Entwicklung der Aufgaben und Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden: Vorträge und Diskussionsbeiträge der 39. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer 1971 [1 ed.] 9783428425044, 9783428025046

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Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 47

Entwicklung der Aufgaben und Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden Vorträge und Diskussionsbeiträge der 39. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer 1971

Duncker & Humblot · Berlin

Entwicklung der Aufgaben und Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden

S c h r i f t e n r e i h e der H o c h s c h u l e Speyer Band 47

Entwicklung der Aufgaben und Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden

Vorträge und Diskussionsbeiträge der 39. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer 1971

D U N C K E R

&

H U M B L O T

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B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1971 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1971 bei Alb. Sayffaerth, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 02504 0

Inhalt Vorwort Aus der Begrüßungsansprache des Rektors, Prof. Dr. Franz Knöpfle, Speyer

9 11

Staatsminister Dr. Hermann Eicher , Mainz: Problematik der mehrjährigen Finanzplanung

15

Wiss. Ass. Heinjo Schröder , Speyer: Bericht über die Aussprache

33

Ministerialdirigent Dr. Josef Kölble, Bonn: Entwicklung der Bundesaufgaben und ihrer Finanzierung im Hinblick auf das Grundgesetz

41

Wiss. Ass. Volker Heydt , Speyer: Bericht über die Aussprache

76

Ministerialdirektor a. D. Prof. Dr. Otto Barbarino , München: Entfaltung der eigenen Angelegenheiten der Länder unter den Aspekten der Aufgabenbereiche und ihrer Finanzierung 81 Wiss. Ass. Dirk Reimers, Speyer: Bericht über die Aussprache

109

Landrat a. D. Dr. Eberhard Laux, Vorstandsmitglied Wirtschaftsberatung AG, Düsseldorf: Kommunale Aufgabenverbesserung

115

Wiss. Ass. Regierungsrat Dietrich Bahls, Speyer: Bericht über die Aussprache

135

Leitender Regierungsdirektor Andreas Hansen, Wiesbaden: Entwicklung der finanzstatistischen Gesamtübersicht

143

6

Inhalt

Wiss. Ass. Regierungsrat Erwin Bauer , Speyer: Bericht über die Aussprache Prof. Dr. Dr. Erich Becker , Speyer: Auszug aus dem Schlußwort

Verzeichnis der Redner in den Aussprachen

1. Altmann 2. Barbarino

39 112,137,138,140

3. Begemann 4

'

B e n Z

5. Böckmann 6. Brenken 7. Bülck

34 39

170,171 34

9. Dorenberg

111

10. Eicher

35,36,38,39

11. Faller

34

14. Gribach 15. Guderjahn 16. Hansen

18. Heydt

79

1 9

H o l d l

7 6

20. Kisker

76,78,111

21. Knöpfle . . . . 33, 34,38,40,110,136 22. Kölble

76,78,80,109,111

23. Kübler

36

109 38

13. Fritz

79

>167

8. Denkmann

12. Fittschen

17. Herzog

77,111

24. Laux

135,136,139,140,169

25. Preß

135

26. Reinmöller

166

27. Roßkopf

37,38

34, 76, I I I , 138

28

'

S c h a e d e r

34, 38

29

-

Schieder

36,168 166,169,171

'

1 7 0

137,139,140

30. Schlömann 31. Schnur

1 6 9

....

33 135,136,138,139,140

'

1 7 2

Vorwort Die 39. Staatswissenschaftliche Fortbildungstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer vom 31. März bis 2. A p r i l 1971 hat sich m i t „Entwicklung der Aufgaben und Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden" befaßt. A n der Tagung haben 345 Verwaltungsbeamte des höheren Dienstes aus dem Bundesgebiet und West-Berlin sowie Gäste aus der Schweiz und aus Österreich teilgenommen. Die großen Fachzeitschriften hatten Berichterstatter entsandt. I n Anknüpfung an das Vorbild der „Staatswissenschaftlichen Fortbildungskurse" der Weimarer Epoche pflegt die Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer seit ihrer Gründung ganz besonders auch den Kontakt m i t der Verwaltungspraxis durch Fortbildungsveranstaltungen. Sie wollen die Teilnehmer auf Grund ihrer Erfahrung in der Verwaltungspraxis zu selbständiger Mitarbeit, Stellungnahme und Schlußfolgerung in wichtigen Fragen anregen. Der Schwerpunkt liegt auf der geistigen Zusammenarbeit bei der Erörterung von Fachproblemen, die wissenschaftlich und praktisch zugleich fundiert werden sollen. Durch diese Publikation w i r d die Kenntnis der Vorträge und Diskussionen den Teilnehmern i n Erinnerung gebracht, zugleich aber auch der Öffentlichkeit zugänglich gemacht, um Anregungen zu geben und zu empfangen, die m i t der Thematik i m Zusammenhang stehen. Während Aufgabenhäufung und Aufgabenvermehrung, besonders auch i m Hinblick auf Planung und Durchführung, sowie die Schwierigkeiten ihrer Finanzierung vielseitige Erörterung finden, ist der Aufgabenbegriff umstritten, was insbesondere der Streit u m die „öffentlichen Aufgaben" und die „Staatsaufgaben" veranschaulicht. Die Konzentration auf das funktionale Regierungs- und Verwaltungshandeln, dessen bessere Kennzeichnung noch entwicklungsbedürftig ist, scheint i n letzter Zeit nur u m vertiefte Einsichten i n Organisationsfragen erweitert worden zu sein, was allerdings besonders wichtig ist. Dagegen fehlt es noch sehr an einer wissenschaftlichen Durchdringung der konkretisierten Ziele dieses Handelns und dieser Organisation, wovon der i n der „Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung" (Köln) aufgestellte Aufgabengliederungsplan (für Städte) eine große Ausnahme darstellt. I n der vorliegenden Veröffentlichung w i r d auf die Relation von Aufgaben und Ausgaben unter den verschiedenen Gesichtspunkten der Auf-

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Vorwort

gaben- und Ausgabenverantwortung hingewiesen. Unzweifelhaft bedürfen diese Erörterungen sowohl unter staats- und verwaltungsrechtlichen Gesichtspunkten als auch i m Hinblick auf Regierungs- und Verwaltungslehre m i t politischen, wirtschaftlichen, soziologischen und erkenntnistheoretischen Bezügen weiterer Ergänzung. Vielleicht kann diese Publikation auch Anregungen vermitteln, die über das Ziel der Speyerer Fortbildungstagung hinausgehen. Speyer, den 1. Juni 1971 Prof. Dr. Dr. Erich Becker

Aus der Begrüßungsansprache des Rektors Als Rektor der Hochschule möchte ich Sie herzlich willkommen heißen und unserer Freude Ausdruck geben, daß Sie ihrer Einladung so zahlreich gefolgt sind. Der große Kreis sachkundiger Teilnehmer aus der aktiven Verwaltung, den Rechnungshöfen und der Judikative läßt erwarten, daß w i r zu einem fruchtbaren Gedanken- und Erfahrungsaustausch kommen. Ich begrüße vor allem die Herren Vortragenden, denen ich für ihre M i t w i r k u n g trotz ihrer vielfältigen anderweitigen Verpflichtungen danke, und die Gäste aus dem Ausland. Darf ich mich auch zu Ihrem Sprecher machen, wenn ich Herrn Kollegen Professor Dr. Dr. Erich Becker, i n dessen bewährten Händen die Vorbereitung und wissenschaftliche Leitung unserer Tagung liegt, für seine Arbeit unseren Dank ausspreche. Zum 39. Mal seit dem Jahre 1947 öffnet die Hochschule ihre Tore zu einer Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung. Sie versucht dadurch, ihren Auftrag zu erfüllen, die Verwaltungswissenschaften nicht nur i n Ausbildung und Forschung, sondern auch auf dem Gebiet der Fortbildung der schon i m Berufsleben stehenden Beamten zu pflegen. War die wissenschaftliche Kurztagung dieser A r t bis zum letzten Jahr die einzige Form, i n der sie sich dieser Aufgabe annahm, so ist nunmehr neben sie die sechswöchige Weiterbildung der höheren Beamten der Eingangsstufen auf der Grundlage des Rahmenplans der Innenminister vom Herbst 1968 getreten. Der erste 14-tägige Kursabschnitt führte i n diesem Monat 26 junge Verwaltungsbeamte aus dem Bereich des Bundes, aller Länder und der Kommunen nach Speyer. Diese Fortbildung soll gegenständlich alle wesentlichen Gebiete des allgemeinen Berufswissens umfassen und allen Beamten zuteil werden. Demgegenüber geht es nach dem Gesamtkonzept der Hochschule für das Kontaktstudium bei den Kurztagungen darum, einem interessierten Kreis von Gästen aus allen Verwaltungsebenen, dessen Zusammensetzung m i t dem Thema von Jahr zu Jahr wechselt, auf einem bestimmten Teilgebiet eine fachspezifische Weiterbildung zu ermöglichen, sei es, daß vorhandene Kenntnisse auf den neuesten Stand gebracht, sei es, daß neues Wissen oder Techniken für bestimmte Verwaltungsfunktionen vermittelt, sei es, daß offene Themen zur Diskussion gestellt werden. Bei der Auswahl der Gegenstände w i r d darauf geachtet, daß sie darstellungs- und diskussionsbedürftig sind und einen unmittelbaren Bezug zur Praxis haben.

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Aus der Begrüßungsansprache des Rektors

Was die äußere Gestaltung der heurigen Frühjahrstagung anlangt, so wurde geprüft, ob neue Formen zweckmäßiger wären, etwa die Aufgliederung in mehrere Arbeitskreise oder eine Podiumsdiskussion, die gegebenenfalls später auf das Plenum erstreckt werden könnte, oder die vorherige Ausgabe der schriftlich ausgearbeiteten Referate unter Verzicht auf ihren Vortrag. W i r sind aber schließlich — nach Fühlungnahme mit Teilnehmern früherer Tagungen — zu der Meinung gekommen, daß ein Absehen von Vorträgen in der Annahme, jeder Teilnehmer würde die Manuskripte vorher gelesen haben, unrealistisch und daß — jedenfalls für das Thema dieser Tagung — eine itio i n partes untunlich ist; dagegen empfahl es sich, Exposés aller Vorträge zur Vorinformation den Tagungsmappen beizulegen. Damit soll keineswegs gesagt sein, daß künftige Tagungen nicht in anderen, vor allem mitarbeitsintensiveren Formen gestaltet werden. Erlauben Sie mir noch einige einführende Bemerkungen zur Thematik unserer Tagung, -bei denen ich bemüht sein werde, der Gefahr der angemaßten Vorwegnahme des Stoffs der Vorträge nicht zu erliegen. öffentliche Aufgaben und Ausgaben waren schon mehrmals Gegenstand wissenschaftlicher Veranstaltungen der Hochschule. Die Frühjahrstagung des Jahres 1959 ibefaßte sich mit den „Kommunalen Finanzen", die Frühjahrstagung des Jahres 1961 mit den „Gemeinschaftsaufgaben zwischen Bund, Ländern und Gemeinden" und die Arbeitstagung i m Herbst des gleichen Jahres m i t „Gegenwartsproblemen des öffentlichen Haushalts". Das Jahrzehnt, das seitdem vergangen ist, hat auf dem Gebiet der öffentlichen Aufgaben und ihrer Finanzierung einen tiefgreifenden Wandel m i t sich gebracht, der es rechtfertigt, den Gesamtkomplex der Entwicklung der Aufgaben und Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden erneut zur Erörterung zu stellen. Was die öffentlichen Aufgaben anlangt, so hat die Steuerung von Prozessen, die Lenkung von Abläufen, eine früher i n westlichen Staaten nicht gekannte Bedeutung erlangt. Die umfassende Planung auf nahezu allen Lebensbereichen — von der Gestaltung der Infrastruktur über den Umweltschutz bis hin zur Konjunkturlenkung und zur Bildungsplanung — gilt weithin als Voraussetzung für die Bewältigung der Herausforderungen unseres technischen Zeitalters. Andererseits hat die Erfahrung gelehrt, daß längerfristigen Zielprojektionen infolge des ständigen Fortschritts der Wissenschaften und der von i h m ausgelösten weitreichenden Umgestaltungen der Lebensverhältnisse wie auch infolge einer nicht v o l l beherrschbaren Änderung des allgemeinen Bewußtseins und des Konsenses über das Richtige, sowie nicht zuletzt infolge des unvorhergesehenen Auftretens von Zielkonflikten, Grenzen gesetzt sind. Diese Einsicht scheint mehr und mehr an Boden z. Denn an den Bruttoausgaben der Flächenländer ist er heute m i t etwa 25 % beteiligt. 4. Gewicht der Personalausgaben

I n welchem Maß sich die Verpflichtungen der Länder als Träger einer umfassenden Staatsverwaltung i m allgemeinen und der Kulturhoheit i m besonderen i n Personalausgaben niederschlagen, w i r d deutlich, wenn man ihre unmittelbaren Ausgaben, die bisher nach ihren Funktionen untersucht wurden, nach den Ausgabengruppen des Haushaltsschemas aufgliedert (Tabelle 4). Daraus ergibt sich, daß bereits 1966 der Personalaufwand von den unmittelbaren Ausgaben der Länder mehr als 44 °/o, von denen der Gemeinden mehr als 23 °/o, von denen des Bundes dagegen — freilich ohne Bundesbahn und Bundespost — nur 12 °/o beansprucht hat. Daß der Bund nur auf wenigen Gebieten eine eigene Verwaltung hat und der Vollzug der meisten Bundesgesetze bei den Ländern und ihren Gemeinden liegt, kommt darin deutlich zum Ausdruck. Außerdem bewirtschaften die Länder einen erheblichen Teil der Bundesmittel. Liegt hier der eine Grund für die hohen Personalausgaben der Länder, so liegt der andere i m hohen Personalkostenanteil des Kultushaushalts. Natürlich wirken sich bei dieser Verteilung der Personallasten die häufigen

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Gehalts- und Lohnerhöhungen für das öffentliche Personal — und so auch wieder i n jüngster Zeit — i n den Haushalten der Länder besonders spürbar aus. M i t der Ausweitung der Bundesaufgaben und den zahlreichen Bundesgesetzen, deren Perfektionismus und deren häufige Novellierung einen aufwendigen Vollzug erfordern, ist der Umfang der Verwaltungstätigkeit von Ländern und Gemeinden noch erheblich gewachsen. Es ist eine Erscheinung unserer Zeit, daß der Gesetzgeber nicht die notwendige Rücksicht ¡auf den Vollzug nimmt. Der Bundestag ist hierfür besonders anfällig, w e i l er m i t den Sorgen des Vollzugs nicht unmittelbar konfrontiert ist. Trotzdem konnte i n den meisten traditionellen Zweigen der Staatsverwaltung der Personalbedarf i n Grenzen gehalten werden. Dies gilt jedoch nicht nur für den Bereich der Schulen und Hochschulen, i n dem er weiterhin sprunghaft ansteigt. Bezogen auf alle unmittelbaren Länderausgaben, dürften die Personalkosten, die 1966 bereits 44 % ihrer Summe beansprucht haben, zwischenzeitlich 50 °/o überschritten haben. Jedenfalls beläuft sich i h r Anteil an den Bruttoausgaben der Länder — 1966 war er noch ein rundes Drittel — heute auf mehr als 40 °/o. Der Spielraum der Länder für investive Ausgaben des eigenen Bereichs wurde dadurch m i t Sicherheit eingeengt, während der kommunale Finanzausgleich davon vorerst noch unberührt blieb. 5. Behinderter Schwerpunkt Investitionshaushalt

Diese Behinderung der Länder i n ihrer investiven Betätigung geht zu Lasten ihrer strukturpolitischen Bemühungen, die ich heute als eine der wichtigsten Länderaufgaben ansehe. I h r Ziel, die Wirtschaftskraft des Landes durch bestmögliche Ausnutzung des Raums zu steigern, liegt auch i m Interesse des Bundes. Die Länder, die den örtlichen Verhältnissen näher sind, kennen am besten die Möglichkeiten einer erfolgversprechenden Landesentwicklung. Sie setzt eine Verbesserung der Infrastruktur in allen entwicklungsfähigen Regionen voraus. Erlahmen die Bemühungen der Länder i n dieser Richtung, so w i r d das strukturpolitische Ziel, mit der Wirtschaftskraft eines erfolgreich geförderten Raums auch seine Steuerkraft zu steigern, unerfüllt bleiben. Die pflegliche Entwicklung der Steuerkraft ist aber das einzige Mittel, um ohne Erhöhung des Steuerdrucks den Bereich öffentlicher Aufgabenerfüllung auszuweiten. Das sollte den Vorrang der Strukturpolitik, die freilich durchdacht sein und die Fehlleitung von Mitteln vermeiden muß, hinreichend begründen. I I . Die Finanzausstattung der Länder Damit darf ich den Überblick über den Aufgabenbereich der Länder beenden. Der Hinweis auf ihre Beengtheit i n der Erfüllung wichtiger Aufgaben führt zur Frage nach ihrer Finanzausstattung. Wenn ich be-

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haupte, daß diese Ausstattung schon nach dem Grundgesetz von 1949, jedenfalls aber durch die A r t und Weise seines Vollzugs i n den ersten Jahren seiner Geltung der Aufgabenstellung der Länder nicht gerecht wurde, so darf ich dies belegen, indem ich kurz auf die Finanzgeschichte der letzten zwanzig Jahre eingehe. Denn die Weichenstellungen i n den fünfziger Jahren haben -bereits jene Entwicklung eingeleitet, die ich — i m Gegensatz zu einer weit verbreiteten Meinung — nicht vorbehaltslos als glücklich bezeichne. Ich meine die Entwicklung zum kooperativen Föderalismus und dem ihm eigenen System der Mischfinanzierung. Daß i m ersten Jahrzehnt des Bestehens der Bundesrepublik der Bund an den Steuereinnahmen allzu reichlich, die Ländergesamtheit dagegen unzureichend beteiligt war, ist vielfach nicht erkannt oder sogar bestritten worden, weil damals die steuerkräftigen Flächenländer und die Stadtstaaten i n der Tat einen ausreichenden Haushaltsspielraum hatten. Die steuerschwächeren Länder dagegen, stark belastet mit dem Flüchtlingsproblem, befanden sich i n einer schweren finanziellen Notlage und mußten eine hohe Verschuldung auf sich nehmen, wenn sie auch nur die vordringlichsten Aufgaben erfüllen wollten. Zudem haben sich die großen Unterschiede i n der Steuerkraft der Länder i m ersten Jahrzehnt des konjunkturellen Aufschwungs noch erheblich verschärft. 1. Unzureichender Finanzausgleich

Der bundesstaatliche Finanzausgleich war aber noch völlig unzureichend (Tabelle 5). Ich spreche hier nur vom horizontalen Länderfinanzausgleich, denn das, was man üblicherweise als vertikalen Finanzausgleich bezeichnet hat, war — jedenfalls bis zur Finanzreform — kein Finanzausgleich, sondern lediglich die Aufteilung der Steuerquellen zwischen Bund und Ländern. Die Notlage der steuerschwachen Länder trieb sie i n die Arme des Bundes u n d leitete ein kasuistisches Dotationssystem ein. Der bundesstaatliche Finanzausgleich ist seither als Steuerkraftausgleich der Länder untereinander erheblich intensiviert worden. Dazu kommt, daß seit der Finanzreform zum Länderfinanzausgleich erstmals ein Element echten vertikalen Steuerkraftausgleichs hinzugetreten ist. Denn die Überweisungsanteile, die heute die Länder aus dem Mehrwertsteueraufkommen erhalten, werden teils nach Kopfbeträgen, teils sogar nach der negativen Steuerkraft verteilt. Auch hat die nunmehr eingeführte Zerlegung der Körperschaftssteuer und der Lohnsteuer den Steuerkraftausgleich entlastet. Man kann darüber streiten, i n welchem Ausmaß seine weitere Intensivierung noch angebracht ist. Der Forderung nach einer vollkommenen Nivellierung der Steuerkraftunterschiede, die von einigen steuerschwachen Ländern erhoben wird, ist aber in

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jedem Fall zu widersprechen. Abgesehen davon, daß dann landeseigene Steuern keinen Sinn mehr hätten, bestehen zwischen den stärker und schwächer verdichteten Ländern Bedarfsunterschiede, -die berücksichtigt werden müssen. Auch würde m i t der vollkommenen Nivellierung der Steuerkraftunterschiede jedes Interesse des einzelnen Landes an der pfleglichen Entwicklung der eigenen Steuerkraft schwinden. Dieses Interesse ist heute das wirksamste Motiv der strukturpolitischen Bemühungen der Länder. Wenn gleichwohl der Länderfinanzausgleich noch nicht befriedigt, so liegt dies an Mängeln des Verteilungsschlüssels. Der Länderfinanzausgleich war und ist bis heute das kasuistische Ergebnis wechselnder Bundesratsmehrheiten. Es fehlt an einer durchdachten Systematik. Als man ihn i m Jahre 1952 von einem Bedarfsausgleich auf einen Steuerkraftausgleich umgebaut hat, wurden dennoch einige Bedarfsmomente i m Schlüssel beibehalten. Dagegen wäre nichts enizuwenden gewesen, wenn man dabei systematisch vorgegangen wäre. Wenn etwa die Hansen städte und die Küstenländer ein Voraus für ihre Hafenlasten zugebilligt bekommen, so ist gewiß nicht zu bestreiten, daß dies überregionale Lasten sind. Aber die großen Unterschiede in den Hochschullasten der Länder, die i m Länderfinanzausgleich unberücksichtigt bleiben, sind nicht minder überregionale Lasten. Man hat den Hansestädten einen Verdichtungsfaktor zuerkannt, nicht aber einem Land wie Nordrhein-Westfalen. Auch die sogenannte tote Zone i m Raum zwischen 95 und 100 %>, gemessen an der durchschnittlichen Steuerkraft der Länder, führt zu Ungerechtigkeiten. Der Bundestag hat die Gestaltung des Länderfinanzausgleichs meist dem Bundesrat überlassen und zu wenig eigenes Interesse dafür entwickelt. Auch die Troeger-Kommission hat ihn zu Unrecht aus ihren Überlegungen nahezu vollkommen ausgeklammert, denn eine durchdachte Systematik des bundesstaatlichen Finanzausgleichs, ob er nun horizontal oder vertikal gestaltet wird, hätte zu den Aufgaben der Finanzreform gehört. Daß der bundesstaatliche Finanzausgleich durch eine Neugliederung des Bundesgebiets wesentlich entlastet werden könnte, setze ich als bekannt voraus. Vom Finanzausgleich komme ich zur Ausstattung der Länder mit Steuereinnahmen. Bevor ich auf die Entwicklung eingehe, die sich bei der Aufteilung der Steuern zwischen Bund und Ländern bereits i n den fünfziger Jahren vollzogen hat, gestatten Sie m i r ein Urteil über die Qualität der Länderbeteiligung an den Steuerquellen. 2. Der Mangel eines eigenständigen Steuerbewilligungsrechts

Daß der Grundgesetzgeber von 1949 bestrebt war, die Länder quantitativ ausreichend auszustatten, bestreite ich nicht. Denn er hat ihnen, abgesehen von der Ertragshoheit über die heutigen Ländersteuern, die

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Erträge der Einkommen- und Körperschaftssteuer, wenngleich m i t dem Vorbehalt einer möglichen Bundesbeteiligung, überlassen. Aber an keiner dieser Steuerquellen wurde den Ländern ein autonomes Steuerbewilligungsrecht eingeräumt, weil man das mit dem Grundsatz einer einheitlichen Besteuerung i m einheitlichen Wirtschaftsgebiet nicht glaubte vereinbaren zu können. Alle Ländersteuern und natürlich erst recht die heute Bund und Ländern gemeinsamen Steuern sind nicht nur i m allgemeinen Steuerrecht, sondern auch i m Tarif bundeseinheitlich geregelt und den Ländern steht auch kein Zuschlagsrecht zu. Damit sind sie finanziell unbeweglicher als ihre Gemeinden, die über die Hebesätze ihrer Realsteuern selbst bestimmen können. Ob die Unterschiede i n der Realsteuerbelastung von Gemeinde zu Gemeinde anders zu beurteilen, also m i t dem Grundsatz einer einheitlichen Besteuerung i m einheitlichen Wirtschaftsgebiet besser zu vereinbaren sind, möchte ich dahingestellt sein lassen. Daß es nicht einfach wäre, den Ländern eine geeignete Steuer zur autonomen Ausschöpfung zu erschließen, ohne dabei neue Steuerkraftunterschiede aufzureißen, ist m i r bewußt. Auch hätte ein autonomes Steuerbewilligungsrecht i n den fünfziger Jahren den steuerschwachen Flächenländern wenig genützt. Bei der Unzulänglichkeit des damaligen bundesstaatlichen Finanzausgleichs hätten sie ihre Hebesätze über Gebühr strapazieren müssen, was zur Bildung von Steueroasen geführt hätte. Wie man autonome Steuerquellen m i t einem ausreichenden Finanzausgleich kombiniert, wäre freilich bei Popitz nachzulesen gewesen. Ich weiß, daß Gedanken dieser A r t heute nicht populär sind und wenig Aussicht haben, verwirklicht zu werden. Eher gesteht man noch, was ich übrigens für richtig und notwendig fände, den Gemeinden eine weitere Finanzautonomie zu als den Ländern. Trotzdem bezeichne ich das Fehlen eines autonomen Steuerbewilligungsrechts der Länder als Mangel, denn er führt zu Konsequenzen, die vielfach nicht gesehen werden. Die Länder können nur die Ausgaben ihrer Haushalte, nicht aber die wichtigsten Einnahmen selbst manipulieren. Denn mehr als 75 °/o ihrer Einnahmen fließen aus Steuern, über deren Höhe der Bundesgesetzgeber entscheidet (Tabelle 6). Das parlamentarische System ist aus dem Steuerbewilligungsrecht entstanden, das die ältesten Parlamente ihren Fürsten abgerungen haben. Von einem Parlament, das nur über Ausgaben verfügt — zudem fast ausschließlich über Ausgaben, die nach Gesetz oder Vertrag oder aber durch die Mitleistung des Bundes zwangsläufig festliegen —, das aber praktisch keine Einnahmen erschließen kann, darf man keine volle Finanzverantwortung erwarten.

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3. Nachteile des Steuerverbunds von Bund und Ländern

Dem Bundestag stehen naturgemäß die Bundesaufgaben näher als die Haushaltssorgen der Länder. Seine Neigung, Steuern zu senken, wenn der Ausfall überwiegend zu Lasten der Länder geht, Steuererhöhungen aber möglichst dem Bund zu sichern, läßt sich durch Beispiele belegen. Dies, und nicht 'die Deklaration des Grundgesetzes, daß Bundes-, Länderund Kommunalaufgaben gleichwertig sind, ist die Verfassungswirklichkeit. Die Aufspaltung der Finanzverantwortung auf die Länderparlamente, die über die Ausgaben der Länderhaushalte beschließen, und auf den Bundesgesetzgeber, der über die Ländersteuern befindet, stellt echte Verantwortung in Frage. Der Hinweis, daß der Bundesrat an der Bundesgesetzgebung m i t w i r k t , widerlegt diese Behauptung nicht. Nach Art. 106 Abs. 6 des Grundgesetzes ist den Ländern allerdings ein kleiner Rest an autonomer Einnahmenerschließung verblieben. Sie können von ihren Gemeinden Umlagen erheben. Daß dieses Recht kaum etwas bedeutet, solange die Gemeinden selbst nicht über ausreichende Steuerquellen verfügen, bedarf keiner Begründung. Die Finanzreform hat daran nichts geändert. Denn die durch sie den Gemeinden erschlossenen Mehreinnahmen sind inzwischen allein schon von der Steigerung der kommunalen Personalausgaben aufgezehrt worden. Waren die Länder bis 1967 wenigstens i n einem Punkt noch ungebunden, nämlich i n der Freiheit, sich zu verschulden, so hat das Stabilitätsgesetz auch hier eine Grenze gezogen. Ich möchte die Bestimmung über eine mögliche Limitierung der öffentlichen Kredite aus konjunkturpolitischer Notwendigkeit nicht kritisieren, sondern nur darauf hinweisen, daß damit der eigene finanzielle Spielraum der Länder zumindest potentiell weiter eingeengt wird. I m wesentlichen geht freilich diese Beengtheit und Unselbständigkeit der Länder, ihr Unvermögen, die Grenzen ihres Wirkens finanzpolitisch selbst abzustecken, schon auf das Grundgesetz von 1949 zurück. Ihr Schicksal hing daher von Anbeginn an der Aufteilung der Steuern zwischen Bund und Ländern. Schon die erste Auseinandersetzung 'darüber, die i n die Zeit von 1951 bis 1953 fiel, w a r entscheidend. Daß das Grundgesetz die Ertragshoheit über die Einkommen- und Körperschaftssteuer den Ländern zuerkannt hat, kam ihnen ungeschmälert nur i m ersten Jahr nach seinem Inkrafttreten zugute. Bereits ab 1951 wurde vom Vorbehalt, daß der Bund an diesen Einnahmen beteiligt werden kann, ausgiebig Gebrauch gemacht. Zwar mußte er seinen Deckungsbedarf nachweisen, aber er erbrachte diesen Nachweis immer nur nach seinen Haushaltsplänen. Die Ist-Ergebnisse des Bundeshaushalts haben ihn — jedenfalls i n den fünfziger Jahren — kaum einmal bestätigt. Die zweite Barriere w a r die Festsetzung dieses Bundesanteils durch ein Gesetz, das der

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Zustimmung des Bundesrats bedurfte. I n diesem Punkt zeigte sich bald, daß das politische Gewicht des Bundes und die Schwerkraft seines größeren Haushalts die Länderinteressen zu überspielen vermögen. Der Steuerverbund zwischen Bund und Ländern, ob er in der damaligen Form der Beteiligung des Bundes an der Einkommen- u n d Körperschaftssteuer der Länder durchgeführt wurde oder in der heutigen, durch die Finanzreform sicher für die Länder besser abgesicherten Form durchgeführt wird, kann nicht v o l l befriedigen, solange die beiden Partner i n einem entscheidenden Punkt ungleich sind. Der Bund ist als Herr der Steuergesetzgebung und auf Grund seiner Ertragshoheit über die Bundessteuern — u n d heute natürlich auch über die gemeinsamen Steuern — stets i n der Lage, sich allein oder sich und den Ländern zusätzliche Einnahmen zu erschließen. Die Länder dagegen können einen Entzug von Steuereinnahmen nicht aus eigener Machtvollkommenheit ausgleichen, denn sie haben kein Steuerbewillungsrecht. Selbstverständlich war und ist es aber für den Bund ibequemer, sich Mehreinnahmen zu Lasten der Länder zu beschaffen, als die K r i t i k der Steuerzahler herauszufordern, wenn er die Steuern erhöht. Die für die Länder verhängnisvoll gewordene Entwicklung ab 1951 knüpft sich an den Namen eines Mannes, dessen föderalistische Gesinnung nicht zu bezweifeln ist. Fritz Schäffer, dessen Qualitäten als Bundesfinanzminister ich nicht bestreite, ist zur tragischen Figur des deutschen Föderalismus geworden. Denn er war nicht nur ein sorgsamer, sondern auch ein übervorsichtiger Finanzminister. I n der ständigen Sorge, die Ausgaben des Bundes könnten rascher steigen als seine Einnahmen, setzte er es durch, daß 1951 anläßlich des Übergangs der meisten Kriegsfolgelasten von den Ländern auf den Bund ein Bundesanteil von 27 °/o festgesetzt wurde. Bereits 1952 wurde er auf 37 °/o und 1953 auf 38 °/o erhöht (Tabellen 7 und 8). Dabei brauchte sich der Bund i m ersten Jahrzehnt seines Bestehens kaum zu verschulden und konnte seine außerordentlichen Haushalte regelmäßig aus den Überschüssen ordentlicher M i t t e l decken. Dagegen wuchs i n der gleichen Zeit die Schuldenlast der finanzschwächeren Länder durch den Entzug von Steuereinnahmen in Verbindung m i t dem unzureichenden Finanzausgleich bedenklich an. I I I . Kritik des Systems der Mischfinanzierung Nach dem Beschluß über die Wiederaufrüstung rechnete man m i t einem raschen Anwachsen der Rüstungsausgaben, aber Jahr für Jahr mußten i m Verteidigungshaushalt höhere Ausgabenreste ins nächste Rechnungsjahr übertragen werden. A u f einem Sonderkonto bei der Bundesbank angesammelt, erreichte dieser Fond 1956 die stattliche Höhe von 7 M i l l i arden DM. Wenn ein Finanzminister Reserven ansammelt, sollte er auch

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die Fähigkeit ¡besitzen, sie zu verbergen. Über den Juliusturm sprach aber die ganze Bundesrepublik und bald die halbe Welt. Unsere Verbündeten hofften bereits, aus diesen M i t t e l n ihre Stationierungskosten erstattet zu bekommen. 1. Seine Entstehung im Wildwuchs

U m dem zu entgehen, machte sich der Bundestag daran, sie zu verräumen. Niemand kam auf die doch sicher naheliegende Idee, diese M i t t e l den Ländern, denen man sie entzogen hatte, zurückzuerstatten. Wollte man dies nicht i n der gleichen Weise tun, wie sie von den Ländern aufgebracht wurden, u m nicht ¡gerade die finanzkräftigen Länder zu begünstigen, so hätte man sie nach Ausgleichsgesichtspunkten verteilen können. Damals bestand die Chance, einen echten vertikalen Finanzausgleich nach objektiven Merkmalen aufzubauen, der den unzulänglichen horizontalen Ausgleich der Länder hätte ergänzen oder ersetzen können. Diese Chance blieb ungenutzt, denn der Bundestag wollte i m Hinblick auf die Wahl von 1957 diese M i t t e l Zwecken zuführen, mit denen Wahleffekte zu erzielen waren. Da es aber nicht genug Bundesaufgaben zu bedenken gab, brach man i n den Zuständigkeitsbereich der Länder ein. M i t der Begründung, die Länder seien zu finanzschwach, u m ihre Aufgaben allein erfüllen zu können, bot man ihnen Mittel, die man ihnen vorher entzogen hatte, als Dotationen des Bundes an. War schon das ein Verstoß gegen das Grundgesetz, so waren es noch mehr die A u f lagen, die man daran knüpfte. Die Zuwendungen des Bundes hatten zur Voraussetzung, daß die Länder für den bedachten Zweck aus dem eigenen Haushalt ebenfalls entsprechende Mittel, meist i n gleicher Höhe, bereitstellen mußten, ein bequemes Instrument, u m aus einer D M zwei zu machen. 2. Seine nachteiligen Auswirkungen

Dieses mit Auflagen versehene Dotationssystem hat die Fachressorts der Länder, ja sogar die Länderparlamente korrumpiert. Es eröffnete den Weg, den eigenen Landesfinanzminister ¡zu überspielen. Konnte er nicht bereitstellen, was sie verlangten, so versicherte man sich zuerst der Bundeszuschüsse. Dann konnte man ihn zwingen, die entsprechenden Komplementärmittel dennoch bereitzustellen. Denn welcher Landesfinanzminister konnte sich dem Vorwurf aussetzen, Bundesmittel ausgeschlagen und zugesehen zu haben, wie sie i n andere Länder fließen? Das Dotationssystem hat die Expansion der öffentlichen Ausgaben, die inzwischen längst zur Gefahr für die Stabilität von K o n j u n k t u r und Währung geworden ist und sogar den Bestand der sozialen M a r k t w i r t schaft i n Frage stellt, erheblich beschleunigt.

