde. Mit der Reihe soll das weite Spektrum der wirtschaftswissenschaftlichen Forschung an der Nürnberger Fakultät präsentiert werden. Die Arbeit von Hans-Dieter Holtzmann entstand als Dissertation an meinem Lehrstuhl ftlr Volkswirtschaftslehre, insbesondere Finanzwissenschaft. Sie beschäftigt sich mit der Erfolgskontrolle der europäischen Regionalpolitik- einem trotz ständig wachsender Bedeutung der europäischen Strukturausgaben sowohl von der Europäischen Kommission als auch in der wissenschaftlichen Literatur immer noch stark vernachlässigten Thema. Die vorliegende theoretisch und empirisch fundierte Studie schließt deshalb eine wichtige Forschungslücke, die sowohl fiir die Wissenschaft wie auch fiir die Praxis von weitreichender Bedeutung ist. Die Analyse berücksichtigt zunächst die beiden "klassischen" Ziele der europäischen Regionalförderung, nämlich die Verringerung der regionalen Disparitäten und die Förderung des regionalen Wachstums. Darüber hinaus ist aber spätestens seit der Unterzeichnung der Verträge von Maastricht offensichtlich, daß die europäische Regionalpolitik auch die Förderung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität und die politische Kohäsion in der Gemeinschaft einbezieht. Die vorliegende Arbeit greift mit ihrer Erfolgskontrolle alle vier Ziele auf und erlaubt damit weit differenziertere Aussagen über die bisherigen Erfolge der europäischen Regionalpolitik als frühere Studien. Den ersten Teil der Erfolgskontrolle bildet eine Effektivitätsanalyse. Dabei untersucht sie, zunächst noch unter Vernachlässigung der Inputseite, inwieweit die einzelnen Ziele der EU-Regionalpolitik erreicht wurden. Diese Betrachtung sagt indes noch nichts darüber aus, inwieweit die Zielerreichung auch kausal auf die eingesetzten Fördermittel zurückzufUhren ist. Deshalb schließt sich eine Wirkungskontrolle an, in der die Umverteilungs-, Wachstums-, Stabilisierungsund Kohäsionseffekte der EU-Regionalförderung differenziert analysiert werden. Der Verfasser beschränkt sich dabei nicht auf theoretische Ausftlhrungen,

6

Einfilhrung des Herausgebers

sondern untersucht die Effektivität der Strukturtbrderung auch empirisch mit Hilfe detaillierter ökonometrisch-statistischer Verfahren. Eine Erfolgskontrolle der europäischen Regionalpolitik ist jedoch nur vollständig, wenn auch die sonstigen verursachten Kosten und volkswirtschaftlichen Wohlfahrtsverluste der entsprechenden Maßnahmen einbezogen werden. Die hierzu durchgefiihrte Effizienzanalyse ermöglicht wichtige zusätzliche Erkenntnisse und zeigt anband ausgewählter Fallbeispiele, daß mit der EURegionalrurderung überhöhte Produktions-, Transaktions- und Präferenzkosten verbunden sind. Mit der umfassenden Effektivitäts- und Effizienzanalyse kann der Verfasser entscheidende Schwächen der heutigen Regionalförderung nachweisen. Im abschließenden dritten Teil der Studie wird untersucht, inwieweit verschiedene Reformvorschläge, die in der wissenschaftlichen Literatur und der praktischen Politik diskutiert werden, eine Verbesserung der Wirksamkeit und Effizienz erwarten lassen. Näher betrachtet werden u.a. ein ausgleichsorientierter europäischer Finanzausgleich nach dem Vorbild des deutschen Länderfinanzausgleichs und eine stärkere Technologieorientierung der Regionalförderung. Da auch diese Vorschläge keine nennenswerte Verbesserung erwarten lassen, entwickelt der Verfasser schließlich ein eigenständiges Reformkonzept, das aus fiinf Elementen besteht, die als integriertes Gesamtkonzept aufzufassen sind. Kern des Vorschlags ist eine deutliche Betonung des Wettbewerbsgedanken zwischen den Regionen, eine stärkere Umstellung der Regionalförderung von einer Subventions- auf eine Darlehensbasis und eine Wahrnehmung des Ausgleichsziels durch die nationale Sozialpolitik statt durch eine euoropäische Regionalpolitik. Der Verfasser grenzt sich damit in überzeugender Weise von allen Bestrebungen ab, die Strukturfonds ohne konkreten Nachweis ihrer Wirksamkeit immer weiter aufzustocken oder eine Nivellierung durch ungebundene Überweisungen zwischen Gebietskörperschaften im Rahmen eines europäischen Finanzausgleichs vorzunehmen. Die Arbeit wurde mit dem Promotionspreis der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät in Nümberg ausgezeichnet. Mein besonderer Dank gilt Herrn Kurt Glässer, einem der ersten Studenten der vor 75 Jahren als Handelshochschule gegründeten Fakultät. Er hat die wichtige empirische Auswertung des umfangreichen Datenmaterials mit einer namhaften Spende unterstützt.

Nümberg, im Dezember 1996

Karl-Dieter Grüske (Geschäftsftihrender Herausgeber)

Vorwort Die vorliegende Studie entstand 1993-1996 während meiner Zeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl fiir Volkswirtschaftslehre, insbesondere Finanzwissenschaft, der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nümberg. Die Analyse setzt einen Teil des Forschungsprogramms des Lehrstuhls fort, der die verschiedenen ökonomischen Aspekte der europäischen Integration zum Gegenstand hat. Sie beschäftigt sich mit der Wirksamkeit der Regionalpolitik der Europäischen Union hinsichtlich der angestrebten Umverteilungs-, Wachstums-, Stabilisierungs- und Kohäsionseffekte und betrachtet darüber hinaus durch die Berücksichtigung der vielfliltigen verursachten Kostenkategorien deren Effizienz. Die Studie will jedoch nicht nur deskriptiv die bisherigen Erfolge der seit 1975 eigenständig auf europäischer Ebene praktizierten Regionalpolitik umfassend theoretisch und empirisch analysieren. Die Monographie geht auch auf verschiedene in der wissenschaftlichen Literatur und der praktischen Politik diskutierte Reformvorschläge ftir die EU-Regionalpolitik ein und mündet in ein eigenes, aus filnf Elementen bestehendes Konzept. Mein Dank gilt an erster Stelle Professor Karl-Dieter Grilske, dessen vielfliltige Unterstützung während meiner Zeit an seinem Institut weit über das sonst übliche Maß hinausging. Danken möchte ich auch meinen Kollegen an den verschiedenen Lehrstühlen der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät, die in zahlreichen kritischen Diskussionen wesentlich zur Schärfung der Argumentation des nun vorliegenden Werkes beigetragen haben. In tiefer Schuld stehe ich vor allem bei Frank Knapp, dem ich zahlreiche wertvolle Anregungen, insbesondere filr die empirischen Teile der Studie, zu verdanken haben. Professor Joachim Klaus danke ich filr die Übernahme des Korreferats. Wesentliche Impulse fiir die Arbeit kamen von Professor Herbert Giersch. Der Bayerischen Graduiertenförderung und der Studienstiftung des deutschen Volkes danke ich fiir die ideelle und materielle Unterstützung meiner Promotion. Ein wichtiges Anliegen ist mir, denjenigen in meinem privaten Umfeld zu danken, die diese Arbeit mit Verständnis und vielfliltiger Unterstützung begleitet haben - allen voran meinen Eltern. Ihnen widme ich dieses Buch. Kronberg im Taunus, im Dezember 1996

Hans-Dieter Ho/tzmann

Inhaltsverzeichnis Einführung A. Ziele der Untersuchung .....................................................................................

29

B. Aufbau der Studie .............................................................................................

33

C. Abgrenzung des Untersuchungsgebietes ...........................................................

35

1. Teil

Grundlagen der Untersuchung

Kapitel I Regionalpolitischer Handlungsbedarf- zur Notwendigkeit der Unterscheidung zwischen normativer und positiver Sicht A. Nonnative Begründungen für winschaftspolitische Eingriffe des Staates

- die drei klassischen Staatsfunktionen nach Musgrave in kritischer Sicht .......

37

B. Nonnative Begründungen für regionalpolitische Eingriffe ...............................

42

1. Abgrenzung der Regionalpolitik ......................................................... ...... ...

42

2. Kategorisierung regionalpolitischer Eingriffe des Staates ............................

43

2.1 Das Allokationsargument ......................................................................

43

2.2 Das Veneilungsargument ............................................................ .........

45

2.3 Das Stabilisierungsargument .......................... .......................... ............

46

Kapitel Il Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik A. Außenhandelstheoretische Ansätze ............. ............... .. .......... .. ....... ...... .. ..........

48

I . Die klassische Theorie der komparativen Voneile .. ......... .. ..... .... .................

48

10

Inhaltsverzeichnis 2. Neuere außenhandelstheoretische Ansätze .......................................... ..... ....

51

B. Wachstumsmodelle für geschlossene und offene Volkswirtschaften ................

53

l. Wachstumsmodelle für geschlossene Volkswirtschaften .............................

53

2. Wachstumsmodelle für offene Volkswirtschaften ........................................

55

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl ...................................................................

57

l. Zur Konzeption einer potentialorientierten Regionalpolitik .............. ..........

57

2. Strategische Ansatzpunkte einer potentialorientierten Regionalpolitik ........

58

2.1 Die regionale Wohnbevölkerung als Potentialfaktor ............................

58

2.2 Die Infrastruktur als Potentialfaktor .....................................................

59

2.3 Die Agglomeration als Potentialfaktor ................................... ...............

61

2.4 Die regionale Sektorstruktur als Potentialfaktor ...................................

63

3. Von den Potentialfaktoren zumEntwicklungspotential-Regionale Produktionsfunktionen als Transmissionsmechanismus ..............................

71

D. Stadientheoretische Ansätze ..............................................................................

75

E. Regionale Theorie der langen Wellen .. ... ..... ...... .. .. .. .... .. .. .. ............ ...... .. ...... ... ..

78

F. Bedeutung des nationalen Wirtschafts- und Gesellschaftssystems für die regionale Entwicklung .................. .. ...................................................................

81

Kapitel IIl Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption der EU-Regionalpolitik A. Ziele, Begründungen und rechtliche Grundlagen einer europäischen Regionalpolitik .............. ..... .... .................................................................. .........

86

l. Regionalpolitische Inhalte der Römischen Verträge ....................................

86

2. Regionalpolitische Inhalte der Einheitlichen Europäischen Akte ...... ..........

90

3. Regionalpolitische Inhalte der Maastrichter Verträge ..................................

94

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik .................................................................

101

1. Finanzierungsinstrumente ................................................................. ...........

101

1.1 Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) .......................

101

1.2 Europäischer Sozialfonds (ESF) ...........................................................

118

1.3 Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft- Abteilung Ausrichtung (EAGFL-A) ..................................

119

Inhaltsverzeichnis 1.4 Darlehen und Bürgschaften der Europäischen Investitionsbank (EIB)

II 121

2. Beihilfenkontrolle der EU aus regionalpolitischer Sicht ..............................

123

3. Einordnung des Instrumentariums der EU-Regionalpolitik in die regionale Entwicklungstheorie ......................... .. ..........................................

130

C. Träger der EU-Regionalpolitik ..........................................................................

133

I. Die Akteure im offiziellen Entscheidungsprozeß der EU-Regionalpolitik im Überblick .....................................................................................

133

1.1 Europäischer Rat ........ ... ....................... ...... ...........................................

133

1.2 Ministerrat ............................................................................................

135

1.3 Europäisches Parlament ....................... .................................................

136

1.4 Europäische Kommission .....................................................................

138

1.5 Wirtschafts- und Sozialausschuß ..........................................................

143

1.6 Ausschuß der Regionen ........................................................................

144

I. 7 Europäische Investitionsbank ...............................................................

145

1.8 Europäischer Gerichtshof .....................................................................

146

1.9 Europäischer Rechnungshof.................................................................

148

2. Interdependenzbeziehungen zwischen den Trägem der EU- Regionalpolitik- ein zusammenfassendes Schema .....................................................

148

D. Zusammenfassung des ersten Teils ...................................................................

150

2. Teil

Erfolgskontrolle der EU-Regionalpolitik

Kapitel IV

Struktur einer Erfolgskontrolle

A. Erfolgskontrolle nach Frey ................................................................................

153

B. Effizienzstufen nach Grüske ..............................................................................

155

C. Gemeinsamkeiten und Unterschiede der beiden Klassifizierungen und Prüfschema dieser Studie ................................. ....... ................................ ..........

!57

12

Inhaltsverzeichnis Kapitel V Effektivitlt der EU-Regionalpolitik

A. Zielerreichungskontrolle der EU-Regionalpolitik .............................................

161

I. Komponenten einer Zielerreichungskontrolle der EU- Regionalpolitik im Überblick .....................................................................................

161

2. Empirische Bestimmung der Zielerreichung der EU-Regionalpolitik ..........

164

2.1 Abbau regionaler Disparitäten ..............................................................

164

2.1.1 Zur Problematik der Bestimmung und Operationalisierung regionaler Disparitäten .... ....... .. .. .. ... .. ....... ... ....... .. .... .. .. ... ............ .. .

164

2.1.2 Regionalisierungskonzepte .............................................................

171

2.1 .3 Herkunft des Datenmaterials ..........................................................

177

2.1.4 Regionale Disparitäten im Quer- und Längsschnitt ............ ............

178

2.1.4.1 Regionale Disparitäten beim Einkommen ................................

178

2.1.4.2 Regionale Disparitäten bei integrierter Betrachtung von Einkommen und Arbeitslosigkeit ................................. ............

203

2.1.4.3 Regionale Disparitäten bei einem umfassenderen Wohlfahrtsverständnis ..............................................................

234

2.1.5 Abschließende Bemerkungen zur Zielerreichungskontrolle für den Abbau regionaler Disparitäten.............................................

249

2.2 Förderung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität ...................................

252

2.2.1 Zur Problematik der Bestimmung und Operationalisierung gesamtwirtschaftlicher Stabilität .....................................................

252

2.2.2 Die Konvergenzkriterien als Indikatoren für gesamtwirtschaftliche Stabilität in den Mitgliedstaaten .............................

259

2.2.2.1 Untersuchung der Konvergenz für die einzelnen Kriterien im Längsschnitt ........................................................................

259

Inflationsrate ........................ ................................. ............

259

2.2.2.1 .2 Öffentliches Budgetdefizit .... .............................................

261

2.2.2.1.3 Staatlicher Schuldenstand ...... .. .........................................

264

2.2.2.1.4 Langfristige Zinsen .................................................. ..........

266

2.2.2.2 Die Erfüllung der vier Konvergenzkriterien im Vergleich .......

268

2.2.2.2.1 Gemeinsamkeiten und Unterschiede im Längsschnitt .......

268

2.2.2.2.2 Erfüllung der Konvergenzkriterien nach Mitgliedstaaten ..

271

2.2.2.1.1

Inhaltsverzeichnis

13

2.2.3 Abschließende Bemerkungen zur Zielerreichungskontrolle filr die gesamtwirtschaftliche Stabilität .... ................................ ............

273

2.3 Förderung der Kohäsion als Voraussetzung filr eine weitere europäische Integration ........ .............................................................................

275

2.3.1 Zur Problematik der Bestimmung und Operationalisierung von Kohäsion ........................................................................................

275

2.3.2 Einstellung der Bevölkerung in den Mitgliedstaaten zur weiteren europäischen Integration im Längsschnitt ......................................

278

2.3.3 Abschließende Bemerkungen zur Zielerreichungskontrolle filr das Kohäsionsziel ........... .. .... .......... .. ... ...... .. .......... .. .... ................. ..

281

3. Zielerreichung der EU-Regionalpolitik- ein zusammenfassender Vergleich ......................................................................................................

282

B. Wirkungskontrolle der EU-Regionalpolitik ......................................................

285

I. Komponenten einer Wirkungskontrolle der EU-Regionalpolitik im Überblick .................. ..... ......................................................... ................

285

2. Umverteilungswirkungen der EU-Regionalpolitik .......................................

289

2.1 Erfassung der Umverteilungswirkungen der EU-Regionalpolitik in den Studien von Schäfers, Franke und Franzmeyer ..........................

289

2.2 Zum analytischen und methodischen Rahmen: die regionale Inzidenzanalyse als Verfahren zur Erfassung der Umverteilungseffekte der EU-Regionalpolitik ...............................................................................

296

2.2.1 Inzidenzkonzept und -stufen .............. .............................................

296

2.2.2 Strukturkriterium ............................................................................

305

2.2.3 Kategorien und Bewertung der einbezogenen Leistungen ..............

306

2.2.4 Kategorien und Bewertung der einbezogenen Abgaben .................

308

2.3 Inzidenz der EU-Regionalpolitik ..........................................................

313

2.3.1 Inzidenz der regionalbezogenen Ausgaben ....................................

313

2.3.1.1 Absolute Ausgabeninzidenz .....................................................

313

2.3.1.1.1 Absolute Ausgabeninzidenz im Querschnitt filr 1991 .......

313

2.3.1.1.2 Absolute Ausgabeninzidenz im Längsschnitt ....................

315

2.3.1.2 Relativierte Ausgabeninzidenz .................................................

318

2.3.1.2.1 Relativierte Ausgabeninzidenz im Querschnitt filr 1991 ...

318

2.3.1.2.2 Relativierte Ausgabeninzidenz im Längsschnitt.................

319

2.3.2 Inzidenz der EU-regionalbezogenen Finanzierungslast ..................

324

2.3.2.1 Absolute Abgabeninzidenz .......................................................

324

14

Inhaltsverzeichnis 2.3.2.1.1 Absolute Abgabeninzidenz im Querschnitt für 1991

324

2.3.2.1.2 Absolute Abgabeninzidenz im Längsschnitt .....................

326

2.3.2.2 Relativierte Abgabeninzidenz ..................................................

334

2.3.2.2.1 Relativierte Abgabeninzidenz im Querschnitt für 1991 ....

334

2.3.2.2.2 Relativierte Abgabeninzidenz im Längsschnitt..................

336

2.3.3 Nettoinzidenz der EU-Regionalpolitik ...........................................

339

2.3.3.1 Absolute Nettoinzidenz ............................................................

339

2.3.3.1.1 Absolute Nettoinzidenz im Querschnitt für I 991...............

339

2.3.3.1.2 Absolute Nettoinzidenz im Längsschnitt ...........................

340

2.3.3.2 Umverteilungseffekte der EU-Regionalpolitik .........................

343

2.3.3.2.1 Umverteilungseffekte im Querschnitt für 1991 ..................

343

2.3.3.2.2 Umverteilungseffekte im Längsschnitt ..............................

345

2.4 Zusammenfassung der Ergebnisse zur Inzidenzanalyse der EU-Regionalpolitik .........................................................................

350

3. Wachstumswirkungen der EU-Regionalpolitik ............................................

353

3.1 Analyse der Wachstumswirkungen der EU-Regionalpolitik in den Studien von Schäfers, Franke und Franzrneyer .....................................

353

3.2 Analyse der Wachstumswirkungen der EU-Regionalpolitik in dieser Studie .....................................................................................

357

3.3 Empirische Wirkungskontrolle .............................................................

359

3.3 .1 Die Regressionsanalyse als Verfahren zur Überprüfung von Entwicklungshypothesen ............ ......... ............................................

359

3.3.2 Empirische Analyse .........................................................................

369

3.3.2.1 Untersuchungszeitraum und -objekte .......................................

369

3.3.2.2 Auswahl der abhängigen und unabhängigen Variablen ...........

369

3.3.2.3 Auswahl der Modellfunktionen ................................................

384

3.3.2.4 Ergebnisse der Regressionsanalyse für 1991 ............................

385

Selektion der Modelle im Überblick .................................

385

3.3.2.4.2 Bestimmtheitsmaße und Signifikanz der strategischen Faktoren .............................................................................

387

3.3.2.4.3 Überprüfung der Annahmen der Regressionsanalyse ........

390

3.3.2.4.4 Regressionsanalyse nach der Methode der ersten Differenzen..............................................................

392

3.3.2.4.1

Inhaltsverzeichnis 3.3.2.4.4.1 3.3.2.4.4.2

15

Bestimmtheitsmaße und Signifikanz der strategischen Faktoren .....................................................................

393

Überprüfung der Annahmen der Regressionsanalyse

395

3.3.2.5 Ergebnisse der Regressionsanalyse fiir 1984 ............................

398

3.3.2.5.1 Bestimmtheitsmaße und Signifikanz der strategischen Faktoren .................................. .............................. ............

398

3.3.2.5.2 Überprüfung der Annahmen der Regressionsanalyse ........

401

3.3.2.5.3 Regressionsanalyse nach der Methode der ersten Differenzen ................... .............................. .. ..........

403

3.3.2.5.3.1 3.3.2.5.3.2

Bestimmtheitsmaße und Signifikanz der strategischen Faktoren ...................................... ..........

403

Überprüfung der Annahmen der Regressionsanalyse

406

3.3.3 Zusammenfassung der empirischen Wirkungskontrolle .................

415

3.4 Theoretische Wirkungskontrolle ...........................................................

417

3.4.1 Beitrag der Inzidenzanalyse zur Überprüfung der regionalen Wachstumseffekte ........................ .. .................... ......... .......... ...... ....

41 7

3.4.2 Effektive sekundäre Zahlungsinzidenz ...........................................

421

3.4.2.1 Räumliche Streuung der Inputwirkungen von Transformationsausgaben ............ .... ..................... ....... .............

422

3.4.2.2 Regionaler Vorteilsverlust bei Subventionen ...........................

429

3.4.3 Effektive tertiäre Inzidenz ..............................................................

436

3.4.4 Effektive Güterinzidenz ..................................................................

460

3.4.4.1 Nutzungseffekte ........................................................................

464

3.4.4.2 Produktionseffekte ...................................................................

470

3.4.4.3 Anreizeffekte ............................................................................

480

3.4.4.3.1 Anreizeffekte aufUnternehmen .........................................

480

3.4.4.3.2 Anreizeffekte auf Arbeitnehmer ........................................

495

3.4.5 Zusammenfassung der theoretischen Wirkungskontrolle ...............

504

4. Stabilisierungswirkungen der EU-Regionalpolitik .......................................

507

4.1 Analytischer und methodischer Rahmen zur Erfassung der Stabilisierungseffekte der EU-Regionalpolitik .....................................

508

4.1. I Untersuchungszeitraum und -Objekte .. .............................. ...... .......

509

4.1.2 Auswahl der abhängigen und unabhängigen Variablen ........ ..........

510

4.1 .3 Auswahl der Modellfunktionen ......................................................

517

16

Inhaltsverzeichnis 4.2 Ergebnisse der Regressionsanalyse .......................................................

518

4.3 Zusammenfassung der Stabilisierungswirkungen der EU-Regionalpolitik ...............................................................................

527

5. Beitrag der EU-Regionalpolitik zum Kohäsionsziel ....................................

528

5.1 Analytischer und methodischer Rahmen zur Erfassung des Beitrags der EU-Regionalpolitik zum Kohäsionsziel ............................. ............

529

5.1.1 Untersuchungszeitraum und -objekte .............................................

529

5.1.2 Auswahl der abhängigen und unabhängigen Variablen..................

529

5.1.3 Auswahl der Modellfunktionen ......................................................

534

5.2 Ergebnisse der Regressionsanalyse .......................................................

534

5.3 Zusammenfassung der Kohäsionseffekte der EU-Regionalpolitik ........

541

6. Wirkungskontrolle der EU-Regionalpolitik- ein dualer Vergleich ..............

542

Kapitel VI Effizienz der EU-Regionalpolitik A. Systematik der Kosten und Wohlfahrtsverluste regionalpolitischer Maßnahmen ........................................................... ............................................

547

B. Der Beitrag der ökonomischen Theorie des Föderalismus zur Beurteilung der Effizienz regionalpolitischer Maßnahmen ...................................................

554

C. Verfahren zur Effizienzmessung in der Regionalökonomie ..............................

558

I. Kennziffern zur Messung der Effizienz regionalpolitischer Aktivitäten ......

558

2. Prinzipien für eine Finanzverfassung als Instrument zur Analyse der Effizienz regionalpolitischer Aktivitäten ......................................................

563

D. Überprüfung der Effizienz der EU-Regionalpolitik anhand des Verbundprinzips ................................................................................................

571

l. Entscheider der EU-Regionalpolitik ............................................................

571

2. Anbieter der EU-Regionalpolitik .................................................................

573

3. Nutzer der EU-Regionalpolitik ....................................................................

573

4. Zahler der EU-Regionalpolitik ......................................................... ............

576

E. Interessen der an der EU-Regionalpolitik beteiligten Akteure ..........................

581

l. Das natürliche Eigeninteresse als Axiom des menschlichen Handeins ........

581

2. Charakterisierung der unterschiedlichen Interessenfunktionen in der EU-Regionalpolitik ....... .... ................................ ............................... ............

582

Inhaltsverzeichnis

17

2.1 Interessenfunktionen der EU-Organe ................................................ ....

582

2.1.1 Europäischer Rat/Ministerrat ..........................................................

582

2.1.2 Europäisches Parlament ...................... ............................................

584

2.1.3 Europäische Kommission...............................................................

586

2.1.4 Wirtschafts- und Sozialausschuß ....................................................

590

2.1.5 Ausschuß der Regionen ..................................................................

590

2.1.6 Europäische Investitionsbank .........................................................

592

2.1. 7 Europäischer Gerichtshof .......................... ......................... ............

592

2.1.8 Europäischer Rechnungshof ............. .... .............................. .. ..........

593

2.2 Interessenfunktionen der Einflußträger der EU-Regionalpolitik ..........

594

3. Zusammenfassende Betrachtung der Interessenfunktionen ..........................

599

F. Indikatoren fiir Ineffizienz in der EU-Regionalpolitik ......................................

604

1. Überhöhte Produktionskosten ......................................................................

604

1.1 Überhöhter Mitteleinsatz durch Inkonsistenzen im Zielsystem ............

604

1.1.1 Umverteilung und Wachstum .........................................................

606

1.1.2 Umverteilung und Stabilisierung ............................... .....................

609

1.2 Überhöhter Mitteleinsatz durch zu geringe Zielorientierung bei der Projektauswahl ..........................................................................

610

2. Überhöhte Transaktionskosten ........................ .... .........................................

613

3. Überhöhte Präferenzkosten ..........................................................................

616

G. Zusammenfassung der Effizienzanalyse ............................................................

621

3. Teil

Reform der EU-Regionalpolitik

Kap itel VII Ordnungspolitische Einordnung der heutigen EU-Regionalpolitik

A. Kriterien und Grad der staatlichen Einflußnahme als Dimensionen eines ordnungspolitischen Systems räumlicher Gestaltungskonzepte .............. ..........

624

8. Einordnung der heutigen EU-Regionalpolitik in das ordnungspolitische System räumlicher Gestaltungskonzepte ............... .................................. ..........

625

2 Holtzmann

18

Inhaltsverzeichnis Kapitel VIII Kritische Beurteilung von ReformvorschlAgen für die EU-Regionalpolitik

A. Prozeßoptimierung durch Programmbudgets ...... .. ................................ ............

627

B. Technologieorientierte Regionalpolitik ................. ............................................

632

C. Ausgleichsorientierte Regionalpolitik durch einen europäischen Finanzausgleich im engsten Sinn ......................................................................................

637

D. Europäische Raumordnungspolitik .......................................................... .........

642

E. Internalisierung von Spillover-Effekten im Rahmen einer Deglomerationspolitik ................................................................................................................

646

1. Zentrumsfunktionen- Wer beutet wen aus? .................................................

646

2. Instrumente zur Internalisierung von Spillovers in Agglomerationsräumen ..........................................................................................................

649

2.1 Vertikale Finanzzuweisungen ...................... .........................................

649

2.2 Regionaler Lastenausgleich .................... ..............................................

650

2.3 Ballungsteuer ........................................................................................

653

2.4 Wanderungszertifikate nach Franke ......................................................

655

F. Abschließende Würdigung der Reformvorschläge ............................................

658

Kapitel /X Fünf Elemente einer effektiven und effizienten Reform A. Skizzierung der einzelnen Komponenten ................ ..........................................

660

l . Internalisierung regionaler Spillovers durch eine konsequente Anwendung des personalen Äquivalenzprinzips .............................. ............

660

2. Wahrnehmung der Ausgleichsfunktion durch eine Sozialpolitik auf nationaler Ebene ................ ................................ ....................... ........ ............

663

3. Aufhebung der ausgleichspolitischen Komponente bei der Beihilfenkontrolle zugunsten einer reinen Wettbewerbsausrichtung ..........................

666

4. Substitution der Finanzzuschüsse durch eine Ausweitung der Darlehenspolitik einer unabhängigen EIB .............................................. ......

667

5. Beseitigung der Belastungssprünge im EU-Einnahmensystem durch eine proportionale Sozialproduktsteuer ...... .... .............................. ................

668

B. Abschließende Würdigung des Reformkonzepts .................................. .............

669

Inhaltsverzeichnis

Fazit und Ausblick

19 673

Anhang ....................................................................................................................

685

Literaturverzeichnis .................................................................................................

716

Tabellenverzeichnis Tab. 1

Einordnung des Instrumentariums der EU-Regionalpolitik in die regionale Entwicklungstheorie ....................................... ..........

131

Tab.2

Effizienzstufen nach Grüske .......................................... ........... .........

156

Tab. 3

NUTS-Systematik ..............................................................................

174

Tab.4

Zahl der NUTS-Regionen absolut und relativiert an der Fläche ........

175

Tab. 5

Zielerreichungskontrolle der EU-Regionalpolitik im Vergleich ........

284

Tab. 6

Einflußfaktoren des regionalen Wachstums 1991 - Die 14 Modelle im Vergleich ..........................................................

386

Tab. 7

Einflußfaktoren des regionalen Wachstums 1984 - Die 14 Modelle im Vergleich ...... .. ..................................................

399

Tab.8

Nutzen und Kosten regionalpolitischer Aktivitäten ...........................

561

Tab. 9

Ordnungspolitische Einordnung räumlicher Gestaltungskonzepte ....

624

Tab. A-1

BIP-Disparitäten aufNUTS 2-Ebene 1977- 1991- Absolutwerte ....

698

Tab. A-2

BIP-Disparitäten aufNUTS 2-Ebene 1977 - 1991 - Veränderungsraten ...... .. .... ..................... ........ ........... ................ ......

699

BIP-Disparitäten aufNUTS 2-Ebene 1977- 1991 - Differenz der Veränderungsraten mit und ohne Bereinigung um Erweiterungen ....

700

Tab. A-4

Besetzung der Cluster bei der 2. Disparitätenmessung - 1984 ...........

70 I

Tab. A-5

2. Disparitätenmessung - 1984 ...................................................... ....

702

Tab. A-6

Besetzung der Cluster bei der 2. Disparitätenmessung - 1991 .. .........

703

Tab. A-7

2. Disparitätenmessung - 1991 ................................................ ..........

704

Tab. A-8

Besetzung der Cluster bei der 1. Disparitätenmessung - 1984 (Referenzmessung) ........................... ..... .................................. ..........

705

Tab. A-9

I. Disparitätenmessung - 1984 (Referenzmessung) ...........................

706

Tab. A-10

Besetzung der Cluster bei der I. Disparitätenmessung- 1991 (Referenzmessung) . ......... ............... .. ...... .... .. ....... .............. .. ......... .. ...

707

I. Disparitätenmessung- 1991 (Referenzmessung) ...........................

708

Tab. A-3

Tab. A-ll

Tabellenverzeichnis

21

Tab. A-12

Besetzung der Cluster bei der 3. Disparitätenmessung ......................

709

Tab. A-13

3. Disparitätenmessung ......................................................................

711

Tab. A-14

Clusterzugehörigkeit und Rangverschiebungen der einzelnen Regionen 1984 ........ .............................................................. .............

712

Tab. A-15

Anzahl der erfüllten Konvergenzkriterien nach Mitgliedstaaten 1975- 1993 ·············· ······························ ·································· ·········· 714

Abbildungsverzeichnis Abb. I

Strukturausgaben der EU absolut 1975- 1999 ..................................

30

Abb. 2

Strukturausgaben der EU in % der Gesamtausgaben 1975 -1999 .... ..

31

Abb. 3

Autbau der Analyse .......... .................... .............................................

34

Abb. 4

Interdependenzbeziehungen zwischen den Trägern der EU-Regiona1politik ............................................................................

149

Abb. 5

Besetzung der Cluster für die drei Disparitätenmessungen im Vergleich ........ ... ........................ ...... .............................................

227

Abb. 6

Inflationsrate E9 1975 - 1993 ............................................................

260

Abb. 7

Inflationsrate E 12 1986 - 1993 ..........................................................

261

Abb. 8

Relativierter Finanzierungssaldo E9 1975 - 1993 .................. ... .........

262

Abb. 9

Relativierter Finanzierungssaldo E 12 1986 - 1993 ............................

263

Abb. 10

Schuldenquotient E9 1975- 1993 .....................................................

264

Abb. II

Schuldenquotient E 12 1986 - 1993 ....... ............................................

265

Abb. 12

Langfristiges Zinsniveau E9 1975 - 1993 ..........................................

267

Abb. 13

Langfristiges Zinsniveau E 12 1986 - 1993 ........................... .............

268

Abb. 14

Zustimmung zur Vertiefung der europäischen Integration 1975 - 1992.........................................................................................

278

Abb. 15

Inzidenzwürfel nach Frey ........................ ..........................................

297

Abb. 16

Nettoinzidenz der EU-Regionalfbrderung 1991 - relativiert am BIP in KKP ............ ...................................... .............

344

Abb. 17

Nettoinzidenz der EU-Regionalfbrderung 1980 - relativiert am BIP in KKP ................................................ ...... .........

346

Nettoinzidenz der EU-Regionalfbrderung 1984 -relativiert am BIP in KKP ...............................................................

347

Abb. 19

Nettoinzidenz der EU-Regionalfbrderung 1988 - relativiert am BIP in KKP .................................................. .............

348

Abb. 20

Regionaler Vorteilsverlust bei Subventionen ........................... .........

431

Abb. 18

Abbildungsverzeichnis Abb. 21

23

Nachfrageseitige Wachstumseffekte regionaler Transformationsausgaben ..................................................................

438

Regionaler Einkommensmultiplikator nach Comes ...........................

446

Abb. 23

Preis- und Mengeneffekte der produktionsorientierten Infrastruktur

472

Abb. 24

R-und Q-Ineffizienz in der Regionalpolitik ......................................

550

Abb. 25

Kostenkategorien des erweiterten Kostenbegriffs ..............................

553

Abb. 26

Ressourcen- und Präferenzkosten in Abhängigkeit von der Anzahl der Entscheidungsträger ........................................................

555

Abb. 22

Abb. A-1

Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1991- je Einwohner .....

686

Abb. A-2

Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1980 -je Einwohner .....

686

Abb. A-3

Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1984 -je Einwohner .....

687

Abb. A-4

Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1988 -je Einwohner .....

687

Abb. A-5

Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1991 - relativiert am BIP in KKP .................. .. ............................... ............

688

Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1980 - relativiert am BIP in KKP .................................................... ...........

688

Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1984 -relativiert am BIP in KKP ...............................................................

689

Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1988 - relativiert am BIP in KKP .................. ................ ................. ............

689

Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1991 - je Einwohner ........ ................. ............................ .. .......... ..................

690

Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1980 -je Einwohner ...................................................................................

690

Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1984 -je Einwohner ...................................................................................

691

Abb. A-12

Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1988 -je Einwohner ...................................................................................

691

Abb. A-13

Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1991 -relativiert am BIP in KKP ...............................................................

692

Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1980 - relativiert am BIP in KKP ...............................................................

692

Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1984 - relativiert am BIP in KKP ...............................................................

693

Abb. A-6 Abb. A-7 Abb. A-8 Abb. A-9 Abb. A-1 0 Abb. A-ll

Abb. A-14 Abb. A-15

24 Abb. A-16

Abbildungsverzeichnis Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1988 - relativiert arn BIP in KKP ...............................................................

693

Abb. A-17

Nettoinzidenz der EU-Regionalffirderung 1991 - absolut je Einwohner ............................. ..........................................

694

Abb. A-18

Nettoinzidenz der EU-Regionalffirderung 1980 - absolut je Einwohner .............................. .........................................

694

Nettoinzidenz der EU-Regionalffirderung 1984 - absolut je Einwohner ........................................................... ............

695

Nettoinzidenz der EU-Regionalffirderung 1988 - absolut je Einwohner ......................... ................................. .............

695

Abb. A-41

Analytik der Kosten und Wohlfahrtsverluste öffentlicher Aktivitäten ........ ................. .. ....... .... .. .. ..... ..... ......... .. ......... ... .... ....... ...

696

Abb. A-43

Pro-Kopf-Ausgaben von Basel-Stadt und Baselland 1987 in Franken ................................................ ..........................................

697

Abb. A-19 Abb. A-20

Abkürzungsverzeichnis Abi. AdR

AKP ARL

Art. Bd. BENELUX BHO BIP BLUE BMF BSP BVerffi

CAD

c.p. CSF DIHT Diss. div. DIW DVBl EAGFL EAGFL -A ECU EEA EEC EECOD EFRE EG EGKS EGV EIB EMU

Amtsblatt Ausschuß der Regionen Afrika, Karibik, Pazifik Akademie filr Raumforschung und Landesplanung Hannover Artikel Band Belgien, Niederlande, Luxemburg Bundeshaushaltsordnung Bruttoinlandsprodukt Best Linear Unbiased Estimator Bundesministerium der Finanzen Bruttosozialprodukt Bundesverfassungsgericht Computer Aided Design ceteris paribus Community Support Framework Deutscher Industrie- und Handelstag Dissertation diverse Deutsches Institut filr Wirtschaftsforschung Berlin Deutsches Verwaltungsblatt Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds filr die Landwirtschaft Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds filr die Landwirtschaft -Abteilung Ausrichtung European Currency Unit Einheitliche Europäische Akte European Economic Community European Ecumenical Organisation for Development Europäischer Fonds filr Regionale Entwicklung Europäische Gemeinschaften Europäische Gemeinschaft filr Kohle und Stahl Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Europäische Investitionsbank European Monetary Union

26 EP EPZ

ERE

ESF EU EuGH EURATOM EUROSTAT EUV EVP EWG EWGV EWI EWS FAZ FIAF FLEUR FN FuE GA GASP

GD

GFK

H.

HdWW hrsg. Hrsg. HO HWWA lAB IEM i.e.S. lEW Ifo ILO IMF IMP lOT i.V.m. lW iwd

IWH

Abkürzungsverzeichnis Europäisches Parlament Europäische Politische Zusammenarbeit Europäische Rechnungseinheit Europäischer Sozialfonds Europäische Union Europäischer Gerichtshof Europäische Atomgemeinschaft Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften Vertrag über die Europäische Union Europäische Volkspartei Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Europäisches Währungsinstitut Europäisches Währungssystem Frankfurter Allgemeine Zeitung Finanzinstrument fiir die Ausrichtung der Fischerei Factors ofLocation in Europe Fußnote Forschung und Entwicklung Gemeinschaftsaufgabe Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Generaldirektion Gemeinschaftliches Förderkonzept Heft Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaft herausgegeben Herausgeber Haushaltsordnung Institut filr Wirtschaftsforschung Harnburg Institut fiir Arbeitsmarkt- und Berufsforschung Nürnberg Integrierte Entwicklungsmaßnahme im engeren Sinn Institut fiir europäische Wirtschaft e.V. Leipzig Institut fiir Wirtschaftsforschung München International Labour Organisation International Monetary Fund Integriertes Mittelmeerprogramm Input-Output-Tabelle in Verbindung mit Institut der deutschen Wirtschaft Köln Informationsdienst des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln Institut fiir Wirtschaftsforschung Halle

Abkürzungsverzeichnis i.w.S. KKP KMU KQ LIBE MAD MWSt NFP NGI NKA NNW NPGI NUTS NWA OECD OP o.V. Ph.D. POU PPBS PVS RCB REIQ REP RGW

RKG SI SPE UNCED UNO VGR VIF

vo

WiSt WISU WLS WSA

wwu

ZEW ZPR

im weiteren Sinn Kaufkraft-Paritäten Klein- und mittelständische Unternehmen Methode der kleinsten Quadrate Liberale und Demokratische Partei Europas Minimizing the Sum of Absolute Deviations Mehrwertsteuer Nationales Forschungsprogramm Neues Gemeinschaftsinstrument Nutzen-Kosten-Analyse Net National Welfare Nationales Programm von Gemeinschaftlichem Interesse Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques Nutzwertanalyse Organisation for Economic Cooperation and Development Operationelles Programm ohne Verfasser Doctor ofPhilosophy Pareto-optimale Umverteilung Planning-Programming-Budgeting-System Politische Vierteljahresschrift RationaHstation des Choix Budgetaires Regional Income to Injection Ratio Regionales Entwicklungspotential Rat fiir gegenseitige Wirtschaftshilfe Risikokapitalgesellschaft Sozialistische Internationale Sozialdemokratische Partei Europas United Nations Conference on Environment and Development United Nations Organisation Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung Varianz-Inflations-Faktor Verordnung Wirtschaftswissenschaftliches Studium Das Wirtschaftsstudium Weighted Least Squares Wirtschafts- und Sozialausschuß Wirtschafts- und Währungsunion Zentrum fiir Europäische Wirtschaftsforschung GmbH Mannheim Zeitpräferenzrate

27

Dank Hayeks Theorie der Zivilisationsentwicklung kann man - sozusagen als Spillover - auch Sozialismus und Konstruktivismus als das erkennen, was sie sind, nämlich sowohl reaktionär: zurück zum Moralsystem der Horde, als auch ein Ausdruck von Hybris: eine enonne Überschätzung der Möglichkeiten des bewußten Konstruierens von Regeln und institutionellen Rahmen. (G. Radnitzky, 1984)

Einführung A. Ziele der Untersuchung Die Regionalpolitik der Europäischen Union gewinnt, rein quantitativ betrachtet, absolut wie relativ immer stärker an Bedeutung. Betrugen die Ausgaben fiir die drei Strukturfonds Europäischer Fonds fiir regionale Entwicklung (EFRE), Europäischer Sozialfonds (ESF) und Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds fiir die Landwirtschaft - Abteilung Ausrichtung (EAGFL-A) 1975 noch knapp 1 Mrd. ECU, so beliefen sie sich 1993 bereits auf rund 18 Mrd. ECU. 1 Bis 1999 ist einschließlich des mit den Maastrichter Verträgen gegründeten Kohäsionsfonds ein weiterer Anstieg auf 30 Mrd. ECU bereits beschlossen. Abb. 1 zeigt, daß die absolut fiir strukturpolitische Zwecke zur VerfUgung stehenden Mittel mit einer kurzen Unterbrechung in der ersten Hälfte der achtziger Jahre ein nahezu exponentielles Wachstum aufweisen. 2 Welche Funktionen die einzelnen Fonds erfilllen und inwieweit sie der Regionalpolitik zugerechnet werden können, wird in Kapitel III noch zu erörtern sein. 2 Die Kommission selbst bezeichnet die Strukturfonds als eines "der größten Solidaritätsprojekte in Europa in diesem Jahrhundert"; siehe Europäische Kommission ( 1995b), S. I.

30

Einführung

Bezogen auf die Gesamtausgaben der EU haben sich die Strukturausgaben, wie Abb. 2 zeigt, von rund 5% 1975 auf rund 31% 1993 versechsfacht und werden bis 1999 auf 36% steigen. 3

30 1

25-

"E .5

5 0

,....

t.O

Cl)

......

,.... ,.... Cl)

,....

Cl) Cl)

~

C"')

Cl)

Cl)

CO

CO

t.O CO

Cl)

......

,....

Cl)

Cl)

Cl)

CO

CO

......

~

Cl) Cl)

......

C"')

Cl) Cl) ~

t.O

Cl) Cl)

......

,....

Cl) Cl)

~

Cl)

......

Jahr Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung nach Angaben von EUROSTAT; ab 1993 einschließlich Kohäsionsfonds.

Abb. 1: Strukturausgaben der EU absolut 1975-1999

Die Kommission räumt selbst ein, daß es sich bei dieser Betrachtung lediglich um die "in ECU ausgedrückte Solidarität handelt"4 , die noch nichts über den Zielbeitrag der Förderung aussagt. 5 Dieser "zusätzliche" (!)Nutzen der Regionalförderung ist nach Auffassung der Kommission qualitativer Art und kommt darin zum Ausdruck, daß "von der Zusammenlegung der Erfahrungen, des Know-how und der Innovationskapazitäten der Gemeinschaft [... ] Ankurbelungseffekte ausgehen [...] [und] auf diese Weise [... ] die Regionen Europas ihr Schicksal besser meistern und gleichzeitig ~um europäischen Aufbauwerk beitragen [können]. "6

Bei der Beurteilung, inwieweit die EU-Regionalpolitik hinsichtlich dieser • zudem wenig operationalen - Ziele bisher erfolgreich war, beschränkt sich die

3 Damit liegt der Wachstumsschwerpunkt der finanziellen Vorausschau 1993-1999 ("Delors11-Paket") eindeutig aufder Strukturpolitik; vgl. Heinemann (1995), S. 137. 4 Europäische Kommission (1994b), S. 4. Siehe kritisch zu Inputbetrachtungen in der Regionalpolitik auch Becher (1985), S. 230, Franzmeyer/Seidel (1990), S. 193 und Leonardi (1995), S. 7. 6 Europäische Kommission (1994b), S. 4.

31

A. Ziele der Untersuchung

Kommission auf Mutmaßungen. So haben die Zuschüsse "offenbar" 7 zum Wachstum der Förderregionen beigetragen, ohne daß diese These indes näher überprüft wird. Der Verzicht auf eine detaillierte Darstellung der Erfolge der EU-Regionalpolitik wird von der Kommission damit begründet, daß die eingeleiteten Bemühungen ein "langwieriges Unterfangen" sind und deren Ergebnisse "häufig schwer zu bewerten" sind. 8 Bei dieser Formel handelt es sich allerdings insoweit um eine Leerformel, als sie nichts über die konkreten Ziele aussagt, die mit einer Regionalpolitik auf europäischer Ebene verfolgt werden.

40 35 30 25 ~ 20 .5 15 10 5 0

I()

..... 0)

.....

..... 0)

----r-----t-

-~ :

..... 0)

0)

.... 00 0)

C')

00

0)

---+---

I()

.....

0)

0)

0)

0)

00

00

00

.... 0) 0)

C') 0) 0)

I() 0) 0)

.....

0) 0)

0) 0) 0)

....

Jahr Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung nach Angaben von EUROSTAT; ab 1993 einschließlich Kohllsionsfonds.

Abb. 2: Strukturausgaben der EU in% der Gesamtausgaben 1975-1999

In der Literatur sind in den letzten Jahren verschiedene Studien erschienen, in denen der Erfolg der EU-Regionalpolitik näher analysiert wird. 9 Allerdings berücksichtigen sie die Ziele der EU-Regionalpolitik, wie sie durch die Vertragstexte der Gemeinschaft im Vergleich zur oben genannten Leerformel der Kommission immerhin etwas konkretisiert werden können, nur z.T., beschrän7

Europäische Kommission (1994b), S. 16. Europäische Kommission (1994b), S. 16. 9 So die Untersuchungen von Franke (1989), Franzmeyer (1991) und Schäfers (1993), deren Methodik und Ergebnisse im zweiten Teil dieser Studie noch näher beschrieben werden. Soweit möglich, wurde auch die neueste Literatur bis Ende 1995 berücksichtigt, zu der auch die Erfolgskontrollen von Hilligweg (1994), Amold (1995), Beckmann (1995) und Kratzschmar (1995) gehören. 8

32

Einführung

ken sich im wesentlichen auf verbale Ausftihrungen und weisen zudem einige methodische Defizite auf. Die unzureichende Überprüfung des Erfolges der EU-Regionalpolitik durch die zuständigen Behörden und in der Literatur steht damit in keinem Verhältnis zu dem festgestellten exponentiellen Wachstum der Ausgaben. 10 Ziel unserer Studie soll es daher sein, einen umfassenden theoretischen und empirischen Beitrag zur Überprüfung der Erfolge der EU-Regionalpolitik zu leisten, um so Schlußfolgerungen darüber abzuleiten, inwieweit das Wachstum mit bisherigen Erfolgen begründet werden kann. Die von der Kommission genannten Gründe können den Verzicht auf eine umfassende Erfolgskontrolle nicht rechtfertigen. Selbst wenn die Regionalpolitik nur auf langfristige Sicht Wirkungen zeigt, 11 umfaßt der Zeitraum seit 1975, dem Beginn einer eigenständigen Regionalpolitik auf europäischer Ebene, 12 doch immerhin bereits zwei Jahrzehnte und sollte damit lang genug sein, um auch Rückschlüsse über die längerfristigen Effekte der EU-Regionalpolitik zuzulassen. Auch eine schwierige Bewertung rechtfertigt nicht den völligen Verzicht auf eine Erfolgskontrolle. Vielmehr ist eine möglichst weitgehende Bewertung anzustreben, ggf. auch ein teilweiser Verzicht auf eine Quantifizierung zugunsten einer (immer noch aussagekräftigeren) verbal-qualitativen Erfolgskontrolle. Im einzelnen wollen wir in dieser Studie folgende Fragen untersuchen: (I) Welche Ziele werden mit der EU-Regionalpolitik verfolgt und in welcher Beziehung stehen diese zu einem ökonomischen Zielsystem?

(2) Wie effektiv ist die EU-Regionalpolitik hinsichtlich der verfolgten Ziele, d.h. inwieweit erreicht sie die angestrebten Ziele? (3) Wie effizient ist die EU-Regionalpolitik, wenn anstelle der im Budget angesetzten Ausgaben auf der Inputseite die volkswirtschaftlichen Kost~n berücksichtigt werden? Wo finden sich Hinweise auf Ineffizienz und worauf läßt sich diese zurückfilhren?

°

1 Kritisch auch Leonardi (1995), S. 7 und Krätzschmar (1995), S. 4, die eine "Effizienzbeurteilung im Sinne einer Wirkungsanalyse und Erfolgskontrolle" als das Hauptproblem der EURegionalpolitik betrachtet. 11 So etwa auch Zimmermann ( 1970), S. 300, Drygalski ( 1986), S. 814 und Krätzschmar (1995), S. 190. Siehe zu den einzelnen lags finanzpolitischer Maßnahmen näher Dombusch/Fischer ( 1990), S. 451 ff. 12 Die historische Entwicklung der europäischen Regionalpolitik wird in Kapitel 111 noch eingehend dargestellt werden.

B. Aufbau der Studie

33

(4) Welche Vorschläge werden in der Literatur fiir eine Reform der EURegionalpolitik diskutiert und wie sind diese unter Effektivitäts- und Effizienzaspekten zu beurteilen? Wie müßte eine effektive und effiziente EURegionalpolitik aussehen?

B. Aufbau der Studie Abb. 3 zeigt die Struktur unserer Analyse. Die Studie setzt sich aus drei Teilen zusammen. Der erste Teil dient der Erörterung der theoretischen Grundlagen der Untersuchung, soweit sie fiir die sich im zweiten Teil anschließende Erfolgskontrolle erforderlich sind. In Kapitel I wird, ausgehend von den generellen Zielen der Finanzpolitik der regionalpolitische Handlungsbedarf, noch losgelöst von der EU-Regionalpolitik aus theoretischer Sicht erörtert. In Kapitel II werden verschiedene aus der Regionalökonomie bekannte Entwicklungsansätze skizziert, um in Kapitel III, in dem das Ziel-Mittel-Träger-System der EURegionalpolitik als "die logische Struktur wirtschaftspolitischer Probleme" 13 in seiner historischen Entwicklung vorgestellt wird, die theoretischen Grundlagen der heutigen Förderpolitik zu identifizieren. Zu Beginn der Erfolgskontrolle im zweiten Teil der Analyse wird, ausgehend von verschiedenen in der Literatur vorgeschlagenen Ansätzen, das Prüfschema entwickelt, das unserer Erfolgskontrolle zugrundeliegt. In Kapitel V wird, ausgehend von den in Kapitel III identifizierten offiziell verfolgten Zielen, eingehend sowohl empirisch mit verschiedenen ökonometrischen Verfahren als auch theoretisch die Effektivität der EU-Regionalpolitik untersucht, also analysiert, inwieweit mit der Förderung die selbstgesetzten Ziele bisher erreicht werden konnten. In Kapitel VI werden dieser Zielerreichung die volkswirtschaftlichen Kosten auf der Inputseite gegenübergestellt und damit die Effizienz der EURegionalpolitik betrachtet. Auf der Basis der Ergebnisse der empirischen und theoretischen Erfolgskontrolle des zweiten Teils soll im dritten Teil schrittweise eine Reform der EURegionalpolitik entwickelt werden. Hierzu wird zunächst in Kapitel VII die heute praktizierte Regionalförderung anhand weniger Kriterien in ein ordnungspolitisches System räumlicher Gestaltungskonzepte eingeordnet und an-

13 Tuchtfeldt (1988), S. 3. Dieses Schema wird in der regionalökonomischen Literatur u.a. auch von Sarisitz ( 1988) zur Beschreibung der Investitionsfbrderungspolitik in Wien zugrundegelegt. 3 HoltZJnann

34

Einfllhrung

schließend in Kapitel VIII verschiedenen in der Literatur diskutierten Refonnvorschlägen unter Effektivitäts- und Effizienzaspekten gegenübergestellt.

I Einführung I

•

Erster Teil: Grundlagen der Untersuchung Kapitell

Kapitel II

Regionalpolitischer

Theoretische Grundlagen

Handlungsbedarf

der Regionalpolitik

Kapitel lU Historische Entwicklung

I

~

und aktuelle Konzeption der EU-Regionalpolitik

Zweiter Teil: Erfolgskontrolle der EU-Regionalpolitik Kapitel IV

;

Kapitel V

I

I

Struktur einer

Elfektivitat

Erfolgskontrolle der Regionalpolitik

der EU-Regionalpolitik

I

Kapitel VI EffiZienz der EU-Regionalpolitik

I

I

~

Dritter Teil: Reform der EU-Regionalpolitik I

Kapitel VIII

Kapitel VII

i

Ordnungspolitische Einordnung der heutigen

Kritische Beurteilung von Reformvorschlagen fUr die

EU-Regionalpolitik

EU-Regionalpolitik

~ J

Fazit und Ausblick

I

Kapitel IX

i

Fünf Elemente einer effektiven und effiZienten

i i

Regionalpolitik

I :

I i

I

I I

Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung. Abb. 3: Aufbau der Analyse

Da auch diese Vorschläge, wie noch zu zeigen ist, jeweils spezifische Schwachstellen aufweisen, soll in Kapitel IX ein eigenständiger Refonnvorschlag vorgestellt werden, der sich aus mehreren, integriert zu verstehenden Komponenten zusammmensetzt. Eine Zusammenfassung und ein kurzer Ausblick runden die Studie ab.

C. Abgrenzung des Untersuchungsgebietes

35

C. Abgrenzung des Untersuchungsgebietes Bevor wir mit dem ersten Teil beginnen, empfiehlt es sich, das Untersuchungsgebiet der Studie in sachlicher und zeitlicher Sicht abzugrenzen. Untersuchungsobjekt der Studie ist die Regiona/politik, wie sie auf europäischer Ebene von der EU praktiziert wird. Wenngleich von allen Ausgaben wie auch von den nicht ausgabewirksamen Instrumenten räumliche Wirkungen ausgehen, werden ausschließlich jene Instrumente betrachtet, die auch vorrangig ftlr regionalpolitische Zwecke eingesetzt werden. Dieses Instrumentarium wird in Kapitel III abgegrenzt und näher erläutert. Nicht explizit berücksichtigt werden somit die räumlichen Wirkungen von Instrumenten, die primär anderen Politikbereichen dienen. Soweit die mit der EU-Regionalpolitik verfolgten Ziele wesentlich von den räumlichen Wirkungen anderer Instrumente beeinflußt werden, greifen wir allerdings auf die Ergebnisse entsprechender Untersuchungen zurück. Als Beginn des Untersuchungszeitraumes ftlr die Erfolgskontrolle im zweiten Teil der Studie wurde das Jahr 1975 gewählt als der Anfang einer Regionalpolitik auf europäischer Ebene. Da die empirische Analyse wesentlich auf offiziellen Daten vom Statistischen Amt der EU, EUROSTAT, aufbaut und in der Regionalstatistik die aktuellsten Daten bereits mehrere Jahre zurückliegen, endet der Untersuchungszeitraum je nach Teilanalyse und verfilgbarer Datenlage zwischen 1991 und 1993. 14 Im Unterschied zu bisher durchgefiihrten Erfolgskontrollen sind wir damit in der Lage, auch noch Daten aus den neunziger Jahren zu berücksichtigen. 15 Die Beschränkung auf den Untersuchungszeitraum bis 1991 bzw. 1993 impliziert automatisch, daß ftlr die drei zu Beginn des Jahres 1995 der EU beigetretenen Länder16 Schweden, Finnland und Österreich in dieser Studie noch keine Ergebnisse über die Erfolgswirksamkeit der EU-Regionalpolitik enthalten sind. Weder hätte die Datensituation bei Fertigstellung der Untersuchung eine

14 Um jeweils noch die aktuellsten Daten herticksichtigen zu können, wurde bewußt auf einen einheitlichen Untersuchungszeitraum ftlr alle Teilanalysen verzichtet. 15 So beschränkt sich etwa die Untersuchung von Beckrnann (1995) bei den regionalen Disparitäten nur auf den Zeitraum bis 1988. 16 Die Begriffe Länder und Mitgliedstaaten werden in dieser Studie synonym verwendet und sind nicht mit dem Begriff der Regionen gleichzusetzen, die Gebietskörperschaften niedrigerer Ebenen darstellen. Die offizielle Abgrenzung der Regionen in der europäischen Regionalstatistik wird in Kapitel V noch ausftlhrlich dargestellt.

36

Einführung

Berücksichtigung gestattet noch hätte der seit dem Beitritt vergangene Zeitraum ausgereicht, um bereits relevante Aussagen über den Beitrag der EURegionalfl>rderung in diesen Ländern treffen zu können. Die Erfolgskontrolle beschränkt sich daher auf die zwöifMitgliedstaaten vor dem 1.1.1995.17

17 Aufgrund dieses Untersuchungszeitraumes muß auch das erst 1993 eingeführte Finanzinstrument ftlr die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) im Rahmen dieser Studie unberücksichtigt bleiben.

1. Teil

Grundlagen der Untersuchung Kapitell

Regionalpolitischer Handlungsbedarfzur Notwendigkeit der Unterscheidung zwischen normativer und positiver Sicht A. Normative Begründungen rür wirtschaftspolitische Eingriffe des Staates - die drei klassischen Staatsfunktionen nach Musgrave in kritischer Sicht Die Finanzwissenschaft unterscheidet zwei grundlegende Sichtweisen. Während die positive Finanzwissenschaft systematisch Kenntnisse über das tatsächliche "Ist" vermittelt, behandelt die normative Finanzwissenschaft den "SollZustand" . 1 Allgemein auf wirtschaftspolitische Eingriffe bezogen heißt dies, daß die normative Schule danach fragt, welche Interventionen der Staat tätigen soll, während die positive Schule die tatsächlich erfolgten Eingriffe systematisch erfaßt. Im folgenden sollen zunächst normative Gründe ftlr wirtschaftspolitische Eingriffe betrachtet werden. Die normative Finanzwissenschaft ist dadurch gekennzeichnet, daß filr staatliches Handeln Normen fiir Ziele, Träger und Instrumente aufgestellt werden. 2 Hierbei handelt es sich um Prinzipien, die der Werthaltung des jeweiligen Vertreters entspringen. Ein Allgemeingültigkeitsanspruch kann daher mit ihnen nicht geweckt werden. Da Wissenschaft im Grunde niemals gänzlich frei von Als dritte, quasi integrierende, Hauptrichtung wird von einigen Autoren außerdem die präskriptive Fragestellung unterschieden, die den Weg vom "Ist" zum "Soll-Zustand" aufzeigen soll. Siehe hierzu etwa Recktenwald ( 1983), S. 8. Die präskriptive Sichtweise bezieht sich somit auf das Handeln an sich und liefert damit keinen Beitrag zur Ermittlung des uns in diesem Abschnitt interessierenden Handlungsbedalft. 2 Petersen (1990), S. 21 greift hier zu kurz, wenn er Normen nur auf die Wahl der Instrumente, nicht jedoch auf Ziele und Träger bezieht. So unterliegen auch die von ihm als politisch vorgegeben betrachteten Ziele Normen (nämlich der politischen Entscheidungstrllger).

38

Kapitel 1: Regionalpolitischer Handlungsbedarf

Wertungen (und seien sie auch nur impliziter Natur) sein kann, 3 ist zu verlangen, daß die jeweiligen Wertungen auch als solche explizit gekennzeichnet werden. Zur Rechtfertigung staatlicher Eingriffe lassen sich zwei normative Grundrichtungen unterscheiden: historisch-politische Begrtlndungen und die Postulierung finanzpolitischer Ziele nach Musgrave. Unter die historisch-politische Richtung lassen sich dogmengeschichtlich die unterschiedlichen Vorstellungen über die Wirtschaftsordnung in ihrem historischen Wandel subsumieren. Wichtige Ausprägungen dieses Ansatzes sind der Absolutismus bzw. die Kameralistik (Hauptvertreter etwa von Justi, Becher), der Liberalismus (Say, Mill), der Interventionismus (Wagner, Roscher), totalitäre Systeme (etwa in der Ausprägung des Nationalsozialismus und der Zentralverwaltungswirtschaften) sowie liberal-interventionistisch gemischte Systeme (die Ordnung der sozialen Marktwirtschaft bei allen länderspezifischen Unterschieden in ihrer konkreten Ausgestaltung).4 Ein alternativer normativer Ansatz geht auf Musgrave zurück, der bei seiner Rechtfertigung staatlicher Interventionen nicht auf politische Zielsetzungen, sondern auf wohlfahrtstheoretische Überlegungen abstellt. So begrtlndet er staatliche Interventionen in seiner Triade mit Allokations-, Verteilungs- und Stabilisierungsaufgaben. 5 Staatliches Handeln ist diesem normativen Ansatz zufolge allokationspolitisch begründet beim Auftreten von Marktunvollkommenheiten, dem sogenannten allokativen Marktversagen. Hierzu zählen nach Streit6 Substitutionshemmnisse: Anpassungskosten im dynamischen Markt, die sachlicher (Komplementaritäten, Unteilbarkeiten), zeitlicher (Dauerhaftigkeit der Ressourcenbindung), persönlicher (fehlende Substitutionsbereitschaft) oder räumlicher Art (technische Hindernisse) sein können Koordinationskosten: Transaktionskosten bei markt- oder organisationsmäßiger Koordination Wettbewerbsversagen: natürliche Monopole, private Wettbewerbsbeschränkungen wie Konzentrationsprozesse, Kartelle, ruinöser Wettbewerb

3 In diesem Sinn äußert sich auch Giersch (1993), S. 23. Anders die Vertreter des kritischen Rationalismus wie Kar! R. Popper und Max Weber. Siehe hierzu etwa den wissenschaftstheoretischen Überblick bei Berg!Cassel (1990), S. 172ff. 4 Siehe fur einen Überblick z.B. Petersen (1990), S. 23ff. und Blankart (1991), S. 19ff. 5 Siehe Musgrave/Musgrave et al. (1990), S. Sff. 6 Siehe im folgenden ausfuhrlieh Streit (1983), S. 66ff.

A. Nonnative Begründungen filr wirtschaftspolitische Eingriffe

39

Öffentliche Güter, die aufgrund der fehlenden Anwendbarkeit des Ausschlußprinzips am Markt nicht angeboten werden, bzw. auf dessen Anwendung aus ökonomischen (an dieser Stelle nicht politischen!)7 Gründen verzichtet wird8 . Externe Effekte durch ein Auseinanderfallen privater und gesellschaftlicher Erträge bzw. Kosten, die zu einer Unter- bzw. Überversorgung mit Gütern filhren. Verteilungspolitisch können staatliche Interventionen normativ mit Abweichungen zwischen der Primärverteilung des Einkommens (bzw. Vermögens), wie sie sich am Markt ergibt, und der "gewünschten" Verteilung begründet werden. Voraussetzung zur Beurteilung der Marktverteilung9 sind demnach spezifische Gerechtigkeitsnormen. 10 Als originäre11 Verteilungsnormen lassen sich die justitia commutativa (Leistungsgerechtigkeit) und die justitia distributiva (Verteilungsgerechtigkeit) unterscheiden. Der Markt gewährleistet aufgrund von Marktunvollkommenheiten keine Leistungsgerechtigkeit. So sind marktmachtbedingte Gewinne ebensowenig mit dem dynamischen Wettbewerb vereinbar wie Verzerrungen durch steigende Skalenerträge, nicht internalisierte externe Erträge, eine nicht leistungsgerechte Entlohnung (etwa das Dienstalterprinzip bei Beamten) und windfall profits (z.B. Erbschaften, Vermögenszuwächse von Hausbesitzern durch öffentliche Erschließungsmaßnahmen). Der Markt gewährleistet ebenfalls keine Verteilungsgerechtigkeit, da Individuen, die am Markt keine Leistungen anbieten können (Alte, Kranke) bzw. nur solche, die nicht nachgefragt werden (z.B. "brotlose Künstler"), kein Einkommen erzielen und zudem die freiwillige Umverteilung durch positive Nutzeninterdependenzen zwischen Geber und Empflinger zu gering ausflUit. 12 Aus der an 7 Der politische Verzicht auf eine Anwendung des Ausschlußprinzips ist nicht Gegenstand der normativen, sondern der positiven Sichtweise. 8 Man denke etwa an die u.a. aus KostengrUnden umstrittene Einrichtung von automatischen Gebührensystemen auf Autobahnen. 9 Allerdings ist bei einer distributiven Marktkritik darauf hinzuweisen, daß es nicht die Aufgabe des Marktes ist, ein bestimmtes Verteilungsergebnis zu erzeugen; vielmehr dient der Markt der optimalen Allokation der Ressourcen. IO Siehe hierzu im Überblick GrUske (1985), S. 116ff. II Hiervon zu unterscheiden sind derivative Verteilungsnormen, die aus anderen finanzpolitischen Zielen, etwa der optimalen Allokation, der Konjunkturstabilisierung und dem Wachstumsziel, abgeleitet werden. Hieraus laßt sich allerdings keine einheitliche "optimale" Verteilung generieren, wie GrUske (1985), S. 109ff. zeigt. 12 Siehe zu den Motiven und Grenzen der freiwilligen oder pareto-optimalen Umverteilung (POU) eingehend GrUske (1985), S. 133fT.

40

Kapitel 1: Regionalpolitischer Handlungsbedarf

der Primärverteilung ansetzenden distributiven und der an der (zu geringen) freiwilligen Umverteilung ansetzenden redistributiven Marktkritik wird der Bedarf an staatlich organisierter pareto-optimaler und zwangsweiser Umverteilung abgeleitet. Das Stabilitätsziel stellt das dritte und historisch betrachtet jüngste finanzpolitische Ziel der Musgrave'schen Triade dar. Bis zur Weltwirtschaftskrise von 1929 wurde weitgehend auf die Selbstheilungskräfte des Marktes vertraut, wonach sich gemäß des Say'schen Theorems jedes Angebot seine Nachfrage schaffi. Die Erfahrungen von I 929 und die Erkenntnisse von Keynes, wonach ein Gleichgewicht auch bei Unterbeschäftigung möglich ist, erschütterten diesen Glauben nachhaltig. Begründet wird staatlicher Handlungsbedarf bei der Stabilisierungsfunktion mit mikro- und makroökonomischen Stabilitätsproblemen. 13 Zu ersteren zählen z.B. die aus dem Spinngewebe-Modell bekannten und insbesondere in der Landwirtschaft häufig anzutreffenden verzögerten Anpassungen des Angebots an den Marktpreis.14 Für die makroökonomischen Stabilisierungsprobleme Arbeitslosigkeit, Inflation, außenwirtschaftliche Ungleichgewichte, unstetes Wachstum gibt es keine allgemein akzeptierte monokausale Konjunkturtheorie. Während eine Richtung Konjunkturschwankungen auf exogene Ursachen zurückfilhrt, betrachtet sie die andere als Ausdruck marktwirtschaftlicher Prozesse. Als mögliche Erklärungsfaktoren von Konjunkturschwankungen werden in der Literatur Zinssätze und Kreditvergabemöglichkeiten (monetäre Konjunkturtheorien), Überkapazitäten in der Investitionsgüterindustrie (Überinvestitionstheorien), Verzögerungen bei der Lohnanpassung (Unterkonsumptionstheorien), Fehleinschätzungen zukünftiger Entwicklungen (Kosten-, Struktur- und Verschuldungstheorien) sowie psychologische Einstellungen zu zukünftigen Entwicklungen (psychologische Theorien) diskutiert.l5 Eine kritische Erörterung des Ansatzes von Musgrave schließt normative und positive Überlegungen ein. Aus normativer Sicht sind die Zielformulierung und die fehlende Berücksichtigung von Zielkonflikten zu kritisieren. So ist Musgraves Vorstellung von einer Trennung des Haushalts in drei Abteilungen so nicht aufrechtzuerhalten. Jedes Instrument wirkt sich, unabhängig von seiner primären Stoßrichtung, auch auf die beiden anderen Ziele aus, wie sich am Beispiel einer Subvention oder Einkommensteuer leicht klarmachen läßt. Zudem kann es zu Zielkonflikten zwischen den einzelnen finanzpolitischen Zielen, etwa der 13 14 15

Siehe hierzu im folgenden Streit (1983), S. 141. Siehe zum Spinngewebe-Modell näher Klump (1989), S. 26ff. Siehe ftlr einen Überblick Streit (1983), S. 145ff.

A. Nonnative BegrUndungen filr wirtschaftspolitische Eingriffe

41

(Um-) Verteilung und der Allokation, 16 kommen, wie auch bereits innerhalb einer einzelnen Zielsetzung. So hat sich z.B. in den sechziger und siebziger Jahren in der Bundesrepublik gezeigt, daß zwischen den einzelnen Unterzielen des deutschen Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes Zielkonflikte auftreten können, etwa zwischen Vollbeschäftigung und PreisniveaustabilitätY Weitere Kritikpunkte am Triadenkonzept setzen aus normativer Perspektive an der rein statischen Betrachtung der Funktionen, den fehlenden Handlungsanweisungen filr bestimmte Phänomene wie der Stagflation sowie der Ausblendung monetärer und qualitativer (z.B. ökologischer) Aspekte an. Aus positiver Sicht sind unklare, letztlich nur politisch zu entscheidende Zielformulierungen, etwa einer "gerechten" Einkommens- und Vermögensverteilung sowie die fehlende Berücksichtigung eines möglichen Staatsversagens, zu kritisieren. So beschränkt sich die normative Schule ausgehend von der Feststellung eines "Marktversagens" darauf, staatliche Interventionen abzuleiten. Sie fragt weder danach, ob es überhaupt geeignete Instrumente gibt, um die Ziele effektiv zu erreichen, was erst eine Wirkungsanalyse voraussetzt, noch, ob die Kosten der postulierten Interventionen deren Nutzen übersteigen, die Ressourcen also effizient eingesetzt werden, noch schließlich, ob die propagierten Interventionen überhaupt im Einklang mit den individuellen Nutzenfunktionen der am System Beteiligten stehen. Implizit wird unterstellt, der Staat löse bestimmte Aufgaben effektiver und effizienter als der Markt, ohne daß explizit das Marktversagen einem möglichen Staatsversagen gegenübergestellt wird. Der Vergleich eines unvollkommenen Marktes mit einem annahmegemäß vollkommenen Staat kann allerdings zu folgenschweren wirtschaftspolitischen Fehlentscheidungen filhren. Angesichts dieser Kritikpunkte liegt der Nutzen der Musgrave'schen Triade u.E. letztlich weniger darin, ausgehend von beobachtbaren Marktunvollkommenheiten staatliche Interventionen normativ stringent begründen zu können, als vielmehr in positiver (!) Sicht tatsächlich erfolgende staatliche Interventionen ökonomisch zu erklären und einen Vorschlag zu ihrer Kategorisierung vorzulegen. Diese Schlußfolgerung stellt zugleich auch ein Plädoyer filr den Verzicht auf eine absolut verstandene Trennung von normativen, positiven oder auch präskriptiven Ansätzen dar, da sich die Unterscheidung nur tendenziell 16 Wir werden auf diesen Zielkonflikt in Kapitel VI noch einmal zurückkommen. 17 Kein Zielkonflikt, sondern -harmonie besteht zwischen diesen beiden Unterzielen bei einem - in der Realität zumindest kurzfristig freilich unrealistischen - vertikalen Verlauf der PhillipsKurve, wie sie der Theorie der (vollstandig) rationalen Erwartungen zugrundeliegt Siehe zu der etwa von Lucas und Barro vertretenen Theorie der rationalen Erwartungen Dombusch/Fischer (1990), S. 637f.

42

Kapitel I: Regionalpolitischer Handlungsbedarf

aufrechterhalten läßt. So ist etwa die BerUcksichtigung der tatsächlichen Verhaltensweisen von Politikern und Bürokraten (also positiver Elemente) von entscheidender Bedeutung fllr die Ableitung normativer Vorschläge, die auch fllr die wirtschaftspolitische Praxis von Relevanz sind. 18 Bei Musgraves Ansatz handelt es sich allerdings lediglich um einen Vorschlag zur Kategorisierung finanzpolitischer Interventionen. Andere Autoren unterteilen diese drei Ziele zum Teil noch einmal bzw. nehmen inhaltliche Umgruppierungen vor. So unterscheidet Recktenwald ftlnf Ziele, die effiziente Versorgung mit öffentlichen Gütern und Diensten, die ordnungskonforme Verbesserung der marktwirtschaftliehen Allokation, die Sicherung eines ausgeglichenen Wachstums, die Stabilisierung des kurzfristigen Ablaufs der Wirtschaft sowie die Umverteilung der Leistungseinkommen und Vermögen. 19 Auch Zimmermann/Henke trennen (neben dem Allokations- und Distributionsziel) das Konjunktur- vom WachstumszieJ.2° Streit unterscheidet zwar (neben der Ordnungspolitik) in der Prozeßpolitik wie Musgrave grundsätzlich zwischen Allokations-, Stabilisierungs- und Verteilungsproblemen, gruppiert das Wachstumsziel jedoch nicht unter die Stabilisierungs-, sondern unter die Allokationsfunktion.21 Da eine Unterscheidung zwischen eher kurzfristigen Stabilisierungsund eher langfristigen Wachstumszielen sinnvoll ist, folgen auch wir in dieser Studie der prozeßpolitischen Kategorisierung von Streit und ordnen das Wachstums- dem Allokationsziel zu. 22

B. Normative Begründungen rür regionalpolitische Eingriffe 1. Abgrenzung der Regionalpolitik

Die Regionalpolitik dient definitionsgemäß nur den ökonomischen Fragestellungen der Allokation, Distribution und Stabilisierung, während nichtökonomische Aspekte unberUcksichtigt bleiben.23 Sie ist damit zu unterscheiden von der Raumordnungspolitik, die einen umfassenderen gesellschaftspolitischen

18 So hat ein erweiterter Rationalitätsbegriff der Wirtschaftspolitik nach Streit (1983), S. 225 auch die politische und administrative Umsetzbarkeil der geforderten Eingriffe zu berücksichtigen. 19 Siehe Recktenwald (1983), S. I 0. 20 Siehe Zimmermann/Henke (1990), S. 5. 21 Siehe Streit (1983), S. 23. Eine Subsumierung des Wachstums- unter das Allokationsziel wird u.a. auch von Fürst/Klemmer et al. (1976), S. 8 und Hertelmann (1982), S. 12 vertreten. 22 Im Unterschied zu Streit unterscheiden wir in dieser Studie indes zwischen Ordnungs- und Prozeßpolitik nicht bei den Zielen, sondern bei den Instrumenten. 23 Siehe z.B. Oswald (1980), S. 21.

