Ökosystemschutz durch Regelungen des öffentlichen Umweltrechts [1 ed.] 9783428492725, 9783428092727

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FRANK NIEDERSTADT

Ökosystemschutz durch Regelungen des öffentlichen Umweltrechts

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. M ich a e I Klo e p fe r, Berlin

Band 79

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Okosystemschutz durch Regelungen des öffentlichen Umweltrechts

Von

Frank Niederstadt

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Niederstadt, Frank:

Ökosystemschutz durch Regelungen des öffentlichen Umweltrechts / von Frank Niederstadt. - Berlin : Duncker und Humblot, 1998 (Schriften zum Umweltrecht ; Bd. 79) Zugl.: Berlin, Freie Univ., Diss., 1997 ISBN 3-428-09272-4

Dl88 Alle Rechte vorbehalten

© 1998 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Wemer Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4247 ISBN 3-428-09272-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Vorwort Die Idee zur vorliegenden Arbeit entstand während meiner Tätigkeit am Forschungszentrum WaldökosystemelWaldschäden der Universität Göttingen in den Jahren 1985 bis 1987. Zwar stellt die Erforschung der Prozesse innerhalb von Ökosystemen in den Naturwissenschaften schon seit längerer Zeit einen anerkannten Forschungsgegenstand dar. Es ließ sich aber damals nicht übersehen, daß die Erkenntnisse der Ökosystemforschung im geltenden deutschen Umweltrecht ebenso wie in der umweltrechtlichen Diskussion kaum zur Kenntnis genommen wurden. Erst in jüngerer Zeit beginnt sich dies allmählich zu ändern. Die Arbeit befmdet sich auf dem Stand vom 15. August 1996. Sie wurde als Dissertation vom Juristischen Fachbereich der Freien Universität Berlin angenommen. Ich danke Herrn Prof. Dr. Peine für die Betreuung der Arbeit und Herrn Prof. Dr. Kloepfer für die Aufnahme der Arbeit in seine Schriftenreihe. Frau Ute Becker und Herrn Uwe Harms danke ich für die Unterstützung bei den Korrekturen. Hannover, den 31. August 1997 Frank Niederstadt

Inhaltsverzeichnis Einleitung ....................................................................................................................... 19 Erster Teil Grundlagen

A. Das Ökosystemkonzept ............................................................................................. 25 I. Der Begriff des Ökosystems ................................................................................... 25 11. Bestandteile von Ökosystemen............................................................................. 27 1. Produzenten, Konsumenten und Destruenten ................................................... 27 2. Energiefluß ....................................................................................................... 29 3. Stoffkreisläufe und anorganische Stoffe ........................................................... 31 a) Wasser........................................................................................................... 31 b) Kohlenstoff ................................................................................................... 32 c) Stickstoff und Phosphor ................................................................................ 33 4. Raumstruktur .................................................................................................... 34 III. Eigenschaften von Ökosystemen ......................................................................... 35 1. Ökologisches Gleichgewicht.. ........................................................................... 35 2. Stabilität ............................................................................................................ 36 3. Elastizität und Belastungskapazität. .................................................................. 36 Exkurs: Ökosystemforschung und Umweltbeobachtung ...................................... 37 IV. Arten von Ökosystemen....................................................................................... 39 1. Terrestrische und aquatische Ökosysteme ........................................................ 39 2. Natürliche und naturnahe Ökosysteme ............................................................. 40 3. Halbnatürliche Ökosysteme .............................................................................. 41 4. Agrar- und Forstökosysteme sowie anthropogene Gewässerökosysteme ......... 41 5. Urban-industrielle Ökosysteme ......................................................................... 42 6. Typisierung ....................................................................................................... 44 V. Funktionen von Ökosystemen ................................................................................ 45 B. Belastungsfaktoren .................................................................................................... 47 I. Flächenbezogene Belastungsfaktoren ..................................................................... 48 1. Besiedlung und Industrie .................................................................................. 48 2. Verkehrsanlagen ................................................................................................ 48 3. Land- und Forstwirtschaft ................................................................................. 50 4. Jagd und Binnenfischerei .................................................................................. 52 5. Freizeit und Erholung ........................................................................................ 53 6. Abfalldeponien und Altlasten ........................................................................... 54 7. Abbau von Bodenschätzen ................................................................................ 55 11. Stoffbezogene Belastungsfaktoren ........................................................................ 55 1. Anorganische Schadstoffe ................................................................................. 56

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Inhaltsverzeichnis

a) Schwefeldioxid und Stickoxide als Luftschadstoffe ..................................... 56 b) Ozon ............................................................................................................. 57 c) Stickstoff- und Phosphorverbindungen ........................................................ 58 d) Salze ............................................................................................................. 60 e) Schwennetalle ............................................................................................... 60 2. Organische Schadstoffe ..................................................................................... 61 a) Pflanzenschutz-, Schädlingsbekämpfungsmittel und andere Biozide ........... 62 b) Tenside ......................................................................................................... 62 c) Erd- und Mineralöle ...................................................................................... 63 d) Halogenierte Kohlenwasserstoffe ................................................................. 63 e) Dioxine ......................................................................................................... 64 C. Schutzkonzepte ......................................................................................................... 65 I. Leitbild der dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung ........................................... 65 11. Gebietsbezogene Schutzkonzepte ........................................................................ 66 1. Schutz natürlicher Ökosysteme ......................................................................... 67 a) Mängel der bisherigen Schutzgebietsausweisungen ..................................... 67 b) Flächenbedarf ............................................................................................... 68 c) Strukturierung der Vorrangflächen ............................................................... 69 d) Minimumareale, Biotopvemetzung und Pufferzonen ................................... 70 2. Schutz halbnatürlicher Ökosysteme .................................................................. 73 3. Biosphärenreservate .......................................................................................... 73 4. Schutz anthropogener Ökosysteme ................................................................... 75 III. Umweltqualitätszielkonzepte ............................................................................... 77 1. Zweck ................................................................................................................ 77 2. Leitlinien, Umweltqualitätsziele und Umweltstandards .................................... 79 3. Einteilung von Umweltqualitätsstandards ......................................................... 81 Exkurs: Ableitung von stomichen Umweltqualitätsstandards ftir Ökosysteme .... 82 4. Vorhandene stomiche Umweltqualitätsstandards ............................................. 87 5. Indikatorenmodelle ........................................................................................... 90 6. Kritische KonzentrationenlKritische Eintragsraten .......................................... 91 7. Kritische strukturelle Veränderungen ............................................................... 93 8. Komplexitätsdilemma ....................................................................................... 94 IV. Emissionskonzepte .............................................................................................. 96 Zweiter Teil Rechtlicher Schutz A. Juristischer Schutzzweck und umweltrechtliche Prinzipien ...................................... 98

I. Ökosystemschutz und juristischer Schutzzweck ................................................... 98 1. Anthropozentrischer und ökozentrischer Ansatz............................................... 98 2. Ressourcenökonomischlökologischer Interessenschutz .................................. 100 11. Ökosystemschutz und umweltrechtliche Prinzipien ............................................ 102 1. Vorsorgeprinzip .............................................................................................. 103 2. Nachhaltigkeitsprinzip .................................................................................... 108 3. Verschlechterungsverbot ................................................................................. 109 4. Vorsichtsprinzip .............................................................................................. 109 5. Cradle-to-grave-Prinzip ................................................................................... 110

Inhaltsverzeichnis B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen .............................................. I. Gesetzliche Schutzzielbestimmungen .................................................................. 1. Schutzziele und Grundsätze des Bundesnaturschutzgesetzes .......................... 2. Schutzziele und Grundsätze in den Landesnaturschutzgesetzen ..................... 3. Schutzziele in anderen Umweltgesetzen ......................................................... 4. Folgerungen .................................................................................................... Exkurs: Ökosysteme als gesetzliches Schutzgut ................................................. 11. Umweltbeobachtung ........................................................................................... 1. Bestehende Vorschriften ................................................................................. 2. Folgerungen .................................................................................................... 111. Planung .............................................................................................................. 1. Raumordnungsplanung ................................................................................... 2. Landschaftsplanung ........................................................................................ 3. Forstliche Rahmenplanung .............................................................................. 4. Wasserwirtschaftsplanung ............................................................................... 5. Luftreinhalteplanung ....................................................................................... 6. Abfallwirtschaftsplanung ................................................................................ 7. Folgerungen .................................................................................................... IV. Umweltqualitätsstandards .................................................................................. I. Vorhandene Regelungen ................................................................................. a) Boden .......................................................................................................... b) Luft ............................................................................................................. c) Gewässer ..................................................................................................... 2. Folgerungen .................................................................................................... Exkurs: Umweltqualitäts- und Emissionsstandards ............................................ V. Eingriffsregelung ................................................................................................ 1. Begriff............................................................................................................. 2. Landwirtschaftsklausel .................................................................................... 3. Unselbständiges Entscheidungsverfahren ....................................................... 4. Anwendung ..................................................................................................... 5. Folgerungen .................................................................................................... VI. Gebietsschutz..................................................................................................... 1. Naturschutzgebiete .......................................................................................... 2. Landschaftsschutzgebiete ................................................................................ 3. Nationalparks .................................................................................................. 4. Biosphärenreservate ........................................................................................ 5. Geschützte Landschaftsbestandteile ................................................................ 6. Naturdenkmäler ............................................................................................... 7. Naturparks ....................................................................................................... 8. Schutz- und Erholungswälder ......................................................................... 9. Wasserschutzgebiete ....................................................................................... 1O. Immissionsschutzgebiete ............................................................................... 11. Bodenbelastungsgebiete ................................................................................ 12. Biotopschutz kraft Gesetzes ......................................................................... 13. Folgerungen .................................................................................................. VII. Artenschutz ...................................................................................................... 1. Bestehende Vorschriften .................................................................................

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110 112 112 117 119 121 121 125 125 126 126 128 129 131 131 133 136 137 139 140 140 141 144 147 148 150 151 152 154 154 156 157 158 158 160 160 161 161 161 162 162 164 164 165 166 167 167

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Inhaltsverzeichnis 2. Folgerungen .................................................................................................... 170 VIII. VogeIschutzrichtiinie und Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie ............................. 171 1. Vogelschutzrichtlinie ...................................................................................... 171 2. Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie ....................................................................... 173 a) SchutzzieI und Definitionen .............. ......................................................... 174 b) Auswahl der Gebiete .................................................................................. 175 c) Schutz- und Kontrollpflichten .................................................................... 177 d) Verschlechterungsverbot und Verträglichkeitsprüfung .............................. 178 e) Beginn der Schutzwirkung für FFH-Gebiete .............................................. 181 3. Folgerungen .................................................................................................... 183 IX. Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserung ..................................................... 183 1. Flurbereinigung .............................................................................................. 183 2. Beihilfe- und KennzeichnungsregeIungen ..................................................... 185 a) Verordnung zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur. ................. 186 b) UmweItgerechte landwirtschaftliche Produktionsverfahren ....................... 187 c) Ökologischer Landbau ................................................................................ 188 d) Nationale BeihilferegeIungen ..................................................................... 188 3. Folgerungen .................................................................................................... 189 X. Anlagenbezogene Eröffnungskontrollen ............................................................ 190 1. Genehmigungen, Anmelde- und Anzeigepflichten ......................................... 190 2. Immissionsschutzrecht .................................................................................... 192 a) Immissionsschutzrechtliche Genehmigung ................................................. 192 b) Nicht genehmigungsbedürftige Anlagen .................................................... 197 3. Genehmigungen nach dem WHG .................................................................... 198 a) Erlaubnisse und Bewilligungen .................................................................. 198 aa) Benutzungspflichtige Tatbestände ........................................................ 199 bb) Wohl der Allgemeinheit als Versagungsgrund .................................... 199 cc) Anforderungen für das Einleiten von Abwasser ................................... 201 b) Abwasserbehandlungs- und Rohrleitungsanlagen ...................................... 202 c) Lagern, Abfüllen, Herstellen und Behandeln wassergeflihrdender Stoffe .. 202 4. lVU-Richtiinie ................................................................................................ 203 a) Integrierter medienübergreifender Ansatz .................................................. 203 b) Genehmigungspflicht ................................................................................. 204 c) Beste verfügbare Techniken ....................................................................... 204 5. Folgerungen .................................................................................................... 205 XI. Zertifikate, Kompensationslösungen und Abgaben ........................................... 206 1. Zertifikate ........................................................................................................ 208 2. Kompensationen .............................................................................................. 211 3. Abgaben .......................................................................................................... 213 4. Folgerungen .................................................................................................... 217 XII. UmweItverträgIichkeitsprüfung ....................................................................... 217 1. Gegenstand ...................................................................................................... 217 2. Verfahren ........................................................................................................ 219 3. Beschreibung und Bewertung ......................................................................... 220 4. Berücksichtigung des Ergebnisses .................................................................. 224 5. Alternativenprüfung ........................................................................................ 225 6. Folgerungen .................................................................................................... 226

Inhaltsverzeichnis

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XIII. Stoff- und produktspezifische Regelungen ................................... .. ................ 227 1. Eröffnungskontrollen ...................................................................................... 228 a) Chemikalien ................................................................................................ 228 b) Pflanzenschutzmittel.. ................................................................................. 235 c) Biozide ........................................................................................................ 237 d) Düngemittel ................................................................................................ 238 2. Anwendungsbestimmungen ............................................................................ 239 a) Chemikalien ................................................................................................ 239 b) Pflanzenschutzmittel. .................................................................................. 239 c) Düngemittel ................................................................................................ 241 d) Klärschlamm............................................................................................... 244 3. Verbote ............................................................................................................ 246 4. Qualitätsanforderungen ........................ :.......................................................... 250 5. Vermeidungs- und Entsorgungspflichten ........................................................ 251 6. Produktverantwortung ..................................................................................... 254 7. Folgerungen .................................................................................................... 256 C. Gesamtwürdigung ................................................................................................... 258 Dritter Teil Rechtspolitische Vorschläge

A. Juristischer Schutzzweck und umweltrechtliche Prinzipien .................................... 260 I. Schutzzweck ......................................................................................................... 260 11. Umweltrechtliche Prinzipien ............................................................................... 260 B. Umweltrechtliche Regelungen ................................................................................ 261 I. Schutzziele ........................................................................................................... 261 11. Umweltbeobachtung ........................................................................................... 262 111. Planung .............................................................................................................. 263 IV. Umweltqualitätsstandards .................................................................................. 266 V. Eingriffsregelung ................................................................................................ 269 VI. Schutzgebiete .................................................................................................... 272 VII. Artenschutz ..................................................................................................... 274 VIII. Umsetzung der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie .............................................. 274 IX. Agrarstruktur ..................................................................................................... 276 X. Anlagengenehmigungen ..................................................................................... 277 XI. Marktwirtschaftliche Instrumente ...................................................................... 278 XII. UVP ................................................................................................................. 279 XIII. Stoffrecht ........................................................................................................ 280 C. Stofffiußrecht .......................................................................................................... 284 D. UGB ........................................................................................................................ 292 Literaturverzeichnis ..................................................................................................... 294

Abkürzungsverzeichnis a.A. Abb. AbfG AbfKlärV ABI. Amtsbl. ABN AbwAG AbwHerkV ÄndVO ANL AgrarR Art. BAnz. BArtSchV BayVBI. BB BbgNatSchG Beil. ber. BFANL BGBI. BlmSchG BlmSchV BLAKQZ Bin. BMELFIBML BMU BNatSchG BodSchG BR-Drs. BSB BT-Drs. BT-PlPr.

anderer Ansicht Abbildung Abfallgesetz Klärschlammverordnung Amtsblatt (EU) Amtsblatt Arbeitsgemeinschaft Deutscher Beauftragter Naturschutz- und Landschaftspflege Abwasserabgabengesetz Abwasserherkunftsverordnung Änderungsverordnung Bayerische Akademie für Naturschutz und Landschaftspflege. Agrarrecht Artikel Bundesanzeiger Bundesartenschutzverordnung Bayerische Verwaltungsblätter Betriebs-Berater Brandenburgisches Naturschutzgesetz Beilage berichtigt Bundesforschungsanstalt für Naturschutz und Landschaftsökologie Bundesgesetzblatt Bundesimmissionsschutzgesetz Bundesimmissionsschutzverordnung Bund-Länder-Arbeitskreis "Geflihrliche Stoffe Qualitätsziele für oberirdische Gewässer" Berlin Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bundesnaturschutzgesetz Bodenschutzgesetz Bundesratsdrucksache Biologischer Sauerstoffbedarf Bundestagsdrucksache Bundestagsplenarprotokolle

Abkürzungsverzeichnis BVerfG BVerfGE BVelWG BVelWGE BW BWaldG BWVP BzBIG ChemG Chem.-Ing.-Tech. ChemPTÜfV ChemVerbotsV ChemVwV-Bewertung CITES CO2 CORINE CSB d d.Bek. DDR DDT DÖV DüngeMG DüngeMVO DVBI. DVGW ECE ed. eds. EDTA EEC EG EGV EINECS endg. EPA et al. EU EuGH e. V.

13

Bundesverfassungsgericht Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Sammlung der Entscheidungen des Bundesvetwaltungsgerichts Baden-Württemberg Bundeswaldgesetz Baden-Württembergische VelWaltungspraxis Benzinbleigesetz Chemikaliengesetz Chemie-Ingenieur-Technik PTÜfnachweisverordnung Chemikalien-Verbotsverordnung Allgemeine VelWaltungsvorschrift zur Durchführung der Bewertung nach § 12 Abs. 2 des Chemikaliengegesetzes Convention on International Trade in Endangered Species ofWild Fauna and Flora Kohlendioxid Coordination de L'Information sur LEnvironment Chemischer Sauerstoffbedarf Tag der Bekanntmachung Deutsche Demokratische Republik Dichlordiphenyltrichloräthan Die Öffentliche VelWaitung Düngemittelgesetz Düngemittelverordnung Deutsches VelWaltungsblatt Deutscher Verein des Gas- und Wasserfachs Economic Commission for Europe (Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa) editor (Herausgeber) editors Ethylendiamintetraessigsäure European Economic Community Europäische Gemeinschaft(en) EG-Vertrag European Inventory of Existing Chemical Substances endgültig Environmental Protection Agency (US-amerikanische Umweltschutzbehörde) und andere Europäische Union Europäischer Gerichtshof eingetragener Verein

14 EWG f. FB FCKW ff. FFH FlurbG Fn.

G

GATI Gbl. geänd. GefStoffV

GG

GK-BlmSchG GLP GMBI. GVBI.IGVOBI.

km2

ha HCB HeNatG HessVGH HKWAbfV

h. L. Hrsg. i. d. F. IKSR i. S. IUCN i. V.m. i. w. S. IVU-Richtlinie IW jun. JURA JUS JZ kg KJ KOM KrW-/AbfG

Abkürzungsverzeichnis Europäische Wirtschaftsgemeinschaft folgende (Seite) Forschungsbericht Fluorchlorkohlenwasserstoff folgende (Seiten) Flora-Fauna-Habitat Flurbereinigungsgesetz Fußnote Gesetz General Agreement on Tariffs and Trade (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) Gesetzblatt geändert Gefahrstoffverordnung Grundgesetz Gemeinschaftskommentar zum Bundesimmissionsschutzgesetz Gute Laborpraxis Gemeinsames Ministerialblatt Gesetz- und Verordnungsblatt Quadratkilometer Hektar Hexachlorbenzol Hessisches Naturschutzgesetz Hessischer Verwaltungsgerichtshof Verordnung über die Entsorgung gebrauchter halogenierter Lösemittel herrschende Lehre Herausgeber in der Fassung Internationale Kommission zum Schutz des Rheins im Sinne International Union for the Conservation ofNature and Natural Resources in Verbindung mit im weiteren Sinne Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung Immissionswert junior Juristische Ausbildung Juristische Schulung Juristenzeitung Kilogramm Kritische Justiz Kommission(sdokument) Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz

Abkürzungsverzeichnis I LANA

LAWA LCso LNatSchG Schl.-H. m

m3 MAB mg m.w.N.

N2

NatSchGBW NatSchGLSA NdsNatSchG NEPP NH4-N NJW NOEC NOx

Nr. NuR NVwZ NVwZ-RR

O2

03

OECD OVG PCB PCP PCT PEC PflSchAnwV PflSchG PflSchMV pH PHöchstMengV PNEC RabelsZ RAWG

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Liter Länderarbeitsgemeinschaft für Naturschutz, Landschaftspflege und Erholung Länderarbeitsgemeinschaft Wasser Lethal Concentrationso (diejenige Konzentration, die bei 50 % der Versuchsorganismen tödlich wirkt) Landesnaturschutzgesetz Schieswig-Hoistein Meter Kubikmeter Man and the Biosphere Milligramm mit weiteren Nachweisen Stickstoff Naturschutzgesetz Baden-Württemberg Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt Niedersächsisches Naturschutzgesetz National Environmental Policy Plan (Nationaler Niederländischer Umwe1tplan) Ammonium-Stickstoff Neue Juristische Wochenschrift No observed effect concentration Stickstoffoxide (Sammelbezeichnung für Stickstoffoxide mit unterschiedlicher Oxidationszahl) Nummer Natur und Recht Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Rechtsprechungsreport der NVwZ Sauerstoff Ozon Organisation of Economic Cooperation and Deve1opment (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) Oberverwaltungsgericht Polychlorierte Biphenyle Pentachlorphenol Polychlorierte Terphenyle predicted environmental concentration Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung Pflanzenschutzgesetz Pflanzenschutzmittelverordnung negativer dekadischer Logarithmus der Wasserstoffionenaktivität (Säuregrad) Phospathöchstrnengenverordnung predicted no-effect concentration Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht Rückstands- und Abfallwirtschaftsgesetz (Entwurf)

16 Rdnr. ROG Rs. Rspr.

Abkürzungsverzeichnis

Randnummer Bundesraumordnungsgesetz Rechtssache Rechtsprechung S. Seite SächsNatSchG Sächsisches Naturschutzgesetz Schl.-H. Schleswig-Holstein Slg. Sammlung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften SNG Saarländisches Naturschutzgesetz Schwefeldioxid S02 SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands SRU Rat von Sachverständigen für Umweltfragen StVZO Straßenverkehrszulassungsordnung t Tonne TA Abfall Technische Anleitung Abfall TA Luft Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft TA SiedlAbf Technische Anleitung Siedlungsabfall Tensidverordnung TensV Textziffer Tz. u. a. unter anderem {]BA Umweltbundesamt UBA-G Gesetz über die Errichtung eines Umweltbundesamtes UGB Umweltgesetzbuch UGB-AT Umweltgesetzbuch Allgemeiner Teil Umweltgesetzbuch Besonderer Teil UGB-BT UN United Nations UNESCO United Nations Educational Scientific and Cultural Organisation Umwelt- und Planungsrecht UPR USA United States of America UmweltverträglichkeitspTÜfung UVP Gesetz über die UmweltverträglichkeitspTÜfung UVPG UVPVwV Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Gesetzes über die UmweitverträglichkeitspTÜfung UWSF-Z. Umweltchem. Ökotox. Zeitschrift für Umweltchemie und Ökotoxikologie v. vom Verein Deutscher Ingenieure VDI Verband Deutscher Landwirtschaftlicher UnterVDLUFA suchungs- und Forschungsanstalten Verpackungsverordnung VerpackV VGH Verwaitungsgerichtshof vgl. vergleiche VO Verordnung VOC volatile organic compounds VorlThürNatG Vorläufiges Thüringer Naturschutzgesetz VBIBW Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg

Abkürzungsverzeichnis VwV VwVfG WHG WRMG ZAU z.B.

ztU

zu\. z. T. ZUR

Ilg

2 Nioderstadl

Verwaltungsvorschrift Verwaltungsverfahrensgesetz (des Bundes) Wasserhaushaltsgesetz Wasch- und Reinigungsmittelgesetz Zeitschrift für angewandte Umweltforschung zum Beispiel Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht zuletzt zum Teil Zeitschrift für Umweltrecht Mikrogramm