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Otto Barbarino

Dieses w i l d wuchernde System einer Mischfinanzierung widersprach offen dem A r t i k e l 109 des Grundgesetzes, der Bund und Länder eine selbständige und voneinander unabhängige Haushaltswirtschaft garantierte. Hätte damals ein Land das Bundesverfassungsgericht angerufen, so hätte es obsiegt. Als sich endlich Widerstand regte, w a r die Korruption der Länder schon zu weit fortgeschritten, und wo kein Kläger ist, da ist auch kein Richter. Daß der Bund den Ländern Zuwendungen zur Finanzierung ihrer Aufgaben anbot, hinderte ihn übrigens nicht daran, von den Ländern umgekehrt die Mitleistung zu Bundesaufgaben zu verlangen. Abgesehen vom Lastenausgleich erinnere ich an die langwierigen Auseinandersetzungen, wer den Schuldendienst der Ausgleichsforderungen zu tragen hat. Die Mischfinanzierung führte zu einem ungeheuren W i r r w a r r i n den Zuständigkeiten und zu einem äußerst komplizierten und dementsprechend kostspieligen Verwaltungsvollzug. Sie hat eine geordnete und verantwortungsbewußte Finanzwirtschaft in Frage gestellt. Diese Verhältnisse zu bereinigen, mußte eine der wichtigsten Aufgaben der Finanzreform sein. Die Troeger-Kommission und ihr folgend der Bundesgesetzgeber haben sie wohl aufgegriffen, waren aber nicht bereit, den Rückweg zum Grundgesetz von 1949 einzuschlagen. Inzwischen hatte man ja auch für permanente Verfassungsverstöße den klärenden Begriff der Verfassungswirklichkeit erfunden. 3. Seine Legalisierung durch die Finanzreform

Die Mischfinanzierung wurde legalisiert und ich bestreite nicht, daß sie mit der verfassungsrechtlichen Verankerung von Gemeinschaftsaufgaben und ihrer gesetzlichen Regelung i m einzelnen wenigstens i n geordnete Bahnen gelenkt wurde. Aber sie erschließt keinen Pfennig an zusätzlichen Mitteln, sondern erweist nur, daß die Finanzmasse falsch aufgeteilt ist. Sie ist ein Feind klar abgegrenzter und entsprechend zugeordneter Finanzverantwortung. Wer kürzlich wieder den Wettlauf der Länder bei den Anmeldungen zu den Hochschulrahmenplänen beobachten konnte, müßte dies einsehen. Obwohl die Finanzreform, die dem System der Mischfinanzierung Grenzen gesetzt hat, erst zwei Jahre hinter uns liegt, sind bereits wieder Kräfte am Werk, es erneut auszuweiten. Diese Absicht steht m i t den geplanten inneren Reformen in Zusammenhang, deren Realisierung einen hohen finanziellen Aufwand verlangt. Daß gerade dies keine Begründung sein kann, 'der Mischfinanzierung neue Anwendungsgebiete zu erschließen, möchte ich am Beispiel der Bildungspolitik noch kurz erläutern.

E n t f a l t u n g d e r e i g e n e n Angelegenheiten der Länder

93

IV. Belastung der Länderhaushalte durch die Bildungspolitik in Gegenwart und Zukunft Das Bildungs- und Hochschulwesen i n der Bundesrepublik hat 1969 Ausgaben in Höhe von rd. 20 Milliarden D M erfordert, wovon 60 bis 65 °/o Ausgaben der Länder, 25 bis 30 °/o kommunale Ausgaben und der Rest Bundesausgaben waren. Nach gemeinsamer Schätzung des Wissenschaftsund des Bildungsrats soll sich (dieser Aufwand real — also in heutigen Kosten — bis 1980 verdoppeln. Setzt sich die Steigerung der Preise, Löhne und Gehälter i m bisherigen Ausmaß fort, so w i r d erwartet, daß er sich auf das Vier- bis Fünffache erhöht. Von dem Aufwand des Jahres 1980, der unter dieser Annahme auf 80 bis 100 Milliarden D M geschätzt wird, sollen 60 bis 65 o/o auf das Schulwesen, 35 bis 40 °/o auf die Hochschulen entfallen. Dabei w i r d der Anteil der einmaligen Investitionsausgaben i m Hochschulbereich nur noch ein Viertel, i m Schulwesen höchstens ein Fünftel ausmachen. Der weitaus überwiegende Teil dieser Aufwendungen sind fortdauernde, d. h. Jahr f ü r Jahr wiederkehrende Personal- und Sachausgaben, also Folgelasten des Ausbaus. 1. Unvermeidbare Steuererhöhungen eingeschränkte Möglichkeit der Kreditfinanzierung

Ob der Bildungsbedarf i n zehn Jahren die genannte Höhe wirklich erreichen wird, und ob es gerechtfertigt werden kann, die Kostensteigerung i m genannten Ausmaß zu erwarten, möchte ich offen lassen. Die allzeit knappen M i t t e l i n den Haushalten des Bundes und der Länder werden aller Voraussicht nach dazu zwingen, den Ausbauplan auf mehr als 10 Jahre zu erstrecken. Auch dann w i r d die Aufbringung der erforderlichen Mittel noch schwierig genug sein. Der Zwang der Aufbringung w i r d keinesfalls zulassen, 'daß die steuerliche Belastung gesenkt, sondern erzwingen, daß sie erhöht wird. Gewiß ist auch m i t einem Anwachsen der öffentlichen Verschuldung zu rechnen, aber Kreditfinanzierung darf äußerstenfalls nur zur Deckung der Investitionsausgaben betrieben werden. Personalausgaben und laufenden Sachaufwand kann man nicht m i t einer Bildungsanleihe finanzieren. Ob es ermöglicht werden kann, andere Staatsausgaben entsprechend zu kürzen, u m den Vorrang der Bildungspolitik ohne den bedenklichen Preis einer Ausuferung des öffentlichen Gesamthaushalts sicherzustellen, erscheint mir angesichts der sonstigen Reformpläne der Bundesregierung zweifelhaft. 2. Notwendige, aber schwierige Ausgabenumschichtung

Die Aufgabe, die Finanzierung des künftigen Bildungsaufwands steuerpolitisch abzusichern, ist dem Bundesgesetzgeber gestellt. M i t der Not-

94

Otto Barbarino

wendigkeit einer höheren Verschuldung zur Finanzierung der Investitionen werden Bund und Länder konfrontiert werden, während die schon vergleichsweise hoch verschuldeten Gemeinden möglichst geschont werden sollten. Die Aufforderung, i n den Haushalten Beträge zugunsten des überproportional wachsenden Aufwands für das Bildungswesen umzuschichten, darf sich keineswegs nur an die Länder richten. Wollte man von ihnen als den m i t dem kulturpolitischen Aufwand hauptsächlich belasteten Haushaltsträgern verlangen, daß sie allein auf ihrer Ebene den Mehraufwand durch Kürzung anderer Ausgaben decken sollen, so würden wichtigste Staatsaufgaben zugunsten der Kultushauishalte fühlbar vernachlässigt werden. Bedroht wäre dabei vor allem der kommunale Finanzausgleich. Aber auch der Verkehrsausbau, die kommunale Wasserwirtschaft, Wohnungswesen und Städtebau beanspruchen ebenfalls erste Prioritäten, aus denen sie kaum zu verdrängen sind, ganz zu schweigen davon, daß die Länder die Hauptlast der staatlichen Verwaltung zu tragen haben. I h r Personalaufwand, noch angereichert durch den hohen und immer noch explosiv wachsenden Personalbedarf des Kultusbereichs ist nicht zu manipulieren. Einer Umschichtung von Haushaltsausgaben sind eher noch die fortdauernden Sach- und Zweckausgaben zugänglich. I h r Schwergewicht liegt beim Bund. 3. Ausweitung der Mischfinanzierung keine Lösung

Die zusätzlich zu erschließenden oder in den Haushalten durch Einsparungen freizusetzenden Mittel sind i n geeigneter Form den Maßnahmeträgern — und das sind nun einmal vorwiegend die Länder — zuzuführen. Das Grundgesetz hat i m Zug der Finanzreform zwar die Finanzierung der wichtigsten Investitionsausgaben, insbesondere der Hochschulinvestitionen als Gemeinischaftsaufgabe des Bundes und der Länder geregelt. Aber die Investitionsausgaben machen künftig nur noch ein Fünftel bis ein Viertel des »gesamten Aufwands für Schulen und Hochschulen aus. Die für manche verlockend erscheinende Schlußfolgerung, künftig auch den laufenden Aufwand, der von Jahr zu Jahr an Gewicht zunimmt, i n die Gemeinschaftsfinanzierung einzubeziehen, wäre der falsche Weg, ganz abgesehen davon, daß dies eine neuerliche Änderung des Grundgesetzes erfordern und damit den Verfassungsstreit erneut vom Zaun brechen würde. Die Absicht des Bundes, die Investitionsausgaben beschleunigt vorzuziehen und zu diesem Zweck eine große B i l dungsanleihe aufzulegen, mag löblich sein. Aber Hochschulinvestitionen lassen aus verschiedenen Gründen leider oft länger auf sich warten, als erwünscht ist. Man hat i n die Hochschulrahmenpläne hineingepackt, was nur immer an Projekten greifbar war. Es führt nur zu berauschend hohen Zahlen und nachfolgend zu enttäuschenden Verzögerungen i m Vollzug, wenn man Vorhaben, die nicht durchgeplant sind, bei denen die Standort-

E n t f a l t u n g d e r e i g e n e n Angelegenheiten der Länder

95

frage noch offen ist und die Grundstücke erst beschafft werden müssen, i n diese Pläne aufnimmt. Ein Bedürfnis, die Gemeinschaftsfinanzierung noch zu erweitern oder dafür neue Formen zu entwickeln, besteht u m so weniger, als das Grundgesetz den zur sachgerechten Lösung führenden Weg deutlich vorzeichnet. Wenn die Gleichrangigkeit der Aufgaben von Bund, Ländern und Gemeinden, nach der sich die Aufteilung der gemeinsamen Steuerquellen richten soll, nicht eine leere Deklaration bleiben soll, und wenn eine Aufgabe, die vorwiegend von den Ländern zu erfüllen ist, sich i n einem solchen Maß ausweitet und unbestritten Vorrang vor anderen öffentlichen Aufgaben beansprucht, wie gegenwärtig die Bildungs- und Hochschulpolitik, so kann die Schlußfolgerung nur lauten, daß der Anteil der Länder an den gemeinsamen Steuern entsprechend erhöht werden muß. Nur dann kann man von ihnen verlangen, daß sie «die unserer Zeit gestellten bildungspolitischen Aufgaben befriedigend erfüllen. Man kann nicht den Ländern, wie es schon wiederholt geschehen ist, den Vorwurf machen, daß sie auf dem Gebiet der Bildungs- und Hochschulpolitik — und entsprechendes (gilt auch für andere Länderaufgaben — zu wenig leisten würden, wenn man ihnen nicht den dafür notwendigen finanziellen Spielraum gibt. I n der Finanzreform wurde festgelegt, daß die Anteile des Bundes u n d der Länder am Aufkommen der Mehrwertsteuer bei Bedarf verändert werden können. Hier ist der Ansatzpunkt für die allein mögliche Lösung. Eine Erhöhung der Länderquote am Aufkommen der Mehrwertsteuer kommt zudem den steuerschwächeren Ländern bevorzugt zugute, denn dieser Anteil wird, wie schon erwähnt, nach Ausgleichsgesichtspunkten auf die Länder aufgeteilt. Freilich bleiben nach wie vor Belastungsunterschiede zwischen den Ländern bestehen. Sie beschränken sich aber i m wesentlichen auf die Hochschullasten. Denn i n manchen Ländern ist die Zahl der aus den anderen Ländern der Bundesrepublik oder aus dem Ausland kommenden Studenten m i t weitem Abstand höher, als die Zahl der landesangehörigen Studenten, die außer Landes studieren. Überdurchschnittlich hoch belastet sind dadurch, abgesehen von Berlin, das den Bund i m Rücken hat, Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, das Saarland und, wenn auch nur bescheidener, Hessen, während die übrigen Länder jedenfalls bisher daraus einen Vorteil zogen (Tabelle 9). Die Zahlen der Tabelle, die diese Erscheinung für das Wintersemester 1966/67 belegen, sind nicht das Zufallsergebnis eines Semesters. Das B i l d hat sich seit Jahren kaum nennenswert verändert. Ob die Gründung neuer Hochschulen und der Hochschulausbau i n Nordrhein-Westfalen, i n Bremen und anderen Ländern hieran etwas wesentliches ändern wird, bleibt abzuwarten. Werden diese Belastungsunterschiede nicht endlich i m Finanzausgleich bedacht, wofür sich in erster Linie der Länderfinanzausgleich anbietet, so w i r d es

96

Otto Barbarino

sich gar nicht vermeiden lassen, daß einzelne Länder dagegen mit einem landsmannschaftlichen numerus clausus ankämpfen, was i m Interesse der Freizügigkeit vermieden werden sollte. 4. Grenzen der Belastbarkeit

Der Hochschullastenausgleich ist und bleibt jedoch nur ein Teilgebiet, das die Länder einvernehmlich regeln sollten. Wichtiger ist die Frage, ob den Ländern insgesamt ein ausreichender finanzieller Spielraum gegeben wird, damit sie, ohne gewichtige andere Staatsaufgaben zu vernachlässigen, den steigenden Aufwand für das Hochschul- und Bildungswesen zu bewältigen vermögen. Da dieser Aufwand i n einem zunehmend größeren Umfang i n laufenden Ausgaben besteht, wäre es nicht zu verantworten, »die Länder nur auf-den Anleiheweg zu verweisen. Auch der Bund darf seinen Beitrag nicht nur m i t der Auflegung einer großen Bildungsanleihe leisten. Als Gesetzgeber, wie als Verwalter des größten Haushalts kann er nicht aus der Verantwortung entlassen werden, der bildungspolitischen Aufgabe eine solide Basis zu verschaffen, sei es durch die Erschließung zusätzlicher Steuereinnahmen, sei es durch Kürzung anderer öffentlicher Ausgaben. Dabei muß sich der Bund i n erster Linie selbst angesprochen fühlen, was nicht ausschließt, daß er den Erfolg dieser Mittelbeschaffung den Ländern als Maßnahmeträgern der K u l t u r p o l i t i k i n einer Form zugänglich macht, welche die kulturpolitische wie die finanzpolitische Eigenverantwortung der Länder respektiert. Bleiben diese Notwendigkeiten unbeachtet, so w i r d entweder die bildungspolitische Aufgabe aus Mangel an Mitteln nicht befriedigend gelöst oder es werden andere vordringliche Staatsaufgaben der Länder einschließlich des Räderwerks eines geordneten Verwaltungsvollzugs Schaden leiden. Denn die dritte Möglichkeit, daß es zur Anwendung von Finanzierungsmethoden kommt, die währungspolitisch bedenklich sind, sollte von vornherein ausgeschlossen werden. Die Bemühungen des Bundes um die Stabilität sind ohnedies nicht sehr erfolgreich. Mag die bildungspolitische Aufgabe — und das gleiche gilt für alle anderen Reformvorhaben — noch so vorrangig sein, den Vorrang vor der Stabilität von K o n j u n k t u r und Währung können sie nicht beanspruchen.

97

E n t f a l t u n g d e r e i g e n e n Angelegenheiten der Länder Bundesrepublik Deutschland Tabelle 1: Gesamtübersicht über die Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Verwaltung im Rechnungsjahr 1966 Bund einschließlich Lastenausgleich und ERP-Vermögen

Länder und Stadtstaaten (davon Flächenländer)

Gemeinden und Gemeindeverbände

Insgesamt

in Mrd. D M

Unmittelbare

Ausgaben

65,07

45,63 (35,32)

44,28

154,98

dazu Zahlungen an andere Gebietskörperschaften

10,45

14,74 (14,17)

5,26

30,45

ergibt Brutto ausgaben

75,52

60,37 (49,49)

49,54

185,43

2,18

12,24 (8,94)

16,28

30,70

ausgaben

73,34

48,13 (40,55)

33,26

154,73

Nettoeinnahmen (einschließlich Schuldaufnahmen)

72,73

47,23 (39,69)

32,91

152,87

0,90 (0,86)

- 0,35

-1,86

davon ab Zahlungen von anderen Gebietskörperschaften

verbleiben

Netto -

Abschluß (ohne Abwicklung der Vorjahre)

-

0,61

-

in °/o der Gesamtausgaben der öffentlichen Verwaltung Unmittelbare Ausgaben

42,0

29,4 (22,8)

28,6

100,0

Nettoausgaben

47,4

31,1 (26,2)

21,5

100,0

7 Speyer 47

98

Otto Barbarino

Bundesrepublik Deutschland Tabelle 2: Die Verflechtung der Haushaltsebenen im Rechnungsjahr 1966 Geleistete Zahlungen

Empfangene Zahlungen

Saldo

in Mrd. D M

I. Bundesebene Zahlungen a) des Bundeshaushalts, des Lastenausgleichsfonds und des ERPVermögens untereinander

0,4

0,4

b) zwischen Bundesebene und Länderebene

9,1

1,8

c) zwischen Bundesebene und Kommunalebene

1,1

zusammen

-

+ 7,3 + 1,1

10,6

2,2

a) der Länder untereinander

1,7

1,7

b) zwischen Bundesebene und Länderebene

1,8

9,1

-

c) zwischen Länderebene und Kommunalebene

11,2

1,4

+ 9,8

zusammen

14,7

12,2

+ 2,5

a) der Gemeinden und Gemeindeverbände untereinander

4,0

4,0

b) zwischen Länderebene und Kommunalebene

1,4

11,2

-

9,8

c) zwischen Bundesebene und Kommunalebene

-

1,1

-

1,1

zusammen

5,4

16,3

30,7

30,7

+ 8,4

II. Länderebene Zahlungen

7,3

III. Kommunalebene Zahlungen

Insgesamt

-10,9 -

und Insge^er-

45,63

44,28

154,98

100,0

100,0

100,0

100,0

42,0

29,4

a) Oberste Staatsorgane, auswärtige Angelegenheiten, öffentliche Sicherheit und Ordnung, sonstige innere Verwaltung und allgemeine Staatsaufgaben. — b) Wissenschaft und Forschung einschließlich Hochschulwesen, Kunst, Volksbildung und kirchliche Angelegenheiten. c) Einschließlich Sport und Leibesübungen. - d) Ohne Zuschüsse an die Bundesbahn. — e) Einschließlich Zuschüsse an die Bundesbahn. — f) Einschließlich Wiedergutmachung. - g) Einschließlich Schuldendienst, Versorgung und Rücklagenbildung.

Ssgesamtare AUSgaben 65,07

28,6

Staatsrepräsentanz, Rechtsschutz und innere Verwaltung a) 1,79 5,60 2,94 10,33 2,8 12,3 6,6 6,7 17,3 54,2 28,5 Verteidigung 18,97 18,97 29,1 - 12,2 100,0 - - 100,0 Unterrichtswesen 0,07 7,00 4,77 11,84 0,1 15,3 10,8 7,6 0,6 59,1 40,3 Wissenschaftsförderung und andere Kulturaufgaben b) 1,06 5,20 0,91 7,17 1,7 11,4 2,0 4,6 14,9 72,4 Soziale Sicherheit 21,80 2,27 5,44 29,51 33,5 5,0 12,3 19,0 73,9 7,7 Gesundheitswesen c) 0,07 1,69 4,41 6,17 0,1 3,7 10,0 4,0 1,1 27,4 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, Wasserwirtschaft und Kulturbau 1,65 4,11 0.72 6,48 2,5 9,0 1,6 4,2 25,5 63,4 11,1 Förderung der gewerblichen Wirtschaft 3,49 0,57 0,21 4,27 5,3 1,3 0,5 2,8 81,7 13,4 4,9 Gemeindliche Anstalten und Einrichtungen 0,72 5,61 6,33 1,6 12,7 4,1 11,4 88,6 100,0 Verkehr 3,88 d) 2,20 5,67 11,75 6,0 4,8 12,8 7,6 33,0 18,7 4 Bauverwaltung und Wohnungswirtschaft 0,45 5,21 2,13 7,79 0,7 11,4 4,8 5,0 5,8 66,9 27,3 Wirtschaftsunternehmen 3,14 e) 1,24 2,38 6,76 4,8 2,7 5,4 4,4 40,5 18,3 35,2 Finanzverwaltung und besondere Kriegsfolgelasten f) 1,35 3,61 0,63 5,59 2,1 7,9 1,4 3,6 24,2 64,6 11,2 Allgemeine Finanzen g) 7,35 6,21 8,46 22,02 11,3 13,6 19,1 14,2 33,4 28,2 3

pp pp GeBund einBund einBund einmeinschließlich Länder V""1"schließlich Länder schließlich Länder den Lastenausund pi Insge- Lastenausund Insge- Lastenausund gleich und Stadt- samt gleich und Stadt- samt gleich und StadtGe- samt ERP-Ver- Staaten ERP-Ver- Staaten ERP-Ver- Staaten meinmögen mö mögen binde" Sen binde' ________ bände _____ I in Mrd. DM | In •/. der unmittelbaren Ausgaben | £ '^H^t^Tv^aTtung

Bundesrepublik Deutschland Tabelle 3: Gliederung der unmittelbaren Ausgaben der öffentlichen Verwaltung im Rechnungsjahr 1966 nach Funktionen

E n t f a l t u n g d e r e i g e n e n Angelegenheiten der Länder

99

100

Otto Barbarino

Bundesrepublik Deutschland Tabelle 4: Gliederung der unmittelbaren Ausgaben der öffentlichen Verwaltung im Rechnungsjahr 1966 nach den Ausgabegruppen des Haushaltsschemas Bund einschließlich Lastenausgleich und ERP-Vermögen

Länder und Stadtstaaten (davon Flächenländer)

Gemeinden und Gemeindeverbände

Insgesamt

in Mrd. D M Personalausgaben Ausgaben des Sachhaushalts a) nicht vermögenswirksame Verwaltungsund Zweckausgaben b) vermögenswirksame Ausgaben Summe der unmittelbaren Ausgaben

7,83

20,20 (16,11)

10,32

38,35

46,04

15,93 (12,55) 9,50 (6,66)

13,16

75,13

20,80

41,50

44,28

154,98

11,20

65,07

45,63 (35,32)

in °/o der unmittelbaren Ausgaben Personalausgaben Ausgaben des Sachhaushalts a) nicht vermögenswirksame Verwaltungsund Zweckausgaben b) vermögenswirksame Ausgaben Summe der unmittelbaren Ausgaben

12,0

44,3 (45,6)

23,3

24,7

70,8

34,9 (35,5) 20,8 (18,9)

29,7

48,5

47,0

26,8

100,0

100,0

17,2

100,0

100,0 (100,0)

in % der Gesamtausgaben der öffentlichen Verwaltung 20,4

52,7 (42,0)

26,9

100,0

61,3

21,2 (16,70) 22,9 (16,0)

17,5

100,0

50,1

100,0

28,6

100,0

Personalausgaben Ausgaben des Sachhaushalts a) nicht vermögenswirksame Verwaltungsund Zweckausgaben b) vermögenswirksame Ausgaben

27,0

Summe der unmittelbaren Ausgaben

42,0

29,4 (22,8)

im Rechnungsjahr 1952

8143,7

167,6

100,0

220,8

im Rechnungsjahr 1958

±

8143,7

167,6

100,0

80,7

114,6 105,4

insgesamt

14 392,8

280,6

100,0

±

954,7

14 392,8

280,6

100,0

Hamburg 1099,2 610,9 217,7 - 265,2 834,0 463,5 165,2 Bremen 267,1 396,8 141,4 11,0 256,1 380,5 135,6 Nordrhein-Westfalen 4 960,9 322,2 114,8 - 486,6 4 474,3 290,6 103,6 Baden-Württemberg 2 189,8 295,8 105,4 — 119,7 2 070,1 279,6 99,7 Hessen 1418,2 305,8 109,0 72,2 1346,0 290,2 103,4 Bayern 2 096,2 226,5 80,7 + 220,3 2 316,5 250,3 89,2 Niedersachsen 1355,5 208,1 74,2 + 266,8 1622,3 249,0 88,7 Rheinland-Pfalz 619,4 185,1 66,0 + 224,6 844,0 252,2 89,8 Schleswig-Holstein 386,5 170,0 60,6 + 243,0 629,5 276,8 98,6

insgesamt

Hamburg 511,0 304,6 181,7 - 40,2 470,8 280,6 167,4 Bremen 132,4 224,4 133,9 — 132,4 224,4 133,9 Nordrhein-Westfalen 2 786,7 201,9 120,5 - 135,2 2 651,5 192,1 Baden-Württemberg 1223,8 183,5 109,5 - 45,4 1 178,4 176,7 Hessen 772,4 174,6 104,1 772,4 174,6 104,1 Bayern 1285,5 140,2 83,7 + 15,3 1300,8 141,8 84,6 Niedersachsen 845,3 126,9 75,7 + 56,1 901,4 135,3 Rheinland-Pfalz 365,9 115,9 69,2 + 33,1 399,0 126,4 75,4 Schleswig-Holstein 220,7 90,3 53,9 + 116,3 337,0 137,9 82,3

in TV/rill m ™L 1DM

m

Steuern der Länder nach Finanzausgleich Beitrage (—) je Einwohner Zuweisungen (+) je Einwohner — — — — im Länderfinanztv/mii in v. H. des ausgleich ^ in v. H. des in DM Länderdurchausgieicn DM in Länderdurchschnitts schnitts

Steuern der Länder vor Finanzausgleich

Tabelle 5: Die Steuereinnahmen der Länder vor und nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs (ohne Berlin West, 1952 und 1958 auch ohne Saarland)

Bundesrepublik Deutschland

Entfaltung der eigenen Angelegenheiten der Länder 101

insgesamt

100,0

±1604,0

im Rechnungsjahr 1970 (vorläufig)

34 023,7

591,9

100,0

47 913,9

806,9

100,0

±1 218,5

47913,9

806,9

100,0

2 256,0 1 245,3 154,3 - 298,6 1957,4 1 080,5 133,9 903,4 112,0 + 99,8 783,5 1 035,3 128,3 301,5 831,1 103,0 - 284,3 14 017,2 814,6 100,9 7 597,9 844,6 104,7 - 338,5 7 259,4 806,9 100,0 4 698,7 860,4 106,6 - 297,1 4 401,6 806,9 100,0 8 068,6 758,1 93,9 + 151,7 8 220,3 772,3 95,7 5 064,0 710,7 88,1 + 396,3 5 460,3 766,4 95,0 2 618,1 710,7 88,1 + 225,0 2 843,1 771,8 95,7 1 824,4 710,7 88,1 + 204,3 2 028,7 790,3 97,9 710,7 88,1 + 141,4 942,4 836,2 103,6

591,9

2 053,3 1 109,1 187,4 - 353,3 1 700,0 918,3 155,1 743,9 125,7 + 9,0 563,9 756,0 127,7 520,4 625,7 105,7 - 406,8 10 113,6 601,5 101,6 5 633,1 660,9 111,7 - 434,2 5 198,9 610,0 103,1 3 668,6 703,0 118,8 - 409,7 3 258,9 624,5 105,5 5 452,7 535,3 90,4 + 140,6 5 593,3 549,1 92,8 455,9 77,0 + 501,0 3 671,6 528,0 89,2 1 540,7 427,6 72,2 + 351,1 1 891,8 525,1 88,7 399,4 67,5 + 382,2 1 364,3 554,8 93,7 395,3 66,8 + 220,1 667,4 589,8 99,6

34 023,7

Hamburg Bremen 683,7 Nordrhein-Westfalen 14 Baden-Württemberg Hessen Bayern Niedersachsen Rheinland-Pfalz Schleswig-Holstein Saarland 801,0

insgesamt

Hamburg Bremen 554,9 Nordrhein-Westfalen 10 Baden-Württemberg Hessen Bayern Niedersachsen 3170,6 Rheinland-Pfalz Schleswig-Holstein 982,1 Saarland 447,3

in T\ymi ™r DM

Steuern der Länder nach Finanzausgleich Beiträge (—) je Einwohner Zuweisungen (4-) je Einwohner ~~——______ jjn Länderfinanzii/mi in v H des - ausgleich DM in v. H. des g in DM LänderdurchJ" Länderdurchschnitts schnitts im Rechnungsjahr 1966

Steuern der Länder vor Finanzausgleich

Tabelle 5 (Fortsetzung) 102 Otto Barbarino

103

E n t f a l t u n g d e r e i g e n e n Angelegenheiten der Länder Bundesrepublik Deutschland Tabelle 6: Gliederung der Einnahmen der öffentlichen Verwaltung im Rechnungsjahr 1966 Bund einschließlich Lastenausgleich und ERP-Vermögen

Länder und Stadtstaaten (davon Flächenländer)

Gemeinden und Gemeindeverbände

Insgesamt

in Mrd. D M 74,92

59,47 (48,63)

49,19

183,58

davon ab Zahlungen von anderen Gebietskörperschaften

2,18

12,24 (8,94)

16,28

30,70

ergibt Nettoeinnahmen insgesamt

72,74

32,91

152,88

davon entfallen auf Steuern

47,23 (39,69)

63,78

12,73

112,77

sonstige Nettoeinnahmen der Haushalte (ohne Schuldaufnahmen)

36,26 (31,41)

5,41

15,03

28,12

Schuldaufnahmen

3,55

7,68 (5,62) 3,29 (2,66)

5,15

11,99

Bruttoeinnahmen

in °/o der Nettoeinnahmen Steuern

87,7

38,7

73,8

sonstige Nettoeinnahmen der Haushalte (ohne Schuldaufnahmen)

76,7 (79.1)

7,4

45,7

18,4

Schuldaufnahmen

4,9

16,2 (14.2) 7,0 (6,7)

15,6

7,8

100,0 (100,0)

100,0

100,0

Nettoeinnahmen insgesamt

100,0

in °/o der Gesamteinnahmen der öffentlichen Verwaltung Steuern

56,6

11,3

100,0

sonstige Nettoeinnahmen der Haushalte (ohne Schuldaufnahmen)

32,1 (27,9)

19,2

53,5

100,0

Schuldaufnahmen

29,6

27.3 (20,0) 27.4 (22,2)

43,0

100,0

Nettoeinnahmen insgesamt

47,6

21,5

100,0

30,9 (26,0)

18,24 62,4 57,3 55,8 56,2 56,9 56,5 56,2 67,61 82,91 85,18

Mrd. DM 62,1 10,79 17,14 28,54 30,95 32,37 34,87 36,18 55,5 55,9 55,3

Gesamtauf_

Otto Barbarino

7,42 25,2 3,74 12,7 24,7 5,63 12,9 43,66 28,3 8,72 14,4 60,52 31,3 11,78 12,9 91,08 31,1 12,57 12,7 99,39 30,7 13,06 12,4 105,46 31,0 14,03 12,5 112,45 31,6 14,05 12,2 114,63 39,40 32,3 14,79 12,2 46,68 31,4 18,83 12,7 50,48 32,8 18,40 11,9

kommen

Gemeinden (Gemeindeverbände)*)

in % des (Mrd. DM) Mrd. DM Gesamtaufkommens

(einschlBerSn-West)

""""""— in % des in °/o des GesamtaufMrd. DM Gesamtaufkommens kommens

Bundb) und Lastenausgleichsfonds

a) Bis 1959 vom 1. April bis 31. März, ab 1963 Kalenderjahr. - b) Ohne Einfuhrabgaben auf Regierungskäufe im Ausland (rechnungsmäßige Steuereinnahmen des Bundes und des Lastenausgleichsfonds 1966 63,78 Mrd. DM). — c) Ohne Gemeindesteuern der Stadtstaaten (Hamburg. Bremen und Berlin-West), die in den Gemeindesteuern enthalten sind (1966 1,3 bis 1,4 Mrd. DM). - d) Einschließlich Gemeindesteuern der Stadtstaaten (Hamburg, Bremen und Berlin-West). Auf sie entfielen 1966 1,3 bis 1,4 Mrd. DM.

