Qualitäts- und erfolgsorientiertes Verwaltungsmanagement: Aktuelle Tendenzen und Entwürfe. Vorträge und Diskussionsbeiträge der 61. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1993 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer [1 ed.] 9783428493210, 9783428093212

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Qualitäts- und erfolgsorientiertes VerwaItungsmanagement

Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 112

Qualitäts- und erfolgsorientiertes Verwaltungsmanagement Aktuelle Tendenzen und Entwürfe Vorträge und Diskussionsbeiträge der 61. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1993 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Herausgegeben von

Hermann Hili und Helmut K1ages

Zweite Auflage

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Qualitäts- und erfolgsorientiertes Verwaltungsmanagement :

aktuelle Tendenzen und Entwürfe ; Vorträge und Diskussionsbeiträge der 61. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1993 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer I hrsg. von Hermann HilI und Helmut Klages. - 2. Aufl. Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Schriftenreihe der Hochschule Speyer ; Bd. 112) ISBN 3-428-09321-6

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1997 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0561-6271 ISBN 3-428-09321-6 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

S

Vorwort der Herausgeber zur 2. Auflage Wir freuen uns, daß die 1. Auflage dieses Bandes so großen Zuspruch fand und nunmehr vergriffen ist. Dies zeigt, daß durch das Zusammentreffen von Verwaltungspraktikern und -wissenschaftlern, Unternehmensberatern, Vertretern der Privatwirtschaft und ausländischen Reformstaaten mit diesem Buch einer der ersten Meilensteine zur aktuellen Verwaltungsmodernisierung gesetzt werden konnte. Im Frühjahr 1993 erschienen die Begriffe Qualität, Erfolg und Management in den Ohren mancher Tagungsteilnehmer noch etwas fremdartig. Zwischenzeitlich sind sie für viele Verwaltungen als Leitbild ihrer Modernisierungsbestrebungen im Alltag ständige Praxis geworden. Der 2. Speyerer Qualitätswettbewerb 1994 sowie der 3. Speyerer Qualitätswettbewerb 1996, an dem zum erstenmal auch Verwaltungen aus der Schweiz und Österreich teilnahmen, zeigen, daß die Verwaltungen aktiver und selbstbewußter geworden sind und sich dem Wettbewerb stellen. Die an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer durchgeführten Innovationsringe für Städte, Kreise und Bezirksregierungen boten weitere Gelegenheiten, Erfahrungen auszutauschen. Workshops und Tagungen, etwa zur Reform der Landesverwaltung, haben zusätzliche Akzente gesetzt. Auch der Bund ist mit dem Sachverständigenrat "Schlanker Staat", verschiedenen Pilotprojekten und einem Kongreß im Februar 1997 in die Verwaltungsmodernisierung eingestiegen. Viele der teilweise visionären und doch praxisnahen Aussagen der 61. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1993 können trotz der schnellen Entwicklung und Verbreitung der Reformideen und -erfahrungen auch heute noch Gültigkeit beanspruchen. Wir hoffen, daß eine erneute Zurhandnahme der Ergebnisse dieser Tagung weitere Reflexionen und Lernprozesse anregen und dem Modernisierungsprozeß der öffentlichen Verwaltung fortwährende und nachhaltige Impulse verleihen kann. Speyer, im April 1997

Hermann Hill! Helmut Klages

Vorwort der Herausgeber Der vorliegende Band dokumentiert die Referate und Diskussionen der 61. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, die unter unserer Leitung vom 17. bis 19. März 1993 in Speyer stattfand. Die Tagung schließt an den 1. Speyerer Qualitätswettbewerb 1992 an, dessen Ergebnisse unter dem Titel "Spitzenverwaltungen im Wettbewerb" inzwischen im Nomos Verlag, Baden-Baden, dokumentiert sind. Für 1994 ist ein 2. Speyerer Qualitätswettbewerb vorgesehen. Annähernd 500 Teilnehmer kamen im Frühjahr 1993 nach Speyer, um aktuelle Tendenzen und Entwürfe der Verwaltungsmodernisierung kennenzulernen und zu diskutieren. Anforderungen an die öffentliche Verwaltung wurden sowohl aus der Sicht der Bürger, der Wirtschaft als auch der Mitarbeiter reflektiert. Die Darstellung inländischer und ausländischer Erfahrungen regte zum Vergleich an. Beispiele aus der Wirtschaft wurden auf ihre Übertragbarkeit hin untersucht. Führende Unternehmensberater lieferten sich mit ihren Konzepten einen Wettbewerb der Ideen. Der Abschluß der Tagung war speziell der Verwaltungsentwicklung in den neuen Bundesländern gewidmet. Wir danken unseren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern für die Unterstützung bei der Vorbereitung, Umsetzung und Auswertung der Tagung, insbesondere Frau Claudia Köttig und Herrn Kilian Kindler sowie Frau Ute Brücker und Frau Regina Hense. Wir würden uns freuen, wenn die Vielzahl der Anregungen und Beispiele in diesem Buch nicht nur als Fundgrube für Ideen und Projekte, sondern auch als Kompaß für Qualität und Erfolg in der Verwaltung dienen könnte. Speyer, im Juli 1993

Hermann Hili / Helmut Klages

Inhaltsverzeichnis Eröffnung und Begrüßung durch den Rektor der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Univ.-Professor Dr. Heinrich Reinermann, Speyer ..................................... 11 Strategische Erfolgsfaktoren in der öffentlichen Verwaltung Von Univ.-Professor Dr. Hermann Hill, Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer .. .. .. . . ... .... ... . . . ... ........ 19 Möglichkeiten der Qualitätsmessung und -bewertung in der öffentlichen Verwaltung Von Univ.-Professor Dr. Helmut Klßges, Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer ................................ 37 Wettbewerb der Ideen I: Konzern Stadt Prof. Gerhard Banner, Vorstand der kommunalen Gemeinschaftsstel\e für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), Köln ............................................. 57 Betriebswirtschaftliches Denken in einer Landesverwaltung Regierungsdirektorin Dr. Silvana Parodi-Neef, Innenministerium Baden-Württemberg, Stuttgart .................................... 69 Neue Wege in der öffentlichen Verwaltung Privatdozent Dr. Werner Jann, Leiter der HDenkfabrik", Staatskanzlei des Landes Schleswig-Holstein, Kiel ........................ ........................... 77 Qualitätsmanagement in einem Dienstleistungsunternehmen des Bildungs- und Gesundheitswesens

Klßus Hekking,

Vorsitzender des Vorstandes der Stiftung Rehabilitation, Heidelberg .......... 91

Inhaltsverzeichnis

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Diskussion. Leitung: Univ.-Professor Dr. Dr. h.c. Heinrich Siedentopj, Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Bericht von Christoph Demmke, Speyer . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. ... .. .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1 Anforderungen an die öffentliche Verwaltung aus der Sicht der Bürger/Steuerzahler Dr. Susanne Tiemann, Präsidentin des Bundes der Steuerzahler, Wiesbaden .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 111 aus der Sicht der Wirtschaft Dr. Franz Schoser, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Industrie- und Handelstages, Bonn .... 117 aus der Sicht der Mitarbeiter Ministerialrat Werner Korintenberg, Ministerium des Innern und für Sport Rheinland-Pfalz, Mainz ......... ........ 127 Diskussion. Leitung: Univ.-Professor Dr. Hermann Hill, Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Bericht von Dr. Dieter Beck, Speyer .................................................. 139 Wettbewerb der Ideen 11: Auf dem Weg zum "Als-Ob"-Wettbewerb

Axel G. Koetz, Geschäftsführer, Unternehmensbereich "Public Sector" , Kienbaum Unternehmensberatung GmbH Düsseldorf

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High Performance Administration

Gustav Greve,

Geschäftsbereichsleiter öffentliche Wirtschaft, Arthur D. Little International Inc., Berlin ....................... ........ ............. 167 Qualitäts- und erfolgsorientiertes Verwaltungsmanagement aus Sicht der Prognos AG Dr. Heimjrid Wolf!, Prognos AG, Basel ........................................................................ 183

Inhaltsverzeichnis

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Thesen und Lösungen am Beispiel des öffentlichen Hochbaus

Rolf Dieter Abel.

Direktor Verwaltungsmanagement. WmERA Wirtschaftsberatung AG. Düsseldorf ................................................................................... 191

Ausländische Erfahrungen: Die Lernende Organisation

Otto Brodtrick.

Principal Associate. Office of the Auditor General of Canada .................. 201 The Dimensions of Quality in Public Management Australian Perspectives and Experiences Prof. Alexander Kouzmin U niversity of Western Sydney. Australien

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Verwaltungsmodernisierung in Großbritannien Prof. Frederick Ridley PhD. University of Liverpool. Großbritannien

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TQM and Modernization of the Public Sector in Denmark

JI/Jrgen Kjeergaard

Chefkonsulent. Pro Mentor Management AIS. Tastrug. Dänemark ........... 259

Diskussion. Leitung: Univ.-Professor Dr. Helmut Klages Bericht von Sylvia Charlotte Spies. Speyer .......................................... 265 Wettbewerb der Ideen ill: Die Hochleistungsorganisation Dr. Peter Oertli-Cajacob. Inhaber. OEC OERTLI CONSULTING. Uitikon-Zürich

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Drei kritische Erfolgsfaktoren öffentlicher Verwaltung

Winjried Heinrich

Mummert & Partner. Unternehmensberatung GmbH. Hamburg ............... 281 Contracting-Out - die letzte Antwort Dr. Roland Dumont du Voitel. Geschäftsführender Gesellschafter. Zündel & Partner. International Management Consulting GmbH. Nettetal ............................................ 301

Inhaltsverzeichnis

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Spitzenverwaltungen im Wettbewerb: Konzept und Ergebnisse des .. 1. Speyerer Qualitätswettbewerbs 1992"

Oliver Haubner,

Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer . . ... . . .. .. . . . . . . . . . . . ... . . . . .. 313 Qualität in der Sparkasse

Karl-Adoif Orlh,

Präsident des Sparkassen- und Giroverbandes Rheinland-Pfalz, Mainz ....... 327

Beispiele aus der Wirtschaft: Qualitäts- und erfolgsorientiertes Management bei der BASF Dr. Dieler Wagner, BASF AG Ludwigshafen Qualitätsmanagement bei Motorola .................................................... 339

Eike Bär,

Sprecher der Geschäftsführung, Motorola GmbH, Wiesbaden .................. 351

Diskussion. Leitung: Univ.-Professor Dr. Hermann Hill, Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Bericht von Otto Häußer, Speyer .............. ........................ ............. ... 357 Podiumsdiskussion. Leitung: Univ.-Professor Dr. Rainer Pilschas, Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer Teilnehmer:

Hans-Jürgen Allert, Treuhandanstalt, Berlin, Klaus Baltzer, Staatssekretär, Innenministerium des Landes MecklenburgVorpommern. Schwerin, Dr. Christian Hanisch, Landrat des Landkreises Cottbus-Land, Dr. Klaus Rauen, Oberbürgermeister der Stadt Halle, Dr Werner Ruckriegel, Staatssekretär, Innenministerium des Landes Brandenburg, Potsdam Bericht von Dr. Chrislian Koch, Speyer .................................................. 363

Eröffnung und Begrüßung durch den Rektor der Hochschule Univ.-Prof. Dr. Heinrich Reinermann I. Meine sehr geehrten Damen und Herren, Verwaltungsqualität und "Lean Management" - das wird in diesen Tagen von der öffentlichen Diskussion häufig fast schon gleichgesetzt. "Lean Government": Bedeutet dies, um diesen Gedankenimport aus Japan mit dem nötigen Schuß an Übertreibung und zugegeben sehr frei zu übersetzen: von allem die Hälfte - die Hälfte an Personal, die Hälfte an Haushaltsmitteln, die Hälfte an Zeit? Und alles dies bei konstanter Leistung, versteht sich ... Nun, dem Kenner der Verhältnisse müßte dies allerdings und zu Recht als maßlose Übertreibung erscheinen! Aber, wie wäre es denn, wenn nur ein Siebtel oder 15 Prozent durch Zurückschneiden an Aufwand der öffentlichen Hände zu vermeiden wäre? Und dies ist eine Zahl, die man von seriösen Beobachtern der öffentlichen Szene durchaus und mit einiger Glaubhaftigkeit hören kann. 15 Prozent Einsparung, bezogen auf die 1000 Milliarden DM, welche die Haushalte von Bund, Ländern und Kommunen jährlich ausweisen, das ergäbe eine Einsparung von 150 Milliarden DM - oder ziemlich genau die Summe, die wir zur Zeit pro Jahr für den Netto-Finanztransfer in die neuen Bundesländer brauchen. 150 Milliarden DM an vermeidbaren Ressourcen - das wäre schon eine unglaublich spannende Zahl, insbesondere wenn man sie vor dem Hintergrund des Tauziehens um den Solidarpakt betrachtet. Es ist eigentlich doch erstaunlich, wenn diese Zahl noch nicht so recht Eingang in die öffentliche Diskussion um die Finanzierung der deutschen Einheit gefunden hat. Eines soll aber sogleich, quasi im selben Atemzug, festgestellt werden: Mehr Fitneß des öffentlichen Sektors durch Effizienzverbesserung, dies ist zwar ein wichtiger Teil, aber eben auch nur ein Teil der Diskussion um ein qualitätsorientiertes Verwaltungsmanagement. Qualität hat ja noch eine andere Seite, nämlich die der Effektivität oder Wirksamkeit. Effizienz und Effek-

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tivität zu steigern, "Verwaltung aus dem Eff. Eff." sozusagen, damit kommt man der gegenwärtigen Qualitätsdiskussion schon näher.

ll. Daß diese Diskussion wohl in allen Verwaltungsbereichen geführt wird, zeigt ein Blick in die Ihnen vorliegende Teilnehmerliste. Stellvertretend für die vielen, auch hochrangigen Mitarbeiter der staatlichen Verwaltung darf ich den Staatssekretär im Innenministerium des Landes Brandenburg, Herrn Dr. Ruckriegel, sowie den Staatssekretär im Innenministerium des Landes Mecklenburg-Vorpommern, Herrn Baltzer, recht herzlich in der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer begrüßen. Für die Kommunen begrüße ich stellvertretend den Oberbürgermeister der Stadt Speyer und Ehrensenator unserer Hochschule, Herrn Dr. Roßkopj, sowie den Landrat des Landkreises Daun, Herrn NeU. Auch in den - selbstverständlich hervorragend organisierten - Hochschulverwaltungen hört man das Zauberwort des "lean management". So verwundert es nicht, daß eine große Zahl von Repräsentanten der Hochschulen unserer Einladung gefolgt ist. Ich begrüße stellvertretend den Rektor der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung Kehl, Herrn Kollegen KUbler, sowie den Kanzler der Universität zu Köln, Herrn Dr. Neyses. Natürlich ist nicht nur die interne, sondern auch die externe Qualitätskontrolle wichtig. Wir können daher zahlreiche Vertreter von Rechnungshöfen und weiteren Kontrollinstanzen begrüßen, ich nenne stellvertretend den Präsidenten der Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg, Herrn Dr.

Schoepke.

Am morgigen Donnerstag werden Sie unter anderem die Anforderungen an die öffentliche Verwaltung aus der Sicht der Steuerzahler, aber auch aus der Sicht der Wirtschaft kennenlernen. Ich begrüße die Präsidentin des Bundes der Steuerzahler, Frau Dr. Tiemann und den Hauptgeschäftsführer des Deutschen Industrie- und Handelstages, Herrn Schoser. Daß die öffentlichen Verwaltungen trotz der Einsparungsappelle auch weiterhin ihre Aufgaben nicht ohne Unterstützung durch den Kapitalmarkt erfüllen können, ist unstrittig. Ich freue mich sehr, daß der Präsident des Sparkassen- und Giroverbandes Rheinland-Pfalz, Herr Orth, den Weg nach Speyer gefunden hat.

Eröffnung und Begrüßung

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Lassen Sie mich, last but not least, stellvertretend für den bunten Reigen ausländischer Gäste, die uns alle herzlich willkommen sind, Herrn Oberministerialrat Dr. Schalotzki aus dem ungarischen Innenministerium hier in Speyer begrüßen.

m. Meine sehr geehrten Damen und Herren, natürlich muß man fragen, ob denn die öffentliche Verwaltung in Deutschland in einem so beklagenswerten Zustand ist, daß sich die zunehmenden Qualitätsforderungen rechtfertigen. Meine Antwort darauf kommt ohne Zögern: Die deutsche Verwaltung ist nach wie vor eine der besten der Welt; das beweisen allein schon die zahlreichen ausländischen Besucher, nach dem Fall des Eisernen Vorhangs zumal, die auf der Suche nach einer gut funktionierenden Verwaltung eben nicht zuletzt das deutsche Modell studieren. Das beweist auch die Diskussion über die Verträge von Maastricht in manchen EG-Staaten, die uns, genau betrachtet, wieder einmal vor Augen führt, daß manche Strukturmerkmale, die dort eingefordert werden, schon lange zu den Aktivposten unseres Verwaltungssysterns gehören - man denke an Subsidiarität, Dezentralisierung oder Berücksichtigung regionaler und lokaler Besonderheiten, denen wir mit Föderalismus oder kommunaler Selbstverwaltung nahekommen. Soweit die Auseinandersetzungen um die öffentliche Verwaltung in den Medien, in der Politik und in der Öffentlichkeit unterschlagen, daß unser Land über eine zuverlässige und voll funktionsfähige Verwaltung als Teil einer leistungsfähigen Infrastruktur des Staates verfügt, tun sie der Motivation des öffentlichen Dienstes, sich an der Verwaltungsreform aus vollem Herzen zu beteiligen, einen Bärendienst!

IV. Man muß auch manchem Kritiker der öffentlichen Verwaltung entgegenhalten, daß er die Systemunterschiede zwischen einer Versorgung der Bevölkerung mit privaten Gütern und Leistungen und der Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen Gütern und Leistungen nicht zur Kenntnis nimmt. Verwaltungsleistungen sollen ja gerade nicht durch marktwirtschaftliche Unternehmen erbracht werden, die ihre Erzeugnisse auf dem Markt den potentiellen Nachfragern anbieten, die dann anband des Preises "mit dem Geldschein" frei über die Annahme entscheiden. Öffentliche Güter und Leistungen werden grundlegend anders verteilt: mittels konkurrierender Regierungsprogram-

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me nämlich, über die "mit dem Wahlschein" entschieden wird und die dann in Rechtsnormen und Budgets münden, denen jeder unterworfen ist - oft per Zwangsfinanzierung und Zwangskonsum. Bei nachdenklicher Betrachtung müßte man damit rechnen, daß zwei so unterschiedliche Systementwürfe durchaus unterschiedliche Verhaltensweisen im Gefolge haben: ein vitales Interesse an Kosten und Leistungen, weil sie den Gewinn determinieren, hier; dort vornehmlich Interesse an Einnahmen und Ausgaben, wie der Haushalt sie vorsieht, und an der Einhaltung der Rechtsnormen, welche die Programmangebote umsetzen Unternehmensspitzen, die sagen, "wo es lang geht" , hier; dort politische Auseinandersetzungen um Mehrheiten, beeinflußt von Wahlterminen und Legislaturperioden Meßbarkeit der Ergebnisse aufgrund des Verkaufs der Leistungen und des Einkaufs der Ressourcen hier; dort weithin fehlende oder jedenfalls stark eingeschränkte Meßbarkeit. Daß sich diese beiden Welten unterscheiden, daß wir die Steuerung im privatwirtschaftlichen Sektor als "Management" bezeichnen, die Steuerung im öffentlichen Sektor als "Bürokratie", sollte Ausgangspunkt der Debatten um Qualitätssteigerung sein, nicht aber Anlaß zu Verwaltungsschelte! Anschaulicher wird dies vielleicht noch an der Fabel vom Hahn, der - von einer Australienreise mit einem Straußenei zurückgekehrt - seine Hennen um sich versammelt, ein solches Modell-Ei hinter seinem Rücken hervorholt und dann anhebt: "Meine Damen, ich wollte Ihnen doch einmal zeigen, wie man Ihre Aufgabe anderswo erledigt ... ". Es ist offenbar wenig logisch, und auch unfair, einen Handlungsbereich mit bestimmten Auflagen und Restriktionen zu versehen und die Akteure dann dafür zu schelten, daß sie sich in den vorgesehenen Bahnen bewegen.

v. Nun hinkt wie jeder auch dieser Vergleich mit der Ornithologie. Denn so festgelegt wie genetische Formen sind die Strukturen der öffentlichen Verwaltung natürlich nicht. Wenn denn Veränderungen nötig wären - möglich wären sie durchaus. ~nd nötig scheinen sie allemal. Vielleicht läßt sich der Druck, der in dieser Zeit in Richtung einer Änderung von Strukturen und Verhalten im öffentlicheen Sektor ausgeübt wird, so erklären: Wir sprechen zwar seit geraumer Zeit über eine Schwergewichts-

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verlagerung von der Hoheits- auf die Leistungsverwaltung - aber diese hat weder hinreichend Niederschlag gefunden in unserer sprachlichen Beschreibung dessen, was Behörden tun, noch in Konzepten und Methoden der Verwaltung, noch in der Ausbildung. Mit anderen Worten: Die zunehmende Überlagerung von Ordnungsverwaltung durch Leistungsverwaltung wird vom Denken und Handeln in der Verwaltung und über die Verwaltung noch nicht genügend nachvollzogen. Dies zeigt sich vor allem darin, daß Verwaltungsqualität immer noch stark mit Rechtmäßigkeit gleichgesetzt wird. Natürlich bleibt Rechtmäßigkeit oberstes Gebot. Aber es gibt weitere Merkmale, die eine qualitativ herausragende öffentliche Verwaltung charakterisieren, zum Beispiel die Kosten und Leistungen des Verwaltungshandelns einschließlich der Verantwortung der politischen und Verwaltungsführung, aber auch jedes einzelnen Mitarbeiters, diese Kosten und Leistungen ins rechte Verhältnis zu bringen, sich also um Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit des jeweiligen Aufgabenbereichs höchstpersönlich und selbstverantwortlich zu kümmern. Rechtmäßigkeit ist notwendig, aber nicht hinreichend in einer Zeit, die das Ende einer langen Ära erlebt, in der die Verwaltung im Regelfall ein quantitatives Wachstum der Haushalte und der Stellenpläne einkalkulieren konnte. Jetzt und fürs erste sind Umschichtungen bei allenfalls gleichem, wenn nicht sinkendem Gesamtvolumen gefragt. Wir müssen also qualitativ wachsen, indem wir intelligentere, wirkungsvolle Wege für unsere Aufgaben finden, indem wir uns um Kosten und Leistungen kümmern. Rechtmäßigkeit ist notwendig, aber nicht hinreichend in einer Zeit, in der Bürger und Mitarbeiter, gestützt auf neue Wertorientierungen, eine selbstbewußtere Konsumentenhaltung an den Tag legen mit der Folge, daß die Verwaltungsqualität über ein Marketing im wohl verstandenen Sinne wachsen muß, nämlich als Betrachten und Gestalten einer Behörde oder Dienststelle von ihrer Funktion her, von ihren Endbenutzern her, also von ihrer Daseinsberechtigung her.

VI. Deshalb dürfte von "Lean Govemment" - oder wie immer man die Ansätze zu mehr qualitäts- und erfolgsorientiertem Verwaltungsmanagement bezeichnet - doch einiges zu erwarten sein. Es geht darum, aus Beamten

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und Angestellten "Intrapreneure"l zu machen, also unternehmerisches Verhalten zu fördern, wenngleich innerhalb des öffentlichen Dienstes. (1) Dies soll durch ganzheitliche, also weniger arbeitsteilige Organisations/ormen geschehen, die den Mitarbeitern, in Gruppen oder individuell,

breiteren Einfluß auf ganze Verwaltungsleistungen geben und damit mehr Motivation zur Anhebung der Verwaltungsqualität, die aber auch die Möglichkeiten verbessern, schwankende Auftragslagen in den Gruppen selbst auszutarieren, statt bei jedem auftretenden Engpaß nach mehr Personal zu rufen. (2) Lean Govemment, dies soll weiter durch mehr Selbstorganisation geschehen. Komplexe Aufgaben lassen sich durch tiefgestaffelte Hierarchien nur recht und schlecht bewältigen. Statt dessen soll mehr Vertrauen in das Denkvermögen der Mitarbeiter gesetzt, von einer Mißtrauensorganisation zur Vertrauensorganisation geschritten werden - mit mehr Entscheidungskompetenz, flacheren Hierarchien, kürzeren Verfahrensdauern und mehr persönlicher Verantwortung für Verwaltungsqualität. (3) Lean Government heißt dann auch, einen Führungsstil anzuwenden, der mehr Leine gibt, der durch Auftragstaktik gekennzeichnet ist. Delegierende und Delegierte sprechen miteinander über Ziele, also darüber, woran Erfolge und Mißerfolge selbstorganisierten Handeins unterscheidbar sein sollen, weniger über das Wie der Auftragserfüllung. (4) Lean Govemment, dies bedeutet ferner, daß durch die vorgenannten Konzepte stärker als bisher Überlegungen induziert werden, ob eine bestimmte Verwaltungsleistung - sei sie eine Ressource oder ein Ergebnis des jeweiligen Aufgabenbereichs - selbst erstellt werden muß oder günstiger auf dem Markt von privaten oder öffentlichen Anbietern zugekauft werden kann. Von einer solchen Verringerung der Fertigungstiefe wird die Privatisierungsdebatte vermutlich kräftige Anstöße erhalten. (5) Und schließlich ist eine wesentliche Komponente von Lean Government eine eigenständige Betonung der Ablauforganisation neben der, traditionell im Mittelpunkt stehenden, Aufbauorganisation. Sichtbar wird dies an Prozeßsteuerung und Projektmanagement, mit denen Ressortegoismen der stärker selbstorganisierten Aufgabenkreise verhindert werden sollen.

1 gebildet aus Entrepreneur (Unternehmer) und intra (innerhalb einer Institution).

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Vß.

Es scheint nicht ausgeschlossen, daß ein solches Steuerungskonzept, welches die Kriterien rechtmäßigen Verwaltungshandelns um ökonomische, an Kosten und Leistungen orientierte ergänzt, eine passende Antwort auf die Herausforderungen gibt, denen sich der öffentliche Sektor an der Schwelle zum 21. Jahrhundert gegenübersieht. Es scheint weiter nicht ausgeschlossen, daß die Konzepte im Umfeld der Lean Government-Metapher einen gewichtigen Vorteil gegenüber manchen früheren Rezepten der Verwaltungsreform haben. Während jene sich oft darauf beschränkten, nahezu gebetsmühlenartig zu wiederholen, die öffentliche Verwaltung möge doch planen, dann Abweichungen erfassen, diese analysieren, um dann erneut zu planen - so viel Managementverstand hat ohnehin jeder -, legt Lean Government einen Schwerpunkt auf Organisationsformen, in deren Mittelpunkt der Mensch steht, dem Arbeitsbedingungen gegeben werden, die ein Intrapreneurverhalten mit wohl doch größerer Erfolgswahrscheinlichkeit folgen lassen könnten. Es kommt eine besondere Chance durch die wiedergewonnene deutsche Einheit hinzu: Wo immer die hochgezüchteten "westlichen" Verwaltungsverfahren in den neuen Ländern Erstaunen auslösen, um es gelinde auszudrücken, sollte ernsthaft über eine Zurückführung auf das Notwendige nachgedacht werden. Schließlich scheint mir gegenwärtig noch etwas Entscheidendes hinzuzukommen: Existenzbedrohung ist sicher das Urmotiv - weit über Gewinnerzielung oder gar Gewinnmaximierung hinaus -, welches privatwirtschaftliche Unternehmer dazu zwingt, sich bei Strafe des Untergangs ständig um Kosten und Leistungen zu kümmern.

Existenzsicherheit war andererseits für viele Behörden bislang eine Voraussetzung, von der man ausgehen konnte. Dies hat sich geändert, durch die Lage der öffentlichen Finanzen (schon heute, und mit vermutlich neuem Schub ab 1995, wenn der neugeregelte Finanzausgleich greift), aber auch durch die Verringerung der Fertigungstiefe, die zur kritischen Frage "selber machen oder vom Markt beziehen?" aufruft. Wann, wenn nicht jetzt, meine sehr geehrten Damen und Herren, wäre denn ein gemeinsames Krisenbewußtsein und damit eine der wichtigsten Randbedingungen für einen Struktur- und Verhaltenswandel zu mehr qualitäts- und erfolgsorientiertem Verwaltungsmanagement gegeben? Politik und Verwaltung, aber auch die Verwaltungswissenschaften, bekommen somit jetzt die entscheidende Chance - oder soll man sagen, die letzte? 2 Speyer 112

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VIß. Die von meinen Kollegen Professor Hill und Professor Klages organisierte Tagung kommt also zur rechten Zeit. Ich darf Ihnen beiden schon an dieser Stelle herzlich für Ihre Bereitschaft zur Vorbereitung und Leitung der 61. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung danken! Die - auch für eine Speyerer Frühjahrstagung bemerkenswert hohe - Zahl an Teilnehmern, die unserer Einladung gefolgt sind, belegt all eine schon, daß Sie mit Thema und Programm den Nagel auf den Kopf getroffen haben. Mein herzlicher Dank gilt ebenso den zahlreichen Referenten, die bereit waren, diese Tagung mit ihrem Wissen und ihren Erfahrungen zu bereichern. Sie haben zum Teil lange Wege zurückgelegt - der Bogen reicht, wenn ich es so ausdrücken darf, von Dudenhofen vor den Toren Speyers bis nach Sydney in Australien. Meine sehr geehrten Damen und Herren,die öffentliche Verwaltung wird oft dadurch' charakterisiert, daß sie im Gegensatz zu privatwirtschaftlichen Unternehmungen gerade nicht dem Wettbewerb unterliege. Wie weit dieses Axiom heute überhaupt noch stimmt, wird mit Sicherheit auf dieser Tagung angesprochen werden. Ein Wettbewerb der Ideen aber ist auf jeden Fall möglich. Ich wünsche mir, daß in den vor uns liegenden drei Tagen in den Vorträgen wie in der Diskussion möglichst zahlreiche und tragfähige Ideen für ein qualitäts- und erfolgsorientiertes Verwaltungsmanagement entwickelt werden. In diesem Sinne wünsche ich der 61. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung einen erfolgreichen Verlauf - mit hoher Qualität!

Strategische Erfolgsfaktoren in der öffentlichen Verwaltung Von Herrnann Hili

I. Erfolg - ein Kriterium für die öffentliche Verwaltung? Es gilt weithin als selbstverständlich, daß der Staat da ist, seine Aufgaben erfüllt und seine Leistungen anbietet. Dementsprechend erhebt der Bürger auch wie selbstverständlich Anspruch auf (immer mehr) staatliche Leistungen, dessen Berechtigung er durch seine Staatsbürgerschaft, die Sozialstaatsverpflichtung des Staates und indirekt seine Steuerzahlung als gegeben ansieht. Ein Bewußtsein für den Erfolg staatlichen Handeins und die Effektivität, Effizienz und Qualität staatlicher Leistungen ist dagegen bisher in der Regel weitgehend nicht vorhanden. Vor allem die staatliche Monopolstellung auf vielen Gebieten sowie das weitgehende Nichtvorhandensein von Wettbewerb für staatliche Leistungen mit einem dem privaten Markt vergleichbaren Regulierungs- und Konkurrenzdruck führen dazu, daß staatliches Handeln häufig als mit privatwirtschaftlichem Handeln nicht vergleichbar angesehen wird. 1 Die Unterschiede zwischen staatlichem und privatem Sektor, die daneben für diese Ansicht geltend gemacht werden, wie etwa das Unterworfensein unter rechtsstaatliehe Bindungen und Kontrollen, die Einhaltung demokratischer Verfahren, die Berücksichtigung unterschiedlicher Interessen im Rahmen des Gemeinwohls, die Beachtung sozialstaatlicher und ökologischer Grundsätze dürfen jedoch nicht nur als "Handicap" verstanden werden, sondern sind zugleich Ziele, an denen erfolgreiches staatliches Handeln gemessen werden kann.

1 VgJ. Hili, Qualität in der öffentlichen Verwaltung - Annäherungen und Zugänge aus juristischer Sicht, in: HilllKlages (Hrsg.), Spitzenverwaltungen im Wettbewerb -Eine Dokumentation des 1. Speyerer Qualitätswettbewerbs 1992, 1993 m.w.N.; Reinermann, DÖV 1992, 133 (142).

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Hermann Hili

Vielfach stehen Verwaltung und Unternehmen der Privatwirtschaft heute vor ähnlichen Problemen und Herausforderungen, 2 wie etwa wirtschaftlicher Strukturwandel, ökologische Defizite und technologische Veränderungen. Die Leistungen der öffentlichen Verwaltung werden zunehmend mit denen privater Anbieter verglichen (etwa Vergleich: Rathaus, Post, Sparkassen, Banken). Daraus erwächst die Forderung nach größerer Auswahl und besserem Service. Zusätzlich gerät das Handeln der öffentlichen Verwaltung immer stärker unter Legitimitätsdruck. Sie muß Rechenschaft ablegen und ihr Verhalten begründen. Mit der Forderung "value for money"3 wird sie gezwungen, Herkunft, Aufwand und Zusammenhang ihrer Leistungen offen zu legen. Steigender Kostendruck führt zu Produktivitätsanforderungen und -nachweispflichten. Der individuelle und gesellschaftliche Wertewandel hat nicht nur das Bewußtsein und die Ansprüche der Bürger verändert, sondern auch das Selbstverständnis der Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung. Zumindest in den Augen einer kritischer gewordenen (inneren und äußeren) Öffentlichkeit ist daher Erfolg inzwischen ein Kriterium für die öffentliche Verwaltung. 4 Indessen läßt sich auch schon aus der Verfassung eine Erfolgsverantwortung des Staates und der öffentlichen Verwaltung ableiten. Gemäß Art. 20

Abs. 2 GG wird die Staatsgewalt vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. Diese verfassungsrechtliche Funktionszuweisung enthält (LV.m. Art. 1 Abs. 3 GG) zugleich ein Effektuierungs- und damit ein Erfolgsgebot an die öffentliche Verwaltung. 5 Diesem Auftrag zum Erfolg entspricht eine Erfolgsverantwortung.

Erfolgsfaktoren (in) der öffentlichen Verwaltung wurden jedoch auch schon zu früherer Zeit gesucht. In dem vor 80 Jahren entstandenen Werk von Max Weber" Wirtschaft und Gesellschaft" hieß es: "Die rein bureaukratische, also: die bureaukratisch-monokratische aktenmäßige Verwaltung ist 2 Vgl. auch KZages, in: Goller, u.a. (Hrsg.), Verwaltungsmanagement, B 1.2, August 1992, Rdn. 4 ff. 3 Hill, VOP 1993, 15 (16). 4 Luber, Capital 12/92, S. 278; Pfaller, Wirtschaftswoche 5/93 vom 29.1.1993, S. 50; Deutsch, u.a., Wirtschaftswoche 10/93 vom 5.3.1993, S. 46; Bäumer/Erd, Frankfurter Rundschau vom 5.2.1993, S. 10; LingenthaZ, Wochenpost 10/93 vom 4.3.1993, S. 4. 5 Vgl. etwa HäberZe, in: Schmitt Glaeser (Hrsg.), Verwaltungsverfahren, 1977, S. 47 (80); Schwarze, DÖV 1980,581 (590 f.).

