Wirtschaftlichkeit in Staat und Verwaltung: Vorträge und Diskussionsbeiträge der 60. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1992 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer [1 ed.] 9783428477685, 9783428077687

Citation preview

Wirtschaftlichkeit in Staat und Verwaltung

Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 111

Wirtschaftlichkeit in Staat und Verwaltung Vorträge und Diskussionsbeiträge der 60. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1992 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

herausgegeben von

Hans Herbert von Arnim Klaus Lüder

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Wirtschaftlichkeit in Staat und Verwaltung : Vorträge und Diskussionsbeiträge der 60. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung 1992 der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer I hrsg. von Hans Herbert von Arnim ; Klaus Lüder. - Berlin : Duncker und Humblot, 1993 (Schriftenreihe der Hochschule Speyer ; Bd. 111) ISBN 3-428-07768-7 NE: Arnim, Herbert Hans von [Hrsg.]; Staatswissenschaftliche Fortbildungstagung (60, 1992, Speyer); Hochschule für Verwaltungswissenschaften (Speyer): Schriftenreihe der Hochschule

Alle Rechte, auch die des auszugsweisen Nachdrucks, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, für sämtliche Beiträge vorbehalten © 1993 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0561-6271 ISBN 3-428-07768-7

Inhaltsverzeichnis Vorwort..................... . ....................................

8

Begrüßung durch den Rektor, Univ.-Prof. Dr. Heinrich Reinermann . . . . . . .

9

Erster Teil Der Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung Von Dr. Thilo Sarrazin, Mainz. . ................ . .................

19

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen. Grundsätzlic1les aus ökonomischer und verwaltungspraktischer Sicht Von Univ.-Prof. Dr. Manjred Timmermann, St. Gallen . . . . . . . . . . . . . . . .

43

Ist "der rationale Staat" möglich? Von Univ.-Prof. Dr. Hans Herbert von Arnim, Speyer................ .

67

Diskussion. Leitung: Univ.-Prof. Dr. Dieter Duwendag, Speyer............

81

Zweiter Teil Wirtschaftlichkeitskontrollen Erfolgskontrollen

unter

besonderer

Berücksichtigung von

Von Dr. Gernot Korthals, Kiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

87

Diskussion. Leitung: Univ.-Prof. Dr. Heinrich Siedentopf, Speyer. . . . . . . . . .

109

Der Zwang zu Wirtschaftlichkeitsstrukturen in der Kommunalverwaltung Von Prof. Dr. Gerhard Banner, Köln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

113

Die Umsetzung des Wirtschaftlichkeitsgebots in der Großforschung oder: Wie organisiert man Kreativität? Von Dr. Jürgen Blum, Köln.......................................

131

Diskussion. Leitung: Univ.-Prof. Dr. Heinrich Siedentopf, Speyer......... .

161

6

Inhaltsverzeichnis

Arbeitsverwaltung Von Univ.-Prof. Dr. Rainer Pitschas, Speyer.........................

167

Rundfunkanstalten Von Dr. RudolfDieckmann, Harnburg......... . ... . ................

183

Diskussion. Leitung: Prof. Dr. Peter Schiwy, Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

201

Dritter Teil Verwaltungscontrolling Von Univ.-Prof. Dr. Klaus Lüde1; Speyer

209

Aufgabenkritik in Nordrhein-Westfalen Von Johannes Kalenberg, Dösseidorf ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

227

Diskussion. Leitung: Univ.-Prof. Dr. Hermann Hili, Speyer. . . . . . . . . . . . . . .

249

Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? Von Univ.-Prof. Dr. Ernst Busch01; St. Gallen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

253

Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? Von Dr. Armin Feit, Wiesbaden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

259

Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? Von Dr. Bernhard Friedmann. Luxernburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

265

Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? Von Ernst Heue1; Frankfurt/M. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

271

Steht das Haushaltsrecht quer zu den Anforderungen der Wirtschaftlichkeit? Von Edgar Meiste1; Mainz.... . ....................... . ...........

275

Podiumsdiskussion. Leitung: Univ.-Prof. Dr. Hans H erbert von Arnim, Speyer

281

Vierter Teil Finanz- und Wirtschaftlichkeitskontrolle aus der Sicht des Rechnungshofes eines neuen Bundeslandes (arn Beispiel Sachsen-Anhalt) Von Dr. Horst Schröder, Magdeburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

293

Inhaltsverzeichnis Diskussion. Leitung: Univ.-Prof. Dr. Klaus Lüder. Speyer . . . . . . . . . . . . . . . .

7 309

Betriebswirtschaftliche Lenkungsinstrumente als Chance beim Verwaltungsaufbau in den neuen Bundesländern Von Prof. Dr. Joachim Mitschke, Frankfurt/M. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

311

Diskussion. Leitung: Univ.-Prof. Dr. Klaus Lüder, Speyer . . . . . . . . . . . . . . . .

327

Verzeichnis der Redner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

331

Vorwort Wirtschaftlichkeit in Staat und Verwaltung- ein Postulat, das zwar in der Theorie allgemein anerkannt ist, in der Praxis aber massenhaft verletzt wird. Gleichwohl wird es mit abnehmendem Wirtschaftswachstum und zunehmender Herausforderung der Leistungsfähigkeit der staatlichen Gemeinschaft immer wichtiger, Wirtschaftlichkeitsreserven festzustellen und auszuschöpfen. In guter Speyerer Tradition fanden sich zur 60. Staatswissenschaftlichen Fortbildungstagung der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Wissenschaftler und hochkarätige Praktiker zur Diskussion des Themas im Frühjahr 1992 in Speyer zusammen, wenn auch, zugegebenermaßen, der Stein der Weisen noch immer nicht gefunden ist. Die Referenten und Diskussionen werden im folgenden einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Die Herausgeber

Begrüßung durch den Rektor Dr. Heinrich Reinermann

Univ.~Prof.

Meine sehr geehrten Damen und Herren, Lord Kelvin, der berühmte Naturwissenschaftler, war folgender Meinung: "Wenn man messen kann, worüber man spricht, und es in Zahlen ausdrücken, dann erst weiß man etwas darüber. Solange man etwas hingegen nicht messen und nicht in Zahlen ausdrücken kann, ist das Wissen unzureichend und unbefriedigend". Wollte man dieses Postulat auch auf das Thema der Wirtschaftlichkeit in Staat und Verwaltung anwenden, dann könnte man die Tagung schon an dieser Stelle beenden. Denn eines steht wohl fest: Wir werden allesamt auch am Freitag nicht in der Lage sein, öffentliches Handeln in jedem Falle in Mark und Pfennig zu bewerten. Damit ist aber natürlich das Thema der Wirtschaftlichkeit im öffentlichen Sektor keineswegs passe; man muß es nur ins rechte Licht rücken. Das Thema der Wirtschaftlichkeit im öffentlichen Sektor muß so behandelt werden wie es nun einmal liegt, und das heißt, daß wir- neben Quantifizierbarem- auch viele qualitative und politische Aspekte sowie systembedingte Besonderheiten zu beachten haben werden. Mit dieser Veranstaltung, meine sehr geehrten Damen und Herren, begehen wir auch ein kleines Jubiläum: Im Jahre des 45jährigen Bestehens der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer findet bereits die 60. Staatswissenschaftliche Fortbildungstagung statt. (Anfangs wurden diese Tagungen mehrmals jährlich abgehalten, seit 1959 dann nur noch einmal, und zwar im Frühjahr.) Das Thema dieser Jubiläumstagung kommt zur rechten Zeit, und ich möchte meinen Kollegen, Professor von Arnim und Professor Lüder, schon an dieser Stelle sehr herzlich für ihr Gespür sowie die Vorbereitung und Durchführung dieser Veranstaltung danken. Zwar gilt schon seit längerem, daß ein Industriestaat wie Deutschland als Höchstlohnland mit kürzesten Arbeitszeiten auch ein Höchstproduktivitätsland sein muß; und dieses Bestreben hat stets dem öffentlichen Sektor mit gegolten. Aber mit dem Jahrhundertereignis einer radikal veränderten Weltlage, mit der deutsch-

10

Begrüßung

deutschen Vereinigung, mit den politischen Umbrüchen in Mittel- und Osteuropa sowie mit dem zusammenwachsenden Westeuropa, und das heißt eben auch: mit dem dadurch verursachten enormen Finanzbedarf des Fiskus geraten Staat und Verwaltung in einen Zugzwang, was ihre Produktivität und Wirtschaftlichkeit angeht, wie wohl selten zuvor. Steuerbelastung, Neuverschuldung und Kapitalmarktzins oder Bürokratiebelastungen des privaten Sektors mögen als Veranschaulichung reichen. Meine sehr geehrten Damen und Herren, ein Thema von solcher Relevanz und mit einem solchen "Timing" zieht viele Gäste an. Sie alle zu nennen, wäre sicher "unwirtschaftlich"; ich verweise insoweit auf die Teilnehmerliste in Ihren Unterlagen. Ich möchte aber stellvertretend jedenfalls einige Gäste namentlich begrüßen: Mein besonderer Gruß gilt Herrn Staatsminister Meister sowie Herrn Staatsminister Professor Zöllner, die durch ihre Teilnahme an dieser Tagung die Aktualität und den Stellenwert des Themas unterstreichen. Ich begrüße die Staatssekretäre im Sächsischen Staatsministerium der Finanzen, Herrn Dr. Recke~s, und im Ministerium der Finanzen des Landes Rheinland-Pfalz, Herrn Dr. Sarrazin, sowie den Präsidenten des Unabhängigen Verwaltungssenats für Kärnten, Herrn Dr. Stotter. Stellvertretend für eine große Zahl von Abgeordneten der Landtage begrüße ich die Vorsitzende des Finanzausschusses des Landtages Mecklenburg-Vorpommern, Frau Keler. Die Relevanz des Tagungsthemas wird bestätigt durch die Teilnahme hochrangiger Repräsentanten des Europäischen Rechnungshofes, des Bundesrechnungshofes, der Rechnungshöfe der Länder und der Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg. Ich begrüße stellvertretend den Vizepräsidenten des Bundesrechnungshofs, Herrn Heuer, und Herrn Dr. Friedmann vom Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften in Luxemburg. Die Einbeziehung der Informations- und Kommunikationstechnik zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung ist heutzutage angesichts wachsender Aufgaben der Verwaltung notwendiger denn je. Mein besonderer Gruß gilt daher dem Ersten Direktor der Datenzentrale Schleswig-Holstein, Herrn Dr. Faehling. Grundsätze und Regeln für eine wirtschaftlich arbeitende Verwaltung zu entwickeln, hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung auf ihre Fahnen geschrieben, deren Geschäftsführenden Vorstand und Honorarprofessor unserer Hochschule, Herrn Banner, ich gerne an dieser Stelle begrüße. Mein Gruß gilt dem Präsidenten des Bundesamtes für Wirtschaft, Herrn Professor Dr. Rummer, und dem Präsidenten des Bundes der Steuerzahler, Herrn Dr. Feit.

Begrüßung

11

Für die kommunalen Spitzenverbände darf ich Herrn Geschäftsführenden Direktor Dreibus vom Landkreistag Rheinland-Pfalz und das Geschäftsführende Vorstandsmitglied des Städtetages Baden-Württemberg, Herrn Hauser, willkommen heißen. Stellvertretend für die zahlreich anwesenden Repräsentanten der Kommunen begrüße ich die Beigeordnete der Stadt Bielefeld, Frau Dr. Magdowski. Vertreter zahlreicher Hochschulen nehmen heute und in den kommenden beiden Tagen an unserer Tagung teil. Auch im Bereich der Wissenschaftsverwaltung ist bei immer knapper werdenden Kassen die Frage der Wirtschaftlichkeit von großer Bedeutung. Ich begrüße stellvertretend den Geschäftsführenden Direktor unseres Forschungsinstituts, Professor Blümel, sowie Herrn Musall, Rektor der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung in Meißen, sowie die wissenschaftliche Unterstützung aus der Schweiz in Gestalt von Professor Buschor und Staatssekretär a. D . Professor Timmermann. Meine sehr geehrten Damen und Herren, Ausgangspunkt für das Bemühen um Wirtschaftlichkeit ist die Erfahrungstatsache, daß Handeln im allgemeinen bestimmte Zwecke durch den Einsatz von Mitteln oder Ressourcen bewirken soll. Dasselbe ist grundsätzlich gemeint, wenn wir, statt von Zwecken und Mitteln, von Ertrag und Aufwand oder von Leistung und Kosten sprechen: Stets geht es darum, solche Größen in ein möglichst günstiges Verhältnis zu bringen. Typische Fragen, mit denen die Wirtschaftlichkeit der Handelnden auf die Probe gestellt werden soll, sind dann: (1) Wäre das Erreichte auch mit weniger Aufwand zu haben? (2) Wäre mit dem betriebenen Aufwand nicht mehr zu erreichen? (3) Sollte man eine Aktivität einschränken, also weniger Ertrag mit weniger Aufwand anstreben? (4) Oder sollte man eine Aktivität ausdehnen, also mehr Zwecke durch mehr Ressourceneinsatz anstreben?

Seit Beginn dieser Bundesrepublik ist der Verwaltung diese letzte, vierte Frage offensichtlich leichter gefallen als die anderen. Unsere Gewohnheiten und Instrumente beim Aufstellen und Durchführen der öffentlichen Haushalte sind viel besser auf Wachsen eingestellt als auf Schrumpfen. Daß auch öffentliche Einrichtungen und ihre einzelnen Programme einem "Lebenszyklus" unterliegen, daß sie deshalb regelmäßig auf ihre Existenzberechtigung zu untersuchen und gegebenenfalls einzuschränken sind, diese Wirtschaftlichkeitsfrage zu stellen und zu beantworten, fällt im öffentlichen Bereich deutlich schwerer. Daß in Zeiten höchster finanzieller Anspannung ein Haushaltssicherungsgesetz zur ultimaratiowerden soll, beweist dies nur. Dabei hat die dritte der vier Fragen offenbar gerade jetzt höchste Bedeutung, da es um das Umschichten von Ressourcen zwischen den neuen und den

12

Begrüßung

alten Bundesländern geht. Allein die Mediendiskussion um dieses Tauziehen wirft aber schon ein helles Licht auf die besonderen Systembedingungen, unter denen Handeln im öffentlichen Sektor steht. Selbstverständlich ist dieser dadurch vom Wirtschaftlichkeitspostulat nicht ausgenommen. Im Gegenteil: Wirtschaftlich zu handeln, ist der öffentlichen Verwaltung gesetzlich aufgegeben, bis hinauf zum Grundgesetz im Zusammenhang mit den Vorschriften, mit denen die Finanzkontrolle in Gestalt des Bundesrechnungshofs erstmals Verfassungsrang erhielt. Hier ist in Artikel 114 Abs. 2 von "Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit" des Verwaltungshandeins - in dieser Reihenfolge - die Rede. In der Praxis ist diese Reihenfolge nach Meinung vieler allerdings umgekehrt. Hier sind es Maßstäbe wie juristische Normgerechtigkeit, Ordnungsmäßigkeit und Korrektheit, oft als "preußisch" und "bürokratisch" apostrophiert, die das Verwaltungshandeln bestimmen - weit mehr als Maßstäbe wie die Erreichung materieller Ziele, Sachgerechtigkeit oder Wirtschaftlichkeit. Dies belegt eindrucksvoll das Gutachten des Präsidenten des Bundesrechnungshofs als Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung vom Juni 1989. Es gründet auf einer zeitaufwendigen Querschnittsuntersuchung der Erfolgskontrolle. Ich zitiere: "Ausgangspunkt war die Tatsache, daß seit lokrafttreten der Haushaltsrechtsreform im Jahre 1970 und dem Erlaß der vorläufigen Verwaltungsvorschriften zu§ 7 der Bundeshaushaltsordnung im Jahre 1973 der Bundesrechnungshof im Rahmen seiner Prüfungstätigkeit bei den Ressorts insgesamt nur sehr wenige Erfolgskontrollen angetroffen hatte ... Insgesamt waren die Ergebnisse (des Gutachtens allerdings) enttäuschend . .. (Es) ist die Feststellung bedeutsam, daß die Erfolgskontrolle in den Ressorts auf nahezu allen Hierarchieebenen, besonders auch auf den Leitungsebenen, einen sehr geringen Stellenwert einnimmt."1 Wie aber läßt sich der Stellenwert der Wirtschaftlichkeit in Staat und Verwaltung steigern? Gäbe es einfache Patentrezepte, so hätten wohl Ansätze wie Leistungsbudgetierung in den fünfziger Jahren, PPBS in den Sechzigern oder IPEKS, ein Versuch in Rheinland-Pfalz in den Siebzigern, nachhaltigere Wirkung erzielt. Solche Erfahrungen lehren eher, daß Lamentieren und Appellieren allein nicht hinreichen. Meist k ennen die Menschen die Instrumente zur Unterstützung wirtschaftlicheren Verhaltens, oder sie könnten, wenn sie nur wollten, sich diese beschaffen - eher fehlt es an der Motivation, sie anzuwenden. Information, die man dringend braucht, beschafft man sich auch - und dann gilt ebenso umgekehrt: Information, die man sich nicht beschafft, brauchte man wohl von vornherein nicht! 1 Hanfried Hoffmann-Burchardi, Erfolgskontrolle: Unterschätzte Quelle von Führungsinformation? In: Heinrich Reinermann (Hrsg.), Führung und Information, Band 8 der Schriftenreihe Verwaltungsinformatik, Heidelberg 1991 , S. 86 f.

Begrüßung

13

Modelle, sei es für Nutzen/Kosten-Untersuchungen, sei es für Controlling und anderes, sind selbstverständlich unverzichtbar, reichen aber allein nicht hin; es muß vielmehr ihre Implementation, ja, ihre dauerhafte Verankerung im öffentlichen Dienst von vornherein mitbedacht werden. Ein solcher Ansatz führt vermutlich schnell zu den unterschiedlichen Systembedingungen von Privatwirtschaft und öffentlichem Bereich. Betrachten wir zunächst das festgestellte Überwiegen bürokratischer Korrektheit in Ämtern und Behörden. Wenn wir den begrifflichen Faden bei Max Weber aufnehmen, wenn wir also den "wertfreien Bürokratiebegriff' verwenden im Sinne einer legalen und eben nicht traditionalen oder charismatischen Herrschaftsform für den Staat, eine Herrschaft gerade durch formelle Regelhaftigkeit, dann erkennen wir hierin schnell auch Errungenschaften, die wir keineswegs aufgeben wollen. Denn Bürokratie in diesem Sinne bedeutet von demokratisch legitimierten Gremien gemachte, nicht personenabhängige Regeln; sie bedeutet auch Vertrauen in deren stetige und unverfälschte, nicht willkürliche Anwendung. Vor diesem Hintergrund müssen wir Ordnungsmäßigkeit und Korrektheit des Verwaltungshandeins sehen, wie es durch die typischen Ausprägungen von Bürokratie garantiert werden soll, also beispielsweise Amtshierarchie, hauptberufliche Beamte, Aktenmäßigkeit oder auf Normen gestützte formalisierte Verfahren. Vielleicht sind wir bei unserer eigenen Steuererklärung, bei unserem eigenen Beihilfe- oder Bauantrag für unbürokratisches Handeln. Warum glaubt man unseren guten Absichten nicht? Als Staatsbürger sind wir dann aber meist schon der Ansicht, Mißbrauch durch andere müsse mittels Regelhaftigkeit ausgeschlossen werden! Der Maßstab der Korrektheit wird also grundsätzlich seine Bedeutung wohl nicht verlieren sollen. Angesichts dieses Dilemmas wäre es vielleicht schon ein wichtiger Beitrag zur Wirtschaftlichkeitsdiskussion, Gründe und Hintergründe öffentlichen Verwaltens im Vergleich mit unternehmerischem Handeln immer wieder deutlich zu machen. Solche systembedingten Unterschiedlichkeiten setzen sich fort, wenn es um Leistungsziele und Erfolgskontrollen geht. So ist die Forderung nach Zieltransparenz und Ableitung der jeweils wirtschaftlichsten Maßnahmenprogramme aus expliziten Zweck/Mittel-Überlegungen schnell erhobensie ist aber mit erheblichen Umsetzungsproblemen behaftet in einem Wirtschaftssektor, in dem der Bürger seine Entscheidungen nicht mit dem Zahlschein, wie beim Kauf auf dem Markt angebotener Produkte, sondern mit dem Wahlschein zu treffen hat. In einer parlamentarischen Demokratie mit Parteienkonkurrenz, Föderalismus und kommunaler Selbstverwaltung - alles Prinzipien, die wir als unverzichtbare Errungenschaften ansehen gibt es ständig irgendwo Wahlen, gern sogar als Sc~icksalswahl hochstilisiert. Regierungen müssen aber zunächst einmal an der Macht sein, um überhaupt gestalten zu können. Es ist also auch nur folgerichtig, daß sie sich

14

Begrüßung

an Unterstützungs- und Forderungsinformationen weitaus interessierter zeigen als an Wirtschaftlichkeitsberechnungen, daß Wählerstimmen zunächst einmal interessanter sind als Ertrag und Aufwand. Das Zustandekommen eines Kompromisses aus den gewöhnlich widerstreitenden Interessen als solcher ist oftmals wichtiger als die Messung seiner Wirkungen. Legitimierung durch Verfahren kann vertrauenerweckender sein als eine solche durch Zahlen und Formeln. Anders ausgedrückt, überlagert politische Rationalität mit ihrem Streben nach Konsensbildung und Akzeptanz die ökonomische Rationalität mit ihrem Streben nach eher objektiven, verteilungsunabhängigen Leistungen und Kosten. Wichtig scheint mir, zu erkennen, daß manches Phänomen des Verwaltungshandelns, das auf den ersten Blick als Mangel erscheint, tatsächlich eine Folge konstitutiver Systembedingungen ist, die wir ihrerseits nicht missen wollen. Hier gälte es dann auch, mit der Therapie anzusetzen. Erlauben Sie mir dazu abschließend nur einige Anregungen: (I) Wenn öffentliche Verwaltung systembedingte Handicaps hat, wenn sie dennoch eine Art "Heilige" sein soll, die sowohl den demokratisch legitimierten sozialen Ausgleich bewirkt - , die aber zugleich dem Primat der Wirtschaftlichkeit wie eine Unternehmung entspricht, dann müssen wir diese Einrichtung vielleicht so klein wie möglich halten, das Subsidiaritätsprinzip zugunsten des Marktes streng anwenden. (2) Große Summen dürften zur Disposition stehen, wenn das Angebot an Gütern und Leistungen stärker auf Posterioritäten abgeklopft würde freilich eine Aufgabe der Politik unter den schon erwähnten Rahmenbedingungen. (3) Spielraum für Strukturveränderungen, aus denen dann ein wirtschaftlicheres Verhalten folgt, bietet sich möglicherweise in größerem Umfang, wenn man an den Organisationsgrundsatz denkt, demzufolge Aufgabe, Entscheidungskompetenz und Ergebnisverantwortung in eine Hand gehören. Tatsächlich findet man in der Praxis häufig zahlreiche Mitzuständigkeiten, welche die Eigeninitiative über kurz oder lang lähmen können. Gerhard Banner trifft meines Erachtens in vielen Fällen durchaus die Lage, wenn er in diesen Fällen von einem System "organisierter Unverantwortlichkeit" 2 spricht. Häufig dürfte es statt dessen möglich sein, durch eine klare Aufgabenstellung und durch Delegation ganzheitlicher Verantwortung, also einer Verantwortung für die Aufgabe und die nötigen Ressourcen, Handlungsräume zu schaffen, Identifikation und Initiative der Mitarbeiter zu wecken. Denn Kreativität und Evolution - wichtige Requisiten für Wirt2 Gerhard Banner, Von der Behörde zum Dienstleistungsunternehmen-Die Kommunen brauchen ein neues Steuerungsmodell, in: VOP, Heft 111991, S. 6.