1951 1955 27,24 1959 34,66 1963 50,76 1964 55,87 1965 60,03 1966 63,55 1967 64,40 1968 1969 1970 (vorl.)

J

inhra)

Rechnungs_

Tabelle 7: Kassenmäßige Steuereinnahmen des Bundes, des Lastenausgleichsfonds der Länder und Gemeinden (Gemeindeverbände) in der Bundesrepublik

Bundesrepublik Deutschland

104

1965

3,64

24,3

23,6

17,0 17,0 21,9 10,79

7,42 8,43 9,18

28,54 30,95 32,37 34,87 36,18 39,40 46,68 50,48

14,98

.. , , l^anaersteuern

Mrd. DM %> der Summe

T

Summe

a) Ohne die Gemeindesteuern der Stadtstaaten (Hamburg, Bremen und Berlin-West). — b) Bis 1958 vom 1. April bis 31. März; ab 1963 Kalenderjahr. — c) Ab 1970: 30 der Umsatzsteuer, 43 •/• der Lohnsteuer und veranlagten Einkommensteuer, 50 •/« der Körperschaftsteuer und der nicht veranlagten Einkommensteuer.

1967 1968 1969 1970

1966

75,7

2,55

1,26 1,43 2,01

62 22,39 78,5 6,15 21,5 61 24,07 77,8 6,88 22,2 61 25,05 77,4 7,32 22,6 61 27,00 77,4 7,87 22,6 63 27,64 76,4 8,54 23,6 63 30,52 77,5 8,88 22,5 65 36,83 78,9 9,85 21,1 c) 40,95c) 81,1 9,53 18,9

1964

11,34

76,4

83,0 83,0 78,1

65

8,24

6,16 7,00 7,17

Mrd. DM °/o der Summe

1963

66 2/3

73 63 62

°ai^onmiens

Länderanteil an der Einkommen- und Körpersdiaftssteuer 1

1958

1955

1951 1952 1953

„ _ Rechnungsjahrb)

Tabelle 8: Kassenmäßige Steuereinnahmen der Länder^) (einschl. Berlin-West) in der Bundesrepublik (in Mrd. DM)

Bundesrepublik Deutschland

E n t f a l t u n g d e r e i g e n e n Angelegenheiten der Länder 105

Insgesamt

3

davon mit Wohnsitz in anderen Ländem der Bundesrepublik 4

5

6

in anderen xnHprn ßundesr^ublik Saldo aus Q+nHioron/io Spalten w^uilvf^ 3 und 4

T

7

83 071

83 071 ±30 330

22144

+43 847 -21 703

Zahl der Saldo ausländischen aus Spalten Studierenden 5 und 6

16 962 9 372 + 7 590 4 670 +12 260 13 328 4 923 + 8 405 3 837 +12 242 8 562 1958 + 6 604 1810 + 8 414 — 2 763 - 2 763 - 2 763 15 661 8 970 2 637 + 6 333 1 031 + 7 364 30 833 7 698 8 339 641 2 099 + 1458 7 141 16 503 - 9 362 1928 - 7 434 57 260 11016 20 110 - 9 094 4 754 - 4 340 7 881 4 031 8 513 - 4 482 842 - 3 640 6 009 2 710 1 312 + 1 398 711 + 2 109 6 713 2 653 6 641 - 3 988 462 - 3 526

44 405 49 991

2

259 457

Baden-Württemberg Bayern Berlin 21582 Bremen Hamburg Hessen Niedersachsen 19122 Nordrhein-Westfalen Rheinland-Pfalz Saarland Schleswig-Holstein

1

Land

Zahl der inländischen Studierenden

Tabelle 9: Zahlen der Studierenden an wissenschaftlichen Hochschulen (einschließlich Pädagogische Hochschulen) im Wintersemester 1966/67

Bundesrepublik Deutschland

10 Otto Barbarino

E n t f a l t u n g d e r e i g e n e n Angelegenheiten der Länder

107

Thesen zu „Entfaltung der eigenen Angelegenheiten der Länder unter den Aspekten der Aufgabenbereiche und ihrer Finanzierung" I. Der Aufgabenbereich der Länder ist weiter gestreut als der des Bundes, von dessen Ausgaben Sozialhaushalt und Verteidigungshaushalt zusammen mehr als 60 °/o beanspruchen. I m letzten Jahrzehnt haben sich aber auch bei den Ländern — im kommunalen Finanzausgleich und im Kultushaushalt — vergleichbare Schwerpunkte herausgebildet. Infolge der Personalintensität des Kultushaushalts, der heute mindestens drei Zehntel der Länderausgaben beansprucht, und wegen der Verpflichtung der Länder, die Bundesgesetze zu vollziehen, ist in ihren Haushalten der Anteil der Personalausgaben mit mehr als 40°/o ungleich höher, als beim Bund (10 bis 1 2 % ohne Bundesbahn und Bundespost) und bei den Gemeinden (20 bis 25 %>). Jede Erhöhung der Personalausgaben trifft daher die Länder besonders schwer und beengt sie in der Erfüllung ihrer sonstigen Staatsaufgaben. A m meisten betroffen wird hiervon ihr Investitionshaushalt. I I . Der Aufgabenstellung der Länder ist ihre Ausstattung durch das Grundgesetz von Anfang an nicht gerecht geworden. Als Mängel sind besonders hervorzuheben: 1. Der Finanzausgleich, der allen Ländern eine annähernde Startgleichheit sichern soll, war in den fünfziger Jahren völlig unzureichend und befriedigt auch heute noch nicht. 2. Den Ländern blieb das Recht eigenständiger Steuerbewilligung versagt. Das einzige ihnen eingeräumte Recht autonomer Einnahmenerschließung, nämlich Umlagen von ihren Gemeinden zu erheben, ist wertlos, solange die Gemeinden selbst nicht ausreichend mit Steuerquellen ausgestattet sind. Darin hat die kommunale Finanzreform nichts Entscheidendes geändert. 3. Die Freiheit der Länder, sich zu verschulden, ist ihnen durch das Stabilitätsgesetz (Legitimierung der öffentlichen Kredite) beschnitten worden. I I I . Der Steuerverbund, an dem die Länder gemeinsam mit dem Bund teilnehmen, hat schon in den fünfziger Jahren die Länder erkennbar benachteiligt. Dank der Schwerkraft des größeren Haushalts hat der Bund einen größeren Anteil an den gemeinsamen Steuern an sich gezogen, als seiner damaligen Ausgabenentwicklung entsprach. Dadurch sind vor allem die steuerschwächeren Länder in Bedrängnis gekommen, was spätestens bei Auflösung des Juliusturms (1956/57) zu einem vom Grundgesetz nicht gedeckten Einbruch des Bundes in Länderzuständigkeiten geführt hat. Das seither praktizierte System der Mischfinanzierung, verbunden mit Dotationsauflagen, hat die Länder korrumpiert, die Finanzverantwortung untergraben und die übermäßige Expansion der öffentlichen Ausgaben noch beschleunigt. Die Finanzreform hat die Mischfinanzierung legalisiert und in geordnete Bahnen gelenkt, ihre hauptsächlichen Mängel aber nicht beseitigt. Die Demontage der Finanzverantwortung dauert an. IV. Die bildungspolitische Aufgabe, deren Bewältigung auch in den nächsten Jahren einen rasch wachsenden Aufwand mit Schwerpunkt in den Länderhaushalten erfordert, ist nicht durch Ausweitung des Mischfinanzierungssystems zu lösen, sondern allein durch einen höheren Anteil der Länder

108

Otto Barbarino an den Steuereinnahmen, verbunden mit einem wirksameren und besser durchdachten Finanzausgleich. Anleihefinanzierung eignet sich, wenn man Inflation vermeiden will, nur für die Investitionen dieses Bereichs, während der rasch wachsende laufende Aufwand — Folgelast der investitiven Ausweitung —, der die Investitionsausgaben um mehr als das Dreifache übertrifft, nur aus Steuererhöhungen oder durch Umschichtung in den Ausgaben gedeckt werden kann. Das Gebot, Ausgabespielraum durch Einsparungen an anderer Stelle frei zu machen, darf aber nicht den Ländern allein auferlegt werden, weil sonst andere vordringliche Staatsaufgaben von ihnen vernachläsigt werden müssen. Erhalten die Länder zur Bewältigung der bildungspolitischen Aufgabe keine bessere Finanzausstattung, so werden insbesondere ihre strukturpolitischen Bemühungen erlahmen und ihre Leistungen im kommunalen Finanzausgleich einfrieren, wenn sie nicht sogar zwangsläufig gekürzt werden müssen.

Aussprache Bericht von D i r k Reimers

Nach einführenden Worten des Diskussionsleiters, Prof. Dr. Bülck, ging Ministerialdirigent Kölble auf die vorgetragene These ein, nach der der Bund, als er noch über große überschüssige Finanzmittel verfügt habe, diese Finanzposition mißbraucht habe, u m auf -die Ausübung der Länderkompetenzen einen Einfluß auszuüben, der i h m nach der Intention der Verfassung nicht zugestanden habe. Kölble nahm i n diesem Zusammenhang zu dem Versuch Stellung, das Verhalten des Bundes m i t dem Begriff der Verfassungswirklichkeit zu rechtfertigen und wies darauf hin, daß der Begriff nicht zu diesem Zweck geschaffen sei, sondern aus der Staatsrechtslehre und aus der Politikwissenschaft stamme, wo er auf die Überprüfung der Identität von Wirklichkeit und Normgefüge ziele, um daraus folgend entweder die Wirklichkeit der Norm, oder aber das Normengefüge der fortschreitenden Wirklichkeit anzupassen. Der Begriff der Verfassungswirklichkeit dürfe deshalb wegen seines Anreizes zur kritischen Prüfung nicht verteufelt werden, da ohne i h n die systemtheoretische Funktion der Rückkoppelung nicht erfüllt werden könne, wonach das an Normen und Plänen Produzierte immer wieder unter dem Aspekt der Wirklichkeit, der Einflußnahme auf die Wirklichkeit und ihrer Rückwirkung auf Gesetz und Plan zu sehen sei. A u f die Dotationspraxis eingehend führte er aus, von betonten Verfechtern des Föderalismus werde immer wieder übersehen, daß i m Zuge der modernen Entwicklung Aufgaben zunehmend über ihren primären lokalen und regionalen Aspekt hinaus auch einen überregionalen Aspekt bekämen. I n der europäischen Dimension gelte das entsprechend für die Manövriermöglichkeiten des Bundes i m Hinblick auf den großen europäischen Rahmen. Das sei eine zwangsläufige Entwicklung. I n der Bundesrepublik Deutschland habe man versucht, vom Gesamtstaat her diese überregionalen Gesichtspunkte zur Geltung zu bringen. Das Grundgesetz habe aber zu diesem Thema -geschwiegen, so daß der Gesamtstaat i n einem verfassungsfreien Raum habe tätig werden müssen, wobei sich als einziges M i t t e l der Effektuierung der „goldene Zügel" angeboten habe. Eine Verfassungswidrigkeit sei bei der Ausfüllung dieses Vakuums nicht zu erkennen. Ein anderes Problem sei es, ob man die M i t t e l besser anders verteilt hätte. Den überregionalen Gesichtspunkten Rechnung zu tragen sei

110

Aussprache

jedenfalls unab weichbar gewesen und würde uns — falls nicht geschehen — heute zu Recht vorgeworf en werden, ebenso wie heute manche Planung schon m i t Recht kritisiert werde, weil sie die nächsthöhere Dimension nicht richtig sehe. Darin liege der tiefere Anlaß für das sogenannte Hineinregieren des Bundes i n die Länderkompetenzen. I n Einzelfällen mögen Ressortgesichtspunkte auch ohne zwingende Notwendigkeit zu einer Einflußnahme geführt haben; i m .ganzen aber sei versucht worden, die überregionale Dimension vieler Verwaltungsaufgaben zu berücksichtigen. Die Finanzreform habe sich dann bemüht, das Vakuum i m Grundgesetz zu einem gewissen Teil auszufüllen und nach der vorweggenommenen Änderung des Art. 109 GG (geregelte Formen der Gesamtplanung zu schaffen, wobei dieses praktizierte Instrumentarium der M i t planung noch keine vollkommene Lösung darstelle. Zur Mischfinanzierung sei zu sagen, daß sie immer an die Thematik der Mischverwaltung erinnere. Wenn i n Bundesratssitzungen bei einem Gesetz der Begriff der Mischverwaltung auch nur entfernt auftauche, bestünden dann keine Bedenken, wenn eine Entscheidung des Bundes vom Einvernehmen z. B. eines Landes abhängig (gemacht werde. Sei dagegen die Entscheidung eines Landes an eine Einverständniserklärung des Bundes gebunden, beschwöre man das Gespenst der Mischverwaltung. Das sei ungerecht, denn es gebe nun einmal Fälle, wo beide Verwaltungen verschränkt werden müßten. Aus dem Grundgesetz sei ein striktes Verbot einer derartigen Verschränkung bei Erfüllung gewisser Voraussetzungen nicht herauszulesen. Prof. Dr. Knöpfle ging auf das Thema der Mischverwaltung ein und erinnerte daran, daß außerhalb des als problematisch angesehenen Bereiches der Geldzuwendungen ein System von i m Grundgesetz nicht vorausgesehener Mischverwaltung auf nahezu allen Bereichen existiere. Die Besonderheit dieser Mischverwaltung bestehe darin, daß ihre Träger formell keine Kompetenzen hätten, obwohl sie de facto Verwaltung ausübten. Als Beispiele nannte er i m Bund-Länder-Verhältnis den Wissenschaftsrat und Bildungsrat, ohne deren Zustimmung zumindest früher keine Hochschulerweiterung auch nur projektiert worden sei. Diese über den Bund-Länder-Bereich hinausgreifende Mischverwaltung führe zu einer weitreichenden Änderung der Verfassungswirklichkeit insofern, als auch Kräfte außerhalb des staatlichen Bereichs herangezogen würden. Als Beispiel führte er den Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung an, der nach mancher Schrifttumsmeinung neben dem verantwortlichen Ressortminister die deutsche Wirtschaftspolitik bestimme. Durch die Arbeit des Sachverständigenrates werde die Entscheidungsbildung i n wirtschaftlichen Fragen ohne Zutun des Bundeswirtschaftsministers zwar nicht kompetenzmäßig, aber de facto auf einen größeren Kreis übertragen. Es handele sich hier u m

Aussprache

Entwicklungen, i n denen es nicht u m formelle Kompetenzen gehe, die aber für die Verf assungswirklichkeit ebenso relevant seien. A u f den geringen Widerstand der Länder gegen die zentralistischen Tendenzen eingehend konstatierte Prof. Dr. Kisker, daß man dem funktionierenden System der Angebotsdiktatur nicht mehr ausweichen könne. Der Bundesrat habe auch bei der Verteilung der Verbundsteuern den Schlüssel — wenngleich murrend — zugunsten des Bundes erhöht. Inwieweit das i n solchen Fällen vorliegende Zusammenwirken des Bundes m i t den anderen Ländern durch die Neugliederung des Bundesgebietes beeinflußt werden könne, sei zu prüfen. Für die Zukunft stimme die Interessenlage der armen und reichen Länder bei der Verteilung des Mehrwertsteueraufkommens eher überein. Ob die politischen Chancen für die Durchsetzung derartiger Pläne allerdings groß seien, bliebe zu untersuchen. Regierungsrat Dr. Dorenberg bezeichnete es als Kernfrage, i n welchem Ausmaß Koordinationsbedürfnisse überregionaler A r t bestünden, die Aktivitäten des Bundes erforderten. Zu diesem Problem seien konkretere Ausführungen zu machen. Der zweite Punkt seiner K r i t i k richtete sich gegen eine gewisse Großzügigkeit m i t der Verfassung. Der These vom verfassungsfreien Raum könne er nicht zustimmen, denn wegen der Art. 30 und 83 GG gebe es ohne Verfassungsänderung für den Bund keine Möglichkeit, i n diesen Bereichen mitzuwirken. Als Paradefall für die von i h m kritisierte extensive Verfassungsauslegung führte Dorenberg das Flurbereinigungsabkommen an. A u f die von Dorenberg kritisierte mangelnde Konkretheit der Ausführungen ging Oberregierungsrat Fittschen ein. Als Beispiel für die Mitbestimmung des Bundes verwies er darauf, daß beim Bau von Altenheimen jeder Antrag dem Bund m i t allen Unterlagen vorgelegt werde. Der Gesichtspunkt der Überregionalität solle aber seines Erachtens dazu führen, daß der Bund sich auf die Klärung überregionaler Probleme beschränke. Obermagistratsrat Dr. Fritz wies auf das vielfache Auseinanderfallen von Aufgabensetzung, Gesetzgebung und Aufgabenvollzug hin und vermutete, daß viele Gesetze weniger perfektionistisch gemacht würden, wenn der Bund für die Bereitstellung des zur Ausführung erforderlichen Personals selbst Sorge zu tragen hätte. Der K r i t i k Dorenbergs an der Theorie vom verfassungsfreien Raum trat Kölble entgegen. Er führte aus, daß Art. 30 und 83 ff. GG stringent etwas über die Verteilung der Verwaltungskompetenz sagten. Zusätzliche Bereiche des Bundes seien hier nicht zu erschließen. Die kritisierte Theorie knüpfe aber an der Tatsache an, daß es nach dem Wortlaut des Grundgesetzes — abgesehen von ein paar kleinen Ansatzpunkten, etwa

112

Aussprache

bei »der Straßen- oder Schiffahrtsverwaltung — eigentlich nur gesetzesakzessorische Verwaltung gebe. Darüber hinaus gebe es aber einen großen Raum, der m i t Gesetzesvollzug nichts zu tun habe und für den das Grundgesetz sehr wenig sage. Art. 85 GG behandele z. B. das Wesen der Bundesauftragsverwaltung und stelle dabei auf gesetzesakzessorische Verwaltung ab, obwohl es auch gesetzesfreie Auftragsverwaltung gebe. 1949 sei das Phänomen einer gewissen Planung und Mitplanung i n diesem Bereich eben noch nicht erkannt worden. Bis zur Finanzreform habe das Grundgesetz in diesem Bereich eine gewisse Gestaltungsfreiheit bestehen lassen. Das sei keine Frage der Verwaltungskompetenzverteilung, sondern der Aufgliederung von den Verwaltungskompetenzen vorausgehender Planung. Barbarino stellte in Frage, ob es -zum System der Mischfinanzierung nur gekommen sei, weil der Bund zu viel und die Länder insgesamt zu wenig Finanzmasse gehabt hätten, oder ob es tatsächlich überregionale Aufgaben gäbe, die nicht von den einzelnen Ländern erledigt werden könnten. Anlaß für die Einführung des Systems der Mischfinanzierung i n den 50er Jahren — insbesondere 1956/57 bei der Auflösung des Juliusturms — sei nicht das Bedürfnis gewesen, überregionale Aufgaben zu regeln, sondern die Tatsache, daß beim Bund — und damit an der falschen Stelle — das Geld vorhanden gewesen sei. Teilweise — z. B. auf dem Gebiet der Agrarpolitik — sei daher die Einflußnahme des Bundes anzuerkennen; viele Förderobjekte hätte man aber besser den Ländern überlassen sollen, was bei einem ausreichenden bundesstaatlichen Finanzausgleich von Anfang an auch möglich gewesen wäre. Sicherlich seien i n der Zwischenzeit weitere Aufgaben m i t überregionaler Bedeutung entstanden. I n solchen Fällen sei aber ernsthaft zu prüfen, ob sie dann nicht insgesamt i n die Bundeskompetenz gehörten. Die sog. dritte Ebene der Länder könne nämlich dazu führen, Verantwortung zu verwischen und Formen der Mischfinanzierung zu kultivieren, was genauso 'bedenklich sei wie die Mischfinanzierung Bund - Länder. Allerdings bestehe bei den Ländern die Neigung, bestimmte Aufgaben zu leicht zur Gemeinschaftssache erklären zu lassen. Damit die föderalistische Struktur der Bundesrepublik aber die Funktion der Gewaltenteilung erfüllen könne, müsse auf bestimmten Gebieten eine Konkurrenz der Länder aufrechterhalten werden. Das gelte für das Bildungswesen ebenso wie für den Umweltschutz. Barbarino ging weiter auf den von Kisker angesprochenen unzureichenden Widerstand der Länder ein. Der Grund für diese Tatsache sei i n dem unterschiedlich gelagerten Staatsbewußtsein ebenso wie i n den immer noch sehr großen Finanzkraftunterschieden zu suchen. Es sei aber zu hoffen, daß die Umstellung des beweglichen Teils i n den Gemeinschaftssteuern von der Einkommensteuer auf die Umsatzsteuer eine ein-

Aussprache

heitliche Meinung der Länder stärken werde. Es gehe schließlich entscheidend um die Wiederherstellung der Finanzverantwortung, die der Föderalismus brauche, um leistungsfähig zu sein. Durch das System der Mischfinanzierung, das die Gewährung von Bundesmitteln an die A u f bringung von Eigenmitteln knüpfe, seien die öffentlichen Haushalte i n gefährlicher Weise ausgeweitet worden. Während i m Jahre 1950 die Beanspruchung des Bruttoinlandsprodukts durch die öffentlichen Haushalte — d. h. bereinigte Ausgaben von Bund, Ländern, Gemeinden, Sozialversicherung — etwa 35 %> betragen hätten, näherten w i r uns jetzt gefährlich der 50 °/o-Grenze. Das habe zur Folge, daß die Spielregeln der M a r k t wirtschaft sich immer schwieriger durchsetzen könnten, insbesondere die Instrumente unserer Bundesbank nicht mehr durchgriffen und die soziale Marktwirtschaft i n ernste Gefahr komme. Nur wenn Länder und Gemeinden die Freiheit hätten, ihre Entscheidungen eigenverantwortlich zu treffen, könne dieser Gefahr begegnet werden.

Kommunale Aufgabenverbesserung Von Eberhard Laux I. Umriß der Problematik Wer über Aufgabenverbesserung referiert, muß sich m i t der Funktion des Aufgabenträgers i m politisch-administrativen System und der Organisation der Aufgabenwahrnehmung beschäftigen. Er ist weiter genötigt, etwas zu den systemimmanenten Grenzen einer Aufgabenverschiebung u n d zu den Entwicklungstendenzen i n der Verfassungs- und Verwaltungswirklichkeit auszusagen. Damit bleibt es nicht aus, gewohnte Denkstrukturen abzuklopfen und auch neue Verfestigungen auf .die Haltbarkeit zu überprüfen. Wenn das Referat sich überwiegend an organisatorisch-funktionellen Fragestellungen orientiert, so ist das eine bewußte Vernachlässigung formaler und institutionaler Handlungsbedingungen, von denen aus i n der gegenwärtigen Diskussion nur wenig fruchtbare Ansätze entwickelt werden können. Der Bewegungsraum und die zur Auswahl stehenden Organisationsformen sind i n unserem Verfassungs- und Verwaltungssystem begrenzt. Damit w i r d nicht übersehen, daß alle Überlegungen zur Verbesserung struktureller Beziehungen m i t M i t t e l n der formalen Organisation gelöst werden müssen und daß der Ablösung geltender Regelungen die Prüfung nach dem Gesichtspunkt des „Veränderungsnutzens" vorausgehen muß. Für hochentwickelte Organisationssysteme ist signifikant, daß der intellektuelle Aufwand zur Verbesserung ihrer Wirkungsweise ungewöhnlich hoch ist, der variable Raum aber, auf den sich solche Intentionen beziehen, maximal vielleicht 10 °/o des Gesamtsystems ausmacht. Das sollte man, ohne daß dies zu politischer Apathie zu führen braucht, bei allem Reformeifer nicht übersehen. Charakteristisch für die gegenwärtige politische Situation ist, daß sowohl das Verständnis von der Selbstverwaltung wie deren Selbstverständnis verunsichert sind. Weder kann man aus dem Ablauf der beiden vergangenen Jahrzehnte den Schluß ziehen, daß das Prinzip der Selbstverwaltung als eine stufenweise Verwirklichung demokratischer Strukturen i n der Verfassungs- und Verwaltungswirklichkeit genügend stabilisiert worden ist 1 , noch ist die administrative Ausformung dessen, was 1 s. die grundlegenden Ausführungen zu dieser Problematik von Ulrich Scheuner , Gemeindeverfassung und kommunale Aufgabenstellung in der Ge-

8»

116

Eberhard L a u x

man als „Umsetzungsebene" 2 bezeichnen kann, ausgereift und gesichert. Diese Deutungen mögen denjenigen erstaunen, der doch zurückverweisen darf, wie häufig man politische Bedeutung und Wert der Selbstverwaltung betont hat. Aber so eilig man sich auch jetzt aus einem artikulierten Unbehagen über deutliche Entwicklungsstörungen an Reformen aller A r t macht, so wenig darf man übersehen, daß weder die Zielvorstellungen für Verbesserungen i n der Ebene der Selbstverwaltung genügend klar sind, noch experimentell so abgesicherte Ergebnisse der wissenschaftlichen und politischen Diskussion vorliegen, als daß man annehmen dürfte, die Selbstverwaltung käme über das Stadium einer latenten Rehabilitation hinaus. Es soll nunmehr an einigen Aufrissen und Hinweisen der Versuch unternommen werden, mögliche Richtungskorrekturen i m gegenwärtigen Prozeß der Verwaltungsreform aufzuzeigen. I I . Kommunalverwaltung als Funktionsebene Es w i r d immer stärker erkennbar, welche Folgen es hatte, daß man Anfang der fünfziger Jahre, als man das staatliche System m i t den drei verfassungsrechtlich garantierten politischen Ebenen festlegte, nicht! deutlich genug den Raum der kommunalen Selbstverwaltung abgegrenzt hat, sondern diese trotz ihres sehr unterschiedlichen Entwicklungsstandes und der i n der Weimarer Republik nicht abgeschlossenen Diskussion zur Kommunalverwaltung sozusagen den Ländern auslieferte. Nach den Erörterungen u m den Weinheimer Entwarf von 1947 einer neuen Gemeindeordnung und um A r t . 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes schien die Richtung für die strukturelle Verbesserung der Selbstverwaltung festgelegt. Die politische Forderung war trotz der etwas konservativen Formulierung von A r t . 283 kaum mißzuverstehen. Die gemeindliche genwart, in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 1 (1962), S. 149 ff.; Werner Thieme, Bund, Länder und Gemeinden, ebenda, Jg. 2 (1963), S. 185 ff. Der Referent konnte nicht mehr die grundsätzlichen Bemerkungen von Ernst Forsthoff, Der Staat der Industriegesellschaft, München 1971, Beck'sche Schwarze Reihe, Band 77, zur Funktion und Institution des Staates verwerten. Es erhebt sich sicher die Frage, ob die Ausführungen des Ref. nicht noch zu stark von einem Staatsdenken beeinflußt sind, das sich angesichts der Nachkriegsentwicklung nicht mehr halten läßt und eine gänzlich andere Interpretation der „Selbstverwaltung" erzwingt. Indes ist diese Problematik noch nicht genügend diskutiert worden, sondern hier zunächst Aussagen in Richtung einer Öffnung des jetzigen Systems versucht worden. 2 So Eberhard Laux, Kommunale Selbstverwaltung im Staat der siebziger Jahre, in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 9 (1970), S. 217 ff.; bes. S.236. 3 Auf eine Auswertung der zahlreichen wissenschaftlichen Aussagen zu Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG muß verzichtet werden. Es geht hier um eine Ausdeutung des funktionalen Verbunds. Den besten Überblick gibt Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I I , 3. Auflage, München 1970, S. 173 ff.

Kommunale Aufgabenverbesserung

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Selbstverwaltung sollte sowohl als verfassungsrechtlich gesicherte politische Struktur wie als möglichst weitgehend alleiniger Träger lokaler staatlicher Aufgaben ausgebildet werden. Das 3-Ebenen-System des Grundgesetzes hat zwangsläufig zum Inhalt, daß die 3 Funktionsbereiche, d. h. auch die kommunale Selbstverwaltung, an der politischen Willensbildung und ihrer Verwirklichung zu beteiligen sind, ein Auftrag, den die staatliche Organisation und die Parteien zu erfüllen haben. I n der staatlichen Organisation selbst sollen neben der Praktizierung des föderalen Systems wiederum bei Ranggleichheit die zentrale Systemsteuerung beim Bund, die Regionalisierung bei den Ländern u n d die „ A l l o kation", d. h. die Einpassung von öffentlichen Maßnahmen aller A r t i n die örtliche Gemeinschaft bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden liegen. Dieser vom einmal gewählten System her ;zu verstehende Auftrag ist von den Ländern sehr unterschiedlich interpretiert und besonders i n den kommunalen Verfassungsgesetzen der Länder Hessen, RheinlandPfalz, Baden-Württemberg und Bayern nicht erfüllt worden. Die Etablierung der staatlichen Sonderbehörden, der Rückgriff auf die sogenannten Auftragsangelegenheiten, die erneute Ausformung der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde zeigten an, wie ungenügend ein klärender Prozeß zur Abgrenzung der politisch-administrativen Funktion dei? Selbstverwaltung i m Rahmen des gesamten staatlichen Systems i n Gang gesetzt worden war. I n der theoretischen Diskussion vor 1933 w a r man weiter. Es handelte sich nicht mehr u m die Erörterung der Frage eines vorstaatlichen Rechtes der Gemeinden gegenüber dem Staat. Wer die Schriften von Ernst Forsthoff und Arnold Köttgen 4 durchliest, w i r d ein Gespür dafür erhalten, was angesichts des Eifers, Ordnung zu schaffen, geistig nicht bewältigt wurde. — I n diesem Zusammenhang ist ein soeben erschienenes Buch von Hans-Hermann Dehmel 5 interessant, welches das ganze Ausmaß der bei der Formulierung der Gemeindeordnungen nach dem Kriege nicht geleisteten ideologischen Grundlegung aufzeigt 6 . — Die 4 Ernst Forsthoff , Die öffentliche Körperschaft im Bundesstaat, Tübingen 1931, Beiträge zum öffentlichen Recht der Gegenwart 3; die wesentlichen Aussagen von Arnold Köttgen sind in dem Sammelband: Kommunale Selbstverwaltung zwischen Krise und Reform, Stuttgart u. a. 1968, Schriftenreihe des Vereins für Kommunalwissenschaften e. V. Berlin, Band 25, enthalten. 5 Hans-Hermann Dehmel: Übertragener Wirkungskreis, Auftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben nach Weisung, Berlin 1971, Schriften zum öffentlichen Recht, Band 113. D. weist auf ein interessantes Zitat von Anschütz hin (S. 107): „Der kommunale Wirkungskreis i s t . . . nicht sachlich, sondern nur örtlich begrenzt. Aus ihm scheiden nur solche Angelegenheiten, welche nach ihrer Art und Bedeutung über den komunalen, mit Begriffsnotwendigkeit lokalen Interessenkreis hinausragen, welche der Staat aus diesem Grunde oder aus anderen Gründen sich ausschließlich vorbehält.. D. selbst betont mit Recht, daß demgegenüber nach der heutigen Funktion der Selbstverwaltung, die verfassungsmäßig abgesichert ist, grundsätzlich für staatliche Aufgaben in der Ortsstufe kein Raum mehr sein kann (S. 110 ff.). 6 Wie man durch eine enge juristische Auslegung der geltenden Normen zu Fehlinterpretationen kommen kann, zeigt die Arbeit von Heinz W. Körte , Die

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Folgen waren Unsicherheit bei der Auswahl organisatorischer Modelle und Formen und eine Diskrepanz der Verwaltungswirklichkeat gegenüber dem, was Thomas Ellwein 7 auf Grund empirischer politologischer Untersuchungen so formuliert hat: „Damit örtliche Selbstverwaltung so funktioniert, daß einerseits die Bürger wirklich beteiligt und andererseits die gestellten Aufgaben gelöst werden, müssen die Regeln für die Aufgabenerledigung zum Bürger hin offen sein, muß es hinsichtlich der Aufgaben einen genügend großen Entscheidungsspielraum geben und müssen diese Aufgaben m i t einem gesamtgesellschaftlichen Kontext stehen." Sollte es nicht bedenklich machen, wenn der Deutsche Städtetag sich genötigt sieht, als Tagungsthema für seine 16. Hauptversammlung i m Mai 1971 die Aufforderung w ä h l t „Rettet unsere Städte jetzt", wenn selbst eine Spitzenorganisation die Aussage treffen muß 8 , daß die 1. Stufe der 1970 wirksam gewordenen Finanzreform die Gemeindefinanzen nicht einmal für ein einziges Jahr hat verbessern können?