Strategische Erfolgsfaktoren

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nach allen Erfahrungen die an Präzision, Stetigkeit, Disziplin, Straffheit und Verläßlichkeit, also: Berechenbarkeit für den Herrn wie für die Interessenten, Intensität und Extensität der Leistung, formal universeller Anwendbarkeit auf alle Aufgaben, rein technisch zum Höchstmaß der Leistung vervollkommenbare, in all diesen Bedeutungen: formal rationalste, Form der Herrschaftsausübung. "6 Webers Erfolgskriterien waren danach vor allem ein hierarchischer Behördenaufbau, eine eindeutige Zuordnung von Kompetenzen, Arbeitsteilung, die Bindung an allgemeine Regeln sowie ein formales, aktenmäßig festgehaltenes Verfahren. Erfolg ist jedoch abhängig von Kontext und Anforderungen. Die unterschiedlichen Anforderungen, die früher und heute an die öffentliche Verwaltung gestellt wurden, zeigt folgende Gegenüberstellung: 7

Früher

Heute

überschaubare, gleichgelagerte Sachverhalte

Überlagerungen, Unübersichtlichkeit

Zerlegbarkeit der Problembereiche

Verflochtenheit, Wechsel wirkungen , Komplexität

relativ konstante Verhältnisse

dynamische Veränderungen

isolierte, gradlinige, eindeutige Wirkungskeuen

Multikausalität, Vernetzung

vollständige, sichere Informationsbasis

Ungewißheit, Unsicherheit, verstreutes Wissen

fest umgrenzte, individualisierbare Rechtspositionen

Auflösung, Erweiterung, Verschränkung Von Rechtspositionen Kombinationen, Alternativen, Integration

Rechtsstrukturen nach dem " Trennungsprinzip " eindeutige gesellschaftliche "Zielgruppen"

Rollenwechsel , Sowohl-alsauch -Gesellschaft, "Bewegungen"

6 Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 5. Aufl. 1976, 1. Halbband, S. 128 7 Vgl. schon Hill, DÖV 1987, 885; ders., in: ElIweinIHesse (Hrsg.), Staatswissenschaften: Vergessene Disziplin oder neue Herausforderung? 1990, S. 55; Ritter, in: Grimm (Hrsg.), Wachsende Staatsaufgaben - Sinkende Steuerungsfahigkeit des Rechts, 1990, S. 69 (70 ff.); ders., DÖV 1992,641 (643)

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Hermann Hili

Früher

Heute

politisch-demokratische Berechenbarkeit Obrigkeitsglaube, Autorität, Interessenidentität soziokulturelle Stabilität ökologische Überschaubarkeit

Nichtwähler, Wechselwähler Wertewandel, GleichGültigkeit von Werten demographische Veränderungen, Migrationen ökologische Risiken

Im Blick auf heutige und zukünftige Anforderungen habe ich demnach zu Beginn der 90er Jahre folgende Zukunftsperspektiven für die öffentliche Verwaltung entwickelt: 8 1. Der Staat der Zukunft muß auf Ethik und Verantwortung gegründet, sein Handeln muß von Partnerschaft und Gemeinschaft bestimmt sein. 2. Der europäische Einfluß verändert Dogmatik und Praxis nationalen Staats- und Verwaltungshandelns . 3. Das Personal ist das Zukunftskapital der Verwaltung. Deshalb sind Investitionen in das Personal Investitionen in die Zukunft.

4. Information bildet den Motor der Entwicklung und zeigt Chancen auf für Innovationen.

5. Mit den veränderten Aufgaben wandeln sich die Handlungsformen der Verwaltung. 6. Die politische Kultur fordert verbesserte Verfahren zur Konfliktaustragung und eine neue Streitkultur. 7. Die Zunahme des Dienstleistungssektors im öffentlichen Bereich führt zu Annäherungen an die Privatwirtschaft. Kundenorientierung und Qualitätssicherung bestimmen das Handeln der Verwaltung. In einem Vortrag zur effektiven Verwaltung in den neuen Ländern habe ich 1991 formuliert: Eine Verwaltung arbeitet dann effektiv und damit erfolgreich, wenn ihr im magischen Fünfeck von Zielen, verantwortlichem Umgang mit den Ressourcen, Anliegens- und Adressatengerechtheit sowie Qualität der Aufgabenerfüllung eine möglichst weitgehende Optimierung gelingt. 9

8 Hill, in: Festschrift Bulling, 1990, S. 43 ff. 9 Hili, NVwZ 1991, 1048 (1049)

Strategische Erfolgsfaktoren

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11. Erfolg in der Privatwirtschaft In vielfältigen Untersuchungen und Abhandlungen hat die Privatwirtschaft versucht, strategische (kritische) Erfolgskriterien bzw. Schlüsselfaktoren des Unternehmenserfolges zu ermitteln. 10 Peters und Waterman ll haben in ihrem Bestseller "Auf der Suche nach Spitzenleistungen" 1982 drei "harte" (Strategie, Struktur, Systeme) und vier "weiche" (Stil, Stammpersonal, Spezialkenntnisse, Selbstverständnis) Erfolgsfaktoren genannt. In einer über mehrere Jahre hinweg angelegten größeren Studie in den USA, dem sog. PIMS-Projekt (Profit Impact of Market Strategy)12 wurde versucht, Faktoren zu finden, die nicht nur kurzfristigen Erfolg garantieren, sondern diesen auch dauerhaft unter wechselnden bzw. veränderlichen Bedingungen sichern. Diese Untersuchung wurde durch eine neuere Kienbaum-Studie l3 ergänzt und fortgeführt. Dabei wird als Meßgröße für den Unternehmenserfolg nicht nur der Gewinnanteil am Umsatz, sondern vor allem auch der Zeitraum von der Innovationsphase bis zum break even point eines neuen Produkts benutzt. Dabei ergab sich folgende Reihenfolge der Erfolgsfaktoren: Einmaligkeit, schriftlich vorliegende strategische Vision, Feindbild, kreative Entdeckercompany, hoher Marktanteil verbunden mit hoher Qualität, Identifikation zwischen Mensch und Arbeit, Leichtigkeit und Fröhlichkeit, Management by objectives verbunden mit einer an das Erreichen geknüpften Vergütung, Kundennähe bis zum Exzeß. Mit der Suche nach Erfolgsfaktoren geht in der Privatwirtschaft die Qualitätsdiskussion einher. Als Vater des" Total Quality Managements" gilt der Amerikaner Deming, 14 dessen 14 Schritte zur QUalitätsverbesserung inzwischen schon zur festen Grundlage jedes betrieblichen Qualitätsmanagements gehören: Schaffe den festen Willen zur Verbesserung Schaffe ein Bewußtsein für Qualität Kontrolliere Qualität nicht erst nach Abschluß der Produktion Richte dich nicht allein nach dem billigsten Angebot 10 Überblick bei Frit'/., Marketing, ZFP 1990,91 11 PeterslWaterman, Auf der Suche nach Spitzenleistungen, deutsche Taschenbuchausgabe 1986, S. 32 12 BU'l.'l.ell/Gale, Das PIMS-Programm, 1989 13 Berth, Gabler's Magazin, 8/91, 6 14 Deming, Quality, Productivity and Competitive Positions, 1982; ders., Out of the Crises, 1986; dazu noch Milakovich, in: Holzer (ed.), Public Productivity Handbook, 1992, S. 577 (584)

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Verbessere ständig das System Schaffe moderne Ausbildungsmethoden Sorge für richtiges Führungsverhalten Beseitige die Angst, so daß jeder effektiv für die Organisation arbeiten kann Beseitige Barrieren zwischen Geschäftsbereichen Setze positive Ziele statt negativer Kritik Betone die Qualität der Leistungen, nicht die Quantität Ermuntere zum Stolz auf gute Arbeit Fördere Qualifikation und Weiterbildung Unterstütze die Transformation durch sichtbare und anregende Rahmenbedingungen Erfolg und Qualität werden neuerdings auch in engen Zusammenhang mit "Lean Management" gebracht. Als fünf Leitgedanken sollen dabei gelten: Proaktives, sensitives, ganzheitliches, Potential- und ökonomisches Denken. Als Arbeitsprinzipien von Lean Management werden genannt: Gruppe, Team; Eigenverantwortung; Feedback; Kundenorientierung; Wertschöpfung hat Priorität; Standardisierung; ständige Verbesserung; sofortige Fehlerabstellung an der Wurzel; Vorausdenken, Vorausplanen; kleine, beherrschte Schritte. 15 Lean Management,16 häufig nur als Verschlankung der Organisation, Abflachung von Hierarchien, Abkürzung von Prozessen etc. verstanden, bedeutet eigentlich noch mehr, nämlich eine Organisation fit zu machen für die Zukunft. Von besonderem Interesse ist dabei die von Tom Peters 17 so bezeichnete "Fünfer-Regel": Höchstens fünf Mitarbeiter in der Hauptverwaltung eines Unternehmens pro Milliarde Umsatz (in Dollar)! Erfolg und Qualität lassen sich nachweisbar erst im Wettbewerb mit anderen Konkurrenten am Markt feststellen. Zur Bestimmung des eigenen Standortes kann aber auch die Teilnahme an eigens dafür geschaffenen Wettbewerben dienen. Als Antwort auf den populären und erfolgreichen japanischen Deming-Preis wurde 1987 vom amerikanischen Kongreß der sog. "Maleolm 15 Bösenberg/Metzen, Lean Management, 1992, S. 41, 68

16 Vgl. noch Womack/Jones/Roos, Die zweite Revolution in der Autoindustrie,

1992; Fuchs, Handelsblatt vom 24.8.92, S. 14; Literaturüberlick bei Metzen, Manager Magazin 2/93, S. 142 ff. 17 Peters, Jenseits der Hierarchien - Liberation Management, 1993, S. 29

Strategische Erfolgsfaktoren

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Baldrige National Quality Award" begründet. Viele Unternehmungen benutzen den ausführlichen Kritrienkatalog dieses Wettbewerbs inzwischen als Anleitung zu einem eigentlichen Lernprozeß, um das eigene Qualitätsgeschehen kritisch zu hinterfragen, zu verbessern und auszubauen, ohne den Weg einer formalen Bewerbung um den Preis gehen zu müssen. Der Maleolm Baldrige National Quality Award verwendet die Kriterien Leadership, Informationsanalysen und -basis, strategische Qualitätsplanung, Human Ressources/Personalentwicklung, Qualitätssicherung und -förderung der Produkte und Dienstleistungen, Qualität der Leistungsergebnisse/Resultate und Kundenzufriedenheit. 18 In Europa wurde 1992 von der European Foundation for Quality Management und der European Organization for Quality in Zusammenarbeit mit der EG-Kommission zum ersten Mal der "European Quality Award" verliehen. Die Kriterien für Bewerber lauteten leitsatzartig wie folgt: Kundenzufriedenheit, Mitarbeiterzufriedenheit und Wertschätzung in der Gesellschaft werden erreicht durch Führungsverhalten in bezug auf strategische Unternehmenspolitik, Mitarbeiterbetreuung und Optimierung von Ressourcennutzung und Prozessen, was letztlich zu ausgezeichneten Geschäftsergebnissen führt. 19

ßI. Erfolg in der Verwaltung - international

Bei einem interkulturellen Vergleich zeigt sich, daß sich vor allem in den Staaten Australien, Dänemark, Frankreich, Großbritannien, Kanada, Ne.useeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Schweden, Schweiz und USA Grundsätze herausgebildet haben, die mit dem Oberbegriff "New Public Management" umschrieben werden können. Wesentliche Gedanken sind dabei: Orientierung auf ein professionelles und verantwortungsbewußtes Management, Ausarbeitung von Standards und Methoden der administrativen Leistungsmessung, Betonung von Output-Kontrollen, Disaggregation, Verselbständigung und Dezentralisierung von Verwaltungseinheiten, Stärkung des Wettbewerbsgedankens, Einsatzprivatwirtschaftlicher Managementinstrumente und -praktiken, größere Disziplin und Sparsamkeit in der Ressourcennutzung. 20 In vielen deutschen Kommunen wird z. Z., hervorgerufen durch die Arbeiten der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung, 18 Lehmann, Thexis 1/92,20 (24) 19 The European Quality Award, Ausschreibung Januar 1992, S. 10 20 Hood, Public Administration, 1991, 3 (4 f.); Reichard, Der Städtetag 1992, 843 (844)

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ausführlich das sog. Tilburger Modell (Niederlande) diskutiert. 21 Staats- und Verwaltungshandeln wird danach fünf PTÜffragen unterzogen: Welche Leistungen muß der Staat erbringen? Wie kann man sie definieren? Was dürfen sie kosten? Woher kommt das Geld? Wie wird das Erbringung der Leistung bzw. das Erreichen des Ergebnisses kontrolliert? Insbesondere drei Grundsätze sind es danach, die das Handeln einer staatlichen oder kommunalen Einheit bestimmen sollen: Ergebnisbezogene Steuerung (Output-Orientierung), Zielvereinbarung (Kontraktmanagement) und Controlling, dezentrale Ressourcenverantwortung. Ähnliche Ansätze werden auch schon in verschiedenen Landesverwaltungen diskutiert. 22 Ein fast schon als Klassiker zu bezeichnendes neueres Werk der amerikanischen Verwaltungsliteratur23 nennt folgende zehn Regeln für den Erfolg: Steuern statt rudern Die Gemeinschaft der Bürger ermächtigen statt nur Dienstleistungen erbringen Wettbewerb schaffen statt Monopole Durch Aufträge geleitet statt durch Regeln gesteuert

An Ergebnissen orientiert statt an zugewiesenen Mitteln Die Bedürfnisse der Kunden treffen statt jene der Bürokratie Unternehmerisch denken: auf Nutzen, nicht auf Verbrauch konzentrieren Antizipativ denken: in Vorsorge investieren statt in Heilung Befugnisse dezentralisieren Probleme lösen durch Bestellen des Vollzugs feldes statt nur öffentliche Programme erlassen. 21 Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung, Fallstudie Tilburg, KGSt-Bericht 19/92; Blume, Der GemeindehaushaIt 1993, 1; Lantinga, Verwaltungsorganisation 1/93, 7 22 Parodi-Neej, VOP 1992, 287; Bueble, VBIBW 1992, 121; Kreuzberger/Kühner, BWVPr 1993,49 (52) 23 Osborne/Gaebler, Reinventing Government, 1992, Einband; vgl. auch Barzelay, Breaking through Bureaucracy, 1992

Strategische Erfolgsfaktoren

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Entgegen der eher traditionellen Übung der Rechnungshöfe, Fehler und Schwachstellen der öffentlichen Verwaltung aufzuspüren, begann der Kanadische Bundesrechnungshof im Jahre 1987 erstmals damit, "Well-Performing Organizations" , also "Spitzenverwaltungen" , zu identifizieren und ihre Methoden und Erfolgskriterien beispielhaft darzulegen. Die Eigenschaften von Hochleistungsverwaltungen wurden dabei in die vier Gruppen: Wichtigkeit der Mitarbeiter, kooperative Führung, kreativer Arbeitsstil und starke Bürgerorientierung eingeteilt. 24 Der britische Premierminister hat im Juli 1991 im Auftrag Ihrer Majestät dem Parlament die sog. "Citizen 's Charter - Raising the standard" vorgelegt. Es handelt sich um eine Art Leistungsversprechen der öffentlichen Verwaltung zu den vier Themen: Quality, choice, standards and value. Darüber hinaus hat die britische Regierung 1992 einen" Charter Mark Award" ausgeschrieben. Kriterien für Bewerber um diesen Preis waren: Publikation der zielorientierten Leistungsstandards , Kundenbefragung , klare Information über die angebotenen Dienstleistungen, höflicher und effizienter Kundenservice, leicht zu benutzende Beschwerdewege, Verpflichtung auf "value for money". Zusätzlich sollten die Bewerber neue Ideen zur Verbesserung ihrer Leistungen entwickeln, die die öffentlichen Kassen nicht belasten. 25 Die Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer hat 1992 unter unserer26 Federführung den ,,1. Speyerer Qualitätswettbewerb " durchgeführt. Die Auswahlkriterien setzten sich aus "harten" Faktoren, die Struktur und organisatorische Fitness betrafen, "weichen" Faktoren zur Identität und kulturellen Fitness und Zukunftsfaktoren, die Kompetenz und Zukunftsfahigkeit aufzeigen sollten, zusammen. Zusätzlich wurden Selbstdarstellungsfahigkeit und erste Modemisierungserfolge belohnt. Ein 2. Speyerer Qualitätswettbewerb ist für 1994 geplant. Die Carl Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, verleiht 1993 den Carl Bertelsmann-Preis zum Thema "Leistung und Demokratie in der Kommunalverwal-

tung". Das Einzugsgebiet der ausgewählten und überprüften Bewerber ist weltweit. Auswahlkriterien sind: Leistung unter demokratischer Kontrolle, Bürger- und Kundenorientierung, Kooperation zwischen Politik und Verwaltung, dezentrale Führung, Controlling und Berichtswesen, Potentiale der Mitarbeiter, Innovations- und Evolutionsfahigkeit der Verwaltung.

24 Ausführlich Brodtrick, in: Klages (Hrsg.), Öffentliche Verwaltung im Umbruch - neue Anforderungen an Führung und Arbeitsmotivation, 1990, S. 95 (l08 ff.) 25 Zur Verwaltungsreform in Großbritannien vgl. Wöhler, ZBR 1992, 33; Bölke, VOP 1993, 31 26 Hill/Klages (Hrsg.) , 1. Speyerer Qualitätswettbewerb 1992, 1993; Haubner/Hill/Klages, VOP 1993, 46

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Am 4. März 1993 fanden in Berlin und Kiel zwei Tagungen zu diesen Themen statt. 27 Auf der Kieler Tagung nannte Ministerpräsident Engholm folgende Kriterien für den öffentlichen Sektor der Zukunft: Stärkung der Dienstleistungs- und Kundenorientierung, Transparenz von Kosten und Nutzen, Reduzierung von Komplexität, Reduzierung der Fertigungstiefe, Zeit als Kostenfaktor, Personal als Ressource.

IV. Entwicklungsmodell der öffentlichen Verwaltung

Betrachtet man Erfolgs- und Entwicklungsmodelle der Privatwinschajt, lassen sich verschiedene Stufen beobachten. Auf der ersten Stufe stehen Faktorenoptimierungs- oder Zielmodelle . Teilweise wird Erfolgsmanagement allein darin verstanden, Mißerfolge bzw. Fehler und Mängel zu vermeiden. 28 Überwiegend geht es dagegen darum, strategische Erfolgsfaktoren bzw. -potentiale zu optimieren. 29 Auf einer zweiten Stufe finden sich Modelle der Lebensfähigkeit bzw. Überlebensfähigkeit einer Organisation. 30 Schließlich wird als dritte Stufe das Modell der fortschrittsfähigen Organisation 31 vorgeschlagen, die sich durch Handlungsfähigkeit, Erkenntnis- bzw. Lernfahigkeit und Responsiveness (Empfänglichkeit für die Bedürfnisse und Interessen der Betroffenen) auszeichnet. In Anlehnung an solche Modelle habe ich das folgende auf Erfolgsorientierung ausgerichtete Entwicldungsmodell der öffentlichen Verwaltung entworfen:

27 Arthur D. Little und Wirtschajtswoche (Veranstalter), Mut zum Wandel. Lean Management in der öffentlichen Wirtschaft und Verwaltung, 2. Berliner Management-Forum; Denkjabrik Schleswig-Holstein (Veranstalter), Der öffentliche Sektor der Zukunft, Expertentreffen 28 Vgl. dazu Hauschildt, Manager Magazin 10/83, S. 144: Die gefalulichen Zwölf: Mißerfolgsursachen und Mißerfolgssegmente; BösenberglMetzen (pn. 15), S. 165: Qualität ist die geringste Streuung um den Zielwert; für den öffentlichen Sektor vgl. Hotz, Methodische Rechtsetzung - Eine Aufgabe der Verwaltung, 1983, S. 110, 393; vgl. auch Seibel, Erfolgreich scheiternde Organisationen, PVS 1991, 479 29 Vgl. oben Fn. 9 ff. sowie noch Wohlgemuth, Unternehmensdiagnose in Schweizer Unternehmungen, 1989; KlageslHaubner, VOP 1990, 316; Arthur D. Little (Hrsg.) , Management der Hochleistungsorganisation, 1990; Dellmann, in: Festschrift Albach 1991, S. 419 30 Malik, Strategie des Managements komplexer Systeme, 2. Aufl. 1986, S. 80 ff; Vester, in: von Eiff (Hrsg.), Organisation - Erfolgsfaktor der Unternehmensführung, 1991, S. 81 (84); vgl. auch Hill, Die Verwaltung 1988, 175 (177) 31 Kirsch, Unternehmenspolitik und strategische Unternehmensführung, 1990, S. 496; Worpitz, Wissenschaftliche Unternehmensführung? 1991, S. 206 ff.

Strategische Erfolgsfaktoren

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In Stufe 1 geht es lediglich um die Optimierung einzelner Erfolgsfaktoren. In Stufe 2 werden zwischen den einzelnen Faktoren verschiedene Kombinationen hergestellt und Koordination geschaffen. In Stufe 3 wird das Ganze unter einem systematischen ganzheitlichen Aspekt als System "Öffentliche Verwaltung" verstanden. In einer sich wandelnden Umwelt ist dauerhafter Erfolg jedoch nur dann vorhanden, wenn Anpassungs- und Wandlungsfahigkeit gegeben sind. 32 Dies soll das amöbenhaftig dargestellte, bewegliche System in Stufe 4 versinnbildlichen. In Stufe 5 bildet das System Öffentliche Verwaltung mit seiner Umwelt systemübergreifende Netzwerke. Dabei fügen sich z.B. Teile der Außenwelt nach Art eines Puzzles mit der öffentlichen Verwaltung zusammen. Daneben werden lose Koppelungen und Synergie-Effekte durch Public Private Partnership ausgelöst, finden sich Gemeinschaftsaufgaben33 und integratives Verwaltungshandeln, 34 bilden sich spiegelbildliche Strukturen innen und außen (etwa durch Kontraktmanagement, Anreize oder interne und externe Kunden), entsteht Wettbewerb mit anderen Verwaltungs- oder privaten Einrichtungen und werden Leistungen vom "Markt" gekauft, entstehen Brückeneinrichtungen und intermediäre Organisationen oder werden Konfliktmittler eingeschaltet, die zwischen Verwaltung und externen Gruppen vermitteln. Auf einer 6. Stufe entwickelt sich Verwaltung zur fortschrittsfahigen Organisation, die sich durch Reflexivität, Lernfähigkeit, 35 Innovationsorientierung als selbstaktive Organisation auszeichnet. Die 7. Stufe ist dann erreicht, wenn Ressourcenschonung, Umwelt-, Energie- und Sozialverträglichkeit beachtet und Langzeitverantwortung praktiziert werden und Ethik, Integrität und Werteorientierung den Maßstab des HandeIns bestimmen. 36 32 Hill, in: EllweinIHesse (pn. 7), S. 55: Staatliches Handeln bei veränderlichen Bedingungen 33 Hili, DÖV 1993,54 (57) 34 Hill, Integratives Verwaltungshandeln - Neue Formen von Kommunikation und Bürgermitwirkung, in: Blümel/Pitschas, Reform des Verwaltungsverfahrensrechts, 1993 35 Sattelberger (Hrsg.), Die lernende Organisation, 1991; Kanadischer Bundesrechnungshof(Hrsg.), Bericht 1993, Kap. 5: The Learning Organization 36 Hill, VOP 1993, 15 (16); Kanadischer Bundesrechnungshof (Hrsg.), Bericht 1990, Kap. 7: Values, Service and Performance; zu Integrität vgl. Heinrich/Hormann, Wörterbuch des Wandels, 1991, S. 87 ff.

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Abbildung 4: Bewegliches SySlent

Abbildung 1: FalcJorenmodell

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Abbildung 5: NelZWerlcmodell

Abbildung 2: Kombinalionsmodell

Abbildung J: SyslemmodeU

Abbildung 6: FonschrilumodeU

Entwicklungsmodell der öffentlichen Verwaltung

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Strategische Erfolgsfaktoren

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Entwlcklung,modeR der 6ffentllchen Verwaltung

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KOIIIooalionsmodell Syslemmodell Bewegliches

System

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. Ressourcenschonungl VerlrCiglichkeilen Abbildung 7: Integritätsmodell

V. Wege zum Erfolg Es gibt kein Patentrezept für Erfolg, vielmehr sind die Wege differenziert, je nach Aufgabenstellung und Handlungsfeld, zu beurteilen. Erfolgreiche Verwaltungen sind jedoch in der Lage, auch auf unterschiedliche Situationen zu reagieren, zu lernen und dabei ziel- und wertorientiert zu handeln. Dabei lassen sich verschiedene Wirkungsfelder von Erfolg 37 beobachten: Im Mikro-Bereich, d.h. im eigenen System der Verwaltung, geht es um die Einhaltung politisch-demokraHscher und rechtlicher Vorgaben, die Reduzierung von Kosten und die Mitarbeiterzufriedenheit. Im Meso-Bereich, am "Markt", ist Erfolg im Verhältnis zu den Wettwerbern und aus der Sicht der "Kunden" zu beurteilen.

37 Ähnliche Unterscheidung, bezogen auf Qualität, bei Bouckaert. Papier für die Konferenz der European Group ofPublic Administration vom 2. - 5.9.1992 in Pisa

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Hermann Hill

Im Makro-Bereich, dem Gesamtsystem, geht es vor allem um Vertrauen in den demokratischen Rechtsstaat sowie Integrität und Glaubwürdigkeit seiner Repräsentanten. Eine intelligente Verwaltung betreibt Erjolgsvorsorge. Idealerweise wird in Form einer Vision ein Behördenleitbild erarbeitet, das aus der Zukunft auf die aktuellen Verwaltungs strukturen zurückwirkt und diese zugleich strategisch auf die gemeinsame Vision ausrichtet. Die praktische Umsetzung der Vision wird fortlaufend gemessen und kontrolliert. Dabei gilt: Was gemessen wird, wird auch getan wenn man keine Ergebnisse mißt, kann man den Erfolg nicht vom Mißerfolg unterscheiden wenn man den Erfolg nicht sehen kann, kann man ihn nicht belohnen wenn man den Erfolg nicht belohnen kann, belohnt man möglicherweise den Mißerfolg wenn man den Erfolg nicht sehen kann, kann man nicht davon lernen wenn man den Mißerfolg nicht identifizieren kann, kann man ihn nicht korrigieren wenn man keine Ergebnisse vorweisen kann, kann man keine öffentliche Unterstützung gewinnen. 38

Erjolgsmessung gestaltet sich in fünf Dimensionen: Eigene Qualitätsziele, -ansprüche und -maßstäbe (1.) werden mit Ressourcen, Kosten und Potentialen abgeglichen (2.), mit den Leistungen der Wettbewerber verglichen (3.), durch Kommunikation und Interaktion mit den Erwartungen, Bedürfnissen und Ansprüchen der Kunden kontrolliert und weiterentwickelt und durch Evaluation, Selbstkontrolle und kontinuierliches Lernen ständig verbessert39 (5.).

Ebenso wie im Bereich der Programmsetzung zwischen grundlegenden Zielvorstellungen und einzelnen Zweckaussagen unterschieden werden kann, lassen sich im Bereich der Erfolgsmessung ein Output als unmittelbares Ergebnis einer Maßnahme und ein breiter verstandener Outcome als der Ein-

38 Osborne/Gaebler (Fn. 23), S. 142, 146 ff; Hili, DÖV 1993,54 (58) 39 Vgl. zum japanischen Ansatz der ständigen Verbesserung, [mai, Kaizen. Der Schlüssel zum Erfolg der Japaner im Wettbewerb, 1992

Strategische Erfolgsfaktoren

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bettung dieses Ergebnisses in einen größeren Zusammenhang unterscheiden. 40 In vielen Verwaltungen herrscht im Hinblick auf die traditionelle Ausbildung und Arbeitsweise vielfach noch die hauptsächliche Orientierung und Ausrichtung am Prinzip der Ordnungsgemäßheit und Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns vor. Die Palette der Erfolgsfaktoren einer modemen Verwaltung ist jedoch inzwischen viel größer geworden. Ohne daß dabei wieder in den Fehler einer Einzeloptimierung verfallen werden darf, kann der Ring der Faktoren, wie aus der folgenden Abbildung ersichtlich, dargestellt werden. Im Zentrum steht dabei die Qualität. 10 Strate(jsche Erfolgsfaktoren ___---...1

Legitinit3t (ReChtfertigung, Sozial vertrCiglichkeif. NachhaUi~eill otitisch-demokratische Rückkopplung

ZukunttsfCltlgkeit (L ernfCihigkeit. InnovationsfCihigkeill Antizipationsf::lhi~eil)

8

Effektivit:!t/ Zielerfütlungsgrad Abbildung 8: 10 Strategische Erfolgsfaktoren

Was kann nun konkret getan werden? Dazu will ich zehn Schritte zum Erfolg anführen: 41 Grundlegend ist eine Veränderung der Denkstrukturen. Die öffentliche Verwaltung muß weg vom Denken in Schranken und der Vermeidung von Fehlern hin zu einer Verwaltungskultur der eigeninteressierten und eigenverantwortlichen Innovation und ständigen Verbesserung, weg von einer internen Ausrichtung am Dienstherrn, hin zu einem Ethos, das zum Ziel hat, dem Bürger zu dienen. 40 Bill, DÖV 1993,54 (57); BaubnerlKlages, VOP 1990,247 (250) 41 Ausführlicher in Bill (pn. 1) 3 Speya- 112

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Ein Denken in Leitbildern, das durch Bilder und Symbole vermittelt wird, muß durch konkrete Projekte umgesetzt werden. Der Erfolg dieser Projekte motiviert zum Weitergehen, bringt den Beweis der Wirksamkeit des Konzepts und überzeugt Personalrat sowie Kritiker innerhalb und außerhalb der eigenen Organisation. Zur Überprüfung des eigenen Wegs ist eine ständige Rückkopplung erforderlich. Dazu dienen Bürgerbefragungen, Beschwerdemanagement, Resonanzberatung, Wissens- und Erfahrensaustausch, Frageinstanzen, Profilerhebungen sowie externe Qualitätsprüfungen. Das in der Privatwirtschaft verbreitete "Benchmarking", d.h. der Vergleich zu den führenden Mitbewerbern (Klassenbesten), sollte auch in der öffentlichen Verwaltung stärker durchgeführt werden. Betriebsvergleiche dienen der Vergewisserung der eigenen Position und zeigen Ansätze und Möglichkeiten zur Verbesserung auf. Verwaltungen sollten Selbstverpflichtungen eingehen und einen bestimmten Standard ihrer Leistungen und Bearbeitungsqualität garantieren, an dem sie sich, etwa im Hinblick auf Beschwerden, messen lassen und den sie zugleich bestrebt sind, ständig zu verbessern. Verwaltungen müssen das Innen-Außen-Denken überwinden. Etwa durch orientierungsbildende, verwaltungsübergreifende Kooperationsnetzwerke, durch Einrichtung interner Kunden, durch Schaffung indirekter Anreizstrukturen oder durch ein dem Außenverhältnis vergleichbares Kontraktmanagement. Im Bereich von Personal und Führung muß eine stärkere Interessenkongruenz zwischen den Interessen des "Unternehmens" Verwaltung und

seiner Mitarbeiter geschaffen werden. Vertrauenskultur, Zusammenarbeit und helfende Beziehungen sind Bestandteile dieses Weges.

Spielräume zum Experimentieren, Lernen und zur Verbesserung, die gesetzlich eingeräumt sind, müssen auch von der Rechtsprechung beachtet werden. Neuartige Organisations- und Handlungsformen dienen der ständigen erfolgreichen Weiterentwicklung staatlichen Handeins. Staatskommunikation42 nach innen und außen schafft Qualität und Erfolg. Aus dem ständigen Dialog mit den "Kunden" erwächst eine Verbesserung der Strukturen und Abläufe sowie Vertrauen in das System. Beginnen sollte man im unmittelbaren Servicebereich der Verwaltung, etwa einem Einwohnermeldeamt. Die Leistungen der Verwaltung müs42 Ausführlich Hili, JZ 1993,330

Strategische Erfolgsfaktoren

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sen, ausgehend von einem Outside-in-Denken, d.h. aus der Sicht des Bürgers, beurteilt werden. Daraus ergeben sich vielfältige Ansätze zu Verbesserungsmöglichkeiten. Angesichts gewachsener Herausforderungen sowie von Problem- und Kostendruck stehen Staat und Verwaltung zunehmend im Blick persönlicher und gesellschaftlicher Aufmerksamkeit. Zeiten der Veränderung bieten indessen nicht nur Risiken, sondern vor allem Chancen. Daher ist es jetzt an der Zeit, dem verfassungsrechtlichen Auftrag zum Erfolg gerecht zu werden, Verwaltung neu zu denken und Erfolg (in) der öffentlichen Verwaltung zu praktizieren.

Möglichkeiten der Qualitätsmessung und -bewertung in der öffentlichen Verwaltung Von Helmut Klages

I. Qualitätsmessung und -bewertung als aktuelles Erfordernis Die deutsche Verwaltung ist qualitätsorientiert, wie man aus einer Vielzahl rechtsverbindlicher Normvorgaben ablesen kann, die qualitätsbedeutsam sind. Wir finden solche Vorgaben dort, wo in den Rechtsvorschriften, die das Verwaltungshandeln regeln, Begriffe auftreten wie Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit, Gesunderhaltung der Gemeindefinanzen, Sicherstellung der stetigen Aufgabenerfüllung, pflegliche und wirtschaftliche Verwaltung von Vermögensgegenständen, fehlerfreie Ermessensausübung, frühzeitige Unterrichtung von Einwohnern, umfassende Aufklärung, Beratung und Auskunft und, gewissermaßen als Krönung des ganzen, "Bürgernähe"(vgl. Hill, 1993a). Von "Qualitätsmessung" und von einer mit ihr verbundenen Qualitätsbewertung ist in der deutschen Verwaltung allerdings - jedenfalls bisher noch - verhältnismäßig wenig die Rede gewesen. Als Beleg nenne ich das Nichtbeachtungs-Fiasko, das der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung in einem 1989 abgeschlossenen Gutachten über die Verwirklichung der in § 7 der Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder vorgeschriebenen Erfolgskontrolle finanzwirksamer Maßnahmen dokumentiert hat (BWV, 1990). Überblickt man die deutsche Verwaltung im ganzen, dann kann man ohne allzu große Vereinfachung feststellen, daß die faktische Umsetzung aufgestellter Qualitätsnormen bisher kaum systematisch gemessen und bewertet wird. Man verläßt sich vielmehr überwiegend darauf, daß diese Umsetzung in der Regel "ordnungsgemäß" bzw. rechtmäßig geschieht, wobei man sich auf die Geltungskraft rechtsstaatlicher Institutionen stützt, denen man ein Qualitätsabsicherungspotential zuschreibt; so z.B. auf die Rechtsaufsicht über Behörden und Bedienstete; so auf den gesetzlichen PTÜfungsauftrag der Rechnungshöfe und sonstiger PTÜfeinrichtungen; so auf das öffentliche Dienstrecht und seine disziplinarrechtlichen Hebel; so endlich auf die dem Bürger offenstehenden Möglichkeiten der sozialgerichtlichen oder

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Helmut K1ages

verwaltungsgerichtlichen Klage, wie auch der Beschwerdeführung im Wege des Verwaltungsverfahrens, oder der Nutzung von Anhörungsrechten, soweit sie im Rahmen einzelner Gesetze gewährleistet sind. Es bedarf nun zwar keiner ausdrücklichen Betonung, daß solche rechtsstaatlichen Errungenschaften in vieler Hinsicht einen Gradmesser des hohen Entwicklungsstandes unseres Gemeinwesens darstellen. Auf der anderen Seite dürfen sie aber auch nicht beliebig überfordert werden. Die Gewährleistung eines erfolgreichen qualitätsorientierten Verwaltungsmanagements wird man von ihnen nicht erwarten dürfen. Hierzu sind andere Voraussetzungen - oder "Erfolgsfaktoren" - vonnöten. Als Ergänzung zu denjenigen strategischen Erfolgsfaktoren, die Hermann Hill in diesem Zusammenhang genannt hat (Hill, 1993b), nenne ich nunmehr ausdrücklich einen weiteren: die Qualitätsmessung und diejenige Qualitätsbewertung, welche durch die Qualitätsmessung ermöglicht wird.