Begrüßung

15

schaftlichkeit - können längst nicht mehr von der Spitze allein ausgehen, müssen vielmehr auf die Tausende von Führungskräften und Mitarbeitern in den Behörden ausgeweitet werden. Auch die Privatwirtschaft ist ja dabei, durch ein solches Konzept des "Intrapreneurs" Kräfte in den Personalkörpern freizusetzen; dazu ein typischer neuerer Buchtitel:" Warum Sie nicht die Firma zu verlassen brauchen, um ein selbständiger Unternehmer zu sein!" (4) Als Verwaltungsinformatiker bin ich der Meinung, daß auch in den modernen Arbeitstechniken ein Potential für Wirtschaftlichkeitsverbesserungen steckt, das bisher nicht ausgeschöpft wird. Zu oft werden immer noch traditionelle Verwaltungsabläufe auf Computer mehr oder weniger unverändert übertragen, statt die Elektronik konsequent zur Neugestaltung von Organisations-, Personal- und Aufgabenstrukturen zu nutzen. Damit werden dann auch Chancen für höhere Wirtschaftlichkeit verschenkt. Wenn Wirtschaftlichkeit eine Zweck/Mittel-Relation ist, und wenn im Bereich der Arbeitsmittel bekanntermaßen von Jahr zu Jahr eruptive Leistungssprünge wie in der Elektronik an der Tagesordnung sind, dann sind Wirtschaftlichkeitssteigerungen eigentlich geradezu zu erwarten - sie erfordern allerdings Eingriffe in liebgewordene Verwaltungsverfahren und damit Führungsschwerstarbeit. (5) Lassen sie mich schließlich die Frage streifen, ob die Politik bei der Vorbereitung von Gesetzen und Maßnahmen hinreichend auch schon die Wirtschaftlichkeit der späteren Verwaltungsverfahren ins Kalkül einbezieht, und weiter, ob die Politik hinreichend Interesse daran hat, mit einer qualitativ herausragenden, wirtschaftlich agierenden öffentlichen Verwaltung zu werben. Unter anderem, um hier möglicherweise bestehenden Defiziten abzuhelfen, hat diese Hochschule übrigens einen" 1. Speyerer Qualitätswettbewerb 1992" ausgeschrieben. Besonders leistungsfähige Verwaltungen sollen damit identifiziert und ihre Erfolgsrezepte einer breiteren Öffentlichkeit bekannt gemacht werden. Am Ende liegt der Schwarze Peter der Wirtschaftlichkeit in Staat und Verwaltung wohl weniger bei den Anbietern von Methoden, so wichtig diese als solche bleiben, als bei deren Anwendern. Die eigentliche Schwierigkeit dürfte sein: Wie bekommt man die Führungskräfte in Politik und Verwaltung dazu, das vielfältige Verfahrensarsenal auch zu benutzen? Dies ist keine nachrangige Frage der bloßen Implementation! Das hat schon vor 2500 Jahren, im alten Griechenland, Äesop mit einer Fabel verdeutlicht. Sie handelt von einer Mäusekolonie, der von einer Katze arg zugesetzt wurde. Bei der Beratung, was zu tun sei, fand folgender Vorschlag stürmische Zustimmung: Man müsse der Katze nur eine Schelle umhängen, dann könne man sich immer rechtzeitig vor ihr in Sicherheit bringen. Erst die Rückfrage eines Praktikers, wer denn der Katze die Schelle umhängen solle, brachte die Begeisterten wieder auf den Boden der Tatsachen.

16

Begrüßung

Wer wird denen "die Schelle umhängen", die in Staat und Verwaltung Wirtschaftlichkeit nicht ernst genug nehmen? Vielleicht das "Diktat der leeren Kassen"? Dann hätte die Finanzkrise doch ihr Gutes. Denn: Wirtschaftlichkeitsreserven müssen aufgelöst werden. An diesem Ziel besteht wohl kein Zweifel. Ich hoffe und wünsche, daß von dieser Tagung dazu viele Anregungen an Politik und Verwaltung ausgehen, und darf nun Sie, Herr Staatssekretär Dr. Sarrazin, bitten, den Eröffnungsvortrag zu übernehmen.

Erster Teil

2 Speyer III

Der Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung Von Thilo Sarrazin, Mainz I. Vorbemerkung zu einem aktuellen Thema Sie haben mir ein reizvolles Thema gegeben. Es läßt dem Referenten große Freiheit. Aber es zeigt sich bei näherer Betrachtung auch als recht sperrig: Es könnte Anlaß sein für volltönende Bekenntnisse. Es bietet Stoff für zynische Betrachtungen. Es könnte als Ausgangspunkt für eine historische Abhandlung dienen. Es ist darüber hinaus ein Thema von besonderer Aktualität: Wirtschaftlichkeit im öffentlichen Bereich hat in guten Zeiten eine mehr l.heoretische Bedeutung. Viele reden davon und nur wenige interessieren sich wirklich. Dies sollte sich mit der Herstellung der deutschen Einheit geändert haben. Der Gesamttransfer aus öffentlichen Kassen innerhalb Deutschlands von West nach Ost- Bund, Länder, Fonds Deutsche Einheit, Treuhandanstalt, Reichsbahn, Sozialversicherung- betrug im vergangeneo Jahr 140 Mrd. DM, er liegt in diesem Jahr bei 190 Mrd. DM oder 6,5 vH (1991: 5,5 vH) des westdeutschen BSP. Dieser Transferbedarf wird in den nächsten Jahren, wenn überhaupt, nur sehr allmählich absinken. Dies hat einen recht einfachen Grund: Das Pro-Kopf-BSP der neuen Bundesländer betrug im Jahre 1991 knapp 30vH des westdeutschen Niveaus. Es wird auch bei Wachstumsraten in Ostdeutschland von durchschnittlich lOvH im Jahre 2000 nur knapp über 50vH des westdeutschen Niveaus liegen. Die öffentlichen ProKopf-Ausgaben in Ostdeutschland liegen aber bereits jetzt auf westdeutschem Niveau und in vielen Teilbereichen sogar darüber. 50 vH und mehr der öffentlichen Ausgaben in Ostdeutschland müssen also für etwa ein Jahrzehnt von Westdeutschland im Sinne von Nettotransfers zur Verfügung gestellt werden. Die Finanzierung des überproportionalen Kapitalbedarfs für investive Zwecke habe ich dabei noch aus der Betrachtung ausgeklammert. Es gibt bisher kein Konzept, wie diese gesamtstaatliche Transferaufgabe dauerhaft, möglicherweise auch in einer Rezessionsphase, so bewältigt werden kann, daß die Sachkapitalbildung in Westdeutschland nicht beeinträchtigt wird,

20

-

Thilo Sarrazin

der Kapitalmarkt nicht übermäßig gestört wird, die Verschuldung des Bundes und der westlichen Gebietskörperschaften in vertretbaren Grenzen bleibt, in Westdeutschland eine vernünftige Lastenverteilung zwischen reicheren und ärmeren Gebietskörperschaften stattfindet, den Notwendigkeiten einer an internationalen Maßstäben gemessenen Unternehmensteuerreform Rechnung getragen werden kann, genügend finanzielle Kraft für dieUnterstützungdes Reformprozesses in Osteuropa bleibt.

Normativ ist es sicherlich richtig, vor diesem Hintergrund eine radikale Überprüfung und Durchforstung der Staatsausgaben und Besitzstände in Westdeutschland immer wieder einzufordern. Tatsächlich befürchte ich, daß es dem Bund, der hier eine entscheidende Führungsaufgabe hat, nicht gelingen wird, zu größeren Umschichtungen und Einsparungen zu kommen. Zu befürchten ist vielmehr, daß wir in den nächsten Jahren wiederholt kurzfristig beschlossene unsystematisch angelegte Abgabeerhöhungen des Bundes in Verbindung mit einer überhöhten Neuverschuldung erleben werden. Es wird ferner zu erheblichen Diskussionen über die Lastenverteilung in Westdeutschland zwischen Bund und Ländern einerseits und den reicheren und ärmeren Bundesländern andererseits kommen. Bereits heute ist Rheinland-Pfalz mit seinen Gemeinden bei den bereinigten Ausgaben pro Kopf der Bevölkerung absolutes Schlußlicht unter den alten Bundesländern: 1990 gaben die westdeutschen Bundesländer und ihre Gemeinden durchschnittlich 6.555 DM pro Kopf der Bevölkerung aus, der Spitzenreiter Hessen bei den Flächenstaaten (Spitzenreiter bei den Stadtstaaten: Berlin mit 11.569 DM) lag jedoch mit 7.038 DM weit über diesem Durchschnitt und Rheinland-Pfalz mit 5.990 DM weit darunter. Es ist klar, welchen Konfliktstoff diese Zahlen bergen, wenn es um die dauerhafte Finanzierung des öffentlichen Transferbedarfs nach Ostdeutschland und damit verbunden um die Neuregelung des bundesstaatliehen Finanzausgleichs ab 1995 geht. Möglicherweise erkennen viele erst in einigen Jahren, daß wir mit der deutschen Einheit und dem Zusammenbruch des Ostblocks auch eine finanzpolitisch grundlegende Zeitenwende erreicht haben. Dies sollte Anlaß sein, sich auf die Aktualität einfacher Wahrheiten zu besinnen. Bei knappen Ressourcen gilt auch für Staat und Verwaltung. Eine Steigerung der Wirtschaftlichkeit im Sinne eines größeren Produktes bei gegebenen Ressourcen oder der Erreichung eines gegebenen Zweckes bei minimalem Einsatz sollte unter jedwedem Blickwinkel einen hohen Stellenwert genießen. Nur- und hier beginnt das Problem- in gesellschaftlichen und politischen Zusammenhängen haben die unterschiedlichen Blickwinkel

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

21

die Tendenz, sich gegenseitig aufzuheben. "Der Staat" oder "die Verwaltung" kann im Unterschied zum Individuum oder einem Unternehmen Wirtschaftlichkeit nicht an einer wie immer gedachten Nutzen- oder Gewinnfunktion messen. Staat und Verwaltung dienen ja der Organisation unterschiedlicher Interessen und sind nur zu häufig auch die Beute unterschiedlicher Interessen. Damit gewinnt der Begriff der "Wirtschaftlichkeit" in Staat und Verwaltung leicht ein Element der Beliebigkeit und droht inhaltsleer zu werden.

II. Der Wirtschaftlichkeitsbegriff im öffentlichen Bereich Der öffentliche Begriff von der Wirtschaftlichkeit des Staates und der Verwaltung wird geprägt von 4 Elementen: der Staat als Abgabenerhebungs- und Umverteilungsagentur, gespiegelt in der Diskussion über den ,,Staatsanteil", der Staat als Gesetzgeber, gespiegelt in der Diskussion über Regelungsdichte und Bürokratie, der Staat als Dienstleister, gespiegelt in den ständigen Forderungen nach Verbesserungen der staatlichen Leistungen hier und da, sei es im Straßenbau, im Schulwesen oder in der Wirtschaftsförderung, - der Staat als Arbeitgeber, gespiegelt in zahlreichen Beamtenwitzen. Die Frage der Wirtschaftlichkeit bezieht sich einerseits auf die möglichst wirtschaftliche Erfüllung vorgegebener Aufgaben - wie kann eine Finanzverwaltung bei gegebenem Steuerrecht optimal organisiert werden - andererseits auf die Frage, wie müssen Strukturen - auch Rechtsstrukturen angelegt sein, damit in Bezug auf eine übergeordnete Zielebene Wirtschaftlichkeit gegeben ist. Um beim Beispiel des Steuerrechts zu bleiben: Es ist durchaus denkbar, daß in Bezug auf die Ziele der Gerechtigkeit und fiskalischen Ergiebigkeit ein einfaches Steuerrecht mit einer weniger qualifizierten Verwaltung zu besseren Ergebnissen führen kann als unser hochkompliziertes Steuerrecht mit einer durchschnittlich sehr motivierten und qualifizierten Verwaltung. Der Zyniker könnte sogar sagen, daß wir uns unser Steuerrecht nur leisten können, weil wir uns auf eine so gut ausgebildete und geduldige Verwaltung stützen. Das bringt die Politik ins Spiel: These 1: Die Frage der Wirtschaftlichkeit der Verwaltung ist auf der Metaebene nicht zu trennen von den Strukturen und Prioritäten der politischen Willensbildung. These 2: Das Fehlen objektiver und vor allem allgemeinverbindlicher Kriterien für zahlreiche politische Entscheidungen läßt die Frage nach der Wirtschaftlichkeit häufig leerlaufen. Was sich im Präferenzsystem des einen

22

Thilo Sarrazin

als äußerst wirtschaftliche Maßnahme darstellt- etwa die Verlängerung der Bezugsdauer für das Arbeitslosengeld in den neuen Bundesländern, um den sozialen Frieden zu sichern - mag im Präferenzsystem des anderen, der beispielsweise dem Strukturwandel einen hohen Stellenwert einräumt, sich als der größte wirtschaftliche Unfug darstellen. These 3: Jedes politische System außer der persönlichen Diktatur eines Einzelnen produziert mit seinen Entscheidungen in Bezug auf eine gesamthafte Zielsetzung unablässig logische Widersprüche und führt damit in Bezug auf einzelne Zielsetzungen zu scheinbar unwirtschaftlichen Handlungen. Falsch wäre es, aus diesem Grunde politische Entscheidungen und Handlungen aus dem Kreise wirtschaftlicher Betrachtungen auszuklammern. Richtig urteilen wird aber nur, wer im politischen Bereich die Vieldimensionalität des Wirtschaftlichkeitsbegriffes betrachtet. Um ein etwas burschikoses Beispiel zu wählen: Die Zahl der Banner Minister und Staatssekretäreistin nur IOJahren-von 1981 bis 1991 -von60auf82gestiegen. Der Aufgabenzuwachs hatte sicherlich nicht annähernd diese Dimension, und auch die administrative Qualität der Aufgabenerfüllung ist wohl kaum um 3 vH gestiegen. Es fällt darum scheinbar leicht, diesen Zuwachs als unwirtschaftlich zu kritisieren. Andererseits: Wenn dies der Preis für bessere Stabilität und mehr Konsens in der Bundesregierung und den sie stützenden Parteien war, mag dieser Zuwachs - auf einer höheren Ebene - sogar wirtschaftlich gewesen sein. These 4: Die Frage der Wirtschaftlichkeit erfordert auf der politischen Ebene ordnungspolitische Kriterien und Antworten.

Nur dort, wo die einzelne Verwaltung einen klar definierten Aufgabenkatalog hat, ist die Frage der Wirtschaftlichkeit rein betriebswirtschaftlicher Natur. Im mittleren Bereich, wo die grundlegenden Fragen der Organisation staatlicher Verwaltung unter dem Gesichtspunkt der Effizienz der Aufgabenerfüllung zu entscheiden sind, vermischen sich ordnungspolitische und betriebswirtschaftliche Fragestellungen. Auf der Ebene der tragenden Organisationsprinzipien von Staat und Gesellschaft ist die Frage der Wirtschaftlichkeit zuallererst und zum größten Teil eine Frage der ordnungspolitischen Grundentscheidungen. Die Entscheidung für eine Marktökonomie mit Gewerbefreiheit und garantierten Eigentumsrechten verweist zugleich von der Sachlogik her Staat und Verwaltung in eine Rolle, in der die Sicherung und Fortentwicklung eines stabilen Ordnungsrahmens Vorrang hat und die Teilnahme am Produktionsprozeß auf die Organisation der Bereitstellung öffentlicher Güter beschränkt wird.

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

23

111. Wirtschaftlichkeit und politische Willensbildung

Der Einfluß der politischen Willensbildung auf das Wirtschaftlichkeitsprinzip vollzieht sich in zwei Bereichen: (1) Das Verhalten des Staats als Fiskus, hier geht es um die Solidität und Sparsamkeit des staatlichen Finanzgebarens (2) die Gestaltung des gesellschaftlichen Ordnungsrahmens durch den Staat.

1. Der Staat als Fiskus Demokratie macht die Diskussion um widersprüchliche Ziele und Interessen transparent und bringt die damit verbundenen Entscheidungsprozesse in eine gewaltfreie Form. In diesem Kreise muß auch nicht weiter betont werden, daß alle aus gegenwärtiger Sicht dauerhaft überlebensfähigen gesellschaftlichen Organisationsformen aus einer Kombination von Demokratie und Marktökonomie bestehen müssen. Trotzdem bleibt leider auch richtig: Das abstrakte Wirtschaftlichkeitsprinzip als solches hat im Prozeß der demokratischen Willensbildung nicht ohne weiteres einen eigenständigen Stellenwert. Für die politischen Akteure sind in erster Linie die auf die individuellen oder Gruppeninteressen abgestellten Optimierungskalküle maßgebend. Die Stärke des demokratischen Willensbildungsprozesses besteht darin, öffentlichen Rechtfertigungszwang herzustellen, einen wie immer gearteten Dialog zu erzwingen und über die Mehrheitsregel sicherzustellen, daß am Ende Entscheidungen getroffen werden. Diese Entscheidungen haben mit Wirtschaftlichkeit zunächst nichts zu tun. Es besteht im Gegenteil die ständige Gefahr, daß der Abgleich unterschiedlicher Interessen eine Einigung zu Lasten Dritter darstellt - etwa des Steuerzahlers oder des Kapitalmarktes. Es ist deshalb von großer Wichtigkeit, wie die gesamtwirtschaftlich und fiskalisch stets vorhandene Budgetrestriktion in den demokratischen Willensbildungsprozeß eingeführt wird: Eine relativ einfache und effektive Lösung gibt es im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung: Defizitäre Verwaltungshaushalte dürfen von der Kommunalaufsicht nicht genehmigt werden. Eine Verschuldung ist nur im Bereich der Vermögenshaushalte zulässig. Es ist von daher folgerichtig, daß die Schulden z. B. der rheinlandpfälzischen Gemeinden heute kaum höher sind als im Jahre 1975, während die Schulden des Landes sich vervierfacht haben.

24

Thilo Sarrazin

Bund und Länder dagegen sind in ihrem Finanzverhalten souverän. Ich persönlich sehe bisher auch praktische und staatsrechtliche Schwierigkeiten, wie die für die europäische Währungsunion notwendige und in Maastricht dem Grunde nach vereinbarte verbindliche Gemeinschaftskontrolle über das Finanzgebaren der Mitgliedsstaaten durchgeführt werden soll, ohne in die Budgetrechte des Bundestages und der Länderparlamente in einer auch verfassungsrechtlich bedenklichen Weise einzugreifen. In der demokratischen Praxis kommt auf Bundes- und Landesebene die Budgetrestriktion auf vier Wegen zur Geltung: - Der Widerstand der Steuerzahler gegen Abgabenerhöhungen Der sich in steigenden Zinsen äußernde Widerstand des Kapitalmarkts gegen eine als übermäßig empfundene Staatsverschuldung Die kritische Kommentierung durch parlamentarische Opposition und Presse Das Vorlagerecht der Regierung in Verbindung mit der haushaltsrechtlich sehr starken Stellung des Finanzministers. Nationale und internationale Vergleiche zeigen jedoch, daß diese Kontrollen von sehr unterschiedlicher Wirkung sind. Man werfe nur einen Blick auf die Verschuldung der Zentralhaushalte in den USA, Italien oder Belgien. Im übrigen hat sich seit der Entstehung der parlamentarischen Budgetrechte ein interessanter Rollentausch ergeben: Ursprünglich waren Parlamente dazu da, die Ausgabesucht des souveränen Herrschers zu bremsen. Heute liegt die Bremserfunktion durchweg bei den Regierungen, die Parlamente dagegen sind Nährboden und Verstärker für die Forderungen nach Mehrausgaben.

2. Der Staat als Ordnungsgeber Im Hinblick auf das Wirtschaftlichkeitsprinzip besteht die größte Leistung des modernen Staates in der Herstellung und ständigen Fortentwicklung der rechtlichen Voraussetzungen für eine funktionierende Marktwirtschaft. Auch demokratiehistorisch können die Herstellung von Bürgerfreiheit und Wirtschaftsfreiheit überhaupt nicht voneinander getrennt werden. Die viel beklagte und immer noch wachsende Komplexität des Rechtssystems hängt auch zusammen mit der Notwendigkeit, das Rahmenwerk für die freie wirtschaftliche Tätigkeit des einzelnen stets neu auszutarieren und neuen Bedürfnissen, etwa im Sozial- oder Umweltbereich, anzupassen. Hier hat die moderne Demokratie, aber auch die staatliche Verwaltung, ihre größte Leistung vollbracht. Die Herstellung und Sicherung einer funktionierenden marktwirtschaftliehen Ordnung erfordert ein umfangreiches und

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

25

differenziertes System von Rechtsvorschriften und eine leistungsfähige staatliche Bürokratie. Dies ist zuletzt bei der deutschen Wirtschafts- und Währungsunion und bei der Herstellung der deutschen Einheit deutlich geworden: Bei der Vorbereitung der Wirtschafts- und Währungsunion zeigte sich, daß die Einführung einer Marktwirtschaft in unserem Sinne nur mit der gleichzeitigen Einführung praktisch unseres gesamten Ordnungsrahmens möglich war. Die deutsche Einheit folgte damals auch deshalb der Währungsunion so schnell auf dem Fuße, weil man im Verlauf der Verhandlungen zur Wirtschafts- und Währungsunion erkannte, daß der zum Funktionieren einer Marktwirtschaft notwendige Rechtsrahmen in den Verwaltungsstrukturen der ehemaligen DDR nicht umgesetzt werden konnte. Während übrigens der demokratische Prozeß im Bereich der Staatsausgaben das Wirtschaftlichkeitsprinzip im Sinne eines sparsamen Ausgabenverhaltens nicht ohne weiteres zum Tragen bringt, beobachten wir bei der Ausprägung des staatlichen Ordnungsrahmens eher einen seit Jahrzehnten wachsenden Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips: In allen westlichen Marktwirtschaften findet seit etwa Mitte der siebziger Jahre unabhängig von der politischen Grundfärbung der Regierenden ein stufenweiser Rückzug des Staates aus der unmittelbar wirtschaftlichen Tätigkeit statt. Privatisierung und Deregulierung sind hier die bekannten Stichworte. Staatsbeteiligungen werden privatisiert. Staatliche Eingriffsrechte und Aufsichtsfunktionen auf ihre Berechtigung überprüft. Gleichzeitig bestehen vielfältige Tendenzen, staatliche Aufgaben und Dienstleistungen verstärkt in privatrechtliche Organisationsformen zu überführen. Der Boom bei den unterschiedlichsten Wirtschaftsförderungsgesellschaften auf kommunaler Ebene und Landesebene mag als Beispiel dienen. Für das Land Rheinland-Pfalzhatte dies das paradoxe Ergebnis, daß sich das Land in den letzten Jahren einerseits von seinem Unternehmerischen Beteiligungsbesitz weitgehend getrennt hat, andererseits für Wirtschaftsförderungszwecke ständig neue GmbH's gegründet wurden: Die Zahl der Landesbeteiligungen stieg so in den letzten 4 Jahren um 15 oder 45 vH (31.12.87: 33; 31.12.91: 48). Gleichzeitig ist die Regulierungsdichte im Umweltschutz und verwandten Bereichen erheblich angewachsen. Sicherlich gilt es hier, stets dem Übermaß zu wehren. Aber nur Interessenten oder ordnungspolitische Betonköpfe können hier eine dem Grunde nach dem Wirtschaftlichkeitsprinzip widersprechende Tendenz sehen. Es geht vielmehr um den Schutz vor gesellschaftlich unvertretbaren Risiken bzw. um die Internalisierung externer Kosten auf dem Regulierungswege. Spätestens seit dem ersten Bericht des Club ofRome ist klar: Die Menschheit insgesamt kann nur überleben, wenn die Umweltfolgen menschlichen Wirtschaftens beherrschbar bleiben. Und sie bleiben nur beherrsch bar, wenn die Umweltkosten menschlichen Wirtschaftens vollständig und umfassend in den Marktprozessen internalisiert werden. Wenn und

26

Thilo Sarrazin

insoweit dies geschieht, zeigt sich das marktwirtschaftliche Prinzip auch bei der Lösung von Umweltproblemen alternativen Organisationsformen weit überlegen, wie nicht zuletzt die gigantischen Umweltschäden in den untergegangenen östlichen Planwirtschaften zeigen. Als die nach gegenwärtigem Erkenntnisstand zukunftsträchtigste Kombination hat sich erwiesen: Einerseits weitestgehende Enthaltsamkeit des Staates bei der unmittelbar Unternehmerischen Betätigung und die Schaffung optimaler Rahmenbedingungen für diese, andererseits strikte Regulierungen zur Internalisierung externer Kosten und zur sparsamen Nutzung von nur scheinbar freien Gütern. Für beides-optimale Rahmenbedingungen für Unternehmerische Betätigung auf der einen Seite und strikte Vorschriften zum Schutz von Gesundheit, Umwelt und Natur auf der anderen Seite- kämpfen in den westlichen Demokratien mächtige, gut organisierte Gruppen - und das ist gut so. Interessant ist übrigens zu beobachten, daß jene Länder, welche besonders erfolgreich bei der Zurückdrängung der Staatswirtschaft waren, fast stets auch im Umweltschutz strenger und weiter sind. Die Innovationsfähigkeit einer westlichen Demokratie zeigt sich heute ganz wesentlich im Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips einmal bei der Bestimmung der Arbeitsteilung zwischen Staat und privatem Unternehmenssektor und zum anderen bei der Internalisierung externer Kosten im Umweltbereich.