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Einleitung Der Schutz des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme spielt unter den Aufgaben des endenden zwanzigsten Jahrhunderts eine wichtige Rolle. I Diese Aufgabe verlangt u. a. vom Recht neue Lösungskonzepte. Aus der Sicht der bisherigen menschlichen Entwicklungsgeschichte waren die Erhaltung der Funktionen der Ökosysteme und eine gezielte Bewirtschaftung von Naturgütern wie Luft, Wasser und Boden eine zu vernachlässigende Größe. Denn solange anthropogene Eingriffe und Nutzungen im Verhältnis zu den zur Verfügung stehenden Flächen und Naturgütern unbedeutend blieben, war eine Berücksichtigung menschlicher Abhängigkeiten von den Funktionen der Ökosysteme nicht erforderlich. Da es die Naturgüter im Übermaß gab, stand die Zähmung der Natur, ihre Urbarmachung und Nutzung im Mittelpunkt menschlichen Denkens und Handelns. Die Ideengeschichte des Abendlandes gibt hiervon ein beredtes Zeugnis. Die jüdisch-christliche Gedankenwelt postulierte die unbedingte Unterwerfung der Natur durch den Menschen. 2 Die Trennung von Natur und Mensch war zentrales Dogma abendländischer Philosophen wie z. B. Rene Descartes und Immanuel Kant. 3 Das mechanische Weltbild der newtonschen Physik begründete den Glauben der Neuzeit an die technische Lösbarkeit aller Probleme. 4 Gerade dieses Weltbild hat nicht unerheblich zum überragenden Vermehrungserfolg der menschlichen Spezies und zum Wohlstand der westlichen Industrienationen beigetragen. Mittlerweile wächst die Erkenntnis über die Schattenseiten des Erfolges. Immer deutlicher bemerken wir die Verschränkung menschlicher Existenz- und Lebensbedingungen mit den Funktionen des Naturhaushalts und den Funktio-

Zu den Begriffen Naturhaushalt und Ökosystem vgl. I. Teil, A I, S. 18 f. Amery, Das Ende der Vorsehung, S. 15 ff.; Forrester, Die Kirchen zwischen Wachstum und globalem Gleichgewicht, S. 255 f.; Fraser-Darling, Die Verantwortung des Menschen rur seine Umwelt, S. 12. 3 Reiche/Füllgraff, ZfU 1987, S. 233; Altner, Naturvergessenheit, S. 11 ff.; Hösle, Philosophie der ökologischen Krise, S. 54. 4 Von Weizsäcker, Die Einheit der Natur, S. 136 ff. I

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Einleitung

nen der Ökosysteme, aus denen sich der Naturhaushalt zusarnrnensetzt. 5 Manche Ökosystemtypen drohen durch Flächenverbrauch für immer zu verschwinden, andere haben durch Stoffeinträge die Grenzen ihrer Belastungskapazität erreicht. Für die Grenzen der Belastbarkeit von Ökosystemen in Europa sind das Waldsterben, die weitflächige Vernichtung von nährstoffarrnen Standorten durch Eutrophierung oder die Versauerung von Böden und Gewässern augenfällige Beispiele. Die Puffer- und Aufnahrnekapazität vieler Ökosysteme ist erschöpft. Die Belastung der Ökosysteme geht einher mit der Vernichtung oder Gefährdung der in den Ökosystemen lebenden Tier- und Pflanzenarten. Zur Zeit sind z. B. in der Bundesrepublik ca. 50 % der Wirbeltierarten und ca. 30 % der Fam- und Blütenpflanzen akut gefährdet oder bereits ausgestorben. 6 Durch die Vernichtung der Arten berauben wir uns eines genetischen Potentials, dessen Bedeutung zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch gar nicht abgeschätzt werden kann. 7 Ausgestorbene Arten können in von Menschen überschaubaren Zeiträumen durch die Evolution nicht wieder ersetzt werden. Ökosysternzerstörung und -degradierung, Veränderungen der Luftzusarnmensetzung und des Klimas, Störungen der Stoffkreisläufe sowie die schleichende Vergiftung von Boden und Wasser wirken ihrerseits auf menschliche Wirtschafts- und Lebensbedingungen zurück. Diese Entwicklung gibt national wie global Anlaß zu erheblicher Sorge. 8 Sowohl die Enquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" als auch der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen betrachten es deshalb als zentrales Postulat einer nachhaltigen Entwicklung, die Belastungskapazitäten der Ökosysteme nicht zu überfordern. 9 Denn heutzutage können anthropogene Eingriffe in den Naturhaushalt nicht länger als unbedeutend angesehen werden. Die Einbindung menschlicher Aktivitäten in das diese Aktivitäten tragende Netzwerk ökologischer Systeme erfordert erhebliche Optirnierungsanstrengungen zwischen menschlichen NutzungsanspTÜchen einerseits und den Anforderungen des Naturhaushalts andererseits. 1O Ein Weltbild, das die strikte Trennung zwischen Mensch und Natur favorisiert, wird diesen Anforderungen auf Dauer ebensoHaber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 44; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 9 ff. 6 Vgl. Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 110, 123; Deutsche Bundesregierung, Umwelt 1994, S. 138 f. 7 Wilson, Stand der biologischen Vielfalt, S. 31. H Vgl. insbesondere für die globale Situation die Ausführungen von Nisbet, Globale Umweltveränderungen, S. 77 ff. und Wissenschaftlicher Beirat Globale Umweltveränderungen, lahresgutachten 1993, S. 15 ff. 9 Enquete-Kommission, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 31 f.; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 11, 136. 10 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 9 ff. 5

Einleitung

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wenig gerecht werden können wie ein Rechtssystem, das es versäumt, einen an den Prinzipien der Vorsorge und der Nachhaltigkeit ausgerichteten Schutz des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme zu normieren. Gerade die hoch entwickelten Industrieländer müssen hier eine Vorreiterrolle spielen, statt auf globale Gesamtlösungen zu warten. Evolutive Prozesse in der Natur beginnen stets auf regionaler Ebene. Für die Entwicklung und Umsetzung von neuen Strategien im Umgang mit der Umwelt kann nichts anderes gelten. Zutreffend wird das Versagen der bisherigen Naturschutzpolitik darauf zurückgeführt, daß ein konsequenter Ökosystemschutz nicht betrieben worden ist. 11 Denn weder Artenvielfalt noch Biotope lassen sich erfolgreich schützen, wenn nicht auch die Stoffkreisläufe der Ökosysteme in ihren wesentlichen Funktionen erhalten werden. Aus diesem Grunde wird einem ökosystemorientierten Ansatz u. a. im Bereich des Naturschutzes eine zunehmende Bedeutung beigemessen. 12 Ein am menschlichen Gesundheitsschutz ausgerichteter isolierter Schutz der einzelnen Umweltmedien vermag ebensowenig wie ein isolierter Biotop- und Artenschutz, die fortschreitende Naturzerstörung aufzuhalten. Die Umweltmedien Wasser, Boden und Luft durchdringen sich in unseren Ökosystemen in vielfältiger Weise. Sie stehen untereinander und mit den lebenden Organismen in mannigfachen Wechselwirkungen, die durch einen ununterbrochenen dynamischen Stoffaustausch zwischen allen Bestandteilen geprägt sind. Der Zustand der Umweltmedien hat fiir die Funktionen von Ökosystemen entscheidende Bedeutung. Deshalb sollten Schutzstandards fiir die Umweltmedien immer auch im Hinblick auf die Aufrechterhaltung der Funktionen der Ökosysteme und ihrer Lebensgemeinschaften festgelegt werden. Andererseits wiederum lassen sich die Umweltmedien ihrerseits nicht erfolgreich schützen, wenn die Funktionen der Ökosysteme nicht erhalten werden. Denn die Filter-, Puffer-, Speicher- und Entgiftungsfunktionen von Ökosystemen einschließlich der von ihren Lebensgemeinschaften erbrachten physikalischen und chemischen Leistungen haben ihrerseits entscheidenden Einfluß auf die Qualität der Umwe1tmedien. 13 Der Zustand von Umweltmedien und Ökosystemen beruht somit auf einer gegenseitigen Abhängigkeit. Ein effektiver Schutzansatz muß dieses Wechselspiel berücksichtigen.

11 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 335 ff.; Salzwedel, 10 Jahre Bundesnaturschutzgesetz, S. 12. 12 Kaule, Arten- und Biotopschutz, S. 25. 13 Kaule, Arten- und Biotopschutz, S. 25.

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Einleitung

Der Fortgang der großflächigen Ökosystemzerstörung oder -degradierung ist jedoch nicht nur ein Problem des Biotop- und Artenschutzes oder des Qualitätszustandes von Umweltmedien. Es handelt sich vor allem auch um ein volkswirtschaftliches Problem. Denn von den Funktionen der Ökosysteme hängen auch die Verfügbarkeit und der Wert von Wasser, Luft und Boden als Ressource und die für ihre Nutzung aufzuwendenden Kosten ab. Die steigenden Kosten für die Entfernung von Stickstoffverbindungen aus dem Trinkwasser belegen dies nur allzu deutlich. Schadstoffbelastete Böden sind häufig für die landwirtschaftliche Produktion nicht mehr geeignet. Sogar die Produktivität ganzer Wirtschaftszweige wird direkt oder indirekt durch die Funktion von Ökosystemen gesteuert. Besonders offensichtlich ist dies z. B. für die Waldwirtschaft oder den Fischfang. Viele Ökosysteme oder Bestandteile von Ökosystemen, wie z. B. die Böden, sind nach ihrer Zerstörung entweder gar nicht oder nur mit gewaltigem Aufwand reparabel. 14 Soweit die Wiederherstellung möglich ist, wird sie immense Kosten verschlingen. Die geschätzten Kosten für die Sanierung der in Deutschland vorhanden Altlasten können dies sehr gut verdeutlichen. Die Schätzungen bewegen sich zwischen ca. 60 bis 650 Milliarden DM. 15 Nur ein Bruchteil der Sanierungskosten wäre hingegen nötig gewesen, um die Entstehung der Altlasten von vornherein zu unterbinden. Die rur die Sanierung von Altlasten aufzuwendenden Summen sind jedoch, verglichen mit den Kosten, die durch die Zerstörung von Ökosystemen entstehen können, vergleichsweise belanglos. Anhand der wirtschaftlichen Folgen des Kippens eines größeren Ökosystems, wie z. B. der Ostsee, läßt sich dies leicht ausmalen. Bereits jetzt belaufen sich die jährlich in der Bundesrepublik entstehenden Umweltschäden auf etwa 200 Milliarden DM. 16 Dies entspricht fast dem halben Umfang des Bundeshaushalts und bedeutet eine gewaltige Verschwendung von natürlichem Kapital. Seit dem Bericht des Club ofRome aus dem Jahre 1972 über die Grenzen des Wachstums ist das Wissen um die notwendige Selbstbeschränkung menschlicher Aktivitäten zum politischen Allgemeingut geworden. 17 Der BrundtlandBericht aus dem Jahre 1987 stellt mit dem Konzept der nachhaltigen Entwicklung ein Leitbild für die anzustrebende Umweltqualität zur Verrugung. 18 Das vierte Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft für den Umwelt-

Kaule, Arten- und Biotopschutz, S. 264 f. Breuer, DVBI. 1994, S. 890; SRU, Sondergutachten Altlasten 11, Tz. 164 ff., 329 ff. 16 Wicke, Umweltökonomie, S. 112 ff. 17 Meadows, Die Grenzen des Wachstums, S. 36 ff. 1B Hauff, Unsere gemeinsame Zukunft, S. 46 ff. 14 15

Einleitung

23

schutz greift diesen Gedanken auf, wenn es den Schutz aller wesentlichen ökologischen Vorgänge und lebenswichtigen Systeme verlangt. 19 Auch das im Jahre 1992 in Rio beschlossene internationale "Übereinkommen über die biologische Vielfalt"20 fordert in Art. 8 d) und f) den Schutz von Ökosystemen und die Sanierung beeinträchtigter oder zerstörter Ökosysteme. In Deutschland hat der Rat von Sachverständigen fiir Umweltfragen Grundzüge einer Konzeption rur eine dauerhaft-umweltgerechte Entwicklung vorgelegt, bei der der ökosystemare Ansatz eine wichtige Rolle spielt. 21 Eine Umsetzung dieser Forderungen steht noch weitgehend aus, auch wenn die Diskussion über die zu ergreifenden Maßnahmen im vollen Gange ist. Von der Frage nach der Umsetzung der Forderung hinsichtlich des Schutzes unserer Ökosysteme ist es nur ein kurzer Weg bis zur Frage nach der Verrechtlichung dieses Schutzes. In der vorliegenden Arbeit sollen die vorhandenen Ansätze und die DefIzite bezüglich des Schutzes von Ökosystemen exemplarisch fiir wichtige Bereiche des deutschen Umweltrechts und seinen europarechtlichen Bezügen herausgearbeitet werden. Die Arbeit hat somit primär die legislatorische Ebene im Blick. Einen zentralen Maßstab rur die Analyse bildet das vom Rat von Sachverständigen fiir Umweltfragen herausgearbeite Retinitätskriterium. 22 Danach wird die Einbindung der Zivilisationssysteme in das sie tragende Netzwerk der Natur und die dauerhafte Ausrichtung der sich fortschreitend entwickelnden Ökonomien an der Tragekapazität bzw. der Aufnahmefahigkeit der ökologischen Systeme gefordert. Produktionsprozesse in einer zukunftsfähigen Wirtschaft müssen in die natürlichen Kreisläufe eingebunden bleiben. Das Naturkapital darf nicht stärker in Anspruch genommen werden, als es die Aufrechterhaltung der Umweltfunktionen zuläßt. Zu beantworten ist deshalb die Frage, inwieweit Vorschriften des Umweltrechts die hinreichende Einbindung menschlicher Aktivitäten in das sie tragende Netz des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme gewährleisten. Anschließend werden Vorschläge und Überlegungen zur Fortentwicklung des geltenden Rechts unterbreitet. Da fast alle umweltrechtlichen Regelungen zumindest mittelbar auch Zwekken des Ökosystemschutzes dienen können, würde eine vollständige Darstellung die Wiedergabe nahezu des gesamten Umweltrechts erfordern. Darüber

19 Rat der Europäischen Gemeinschaften, Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaften für den Umweltschutz (1987-1992), S. 30. 20 Abgedruckt in ABI. (1993) L 309, S. 3 Cf. 21 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 181 Cf. 22 Retinität bezeichnet den Zustand der Gesamtvemetzung aller Prozesse in der Biosphäre, SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 36 f.; vgI. auch WiggeringlRennings, Dauerhaftumweltgerechte Entwicklung, S. 1.

24

Einleitung

hinaus sind auch weite Bereiche des Wirtschaftsrechts betroffen, da menschliches Wirtschaften für die Belastung der Ökosysteme einen entscheidenden Faktor darstellt. Es liegt auf der Hand, daß eine derart umfassende Darstellung in der vorliegenden Arbeit nicht geleistet werden kann. Einschränkungen sind deshalb unumgänglich. 23 Die Darstellung beschränkt sich auf das öffentliche Recht. Rechtliche Fragen des Schutzes mariner Ökosysteme24 und urban-industrieller Ökosysteme werden nicht behandelt, auch wenn diese Ökosystemtypen des besseren Verständnisses wegen bei den Grundlagen kurz Erwähnung fmden. Probleme des globalen Ökosystemschutzes hätten den Umfang der Arbeit ebenfalls gesprengt. Aus diesem Grund enthält die Arbeit keine rechtlichen Ausführungen zum Klimaschutz. Behandelt werden somit im wesentlichen Fragen des öffentlichen Rechts, die den Schutz der terrestrischen Ökosysteme und der aquatischen Ökosysteme des Binnenlandes auf dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland betreffen. Die Bereiche Atom- und Strahlenschutzrecht, Gentechnik-, Lärrnschutz- und Altlastenrecht sowie das Recht der Planfeststellungsverfahren mußten ausgeklammert bleiben. Die Arbeit gliedert sich in drei Teile. Der erste Teile befaßt sich mit den Grundlagen des ökosystemaren Ansatzes. Es wird das Konzept des Ökosystems erläutert, wie es in den Naturwissenschaften entwickelt wurde, ein Überblick über die Belastungsfaktoren gegeben, und es werden Schutzkonzepte vorgestellt. Der zweite Teil beschäftigt sich mit den vorhandenen Regelungen des öffentlichen Umweltrechts. Im dritten Teil sollen Vorschläge und Überlegungen zur Fortentwicklung des Rechts dargestellt werden. 2s

23 24

2S

Vgl. 2. Teil, B, S. 105 f. Hierzu KochiCaspar, ZUR 1996, S. 113 ff. Die Arbeit befindet sich auf dem Stand vom 15. August 1996.

Erster Teil

Grundlagen A. Das Ökosystemkonzept I. Der Begriff des Ökosystems Der Begriff des Ökosystems wurde im Jahre 1935 von Tansley eingeführt.· Das dem Begriff zugrundeliegende Konzept ist allerdings wesentlich älter. Seitdem Eugene P. Odum im Jahre 1959 mit seinem Buch "Fundamentals of Ecology" die Ökosystemforschung in das Zentrum der ökologischen Wissenschaft versetzte, hat das Konzept des Ökosystems besonders die Forschungsansätze der Ökologie nachhaltig geprägt. 2 Ein Ökosystem defIniert sich als ein Lebensraum einschließlich seiner Lebensgemeinschaft. Kurz: Ökosystem = Biotop + Biozönose. Mit dem Konzept des Ökosystems werden also die Vorgänge in Lebensräumen und in den mit den jeweiligen Lebensräumen verbundenen Lebensgemeinschaften erfaßt. 3 Dabei ist das Zusammenspiel von Raumstruktur, Umweltmedien, Organismen und abiotischen Faktoren besonders wichtig. 4 Kennzeichnend für das Ökosystemkonzept ist somit der ganzheitliche Ansatz,s der darauf ausgerichtet ist, die Vorgänge in einem Lebensraum einschließlich der Wechselwirkungen zwischen den jeweiligen Bestandteilen zu erfassen. Dazu gehören auch die Energie- und Stoffflüsse zwischen den Kompartimenten und die Wirkungen von Stoffeinträgen auf das Ökosystem. Der Begriff des Ökosystems kann unterschiedliche Bedeutung haben, je nachdem, welche Hierarchieebene der ÖkosystemklassifIzierung betrachtet • Tansley, Ecology, 16, 1935, S. 284 ff.; dazu Major, Historical development of the ecosystem concept, S. 9 ff. 2 Hierzu auch Pomeroy/Alberts, Concepts of Ecosystem Ecology, S. 116 ff.; O'NeilllDe AngelslWaide/Allen, A Hierarchical Concept of Ecosystems, S. 11 ff. Die Ökologie selbst ist eine vergleichsweise junge Wissenschaft. Den Begriff Ökologie = Lehre vom Haushalt in der Natur schuf der Zoologe Ernst Haeckel im Jahre 1866. 3 EllenberglMayer/Schauermann, Ökosystemforschung, S. 19. 4 Odum, Grundlagen der Ökologie, Bd. I, S. 10; Bick, Ökologie, S. 22. 5 Odum, Grundlagen der Ökologie, Bd. 1, S. 10.

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Erster Teil - Grundlagen

wird. Denn die Ökosysteme, aus denen sich unsere Umwelt zusammensetzt, können zu immer höheren Klassen zusammengefaßt werden. Das höchstrangige Ökosystem ist dann die gesamte Erde einschließlich aller Land- und Wasserflächen, der Lebewesen und der Atmosphäre. 6 Hierfür ist auch der Ausdruck Biosphäre gebräuchlich. Der Begriff des Ökosystems in diesem weitesten globalen Sinn umfaßt somit auch den gesamten Naturhaushalt. Soweit in dieser Arbeit der Begriff Ökosystem ohne besondere zusätzliche Erklärung verwandt wird, ist damit jedoch eine lokal konkret abgrenzbare Lebensgemeinschaft mit ihrem Lebensraum gemeint. Dahingegen wird unter Naturhaushalt das Wirkungsgeruge aller biotischen und abiotischen Faktoren in seiner Gesamtheit verstanden. 7 Der Naturhaushalt besteht somit aus zahlreichen Ökosystemen. Einfache Beispiele fiir Ökosysteme sind Wälder, Moore, Feuchtwiesen, Fließgewässer oder Seen. Kein Ökosystem läßt sich räumlich und zeitlich ganz exakt abgrenzen. 8 Ökosysteme sind keine statischen, unveränderlichen Gebilde. Sie sind nach außen offen und stehen in ständigem Stoff- und Energieaustausch mit ihrer Umgebung. 9 Wie die in ihnen lebenden Arten, sind sie der evolutiven Veränderung in Gestalt einer ständig fortschreitenden dynamischen Entwicklung unterworfen. Dabei kann sich die Grundstruktur mancher Ökosysteme in langen Zeiträumen entwickeln und über Millionen von Jahren erhalten bleiben, wie es beim tropischen Regenwald der Fall ist. Andere Ökosysteme bilden sich in wenigen Jahrzehnten oder Jahren heraus, weil ihre Entwicklung auf bereits bestehenden Teilstrukturen basiert. lo Dies kann z. B. fiir Trockenrasen, Hecken oder Teiche zutreffen. Die natürlichen Ökosysteme wurden in vielen Regionen der Erde durch den Menschen stark verändert. Dies gilt in besonders hohem Maße auch fiir die Bundesrepublik Deutschland. Bei ungestörter Vegetationsentwicklung wären große Teile Mitteleuropas mit sommergrunen Laubwäldern bewachsen. I I In vielen dieser Wälder würde die Buche dominieren. Viele andere ÖkosystemtySchubert, Ökologie, S. 64 ff. Eine Liste der wichtigsten global zu berücksichtigenden Ökosystemtypen findet sich auch in Straßburger, Botanik, S. 891. 7 Vgl. auch LoTZ, Naturschutzrecht, § 1 Rdnr. 2 a); Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § I Rdnr. 7; Messerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, § I Rdnr. 7; Olschowy, Naturhaushalt, S. 1439 ff. 8 Ellenberg, Ökosystemforschung, S. I; vgl. auch die schematische Darstellung bei Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 16. 9 Bick, Ökologie, S. 22. 10 EllenberglMayer/Schauermann, Öko systemforschung, S. 19; Remmert, Ökologie, S.214. 11 Ellenberg, Vegetation Mitteleuropas, S. 20 f.; Bick, Ökologie, S. 75. 6

A. Das Ökosystemkonzept

27

pen würden hingegen in der natürlichen Vegetation Mirteleuropas weniger häufig vorkommen als es heutzutage der Fall ist. Von der ursprünglichen Vegetation sind allenfalls noch einige naturnahe Restbestände verblieben. Die Naturlandschaft hat sich zur Kulturlandschaft mit Äckern, Wiesen und Forsten gewandelt. 12 Der Ökosystembegriff ist aber nicht auf natürliche oder naturnahe Ökosystemtypen beschränkt. Er umfaßt ebenfalls die stark anthropogen geprägten Agrar- und Forstökosysteme. Auch die Funktionen und der Zustand dieser Ökosystemtypen spielt für den Naturhaushalt eine wichtige Rolle.

ll. Bestandteile von Ökosystemen Die Lebewesen in Ökosystemen lassen sich in Produzenten, Konsumenten und Destruenten einteilen,13 während die anorganischen Bestandteile sich grob in die Gruppen Energie, anorganische Stoffe und Raumstruktur gliedern lassen. 14 1. Produzenten, Konsumenten und Destruenten

Die grünen Pflanzen heißen Produzenten, weil sie das in das System gelangende Sonnenlicht zur Bildung von organischen Substanzen nutzen können. Sie bilden direkt oder indirekt die Grundlage für den Energieumsatz aller Ökosysteme. Dabei wird die Energie des Sonnenlichts durch Photosynthese stofflich gebunden und durch die Assimilation von CO2 stofflich verfügbar gemacht. 15 Die Produzenten können hohe Bäume sein, aber auch Gräser und Kräuter, Ackerpflanzen oder winzige Algen, die im Wasser schweben und als einzelne Zelle nur eine Lebensdauer von wenigen Tagen aufweisen. Die sogenannten Konsumenten (Lebendfresser) setzen lebende organische Substanz um, indem sie Produzenten oder andere Konsumenten verzehren. Ein Großteil der aufgenommenen Substanz wird durch Atmung, d. h. durch Verbrennung mit Sauerstoff, zur Energiegewinnung genutzt. Konsumenten lassen sich in Pflanzen- und Fleischfresser (Räuber) unterteilen l6 und sind durch viel-

Tischler, Biologie der Kulturlandschaft, S. 5 ff. Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 17 ff. 14 Ellenberg, Ökosystemforschung, S. 6. 15 Bick, Ökologie, S. 14. 16 Ellenberg, Ökosystemforschung, S. 5. 12

13

28

Erster Teil- Grundlagen

fältig verflochtene Nahrungsketten und Nahrungsnetze miteinander verbunden. l ?