I I I . Verwaltungsverbund i n der planenden V e r w a l t u n g

Es ist heute kaum mehr nötig, auf den seit langem beobachteten wachsenden Leistungs- bzw. Finanzverbund in unserem staatlichen System hinzuweisen, der sich i n gleicher Weise auf die Selbstverwaltung bezieht, wie er durch die Gemeinschaftsaufgaben i m Verhältnis zwischen Bund und Ländern neue Akzente erhalten hat. Dieser Prozeß ist noch deutlicher geworden, als man daran ging, i m politischen Bereich sich Verfahren und Techniken zu bedienen, die man bis dahin aus vielerlei Gründen ausgespart hatte; sie werden alle unter dem globalen Begriff der Planung zusammengefaßt. I m Rahmen dieses Referates soll nicht noch einmal darauf eingegangen werden, welche Bedeutung i n diesem Zusammenhang die sogenannte mittelfristige Finanzplanung hat, die schon de jure Aufgabenverteilung zwischen Gemeinde und Staat unter besonderer Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips, in: Verwaltungsarchiv, 61. Band (1970), S. 3 ff. und 141 ff. Weder kann man für die Selbstverwaltung ein Subsidiaritätsprinzip generell feststellen, noch lassen sich ausreichende Begründungen für ein Arbeitsergebnis finden, daß die Garantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 sich ausschließlich auf die „eigenen" Aufgaben, d. h. nicht „übertragenen Aufgaben" beschränkt. Das hieße, die Funktion der Selbstverwaltung von formalen Unterscheidungen her interpretieren zu wollen. Dehmel, a.a.O. (s. Anm, 5), S. 112 weist z. B. darauf hin, daß nach objektiven Kriterien eine genaue Abgrenzung der Angelegenheiten der überörtlichen von denen der örtlichen Gemeinschaft ohnehin kaum möglich ist. 7 I n Ellwein-Zimpel, Wertheim I, Fragen an eine Stadt, München 1969, S. 14. 8 s. Rolf Krumsiek, A m Vorabend der Steuerreform, in: Die demokratische Gemeinde, 1971, S. 189/190. Generelle Ausführungen zur Entwicklung der Finanzwirtschaft s. Bruno Weinberger, Die Finanzwirtschaft der Gemeinden, in DÖV 1969, S. 825 ff.

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eine Aufgabenplanung enthält 9 . Die Umstellung auf planhafteres politisches wie administratives Handeln setzt aber voraus, daß die Überlegungen, wie man die gesamte Organisation des Staates planungsfähig strukturiert, zu einem gewissen Abschluß gelangt sind. Da die politische Bewußtseinsbildung i n diesem Punkte weniger von dem staatlichen Planungssystem des Ostblocks als vielmehr von der Übernahme der Erkenntnisse der amerikanischen Managementtheorie beeinflußt worden ist, wäre es wichtig gewesen, den entsprechenden systemtheoretischen A n sätzen nachzugehen. Planungsverbund bedeutet nicht schlechthin eine Determinierung der nachgeordneten Ebene durch Pläne der nächsthöheren. Wer daraufhin die wissenschaftliche Literatur durchsieht, w i r d feststellen, daß dem Gedanken der Führung durch Planung ein Organisationssystem entsprechen muß, i n dem A k t i v - und Initiativräume funktional abgegrenzt sind. Hier werden Gedanken einer Einheit von A u f gabenzuweisung, Kompetenz und Verantwortung vertreten. Es werden i n die Managementmodelle aber auch psychologisch^soziologische Erkenntnisse und Techniken zur Verbesserung der Leistungsmotivation, der Aktivierung kreativen Denkens u. ä. als unlösbare Bestandteile der Gesamtkonzeption einbezogen 10 . Die Erfahrung lehrt, daß, wenn man auf diese Fragen weniger Wert legt als auf die Organisation der Planung selbst, man bei dem zwangsläufig dem Planungsgedanken innewohnenden Zentralismus Ergebnisse fördert, die man gerade vermeiden möchte, nämlich die Lähmung, zum Teil sogar Zerstörung der einzelnen nachgeordneten Aktivzentren. Ehe man nun in technokratischer Manier Vorstellungen von einer Hierarchie der Pläne und der Planungsorganisationen entwickelt, muß festgelegt werden, welchen Beitrag jede Stufe zu dem Planungsprozeß innerhalb des gesamten Systems zu leisten hat. Solche Gedanken sind aber bei der Übernahme organisationstheoretischer Gedanken i n die politisch-administrative Praxis bisher nicht ausdiskutiert worden, eine bedenkliche Fehlleistung. Damit w i r d die Gefahr heraufbeschworen, daß ein richtiger Ansatz zur Verbesserung der Wirkungsweise eines modernen staatlichen Systems, nämlich der Führung durch Planung wegen mangelnder Vorbereitung seiner Praktizierung, Gegenreaktionen erzeugt. Hält man sich an die landläufige Trennung zwischen politischer Zielplanung, längerfristiger Struktur- und Programmplanung und Maßnahmenplanung, die sich m i t einigen terminologischen Abwandlungen einzubürgern scheint, so muß beachtet werden, daß diese Planungsarten in jeder Organisation permanent, parallel und integrativ zu verwirk9

s. die §§ 9 und 10 des Stabilisierungsgesetzes vom 8. 6.1967 (BGBl. I S. 582). Eine brauchbare Übersicht geben Karl ff. Demmer u. a., Die neuen M a nagementtechniken, München 1967; weiter Joachim Häusler, Planung als Zukunftsgestaltung, Wiesbaden 1969; Reinhart Höhn, Führungsbrevier der Wirtschaft, 7. Auflage, Bad Harzburg 1970. 10

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liehen sind. Das ist der große Unterschied zum normativ fixierten Handeln. Unbeschadet der unterschiedlichen Funktionen der einzelnen politischen und administrativen Ebenen i m föderalen System muß weiter gewährleistet sein, daß jede dieser Ebenen bei den einzelnen Planungsarten i n der Form des Gegenstromprinzips ausreichend Beteiligung findet. Zielplanung schlägt sich mehr i n Trendbeobachtung und -analyse, i n permanenter Diskussion, i n einem sensorischen Abtasten möglicher Handlungsfelder nieder. I n der Struktur- und Programmplanung w i r d das Handlungsfeld unter Angabe von Größenordnungen und Mitteleinsatz langfristig konkretisiert; i m Rahmen der Maßnahmenplanung müssen Aktionsprogramme erarbeitet und Durchführung vorbereitet werden. Es handelt sich also keineswegs u m die Aufstellung primitiver Ableitungssysteme, wo sich die für die Durchführung verantwortliche Ebene dann lediglich nur noch auf die A r t und Weise der Realisierung beschränken kann. Dann allerdings würde Selbstverwaltung nicht mehr eine Stufe zur Verwirklichung demokratischer Strukturen sein können. Integrativer Verbund setzt somit klare Funktionsteilung, ein entsprechend diesen Funktionen handlungsfähiges System unter der Prämisse der funktionalen Gleichrangigkeit aller Ebenen und eine Anpassung der gesamten Organisation voraus. Institutionelle Formen und funktionale Organisation sind, wie der Organisator weiß, nur Korrelate eines administrativen Systems. Diese Hinweise mögen verdeutlichen, wie wirkungslos aber störend noch Erörterungen grundsätzlicher A r t über den übertragenen W i r kungskreis, die Staatlichkeit gewisser Aufgaben i n der Lokalebene u. ä. sind.

I V . Die Diskussion um die Verbesserung von Struktur und Wirkungsweise der Kommunalverwaltung Sieht man sich unter diesen Aspekten die gegenwärtigen Bemühungen zur Reform der Organisation des Staates an, so w i r d offenkundig, wo die entscheidenden Mängel zu finden sind, die den Wirkungsgrad der m i t so ungewöhnlich großem politischen und administrativen Aufwand betriebenen Bemühungen gefährden. Für den Raum der Selbstverwaltung ist das an Maßnahmen bedeutsam, was als Territorial- und Funktionalreform bezeichnet wird, beides Beiträge zur Verbesserung der staatlichen Strukturpolitik. Grundlegend war und ist hier, obwohl sie in der Praxis mehr fehlerhafter als richtiger Interpretation ausgesetzt ist, die Arbeit von Frido

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Wagener: Neubau der Verwaltung 1 1 , eine der großen Erscheinungen der Hochschule für Verwaltung i n Speyer. W's. Quantifizierungen nach Einwohnerwerten, die am meisten Beachtung gefunden haben, stellen zwar i m methodischen Ansatz den Kern seiner Theorie, nicht aber seiner Aussagen dar. Gehen w i r hier doch noch einmal auf die Grundlagen der Überlegungen ein, w e i l sie i n vielfältiger Weise i n die politische Praxis einbezogen worden sind. Für den optimalen Aufbau der Verwaltung hat W. ein System bewerteter Maßstäbe aufgestellt und hat die öffentlichen Aufgaben und ihre Träger nach Effektivität u n d Integrationswert gewichtet 1 2 . Dabei hat er von vornherein den technischen Maßstäben der Effektivität die politischen Maßstäbe i n Form des Integrationswertes gleichgewichtig gegenübergestellt. Das ist aber i n der politischen und administrativen Meinungsbildung häufig untergegangen. Es w a r richtig und notwendig, daß W. bei der Darstellung der Effektivität auf die Maxime der Wirtschaftlichkeit innerhalb der Gestaltung politisch-^administrativer Prozesse besonderen Wert gelegt hat, da sich hier die Zusammenhänge von Planung der Aufgaben und der M i t t e l besonders gut nachweisen ließen. Seine Untersuchungen über die Abgrenzung nach günstigen Einwohnerbereichen machen aber i n dem Bewertungsrahmen nur 12 o/o aller bewerteten Maßstäbe aus. Daß damit ein gefährlich handliches Instrumentarium geboten wurde, das i n der Diskussion alle anderen Gesichtspunkte stark überlagern konnte, w a r offensichtlich. N u r darf man nicht den Forscher, sondern muß den Leser schelten, wenn er das, was zur Festigung der Demokratie und zur Sicherung der Rechtmäßigkeit ausgesagt worden ist, geringer bewertet als der Autor selbst. Es ist eine bedenkliche Tatsache, daß die recht späten und dann überhasteten Ansätze zur Territorialreform ihre wissenschaftliche Fundierung i n Teilgebieten erst während des politischen Diskussionsprozesses gefunden haben und daß es an empirischen Untersuchungen i n den Fragestellungen, für die Frido Wagener nur Hinweise hat geben können, noch weitgehend fehlt 1 3 . 11

Frido Wagener, Neubau der Verwaltung, Gliederung der öffentlichen Aufgaben und ihrer Träger nach Effektivität und Integrationswert, Berlin 1969, Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Band 41. Umfassende kritische Besprechungen dazu von Ulrich Scheuner, in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 9 (1970), S. 334 ff. und von Günter Püttner , in: Die Verwaltung, 4. Band (1971), S. 98 ff. Einen Überblick über die bis Anfang 1969 aufgelaufene Lite-

ratur zur Territorialreform bieten Klaus Stern und Günter Püttner , in: Neu-

gliederung der Landkreise Nordrhein-Westfalens, Berlin und Frankfurt 1969, S. 134 ff., Studien zum öffentlichen Recht und zur Verwaltungslehre, Band 9. 12 15

a.a.O., S. 328 ff.; bes. Übersicht 22 nachS. 320.

Die oben in Anm. 7 zitierte Arbeit von Ellwein-Zimpel macht deutlich, was hier noch an Forschung hätte geleistet werden müssen. Vielfach sind nur Erfahrungen behauptet worden, die ungeprüft in die politische Meinungsbildung übernommen wurden, z. B. zur Fragestellung der politischen Aktivierung in kleineren Gemeinden und Kreisen.

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Der unterschiedliche Stand in den einzelnen Bundesländern hinsichtlich der Entwicklung von räumlich-planerischen Vorstellungen durch die Landes- bzw. Regionalplanung hat i m übrigen dazu geführt, daß nicht überall eine so gute Verbindung zwischen landesplanerischen Zielsetzungen, öffentlicher Aufgabenplanung und Territorialreform herbeigeführt werden konnte, wie dies bei allen notwendigen Einschränkungen in Nordrhein-Westfalen doch gelungen zu sein scheint 14 . Aber nicht nur diese Zusammenhänge werden zum Teil vernachlässigt. Schwerwiegender ist die mangelnde Beachtung der Gleichwertigkeit von Zielen bei einer Systemverbesserung. Eine auf die Kommunalverwaltung bezogene Reform kann nur Erfolg haben, wenn man sich i m föderalen System der Bundesrepublik bemüht, gleiches wenigstens annähernd gleich zu sehen, und wenn man der Gefahr begegnet, vor lauter Reformen auf Teilgebieten das Gesamtziel aus den Augen zu verlieren. Was zur Zeit in der Bundesrepublik an Unterschiedlichkeiten auf dem Gebiet der territorialen Reform auf die Szene tritt, ist wahrhaft beängstigend und w i r f t die Frage auf, ob diese Ergebnisse die Chance einer Stabilität haben. Jedenfalls muß man feststellen, daß den Bemühungen um eine einheitliche Bildungspolitik oder Gesundheitspolitik in der Bundesrepublik keine entsprechenden A n strengungen auf dem mindest gleichrangigen Gebiet der Verwaltungsreform gegenüberstehen. So bestehen z. B. die ständige Konferenz der Kultusminister und die Raumordnungskonferenz. Von einem Ländergremium, das sich um einheitliche Maßstäbe für eine Verwaltungsreform bemüht hätte, war nichts zu vernehmen, obwohl das Problem, wie die einen großen Teil aller staatlichen Maßnahmen durchführende Ebene künftig gestaltet werden soll, i n den Kern unseres Verfassungsaufbaues zielt. Immerhin hat hier eine praxisbezogene Wissenschaft manche mögliche Fehlentwicklung verhindern helfen. A u f noch ein weiteres, ungelöstes Problem bei der Planung der Verwaltungsreform sei hingewiesen: 14

Dort ist in allen Begründungen zu gesetzlichen Maßnahmen der enge Bezug von Strukturverbesserung, räumlicher Planung und Aufgabenverbesserung herausgearbeitet worden. Dabei konnte insbesondere auf die Landesentwicklungspläne I vom 28.11.1966 (MB1. N W S. 2260, Neufassung vom 17.12.1970, MB1. N W 1971 S. 200) und I I vom 3. 3.1970 (MB1. N W S. 494) verwiesen werden, häufig auch auf Teil-Gebietsentwicklungspläne und regionale Strukturgutachten. Beispiele hierfür sind die Begründungen eines Gesetzes zur Neugliederung des Landkreises Unna (Drucksache Nr. 462 des Landtages NW, 6. Wahlperiode) und zur Neugliederung des Raumes Bonn (Drucksache Nr. 850 des Landtages NW, 6. Wahlperiode); ferner der Vorschlag des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen zur Neugliederung der Gemeinden und Kreise des Neugliederungsraumes Aachen vom 19.1.1971. Siehe dazu auch die Ausführungen von Hans-Gerhard Niemeier, Die landesplanerischen Grundlagen der Gutachten zur Verwaltungsreform in Nordrhein-Westfalen, in: DÖV 1969, S. 369 ff.; weiter Eberhard Laux, Kriterien für die territoriale Neuordnung der Lokalverwaltung, in: DVB1.1968, S. 374 ff.

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Die sog. Troeger-Kommission hat i n ihrem Gutachten über die Finanzreform i n der Bundesrepublik Deutschland aus dem Jahre 1966 unmißverständlich darauf hingewiesen, welche Zusammenhänge zwischen Gemeindefinanzreform, kommunaler Aufgabenerfüllung und Territorialreform bestehen 15 . Wertet man nun in diesem Zusammenhang die Gemeindefinanzreform des Jahres 1969, so w i r d man ohne Polemik feststellen müssen, daß Territorialreform und Finanzreform einerseits, Überlegungen zur Aufgabenverlagerung und zur Funktionalreform andererseits bisher nicht i n genügendem Ausmaß synchron gesehen worden sind. Gerhard Zeitel hat i n seinem Beitrag über „Kommunale Finanzstruktur und Gemeindliche Selbstverwaltung" 1 6 darauf aufmerksam gemacht, daß die Finanzautonomie als Element der kommunalen Selbstverwaltung u m so mehr bedroht ist und u m so mehr nur deklaratorischen Wert erhält, wie sie Einnahmen aus solchen Steuern ergreift, deren Ausgestaltung praktisch unter gesamtwirtschaftlichen Steuerungsbelangen erfolgt. Wenn dazu die S t r u k t u r des kommunalen Finanzausgleichs dergestalt ist, daß i n einigen Ländern weit über 50 °/o aller Zuweisungen zweckgebunden u n d nicht allgemeine Finanzzuweisungen sind, sollte man seine Aussage verstehen, daß die Rationalität und Eigenverantwortlichkeit kommunaler Entscheidungsfindung besonders denaturiert werden kann, wenn die Zuschußerlangung zum primären Orientierungskriterium w i r d 1 7 . Wie sich unter diesem Gesichtspunkt noch eine zentralistische Planung auswirken würde, die den Kommunalverwaltungen weitgehend den Antrieb zu politischer Initiative nimmt, ist vorstellbar. Sicherlich hat Berkenhoff 1 8 recht, wenn er i n einer kritischen Analyse der Ausführungen von Zeitel sagt: „Es kommt darauf an, die Schwelle zu erkennen, an der aus einer legitimen Planung von Investitionsvorhaben eine überflüssige Prestigegängelei der geldgebenden Stabsstellen wird." Aber eben darauf kommt es an, und eine solche Unterscheidungsmöglichkeit ge15 Kommission für die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart u. a. 1966, S. 18 Tz. 63, S. 159 Tz. 546, besonders S. 164 Tz. 569: „Da jede Finanzreform in ihrer Wirksamkeit davon abhängt, daß die örtlichen Aufgaben von hinreichend leistungsstarken Verwaltungsträgern vollzogen werden, hängt mit der Neuordnung der kommunalen Finanzen auch die noch ungelöste Frage der kommunalen Gebietsgliederung (Territorialreform) eng zusammen." 16

In: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 9 (1970), S. 1 ff.

17

Zeitel, a.a.O., S. 15. Von Interesse ist die von ihm auf S. 16 wiedergegebene Tabelle 2: Anteil der allgemeinen Finanzzuweisungen und der zweckgebundenen Zuweisungen an den gesamten Zuweisungen im Jahre 1967. Hier spiegelt sich einmal der Einfluß einer ungünstigen Gemeindestruktur auf die Praxis des Finanzausgleichs wieder, andererseits mag die Interpretation erlaubt sein, daß sich die besondere Betonung des föderalistischen Moments in der BRD durch einige Länder nicht eben in einer föderalen Handhabung des kommunalen Finanzausgleichs niederschlägt. Aber es kommt wohl auf die Kriterien bei der Gewährung von Zweckzuweisungen an. 18

Hans Albert

Berkenhoff, Keine angekränkelte Steuerreform!, in: Der

Städtebund, 1971, S. 57 ff.

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w i n n t man erst, wenn man in einer Reform Aufgaben, Funktion und Organisation der Selbstverwaltung als ein Teilystem des Gesamtstaates mit einem größtmöglichen Genauigkeitsgrad .aufeinander abstimmt.

V . Aufgabenverbesserung und Verwaltungsreform

I m folgenden soll nunmehr versucht werden, ein Konzept für eine Reform i m Bereich der Selbstverwaltung zu entwerfen, das vielleicht den Ansprüchen an eine Verbesserung gerecht werden könnte. Man w i r d sich mit Recht fragen, ob dies i m gegenwärtigen Zeitpunkt noch sinnvoll ist, wo bereits zahlreiche Realisierungen angelaufen sind. M. E. haben w i r aber noch nicht einmal Halbzeit erreicht.

F O R D E R U N G E N A N E I N E R E F O R M DER K O M M U N A L E N S E L B S T V E R W A L T U N G ALS A U F G A B E N T R Ä G E R 1. Umstrukturierung der Aufgabenwahrnehmung durch Verlagerung von Aufgaben der Länder auf die Kommunalverwaltung und die Einbeziehung sog. staatlicher Sonderbehörden in die Kreisstufe

Der Komplex w i r d i n der Diskussion weithin m i t dem globalen Begriff der „Funktionalreform" abgedeckt. Was zunächst die Aufgabenverlagerung von Landesbehörden auf Kreise und Gemeinden betrifft, so sind die zahlreichen Bemühungen der Länder nicht immer sehr effektvoll zu werten, wie imposant sich auch die Zahl der angeblich übertragbaren Zuständigkeiten ausnehmen mag 1 9 . Vielfach handelt es sich u m rein bürokratische Vollzüge, die zwar für einzelne Bürger, nicht aber für die Gesamtheit der örtlichen Gemeinschaft, bzw. größere Teile von i h r von Interesse sind. Manchmal w i r d m i t der Verlagerung nur die bessere Spezialkenntnis der höheren Behörde durch die schlechtere von vielen unteren ersetzt. Erst m i t der Bündelung vieler, qualitativ anspruchsvoller Aufgaben erhält eine Gebietskörperschaft die Möglichkeit, einen qualitativ günstig abgestuften Personalaufbau zu garantieren. Gleichzeitig w i r d dadurch erreicht, daß der politische Integrationswert 2 0 der Aufgabenbündelung erhöht wird. 19 s. z.B. den Katalog im Gutachten der Sachverständigenkommission für die Verwaltungs- und Gebietsreform in Niedersachsen, Band I I , Hannover 1969; weiter die Ausführungen der Sachverständigenkommission für die staatliche und regionale Neugliederung des Landes Nordrhein-Westfalen in Abschnitt C: Die staatliche und regionale Neugliederung des Landes Nordrhein-Westfalen, Köln 1968, S. 90 ff. 20 Frido Wagener, a.a.O., S. 313.

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Nur setzen solche Überlegungen voraus, daß man bei dem deutlichen Anwachsen der überörtlichen Aufgaben klare Vorstellungen über die Funktion und Organisation bezirklicher Körperschaften bzw. der staatlichen Mittelinstanz hat; und hier liegt das Feld der größten Kontroversen zwischen den einzelnen Reformvorschlägen. Ergiebiger scheinen die Überlegungen zur Auflösung staatlicher Sonderbehörden i n der Lokalstufe zu sein, jedoch sind auch hier Wege und Ansichten noch sehr unterschiedlich. Der Weg einer weitgehenden Kommunalisierung ist folgerichtig bisher nur i n Nordrhein-Westfalen, abgeschwächter in Schleswig-Holstein beschritten worden. Dementsprechend besteht i n der Bundesrepublik ein System der Kommunalverwaltung mit verschiedenen Entwicklungsstadien. Das Extrem eines relativ geringen Entwicklungsstandes weist Bayern auf. Hier ist charakteristisch, daß z. B. das Verhältnis von allgemeinen Finanzzuweisungen und Zweckzuweisungen i m Jahre 1967 noch bei 13:87 °/o lag 2 1 . Das am höchsten entwickelte System ist i n Nordrhein-Westfalen festzustellen. Nun ist es sehr lehrreich, die Aussagen der verschiedenen Sachverständigenkommissionen bzw. die Begründungen der Gesetzesvorlagen zur Kommunalisierung durchzugehen: a) Das sogenannte Loschelder-Gutachten für Schleswig-Holstein 22 hält als eine funktionale Ergänzung der Kreisstufe der Verwaltung eine Eingliederung der Kreislandwirtschaftsbehörde und der Katasterverwaltung für sinnvoll. Schleswig-Holstein hatte allerdings bereits 1946 die damaligen staatlichen Gesundheitsämter und die Veterinärräte i n die Kreisstufe einbezogen; die Polizei blieb als staatliche Organisation bestehen, unterstand aber i n fachlichen Weisungsangelegenheiten dem Landrat. Die Schulämter sind als eine A r t Sonderbehörde des Landes i n der Kreisverwaltung organisiert 23 . b) Das Gutachten der Weber-Kommission 24 in Niedersachsen , also einem norddeutschen Lande, das die Kommunalisierungsbestrebung nach 1945 nicht aufgegriffen hatte, schlägt eine Einbeziehung der Gesundheitsämter, Veterinärräte, Schulaufsichtsbehörden, Regierungskassen, Katasterämter, Strandämter, sowie der Polizei — hier allerdings nicht personell — i n vergrößerte Kreisverwaltungen vor. Bei den Wasserwirtschafts- und Kulturämtern, Straßenbauämtern, Forst21 22

Nach Gerhard Zettel, a.a.O., S. 16.

Sachverständigen-Gutachten zur lokalen und regionalen Verwaltungsneuordnung in Schleswig-Holstein, 1968, S. 318 ff. 23 s. dazu die Ausführungen von Eberhard Laux, Kommentar zur Kreisordnung Schleswig-Holstein, Anmerkungen 6 und 7 zu § 2, in: Galette-Laux, Kommentare zur GO, Kr. O und AO Schl.H., Wiesbaden o. J. 24 a.a.O. - oben Anm. 19 - S. 126 ff.

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ämtern, Gewerbeaufsichts- und Eichämtern und den Staatshochbauämtern w i r d die Beibehaltung ihrer organisationsrechtlichen Sonderstellung bejaht, allerdings sollen einzelne Zuständigkeiten auf die Kreise übertragen werden. c) Den Hechtszustand i n Nordrhein-Westfalen schildert das Gutachten der Sachverständigen-Kommission für die kommunale Neugliederung von 196 8 2 5 . d) Für Rheinland-Pfalz ist nach den bisherigen Überlegungen eine Kommunalisierung der Gesundheits-, Veterinär-, Schul- und Katasterämter, der Landwirtschaftsschulen, der landwirtschaftlichen Beratungsstellen vorgesehen 28 . e) I n Baden-Württemberg liegt der Entwurf eines sogenannten Eingliederungsgesetzes 27 vor. Es sieht die Eingliederung der staatlichen Schulämter, Gesundheitsämter und der Dienststellen der Regierungsveterinärräte als Fachämter der sog. unteren Verwaltungsbehörde vor. Wie schwer man sich von dem traditionellen Denken dort zu lösen vermag, zeigt die Formulierung, daß diese Fachämter nach wie vor den Zusatz „staatlich" führen sollen. Das Personal bleibt, soweit es sich um Beamte handelt, i m Landesdienst. I n den Kreisen ist Leiter der sogenannten unteren Verwaltungsbehörde der Landrat, sein ständiger allgemeiner Vertreter ist der 1. Landesbeamte. Die Kommunalisierung erstreckt sich also danach nur auf Sonderbehörden der inneren Verwaltung; die anderen Ressorts halten zurück. f) I n Hessen und Bayern werden ähnliche Überlegungen wie i n Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg angestellt. Man w i r d sich angesichts dieses Status fragen müssen, ob die Unterschiede i n den Auffassungen eine sachliche Rechtfertigung haben. So wenig man die Nachteile organisatorisch unterschiedlicher Lösungen überbewerten sollte, so sehr beunruhigt die wenig einheitliche Sicht von der Wirkungsweise lokaler Verwaltung. 2. Verbesserung der Finanzstruktur

Dazu ist oben einiges ausgeführt worden. Eine Verbesserung der Aufgabenstruktur und -Wahrnehmung ohne ausreichende Beachtung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Träger wäre ein grober Fehler bei 25 Abschnitt B: Die Neugliederung der Städte und Gemeinden in den Ballungszonen und die Reform der Kreise, Siegburg 1968, S. 61 ff. 28 Vgl. etwa die Vorschläge des Landkreistages Rheinland-Pfalz, in: Die Landkreise in Rheinland-Pfalz nach der Gebietsreform, Mainz 1971. 27 Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Verwaltungsreform (Eingliederungsgesetz), Drucksache V — 4001 der 5. Wahlperiode des Landtages von BadenWürttemberg.

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der Planung einer Verwaltungsreform. Indes ist der Zusammenhang bisher nicht i m gebotenen Umfang beachtet worden. Was für einen Sinn mag es haben, administrative Funktionen weitgehend in die lokale Ebene zu verlagern und dort das Volumen an Behördeneigenschaft anzureichern, wenn angesichts der Finanzmisere, i n die die kommunale Ebene trotz „Finanzreform" hineingeraten ist, die Tendenz zu beobachten ist, daß Kommunalverwaltungen sich von ihren ureigenen Aufgaben zu distanzieren versuchen. Die Situation bei den kommunalen Nahverkehrsunternehmen ist bekannt. Neuerdings mehren sich die Anzeichen, die von der breiten Öffentlichkeit nicht beachtet werden, daß die kommunalen Verwaltungen ihre Energieversorgungsunternehmen abstoßen wollen, u m Kapital für ihre sonstigen Investitionen, besonders auf dem Bildungssektor zu gewinnen. Das kann i m Einzelfall, besonders bei kleinen Unternehmen, richtig sein; wenn aber Groß-Städte solche Absichten äußern, zeigt das den ganzen Ernst der Lage und die schweren Versäumnisse. Begünstigte sind bei diesem Prozeß vielfach vom Staate wenig oder kaum kontrollierte Unternehmen. Zerstört werden damit die Möglichkeiten, den sogenannten Querverbund verschiedener Energiearten einzurichten und so nicht nur eine optimale Versorgung der Bevölkerung bereitzustellen, sondern gleichzeitig die Chance auszunutzen, auf diesem Wege durch ein weitgehend leitungsgebundenes Versorgungssystem einen wichtigen Beitrag zum Umweltschutz zu leisten. Es mehren sich aber weiter die Anzeichen, auch für andere Einrichtungen, z. B. Krankenhäuser, Theater, Schlachthöfe, Großmärkte u. ä., andere Träger zu finden. Man kann nicht über Verbesserung der Aufgabenstruktur sprechen, wenn es gleichzeitig nicht möglich erscheint, die Aufgabensubstanz der Kommunalverwaltung zu erhalten. Das scheinbare Heilmittel einer Regionalisierung durch Übertragung auf überörtliche Träger ist nicht überall ein guter, durch Überlegungen zur betrieblichen Rationalisierung nicht immer gebotener, zumindest aber ein nicht ungefährlicher Ausweg. Man darf sich durch die Schwierigkeiten i n gewissen Sparten des kommunalen Leistungsangebotes nicht den Blick dafür verstellen, was zwangsläufig immer örtlich „produziert" und auch örtlich angeboten werden muß. Wohin gerät die Selbstverwaltung, wenn gerade die für eine bürgerschaftliche Verwaltung charakteristischen Einrichtungen bei Trägern liegen, deren Organe Funktionärsgremien sind. Die Forderungen an eine Verbesserung der kommunalen Finanzstruktur müssen dahin gehen, daß der Anteil der rechtlich und tatsächlich gesicherten Einnahmen erhöht w i r d und daß die Einnahmen entsprechend den lokalen Besonderheiten i n gewissem Umfang manipulierbar bleiben (lokale Hebesätze). Die Steuern dürfen nicht ausschließlich personen-

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bezogen strukturiert sein; sonst interessiert ausschließlich die Einwohnerzahl. Zweckzuweisungen dürfen nicht zum Instrument perfektionistischer Planer bei Bund und Ländern werden. 3. Anpassung der territorialen Gliederung an die veränderten Handlungsdimensionen und an die durch die Ziele der staatlichen Entwicklungsplanung, der regionalen Strukturpolitik und der räumlichen Ordnung bestimmten Abgrenzungen

Diese Thematik steht seit Jahren so i m Mittelpunkt aller Reformbemühungen 2 8 , daß keine weiteren erläuternden Ausführungen gemacht werden sollen. Hier bedarf es verstärkter Überlegungen, wie man ein Mindestmaß an Einheitlichkeit erhält und nicht die Permanenz der Reform heraufbeschwört, die jede administrative Leistungsfähigkeit beeinträchtigt und dem verwirrten Bürger eine M i t w i r k u n g an lokalen Aufgaben blockiert 2 9 . 4. Organisation des PlanungsVerbundes

Das Problem ist oben bereits angedeutet worden. N u r dadurch, daß bei der langfristigen Planung, bei der Programm- und Strukturplanung und der Maßnahmenplanung nicht nur die Hereinnahme von Erfahrungen aus der Durchführung, sondern gleichzeitig das Wissen uim die richtige Einpassung i n die örtliche Struktur organisatorisch garantiert wird, läßt sich vermeiden, daß Planung immer stärker zu einer Angelegenheit höherer Stäbe wird. Die sicherlich notwendige zentrale Festlegung von künftigen öffentlichen Investitionen durch Strukturprogramme darf nicht dahin führen, daß die Disposition der Selbstverwaltung über Volumen, Zeitpunkt und Anpassung an die örtlichen Gegebenheiten fühlbar eingeschränkt wird. Es ist z. B. wenig der Hinweis i m Nordrhein-WestfalenProgramm 1975 beachtet worden, daß die Gemeinden Standortprogramme, die als Entwicklungsprogramme und Finanzierungspläne definiert werden, ausarbeiten sollen 3 0 . I n den Programmen sollen Aussagen über die räumliche, zeitliche und finanzielle Realisierung der wichtigsten öffentlichen und privaten Investitionen gemacht werden. Richtlinien sind bisher noch nicht erlassen worden. Hier w i r d es entscheidend darauf ankommen, ob die Programmierung der örtlichen Verwaltung ein genügen28

Zusammenfassende Darstellungen befinden sich im 2. Halbjahresband, Jg. 7 (1969) des Archivs für Kommunalwissenschaften und in den Heften 24/ 1968, 7 und 23-24/1969 der DÖV. 29 Auf diese Problematik hat Hans Günther Dehe, Die Landkreise in Rheinland-Pfalz nach der territorialen Kreisreform, in: Die Landkreise in RheinlandPfalz nach der Gebietsreform, Hrsg. Landkreistag Rheinland-Pfalz, Mainz 1971, S. 17 hingewiesen. 30 Landesregierung Nordrhein-Westfalen: Nordrhein-Westfalen-Programm 1975, Düsseldorf 1970, S. 86.