B. Nonnative BegrUndungen filr regionalpolitische Eingriffe

43

Zielkatalog aufweist. 24 So heißt es etwa im deutschen Raumordnungsgesetz, daß "das Bundesgebiet in seiner allgemeinen räumlichen Struktur einer Entwicklung zuruftihren [ist], die der freien Entfaltung der Persönlichkeit in der Gemeinschaft am besten dient. Dabei sind die natürlichen Gegebenheiten sowie die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Erfordernisse zu beachten [Hervorhebung vom Verfasser]", was immer darunter konkret zu verstehen ist. 25 Umstritten ist in der Literatur das Verhältnis zwischen regionaler (Struktur-) Politik und gesamtwirtschaftlicher Wirtschaftspolitik. So sehen einige Autoren regionale Bedürfnisse und Besonderheiten lediglich instrumentell zur besseren Durchsetzung gesamtwirtschaftlicher Zielsetzungen,26 während andere Allokations-, Distributions- und Stabilisierungsziele auch als originäre Ziele auf regionaler Ebene verstehen. 27 Im folgenden wird der Zusammenhang zwischen der Regionalpolitik und den drei fmanzpolitischen Zielen der Musgrave'schen Triade näher betrachtet, wobei zunächst beide entgegengesetzten Positionen berücksichtigt werden.

2. Kategorisierung regionalpolitischer Eingriffe des Staates 2.1 Das Allokationsargument Interpretiert man die optimale räumliche Allokation, wie oben, wachslumspolitisch im Sinne einer möglichst effizienten Ausnutzung knapper Ressourcen, so ergibt sich ein regionalpolitischer Handlungsbedarf, wenn räumliche Marktunvollkommenheiten auftreten. Ausgehend von der Zusammenstellung von Streit sind aus regionalpolitischer Sicht insbesondere das Auftreten von externen Effekten, von Wettbewerbsversagen und von Substitutionshemmnissen von grundsätzlicher Relevanz. Um den Internalisierungsbedarf räumlicher externer Effekte beurteilen zu können, ist es zunächst erforderlich, die von Ballungsräumen ausgehenden Wirkungen generell zu systematisieren. Positive Agglomerationseffekte treten bei Produzenten und Konsumenten durch die Ballung von Unternehmen, Haushalten und öffentlichen Einrichtun24 Siehe z.B. Lauschmann (1970), S. I, Fürst/Klemmer et al. (1976), S. 5 und Storbeck (1978), S. 26. 25 Siehe zum eher allgemeinen Charakter des deutschen Raumordnungsgesetzes kritisch Fürst/Klemmer et al. (I 976), S. 148. 26 Diese Auffassung vertreten z.B. Fürst/Klemmer et al. ( 1976), S. 3. 27 Siehe z.B. Bertelmann (1982), S. 13f. und Beckmann (1995), S. 69ff.

44

Kapitel 1: Regionalpolitischer Handlungsbedarf

gen auf. Nach Klaus lassen sich drei Effekte unterscheiden: 28 Fühlungsvorteile, interne Ersparnisse und externe Ersparnisse. Unter Fühlungsvorteilen sind verbesserte Kontakt- und lnfonnationsmöglichkeiten aufgrund der räumlichen Nähe von Produzenten, Konsumenten und öffentlichen Einrichtungen zu verstehen, unabhängig davon, ob sie objektiv gegeben sind oder nur subjektiv als solche wahrgenommen werden. Interne Ersparnisse ergeben sich filr Betriebe mit sinkenden Durchschnittskosten (large-scale economies) in Ballungsgebieten durch ein größeres Angebot an Produktionsfaktoren, insbesondere an Arbeitskräften, und ein größeres Absatzgebiet. 29 Als dritte Kategorie positiver Agglomerationseffekte lassen sich externe Ersparnisse unterscheiden, die (positiven) externen Effekte in Streits Zusammenstellung, die (im Unterschied zu den Fühlungsvorteilen) nicht über den Marktmechanismus gesteuert und damit auch nicht internalisiert werden. 30 Von zentraler Bedeutung sind externe Ersparnisse nach Klaus im Produktionsbereich, wo weiter zwischen localization und urbanization economies zu unterscheiden ist. Erstere ergeben sich aus der räumlichen Nähe von verschiedenen Betrieben der gleichen Branche etwa durch ein entsprechendes Angebot an Zulieferem und speziell ausgebildeten Arbeitskräften, letztere durch die Komplementarität verschiedener Branchen sowie die Vielfalt öffentlicher Einrichtungen in Ballungsgebieten. 31 Bei den positiven Agglomerationseffekten wird üblicherweise die Gültigkeit des Gossen'schen Gesetzes unterstellt, wonach sie bei steigender Verdichtung nur noch mit sinkender Rate zunehmen. Hingegen steigen mit zunehmender Verdichtung die negativen Agglomerationseffekte progressiv an. Zu denken ist hierbei an Umweltprobleme, steigende Lebenshaltungskosten (einschließlich Mieten) und längere Anfahrtszeiten fUr Pendler. Wie bei positiven ist indes auch bei negativen Agglomerationseffekten eine Gleichsetzung von Agglomerationseffekten und allokationspolitischem Handlungsbedarf nicht zulässig. Staatliche Interventionen lassen sich lediglich bei den negativen externen Agglomerationseffekten ableiten. Höhere Lebenshaltungskosten und längere Fahrzeiten werden von den Bewohnern als interne Kosten des Ballungsraumes Jetztlieh freiwillig in Kauf genommen und offensichtlich im Vergleich zu entspre-

28 Siehe im folgenden Klaus (1977), S. 94 ff. 29 Die positiven Agglomerationseffekte nach Klaus umfassen damit neben externen Effekten mit internen Ersparnissen auch ein Element des Wettbewerbsversagens. 30 Allerdings weist Klaus selbst darauf hin, daß es in der Praxis schwierig ist, trennscharf zwischen Fohlungsvorteilen und externen Ersparnissen zu unterscheiden; siehe hierzu Klaus (1977), S. 94, FN 69. 31 Siehe Moomaw (1988), S. 150, der auch empirische Schätzungen der Bedeutung dieser externen Ersparnisse ftlr verschiedene Industriezweige vornimmt.

B. Normative Begründungen filr regionalpolitische Eingriffe

45

ehenden internen Erträgen, wie i.d.R. höheren Einkommen, höherem Freizeitwert, niedriger gewichtet. An dieser Stelle zeigt sich zum ersten Mal ein möglicher Konflikt zwischen regionalem und gesamtwirtschaftlichem WachstumszieL Solange der interne Grenznutzenzuwachs die internen Grenzkosten übersteigt, ist aus der Sicht der Bewohner eine weitere Verdichtung wünschenswert. Völlig unabhängig davon magjedoch das Ballungsoptimum aus gesamtwirtschaftlicher Sicht bereits überschritten sein, so daß der externe Grenznutzenzuwachs kleiner ist als der externe Grenzkostenzuwachs. Die Region erzielt in diesem Fall einen Teil ihres Wachstums auf Kosten anderer Regionen, die etwa durch Umweltbeeinträchtigungen und nicht ausgelastete Kapazitäten einen negativen Nettonutzen aus der Verdichtung der Ballungsregion ziehen. In der Praxis läßt sich das Überschreiten eines Ballungsoptimums allerdings allenfalls indikativ feststellen, da die Verläufe der Grenznutzen- und Grenzkostenkurven im einzelnen nicht bekannt sind.32 Hebt man die neoklassische Annahme einer unendlich hohen Anpassungsgeschwindigkeit auf, so können als weiteres Allokationsproblem nach Streit Substitutionshemmnisse auftreten. In der Praxis zeigt sich, daß weder der Produktionsfaktor Arbeit noch das Kapital ohne Anpassungsverzögerungen in die Regionen mit den (vermuteten) höchsten Grenzproduktivitäten abwandem. 33

2.2 Das Verteilungsargument

Unter Verteilungaspekten wird ein regionalpolitischer Handlungsbedarf i.d.R. aus dem Ziel der Verringerung interregionaler Einkommensdisparitäten und der Schaffung eines ausreichenden Angebotes an Arbeitsplätzen abgeleitet. 34 Als Begründung wird die oben skizzierte distributive Marktkritik auf das regionale Strukturkriterium übertragen. Legt man die von Grüske entwickelte Systematik filr distributive Marktmängel zugrunde, 35 so ließe sich ein interregionaler Umverteilungsbedarf unter dem Aspekt der justitia distributiva mit einer aus der

32 Kritisch auch Krätzschmar (1995), S. 48. Böventer (1987), S. 18 weist daraufhin, daß Agglomerationsvor- und -nachteile sich nicht allgemein, sondern nur vom Standpunkt einer ganz bestimmten Aktivität ermitteln lassen. 33 Wie groß die Mobilität der Faktoren Arbeit und Kapital in der EU ist und was hieraus fur die Wirksamkeit regionalpolitischer Anreizinstrumente folgt, wird im Rahmen einer theoretischen Wirkungskontrolle der Wachstumsfunktion in Kapitel V noch näher erörtert. 34 Vgl. Klaus/Schleicher (1983), S. 9. 3S Siehe Grüske (1985), S. 366.

46

Kapitel 1: Regionalpolitischer Handlungsbedarf

unterschiedlichen natürlichen Ausstattung der Regionen resultierenden mangelnden Chancengleichheit und der ungleichen Verteilung öffentlicher Güter ableiten. Unter dem Gesichtspunkt der justitia commutativa könnten die Verteilungseffekte interner Ersparnisse und externer Effekte als BegrUndungen ftlr (um-) verteilungspolitische Interventionen dienen. 36

2.3 Das Stabilisierungsargument Unter Stabilisierungsaspekten muß ähnlich wie beim Allokationsziel ZWIschen der Regionalpolitik als Instrumentarium zur Unterstützung gesamtwirtschaf'tlicher Ziele einerseits und originär räumlicher Ziele andererseits unterschieden werden. Im ersten Fall ist die Regionalpolitik Teil der gesamtwirtschaftlichen Stabilisierungspolitik. Diese wird dann regional differenziert eingesetzt, um die Wirksamkeit zu erhöhen. Ein Beispiel könnte die gezielte Förderung einer Region etwa durch die Vergabe öffentlicher Aufträge darstellen, in der die Import- und Sparquote besonders niedrig sind, so daß von einer Nachfragesteigerung ein hoher Multiplikator zu erwarten und die Wirkung auf die gesamtwirtschaftliche Stabilisierung am größten ist. Regionalpolitik kann jedoch auch motiviert sein durch das Bestreben, die Konjunkturabhängigkeit einer Region zu mindern, etwa durch die gezielte Förderung der Ansiedlung von Betrieben, die zur Diversifizierung der Produktionsstruktur beitragen.J? Ziel dieses ersten Kapitels war in einem ersten Schritt die Ableitung allgemeiner finanzpolitischer Ziele. Hierbei wurde trotz der genannten Schwächen die von Musgrave entwickelte Triade zugrundegelegt, um den Vergleich mit anderen regionalwissenschaftlichen Untersuchungen zu erleichtern. Anschließend wurden, ausgehend von diesem allgemeinen fmanzpolitischen Ansatz, die normativen Ziele der Regionalpolitik kurz theoretisch hergeleitet. Im nächsten Kapitel wenden wir uns, ebenfalls noch losgelöst von der konkreten Ausgestaltung der EU-Regionalpolitik, den theoretischen Grundlagen der

36 Wir beschränken uns an dieser Stelle auf die Darstellung möglicher Gründe filr regionale (Um-) Verteilungsmaßnahmen, ohne diese bereits hier kritisch auf ihre Berechtigung hin zu untersuchen. Mit der in den Teilen 2 und 3 dieser Studie erfolgenden kritischen Diskussion der regionalen Distributionspolitik gehen wir weit Ober die Vertreter einer regionalen (Um-) Verteilungspolitik hinaus, die diese diffus mit "Gerechtigkeitsvorstellungen" begründen und damit eine Diskussion Ober die Effektivität und Effizienz der Interventionen im Grunde nicht ermöglichen. 37 Siehe Almeida Rozek (1995), S. 55 und Krätzschmar (1995), S. 58.

B. Nonnative Begründungen für regionalpolitische Eingriffe

47

Regionalpolitik zu. 38 Damit soll, analog zu den Zielen im ersten Kapitel, der Rahmen filr die theoretische Einordnung der konkreten regionalpolitischen Interventionen der EU gelegt werden, wie auch ftlr die theoretische Fundierung der Erklärungsfaktoren räumlicher Entwicklung filr die empirischen Auswertungen im zweiten Teil der Studie.

38 Wir folgen damit dem Aufbau, wie er etwa auch der von Oswald (1980) durchgeftlhrten Erfolgskontrolle ftlr die deutsche Regionalpolitik zugrundeliegt.

Kapitel II

Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik In diesem Kapitel sollen verschiedene in der regionalökonomischen Literatur zur Erklärung räumlicher Entwicklungsprozesse diskutierte Ansätze skizziert werden. Im einzelnen werden folgende Theorien betrachtet: 1 Außenhandelstheoretische Ansätze Wachstumsmodelle fiir geschlossene und offene Volkswirtschaften Potentialfaktorenansatz nach Biehl Stadientheoretische Ansätze Regionale Theorie der langen Wellen Bedeutung des nationalen Wirtschafts- und Gesellschaftssystems fiir die regionale Entwicklung.

A. Außenhandelstheoretische Ansätze 1. Die klassische Theorie der komparativen Vorteile

Die ursprünglich ftir Länder2 entwickelte klassische Theorie der komparativen Vorteile geht auf Ricardo zurück. Ziel des Ansatzes ist es zu erklären, wie Handel zwischen Ländern zustande kommt. Die Theorie wurde von Heckscher und Ohlin zur Heckscher-Ohlin-Theorie weiterentwickelt. Hiermit sollten die Wirkungen des internationalen Handels auf die Allokation der Ressourcen und

Molle (1982), S. 41 verweist zurecht darauf, daß "[regional development] theory is not a closed set of standard concepts and relations to be found in one single textbook [ ...]; on the contrary, it is rather in bits and pieces." Ähnlich auch Krätzschmar (1995), S. 19. 2 Die Bedeutung des Außenhandels kann aus regionaler Sicht zweifach interpretiert werden. So kann einmal untersucht werden, wie sich der Handel zwischen Ländern auf die Regionen auswirkt, zum anderen kann die Theorie auf die regionale Ebene Obertragen und untersucht werden, wie interregionaler Handel entsteht und welche Wirkungen hiervon auf regionale Ziele ausgehen. Da die in C.2.4 naher erläuterte Export-Basis-Theorie letztere Sicht einnimmt, konzentrieren wir uns in diesem Abschnitt auf den Handel zwischen Ländern und ihre regionalen Wirkungen.

A. Außenhandelstheoretische Ansätze

49

die Einkommensverteilung, also das Allokations- und Verteilungsziel nach Musgrave analysiert werden. 3 Bei Gültigkeit verschiedener mehr oder weniger restriktiver Annahmen4 lassen sich aus der der Neoklassik zuzurechnenden Heckscher-Ohlin-Theorie vier Ergebnisse ableiten: 5 (a) das Heck.scher-Ohlin-Theorem, wonach jenes Land einen komparativen Vorteil in der Produktion desjenigen Gutes besitzt, dessen relativ zum anderen Faktor stärker filr die Produktion benötigter Faktor in dem Land relativ zum anderen Faktor in größerer Menge vorhanden ist. (b) das Faktorpreisausgleichs-Theorem, wonach freier Handel zwischen Ländern zu einer Annäherung der Faktorpreise zwischen den Ländern fiihrt. (c) das Stolper-Samue/son-Theorem, wonach z.B. ein Anstieg des relativen Preises des arbeitsintensiven Gutes den Lohnsatz relativ zu beiden Güterpreisen anhebt, während das Kapitaleinkommen relativ zu beiden Güterpreisen sinkt; die Einkommensverteilung zwischen den Beziehern von Arbeits- und Kapitaleinkommen verbessert sich relativ zugunsten der ersteren. (d) das Rybczynski-Theorem, wonach bei konstanten Preisen eine höhere Ausstattung mit einem Produktionsfaktor zu einem weiteren Produktionsanstieg bei dem Gut fUhrt, das relativ viel von diesem Faktor benötigt, während die Produktion des anderen Gutes entsprechend zurückgeht. Als eine erste Ergänzung der Heckscher-Ohlin-Theorie, die jedoch noch ebenfalls von neoklassischen Annahmen ausgeht, kann die von Giersch vorgenommene Einteilung in Ricardo-, Heckscher-Ohlin- und Schumpeter-Güter angesehen werden. 6 Die Produktionsstandorte der Ricardo-Güter richten sich vorrangig nach der Verfiigbarkeit der benötigten Rohstoffe und natürlichen Faktoren (Klima, Topographie etc.). Als Beispielläßt sich an die Eisenindustrie denken, 7 die sich seit der Einfiihrung der Verhüttung mit Koks bevorzugt in der Nähe von Kohlelagerstätten niederläßt oder an den Anbau von tropischen

3

Siehe fllr eine ausfuhrliehe Darstellung z.B. Ethier ( 1988), S. I 02 f. 4 Folgende Annahmen werden unterstellt: (a) Beschränkung aufzwei Länder, Güter und Produktionsfaktoren, (b) verftlgbare Menge der beiden Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital exogen vorgegeben; (c) vollständige Mobilität innerhalb der beiden Länder, nicht jedoch zwischen ihnen; (d) vollständige Konkurrenz; (e) beide Länder unterscheiden sich ausschließlich in ihrer Faktorausstattung, es bestehen insbesondere keine Unterschiede hinsichtlich der Produktionstechnologie und der Präferenzen; (f) konstante Skalenerträge. 5 Siehe fllr eine ausftlhrlichere Darstellung der Theoreme z.B. Ethier ( 1988), S. I 07 ff. 6 Siehe Giersch ( 1978), S. 7ff. 7 Siehe Neumann (1987), S. 323. 4 Holtzmann

50

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

Früchten, der nur in bestimmten Vegetationszonen möglich ist. Die Produktion von Heckscher-Ohlin-Gütern kann im Prinzip überall erfolgen. Wo die Güter tatsächlich produziert werden, richtet sich bei internationaler Arbeitsteilung nach der relativen Ausstattung mit Produktionsfaktoren. Die Produktion von Schumpeter-Gütern ist hingegen nicht überall möglich. Diese Güter sind noch wenig ausgereift und stellen hohe Anforderungen an das Know how, die Fähigkeit zu technischen Neuerungen und die Qualifikation der Arbeitskräfte, also an das vorhandene Humankapital eines Standortes. 8 Einteilung der Güter wie auch Produktionsstandorte sind nicht statisch zu sehen, sondern unterliegen einem dynamischen Wandel. Ausgereifte Güter werden so von Schumpeter- zu Heckscher-Ohlin-Gütern. Werden neue Produktionstechnologien oder weitere Standorte entdeckt, kann auch aus einem Ricardoein ubiqitäres Heckscher-Obiin-Gut werden. Verändern sich die Faktorrelationen zwischen zwei Regionen, kann es zu einer Verlagerung der Produktionsstandorte kommen. Erste Zweifel an der uneingeschränkten Gültigkeit des Heckscher-OhlinTheorems erzeugte das nach seinem Entdecker benannte Leontief-Paradoxon aus dem Jahre 1953.9 Leontiefkam bei der empirischen Überprüfung des Theorems ftlr die USA zu dem unerwarteten Ergebnis, daß die USA ein Nettoimporteur kapitalintensiver und ein Nettoexporteur arbeitsintensiver Güter sind. In der Folgezeit wurden immer wieder neue Erklärungen ftlr das LeontiefParadoxon veröffentlicht, die von einer höheren Arbeitsproduktivität der amerikanischen Exportindustrien über internationale Kapitalbewegungen bis hin zur Ausblendung des Humankapitals als eigenständigem Produktionsfaktor reichen.10 Aufbauend auf der offensichtlichen Unvereinbarkeit der klassischen Außenhandelstheorie mit dem Leontief-Paradoxon sind in der Folgezeit neuere außenhandelstheoretische Modelle entwickelt worden, die im Unterschied zur Neoklassik von steigenden Skalenerträgen und unvollkommenem Wettbewerb ausgehen. Diesen, im wesentlichen auf Erkenntnissen der Industrieökonomik aufbauenden Ansätzen wollen wir uns im folgenden Abschnitt näher zuwenden.

8 Siehe ftlr einen Überblick Ober Schumpeters "ad hoc-Theorie der Unternehmerischen Pioniertaten" Witt (1987), S. 37ff. 9 Siehe zum Leontief-Paradoxon Nam/Richter et al. ( 1990), S. 4ff. 10 Siehe zu den Erklärungshypothesen im einzelnen Nam!Richter et al. (1990), S. 4ff., zur strategischen Bedeutung des Wissens als Wettbewerbsfaktor auch Straubhaar ( 1994).

A. Außenhandelstheoretische Ansätze

51

2. Neuere außenhandelstheoretische Ansätze

Die neuere Außenhandelstheorie, 11 die wesentlich durch Helpman!Krugman (1985) geprägt ist, setzt an Phänomenen an, die sich mit der traditionellen Außenhandelstheorie- über das Leontief-Paradoxon hinaus- nicht erklären lassen. So liefert das Heckscher-Ohlin-Theorem keine Erklärung daftlr, weswegen (a) ein Großteil des Handels in Gütern mit ähnlichen Faktorintensitäten stattfindet (intraindustrieller Handel), (b) zahlreiche Transaktionen nicht über den Markt, sondern innerhalb von Unternehmen abgewickelt werden, (c) Handelsliberalisierungen i.d.R. nur eine geringe Ressourcenreallokation nach sich ziehen. Alle drei Phänomene lassen sich auf die Existenz steigender Skalenerträge zurückfUhren. Diese können ihre Ursache in einer Spezialisierung auf den Einsatz bestimmter Qualifikationen bzw. Maschinen, einem höheren Lagerumschlag, in technischen Unteilbarkeilen oder günstigeren Einkaufskonditionen haben. 12 Werden diese Skalenerträge nicht durch die Kosten einer zunehmenden Komplexität einer größeren Organisation überkompensiert, so entstehen Großunternehmen, die die Bildung eines Oligopols oder Monopols erleichtern. Intraindustrieller Handel basiert auf einer Produktdifferenzierung, wie sie im Extremfall zu einer monopolistischen Konkurrenz ftihrt. So spezialisiert sich jedes Automobilunternehmen auf bestimmte Modelle und nutzt dabei entstehende Skalenerträge aus. 13 Entsprechen ausländische Modelle besser den Präferenzen der Bürger eines Landes, so kommt es trotz eventueller Überkapazitäten der heimischen Automobilindustrie zu entsprechenden Importen.

Die Analyse von Transaktionen innerhalb von Unternehmen geht auf Coase zurück. Im Kern besagt seine Theorie, daß ein Unternehmen solange expandieren wird, bis die Kosten der Organisation einer zusätzlichen Transaktion innerhalb des Unternehmens gleich den Kosten der Abwicklung der gleichen Transaktion auf dem Markt sind. 14 Mit Transaktionskosten läßt sich auch die Gründung multinationaler Konzerne erklären, wobei hier im Vergleich zu nationalen Unternehmen noch zusätzliche Aspekte eine Rolle spielen, so etwa die Ausnut-

11 Siehe ftlr einen Überblick auch Heinemann (1994) und Schäfer (1994). 12 Siehe Nam/Richter et al. (1990), S. 8. 13 Siehe Lau (1995), S. 16. 14 Siehe Shughart (1990), S. 46.

52

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

zung von Steuervorteilen, die Umgehung von tarifliren und nichttarifliren Handelsbeschränkungen, eine größere Marktnähe. Die Existenz steigender Skalenerträge kann auch erklären, weshalb Handelsliberalisierungen i.d.R. nur mit geringen Ressourcenreallokationen verbunden sind. So erlaubt der mit Öffimngen einhergehende Handelsschaffungseffekt eine weitere Ausschöpfung von Skalenerträgen, etwa durch den Erfahrungskurveneffekt. Der Beitrag der klassischen und neueren Außenhandelstheorie liegt primär in der Erklärung, wie Handel zwischen Ländern zustandekommt und welche wohlfahrtssteigemden Effekte von ihm fiir handelstreibende Länder ausgehen. Selbst wenn die restriktiven Annahmen der Heckscher-Ohlin-Theorie aufgehoben werden, fiihrt der handelsschaffende Effekt einer Liberalisierung auch nach der neueren Außenhandelstheorie zu einer Wohlfahrtssteigerung. So können die Unternehmen die steigenden Skalenerträge durch die gestiegene Nachfrage besser ausnützen, wodurch es zu einer Preissenkung kommen kann. Schwieriger vorherzusagen sind allerdings die regionalen Auswirkungen des internationalen Handels. So können durch die Zulassung ausländischer Konkurrenz einzelne Regionen negativ betroffen sein, insbesondere wenn sie monostrukturell geprägt sind und die Betriebe international nicht wettbewerbsfiihig sind. Besteht kurzfristig kein alternatives Arbeitsplatzangebot fiir die freigesetzten Mitarbeiter bzw. sind sie nicht hinreichend mobil (regional wie sektoral), so verschlechtem sich die wirtschaftlichen Perspektiven filr die betroffenen Regionen.15 Da andere Regionen vom handelsschaffenden Effekt profitieren, vergrößern sich zudem die interregionalen Disparitäten, so daß neben dem regionalen Wachstumsziel in den betroffenen Regionen auch das regionale Verteilungsziel beeinträchtigt wird. Welcher Nettoeffekt vom Außenhandel zwischen Ländern auf einzelne Regionen ausgeht, kann somit nicht generell gesagt werden.

15 Wenn die Wirtschaftskraft einer Region durch den Quotienten aus einer Sozialproduktsgröße und der Einwohnerzahl operationalisiert wird, steigt deren Wirtschaftskraft auch durch den Wegzug nichtbeschäftigter Einwohner; siehe auch Kennedy (1994), S. 93. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von einer passiven Sanierung, die im Gegensatz zu einer aktiven Sanierung auf den Einsatz des regionalpolitischen Instrumentariums verzichtet.

B. Wachstumsmodelle

53

B. Wachstumsmodelle f'ür. geschlossene und offene Volkswirtschaften 1. Wachstumsmodelle für geschlossene Volkswirtschaften Die in diesem Abschnitt zu besprechenden wachstumstheoretischen Modelle fiir eine geschlossene Volkswirtschaft unterscheiden sich von den außenhandelstheoretischen Ansätzen im wesentlichen darin, daß per definitionem kein Außenhandel stattfindet. Die angebotsorientierte Wachstumstheorie baut auf der Idee einer Produktionsfunktion auf. Bei Vollbeschäftigung bestimmt sich der Output aus den verfugbaren Produktionsfaktoren. Wie bereits in der Außenhandelstheorie lassen sich auch hier wieder in Abhängigkeit von den Skalenerträgen zwei Ausrichtungen unterscheiden, die beide zu kontroversen Ergebnissen fuhren. So geht die neoklassische Wachstumstheorie von konstanten Skalenerträgen aus und leitet eine konvergente Entwicklung der Regionen ab, während die neuere Wachstumstheorie von steigenden Skalenerträgen ausgeht und eine divergente räumliche Entwicklung vorhersagt. Die neoklassische Wachstumstheorie geht in ihrer ursprünglichen Fassung nur von den beiden Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital aus. Für jeden einzelnen Faktor wird eine sinkende Grenzproduktivität unterstellt. Werden jedoch beide Faktoren um einen Faktor x erhöht, so steigt auch der Output um x, d.h. es wird wie in der neoklassischen Außenhandelstheorie von konstanten Skalenerträgen ausgegangen. Da erste Untersuchungen in den fiinfziger Jahren ergaben, daß das tatsächliche amerikanische Wachstum bei einer Beschränkung auf diese beiden Faktoren unterschätzt wird, fuhrten Solow und Abramovitz den "technischen Fortschritt" als weiteren Produktionsfaktor modelltheoretisch ein. Er faßt als Residuum alle weiteren Faktoren zusammen, die nicht explizit im Modell auftreten, sei es, daß sie nicht vollständig bekannt sind oder daß sie nicht oder nur schwer zu operationalisieren sind. Hierzu zählen u.a. das Wachstum des Humankapitals und Verbesserungen in der Ressourcenallokation.l6 Eine konvergente räumliche Entwicklung kann im neoklassischen Modell mithilfe der beiden zusätzlichen Annahmen der Substituierbarkeit der Faktoren und der perfekten Flexibilität der Faktorpreise abgeleitet werden. Beide Annahmen fuhren dazu, daß kein Faktor in einer Region lange unterbeschäftigt

16

Siehe Cingolani (1993), S. 28f.

54

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

sein kann. Steigt z.B. das Angebot an Arbeit in einer Region, so sinkt der Lohnsatz, die Nachfrage steigt und das Überschußangebot geht zurück. 17 Barro und Sala-i-Martin ( 1992) haben mithilfe eines neoklassischen Modells den Wachstumsprozeß der amerikanischen und europäischen Regionen untersucht.18 Sie ermittelten dabei regressionsanalytisch eine, wenn auch nur langsame Tendenz zur regionalen Konvergenz. 19 Zu beachten ist, daß dieses Ergebnis entscheidend von den Modellannahmen abhängt. Sind die Produktionsfunktionen und die Präferenzen der Konsumenten in den Regionen nicht identisch, so sind unterschiedliche steady states möglich, so daß die Disparitäten zwischen den Regionen nicht zwangsläufig abnehmen mUssen. 20 Im Unterschied zur neoklassischen gehen Modelle der neueren Wachstumstheorie von steigenden Skalenerträgen aus. 21 Eine Region, die gegenüber anderen Regionen z.B. bereits eine größere Kapitalakkumulation erreicht hat, kann ihren Vorsprung durch eine Intensivierung des Kapitaleinsatzes weiter ausbauen. Dies hat zur Folge, daß auch hinsichtlich der Produktionstechnologie und Konsumentenpräferenzen identische Volkswirtschaften divergieren können. Steigende Skalenerträge werden in der neueren Wachstumstheorie zum einen in aggregierter, zum anderen in mikroökonomischer Form modelltheoretisch integriert. 22 Romer hat 1986 ein Modell entwickelt, in dem er unterstellte, daß steigende Skalenerträge fiir das einzelne Unternehmen einen positiven externen Effekt darstellen. Mikroökonomisch kann so auch weiterhin von konstanten Skalenerträgen ausgegangen werden, da die externen Effekte nicht in das Kalkül des einzelnen Unternehmers eingehen, während auf aggregiertem Niveau steigende Skalenerträge auftreten. In Romers Modell sind die positiven externen Effekte auf den Produktionsfaktor "Wissen" zurückfUhren. Mithilfe der aus dem Faktor Wissen resultierenden steigenden Skalenerträgen läßt sich in Romers Modell

17 Siehe Nam/Richter et al. (1990), S. 12 und Beckmann (1995), S. 47ff. 18 Siehe ftlr eine Diskussion des Modells auch Cingolani (1993), S. 29ff. und Heinemann

(1995), S. 141 ff. 19 Neuere, auf dem Modellansatz von Barro und Sala-i-Martin aufbauende und deren Ergebnisse im wesentlichen bestätigende Berechnuugen wurden von Neven!Gouyette (1994) und (1995) sowie Thomas ( 1995) durchgeftlhrt. 20 Siehe hierzu den Überblick bei Cingolani (1993), S. 31. 21 Siehe im Überblick auch Häring ( 1995), S. 97ff. 22 Siehe ftlr die folgende Darstellung Cingolani (1993), S. 32ff. und Heinemann (1995), S. 144.

B. Wachstumsmodelle

55

unter bestimmten zusätzlichen Annahmen23 zeigen, daß in einem kleineren Land die wirtschaftliche Entwicklung langsamer erfolgt als in einem größeren Land, die wirtschaftliche Entwicklung also divergiert. 24 Romers Ergebnisse sind indes nicht so neu, wie sie vielleicht auf den ersten Blick erscheinen mögen. 25 So haben wir bereits im ersten Kapitel auf die positiven Agglomerationseffekte von Ballungsräumen hingewiesen, wobei sich die positiven externen Effekte Romers sowohl mit Iocalization als auch mit urbanization economies erklären lassen. Romer entwickelte 1990 ein zweites Modell, in dem er die steigenden Skalenerträge bereits mikroökonomisch in die Produktionsfunktion der Unternehmen integrierte. Wie in der neueren Außenhandelstheorie wird damit versucht, auch in die Wachstumstheorie Erkenntnisse aus der Industrieökonomik einfließen zu lassen. Unter bestimmten Bedingungen26 konnte Romer zeigen, daß sich kein Wettbewerbsgleichgewicht einstellt und es zu einer divergenten räumlichen Entwicklung kommt. Aus theoretischer Sicht hängt es somit entscheidend von den zugrundegelegten Annahmen der Wachstumsmodelle fiir geschlossene Volkswirtschaften ab, ob es zu einer konvergenten oder divergenten Entwicklung kommt. Konstante Skalenerträge fiihren zu einer konvergenten Entwicklung, allerdings nur fiir den Fall identischer Produktions- und Nutzenfunktionen. Divergenzen entstehen, wie die neuere Wachstumstheorie zeigt, hingegen bei steigenden Skalenerträgen.

2. Wachstumsmodelle für offene Volkswirtschaften

Hebt man die Annahme der Faktorimmobilität auf, so hängt das Produktionspotential einer Region nicht mehr nur von den eigenen verftlgbaren Ressourcen, sondern auch von importierten Produktionsfaktoren ab. Insbesondere kleinere Volkswirtschaften sind aufgrund von Angebotsengpässen häufig auf Faktorimporte angewiesen. Diese können sowohl zwischen angrenzenden Regionen

23 Cobb·Douglas·Produktionsfunktion; konstante Nutzenfunktion mit nicht zu schnell sinkendem Grenznutzen. 24 Kritisch hierzu Thomas (1995), S. 7. 25 Siehe auch Cingolani (1993), S. 33. 26 (a) Wachstum hangt maßgeblich vom technischen Fortschritt ab; (b) technischer Fortschritt endogen; (c) technischer Fortschritt Kollektivgut; (d) vier Produktionsfaktoren (Kapital, Arbeit, Humankapital und Technologie) sowie drei Sektoren (Forschung, ProduktionsgUter und Konsumguter).

56

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

auftreten, man denke nur an Pendlerbewegungen und durch Flächenengpässe bedingte Betriebsverlagerungen von Ballungszentren in das Umland, wie auch zwischen weiter entfernten Regionen. 27 Auch filr offene Volkswirtschaften kann grundsätzlich wieder zwischen Modellen mit konstanten und steigenden Skalenerträgen unterschieden werden, wobei sich Faktorwanderungen auf die Entwicklung der regionalen Disparitäten jeweils unterschiedlich auswirken. 28 In der Neoklassik wird wieder von sinkenden Grenzproduktivitäten der einzelnen Produktionsfaktoren und konstanten Skalenerträgen ausgegangen. Da ärmere Regionen annahmegemäß eine höhere Grenzproduktivität des Kapitals aufweisen, wandert das Kapital von den reicheren in die ärmeren Regionen, bis sich die Grenzproduktivitäten angeglichen haben. Wegen der höheren Grenzproduktivität des Faktors Arbeit in den reicheren Regionen besteht filr Arbeitnehmer aus ärmeren Regionen ein Anreiz zur Abwanderung in die reicheren Regionen, da nach der neoklassischen Grenzproduktivitätstheorie der Lohn der Grenzproduktivität entspricht. Dieser Abwanderungsprozeß kommt erst zum Stillstand, wenn sich die Grenzproduktivität des Faktors Arbeit zwischen den Regionen angeglichen hat. In den neoklassischen Wachstumsmodellen filr offene Volkswirtschaften ist es somit die Wanderung der Produktionsfaktoren, die zu einer konvergenten Entwicklung der Regionen

filhrt.

Zu einer divergenten Entwicklung kommt es hingegen bei Existenz steigender Skalenerträge. Alle Modelle der neueren Wachstumstheorie filr offene Volkswirtschaften lassen sich auf Kaldor zurückfilhren, der 1970 ein Modell des kumulativen Wachstums entwickelte. Entscheidende Grundlage seines Modells ist die Verdoom-Hypothese, die besagt, daß die Produktivität mit wachsender Produktion ansteigt. Hierdurch werden zirkuläre und kumulative Prozesse verursacht. In einem neueren Modell hat Krugman (1991) fi1r die aus steigenden Skalenerträgen leicht entstehende Marktform der monopolistischen Konkurrenz gezeigt, daß steigende Skalenerträge auf der Mikroebene zu Faktorbewegungen filhren können, die zu einer Verstärkung der Disparitäten beitragen. So wies er ein stabiles Gleichgewicht nach, wo kein Unternehmen in einer zentralen Region einen Anreiz hat, den Ballungsraum zu verlassen, um sich in der Peripherie niederzulassen.

27 Die Determinanten der Faktorwanderungen werden im Rahmen der theoretischen Wirkungskontrolleder Wachstumsfunktion im Teil2 der Studie noch naher erörtert werden. 28 Siehe ftlr eine formal-mathematische Darstellung dieser Wachstumsmodelle ftlr Regionen z.B. Beckmann (1995), S. 60ff.

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl

57

Zusammenfassend ist somit festzustellen, daß in der Wachstumstheorie fiir geschlossene und offene Volkswirtschaften die Ergebnisse wesentlich von den zugrundegelegten Annahmen abhängen. Eine eindeutige theoretische Prognose der Entwicklung räumlicher Disparitäten ist aus den verschiedenen Modellen jedenfalls nicht ableitbar. Ein weiterer Kritikpunkt betriffi: die Ausblendung regionaler Spezifika durch die pauschale Unterstellung identischer Produktionsfunktionen. Genau an diesem Punkt setzt der Potentialfaktorenansatz von Biehl an, der im folgenden Abschnitt erörtert wird.

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl 1. Zur Konzeption einer potentialorientierten Regionalpolitik

Das wesentliche Ziel einer 1975 durchgefiihrten Studie von Biehl bestand in der theoretischen und empirischen Bestimmung der relevanten Einflußgrößen des Entwicklungspotentials einer Region. 29 Deren Bestimmung sollte die Regionalpolitik in der Wahl der geeigneten strategischen Faktoren unterstützen, um zu einer Erhöhung des Entwicklungspotentials beizutragen. Als Entwicklungspotential bezeichnet Biehl dabei "dasjenige Pro-Kopf-Produkt, das eine Region bei optimaler Nutzung aller ihr zur VerfUgung stehender Ressourcen erzielen kann".30 Ausgangspunkt der Überlegungen zur Bestimmung der Potentialfaktoren ist der unterschiedliche Mobilitätsgrad von Faktoren. So spricht Biehl nur immobilen Faktoren eine Potentialfunktion zu, nicht jedoch den annahmegemäß vergleichsweise mobilen privaten Ersparnissen. Siehis Ansatz bewegt sich damit zwischen den beiden Polen einer vollständigen interregionalen Immobilität, wie sie insbesondere den außenhandelstheoretischen Ansätzen zugrundeliegt, und einer vollständigen interregionalen Mobilität aller Faktoren, die letztlich impliziert, daß Potentialfaktoren gar nicht mehr identifiziert werden können.31 Als zweite Eigenschaft neben der lmmobilität sind Potentialfaktoren nach Biehl unteilbar. Faktoren sind vollkommen teilbar, wenn sich das Angebot an die Nachfrage mengenmäßig beliebig anpaßt, so daß die Kapazitäten stets ausgelastet sind. Nur Potentialfaktoren können daher u.U. nicht ausgelastet sein.

29 30

31

Siehe Biehi/Hußmann et al. (1975), S. I. Biehi/Hußmann et al. (1975), S. 14. Siehe Biehi/Hußmann et al. (1975), S. 16.

58

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

Schließlich weisen nach Biehl nur solche Faktoren Potentialcharakter auf, die polyvalent sind, d.h. nicht produktspezifisch, sondern fiir die Produktion mehrerer Güter einsetzbar sind.32 Aufgrund dieser Vorüberlegungen bleiben nach Biehl vier Faktoren übrig, deren Potentialcharakter im folgenden näher erörtert werden soll: (1) die regionale Wohnbevölkerung (2) die Infrastruktur

(3) die Agglomeration (4) die sektorale Wirtschaftsstruktur.

2. Strategische Ansatzpunkte einer potentialorientierten Regionalpolitik 2.1 Die regionale Wohnbevölkerung als Potentialfaktor

Das Potential einer Region hängt nach Biehl u.a. davon ab, wie hoch der bereits erreichte Auslastungsgrad der regionalen Wohnbevölkerung und damit annahmegemäß auch des Erwerbspotentials ist. Besondere Bedeutung kommt dabei nach Biehl dem Angebot an ungelernten Arbeitskräften zu, da sie im allgemeinen weniger mobil sind als höher Qualifizierte, eine, wie gesehen, wichtige Eigenschaft fiir den Potentialcharakter eines Faktors.33 Als Indikator fiir den Auslastungsgrad der regionalen Wohnbevölkerung schlägt Biehl die regionale Erwerbsquote vor. Über ihre Höhe lassen sich mehrere plausible Überlegungen anstellen. 34 Zum einen ist davon auszugehen, daß sie umso höher ist, je größer die Wirtschaftskraft einer Region ist. 35 Der Grund ist in der c.p. höheren Nachfrage nach Arbeitskräften zu sehen. Zweitens kann eine hohe Erwerbsquote als Indikator fiir eine hohe Mobilität der regionalen Wohnbevölkerung angesehen werden, wobei ausschließlich auf die intraregionale Mobilität, also Pendlerbewegungen innerhalb einer Region, abgestellt wird. Drittens spricht eine hohe Erwerbsquote tendenziell fiir eine hohe Attraktivität einer

32

Siehe Biehlll-lußmann et al. (1975), S. 22. 33 Siehe Biehlll-lußmann et al. (1975), S. 33. 34 Siehe Biehl/Hußmann et al. (1975), S. 33 ff. 35 Die Argumentation von Biehl ist an dieser Stelle insoweit inkonsistent, als von einer hohen Wirtschaftskraft auf eine hohe Erwerbsquote geschlossen wird und nicht umgekehrt - der Zielsetzung Biehls Analyse entsprechend - die Erwerbsquote als Potentialfaktor ftlr eine hohe Wirtschaftskraft betrachtet wird.

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl

59

Region filr Zuwandernde. Je höher die Wirtschaftskraft einer Region ist, desto größer ist der Anreiz, in die Region zu ziehen. Zusammenfassend besteht nach Biehl ein Kausalzusammenhang zwischen Wirtschaftskraft, Mobilität und Attraktivität auf der einen und einer hohen Erwerbsquote auf der anderen Seite. Allerdings wird die Erwerbsquote noch von zahlreichen weiteren Faktoren wie der gesamtwirtschaftlichen Lage und den gesellschaftspolitischen Rahmenbedingungen beeinflußt, so daß eine Beschränkung aufrein regionale Faktoren sichtlich zu eng ist.

2.2 Die Infrastruktur als Potentialfaktor

Eine adäquate Ausstattung mit Infrastruktureinrichtungen stellt eine Voraussetzung ftir private Investitionen dar. Man spricht daher auch von der "Produktion der Produktionsvoraussetzungen". 36 Als Infrastrukturbereiche können Verkehr, Energie, Ausbildung, Forschung, Gesundheit, Wasserbau und Wasserwirtschaft sowie Kultur, Erholung, Sport und öffentliche Verwaltung unterschieden werden. 37 Üblicherweise werden Infrastruktureinrichtungen indes ohne nähere Ptilfung - mit hohen externen Effekten, Nichtrivalität im Konsum und Nichtanwendbarkeit des Ausschlußprinzips assoziiert. Auf einer von einem rein privaten bis zu einem rein öffentlichen Gut reichenden Skala wird die Infrastruktur i.d.R. nahe dem letzteren eingeordnet, so daß oft pauschal ein öffentliches Angebot gefordert wird. Eine Differenzierung nach einzelnen Infrastrukturbereichen ist allerdings unverzichtbar, um zu verhindern, daß auch eher private Güter wie die Hochschulausbildung dem Staat als Aufgabe übertragen werden, mit allen daraus resultierenden allokativen und redistributiven Folgen. 38 Auch unter Zugrundelegung der drei Biehl'schen Potentialeigenschaften (Immobilität, Unteilbarkeit und Polyvalenz) zeigt sich, daß nicht jede Infrastruktureinrichtung per se diesen Anforderungen gerecht wird, insbesondere nicht der nur bei rein öffentlichen Gütern anzutreffenden Unteilbarkeit im Angebot.39

36 Zimmermann/Henke (1991), S. 363.

37 Siehe Zimmermann/Henke (1991), S. 363. 38 Siehe zu den Wirkungen der öffentlichen Hochschulausbildung ausfilhrlich Holtzmann

(1994). 39 So auch explizit Tuchtfeldt (1970), S. 128. Biehl!Hußmann et al. (1975) nehmen eine derartige Differenzierung freilich nicht vor und weisen "der Infrastruktur" schlechthin Potentialcharakter zu.

60

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

Von Infrastrukturinvestitionen können vielflUtige Effekte ausgehen. So lassen sich alleine als regionalpolitisch bedeutsame Wirkungen Einkommens-, Versorgungs-, Mobilitäts-, Anreiz- und Wachstumseffekte unterscheiden. 40 Hinsichtlich des längerfristigen Entwicklungspotentials einer Region sind weniger die kurzfristigen Einkommenseffekte und die Versorgungseffekte als vielmehr die Mobilitäts-, Anreiz- und Wachstumseffekte relevant. Mobilitäts- und Anreizeffekte könnten dabei auch als Wachstumseffekte i.w.S. bezeichnet werden. 41 Dies wird deutlich, wenn Infrastruktureinrichtungen nicht, wie oben, nach Bereichen, sondern nach Arten differenziert werden. Hierbei ist grundlegend zu unterscheiden zwischen produktiver und haushaltsorientierter Infrastruktur, wobei erstere unmittelbar dem Produktionsprozeß als Vorleistung zugute kommt (Verkehrs-wege, Energieversorgung usw.), während letztere von privaten Haushalten genutzt werden (Schulen, Parks usw.). 42 Zwei Einschränkungen sind bei dieser Unterscheidung allerdings zu berücksichtigen. Erstens zeigen bereits die gewählten Beispiele, daß einige Infrastruktureinrichtungen sowohl von Unternehmen als auch von privaten Haushalten genutzt werden (etwa Straßen). Zweitens können auch haushaltsorientierte Einrichtungen selbst mittelbar Vorleistungen fiir den Produktionsprozeß darstellen, wenn sie investiver Natur sind (etwa Schulen). Weitere Wachstumseffekte können von Infrastruktureinrichtungen durch interregionale Wanderungen ausgelöst werden. Schaffen Mobilitätseffekte durch die Senkung der Substitutionskosten im Sinne Streits erst die notwendige Voraussetzung fiir Wanderungen, so sind erst die attraktivitätssteigemden Anreizef fekte die hinreichende Bedingung fiir Nettozuwanderungen. Mobilitäts- und Anreizeffekte können dabei sowohl auf den Faktor Arbeit (Wanderungen), wie auch auf den Faktor Kapital (Neuinvestitionen und Betriebsverlegungen) ausgehen. Bisher wurden ausschließlich materielle Infrastruktureinrichtungen angesprochen. Geht man demgegenüber- im Unterschied zu Biehl - von einem erweiterten Infrastrukturbegriff aus, so können auch die institutionelle und personelle

40 Siehe Fürst/Klemmer et al. (1976), S. 161f. 41 Hierbei ist zu beachten, daß die Mobilitätseffekte von Infrastruktureinrichtungen die wirtschaftliche Entwicklung einer Region auch negativ beeinflussen können, etwa durch die Erleichterung von WegzOgen. Wir werden derartige negative Wachstumseffekte von Infrastruktureinrichtungen in Kapitel V noch näher kennenlemen. 42 Zusätzlich kann insbesondere ftlr umweltökonomische Fragestellungen die Umweltinfrastruktur, etwa das Angebot an Kläranlagen, als eigene Infrastrukturart ausgewiesen werden; siehe Klaus (1977), S. 144.

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl

61

Infrastruktur einbezogen werden.43 Zur institutionellen Infrastruktur zählt der Regelrahmen einer Gesellschaft (Nonnen, Gesetze, Organisationen, Verfahren), wie auch die Quantität und Qualität von Verwaltungsleistungen.44 Zur personellen Infrastruktur zählen neben dem Humankapital, das menschliche Fähigkeiten und Kenntnisse einschließt, auch motivationale Faktoren, wie etwa der Leistungswille. Diese außerökonomischen oder weichen Faktoren werden in der traditionellen neoklassischen Wachsturnstheorie gänzlich vernachlässigt und seit den ftlnfziger Jahren lediglich implizit als Teil der "unerklärbaren" Residualgröße "technischer Fortschritt" gesehen. Grüske konnte die regionalpolitische Bedeutung dieser außerökonomischen Faktoren indes empirisch belegen. So stellte er zunächst in einer Pilotstudie exemplarisch ftlr die beiden Arbeitsamtbezirke Leer und Balingen und anschließend auch ftlr ganz Deutschland mithilfe von Primärerhebungen deutliche Differenzen in der Wirtschafts- und Arbeitskultur fest. 45 Unterschiede zeigen sich insbesondere im individuellen Verhältnis zu Leistung, Flexibilität, Mobilität, technischem Fortschritt und Risikobereitschaft.

2.3 Die Agglomeration als Potentialfaktor

Den dritten Potentialfaktor stellt nach Biehl die Agglomeration dar. Deren Bedeutung ftlr die Wirtschaftskraft einer Region kommt in den Agglomerationsvorteilen zum Ausdruck, wie wir sie in Kapitel I bereits kennengelernt haben, also den Fühlungsvorteilen, internen und externen Ersparnissen. Bei einer Prüfung der drei Potentialkriterien von Biehl zeigt sich, daß die Siedlungsstruktur mehr oder weniger als polyvalent bezeichnet werden kann, wobei die Anpassungsfähigkeit an sektorale Strukturveränderungen vom Betrachtungszeitraum abhängt, Immobilität gegeben ist und aufgrund hoher Separationskosten weitgehende Unteilbarkeit vorliegt.

43 Diese Unterscheidung geht ursprünglich auf Jochimsen zurück und wird z.B. auch von Tuchtfeldt (1970), S. 126f. und Forst/Klemmer et al. (1976), S. 160 aufgegriffen. 44 Es wird hierbei also von einem weiten Institutionenbegriff ausgegangen, wie er auch der Institutionenökonomik zugrundeliegt 45 Siehe zusammenfassend Grüske (1992a). Auf die Bedeutung "menschlicher und moralischer Faktoren" ftlr die wirtschaftliche Entwicklung weist - allerdings nur theoretisch - auch Dettling (1995), S. 52 hin.

62

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

Als Indikatoren filr die Agglomeration können nach Biehl die Zentralität und die Bevölkerungsdichte herangezogen werden. 46 Die Zentralität eines Ortes gründet nach der Theorie der zentralen Orte von Christaller auf der hierarchischen Stellung im System zentraler Orte. Die Hierarchie kommt dabei durch die unterschiedliche Dringlichkeit der Nachfrage nach verschiedenen Gütern zustande.47 Orte höherer Zentralität weisen in diesem System ein vielfliltigeres Angebot auf, wobei einige Güter auch der Versorgung anderer Orte, einige sogar des ganzen Umlandes dienen. Neben der Stellung im System zentraler Orte ist nach Biehl auch die Bevölkerungsdichte von Bedeutung filr die regionale Wirtschaftskraft Im Unterschied zum ersten Potentialfaktor, der absoluten Größe der Wohnbevölkerung, drückt sie die relative Bevölkerungsgröße aus und wird i.d.R. durch die Variable Einwohner je km2 operationalisiert.48 Zur Beeinflussung der Agglomeration als Potentialfaktor werden in der Literatur sechs Strategien diskutiert:49 (a) die Theorie des Ballungsoptimums (b) die Theorie der zentralen Orte (c) das Prinzip der axialen oder bandartigen Raumgliederung (d) das Zentren-Achsen-Konzept ( e) das Konzept der funktionalen räumlichen Arbeitsteilung (f) das Konzept ausgeglichener Funktionsräume.

Die Theorie des Ballungsoptimums wurde bereits in Kapitel I erörtert. Zusammengefaßt geht es um die Bestimmung des optimalen Verdichtungsgrades unter Berücksichtigung der positiven und negativen Agglomerationseffekte. Ist der optimale Verdichtungsgrad erst einmal - wie auch immer - bestimmt, so kann die Politik über eine Förderung bzw. Bremsung des Verdichtungsprozesses eine Annäherung an dieses Optimum versuchen. 46 Siehe Biehlll-lußmann et al. (1975), S. 53. 47 Eine Oberblicksartige Darstellung dieser Theorie findet sich z.B. bei FOrst/Klemmer et al.

(1976), S. 77ff. Christaller geht in seinem Modell von folgenden, z.T. recht restriktiven Annahmen aus: (a) homogene Landschaft, (b) homogene Präferenzen, (c) gleichmäßige Kaufkraftverteilung, (d) Transportkosten nur abhängig von Entfernung, (e) Leistungen werden am nächstgelegenen Ort nachgefragt, (f) keine kompetitiven Beziehungen zwischen den Orten. Siehe kritisch zu diesen Annahmen Camagni (1993), S. 72f. 48 Christaller konnte den Einfluß der Bevölkerungsdichte in seinem Modell nicht erfassen, da er von einer Gleichverteilung im Raum ausging (Annahme der homogenen Landschaft, die auch die Gleichverteilung der Bevölkerung im Raum einschließt). 49 Siehe den Überblick bei Klaus/Schleicher (1983), S. 28f.

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl

63

Vorrangig Versorgungsaspekte stehen im Zentrum einer Regionalpolitik, die sich auf Christallers Theorie der zentralen Orte stützt. So werden etwa in den bayerischen Landesentwicklungsplänen explizit Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, mit denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit den benötigten Giltern in "zumutbarer Entfernung" sichergestellt werden soll. Diese Politik, die stark von Planungsdenken und Gestaltungsglauben geprägt ist, kann sich grundsätzlich sowohl weicher (z.B. differenzierte Investitionsprämien) wie auch harter Instrumente (z.B. Flächennutzungsvorschriften) bedienen. Ziel des Prinzips der axialen oder bandartigen Raumgliederung ist es, die Vorteile günstiger Verkehrs- und Telekommunikationsverbindungen mit den Ersparnissen einer bandförmigen Einrichtung dieser Verbindungen zu verknüpfen. Diese Strategie kann auch mit der Theorie von Christaller zu einem Zentren-Achsen-Konzept kombiniert werden. Ziel ist es hierbei, Zentren perlschnurartig entlang der Achsen aufzureihen und die Zwischenräume etwa als Naherholungsgebiete oder Naturschutzgebiete freizuhalten. Geht es bei den bisherigen Strategien vorrangig um die Größe und Lage von Verdichtungsräumen, so besteht das Ziel der Konzepte der funktionalen räumlichen Arbeitsteilung und der ausgeglichenen Funktionsräume darin, den einzelnen Räumen Aufgaben zuzuweisen. Diese Zuweisung kann sowohl unter ökonomischen Aspekten aufgrund der jeweiligen komparativen Vorteile erfolgen als auch aus rein politischen Erwägungen. Während beim Konzept der funktionalen räumlichen Arbeitsteilung einzelnen Regionen bestimmte Funktionen übertragen werden, soll beim Konzept ausgeglichener Funktionsräume die Durchfiihrung aller Aufgaben in allen Räumen durch Auflagen oder staatliches Angebot sichergestellt werden. Beide Konzepte können auch kombiniert werden, indem kleinräumlich spezifische Aufgaben zugeordnet werden, während die Funktionalstruktur großräumlich ausgeglichen sein soll. Diese Strategie wird etwa in den bayerischen Landesentwicklungsplänen verfolgt.

5°

2.4 Die regionale Sektorstruktur als Potentialfaktor

Vierter und letzter Potentialfaktor ist nach Biehl die regionale Sektorstruktur. Dem Potentialcharakter dieses Faktors liegt die These von Fourastie zugrunde,

50 Das Konzept der "dezentralen Konzentration" wurde jüngst auch in die raumordnungspolitischen Vorstellungen der Kommission aufgenommen; siehe Europäische Kommission (1995a), S. 21.

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

64

wonach sich die Sektorstruktur mit steigendem Einkommen gesetzmäßig ändert:51 der Anteil des primären Sektors (Landwirtschaft) sinkt mit steigendem ProKopf-Einkommen der Anteil des sekundären Sektors (Industrie) nimmt zunächst zu und sinkt nach Überschreiten des Maximums der Anteil des tertiären Sektors (Dienstleistungen und Staat) sinkt zunächst und steigt nach Überschreiten des Minimums wieder an. Unklar bleibt bei Fourastie indes, ob sich die Anteilsverschiebungen auf Arbeitskräfte oder die Wertschöpfung beziehen. Ursächlich filr diese Strukturverschiebungen können sowohl Faktoren auf der Angebots- (z.B. technischer Fortschritt) wie auf der Nachfrageseite (z.B. Verschiebungen in der Bedürfnisstruktur) sein. Um zu prüfen, inwieweit die regionale Sektorstruktur einen Potentialfaktor bildet, verwendet Biehl die drei Potentialkriterien in einem übertragenen Sinn. Immobil ist die Sektorstruktur insoweit, als sie aufgrund hoher Substitutionskosten nur mittelfristig veränderlich ist. Unteilbarkeit liegt insofern vor, als intrasektorale Verschiebungen, also solche zwischen einzelnen Branchen eines Sektors, den Anteil des Sektors insgesamt nicht verändern. Polyvalent ist die Sektorstruktur in dem Sinne, daß ein bestimmter Sektoranteil noch nicht die intrasektoralen Anteile der einzelnen Branchen determiniert. Zur Beeinflussung der regionalen Sektorstruktur werden in der Literatur vier Strategien vorgeschlagen:52 (a) das Konzept der sektoralen Differenzierung (b) das Konzept einer Selektion der Branchenstruktur (c) die Exportbasistheorie (d) die Theorie der Wachstumspole. Beim Konzept der sektoralen Differenzierung wird gezielt versucht, die heutige Sektorstruktur so weiterzuentwickeln, daß ein höherer Entwicklungsstand erreicht werden kann. Aus einem Vergleich der heutigen Sektorstruktur einer Region und dem "Normalmuster" sektoraler Verschiebungen lassen sich damit bei Gültigkeit der These Fourasties Aussagen über das zukünftige, noch nicht ausgeschöpfte Potential einer Region ableiten. Unter Zugrundelegung von 51 52

Siehe im Überblick auch Krätzschmar (1995), S. 209ff. Siehe hierzu den Überblick bei Klaus/Schleicher (1983), S. 29ff.

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl

65

Biehls Definition der Immobilität bleibt indes wenig Spielraum ftlr eine gezielte Beeinflussung der Sektorstruktur. Ob dieses "Normalmuster" nach Fourastie ftlr alle Regionen Gilltigkeit besitzt, darf allerdings ernsthaft bezweifelt werden. Bei Annahme eines einseitigen Kausalzusammenhanges zwischen Entwicklungsstand und Sektorstruktur treten gleich zwei Probleme auf. Erstens stellt sich die Frage nach der logischen Kausalität. Fällt eine Sektorstruktur beim Erreichen eines bestimmten Entwicklungsstandes "wie Manna vom Himmel" oder hängt das Entwicklungsniveau nicht vielmehr von der Sektor- (und auch Branchen•) Struktur einer Region ab? Ist letzteres der Fall, so spricht allerdings wenig ftlr einen eindeutigen Zusammenhang zwischen einem Entwicklungsstand und einer bestimmten Sektorstruktur. Ein von mehreren Regionen erreichter Entwicklungsstand kann dann durchaus mit unterschiedlichen Sektoranteilen kompatibel sein. So zeigt sich etwa ftlr die Bundesrepublik, daß Regionen ein vergleichbares Regionalprodukt aufweisen, die teilweise einen stark ausgeprägten sekundären (z.B. Stuttgart, München), teilweise einen dominanten tertiären Sektor (z.B. Frankfurt, Düsseldort) aufweisen. Zweitens unterstellt eine einseitige Partialbetrachtung der Sektorstruktur eine völlige Unabhängigkeit der Potentialfaktoren. Private Investitionsentscheidungen, die letztlich die Sektorstruktur (soweit der Staatssektor ausgeblendet wird) bestimmen, hängen in einer Marktwirtschaft jedoch von den Standortfaktoren einer Region ab. Verschränkungen der Sektorstruktur treten dabei mit allen anderen Potentialfaktoren auf. So stellt z.B. das Angebot an Arbeitskräften (Potentialfaktor regionale Wohnbevölkerung) ebenso einen Standortfaktor ftlr Investitionsentscheidungen dar wie eine quantitativ und qualitativ ausreichende Verkehrsinfrastruktur (Potentialfaktor Infrastruktur) und die Fühlungsvorteile eines Ballungsraumes (Potentialfaktor Siedlungsstruktur). Entscheidend daftlr, inwieweit externe Umbrüche (Marktöffnungen, technischer Fortschritt usw.) wie auch endogene Prozesse zu einer Verschiebung der Sektoranteile in einer Region ftlhren, ist daher der jeweilige regionale Resonanzboden. 53 Da der Zusammenhang zwischen Entwicklungsstand und Sektorstruktur prinzipiell offener ist, als es streng deterministische Entwicklungshypothesen a la Fourastie vermuten lassen, ist ein sektorpolitischer Spielraum durchaus gegeben.54

53 Siehe Klaus/Schleicher (1983), S. 30. 54 Völlig unabhangig hiervon ist die Frage zu sehen, ob ein derartiger Spielraum vom Staat überhaupt effektiv und effizient genutzt werden kann. Wir werden uns diesem Aspekt im Zusammenhang mit einer technologieorientierten Regionalpolitik im dritten Teil der Studie noch naher zuwenden. 5 Holtzmann

66

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

Eng mit dem Konzept der sektoralen Differenzierung verwandt ist das Konzept einer Selektion der Branchenstruktur, bei der auf niedrigerem Aggregationsniveau anstelle von Sektoren vermeintlich zukunftsträchtige Branchen ausgewählt werden. Begründen läßt sich die Förderung bestimmter Branchen nach Biehl mit im Vergleich zu einer Änderung der Sektoranteile niedrigeren Substitutionskosten. Ist das potentielle Regionalprodukt z.B. höher als das bisher realisierte, weil die Region einen höheren Anteil des sekundären Sektors aufweist als ihrem tatsächlichen Wachstum entspricht, läßt dies auf einen hohen Anteil sogenannter Altindustrien wie etwa Textilindustrie und Schiffbau schließen. Um das Potential der Region auszuschöpfen, müßte in diesem Fall nach Biehl eine Umschichtung innerhalb des sekundären Sektors erfolgen, die aufgrund der Eigenschaft der Polyvalenz annahmegemäß zu wesentlich geringeren Substitutionskosten und damit auch kurzfristiger erfolgen kann als eine intersektorale Anteilsverschiebung in Richtung einer stärkeren Tertiarisierung der Wirtschaft. Die Vertreter dieses Konzepts orientieren sich in der Praxis an den regionalen Standortbedingungen und den spezifischen Anforderungen verschiedener Branchen, um durch einen Vergleich entsprechende Empfehlungen hinsichtlich der geziehen Förderung bestimmter Branchen abzuleiten. Bei einem lockeren Kausalzusammenhang zwischen Entwicklungsstand und Sektorstruktur55 erweist sich indes, wie oben gesehen, bereits die Selektion der "richtigen" Sektoranteile als äußerst schwierig. Diese Probleme verstärken sich noch auf der niedrigeren Branchenebene. Den dritten Ansatz zur Beeinflussung der regionalen Sektorstruktur bildet die Exportbasistheorie.56 Ausgangspunkt ist die Einteilung der regionalen Wirtschaft in Basis- und Nichtbasis-Aktivitäten. Zu den Basis-Aktivitäten gehören all die Aktivitäten, deren Output entweder exportiert oder innerhalb der Region an Gebietsfremde abgesetzt wird. Der Output von Nichtbasis-Aktivitäten wird hingegen innerhalb der Region an Gebietsansässige abgesetzt. Entscheidend fiir das Regionalprodukt sind der Theorie zufolge die Einkommensströme, die als Äquivalent zu den exportierten Gütern und Dienstleistungen in die Region fließen. Ein Teil davon fließt zwar als Entgelt fiir importierte Inputs wieder ab, der andere Teil wird jedoch fiir Güter und Dienstleistungen der NichtbasisAktivitäten verwendet. Auch hier fließt wieder ein Teil fiir Vorleistungen ab, der Rest wird in der Region als Nachfrage wirksam. Auf diese Weise kommt ein

Siehe hierzu näher die empirische Untersuchung von Müller (1983), insbesondere S. 45ff. Siehe zur Exportbasistheorie ausftlhrlich die Darstellungen bei Fürst/Klemmer et al. (1976), S. 46ff., Fritsch (1991), S. 527ff. und Armstrong/Taylor (1993), S. 8ff. 55

56

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl

67

intraregionaler Multiplikatorprozeß zustande, dessen absolute Größe von der Entwicklung des Basis-Bereiches und den Importquoten filr Basis- und Nichtbasis-Aktivitäten abhängt. Ausgehend von diesen Determinanten des Multiplikators lassen sich zwei wirtschaftspolitische Gestaltungsempfehlungen ableiten. Erstens sollten solche Unternehmen gefördert werden, die Einkommensströme in die Region lenken können, also Basis-Aktivitäten. Diese Strategie wird u.a. in der Bundesrepublik in der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" von Bund und Ländern verfolgt. 57 Ein nennenswerter Primäreffekt wird hierbei filr den gesamten Industriesektor, Fremdenverkehrsbetriebe, den Versandhandel, Buchverlage und Import-Export-Handelsbetriebe angenommen. Die zweite Strategie setzt an den Importquoten als Determinante des intraregionalen Multiplikators an. Da der Multiplikator umso größer ist, je niedriger die Importquoten sind, sollten, so die Empfehlung, Betriebe gefördert werden, die diejenigen Inputs produzieren, die bisher importiert wurden (Importsubstitution) bzw. die heimischen Betriebe etwa bei Staatskäufen präferiert werden. Gegen die Exportbasistheorie lassen sich folgende Kritikpunkte vorbringen: (1) Bei der Ermittlung der Basis-Nichtbasis-Relation ist man auf grobe Schätzungen angewiesen, da eine Einteilung in die beiden Bereiche kaum konsistent möglich ist. So produzieren viele Betriebe sowohl ftlr den Export wie auch fiir den Eigenbedarf der Region.

(2) Selbst wenn diese Relation valide geschätzt werden kann, ist zweifelhaft, ob sie auch in dynamischer Sicht als konstant angenommen werden kann und damit filr Prognosezwecke geeignet ist. (3) Mögliche Interdependenzen zwischen Basis- und Nichtbasis-Aktivitäten bleiben unberücksichtigt. So kann ein neues Produkt erst filr den regionalen Markt hergestellt werden und anschließend zum Exportgut werden. (4) Exporte werden einseitig als alleiniger Erklärungsfaktor regionaler Entwicklung betrachtet. So bleibt das interne Wachstum einer Region, auch als endogene Entwicklung bezeichnet, unberücksichtigt. (5) Wird die regionale Importquote einfach über den nationalen Durchschnittswert einer Branche abgeschätzt, so bleiben regionalspezifische Standortfaktoren unberücksichtigt. Dieses Vorgehen ist umso problematischer, als Regionen untereinander im Standortwettbewerb um die Niederlassung exportstarker Betriebe stehen.

57 Siehe hierzu Fritsch (1991), S. 528.

68

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

(6) Die Exportbasistheorie ist einseitig nachfrageorientiert ausgerichtet. Mögliche Engpässe auf der Angebotsseite bleiben damit unberücksichtigt. Die Theorie der Wachstumspole58 verknüpft die beiden Potentialfaktoren Agglomeration und regionale Sektorstruktur. Der Ansatz erklärt ungleichgewichtige Entwicklungen zwischen Regionen. Ausgangspunkt der von Perroux entwickelten Theorie sind dynamische Unternehmer. Perroux versteht hierunter im Unterschied zu Schumpeter allerdings nicht einzelne Individuen, sondern ganze Industriekomplexe. Durch ihre Aktivitäten ("Dynamik") in Beschaffung, Produktion und Absatz geben sie über ihre Vorliefer- und Abnehmerverflechtungen Impulse fiir vor- und nachgelagerte Unternehmen. Die Dynamik spielt im Modell auch eine Rolle im Hinblick auf den Betrachtungszeitraum. Die Theorie ist dynamisch angelegt und berücksichtigt Feedback-Prozesse der Wachstumsimpulse. So entstehen positive Feedback-Prozesse durch die Agglomerationsvorteile einer Region, wie wir sie in Kapitel I erläutert haben. An dieser Stelle wird die Verknüpfung der beiden Potentialfaktoren Agglomeration und regionale Sektorstruktur besonders deutlich. Diese positiven Feedbacks fUhren aufgrund ihrer kumulativen Wirkung zur Bildung eines räumlichen Wachstumspols.59 Eine Verbindung des Konzepts mit anderen bereits erläuterten Potentialmodellen der regionalen Wachstumstheorie erlaubt konkretere Aussagen über den Wirkungsmechanismus. 60 Hierbei sind vier Dimensionen zu betrachten: die Art und Intensität der Wachstumsimpulse die kommunikativen Voraussetzungen filr eine Verbreitung der Impulswirkungen die Kommunikationskosten der Entwicklungsstand der Pole und die Konjunktursituation als Rahmenbedingungen. Nachhaltige Wachstumseffekte gehen von Wachstumspolen nur aus, wenn:

(I) innovative Rückkopplungsimpulse ausgelöst werden, also nicht nur kurzfristige Einkommenseffekte, sondern auch Verbesserungen auf der Angebotsseite;

58 Siehe ftlr eine ausfUhrliehe Darstellung FOrst/Klemmer et al. (1976), S. 71fT. 59 Der Begriff des Wachstumspols wird in der Theorie somit- etwas unglücklich -sowohl in sektoraler wie auch in raumlicher Sicht verwendet. 60 Siehe hierzu auch Forst/Klemmer et al. (1976), S. 73fT.

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl

69

(2) Änderungen in Niveau bzw. Struktur der intraregionalen Input-OutputVerflechtungen zwischen Kern und Umland ausgelöst werden;

(3) sich die Folgewirkungen auf möglichst viele Branchen und Unternehmen auswirken, da dann die Verflechtungen am größten sind. Eine besondere Bedeutung kommt den kommunikativen Voraussetzungen fiir die Verbreitung von Impulswirkungen zu. Der Begriff der Kommunikation ist dabei sowohl im engeren als auch im weiteren Sinn zu verstehen. Konkret lassen sich drei, auch als strukturell bezeichnete Bedingungen unterscheiden:

(I) die ökonomischen Resonanzstrukturen (Existenz der erforderlichen InputOutput-Strukturen bzw. deren Herstellung zu vertretbaren Kosten in geringer Zeit) (2) die psychologischen Resonanzstrukturen (positive Einstellung zu strukturellem Wandel, Flexibilität und Mobilität bei allen Wirtschaftssubjekten einschließlich der Verwaltung)6I (3) die Struktur der räumlichen Kommunikationskanäle (etablierte62 Verkehrsund Telekommunikationsnetze).

Diese Bedingungen begründen, weshalb sich aus der Theorie der Wachsturnspole eine divergente Entwicklung zwischen Kern und Umland ableiten läßt. Die vielfältigen Input-Output-Strukturen eines Ballungsraumes dürften einem dynamischen Unternehmer stärker entgegenkommen als die des Umlandes, wo entsprechende LiefeTVerflechtungen und Kundennetze erst langfristig unter hohen Kosten aufgebaut werden müssen. Auch die psychologischen Voraussetzungen dürften in Ballungsräumen durch eine größere geistige Flexibilität und eine besser ausgebaute Verwaltungsstruktur eher gegeben sein. Die Kommunikationsqualität begünstigt schließlich ohnehin, wie erwähnt, tendenziell die Ballungsräume. Die aus Wachstumspolen resultierenden strukturellen Ungleichgewichte zwischen Pol und Hinterland werden auch als Polarisationseffekte bezeichnet und können in technischer, einkommensinduzierter und psychologischer Ausprägung auftreten. Nach Perroux kommt durch diese Polarisationseffekte ein

61 Auch hier zeigt sich wieder die Bedeutung außerökonomischer Faktoren, wie wir sie bereits bei der Erörterung der immateriellen Infrastruktur kennengelernt .haben. 62 Fürst/Klemmer et al. (1976), S. 74 weisen zurecht daraufhin, daß sich Impulse vorrangig entlang etablierter Netze ausbreiten, wahrend durch neue Netze kaum kurzfristige Effekte erzielt werden können, ein Aspekt, der sich mit den bekannten Fühlungsvorteilen und externen Ersparnissen im übrigen auch theoretisch leicht begründen laßt.