IV. Wirtschaftlichkeit und bürokratische Organisationsform Wirtschaftlichkeitsprinzip und Bürokratie gelten in populistischer Betrachtung als Gegensatzpaare. Das ist eine in dieser Simplizität gänzlich falsche Sicht. Richtig bleibt, daß jede überflüssige, korrupte oder unfähige Bürokratie ein wirtschaftlichkeitsfeindlicher Faktor ist. Richtig ist aber auch, daß der ausdifferenzierte Ordnungsrahmen einer modernen Marktwirtschaft ohne eine entsprechend geschulte, von interessenbedingten Einwirkungen möglichst unabhängige und primär der Umsetzung des Rechts verpflichtete öffentliche Verwaltung leerläuft. Welche Folgen die Fehler einer qualifizierten Verwaltung haben kann, können wir leider auch in einer Reihe westlicher Marktwirtschaften beobachten. Eine qualifizierte, dem Recht verpflichtete Verwaltung ist insoweit ein entscheidender Faktor für die Leistungsfähigkeit einer modernen Marktwirtschaft. Sie wird übrigens auch zunehmend als wichtiges Element im internationalen Standortwettbewerb erkannt. Bei der Optimierung und ständigen Verbesserung der Wirtschaftlichkeit ist jedoch eine öffentliche Verwaltung gegenüber einem Unternehmen in

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

27

einer kaum vergleichbaren Position. Bei einem Unternehmen liefert der Gewinn einen Maßstab für Wirtschaftlichkeit und der Wettbewerb den Antrieb zu einer ständigen Verbesserung der Wirtschaftlichkeit. In einer Verwaltung fehlen Gewinnorientierung und Wettbewerb. Effizienz und Transparenz der Verwaltungsausübung müssen deshalb durch Regularien und Vorschriftenwerke der unterschiedlichsten Art gesichert werden. Dies beginnt bei den Vorschriften über das öffentliche Vergabewesen und endet bei den haushaltsrechtlichen Bestimmungen über die Schaffung und Bewirtschaftung von Planstellen. Viele Regularien, die dem Auge des fixen Ökonomen als unnötig zäh und unflexibel erscheinen, haben bei näherer Betrachtung ihren guten Sinn, denn sie verhindern, daß Verwaltung im Übermaß zur Pfründe von Interessen wird. Immer wieder auftretende Skandale im Vergabewesen geben hier eine besonders gute Illustration. Zahlreiche Regelbindungen des Verwaltungshandeins dienen auch dazu, politische Einwirkungen im Ergebnis angemessen zu kanalisieren. Kurzum, wer eine qualifizierte und neutrale Verwaltung will, muß auch eine regelhaft ablaufende, an interne Vorschriften gebundene Verwaltung wollen. Eine in diesem Sinne "wirtschaftliche" Verwaltung ist immer auch eine "bürokratische" und deshalb vielfaltig angefeindete Verwaltung. V. Drei Beispiele zur Illustration des Wirtschaftlichkeitsproblems Das bisher Gesagte hat einen theoretischen Rahmen gesetzt. Die praktischen Probleme bei der Umsetzung des Wirtschaftlichkeitsprinzips möchte ich anband von drei Beispielen illustrieren, von denen zwei an der Grenzlinie zwischen Staat und Wirtschaft angesiedelt sind. I. Bundesbahn-Beispiel

Das Sondervermögen Deutsche Bundesbahn ist ebenso wie das Sondervermögen Deutsche Bundespost ein Zwitter zwischen öffentlicher Verwaltung und Wirtschaftsunternehmen - einerseits der politischen Führung durch die Bundesregierung unterliegend und andererseits laut Bundesbahngesetz "wie ein Wirtschaftsunternehmen" zu führen. Konfrontiert mit einer sich über Jahrzehnte kontinuierlich verschärfenden Konkurrenzsituation im Markt, in Aufbau und Mentalität mit einer hierarchischen Verwaltungsstruktur versehen, offen für die unterschiedlichsten politischen Einflüsse und damit auch Beute von Interessenten, kam bei der Verwaltung und den Aktivitäten dieses Sondervermögens über Jahrzehnte stets etwas heraus, was keiner gewollt hatte: Der Zuschußbedarf stieg und die Transportleistung sank über vier Jahrzehnte in ungebrochener Kontinuität. Es kann nun leicht

28

Thilo Sarrazin

gezeigt werden, daß dieses Ergebnis gerade deshalb eintrat, weil alle Beteiligten entsprechend ihren institutionellen Interessen handelten: Der Bundesfinanzminister entscheidet über den Umfang der Bundesleistungen und gibt sein Einvernehmen zum Wirtschaftsplan, er hat aber nur indirekte Möglichkeiten zur Gestaltung des Ausgabenumfangs und der Unternehmensaktivitäten. Im wesentlichen ist er die Kassandra, der über die verzögerte und unwillige Hergabe von Geld dem Übelsten zu wehren sucht. In dieser Rolle war er, abhängig vom politischen Gewicht des jeweiligen Amtsinhabers und der Vitalität des zuständigen Referenten, mal stärker und mal schwächer, insgesamt aber nur unzureichend erfolgreich. Die Fachaufsicht über die Bundesbahn übt der Bundesverkehrsminister aus. Ein Bundesverkehrsminister gilt dann als erfolgreich, wenn er die Interessen der verladenden Wirtschaft und der Kraftfahrer an ausreichend großen Verkehrskapazitäten bei möglichst niedrigen Nutzungsentgelten befriedigt und das mittelständische Verkehrsgewerbe vor übermäßiger Konkurrenz schützt. Ein weiterer wichtiger Erfolgsmaßstab ist außerdem der Anstieg des Verkehrsetats. Alle Bundesverkehrsminister haben stets den Anstieg der Bundeszuschüsse an die Bahn als politischen Erfolg, ihre Stagnation dagegen als politischen Mißerfolg empfunden. Rationalisierungsmaßnahmen bei der Bahn - Streckenstillegungen, Personalabbau, kostengerechte Tarifstruktur - bringen einem Bundesverkehrsminister hohe unmittelbare politische Kosten - Ärger mit den Gewerkschaften, der Wirtschaft, den Länderverkehrsministern- bei ungewissem und viel später einsetzendem politischen Ertrag. Umgekehrt bringen politische Zusagen bei der Bundesbahn- Beschaffungsvorhaben, Bedienungsgarantien, Standortgarantien für zentrale Einrichtungen- unmittelbaren und differenziert einsetzbaren politischen Sympathiegewinn, während die betriebswirtschaftliehen Kosten in der nebelhaften politischenUngewißheit der Zukunft verschwinden. Der Verwaltungsrat der Bahn setzt sich nicht aus Vertretern des Eigentümers Bund, sondern aus Vertretern der Bundesländer, der verladenden Wirtschaft und der beiden Eisenbahngewerkschaften zusammen. Er hat keinen klaren Auftrag, aber u. a. das Zustimmungsrecht zum Wirtschaftsplan und zu Streckenstillegungen. Tatsächlich agieren seine Mitglieder fast ausschließlich für die Interessen der von ihnen vertretenen Gruppen. Dies bedeutet: Ländervertreter und Gewerkschaftsvertreter bilden stets eine Verhinderungskoalition gegen regionalpolitisch bedeutsame Rationalisierungsmaßnahmen. Wirtschafts- und Gewerkschaftsvertreter vereinen ihre Stimmen immer wieder zugunsten wirtschaftlich fragwürdiger oder riskanter Beschaffungsmaßnahmen. Und stets sind sich der gesamte Verwaltungsrat mit dem Bundesverkehrsminister und dem Bahnvorstand darin

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

29

einig, daß mehr Bundesleistungen die entscheidende Voraussetzung für die wirtschaftliche Gesundung des Unternehmens seien. Der Vorstand der Bahn sah nie eine realistische Chance, das Unternehmen in die Gewinnzone zu führen. Bei einem jährlichen Zuschußbedarf von 13 Mrd. DM und einem ausgewiesenen Verlust von 4 Mrd. DM schien es auch relativ gleichgültig, ob diese Zahlen etwas höher oder niedriger waren. Aus der Perspektive eines Bahnvorstandes war es objektiv so, daß Anpassungsfähigkeit gegenüber den Wünschen der Politik und der Interessenten in bezug auf die persönliche Anerkennung und die Sicherheit des Arbeitsplatzes mehr Ertrag brachten als Versuche zum Verlustabbau und zur Kostensenkung, die lediglich bei einigen Pressekommentatoren und einigen Beamten des fernen Bundesfinanzministeriums zu Anerkennung führten. Der Stellenwert der Wirtschaftlichkeit im Apparat der Bundesbahn war vor diesem Hintergrund sehr eingeschränkt. Handelten alle - Bundesverkehrsminister, die Vertreter der Interessengruppen und der Vorstand- nach ihrem objektiven Eigeninteresse, so lag der Einigungspunkt fast stets außerhalb des Bereichs vertretbarer Wirtschaftlichkeit. Anfang der achtziger Jahre gab es einen Einschnitt: Die Bundesfinanzen waren in der Krise. Der Finanzminister deckelte die jährlichen Bundesleistungen beim Stand von 13,5 Mrd. DM. Der Vorstand der Bahn wurde ausgetauscht und durch eine Gesetzesänderung mit etwas mehr Unabhängigkeit versehen. Durch die Durchsetzung einer Reihe relativ einfacher, aber an strategischen Punkten ansetzender haushaltswirtschaftlicher Vorgaben gelang es etwa 7 Jahre lang, eine weitere Verschlechterung der Finanzlage aufzuhalten: Für die Nettokreditaufnahme der Bahn wurde ein Schuldendeckel festgelegt, durch Beschränkung der Neueinstellungen wurde das Personal in 7 Jahren um 25 vH reduziert, größere Investitionen wurden vom Finanzministerium nur noch bei Vorlage eines nachprüfbaren Rentabilitätsnachweises genehmigt. Ab 1988 wurde diese Politik zunehmend undurchsetzbar, weil die Interessen- und Entscheidungsstrukturen letztlich unverändert blieben. Mehr und mehr Entscheidungen wurden getroffen, die mit dem Finanzrahmen der eingefrorenen Bundesleistungen nicht in Einklang standen. Dies führte 1989 schließlich zur Berufung einer unabhängigen Kommission durch die Bundesregierung. Das kürzlich übergebene Gutachten dieser Kommission fordert im Ergebnis eine Umwandlung der Bundesbahn und der Reichsbahn in eine Aktiengesellschaft und damit ihre möglichst weitgehende Herauslösung aus dem Bereich staatlicher Einflußnahme. Vorstand und Aufsichtsrat sollen allein der Wirtschaftlichkeit verpflichtet sein. Der Politik soll die Möglichkeit genommen werden, defizitäre Leistungen einzufordern. Soweit die Bundesbahn im Dienste der staatlichen Infrastrukturund Verkehrspolitik tätig ist, soll sie ein kostengerechtes Entgelt erhalten.

30

Thilo Sarrazin

Ich befürworte diesen Ansatz. Er löst nicht alle Probleme, aber er nimmt die Entscheidungen, die im Rahmen einer betriebswirtschaftliehen Logik nicht beantwortet werden können, aus der Kompetenz des Unternehmens heraus und verwehrt umgekehrt der Politik den Einfluß auf betriebswirtschaftliche Entscheidungen. Das Bundesbahn-Beispiel illustriert eine zentrale Frage von Wirtschaftlichkeit im öffentlichen Bereich: Der Zusammenprall unterschiedlicher Zielsysteme und Interessen - verbunden mit dem Auseinanderfallen von Entscheidungskompetenz und Verantwortung- kann dazu führen, daß Wirtschaftlichkeit im Großen überhaupt aus dem Blickfeld gerät. Deshalb an dieser Stelle eine wichtige Forderung: Verwaltungen sind so zu organisieren, daß - die Entscheidungsträger wissen, wie in ihrem Bereich Wirtschaftlichkeit definiert ist, - sie an mehr Wirtschaftlichkeit ein objektives Interesse und zugleich hinreichende Kompetenzen zu ihrer Verwirklichung haben, politische Entscheidungen und rein sachlogisch bestimmte Entscheidungen hinsichtlich Zuständigkeit und Verantwortung sauber getrennt werden können. 2. Treuhand-Beispiel

Mit der deutschen Einheit war die Staatsindustrie der DDR mit 3,5 Mio Beschäftigten plötzlich industrielles Bundesvermögen geworden. Es wäre ganz unmöglich gewesen, den Systemumbau einer Volkswirtschaft im Rahmen einer herkömmlichen Beteiligungsverwaltung zu betreiben. Im Einigungsvertrag wurde deshalb festgelegt, daß die im März 1990 gegründete Treuhandanstalt als Anstalt des öffentlichen Rechts unter der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesfinanzministeriums weitergeführt werden solle. Auch das noch von der Volkskammer verabschiedete Treuhandgesetz galt weiter. Dieses Gesetz hat so offene Formulierungen, daß es als Dach für sehr unterschiedliche Politiken dienen kann. Das sachliche Gebot der Stunde war äußerste Schnelligkeit bei der Privatisierung verbunden mit Umsicht bei den Entscheidungen über Abwicklung und Sanierung von Unternehmen. Als Lösung bot sich eine de facto sehr weitgehende Autonomie der Treuhandanstalt an. Vorstand und Verwaltungsrat werden in ihrer Willensbildung durch die Fachaufsicht möglichst wenig beeinflußt. Formelle fachaufsichtliche Genehmigungsprozeduren gibt es lediglich bei bedeutenderen Rechtsfragen und großen Privatisierungs-, Sanierungs- und Abwicklungsfällen.

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

31

Ihren Personalkörper konnte die Treuhandanstalt völlig losgelöst vom öffentlichen Dienst- und Besoldungsrecht aufbauen. Einflußnahmen aus dem politischen Raume und aus anderen Ressorts sollen, so die Intention, von der Fachaufsicht möglichst weitgehend weggefiltert werden. Der bisherige Erfolg gibt dem hier gewählten pragmatischen Lösungsmodell recht. Entscheidend war hier eine möglichst eindeutige Formulierung der Ziele und möglichst geringe Behinderung jener, die die Ziele verwirklichen sollen. Natürlich bleibt die Treuhandanstalt eine eminent politische Veranstaltung und die in ihrem Auftrag selbst angelegte Widersprüchlichkeit zwischen Privatisierungs- und Sanierungsaufgabe kommt schon in der Zusammensetzung ihres Verwaltungsrats zum Ausdruck - auf der einen Seite Gewerkschaftsvertreter und die Ministerpräsidenten der neuen Bundesländer, auf der anderen Seite Unternehmerpersönlichkeiten -, aber es war doch bisher möglich, eine Fülle schwierigster und politisch kontroverser Entscheidungen schneller und in größerer Dichte zu treffen, als es in den herkömmlichen Strukturen des öffentlichen Bereichs denkbar gewesen wäre. Für diese Zielsetzung wurde ein gewisser Wildwuchs beim Aufbau des Personalkörpers und der Organisation bewußt in Kauf genommen. Jedes Finanzamt ist sicherlich im Aufbau und den Abläufen klarer gegliedert und im Personaleinsatz wirtschaftlicher als die Treuhandanstalt. Aber aufgebaut als klassische Verwaltung hätte die Treuhandanstalt den Stand der Arbeitsfahigkeit bis heute noch nicht erreicht. Wirtschaftlichkeit allerdings hat hier eine ordnungspolitische, keine betriebswirtschaftliche Dimension. Es ging um die Sicherung größtmöglicher Freiheit für die Lösung einer nach herkömmlichen Maßstäben unlösbaren Aufgabe, für die es auch hinsichtlich der schwierigen Abwägungen zwischen Abwicklung, Sanierung und Privatisierung kaum objektive Kriterien für den Einzelfall gibt. Dafür wurde eine Organisation in Kauf genommen, die sich nach den Kriterien der öffentlichen Verwaltung aus einem Haufen überbezahlter Abenteurer zusammensetzt, die ohne geordnetes Vorschriftenwerk Milliarden ausgeben, die umgekehrt aber von ihrer Struktur her auch nicht in handelsrechtliche Vorstellungen paßt, denn es gibt weder ein wirtschaftliches Gewinninteresse noch eine KonkursmöglichkeiL Trotzdem handelt es sich um eine im ordnungspolitischen Sinne höchst wirksame und damit wirtschaftliche Konstruktion. An dieser Stelle eine weitere Folgerung. Je nachdem, auf welcher Ebene die Frage nach der Wirtschaftlichkeit gestellt wird und wie umfassend der dabei gewählte Wirtschaftlichkeitsbegriff ist, kann in bezug auf ein und dieselbe Verwaltungseinheit die Bewertung sehr unterschiedlich ausfallen.

32

Thilo Sarrazin

3. Schul-Beispiel Mein drittes Beispiel bezieht sich auf den Schulbereich als klassische Länderaufgabe. Wenn ich hier von ungelösten Wirtschaftlichkeitsfragen rede, meine ich damit nicht faule Lehrer oder unfahige Bürokraten. Das Problem ist hier grundlegender, nämlich die Definition eines bildungspolitischen Wertekanons und seine Einbettung in den Gesamtrahmen einer mit knappen Ressourcen umgehenden Landespolitik. Mit einer Schüler-Lehrer-Relation von rd. 15 Schülern je Lehrkraft (allgemeinbildende Schulen) liegt Rheinland-Pfalz im oberen Bereich des Durchschnitts der westlichen Bundesländer. Insgesamt sind die Abweichungen zwischen den Bundesländern allerdings relativ klein. Die Ausgaben für die rund 32.000 Lehrer (mit Privatschulen, umgerechnet auf Vollzeitfälle) entsprechen 1992 mit 2,4 Mrd. DM ca. 40vH der Personalkosten für Aktive oder 13,5 vH der gesamten Landesausgaben. Wegen des Rückgangs der Schülerzahlen hat sich die Schüler-Lehrer-Relation seit 1980 stark von 19,1 auf 15,2 verbessert. Dieser Spielraum wurde in Rheinland-Pfalzwie überall genutzt für eine Verbesserung des pädagogischen Angebots, für kleinere Klassen und für eine kürzere Arbeitszeit der Lehrer. Der Rückgang der Schülerzahlen kam im Schuljahr 1989/90 zum Stillstand. Aus demographischen Gründen und wegen der erheblichen Zuwanderung sind wir jetzt wieder in eine Phase deutlich steigender Schülerzahlen eingetreten, die wohl bis zum Ende des Jahrzehnts anhalten wird. Wollte man die Schüler-Lehrer-Relation gleichwohl konstant halten, so müßten im Laufe des nächsten Jahrzehnts rd. 6000 neue Lehrerstellen geschaffen werden. Dies brächte, gerechnet auf das Jahr 2001, inkl. Zinseszinseffekt eine jährliche Zusatzbelastung des Landeshaushalts von rd. 1 Mrd. DM mit sich. Gleichzeitig ist zu bedenken, daß herkömmliche bildungspolitische Reformvorstellungen - kleinere Klassen, differenzierteres Unterrichtsangebot, integrierte Gesamtschule, mehr Lehrerfortbildung- auch bei unveränderten Schülerzahlen einen Bedarf nach mehr Lehrerstellen produzieren, wenn man zusätzlichen Unterrichtsausfall vermeiden will. Andererseits gibt es im System auch Produktivitätsreserven: Bei einer höchstzulässigen Schülerzahl pro Klasse von 30 beträgt die durchschnittliche Klassengröße im Primärbereich lediglich 22 und in der Sekundarstufe II lediglich 18 Schüler. Eine Erhöhung der durchschnittlichen Klassenfrequenz um nur 2 Schüler würde landesweit 2080 Lehrerstellen frei machen. Allerdings setzt sich die durchschnittliche Klassengröße zusammen aus Schulen mit sehr hohen Klassengrößen vorwiegend in den Ballungsräumen und Schulen mit sehr niedrigen Klassengrößen vorwiegend im ländlichen Raum.

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

33

Wer Produktivitätsreserven erschließen will, kann nicht umhin, die Zukunft der kleinen und mittleren Schulen insb. auf dem Lande sehr genau zu untersuchen. Er muß sich außerdem fragen, bis zu welchem Punkt man es sich unter Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten leisten kann, zugunsten eines differenzierten Kurssystems auf den Unterricht im größeren Klassenverband zu verzichten. Zu bedenken ist weiterhin, daß eine Verbesserung der Unterrichtsversorgung gesamtwirtschaftlich in gewissem Umfang einerseits Investitionscharakter hat, andererseits aber einen sich dem Wirtschaftlichkeitsdenken entziehenden gesellschaftspolitischen Eigenwert. Die Schwierigkeit, im Bildungsbereich handhabbare und konsensfähige Wirtschaftlichkeitskriterien zu entwickeln, verführt leicht dazu, Wirtschaftlichkeitsfragen im Rahmen bildungspolitischer Entscheidungen nur ungenügend zu beachten. Dies ist sicherlich die schlechteste Lösung, denn unter Kostengesichtspunkten hat der Schulbereich im Landeshaushalt mehr Bedeutung als die gesamte allgemeine Verwaltung. VI. Eine Warnung vor Illusionen Mit einem Personalkostenanteil von rd. 40 vH an den gesamten Landesausgaben liegt Rheinland-Pfalz im Durchschnitt der Bundesländer. Rechnet man die unterschiedlichen gesetzlich gebundenen Ausgaben, die Zinsausgaben und die unabweisbaren sächlichen Verwaltungsausgaben hinzu, so sind lediglich rund 2 vH des Landeshaushalts auf kürzere Sicht disponibel. Auch von diesem bescheidenen Rest ist der größte Teil durch sachliche oder politische Zwangsläufigkeiten, wie etwa bei der Entscheidung über Zuschüsse für Sozialstationen, de facto gebunden. Deshalb ist die Rückführung des Personalkostenanteils durch Personaleinsparungen der fortwährende unerfüllte Traum eines jeden Landes-Finanzministers. Die folgende Rechnung zeigt, weshalb es so schwierig ist, diesen Traum mit tatsächlichem Leben zu füllen: Von den 90.241 Beschäftigten des Landes in 1990 (Ist-Zahlen, Teilzeitkräfte pauschal umgerechnet) waren beispielsweise 28.480 Lehrer, 11.550 Hochschulbedienstete, 8.291 Justizbedienstete (Richter, Justizvollzugsbedienstete etc.), 10.224 Polizisten; 17.141 waren in weiteren Bereichen tätig (z. B. Kulturelle Angelegenheiten, Soziale Sicherung, Energie- und Wasserwirtschaft etc.). Lediglich 14.555 arbeiteten in der sog. allgemeinen Verwaltung (Politische Führung und Zentrale Verwaltung), davon 7.026 in der Finanzverwaltung. Auf die Mitarbeiter der allgemeinen Verwaltung entfielen in 1990 ca. 16 vH der Ausgaben des Landes für seine aktiven Bediensteten oder ca. 5 vH der gesamten Landesausgaben. Die sog. ·allgemeine Verwaltung ist also nicht die große Sparkasse, als die man sie in populistischer Betrachtungsweise leicht sieht. Seit 1980 ist die Zahl der Mitarbeiter in 3 Speyer 111

34

Thilo Sarrazin

diesem Bereich durchschnittlich um etwa 5,7 vH erhöht worden (bei einer allgemeinen Steigerungsrate in diesem Zeitraum von ca. 4 vH). Die Landesregierung hat beschlossen, die Zahl der Mitarbeiter in der allgemeinen Verwaltung (wobei der Begriffhierbei in einem weiteren, untechnischen Sinn auszulegen ist) um 1.000 Mitarbeiter zurückzeführen. Dies ist ein überaus ehrgeiziges Ziel. Es wird, vom heutigen Stande gerechnet, etwa 0,4vH der gesamten Landesausgaben einsparen. Dies ist nicht gering zu schätzen, aber es zeigt gleichzeitig, daß derjenige zu kurz greift, der die finanziellen Probleme des öffentlichen Sektors allein oder vorwiegend an den Kosten der öffentlichen Verwaltung festmachen will. Die folgenden Zahlen sollten nachdenklich stimmen: Bei einer Nettoneuverschuldungvon 1.236,5 Mio. DM betragen die bereinigten Gesamtausgaben des Landes Rheinland-Pfalz im Jahre 1992 18,1 Mrd. DM. Diese teilen sich grob wie folgt auf:

Mio.DM

in vH bereinigte Gesamtausgaben

1671

9,2

931

5,2

3002

16,6

4902

27,1

-

Zinsausgaben

-

sächliche Verwaltungsausgaben

-

Investitionen (einschl. Gemeinschaftsfinanzierungen)