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des Maß i n der Entwicklung eigener Gestaltungsvorstellungen beläßt oder ob man Standortprogramme zu einem zentralistischen Steuerungselement ausbauen w i l l . Immerhin sollen sie ab 1975 Voraussetzung für die Förderung m i t Landesmitteln in den Bereichen Städtebau, Wohnungsbau, Verkehrswegebau, Industrieansiedlung und Bildungseinrichtungen sein. Aus diesem Beispiel dürfte zugleich ersichtlich werden, daß der Planungsverbund nicht nur administrativ, sondern zugleich i m politischen Bereich realisiert werden muß, d. h. i m Planungsprozeß selbst die Beziehungen zwischen Planungsträger, Bürger und politischen Parteien zur Wirksamkeit kommen müssen. Sonst ist zu befürchten, daß i n der politischen Meinungsbildung fühlbare Störungen eintreten. Der „programmierte Bürger" kann und darf nicht das Ergebnis der Bemühungen um eine rationalere Politik sein. 5. Systemgerechte Delegation in der Ebene der Selbstverwaltung

Es ist i n der Diskussion der Vergangenheit wenig kritisch überprüft worden, ob die Delegation von Aufgaben von oben nach unten tatsächlich zu denjenigen Erfolgen führt, die man sich davon erwartet 3 1 . M i t einer Delegation soll erreicht werden, daß eine Aufgabe effektiv und wirtschaftlich erfüllt wird. Darin sind die Forderungen nach Qualitätsverbesserung einerseits und eines integrativen Leistungsverbunds i m Interesse einer möglichst „dichten" Beziehung zwischen Bürger und Gebietskörperschaft andererseits einbezogen. Die dadurch aufgeworfenen Zielkonflikte müssen gelöst werden, aber nicht durch einseitige Beachtung von Leerformeln wie „bürgernahe Verwaltung" i m Zeitalter sich laufend verbessernder Kommunikationsmöglichkeiten. Auch die sog. Privilegierung muß frei von Verbandsinteressen geregelt werden. Der Aufbau eines leistungsfähigen Jugendamts w i r d von der 81 Ein wenig überzeugendes Beispiel in dieser Richtung ist der 1970 von der Landesregierung Rheinland-Pfalz herausgegebene Katalog: Aufgabenausstattung der Verbandsgemeinden und verbandsfreien Gemeinden im Bereich der staatlichen Auftragsverwaltung. Die Überlegungen, z. B. Zuständigkeiten der Straßenverkehrsbehörde im Zulassungsverfahren weitgehend auf Verbandsgemeinden zu übertragen, berücksichtigt zu wenig die funktionalen Zusammenhänge bei der Wahrnehmung der Aufgabe (Polizei) und erleichtert beim gegenwärtigen Verfahren dem Bürger nicht die Wahrnehmung seiner Anliegen. Die Verlagerung von ordnungsbehördlichen Aufgaben auf kleine Verwaltungseinheiten vergrößert im übrigen die Gefahr, daß örtliche Interessen den Vorrang vor sachgerechter Bearbeitung gewinnen; das gilt besonders für die Bauaufsicht. Das 11. Landesgesetz über die Verwaltungsvereinfachung im Lande Rheinland-Pfalz vom 24.2.1971 (GVB1. S. 68) ist den Vorschlägen leider weitgehend gefolgt.

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Sachverständigen-Kommission N R W 3 2 nur dann als möglich angesehen, wenn das Gebiet mindestens 50 000 Einwohner umfaßt. Deswegen sollten die Jugendamtsangelegenheiten bei den Kreisen verbleiben. Das gleiche gilt für die Bauaufsicht. Nach eigenen zahlreichen Beobachtungen i n der kommunalen Praxis kann man diese Forderung nur unterstreichen. I n gleicherweise sollte man aber auch alle anderen Überlegungen zur Delegation kritisch überprüfen, ob etwas mehr dabei gewonnen w i r d als eine administrative Zuständigkeit. I m Raum der Kreise muß bei allen organisatorischen Überlegungen beachtet werden, daß Kreis und kreisangehörige Gemeinden eine funktional einheitliche Verbundverwaltung bilden, die nur i n ihrer Organisation differenziert ist. Hier werden zur Verbesserung der Aufgabenwahrnehmung Modelle entwickelt werden müssen, auf welche A r t und Weise die Funktionsteilung zwischen Kreisverwaltung und der Verwaltung der kreisangehörigen Gemeinden künftig am besten realisiert werden kann 3 3 . 6. Neuordnung des Führungsprozesses innerhalb der Kommunalverwaltung

Hier stoßen w i r auf einen Problemkreis, der besonders durch die Verschiebungen von einer normgebundenen zu einer immer stärker planhaft handelnden Verwaltung i n das Bewußtsein der staatlichen Organisation gerückt ist. Damit sind zwar alle Ebenen des staatlichen Aufbaues angesprochen. Das Buch von Rolf-Richard Grauhan über großstädtische Verwaltungschefs 34 hat aber die schon länger beobachtete Erscheinung deutlich gemacht, daß eine Neuordnung des Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses i n der kommunalen Organisation unabhängig von der formalen Verfassung nötig ist. Die Gemeindevertretungen und Kreistage gehören zur Administration 3 5 , auch wenn sie als Volksvertretungen nach dem parlamentarischen Modell aufgebaut sind und politische Funktionen ausüben. Solange sie vorwiegend „oberste Entscheidungsinstanzen" waren, konnten manche Mängel i n der Zusammenarbeit zwischen oberstem Organ und Administration eher hingenommen werden als bei einer zunehmenden Bedeutung der Planung als allgemeine Führungsfunktion. Die künftige Organisation i m gesamten Führungsbereich muß dieser Entwicklung Rechnung tragen, soll sie den veränderten Hand32

Siehe das in Anm. 25 zitierte Gutachten, Abschnitt B, S. 52 ff. Der Verfasser hat den Versuch unternommen und der Modellbezeichnung „Kreis als gemeinsame Service-Einrichtung" einen gedanklichen Rahmen dafür gegeben, s. Eberhard Laux, Kreisverwaltung in den 70er Jahren, in: Der Landkreis 1970, S. 7 ff. 34 Rolf-Richard Grauhan, Politische Verwaltung, Auswahl und Stellung der Oberbürgermeister als Verwaltungschefs deutscher Großstädte, Freiburg 1970. 35 Dazu Niklas Luhmann, Legitimation durch Verfahren, Neuwied und Berlin 1969, S. 183, Soziologische Texte Band 66; ferner Ernst Forsthoff, a.a.O. — oben Anm. 1 - S. 94 ff. und 105 ff. 33

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lungsformen und neuen Verwaltungstechniken entsprechen 86 . Diese wenigen Bemerkungen können nur Umrisse eines der wichtigsten Anliegen richtig verstehender Verwaltungsreform beleuchten.

7. Verbesserung der Aufgabenwahrnehmung durch Änderung der Aufbau- und Ablauforganisation

A u f die wichtigen Zusammenhänge zwischen Aufgabenwahrnehmung und Verwaltungsautomation 3 7 soll hier nicht eingegangen werden. 2 Beispiele sollen indes die Forderung erläutern. a) Soziale Betreuung Die Aufgaben der sozialen Betreuung der Bevölkerung sind — abgesehen vom Lastenausgleich — innerhalb der Organisation der Selbstverwaltungskörperschaften auf eine Vielzahl von Dienststellen gefächert: Sozialämter Jugendämter Dienststellen für Wohnungsfürsorge Dienststellen für Wohnungsbauförderung Dienststellen für Obdachlosenhilfe Gesundheitsämter Dazu treten Erziehungsberatungsstellen und ähnliche Einrichtungen der Betreuung. Diese Organisation ist i n macher Hinsicht nicht dem Gedanken einer „Sozialplanung" gewachsen und entspricht wenig der Tatsache, daß betreuungsbedürftige Bürger erfahrungsgemäß häufig i n mehrfacher Weise Hilfe benötigen und beanspruchen können 3 8 . 36 s. Eberhard Laux, Führungsorganisation und Führungsstil in der Kommunalverwaltung, in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 7 (1968), S. 233 ff.; ders., Kommunale Selbstverwaltung im Staat der siebziger Jahre, in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 9 (1970), S. 217 ff.; bes. S. 229. 37 Es sei hier nur auf wenige sich auf den kommunalen Bereich beziehender neuerer Veröfentlichungen hingewiesen: Eberhard Meincke, Integrierte Datenverarbeitung in der öffentlichen Verwaltung unter besonderer Berücksichtigung der Kommunalverwaltung, Stuttgart u.a. 1970; Jürgen Osterkamp, Automation in der Verwaltung, Realität und Zukunftserwartung, in: Die Verwaltung, 3. Bd. (1970), S. 129 ff.; Eberhard Laux, Automation und Führung der Kommunalverwaltung, WIBERA-Sonderdruck Nr. 20, Düsseldorf 1970. 88

Grundlegende Ausführungen dazu in Nr. 245/1970 der Schriften des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge. Dort zum Thema: Robert Groell, Zusammenarbeit und gegenseitige Abstimmung der Maßnahmen in der kommunalen Jugend- und Sozialhilfe als Koordinationsproblem, S. 93 ff.; Paul

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Es müssen also Modelle entwickelt werden, die einer solchen Sachlage gerecht werden und berücksichtigen, daß der Verwaltung i m Sozialarbeiter, Sozialpsychologen, Sozialpädagogen Spezialisten zur Verfügung stehen, die i n der Kooperation m i t anderen Fachkräften der Verwaltung den Gedanken einer umfassenden Betreuung praktizieren können. Erste erfolgreiche Versuche i n der Kommunalverwaltung, besonders das sog. „Trier-Modell", sind wegweisend. Sie verdeutlichen auch das oben erläuterte Problem, ob gerade i m Interesse des Bürgers der Gedanke einer so weitgehenden Delegation von qualifizierten Aufgaben i n den Kreisen, wie man sie heute noch als Tabu betrachtet, gerechtfertigt ist. b)

Stadtentwicklungsplanung

Die Forderung des § 1 Abs. 4 BBauG, daß Bauleitpläne sich nach den sozialen und kulturellen Bedürfnissen der Bevölkerung, ihrer Sicherheit und Gesundheit zu richten hätten und daß dabei die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen seien, hatte i m kommunalen Bereich zunächst nicht zu der Erkenntnis geführt, daß ein konsequenter Weg von der räumlichen Planung zur Entwicklungsplanung führen muß 3 9 . Erst durch die Einbeziehung der Selbstverwaltung i n das Verfahren der mittelfristigen Finanzplanung auf Grund der §§ 9 und 10 des Stabilisierungsgesetzes vom 8. 6.1967 (BGBl. I S . 582) und die Entwicklung quantifizierter Regierungsprogramme durch einzelne Länder — z. B. das oben erwähnte Nordrhein-Westfalen-Programm 1975 — haben zu neuen organisatorischen Überlegungen geführt, die unter dem Begriff „Stadtentwicklungsplanung" zusammengefaßt werden können 4 0 . Hierbei handelt es sich zunächst um eine Neuordnung des administrativen Planungsverfahrens m i t dem Ziel, die Planungsarten: Kreutzer, Modell einer wirksamen kommunalen Sozial- und Jugendhilfe, ebenda S. 106 ff. Dazu auch Hans Müller, Fragen zur Organisation eines Sozial- und Jugendamtes, in: Nachrichtendienst des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge, 1969, S. 7 ff.; ders., Untersuchungen im Sozialbereich einer Stadt, ebenda, 1970, S. 94 ff.; Arnold Zwiebel, Die Organisation der sozialen Arbeit in einer Mittelstadt, in: Zeitschrift für das Fürsorgewesen, 1970, S. 280 ff. 39 Ausführlich wiederum Frido Wagener in mehreren Beiträgen: Das Entwicklungsprogramm Ruhr 1968 - 1973 als mittelfristiger Handlungsplan der Landesregierung, Nordrhein-Westfalen, in: DVB1. 1968, S. 357 ff.; Zur Praxis der Aufstellung von Entwicklungsplanungen, in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 9 (1970), S. 47 ff.; Von der Raumplanung zur Entwicklungsplanung, in: DVB1.1970, S. 93 ff. 40 Besonders wichtig sind hier die Arbeitsergebnisse der Kommunalen Gemeinschaftsstelle (KGSt), z. B. der Rundschreiben 19/1969 vom 19.10.1969 und 38/1870 vom 30.11.1970. Zusammenfassende Darstellung von Erhard Mäding, Organisationsprobleme der Stadtentwicklungsplanung, in: Raumplanungsseminar 1969, Wien 1970, Schriftenreihe des Instituts für Städtebau, Raumplanung und Raumordnung der T. H. Wien, Band 13.

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Allgemeine Aufgaben — und Organisationsplanung Finanzplanung Planung der räumlichen Verteilung Fachliche Struktur und Programmplanung und wohl auch die Bodenvorratsplanung auf alle kommunalen Planungsaufgaben anzuwenden und so zu einer integrierten Entwicklungsplanung zu kommen, die i n gleicher Weise die Ermittlung langfristiger Ziele, mittel- und längerfristige Aktionsprogramme und konkrete Einzelmaßnahmen der Planung umfaßt. Daß eine solche Führungstechnik nicht nur ein organisatorisches Problem darstellt, liegt auf 'der Hand 4 1 . Es müssen Stabsfunktionen organisiert werden, deren Aufgaben i n der Trendbeobachtung, Datenanalyse, Planungskoordinierung, Planungsinitiative, Planungskontrolle und i n der Anwendung moderner Steuerungs- und Kontrolltechniken liegen. Eine solche Aufgabe kann kaum von kleineren und mittleren Gemeinden geleistet werden, selbst wenn man die unteren Verwaltungsträger auf eine Größe von 8 000 - 30 000 Einwohner hin umformt. Auch hier muß der administrative Verbund Kreis — kreisangehörige Gemeinden neu überlegt werden. Diese Beispiele wollen nur belegen, welcher Umbruch sich innerhalb der kommunalen Verwaltung i m nächsten Jahrzehnt vollziehen dürfte. Er erfordert ein Durchdenken der Organisationstheorie, besonders der Lehre von der Verwaltungsgliederung und vom hierachischen System, da planendes Handeln und die Bearbeitung schwieriger, mehrere Spezialkräfte beschäftigender Einzelfälle die Organisation von Gruppenarbeit verlangt. Es genügt eben für eine Reform nicht, daß man sich damit begnügt, aus mehreren leistungsschwachen Gemeinden größere zu bilden. Die Stärkung der Verwaltungskraft als Ziel einer Reform erhält damit nur einen Rahmen. 8. Entwicklung neuer Formen zur Einbeziehung der Öffentlichkeit in den politisch-administrativen Prozeß und die Förderung der Bürgeraktivität

Diese Forderung zielt i n den K e r n jeder Reform der Selbstverwaltung und ist m i t dem Ziel einer Aufgabenverbesserung eng verknüpft. Freilich sind hier Aussagen besonders schwierig. Angesichts der Veränderungen des klassischen Prinzips der Gewaltentrennung i n Richtung eines 41 s. Ulrich Becker , Zur Veränderung der Struktur der Verwaltung, in: Die Verwaltung, 3. Band (1970), S. 389 ff.; Frido Wagener , Zur Zukunft der inneren Struktur der Verwaltung, in: Verwaltungsarchiv, Bd. 61 (1970), S. 126 ff.; Eberhard Laux, Führungsorganisation und Führungsstil in der Kommunalverwaltung, in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 7 (1968), S. 233 ff.; ders., Überlegungen zur Verwaltungsführung, in: Der Städtetag, 1969, S. 66 ff.

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stärkeren funktionalen Verbundes von politischer Vertretung und A d ministration w i r d die Polarisierung zwischen beiden i m kommunalen Bereich sich weiter abschwächen. Beide Institutionen werden sich mehr als Vertreter gemeinsamer Interessen auffassen und nach neuen Formen der Kooperation suchen. Damit gewinnt die Forderung Nr. 8 ständig an Gewicht, w i l l man kommunale Selbstverwaltung als aktives Element einer demokratischen Verfassung erhalten 42 . Es ist für das wachsende Bewußtsein dieser Problematik kennzeichnend, daß die ersten Berichte über die breit angelegten Vorarbeiten zum sog. Nürnberg-Plan — ein Stadtentwicklungsplan — sich zu dem Thema „Planung und Öffentlichkeit" äußern 43 . Damit w i r d aber nur ein Teil der hier aufgeworfenen Fragen angesprochen.

VI. Schlußbemerkung Die 8 Forderungen zur Reform der kommunalen Selbstverwaltung wollen verdeutlichen, was heute beachtet werden muß, wenn über „kommunale Aufgabenverbesserung" nachgedacht wird. M i t Einzelmaßnahmen — und die Territorialreform ist eine solche — w i r d man der Komplexität dieser staatspolitischen Aufgabe von hohem Rang nicht gerecht. Hier w i r d sich eine politische Planung bewähren müssen.

42 Aus der wachsenden sozialwissenschaftlichen Literatur soll auf folgende Publikationen aufmerksam gemacht werden: Thomas Ellwein, Kontrolle der Bürokratie oder Kontrolle durch die Bürokratie, in: Politische Viertel jahresschrift, 11. Jg. (1970), Sonderheft 2, S. 170 ff.; Ellwein-Zimpel, a.a.O. - Anm. 7; Sammelband: Partizipation, Aspekte politischer Kultur, Offene Welt Nr. 101, Opladen 1970; weiter die bei Eberhard Laux, in: Archiv für Kommunalwissenschaften, Jg. 9 (1970), S .232, Anm. 22 und 23 angegebene Literatur. 43 I m einzelnen gibt darüber die Vorstudie des Kommunalwissenschaftlichen Forschungszentrums Berlin: Nürnberg — Beratung, vom Februar 1971 Auskunft.

Aussprache Bericht von Dietrich Bahls I n seinem Rückblick auf das Referat hob der Diskussionsleiter, Prof. Dr. Schnur, hervor, daß Laux die Finanzplanung innerhalb des Gesamtplanungsprozesses auf die ihr zukommende Rangstelle nach der Sachaufgabenplanung gesetzt habe. A m Anfang habe die Aufgabenanalyse zu stehen, danach die Klärung der strukturellen und organisatorischen Probleme. Erst dann sei mit der Finanzplanung zu beginnen. Regierungsdirektor Preß, Berlin, eröffnete die Aussprache m i t der Frage, ob es noch gerechtfertigt sei, an den vorhandenen Strukturen der staatlichen Ordnung festzuhalten. I n den vorangegangenen Vorträgen sei die Klage über das Verhältnis der Länder zum Bund geführt worden. Wie nicht anders zu erwarten, habe Laux nun das gestörte Verhältnis der Gemeinden zu den Ländern aufgezeigt. Zu allem trete, wie es auch aus einem Ddskussionsbeitrag vom Vortage deutlich geworden sei, das Unbehagen über die Beziehungen des Bundes zur EWG hinzu. Während versucht worden sei, dem Bund-Länder-Verhältnis m i t juristischen Überlegungen beizukommen, habe Laux zur Überwindung der Ungereimtheiten zwischen Kommunen und Ländern organisatorische Wege aufgezeigt. Wenn sich aber, wie Preß meinte, i n der gegebenen Ordnung die optimale Lösung nicht finden lasse, dann dränge sich die Frage auf, ob die vorhandenen staatlichen Strukturen i n der Lage seien, der Fülle der Aufgaben gerecht zu werden, ob man sich also bei den begrenzten Finanzierungsmöglichkeiten und unter den kritischen Augen der Öffentlichkeit den Aufwand an juristischen und organisatorischen Überlegungen leisten könne. Laux trat dem Ansatz dieser Fragestellung m i t der These entgegen, daß kein Anlaß bestehe, an der Brauchbarkeit des staatlichen Systems der Bundesrepublik zu zweifeln. Die Frage nach der Entwicklungsfähigkeit eines Systems sei ein Problem politischer Grundhaltung. Wer sie verneine, suche nicht mehr die Systemverbesserung, sondern — was über den Diskussionsrahmen hinausgehe — die Systemveränderung. Die Weiterentwicklung bestehender, hochstrukturierter Systeme erfordere, wie schon i m Vortrag hervorgehoben, einen großen Aufwand an geistiger Anstrengung, um die Variablen i m System zu erkennen und sie auf ihre Eignung zur Systemverbesserung zu testen.

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Das von Preß kritisch beurteilte Verhältnis des Bundes zur EWG veranlaßte Schnur zu der Bemerkung, daß eine etwaige zentralistische Planung durch die EWG, die vielleicht als Ausweg aus dem Dilemma erscheinen möge, weit größere Probleme aufwerfen würde, weil diese sich nicht an der Staatlichkeit der Mitgliedsländer, sondern an Wirtschaftsregionen orientieren würde. A n das Problem der Entwicklungsgrenze des Systems schloß sich die Erörterung über den Anteil des Irrationalen an der Rationalität der Planung zwischen Prof. Dr. Knöpfle und Laux an. Knöpfle bezweifelte, ob es tatsächlich gelungen sei, die Planungsdiskussion aus dem Dunstkreis des Irrationalen zu lösen, w i e es dem Wagenerschen Modell des quantifizierbaren Maßstabsgerüstes zugesprochen werde. Zwar ließen sich die Faktoren bei der Schul-, Krankenhaus- oder Verkehrsplanung quantifizieren. Das gehe aber nicht mehr bei den Unwägbarkeiten wie der Bestimmung der zumutbaren Entfernung zur Verwaltungsbehörde oder der Ermittlung des politischen Integrationswertes wie bei der Zusammenlegung vieler kleiner Gemeinden zu einer Großgemeinde. I n i h r gebe es nicht mehr den einen Kirchturm, an dem sich alles ausrichte. A u f Teilbereichen erweise sich eben doch Wageners rationale Gewichtung als Scheinrationalität. Diese Einschätzung erlaube die Frage, ob nicht zu aller rationalen Planung ein Schuß irrationaler Dezision hinzukommen müsse. Wenn dem aber so sei, bleibe weiter zu klären, welches dann der Sinn des ungeheuren Planungsaufwandes sei. Knöpfle ging dann auf das Problem der Instabilität des allgemeinen Bewußtseins ein, das an einem Tag gut heiße, was es am nächsten verwerfe, wie sich am Beispiel der Aufschließung innerstädtischer Räume für den Individualverkehr zeige, die heute niemand mehr propagiere. Aus dieser Erkenntnis werde jetzt schon die Ansicht vertreten, daß Planung kein „fait accompli" nach irgendeiner Richtung schaffen dürfe. Die Verbindung aber von Fortbestand des Irrationalen und Offenheit der Planung werfe die Frage auf, ob nicht vor den Planungsüberlegungen philosophische Grundsatzüberlegungen über Sinn und Rationalität des Planens angestellt werden müßten. M i t den Worten: „Natürlich, man müßte", stimmte Laux in seiner Erwiderung Knöpfle grundsätzlich zu, betonte aber zugleich, daß man von der bestehenden Bewußtseinslage auszugehen habe, die heute der Rationalität den zentralen Raum bei der Gestaltung der Lebensverhältnisse zumesse. Wo Irrationalität anzutreffen sei, ergebe sie sich häufig aus der Verschiedenheit der Lebensanschauungen i n der Gesellschaft. Gerade die Unterschiedlichkeit der Betrachtungsweisen lasse den Ruf nach Rationalität laut werden. Laux wandte sich dann gegen eine Dramatisierung des Phänomens der Planung. Zwar werde der Befürworter des Planungsgedankens vielfach

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als Technokrat abqualifiziert. Solange aber ein Phänomen noch nicht i n allen seinen Gehalten erkannt sei, sei es besser, Verfahren zu entwickeln und zu probieren als nichts zu tun. I m Augenblick werde die Zeit beherrscht vom Glauben an das Machbare. I n i h m nehme die Planung einen zentralen Rang ein. Eine solche Haltung verschließe nicht den Weg zur Problematisierung dessen, was Planung bewirken könne. Es fehle aber weithin an einer geistigen Vorarbeit für die theoretische Diskussion und für die Anpassung administrativen Handelns an eine neue Bewußtseinslage. Deshalb stelle das Werk Wageners eine große, erste Leistung dar, weil i n ihm versucht werde, an Hand von Global- und Partialmodellen Gewichtungen für die Neugestaltung der Verwaltung anzubieten. Das Unbehagen, das diese Lösungsvorschläge hervorrufe, sei dem Begriff des Modells wesensimmanent, das immer nur eine grobe Abstraktion der Realität sein könne, und rechtfertige nicht, den gesamten Denkansatz zu verwerfen. Ministerialdirektor a. D. Prof. Dr. Barbarino, München, griff aus dem Referat die Bemerkung von dem straffen, fast selbstverwaltungsfeindlichen Verhältnis zwischen Staat und Gemeinden i n Bayern auf. Zur Erheiterung der Anwesenden erklärte er, daß er diese Kennzeichnung nur bejahen könne. I n einem Privatissimum über die Aufhellung bayerischer Zustände führte er sie, w o r i n ihm auch Regierungsdirektor Dr. Schieder, München, zustimmte, auf die historische Entwicklung und die faktischen Gegebenheiten wie die Unzahl kleiner und kleinster Gemeinden zurück. Er meinte dann, daß sich aus ihr auch allgemein Lehren ziehen ließen, die sich in Bayern an dem Ballungsraum München vergegenständlichten. Je straffer nämlich die Gemeinden geführt würden, um so weniger dezentralisiert stelle sich die Verwaltungs- und mit ihr die Wirtschaftsorganisation dar. Anzustreben sei aber die gemischte Organisation, die, wenn man sie heute überhaupt vorfinde, Folge des Krieges m i t den zerstörten Städten und dem Flüchtlingsstrom sei. I n diesem Zusammenhang machte Barbarino auf die große, zentralitätsfordernde Gefahr aufmerksam, die die Olympischen Spiele m i t ihrer Häufung von Investitionen an einem Ort auslösten. Zu dem Planungsproblem meinte Barbarino, daß die zeitliche Koinzidenz von kommunaler Gebietsreform und Bildung von Planungsregionen mißlich sei. Seiner Ansicht nach werde die Bedeutung der Planungsregion überschätzt. Bei der Struktur- und Raumordnungspolitik käme es darauf an, daß das einmal gefaßte Konzept auch eingehalten und nicht durch ein dazwischentretendes Ereignis, wie z. B. die Olympischen Spiele, völlig umgeworfen werde. Er habe i n Bayern die Erfahrung gemacht, daß die größten strukturpolitischen Erfolge zu einer Zeit erzielt worden seien, i n der es weder Raumordnungspläne noch Landesplanungsgesetz gegeben habe. Vor einem Planungsperfektionismus könne

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nur gewarnt werden, da häufig bei den Plänen die finanziellen Möglichkeiten nicht berücksichtigt seien und dann entweder improvisiert werden müsse oder die Entwicklung planlos gelassen werde. Barbarino befaßte sich dann mit der Beziehung von Landesplanung und Finanzierung. Jede Landesplanung finde ihre Grenzen an Naturgegebenheiten, Standortnachteilen und wirtschaftlichen Zwangsläufigkeiten. Gerade i n Ballungsräumen zeige sich nämlich, daß jede Leistungsverbesserung durch die m i t ihr einhergehende Steigerung der Folgelasten wieder aufgezehrt werde. Gradmesser für die Bestimmung des günstigsten Verhältnisses von finanziellem Aufwand und Leistungserfolg sei der Finanzausgleich. Das Optimum sei weit überschritten, wenn die steuerkräftigste Gemeinde zugleich auch die höchsten Ausgleichsbeträge erhalte, wie es für Ballungszentren typisch sei. Dann subventioniere nämlich das finanzschwächere Umland die unerwünschte Ballungskonzentration. Vorbehalte gegen die Idee der Planungsregion äußerte auch Laux, weil sie sich nicht m i t den Maximen der Gebietsreform vertrage. M i t der Gebietsreform werde die höchstmögliche Übereinstimmung von Wirtschaftsraum, Planungsraum und Verwaltungsraum angestrebt. I n dieses Konzept passe die Idee der Planungsregion nicht hinein. Territorialplanung sei Entwicklungsplanung i n dem Sinne, daß sie auf eine räumliche Bündelung der Planungen von Aufgaben und Organisation, von Strukturmaßnahmen, Finanzierung und räumlicher Verteilung ziele. Welche Aufgaben dagegen die Regionalplanung habe, sei nicht ohne weiteres erkennbar. Das Nebeneinander beider Planungsvorstellungen könne womöglich die Folge haben, daß nach durchgeführter Territorialreform die Reform der Reform beginne, weil es notwendig werde, die neuen Einheiten auf die Planungsregionen abzustimmen oder umgekehrt. Diesen Ausführungen fügte Schnur den Gedanken hinzu, daß die aus wirtschaftspolitischen Erwägungen motivierte Planungsregion nicht den Zusammenhang m i t der Territorialplanung herstellen könne, die politische Zielsetzungen habe. Aus dieser Tatsache sei auch zu erklären, daß bei der Regionalplanung ein starker Drang zur Teilhabe an der Territorialplanung bestehe. Zu dem Problem der optimalen Gestaltung von Entscheidungsformen i n der Exekutive vertrat Obermagistratsrat Dr. Fritz, Berlin, die Auffassung, daß entweder dem Begriff der Delegation eine andere Bedeutung beigegeben oder verstärkt die Idee der kollegialen Entscheidungsform angestrebt werden müsse. Ausgehend von dem häufig skizzierten Bild, daß das Parlament gegenüber der herrschaftsbewußten Bürokratie ohnmächtig sei, meinte Fritz, daß z. B. die heute praktizierte A r t der

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Delegation dieses B i l d i n einer weiteren Beziehung verfälsche, weil einerseits in der Exekutive aus dem Bedürfnis zu schneller Entschließung umfassende Delegation von Entscheidungsbefugnissen notwendig sei, andererseits die Exekutivspitze aus ihrer politisch-parlamentarischen Verantwortung nicht entlassen werde. Dazu stellte Laux fest, daß wohl Einigkeit i n der Auffassung bestehe, daß bei der Delegation zwischen Aufgabenträgern das Prinzip zu gelten habe, eine Aufgabe derjenigen Körperschaft zu übertragen, die den engsten Kontakt von Aufgabenwahrnehmung und Bürger gewährleiste. Schwieriger sei es schon, das von Fritz angeschnittene Problem der Delegation innerhalb einer einheitlichen Verwaltungsorganisation zu lösen. Überkommen sei die Vorstellung von der Gesamtverantwortung der Verwaltungsspitze. Das von der Wirtschaft geprobte „Harzburger Modell" eigne sich nur für mittlere Wirtschaftsbetriebe, nicht aber für die Großorganisationen öffentlicher Verwaltungen. Da bei der Delegation die Problematik nicht i n der Übertragung, sondern i n der Kontrolle der Delegation läge, müsse ein aufgelockertes System der Kooperation zwischen politischer Führung und Verwaltung gefunden werden. Die bestehenden Formen der Beteiligung des Parlaments und seiner Organisation seien zu schwerfällig. Zu denken sei z. B. an gemischte Ausschüsse, die mit Parlamentariern und Verwaltungsbeamten besetzt seien. Das erfordere aber eine größere Selbständigkeit des einzelnen Parlamentariers. Schnur wies in diesem Zusammenhang darauf hin, daß jetzt schon Fälle bekannt seien, i n denen sich Abgeordnete sowie Minister sowohl als Verwaltungschefs als auch als Parlamentarier gegen eine Übertragung von Leitungsfunktionen m i t dem Hinweis ausgesprochen hätten, daß dann eine parlamentarische Kontrolle nicht mehr gewährleistet sei. Zu Recht hätten Funktionalreformer gegen diese Argumente eingewandt, daß man nicht eine größere Dezentralisation anstreben könne, wenn zugleich verlangt werde, daß das bisher geübte Prinzip parlamentarischer Kontrolle bestehen bleibe. Bei einer Funktionalreform könne die parlamentarische Kontrolle allein die Form einer Organisationskontrolle haben, so daß nur noch Sachfehler i n der Delegation gerügt werden könnten. A u f diese Weise sei eine Auflockerung des politischen Systems zu erreichen. Bei Planungsvorhaben werde die Trennung von Legislative und Exekutive dadurch überwunden, daß nicht mehr nur Zustimmung oder Ablehnung des Gesamtplans möglich sei, sondern parlamentarische Gestaltungsmitwirkung m i t einzelnen Planungsstufen. Zu der Frage, wo bei der finanziellen Abhängigkeit der Gemeinden vom Staat das kommunale Eigenleben aufhöre und staatlicher Dirigismus beginne, vertrat Schieder die Ansicht, daß die Zweckgebundenheit einer Zuwendung erst dort beginne, wo es sich u m Ermessensleistungen handele, nicht aber schon dort, wo ein Rechtsanspruch der Gemeinde auf

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eine gesetzlich normierte Zuwendung bestehe und allenfalls die A r t der Verwendung, wie z. B. bei der Kraftfahrzeugsteuer, vorher bestimmt sei. Zu der These, daß dem Zusammenschluß mehrerer finanzschwacher Gemeinden eine Funktionalreform vorzuziehen sei, bemerkte Schieder , daß dem Begriff der Funktionalreform die Voraussetzung des „Funktionierens" innewohne. Deshalb herrsche auf der kommunalen Ebene das apriorische Prinzip der Mindestgröße ungeachtet aller finanziellen Leistungsfähigkeit, denn das Gebilde müsse funktionieren können. Zwar werde das neue Gebilde, das aus der Zusammenlegung mehrerer armer Gemeinden entstehe, pro Kopf gesehen nicht finanzkräftiger, aber die finanzielle Manipuliermasse wachse. Die größere Finanzspanne erlaube eine geordnete Minimalverwaltung. Erst i n diesem Stadium sei die Grundlage für die Neuordnung der Funktionen geschaffen. Hierbei wies Schieder auf die statistische Erfahrung hin, daß m i t wachsender Gemeindegröße das Pro-Kopf-Steueraufkommen steige, was er daraus erklärte, daß ein größeres kommunales Gebilde eine größere Attraktion auf die die Steuerkraft bestimmende Wirtschaft habe. Schnur warnte davor, i n der Territorialreform bei der Suche nach den territorialen Optima stehenzubleiben. Die Gebietsreform sei aus der Erkenntnis veranlaßt, daß auch der Bürger i m ländlichen Bereich gewisse Leistungen der Verwaltung erwarten könne. Die Reform ziele also auf die Ausstattung dieses Bereichs mit öffentlichen Einrichtungen ab. Daher hätten sich an die Bildung neuer Einrichtungen die operationale Planung der Aufgaben und die Berechnung des Finanzbedarfs anzuschließen. Auch Barbarino äußerte Bedenken gegen die schlichte Gleichung von Gemeindegröße und Steuerkraft, weil oft nur der statistische Zufall den Anschein dieses Ergebnisses erwecke. Sofern es tatsächlich zu einer Steigerung der Steuerkraft komme, sollte aber nicht außer acht gelassen werden, daß häufig die Folgelasten aus der Ballung, wie angemerkt, die vergrößerte Finanzmasse wieder aufzehrten. I n seinem Schlußwort ging haux noch einmal auf das Problem der Planung ein. Der richtige Stellenwert der Planung sei so zu bestimmen, daß Planung nicht zum Selbstzweck werden dürfe, sondern eine Form des Führungshandelns sei neben den anderen Führungsfunktionen wie politischer Zielsetzung, Organisation, Koordination der eingesetzten Mittel, Finanzierung und Erfolgskontrolle. Wer Planung so begreife, für den stelle sie sich als ein methodisierter Erkenntnisprozeß dar, durch den die Voraussetzungen für zukunftsweisende Entscheidungen getroffen würden. Referat und Diskussion faßte Schnur mit der Bemerkung zusammen, daß sie die Gefahr deutlich gemacht hätten, die eintrete, wenn die Ziel-

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Setzungen ständig ohne Rücksicht auf das Leistungsvermögen der vorhandenen Organisationen vermehrt würden. Es müsse davor gewarnt werden, Zielsetzungen u m den Preis der Zerschlagung bewährter, wenn auch reformbedürftiger Institutionen zu verwirklichen. Wenn man auf diesem Wege an das Problem herangehe, würde sich nur zeigen, daß auch die nächste Organisationsform der Probleme nicht Herr werde. Daher müßten, sobald sich zeige, daß die gesteckten Ziele nicht erreicht werden könnten, nicht die Organisationen und Verfahren, sondern die Zielsetzungen geändert werden, was angesichts des politischen und ökonomischen Drucks gegen jede Zurücknahme der Ziele eine gehörige Portion M u t von der öffentlichen Verwaltung verlange.