70

Kapitel li: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

"gewisses 'koloniales' Ausbeutungsverhältnis"63 zwischen Pol und Hinterland zustande. Schließlich hängt die Intensität der Wachsturnsimpulse auch vom Entwicklungsstand der Pole und der Konjunktursituation ab. Vollentwickelte Pole leiten mehr Impulse auf das Umland ab. Dies läßt sich leicht mit der Theorie des Ballungsoptimums erklären. Ist das Optimum überschritten, soll jedoch der Wachstumsprozeß der Region nicht gestoppt werden, bleibt als einziger Ausweg eine verstärkte Verlagerung von Aktivitäten in das Umland. 64 Im Unterschied zu diesem langfristigen Trend fUhrt ein konjunktureller Boom aufgrund der höheren Akzelerator- und Multiplikatoreffekte in diesem Modell tendenziell eher zu einer Verstärkung der Disparitäten. An der Theorie der Wachsturnspole lassen sich folgende Kritikpunkte anbringen:65 (1) Da sich die aktive Regionalpolitik wie etwa die Planification in Frankreich66 explizit auf dieses Konzept stützt, wiegt umso schwerer, daß das Konzept einseitig auf die theoretischen Wirkungen von Wachsturnspolen abstellt, ohne praktische Empfehlungen dafilr zu liefern, woran Branchen, die sich fiir Wachsturnspole eignen, überhaupt zu identifizieren sind.

(2) Da die staatliche Infrastrukturpolitik explizit gefordert ist, ihren Beitrag zur Entwicklung eines räumlichen Wachsturnspols zu leisten, stellt sich die Frage nach der Abstimmung zwischen Infra- und Siedlungsstruktur. (3) Unklar bleibt ferner, woran ein räumlicher Wachsturnspol, der gezielt geilirdert werden soll, zu erkennen ist: Welche Lage muß er aufweisen, welche Größe ist ftlr ein selbsttragendes Wachsturn erforderlich, welche Ausstattung? (4) Problematisch ist weiterhin, daß die Rolle und Entwicklung des Umlandes nicht konsistent geklärt wird und sich in der völlig einseitigen, antiquierten Kolonialismus-These erschöpft.

Zusammenfassend läßt sich festhalten, daß alle erörterten strategischen Ansätze zur Beeinflussung der Biehl'schen Potentialfaktoren jeweils nur einen spezifischen Aspekt der regionalen Entwicklung betrachten. Offensichtlich kann

63

Zitiert nach Forst/Klemmer et al. (1976), S. 75. Hier zeigt sich bereits ein Widerspruch zur Kolonialismus-These von Perroux. 65 Siehe kritisch zur Theorie der Wachstumspole auch Forst/Klemmer et al. (1976), S. 76f. und Nam (1990), S. 16. 66 Siehe im Überblick GrOske/Recktenwald (1995), S. 481f. 64

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl

71

mit keinem Ansatz alleine das regionale Potential deterministisch bestimmt werden.

3. Von den Potentialfaktoren zum EntwicklungspotentialRegionale Produktionsfunktionen als Transmissionsmechanismus

Um das Entwicklungspotential einer Region abschätzen zu können, reicht es nicht aus, die in Punkt 2 dargestellten Potentialfaktoren anband theoretischer Kriterien zu identifizieren.67 So müssen Input (Potentialfaktoren) und Output (Entwicklungspotential) miteinander verbunden werden. Für diese Aufgabe kommen die aus der mikroökonomischen Produktionstheorie bekannten Produktionsfunktionen in Betracht. Da Potentialfaktoren nach Biehl u.a. durch Unteilbarkeit charakterisiert sind, dürfen sie nicht als Strom-, sondern müssen als Bestandsgrößen integriert werden. So interessiert zur Bestimmung des Potentials einer Region z.B. nicht die tatsächliche Inanspruchnahme einer neu errichteten Straße, sondern deren Kapazität. Für die Quantifizierung des regionalen Entwicklungspotentials (REP) schlägt Biehl filnfVarianten vor:68 (1) Kapazitätsindexziffer des Minimum-Potentialfaktors (Engpaßfaktor) (2) Mittelwert aller Kapazitätsindizes (3) Ermittlung des Minimum-REP mithilfe von Quasi-Produktionsfunktionen

(4) Mittelwert der Funktionswerte der Potentialfaktoren in Quasi-Produktionsfunktionen (5) Multiple Quasi-Produktionsfunktion.

Bei den ersten beiden Varianten kann auf Produktionsfunktionen noch verzichtet werden. Das REP wird unmittelbar aus der Ausstattung mit Potentialfaktoren abgelesen. Bei der Variante (1) wird eine streng Iimitationale Beziehung zwischen den Potentialfaktoren unterstellt. So bestimmt die Ausstattung mit dem Engpaßfaktor das REP. In der Variante (2) wird hingegen eine Substituierbarkeit der Potentialfaktoren zugelassen. Die vereinfachende Berechnung des

67 Da Biehl das regionale Entwicklungspotential empirisch bestimmt und wir auf seine Methodik im Rahmen unserer eigenen empirischen Wirkungskontrolle der Wachstumsfunktion der EU-Regionalpolitik noch einmal zurückkommen werden, stellen wir die Vorgehensweise Biehls bereits an dieser Stelle dar, um unnötige Redundanzen zu vermeiden. 68 Siehe Biehi/Hußmann et al. (1975), S. 73ff.

72

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

arithmetischen Mittelwertes läßt sich freilich nur filr den Grenzfall einer vollkommenen Substitutionalität rechtfertigen. Diesem Vorteil einer einfacheren Handhabung der beiden ersten Varianten stehen allerdings zwei gravierende Schwächen gegenüber. Erstens wird ein Zusammenhang zwischen Potentialfaktoren und REP unterstellt, der empirisch nicht untersucht wird. Zweitens müssen hinsichtlich der Beziehungen zwischen den Potentialfaktoren Annahmen getroffen werden, die empirisch nicht überprüft werden. Den drei anderen Varianten liegen Quasi-Produktionsfunktionen zugrunde. Eine begriffliche Abgrenzung zu Produktionsfunktionen liegt nahe, da neoklassische Produktionsfunktionen von den beiden Faktoren Arbeit und Kapital ausgehen und alle übrigen möglichen Einflußfaktoren unter der Restgröße "technischer Fortschritt" zusammenfassen, während Biehl genau umgekehrt vorgeht. So greift er aus der Restgröße die vier Potentialfaktoren explizit auf, während die als mobil angesehenen Faktoren Arbeit und Kapital nicht als erklärende Variablen betrachtet werden. Mithilfe von Quasi-Produktionsfunktionen läßt sich der Zusammenhang zwischen Potentialfaktoren und REP regressionsanalytisch schätzen. Biehl unterscheidet dabei ftlnf Funktionstypen:69 (a) einfache lineare Funktion (b) einfache semilogarithmische Funktion (Endogene logarithmiert; Exogene linear) (c) einfache Cobb-Douglas-Produktionsfunktion (Endogene und Exogene logarithmiert) (d) einfache reversible Funktion (Endogene logarithmiert; Exogene sowohl logarithmiert als auch linear) (e) multiple Funktion, in der alle Potentialfaktoren gleichzeitig auftreten. Für den Funktionstyp (e) spricht zum einen, daß die Beziehungen zwischen den Potentialfaktoren explizit enthalten sind. So geben in einer multiplen Regressionsanalyse die Koeffizienten jeweils die partiellen Änderungen an. Wird jedoch filr jeden Potentialfaktor eine separate Funktion ermittelt, so ist hiermit die Annahme verbunden, daß bei den übrigen Potentialfaktoren keine Engpässe auftreten. Der zweite Vorteil von (e) besteht darin, daß mit der gleichzeitigen Aufnahme mehrerer unabhängiger Variablen die Streuung der abhängigen Va-

69

Siehe Biehi/Hußmann et al. (1975), S. 76ff.

C. Potentialfaktorenansatz nach Biehl

73

riable genauer erklärt wird als etwa durch eine willkürliche Durchschnittsbildung über einzelne Regressionsfunktionen. Diesen offensichtlichen Vorteilen von (e) steht allerdings ein vermeintliches Problem gegenüber. Im bisherigen Verlauf der Studie haben wir bereits an mehreren Stellen Verschränkungen zwischen den Potentialfaktoren kennengelernt Diese Verschränkungen gehen dann allerdings auch in die Regressionsanalyse ein, mit der Folge, daß die einzelnen Potentialfaktoren als "unabhängige" Variablen untereinander mehr oder weniger korreliert sind. In der Ökonometrie wird dieses Phänomen auch als Multikollinearität bezeichnet. Ohne an dieser Stelle bereits näher auf die theoretischen Grundlagen der Regressionsanalyse einzugehen,70 sei darauf hingewiesen, daß die Varianz der Regressionskoeffizienten mit steigender Multikollinearität zunimmt und damit die Zuverlässigkeit der berechneten Werte abnimmt. Auch unplausible, nicht mit der Theorie zu vereinbarende Vorzeichen sind möglich. Biehls Schlußfolgerung, den multiplen Funktionstyp wegen möglicher Multikollinearität zu verwerfen und stattdessen den Funktionstyp (d), die einfache reversible Funktion, zu verwenden, muß jedoch aus ökonometrischen wie auch aus regionalökonomischen Gründen widersprochen werden. Erstens ist fiir die praktische Relevanz, wie in Teil 2 der Studie noch gezeigt wird, nicht die Existenz von Multikollinearität per se, sondern deren Höhe entscheidend. Zweitens verzichtet Biehl damit auf die nur empirisch feststellbare Höhe der Verschränkung der einzelnen Potentialfaktoren71 -eine Frage, die filr eine aktive Regionalpolitik höchst relevant ist und andernfalls nur theoretischen Mutmaßungen ausgesetzt ist. Biehl geht es in seinem Ansatz jedoch nicht nur um den Zusammenhang zwischen Potentialfaktoren und REP, sondern auch um die Ursachen fllr ein unausgeschöpftes REP. Biehl unterscheidet zwei Abweichungsursachen und zieht daraus jeweils unterschiedliche regionalpolitische Schlußfolgerungen. Abweichungen können zum einen bedingt sein durch regionale Spezifika, den sogenannten Regiona/faktor. Hierbei handelt es sich zwangsläufig um andere als die Potential(!)faktoren. Leider verzichtet Biehl auf nähere inhaltliche Ausruhrungen zu diesem Regionalfaktor, der fiir das Potential einer Region offensichtlich mitentscheidend, bei sonst gleichwertiger Infra-, Siedlungs- und Sektorstruktur

70 Eine ausfuhrliehe Beschreibung der Methodik und Voraussetzungen der Regressionsanalyse erfolgt im Rahmen der empirischen Wirkungskontrolle der Wachstumsfunktion in Teil 2 der Studie. 71 Biehi!Hußmann et al. (1975), S. 89 weisen sogar selbst daraufhin, daß es '"Tatfrage' sei, ob diese Nachteile tatsächlich auftreten".

74

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

sogar entscheidend ist. Noch fragwürdiger ist indessen Biehls Schlußfolgerung, einen ungünstigen Regionalfaktor durch eine höhere Ausstattung mit Potentialfaktoren zu kompensieren (!). Erstens unterstellt Biehl damit ohne empirische Überprüfung eine Substituierbarkeit zwischen "Potentialfaktoren" und dem nicht näher spezifizierten Regionalfaktor. Zweitens ist wenig einleuchtend, wie eine noch weitergehende Ausstattung mit Potentialfaktoren zu einer Verringerung der Lücke zum tatsächlichen Sozialprodukt filhren sollte. So müßte auch das REP und damit auch die Differenz zum bisherigen Sozialprodukt sogar noch zunehmen. Als zweite Ursache filr Abweichungen nennt Biehl neben dem Regionalfaktor Ungleichgewichtssituationen zwischen REP und tatsächlichem Regionalprodukt. Hier fUhrt Biehl die von ihm in den Quasi-Produktionsfunktionen eigentlich ausgeblendeten mobilen Faktoren Arbeit und Kapital wieder ein. Diese müßten so lange in die Region "gelenkt" werden, bis das Potential ausgeschöpft ist. Wie dies erreicht werden soll, wenn nicht über die Potentialfaktoren, bleibt indes unklar. Nach der theoretischen Auswahl der Potentialfaktoren und des Funktionstyps hat Biehl exemplarisch ftir die deutschen Arbeitsmarktregionen QuasiProduktionsfunktionen fUr die einzelnen Faktoren geschätzt. Als endogene Variable dient das Bruttoinlandsprodukt zu Marktpreisen bezogen auf die regionale Wohnbevölkerung, womit der erste Potentialfaktor gleich mit der endogenen Variablen verbunden wird und damit nicht mehr unabhängig geschätzt werden kann. Für den Potentialfaktor Infrastruktur verwendet Biehl die Teilbereiche Verkehrsinfrastruktur (Straßen, Eisenbahn), Energieinfrastruktur (Elektrizität, Gas) sowie soziale Infrastruktur (Wohnungen, Ausbildung, Gesundheit).72 Als Indikatoren fiir die Agglomeration schließlich dienen Biehl Gemeindegrößenklassen, filr die regionale Sektorstruktur die Anteilswerte des primären, sekundären und tertiären Sektors. Insgesamt konnte Biehl mit seinem Ansatz nur schwache Zusammenhänge nachweisen. Nur mit den Quasi-Produktionsfunktionen fUr die Agglomeration, die regionale Sektorstruktur, die Wohnungs- sowie die Ausbildungsinfrastruktur konnten mehr als 50% der Gesamtstreuung der endogenen Variablen erklärt

72 Da Biehl hiennit ausschließlich die materielle Infrastruktur behandelt, liegt es nahe, daß es sich bei den "nicht untersuchten regionalspezifischen Faktoren" um außerökonomische Faktoren handelt. Daß diesbezOgliehe Defizite durch den Ausbau der Potentialfaktoren - Oberhaupt und in vertretbarem Zeitraum - kompensiert werden können, ist ohne naheren Beleg eher eine heroische Annahme.

D. Stadientheoretische Ansätze

75

werden. Die Aussagekraft dieser Ergebnisse ist allerdings insoweit eingeschränkt, als Biehl aufgrund des von ihm gewählten Funktionstyps nicht ermitteln kann, welchen Erklärungsbeitrag die von ihm ausgewählten Potentialfaktoren insgesamt leisten. Die wesentlichen Kritikpunkte am Potentialfaktorenansatz sollen abschließend noch einmal kurz zusamrnengefaßt werden: 73

(1) fragwürdige Relevanz der Potentialkriterien zur Bestimmung des Potentialcharakters eines Faktors (2) Potentialfaktoren genügen Potentialkriterien nicht immer (3) Indikatoren für Potentialfaktoren zu eng (insb. für die Infrastruktur, da außerökonomische Faktoren ausgeblendet) (4) pauschale Unterstellung der Substituierbarkeit von Potentialfaktoren (5) fragwürdige Durchschnittsbildung zur Bestimmung des REP durch Verwendung einfacher Quasi-Produktionsfunktionen (6) gesamter Erklärungsbeitrag aller Potentialfaktoren zum REP bleibt unklar (7) fragwürdige Abweichungsursachen für Differenzen zwischen REP und tatsächlichem Regionalprodukt und problematische regionalpolitische Schlußfolgerungen.

D. Stadientheoretische Ansätze Im Potentialfaktorenansatz von Biehl sind unabhängig vom Entwicklungsstand einer Region stets die gleichen Faktoren, eben die Potentialfaktoren, filr das Entwicklungspotential einer Region ausschlaggebend. In diesem Abschnitt soll gezeigt werden, daß die Faktoren einem zeitlichen Bedeutungswandel unterliegen können. 74 Stadientheoretische Ansätze, wie sie grundlegend auf Böventer zurückgehen, stellen letztlich eine Übertragung von drei bekannten Entwicklungstheorien auf die Regionalökonomie dar: den aus der Betriebswirtschaftslehre stammenden Theorien des Produktionszyklus und des Lebenszyklus von Unternehmen sowie der filr Nationen konzipierten historischen Theorie der Entwicklungsstadien von

73 Siehe kritisch zum Potentialfaktorenansatz auch Schleicher (1984), S. 222ff. 74 Siehe im folgenden den Überblick bei Kriegerffhoroe et al. (1985), S. 21 ff. und Almeida Rozek (1995), S. 57f.

76

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

Rostow. 75 Grundgedanke stadientheoretischer Ansätze ist, daß sich analog zu privaten Unternehmen und Nationen auch jeder Produktionsstandort im Zuge einer wirtschaftlichen Entwicklung den stets sich wandelnden Standortanforderungen anpassen muß, um im Standortwettbewerb nicht zurückzufallen. In Anlehnung an Rostow unterscheidet Böventer vier Entwicklungsstufen: ein vor/frühindustrielles Stadium, ein Take-off-Stadium, ein Agglomerations-/Reifestadium sowie einen Alterungsprozeß. Im vor-/frühindustriellen Stadium ist die Sektorstruktur einer Region noch vorrangig durch die Primärgüterproduktion geprägt, die im wesentlichen von der Ausstattung mit natürlichen Standortfaktoren (Klima, Boden etc.) abhängt. Die Sekundärgüterproduktion ist überwiegend noch handwerklich organisiert und auf die lokale Nachfrage ausgerichtet. Die räumliche Verteilung der Produktion läßt sich mithilfe der Standorttheorien von Thünen und Christaller erklären. Thünen betrachtet Zentren als gegeben. Die Produktionsstruktur außerhalb dieser Zentren hängt alleine von der Höhe der Transportkosten und der Transportkostenempfmdlichkeit der einzelnen Produkte ab. 76 Die räumliche Verteilung der Zentren ihrerseits läßt sich mit Christallers Theorie der zentralen Orte erklären, wonach, wie bereits gesehen, die Zentralität eines Ortes von der Nachfrageintensität nach verschiedenen Gütern abhängt. In einer für die EURegionen durchgeführten Clusteranalyse konnten Krieger/Thoroe et al. einen hohen Beschäftigungsanteil in der Landwirtschaft, eine geringe Bevölkerungsdichte, ein niedriges Wirtschaftswachstum sowie eine ausgeprägte Abwanderungstendenz als typische Merkmale für das vor-/frühindustrielle Stadium ermitteln.77 In der sich anschließenden Take-off-Phase setzt die Industrialisierung ein. Nicht die Ausstattung mit natürlichen Standortfaktoren, sondern die Höhe von Transport-, Arbeits- und Rohstoffkosten im Vergleich zu anderen Regionen entscheidet über Spezialisierungsvorteile. Um Gierschs Güterkategorisierung aufzugreifen, ist diese Phase durch die verstärkte Produktion von HeckscherOhlin-Gütern charakterisiert. Krieger/Thoroe et al. ermittelten in ihrer Studie noch hohe, aber stark abnehmende Beschäftigungsanteile in der Landwirtschaft, hohe Wachstumsraten und eine ansteigende Bevölkerungsdichte als typische Indikatoren für das Take-off-Stadium. Im Agglomerations-/Reifestadium sind es nicht länger die Transport-, Arbeits- und Rohstoffkosten, die den Ausschlag für die räumliche Verteilung der 75 Siehe hierzu im Überblick Luger (1994), S. 15f. 76 Siehe zur Standorttheorie ThOnens ausftlhrlich Neumann ( 1987), S. 324ff. 77 Siehe Kriegerffhoroe et al. (1985), S. 24ff.

D. Stadientheoretische Ansätze

77

Produktion geben, sondern Agglomerationsvorteile. Statt durch HeckscherOhlin- ist diese Phase durch die Produktion von Schumpeter-Gütern charakterisiert. Die Produktion dieser Güter ist besonders humankapitalintensiv. Die Fühlungsvorteile und externen Ersparnisse in Ballungsräumen bieten eine wichtige Voraussetzung filr die Produktion von Schumpeter-Gütern. Aufgrund der fortwährenden Konkurrenz durch Regionen der gleichen Entwicklungsstufe wie auch durch aufholende Regionen aus der Take-off-Phase muß jede Region ihre Zugehörigkeit zu dieser Phase immer wieder durch neue Innovationen behaupten. Krieger/Thoroe et al. charakterisieren diese Entwicklungsstufe durch einen geringen Beschäftigungsanteil in der Landwirtschaft, einen nur noch wenig wachsenden oder bereits leicht rückläufigen Anteil in der Industrie, eine hohe Bevölkerungsdichte, ein hohes Wachstum und eine starke Zuwanderung aus anderen Regionen. Regionen, deren innovatorische Kräfte erlahmen und die den Anschluß an andere Regionen im Agglomerations-/Reifestadium verlieren, treten schließlich in den Alterungsprozeß ein. Diese Phase ist nach Krieger/Thoroe et al. durch niedrige Beschäftigungsanteile im landwirtschaftlichen Sektor, niedrige Wachstumsraten sowie Abwanderungen in andere Regionen charakterisiert. Positiv hervorzuheben ist an den stadientheoretischen Ansätzen die Einftlhrung einer dynamischen Komponente. Trotzdem bleibt auch dieser Ansatz einseitig, was insbesondere durch die Auswahl der Standortfaktoren bedingt ist. Berücksichtigt werden nur natürliche Standortfaktoren, die Transport-, Arbeitsund Rohstoffkosten sowie Agglomerationsvorteile. Mit diesen Produktionsfaktoren kann allerdings nur eine Einordnung der Regionen in die Etappen des allgemeinen Industrialisierungsprozesses erfolgen. Haben erst einmal alle Regionen den Schritt von einer agrarisch geprägten zu einer industrialisierten Produktionsstruktur vollzogen, reduziert sich der Erklärungsbeitrag auf lediglich noch zwei der ursprünglich vier Phasen (Agglomerations-/Reifestadium und Alterungsprozeß). Wie von Vertretern stadientheoretischer Ansätze selbst eingeräumt wird, erfolgt zudem der Schritt von der dritten zur vierten Phase keineswegs zwangsläufig.78 Dann stellt sich jedoch unmittelbar die Frage, welche Faktoren fiir einen Übergang vom Agglomerations-/Reifestadium zum Alterungsprozeß letztlich verantwortlich sind. Genau an diesem, von den stadientheoretischen Ansätzen vernachlässigten Aspekt setzt die regionale Theorie der langen Wellen an.

78 Siehe Kriegerffhon>e et al. (1985), S. 23.

78

Kapitel li: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

E. Regionale Theorie der langen Wellen In den stadientheoretischen Ansätzen vollzog sich die regionale Entwicklung von dem vor-/ frühindustriellen Stadium bis zum Alterungsprozeß linear. Aufgrund dieser Linearität kann nicht erklärt werden, weshalb Regionen, die einst im Alterungsprozeß waren, sich wieder in der dritten Phase befinden - ein Phänomen, das in der Realität immer wieder beobachtet werden kann (Süddeutschland in der Nachkriegszeit, Teile des Ruhrgebietes heute). 79 Entwicklungsprozesse müssen also offensichtlich nicht linear, sondern können auch zirkulär verlaufen. Die vier Stadien können dabei als ein Zyklus und damit als ein Ausschnitt einer umfassenderen zirkulären Theorie angesehen werden, wie sie die regionale Theorie der langen Wellen darstellt. Erste Bemühungen, zyklische Schwankungen in der Wachstumsrate von Regionen zu erfassen und zu erklären, gehen auf Booth zurück.80 Ein Zyklus umfaßt nach Booth einen Zeitraum von 40 bis 60 Jahren81 und - ähnlich wie die stadientheoretischen Ansätze und auch die Konjunkturtheorie - vier Phasen: Aufschwung, Boom, Abschwung und Depression. Im Unterschied zu den stadientheoretischen Ansätzen erfolgt die Charakterisierung der einzelnen Phasen nur noch mithilfe einer einzigen Größe, der Wachstumsrate. Diese nimmt im Aufschwung zu, erreicht ihr Maximum im Boom, sinkt dann wieder im Abschwung, erreicht ihr Minimum in der Depression, um dann wieder anzusteigen und einen neuen Zyklus auszulösen. Mit einer bloßen deskriptiven Charakterisierung der einzelnen Phasen sind allerdings noch nicht die Ursachen dieser zyklischen Schwankungen identifiziert. Booth selbst nennt in der Tradition von Schumpeter Basisinnovationen als auslösenden Faktor. So profitieren Zuliefer- und Abnehmersektoren von einer Innovation über entsprechende forward and backward linkeages, wodurch sich der Wachstumsprozeß verstärkt. Deutlich zeigt sich hier die Nähe zur Wachstumspoltheorie, wo eine "motorische Unternehmung" (Perroux), von Booth auch als "origines of economic growth" 82 bezeichnet, die Entstehung eines räumlichen Wachstumspols induziert. Sobald die Nachfrage am Markt gesättigt ist, verlangsamt sich das Wachstum und das Ende des Zyklus wird eingeleitet. Der Eintritt der Marktsättigung wird 79 Auf diese beiden Beispiele geht Böventer (1987), S. 38f. näher ein. 80 Siehe ftlr einen Überblick die Darstellung bei Nam!Richter et al. (1990), S. 18ff. 81 Lange Wellen wurden ftlr Nationen bereits vorher u.a. von Spiethoff und Kondratieff empirisch nachgewiesen; siehe hierzu den Überblick bei Neumann (1990), S. 18ff. 82 Zitiert nach Nam!Richter et al. (1990), S. 19.

E. Regionale Theorie der langen Wellen

79

dabei noch beschleunigt, wenn andere Unternehmen das Schumpeter-Gut imitieren und so ein zusätzliches Angebot entsteht. Als einen zweiten Faktor fiir einen Abschwung nennt Booth eine ungünstige Unternehmensgrößenstruktur. So zeigt er empirisch, daß eine Dominanz von Großunternehmen die Entwicklung einer Region negativ beeintlußt. Er begründet dies damit, daß Großunternehmen vorrangig an der Ausnutzung von Größenvorteilen durch Skalenerträge interessiert seien und weniger an lnnovationen.83 Hinzu kämen Beschränkungen auf der Faktorseite fiir kleine und mittlere Unternehmen (KMU). Private Kapitalgeber hätten keine Veranlassung, neue Unternehmen mit Krediten zu versorgen, solange sie gute Erfahrungen mit den Großunternehmen in einer Region gemacht haben, Arbeitskräfte bevorzugten aufgrund der tendenziell größeren Arbeitsplatzsicherheit eher größere Arbeitgeber ebenso wie Zulieferer, die ein starkes Interesse an größeren Auftragsvolumina hätten. Booth beschreibt zwar deskriptiv mit den einzelnen Phasen korrespondierende Phänomene, stößt indes nicht zu den diesen Symptomen letztlich zugrundeliegenden Ursachen vor.S4 Genau diese Lücke versucht Neumann mit seiner Theorie der Zeitpräferenzrate zu schließen.85 Neumann baut sein Modell auf der neoklassischen Wachstumstheorie auf, fragt jedoch explizit nach den Ursachen fiir den in der Neoklassik als exogen betrachteten technischen Fortschritt. Im Unterschied zur Neoklassik unterstellt er zudem kein stetiges Wachstum, sondern trägt den empirisch beobachtbaren langen Wellen in Wirtschaft und Politik Rechnung, die er als interdependent ansieht. 86 Da allen bisher in der Literatur genannten Erklärungsansätzen gemein ist , daß "zu viele Erklärungen angeboten worden sind, die miteinander konkurrieren, obgleich sie zum Teil komplementär zu sein scheinen",87 bemüht sich Neumann, zyklische Schwankungen auf eine einzige Größe zurückzufiihren: die Zeitpräferenzrate (ZPR). Sie wird definiert als "die bei gleich hohem Gegen83 Da erst Innovationen von heute morgen die Ausnutzung von Skaleneffekten ermöglichen, ist dieser scheinbare Widerspruch in einer dynamisch~ Betrachtung keinesfalls zwingend. 84 Ebensowenig Böventer (1987), der lange Wellen bei Regionen auf exogene Anstöße der Weltwirtschaft, Technologie oder Politik zurückfilhrt. 85 Siehe im folgenden Neumann ( 1990). 86 Neumann vergleicht hierzu die Kondratieffzyklen ftlr Warenpreise mit Klingbergzyklen ftlr eher extro- und introvertierte Perioden der amerikanischen Außenpolitik; siehe hierzu Neumann (1990), S. 24. Ähnlich Lampe (1990), S. 190fT. filr die einzelnen Dynastien in China. 87 Neumann (1990), S. 25, der auch einen systematischen Überblick Ober die verschiedenen Erklarungsansatze gibt.

80

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

warts- und Zukunftskonsum auftretende intertemporale Grenzrate der Substitution minus Eins, mit der der Nutzen zukünftigen Konsums diskontiert wird" .S8 Letztlich drUckt sich in ihr nichts anderes aus als das alltäglich erfahrbare Phänomen, daß zukünftiger Konsum geringer geschätzt wird als heutiger und als Kompensation fiir den heutigen Konsumverzicht ein Zins verlangt wird. Dessen Höhe hängt von der ZPR ab. Je höher die ZPR, desto höher wird der Gegenwartskonsum geschätzt und desto geringer ist die Ersparnis und Kapitalbildung. Ein Problem dieses Ansatzes besteht, wie Neumann auch selbst einräumt,89 darin, daß die ZPR selbst nicht unmittelbar beobachtbar ist. Sie beeinflußt das individuelle Verhalten und manifestiert sich in Änderungen beobachtbarer Variablen. Als Indikator fiir die ZPR schlägt Neumann den Marktzins vor, der im Gleichgewicht mit der gesellschaftlichen ZPR übereinstimmt. Hierbei treten allerdings zwei Probleme auf. Erstens existiert in der finanzwirtschaftliehen Praxis aufgrund von Marktunvollkommenheiten (insb. keine vollständige Konkurrenz, kein homogenes Produkt, keine vollkommene Information) nicht "der Marktzins". Schwerer wiegt jedoch, daß die Existenz einer gesellschaftlichen, aus individuellen ZPR abgeleiteten ZPR entscheidend von der Annahme einer mit steigendem (absolutem) Konsum- und Einkommensniveau zunehmenden ZPR abhängt. Diese Annahme ist jedoch offensichtlich nicht unproblematisch. So ist zum einen bedenklich, daß fiir alle Individuen ein einheitliches Verhaltensmuster unterstellt wird, und zum anderen, daß diese Annahme mit dem Gossen'schen Gesetz eines sinkenden Grenznutzens des Konsums und der empirisch belegbaren steigenden Sparquote mit zunehmendem Einkommen nur schwer in Einklang zu bringen ist. Wird diese Annahme jedoch aufgehoben, gibt es keine einheitliche gesellschaftliche ZPR mehr, sondern nur noch individuelle ZPR. Der Marktzins eignet sich dann - auch unabhängig von dem ersten Einwand - nicht länger als Indikator fiir die ZPR. Erst durch Aufhebung der Annahme einer gesellschaftlichen ZPR kann im übrigen eine regionale Theorie langer Wellen eine Existenzberechtigung erfahren. Da die Notenbank auf nationaler Ebene angesiedelt ist, die über ihre Geldpolitik wesentlich das Zinsniveau in einem Land determiniert, wären regionale Unterschiede im Zinsniveau eher zuflillig. Eine regional divergierende Wachstums- und Umverteilungsorientierung kann durch Neumanns Ansatz somit nicht erklärt werden.

88 Neumann (1990), S. 38. 89 Siehe Neumann (1990), S. 53.

F. Bedeutung des Wirtschafts- und Gesellschaftssystems

81

Hierbei handelt es sich jedoch um ein empirisch belegbares Phänomen. So wies Grüske, wie erwähnt, signifikante Unterschiede in der Wirtschafts- und Arbeitskultur etwa zwischen den beiden Arbeitsamtbezirken Leer (Ostfriesland) und Balingen (Südwürttemberg) nach. Südwürttemberg ist danach eher durch eine Betonung individueller Leistung charakterisiert (entspricht Wohlstandsschaffung und einer geringen ZPR bei Neumann), Ostfriesland hingegen durch eine ausgeprägtere Gruppenorientierung (entspricht Wohlstandsverteilung90 und einer höheren ZPR bei Neumann). Außerökonomische Faktoren lassen sich somit in die Theorie der ZPR von Neumann sinnvoll integrieren: Regionale Unterschiede in der Ausstattung mit außerökonomischen Faktoren sind dann nichts anderes als beobachtbare Hilfsindikatoren fiir regionale Unterschiede91 in der nicht direkt beobachtbaren ZPR. Erweitert man Grüskes empirische Querschnittsuntersuchung, die letztlich unterschiedliche regionale Entwicklungsstadien langer Wellen erfaßt,92 um eine dynamische Längsschnittbetrachtung, und hebt dabei Neumanns problematische Annahme der Existenz einer gesellschaftlichen ZPR, deren Höhe hilfsweise durch den Marktzins bestimmt wird, auf und verbindet beide Ansätze, so ist man der Erklärung des Phänomens regionaler langer Wellen ein gutes Stück näher gekommen.93

F. Bedeutung des nationalen Wirtschafts- und Gesellschaftssystems f"ür die regionale Entwicklung An zwei Stellen haben wir in dieser Studie bereits indirekt die Bedeutung nationaler Faktoren fiir die regionale Entwicklung angesprochen: Zum einen im Zusammenhang mit der Außenhandelstheorie, wo auf die offenen regionalen Nettoeffekte einer freihandelsorientierten Außenhandelspolitik hingewiesen wurde, und zweitens im Zusammenhang mit der regionalen Theorie langer Wellen, wo Neumann einen synchronen Verlauf von langen Wellen in Wirtschaft und Politik feststellte. Dabei flillt auf, daß auch Neumann ausschließlich 90 Präziser müßte von Umverteilung gesprochen werden, da nicht die Primär-, sondern die Finalverteilung gemeint ist. 91 Genauer müßte von einer regionalen Häufung individuell ähnlicher ZPR gesprochen werden. 92 Hebt man die rein statische Betrachtungsweise auf, so läßt sich auch in die Theorie einordnen, daß WOrtlernberg in der Zeit nach dem 2. Weltkrieg selbst Strukturprobleme aufWies und auch in jüngster Zeit wieder im regionalen Vergleich bei Wachstum und Beschäftigung zurückfltllt. 93 Die Annähme von Thomas ( 1995), S. II , daß die EU-Regionen ähnliche Zeitpräferenzstrukturen aufWeisen, ist daher ex ante nicht unproblematisch. 6 Holtzmann

82

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

die Außenhandelspolitik betrachtet. So geht seinen Auswertungen zufolge eine mehr extrovertierte Außenhandelspolitik mit einem wirtschaftlichen Aufschwung einher, eine mehr introvertierte hingegen mit einem Abschwung. Der nationale Einfluß auf die regionale Entwicklung erschöpft sich jedoch nicht in der nationalen Außenhandelspolitik, sondern ist weit vielschichtiger zu sehen. Der nationale Einfluß kann dabei auf zweifache Weise interpretiert und untersucht werden. Zum einen kann mit nationalen Durchschnittsgrößen (z.B. bei den Produktionskosten oder dem Angebot an Arbeitskräften) versucht werden, regionale Entwicklungsunterschiede zu erklären. Hiermit läßt sich statistisch untersuchen, wieviel Prozent regionaler (Einkommens-) Disparitäten sich alleine auf nationale Unterschiede bei der Faktorausstattung zurückfUhren lassen. Der Erklärungsbeitrag einer solchen Vorgehensweise ist jedoch eher gering. Erstens geht mit einer solchen Sichtweise ein Informationsverlust einher, indem regional spezifische Einflüsse nur noch als nicht erklärbare Restgrößen integriert werden. Zweitens wird talschlicherweise der Eindruck erweckt, daß regionale Disparitäten mehr oder weniger alleine durch nationale Unterschiede bei der Faktorausstattung determiniert seien, die regionale Verteilung des Wachstums in einem Land also eher vom Zufall abhinge und somit auch von den Regionen nicht selbst beeinflußt werden könne. Im folgenden soll daher das Augenmerk mehr auf jene nationalen Faktoren gelenkt werden, die einen originären Erklärungsbeitrag fiir regionale Entwicklungsunterschiede leisten können. Zu fragen ist hier nach der Bedeutung nationaler Unterschiede bei den wirtschaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen fiir die regionale Entwicklung. Wir betrachten Wirtschaft, Politik und Gesellschaft dabei als drei interdependente Teilsysteme der gleichen Ebene. 94 Gesellschaftliche nationale Einflußfaktoren sollen dabei all diejenigen sein, die zum einen nicht unmittelbar dem wirtschaftlichen oder politischen Teilbereich zuzuordnen sind und bei denen zudem die regionalen Differenzen in einem Land zu gering sind, als daß sie als regionalspezifische EiDflußfaktoren betrachtet werden könnten. Den Einfluß gesellschaftlicher nationaler Größen versuchten Oddo/Poinat (1989) in einer empirischen Untersuchung fiir die EU-Regionen festzustellen.95 Sie kamen dabei zu dem Ergebnis, daß je nach Aggregationsniveau der EURegionen96 zwischen 22 und 51% der Unterschiede im Pro-Kopf-Einkommen 94 Nicht gefolgt werden soll damit den Verfassern, die Politik und Wirtschaft als Subsysteme der Gesellschaftsordnung sehen; siehe hierzu etwa Streit (1983), S. 49 und Thieme ( 1991 ), S. I Of. 95 Siehe Oddo/Poinat (1989). 96 Die offizielle NUTS-Klassifizierung wird im 2. Teil der Studie noch naher erläutert.

F. Bedeutung des Wirtschafts- und Gesellschaftssystems

83

auf sozio-kulturelle Unterschiede im Gebärverhalten, der Frauenerwerbsquote sowie auf Sprachbarrieren zwischen den Mitgliedsländern der EU zurückzufilhren sind. Kritisch zu fragen ist allerdings, ob die Gesellschaftsordnung durch die genannten Variablen bereits hinreichend erfaßt ist. Die Aussagekraft der Ergebnisse wird ferner dadurch eingeschränkt, daß der Erklärungsbeitrag der nationalen Faktoren mit höherem Disaggregationsniveau, also kleineren Regionen, abnimmt, regionalspezifische Einflußfaktoren also immer stärker an Bedeutung gewinnen. Trotz dieser Schwachstellen stellt diese Untersuchung einen ersten Versuch dar, den Einfluß der Gesellschaftsordnung in ein regionalökonomisches Modell zu integrieren. Gesellschaftliche nationale Einflußfaktoren können dabei auch als außerökonomische Faktoren im Sinne GrUskes interpretiert werden, soweit die regionalen Unterschiede zu gering sind, um sie als regionalspezifische Größen zu betrachten.97 Die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen einer Volkswirtschaft spiegeln sich in der jeweiligen Wirtschaftsordnung wieder. Hierunter sind nach Thierne all98 "diejenigen Regeln, Nonnen und Institutionen [zu verstehen], die als längerfristig angelegte Rahmenbedingungen den Verhaltens- und Entscheidungsspielraum von Individuen und sozialen Einheiten bestimmen".

Als Bauelernente einer Wirtschaftsordnung dienen dabei die grundlegenden Entscheidungen über99 die Formen der Planung und Lenkung (zentral versus dezentral) die Eigenturnsformen (Privateigentum, Staatseigentum, Genossenschaftseigentum) die Markt- und Preisbildungsformen (Wettbewerb, Oligopol, Monopol) die einzelwirtschaftlichen Organisationsformen (Unternehrnensrechtsformen, Kooperationsformen der Haushalte) sowie die Formen der Geld-, Außen- und Finanzpolitik (Ausgestaltung des Bankensysterns, Wechselkurssystern, öffentlicher Haushalt).

97 For die Bedeutung nationaler außerökonomischer Faktoren spricht auch, daß GrOske (1992a) zwar signifikante, jedoch keine sehr großen regionalen Unterschiede bei der Wirtschaftsund Arbeitskultur feststellen konnte. 98 Thieme (1991), S. 3. 99 in Anlehnung an Thieme (1991), S. 5.

84

Kapitel II: Theoretische Grundlagen der Regionalpolitik

Die Abhängigkeit des wirtschaftlichen vom politischen System ist dabei unmittelbar zu erkennen. So werden Grundentscheidungen über wirtschaftliche Aktivitäten in einer Volkswirtschaft, also über die Ordnungspolitik, nicht im politikfreien Raum getroffen, sondern sind unmittelbares Resultat wirtschaftspolitischer Entscheidungen. Daß beide Systeme interdependent sind, äußert sich jedoch darin, daß sobald erst einmal die längerfristig bindenden ordnungspolitischen Grundsatzentscheidungen getroffen sind, der Spielraum filr kurzfristige prozeßpolitische Interventionen auf den Feldern der Musgrave'schen Triade (Allokation, Distribution und Stabilisierung) abgesteckt ist. Ordnungspolitische Änderungen sind zwar (im verfassungsrechtlichen Rahmen) möglich, doch unterliegen Grundsatzentscheidungen etwa in der Geldpolitik und im Eigentumsrecht häufig einem starken Grundkonsens in der Gesellschaft und stehen damit zumindest kurzfristig kaum zur (wirtschafts-) politischen Disposition. Angesichts der Bedeutung der Ordnungspolitik ist daher zweifelhaft, ob die von Oddo/Poinat festgestellte Signifikanz nationaler Faktoren bei der Erklärung regionaler Disparitäten sich ausschließlich auf die von ihnen explizit angesprochenen nationalen Unterschiede im Gebährverhalten, der Frauenerwerbsquote sowie auf Sprachbarrieren beschränkt. So hat auch die Weltbank, wenn auch nur auf nationaler Ebene, 100 erst unlängst in ihrem Bericht "Govemance The World Bank's Experience" nachdrUcklieh auf die Bedeutung eines eindeutigen, sicheren und transparenten Regierungs- und Ordnungsrahmens fiir den privaten und öffentlichen Sektor hingewiesen. Hierunter versteht sie ein fiir den Privatsektor tOrderliebes Wirtschaftsklima und die Abkehr von einem auf der staatlichen Kontrolle von Wirtschaftsprozessen und aktiven staatlichen Eingriffen beruhenden überholten Entwicklungsparadigmas. 101 Die Art und Weise, wie der Staat selbst mit den wirtschaftlichen und sozialen Ressourcen des Landes umgeht, ist dabei nach Feststellung der Weltbank filr den wirtschaftlichen Entwicklungsprozeß primär entscheidend und nicht die Höhe der ausländischen Hilfszusagen. 102 Mit der Erörterung der Bedeutung nationaler Einflußfaktoren ftlr den regionalen Entwicklungsprozeß schließt die komprimierte Darstellung der theoretischen Grundlagen der Regionalpolitik. Wir haben in diesem Kapitel eine Reihe von Partialansätzen kennengelemt, die primär die Determinanten regionalen

100 Auf die Bedeutung der wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen ftlr die regionale Disparitätenentwicklung weisen Tondi (1994), S. 263 und Thomas (1995), S. 34 hin. 101 Siehe International Bank for Reconstruction and Development (1994). Ähnlich auch Lampe ( 1990), S. 209fT. 102 Vgl. auch Galy (1993), S. 12.

F. Bedeutung des Wirtschafts- und Gesellschaftssystems

85

Wachstums untersuchen, daneben- wenn auch z.T. nur implizit- auch Aussagen über die Entwicklung regionaler Disparitäten ableiten. 103 Hiennit haben wir die Basis gelegt, um im nächsten Kapitel die der heute von der EU praktizierten Regionalpolitik zugrundeliegenden theoretischen Ansatzpunkte identifizieren zu können. Zudem werden wir im zweiten Teil bei der Beurteilung der Wachstumseffekte der EU-Regionalpolitik auf die theoretischen Grundlagen dieses Kapitels zurückgreifen.

103 Stellt man die einzelnen Ansatze den drei Feldern der Musgrave'schen Triade gegenüber, so zeigt sich, daß der Schwerpunkt der Regionalökonomie ganz eindeutig auf der (regionalen) Wachstumsfunktion liegt, wahrend sich die Diskussion beim Verteilungsziel auf den Richtungsstreit zwischen den Anhllngem der Neoklassik und neuerer Wachstumstheorien reduziert. Der Zusammenhang zwischen regionaler Entwicklung und der Stabilisierungsfunktion bleibt in der Regionalökonomie explizit sogar völlig ausgeblendet.

Kapitel III

Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption der EU- Regionalpolitik Nachdem wir in den ersten beiden Kapiteln den regionalpolitischen Handlungsbedarf (Kapitel I) und die theoretischen Grundlagen der Regionalpolitik (Kapitel II) noch losgelöst von der tatsächlich praktizierten EU-Regionalpolitik diskutiert haben, wollen wir in diesem Kapitel die historische Entwicklung und die aktuelle Konzeption der EU-Regionalpolitik überblicksartig darstellen und dabei jeweils die Verbindungen zu den beiden vorgestellten Kapiteln aufzeigen. So interessiert zum einen, welche Begründungen von offizieller Seite fiir eine Regionalpolitik auf europäischer Ebene angefiihrt werden und zum anderen, welche der in Kapitel I erörterten Ziele im einzelnen verfolgt werden. Anschließend sollen die hierzu eingesetzten Instrumente sowie die Träger der EURegionalpolitik vorgestellt werden. Der Aufbau des Kapitels folgt damit der klassischen und nach Tuchtfeldt "logischen" 1 Struktur wirtschaftspolitischer Konzeptionen mit den Teilen Ziele, Träger und Instrumente.

A. Ziele, Begründungen und rechtliche Grundlagen einer europäischen Regionalpolitik 1. Regionalpolitische Inhalte der Römischen Verträge Am 25. März 1957 wurden in Rom von den sechs Gründungsmitgliedern der Europäischen Gemeinschaft (Deutschland, Italien, Frankreich und BeneluxLänder) die Römischen Verträge unterzeichnet, mit denen die Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) beschlossen wurde. Zentrales Anliegen der EWG war die Errichtung eines gemeinsamen europäischen Marktes ohne Zölle und mengenmäßige Beschränkungen.2 Hieraus folgt unmittelbar, daß das Ziel der EWG gerade nicht darin bestand, die rechtlichen Grundlagen fiir eine interventionisti1 Tuchtfeldt (1988), S. 3f. Dieser Aufbau findet sich auch grundlegend in Streit (1983), S. 236ff. und Teichmann (1989), S. 7ff. 2 Siehe Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 137.

A. Ziele, Begründungen und rechtliche Grundlagen

87

sehe Prozeßpolitik auf den drei Feldern der Musgrave'schen Triade zu schaffen, sondern vielmehr durch Deregulierung (Abbau von Zöllen und nichttarifiiren Handelshemmnissen) ordnungspolitisch die Rahmenbedingungen filr die wirtschaftliche Entwicklung in Europa zu verbessern.3 Es überrascht daher auch nicht, daß sich in Art. 3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV), der das rechtliche Fundament filr die meisten Fachpolitiken bildet, keine expliziten Bestimmungen filr eine gemeinschaftliche Regionalpolitik finden. So enthält zwar die Präambel eine raumwirtschaftliche Aussage, wonach das Bestreben ausgedrückt wird, die "Volkswirtschaften zu einigen und deren harmonische Entwicklung zu fordern, indem sie den Abstand zwischen einzelnen Gebieten und den Rückstand weniger begünstigter Gebiete verringern [kursiv vom Verfasser]".

Offen bleibt in der Präambel allerdings noch, wie diese Verringerung der Disparitäten erreicht werden soll. Art. 2 EWGV bestimmt indes ausdrücklich, daß es "Aufgabe der Gemeinschaft ist, durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten eine harmonische Entwicklung des Wirtschaftslebens in der Gemeinschaft zu tOrdem [kursiv vom Verfasser]".

Der Abbau von Disparitäten soll demnach zum einen durch die Schaffung eines Gemeinsamen Marktes (also gerade nicht durch Interventionen!) erreicht werden. Um mögliche Wirkungsmechanismen zwischen Instrument (Schaffung eines Gemeinsamen Marktes) und Ziel (Disparitätenabbau) zu erkennen, können wir unmittelbar auf die theoretischen Grundlagen von Kapitel II zurückgreifen. Relevant sind in diesem Zusammenhang die klassische Außenhandelstheorie, insbesondere das Faktorpreisausgleichstheorem, das bei freiem Handel eine Annäherung der Faktorpreise impliziert, und die neoklassische Wachstumstheorie, die als Ausgleichsmechanismus nicht auf den Außenhandel, sondern auf Faktorwanderungen (Arbeit, Kapital) abstellt. Die neben der Errichtung eines Gemeinsamen Marktes angestrebte "schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten" ist interpretationsbedürftig. So bleibt unklar, ob es sich um einen bewußt zu gestaltenden Faktor oder um ein gewünschtes Resultat handelt, das sich mehr oder weniger langfristig mit der Marktöffuung einstellen wird. Genau diese unklare Formulie-

Vgl. auch Biskup (1982), S. 108, Weige1 (1993), S. 675 und Beckmann (1995), S. 88.

88

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

rung stellt bereits im EWGV von 1957 ein Schlupfloch dar, um im Zuge der weiteren europäischen Integration aus den umstrittenen neoklassischen Annahmen den Bedarf einer interventionistischen Regionalpolitik zu rechtfertigen. Wenngleich in den Römischen Verträgen damit explizit noch keine gemeinschaftliche Regionalpolitik vorgesehen war, finden regionale Aspekte doch bereits in einer Reihe von Vorschriften fiir andere Fachpolitiken Berücksichtigung.4 So hat die Gemeinsame Agrar- und Wettbewerbspolitik den naturbedingten Unterschieden der verschiedenen Anbaugebiete Rechnung zu tragen, die Herstellung der Freizügigkeit darf die Lebenshaltung und Arbeitsmarktsituationen in den einzelnen Regionen nicht geflihrden, und bei der Gemeinsamen Verkehrspolitik ist die wirtschaftliche Entwicklung in einzelnen Regionen zu berücksichtigen. Zudem sind von der Gemeinsamen Verkehrs- und Wettbewerbspolitik Ausnahmeregelungen für Gebiete vorgesehen, die ein niedriges Lebenshaltungsniveau und eine hohe Unterbeschäftigung aufweisen. In diesen Bestimmungen kommt zum Ausdruck, daß bereits in der Gründungsphase der EG mögliche negative Auswirkungen einzelner Fachpolitiken auf die regionale Entwicklung gesehen wurden. Der Rat der Regierungschefs vertraute zu diesem Zeitpunkt allerdings noch darauf, daß es genüge, die Berücksichtigung der regionalen Auswirkungen an der jeweiligen Stelle im EWGV quasi als Nebenbedingungen aufzuführen. Eine europäische Raumordnungspolitik, die die Querschnittsfunktion der Koordination der einzelnen raumrelevanten Sachpolitiken auszuüben hätte, war somit nicht vorgesehen. An einer Stelle im Vertragstext findet sich ein Hinweis für die Anerkennung der Notwendigkeit einer nationalen Regionalpolitik. So werden die besonderen regionalen Probleme Italiens in einem Zusatzprotokoll ausdrücklich zur Kenntnis genommen und festgestellt, daß deren Behebung im gemeinschaftlichen Interesse liegt. Freilich läßt sich aus diesem "Interesse" noch kein europäischer Handlungsbedarf ableiten, sondern nur die explizite Billigung einer italienischen Regionalpolitik. Mit dem EWGV wurde zudem die Gründung von zwei Institutionen beschlossen, die jedoch zunächst noch nicht bzw. nur allenfalls indirekt regionalpolitischen Zielen dienten: der Europäische Sozialfonds und die Europäische Investitionsbank.5

4 Siehe Art. 39 Abs. 2a, Art. 42 Satz I, Art. 49d, Art. 75 Abs. 3, Art. 80 Abs. 2, Art. 82, Art. 92 Abs. 2c, 3a und 3c EWGV. 5 Siehe auch Leonardi (1995), S. 3. Die Rolle des ESF und der EIB in der heute praktizierten EU-Regionalpolitik wird im Rahmen der Darstellung des Instrumentariums in Abschnitt B. dieses

A. Ziele, Begründungen und rechtliche Grundlagen

89

Die Tätigkeit des Europäischen Sozialfonds (ESF) bestimmt sich nach Art. 3i EWGV, wonach der ESF "die Beschäftigungsmöglichkeiten der Arbeitnehmer verbessern und zur Hebung ihrer Lebenshaltung beitragen soll". Es handelt sich bei diesem Fonds somit zunächst um ein sozial- und arbeitsmarktpolitisches Instrument, dessen Einzelbestimmungen sich folgerichtig auch in Titel III EWGV, der Sozialpolitik, finden. Der die Kommission bei der Verwaltung des Fonds unterstützende Ausschuß setzt sich nach Art. 124 Satz 2 aus Vertretern der Regierungen sowie der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände zusammen. Eine Beteiligung regionaler Instanzen ist somit nicht vorgesehen. Die Europäische Investitionsbank (EIB) soll nach Art. 3j EWGV durch "Erschließung neuer Hilfsquellen die wirtschaftliche Ausweitung in der Gemeinschaft erleichtern". Nach Art. 130 kommt ihr die Aufgabe zu, zum Ziel einer "ausgewogenen und reibungslosen Entwicklung des gemeinsamen Marktes im Interesse der Gemeinschaft bei[zu]tragen". Sie bedient sich hierzu des Kapitalmarktes und der von den Mitgliedstaaten zur Verfiigung gestellten Eigenmittel und verfolgt keinen Erwerbszweck. Sie gewährt ausschließlich Darlehen und Bürgschaften (also keine Zuschüsse!). Neben im gemeinsamem Interesse mehrerer Mitgliedstaaten liegender Projekte zur Modernisierung bzw. Umstellung von Unternehmen oder zur Schaffung neuer Arbeitsmöglichkeiten können auch Vorhaben zur Erschließung der weniger entwickelten Gebiete gefOrdert werden. Im Unterschied zum ESF kommt bei der EIB damit z.T. bereits eine regionalpolitische Zielsetzung zum Ausdruck. Die Fonnulierung weist dabei eindeutig eine allokationspolitische Ausrichtung auf. Fassen wir die regionalpolitische Bedeutung der Römischen Verträge noch einmal kurz zusammen. Die Präambel sieht im Abbau räumlicher Disparitäten einen Beitrag zur europäischen Integration. Dieses Ziel soll primär ordnungspolitisch6 erreicht werden durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes. Die in Art. 2 ebenfalls angesprochene schrittweise Annäherung der nationalen Wirtschaftspolitiken ist eine Leerfonnel und läßt viel Interpretationsfreiheit. Regionalpolitische Ziele gehen als Nebenbedingungen in verschiedene Sachpolitiken ein, ohne daß eine europäische Raumordnungspolitik etabliert wird. Der ESF dient in der Gründungszeit der EG primär der Sozial- und Arbeits-

Kapitels noch ausftlhrlicher erörtert werden, so daß an dieser Stelle ein kurzer historischer Abriß genügen soll. 6 Etwa im Gegensatz zur europaischen Agrarpolitik, die von vomherein interventionistisch angelegt war; siehe hierzu Art. 38ff. EWGV.

90

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

marktpolitikund noch nicht der Regionalpolitik. 7 Die EIB soll allokationspolitisch u.a. unterentwickelten Regionen bei deren Erschließung helfen.

2. Regionalpolitische Inhalte der Einheitlichen Europäischen Akte

Die am 17. Februar 1986 in Luxemburg von den Mitgliedstaaten der EG unterzeichnete Einheitliche Europäische Akte (EEA) stellte die erste umfassende Revision der Römischen Verträge dar. Die wesentlichen Elemente des Vertrages bestanden im Beschluß der Errichtung eines Binnenmarktes bis zum 31.12.1992,8 dem rechtlichen Rahmen für eine Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), Änderungen der Entscheidungsverfahren zur Stärkung der Rechte des Europäischen Parlaments und zur Steigerung der Effizienz der Entscheidungsbildung durch die Durchsetzung des Abstimmungsprinzips der qualifizierten Mehrheit9 sowie in der Übertragung neuer Zuständigkeiten auf die EG. Hierzu gehört neben der Umwelt- und Forschungs- auch erstmals die Regionalpolitik. Während in den Römischen Verträgen der Disparitätenabbau, wie gesehen, über die Errichtung eines gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der nationalen Wirtschaftspolitiken erreicht werden sollte, wird dieses Ziel nun in Art. 130a Satz 1 explizit der Gemeinschaft zugewiesen, die eine Politik "zur Stärkung ihres wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts entwickeln und weiter verfolgen soll". Diese "Weiterverfolgung" einer durch die Römischen Verträge nicht gedeckten (!) gemeinschaftlichen Regionalpolitik 10 läßt bereits vermuten, daß die EG seit 1957 ihr Instrumentarium, das ursprünglich nur aus dem nicht fiir die Regionalpolitik vorgesehenen ESF und der ausschließlich Darlehen und Bürgschaften vergebenden EIB bestand, ausgeweitet hat. 11 In Art. 130a Satz 2 wird auch die in den Römischen Verträgen nur in der Präambel und zudem recht vage formulierte "harmonische Entwicklung" insoweit etwas konkretisiert, als

7 Siehe auch Kenner (1994 ), S. 8. 8 Siehe zum Binnenmarkt-Programm rückblickend z.B. Beckmann (1995), S. 26ff. 9 Die Bereiche Steuern, Freizügigkeit und Arbeitnehmerfragen blieben jedoch ausdrücklich vom Mehrheitsprinzip ausgenommen. 10 Vgl. auch Drygalski (1986), S. 810. 11 Diese Vermutung wird sich bei der Darstellung der Instrumente in Abschnitt B. dieses Kapitels noch bestatigen.

A. Ziele, Begründungen und rechtliche Grundlagen

91

"die Gemeinschaft sich insbesondere [sic!] 12 zum Ziel setzt, die Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen und den Rückstand der am stärksten benachteiligten Gebiete, einschließlich der ländlichen Gebiete, zu verringern [Hervorhebung vom Verfasser]". 13

Während in Art. 2 der Römischen Verträge noch von einer "schrittweisen" Annäherung der nationalen Wirtschaftspolitiken die Rede war und zudem aus der Formulierung nicht eindeutig hervorging, ob dieses Ziel aktiv von der Gemeinschaft beeinflußt werden mußte oder sich von alleine einstellte, verpflichtet Art. 130b Satz 1 die Mitgliedstaaten nun auch explizit zu einer koordinierten Wirtschaftspolitik. Daneben sieht Art. 130b Satz 2 ausdrücklich vor, daß auch die einzelnen Sachpolitiken sowie die Errichtung des Binnenmarktes regionalwirtschaftliche Aspekte zu herticksichtigen haben. Aus diesen Formulierungen ist ein bemerkenswerter Paradigmenwechsel in der Regionalpolitik der EG abzulesen. Während 1957 die Errichtung des Binnenmarktes - der neoklassischen Sichtweise folgend - als Instrument zur Erreichung des regionalen Disparitätenabbaus gesehen wurde, wird in der EEA ein möglicher Zielkonflikt zwischen der Errichtung des Binnenmarktes und dem regionalen Disparitätenabbau explizit erwähnt und zugleich zugunsten des letzteren "gelöst". Es wird deutlich, daß die EG dem Markt die Lösung dieser Aufgabe nicht zutraut. Wie in Kapitel II gesehen, erklären neuere wachstumstheoretische Ansätze, wie eine Marktöffhung mit gleichbleibenden oder sogar wachsenden regionalen Unterschieden einhergehen kann. Dies hätte übertragen auf die EG zur Folge, daß die Einkommensschere zwischen den Regionen, die vom Binnenmarkt stärker und denen, die weniger oder gar nicht von ihm profitieren, weiter auseinandergeht Die letztlich erst durch die EEA vertraglich etablierte gemeinschaftliche Regionalpolitik wird denn auch von EG-Vertretern damit begrtindet, daß es zu verhindern gilt, daß "die weniger begünstigten Regionen gleichsam erdrUckt werden". 14 So seien die rUckständigen Gebiete dem Wettbewerb nicht gewachsen, da es ihnen an modernen, rationellen Produktionsmethoden, der

12 Die Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, auch als Kohäsionspolitik bezeichnet, kann daher nicht mit dem regionalen Disparitätenabbau gleichgesetzt werden; siehe auch Hooghe/Keating (1994), S. 374. Erst im Zusammenhang mit der Erörterung der regionalpolitischen Inhalte der Vertrage von Maastricht wird noch deutlich werden, was unter der Kohäsionsfunktion im einzelnen zu verstehen ist. 13 Wenn wir auf die stadientheoretischen Ansatze in Kapitel 11 zurückblicken, durfte es sich hierbei allerdings um die zweifache Formulierung desselben Sachverhalts handeln. 14 Schoneweg(l991),S.l54.

92

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Infrastruktur sowie den "technischen Möglichkeiten zur Teilnahme am großen Markt" fehle. 15 Diese Einwände bleiben indes insoweit einseitig, als sie die wohlfahrtssteigernden Effekte des Außenhandels außer Betracht lassen. Sind die Erzeugnisse rückständiger Regionen nach der Marktöffimng nicht wettbewerbsflihig, so können sie sich, wie in Kapitel li erläutert, zumindest bei Abwesenheit gravierender steigender Skalenerträge besserstellen, wenn sie diese Produkte importieren und sich auf die Produktion derjenigen GUter spezialisieren, bei denen sie einen komparativen Vorteil besitzen. 16 Dem Heckscher-Ohlin-Theorem folgend, besitzt, wie in Kapitel II gesehen, ein Land einen komparativen Vorteil in der Produktion desjenigen Gutes, das einen relativ hohen Input desjenigen Faktors erfordert, der in dem Land relativ reichlich vorhanden ist. Dabei handelt es sich bei rückständigen Gebieten, wie aus den in Kapitel II besprochenen stadientheoretischen Ansätzen unmittelbar abgeleitet werden kann, um bestimmte Ricardo- sowie arbeitsintensive Heckscher-Ohlin-Güter, nicht jedoch um kapitalintensive Heckscher-Ohlin- und humankapitalintensive SchumpeterGüter. Aufgrund der beträchtlichen Entwicklungsunterschiede zwischen Kern und Peripherie in der EU wird die grundsätzliche Relevanz der klassischen Außenhandelstheorie auch nicht durch die empirisch nachgewiesene Bedeutung des intraindustriellen Handels zwischen Regionen mit vergleichbarem Entwicklungsstand widerlegt. Angesichts eindeutig identifizierbarer komparativer Vorteile der Peripherie läuft damit auch die im Padoa-Schioppa-Bericht vertretene These ins Leere, 17 wonach " die Hoffnung auf das segensreiche Wirken der 'unsichtbaren Hand' im Lichte der Wirtschaftsgeschichte und -theorie, bezogen auf die reale Welt der regionalen Wirtschaftsentwicklung, bei Maßnahmen zur Öffnung der Märkte wenig begründet zu sein scheint. Darüber hinaus zielt der Trend, der derzeit fiir die Entwicklung der Industriestruktur beobachtet werden kann - weitere Konzentration auf Spitzentechnologien -, insgesamt darauf ab, daß sich die Probleme weniger entwickelter und peripherer

15 Poetschki (1989), S. 582. Eine Zunahme der regionalen Disparitaten durch den Binnenmarkt vermuten in der Literatur auch Mazier/Couharde ( 1991 ), S. 606. 16 In Kapitel II wurde bereits darauf hingewiesen, daß selbst bei steigenden Skalenertragen Außenhandel aufgrund von Preissenkungen mit positiven Wohlfahrtseffekten verbunden ist, wenngleich der regionale Nettowohlfahrtseffekt des Außenhandels nur im jeweiligen Einzelfall zu ermitteln ist. 17 Der Padoa-Schioppa-Bericht ist als Gegengutachten zum Cecchini-Bericht entstanden, der die "Kosten der Nichtverwirklichung" Europas und damit die Vorteile des Binnenmarktes auf mittelfristig real 7% des BIP veranschlagt, jedoch die regionale Verteilung der Wohlfahrtsgewinne unberücksichtigt laßt; siehe Cecchini ( 1988), S. 132.

A. Ziele, Begründungen und rechtliche Grundlagen

93

Regionen und von im Schrumpfungsprozeß befindlichen industriellen Gebieten verschärfen werden [Hervorhebung vom Verfasser]", 18

um hieraus die Erfordernis einer die Wettbewerbsposition der Unternehmen in den rückständigen Gebieten stärkenden Technologiepolitik abzuleiten. Art. 130b Satz 3 bestimmt die Mittel, die der gemeinschaftlichen Regionalpolitik zum regionalen Disparitätenabbau zur Verfügung stehen. 19 Es handelt sich hierbei im einzelnen um die drei Strukturfonds (EAGFL-A, ESF, EFRE), die EIB sowie "die sonstigen vorhandenen Finanzierungsinstrumente".20

Das regionalpolitische Instrumentarium wird damit durch die EEA gegenüber den Römischen Verträgen erheblich erweitert. Erstmals wird explizit eine rechtliche Grundlage filr gemeinschaftliche regionalpolitisch motivierte Subventionen gelegt. Der ESF, dessen Bestimmungen sich 1957 noch im Titel filr Sozialpolitik befanden, wird explizit in den Dienst der Regionalpolitik gestellt. Daneben werden auch mit einem Teil des Agrarfonds, der eigens geschaffenen Abteilung Ausrichtung, Subventionen fiir regionale Zwecke gewährt. Zudem wurde mit der EEA auch endlich die vertragliche Grundlage fiir den bereits 1975, also II(!) Jahre vor der Verabschiedung der EEA, gegründeten EFRE geschaffen, dessen regionalpolitische Ausrichtung bereits aus dem Namen hervorgeht. Nach Art. 130c soll der EFRE "durch Beteiligung an der Entwicklung und an der strukturellen Anpassung der rückständigen Gebiete und an der Umstellung der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung zum Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft [beitragen] [Hervorhebung vom Verfasser]."

Während sowohl in den Römischen Verträgen als auch in den bisher besprochenen Bestimmungen der EEA offen blieb, ob der Disparitätenabbau primär durch Verteilungs- oder durch umverteilungspolitische Maßnahmen erreicht werden soll, wird in Art. 130c der regionale Ausgleich ausdrücklich fixiert. Der EFRE muß daher nach dem Wortlaut des EEA-Vertragstextes trotzdes allokati-

18

Padoa-Schioppa (1988), S. 8. 19 Die Bildung eines Gegensatzes zwischen Kohäsions- und Regionalpolitik, wie sie von Schäfers (1993), S. 23 ff. vorgenommen wird, wirkt künstlich. Mithilfe des regionalen Disparitätenabbaus soll, wie aus Art. 130a deutlich hervorgeht, zur Starkung der Kohäsion und damit zu einer harmonischen Entwicklung der Gemeinschaft als Ganzes beigetragen werden. Eine Gleichsetzung von Kohäsion und der Verringerung nationaler (statt regionaler) Disparitaten, wie sie Schäfers vertritt, laßt sich damit mit dem Wortlaut des Vertragstextes nicht in Einklang bringen. 20Da es hier nur um die historische Entwicklung der europäischen Regionalpolitik geht, erfolgt die ausftlhrlichere Darstellung der einzelnen Instrumente auch hier wiederum erst an spaterer Stelle in diesem Kapitel.

94

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

onspolitischen Charakters der ersten Satzhälfte auch als Umverteilungsinstrument gesehen werden.21 Zur Koordinierung des erweiterten regionalpolitischen Instrumentariums sieht Art. 130d vor, daß der Rat auf Vorschlag der Kommission Aufgaben, Ziele und Organisation der Strukturfonds festlegt sowie allgemeine Regeln und Bestimmungen beschließt, die ihre wirksame Arbeitsweise und die Koordination untereinander sowie mit den anderen Finanzierungsinstrumenten gewährleisten. Zusammenfassend kann festgehalten werden, daß mit der EEA erstmals eine eigenständige gemeinschaftliche Regionalpolitik rechtlich fixiert wurde, eine erhebliche Ausweitung des regionalpolitischen Instrumentariums erfolgte und ein Paradigmenwechsel von einer primär ordnungs- und allokationspolitisch ausgerichteten zu einer stärker interventionistischen, dem Ausgleichsziel explizit verpflichteten Regionalpolitik stattfand. Zudem wird ein ausgeprägter Glaube an die Plan- und Gestaltbarkeit regionaler Entwicklungsprozesse deutlich, so etwa in der angestrebten Koordination der nationalen Wirtschaftspolitiken, der einzelnen regionalpolitischen Instrumente sowie der Regionalpolitik mit anderen gemeinschaftlichen Sachpolitiken.

3. Regionalpolitische Inhalte der Maastrichter Verträge Der am 7. Februar 1992 in Maastricht unterzeichnete Vertrag über die Europäische Union (EUV) stellt nach der EEA die zweite grundlegende Revision der Römischen Verträge dar. Der Vertrag, der nach Art. A Satz 2 EUV eine "neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas darstellt, in der Entscheidungen möglichst bürgernah getroffen werden", sieht im einzelnen nach Art. B die folgenden Ziele vor: ausgewogenen und dauerhaften wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt Behauptung der Identität auf internationaler Ebene Stärkung des Schutzes der Rechte und Interessen der Bürger Entwicklung einer engeren Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres

21 Vgl. auch Beckmann (1995), S. 75. Unklar bleibt allerdings an dieser Stelle, wie sich die allokationsorientierte Entwicklungs- und Anpassungsförderung mit dem Ausgleichsziel verträgt.

A. Ziele, Begründungen und rechtliche Grundlagen

95

volle Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstandes und seine Weiterentwicklung. Dabei verpflichtet sich die Gemeinschaft nach Art. B Satz 2 zur Beachtung des Subsidiaritätsprinzips,22 dessen inhaltliche Bedeutung aus Sicht der EU in Art. 3b EGV 23 "näher" erläutert wird. Nach Satz 1 wird die Gemeinschaft nur innerhalb der durch den Vertrag eingeräumten Befugnisse und gesetzten Ziele tätig. Nach Satz 2 wird sie in den Bereichen, die "nicht ausschließlich in ihre eigene Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten (!) nicht ausreichend erreicht werden können und daher(!) wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können [Hervorhebungen vom Verfasser]". Nach Satz 3 gehen die Maßnahmen zur Zielerreichung nicht über das "erforderliche" Maß hinaus. 24 Auch die gemeinschaftliche Regionalpolitik erfuhr durch die Maastrichter Verträge einige Veränderungen. So bestimmt Art. 130b Satz 4 EGV, daß die Kommission alle drei Jahre einen Bericht über die Fortschritte beim wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt sowie über den Beitrag der Strukturfonds und der EIB vorzulegen hat. Nach Art. 2 i.V.m. Art. 3j, Art. 130a Satz I und Art. 130b Satz 3 EGV wird die gemeinsame Regionalpolitik in den Dienst der Förderung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität als Voraussetzung fiir eine WWU gestellt und damit nicht länger nur als Instrument zur Verringerung der regionalen Disparitäten und zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung in den strukturschwachen Gebieten betrachtet. 25 Auch in der ökonomischen Literatur wird von einigen Autoren darauf hingewiesen, daß die Entwicklungsunterschiede zwischen Kern und Peripherie in

22 Ein kurzer ideengeschichtlicher Abriß des aus der katholischen Soziallehre stammenden Subsidiaritätsprinzips findet sich bei Homann/Kirchner (1995), die damit auch widerlegen, daß es sich hierbei, wie von Amold (1995), S. 94f. behauptet, um ein "ideologisches Modell" aus "neoliberaler und wirtschaftsnaher Perspektive" handelt. 23 Hinweis: Mit der Unterzeichnung der Maastrichter Verträge wurde der EWGV zum EGV, da die bisherige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft nunmehr Europäische Gemeinschaft heißt. 24 Siehe ftlr eine kritische Bewertung des Subsidiaritatsgedankens in den Verträgen von Maastricht näher Fischer (1994), Heinemann (1995), S. 117ff. und Herzog (1995). 25 Ein weiterer offizieller Beleg ftlr die Stabilisierungsfunktion der EU-Regionalpolitik findet sich im 4. Periodischen Bericht (1991), S. 72.

96

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

einem gemeinsamen Währungsraum noch zunehmen könnten und damit Gegenmaßnahmen der Raumordnungs- und Regionalpolitik verlangen. 26 BegrUndet wird diese Stabilisierungsfunktion der EU-Regionalpolitik mit der fehlenden Möglichkeit zu Wechselkursanpassungen sowie den Beschränkungen, die von einer auf Geldwertstabilität ausgerichteten Währungsunion auf die nationale Verschuldung ausgehen. 27 Inwieweit die europäische Regionalpolitik bisher die gesamtwirtschaftliche Stabilität flirdern konnte, wird im Rahmen der Effektivitätsanalyse noch eingehend überprüft werden. In den Verträgen von Maastricht wurde gegenüber der EEA auch deutlich, worauf sich die Kohäsionsfunktion der EU-Regionalpolitik bezieht. So soll sie nach Art. 2 i.V.m. Art. 3j, Art. 130a Satz I und Art. 130b Satz 3 EGV der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und der Solidarität dienen.28 Da der "wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt" auch im EUV in Art. B erster Spiegelstrich als ein Ziel der Union explizit festgehalten ist, gelten auch filr die Kohäsion die Formulierungen der Präambel des EUV. Hierin kommt u.a. der Wille der Unterzeichner zum Ausdruck, im Rahmen der Stärkung des Zusammenhalts "den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Völker zu fördern und Politiken zu verfolgen, die gewährleisten, daß Fortschritte bei der wirtschaftlichen Integration mit parallelen Fortschritten auf anderen Gebieten einhergehen [Hervorhebung vom Verfasser]".

Die Formulierung der Präambel des EUV ist damit insoweit etwas konkreter als die in Art. 130a EGV, als deutlich wird, daß mit dem wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, zu dem die Regionalpolitik, wie gesehen, beitragen soll, neben der wirtschaftlichen Integration auch andere Ziele verfolgt werden sollen. Diese außerökonomischen Ziele der EU sind, wie oben gesehen, ebenfalls Art. B EUV zu entnehmen: gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) Einfiihrung einer Unionsbürgerschaft 26 Siehe Molle (1982), S. 31, Tondi (1993), S. 134 und Jochimsen (1994), S. 151 ; Giersch (1996), S. 13 halt regionale Unterschiede in einer WWU filr ebenso unvermeidlich wie geldpolitisch ungeftlhrlich. 27 Siehe hierzu auch Hall (1994), S. 70, Hasse/Hepperle (1994), Tondi (1994), S. 25lf. und Leonardi (1995), S. 5. 28 Der Vertragstext ist insoweit inkonsistent, als der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt in Art. 3j EGV instrumentellen Charakter besitzt, in Art. 2 jedoch finalen.