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ABIOTISCHE STOFFE

Wasser

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Abb. 1: Vereinfachtes Schema eines vollständigen Ökosystems, Nach Ellenberg, Vegetation Mitteleuropas, S. 70, verändert

Die dritte Gruppe bilden die sogenannten Destruenten (Zersetzer). Dies sind die Abfallverwerter im Ökosystem. In fast allen Ökosystemen sinken im Laufe der Zeit große Mengen von toten organischen Substanzen zu Boden. Von diesen toten Organismen ernähren sich die Destruenten. Die auf den Boden gelangenden Substanzen sammelten sich zu hohen Schichten an, wenn die anfallenden organischen Stoffe nicht mehr oder minder rasch zersetzt würden. Destruenten sind deshalb notwendige Bestandteile des Ökosystems. Sie können die organischen Substanzen entweder zu Humus umbilden oder vollständig mineralisieren. Hierbei spielen vor allem Bakterien, Pilze und andere Mikroorganismen eine wichtige Rolle. Sie greifen die von anderen Lebewesen ausgeschiedenen Reste oder direkt die toten Pflanzenteile an und bauen diese letztendlich zu CO 2 , Wasser und mineralischen Stoffen ab. Alle von lebenden Organismen hergestellten Substanzen können auch durch lebende Organismen I?

Hierzu Tischler, Ökologie, S. 147 ff.; Odum, Grundlagen der Ökologie, S. 52 ff.

A. Das Ökosystemkonzept

29

wieder abgebaut werden. Durch die Destruenten wird der Nährstoffkreislauf in den verschiedenen Ökosystemen wieder geschlossen. 18 Die ineinandergreifenden Prozesse des Aufbaues, Umbaues und Abbaues von Stoffen fUhren zu einer ständigen Wiederverwertung der dem Ökosystem zur Verfiigung stehenden Substanzen. Durch anthropogene Stoffeinträge kann das in einem Ökosystem eingespielte Gleichgewicht empfmdlich gestört werden, was letzten Endes zur Degradierung oder Zerstörung des Systems zu fUhren vermag. 2. Energiefluß

Fast alle Komponenten eines Ökosystems werden durch die Weitergabe von Energie miteinander verbunden. 19 Die gesamte durch Pflanzen in chemischen Bindungen festgelegte Sonnenenergie wird als Bruttoprimärproduktion eines Ökosystems bezeichnet. Einen großen Teil davon veratmen die grünen Pflanzen selbst. Aus der verbleibenden Differenz ergibt sich die Nettoprimärproduktion. 20 Diese Nettoprimärproduktion ist die Energiequelle der übrigen lebenden Systemkomponenten. Anders als bei den Stoffkreisläufen wäre die Bezeichnung Energiekreislauf für Ökosysteme nicht richtig gewählt. Es ist richtiger, von einem Energiestrom oder einer Energiekaskade durch das System hindurch zu sprechen. 21 Lebendige Systeme befmden sich in einem "Energiegefälle", weil ständig hochwertige, arbeitsfähige Energie in nicht mehr vollständig nutzbare, gewissermaßen "ungeordnete" Wärmeenergie umgesetzt wird. Dabei wird ein Teil der durch Photosynthese festgelegten Energie als Biomasse (oder genauer in der Struktur der Organismen) gespeichert, ein anderer Teil wandert durch die verschiedenen Konsumentenstufen hindurch bis zu den Destruenten. Auf jeder Stufe geht ein nicht unerheblicher Teil der Energie als Wärme nach außen verloren. 22 Energetisch und stofflich befmdet sich das System in einem Fließgleichgewicht. Eingangsgrößen sind die Sonnenenergie und die Zufuhr von Stoffen. Ausgangsgrößen sind die Abgabe von Wärme und Stoffverluste. 23 Vgl. im einzelnen Ellenberg, Ökosystemforschung, s. 3 ff. Odum, Grundlagen der Ökologie, 1980, S. 52 ff.; Remmert, Ökologie, S. 260; Bick, Ökologie, S. 29 ff. 20 Remmert, Ökologie, S. 247 ff., Straßburger, Botanik, S. 880. 21 Bick, Ökologie, S. 25 f.; Ellenberg, Ökosystemforschung, S. 8. 22 Odum, Prinzipien der Ökologie, S. 81; Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 51 ff. 23 Schubert, Ökologie, S. 86. 1I 19

30

Erster Teil - Grundlagen

Diese Prozesse stehen in engem Zusammenhang mit dem zweiten Hauptsatz der Thermodynamik. Er besagt, daß in einem abgeschlossenen System bei jedem freiwillig ablaufenden Prozeß die Entropie zunimmt. Da die Entropie ein Maß für die Unordnung ist, kann man auch formulieren, daß bei freiwillig ablaufenden Prozessen in geschlossenen Systemen die Unordnung steigt. 24 Daraus ergibt sich umgekehrt, daß Systeme, in denen die Ordnung erhalten oder gesteigert wird, der ständigen Zuführung von "hochwertiger", arbeitsfahiger Energie bedürfen. Lebewesen und Ökosysteme sind thermodynamisch höchst geordnete Systeme. Um ihre informationsreiche Struktur aufzubauen und zu erhalten, bedürfen sie der permanenten Zufuhr von Energie. Energiequelle für die natürlichen bzw. naturnahen Ökosysteme ist ausschließlich die Sonne, deren konstante Energieeinstrahlung in die thermodynamisch offenen Ökosysteme insgesamt gesehen zu einer wachsenden Ordnung der Strukturen von Organismen und Ökosystemen gefiihrt hat. Dieser als Evolution bekannte Vorgang ist nicht nur für die Entwicklung einzelner Arten, sondern auch für die Fortentwicklung der ökologischen Systeme bestimrnend. 2s Ökosysteme sind insoweit bezogen auf freiwillig ablaufende Prozesse gleichgewichtsferne Systeme, die für die Aufrechterhaltung der in ihnen gespeicherten Ordnung und deren Fortentwicklung der permanenten Energiezufuhr von außerhalb des Systems bedürfen. 26 Der zweite Hauptsatz der Thermodynamik wird dabei nicht verletzt, weil unter Einbeziehung der Prozesse außerhalb der Ökosysteme die Unordnung bzw. die Entropie insgesamt steigt. Die Arten als Bestandteil der Ökosysteme verwerten einen kleinen Teil der dem System zur Verfügung stehenden Energie für den Aufbau ihrer Populationen. Dies ist normalerweise unproblematisch. Kritisch kann es jedoch werden, wenn eine einzelne Art dem System mehr Energie und folglich auch mehr Ordnung für den Aufbau ihrer Population entzieht, als das System für die Aufrechterhaltung seiner Struktur benötigt. Denn die dadurch erfolgenden Systemveränderungen können die Lebensbedingungen aller Arten drastisch beeinflussen. Den einzelnen Arten sind daher rur ihre Entwicklung und ihr Wachstum natürliche Grenzen gesetzt. Die Abhängigkeit der Arten, einschließlich der menschlichen, u. a. von den Energieprozessen der Ökosysteme und der Biosphäre wird mit den Begriffen Gesamtvernetzung oder Retinität beschrieben. 27 Hier zeigt sich die zu bewälti-

Pimentel/Spratley, Zum Verständnis der chemischen Thermodynamik, S. 153, 154; Atkins, Physik, S. 243 f.; Kummert/Stumm, Gewässer als Ökosysteme, S. 24. 2S Schubert, Ökologie, S. 86. 26 Odum, Prinzipien der Ökologie, S. 82. 27 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 31 ff.; vgl. Einleitung S. 15 f.

24

A. Das Ökosystemkonzept

31

gende Optimierungsaufgabe besonders deutlich. Es geht darum, menschliche Aktivitäten und menschliches Wirtschaften auf dasjenige Maß zu beschränken, das erforderlich ist, um die bestehenden Ökosystemstrukturen, von denen wir abhängig sind, nicht zu gefährden oder zu zerstören. Es besteht ein Spannungsfeld zwischen den Entwicklungsansprüchen unserer Art und der Notwendigkeit, Struktur und Funktionen des eigenen Lebensraumes zu erhalten. 3. Stoffkreisläufe und anorganische Stoffe

Kohlenstoff, Sauerstoff und Wasserstoff sind die Grundbausteine jeder organischen Substanz. Die Lebewesen benötigen außerdem fiir den Aufbau ihrer Körperstruktur und die Funktion ihrer Stoffwechselprozesse zahlreiche Nährstoffe, von denen Stickstoff und Phosphor besonders wichtig sind. Weitere wichtige Nährstoffe sind Schwefel, Calcium, Kalium, Magnesium, Natrium, Chlor und Eisen. Die genannten anorganischen Elemente und ihre Verbindungen sind Bestandteil von Stoffkreisläufen, die z. T. auch untereinander verkoppelt sind. Sie werden jedoch der leichteren Darstellbarkeit wegen normalerweise getrennt betrachtet. Da die Elemente die Lebewesen überwiegend als organische Substanzen und das Gestein, den Boden, das Wasser und die Luft überwiegend als anorganische Substanzen durchlaufen, spricht man von biogeochemischen Kreisläufen. Es werden Gaskreisläufe und sedimentäre Kreisläufe unterschieden. Für das Ökosystemkonzept kann einmal auf Stoffkreisläufe abgestellt werden, die innerhalb des Ökosystems ablaufen. Ein Beispiel stellt der Stickstoffkreislauf in einem Waldökosystem zwischen Produzenten, Konsumenten und Destruenten dar. Zum anderen ist die Berücksichtigung derjenigen Stoffkreisläufe wichtig, die die Grenzen eines defmierten Ökosystems nicht einhalten. Hierzu zählt z. B. der Kreislauf des Wassers oder des Kohlendioxids. Im Normalfall sind die beiden Typen von Stoffkreisläufen miteinander gekoppelt. D. h. ökosysteminterne Kreisläufe stehen mit überregionalen oder globalen Kreisläufen in Verbindung. Auf einige der wichtigsten Stoffkreisläufe wird im folgenden kurz eingegangen. a) Wasser Alle Lebewesen benötigen Wasser als Grundstoff fiir chemische Synthesen und zur Aufrechterhaltung der Zellfunktionen. Zudem ist Wasser innerhalb und außerhalb der Lebewesen ein wichtiges Medium rur den Stofftransport. Wasser beeinflußt das Mikro- und das Makroklima innerhalb von Ökosystemen. Fast alle Komponenten des Ökosystems sind durch den Wasserhaushalt miteinander

32

Erster Teil- Grundlagen

verbunden. 28 Der Wasserhaushalt des Ökosystems ist an den globalen Wasserkreislauf angeschlossen. Wasser gelangt in die Ökosysteme durch Niederschläge und/oder Zuflüsse. Es verläßt sie wieder durch Transpiration über die Spaltöffnungen der Pflanzen, Verdunstung und/oder Abflüsse. In aquatischen Ökosystemen bildet Wasser das Hauptmedium. b) Kohlenstoff Wichtige Kohlenstoffpools, die miteinander im Austausch stehen, sind karbonathaltige Gesteine und Sedimente, die Ozeane, die Atmosphäre, die lebenden Organismen sowie die aus ihnen entstandenen ÖI-, Erdgas-, Kohle und Torflagerstätten. In den Ökosystemen hat Kohlenstoff als Bestandteil aller organischen Substanzen eine zentrale Funktion als GefÜstsubstanz und fiir den Energiestoffwechsel. Die meisten Lebewesen nutzen den Energiegehalt von Kohlenstoffverbindungen. D. h. sie verbrennen energiehaltige organische Substanzen mit Hilfe des Sauerstoffs zu CO 2 und verwenden die dabei freigesetzte Energie fiir die Aufrechterhaltung ihrer Lebensprozesse wie z. B. Muskelbewegungen und andere Stoffwechselfunktionen. Viele Lebewesen verbrauchen also Sauerstoff und scheiden CO 2 aus. Dies gilt auch fiir grüne Pflanzen, bei denen am Tage allerdings der Aufbau von organischen Substanzen, also die CO 2Assimilation und Sauerstoffabgabe, überwiegt. 29 Ein Teil der Kohlenstoffmengen, die in der Biomasse von Pflanzen festgelegt sind, werden infolge der großflächigen Rodung von Wäldern und der Verwertung des Holzes freigesetzt. Noch größere Mengen stammen aus der Verbrennung von Öl, Kohle, Erdgas und Torf. Diese haben sich in Millionen von Jahren angesammelt. Der in ihnen enthaltene Kohlenstoff wird nun durch die Nutzung der fossilen Brennstoffe innerhalb kürzester Zeit wieder der Atmosphäre zugeführt. Deshalb gibt der globale CO 2-Kreislauf zur Zeit Anlaß zu erheblicher Sorge. Die ständige Erhöhung der CO2-Konzentration der Luft führt aufgrund des Treibhauseffektes zur Klimaerwärmung. 30 Kohlendioxid hindert nämlich die von der Erde reflektierte langweIlige Strahlung am Entweichen aus der Atmosphäre. Großflächige Aufforstungen, auch in Deutschland, könnten einen ge-

Rernmert, Ökologie, S. 235 ff.; EllenberglMayer/Sehauerrnann, Ökosysternforsehung, S.35. 29 Biek, Ökologie, S. 35. 30 Nisbet, Globale Umweltveränderungen, S. 32 ff. 28

A. Das Ökosystemkonzept

33

wissen Anteil des freigesetzten CO 2 wieder in Biomasse festlegen. Sie dürften allein jedoch nicht ausreichen, um die Folgen der Verbrennung von Kohle und Erdöl auszugleichen. 31 Dabei darf auch nicht übersehen werden, daß lediglich in der Wachstumsphase von Pflanzenbeständen die CO 2-Festlegung die CO2Freisetzung überwiegt. Ein ausgewachsener Bestand produziert hingegen genauso viel CO2, wie wieder verbraucht wird. Solche ausgewachsenen Bestände können nur dann in nennenswertem Umfang als Senke fiir Luftkohlenstoff dienen, wenn ihre Biomasse unter Luftabschluß zersetzt wird, was sehr lange Zeiträume in Anspruch nimmt und lediglich in Mooren, großen Binnengewässern und den Meeren eine nennenswerte Rolle spielt. Die Festlegung von Kohlenstoff in Torf, Dauerhumus, Tiefseeschlamm oder auch in Gesteinen benötigt also geologische Zeiträume, um mengenmäßig bedeutend zu werden. c) Stickstoff und Phosphor Stickstoff und Phosphor werden von vielen Ökosystemen in eng geschlossenen Kreisläufen gehalten. 32 Häufig bilden sie in Ökosystemen den das Wachstum von Organismen limitierenden Faktor. Lebewesen benötigen Stickstoff vor allem als Bestandteil der Proteine und Nukleinsäuren. Er wird, vereinfacht beschrieben, von den meisten Produzenten in Form von Nitrat oder Ammoniumsalzen aufgenommen und fiir die Synthese von stickstoffhaltigen organischen Verbindungen benutzt. Diese Verbindungen werden über die Nahrungskette weitergegeben. Insbesondere die Destruenten überführen die organischen Reste dann wieder zu Ammonium und Nitrat,33 so daß der ökosysteminterne Kreislauf geschlossen wird. Den Stickstoffpool der Atmossphäre vermögen Pflanzen und Tiere nicht selbständig zu nutzen. Der Stickstoffkreislauf der Ökosysteme ist jedoch über Nitrifizierer und Denitrifizierer mit dem Luftstickstoff und mit in Wasser gelöstem N2 verbunden. Dies sind Mikroorganismen, die N 2 in pflanzenverwertbarer Form fixieren, bzw. die im Boden, Wasser oder organischen Material vorhandenen Stickstoffverbindungen wieder in N 2 umsetzen können. 34 Durch die Entwicklung von technischen Methoden zur Luftstickstoff-Fixierung wie dem Haber-Bosch-Verfahren wird mittlerweile mehr Stickstoff in pflanzenverwertbare Form überführt als

31 Remmert, Ökologie, S. 239. Biek, Ökologie, S. 35 ff.; Remmert, Ökologie, S. 237 ff.; Odum, Prinzipien der Ökologie, S. 128 f. 33 Biek, Ökologie, S. 36. 34 Odum, Prinzipien der Ökologie, S. 126 ff. 32

3 Niedentadt

34

Erster Teil - Grundlagen

durch natürliche Prozesse. Ein Großteil dieses Stickstoffs fmdet in Düngern Verwendung. Phosphor wird von den Lebewesen u. a. für Nukleinsäuren, Membranen und den Energiestoffwechsel benötigt. Organische Phosphorverbindungen werden unter Freisetzung von Phosphaten abgebaut und können in dieser Form von den Lebewesen erneut aufgenommen werden. Beim Stickstoff stellt das wichtigste Reservoir die Luft dar. Hingegen bilden beim Phospor Gesteine oder andere, in geologischen Zeiträumen entstandene Ablagerungen, das entscheidende Reservoir. Durch Sedimentation werden Phosphate dem Kreislauf wieder entzogen. Der Kreislauf des Phosphors spielt insbesondere bei der Eutrophierung von Seen eine wichtige Rolle. 3s Dabei fUhren durch Abwässer eingetragene Phosphate zu einer vermehrten Entwicklung von Algen. Durch die dabei entstehenden organischen Substanzen wird ein Großteil des im Wasser vorhandenen Sauerstoffs aufgebraucht. Die resultierende Sauerstoffarmut hebt die Eigenschaft des Sedimentes als Phosphorfalle auf. Das Sediment wirkt unter anaeroben Bedingungen als Phosphorquelle, die das Wachstum der Algen und den Sauerstoffverbrauch weiter anheizt. 36 Allen Lebewesen des Sees, die Sauerstoff benötigen, wird dadurch die Lebensgrundlage entzogen.

4. Raumstruktur Schließlich ist die Raumstruktur ein wichtiger Bestandteil aller Ökosysteme. Das Medium, die Kombination von Medien und die Bewegungen des Mediums spielen eine wichtige Rolle. Viele Ökosysteme benötigen für ihre Entwicklung eine bestimmte Mindestfläche. Durch die Geländeform und die Art des Bodensubstrats ergeben sich vielfältige Unterschiede. Einige Ökosysteme verfUgen über eine ausgeprägte vertikale Schichtung wie der Laubwald mit seiner Anordnung von Bäumen, Sträuchern und krautigen Pflanzen37 oder ein See mit seiner von Strahlungsenergie erreichbaren oberen Produktionszone und seiner darunter liegenden Abbauzone. 38 In den jeweiligen Teilstrukturen können sehr unterschiedliche Lebensbedingungen herrschen. Selbst kleinere Teilstrukturen von Ökosystemen wie umgefallene Baumstämme, Felsnischen oder Grashorste sind häufig durch ein eigenes, charakteristisches Mikroklima gekennzeichnet.

Biek, Ökologie, S. 140 ff. Sehubert, Ökologie, S. 400. 37 Biek, Ökologie, S. 40. 38 Biek, Ökologie, S. 122. 3S

36

A. Das Ökosystemkonzept

35

ID. Eigenschaften von Ökosystemen 1. Ökologisches Gleichgewicht Die in Ökosystemen ablaufenden Prozesse und Vorgänge unterliegen zahlreichen periodischen und aperiodischen Veränderungen. 39 Trotz der Dynamik im stofflichen, energetischen und lebendigen Bereich kann jedoch insofern von Stabilität von Ökosystemen gesprochen werden, als sich alle Schwankungen um eine gleichbleibende Mittellage gruppieren. Ein unberührter Tropenwald vermag z. B. seinen Charakter über viele Jahrtausende zu bewahren. 4o Ökologisches Gleichgewicht kann als "Zustand des Ausgleichs zwischen den verschiedenen physikalischen, chemischen und biologischen Wechselbeziehungen sowie zwischen Energie-, Stoff- und Informationsflüssen in einem Ökosystem" bezeichnet werden. 41 Dabei besteht einerseits ein Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Populationen von Lebewesen, und andererseits gibt es verschiedene Fließgleichgewichte, bei denen sich z. B. der Export und der Import von Nährstoffen oder der Aufbau und der Abbau organischer Substanz auf lange Sicht die Waage halten. 42 Grundlage für die Bewahrung eines ökologischen Gleichgewichtszustandes ist die Fähigkeit der Ökosysteme zur Regulation. Diese Fähigkeit kann mit Hilfe kybernetischer Modelle unter Zugrundelegung von Regelkreisen und Rückkoppelungsmechanismen erklärt werden. 43 Im Gegensatz zur Konstanz solcher im dynamischen Gleichgewicht verharrender Ökosysteme steht die rasche Sukzession verschiedener Stadien bei der Besiedlung von Neuland. Alle Entwicklungsstadien sind instabil, bis ein für die jeweilige Vegetationszone charakteristischer, vergleichbar stabiler Endzustand, die Klimax, erreicht ist. 44 Häufig fmden sich in Ökosystemen auch mosaikartige Kombinationen von Teilsystemen, bei denen ein Teil sich im Klimaxstadium befmdet, während auf anderen Teilflächen aufgrund eines partiellen Systemzusammenbruches, z. B. eines Brandereignisses, ein Neuaufbau stattfindet. Auf dieser Kombination von Teilsystemen in unterschiedlichen Sukzessionsstadien beruht das sogenannte Mosaik-Zyklus-Konzept von Ökosystemen!S

39 Ellenberg, Ökosystemforsehung, S. 8. 40 Ellenberg, Ökosystemforsehung, S. 16. 41 Biek, Ökologie, S. 42. 42 Biek, Ökologie, S. 43. 43 Straßburger, Botanik, S. 890. 44 Ellenberg, Ökosystemforsehung, S. 16. 4S Rernrnert, Ökologie, S. 282 ff.

36

Erster Teil - Grundlagen

Hieraus ergibt sich, daß auch das ökologische Gleichgewicht als ein zyklisch dynamisches Gleichgewicht aufgefaßt werden muß. Die weit verbreitete Vorstellung vom ökologischen Gleichgewicht als relativ konstanter Zustand sich kaum verändernder ökologischer Systeme stellt deshalb eine zu stark vereinfachte Sichtweise dar.

2. Stabilität Jedes Ökosystem hat die Fähigkeit, Störungen und Schadstoffeinträge in einem gewissen Umfang abzupuffern,46 d. h. nach erfolgter Störung wieder zum Zustand des ökologischen Gleichgewichts zurückzukehren. Diese Fähigkeit wird als Stabilität bezeichnet. 41 Früher wurde häufig die Hypothese vertreten, ein Ökosystem sei um so stabiler, je artenreicher es sei. Diese Hypothese hat sich in dieser Pauschalität jedoch als nicht haltbar erwiesen. Zwar gibt es äußerst störungsanfällige von Monokulturen geprägte Agrarökosysteme. Andere artenarme Ökosysteme, wie z. B. Fichtenwälder, haben sich jedoch als äußerst stabil erwiesen. 48

3. Elastizität und Belastungskapazität Ein Maß für die Fähigkeit eines Ökosystems, Störungen abzufangen und zum ökologischen Gleichgewicht zurückzukehren, ist seine Elastizität. Je größer die Elastizität des Ökosystems im Hinblick auf einen Störfaktor ist, desto stärker kann die störungsbedingte Abweichung von den Normalbedingungen sein, ehe eine Umwandlung zu einem anderen Ökosystem erfolgt, die mit einer Zerstörung des bestehenden Systems verbunden ist. 49 Vom Menschen ausgehende Störungen werden als Belastungen bezeichnet. Unter Belastbarkeit oder Belastungskapazität eines Ökosystems ist diejenige Intensität eines Störfaktors oder eines Störfaktorenkomplexes zu verstehen, die gerade noch ohne bleibende Schadwirkung kompensiert werden kann. 50 Die Höhe der Belastungskapazität hängt von der Elastizität des Ökosystems ab. Dabei spielt auch die Regenerationsfähigkeit des Ökosystems eine gewisse Rolle. sl In Kenntnis der Belastungs-

Sehäferrrisehler, Ökologie, S. 210. GuderianlBraun, Belastbarkeit von Ökosystemen, S. 58; Biek, Ökologie, S. 44. 48 Ellenberg, Ökosysternforsehung, S. 17 f. 49 Biek, Ökologie, S. 44. 50 Biek, Ökologie, S. 45; GuderianlBraun, Belastbarkeit von Ökosystemen, S. 57; Sehubert, Ökologie, S. 473. 51 GuderianlBraun, Belastbarkeit von Ökosystemen, S. 57. 46 41

A. Das Ökosystemkonzept

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kapazität eines bestimmten Ökosystems für einen Schadstoff kann man Grenzwerte der Belastung zum Schutz des betreffenden Ökosystems festlegen. 52

In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, daß die Reaktion des Ökosystems auf steigende Schadstoffeinträge nicht unbedingt linear erfolgen muß. Lineare Reaktion bedeutet, daß mit einem gleichmäßig ansteigenden Schadstoffeintrag auch das Ausmaß der Schadwirkung gleichmäßig steigt. Natürliche Prozesse verlaufen jedoch z. B. häufig exponentiell. So ninunt die Sauerstoffkonzentration in überdüngten Gewässern bei Überschreiten einer bestimmten Schadstoffschwelle exponentiell ab. Die Folge kann der plötzliche Zusammenbruch des gesamten Ökosystems sein. 53 Auch weil bei Überschreitung von Belastungskapazitäten unter Umständen ein sehr schneller Zusammenbruch der Ökosysteme erfolgen kann, ist hinsichtlich des Umgangs mit der Belastbarkeit von Ökosystemen Vorsicht geboten.