Entwicklung der finanzstatistischen Gesamtübersicht Von Andreas Hansen

I. Vorbemerkung

Gestatten Sie mir, daß ich meinem Referat einige Worte zur Abgrenzung des Themas vorausschicke. Selbst unter Fachleuten ist es nämlich nicht immer klar, was gemeint ist, wenn von Finanzstatistik die Rede ist. Häufig verwendet man diese Bezeichnung als Sammelbegriff für alle Statistiken, die sich m i t der öffentlichen Finanzwirtschaft befassen. Dazu gehören dann nicht nur die Erhebungen über die Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Hand, sondern auch die statistische Erfassung der Schulden und des Vermögens von Staat und Gemeinden, die Statistiken über Personalstand und Personalstruktur des öffentlichen Dienstes sowie über die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand. Schließlich kann man zur Finanzstatistik i m weiteren Sinne auch das umfangreiche Gebiet der Steuerstatistiken rechnen, also die Lohn-, Einkommenund Körperschaftsteuerstatistik, die Gewerbesteuerstatistik, die Einheitswert- und Vermögensteuerstatistik, die Erbschaftsteuerstatistik, die Umsatzsteuerstatistik und eine Vielzahl von Verbrauchsteuerstatistiken. Die Ergebnisse all dieser Statistiken bilden unter anderem eine wesentliche Grundlage für die Beurteilung dessen, was als Hauptthema über dieser Fortbildungstagung steht, nämlich „die Entwicklung der Aufgaben und Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden". I n meinem Referat muß ich mich aber, schon aus Zeitgründen, auf die Finanzstatistik i m engeren Sinne beschränken, d. h. i m wesentlichen auf die Statistiken über die Ausgaben und Einnahmen des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der Gemeindeverbände. I n den vorausgegangenen Vorträgen ist — wenn auch zum Teil unter anderen Gesichtspunkten — über die Entwicklung der Bundesaufgaben, über die Angelegenheiten der Länder und über die kommunalen Aufgaben referiert worden. Mein Thema bezieht sich dagegen auf die Entwicklung der finanzstatistischen „Gesamtübersicht". Diese Entwicklung soll i n zweierlei Hinsicht behandelt werden. I m Zusammenhang m i t der ab 1. Januar 1970 in K r a f t getretenen Haushaltsreform ist auch für die Finanzstatistik eine neue Konzeption entwickelt worden, die durch eine

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Andreas Hansen

Novellierung der z. Z. gültigen Rechtsgrundlage in den nächsten Jahren noch weiter ausgebaut werden soll. Darauf werde ich i m ersten Teil meines Referates eingehen. I m zweiten Teil soll dann die Entwicklung der zur öffentlichen Finanzwirtschaft insgesamt zusammengefaßten finanzstatistischen Ergebnisse von Bund, Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden für die Jahre 1967 bis 1970 behandelt werden. Diese Darstellung der Entwicklung des öffentlichen Gesamthaushalts gehört übrigens zum laufenden Veröffentlichungsprogramm der deutschen Finanzstatistik; ich darf in diesem Zusammenhang auf die jährlichen Veröffentlichungen in der Fachserie „Finanzen und Steuern", Reihe 1, „Haushaltswirtschaft von Bund, Ländern und Gemeinden" hinweisen.

II. Rechtsgrundlage und Programm der Finanzstatistik Die Rechtsgrundlage aller finanzstatistischen Erhebungen ist z. Z. das Gesetz über die Finanzstatistik vom 8. Juni 1960. I n diesem Gesetz ist festgelegt, daß die Statistik der öffentlichen Finanzwirtschaft als Bundesstatistik durchgeführt w i r d und sich auf die Einnahmen und Ausgaben, das Steueraufkommen, die Finanzzuweisungen und Umlagen, das Vermögen, die Schulden und das Personal des Bundes, der Länder, der Gemeinden und der Gemeindeverbände erstreckt. Außerdem sind die Finanzen der staatlichen und kommunalen Einrichtungen und wirtschaftlichen Unternehmen, die als Eigenbetriebe oder in rechtlich selbständiger Form betrieben werden, zu erfassen. Darüber hinaus w i r d in dem Gesetz vorgeschrieben, i n welcher Periodizität, z. B. i n mehrjährigen, jährlichen, vierteljährlichen oder monatlichen Abständen, die einzelnen Statistiken durchzuführen und i n welcher Tiefengliederung und -gruppierung die verschiedenen Merkmale zu ermitteln sind. Alle diese Statistiken — mit Ausnahme der Statistik über das öffentliche Vermögen — werden laufend i m Rahmen des finanzstatistischen Programms durchgeführt. Die Vermögensstatistik, deren Gegenstand, Umfang, A r t und Periodizität nach dem Finanzstatistischen Gesetz erst durch Rechtsverordnung der Bundesregierung bestimmt werden sollte, konnte bisher nicht durchgeführt werden. Sie ist u. a. an den Schwierigkeiten einer vernünftigen Vermögensbewertung gescheitert. I n dem Finanzstatistischen Gesetz vom 8. Juni 1960 sind i m wesentlichen die nach dem Zweiten Weltkrieg wieder aufgenommenen finanz-

Entwicklung der finanzstatistischen

Gesamtübersicht

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statistischen Erhebungen und ihr Programm rechtlich fundiert worden. Neu eingeführt wurde ab 1961 die Haushaltsansatzstatistik, in der die Haushaltsansätze des Bundes, der Länder, der Gemeinden m i t 10 000 und mehr Einwohnern und der Gemeindeverbände zu ermitteln sind. Damit wurde erstmalig der für eine aktuellere Information wichtige Schritt von der Ermittlung der Ist-Ergebnisse zur Erfassung von Planzahlen getan, eine Entwicklung, auf die ich i m Zusammenhang m i t der Finanzplanung noch zurückkommen werde. I I I . Neugestaltung der Finanzstatistik ab 1970 auf Grund der Haushaltsreform Als Sekundärstatistik ist die Finanzstatistik mit ihrem Erhebungs-, Aufbereitungs- und Veröffentlichungsprogramm weitgehend abhängig von den ihr zugrunde liegenden Unterlagen, i n erster Linie also den Haushaltsplänen und -rechnungen. Für die Finanzstatistik hat daher die i m Zusammenhang m i t der Haushaltsreform für Bund und Länder eingeführte neue Haushaltssystematik zu einer tiefgreifenden Neugestaltung des gesamten Programms geführt, und zwar sowohl i n technischorganisatorischer Hinsicht als auch i n der Darstellung und Veröffentlichung der Ergebnisse. Leider konnte die seit längerem i n Vorbereitung befindliche Reform des kommunalen Haushaltsrechts nicht gleichzeitig mit der des staatlichen Sektors abgeschlossen werden; sie w i r d voraussichtlich erst ab 1973 i n Kraft gesetzt werden. Bis dahin müssen die Ergebnisse der Gemeindefinanzstatistik i n der bisherigen Form erhoben werden. U m jedoch auch i n der Übergangszeit zusammenfassende Ergebnisse für den öffentlichen Gesamthaushalt veröffentlichen zu können, werden sie ab 1970 mit Hilfe eines Umrechnungsschlüssels provisorisch i n die Gesamtdarstellungen einbezogen. 1. Erhebung und Aufbereitung

Die aus der Haushaltsreform und der i m Zusammenhang damit geplanten Kassenreform resultierende Neugestaltung des finanzstatistischen Erhebungs- und Aufbereitungsverfahrens kann hier nur kurz gestreift werden. Es dürfte aber auch i m Rahmen des gestellten Themas von Interesse sein, daß die Vereinheitlichung der Haushaltssystematik i n Bund und Ländern — und demnächst auch i n den Gemeinden — eine wesentliche Rationalisierung -der Finanzstatistik ermöglicht hat. Der seit Einführung einer einheitlichen Reichsfinanzstatistik i m Jahre 1925 für die Transformierung der Etatzahlen aus den meist sehr unterschiedlichen Haushaltsunterlagen i n ein einheitliches statistisches Schema verwendete und in der Regel manuell ausgefüllte finanzstatistische Erhebungs10 Speyer 47

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bogen kann ab 1970 — zumindest für die Jahresrechnungsstatistik von Bund und Ländern — ad acta gelegt werden. Statt dessen können die Haushaltszahlen von den Berichtsstellen unmittelbar aus den Haushaltsunterlagen entnommen und den Statistischen Ämtern auf Datenträgern zur Verfügung gestellt werden. Diese bilden dann das Grundmaterial für die Erstellung des vorprogrammierten finanzstatistischen Veröffentlichungsprogramms. Die Finanzstatistik schließt damit unmittelbar an das durch die Haushalts- und Kassenreform neugestaltete und auf elektronische Datenverarbeitung umgestellte Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen an. Wenn diese — um das Thema meines Referats zu zitieren — „Entwicklung der finanzstatistischen Gesamtübersicht" auch i n den ersten Jahren, d. h. insbesondere 1970 bis 1973, noch m i t Kinderkrankheiten behaftet sein wird, so stellt sie doch eine erhebliche Rationalisierung der finanzstatistischen Erhebung und Aufbereitung dar, die nicht zuletzt den Konsumenten der Statistik in Form von verbesserten und früher vorliegenden Ergebnissen zugute kommt. 2. Darstellung der Ergebnisse

a) Gesamtwirtschaftliche

Darstellung

M i t den in den letzten Jahrzehnten ständig steigenden Anforderungen an die öffentlichen Haushalte haben sich auch die staatlichen Aufgaben gewandelt und erweitert. War die Haushaltspolitik früher allein an dem klassischen Prinzip der Bedarfsdeckung orientiert, so trägt sie heute entscheidend zur Gestaltung der Gesellschaftsordnung bei und stellt einen wesentlichen Faktor für den Wirtschaftsablauf dar. Nach § 1 des Stabilitätsgesetzes haben Bund und Länder bei ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. Diesen Anforderungen ist bei der Haushaltsreform u. a. dadurch Rechnung getragen worden, daß der Gruppierungsplan für die Ausgabe- und Einnahmearten i n erster Linie nach ökonomischen Gesichtspunkten (Staatskonto der VGR) aufgestellt worden ist. Dementsprechend ist auch das auf dem Gruppierungsplan aufbauende künftige Veröffentlichungsprogramm der Finanzstatistik wesentlich stärker als bisher auf die Darstellung der Zusammenhänge zwischen den öffentlichen Haushalten und der Gesamtwirtschaft ausgerichtet. Das kommt vor allem darin zum Ausdruck, daß das von Bund und Ländern vereinbarte Veröffentlichungsprogramm auch eine gesamtwirtschaftliche Gruppierung der Ausgaben und Einnahmen enthält. Ihre Hauptgruppen sind i n der verteilten Übersicht 1 aufgeführt. Wie daraus hervorgeht, werden i n i h r die nach dem Gruppierungsplan abgegrenzten Ausgaben und Einnahmen so zusammengestellt, daß sie sich den i n der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung verwendeten Größen

E n t w i c k l u n g der finanzstatistischen Gesamtübersicht

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weitgehend annähern. Eine vollständige Übereinstimmung der i n den beiden statistischen Systemen verwendeten Kategorien war allerdings nicht zu erreichen, w e i l die Finanzstatistik nur auf den i n den Haushaltsplänen veranschlagten bzw. i n den Haushaltsrechnungen abgewickelten Ausgaben und Einnahmen aufbauen kann. So umfaßt z. B. der sogenannte „Staatsverbrauch" der VGR zwar vor allem die unter den Ziffern 11 und 12 der Übersicht 1 nachgewiesenen Personalausgaben und den laufenden Sachaufwand. Darüber hinaus enthält er aber Größen, die sich der finanzstatistischen Erfassung entziehen, wie z. B. Nettomieten, A b schreibungen usw. 1 Trotz dieser Abweichungen sind i n dem Veröffentlichungsprogramm alle Elemente einer gesamtwirtschaftlichen Gruppierung enthalten. Diese unterscheidet sich damit wesentlich von der bisherigen finanzstatistischen Systematik nach dem sogenannten „Vorläufigen Eingliederungsplan". Insbesondere fehlt die nach diesem Plan übliche Unterscheidung zwischen einmaligen und fortdauernden Ausgaben und Einnahmen, da ökonomisch gleiche Ausgabe- und Einnahmearten sowohl bei einmaligen als auch bei fortdauernden Ausgaben und Einnahmen vorkommen können. Trotz dieser und einiger anderer Einschränkungen stellt die aufgrund der neuen Haushaltssystematik vorgenommene gesamtwirtschaftliche Gruppierung der finanzstatistischen Ergebnisse zweifellos einen bedeutsamen Informationsgewinn dar, der nicht unwesentlich zur Komplettierung der finanzstatistischen Gesamtübersicht beiträgt. b) Finanzwirtschaftliche

Gruppierung

Während die neu i n das Veröffentlichungsprogramm der Finanzstatistik aufgenommene gesamtwirtschaftliche Gruppierung i n erster Linie für die Darstellung des öffentlichen Gesamthaushalts i n Betracht kommt, kann für die Zwecke einzelner Gebietskörperschaften oder Aufgabenbereiche auf eine Gruppierung der finanzstatistischen Ergebnisse nach finanzwirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht verzichtet werden. Daraus erklärt es sich, daß i n der Finanzstatistik künftig zwei unterschiedliche, inhaltlich aber eng miteinander verzahnte Systematiken zur Anwendung kommen sollen. A u f die finanzwirtschaftliche Gruppierung brauche ich i m einzelnen nicht näher einzugehen. Es sei nur darauf hingewiesen, daß i n ihr die Personalausgaben, der laufende Sachaufwand und die Sachinvestitionen klar von den Zahlungen an andere Bereiche und Verwaltungen abgegrenzt sind. Das i n der Übersicht 2 wiedergegebene Schema soll vor allem die i n der Finanzstatistik verwendeten Ausgabenbegriffe und das Aufsummierungssystem erläutern. Neu eingeführt worden ist nur der Begriff der „Direkten Ausgaben", der den Kauf von Waren, die Inanspruchnahme von Dienstleistungen und die Investitionen i n 1 Näheres vgl. dazu Freund , Laufende Ausgaben der öffentlichen Verwaltung, „Wirtschaft und Statistik", Heft 12/68.

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eigene Produktionsmittel der öffentlichen Verwaltung abdeckt. Die übrigen Begriffe sind — m i t leichten Modifikationen — schon bisher i n der Finanzstatistik verwendet worden 2 . c) Gliederung nach Funktionen

(Verwaltungszweigen)

I m Gegensatz zum Gruppierungsplan, der Bestandteil der Haushaltssystematik ist, handelt es sich bei dem rd. 200 Positionen umfassenden Funktionenplan um ein Kennziffernschema, dessen dreistellige Funktionskennziffern i n die bei Bund u n d Ländern nach w i e vor institutionell gegliederten Haushaltspläne eingesetzt werden. Sie ermöglichen auf maschinellem Wege eine Umformung der nach Einzelplänen und Kapiteln geordneten Daten i n eine funktionale Gliederung, wie sie i n grober Unterteilung (Hauptfunktionen) i n Übersicht 3 wiedergegeben ist. Für die Einbeziehung der Gemeinden bietet diese Gliederung keine Schwierigkeiten, da ihre Haushalte bereits seit Jahrzehnten unabhängig vom organisatorischen Verwaltungsaufbau funktional gegliedert sind. I m übrigen ist die Bezeichnung „ F u n k t i o n " sicher nicht ganz glücklich, handelt es sich doch vielfach nur u m pragmatisch abgegrenzte Aufgabenbereiche oder Verwaltungszweige. So ist z. B. i n der Hauptfunktion 04 „öffentliche Sicherheit und Ordnung" die gesamte Polizei (042) als Funktion enthalten. Eine weitere funktionale Untergliederung, etwa nach Verbrechensbekämpfung, Gesundheitsdienst usw. würde den Rahmen der haushaltsmäßigen Darstellung gesprengt haben. Die Gliederung nach Funktionen ist besonders instruktiv i n Verbindung m i t der vorstehend erläuterten finanzwirtschaftlichen Gruppierung. Diese Kombination ergibt den sogenannten „Haushaltsquerschnitt", der nach § 11 des Haushaltsgrundsätzegesetzes den Haushaltsplänen von B u n d und Ländern als Anlage beizufügen ist.

I V . Geplante Weiterentwicklung der Finanzstatistik durch Novellierung des Finanzstatistischen Gesetzes U m das finanzstatistische Instrumentarium — über die bisher geschilderte Neugestaltung hinaus — so auszubauen, daß es den aufgrund des Stabilitätsgesetzes und des Haushaltsgrundsätzegesetzes gestellten Anforderungen gerecht werden kann, bedarf es einer Novellierung des Finanzstatistischen Gesetzes. Neben einer Reihe von Änderungen auf dem Gebiet der Personal-, Schulden- und Steueraufkommensstatistiken umfaßt die z. Z. i n Vorbereitung befindliche Novellierung vor allem folgende vier Punkte: 2 Vgl. Freund , Die Neugestaltung der Finanzstatistik, „Wirtschaft und Statistik", Heft 11/1970.

Entwicklung der

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1. Erweiterung des in die Statistik einzubeziehenden öffentlichen Bereichs

Die bisher i m wesentlichen auf die Finanzen der Gebietskörperschaften beschränkten finanzstatistischen Ergebnisse reichen für eine umfassende Darstellung des öffentlichen Sektors als Teil der Volkswirtschaft nicht aus. Entsprechend dem Aufbau des „Staatskontos" i n den volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen und i n Übereinstimmung m i t internationalen Empfehlungen soll daher der Berichtskreis der Finanzstatistik auf folgende Körperschaften und sonstige juristische Personen ausgedehnt werden: a) Sozialversicherungsträger, Bundesanstalt für Arbeit, Träger der Zusatzversorgung des Bundes, der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände; b) Kommunale Zweckverbände, Schulverbände, Wasserversorgungsund Abwasserbeseitigungsverbände sowie sonstige Organisationen zwischengemeindlicher Zusammenarbeit; c) Juristische Personen des öffentlichen oder privaten Rechts, die hauptsächlich nicht marktbestimmte Dienstleistungen erbringen und überwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert werden. Die letztgenannten Institutionen sind besonders auf dem Gebiet der Wissenschaft, Forschung und Entwicklung von Bedeutung; als Beispiele seien die Deutsche Forschungsgemeinschaft, die Max-Planck-Gesellschaft, die Frauenhofer-Gesellschaft und die Kernforschungszentren erwähnt. 2. Finanzplanungsstatistik

Nach dem Stabilitätsgesetz sind Bund und Länder verpflichtet, ihrer Haushaltswirtschaft eine fünfjährige Finanzplanung zugrunde zu legen, die jährlich der Entwicklung anzupassen und fortzuführen ist. Das gleiche gilt auf Empfehlung des Finanzplanungsrats auch für die Gemeinden, Gemeindeverbände und Zweckverbände. Die Zusammenstellung der i n der mehrjährigen Finanzplanung enthaltenen Daten von Bund, Ländern und Gemeinden usw. für Zwecke des Finanzplanungsrats soll i m Rahmen einer Finanzplanungsstatistik von den Statistischen Ämtern vorgenommen werden. Damit w i r d die finanzstatistische Gesamtübersicht über die Haushaltsansatzstatistik hinaus u m eine für finanz- und wirtschaftspolitische Planungen unentbehrliche Statistik bereichert. 3. Statistik der eingegangenen Verpflichtungen

Für finanz- und konjunkturpolitische Zwecke ist auch die Kenntnis der von den öffentlichen Haushalten eingegangenen Verpflichtungen z. B. aus der Vergabe von Bau- und Beschaffungsaufträgen sowie aus Dar-

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lehens- und Zuschußzusagen von erheblicher Bedeutung. Finanzpolitisch ist es wichtig, einen Überblick über die finanziellen Belastungen zu erhalten, die aufgrund der ergangenen Verpflichtungen in der Zukunft entstehen. Für die Konjunkturpolitik hat es sich i n der Vergangenheit als besonders nachteilig erwiesen, daß keine umfassenden Unterlagen über Umfang und Entwicklung der Verpflichtungen aus Auftragsvergaben der öffentlichen Hand zur Verfügung standen. Da i m Zusammenhang mit dieser Statistik der eingegangenen Verpflichtungen noch eine Reihe von haushaltstechnischen und statistischen Fragen geklärt werden muß, soll die Bundesregierung i n der Gesetzesnovelle ermächtigt werden, Gegenstand, Umfang und A r t dieser Statistik sowie den Zeitpunkt ihres Beginns durch Rechtsverordnung zu bestimmen. 4. Ausdehnung der Vierteljahresstatistik der Kommunalfinanzen

Das bisherige Programm der auf die Gemeinden m i t 10 000 und mehr Einwohnern beschränkten vierteljährlichen Gemeindefinanzstatistik erfaßt mit den Bauausgaben, den Schulden und Schuldentilgungen nur rund ein Sechstel der Bruttoausgaben aller Gemeinden, d. h. von den konjunkturpolitisch wichtigen Bauausgaben der Gemeinden w i r d z. Z. nur etwa die Hälfte nachgewiesen. Hinzu kommt, daß sich die Bauausgaben der nicht i n die Statistik einbezogenen kleineren Gemeinden i n den letzten Jahren wesentlich anders als die der erfaßten größeren Gemeinden entwickelt haben; Hochrechnungen aus «den vorhandenen Ergebnissen auf die Bauausgaben aller Gemeinden waren daher nicht möglich. Das hat sich besonders bei den konjunkturpolitischen Analysen i m Rezessionsjahr 1967 als sehr nachteilig erwiesen und ist i n der Presse entsprechend glossiert worden („Mattscheibe auf der Bonner K o n j u n k turbrille"). Vom Konjunkturrat für die öffentliche Hand und von der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände ist daher bereits 1968 die Ausdehnung der vierteljährlichen Gemeindefinanzstatistik auf alle Gemeinden und die Erweiterung des Erhebungsprogramms auf weitere konjunkturpolitisch relevante Einnahme- und Ausgabearten gefordert worden. Dieser Forderung soll nunmehr bei der Novellierung des Finanzstatistischen Gesetzes entsprochen werden, wobei die Schwierigkeit darin besteht, wesentlich umfangreichere Ergebnisse möglichst noch schneller als bisher und m i t den geringstmöglichen Kosten zu liefern. U m hier ein Optimum zu erreichen, ist geplant, das erweiterte Erhebungsprogramm nur bei den Gemeinden m i t 3000 und mehr Einwohnern und den Gemeindeverbänden anzuwenden; das sind rund 3000 Körperschaften, auf die etwa 88 % des gesamten kommunalen Finanzvolumens entfallen. Für die rund 22 000 kleineren Gemeinden, die zwar nur 15 °/o des Finanzvolumens, aber rund ein Viertel (3 Mrd. DM) der kommunalen

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Bauausgaben bestreiten, ist ein stark gekürztes Programm vorgesehen, das nur die Steuereinnahmen, die Schuldenaufnahmen und die Bauinvestitionen umfaßt. Damit möchte ich meine Ausführungen über die methodisch-systematische Weiterentwicklung der finanzstatistischen Gesamtübersicht zu einem brauchbaren Instrument für aktuelle finanz- und konjunkturpolitische Entscheidungen abschließen und wende mich nun der zahlenmäßigen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft i n den letzten Jahren zu.

V. Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft 1967 -1970 1. Gesamtüberblick

Die Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft i n den Jahren 1967 bis 1970 ist deshalb besonders interessant, weil sich i n ihr die Auswirkungen der stark ausgeprägten gesamtwirtschaftlichen Entwicklung dieses Zeitraums widerspiegeln. Sie reicht grob skizziert von der wirtschaftlichen Rezession i n den Jahren 1966/67 über den Aufschwung i n den Jahren 1968/69 bis zum Höhepunkt des wirtschaftlichen Booms i m Jahre 1970. Dabei zeigt sich die Interdependenz zwischen der Gesamtwirtschaft und den öffentlichen Haushalten sowohl auf der Einnahmen- als auch auf der Ausgabenseite (vgl. Übersicht 4). Aufgrund des Konjunkturrückgangs stiegen die Steuereinnahmen (einschließlich Lastenausgleichsabgaben) von Bund, Ländern und Gemeinden (Gv.) i m Jahre 1967 gegenüber dem Vorjahr nur noch geringfügig ( + 2,0 %) auf 115,0 Mrd. DM. Sie lagen damit erheblich unter den erwarteten Einnahmen, was nicht ohne Folgen für die Ausgabenseite blieb. Diese wurde jedoch insbesondere durch die von der Bundesregierung i m A p r i l und September 1967 beschlossenen beiden Konjunkturprogramme beeinflußt. Während das erste Programm Investitionsausgaben des Bundes i n Höhe von 2,5 Mrd. D M vorsah, umfaßte das zweite Programm besondere konjunktur- und strukturpolitische Maßnahmen i n Höhe von 5,3 Mrd. DM, an denen neben dem Bund (2,8 Mrd. DM) auch die Länder (1,0 Mrd. DM) und Gemeinden (1,5 Mrd. DM) beteiligt waren. Aus den beiden Konjunkturprogrammen wurden vor allem Investitionen i m Straßenbau, bei der Bundesbahn und Bundespost sowie i m Wohnungsbau und Hochschulbau finanziert. Wie ein Vergleich der Haushaltsergebnisse von Bund, Ländern und Gemeinden für das Jahr 1967 zeigt, haben sich die Konjunkturprogramme i m Sinne einer antizyklischen Finanzpolitik nur beim Bund ausgewirkt.

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Bei i h m erhöhten sich die Sachinvestitionen von 4,9 Mrd. D M i m Jahre 1966 auf 5,6 Mrd. D M i m Jahre 1967. Bei den Ländern gingen sie dagegen von 4,7 auf 4,5 Mrd. D M zurück und bei den an den öffentlichen Investitionen besonders stark beteiligten Gemeinden sanken sie sogar von 14,8 auf 13,6 Mrd. DM. Hier zeigt die finanzstatistische Gesamtübersicht sehr deutlich die begrenzten Möglichkeiten einer vom Bund gesteuerten antizyklischen Finanzpolitik für alle Ebenen der öffentlichen Haushaltswirtschaft auf. Nach dem Urteil des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 3 waren für die prozyklisch wirkende Finanzpolitik der Länder vor allem fiskalisches Denken, bei den Gemeinden dagegen der Mangel an Spielraum für eigenständiges antizyklisches Verhalten maßgebend. Bei der bereits erwähnten schwachen Steigerung der Steuereinnahmen mußten nämlich die Konjunkturprogramme durch zusätzliche Schuldenaufnahmen am Kreditmarkt finanziert werden. Dem Umfang der vorgenommenen Investitionen entsprechend sind daher auch die Bruttoschuldenaufnahmen am Kreditmarkt beim Bund von 3,3 Mrd. D M i m Jahre 1966 auf 10,3 Mrd. D M i m Jahre 1967 gestiegen; bei den Gemeinden gingen sie dagegen von 4,8 auf 4,4 Mrd. D M zurück. Ich habe diese unterschiedlichen Reaktionen auf die konjunkturelle Situation i m Jahre 1967 deshalb etwas ausführlicher behandelt, weil sie den Hintergrund bilden, auf dem die Weiterentwicklung in den folgenden Jahren, die in der Übersicht 4 dargestellt ist, gesehen werden muß. A u f allen drei Ebenen haben sich die Steuereinnahmen i n Zusammenhang m i t dem konjunkturellen Aufschwung in den Jahren 1968 bis 1970 stark erhöht. Die besonders ins Gewicht fallende Zunahme der Gemeindesteuern i m Jahr 1969 auf 18,8 Mrd. D M und der dann 1970 eingetretene Rückgang auf 18,2 Mrd. D M ist aus Sondereinflüssen i m Zusammenhang m i t der 1970 wirksam gewordenen Gemeindefinanzreform zu erklären. A u f der Ausgabenseite zeigen sich beim Bund die Auswirkungen der 1967 getroffenen Maßnahmen zur Konjunkturbelebung besonders deutlich i n der weiteren Entwicklung der Sachinvestitionen und der Schuldenaufnahmen am Kreditmarkt. Nach der erheblichen Ausgabensteigerung durch die geschilderten Konjunkturprogramme i m Jahr 1967 und die dadurch bedingte starke Ausdehnung der Kreditaufnahme hat der Bund 1968 seine Investitionsaufwendungen und die Verschuldung am Kreditmarkt nicht weiter ausgedehnt. Die Sachinvestitionen gingen von 5,6 Mrd. D M auf 4,9 Mrd. D M zurück; die Einnahmen aus Kreditmarktmitteln sanken von 10,3 auf 9,7 Mrd. DM. Auch i n den finanzstatistischen Ergebnissen für die folgenden Jahre ist ¡das Bemühen u m eine konjunkturgerechte Gestaltung des Bundeshaushalts erkennbar, wobei allerdings die Voraussetzung dafür, nämlich eine zutreffende Beurteilung der 8 Jahresgutachten 1967/68 „Stabilität i m Wachstum", V I I I . öffentliche Finanzen, S. 74 f.

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konjunkturellen Entwicklung, nicht immer gegeben war. Nachdem Ende 1968 für 1969 noch eine maßvolle Expansion des Haushalts in Aussicht genommen war 4 , wurde i m Frühjahr 1969 bereits eine zunächst befristete und später bis zum Jahresende verlängerte Ausgabensperre von 1,8 Mrd. D M beschlossen. I m Sommer 1969 ging die Bundesregierung dann angesichts der erkennbaren konjunkturellen Überhitzung endgültig auf Restriktionskurs. Auf Empfehlung des Finanzplanungsrats für die öffentliche Hand wurde die Bildung einer Konjunkturausgleichsrücklage gemäß § 15 des Stabilitätsgesetzes i n Höhe von 3,6 Mrd. D M beschlossen, von der 2,4 Mrd. D M auf den Bund und 1,2 Mrd. D M auf die Länder entfallen sollten. Weitere Dämpfungsmaßnahmen waren die Anpassung der Einkommen- und Körperschaftsteuervorauszahlungen an die Gewinnentwicklung und die Empfehlung, zusätzliche Steuermehreinnahmen dadurch konjunkturell zu neutralisieren, daß sie den Rücklagen zugeführt oder zur Verminderung der Nettokreditaufnahme verwendet wurden. Dementsprechend stiegen die Investitionsausgabendes Bundes 1969 zwar nochmals auf 5,3 Mrd. D M an, u m dann 1970 wieder auf 4,9 Mrd. D M zurückzugehen. Hierzu trugen 1970 neben ähnlichen stabilitätspolitischen Maßnahmen wie 1969 (Konjunkturausgleichsrücklagen von 1,5 Mrd. D M beim Bund und 1 Mrd. D M bei den Ländern, Haushaltssperren beim Bund 2,7 Mrd. DM, bei den Ländern 1,3 Mrd. DM) auch steuerpolitische Maßnahmen bei. Anfang des Jahres 1970 wurde ein rückzahlbarer 10 °/oiger Konjunkturzuschlag zur Lohn-, Einkommen- und Körperschaftsteuer eingeführt und die Möglichkeit der degressiven Abschreibungen auf neuangeschaffte oder -hergestellte Wirtschaftsgüter zeitweise ausgesetzt. Bei den Ländern, die — wie bereits erwähnt — ihre Investitionsausgaben i m Rezessionsjahr 1967 nicht erhöht hatten, blieben diese Ausgaben 1968 m i t 4,5 Mrd. D M unverändert. Nach einer Reduzierung auf 4,2 Mrd. D M i m Jahre 1969 wurden sie 1970 trotz Haushaltssperren auf 5,4 Mrd. D M ausgeweitet. Dem entspricht eine rückläufige Kreditaufnahme der Länder bis 1969 (1,2 Mrd. DM) und eine erhebliche Zunahme i m Jahre 1970 (4,2 Mrd. DM). Nach dem Rückgang der kommunalen Investitionen auf 13,6 Mrd. D M i m Jahre 1967 haben sich diese 1968 zwar wieder auf 14,3 Mrd. D M erhöht, ohne jedoch damit den Stand von 1966 (14,8 Mrd. DM) zu erreichen. Dies dürfte einmal auf die Nachwirkungen des Rezessionsjahres 1967, zum anderen aber darauf zurückzuführen sein, daß viele — insbesondere große — Gemeinden ihre Verschuldungsgrenze bereits erreicht hatten. A u f die immer stärkere Abhängigkeit der Gemeinden von den allgemeinen und speziellen Zuweisungen i m Rahmen des staats-kommunalen 4

Vgl. Bulletin der Bundesregierung Nr. 132 vom 17. Okt. 1968.