A. Ziele, Begründungen und rechtliche Grundlagen

97

enge Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres volle Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstandes und seine Weiterentwicklung. Aus dieser Aufzählung wird zweierlei ersichtlich. Wie aus dem letzten Spiegelstrich abzulesen, ist der gegenwärtige "gemeinschaftliche Besitzstand" (!) nicht nur voll zu wahren, sondern sogar auszubauen. Dies entspricht einer weiteren Vertiefung der europäischen Integration. Während dieser letzte Spiegelstrich eine Generalklausel darstellt und offen läßt, aufwelchen Gebieten im einzelnen eine Vertiefung erfolgen soll, 29 werden in den ersten drei Spiegelstrichen drei Politikfelder explizit aufgeführt, auf denen eine vertiefte Zusammenarbeit angestrebt wird: die Außen- und Sicherheitspolitik, die Innenpolitik und die Justizpolitik Die in Maastricht beschlossenen Ziele werden gelegentlich auch grob in eine Wirtschafts- und Währungsunion einerseits und eine politische Union andererseits unterschieden. 3o Wichtig ist zu erkennen, daß die Regionalpolitik seit Maastricht mit dem Abbau regionaler Disparitäten, der Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung in strukturschwachen Gebieten und der Förderung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität nicht nur drei wirtschaftspolitischen Aufgaben dienen soll, sondern auch über die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts,31 die damit selbst wiederum z.T. instrumentellen Charakter annimmt, zur Verwirklichung einer politischen Union beitragen soiJ.3 2 Mit Jochimsen kann hier auch von einer politökonomischen Funktion der wirtschaftlichen Integration gesprochen werden, 33 die in der Musgrave'schen Triade keine Entsprechung findet.

29 Art. N Absatz 2 weist die konkrete inhaltliche Ausgestaltung der 1996 stattfindenden Nachfolgekonferenz (Maastricht II) zu. 30 Siehe z.B. Giersch (1993), S. 133, Jochimsen (1994), S. 84 und Wessels (1994), S. 107. 31 Siehe auch Europäische Kommission (199lc), S. 3, Europäische Kommission (1994d), S. 3 und Fischer (1994), S. 220. 32 Siehe zur Integrationsfunktion der EU-Regionalpolitik auch Armstrong!Taylor (1993), S. 289 und Leonardi (1995), S. 2. Der teilweise instrumentelle Charakter des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts wurde im 4. Periodischen Bericht (Europäische Kommission (1991c)), S. 3 vom damaligen ftlr die Regionalpolitik zuständigen Kommissar Millan auch explizit angesprochen. Allerdings ist umstritten, inwieweit die höchste Stufe der wirtschaftlichen Integration, eine WWU, nicht bereits ihrerseits eine politische Union voraussetzt; siehe die Diskussion bei Hrbek (1993), S. 17, Fröhlich (1994), S. 140, Jochimsen (1994), S. 132, Steuer (1994), S. 970, Wesse1s (1994) und Leonardi (1995), S. 23. 33 Siehe Jochimsen (1994), S. 59. Ähnlich auch Tömmel (1994), S. 401 und Häring (1995), S. 261. 7 Holtzmann

98

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Auch der Zielbeitrag der Regionalpolitik zu diesem vierten Ziel wird im Rahmen der Effektivitätsanalyse noch näher zu analysieren sein. In Maastricht wurde nicht nur das regionalpolitische Zielsystem erweitert, sondern mit dem Kohäsionsfonds auch das gemeinschaftliche Instrumentarium.34 Zudem wurde mit dem Ausschuß der Regionen eine neue Institution mit regionalpolitischen Kompetenzen eingerichtet. Da auf den Ausschuß der Regionen im Rahmen der Träger der EURegionalpolitik noch näher eingegangen wird, soll an dieser Stelle nur die Entstehungsgeschichte des Kohäsionsfonds dargestellt werden. Nach Art. 130d Satz 3 EGV sollen durch den Kohäsionsfonds Vorhaben in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Verkehrsnetze gefördert werden. Die Gründung des Kohäsionsfonds ist im Zusammenhang mit der Drohung Spaniens zu sehen, ohne Erftlllung seiner Forderungen den Plänen ftlr die im EUV vorgesehene WWU nicht zuzustimmen.35 So forderte Spanien einen zwischenstaatlichen Kompensationsfonds zur Förderung von Sach- und Humankapital in den Mitgliedsländern mit einem Pro-Kopf-Einkommen von weniger als 90 % des EU-Durchschnitts, die Einftihrung eines progressiv wirkenden Einnahmesystems sowie den Verzicht auf den Grundsatz der Additionalität, wonach EU-Mittel nur zusätzlich zu nationalen Mitteln gewährt werden. Die Ausstattung des Fonds und die Verteilung der Mittel auf die vier rückständigen Länder Spanien, Griechenland, Portugal und Irland wurde 1992 auf dem Gipfel in Edinburgh beschlossen. Danach sind von 1993 bis 1999 insgesamt 15,15 Milliarden ECU eingeplant, wobei das jährliche Ausgabenvolumen von I ,5 Milliarden 1993 auf 2,6 Milliarden 1999 ansteigen soll. Die Mittel werden auf die vier Länder nach Quoten mit gewissen Schwankungsbreiten verteilt, wobei auf Spanien 52 bis 58, auf Griechenland und Portugal jeweils 16 bis 20 und auf Irland 7 bis 10 Prozent entfallen sollen. Wenngleich sich die rechtlichen Grundlagen ftlr den Kohäsionsfonds ebenfalls im Titel 14 über den "Wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt" befinden, unterscheidet sich der Kohäsionsfonds insoweit vom regionalpolitischen Instrumentarium der Römischen Verträge und der EEA, als regionale Entwicklungsunterschiede fiir die Mittelverteilung ohne Belang sind. Einziges Kriterium fiir die Vergabe ist vielmehr das nationale Pro-Kopf-Einkommen, das 90 % des

34 Nach Art. 130b Satz 5 EGV kann der Rat zudem auf Vorschlag der Kommission einstimmig "spezifische Aktionen außerhalb der Fonds" beschließen, was den Spielraum filr interventionistische Maßnahmen gegenOber der EEA noch erweitert hat. 35 Siehe Schäfers ( 1993), S. 43 f.

A. Ziele, BegrUndungen und rechtliche Grundlagen

99

EU-Durchschnitts nicht übersteigen darf. Rückständige Regionen, die nicht in den vier genannten Ländern liegen, wie etwa die ftlnf neuen Bundesländer, bleiben bei der Mittelvergabe unberücksichtigt. Doch nicht nur die Mittelzuteilung, auch die Verwendung der Mittel trägt regionalen Aspekten nicht explizit Rechnung. 36 Der Verwendungszweck des Kohäsionsfonds ist, wie gesehen, im Unterschied zu den Strukturfonds nicht in Durchfilhrungsbestimmungen, sondern im Vertragstext selbst festgelegt. Diese vertragliche Bindung des Kohäsionsfonds an Umwelt- und transeuropäische Verkehrsprojekte kann, ebenso wie dessen generelle Einrichtung, wie im folgenden gezeigt werden soll, polit-ökonomisch erklärt werden. Spanien selbst betrachtet den Kohäsionsfonds, wie gesehen, als Kompensationsfonds fiir seine Zustimmung zur WWU. Ein Vertrag wie der EUV, der weit über den vormaligen Stand der europäischen Integration hinausgeht, ist nur dann, wie erforderlich, einstimmig zu verabschieden, wenn auch Länder, die in einzelnen Fragen abweichende Positionen vertreten, dem Vertrag zustimmen. Diese Zustimmung werden sie i.d.R. davon abhängig machen, ob sie fiir ihr konstruktives Verhalten entschädigt werden. Hierfiir ist erforderlich, daß sich die anderen Verhandlungspartner einer solchen Kompensationslösung nicht verschließen. Je höher das erforderliche Abstimmungsquorum, im Extremfall also wie hier die Einstimmigkeitsregel, desto höhere Kompensationsforderungen wird ein Land c.p. fiir seine Zustimmung stellen können. Bei den Maastrichter Verhandlungen handelt es sich damit um ein typisches Beispiel fiir das von Tullock ursprünglich fiir direkte Demokratien entwickelte Stimmentauschmodell,37 in der sich verschiedene Minderheiten gegenseitig unterstützen, um eine Mehrheit zu erreichen. In unserem Fall unterstützen sich die vier rückständigen Länder Spanien, Portugal, Griechenland und Irland, indem sie ihre Zustimmung zur WWU von der Einrichtung eines Kohäsionsfonds abhängig machen. Die Befiirworter einer WWU konnten sich somit nur durchsetzen, indem sie den vier Ländern einen "Kompensationsfonds" zugestanden. 38 Die beiden im Vertragstext genannten Verwendungszwecke lassen sich mithilfe des Modells der Lobby-Aktivität von Becker polit-ökonomisch erklären. 39

36 Da der Kohasionsfonds damit - auch nach offizieller Auffassung der Europäischen Kommission selbst - kein originär regional-politisches Instrument darstellt, werden wir ihn im weiteren Verlauf dieser Studie auch nicht weiter berücksichtigen. 37 Siehe zu einer Uberblicksartigen Darstellung Blankart (1991), S. 134f. 38 So auch Giersch (1993), S. 123, Binder/Walthes (1994), S. 266 und McAieavey (1994), S. 24. Hrbek (1993), S. 19 spricht daher auch von einer "Paketlösung". 39 Siehe zu einer Uberblicksartigen Darstellung Blankart (1991 ), S. 135ff.

100

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Becker ging der Frage nach, wieso Interessengruppen den (Um-)Weg über staatliche Güter und Dienstleistungen wählen, statt sich direkt Transfers zu verschaffen. Staatsausgaben sind dieser Theorie zufolge das Ergebnis eines aufeinanderprallenden Interessengruppendrucks. So löst z.B. eine Interessengruppe, die eine Subvention fordert, den Widerstand und Gegendruck um knappe Ressourcen konkurrierender Gruppen sowie der durch die Finanzierung belasteten Gruppe aus.40 Unterstellt man einen sinkenden Grenznutzen der Lobbyaktivität, so ist das Optimum filr eine Interessengruppe dort erreicht, wo der Grenznutzen den Grenzkosten des Lobbying entspricht. Der Kostenbegriff wird dabei umfassend verstanden. Er schließt neben den zur Finanzierung der Subvention erforderlichen Ausgaben auch deren allokative Effekte ein. Diese können negativ sein, wie durch Erhaltungssubventionen ausgelöste Verzerrungseffekte, oder positiv, wie bei (positiven) externen Effekten von Infrastruktureinrichtungen. Je geringer die allokativen Verzerrungen bzw. je höher die positiven externen Effekte sind, desto mehr Lobbying findet im Gleichgewicht statt. Übertragen wir Heckers Modell auf den Kohäsionsfonds, so müssen wir zunächst, wie bereits bei Tullock, statt Interessengruppen die Ratsmitglieder als Akteure betrachten. 41 Vergegenwärtigt man sich noch einmal die beiden vertraglich festgelegten Verwendungszwecke der Fondsmittel, so wird mithilfe der Theorie von Becker unmittelbar einsichtig, weshalb gerade diese beiden Bereiche ausgewählt wurden. Sowohl Umweltschutzmaßnahmen (sofern sie Umweltschutzproblemen internationaler Reichweite gelten) als auch transeuropäische (also grenzüberschreitende) Verkehrsprojekte sind mit positiven externen Effekten ftlr die anderen (als die vier Empfängerstaaten) Mitgliedsländer verbunden. Die Zustimmung zur Einrichtung des Kohäsionsfonds war den reicheren Mitgliedsländern umso leichter abzuringen (neben der nachhaltigen Drohung der Nichtzustimmung zur WWU), je höher die positiven externen Effekte der aus dem Fonds finanzierten Projektefor die Geberländer sind. 42 Nachdem in diesem Abschnitt die historische Entwicklung der EURegionalpolitik auf der Basis der Vertragstexte überblicksartig dargestellt wurde, wollen wir uns im Teil B den Instrumenten der EU-Regionalpolitik näher zuwenden. Dabei soll jeweils versucht werden, die einzelnen Instrumente den in 40 Allerdings nur, solange keine Fiskalillusion vorliegt. 41 Freilich lassen sich auch die Ratsmitglieder i.w.S. als Interessengruppen betrachten, da sie Anwälte der jeweiligen nationalen Interessen sind; siehe zur Interessenfunktion des Rates ausftlhrlicher Kapitel VI. 42 Beckmann ( 1995), S. 85 interpretiert derartige Kompensationszahlungen auf europäischer Ebene daher auch als pareto-optimale Umverteilung.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

101

Kapitel II skizzierten regionalpolitischen Entwicklungskonzepten zuzuordnen. Zugleich wird damit ein weiterer notwendiger Baustein für die Erfolgskontrolle im zweiten Teil gelegt: Nur wenn die strategischen Faktoren, auf denen die EURegionalpolitik heute schwerpunktmäßig aufbaut, bekannt sind, kann die Relevanz dieser Faktoren überhaupt erst überprüft werden.

8. Instrumente der EU-Regionalpolitik Das Instrumentarium der EU-Regionalpolitik läßt sich in zwei Kategorien einteilen: Finanzierungsinstrumente Beihilfenkontrolle. Im folgenden sollen zunächst die Finanzierungsinstrumente und anschließend die Beihilfenkontrolle erörtert werden. 43

1. Finanzierungsinstrumente 1.1 Europäischer Fondsfür regionale Entwicklung (EFRE) Der EFRE stellt das zentrale Instrument der EU-Regionalpolitik dar. 44 In Anlehnung an Waniek lassen sich beim EFRE von den ersten Beratungen bis heute fiinf Entwicklungsstufen unterscheiden, 45 die im folgenden kurz dargestellt werden sollen: (I) Beratungs- und Entscheidungsphase (1957-1974) (2) Beteiligungsphase (1975-1979) (3) Abkoppelungsphase von den nationalen Regionalpolitiken (1979-1984) (4) Konzipierung einer eigenständigen Regionalpolitik (1985-1988) (5) Refonn der Strukturfonds vor dem Hintergrund der Einheitlichen Europäischen Akte. 43 Gernaß der Abgrenzung in der Einfilhrung bleibt das Finanzinstrument filr die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) unberücksichtigt. 44 So etwa Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 111. 45 Der folgende Überblick basiert wesentlich auf Waniek (1992), S. 41 ff. Der Autor unterscheidet allerdings nur vier Phasen, da er die Strukturfondsreform von 1988, die alle drei Fonds (EFRE, ESF, EAGFL-A) wesentlich beeinflußte, losgelöst vom EFRE behandelt. Wir wollen dieser Vorgehensweise indes nicht folgen und betrachten die Auswirkungen der Strukturfondsreform jeweils bei der Darstellung der einzelnen Fonds.

102

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Die Beratungs- und Entscheidungsphase umfaßte eine Zeitspanne von insgesamt siebzehn (!) Jahren von den Römischen Verträgen bis zur endgültigen Einrichtung des EFRE am I. Januar 1975. Wie im letzten Abschnitt dargelegt, sahen die Römischen Verträge noch keine gemeinschaftliche Regionalpolitik vor. Die Kommission war jedoch bald bestrebt, Kompetenzen auf diesem Gebiet zu gewinnen. So betonte sie bereits in ihrem ersten Tätigkeitsbericht 1958 die Notwendigkeit einer gemeinschaftlichen Regionalpolitik. Ihre Nahziele waren dabei zunächst noch vergleichsweise bescheiden: So wollte sie zum einen die nationalen Regionalpolitiken koordinieren und zum anderen die Diskussion über eine eigenständige EGRegionalpolitik erst einmal in Gang bringen. Sieben Jahre später, 1965, veröffentlichte sie die "Erste Mitteilung über die Regionalpolitik in der Gemeinschaft", in der sie die Grundsätze einer gemeinschaftlichen Regionalpolitik darlegte. Mit dem regionalen Disparitätenabbau und der Ausschöpfung vorhandener Wachstumsspielräume wollte sie sowohl verteilungs- als auch allokationspolitische Ziele verfolgen. Diese Ziele sollten mit zwei Instrumenten erreicht werden, regionalen Orientierungs- und Aktionsprogrammen sowie der Gründung eines Ausschusses aus Vertretern der Regionen(!), Mitgliedstaaten und der Kommission. Zwar fanden diese Vorschläge noch nicht die Zustimmung der Mitgliedstaaten, doch bereits im 1967 von der Kommission vorgelegten und vom Rat verabschiedeten "Ersten Programm ftir mittelfristige Wirtschaftspolitik" fanden im Kapitel zur Regionalpolitik wesentliche Elemente der Ersten Mitteilung programmatische Anerkennung. Die Berücksichtigung regionalpolitischer Belange im Rahmen anderer Sachpolitiken ging zwar nicht über die Römischen Verträge hinaus, doch wurde erstmals eine Koordinationserfordernis der nationalen Regionalpolitiken auf Gemeinschaftsebene anerkannt. Die erste institutionelle Etablierung einer gemeinschaftlichen Regionalpolitik erfolgte im seihen Jahr, mit der Einrichtung der Generaldirektion XVI für Regionalpolitik. Wiederum zwei Jahre später legte die Kommission den ersten Vorschlag fiir eine Verordnung vor. Im einzelnen waren vier Elemente vorgesehen: (1) Aufstellung regionaler Entwicklungsprogramme durch Kommission und Mitgliedsländer (2) Einrichtung eines ständigen Ausschusses für regionale Entwicklung aus Vertretern der Kommission, der EIB und den Mitgliedsländern

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

103

(3) finanzielle Förderung durch Zinsvergütungen und Bürgschaften (4) Koordination raumrelevanter Sachpolitiken der Gemeinschaft. Mit diesen Vorschlägen lehnte sich die Kommission stark an die Erste Mitteilung an, wobei jedoch auch einige Unterschiede zu erkennen sind. So war im Ausschuß nicht länger die Beteiligung regionaler Vertreter vorgesehen, zum anderen wurden von der Kommission erstmals konkrete Vorschläge ftlr eine gemeinschaftliche finanzielle Förderung laut. Nach den Erfahrungen von 1965 ist es wenig überraschend, daß der Vorschlag dem Rat zu weit ging und er ihm seine Zustimmung verweigerte. Umso erstaunlicher ist auf den ersten Blick, daß die nächste Initiative nicht von der Kommission, sondern vom Rat selbst ausging. Am 22. März 1971 erkannte dieser ausdrücklich an, daß eine europäische Regionalpolitik im gemeinschaftlichen Interesse liege und daß die Kommission mit geeigneten Mitteln auszustatten sei, um regionale Schwierigkeiten innerhalb der Gemeinschaft zu lösen. Der Grund für diese Kehrtwendung ist im Beschluß des Rates zu sehen, innerhalb von zehn Jahren stufenweise eine europäische Wirtschafts- und Währungsunion einzurichten (Werner-Bericht). 46 Eine gemeinschaftliche Regionalpolitik wurde also bereits Anfang der siebziger Jahre mit der WWU begründet, mit der, so die These, verstärkt regionale Ungleichgewichte einhergehen würden, die einer Kompensation durch eine gemeinschaftliche Regionalpolitik bedürften. Um so erstaunlicher ist prima facie, daß eine gemeinschaftliche Regionalpolitik auch dann noch fiir notwendig erachtet wurde, als 1973 aufgrund der ersten Ölkrise und dem endgültigen Zusammenbruch des Bretton-WoodsSystems vom Stufenplan zur Einrichtung einer WWU wieder Abstand genommen wurde.47 Entscheidender Auslöser für die Anerkennung der weiteren Erfordernis einer gemeinschaftlichen Regionalpolitik war die auf dem Gipfeltreffen im Oktober 1972 in Paris beschlossene Norderweiterung der Gemeinschaft um Großbritannien und Irland. 48 Da die Landwirtschaft in Großbritannien nur eine vergleichsweise geringe Bedeutung hatte und zudem ein hoher Anteil der Agrarimporte aus den ehema46 Siehe Laffan (1984), S. 165, Beckmann (1995), S. 90 und Langguth (1996), S. 45. 47 Nach Kantzenbach (1994), S. 73 und Kragenau/Wetter (1994), S. 59 scheiterte der WemerPlan an Meinungsverschiedenheiten zwischen "Monetaristen" und "Ökonomisten". 48 Siehe auch Hrbek (1993), S. 10, Laffan (1984), S. 165, Beckmann (1995), S. 90 und Haring (1995), S. 241

104

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Iigen Kolonien des Commonwealth erfolgte, hätte Großbritannien massiv über die Agrarabschöpfungen zur Finanzierung der EG beigetragen, selbst jedoch nur geringe Strukturmittel bekommen und wäre so bei vergleichsweise unterdurchschnittlichem Pro-Kopf-Einkommen zum Nettozahler geworden. 49 Großbritannien hatte seinen Beitritt zur EG daher an die Einrichtung eines Ausgleichsfonds geknüpft. Aufgrund des politischen Willens, Großbritannien in die Gemeinschaft zu integrieren, wurde dem britischen Druck schließlich nachgegeben. Die Einrichtung des EFRE Mitte der siebziger Jahre läßt sich somit nach der Aufgabe des Wemer-Planes primär polit-ökonomisch erklären. Die Regierungschefs beauftragten daher im Schlußkommunique von Paris die Kommission, bis zum 31. Dezember 1973 einen Fonds für Regionalentwicklung einzurichten, dessen Ziel im Abbau der wichtigsten regionalen Disparitäten bestand. Nach der vom Rat verabschiedeten, im Vergleich zum Kommissionsentwurf deutlich weniger weitgehenden Verordnung50 waren allerdings nur Beteiligungen des EFRE an nationalen Investitionshilfen für den sekundären und tertiären Sektor und Infrastrukturmaßnahmen51 möglich. Zudem wurde die Kommission in der Mittelvergabe noch dadurch beschränkt, daß die Verordnung feste Länderquoten für die einzelnen Mitgliedstaaten vorsah. 52 Die regionalen Entwicklungsprogramme werden außerdem nicht von der Kommission in Zusammenarbeit mit einem zu gründenden Fondsausschuß beschlossen, wie von der Kommission vorgeschlagen, sondern von den Mitgliedstaaten. Aufgrund dieser engen Grenzen wird die Zeit von 1975 bis 1979 auch als Beteiligungsphase bezeichnet, in der weder die Auswahl der förderbaren Gebiete noch die Grundsatzentscheidung über förderungswürdige Gebiete bei der Kommission lag. Von einer eigenständigen EFRE-Politik der Gemeinschaft kann in dieser Phase somit strenggenommen noch nicht gesprochen werden. 53 An dieser ersten EFRE-Verordnung sind einige Punkte kritisch zu beurteilen, die letztlich alle auf zwei Faktoren zurückgeführt werden können: Vgl. Schäfers (1993), S. 34f. Siehe hierzu im Überblick auch Drygalski (1986), S. 811 und Kratzschmar (1995), S. 83. 51 Die Einzelbestimmungen, die u.a. ein Mindestinvestitionsvolumen von 50.000 Europäischen Rechnungseinheiten (ERE), die Schaffung von mindestens zehn Arbeitsplatzen und eine maximale Beteiligung in Höhe von 20-30 % an den Investitionskosten vorsahen, unterschieden sich indessen nur marginal vom Kommissionsentwurf 52Die höchsten Quoten im Zeitraum von 1975-1977 entfielen auf Italien (40 %) und Großbritannien (28 %), die niedrigsten auf Luxemburg (0,1 %) und Dänemark (1 ,3 %). 53 So auch Beckmann (1995), S. 92. 49

50

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

105

(1) die Entstehung des Fonds als monetäre Kompensation für den politisch gewünschten Beitritt Großbritanniens, dem es mit seiner Forderung offensichtlich weniger darum ging, fiir regionalpolitische Ziele zweckgebundene Mittel zu erhalten, als vielmehr darum, nicht zum Nettozahler in der Gemeinschaft zu werden;

(2) die in den Römischen Verträgen noch deutlich hervorgetretene Ablehnung einer gemeinschaftlichen Regionalpolitik durch die Gründungsmitglieder. So läßt sich auch erklären, daß die Mittelzuteilung wenig konzentriert nach dem Gießkannenprinzip erfolgte. Auch im EG-Vergleich reiche Regionen in wohlhabenderen Ländern können in den Genuß von EFRE-Mitteln kommen, wenn sie national geilirdert werden, während rUckständige Gebiete in ärmeren Ländern wegen der Finanzknappheit u.U. nicht national und damit auch nicht durch den EFRE gefördert werden. Zudem bestand aufgrund der Beteiligung des EFRE an der nationalen Regionalpolitik in hohem Maße die Gefahr von Mitnahmeeffekten: die Mitgliedstaaten können aufgrund der feststehenden Länderquoten ihre Förderanteile für die einzelnen Regionen entsprechend reduzieren. Schließlich wies die EFRE-Förderpolitik Unitarisierungstendenzen auf. Im Vergleich zu den vielfliltigen, in Kapitel II diskutierten regionalökonomischen Ansätzen war die EFRE-Förderung eher einseitig. So ist lediglich eine Verbindung zu den Konzepten der sektoralen Differenzierung und der produktionsorientierten Infrastrukturausstattung zu erkennen. Andere strategische Ansatzpunkte, wie die regionale Siedlungsstruktur, die regionale Wohnbevölkerung, außenhandelstheoretische Ansätze sowie der Einfluß außerökonomischer Faktoren, bleiben unberUcksichtigt. Die Abkoppelungsphase von den nationalen Regionalpolitiken, die von 1979 bis 1984 dauerte, wurde 1977 mit einem Änderungsvorschlag zur EFREVerordnung von der Kommission eingeleitet. Aufgrund der wachsenden Kritik am Charakter des EFRE als einer nationalen Ausgleichskasse und einem als unbefriedigend empfundenen Beitrag zum regionalen Disparitätenabbau beschloß der Rat 1979 erste Änderungen an der EFRE-Verordnung. 54 Entscheidende Neuerung war das der Kommission zugestandene Recht, auch in solchen Gebieten initiativ zu werden, die nicht bereits von den Mitgliedstaaten gefördert wurden. Diese als "spezifische Gemeinschaftsmaßnahmen" bezeichneten Projekte bedürfen jedoch des gegenseitigen Einvernehmens von Kommission und Mitgliedstaaten, so daß nach wie vor weder die Regionen, die ja die eigentlichen Nutznießer der Maßnahmen sein sollten, beteiligt wurden, noch die

54 Siehe hierzu im Überblick auch Drygalski (1986), S. 811 und Kratzschmar (1995), S. 85ff.

106

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Kommission das Recht besaß, regionalpolitische Maßnahmen auch ohne Zustimmung der Mitgliedstaaten durchzufiihren. Fonnal lief der Entscheidungsprozeß so ab, daß die Mitgliedstaaten die Mittel bei der Kommission beantragten, die dem Rat die Anträge vorlegte, der einstimmig über sie zu entscheiden hatte. Aufgrund der erforderlichen Einstimmigkeit war - wie bereits bei den Länderquoten - nicht zu erwarten, daß die reicheren Mitgliedstaaten vollständig auf Mittel im Rahmen der spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen verzichteten, so daß die Vergabe weiterhin weniger nach regionalen Erfordernissen erfolgte als politisch ausgehandelt wurde. Der Anteil an den gesamten Regionalausgaben, der fiir spezifische Gemeinschaftsmaßnahmen zur VerfUgung stand, war mit 5% zudem relativ gering. Diese Sonderprogramme sollten Regionen zugute kommen, die von Erweiterungen der Gemeinschaft beeinträchtigt werden, die vom Strukturwandel betroffen sind, die einer besseren Energieversorgung bedürfen und die im Grenzgebiet zwischen Irland und Nordirland liegen. Gegenüber der alten Verordnung wurde die ausschließliche Orientierung am Konzept der sektoralen Selektion und der produktionsorientierten Infrastruktur aufgegeben und die Erschließung des endogenen Entwicklungspotentials sowie die Schaffung eines günstigen Umfeldes fiir KMU ausdrücklich als Verwendungszwecke des EFRE anerkannt. Zudem deutete sich bereits in dieser Phase eine Verschiebung in der Gewichtung der Förderpolitik ab, indem die Infrastruktur, und hier insbesondere solche Einrichtungen, die der allgemeinen Entwicklung einer Region dienen, gegenüber den Investitionsbeihilfen zunehmend an Bedeutung gewann. 55 Aufgrund der Kritik an der ersten EFRE-Verordnung enthielt die neue Fassung auch Bestimmungen zur Additionalität des Mitteleinsatzes und zur Kontrolle der Effizienz. Während die Kommission die Zusätzlichkeit der gemeinschaftlichen Mittel rechtlich verbindlich vorschreiben wollte, konnte sich der Rat nur zu einer Aufnahme in die Präambel entschließen. Aufgrund der erforderlichen Einstimmigkeit ist offensichtlich, daß zumindest einige Mitgliedstaaten die EFRE-Mittel entweder als ungebundene Transfers ohne regionalpolitische Zielsetzung (nur bei spezifischen Gemeinschaftsmaßnahmen möglich) oder zumindest als Ersatz fiir eigene regionalpolitische Anstrengungen betrachteten. In beiden Fällen sind die Regionen als (von der offiziellen Zielsetzung her) beabsichtigte Nutznießer der EFRE-Mittel bei Auftreten von Mitnahmeeffekten

55 Für diesen Wandel spricht auch, daß die Obergrenze ftlr die gemeinschaftliche Beteiligung an Infrastrukturmaßnahmen von 30 auf 40 %erhöht wurde.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

107

gleich gestellt wie beim Verzicht auf eine Förderung aus dem EFRE, während die Mitgliedstaaten in beiden Fällen besser gestellt sind (im ersten Fall zusätzlich verfUgbare Einnahmen, im zweiten Fall Kompensation eigener Ausgaben).

Das Instrumentarium zur Effizienzkontrolle war in dieser Phase nur rudimentär entwickelt. So wurde die Kommission beauftragt, alle zwei Jahre einen sozio-ökonomischen Bericht über die Lage der Regionen sowie daraus abzuleitende Vorschläge über zukünftige Ziele und Förderprioritäten vorzulegen. Mithilfe dieser Berichte läßt sich jedoch allenfalls die Zielerreichung (etwa hinsichtlich des Ziel eines regionalen Disparitätenabbaus), nicht jedoch die Effizienz des Mitteleinsatzes beurteilen. Von einer eigenständigen gemeinschaftlichen Regionalpolitik kann eigentlich erst gesprochen werden, seit der Rat am 19. Juni 1984 eine neue EFREVerordnung verabschiedet hat. 56 Die wesentliche Änderung bestand in der Ablösung der EFRE-Quoten durch Beteiligungsspannen, die fiir drei Jahre festgelegt wurden. Die Untergrenze stand jedem Mitgliedstaat als garantierte Fördersumme zur Verfiigung, die Obergrenze stellte die maximal erreichbare Summe dar. Die Differenz zwischen Unter- und Obergrenze betrug fiir jedes Land 30%. Während die fixen Länderquoten der alten Verordnung der Kommission ohnehin keinen Ermessensspielraum gelassen hatten und die spezifischen Gemeinschaftsmaßnahrnen einvernehmlich mit den Mitgliedstaaten beschlossen werden mußten, konnte die Kommission nun in eigenem Ermessen über die Ausschöpfung der Beteiligungsspannen entscheiden. Hierbei legte sie ein hierarchisches Prüfschema zugrunde, das drei Kriterien umfaßte: (a) Beitrag zu den (damaligen) offiziellen Zielen der EG-Regionalpolitik (Disparitätenabbau, Förderung des regionalen Wachstums) (b) Beitrag zu den Zielen anderer gemeinschaftlicher Sachpolitiken (c) Kompatibilität mit den EFRE-lnterventionsmodalitäten. Neu hinzu kam in dieser Phase außerdem die Differenzierung in vier Maßnahmearten: ( 1) Einzelvorhaben (2) Programme (3) Erschließung des endogenen Entwicklungspotentials (4) Untersuchungen zum effizienten Einsatz der FondsmitteL 56

Siehe hierzu im Überblick auch Drygalski ( 1986), S. 811 und Krätzschmar ( 1995), S. 87ff.

108

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Einzelvorhaben wurden auch nach der neuen Verordnung nur gefordert, wenn eine nationale Beteiligung erfolgte. Die maximale Förderhöhe lag filr private Investitionen mit maximal 50% und filr Infrastrukturmaßnahmen mit 55% über den bisherigen Bestimmungen. Neu war auch, daß bei privaten Investitionen keine Mindestzahl an neu zu schaffenden Arbeitsplätzen mehr nachzuweisen war. 57 Das zweite Instrument stellten von der Kommission und den Mitgliedstaaten gemeinsam erarbeitete und finanzierte mehrjährige Programme dar. Die Kommission war bereits in dieser Phase bemüht, den Anteil der Programme gegenüber den Einzelprojekten zu erhöhen, was wohl auch damit zusammenhängen dürfte, daß sich ihr Einfluß hier auf die inhaltliche Gestaltung der Programme ausdehnte, während sie bei Einzelprojekten nur über ihre Ermessensspielräume bei den Beteiligungsspannen Einfluß nehmen konnte. Bei Programmen ist zu unterscheiden zwischen Gemeinschaftsprogrammen und Nationalen Programmen von Gemeinschaftlichem Interesse (NPGI). Bei den Gemeinschaftsprogrammen handelt es sich zum einen um Bündel mehrjähriger Maßnahmen, die keine länderspezifischen Probleme betreffen. Sie werden vom Rat nach gemeinsamer Ausarbeitung von Kommission und Mitgliedsländern mit qualifizierter Mehrheit beschlossen. Darüberhinaus existieren auch einzelne Gemeinschaftsprogramme mit spezifischer Zielsetzung, so etwa STAR (verbesserter Zugang zu Telekommunikationsdiensten), RESIDER (Förderung des Strukturwandels in Eisen- und Stahlrevieren) und RENAVAL (Förderung des Strukturwandels in Schiftbaugebieten). Im Unterschied zu den Gemeinschaftsprogrammen sind die Nationalen Programme von Gemeinschaftlichem Interesse Bündel mehrjähriger Maßnahmen, die einzelstaatlichen Zielen entsprechen, deren Erreichung zugleich gemeinschaftlichen Zielen dient. Analog zu den Einzelprojekten sind sie anders als die Gemeinschaftsprogramme an eine nationale Beteiligung gebunden. Sonderformen der NPGI stellen die Integrierten Entwicklungsmaßnahmen (IEM) dar, mit denen der EFRE in Zusammenarbeit mit anderen gemeinschaftlichen Instrumenten Programme in bestimmten Gebieten fördert. Beispiele hierfilr sind das Integrierte Mittelmeerprogramm (IMP) und das Sonderprogramm zur industriellen Entwicklung Portugals (PEDIP).5s 57 Hierin drUckt sich offensichtlich die Einsicht aus, daß ein einfacher Zusammenhang zwischen FOrdermitteln und Zahl der neu geschaffenen Arbeitsplatze ex ante nur schwer abzuschatzen und noch schwerer zu UberprOfen ist, zumal die Dauerhaftigkeit der neuen Arbeitsplatze kritisch zu hinterfragen ist. 58 Siehe hierzu Kenner (1994), S. !Of.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

109

In der Einrichtung der IEM zeigt sich das Bemühen, die Förderpolitik stärker nach regionalen Problemen zu differenzieren. Damit erfolgt eine weitere Abkehr von der engen Ausrichtung auf die Sektorstruktur und die produktionsorientierte Infrastruktur, wie sie sich bereits in der Abkoppelungsphase abgezeichnet hat. Deutlicher wird diese Verschiebung noch bei den Maßnahmen zur Erschließung des endogenen Entwicklungspotentials, die im Unterschied zur dritten Phase als eigenständige Aufgabe neben die (übrigen) Einzelprojekte und Programme gestellt wurden. Zentrales Anliegen ist hierbei die Förderung von KMU der Industrie, des Handwerks und des Fremdenverkehrs. Im Unterschied zur dritten Phase soll diesen allerdings nicht länger mit allgemeinen Erschließungsmaßnahmen im Bereich der produktions- und haushaltsorientierten Infrastruktur, sondern direkt mit Beratungen, Technologietransfers, sektoralen Marktanalysen, Startbeihilfen und der Erleichterung des Zugangs zum Kapitalmarkt geholfen werden. Eine Zuordnung dieser dritten Maßnahmeart auf die in Kapitel II erörterten regionalökonomischen Ansätze ist nicht unmittelbar offensichtlich. Da die Förderung ausschließlich der Industrie, dem Handwerk und dem Fremdenverkehr zugute kommen soll, könnte man jedoch von einer Selektion der Branchenstruktur sprechen, wobei zusätzlich noch eine Selektion nach Größenklassen erfolgt, da nur KMU gefOrdert werden sollen. Die Obergrenze des EFRE-Zuschusses beläuft sich dabei auf maximal 55% der Kosten bzw. 100.000 ECU. Die Förderung ist aufmaximal drei Jahre befristet, um eine Dauersubventionierung zu verhindern. Als vierte Maßnahme kann sich der EFRE schließlich auf Antrag von Mitgliedstaaten mit bis zu 70% an Untersuchungen zur Effizienz der EFRE-Mittel beteiligen. Die fünfte Entwicklungsphase des EFRE wurde mit der Verabschiedung der EEA 1986 eingeleitet. Wie bei der Darstellung der regionalpolitisch relevanten Teile der EEA bereits angesprochen, wies Art. 130d Abs. 1 EWGV dem Rat die Aufgabe zu, einstimmig auf Vorschlag der Kommission Aufgaben, Ziele und Organisation der Strukturfonds festzulegen. Nach dem gleichen Verfahren sollten die fiir die Fonds geltenden allgemeinen Regeln und Bestimmungen zur Gewährleistung einer wirksamen Arbeitsweise und zur Koordination der Fonds untereinander sowie mit den anderen Finanzierungsinstrumenten beschlossen werden. Kommission und Rat kamen dieser Forderung 1988 nach, wobei insgesamt fünf Verordnungen verabschiedet wurden: 59

110

Kapitellll: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

eine Rahmenverordnung, die die Aufgaben der Strukturfonds sowie deren Koordinierung festlegt (VO Nr. 2052/88), eine Durchftlhrungsverordnung, die darauf aufbauend Leitlinien zur Umsetzung beinhaltet (VO Nr. 4253/88) sowie die EFRE-Verordnung (VO Nr. 4254/88), ESF-Verordnung (VO Nr. 4255/88) sowie EAGFL-Verordnung (VO Nr. 4256/88), die Bestimmungen ftlr die Interventionen der jeweiligen Fonds beinhalten. Für den EFRE legt die EFRE-Verordnung die spezifischen Beteiligungsformen fest. 60 So können die Mittel ftlr die Förderung privater Investitionen zur Schaffung oder Sicherung von Arbeitsplätzen, ftlr öffentliche Infrastrukturinvestitionen, ftlr Maßnahmen zur Erschließung des endogenen Entwicklungspotentials, ftlr Projekte in Grenzregionen, ftlr regionale Situationsanalysen sowie ftlr regionale Umweltschutzinvestitionen eingesetzt werden. Als einzige Neuerung ergibt sich somit, daß erstmals auch Umweltschutzprojekte gefördert werden können. Soweit es sich hierbei um Infrastrukturprojekte handelt, tritt die Umweltinfrastruktur als weiterer Ansatzpunkt der regionalen Entwicklungspolitik hinzu.61 Der rechtliche Aufbau der Strukturfondsreform ist Ausdruck des politischen Willens, einerseits den eigenständigen Charakter der drei Fonds zu wahren, sie jedoch andererseits so zu reformieren, daß die Erreichung der in Art. 130a genannten Ziele sichergestellt ist. Dabei betreffen die Neuerungen in der gemeinschaftlichen Regionalpolitik, wie bereits die EFRE-Verordnung zeigt, weniger die strategischen Ansatzpunkte als vielmehr drei, den einzelnen Fonds übergeordnete Grundsätze: Partnerschaft zwischen Kommission und Mitgliedstaaten Koordination der europäischen und der nationalen Wirtschaftspolitiken Konzentration der Maßnahmen auf ftlnf vorrangige Ziele bei gleichzeitiger realer Verdopplung der Strukturfondsmittel zwischen 1987 und 1993.

59 Eine weitere Strukturfondsrefonn fand 1993 statt. Im Unterschied zur Refonn von 1988 ergaben sich allerdings nur gering-ftlgige Veränderungen, so daß auf eine Wiedergabe der Bestimmungen im einzelnen hier verzichtet wird; siehe im Überblick z.B. Kratzschmar (1995), S. 96f. 60 Die Verwendungsfennen der übrigen Fonds werden in den entsprechenden Abschnitten erörtert werden. 61 Soweit die Umweltinfrastruktur nicht gesondert unterschieden wird, sind die Maßnahmen der haushalts-oder produktionsorientierten Infrastruktur zuzuordnen; siehe Kapitel II.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

lll

Der Grundsatz der Partnerschaft zwischen Kommission und Mitgliedstaaten wurde ausgedehnt und umfaßt nicht länger nur die Vorbereitung und Finanzierung, sondern auch die Begleitung und Bewertung der Aktionen.62 Die Partnerschaft baut dabei selbst wiederum auf zwei Prinzipien auf, der erstmals in Artikel 4 der Rahmenverordnung festgehaltenen Komplementarität, wonach die gemeinschaftlichen Fördermittel die nationalen Bemühungen nur ergänzen, nicht jedoch ersetzen sollen, und dem Subsidiaritätsprinzip, wonach die Aufgaben und Kompetenzen der jeweils kleinsten Ebene, die zur Durchftlhrung in der Lage ist, zugewiesen werden. Mithilfe des Grundsatzes der Koordination der europäischen mit den nationalen Wirtschaftspolitiken, der eng mit dem ersten Grundsatz zusammenhängt, sollen die gemeinschaftlichen und nationalen Beihilfeprogramme hinsichtlich Förderkulisse und Höhe so koordiniert werden, daß einerseits eine wechselseitige Konterkarierung verhindert wird und andererseits Synergieeffekte genutzt werden. Der dritte Grundsatz ist schließlich einerseits Ausdruck der bereits mit der Aufnahme eines eigenen Titels in die EEA deutlich gewordenen wachsenden Bedeutung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Gemeinschaft. So sollten die Fördermittel der drei Strukturfonds zwischen 1987 und 1993 real schrittweise verdoppelt werden. Tatsächlich stiegen die Strukturmittel in diesem Zeitraum, wie in der Einfiihrung gesehen, von 7 auf 18 Mrd. ECU an. Zum anderen sollten die Mittel jedoch konzentriert fiir fiinf als vorrangig erachtete Ziele63 eingesetzt werden, die in Art. I der Rahmenverordnung festgelegt sind: 64 Ziel I besteht in der Entwicklung und strukturellen Anpassung von Regionen mit Entwicklungsrückstand. Hierbei handelt es sich um Regionen auf der NUTS

62 Siehe Europaische Kommission (1991b), S. 25. Seit 1994 kann die Kommission allerdings in begrenztem Umfang (I% der Strukturfondsminel) selbst (') von diesem Grundsatz abweichen und auf eigene Initiative "innovative Maßnahmen" starten, die "neue Politiken durch einen experimentellen Ansatz auf europaischer Ebene erproben sollen"; siehe naher Europaische Kommission (1994b), S. 13. 63 Hierbei handelt es sich strenggenommen um offiziell als Ziele bezeichnete Verwendungszwecke der Strukturfondsminel, die in einer instrumentellen Beziehung zu den in Abschnin A herausgearbeiteten (Ober-)Zielen der EU-Regionalpolitik stehen. 64 Im Zuge der Erweiterung der Gemeinschaft um Österreich, Schweden und Finnland zum 1.1.1995 wurde ein weiteres Ziel, Ziel 6, geschaffen. Danach sind Regionen fbrderbar, die eine außerordentlich geringe Bevölkerungsdichte (weniger als 8 Einwohner pro qkm) aufweisen. Diese Voraussetzung wird von einigen skandinavischen Regionen erfullt. Da die letzte Erweiterung der Gemeinschaft außerhalb des Untersuchungszeitraums dieser Studie liegt, wird Ziel 6 im weiteren Verlauf allerdings nicht weiter betrachtet werden.

112

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

II-Ebene, 65 deren BIP je Einwohner in drei aufeinanderfolgenden Jahren unter 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt. Im Zeitraum 1988-1993 zählten hierzu das gesamte Staatsgebiet von Griechenland, Irland und Portugal, große Teile Spaniens, Süditalien, Korsika, die französischen Übersee-Departements und Nordirland sowie nach der deutschen Einheit auch die neuen Bundesländer. In diesen Regionen lebt etwa ein Fünftel der Bevölkerung der Gemeinschaft. Der Schwerpunkt der Förderung liegt beim Ausbau der (Basis-) Infrastruktur.

Ziel 2 besteht in der Umstellung von Regionen, die von einer rückläufigen industriellen Entwicklung schwer betroffen sind. Im Unterschied zum Ziel I setzt die Förderung hier auf der niedriger aggregierten NUTS III-Ebene an. Zudem existiert kein Schwellenwert, dafiir jedoch eine Reihe von Kriterien fiir die Förderwürdigkeit. So können Regionen gefi>rdert werden, deren Arbeitslosenquote in drei aufeinanderfolgenden Jahren über dem Gemeinschaftsdurchschnitt lag bzw. die eine rückläufige Beschäftigung in der Industrie aufweisen. Ballungsgebiete sind allerdings nur förderwürdig, wenn deren Arbeitslosenquote mindestens 50% über dem Durchschnitt liegt und sie einen beträchtlichen Rückgang der Beschäftigung in der Industrie aufweisen. Schwerpunktmäßig liegen diese Regionen in Großbritannien, Spanien und Frankreich. Darüberhinaus gehören jedoch auch einige deutsche Industriegebiete wie etwa das Saarland zur Förderkulisse. Insgesamt lebten im Förderzeitraum 1989-1993 in den 60 Regionen in 9 Mitgliedstaaten 16% der Bevölkerung der EU.66 Im Unterschied zu Ziel I liegt der Schwerpunkt der Förderung nicht auf der Infrastruktur, sondern Investitionen, wobei überwiegend KMU in neuen Wirtschaftssektoren sowie Maßnahmen im Bereich der beruflichen Bildung gefOrdert werden.

Ziel 3 widmet sich der Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit im gesamten Gebiet der Gemeinschaft. Gefördert werden Arbeitnehmer, die älter als 25 Jahre und bereits länger als ein Jahr ohne Beschäftigung sind. In engem Zusammenhang mit Ziel 3 steht Ziel 4. Allerdings stellt es nicht auf arbeitslose Erwachsene, sondern auf die Integration Jugendlicher (unter 25 Jahren) in das Erwerbsleben ab. 67 Auch hier kann das Gesamtgebiet der Ge65 Die NUTS-Kiassifizierung wird in Kapitel V noch naher erläutert werden. 66 Nach Ketterer (1991), S. II. 67 Für den (im Rahmen dieser Studie nicht berücksichtigten) Programmplanungszeitraum 1994-1999 wurde insoweit eine Änderung vorgenommen, als das neue Ziel 3 die bisherigen Ziele 3 und 4 zusammenfaßt, wahrend das neue Ziel 4 der Anpassung der Arbeitnehmer an den industriellen Wandel durch vorbeugende Maßnahmen dient; siehe Europäische Kommission (1994b), S. 9.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

113

meinschaft gefördert werden. Wie Ziel 3 weist auch dieses Ziel damit keinen explizit regionalpolitischen Bezug auf. 68 Ziel 5 dient der Anpassung und Entwicklung ländlicher Gebiete in der Gemeinschaft. Dabei wird im Rahmen von Ziel 5a die beschleunigte Anpassung der Erzeugungs-, Verarbeitungs- und Vermarktungsstrukturen in der Land- und Forstwirtschaft an die Reformen der europäischen Agrarpolitik, im Rahmen von Ziel 5b hingegen die Entwicklung des ländlichen Raumes gefördert. Nur Ziel 5b weist einen expliziten regionalpolitischen Bezug auf. Anspruchsberechtigt sind hierbei Regionen mit einem überdurchschnittlichen Anteil Beschäftigter in der Landwirtschaft, einem unterdurchschnittlichen Einkommensniveau in der Landwirtschaft und einem niedrigen Stand der sozio-ökonomischen Entwicklung. Darüberhinaus können auf begründeten Antrag der Mitgliedstaaten auch solche ländlichen Gebiete gefördert werden, die die genannten Kriterien zwar nicht erfilllen, jedoch andere ilirderwürdige Merkmale aufweisen, wie eine geringe Bevölkerungsdichte, Abwanderungstendenzen, negative Betroffenheit durch Agrarreformen der Gemeinschaft, nachteilige Betriebs- und Altersstruktur in der Landwirtschaft, Umweltbelastungen sowie naturbedingte Nachteile (etwa Bergregionen). Insgesamt wurden im Rahmen des Zieles Sb im Förderzeitraum 1989-1993 56 Regionen, das entspricht 17% der Fläche bzw. 5% der Bevölkerung der Gemeinschaft, gefördert. 69 Im Unterschied zum Ziel 5a konzentriert sich die Förderung auf die Entwicklung nicht-landwirtschaftlicher Wirtschaftszweige, vorwiegend in den Bereichen Handwerk und Dienstleistungen, KMU sowie die berufliche Qualifizierung der Arbeitnehmer. Von den im Zeitraum 1989-1993 insgesamt zur VerfUgung gestandenen 60,3 Mrd. ECU entfiel mit 63,5% der weitaus größte Teil auf Ziel I-Gebiete. 70 Es folgten (zusammenbetrachtet) Ziel 3 und 4 (12,4%), Ziel 2 (12,0%), Ziel 5a (5,7%) sowie Ziel Sb (4,6%). Von den ftlnf Zielen ist der EFRE nur an den Zielen 1, 2 und Sb (also an 80,1% der gesamten Interventionen) beteiligt, wobei wiederum eine Mittelkonzentration erfolgt, indem 75,4% der EFRE-Mittel auf Ziel 1 verwendet werden. 71

68 Zimmermann (1970), S. 89 spricht in diesem Zusammenhang von "regionalpolitisch ungezielten Ausgaben". 69 Nach Ketterer (1991), S. 12. 70 1994-1999 soll dieser Anteil mit 68,8% sogar noch leicht steigen. 71 Nach Ketterer (1991), S. 14 und eigenen Berechnungen. 8 Holtzmann

114

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Eine Konzentration des Mitteleinsatzes wird neben der Fokussierung auf fünf vorrangige Ziele auch durch eine Staffelung der Interventionssätze angestrebt. So erfolgt eine Differenzierung der Sätze nach der Intensität der Probleme, der Finanzkraft des jeweiligen Mitgliedstaates, dem gemeinschaftlichen und regionalen Interesse an der Durchfuhrung der Maßnahme sowie den Merkmalen des Projektes. Dabei können in Ziel I-Regionen, fUr die bereits der Großteil der Mittel bestimmt ist, mit mindestens 50 und höchstens 75% auch die höchsten Interventionssätze gewährt werden, während die Spanne in den übrigen Regionen zwischen 25 und 50% liegt.72 Die Umsetzung der EFRE-Interventionen erfolgt in vier Schritten: (I) Aufstellung der Entwicklungspläne

(2) Festlegung der Gemeinschaftlichen Förderkonzepte (GFK) (3) Umsetzung der beschlossenen Programme (4) Evaluierung. Die Aufstellung der Entwicklungspläne erfolgt durch die Mitgliedstaaten fiir einen Planungszeitraum von drei bis fiinf Jahren. Alle Entwicklungspläne müssen aus einer sozio-ökonomischen Status-quo-Analyse, einer detaillierten Entwicklungsstrategie, Angaben über die Förderschwerpunkte sowie die Art der gewünschten Förderung bestehen. Im Unterschied zu den anderen Strukturfonds muß ein Antrag fUr EFRE-Mittel auch Angaben über die voraussichtliche demographische Entwicklung der Region und über die Höhe der nationalen Beihilfen fUr die geplanten Maßnahmen enthalten. Aufbauend auf den Entwicklungsplänen erstellt die Kommission in Zusammenarbeit mit den zuständigen nationalen, regionalen und lokalen Behörden sowie der EIB und ggf. den Strukturausschüssen der Gemeinschaft73 sogenannte Gemeinschaftliche Förderkonzepte (GFK). Diese enthalten nach Art. 8 der Durchfiihrungsverordnung die Schwerpunkte der Förderung, eine Übersicht über die geplanten Interventionsmethoden und Hauptarten von Maßnahmen, einen indikativen Finanzplan mit Höchstbeträgen und Laufzeiten sowie ggf.

72 Vorstudien und Strukturanalysen können allerdings mit bis zu 100% geilirden werden. 73 Hierbei handelt es sich nach An. 17 der Rahmenverordnung bei den Zielen I und 2 um den Beratenden Ausschuß aus Vertretern der Mitgliedstaaten, den Zielen 3 und 4 um den Ausschuß nach An. 124 EWGV, der aus Vertretern der Regierungen sowie der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände besteht, sowie bei den Zielen Sa und Sb um den Verwaltungsausschuß aus Vertretern der Mitgliedstaaten.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

115

Angaben über benötigte Mittel fiir Untersuchungen und Strukturanalysen. Die GFK können auch von der Kommission aufgestellt werden, erfordern dann allerdings die Zustimmung der jeweiligen Mitgliedstaaten. Bei der Aufstellung soll nach Art. 9 der Durchftlhrungsverordnung darauf geachtet werden, daß nach Möglichkeit Programme und nicht einzelne Projekte gefördert werden, daß die Mittel bevorzugt rückständigen Gebieten zugute kommen und daß die Zunahme der gesamten Interventionen der jährlichen Aufstockung der Strukturfonds entspricht, also weder zuviel noch zuwenig Mittel bewilligt werden. Bei den Interventionsmethoden ist zwischen der Kofinanzierung Operationeller Programme, der Beteiligung an nationalen Beihilfeprogrammen, der Gewährung von Globalzuschüssen, Beihilfen fiir einzelne Projekte und der Förderung von Analysen und Voruntersuchungen zu unterscheiden. Daneben können durch die EIB und die sonstigen Finanzierungsinstrumente Darlehen und Bürgschaften gewährt werden. Als neue Interventionsform gegenüber den vorherigen Phasen treten damit lediglich Globalzuschüsse (und -darlehen) hinzu. Hierbei handelt es sich um Mittel, die die Kommission eigens dafiir eingerichteten nationalen Institutionen, den sogenannten Nationalen Koordinierungsstellen, zur VerfUgung stellt. Diese gewähren hieraus Zuschüsse oder Kredite fiir kleinere nationale Projekte. Die Mittelverwendung wird dabei zwischen Kommission, Mitgliedsland und der Nationalen Koordinierungsstelle unter Mitwirkung lokaler Akteure festgelegt. Das vorrangige Ziel dieser Interventionsform besteht in der Förderung von vor Ort entwickelten Entwicklungsstrategien. Die wichtigste Interventionsform sind jedoch, wie bereits aus den Bestimmungen des Art. 9 der Durchfiihrungsverordnung hervorgeht, die operationeilen Programme. Damit wurde das bereits in den früheren Phasen deutlich gewordene Bemühen der Kommission, verstärkt Programme zu fördern und an deren Aufstellung mitzuwirken anstatt sich lediglich an nationalen Einzelprojekten finanziell zu beteiligen, ausdrücklich rechtlich fixiert. Ein weiterer Bedeutungszuwachs der Kommission ist darin zu sehen, daß die Genehmigung der Operationellen Programme jetzt ausschließlich in ihrem eigenen Ermessen liegt. Um die in Art. 130d EGV geforderte "wirksame Arbeitsweise" der Strukturfonds zu gewährleisten, unterliegen gemeinschaftliche Interventionen nach Art. 6 der Rahmenverordnung einer (I) ex-ante-Evaluierung

(2) ex-post-Evaluierung (3) laufenden Kontrolle und (4) Kontrolle der bestimmungsmäßigen Verwendung der Mittel.

116

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Alle vier Instrumente zusammen werden von der Kommission auch als "Erfolgskontrolle" bezeichnet. 74 Die ex-ante- und ex-post-Evaluierung der Gemeinschaftsaktionen soll hierbei auf drei Ebenen erfolgen: (a) Beitrag zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts (b) konkrete Auswirkungen im Rahmen der GFK (c) konkrete Auswirkungen innerhalb der einzelnen operationeilen Programme. Methodisch erfolgt die Evaluierung auf der Basis mikro- und makroökonomischer Indikatoren aus nationalen und regionalen Statistiken sowie von qualitativen Analysen. Da eine ex-ante-Evaluierung von Planungssicherheit und vollkommener Information hinsichtlich der Wirkungsverläufe ausgehen muß (oder ersatzweise in einem Prozeß "künstlicher" Schließung von entsprechenden - zu kontrollierenden - Prämissen ausgehen muß) und eine ex-post-Evaluierung naturgemäß filr eine frühzeitige Revision regelmäßig zu spät kommt, soll als drittes Kontrollinstrument bereits während der Durchfiihrung eine "ständige" Begleitung und Überwachung erfolgen. FUr jede gemeinschaftliche Fondsbeteiligung werden hierzu die Modalitäten (Meldeverfahren, Stichprobenkontrollen, Einsetzen von Ausschüssen, Wahl geeigneter Indikatoren) durch die Kommission und die Mitgliedstaaten nach dem Prinzip der Partnerschaft gemeinsam vereinbart. Rechtlich fixiert ist in der Durchfilhrungsverordnung hierbei ein von der zuständigen nationalen Stelle jährlich zu erstellender Bericht über den Stand der Umsetzung aller Fondsbeteiligungen sowie ein Abschlußbericht bei mehrjährigen gemeinschaftlichen Interventionen. Ziel ist, die Kommission "jederzeit" über den Stand der Durchfilhrung und den Ablauf zu unterrichten. Auf diese Weise soll die Transparenz erhöht werden, zum anderen aber auch dazu beigetragen werden, daß im Falle auftretender Probleme in Absprache mit den Mitgliedstaaten die notwendigen Anpassungen und Korrekturen ohne Verzögerungen vorgenommen werden können. Ergänzt werden ex-ante-, ex-post-Evaluierung und laufende Überwachung noch durch ein Kontrollsystem, das die bestimmungsgemäße Verwendung der Mittel überprüfen soll. Die Kontrolle der ordnungsgemäßen Verwendung erfolgt dabei durch nationale und gemeinschaftliche Vor-Ort-Prüfungen. So sind die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, selbst regelmäßig nachzuprüfen, daß die aus Gemein74 Siehe Ketterer (1991), S. 2lf.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

117

Schaftsmitteln finanzierten Aktionen ordnungsgemäß ausgefilhrt worden sind, Unregelmäßigkeiten zu verhindem und zu ahnden sowie als Folge von Unregelmäßigkeiten verlorene Beträge zurückzufordern. Darüberhinaus hat die Kommission jedoch auch das Recht, vor Ort mit eigenen Bediensteten Stichprobenkontrollen durchzufilhren. Um eine konsequente Erfassung und Verfolgung aller Unregelmäßigkeiten zu ermöglichen, hat die Kommission 1990 eine eigene Abteilung (UCLAF) eingerichtet. Zudem wurde im selben Jahr ein "Verhaltenskodex" zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vereinbart, der Richtlinien darüber enthält, wie beim Auftreten von Unregelmäßigkeiten zu verfahren ist.75 Im Unterschied zu den drei übrigen Elementen der "Erfolgskontrolle" ist dieses Kontrollsystem jedoch bereits konzeptionell nicht in der Lage, die Wirksamkeit und Effizienz des Mitteleinsatzes zu bestimmen. So stellt es einseitig auf die ordnungsgemäße Mittelverwendung ab, fragt also lediglich danach, ob einmal bewilligte Mittel auch in sachlicher und zeitlicher Sicht "korrekt" ausgegeben werden. 76 Diese Durchfiihrungskontrolle konzentriert sich, sobald die Mittel erst einmal genehmigt sind, einseitig auf den Vollzug und verliert die Ziele, zu deren Erreichung sie beitragen sollen, völlig aus den Augen. Eine Verzahnung der Durchfilhrungskontrolle mit den übrigen Teilen der "Erfolgskontrolle", insbesondere mit der laufenden Überwachung, ware daher unerläßlich. Betrachtet man die Strukturfondsreform unter diesem Aspekt, so flillt zunächst auf, daß die Bestimmungen filr die Durchführungskontrolle im Vergleich zu den übrigen Kontrollteilen wesentlich präziser sind (detaillierte Festlegung der Aufgaben der Mitgliedstaaten und der Kompetenzen der Kommission) und die lnstitutionalisierung bis hin zur Gründung einer eigenen Abteilung bei der Kommission reicht. Zudem sind die Kompetenzen der Kommission bei der Durchfilhrungskontrolle wesentlich umfassender. Stichprobenkontrollen vor Ort mit eigenen Bediensteten sind explizit vorgesehen. 77 Bei den übrigen Teilbereichen der "Erfolgskontrolle" werden die Bewertungsindikatoren hingegen gemeinsam von Kommission und Mitgliedstaaten festgelegt. Zudem ist die Kommission bei der Beurteilung der quantitativen Ergebnisse auf die Ergiebigkeit und Präzision der nationalen und regionalen Statistiken angewiesen, bei den

75

Siehe Ketterer ( 1991 ), S. 22. 76 Eine Bestätigung hierfilr stellt z.B. der Vierte Jahresbericht der Kommission Ober die Durchfilhrung der Strukturfondsreform dar; siehe Europäische Kommission (1994a). 77 Siehe hierzu P1eitgen (1995), S. 24.

118

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

von den Mitgliedstaaten zu erstellenden verbalen Abhandlungen auf deren inhaltliche Aussagekraft und Richtigkeit. Die eng gefaßten Kompetenzen der Kommission sind umso problematischer, als bei der laufenden Überwachung - wie auch bei der ex-ante- und ex-postEvaluierung - im Unterschied zur DurchfUhrungskontrolle der Prüfungsgegenstand wesentlich unbestimmter ist. So lassen sich der Beitrag zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und die konkreten Auswirkungen der GFK und einzelnen operationeilen Programme naturgemäß nur mit größeren Schwierigkeiten bestimmen als die Fortschritte bei der Durchftlhrung anband von Buchungsbelegen. Betrachtet man abschließend noch einmal die ftlnf Entwicklungsphasen des EFRE, so wird deutlich, daß zum einen immer weitreichendere Kompetenzen auf die europäische Ebene verlagert wurden und trotz verbleibender Defizite eine schrittweise Optimierung der Förderung angestrebt wurde. So wurden insbesondere mit der Strukturfondsreform von 1988 einige der offensichtlichen Mängel aus der Vergangenheit auf dem Verordnungswege aufgegriffen, insbesondere die geringe Mittelkonzentration und die einseitige Ausrichtung auf Subventionen und produktionsorientierte lnfrastruktureinrichtungen.

1.2 Europäischer Sozialfonds (ESF)

Wie bei der Darstellung der regionalpolitischen Inhalte der Römischen Verträge bereits gesehen, finden sich die ersten Bestimmungen ftlr den Europäischen Sozialfonds schon in den Bestimmungen der Art. 3i und 123ff. EWGV. Ursprünglich als rein arbeitsmarktpolitisches Instrument und losgelöst von der erst mit der Gründung des EFRE 1975 etablierten gemeinschaftlichen Regionalpolitik konzipiert, erftlllt der ESF seit der Verabschiedung der EEA 1986 eine duale Funktion. So fließen aus dem ESF einerseits Mittel ftlr drei Ziele, zu denen auch andere Strukturfonds beitragen: Ziel I, Ziel 2 und Ziel 5b. Wie bereits beim EFRE gesehen, erfolgt bei diesen Zielen eine Vorauswahl der förderfähigen Regionen. Zum anderen finanziert der ESF Maßnahmen, die, sofern die Voraussetzungen erftlllt sind, prinzipiell allen Regionen zugute kommen können, wo also keine Vorauswahl der Regionen erfolgt. Diese Mittel werden somit primär nicht aus regionalpolitischen Gründen eingesetzt, finden indes - wie letztlich alle Ausgaben - auch ihren regionalen Niederschlag.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

119

Es handelt sich hierbei - im Untersuchungszeitraum - um die Ziele 3 und 4. Diese Maßnahmen werden ausschließlich aus dem ESF finanziert, so daß man auch von originären arbeitsmarktpolitischen Aufgaben des ESF sprechen kann, die neben die anteilige Finanzierung von Maßnahmen im Rahmen der anderen drei - regionalpolitischen - Ziele treten. Die Durchfiihrung von ESF-lnterventionen erfolgt analog zu denen des EFRE. Der einzige Unterschied besteht darin, daß die von den Mitgliedstaaten aufzustellenden Entwicklungspläne als zusätzliche Komponente nach Art. 5 der ESF-Verordnung eine Darstellung der Ungleichgewichte auf dem Arbeitsmarkt, der Struktur der angebotenen und nachgefragten Arbeitsplätze sowie der geplanten Ausbildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen enthalten müssen. Bei einer Betrachtung der im Rahmen des ESF furderbaren Maßnahmen fiillt, wie bereits bei den Bestimmungen zum EFRE, auf, daß die Mittel von ihrer Intention her verteilungspolitisch eingesetzt werden, also am Markteinkommen ansetzen. So können nach Art. 123 EGV insbesondere Maßnahmen der beruflichen Bildung und Umschulung finanziert werden, die die berufliche Verwendbarkeit und die örtliche und berufliche Mobilität der Arbeitskräfte fördern sowie die Anpassung an industrielle Wandlungsprozesse und an Veränderungen der Produktionssysteme erleichtern. 78 Damit setzt der ESF, wie in Kapitel I gesehen, an Marktunvollkommenheiten an, die von Streit als persönliche, räumliche und zeitliche Substitutionshemmnisse bezeichnet werden. Sie führen zu Anpassungskosten und -Verzögerungen in einem dynamischen Markt.

1.3 Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefondsfür die Landwirtschaft- Abteilung Ausrichtung (EAGFL-A)

Wie der ESF war auch der EAGFL ursprünglich nicht als regionalpolitisches Instrument vorgesehen, sondern stand ausschließlich im Zeichen der bereits in Rom beschlossenen gemeinsamen Agrarpolitik. Art. 40 Abs. 4 EWGV räumte das Recht zur Einrichtung mehrerer Ausrichtungs- und Garantiefonds zur Erreichung der in Art. 39 Abs. 1 bestimmten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik

78 Die letzte Förderart war in den Römischen Verträgen ursprUnglieh noch nicht enthalten und wurde erst mit der Verabschiedung der Maastrichter Verträge hinzugefugt Siehe zu den Interventionen des ESF im einzelnen Europäische Kommission (1994c).

120

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

ein. Hierbei handelt es sich im einzelnen um die Steigerung der Produktivität in der Landwirtschaft, die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der in der Landwirtschaft tätigen Personen, die Stabilisierung der Märkte sowie die Sicherstellung der Versorgung zu angemessenen Preisen. 1962 machte der Ministerrat von Art. 40 Abs. 4 Gebrauch und beschloß die Einrichtung eines Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds fiir die Landwirtschaft. Seit 1964 besteht dieser aus zwei Teilen, der Abteilung Garantie zur Finanzierung der gemeinsamen Markt- und Preispolitik und der hier relevanten Abteilung Ausrichtung zur Finanzierung strukturpolitischer Maßnahmen. Bis zur Verabschiedung der EEA und der Strukturfondsreform 1988 operierte der EAGFL-A noch losgelöst von ESF und EFRE. Seit 1988 ist der Ausrichtungsfonds jedoch eingebunden in die in Art. I der Rahmenverordnung festgelegten strukturpolitischen Ziele. Wie der ESF hat auch dieser Fonds einen dualen Charakter. Einerseits beteiligt er sich zusammen mit anderen Fonds an den Zielen 1 und 5b, andererseits finanziert er ausschließlich die Maßnahmen im Rahmen des Zieles 5a, bei dem es sich somit um eine originäre Aufgabe des Fonds handelt. Bei diesem Ziel findet keine Vorauswahl der Regionen statt, so daß prinzipiell alle Gebiete in der EU Mittel aus dem Fonds erhalten können, soweit sie die inhaltlichen Fördervoraussetzungen erfiillen. Hinsichtlich der Durchfiihrung der mit Mitteln aus dem EAGFL-A finanzierten Interventionen ergeben sich gegenüber dem EFRE keine Änderungen, so daß auf die dortigen Ausftlhrungen verwiesen werden kann. Betrachtet man die Ansatzpunkte des Fonds, so zeigt sich zunächst im Unterschied zur Abteilung Garantie, daß die Abteilung Ausrichtung ausschließlich der in Art. 39 Abs. 1 Ziffer a EWGV genannten Produktivitätssteigerung in der Landwirtschaft dienen soll. Wie in der Rechtsgrundlage näher ausgeftlhrt, soll dieses Ziel durch die Förderung des technischen Fortschritts, durch Rationalisierung der landwirtschaftlichen Erzeugung und den bestmöglichen Einsatz der Produktionsfaktoren, insbesondere der Arbeitskräfte, erreicht werden. Damit setzt der Fonds konzeptionell an den in Kapitel II erörterten Bestimmungsfaktoren der neoklassischen Wachstumstheorie an (Arbeit, Kapital, technischer Fortschritt). Im Unterschied zu den 91 ,3%, die im Haushaltsplan 1993 ftlr die Abteilung Garantie angesetzt waren und die primär der Umverteilung dienen, können die

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

121

8,7% (3,36 Mrd. ECU) fiir die Abteilung Ausrichtung79 somit als verteilungspolitisch motiviert eingestuft werden.

1.4 Darlehen und Bürgschaften der Europäischen Investitionsbank (EJB)

Wie bei der Darstellung der regionalpolitisch bedeutsamen Bestimmungen der Römischen Verträge bereits gesehen, können die nach Art. 130 Ziffer a EWGV von der EIB aufgenommenen Anleihen zur Gewährung von Darlehen und Bürgschaften filr die Erschließung der weniger entwickelten Gebiete in der Gemeinschaft historisch als erstes Instrument einer gemeinsamen Regionalpolitik angesehen werden. 1978 wurde das Instrumentarium der EIB noch um das sogenannte Neue Gemeinschaftsinstrument filr Anleihen und Darlehen (NGI) erweitert. Hierbei handelt es sich um Anleihen, die nicht von der EIB selbst, sondern von der Kommission aufgenommen werden.S0 Da diese Mittel von der EIB verwaltet werden und ihr Darlehensvolumen vergrößern, erscheint eine integrierte Betrachtung mit den von der EIB selbst aufgenommenen Anleihen gerechtfertigt. Mit der Verabschiedung der EEA 1986 wurde die Verknüpfung der EIBInstrumente mit den Strukturfonds beschlossen (Art. l98e Satz 3 des jetzigen EGV) und die EIB auf die Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts verpflichtet (Art. 130b Satz 3 i.V.m. Art. 130a Satz I EGV). Seit der Strukturfondsreform von 1988 beteiligt sich die EIB an allen filnf strukturpolitischen Zielen, wobei der Schwerpunkt im Zeitraum 1989-1993 mit 38,3 Mrd. ECU auf Ziel I lag. Dies entspricht einem Anteil von 63,5% der insgesamt 60,3 Mrd. ECU, die im genannten Zeitraum filr Beteiligungen an den filnf Zielen zur VerfUgung standen. 81 Insgesamt verwendete die EIB filr die drei Ziele mit explizitem regionalpolitischem Bezug (l, 2 und 5b) rund 80% ihrer strukturpolitischen Mittel. Der größte Teil der fiir die Regionalentwicklung

79 Nach Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 110 und eigenen Berechnungen. 80 Entstehungsgeschichtlich handelt es sich dabei um Mittel, die aufgrund der in Art. 235 EWGV vorgesehenen Kompetenzerweiterung der Gemeinschaft ftlr "unvorhergesehene Falle" aufgenommen wurden. Zu unterscheiden sind ordentliche Programmen zur Vergabe von Darlehen an weniger wohlhabende Mitgliedstaaten auf den Gebieten Energie, Infrastruktur, Industrie und Notprogramme (etwa bei den Erdbeben in Italien und Griechenland 1981); siehe Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 256f 81 Die Geschaftstatigkeit der EIB umfaßt nicht nur Darlehen und Bürgschaften zur Starkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Gemeinschaft, sondern auch Darlehen ftlr Investitionsvorhaben außerhalb der Gemeinschaft (AKP-Lander, Mittelmeerraum, Osteuropa).

122

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

gewährten Darlehen kam in diesem Zeitraum mit 24,9% Italien zugute, gefolgt von Spanien mit 22,8% und Frankreich mit 12,4%.82 Im einzelnen umfaßt das Instrumentarium der EIB - neben Bürgschaften folgende Kreditformen:83 ( l) direkte Kredite, die unmittelbar dem Projektträger ausgezahlt werden (2) indirekte Kredite, bei denen der Verhandlungspartner eine Bank oder öffentliche Körperschaft ist

(3) Globaldarlehen, die über intermediäre nationale Institutionen fi1r Kleinkredite unter der sonst üblichen Mindesthöhe von 5 Mio. ECU vermittelt werden. 84 Hinsichtlich ihrer Anknüpfungspunkte ähnelt die EIB stark dem EFRE. Gefördert werden können Projekte in den Bereichen Infrastruktur (einschließlich Umweltinfrastruktur), Energie sowie Industrie, Dienstleistungen und Landwirtschaft,85 wobei der Schwerpunkt der Mittelverwendung bei den von der EIB selbst aufgenommenen Anleihen auf den ersten beiden Bereichen, bei dem NGI hingegen auf dem letzteren und hierbei insbesondere auf der Förderung neuer Technologien und Erfindungen in KMU86 liegt. Prima facie weist somit auch das Instrumentarium der EIB eine stark allokations- und verteilungsorientierte Ausrichtung auf. Allerdings ist die Aufgabenstellung der EIB nicht frei von Zielkonflikten. So umfaßt die Projektprüfung nach eigenen Angaben den volkswirtschaftlichen Nutzen, die Tragfähigkeit der geplanten Investitionen, die Übereinstimmung mit den Einschaltungskriterien der Bank und den gemeinschaftspolitischen Zielen, die Einhaltung der geltenden Bestimmungen auf den Gebieten des Umweltschutzes und der Auftragsvergabe sowie die finanzielle Lage des Projektträgers, den zu erwartenden Cash-flow und die gebotenen Sicherheiten. 87 Damit erstreckt sich die Prüfung zum Teil auf Punkte, die auch von einer privaten Geschäftsbank bei einer Kreditentscheidung und den Konditionen88 berücksichtigt werden (etwa die Tragfähigkeit der Investitionen und den erwarteten Cash-flow), zum Teil jedoch auch auf 82 EIB (1994), S. 101. 83 Siehe Waniek (1992), S. 88fT. 84 Siehe hierzu ausfilhrlicher Wirtschafts- und Sozialausschuß (1994), S. 6fT. 85 Nach EIB (1991), o.S. 86 Dies erklärt im übrigen auch, weshalb die Kredite im Rahmen des NGI überwiegend als Globaldarlehen gewahrt werden. 8? Nach EIB (1991), o.S. 88 So darf die EIB lediglich ihre Verwaltungskosten als Aufschlag auf die Marktkosten in Rechnung stellen.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

123

"übergeordnete Gesichtspunkte" (insbesondere die Übereinstimmung mit den gemeinschaftspolitischen Zielen). Damit steht die EIB bei ihrer Vergabe von Krediten und Bürgschaften im Spannungsverhältnis zwischen Effizienz und Ausgleichszielen. So bestimmt Art. 20 ihrer Satzung auch explizit, daß sie "auf die wirtschaftlich zweckmäßigste Verwendung ihrer Mittel im Interesse der Gemeinschaft" zu achten hat [Hervorhebung vom Verfasser]. Dies kann "aus Gemeinschaftsinteresse" den Verzicht auf die Finanzierung des betriebs- bzw. volkswirtschaftlich zweckmäßigsten Projektes wie auch direkte Umverteilung im Falle der Nichtzurückzahlung von Krediten oder des Eintretens als Bürge zur Folge haben, da die Eigenmittel der EIB von den Mitgliedstaaten zur VerfUgung gestellt werden. Verstärkt wird der mögliche Zielkonflikt zwischen Effizienz und Umverteilung noch durch den vorgeschriebenen Entscheidungsweg der Mittelbewilligung. So beschließt der Verwaltungsrat der EIB nach der Prüfung des Projekts auf Vorschlag des Direktoriums "unter Berücksichtigung der Stellungnahmen des betreffenden Mitgliedstaates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften"89 über die Gewährung eines Darlehens [Hervorhebung vom Verfasser].90 Bei dem NGI besteht sogar eine noch größere Abhängigkeit der EIB von der Kommission, da diese die Anleihen selbst aufnimmt und der EIB zur Verwaltung überläßt. Die Kommission ihrerseits hängt wiederum bei der Anleihezeichnung vom Rat ab. Dieser lehnt bisher eine freie VerfUgung der Kommission über die gezeichneten Anleihen ab. 91 Durch die unmittelbare inhaltliche und prozessuale Einbindung in die Politik der Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts ist die Autonomie der EIB de facto in erheblichem Maße eingeschränkt, so daß letztlich auch nicht von einer reinen Allokations- und Verteilungsorientierung der Geschäftspolitik ausgegangen werden kann.