II. Die grundsätzliche Bedeutung der Qualitätsmessung und -bewertung für das modeme VerwaItungshandeln Ich setze hierbei einen weiten Begriff von "Qualitätsmessung" voraus, in welchem "Zahlen" nicht notwendigerweise eine Rolle spielen und welcher ebenso gut "weiche" wie "harte" Vorgehensweisen einschließen kann. Ich möchte dieses weite Verständnis von Qualitätsmessung in erster Annäherung erläutern, indem ich im nachfolgenden Schaubild auf den sogenannten "Managementkreis" oder "Managementzirkel" Bezug nehme: Das Schaubild (Thieme 1981) ist bei aller Einfachheit vielfältig interpretierbar. Es kann ebenso gut als "Managementkreis" , wie auch als "Handlungs" -, oder "Entscheidungskreis " bezeichnet werden, und es enthält gleichzeitig die Grundelemente des sogenannten einfachen kybernetischen Regelkreises. Andererseits bringt es mit großer Präzision einige entscheidende Grundbedingungen jeglichen zweckgerichteten Handeins zum Ausdruck, das den Anspruch erheben will, "rational" zu sein. Erstens nämlich das Vorhandensein einer "Planung" oder "Programmierung" (oder auch: von Zielen). Zweitens die Verfügung über Konzepte und Mittel der "Durchführung" bzw. der "Implementation" Und drittens endlich die Möglichkeit der "Kontrolle" des Handlungserfolgs und einer damit in Verbindung stehenden "Evaluation" oder Bewertung im Sinne des Soll-Ist-Vergleichs.

Qualitätsmessung und -bewertung

39

Planung (Programmierung)

Kontrolle (Evaluation)

Durchführung (Implementation)

Abbildung 1: Qualitdtsmessung und -bewertung im Managementkreis (Quelle: W. 1hieme)

Die von der Erfolgskontrolle zur "Planung" und zur Durchführung ("Implementation") zurücklaufenden Pfeile schließen den Kreis im wörtlichen Sinne. Diese Pfeile sollen besagen, daß das Handeln aus den Ergebnissen der Erfolgskontrolle lernt, indem es durch die Verbesserung seiner Durchführungsstrategie oder ggf. auch durch die Anpassung seiner Ziele an die gegebenen Möglichkeiten zu einer zunehmend effizienten und effektiven Vorgehensweise befähigt wird. Die weite Definition des Begriffs "Qualitätsmessung" , von der ich ausgehen will, ist in diesem Rückkopplungsmodell deutlich enthalten: Es handelt sich bei der "weit" verstandenen Qualitätsmessung in erster Annäherung um nichts anderes als die Erfolgskontrolle eines Handeins, das "Qualität" als Zielsetzung verfolgt (oder das auf Qualität programmiert ist) und das hierbei auf eine "rationale" Weise vorgehen will. Ich denke, es läßt sich von hier aus erstens nachvollziehen, mit welcher Berechtigung und mit welcher genau angebbaren Bedeutung ich die These aufgestellt habe, daß die Qualitätsmessung - oder genauer gesagt: die Fähigkeit zu ihr - ein wesentlicher "Erfolgsfaktor" eines qualitäts- und erfolgsorientierten Verwaltungsmanagements ist und sein muß. Innerhalb des Bezugsrahmens des Managementmodells bedeutet dies, daß es bei rationaler

40

Helmut Klages

Vorgehensweise nicht ausreicht, irgendwelche Modernisierungsmaßnahmen einzuführen, von denen man sich Qualitätsgewinne verspricht und dann schlicht darauf zu vertrauen, daß diese Gewinne auch wirklich eintreten. Man muß vielmehr sehr aufmerksam überprüfen, welche Qualitätsniveaus Modernisierungsmaßnahmen faktisch - und nicht nur intentional - wirklich gewährleisten, wenn man nicht Gefahr laufen will, falschen Vorstellungen über ihre Erfolgswirksamkeit, oder vielleicht auch Fehlern oder Versäumnissen bei ihrer Implementation zum Opfer zu fallen, so z.B. einem Mangel an Akzeptanz bei Vorgesetzten oder Mitarbeitern, oder etwa auch einer mangelnden Anpassung allgemein gehaltener Maßnahmenkonzepte an die besonderen Rahmenbedingungen einer Behörde. Man muß aber natürlich auch deshalb sehr aufmerksam prüfen, welche Qualitätsniveaus man faktisch erreicht, weil die Bedingungen, unter denen man angetreten ist, sich ändern mögen und zwar z.B. deshalb, weil die Problemprioritäten oder Bewertungsmaßstäbe der Bürger sich verändern, so daß man möglicherweise die eigenen Ziele ändern muß, um die in den Augen der Bürger »richtigen" Qualitäten anstreben zu können. Es läßt sich anband des vorstehenden Schaubilds aber auch zweitens nachvollziehen, warum ich die Behauptung aufgestellt habe, daß die Qualitätsmessung mit "weichen" Konzepten der Verwaltungsmodernisierung vereinbar ist. Man braucht nicht unbedingt Zahlen, um festzustellen, ob eine angezielte Qualität vorhanden, oder aufgrund einer Modernisierungsmaßnahme eingetreten ist. Man kann z.B. zur »Messung" der Zufriedenheit von Bürgern mit einer Stadtverwaltung einen Test verwenden, der es Befragten ermöglicht, auf einem Blatt auf eines von fünf Gesichtern mit unterschiedlich freudigem Gesichtsausdruck hinzudeuten, um den Grad ihrer Zufriedenheit auszudrücken. Natürlich kann man, wenn man dies will, unter die fünf Gesichter Zahlen von 1 - 5 schreiben, so daß man die zunächst völlig qualitative - wenn auch wortlose - Entscheidung des Bürgers in einer "quantifizierten" Form festhalten kann, die dann auch für Rechnungen verwendet werden kann. Man vergißt allzu oft, daß Zahlen im Bereich der Mathematikanwendung sehr häufig nur Symbole für Qualitäten sind, so daß man keinesfalls notwendigerweise mit den Qualitäten auf Kriegsfuß leben muß, wenn man Messungen unter Zahlenverwendung durchführt!

Qualitätsmessung und -bewertung

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m. Die hauptsächlichen Ansatzpunkte der Qualitätsmessung und -bewertung

1. Einige grundlegende Definitionen Es geht im vorliegenden Text um Möglichkeiten der Qualitätsmessung und -bewertung im Plural, und in der Tat müssen wir, wenn wir von dem eingeführend gemeinten Modell des Managementkreises in Richtung der Realität voranschreiten wollen, verschiedenartige Ansatzpunkte der Qualitätsmessung und -bewertung ins Auge fassen, denen sich das nachfolgende Schaubild zuwendet:

Ziele. Vorgaben

-

~6--

Struktur Prozeß

, .. Effizienz

Output 1--- ("objektiv") r---- (Wirkung·

"Outcome"

"subjektiv" )

,,

.. .................... -,

Effektivität

Abbildunß 2: Ansatzpunkte der Qualitätsmessung und -bewertung; (Quelle: Klages/Haubner: Qualitäts- und Eifo1Gsmerkmaie von Organisationen im öffentlichen Bereich, In: VOP 4, Juli/August 1990, S. 250)

Das Schaubild strukturiert den Raum zwischen der Ziel vorgabe und der Kontrolle, der im ersten Schaubild verhältnismäßig leer war, etwas stärker durch, wobei der Leistungserstellungsprozeß, der sich in der Verwaltung abspielt, ins Blickfeld rückt. Zur Erklärung der im Schaubild neu auftauchenden Termini möchte ich folgendes sagen: "Input" meint die personellen, finanziellen und materiellen Mittel (oder Ressourcen), die eingesetzt werden, um Ziele zu erreichen;

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"Struktur, Prozeß" meint die organisatorischen Bedingungen, die zu demselben Zweck verwaltungsintern bereitgestellt werden müssen, wie auch die gesamte Ablaufgestaltung des der Zielerreichung und Aufgabenerfüllung dienenden Verwaltungshandeins; "Output" meint das Ergebnis des Verwaltungshandeins, so z.B. in der Form von Dienstleistungen, oder aber z.B. auch in der Form von Verwaltungsakten. Etwas schwerer wird es beim "Outcome", dessen Definitionen in der Literatur nicht völlig einheitlich sind. Dem was gemeint ist kommen wir am nächsten, wenn wir von" Wirkung" sprechen und dabei nicht nur an "objektive", sondern auch und gerade an "subjektive" Meßgrößen, d.h. also an Qualitätsbewertungen der Adressaten der Verwaltungsleistung denken, seien es nun Bürger, oder Finnen, oder Verbände, oder andere Subjekte des öffentlichen oder des privaten Rechts. Im Sinne von Messungen "erfaßbar" ist im Grunde genommen dies alles. Mit anderen Worten können (und müssen) in einer qualitäts- und erfolgsbewußten Verwaltung natürlich zunächst die eingesetzten Mittel erfaßt werden. Eben dasselbe gilt aber auch, wie gleich hinzugefügt werden kann, für den Output, wie auch für den Outcome, wie auch letztlich für den Struktur- und Prozeßbereich. Aber auch für die Qualitätsmessung und - bewertung in dem anhand des ersten Schaubilds definierten Sinne des Soll-Ist-Vergleichs gibt es verschiedene Ansatzmöglichkeiten, die im vorstehenden Schaubild mit Hilfe der Begriffe "Effizienz" und "Effektivität" und verschiedener Verbindungslinien symbolisiert sind.

2. Entwicklungsprobleme und -perspektiven der Effizienz- und Effektivitätsmessung Ich fange bei der Erläuterung dieser letzteren Begriffe naheliegenderweise (weil die Beziehung zu dem Einstiegsmodell hier am deutlichsten ist) mit der Erklärung der "Effektivität" an, d.h. also mit dem Vergleich zwischen Zielen und "Output", somit also mit der objektiv feststellbaren Verwaltungsleistung. Das Ausmaß der Effektivität des Verwaltungshandelns wird gemeinhin in "Zielerreichungs-" oder "Zielerfüllungsgraden" gemessen. Die Verwaltungs-"Effizienz" wird hiermit nicht nur in der Literatur, sondern auch in der Praxis des öfteren vermengt. Streng genommen geht es hier aber um etwas anderes, nämlich um die Beziehung zwischen den Aufwendungen oder Kosten (oder dem Input) und dem Output (oder dem Verwaltungsergebnis),

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d.h. also grob gesagt um das, was in der deutschen Verwaltung herkömmlicherweise als "Wirtschaftlichkeit" bezeichnet wird. Für eine detailliertere Betrachtung, wie ich sie nachfolgend vornehmen will, bietet sich vorrangig diese letztere Beziehung an, weil sie an Bekanntes anknüpft. Die Effizienzmessung ist ein Bereich, in welchem ganz überwiegend mit Zahlen operiert wird, handle es sich nun - auf der Aufwands- und Kostenseite (d.h. also beim Input) - um Haushaltspositionen, oder um Positionen im Stellenplan, oder handle es sich - auf der Leistungsseite (d.h. also beim Output) - um Fallzahlen, oder um Besucherzahlen, oder um eingenommene Eintrittsgelder, oder um gefahrene Kilometer, oder um transportierte Personen, etc .. Wenn ich eben von einem Meßansatz sprach, der an Bekanntes anknüpft, so sollte dies keineswegs so zu verstehen sein, als ob es diesbezüglich im Bereich des qualitäts- und erfolgsorientierten Verwaltungsmanagement keine neuen Entwicklungen gäbe. Im Gegenteil finden wir z.B. bei denjenigen Kommunen, die sich gegenwärtig einem "ergebnisorientierten Kontraktmanagement" zuwenden, eine sehr starke Konzentration auf eben diesen Meßbereich und zwar in Verbindung mit dem Bemühen, ihn stark auszuweiten und mit Neuerungen im Struktur- und Prozeßsektor zu verbinden, konkret gesagt mit dem Auf- oder Ausbau eines "Controlling", wie auch mit dem Aufbau eines umfangreichen Berichtswesens und mit Umgestaltungen im Haushaltsbereich im Sinne der dezentralen Ressourcenverantwortung. Charakteristischerweise kommt es in diesem Zusammenhang gegenwärtig zu einer starken Aufwertung der bisher eher stagnierenden Bemühung um die Entwicklung sogenannter "Kennzahlen", die gewöhnlich auf der Nutzung laufend anfallender Verwaltungsdaten autbauen. Sieht man genauer hin, dann kann man erkennen, daß bisher weltweit insbesondere solche Kennzahlen (oder "Indikatoren") eingeführt wurden, welche die mengenmäßige Erfassung des Aufwands und der Leistungen ermöglichen. So z.B. finden sich im "Konzernhaushalt" der inzwischen berühmt gewordenen holländischen Stadt Tilburg bei der "Produktgruppe Konzernunterstützende Tätigkeit des Bürgermeisters" ausführliche Angaben über die Zahl der absolvierten Ratssitzungen, der auf den Weg gebrachten Ratsvorlagen und der geleiteten Ausschußsitzungen, ja selbst der behandelten Tagesordnungspunkte des Kollegiums und der wahrgenommenen Einladungen, aber - natürlich, so möchte man sagen - keine Angaben über die hierbei erzielten qualitativen Ergebnisse im eigentlichen Sinne des Wortes. Nur wenig anders sieht es bei der "Produktgruppe Steuerungsdienst" (oder Konzerncontrolling) aus. Hier werden als Leistungen einerseits die Mengen der fertiggestellten Berichte, Pläne und

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Jahresrechnungen aufgelistet, während unter "Qualitäten" die folgenden zwei Eintragungen auftauchen: (1) "Jahresrechnung der Gemeinde vor dem 1. Juni fertiggestellt" und (2) "Geringe Abweichungen zwischen Konzernbericht IV und Jahresrechnung" . Dies ist natürlich noch reichlich vage, und man darf sicherlich darüber spekulieren, ob mit diesen beiden Leistungsangaben allein das Spektrum der grundsätzlich in Frage kommenden Dimensionen der Leistung des Controlling und der Qualität seiner Ergebnisse ausreichend breit und intensiv abgebildet werden kann. Ein deutlich anderes Bild eröffnet sich immerhin schon bei der "Produktgruppe Bürgerangelegenheiten ", wo unter "Leistungen" zunächst zwar auch Mengenangaben auftauchen (so die Zahl der ausgestellten Reisedokumente, Führerscheine und Registerauszüge), wo anschließend dann jedoch auch die statistisch ermittelte durchschnittliche Bearbeitungsdauer bei den Reisedokumenten, Führerscheinen und Registerauszügen, wie auch die durchschnittlichen Wartezeiten der Amtsbesucher ausgewiesen werden (die durchschnittliche Wartezeit lag übrigens b~i den Führerscheinen 1992 bei 10 bis 15 Minuten; die durchschnittliche Bearbeitungsdauer für die Führerscheine betrug im selben Jahr 2.45 Minuten, m.E. ein phantastischer Wert!). Wir können nun anhand dieser drei Auszüge aus dem Tilburger Konzernhaushalt (KGSt 1992) sowohl die enormen Vorteile einer auf den Effizienzbereich gerichteten Qualitätsmessung im Wege des Input-Output-Vergleichs, wie auch gleichzeitig deren gegenwärtige Entwicklungsprobleme erkennen. Was die Vorteile angeht, so läßt sich sagen, daß die Verwaltung durch die intensivierte und systematisierte Effizienzmessung kosten-, leistungs- und qualitätsbewußter gemacht wird, daß aufgrund der Veröffentlichung der Messungsergebnisse der verwaltungsinterne Wettbewerb angestachelt wird und daß den Bürgern klarere Informationen über das Leistungsprofil der verschiedenen Teilbereiche der Verwaltung gegeben werden können. Zudem ergeben sich längerfristig gesehen aus Messungen in aufeinanderfolgenden Jahren "Zeitreihen" , die es erlauben, die Entwicklung des Leistungs- und Qualitätsniveaus verschiedener Verwaltungsbereiche über die Zeit hinweg zu verfolgen, wobei Trendentwicklungen und Schwankungen, wie auch Entwicklungsabweichungen zwischen den einzelnen Verwaltungsbereichen erkennbar und bewertbar werden. Außerdem eignen sich die Kennzahlen, mit denen bei der Effizienzmessung gearbeitet wird, aber rein technisch gesehen ohne jegliche Schwierigkeit auch für die Ermittlung von Zielerfüllungsgraden, d.h. also für die Effektivitätsmessung. Man braucht z.B. nur im Hinblick auf Wartezeiten und Bearbeitungszeiten ein Soll vorzugeben, um feststellen zu können, wie groß die Abweichungen der gemessenen Zeiten vom Wünschenswerten sind.

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Ist man aber erst einmal auf diesem Niveau angelangt, dann sind in einem verblüffenden Maße weiterführende Niveaus der Qualitätsmessung und - bewertung unmittelbar zugänglich. Man braucht dann nämlich nur noch verwaltungsinterne Zielwerte verwaltungsextern zu publizieren, um zu verbindlichen "Standards" zu gelangen, an denen die Bürger (und sonstige Klienten) ablesen können, was von der Verwaltung füglich erwartet werden darf und inwieweit dem, was erwartet werden darf, faktisch entsprochen wird. Blicken wir nach Großbritannien, dann sehen wir, wie weit man in dieser Richtung heute bereits voranschreiten kann, wenn der Wille der Spitze hierzu vorhanden ist. Nachdem im Jahr 1982 durch die "Financial Management Initiative" der gesamten britischen Verwaltung die Ausweisung sogenannter "performance indicators" vorgeschrieben worden war, wurde 1991 unter dem Motto "value for money" die sogenannte "Citizen's Charter", d.h. eine an die Öffentlichkeit gerichtete Qualitätszusage der Regierung veröffentlicht, die so weit geht,. im Fall der Nichteinhaltung für verbindlich erklärter Standards staatliche Schadenersatzleistungen in Aussicht zu stellen. So viel zu den Vorteilen des Arbeitens mit Kennzahlen oder Indikatoren im Bereich der Effizienz- und Effektivitätsmessung. Wendet man sich den von den drei Tilburger Beispielen ablesbaren gegenwärtigen Entwicklungsproblemen dieses Meßansatzes zu, dann muß man vor allem auf das vorhin bereits angesprochene Übergewicht von Kennzahlen eingehen, di~ sich auf die Mengenaspekte des Aufwands und der Leistungen beziehen, wobei hinzugefügt werden kann, daß dies gegenwärtig ganz überwiegend ohne die Angabe von Ziel- oder Sollwerten (oder Qualitätsnormen) geschieht. Dieses Überwiegen des originär Quantitativen bei der Qualitätsmessung läßt sich zwar bis zu einem gewissen Grade pragmatisch rechtfertigen, so insbesondere durch das besondere Gewicht, das im Rahmen des Kontraktmanagement der Budgetaufstellung zukommt. Zu Recht heißt es jedoch in dem gerade erschienenen Tilburg-Report der KGSt, daß das Kontraktmanagement in seiner heutigen Form "die Gefahr" mit sich bringt, daß "das Quantitative die Oberhand erlangt". Es heißt an dieser Stelle weiter: "Da Qualität schwer meßbar ist, wird sie leicht gegenüber der Quantität vernachlässigt." (KGSt, 1992) Die z.Zt. verschiedentlich diskutierte Frage, warum Qualität im Effizienzund Effektivitätsbereich mit Hilfe von Kennzahlen "schwer meßbar" ist, kann nun allerdings nicht allein von der messungsmethodischen Ebene her beantwortet werden. Es läßt sich vielmehr die durchaus ernst gemeinte Behauptung aufstellen, daß einige wenige mit Phantasie und Sachkenntnis ausgestattete Abteilungs- oder Sachgebietsleiter eigentlich in der Lage sein sollten, innerhalb kürzester Zeit für die meisten Bereiche einer Stadtverwaltung "echte" Qualitätskennzahlen aufzufinden.

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Die Tatsache, daß es mit diesen "echten" Qualitätskennzahlen nichtsdestoweniger gegenwärtig noch deutlich hapert, hat ihre Ursache erstens in der bekannten Scheu der Politiker, sich auf sogenannte "operationale" Ziele festlegen zu lassen. Außerdem spielt aber auch eine Rolle, daß es oft schwerfallt, hinsichtlich der Festlegung von Standards oder Qualitätsnorrnen zu einern Konsens zu gelangen. So ist z.B. bei Immissionen die Frage nach den Grenzwerten häufig umstritten. Hier verbindliche Standards aufstellen zu wollen, kann problematisch sein. Oft ist aber z.B. bereits fraglich, ob die Bewegung eines Mengendiktators in eine bestimmte Richtung positiv oder negativ zu bewerten ist. Wie steht es diesbezüglich z.B. mit den berühmten "Knöllchen" der Polizei? Und wie mit der Anzahl der Sozialhelfer oder der Ärzte? Oder z.B. auch mit dem denkbaren Indikator "Anzahl der nicht erfüllbaren Kartenreservierungswünsche bei den städtischen Bühnen"? Spräche eine hohe Zahl solcher unerfüllbarer Wünsche für die Qualität des Theaters oder gegen die Fähigkeit der Stadtverwaltung, einern vorhandenen Bedürfnis der Bürger nachzukommen? Zusammenfassend läßt sich sagen, daß politische Zurückhaltungsmotive und schwebende Entscheidungsfragen gegenwärtig die Entwicklung der Qualitätsmessung und - bewertung im Effektivitätsbereich verschiedentlich noch hemmen. Ins Positive gewendet bedeutet dies aber umgekehrt, daß in diesem Bereich für die kommenden Jahre mit gravierenden Fortschritten gerechnet werden darf, da die Hemmungen nicht unüberwindbar sind, und daß der Bedarf nach effektivitätsbezogenen Qualitätsmessungen und -bewertungen vor allem mit der zunehmenden Orientierung der Verwaltung an Vorstellungen des "lean management" rapide anwächst.

3. Möglichkeiten der Messung und Bewertung der Verwaltungswirkung Ich möchte nunmehr auf zwei bisher noch ausgeklammerte, jedoch sehr entscheidende Messungsbereiche eingehen, ohne die eine zukünftige Qualitätsmessung und -bewertung in der Verwaltung sehr unvollständig sein würde und auf die ich deshalb beträchtlichen Nachdruck legen möchte, nämlich auf die Messung und Bewertung der Qualität des "Outcome" und anschließend auf die Messung der Qualität verwaltungsintemer Strukturen und Prozesse. Wie ich schon feststellte, geht es bei der Bewertung der Qualität des Outcome um die "Wirkung" des Verwaltungshandelns auf seine Adressaten, in

erster Linie auf die Bürger.

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Hierzu ist zunächst zu sagen, daß die Ausschöpfung der bestehenden Möglichkeiten der Kennzahlenverwendung zum Zweck der Feststellung von Zielerreichungs- oder -erfüllungsgraden natürlich bereits einen großen Schritt in diese Richtung erbringen muß. Es ist fast schon eine Binsenweisheit, daß die Quantitäts- und Qualitätsziele, die sich die Verwaltung setzt, zu den Wünschen und Interessen der Adressaten, d.h. also auch der Bürger, in einer positiven Beziehung stehen müssen. Wäre dies nicht der Fall, dann würde die Verwaltung ja die Politik verraten, die in unserer Demokratie in einem erheblichen Maße darauf angewiesen ist, über den Output der Verwaltung die heute so knapp gewordene "Legitimität" aufzubauen (Ellwein/Hesse, 1987). Die Verwaltung würde dann aber auch - in einer vom Wertewandel geprägten Gesellschaft - mit einem erheblichen Widerstand der Bürger (oder zumindest mit einer noch vermehrten gesellschaftlichen" Verdrossenheit") zu rechnen haben (Klages, 1993). In der Tat kann man ohne weiteres davon ausgehen, daß sich die Verwaltung mit den Wünschen und Interessen der Bürger in weitestgehender Übereinstimmung befindet, wenn sie z.B. bemüht ist, Warte- und Bearbeitungszeiten zu senken. Deajenigen Qualitätskennzahlen, die in diesem Bereich angesiedelt sind, kann man somit getrost die Fähigkeit zubilligen, neben ihrer verwaltungsinternen Qualitäts- und Erfolgskontrollfunktion auch eine auf begründeten Vermutungen autbauende Wirkungskontrolle zu ermöglichen. Es ist schon von daher gesehen sehr zu wünschen, daß sich die deutsche von der englischen Verwaltung anregen läßt, dem Beispiel der "Citizen's Charter" von 1991 zu folgen, d.h. also regelmäßig Qualitätsstandards zu veröffentlichen (wobei sicherlich im Augenblick noch offenbleiben darf, ob man so weit wie die britische Regierung gehen will, für den Nichteinhaltungsfall Schadenersatzleistungen in Aussicht zu stellen). Man kommt aber, wenn man einmal durchzählt, welche Indikatoren hierfür in Frage kommen, verhältnismäßig schnell an eine Grenze. Die Bundesbahn wäre z.B. schlecht beraten, wenn sie meinen würde, ihre Attraktivität für Autobesitzer nur auf dem Wege der Niedrighaltung von Verspätungen (und der mit ihnen verbundenen Wartezeiten) steigern zu können. Welche lange Liste von Qualitätskriterien sie·selbst in diesem Zusammenhang für wichtig hält, wurde mir persönlich schmerzlich klar, als ich vor einiger Zeit in eine Fahrgastbefragung hineingeriet und die eigentlich anvisierte Zeitungslektüre zugunsten der Ausfüllung eines mir endlos lang erscheinenden Fragebogens aufopfern mußte. Ich bin mit dem Hinweis auf die Fahrgastbefragung aber eigentlich bereits zu schnell vorangegangen.

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Zunächst muß festgehalten werden, daß die Ermittlung des Outputs von Verwaltungen einen gesonderten Qualitätsmessungsansatz jenseits der Kennzahlen erfordert. Auf die Frage, wie dieser Messungsansatz beschaffen sein kann, gibt es jedoch - zumindest bei der Zugrundelegung desjenigen "weiten" Verständnisses von Qualitätsmessung, von dem ich ausgegangen bin - nicht nur eine einzige Antwort. Ich möchte an dieser Stelle auf die Ergebnisse der Durchsicht der Bewerbungen für den 1. Speyerer Qualitätswettbewerb 1992 Bezug nehmen, genauer gesagt auf die in ihm enthaltene Frage, ob man auch die Meinung der Klienten einbezieht, wenn es darum geht, die aktuelle Leistungsfähigkeit der Behörde einzuschätzen und wie man dabei vorgeht. Was uns bei der Auswertung der Antworten auf diese Frage besonders auffiel, war, daß die meisten sehr kleinen Verwaltungen betonten, sie würden den persönlichen Kontakt zu den Bürgern intensiv pflegen, und hieraus würden sie ohne Mühe die erforderlichen Informationen gewinnen können. Mit anderen Worten dokumentierten die Kleinen (oder sehr Kleinen) im Bereich der den Output betreffenden Qualitäts- und Erfolgskontrolle eine "kommunikative" Meß- oder Erfolgskontrollstrategie. Da wir selbst Fragebogenanhänger waren und sind, machte uns diese Antwort zunächst sehr zu schaffen. Schließlich akzeptierten wir aber, daß es offenbar für sehr kleine Verwaltungen völlig "rational" sein mag, bei der Output-Kontrolle auf eine solche scheinbar "altmodische" Weise zu verfahren. Was für die sehr Kleinen gilt, gilt jedoch nicht für die Größeren, weil die Alltagskommunikation niit dem Bürger hier zwar noch einzelne Segmente der Bevölkerung ereicht, aber nicht mehr "den" Bürger im repräsentativen Sinn. Hier muß man offenbar zu anderen, höher formalisierten Verfahren übergehen. Bei diesen höher formalisierten Verfahren wird es sich zwar teils um weiterentwickelte "kommunikative" Ansätze handeln müssen. Ich selbst wäre der letzte, der den in der aktuellen Diskussion über die Parteiendemokratie vom Bundespräsidenten geforderten Ausbau der Institutionen einer "Bürgergesellschaft" (von Weizsäcker, 1992) oder auch die von Hermann Hill vertretene Entwicklung der "Staatskommunikation" geringschätzen würde (Hill, 1993c). Nichtsdestoweniger tritt im Zusammenhang der höher formalisierten Verfahren nun aber auch der Fragebogen - oder genauer gesagt: die Bürgeroder Bevölkerungsumfrage - in ihr Recht ein.

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Ich benutze die Gelegenheit für ein sehr entschiedenes Plädoyer zugunsten der Bürgerumfrage, wohl wissend, daß gegen sie in der Verwaltung - übrigens ganz im Gegensatz zur Industrie (und zur Politik) - gegenwärtig noch große Vorbehalte bestehen. Nach meiner Meinung sind diese Vorbehalte jedoch überwiegend unbegründet: Erstens ist die Bürgerumfrage nicht teuer, wie vielfach angenommen wird, sondern billig, wenn sie richtig gehandhabt wird; zweitens ist die Bürgerumfrage im Gegensatz zu einer verbreiteten Meinung leicht zu organisieren, wenn sie richtig gehandhabt wird; drittens ist die Verarbeitung der anfallenden Daten angesichts der heute verfügbaren Analysemöglichkeiten bei Investition eines gewissen Maßes von Lernbereitschaft nicht schwer und grundSätzlich problemlos von der Verwaltung selbst zu bewerkstelligen; und viertens bereiten - auf dem Hintergrund einer vernünftigen Datenanalyse - die Ergebnisse einer Bürgerumfrage keinesfalls notwendigerweise dasjenige Kopfzerbrechen, das manche heute noch befürchten, auch wenn die Antworten, die die Bürger geben, manchmal auf den ersten Blick betrachtet verwirrend erscheinen mögen. Natürlich muß man Regeln der professionellen empirischen Sozialforschung beachten, wenn man mit einer Bürgerumfrage zu Rande kommen will und man tut gut daran, sich vor allem in der Anlaufphase beraten zu lassen. Hat man eine solche Unternehmung aber erst einmal erfolgreich in Gang gebracht, dann wird man sie nicht mehr missen wollen, denn der Informationsgehalt einer gut geplanten und durchgeführten und intensiv ausgewerteten Repräsentativumfrage ist schon deshalb gewaltig, weil in ihr alle Teilgruppen der Bevölkerung ausgewogen zur Geltung gelangen können und das gesamte Spektrum der Qualitätsbedürfnisse und -wünsche der Bevölkerung mitsamt seinen Struktur- und Kulturbedingungen sichtbar und transparent wird. Natürlich muß man sich vor dem Irrtum hüten, eine Bevölkerungs- oder Bürgerumfrage ersetze die eigene Bemühung der Verwaltung um die Definition von Qualitätszielen. Dies wird schon deshalb nicht der Fall sein, weil die Verwaltung die mit Umfragen meßbaren Leistungs- und Qualitätserwartungen der Bürger und anderer Adressaten nicht schlicht übernehmen kann, um sie anschließend umzusetzen. Ein solches Vorgehen würde nicht nur mit unserem Verfassungsverständnis unvereinbar, sondern auch unrealisierbar sein, weil die Bürger in der Umfrage ja zunächst nur individuelle Privatmeinungen dokumentieren, die noch nicht durch einen politischen Klärungsprozeß hindurchgegangen sind. Der Stellenwert der Umfrage wird viel besser 4 Speyer 112

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getroffen, wenn man davon ausgeht, daß sie unter großräumigeren Bedingungen das Gespräch aller mit allen ersetzt, das in kleinräumigen Verhältnissen das optimale Instrument einer output-bezogenen Qualitäts- und Erfolgsmessung sein mag.

4. Die Qualität der Binnenstrukturen und Prozesse der Verwaltung als Messungs- und Bewertungsobjekt Ich möchte an dieser Stelle zu dem letzten angekündigten Meßbereich übergehen, nämlich zu den verwaltungsinternen Strukturen und Prozessen. Über die enorme Qualitätsbedeutsamkeit der Art und Weise, wie die Verwaltung alltäglich arbeitet und wie sie organisiert ist, braucht nach alledem, was uns Herr Hill vor Augen gestellt hat, nicht mehr gesprochen zu werden. Was in diesem Augenblick zu beantworten ist, betrifft ausschließlich die Frage nach der in diesem Bereich ansetzenden Qualitätsmessung und - bewertung. Methodisch gesehen taucht hier insofern ein zusätzlicher Aspekt auf, als mit Qualitätsmessungen im Bereich der Binnenstrukturen und -prozesse der Verwaltung nicht die nachträgliche Bewertung der Verwaltungsergebnisse anvisiert wird, sondern vielmehr die Bewertung der zum Zweck ihrer Hervorbringung bereitgestellten Bedingungen, die daraufhin zu überprüfen sind, ob ihre Beschaffenheit - aufgrund vorhandener Kenntnisse über die "Erfolgsfaktoren" der Verwaltungsleistung - die Entstehung hochwertiger Ergebnisse erwarten läßt. Wir stoßen hier, wenn man so will, auf einen kleinen Managementkreis, der gedanklich in den großen, den wir eingangs auf der Leinwand hatten, eingezeichnet werden muß. Nun gibt es in der Verwaltung Ansätze zur Messung der Qualität der Binnenstrukturen und -prozesse schon seit langem. Das hierfür hauptsächlich verwendete Instrument, die "Organisationsuntersuchung" , gehört in der Verwaltung fast schon zum klassischen Bestand. Wir haben uns dementsprechend zu fragen, ob wir diesen Meßbereich vielleicht - unter Verweis auf das bereits vorhandene Instrumentarium - ohne weitere Erörterung abhaken können? Ich selbst meine: nein. Der erste Grund hierfür ist darin zu sehen, daß die allermeisten Organisationsstellen, die wir heute in der Verwaltung haben, dermaßen durch das Tagesgeschäft in Anspruch genommen sind, daß sie " Organisationsuntersuchungen ", die den Anforderungen einer umfassenden Qualitätsmessung und - bewertung genügen würden, kaum jemals durchführen können.