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Finanzausgleichs und die damit verbundene Problematik für eine konjunkturgerechte Investitionsplanung der Gemeinden kann hier nur am Rande hingewiesen werden. Den stark gestiegenen Steuereinnahmen entsprechend wurden 1969 und 1970 auch die kommunalen Investitionen erheblich ausgedehnt. Sie machten 1970 mit 19,6 Mrd. D M rund zwei Drittel der von den Gebietskörperschaften insgesamt getätigten Sachinvestitionen aus. Die Bruttoverschuldung der Gemeinden am Kreditmarkt hat sich aus den bereits erwähnten Gründen von 1967 (4,4 Mrd. DM) bis 1969 (4,8 Mrd. DM) nur leicht erhöht, belief sich aber 1970 auf schätzungsweise 6,4 Mrd. DM. 2. Ausgaben und Einnahmen nach Arten und Gebietskörperschaften

I n dem vorstehenden Überblick über eine Reihe von Zusammenhängen zwischen der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der öffentlichen Haushalte i n den Jahren 1967 bis 1970 standen die Investitionsausgaben der öffentlichen Hand wegen ihrer unmittelbaren konjunkturellen Anstoßwirkungen i m Mittelpunkt der Betrachtung. Sie stellen aber — wie aus der prozentualen Verteilung von ausgewählten Ausgabe- und Ednnahmearten i n Übersicht 4 hervorgeht — keineswegs den größten Ausgabeposten dar. I h r Anteil an den Ausgaben aller Gebietskörperschaften (ohne besondere Finanzierungsvorgänge) lag während des betrachteten Zeitraums—trotz der dargestellten Veränderungen auf den einzelnen Ebenen — durchweg bei rund 15 °/o. Dieser durchschnittliche Anteil für den öffentlichen Gesamthaushalt ergibt sich aus einer wesentlich höheren Quote bei den Gemeinden (Gv.) und wesentlich niedrigeren Anteilen bei Bund und Ländern. Während rund ein Drittel der kommunalen Ausgaben — 1970 sogar 35,5 % — für Sachinvestitionen getätigt wurden, lagen diese Ausgaben i n dem betrachteten Zeitraum beim Bund zwischen 7,4 und 5,6 °/o und bei den Ländern zwischen 7,5 und 6,9 %. Hinzu kommt, daß die Anteile i m staatlichen Bereich laufend zurückgegangen sind, während sie auf dem kommunalen Sektor u m 2,6 Prozentpunkte zugenommen haben. Dieser hohe Anteil der Sachinvestitionen, bei denen es sich hauptsächlich u m Baumaßnahmen auf dem Gebiet des Straßenbaus, des Schul- und Krankenhausbaus, der öffentlichen Einrichtungen usw. handelt, ist charakteristisch für die Ausgabenstruktur der Gemeinden und Gemeindeverbände. Die größte Einzelposition der zusammengefaßten Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden sind die Personalausgaben, deren Anteil sich von 28,2 o/o i m Jahre 1967 auf 30,6 °/o i m Jahre 1970 erhöht hat. Er war damit 1970 genau doppelt so hoch w i e die gesamten Aufwendungen für Sachinvestitionen, ein für finanz- und konjunkturpolitische Analysen sehr aufschlußreiches Verhältnis. Auch das Gewicht der Personalausgaben weicht auf den einzelnen Ebenen der Gebietskörperschaften sehr

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stark vom Gesamtdurchschnitt ab; Übereinstimmung besteht nur insofern, als es überall laufend gestiegen ist. Den höchsten Personalkostenanteil i n ihren Haushalten verzeichnen die Länder, bei denen er 1970 i m Durchschnitt fast 40 °/o der Ausgaben ausmachte. Diese personalintensive Ausgabenstruktur der Länder ist vor allem auf den hohen Personalbedarf i n den Aufgabenbereichen „Unterricht, Wissenschaft und k u l t u relle Einrichtungen" (Schulen, Hochschulen), „öffentliche Sicherheit und Rechtspflege" (Polizei, Justiz) sowie „Sozial- und Gesundheitspflege" (Krankenhäuser) zurückzuführen. Die starke Zunahme des Personalstands i n den Bereichen „Bildung und Wissenschaft" sowie „Sozial- und Gesundheitspflege" sei an den Ergebnissen der letzten erweiterten Personalstandserhebung i m öffentlichen Dienst illustriert. Danach waren i n diesen Bereichen bei Bund, Ländern und Gemeinden am 2. Oktober 1969 rund 850 000 Bedienstete tätig. Gegenüber 1966 hat sich ihre Zahl damit u m rund 85 000 Bedienstete oder 10 % erhöht. Diese Zunahme macht allein acht Zehntel des gesamten Personalzuwachses der öffentlichen Hand i n den letzten drei Jahren aus. Der Bund hatte trotz des stark ins Gewicht fallenden Verteidigungsbereichs von den drei Ebenen m i t 16,7 °/o i m Jahre 1970 den niedrigsten Personalkostenanteil; bei den Gemeinden belief er sich zur gleichen Zeit auf 27,4 o/o. Hier verursachen vor allem die kommunalen Krankenhäuser und öffentlichen Einrichtungen wie Müllbeseitigung, Straßenreinigung, Kanalisation und Abwasserbeseitigung einen erheblichen Personalaufwand. Die übrigen in der Übersicht 4 aufgeführten Aufgabenbereiche wie „Übertragungen an private Haushalte", d. h. Renten und Unterstützungen sowie Übertragungen an Sozialversicherungsträger spielen vor allem i m Bundeshaushalt eine Rolle, wo sie 1970 10,6 bzw. 13,9 °/o der Ausgaben ausmachten. Unter den Einnahmen des öffentlichen Gesamthaushalts stellen die Steuern m i t über 80 °/o naturgemäß den Hauptanteil. Beim Bund lag er 1970 sogar über 95 %, bei den Ländern über 70 °/o. Anders sieht es bei den Gemeinden aus, wo 1970 nur gut ein Drittel der Einnahmen aus Steuern bestanden; knapp ein weiteres Fünftel kam aus Gebühren und Entgelten auf, so daß etwa gut die Hälfte der kommunalen Einnahmen aus eigenen Quellen der Gemeinden stammten. Auf die Bedeutung der Zuweisungen und Zuschüsse, die die Gemeinden von ihren Ländern i m Rahmen des Finanzausgleichs und vom Bund erhalten, ist bereits hingewiesen worden. Der Vollständigkeit halber noch ein kurzes Wort zu den in den bisher behandelten Ausgaben und Einnahmen nicht enthaltenen „Besonderen Finanzierungsvorgängen" und zum Finanzierungssaldo. Diese i n der

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Übersicht 4 nachrichtlich ausgewiesenen Finanzierungsvorgänge umfassen auf der Einnahmenseite als Hauptposten die Einnahmen aus Kreditmarktmitteln, ferner die Entnahmen aus Rücklagen, die Einnahmen aus Überschüssen der Vorjahre und die Münzeinnahmen. Dem stehen auf der Ausgabenseite die Tilgungen von Kreditmarktmitteln, die Zuführungen an Rücklagen und die Ausgaben für Fehlbeträge der Vorjahre gegenüber. Diese Finanzierungsvorgänge zeigen, wie der sich nach den Haushaltsausgaben und -einnahmen ergebende Finanzierungssaldo, z. B. ein Haushaltsdefizit, durch Inanspruchnahme von Kreditmarktmitteln, Entnahmen von Rücklagen usw. gedeckt worden ist. 3. Staatliche und kommunale Ausgaben nach Funktionen (Verwaltungszweigen)

Neben und in Kombination m i t der gesamtwirtschaftlichen und finanzwirtschaftlichen Gruppierung der einzelnen Ausgabearten ist die Gliederung der Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden nach Funktionen oder Aufgabenbereichen für die Analyse der öffentlichen Haushaltswirtschaft besonders aufschlußreich. Sie zeigt einmal, wie sich die Ausgaben des öffentlichen Gesamthaushalts und der einzelnen Ebenen auf die verschiedenen Aufgabenbereiche verteilen und zum anderen, wie Bund, Länder und Gemeinden durch diese Aufgaben belastet sind. Bei der Beurteilung der diese Belastung darstellenden finanzstatistischen Ergebnisse (Übersicht 5) muß allerdings die länderweise stark unterschiedliche Regelung der Aufgabenverteilung auf die verschiedenen Aufgabenträger berücksichtigt werden. So ist z. B. die Polizei i n Hessen noch weitgehend kommunalisiert, während sie i n anderen Ländern verstaatlicht ist. U m diese Unterschiede für den Benutzer der Finanzstatistik transparent zu machen, ist vom Statistischen Bundesamt — u. a. auch auf Anregung von Prof. Dr. Dr. Becker, Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer — der Versuch unternommen worden, alle in den Ländern geltenden Regelungen für die Aufgaben- und Lastenverteilung in einer A r t Kommentar zusammenzustellen. Dieser Versuch ist allerdings an der Vielfalt der Regelungen und der daher notwendigen M i t w i r k u n g der Länder vorerst gescheitert. Der i n der Übersicht 5 dargestellten Verteilung der Nettoausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden auf die Hauptaufgabenbereiche liegen naturgemäß die zur Zeit geltenden Regelungen zugrunde. Von 1967 bis 1970 haben sich die Nettoausgaben aller Gebietskörperschaften zusammen von 156,5 Mrd. D M auf 195,2 Mrd. D M erhöht, d. h. um knapp ein Viertel. Vergleicht man damit die Entwicklung auf den verschiedenen Ebenen, so zeigt sich, daß die Belastung des Bundes mit einer Zunahme um rund 17 °/o unterdurchschnittlich gewachsen ist, während die der Länder und Gemeinden jeweils u m fast ein Drittel zugenom-

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Gesamtübersicht

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men hat. Diese Zunahme der Nettoausgaben erstreckt sich auf alle zehn i n der Übersicht 5 aufgeführten Hauptfunktionen. Relativ am stärksten haben sich jedoch von 1967 bis 1970 die Ausgaben i n dem Aufgabenbereich „Unterricht, Wissenschaft, Kunst und Volksbildung" erhöht, die von 20,0 auf 28,8 Mrd. D M u n d damit u m 44 °/o gestiegen sind. Dementsprechend ist auch der Anteil der Ausgaben für den Bildungsbereich an den Nettoausgaben insgesamt von 12,8 % i m Jahre 1967 auf 14,8 °/o im Jahre 1970 gestiegen. Von diesen Ausgaben insgesamt entfielen 1970 gut zwei Drittel (66,7 °/o) auf die Länder, gut ein Fünftel (21,9 °/o) auf die Gemeinden und gut ein Zehntel (11,5 °/o) auf den Bund. Der i n den letzten Jahren besonders geförderte Ausbau von Schulen und Hochschulen hat also vor allem die Länder belastet. Nach der Zunahme der Ausgaben steht an zweiter Stelle die Hauptfunktion „Soziale Sicherung", die u. a. die Sozialversicherung, die Familien-, Sozial- und Jugendhilfe und die Kriegsopferversorgung umfaßt. Die Ausgaben für diesen Aufgabenbereich stiegen von 33,9 Mrd. D M i m Jahre 1967 auf 40,4 Mrd. D M i m Jahre 1970, d. h. um gut ein Drittel. Ungeachtet dessen ist ihr Anteil an den Nettoausgaben insgesamt von 21,7 auf 20,7 °/o zurückgegangen. A n diesen Ausgaben waren der Bund 1970 m i t mehr als zwei Drittel (68,3 °/o), die Länder m i t 13,9 und die Gemeinden mit 13,1 % beteiligt. Nur u m gut ein Zehntel haben dagegen die Ausgaben für die Hauptfunktion „Allgemeine Dienste" zugenommen, i n der das Hauptgewicht neben der politischen Führung, den Auswärtigen Angelegenheiten sowie der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und dem Rechtsschutz beim Verteidigungsbereich liegt. Die Nettoausgaben für diesen Bereich gingen von 21,2 Mrd. D M i m Jahre 1967 zunächst stark auf 17,6 Mrd. D M i m folgenden Jahr zurück, u m dann bis 1970 wieder auf 20,7 Mrd. D M anzusteigen. Hauptsächlich durch diese Entwicklung ist der Anteil der „Allgemeinen Dienste" an den gesamten Nettoausgaben von 24,5 °/o (1967) auf 21,9 % (1970) gesunken. Die Hauptbelastung durch diesen Bereich lag 1970 mit 64,2 °/o wegen seiner ausschließlichen Zuständigkeit für die Verteidigung und der fast alleinigen Zuständigkeit für Auswärtige Angelegenheiten beim Bund. Daß die Länder 1970 an dieser Hauptfunktion m i t 22,2 °/o und die Gemeinden m i t 12,6% beteiligt waren, erklärt sich aus den umfangreichen Aufgaben der Länder i m Bereich „öffentliche Sicherheit, Ordnung und Rechtsschutz" sowie der Länder und Gemeinden i m Bereich „Politische Führung und zentrale Verwaltung". Die übrigen Aufgabenbereiche sind ihrem Gewicht nach von relativ geringerer Bedeutung. Hinsichtlich der Belastung der verschiedenen Ebenen fallen jedoch einige Hauptfunktionen aus dem Rahmen. Von den i m Bereich „Gesundheit, Sport und Erholung" für 1970 getätigten Ausgaben i n Höhe von 9,1 Mrd. DM, die i n der Hauptsache die Kranken-

158

Andreas Hansen

häuser u n d das sonstige Gesundheitswesen betrafen, trugen die Gemeinden (Gv.) allein 6,4 Mrd. D M oder 70,3 °/o, während 27,5 % auf die Länder und nur 2,2 °/o auf den Bund entfielen. Ähnlich war die Lastenverteilung i m Bereich „Wohnungswesen, Kommunale Gemeinschaftsdienste", dessen Ausgaben 1970 i n Höhe von 11,7 Mrd. D M zu 62,4 % von den Gemeinden, zu 35,0 °/o von den Ländern und zu 2,6 °/o vom Bund getragen wurden. Umgekehrt ist die Verteilung bei der Hauptfunktion „Ernährung, Landwirtschaft und Forsten", an dessen gesamten Nettoausgaben 1970 i n Höhe von 9,6 Mrd. D M der Bund m i t 76,0 °/o, die Länder mit 16,7 °/o und die Gemeinden nur m i t 5,2 °/o beteiligt waren. Zu den Ausgaben für das „Verkehrs- und Nachrichtenwesen", die sich 1970 auf 15,3 Mrd. D M beliefen, trugen der Bund 43,8 °/o, die Länder 28,8 °/o und die Gemeinden 26,8 % bei. Die i n dem betrachteten Zeitraum gelegentlich eingetretenen Änderungen i n der Verteilung der Ausgaben auf die Aufgabenbereiche — z. B. der Rückgang der Verteidigungsausgaben 1968 gegenüber 1967 und damit verbunden ein Absinken des Anteils dieser Ausgaben an den Ausgaben insgesamt von 13,5 auf 11,1 °/o — haben durchweg nur vorübergehenden Charakter gehabt, wie auch die erneute Zunahme der Verteidigungsausgaben i n den Jahren 1969 und 1970 zeigt. Eine 1965 durchgeführte Untersuchung über die langfristigen Entwicklungstendenzen der öffentlichen Finanzwirtschaft 5 hat allerdings gezeigt, daß die finanziellen Lasten i n den Bereichen der sozialen Sicherung (einschließlich Kriegsopferversorgung), des Wohnungsbaus und der Wirtschaftsförderung (z.B. Agrarsubventionen) längerfristig gesehen erheblich zugenommen haben. I n letzter Zeit ist zu diesen Bereichen — wie die Übersicht 5 zeigt — vor allem die Bildung und Wissenschaft hinzugekommen. Auch für die Zukunft ist hier m i t einer weiter steigenden Belastung zu rechnen; das gleiche gilt m i t Sicherheit für alle m i t dem Sammelbegriff „ U m w e l t schutz" verbundenen Bereiche. Diese besonders starke Entwicklung bestimmter Aufgabenbereiche hat bei langfristiger Betrachtung auch zu einer Verschiebung i n der Aufgaben- und Lastenverteilung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden geführt, durch die, nicht zuletzt als Folge der beiden Weltkriege, der verschiedenen Wirtschaftskrisen und der technisch-zivilisatorischen Entwicklung, vor allem das finanzielle Gewicht des Zentralhaushalts gewachsen ist. Während der Reichshaushalt 1913 nur rund ein D r i t t e l der öffentlichen Ausgaben umfaßte, entfällt inzwischen auf den Bundeshaushalt knapp die Hälfte. Die Anteile der regionalen Haushalte sind entsprechend zurückgegangen. I n letzter Zeit hat sich jedoch eine gewisse Stabilisierung dieser Verteilung eingestellt, die sicher auch auf die Überlegenheit der ortsnäheren Verwal5 Kunert , Langfristige Entwicklungstendenzen der öffentlichen Finanzwirtschaft, „Wirtschaft und Statistik", Heft 9/1965, S. 607.

Entwicklung der

finanzstatistischen

Gesamtübersicht

159

tungsebenen bei der Erfüllung regionaler und lokaler Aufgaben zurückzuführen sein dürfte. VI. Schlußbemerkung Abschließend möchte ich noch betonen, daß der i n diesem Referat vermittelte Überblick über die Entwicklung der finanzstatistischen Gesamtübersicht keinerlei Anspruch auf Vollständigkeit erheben kann. Dazu ist einmal das Thema zu umfassend und zum anderen bedürfen — wie i m ersten Teil gezeigt worden ist — die verfügbaren finanzstatistischen Unterlagen sowohl i n qualitativer als auch i n quantitativer Hinsicht noch gewisser Verbesserungen. Für die künftige finanzstatistische Gesamtübersicht w i r d es entscheidend darauf ankommen, daß Finanzplanung, laufende Haushaltsbewirtschaftung, Rechnungslegung und Finanzstatistik mit Hilfe der elektronischen Datenverarbeitung zu einem integrierten Daten- und Informationssystem entwickelt werden. Dann werden die für finanz- und wirtschaftspolitische Analysen dringend benötigten I n formationen nicht nur i n größerem Umfang und besserer Qualität, sondern vor allem auch wesentlich schneller als bisher zur Verfügung gestellt werden können. Statistisches Bundesamt

Wiesbaden, 26. März 1971

Entwicklung der finanzstatistischen Gesamtübersicht Übersicht 1: Gesamtwirtschaftliche Gruppierung der Ausgaben und Einnahmen Ausgaben

Einnahmen

1 Lauf ende Rechnung 11 Personalausgaben 12 Laufender Sachaufwand 13 Zinsausgaben 14 Laufende Zuweisungen und Zuschüsse 15 Schuldendiensthilfen

11 Steuern 12 Steuerähnliche Abgaben 13 Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit 14 Zinseinnahmen 15 Laufende Zuweisungen und Zuschüsse 16 Schuldendiensthilfen 17 Sonstige laufende Einnahmen

2 Kapitalrechnung 21 Sachinvestitionen 22 Vermögensübertragungen 23 Darlehen 24 Erwerb von Beteiligungen 25 Tilgungsausgaben an Verwaltungen

21 Veräußerung von Sachvermögen 22 Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen 23 Darlehensrückflüsse 24 Veräußerung von Beteiligungen 25 Schuldenaufnahme bei Verwaltungen

160

Andreas Hansen

3 Summe der laufenden und der Kapitalrechnung

J. Zahlungen von Verwaltungen gleicher Ebene =

4 Ausgaben/Einnahmen (ohne besondere Finanzierungsvorgänge) 5 Besondere Finanzierungsvorgänge 51 Schuldentilgung (soweit nicht 25) 52 Tilgung innerer Darlehen 53 Zuführung an Rücklagen 54 Deckung von Vorjahresfehlbeträgen

51 Schuldenaufnahme 52 Innere Darlehen der Gemeinden 53 Entnahmen aus Rücklagen 54 Überschüsse der Vorjahre 55 Münzeinnahmen

Übersicht 2: Finanzwirtschaftliche Gruppierung der Ausgaben und Einnahmen Ausgaben 1 Personalausgaben 2 Laufender Sachaufwand 3 Sachinvestitionen Summe 1 - 3 = Direkte Ausgaben (Unmittelbare Ausgaben ohne Zahlungen an andere Bereiche) 4 Zahlungen an andere Bereiche Summe 1 -4=Unmittelbare Ausgaben 5 Zahlungen an Verwaltungen Summe 1 - 5 = Bruttoausgaben 6 Zahlungen von Verwaltungen gleicher Ebene Summe 1 - 5 ./. 6 = Gesamtausgaben 7 Zahlungen von Verwaltungen anderer Ebenen Summe 1 - 5 ./. 6 ./. 7 = Nettoausgaben

Einnahmen 1 Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit 2 Gebühren, sonstige Entgelte, Strafen 3 Übrige laufende Einnahmen, Steuern* 4 Laufende Zuschüsse von anderen Bereichen 5 Veräußerung von Sachvermögen 6 Veräußerung von Beteiligungen 7 Übrige Einnahmen 1 - 7 = Unmittelbare Einnahmen

# Nur bei Funktion 91 „Steuern und allgemeine Finanzzuweisungen".

Ubersicht 3: Gliederung nach Funktionsbereichen (Hauptfunktionen) 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

Allgemeine Verwaltung Auswärtige Angelegenheiten Verteidigung und Zivilschutz öffentliche Sicherheit und Rechtsschutz Schulwesen Hochschulen Forschung außerhalb der Hochschule Kunst und Kulturpflege, Kirchliche Angelegenheiten Soziale Sicherung

10. Gesundheit, Sport, Erholung 11. Wohnungswesen und Raumordnung 12. Kommunale Gemeinschaftsdienste 13. Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 14. Energie, Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen 15. Verkehrs- und Nachrichtenwesen 16. Wirtschaftsunternehmen 17. Allgemeines Grund- und Kapitalvermögen, Sondervermögen 18. Allgemeine Finanz Wirtschaft

1.

156,5 158,8 174,5 195,2

75,7

75,4

82,6

a) in Mrd. DM

87,2

59,8

Gemeinden (Gv.)e)

142,6 150,6 177,6 189,1

66,9

70,6

84,2

88,2

56,4

61,6

68,2

0,3

0,5

0,1 4,2 3,4

0,1 4,5 3,4

0,5

3,2

2,5

0,6

25,8

66,4

3,3

11,0

41,0

3,3

11,6

43,2

3,6

3,8

13,2 15,1

48,8 55,2

73,9

0,3

0,8

39,5

1,5

0,8

41,4

1,8

0,8

2,5

1,1

49,1 52,2

2,2

0,9

0,2 5,4 13,6 14,3 16,6 19,6 4,3 11,3 11,7 13,5 16,0

3,4

30,6

77,7

darunter: Steuern 115,0 122,1 148,4 157,7 63,1 66,2 81,4 85,1 37,6 40,9 46,7 52,9 12,8 13,4 18,8 18,2 Gebühren, Entgelte, Strafen 11,5 12,3 13,0 13,9 0,2 0,2 0,6 0,7 3,2 3,4 3,4 3,4 8,1 8,6 9,3

Einnahmen

Länder**)

23,9

62,7

darunter: Personalausgaben 44,1 46,7 51,8 60,3 10,7 11,2 12,8 14,6 22,4 Übertragungen an private Haushalte*) 16,8 17,6 18,4 19,6 8,3 8,3 8,1 9,2 2,0 Übertragungen an Sozialversicherungsträger 11,0 11,3 11,5 12,3 11,0 11,2 11,4 12,1 0,0 Sachinvestitionen 23,8 23,8 26,1 29,9 5,6 4,9 5,3 4,9 4,5 Baumaßnahmen 19,5 19,3 21,5 24,1 4,8 4,2 4,6 3,8 3,4 Erwerb von beweglichen Sachen 1,7 1,7 1,7 2,4 0,3 0,3 0,3 0,5 0,6 Erwerb von unbeweglichen Sachen 2,6 2,8 2,9 3,3 0,5 0,4 0,4 0,5 0,6

Ausgaben

Bunde)

Artend

1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970

Ausgaben/Einnahmen (ohne besondere Finanzierungsvorgänge)

Ausgaben/Einnahmen

Insgesamt15)

Übersicht 4: Ausgaben und Einnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden Gv.) 1967 bis 1970 nach ausgewählten

Statistisches Bundesamt

9,8

Entwicklung der finanzstatistischen Gesamtübersicht 161

Länder«*)

Gemeinden (Gv.)e>

-13,9 -8,2 +3,1 -6,1 -8,8 -4,7 +1,7 +0,9 -3,4 -1,0 +1,7 -3,8 -1,6 -1,8 +0,3

-3,0

1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970

Bunde)

Andreas Hansen

3. Besondere Finanzierungsvorgänge Einnahmen Einnahmen aus Kreditmarktmitteln (brutto) 19,9 18,3 14,7 15,1 10,3 9,7 7,9 4,1 4,5 3,3 1,2 4,2 4,4 4,6 4,8 6,4 Münzeinnahmen 0,1 0,1 0,2 0,3 0,1 0,1 0,2 0,3 — — — — — — — — Entnahmen aus Rücklagen 2,7 3,1 3,1 3,7 0,1 0,1 0,2 0,5 2,6 2,8 2,9 3,2 Einnahmen aus Überschüssen der Vorjahre . . . . — — 0,3 0,1 — — — 0,0 — — 0,3 0,0 — — — Zusammen 22,7 21,5 18,3 19,1 10,4 9,8 8,1 4,4 4,6 3,4 1,7 4,7 7,0 7,5 7,7 9,6 Ausgaben Tilgungen 5,7 7,4 12,9 8,0 2,6 3,7 8,4 3,6 0,6 1,0 1,6 1,2 2,1 2,4 2,7 2,9 Zuführungen an Rücklagen 3,1 3,2 4,5 5,6 1,8 0,2 0,2 0,9 0,6 2,9 3,0 3,6 3,2 Ausgaben für Fehlbeträge aus Vorjahren — — 1,4 0,1 — — 1,3 — — — 0,1 0,1 — — — — Zusammen 8,8 10,6 18,9 13,7 2,6 3,7 9,8 5,4 0,8 1,3 2,6 1,9 5,0 5,5 6,3 6,1

2. FinanzierungssaldoS)

Ausgaben/Einnahmen

Insgesamt*»)

Übersicht 4 (Fortsetzung)

162 —

finanzstatistischen Gesamtübersicht

a) Nach der ab 1970 geltenden Methodik und Abgrenzung der Finanzstatistik (teilweise geschätzt). — b) Einschließlich Lastenausgleichsfonds und ERP-Sondervermögen. - c) Ist-Ergebnisse (ohne LAF und ERP). - d) 1967 bis 1969 Ist-Ergebnisse, 1970 Haushaltsansätze. - e) 1967 und 1968 Ist-Ergebnisse, 1969 und 1970 geschätzt. — f) Nur Renten und Unterstützungen. - g) Einschließlich Saldo der Zu- und Absetzungen sowie Verrechnungen.

Einnahmen 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 darunter: Steuern 80,6 81,1 83,6 83,4 94,3 93,8 96,7 96,5 66,7 66,3 68,5 71,6 32,3 32,4 38,3 34,9 Gebühren, Entgelte, Strafen 8,1 8,2 7,2 7,4 0,0 0,0 0,0 0,0 5,7 5,5 5,0 4,6 20,4 20,8 18,9 18,8

Ausgaben 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 darunter: Personalausgaben 28,2 29,4 29,7 30,6 14,1 14,9 15,5 16,7 37,5 38,1 38,9 39,4 26,6 26,8 27,0 27,4 Übertragungen an private Haushalte 10,7 11,1 10,5 10,0 11,0 11,0 9,8 10,6 3,3 4,0 4,8 4,4 8,0 7,6 7,4 6,9 Übertragungen an Sozialversicherungsträger 7,0 7,1 6,6 6,3 14,5 14,9 13,8 13,9 0,0 0,2 0,2 0,3 — — — — Sachinvestitionen 15,2 15,0 15,0 15,3 7,4 6,5 6,4 5,6 7,5 7,2 6,3 6,9 33,1 33,2 34,0 35,5 Baumaßnahmen 12,5 12,2 12,3 12,3 6,3 5,6 5,6 4,4 5,7 5,4 5,1 5,5 27,6 27,2 27,7 29,0 Erwerb von beweglichen Sachen 1,1 1,1 1,0 1,2 0,4 0,4 0,4 0,6 1,0 1,0 0,8 1,0 1,9 1,8 1,8 2,0 Erwerb von unbeweglichen Sachen 1,7 1,8 1,7 1,7 0,7 0,5 0,5 0,6 1,0 0,8 0,5 0,4 3,6 4,2 4,5 4,5

1. Ausgaben/Einnahmen (ohne besondere Finanzierungsvorgänge)

b) in % der Ausgaben/Einnahmen insgesamt Entwicklung der 16

Länder^)

Gemeinden (Gv.)e)

a) Mrd.

DM

1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970

Bunde)

Andreas Hansen

Insgesamt

100

100

100

100

48,6

47,1

46,5

b) in Prozent 45,5

31,0

30,9

31,7

32,8

18,1

19,2

19,8 19,3

Nettoausgaben insgesamt 156,5 158,8 174,5 195,2 76,0 74,8 81,1 88,8 48,5 49,1 55,3 64,0 28,4 30,5 34,5 37,7 davon: Allgemeine Dienste 38,4 36,0 42,0 42,7 26,0 22,9 26,6 27,4 8,1 8,7 9,8 9,5 4,1 4,3 4,9 5,4 Unterricht, Wissenschaft, Kunst- u. Volksbildung 20,0 21,0 25,8 28,8 2,2 2,3 2,5 3,3 12,5 13,4 15,2 19,2 5,1 5,2 5,9 6,3 Soziale Sicherung 33,9 35,6 35,0 40,4 23,2 24,2 24,8 27,6 4,7 4,8 5,4 5,6 4,1 4,3 4,8 5,3 Gesundheit, Sport und Erholung 7,1 7,5 8,4 9,1 0,1 0,1 0,1 0,2 2,2 2,3 2,6 2,5 4,8 5,1 5,7 6,4 Wohnungswesen, Kommunale Gemeinschaftsdienste 10,1 10,5 11,6 11,7 1,2 0,9 0,4 0,3 3,8 4,1 4,6 4,1 5,2 5,6 6,6 7,3 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 5,6 7,1 7,9 9,6 3,7 5,3 5,8 7,3 1,5 1,5 1,7 1,6 0,3 0,4 0,4 0,5 Energie, Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen . . 4,7 4,6 4,4 4,8 1,8 1,8 1,8 1,9 1,7 1,6 1,8 2,3 0,4 0,3 0,3 0,4 Verkehrs- und Nachrichtenwesen 12,1 12,3 14,1 15,3 5,2 5,3 6,1 6,7 3,6 3,8 4,3 4,4 3,2 3,1 3,7 4,1 Wirtschaftsunternehmen, allgem. Grund-, Kapitalund Sondervermögen 10,1 11,2 11,3 13,1 4,4 4,1 4,4 4,5 1,7 1,8 2,0 1,8 3,6 4,5 4,9 5,4 Allgemeine f) f) f) f) Finanzwirtschaft 14,5 13,0 14,0 19,7 8,2 7,9 8,6 9,6 8,5 7,1 8,0 12,9 +2,4 +2,3 +2,8 +3,3

Funktion / Aufgabenbereich

Insgesamt^)

Ubersicht 5: Nettoausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden 1967 bis 1970 nach Aufgabenbereiche^)

Statistisches Bundesamt

16

Länder^)

Gemeinden (Gv.)e>

a) Nach der ab 1970 geltenden Methodik und Abgrenzung der Finanzstatistik (teilweise geschätzt). - b) Einschließlich Lastenausgleichsfonds und ERP-Sondervermögen. - c) Ist-Ergebnisse (ohne LAF und ERP). - d) 1967 bis 1969 Ist-Ergebnisse, 1970 Haushaltsansätze. - e) 1967 und 1968 Ist-Ergebnisse, 1969 und 1970 geschätzt. — f) Mehreinnahmen.