2. Beihilfenkontrolle der EU aus regionalpolitischer Sicht Neben den Finanzierungsinstrumenten92 gilt die Beihilfenkontrolle der EU als das "zweite Standbein der europäischen Regionalpolitik". 93 Eine Darstellung 89 EIB (1991), o.S. 90 Die einzelnen Gremien werden im Zusammenhang mit den Trägem der EU-Regionalpolitik in Teil C. dieses Kapitels noch naher erlautert werden. 91 Nach Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 257. 92 Es sollte freilich nicht Obersehen werden, daß auch mit der Beihilfenkontrolle (Durchfilhrungs-)Kosten verbunden sind.

124

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

des regionalpolitischen Instrumentariums der EU ohne die Beihilfenkontrolle bliebe daher unvollständig. So wird sich zeigen, daß auch von diesem Instrument erhebliche räumliche Effekte ausgehen, die sich freilich nicht unmittelbar quantifizieren lassen.94 Zudem werden wir auf die Beihilfenkontrolle bei unseren Überlegungen zu einer Reform der EU-Regionalpolitik in Teil 3 noch einmal zurückkommen. Sie soll daher an dieser Stelle, zumindest in ihren Grundzügen, grob skizziert werden. Die wichtigste vertragliche Grundlage der Beihilfenkontrolle stellt Art. 3 Ziffer d EGV dar, der ein System vorsieht, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarktes vor Verflilschungen schützt. Damit unterscheidet sich die Beihilfenkontrolle von den zuvor besprochenen Finanzierungsinstrumenten bereits im Ansatzpunkt. So stellt sie kein prozeßpolitisches Instrument dar, das durch Interventionen zur Erreichung der Ziele der Musgrave'schen Triade beitragen soll, sondern setzt an den langfristigen Rahmenbedingungen fiir das Wirtschaftsleben an und ist daher der Ordnungspolitik zuzurechnen. Eine Verbindung zu regionalpolitischen Zielen ergibt sich dabei prima facie nur mittelbar. So haben wir in Kapitel li im Rahmen der Erörterung außenhandelstheoretischer Ansätze, der Exportbasistheorie und der Wachstumstheorie ftlr offene Volkswirtschaften auf die Bedeutung offener Grenzen ftlr die wirtschaftliche Entwicklung hingewiesen. Regionalpolitische Bedeutung hat der gemeinsame Markt, der durch die Beihilfenkontrolle vor Verzerrungen geschützt werden soll, indem er den Regionen einerseits neue Absatz- und Beschaffungsmärkte eröffnet und andererseits die Voraussetzungen fiir Wanderungen der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital schafft. Sind die neoklassischen Annahmen erfUllt, leisten Freihandel und/oder Faktorwanderungen, wie in Kapitel II gezeigt, über ihre wachstumsstimulierende Wirkung hinaus auch einen Beitrag zum Abbau regionaler Disparitäten. Die Einzelbestimmungen für die Beihilfenkontrolle finden sich in den Art. 92ff. EGV im Abschnitt über staatliche Beihilfen.95 Die zentrale Frage, was unter dem Begriff der Beihilfe zu subsumieren ist, bleibt in den Vertragstexten selbst unbeantwortet. In ihrer praktischen Beihilfenkontrolle geht die Kommis-

Waniek(l992), S. 97. 94 Im Rahmen der empirischen Erfolgskontrolle dieser Studie kann dieses Instrument daher nicht berücksichtigt werden. 95 Dieser Abschnitt 3 gehört neben den Abschnitten zu den Vorschriften ftlr Unternehmen (Abschnitt I) und zum Dumping (Abschnitt 2) zum Kapitel über Wettbewerbsregeln als Teil des Titels V (Gemeinsame Regeln betreffend Wettbewerb, Steuerfragen und Angleichung der Rechtsvorschriften). 93

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

125

sion allerdings von einem weiten Beihilfenbegriff aus, 96 wobei die Auswirkungen der Beihilfen Prüfgegenstand sind, nicht jedoch deren konkrete Ausgestaltung. So zählt die Kommission nicht nur direkte Zuschüsse zu den Beihilfen, sondern beispielsweise auch Steuer- und Abgabenerleichterungen, Zinssubventionen, die Übernahme von Bürgschaften zu besonders günstigen Bedingungen, die verbilligte oder kostenlose Überlassung von Grundstücken, Lieferungen und Beschaffungen zu Vorzugsbedingungen sowie die Verlustübernahme.97 Dieses Verständnis von Beihilfen geht damit über den in der Finanzwissenschaft üblicherweise verwendeten Subventionsbegrift98 hinaus und umfaßt weitergehendjede Art von geldwertem Vorteil. Um keinen Anreiz zu bieten, direkte Zuschüsse durch versteckte Vorteile mit vergleichbaren Wirkungen, wie etwa Steuerermäßigungen, zu substituieren und so die Beihilfenkontrolle zu umgehen, ist dieses weite Begriffsverständnis von Beihilfen auch ökonomisch begründet. Der EuGH hat diese Interpretation des Beihilfenbegriffs durch die Kommission in einem Urteil 1961 ausdrücklich bestätigt und den Beihilfenbegriffwie folgt "konkretisiert": Beihilfen sind "alle Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein bestimmtes Unternehmen oder eine bestimmte Gruppe von Unternehmen normalerweise nach innerstaatlichem Recht zu tragen hat. "99

Unmittelbar anknüpfend an Art. 3 Ziffer g beinhaltet Art. 92 Abs. I EGV unter bestimmten Voraussetzungen ein grundsätzliches Beihilfeverbot 100 So ist eine Beihilfe mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar, wenn sie (I) staatlich gewährt wird,

(2) bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt, (3) den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und (4) den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

ad (1): Zum Staat zählen die Mitgliedstaaten einschließlich ihrer Untergliederungen sowie öffentlich-rechtliche Körperschaften, Verbände und juristische Personen des öffentlichen Rechts, die vom Staat gegründet sind und quasi-staatliche Auf96 Siehe auch Ambrosi (1994), S. 334. 97 Nach Waniek (1992), S. 100. 98 Siehe hierzu etwa die Abgrenzung bei Zimmermann/Henke (1990), S. 399. 99 Zitiert nach Waniek (1992), S. 100. 100 Die Autweichungen dieses grundsätzlichen Beihilfeverbotes in Art. 92 Abs. 2 und 3 werden weiter unten noch erörtert.

126

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

gaben erfilllen. 101 Entscheidend ist nicht, ob die Beihilfen aus öffentlichen Haushalten finanziert, sondern daß sie durch die genannten Institutionen vergeben werden. Damit fallen Beihilfen, die vom privaten Sektor, aber auch die von der EU selbst vergeben werden, nicht unter die Beihilfenkontrolle. ad (2): Beihilfen sind nur insoweit nicht mit dem gemeinsamen Markt vereinbar, wie sie selektiv an bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige vergeben werden. Nicht unter die Beihilfenkontrolle fallen demnach allgemeine Maßnahmen, die allen Unternehmen/Produktionszweigen undifferenziert zur VerfUgung gestellt werden, etwa allgemeine Infrastruktureinrichtungen, aber auch allgemeine sozial-, wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen.102 Im Einzelfall dürfte freilich eine saubere Trennung in selektive und allgemeine Förderung nicht immer einfach sein. So kommt etwa der Ausbau einer Straße, die die Anhindung einer abseits gelegenen Fabrik an das überörtliche Verkehrsnetz verbessert, vorrangig dieser selbst zugute, selbst wenn sie allgemein zugänglich ist. Nicht beanstandet werden ebenfalls Beihilfen an private Verbraucher (z.B. Sozialhilfe) und Mittelzuweisungen an Gebietskörperschaften (etwa der vertikale und horizontale Finanzausgleich in der Bundesrepublik), da es sich bei diesen Institutionen nicht um Unternehmen handelt. ad (3): Die dritte Eigenschaft, die Beihilfen besitzen müssen, um mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar zu sein, stellt die Verzerrung des Wettbewerbs dar. Bis zum Jahr 1987 sah die Kommission diese Voraussetzung bei jeder Beihilfe a priori als erfilllt an und begründete diese Auffassung mit dem unentgeltlichen Vorteil, der dem Empflinger entsteht. 103 In diesem Jahr entschied der EuGH jedoch, daß eine staatliche Beihilfe nicht automatisch als wettbewerbsverflilschend angesehen werden kann und vielmehr im konkreten Einzelfall eine "spürbare" Verflilschung nachzuweisen sei. 104 Da es sich hierbei allerdings um eine interpretationsbedürftige Leerformel handelt, ist de facto der Kommission vom EuGH der Nachweis einer nicht mit dem gemeinsamen Markt vereinbarenden Beihilfe erschwert worden, was zu einer ersten Aufweichung der Wettbewerbsorientierungder Beihilfenkontrolle fiihrt. 101 Nach Waniek (1992), S. 102. 102 Nach Waniek (1992), S. 103. 103 Nach Wanick (1992), S. 104. 104 Nach Waniek (1992), S. 105.

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

127

ad (4): Schließlich ist eine Beihilfe nur dann nicht zulässig, wenn der Handel zwischen den Mitgliedstaaten nachweislich beeinträchtigt ist. Auch bei dieser Teilvorschrift besteht Interpretationsspielraum, der sich allerdings auch kaum vermeiden läßt. Ohne diese Bestimmung könnte die Kommission auch Beihilfen untersagen, von denen andere Mitgliedstaaten gar nicht oder nur geringfiigig tangiert wären, womit ein europäischer Handlungsbedarf wohl verneint werden kann. Trotz einiger Interpretationsspielräume kann die Vorschrift zur Kontrolle gezielter nationaler Beihilfen an Unternehmen bzw. Produktionszweige nach Art. 92 Abs. 1 EGV zusammenfassend noch durchaus als restriktiv bezeichnet werden.105 Das grundsätzliche Beihilfeverbot in Abs. I wird nun jedoch aufgeweicht durch die Bestimmungen der Abs. 2 und 3. Nach Abs. 2 sind Beihilfen mit dem gemeinsamen Markt vereinbar, die an Verbraucher bzw. zur Beseitigung von Schäden durch Naturkatastrophen gewährt werden. 106 Die erste Ausnahme (Verbraucherzuschüsse) ließe sich eigentlich bereits unmittelbar aus der Formulierung des Abs. 1 ableiten. Relativ unproblematisch erscheint auch die zweite Ausnahme des allgemeinen Beihilfeverbotes - soweit in der Praxis gewährleistet ist, daß die Beihilfe zeitlich befristet ist und nicht zu einer Dauersubvention wird. Eine eindeutige Durchbrechung des Grundsatzes des allgemeinen Beihilfeverbotes stellen allerdings die Kann-Bestimmungen des Abs. 3 dar, wonach Beihilfen mit dem gemeinsamen Markt in Ausnahmetallen vereinbar sein können. Von diesen Ausnahmetallen 107 haben zwei einen expliziten regionalen Bezug. Beide Vorschriften sollen daher im folgenden näher erörtert werden. Nach Art. 92 Abs. 3 Ziffer a EGV können als vereinbar mit dem gemeinsamen Markt angesehen werden "Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen

105 Zu diesem Urteil gelangt auch Waniek (1992), S. 106. 106 Die dritte in der ursprünglichen Fassung des Vertragstextes noch vorgesehene Ausnahme

zum Ausgleich wirtschaftlicher Nachteile von Grenzgebieten durch die Teilung Deutschlands ist seit der Vollendung der deutschen Einheit 1990 gegenstandslos. 107 Neben den beiden Ausnahmen mit explizit regionalem Bezug handelt es sich hierbei ferner um Vorhaben von gemeinsamem europaischen Interesse, um betrachtliehe Störungen im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaates und um Kultur einschließlich der Erhaltung des kulturellen Erbes. Zudem ermachtigt Ziffer e den Rat auf Vorschlag der Kommission weitere Ausnahmen festzulegen. Siehe kritisch zu dieser Bestimmung Zippel ( 1993), S. 71.

128

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht". Da diese Bestimmung zum einen eine Kann-Vorschrift darstellt, zum anderen leerformelartige Formulierungen enthält ("außergewöhnlich", "erheblich") kann ihr Verhältnis zu Abs. I nur in Kenntnis ihrer praktischen Anwendung durch die Kommission beurteilt werden. Das in der Praxis verwendete Prüfverfahren sieht einen Vergleich des relativen Entwicklungsstandes einer Region mit dem Gemeinschaftsdurchschnitt vor. Als einziger Indikator wird das Bruttoinlandsprodukt in Kaufkraftparitäten auf der NUTS III-Ebene herangezogen. Die Lebenshaltung einer Region wird dann als "außergewöhnlich" niedrig angesehen, wenn dieser Indikator in der Mehrzahl der NUTS III-Untergliederungen einer Region der NUTS li-Ebene 75% des Gemeinschaftsdurchschnittes nicht überschreitet. Diese prima facie kompliziert und umständlich anmutende Auslegung des Art. 92 Abs. 3 Ziffer a wird von der Kommission mit möglichen intraregionalen Disparitäten begründet. So sinkt das regionale Durchschnittseinkommen, wenn die Gemeinden in der Umgebung des zentralen Ortes bzw. Wachstumspoles ein niedrigeres Einkommensniveau aufweisen. Der regionale Durchschnitt sagt daher nur wenig über die Einkommensverteilung innerhalb einer Region aus. Mit ihrem Prüfverfahren strebt die Kommission offensichtlich einen Mittelweg an. Einerseits ist eine nationale Beihilfe :fiir eine Region (NUTS li-Ebene) nicht bereits dann genehmigungsfiihig, wenn einige Gemeinden in der Region nicht das Einkommensniveau des zentralen Ortes/Wachstumspols aufweisen. Andererseits wird eine Beihilfe nicht schon dann per se untersagt, wenn eine Region einen zentralen Ort/Wachstumspol mit höherem Einkommsniveau als das Umland aufweist. Hat eine Region ein unterduchschnittliches Einkommen, weist jedoch einen einzigen Ort auf, der ein hohes Einkommenniveau erreicht, so würde sich ein Beihilfeverbot u.U. negativ auf die Entwicklung der ärmeren Gemeinden auswirken. So können sie, wie in Kapitel II gesehen, u.U. durch intraregionale Verflechtungen von dem Wachstumspol profitieren. Die Kommission entscheidet nicht nur darüber, ob eine Beihilfe genehmigungsfiihig ist, sondern auch über die Beihilfeintensität. Hierzu hat sie ein spezielles Verfahren entwickelt, das eine Abstufung der Förderhöchstgrenze nach der Stärke der Benachteiligung einer Region vorsieht: Je geringer der Entwicklungsstand, desto höher die mögliche Höchstgrenze. Grundsätzlich sind nur Erst- und auch hier nur Fördersubventionen (also nicht Erhaltungssubventionen) genehmigungsfiihig, da die Beihilfen, wie bereits aus

B. Instrumente der EU-Regionalpolitik

129

der Vertragsformulierung hervorgeht, ausschließlich zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung rückständiger Regionen eingesetzt werden dürfen. Die zweite Ausnahme vom generellen Beihilfeverbot mit explizit regionalem Bezug bildet die Kann-Bestimmung in Art. 92 Abs. 3 Ziffer c EGV, wonach Beihilfen als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, die "zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete [eingesetzt werden], soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft" [Hervorhebung vom Verfasser]. Im Unterschied zum Verfahren nach Abs. 3 Ziffer a besteht das Prüfverfahren bei dieser Bestimmung nicht aus einem, sondern aus drei Schritten. Zunächst wird der Rückstand der Region im nationalen Vergleich untersucht. Eine Region gilt als rückständig im nationalen Vergleich, wenn die Lebenshaltung um mehr als 15% unter und die "strukturelle" 108 Arbeitslosigkeit um mehr als 10% über dem Landesdurchschnitt liegt. In einem zweiten Schritt wird die relative Position des Mitgliedstaates im Gemeinschaftsvergleich ermittelt. Hierzu werden die nationalen Durchschnittswerte der letzten fiinf Jahre fiir die beiden Indikatoren Einkommensniveau und Arbeitslosigkeit mit den entsprechenden Gemeinschaftswerten verglichen. Als Grundregel gilt, daß eine Region in einem relativ wohlhabenden Mitgliedstaat einen größeren Rückstand im nationalen Vergleich aufweisen muß, damit eine Beihilfe genehmigungsfähig ist, als eine Region in einem ärmeren Mitgliedstaat. Im Unterschied zum Prüfverfahren nach Abs. 3 Ziffer a ist dieses Verfahren aus zwei Gründen variabler. Erstens existiert kein fixer Grenzwert filr die Genehmigungsflihigkeit einer Beihilfe. Zweitens kann die Kornmission in einem dritten Schritt ihr Gesamturteil über die sozio-ökonomische Lage einer Region durch die Berücksichtigung weiterer Indikatoren (etwa Wanderungsbewegungen, demographische Entwicklung) noch auf eine breitere Basis stellen. Insgesamt räumt das Prüfverfahren nach Abs. 3 Ziffer c der Kommission somit einen erheblichen diskretionären Ermessensspielraum ein. 109 Aufgrund dieses nur formal, nicht jedoch materiell standardisierten Verfahrens stellt jede Beihilfe letztlich einen Einzelfall dar, deren Genehmigung oder Verbot immer wieder zum Ergebnis politischer Verhandlungen zwischen der Kornmission und

108 In der Praxis dürfte es freilich schwierig sein, den Anteil der strukturellen an der Gesamtarbeitslosigkeit exakt zu bestimmen. Wie die Kommission selbst einräumt, bedient sie sich hierbei eines "flexiblen" Indikators; siehe Waniek (1992), S. I 18. 109 Siehe auch Zippel (I993), S. 72. 9 Holtzmann

130

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

den betroffenen Mitgliedstaaten wird. 110 Wird die Genehmigung einer Beihilfe jedoch erst einmal zum Gegenstand politischer Verhandlungen, ist höchst fraglich, wieviel vom allgemeinen Grundsatz des Beihilfeverbots noch übrig bleibt. Zusammenfassend läßt sich zur Beihilfenkontrolle der EU damit festhalten, daß die eindeutige Betonung des Wettbewerbsschutzes nach Art. 3 Ziffer g EGV im Vertragstext selbst über die Bestimmungen des Art. 92 Abs. 1 (Problem unklarer Formulierungen), die Ausnahmen nach Abs. 2 (Problem der zeitlichen Befristung), dem Prüfverfahren nach Abs. 3 Ziffer a (Problem der willkürlichen Mehrheitsbetrachtung auf NUTS 111-Ebene) bis hin zum Verfahren nach Abs. 3 Ziffer c (Problem fehlender Grenzwerte und letztlich politischer statt ökonomischer Entscheidungen) immer weiter aufgeweicht wird. Die Beihilfenkontrolle der EU steht damit im Spannungsfeld zwischen Wettbewerbsund Ausg/eichspo/itik.

3. Einordnung des Instrumentariums der EU-Regionalpolitik in die regionale Entwicklungstheorie In den letzten beiden Abschnitten haben wir das Instrumentarium der EURegionalpolitik skizziert. Wir haben dabei zwischen Finanzierungsinstrumenten und der Beihilfenkontrolle unterschieden. Ein Ziel der Darstellung war es dabei aufzuzeigen, an welchen strategischen Faktoren der regionalen Entwicklung die einzelnen Instrumente ansetzen. Um die Ergebnisse noch einmal auf einen Blick zusammenzufassen, versuchen wir in Tab. 1, die einzelnen Instrumente den verschiedenen theoretischen Ansätzen gegenüberzustellen. Eine derartige Einordnung kann freilich nicht an jeder Stelle "objektiv" erfolgen, sondern unterliegt oftmals auch einer gewissen subjektiven Bewertung. Trotz dieser Einschränkungen erscheint der Versuch lohnend zu untersuchen, an welchen strategischen Faktoren die EU-Regionalpolitik hauptsächlich ansetzt und welche sie unberücksichtigt läßt.

110 SieheWaniek(I992), S. ll9.

+

BeihiWenkontrolle

0

0

+

+ (2)

0

+

0

0 0

+ + + +

+

+ + + + + + + +(3) 0

0

0

0

Quelle: Eigene Darstellung.

nur schwach ausgeprägt, jedoch noch erkennbar ist. (1) K: kapitalorientiert; L: arbeitsorientiert (2) Einordnung insbesondere bedingt durch die ausschließliche Finanzierung von Projekten im Rallmen der Ziele 3 und 4 durch den ESF, die allerdings keinen expliziten regionalpolitischen Bezug aufweisen. (3) Einordnung gilt hauptsächlich für das Neue Gemeinschaftsinstrument (NGI).

Ein Eintrag mit dem Zeichen (+)bedeutet, daß sich eine eindeutige Beziehung zu dem jeweiligen regionalen Entwicklungsansatz herstellen läß~ die z.T. unmittelbar aus den Durchführungsbestimmungen abzuleiten ist; ein Eintrag mit dem Zeichen ( o) bedeutet hingegen, daß die Verbindung zum jeweiligen regionalen Entwicklungsansatz

Arunerkungen:

+

+

Außenhandels- AIIQ. Wachstumstheorie(l) Potentialorientierte Regionalpolnik Theorieder Einfluß des nallonalen Stadientheorle geschl. Vw. offene Vw. WohnbeInfrastruktur Siedlungs- Sektor- theoretische reg. langen Wlrt/Gesell.systeme K L völkerung mat. außer6k. K L struktur struktur Ansätze Wellen

EFRE ESF EAGFL-Ausrichtung EIB

Instrumente

Theoretische Ansätze

Tabelle 1 Einordnung des Instrumentariums der EU-Regionalpolitik in die regionale Entwicklungstheorie •

-.....

~

;:;:

2.

"0

E.

:l

ö"

E

Q. 0

.., tT'l c:

(t

g

3

~

~

S'

132

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Ein Blick auf die Tabelle zeigt, daß die EU-Regionalpolitik sich primär an einer potentialorientierten Regionalpolitik ausrichtet, und hier wiederum vorrangig an den drei Potentialfaktoren nach Biehl (materielle) Infrastruktur, Siedlungsstruktur sowie regionale Sektorstruktur. 111 Eine - wenn auch schwächer ausgeprägte - Beziehung läßt sich zur aUgemeinen Wachstumstheorie filr geschlossene und offene Volkswirtschaften, insbesondere filr den Faktor Kapital, sowie durch die Förderung bzw. Anpassung an den Strukturwandel zu den stadientheoretischen Ansätzen herleiten. Ein Bezug zur Außenhandelstheorie ist bei drei Instrumenten zu erkennen: dem EFRE, der EIB und der Beihilfenkontrolle, wobei der Grundsatz des generellen Beihilfeverbots, wie begründet, in der praktischen Beihilfenkontrolle kaum noch erkennbar ist. Hinweise darauf, daß die EU-Regionalpolitik auf Wanderungen von Arbeitskräften im Rahmen der allgemeinen Wachstumstheorie filr offene Volkswirtschaften aufbaut, sind nicht erkennbar. Da dies einer Strategie der passiven Sanierung entspräche, ist offensichtlich, daß die offizie11e EU-Regionalpolitik am Konzept der aktiven Sanierung rückständiger Gebiete festhält und einer passiven Sanierung ablehnend gegenübersteht. 112 Eine Berücksichtigung außerökonomischer Standortfaktoren und der regionalen Theorie der langen Wellen läßt sich ebenfalls bei keinem Instrument erkennen. Schließlich bleibt auch das jeweilige nationale Wirtschafts- und Gesellschaftssystem unberücksichtigt. Zusammenfassend zeigt sich, daß die EU-Regionalpolitik in ihrer heutigen Ausgestaltung nur auf einigen der von uns in Kapitel li vorgestellten regionalen Entwicklungsansätze aufbaut, wobei der eindeutige Schwerpunkt auf dem Potentialfaktorensansatz von Biehl liegt. Inwieweit diese ~trategischen Faktoren regionale Entwicklungsunterschiede tatsächlich erklären können und welchen Anteil die Faktoren haben, die in der heutigen Praxis unberücksichtigt bleiben, wird uns im Rahmen der empirischen und theoretischen Erfolgskontro11e in Teil 2 der Studie noch eingehend beschäftigen. Auf die Träger der EU-Regionalpolitik sind wir bisher nur am Rande eingegangen. Ihnen wollen wir uns daher im folgenden Abschnitt zuwenden. Mit diesem Abschnitt legen wir den letzten noch benötigten Grundstein filr die sich in Teil 2 anschließende Erfolgskontrolle.

111 Zu einem vergleichbaren Ergebnis kommt auch Krätzschmar (1995), S. 134, die ebenfalls regionalökonomische Theorien auf ihre Relevanz ftlr die EU-Regionalpolitik überprüft. 112 Ein offizieller Beleg hierftlr findet sich etwa in Europäische Kommission (1995a), S. 31.

C. Träger der EU-Regionalpolitik

133

C. Träger der EU-Regionalpolitik 1. Die Akteure im offiziellen Entscheidungsprozen der EU-Regionalpolitik im Überblick Der Einfluß der Träger in der EU-Regionalpolitik hängt unmittelbar von den Aufgaben und Kompetenzen der einzelnen Organe ab, wie sie sich nach den drei grundlegenden Vertragswerken (Römische Verträge, EEA, Maastrichter Verträge) bestimmen. Dabei beschränken wir uns an dieser Stelle auf eine Darstellung des regionalpolitischen Willensbildungsprozesses, wie er sich gemäß der offiziellen Verträge vollziehen soll. Noch nicht zu prüfen ist in diesem grundlegenden Teil, wie die Willensbildung tatsächlich erfolgt, eine Frage, die eng mit der Erfolgskontrolle zusammenhängt und daher im Rahmen der Analyse der Effizienz der EU-Regionalpolitik wieder aufgegriffen werden soll. Dargestellt werden im folgenden der regionalpolitische Einfluß des Europäischen Rates, des Ministerrates, des Europäischen Parlamentes, der Europäischen Kommission, des Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Ausschusses der Regionen, des Europäischen Rechnungshofes sowie des Europäischen Gerichtshofes.113

1.1 Europäischer Rat Obwohl die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten bereits 1974 den Beschluß faßten, regelmäßige Gipfeltreffen abzuhalten, war diese Institution in den Römischen Verträgen ursprünglich nicht vorgesehen. Erst mit der Verabschiedung der EEA 1986 erhielt der Europäische Rat im Art. 2 eine vertragliche Verankerung. Seit Maastricht zählt er zu den offiziellen Organen der EU; Stellung und Aufgaben sind in Art. D EUV festgelegt. Danach gibt der Europäische Rat "der Union die fiir ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen filr diese Entwicklung fest". Der Europäische Rat setzt sich aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten der Kommission zusammen und wird von den Außenministern sowie einem weiteren Kommissionsmitglied unterstützt. Er tritt mindestens zweimal jährlich unter dem Vorsitz des Staats- oder 113 Wir bezeichnen im folgenden alle genannten Institutionen als Organe der Gemeinschaft, da sich die entsprechenden Bestimmungen im gleichlautenden ftlnften Teil des EGV finden. Strenggenommen stellen - inkonsistent - nur die dort in Kapitel I genannten Institutionen (Europäisches Parlament, Rat, Kommission, Gerichtshof und Rechnungshof) Organe dar, nichtjedoch der Wirtschafts- und Sozialausschuß, der Ausschuß der Regionen und die Europäische Investitionsbank.

134

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Regierungschefs des Mitgliedstaates zusammen, das die Präsidentschaft in der EU während dieser Zeit innehat. Die Bedeutung des Europäischen Rates besteht zum einen, wie unmittelbar aus dem EUV zu entnehmen, darin, alle grundlegenden und richtungsweisenden Entscheidungen für die EU zu treffen. Hierunter fallen insbesondere die Übertragung neuer Aufgaben auf die Union, Entscheidungen über das EUFinanzsystem, die Aufuahme neuer Mitglieder und Assoziationsabkommen. 114 Auch bei einigen weitreichenden Sach- und Personalentscheidungen wird die letzte Entscheidungskompetenz im EUV ausdrUcklieh dem Europäischen Rat zugewiesen, so beim Eintritt in die letzte Stufe der Währungsunion, die Besetzung des Präsidenten des interimen Europäischen Währungsinstituts und des künftigen Direktoriums der Europäischen Zentralbank Begründet wird die herausragende Funktion des Europäischen Rates bei wichtigen Fragen mit den weitreichenden Wirkungen, die von derartigen Beschlüssen auf die einzelnen Mitgliedstaaten ausgehen und die daher auch von den Staats- und Regierungschefs selbst getragen und verantwortet werden müssen. Auch in der Regionalpolitik wurden die grundlegenden Beschlüsse durch den Europäischen Rat getroffen: so die Entscheidung des Gipfels vom 31.12.1973 also noch vor der offiziellen Etablierung des Europäischen Rates 1974- in Paris über die Einrichtung eines Europäischen Regionalfonds und die Entscheidung über die Durchführung einer Strukurfondsreform auf dem Gipfel am 11. und 12.2.1988 in Brüssel. Die Strukturfondsreform von 1988 ist auch ein gutes Beispiel dafür, daß sich die Funktion des Europäischen Rates nicht auf eine bloße Weichenstellung beschränkt. So fungiert er auch als letzte Appe1ations- und Entscheidungsinstanz, wenn sich die zuständigen Fachminister nicht einigen können. 11 5 Daher bleibt es nicht aus, daß sich der Europäische Rat - entgegen der eigentlichen Funktion gemäß EUV - mit Detailbestimmungen beschäftigen muß. Oftmals geschieht dies, indem für mehrere Sachfragen, bei denen der Ministerrat keine Einigung erzielen konnte, Pakete geschnürt werden, um Kompromißlösungen zu ermöglichen. 1988 definierte der Europäische Rat z.B. nicht nur die fünf Ziele der Strukturfondsreform und bestimmte, daß der Schwerpunkt auf Ziel I liegen sollte, sondern legte in Grundzügen auch fest, welche Regionen jeweils unter die einzelnen Ziele fallen sollten. Daß die Verhandlungen in diesem Gremium oftmals

114 Nach Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 115. 115 SieheauchHrbek(I993),S.I2.

C. Träger der EU-Regionalpolitik

135

einem "Kuhhandel" gleichen, kommt etwa darin zum Ausdruck, daß der Europäische Rat selbst - und nicht etwa die Kommission - festlegte, daß mit Nordirland und den französischen Überseedepartements zwei Gebiete zu Ziel IRegionen erklärt wurden, 116 obwohl sie die formalen Voraussetzungen (unter 75% des Durchschnittseinkommens) nicht erfiillten. Offensichtlich bildete die~ ses Zugeständnis den politischen Preis fiir die Zustimmung Großbritanniens und Frankreichs zur Strukturfondsreform.

1.2 Ministerrat

Während im Europäischen Rat die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten zusammenkommen, treffen im Ministerrat (offizielle Bezeichnung "der Rat") nach Art. 146 Satz I EGV Vertreter jedes Mitgliedstaates auf Ministerebene zusammen. Die Aufgaben des Ministerrates bestehen nach Art. 145 EGV in der Abstimmung der Wirtschaftspolitik, in der Entscheidungsbefugnis - die freilich de facto mit dem Europäischen Rat und dem Europäischen Parlament geteilt werden muß - sowie in der Übertragung der Durchfiihrungsbefugnisse ftir die von ihm beschlossenen Vorschriften auf die Kommission. Entscheidungen werden im Ministerrat - von wenigen politisch sensiblen Bereichen abgesehen 117 - mit qualifizierter Mehrheit getroffen. Bei diesem Abstimmungsverfahren zählt die Stimme eines Ministers nicht einfach, sondern wird nach der Wirtschaftskraft und Bevölkerungszahl des jeweiligen Landes gewichtet. Von den insgesamt 76 Stimmen der 12 Minister entfielen im Untersuchungszeitraum dieser Studie nach Art. 148 Abs. 2 EGV auf1 18 Deutschland, Frankreich, Italien und Großbritannienjeweils 10 Stimmen Spanien 8 Stimmen Belgien, Griechenland, Niederlande und Portugal jeweils 5 Stimmen Dänemark und Irland jeweils 3 Stimmen und Luxemburg 2 Stimmen.

116 Nach Schäfers (1993), S. 53. 117 Einstimmigkeit der BeschlUsse ist im Ministerrat u.a. erforderlich bei der Harmonisierung der indirekten Steuern (Art. 99 EGV) und beim Tätigwerden der Gemeinschaft in "unvorhergesehenen Fällen" (Art. 235 EGV). 118 Nach der Erweiterung der EU 1995 behielten die bisherigen Mitgliedsländer ihre Stimmen-

zahl im Ministerrat. Österreich und Schweden erhielten je 4 Stimmen, Finnland 3 Stimmen.

136

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Für die qualifizierte Mehrheit sind 54 der 76 Stimmen erforderlich. 119 Somit können weder die vier großen Mitgliedstaaten alleine einen Beschluß herbeiftlhren, sie kommen zusammen nur auf 40 Stimmen, noch die vier ärmsten Mitgliedstaaten Griechenland, Irland, Portugal und Spanien, sie kommen zusammen nur auf 21 Stimmen und erreichen damit noch nicht einmal die Sperrminorität von 23 Stimmen. Ursprünglich war der Ministerrat als das Organ eingerichtet worden, in dem die unterschiedlichen nationalen Interessen zum Ausgleich gebracht werden sollten. Da grundlegende Entscheidungen de facto jedoch vom Europäischen Rat getroffen werden, verbleibt dem Ministerrat in der Praxis oftmals nur das Recht, die Rahmenvorgaben des Europäischen Rates in konkrete Einzelvorschriften umzusetzen, wobei der Europäische Rat freilich dann wieder als letzte Appelationsinstanz fungiert, wenn im Ministerrat keine Einigung erzielt wird. Bei der Strukturfondsreform 1988 oblag es dem Ministerrat, die Grundsatzentscheidung des Europäischen Rates über die Reform in eine Rahmenverordnung sowie in Durchfiihrungsverordnungen ftlr die einzelnen Fonds umzusetzen. Hierzu wurden die Ziel I-Regionen festgelegt, die Fördermittel erhalten sollten - bis auf Nordirland und die französischen Überseedepartements, deren Förderung, wie gesehen, der Europäische Rat selbst festgelegt hatte. Bei Ziel I machte der Ministerrat damit Gebrauch von seiner Entscheidungsbefugnis nach Art. 145 2. Spiegelstrich EGV. Bei den übrigen Zielen (2 bis 5) verabschiedete er hingegen lediglich Leitlinien und überließ deren Umsetzung nach Art. 145 3. Spiegelstrich EGV der Kommission.

1.3 Europäisches Parlament

Von den vier Kompetenzbereichen, die dem Europäischen Parlament seit Maastricht rechtlich eingeräumt werden - Zustimmungsvotum bei der Ernennung der Mitglieder der Kommission (Art. 158 Abs. 2 EGV), Mißtrauensvotum gegenüber der Kommission (Art. 144), Beteiligung am Gesetzgebungsprozeß (Art. 189 b und c) und Beteiligung am Haushaltsverfahren (Art. 203)- könnten insbesondere die beiden letzteren für die Regionalpolitik von größerer Relevanz sein.

119 Nach der Erweiterung 1995 sind ftlr eine qualifizierte Mehrheit 62 der insgesamt 87 Stimmen erforderlich.

C. Träger der EU-Regionalpolitik

137

Seit der Verabschiedung der EEA lassen sich zwei Beteiligungsfonneo des Europäischen Parlamentes am Gesetzgebungsprozeß unterscheiden: das Verfahren der Mitentscheidung nach Art. 189b und das Verfahren der Zusammenarbeit nach Art. 189c. Nur beim ersten Verfahren kann das Europäische Parlament den gemeinsamen Standpunkt des Rates mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder endgültig ablehnen, falls auch im Vennittlungsausschuß zwischen Rat und Parlament keine Einigung erzielt wird, die von der absoluten Mehrheit der Mitglieder des Parlaments und der qualifizierten Mehrheit der Mitglieder des Rates getragen wird. Ein derartiges Vetorecht. das mit dem bei Zustimmungsgesetzen erforderlichen Verfahren in der Bundesrepublik vergleichbar ist, ist jedoch nur in zwei eng begrenzten Ausnahmefällen vorgesehen: Entscheidungen über Beitrittsanträge von Drittländern sowie über Assoziierungsabkommen. Beim Verfahren der Zusammenarbeit, vergleichbar mit dem bei Einspruchsgesetzen erforderlichen Verfahren in der Bundesrepublik, besitzt das Europäische Parlament kein Vetorecht. Es kann zwar auch hier mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder einen gemeinsamen Standpunkt des Rates ablehnen oder Abänderungen vorschlagen, die letzte Entscheidung liegt jedoch beim Rat, der sich allerdings nur durch einen einstimmigen Beschluß über das Abstimmungsergebnis im Parlament hinwegsetzen kann. Da das Verfahren der Mitentscheidung fi1r die Regionalpolitik ohne Belang ist, fallen regionalpolitische Entscheidungen unter das Verfahren der Zusammenarbeit. So wurden beispielsweise im Rahmen der Strukturfondsrefonn 1988 die Durchfiihrungsbeschlüsse filr den EFRE nach Art. 130e EGV und den ESF nach Art. 125 nach dem Verfahren der Zusammenarbeit verabschiedet. Im Haushaltsverfahren der EU wird unterschieden zwischen obligatorischen und nichtobligatorischen Ausgaben. 120 Obligatorische Ausgaben sind nach Art. 203 Abs. 4 all diejenigen Haushaltsausgaben, die sich "zwingend" aus dem EGV oder aus aufgrund des EGV erlassenen Rechtsakten ergeben. Welche Ausgabeposten im einzelnen hierzu gehören, ist begrifflich unklar und war Gegenstand einer gemeinsamen Erklärung der Gemeinschaftsorgane aus dem Jahre 1982. Danach gehören hauptsächlich Ausgaben filr die gemeinsame Agrarpolitik zu dieser Gruppe. 121 Die Ausgaben im Rahmen der gemeinsamen Regionalpolitik zählen hingegen zu den nichtobligatorischen Ausgaben. 122 120 Seidel (1992), S. 193 spricht von einer filr öffentliche Ausgaben "ungewöhnlichen Einteilung". 121 Nach Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 263. 122 Siehe auch Seidel (1992), S. 193 und Franzmeyer (1994), S. 299.

138

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Diese Unterscheidung ist insoweit wichtig, als die Kompetenzen zwischen Rat und Parlament bei beiden Ausgabengruppen unterschiedlich verteilt sind. Bei obligatorischen Ausgaben liegt die letzte Entscheidungskompetenz beim Rat. Dieser kann jede Abänderung des Parlaments am Entwurf des Haushaltsplans mit qualifizierter Mehrheit nach Art. 203 Abs. 5 Ziffer a ablehnen. Bei den hier vorliegenden nichtobligatorischen Ausgaben liegt die letzte Entscheidung hingegen beim Parlament. Dieses kann mit der Mehrheit der Stimmen seiner Mitglieder und mit drei Fünftein der abgegebenen Stimmen nach Art. 203 Abs. 6 die vom Rat an den Änderungen des Parlaments vorgenommenen Korrekturen wiederum selbst ändern oder ablehnen. Da das Parlament 1988 zusammen mit dem Rat eine sogenannte "Interinstitutionelle Vereinbarung" verabschiedete, die eine zwar rechtlich unverbindliche, aber politisch bindende finanzielle Vorausschau ermöglichte, um die Planungssicherheit gerade bei mehrjährigen Programmen zu vergrößern, ist der Einfluß des Parlaments auf die Regionalpolitik im jährlichen Haushaltsverfahren allerdings eher gering. Diese Selbstbeschränkung im Haushaltsverfahren wie auch das in der EURegionalpolitik praktizierte Verfahren der Zusammenarbeit, das dem Parlament kein Vetorecht gegenüber dem Rat einräumt, belegen zusammenfassend die im Vergleich zu anderen Trägem (insbesondere Europäischer Rat und Ministerrat) eher begrenzte Entscheidungsbefugnis des Europäischen Parlaments.

/.4 Europäische Kommission

Nach Art. 155 EGV soll die Europäische Kommission "das ordnungsgemäße Funktionieren und die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes gewährleisten". Daraus bestimmen sich die Aufgaben, (I) für die Anwendung der Verträge und sonstigen Bestimmungen Sorge zu tragen, (2) Empfehlungen und Stellungnahmen abzugeben, (3) im Rahmen der eigenen Zuständigkeit Entscheidungen zu treffen bzw. am Entscheidungsprozeß mitzuwirken und (4) die vom Rat nach Art. 145 3. Spiegelstrich überlassenen Befugnisse auszuüben. Die Aufgaben der Kommission lassen sich auch in Initiativ- (2 und 3), Exekutiv- (4) und Kontrollfunktionen (I) unterteilen. 123

C. Träger der EU-Regionalpolitik

139

Die Initiativfunktion der Kommission in der Regionalpolitik wurde bereits bei der Darstellung der historischen Entwicklung der EU-Regionalpolitik ersichtlich. So war sie es, die bereits im ersten Tätigkeitsbericht 1958 eine - damals freilich noch nicht durchsetzbare - gemeinschaftliche Kompetenz fiir die Regionalpolitik forderte. Auch in den folgenden Jahren war es immer wieder die Kommission, die neue Initiativen in Richtung einer gemeinsamen Regionalpolitik unternahm, bis die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten auf dem Pariser Gipfel 1973 schließlich die Einrichtung des EFRE beschlossen. Die Initiativfunktion der Kommission besteht also zum einen in der "Entwicklung der Gemeinschaft" im Sinne einer Erweiterung der Gemeinschaftskompetenzen, wobei die Kommission nach Art. 157 Abs. 2 Satz I ausdrücklich "das allgemeine Wohl der Gemeinschaft" vertreten so/1. 124 Zudem besitzt die Kommission im Rahmen ihrer Initiativfunktion das alleinige Vorschlagsrecht. Hierbei handelt es sich nicht um einen Diskussionsentwurf, sondern um eine vollständig ausformulierte beschlußreife Vorlage des zu erlassenden Rechtsaktes, der im Amtsblatt veröffentlicht wird. 125 Wie bereits gesehen, kommen in der Regionalpolitik die Rechtsakte durch das Verfahren der Zusammenarbeit zustande. Wie auch das Verfahren der Mitentscheidung, wird es dadurch eingeleitet, daß die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament einen Vorschlag vorlegt. Alleine im Titel 14 des EGV über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt finden sich zahlreiche Beispiele fiir das Vorschlagsrecht der Kommission in der Regionalpolitik: (I) Nach Art. 130b Satz 4f. unterbreitet die Kommission alle drei Jahre in

einem Bericht Vorschläge zur Verwirklichung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. (2) Nach Art. l30b Satz 6 obliegt es der Kommission, spezifische Aktionen außerhalb der Fonds vorzuschlagen. (3) Nach Art. l30d unterbreitet(e) die Kommission die Vorschläge fiir die Rahmenverordnung und die Durchfiihrungsverordnung der Strukturfondsreform 1988.

123 Diese Einteilung legen auch Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 223ff., Schäfers (1993), S. 56 und Beckmann (1995), S. 20f zugrunde. 124 Inwieweit sie dies auch tatsachlich kann, wird im Rahmen der Effizienzanalyse in Kapitel VI noch naher zu betrachten sein. 125 Siehe Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 365.

140

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

Als Exekutivorgan obliegt die Durchfiihrung der Rechtsakte der Kornmission (Exekutiv/unktion). Im Untersuchungszeitraum dieser Studie setzte sich die Kornmission im engeren Sinne aus dem Kollegium der 17 Kornmissare zusammen, 126 im weiteren Sinne gehörten hierzu auch die 23, jeweils fiir bestimmte Politikbereiche zuständige Generaldirektionen, das Generalsekretariat, der Juristische Dienst, die Sprechergruppe, der gemeinsame Übersetzungsdienst und das Amt fiir amtliche Veröffentlichungen. 127 Regionalpolitische Kompetenzen besitzen die Generaldirektionen IV, V, VI und XVI. 128 Die Generaldirektion XVI (Regionalpolitik) ist fiir die drei Ziele mit explizit regionalpolitischem Bezug, 1, 2 und 5b, zuständig. Die Generaldirektion V (Beschäftigung, Arbeitsbeziehungen und soziale Angelegenheiten) ist fiir den Europäischen Sozialfonds zuständig, also fiir ein Instrument, das an diesen drei Zielen beteiligt ist, sowie fiir die Ziele 3 und 4. Die Generaldirektion VI (Landwirtschaft) ist fiir den EAGFL- also auch fiir die Abteilung Ausrichtung- zuständig sowie filr das Ziel 5a. Die Generaldirektion IV (Wettbewerb) ist schließlich fiir die Beihilfenkontrolle zuständig. Damit obliegt die Durchfiihrung der Regionalpolitik insgesamt vier Generaldirektionen, wobei es zu inhaltlichen Überlappungen bei den im Rahmen der Strukturfondsreform festgelegten fiinf Zielen - insbesondere bei den Zielen 1 und 5b - kommt. Dieser Koordinierungsbedarf hat seine Ursache darin, daß mehrere Fonds an einzelnen Zielen beteiligt sind. Da die Generaldirektionen jeweils die alleinige Zuständigkeit fiir einzelne Fonds besitzen, entsteht quasi automatisch ein Koordinationsbedarf bei den Zielen. 129 Erschwert wird die Koordination allerdings dadurch, daß die vier Generaldirektionen nicht einem, sondern vier verschiedenen Kornmissaren unterstellt sind. 130 Gelingt eine horizontale Abstimmung zwischen den betroffenen Generaldirektionen bzw. den zuständigen Kornmissaren nicht, so fallen die Entscheidungen erst auf der höchsten Ebene, durch Mehrheitsbeschlüsse im Kollegium der 17 Kommissare. Obwohl nach Art. 145 3. Spiegelstrich der Rat der Kornmission die Befugnisse zur Durchfiihrung der von ihm angenommenen Rechtsakte überläßt, macht er doch von seinem Recht Gebrauch, "bestimmte Modalitäten fiir die Ausübung dieser Befugnisse" festzulegen. Durch das sogenannte "Ausschußverfahren" soll 126 Seit der Erweiterung 1995 weist die Kommission 20 Mitglieder auf. 127 Siehe Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 226. 128 Soweit sich bis zum Zeitpunkt des Abschlusses dieser Studie in den Zustandigkeitsbereichen Verlinderungen ergeben haben, sind diese im folgenden in Klammem vermerkt. 129 Siehe auch o.V. (1992), S. 571 und Almeida Rozek (1995), S. 26. 130 Zum Zeitpunkt der Abfassung dieser Studie unterstand die Generaldirektion (GD) XVI Wulf-Mathies, die GD V Flynn, die GD VI Fischler und die GD IV van Miert.

C. Träger der EU-Regionalpolitik

141

gewährleistet werden, daß die Kommission die Durchfiihrung der Rechtsakte in enger Abstimmung mit den Mitgliedstaaten ausübt. Das Ausschußverfahren kann drei verschiedene Formen annehmen, die sich jeweils hinsichtlich der Entscheidungsvollmachten von Kommission und Ausschuß unterscheiden. 131 Der beratende Ausschuß gibt lediglich eine Stellungnahme ab, an die die Kommission jedoch nicht gebunden ist. Der Verwaltungsausschuß gibt mit qualifizierter Mehrheit analog zur Stimmenverteilung im Rat eine Stellungnahme ab, an die die Kommission zunächst ebenfalls nicht gebunden ist. Sie muß jedoch ihre beschlossenen Maßnahmen dem Rat mitteilen, der mit qualifizierter Mehrheit einen anderen Beschluß treffen kann, der dann auch fiir die Kommission bindende Wirkung hat. Der Regelungsausschuß räumt den Mitgliedstaaten den größten Einfluß auf die Durchfiihrung der Rechtsakte ein. Die Kommission kann beabsichtigte Maßnahmen nur nach Zustimmung des Ausschusses beschließen. Legt der Ausschuß keine Stellungnahme vor, so entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit. In der gemeinschaftlichen Regionalpolitik sind nur die beiden ersten Ausschußformen relevant. Jeder Ausschuß ist dabei fiir bestimmte strukturpolitische Ziele zuständig. 132 Der beratende Ausschuß fiir die Entwicklung und Umstellung von Regionen ist fiir die Ziele I und 2 zuständig. Er ist, wie bereits aus der Bezeichnung hervorgeht, ein beratender Ausschuß und kann somit nur geringen Einfluß auf die Exekutivfunktion der Kommission nehmen. Der Ausschuß nach Art. 124 EGV ist fiir die Ziele 3 und 4 zuständig. Er zählt ebenfalls zu den beratenden Ausschüssen. Echte Entscheidungsrechte besitzt hingegen der Verwaltungsausschuß fiir den EAGFL-A, der fiir die Ziele 5a und b zuständig ist. Schließt sich die Kommission nicht der Stellungnahme des Ausschusses etwa hinsichtlich der Abgrenzung der Fördergebiete an, so trifft die letzte Entscheidung der Rat mit qualifizierter Mehrheit. Im Rahmen ihrer Kontrollfunktion schließlich wacht die Kommission über die ordnungsgemäße Anwendung der vertraglichen Bestimmungen. Hierbei lassen sich sechs Aufgaben unterscheiden: (I) Kontrolle der Mitgliedstaaten auf Vertragsverletzungen (Art. 169 EGV)

(2) Kontrolle des Rates auf Untätigkeit (Art. 175)

131 Darstellung nach Monar/Neuwahl et al. ( 1993 ), S. 25 f. 132 Darstellung nach Schäfers (1993), S. 57f.

142

Kapitellii: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

(3) Kontrolle des Rates und des Europäischen Parlamentes auf Nichtigkeit (Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Ermessensmißbrauch) (Art. 173) (4) Wettbewerbskontrolle im Unternehmenssektor (Art. 85fT.) (5) Dumpingkontrolle (Art. 91) (6) Beihilfenkontrolle (Art. 92fT.) Unter regionalpolitischen Gesichtspunkten stellt die Beihilfenkontrolle eindeutig die wichtigste Kontrollfunktion der Kommission dar. Das Prüfverfahren, das die Kommission hierbei zugrundelegt, haben wir bei der Erörterung des regionalpolitischen Instrumentariums der EU bereits ausfUhrlieh kennengelernt Eine effektive Ausübung ihrer Kontrollfunktion ist der Kommission jedoch nur möglich, wenn sie bei der Feststellung eines Regelverstoßes auch ein Verfahren zur Aufhebung der Beihilfe einleiten kann. Wie bei den anderen Kontrollaufgaben geht bei der Beihilfenaufsicht unmittelbar aus dem EGV hervor, welche Schritte die Kommission von sich aus einleiten kann. Nach Art. 93 Abs. 2 Satz l setzt die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat eine Frist zur Aufhebung oder Umgestaltung der Beihilfe. Kommt der Mitgliedstaat dieser Aufforderung nicht nach, so kann die Kommission (oder jeder betroffene Staat) nach Satz 2 unmittelbar den Europäischen Gerichtshof anrufen. Allerdings sieht Satz 3 vor, daß der Rat einstimmig die Vereinbarkeil der Beihilfe mit dem gemeinsamen Markt beschließen kann, falls "außergewöhnliche Umstände eine solche Entscheidung rechtfertigen". Zusammenfassend zeigt sich, daß die Kommission alleine ihre Initiativfunktion weitgehend unabhängig von den Mitgliedstaaten ausüben kann. In ihrer Exekutivfunktion wird sie, insbesondere beim EAGFL, von den Ausschüssen mehr oder weniger stark in ihren Kompetenzen beschnitten. Auch in der Kontrollfunktion sieht sich die Kommission Beschränkungen seitens der Mitgliedstaaten ausgesetzt. Durch die Leerformel in Art. 93 Abs. 2 Satz 3 kann letztlich jede Beihilfe vom Rat (einstimmig) genehmigt werden. Der Einfluß der Mitgliedstaaten auf die Kommission ist daher auch nach der Verabschiedung der Rechtsakte durch den Rat, in denen letztlich erst festgelegt wird, welche Durchfiihrungskompetenzen der Kommission überhaupt zukommen, erheblich.

C. Träger der EU-Regionalpolitik

143

1.5 Wirtschafts- und Sozialausschuß

Mitunter wird in der Literatur der Wirtschafts- und Sozialausschuß (WSA) als Träger der EU-Regionalpolitik lediglich in Fußnoten erwähnt. 133 Ohne eingehendere Betrachtung der Kompetenzen erscheint diese geringe Bedeutung, die dem Ausschuß offensichtlich beigemessen wird, jedoch etwas voreilig. Nach Art. 193 EGV hat der WSA eine rein beratende Funktion und setzt sich aus Vertretern "der verschiedenen Gruppen des wirtschaftlichen und sozialen Lebens, insbesondere der Erzeuger, der Landwirte, der Verkehrsunternehmen, der Arbeitnehmer, der Kaufleute und Handwerker, der freien Berufe und der Allgemeinheit" zusammen. 134 Hinter der Einrichtung dieses Organs steht das offensichtliche Bemühen, die Einflußnahme organisierter Interessen im politischen Willensbildungsprozeß der EU zu institutionalisieren. 135 Der Ausschuß setzt sich aus insgesamt 189 (!) Mitgliedern zusammen, die vom Rat einstimmig bestimmt werden und laut Vertragstext weisungsunabhängig sein sollen. Für ihre Tätigkeit erhalten sie nach Art. 194 Satz 3 eine Vergütung. An der Spitze des Gremiums steht ein Präsidium aus 24 (!)Mitgliedern. Aufgrund der Heterogenität der Zusammensetzung bildet der Ausschuß nach Art. 197 sogenannte fachliche Gruppen fiir die Landwirtschaft und den Verkehr. Die Rechte des Ausschusses sind in Art. 198 EGV festgelegt. Danach kann der Ausschuß erstens von sich aus Stellungnahmen in allen Fällen abgeben, in denen er es fiir zweckmäßig erachtet. Zweitens können Rat bzw. Kommission den Ausschuß zu einer Stellungnahme auffordern, wenn es ihnen erforderlich erscheint. In einigen Fällen muß der Ausschuß gehört werden. Unter regionalpolitischen Gesichtspunkten relevante Vorschriften finden sich hierzu in Art. 125 (ESF-Verordnung), Art. l30b (Entgegennahme des periodischen Berichtes, Beschluß spezifischer Aktionen außerhalb der Fonds), Art. 130d (Rahmenverordnung, Durchfiihrungsverordnung der Strukturfonds). Da der Ausschuß nur eine beratende Funktion hat, sind die Stellungnahmen fiir Rat und Kommission nicht bindend. Sie werden jedoch im Amtsblatt veröffentlicht. Ein potentielles Dilemma besteht zwischen dem Ziel, den Einfluß von Interessengruppen zu institutionalisieren und der Ausübung der Tätigkeit "zum all133 So etwa bei Schäfers (1993), S. 53. 134 Der Ausschuß wird daher mitunter auch als "Ständekammer" bezeichnet; siehe etwa Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 376. 135 Siehe Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 375.

144

Kapiteliii: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

gemeinen Wohl der Gemeinschaft", wie es Art. 134 Satz 2 EGV explizit vorsieht. Im Rahmen einer Effizienzbetrachtung wird daher in Teil 2 der Studie noch zu analysieren sein, inwieweit das Ziel, den Einfluß von Interessengruppen zu kanalisieren und sie auf eine Gemeinwohlorientierung fiir die Gemeinschaft zu verpflichten, tatsächlich mit diesem Organ zu realisieren ist. Entscheidende Frage ist hierbei, ob Interessengruppen im politischen Willensbildungsprozeß de facto nur eine beratende Funktion zukommt oder ob sie nicht doch einen maßgeblichen Einfluß auf den Entscheidungsprozeß nelunen können. Erst wenn diese Frage geklärt ist, ist eine abschließende Aussage über den Stellenwert des WSA als Träger der EU-Regionalpolitik möglich.

1.6 Ausschuß der Regionen Wie im Zusammenhang mit der historischen Entwicklung der EU-Regionalpolitik bereits gesehen, geht die Einrichtung des Ausschusses der Regionen (AdR) auf die Maastrichter Verträge zurück. Zusammensetzung, Aufgaben und Rechte bestimmen sich nach Art. l98a bis c EGV. Nach Art. 198a bildet der AdR ausschließlich ein beratendes Gremium, das sich aus regionalen und lokalen Vertretern zusammensetzt. Die Mitglieder werden von den einzelnen Mitgliedstaaten vorgeschlagen und vom Rat einstimmig fiir vier Jahre ernannt. Sie sind nicht weisungsgebunden und müssen ihre Tätigkeit "zum allgemeinen Wohl der Gemeinschaft" ausüben. 136 Die Mitwirkung des Ausschusses am europäischen Entscheidungsprozeß kann dabei auf dreierlei Weise erfolgen. Zum einen ist eine Anhörung des Ausschusses an einigen Stellen explizit im Vertragstext festgelegt. 137 Zweitens kann eine Anhörung in den Fällen erfolgen, in denen der Rat oder die Kommission dies fiir zweckmäßig erachten. Drittens kann der Ausschuß von sich aus Stellungnarunen abgeben. Im Vertragstext selbst flillt die konzeptionelle Nähe zum bereits in Rom gegründeten WSA auf. 138 Beide stehen im Titel I des EGV unmittelbar hintereinander (WSA Kapitel 3, AdR Kapitel4). Bei beiden handelt es sich um beraten136 Wie realistisch diese Bestimmung ist, wird im Rahmen der Effizienzanalyse der EURegionalpolitik in Kapitel VI noch zu erörtern sein. 137 Hierbei handelt es sich im einzelnen um An. 128 (Beitrag der Gemeinschaft zur Entfaltung der Kultur), An. 129 (Beitrag der Gemeinschaft zur Krankheitsverhütung), An. 129d (Leitlinien fllr transeuropaische Netze), An. 130d (Ziele und Organisation der Strukturfonds) und An. 130e EGV (DurchfllhrungsbeschiUsse fllr den EFRE). 138 Siehe auch Nemitz (1994), S. 68.

C. Träger der EU-Regionalpolitik

145

de Organe. Auch die Zahl der Mitglieder ist mit 189 identisch, ebenso ihr Auswahlverfahren. Stellt der WSA, wie oben gesehen, den Versuch dar, die Einflußnahme von Interessengruppen zu institutionalisieren, so liegt das Ziel hier in der Kanalisierung der für unsere Thematik noch wichtigeren regionalen Interessen "zum allgemeinen Wohl der Gemeinschaft". Einziger Unterschied, der vielleicht auch etwas über die relative Bedeutung der beiden Ausschüsse aus der Sicht des Rates aussagt, ist, daß der AdR seine Geschäftsordnung diesem nach Art. 198b Satz 2 vorzulegen hat, der diese einstimmig genehmigen muß, während der WSA sich seine Geschäftsordnung selbst gibt.

1. 7 Europäische Investitionsbank Die EIB wurde, wie im historischen Abriß gesehen, durch die Römischen Verträge gegründet. Sie hat den Status einer "autonomen öffentlich-rechtlichen Institution" und ihren Sitz in Luxemburg. Die regionalpolitische Bedeutung der EIB liegt, wie bereits in Abschnitt B erläutert, in der Gewährung von eigenen Krediten und Bürgschaften für die "Erschließung der weniger entwickelten Gebiete" sowie in der Verwaltung des NGI für die Kommission. 139 Die EIB setzt sich aus insgesamt vier Organen zusammen. 140 Oberstes Organ ist der Gouverneursrat, in den jeder Mitgliedstaat einen Vertreter entsendet. In seine Zuständigkeit fallen der Erlaß der allgemeinen Richtlinien filr die Kreditpolitik, die Genehmigung des Jahresabschlusses und -berichtes, die Entscheidung über Kapitalerhöhungen sowie die Ernennung der Mitglieder der nachgeordneten Organe. Der Verwaltungsrat hat die Aufgabe, über die Darlehensvergabe, die Aufnahme von Anleihen durch die EIB sowie über die Höhe der Zinssätze der gewährten Darlehen zu entscheiden. Das Direktorium führt die laufenden Geschäfte gemäß der Vorgaben des Gouverneursrates und des Verwaltungsrates. Der Prüfungsausschuß schließlich hat die Aufgabe, die einzelnen Operationen sowie die Bücher der Bank zu prüfen. Die scheinbare Autonomie der EIB wird demnach bereits rein formal betrachtet durch den Einfluß der Mitgliedstaaten, die ja die Mitglieder der EIB stellen, auf die Geschäftspolitik eingeschränkt. 141 So fehlt bezeichnenderweise im EGV 139 Seit dem I. Mai 1994 ist die EIB darüberhinaus am neu eingerichteten Europäischen Investitionsfonds beteiligt, der BUrgschatten fllr transeuropäische Infrastrukturprojekte sowie fllr KMU gewahrt; siehe ausfllhrlicher Dunnett (1994), S. 736ff. und Kenner (1994), S. lf. 140 Darstellung nach Monar/Neuwahl et al. (1993), S. 100 und Dunnett (1994), S. 734ff. 141 So hangt nach Dunnett (1994), S. 763 die tatsachliche Autonomie der EIB entscheidend vom politischen Willen der Mitgliedstaaten ab. I 0 Holtzmann

146

Kapitel III: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption

die Formulierung, daß die Mitglieder des Gouverneursrates "an keine Weisungen gebunden" sind. Weiterhin wird die Autonomie auf der Ebene des Verwaltungsrates noch zusätzlich dadurch eingeschränkt, daß die Stellungnahmen des betreffenden Mitgliedstaates und der Kommission 142 zu berücksichtigen sind. Damit zeigt sich eine institutionelle Verschränkung mit anderen Trägem der Regionalpolitik, die eine Einstufung als autonomes Organ kaum aufrechterhalten lassen. Daneben haben wir auch bei der inhaltlichen Ausgestaltung eine starke Verschränkung mit der sonstigen Förderpolitik festgestellt. So binden Art. l30b Satz 3 und Art. l98e Satz 3 die EIB-Darlehen und -Bürgschaften explizit in die fiinf strukturpolitischen Ziele ein.143

1.8 Europäischer Gerichtshof Der Europäische Gerichtshof (EuGH) mit Sitz in Luxemburg hat die Aufgabe, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art. 164 EGV). Die 13 Richter werden von den Mitgliedstaaten ernannt und müssen "jede Gewähr filr Unabhängigkeit" bieten. Von den zahlreichen Zuständigkeiten des EuGH 144 sind aus regionalpolitischer Sicht zwei hervorzuheben: Zuständigkeiten fiir gewisse Streitsachen betreffend EIB (Art. 180) Aufsichtsklage der Kommission (Art. 169) sowie Anrufung durch einen Mitgliedstaat (Art. 170). Nach Art. 180 ist der EuGH fiir drei, die EIB betreffende Streitsachen zuständig. Zum einen wacht er über die Erfüllung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der EIS-Satzung, also insbesondere die Einhaltung der Einlageverpflichtungen. Klageberechtigt ist hierbei der Verwaltungsrat der EIB. Zweitens können jeder Mitgliedstaat, die Kommission und der Verwaltungsrat gegen den Gouverneursrat klagen, allerdings nur auf Nichtigkeit der Handlun142 Siehe zum Einfluß der Kommission aufdie EIB Dunnett (1994), S. 750ff. 143 Diese institutionellen und inhaltlichen Verschrankungen der EIB wie auch die Höhe der Bilanzsumme 1991 von 74,3 Mrd. ECU (zum Vergleich: EU-Haushaltsvolumen im selben Jahr 56,1 Mrd. ECU) machen die EIB zu einem wichtigen Träger der EU-Regionalpolitik. Dies wird in der Literatur mitunter übersehen. So widmet etwa Schäfers (1993) der EIB in seinem Kapitel ober die Träger der Kohäsionspolitik gerade einmal einen einzigen Satz. 144 Außer den hier behandelten Kompetenzen ist der EuGH filr die Ermessensnachprüfung (Art. 172), die Nichtigkeitserklarung (Art. 173f.), die Unterlassungsklage (Art. 175f.), die Vorabentscheidung (Art. 177), Schadensersatzforderungen (Art. 178) sowie filr Streitsachen zwischen Gemeinschaft und Bediensteten (Art. 179) zustandig. Weitere Zustandigkeiten können auf den EuGH durch Schiedsklauseln (Art. 181) oder Schiedsvertrage (Art. 182) Obertragen werden.

C. Träger der EU-Regionalpolitik

147

gen nach Art. 173f. Damit ist eine Klage nur zulässig wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften oder Ermessensmißbrauch. Nicht geklagt werden kann hingegen gegen den Inhalt der Beschlüsse des Gouverneursrates, die ja wie gesehen, von zentraler Bedeutung filr die Geschäftspolitik der EIB sind. Ausschließlich auf Verletzung von Formvorschriften kann schließlich von Mitgliedstaaten oder der Kommission gegen den Verwaltungsrat geklagt werden. Insgesamt zeigt sich somit, daß dem EuGH nur hinsichtlich der Einlageverpflichtungen eine starke Stellung bei der EIB zukommt, nicht jedoch hinsichtlich der Geschäftspolitik. Der dominante Einfluß der Mitgliedstaaten auf die EIB (insbesondere durch den Gouvemeursrat) kann daher - außer bei formalen Gründen - auch nicht durch den EuGH angetastet werden. In die Zuständigkeit des EuGH fällt weiterhin die Aufsichtsklage der Kommission (Art. 169) und die Anrufung durch einen Mitgliedstaat (Art. 170). Wie im Zusammenhang mit den Kompetenzen der Kommission bereits gesehen, kann diese (wie auch jeder betroffene Mitgliedstaat) nach Art. 93 Abs. 2 Satz 2 den EuGH anrufen, wenn ein Mitgliedstaat nicht innerhalb der festgesetzten Frist der Aufforderung der Kommission nachgekommen ist und die beanstandete Beihilfe aufhebt. Diese Klagebefugnis steht allerdings unter dem Vorbehalt, daß der Rat die Beihilfe nicht einstimmig genehmigt. Ein eventuell bereits eingeleitetes Verfahren vor dem EuGH ist dabei nach Art. 93 Abs. 2 Satz 4 bis zur Entscheidung des Rates auszusetzen. Interveniert der Rat nicht, so findet Art. 171 Anwendung, wobei die Beihilfenkontrolle nach Art. 92 Abs. 2 Satz 2 ein verkürztes Verfahren vorsieht. So kann die Kommission den Gerichtshof unmittelbar anrufen, wenn innerhalb der von ihr gesetzten Frist nicht die Aufhebung bzw. Umgestaltung der beanstandeten Beihilfe durch den betroffenen Mitgliedstaat erfolgt ist. Nach Art. 171 Abs. 2 Satz 2 benennt sie zugleich die Höhe eines Pauschalbetrages oder Zwangsgeldes, das sie fiir angemessen hält. Stellt auch der Gerichtshofnach Satz 3 fest, daß der Mitgliedstaat die Frist nicht eingehalten hat, so kann er die Zahlung des Pauschalbetrages oder Zwangsgeldes verhängen, wobei die letzte Entscheidung über die Höhe ihm obliegt. Ist der Einfluß des EuGH auf die Geschäftspolitik der EIB schon, wie oben gesehen, sehr gering, so hängt er bei der Beihilfenkontrolle vom Rat ab, der jede Beihilfe einstimmig genehmigen und damit die Aussetzung des Verfahrens bewirken kann.

148

Kapitel Ill: Historische Entwicklung und aktuelle Konzeption 1.9 Europäischer Rechnungshof

Der Europäische Rechnungshof, gegründet 1975 mit Sitz in Luxemburg, nimmt nach Art. 188a EGV die Rechnungsprüfung wahr. Die 12 Mitglieder dieses Organs müssen nach Art. 188b "jede Gewähr für Unabhängigkeit bieten" und ihre Tätigkeit "in voller Unabhängigkeit zum allgemeinen Wohl der Gemeinschaft" ausüben sowie "bei der Annahme gewisser Tätigkeiten oder Vorteile nach Ablauf dieser Tätigkeit ehrenhaft und zurückhaltend" (!) sein. Daß die Unabhängigkeit der Mitglieder als potentielles Problem angesehen wird, läßt sich bereits aus dem EGV erkennen. So sieht die Wahl der Mitglieder ein Kuriosum vor, wie es sich bei keinem anderen Organ wiederfindet. Vier Mitglieder, die durch Los bestimmt werden, erhalten ein auf vier Jahre begrenztes Mandat, während die anderen für sechs Jahre ernannt werden. Ob dieser Modus und die Verpflichtung zu Unabhängigkeit, Ehrenhaftigkeit und Zurückhaltung ausreichen, um die Unabhängigkeit des Rechnungshofes de facto zu gewährleisten, wird im Rahmen der Erfolgskontrolle in Teil 2 der Studie noch kritisch zu hinterfragen sein. Die Rechnungsprüfung umfaßt nach Art. 188c Abs. 1 alle Einnahmen und Ausgaben der EU einschließlich der von ihr geschaffenen Einrichtungen. Damit fallen auch alle regionalpolitischen Maßnahmen, solange sie ausgabenwirksam sind, 145 einschließlich der Ausgaben der EIB 146 unter die Rechnungsprüfung des Rechnungshofes. Dieser prüft nach Abs. 2 die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit und "überzeugt sich von der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung". Europäischem Parlament und Rat hat er einen Bericht über die Zuverlässigkeit, Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Vorgänge vorzulegen.147

2. Interdependenzbeziehungen zwischen den Trägern der EU-Regionalpolitik- ein zusammenfassendes Schema

In den letzten Abschnitten haben wir die Kompetenzen der Träger der EURegionalpolitik dargestellt. Dabei wurde jeder Träger separat behandelt, auf 145 Nicht ausgabenwirksam sind die Beihilfenkontrolle (soweit von Verwaltungskosten abstrahiert wird) und die Bürgschaften der EIB (solange sie nicht als BOrge eintreten muß). 146 Die Operationen der EIB sind allerdings nur eingeschrankt PrOfgegenstand; siehe ausftlhrlicher Dunnett (1994), S. 757. 147 Es fltllt auf, daß die Wirtschaftlichkeit der Vorgange gemäß dieser Vorschrift nicht Gegenstand der Berichte ist.

149

C. Träger der EU-Regionalpolitik

Interdependenzen mit anderen Trägem wurde jeweils hingewiesen. Ein abschließendes Schema soll nun diese Interdependenzbeziehungen zusammenfassen. Die jeweiligen regionalpolitischen Kompetenzen sind dabei nur insoweit berücksichtigt, als sie mit Interaktionen mit anderen Trägem zusammenfallen. Weiterhin beschränkt sich die Darstellung auf die offiziellen Organe der EU, wie sie auch bisher Gegenstand des Abschnitts C waren. Schließlich ist nur, gemäß unserer Intention in diesem Abschnitt, der formale Interaktionsprozeß der Organe dargestellt. Wir bilden also ab, welche Interdependenzen zwischen den Organen aufgrund der Vertragstexte auftreten sollen, nicht jedoch, welche de facto auftreten. Das Schema bildet damit erst die Voraussetzung für einen Soll-Ist-Vergleich, wie er im Rahmen der Effizienzanalyse im zweiten Teil anzustellen sein wird.

I

Europäischer Rat , 1

.

it i

t~.s

I ~ :>:!

~L__ -

Ii I I

!I

Ministerrat

Ouref'lf.befugniMe mtiativvor.cmlga

~1

~'""'ung MoBnahmen -eeeenluBfauung

g

~ H ~ g ~ § :r =Raijt~l.i il;:;i--~oi,. c

..

"'

w ili 1,.

l. ll .