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Es kommt aber zweitens hinzu, daß die für eine umfassende Qualitätsmessung erforderlichen "großen" Organisationsuntersuchungen - wo sie überhaupt durchgeführt werden - gewöhnlich als seltene Ereignisse geplant werden. Man geht in der Regel davon aus, daß nach einer solchen Organisationsuntersuchung erst einmal 6 bis 10 Jahre lang "Organisationsruhe" herrschen muß. Es fehlt, mit anderen Worten, ein in kürzeren Abständen einsetzbares Meß- und Bewertungsin.:.trument, das "laufen" kann, ohne daß hierdurch eine Turbulenz entsteht, die einen jahrelang nachwirkenden Wunsch nach Ruhe und Konsolidierung erzeugt. Wie man z.B. anband der Bewerbungen für den 1. Speyerer Qualitätswettbewerb ermitteln kann, wird dieses Erfordernis in der Verwaltung zwar durchaus gesehen. Man geht aber bisher sehr weitgehend noch davon aus, daß diesem Erfordernis mit Hilfe des vorhandenen internen Kommunikations- und Abstimmungsinstrumentariums Rechnung getragen werden kann. Konkret meint man insbesondere, daß hierfür das vorhandene System der regelmäßigen dienstlichen Besprechungen ausreicht. Nach unseren Erkenntnissen ist dies aber nicht der Fall. Die Alltagskommunikation in der Verwaltung, zu der die regelmäßigen Besprechungen zu rechnen sind, deckt das Bedürfnis nach einer auf die Verwaltung selbst gerichteten Qualitätskontrolle nicht ausreichend ab. Eher werden die in diesem Zusammenhang wichtigen Fragen - schon aus Gründen des Termindrucks - unter den Teppich gekehrt. Wir selbst konnten bei einer dem Speyerer Wettbewerb vorangegangenen Untersuchung in 19 Behörden feststellen, daß z.B. nirgends die Behandlung von Fragen der Führungsqualität auf der Tagesordnung dienstlicher Besprechungen stand und daß auch über alltäglich auftauchende Führungsprobleme nicht gesprochen wurde, ja daß Führungsfragen geradezu tabu waren. Gleichzeitig konnten wir feststellen, daß in allen 19 Behörden bei den Führungskräften hinsichtlich der im Hause vorhandenen Führungsqualität erstaunliche Illusionen bestanden. Während die Führungskräfte selbst im allgemeinen davon ausgingen, ein "kooperativer" Führungsstil sei realisiert, wurde auf der Mitarbeiterebene beklagt, daß dies nur in etwa einem Drittel der Fälle so sei (KlageslHippler, 1991). Ähnlich schlechte (oder noch schlechtere) Bewertungen erhielt übrigens die Personalbeurteilung, die ebenfalls öfters ins Feld geführt wird, wenn nach laufenden verwaltungs internen Qualitätskontrollen gefragt wird. In der genannten Untersuchung wurde die Personalbeurteilung nur von 16,8% der befragten Führungskräfte (!) als ein "brauchbares Instrument der Personalsteuerung" eingestuft. Mit anderen Worten ist die Verwaltung gegenwärtig ganz offensichtlich nicht ausreichend in der Lage, ihre eigenen Binnenstrukturen und -prozesse

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einer ausreichenden Qualitätskontrolle zu unterziehen. Man kann zwar davon ausgehen, daß in allen Behörden diesbezüglich ein reiches Wissen vorhanden ist. Für seine Nutzung fehlen aber die Voraussetzungen. Der kleine Managementkreis, den ich angesprochen hatte, existiert nicht oder nur in Ansätzen. Mit nochmals anderen Worten ausgedrückt befindet sich die Verwaltung in diesem Sektor des "Qualitätsmanagement" gegenwärtig noch im Vorraum eines "rationalen" Verhaltens. Sie ist vorerst noch auf eine Hinnahme dessen, was herkömmlicherweise "läuft", wie auch auf eine unsystematische Nutzung von Umorganistionsanlässen und auf das gelegentliche Ergreifen von Organisationsmoden angewiesen, ohne aber über eine ausreichende Chance zu verfü~en, den leistungs- und qualitätssteigernden Effekt von Änderungen im Sinne des Managementkreises systematisch einer Kontrolle und Evaluation zu unterziehen. Wie kann aber nun eigentlich das bisher noch fehlende, in kürzeren Abständen einsetzbare Meß- und Bewertungsinstrument aussehen? Auf diese Frage gibt es gegenwärtig eine Reihe von Antworten. Ich erwähne an erster Stelle die Vorstellung, das bisher überwiegend noch auf den finanziellen Bereich konzentrierte "Controlling" auf den organisatorischen Bereich, auf den Personalbereich und auf den Führungsbereich, d.h. also auf wesentliche Aspekte der binnenorganisatorischen Strukturen und Prozesse auszudehnen. Ich selbst meine zwar, daß diese Vorstellung grundSätzlich richtig ist. Natürlich muß man sich aber darüber im klaren sein, daß das Controlling seine Natur nachdrücklich wandeln muß, wenn es aus dem betriebswirtschaftlichen Bereich des Rechnungswesens in den Bereich der verwaltungsinternen Strukturen und Prozesse übertragen wird. Dazu gehört auch, daß nicht mehr im bisherigen Sinn ausschließlich mit sogenannten "harten" Meßdaten gearbeitet werden kann (wenngleich z.B. die Bemühung, zu erweiterten Katalogen "personalwirtschaftlicher Kennzahlen" zu gelangen, ganz sicherlich sehr begrüßenswert ist. Ich selbst würde meinen, daß die Verwaltung z.B. durch eine intensivierte und systematisierte Erfassung der krankheitsbedingten Fehlzeiten, die bisher kaum stattfindet, einen Indikator von enormer Potenz gewinnen würde, dessen Aussage- und Hinweiskraft bis tief in den betriebsklimatischen und organisationskulturellen Bereich hineinreichen würde). Es gilt jedoch im Hinblick auf die verwaltungsinternen Strukturen und Prozesse letztlich genau dasselbe wie das, was ich für den Output-Bereich feststellte, nämlich, daß man dann, wenn man nachrechnet, wieviele Qualitätsindikatoren aufgrund der laufend anfallenden Verwaltungsdaten zur Verfügung stehen, nicht allzu weit - oder jedenfalls nicht weit genug - kommt.

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Ich meine deshalb, daß die Verwaltung hier einen weiteren Schritt tun muß, der ganz ähnlich gelagert ist, wie derjenige Schritt, den ich für den Outcome-Bereich herausgestellt habe. Ich plädiere, mit anderen Worten, nachdrücklich für eine in gewissen Abständen wiederholte "Mitarbeiterbefragung" (wobei die Führungskräfte natürlich einbezogen sind). Auch für die Mitarbeiterbefragung gilt, daß sie in der Verwaltung - im Gegensatz zur Industrie - bisher noch kaum gehandhabt wird, daß sie nichtsdestoweniger aber ein machtvolles Instrument darstellt, bei dessen zukünftiger Nutzung sich die Verwaltung eine wesentliche Quelle der internen Qualitätskontrolle (und damit natürlich auch der Qualitätsverbesserung) erschließen kann. Auch für die Mitarbeiterbefragung gilt im übrigen, daß die meisten Bedenken, die ihr bisher noch entgegengebracht werden, gegenstandslos sind. Auch sie ist - richtig gehandhabt - sehr billig (es gibt diesbezüglich eine ganze Reihe professioneller" Tricks"). Auch für sie gilt, daß sie - richtig gehandhabt - leicht zu organisieren ist, einschließlich der erfahrungsgemäß unproblematischen Möglichkeit, sich mit den Personalräten über die Durchführung zu einigen; auch für sie gilt des weiteren, daß die Auswertung der Daten keine grundsätzlichen Probleme aufwirft. Für die Mitarbeiterbefragung gilt letztlich aber auch, daß sie - richtig verstanden, geplant und gehandhabt - nicht im Gegensatz zu kommunikativen Ansätzen (wie insbesondere solchen der Personal- und Organisationsentwicklung) steht, sondern diesen für das qualitäts- und erfolgsorientierte Verwaltungsmanagement höchst bedeutsamen Ansätzen eine Grundlage und Stütze zu vermitteln vermag. Allgemein läßt sich feststellen, daß eine gut angelegte und durchgeführte Mitarbeiterbefragung eine Verwaltung befähigt, sich selbst einen sehr klaren Spiegel vorzuhalten, in welchem sie sich betrachten kann - nicht nur um sich die Frage beantworten zu lassen: "Wer ist die schönste im ganzen Land?", sondern um sich fragen zu können: Wo sind meine Stärken, wo sind meine Schwächen, und was kann oder muß ich tun, um ein qualitäts- und erfolgsorientiertes Verwaltungsmanagement zu garantieren?

IV. Selbstbewertung der Verwaltung als Einstiegskonzept Zum Schluß werfe ich eine sehr pragmatische Frage auf. Sie lautet: Was kann man denn nun eigentlich ad hoc tun, wenn man sich am Leitbild eines qualitäts- und erfolgsbezogenen Management orientieren will und vom Gedanken zur Tat fortschreiten möchte?

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Auf das Thema der Qualitätsmessung und - bewertung zugespitzt erhebt sich in diesem Zusammenhang insbesondere die Frage, womit man am besten anfängt. Man wird sich vor allem zu fragen haben, ob es richtig ist, zunächst einmal irgend etwas umzuorganisieren und dann zu einem späteren Zeitpunkt nachzusehen, was es "gebracht" hat, d.h. also eine nachträgliche Erfolgskontrolle zu praktizieren. Ein solches Vorgehenskonzept würde dann stimmig sein, wenn wir ausschließlich von demjenigen "einfachen" Managementkreis ausgehen könnten, den ich anfangs aufgezeigt habe. Inzwischen habe ich aber von einem kleinen, diesem einfachen Kreis gedanklich einzuzeichnenden Managementkreis gesprochen, der hinzukommt und der das Bild etwas kompliziert. Konkret gesagt sollte man, bevor man irgend etwas umorganisiert, erst einmal eine Vorstellung davon gewinnen, wo man eigentlich hinsichtlich der "Erfolgsfaktoren" des modemen Verwaltungshandelns steht, wo die eigenen Stark- und Schwachstellen sind und wo man ansetzen kann, um mit der größtmöglichen Aussicht auf Erfolg in den Modernisierungsprozeß einzusteigen. Man sollte, mit anderen Worten, eine der Bestandsaufnahme dienende Ausgangsmessung vornehmen und hierbei möglichst alle in Frage kommenden Meßbereiche einbeziehen. Man sollte sich, mit nochmals anderen Worten, vor allen anderen Initiativen erst einmal einen orientierenden Rundumblick über die Situation der eigenen Verwaltung im ganzen gönnen und erst von da aus weiter denken und handeln. Konkret gesagt plädiere ich für den Einstieg bei einem übergreifenden Qualitätsmessungsansatz, der sich in einer sehr kurzen Zeit und mit geringem Aufwand praktizieren läßt und der im Hinblick auf die dann nachfolgenden Schritte Orientierungs- und Steuerungsleistungen zu erbringen vemag. Bei der Beantwortung der Frage, wie sich dieser vorgeschaltete Durchlauf organisieren läßt, möchte ich mich auf ein abschließendes Stichwort beschränken, das aber einen weiten Informationshorizont aufschließt, nämlich auf das Stichwort der workshopartig organisierten verwaltungsinternen Selbstbewertung (Hill/Klages, 1993a). Ich weise in diesem Zusammenhang nochmals auf den 1. Speyerer Qualitätswettbewerb hin, der den 59 Bewerbern eine nSelbstbewertung" im Wege der Ausfüllung eines umfangreichen Fragebogens abforderte, oder der, etwas positiver ausgedrückt, die Chance vermittelte, sich unter Verwendung einschlägiger Kriterien - möglicherweise zum ersten Mal - auf eine systematische und umfassende Weise - aber ohne allzu großen Aufwand - einen Spiegel vorzuhalten (Hill/Klages, 1993b). Wir haben inzwischen festgestellt,

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daß auch solche Wettbewerbsinteressenten, die uns keine Bewerbung zugehen ließen, das Instrument, das wir ihnen zugesandt hatten, für eine solche Selbstbewertung nutzten (Haubner, 1993). Eine Selbstbewertungsinitiative derjenigen Art, wie sie Hermann Hill und mir gemeinsam vorschwebt, ist somit in der deutschen Verwaltung inzwischen bereits in Gang gekommen. Wir buchen dies als einen sehr wichtigen "Nebeneffekt" des Speyerer Wettbewerbs, von dem wir hoffen, daß er sich noch weiter ausdehnen wird.

Quellenhinweise Vorbemerkung: Die nachfolgenden Hinweise streben keinen vollständigen Nachweis an, sondern beschränken sich ausschließlich auf die Angabe solcher Quellen, die direkt zitiert oder genannt sind, oder deren Kenntnisnahme dem Leser im Zusammenhang mit dem Thema des Textes anempfohlen wird. Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung (BWV, 1990): Erfolgskontrolle finanzwirksamer Maßnahmen in der öffentlichen Verwaltung, Stuttgart u.a. Ellwein/Hesse (1987): Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Opladen. Haubner (1993): Zur Organisation des 1. Speyerer Qualitätswettbewerbs. Von der Idee zum "Ideenmarkt" , in: Hill/Klages (Hrsg.): Spitzenverwaltungen im Wettbewerb. Eine Dokumentation des 1. Speyerer Qualitätswettbewerbs 1992, Baden-Baden, S. 48 ff. Hill (1993a): Qualität in der öffentlichen Verwaltung - Annäherungen und Zugänge aus juristischer Sicht, in: Hill/Klages: Spitzenverwaltungen im Wettbewerb, a.a.O., S. 13 ff.

derselbe (1993b): Strategische Erfolgsfaktoren in der öffentlichen Verwaltung, in: Hill/Klages (Hrsg.): Qualitäts- und erfolgsorientiertes Verwaltungsmanagement. Aktuelle Tendenzen und Entwürfe, Berlin. derselbe (1993c): Staatskommunikation - Begriff, Erscheinungsformen und Entwicklungschancen, in: VOP, Heft 5. Hill/Klages (1993a): Selbstbewertung - ein zeitgemäßer Weg zur Verwaltungsqualifikation, in: VOP, Heft 4.

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dieselben (Hrsg., 1993b): Spitzenverwaltungen im Wettbewerb. Eine Dokumentation des 1. Speyerer Qualitätswettbewerbs 1992, Baden-Baden.

Klages (1993): Häutungen der Demokratie, Zürich/Osnabrück. Klages/Haubner (1990): Qualitäts- und Erfolgsmerkmale von Organisationen im öffentlichen Bereich, in: VOP, Heft 4, S. 247 ff. und VOP, Heft 5, S. 316 ff. Klages/Hippler (1991): Mitarbeitermotivation als Modemisierungsperspektive. Ergebnisse eines Forschungsprojekts über "Führung und Arbeitsmotivation in der öffentlichen Verwaltung", Gütersloh. Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt, 1992): Wege zum Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung, KGStBericht Nr. 19.

Thieme (1981): Entscheidungen in der öffentlichen Verwaltung, Köln u.a. von Weizsäcker (1992) im Gespräch mit Hofmann und Perger, Frank-

furt/Main.

Konzern Stadt Von Gerhard Banner

I. Die Stadt, ein politisch gesteuertes Dienstleistungsuntemehmen Die Stadt erzeugt zu 90 % keinen behördentypischen Output, sondern Dienstleistungen. Beispiele sind die Leistungen, die in Kultur-, Bildungs-, Jugend-, Sport- und Sozialeinrichtungen erbracht werden, der Bau von Sozialwohnungen und die Ver- und Entsorgung: Strom, Gas, Wasser, Fernwärme, Straßenreinigung, Müllabfuhr. Diese Leistungen werden in verschiedener organisatorischer Form erbracht: durch die Kernverwaltung mit ihren Ämtern und Dezernaten, durch Beteiligungsunternehmen in der Form von Eigenbetrieben und Eigengesellschaften, durch gemeinnützige, häufig von der Stadt subventionierte Organisationen oder durch Private. Mit der Übernahme dieser Aufgaben bekundet die Stadt, daß sie mit ihnen öffentliche Zwecke verfolgt: Gewährleistung gleichen Zugangs aller, Verteilungsgerechtigkeit, ökologische Anliegen o.ä. Um diese öffentlichen Zwecke durchzusetzen, müssen die Leistungen von der Stadt gesteuert werden, wobei Umfang und Intensität der Steuerung unterschiedlich sind. In letzter Instanz muß die Steuerung der kommunalen Leistungen von der gewählten Vertretungskörperschaft (Rat, Stadtverordnetenversammlung) verantwortet werden können, die in allen deutschen Gemeindeordnungen als oberstes Kommunalorgan definiert ist, das die wichtigen inhaltlichen Entscheidungen selbst zu treffen und die Richtlinien der Politik zu bestimmen hat. Die nachfolgende Darstellung beschränkt sich auf den Teil der kommunalen Leistungen, der durch die Kernverwaltung und durch kommunale Beteiligungsunternehmen erbracht wird. Dies ist der bei weitem überwiegende Teil des kommunalen Aufgabenspektrums.

II. Das derzeitige Steuerungssystem der kommunalen Aufgaben: gespalten und defizient Obwohl die Stadt sich objektiv als Dienstleistungsunternehmen darstellt, steuert sie sich wie eine klassische Bürokratie. Dieser latente Mangel wird

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heute, unter dem Druck sich verstärkender Mittelknappheit, manifest. Die Einheiten des Dienstleistungsunternehmens Stadt geraten zunehmend unter Leistungsdruck. Gefordert sind Kostenbewußtsein, wirtschaftliche und zielgenaue Leistungserbringung und eine zügige Anpassung der Leistungen an eine sich immer schneller verändernde Nachfrage der Allgemeinheit und einzelner Nutzer. Da die meisten Dienstleistungseinheiten unter Monopolbedingungen arbeiten, geht vom Markt im Prinzip kein Leistungsdruck und keine Existenzgefährdung aus. Daher hängt die Leistung kommunaler Ämter und Unternehmen allein von der Qualität ihrer Steuerung und Kontrolle durch die "Unternehmensspitze" , d.h. in letzter Instanz die Vertretungskörperschaft, ab. Da diese Steuerung bürokratisch organisiert und in vieler Hinsicht defizient ist, kann sie ihren Zweck unter den heutigen Leistungszwängen nicht mehr erfüllen. An die Stelle der bürokratischen Steuerung muß eine unternehmensähnliche Leistungs- und Verantwortungsstruktur treten, und diese neue Struktur muß sich dem Markt und dem Wettbewerb öffnen. Nur so kann die Leistungsdynamik entstehen, die die Öffentlichkeit heute von der Stadt erwartet.

1. Untersteuerung der Beteiligungen Die Steuerung der kommunalen Beteiligungsunternehmen ist dramatisch unterentwickelt. Der "Konzern Stadt" investiert in die Steuerung seiner Beteiligungen nur einen Bruchteil der für jeden privaten Konzern selbstverständlichen Führungsenergie. Ein leistungsfähiges Beteiligungscontrolling existiert nur in wenigen Kommunen. Die Folge ist vielfach eine wachsende Distanz der Unternehmen zum kommunalpolitischen Zielsystem, aber auch ein unbefriedigendes wirtschaftliches Ergebnis in Form politisch unkontrollierter Kostensteigerungen, die dann als überhöhter Verlustausgleich oder unzureichende Gewinnabführung zur Auszehrung des städtischen Mutterhaushalts beitragen. Die aus der Vertretungskörperschaft kommenden Aufsichtsratsmitglieder werden weniger nach fachlichen als nach politischen Gesichtspunkten ausgewählt und auf ihre Aufgabe, die Vorstände und Geschäftsführungen zu kontrollieren, meist in keiner Weise vorbereitet. Die Rückkopplung kommunalpolitisch bedeutsamer Informationen aus dem Unternehmensbereich an die Vertretungskörperschaft gelingt nur unzureichend. Die Wirtschaftspläne der Unternehmen, die dem städtischen Haushaltsplan als Anlage beigefügt sind, werden von der Vertretungskörperschaft nur selten gründlich diskutiert. Eine Vorgabe von Finanz- und Leistungszielen an die Unternehmen findet kaum statt. Bei der Vertretungskörperschaft wird das Bewußtsein, daß die Leistungen der Unternehmen Teil der kommu-

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nalen Leistungspalette sind, schwächer, und so wachsen viele Beteiligungen in ein ausgeprägtes Eigenleben hinein. Solange der Steuerungszustand der kommunalen Beteiligungen nicht entscheidend verbessert ist, bedeutet die Ausgliederung weiterer Aufgabenbereiche aus der Kernverwaltung, daß der Bestand kommunaler Leistungen, die von der Vertretungskörperschaft aus der örtlichen kommunalpolitischen Gesamtverantwortung gesteuert werden, immer mehr schrumpft. In manchen Großstädten bewegt sich der Anteil der Beteiligungen an der Zahl der kommunalen Bediensteten, am Gesamtausgabevolumen und am Gesamtinvestitionsvolumen schon um 50 %. Es ist nicht übertrieben, von einer Erosion der kommunalen Selbstverwaltung zu sprechen. Wichtig ist, daß das beschriebene Steuerungsdefizit seine Wurzeln zum geringsten Teil in der Rechtsordnung hat. Abgesehen von einem Spannungsverhältnis zwischen den Gemeindeordnungen als Landesrecht und den bundesrechtlichen Normen des GmbHGesetzes und des Aktiengesetzes wird die Steuerung der kommunalen Beteiligungen nicht durch Rechtsnormen behindert. Die erforderlichen Steuerungsinstrumente liegen bereit und brauchen nur angewendet zu werden.

2. Übersteuerung der Kemverwaltung Die Steuerung der Kernverwaltung ist auf den ersten Blick ein Kontrastprogramm zur Steuerung der Beteiligungsunternehmen. Das Leistungsergebnis ist jedoch ähnlich niederschmetternd. Die derzeitige Steuerungspraxis der Kernverwaltung ist eher durch eine Aneinanderreihung von Einzelentscheidungen als durch eine konsistente Gesamtpolitik mit daraus abgeleiteten Zielvorgaben und deren systematischer Kontrolle gekennzeichnet. Das hängt mit einer in doppelter Hinsicht falschen Verteilung der Verantwortung zusammen:

a) Vermischung von Politik- und Verwaltungsverantwortung Statt die Verwaltung durch flächendeckende Zielsetzung und -kontrolle zu führen, überläßt die Vertretungskörperschaft die Verwaltung ihrer Selbststeuerung und greift nur dann punktuell in den Verwaltungsvollzug ein, wenn dazu ein "politischer" Anlaß besteht. Solche politischen Anlässe sind oftmals kleinkariert und ohne jeden Bezug zu den strategischen Fragen der Stadtpolitik. Diese spontanen Einzeleingriffe in den Vollzug verunsichern und demotivieren die Verwaltung. Sie verhindern, daß das in der Mitarbei-

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terschaft angelegte unternehmerische Potential genutzt wird. Auch haben sie unbeabsichtigte und meist teure Nebeneffekte. Der Verzicht auf flächendeckende Ziel- und Ergebnisvorgaben überläßt es auf weite Strecken der Verwaltungsbürokratie, die Leistungen inhaltlich zu bestimmen. Eine Vertretungskörperschaft, die der Verwaltung zwar per Haushaltsplan Millionen zur Verfügung stellt, aber nicht definiert, was die Verwaltung genau mit diesem Geld erzeugen soll, verzichtet faktisch auf den Kern ihres Budgetrechts.

b) Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung Bürokratien sind durch den hohen Zentralisierungsgrad der Ressourcenentscheidungen gekennzeichnet. Den operativen Fachinstanzen verbleibt die reine Fachverantwortung. Eine Fachinstanz, die über die ihr zugeteilten Geldmittel, ihr Personal und ihre Organisation nicht flexibel verfügen kann, weil Finanz-, Personal- und Organisationsentscheidungen der Kämmerei, dem Personal amt oder dem Organisationsamt vorbehalten sind, kann jedoch auch fachlich nicht voll verantwortlich sein. Schon gar nicht ist sie in der Lage oder auch nur daran interessiert -, sich auf Veränderungen ihres Marktes flexibel einzustellen. Der fehlende Gestaltungsspielraum der Fachämter im Ressourcenbereich verhindert das Entstehen von Kosten-,· Ergebnis- und Kundenverantwortung. Belo~t wird nicht die optimale Leistung, sondern der maximale Ressourcenverbrauch: Befördert wird, wessen Etat und Mitarbeiterzahl wachsen. Der zentralverwaltungswirtschaftliche Charakter der Steuerung verhindert, daß die Ressourcen jeweils dort zum Einsatz kommen, wo der Markt es erfordert. Zonen des Mangels stehen immer Zonen der Überausstattung mit Ressourcen gegenüber. Die dort sich bildenden Reserven werden nicht offengelegt, sondern gehortet. Das verfestigt den traditionellen Aufgabenbestand und behindert die Finanzierung neuer, gesellschaftspolitisch dringlicher Aufgaben, die heute nur noch im Wege ständiger Ressourcenumschichtung möglich ist.

3. Legitimitätslücke

Von den kommunalen Leistungen erwartet die Öffentlichkeit, daß sie wirtschaftlich, kundenbezogen und in guter Qualität erbracht werden (value for money). Auf Inflexibilität, Verschwendung oder gar Selbstbedienung im öffentlichen Bereich reagieren die Bürger zunehmend irritiert. Oft entsteht allerdings der Eindruck, Politiker und Beamte beschäftigten sich mehr mit sich selbst als mit ihren Leistungen und deren Adressaten. Jedenfalls tut sich

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die Kommunalverwaltung bislang schwer mit dem Nachweis, daß ihre Leistungen ihr Geld wert sind. Hier tut sich eine Legitimitätslücke auf, die nur durch regelmäßige Rechenschaftslegung der Kommunalverwaltung über ihre Leistungen - Zielgruppen, Mengen, Qualitäten, Kosten, Wettbewerbsfahigkeit - geschlossen werden kann. Eine solche öffentliche Rechenschaftslegung würde nicht nur das Informationsbedürfnis einer kritischen Bürgerschaft befriedigen, sondern auch die Verwaltung selbst zu noch besseren Leistungen anspornen. Voraussetzung ist eine größere Rechenhaftigkeit und Transparenz der kommunalen Leistungen. Es ist zu erwarten, daß die Kommunalpolitiker von den Verwaltungen die Bereitstellung dieses bislang vernachlässigten Instruments der Legitimitätssicherung fordern werden.

4. Anforderungen an ein modernes Steuerungsmodell Es dürfte deutlich geworden sein, daß das Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung die Art und Weise, wie es seine Leistungen steuert, einer grundSätzlichen Revision unterziehen muß. Ein modemes Steuerungsmodell muß in der Lage sein, alle kommunalen Aufgaben (gleichgültig, ob sie von der Kemverwaltung, von kommunalen Unternehmen, in Kooperation mit öffentlichen oder nichtöffentlichen Partnern oder von Privaten erbracht werden) demokratisch, d.h. unter eindeutiger Letztverantwortung und Kontrolle der Vertretungskörperschaft wirtschaftlich, zielgenau (effektiv) und kundennah sowie konsistent, d.h. nach weitgehend einheitlichen Grundsätzen zu steuern.

m. Das Neue Steuerungsmodell der KGSt Die Antwort auf das geschilderte Problem versucht das Neue Steuerungsmodell der KGSt zu geben. Es wird z.Zt., gestützt auf Pilotversuche in zahlreichen Städten, "marktreif" gemacht.

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Gerhard Banner 1. Grundsatz: Steuern auf Abstand

Die heute für viele Kommunalverwaltungen typische Vermischung zwischen politischer Verantwortung auf der einen, unternehmerischer und administrativer Verantwortung auf der anderen Seite zieht die Vertretungskörperschaften in fachliche Fragen der Leistungserstellung hinein und läuft Gefahr, sie für bürokratie- und unternehmensegoistische Interessen - z.B. das Expansions- oder das fachliche Perfektionierungsstreben einer Fachinstanz einzuspannen. Auf diese Weise wird die Kommunalpolitik von der Frage abgelenkt, an der sie allein interessiert sein müßte: den Leistungsergebnissen der Unternehmen und der Verwaltung. Diesem unbefriedigenden Zustand kann nur mit Hilfe einer klaren Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung/Unternehmen abgeholfen werden, die wie folgt aussehen sollte:

a) Verantwortung der Politik Unternehmensphilosophie (z.B. gewünschte Fertigungstiefe und Art der Auftragnehmer) und Führungsstruktur festlegen. Ziele setzen = Leistungsaufträge erteilen; Voraussetzung ist die Definition der Leistungen nach Menge, Qualität, Zielgruppe und Preis. Den Fachinstanzen der Kernverwaltung und den Unternehmen Finanzziele (Budgets) und Handlungsspielräume zur Erfüllung ihres Leistungsauftrags geben (d.h. die Länge der Leine definieren, an der die Facheinheit geführt wird). Die Erfüllung der Leistungsaufträge laufend kontrollieren und bei Kursabweichungen gegensteuert.

b) Verantwortung der Kernverwaltung/der Unternehmen Den Leistungsauftrag erfüllen, d.h. die definierten Leistungen erstellen. Der Politik laufend über Auftragsvollzug und Abweichungen berichten (Ergebnisverantwortung) . In dieser Verantwortungsstruktur tritt die Vertretungskörperschaft deutlich als Auftraggeber, die Verwaltung/die Unternehmen als Auftragnehmer der kommunalen Leistungen auf. Zwischen beiden Partnern entsteht ein dialogi-

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sches Spannungsfeld, in dem die vom Auftragnehmer zu erzeugenden Produkte, die Finanzziele (Budgets) und Managementspielräume diskutiert und fixiert werden. Für dieses Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung hat sich die Bezeichnung Kontraktmanagement eingebürgert. Die Vertretung ist für das Was, ihre Auftragnehmer sind für das Wie der kommunalen Leistungserbringung zuständig. Die Assoziation zum Konzern als Organisationsund Steuerungsidee liegt nahe. Die Vertretungskörperschaft als oberstes Kommunalorgan bildet mit der Kemverwaltung den Konzern Stadt im engeren Sinn. Dieser erweitert sich bei Einbeziehung der Unternehmen zum Konzern Stadt im weiteren Sinn.

2. Verbesserte Steuerung der Beteiligungen Die Städte müssen eine Beteiligungspolitik entwickeln, die, vom Konzerncharakter der Stadt ausgehend, die Kemverwaltung und die "Töchter" als politische und wirtschaftliche Einheit zur Erfüllung kommunaler Aufgaben versteht. Eine solche Beteiligungspolitik muß ein Mindestmaß an Einheitlichkeit in Zielsetzung und Vorgehensweise der Stadt gegenüber ihren Beteiligungen aufweisen. Letztlich geht es bei der Beteiligungspolitik darum, die Zusammenarbeit zwischen der Kommune und ihren Beteiligungen und die gegenseitige Information zu intensivieren und auf der Grundlage expliziter kommunalpolitischer Ziele gegenüber jeder einzelnen Beteiligung Leistungserwartungen zu formulieren und durchzusetzen. Im einzelnen sind zur besseren Steuerung der Beteiligungen erforderlich: klare Formulierung der Unternehmensziele ("Zielbilder") deren Konkretisierung durch Leistungsprogramme steuerungs- und kontrollgeeignete Finanzvorgaben Nutzung des rechtlichen Instrumentariums (z.B. Beherrschungsvertrag, Weisungsrechte, Betätigungsprüfung) stärkeres Engagement der Vertretungskörperschaft und ihrer Ausschüsse (besonders des Finanzausschusses) in Beteiligungsangelegenheiten regelmäßige Berichterstattung der Beteiligungen an die Vertretungskörperschaft Die Reform der Beteiligungssteuerung in der aufgezeigten Richtung setzt eine schlagkräftige Beteiligungsverwaltung voraus mit den Hauptaufgaben Vorbereitung der Aufsichtsratssitzungen und Beratung der Aufsichtsrats mitglieder

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Abstimmung mit den Unternehmensleitungen über wesentliche Probleme wie Leistungsprogramme, Preispolitik, Investitionspolitik, Dividendenpolitik, Gehaltsstrukturen u.a. unter dem Gesichtspunkt ihrer Übereinstimmung mit den kommunalpolitischen Zielen - z.B. der Stadtentwicklung - und den Leistungs- und Finanzerwartungen der Kommune Vorbereitung der Vorlagen an die Vertretungskörperschaft und ihre Aus schüsse. Eine Beteiligungsverwaltung, die diese Aufgaben qualifiziert wahrnimmt, ist zur Zeit fast nirgends vorhanden. Die Einsicht, daß sie unverzichtbar ist, wächst. Ihr zweckmäßiger organisatorischer Standort ist die im Abschnitt 3.3 beschriebene Steuerungseinheit.

3. Verbesserte Steuerung der Kemverwaltung Die Verwirklichung des Kontraktmanagements (Steuern auf Abstand) setzt einen Umbau der Verwaltung voraus, dessen Kernelemente die Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung auf Fachbereichsebene und die Bildung einer besonderen Steuerungseinheit sind.

a) Autonomisierte Fachbereiche Die Fachbereiche (Dezernate, Ämter) haben definierte Leistungen (Produkte) zu erzeugen. Sie erhalten zu diesem Zweck ein Budget, aus dem sie die zur Produkterstellung notwendigen Leistungen (auch Dritter sowie anderer Organisationseinheiten der eigenen Verwaltung) zahlen. Zusätzliche Mittel werden von der Vertretungskörperschaft nur bewilligt, wenn eine erhebliche Aufgabenausweitung stattfindet, die nicht planbar war, und alle internen Ausgleichsmöglichkeiten ausgeschöpft sind. Um dies zu leisten, brauchen die Fachbereiche ausreichende Handlungsspielräume. Es muß ihnen überlassen sein, wie sie ihren politischen Leistungsauftrag im einzelnen erfüllen. Daher ist ihnen die Verantwortung für den zweckentsprechenden Einsatz ihrer Ressourcen (Geld, Planstellen, Personal) zu übertragen. Innerhalb eines Produktbereichs können/müssen sie einen Ressourcenaustausch vornehmen. Die skizzierte Autonomisierung macht sie zu Quasi-Eigenbetrieben innerhalb der Verwaltungsorganisation und der städtischen Haushaltswirtschaft - ein Organisationszustand, der weiteren Ver-

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selbständigungen vorzuziehen ist, solange der desolate Zustand die Steuerung der städtischen Beteiligungen andauert. Die Fachbereiche haben der Vertretungskörperschaft regelmäßig über die Erfüllung ihres Leistungsauftrags zu berichten und für Abweichungen geradezustehen. Sie legen einen eigenen Rechnungsabschluß vor.

b) Steuerungseinheit Um die autonomisierten Fachbereiche weiterhin aus der politischen Gesamtsicht als einheitliche Stadtverwaltung führen zu können, muß zwischen der Ebene der Fachbereiche und der Politikebene eine der Verwaltungsführung zugeordnete Organisationseinheit gebildet werden, die für die nicht dezentralisierbaren Steuerungs- und Controllingaufgaben verantwortlich ist. Diese Steuerungseinheit erfüllt die Funktion eines Konzernstabs. Zu ihren Aufgaben gehören:

Adressat Politik Unterstützung der politischen Führung, insbesondere Bereitstellung der für ihre Zielsetzungs- und Steuerungs aufgabe einschl. der strategischen Planung erforderlichen Informationen

Adressat Kemverwaltung Strategische Koordination der Fachplanungen aus der Sicht der Gesamtpolitik der Vertretungskörperschaften und der politisch beschlossenen Schwerpunkte der städtischen Entwicklung Entwicklung und Vollzugskontrolle von Leitlinien der Personal-, Organi sations-, Finanz- und Automationspolitik Überprüfung und Konsolidierung der Leistungen der Fachbereiche im Rahmen des Berichtswesens Ständige Verbesserung des Steuerungsinstrumentariums, auch durch die Mobilisierung von Wettbewerb (interkommunale und interne Leistungs vergleiche, direkter Wettbewerb mit privaten Anbietern).

Adressat Beteiligungen -

Beteiligungsverwaltung, Beteiligungscontrolling

S Spey... 112

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4. Primat der Politik

Ausgangspunkt der vorstehend in ihren Konturen beschriebenen Refonn war der Primat der Politik. Die Vertretungskörperschaft als oberstes Kommunalorgan muß wieder in die Lage versetzt werden, die Letztverantwortung für die gesamte kommunale Leistungspalette zu tragen. Dies setzt voraus, daß sie die Leistungen (Produkte) der Kernverwaltung und der Unternehmen in die Hand bekommt, um so die kommunalen Aktivitäten von ihren Ergebnissen her steuern zu können. Dies wiederum setzt die Definition der kommunalen Leistungen, das flächendeckende Setzen von Leistungs- und Finanzzielen und deren systematische Kontrolle voraus. Die dafür erforderlichen Organisationsstrukturen und -instrumente müssen entwickelt werden. Erst dann kann man von Kommunalpolitikern, die im Interesse ihrer Wiederwahl auf öffentliche Sichtbarkeit angewiesen sind, verlangen, daß sie auf Einzeleingriffe in die Verwaltung und die Unternehmen verzichten. Der Schlüssel des Umbaus der Kommunalverwaltung zu einem leistungsund marktorientierten Dienstleistungsunternehmen im echten Sinn ist die Refonn der Kernverwaltung. Die Kommunalpolitiker müssen sich bewußt vom bürokratischen System mit seiner Expansionstendenz und seinen Verschwendungsstrukturen abwenden und die Implementierung einer unternehmensähnlichen Leistungs- und Verantwortungsstruktur durchsetzen. Auf dieser Grundlage kann ein in sich schlüssiges Steuerungsmodell für den Gesamtkonzern Stadt entstehen, das die Chance bietet, auch die Unternehmen wieder im Sinne der örtlichen politischen Gesamtverantwortung steuerbar zu machen. Eine Kernverwaltung, die ihre Eigensteuerung nicht überzeugend bewältigt, braucht mit diesem Geschäft gar nicht erst anzufangen. Die Erfolgsaussichten sind so gut wie nie. Mit den sich verschärfenden Haushaltszwängen wächst die Einsicht, daß die Städte eine andere Art der Steuerung brauchen. Die Initiative zu örtlichen Pilotprojekten geht nicht selten von den Vertretungskörperschaften aus. Ausländische Erfahrungen, z.B. aus den Niederlanden (» Tilburger Modell"), zeigen, daß ein solches Umbauwerk zehn Jahre dauert. Deswegen ist es wichtig, heute damit zu beginnen. Der Konzern Stadt muß sich den Bürgern gegenüber legitimieren. Dazu gehört eine regelmäßige öffentliche Rechenschaftslegung über den Erfolg der kommunalen Tätigkeit mit Hilfe eines die gesamten städtischen Aktivitäten umfassenden konsolidierten Konzernabschlusses. Eine derartige Gesamtdarstellung der örtlichen Kommunalpolitik macht der gespaltene Rechnungsstil bis heute unmöglich. Erst die Öffnung der Kernverwaltung für die kaufmännische Buchführung, deren Chancen gut stehen, wird den Kommunalpolitikern die einheitliche Darstellungssprache an die Hand geben, mit deren Hilfe sie ihren Wählern für ihr Tun qualifiziert Rechenschaft legen können.