-

Rechtlich gebundene Maßnahmen der Hauptgruppe 6 (einschl. Gemeinschaftsfinanzierungen)

-

Restliche Ausgaben der Hauptgruppe 6 (z. B. Zuschüsse für Sozialstationen, Familiengeld und arbeitsmarktpolitische Maßnahmen)

352

1,9

Personalausgaben hiervon: - Aufwendungen für Versorgungsempfänger - Aufwendungen für aktives Personal im Dienstleistungsbereich (Bildung, Polizei etc.) etwa - Aufwendungen für aktives Personal im engeren Verwaltungsbereich etwa

7217

39,9

1339

7,4

4806

26,6

915

5,1

Diese Ausgabenstruktur zeigt: Es gibt in einem Landeshaushalt nicht die ins Auge fallende Sparbüchse. Wirtschaftliches Ausgabeverhalten darf,

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

35

wenn es Produktivitätsreserven erschließen soll, keinen Bereich ausklammern. Ich komme damit zu den konkreten Ansatzpunkten, wie in der öffentlichen Verwaltung mehr Wirtschaftlichkeit hergestellt werden kann. Dabei stellt sich als Kernfrage:

VII. Wer ist eigentlich an Wirtschaftlichkeit interessiert? Die Antwort: Außer ein paar Idealisten und Theoretikern ist an einer besseren Wirtschaftlichkeit an und für sich niemand interessiert. Handelnde in Politik und Verwaltung sind zunächst am Erfolg interessiert. Sie wollen die Vielfalt ihrer persönlichen und politischen Ziele durchsetzen, und es fehlt zunächst der Mechanismus, der die unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Handlungsmotive unter dem Wirtschaftlichkeitsaspekt koordiniert und bündelt. Das Grundelement des marktwirtschaftliehen Prinzips liegt in der Idee der Selbstorganisation von Wirtschaftlichkeit. Der Staat stellt in Form von Eigentumsrechten, Vertragsfreiheit und öffentlicher Ordnung einen definierten Handlungsrahmen zur Verfügung, innerhalb dessen das individuelle eigennützige Streben auch die allgemeine Verbesserung der Wirtschaftsverhältnisse unwillkürlich organisiert. Diese Selbstorganisation von Wirtschaftlichkeit steht im staatlichen Bereich nicht ohne weiteres zur Verfügung. Ordnungspolitisch rechtfertigt sich staatliches Handeln ja gerade dadurch, daß die spontane Marktorganisation nicht zu den erwünschten Verhältnissen führt. Es ist deshalb erforderlich, die Entscheidungsregeln und Abläufe im öffentlichen Bereich so zu gestalten, daß sich für alle Beteiligten ein wirtschaftlichkeitskonformer Handlungsrahmen ergibt. Grundprinzip: Jeder Beteiligte braucht einen definierten Handlungsrahmen, innerhalb dessen er das Gesamtinteresse dann optimiert, wenn er sich an die für ihn relevanten Vorschriften hält und seine legalen Eigeninteressen verfolgt. Die klassischen und bewährten Antworten gibt zunächst das öffentliche Haushaltsrecht mit den daraus abgeleiteten Verwaltungsvorschriften. Ich will hierauf jetzt nicht im einzelnen eingehen. Aber Regelungen wie -

3•

die Verbindlichkeit der Höchstgrenzen der Voranschläge Planstellenhaushalte mit im Detail festgelegten Stellenkegeln Begrenzungen der höchstzulässigen Kreditaufnahme der Gemeinden im Rahmen der Kommunalaufsicht Vorschriften über das Beschaffungswesen im Rahmen der VOL und VOB

36

Thilo Sarrazin

dienen traditionell direkt und indirekt alle der administrativen Sicherstellung eines Mindestmaßes an Wirtschaftlichkeit. Auch der Grundsatz der öffentlichen Kontrolle, insbesondere durch die Aufgaben und Kompetenzen der Rechnungshöfe, gehört in diesen Zusammenhang. Aus meiner Erfahrung möchte ich übrigens sagen, daß bis in den unteren Verwaltungsbereich hinein die Sorge der Handelnden, in einer Prüfungsbemerkung des zuständigen Rechnungshofes aufzutauchen, eine wesentliche Antriebskraft für ein zumindest vorschriftengerechtes Verhalten ist.

VIII. Rolle des Finanzministers Eine der traditionellen Vorkehrungen zur Sicherheit von Wirtschaftlichkeit ist die institutionell starke Rolle des Finanzministers bei Haushaltsaufstellung und -vollzug. Rein formal können die Finanzminister in Bund und Land nahezu jede ihnen finanziell unvertretbar erscheinende Regierungsentscheidung verhindern. Allerdings gilt auch: Wer sich immer und überall nach diesem Grundsatz verhält, ist nicht lange Finanzminister. Außerdem ist auch ein Finanzminister machtlos gegenüber abweichend von seinen Vorstellungen getroffenen finanzwirksamen Entscheidungen des Parlaments. Auch dort, wo die Kraft und Kompetenz eines Finanzministers zur Verhinderung unwirtschaftlicher Entscheidungen ausreicht, fehlt es ihm regelmäßig an Eingriffsmöglichkeiten und Sachkompetenz für eine grundlegend wirtschaftlichere Gestaltung des betroffenen Verwaltungsbereichs in der Sache. Für einen Finanzminister ist es deshalb das Allerwichtigste, die Regierung und die sie tragenden parlamentarischen Kräfte für ein - in den Details ruhig unscharfes aber in der Substanz einleuchtendes- finanzielles strategisches Grundkonzept zu gewinnen, und aus diesem Grundkonzept sachlich nachvollziehbare und politisch vermittelbare Kriterien für die Handhabung und Beurteilung der finanziellen Einzelentscheidungen abzuleiten. Auch der erfolgreichste Finanzminister hat jedoch stets mit einem Faktor zu kämpfen, der dem öffentlichen Bereich immanent ist: Jeder ist schnell und gerne mit- möglicherweise gut begründeten- finanziellen Mehrforderungen zur Hand. Die Entdeckung und Nutzung von Einsparmöglichkeiten oder gar von Möglichkeiten zur Produktivitätssteigerung kann dagegen regelmäßig nur langsam von oben und zumeist nur gegen den Widerstand der betroffenen Ressorts und Verwaltungen durchgesetzt werden. Dies ist der wesentlichste Unterschied zur dezentralen Marktorganisation: Es gibt im Bereich der klassischen öffentlichen Verwaltung kein eingebautes Verfahren zur Innovation und Produktivitätssteigerung. Lenins Vorstellung, daß die Wirtschaft im Sozialismus nach dem Vorbild der deutschen Reichspost zu gestalten sei, ist leider in einem von Lenin nicht

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

37

gemeinten Sinne zutreffend: Jede klassische öffentliche Verwaltung hat im ökonomischen Sinne typische Ausprägungen einer Zentralverwaltungswirtschaft. IX. Ansatzpunkte zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit

Es gibt theoretische, bürokratische und pragmatische Wege, sich der Frage zu nähern, wie denn konkret Produktivitätsreserven im öffentlichen Bereich erschlossen werden können. Ich fange mit einem pragmatischen Ansatz an, der aber sehr wohl theoretisch untermauert werden kann:

I. BlackBox- oder Zitronen-Verfahren In zahlreichen Fällen ist es so, daß in einem bestimmten Verwaltungsbereich Produktivitätsreserven zwar zu vermuten oder gar nachgewiesen sind, diese aber nicht erschlossen werden können, weil die betroffenen Entscheidungsträger Machteinbußen fürchten, andere Vorstellungen haben oder ganz einfach Kontroversen und Unannehmlichkeiten scheuen. Ein typischer Fall: Der Rechnungshofweist für einen Verwaltungsbereich Einsparmöglichkeiten nach, das Parlament billigt die Prüfungsbemerkung. Tatsächlich geschieht wenig oder nichts, denn das betroffene Ressort argumentiert, zunächst müsse man die organisatorischen Voraussetzungen schaffen, oder neue Verwaltungsvorschriften erlassen, oder neue Ausbildungsgänge durchführen, oder einen Neubau haben oder die EDV verbessern, oder aber: Das Personal werde zwar frei, werde aber dringend an einer anderen Stelle in der gleichen Verwaltung gebraucht, wo bislang Personal fehle. Wer sich auf solche Argumente einläßt, ist schon verloren, er wird nie zu wesentlichen Einsparungen kommen. Im Black Box- oder Zitronen-Verfahren werden dagegen konkrete Einsparungen bei den Personal- oder Mittelzuweisungen bereits dann vorgenommen, wenn begründete allgemeine Vermutungen für Einsparmöglichkeiten vorliegen. Dabei gilt es, für die betroffene Verwaltung durch Mitteloder Personalentzug einerseits tatsächliche Einsparungen unvermeidlich zu machen, andererseits aber genügend Raum zur internen Umschichtung der knapper gewordenen Ressourcen zu lassen und allen in diesem Prozeß aus der betroffenen Verwaltung kommenden Einsparungs- und Umschichtungsvorschlägen offen gegenüberzustehen. Das Zitronen-Verfahren ist der Wirkung des Marktes nicht unähnlich. Denn die am Markt erzielbaren Stückpreise und Gesamtumsätze wirken auf das Unternehmen wie eine externe, konditionierte Budgetrestriktion und

38

Thilo Sarrazin

setzen Kräfte zur Kostensenkung bzw. zur Umschichtung im Angebotsprofil frei. Das Zitronen-Verfahren bedarf jedoch der intelligenten Feinsteuerung, denn die betroffene Verwaltung wird stets versuchen, durch eine politisch besonders kontroverse Umsetzung der Einsparauflage Mittelkürzungen zu unterlaufen (Feuerwehrhaus-Syndrom). Kultusverwaltungen z. B. schlagen als Sparmaßnahme regelmäßig Schulschließungen und Stundenkürzungen vor. Die Bundesbahn hat immer wieder versucht, die Forderung nach mehr Wirtschaftlichkeit auf das Problem der Streckenstillegungen zu verengen und damit den Widerstand der Länder und Regionen gegen Sparmaßnahmen zu mobilisieren. Die Bundesbahn, für mich das augenfälligste Beispiel für die Möglichkeiten und Grenzen des Black Box-Verfahrens: Einerseits gelang es, auf dem Wege der Haushaltssteuerung das Personal der Bundesbahn in 7 Jahren, von 1982 bis 1989, bei unveränderten Verkehrsleistungen um ein Viertel zu reduzieren und jedenfalls für diesen Zeitraum einen weiteren Anstieg der Deckungslücke zu verhindern. Andererseits mißlang der Versuch, durch finanziellen Druck unternehmensintern und im politischen Raum genügend Kräfte für eine von Wunschdenken freie Gesamtreform freizusetzen.

2. Aufgabenkritik

Soweit interne Produktivitätssteigerung nicht ausreicht, um finanzielle Ressourcen im notwendigen Umfang einzusparen oder umzuschichten, gilt es den Umfang und die Art der zu erfüllenden Aufgaben zu hinterfragen. Ständig werden an den Staat auf allen Ebenen neue Aufgaben herangetragen. Gleichzeitig wächst bei konstanter Staatsquote und geringfügigem bzw. fehlendem Produktivitätsfortschritt im öffentlichen Dienst sein reales Leistungsvermögen gar nicht oder nur geringfügig. Wo die Obergrenzen einer noch tragbaren Verschuldung nicht beachtet werden, kann es sogar sinken. Deshalb gilt - cum grano salis - für den Staatssektor als grundlegende Wahrheit: Neue Aufgaben können nur in dem Umfang übernommen werden, in dem alte abgebaut werden. Die hierbei notwendigen Auseinandersetzungen kann man auf sehr abgehobener ideologischer oder ordnungspolitischer Ebene führen. Dies führt jenseits des Grundsatzes, daß der Staat nur das tun soll, was andere nicht ebensogut oder besser können, aber nicht viel weiter. Tatsächlich muß man sich, wenn man mit Erfolg in die Aufgabenkritik einsteigen will, sehr stark auf die Sachlogik des Einzelbereichs einlassen. Entscheidend ist auch hier die richtige handlungsleitende Idee: Im Zweifelsfalle ist es besser, ein privates Leistungsangebot durch Rahmenregelungen zu steuern, anstatt als staatlicher Leistungsanbieter aufzutreten. Im Zweifelsfalle ist es auch besser, einen

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

39

Bereich ungeregelt zu lassen, als den Versuch zu unternehmen, Nebensächlichkeiten durch Vorschriften abzufangen. Abbau staatlicher Aufgaben ist zwar der entscheidende Ansatzpunkt, um im öffentlichen Bereich zu nachhaltigen Entlastungen zu kommen. Aber ich fürchte, man darf hier nicht zu optimistisch sein. Ein durch eine noch so unwirtschaftliche Staatsleistung marginal Begünstigter wird stets gegen Abbau sein, während die große Mehrheit Nichtbetroffener desinteressiert bleibt. Wenn Aufgabenkritik Erfolg haben soll, dann müssen die Zuständigen und Betroffenen selber dafür gewonnen werden. 3. Wie kann ich durch organisatorische Maßnahmen das Interesse steigern?

Hier wartet eine beachtliche, im wesentlichen ungelöste, geistige und politische Aufgabe. Ich bitte um Verständnis, wenn ich an dieser Stelle selbst ins Unreine denke. Es kommt darauf an, die Verwalter und Profiteure einer fragwürdig gewordenen staatlichen Aufgabe oder Leistung an deren Beendigung zu interessieren. Der bisherige Nutznießer kann z. B. am Aufgabenabbau interessiert werden, indem er von Auflagen freie, degressiv gestaffelte Übergangszahlungen erhält. Der bisherige Verwalter einer Aufgabe oder Leistung kann an deren Abbau interessiert werden, indem er einen Teil der dadurch erreichten Einsparungen für andere Zwecke verwenden kann. In allgemeiner Form ist dies allerdings schnell ausgedacht und leicht gesagt. Auch hier steckt der Teufel im Detail der Einzelmaßnahme.

4. Personalwirtschaft im öffentlichen Dienst

Dies gilt auch für einen weiteren immer wieder angeführten Ansatzpunkt zur Steigerung der Wirtschaftlichkeit: Einführung von mehr Leistungselementen im öffentlichen Dienst anstelle des herkömmlichen Laufbahnprinzips. Hier ergibt sich nicht nur das Problem der Leistungsmessung überall dort, wo eine Kontrolle durch den Markt nicht besteht und es einen meßbaren und unmanipulierbaren Leistungsbegriff nicht gibt. Es kommt vor allem hinzu, daß auch sehr gute Leistungen das Gegenteil von mehr Wirtschaftlichkeit oder Sparsamkeit bewirken können, wenn sie nicht in einem wirtschaftlichkeitsorientierten Kontext erbracht werden. So werden aus der Sicht eines Finanzministeriums rührige Leistungsträger in einem Arbeits- oder Sozialministerium stets mit sehr gemischten Gefühlen betrachtet.

40

Thilo Sarrazin

Richtig dagegen ist: Überall da, wo Leistung marktnah bewertet werden kann, lassen sich auch Maßstäbe für leistungsgerechte Bezahlung entwickeln. Überall dort dagegen, wo dies nicht möglich ist, fahrt man mit einem etwas rigiden öffentlichen Dienst- und Besoldungsrecht gar nicht so schlecht: Es objektiviert und kann verhindern, daß sich einzelne Personen oder Bereiche - zumeist noch unter Berufung auf das Leistungsprinzip - zu Lasten der öffentlichen Kassen ungerechtfertigte finanzielle Vorteile verschaffen können. X. Kostenrechnung im öffentlichen Sektor

Die Frage der Marktnähe ist auch wichtig für das Urteil, welche Formen der Kosten- bzw. der Ausgabenrechnung zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit dienen können. Überall dort, wo es nicht um marktnahe Leistungserstellung geht, bin ich ein strikter Anhänger einer kameralistischen Haushaltsführung, denn sie ist als reine Einnahmen-/Ausgabenrechnung interessenbedingten Manipulationen aller Art gegenüber weitgehend unzugänglich. Für vernünftige Urteilsbildungen sollte jedoch auch die kameralistische Betrachtung stets in einer mittel- und längerfristigen Perspektive erfolgen, wie sich besonders augenfallig bei der Beurteilung der Pensionslasten im öffentlichen Dienst zeigt. Welche Möglichkeiten der Beschönigung im öffentlichen Bereich sich aus dem Hantieren mit ausgabe- und einnahmeunabhängigen Wertansätzen ergeben, zeigen je auf ihre Weise die Bundesbahn und die Wirtschaft in der ehemaligen DDR. Die weit überhöhten Wertansätze der dortigen gesamtwirtschaftlichen Buchführung haben jahrzehntelang die Auszehrung der Volkswirtschaft verschleiert und noch 1990 bei den westdeutschen Verhandlungspartnern Illusionen über den tatsächlichen Zustand der DDR-Wirtschaft konserviert. Natürlich ist nichts dagegen zu sagen, wenn öffentliche Kapitalbestände etwa im Rahmen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung bewertet werden, aber aus den unter Interessendruck stehenden öffentlichen Haushalten sollten Bewertungsfragen herausgehalten werden. Anders ist dies dort zu sehen, wo der Staat selber wirtschaftlich tätig ist. Allerdings stellt sich hier die Frage, ob er solche Bereiche nicht zumindest in privatrechtlicher Form führen, teilweise auch ganz privatisieren sollte. Wie ich schon dargelegt habe, ist dies in der Tat ein weltweiter Trend.

Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in Staat und Verwaltung

41

XI. Neue Aufgabenabgrenzungen privat/öffentlich "Privatisierung" der öffentlichen Verwaltung

Mir scheint es wichtig, diesen Weg weiter zu gehen und den Staat in dem Sinne zu entflechten, daß er sich außerhalb des Bereichs der Bildung und der inneren Sicherheit vorwiegend auf die Umsetzung und Kontrolle staatlicher Normen und die Zuteilung staatlicher Leistungen konzentriert, alles übrige dagegen weitgehend in privatrechtliche Organisationsformen verlagert oder in Form von Leistungsaufträgen vergibt. 1. Verringerung der "Produktionstiefe"

Dies paßt übrigens zu einem über den staatlichen Bereich weit hinausgehenden Trend. "Lean production" ist zu einem Schlagwort geworden, das auch die meisten größeren Privatunternehmen nicht unberührt läßt. Wenn die Verringerung der Produktionstiefe und die Auslagerung von Vorleistungen und unternehmensinternen Serviceeinrichtungen bei Privatunternehmen Fixkosten senkt und die Flexibilität erhöht, so gilt dies vom Grundsatz her nicht weniger für den Staat. 2. Auslagerung von Aufgabenbereichen in private Rechtsund Wirtschaftsformen

Mein Ideal ist eine möglichst kleine, aber qualifizierte Verwaltung, die sich in sehr weitgehender Form privater oder zumindest privatrechtlich geführter Dienstleistungsunternehmen bedient und dabei die Möglichkeit zur Leistungsverbesserung durch Herstellung und Nutzung von Konkurrenz möglichst umfassend nutzt. Manche sind vielleicht erstaunt, dies von einem Sozialdemokraten zu hören. Dies hat aber seine innere Logik: Wer eine leistungsfähige staatliche Verwaltung und ein qualifiziertes Angebot staatlich gelenkter Dienstleistungen für notwendig hält und für die Zukunft nicht nur wechselnde, sondern auch wachsende Anforderungen an den Staat bei erhöhter finanzieller Anspannung vor sich sieht, der sieht in der Konzentration des Staates auf seine wesentlichen Lenkungsaufgaben die einzige Chance, auch auf längere Sicht die Staatsaufgaben in angemessener Qualität zu vertretbaren Kosten erfüllen zu können.

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen Grundsätzliches aus ökonomischer und verwaltungspraktischer Sicht Von Manfred Timmermann, St. Gallen In der öffentlichen Verwaltung gebührt der Aufgabenerfüllung Vorrang vor Wirtschaftlichkeit. Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben darf also nicht allein von der Warte reiner Wirtschaftlichkeit aus betrachtet werden. Die Ursachen hierfür liegen im wesentlichen in einem Markt-, Politik-, Rechtsund auch Gesellschaftsversagen. Zukünftiges Verwaltungshandeln muß durch Privatisierung, Deregulierung, Äquivalenzprinzip, Qualifikation der Mitarbeiter, Schaffung produktiver Unruhe und ein neues Selbstbewußtsein der Bürokraten geprägt sein. Auch für die Wissenschaft ergibt sich neuer Handlungsbedarf. I. Unsere Ausgangssituation

Eigentlich leben wir, auch wenn wir das nicht immer wahrhaben wollen, in einer äußerst glücklichen Zeit. Vieles von dem, was wir alle immer gefordert haben, ist nun eingetreten. Nie hatten wir ein größeres Ausmaß an Demokratisierung in der Welt, nie hat sich der freiheitliche Rechtsstaat stärker durchgesetzt, nie waren wir, glaube ich, einer sicheren Situation mit Frieden und Freiheit näher als heute, und auch die Marktwirtschaft war nie ein größerer Exportschlager als jetzt. Aber es scheint, als könnten wir dieses Glück gar nicht so recht fassen. Wir sind eigentlich mehr damit befaßt, uns über die vielen Probleme larmoyant zu beklagen, die mit dieser Entwicklung der letzten Jahre gekommen sind. Ja, wir lamentieren sogar schon über die Probleme von morgen, möglicherweise in der Furcht, wir könnten sie gar nicht bewältigen. Vielleicht ist es aber auch unsere übliche Grundhaltung, wie sie vor kurzem ein Unternehmer wohl zutreffend beschrieb: "Ja ja, es geht uns schlecht, aber zugegebener Weise auf hohem Niveau". Dies scheint, auch in bezug auf die öffentliche Verwaltung, die Einstellung vieler zu sein.

44

Manfred Timmermann

II. Herausforderungen für die öffentliche Verwaltung

In einer jüngeren Studie des Club of Rome fragen die Wissenschaftler, ob es Demokratie und Marktwirtschaft gelingen wird, "das größte Glück der größten Zahl" als Ziel unserer Gesellschaft zu realisieren oder ihm jedenfalls näherzukommen (siehe Bild 1). Wird es Staat und Markt als den beiden Steuerungsinstrumenten unserer Gesellschaft (siehe Bild 2) gelingen, die Probleme, die auf uns zukommen, zu lösen? Für eine Lösung wird, gerade auch in der öffentlichen Verwaltung, viel Optimismus, Zivilcourage und ein enormes Ausmaß an Vision benötigt- allesamt in der öffentlichen Verwaltung allerdings nicht sonderlich verbreitet. Auch die Frage des wirtschaftlichen Handeins darf nicht auf die Vergangenheit ausgerichtet werden, sondern muß auf die kommenden Aufgaben zielen. Die öffentlichen Verwaltungen werden durch die sich bereits abzeichnende Dynamik der neunziger Jahre (siehe Bild 3) in allen Bereichen vor ganz enorme Herausforderungen gestellt werden. Welche Voraussetzungen muß die Verwaltung für die europäische Integration leisten? Wie soll auf das immer rascher werdende Tempo des technisch-wirtschaftlichen Strukturwandels reagiert werden? Und können diese Aufgaben mit dem derzeitigen Instrumentarium gelöst werden? Auf solche Fragen müssen Antworten gefunden werden.

III. Primat der Wirtschaftlichkeit oder der Aufgabenerftillung? Wenn wir diese Herausforderungen betrachten, ist es dann wirklich die Frage der Wirtschaftlichkeit, die uns in erster Linie bedrängen wird, oder ist es nicht vielmehr die Frage, wie wir überhaupt die Aufgaben erfüllen? Geht es nicht mehr um den Grad der Aufgabenerfüllung im Sinne der Effektivität als um die Frage der Effizienz, um dieses sehr leicht zu verwechselnde Begriffspaar zu benutzen? Unsere Bedenken werden bestärkt durch die globale Revolution, wie die Wissenschaftler vom Club of Rome die Fortschreibung ihrer bekannten Studie von 1972 ja betitelt haben, in welcher sie die drei Säulen in Bild 4 ganz besonders herausstellen und auch neue Steuerungsinstrumente insbesondere in der öffentlichen Verwaltung fordern. Auch die deutsche Wiedervereinigung hat gezeigt, daß die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung weitaus wichtiger für die Funktionsfähigkeit einer Volkswirtschaft ist als alles andere (siehe Bild 5). Aber die Bürokratie, obwohl traditionell so viel gescholten, hat diese Chance, ihre Leistungsfähigkeit ins rechte Licht zu rücken, überhaupt nicht hinreichend genutzt, weder für ihr eigenes Selbstbewußtsein, noch für ihre Imagepflege. Dabei wurde doch während des Vereinigungsprozesses mehr als deutlich,

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

... -

..c: ca

N

s::

Cl) ...., Cl) Cl)

:o 1..