"'"h'""

c

:

EP

•

r--

101

.z'Q~-5~ ~

g...n EIS

J

EUGH

I

1 '----,---.-----'

r

1

Anrufung

I

'· !Vorschlag HOhe Peusthe1betrag1Zwangageld

:

j

Kommission

uanehmegenahmigunjJ

I ~~

~

R:~~ehnun~prUfung

Entochorderung eingesetzt werden und wenn ja, ob sie den bedürftigsten Regionen zugute kommen. Lammers hält dieses Argument gegen einen ungebundenen europäischen Finanzausgleich indes fiir wenig überzeugend und begründet dies mit der optimalen nationalen Verwendung der Zuweisungen. 54 Aufgrund der abweichenden Interessenfunktion ist allerdings fraglich, inwieweit dann noch das Ziel des regionalen Disparitätenabbaus verfolgt wird. Gerade in den stärker zentralisierten Mitgliedstaaten, wo die Beteiligung der Kommission an der Verabschiedung der GFK immer wieder zu einer Stärkung der Position der strukturschwachen Regionen im Vergleich zum innerstaatlichen Entscheidungsprozeß gefiihrt hat, wird der Einfluß der Regionen bei einer freien Mittelverwendung durch die Mitgliedstaaten weiter geschwächt. Die Folge ist eine weitere Entkoppelung von Entscheidern und Nutzem, die zu einem Anstieg der Präferenzkosten und damit auch zu Ineffizienz fiihrt. fordert, daß die Beitrittsanwärter in den uneingeschränkten Genuß der regionalpolitischen Förderprogramme der EU kommen müßten; siehe o.V. (1995g), S. 17 und o.V. (1995k), S. 20. 52 Siehe Grüske/Walthes (1994), S. 379. Franzmeyer (1994), S. 300 und Reichenbach (1994), S. 198 sehen eine politische Union als Voraussetzung filr einen Finanzausgleich an. Heinemann ( 1995), S. 15 hält hingegen eine "Umverteilungssolidarität" in Europa alleine schon wegen der Größe und Heterogenität ftlr fraglich. 53 Siehe Giersch (1978b), S. 8f., Hemmer (1988), S. 818 und Arnold (1995), S. 180. 54 Siehe Lammers (1990), S. 13f. 41 Holtzmann

642

Kapitel VIII: Kritische Beurteilung von Reformvorschlägen

Zu zusätzlicher Ineffektivität kann es noch kommen, wenn mit den zwischenstaatlichen Finanzzuweisungen - etwa aus polit-ökonomischem Stimmenmaximierungskalkül - Projekte in den strukturstarken Ballungsräumen geilirdert werden. So müßten auch die (relativ) ärmeren Regionen in den reicheren Mitgliedstaaten mit ihrer Abgabelast anteilig zur Finanzierung der Transfers beitragen, die den reichsten und u.U. absolut sogar wohlhabenderen Regionen in den ärmeren Mitgliedstaaten zugute kommen. Anstelle des angestrebten regionalen Ausgleichs käme es zu einer Zunahme der regionalen Disparitäten, die Förderung wäre kontraproduktiv. In Verbindung mit den bereits oben aufgefilhrten Schwierigkeiten sind somit insgesamt deutliche Zweifel angebracht, inwieweit ein europäischer Finanzausgleich im engsten Sinn zwei der konstitutiven Kriterien filr ein nicht nur formal überzeugendes, sondern auch konsistentes Finanzausgleichsmodell, nämlich der Effizienz und der Eignung (Effektivität hinsichtlich der Gewährleistung gleichwertigerer regionaler Lebensverhältnisse in Europa), genügen kann. 55

D. Europäische Raumordnungspolitik Da die regionale Entwicklung aufgrund vielfiiltiger räumlicher und sachlicher Verflechtungen von immer mehr Rahmenbedingungen und Einflußgrößen abhängt, wird von einigen Autoren eine Einbettung der EU-Regionalpolitik in eine europäische Raumordnungspolitik vorgeschlagen. 56 Regional- und Raumordnungspolitik unterscheiden sich im ordnungspolitischen System räumlicher Gestaltungskonzepte im Umfang des Leitbildes. Während die Regionalpolitik ausschließlich ökonomische Ziele verfolgt bzw. nur diskretionäre Erweiterungen, wie hier die Förderung der Kohäsion in der Gemeinschaft einschließt, berücksichtigt die Raumordnungspolitik alle Lebensbereiche. So definiert die 1983 verabschiedete Europäische Raumordnungscharta, die bisher wichtigste Grundlage filr eine Raumordnungspolitik in Europa, 57 Raum55 Kritisch zur Effektivität und Effizienz von Finanzausgleichssystemen auch Heinemann (1995), S. 60ff. 56 Siehe Malchus (1991), Almeida Rozek (1995), S. 320ff. und Amold (1995), S. 108, der eine "ausgleichende und wohlfahrtsstaatlich ausgerichtete Entwicklung" "auf hohem Niveau" fordert. Auch die filr Regionalpolitik zuständige Kommissaein Wulf-Mathies hielt in einem Vortrag am 30.10.1995 in Stuttgart eine europäische Raumordnungspolitik filr "ein Gebot strukturpolitischer Effizienz" und forderte eine Koordinierungsaufgabe filr die Kommission. 57 Allerdings hat die Europäische Raumordnungscharta keinen völkerrechtlichen, sondern lediglich empfehlenden Charakter; siehe Grom (1995), S. 61 .

D. Europäische Raumordnungspolitik

643

ordnung als den "raumbezogene[n] Ausdruck der wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und ökologischen Politik jeder Gesellschaft". 58 Grundlage jeder Raumordnungspolitik sind demnach raumpolitische Leitbilder, die alle Lebensbereiche einschließen. Malebus schlägt hierzu vor, in einer ersten Stufe noch auf EU-weite Leitbilder zu verzichten und stattdessen zunächst Raumordnungskonzepte fiir einzelne Teile Europas auszuarbeiten, wie sie für einzelne, auch grenzüberschreitende Gebiete (z.B. BENELUX, Region Rhein-Waal) ansatzweise bereits existieren. 59 Nach Auffassung der Konferenz der Europäischen Raumordnungsminister 1985 in Den Haag sollten die Raumordnungspläne dabei auf regionaler Ebene erstellt und in das jeweilige nationale sowie schließlich in ein europäisches Raumordnungssystem integriert werden.60 Die Festlegung des räumlichen Leitbildes dient dann als Ausgangspunkt für die Formulierung der zur Realisierung geeignetsten "Europäischen regionalen Planungsstrategie". Aufgrund der engen inhaltlichen Beziehungen zu anderen Fachpolitiken (z.B. Verkehrs-, Umweltpolitik) soll es hierbei nach Auffassung von Malchus, wie auch vom Europäischen Parlament bereits 1974 gefordert, zu einer "stärkere[n] räumliche[n] und zeitliche[n] Koordination der Gemeinschaftsaktionen und -politiken" kommen. 61 So sollten die langfristigen räumlichen Entwicklungsziele explizit in räumlich relevante Fachpolitiken, wie z.B. die Verkehrspolitik, integriert werden. Die raumordnungspolitischen Leitbilder sollen neben der sachlichen Koordination auch der vertikalen Koordination zwischen den betroffenen Gebietskörperschaftsebenen dienen. 62 So soll das europäische räumliche Leitbild zugleich den Ralunen fiir die Raumordnungspolitik einschließlich der raumrelevanten Sachpolitiken auf den nachgelagerten Ebenen bilden.63 Während beim Umfang des Leitbildes bei einer europäischen Raumordnungspolitik in jedem Fall ein höherer Grad der staatlichen Einflußnalune gegenüber der heutigen EU-Regionalpolitik vorliegt, sind bei den beiden anderen Kriterien des Schemas Veränderungen nicht zwangsläufig. So folgt aus der Aufstellung eines europäischen räumlichen Leitbildes noch nicht, daß zu dessen Realisierung andere Instrumente als im heutigen System herangezogen werden. 58 Zitiert nach Malchus (1991 ), S. 308. 59 Siehe Malchus ( 1991 ), S. 308. 60 Siehe Malchus (1991), S. 308. 6! Malchus (1991), S. 305. 62 Siehe hierzu auch Europäische Kommission (1995a). 63 Siehe Malchus (1991), S. 308.

644

Kapitel VIII: Kritische Beurteilung von Reformvorschlägen

Inwieweit sich bei einer europäischen Raumordnungspolitik die Kompetenzverteilung bei der Planung verschiebt, kann ebenfalls nicht all~emeingültig beantwortet werden. So sieht der Vorschlag von Malebus zwar ein bottom upPianungsverfahren mit einer wesentlich stärkeren Beteiligung der Regionen als im heutigen System vor. Da eine Raumordnungspolitik sich von der Regionalpolitik jedoch per definitionem nur durch ein umfassenderes Leitbild unterscheidet, ist eine Kompetenzverschiebung keine Voraussetzung für die Einführung einer europäischen Raumordnungspolitik. Abschließend soll auch dieser Reformvorschlag wieder unter Effektivitätsund Effizienzaspekten beurteilt und mit dem heutigen System verglichen werden. In der heutigen EU-Regionalpolitik wird eine Koordination mit raumrelevanten Sachpolitiken durch unterschiedliche Zuständigkeiten in der Kommission und die jeweils unterschiedliche Zusammensetzung des Ministerrates erschwert. Eine europäische Raumordnungspolitik ist daher bisher auch allenfalls im Ansatz zu erkennen.64 Daß andere Sachpolitiken die mit der EU-Regionalpolitik verfolgten Ziele z.T. sogar konterkarieren können, wurde bereits in Kapitel V am Beispiel der Verteilungswirkungen der gemeinsamen Agrarpolitik erläutert.65 Prinzipiell stellt eine Raumordnungspolitik damit eine Chance fiir eine Effektivitätssteigerung im Hinblick auf das verfolgte Zielsystem dar. Dem stehen jedoch mehrere Einschränkungen gegenüber: (I) Die stärkere sachliche und vertikale Koordination ist mit einem erheblichen Anstieg der Transaktionskosten verbunden. Unter Effizienzaspekten ist dieser Anstieg nur zu vertreten, wenn er mit einer entsprechend höheren Zielerreichung verbunden ist. 66

(2) Die Raumordnungspolitik unterstellt implizit, daß raumrelevante Sachpolitiken keinen spezifischen Zielen dienen oder diese mit den Zielen der Regionalpolitik kompatibel sind. So sollen sich nach Malebus die Grundsätze der Raumordnung "unmittelbar auf die Aufgaben und Ziele beziehen, die 64 Siehe Malchus (1991), S. 304 und Delors (1995), S. 21.. 65 Brugger (1985) wies fllr die Schweiz nach, daß 16 untersuchte Politikbereiche eine mittel-

große bis große Raumwirksamkeit aufWeisen, wobei deren finanzielles Gewicht das der expliziten Regionalpolitik um das mehr als 30-fache (!) übersteigt. 66 Siehe auch Flockiger/Kind et al. (1985), S. 489. Die Effizienz muß gerade dann angezweifelt werden, wenn die Kommission bei Themen tatig wird, die nur einzelne Mitgliedstaaten betreffen, etwa die Hochwasserproblematik am Rhein. Barmentloo hielt auf dem Kongreß über "Die Notwendigkeit einer europäischen Raumordnung" am 30.10.1995 in Stuttgart die finanzielle Unterstützung der Kommission bei der Vereinbarung gemeinsamer Aktionen der Anrainerstaaten aus niederländischer Sicht hingegen fllr einen "bedeutenden Mehrwert".

D. Europäische Raumordnungspolitik

645

mit der Europäischen Regionalpolitik im Zusammenhang stehen". 67 Treten Zielkonflikte oder sogar -inkonsistenzen zwischen der Regionalpolitik und den raumrelevanten Sachpolitiken auf, so stellt die bloße Forderung nach einer Koordination durch die Querschnittsfunktion Raumordnungspolitik noch keine Lösung dar. 68 Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht sind der stärkeren Ausrichtung der anderen Politikbereiche an regionalpolitischen Zielen mögliche Effektivitätseinbußen und volkswirtschaftliche Wohlfahrtsverluste gegenüberzustellen.69 (3) Die Raumordnungspolitik geht zudem davon aus, daß sich die raumordnungspolitischen Vorstellungen der einzelnen Ebenen ohne weiteres koordinieren lassen. So sieht Malchus einen Vorteil einer europäischen Raumordnungspolitik darin, daß auf europäischer Ebene eine Abstimmung "losgelöst von nationalen Interessen" 70 stattfmden kann. Diese Annahme ist, wie anhand der Interessenfunktionen der einzelnen Gruppen im Rahmen der Effizienzanalyse gezeigt wurde, indes ziemlich unrealistisch. (4) Selbst wenn eine sachliche und vertikale Koordination ohne unvertretbar hohe Transaktionskosten möglich wäre, bleibt fraglich, ob auch eine noch so perfekte "Europäische regionale Planungsstrategie" hinsichtlich des regionalpolitischen Zielsystems effektiv sein kann. Wie bereits beim Programmbudget ist auch hier wieder kritisch darauf hinzuweisen, daß es sich bei räumlichen Strukturen um hochkomplexe Systeme handelt, die von zahlreichen Einflüssen abhängen und z.T. erst längerfristige Wirkungen aufweisen. Wenn jedoch gemäß der Chaos-Theorie kleine Veränderungen in den Ausgangsdaten weitreichende Veränderungen bei den Zielvariablen bewirken können, ist die Planbarkeit räumlicher Prozesse prinzipiell kritisch zu sehen. Angesichts dieser Einschränkungen ist insgesamt nicht davon auszugehen, daß eine Raumordnungspolitik im Vergleich zur heutigen EU-Regionalpolitik mit einem Anstieg der Effektivität und Effizienz verbunden wäre.

67 Malchus (1991), S. 307f. 68 Siehe auch Almeida Rozek ( 1995), S. II 0.

69 Siehe fllr eine Erörterung des Zielkonfliktes zwischen Regional- und Sektoralpolitik unter Effizienzaspekten Brugger (1985). 70 Malchus (1991), S. 305.

646

Kapitel VIII: Kritische Beurteilung von Reformvorschlägen

E. Internalisierung von Spillover-Effekten im Rahmen einer Deglomerationspolitik Das Instrumentarium der heutigen EU-Regionalpolitik besteht, wie gesehen, aus Interventionen in strukturschwachen Regionen im Rahmen der Ziele I, 2 und 5b sowie der ordnungspolitischen Beihilfenkontrolle in den Mitgliedstaaten. Ballungsräume spielen in der EU-Regionalpolitik somit bisher nur dann explizit eine Rolle, wenn sie trotz ihrer größenbedingten Agglomerationsvorteile strukturelle Defizite aufweisen (insbesondere altindustrielle Ziel 2-Regionen) oder ihnen nationale Beihilfen gewährt werden, die nicht mit dem EGV vereinbar sind. In diesem Abschnitt sollen verschiedene Reformvorschläge betrachtet werden, die nicht, wie die ersten vier, unmittelbar an den strukturschwachen Regionen ansetzen, sondern den Ballungsräumen. Allen Ansätzen ist dabei gemeinsam, daß sie rein allokationsorientiert ausschließlich eine Internalisierung von Spillover-E.ffekten anstreben. Auf die Erfordernis zu einer Internalisierung von Spillover-Effekten wurde, wie erwähnt, auch von Walthes als allokationspolitische Ergänzung des rein ausgleichsorientierten europäischen Finanzausgleichs hingewiesen.7 1 Worauf die Bildung von Spillavers zurückzufUhren ist und wie die Internalisierung konkret erfolgen sollte, wird hierbei allerdings offengelassen. In diesem Abschnitt sollen daher zunächst Auftreten und Konsequenzen von Spillovers erläutert und anschließend verschiedene in der Literatur vorgeschlagene Internalisierungsstrategien vorgestellt und unter Effektivitäts- und Effizienzaspekten mit der heutigen EU-Regionalpolitik verglichen werden.

I. Zentrumsfunktionen -Wer beutet wen aus?

Agglomerationen bestehen definitionsgemäß aus einem Kern und umliegenden Gemeinden.72 Zu (nicht internalisierten) Spillover-Effekten kommt es, wie in Kapitel VI erläutert, immer dann, wenn der Kreis der Nutzer eines Gutes nicht mit dem Kreis der Zahler übereinstimmt, also das Äquivalenzprinzip verletzt ist. So treten Nutzenspi/lovers auf, wenn der Kreis der Nutzer größer ist als

71 Franzmeyer (1993), S. 97 schlagt sogar vor, bei der Ausgestaltung eines regionalen Finanzausgleichs auf eine explizite Ausgleichsfunktion zu verzichten und diesen rein al/okativ auf die Abschöpfung von Extemalisierungsgewinnen zu beschranken. 72 Siehe z.B. Frey (1990), S. 280.

E. Internalisierung von Spillover-Effekten und Deglomerationspolitik

647

der Kreis der Zahler. Dies ist z.B. dann der Fall, wenn eine Leistung mit überörtlichem Charakter im Kern einer Agglomeration angeboten wird (z.B. ein Theater, ein Hallenbad, kulturelle Einrichtungen) und die Bewohner der umliegenden Gemeinden die Leistungen nutzen können ohne (kostendeckend) zu deren Finanzierung beizutragen. Umgekehrt kommt es zu Kostenspillovers, wenn z.B. durch die Smogentwicklung im Zentrum auch die Luftqualität der umliegenden Gemeinden verschlechtert wird, ohne daß der Kern das Umland hierftlr entschädigt. In Literatur und politischer Praxis ist immer wieder umstritten, ob in Agglomerationsräumen das Umland den Kern "ausbeutet", oder umgekehrt der Kern das Umland. 73 So verweisen Vertreter der Zentren immer wieder darauf, daß gerade die Bezieher höherer Einkommen in den umliegenden "Speckgürtel" abwandern und dennoch die überörtlichen Leistungen des Zentrums weiter nutzen können. Umgekehrt verweisen die Vertreter der umliegenden Gemeinden darauf, daß sie immer wieder gezwungen sind, Freiflächen fiir Ver- und Entsorgungseinrichtungen zur VerfUgung zu stellen, die der gesamten Region zugute kommen, sowie auf die Umweltbelastungen durch Wochenendausflügler aus dem Zentrum. 74 Während fiir die EU noch keine vergleichbaren Studien vorliegen, sind in der Schweiz bereits intensive Untersuchungen darüber durchgefiihrt worden, welche Ausgaben Kern- und Umlandgemeinden fiir bestimmte Aufgaben tätigen und wem diese Leistungen zugute kommen. 75 So stellte Frey fest, daß die Stadt Basel über alle Aufgabenbereiche hinweg je Einwohner deutlich mehr ausgibt als der umliegende Kanton Baselland.76 Abb. A-43 gibt die jeweiligen Ausgaben in Franken je Einwohner nach Aufgabenhereichen aufgeschlüsselt wieder und ermöglicht damit eine differenziertere Betrachtung. So sind die Pro-Kopf-Ausgaben in Basel-Stadt insbesondere fiir Spitäler (Krankenhäuser), soziale Wohlfahrt, Sicherheit, Kultur/Erholung und höhere Bildung deutlich höher als in Baselland. Hierbei handelt es sich, wie die Abbildung zeigt, überwiegend um Aufgaben, die auch absolut mit den höchsten kantonalen Pro-Kopf-Ausgaben verbunden sind. Baselland weist hingegen nur bei drei Aufgaben leicht höhere Pro-Kopf-Ausgaben auf, wobei diese

73

Siehe filr eine komprimierte Zusammenfassung der Diskussion Frey ( 1990), S. 279ff. Siehe Frey (1990), S. 281 ff. 75 Siehe Frey ( 1990), S. 286ff. 76 Siehe Frey ( 1990), S. 286. 74

648

Kapitel VIII: Kritische Beurteilung von Refonnvorschlägen

mit vergleichsweise eher geringen kantonalen Ausgaben je Einwohner verbunden sind (öffentlicher Verkehr, Volks-/Berufsschulen, Straßenverkehr). Unter der Voraussetzung, daß die Bevölkerung in Baselland den gleichen Zugang zu den überörtlichen Leistungen hat wie die Bewohner in Basel-Stadt und andere öffentliche Leistungen (sowie negative externe Effekte!) die StadtUmland-Bilanz nicht wesentlich beeinflussen, kann diese Bilanz als Indiz für eine "Ausbeutung von Basel-Stadt durch Baselland" gewertet werden. Eine fiir den Agglomerationsraum Bern von Gächter durchgefiihrte Studie bestätigte die Grundtendenz der Untersuchung von Frey und ermittelte einen von der Stadt Bern in das Umland abfließenden Spillover-Strom von immerhin rund 20 Mio. Franken. 77 Die größte Schwäche derartiger Stadt-Umland-Bilanzen besteht allerdings neben der Ausblendung negativer Spillovers in der unterstellten Annahme, daß die überörtlich angebotenen Leistungen allen Bewohnern der Region in gleichem Maße zur Verfügung stehen und von diesen auch tatsächlich genutzt werden. Nähere Aufschlüsse über die tatsächliche Nutzung der Leistungen sind erst mit detaillierten Inzidenzanalysen möglich, wie wir sie im Rahmen der Wirkungskontrolle kennengelernt haben. Für die korrekte Ermittlung der NettoSpillover-Effekte zwischen Kern und Umland ist hierbei wiederum zwischen Zahlungs- und Güterinzidenz zu unterscheiden. Insgesamt 14 für einzelne Infrastruktureinrichtungen im Rahmen des Schweizer Nationalen Forschungsprogramms "Regionalprobleme" durchgeführte Inzidenzanalysen ergaben,78 daß bei einer Betrachtung der Zahlungsinzidenz eindeutig die Standortregionen, i.d.R. also die Zentren profitieren, während, wenn auf die Güterinzidenz abgestellt wird, i.d.R. die Bewohner des Umlandes, insbesondere der Vororte, die größten Nettovorteile aufWeisen. Obwohl die Gesamtergebnisse der durchgeführten Inzidenzanalysen, wenn Zahlungs- und Nutzungsinzidenz zusammen betrachtet werden, nicht eindeutig sind, spricht nach Frey doch "vieles dafür, dass vor allem die Einwohner der Vororte der grösseren Zentren per Saldo von den Spillovers profitieren, welche durch die zentralörtlichen Einrichtungen des Agglomerationskerns ausgehen".7 9

77 Siehe Gachter (1980), S. 175. 78 Siehe Frey/Brugger (1984). 79 Frey ( 1990), S. 290.

E. Internalisierung von Spillover-Effekten und Deglomerationspolitik

649

2. Instrumente zur Internalisierung von Spillovers in Agglomerationsräumen 2.1 Vertikale Finanzzuweisungen Eine Möglichkeit zur Internalisierung von Nutzenspillovers besteht darin, daß eine höhere Gebietskörperschaftsebene, die dem Kreis der Nutzer möglichst nahe kommt, an das Gemeinwesen, das eine bestimmte Leistung anbietet, die auch anderen Gemeinden zur Verftlgung steht, zweckgebundene Finanzzuweisungen leistet. Eine Zweckbindung ist erforderlich, da es sich nicht um die Kompensation für eine einmalige in der Vergangenheit erbrachte Leistung handelt, sondern die Aufgabe auch weiterhin für andere Gemeinwesen erbracht werden soll.80 Ohne Zweckbindung wäre das zukünftige Angebot nicht gesichert, wenn die Gemeinde durch eine andere Verwendung der Finanztransfers ein höheres Nutzenniveau erreichen könnte. Im Vergleich zur heutigen EU-Regionalpolitik ist das Leitbild bei einer ausschließlichen Beschränkung auf die vertikale Internalisierung von Spillovers in Ballungsräumen weniger umfassend, die Intensität der staatlichen Einflußnahme nimmt bei einer Beschränkung auf Finanzzuweisungen leicht ab, und auch die Konzentration der Planungskompetenzen dürfte abnehmen, da ein europäischer Handlungsbedarf nur noch bei europaweiten Spillovers gegeben ist. Eine vertikale Internalisierung der Spillovers ist allerdings mit mehreren Schwächen verbunden. So haben die auswärtigen Nutzer keine Möglichkeit, das Angebot entsprechend ihrer Präferenzen zu beeinflussen. Der Kreis der Nutzer entspricht damit zwar im Idealfall dem der Zahler, nicht jedoch dem der Entscheider. Zusätzlich weicht der Kreis der Nutzer von dem der Zahler ab, wenn die Internalisierung auf einer höheren Ebene erfolgt, als es dem Kreis der Nutzer entspricht. In diesem Fall werden über ihre allgemeine Abgabelast Bewohner von Gemeinden zur Finanzierung herangezogen, die die Leistungen gar nicht nutzen (können). 81 So finanziert ein Walliser bei einer vertikalen Internalisierung die S-Bahn in Zürich oder die Universität in Basel mit, die er überhaupt nicht in Anspruch nimmt. 82 Anstelle der beabsichtigten Internalisierung findet eine Externalisierung von Ballungskosten statt mit der Folge, daß die Zentren

80 Vgl. auch Spahn (1994), S. 150. 81 Siehe kritisch auch Häring (1995), S. 78. 82 Siehe Frey (1990), S. 294.

650

Kapitel VIII: Kritische Beurteilung von Reformvorschlägen

sehneUer wachsen (da sie ihre Baiiungskosten nicht voiiständig selbst tragen müssen) als gesamtwirtschaftlich effizient. 83 Kritisch zu sehen ist auch die fehlende Berücksichtigung negativer Spillovers, die durch eine auf höherer Ebene beschlossene Steuer als Pendant zu den vertikalen Finanzzuweisungen internalisiert werden müßten. Der regionalpolitisch gewünschte Effekt, durch eine Internalisierung der Ballungskosten das Wachstum in den BaiJungsräumen auf das gesamtwirtschaftliche Ballungsoptimum zu beschränken84 und hierdurch einen Beitrag zur Verringerung der regionalen Disparitäten zu leisten, kann somit nicht stattfmden. 85 Eine vertikale "Internalisierung" von Nutzenspillavers in den Baiiungsgebieten der Gemeinschaft dürfte damit unter Effektivitätsaspekten kaum eine Verbesserung gegenüber der heutigen EU-Regionalpolitik darsteiien. Unter Effizienzaspekten dürfte diese Lösung aufgrund der problematischen Identifikation des jeweiligen Nutzerkreises und der politischen Bewertung des Nutzens der Inanspruchnahme der Leistung durch Auswärtige mit erheblichen Transaktionskosten verbunden sein.

2.2 Regionaler Lastenausgleich

Im Unterschied zur vertikalen Lösung erfolgt beim regionalen Lastenausgleich die Internalisierung von Spillovers zwischen den betroffenen Gemeinden selbst, also horizontal. Ordnet man den regionalen Lastenausgleich in das ordnungspolitische System räumlicher Gestaltungskonzepte ein, so ergibt sich beim Umfang des Leitbildes und der Intensität der staatlichen Einflußnahme kein Unterschied zur vertikalen Lösung. Die Planungskompetenzen dürften indes stärker dezentral verteilt sein, da sie sich - bei Einräumung von Mitbestimmungsrechten an die mitversorgten Ge- meinden - auf den Kreis der Nutzer beschränken. Wie bei der vertikalen Internalisierung ist auch hier wieder eine Zweckbindung vorzunehmen, soweit es sich um keine einmalige Kompensation bereits erbrachter Leistungen handelt, sondern eine Weiterfiihrung des Angebots angestrebt wird.

83

84 85

Siehe auch Frey (1979), S. 350 und Eekhoff(l995), S. 316f. Vgl. auch Marx!Ruchty ( 1987), S. 90. Siehe auch Löbbe/Schrumpf(l995), S. 29.

E. Internalisierung von Spillover-Effekten und Deglomerationspolitik

651

Für bereits bestehende Aufgaben erfolgt eine Internalisierung, indem die mitversorgten Gemeinwesen Abgeltungszahlungen an die Anbietergemeinde leisten. Werden den auswärtigen Nutzern allerdings keine Mitbestimmungsrechte angeboten, stimmt der Kreis der Entscheider somit nicht mit dem der Nutzer überein, sollten aufgrund der hiermit verbundenen Präferenzkosten die Kompensationszahlungen entsprechend unterhalb der durchschnittlichen variablen Kosten liegen, jedoch mindestens noch die Grenzkosten decken. 86 Für neue Aufgaben bietet sich die Einrichtung gemeinsamer Unternehmen oder Zweckverbände an, die von den versorgten Gemeinwesen gemeinsam getragen werden. Die Kosten werden dabei entsprechend der Inanspruchnahme durch die Gemeinwesen aufgeteilt. 87 In der Schweiz finden sich, wenn auch jeweils nur fiir einzelne Aufgabenbereiche verschiedene Beispiele fiir die praktische Anwendung eines regionalen Lastenausgleichs.88 So entrichtet der Kanton Baselland dem Kanton Basel-Stadt jährlich über 30 Millionen Franken dafiir, daß seine Studierenden die Universität Basel zu den gleichen Bedingungen besuchen können wie die Städter. Damit der Kreis der Nutzer sich (zumindest was diese beiden Kantone betrifft) mit dem der Entscheider deckt, ist Baselland dafiir in den Leitungsgremien der Universität vertreten. Anwendung findet ein (aufgabenspezifischer) regionaler Lastenausgleich außerhalb des Bildungsbereichs in der Schweiz noch im Verkehrs- und Umweltbereich.89 Auch in der Bundesrepublik wird über die Einfiihrung eines aufgabenspezifischen regionalen Lastenausgleichs nachgedacht. So sollen die Umlandgemeinden nach Auffassung des baden-württembergischen Ministerpräsidenten Teufel die Leistungen Stuttgarts zum Ausbau des Verkehrsnetzes mit einem "Verkehrslastenausgleich" vonjährlich 27 Mio. DM honorieren. 90

86 So Frey ( 1990), S. 295. 87 Frey (1990). S. 295 schlagt vor, daß diese Unternehmen bzw. Zweckverbande paritatisch besetzt sein sollten. Da auch die Kosten gernaß der Inanspruchnahme aufgeteilt werden sollen, vermag eine paritatische Mitbestimmung indes nicht zu überzeugen. Vielmehr müßte sich auch diese nach der Inanspruchnahme und den getragenen Kosten richten. 88 Die folgenden Beispiele sind Frey ( 1990), S. 295 entnommen. 89 Siehe filr eine wissenschaftliche Diskussion über einen aufgabenspezifischen Lastenausgleich in der Schweiz filr den Verkehr auch Berger (1980), die Naherholung Muheim (1980) und die kulturelle Infrastruktur Lips (1980). 90 SieheBehr(I995),S. 8.

652

Kapitel VIII: Kritische Beurteilung von Refonnvorschlägen

Ein alle Aufgabenbereiche umfassender allgemeiner regionaler Lastenausgleich91 scheitert bisher in der Schweiz insbesondere an ungelösten SpilloverProblemen bei der Gesundheit und der Kultur. So betrachten die Bewohner des Umlandes die Produktionskosten aufgrund der in beiden Bereichen bekannten lneffizienzen92 als überhöht und sind nicht bereit, diese Kosten entsprechend mitzutragen. Trotz des theoretischen Vorteils gegenüber der vertikalen Lösung, daß eine Externalisierung der Kosten auf nicht nutzende Regionen nicht länger möglich ist, zeigen die praktischen Schwierigkeiten bei der Einrichtung eines allgemeinen regionalen Lastenausgleichs, daß auch dieses Konzept Schwachstellen aufweist. Beschränkt sich die Nutzung einer überörtlichen Leistung nicht auf wenige Gemeinwesen, so ist eine derartige Verhandlungslösung im Sinne von Coase mit hohen Transaktionskosten verbunden. Je mehr Gemeinden von einer überörtlich angebotenen Leistung profitieren, ohne (kostendeckend) zur Finanzierung beitragen zu müssen, desto stärker wird zudem der Anreiz zu strategischem Verhalten. So kann eine Gemeinde ihre wahre Zahlungsbereitschaft verschleiern und die Leistung als free rider nutzen. 93 Verhalten sich alle umliegenden Gemeinden so, findet kein regionaler Lastenausgleich statt. Neben u.U. hohen Transaktionskosten ist unter Effizienzaspekten die bisherige Beschränkung auf bestimmte Leistungen problematisch. Anzustreben ist daher die vollständige Einbeziehung aller vom Zentrum, wie auch von den umliegenden Gemeinden erbrachten überörtlichen Leistungen, wobei auch negative Spillovers (etwa im Umweltbereich) möglichst weitgehend zu bewerten und zu verrechnen sind. 94 Wie die Erfahrungen in der Schweiz zeigen, stößt ein regionaler Lastenausgleich insbesondere dann an Grenzen, wo überörtliche Leistungen offensichtlich ineffizient erbracht werden. Sind diese lneffizienzen, wie gerade im Gesundheitswesen, wesentlich auf die systemimmanenten Rahmenbedingungen zurückzufUhren und können von einer einzelnen Gemeinde selbst nur begrenzt beeinflußt werden, stehen die Chancen filr einen regionalen Lastenausgleich auf diesen Gebieten auch weiterhin ungünstig. 91 Siehe hierzu den Vorschlag von Frey (1979) und Abt (1980), S. 33ff. 92 Siehe zur Ineffizienz im (deutschen) Gesundheitswesen exemplarisch GrOske (1992b) und im Kulturbereich Pommerehne!Frey (1993), insbesondere S. 25ff. 93 Vgl. Coase (1960), S. 17, Seidel (1992), S. 42f. und Haring (1995), S. 78. 94 Siehe ftlr einen Überblick verschiedener Ansätze zur Bewertung von Umweltschäden Klaus et al. (1994), S. 22ff.

E. Internalisierung von Spillover-Effekten und Deglomerationspolitik

653

Da sowohl im Gesundheitswesen als auch im Kultursektor von Orten höherer Zentralität nach Christaller Versorgungsfunktionen fiir das Umland wahrgenommen werden, kommt es bei einer fehlenden Internalisierung von Spillovers tendenziell zu unzureichenden Zahlungen des Umlandes an den Kern. Obwohl keine Externalisierung der Kosten wie bei der vertikalen Lösung stattfindet, besteht durch die Netto-Spillover-Ströme in das Umland ein Anreiz fiir Gebietsfremde (gerade auch aus strukturschwachen Regionen mit entsprechenden Versorgungsdefiziten), sich in der Nähe der Ballungszentren niederzulassen. Dieser Anreiz zur Abwanderung aus der Peripherie und die (wenn auch verlangsamte) Zunahme der wachstumsfördernden Ballungsvorteile durch eine weitere Ausdehnung der Ballung ist fiir die angestrebte Verringerung der regionalen Disparitäten kontraproduktiv. Selbst die flächendeckende Einfiihrung des regionalen Lastenausgleichs in den Ballungsräumen der Gemeinschaft nach dem heutigen schweizer Muster wäre damit unzureichend fiir eine Steigerung der Effektivität und Effizienz der EU-Regionalpo Iitik.

2.3 Ballungsteuer

Beide zuvor erörterte Instrumente sehen ausschließlich eine Internalisierung der aus dem Angebot überörtlicher Leistungen resultierenden positiven Spillovers vor. In diesem Abschnitt soll nun ein Vorschlag aufgegriffen werden, der eine Internalisierung negativer Spillovers in Ballungsräumen vorsieht, wie wir sie bereits in Kapitel II im Zusammenhang mit der Theorie des Ballungsoptimums kennengelernt haben. So fiihrt die fehlende Internalisierung von Umwelt-, Gesundheits- und Kriminalitätsschäden zu einer Abweichung der privaten von den sozialen Kosten, soweit die Bewohner des Ballungsraumes diese nicht selbst zu tragen haben und es zu Kostenspillavers in andere Regionen kommt. Die Folge ist eine Überschreitung des Ballungsoptimums, wobei aufgrund der fehlenden Internalisierung der sozialen Kosten95 "[sich] immer noch marktwirksame Incentives für Produzenten und für Konsumenten ergeben, ihre wirtschaftlichen Aktivitäten in Ballungsräumen fortzuführen sowie in Ballungsräume zuzuwandern oder nicht aus ihnen abzuwandern".

Biehl/Münzer sehen in einer Ballungsteuer ein geeignetes Instrument zur Internalisierung negativer Agglomerationseffekte. Private und soziale Kosten 95 Biehi/Münzer (1980), S. 138.

654

Kapitel VIII: Kritische Beurteilung von Reformvorschlägen

sollen hiennit ineinander überfUhrt und die Überschreitung des Ballungsoptimums verhindert werden. Folgende Möglichkeiten kommen nach Auffassung der Autoren filr eine Ballungsteuer in Betracht: 96 ( l) Besteuerung von Gütern und Dienstleistungen aus Verdichtungsräumen nach dem Ursprungslandprinzip (2) Produktionsbesteuerung in Verdichtungsräumen (3) Besteuerung des Faktoreinsatzes in Verdichtungsräumen (3a) Boden (3b) Kapital (3c) Arbeit (4) Sonderabgabe auf Verdichtungsräume. Im Hinblick auf die Kriterien des ordnungspolitischen Systems räumlicher Gestaltungskonzepte ergeben sich bei der Agglomerationsbesteuerung keine Unterschiede zur vertikalen Internalisierung positiver Spillovers durch Finanzzuweisungen. Während die Integration negativer Ballungseffekte einen Vorteil der Agglomerationsbesteuerung gegenüber den beiden ersten Vorschlägen darstellt, sind unter Effizienzaspekten folgende Probleme mit diesem Ansatz verbunden: (1) Wie BiehVMünzer selbst einräumen, handelt es sich bei dem Vorschlag nur um eine second best-Lösung, da im Idealfall filr alle Ressourcen, bei denen private und soziale Kosten divergieren, geeignete Märkte eingerichtet und handelbare Eigentums- und Verfilgungsrechte angeboten werden müßten. Eine Agglomerationsbesteuerung, wie von BiehVMünzer vorgeschlagen, schließt demgegenüber immer "ein kleineres oder größeres Maß an 'Unreinheit' ein".97 So setzt die Besteuerung nicht direkt an der konkreten Höhe der negativen Spillovers an, sondern schätzt diese, wie oben gesehen, lediglich über den Produktionsprozeß bzw. die bloße Größe einer Region ab.

(2) Biehl/Münzer schlagen vor, daß die Agglomerationsbesteuerung ab einer bestimmten Bevölkerungsdichte einsetzen soll. Das Ballungsoptimum muß jedoch filr jeden Agglomerationsraum individuell bestimmt werden. Setzt die Besteuerung bereits ein, obwohl das Optimum noch gar nicht erreicht ist, können die Agglomerationsvorteile nicht optimal ausgenutzt werden.

96 Siehe Biehi/Monzer (1980), S. 138ff. 97 Biehi/MUnzer (1980), S. 138. Kritisch auch Beckmann (1995), S. 71.

E. Internalisierung von Spillover-Effekten und Deglomerationspolitik

655

(3) Die Überwälzungsproblematik wird von BiehVMünzer zu unkritisch gesehen. So unterstellen sie generell, daß mit der Besteuerung der gewünschte Deglomerationseffekt erreicht wird, unabhängig davon, ob die Steuer überwälzt wird oder nicht. Gelingt den Unternehmen indes bei Gütern mit einer geringen Nachfrageelastizität eine Überwälzung auf die Konsumenten, so wird es zu dem von BiehVMünzer gewünschten Nachfragelenkungseffekt nicht kommen. Alle drei Punkte lassen erkennen, daß eine Agglomerationsbesteuerung nur zufällig eine Realisierung des Ballungsoptimums in allen Agglomerationsräumen bewirken kann. Da eine Ballungsteuer nicht im natürlichen Eigeninteresse der Ballungsräume liegt, kann diese nur von einer höheren Ebene eingefilhrt werden. Aufgrund unvollkommener Informationen und der im Vergleich zu positiven oftmals noch schwierigeren Bewertung negativer Spillavers können zentrale Planungsinstanzen den optimalen Steuersatz fiir jeden einzelnen Ballungsraum indes kaum finden. Da es im natürlichen Eigeninteresse höherer Planungsinstanzen liegt, ihre Einnahmen aus der Agglomerationsbesteuerung zu maximieren, muß tendenziell von einer zu hohen Besteuerung ausgegangen werden, die dazu filhrt, daß der optimale Ballungsgrad unterschritten wird. Eine Ballungsteuer könnte somit zwar u.U. zu einer Verringerung der regionalen Disparitäten beitragen, wäre jedoch gesamtwirtschaftlich ineffizient. 98

2.4 Wanderungszertifikate nach Franke

Während Biehl mit der Ballungsteuer einen Vorschlag zur Internalisierung negativer Agglomerationseffekte unterbreitet, wendet sich Franke den politischen externen Effekten zu. Politische externe Effekte entstehen, wenn Politiker, ihrem individuellen Nutzenkalkül folgend, Ballungsräume aufgrund des höheren Wählerpotentials gegenüber den eigentlichen strukturschwachen Zielregionen bevorzugen.99 Natürliche komparative Vorteile der strukturschwachen Regionen etwa in Form niedrigerer Lohnkosten oder einer oftmals höheren naturräumlichen Attraktivität bleiben auf diese Weise ungenutzt. Die Forderung nach einer Verringerung 98 Vgl. zu dieser Gefahr einer Deglomerationspolitik auch Armstrongffaylor (1993), S. 241f. und Lau (1995), S. 16. 99 Siehe Franke ( 1989), S. 132f. Die Folge ist eine quasi flachendeckende Regionalpolitik filr das ganze Land; siehe kritisch Schwarz (1995), S. 21.

656

Kapitel VIII: Kritische Beurteilung von Reformvorschlägen

regionaler Disparitäten ist daher nicht immer zwangsläufig durch ökonomische Notwendigkeiten begründet, sondern auch durch Politikversagen. 100 Voraussetzung filr eine Internalisierung derartiger politischer externer Effekte ist nach Franke eine stärkere Dezentralisierung der Regionalpolitik. Überträgt man das Modell des Güterwettbewerbs, Tiebouts "Abstimmung mit den Füßen" folgend, auf den Wettbewerb zwischen Standorten, so läßt sich durch eine stärkere Dezentralisierung der Verbund zwischen Nutzern, Zahlern, Anbietern und Entscheidern- zumindest bei begrenzter Reichweite der Spillovers 101 - wesentIich stärken: 102 die interregionale Konkurrenz bietet den Nutzern - bei einer entsprechenden Wanderungsbereitschaft- Standortalternativen die verringerte räumliche Distanz zwischen Entscheidern und Nutzern bei einer Dezentralisierung zwingt die EntscheideT zu einer stärkeren Ausrichtung des Angebotes an den Bedürfnissen der Nutzer die Nutzer sind auf unterer Ebene homogener und können sich zur Vertretung ihrer Interessen, der Theorie von Olson folgend, in kleinerer Zahl aufgrund der verminderten free rider-Problematik auch leichter organisieren. Der Wettbewerb zwischen den Standorten wird im Modell von Franke durch die Ausgabe von Zertifikaten gesteuert. Diese stellen das verbriefte Recht des Inhabers dar, "das öffentlich bereitgestellte Leistungsbündel der jeweiligen Region in Form von Gütern und auch verteilungspolitisch motivierte Leistungen in Anspruch zu nehmen". 103 Jedes Individuum ist in diesem Modell verpflichtet, mindestens ein Zertifikat seines Wohnsitzes zu halten, kann jedoch darüber hinaus beliebig viele Zertifikate der Wohnsitzregion oder auch anderer Regionen erwerben. Die Preisfestsetzung der handelbaren Zertifikate ergibt sich durch Nachfrage und Angebot am Markt. Ist ein Individuum mit dem Leistungsbündel seiner Wohnsitzregion nicht zufrieden, so kann es dies entweder durch den Verkauf aller von ihm gehaltenen Zertifikate (bis auf das Pflichtzertifikat) zum Ausdruck bringen und dadurch die Einnahmen seiner Region entsprechend mindern oder, wenn der Nutzen eines Wohnsitzwechsels die Wanderungskosten (einschließlich der Kosten des Zerti-

100 Siehe Franke (1989), S. 132f. 101 Je größer die Reichweite der Spillovers, je größer also der Kreis der Nutzer ist, desto zentra-

ler muß das Gut angeboten bzw. zumindest finanziert werden. !02 Ähnlich auch Franke (1989), S. 134. 103 Franke ( 1989), S. 158.

E. Internalisierung von Spillover-Effekten und Deglomerationspolitik

657

fikaterwerbs) übersteigt, alle Zertifikate verkaufen und aus der Region abwandern. Die von Franke explizit filr eine Reform der EU-Regionalpolitik vorgeschlagene Zertifikatlösung zur Internalisierung politischer externer Effekte weist ähnlich wie der regionale Lastenausgleich einen deutlich geringeren Grad der staatlichen Einflußnahme beim dritten Kriterium des ordnungspolitischen Systems räumlicher Gestaltungskonzepte, der Konzentration der Planungskompetenzen, auf als das heutige System, da ausdrücklich eine Dezentralisierung der Regionalpolitik vorgesehen ist. Obwohl damit EntscheideT und Nutzer stärker gekoppelt werden und so die Präferenzkosten der Konsumenten gesenkt werden können, weist der Vorschlag Frankes unter Effektivitäts- und Effizienzaspekten doch ebenfalls einige Schwachstellen auf: (I) Das Modell sieht ausschließlich eine Internalisierung der politischen externen Effekte vor. So unterbleibt eine Internalisierung von Netto-SpilloverStrömen durch vom Kern filr das Umland erbrachte Leistungen sowie von negativen Agglomerationseffekten, die ebenfalls eine gesamtwirtschaftlich ineffiziente Ausdehnung der Ballungsräume und damit einen Anstieg der regionalen Disparitäten bewirken.

(2) Die Zertifikate beziehen sich jeweils auf das gesamte Leistungsbündel einer Region, nicht jedoch auf einzelne Leistungen. Zudem sind sie nicht nach der Intensität der Nutzung gestaffelt. Ein sich rational verhaltendes Individuum wird das Zertifikat daher als Berechtigung ansehen, die Leistungen bis zur Sättigungsgrenze nachzufragen. Ein Individuum, das die regionalen Leistungen nicht verschwenderisch in Anspruch nimmt bzw. bestimmte Leistungen überhaupt nicht benötigt, hat hingegen von diesem sparsamen Umgang keinen unmittelbar Nutzen und muß zudem die überhöhte Nutzung seiner Mitbürger mitfinanzieren. (3) Ungeklärt ist in Frankes Modell auch, nach welchen Kriterien die Menge der zu Beginn auszugebenden Zertifikate ermittelt wird. Aus ökonomischer Sicht müßte sich diese Menge nach der Einwohnerzahl richten, die dem Ballungsoptimum entspricht. Zum einen ist die Bestimmung des Ballungsoptimums, wie gesehen, in der Praxis jedoch ausgesprochen schwierig, zum anderen hängt das Ballungsoptimum nicht nur von der Bevölkerungszahl ab, sondern primär von der resultierenden Umweltverschmutzung, Gesundheitsbeeinträchtigung und Kriminalität. Gerade diese Faktoren werden von Franke indes nicht berücksichtigt. 42 H.oltzmann

658

Kapitel VIII: Kritische Beurteilung von Reformvorschlägen

(4) Frankes Argumentation baut wesentlich auf dem Tiebout-Mechanismus auf. Zu einer "Abstimmung mit den Füßen" kommt es indes nur bei hinreichender Mobilität. Neuere Untersuchungen filr die EU zeigen indes, wie im Rahmen der Wirkungskontrolle gesehen, daß die Mobilität aufgrund zahlreicher Wanderungshemmnisse gerade zwischen weiter entfernten Regionen eher gering ist.

(5) Ziel des Modells ist die Internalisierung politischer externer Effekte. Den Politikern wird eigennütziges Handeln unterstellt, das zu einer einseitigen Bevorzugung der Ballungsräume fUhrt. Nicht geklärt wird, wieso es im Interesse der, so Franke, eine "Strategie der Machtmaximierung" 104 verfolgenden Politiker der höheren Ebene liegen sollte, freiwillig durch eine Dezentralisierung der Regionalpolitik auf Entscheidungskompetenzen zu verzichten. Das Modell ist somit hinsichtlich des unterstellten Politikerverhaltens widersprüchlich. Angesichts dieser Problempunkte kann nicht davon ausgegangen werden, daß es durch die von Franke vorgeschlagene Internalisierungsstrategie gelingt, eine Ausdehnung der Agglomerationsräume in der Gemeinschaft über das Optimum hinaus zu verhindem und auf diese Weise die regionalen Disparitäten abzubauen.

F. Abschließende Würdigung der Reformvorschläge In diesem Kapitel wurden mit den Programmbudgets, dem ausgleichsorientierten Finanzausgleich im engsten Sinn, der technologieorientierten Regionalpolitik, der Raumordnungspolitik und insgesamt vier Internalisierungsstrategien verschiedene in der Literatur vorgeschlagene Reformvorschläge fUr die EURegionalpolitik erörtert und unter Effektivitäts- und Effizienzaspekten mit dem heutigen System verglichen. Dabei hat sich gezeigt, daß keiner der Vorschläge letztlich so zu überzeugen vermag, daß von ihm eine nennenswerte Steigerung der Effektivität und Effizienz der Regionalförderung zu erwarten ist. Als Hauptschwierigkeit erwies sich, daß alle Vorschläge an einzelnen Defiziten der heutigen Konzeption ansetzen und damit bereits vom Ansatz her partiell bleiben. Erforderlich ist vielmehr ein integriertes Konzept, das aus mehreren

104 Franke (1989), S. 153.

F. Abschließende Würdigung der Refonnvorschläge

659

Elementen besteht und dem Versuch widersteht, durch ein einziges Instrument die Effektivität und Effizienz steigern zu wollen. Im nächsten Kapitel soll daher ein eigenständiger Vorschlag filr eine Reform der EU-Regionalpolitik entwikkelt werden. 105

105 Wir folgen damit der wissenschaftlichen Methode von Popper, nach der, ausgehend von einem Problem, bisher angebotene Problemlosungsvorschlage zu bewerten sind und, wenn keiner davon voll zufriedenstellt, eigene Problemlösungsangebote vorzuschlagen sind und deren Überlegenheit anhand von Kriterien zu zeigen ist; siehe filr einen Überblick ober den wissenschaftstheoretischen Ansatz von Popper Radnitzky ( 1995).

Kapitel IX

Fünf Elemente einer effektiven und effiZienten Reform Eine Steigerung der Effektivität und Effizienz der EU-Regionalpolitik setzt insgesamt fiinf Instrumente voraus, die im folgenden näher erläutert werden sollen: (1) Internalisierung regionaler Spillovers durch konsequente Anwendung des personalen Äquivalenzprinzips (2) Wahrnehmung der Ausgleichsfunktion durch eine effektive und effiziente Sozialpolitik auf nationaler Ebene (3) Aufhebung der ausgleichspolitischen Komponente bei der Beihilfenkontrolle zugunsten einer reinen Wettbewerbsausrichtung (4) Substitution der Finanzzuschüsse durch eine Ausweitung der Darlehenspolitik einer unabhängigen EIB (5) Beseitigung der Belastungssprünge im EU-Einnahmensystem durch eine proportionale Sozialproduktsteuer.

A. Skizzierung der einzelnen Komponenten 1. Internalisierung regionaler Spillovers durch eine konsequente

Anwendung des personalen Äquivalenzprinzips

Die vier im letzten Kapitel vorgestellten Internalisierungsstrategien sahen entweder Abgeltungszahlungen bzw. Steuerlösungen zwischen Gemeinwesen vor oder den Erwerb von Zertifikaten durch Einzelpersonen, die zur Nutzung des gesamten regionalen Leistungsbündels berechtigen. Viele der dabei jeweils angesprochenen Probleme ließen sich durch eine konsequente Anwendung des personalen Äquivalenzprinzips umgehen, wie im folgenden arn Beispiel von Hochschulleistungen gezeigt werden soll. Negative räumliche Spillovers, etwa im Umweltbereich, für die ebenfalls Instrumente für eine konsequente Ausrichtung arn Äquivalenzprinzip bestehen, sollen hier nicht weiter betrachtet werden.1

A. Skizzierung der einzelnen Komponenten

661

Räumliche Spillavers entstehen im Hochschulbereich, wenn ein Gemeinwesen Hochschulleistungen anbietet und finanziert, die auch von Studierenden aus anderen Regionen genutzt werden. Der Kreis der Nutzer stimmt dann nicht mit dem der Zahler überein. Ohne Kompensationszahlungen haben die Bewohner der Standortregion indes auch keinen Anreiz, die Bedürfnisse (potentieller) Studierender aus anderen Regionen bei ihren Entscheidungen zu berücksichtigen. Das Angebot ist daher tendenziell zu gering und zu wenig an die Bedürfnisse auswärtiger Studierender angepaßt, z.B. hinsichtlich des Fächerangebots. Eine vertikale Internalisierung würde die Standortregion durch Finanzzuweisungen einer höheren Ebene fiir die Mitversorgung auswärtiger Studierender entschädigen. Da, wie in Kapitel VIII gesehen, die Ausgaben höherer Instanzen i.d.R. aufgrund von Abweichungen des Kreises der Nutzer von dem der Zahler auch von Bewohnern mitfinanziert werden, die die Leistungen nicht in Anspruch nehmen (können), kommt es zu einer ineffizienten und hinsichtlich des Ziels der Verringerung regionaler Disparitäten auch ineffektiven Externalisierung von Ballungskosten. Eine horizontale Internalisierung, wie etwa beim Hochschullastenausgleich zwischen Basel-Stadt und Baselland, fuhrt nur dann zu einer vollständigen Abgeltung der erbrachten Leistungen, wenn alle Regionen, aus denen Studenten die Hochschule besuchen, auch zur Finanzierung beitragen müssen. Die Identifikation der regionalen Herkunft aller Studenten und die Verhandlungen zwischen allen betroffenen Regionen wären indes mit erheblichen Transaktionskosten verbunden. Zudem steigt, wie gesehen, mit zunehmender Zahl der VerhandlungspartDer die Gefahr eines strategischen Verhaltens durch free rider. Bei der von Franke vorgeschlagenen Zertifikate-Lösung wäre der Student, der an einer bestimmten Hochschule studieren möchte, gezwungen, das entsprechende Zertifikat für die Zuzugsregion zu erwerben, unabhängig davon, ob er auch alle übrigen Leistungen des regionalen Güterbündels benötigt oder nicht. Umgekehrt erwirbt er damit auch das verbriefte Recht, alle Leistungen bis zur Sättigungsgrenze nachfragen zu können, bei Fehlen einer entsprechend kontrollierten Regelstudienzeit damit auch die regionalen Hochschulleistungen. Während bei all diesen Internalisierungsvorschlägen die Zahlung allenfalls mittelbar an die Nutzung gekoppelt ist, führen unmittelbar von den Studieren-

1 Siehe fllr eine komprimierte Diskussion der Eignung von Umweltlizenzen und -abgaben in der Umweltpolitik etwa Binder (1990), Wicke (1991), S. 125ff. und Klaus (1995), S. 91ff.

662

Kapitel IX: FünfElemente einer effektiven und effizienten Reform

den zu zahlende Nutzungsentgelte (Studiengebühren) zu einer Stärkung des Verbundes. Im Unterschied zur vertikalen Lösung käme es zu keiner Externalisierung von Ballungskosten mehr. Im Gegensatz zum heute ansatzweise in der Schweiz praktizierten Hochschullastenausgleich wären alle Regionen (ilber ihre Studierenden!) gemäß der jeweiligen Nutzung an der Finanzierung beteiligt, und im Unterschied zu Frankes Zertifikate-Lös1mg verhindem Studiengebühren eine Nachfrage bis zur Sättigungsgrenze. Der gesellschaftliche Nutzen des Studiums läßt sich durch die Einfilhrung zeitlich begrenzter Bildungsgutscheine, die auf die Studiengebühren angerechnet werden, internalisieren. Eine soziale Benachteiligung von Studenten aus ärmeren Einkommensschichten kann durch eine einkommensabhängige RUckzahlung von Studiendarlehen vermieden werden, die die Studiengebühren und die durchschnittlichen Lebenshaltungskosten abdecken. 2 Eine konsequentere Anwendung des Äquivalenzprinzips wUrde zudem in den beiden Bereichen eine Internalisierung regionaler Spillovers gestatten, in denen heute in der Schweiz ein (aufgabenspezifischer) regionaler Lastenausgleich aufgrund der fehlenden Zahlungsbereitschaft der mitversorgten Gemeinden nicht zustandekommt dem Gesundheitswesen und der Kultur. Durch eine stärkere Bindung der in Anspruch genommenen Leistung an die Finanzierung ließe sich der Verbund zwischen Nutzern und Zahlern jeweils deutlich stärken und damit auch die kritisierte Ineffizienz abbauen. Im Gesundheitswesen kann der Verbund durch eine höhere Selbstbeteiligung,3 im Kulturbereich durch einen Abbau der staatlichen Subventionen und eine Erhöhung der Eintrittspreise soweit keine anderen Einnahmequellen etwa durch Kultursponsoring oder privates Mäzenatentum erschlossen werden können- gestärkt werden. 4 Nachdem Hochschul-, Gesundheits- und Kulturleistungen, wie in Kapitel VIII gesehen, i.d.R. in den Zentren der Agglomerationsräume angeboten werden, bestehen bei einer fehlenden Internalisierung der Spillover-Abflilsse gerade auch filr Bewohner strukturschwacher Regionen mit Versorgungsdefiziten Anreize, sich in der Nähe der Zentren niederzulassen. Einer Überschreitung des Ballungsoptimums in den Agglomerationsräumen stehen dann Entleerungseffekte in der Peripherie gegenüber. Von einer konsequenten Anwendung des Äquivalenzprinzips ist daher - im Unterschied zu den im letzten Kapitel disku-

2 Siehe zu den Einzelheiten eines solchen Modells Grüske (1994), S. 124f. und Holtzmann (1994), S. 154ff. 3 Siehe Grüske ( 1992), S. 27ff. 4 Siehe Pommerehne/Frey (1993), S. 25ff.

A. Skizzierung der einzelnen Komponenten

663

tierten Internalisierungsstrategien - nicht nur ein Beitrag zur Effizienzsteigerung, sondern auch zur Verringerung der regionalen Disparitäten zu erwarten.

2. Wahrnehmung der Ausgleichsfunktion durch eine Sozialpolitik auf nationaler Ebene

Mit der heutigen EU-Regionalpolitik werden Ausgleichs-, Wachstums-, Stabilisierungs- und Kohäsionsziele zugleich verfolgt. Als ein Reformvorschlag wird demgegenüber in der Literatur, wie gesehen, implizit aufbauend auf Tinhergens Regel, filr das Allokationsziel eine Internalisierung von Spillavers durch Finanzzuweisungen und ftlr das Ausgleichsziel ein europäischer Finanzausgleich im engsten Sinn diskutiert. Wenngleich aufgrund des aufgezeigten Zielkonflikts zwischen Umverteilung und Allokation die Verfolgung beider Ziele mit zwei verschiedenen Instrumenten prinzipiell zu beftlrworten ist, ist, wie gezeigt, auch der Vorschlag eines ausgleichsorientierten europäischen Finanzausgleichs nicht frei von Schwächen. Einem europäischen Finanzausgleich im engsten Sinn stellen wir zur Verfolgung des Ausgleichsziels die nationale Sozialpolitik gegenüber.5 Gegen eine Wahrnehmung der Ausgleichsfunktion durch Fonds wie in der EU-Regionalpolitik heute oder einen europäischen Finanzausgleich und für eine Wahrnehmung der Umverteilungsfunktion durch die nationale Sozialpolitik sprechen aus unserer Sicht folgende sechs Gründe: (1) Dem methodologischen Individualismus folgend, sind Individuen die allein maßgebende Handlungseinheit Aus ökonomischer Sicht können nur sie Interessen haben. 6 Wenn jedoch nur Individuen Bedürfuisse haben können, so gelten humanitäre Prinzipien, wie sie uns aus dem Christentum und der französischen Revolution erwachsen, immer nur filr Menschen, nicht jedoch fiir Regierungen, Staaten und ebenso wenig ftlr Regionen. 7 Eine Umverteilungspolitik hat daher an den bedürftigen Menschen anzusetzen, nicht an irgendwelchen Institutionen. Bei Mißachtung dieses Grundsatzes kann es zu fragwürdigen Umverteilungswirkungen kommen, wo "die Armen hier Diesen Vorschlag vertritt auch Knieps (1995), S. 330f., der die ineffiziente EURegionalpolitik ebenso wie Beckmann (1995), S. 224 ausschließlich auf polit-ökonomische Erwägungen zurOckftlhrt. 6 Siehe Blankart (1991), S. 9f. 7 Vgl. auch Giersch (1978), S. 8 und Stiglitz/Schönfelder (1989), S. 677. Auch Frey (1985a), S. !53 und Eekhoff (1995), S. 317f. betonen, daß es im Grunde keine reichen und armen Regionen, sondern nur reiche und arme Personen gibt.

664

Kapitel IX: FünfElemente einer effektiven und effizienten Reform

[in den reichen Regionen] die Kosten und die Reichen dort [in den armen Regionen] den Nutzen haben". 8 Daß solche Effekte in der heutigen EURegionalpolitik tatsächlich auftreten, belegen Fallstudien eindeutig.9 Ein ausgleichsorientierter europäischer Finanzausgleich im engsten Sinn, bei dem keinerlei Kontrolle darüber stattfindet (auch nicht mehr über den Europäischen Rechnungshof), inwieweit die Finanzzuweisungen tatsächlich den Bedürftigen zugute kommen, ilirdert derartige Effekte noch und ist damit fiir die Bedürftigen in den strukturschwachen Regionen sogar noch kontraproduktiv. (2) Von Hirte durchgeführte allgemeine Gleichgewichtsanalysen, die sowohl die Nutzer- als auch die Zahlerseite berücksichtigen, belegen eindeutig, daß selbst allgemeine Finanzzuweisungen zwischen Gebietskörperschaften im Vergleich zu individuell gewährten Transfers mit Wohlfahrtsverlusten verbunden sind und daher nur second best-Lösungen darstellen. 10 Eine (effiziente) Sozialpolitik ist daher unter Wohlfahrtsaspekten einem auch noch so effizienten (europäischen) Finanzausgleich im engsten Sinn fiir die Wahrnehmung der Ausgleichsfunktion vorzuziehen. 11 (3) Grüske stellte, wie in Kapitel II erwähnt, signifikante regionale Unterschiede in der Wirtschafts- und Arbeitskultur fest. Das regionalpolitische Ziel der Herstellung gleicher(er) materieller Lebensverhältnisse erfordert im Grunde jedoch auch eine vergleichbare Wirtschafts- und Arbeitskultur. 12 So stellt auch Grüske die Frage, 13

8 Giersch (1978), S. 8. 9 So profitieren z.B. von den regionalen Strukturhilfen der EU in Alentejo nicht zuletzt die reichen Großgrundbesitzer - die selbst oftmals in Lissabon leben; siehe Stelzenmüller (1995), S. 7. Frey ( 1985a), S. 153 spricht von unerwünschten interpersonellen Vertei1ungswirkungen, zu denen es beim Versuch der Verringerung interregionaler Disparitäten kommt. 10 Siehe aufbauend aufHirte/Wiegard (1988) Hirte (1990), S. 25. 11 Eine Steigerung der Effektivität und Effizienz in der Sozialpolitik verspricht insbesondere das auf der Idee einer negativen Einkommensteuer aufbauende Bürgergeldkonzept, wie es in der Literatur etwa von Wemer (1994b), Mitschke (1995), S. 30f. und Wenkebach (1995) vertreten wird und von der Tory-Regierung in Großbritannien noch 1996 eingeftlhrt werden soll; siehe hierzu Kappeier ( 1995), S. 31. Frey ( 1985a), S. 154 schlägt die negative Einkommensteuer sogar explizit als ausgleichsorientiertes Reforminstrument ftlr die Regionalpolitik vor. 12 Arnold (1995), S. 180 und 192f. stellt ftlr Ostfriesland bewußt eine auf einer Abkehr von der protestantischen Arbeitsethik aufbauende "postmoderne" Regicnalentwicklung vor, die durch "vielschichtige demokratische Partizipation, ökologisch-soziale Lebens- und Wirtschaftsweise, entmilitarisierte soziale Beziehungen [sie !] und humanistische Technologie" gekennzeichnet ist. 13 Grüske (1992a), S. 473f. Auch Eekhoff(1995), S. 319 wirft die Frage auf, warum "einzelne Personen [die,] die Bedingungen in anderen Regionen wesentlich attraktiver finden, [... ] diese nicht nutzen".

A. Skizzierung der einzelnen Komponenten

665

"ob die Regionalpolitik hier überhaupt steuernd eingreifen soll, denn wenn die wirtschaftliche Stärke einer Region von den Neigungen, Denk- und Anschauungsweisen der jeweiligen Bevölkerung entscheidend abhängt, dann ist die unterschiedliche wirtschaftliche Entwicklung Ausdruck unterschiedlicher Prioritäten, die einer bestimmten regionalen Identität in einer pluralistischen Gesellschaft entspricht. So werden etwa ökonomische Vorteile durch Nachteile in den sozialen Beziehungen kompensiert und umgekehrt. Die Folge filr die Regionalpolitik wäre eine Abkehr vom Primat des Ausgleichs hin zu einer Förderung des Wettbewerbs zwischen den Regionen, die ihre jeweiligen Stärken zur Geltung bringen könnten [Hervorhebung vom Verfasser]."

Eine europäische Wahrnehmung der Ausgleichsfunktion, unabhängig davon, ob als Regional- oder Sozialpolitik, ist bei signifikanten Unterschieden in der Wirtschafts- und Arbeitskultur, wie sie Weick und Leonardi auch filr Nord- und Süditalien festgestellt haben, 14 somit prinzipiell fragwürdig. (4) Auch mit zu befilrchtenden starken Wanderungsbewegungen läßt sich, wie die zitierte lAB-Studie zeigt, eine Umverteilungspolitik auf europäischer Ebene nicht begründen, 15 was freilich nicht ausschließt, daß in Katastrophenfällen, wie dies heute bereits geschieht, ärmeren Mitgliedstaaten geholfen wird. 16 (5) Die nationalen Umverteilungssysteme entsprechen dem unterschiedlichen Entwicklungsstand der einzelnen Staaten sowie den Präferenzen der jeweiligen Bevölkerung. 17 Eine Europäisierung der Sozialpolitik würde somit gerade die strukturschwachen Mitgliedstaaten in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung beeinträchtigen und mit höheren Präferenzkosten als bei einer nationalen Lösung verbunden sein. (6) Eine Vergemeinschaftung der Verantwortung, den Armen in dem jeweils eigenen Mitgliedstaat zu helfen, ist mit dem Hinweis auf "Solidarität" - wie im EUV - auch philosophisch nicht zu rechtfertigen: 18

14 Siehe Weick (1987), S. 114ff. und Leonardi (1995), S. 144ff. 15 So auch Spahn (1993), S. 87 und (1994), S. 147, Reichenbach (1994), S. 197, Blankart (1996), S. 90 sowie Thomas (1995), S. 35, der einen Finanzausgleich auf europaischer Ebene weder allokationstheoretisch noch empirisch ftlr fundiert ansieht. 16 Auch nach Popper hat sich die staatliche Umverteilung auf die Beseitigung "unnötiger Leiden" zu beschranken; zitiert nach Radnitzky (1995), S. 50. Ebenso fordert das Frankfurter Institut (1994), S. 42f. eine Beschrankung der Unterstützung auf die wirklich Hilflosen und Bedürftigen und warnt vor einer Überdehnung des Solidarprinzips. 17 Auch Semholz (I 995), S. 197f. weist die Sozialpolitik der nationalen Ebene zu. 18 Witt (1989), S. 142. Siehe auch Hayek (1975) und (1981), S. 200, Radnitzky (1984), Beckmann (1995), S. 84f., Heinemann (1995), S. 15 sowie Giersch (1993), S. 157, der zentrale Fonds und einen Finanzausgleich als "zentralistisch-sozialistische Elemente" bezeichnet.

666

Kapitel IX: FünfElemente einer effektiven und effizienten Reform "Descartes, Rousseau und im Gefolge Marx formen mit ihrer maßlosen Überschätzung der Gewalt der menschlichen Vernunft auf der einen Seite und ihrem romantischen Hang zu mißverständlichen instinkJiven Werten der Kleingruppe wie Solidarität und Natursehnsucht auf der anderen Seite die falsche Synthese von konstrukJivistischen Illusionen und sozialistischen Idealen [Hervorhebungen vom Verfasser)".

3. Aufhebung der ausgleichspolitischen Komponente bei der Beihilfenkontrolle zugunsten einer reinen Wettbewerbsausrichtung In Kapitel III wurde gezeigt, daß die Beihilfenkontrolle in ihrer heutigen Form kein rein wettbewerbspolitisches Instrument darstellt, sondern in einem zweistufigen Prüfverfahren die Vereinbarkeil von nationalen Beihilfen mit dem EGV auch unter Ausgleichsgesichtspunkten beurteilt wird. Der häufig beanstandete Zielkonflikt zwischen Wettbewerbs- und Ausgleichspolitik19 läßt es ähnlich wie beim Konflikt zwischen Umverteilung und Allokation - sinnvoll erscheinen, beide Ziele mit jeweils unterschiedlichen Instrumenten zu verfolgen. Da das Ausgleichsziel nach der Diskussion im letzten Abschnitt der nationalen Sozialpolitik überlassen sein sollte, können die nationalen Beihilfen auf europäischer Ebene ausschließlich danach beurteilt werden, inwieweit sie größere Wettbewerbsverzerrungen auf dem jeweils relevanten europäischen Markt auslösen.20 Um die Unabhängigkeit des Prüfverfahrens von den Interessen der Mitgliedstaaten zu stärken, wäre es zudem sinnvoll, eine neutrale europäische Wettbewerbsbehörde einzurichten, 21 die anstelle der Kommission die Beihilfenkontrolle durchfUhrt. Gleichzeitig könnte sie auch mit der Wahrnehmung der europäischen Fusionskontrolle beauftragt werden. Obwohl wir auch bei den nach den Vertragstexten "unabhängigen" EUInstitutionen im Rahmen der Effizienzanalyse verschiedene Hebel für eine nationale Beeinflussung erkennen konnten (insbesondere bei der (Wieder-) Ernennung der Spitzenbürokraten), zeigen die Erfahrungen etwa mit dem deutschen Kartellamt oder der Deutschen Bundesbank, daß die Unabhängigkeit der

19 Siehe auch Püttner (1989), S. 61, Tödtling-Schönhofer (1992), S. 50, Spahn (1993), S. 28f, Hilligweg (1994), S. 57f und Laun (1994), S. 61. 20 So auch Seidel (1992), S. 171, Hilligweg (1994), S. 65, Heckmann (1995), S. 130, Kratzschmar (1995), S. 232 sowie der Präsident des Bundeskartellamts Wolf (1994), S. 15. 21 Siehe auch Wolf(l994), S. 15 und (1995), S. 242f., Gerken (1995), S. 17 sowie kritisch EU-Kommissar van Miert ( 1995), S. 228.

A. Skizzierung der einzelnen Komponenten

667

Entscheidungsfindung bei Errichtung einer eigenen Institution doch eher gewährleistet ist als bei einer Übertragung auf bestehende, auch anderen Aufgaben dienenden Einrichtung.

4. Substitution der Finanzzuschüsse durch eine Ausweitung der Darlehenspolitik einer unabhängigen EIB

Wie in Kapitel III gesehen, unterscheidet sich die EIB von privaten Geschäftsbanken durch die vertragliche Verpflichtung zur Berücksichtigung "übergeordneter" Gesichtspunkte, insbesondere der Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der Gemeinschaft. Die Autonomie der EIB wird zusätzlich eingeschränkt durch den starken Einfluß der Mitgliedstaaten im Gouverneurs- und Verwaltungsrat. Die EIB steht somit in einem permanenten Spannungsfeld zwischen Umverteilung und allokativer Effizienz. Da die Ausgleichsfunktion in unserem Reformkonzept durch die nationale Sozialpolitik wahrgenommen werden soll, sollte die Darlehensvergabe der EIB ausschließlich an der allokativen Effizienz ausgerichtet sein. Voraussetzung sind der Verzicht auf die bisherige vertragliche Verpflichtung zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts und eine Beseitigung des auch offiziell legitimierten Einflusses der Mitgliedstaaten auf die Darlehenspolitik im Verwaltungsrat der EIB. Mit einer ausschließlichen Verpflichtung der EIB auf die allokative Effizienz ohne Nebenziele dürfte eine qualitative Verbesserung der Projektanträge erreicht und Fehlinvestitionen vermieden werden.22 Die Effektivität und Effizienz der EU-Regionalpolitik könnte mithilfe der EIB noch zusätzlich gesteigert werden, wenn anstelle der heute aus den verschiedenen Fonds gewährten Zuschüsse die Projektforderung auf eine Darlehensbasis umgestellt würde. Hierzu wäre allerdings eine deutliche Aufstockung des von den Mitgliedstaaten eingezahlten und der EIB filr die Vergabe von 22 Heinemann (1993a), S. 103 hält die Darlehenspolitik der EIB innerhalb der Gemeinschaft filr überflüssig und plädiert stattdessen bei positiven gemeinschaftsweiten Externalitäten filr eine Subventionierung privater Darlehen. Heinemanns Vorschlag löst indes nicht das Problem, daß viele KMU aufgrund eines unterentwickelten Risikokapitalmarktes gar keine Darlehen erhalten; siehe etwa Sarisitz ( 1988), S. II. Allerdings sollte die EIB nur subsidiär zu regionalen Risikokapitalgesellschaften (RKG) Darlehen gewahren. So wurde im Dezember 1995 in Bayern als erstem Bundesland eine RKG mit einem Fondsvermögen von 50 Mio. DM zur Bereitstellung von Wagniskapital filr junge Unternehmen gegründet; siehe o.V. (1995p), S. 9.

668

Kapitel IX: FünfElemente einer effektiven und effizienten Reform

Darlehen zur VerfUgung stehenden Kapitals erforderlich. Der Vorteil der Antragsteller besteht dann immer noch in den gUnstigeren Konditionen, die die EIB aufgrund ihrer hohen Kreditwürdigkeit im Vergleich zu vielen Geschäftsbanken bieten kann. 23 So sieht auch das deutsche Mitglied im Europäischen Rechnungshof Friedmann in der Umstellung der Projektförderung von einer Zuschuß- auf eine Darlehensbasis ein sinnvolles Instrument, um die heutige Verschwendung von Strukturfondsmitteln zu verhindern, da detjenige, der "ein Darlehen aufnehme, wisse, daß er es auch zurückzahlen milsse". 24

5. Beseitigung der Belastungssprünge im EU-Einnahmensystem durch eine proportionale Sozialproduktsteuer

Im Rahmen der Inzidenzanalyse in Kapitel V konnte gezeigt wird, daß das heutige Einnahmensystem der Gemeinschaft die Mitgliedstaaten recht ungleichmäßig belastet. So ergab bereits ein ordinaler Vergleich der Reihenfolge beim BIP je Einwohner mit der EU-bezogenen Abgabelast je Einwohner fiir das Jahr 1991, daß z.B. Frankreich beim Einkommen den zweiten Rang einnahm, bei der Abgabelast jedoch nur Rang 6. Umgekehrt verhielt es sich mit den Niederlanden, die beim Einkommen lediglich Rang 7 belegten, jedoch den zweithöchsten Beitrag an die EU abfiihrten. Diese BelastungssprUnge fiihren, wie gesehen, selbst bei einer unterstellten proportionalen Wirkung der nationalen Abgabesysteme dazu, daß die Regionen bezogen auf ihr Einkommen höchst unterschiedlich zur Finanzierung der EURegionalpolitik herangezogen werden. Auch unabhängig von den positiven Auswirkungen eines rationaleren Beitragssystems auf die Nettozahler-Diskussion in der Gemeinschaft würde ein proportional wirkendes Einnahmensystem der EU derartige unter dem Ge-

Siehe Bohle (1995), S. 13. Zitiert nach o.V. (1995n), S. 15. Auch der Staatssekretar im Bundesfinanzministerium Stark fordert ftlr die Bundesregierung eine starkere Umstellung auf eine Darlehensbasis; siehe o. V. (1996d), S. 7. Die von Friedmann empfohlene Zinsverbilligung der Darlehen Jaßt sich indes allenfalls ftlr solche Projekte allokativ begründen, bei denen raumliehe Spillevers europäischer Dimension vorliegen, also insbesondere bei bestimmten Netzinfrastrukturen, wie z.B. wichtigen grenzOberschreitenden Fernstraßen, und nur soweit das Ausschlußprinzip nicht oder nicht ökonomisch sinnvoll anwendbar ist. Gerade bei Fernstraßen wird das Ausschlußprinzip in einigen, auch strukturschwachen (!) EU-Ländern indes bereits heute erfolgreich angewandt; vgl. auch Hilligweg 23 24

(1994), S. 39.