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Literatur:

Banner, G.: Controlling für kommunale Unternehmen aus der Sicht des kommunalen Trägers, in: Braun, G.E.lBozem, K. (Hrsg.), Controlling im kommunalen Bereich, München 1990 S. 278-285 Banner, G.: Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen - Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell, VOP 1/1991, S. 6-11 Klein, R.R: Schluß mit der Kommunalen Selbstverwaltung durch die Hin-

tertür?

SGK-Forum (Organ der Sozialdemokratischen Gemeinschaft für Kommunalpolitik Nordrhein-Westfalen e.V.) Nr. 12, Dezember 1990 Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung, Köln (KGSt): KGSt Bericht Nr. 8/1985, Kommunale Beteiligungen I: Steuerung und Kontrolle der Beteiligungen Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung, Köln (KGSt): KGSt Bericht Nr. 9/1985, Kommunale Beteiligungen 11: Organisation der Beteiligungsverwaltung

Betriebswirtschaftliches Denken in einer Landesverwaltung Von Silvana Parodi-Neef

I. Verwaltungsrefonnen in Baden-Württemberg

Über betriebswirtschaftliches Denken in einer Landesverwaltung, genauergenommen in der Landesverwaltung von Baden-Württemberg, möchte ich in den nächsten ca. 20 Minuten berichten. "Verwaltung aktiv", so lautet der Titel der in Baden-Württemberg neu herausgegebenen Reformzeitschrift zur Information der Mitarbeiter. Verwaltung aktiv, das ist - was Reformen angeht - auch das Motto von BadenWürttemberg in den letzten Jahren gewesen. Ich darf nur erinnern an die "Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg", besser bekannt als "Bulling-Kommission", die sich im Jahre 1985 der Aufgabe stellte, die oberste Ebene der öffentlichen Verwaltung zu optimieren und zu diesem Zweck einen Katalog von 109 Vorschlägen vorlegte. Drei Jahre später: Die "Verwaltung 2000", die 1988 den Auftrag vom Kabinett erhielt, eine "Gesamtkonzeption Verwaltung 2000" zu erarbeiten. Die in zwei Bänden veröffentlichte Gesamtkonzeption berücksichtigte die unterschiedlichsten Bereiche der Verwaltungsreform und setzte sich zum Ziel, nicht nur Konzeptionen zu entwickeln, sondern sie mittels Pilotprojekt auch zu erproben. Letzten Herbst bekam die Reform in Baden-Württemberg erneut einen Schub: Die Koalitionspartner von CDU und SPD wollen vor allem auch die öffentliche Verwaltung optimieren. Auf der Koalitionsvereinbarung basierend wurde eine paritätisch, auch mit kommunalen Vertretern besetzte, "Regierullgskommission Verwaltungsreform" gebildet. Dieser Regierungskommission arbeitet nun im Staatsministerium eine aus fünf Personen bestehende Geschäftsstelle zu. Außerdem wird die Regierungskommission von der Einheit unterstützt, der ich angehöre: der" Verwaltung 2000", d.h. der ebenfalls aus fünf Personen bestehende Reformeinheit in der Stabsstelle Verwaltungsstruktur, Information und Kommunikation im Innenministerium von Stuttgart.

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Die in vielen Bereichen begonnenen Projekte der" Verwaltung 2000" sind dabei nicht "untergegangen", sondern gingen nahezu vollständig in das Arbeitsprogrogramrn der Regierungskommission zur Verwaltungsreform ein. Sie wurden ergänzt durch neue Projekte der Regierungskommission.

11. Der Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente Soviel zur Verwaltungsreform in Baden-Württemberg an sich. Nun zum "betriebswirtschaftlichen" Denken im Rahmen der Reformarbeit in BadenWürttemberg: Einer von sieben Schwerpunkten der Verwaltungsreform in Baden-Württemberg lautet "Einsatz betriebswirtschaftlicher Instrumente in der öffentlichen Verwaltung". Unter diesem Schwerpunkt werden im Rahmen des Arbeitsprogramms der Regierungskommission vor allem die aus der Betriebwirtschaft "entlehnten" Instrumente Umwandlung zu Landesbetrieben Controlling und Wertanalyse verstanden.

1. Umwandlung zu Landesbetrieben Zunächst versucht Baden-Würthemberg über die Umwandlung von Behördenteilen in Landesbetriebe das Haushaltsrecht dort zu "flexibilisieren", wo

kameralistische Buchführungen besonders von Nachteil sind: Dort nämlich, wo Gebühreneinnahmen vorhanden sind und vielleicht sogar gleiche oder ähnliche Leistungen erbracht werden, wie sie ein Privatbetrieb am Markt erbringt.

Der Landesbetrieb und erst recht die GmbH haben den Vorteil, daß dort im Gegensatz zur Behörde kaufmännisch doppisch gebucht wird. Während die Kameralistik nur Wert auf Einnahmen und Ausgaben legt, ist das kaufmännische Rechnungswesen, besonders wenn es mit einer Kostenrechnung verknüpft wird, weitaus informativer. Es werden Vermögensentwicklungen sichtbar, Aufwendungen werden den Jahren zugerechnet, für die die Aufwen-

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dungen getätigt werden und nicht wie in der Kameralistik, lediglich dem Jahr der Anschaffung. Eine Kostenrechnung, die mit dem kaufmännischen Rechnungswesen viel leichter zu verknüpfen ist, als mit der Kameralistik sagt exakt, was die einzelne Leistung gekostet hat und wie sich die Kostenblöcke zusammensetzen. Der Landesbetrieb verfügt nicht nur über ein informativeres Rechnungwesen, sondern ist darüber hinaus in seinem Wirtschaften weitaus flexibler als ein Privatbetrieb. So ist die Mittelverwendung nicht über 2 bis 3 Jahr vorher festzulegen, sondern es kann von Fall zu Fall flexibel reagiert werden. Rücklagen können beim Landesbetrieb mit Zustimmung des Finanzministeriums gebildet werden. Auch in der Personalwirtschaft ist der Landesbetrieb und erst recht die GmbH freier. Diese Tatsache hat in Baden-Württemberg dazu geführt, daß wir in allen Ressorts Einheiten suchen, die sich für eine Umwandlung zum Landesbetrieb eignen. Im Rahmen von Arbeitsgruppen wird dann gemeinsam mit den Betroffenen durch eine eigens zu diesem Zwecke im Finanzministerium ins Leben gerufenen Stabsstelle geprüft, ob umgewandelt werden soll. Im Moment prüfen wir in Baden-Württemberg z.B. die Umwandlung der KfZ-Werkstätten der Polizei, der Rechenzentren des Landes, der Lehrerfortbildung, der Landesbibliotheken, der ausführenden Tätigkeiten bei der Eichverwaltung, des staatlichen Landesmuseums, des württembergisches Staatstheaters, des technischen Landesmuseums Mannheim der Arbeitsbetriebe der Justizvollzugsanstalten. Die Liste ist nicht abschließend, wir werden nach und nach neue Einheiten in unsere Überprüfungen mit einbeziehen. Soviel zu den Landesbetrieben, wo man mittels rechtlicher Konstruktion den Einsatz des betriebswirtschaftlichen Rechnungswesens ermöglicht.

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2. Controlling

Vom Controlling unserem zweiten Hauptprojekt im Rahmen der betriebswirtschaftlichen Instrumente erhoffen wir uns vor allem für solche Bereiche eine Hilfe, die rein hoheitlich sind und die daher nicht ohne weiteres wie ein Landesbetrieb dem gegenwärtigen Haushaltsrecht "entzogen" werden können. Wobei selbstverständlich auch unsere Landesbetriebe Controlling betreiben müssen. Wir haben hier mit einem Pilotprojekt "Controlling bei den Uniklinika" positive Erfahrungen mit Controlling bei Landesbetrieben gemacht, die nun auf andere Landesbetriebe übertragen werden. Während aber Controlling in Zusammenhang mit kaufmännischem Rechnungswesen und mit einem Privatbetrieb vergleichbaren Leistungen verhältnismäßig einfach einzuführen ist, stoßen wir auf besondere Probleme, wenn wir Controlling auf den rein hoheitlichen, typischen öffentlichen Bereich übertragen wollen. Controlling bedeutet über Ziele und Pläne und durch regelmäßige Soll-IstVergleiche zu steuern. Konkret würde dies für die Landesverwaltung bedeuten, daß im Endausbauzustand des Controlling ein Gesamtplan vom Kabinett verabschiedet würde und die Ressorts aus diesem Gesamtplan, der vor allem Prioritäten und Ausgabenbegrenzungen festlegen würde, Pläne für den eigenen Bereich erstellen würden und diese Pläne heruntergebrochen würden bis zu den Zielen eines jeden Mitarbeiters. Es käme zu einer Plan- und Zielehierarchie mit Ober- und Unterzielen. Dies würde voraussetzen, daß Ziele priorisiert und koordiniert würden. Auf diese Weise würde unnötige Verwaltungskraft nicht dadurch annuliert, daß unterschiedliche Bereiche gegensätzliche Ziele verfolgen würden. Der Steuerungs- und Kontrollprozeß liefert, logisch aus der Planung folgend, Zwischenzielberichte mit Soll-Ist-Abweichungen und Analysen, um rechtzeitig gegensteuern zu können. Die Ziele können nur dann überhaupt so quantifiziert werden, daß ein Soll-Ist-Vergleich möglich wird, wenn neben Planung, Steuerung und Kontrolle ein Führungsinformationssystem in der öffentlichen Verwaltung installiert ist. Und hier haben wir im hoheitlichen Bereich enorme Defizite: Wir kennen im Rahmen der Kameralistik zwar unsere Ausgaben, nicht aber - der viel wichtiger Aspekt - die Kosten. Nur dann aber, wenn wir Input = Kosten und Output = Leistung kennen, können wir die Wirtschaftlichkeit steuern. Denn Wirtschaftlichkeit bedeutet nicht möglichst wenig Geld auszugeben, sondern unsere Ziele mit möglichst geringem Mitteleinsatz zu erreichen.

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Informationen über Kosten einer Leistung sind über das betriebswirtschaftliehe Instrument der Kostenrechnung zu erlangen. Die Kostenrechnung, für die es je nach Verwendungszweck unterschiedliche Verfahren gibt, hat den Zweck, die entstehenden Kosten verursachungsgemäß auf die entsprechenden Leistungen umzulegen. Ziel wäre es z.B. in der öffentlichen Verwaltung zu wissen, was eine Baugenehmigung bei den verschiedenen Behörden im Schnitt kostet, was ein Steuerbescheid kostet, inwieweit sich z.B. eine Gesetzesänderung auf die Kosten des Steuerbescheides ausgewirkt haben etc. Da sich Wirtschaftlichkeit nicht nur über den Input, die Kosten, sondern auch über den Output, die Leistung definiert, müßten auch hier Daten erhoben werden. Es müßten Leistungen der öffentlichen Verwaltung definiert und für diese definierten Leistungen Kennzahlensyteme entwickelt werden, die die Qualität und Quantität der Leistungen umfassen. Für die Baugenehmigung wäre dies zum ersten die Anzahl der bearbeiteten Baugenehmigungen und die Qualität dieser Baugenehmigungen, die sich z.B. in der Bürgezufriedenheit oder in der kurzen Bearbeitungsdauer niederschlägt. Das dritte Element des Führungsinformationssytem, das es aufzubauen gilt, ist ein Frühwarnsystem. Dieses könnte ebenfalls aus einem Kennzahlenund Indikatorensystem bestehen. Es müßten zu diesem Zweck regelmäßig Entwicklungen der verschiedenen Einflußfaktoren ermittelt und dargestellt werden. Prognosen für die Zukunft machen ein "zukunftssicheres" Planen im Rahmen des Controlling erst möglich. Soviel zum Controlling an sich. Wir glauben in Baden-Württemberg, daß Controlling im Hoheitsbereich nicht über Nacht eingeführt werden kann, sondern daß uns wohl das Thema Controlling die nächsten gut 10 Jahre beschäftigen wird. Die Regierungskommission hat daher beschlossen, Controlling im Rahmen von Pilotprojekten mit unterschiedlichen Schwerpunkten an unterschiedlichen Stellen der Verwaltung zu erproben. Controlling-Pilotprojekte gibt es daher in Baden-Württemberg in Form eines Investitionscontrollings für IuK-Projekte, in Form eines von einem externen Gutachter zu erarbeitenden Konzept für ein Bauinvestitionscontrolling bei der Hochbauverwaltung. Es wird außerdem geprüft, ob ein Kennzahlensystem für den Städte- und Wohungsbau erarbeitet werden soll. Ein Personalcontrolling werden wir bei der Polizei und ein kostenorientiertes Führungssytem bei der Steuerverwaltung erproben. Soviel zu Controlling - ich komme damit zum dritten und letzten Bereich: der Wertanalyse.

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3. Die Wenanalyse Die Wenanalyse ist ein Vorgehen zur Optimierung von Einheiten, Abläufen, Bereichen etc. Sie ist eine Art Organisationsuntersuchungswerkzeug, das jedoch eine Reihe von Besonderheiten aufweist: Die Wertanalyse geht im Team vor. D.h. zu Beginn jeder Wertanalyse wird ein Team zusammengestellt, daß sich aus vom Untersuchungs gegenstand Betroffenen, aber auch Adressaten der untersuchten Leistung etc. zusammensetzt. Wichtig ist es, alle diejenigen Personen um einen Tisch zu versammeln, die für den Untersuchungsbereich fachkundig, möglichst sogar später für die Umsetzung zuständig sind. Das Team vereinbart mit dem Auftraggeber quantijiziene Ziele, z.B. Optimierung des untersuchten Ablaufes um 20%. Schrittweise wird nun nach einer genau festgelegten Checkliste das Thema im Team unter Moderation durch einen Wertanalysemoderator bearbeitet. Die Hauptidee der Wertanalyse ist es dabei, daß man die Funktionen, im Sinne von Zielen, Zwecken des Untersuchungsbereiches ermittelt und sich dann fragt, ob die Funktion nicht billiger oder einfacher erfüllt werden kann. Die Wertanalyse hat den Vorteil, daß innerhalb von nur wenigen Wochen Ergebnisse vorgelegt werden können. Trotz der geringen Zeit für die Durchführung spürt sie i.d.R Verbesserungspotentiale von ca. 20 - 40 % des Untersuchungsvolumens auf. In Baden-Württemberg sind - ausgelöst durch die "Neue Führungsstruktur Baden-Württemberg" - in den letzten Jahren ca. 30 Wertanalysen durchgeführt worden. Der Hauptanteil wurde durch Wertanalysen der Führungsakademie bestritten. Die Führungsakademie hat 1988 die Wertanalyse in ihr Ausbildungsprogramm aufgenommen und führt seither jährlich fünf, im letzten Jahr vier Wertanalysen durch. Eine Auswertung dieser Wertanalysen der Führungsakademie, es sind mittlerweile 24, zeigte ein aufgedecktes Verbesserungspotential von insgesamt 49,1 Mio. DM. Die Stabsstelle hat durch eine Befragung bei allen Stellen, die bisher Wertanalysen durchführten, festgestellt, daß der Umsetzungsgrad bei ca. 46 % liegt. Unterstellt man dementsprechend, daß 46 % von 49,1 Mio. DM tatsächlich auch eingespart werden konnten, so ergibt sich eine Verbesserung durch die Wertanalysen von 22,6 Mio. Davon sind die relativ geringen Kosten der Wertanalysen - einschließlich geschätzten Personalkosten der Teammitglieder - mit 377.000 DM abzuziehen. Der Überschuß dieser 24 Projekte beträgt damit 22,2 Mio. DM. Fast eine Million pro Projekt!

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Dieses Ergebnis hat auch die Regierungskommission Verwaltungsreform in Baden-Württemberg überzeugt: Die Kommission hat beschlossen der Wertanalyse neuen Schub zu geben. Denn die Zahl von 5 bis 7 Wertanalysen pro Jahr könnte durchaus auf 20 bis 50 erhöht und der Umsetzungsgrad auf ca. 60 % gesteigert werden. Um diese Ziele zu erreichen, wird eine sog. AnlaufsteIle für Wertanalysen eingerichtet, die den Zweck hat, für die Wertanalyse zu werben, für Fragen zur Verfügung zu stehen, die Behörde in ihrem Wertanalysevorhaben zu unterstützen und die Wertanalyse zu moderieren und die Umsetzung von Vorschlägen zu begleiten. Mit Hilfe der AnlaufsteIle soll die Wertanalyse stärker zum Werkzeug für Behörden vor Ort werden, denen mit Hilfe des unaufwendigen Werkzeugs ermöglicht wird, ihre Problem selbst zu lösen, Bereiche selbst zu optimieren. Im Moment wird eine Konzeption zur Einrichtung der AnlaufsteIle erarbeitet. Wir hoffen, daß wir noch 1993 die AnlaufsteIle mit einer Person betreiben können. Die Person soll dann zum Wertanalyse-Lehrer ausgebildet werden, um auf die Verwaltung angepaßte Wertanalyse-Schulungen anbieten zu können. Anfang 1994 könnten weitere 1-2 Personen hinzukommen, die am Anfang vor allem Wertanalysemarketing betreiben würden. Mit regelmäßigen Rechenschaftsberichten müßte die AnlaufsteIle darlegen, wie sich ihr Aufwand verteilt und ob die gesetzten Ziel - 20 bis 50 Wertanalysen pro Jahr und Umsetzungsgrad von 60 % - erreicht wurden. Damit bin ich am Ende meiner Übersicht, welche betriebswirtschaftlichen Instrumente zur Zeit in Baden-Württemberg angedacht werden.

Neue Wege in der öffentlichen Verwaltung Von Wemer lann

I. Einleitung Daß die öffentliche Verwaltung in Zukunft neue Wege gehen muß, um wachsenden Problemen und Anforderungen gerecht zu werden, ist unter Betroffenen und Experten unumstritten 1; die Frage ist nur, welche Wege sinnvoll sind und vor allem wie diese Wege beschritten werden können. In Schleswig-Holstein war es in letzter Zeit vor allem die in der Staatskanzlei des Ministerpräsidenten angesiedelte "Denkfabrik" , die das Projekt der "Modemisierung des öffentlichen Sektors" vorangetrieben hat. Der folgende Bericht konzentriert sich daher auf die dort entwickelten Überlegungen und bereits in Angriff genommenen Vorhaben2 . Insbesondere drei miteinander verbundene Aspekte kennzeichnen den im Rahmen der Denkfabrik verfolgten Ansatz:

1. die Lehren, die aus der langen Geschichte der bisherigen Reformbemühungen gezogen werden, 2. die Vorgehensweise, in der der Prozeß der Modemisierung der Verwaltung organisiert wird und 3. die Prinzipien, die werden sollen.

durch diesen Modemisierungsprozeß verwirklicht

1 Vgl. nur Hili, Verwaltung neu denken, VOP 111993, 15; Reinermann, Marktwirtschaftliches Verhalten in der öffentlichen Verwaltung - Ein Beitrag aus der Sicht der Verwaltungsinformatik. DÖV 4/1992, 133; Managerkreis der FriedrichEbert-Stiftung. Modernisierung des Staates als politische Daueraufgabe, 1992 oder aus gewerkschaftlicher Sicht: Modernisierung der Amtsstuben, Die Mitbestimmung 5/1993. 2 Der Vortrag stil wurde weitgehend beibehalten und nur durch einige wenige Anmerkungen ergänzt.

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Werner lann

11. Erfahrungen mit bisherigen Verwaltungsrefonnen Verwaltungsreform hat in der Bundesrepublik Deutschland eine lange und leidvolle Geschichte3 . 1993 feiert die Projektgruppe Regierungs- und Verwaltungsreform das 25-jährige Jubiläum ihrer Gründung, und auch seitdem hat es eine beinahe ununterbrochene Kette von Reform- und Entbürokratisierungskommissionen gegeben4 . Verwaltungsreform in der Bundesrepublik fängt nicht bei Null an - ganz im Gegenteil. Jede ernsthafte Reforminitiative muß ihren Ausgangspunkt in einer Analyse der vielfältigen und leider nicht immer sehr erfolgreichen Reformbemühungen der letzten 25 Jahre nehmen. In Schleswig-Holstein standen am Anfang der Überlegungen vier grundlegende Erkenntnisse:

Erstens: Entscheidender Engpaß der bisherigen Bemühungen um eine Reform der öffentlichen Verwaltung war weder ein Mangel an Analysen der Defizite der herkömmlichen Verwaltung, noch ein Mangel an Ideen für Reformvorschläge und Alternativen, sondern der entscheidende Engpaß liegt in der Umsetzung dieser Analysen und Vorschläge. Anders gewendet: Das Problem der Verwaltungsreform ist nicht die Wissensebene sondern die Handlungsebene. Die Verwaltungswissenschaften sind sowohl als Zweig der Politikwissenschaft, aber auch in der Form der öffentlichen Betriebswirtschaftslehre, der Verwaltungssoziologie oder als juristisch orientierte Verwaltungslehre seit Jahren besonders praxis-orientierte und produktive Bereiche der Sozialwissenschaften. Auch die traditionell privatwirtschaftlich orientierten Unternehmensberater widmen sich seit einiger Zweit intensiv dem öffentlichen Sektors. Aber die besten Ideen und Analysen nützen nichts, wenn sie halbherzig oder überhaupt nicht umgesetzt werden oder wenn sie grundlegende Handlungsrestriktionen der Akteure ignorieren.

Zweitens: Die leidvollen Erfahrungen aus 25 Jahren Verwaltungsreform zeigen, daß umfaßende programmatische Entwürfe "von außen" oder "von oben", z.B. die bekannten Reform- und Enquete-Kommissionen, bisher nur eher enttäuschende Ergebnisse hervorgebracht haben. Das gleiche gilt für 3 Als Übersicht siehe m. w.A. Jann, Politikwissenschaftliche Verwaltungsforschung, in: von Beyme (Hrsg.), Politikwissenschaft in der Bundesrepublik Deutschland, PVS-Sonderheft 17/1986, 209. 4 Siehe u.a. Wilkes, Institutionalisierung der Entbürokratisierung -Zur Fortsetzung der Rechts- und Verwaltungsvereinfachung in Bund und Ländern, Die Verwaltung 22/1989, 333; Seibet, Entbürokratisierung in der Bundesrepublik Deutschland, Die Verwaltung 19/1986, 17. S Vgl. z.B. Berichte in den Zeitschriften Capital 12/92 oder Wirtschaftswoche 5193.

Neue Wege in der öffentlichen Verwaltung

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umfassende Reformvorschläge in der Form von Organisationsuntersuchungen externer Gutachteti. Die Geschichte lehrt, daß radikale Änderungsvorschläge von außen in den betroffenen Organisationen erhebliche Kreativität freisetzen, warum diese Vorschläge unrealistisch oder auch kontraproduktiv sind und "warum das bei uns nicht geht". Falls diese Vorschläge dann dennoch umgesetzt werden, ruft dies nicht selten einen "Gandhi-artigen" Widerstand der Betroffenen hervor. Solche Widerstände sind, wie man weiß, i.d.R. erfolgreich und oft ohne Zweifel durchaus rational, denn es gibt immer sehr viele gute Argumente für den Status Quo. Jede Veränderung ist mit Unsicherheit, Nachteilen und Unruhe verbunden. Manifeste Vorteile für die unmittelbar Betroffenen sind oft nicht erkennbar7 . Andererseits gibt es keinen Zweifel, daß die Mitglieder einer Organisation in aller Regel über Strukturprobleme und Verbesserungsmöglichkeiten ihres Arbeitsplatzes im Prinzip besser informiert sind, als jeder externe Gutachter. Zentrales Ziel jeder Reform muß daher sein, das in den ~etroffenen Organisationen vorhandene Know-How und die im negativen Fall zur Abwehr ungewollter Veränderungen mobilisierte Kreativität für Veränderungen zu mobilisieren.

Drittens: Veränderungen unterhalb der politischen Sichtbarkeit, die ja kontinuierlich stattfinden, reichen nicht aus. Offensichtlich ist die öffentliche Verwaltung schon heute stetigen Veränderungsprozessen unterworfen. Sie ist keineswegs so reformfeindlich und unbeweglich, wie sie gemeinhin dargestellt wird. Aber diese normalen, "inkrementalen" Veränderungen, die seit Jahren mit unbestreitbaren Erfolgen vorgenommen werden, genügen nicht, notwendige Strukturänderungen herbeizuführen. Dies bedeutet, daß der Reformprozeß ohne deutliche politische UnterstütDie öffentliche Verwaltung reagiert in aller Regel sensibel auf politische Vorgaben - wie dies in einem demokratischen Rechtsstaat erwünscht und erforderlich ist. Daraus folgt aber auch, daß die Bereitschaft zur Veränderung von klaren politischen Vorgaben abhängt. Erforderlich ist eine deutlich sichtbare, zielgerichtete und kohärente Venvaltungspolitik, aus der alle Beteiligten erkennen können, welche längerfristigen Ziele die politische Spitze verfolgt und wie diese Ziele erreicht werden sol-

zung nicht ingang kommen wird.

6 Zum typischen Ablauf eines solchen Gutachterprozesses siehe - aus der Erfahrung von Kienbaum - Koetz, Auf dem Weg zum "Als-Ob"-Wettbewerb - Organisationskultur, Stärkung dezentraler Entscheidungskompetenz und Steigerung der Mitarbeitermotivation, in: Denkfabrik Schleswig-Holstein, Die Zukunft des öffentlichen Sektors, 1993 LE. 7 Siehe auch Scharpf, Grenzen institutioneller Reformen, in: Jahrbuch zur Staatsund Verwaltungswissenschaft, 1/1987, 111.

Werner Jann

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len. Daraus folgt wiederum, daß die Modernisierung der Verwaltung politisch so hoch wie möglich angesiedelt werden muß. Ohne klare politische Zielvorgaben ist eine zielgerichtete Reform undenkbar - frei nach dem Motto: Als wir das Ziel aus den Augen verloren, verdoppelten wir unsere Anstrengungen.

Viertens: Entscheidend für jeden Reformprozeß sind Stehvermögen und langer Atem. Von vornherein muß deutlich werden, daß die Reform des öffentlichen Sektors keine kurzfristige Kampagne ist, keine Modeerscheinung, die in ein paar Monaten oder - zur Not - Jahren überstanden sein wird. Kurzfristige Reform- oder auch Sparkampagnen kennt die Verwaltung zur Genüge. Erfahrene Verwaltungspraktiker haben viele dieser Stürme miterlebt und überstanden. Reformen kommen und gehen, aber "hergebrachte Grundsätze" bleiben bestehen. Umgekehrt heißt das: Ergebnisse und Erfolge brauchen Zeit. Eine beliebte und wirksame Strategie, ungeliebte Veränderungen zu torpedieren, besteht bekanntlich darin, möglichst frühzeitig und möglichst oft nach "merkbaren" Veränderungen und Erfolgen zu fragen und falls diese noch nicht überzeugend nachgewiesen werden können - Sinn und Zweck des gesamten Unternehmens infrage zu stellen.

m. Die Organisation des Refonnprozesses in Schleswig-Holstein Aus diesen hier selbstverständlich nur sehr knapp skizzierten Erfahrungen mit bisherigen Verwaltungsreformen wurden für die Organisation des Rejormprozesses in Schleswig-Holstein vier grundlegende Schlußfolgerungen gezogen:

1. Projekte statt Entwürfe: Um den Reformprozeß voranzutreiben, sind keine neue Reformkomissionen erforderlich, die von einem grünen Tisch ausgeklügelte Masterpläne und umfassende programmatische Entwürfe verfertigen. Notwendig ist stattdessen ein modellhaftes und projektorientiertes Vorgehen. In Modellprojekten soll erprobt werden, welche Reformvorhaben in ausgewählten Bereichen der Landesverwaltung direkt umsetzbar, erfolgreich und - ohne großen Aufwand auf andere Bereiche übertragbar sind. Angestrebt wird also ein empirisches Verfahren mit ständiger Überprüfung der leitenden Prinzipien und Ergebnisse " i~ t: ~ 1II 1;" :i! - I!

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Abbildung 5

Der Entwicklung funktionierender Controlling-Verfahren hinterliegen also komplexe inhaltliche und psychologische Fragestellungen, die bei umfassen12 Typisch ist z.B. der sogenannte Bewertungsautomatismus, der hochgradig zur De-Flexibilisierung des öffentlichen Sektors beiträgt.

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Axel G. Koetz

deren Aufgaben den Einsatz externer Unterstützung sinnvoll erscheinen lassen. 13 Dies gilt insbesondere dann, wenn die Controlling-Schleife voll geschlossen werden soll und aus einem Berichtswesen ein effektives Steuerungsverfahren (mit all seinen Konsequenzen für die Beteiligten) abgeleitet werden soll.

4. Motivation Personal ist der teuerste Produktionsfaktor im öffentlichen Bereich und zugleich der am schlechtesten gemanagte. Dies wird deutlich an verschiedenen Indikatoren. Ein Indikator sind hohe Fehltagezahlen vor allem im mittleren und einfachen Dienst in physisch niedrig belasteten Verwaltungsfunktionen: Krankheitsquote (Tage p.a.) Großbehörde

20

~----------------------------'8,7--

15

10

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h.O.

g.O.

m.O.

e.O.

Abbildung 6

Im m.D. und im e.D. in Verwaltungsbehörden sind die Mitarbeiter also rund dreimal so oft vom Dienst abwesend als im höheren Dienst. Interessanterweise läßt sich diese Statistik in wirklich hochbelasteten Bereichen (Polizei, Pflege) in dieser Form nicht verifizieren; hier sind eher niedrige Quoten zu verzeichnen. 14 Auch der Bereich der Lehrer zeigt - insgesamt - eher 13 Vgl. hierzu Koetz, Rolle von Beratungsunternehmen in der Controlling-Entwicklung öffentlicher Institutionen. Workshop-Vortrag, 4. Kongreß für Controlling in in öffentlichen Institutionen, Berlin 18./19.3.1991 14 Beispiel aus dem Klinikbereich: Ärzte 1,3 %, Pflegedienst 3,9%, aber auch hier Verwaltungsdienst (alle) 4,7%, Technik/Hausdienste 7,2 %. Die %-Werte müs-

"Als-Ob " -Wettbewerb

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niedere, für Angehörige des höheren Dienstes jedoch leicht überdurchschnittliche Quote. 15 Hinsichtlich der Krankheitshäufigkeiten an Montagen und Freitagen zeigen sich im öffentlichen Bereich ähnliche Effekte wie in der Privatwirtschaft . Motivationsbedingte höhere Krankheitsquoten, Absentismus und die "innere Kündigung" können dabei sehr direkt in Mitarbeiterzahlen und Kosten umgerechnet werden. Bei rund 6 Mio Beschäftigten im ö.D. würde eine motivationsinduzierte Reduktion der Krankheitstage um 1 Tag a 7,5 h und einem angenommenen Durchschnitts-Stundensatz für Arbeitsplatzkosten von nur DM 50.- zu einer Aufwandsminderung von 2,25 Mrd. DM p.a. führen. Das ist der Preis, den der öffentliche Sektor und damit der Steuerzahler für Führungs- und Motivationsmängel zahlt. Grundsätzlich sind die Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes hervorragend für ihre Aufgaben vorbereitet - und haben häufig genug sogar eine bessere formale Qualifikation als vergleichbare Mitarbeiter in der Privatwirtschaft. Warum gelingt es dem System "öffentlicher Sektor" so schlecht, all das mögliche Engagement und die vorhandene Motivation nutzbar zu machen? Motivation kann in der Verwaltung in Anbetracht der Vorgaben des öffentlichen Dienstrechtes fast nur "intrinsisch", d.h. über das Interesse an der Aufgabe, erzeugt werden. Leistungsanreize monetärer Art sind so gut wie ausgeschlossen. 16 Auch die Bewertung der Funktionen des öffentlichen Dienstes an sich ist vielfach überaus zweifelhaft und bedürfte - eigentlich einer VeränderungP Führungskräfte müssen in einem solchen System lernen, ihren Mitarbeitern Werte und Interesse an der Arbeit zu vermitteln. Das geht auch im Einwohnermeldeamt. Begriffe in diesem Zusammenhang sind Job enrichment (Anreicherung der Tätigkeit um zusätzliche Elemente) Job enlargement (Ausweitung des Tätigkeitsrahmens über Teilaufgaben/Tätigkeiten hinaus) Job rotation (Kennenlernen anderer Tätigkeiten durch turnusmäßigen Wechsel von Beschäftigten zwischen Dienststellen) sen ungefahr mit dem Faktor 2,2 multipliziert werden, um mit den in der Graphik angegebenen Tageswerten vergleichbar zu sein. 15 Koetz/Jaschke, Organisationsuntersuchung im Schulbereich (für das Land NRW); Schriftenreihe des KM NRW, 1991. 16 Konstrukte wie ein "BAT-MF" ("Marktwirtschaftliche Fassung" ) sind zwar in der Diskussion, haben im Moment jedoch noch eher exotischen Wert. Im Beamtenrecht ist keine Entwicklung zur Leistungsorientierung absehbar. 17 Dies ergab sich sehr deutlich in einer Studie zur "Funktionsbewertung der Polizei". Studie im Auftrage des Innenministers des Landes NRW, 1991

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Axel G. Koetz

Qualitätszirkel (gemeinschaftliche Entwicklung von Überlegungen zur Verbesserung von Abläufen und Ergebnisqualität über den eigenen Arbeitsplatz hinaus) Auf die längere Frist muß motivationsstützende Politik jedoch mit einem qualifizierten Personalentwicklungssystem kombiniert werden, das den Mitarbeitern der Verwaltung eine wirkliche Perspektive gibt und andererseits den Bedarf der Verwaltung nach qualifiziertem Personal deckt. 18

5. Qualitätsmanagement Zu den größten Problemen der Verwaltung gehört der Umgang mit dem Thema Qualität. Die Strukturen des öffentlichen Sektors sind nicht auf gesamthafte Qualitätsorganisation angelegt, sondern auf arbeitsplatzbezogene Ordnungsmäßigkeit. Damit endet die Diskussion um Qualität vielfach an der "Schreibtischkante des Sachbearbeiters", der zwar seine eigene Aufgabe einwandfrei erledigt, nicht aber die Frage der gesamthaften Lösung im Sinne des Bürgers (oder verwaltungsinternen Kunden) im Auge hat. Insbesondere wird ein Qualitätsfaktor fast nie berücksichtigt - der Qualitätsfaktor "Zeit". Typische Probleme aus der Sicht der Bürger sind die langen Dauern von Baugenehmigungsverfahren, Fristen für die Bearbeitung irgendwelcher Anträge. Antwortzeiten bei Anfragen etc. Aber auch verwaltungsintern ergeben sich Probleme aus der Nichtberücksichtigung des Faktors Zeit. Auch hier ist, wie so oft, nicht der individuelle Mitarbeiter schuld, sondern eine "Denke", die die ökonomische Bedeutung des Faktors Zeit traditionell nicht zur Kenntnis nimmt und demzufolge nichts unternimmt, den "kritischen Pfad" eines Ablaufes zu verkürzen. Doch andererseits liegt gerade hier eine der größten "Sparkassen" für die Gewinnung von Goodwill beim Bürger, denn oft sind Maßnahmen zur Ablaufbeschleunigung überaus einfach.