Exkurs: Ökosystemforschung und Umweltbeobachtung Mit der Festlegung von Belastungsgrenzen fiir Ökosysteme befaßt sich u. a. die Ökosystemforschung. Die zentrale Bedeutung der Ökosystemforschung fiir die Umweltpolitik und die bestehenden Forschungsdefizite werden in der grundlegenden Denkschift von Ellenberg, Fränzle und Müller dargelegt. 54 Zu den Aufgaben der Ökosystemforschung gehören: 55 • • • • • • • •

Die Analyse der Wirkung von Luftschadstoffen Die Untersuchung der Auswirkungen von Bodenveränderungen auf Ökosysteme Die Wirkung der kombinierten Belastung durch Stoffe, Schaderreger und andere Stressoren Der Einfluß von Umweltveränderungen auf die genetische Vielfalt Das Ökosystemmanagement Die Kartierung, Strukturanalyse und Klassifizierung Die Analyse von Funktion, Leistung und Produktivität Die Untersuchung von Energieumsätzen und Stoffkreisläufen sowie die Ermittlung von Stoffbilanzen

Zum Ganzen Ellenberg, Belastung und Belastbarkeit von Ökosystemen, S. 19 ff.; Biek, Hansmeyer/Olsehowy/Sehnooek, Angewandte Ökologie, S. 24; Sehubert, Ökologie, S. 473; Biek, Ökologie, S. 45. 53 Kummer/Stumm, Gewässer als Ökosysteme, S. 116 ff. 54 EllenbergIFränzlelMüller, Ökosystemforschung im Hinblick auf Umweltpolitik und Entwicklungsplanung, Band 1, S. 17 ff. 55 BML, Waldzustandsbericht 1994, S. 93; Ellenberg, Ökosystemforschung, S. 21 ff. 52

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• • • •

Erster Teil - Grundlagen

Die Erforschung der Stabilität und der Regulation in Ökosystemen Die Sukzessions- und Klimaxforschung Die experimentelle Abwandlung von Ökosystemen Die Modellbildung und mathematische Systemanalyse.

In jüngerer Zeit hat es sich als besonders wichtig erwiesen, Nutzungsmöglichkeiten von aquatischen und terrestrischen Ökosystemen zu ermitteln, die diese Ökosysteme nicht langfristig in ihrer Existenz gefährden. 56 In Deutschland wurden mittlerweile fünf Ökosystemforschungszentren gebildet. 57 Ein Überblick über deren Aktivitäten mit internationalem Bezug fmdet sich bei Erdmann/Nauber. 58 In den Naturwissenschaften werden experimentelle Ergebnisse vor allem auf statistische Wahrscheinlichkeiten gestützt. Um die Ergebnisse statistisch hinreichend abzusichern, benötigt man eine hinreichende Anzahl von Parallelversuchen unter möglichst konstanten Bedingungen. Die Erlangung entsprechender Ergebnisse allein auf experimentellem Weg ist in der Ökosystemforschung aufgrund der Größe und der Komplexität der Forschungsobjekte ausgesprochen schwierig. Um zu gesicherten Aussagen zu gelangen, ist man deshalb auf eine gut geplante und systematische, ökosystemar ausgerichtete Umweltbeobachtung angewiesen. 59 Eine integrierte ökosystemar ausgerichtete Umweltbeobachtung hat zugleich eine erhebliche Bedeutung für die Umweltschutzgesetzgebung. 6O Dies gilt z. B. für die Festlegung von Grenzwerten oder Umweltqualitätszielen. Die Umweltbeobachtung ist, bezogen auf ökosystemare Zielsetzungen, gleich ob es sich um Immissionskataster, Bodenkartierungen oder floristische Erhebungen handelt, in der Bundesrepublik jedoch nicht in hinreichendem Maß organisiert,61 was vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen zu Recht

56 Deutsche Bundesregierung, Umwelt 1994, S. 154. 57 Fachinformationszentrum Karlsruhe, Ökosystemforschung in Deutschland, S. 2 ff.;

Deutsche Bundesregierung, Bundesbericht Forschung 1993, S. 166; Wissenschaftsrat, Umweltforschung in Deutschland, S. 57 ff. 58 ErdmannINauber: UNESCO-Programm "Der Mensch und die Biosphäre" (MAB), S. 24 ff. 59 SRU, Sondergutachten Allgemeine ökologische Umweltbeobachtung, Tz. 6 ff.; SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 180 ff. 60 Schweizerische Kommission für Umweltbeobachtung, Integrierte ökosystembezogene Umweltbeobachtung, S. I ff. 61 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 464; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 181, 183, 471, 1699; vgl. auch Rosenkranz, Umweltbeobachtung, S. 2117; Knauer, Umweltbeob-

A. Das Ökosystemkonzept

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bereits wiederholt kritisiert wurde. Dies liegt unter anderem daran, daß in den einzelnen Bundesländern mit unterschiedlichen Erhebungs- und Meßverfahren gearbeitet wird. Die Daten sind deshalb oft nur schwer oder gar nicht miteinander vergleichbar. Die Ableitung von Belastungswerten wird hierdurch erheblich erschwert. Mittlerweile haben das Umweltbundesamt und die Bundesanstalt für Naturschutz ein Konzept für den Aufbau einer einheitlichen Umweltbeobachtung in der Bundesrepublik entworfen. 62 Die Umsetzung steht noch aus. Eine besondere Bedeutung für eine flächendeckende Umweltbeobachtung soll dabei den deutschen Biosphärenreservate zukommen. 63 IV. Arten von Ökosystemen Grundlegend ist die Unterscheidung von terrestrischen und aquatischen, also Land- und Gewässerökosystemen. Darüberhinaus können Ökosysteme nach dem Ausmaß des menschlichen Einflusses unterteilt werden. 64 Gebräuchlich ist folgende Einteilung: • • • •

Natürliche und naturnahe Ökosysteme Halbnatürliche Ökosysteme Agrar- und Forstökosysteme sowie anthropogene Gewässerökosysteme Urban-industrielle Ökosysteme. 1. Terrestrische und aquatische Ökosysteme

Mit Ausnahme des Bodens verfügen die terrestrischen Ökosysteme aufgrund der Luftbewegungen in der Atmosphäre über einen schnellen Gasaustausch, so daß Mangelsituationen oder Anreicherungen von N2, O2 oder CO2 fast völlig fehlen. 6s Terrestrische Ökosysteme sind zwar erdgeschichtlich jünger als aquatische, gelten aber als artenreicher, was mit ihrer hohen Variabilität und damit zusammenhängen dürfte, daß es sich bei terrestrischen Ökosystemen um ein Dreiphasensystem aus Boden, Wasser und Luft handelt. 66

achtung an Ökosystemen des Bundesgebietes, S. 15 ff. und Zieschank, Umweltbeobachtung, S. 175 ff. 62 BFNAL, Natur und Landschaft 1993, S. 211; vgl. auch LewislPaulusIHorrasIKlein, Auswahl von ökologischen Umweltbeobachtungsgebieten, S. 52 ff. 63 Erdmann, Biosphärenreservate. Naturschutzkategorie fUr Kulturlandschaften, S. 480. 64 Vgl. Odzuck, Umweltbelastungen, S. 73 ff.; Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 72 f.; Bick, Ökologie, S. 72; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 252. 6S Bick, Ökologie, S. 74. 66 Steinecke, Terrestrische Ökologie, S. 433.

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Erster Teil - Grundlagen

Dahingegen werden in aquatischen Ökosystemen die Lebensumstände fast ausschließlich durch das uniforme Medium Wasser mit seinem hohen Anteil an gelösten Stoffen geprägt. 67 Anders als bei terrestrischen Ökosystemen, liegt der Schwerpunkt der Besiedlung mit Lebewesen nicht im bodennahen Bereich. Da mit zunehmender Wassertiefe die Lichteinstrahlung schnell abnimmt, erhalten häufig nur die oberen Meter eines Gewässers genügend Strahlungsenergie, um eine nennenswerte Photosynthese zu ermöglichen. Temperaturbedingte Schichtungen des Wasserkörpers haben Auswirkungen auf die Stoffverfügbarkeit und den Stofftransport. 68 Hoher Druck in den Tiefen der Ozeane bedingt erhebliche Anpassungsleistungen bei den Lebewesen. Zu den aquatischen Ökosystemen zählen das Meer und die Binnengewässer. Letztere lassen sich wiederum in Fließgewässer und stehende Gewässer unterteilen. Sofern man auch das Grundwasser als Ökosystem ansprechen will, handelt es sich um ein unselbständiges Ökosystem. Da keine Strahlungsenergie zur Verfügung steht, fehlen nämlich die Produzenten. Grundwasserökosysteme sind daher auf den Eintrag von organischem Material angewiesen und werden im wesentlichen von Destruenten besiedelt. In Fließgewässerökosystemen ist die Strömung der beherrschende Faktor. Aufgrund des ständigen Weitertransports der Nährstoffe gibt es hier keine Stoffkreisläufe im eigentlichen Sinne, sondern stattdessen einen ständigen Weitertransport der den Fließgewässern zugeführten Stoffe. 69 In manchen Ökosystemen liegen sowohl ausgeprägte terrestrische als auch ausgeprägte aquatische Einflüsse vor, oder die beiden Zustände wechseln einander ab. Dies gilt für Moore, Felsküsten und Auen ebenso wie für Gletscher oder Schneetälchen. Solche Ökosysteme werden als semiterrestrisch oder semiaquatisch bezeichnet. 70 Oft sind terrestrische und aquatische Ökosysteme auch eng miteinander verzahnt, womit eine hohe Austauschintensität von Stoffen und Lebewesen verbunden ist. 2. Natürliche und naturnahe Ökosysteme Natürliche Ökosysteme haben einen Stoff- und Energiehaushalt, der ohne menschliche Einflußnahme abläuft. 71 Dazu zählen z. B. Urwälder und unberührte Gewässer. Da fast alle Ökosysteme heute einer gewissen anthropogenen Bick, Ökologie, S. 118. Schuhmacher, Aquatische Ökologie, S. 37 ff.; Schubert, Ökologie, S. 367. 69 Bick, Ökologie, S. 157; LampertlSommer, Lirnnoökologie, S. 368. 70 Schuhmacher, Aquatische Ökologie, S. 37 f. 71 Bick, Ökologie, S. 72. 67

68

A. Das Ökosystemkonzept

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Einflußnahme unterliegen, gibt es natürliche Ökosysteme so gut wie gar nicht mehr. Die Struktur naturnaher Ökosysteme ähnelt noch weitgehend der natürlichen, wurde aber bereits in gewissem Ausmaß durch den Menschen verändert. Hierzu kann man z. B. einen teilweise genutzten Wald oder eine gelegentlich beweidete Steppe rechnen. 72 Natürliche und naturnahe Ökosysteme werden weitgehend zusammengefaße 3 Sie zeigen oft, wie z. B. ein unbewirtschafteter Laubwald, eine enge räumliche Koppelung von Produktion, Konsum und Abfallverwertung. Die Transportwege für Stoffe sind hier außerordentlich kurz. Alles anfallende organische Material wird durch die chemische Maschinerie der Destruenten wieder der Produktion zugeführt. Energiequelle in natürlichen Ökosystemen ist nahezu ausschließlich die Sonne. 74 3. Halbnatürliche Ökosysteme

Halbnatürliche Ökosysteme bilden die Grenze zwischen naturbetonten und anthropogen geprägten Ökosystemen. 75 Diese Ökosysteme entstanden durch menschliche Eingriffe in natürliche Ökosysteme wie etwa ständige Holzentnahme oder gelegentliche Beweidung, ohne daß die Eingriffe bewußt auf die Entstehung dieser Ökosysteme ausgerichtet waren. Zu den halbnatürlichen Ökosystemen zählen z. B. Niederwälder, Heiden, Trocken- und Halbtrockenrasen sowie Streuwiesen. Bei Änderung oder Beendigung der Nutzung wandeln sie sich in andere Ökosystemtypen um. 76 Halbnatürliche Ökosysteme bedürfen zu ihrer Erhaltung der Weiterbewirtschaftung in der bisherigen Form oder einer entsprechenden Pflege. Manche dieser Ökosystemtypen, wie z. B. Niederwälder oder Heiden, sind auch deshalb gefahrdet, weil die sie prägenden Bewirtschaftungsweisen heute keine Rolle mehr spielen. 4. Agrar- und Forstökosysteme sowie anthropogene Gewässerökosysteme

Agrarökosysteme dienen der Nahrungsmittelproduktion und der Rohstoffgewinnung. Sie werden zielgerichtet bewirtschaftet. Zu den Agrarökosystemen ElIenberglMayer/Schauennann, Ökosystemforschung, 1986, S. 19. Mit dem Ausdruck natürliche Ökosysteme werden im folgenden sowohl natürliche als auch naturnahe Ökosysteme bezeichnet. 74 Odum, Prinzipien der Ökologie, S. 112. 75 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 252, Tabelle I. 8; Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 73. 76 Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 72. 72 73

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Erster Teil - Grundlagen

zählen unter anderem Äcker, Weiden, Mähwiesen, Obstplantagen und Gärten. 77 Diese Ökosysteme werden nicht mehr ausschließlich mit Sonnenenergie betrieben, sondern sie erhalten eine mehr oder weniger große zusätzliche Energiezufuhr aus brennstoffbetriebenen Quellen im Rahmen ihrer Bearbeitung. 78 Eine Selbstregulation der Agrarökosysteme ist unerwünscht. Ihre Funktionen werden überwiegend von außen gesteuert. 79 In Agrarökosystemen wird der enge räumliche Zusammenhang von Produktion, Konsum und Abfallverwertung aufgelöst. Bei einem Getreidefeld z. B. werden Produktion und Konsum streng getrennt. 80 Konsumenten im Getreidefeld selbst sind höchst unerwünscht und werden mit Pestiziden energisch bekämpft. Über weite Transportwege wird die produzierte Biomasse zu den Konsumenten gebracht. Da auch die Abfallverwertung nicht im Agrarökosystem selbst stattfmdet, müssen die dem System entzogenen Nährstoffe künstlich wieder zugefiihrt werden. 81 Die dabei auftretenden Dosierungsprobleme mit dem Austrag zu hoher Nährstoffgaben in das Grundwasser sind hinreichend bekannt. 82 Auch in Forstökosystemen werden erhebliche Anteile der produzierten Biomasse durch die Ernte dem System entzogen. 83 Die anthropogene Steuerung ist jedoch weniger groß, da aufgrund der längeren Wachstumszeit der Bäume die Häufigkeit der Eingriffe geringer ist. Schließlich müssen noch die anthropogenen Gewässerökosysteme erwähnt werden. Zu ihnen zählen z. B. künstliche Fischteiche, Stauseen, Kanäle und Talsperren. 5. Urban-industrielle Ökosysteme

Dieser Ökosystemtyp wird nahezu ausschließlich mit Hilfe fossiler Brennstoffe, mit Wasserkraft oder Kernenergie betrieben. Die Energieflußdichte ist um Größenordnungen höher als in natürlichen Ökosystemen. 84 Urban-industrielle Ökosysteme, die zum Teil auch als Techno-Ökosysteme85 bezeichnet Bick, Ökologie, S. 72. Odum, Prinzipien der Ökologie, S. 112. 79 Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 73. 80 Dazu Bick, Ökologie, S. 230. 81 Bick, Ökologie, S. 219. 82 Bick, Ökologie, S. 221. 83 Bick, Ökologie, S. 232. 84 Ellenberg, Ökosystemforschung, S. 263; Odzuck, Umweltbelastungen, S. 75; Odum, Prinzipien der Ökologie, S. 111 ff. 85 Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 73.

77

78

A. Das Ökosystemkonzept

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werden, sind in ihrem Energie- \md Stoffumsatz nahezu vollständig von den sie umgebenden übrigen Ökosystemtypen abhängig. Die räumliche Trennung von Produktion, Konsum und Abfallverwertung ist in urban-industriellen Ökosystemen besonders weit entwickelt. Ein Stoffkreislauf innerhalb des Systems fmdet so gut wie nicht statt. Destruenten fallen in Siedlungsökosystemen häufig aufgrund der Bodenversiegelung aus. 86 Künstliche Destruentensysteme werden in Form von Kompostierungswerken und Kläranlagen geschaffen. Klärschlämme wie Abfälle werden in die umgebenden ländlichen Räume verbracht. Die räumliche Trennung hat es menschlichen Wirtschaftssystemen zunächst erlaubt, mit einem Produktionssystem zu arbeiten, das auf die Abbaubarkeit und Giftigkeit der hergestellten Produkte keine Rücksicht nehmen mußte. In natürlichen Ökosystemen mit enger räumlicher Koppelung von Produktion, Konsum und Abfallverwertung würde eine solche Vorgehensweise binnen kürzester Zeit zum Kollabieren des Systems führen. Eine entsprechende Lösung würde sich nicht nur als unökologisch, sondern hinsichtlich der Produktivität und Leistungsfähigkeit der betroffenen Systeme auch als völlig unökonomisch erweisen. Die Trennung von Konsum und Abfallbeseitigung in urban-industriellen Ökosystemen hat den Blick auf diesen Zusammenhang zunächst verstellt. Die anfallenden Abfallberge und die produzierten Giftstoffe lassen sich jedoch aufgrund der Vernetztheit der chemischen und biologischen Prozesse des Naturhaushalts nicht auf Dauer von den Lebensräurnen der menschlichen Konsumenten künstlich trennen. Auch die möglichst feine Verteilung von Giftstoffen durch weitflächige Verblasung in die Luft, z. B. im Zuge der Verbrennung, bietet aufgrund der langfristig unvermeidlichen Schadstoffakkumulation keine wirkliche Lösung. Die Nachteile der industriellen gegenüber der natürlichen Produktion werden hier offensichtlich. Sie resultieren aus der Vernachlässigung der Abbau- und Wiederverwertungsprozesse, die in natürlichen Ökosystemen durch die Destruenten erfolgen. 87 Die Versuche, industrielle Produktionsprozesse im Rahmen der Kreislaufwirtschaft am Vorbild natürlicher Stoffumläufe zu orientieren, sind deshalb trotz aller Unterschiede zwischen Industrieproduktion und natürlichen Vorgängen ein ökologisch richtiger Ansatz.

86 87

Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 62. Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 77.

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Erster Teil - Grundlagen

6. Typisierung Für eine genauere Typisierung von Ökosystemen werden verschiedene Kriterien herangezogen. 8B Die meisten Unterteilungen für terrestrische Ökosysteme richten sich nach der Vegetationsforrn und der Landschaftsgestaltung. Das hängt damit zusammen, daß die ortsfeste Vegetation sich zur Charakterisierung eines terrestrischen Ökosystems besser eignet als Tierarten, die jederzeit ihren Standort wechseln können. Bei einigen Gewässerökosystemen hingegen, wie z. B. den Fließgewässern, erfolgt eine Klassifizierung anhand von Fischarten. 89 Auch für terrestrische Ökosysteme gibt es Bemühungen, die Habitatansprüche von Tierarten in eine Typisierung einzubeziehen. 9O Bei den in der Literatur vorhandenen Einteilungen wird häufig nicht eindeutig zwischen Biotop- und Ökosystemtypisierungen getrennt. 91 Auch Biotope werden nämlich in aller Regel mit Hilfe der Vegetation charakterisiert, die streng genommen zur Biozönose gehört. Die Begriffe Biotop und Ökosystem weisen deshalb eine gewisse Überschneidung auf. Eine grobe Typisierung der heute in Mitteleuropa vorkommenden Ökosysteme92 unter Außerachtlassung der Küsten, Ozeane und urban-industriellen Ökosysteme sieht folgendermaßen aus: • • • • • • • • • • • • • •

Buchen- und Buchenmischwälder Übrige Laubmischwälder außerhalb der Flußauen und Sümpfe Nadelwäder und nadelbaum-beherrschte Mischwälder Gehölze der Flußauen und Sümpfe Süßwasser, Ufer und Quellen Waldfreie Nieder- und Zwischenmoore Hochmoore Seemarschen und Salzstellen des Binnenlandes Dünen Regionen oberhalb der alpinen Waldgrenze Bereich des ewigen Schnees Trocken- und Halbtrockenrasen Zwergstrauchheiden und Triften Naturfeme Forsten und Lichtungsfluren

Vgl. z. B. Schubert, Ökologie, S. 64. Schubert, Ökologie, S. 375. 90 Blab, Grundlagen des Biotopschutzes ftir Tiere, S.13 ff. 91 SO Z. B. bei Kaule, Arten- und Biotopschutz, S. 50 ff.; RieckenlRies/Ssymank, Rote Liste der gefährdeten Biotoptypen, S. 37 ff. 92 Nach der grundlegenden Einteilung von Ellenberg, Vegetation Mitteleuropas, S. 11 ff. 88

89

A. Das Ökosystemkonzept

• • • • • • •

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Waldmäntei, Gebüsche, Hecken und deren Krautsäume Futterwiesen und Streuwiesen DÜDgeweiden, Tritt- und Flutrasen Vom Menschen beeinflußte Ufer- und Schlammbodenfluren Ruderalfluren trockenerer Böden Unkrautfluren der Äcker, Gärten und Weinberge Brachland

Einen guten Überblick gibt auch die Aufstellung bei Heydemann und Nowak. 93 Eine Einteilung der natürlichen und halbnatürlichen Ökosysteme für das Gebiet der Europäischen Union fmdet sich in Anhang I zur Flora-FaunaHabitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie). 94

V. Funktionen von Ökosystemen Ökosysteme bilden den Lebensraum und die Lebensgrundlage für Menschen, Tiere und Pflanzen. Ökosysteme sind die Einzelelemente, aus denen sich der Naturhaushalt zusammensetzt. Entsprechend vielfältig sind ihre Funktionen und die von ihnen im Naturhaushalt und in bezug auf menschliche Bedürfnisse erbrachten Leistungen. Dabei ist eine künstliche Trennung derjenigen Leistungen, die die Ökosysteme für den Naturhaushalt erbringen, von denjenigen Leistungen, die speziell menschlichem Nutzen dienen, kaum möglich. Denn alle Leistungen, die Ökosysteme für die Aufrechterhaltung des Naturhaushalts erbringen, dienen auf die eine oder andere Art und Weise auch menschlichen Bedürfnissen. Ein integrierter Schutzansatz muß daher sowohl menschliche Bedürfnisse als auch die Bewahrung der Systemfunktionen umfassen. Nach einer verbreiteten Einteilung werden Produktionsleistungen, Trägerleistungen, Informationsleistungen und Regelungsleistungen unterschieden. 95 Dabei können Produktions- und Trägerfunktionen überwiegend den anthropogen geprägten Ökosystemtypen zugeordnet werden, während Infonnations-

HeydemannINowak, Natur und Landschaft 1980, S. 7 ff. Richtlinie (92/43/EWG) v. 21. 5. 1992, ABI. L 206, S. 7, zul. geänd. durch Beschluß (95/1/EG/ EuratomlEGKS) v. 1. 1. 1995, ABI. L, S. I. 95 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 14; Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 16; Kaule, Arten- und Biotopschutz, S. 25; eine etwas abweichende Einteilung bezogen auf Landschaften findet sich bei Schubert, Ökologie, S. 478. 93

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46

Erster Teil - Grundlagen

und Regelungsfunktionen stärker von natürlichen Ökosystemen wahrgenommen werden. 96 Als Produktionsleistung kommt die Produktion von Gütern aller Art in Betracht. Dazu gehören emeuerbare Ressourcen wie Energie, Sauerstoff, Wasser und nicht emeuerbare Ressourcen wie fossile Energieträger und Rohstoffe. Weiterhin sind Güter und Produkte aus lebenden Organismen und ihren Bestandteilen zu nennen. Dazu gehören u. a. Nahrungsmittel, Viehfutter, Holz, Fasern, Harz, Torf, Häute und Felle. 97 Auch das genetische Potential der Lebewesen als Ressource für chemische und technische Prozesse spielt eine nicht unerhebliche Rolle. Dabei sind die chemischen und technischen Möglichkeiten, die sich in der Organisation vieler Lebewesen verbergen, zur Zeit erst zu einem kleinen Teil erforscht. Z. B. sind Syntheseprozesse durch Mikroorganismen bei vielen chemischen Umsetzungen den herkömmlichen Laborverfahren weit überlegen. Mit Trägerfunktionen ist gemeint, daß Ökosysteme die Ergebnisse menschlicher Aktivitäten aufnehmen müssen. Dazu gehören Siedlungs- und Verkehrsanlagen, Ver- und Entsorgungsanlagen und Flächen für Freizeit und Erholung. Zu den Trägerfunktionen gehört aber auch die Aufnahme von Stoffbelastungen durch Abwässer und Feststoffeintrag. Die Informationsfunktion beschreibt den Austausch von Informationen zwischen Mensch und Umwelt bzw. anderen Lebewesen. Zu den Informationsleistungen wird die Bioindikation über den Zustand des Naturhaushalts, aber auch das Landschaftserlebnis gerechnet. Auch die Bedeutung der natürlichen Umwelt und ihrer Lebewesen für Wissenschaft und Forschung zählt zu den Informationsleistungen. Regelungsleistungen sind solche Eigenschaften von Ökosystemen, die zur Verbesserung und Erhaltung der chemischen, physikalischen oder biologischen Umweltbedingungen beitragen. Hierzu zählen der Schutz vor Lärm- und Schadstoffunmissionen durch die Filterwirkung der Wälder, der Abbau von Abfallstoffen durch Mikroorganismen, die Selbstreinigung der Gewässer, die Filter- und Pufferwirkung von Böden und Lebensgemeinschaften, die Regulierung von klimatischen oder metereologischen Faktoren, die Speicherung von Wasser, die Erosionsverhinderung und die Hochwasserdämpfung durch Flußökosysteme. Ökosysteme sind außerdem die Träger der biologischen Vielfalt. Zwar vermag die Ökologie als Wissenschaft kein Maß dafür zu liefern, wieviel Vielfalt 96

97

Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 81. Haber, Ökologische Grundlagen des Umweltschutzes, S. 80.