C)

1..

(1)

-c

~

0

:::s G

.....cnCl) tn

:o 1..

C)

tn

..c

CU

45

~

i

i

I

'

rrf' -8liiiii·'Mt.41111.-30.1Ut

"""

::s ::s

!»

('1)

a .... a

§"

>-l

0.

('1)

::;>

::s

!»

~

0\

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

47

Manfred Timmermann

48

5

lI. •

c

0 ., ·-

->0 ~

e

.,II:

II

.a

0

~

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

49

~

ii

a

I I

'

4 Speyer 111

50

Manfred Timmermann

daß die gewöhnlich als so effizient gepriesene Wirtschaft überhaupt nicht arbeiten kann, wenn nicht die öffentliche Verwaltung erst einmal Minimalvoraussetzungen zur Verfügung stellt. Dieser ganz entscheidende Beweis von Notwendigkeit - und Leistungsfähigkeit- der öffentlichen Verwaltung wird viel zu wenig genutzt, um aus der - bei Licht betrachtet - seltsamen Kritik an der Bürokratie herauszukommen. Auch im Einigungsprozeß zeigt sich mithin, daß die Aufgabenerfüllung weitaus wichtiger ist, als der Aspekt "Erledigen wir die Aufgaben auch wirtschaftlich?". Diese Frage hat doch in den ersten ein bis zwei Halbjahren niemand gestellt, und dies sicherlich zu recht. Und wie werden die Gewichtungen vorgenommen werden, wenn die Integration in Europa so vor sich geht, wie sie sich nun abzeichnet, nämlich mit klaren und eindeutigen Vorstellungen für die Wirtschaft? Alle Beteiligten wissen, daß dies mit sehr großen Voraussetzungen auch für die Verwaltung verbunden sein wird. Etwas skeptischer ist man gegenüber der Umsetzung in Bezug auf den Staat, doch weitaus größere Skepsis ist gegenüber der Gesellschaft selbst angebracht, weil zur Zeit ja seltsamerweise fast überall festzustellen ist, daß die Bürger etwas ganz anderes wollen. Dies ist nicht nur im ehemaligen Jugoslawien, nicht nur in der zerfallenen Sowjetunion und nicht nur in der vormaligen Tschechoslowakei zu beobachten. Es ist eben auch der Wunsch Schottlands, sich perAbstimmungvon Großbritannien zu trennen, und ähnlich ist das Bestreben der Frankokanadier zu werten, wie jetzt im April die Abstimmung in Quebec zeigte. Überall in der Welt scheint der tatsächliche Wille der Gesellschaft, der Wille der Bürger sich dem entgegen zu setzen, was man eigentlich als notwendig für eine wirtschaftliche Integration ansehen sollte. Die Schwierigkeiten einer europäischen politischen Union sind in der Diskussion um die Maastrichter Verträge deutlich geworden. Wird nicht auch hier das Gegenteil von dem angestrebt, was der Bürger, zumindest in seiner staatlichen Organisation, teilweise noch unter nationalen Vorzeichen, sogar bis in kleine ethnische Gruppen hinein, eigentlich möchte? Wie ist dieser Widerspruch zu lösen, und welche Rolle wird bei diesem Prozeß in den neunziger Jahren die öffentliche Verwaltung spielen müssen? Diese Fragen verdeutlichen, daß eigentlich die Aufgabenerfüllung zunächst im Vordergrund steht, obwohl mein Thema dies nicht unmittelbar erkennen läßt. Ein verwandtes Problem haben wir in der Vergangenheit ganz gut in den Griff bekommen, allerdings ohne die Aufgabe bislang vollständig zu lösen. Es handelt sich um die Integration der Umwelt in die fünf Systeme (vergleiche Bild 2), die unsere Gesellschaft steuern. In Bezug auf die parlamentarische Demokratie, den freiheitlichen Rechtsstaat und die öffentliche Verwaltung, gemeinhin als Staat zusammengefaßt, sowie in bezug auf die

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

51

Wirtschaft, sei es im Unternehmen oder sei es in der Volkswirtschaft, und auf die pluralistische Gesellschaft erkennen wir plötzlich die Bedeutung der Umwelt. Und wir haben dementsprechend mit der Umweltverwaltung, dem Umweltbundesamt und mit den entsprechenden Landesbehörden relativ rasch für die entsprechenden Einrichtungen gesorgt, um dieser Aufgabenerfüllung gerecht werden zu können (siehe Bild 6). Dabei hat allerdings niemand von vornherein darüber nachgedacht, wie diese neue Aufgabe in die bestehenden Steuerungsmechanismen integriert werden könnte, damit wir eine wirtschaftliche Lösung bekommen. Vielleicht geht das auch gar nicht. Die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung im Rahmen der klassischen Steuerungsmechanismen unserer Gesellschaft muß demnach als ganz entscheidende Voraussetzung für die auf uns zukommenden Aufgaben angesehen werden. Es soll aber hier nicht weiter diskutiert werden, was alles zu tun wäre, um der Erfüllung dieser Aufgaben gerecht zu werden.

IV. Gibt es geeignete Kriterien zur wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben ? Unter Effektivität wird im folgenden der Grad der Aufgabenerfüllung verstanden, also wie wir in den neunziger Jahren mit den neuen Herausforderungen fertig werden. Dieser Grad der Aufgabenerfüllung ist natürlich die entscheidende Frage in Bezug auf jedes wirtschaftliche Handeln. Kann aber die erforderliche Effektivität, also ein hohes Maß an Aufgabenerfüllung, außerdem auch noch wirtschaftlich gestaltet werden? Meine erste Antwort lautet eigentlich: "eher nein". Denn ich konnte, beispielsweise von der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ausgehend, bisher keinen vernünftigen Maßstab für wirtschaftliches Handeln finden. Es ist klar, daß wir uns alle effiziente Lösungen wünschen, und jeder ist sicher einverstanden, wenn wir "Effizienz" als Verhältnis von Leistung zu Aufwand definieren. Bereits hier fangen die Schwierigkeiten aber an. Jedenfalls in der Umgangssprache wird eine Maxime, die wir auch "das ökonomische Prinzip" nennen, meist schon zu unscharf definiert, wenn gesagt wird, man möge "die maximale Leistung mit minimalem Aufwand" erzielen. Denn dies ist logisch nicht umsetzbar. Es wäre nämlich damit gleichzusetzen, einem Schnelläufer bei den Olympischen Spielen aufzutragen, er möge in kürzester Zeit die längste Strecke zurücklegen. Korrekt lautet hingegen die Maxime, eine bestimmte Leistung mit einem minimalen Aufwand oder mit einem bestimmten Aufwand eine maximale Leistung erzielen zu sollen. Weitere Schwierigkeiten mit dem Begriff der Effizienz entstehen daraus, daß wir ihn aus der Wirtschaft entleihen. Dort können wir Leistung durch Umsatz ersetzen und Aufwand durch Kosten, die dieser Umsatz verursacht 4•

Umweltvetvlaltung

Umweltpolitik Urpweltte cht

Utnweltbewu~stseln

Pluralisti sche Gesellsc haft

Parlamentarische Demokratie

Integration der Umwelt

m• -U....... -30.tUI

V.

:::;>

0 0

aI»

....

0

a

a

8. ::1

~

0

N

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

53

hat. Und immer dann, wenn diese Relation größer oder gleich eins ist, schreiben wir in einem privatwirtschaftliehen Unternehmen schwarze Zahlen. Versuchen wir aber nun, diese Betrachtung auf die öffentliche Verwaltung oder generell auf den Staat zu übertragen. Was ist Effizienz beim Staat, wie sind hier die Verhältnisse von Umsatz zu Aufwand oder Leistung zu Kosten? Jetzt beginnt das Dilemma. In der klassischen Verwaltung findet man für die Leistung keine geeignete Größe, denn es existiert ja kein Umsatz. Wir haben ebenfalls Mühe bei den Kosten - allein schon aufgrund der fehlenden Kostenrechnung. Wir hätten sogar beim Aufwand Mühe, wenn wir es betriebswirtschaftlich genau nehmen. Was uns weniger schwerfallt, ist, dank der kameralistischen Buchhaltung, folgende Analogie: Für den Aufwand setzen wir die Ausgaben. Das ist eindeutig und klar, und hier muß man die vielgescholtene Kameralistik wirklich loben. Sie ist nämlich ein hervorragendes System, welches über viele Jahrzehnte glänzend funktioniert hat. Für mich ganz unverständlich, ist sie jedoch immer verschrieen worden. Wir haben uns aber bisher nichts Besseres einfallen lassen, als die Ausgaben exakt als Leistung auch wieder auf den Bruchstrich zu schreiben. Das nennen wir dann ganz vornehm die "inputorientierte Leistungsmessung". Für uns Beamte ist dies eine wunderschöne Lösung, denn dieser Quotient ist immer gleich- und zwar eins. Jede Gehaltserhöhung im öffentlichen Dienst wird in derselben Sekunde, in der sie ausgezahlt wird, auch als Leistung auf den Bruchstrich geschrieben. Wenn es nicht andere Grenzen gäbe, beispielsweise die Verschuldung oder die Inflationswirkung von defizitären Haushalten, dann könnten wir das Wachstum durch den Staat, durch die öffentliche Verwaltung beliebig selbst gestalten. Rein statistisch ist dies so, und nicht nur bei uns: Dieses Vorgehen ist international, denn wir haben keine bessere Lösung. Im Ergebnis sollten wir also mit diesem Maßstab der Effizienz an unser Thema nicht herangehen. Jedenfalls warne ich davor, dies zu tun. Denn sonst liegt das Mißverständnis nahe, die öffentliche Verwaltung gehe verschwenderisch mit Haushaltsmitteln um, nur weil die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe teuer ist. Dabei kann sich die Gesellschaft diese Aufgabenerfüllung vielleicht nur nicht leisten. Hier verwechseln wir häufig Sparsamkeit mit Wirtschaftlichkeit. Das ist aber eine Frage, ob die Aufgabe überhaupt durch den Staat, durch die öffentliche Verwaltung, erfüllt werden soll, und nicht, ob wir eine verschwenderische oder "effizient" arbeitende Verwaltung vor uns haben. Der Begriff "Effizienz" ist für die Aufgabenerfüllung in der öffentlichen Verwaltung nach diesen statistischen Vorgaben nicht zulässig.

54

Manfred Timmermann

V.

~arktversagen

Wir sollten klar zwischen zwei Formen der Aufgabenerfüllung unterscheiden: Sie kann einmal über den Markt vorgenommen werden und einmal über die öffentliche Verwaltung. Dies gilt im Makrobereich wie im Mikrobereich. Im Makrobereich erfolgt die Aufgabenerfüllung über die Marktwirtschaft mit ihren beiden wesentlichen konstituierenden Prinzipien Eigentum und Wettbewerb oder durch staatliche Steuerung. Im Mikrobereich lautet das einschlägige Begriffspaar Management und Bürokratie. Seltsamerweise glauben wir immer, möglichst viel Managementtechnik in die Bürokratie übernehmen zu müssen, um genauso gut zu sein wie die stets als effizient gelobte Wirtschaft, und wir wollen möglichst wenigAufgaben in die staatliche Steuerung übergeben. In der Praxis ist dagegen eine gegenteilige Entwicklung zu beobachten: Wir versuchen immer wieder, Bereiche aus der marktwirtschaftliehen Steuerung gerade herauszunehmen, weil uns deren Ergebnis der Aufgabenerfüllung nicht gefallt. Ein klassisches Beispiel ist das Gesundheitswesen: Die ungleiche Einkommensverteilung erbrächte nämlich bei marktwirtschaftlicher Steuerung eine andere Aufgabenerfüllung als es unseren Vorstellungen von gesellschaftlicher Gerechtigkeit entspricht: "Der Arme müßte eher sterben". Deshalb sind wir überzeugt, daß der Gesundheitsbereich nicht vom Markt, dem klassischen Effizienzgaranten, gesteuert werden darf, und unterstellen ihn statt dessen der staatlichen Steuerung. Das Seltsame beginnt aber, wenn wir nun fordern, der Gesundheitsbereich möge gleichwohl genauso effizient sein wie bei Steuerung über den Marktmechanismus. Hatten wir gerade noch das Ergebnis der Effizienzsteuerung durch den Markt als ungerecht verworfen, soll im gleichen Moment, in dem die Aufgabe der öffentlichen Verwaltung übergeben wird, derselbe Maßstab der Effizienz angelegt werden. Hier liegt ein großes Mißverständnis vor. Eine Aufgabenerfüllung, die sich nicht unter dem Kriterium der Markteffizienz vollzieht, sondern durch öffentliche Träger wahrgenommen wird, darf nämlich an diesem Maßstab auch nicht gemessen werden. In der Praxis haben alle anderen vier der fünf in Bild 2 genannten Systeme Schwächen, die zu einer Dominanz der öffentlichen Verwaltung bei der Aufgabenerfüllung führen. In den Lehrbüchern wird dieses Phänomen unter den Stichwörtern Marktversagen und öffentliche Güter diskutiert. Zwei wesentliche Faktoren führen zur Dominanz bei der Aufgabenerfüllung. Diese ergibt sich einerseits durch die Vielzahl der öffentlichen Güter. Diese werden lediglich durch Betätigung des öffentlichen Sektors angeboten, weil sich für sie unter der Bedingung des Nutzenausschlusses kein Angebot im privaten Wirtschaftsbereich finden würde; die Hoheitsverwaltung ist das klassische Beispiel hierfür. Andererseits wird die Dominanz durch die vielen

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

55

Fälle verursacht, in denen zwar von einem öffentlichen Gut gesprochen wird, es aber im ökonomischen Sinne eigentlich nur um ein öffentlich angebotenes Gut geht. Weil eine Aufgabenerfullung durch den Markt als gesellschaftlich ungerecht empfunden würde, werden solche Güter von der öffentlichen Verwaltung angeboten und so die ungleiche Einkommensverteilung von der Angebots- und Nachfragegestaltung für diese Lebensbereiche abgekoppelt. Dies gilt beispielsweise für Verkehrswesen, Nachrichtenwesen, Bildungswesen oder auch Gesundheitswesen. Allerdings müssen wir die Kosten dieser Form der Aufgabenerfüllung kennen. Stellen wir dann fest, daß die Effizienz des Marktes nicht erreicht wird und diese Form der Aufgabenerfüllung teurer ist, dann zeigt dies nicht unbedingt unwirtschaftliches Handeln der öffentlichen Verwaltung an. Sondern wir müssen uns immer wieder verdeutlichen, daß die Kosten für diese andere, dem Markt entzogene und wegen der gegebenen Einkommensverteilung bewußt gewünschte Form der Versorgung eben höher sind. VI. Politikversagen Neben dem Marktversagen ist Politikversagen eine weitere Ursache für eine starke Dominanz der öffentlichen Verwaltung bei der Erfüllung von Aufgaben. Politikversagen resultiert aus den Prinzipien unserer parlamentarischen Demokratie. Wer auf sich, auf seine Partei und auf sein Parteiprogramm etwas hält, muß alles tun, um sich in der kurzen Legislaturperiode so zu verhalten, daß der Wähler ihn wiederwählt. Dieser offensichtliche Mangel ist somit systemimmanent, und man sollte nicht dem demokratisch legitimierten Volksvertreter die kurzfristige Maximierung der Wiederwahlwahrscheinlichkeit vorwerfen. Natürlich wird eine wirtschaftliche Erfüllung von Aufgaben dadurch nicht gerade gefördert. Eine Alternativ~ mit sehr wirtschaftlicher Erfüllung der Aufgaben könnte eine Diktatur sein. Jeder wäre aber wohl nur mit einer solchen Staatsform einverstanden, wenn wir gewiß sein könnten, immer einen guten Diktator zu haben. Verbesserungsmöglichkeiten mit Blick auf die Wirtschaftlichkeit ergäben sich wohl auch dann, wenn wir unsere Land- und Bundestagswahlen alle auf denselben Termin legten. Wir könnten alternativ auch die Legislaturperioden auf zehn oder auch nur auf sechs oder acht Jahre verlängern. Es würde viel von diesem Politikversagen verschwinden. Aber wenn wir für zehn Jahre die Falschen gewählt hätten? Wenn man Systeme wie unser politisches System bewußt gestaltet, muß man eben mit den positiven auch die negativen Konsequenzen in Kauf nehmen, solange man unter Abwägung von Für und Wider bei diesem System bleiben will.

56

Manfred Timmermann

VII. Rechtsversagen Wir alle beklagen in ähnlicher Weise die Verrechtlichung unserer Gesellschaft, den Perfektionismus und die damit verbundene hohe Regelungsdichte. Auch dies trägt zu einer enormen Ausweitung der öffentlichen Verwaltung bei. Aber auch hier gilt: Wie könnten Lösungsansätze für diesen Bereich aussehen, wenn wir diese Ausprägungen im Rechtsbereich andererseits wünschen, um Gerechtigkeit, Gleichbehandlung, Ausschluß von Willkür und andere hohe Rechtsgüter zu sichern?

VIII. Gesellschaftsversagen Schließlich ist unsere "Anspruchsinflation" als Teil des Gesellschaftsversagens anzuführen, wenn man die hohe Nachfrage nicht nach öffentlichen, sondern nach öffentlich angebotenen Gütern begründen will. Ich beginne zur Verdeutlichung mit einem empirischen Beispiel: Ich habe zwanzig Studenten in St. Gallen zu einem Seminarfest eingeladen, und wir vereinbarten, daß ich die Getränke und sie jeweils ihr Essen bezahlen. Um nachzuvollziehen, welcher Betrag im Durchschnitt pro Person verspeist wurde, habe ich mir hinterher vom Ober heimlich die Rechnung geben lassen. Es waren 12 Franken. Am Ende des Semesters wiederholten wir die Feier, vereinbarten aber vorab leicht modifizierte Konditionen. Ich zahlte die Getränke, die Studenten die Essen, aber ich legte den gesamten Rechnungsbetrag aus und kassierte dann in der folgenden Seminarsitzung von jedem ein Zwanzigstel. Die Rechnung pro Person war unter diesen Versuchsbedingungen nun auf 28 Franken pro Teilnehmer gestiegen! Der Grund war natürlich, daß jedem Teilnehmer von vornherein bewußt war, daß neunzehn Zwanzigstel des Gesamtaufkommens von den Kommilitonen bezahlt werden. Gibt es nun einen Unterschied zwischen diesem Experiment im Kleinen und den durch öffentliche Verwaltung angebotenen Aufgaben? Nein, es funktioniert in diesen Bereichen genauso; auch hier haben wir eine systemimmanente Überhöhung der Nachfrage. Diese Anspruchsinflation resultiert aus unseren eigenen gesellschaftlichen Vorstellungen darüber, wie der Bedarf in diesen Aufgabenbereichen gedeckt werden soll. Anspruchsinflation ist somit ein Gesellschaftsversagen. Marktversagen, Politikversagen, Rechtsversagen und Gesellschaftsversagen-sie alle führen zu einer Dominanz der öffentlichen Verwaltung bei der Aufgabenerfüllung. Diese Leistungen werden öffentlich angeboten, weil es von den anderen Steuerungssystemen genauso gewünscht wird.

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

57

IX. Lösungsansätze 1. Entstaatlichung und Aquivalenzprinzip

Wir versuchen kontinuierlich, Marktversagen, Rechts- und Politikversagen sowie Gesellschaftsversagen zu überwinden. Teile der Aufgabenerfüllung, die in die öffentliche Verwaltung gelangt sind, sollen wieder unter die Marktsteuerung zurückkehren und unter Effizienzkriterien, statt nach den Gesichtspunkten einer politischen Vorgabe erbracht werden. Immer wieder bemühen wir uns besonders intensiv darum, öffentliche Aufgaben zu reprivatisieren. Heute aktuelle Kontextfaktoren wie leere öffentliche Kassen, steigende Schulden und drückende Zinsraten intensivieren die Diskussion um diese Rückführung, so daß auch vertraute öffentliche Institutionen wie die Bundespost oder die Bundesbahn privatisiert werden sollen. Allerdings wird in dieser Privatisierungsdebatte teilweise naiv unterstellt, daß das Privatisieren auch an den Verhaltensweisen etwas ändern würde. Nachhaltige Änderungen aber können sich nur durch Wettbewerb ergeben. Dieser jedoch ist in beiden genannten Fällen, wie in vielen anderen Beispielen auch, nur schwierig zu schaffen. Sofern es gelingt, wirklichen Wettbewerb einzuführen, ist die Privatisierung eine akzeptable Lösung. Für eine solche Entstaatlichung öffentlicher Aufgaben muß ein politischer Prozeß angestoßen werden. Dieser aber beschränkt sich manchmal leider auf Symptomkuren. Ein anderer Lösungsversuch ist die Umsetzung des Äquivalenzprinzips. Beispielsweise diskutieren wir diesen Ansatz im Gesundheitswesen, nämlich die Selbstbeteiligung bis hin zu 100 Prozent einzurichten und aus dem Wunsch nach gerechter Einkommensumverteilung heraus eine Umverteilung über die Subjekt- statt die Objektförderung vorzunehmen. Ökonomisch wissen wir sehr gut, wie dies zu geschehen hätte. Jedoch erweist sich die politische Durchsetzbarkeit immer wieder als beschränkt. Somit kann das derzeitige Ergebnis, die ständig steigenden Kosten im Gesundheitssektor, aber auch nicht pauschal als unwirtschaftliches Verhalten eines großen Bereiches öffentlicher Aufgabenerfüllung gebrandmarkt werden. Vielmehr zeigt dieses Resultat, daß der Steuerungsmechanismus Anreize in die falsche Richtung ausübt. Ökonomisch sehr attraktive, politisch aber nicht gewollte Alternativen wären sowohl eine kostenorientierte Nachfragesteuerung als auch eine leistungsorientierte Angebotssteuerung. Beide sind jedoch gesellschaftlich nicht gewünscht und werden daher durch die politischen Mehrheiten bewußt nicht verwirklicht. Die dadurch entstehenden Kosten dürfen folglich auch nicht als mangelnde Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Verwaltung mißverstanden werden.

58

Manfred Timmermann

2. Neues Selbstbewußtseinfür Bürokratie und Bürokraten Mein Lösungsvorschlag ist, die immer neuen Versuche einer stärkeren Orientierung der Bürokratie am Management aufzugeben. Auch einzelne Managementtechniken sollten nicht länger als Leitbilder für die öffentliche Verwaltung dienen, es sei denn, sie sind in der Bürokratie identisch. Vielmehr sollten die viel gescholtenen Begriffe Bürokratie und Bürokrat wieder mit Prestige und Selbstbewußtsein versehen werden: Steuerung und Gestaltung der Aufgabenerfüllung in Bereichen ohne Chance zur Messung der Effizienz über den Markt- das eben ist Bürokratie. Und sie ist nicht zu verwechseln mit Management - der zielorientierten Gestaltung eines Bereichs nach marktdeterminierten Effizienzkriterien. Warum aber liebäugeln wir Bürokraten so gern mit diesem Management? Vielleicht, weil auch Minister immer wieder, wenn irgendetwas schnell funktionieren soll, zu der Formulierung greifen: "Dafür sorge ich, das wird unbürokratisch geregelt!" Dies ist allerdings das Schlimmste, was man der öffentlichen Verwaltung antun kann.