18 Das Thema der Vergütungs- und Besoldungsthema ist hier ausgespart, da es trotz massiven Handlungsbedarfes nicht zur Disposition steht. Demotivierend muß auf jeden Fall die Leistungsfeindlichkeit wirken: Setzen wir z.B. Grundgehalt + Ortszuschlag der Bes.-Gr. A9, 1. Dienstaltersstufe, ledig, mit 100% an, dann führt der hypothetische Sprung nach A 12 in der gleichen Dienstaltersstufe zu einem Betrag von 128%, dagegen die Erreichung der 13. Dienstaltersstufe zu einem Betrag von 136% (etwa 1-1,5% Zuwachs je Altersjahr), Heirat bringt 5,7% Gehaltserhöhung und jedes Kind 4,9%. Zum Teil ist der Effekt des Erreichens einer höheren Dienstaltersstufe größer als der aus der Bef6rderung um eine Besoldungsgruppe. Bei Angestellten gilt die Aussage analog.

"Als-Ob"-Wettbewerb

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Besonders problematisch wird die Diskussion um gesamthafte Qualität, wenn über die "sitzende Verwaltung" hinweg andere Bereiche angesprochen werden. Konflikte, Kommunikationsprobleme, Gleichgültigkeit und Mißverständnisse zwischen Handlungsträgern wie etwa ... Ärzte - Pflege - Verwaltung (im Krankenhaus) Schutz- und Kriminalpolizei Ländern und Kommunen im Asylbereich Richtern, Rechtspflegern, Geschäftsstellenmitarbeitern und Schreibdiensten im Bereich der Gerichte 19 für unterschiedliche "Umweltmedien" verantwortliche Handlungsträger im Umweltschutz können im Extremfall zu noch weitaus schlimmeren Konsequenzen führen als verzögerte Baugenehmigungen oder falsche Bescheide. Ein .. Total Quality Management" ist damit nicht nur ein Thema für die Industrie, sondern genauso sehr ein Thema für den gesamten Dienstleistungsbereich, insbesondere die Öffentliche Verwaltung. Dabei muß über das Thema "Qualitätsprüfung" weit hinausgegangen werden: Ansätze von "KAIZEN·20 und "Quality Circle", mit denen man Qualität und Effektivität von Prozeßbeginn an sichern (statt am Ende des Prozesses prüfen) kann, müssen sehr viel stärker als bisher genutzt werden. Was wir damit schaffen können, ist eine neue Form von "Qualitätskultur" , die wir der Kultur der inneren Kündigung gegenüberstellen. Die Umsetzung solcher Ansätze in die Praxis kommt für viele Bereiche der öffentlichen Verwaltung einer Kulturrevolution gleich. Aber eine derartige Kulturrevolution ist notwendig - und sie kann zumeist nur mit Hilfe Externer angestoßen und durchgesetzt werden.

19 Derzeit wird auf Grund einer völlig taylorisierten Verantwortungsstruktur in einem einfachen Zivilprozeß mit maximaler Bearbeitungszeit von 1/2 Tag an allen Stationen die Akte insgesamt mindestens 30 x transportiert und liegt demzufolge rund 30 Tage in Eingangskörbchen, Ausgangskörbchen oder dem Wagen des Justizwachtmeisters. Durch andere Organisationsformen kann dies deutlich reduziert werden. Vgl. Hierzu Koetz/Frühauf, Organisation der Amtsgerichte, 1992. 20 lmai. Kaizen - Der Schlüssel zum Erfolg der Japaner im Wettbewerb, 1993 11 Speyer 112

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Axel G. Koetz

6. Projektbezogene Organisationsstrukturen Die zunehmende Vernetzung von Handlungswirkungen verlangt das effektive Zusammenspiel unterschiedlicher Organisationseinheiten (Ressorts, Ämter, Abteilungen) der Verwaltung. Die klassische Autbauorganisation ist hier nicht nur wenig hilfreich, sie wird teilweise (durch lange Abstimmwege und Ressortegoismen) sogar zum Hindernis. Benötigt werden also neue Formen des Managements, die der steigenden Komplexität gerecht werden und in der Lage sind, Kompetenz über die Grenzen der organisatorischen Einheiten hinweg zu bündeln und Entscheidungen zeitnah zu treffen. Hierfür müssen neben die klassischen, statischen "Palastorganisationen", die vor allem auf die Bewältigung des laufenden Routinegeschäftes ausgerichtet sind, ressortübergreifende "Zeltorganisationen" gestellt werden. Die Führung erfolgt nach den Prinzipien des Projektmanagements.

Abbildung 7

Um die Organisationseinheiten effektiv und effizient zu führen, sind dabei eine Reihe von Bedingungen zu erfüllen: hochrangige verwaltungsinterne Projektleitung mit starken Kompetenzen Entscheidungen im Ressourcen- und Personal bereich erfolgen projektintern Zugriff auf Ressourcen der "Palastorganisation" muß möglich sein effektives Projektcontrolling mit Berichtspflicht an die oberste Führungsebene.

.. Als-Ob " -Wettbewerb

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Ebenso wie diese strukturellen Bedingungen zu schaffen sind, müssen auch Projektbezogene Ablauf- und Arbeitsstrukturen realisiert werden. 21 Dabei ist festzustellen, daß in der Ausbildung von Führungskräften für den öffentlichen Bereich derartiges Wissen praktisch nicht vermittelt wird. In der Folge erscheint sowohl die Strukturierung wie auch die Begleitung von Projekten eine Aufgabe, in der zweckmäßigerweise auf externe Berater zurückgegriffen wird.

IV. Konsequenzen

1. Inhalte: Dezentralität und Mitarbeiterorientierung Neue Überlegungen zur Gestaltung des Öffentlichen Sektors müssen damit auf einen Ausgleich von eher "harten" und eher "weichen" Faktoren hinwirken - und dies unter der Prämisse wettbewerbsorientierter dezentraler Strukturen. Dies heißt auf der Seite der "harten" Faktoren die Schaffung von Systemen dezentraler Ressourcenverantwortung und, spiegelbildlich, eines effektiven (sachzielorientierten) Verwaltungscontrolling. Auf der anderen Seite bedeutet dies, daß Leitbild- und Kulturkonzepte eine zunehmende Bedeutung für die Führung gewinnen.

Leitbild

Controlling

Abbildung 8

21 Dies wird beschrieben etwa bei Wirtz/Mehrmann, Effektives Projektmanagement, 1992 \\"

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Im Mittelpunkt zukünftiger Organisationskonzepte des öffentlichen Sektors stehen aber die Mitarbeiter und wir müssen der Komponente "Personal" viel mehr Bedeutung schenken als bisher. Ein adäquates Management der teuersten Ressource des öffentlichen Sektors ist geboten.

2. Formal: Vom Gutachten zur Organisationsentwicklung Beratung und Entscheidungsfindung im öffentlichen Bereich muß, will sie wirkliche und nicht nur Scheinerfolge erzielen, vor diesem Hintergrund ihre Ansätze und Methoden ändern. Die bisherige Verfahrensweise des ErsteIlens umfassender Gutachten erweist sich als zunehmend unproduktiv. Der typische Gutachtenprozeß mit externer Analyse mit extremem Aufwand in Details externer Bewertung externer Konzeption Nutzung der Ergebnisse zur Schuldzuweisung Gegenreaktion der Untersuchten Blockade der Konzeptumsetzung führt zu nicht endenden Guerrilla-Kriegen in der Administration, der Ausweis von KW -Stellen als Nachweis von Rationalisierungspotentialen endet in Frustration der Betroffenen einerseits und letztendlicher Nichtumsetzung der Konzepte andererseits. Letztlich bringen die Gutachten den Prozeß der Reform des öffentlichen Sektors also nur wenig weiter, wenn es um konkrete Umsetzung von Organisation geht. Sie behalten ihren Wert da, wo grundlegend neue Erkenntnisse erarbeitet werden, wo etwas "geprüft" wird, wo Denkanstöße und neue, kreative Ideen für die fernere Zukunft gefragt sind. Manchmal ist hier sogar gerade die Expertise des "Nicht-Fachmannes" erforderlich, um neue und alternative Ideen voranzubringen. Neue Formen der Beratung werden weitgehend auf die klassischen organisatorischen Ansätze verzichten und sich sehr viel mehr dem Konzept der Organisationsentwicklung annähern. Dies bedeutet: von Anfang an mit den Betroffenen und nicht gegen oder über sie arbeiten;

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die Betroffenen in Analyse und Konzeptentwicklung einbeziehen und von ihren Erfahrungen lernen; im Beratungsprozeß zugleich einen Kommunikations-, Motivations-, Lern- und Akzeptanzprozeß sehen; lieber auf formale Brillianz verzichten und dafür Akzeptenz gewinnen. Organisationsentwicklungsprozesse sind deutlich aufwendiger als das Schreiben von Gutachten und stellen an die internen Beteiligten und den Berater die höchsten - auch psychologischen - Anforderungen. Sie sind ohne externe - fachlich und prozessual qualifizierte - Begleitung kaum möglich. Sie sichern aber wie kein anderer Weg die Umsetzung der entwickelten Konzepte.

V. Beraterbeiträge zur Reform des öffentlichen Sektors Beraterbeiträge für eine (interne) Reform des öffentlichen Sektors ergeben sich damit immer an den Schnittstellen zwischen "klassischer" Verwaltungspraxis mit ihrer Betonung harter Faktoren und gerichtsfester Entscheidungen und den weichen Faktoren, die die Verwaltung mit Leben erfüllen. Dies gilt gleichermaßen in inhaltl~cher wie in prozessualer Sicht. Der Berater muß das Positivsummenspiel an die Stelle des Nullsummenspieles die Motivation an die Stelle der Bedrohung die Kommunikation an die Stelle des Erlasses die positive Systementwicklung an die Stelle der Schuldzuweisung stellen. Er muß als "Coach" der Führung die Methoden vermitteln, um die erforderlichen Prozesse in Gang zu setzen und als Organisationsentwickler Prozeßbeteiligte im Sinne einer effektiven Umsetzung von Reformmaßnahmen alle Beteiligten zusammenführen. Er muß vor allem - zusammen mit der politischen und administrativen Führung - den von Reformmaßnahmen betroffenen Individuen Chancen und Entwicklungsperspektiven entwickeln und aufzeigen. Inhaltlich wird er sich dabei vor allem mit Themen wie Leitbilder Organisationskulturen Dezentrale Steuerung

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Controlling Mitarbeiterführung und -motivation Schaffung der "Qualitätsorganisation" befassen. Eine kompetente Administration wird den Berater gerade für diese Aufgaben einsetzen, die intern schwer durchzuführen, noch nicht in der Breite kompetent vertreten oder einfach jedesmal "einmalig" sind. Der Berater, der andererseits als .. hired colt" nur bei der Schaffung von Scheinerfolgen im Bereich der harten ürganisationsfaktoren unterstützen darf, wird unter Wert eingekauft, denn dies kann die Verwaltung prinzipiell auch selbst - ob sie es selbst tun will, ist allerdings eine andere Frage. Andererseits werden viele Schlagworte aus der Werbetrommel der Berater (sogenannte "Beratungsprodukte") den Anforderungen des öffentlichen Bereiches in der Umsetzung nicht gerecht. Aber durch richtigen Beratereinsatz in der richtigen AufgabensteIlung und eine kompetente, kooperative Projektführung können ungeahnte Motivations- und Leistungspotentiale freigesetzt werden. Die beratergestützte interne Reform der Strukturen, die Entwicklung hin zum "Als-üb-Wettbewerb können entscheidend dazu beitragen, Qualität und Akzeptanz des Systems langfristig zu stärken.

High Performance Administration Steigerung der Leistungsfähigkeit und der Wirtschaftlichkeit im öffentlichen Sektor Von Gustav Greve Gravierende Leistungsdefizite und Unwirtschaftlichkeiten des öffentlichen Sektors fordern immer mehr Kritik und Veränderungsdruck heraus. Die Zeiten ungestörter Expansion des öffentlichen Sektors sind offenbar vorbei. Die Erfahrung in den neuen Bundesländern zeigt, wie eine nicht ausreichend leistungsfähige und mangelhaft funktionierende Verwaltung einen wirtschaftlichen Aufschwung behindern und verzögern kann. Die Haushaltsengpässe der öffentlichen Hand legen offen: Der Staat ist einfach nicht mehr in der Lage, einen wachsenden öffentlichen Sektor länger zu finanzieren. Immer deutlicher wird die Forderung nach mehr Wirtschaftlichkeit und höherem Leistungsniveau im Zusammenhang mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben gestellt. Dabei hängen Leistungsniveau und Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung wie im privaten Sektor von der Effektivität und Effizienz des Handelns ab. N

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Wir1rgen Kja:rgaard

264

IV. Perspectives with TQM in the Public Sector The concept of TQM is a perfect fit to the challenges of the public sector towards the year 2000. Some of the most interesting perspectives are: Determining and measuring Quality in public organizations can facilitate a more /actual anti unblassed debate on priorities and allocation of resources. TQM processes in public organizations can liberate resources 0/ a large scale within existing budget limits. The liberated resources can be obtai-

ned from 1.

Reduction of re-work, waste of time, complaints handling, inquiries due to incomprehensible letters etc.

2.

Increase of job-satisfaction and people engagement due to more involvement of employees and more use of their ideas.

TQM will facilitate an open anti change oriented culture, including job flexibility and a more offensive attitude towards changes and challenges. Finally, TQM will facilitate development 0/ management due to the face that sustaining TQM processes after the Initial 18 - 24 months is a test on management ability to conduct major development processes. Furthermore determining and measuring the quality of management is an integrated part of any TQM process.

V. Conclusion TQM has been developed in private enterprises and many of the features of TQM are inspired by experiences of Japanese manufactoring companies. None the less the concept of TQM has proved to be a highly potential concept for development of public organizations. As with any general concept the implementation must bei tailored, of course, but the basic philosophy applies in any organization, including public organizations.

In Denmark TQM is the key to carry through the shift of paradigm of the public sector that started a decade ago, a shift towards a customer-oriented, flexible an efficient public sector , which also provides attractive and respected jobs for the thousands of public employees.

Diskussion zu den Vorträgen von Otto Brodtrick, Alexander Kouzmin, Frederick Ridley und J;rgen Kjrergaard Bericht von Sylvia Charlotte Spies In der von Univ.-Prof. Dr. Helmut Klages geleiteten Diskussionsrunde, die sich an die Vorstellung verschiedener ausländischer Erfahrungen anschloß, regte besonders der Beitrag aus Großbritannien von Prof. Frederick Ridley, PhD, Liverpool, zu Nachfragen und kritischen Stellungnahmen an. Sie richteten sich sowohl auf das vorgestellte Privatisierungskonzept als solches als auch auf einzelne Instrumente, Maßnahmen und Anwendungsgebiete. So meinte Ministerialrat Klaus Degner, Bundeskanzleramt Wien, speziell im "out-sourcing" das Instrument des Steuerpächters wiedereingeführt zu sehen. Dieses Instrument, im mittelalterlichen Europa weit verbreitet, sei vor Jahrhunderten aus guten Gründen abgeschafft worden. Er frage also, ob die britische Entwicklung etwa zu verstehen geben wolle, die Abschaffung des Steuerpächters stelle eine Fehlentwicklung dar. Ridley stellte klar, daß die Konzepte nicht ganz vergleichbar seien. Das Erheben, Festsetzen und Beitreiben solle in Großbritannien ja weiterhin von Steuerinspektoren, d.h Beamten, betrieben werden. Aber auf zehn dieser Behördenangehörigen kämen 140 andere, die Sekretariatsarbeiten und Datenverarbeitungstätigkeiten erledigten. Dies solle und könne auch von Privatunternehmen übernommen werden. Zum Stichwort Beschaffung und Instandhaltung bei den Streitkräften führte Ministerialrat Dr. Rainer Reinhart, Bundesministerium der Verteidigung, Bonn, aus: Die Bundeswehr bediene sich hier schon seit längerem des "contracting". Selbstverständlich werde das günstigste Angebot, auch von Privaten, angenommen. Problematisch erscheine ihm aber, wie sich dieses Konzept für Gerät, z.B. Panzer, umsetzen lasse, für das es keine zivilen Werkstätten gebe. Oder, wenn die Armee ins Feld ziehe. Deshalb die Nachfrage, ob die britischen Streitkräfte auch die Feldinstandsetzung an private Unternehmen vergäben. Wie stehe es dann mit dem Kombattantenstatus. Die Royal Airforce, so Ridley, vergebe die Instandsetzungsaufträge für ihre Flugzeuge an denjenigen, der die besten Bedingungen biete, an Einheiten der britischen

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Diskussion

Streitkräfte genauso wie an die Bundesluftwaffe, wenn sie sich daran beteiligen wolle, oder an Privatunternehmer. Im Golfkrieg wäre die britische Luftwaffe in Kuwait von Ingenieuren ziviler Unternehmen begleitet worden, die für die Instandhaltung und die Reparatur der Flugzeuge verantwortlich gewesen wären. In seinen Augen sei das Risiko, dem ein Soldat oder ein Zivilist in dieser Situation ausgesetzt werde, vergleichbar und kein Hindernis, sich für einen Zivilisten zu entscheiden. Allgemeine Bedenken gegenüber der Privatisierung äußerte Reinhart mit Hinweis darauf, daß z.B. die Bundesbahn und die Bundespost zwar theoretisch im Wettbewerb zu privaten Unternehmen stehen könnten, dem praktisch aber entgegen stünde, daß sie ihr Vermögen nicht selbst erarbeitet hätten. Sie würden im Notfall durch die öffentliche Hand auch vor einem Konkurs bewahrt. Wenn die Forderung nach Wettbewerb aber soweit gehe, zu verlangen, daß diese Verwaltungen das Risiko für ihr Wirtschaften allein zu tragen hätten, sei zu fragen, wer im Fall des Konkurses die Leistungen anböte und die öffentliche Aufgabe weiter erfülle. Im Fall der Fluglotsen, die inzwischen privatrechtlich organisiert seien, habe nicht der Wettbewerbsgedanke im Vordergrund gestanden, sondern es sollten s. E. nach vor allem einige Nachteile, die sich aus der öffentlich-rechtlichen Besoldung ergäben, ausgeglichen werden. Der Tenor der Reformvorschläge, so faßte Bürgermeister Klaus Huter, Wachenheim, Rheinland-Pfalz, zusammen, gehe dahin, möglichst viele Leistungen in private Hand zu geben, bzw. Leistungsverwaltung zu privatisieren, um Geld zu sparen. Aus seiner Erfahrung auf Gemeindeebene könne er sagen, daß die Vergabe von Aufträgen an private Bauunternehmungen, Ingenieurbüros und Handwerksbetriebe eine sorgfältige Kontrolle der erbrachten Leistungen vor Abnahme erforderlich mache, da die Qualität oft zu wünschen übrig lasse. Eine private Vergabe sei damit nicht notwendig eine finanzielle Entlastung und könne nicht als "Allheilmittel" empfohlen werden. Auch die vielen Vorschläge und Konzepte, mit deren Hilfe die Effektivität der Verwaltungsarbeit selbst erhöht werden solle, seien nicht überall anwendbar. In seiner relativ kleinen Verwaltung stießen diese Konzepte, die aus der Sicht der Mitarbeiter auch eine Kontrolle und Überwachung darstellten, nicht unbedingt auf Akzeptanz. Er habe alternativ eine Art "innerbetriebliches Vorschlagswesen" für Verbesserungen eingeführt, mit Prämiengewährung in Form von zusätzlicher F.reizeit oder, wo möglich, Geldzahlungen. Die Ergebnisse stünden allerdings noch aus. In seiner Erwiderung auf die vorgebrachten kritischen Einwände betonte Ridley noch einmal, das Grundprinzip der Verwaltungsreformen in Großbritannien sei nicht die Schaffung von Privateigentum, sondern die Schaffung von Wettbewerb zwischen öffentlichen Verwaltungen, wie zwischen Priva-

Diskussion

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ten. Zum Problem der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben in dieser Form müsse er sagen, daß es dieses Konzept in England überhaupt nicht gebe. Der Begriff lasse sich nicht ins Englische übersetzen. Das englische Recht sehe auch nicht vor, daß solche Aufgaben etwa nur von britischen Staatsbürgern erfüllt werden dürften. Das Wichtigste sei also die Idee des Wettbewerbs, auch wenn sich an manchen Ausschreibungen nur privatisierte, ehemals öffentliche Verwaltungseinheiten beteiligen könnten.

Klages richtete schließlich an Ridley die Frage, wohin die Masse der Beamten verschwunden sein werde, wenn in Großbritannien wie geplant in ein paar Jahren nur noch wenige Beamte in den Ministerien übrig sein werden. Man sei bereits jetzt weit fortgeschritten, erläuterte Ridley die Entwicklungen in Großbritannien. Ein Großteil der Implementationsarbeit, d.h. der Politikumsetzung und des Gesetzesvollzugs, sei bereits an sogenannte Hexecutive agencies" abgegeben. Es handle sich dabei um öffentliche Einrichtungen, die aufgrund von Rahmenverträgen mit dem Staat zusammenarbeiteten. Sie hätten ihre eigenen Haushalte, oft eigenes Einkommen, ihre eigenen Direktoren und sehr flexible Regelungen in bezug auf ihr Personal. Sie entschieden selbst, wieviel Personal mit welchen QualifIkationen zu welcher Bezahlung sie beschäftigen wollten. Auf diese Weise werde es mit der Zeit kein allgemeines Beamtentum mehr geben, sondern Angestellte einer relativ unabhängigen Passbehörde zum Beispiel, deren Bezahlung marktabhängig festgelegt sein werde. Allgemein zum öffentlichen Dienst in England ergänzte Ridley im Laufe der Diskussion: 2,5 Millionen Mitarbeiter seien bei den Kommunen und im Schuldienst beschäftigt, 1 Million im Gesundheitsdienst und nur 500.000 in der Staatsverwaltung. Für die Einstellung in den Kommunal-, Schul- und Gesundheitsdienst sei die britische Staatsbürgerschaft nicht erforderlich und es gebe auch kein Laufbahnsystem, in das man mit entsprechender, bestimmter Qualifikation eintrete und in dem man sein Leben lang verbleibe. Es bestehe vielmehr ein HPostensystem". Wenn man Stadtdirektor werden wolle, Baudirektor , Gesundheitsdirektor usw. erfahre man über Stellenanzeigen in der Zeitung, daß eine solche Stelle angeboten werde. Jeder Bürger der europäischen Gemeinschaft mit relevanten QualifIkationen und Erfahrungen, der sich für die Stelle interessiere, könne sich bewerben. Die Angestellten der unteren und mittleren Ebene dieser Dienste hätten auch nicht das Bewußtsein, staatliche Bedienstete und damit etwas Besonderes zu sein. Wenn sie, aus welchen Gründen auch immer, ihren Posten bei einer Verwaltung aufgäben, dann nähmen sie oft auch ohne weiteres eine Stelle in der Privatwirtschaft an. Hieße das, daß Postämter zum Beispiel von ihren eigenen Einnahmen leben müssten, warf Klages als Zwischenfrage ein. Schon seit 50 Jahren,

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Diskussion

erklärte Ridley, seien Postämter bei ihnen, wenn man so sagen könne, "ausgepachtet" an kleine private Geschäfte, Zeitungs- und Tabakläden zum Beispiel. Sie verkauften nicht nur Briefmarken, sondern seien auch verantwortlich für die Auszahlung von Renten und Sozialunterstützung usw. gegen eine prozentuale Beteiligung. Ob der "Bürgerkunde" in Großbritannien auch ein Klagerecht habe, wenn er sich nicht richtig behandelt fühle, interessierte leitenden Ministerialrat Dietrich Schulte, Rechnungshof Rheinland-Pfalz, Speyer. Auch schiene es, die Kommunen mit ihren Verwaltungen und gesetzgebenden Körperschaften würden nach Ridleys Modell überflüssig. Er stelle sich zudem die Frage, ob denn die Erbringung der Dienstleistung durch privatisierte Verwaltungen von Staats wegen kontrolliert werde. Man müsse sich noch einmal vor Augen halten, daß England und Deutschland nicht zu vergleichen seien. Die Briten, betonte Ridley, hätten eine ganz andere Kultur. Die englischen Bürger kümmere ausweislich von Umfragen mehr, ob sie freundlich und schnell informiert und behandelt würden, selten, ob ihnen die richtige Entscheidung erbracht worden sei. Es gebe in England, abgesehen von Streitigkeiten wegen Steuern und Sozialleistungen, im Jahr 20 Klagen von Bürgern gegen den Staat. Es gebe zwar keine Verwaltungsgerichte und Verwaltungsrichter und Streitigkeiten würden oft im Wege von Verhandlungen oder im Rahmen von Ermessensentscheidungen beigelegt. Klagewege stünden aber offen, die "Citizen Charter" schreibe vor, daß jedem Bürger mit einer Entscheidung einer öffentlichen oder privaten Verwaltung mitzuteilen sei: namentlich, wer die Entscheidung getroffen habe, wer dessen Vorgesetzter oder Vorgesetzte sei, wann dieser wo anzutreffen sei und wie man sich beschweren könne. In bezug auf die Gemeindeverwaltung: Die zwei Millionen Angestellten der Gemeindeverwaltungen in Großbritannien seien schon immer privatrechtlich angestellt, gemäß den Bedingungen des allgemeinen Arbeitsrechts, und nie verbeamtet gewesen. Beamte seien immer nur die Bediensteten der Ministerien gewesen. Auf der Gemeindeebene werde das "contracting-out" genauso verfolgt, wie in anderen Verwaltungsbereichen. Es betreffe dort den sozialen Wohnungsbau, Straßenreinigung und Schulen. Selbst "Her Majesty's Inspektors" für das Schulwesen, eine Einrichtung von hoher Reputation, die eine ähnliche Unabhängigkeit genoßen habe wie die Richterschaft, sei inzwischen von privaten Beratungsfirmen verdrängt. An Otto Brodtrick, Principal Associate, Office of the Auditor General of Canada, gerichtet skizzierte Schulte die Aufgaben und Tätigkeiten deutscher Rechnungshöfe. Zunächst einmal unterliege ihrer Kontrolle die Einhaltung des Rechts - formal, materiell usw. - aber seit der großen Haushaltsreform Ende der 60er Jahre zunehmend auch die Wirtschaftlichkeit der Verwaltung. Die Rechnungshöfe schlügen entsprechend auch Veränderungen der Verwal-

Diskussion

269

tungsstruktur und -abläufe, bis hin zu Gesetzesänderungen, vor. Dieses "zweite Bein" der Kontrolltätigkeit sei mit den Vorschlägen, die Brodtrick gemacht habe, vergleichbar und auch konkurrenzfähig. Die Untersuchung des kanadischen Rechnungshofs, über die er berichtet habe, sei nicht Teil der alltäglichen Arbeit, sondern eine Ausnahme, hob Brodtrick hervor. Eine solche Untersuchung werde etwa alle zwei Jahre durchgeführt. Anlaß sei gewöhnlich eine Problemlage, auf die bislang keine befriedigende Antwort gefunden werden könne. Mit der Darstellung und Veröffentlichung der Problemlage wolle der Rechnungshof hauptsächlich die Diskussion anregen, auch in der Verwaltung. Im übrigen habe man viel vom deutschen Rechnungshof übernommen, zum Beispiel, daß der Präsident gleichzeitig Beauftragter für Wirtschaftlichkeit sei. Soweit er sehen könne, arbeiteten alle Rechnungshöfe nach vergleichbaren Prinzipien. Hanna Bielefeld-Han, Wissenschaftliche Assissentin in der Forschungsgruppe Verwaltungsautomation, Gesamthochschule Kassel, zeigte sich beeindruckt von der Darstellung Brodtricks: Daß und wie unvorschriftsmäßiges Arbeiten in der Verwaltung bisweilen effektiver sein könne, als der vorgeschriebene ArbeitsbIauf und vor allem davon, wie sehr er es als flexibler und innovationsfähiger begrüßt habe. Trotzdem, so ihre Mutmaßung, müsse es in kanadischen Rechtsgrundlagen Anpassungsvorschriften geben, die verlangten, leerlaufende organisatorische Regelungen entsprechend der veränderten und verbesserten Praxis umzugestalten. Nach Brodtrick reagiert der kanadische Rechnungshof auf die Beobachtung, daß ein Teil der tatsächlichen, von den Vorschriften abweichenden Arbeitsabläufe effektiver sei als die vorgeschriebenen, folgendermaßen: Die Mitarbeiter des Rechnungshofes würden angewiesen, solche Praktiken nicht mehr pauschal zu kritisieren, sondern zu dokumentieren und hieraus neue Anleitungen zu erarbeiten. Man verspreche sich hiervon eine "Kettenreaktion": die neuen, besseren Abläufe so hoffe man, verbreiteten sich, würden weiterentwickelt werden. Man sei auch davon abgekommen, fügte Brodtrick weiter an, leitende Mitarbeiter vor allem nachträglich zu kontollieren und für Fehler zur Verantwortung zu ziehen. Statt durch Kontrolle, d.h. "accountability" nach altem Verständnis, sollten sie vielmehr durch Anreize und indem man ihnen von vornherein eigenverantwortlich zu bearbeitende Bereiche überlasse, motiviert werden. Ziel dabei sei, Kontrollen soweit wie möglich zu vermeiden, und stattdessen den Mitarbeitern zu vertrauen, die die Kompetenzen, Erfahrungen und die Möglichkeiten haben sollten, in angemessenen Strukturen bestmöglich und zufrieden zu arbeiten.

Nach Tendenzen im europäischen Rahmen, die verschiedenen Verwaltungsreformen in den einzelnen Ländern zu harmonisieren, bzw. nach Reformbemühungen in bezug auf die europäische Verwaltung, d.h. in der

270

Diskussion

EG, fragte leitender Medizinaldirektor, Dr. Erwin Lenz, Amtsleiter des staatlichen Gesundheitsamts in Offenburg das Podium. Jcprgen KjO!rgaard, Chefconsultent der Pro Mentor Management AIS, Dänemark, wies darauf hin, das von ihm vorgestellte Konzept ISO 9000 werde zur Zeit in der EG-Verwaltung stark diskutiert, die allgemein bereits mit Qualitätsstandards arbeite. In Großbritannien sei ein vergleichbares Konzept für den Umweltschutzbereich diskutiert worden. Er wisse auch, daß sich Finanz- und Steuerexperten zur Zeit darum bemühten, ein vergleichbares Konzept zu erarbeiten, das von Privatunternehmen genutzt werden solle, um den Steuerbehörden die Kontrolle der innerbetrieblichen Abläufe mit Hilfe von Standardisierungen zu erleichtern. Hier könnten die Standardisierungen auch von einer unabhängigen Privateinrichtung überwacht werden, wie etwa die DIN-Normen in der Bundesrepublik. Dies laufe, wenn z.T. auch nur indirekt, schon sehr in Richtung einer Harmonisierung, die in den 90er Jahren s.E. nach weiter zu beobachten sein werde.

Die Hochleistungsorganisation Von Peter Oertli-Cajacob

I. Überblick Zuerst werden globale Trends in Form von acht Thesen zusammengefaßt, die sowohl für die Privatwirtschaft als auch für die öffentlichen Verwaltungen ihre Gültigkeit haben. Danach werden sieben Trends zur "Hochleistungsorganisation" entwickelt, die vor allem in der nahen Zukunft an Bedeutung gewinnen werden.

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Abbildung 1: Die richtige Perspektive: Die .Asia-Pacific-Region· rückt ins Zentrum

Peter Oertli-Cajacob

272

11. Globale Trends und ihre Auswirkungen auf die Organisation in acht Thesen These 1: Die Wissensexplosion bestimmt den technologischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandel. Die Exponentialfunktion des Wissens der Menschheit, das sich etwa alle 6-7 Jahre verdoppelt, führt dazu, daß gleich hohe Entwicklungssprünge in immer kürzeren Zeitspannnen bzw. Entwicklungszeiten geschaffen werden. 800

Wissen der Menschheit

400 ~

200

= Entwicklungssprung

EI, E2, E3 = Entwicklungszeiten (41/2 --> 2 --> 1 Jahr)

100

Jahr

Quelle:

IBM

1979 (= 100%)

1993

1986

2000

Abbildung 2

These 2: Der beschleunigte Wandel und die zunehmende Komplexität erfordern zunehmend mehr Zeit als verfügbar ist. Die Gründe für die abnehmende verfügbare Zeit wurde bereits in These 1 erklärt. Die zunehmende Komplexität ergibt sich aus der zunehmenden globalen Vernetzung, rasch ändernden politischen Rahmenbedingungen und die zunehmende Berücksichtigung der Umweltverflechtungen. Bei Aufrechterhaltung von alten Strukturen verlieren die alten Systeme die Fähigkeit zu überleben. These 3: Der beschleunigte Wandel erfordert aus den in These 2 erwähnten Gründen neue Methoden und Hochleistungsstrukturen in Unternehmen, in der Verwaltung, im Staat und in den zwischenstaatlichen Beziehungen. Nur durch Aufbau von Hochleistungsstrukturen kann die zunehmende Lücke gemäß These 2 überbrückt werden.

Hochleistungsorganisation

273

Erforderliche Zeit zur Problemlösung Verfügbare Zeit zur Problemlösung

zunehmender Gap ist mit "alten Methoden" nicht zu bewältigen

Verfügbare Zeit '---_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ Jahr Abbildung 3

Die Hochleistungsstrukturen sind wie folgt charakterisiert: unbürokratisch und Team-orientiert direkt und vernetzt, nicht hierarchisch im klassischen Sinn rasch und relativ autonom agierend kundennah bzw. bürgernah leistungsorientiert, was sich wiederum in Qualitäts- und Kostenorientierung äußert. Größere Hochleistungsstrukturen sind zwar nach wie vor hierarchisch aufgebaut, aber wesentlich " flacher" , "schlanker" und, entsprechend dem Subsidiaritäts-Prinzip, wird die Entscheidungskompetenz auf die tiefstmögliche funktionell richtige Ebene und Instanz delegiert. These 4: Psychologische "Innovationsbarrieren" behindern den raschen industriellen und gesellschaftlichen Wandel. Nach den ausgedehnten empirischen Untersuchungen von Prof. Dr. O. W. Haseloff verzögert sich die Einführung von grundlegenden Neuerungen paradoxerweise umso stärker, je größer die Dringlichkeit und Wichtigkeit der durch diese Neuerungen gelösten Probleme ist. Beispiele sind sowohl in technologischen aber auch in gesellschaftlichen Bereichen zu finden. Die staatlichen Rahmenbedingungen sind deshalb so zu gestalten, daß diese psychologischen, von Ängsten geprägten Innovationsbarrieren nicht gestärkt, sondern abgebaut werden.

18 Speyer 112

Peter Oertli-Cajacob

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These 5: Wir müssen in die Zukunft und nicht in die Vergangenheit investieren. Diese These ist in der Praxis leider keine Selbstverständlichkeit und hängt auch mit der These 4 zusammen.

Eine ökonomische und ökologische Sanierung der zweiten und dritten Welt wird nur durch finanziell gestärkte OECD-Länder realisierbar sein. Die finanziell anhaltende Stärkung der OECD-Länder wiederum wird nur machbar sein, wenn diese ihre knappen Ressourcen strategisch richtig den neuen Schlüsseltechnologien und -industrien zuleiten und die Subventionierung von veralteten Industrien und der Landwirtschaft unterbinden. Erst danach kann das Wachstum des Bruttosozialproduktes vom Primärenergieverbrauch entkoppelt und neue Wachstumsschübe in neuen zukunftsträchtigen Branchen eingeleitet werden (z.B. Informationstechnik, Biotechnologie, Solar- und Umwelttechnik, Sensortechnik, Robotics, Nanotechnologie, etc.)

These 6: Die Vorherrschaft des ku17/ristigen und punktuellen Denkens und Handeins . Entgegen besseren Wissens wird primär aus Angst vor Veränderungen (siehe auch These 4) oft kurzfristig, d.h. zulasten einer besseren mittel- und langfristigen Entwicklung entschieden. Ein bereits klassisches Beispiel ist " Reaganomics " . Angestrebtes Ziel

SOLL-Linie (BSP/ROI)

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G Abbildung 4

These 7: Die Erjolgsrezepte der Vergangenheit sind keine Garantie für die Zukunft. Wegen des raschen Wandels gibt es häufiger auch grundlegende "Strukturbrüche" , sodaß alte Erfahrungen rasch obsolet werden. Beispiel: Die Schweizerische Referendumsdemokratie führt je länger desto mehr zu einem unregierbaren Staat. Die gegenseitigen Abstimmungsprozesse (sog. "Vemehmlassungsverfahren") und die Gutachten von Miliz-"Expertenkommissionen" zu allen denkbaren Themen und Problemstellungen beanspruchen

Hochleistungsorganisation

275

viel zu viel Zeit, um einen wohlausgewogenen "Eidgenössischen Kompromiß" zu erarbeiten.