B. Belastungsfaktoren

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der Naturhaushalt zur Aufrechterhaltung seiner Regelungsleistungen benötigt. Sicher ist jedoch, daß zahlreiche Arten an diesen Regelungsleistungen direkt oder indirekt beteiligt sind. Es besteht daher die Gefahr, daß eine erhebliche Artenreduzierung auch zur Beeinträchtigung der Regelungsleistungen von Ökosystemen führt. Die Ausprägung der erbrachten Leistungen und Funktionen differiert von Ökosystemtyp zu Ökosystemtyp. So sind z. B. Wälder wegen ihrer großen Oberfläche besonders wichtig für die Ausfilterung von Luftschadstoffen,98 Moore haben eine große Bedeutung als Wasserspeicher, unregulierte Fließgewässerökosysteme dienen in besonders hohem Maße dem Hochwasserschutz. Aufgabe eines planenden und gestaltenden Naturhaushaltsschutzes muß es sein, die verschiedenen Leistungen und Funktionen der Ökosysteme in ein ausgewogenes Verhältnis zueinander zu setzen und auf eine entsprechende Verteilung funktionstüchtiger Ökosysteme hinzuwirken.

B. Belastungsfaktoren Die Störfaktoren, die auf Ökosysteme einwirken können, sind zahllos. Es sind natürliche und anthropogene Störungen zu unterscheiden. Zu den natürlichen Störungen zählen z. B. extreme Klimabedingungen, die natürliche Vermehrung von Schadinsekten oder Vulkanausbrüche. In dieser Arbeit sollen jedoch nur von Menschen ausgehende Veränderungen behandelt werden, die sich negativ auf die Funktion oder Struktur von Ökosystemen auswirken. Diese werden als Belastungen bezeichnet. Dabei darf nicht übersehen werden, daß die Einstufung der Veränderung eines Ökosystems als schädlich oder nützlich in manchen Fällen, je nach Standpunkt des Beurteilenden, unterschiedlich bewertet werden kann. 99 Im folgenden soll eine kurze Übersicht über die wichtigsten, für terrestrische und aquatische Ökosysteme der Bundesrepublik relevanten Belastungsfaktoren gegeben werden. Belastungen von urban-industriellen und marinen Ökosystemen bleiben außer Betracht. Unterschieden werden können Beeinträchtigungen der Fläche von Beeinträchtigungen des Stoffhaushaltes im Ökosystem. Häufig sind Flächenbeeinträchtigungen auch mit stofflichen Belastungen gekoppelt, so

98 EllenberglFränzlelMüller, Ökosystemforschung im Hinblick auf Umweltpolitik und Entwicklungsplanung, S. 55; zu den übrigen Umweltfunktionen von Wäldern vgl. Ammer, Der Wald als ökologischer Faktor, S. 525 ff. 99 GuderianlBraun, Belastbarkeit von Ökosystemen, S. 55.

48

Erster Teil- Grundlagen

daß sich Überschneidungen in der Darstellung nicht vollständig vermeiden lassen.

I. Flächenbezogene Belastungsfaktoren 1. Besiedlung und Industrie Die menschliche Besiedlung bedeckt zusammen mit den dazugehörigen Infrastruktur- und Verkehrsanlagen mittletweile 11,5 % der Landesfläche der Bundesrepublik. loo Ihre Ausdehnung engt den Lebensraum fiir natürliche Ökosysteme immer weiter ein. Verbunden mit der Besiedlung ist die Beseitigung naturnaher und die extreme Parzellierung und Isolierung der verbleibenden Lebensräume. Sie sind fiir die meisten Tier- und Pflanzenarten durch unüberbrückbare lebensfeindliche Areale getrennt. 101 Besonders gravierend sind die Probleme der Überbauung, der Bodenversiegelung und der Bodenverdichtung. Hieraus resultiert eine reduzierte Wasserversickerung und ein verstärkter oberirdischer Wasserablauf. 102 Allgemein ist die Ausdehnung der Siedlungsfläche mit einem Verlust von Regelungs- und Lebensraumfunktionen natürlicher Ökosysteme verbunden. Gleichzeitig sind die Randgebiete vieler Siedlungen mittletweile Rückzugsgebiete fiir gefährdete Arten geworden, die in den Hochleistungsproduktionslandschaften keine geeigneten Lebensbedingungen mehr vorfmden. Der Flächenverbrauch durch Industrieanlagen spielt ebenfalls eine erhebliche Rolle. Die Inanspruchnahme neuer Flächen im Außenbereich ist insbesondere dann bedenklich, wenn von der Möglichkeit der Sanierung nicht mehr genutzter, aber kontaminierter Gewerbegrundstücke kein Gebrauch gemacht wird. 103

2. Verkehrsanlagen Ein dichtes, permanent wachsendes Verkehrswegenetz steht in Deutschland einem stetig schrumpfenden Bestand unzerschnittener Naturräume gegenüber. Einen Anhaltspunkt fiir die verkehrsbedingte Lebensraumzerkleinerung liefert

Umweltbundesarnt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 190. Plachtner, Naturschutz, S. 127. 102 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 291. 103 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 290.

100 101

B. Belastungsfaktoren

49

die abnehmende Anzahl der unzerschnittenen verkehrsannen Räume über 100 km2 }04 Die Zerschneidung durch Straßen und Schienen fUhrt zu einer Trennung von Tierpopulationen und Teillebensräumen, zur Unterbrechung von Tierwanderwegen und zur Verhinderung der Neubesiedlung von Lebensräumen. los Die Straßen und ihr Umfeld zeichnen sich durch ein besonders extremes Mikroklima aus. Sie wirken daher gegenüber kleineren Tieren auch als klimatische Barrieren. 106 Hoch sind außerdem die Verluste durch Kollisionen von Tieren mit Fahrzeugen. 107 Positiv können sich extensiv gepflegte Straßenböschungen in ausgeräumten Landschaften auswirken. Sie dienen dort als Rückzugsgebiet fiir gefahrdete Arten. 108 Die Inanspruchnahme der Fläche hat die Versiegelung des Bodens und den damit verbundenen Verlust von Lebensraum und Umweltfunktionen zur Folge. Die Folgen der Versiegelung sind weder umkehr- noch ausgleichbar, da die Ergebnisse der Jahrtausende währenden Bodenbildungsprozesse nicht reproduzierbar sind. Verbunden mit der Flächenversiegelung sind häufig Bodenabtrag, Bodenumlagerung, Bodendurchrnischung, Bodenverdichtung, Abgrabungen, Aufschüttungen oder die Deponierung des anfallenden Materials. I09 Für den Wasserhaushalt der betroffenen Flächen sind insbesondere Grundwasserabsenkung, Veränderung der Grundwasserfließrichtung, Grundwasserstau, Gewässerausbau und -verlegung und Gewässerquerungen von BedeutungY o Neben der direkten Flächeninanspruchnahme durch Verkehrswege müssen weitere flächenrelevante Maßnahmen wie Dämme, Einschnitte, Hanganschnitte, Brücken oder Tunnel berücksichtigt werden. Hinzu kommen indirekte Flächenbeeinträchtigungen durch Verlärmung, strukturelle Veränderungen und Schadstoffbelastungen, die insgesamt zu band- und zonenartigen Belastungsprofilen führen. Unter Berücksichtigung einer 100 m breiten Belastungszone an Straßen waren danach im alten Bundesgebiet etwa 12 % der unbesiedelten Fläche betroffen. 11I

Plachtner, Naturschutz, S. 114. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 106 Plachtner, Naturschutz, S. 119. 107 Plachtner, Naturschutz, S. 115. 108 Plachtner, Naturschutz, S. 122. 109 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 110 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 111 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz.

104 105

4 Nied."tadt

716.

706 f. 707. 710.

50-

Erster Teil- Grundlagen

In Anbetracht der großflächigen Auswirkungen von Flußregulierungen ist anzunehmen, daß der Ausbau von Wasserstraßen zu einer noch höheren Flächeninanspruchnahme führt als der Ausbau von Straßen und Schienenwegen. 112 Eingriffe sind hier auch deshalb besonders störend, weil Talräume für zahlreiche Tier- und Pflanzenarten bevorzugte Ausbreitungsachsen darstellen. 113 Fast überall in Deutschland wurde die enge Verzahnung von Fließgewässem und Umland zerstört. 114 Neben dem Verlust der entsprechenden Lebensräume, insbesondere der Auwaldökosysteme, resultieren daraus die bekannten Hochwasserprobleme. Denn die notwendigen Überschwemmungsflächen fehlen nun. 3. Land- und Forstwirtschaft

54,7 % der Landfläche der Bundesrepublik werden landwirtschaftlich genutzt. 115 Diese Fläche ist fast ausschließlich für eine geringe Zahl von Nutzpflanzen und Nutztieren reserviert und wird von etwa sechs bis acht Ökosystemtypen des Agrarbereiches gebildet. Zwölf bis vierzehn Forstökosysteme beanspruchen weitere 29,1 % der Fläche. Für die übrigen 110 in Mitteleuropa vorkommenden Ökosystemtypen verbleiben bei Berücksichtigung von Besiedlung und Verkehrswegen etwa 3 % der Fläche. 116 Ursprünglich hatte die von der Landwirtschaft geprägte Kulturlandschaft zu einer Bereicherung der Artenvielfalt beigetragen. Erst seit etwa IOD Jahren wurde eine gegenläufige Entwicklung eingeleitet. Mittlerweile zählt die Landwirtschaft zum größten Verursacher des Artensterbens. ll7 Gefolgt von der Forstwirtschaft ist sie die Hauptverursacherin der Gefährdung von terrestrischen und semiterrestrischen Biotopen des Binnenlandes. 118 Grund hierfür ist zunächst die immer intensiver werdende Flächennutzung. 119 Heiden, Trockenrasen und Ödland wurden umgebrochen. 120 Extensive Nutzungsformen wie einschürige Magerwiesen und unregelmäßig beweidetes Grünland wurden aufgegeben oder in Ackerland umgewandelt. 121 FlurbereiniSRU, Umweltgutachten 1994, TZ. 713. Plachtner, Naturschutz, S. 123. 114 Plachtner, Naturschutz, S. 153. 115 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 194. 116 Kaule, Arten- und Biotopschutz, S. 14; Plachtner, Naturschutz, S. 306. 117 Kaule, Arten- und Biotopschutz, S. 14, 19. 118 Raths/RieckeniSsymank, Natur und Landschaft 1995, S. 203, 210. 119 Raths/RieckeniSsymank, Natur und Landschaft 1995, S. 203,210. 120 Plachtner, Naturschutz, S. 75. 121 Plachtner, Naturschutz, S. 78. 112 113

B. Belastungsfaktoren

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gungen haben zu Standortverarmungen und zur Nivellierung der Standortunterschiede des Flurbereinigungsgebietes geführt. l22 Die Artenvielfalt ist in solchen Gebieten oft erheblich herabgesetzt. Auch semiaquatische Lebensräume wie Moore und Auen wurden durch großflächige Entwässerungsmaßnahmen weiträumig beseitigt. Viele Agrarlandschaften sind heute vollständig ausgeräumt. Naturnahe Biotope sind kaum noch vorhanden. Grenzbiotope wie Hecken und Raine wurden oftmals entfernt. Die Freilegung weiter Landschaftsteile führt häufig zu Bodenverwehungen und Bodenerosion. Dies gilt insbesondere für die längere Zeit frei von Vegetation liegenden Ackerflächen und für die Böden in Hanglagen. 123 Dabei geht einerseits fruchtbarer Boden verloren. Andererseits verschüttet der verwehte oder abgespülte Boden Vegetation, führt zur Eutrophierung von Gewässern oder macht Straßen und Wege unpassierbar: 24 Die Zahl der bäuerlichen Betriebe in der Bundesrepublik hat beständig abgenommen, die Flächengröße der verbliebenen Betriebe ist demgegenüber beständig gewachsen. Die Produktion ist durch eine zunehmende Entkoppelung von der Betriebsfläche und zunehmende Industrialisierung gekennzeichnet. 125 Großmaschineneinsatz führt zur Bodenverdichtung, die auch durch die zur Verfügung stehenden Methoden der Bodenauflockerung nicht immer vollständig ausgeglichen werden kann. 126 Insbesondere die Verdichtung des Unterbodens kann nicht behoben werden. Die obere Bodenschicht wird duch die ständige Bearbeitung weitgehend homogenisiert. Sie bietet Bodentieren einen nur wenig differenzierten und immer wieder gestörten Lebensraum. 127 Industrielle Massentierhaltung überlastet örtlich die Aufnahmekapazität der Betriebsflächen für die Exkremente der Tiere. 128 Auch auf die stofflichen Belastungen durch Düngung und Pestizidanwendung sei an dieser Stelle bereits kurz hingewiesen. Forstliche Eingriffe sind aufgrund ihrer geringeren Häufigkeit zwar für die ökosystemaren Gefüge insgesamt weniger gravierend als Eingriffe durch die Landwirtschaft. Auch die Forstwirtschaft hat jedoch die mitteleuropäischen Wälder grundlegend verändert. Naturbelassene Urwälder fehlen völlig. Das ursprüngliche Verhältnis von Laub- zu Nadelwald von etwa 66 % zu 34 % wurde auf 29 % zu 71 % verschoben. Zwar spielt die früher verbreitete NiederPlachtner, Naturschutz, S. 85 ff. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 595, 598. 124 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 596. 125 Plachtner, Naturschutzrecht, S. 76. 126 SRU, Sondergutachten Umweltprobleme der Landwirtschaft, Tz. 759. 127 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 594. 128 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 611. 122

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Erster Teil- Grundlagen

und Mittelwaldnutzung heute keine Rolle mehr. Auch die Streunutzung als Dünger ist mittlerweile unbedeutend. Gravierend ist jedoch die verbreitete Anpflanzung gleichartiger Bestände mit nur einer oder wenigen Baumarten, die von Natur aus an den bepflanzten Standorten nicht vorkämen. Gleichaltrige Monokulturen, insbesondere der Fichte oder Kiefer, können aufgrund ihrer wenig differenzierten Alters-, Raum- und Bestandesstruktur keine der Lebensraumvielfalt naturnaher Wälder vergleichbare Lebensmöglichkeiten bieten. 4. Jagd und Binnenfischerei Jagd und Fischerei (Angeln) sind im Verlauf der letzten Jahrzehnte zunehmend zu Freizeitbeschäftigungen geworden. Sie sind durch Eingriffe in das Artenspektrum der Ökosysteme stets mit einer Ökosystemveränderung verbunden und fmden häufig besonders intensiv auf den Vorrangflächen für den Naturschutz statt. Dabei führt nicht nur das Erlegen von Tieren zu Veränderungen, sondern auch die Pflege und Hege der Bestände, z. B. durch Fütterung. 129 Insbesondere die Reh- und Rotwildbestände sind in Deutschland viel zu hoch. Die zu großen Tierpopulationen ermöglichen jedoch die erwünschten gleichbleibend hohen Abschußquoten. Die großen Tierbestände führen zu Verbißschäden an der Vegetation, die in vielen Revieren so ausgeprägt sind, daß eine NaturveIjüngung der Wälder nicht mehr stattfmden kann. 130 Durch jagdliche Störungen können zahlreiche Rast- und Überwinterungsplätze von Wasservögeln nur noch eingeschränkt genutzt werden. Das gilt selbst für Naturschutzgebiete, weil hier die Jagdausübung häufig weiter möglich bleibt. 131 Arten, die als Konkurrenten der Jäger und der Fischer gelten, werden übermäßig stark bejagt. Der Streit zwischen Jagd- und Fischereiverbänden einerseits und Naturschutzverbänden andererseits hinsichtlich des Abschußverbotes für Greifvögel, Rabenvögel, Graureiher und Komorane belegt dies mehr als deutlich. 132 Auch bei der Angelfischerei kann es zur Beeinträchtigung sensibler Tierarten kommen. Durch ihre lange Aufenthaltsdauer am selben Ort blockieren Angler häufig das Bruthabitat von Wasservögeln. Der Besatz von Binnengewässern mit fischereiwirtschaftlich interessanten Arten fUhrt zur Veränderung des naKaule, Arten- und Biotopschutz, S. 192. Kaule, Arten- und Biotopschutz, S. 192. 131 Plachtner, Naturschutz, S. 170 ff. 132 Kaule, Arten- und Biotopschutz, S. 191. 129

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B. BeIastungsfaktoren

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türlichen Artenspektrums von limp.ischen Ökosystemen und kann zu erheblichen Bestandsverschiebungen führen. Insbesondere intensiv bewirtschaftete Fischteiche führen zur Habitatverarmung, weil Verlandungszonen, Schilfgürtel und die Wasservegetation häufig beseitigt werden. 133 5. Freizeit und Erholung Freizeitaktivitäten führen ebenfalls zu hohen Flächenansprüchen, seitdem viele Formen der Erholungsnutzung großen Kreisen der Bevölkerung zugänglich geworden sind. Ländliche Räume dienen der Stadtbevölkerung zunehmend als Ausgleichsräume für die unwirtlichen Umweltbedingungen der Städte. 134 Folge ist die zunehmende Urbanisierung von Natur- und Kulturräumen, die Versiegelung zusätzlicher Flächen und die "Möblierung" der Landschaft mit Freizeiteinrichtungen aller Art. 135 Ein Beispiel ist die Errichtung großer Ferienkomplexe mit dem dazu gehörenden Verkehrswegenetz und den entsprechenden Infrastruktureinrichtungen. Solche Ferienkomplexe werden häufig in naturbelassenen Räumen installiert. Dabei sind Küsten- und Alpenregion besonders betroffen. Verbunden mit dem Besucherstrom sind Ver- und Entsorgungsprobleme. Einige Nordseeinseln haben bereits Schwierigkeiten mit der Trinkwasserversorgung. 136 Auch für die Kurzzeiterholung werden natürliche Ökosysteme zunehmend attraktiver. Ein Effekt, der durch die Motorisierung der Bevölkerung noch unterstützt wird. Die Freizeit- und Erholungsnutzung nimmt mittlerweile noch vor der Jagd den ersten Platz unter den Belastungsfaktoren der deutschen Naturschutzgebiete ein. 137 Auch in National- und Naturparks steht die Erholungsnutzung häufig im Vordergrund. Erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft erfolgen durch Sportausübung und die benutzten Sportgeräte, wie z. B. Moto-Cross Fahrzeuge, Mountain-Bikes und Motorboote. Alpinskilauf führt zu Bodenerosion und Vegetationsveränderungen. Davon ist besonders die Alpenregion als einer der letzten noch vorhandenen großräumigen Naturräume betroffen. Die Rodung für die Skipisten führt zum Verlust wichtiger Schutzwälder. Die Bodenverdichtung

Plachtner, Naturschutz, S. 174 ff. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2166. 135 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2172. 136 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2177. 137 Plachtner, Naturschutz, S. 162; RahtslRieckeniSsymank, Natur und Landschaft 1995, S. 203,210.

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Erster Teil- Grundlagen

durch Skifahrer hat erhebliche Auswirkungen auf das Wasserspeichervermögen der betroffenen Böden. 138 6. Ab/al/deponien und Altlasten Die Deponierung von Abfällen führt zur Zerstörung der betroffenen Biotope und Biozönosen. Der vorhandene Boden wird verlagert oder einfach überschüttet. 139 Es gibt in der Bundesrepublik zur Zeit ca. 550 sich noch in Betrieb befmdende Hausmülldeponien. 14o Jedes Jahr wird eine zusätzliche Fläche von ca. 2 km2 mit einer 20 m hohen Schicht von Bauschutt und eine Fläche von ca. 1,5 km2 mit einer 20 m hohen Schicht von Siedlungsabfällen bedeckt. 141 Schadstoffe breiten sich ohne Transportmittel nicht von der Ablagerungsfläche aus. Die Schadstoffverlagerung kann jedoch häufig über das Sickerwasser erfolgen. Die Stoffe werden dann mit dem Sickerwasser in das Grundwasser ausgetragen. 142 Bei keinem Deponieabdichtungssystem ist man zur Zeit sicher, daß es länger als 100 Jahre hält. Um diesen Problemen vorzubeugen, wird zunehmend eine Politik der thermischen Vorbehandlung der Abfälle verfolgt. 143 Dadurch wird das Volumen verkleinert und ein Großteil der organischen Schadstoffe durch Verbrennen beseitigt. Preis fiir die thermische Vorbehandlung ist allerdings ein erhöhter CO 2-Ausstoß in die Atmosphäre. Auf bepflanzten oder bewachsenen Deponien können Schadstoffe von den Pflanzenwurzeln aufgenommen werden und dadurch in die Nahrungskette übergehen. Die innerhalb der Deponien ablaufenden chemischen Umsetzungen können zur Deponiegasbildung führen und Pflanzen schädigen. l44 Daten über die Beeinträchtigung der Akzeptoren durch Abfalldeponien fehlen weitgehend. 145 Schließlich sind in diesem Zusammenhang die Altlasten zu erwähnen. Hierunter werden räumlich begrenzte, schadstoffkontaminierte Flächen verstanden, deren Kontaminierung in der Vergangenheit bereits abgeschlossen wurde. Nicht zu den Altlasten gehören deshalb durch großräumige diffuse SchadstoffSRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 2187 ff. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 633. 140 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 561. 141 SRU, Sondergutachten Abfallwirtschaft, Tz. 1455 und 1478. 142 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 634. 143 Umweltbundesamt, Jahresbericht 1992, S. 280 f. 144 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 634. 145 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 516. 138

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B. BeIastungsfaktoren

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einträge belastete Flächen. 146 Die Zahl der Altlastenflächen in der Bundesrepublik wird auf etwa 250.000 geschätzt. 147 Bei Altlasten treten im Prinzip dieselben Probleme auf wie sie fiir Deponien geschildert wurden. Häufig geht jedoch die Gefährdung nur von einem einzelnen Stoff oder wenigen Stoffen aus, und Abdichtungssysteme fehlen völlig. Risikoabschätzungen zur Beurteilung der Auswirkungen von Altlasten auf Ökosysteme sind zur Zeit noch in der Entwicklung. Einen Überblick gibt der Rat von Sachverständigen fiir Umweltfragen. 148 Bewertungsansätze fmden sich bei Fränzle et al. I49

7. Abbau von Bodenschätzen Große Flächen werden außerdem fiir den Abbau von Bodenschätzen benötigt. Braunkohle, Sand- und Kiestagebau sind augenfällige Beispiele. Auch Abraumbalden nehmen größere Flächen ein. Naturnahe Flächen werden überproportional stark beansprucht. Der Abbau führt normalerweise zur vollständigen Beseitigung der ursprünglichen Lebensräume. Die Neugestaltung der ausgebeuteten Flächen durch Rekultivierung bietet aber auch gewisse Chancen fiir die Neuentwicklung von Lebensräumen. lso

11. Stoßbezogene Belastungsfaktoren Stoffbelastungen können sehr unterschiedliche Auswirkungen auf die Struktur von Ökosystemen haben. Manche Stoffe entfalten Schadwirkung, indem sie sich in den Ökosystemen anreichern. Dies gilt insbesondere fiir persistente Schadstoffe,lsl die in der Natur normalerweise nicht vorkonunen. Bei anderen Stoffen wie Stickstoff, Schwefel und Phosphor ist es die Veränderung der natürlichen Mengenverhältnisse, die zu einer Schadwirkung fiihren kann. Die Einbringung in Ökosysteme kann durch die Luft, über Gewässer oder durch direkten Auftrag erfolgen. Die Abschätzung der Schadwirkung wird durch

146 JarassIKloepferlKunigIPapierlPeine/Rehbinder/SalzwedeVSchrnidt-Aßmann, UGBBT, S. 573; Heierrnann, Der Schutz des Bodens vor Schadstoffeintrag, S. 229 f. 147 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 199211993, S. 209. 148 SRU, Sondergutachten Altlasten 11, Tz. 110 ff. 149 Fränzle/Jensen-HusslDaschkeit, Belastung und Belastbarkeit von Böden als Teilen von Ökosystemen, S. 1 ff. ISO SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 631. 151 Streit, Ökotoxikologie, S. 608; Klöpffer, UWSF Z. Umweltchem. Ökotox 1994, S. 61 ff.