X. Plädoyer für öfteren Wechsel der Instrumente Einige Techniken von Bürokratie und Management sind identisch, viele dagegen nicht. Ergo darf auch nur an einigen Stellen eine Anleihe beim Management genommen werden. So treten auch in der Erwerbswirtschaft, bei der Beurteilung eines großen wie eines mittelständischen Unternehmens, neben das Kriterium der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung, das gemeinhin als das wesentliche Ziel unternehmerischer Betätigung angesehen wird, eine Vielzahl anderer, ebenso bedeutender Ziele (siehe Bild 7). Effizienz ist nur noch ein Kriterium von vielen. Denn natürlich ist auch die Effektivität im Sinne des Zielerreichungs- oder Aufgabenerfüllungsgrades wichtig. Gleichzeitig und unabhängig davon zu betrachten sowie als Maßstab für die Qualität einer Institution heranzuziehen, sind Arbeitszufriedenheit und, gerade vor dem Hintergrund der Herausforderungen der neunziger Jahre, Anpassungsfahigkeit an veränderte Umweltbedingungen. Der Unterschied zwischen öffentlicher Verwaltung und Unternehmen besteht lediglich darin, daß die Beurteilung nach diesen vier Kriterien für die öffentliche Verwaltung nicht am Markt vorgenommen wird, während das Unternehmen gerade hier wettbewerbsfähig bleiben muß. Einzelne Techniken aber, so im übrigen auch die Organisationslehre, sind durchaus in beiden Bereichen anwendbar. Zu diesen Techniken gehören zum Beispiel Methoden, um die Frage "Eigenfertigung oder Fremdbezug" zu beantworten. Sie ist in regelmäßigen Abständen einer genauen Prüfung zu unterwerfen. Heute wird diese grundle-

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

59

gende Fragestellung unter den modernen Begriffen ,make or buy' und ,Outsourcing', aber in der Substanz unverändert diskutiert. Weitere, sowohl in Bürokratie als auch im Management anwendbare Techniken sind Gemeinkosten-Werteanalysen zur Rationalisierung sowie Instrumente der Budgetierung und Finanzplanung. Warum wollen wir nicht auf Zerobase-Budgeting, Sunset-Systeme oder PPBS-Systeme eingehen? Und zwar nicht, weil diese Instrumente im Management so erfolgreich sind; sondern weil es sich sehr gut bewährt hat, immer wieder einmal mit einem anderen Instrumentarium zu versuchen, die Aufgabenerfüllung kostengünstiger zu gestalten. Solche Instrumente firmieren häufig unter Modebegriffen. Aber diese Moden dürfen, ja sollten sogar mitgemacht werden, wenn sich das Ziel so einfacher erreichen läßt und die Aufgabenerfüllung mehr Freude bereitet. Einzelne Instrumente sollten aber nicht gesetzlich vorgeschrieben werden, wie dies bei der Kosten/Nutzen-Analyse geschehen ist. Glücklicherweise heißt es in der Bundeshaushaltsordnung, Investitionsvorhaben "sollen" und nicht "müssen" einer Kosten/Nutzen-Analyse unterzogen werden. Investitionen würden nämlich fast unmöglich, wenn wir dieses Instrument wirklich

60

Manfred Timmermann

immer anwenden müßten. Die Kosten/Nutzen-Analyse ist zwar ein gutes Instrument, jedoch kann sie das Effizienzkriterium des Marktes nicht ersetzen, dafür ist sie allenfalls eine Näherungsmethode. Ich bin nicht gegen die Anwendung dieser Instrumente und möchte hier nicht falsch verstanden werden. Es ist aber eine Illlusion zu glauben, durch Managementtechniken aus der Bürokratie aussteigen und den öffentlichen Bereich genauso gut steuern zu können wie ein Unternehmen in der privaten Wirtschaft. Schon das Kriterium "genau so gut" ist fragwürdig. Genau genommen handelt es sich nicht um einen Vergleich von gut und weniger gut; vielmehr erfolgt die Aufgabenerfüllung nach zwei völlig unterschiedlichen Kriterien. Uns bleibt, mit den verfügbaren Methoden den Versuch zu machen, die uns gestellte Aufgabe so und vollständig wie möglich, mit einem hohen Grad an Effektivität und zu minimalen Kosten, welche aber in der Regel schlecht erfaßbar sind, weil auch das Pendant der Leistung selten genau gemessen werden kann, zu erfüllen. Ich habe nichts dagegen, die Kontrollen für das Verwaltungshandeln immer wieder zu verstärken und es mit anderen Methoden zu versuchen. Vorprüfstellen und Rechnungshöfe haben sich doch sehr bewährt. Es ist sinnvoll, des öfteren die Techniken zu wechseln, um nicht in eingefahrenen Geleisen zu bleiben. An dieser Stelle lautet mein Vorschlag, mit all diesen Techniken größere Veränderungen in die Verwaltung hineinzubringen und auch ruhig Moden mitzumachen. Aber dabei dürfen wir nicht irrtümlich glauben, wir hätten damit die Effizienz des Marktes in die öffentliche Verwaltung hineingetragen. Ganz entscheidende, vielleicht die wichtigsten, Punkte sind die Qualifikation und auch die Motivation der Mitarbeiter durch Weiterbildungsmaßnahmen. Denn das Verhalten in der öffentlichen Verwaltung als Ganzer wird nur dann wirtschaftlich, wenn die Denkhaltung der Mitarbeiter, die die einzelnen Aufgaben erfüllen, dies berücksichtigt. Ich möchte dies mit einer Parallele belegen: Was haben wir mit der Managementmode der Führungsstile, der Führungskonzepte, der Führungsmodelle und der Führungssysteme bewirkt? Nach drei Jahrzehnten voller Seminare zu diesem Thema kann die Frage nach dem optimalen Führungsstil immer noch nicht eindeutig beantwortet werden. Nun wäre es aber ein großes Mißverständnis zu behaupten, dreißig Jahre wissenschaftliche Diskussion und Seminare über Führung hätten sich nicht gelohnt. Denn in diesem Zeitraum ist das Bewußtsein jedes Vorgesetzten, egal auf welcher Ebene, gewachsen, daß die Führung von Mitarbeitern wichtig ist. Es hat somit einen Sinn gehabt, daß viele von uns, aus Wirtschaft wie auch Verwaltung, immer wieder diese Seminare besucht haben. Generell ist der beste Weg zu wirtschaftlichem Verhalten in der öffentlichen Verwaltung, die Mitarbeiter durch intensive Fortbildungsmaßnahmen immer wieder mit neuen, aktuellen und interessanten Fragestellun-

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

61

gen zu konfrontieren und dadurch ihre Qualifikation so zu verändern, daß aufgrund einer neuen Denkhaltung wirtschaftliches Verhalten entsteht. Modewellen sind im Management über den optimalen Führungsstil und Planungstechniken wie Nutzen/Kosten- oder Nutzwertanalyse hinaus auch im Bereich der Informationssysteme anzutreffen. Wir alle haben Management-Informationssysteme für die optimale Lösung gehalten und wissen heute doch, daß wir sowohl im öffentlichen als auch im privaten Bereich mit diesem Konzept im Grunde gescheitert sind. Heute stehen ganz andere Fragen als damals im Vordergrund, etwa, welche Information wir zu welchem Zeitpunkt, mit welcher Genauigkeit und vor allen Dingen mit welcher Reaktion, welchem Entscheidungsträger vorlegen sollen. Diese Fragen können wir gar nicht beantworten. Da nutzt auch eine perfekte Infrastruktur der Datenverarbeitung nur wenig, wie ein kleines Beispiel belegt: Schon sehr früh, nachdem es technisch möglich geworden war, konnte der Vorstand der amerikanischen Fluggesellschaft TWA jeden Abend per Knopfdruck die Tagesbilanz sowie die Tagesgewinn- und Verlustrechnung abrufen. Die Vorstandsmitglieder haben auf diese kurzfristigen Daten reagiert - und damit das gesamte Unternehmen auf den Kopf gestellt. Folglich wurde dieses Informationssystem sehr schnell wieder abgeschafft. Das Informationsproblem ist so einfach nicht zu lösen, es muß anders an die Fragestellung herangegangen werden. XI. Hilfestellungen durch die Wissenschaft? Hier stellt sich natürlich die Frage nach dem Beitrag der Wissenschaft, so der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften und insbesondere der Verwaltungswissenschaft, zur Lösung der angeführten Probleme. 1. Formulierung von Handlungsanweisungen

Zunächst einmal sollte die Unterstützung der Verwaltungspraxis durch diese Disziplinen der Wissenschaft wohl nicht überschätzt werden. Die Stärken der Wissenschaft liegen in der Lehre sowie der Aus- und Weiterbildung. Was konkrete Handlungsanweisungen angeht, ist die Unterstützung durch die genannten Disziplinen eher zurückhaltend zu beurteilen. Das meiste, was in der Verwaltung wie auch in der Wirtschaft real geschieht, wird durch die wissenschaftlichen Disziplinen ex post nachvollzogen und übersichtlich systematisiert, nicht aber ex ante als Handlungsanweisungen formuliert. Beklagenswert ist in diesem Zusammenhang auch, daß die Wissenschaft offenbar nicht darauf vorbereitet ist, der Verwaltungspraxis Hilfestellung

62

Manfred Timmermann

dabei zu geben, sich jetzt rechtzeitig auf die neunziger Jahre vorzubereiten. Was soll man eigentlich tun, und was sagt die Wissenschaft dazu? Dagegen werden wir auf der anderen Seite mit inflationären wissenschaftlichen Nachrichten geradezu überschüttet. Wer vermöchte denn beispielsweise noch auf die vielen Wirtschaftsinstitute, Prognoseeinrichtungen sowie Sachverständigenräte und wissenschaftlichen Beiräte zu hören?

2. Fachsprache Darüber hinaus habe ich leider den Verdacht, daß ein gewisser Fachjargon, also das, was über die natürlich notwendige Fachsprache hinausgeht, eine Leistung der Wissenschaft vortäuschen soll, die gar nicht vorhanden ist. Alfred Grosser, ein Politologe an der Sorbonne in Paris, hat in einem Vorwort zu einem seiner Bücher einmal geschrieben, ihm kämen Sozialwissenschaftler vor wie Tintenfische. Denn sie ließen einen Grauschleier hinter sich, um darin die Unklarheit ihrer Geda,nkengänge zu verbergen. Und von Artbur Cecil Pigou, dem großen englischen Nationalökonom, stammt der Satz, man müsse auf den Gipfel des Fachjargons hinaufsteigen, um die meckernden Ziegen der Praxis hinter sich zu lassen. Fachjargon ist zu vermeiden und darf keineswegs als wissenschaftliche Leistungsfahigkeit im Sinne von Handlungsanweisungen und Hilfen für die Verwaltung mißverstanden werden.

3. Interdisziplinarität Als dritte Forderung schließe ich die nach Interdisziplinarität an, wohlwissend, daß sie sehr schwierig, wenn nicht gar unmöglich ist. Betrachten wir die Notwendigkeit der Interdisziplinarität am Beispiel der Wirtschaftswissenschaften. Die Analyse ökonomischer Zusammenhänge geht von einem Datenkranz aus, der nicht zu untersuchen ist. Die Bevölkerung, die natürlichen Ressourcen, die rechtliche und soziale Ordnung sowie der Stand der Technik und der Wissenschaft, alles dieses ist nicht Gegenstand der Wirtschaftswissenschaften. Betrachtet man diese Rahmendaten nun einmal genauer, so stellt man fest, daß gerade sie sich in den letzten vierzig, fünfzig Jahren stärker verändert haben als das, was wir innerhalb des Datenkranzes an Funktionsweisen der Märkte wirtschaftswissenschaftlich untersucht haben. Wenn diese Zusammenhänge nicht interdisziplinär angegangen werden, dann stehen uns große Erklärungsprobleme ins Haus. Dies gilt insbesondere für die Kombination von Wirtschafts- und Rechtswissenschaften, weshalb ich ja in den Ansatz der Verwaltungswissenschaft so große Hoffnungen setze. Erst jetzt wieder, im deutschen Einigungsprozeß, haben wir sehen

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

63

können, wie wichtig sich rechtliche Institutionen für die Funktionsfahigkeit der Wirtschaft darstellen, wie wenig wir wissenschaftlich darauf vorbereitet sind und wie wenig Handlungsanweisungen wir, selbst in einer praktischen Situation wie heute, geben können. Wir sollten diesen Ansatz zur Interdisziplinarität wieder aufnehmen. Leider driftet diese Entwicklung immer weiter auseinander. Sieht man heute in die Universitäten, dann leistet nur noch einer - notgedrungen - diese interdisziplinäre Arbeit, nämlich der Student. 4. Neue Ordnungsmechanismen

Schließlich müssen wir uns darüber hinaus erheblich bemühen, neue Ordnungsmechanismen zu entwickeln. Wir dürfen nicht bei dem stehen bleiben, was wir haben, und die Probleme mit immer neuen .,Managementtechniken" lösen wöllen. Als vor 100 Jahren von Bismarcks Berater eine Lösung für die damalige soziale Krise finden mußten, weil das System der familiären Sicherung der Lebensrisiken als Folge der industriellen Entwicklung zerbrochen war, entwickelten sie das System der kollektiven Sicherung neu. Man konnte sich nicht auf die Ausführungen Adam Smiths zur Funktionsweise einer Marktwirtschaft stützen. Als wir feststellten, daß die Lohnbildung auf dem Arbeitsmarkt nicht unserem Gerechtigkeitsempfinden entspricht, haben wir ein Instrumentarium der Tarifautonomie und der Tarifpartnerschaft entwickelt. Oder als wir bemerkten, daß die Geld- und Kreditpolitik in den Tagesstreit der Parteien und in die Regierungspolitik hineingezogen zu werden drohte, haben wir eine unabhängige Bundesbank gestaltet, die für die Geld- und Kreditpolitik verantwortlich ist. Mit derartigen Neuentwicklungen, gerade die soziale Frage und die kollektive Sicherheit durch unser System der Sozialversicherung machen dies deutlich, konnten wir neu auftauchenden Problemen wesentlich besser begegnen als mit den jeweils bekannten Instrumentarien. Wir dürfen also nicht nur den alten Bestand pflegen und ihn immer wieder kultivieren, sondern wir müssen ihn an neue Fragestellungen anpassen, die in den neunziger Jahren mit Sicherheit in großem Maße auf uns zukommen. Hier liegt eine ganz wesentliche Aufgabe für die Wissenschaft. XII. Eine Strategie für zukünftiges Verwaltungshandeln

In meinem letzten Punkt fasse ich zusammen, was ich als Strategie für zukünftiges Verwaltungshandeln unter dieser Definition von wirtschaftlichem Handeln empfehlen würde.

64

Manfred Timmermann

1. Privatisierung

Erstens würde ich jede Chance, und gerade jetzt die der leeren Kassen und der hohen Verschuldung, nutzen, um immer wieder die Entstaatlichung im Sinne der Privatisierung einen Schritt voranzutreiben zu versuchen. Hintergrund dieser Empfehlung ist die Tendenz, daß durch Marktversagen, Rechtsversagen, Politikversagen und Gesellschaftsversagen Aufgaben in einen Bereich hineingedrängt werden, der dann von der öffentlichen Verwaltung versorgt werden muß, daß immer wieder der Versuch unternommen wird, Aufgaben zu öffentlich angebotenen Aufgaben zu machen, weil es natürlich angenehmer ist, außerhalb des Kriteriums der Markteffizienz zu leben. 2. Deregulierung

Zweitens würde ich anstreben, Deregulierung bei jeder Gelegenheit zu nutzen und zum ständigen Programm in der öffentlichen Verwaltung zu machen, auch wenn die Politik immer wieder dazu neigt, neue Regulierungen vorzunehmen. J. Einführung des Ä·quiva/enzprinzips

Drittens würde ich, gerade unter kritischen Bedingungen wie jetzt etwa bei der Expansion der Gesundheitskosten, versuchen, das Äquivalenzprinzip einzuführen, um eine kostenorientierte Angebotssteuerung oder eine leistungsorientierte Nachfragesteuerung zu erreichen, damit die Anreize in die Richtung der Markteffizienz gelenkt werden. 4. Administrative Rationalisierung

Ich würde viertens das enorme Arsenal von administrativer Rationalisierung auch praktizieren. Ich meine damit die Anwendung klassischer Techniken wie beispielsweise Eigenfertigung versus Fremdbezug. GemeinkostenWertanalysen, Budgetierung oder Kontrollen des Verwaltungshandelns.

5. Problembewußtsein und Qualifikation der Mitarbeiter fördern

Ich würde mich fünftens intensiver als bisher der Fall um ein adäquates Problembewußtsein und eine entsprechende Qualifikation der Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung bemühen. Dies sollte durch ein ausgeprägtes

Wirtschaftliches Handeln öffentlicher Verwaltungen

65

System von Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen geschehen. Es hat wenig Sinn, nur darüber zu reden, daß die Halbwertzeit des Wissens immer kürzer wird und wir eigentlich ein System lebenslangen Lernens bräuchten - wir müssen auch danach handeln. Die öffentliche Verwaltung hätte jetzt die Chance, ein solches System zu realisieren. Wenn wir aber nicht in der Lage sind, unsere Ausbildungszeiten drastisch zu reduzieren und unseren Bedarf an aktuellem Wissen und Analysemethoden immer wieder neu auf der Schulbank zu decken, dann wird dieses Konzept des lebenslangen Lernens nie verwirklicht werden können, obwohl es für die Qualifikation der Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung, für die Förderung wirtschaftlichen Verhaltens und für die Bewältigung der auf uns zukommenden Probleme von zentraler Bedeutung sein wird.

6. Produktive Unruhe schaffen Als Leiter einer Verwaltungseinheit, auf welcher Stufe auch immer, würde ich sechstens keinen Versuch scheuen, immer wieder produktive Unruhe zu erzeugen. Die organisatorischen Einheiten müssen immer wieder verändert werden, nie darf jemand zur Ruhe kommen. Das Instrument der Veränderung muß zum Prinzip gemacht werden. Die Erfolgsgeschichte verschiedenster Unternehmen zeigt, daß Veränderungen in der Organisation wichtig sind, wenn die Betonung auf produktiver Unruhe liegt. Die Grenzziehung, die Gratwanderung macht dann den tüchtigen Bürokraten aus, der diese Institution leitet. Wir müssen aus dem Dilemma herauskommen, daß weiterhin angenommen wird, das Begriffspaar Bürokrat und Veränderung sei ein Widerspruch. 7. Neues Selbstbewußtseinfür Bürokraten

Wir müssen siebtens das Prinzip der produktiven Unruhe mit einem hohen Maß an neuem Selbstbewußtsein für die Bürokraten kombinieren und dürfen uns des Begriffes der Bürokratie auch nicht länger schämen. Unter diesen Voraussetzungen haben wir gute Chancen.

XIII. Fazit Auf dieser Basis haben wir gute Chancen, Wirtschaftlichkeit im öffentlichen Bereich im Sinne der Minimierung der Kosten bei einer vorgegebenen Erfüllung der Aufgaben zu erreichen, und zwar in einer Weise, die wir auch vor uns selbst verantworten können. Ob eine bestimmte Aufgabenerfüllung S Speyer 111

66

Manfred Timmermann

für die Gesellschaft zu erbringen ist oder nicht, ist dabei eine völlig andere Frage als die der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenerfüllung. Und ob das Angebot dieser Güter und Dienstleistungen durch Verwaltung dann teurer ist, ist nicht der entscheidende Punkt. Wesentlich dagegen ist die Frage, in welchem Ausmaß die Gesellschaft die höheren Kosten für die öffentliche Form der Aufgabenerfüllung tragen kann. Wenn wir uns die höheren Kosten leisten, hat dies primär nichts mit nichtwirtschaftlichem Handeln der öffentlichen Verwaltung zu tun. Die Vorbereitungen auf die neunziger Jahre werden nun mit jedem Tag dringlicher. Wir müssen sie wirklich in Angriff nehmen. Die Integration Europas ist nur ein Beispiel dafür, wie wir künftige Herausforderungen mit dem jetzigen Arsenal an Instrumenten sicherlich sehr gut meistern können. Wir müssen es nur wollen. Das heißt, Abschied nehmen von Larmoyanz, und es gilt, das eingangs Gesagte zu beherzigen. Denn unter den geschilderten Bedingungen für wirtschaftliches Handeln in der öffentlichen Verwaltung brauchen wir Optimismus, Zivilcourage und Visionen- zum Beispiel Visionen, wie die Verwaltung in Europa zu Beginn des kommenden Jahrtausends aussehen könnte. Die Aufgabenerfüllung, welche Aufgaben wir haben und wie diese die öffentliche Verwaltung erfüllt, hat weitaus größere Bedeutung als das wirtschaftliche Handeln - wenngleich dies beileibe nicht unwichtig ist, denn wir müssen die Aufgaben auch so gut wie möglich finanzieren können. Ich bin da keineswegs pessimistisch. Allerdings muß jeder von uns von seiner Stelle aus etwas beitragen. Denken wir doch in der Frage des wirtschaftlichen Handeins öffentlicher Verwaltungen ein bißeben mehr über unser eigenes Verhalten nach, als ständig, was viel einfacher ist und auch ich hier gelegentlich getan habe, über die Verhältnisse zu klagen. Mit Konfuzius: Versuchen wir doch lieber, ein kleines Licht anzuzünden, als ständig über die Dunkelheit zu schimpfen.

Ist "der rationale Staat" möglich? Von Hans Herbert von Arnim, Speyer Rationalität des Staates ist nicht selbstverständlich. Dies sieht man bereits an der Geschichte. Im Mittelalter galten Nüchternheit und Sachlichkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit noch als "absolut unritterlich" 1• Freigiebigkeit und Großzügigkeit waren die Tugend des Fürsten. Doch mit dem Emporkommen des "Modernen Staates" wurde es für die Staatstheorie allmählich zur Grundannahme, daß der Staat ein rationaler Staat sei, der nichts zu verschenken habe und dessen Mittel streng an den verfolgten Zwecken auszurichten seien. Die Fürstenspiegel des aufgeklärten Absolutismus wettern gegen alle Arten von Verschwendung, für die sie zahlreiche Beispiele anführen. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wurden bei Schaffung der Preußischen Oberrechnungskammer im Jahre 1713 als zentrale Ziele postuliert und schmücken noch heute den Gobelin im großen Sitzungssaal des Bundesrechnungshofs. Max Weber hat dann um die Jahrhundertwende die Rationalität zum Charakteristikum des modernen Staates schlechthin entwickelt. Die Lehre vom rationalen Staat geht u. a. von zwei Voraussetzungen aus: I. Rationalität (Wirtschaftlichkeit) sei im Interesse des Ganzen unverzichtbar. Friedrich der Große sah sich als "erster Diener" seines Staates auf Rationalität verpflichtet. Heute wird diese Verpflichtung auf alle rechtsstaatlich-demokratischen Staatsorgane übertragen. Zugrunde liegen der kontinentale Amtsgedanke und der anglo-amerikanische trust-Gedanke, die auch Art. I GG erfüllen.

2. Das Durchsetzungsproblem wurde ursprünglich noch nicht voll gesehen. Der absolute Fürst hatte offenbar die nötige Durchsetzungsmacht und den Durchsetzungswillen. Er benötigte bloß die erforderlichen Informationen, und man nahm an, er sei an ihrer Beschaffung auch in hohem Maße interessiert. Es sei dahingestellt, wie realistisch dieses Bild war. Fest steht jedenfalls, daß die Situation heute eine völlig andere ist. Die Verpflichtung des modernen Staats auf Rationalität besteht zwar nach wie vor. Die Durchsetzung ist jedoch zum zentralen Problem geworden. Die Voraussetzungen und Bedin1

s•

Herbert Krüger, Allgemeine Staatslehre, 2. Aufl. 1966, 58 f.

68

Hans Herbert von Arnim

gungen, unter denen Rationalität sich verwirklichen läßt, haben sich gewandelt. Dieses zentrale Problem muß zum Thema gemacht werden, wenn man der Praxis, den Bürgern und der Verwaltung nicht Steine statt Brot geben will. Probleme und Verunsicherungen ergeben sich auch daraus, daß das Konzept des "rationalen Staates" manchen als eine Art auslaufendes Modell erscheint. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gelten als eminent preußische Tugend. Sind sie damit heute überholt? Sind sie Opfer des sog. Wertewandels geworden, der ja bekanntlich weg von den preußischen Pflicht- und Akzeptanzwerten und hin zu den Selbstentfaltungs- und Genußwerten geht? Die Probleme werden auch dadurch nicht geringer, daß "der Staat" kein monolitischer Block ist, keine kompakte Entscheidungseinheit, sondern sich definiert als das Zusammenwirken vielfältiger politischer Kräfte und Akteure, die nur zum Teil verfassungsrechtlich organisiert und geregelt sind, zum anderen Teil aber von der Staatsverfassung eher stiefmütterlich behandelt oder gänzlich ignoriert werden. Neben den eigentlichen Staatsorganen (dem in Fraktionen gegliederten Parlament und der Regierung) und der Verwaltung, die in staatsrechtlicher Sicht allein den Staat bilden, und den Sozialversicherungen, die in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung gleichfalls zum Staat zählen, müssen auch mächtige vorparlamentarische Gruppierungen, vor allem die politischen Parteien und die Verbände- daneben die sog. Medien- mit in den Blick genommen werden. Und das auf den verschiedenen Ebenen des föderalen in Europa eingebundenen Bundesstaates mit kommunaler Selbstverwaltung. Alle zusammen bilden in ihrem Wechselspiel ein kompliziertes, vielschichtiges und verschachteltes System der politischen Willensbildung und Entscheidung; die Politikwissenschaft spricht vom "politischen System". Dieses ist- dieser Hinweis muß hier zunächst genügengegenüber dem Staat des aufgeklärten Absolutismus, aber auch gegenüber der bürgerlich-liberalen Gründerzeit, völlig gewandelt. Die Probleme und Fragen eines rationalen Staates können in einem Vortrag nicht ausgelotet werden. Ich möchte mich darauf beschränken, Ihnen einige Thesen nahezubringen, auch wenn sie vielleicht provozieren und diplomatische Rücksicht vermissen lassen. Es erscheint mir gleichwohl sinnvoll, sie in den Rahmen der Diskussion dieser Tagung hereinzunehmen, um vor lauter Beschäftigung mit den Details nicht das vielleicht Wichtigste auszublenden. Meine erste These lautet: Das formale Prinzip der Wirtschaftlichkeit, die hier als Synonym für Rationalität steht, muß zu einem materialen Prinzip fortentwickelt werden. Um dies darstellen zu können, möchte ich kurz auf den Begriff der Wirtschaftlichkeit eingehen. Wirtschaftlichkeit ist mit einem Wort Bernard Shaws die Kunst, das Beste aus seiner Situation zu machen. Mit dieser Definition ist, wie der Kundige

Ist "der rationale Staat" möglich?