These 8: Öffentliche Verwaltungen werden sich zunehmend von "Non-profit" zu "Profit-Center" bzw. "Non-loss"-Organisationen wandeln müssen. Die Gründe hierführ sind vielfliltig:

1. In der Vergangenheit war durch den Begriff "NonProfit" der" Verlust" psychologisch vorprogrammiert, denn "Gewinn" war definitionsgemäß "verboten". Die Folgen davon sind heute in den meisten Staatshaushalten zunehmend untragbar. Staatsverschuldungen in der Grössenordnung des Brutto-Sozialproduktes sind heute keine Ausnahme mehr.Dies heißt in einigen Fällen, daß die Zinsenlast für diese Staatsverschuldungen bereits große Teile der Steuereinnahmen verschlingt. 2. Die Dienstleistungen der Verwaltungen sollten sich im freien Wettbewerb bewähren können. Dies fördert automatisch die Effizienz- und die

Kundenorientierung .

3. Je mehr "Betriebe" der öffentlichen Verwaltung mit Gewinn operieren, desto mehr solcher Betriebe könnten einerseits privatisiert werden falls dies gewünscht sein sollte, oder andererseits desto ausgeglichener würden die Staatshaushalte. Beide Effekte würden es erlauben, die Staatsquote, und/oder die Steuerlast zu reduzieren, was wiederum der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des betreffenden Wirtschaftsraumes förderlich wäre. 4. Oft werden als Entschuldigung des "Deficit Spending" die öffentlichrechtlichen Rahmenbedingungen zitiert, die den Aktionsspielraum einengen. In der Praxis zeigt sich aber oft, daß dieser nicht voll genutzt wird. Ein Beispiel für Faktorenbedingungen (Ressourcen) bietet etwa die Schweiz: Mit Ausnahme der Alpen (förderlich für Wasserkraft und Tourismus) ist die Schweiz arm an natürlichen Ressuorcen. Durch den jahrhundertelangen Überlebenskampf haben sich folgende spezialisierte Faktoren herausgebildet, in denen dei Schweiz noch zur Weltspitze gehört, die aber permanent weiterentwickelt werden müssen:

18·

276

Peter Oertli-Cajacob Unternehnlcnsstrategic,

Struktur. Wettbewerb

Faklorhcdingungcn

Differenzierung

Kostenführersch.ft

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Nischenstrategie

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(Ressourcen)

Basisfaktoren (geerbt) Allgemeine Faktoren

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Verwandte und zu liefernde Branchen: "Cluster- von enl ver-

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Nachfragebedingungen Intananacn"age: Segmentsstruktur Kundenbedürfnisse Kaufkraflstruktur weltweite Trends

nochtenen Zulieferern. Abnehmern und Wellbcwerbern mit Know-how-Synergien

Abbildung 5: Die vier Basis-Faktoren zur Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit nach Michael Poner.

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dynamisches Gleichgewicht

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- Banken - Versicherungen - Beratuna - Handel (international) - Transportdienstleistungen

- Grundschulen - Gymnasien - Fachhochschulen (HTL) - Hochschulen (ETIf, HSG) - Forschungsinstitute (ABB, IBM) \

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- Chemische Industrie - Uhrenindustrie - Maschinen- und Apparatebau - Elektronik, Telecom, HOraerlte - TextilmaschinenindUitrie

Abbildung 6

III. Charakteristika der Hochleistungsorganisation Die Hochleistungsorganisation wird durch verschiedene Ansätze realisiert, die sich nach neuesten Erkenntnissen nicht widersprechen, sondern gegenseitig synergetisch-verstärkend ergänzen. War früher ein qualitativ hochstehendes Produkt (oder Dienstleistung) mit hohen Kosten und Preisen verbunden,

Hochleistungsorganisation

277

so muß dies heute nicht mehr so sein, um nur ein Beispiel zu nennen. Vorbeugen ist gemäß TQM-Praxis kostengünstiger als "heilen". Eine Hochleistungsorganisation wird heute durch folgende sieben Trends geprägt, die sich zum großen Teil aus den erwähnten acht Thesen ableiten lassen. Kundenorientierung (nach außen) Teamorientierung (nach innen) Prozeßorientierung (gesamthaft) Geschwindigkeitsorientierung Leistungsorientierung Qualitätsorientierung Kostenorientierung Überprüft man diese sieben Trends im Detail, so sieht man, daß diese nicht isoliert zu betrachten sind, sondern in ihren gegenseitigen Abhängigkeiten und Überschneidungen. Welche praktischen Werkzeuge stehen uns zur Verfügung diese sieben Trends z.B. in einer Verwaltung zu realisieren?

Strategisches Management. das uns hilft, sich auf das Wesentliche und die eigenen Stärken zu konzentrieren: S=

Situationsanalyse (Interne Stärken und Schwächen, externe Chancen und Risiken, Wettbewerbsanalyse, Szenare in)

I = Identität (Leitbild, SEP, Kernstrategie) A

=

Aktions/eider (Definition der strategischen Geschäftseinrichtungen Marktbereichel Funktionsbereiche)

S = Strategien (individuell pro Aktionsfeld: Differenzierung, Kostenführerschaft, Nischenstrategie, Strategische Allianz, Make or Buy)

P

= Prioritäten setzen (Konzentration auf die Erfolgspotentiale, tion der Verlustpotentiale)

Liquida-

A = Aktionen (Maßnahmen umsetzen) Total Quality Management, das eine hohe und konsequente Kundenorientierung dank präziser Detailplanung auch kostengünstig realisieren läßt. -

Keine isolierte Technik, sondern ganzheitlicher Ansatz (Kultur)

Peter Oertli-Cajacob

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Sehr konsequentes und systematisches Vorgehen bis ins Detail Philosophie: " Vorbeugen ist kostengünstiger als Heilen"

(1: 10: 100: 1000)

Konsequente Ausrichtung auf den Kunden und den Wettbewerb Schlanke, prozeßorientierte Organisation mit Arbeitsgruppen Prinzipien des Simultaneous Management und Quality Function

Devployment

Qualität der Produkte, der Tätigkeiten und der Unternehmensprozesse Schaffen von Vertrauen zwischen Unternehmen, Lieferanten und Kunden

Human Ressources Management, das die Selbstverantwortung der Mitarbeiter als "Unternehmer im Unternehmen" aktiviert und so zu einer Dynamisierung des Unternehmens führt. Das Mitarbeiterpotential ist an den Anforderungen der Hochleistungsorganisation auszurichten. Ein mechanisches Befolgen einzelner Spielregeln genügt dabei nicht, der ganze Mensch ist gefordert, die Unternehmenskultur muß dynamisiert werden. Nur voll motivierte Mitarbeiter sind voll leistungsfähig und kundenorientiert. Wissens- und Fähigkeitspotetiale sind konsequent in den strategischen Kerngebieten aufzubauen und weiter zu entwickeln. Schlagfertige Führungscrews und Arbeitsteams sind zu entwickeln (auch " Intrapreneurship" : Unternehmer im Unternehmen!)

Simultaneous Management, das die kurze parallele Bearbeitung im Team erlaubt, anstelle von langwierigen seriellen Abläufen in vielen isolierten und spezialisierten "Kästchen". Lean Production, durch Segmentierung der Produktion in relativ autono-

me Einheiten, die weitgehend selbständig agieren können und gleichzeitig drastischer Reduktion von zentralen Overhead-Strukturen.

Erfolg und Effizienz-Management, als neuester Ansatz der wirklich "ganzheitlich" ist und nicht nur die Personalkostenseite einseitig reduziert, sondern sämtliche Produkt-, Markt-, Kunden-, Erfolgs- und Kostenstrukturen ganzheitlich optimiert. Dieser Ansatz ist nicht mechanistisch sondern flexibel

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Hochleistungsorganisation

genug, sodaß er der unternehmensindividuellen Ausgangslage angepasst werden kann. Entsprechend unseren Erfahrungen bei OEC-Projekten, läßt sich mit diesem Ansatz allein im Durchschnitt der Erfolg um 6 % des Umsatzes steigern. Bei Erfolg und Effizienz-Management (E&E) geht es um die Optimierung von drei Potentialfeldern mit der Zielsetzung der Stärkung der Finanzkraft und der Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens:

Unternehmenserfolgs-Potential: Produkt/Marktstruktur Erfolgs-/Bilanzstruktur Kosten-/Investitionsstruktur

Leistungsverbesserungs-Potential: -

Optimierung der Funktionen, Leistungen, Tätigkeiten und Abläufe in allen Unternehmensbereichen

Strukturentwicklungs-Potential: Organisations-/Personalstruktur Führungsinstrumente (MbO) Strategische und operative Infonnationsstrukturen und -systeme: MIS -- > EIS, DSS, ES, AI, CA-X, CIM, Systemjp'chitekturen Errulg (DII)

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-

TQM

E&E

E&D

GWA

Quelle: SCG-inlerne Benchmarkin& Analysen und KUndenprojekte

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Abbildung 7.- Eifolg-Zeit-Grafik

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Peter Oertli-Cajacob

Literatur: P. Oertli-Cajacob (Hrsg.), Innovation statt Resignation, 35 Perspektiven für eine neue Zeit, Verlag Paul Haupt, Bem und Stuttgart, 2. erweiterte Auflage, 1990

Drei kritische Erfolgsfaktoren öffentlicher Verwaltung Von Winfried Heinrich

I. Vorbemerkung Ich möchte über drei Aspekte der Arbeit öffentlicher Verwaltungen referieren, die ich für kritische Erfolgsfaktoren halte. Ihre Vernachlässigung trägt besonders dazu bei, erfolgreiche Verwaltungsarbeit zu verhindern, sie sind entscheidende Engpässe auf dem Weg zu einer besseren öffentlichen Verwaltung. Diese kritischen Erfolgsfaktoren sind Zielformulierung Kundenorientierung Ergebnisverantwortung . Sie stehen in einem engen Verhältnis zueinander, weil sie sich gegenseitig ergänzen und dt:rart voraussetzen, daß die Qualität des einen nicht ohne Berücksichtigung der anderen gewährleistet werden kann.

n. Zielformulierung 1. Inhalt der Zieljormulierung Die Zieljormulierung hat enge Auswirkungen auf die Ergebnisverantwortung, denn "wenn ich kein Ziel habe, kann ich ditht ankommen". Nur wenn

die Ansage, welche Leistung erreicht werden soll, klar ist, kann den handelnden Personen oder Ämtern die Verfehlung des Ziels im Ergebnis vorgehalten werden. Diese Ansage muß Aussagen zum Aufwand enthalten, der für die Leistung erbracht werden darf oder soll. Denn Ergebnisverantwortung ohne Mittelbe-

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Winfried Heinrich

schränkung ist keine. Umgekehrt stellen auch schärfstens definierte Begrenzungen des Personal- oder Finanzmitteleinsatzes keine Ergebnisverantwortung her, wenn der output diffus beschrieben und damit beliebig variierbar ist. Die Zielformulierung enthält Kundenorientierung insofern, als Inhalt der Zielsetzung auch die Definition der Zielgruppe sein muß, für die eine Leistung erbracht wird. Nur dadurch wird Zielerreichung in dem Sinne nachprüfbar, ob die Leistungseffekte auch wirklich bei dem angestrebten Empfängerkreis eintreten. Gute Zielformulierung bedeutet also, sich darüber klar zu werden, welche Leistung für welchen Empfänger mit welchem Aufwand erbracht werden soll. Eine Selbstverständlichkeit möchte man meinen, kein Grund für lange Ausführungen. Leider gibt die öffentliche Verwaltung genügend Anlaß immer wieder daran zu erinnern. Denn nach meiner Erfahrung wimmelt es in der öffentlichen Verwaltung von schlecht formulierten Arbeitsaufträgen.

2. Defizite der Zieljormulierung Mangelnde Sorgfalt in der Zielformulierung läßt sich auf allen Arbeitsebenen feststellen. Dazu einige Beispiele:

a) Aufträge an Institutionen Eine Datenzentrale sollte einerseits ihre Leistungen nur zum Selbstkostenpreis an ihre öffentlichen Auftraggeber abgeben, sie sollte aber gleichzeitig Produkte entwickeln, um über Drittgeschäfte eine zusätzliche Kostendeckung zu erreichen. Woher sollte sie das dafür erforderliche Kapital nehmen? Ein Musterbeispiel für Unklarheit bei der Zuordnung von Zielgruppen, Leistungen und relativem Finanzierungsaufwand, das zu entsprechenden Akzeptanzproblemen geführt hat. Es hat genug kommunale Bau- oder Stadtentwicklungsgesellschaften gegeben, deren unsauber definierter Auftrag zwischen öffentlicher Ver-

Kritische Erfolgsfaktoren

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antwortung und wirtschaftlichem Risiko immer dann deutlich wurde, wenn der Haftungsfall eintrat. Bei Statistischen Ämtern ist überwiegend per Gesetz ziemlich genau definiert, welche Daten sie zu erheben haben. Ihr Auftrag, welchen Zielgruppen die statistischen Daten mit welchem Aufwand zugänglich gemacht werden sollen und woran der kurz- oder mittelfristige Nutzen solcher Informationsvermittlung zu messen ist, bleibt relativ dunkel. Ich scheue mich fast der Fairneß halber, einzelne Institutionen zu nennen, weil es so viele Beispiele für unklare Vorgaben an Institutionen gibt. Nehmen Sie nur den Arbeitsauftrag für ein Regierungspräsidium oder eine Oberfinanzdirektion, der auch sehr unterschiedlich ausgelegt werden kann.

b) Arbeitsprogramme von Ämtern Nicht viele Ämter haben klare Vorstellungen, welche Leistungen sie mit welchem Aufwand innerhalb des nächsten Jahres erreichen wollen. Es ist einzusehen oder gar zu wünschen, daß Gesetze sich hinsichtlich Vorgaben zur instrumentellen Umsetzung ihrer Ziele zurückhalten, um den Vollzug nicht zu überdeterminieren. Notwendig wäre aber, daß die für den Vollzug verantwortlichen Amtsleitungen ihre Interpretation der aus dem Gesetz erforderlichen Aktionen der Zeit und der Menge nach quantifizieren. Dies ist durchaus häufig nicht der Fall: So gibt es eher selten für den Bereich der Umweltüberwachung, spezifizierte Pläne zu den zu kontrollierenden Betriebsstätten, den Perioden der Überwachung und deren zeitlicher Intensität im Durchschnittsfall. Im Sozialbereich wird kaum aus der Beobachtung tatsächlich aufgewendeter Zeiten für unterschiedliche Fälle der Klientenbetreuung die bewußte Konsequenz für erforderliche oder leistbare quantifizierte Betreuungsstandards gezogen. Wie gut und von wem sind eigentlich die Arbeitsprogramme der Personalabteilungen oder -ämter definiert, die sich in der Regel nur um Perso-

nalverwaltung kümmern und eine wirklich gestaltende Personalwirtschaft außen vorlassen?

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Winfried Heinrich

c) Aufträge an einzelne Mitarbeiter Mängel der Zielformulierung finden sich nicht zuletzt am Arbeitsplatz des einzelnen Mitarbeiters in der öffentlichen Verwaltung. Da sind sie besonders desorientierend und demotivierend. Schon vielen Arbeitsplatzbeschreibungen mangelt es an Zielorientierung, weil sie häufig tätigkeitsorientiert und nicht auf Ergebnisse hin formuliert sind. Was soll man davon halten, wenn in der Arbeitsplatzbeschreibung eines Datenverarbeitungs-Netzspezialisten steht "Marktbeobachtung 20% "? Für wen beobachtet er die neuesten Softwareentwicklungen der Netzverwaltung jederzeit und ist die Intensität der Beobachtung unabhängig vom Entscheidungs- und Realisierungsstand der Netzinfrastruktur seiner Verwaltung. Die Verabsolutierung von Tätigkeiten unabhängig von einem definierten Leistungserfolg ist die fleischgewordene viel zitierte Selbstbeschäftigung der Verwaltung. Wie oft hören Mitarbeiter, die auf ein Problem hinweisen oder eine neue Idee vortragen wollen: "Machen Sie mal einen Vermerk darüber!". Unfähigkeit oder Unlust des Vorgesetzten, sofort zu entscheiden und den Arbeitsauftrag auf ein weiterführendes Ergebnis zu konzentrieren, produzieren Arbeit für den Mitarbeiter, deren Wert völlig der unsicheren Disposition des Vorgesetzten unterliegt. Keine gute Voraussetzung für Engagement.

Personalgespräche nach Vorgaben wie "Ist der Mitarbeiter belastbar? Wie ist sein schriftlicher Ausdruck?" werden weder bei Vorgesetzten noch bei Mitarbeitern als dringende Notwendigkeit angesehen. Ist das verwunderlich, wenn sie so wenig ziel- und zukunftsorientiert sind? Eine ganz andere Funktion könnten sie haben, wenn der Vorgesetzte jährlich ein quantifiziertes Arbeitsprogramm für sein Amt oder seine Abteilung festlegt und das Gespräch mit dem Mitarbeiter sucht, um dessen Beitrag zum Jahresprogramm gemeinsam zu ermitteln. So etwas gibt es beispielsweise in englischen Kommunalverwaltungen. Auffallend ist, daß die Sorgfalt, mit der Ziele formuliert werden, in der öffentlichen Verwaltung anscheinend wächst, wenn ein externes AuftragsverMltnis vorliegt. Nicht von ungefähr sind genauere quantitative Vorgaben über die in der öffentlichen Abfallwirtschaft zu erreichenden Recyclingquoten im Zuge

Kritische Erfolgsfaktoren

285

der Beteiligung privater Unternehmen an der Müllsammlung und -verwertung entstanden. Beauftragt eine Verwaltung ein privates Beratungsunternehmen, läßt sie sich - wo immer möglich - Aufwand und Termine in Form eines Festpreises vorkalkulieren und garantieren. Der Anspruch an die Arbeitsplanung der Externen übersteigt den Eigenanspruch oft erheblich. Der Berater legt dann in der Regel Wert darauf, daß auch die gewünschte Leistung präziser eingegrenzt wird. Eine Angleichung der internen Ziel- und Aufwandsbestimmung an das Qualitätsniveau der Angebote externer Auftragnehmer ist offenbar in England durch "Compulsory Competitive Tendering" erreicht worden. Die Zwangsvorgabe an die Verwaltung, sich hinsichtlich bestimmter Dienstleistungen wie Müllabfuhr, Gebäudereinigung, Betrieb von Freizeiteinrichtungen, Kantinenbetrieb etc. dem Wettbewerb mt Privaten zu stellen, hat - wie viele Bedienstete dort einräumen - die Qualität verwaltungsinterner Leistungsbeschreibung und Aufwandskalkulation gesteigert.

3. Wege zur Aujtragsdisziplin Wenn die Ziel formulierung also ein so entscheidendes Problem für die Qualität der öffentlichen Verwaltung ist, wie kann man erreichen, daß sie verbessert wird? Was - neben Appellen und Bewußtseinsbildung - würde am meisten zu einer bewußteren Zielformulierung beitragen? Mir scheint, der wichtigste Ansatz ist, eine weitgehende Synchronisierung von Leistungs- und Kostenverantwonung herzustellen: Wer die Leistung

bestimmt, soll den Kostendruck spüren!

Das ist - zugegeben - bei unserem Verfassungssystem der Aufgabenverteilung zwischen den öffentlichen Körperschaften keine leichtes und einfaches Rezept. Denn aus guten Gründen ist die direkte und unmittelbare Kostenverantwortung in diesem Verfassungssystem teilweise aufgehoben: Der Bund macht Gesetze, z.B. Leistungsgesetze, und trägt nicht unmittelbar die Kosten der Ausführung, die bei den Ländern anfallen. Die Länder machen Gesetze und bestimmen Leistungsstandards, in denen sie den Kommunen den Verwaltungs aufwand aufbürden, ohne unmittelbare Konsequenz für die Gemeindefinanzierung. Eine gewisse Einseitigkeit der finanziellen Verpflichtung, die der Einseitigkeit hoheitlicher staatlicher Gewalt entspricht, ist also durchaus vorgegeben.

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Winfried Heinrich

Es ist auch durchaus nicht generell erstrebenswert, dieses System durch ein System der aufgabenspezifischen speziellen Zuwendungen, die jeweils die Kosten für die Erledigung vorgegebener Aufgaben erstatten, zu ersetzen. Denn dies würde die Gestaltungsspielräume der jeweils unteren Ebene erheblich beschneiden und sie zu einer reinen Auftragsverwaltung werden lassen. In Skandinavien und England versuchen sich die Kommunen gerade die Allzuständigkeit in örtlichen Angelegenheiten und finanzielle Freiheit zu erkämpfen, die deutsche Gemeinden verfassungsgemäß besitzen. Die einseitig von außen vorgegebene asynchrone Zuweisung von Aufgaben und Finanzmitteln wird innerhalb der Landes- und Kommunalverwaltungen teilweise an die Ressorts und Ämter weitergegeben, indem die Querschnittsverwaltungen, Finanzministerien, Kämmereien, Hauptämter die Aufgabenentwicklung nur unvollkommen bei der Mittelzuweisung berücksichtigen. Wie kann unter diesen Voraussetzungen Disziplin bei der Zielformulierung durch Kostendruck für den Auftraggeber erreicht werden? Im Interesse der ausführenden Stellen an klaren und durchführbaren Zielsetzungen müssen die Ausgaben bzw. Kosten möglichst transparent und für den Auftraggeber spürbar gemacht werden. Dies würde beispielsweise bedeuten Aufwendige Alternativplanungen, die von kommunalen Gremien für Zwecke der politischen Entscheidungsfindung in Auftrag gegeben werden, sollten nicht einfach irgendwie von dem vorhandenen Personal erledigt, sondern als Kosten politischer Entscheidungsfindung ausgewiesen werden. Vorgesetzte, die unsinnige Arbeit verursachen, müßten die Kosten dieser Arbeit als Einschränkung ihres Dispositionsspielraumes erfahren. Wie kann diese Spürbarkeit der Kostenfolgen verbessert werden? Dazu sind eine Reihe von Maßnahmen denkbar:

a) Eigene Budgetverantwortung Am wirksamsten setzt das Nachdenken über die wesentlichen Ziele und effiziente Maßnahmen ein, wenn das eigene Geldsäckel davon betroffen ist. Dies heißt, daß alle durch das eigene Handeln ausgelösten Ausgaben bzw. Kosten dem Handelnden auch zugerechnet werden. Also weg mit den Sammeltöpfen, aus denen nach mehr oder weniger geklärten Antrags- und Entscheidungsverfahren Ausgaben für einzelne Dienststellen geleistet werden.

Kritische Erfolgsfaktoren

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Außerdem volle Verrechnung verwaltungsinterner Dienstleistungen für den, der sie in Anspruch nimmt. Spürbar wird der Ressourcenverlust allerdings nur dann, wenn dem Verantwortlichen eine alternative Verwendung entgeht. Wenn die Mittel für Personal nur in Form einer Stellenzuweisung verfügbar sind und nicht anders als für eine Dauerbeschäftigung ausgegeben werden können, hat der Amtsleiter von einer suboptimalen Nutzung der Stelle mehr als von einem Verzicht darauf. Notwendig ist also die Austauschbarkeit von Ausgabenarten im Rahmen wirtschaftlicher Äquivalente. Last not least entfaltet ein Budget seinen heilsamen Kostendruck nur dann, wenn es aufgrund von Leistungsvorgaben erstellt ist, die damit zu erreichen sind. Dabei ist wichtig, festzuhalten, welche Unsicherheiten der Durchführung innerhalb des Budgets aufzufangen sind und welche, z.B.Tarifabschlüsse, den Budgetrahmen erhöhen.

b) Widerstand des Auftragnehmers Wenn gerade der Aushandlungsprozeß über Leistungen und Kosten bei einer externen Vergabe bewirkt, daß Planziele und Plankosten klarer formuliert werden, dann liegt es nahe, ähnliche Aushandlungsprozesse auch für die verwaltungsinterne Leistungserbringung zu empfehlen. Interessant daran ist, daß die eindeutige Machthierarchie etwa zwis~hen gesetzgebenden und ausführenden Körperschaften, zwischen Vertretungskörperschaften und Verwaltung oder zwischen Amtsleitungen und Abteilungen oder Mitarbeitern keineswegs zu besonderer Schlagkräftigkeit und Effizienz auf der ausführenden Ebene führt. Die Einseitigkeit der Befehlsgewalt verführt vielmehr dazu, Schwierigkeiten auf der Handlungsebene zu verdrängen und Kosten- oder Ziel abweichungen nicht wahrzunehmen. Einen Ansatz, dieses Basiswissen wieder in die Entscheidungsprozesse zurückfließen zu lassen, bietet das "contract management", also Führung nach Vereinbarung, die dem Geführten Raum läßt, seine Vorstellungen zur Erreichbarkeit von Zielen einzubringen. Gerade für die Aufstellung des Budgets öffentlicher Körperschaften ist diese Form der Artikulation von Leistungs- und Ressourcenzielen anzustreben. Sie ist in der Kommunalverwaltung anderer Länder bereits besser realisiert, z.B. in den Niederlanden, Skandinavien, England oder Neuseeland. Die Budgetaufstellung ist dort in einen längeren Prozeß der Vorgabe von Rahmenzielen, der Leistungs- und Ressourcenvorschläge zur Erfüllung dieser Rahmen-

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ziele seitens der Verwaltungseinheiten und der endgültigen Entscheidung über Leistungs- und Kostenniveau durch kommunale Gremien eingebunden. Das Ausgabenbudget ist nur der formale Schlußpunkt nach einer intensiven Leistungs- und Kostendiskussion. Diese Entwicklung zeigt, daß man paradoxerweise behaupten könnte: "Weniger Dirigismus führt zu mehr Zielorientierung" .

m. Kundenorientierung 1. Inhalt der Kundenorientierung Kundenorientierung fängt insofern bei der Zielformulierung an, als sie zunächst bedeutet, sich klar über die mit der Leistung zu erreichende Zielgruppe zu werden. In der Ergebnisverantwortung schlägt sie sich dadurch nieder, daß es nicht ausreicht, etwas für diese Kunden zu tun. Sondern man muß fragen, welche Leistung soll beim Kunden ankommen und die Ergebniskontrolle liegt darin, bei der Zielgruppe nachzuprüfen, ob die angestrebte Leistung sie erreicht hat. Gute Kundenorientierung heißt also, Antwort auf die Fragen geben zu können Für wen leisten wir? (Zielgruppe) Was ist unser Leistungsversprechen? (Angebot) Wie kommt unsere versprochene Leistung an? (Nutzung) Dieses intensive Nachdenken über ihre Beziehung zu ihren Kunden ist der deutschen Verwaltung noch ziemlich fremd. Zwar wird der Wandel von der hoheitlichen Eingriffsverwaltung zur modemen Dienstleistungsverwaltung verbal vielfach zitiert. Tatsächlich wird für diese Art von Kundensicht wenig Zeit und Geld aufgewendet.

Kritische Erfolgsfaktoren

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2. Defizite der Kundenorientierung Wie gering die Ausrichtung der Verwaltung auf ihre Kunden ist, läßt sich unter einer Mehrzahl von Aspekten beschreiben:

a) Unklare Zielgruppenorientierung Bei der Definition von Zielgruppen fängt die Unsicherheit und Zweideutigkeit an. Welches ist die Zielgruppe für die Gewährung von Sozialhilfe? Die materiell nach dem Gesetz Berechtigten oder diejenigen, die einen Antrag auf die Gewährung von Sozialhilfe stellen? Ich fürchte, die Verwaltung tendiert wegen der Miuelknappheit dazu, allenfalls den Antragsteller als Kunden zu definieren und einigermaßen rechtsfehlerfrei "abzufertigen". Sie müßte sich sonst auch unangenehmen und wenig untersuchten Fragen nach der Zugänglichkeit ihrer Leistungen und den Dunkelziffern der Nichtantragsteller aus sozialer Scham etc. stellen. Sie müßte nicht nur eine korrekte Antragsbearbeitung gewährleisten, sondern weitergehende Aufklärung und Werbung unternehmen und auf Wirksamkeit prüfen. Wer ist Hauptadressat der Umweltüberwachung? Der Kleineinleiter, der seine Klärgrube nicht vorschriftsgemäß gebaut hat, dem dieses aber leicht nachzuweisen ist, oder der chemische Großbetrieb, bei dem die Produktionsprozesse so komplex und technisch schwer eindeutig zu beurteilen sind, daß Verwaltungsverfahren ungeheuer beweis- und arbeitsaufwendig sind. Wie groß mag wohl die Zielgruppenverfälschung sein, die aus einer allzu schnellen Konzentration auf das praktisch Machbare entsteht?

b) Undefinierte Servicestandards Bereitet schon die Klärung und Einhaltung der Zielgruppen Probleme, weil die Hürden der Gesetzesdurchführung teilweise so hoch sind und halbbewußt umlaufen werden, so ist eine Selbstverpflichtung der Verwaltung auf Servicestandards , noch schwieriger. Dem Bürger zu garantieren zu welchem Zeitpunkt mit welchem Inhalt 19 Speyer 112

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-

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mit welchen Qualitätsgarantien

er mit einem Baubescheid, einer telefonischen Auskunft oder einem Steuerbescheid rechnen kann, würde die chronisch überlastetete Verwaltung noch mehr unter Druck setzen. Die gesetzlichen Ansprüche - die der Verwaltung ja schon genug zu schaffen machen - müssen reichen. Für ein weitergehendes Entgegenkommen über den gesetzlichen Anspruch hinaus - wie im zivilen Leben manchmal praktiziert - ist kein Raum.

c) Unreflektierte Freiheitsgrade der Dienstleistung Die traditionelle Gesetzesbindung läßt die Verwaltung wenig über ihre eigenen Freiheitsgrade bei der Serviceleistung nachdenken. Es heißt dann, von Kundenorientierung möge man da noch sprechen, wo die Verwaltung ein wahlfreies Angebot, z.B. durch das Stadttheater oder die Museen, bereitstellt. Bei der echten hoheitlichen Verwaltung, z.B. der Ausstellung von Reisepässen, gebe es für den Bürger doch gamichts mehr zu wählen und deshalb sei es dort nur Täuschung von "Kundendienstleistung" zu sprechen. Diese Standardargumentation vergißt, daß bei gebundener Verwaltung sehr wohl eine Gestaltungsfreiheit in der Kundenfreundlichkeit möglich ist, die allerdings weniger in der Leistung als in dem Aufwand und dem Ärger liegt, den der Bürger zur Erreichung der Leistung in Kauf nehmen muß.

d) Keine auf Lebenssituationen zugeschnittenen Leistungskörbe Noch fremder ist es der Verwaltung, die Gesamtheit ihrer Leistungen aus der Lebenssicht eines Bürgers zu sehen. Welche Leistungsbereiche werden berührt, wenn ein Bürger umzieht? Wie könnte dieser aus der Sicht des Bürgers einheitliche Lebensvorgang vielleicht in einem Streich behördenmäßig erledigt werden und nicht zu jeweils einem Vorgang für Anmeldung, KfzUmmeldung, Rundfunkgebührenanmeldung, Wohngeldantrag, Sozialhilfeantrag, Müllgebührenanmeldung etc. führen? Wie wenig benutzerfreundlich sich das Verwaltungssystem als Ganzes präsentiert, weil es z.B. den Kunden nicht frühzeitig orientiert, in welcher Reihenfolge er die Folgen eines Umzugs zu bewältigen hat, wird erst deutlich, wenn man sich in den Bürger hineinversetzt. Für eine solche ämterübergreifende Gesamtsicht aus der Bürgerperspektive gibt es zwar Ansätze, z.B. bei der Einrichtung von Bürgerämtern, bei der regionalen Integration sozialer

Kritische Erfolgsfaktoren

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Dienste. Es überwiegt jedoch bei weitem eine sektorale Verfahrensweise, bei der über Leistungskörbe, die auf Lebenssituationen, z.B. den Studienanfang, zugeschnitten sind, kaum nachgedacht wird.

e) Auf das Juristische begrenzte Qualitätssicherung Sowenig wie das Angebot der Verwaltung von ihr selbst bewußt auf die Situation ihrer Kunden hin gestaltet wird, sowenig fragt sie beim Kunden nach, wie das Angebot ankommt, wie die Nutzung ist. Die Bürger haben ja genügend Möglichkeit sich zu artikulieren: Es gibt eine umfassende grundgesetzlich garantierte Rechtsschutzgarantie, es gibt Beschwerdewege und Petitionsausschüsse. Für Spezialfälle gibt es auch noch Datenschutzbeauftragte, Ausländerbeauftragte und Gleichstellungsbeauftragte. Die machen Arbeit genug. Aus dem Blickfeld gerät, daß unser juristisch geprägter Individualrechtsschutz vielleicht geeignet ist, dem einzelnen Bürger Recht widerfahren zu lassen, daß er aber völlig ungeeignet ist, die Qualität von Dienstleistung im Sinne eines an den Interessen der Gesamtheit der Nutzer optimal ausgerichteten Leistungsprofiles zu erhöhen. Die telefonische Ereichbarkeit, die Öffnungszeiten, die Wartesituation in der Schalterhalle, die Freundlichkeit der Mitarbeiter sind alle juristisch irrelevant, können aber entscheidend für die Zufriedenheit des Bürgerkunden sein. Sie werden jedoch kaum systematisch im Sinne einer Marktanalyse darautbin erforscht.

f) Keine systematische Rückkoppelung von KundenWÜDschen

auf die Produktgestaltung

Unser System der auf die Beseitigung von Rechtsfehlem beschränkten Elastizität für Kundenansprüche führt tendenziell zu einer etwas einseitigen Bevorzugung der lauten, Widerspruch einlegenden Minderheit. Da die Verwaltung dies auch so einschätzt, macht sie keine großen Anstalten, die Zahl und Art der Widersprüche als einen Fundus für die systematische Verbesserung ihrer Leistungen zu nutzen. Mir ist noch keine Verwaltung begegnet, in der über die individuelle Berücksichtigung der Ergebnisse des Einzelfalls beim Sachbearbeiter und eine allgemeine Fallstatistik hinaus 19·

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vertiefende Analysen der Widerspruchs gründe und daraus zu ziehender Lehren für die Kundenbehandlung erfolgt sind. Das heißt, ein Lern- und Leistungsveränderungsprozeß der Verwaltung auf Basis der Kundenreaktion ist kaum organisiert.

g) Keine Erfolgskontrolle vom Kundennutzen her Wie wichtig es wäre, nicht nur den Prozeß der Leistungserstellung zu organisieren, sondern ihn auch noch stärker vom gewünschten Kundennutzen her zu kontrollieren, mag ein kleines Beispiel erhellen: In vier Städten wurde die Zufriedenheit der Sachbearbeiter des Finanzamtes mit Auskünften aus dem Einwohnermeldewesen erhoben. In einer war sie deutlich schlechter als in allen anderen. Dies lag - wie sich erst aufgrund näherer Ermittlungen herausstellte nicht an einer langsameren Bearbeitung der Auskünfte im Meldeamt, sondern daran, daß in diesem Finanzamt Meldeanfragen gestapelt und mit größeren Liegezeiten hin- und hertransportiert wurden. Die Analyse der gesamten Prozeßkette, die den Kundennutzen bestimmte, erbrachte überproportionale Nutzensteigerungen bei marginalen Verfahrensänderungen.

h) Zuteilungsmentalität bei interner Dienstleistung Die von traditionellem Staatsverständnis geprägte Haltung, derzufolge Leistungen oder Pflichten hoheitlich einseitig gewährt oder auferlegt werden, bestimmt auch das Klima innerhalb der Verwaltung. Sie beherrscht noch weitgehend die Art, wie Querschnittsämter, Kämmereien, Hauptämter, Personalämter, Hochbauämter, ihre Leistungen an die Fachämter abgeben. Die Abnahme ist Zwang, der Leistungsstandard richtet sich nach den vom Querschnittsamt verbindlich interpretierten Notwendigkeiten. Gleiches gilt für die Bediensteten. Das "besondere Gewaltverhältnis" , das den Beamtenstatus nach Expertenmeinung auszeichnet, macht den Mitarbeiter zum Objekt dienstherrlicher Weisungen und Fürsorge. Die mangelnde Gleichberechtigung wird durch einen besonderen Rechts-

Kritische Erfolgsfaktoren

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schutz und ein ausgefeiltes Personalvertretungsrecht ausgeglichen, also Instanzen, die ihrerseits etwas Entmündigendes haben. Tatsächlich sind Mitarbeiter der Verwaltung, weil sich alle Weisungsgewalt und Anerkennung zumindest in den typischen Verwaltungsbereichen über die Hierarchie vollzieht, sehr weitgehend von ihren Vorgesetzten und den für die Personalfürsorge berufenen Stellen abhängig. Die internen Strukturen der Verwaltung, die noch heute weitgehend auf Prinzipien der Einseitigkeit und des Zwanges beruhen, begünstigen also nicht die Entwicklung zu einer kundenorientierten Dienstleistungsverwaltung.