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Erster Teil - Grundlagen

synergistische Wirkungen erschwert. 152 Damit ist gemeint, daß das Zusammenwirken zweier oder mehrerer Schadstoffe die Schadwirkung verstärken oder abschwächen kann. Das Zusammenspiel mit klimatischen Faktoren wie längeren Trockenperioden verkompliziert die Beurteilung zusätzlich. 1. Anorganische Schadstoffe a) Schwefeldioxid und Stickoxide als Luftschadstoffe Schwefeldioxid (S02) und Stickoxide (Nox) zählen zu den wichtigsten Luftschadstoffen. 153 Diese Substanzen sind die Hauptverursacher von sauren Depositionen. Sie stammen aus den Emissionen von Industrie, Kraftwerken, Straßenverkehr und Hausfeuerungsanlagen. Dabei spielt auch der grenzüberschreitende Transport dieser Schadstoffe eine erhebliche Rolle. 154 Schwefeldioxid und Stickoxide können in der Luft zu Schwefelsäure und Salpetersäure oxidiert werden. Sie werden entweder mit den Niederschlägen aus der Luft ausgewaschen und abgeregnet oder trocken deponiert. Dabei spielt die Oberfläche der betroffenen Flächen eine erhebliche Rolle. Deshalb werden in Wäldern aufgrund des sogenannten Auskämmeffektes durch die Bäume etwa viermal so hohe Schadstoffmengen deponiert wie in offenem Gelände. Die in die Ökosysteme eingetragenen Substanzen können entweder die Pflanzen direkt schädigen oder ihre Wirkung über den Boden entfalten. Langfristiger Säureeintrag kann in Abhängigkeit von der Bodenbeschaffenheit zu einem Absinken des pH-Wertes des Bodens, d. h. zur Bodenversauerung fiihren. 155 Bei diesem Effekt spielt aus der Landwirtschaft eingetragenes Ammonium eine verstärkende Rolle. 156 Durch die Bodenversauerung werden wichtige Pflanzennährstoffe wie Calcium, Magnesium und Kalium von den Bodenaustauschern verdrängt und stehen für die Pflanzenernährung nicht mehr im erforderlichen Ausmaß zur Verfügung. Arten, die diese Nährstoffe in größeren Mengen benötigen, verschwinden. Mit zunehmendem Säuregrad des Bodens werden vermehrt AluminiumIonen freigesetzt, die zu Pflanzen- und Gewässerschäden fiihren können. 157 Auch eine Zunahme von Eisen und Mangan in der Bodenlösung ist häufig zu Streit, Ökotoxikologie, S. 755. Streit, Ökotoxikologie, S. 485. 154 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 303 Cf. 155 Zur eutrophierenden Wirkung des Stickstoffs vgl. I. Teil, BIll c, S. 52. 156 BML, Waldzustandsbericht 1994, S. 62. 157 BML, Waldzustandsbericht 1994, S. 62. 152

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B. Belastungsfaktoren

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beobachten. 158 Schließlich ist die Mobilisierung von Schwennetallen eine wichtige Folge der Bodenversauerung. Die gelösten Schwennetalle können nun von den Pflanzen aufgenommen werden und werden durch die Nahrungskette weitergegeben. Die Aktivität der Mikroorganismen in den Böden wird ebenfalls ungünstig beeinflußt, was zu Veränderungen der Geschwindigkeit des Stoffurnsatzes fiihrt. 159 Anders als bei den Wäldern und sonstigen naturnahen Lebensräumen spielt die Bodenversauerung bei den landwirtschaftlichen Ökosystemen keine nennenswerte Rolle. Denn zum einen wurden von jeher die von Natur aus reicheren Böden der landwirtschaftlichen Nutzung zugefiihrt. Zum anderen werden eventuelle Versauerungsfolgen durch Düngergaben ausgeglichen. 16O Dahingegen können Gewässer ebenfalls von einer Versauerung durch Luftschadstoffeintrag mit der Folge der Artenverannung betroffen sein. 161 Das gilt insbesondere für basenanne Gewässer. 162 Während die Schwefeldioxidemissionen in Deutschland reduziert wurden, kann diese Aussage für Stickoxide nicht gemacht werden. Ihr Ausstoß bewegt sich, größtenteils aufgrund der Verkehrsentwicklung, auf unverändert hohem Niveau. 163 Mittlerweile kann von einer nachweisbaren, großflächigen Überforderung der Aufnahmekapazität der Böden, Gewässer und Ökosysteme für Säuren ausgegangen werden}64 Das Fortschreiten der Waldschäden belegt dies mehr als deutlich. Dabei wird das natürliche Säurepuffervennögen der Böden, das auf in langen Zeiträumen stattfmdenden Verwitterungsprozessen beruht, überbeansprucht. b) Ozon Bodennahes Ozon entsteht unter Einfluß ultravioletter Sonnenstrahlung aus Stickoxiden und Kohlenwasserstoffen (Volatile Organie Compounds).165 Auch hier spielt der Kraftfahrzeugverkehr eine erhebliche Rolle. Die Entstehung erfolgt häufig zeitversetzt und weit entfernt von den eigentlichen Schadstoff158 BML, Waldzustandsbericht 1994, S. 82. 159 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 583. 160 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 617. 161 MatschullatIHeinrichiSchneiderlUlrich, Gefahr für Ökosysteme und Wasserqualität, S. 233 ff.

162 Schubert, Ökologie, S. 375. 163 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 240 ff. 164 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 688. 165 RentzlJourdan/RöIl/Schneider, ECE Task Force VOC, S. 39 ff.

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Erster Teil - Grundlagen

quellen. Ozon ist außerordentlich reaktiv. Bei tierischen Lebewesen und beim Menschen greift es insbesondere die Schleimhäute und die Atemwege an. 166 Bei Pflanzen beeinträchtigt es die Photosyntheseleistung und wirkt als Photooxidant. Dabei werden die Wachse auf der Blattoberfläche oxidiert, wodurch diese z. T. ihre Schutzfunktion verlieren. 167 Bei der gegenwärtigen Luftbelastung sind Pflanzenschäden durch Ozon fast überall möglich. 168 Besonders groß ist die Gefahr im ländlichen Raum und ab 500 m über dem Meeresspiegel. In erster Linie sind Waldbäume betroffen. 169 Aufgrund der bestehenden Gefährdungslage verlangt der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen bis zum Jahr 2005 eine Reduzierung der Ozonvorläufersubstanzen um 80 % bezogen auf das Jahr 1987. 170 c) Stickstoff- und Phosphorverbindungen Stickstoff spielt nicht nur als Luftschadstoff eine erhebliche Rolle. Als einer der wichtigsten Pflanzennährstoffe ist er in Form von Nitrat oder Ammoniumsalzen Bestandteil von Düngern, die in der Landwirtschaft zur Anwendung gelangt. 171 Durch Verwehung, Auswaschung und Abflüsse gelangt der Stickstoff auf angrenzende naturbelassene Flächen und in Gewässer. Eine weitere wichtige Stickstoffquelle ist die bei der Massentierhaltung z. T. in erheblichen Überschüssen anfallende Gülle, die ebenfalls für Düngungszwecke verwandt wird. Dabei sind Überdüngung und die Ausgasung von Ammoniak während der Düngung die entscheidenden Probleme. 172 Erhebliche Mengen von Stickstoff gelangen auch mit den Abwässern aus der kommunalen Kanalisation in die Flüsse. Da Stickstoff in vielen natürlichen Ökosystemen Minimumfaktor war,173 fiihrte der vermehrte Stickstoffeintrag zunächst zu einem Wachstumsschub. Die Aufnahmekapazität der meisten Ökosysteme für Stickstoff ist jedoch inzwischen erschöpft. Hierdurch entsteht das Problem der Eutrophierung. 174 Es entHulpkelKochlWagner, Römpp Lexikon Umwelt, S. 527. Plachtner, Naturschutz, S. 51. 168 RabelRichter, Staub - Reinhaltung der Luft 1993, S. 290. 169 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 667. 170 SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 426. 171 HulpkelKochlWagner, Römpp Lexikon Umwelt, S. 200 f. 172 Vetter, Möglichkeiten der Vermeidung von Umweltbelastungen durch GülIewirtschaft, S. 103, 105. 173 Schubert, Ökologie, S. 94. 174 Bick, Ökologie, S. 264. 166

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steht ein Nährstoffüberangebot, das die Stabilität von Ökosystemen gefährden kann. Ein Großteil des in Mitteleuropa zu beobachtenden Artenschwundes ist auf die großflächige Vernichtung nährstoff-, insbesondere stickstoffarmer Standorte und Ökosysteme zurückzufiihren. 175 Denn hohe Stickstoffkonzentrationen wirken auf zahlreiche Arten toxisch oder schwächen sie gegenüber sogenannten nitrophilen (stickstoffliebenden) Arten derartig in ihrer Konkurrenzkraft, daß sie sich nicht mehr behaupten können. In basenreichen Gewässern führt Stickstoffeintrag zur Ammoniumbildung und kann zum Fischsterben fiihren. 176 Beim Menschen kann sich im Verdauungstrakt aus Nitrat Nitrit bilden. Aus Nitrit entstehen wiederum die kanzerogenen Nitrosamine. Aus diesem Grund darf der Nitratgehalt des Grundwassers nicht zu hoch liegen. 177 Es ist jedoch ein kontinuierlicher Anstieg des Nitratgehaltes im Trinkwasser zu beobachten. 178 In der Bundesrepublik werden bereits heute rund 2,5 Millionen Einwohner mit Trinkwasser versorgt, das den gesetzlichen Normen für Nitrat nicht mehr entspricht. 179 Für die Entwicklung der Trinkwasserbelastung muß eine Zeitverzögerung in Rechnung gestellt werden, denn das Nitrat und die Säuren bewegen sich im Grundwasserstrom nur mit begrenzter Geschwindigkeit. 180 Deshalb werden die zur Zeit ausgetragenen Säure- und Nitratmengen erst in Jahren bis Jahrzehnten ihre volle Relevanz für die Trinkwassergewinnung erreichen. In die Ökosysteme gelangende Phosphate stammen ebenfalls vor allem aus Düngemitteln. 181 Dahingegen ist der Eintrag von Phosphorverbindungen aus Wasch- und Reinigungsmittel in die Gewässer in der Bundesrepublik stark gesunken. 182 Mittlerweile verursachen allerdings die in Waschmittel verwandten Phosphatersatzstoffe wie der Komplexbildner EDTA vergleichbare Probleme. 183 In Gewässern tragen Phosphate zur Eutrophierung bei, die die biologische Selbstreinigungskraft der Gewässer überfordern kann. Algenblüten in aquati-

175 Ellenbe~~, Hermann, Schweizer Zeitschrift für Forstwesen 1985, S. 19 ff.; Ellenberg, Hermann, Okologische Veränderungen von Biozönosen durch Stickstoffeintrag, S. 113. 176 Schubert, Ökologie, S. 403. 177 Streit, Ökotoxikologie, S. 567. 178 SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 326. 179 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Der Zustand der Umwelt in der Europäischen Gemeinschaft, S. 23. 180 Ulrich, Forstarchiv 1987, S. 238; BML, Waldschadensbericht 1994, S. 62. 181 HulpkelKochIWagner, Römpp Lexikon Umwelt, S. 548. 182 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 352. 183 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 301 f.

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Erster Teil - Grundlagen

schen Ökosystemen sowie Veränderungen des Artenspektrurns sind häufig auf erhöhte Phosphateinträge zurückzuführen. Mittlerweile sind durch die weitflächige Belastung aller Standorte mit Nährstoffen aus Immissionen und Landwirtschaft fast alle von Natur aus nährstoffarmen (oligotrophen) Standorte in der Bundesrepublik gefährdet. 184 Durch die herkömmlichen Methoden des Biotopschutzes können diese Flächen nicht gesichert werden. d) Salze Salzbelastungen stammen vor allem aus der Verwendung von Auftaumitteln, aus häuslichen und industriellen Abwassereinleitungen und aus den Abwässern des Salzbergbaues. 185 Als Auftaumittel wird vorwiegend Natriumchlorid eingesetzt. Besonders belastet sind hierdurch die Rand- und Mittelstreifen inner- und überörtlicher Straßen. 186 Die Böden werden chemisch und physikalisch verändert. 187 Die in den Boden gelangenden Chloridionen können von den Pflanzen aufgenommen werden und führen zu Wurzelschäden. Wichtige Pflanzennährstoffe im Boden werden verdrängt. Die Pflanzen bekommen zusätzliche Probleme bei der Wasser- und Nährstoffaufnahme. Es fmden wesentliche Veränderungen im Artenspektrum und in der Zahl der Mikroorganismen im Boden statt. In Gewässern führen Salze zu Beeinträchtigungen des Osmoseregulationssystems von Süßwassertieren. 188 Das Artenspektrum verschiebt sich zu Salzwasserarten. Auch Gefährdungen des Trinkwassers sind möglich. 189 e) Schwermetalle Schwermetalle wie Blei, Cadmium, Quecksilber, Kupfer, Thallium und Nikkel stammen aus Emissionen von Kraftwerken, Industrie und Straßenverkehr. Die Flüsse und ihre Sedimente werden vor allem durch Einleitungen aus industriellen Abwässern belastet. 190 Erhebliche Schwermetallmengen enthalten

Plachtner, Naturschutz, S. 31. Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 351; Fellenberg, Chemie der Umweltbelastung, S. 121. 186 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 628. 187 Fellenberg, Chemie der Umweltbelastung, S. 159 f. 188 Fellenberg, Chemie der Umweltbelastung, S. 120. 189 HulpkelKoch/Wagner, Römpp Lexikon Umwelt, S. 613. 190 Deutsche Bundesregierung, Bodenschutzkonzeption, S. 18. 184

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außerdem Dünger und Biozide. 191 So fmdet sich z. B. in natürlichen Phosphatdüngern häufig Cadmium. 192 Eine wichtige weitere Eintragsquelle für Agrarökosysteme ist die Ausbringung von Klärschlämmen. 193 Schwermetallausträge erfolgen ebenfalls aus Altlasten. 194 Letztere gefährden insbesondere das Grundwasser. Schwermetalle können nicht abgebaut oder in andere Stoffe umgewandelt werden. Sie sind persistent und können bereits in geringen Konzentrationen auf Pflanzen, Tiere und Menschen toxisch wirken. 195 Für Ökosysteme bedenklich ist ihre Akkumulation in Böden, wo sie sich im Laufe der Jahre immer mehr anreichern. Für die toxische Wirkung ist die Verfügbarkeit im Boden von Bedeutung, die von Boden zu Boden und in Abhängigkeit vom pH-Wert variiert. 196 Bei Überschreitung bestimmter Werte der Verfügbarkeit können Bodenorganismen und Pflanzen beeinträchtigt werden. Viele Pflanzen reichem Schwermetalle an, ohne selbst eine deutliche Schadwirkung zu zeigen. Über die Nahrungskette können dann Gefährdungen höherer Tiere und des Menschen entstehen. In der Umgebung von Ballungsgebieten sind die Schwermetallbelastungen der Böden meist so hoch, daß ihre landwirtschaftliche oder gärtnerische Nutzung nicht mehr empfohlen werden kann. Hiervon sollen insgesamt 7 % der Fläche der Bundesrepublik betroffen sein. 197 Flächen im Einflußbereich des Erzbergbaus, der Hütten- und Metallindustrie und Überflutungsflächen der Fließgewässer sind häufig ebenfalls hoch belastet. 198 2. Organische Schadstoffe Weltweit werden zur Zeit ca. 80.000 verschiedene Chemikalien industriell hergestellt. Jährlich kommen 1000-1500 neue Substanzen hinzu. Hauptsächlich handelt es sich um organische Stoffe. l99 Es gibt etwa 20.000 organische Verbindungen, von denen bekannt ist, daß sie sich schädlich auswirken können. 2OO SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 473. HulpkelKoch/Wagner, Römpp Lexikon Umwelt, S. 156. 193 Fellenberg, Chemie der Umweltbelastung, S. 158; HulpkelKoch/Wagner, Römpp Lexikon Umwelt, S. 392. 194 SRU, Sondergutachten Altlasten 11, Tz. 32. 195 HulpkelKoch/Wagner, Römpp Lexikon Umwelt, S. 640. 196 SchefferlSchachtschabel, Bodenkunde, S. 310 f. 197 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 630. 198 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 200. 199 Plachtner, Naturschutz, S. 32. 200 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Der Zustand der Umwelt in der Europäischen Gemeinschaft, S. 35. 191

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Erster Teil - Grundlagen

Die Quellen der Einträge von organischen Verbindungen in Ökosysteme sind überaus vielfältig. Zu den wichtigsten gehören Industrie- und Verkehrsemissionen, industrielle und häusliche Abwässer, Klärschlämme, Landwirtschaft sowie Abfalldeponien und Altlasten. Da zahlreiche der künstlich synthetisierten Verbindungen in der Natur nicht vorkommen, fehlen häufig Destruenten, die zu ihrem Abbau in der Lage sind. Deshalb sind viele dieser Verbindungen, wie die halogenierten Kohlenwasserstoffe, persistent. Die potentiellen Gefahrstoffe lassen sich in verschiedene Gruppen einteilen. Einige wichtige werden im folgenden vorgestellt. a) Pflanzenschutz-, Schädlingsbekämpfungsmittel und andere Biozide Jedes Jahr werden in der Bundesrepublik etwa 30.000 t Pflanzenschutz- und Schädlingsbekämpfungsmittel ausgebracht. 201 Bei den meisten handelt es sich um organische Substanzen. Nach der Zielgruppe werden Herbizide (Pflanzen), Bakterizide (Bakterien), Fungizide (Pilze), Insektizide (Insekten), Akarizide (Milben), Nematizide (Nematoden), Rodentizide (Nagetiere) und Molluskizide (Schnecken) unterschieden. Viele der verwandten Substanzen zeigen auch Wirkungen bei Nicht-Zielorganismen. Insbesondere bei Greifvögeln wurden zahlreiche Wirkungen nachgewiesen. 202 In jüngerer Zeit werden zunehmend biologisch abbaubare Substanzen eingesetzt, dennoch werden nach wie vor Pflanzenschutzmittel und ihre Umwandlungsprodukte im Grundwasser und in sonstigen Gewässern gefunden. Die Einhaltung der Trinkwassergrenzwerte wird zunehmend schwieriger.203 Bei Grundwasseranalysen werden besonders häufig Wirkstoffe aus der Gruppe der Triazine nachgewiesen. 204 Neben den Pflanzenschutz- und Schädlingsbekämpfungsmittel spielen noch weitere Biozide, wie Holzschutz-, Desinfektions- und Konservierungsmittel eine wichtige Rolle. 205 b) Tenside Es handelt sich hierbei um waschaktive Substanzen, die die Grenzflächenspannung des Wassers herabsetzen können. Sie werden zur Schmutzablösung

Streit, Ökotoxikologie, S. 612. Plachtner, Naturschutz, S. 43, Fellenberg, Chemie der Umwe1tbe1astung, S. 214. 203 SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 326. 204 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 442. 205 HulpkelKochlWagner, Römpp, Lexikon Umwelt, S. 120. 201

202

B. Belastungsfaktoren

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beim Waschen und Reinigen eingesetzt. 1991 wurden in Deutschland rund 206.000 Tonnen Tenside vennarktet. 206 Es werden anionische, kationische und nichtionische Tenside unterschieden. Besonders anionische Tenside mit verzweigten Ketten sind biologisch schlecht abbaubar. Aquatoxisch besonders problematisch sind nichtionische Tenside aus der Gruppe der Alkylphenolethoxylate. 207 c) Erd- und Mineralöle Erdöle sind natürlich vorkommende Kohlenwasserstoffgemische mit unterschiedlicher Zusammensetzung. 208 Mineralöl ist die Sammelbezeichnung für alle flüssigen Produkte aus Erdöl, Steinkohle- und Braunkohleteer wie Benzine, Petroleum, Gasöle, Heizöle und Schmieröle. 209 Durch ihren vielfältigen Einsatz als Rohstoff, Energieträger und Schmiermittel für Maschinen und Fahrzeuge aller Art können Öle nahezu überall auftreten. Freisetzungen können überall dort erfolgen, wo mit Ölen umgegangen wird. Beim Transport mit Fahrzeugen oder durch Rohrleitungsanlagen, beim Umfüllen, bei der Produktion, beim Betrieb von Maschinen oder anläßlich der Entsorgung der Maschinen, die Öle enthalten oder bei der Entsorgung der Öle selbst. 2IO Erd- und Mineralöle zählen zu den wassergefährdenden Substanzen. 1 Liter Öl kann 106 Liter Wasser unbrauchbar machen. Eine der Hauptfolgen von Ölverschrnutzungen ist daher die Auswirkung des Öls auf Grundwasser- und Oberflächengewässer. Auf offenen Wasserflächen bildet sich eine Wasser-ÖlEmulsionsschicht. Tiere, die an eine solche Wasseroberfläche geraten, können ersticken oder sich vergiften. 211 d) Halogenierte Kohlenwasserstoffe Halogenierte Kohlenwasserstoff enthalten mindestens ein Halogenatom, also Fluor, Brom, Chlor oder Jod. Ihre Einsatzfeld ist außerordentlich vielfältig. U. a. werden sie als Reinigungs- und Lösungsmittel und als Ausgangssubstanzen für die Synthese von Kunststoffen genutzt. Bekannte halogenierte KohlenUmweItbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 56. Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 56. 208 HulpkelKochlWagner, Römpp, Lexikon Umwelt, S. 238. 209 FalbelRegitz, Römpp Lexikon Chemie, S. 2799 f. 210 Fellenberg, Chemie der Umweltbelastung, S. 112; HulpkelKochlWagner, Römpp, Lexikon Umwelt, S. 239. 211 Fellenberg, Chemie der Umweltbelastung, S. 112.