69

weiß, das sog. Ergiebigkeitsprinzip gemeint: "Mit einem bestimmten Einsatz von Mitteln das bestmögliche Ergebnis erzielen (so die Vorl. Verwaltungsvorschriften zu§ 7 BHO). Die andere Komponente des Wirtschaftlichkeitsprinzips ist das Sparsamkeitsprinzip: "Ein bestimmtes Ergebnis mit möglichst geringem Einsatz von Mitteln" erreichen. Methodisch gesehen, geht es dem Rationalprinzip um die Optimierung von Zweck-Mittel-Relationen. Das Rationalprinzip besagt allerdings nichts über die verfolgten Zwecke. Es läßt sich mit allen denkbaren Zwecken verbinden. Es sagt nur, daß optimiert wird, nicht was optimiert werden soll. Das Wirtschaftlichkeitsprinzip ist also zunächst einmal ein offenes Prinzip, ein Formalprinzip, dessen Anwendung je nach den gesetzten Zwecken zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen führen kann. Rationales Tun ist also nicht per se gut oder richtig. Rationalität ist vielmehr nur eine Sekundärtugend, deren Wert von den rational verfolgten Zielen abhängt. Die Rationalität eines Verbrechers steigert nur seine GefahrliehkeiL Werden die Regeln der Rationalität etwa bei der Organisation und Durchführung menschenvernichtender Einrichtungen wie KZs angewandt, so erregt das mit Recht nur unser Schaudern. Daraus folgt: Wenn unsere Rechtsordnung (Grundgesetz und Haushaltsrecht) das Wirtschaftlichkeitsprinzip zu einer bindenden rechtlichen Verpflichtung macht, so kann es dabei nicht das neutrale, sich wie eine Hure jedem Zwecke eröffnende Wirtschaftlichkeitsprinzip meinen, sondern es setzt offenbar die Bezogenheit auf ganz bestimmte Arten von Zwecken voraus. Welche sind das? In erster Annäherung kann man vielleicht von "Gemeinwohlzwecken" sprechen, mag deren exakte Definition auch schwierig sein. Rationalität des demokratischen Rechtsstaates des Grundgesetzes kann sich nur beziehen auf die Verfolgung der Belange des Volkes als Ganzen, von dem die Staatsgewalt ausgeht und für die sie auszuüben ist, nicht auf die persönlichen Interessen des jeweilig Handelnden, seiner Gruppe oder Partei (Art. 38 I 2 GG: "Vertreter des ganzen Volkes"). Es gehört zu den ideellen und rechtlichen Grundsätzen des Staates und seiner Organe, daß die Amtsinhaber nicht ihre egoistischen Eigeninteressen verfolgen dürfen; vielmehr wird vorausgesetzt, daß Amtsinhaber von einem auf die Gemeinschaft bezogenen Ethos erfüllt sind und danach handeln. Dies ist kein alter Zopf, sondern nach wie vor eine zwingende funktionelle Notwendigkeit. Da die Repräsentanten des Staates über das Recht und das Geld der gesamten Gemeinschaft verfügen, muß der Versuchung, in die eigene Tasche zu wirtschaften oder Recht nach eigenen Interessen zu schaffen, möglichst vorgebeugt werden. "Zur Sicherung der Unabhängigkeit" (Art. 48 III 1 GG) sieht die Rechtsordnung u. a. eine angemessene staatliche Alimentation der Amtsträger und strafrechtliche Korruptionsverbote vor. So selbstverständlich uns jenes Postulat vielleicht scheinen mag, so vertraut ist uns aber auch das vielfach abweichende Verhalten in der Praxis. Kaum

70

Hans Herbert von Arnim

irgendwo sonst gibt es eine so große Diskrepanz zwischen Norm und Wirklichkeit. Lassen Sie mich das an einigen (mehr oder weniger bekannten) Beispielen demonstrieren: I. Rational aus dem Blickwinkel des Eigeninteresses handelt auch ein Behördenleiter, der am Jahresende noch schnell überschüssige Mittel im "November-Fieber" verpulvert. Er sichert dadurch- auch für die Zukunft- möglichst viel Haushaltsmittel für seine Behörde, stärkt dadurch vielleicht den eigenen Status und seine Fortkommenschance. Das aber ist das Gegenteil von gemeinschaftlicher Rationalität. Individuelle Rationalität wird hier zur kollektiven Irrationalität. 2. Rational handeln auch Verwaltungsangehörige, wenn sie bei Aufstellung des Haushaltsplans ihre von unten nach oben weitergegebenen Informationen systematisch verzerren und Gründe für Mehrausgaben ausführlich darstellen, Einsparungsmöglichkeiten aber "abdunkeln". Die Sparsamkeit öffentlicher Mittelverwendung wird dadurch natürlich nicht gefördert. Wenn es sich aus der Perspektive des einzelnen regelmäßig nicht lohnt, sich für Sparsamkeit starkzumachen, droht auch hier kollektive Irrationalität. 3. Rational zur Förderung des eigenen Fortkommens handelt auch, wer bei Einstellungen oder Beförderungen jemanden begünstigt, weil er einer bestimmten Partei zugehört, jedenfalls dann, wenn er hoffen kann, später selbst in den Genuß einer entsprechenden Begünstigung zu gelangen. Auch solches Handeln ist im Sinne des Gemeinwohls höchst irrational. Dies habe ich 1980 in einer Studie über "Ämterpatronage durch politische Parteien" darzulegen versucht. 4. Rational handeln auch regionale Parteiführer, wenn sie durch Absprachen die Offenheit der Kandidatenaufstellung einschränken und sich so unbequeme parteiinterne Konkurrenten vom Leibe halten. Solche Verengung der Rekrutierungsbasis entspricht natürlich nicht dem Ziel einer möglichst hohen Qualitätsauslese der politischen Führungskräfte. Wie so etwas in der Praxis laufen kann, zeigt am Beispiel des sog. Kölner Klüngels die Studie der Soziologen Erwin und Ute Scheuch, die in diesen Tagen bei rororo auch als Taschenbuch erscheint. Die ersten Reaktionen auf diese Studie zeigen überdies, daß ein bißeben Köln inzwischen überall ist. In einem Kapitel ihres Buches mit der Überschrift "Feudalisierung des politischen Systems" behaupten die Scheuchs, daß vielerorts politische Seilschaften sich zu Feudalsystemen fortentwickeln; Kennzeichen von Feudalsystemen aber ist der Tausch von Privilegien gegen Treue, wie wir sie bei der Ämterpatronage beschrieben haben. 5. Eigensüchtig-rational handelt auch der Wirtschaftsunternehmer, der durch Kartellabsprachen den Wettbewerb mit seinem Konkurrenten

Ist "der rationale Staat" möglich?

71

ausschließt, um am Markt höhere Preise durchsetzen zu können. Gemeinschaftsförderlich ist das natürlich nicht. Deshalb sind Kartelle in der Wirtschaft grundsätzlich verboten. Sind Absprachen, die den politischen Wettbewerb ausschalten sollen, aber nicht ähnlich zu bewerten? Man nehme als Beispiel die Absprache zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen eines Landesparlaments, mit der etwa unangemessene Versorgungsregelungen für Minister und Abgeordnete durchgesetzt werden sollen. Und dies in einem handstreichartigen Verfahren, um die öffentliche Kritik auszuschalten. Anschauungsmaterial hat vor kurzem der Hamburger Diätenfall geliefert. Dabei wurden auch frühere Vorgänge aufgedeckt. 1987 hatten dort einige Spitzenparlamentarier und Senatoren - über die Fraktionsgrenzen hinweg - unter Ausschaltung des Senats und unter Herabwürdigung des Parlaments zur blinden Abstimmungsmaschine ein gar nicht eingebrachtes Gesetz durch zwei Ausschußsitzungen und zwei Lesungen im Parlament, die jeweils nur Minuten dauerten, gepeitscht, alles an einem Tag. Das Gesetz erhöhte das Ruhegehalt für Senatoren nach nur vier Amtsjahren (und fünfvorausliegenden Abgeordnetenjahren) auf 62 Prozent der Aktivenbezüge und brachte zugleich für Abgeordnete den Einstieg in die Altersversorgung. Der Senatsteil dieses Gesetzes soll nun wieder zurückgenommen werden. Eingeweihte hatten dieses Gesetz schon damals "VW-Gesetz" genannt, V für den damaligen SPD-Fraktionsvorsitzenden Dr. Voscherau und W für den damaligen CDU-Präsidenten des Parlaments Dr. Willich. Die Vernehmungen des Parlamentarischen Untersuchungsausschusses, der in diesen Tagen die Umstände des Gesetzgebungsverfahrens aufzuklären versucht, zeigen, daß diese Benennung voll ins Schwarze trifft. 6. Rational im Eigeninteresse handeln auch die Delegierten eines Landesparteitags, die z. B. eine dringend erforderliche Reform der Kommunalverfassung abschmettern, nur weil diese ihre Positionen in den Kommunen gefährden könnte. So vor kurzem geschehen in Nordrhein-Westfalen. Dort hat Ende letzten Jahres ein Parteitag der Regierungspartei die vom Innenminister sorgfältig vorbereitete Zusammenlegung der Positionen des Gemeindedirektors und des Bürgermeisters und die geplante Einführung seiner Direktwahl mit einem Nein torpediert- und die Regierung hat sich gefügt. Kommunalwissenschaftliche Kenner sehen darin eine parteipolitisch gemachte Katastrophe für die 396 nordrhein-westfälischen Städte und Gemeinden. 7. Rational mag auch die Bundesregierung handeln, wenn sie - trotz der Jahrhundertaufgabe der Deutschen Vereinigung - die durchgreifende Neuordnung der politischen Prioritäten und die entsprechende Umschichtung der finanziellen Mittel unterläßt, weil dies nicht ohne Kampf gegen scheinbare Besitzstände (von Interessengruppen und Gebietskör-

72

Hans Herbert von Arnim

perschaften) abginge. Der kurzfristig bequeme Ausweg in die Staatsverschuldung, den sie - neben Abgabenerhöhungen - nimmt, beschwört auf längere Sicht aber Gefahren für gesamtwirtschaftliche Stabilität und Wachstum herauf. Man braucht zur Illustration dieses Dilemmas gar nicht den "Spiegel" oder die "Wirtschaftswoche" von vorletzter Woche anzuführen, sondern kann sich auf das Jahresgutachten des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung beschränken. 8. Rational aus ihrer Sicht mögen auch die Gewerkschaften handeln, die im Öffentlichen Dienst notfalls durch Streik hohe Lohnzuwächse durchsetzen wollen, obwohl schon jetzt absehbar ist, daß die öffentlichen Finanztransfers für Ostdeutschland im Jahre 1992 rund 180 Mrd. DM- das sind 6 112 v.H. des Sozialprodukts - ausmachen und eigentlich alle zurückstehen müssen, weil gesamtwirtschaftlich wenig zu verteilen ist. Auch von hier aus droht eine Überforderung der gesamtwirtschaftlichen Leistungsfahigkeit. Was aus der Sicht der Gewerkschaftsführung rational sein mag und dem "Gesetz" entspricht, nach dem Gewerkschaften nun einmal angetreten sind, kann sich gesamtwirtschaftlich als fatal erweisen. Ist es gleich Wahnsinn, so hat es doch Methode. Man fühlt sich erinnert an die Jahreswende 1973/74, als ein Streik im Öffentlichen Dienst Lahnsteigerungen in zweistelliger Höhe durchsetzte, ökonomisch falsche Signale auch für die Privatwirtschaft gab und starke Preissteigerungen und sodann die Wirtschaftskrise 1975176 mit hervorrief. Die Beispiele zeigen, Rationalität ist nicht gleich Rationalität. Es kommt entscheidend auf die verfolgten Ziele an. Demokratie und Grundgesetz postulieren den Bezug der Ziele auf die gesamte Gemeinschaft, nicht einen Wettlauf um die Ausbeutung der Allgemeinheit durch Parteien, Gruppen und Cliquen. Nur die Verfolgung von Gemeinschaftszielen kann wirtschaftlich i. S. der rechtsstaatliehen Demokratie des Grundgesetzes sein. Die Verfolgung privater, eigennütziger Ziele führt dagegen leicht zur kollektiven Irrationalität, es sei denn, wirksamer Wettbewerb leistet die Ausrichtung auf das Gemeinwohl (darauf werde ich noch zurückkommen). Trotz der vielfachen Abweichungen der Praxis scheint es mir keine Alternative zu dem Grundsatz zu geben, daß die rechtsstaatliche Demokratie des Grundgesetzes nur auf die rationale Verwirklichung von Gemeinschaftszielen bezogen sein darf. Das liegt weniger an der dahingehenden rechtlichen Bindung als vielmehr daran, daß der Staat ohne Rationalität seine Legitimation verliert. Nur ein halbwegs rationaler Staat kann seine Legitimation in den Augen der Bürger und, was fast ebenso wichtig ist, in den Augen des Öffentlichen Dienstes und der gesamten Verwaltung behalten. Daß diese Legitimität - trotz der bemerkenswerten politischen Stabilität der Bundesrepublik- allmählich in Gefahr gerät, scheinen Umfrageergebnisse in immer stärkerem Maße zu signalisieren.

Ist "der rationale Staat" möglich?

73

Nachneueren Umfragen glauben drei von vier Bundesbürgern, die Politiker seien unfähig, die "wirklich wichtigen Probleme" zu lösen. Bei Jugendlichen ist dieser Prozentsatz sogar noch höher. 80 Prozent der Bevölkerung meinen, den Parteien gehe es nur um die Macht. Politikern sei mehr an ihrem individuellen Vorteil und an dem ihrer Parteien gelegen als am Wohl der Bürger. Nach einer Studie des Max-Planck-Instituts für Gesellschaftsforschung hielten im Jahre 1987 86,3 v.H. der befragten Beamten und 71,2 v.H. der befragten Politiker die Beamtenschaft für parteipolitisiert2. Der parteipolitisch neutrale Beamte könnte, wenn die Entwicklung weitergeht, zu einem Traum fernab der Realität werden. Der in diesen Daten zum Ausdruck kommende Ansehensverlust der Politik schlägt teilweise auch auf die Beamtenschaft durch. Die weit überproportionalen Anteile öffentlicher Bediensteter an den Mitgliedern der Parteien und die noch viel höheren Anteile des Öffentlichen Dienstes an den Mitgliedern der Parlamente- Stichworte "Verbeamtung der Parlamente" und der Parteien - schaffen ohnehin gravierende Symbiosetendenzen. Der Ansehensverlust der Politik ist sicher nicht nur die Folge mangelhafter Präsentation, sondern vornehmlich mangelnder sachlich-rationaler Bewältigung der Gemeinschaftsprobleme. Trotz der Einflüsterungen von Werbeberatern und des Drucks der sog. Gesetze der Medien darf man sich deshalb nicht dazu verführen lassen, einseitig nur noch auf "kommunikative Kompetenz" zu setzen zu Lasten von Sachkompetenz. Die Frage der Rationalität des politischen Prozesses kann aber auch deshalb auf dieser Tagung nicht ausgeklammert werden, weil mangelnde Rationalität der Politik auf alle anderen Bereiche ausstrahlt. Alle Versuche, zu mehr Rationalität im Kleinen zu kommen, nützen wenig, wenn die ganze Grundrichtung nicht mehr stimmt und auf politischer Ebene Unwirtschaftlichkeit im großen Stil praktiziert wird. Appelle zu Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind von vornherein zum Mißerfolg verdammt, wenn die Appellierenden sich selbst nicht daranhalten. Man kann eben nicht Wasser predigen und Wein trinken, ohne seine Glaubwürdigkeit zu verlieren. Die Abhängigkeit der Rationalität der Verwaltung von der Rationalität der Politik ist nicht nur eine psychologische, sondern auch eine ganz konkret-technische. Die Durchsetzung materialer Wirtschaftlichkeit verlangt bestimmte Voraussetzungen und Vorgaben, die die Politik zur Verfügung stellen muß, so vor allem die Benennung der konkreten Ziele, die mit bestimmten Maßnahmen erreicht werden sollen. Das folgt bereits aus der Struktur der Wirtschaftlichkeit als Optimierung einer Ziel-Mittel-Relation. Die allgemeinen und sehr vagen Gemeinwohlziele müssen spezifiziert und konkretisiert werden. An der Vorgabe solcher konkreten Ziele aber fehlt es 2

Fä1ker, Politische Vierte1jahresschrift, März 1991 , 71 (78, 83).

74

Hans Herbert von Arnim

häufig. Dann hängt die Aufforderung zu wirtschaftlichem Handeln in der Luft. Dann können Auswüchse nicht einmal mehr als solche identifiziert werden. Das Fehlen konkreter Ziele erschwert z. B. die Einführung vermehrter Erfo/gskontrol/en, so wichtig diese für die Sicherstellung von Wirtschaftlichkeit eigentlich auch wären. Denn Erfolgskontrollen setzen Ziele voraus, an deren Erreichungsgrad man den Erfolg messen kann. Das hat eine Untersuchung des Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Öffentlichen Verwaltung vor zwei Jahren unterstrichen. Für solche Zielsetzungen aber ist die Politik zuständig, die ihrerseits oft kein Interesse an einer Messung des Erfolgs zu haben scheint. Ein ähnliches Dilemma, das ich 1987 in einem Aufsatz für das "Finanzarchiv" analysiert habe, zeigt sich bei Überprüfung staatlicher Subventionen. Auch hier fehlt es regelmäßig an der klaren Festlegung der Zwecke, denen sie dienen sollen. Auf diese Weise wird eine rationale Kontrolle erschwert und soll wohl auch erschwert werden. Denn sie würde ergeben, daß viele Subventionen lediglich zur Befriedigung mächtiger Gruppenwünsche gewährt werden. l[nd an dieser Aufdeckung, die die Politik in Zugzwang brächte, besteht wiederum kein Interesse. Ein weiteres Beispiel, mit dem ich mich letztes Jahr in einem Gutachten für das Bundesministerium der Finanzen befaßt habe, entstammt der staatlichen Betei!igungspolitik. Nach § 65 BHO/LHO sollen der Bund oder ein Land sich an privatrechtliehen Gesellschaften nur beteiligen, wenn ein wesentliches Interesse des Bundes oder eines Landes daran besteht. An der Festlegung dieses Interesses fehlt es aber regelmäßig wiederum. Dadurch wird die Kontrolle erschwert oder unmöglich gemacht und die Identifizierung irrationalen staatlichen Handeins verhindert. Auch das Fehlen eines stärker ziel- und programmorientierten Haushaltswesens in der Bundesrepublik bis hin zu einem die staatlichen Leistungen und Kosten widerspiegelnden Rechnungswesen scheint mir vornehmlich am mangelnden politischen Interesse zu liegen. Denn es wäre darauf ausgerichtet, Irrationalitäten erkennbar zu machen, und das ist nicht immer erwünscht. In all diesen Fällen liegt das Hauptproblem darin, daß machtorientiertes Handeln nicht an der Festlegung konkreter Ziele interessiert ist, an denen der Erfolg des eigenen politischen Handeins gemessen werden könnte. Denn das gäbe der politischen Konkurrenz und der Öffentlichkeit Ansätze für Kritik, die die Machterhaltung gefahrden könnten. Machtpolitik dominiert über Sachpolitik, Irrationalität über Rationalität. Lassen Sie mich den Unwillen der Politik an der Identifizierung von Fehlentwicklungen noch an einem weiteren Beispiel, der schon erwähnten

Ist "der rationale Staat" möglich?

75

parteipolitischen Ämterpatronage, illustrieren: In einer Kleinen Anfrage einer Bundestagsfraktion wurde die Bundesregierung im Jahre 1987 gefragt, ob parteipolitische ;lmterpatronage negative Signalwirkungen auf den Öffentlichen Dienst habe, zu einer Effektivitätseinbuße im Staatsdienst führe, Parteien- und Staatsverdrossenheit in der Bevölkerung fördere, welche Gegenmaßnahmen die Bundesregierung für geeignet halte und ob sie bereit sei, eine unabhängige wissenschaftliche Untersuchung über Entwicklung und Verbreitung parteipolitischer Patronage in Auftrag zu geben. Die Antwort war ebenso knapp wie lapidar. Nach Auffassung der Bundesregierung gäbe es das Problem der Ämterpatronage nicht. Deshalb seien die gestellten Fragen gegenstandslos; auch bestehe kein Grund, das Phänomen wissenschaftlich zu erforschen - also eine Antwort nach der Devise, daß nicht sein kann, was nicht sein darf. Damit sind drei Thesen deutlich geworden, die aber z. T. in Spannung zueinander stehen: 1. Der Staat muß einigermaßen rational sein i. S. der Wahrung von Gemeinschafts belangen, sonst droht er seine Legitimation zu verlieren. 2. Die Anreize, in der Praxis material-rational zu handeln, sind aber gering. Oft gehen sie in die gegenteilige Richtung, wobei Gefahren für Abweichungen auch im Bereich der Politik liegen, von wo sie auch auf die Verwaltung ausstrahlen. Verbesserungen müssen primär bei der Politik ansetzen. Dies scheint mir der strategische Punkt - auch für mehr Rationalität im Bereich etwa der Verwaltung. 3. Bloße Appelle reichen nicht aus. Auch persönliche Vorwürfe sind oft fehl am Platz, wennjemand-unter den gegebenen widrigen Bedingungenden abstrakten Anforderungen nicht gerecht wird. Die ordnungspolitischen Bedingungen müssen verändert werden. Die wissenschaftlichen Vorarbeiten dafür können nicht von einzelnen geleistet werden, sondern bedürfen gezielter organisierter Forschungsanstrengungen. Die These, daß eine Verbesserung der Ordnung der Politik der zentrale Ansatz für die Sicherung von mehr Wirtschaftlichkeit ist, steht im Gegensatz zu klassischen Vorstellungen, die noch davon ausgehen, die rationale Verfolgung des Gemeinwohls täte sich im politischen Prozeß sozusagen von selbst. Auf der Basis einer solchen demokratischen Harmonielehre werden die politischen Entscheidungen des Parlaments begrifflich mit dem "Gemeinwohl" gleichgesetzt. Dem Parlamentsbeschluß wird ein Heiligenschein automatischer Richtigkeit zugesprochen. Von dieser Ausgangsthese ist auch die Anhindung des ganzen Haushalts an den Feststellungsbeschluß des Parlaments noch weitgehend geprägt. Dabei wird unterstellt, daß das Parlament nach wie vor der Hort von Wirtsct>aftlichkeit und Sparsamkeit sei, der es im Konstitutionalismus viel-

76

Hans Herbert von Arnim

leicht einmal war. Dem entspricht es, daß die Durchsetzung von Wirtschaftlichkeit immer noch vornehmlich als administratives Problem gesehen wird. In Wahrheit gehen wesentliche Gefahrdungen des Wirtschaftlichkeitsprinzips, Verschwendungen und Irrationalitäten heute vom Parlament selbst aus. Das bestätigen hochrangige Parlamentarier selbst gelegentlich in bekenntnishaften öffentlichen Äußerungen, z. B. die Vorsitzenden des Finanzausschusses des Bundestages Rentrap und Matthäus-Maier. Lassen Sie mich dies an einem von manchen vielleicht als polemisch empfundenen Beispiel illustrieren: In welchem Maße die Parlamente zu rationalem gemeinwohlkonformem Handeln gerüstet sind, zeigt die Parlamentsorganisation selbst, besonders die vieler Landtage. Trifft es zu, daß die Arbeit - angesichts der geringen Aufgaben und Kompetenzen der Landesparlamente - sich oft so organisieren ließe, daß die Abgeordneten sie halbtags bewältigen könnten? Warum ist das Abgeordnetenmandat in den Stadtstaaten Berlin, Harnburg und Bremen eine Halbtags- oder gar nur eine Feierabendtätigkeit, nicht aber z. B. im Saarland, obwohl die Parlamente in den Stadtstaaten auch noch Kommunalaufgaben miterledigen, für die im Saarland eigene Gemeinderäte und Kreistage bestehen? Gleichwohl behandeln die Abgeordneten des Saarlandes ihre Tätigkeit als Ganztagsjob mit der Folge der entsprechenden Bezüge. Die Vollalimentation und die relativ schnell erworbene Vollversorgung deutscher Landesparlamente, die in den Staaten der USA und den Schweizer Kantonen keine Parallele findet, fördert zweierlei: Die Mandate werden von ihren Inhabern - häufig mangels gleichwertiger beruflicher Alternative erbittert verteidigt. Die Vollzeitbezahlung bei geringen parlamentarischen Aufgaben gibt den Abgeordneten die Möglichkeit, durch umfangreiche Aktivitäten in den Parteien vor Ort ihre Stellung abzusichern, und verschafft ihnen dadurch bei der Nominierung auf sicheren Listenplätzen, die die eigentliche Volkswahl praktisch vorwegnimmt, einen oft uneinholbaren Vorsprung vor neuen Bewerbern mit Beruf, die zudem diese Art von Abgeordnetentätigkeit regelmäßig wenig attraktiv finden. Der Wettbewerb um politische Führungspositionen droht zum closed shop zu werden. Zur Erhellung dieser Zusammenhänge hat eine große Volkspartei eine Kommission unter dem Vorsitz des früheren Bundestagspräsidenten Kai Uwe von Hasse! eingesetzt. Der Bericht dieser Kommission, der ich auch angehöre, wurde Anfang 1991 abgeschlossen- und vergilbt seitdem in einer Schublade. Wenn die Parlamente aber in eigener Sache lax handeln, ist kaum zu erwarten, daß sie in anderen Bereichen sehr viel mehr Nachdruck auf Wirtschaftlichkeit (Rationalität) legen. Ähnliches droht durch die staatliche Politikfinanzierung und die Instrumentalisierung staatlicher Stellen für parteiliche Zwecke: Steigert z. B. der

Ist "der rationale Staat" möglich?