3. Wege zur Kundenorientierung Was müßte denn getan werden, um die Verwaltung zu einer stärkeren Kundenorientierung hin zu entwickeln? Mir scheinen drei Dinge wesentlich:

a) Mitarbeiter sind Kunden Wenn die Verwaltung eine Haltung von kundenorientiertem Dienstleistungsunternehmen ausstrahlen will, dann muß diese Atmosphäre von innen entwickelt werden. Die Mitarbeiter selbst müssen mit dem Respekt und der Achtung behandelt werden, die ein Kunde verdient. Dann darf es nicht mehr vorkommen, daß beispielsweise Einstellungsverfahren monatelang dauern und Bewerber über den Stand des Verfahrens lange im Ungewissen sind Höhergruppierungsanträge über Monate oder Jahre nicht entschieden werden Fortbildungswünsche von Vorgesetzten verschleppt werden bzw. kaum Mittel dafür zur Verfügung stehen. das Beurteilungswesen eine relativ undefinierte Funktion in der gesamten Personalwirtschaft hat. gerade die kritische aber faire Beurteilung der Leistungsbeiträge des Mitarbeiters häufig unterbleibt.

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die eigentlich gestaltende Personal wirtschaft im Sinn einer Suche von gemeinsamen Entwicklungsperspektiven für Mitarbeiter und Dienstherrn vernachlässigt wird. Es ist ziemlich erschreckend, welche Defizite in der Personalverwaltung von Behörden relativ unbeanstandet von der Verwaltungsführung hingenommen werden.

b) Fachämter bzw. -abteilungen sind interne Kunden Der Dienstleistungscharakter der Leistungen, die intern von Querschnittsämtern erbracht werden, wie Organisationsberatung, Unterstützung mit InformatioI\stechnik, Personalverwaltung sollte unterstrichen werden. Der unterstützte Bereich sollte die Wahl des Kunden haben, sich gegen die Dienstleistung zu entscheiden und bei Unzufriedenheit die Leistung selbst zu übernehmen oder einem Dritten zu übertragen. Umgekehrt sollte er auch die vollen Kosten der Dienstleistung bei jeder Variante tragen. Die Anteile der Arbeit von Querschnittsämtern, die nicht als Dienstleistung gedacht sind, sondern als zentrale Steuerungs- oder Ressourcenverteilungsaufgaben, z.B. die notwendige zentrale Allokation von Finanzen, Stellen oder Vorgabe technischer Rahmenstandards, sollten deutlich von den anderen getrennt werden, um schlechte Dienstleistung nicht mit der Notwendigkeit von Steuerung entschuldigen zu können. Eine weitgehende interne Leistungsverrechnung ist erforderlich, um die Leistungs-/Kostenverantwortung einschließlich der Kosten für Hilfsleistungen auf das extern angebotene Verwaltungsprodukt zu fokussieren und damit auch mehr Kundenorientierung und Verantwortung für das Endergebnis herzustellen.

c) Das "Ohr am Bürger" Schließlich muß die Verwaltung aktiver ihre Kenntnis der Wünsche oder Bedarfsprofile ihrer verschiedensten Kundengruppen erweitern und sich flexibler und verläßlicher darauf einstellen. Das ist durch eine Reihe von Maßnahmen erreichbar, die teilweise in Deutschland, in breiterem Maße aber in anderen Ländern mit einer insoweit moderneren Verwaltung eingeführt sind.

Kritische Erfolgsfaktoren

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"Service Promises", explizit formulierte Leistungsversprechen zu Reaktionszeiten und Erledigungsqualität sind das Maß, an dem die Verwaltung sich selbst messen lassen will. Ausführliche Hinweise auf Beschwerdemöglichkeiten und Fehlerbehandlungsverfahren können die schweigende Mehrheit dazu bringen, häufige wenngleich weniger gewichtige Beeinträchtigungen zu artikulieren, die man dann abstellen kann. Das aktive Nachfassen der Kundenreaktion unmittelbar nach der Leistungserstellung durch "Servicecards", die der Baugenehmigung oder dem Steuerbescheid beiliegen, kann ein effektiver Rückkoppelungsmechanismus auch für die Eigenkontrolle der Mitarbeiter sein. Systematische Beobachtung nicht nur der erbrachten Leistungen, sondern auch der Kundenreaktion durch Befragungen , gehört in einigen Ländern zum Standard der Budgetinformation. Damit wird den politischen Entscheidungsträgern zusätzliche Entscheidungsinformation für anzustrebende Versorgungsgrade gegeben und gewissermaßen der Marktmechanismus für öffentliche Leistung simuliert. Damit wird Kundenorientierung Teil eines praktischen Demokratieverständnisses, das die Artikulation der Bürgerinteressen in vielfältigerer Weise als über Wahlen in die politische Gestaltung einbezieht.

IV. Ergebnisverantwortung

1. Inhalt der Ergebnisverantwortung Die Ergebnisverantwortung hängt mit der Zielformulierung insofern zusammen, als man Verantwortung in der Regel nur für die Erreichung von Zielen übernehmen mag, mit denen man sich identifizieren kann und die auch erreichbar sind. Bezogen auf Kundenorientierung bedeutet Ergebnisveranwortung einen beeinflußbaren Gestaltungsrahmen, welche Zielgruppe wie angesprochen und in welchem Maße zufriedengestellt wird. Um den Rahmen der eigenen Ergebnisverantwortung zu ermessen, kann ein Mitarbeiter der Verwaltung sich also fragen: Welchen Spielraum habe ich in der Ansprache der Kunden und im Leistungsniveau?

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Welchen Spielraum gibt mir der Ressourcenrahmen? WeIche Spanne an wirtschaftlichen Ergebnissen kann ich damit eigenverantwortlich gestalten? Diese Prüfung wird in den meisten Fällen zu enttäuschenden Ergebnissen führen, weil die Handlungsspanne einzelner oder auch leitender Mitarbeiter stark eingeschränkt ist.

2. Defizite bei der Ergebnisverantwortung Woran liegt es, daß der einzelne Mitarbeiter oder auch einzelne Verwaltungsstellen so stark in ihren Gestaltungsmöglichkeiten blockiert sind?

a) Übersteigerte Normierung und übergreifende Spezialzuständigkeit Allgemein wird man sagen können, daß es in der öffentlichen Verwaltung eine Fülle von sehr weit gespannten Regelkreisen gibt, die Entscheidungen oder Veränderung in große Zusammenhänge einbetten und damit individuelles, ortsangepaßtes Vorgehen sehr erschweren. Es besteht eine Tendenz, Normierbares allgemein zu regeln, der Bedeutung der Gleichheit Vorzug vor der Betonung der Unterschiedlichkeit zu geben, die Entscheidungskompetenzen nach Funktionen und nicht nach Objekten zu bündeln, fachliche Expertise als Sonderentscheidungskompetenz und nicht als Beratungsaufgabe in den Handlungsprozeß einzuführen. Bei komplexeren Vorgängen, etwa der Einführung eines Verfahrens der Informationstechnik, führt dies dazu, daß es eine Vielzahl verstreuter Teilzuständigkeiten gibt, die ungeheuer schwer für den Gesamterfolg zu synchronisieren sind. Verschiedene Stellen tragen die Mittel- oder Durchführungsverantwortung für die Planung der Anwendung die Beschaffung der Technik die Schaffung baulicher Voraussetzungen die Fortbildung der Mitarbeiter die Wahrung der Mitarbeiterinteressen.

Kritische Erfolgsfaktoren

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Diese Fraktionierung der Handlungskompetenz führt dazu, daß insgesamt die Negativkompetenz des Systems größer ist als die Positivkompetenz: Es reicht aus, daß einer der vielen Beteiligten nicht mitzieht, um Handlung zu verhindern und die Anstrengungen der übrigen zu entwerten. Um Handlung hervorzubringen sind dagegen aktive Beiträge aller Beteiligten erforderlich. Dies ist ein Grund, warum sich in der öffentlichen Verwaltung so wenig bewegt, und es wird sich nichts ändern, solange die Entscheidungsprozesse nicht so umgestaltet werden, daß es mehr aktiver Anstrengung und guter Argumente bedarf, um Handlung zu verhindern.

b) Zentrale Entscheidungsvorbehalte zu Ressourcen Weit verbreitet sind folgende wichtige Einschränkungen für die Handlungskompetenz und Ergebnisverantwortung: -

Organisationsverantwortung

Die Organisationsverantwortung ist weitgehend zentralen Stellen vorbehalten. Reorganisation - selbst soweit sie nur kostenneutrale Stellenverlagerung innerhalb eines Amtes bedeutet - bedarf der Genehmigung. Teilweise unterliegen sogar Öffnungszeiten zentralen Entscheidugsvorbehalten. -

Personalverantwortung

Das Vergütungsgefüge wird auf nationaler Ebene vereinbart, individuelle Variationen wie Leistungsentgelte sind in der Regel nicht vorgesehen. PersonaleinsteIlung ist dem zentralen Personalamt vorbehalten ist, einzelne Dienststellen dürfen bei der Personalauswahl mitwirken. -

Haushaltsverantwortung

Ein Großteil der Ausgaben nämlich für Personal, Beschaffung, Bauunterhaltung, Technik wird zentral bewirtschaftet. Einzelne Dienststellen kennen nicht einmal die von ihnen tatsächlich verursachten Ausgaben. Bei vielen Kommunen bewirtschaften ca 75% der Ämter jeweils weniger als 10 % der von ihnen verursachten Ausgaben.

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c) Haushaltsrecht Das Haushaltsrecht und seine Auslegung durch die konservativen Spezialisten ist eine besondere Hürde für angemessene Eigenverantwortung. Das Prinzip der sachlichen Bindung, das effektiv eine Ausgabeartenbindung ist, verhindert beispielsweise bei der gängigen Praxis -

kurzfristige Entscheidungen über Eigen- oder Fremdwahmehmung

Da die Eigenwahrnehmung Personalausgaben, die Vergabe Sachmittelausgaben auslöst, diese aber grundsätzlich als nicht deckungsfahig angesehen werden, ist eine Veränderung der relativen Anteile im Rahmen des Gesamtbudgets durch die bewirtschaftende Stelle nicht möglich. Dies gilt, obwohl in vielen Bereichen der Verwaltung- vor allem den betrieblichen - die flexible Anpassung der sog. "Fertigungstiefe" zunehmende Bedeutung für betriebliche Optimierung gewinnt. Beispiele, wo zwischen Eigen- und Frendwahrnehmung optimiert werden muß: Gebäudereinigung, Architektenleistungen, Fortbildungsleistungen, Werkstattleistungen, Kanalreinigung, Kantinenbetrieb, Fahrbetrieb, Druckereibetrieb. -

kurzfristige Entscheidungen über Miete oder Kauf

Der Markt für Anlagegüter bietet in der Regel wirtschaftlich relativ gleichwertige Beschaffungsmöglichkeiten über Miete oder Kauf. Die Wahl ist vom Kunden nach seinen betrieblichen Verhältnissen zur wirtschaftlichen Nutzungsdauer der Anlage zu treffen, wobei die Konditionen der Anbieter je nach Marktverhältnissen sich kurzfristig ändern. Da es keine Äquivalenzregeln gibt, wonach Investitionsmittel in laufende Sachmittel umgewandelt werden können oder umgekehrt. ist den Bedarfsträgern eine Optimierung der Beschaffungsentscheidung insoweit nicht möglich. Dies gilt, obwohl die Technisierung und damit der Anteil der Kapitalkosten an der gesamten Verwaltungproduktion vor allem in technischen und betrieblichen Bereichen stark zunimmt. -

kurzfristige Wahrnehmung von Rationalisierungsinvestitionen

Obwohl die öffentliche Verwaltung im Verruf ist, nicht so produktiv wie die Privatwirtschaft zu arbeiten, wird es einer Dienststelle, die eine kurzfristig amortisierbare Rationalisierungsinvestition durchführen möchte, nicht leicht gemacht. Denn wenn die Investitionsmittel nicht ein Jahr vorher beantragt worden sind, gibt es keine Möglichkeit, sie aus den Einsparungen etwa bei den Personalausgaben zu fmanzieren.

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sonstiger Austausch zwischen Haushaltspositionen Bei einer Vielzahl weiterer Handlungsoptionen wäre es wirtschaftlich sinnvoll und würde die Kreativität fördern, wenn Mittel zwischen Haushaltsstellen austauschbar wären. Warum sollen nicht Mehraufwendungen für Fortbildung durch Verringerung von Personalausgaben kompensiert werden können, warum nicht ein Wahlrecht zwischen Informationsdienstreisen und Fortbildungsveranstaltungen? Warum sollen die Mitarbeiter einer Dienststelle nicht entscheiden können, ob ihnen Schönheitsreparaturen an ihren Räumen wichtiger sind als ihre Sachmittelausstattung? Die Verbissenheit, mit der die Beschränkungen des Prinzips der sachlichen Bindung über Kleinstpositionen im Haushaltsplan verteidigt werden, steht teilweise in groteskem Gegensatz zu der Freizügigkeit, mit der die Haushaltsmittel aus Sammeltöpfen, z.B. den Sammelnachweisen, die ca. 30% des Haushaltsvolumens einer Kommune ausmachen, quer über alle Aufgabenbereiche verschoben werden.

3. Wege zu mehr Ergebnisverantwortung Was müßte verändert werden, damit mehr gehandelt und verantwortet werden kann? Es müßten vor allem die Handlungshindernisse abgebaut werden. Das würde bedeuten: Orientierung der Entscheidungszuständigkeiten am Leistungsprodukt der Verwaltung und nicht an Funktionen. Integration der Ressourcenverantwortung in die Aufgabenverantwortung, also z.B. Auflösung von Sammelnachweisen und volle Entscheidungszuständigkeit des Aufgabenträgers über verwaltungsinterne Dienstleistung gegen Verrechnung der Kosten. Auch mehr Verantwortung für Personal im Rahmen von Standards des Dienstherm. Abschaffung der unsinnigen Ausgabeartenkontrolle des Haushaltsrechts und Erweiterung der Bewirtschaftungsfreiheit im Rahmen von Budgets, die an Planleistungen orientiert sind. Damit würden die Entscheidungsregelkreise bereits wesentlich kleiner geschnitten werden und mehr Handlungsdynamik entstehen. Genau diese Entwicklung ist in anderen Ländern seit einigen Jahren im Gange, beispielsweise in den skandinavischen Ländern, wo das sog. "Free Commune Experiment" zum Gegenstand hat, zentrale Vorgaben und Stan-

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dards zur Entscheidungsorganisation oder Mittelverwendung aufzuheben zugunsten einer indiviuellen Gestaltungsfreiheit der einzelnen Kommunalverwaltung.

V. Schlußbemerkung Dies ist eine sehr kritische Auseinandersetzung mit dem gegenwärtigen Zustand der öffentlichen Verwaltung in Deutschland. Nach meinem Eindruck ist sie erheblich hinter die Entwicklungen zur Modernisierung zurückgefallen, die in anderen Ländern stattgefunden haben und dort die Diskussion und Verwaltungspraxis beherrschen. Es ist aber auch eine gewisse Autbruchstimmung zu verzeichnen. Verwaltungsreform ist wieder ein Thema geworden. Das Gute daran ist, daß mehr und mehr Pilotprojekte entstehen, die mit sehr praktischen Veränderungen neue Wege gehen. Vor allem im Kommunalbereich haben die Aktivitäten der KGSt und der Bertelsmann-Stiftung wichtige Impulse gesetzt. Ich glaube, daß diese - mit dem Zwang zur Effizienzsteigerung, den die Finanzierung des Solidarpaktes auslöst, zu einer nachhaltigen Modernisierung führen werden.

Contracting Out - die letzte Antwort Von Roland Dumont du Voitel Nach den vielen guten Vorträgen stelle ich mit großer Freude fest, daß wir in unserer Zusammenarbeit mit der Bertelsmann Stiftung in unserem Projekt "Steigerung der Effizienz in der Kommunalverwaltung" und auch bei der internationalen gutachtlichen Untersuchung der Kandidaten für den Carl-Bertelsmann-Preis 1993 die Enwicklung in der richtigen Linie und Weise fördern und leiten. Ich möchte nun auf ein Thema näher eingehen, das in dem Referat von Herrn Ridley bereits angesprochen worden war: "Contracting Out". Allerdings würde ich meine Empfehlung weniger radikal formulieren und meine Ausführungen eher überschreiben : "Privatisierung" oder "buy" ist die letzte Antwort auf Fragen der Leistungserbringung. Ohne die Rolle der Bürokratie in der Vergangenheit als Träger und Voraussetzung eines stabilen Staatswesens schmälern zu wollen, erlaube ich mir zu behaupten, daß die Bedeutung der Kommunalverwaltung noch nie so wichtig war, wie sie in der Zukunft sein wird und, daß sie noch nie vor so großen Herausforderungen gestanden hat, wie sie die Zukunft stellt. Ich kann mich auch der Forderung, die heute in einem Vonrag anklang, auch nicht anschließen, daß die öffentliche Verwaltung so tun solle, "als ob sie im Wettbewerb sei". Die öffentliche Hand steht nämlich mitten im Wettbewerb, sie braucht daher nicht so zu tun "als ob"! Der weltweit zunehmende Wettbewerb in Wirtschaft und Industrie schließt den Wettbewerb zwischen Nationen, Regionen und Kommunen ein. Die öffentliche Hand steht hier im Wettbewerb der Rahmenbedingungen. Zunehmende Transparenz der Umweltproblematik und zunehmendes Umweltbewußtsein, Bevölkerungswanderungen und soziale Sicherung u.a.m. vergrößern dramatisch die Nachfrage nach zum Teil klassisch nicht besetzten neuen Aufgaben und nach bisher öffentlich angebotenen bzw. in den traditionellen Aufgabenbereich der öffentlichen Hand fallen-

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den Aufgaben. Die öffentliche Hand steht hier im Wettbewerb mit der Zeit. Die Komplexität der Problemlösungen hat explosionsartig zugenommen. Die öffentliche Hand steht hier im Wettbewerb der Qualität und der Flexibilität. Gleichzeitig hat der Druck auf die öffentliche Hand, sich diesem Wettbewerb zu stellen und neue Wege zu beschreiten, rasant zugenommen. Die Lasten für öffentliche und soziale Aufgaben erreichen die Grenzen der Belastbarkeit (mehr ist nicht drin). Die Bürger messen die öffentliche Leistungs- und Lösungsfahigkeit an privatwirtschaftlichen Standards - mit zunehmender Kritik bis hin zur Staatsverdrossenheit. Vor allem im Ausland hat der öffentliche Bereich ganz oder in Teilbereichen die Herausforderung bereits aufgegriffen und bereits vorexerziert, was nicht nur denkbar, sondern auch machbar ist. o Providing Enabling Authority • Martwirtschaftliche Orientierung

c

• Contracting Out ~ • Dez. RessourcenNiede~ande kompetenz • Controlling

• Free Commune Experiment • Befreiung von staatlichen Auflagen

C

~ USA

• Corporate Management. Modelle • Privatwirtschaftliche Orientierung

• • • •

Privatisierung Accountability Outputorientiertes Finanzmanagement

ClZUENDEL

Abbildung 1

Der Vorsprung des öffentlichen Bereichs im Ausland spiegelt sich auch in den vielen Anglismen dieser Diskussion wider, die ich hiermit bitte, zu entschuldigen.

Contracting Out

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In dem Bestreben, den öffentlichen Auftrag zu einer größeren Zufriedenheit der Bürger zu erfüllen, wird die Privatisierung von Leistungsbereichen vielfach empfohlen, wenn nicht gar gepredigt. Dabei wird in der Regel leider ein später Schritt zu früh genommen. Bei den umfangreichen und vielzähligen Maßnahmen, denen sich die öffentliche Verwaltung gegenübersieht und den durchaus bestehenden Hürden einer Übertragung auf private Rechtsubjekte, lohnt es sich, diesem Thema ein paar Gedanken zu widmen. Bei einer Partnerschaft mehrerer Geschäftspartner ist das Ergebnis so gut wie das schwächste Glied der gesamten Leistungserbringung, z.B. auch der Umsetzung, Überwachung und Steuerung von Garantien für lebenswerte und wirtschaftlich sinnvolle Rahmenbedingungen des Zusammenlebens, die eine globale Erwartungshaltung des Staatsbürgers gegenüber der Rolle seines Staates sind. Warum sollte dann nicht der jeweils beste Leistungsträger einer gesamten oder teilbaren Leistung herangezogen werden? Why not the best? Die brisante Frage der Auswahl des besten Partners bzw. Leistungsträgers beginnt mit einer grundsätzlichen Klärung im eigenen Haus.

1.

11 Ziele/Auftrag 11 Leistungsabgrenzung 11 Meßinstrumente/ Indikatoren 11 Standards

2.

3.

4.

5.

Leistungsvergleich (Benchmarking)

11 Wie stehen wir bei

Kosten und Leistungsfähigkeit im Vergleich zu anderen Organisationen?

11 Wie können wir die 11 Wie bekommen wir Eckwerte der Klassenden kompetentesten Geschlftsbesten erreichen? partner?

11 Wie slchem wir die öffentliche Kontrolle und ein wettbewerbilches Umfeld? eZUENDEL

Abbildung 2

1. Schritt: Zielfestlegung In einem ersten, in seiner Schwierigkeit nicht zu unterschätzenden Schritt, ist der Leistungsbereich selbst abzugrenzen und in seiner Zielsetzung zu prä-

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zisieren. Eine handhabbare bzw. umsetzbare Zielsetzung verlangt: Der gesetzliche Auftrag muß klar und outputorientiert abgegrenzt werden; es muß geklärt werden, wer der Kunde sein soll (Bürger, private oder öffentliche Institutionen, o.a.) - eine Frage, die nicht immer ganz einfach zu klären ist. Als Basisinfonnation muß schließlich vorliegen, was durch wen finanziert wird, und welche Kosten mit dem Leistungsbereich in Verbindung stehen. In den seltensten Fällen existiert ein Einnahme- und Kostenmodell, in dem alle Kosten, auch die der Zentral funktionen, berücksichtigt sind.

~~_~_iz_e_it_u._S_po_rt_a_m_t ~ ~I~____Ba~d-e-be-tr~ie-b----~

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11

Badebetrieb Betreibsleitung

Personalamt

14

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Rechnungsprüfungsamt

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21 Stadtkasse

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Direkte Personalkosten

60 Bauverwaltungsamt

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65 Hochbauamt

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Indirekte Personalkosten Betnebsmittellkosten Unterhaltungskosten . . - G~

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Kapitalkosten Abschreibungen

Einnahmen

Abbildung 3: Entwicklung eines ganzheitlichen Kostenund Einnahmemodells

ClZUENDEL

Es hat sich bewährt, derartige Einnahme- und Kostenmodelle an der Logik von Wertschöpfungsketten auszurichten. Die Wertschöpfungskette ist zunächst ein Denkmodell zur Gliederung der gesamten betrieblichen Leistungserstellung in einzelne Aktivitätenmodule der Wertschöpfung. Sie läßt sich darüber hinaus übertragen auf die ziel- und kundenorientierte Analyse jeglicher Prozesse und erlaubt es, übergreifende Wertschöpfungsketten in die Betrachtung einzubeziehen. Im Rahmen eines derartigen Einnahme- und Kostenmodells werden bereits wesentliche Indikatoren und Meßgrößen des Erfolgs und der unternehmerischen Steuerung deutlich. Darüber hinaus gilt es jedoch, auch solche Indikatoren zu erarbeiten, die wichtige Steuerungsparameter der Leistung, aber nicht direkt in einem Kostenzusammenhang erkennbar sind. Lassen sie mich ein Beispiel geben.

Contracting Out

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Wer ist im Falle der Amtsvormundschaft der Kunde? In erster Linie das uneheliche Kind, nicht die Eltern. In den Fällen, in denen es gelingt, beide Elternteile in die Gespräche einzubinden, treten weniger Zahlungs verzögerungen oder -verweigerungen auf als in anderen Fällen. Auch liegt die Bereitschaft zu höheren Unterhaltszahlungen in den Fällen höher. Hier zeigt sich z.B. ein Indikator "Anwesenheit beider Elternteile" als wichtiger Indikator des Erfolgs, der seinen Erfolg dadurch zeigt, daß andere Reparatursteilen unseres Staates, sprich Gerichte, nicht in Anspruch genommen werden. Im Rahmen unserer Arbeiten mit der Bertelsmann Stiftung haben wir ein Indikatorensystem und Meßinstrument entwickelt, daß in differenzierter Weise auf die Zieldimensionen der Kundenzufriedenheit, Mitarbeiterzufriedenheit, Wirtschaftlichkeit und des gesetzlichen Auftrages eingeht. Bei der Messung der Kundenzufriedenheit spielen z.B. die Wege- und Wartezeiten, die Bearbeitungszeiten, die Öffnungszeiten oder die Zugänglichkeit des Amtes u.a.m. eine große Rolle. Schließlich ist es wichtig, Standards für die Zielerreichung oder die Indikatoren zu definieren. Hier wird sich die öffentliche Verwaltung sehr schwer tun. In den wenigsten Fällen werden die von der KGSt veröffentlichten Richtwerte sehr weit helfen. Welche Rate der Anwesenheit beider Eltern bei Vormundschaftsverfahren ist anzustreben bzw. erreichbar? 40 %, 60 % oder .... ?

2. Schritt: Benchmarking An dieser Stelle muß der zweite Schritt vorgenommen werden, der Vergleich der Indikatoren im Wettbewerb. Der Schritt schließt für alle Elemente der Wertschöpfungskette die Hinterfragung bei den jeweiligen Kunden (was braucht und honoriert der Kunde/Bürger oder die (Kunden-) Institution) und Mitarbeitern (was motiviert diese) mit ein. Dieser Vergleich wird im Englischen "Benchmarking" bezeichnet und bedeutet soviel wie "Suche oder Ermittlung von Eckwerten" . Der Begriff Betriebsvergleich, der im Deutschen gerne verwendet wird, schränkt den englischen Begriff sehr zum Nachteil ein. Wir können unsere Leistungsprozesse sehr wohl in Teilen oder als Ganzes mit solchen völlig anderer, auch privater Branchen vergleichen, wenn es darum geht, den oder die zu finden, die die beste Lösung gefunden haben, die sogenannten" best of dass". In unserem Projekt der "Effizienzsteigerung in der Kommunalverwaltung" mit der Bertelsmann Stiftung ist es uns gelungen, daß für die Leistungsvergleiche die jeweils besten Zeiten der teilnehmenden Städte für ein~o

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zeine Prozesse als Meßlatte des besten erreichbaren Wertes akzeptiert wurden. Es gibt dabei keine Kommune, die in allen Prozessen als beste abschließt, aber die Gesamtheit aller besten Werte ist der richtige Ansporn zu hoher Leistung der teilnehmenden Kommunen. Es sind damit völlig neue, wettbewerbsbezogene Standards gesetzt und akzeptiert worden.

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preise ynd KondHionen a) Normal b) Aktionen c) Kosten d) ... 2) lejstungsaogobot a) Qualität b) Aktualität c)Varianz 1)

'Mc::htigkelt der Ktiterien

o o o

. Kunden"-Segmente Leistungsangebote Kontaktpunkte

d) ... 3) Servjce & Verkaut

a) ZuverlAssigkiet b) Zenliche Reaktion c) Einfachheit der Abwicklung d) ... 4) InsliMjonpn a) Erscheinungsbild b) ZugAnglichken c) ... 5) Kommunikation

a) Information b) Werbung . c) Professionalität d) ...

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Abbildung 4: Was sucht und honoriert der Kunde?

Zufriedenheit mit leistung! ltistungsflhlgkeW Kosten

OZUENDEL

Wenn die Frage nach der eigenen Positionierung bei Kosten und Leistungsflihigkeit im Vergleich zu anderen Organisationen positiv oder sehr befriedigend ausgefallen ist, können die erkannten Verbesserungs möglichkeiten umgesetzt werden und ich behaupte, die jeweilige Kommune sollte ihre Prioritäten dann besser auf andere Leitungsbereiche richten, die vielleicht der deutlichen Verbesserung bedürfen. Im Falle einer positiven und ausreichenden Klärung ist erst hier eine gute Möglichkeit gegeben, zum Beispiel Ansätze des in den Niederlanden verbreiteten Contracting Out, d.h. des Kontrakt-Management zwischen den politischen Entscheidungsträgern und der Kommunalverwaltung, zu realisieren, da die Steuerungsparameter und Standards die notwendige Präzisierung erfahren haben. Wenn der Vergleich deutlich unbefriedigend ist, sollte der nächste Schritt in Angriff genommen werden.

Contracting Out

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3. Schritt: Competitive Testing In diesem Schritt gilt es, die Frage zu klären, wie wir die klassenbesten Werte erreichen könnten oder sollten. In der Industrie werden an dieser Stelle Methoden des" Target Costing" oder des "Design to Cost" eingesetzt. Das vom Markt gesetzte Kostenniveau wird als Meßlatte genommen, in der klaren Erkenntnis, daß nur dann der Wettbewerb aufzufangen geht, wenn mit den Kosten Schritt gehalten werden kann. Von diesem Punkt aus wird der gesamte Leistungsprozeß - gemeinsam mit allen betroffenen Mitarbeitern - durchforstet und eventuell auf völlig neue Konzepte aufgesetzt, um der Herausforderung des Marktes zu begegnen. Wenn ich an dieser Stelle auf das Beispiel der am Bertelsmann teilnehmenden Kommunalverwaltungen verweise, dann deshalb, weil hier der erste Effekt auch umgehend eingetreten ist, nämlich den Fragen nachzugehen, wie diese Werte erreicht werden können, wie es die anderen wohl hinbekommen haben, und ob die andere Vorgehensweise übertragbar ist. Sollte es nicht gelingen, die besten Werte im Gesamtkonzept zu realisieren, dann ist zu überlegen, ob nicht konkret im Markt geprüft werden sollte, ob andere private oder öffentliche Anbieter die gewünschten Standards erreichen können.

4. Schritt: Competitive Tendering Es gilt, den kompetentesten Geschäftspartner zu finden, kompetent in Hinsicht auf alle geforderten Standards. Die Prüfung am Markt bedeutet Auschreibung der Leistungserbringung. Wegen der damit verbundenen Kosten, vor allem für die anbietenden Kandidaten, sollte dieser Schritt auch den klar formulierten Willen der Kommunalverwaltung voraussetzen, die Leistung im Falle eines entsprechenden besseren Angebotes nach außen zu vergeben. Gleichzeitig ist darauf zu achten, daß die Ausschreibung kleinen wie großen, privaten wie öffentlichen Kandidaten faire Chancen einräumt und daß eine Vergabe nicht zu einer späteren Monopolbildung führt. Die Vergabe der gesamten Leistung an einen Kandidaten birgt in der Sache die gleiche wettbewerbliehe Problematik, wie sie der öffentlichen Verwaltung vorgeworfen wird. Es muß mit der Vergabe auch ein wettbewerbliches Umfeld geschaffen und dabei gleichzeitig darauf geachtet werden, daß die Zahl der Geschäftspartner begrenzt wird, um für jeden einzelnen Geschäftspartner ein attraktives Auftragsvolumen sicherzustellen. Schließlich muß dar-

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Roland Dumont du Voitel

auf geachtet werden, daß die Vergabe zeitlich begrenzt wird, wobei gewisse Investitionszeiträume und ähnliche zeitliche Merkmale der Leistungserbringung beachtet werden. Der Wettbewerbsvergleich muß ferner alle Kostenelemente enthalten. Bei der Leistungskalkulation des privaten Unternehmers müssen die sogenannten Redundanzkosten beachtet und eingerechnet werden. Bei der Vergabe der Leistungserbringung verbleibt stets ein redundanter, das heißt doppelter und paralleler Aufgabenteil bestehen, der sich auf die Überwachung, Prüfung und Steuerung der vergebenen Aufgaben durch die Kommunalverwaltung bezieht. LeistungskalkulatIon des privaten Unternehme..

Leistungskalkulation der öffentlichen Hand

+ Redundanzkostan für

+ Verwaltung_gemeinkosten

Oberwachung. poIlUsehe Steuerung und Prüfung

+ Kapllalkosten

durch die öffentliche Hand

Abbildung 5

~ZUENDEL

In einem der vorangegangenen Vorträge wurde der Hochbau als gutes Beispiel für Contracting Out oder Outsourcing genannt. Für die Qualität der Leistung bürgt jedoch für den Bürger in letzter Instanz immer noch die öffentliche Verwaltung. Sie muß die Ausarbeitungen daher prüfen, auch um spätere Schadens- bzw. Haftungsrisiken zu reduzieren. Diese Prüfung erfordert wiederum ein hoch qualifiziertes, teures Personal und ein angemessenes Prüfungssystem. Bei der im Vergleich stehenden Leistungskalkulation der öffentlichen Alternative müssen neben den eingangs bereits erwähnten Verwaltungsgemeinkosten der Querschnittsämter und anderer Leistungslieferanten auch die Kapital- und Investitionskosten sowie die Kosten der Dissolution oder Reduktion bestehender Leistungsbereiche voll berücksichtigt werden, damit ein echter Vergleich gegeben ist.

Contracting Out

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5. Schritt: Contracting-Out

Die Ausschreibung muß im Ergebnis nicht bedeuten, daß alle Leistungen vergeben werden, oder daß nur private Anbieter zum Zuge kommen, Partnerschaften zwischen öffentlichen und privaten Anbietern und parallele Vergabe an Kandidaten aus beiden Bereichen können durchaus ein sinnvolles Resultat sein, wenn beide eine gleiche Chance der erfolgreichen Leistungserbringung und gegebenenfalls auch der Einnahmengewinnung erhalten. Es gibt zunächst wenig Argumente, warum sich die öffentliche Hand in jedem Fall aus dem Wettbewerb oder auf einen schlechteren Leistungspart zurückziehen soUte. Sie muß grundsätzlich das wettbewerbliehe Element inkorporieren. Eine nicht ganz unwichtige Frage ist häufig erst im Verlauf der Vergabe endgültig klärbar, nämlich die der Finanzierung. Zahlt die Kommunalverwaltung oder zahlt der Bürger bzw. Leistungsempfänger direkt. Nicht immer ist im Vorfeld erkennbar, ob nicht doch nach dem Verursacherprinzip direkte Einnahmen in Bereichen für Kosten erzielbar sind, die bisher nach anderen Kriterien allgemeiner Zuschüsse gedeckt wurden. Es muß nicht zum Nachteil der Verursacher sein, wenn damit gleichzeitig eine vom Kunden honorierbare, weil wertvolle höhere Qualität der Kundenorientierung verbunden ist. Beschleunigte Genehmigungsverfahren, zum Beispiel, können einem Unternehmer sehr viel Wert sein. Die in diesem Wege aufgebaute Wettbewerbsorientierung zeigt in den ausländischen Beispielen sehr deutliche Erfolge, die mit der Kostensenkung auch eine Qualitätsverbesserung gebracht haben. (nach Competitive Telting)

OffentUch weltergefUhrte Dlenlte