8,3

1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970 1967 1968 1969 1970

Bunde)

davon: Allgemeine Dienste 24,5 22,7 24,1 21,9 67,7 63,6 63,3 64,2 21,1 24,2 23,3 22,2 10,7 11,9 11,7 12,6 Unterricht, Wissenschaft, Kunst u. Volksbildung 12,8 13,2 14,8 14,8 11,0 11,0 9,7 11,5 62,5 63,8 58,9 66,7 25,5 24,8 22,9 21,9 Soziale Sicherung 21,7 22,4 20,1 20,7 68,4 66,0 70,9 68,3 13,9 13,5 15,4 13,9 12,1 12,1 13,7 13,1 Gesundheit, Sport und Erholung 4,5 4,7 4,8 4,7 1,4 1,3 1,2 2,2 31,0 30,7 31,0 27,5 67,6 68,0 67,9 70,3 Wohnungswesen, Kommunale Gemeinschaftsdienste 6,5 6,6 6,6 6,0 11,9 8,6 3,4 2,6 37,6 39,0 39,7 35,0 51,5 53,3 56,9 62,4 Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 3,6 4,5 4,5 4,9 66,1 74,6 73,4 76,0 26,8 21,1 21,5 16,7 5,4 5,6 5,1 5,2 Energie, Wasserwirtschaft, Gewerbe, Dienstleistungen .. 3,0 2,9 2,5 2,5 38,3 39,1 40,9 39,6 36,2 34,8 40,9 47,9 8,5 6,5 6,8 Verkehrs- und Nachrichtenwesen 7,7 7,7 8,1 7,8 43,0 43,1 43,3 43,8 29,8 30,9 30,5 28,8 26,4 25,2 26,2 26,8 Wirtschaftsunternehmen, allgem. Grund-, Kapitalund Sondervermögen 6,5 7,1 6,5 6,7 43,6 36,6 38,9 34,4 16,8 16,1 17,7 13,7 35,6 40,2 43,4 41,2 Allgemeine Finanzwirtschaft 9,3 8,2 8,0 10,1 56,6 60,8 61,4 48,7 58,6 54,6 57,1 65,5 -16,6 -17,7 -20,0 -16,8

Funktion / Aufgabenbereich

Insgesamt13)

Entwicklung der finanzstatistischen Gesamtübersicht

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Aussprache Ber icht von E r w i n Bauer A n den Vortrag von Leitendem Regierungsdirektor Andreas Hansen, Wiesbaden, schloß sich unter Leitung von Professor Dr. Schaeder eine lebhafte Diskussion an, die von Oberamtsrat Reinmöller, Darmstadt, eröffnet wurde. Der Diskussionsredner, der sich als Praktiker seit mehreren Jahren i m Landesrechnungshof mit der Haushaltssystematik beschäftigt, wies zunächst darauf hin, daß jede Zusammenstellung, die zu Gesamtergebnissen führe, eine andere Gestalt habe als die i m Gruppierungs- und Funktionenplan aufgezeichnete Folge. Jede Übersicht, die er aus dem Bundesfinanzministerium oder dem Statistischen Bundesamt erhalte, habe einen anderen Aufbau rund eine andere Reihenfolge. I m Sinne einer echten Rationalisierung wäre zu wünschen, daß man ein einheitliches System erarbeite, aus dem unschwer die Ergebnisse zu ersehen seien, die man für eine Gesamtschau benötige. Auf Einzelfragen eingehend, bemerkte Reinmöller, der Gruppierungsplan sei auf eine ökonomische Betrachtungsweise angelegt. Durch die Kompliziertheit des Systems komme es aber immer wieder zu Fehlern, die letztlich zu dem bösen Wort beitrügen, daß die Statistik lüge. Es müsse deshalb Sorge getragen werden, die öffentliche Statistik, die eine hohe Bedeutung für den Staat habe, möglichst einfach und genau zu gestalten. Desgleichen führten Abgrenzungsfragen (z. B. von Personal- und Sachausgaben) immer wieder zu Schwierigkeiten. Das gelte auch für die unterschiedliche Verwendung von Funktionskennzahlen, die z. B. bei Zahlungen zwischen verschiedenen Gebietskörperschaften immer wieder auftreten würden. I n diesem Zusammenhang dränge sich daher die Frage auf, wer die Fehler hinsichtlich der Gruppierung und der Funktionen prüfe und korrigiere. Hansen bemerkte i n seiner A n t w o r t auf diesen Fragenkomplex, daß beim Statistischen Bundesamt ein Fachausschuß Finanz- und Steuerstatistik gebildet sei, i n dem Vertreter des gesamten öffentlichen Bereichs vertreten seien, insbesondere diejenigen, die an den Ergebnissen der Finanzstatistik interessiert seien. Dieser Fachausschuß habe bei der Vorbereitung der Neugestaltung der Finanzistatistik einzelne Arbeitsgruppen eingesetzt. So gebe es einen Arbeitskreis für Methodik und Systematik

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der Finanzstatistik. Dieser habe sich intensiv m i t Abgrenzungsfragen befaßt. Es sei klar gewesen, daß die Verwendung verschiedener Systeme u. U. zu Mißdeutungen und Unklarheiten führen könne. Der Fachausschuß habe geglaubt, dieses Problem durch die Trennung der gesamtwirtschaftlichen Gruppierung von der finanzwirtschaftlichen zu lösen, während die Einzelgrößen i n beiden Systemen übereinstimmen würden und damit austauschbar seien. Wenn jetzt zur Zeit des Übergangs noch Übersichten m i t unterschiedlicher Gliederung erstellt würden, so werde das künftig entfallen. Dann sei es auch einfacher, die Ergebnisse zurückliegender Jahre auf das neue System umzurechnen. Innerhalb seiner Abteilung sei das beispielsweise unter erheblichem Arbeitsaufwand schon für den Finanzbericht des Bundesfinanzministeriums geschehen. Was die Frage betreffe, daß die Statistik lüge, könne er auf einen Ausspruch seines früheren Präsidenten Fürst hinweisen, der gesagt habe: Die Statistik sei für den Benutzer i m allgemeinen das gleiche, was für einen Betrunkenen eine brennende Straßenlaterne sei: Sie gebe ihm zwar Halt, aber sie erleuchte ihn nicht. — M i t den vom Statistischen Bundesamt erarbeiteten Zahlen werde nur das Rüstzeug geliefert. Wie nun jeder aus diesem Zahlenwerk zu den gewünschten Ergebnissen komme, darauf habe das Statistische Bundesamt keinen Einfluß. Man dürfe sich eben nicht nur an Zahlen klammern, sondern man müsse versuchen, den eigentlichen Sinn zu verstehen. — Das Statistische Bundesamt habe sich auch die Frage vorgelegt, wer nun die Fehler überprüfe, die z. B. i n der Zuordnung aufträten. Es gebe ja zum Gruppierungs- und Funktionenplan klare Zuordnungsrichtlinien für den staatlichen Bereich. Für die kommunale Haushaltsgliederung würden Zuordnungsrichtlinien beim Statistischen Bundesamt soeben entworfen, die danach von den zuständigen Gremien beraten würden. — Der Arbeitskreis Haushaltsreform beim Bundesfinanzministerium habe das Statistische Bundesamt beauftragt, die Zuordnungen i n den einzelnen Länderhaushalten auf Abweichungen zu überprüfen. Die festgestellten Abweichungen würden dem Arbeitskreis „Haushaltsreform" beim Bundesfinanzministerium unterbreitet. I n Zusammenarbeit m i t den Länderfinanzministerien würden dann die Entscheidungen getroffen, wie künftig verfahren werden solle. Daß für eine Übergangszeit noch Differenzen und Abweichungen aufträten, sei unvermeidbar, aber es werde daran gearbeitet, künftig eine einheitliche Zuordnung zu gewährleisten. Ministerialrat Dr. Benz, Wiesbaden, stellte am Eingang seiner Ausführungen 'die Frage, zu welchem Zweck eine Statistik benötigt werde. Die gesamtwirtschaftliche Gruppierung (Übersicht 1) gebe Auskunft, welche Wirkungen von den öffentlichen Haushalten auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung ausgingen. Diese Übersicht sei deshalb i n laufende Rechnungen, Kapitalrechnungen und als dritte große Gruppe in

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besondere Finanzierungseinnahmen und -ausgaben einzuschalten. Die finanzwirtschaftliche Gruppierung (Übersicht 2) gebe Auskunft über die Ergebnisse der Statistik, die für finanzpolitische Fragestellungen Bedeutung hätten. Sie habe eine völlig andere Zuordnung i n den Einnahmenund Ausgabengruppen als die Übersicht 1. Dabei störe, daß derartige finanzstatistische Übersichten, gleichgültig nach welcher Gruppierung sie aufgestellt seien, bedauerlicherweise nicht zu gleichen Ergebnissen führten. I n der Übersicht 1 sei der Begriff 'der Einnahmen und Ausgaben global enthalten. I n der Übersicht 2 tauche der Begriff der unmittelbaren Ausgaben auf. Wenn er diese Begriffe richtig deute, dann müsse es logischerweise auch mittelbare Einnahmen und Ausgaben igeben. A u f der Ausgabenseite der Übersicht 2 seien die mittelbaren Ausgaben wahrscheinlich unter der Rubrik „Zahlungen an andere Verwaltungen" zu verstehen. A u f der Einnahmenseite müßten dann aber Zahlungen von anderen Verwaltungen erscheinen. Das sei nicht der Fall. Die Zahlungen von anderen Verwaltungen würden auf der Ausgabenseite erscheinen. Das habe seines Erachtens, wenn er speziell ein steuerschwaches Land betrachte, die Folge, daß die Zahlungen i m Rahmen des Länderfinanzausgleichs, die Leistunigen auf gleicher Ebene unter den Ländern seien und normalerweise die Steuerkraft eines steuerschwachen Landes verstärkten, die also echte Einnahmen seien, plötzlich auf der Ausgabenseite abgesetzt würden. Über diesen P u n k t sei wohl eine Erläuterung notwendig. Diplom-Volkswirt Guderjahn, Frankfurt, führte aus, der Finanzstatistik sei i n ihrer Aussagefähigkeit schon dadurch eine Grenze gesetzt, weil sie notwendig auf der Haushaltsverbuchung aufbaue. Diese Haushaltsverbuchung sei nun nicht i n jedem Falle mit den Kassenvorgängen identisch. Stelle man auf die ökonomischen Wirkungen ab, so seien nicht die Buchungen von Interesse, sondern die Zahlungsströme. Die Bundesbank erstelle eine sogenannte Kassenrechnung für die öffentlichen Haushalte, deren Ergebnisse i m einzelnen von denen der Finanzstatistik abwichen. I n den Monatsberichten der Bundesbank würden daher etwas andere Zahlen als i n der Finanzstatistik erscheinen, wobei man aber i m großen und ganzen zu ähnlichen Ergebnissen komme. Die Kassenrechnung enthalte keine Einnahme- und Ausgabearten, weil i m Grunde nur auf die Bewegung der Guthaben und der Verschuldung abgestellt sei. Wenn man Einnahme- und Ausgabearten betrachten wolle, müsse man i n jedem Falle auf die Finanzstatistik zurückgreifen. I m übrigen seien auch i n der Kassenrechnung wichtige Anstoßwirkungen nicht idargestellt, die nunmehr i n der Finanzstatistik nach Möglichkeit erfaßt werden sollten, wie z. B. die Auftragsvergabe, Darlehens- und Zuschußzusagen. Dies seien entscheidende Punkte bei der i n Vorbereitung befindlichen Novellierung des finanzstatistischen Gesetzes. Er hoffe, daß dieses Gesetz für den wichtigen Bereich der öffentlichen Investitio-

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nen neue Aufschlüsse liefern werde, da es ökonomisch weniger darauf ankomme, daß Zahlungen für Aufträge geleistet würden, die vielleicht geraume Zeit vorher vergeben worden seien, sondern entscheidend sei, welche Eingriffe i n die private Investitionstätigkeit und den privaten Sektor insgesamt ausgeübt würden. Hansen erwiderte, er sei dankbar für die Bestätigung durch Guderjahn, daß sich auch die Bundesbank für die notwendige Erweiterung des Gesetzes über die Finanzstatistik ausspreche, für die sich das Statistische Bundesamt einsetze. Er habe auch Verständnis dafür, daß diese Erweiterungen zum Teil auf Widerstand stießen. Sie erführen aber auch B i l l i gung. I m Prinzip gehe es darum, das Gesamtbild zu vervollständigen. Das führe zu Belastungen, gerade i m Bereich der Länder. Letztlich werde aber doch eingesehen, daß man die Finanzen der Sozialversicherungsträger und der kommunalen Zweckverbände miterfassen müsse. Bei den kommunalen Zweckverbänden habe man i m Jahre 1965 probeweise versucht, eine Übersicht über deren Ausgaben i n den einzelnen Ländern zu erhalten. Leider sei diese Übersicht nicht repräsentativ gewesen, da sich nicht alle Länder beteiligt hätten. Immerhin sei aber i n einigen Ländern die Entwicklung insofern fortgeführt worden, als eine derartige Statistik eingeführt worden sei. I n Bayern und Niedersachsen würden schon laufend die Ausgaben der Zweckverbände erfaßt. Aus dem Gewicht der finanziellen Ausgaben sei dafür auch die Notwendigkeit herzuleiten. A u f die Fragen von Dr. Benz eingehend antwortete Hansen: Die gesamtwirtschaftliche Übersicht diene i m Grunde der Darstellung des Gesamthaushalts i m Zusammenhang m i t dem volkswirtschaftlichen Geschehen. Die finanzwirtschaftlichen Übersichten sollten für spezielle A u f gabenbereiche oder für einzelne Haushalte verwendet werden. Das Problem sei, 'daß die Ergebnisse i m Endeffekt übereinstimmen müßten. Hier sei darauf zu verweisen, daß selbst bei einer unterschiedlich gestalteten Gliederung nichts anderes herauskommen könne als das, was i n den Haushalten vorhanden sei, die die Grundlage der Finanzstatistik bildeten. Würde das Statistische Bundesamt dies so umformen, daß andere Ergebnisse erzielt würden, so würde dies nach seiner Auffassung i n der Tat eine Verfälschung bedeuten. Was die Frage der Zuweisungen von anderen Ländern angehe, so seien diese unter den Einnahmen erfaßt. Bei Ziffer 3 der Einnahmen i n der Übersicht 2 sei sie i n der Fußnote bei Funktion 91 „Steuern und allgemeine Finanzzuweisungen" aufgeführt. A n dieser Stelle seien die Finanzzuweisungen von anderen Ländern als Einnahmen unterzubringen. Professor Dr. Schaeder leitete sodann die Diskussion auf das besondere Gebiet der kommunalen Investitionen über, zu dem Dr. Laux, Düssel-

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dorf, bemerkte: Es sei unbestritten, daß der Ausbau eines Informationssystems, zu dem die Finanzstatistik wesentliche Beiträge zu leisten habe, für die gesamtwirtschaftliche Konjunktursteuerung einen entscheidenden Rang habe. Ebenso bedeutsam sei die Entwicklung eines Planungsinstrumentariums und die Beherrschung ¡der Planungstechniken i n der Verwaltung, damit auf Grund der verbesserten Information auch die richtige A k t i o n erfolgen könne. M i t dem Stabilitätsgesetz und der Einführung der mittelfristigen Finanzplanung habe man zwar einen entscheidenden Schritt vorwärts getan. Auch die Einbeziehung der Kommunalverwaltungen in die mittelfristige Finanzplanung sei bedeutsam. Aber bei der Durchführung von Konjunkturanpassungsmaßnahmen, die sich i m Bereich der kommunalen Investitionstätigkeit auswirken sollen, seien diese vorbereitenden Maßnahmen sinnlos, wenn nachher nicht zeitgerechte und wirksame Aktionen erfolgen würden. Damit sei das Problem der sog. Vorratsplanung angesprochen. Bei den bisherigen Konjunkturanpassungsprogrammen seien doch zum Teil „Ladenhüter" aus den Schubladen geholt worden, deren Verwirklichung bisher zu Recht unterblieben sei. Es müsse also durchdacht werden, auf welchen Gebieten man die Kommunen zur Vorratsplanung anregen solle. Denn nur auf baureif e Planungen komme es an. Diese Probleme müsse man von Anfang bis Ende durchdenken und man dürfe sich nicht nur i m Vorraum der Datengewinnung und Datenanalyse bewegen. Wesentlich sei, Gesamtabläufe zu durchdenken, sie zu organisieren und instrumental abzusichern. Professor Dr. Schaeder wies i n diesem Zusammenhang auf die Bedeutung und Wichtigkeit der Finanzplanung und der Statistik hin und erteilte zu dieser Thematik Dr. Böckmann, Hannover, das Wort. Böckmann erklärte, man habe die Aufgabe vor sich, Finanzplanungen zusammenzufassen und einem finanzpolitischen Hintergrund gegenüber zu stellen und zu vergleichen. Dies sei zahlenmäßig möglich, w e i l man sich auf ein gemeinsames Schema geeinigt habe. Für den Verbraucher müsse dieses Zahlenwerk transparent gemacht werden. Die Vergleichbarkeit der Finanzplanung beispielsweise mehrerer Länder sei aber erst dann möglich, wenn man innerhalb der Länder zu einer Zeitabstimmung auch des Haushaltsplanungsprozesses komme. Als weiteres Problem müsse man die Abstimmung der Grundannahmen ansehen. Damit man trotz der Unterschiedlichkeiten auf dem Personalsektor bei den Ländern vergleichbare Ergebnisse erziele, müsse man jedoch i n jedem Land die Länderfinanzplanung gemeinsam m i t der Finanzplanung der Gemeinden i n diesem Land betrachten. Eine solche Planungsstatistik könne erst dann eingeführt werden, wenn man den Finanzplanungsprozeß der Gemeinden für dieses Land einbeziehen

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könne. Erst von diesem Zeitpunkt an könne man vergleichbare Aussagen zwischen den Ländern erreichen. A u f die Frage von Professor Dr. Schaeder, wann man die Vergleichbarkeit von Finanzplanungsstatistiken erreichen könne, erwiderte Bochmann, -daß man dafür mindestens 10 Jahre, wahrscheinlich aber noch einen längeren Zeitraum benötige. A u f die beiden Diskussionsbeiträge eingehend führte Hansen aus, daß die Darlegungen von Dr. Laux über die Statistik hinausgingen. Die Bedeutung der Statistik liege heute nicht mehr nur i n der Bereitstellung von Unterlagen, sondern man müsse daraus auch Schlüsse f ü r Aktionen folgern können. Er habe diese Fragen i m Zusammenhang mit der antizyklischen Konjunkturpolitik dn seinem Referat angeschnitten. Er glaube sicher, daß beim Bund Schubladenprojekte für den Fall des Umkippens der K o n j u n k t u r vorhanden seien. Wie die gleiche Frage auf dem kommunalen Sektor aussehe, sei ungewiß, obwohl Investitionen auf dem kommunalen Sektor besonders wichtig seien. Zu den Ausführungen von Dr. Böckmann erklärte Hansen, daß man eine Finanzplanungsstatistik eigentlich noch nicht habe, sie sei jedenfalls jetzt noch Zukunftsmusik. Neben 'das schon vorhandene gemeinsame Schema müsse ein vernünftiges gemeinsames „Timing" treten. Richtig sei ferner, daß die Finanzplanungen der Gemeinden, die zur Zeit nur auf Empfehlung der Innenministerien durchgeführt würden, die aber i m Zusammenhang m i t der Neugestaltung des kommunalen Haushaltsrechts, w i e i m staatlichen Bereich, auch i m kommunalen Bereich zur Pflicht gemacht werden sollen. Diese Finanzplanungen seien i n der Statistik zusammenzubauen und auf eine gemeinsame Grundlage sowohl hinsichtlich des Aufbaus als auch der zeitlichen Voraussetzungen zu stellen. Über die damit verbundenen erheblichen Schwierigkeiten sei man sich einig. Als i m Fachausschuß Finanz- und Steuerstatistik über die Finanzplanungsstatistik gesprochen worden sei, seien die Stimmen von völliger Ablehnung bis zu begeisterter Zustimmung gegangen. Bezüglich der Finanzplanung befinde man sich derzeit i n einem Lernprozeß, der einige Jahre i n Anspruch nehme. Aus der Sicht der Statistik werde man sich jedenfalls bemühen, die Ergebnisse dieser Finanzplanungen i n ein sachlich und zeitlich vergleichbares Schema zusammenzuführen, ein Ziel, das bis zu seiner Verwirklichung noch einige Zeit in Anspruch nehmen werde. Anschließend dankte Ltd. Reg.-Direktor Hansen den Diskussionsrednern und Tagungsteilnehmern für ihre Anteilnahme und für die Tatsache, daß gerade unter den Haushaltsfachleuten das Interesse und auch die Einsicht i n die Notwendigkeit dieser Statistiken vorhanden sei. Die Auseinandersetzungen und Diskussionen halte er für fruchtbar, gerade

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weil die Statistiken notwendiges Rüstzeug für alle Planungen und Maßnahmen auf dem Gebiet der öffentlichen Haushaltswirtschaft seien. Professor Dr. Schaeder betonte i n seinem Schlußwort als Diskussionsleiter, man könne nur hoffen, daß die Einsicht i n die Notwendigkeit der Statistik weiter zunehme, deren Wichtigkeit für die Haushaltswirtschaft, für den Verlauf der Gesamtwirtschaft und die Behandlung der K o n j u n k turfragen niemand bestreite. Damit sei man konfrontiert, und das gelte es zu sehen. Für das rege Interesse, das die Ausführungen von Ltd. Reg.Direktor Hansen gefunden hätten, danke er.

Auszug aus dem Schlußwort Von Erich Becker I. Unter Vermeidung hochaktueller Sonderprobleme und futuristischer Spekulationen, deren Erörterung sich aufdrängte, haben w i r als Gesamtthema die „Entwicklung der Aufgaben und Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden" gewählt, ohne etwa vor einem Jahr schon das Ausmaß der Aktualität auch dieser Problematik i n vollem Umfang ahnen zu können. W i r wollten lediglich i m Sinne der Regierungs- und Verwaltungspraxis einige Grundlagen der Beziehungen von Aufgaben und Ausgaben erarbeiten und ihre Entwicklung u. a. auch aus Finanzplanung und Finanzstatistik ermitteln. Unsere Absicht war, die Aufgabenentwicklung ausgabenbewußter und die Ausgabenplanung aufgabenbewußter zu durchdringen. A u f diese Weise sollten auch einige Materialien zu Erneuerungsbestrebungen des Staats- und Verwaltungsrechts u n d der Staatslehre ebenso wie zur Fortbildung der Regierungs- und Verwaltungslehre bereitgestellt werden, um die Aufgabenverfremdung und Zahlenblindheit, die man vielfach antreffen kann, zu überwinden und auch die konstruktive Rechtsverwirklichung i m demokratischen und sozialen Rechtsstaat nicht länger unerträglichen Mißverständnissen auszusetzen. Bei der praxisbezogenen Systematisierung und Erläuterung der Verwaltungsinstitutionen und Verwaltungsvorgänge sollte die Verwiesenheit aller Verwaltungsdisziplinen untereinander deutlich werden, auch wenn man sie wegen der verschiedenen Ansätze und Ziele eingrenzen und sondern muß. Neben einer erneuerten Verwaltungsrechtslehre müssen u. a. volks- und betriebswirtschaftliche, organisationssoziologische und sozialpsychologische sowie vielfältige politikwissenschaftliche Lehren von der Verwaltung Berücksichtigung finden und einander zugeordnet werden. Außerdem spielt die Erneuerung der Verfassungsinterpretation besonders i n Hinblick auf gesellschaftliche Veränderungen eine wichtige Rolle. — Natürlich konnten solchen Fragen nicht erschöpfend beantwortet werden. Es sollte auch nur der Versuch unternommen werden, einige wesentliche Gesichtspunkte der Problemstellung aufzuzeigen, damit das Verständnis gefördert und für die Praxis genutzt wird, aber auch weiterführende Erörterungen i n den für die Verwaltung wichtigen Disziplinen eröffnet werden.

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Auszug aus dem Schlußwort

IL Unsere Referenten haben uns so hinreichend m i t Inhaltsübersichten, Vortragsthesen und z. T. auch m i t statistischen Unterlagen versorgt, daß eine größere Zusammenfassung sicher nicht erforderlich ist. Ich kann mich daher i m Rückblick auf die Tagung darauf beschränken, nur an wenige Gesichtspunkte der Erörterungen zu erinnern, wobei ich m i r erhebliche Zurückhaltung auferlegen w i l l . 1. I m Finanzplanungsreferat ist deutlich geworden, daß die mehrjährige Finanzplanung sowohl eine (vielleicht mittelfristige) Aufgaben Planung unter finanziellen Gesichtspunkten als auch ein Regierungsprogramm mit politischer Zielsetzung darstellt. Wir haben einen gründlichen Einblick in die Grundlagen, Notwendigkeiten und Schwierigkeiten einer solchen Planung der Aufgabenträger und der Koordinierung dieser Pläne und der Zusammenfassung zu einem Gesamtfinanzplan erhalten. — Hierbei gibt es K r i t i k e r und Befürworter. Ich erinnere u. a. an die verschiedenen Auffassungen zu Grundannahmen und Zielprojekten. Die Aussprache über Fragen der Finanzplanung war die umfassendste der ganzen Tagung. — Zwei zusätzliche Hinweise sind vielleicht beachtlich: Die Bedeutung 'der mehrjährigen Finanzplanung bei der Reduzierung der 455 Reformprojekte auf wenige, besonders wichtige Kernreformen mit gleichzeitiger Vertagung der hierfür notwendigen Entscheidung über die Finanzierung einerseits und ihre Bedeutung (zusammen m i t anderen Regierungsplänen) für eine stärkere Position der vollziehenden Gewalt i n der parlamentarischen Demokratie andererseits, die effektiv gelegentlich nur i m Verhältnis zu bestimmten Sachverständigengremien begrenzt oder gebunden zu sein scheint. 2. I m Bundesreferat erfuhren w i r u. a. recht umfassende Aufgabenziele zur Wahrnehmung durch diie Exekutive allgemein sowie Hinweise auf die zunehmende Parallelität der gesetzausführenden und der planausführenden Verwaltung. Dabei erstreckt sich die Plangestaltung auf die Ausschöpfung der Gesetzesinitiative und des sog. gesetzfreien Raumes. Die Darstellung der begrenzten Verwaltungskompetenz des Bundes und der mannigfaltigen Mitwirkungsbefugnisse der Bundesexekutive bei Ausübung der Verwaltungskompetenz der Länder eröffneten eine grundgesetzlich interessante Dogmatik der staatlichen Aufgaben des Bundes und ihrer Finanzierung vom Standpunkt des Bundes aus. Besonders eindrucksvoll waren 'die verfassungspolitischen Schlußfolgerungen, die auf Aufgabenverlagerungen in mehreren Fällen, auf eine Vereinheitlichung verschiedener Gruppen von Gemeinschaftsaufgaben und auf die Modifizierung der Ausgabenbeteiligung abzielten. — Ich hatte den Eindruck, daß unpraktikable Ingerenzen aus A r t . 84, 85 ff. GG durch einen „goldenen Zügel" (mit Finanzzuweisungen unter Auflagen und Bedingungen)

Auszug aus dem Schlußwort

abgelöst werden sollen. Dies hat zu unterschiedlichen Meinungsäußerungen über Zweck u n d Ziel sowie Effizienz und Grenzen von Verfassungsänderungen Anlaß gegeben. Unter Hinweis auf A r t . 79 Abs. 3 GG wurden unitarische und zentralstaatliche Tendenzen zu Gegenständen lebhafter Diskussionen. 3. I m Länderreferat wurden die weitgestreuten Aufgabenbereiche der Länder erörtert sowie besonders die Schwerpunkte des kommunalen Finanzausgleichs, des Kultushaushalts und der Personalausgaben samt Behinderungen i m Investitionshaushalt überzeugend hervorgehoben. Der Reformeuphorie wurde die Finanzmisere gegenübergestellt. Nachdrücklich wurden die Mängel der Finanzausstattung und die Fehler der Mischfinanzierung kritisiert. A u f die Schwierigkeit der Ausgabenumschichtung wurde hingewiesen. Ohne höheren A n t e i l der Länder an den Steuereinnahmen und ohne einen besseren Finanzausgleich wurden die Erlahmung der Strukturpolitik und das Einfrieren der Leistungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände befürchtet. — I n der Aussprache wurde i n mehreren Punkten der Standpunkt der Länder m i t dem Bundesstandpunkt konfrontiert. Das Prinzip des Grundgesetzes, beim Bund den Schwerpunkt der Richtlinien der Politik und der Gesetzgebung, bei den Ländern aber den Schwerpunkt der Vollziehung auch der Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten zu bilden, wurde i n der Diskussion herausgestellt. Es fehlte allerdings ein Rezept gegen die Anziehungskraft des größeren Haushalts. 4. I m Kommunalreferat erschien die erstrebte kommunale Aufgabenverbesserung durch die rechtlichen Komplikationen der Aufgabenarten, durch Planungs- und Leistunsverbund, durch die Verknüpfung m i t staatlicher und technischer Aufgabenplanung und Verwaltungsautomation und schließlich durch einen umstrittenen und z. T. sehr eingeschränkten Finanzverbund nicht gerade leichter gemacht. Ob die alternative Ausrichtung auf die „ ö r t l i c h k e i t " der Aufgaben und den „Verwaltungsverbund" bei der Aufgabenbesorgung für eine Reform i n Betracht gezogen werden soll, w i r d w o h l noch weiter geprüft werden müssen. Allerdings hat sich die Zielvorstellung der kommunalen Gebietsreform als ergänzungsbedürftig erwiesen, w e i l Gebiets-, Funktional-, Personal- und Finanzreform aufs engste verflochten sind, damit die Aufgabenverbesserung u m der Menschen willen erzielt werden kann. Die Forderungen des Kommunalreferats an eine Verwaltungsreform bedürfen stärkster Beachtung, wenn nicht an der Aufgabenverbesserung vorbeireformiert werden soll. M i t den genannten Reformproblemen steht auch die Forderung nach einer Organisationsreform m i t funktionaler Erneuerung i m Zusammenhang. — Z u den i n der Diskussion u. a. erörterten Mängeln einer Gesamtkonzeption i n den Ländern kommt das Fehlen der Koordinierung unter den Ländern. Reformen nach der Reform erscheinen besonders be-

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Auszug aus dem Schlußwort

denklich, weil Fehlplanungen das Vertrauen schmälern und als Morgengabe anläßlich der Länderneugliederung fast nicht mehr erträglich sind. Sie gefährden jede Strukturpolitik und die beabsichtigte Hebung der Leistungsfähigkeit. 5. I m finanzstatistischen Referat wurden nicht nur Grundlagen und Programm i n Gesamtübersichten vermittelt, sondern auch die Ausgaben und Einnahmen nach Arten und Gebietskörperschaften aufgezeigt sowie die Ausgaben nach Aufgabenbereichen erörtert. Diese letztgenannte Erfassung läßt u. a. nicht nur die Häufung und die Vermehrung der Aufgaben und Ausgaben der verschiedenen Aufgabenträger erkennen, sondern auch ihren Anteil an der Aufgabenfinanzierung insgesamt und an den Aufgabenbereichen (z. B. den Anteil an den Ausgaben für Hochschulangelegenheiten, den jeweils der Bund und die Länder und die Gemeinden und Gemeindeverbände aufbringen). — Es muß als ein Fortschritt angesehen werden, daß — wie die Aussprache gezeigt hat — nicht nur Statistiker, sondern auch Verwaltungsbeamte aus allen Verwaltungsebenen und Verwaltungszweigen für die Probleme des Vortrags großes Interesse erkennen ließen u n d Stellung bezogen. Allerdings konnte man bei einem Vergleich aller Referate zum Schluß den Eindruck haben, daß die Aufgabenverantwortung durch Eingrenzungen der Finanzverantwortung immer stärker ausgehöhlt wird, w e i l der jeweils stärkeren Aufgabenkompetenz eine schwächere Finanzverantwortung entspricht. Auch Reformer könnten aus der Entwicklung der Finanzstatistik ihre Schlüsse ziehen. III. Alle diese verwaltungswissenschaftlich fundierten Erörterungen von Persönlichkeiten der Regierungs- und Verwaltungspraxis für die Praxis sollen fruchtbar werden: nicht nur für die Teilnehmer dieser Veranstaltung mit Auswirkungen auf die Entwicklung ihrer Arbeit i n Regierung und Verwaltung und nicht nur als Anregung für alle verwaltungswissenschaftlichen Disziplinen der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts, sondern auch als Beispiel für einen Ansatz der Wandlung verwaltungswissenschaftlicher Ausbildung, Fortbildung und Forschung, deren Erneuerung dringend notwendig ist. Ihre Veränderung ist i m gleichen Umfang erforderlich, wie ihnen bisher eine angemessene Entsprechung zum Verwaltungsberuf fehlt. Die bislang nur durch praktische Erfahrung relativ spät erwerbbaren Kenntnisse und Einsichten z. B. der Aufgaben- Ausgaben-Relation unter Auswertung der Finanzplanung und Finanzstatistik sollten i n das Studium und die Ausbildung vorverlegt und durch Fortbildung gefestigt und ergänzt sowie durch geeignete Forschungsarbeiten vertieft werden. Der rechtsstaatlich wichtige Rechtsschutz vor fehlerhaften Verwaltungsakten, auf den nicht verzichtet wer-

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den kann, sollte allerdings nicht länger die erforderlichen Kenntnisse der modernen Verwaltung zu ersetzen suchen. Andererseits sind die Einseitigkeiten eines modernistischen Funktionalismus kein Ersatz für die Lösung des Aufgaben- und Ausgabenproblems. Das Verwaltungsdenken der Gegenwart befruchtet m i t seiner aufgaben« und ausgabenbewußten Planung, seiner Verwirklichung verfassungsgebundener Staatszielbestimmungen unter Berücksichtigung gesellschaftspolitischer Veränderungen, seinen Bewältigungsversuchen des technischen Fortschritts und der damit verknüpften Finanzierungsfragen etc. Praxis und Lehre. U m künftig besser und umsichtiger verwalten zu können als bisher, bedarf es i m öffentlichen Dienst eines Lernprozesses, der ein Fehl verhalten i m konkreten Fall nicht immer auszuschließen vermag. Unzweifelhaft sind hierzu modern und selbstverantwortlich ausgebildete und fortgebdldete Persönlichkeiten notwendig. Allerdings müssen dann aber auch abwertende Vorstellungen abgebaut werden, die i n voreingenommenen und verallgemeinerten Apparat-, Bürokratie-, Technokratie- und anderen Begriffen zum Ausdruck gelangen, weil sie eine vermeidbare Verwaltungsfeindschaft enthüllen und die notwendigen und erforderlichen Verwaltungsleistungen für das Wohl der Allgemeinheit und ihrer Glieder als solcher nur beeinträchtigen.