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Erster Teil - Grundlagen

wasserstoffe sind die in der Bundesrepublik mittlerweile verbotenen Pflanzenschutzmittel DDT, Hexachlorcyclohexan (Lindan) und Hexachlorbenzol (HCB), die als Transfonnator- und Hydrauliköl, Kühl- und Isoliermittel früher verwandten polychlorierten Biphenyle (PCP) und die früher als Treibgas und Kühlmittel eingesetzten Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW). 212 Aufgrund ihrer zahlreichen Anwendungsmöglichkeiten sind diese Verbindungen nahezu überall in der Natur anzutreffen. Zahlreiche Halogenkohlenwasserstoffe fmden sich als persistente Rückstände in Böden oder Lebewesen. Sie stammen zum Teil noch aus den früher erlaubten Anwendungen. Halogenkohlenwasserstoffe lösen bei Menschen und Tieren Störungen im Zentralnervensystem und im Stoffwechsel aus. Zahlreiche der Verbindungen gelten als karzinogen. 213 e) Dioxine Als Dioxine im engeren Sinn werden die polychlorierten Dibenzo-p-dioxine bezeichnet. Häufig werden ihnen auch die polychlorierten Abkömmlinge der Dibenzofurane zugeordnet. Dioxine gehören zu einer größeren Verbindungsgruppe, die insgesamt 75 Verbindungen umfaßt. Einige von ihnen kommen auch natürlich vor. Polychlorierte Dibenzo-p-dioxine entstehen als Nebenprodukte bei der Verbrennung von organischen oder anorganischen Chlorverbindungen, als Nebenprodukte der Chlorchemie und als Verunreinigung bei der Produktion bestimmter Pflanzenschutzmittel. Dioxine haben sich über Emissionen in Luft und Abwasser ubiquitär verbreitet. 214 Als besonders belastetes Medium gilt der Boden. Dioxine sind sehr gut fettlöslich und werden nur langsam abgebaut. Daher reichem sie sich über die Nahrungskette an. 215 Als besonders toxisch für Menschen und Tiere und als hoch persistent gilt das als Seveso-Gift bekannt gewordene 2, 3, 7, 8 - Tetrachlordibenzo-p-dioxin. 216 Seine Halbwertszeit im Boden beträgt vennutlich mehrere Jahre. 217

212 Streit, Ökotoxikologie, S. 377; SchefferlSchachtschabel, Bodenkunde, S. 328 ff.; HulpkelKochIWagner, Römpp Lexikon Umwelt, S. 164 ff. 213 Streit, Ökotoxikologie, S. 377. 214 SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 517. 215 SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 520. 216 HulpkelKochIWagner, Römpp Lexikon Umwelt, S. 646. 217 Streit, Ökotoxikologie, S. 271.

C. Schutzkonzepte

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c. Schutzkonzepte Welche Möglichkeiten gibt es, Ökosysteme wirksam vor Belastungen zu schützen? Welche Anforderungen sind zu erfiillen, um die Beanspruchung des Naturkapitals auf das für den Naturhaushalt erträgliche Maß zurückzuschrauben? Sind diese Anforderungen überhaupt menschlicher Erkenntnis zugänglich oder scheitert die Normierung von Schutzanforderungen für Ökosysteme bereits an der Komplexität der ökologischen Systeme selbst? Nötig sind Maßstäbe für die zulässige im Vergleich zur tatsächlichen Belastung. Außerdem sind Referenzsysteme erforderlich, die es erlauben, anthropogene von natürlichen Belastungen zu unterscheiden. Der vorliegende Abschnitt gibt einen Überblick über wichtige Schutzkonzepte, ihre Möglichkeiten und Grenzen.

J. Leitbild der dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung Seit der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro im Jahre 1992 bestimmt das Konzept der nachhaltigen Entwicklung (sustainable development) die nationale und internationale umweltpolitische Diskussion. Wichtiger Bestandteil dieses Konzepts ist die zusammenfassende Berücksichtigung sozialer, wirtschaftlicher und ökologischer Entwicklungsfaktoren. Dabei wird das immer knapper werdende natürliche Umweltkapital ebenso in die Betrachtung mit einbezogen,218 wie die Sicherung eines sozialen Existenzminimums für alle Teile der Weltbevölkerung. Wie eine nachhaltige Entwicklung im einzelnen auszusehen hat und wie die Umsetzung erfolgen soll, wird zur Zeit noch kontrovers diskutiert. 219 Der Begriff der Nachhaltigkeit stammt ursprünglich aus der Forstwirtschaft und beschreibt eine Waldbewirtschaftung, die langfristig einen hohen Holzertrag sichert, ohne daß Boden und Standort beeinträchtigt werden. 220 Die politische Bedeutung des Begriffes wurde durch den Brundtland-Bericht aus dem Jahre 1987 geprägt. Hier wird unter nachhaltiger Entwicklung vor allem eine Entwicklung verstanden, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu

Van Dieren, Mit der Natur rechnen, S. 120 ff. Vgl. Verlag der ökologischen Briefe, Ökologische Briefe 42, 1993, S. 7 f.; Haber, Nachhaltigkeit, S. 10 ff.; Gebers/FührlWollny, Ökologische Stoffwirtschaft, S. 4 f.; AtmatzidislBehrendti HelmlKnolllKreibich/Nolte, Nachhaltige Entwicklung, S. 10 ff.; SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 1 ff. 220 Haber, Nachhaltigkeit, S. 7. 218 219

5 Niederstadt

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Erster Teil - Grundlagen

riskieren, daß eine Bedürfnisbefriedigung für künftige Generationen vereitelt wird. 22 I Soweit der Umweltbereich betroffen ist, schlägt der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen vor, den Begriff dauerhaft-umweltgerechte Entwicklung als Leitbild umweltpolitischen Handelns zu verwenden. 222 Das Ziel einer solchen dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung ist eine ökologisch tragfähige Entwicklung, d. h. die Ausrichtung der Entwicklung an der Tragekapazität der ökologischen Systeme und die Einbindung menschlicher Aktivitäten in das sie tragende Netzwerk der Natur. 223 Besonders problematisch bei der Ausgestaltung einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung ist es, daß die erforderlichen wirtschaftlichen Einschnitte und Umverteilungen politisch kaum durchsetzbar erscheinen. Andererseits ist das für die weiter wachsende Weltbevölkerung zur Verfügung stehende Naturkapital begrenzt und kann ohne die Gefahr bedrohlicher ökologischer Schäden nicht wie bisher nahezu beliebig genutzt werden. Es besteht also nur die Wahl zwischen einem geplanten selbstorganisierten Übergang oder einem abrupten Übergang, dessen Verlauf durch natürliche Belastungsgrenzen diktiert wird und dessen ökologische, ökonomische und gesellschaftliche Folgen weder kontrollierbar noch übersehbar sind. 224 Sehenden Auges die zweite Alternative zu wählen, wäre töricht. Eine vorausschauende politische Planung, die darum bemüht ist, den Vorsorgegedanken Ernst zu nehmen, muß deshalb versuchen, einen Übergang zu organisieren, der großflächige Umweltkatastrophen, die durch die Überbeanspruchung der Belastungskapazitäten von Ökosystemen entstehen können, möglichst ausschließt.

n. Gebietsbezogene Schutzkonzepte Eine wichtige Rolle beim Schutz von Ökosystemen spielen der Gebiets- und Flächenschutz und die entsprechenden Schutzkonzepte. Hierzu gehören u. a. die Ausweisung von Schutzgebieten, die Flächenextensivierung und der Ausschluß von Flächen aus der landwirtschaftlichen Produktion. Im Mittelpunkt steht die Fragestellung, welche flächenbezogenen Maßnahmen erforderlich Hauff, Unsere gemeinsame Zukunft, S. 46. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 6; vgl. I. Teil, C III 2, S. 72 ff. 223 GoodlandIDaly/Serafy/von Droste, Umweltverträgliche Wirtschaftliche Entwicklung, S. 10; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 9 ff.; WeteringsiOpschoor, Ecocapacity, S. 9 ff. 224 Goodlandl Daly/Serafy/von Droste, Umweltverträgliche Wirtschaftliche Entwicklung, S. 11. 221

222

c. Schutzkonzepte

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sind, um die Flächennutzung entsprechend dem Leitbild der dauerhaftumweltgerechten Entwicklung zu gestalten und das notwendige Minimum an biologischer Vielfalt und biologischem Entwicklungspotential zu erhalten. Gewisse Überschneidungen mit den im 1. Teil, C III behandelten, umweltqualitätszielorientierten Schutzkonzepten sind unvermeidlich. Denn Fragen des Flächenschutzes beinhalten stets auch Elemente der anzustrebenden Umweltqualität. So läßt sich z. B. die für natürliche Ökosysteme erforderliche Gesamtfläche auch als Bestandteil eines Umweltqualitätszielkonzeptes auffassen. Die wichtigsten den Flächenschutz betreffenden Überlegungen werden hier jedoch zu einem eigenen Unterabschnitt zusammengefaßt und im folgenden vorgestellt. J. Schutz natürlicher Ökosysteme

In jüngerer Zeit hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, daß sich der Naturschutz nicht auf einzelne Gebiete zurückziehen darf, sondern die ganze Fläche erfassen muß. Die biologische Vielfalt kann nicht begrenzt auf wenige Schutzbereiche erhalten werden. Zu schützen ist die gesamte natürliche Umwe1t. 225 Hieraus darf jedoch nicht der Schluß gezogen werden, Schutzgebietsausweisungen würden hierdurch überflüssig. Schutzgebiete sind unentbehrlich,226 u. a. um einen Kernbestand möglichst ungestörter natürlicher Ökosysteme zu bewahren. a) Mängel der bisherigen Schutzgebietsausweisungen Es besteht allerdings weitgehende Einigkeit, daß die bisherige Naturschutzpolitik der Gebietsausweisung einen umweltpolitischen Fehlschlag darstellt. 227 Dies belegt auch die Liste der gefährdeten Biotoptypen der Bundesrepublik Deutschland. Die Gefährdungsquote schutzwürdiger Biotope liegt bei 92 %. 15,4 % der Biotope insgesamt sind von vollständiger Vernichtung bedroht. Nicht gefährdete Biotoptypen sind meist die aus Sicht des Naturschutzes nicht besonders schutzwürdigen, anthropogen stark überformten Typen. 228

225 SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 233. 226 SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 250. 227 HaannannlPretsch, Zustand und Zukunft der Naturschutzgebiete, S. 245 ff.; Blab, Natur und Landschaft 1992, S. 422. 228 RieckenlRies/Ssyrnank, Rote Liste der gefährdeten Biotoptypen, S. 25 ff.

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Erster Teil - Grundlagen

Vorhandene Naturschutzgebiete sind häufig zu klein und können von indirekten und direkten anthropogenen Veränderungen nicht in ausreichendem Maße frei gehalten werden. Außer Naturschutz fmdet in ihnen häufig gleichzeitig Land- und Forstwirtschaft, Verkehr, Freizeit und Erholung statt. Wegen ihres geringen Anteiles an der Landesfläche und den zugelassenen Nutzungen werden die geschützten Gebiete so tiefgreifend beeinflußt, daß Schäden unvermeidbar sind. Überdies vermag keine Unterschutzstellung den versteckten Entzug von Grundwasser oder den Schadstoffeintrag aus der Luft zu verhindern. Es spricht zur Zeit alles dafür, daß die meisten Naturschutzgebiete mit den darin geschützten Lebensräumen, Pflanzen- und Tierarten ohne grundlegende Änderungen der Schutzbedingungen keine längerfristige Überlebenschance haben. Ökosystemzerstörung und fortschreitender Artenschwund ist daher bei unverändertem Fortgang der Entwicklung das zu erwartende Schicksal der meisten Naturschutzgebiete. Im Vergleich zur restlichen Zivilisationslandschaft wird dieser Prozeß in den geschützten Gebieten lediglich ein wenig verzögert ablaufen. b) Flächenbedarf Zur Sicherung der Funktions-, Leistungs- und Regenerationsfähigkeit des Naturhaushalts und seiner Naturgüter besteht ein erheblicher zusätzlicher Flächenbedarf. Das zur Zeit bestehende Verhältnis von ca. 2 % Naturschutzgebieten zu 98 % Zivilisationslandschaft reicht zu diesem Zweck bei weitem nicht aus. Der tatsächlich geschätzte Bedarf für Vorrangflächen des Naturschutzes liegt zwischen 10 und 15 % der Landesfläche. 229 Schreiner berechnet für Bayern unter Einbeziehung der Flächen für Wasserschutz sogar einen Flächenbedarf von 33 %.230 Gleichzeitig mit der Schaffung der Vorrangflächen für den Naturschutz muß eine Verringerung der flächendeckenden stofflichen Belastungen und eine naturschonende Nutzung aller übrigen Flächen erfolgen. Nur durch eine derartige Maßnahmenkombination kann ein hinreichender Anteil natürlicher und halbnatürlicher Ökosysteme erhalten und eine naturverträgliche Landnutzung insgesamt gewährleistet werden. 231 LANA, Lübecker Grundsätze, S. 13; Heydemann, Flächen für den Arten und Ökosystemschutz, S. 42 f.; vgl. auch Horlitz/Kiemstedt, Naturschutz- und Landschaftsplanung 1991, S. 243 ff. 230 Schreiner, Der Flächenanspruch im Naturschutz, S. 221 f. 231 LANA, LübeckerGrundsätze, S. 11. 229

c. Schutzkonzepte

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c) Strukturierung der Vorrangflächen Ziel muß es sein, alle für die Landschaft typischen Ökosystemtypen in repräsentativer Zahl, Größe und Verteilung zu erhalten oder wiederherzustellen. Damit ist gleichzeitig ein Wandel der Naturschutzpolitik von der konservierenden Erhaltung zur ergänzenden Naturgestaltung verbunden, denn allein mit der Erhaltung der noch bestehenden naturnahen Flächen können die nötigen Flächenanteile für Vorrangflächen des Naturschutzes nicht erreicht werden. Dabei müssen die Mindestfläche für ein einzelnes Ökosystem und die benötigte Mindestfläche für den betreffenden Ökosystem-Typ unterschieden werden. Das Minimalareal von Ökosystem-Typen umfaßt immer mehrere Bestände desselben Ökosystems. Das vollständige Arteninventar eines Ökosystemtyps, z. B. eines subatlantischen Hochmoores, wird nämlich niemals in nur einem einzigen Bestand repräsentiert, sondern benötigt mehrere Bestände für eine vollständige Ausprägung.232 Die Erhaltung und der Schutz der noch vorhandenen naturnahen Flächen besitzt die höchste Priorität. Die Regenerationszeiten zahlreicher Ökosystemtypen sind außerordentlich lang. Sie betragen oft Tausende von Jahren. 233 Eine gleichwertige Neugestaltung durch Rekultivierung ist deshalb nur in sehr eingeschränktem Umfang möglich. 234 Die Möglichkeiten des Ökosystemmanagements sind insoweit begrenzt. Die von einem noch bestehenden Ökosystemkern ausgehende Flächenvergrößerung ist in aller Regel leichter und schneller zu bewerkstelligen als eine vollständige Neugestaltung. Erfahrungen mit in Mitteleuropa durchgeführten Renaturierungen zeigen, daß nur wenige Ökosystemtypen innerhalb von zehn bis zwanzig Jahren vollständig neu entstehen können. 235 Gerade die gefährdeten Typen sind nicht oder nur in sehr langen Zeiträumen regenerierbar. Außer dem Schutz von Flächen mit den dort vorkommenden Lebensgemeinschaften muß dem Schutz des ungestörten Ablaufes von natürlichen Prozessen stärkere Aufmerksamkeit geschenkt werden. 236 Zu ungestörten natürlichen Entwicklungsprozessen gehört eine bestimmte räumliche und evolutive Dynamik. Solche natürlichen Entwicklungen sind in der manipulierten Landschaft 232 Heydemann, Vorschlag für ein BiotopschuUzonen-Konzept, S. 101. 233 Einen Überblick über die Regenerationszeiten mitteleuropäischer Ökosysteme geben HaberlLang/JesseVSpandauIKöppeVSchaller, Beurteilung von Eingriffen, S. 258 ff. 234 LANA, Lübecker Grundsätze, S. 11; Eser/GrötzingerlKonoldlPeschlod, Naturschutzstrategien, S. 3; Riecken, Natur und Landschaft 1992, S. 527 ff. 235 Klötzli, Möglichkeiten mitteleuropäischer Renaturierungen, S. 229 ff.; Klötzli, Garten und Landschaft, 2/1991, S. 35 ff. 236 LANA, Lübecker Grundsätze, S. 12.

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Erster Teil - Grundlagen

genauso bedroht wie seltene Tier- und Pflanzenarten. Hierbei ist einmal an den ungestörten Ablauf natürlicher Sukzessionen zu denken, d. h. an die Entwicklung einer Fläche von der Neubesiedlung bis zu dem für das jeweilige Gebiet charakteristischen Ökosystemendzustand. 237 Aber auch die durch das MosaikZyklus-Konzept beschriebene Dynamik des permanenten Auf- und Abbaues verschiedener Entwicklungsstadien innerhalb eines ausgereiften Ökosystems ist hierbei zu berücksichtigen. 238 d) Minimurnareale, Biotopvernetzung und Pufferzonen Jede Art muß in einem abgegrenzten Gebiet eine ausreichende Individuenzahl aufweisen, um den notwendigen genetischen Austausch und die notwendige genetische Variationsbreite für die Fortentwicklung der Art zu gewährleisten. Zur Aufrechterhaltung dieser Minimalpopulation benötigt eine Art eine für ihre Lebensansprüche spezifische Mindestfläche. 239 Ökosysteme sollten deshalb in einer Flächengröße erhalten werden, die das Aussterberisiko der in ihnen lebenden Arten minimiert. Nach Möglichkeit sollten auch diejenigen Arten eines Ökosystems mit den größten Flächenansprüchen eine überlebensfähige Populationsgröße aufbauen können. 24o Dies sind in der Regel die Spitzenarten in der Nahrungspyramide, wie z. B. Greifvögel, die in Mitteleuropa Populationsmindestareale von bis zu 14.000 ha aufweisen können. 241 Nicht immer ist es möglich, Schutzgebiete mit der notwendigen Größe zu schaffen. In diesem Fall kann der nötige genetische Austausch sichergestellt werden, wenn Individuen der Arten zumindest gelegentlich zwischen verschiedenen Schutzgebieten wechseln können. Darüber hinaus erhöhen Wanderungsmöglichkeiten zwischen den Lebensräumen auch dann die genetische Variabilität und die natürliche Entwicklungsdynamik für eine bestimmte Art, wenn ein Schutzgebiet bereits das für diese Art notwendige Minimumareal aufweist. Schutzgebiete müssen deshalb so angelegt werden, daß trotz der Entfernung ein genetischer Austausch zwischen den Individuen der Arten möglich bleibt. Daher dürfen zwischen den Schutzgebieten keine für die Arten unüberwindbaren lebensfeindlichen Räume liegen. Sondern auch in die nicht geschützten Gebiete müssen naturbelassene Flächen eingestreut werden, die als Trittsteine Eser/GrözingerlKonoldIPoschlod, Naturschutzstrategien, S. 33 ff. Rernrnert, Mosaik-Zyklus-Konzept, S. 5 ff.; vgl. I. Teil, A III I, S. 28 f. 239 Hierzu Heydemann, Flächen für den Arten- und Ökosystemschutz, S. 23 ff. 240 Blab, Natur und Landschaft, 1992, S. 423 f. 241 Heydemann, Vorschlag für ein Biotopschutzzonen-Konzept, S. 99. 237 238

c. Schutzkonzepte

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für den Aufenthalt und die Wanderung der Arten zwischen den Schutzgebieten dienen können. Solche Trittsteine können z. B. Hecken, Waldinseln im Agrarland oder Feuchtstellen sein. Auch lineare Elemente wie Ackerrandstreifen oder Bachläufe können der Biotopvernetzung dienen. Wanderhemmnisse müssen gegebenenfalls beseitigt werden. Im Ergebnis sollte ein Netz von naturbelassenen Flächen die gesamte Kulturlandschaft durchziehen. Grundlage für das Konzept der Biotopvernetzung bilden die Erkenntnisse der Inseltheorie. 242 Sie besagt, daß die Artenzahl auf einer Insel von der Entfernung vom Festland und der Größe der Insel abhängig ist. Mit größerem Abstand und sinkender Inselgröße sinkt auch die auf der Insel anzutreffende Artenzahl. Liegt jedoch zwischen einer Insel und dem Festland auch nur eine einzige weitere, wenn auch sehr kleine Insel, steigt die Artenzahl drastisch. Die kleine Insel dient als Trittstein für Arten, für die der direkte Weg vom Festland zur Hauptinsel zu groß wäre. Nicht übersehen werden darf, daß die Ansprüche der verschiedenen Tier- und Pflanzenarten eines Ökosystems an die Qualität und Entfernung der Trittsteine sehr unterschiedlich sein können. Ein Säugetier, ein Fluginsekt oder Pflanzen mit ihren unterschiedlichen Formen des Samen- oder Sporentransportes haben sehr unterschiedliche Lebensansprüche und vermögen je nach Spezies ganz unterschiedliche Entfernungen zu überbrücken. Die Anlage von Trittsteinen wird deshalb kaum die Ansprüche aller Arten abdecken können, sondern bleibt auf die Orientierung an einer Reihe von ausgewählten Leitarten beschränkt. Neben dem Modell der Vernetzung spielen auch die Konzepte der Kombination und der Segregation für den Flächenschutz eine wichtige Rolle. 243 Nach dem Kombinationsmodell sollen Naturschutz und Nutzung auf derselben Fläche stattfmden. Hier ist in erster Linie an eine Nutzungsextensivierung zu denken. Nach dem Segregationskonzept sollen hingegen möglichst große und von den landwirtschaftlichen Nutzflächen getrennte Flächen für den Naturschutz zur Verrugung gestellt werden. 244 Dem Segregationskonzept ist zuzugestehen, daß Eckpfeiler eines erfolgreichen Schutzgebietkonzeptes großflächige Ökosysteme sein müssen, weil klein parzellierte Gebiete allein die Stabilität des Naturhaushalts nicht sichern können. 245 Es muß sich jedoch entgegenhalten lassen, daß in der durch Landwirtschaft geprägten und dicht besiedelten Bundesrepublik solche Großflächen kaum zur Verfiigung stehen. Mader, Natur und Landschaft, 1981, S. 235 ff.; Duelli, Mosaikkonzept und Inseltheorie in der Kulturlandschaft, S. 379 ff. 243 Plachtner, Naturschutz, S. 357 ff. 244 Harnpicke, Extensivierung der Landwirtschaft, S. 19 ff. 245 Vgl. LANA, Lübecker Grundsätze, S. 14. 242

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Erster Teil - Grundlagen

Letztendlich hängt es von den konkreten Umstände des Einzelfalles, dem jeweiligen Naturraum und dem betroffenem Ökosystemtyp ab, ob ein einziges großes Schutzgebiet mehreren kleinflächigen, eng miteinander vemetzten Gebieten vorzuziehen ist oder ob sich eine kombinierte Flächennutzung als erfolgversprechender darstellt. 246 Davon unabhängig besteht über das Erfordernis der Gesamtvernetzung aller Landschaftseleme"'nte im Rahmen eines integrierten Schutzkonzeptes im wesentlichen Einigkeit. 247 Um einen effektiven Schutz zu gewährleisten, sind die Schutzgebiete weitgehend von Außeneinflüssen abzuschirmen. Dabei werden wegen der kleineren Grenzfläche runde Formen für Schutzgebiete als besonders günstig angesehen. Zusätzlich sind sogenannte Pufferzonen erforderlich, die die von benachbarten Flächen ausgehenden Störungen abfangen sollen und auf diese Weise eine Beeinträchtigung des eigentlichen Schutzgebietes verhindern. Die Pufferflächen müssen je nach Ökosystemtyp und den örtlichen Gegebenheiten so bemessen werden, daß Schadstoffeinträge von benachbarten Flächen und sonstige Beeinträchtigungen weitestgehend ausgeschlossen werden. 248 Entsprechend den vorstehenden Ausführungen unterscheidet die LANA folgende Arten von Vorrangflächen rur den Naturschutz: Kernflächen, Flächen für die natürliche Entwicklung, Biotopverbundflächen und Pufferflächen. 249 Ein die dargestellten Grundsätze berücksichtigendes Konzept für die Flächensicherung und -gestaltung schutzwürdiger Ökosysteme rur SchleswigRolstein hat Reydemann im Jahre 1981 vorgelegt. 250 Die Umsetzung wurde mittlerweile in Angriff genommen. 251