B. Abschließende Würdigung des Reformkonzepts

669

sichtspunkt der angestrebten Verringerung der regionalen Disparitäten unerwünschte Umverteilungseffekte vermeiden. 25 Eine proportionale Lastenverteilung in der Gemeinschaft könnte durch die Ablösung des heutigen, zudem unnötig komplexen und wenig transparenten Einnahmensystems zugunsten einer proportionalen Sozialproduktsteuer in Form eines vom Rat festzulegenden Zuschlags auf das Sozialprodukt der Mitgliedstaaten erreicht werden. 26 Zusätzlich spricht filr eine proportionale Lastenverteilung in einem Staaten(ver)bund wie der EU, 27 daß auch in den Mitgliedstaaten, wie gesehen, die Anteile der direkten und indirekten Steuern ungefähr gleich sind. Progressive und regressive Wirkungen gleichen sich damit in etwa aus, wenn auch für den genauen Belastungsverlauf zusätzlich die Progressions- und Regressionsgrade zu berücksichtigen sind.28

B. Abschließende Würdigung des Reformkonzepts Kombiniert eingeführt, können die von uns vorgeschlagenen Komponenten bei einer politischen Umsetzung29 wesentlich zu einer Effektivitäts- und Effizienzsteigerung sowohl im Vergleich zur heutigen EU-Regionalpolitik, als auch zu den im letzten Kapitel diskutierten Reformvorschlägen beitragen.

Am Beispiel der Benutzung von Hochschulen konnte gezeigt werden, daß eine Internalisierung regionaler Spillavers durch eine konsequente Anwendung des personalen Äquivalenzprinzips gegenüber den in der Literatur diskutierten

25 Auch Spahn (1993), S. 99lehnt eine implizite Umverteilung über die Einnahmeseite ab und beftlrwortet stattdessen eine explizite Umverteilung über die Ausgabeseite. Genau entgegengesetzt argumentieren Franzmeyer/Seidel (1990), S. 220, die ein progressives Einnahmesystem einer Umverteilung über die Ausgabenseite vorziehen. Seidel ( 1992), S. 59 begründet explizit eine proportionale Lastenverteilung ftlr internationale Organisationen. 26 Siehe zur Sozialproduktsteuer auch Böker (1994), S. 126f., Semholz (1995), S. 197 und Walthes (1995), S. 298ff. 27 So hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 12. Oktober 1993 festgestellt, daß zwar ein europäischer Staatenverbund mit dem deutschen Grundgesetz vereinbar ist, nicht jedoch ein europäischer Bundesstaat; siehe zu den Konsequenzen der Karlsruher Urteilsbegründung naher Blanc (1995), S. 162, Scholz (1995), S. 116ff. und Walthes (1995), S. 23. 28 Eine Sozialproduktsteuer schließt die Einfilhrung der vielfach diskutierten co2 -Abgabe auf europäischer Ebene keineswegs aus. So kann diese Steuer zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen auf EU-Ebene beschlossen und das Steueraufkommen wieder auf die Mitgliedstaaten verteilt werden. Durchftlhrungs- und Ertragskompetenz fallen dann auseinander; siehe zur Einftlhrung einer europäischen COTAbgabe unter vielen Stoll (1990), S. 156ff., Lembke (1992), S. 326ff., Zimmermann (1992), S. 31 Off. und Spahn (1993), S. 135ft'. 29 Die Chancen ftlr eine politische Umsetzung dieses Reformkonzeptes werden im Ausblick der Arbeit noch naher erörtert.

670

Kapitel IX: FünfElemente einer effektiven und effizienten Reform

Deglomerationsinstrumenten mit geringeren Transaktionskosten verbunden ist, eine politische Bewertung im Rahmen von interregionalen Verhandlungslösungen wngangen und damit effizient eine Externalisierung von Ballungskosten verhindert werden kann. Hierdurch wird indirekt auch die Überschreitung des Ballungsoptimwns vermieden, die nicht nur gesamtwirtschaftlich suboptimal ist, sondern auch die strukturschwachen Gebiete systematisch benachteiligt. Aufgrund der Wachstwnsgrenzen in den Ballungsräwnen werden strukturschwächere Gebiete - insbesondere in der Nähe der Ballungsräwne - relativ attraktiver. Hierdurch bietet sich die Chance zu einer Belebung der wirtschaftlichen Entwicklung in diesen Regionen und zugleich - soweit gesamtwirtschaftlich effizient30 - als Nebeneffekt zu einer Verringerung der regionalen Disparitäten. Wenngleich die einzelnen Instrumente unseres Reformkonzepts die Regionen unterstützen können, tragen sie für die Nutzung dieser Chance selbst die Verantwortung. Dies entspricht den Chancen, aber auch Risiken eines (regionalen) Wettbewerbs als Entdeckungs verfahren. 31 Während eine Umverteilung über Strukturfonds - oder auch über einen europäischen Finanzausgleich - hinsichtlich der geziehen Unterstützung der wirklich Bedürftigen aufgrund der ungenauen Steuerung der Mittelvergabe ineffektiv und aufgrund der unzureichenden Berücksichtigung der Präferenzen der Geber ineffizient sein muß, bietet die Beschränkung der Ausgleichsfunktion auf die Sozialpolitik der Mitgliedstaaten zwnindest die Chance zu einer effektiven, die wirklich Bedürftigen erreichenden, und effizienten, mit einem möglichst geringen Einsatz einhergehenden Umverteilung. Inwieweit diese Chance von den Mitgliedstaaten genutzt wird, liegt nach unseren Vorstellungen in ihrer eigenen Verantwortung. Keinesfalls kann eine interregionale Umverteilung auf europäischer Ebene mit einer ineffektiven und ineffizienten interpersonellen Umverteilung auf nationaler Ebene rechtfertigt werden. Da die Ausgleichsfunktion durch die nationale Sozialpolitik wahrgenommen werden sollte, kann die Beihi/fenkontrol/e, bei der heute Wettbewerbs- und Ausgleichsziele vermischt werden, ausschließlich unter Wettbewerbsaspekten 30 Siehe auch Beckmann (1995), S. 221. Auch Franzmeyer (1993), S. 97 lehnt einen Ober die Abschöpfung von Ballungsgewinnen hinausgehenden Finanzausgleich mit der BegrUndung ab, daß die verbleibenden regionalen Wohlstandsunterschiede Ausdruck des Wettbewerbs der Regionen "und insoweit notwendig ftlr eine dynamische Gesamtentwicklung [Hervorhebungen vom Verfasser]" sind. In diesem Sinne äußern sich auch Hesse (1993), S. 50, Cooke (1994), S. 233 und Laun (1994), S. 61. 31 Nach Radnitzky (1984), S. 17 ist es eine der wichtigsten Entdeckungen von Hayek, daß die marktwirtschaftliche Ordnung vor allem ein Entdeckungs- und Infonnationssystem ist. Auch Popper beklagte noch in seinen letzten Lebensjahren die zunehmende Zerstörung des Wettbewerbs in Europa durch Zentralisierung und Harmonisierung; siehe im Überblick Radnitzky (1995), S. 70.

B. Abschließende Würdigung des Reformkonzepts

671

erfolgen. Aufgrund des Zielkonfliktes zwischen Umverteilung und Allokation ist hiervon eine Verringerung der Produktionskosten und damit eine Steigerung der Effizienz gegenüber der heutigen Beilhilfenkontrolle zu erwarten. Auch die Darlehensvergabe der EIB steht heute im Spannungsverhältnis zwischen Umverteilung und Allokation. Die Aufhebung der Einbindung in eine ausgleichsorientierte Regionalpolitik läßt damit auch hier einen Effizienzgewinn in Form niedrigerer Produktionskosten erwarten. Die Sprünge im heutigen Einnahmensystem fUhren nicht nur zu einer unterschiedlichen Belastung der Mitgliedstaaten, sondern auch der Regionen. Selbst bei einer Umstellung der Zuschüsse auf eine Darlehensbasis würden die Regionen daher nach wie vor unterschiedlich stark zur Finanzierung der anderen auf europäischer Ebene wahrgenommenen Aufgaben beitragen. Wie bereits bei der Internalisierung der Ballungskosten sind daher auch von der Einnahmenseite ausgehende Benachteiligungen einzelner Regionen zu beseitigen. So stellen die an die EU über die nationale Abgabelast abruftihrenden Beiträge Entzugseffekte dar, die die regionale Entwicklung bremsen und damit strukturschwächeren Regionen die Verringerung des Abstandes zu den wohlhabenderen Regionen der Gemeinschaft erschweren. Alle fünf Instrumente tragen zugleich zur wirtschaftlichen Entwicklung in den Mitgliedstaaten bei. So werden systematische (durch politische externe Effekte) bzw. eher zuflillige Benachteiligungen (durch das Einnahmensystem der EU und wettbewerbsverzerrende nationale Beihilfen) beseitigt, durch die die komparativen Vorteile der betroffenen Regionen ungenutzt blieben, was zu Wachstumseinbußen fUhrt. Der Ausbau der Darlehensförderung durch die EIB stellt ein verteilungspolitisches Instrument dar, das der Förderung erfolgversprechender Projekte dient, die am privaten Kapitalmarkt nicht (insbesondere bei einem fehlenden Risikokapitalmarkt fiir innovative KMU) oder nur zu schlechteren Konditionen das erforderliche Kapital erhalten.32 Durch die Umstellung der Zuschüsse auf Darlehensbasis und die Beschränkung der Ausgleichsfunktion auf die nationale Sozialpolitik wird ein geringeres EU-Budget benötigt. Dadurch können auch die von den Mitgliedstaaten an die EU abruftihrenden Beiträge zurückgefiihrt werden und, bei einer entsprechenden Kürzung der nationa-

32 Siehe auch Greppi (1994), S. 241 und Wirtschafts- und Sozialausschuß (1994), S. II. Wir folgen daher auch nicht Krätzschmar (1995), S. 229ff., die filr eine rein ordnungspolitisch ausgerichtete "Regionalpolitik ohne Geld" plädiert. So sind nicht alle festgestellten Allokationsmängel auf politikbedingte Flexibilitätsbarrieren zurückzufilhren, so daß ein - wenn auch eng begrenzter allokationspolitischer Handlungsbedarfbestehen bleibt.

672

Kapitel IX: FünfElemente einer effektiven und effizienten Reform

len Abgabelast,33 deren Entzugseffekte im Wirtschaftskreislauf verringert werden. Da wir im Regressionsmodell der Wirkungskontrolle ftlr die Stabilisierungsfunktion für die nationale Wachstumsrate einen signifikant positiven Einfluß nachweisen konnten, ist von unserem Reformansatz schließlich auch eine Förderung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität als Voraussetzung für eine (stabile) WWU zu erwarten.

33 Giersch (1996), S. 13 bezeichnet eine synchrone Steuersenkung auch als Lohn, der dem Preis einer Beihilfenkürzung gegenübersteht.

Fazit und Ausblick In der Einfiihrung hatten wir vier Fragen gestellt, die wir in dieser Studie untersuchen wollten. Die wichtigsten Ergebnisse sollen im folgenden noch einmal komprimiert zusammengefaßt werden: Zu Frage (l) Welche Ziele werden mit der EU-Regionalpolitik verfolgt und in welcher Beziehung stehen diese zu einem ökonomischen Zielsystem? Aus dem EGV und EUV läßt sich ableiten, daß die EU mit ihrer Regionalpolitik vier Ziele verfolgt: die Verringerung der regionalen Disparitäten, die Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung in den strukturschwachen Gebieten, die Förderung der gesamtwirtschaftlichen Stabilität und die Förderung der Kohäsion in der Gemeinschaft. Während die ersten drei Ziele den drei finanzpolitischen Budgetfunktionen nach Musgrave, der Umverteilungs-, Allokations- und Stabilisierungsfunktion, unmittelbar zugeordnet werden können, stellt das Kohäsionsziel kein originär ökonomisches Ziel dar und läßt sich nur polit-ökonomisch mit der in Maastricht vertraglich vereinbarten Entwicklung der Gemeinschaft zu einer politischen Union erklären. Zu Frage (2) Wie effektiv ist die EU-Regionalpolitik hinsichtlich der mit ihr verfolgten Ziele, d.h. inwieweit erreicht sie die angestrebten Ziele? Betrachtet man im Rahmen einer Zielerreichungskontrol/e ausschließlich die Outputseite, so zeigt sich, daß die Effektivität der EU-Regionalpolitik insgesamt als gering einzustufen ist. Durch eine geschickte Wahl der Berechnungsmethode läßt sich zwischen 1977 und 1991 zwar eine Abnahme der Disparitäten und damit die Konvergenzthese der Kommission "beweisen". Zieht man allerdings den methodisch superioren Gini-Koeffizienten fiir das Pro-Kopf-BIP in KKP heran, so haben die Disparitäten in diesem Zeitraum ständig und zwar mit steigenden Wachstumsraten zugenommen. Eine differenziertere Betrachtung fiir die erweiterte Gemeinschaft (EI2) und Kerneuropa (E9) ergab, daß die Disparitäten zwischen 43 Holtzmann

674

Fazit und Ausblick

den Beitrittsgebieten und dem Rest der Gemeinschaft zwar in den einzelnen Teilperioden weiter zugenommen haben, jedoch mit abnehmender Rate. Entscheidend waren hierfilr allerdings weniger die Entwicklungen in den Beitrittsgebieten als vielmehr die zunehmenden Disparitäten innerhalb Kerneuropas. Auch eine Clusteranalyse, die neben statischen auch dynamische Variablen filr die regionale Einkommens- und Arbeitsmarktsituation berücksichtigt, liefert einen eindeutigen Beleg filr eine Zunahme der Disparitäten zwischen 1984 und 1991. Geht man - im Unterschied zur Kommission - von einem umfassenderen Wohlfahrtsverständnis aus und berücksichtigt insgesamt acht Indikatoren filr Lebensstandard und Lebensqualität, so zeigt sich, daß die Regionen, die bereits beim Einkommen die vorderen Ränge einnahmen, i.d.R. auch den Clustern mit der höchsten relativen Wohlfahrt angehören. Allerdings gelingt es einigen Regionen mit eher geringem Einkommen, sich rangmäßig z.T. deutlich zu verbessern. Das regionale BIP, nach dem der größte Teil der Regionalförderung vergeben wird, ist daher nur eingeschränkt als Indikator filr die Wohlfahrtsposition einer Region geeignet. Verwendet man die in Maastricht beschlossenen Konvergenzkriterien als Indikatoren filr die (nominale) gesamtwirtschaftliche Stabilität, so zeigt sich fiir den Gesamtzeitraum 1975-1993 wie auch fiir die letzten Jahre (1989-1993) über alle vier Kriterien hinweg eine eindeutige Divergenz zwischen den Mitgliedstaaten. Lediglich bei der Inflation und dem langfristigen Zinsniveau sind gewisse Stabilitätserfolge zu erkennen. Diese Divergenz ist unabhängig von den Beitrittsländern auch filr Kerneuropa feststellbar. Bestimmt man die Zielerreichung der EU-Regionalpolitik filr das Kohäsionsziel anband der im Rahmen der EUROBAROMETER-Umfragen ermittelten Zustimmung zu einer weiteren europäischen Integration, so konnte gezeigt werden, daß die Integrationsbereitschaft der Europäer im Gesamtzeitraum 1975-1992 im Trend angestiegen ist. Seit der Unterzeichnung der Verträge von Maastricht ist sie allerdings deutlich zurückgegangen. Eine Zielerreichungskontrolle sagt noch nichts darüber aus, inwieweit die jeweilige Zielerreichung auch kausal auf die EU-Regionalpolitik zurückgefilhrt werden kann. Aussagen über deren Zielerreichungsbeitrag setzen vielmehr eine Wirkungskontrolle voraus. Mithilfe einer Inzidenzanalyse filr die beabsichtigte primäre Zahlungsinzidenz konnte gezeigt werden, daß die ärmsten Regionen in der Gemeinschaft relativiert am regionalen BIP zwar tendenziell auch die größten Nettovorteile der EU-Regionalpolitik aufweisen und die Höhe der Nettovorteile mit steigendem Einkommen abnimmt. Dieser Trend wird allerdings in allen vier Untersu-

Fazit und Ausblick

675

chungsjahren durch zahlreiche Ausreißer sowohl hinsichtlich der Höhe der Nettoeffekte als auch der Vorzeichen getrübt. Zusätzlich begünstigt wird die Ineffektivität durch eine extrem große Förderkulisse, wonach bis zu 88,3% aller Regionen von der EU Zuschüsse erhalten. Die Folge ist, daß die Förderung nicht auf die bedürftigsten Regionen konzentriert ist und die relativierten Nettoeffekte fllr die meisten Regionen in einer vernachlässigbaren Größenordnung liegen. Die Wachstumseffekte der EU-Regionalpolitik wurden empirisch und theoretisch untersucht. Mithilfe verschiedener Regressionsmodelle konnte zunächst gezeigt werden, daß die drei strategischen Faktoren, auf denen die EURegionalpolitik heute wesentlich aufbaut (Erwerbsquote, Dienstleistungssektor, Infrastruktur), maximal 25% des regionalen BIP erklären. Die Wirkungsrichtung und der Einflußgrad der Infrastruktur auf die regionale Entwicklung blieben sogar unklar. Als eindeutig signifikant erwies sich hingegen der (negative) Einfluß einer peripheren Lage und eines großen Agrarsektors. Auch die nationale Wirtschaftspolitik beeinflußt - wenn auch weniger eindeutig - die regionale Entwicklung. Der Gesamterklärungsbeitrag der Schätzgleichungen blieb mit maximal 0,8 deutlich unter I. Aus empirischer, aber auch, wie in Kapitel III ausgefllhrt, theoretischer Sicht spricht vieles dafiir, daß außerökonomische, insbesondere regionale Faktoren fllr diese Differenz verantwortlich sind. Um nähere Aufschlüsse über die Bedeutung der Wirtschafts- und Arbeitskultur zu gewinnen, sollten etwa im Rahmen der EUROBAROMETER-Umfragen entsprechende Befragungen durchgeführt werden. Bereits vorliegende Fallstudien können hierbei als Grundlage dienen. Mithilfe weitergehender Inzidenzkonzepte wurde anschließend im Ralunen einer theoretischen Wirkungskontrolle der Beitrag der Infrastrukturllirderung und der Investitionsbeihilfen der EU für die regionale Entwicklung näher analysiert. Im einzelnen wurden die effektive sekundäre und tertiäre Zahlungsinzidenz sowie die effektive Güterinzidenz betrachtet. Mithilfe von Fallstudien konnten verschiedene Entzugseffekte der RegionalfOrderung in strukturschwachen Gebieten nachgewiesen werden. So werden (Unter-)Aufträge an Betriebe in anderen Regionen vergeben und Vorleistungen aus anderen Regionen importiert. Bei Subventionen kann insbesondere auf der Beschaffungsseite eine teilweise Vorteilswegnahme nicht per se ausgeschlossen werden. Auch langfristige Multiplikatoreffekte sind von der Regionalilirderung kaum zu erwarten, da hier zusätzliche Entzugseffekte zu berücksichtigen sind (insbesondere Import von Konsumgütern bzw. zu deren Produktion benötigter Vorleistungen). Vieles spricht dafllr, daß die Entzugseffekte vorrangig strukturstarken Regionen zugute kommen und so der ohnehin bescheidene Beitrag der EU-Regionalpolitik zur

676

Fazit und Ausblick

Verringerung der regionalen Disparitäten gegenOber der beabsichtigten primären Zahlungsinzidenz weiter nach unten zu korrigieren ist. Nicht per se auszuschließen ist sogar, daß die Disparitäten durch die Regionalilirderung noch vergrößert werden. 1 Fallstudien fiir Ansiedlungen internationaler Automobilkonzerne in Großbritannien und den Neuen Bundesländern zeigen, daß die Beschäftigungs-, Qualifizierungs- und Technologietransfereffekte hinter den hochgesteckten Erwartungen zurückbleiben und damit von Investitionsbeihilfen auch angebotsseitig nur geringe längerfristige Wachstumseffekte zu erwarten sind. Schließlich muß auch bei einer Betrachtung der Güterinzidenz der Beitrag der EU-Regionalpolitik zur regionalen Entwicklung in den Fördergebieten als zweifelhaft bezeichnet werden. So sind durch das Infrastrukturangebot weder nennenswerte Nutzungs-, Produktions- noch Anreizeffekte auf Unternehmen und Beschäftigte zu erwarten. Insbesondere seit Maastricht werden schwerpunktmäßig Infrastruktureinrichtungen mit linienhafter Ausdehnung gefördert, die vorrangig der Verbindung von Ballungsräumen dienen und damit kaum Nutzungseffekte in den strukturschwachen Gebieten auslösen, durch die sie - geographisch bedingt - hindurchfiihren. Die Produktionskosten der regionalen Wirtschaft werden aufgrund der geringen industriellen Besetzung in den Ziel IGebieten, in denen vorrangig die Infrastruktur ausgebaut wird, kaum gesenkt. Zudem können Vorteilswegnahmen der Kostenvorteile wiederum nicht generell ausgeschlossen werden. Die geringen Anreizeffekte auf Unternehmen aus anderen Regionen lassen sich darauf zurilckfiihren, daß eine ausreichende Infrastrukturausstattung nur einen, keinesfalls hinreichenden Standortfaktor darstellt, und ausländische Direktinvestitionen nur dann in Ausnahrneflillen in Ziel IRegionen stattfinden, wenn die regionalen Behörden die Ansiedlung aktiv unterstützen (Großbritannien, Irland). Soweit es sich bei den Ansiedlungen in der Peripherie primär um Zweigwerke handelt, wie in Portugal und Spanien, sind die Wachstumseffekte fiir die regionale Wirtschaft zudem eher gering. Daß die Infrastrukturförderung auch nicht hinreichend ist, um Zuzüge von hochqualifizierten Beschäftigten auszulösen, läßt sich darauf zurilckfiihren, daß die Infrastrukturausstattung nur ein Kriterium fiir die Attraktivität einer Region darstellt und mit steigendem Einkommen die Ansprüche an die Wohnqualität und das Freizeitangebot steigen. Zudem zeigen neuere Untersuchungen des lAB, daß die

So kommt auch Tömmel (1986), S. 133 aufgrundeiner Fallstudie ftlr Italien zu dem Ergebnis, daß die EU-Regionalpolitik die "Zentrumsregionen in den jeweiligen Landern auf Kosten der peripheren [starkt]"; bestatigend auch Tömmel (1994), S. 368. Eine weitere Bestatigung stellt die Untersuchung von Almeida Rozek (1995) fur Portugal dar; siehe insbesondere S. 164f. und S. 317.

Fazit und Ausblick

677

Wanderungsbewegungen in der EU trotzeuropäischem Binnenmarkt aufniedrigem Niveau stagnieren und damit das Zuzugspotential, erst recht fiir strukturschwache Gebiete, begrenzt ist. Der Beitrag der EU-Regionalpolitik zur Stabilisierungsfunktion wurde mithilfe einer Pooled Regression überprüft. Dabei konnte ebenfalls kein signifikanter Beitrag der RegionalfOrderung festgestellt werden. Wenngleich der Gesamterklärungsbeitrag der Schätzgleichung mit rund 35% eher gering blieb, konnte gezeigt werden, daß ein hohes nationales Wachstum die Erftlllung der Konvergenzkriterien signifikant erleichtert. Auch die Zustimmung zur weiteren europäischen Integration hängt, wie eine weitere Pooled Regression ergab, nicht signifikant von der Höhe der RegionalfOrderung ab. Wenngleich die- inhaltlich mit der zunehmenden Konvergenz der Zustimmung in den einzelnen Mitgliedstaaten erklärbare - Autokorrelation eine Interpretation der Ergebnisse nur unter Vorbehalt gestattet, erwiesen sich die allgemeine Zufriedenheit mit dem Leben und die generelle Zustimmung zur EU-Mitgliedschaft als die Variablen, die die Akzeptanz einer weiteren Integration signifikant beeinflussen. Bei einer Wirkungskontrolle muß die Effektivität der EU-Regionalpolitik im Vergleich zur Zielerreichungskontrolle somit zusammenfassend als noch geringer eingestuft werden. Zu Frage (3) Wie effizient ist die EU-Regionalpolitik, wenn anstelle der im Budget angesetzten Ausgaben auf der Inputseite die volkswirtschaftlichen Kosten berücksichtigt werden? Wo finden sich Hinweise auf Ineffizienz und worauf lassen sich diese zurückführen? Mit der EU-Regionalpolitik sind neben den unmittelbar im Haushaltsplan angesetzten Ausgaben in der Planungs-, Durchftlhrungs- und Kontrollphase zahlreiche weitere Kostenkategorien verbunden, die aus der Systematik der Kosten und Wohlfahrtsverluste öffentlicher Aktivitäten nach Grüske abgeleitet werden können. Diese fallen z.T. bei europäischen Institutionen (z.B. Teile der Verwaltungsausgaben), z.T. bei den Mitgliedstaaten und Regionen im Rahmen der partnerschaftliehen Zusammenarbeit und z.T. bei einzelnen Individuen in Form von Wohlfahrtsverlusten an (z.B. durch private Folgekosten und Zusatzlasten). Allerdings können diese Kosten aus Erfassungsgründen nicht in allen Fällen unmittelbar quantifiziert werden. Da die Effizienz der EU-Regionalpolitik somit nicht ohne weiteres über die Kosten-Wirksamkeit einfach berechnet werden kann, besteht eine Alternative in

678

Fazit und Ausblick

der Ermittlung der Abweichungen vom allokativen Optimum, die auf Ineffizienz schließen lassen und so indirekt Rückschlüsse über die Effizienz der EURegionalpolitik zulassen. Ausgehend von einem erweiterten Kostenbegriff, wie er aus der ökonomischen Theorie des Föderalismus abgeleitet wurde, liegt das allokative Optimum dort, wo Produktions- und Transaktionskosten, die zusammen die Ressourcenkosten bilden, sowie die Präferenzkosten ihr gemeinsames Minimum erreichen. Auch dieses Minimum läßt sich allerdings nicht direkt bestimmen. Im Unterschied zu verschiedenen in der regionalökonomischen Literatur vorgeschlagenen Kennziffernverfahren und Prinzipien ftir eine Finanzverfassung kann mithilfe des von Recktenwald entwickelten Verbundprinzips indes überprüft werden, inwieweit wenigstens die Voraussetzungen filr ein Kostenminimum gegeben sind. Ist der Verbund zwischen Nutzern, Zahlern, Anbietern und Entscheidern aufgelöst und unterscheiden sich dabei die Interessenfunktionen dieser Gruppen, so ist Ineffizienz vorprogrammiert. Für die EU-Regionalpolitik konnte aufbauend auf diesen theoretischen Grundlagen gezeigt werden, daß der Verbund zwischen den Gruppen tatsächlich weitgehend aufgelöst ist und die Beteiligten unterschiedlichste Interessen verfolgen, die von nationalen und regionalen Belangen über Partikularinteressen von Verbänden bis hin zu politik- und bürokratietheoretischen Motiven reichen. Daß es angesichts dieser Rahmenbedingungen zu Ineffizienz in der EURegionalpolitik kommt, konnte anschließend exemplarisch auch belegt werden. Überhöhte Produktionskosten entstehen durch Zielkonflikte, insbesondere zwischen Wachstums- und Umverteilungsziel, sowie durch eine zu geringe Zielorientierung bei der Projektauswahl, nicht zuletzt auch durch die Förderung von Projekten in den reichsten Regionen der Gemeinschaft. Vermeidbare Transaktionskosten treten, wie die Jahresberichte des Europäischen Rechnungshofes belegen, in allen drei Phasen, der Planung, Durchfilhrung und Kontrolle, auf. Überhöhte Präferenzkosten entstehen durch die unzureichende Integration der Regionen und der Steuerzahler in den politischen Willensbildungsprozeß auf europäischer und nationaler Ebene. Damit bleibt der Einfluß dieser Gruppen hinter denen des Rates und der Kommission zurück, die ihrerseits eigene Interessenfunktionen verfolgen. Zu Frage (4) Welche Vorschläge werden in der Literatur für eine Reform der EU-Regionalpolitik diskutiert und wie sind diese unter Effektivitäts- und Effizienzaspekten zu beurteilen? Wie müßte eine ef fektive und effiziente EU-Regionalpolitik aussehen?

Fazit und Ausblick

679

In der Literatur werden im wesentlichen fUnf Ansätze fiir eine Reform der EU-Regionalpolitik diskutiert: eine Ablösung der rein inputorientierten Budgets durch stärker zielorientierte Programmbudgets, die Einfllhrung eines ausgleichsorientierten europäischen Finanzausgleichs im engsten Sinn anstelle der Strukturfonds, eine stärkere Förderung von FuE, eine Koordination mit raumrelevanten Sachpolitiken im Rahmen einer europäischen Raumordnungspolitik und eine Deglomerationspolitik über vertikale Finanzzuweisungen, einen regionalen Lastenausgleich, eine Ballungsteuer oder Wanderungszertifikate. Es konnte indes gezeigt werden, daß alle diese Vorschläge keine nennenswerte Steigerung der Effektivität und Effizienz gegenüber dem heutigen System der EU-Regionalpolitik erwarten lassen. Wir haben daher einen eigenständigen Reformansatz skizziert, der aus insgesamt filnf, integriert zu verstehenden Elementen besteht: eine Internalisierung positiver und negativer regionaler Spillovers durch eine möglichst weitgehende Anwendung des personalen Äquivalenzprinzips die Beschränkung der Ausgleichsfunktion auf eine effektive und effiziente Sozialpolitik auf nationaler Ebene anstelle von Zuschüssen im Rahmen einer europäischen Regionalpolitik eine rein unter Wettbewerbskriterien entscheidende Beihilfenkontrolle durch eine neutrale europäische Wettbewerbsbehörde eine Ausdehnung der Darlehensvergabe durch die EIB unter ausschließlicher Berücksichtigung von Wirtschaftlichkeitsaspekten anstelle der Zuschüsse aus Strukturfonds ein proportional wirkendes EU-Einnahmensystem durch die Einfilhrung einer BIP-Steuer. Die im letzten Kapitel dargelegten Effektivitäts- und Effizienzvorteile gegenüber der heutigen EU-Regionalpolitik können allerdings nur dann wirksam werden, wenn unser Reformvorschlag auch politisch umgesetzt wird. In einem ersten Schritt ist daher zu prüfen, wer von den einzelnen Instrumenten profitiert und von welcher Seite Widerstände zu erwarten sind. Berücksichtigt man im zweiten Schritt die Kräfteverteilung im heutigen Willensbildungsprozeß, können die Erfolgschancen realistisch abgeschätzt werden. Von einer Internalisierung der Ballungskosten profitieren diejenigen Regionen, die aufgrund einer Externalisierung bisher einen Teil dieser Ballungskosten übernehmen mußten und zugleich durch politische externe Effekte in ihrer eige-

680

Fazit und Ausblick

nen Entwicklung benachteiligt waren,2 in beiden Fällen also insbesondere periphere Gebiete. Widerstände sind jeweils von Ballungsräumen (einschließlich deren Umland) zu erwarten, die ihr Ballungsoptimum überschritten haben und aufgrund ihres Wählerpotentials Nutznießer politischer externer Effekte sind. Von einer Beschränkung der Ausgleichsfunktion profitieren würden bei einer effektiven Sozialpolitik die wirklich Bedürftigen und bei einer zugleich effizienten Sozialpolitik auch die Steuerzahler, deren Abgabelast sinken könnte. Widerstände dürften von den Mitgliedstaaten und Regionen ausgehen, die heute zumindest nach der primären beabsichtigten Zahlungsinzidenz - Nettonutznießer der EU-Regionalpolitik sind (tendenziell also die ärmeren Gebiete) sowie von der Kommission und dem Rat, die gegenüber der heutigen Regionalförderung erheblich an Einfluß verlieren würden. Nutznießer einer neutralen Wettbewerbsbehörde wären neben den in dieser Einrichtung beschäftigten Bürokraten die Regionen, die bisher von nicht ausschließlich unter Wettbewerbsaspekten getroffenen Entscheidungen negativ betroffen waren, insbesondere also strukturstärkere Regionen, aber auch Unternehmen in ärmeren Regionen, die mit staatlich subventionierten Unternehmen in anderen Regionen konkurrieren müssen. Widerstände sind zu erwarten von der Kommission, die durch die Verlagerung der Beihilfenkontrolle auf eine neutrale Wettbewerbsbehörde an Einfluß verlieren würde, 3 und den strukturschwächeren Mitgliedstaaten und Regionen, in denen nach der heutigen Beihilfenkontrolle Subventionentrotz Wettbewerbsverzerrungen von der Kommission nicht beanstandet würden. Von einer Umstellung der Regionalförderung auf Darlehensbasis würden neben den Beschäftigten der EIB die Mitgliedstaaten profitieren, die bisher Nettozahler der EU-Regionalpolitik sind, außerdem bisher nicht geförderte Regionen und Unternehmen mit erfolgversprechenden Entwicklungs- bzw. Investitionsplänen sowie die Steuerzahler. Negativ betroffen wären die Kommission und diejenigen Mitgliedstaaten und Regionen, die bisher Nettonutznießer der Zuschüsse sind. Nutznießer eines proportional wirkenden EU-Einnahmensystems wären die Mitgliedstaaten, die heute höhere Beiträge an die EU abfUhren, als es ihrer

2 Almeida Rozek ( 1995), S. 206f. stellt fllr die EFRE·Förderung in Portugal exemplarisch fest, daß die Infrastrukturprojekte zumeist die Behebung von Defiziten in den Ballungsraumen zum Ziel haben. 3 So laufen die Vorstellungen der Kommission fllr eine Reform der Beihilfenkontrolle auch nicht aufeine Schwachung, sondern vielmehr aufeine Starkung ihres Einflusses hinaus; siehe o.V. (1996c).

Fazit und Ausblick

681

relativen Einkommensposition entspricht ( 1991 also insbesondere die Niederlande), Widerstände sind von den Ländern zu erwarten, die niedrigere Beiträge leisten ( 1991 also insbesondere Frankreich). Ausgehend von der gegenwärtigen Kräfteverteilung im Willensbildungsprozeß bedeutet damit unser Reformvorschlag ausgerechnet fiir die Gruppen, denen heute der größte Einfluß zukommt, den Rat und die Kommission, einen Bedeutungsverlust, während die Steuerzahler, die sowohl auf europäischer wie nationaler Ebene, wie gesehen, nur unzureichend in den Entscheidungsprozeß eingebunden sind, Nutznießer wären. Obwohl einige Mitgliedstaaten von der Reform profitieren werden, sind auch von mehreren Mitgliedstaaten Widerstände zu erwarten. Insbesondere eine nur einstimmig zu verabschiedende Reform des EU-Einnahmensystems ist aufgrund der zwangsläufig erforderlichen Höherbelastung einiger Mitgliedstaaten nicht einfach zu realisieren. Da Regionen nach unserem Konzept unmittelbar die Möglichkeit haben, Darlehen fiir regionale Entwicklungsprogramme bei der EIB zu beantragen, ohne in mit der nationalen Ebene abzustimmende GFK eingebunden zu sein, ist auch Widerstand seitens der zentralistischen Mitgliedstaaten zu erwarten, die direkt Einfluß auf die regionale Entwicklung nehmen wollen und - entgegen des in Maastricht vertraglich verankerten Subsidiaritätsprinzips - eine stärkere Autonomie der Regionen ablehnen. So besteht der zentrale Unterschied unseres Reformkonzepts gegenüber der heutigen Regionalförderung und den in Kapitel VIII diskutierten Reformvorschlägen in einer eindeutigen Dezentralisation der Planungskompetenzen.4 Obwohl die Chancen ftlr eine Umsetzung unseres Reformansatzes angesichts dieser Interessenkonstellation prima facie eher gering erscheinen, sprechen doch auch gute Gründe dafiir, daß der Ansatz sich - zumindest auf längere Sicht - nicht nur ökonomisch, sondern auch polit-ökonomisch als rational - und damit durchsetzbar - erweisen könnte: (1) Wenngleich emtge Mitgliedstaaten durch eine Reform des EUEinnahmensystems relativ höher belastet werden, fUhrt unser Reformansatz 4 Heinemann (1995), S. 186 spricht im Hinblick auf die heutige EU-Regionalpolitik auch von einer "besonders krassen Fehlzuordnung von Kompetenzen". Auch Stahl (1986), S. 802, Seidel (1992), S. 168 und Leonardi (1995), S. 226 befilrworten explizit eine stärkere Dezentralisierung der Regionalpolitik. Hinsichtlich der beiden anderen Kriterien des in Kapitel VII vorgestellten ordnungspolitischen Systems räumlicher Gestaltungskonzepte ergeben sich hingegen unmittelbar keine Veränderungen. So umfaßt das Leitbild neben den drei ökonomischen Haushaltsfunktionen der Musgrave'schen Triade weiterhin auch die Kohasionsfunktion, da die politische Union als politisches Ziel in dieser Studie nicht zur Disposition steht. Die Intensität der staatlichen Einflußnahme ist wiederum als mittel einzustufen, da unser Reformkonzept sowohl weiche (z.B. Darlehen) als auch harte Instrumente (Beihilfenkontrolle) enthalt.

682

Fazit und Ausblick

absolut betrachtet zu einer finanziellen Entlastung der Mitgliedstaaten. Eine -ohnehin eher marginale- Verschiebung der Verteilung der EU-Abgabelast auf die Mitgliedstaaten dürfte daher politisch leichter realisierbar sein als ohne Ausgabensenkung.

(2) Die Ausgaben der Mitgliedstaaten ftlr die Regionalförderung sind in den nördlichen Ländern bereits rückläufig und werden auch in den südlichen Mitgliedstaaten angesichts knapper Haushaltsmittel und dem von den Konvergenzkriterien ausgehenden Druck kaum weiter ansteigen können.5 Damit die Regionen im Bereich der regionalen Wirtschaftsilirderung jedoch stärker selbst aktiv werden können, benötigen sie ausreichende Kompetenzen. Seit den achtziger Jahren ist in einigen Mitgliedstaaten bereits eine stärkere Dezentralisierung festzustellen, so insbesondere in Belgien, Frankreich, Spanien und den Niederlanden. 6 Allerdings besitzen nach wie vor lediglich die deutschen Bundesländer, die belgiseben Regionen, die spanischen Autonomen Gemeinschaften sowie die italienischen Regionen sowohl legislative als auch exekutive Befugnisse, während die übrigen Staaten die Zuständigkeiten der Regionen auf Verwaltungsaufgaben beschränken.7 Es ist daher davon auszugehen, daß der Druck der Regionen hinsichtlich einer stärkeren Kompetenzverlagerung von der nationalen auf die regionale Ebene (einschließlich des Rechts zur Erschließung der zur Aufgabenerftlllung erforderlichen Einnahmen)8 noch zunehmen wird. 9 Unterstützt wird diese Entwicklung durch die zunehmende Herausbildung einer regionalen Identität10 in einem "Europa der Regionen", 11 wie es auch in einer verstärkten grenzüberschreitenden interregionalen Zusammenarbeit zum Ausdruck

5 Siehe Europäische Kommission (1994d), S. 140. Der Ausgabenrückgang ist allerdings auch auf eine zunehmende Ernüchterung hinsichtlich der Wirksamkeit der Regionalfbrderung zurückzuftlhren; siehe de Ia FuenteNives ( 1994), S. 7. 6 Siehe Europäische Kommission (1994d), S. 141f. sowie ftlr Spanien Pastor (1993) und Krätzschmar(1995), S. 173ff. 7 Siehe Hrbek!Weyand (1994), S. 31 und Schmidhuber (1995), S. 34. 8 Siehe auch Jochimsen (1993), S. 130 und Pastor (1993), S. 45. In diese Richtung zielt auch der Vorschlag von Bundesfinanzminister Waigel, den Länderfinanzausgleich durch ein Hebesattrecht der Bundesländer auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer zu ersetzen; siehe Englisch ( 1996), S. 2. 9 Siehe Jochimsen (1994), S. 171f. Auch Hilligweg (1994), S. 51 halt eine "Regionalisierung der Regionalpolitik" ftlr erforderlich. 10 Siehe exemplarisch ftlr die Bemühungen der RegionStungart um die Bildung einer regionalen Identität, etwa auch durch die Gründung einer Regionalversammlung 1994, SchmUcker (1994), S. BI. Kirsch (1995), S. 26 begründet diese "Renaissance des Regionalismus" mit dem "Staatlichkeits-verlust der Nationalstaaten zugunsten der europäischen Institutionen". 11 Siehe hierzu Borras-Aiomar/Christiansen et al. (1994).

Fazit und Ausblick

683

kommt, 12 sowie durch den zunehmenden Wettbewerb zwischen den Regionen um immer weniger Neuansiedlungen, 13 der die Regionen zu einem aktiven Standortmarketing zwingt.l4 (3) In der EU zeichnen sich weitere Erweiterungen sowohl nach Osten als auch nach SUden ab. Mittelfristig muß mit zwanzig, längerfristig sogar mit dreißig Mitgliedern gerechnet werden. 15 Im Unterschied zur jüngsten Erweiterung der Gemeinschaft 1995 um Schweden, Finnland und Österreich handelt es sich bei den Beitrittskandidaten ausschließlich um strukturschwache Länder. So liegt alleine in Osteuropa das nationale BIP in allen potentiellen Beitrittsländern weit unter dem der derzeit ärmsten Mitgliedstaaten Portugal und Griechenland. 16 Bei einer linearen Fortschreibung der heutigen EURegionalpolitik müßten die Strukturfonds verdoppelt, wenn nicht sogar verdreifacht werden. 17 Da die Nettozahler in der Gemeinschaft - entgegen der bisher gängigen Praxis bei Erweiterungsrunden 18 - kaum zu einer entsprechenden Aufstockung des EU-(Regional-)Budgets bereit sein werden, und um Verteilungskämpfe zwischen den heute ärmsten Mitgliedstaaten und den Neumitgliedern um die verfilgbaren Mittel zu verhindern, dürften die Chancen ftlr eine grundlegende Reform der Förderung im Zuge einer umfassenden Erweiterung der Gemeinschaft steigen. 19

(4) Wie auch der nicht signifikante Beitrag der EU-Regionalpolitik zur Kohäsion in der Gemeinschaft belegt, hat sich "der Ansatz, mit ökonomischen Sachzwängen politische Ziele zu erreichen", der in den filnfziger Jahren gewählt wurde, um nationale Vorbehalte gegen eine europäische Einigungspolitik zu umgehen, "erschöpft".20 Je mehr die Einsicht sich verbreitet, daß es - unabhängig von der geringen Effektivität der EU-Regionalpolitik hinsichtlich der Umverteilungs-, Wachstums- und Stabilisierungs12 Siehe filr einen Überblick Hrbek/Weyand (1994), S.43ff., Leonardi (1995), S. 217ff. sowie eingehend Grom (1995). 13 Anders Amold ( 1995), S. 243, der regionale Kooperation als Substitut - statt als Ergänzung - des Wettbewerbs der Regionen ansieht, und Allen/Hull et al. ( 1979), S. 54, die ein ruinöses "Sich-Überbieten der Regionen" befilrchten, dem allerdings in unserem Refonnkonzept eine strikt wettbewerbsorientierte Beihilfenkontrolle entgegensteht. 14 Siehe filr Ansatze zu einem Standortmarketing z.B. Harnmann (1986) und Hiliehrecht (1990), S. 417. 15 Siehe Adam (1995), S. 16. 16 Siehe Adam (1995), S. 16. 17 Siehe Adam (1995), S. 16. 18 Siehe etwa zur letzten Suderweiterung 1986 Vandemeu1ebroucke (1985), S. 25. 19 Vgl. auch Semholz (1995), S. 198f., Issing (1995), S. 14 und Langguth (1996), S. 43. 20 Adam ( 1995), S. 17. Siehe zum instrumentellen Charakter der wirtschaftlichen Integration im bisherigen europäischen Einigungsprozeß auch Leonardi (1995), S. 265.

684

Fazit und Ausblick

funktion - keine Finalität zwischen einer wirtschaftlichen Integration und der Erreichung des politischen Ziels einer politischen Union gibt,21 die vielmehr den offenen Weg Ober eine von den Bürgern diskutierte und politisch gebilligte Verfassung erfordert, 22 desto geringer werden auch die politischen Erwartungen an die Kohäsionswirkungen des heutigen Systems der EU-Regionalpolitik und desto größer werden die Chancen fiir eine Reform. Wir beenden diese Studie daher nicht resignativ mit einem Zitat des amerikanischen Nobelpreisträgers Buchanan, das gleichzeitig als Appell an die Bürger in den heutigen und zukünftigen Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu verstehen ist: 23 "So ist das romantische Bild des wohlwollenden und leistungsfiihigen Staates seit den unvorhergesehenen Revolutionen von 1989 bis 1991 zwangsläufig zunehmend schwerer aufrechtzuerhalten. Die Theorien über das Scheitern der Politik, die von den klassischen Liberalen während der Dauer der Vorherrschaft des Sozialismus lediglich mit Zurückhaltung vertreten und - von der Gegenseite - nur verachtet und belächelt wurden, haben nun durch die Geschichte im Rahmen des vielleicht großartigsten Experiments der Sozialwissenschaft ihre Bestätigung erfahren. Und solange wir nicht völlig an der Fähigkeit des Menschen zu vernunftgemäßem Handeln zweifeln, müssen wir davon ausgehen, daß irgendwann im Laufe des postsozialistischen Jahrhunderts Frauen und Männer konstruktive verfassungsbildende Fähigkeiten zeigen werden, die heute nur schwer vorstellbar sind."

21 Eingehend auch lssing (1995). 22 Siehe Giersch (1993), S. 134. 23 Buchanan (1995), S. 22.

Anhang Der Anhang enthält aus Platzgründen nur die wichtigsten Abbildungen und Tabellen. Eine Reihe von Abbildungen wurde herausgenommen. Die Auswahl wurde vom Verfasser vorgenommen. Dennoch sind die Verweise der nicht enthaltenen Abbildungen mit einem • versehen, im Text eingebaut, damit die Analyse nachvollziehbar wird. Die Abbildungen können jederzeit beim Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Finanzwissenschaft, der Friedrich-Aiexander-Universität Erlangen-Nürnberg (Lange Gasse 20, 90403 Nürnberg, Lehrstuhlinhaber: Professor Dr. Karl-Dieter Grüske) angefordert werden. Abb. A-21* Scatterplot Regressionsanalyse Wachstumsfunktion- 1991 Modell6 Abb. A-22* Scatterplot Regressionsanalyse Wachstumsfunktion- 1991 Modelll4 Abb. A-23* Histogramm Regressionsanalyse Wachstumsfunktion- 1991 Modell6 Abb. A-24* Histogramm Regressionsanalyse Wachstumsfunktion- 1991 Modelll4 Abb. A-25• Scatterplot Regressionsanalyse Wachstumsfunktion- 1991 Modell6 Abb. A-26* Scatterplot Regressionsanalyse Wachstumsfunktion 1991 Modelll4 Abb. A-27* Histogramm Regressionsanalyse Wachstumsfunktion- 1991 Modell6 Abb. A-28* Histogramm Regressionsanalyse Wachstumsfunktion- 1991 Modell 14 Abb. A-29* Scatterplot Regressionsanalyse Wachstumsfunktion - 1984 Modell 6 Abb. A-30* Scatterplot Regressionsanalyse Wachstumsfunktion - 1984 Modell 14 Abb. A-31* Histogramm Regressionsanalyse Wachstumsfunktion - 1984 Modell 6 Abb. A-32* Histogramm Regressionanalyse Wachstumsfunktion- 1984 Modelll4 Abb. A-33* Scatterplot Regressionsanalyse Wachstumsfunktion - 1984 Modell 6 Abb. A-34* Scatterplot Regressionsanalyse Wachstumsfunktion- 1984 Modell14 Abb. A-35* Histogramm Regressionsanalyse Wachstumsfunktion - 1984 Modell 6 Abb. A-36* Histogramm Regressionsanalyse Wachstumsfunktion 1984 Modelll4 Abb. A-37* Scatterplot Regressionsanalyse Stabilisierungsfunktion Abb. A-38* Histogramm Regressionsanalyse Stabilisierungsfunktion Abb. A-39* Scatterplot Regressionsanalyse Kohäsionsfunktion Abb. A-40* Histogramm Regressionsanalyse Kohäsionsfunktion Abb. A-42* Komplexität regionaler Wirkungsverläufe am Beispiel einer Flächenbedarfsbefriedigung

686

Anhang

E

c

u j

e E n w 0

h n

e

7

19

31

43

55

67

79

91

103

Region Quelle: Eigene Darstellung.

Abb. A-1: Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1991 -je Einwohner

E

c

u j

e E i n

w 0

h n

e

Region Quelle: Eigene Darstellung.

Abb. A-2: Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1980- je Einwohner

687

Anhang

E

c

u j

e E i

n

w 0

h n

e

Region Quelle: Eigene Darstellung.

Abb. A-3: Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1984- je Einwohner

E

c

u 80 j

e E n w

60 40

0

h n

e

8

22

36

50

64

78

92

106

120

Region Quelle: Eigene Darstellung.

Abb. A-4: Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1988 -je Einwohner

688

Anhang

A u

s

g

a

b

e

n

B I p

7

19

31

43

55

67

79

91

103

Region nach Einkommenshöhe

Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; Reihung nach der regionalen Einkommenshöhe (gemessen am Pro-Kopf-BIP in KKP). Abb. A-5: Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1991 - relativiert am BIP in KKP

A u

s

g

a

b

e

n

B I p

Region nach Einkommenshöhe

Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; Reihung nach der regionalen Einkommenshöhe (gemessen am Pro-Kopf-BIP in KKP). Abb. A-6: Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1980 - relativiert am BIP in KKP

Anhang

689

A u

s

g

a

b

e

,01

n

B I p

Region nach Einkommenshöhe Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; Reihung nach der regionalen Einkommenshöhe (gemessen arn Pro-Kopf-BIP in KKP).

Abb. A-7: Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1984 - relativiert am BIP in KKP

,012~----------------------------------------------,

A u

s

g

a

b

e

n

B I p

8

22

36

50

64

78

92

106

120

Region nach Einkommenshöhe Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; Reihung nach der regionalen Einkommenshöhe (gemessen arn Pro-Kopf-BIP in KKP).

Abb. A-8: Gesamte regionale Förderausgaben der EU 1988 - relativiert am BIP in KKP 44 Holtzmann

690

Anhang

50 E

c

u 40 j

e E i n

w 0

h n

e

8

22

36

50

64

78

92

106

120

Region Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berücksichtigt sind 10,63 % der gesamten EUbezogenen Abgabelast

Abb. A-9: Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1991- je Einwohner

6r-------------------------------------------------, E

c

u

5

j

e E

i n w 0

h n

e r

Region Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berücksichtigt sind 4,34% der gesamten EU-bezogenen Abgabelast.

Abb. A-1 0: Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1980- je Einwohner

Anhang

691

18

E 16

c

u

14

j 12 e

E 10 i n

8

0

6

w h n e

4 2 0 Region

Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berOcksichtigt sind 8,19% der gesamten EU-bezogenen Abgabelast

Abb. A-ll: Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1984 -je Einwohner

E

c

u j

e E n

w 0

h

n

e

9

25

41

57

73

89

121

137

Region

Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berOcksichtigt sind 7,53% der gesamten EU-bezogenen Abgabelast

Abb. A-12: Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1988 -je Einwohner

692

Anhang

A b g

a

b

n

B

I p

8

22

36

50

64

78

92

106

120

Region nach Einkommenshöhe Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berücksichtigt sind 10,63 % der gesamten EUbezogenen Abgabelast; Reihung nach regionaler Einkommenshöhe.

Abb. A-13: Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1991 - relativiert am BIP in KKP

A b g

a

b

e

n

B I p

Region nach Einkommenshöhe Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berücksichtigt sind 4,34% der gesamten EU-bezogenen Abgabelast; Reihung nach regionaler Einkommenshöhe.

Abb. A-14: Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1980 - relativiert am BIP in KKP

Anhang

693

A b g

a

b

e

n

B I p

Region nach Einkommenshöhe

Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berücksichtigt sind 8,19% der gesamten EU-bezogenen Abgabelast; Reihung nach regionaler Einkommenshöhe.

Abb. A-15: Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1984 - relativiert arn BIP in KKP

,001 A b

g a b

e

n

B I

p

9

25

41

57

73

89

105

121

137

Region nach Einkommenshöhe

Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berücksichtigt sind 7,53% der gesamten EU-bezogenen Abgabelast; Reihung nach regionaler Einkommenshöhe.

Abb. A-16: Anteilige EU-regionalbezogene Finanzierungslast 1988 - relativiert arn BIP in KKP

694

Anhang

200 E

c

u j

e

100

E i n

w 0

0

h n

e

-100~--~~~~~~~~~~~~1-~~~~~~~~~

8

15

22

29

36

50

64

78

92

9

106

113

120

1 7

Region Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berücksichtigt sind 10,63 % der gesamten EUbezogenen Abgabelast

Abb. A-17: Nettoinzidenz der EU-Regionalllirderung 1991 - absolut je Einwohner

20~------------------------------------------------~

E

c

u j

e

10

E i n

w 0

0

h

n

e r

Region Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berücksichtigt sind 4,34% der gesamten EU-bezogenen Abgabelast

Abb. A-18: Nettoinzidenz der EU-Regionalllirderung 1980- absolut je Einwohner

Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berUcksichtigt sind &, 19 %der gesamten EU-bezogenen Abgabelast Abb. A-19: Nettoinzidenz der EU-Regiona1torderung 1984- abso1utje Einwohner

Quelle/Anmerkungen: Eigene Darstellung; berUcksichtigt sind 7,53% der gesamten EU-bezogenen Abgabelast Abb. A-20: Nettoinzidenz der EU-Regionaltorderung 1988- absolut je Einwohner

und Zielen

ro,..,ll~~"en

von

tivtn

J. fltwtr'lttt

VOlt Alt~rntthtA

'"09"'""""

n1nnnhgen

l

G.ilter)

l

öffentl icht

[

(Ye rto~e 8a'oc:hnompL (I) alme OriecbcolaDd. (2) ebne Gricdleulaad, Sf-ja> und Portupl. (3) ohne GriechelllaDd, SpaniCD, Partupi und Neue BundeslJnder.

Quelle/AmncrkuiJgca:

5,1

-22,4

22,3

34,7

13,4

Gini-Koefflzient BIP abedut

~--

8,4

1,8

7,6

69,8

5,6

-17,4

-5,6

53,7

inKKP

1980/1984 (1)

inECU

inKKP

19n/1980

-

8,7

-5,0

-1 ,1

38,0

inKKP

198011984

inECU

inECU

tJ BIPKK absolut Rang absolut I Rang

1

Cluster-Nr. Beselzu'lg

Tabelle A-13 3. Disparitätenmessung

I

I

I

-.1

~ ~

Tab. A-14 Clusterzugehörigkeit und Rangverschiebungen der einzelnen Regionen 1984

NAME antw brab hain liege limb (B) Iux (B) namur o-vl w-vl dk sh hh nieders brem düss köln münst detm arnsb darm gieß kass kobl trier rheinh-pf stgt karlsr treib tüb o-bay n-bay o-pf o-frank rn-frank u-frank schwab saarl berlin (w) kentr. mak thess anal. mak thrakl ana stereo stereo eil ipeiros kriti nisoi anal iledef ch-ard pic h-norm centre b-norm bourg npdc lorr

BIPKK_84 14.454 14.013 9.711 12.046 11.800 10.079 9.834 11 .800 12.538 14.136 11.923 23.109 12.046 17.823 15.119 13.890 11.800 12.661 12.907 18.192 11.186 12.538 11.309 10.817 14.013 16.348 14.627 13.030 13.152 16.717 11.432 10.694 11 .923 14.996 11.432 13.152 12.907 15.857 6.761 6.515 7.375 5.408 7.375 7.129 5.777 6.638 6.023 20.159 13.152 12.169 14.996 12 .538 11 .432 12 .046 11.554 12.415

CLUSTl 0.006 0.006 0.008 0.007 0.007 0.008 0.008 0.007 0.007 0.006 0.007 0.002 0.007 0.004 0.006 0.006 0.007 0.007 0.007 0.004 0.007 0.007 0.007 0.007 0.006 0.005 0.006 0.007 0.007 0.005 0.007 0.007 0.007 0.006 0.007 0.007 0.007 0.005 0.009 0.009 0.009 0.009 0.009 0.009 0.009 0.009 0.009 0.003 0.007 0.007 0.006 0.007 0.007 0.007 0.007 0.007

CLUST2 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.008 0.004 0.008 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.007 0.007 0.007 0.007 0.009 0.007 0.007 0.001 0.007 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004 0.004

CLUST3 0.009 0.002 0.009 0.009 0.009 0.009 0.009 0.009 0.009 0.009 0.002 0.004 0.002 0.004 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.002 0.003 0.006 0.006 0.006 0.006 0.006 0.006 0.006 0.006 0.006 0.001 0.009 0.009 0.009 0.007 0.009 0.009 0.007 0.009

AEND12 AEN023 AEND13 ·0.002 -0.002 -0.004 -0.003 -0.003 -0.004 -0.004 -0.003 -0.003 -0.002 -0.003 0.006 -0.003 0.004 -0.002 -0.002 -0.003 -0.003 -0.003 0.000 -0.003 -0.003 -0.003 -0.003 -0.002 -0.001 -0.002 -0.003 -0.003 -0.001 -0.003 -0.003 -0.003 -0.002 -0.003 -0.003 -0.003 -0.001 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 0.000 -0.002 -0.002 -0.008 -0.002 0.001 -0.003 -0.003 -0.002 -0.003 -0.003 -0.003 -0.003 -0.003

0.005 -0.002 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 0.005 -0.002 -0.004 -0.002 -0.004 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.002 -0.001 -0.001 -0.001 -0.001 -0.001 -0.003 -0.001 -0.001 0.005 -0.001 -0.003 0.005 0.005 0.005 0.003 0.005 0.005 0.003 0.005

0.003 -0.004 0.001 0.002 0.002 0.001 0.001 0.002 0.002 0.003 -0.005 0.002 -0.005 0.000 -0.004 -0.004 -0.005 -0.005 -0.005 -0 .002 -0.005 -0.005 -0.005 -0.005 -0.004 -0.003 -0.004 -0.005 -0.005 -0.003 -0.005 -0.005 -0.005 -0.004 -0 .005 -0.005 -0.005 -0.002 -0.003 -0.003 -0.003 -0.003 -0.003 -0.003 -0.003 -0.003 -0.003 -0.002 0.002 0.002 0.003 0.000 0.002 0 .002 0.000 0.002

Anhang Fortsetzung Tabelle NAME alsace fr-comte paysdela I bret poit-char aquit m-pyr limous rho-alp auv lang-rouss prov/alp/cda/c irel piem volle da ligur Iomb Irent-ao venelo friuli er tose umbr marche laz camp abruz molise puglia basil calabr sie sord Iux gron friesl drenlhe overijs gelderl utrecht n-holl z-holl zeel n-brab limb(nl) north Yorksh/h e-midl e-ongl south east south wes! w-midl north wes! wales scoll n-irel

BIPKK_84 CLUSTl CLUST2 CLUST3 AEND12 AEND23 AEND13 -0.002 0.004 0.006 0.005 14.505 0.009 0.003 -0.003 0.004 0.005 0.007 12.415 0.009 0.002 -0.003 0.009 0.002 0.004 0.005 0.007 11.923 -0.003 0.009 0.002 0.004 0.005 0.007 11.186 -0.003 0.002 0.004 0.005 0.007 10.694 0.009 -0.003 0.007 0.000 0.004 0.003 0.007 13.030 -0.003 0.002 0.004 0.005 0.007 11.309 0.009 0.005 -0.003 0.009 0.002 0.004 0.007 10.325 -0.003 0.005 0.004 -0.002 0.001 0.007 13.521 0.005 0.007 -0.003 10.817 0.009 0.004 0.002 -0.003 0.002 0.004 0.005 0.007 10.571 0.009 -0.003 -0.005 0.004 -0.002 0.007 13.030 0.002 -0.003 0.009 0.000 0.006 0.003 0.009 8.113 -0.002 -0.002 0.002 0.004 -0.004 0.006 15.242 -0.001 0.003 0.001 19.176 -0.002 0.002 0.001 -0.001 -0.003 -0.002 0.002 0.004 0.005 16.225 -0.003 -0.002 -0.001 0.002 0.004 0.005 16.348 -0.004 -0.002 -0.002 0.002 0.004 0.006 14.136 -0.002 -0.003 0.002 -0.005 0.004 0.007 13.030 -0.004 -0.002 0.006 -0.002 14.259 0.002 0.004 -0.003 -0.002 -0.001 0.002 0.004 0.005 15.980 -0.004 -0.002 -0.002 14.259 0.002 0.004 0.006 -0.003 -0.005 -0.002 0.007 12.538 0.002 0.004 -0.005 0.004 -0.002 -0.003 12.292 0.002 0.007 -0.002 -0.003 0.004 -0.005 0.007 13.521 0.002 -0.002 0.008 0.000 0.008 0.002 8.973 0.006 -0.004 -0.001 -0.005 0.007 10.448 0.002 0.006 -0.002 -0.004 0.002 0.004 -0.006 0.008 9.711 -0.002 0.008 0.000 0.006 0.002 0.008 9.219 -0.002 0.008 0.006 0.000 0.008 0.002 9.342 -0.001 -0.003 0.008 0.002 0.009 7.621 0.006 0.008 -0.002 8.850 0.008 0.006 0.000 0.002 0.002 -0.002 0.008 0.000 0.006 0.008 9.465 -0.004 -0.002 -0.002 0.002 0.004 0.006 15.242 0.004 0.003 0.001 0.000 30.238 0.003 0.001 0.004 0.004 0.008 -0.004 9.957 0.008 0.000 -0.003 0.008 0.001 0.004 0.004 0.007 13.152 -0.003 0.004 0.007 0.004 11.063 0.008 0.001 -0.003 0.001 0.004 0.004 0.007 10.571 0.008 -0.003 0.008 0.001 0.004 0.004 0.007 12.661 -0.002 0.004 0.004 0.006 0.008 0.002 14.996 -0.002 0.008 0.004 0.004 0.006 13.767 0.002 0.001 0.004 0.004 0.007 -0.003 0.008 13.398 0.004 -0.003 0.008 0.001 0.004 0.007 11.677 0.004 -0.003 0.008 0.001 0.004 0.007 11.186 0.003 0.007 -0.001 11.554 0.009 0.006 0.002 -0.001 0.009 0.003 0.007 11.186 0.002 0.006 0.005 -0.003 0.009 0.002 0.004 0.007 12.661 0.005 -0.003 0.009 0.004 0.002 0.007 12.784 -0.002 0.009 0.003 0.004 0.005 0.006 14.382 -0.003 0.002 0.004 0.005 0.007 12.169 0.009 0.003 -0.001 0.009 0.006 0.002 0.007 11.554 -0.001 0.009 0.002 0.003 0.007 12.046 0.006 -0.001 0.009 0.002 0.006 0.003 0.007 10.694 -0.001 0.009 0.002 0.003 0.007 12.169 0.006 -0.002 0.001 0.003 0.008 9.711 0.009 0.006

713

n

I

I I

I

I

1975

1976

1sn

1979

1910

I

11114

1918

I

50

I I

_l

I

I I

n

I I

n

n

n

n

n

n

n

n

I

I

3

3

3

4

3

3

2

3

3

I

0

2

I

I

I

2

2

4

4

4 [gos.

•

59

75

75

75

100

75

75

50

75

75

25

0

50

25

25

25

50

50

100

"

100

n

n

_l_

I

I I I I I I

I

I I I I I I I I

I

I

I

I

I I I I I

I I

n

n

n

n

I I

_l

n

n

2

I

I

I

I I I I I

I

_j

I

I I I I

_j

I

I

I

3

D

Anmerkung:

I I

I

I I I I

I

I I I

I I I I

I I

I I

3.8

•

3

3

4

4

4

4

4

4

4

4

3

3

3

3

4

4

4

3

3

4 [~.

2

110

75

75

100

100

100

100

100

100

100

100

75

75

75

75

100

100

100

75

"

75

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n n n

n

n

n n n

l

I I I

I I

3

GR

n

n

n n n

n

n

n

n

n

n

n

2

n

n

n

n

I

n

n

0,5

•

0

0

0 0

n

0

0

0

I

I

I

I

I

I

111"·

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

4

10

12

0

0

0

0

0

0

0

25

25

25

25

25

25

"

I

_l_

I

I I I

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

I

n

I

I

J

I

I I I

I I

I I

n

I I I

I I

I

I I

2

F

I

I I

I I I

I

I I I

I I I I

l

I I

I I

3

I

I I

I I I

n

I

n

n

n

n

n

n

_j

n

n

2,1

54

4

4

4

4

4

4

2

3

2

2

I

2

2

2

3

2

2

I -3· 4 I

4

G> bedeutet Konvergenzkriterium (KK) erftlllt, (n) nicht erftlllt und(-) noch nicht Mitglied der Gemeinschaft.

Quelle: Für Quellen und verwendete Indikatoren siehe Abb. 6, 8, 10 und 12.

7

2.4

n

n

n

I

I I I

I

n

n

n

I I I I I I I I

3

DK

2,2

I I

I I I

I I I

I

n

n

n

n

n

n

I I I

I

2

45

I I

I

I

n

n n

n

I I

n

I

n

n

n

n

n

I I

I

42

50

2

I I

2

50

50

50

50

50

50

50

50

25

50

50

75

75

75

75

75

"

50

2

2

2

2

2

2

2

2

I

2

2

3

3

3

3

3

2

gos.

I

I I I I I

I I I

I I I I I

I

I I

4

RangStah11111t

n

n

n

n

n

n n

n

n

n

n

n

n

I

_l

I I I I

3

B

55

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

2

ct..dl. Zlotettolch.grac

orfülllo KKMitgl.jolw

Summe

_j_

11192

I

1993

1881

1!1110

1919

1911

1917

I I I I

I I

1913

1915

I

n

1912

I

1911

1971

I

Jahr

Tab. A-15

Anzahl der erfüllten Konvergenzkriterien nach Mitgliedstaaten 1975- 1993 (1)

3

71

100

100

100

100

100

100

50

75

50

50

25

50

50

50

75

50

50

100

"

75

I I

I I I I

n

n

I

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

I

I I

I I I

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

2

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

3

IRL 4 n

I I

I I I

I

n

n

n n

n

n

n

n

n

n

n

n

1,0

II

3

3

3

3

3

2

0

0

I

0

0

0

0

0

0

0

0

0

•

24

75

75

75

75

75

50

0

0

25

0

0

0

0

0

0

0

0

0

" -0· 0

~

~

::T

-..1

...

1984

I

I

n

1991

1992

1993

1990

1989

1986

1987

1986

4

3.8

73

3

75

100

4

n

n

I I I I I I I

n

n

J

n

n

n

n

n

n

n

2

I I I I I I I

J

I I I I

J

J J

I I i i

3

Ge

I

I

I I I I i I I I

J

i I

n

n

n

n

I I

4

2 ,5

47

3

3

3

3

3

3

3

3

3

3

3

4

2

1

1

1

1

2

2

5

62

75

75

75

75

75

75

75

75

75

75

75

100

50

25

25

25

25

50

50

gos. %

n

n

n

n

n

n

n

n

1

n

n

n

n

I

n

n

n

2

I

I

J

I I

J I

I

3

E

n

n

n

n

n

n

n

n

4

1,1

9

1

1

1

1

2

1

1

1

gos.

8

28

25

25

25

25

50

25

25

25

%

n

n

n

n

n

n

n

n

1

n

n

n

n

n

n

n

n

2

n

n

n

n

n

n

n

n

3

p

n

n

n

n

n

n

n

n

4

0,0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

12

0,0

0

0

0

0

0

0

0

0

gos. %

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

1

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

2

I

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

J J

j_

I

3

n

n

n

I

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

_j_ n

I

4

Anmerkung: (j) bedeutet Konvergenzkriterium (KK) erfilllt, (n) nicht erfilllt und (-) noch nicht Mitglied der Gemeinschaft.

Quelle: FUr Quellen und verwendete Indikatoren siehe Abb. 6, 8, 10 und 12.

I

I

n

n

100

100

4

n

n

n

n

n

I

J

I

100

100

100

100

100

100

75

100

4

4

4

4

4

4

4

3

n

75

1

i I

I

I i I i i i I

I

3

n

n

100

100

96

I I I I I i I I i I I

J

4

4

n

n

100

100

n

n

1

4

100

100

%

4

4

4

gos.

Rang StabillAI

1

I I I i I I I I I

J

n

i i i i i I

4

durch. Zielerrelch.gra

erfüUte KK,t.lllgl.jalw

Summe

I I I I I I I

1983

1985

J

n

1982

1981

J

I

1979

1980

J

J

i I I

1978

I I I

3

LUX

I

J

J

1976

1977

I I I

i I I

1975

2

1

Jahr

Tab. A-15

Anzahl der erfüllten Konvergenzkriterien nach Mitgliedstaaten 1975- 1993 (2)

0,4

7

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

1

2

2

I

1

11

f.2

0

0

0

25

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

25

25

J

_j_

I I I I I

I

_j_ j_

I I I I

J J J

50 _j_

50

gos. %

I

n

I

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

J J

I

I

2

n

n

n

n

n

n

n

n

n

n

I

I I I

J J

I I

I

3

NL

I I

I I I I I

I I

_j_

I I I I

J J

I I

I

4

2,8

53

3

2

3

2

2

2

2

2

2

2

3

3

3

3

3

4

4

4

4

4

70

75

50

75

50

50

50

50

50

50

50

75

75

75

75

75

100

100

100

100

gos. %

VI

-...1

~

~ ::r

Literaturverzeichnis Abt, R. (1980): Ergebnisse der Vorstudie "Interregionale Spillovers", in: Programmleitung NFP "Regionalprobleme" (Hrsg.): Regionale Spillovers, Bem, S. 7-45. Adam, R.G. (1995): Wo ein Wille ist, gibt es viele Wege, in: FAZ vom 5.12.1995, S. 16-17. Albert, W. (1978): Einfilhrung einer Erfolgskontrolle in die regionale Wirtschaftspolitik, in: ARL (Hrsg.): Zur Effizienz der Regionalpolitik (= Arbeitsmaterial Nr. 9178), S. 7-21. Allen, K./Hull, Ch. et al. (1979): Anreizinstrumente in der Regionalpolitik - weitere Überlegungen zur Gestaltung und Anwendung, Berlin. Allen, P.M. (1993): Spatial Evolution in Complex Systems, in: P. Nijkamp/A. Reggiani (Hrsg.): Nonlinear Evolution of Spatial Economic Systems, Berlin/Heidelberg, s. 178-202. A/meida Rozek, M. (1995): Die Entwicklung der Strukturpolitik in den Europäischen Gemeinschaften - Ziele und Auswirkungen des EFRE auf die regionale Infra- und Industriestruktur arn Beispiel der Region Norden in Portugal, Frankfurt. Ambrosi, G.M. (1994): Die Beihilfenkontrolle der Europäischen Union, in: H.O. Ries (Hrsg.): I. Thüringer Symposion "Transformationsprobleme - lösbar?!", Erfurt, s. 326-350. Ande/, N. (1977): Subventionen, in: HdWW, Bd. 7, Stuttgart/New York, S. 491-510. ARL (1990): Regionalpolitik und Raumordnung, in: dieselbe (Hrsg.): Forschungs- und Sitzungsberichte 184, Hannover, S. 56-76. (Hrsg.) (1984 ): Wirkungsanalysen und Erfolgskontrolle in der Raumordnung, Hannover.

Armstrong, H./Tay/or, J. (1993): Regional Economics and Policy, New York/London. Arnold, H. (1995): Disparitäten in Europa: Die Regionalpolitik der Europäischen Union, Basel/Boston. Asmacher, Ch./Scha/k, H.-J. et al. (1986): Wirkungsanalyse der regionalen Strukturpolitik, in: Informationen zur Raumentwicklung, 9-10/86, S. 721-733.