77

Bundestag die Zahlungen an die Fraktionen in 25 Jahren auf das Dreißigfache, die Zahlungen an die parteipolitischen Stiftungen auf das Vierzigfache - ohne Kontrolle und ohne Nachweis der Notwendigkeit, benutzen die Parteien staatliche und halbstaatliche Positionen in immer größerem Umfang zur Unterbringung ihrer Leute, so wird es ihnen schon "mental" kaum mehr möglich sein, etwa staatliche Subventionen an Außenstehende wirksam einzuschränken, unangemessene Tarifforderungen in ihre Schranken zu weisen und gegen Verschwendungen im Bereich der Verwaltung vorzugehen. Erlauben Sie mir zum Schluß noch einige grundsätzliche Bemerkungen: So unverzichtbar die (durch grundrechtliche Garantien gesicherten) Parteien und Verbände in der parlamentarisch-pluralistischen Demokratie sind, so unbestreitbar ist andererseits, daß ihr robuster, vom Wunsch nach Erlangung politisch-ökonomischer Vorteile bestimmter Einfluß den Staatsorganen ihre Aufgabe, gemeinwohlkonforme Entscheidungen zu treffen, erschweren kann. Die Verbände nehmen massiven Einfluß auf den Willen der Staatsorgane; die Parteien besetzen die Staatsorgane z.T. unmittelbar. Parteien und Verbände aber unterliegen weitgehend dem auf der Verfolgung eigener Interessen beruhenden Wettbewerbsgedanken; ihr Wirken ist deshalb geeignet, die "Eigennutzseite" der Menschen zu Lasten ihres Gemeinsinns zu aktivieren. Die zunehmende Überlagerung der sachorientierten Abwägungsprozesse von macht- und interessenorientierten Elementen findet hier eine Erklärung. Nun kann allerdings auch der Kampf der Interessen durchaus ausgewogene Resultate zeitigen. Das zeigt das marktwirtschaftliche Wettbewerbsmodell, in dem das Gewinnmotiv, wenn das Modell funktioniert, kraft der "unsichtbaren Hand" (Adam Smith) des Marktes zum Wohle aller ausschlagen kann. Diesen Grundgedanken kann man auch auf das Wirken von intermediären Gruppierungen übertragen. Die Wahrnehmung von Interessen ist nicht illegitim und aus der Sicht der Gesamtheit nichts Schlechtes, wenn daraus letztlich ein ausgewogenes Gesamtresultat folgt. Denn auch das Gemeinwohl, auf das die Amtsträger verpflichtet sind,heißtja nichts anderes als ausgewogene Berücksichtigung und Abwägung der gemeinschaftlichen Belange (bei Einhaltung der Rechtsordnung). Von einer solchen Ausgewogenheit geht in der Tat die pluralistische Harmonielehre aus, und man wird ihr durchaus ein Stück Weges folgen können. Regierungs- und Oppositionsparteien halten sich bis zu einem gewisen Grad gegenseitig in Schach. Auch die Verbände bilden Gegengewichte untereinander und gegenüber den Parteien. Ausgewogene Resultate setzen jedoch Parität der Kämpfer und funktionierenden Wettbewerb voraus. Im Kampf der Interessen kann nur bestehen, was eine starke Organisation hinter sich hat. "Was unorganisiert ist, ist ungeschützt" hat Theodor Eschenburg zugespitzt formuliert. Wirtschaft-

78

Hans Herbert von Arnim

lichkeit aber ist ein Prinzip, das sich verbandlieh eben nicht schlagkräftig organisieren läßt. Wettbewerb zwischen den Parteien soll bewirken, daß die Regierungsparteien ihre Macht nicht mißbrauchen, sondern an den Interessen der Allgemeinheit ausrichten, die über ihre Wiederwahl entscheidet. Das System funktioniert allerdings nur, solange wirklich Wettbewerb besteht. Politische Kartelle, die die Opposition einbinden, erlauben es dagegen, die Allgemeinheit der Staatsbürger und Steuerzahler auszubeuten. Beispiele habe ich genannt. Wer in dieser Situation den Wähler auffordert, den Parteien mit dem Stimmzettel die Quittung zu geben, hat nichts verstanden. Denn durch derartige Kartelle wird die Kontrolle durch den Wähler ja gerade ausgeschaltet. Welche Partei auch immer er wählt, alle (mit Ausnahme vielleicht der Grünen) sind in das Kartell eingebunden. Die größten Gefahren aus den Versuchen der Parteien, den Öffentlichen Dienst, die öffentlich-rechtlichen Medien und sonstige als parteiunabhängig gedachte Einrichtungen unter ihren Einfluß zu bekommen, bestehen, so ist zu befürchten, in einer Änderung der Denkweise. Das Gemeinsame dieser ansonsten so verschiedenen Einrichtungen ist der rein sachorientierte Denkstil (oder sollte es doch sein). Mit der Zunahme des Einflusses der Parteien, denen es primär auf Mehrheiten, Bündnisse und Macht ankommt, verändern sich aber allmählich die Motivations- und Denkweise, tritt Macht- und Interessenorientierung immer mehr an die Stelle von Sachorientierung. Solche Sachorientierung aber ist die Basis für die rationale Bewältigung der Gemeinschaftsprobleme. Auch diese Fragen lassen sich hier nicht ausdiskutieren. Ich würde aber nicht wagen, sie nur im Vorübergehen anzutippen, wenn ich nicht Gelegenheit gehabt hätte, ihnen in meinen Büchern "Gemeinwohl und Gruppeninteressen" (1977) und "Staatslehre der Bundesrepublik Deutschland" (1984) und in Aufsätzen in Fachzeitschriften intensiv nachzugehen. Die für unsere Diskussion grundlegende Frage ist, welchen Sinn das Nachdenken über verbesserte Techniken der Wirtschaftlichkeit (wie KostenNutzen-Analysen, Erfolgskontrollen, Controlling, Verbesserung des Rechnungswesens etc.) hat, wenn nicht auch die Frage zum Thema gemacht wird, welche Kräfte zur Durchsetzung von Wirtschaftlichkeit und zur Schaffung der nötigen Voraussetzungen und Instrumente in Betracht kommen. Die Frage ist: "Wer hat Interesse an der Durchsetzung von Wirtschaftlichkeit?" Hier könnten idealtypisch zwei Ansätze in Betracht kommen. Der erste Ansatz sucht unabhängige Experteneinrichtungen zu stärken, etwa die unabhängige Bundesbank, Sachverständigengremien oder die Rechnungshöfe.

Ist "der rationale Staat" möglich?

79

Die Frage, ob solche Instanzen ein Gegengewicht gegen politische Defizite bilden können, findet Ausdruck in der aktuellen Kontroverse, ob Rechnungshöfe befugt seien, politische Entscheidungen zum Gegenstand ihrer Kontrolle zu machen. Hinter der heftigen Diskussion im Fachschrifttum erkennt man die These, daß unser politisch-parlamentarisch-demokratisches System Fehlentwicklungen aufweist. Die Befürworter sehen in den Rechnungshöfen mögliche Gegengewichte gegen solche Fehlentwicklungen, die Gegner halten die Rechnungshöfe mit dieser Aufgabe für überfordert. Ich habe in meiner "Staatslehre" den Vorschlag zur Diskussion gestellt, ein unabhängiges Gremium einzurichten, dessen Aufgabe es wäre, den politischen Organen öffentlich Fragen zu stellen und von ihnen öffentlich Anworten zu erzwingen, um sie zur Begründung, vor allem auch zur Nennung der exakten Ziele von Maßnahmen, zu veranlassen. Ich erinnere daran, daß die Zielkonkretisierung eine wesentliche Voraussetzung für rationales Vorgehen ist und es dennoch daran oft fehlt. Der Sinn meines Vorschlags liegt darin, das zu erreichen, was die parlamentarische Opposition nach dem Modell des politischen Wettbewerbs eigentlich tun sollte, aber nun einmal nicht immer tut 3 •

Der wichtigste Ansatz für eine Verbesserung von Wirtschaftlichkeitsdenken scheint mir aber in einer Verstärkung des Einflusses des Volkswillens zu liegen. Der Bürger, der Steuerzahler, kurz "das Volk", bleiben die natürlichen Verfechter eines rationalen gemeinschaftsbezogenen Staates. Nur durch eine Aktivierung des Volkes selbst ist auch die wirksame Zurückdrängung von Parteien und Verbänden und der aus ihrem übertriebenen Einfluß resultierenden Fehlentwicklung möglich. Das hat schon Gustav Radbruch betont. Im Augenblick ist das Volk darauf beschränkt, alle vier Jahre zwischen starren Parteilisten zu wählen, auf deren personelle Zusammensetzung es keinen Einfluß hat. Wäre es nach dem Durchbruch, den die unblutige Revolution in der DDR mit dem Ruf "Wir sind das Volk!" erzielt hat, nicht an der Zeit, dem Volk behutsam mehr institutionellen Einfluß zu geben, und zwar nicht nur bei der Verfassungsgebung und der Gesetzgebung, sondern auch durch die Direktwahl seiner Repräsentanten, vor allem auf kommunaler Ebene, und durch größere Freiheiten bei den Wahlen der Volksvertretungen? Ein Beispiel für mögliche institutionelle Verbesserungen scheint mir die Einführung des direkt vom Gemeindevolk gewählten Bürgermeisters nach baden-württembergischem Vorbild zu sein. Er ist durch die Direktwahl nicht nur demokratisch besonders legitimiert, sondern kraft seiner starken, auf alle Gemeindebürger bezogenen Stellung auch ein geborener Patron des gemeindlichen Gemeinwohls. Aufgrund der Direktwahl wird in seiner Per3

von Arnim, Staatslehre, 326 f.

80

Hans Herbert von Arnim

son gemeinwohlorientierte Politik auch machtpolitisch, nämlich durch Erhöhung seiner Wiederwahlchancen, belohnt. Für ihn fallen damit die Anforderungen der individuellen und der kollektiven Rationalität zusammen. Aber auch der Volksentscheid scheint mir als ultima ratio wichtig. Wird z. B. die Einführung der Direktwahl des Bürgermeisters durch einen Parteitagsbeschluß blockiert, wie jüngst in Nordrhein-Westfalen, so könnte das Volk diese Blockade durch Volksentscheid durchbrechen. In Hessen ist die Direktwahl der dortigen Bürgermeister und Landräte durch Volksentscheid vom 20. Januar 1991 eingeführt worden, und das mit einer Mehrheit von über 80 v.H. der Stimmen. Demgegenüber scheint mir der völlige Ausschluß des Volkes von der Verfassungsgebung und der Gesetzgebung und seine totale Mediatisierung durch Parteien, Parlamente und Regierungen auf Bundesebene nur erklärbar als mißverstandene Überreaktion auf die Hitler-Diktatur. Dadurch sind dem Volk die nötigen Ventile verwehrt, sich selbst gegen schwere Fehlentwicklungen zur Wehr zu setzen und dem System dadurch neue Legitimität zuzuführen. Lassen Sie mich das etwas pathetisch in Anlehnung an einen Klassiker der Staatstheorie so ausdrücken: Das angeblich freie Volk, von dem alle Staatsgewalt ausgehen soll, liegt in Wahrheit in Ketten, bevormundet durch Repräsentanten, die es zur Sicherung ihrer Macht im Stadium der Unmündigkeit halten. Damit ist das Thema der Verfassungsreform angesprochen, das allerdings den heutigen Rahmen vollends sprengen würde. Die Durchsetzung von mehr Rationalität ist letztlich auch ein Verfassungsproblem unseres Staates und unserer Politikorganisation. Wenn es überhaupt lösbar sein sollte, ist an der Wurzel anzusetzen. Es muß aber lösbar sein, wenn die Legitimation, die das System auf Dauer benötigt, erhalten bleiben soll.

Diskussion Leitung: Univ.-Prof. Dr. Dieter Duwendag

Der Sitzungsleiter, Dieter Duwendag, eröffnete die Diskussionsrunde mit einer kurzen Charakterisierung der Schwerpunkte der drei Referate: den Stellenwert des Wirtschaftlichkeitsprinzips in der öffentlichen Verwaltung im Beitrag Thilo Sarrazins, die Relativierung dieses Stellenwertes durch die Effektivitäts-Argumente in den Ausführungen von Manfred Timmermann und die übergreifende Betrachtungsweise des Vortrags von Hans Herbert von Arnim, der sich eher generell mit der Rationalität des Staates beschäftigte. Als etwas zu idealisierend und seinem Demokratieverständnis nicht entsprechend charakterisierte Günter Tebbe den Beitrag von Arnims. Seiner Meinung nach sei es sehr wichtig, daß Politiker Machtfunktionen ausübten; Macht könne ein gutes Mittel sein, Dinge zu kanalisieren. Auch sei er im Gegensatz zu von Arnim nicht der Auffassung, daß der Wettbewerb der Parteien ad absurdum geführt sei. Die vom Referenten dargelegten Auswüchse stellten nicht das System dar, sondern könnten nur als Auswüchse des Systems verstanden werden. Zum anderen halte er Ämterpatronage für unschädlich, solange Parteipolitik mit Kompetenz zusammenfallen würde. Die Effizienz in der Verwaltung sei unabhängig von der parteipolitischen Zugehörigkeit der Amts träger. Hinsichtlich der Einführung stärkerer direktdemokratischer Elemente äußerte Tebbe Zweifel, ob sich durch zusätzliche populistische Tendenzen die Demokratie verbessern lasse. Vielmehr bestehe die Gefahr eines zunehmenden Machtmißbrauches. Dem entgegnete von Arnim, daß es sich bei der fehlenden Konkurrenz der Parteien nicht nur um Auswüchse handele, sondern daß, was auch die Scheuch-Studie eindringlich zeige, unter der Hand ein Strukturwandel stattfände. Auch könne er die Befürchtunge Tebbes hinsichtlich der Gefahr populistischer Tendenzen bei direktdemokratischen Entscheidungen nicht teilen. Die Erfahrungen mit der Direktwahl von Bürgermeistern in BadenWürttemberg hätten die Befürchtungen, "Rattenfängern auf den Leim" zu gehen, nicht bestätigt. Vielmehr seien gerade in diesem Bundesland Bürgermeister gewählt worden, die sich sowohl politisch zu präsentieren wüßten als auch Verwaltungserfahrung aufweisen könnten, d. h. eine Kombination von politischem Verständnis und Fachverstand in sich vereinigten. Was die Ämterpatronage betreffe, stimmte von Arnim der Auffassung Tebbes insofern 6 Speyer 111

82

Diskussion

zu, als es um die Frage gehe, ob Beamte ein "Parteibuch" haben dürften. Vielmehr greife aber eine die Grundlagen erschütternde Entwicklung um sich, bei Einstellungen oder Beförderungen aufgrund des "Parteibuches" privilegiert zu sein. Der Beamte auf Zeit, dessen Position unmittelbar an die regierende Partei gebunden sei, werde mit Blick auf die Erfahrungen in den Vereinigten Staaten jedoch als Lösung abgelehnt. Wie Tebbe bewertete auch Sarrazin die Ausführungen von Arnims als in einigen Fällen zu idealistisch. Ihnen fehle häufig das "richtige" Gefühl für die tatsächlichen Abläufe in der Politik und im politiknahen Raum - eine Einschätzung, die Sarrazin anband von drei Aspekten des Beitrags von Arnims erläuterte. Zum einen trage, so Sarrazin, ein Hauch von "Kölner Klüngel" zum Funktionieren aller Institutionen bei. Neben den formalen Abstimmungsstrukturen bedürfe es auch "informeller Vertrauensstrukturen", zur Sachkompetenz müsse das persönliche Vertrauen hinzukomm·en. Zum anderen könne von Ämterpatronage erst dann gesprochen werden, wenn über die übliche Marge der Auswahl von Personen hinaus Positionen durch "Unfahige" besetzt würden, in denen diese überfordert seien. Schließlich widersprach Sarrazin der These von Arnims, wonach Verschwendung und Irrationalität heute vor allem von den Parlamenten verursacht würden. In einer Gesellschaft, die neben ideellen auch individuelle Ziele berücksichtige, müßten, so Sarrazin, Bedingungen geschaffen werden, die bei rationaler Lebensplanung die Karrierelaufbahn "Politik" gegenüber der Karrierelaufbahn "Wirtschaft" attraktiver gestalteten. Gerade für die Frage der Wirtschaftlichkeit sei es aber sehr entscheidend, daß es in Parlamenten hinreichend kompetente und fachlich ausgewiesene Gesprächspartner gebe. Kein bedeutsamer Einflußfaktor seien dagegen die Ausgaben für Personalkosten und Pensionen, die im rheinland-pfälzischen Landtag 1992 beispielsweise nur einen Anteil von 0,2 Prozent der Gesamtausgaben aufwiesen. Der Position Sarrazins wiederum trat Malte Möler mit folgender Argumentation entgegen: Gerade die Erfahrung in den neuen Bundesländern habe gezeigt, was Seilschaften in der Praxis bedeuten könnten. Dies betreffe indessen nicht nur den Osten, auch im Westen würden sie existieren und immer wieder neu entstehen. Bedenken habe er deshalb dort, wo die Effektivität der Verwaltung infolge von Seilschaften zerstört würde. Eine Tendenz zur Realisierung der im Beitrag von Arnims geforderten Direktwahl des Bürgermeisters, aber auch Bestrebungen zur .Einführung des Volksbegehrens sowie des Volksentscheids scheine sich, so Möller, auch in den neuen Bundesländern abzuzeichnen. Jedoch spreche sich gerade die Bevölkerung gegen eine Bündelung zu großer Macht aus, habe Angst "vor zu zentralen Machtstrukturen". Nach Auffassung Möllers werde aus diesem Grund das Baden-Württembergische Modell nicht "blind" übernommen werden können, vielmehr existierten in breiten Kreisen Überlegungen, das Bürgermeisteramt von der parlamentarischen Spitze zu trennen.

Diskussion

83

Das Baden-Württembergische Modell der Direktwahl des Bürgermeisters funktioniere nach Meinung Tebbes nur dann, wenn sich der Bürgermeister deutlich an eine politische Gruppierung anlehnen könne. Ein Bürgermeister, bei dem dies- wie beispielsweise in Nürnberg oder Heidelberg- nicht der Fall sei, diene einer Sache, deren Wichtigkeit er selbst festlege, nicht unbedingt aber mehr dem Ganzen. Hier aber fehle es dann an der politischen Legitimation. Bei der Urwahl wollte Tebbes generell auch Regelungen berücksichtigt wissen, die eine Korrektur von Fehlentscheidungen ermöglichten. Klaus Watther vertrat den Standpunkt, daß das im Beitrag von Arnims dargestellte Verfahrensproblem zur Bestimmung des Gemeinwohls erst dann angegangen werden könne, wenn feststünde, was individuelle und kollektive Rationalität bedeutet.

Mit Bezug auf den Beitrag Sarrazins, der die Defizite der öffentlichen Verwaltung "klarsichtig" am Beispiel des Staates dargestellt habe, wollte Werner Hauser den Blick auch auf die kommunale Ebene verlagert wissen. Die Kommunen hätten die Verselbständigung ihrer Betriebseinheiten schon weit vorangetrieben, was jedoch nicht bedeuten könne, daß diese nur noch in GmbHs auszugliedern seien. Da Wirtschaftlichkeit nur unter Wettbewerbsbedingungen und Zwang möglich sei, brauche die Verwaltung auf kommunaler und staatlicher Ebene aber mehr Beweglichkeit, um dort, wo Markt erreichbar sei, mit Mitteln des Marktes zu agieren und dort, wo Markt nicht erreichbar sei, solche Prozesse zu substituieren. Dies erfordere auch eine Reform bei der gegenwärtigen Praxis der Rekrutierung und Entlohnung öffentlicher Bediensteter. Von Arnim zustimmend, sprach sich Hauser anschließend für direktdemokratische Einflußmöglichkeiten der Wähler aus. Zum einen sei die Volkswahl sowohl im Bereich der Bürgermeister als auch auf der Ebene der Landräte ein taugliches Mittel zur Rekrutierung von Führungskräften. Zum anderen führe, wie das Beispiel der Schweiz zeige, wo jeder Haushaltsplan einem Referendum unterliege, die potentielle Macht des Volkes zu einer Relativierung der Macht der Räte. Dies aber würde dem "Kölner Klüngel" einiges an Charme nehmen. Wilhelm Lübbers vermißte eine klare Führung auf der Ebene der öffentlichen Verwaltungen und äußerte hierüber Sorge und Unverständnis. Von Arnim zeigte sich in seinem abschließenden Statement darüber verwundert, daß zwar die potentielle Möglichkeit, durch direktdemokratische Elemente Mißständen begegnen zu können, diskutiert worden sei, nicht jedoch der drohende Legitimationsverlust und die davon ausgehende Gefahr für die Demokratie als Ausgangspunkt seiner Ausführungen zur Debatte gestanden hätte. Auf die Kritik Sarrazins entgegnete von Arnim, daß nicht der geringe Anteil der Diäten am rheinland-pfälzischen Landeshaushalt problematisch sei. Das eigentliche Problem der Diätenregelung liege in der

84

Diskussion

Auswirkung auf die Rekrutierung der politischen Führungskräfte, da die Vollzeitbezahlung der Abgeordnetentrotz geringer parlamentarischer Aufgaben die innerparteiliche Konkurrenz "ersticken" könne. Demgegenüber unterstrich Sarrarin noch einmal die Bedeutung, die einer hinreichenden materiellen Perspektive vor dem Hintergrund langfristiger Karriereplanungen zukomme. Hier bedürfe es einer "intellektuellen Antwort", die diesen Aspekt beachte und überdies vermeide, den Abgeordnetensitz als Erbhof zu mißbrauchen. Hingegen sei einer Überprüfung direktdemokratischer Elemente "voll" zuzustimmen.

Zweiter Teil

Wirtschaftlichkeitskontrollen unter besonderer Berücksichtigung von Erfolgskontrollen Von Gernot Korthals I. Einleitung

1. Steuerungsinstrumente in Wirtschaft und Verwaltung Den Wirtschaftswissenschaften und der betriebswirtschaftliehen Praxis war es seit je ein großes Anliegen, Instrumente zu entwickeln, die eine Überprüfung und Bewertung der Effektivität und Wirtschaftlichkeit von finanzwirksamen Maßnahmen zuließen. Betriebsinterne Wirtschaftlichkeits- und Erfolgskontrollverfahren sind durch Wissenschaft und Praxis vieif