Literaturverzeichnis

717

( 1987): Analyse der Wirkungen regionalpolitischer Instrumente, Münster. Axt, H.-J. (1992): Modernisierung durch EG-Mitgliedschaft? Portugal, Spanien und Griechenland im Vergleich, in: PVS, 33, Sonderheft 23/92, S. 209-233. Badehaus, K.lErichson, B. et al. ( 1990): Multivariate Analysemethoden - Eine anwendungsorientierte Einfiihrung, Berlin!Heidelberg. Bamberg, G./Baur, F. (1993): Statistik, München/Wien. Barisitz, S. ( 1988): Erfahrungen mit Investitionsförderungspolitik im internationalen Vergleich mit besonderer Berücksichtigung Wiens - theoretische und empirische Evaluierung, Wien. Barro, R.J./Sala-i-Martin, X. (1992): Convergence across States and Regions, in: A. Cukierman; Z./Hercowitz et al. (Hrsg.): Political Economy, Growth and Business Cycles, Cambridge!London, S. 141-195. Becher, G. ( 1985): Regionale Strukturpolitik in Niedersachsen, in: Neues Archiv filr Niedersachsen, 34, H. 3, S. 219-245. Becker, Ch.lReuter, W.H. ( 1975): Grundfragen der Bestimmung der Raumwirksamkeit und der Erfassung raumwirksamer Mittel, in: ARL (Hrsg.): Räumliche Wirkungen öffentlicher Ausgaben, Hannover, S. 1-25. Beckmann, K. (1995): Probleme der Regionalpolitik im Zuge der Vollendung des Europäischen Binnenmarktes, Frankfurt/Berlin. Behr, A. ( 1995): Es brodelt im Stuttgarter Rathaus, in: FAZ vom 8.2.1995, S. 8. Benito-Alonso, M./Capron, H. et al. (1995): Disparites Regionales, Convergence Reelle et Cohesion Europeenne, in: ECU, 30, S. 12-17. Berg, H./Cassel, D. (1990): Theorie der Wirtschaftspolitik, in: D. Bender!H. Berget al.: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, Bd. 2, München, S. 157-232. Berger, H.-U. (1980): Spillover-Probleme im Verkehr, in: Programmleitung NFP "Regionalprobleme" (Hrsg.): Regionale Spillovers, Bern, S. 81-91. Bernholz, P. (1995): Grundzüge einer europäischen Verfassung, in: D. Doering!F. Fliszar (Hrsg.): Freiheit: Die unbequeme Idee- Argumente zur Trennung von Staat und Gesellschaft, Stuttgart, S. 189-200. Bertelmann, B.D. (1982): Regionalpolitisch relevante Wirkungen von Steuern, Frankfurt. Biehl, D. (1988): Die Reform der EG-Finanzverfassung aus der Sicht einer ökonomischen Theorie des Föderalismus, in: M.E. Streit (Hrsg.): Wirtschaftspolitik zwischen ökonomischer und politischer Rationalität, Wiesbaden, S. 63-83.

718

Literaturverzeichnis

Biehl, D.!Hußmann, E. et al. (1975): Bestimmungsgründe des regionalen Entwicklungspotentials, Tübingen. Biehl, D.!Münzer, U. (1980): Agglomerationsoptima und AgglomerationsbesteuerungFinanzpolitische Konsequenzen aus der Existenz agglomerationsbedingter sozialer Kosten, in: ARL (Hrsg.): Ballung und öffentliche Finanzen, Hannover, S. 113-150. Biehl, D./Winter, H. (1990): Europa finanzieren - ein toderalistisches Modell, Gütersloh. Binder, K.G. (1990): Regional differenzierte Gewässergütepolitik, München. Binder, K.G./Walthes, F. (1994): Der Kohäsionsfonds: Ein strukturpolitisches Finanzinstrument der Europäischen Union, in: Raumforschung und Raumordnung, 4-5/94, s. 261-269. Biskup, R. ( 1982): Europäische Aspekte der sozialen Marktwirtschaft - Zur Diskussion über die Wirtschaftsverfassung der Europäischen Gemeinschaften, in: LudwigErhard-Stiftung e.V. (Hrsg.): Symposion VIII- Soziale Marktwirtschaft im vierten Jahrzehnt ihrer Bewährung, Stuttgart/New York, S. 101-121. Blanc, J. ( 1995): Aufgaben und Herausforderungen für den Ausschuß der Regionen, in: H. Hierl (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, S. 157-169. Blankart, Ch.B. ( 1991 ): Öffentliche Finanzen in der Demokratie, München. (1995): Stabilität ist ein zerbrechliches Gut, in: FAZ vom 21.10.1995, S. 17. ( 1996): Braucht Europa mehr zentralstaatliche Koordination?, in: Wirtschaftsdienst, 76, H. 2, S. 87-94. Bocktet, R. ( 1995): Der Ausschuß der Regionen - Ein parlamentarisches Gremium mit wechselnden Mehrheiten, in: H. Hier! (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, s. 134-138. Böker, K. (1994 ): Das Einnahmensystem der Europäischen Gemeinschaft - Eine kritische Analyse(= Forum Finanzwissenschaft Bd. 8, hrsg. von K.-D. Grüske), Nümberg. Bölting, H.M. (1978): Wirkungsanalyse regionalpolitischer Instrumente, in: ARL (Hrsg.): Zur Effizienz der Regionalpolitik, Hannover, S. 15-21. Bös, D. (1978): Zur Theorie des Finanzausgleichs, in W. Dreißig (Hrsg.): Probleme des Finanzausgleichs I, Berlin, S. 45-133. Böventer, E. von (1987): Städtische Agglomerationen und regionale Wachstumszyklen, in: derselbe (Hrsg.): Stadtentwicklung und Strukturwandel, Berlin, S. 9-40.

Literaturverzeichnis

719

Bofinger, P. (1994): Der Übergangsprozeß zur Europäischen Währungsunion, in: R. CaesarA-I.-E. Scharrer (Hrsg.): Maastricht: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn, S. 445-467. Bohle, H. ( 1995): Vertrauen in Europas Investitionsbank nutzt der Klientel, in: Europäische Zeitung, 11195, S. 13. Boltho, A. (1994): A Comparison ofRegional Differentials in the European Community and the United States, in: J. Mortensen (Hrsg.): Improving Economic and Social Cohesion in the European Community, New York, S. 41-53. Bonah, S. (1993): Die Budgetinzidenz im internationalen Vergleich- Eine Analyse fiir die Bundesrepublik Deutschland und die Schweiz 1983 (= Forum Finanzwissenschaft Bd. 4, hrsg. von K.-D. Grüske), Nürnberg. Borras-Alomar, S./Christiansen, Th. et al. (1994): Towards a 'Europe ofthe Regions'? Visions and Reality from a Critical Perspective, in: Regional Politics & Policy, 4, H. 2, S. 1-27. Bortz, J. (1993): Statistik fiir Sozialwissenschaftler, Berlin!Heidelberg. Braun, Ch. ( 1990): Regional- und Standortgrobplanung in der Europäischen Gemeinschaft- Neue Möglichkeiten zur Auswertung von Regionaldaten, Münster. Brugger, E.A. ( 1984): Die Bedeutung der Spillovers fiir regionale Entwicklung und Regionalpolitik, in: R.L. Frey!E.A. Brugger (Hrsg.): Infrastruktur, Spillovers und Regionalpolitik, Bern, S. 21-35. (1985): Sektoralpolitik versus Regionalpolitik: eine Problemstellung mit Zukunft, in: E.A. Brugger!R.L. Frey (Hrsg.): Sektoralpolitik versus Regionalpolitik, Bern, s. 13-23. Buchanan, J.M. (1995): Anmerkungen zu einer liberalen Verfassung, in: D. Doering!F. Fliszar (Hrsg.): Freiheit: Die unbequeme Idee- Argumente zur Trennung von Staat und Gesellschaft, Stuttgart, S. 21-34. Bundesminister fiir Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.) (1984): Erfassung regionaler Innovationsdefizite, Bonn. · Bundesministerium der Finanzen: Finanzbericht, diverse Jahrgänge, Bonn. Bundesverband deutscher Banken (Hrsg.) (1996): Europa und die Europäer: Die Vielfalt der Ansichten, in: Interesse - Wirtschaft und Politik in Daten und Zusammenhängen, H. 3, S. 1-3. Caesar, R. ( 1994): Koordinierung der nationalen Finanzpolitiken in der Wirtschaftsund Währungsunion?, in: R. CaesarA-I.-E. Scharrer (Hrsg.): Maastricht: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn, S. 236-268.

720

Literaturverzeichnis

Camagni, R.P. (1993): From City Hierarchy to City Network: Retlections about an Ernerging Pardigm, in: T.R. LakshmanawP. Nijkamp (Hrsg.): Structure and Change in the Space Economy, Berlin!Heidelberg, S. 66-87. Cecchini, P. (1988): Europa '92- Der Vorteil des Binnenmarktes, Baden-Baden.

Cingolani, M. (1993): Disparites Regionales de Produit parTetedans Ia Communaute Europeenne, in: Cahiers BEI- EIB-Papers, Nr. 19, S. 7-41. C/evenot, M. (Hrsg.) (1987): L'Etat des Religionsdans le Monde, Paris. Coase, R.H. (1960): The Problem of Social Cost, in: Journal of Law and Economics, Bd.3, S. 1-44. Comes, S. (1988): Regionale Einkommenswirkungen öffentlicher Ausgaben fUr die Agrarstrukturpolitik, Bonn. Cooke, Ph. (1994): Innovation Networks and Regional Development- Leaming from European Experience, in: W. Krumbein (Hrsg.): Ökonomische und politische Netzwerke in der Region, Münster/Hamburg, S. 233-247. Costa-Schott, M. (1988): Raumwirksamkeit regionalpolitischer Maßnahmen, insbesondere der EG-Regionalpolitik, Frankfurt. Dattolo, C./Deblauwe, W. et al. (1994): Disparilies among European Regions, Kiel. Deckart, W.-Ch. (1995): Die deutschen Länder nach Maastricht - Mitgliedschaft im Ausschuß der Regionen - Beteiligung an der Rechtsetzung der Europäischen Union, in: H. Hier/ (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, S. 170-185. de Jasay, A. (1995): Liberalismus neu gefaßt - Für eine entpolitisierte Gesellschaft, Frankfurt. de Ia Fuente, A./Vives, X. ( 1994): Education, Infrastructure and Regional Inequality: Evidence from Spain and Implications for Regional Policy, Barcelona. Delors, J. ( 1995): Die Rolle der Regionen bei der Europäischen Integration, in: H. Hier/ (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, S. 16-26. DeRynck, S. ( 1994): The Europeanization of Regional Development Policies in the Flemish Region(= EUI Working Paper RSC Nr. 94/5), Badia Fiesolana. Dettling, W. (1995): Politik und Lebenswelt-VomWohlfahrtsstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft, Gütersloh. Deutsche Bundesbank (1993): Die Finanzbeziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu den Europäischen Gemeinschaften seit dem Jahr 1988, in: Monatsberichte, 11/93, S. 61-78.

Literaturverzeichnis

721

Dietrichs, B. (1970): Analyse der Wanderungsbewegungen in der BRD, in: R. Jochimsen!U.E. Simonis (Hrsg.): Theorie und Praxis der Infrastrukturpolitik, Berlin, S. 509-531 . Dil/er, Ch. (1991): Weiche Standortfaktoren - Zur Entwicklung eines kommunalen Handlungsfeldes: Das Beispiel Nümberg, Berlin. Dornbusch, R.!Fischer, S. (1990): Macroeconomics, New York!St. Louis. d'Orville, H. (1979): Probleme einer Erfolgskontrolle regionalpolitischer Maßnahmen, Frankfurt/Bem. Drewe, P. (1992): Stadt und Agglomeration: Stand der europäischen Forschung, in: Schweizerische Zeitschrift für Volkswirtschaft und Statistik, 128, H. 3, S. 299-312. Dryga/ski, A. von ( 1986): Europäische Regionalpolitik und ihre Einflüsse auf die Bundesrepublik Deutschland unter besonderer Berücksichtigung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, in: DVBI. vom 15.8.1986, S. 809-814. Dürr, E. (1984): Alternativen der Strukturpolitik, in: Jahrbuch für Sozialwissenschaft, 35, s. 402-412.

(1988): Wachstumspolitik, in: 0. /ssing (Hrsg.): Allgemeine Wirtschaftspolitik, München, S. 83-98. Dunnett, D.R.R. (1994): The European Investment Bank: Autonomaus Instrument of Common Policy?, in: Common Market Law Review, 31, S. 721-763. Eckey, H.-F. ( 1978): Grundlagen der regionalen Strukturpolitik, Köln. Eekhoff, J. ( 1995): Regionale Strukturpolitik in der Europäischen Union versus Wettbewerb der Regionen, in: L. Gerken (Hrsg.): Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung, Berlin!Heidelberg, S. 315-328.

EIB ( 1991 ): Satzung und andere Bestimmungen, Luxemburg. -

(1994 ): Jahresbericht 1993, Luxemburg.

Engelen-Kefer, U. (1995): Regionales Europa- Soziales Europa, in: H. Hier/ (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, S. I 02-111. Englisch, R. (1996a): Krisenregion Nümberg als EU-Fördergebiet?, in: Nürnberger Nachrichten vom 26.1.1996, S. 17.

(1996b): Theo Waigel stellt den Finanzausgleich in Frage, in: Nürnberger Nachrichten vom 6.2.1996, S. 2. Ethier, W. (1988): Modem International Economics, New York.

Europäische Kommission: Luxemburg. 46 Holtzmann

EUROBAROMETER,

diverse

Ausgaben,

Brüssel/

722

Literaturverzeichnis (1986): The Contribution of Infrastructure to Regional Development, Brüssel/ Luxemburg. ( 1989): Community Support Framework - Objective I 1989-1993, Brüssel/ Luxemburg. (1990): Community Support Framework - Objective 2 1989-1991, Brüssel/ Luxemburg. (199la): Community Support Framework - Objective 5b 1989-1993, Brüssel/ Luxemburg. (1991 b): Jahresbericht über die Durchführung der Strukturfonds, Brüssel/ Luxemburg. (199lc): Die Regionen in den 90er Jahren- Vierter Periodischer Bericht über die sozioökonomische Lage und Entwicklung der Regionen der Gemeinschaft, Brüssel/ Luxemburg. (1994a): Die Durchführung der Strukturfondsreform 1992 - Vierter Jahresbericht, Brüssel/Luxemburg. ( 1994b): Europa fördert die regionale Entwicklung, Brüssei/Luxemburg. (1994c ): Der Europäische Sozialfonds - Beschäftigung und Entwicklung der Humanressourcen in der Europäischen Union 1994-1999, Brüssel/Luxemburg. (1994d): Wettbewerbsfiihigkeit und Kohäsion: Tendenzen in den Regionen - Fünfter Periodischer Bericht über die sozioökonomische Lage und Entwicklung der Regionen der Gemeinschaft, Brüssel/Luxemburg. (1995a): Europa 2000+ - Europäische Zusammenarbeit bei der Raumentwicklung, Brüssel/Luxemburg. (1995b): Die Strukturfonds in Deutschland 1994-1999, Brüssel/Luxemburg.

Europäische Kommission - Vertretung in der Bundesrepublik Deutschland (1994 ): Baden-Württemberg in der Europäischen Union, Brüssel/Luxemburg. EUROSTAT: Eurostatistik - Daten zur Konjunkturanalyse, diverse Jahrgänge, Brüssel/ Luxemburg. Jahrbuch Regionalstatistik, diverse Jahrgänge, Brüssel/Luxemburg. Konten und Statistiken des Staates, diverse Jahrgänge, Brüssel/Luxemburg. Statistische Grundzahlen der Gemeinschaft, diverse Jahrgänge, Brüssel/Luxemburg. ( 1988): Revue Rassegna 1977-1986, Brüssei!Luxemburg.

Literaturverzeichnis

723

(1993): Die Arbeitslosenquote in den Regionen der Gemeinschaft im Jahre 1992 (= Schnellberichte 2/93), Brüssel/Luxemburg. Färber, G. (1995): Binnenmarktgerechte Subventionspolitik in der Europäischen Gemeinschaft- Strukturen, Normen und Defizite, Frankfurt/New York. Fahrmeir, L./Hamerle, A. (1984): Multivariate statistische Verfahren, Berlin/New York. Fassmann, H.lMünz, R. ( 1994): Migration und wirtschaftliche Ungleichheit, in: M. Haller!P. Schachner-Blazizek (Hrsg.): Europa- Wohin?- Wirtschaftliche Integration, soziale Gerechtigkeit und Demokratie, Graz, S. 267-278. Fechtner, D. (1992): Europa der Regionen: Noch vage Konturen, in: EG-Magazin, 9/92, s. 11-12. Fischer, C. (1994): Das Europa der Regionen: Die Regionalpolitik der Europäischen Gemeinschaft und das Subsidiaritätsprinzip, in: M. Leschke (Hrsg.): Probleme der deutschen und der europäischen Integration - Institutionenökonomische Analysen, Münster/Hamburg, S. 215-244. Fischer, G. ( 1982): Grundsätzliche Fragen der Erfolgskontrolle, in: derselbe (Hrsg.): Erfolgskontrolle raumwirksamer Politikbereiche, Bern, S. 13-27. Fischer, G./Mennel-Hartung, E. (1982): Methodische Aspekte von WirkungsanalysenVersuch einer Zusammenfassung, in: G. Fischer (Hrsg.): Erfolgskontrolle raumwirksamer Politikbereiche, Bern, S. 349-355. Fischer, J. (1979): Regionalwirtschaftliche Wirkungen öffentlicher Ausgaben - Dargestellt am Beispiel der Realausgaben, Frankfurt. Fischer, K. (1984): Evaluierung in kleinen Schritten - Vorschläge für vereinfachte Erfolgskontrollen und Wirkungsanalysen auf der Ebene der Regional- und Bauleitplanung, in: ARL (Hrsg.): Wirkungsanalysen und Erfolgskontrolle in der Raumordnung, Hannover, S. 291-318. Fischer, S. (1988): Sozialistische Internationale (SI), in: W. Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik, Bonn, S. 425-430. Florio, M. (1994 ): Cost Benefit Analysis oflnfrastructures in the Context of EU Regional Policy, Mailand. Flückiger, H./Kind, V. et al. (1985): Replik zu Ernst A. Brugger, Empirische und politische Schlußfolgerungen, in: Sektoralpolitik versus Regionalpolitik, Bern, s. 487-492. Franke, J. (1989): Die Regionalpolitik der Europäischen Gemeinschaft: Eine theoretische und empirische Analyse ihres Wirkungsgrades und der Entwurf eines Systems konkurrierender Regionen als Ergänzung zur Strategie der Marktintegration in der Gemeinschaft, Diss. Bochum.

724

Literaturverzeichnis

Frankfurter Institut für wirtschaftspolitische Forschung e.V. (Hrsg.) (1994): Mehr Langfristdenken in Gesellschaft und Politik, Bad Homburg. Franzmeyer, F. (Hrsg.) (1991): Die Auswirkungen des Binnenmarktes aufdie Entwicklung der Regionen in der Europäischen Gemeinschaft, Berlin.

(1993): Aufgaben und Funktionsweise der EG-Strukturfonds - Kritische Würdigung eines Reformkonzepts, in: W. Zippel (Hrsg.): Ökonomische Grundlagen der europäischen Integration, München, S. 83-98. ( 1994): Erfordert die Errichtung der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion den Ausbau der gemeinschaftlichen Kohäsionspolitik?, in: R. Caesar!H.E. Scharrer (Hrsg.): Maastricht: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn, S. 290-304. Franzmeyer, F./Seide/, B. (1990): Die Regionalausgleichswirkungen des EG-HaushaltsBedarf und Realität, in: D. Biehi/G. Pfennig (Hrsg.): Zur Reform der EG-Finanzverfassung, Bonn, S. 189-220. Frey, B.S. ( 1988): Ökonomische Theorie der Politik, in: HdWW, Bd. 5, Stuttgart/New York, S. 658-667. Frey, R.L. (1979): Der regionale Lastenausgleich, in: P. Bohley!G. Tolkemitt (Hrsg.): Wirtschaftswissenschaft als Grundlage staatlichen Handelns, Tübingen, S. 343-357.

(1982): Verteilungswirkungen staatlicher Maßnahmen in der Regionalpolitik, in: G. Fischer (Hrsg.): Erfolgskontrolle raumwirksamer Politikbereiche, Bem, S. 29-43. (1985a): Regionalpolitik: eine Evaluation, Bern/Stuttgart. (1985b ): Verfahren der regionalpolitischen Erfolgskontrolle, in: E.A. Brugger!R.L. Frey (Hrsg.): Sektoralpolitik versus Regionalpolitik, Bem, S. 25-42. ( 1990): Städtewachstum, Städtewandel - Eine ökonomische Analyse der schweizerischen Agglomerationen, Basel/Frankfurt. Frey, R.L./Brugger, E.A. ( 1984): Infrastruktur, Spillovers und Regionalpolitik - Methode und praktische Anwendung der Inzidenzanalyse in der Schweiz, Diessenhofen. Fritsch, M. (1991): Exportbasistheorie, in: WiSt, 10/91, S. 527-529. Fröhlich, H.-P. (1994): Das Verhältnis von Währungsunion und Politischer Union, in: R. Caesar!H.-E. Scharrer (Hrsg.): Maastricht: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn, S. 125-146. Fürst, D.!Kiemmer, P. et al. (1976): Regionale Wirtschaftspolitik, Tübingen/Düsseldorf. Gabriel, 0. W. (Hrsg.) (I 992): Die EG-Staaten im Vergleich - Strukturen, Prozesse, Politikinhalte, Bonn.

Literaturverzeichnis

725

Gächter, E. ( 1980): Kosten und Benützung städtischer Infrastrukturen am Beispiel von Bem, in: Geographica Helvetica, 35, Nr. 4, S. 170-178. Galy, M. (1993): Opening up ofthe Spanish Economy in the Context ofEC Integration, in: M. Galy!G. Pastor et al. (Hrsg.): Spain: Converging with the European Community (= IMF Occasiona1 Paper 101), Washington, S. 2-12. Gerken, L. ( 1995): Nicht alles über einen Leisten - Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung, in: FAZ vom 2.12.1995, S. 17. Gerwien, 1./Holzhauser, I. (1986): Regionalwirtschaftliche Wirkungen öffentlicher Ausgaben fiir Infrastruktur, Bremen. Giersch, H. ( 1978a): A European Look at the World Economy, Ann Arbor. ( 1978b): Kritisches und Positives zu den Forderungen nach einer Neuordnung der Weltwirtschaft, Kiel. ( 1993 ): Marktwirtschaftliche Perspektiven fiir Europa, Düsseldorf. (1996): Gutes Geld ist eine Sprache ohne Mißverständnis, in: FAZ vom 13.1.1996, S. 13.

Glöckner, Ch. (1994): Die Krämer haben das Wort- Der deutsche Finanzbeitrag zur EU, in: Europäische Zeitung, 4/94, S. 19. Götzmann, B./Seifert, V. (1991): Räumliche Disparitäten und EG-Regionalpolitik, in: M. Heine (Hrsg.): Schwarzbuch EG-Binnenmarkt, Berlin, S. 41-57. Gohlke, K. ( 1996): Effektivität und Effizienz der örtlichen Rechnungsprüfung, Diss. Nümberg. Goppel, Th. (1995): Die regionale Dimension der europäischen Einigung; in: H. Hier/ (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, S. 3-15. Greppi, E. ( 1994): The Role of the European Investment Bank, in: J. Mortensen (Hrsg.): Improving Economic and Social Cohesion in the European Community, New York, S. 241-246. Grom, I. ( 1995): Regional grenzüberschreitende Zusammenarbeit als Beitrag zur Förderung der europäischen Integration - Die Einheit Europas setzt das Überwinden der Grenzen voraus, Berlin. Grosche, G. (1994 ): Die Konvergenzkriterien - Rolle, Erfiillungsstand und Perspektiven, in: R. Caesar!H.-E. Scharrer (Hrsg.): Maastricht: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn, S. 468-482. Grüske, K.-D. ( 1978): Die personale Budgetinzidenz - Eine Analyse fiir die Bundesrepublik, Göttingen.

726

Literaturverzeichnis (1985): Personale Verteilung und Effizienz der Umverteilung - Analyse und Synthese, Göttingen. (1992a): Außerökonomische Faktoren und regionale wirtschaftliche Entwicklung, in: E. Görgen;!E. Tuchtfeldt (Hrsg.): Die Zukunft der wirtschaftlichen Entwicklung - Perspektiven und Probleme, Stuttgart, S. 449-474. (1992b): Steigende Ausgaben im Gesundheitswesen- Analyse der systemimmanenten Ursachen (=Forum Finanzwissenschaft Bd. I, hrsg. von K.-D. Grüske), Nürnberg. ( 1994): Verteilungseffekte der öffentlichen Hochschulfinanzierung in der Bundesrepublik Deutschland - Personale Inzidenz im Querschnitt und Längsschnitt, in: R. Lüdeke (Hrsg.): Bildung, Bildungsfinanzierung und Einkommensverteilung II, Berlin, S. 71-147.

Grüske, K.-D./Recktenwald, H.C. (1995): Wörterbuch der Wirtschaft, 12. Auflage, Stuttgart. Grüske, K.-D./Walthes, F. (1994): Europäischer Finanzausgleich zwischen EUMitgliedstaaten - Determinanten und finanzielle Dimension, in: Raumforschung und Raumordnung, H. 6, S. 373-382. Gujarati, D.N. (1988): Basic Econometrics, New York/St. Louis. Gunther, W.D. (1978): Income Redistribution and Regional Development: Some Problems of Policy Analysis, in: M. Pfaff(Hrsg.): Problembereiche der Verteilungsund Sozialpolitik, Berlin, S. 365-379. Haag, G. (1992): Chaotic Behaviour in Spatial Systems and Forecasting, in: Revue d'Economie Regionale et Urbaine, 5, S. 735-751. Häring, N. (1995): Regionalpolitik und Finanzverfassung in einem probabilistischen Modell des politischen Wettbewerbs, Frankfurt!Berlin. Hall, R. (1994): Regional Disparities and Community Policy, in: J. Mortensen (Hrsg.): lmproving Economic and Social Cohesion in the European Community, New York, s. 55-72. Haller, M. (1994): Auf dem Weg zu einer "europäischen Nation"?, in: M. Haller!P. Schachner-Blazizek (Hrsg.): Europa- Wohin? - Wirtschaftliche Integration, soziale Gerechtigkeit und Demokratie, Graz, S. 363-385. Hammann, P. (1986): Ansätze zu einem Marketing filr kommunale Standorte (= Arbeitspapiere zum Marketing Nr. 15), Bochum. Hampe, J. (1987): Stadtentwicklung und Städtesystem im sektoralen Strukturwandel, in: E. von Böventer (Hrsg.): Stadtentwicklung und Strukturwandel, Berlin, S. 41-65.

Literaturverzeichnis

727

Hansmeyer, K.-H. (1987): Effizienzaspekte regionaler Wirtschaftspolitik der EG, in: W. von Urj]TH. von Meyer (Hrsg.): Landwirtschaft, Umwelt und ländlicher Raum Herausforderungen an Europa, Baden-Baden, S. 329-340. Hansmeyer, K.-H./Freund, U. et al. (1978): Raumordnung: Regionale Wirkungen der Wirtschaftsstrukturf{)rderung (= Schriftenreihe des Bundesministers fiir Raumordnung, Bauwesen und Städtebau 06.023), Bonn. Hansmeyer, K.-H./Rürup, B. (1975): Staatswirtschaftliche Planungsinstrumente, Tübingen. Hanusch, H. (1979): Erfiillung von Staatsaufgaben im Föderalismus, in: P. Bohley!G. Tollremitt (Hrsg.): Wirtschaftswissenschaft als Grundlage staatlichen Handelns, Tübingen, S. 359-381. ( 1987): Nutzen-Kosten-Analyse, München. Hart, J. (1985): The European Regional Development Fund and the Republic oflreland, in: M. Keating/1. Barry (Hrsg.): Regions in the European Community, Oxford, S. 204-233. Hart, Th. (1994): Neue Politische Ökonomie - Eine systematische Analyse ihrer Forschungsfelder (= Forum Finanzwissenschaft Bd. 10, hrsg. von K.-D. Grüske), Nümberg. Hasse, R.H./Hepperle, B. (1994): Kosten und Nutzen einer europäischen Währungsunion, in: R. Caesar!H.-E. Scharrer (Hrsg.): Maastricht: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn, S. 165-193. Hauser, G. ( 1989): Die Wirksamkeit der regionalen Strukturpolitik im Norden der Niederlande(= Münstersehe Geographische Arbeiten 32/89), Paderbom. Hayek, F.A. von (1971): Die Verfassung der Freiheit, Tübingen. (1975): Die Anmaßung von Wissen, in: ORDO, 26, S. 12-21. (1981 ): Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Bd. 2: Die Illusion der sozialen Gerechtigkeit, Landsberg. Heinemann, F. (1992): Die Finanzen der EG in einer subsidiären solidarischen Währungsunion, Mannheim. ( 1993a): Europäische Investitionsbank - Subsidiärer Finanzintermediär oder Umverteilungsinstrument, in: Wirtschaftsdienst, 2/93, S. 98-103. ( 1993b): Stimmt die "Rechnung fiir Maastricht"? - Eine Analyse des Delors-11Pakets, in: ZEW-Wirtschaftsanalysen, 1, Nr. 2, S. 169-191. (1995): Die Finanzverfassung und Kompetenzausstattung der Europäischen Union nach Maastricht- Eine finanzwissenschaftliche Soll-Ist-Analyse, Baden-Baden.

728

Literaturverzeichnis

Heinemann, H.-J. (1994): Neue Außenhandelstheorie-Basis für eine strategische Handelspolitik?, in: R.H. Hasse/W. Schäfer (Hrsg.): Die Weltwirtschaft vor neuen Herausforderungen, Göttingen, S. 17-31. Hel/stern, G.-M.!Hübler, K.-H. et al. (1984): Möglichkeiten und Grenzen von Erfolgskontrolle und Wirkungsanalysen in der räumlichen Planung auf Bundes- und Länderebene, in: ARL (Hrsg.): Wirkungsanalysen und Erfolgskontrolle in der Raumordnung, Hannover, S. 269-290. He/pman, E./Krugman, P.R. (1985): Market Structure and Foreign Trade, Brighton. Hemmer, H.-R. (1988): Wirtschaftsprobleme der Entwicklungsländer- Eine Einführung, München. Henke, K.-D. (1975): Methodische Probleme bei der Analyse der regionalen Inzidenz öffentlicher Ausgaben, in: ARL (Hrsg.): Räumliche Wirkungen öffentlicher Ausgaben, Hannover, S. 27-60. Herzog, R. (1995): Was bedeutet das Subsidiaritätsprinzip wirklich?, in: H. Hier) (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, S. 122-133. Hesse, H. ( 1993): Finanzausgleich im Bundesstaat: Implikationen für Europa, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis, 4, Nr. I, S. 43-55. Hier/, H. ( 1995): Die Informationsbüros: Wegbereiter und Wegbegleiter des "Ausschusses der Regionen", in: derselbe (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, s. 82-91. Hillebrecht, S. W. (1995): Stadt-Marketing, in: WISU, 5/95, S. 417. Hilligweg, G. (1994): Beurteilung der Regionalpolitik der Europäischen Gemeinschaft und möglicher Weiterentwicklungskonzepte unter besonderer Berücksichtigung des Reformmodells einer finanzausgleichsorientierten Neugestaltung des Systems der EG-Regionalfonds, Bochum. Hirn, W./Nölting, A. (1994): Flucht nach Osten, in: Manager Magazin, 3/94, S. 84-97. Hirte, G. (1990): Inzidenzanalyse von Finanzzuweisungen- Eine empirische allgemeine Gleichgewichtsanalyse (= Diskussionsbeiträge der Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät Ingolstadt Nr. 12), lngolstadt. Hirte, G./Wiegard, W. (1988): An Introduction to Applied General Equilibrium Tax Modelling, in: D. Bös!M. Rose et al. (Hrsg.): Welfare and Efficiency in Public Economics, Berlin!Heidelberg, S. 167-203. Holtzmann, H.-D. (1994): Öffentliche Finanzierung der Hochschulausgaben in der Bundesrepublik Deutschland - Verteilungseffekte, allokative Folgen und Reformbedarf(= Forum Finanzwissenschaft Bd. 5, hrsg. von K.-D. Grüske), Nümberg.

Literaturverzeichnis

729

Homann, K.!Kirchner, Ch. (1995): Das Subsidiaritätsprinzip in der katholischen Soziallehre und in der Ökonomik, in: L. Gerken (Hrsg.): Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung, Berlin!Heidelberg, S. 45-69. Hooghe, L./Keating, M. (1994): The Politics of European Union Regional Policy, in: Journal ofEuropean Public Policy, 1, H. 3, S. 367-393. Hrbek, R. (1993): Entstehung und Weiterentwicklung der EG, in: W. Zippel (Hrsg.): Ökonomische Grundlagen der europäischen Integration, München, S. 1-23. Hrbek, R./Weyand, S. (1994 ): betrifft: Das Europa der Regionen, München. Institut der deutschen Wirtschaft (Hrsg.): Zahlen zur wirtschaftlichen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland, diverse Jahrgänge, Köln. Institut für europäische Wirtschaft Leipzig e.V. (Hrsg.) (1994): Investitionen als ein Mittel der Regeneration von Industrieregionen: Möglichkeiten und Grenzen (= Leipziger Beiträge zur Regionalentwicklung, I, H. 1), Leipzig. International Bank for Reconstruction and Development (1994): The World Bank's Experience, Washington.

lrsch, N. (1990): Regionale Unterschiede in den Investitionszielen und im Innovationsverhalten mittelständischer Unternehmen, in: Informationen zur Raumentwicklung, 1/90, s. 53-67. Jssing, 0. ( 1995): Europa: Politische Union durch gemeinsames Geld - Vortrag aus Anlaß der dritten Verleihung des informedia-Preises für Wirtschafts-Journalismus am 3. Juli 1995 in Neu-lsenburg, Köln. Jacobs, K. (1991): Einkommensbezug im Lebensverlauf - Positive und normative Aspekte aus verteilungspolitischer Sicht, Frankfurt!Bern. Jeske, J. (1995): Der Frühling und die Bundesbank, in: FAZ vom 14.1.1995, S. 1. Jochimsen, R. (1993): Europäische Perspektiven und lmplikationen für den Finanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland, in: Staatswissenschaften und Staatspraxis, 4/93, S. 118-135. ( 1994): Perspektiven der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Köln.

Jungkunz, A. ( 1995a): Mehr EU-Mittel für Großraum Nürnberg, in: Nürnberger Nachrichten vom 8.11.1995, S. 2. (1995b ): Staatsregierung muß den ersten Stein werfen, in: Nürnberger Nachrichten vom 2.13.12.1995, S. 2.

Kantzenbach, E. ( 1994): Europäische Integration, Strategische Handelspolitik und Wettbewerb, in: R.H. Hasse/W. Schäfer (Hrsg.): Die Weltwirtschaft vor neuen Herausforderungen, Göttingen, S. 65-78.

730

Literaturverzeichnis

Kantzenbach, E.!Pfister, M. (1995): Nationale Konzeption der Technologiepolitik in einer globalisierten Weltwirtschaft - Der Fall Deutschlands und der Europäischen Union, Harnburg. Kappe/er, B. (1995): Neuer Name, weniger Geld- Großbritannien experimentiert mit der negativen Einkommensteuer, in: Die Zeit, 50/95, S. 31. Kayser, J. (1996): Konvergenz trotz Wachstumsdelle?, in: Dresdner Bank (Hrsg.): Trends- Wirtschaftsanalysen, H. 1, S. 4-9. Kennedy, K. (1994): Catching up with the Rest: the Irish Experience, in: J. Mortensen (Hrsg.): Improving Economic and Social Cohesion in the European Community, New York, S. 93-114. Kenner, J. (1994): Economic and Social Cohesion- The Rocky Road ahead, in: Legal Issues ofEuropean Integration, H. I, S. 1-37. Kersten, J.W. (1990): Policies for Rural Peripheral Regions in the European Community (= Nijmegen Studies in Development and Cultural Change Nr. 4), Saarbrilcken. Ketterer, G. (1991): Die Regionalpolitik der EG-Strukturfonds, in: Wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Gesellschaft Tri er e. V. (Hrsg. ): Wirtschaftsforum Tri er 1991 - EG-Binnenmarkt und Regionalpolitik, Trier, S. 7-23. Kienle, Th.!Waldmüller, B. (1996): Strukturelle Entwicklungen im Raum Mittelfranken - Regionalökonomie zwischen Theorie und Empirie(= Beiträge zur wirtschaftswissenschaftlichen Forschung Nr. 7, hrsg. von J. Klaus), Nümberg. Kirsch, G. ( 1995): Regionen, Nationen, Staaten und ein Suprastaat eine politischökonomische Perspektive, in: K.W. Zimmermann!K.-H. Hansmeyer et al. (Hrsg.): Umwelt und Umweltpolitik in Europa: zwischen Vielfalt und Uniformität, Bonn, S. 17-31. Klaus, J. ( 1977): Stadtentwicklungspolitik, Bern/Stuttgart.

(1995): Die Bedeutung der Umweltökonomischen Berichterstattung fiir einen regionalen Zuschnitt der Umweltpolitik, in: K.W. Zimmermann!K.-H. Hansmeyer et al. (Hrsg.): Umwelt und Umweltpolitik in Europa zwischen Vielfalt und Uniformität, Bonn, S. 59-95. Klaus, J.Iet al. (1994 ): Umweltökonomische Berichterstattung - Ziele, Problemstellungen und praktische Ansätze, Wiesbaden. Klaus, J ./Schleicher, H. (1983 ): Räumliche Wirtschaftspolitik - Grundlagen und strukturpolitische Konzepte, München. Kleinbaum, D.G./Kupper, L.L. et al. (1988): Applied Regression Analysis and other Multivariate Methods, Boston.

Literaturverzeichnis

731

Klump, R. ( 1989): Einführung in die Wirtschaftspolitik, München. Klodt, H. (1995): Technologiepolitik aus ökonomischer Sicht - Theoretische Anforderungen und politische Realität, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, H. 49, S. 11-18. Kmenta, J. (1986): Elements ofEconometrics, New York. Knieps, G. ( 1995): Diskussionsbeitrag zu: Regionale Strukturpolitik in der Europäischen Union versus Wettbewerb der Regionen; in: L. Gerken (Hrsg.): Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Hannonisierung, Berlin!Heidelberg, S. 329-33 I. Kotte, D.J. ( 1980): Wirkungen zwischenstaatlicher Finanztransfers in der EG auf Konjunktur und Zahlungsbilanz, Frankfurt!Bern. Krägenau, H./Wetter, W. (1994): Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU)- Vom Wemer-Plan bis Maastricht, in: R. Caesar!H.-E. Scharrer (Hrsg.): Maastricht: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn, s. 58-88. Krätzschmar, S. ( 1995): Theorie und Empirie der Regionalpolitik, Fuchsstadt Krieger, Ch./Thoroe, C.S. et al. ( 1985): Regionales Wirtschaftswachstum und sektoraler Strukturwandel in der Europäischen Gemeinschaft, Tübingen. Krieger-Boden, Ch. ( 1987): Zur Regionalpolitik der Europäischen Gemeinschaft, in: Die Weltwirtschaft, 1/87, S. 82-96. Krugman, P.R. (1991): Increasing Returns and Economic Geography, in: Journal of Political Economy, 99, H. 3, S. 483-499. Külp, B. (1975): Wohlfahrtsökonomik I- Die Wohlfahrtskriterien, Tübingen. Kunz, D. (1986): Anfli.nge und Ursachen der Nord-Süd-Drift, in: Informationen zur Raumentwicklung, 11-12/86, S. 829-838. Laffan, B. (1984): The Politics of Redistribution in the European Community, in: Administration, Nr. 2, S. 163-176. Lambert, P.J. (1989): The Distribution and Redistribution of Income - A Mathematical Analysis, Cambridge. Lammers, K. ( 1990): Mehr regionalpolitische Kompetenzen für die EG im Europäischen Binnenmarkt? (= Kieler Arbeitspapiere Nr. 439), Kiel. Lampe, H.-E. (1990): Dezentralplanung und Wettbewerbspolitik als Mittel der Entwicklungspolitik, Baden-Baden. Langguth, G. (1996): Ein starkes Europa mit schwachen Institutionen? - Die europapolitische Agenda zur Regierungskonferenz 1996, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 1-2/96, S. 35-45.

732

Literaturverzeichnis

Latella, F. (1990): Backward Areas and Community Policies, in: Journal of Regional Policy, 2/90, S. 227-258. Lau, D. ( 1995): Local Concentration of Manufacturing Sectors: Measurement and Results for Selected European Countries (= HWW A-Diskussionspapier Nr. 18), Harnburg. Laun, K. von ( 1994 ): Europäische Union: Die Finanzlast für die Bundesrepublik, in: Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 59, Nr. I, S. 55-61. Lauschmann, E. ( 1970): Grundlagen einer Theorie der Regionalpolitik, Hannover. Leipo/d, H. (1993): Die EG im Spannungsfeld zwischen Konsens und Effizienz, in: H. Gröner/A. Schüller (Hrsg.): Die europäische Integration als ordnungspolitische Aufgabe, Stuttgart/Jena, S. 41-71. Lembke, H.H. ( 1992): Umweltpolitik in der Nord-Süd-Dimension - UNCED 1992 und danach, in: Zeitschrift für angewandte Umweltforschung, 5, H. 3, S. 322-334. Leonardi, R. (1995): Convergence, Cohesion and Integration in the European Union, NewYork. Lips, T. (1980): Spilloverprobleme der kulturellen Infrastruktur, in: Programmleitung NFP "Regionalprobleme" (Hrsg.): Regionale Spillovers, Bem, S. 101-111. Löbbe, K./Schrumpf, H. ( 1995): Sektorale und regionale Spezialisierungsmuster in Europa, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, H. 49, S. 19-29. Lübbe, H. (1994): Abschied vom Superstaat- Vereinigte Staaten von Europa wird es nicht geben, Berlin. Luger, M.I. (1994): Science and Technology in Regional Economic Development, in: Technology in Society, 16, H. I, S. 9-33. Mäding, H. ( 1986): Rahmenkonzept für eine umfassendere Beurteilung der regionalen Wirtschaftspolitik, in: Informationen zur Raumentwicklung, 9-10/86, S. 749-760. Ma/chus, V. Frhr. von (1991): Neue Ansätze der europäischen Raumordnung und Regionalpolitik - Möglichkeiten und Probleme einer eigenständigen Regionalentwicklung, in: H.H. Blotevogel (Hrsg.): Europäische Regionen im Wandel, Dortmund, S. 301-309. Marx, D.lRuchty, 0. (1987): Innenstadtentwicklung und Suburbanisationsprozesse, in: E. von Böventer (Hrsg.): Stadtentwicklung und Strukturwandel, Berlin, S. 67-91. Mazier, J./Couharde, C. (1991): Croissance et Efficacite des Politiques Structurelles dans Ia Communaute Europeenne, in: Revue du Marche Commun, S. 604-613.

Literaturverzeichnis

733

McAleavey, P. (1994): The Political Logic ofthe European Community Structural Funds Budget: Lobbying Efforts by Declining Industrial Regions(= EUI Working Paper RSC Nr. 94/2), Badia Fiesolana. Mennel-Hartung, E. ( 1986): Die lnzidenzanalyse als Instrument der Regionalpolitik Dargestellt am Beispiel der Hochschule St. Gallen, Diss. Zürich. Mermet, G. (1993): Die Europäer- Länder, Leute, Leidenschaften, München. Meyer-Krahmer, F. ( 1986): Regionale Unterschiede der Innovationstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland, in: Raumforschung und Raumordnung, 2-3/86, s. 92-100. Migue, 1.-L./Belanger, G. (1974): Toward a General Theory ofManagerial Discretion, in: Public Choice, 17, S. 27-43. Mitschke, J. (1995): Jenseits der Annenfiirsorge- Das Bürgergeld kann unbürokratisch und ermessensfrei das Existenzminimum sichern, in: Die Zeit, 50/95, S. 30-31 . Möschel, W. (1993): Konturen einer politischen Union- Plädoyer fiir eine europäische Minimalgemeinschaft, in: E. Kantzenbach; O.G. Mayer (Hrsg.): Europäische Gemeinschaft- Bestandsaufnahme und Perspektiven, Berlin, S. 23-39. Molle, W.T.M. (1982): Industrial Location and Regional Development in the European Community (The FLEUR Model), Diss. Rotterdam. Molle, W. (1990): The Economics of European Integration- Theory, Practice, Policy, Aldershot. Monar, J./Neuwahl, N. et al. (1993): Sachwörterbuch zur Europäischen Union, Stuttgart. Moomaw, R.L. (1988): Agglomeration Economies: Localization or Urbanization?, in: Urban Studies, 25, S. 150-161. Morass, M. ( 1994): Regionale Interessen auf dem Weg in die Europäische Union, Wien. Morley, J./Ward, T. (1994): Cohesion, Real Incomes and Employment Opportunities, in: J. Marlensen (Hrsg.): lmproving Economic and Social Cohesion in the European Community, New York, S. 73-90. Müller, J. (1983): Sektorale Struktur und Entwicklung der industriellen Beschäftigung in den Regionen der Bundesrepublik Deutschland (= Beiträge zur angewandten Wirtschaftsforschung Bd. 12, hrsg. von L. Hübl), Berlin. Münzenmaier, W. (1991): Möglichkeiten und Grenzen einer regionalen Input-OutputRechnung, in: H. Sehnabi (Hrsg.): Input-Output-Techniken- Neuere Verfahren der Erstellung und Analyse, Stuttgart/Berlin, S. 87-102.

47 Holtzmann

734

Literaturverzeichnis (1993): Praktische Erfahrungen mit dem Einsatz von Input-Output-Tabellen in der Regionalpolitik - das Beispiel Baden-Württemberg, in: HWWA-Institut filr Wirtschaftsforschung (Hrsg.): Workshop - Regionale Input-Output-Analyse - Nutzen und Probleme(= HWWA-Report Nr. 118), Hamburg, S. 35-51.

Muhe im, R. ( 1980): Internalisierung von Spillovers im Bereich Naherholung, in: Programmleitung NFP "Regionalprobleme" (Hrsg.): Regionale Spillovers, Bern, s. 93-99. Musgrave, R.A. (1965): Essays in Fiscal Federalism, Washington. Musgrave, R.A./Musgrave, P.B. et al. (1990): Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, Bd. I, Tübingen. Nam, Ch.W./Richter, S. et al. (1990): An Empirical Assessment of Factors Shaping Regional Competitiveness in Problem Regions, München. Nemitz, K. (1994): Währungsunion und Regionalpolitik, in: M. Bodin!L. Hübl (Hrsg.): Banken in gesamtwirtschaftlicher Verantwortung, Stuttgart, S. 64-74. Nerb, G./Russ, H. (1994): Attraktivität europäischer Regionen als Wohnsitz und Produktionsstätte, in: Ifo-Schnelldienst, 12/94, S. 20-24. Neumann, M. (1987); Theoretische Volkswirtschaftslehre II: Produktion, Nachfrage und Allokation, München. (1988): Theoretische Volkswirtschaftslehre I: Makroökonomische Theorie: Beschäftigung, Inflation und Zahlungsbilanz, München. (1990): Zukunftsperspektiven im Wandel, Tübingen. Neven, D./Gouyette, C. (1994): Regional Convergence in the European Community, London. (1995): Regional Convergence in the European Community, in: Journal of Common Market Studies, 33, H. I, S. 47-65. Nicolaou-Smokoviti, L. (1994): Economic Centre and Periphery in Europe: The Case of Greece, in: W. Eh/ert/R. Russell et al. (Hrsg.): Return of Work, Production and Administration to Capitalism, Frankfurt/Berlin, S. 56-60. Nijkamp, P. (1995): The Region and the Environment in Europe: Whose Concern, whose Competence?, in: K.W. Zimmermann/K.-H. Hansmeyer et al. (Hrsg.): Umwelt und Umweltpolitik in Europa: zwischen Vielfalt und Uniformität, Bonn, S. 33-57. Nijkamp, P./Reggiani, A. (1993): Complex Behaviour in Spatial Networks, in: P. Nijkamp/A. Reggiani (Hrsg.): Nonlinear Evolution of Spatial Economic Systems, Berlin/Heidelberg, S. 248-271 .

Literaturverzeichnis

735

Niskanen, W.A. (1971): Bureaucracy and Representative Government, Chicago/New York. Nötzo/d, G. (1994): Investitionen als ein Mittel der Regeneration von Industrieregionen: Möglichkeiten und Grenzen in der Region Zwickau, Bonn. Norusis, M.J.; SPSS Inc. (1993): SPSS for Windows- Professional Statistics, Release 6.0, Chicago. Oates, W.E. (1972): Fiscal Federalism, New York. Oddo, B.!Poinat, F. (1989): L'lnegal Developpement des Regions Europeennes: Ia Preponderance des Effets Nationaux, in: Economie et Statistique, Nr. 222, Juni 1989, s. 47-58. OECD: Historical Statistics, diverse Ausgaben, Paris. 0/son, M. ( 1985): Die Logik des kollektiven Handelns, TObingen. Oswald, B. (1980): Erfolgskontrolle in der Regionalpolitik - Eine theoretische und empirische Analyse fiir Bayern, Göttingen. o.V. (1992): European Regional Incentives 1992-1993 (=Journal ofRegional Policy 34/92). (1993a): Europäische Gemeinschaft- Arm und reich, in: iwd, 3/93, S. 4-5. (l993b): Raus aufs Land- Regionaler Strukturwandel, in: iwd, 51-52/93, S. 4-5. (l994a): Der Ausschuß der Regionen will beim Kohäsionsfonds mitreden, in: FAZ vom 8.4.1994, S. 5. (l994b): Blaue Briefe aus BrOssel an zehn EU-Mitglieder, in: F AZ vom 28.7.1994, s. 9. (1994c): DIHT sieht keinen Anlaß zur Kritik an Nettozahler-Position, in: FAZ vom 18.5.1994, s. 15. (l994d): EU-Strukturfonds - Gefahr der Verzettelung in Einzelheiten, in: iwd, 38/94, s. 2. (1994e): Kaufkraft-Theorie- Am Schopfaus dem Sumpf, in: iwd, 42/94, S. 4-5. (l994f): Krise stärkt den Kern - Europäische Währungsunion, in: iwd, 10/94, S. 4. (l994g): Weltbank: Regierungspolitik ist wichtiger als Hilfszusagen, in: FAZ vom 8.7.1994, s. 14. (1995a): Ärger über Zahlungen an die EU, in: FAZ vom 17.2.1995, S. 17. (l995b): Briefaus BrOssel, in: FAZ vom 7.8.1995, S. 9.

736

Literaturverzeichnis (1995c): DIHT fiir Begrenzung der EU-Strukturfonds, in: FAZ vom 2.6.1995,

s. 15.

( 1995d): "Euro" wird favorisiert, in: Nürnberger Nachrichten vom 30.11 .1995, s. 45. (1995e): Fördermittel sollen besser kontrolliert werden, in: FAZ vom 3.3.1995, s. 15. ( 1995t): Hürden auf dem Weg zur Währungsunion, in: FAZ vom 11.2.1995, S. 6. (1995g): Kommission: Osterweiterung stellt Strukturpolitik nicht in Frage, in: FAZ vom 30.11 .1995, S. 17. (1995h): Liikanen: EU-Finanzen effizient verwenden, in: FAZ vom 23.11.1995, s. 17. ( 1995i): Nur zwei Länder erfiillen die Maastricht-Kriterien, in: FAZ vom 16.2.1995, s. 15. (1995j): Ostdeutsche Industrie noch ohne eine selbsttragende Struktur, in: FAZ vom 10.5.1995, S. 16. (1995k): Plädoyer fiir europäische Raumordnungspolitik, in: FAZ vom 17.10.1995, s. 20. (19951): Die Staatsdefizite in Europa sind zu hoch, in: FAZ vom 23.11.1995, s. 15. (l995m): Stoiber fordert Senkung des deutschen Beitrages fiir die Europäische Union, in: FAZ vom 16.12.1995, S. 3. (1995n): Unregelmäßigkeiten mit EU-Geldern, in: FAZ vom 17.2.1995, S. 15. (1995o): 4,75 Millionen DM je Arbeitsplatz, in: FAZ vom 10.11.1995, S. 20. (l995p ): Ein Wagniskapital fiir junge Unternehmen, in: Nürnberger Nachrichten vom 2./3.12.1995, S. 9. (1996a): Deutschland droht aus Brüssel ein Mahnschreiben, in: FAZ vom 16.1.1996, s. 12. (1996b): EU-Konvergenzprozeß: Licht und Schatten, in: iwd, 2/96, S. 4-5. (1996c): EU-Regionalförderung: Brüsseler Förder-Wirrwarr, in: iwd, 8/96, S. 6-7. (1996d): Kritik an EU-Haushalt- Rechnungshof bemängelte die unvollständigen Unterlagen, in: NürnbergerNachrichten vom 12.3.1996, S. 7.

Literaturverzeichnis

737

Padoa-Schioppa, T. (1988): Effizienz, Stabilität und Verteilungsgerechtigkeit - Eine Entwicklungsstrategie für das Wirtschaftssystem der Europäischen Gemeinschaft, Wiesbaden. Pastor, G. (1993): Fiscal Decentralization in Spain, in: M. Galy!G. Pastor et al. (Hrsg.): Spain: Converging with the European Community (= IMF Occasional Paper 101), Washington, S. 36-46. Per/man, M. (1994): The Impact of Demographie Changes on the U.S. National Accounts System, unpublished paper, Pittsburgh. Petersen, H.-G. (1990): Finanzwissenschaft 1: Grundlegung, Haushalt, Aufgaben und Ausgaben, Allgemeine Steuerlehre, Stuttgart!Berlin. Pfeifer, G. ( 1995): Eurolobbyismus, Frankfurt/Berlin. Pfeil, S. (1993): Die Konvergenz der wirtschaftlichen Entwicklung in den Staaten der Europäischen Gemeinschaft, Diss. Nümberg. Pleitgen, H. ( 1995): Förderung aus den Strukturfonds der Europäischen Union in den deutschen Ziel 1- und Ziel Sb-Gebieten - Förderperiode 1994-1999, in: AIDInformationen für die Agrarberatung, 3, H. 5, S. 17-30. Poetschki, H. ( 1989): Zukunftsperspektiven europäischer Strukturpolitik, in: Informationen zur Raumentwicklung, H. 8/9, S. 581-587. Pöttering, H.-G./Wiehler, F. (1983): Die vergessenen Regionen - Plädoyer für eine solidarische Regionalpolitik in der Europäischen Gemeinschaft, Baden-Baden. Pommerehne, W.W./Frey, B.S. (1993): Musen und Märkte -Ansätze einer Ökonomik der Kunst, München. Popper, K.R. ( 1995): Die erkenntnistheoretische Position der Evolutionären Erkenntnistheorie, in: derselbe: Alles Leben ist Problemlösen - Über Erkenntnis, Geschichte und Politik, München/Zürich, S. 127-144. Prate, A. (1993): Les Finances de Ia Communaute Europeenne, in: Commentaire, 15, H. 60, S. 815-822.

Presse- und Informationsamt der Bundesregierung ( 1995): Europa 2000 - Die Europäische Union der fünfzehn Staaten, Bonn. Püttner, G. ( 1989): Rechtsprobleme der Regionalbeihilfen durch die Europäische Gemeinschaft, in: R. Schmidt (Hrsg.): Aktuelle Fragen der regionalen Strukturpolitik, Heidelberg, S. 57-66. Pujol, J. (1995): In Richtung eines Europas der Regionen?, in: H. Hier[ (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, S. 48-59.

738

Literaturverzeichnis

Quenett, S. (1994): Wo Föderalismus ein Schimpfwort ist, in: FAZ vom 12.3.1994, s. 10. Raab, U.H. ( 1995): Öffentliche Transaktionskosten und Effizienz des staatlichen Einnahmensystems (= Abhandlungen zur Nationalökonomie Bd. I, hrsg. von K.-D. Grüske), Berlin. Radnitzky, G. (1984): Die ungeplante Gesellschaft, in: Hamburger Jahrbuch filr Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik, 29, S. 9-33. ( 1995): Kar! R. Popper, St. Augustin.

Rau, J. (1995): Fortentwicklung des Föderalismus in Europa, in: H. Hier/ (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, S. 60-68. Recktenwa/d, H.C. (1983): Lexikon der Staats- und Geldwirtschaft, München. Recktenwald, J. ( 1991 ): Grundlagen und Perspektiven der Regionalstatistik in Europa, in: Raumforschung und Raumordnung, 6/91, S. 379-382. Rees, N.A.G. (1993): The Politics ofRegional Development in the European Community: An lnterorganisational Perspective, Ann Arbor. Reichenbach, H. ( 1994): The Implications of Cohesion Policy for the Community's Budget, in: J. Mortensen (Hrsg.): lmproving Economic and Social Cohesion in the European Community, New York, S. 195-209. Reuter, J. (1991): Hohe Anforderungen an die Regionalpolitik im EG-Binnenmarkt, in: Ifo-Schnelldienst, 35-36/91, S. 31-38. Ridinger, R. (1992): EG-Regionalpolitik, Hamburg. Romer, P.M. (1986): Increasing Returns, Specialization and Externat Economies, Rochester. (1990): Human Capital and Growth: Theory and Evidence, in: Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy, 32, S. 251-286.

Rürup, B.!Färber, G. (1981a): Programmbudgets der "zweiten Generation", in: WISU, l/81, S. 41-46. (1981 b): Idee, Arbeitsweise und Leistungsflihigkeit von Sunset und RCB, in: WISU, 2/81, S. 91-95. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ( 1990): Jahresgutachten 1990/91, Bonn.

Schäfer, W. (1994): Außenwirtschaft, Industriepolitik und neue Wachstumstheorie, in: R.H. Hasse/W. Schäfer (Hrsg.): Die Weltwirtschaft vor neuen Herausforderungen, Göttingen, S. 5-16.

Literaturverzeichnis

739

Schäfors, M. (1993): Die Kohäsionspolitik der Europäischen Gemeinschaft- Integrationspolitische Einordnung, Darstellung und Erfolgskontrolle, Baden-Baden. Schleicher, H. ( 1984): Infrastruktur und Sektorstruktur als Bestimmungsfaktoren des regionalen Entwicklungspotentials, in: J. Klaus (Hrsg.): Entscheidungshilfen filr die Infrastrukturplanung, Baden-Baden 1984, S. 215-240. Schlittgen, R. ( 1991 ): Einfilhrung in die Statistik - Analyse und Modeliierung von Daten, München/Wien. Schmidhuber, P.M. (1995): Europa der Regionen- statt Beobachtung Mitgestaltung, in: H. Hier/ (Hrsg. ): Europa der Regionen, Bonn, S. 31-41 . Schmidt, Ch.!Straubhaar, T. ( 1995): Maastricht II: Bedarf es realer Konvergenzkriterien?, in: Wirtschaftsdienst, 8/95, S. 434-442. Schmidt, I. ( 1992): EG-Integration: Industrie- versus Wettbewerbspolitik, in: Wirtschaftsdienst, 12/92, S. 628-633. Schmuck, 0. (1994): Bürgernähe gestärkt - Regionalausschuß nimmt Arbeit auf, in: Europäische Zeitung, 4/94, S. I. Schmücker, G. (1994): Eine Region wächst zusammen, in: Handelsblatt Sonderbeilage Region Stuttgart vom 9.6.1994, S. BI. Schnabel, C.!Tiedemann, R. (1995): Brüsseler Spitzen- gefragt wie nie, in: FAZ vom 11.2.1995, s. 13. Scholz, R. (1995): Europäische Union - Voraussetzungen einer institutionellen Verfassungsordnung, in: L. Gerken (Hrsg.): Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung, Berlin/Heidelberg, S. 113-127. Schoneweg, E. (1991): Die Regionalpolitik der EG zwischen europäischem Finanzausgleich und Mittel für den Wandel der Industriestruktur, in: B.B. Gernper (Hrsg.): Die Finanzierung der Zukunftsaufgaben, Hamburg, S. 154-169. Schreiber, H. (1986): Bericht im Namen des Ausschusses filr Regionalpolitik und Raumordnung über die Effizienz des nationalen regionalpolitischen Instrumentariums (= EP Sitzungsdokumente A2-66/86), Luxemburg. Schwarz, G. (1995): Das trojanische Pferd der Regionalpolitik, in: Neue Zürcher Zeitung vom 19./20.8.1995, S. 21. Scott, J. ( 1995): Development Dilemmas in the European Community - Rethinking Regional Development Policy, Buckingham!Philadelphia. Seidel, B. (1992): Die Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in die Europäischen Gemeinschaften als Problem des Finanzausgleichs, Frankfurt!Bem.

740

Literaturverzeichnis (1994): The Regional Impact of Community Policies, in: J. Mortensen (Hrsg.): Improving Economic and Social Cohesion in the European Community, New York, s. 211-228.

Seiler, W.K. (1994): Was ist und was soll die Chaostheorie?, in: WiSt, 11/94, S. 563-569. Shughart, W.F. (1990): The Organization oflndustry, Homewood. Sitterberg, G. ( 1977): Multivariate Analyse der Struktur und Entwicklung von Städten (Beiträge zum Siedlungs- und Wohnungswesen und zur Raumplanung Bd. 41), Münster. Spahn, P.B. (1993): The Community Budgets for an Economic and Monetary Union, London. (1994): Fiscal Federalism: A Survey of the Literature, in: J. Mortensen (Hrsg.): Improving Economic and Social Cohesion in the European Community, New York, S. 145-154. Speh/, H. (1975): Die Verflechtungswirkungen der Industrieansiedlung, in: H. Speh/IK. Töpfer et al. (Hrsg.): Folgewirkungen von Industrieansiedlungen, Bonn, S. 127-197. Speh/, H.!Hembach, K. et al. (1981): Regionale Wirtschaftspolitik und regionale Entwicklungsplanung, Bonn. Stahl, K. ( 1986): Der Einfluß der Europäischen Gemeinschaft auf die Ausgestaltung der regionalen Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik Deutschland, in: Informationen zur Raumentwicklung, 9-10/86, S. 797-802. Sta/der, I. ( 1992): Staatsverschuldung aus Sicht der Neuen Politischen Ökonomie (=Forum Finanzwissenschaft Bd. 2, hrsg. von K.-D. Grüske), Nümberg. Statistisches Bundesamt: Statistisches Jahrbuch fiir das Ausland, diverse Jahrgänge, Stuttgart. Statistisches Jahrbuch fiir die Bundesrepublik Deutschland, diverse Jahrgänge, Stuttgart. Steinmann, H./Schreyögg, G. (1990): Management· Grundlagen der Untemehmensfiihrung: Konzepte, Funktionen und Praxisflille, Wiesbaden. Stelzenmüller, C. (1995): Das ist eine Schande fiir Europa, in: Die Zeit, 3/95, S. 7. Steuer, W. (1994): Die Risiken des Maastrichter Vertrages, in: WISU, 12/94, s. 969-970. Stiglitz, J.E./Schönfe/der, B. (1989): Finanzwissenschaft, 2. Auflage, München/Wien.

Literaturverzeichnis

741

Stöhr, W./Tödtling, F. (1982): Quantitative, qualitative und strukturelle Aspekte der Regionalpolitik aus europäischer Sicht, in: G. Fischer (Hrsg.): Erfolgskontrolle raumwirksamer Politikbereiche, Bern, S. 45-65. Störmann, W. (1993): Agglomeration aus Sicht der evolutorischen Ökonomik, Berlin. Sto/1, K. (1990): Alternativen der EG-Finanzierung, in: D. Biehl!H. Winter (Hrsg.): Europa finanzieren - ein toderalistisches Modell, Gütersloh, S. 143-161 . Storbeck, D. (1978): Zum Verhältnis zwischen Raumordnung und regionaler Wirtschaftspolitik- theoretische Aspekte, in: ARL (Hrsg.): Zur Effizienz der Regionalpolitik, Hannover, S. 23-35. Straubhaar, T. ( 1993 ): Zur optimalen Größe eines integrierten Wirtschaftsraumes, in: E. Kantzenbach!O.G. Mayer (Hrsg.): Europäische Gemeinschaft- Bestandsaufnahme und Perspektiven, Berlin, S. 101-134. (1994): Normative Aspekte internationaler Faktorwanderungen, in: WiSt, 12/94, s. 617-624.

Streit, M.E. (1981): Regionale Entwicklung und Regionalpolitik in der Europäischen Gemeinschaft, in: Raumforschung und Raumordnung, 39, H. 2-3, S. 49-55. ( 1983 ): Theorie der Wirtschaftspolitik, Düsseldorf

Strubelt, W. (1986): Die Raumstruktur der Bundesrepublik Deutschland zwischen Wandel und Konstanz, zwischen Hoffuung und Resignation, in: Informationen zur Raumentwicklung, 11-12/86, S. 821-828. Sturm, R. ( 1994): Economic Regionalism in a Federal State, Tübingen. Teichmann, U. ( 1989): Wirtschaftspolitik - Eine Einftlhrung in die demokratische und die instrumentelle Wirtschaftspolitik, München. Thiel, E. ( 1975): Zur Messung der räumlichen Verteilung von Einkommenseffekten öffentlicher Ausgaben, in: ARL (Hrsg.): Räumliche Wirkungen öffentlicher Ausgaben, Hannover, S. 79-95. (1993): Input-Output-Analysen als Hilfsmittel ftlr wirtschaftspolitische Entscheidungen, in: HWWA-Institut ftlr Wirtschaftsforschung (Hrsg.): Workshop - Regionale Input-Output-Analyse: Nutzen und Probleme (= HWWA-Report Nr. 118), Hamburg, S. 69-79.

Thieme, H.J. (1991): Soziale Marktwirtschaft, München. Thiran, J.-M./Yamawaki, H. (1995): Regionaland Country Determinants ofLocational Decisions: Japanese Multinationals in European Manufacturing (= Institut de Recherches Economiques et Sociales Discussion Paper Nr. 9517), Louvain-la-Neuve.

742

Literaturverzeichnis

Thomas, I.P. (1995): Konvergenz und Divergenz in der Europäischen Union- Theoretischer Überblick, empirische Evidenz und wirtschaftspolitische Implikationen (= Kieler Arbeitspapiere Nr. 682), Kiel. Tiemann, S. (1995): Die Regionalpolitik der Europäischen Gemeinschaften aus Sicht des Wirtschafts- und Sozialausschusses, in: H. Hier/ (Hrsg.): Europa der Regionen, Bonn, S. 69-76. Tinbergen, J. (1968): Wirtschaftspolitik, Freiburg. Tödtling-Schönhofer, H. (1992): Beihilfenkontrolle im Rahmen der EG-Wettbewerbsregeln mit besonderer Berücksichtigung der Beihilfen der Regionalpolitik, in: Dokument und Informationen zur schweizerischen Orts-, Regional- und Landesplanung, 28, S. 50-56. Tömmel, I. (1986): Ökonomische Integration und Regionalpolitik in der EG, in: Prokla, 16, Nr. 3, S. 109-138. ( 1994): Staatliche Regulierung und europäische Integration - Die Regionalpolitik der EG und ihre Implementation in Italien, Baden-Baden. Tondi, G. (1993): Herausforderungen fiir die EG-Regionalpolitik in den 90er Jahren, in: S. Gri/ler (Hrsg.): Auf dem Weg zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion?, Wien, S. 131-193. (1994): Die Regionalpolitik der EG - Ein Beitrag zur Verringerung der Wohlstandsdifferenzen zwischen Zentrum und Peripherie?, in: M. Haller; P. SchachnerBlazizek (Hrsg.): Europa- Wohin?- Wirtschaftliche Integration, soziale Gerechtigkeit und Demokratie, Graz, S. 247-266. Topritzhofer, E.!Schmidt, B. (1978): Die Formulierung und empirische Ermittlung absatzwirtschaftlicher Reaktionsfunktionen (II), in: WISU, 1178, S. 14-19. Treuner, P./Winkelmann, U. et al. (1994): Abschätzung der räumlichen Verteilung öffentlicher Finanzströme, Hannover. Tuchtfeldt, E. ( 1970): Infrastrukturinvestitionen als Mittel der Strukturpolitik, in: R. Jochimsen!U.E. Simonis (Hrsg.): Theorie und Praxis der Infrastrukturpolitik, Berlin, S. 125-151. (1988): Grundlagen der Wirtschaftspolitik, in: 0. Issing (Hrsg.): Allgemeine Wirtschaftspolitik, München, S. 1-18. Tzermias, P. (1991): EG-Beteiligung an griechischen Regionalprojekten, in: Neue Zürcher Zeitung vom 11.5.1991, S. 21.

Literaturverzeichnis

743

Vandemeu/ebroucke, J.H. (1985): Bericht im Namen des Ausschusses ftlr Regionalpolitik und Raumordnung über die Regionalpolitik in Spanien und Portugal und die Auswirkungen der Erweiterung der Europäischen Gemeinschaft (= PE DOK A2143/85), Luxemburg. van der Knaap, B.; Sleegers, W. ( 1995): Regional Economic Development and Cohesion in North-West Europe, in: Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, 86, H. 3, S. 296-302. Vanhove, N.IK/aassen, L.H. (1987): Regional Policy: A European Approach, Aldershot. van Miert, K. (1995): Wettbewerbspolitik und die Zusammenarbeit zwischen den Kartellbehörden in der Europäischen Union, in: L. Gerken (Hrsg.): Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung, Berlin!Heidelberg, S. 219-228. van Rompuy, P./Abraham, F. et al. (1991): Economic Federalism and the EMU, in: KOM - Directorate-General for Economic and Financial Affairs: The Economy of EMU (= European Economy - Special Edition No. 1), Brüssei!Luxemburg, s. 109-135. Vaube/, R. (1994): Wenn alles über einen Kamm geschoren wird, in: FAZ vom 7.5.1994, S. 13. (1996): Das Tauziehen um die Europäische Währungsunion - Ein politischökonomisches Szenario für die nächsten 12 Jahre, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 1-2/96, S. 11-18.

Vickerman, R.W. (1995): The Regional Impact of Trans-European Networks, in: The Annals ofRegional Science, 29, H. 2, S. 237-254. Wa/thes, F. (1995): Europäischer Finanzausgleich, Diss. Nümberg. Waniek, R.W. (1992): Die Regionalpolitik der Europäischen Gemeinschaft- eine kritische Bestandsaufnahme, Bochum. Weick, K.-U. (1987): Die EG-Regionalpolitik am Beispiel Süditaliens, Reutlingen. Weidenfe/d, W. (1996): Europa '96 - Unterwegs wohin?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 1-2/96, S. 3-10. Weige/, W. (1993): Zentralismus versus Subsidiarität - Reflexionen über die öffentlichen Aufgaben der EG, in: Wirtschaftspolitische Blätter, 40, S. 674-679. Wenkebach, H.H. ( 1995): Bürgersteuer - Ein Instrument zur Neuordnung von direkten Steuern und Sozialleistungen, in: D. Doering/F. F/iszar (Hrsg.): Freiheit: Die unbequeme Idee - Argumente zur Trennung von Staat und Gesellschaft, Stuttgart, s. 153-164.

744

Literaturverzeichnis

Werner, G. ( 1988): EG-Finanzen - Grundsätzliche Reformen sind uner1äßlich, Wiesbaden. Werner, H. (1994a): Wirtschaftliche Integration und Arbeitskräftewanderungen: Das Beispiel Europa, in: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, 27, S. 232-245.

(l994b ): Das Bürgergeldsystem für eine liberale Bürgergesellschaft, in: liberal, 4/94, s. 91-97. Wessels, W. (1994): Die Wirtschafts- und Währungsunion - Krönung der politischen Union?, in: R. Caesar!H.-E. Scharrer (Hrsg.): Maastricht: Königsweg oder Irrweg zur Wirtschafts- und Währungsunion?, Bonn, S. 107-124. White, R.W. (1985): Transitions to Chaos with Increasing System Compexity: The Case of Regional Industrial Systems, in: Environment and Planning A, 17, s. 387-396. Wicke, L. (1991): Umweltökonomie und Umweltpolitik, München.

Wirtschafts- und Sozialausschuß ( 1994): Stellungnahme zum Thema "Die Rolle der Europäischen Investitionsbank bei der regionalen Entwicklung", Brüssel/Luxemburg. Witt, U. ( 1987): Individualistische Grundlagen der evolutorischen Ökonomik, Tübingen.

( 1989): Bemerkungen zu Hayeks Theorie sozio-ökonomischer Evolution, in: Wirtschaftspolitische Blätter, 2/89, S. 140-148. Witte, K. (1994): Der Vertrag von Maastricht über die Schaffung einer Europäischen Union - Eine Analyse des europäischen Integrationsprozesses aus Sicht der Neuen Politischen Ökonomik, in: M. Leschke (Hrsg.): Probleme der deutschen und der europäischen Integration - Institutionen-ökonomische Analysen, Münster!Hamburg, s. 251-281. Wittmann, W. (1977): Einführung in die Finanzwissenschaft IV. Teil - Finanzpolitik, Stuttgart/New York.

( 1978): EinfUhrung in die Finanzwissenschaft I. Teil - öffentliche Ausgaben, Stuttgart/New York. Wolf, D. (1994): Eine europäische Behörde für den Wettbewerb, in: FAZ vom 5.11.1994, S. 15. ( 1995): Abgrenzung der Funktionen und Zuständigkeiten zwischen den nationalen Kartellämtern und der Wettbewerbsbehörde der Europäischen Union, in: L. Gerken (Hrsg.): Europa zwischen Ordnungswettbewerb und Harmonisierung, Berlin/Heide1berg, S. 237-243.

Literaturverzeichnis

745

Zimmermann, H. ( 1970): Öffentliche Ausgaben und regionale Wirtschaftsentwicklung, Basel. ( 1978): Regionale Inzidenz der öffentlichen Realtransfers - Probleme ihrer empirischen Ennittlung, in: M. Pfaff(Hrsg.): Problembereiche der Verteilungs- und Sozialpolitik, Berlin, S. 343-357. ( 1981 ): Regionale Inzidenz öffentlicher Finanzströme, Baden-Baden. ( 1985): Mögliche Strategien zur Beeinflussung des Strukturwandels in Verdichtungsräumen, in: Raumforschung und Raumordnung, 4/85, S. 161-164. (1989): Probleme der Erfolgskontrolle regionalpolitischer Maßnahmen, in: R. Schmidt (Hrsg.): Aktuelle Fragen der regionalen Strukturpolitik, Heidelberg, s. 11-18. (1992): Ökonomische Aspekte globaler Umweltprobleme, in: Zeitschrift fiir augewandte Umweltforschung, 5, H. 3, S. 310-321. Zimmermann, H./Henke, K.-D. (1990): Finanzwissenschaft - Eine Einfiihrung in die Lehre von der öffentlichen Finanzwirtschaft, München. Zimmermann, K.W.; Kahlenbom, W. (1995): Ökonomische Effizienz und politische Subsidiarität in Deutschland und Europa: zum Konzept des Umweltf6deralismus, in: K.W. Zimmermann/K.-H. Hansmeyer et al. (Hrsg.): Umwelt und Umweltpolitik in Europa: zwischen Vielfalt und Unifonnität, Bonn, S. 183-216. Zippel, W. (1993): Die ordnungspolitischen Probleme von Subventionen und die Beihilferegeln von EGKSV und EWGV, in: derselbe (Hrsg.): Ökonomische Grundlagen der europäischen Integration, München, S. 61-81.