246 Eser/GrözingerlKonoldIPoschlod, Naturschutzstrategien, s. 64; Plachtner, Naturschutz, s. 358. 247 Hampicke, Extensivierung der Landwirtschaft, S. 24; Blab, Natur und Landschaft 1992, S. 423 f.; Jedicke, Biotopvemetzung, S. 205 ff.; Kaule, Arten und Biotopschutz, S. 31 ff.; Plachtner, Naturschutz, S. 343 ff; LANA, Lübecker Grundsätze, S. 12. 248 HeeblMosimann: Pufferräume für Schutzgebiete unter stoffhaushaltlichem Aspekt, S.465 ff.; Blab, Natur und Landschaft 1992, S. 419 ff.; LANA, Lübecker Grundsätze, S. 12; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 895. 249 LANA, Lübecker Grundsätze, S. 11 ff. 250 Heydemann, Flächen für den Arten- und Ökosystemschutz, S. 42 ff.; Heydemann, Vorschlag für ein Biotopschutzzonen-Konzept, S. 95 ff. Ähnliche Überlegungen für Niedersachsen finden sich bei Lüderwaldt, Vorarbeiten für ein Schutzgebietssystem, S. 105 ff. 251 Vgl. Minister für Natur, Umwelt, und Landesentwicklung Schl.-H., Programm "Biologischer Naturschutz", S. 61 ff.

c. Schutzkonzepte

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2. Schutz halbnatürlicher Ökosysteme

Die Bundesrepublik besteht aus einer über Jahrhunderte durch Nutzungen gewachsenen und gestalteten Kulturlandschaft. 2S2 Schutzziele für den Gebietsschutz können deshalb nicht allein aus der Kenntnis der natürlichen Ökosysteme abgeleitet werden. Vielmehr muß in die Schutzkonzepte das Wissen über die anthropogen veränderten und gestalteten Ökosysteme ebenfalls mit einfließen. 253 Oft sind die natürlichen Ökosysteme irreversibel verändert worden. Diese irreversiblen Veränderungen sollten für die zukünftige Entwicklung und Gestaltung der Landschaft berücksichtigt werden. Andererseits sind zahlreiche der traditionellen Nutzungsweisen, die erst zur Bildung von halbnatürlichen Ökosystemen wie Niederwäldern, Heiden und Trockenrasen gefiihrt haben, mittlerweile nicht mehr zeitgemäß. Da die Erhaltung dieser Ökosysteme entweder die Fortdauer der Nutzung oder eine intensive Pflege voraussetzt, würden die entsprechenden Ökosysteme aufgrund ihrer ökologischen Instabilität ohne solche Maßnahmen nach und nach verschwinden. 254 Pflegemaßnahmen müssen deshalb überall dort durchgefiihrt werden, wo die vorhandene Nutzung zur Erhaltung schützenswerter Kulturökosysteme nicht mehr ausreicht. 2SS Unter Wirtschaftlichkeitsgesichtpunkten ist allerdings zu bedenken, daß nicht sämtliche Flächen mit halbnatürlichen Ökosystemen auf Dauer in einem künstlichen, naturfernen Zustand gehalten werden können. Es bietet sich deshalb an, nur einen Teil dieser Flächen aus historischen Gründen durch Pflegernaßnahmen zu erhalten und die übrigen Flächen der natürlichen Sukzession zu überlassen. 3. Biosphärenreservate

Ein noch relativ neues, flächenbezogenes Schutzkonzept ist die Einrichtung von Biosphärenreservaten. Das Konzept des Biosphärenreservates geht auf das von der UNESCO im Jahre 1970 ins Leben gerufene internationale MABProgramm (Der Mensch und die Biosphäre) zurück. Ausgehend von einem erweiterten ökosystemaren Ansatz. werden ökologische, ökonomische, soziale und kulturelle Aspekte in die Betrachtung mit einbezogen. Dabei erstreckt sich

Haber, Raumforschung und Raumordnung 1991, S. lO7. Haber, Raumforschung und Raumordnung 1991, S. 112. 254 Haber, Forstarchiv 1990, S. 248. 255 LANA, Lübecker Grundsätze, S. 13.

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Erster Teil - Grundlagen

das Programm nicht nur auf naturnahe Räume, sondern schließt ebenfalls stark anthropogen überformte Landschaften mit ein. 256 Das MAB-Programm besteht aus 14 Projektbereichen. Ziel des Projektbereichs 8 "Erhaltung von Naturgebieten und des darin enthaltenen genetischen Materials" ist der Aufbau eines weltumspannenden Gebietssystems, das sämtliche Ökosystemtypen bzw. biogeographische Einheiten der Welt urnfaßt. Eines der wichtigsten Anliegen ist die Erhaltung der natürlichen Funktionsfähigkeit der zu schützenden Ökosysteme, da ohne diese Voraussetzung ein erfolgreicher Artenschutz nicht möglich ist. 257 Gleichzeitig soll ein weltumspannendes Netz zur Umweltbeobachtung aufgebaut werden. 258 Zur Zeit gibt es weltweit über dreihundert Biosphärenreservate. 259 Zwölf davon befmden sich in Deutschland. 260 Zwei der Arbeitsschwerpunkte des ,,Action Plan for Biosphere Reserves" der UNESCO bilden die Entwicklung nachhaltiger Formen der Landnutzung und der Schutz des Naturhaushalts sowie der genetischen Ressourcen. Biosphärenreservate enthalten deshalb einerseits Bereiche unberührter bzw. natürlicher Ökosysteme und andererseits Gebiete, die mehr oder weniger stark durch menschliche Tätigkeit geprägt sind. Auf den anthropogen geprägten Flächen sollen nachhaltige Nutzungen entwickelt werden, welche die Ökosysteme der Kulturlandschaft und deren Ressourcen langfristig zu erhalten vermögen. 261 Für alle Biosphärenreservate ist eine bestimmte räumliche Gliederung vorgesehen. Es werden Kernzonen, Pflegezonen und Entwicklungszonen unterschieden. 262 Kernzonen sollen nach Möglichkeit keine menschlichen Nutzungen enthalten. Ihre Größe muß ausreichen, um die Dynamik ökosystemarer Prozesse zu ermöglichen. Die Pflegezonen dienen der Erhaltung historisch gewachsener Landschaftsstrukturen und Landschaftsbilder. Es sollen vor allem Kulturlandschaften erhalten werden, die ein breites Spektrum verschiedener Lebensräume beinhalten. Die Entwicklungszone ist als Lebens-, Wirtschafts- und Erholungsraum konzipiert und kann für die Entwicklung eines umweltverträglichen Tourismus genutzt werden. Sie soll der Erarbeitung von Perspektiven für eine naturverträgliche Wirtschaftsentwicklung in heutiger Zeit dienen. In ihr ErdmannINauber, Natur und Landschaft 1990, S. 479. ErdmannINauber, Natur und Landschaft 1990, S. 480 f. 258 Erdmann, Biosphärenreservate, Naturschutzkategorie für Kulturlandschaften, S.475, 480. 259 ErdmannINauber, UNESCO-Programm "Der Mensch und die Biosphäre", S. 129. 260 ErdmannINauber, UNESCO-Programm ,,Der Mensch und die Biosphäre", S. 140. 261 ErdmannINauber, UNESCO-Programm "Der Mensch und die Biosphäre", S. 131. 262 ErdmannINauber, UNESCO-Programm "Der Mensch und die Biosphäre", S. 136 ff. 256 257

C. Schutzkonzepte

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können auch sogenannte Regenerationszonen enthalten sein, in denen durch menschliche Nutzung zerstörte oder geschädigte Landschaften wieder in naturnahe Räume verwandelt werden. 263 Die ständige Arbeitsgruppe für Biosphärenreservate in Deutschland hat für die deutschen Biosphärenreservate die folgende DefInition beschlossen: Biosphärenreservate sind großflächige, repräsentative Ausschnitte von Natur- und Kulturlandschaften. Sie gliedern sich abgestuft nach dem Einfluß menschlicher Tätigkeit in eine Kernzone, eine Pflegezone und eine Entwicklungszone, die gegebenenfalls eine Regenerationszone enthalten kann. Der überwiegende Teil der Fläche des Biosphärenreservates soll rechtlich geschützt sein. In Biosphärenreservaten werden - gemeinsam mit den hier lebenden und wirtschaftenden Menschen - beispielhafte Konzepte zu Schutz, Pflege und Entwicklung erarbeitet und umgesetzt. Biosphärenreservate dienen zugleich der Erforschung von Mensch-Umwelt-Beziehungen, der ökologischen Umweltbeobachtung und der Umweltbildung. 264 4. Schutz anthropogener Ökosysteme Für die anthropogenen Ökosystemtypen kommt außer in der Gestalt von Entwicklungszonen der Biosphärenreservate zunächst keine Schutzgebietsausweisung in Betracht. Für die Entwicklung einer umweltgerechten Landwirtschaft wurde von Haber jedoch das Konzept einer differenzierten Land- und Bodennutzung entwickelt. Bestandteil dieses Konzepts ist die bereits erwähnte Freihaltung von 10-15 % des Landes für Vorrangflächen des Naturschutzes und die Überziehung der Agrarlandschaft mit einem Biotopverbundsystem. Von einer festgesetzten landwirtschaftlichen Schlaggröße könnte jeweils ein bestimmter Flächenprozentanteil als Biotopverbundfläche vorgesehen werden. Gemäß dem Konzept der differenzierten Landnutzung soll in der Agrarlandschaft ein ausgewogenes Verhältnis von Acker- und Grünland entstehen und ein mosaikartiger Anbau mit einer Vielzahl verschiedener Arten und Sorten erfolgen. Es muß eine Differenzierung nach Anbau- und Kulturarten, nach Sortenwahl, Altersklassen, Bewirtschaftungs- und Erntezeitpunkten vorgenommen werden, um die nachteiligen Wirkungen großer, gleichartiger Nutzflächen zu vermeiden. Vorgeschlagen wird, die landwirtschaftliche Schlaggröße auf maximal 10 ha zu begrenzen. 265 Ergänzend zur differenzierten Landnutzung Erdmann, Biosphärenservate, Naturschutzkategorie für Kulturlandschaften, S. 476. Erdmann/Nauber, UNESCO-Programm ,,Der Mensch und die Biosphäre", S. 129. 265 Haber, Forstarchiv 1990, S. 249; Tobias, Anwendungen einer hierarchischen Systemtheorie, S. 766 f. 263

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Erster Teil - Grundlagen

wird wegen der verbreiteten Eutrophierung empfohlen, die Nutzungsintensität zu vermindern. 266 Hierfiir können Maßnahmen der Produktionsextensivierung und Flächenstillegungen in Betracht gezogen werden. Hinsichtlich der Extensivierung gilt, daß in vielen Fällen nennenswerte Effekte für den Naturschutz nur dann zu erzielen sind, wenn eine Reduktion des Flächenertrages um 50 % oder mehr erfolgt. 267 Sie bietet sich an, wenn die bestehenden landwirtschaftlichen Strukturen erhalten werden sollen. Eine Flächenstillegung ist ökologisch sinnvoll, wenn die Flächen für lange Zeiträume oder endgültig aus der Produktion genommen werden. Läßt man die Flächen bei kurzzeitigen Stillegungen einfach brachfallen, können zusätzliche ökologische Schäden entstehen. Da dann zunächst Pflanzen fehlen, die die Bodennährstoffe binden können, besteht die Möglichkeit eines vermehrten Nährstoffaustrages in das Grundwasser. 268 Insgesamt wird der Freiraum für eine Flächenstillegung oder Extensivierung in der Bundesrepublik bis zum Jahr 2000 von Hampicke auf 10-20 % der Landwirtschaftsfläche geschätzt. 269 Diese Einsparungen könnten sich aus Überschußabbau und einer stärkeren Umstellung der Ernährung der Bevölkerung von tierischen auf pflanzliche Nahrungsprodukte ergeben. Die Erzeugung tierischer Nahrungsprodukte ist im Vergleich zu pflanzlichen erheblich aufwendiger. U. a. werden zusätzliche Flächen für die Erzeugung des Tierfutters benötigt. Wenn die Standortverhältnisse geeignet sind und das örtliche Naturraumpotential hinreichend beachtet wird, kann gegebenenfalls eine Bewaldung landwirtschaftlicher Flächen vorgenommen werden. 270 Auch in der Wald- und Forstwirtschaft spielt eine naturnahe Bewirtschaftung möglichst mit einheimischen, standortgerechten Arten eine entscheidende Rolle. Ebenso wie beim Landbau muß eine vielfältige Differenzierung nach Altersklassen und eingesetzten Arten erfolgen. Als Vorbild einer zukunftsträchtigen, flächendeckenden und ressourcenschonenden Landbewirtschaftung wird der ökologische Landbau angesehen. 271 Eine entsprechende Bewirtschaftungsweise wird bisher auf knapp ein Prozent der

SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 895. Plachtner, Naturschutz, S. 357. 268 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 904. 269 Hampicke, Extensivierung der Landwirtschaft, S. 14. 270 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 925 ff. 271 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 919. 266

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c. Schutzkonzepte

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Agrarfläche verfolgt. 272 Zu den wichtigsten Grundsätzen des ökologischen Landbaues zählen die Arbeit mit weitgehend geschlossenen Kreisläufen von organischen Substanzen und Nährstoffen, die Erhaltung einer vielfältigen Kulturlandschaft unter Berücksichtigung von Aspekten des Boden-, Lebensraumund Artenschutzes, sowie der weitgehende Verzicht auf synthetische Düngemittel, Pestizide und industrielle Produktionsmethoden. 273

ill. Umweltqualitiitszielkonzepte

1. Zweck Umweltqualitätszielkonzepte sollen ein deftniertes Qualitätsniveau der Umwelt unter weitestmöglicher Berücksichtigung ihrer Belastbarkeit sichern. Sie können dazu dienen, Maßstäbe für die Nutzung des Naturkapitals zu entwikkeIn, die mit dem Ziel einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung in Einklang stehen. Umweltqualitätszielkonzepte richten sich im Gegensatz zu den bisher in Deutschland verfolgten Emissionsstrategien an der Belastungsfähigkeit der Rezeptoren aus. Diese stellt das für einen ökosystemaren Ansatz entscheidende Schutzkriterium dar. Es sind nämlich die Widerstandsfähigkeit und die Aufnahmekapazität der Rezeptoren, also von Tieren, Pflanzen und Ökosystemen, die Schädigungsausmaß und Schädigungszeitpunkt und damit auch den notwendigen Schutzumfang bestimmen. Durch die richtige Ausgestaltung und Umsetzung der in Umweltqualitätszielkonzepten verwandten Parameter kann deshalb maßgeblicher Einfluß auf die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der ökologischen Systeme ausgeübt werden. 274 So könnte z. B. der festgesetzte Prozentsatz der Landesfläche für Vorrangflächen des Naturschutzes oder für bestimmte Ökosystemtypen ein flächenbezogenes Umweltqualitätsziel darstellen, an dem sich Planungen und Eingriffe in den Naturhaushalt ausrichten müßten. Entsprechende Maßnahmen wären dann an verbindliche Vorgaben geknüpft. Die bestehende Praxis legt hingegen die Grenzen und Größe der Schutzgebiete primär in Abhängigkeit von den gerade bestehenden Nutzungsinteressen fest. Eingriffe im Rahmen von Abwägungsentscheidungen sind nahezu unlimitiert zulässig. Auf diese Art und Weise läßt sich ein wirkungsvoller Flächenschutz für Ökosysteme nicht sicherstellen.

HeißenhuberlKatzekIMeusellRing, Landwirtschaft und Umwelt, S. 104. Normann-Schmidt, Wasser - Abwasser gwf 1994, S. 703 f. 274 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 129. 272 273

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Erster Teil - Grundlagen

Auch bei Stoffbelastungen sind urnweltqualitätszielorientierte Strategien im Hinblick auf einen wirkungsvollen Ökosystemschutz ein geeigneter Ansatzpunkt. Denn diese Strategien orientieren sich vor allem am Stoffmput in die Ökosysteme und damit an den auf die Lebewesen und Ökosysteme einwirkenden Stoffkonzentrationen, die letztendlich den fiir eine Schädigung maßgeblichen Faktor darstellen. Für die Beurteilung der einwirkenden Belastungen und die Festlegung von Belastungsgrenzen sind also die Immissionen wichtiger sind als die Emissionen. Denn während sich oft eine unmittelbare Wirkung zwischen Immissionen und den Auswirkungen auf die Rezeptoren noch nachweisen läßt, ist die Ermittlung eines solchen Wirkungszusammenhangs allein aufgrund von Emissionsdaten wegen der weiträumigen unkontrollierten Verteilung der Emissionen in der Regel nicht möglich. Anders als Umweltqualitätszielkonzepte beschränken sich die in der Bundesrepublik bisher praktizierten emissionsorientierten Strategien des Umweltschutzes im wesentlichen darauf, Emissionsgrenzen auf der Grundlage des technisch Möglichen und der wirtschaftlich fiir vertretbar gehaltenen Vermeidungsmöglichkeiten festzulegen. Der aus diesen Emissionen resultierende Wirkungspfad wird dann dem Zufall überlassen. Zwar sind den emissionsorientierten Strategien beachtliche Erfolge im technischen Umweltschutz zu verdanken. Für einen wirkungsvollen Ökosystemschutz reichen sie jedoch in den meisten Fällen nicht aus,275 weil die Gesamtemissionen und die aus ihnen resultierenden Immissionen im Hinblick auf die Rezeptoren zu hoch sind. Aus diesem Grund verlangt der Rat von Sachverständigen fiir Umweltfragen eine deutliche Akzentverschiebung zu umweltqualitätszielorientierten Strategien. 276 Maßgeblich ist insoweit nicht der Stand der Technik, sondern das Ausmaß der Belastung, das von den Ökosystemen verkraftet werden kann. Der Wirkungspfad zwischen Immissionen und Emittenten kann allerdings nicht mehr länger unberücksichtigt bleiben. Aus der Belastungskapazität sind die individuellen Emissionsbegrenzungen oder kollektive Grenzwerte fiir die Emittenten abzuleiten. Letzten Endes kommt es also auf eine Verknüpfung von rezeptororientierten bzw. immissionsseitigen mit verursacherorientierten bzw. emissionsseitigen Stragegien an. 277 Auf der einen Seite steigt bei diesem Ansatz der notwendige Planungs- und Meßaufwand. Auf der anderen Seite garantiert ein solches Verfahren jedoch eine hohe Kongruenz von zulässigen Emissionen und der Belastungsfarugkeit der Rezeptoren. 275 So auch FürstlKiemstedtlGustedtIRatzborlScholles, Umweltqualitätsziele für die ökologische Planung, S. 245 f. 276 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 137. 277 FürstlKiemstedtlGustedtIRatzborlScholles, Umweltqualitätszie\e für die ökologische Planung, S. 245.

c. Schutzkonzepte

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2. Leitlinien, Umweltqualitätsziele und Umweltstandards Die bisherigen Überlegungen zu Umweltqualitätszielkonzepten wurden vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen in vorbildlicher Weise ausgebaut und systematisiert. Der Sachverständigemat ordnet dem Leitbild der dauerhaftumweltgerechten Entwicklung eine Zielhierarchie von Leitlinien, Umweltqualitätszielen und Umweltqualitätsstandards nach, die dazu dient, das Leitbild von Stufe zu Stufe stärker zu konkretisieren und zu operationalisieren. 278 Dieses in seinen Grundzügen von Fürst et al. entwickelte Konzepe79 bezog sich in seiner ursprünglichen Form nur auf Planungen für die Sicherung und Entwicklung der Leistungsfähigkeit von Ökosystemen. 28o Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen hat das Konzept modifIziert und um die Komponente des menschlichen Gesundheitsschutzes erweitert. Das Leitbild selbst enthält eine ressourcenökonomische und ökologische Orientierung. Es beinhaltet den Konsens, daß die Funktionen der Umwelt als Quelle für emeuerbare und nicht-emeuerbare Ressourcen, als Aufnahmemedium für Reststoffe sowie als Lebensgrundlage durch Produktion und Konsumtion nicht weiter gefährdet werden. 281 Mit dem Leitbild werden für eine dauerhaftumweltgerechte Entwicklung die folgenden Leitlinien (Handlungsprinzipien) verbunden: 1. Die Nutzung einer Ressource darf nicht größer sein als ihre Regenerationsrate oder die Rate der Substitution all ihrer Funktionen. 2. Die Freisetzung von Stoffen darf nicht größer sein als die Aufnahmekapazität der Umweltmedien (Tragekapazität). 3. Gefahren und unvertretbare Risiken für die menschliche Gesundheit sind zu vermeiden. Die Leitlinien werden durch Umweltqualitätsziele und Umweltqualitätsstandards weiter konkretisiert (Abb. 2).282 Unter Umweltqualitätszielen werden "be-

SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 181. 279 Fürst, KiemstedtlGustedtIRatzborlScholles, UmweItqualitätsziele für die ökologische Planung, S.1 0; vgl auch Marzelli, Leitbilder und Standards für die ökologische Planung, S. 11. Zur rechtlichen· Zuordnung des Hierarchiesystems vgl. Peters, Leitbilder, UmweltqualitätszieIe und UmweItstandards aus rechtlicher Sicht, S. 153 ff. 280 Vgl. FürstlKiemstedtlGustedtIRatzbor/ScholIes, Umweltqualitätsziele für die ökologische Planung, S. 7 ff. 281 Halbritter, Umsetzung des Leitbildes einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung, S. 26; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 135. 282 Für die Begriffe "Umweltqualitätsziele", "Umweltqualitätsstandards" und "UmweItstandards" gibt es eine Vielzahl von Definitionen, vgl. Summerer, Umweltqualität, 278

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Erster Teil- Grundlagen

LEITBILD

LEITLINIEN

UMWELTQUALITÄTSZIELE UMWELTQUALITÄTS. ST AJ.'IDARDS

Abb. 2: Hierarchie von Leitbild, Leitlinien, Umweltqualitätszielen und Umweltqualitätsstandards, nach FürstlKiemstedtiGustedtIRatzbor/Scholles, Umweltqualitätsziele für die ökologische Planung, S. 10

stimmte" sachlich, räumlich und ggf. zeitlich deftnierte Qualitäten von Ressourcen, Potentialen oder Funktionen verstanden, die in konkreten Situationen erhalten oder entwickelt werden sollen".28l Beispiele für Umweltqualitätsziele sind die Wiederherstellung einer bestimmten Luftqualität, die keine Gefährdung von Wäldern darstellt, oder die Entwicklung einer Wasserqualität von Fließgewässern, die bestimmten aquatischen Lebensgemeinschaften dauerhafte Überlebensmöglichkeiten sichert. Umweltqualitätsziele sind also Zielvorgaben, die den erwünschten Umweltzustand beschreiben. Sie orientieren sich an Rezeptoren und defInieren den erwünschten Grad der Ausschöpfung von Umweltfunktionen. 284 Welche Umweltqualität erhalten werden soll, ist keine ausschließlich naturwissenschaftliche

S.2324 ff.; Jarass; Umweltstandard, S. 3414 ff.; Knauer/Surburg, UVP-Report 1990, S. 38 f.; FürstlKiemstedtiGustedtlRatzbor/Scholles, Umweltqualitätszielkonzepte für die ökologische Planung, S. 8; Gregor, Umwe1tqualitätsziele, S. 9. In der vorliegenden Arbeit wird im wesentlichen der Begriffsverwendung des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen gefolgt, vgl. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 181 ff. i. V. m. Abb. 1.5; SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 727 ff. 283 FürstlKiemstedtiGustedtIRatzbor/Scholles, Umweltqualitätsziele für die ökologische Planung, S. 9. 284 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 87.

C. Schutzkonzepte

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Entscheidung. In die Festlegung von Umweltqualitätszielen fließen stets auch politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Aspekte ein. 285 Quantiftzierte Umweltqualitätsziele heißen in der Zielhierarchie des Sachverständigenrates Umweltqualitätsstandards. 286 Damit sind konkrete Bewertungsmaßstäbe zur Bestimmung von Schutzwürdigkeit, Belastung und angestrebter Qualität gemeint, die für einen bestimmten Parameter bzw. Indikator Ausprägung, Meßverfahren und Rahmenbedingungen festlegen. 287 Umweltqualitätsstandards können der Vorsorge, der Gefahrenabwehr oder zur Sanierung von Umweltgütern dienen. Dabei sagt die Bezeichnung Umweltqualitätsstandard noch nichts über die Verrechtlichung eines Standards oder die Anwendung aus, die er in praktischen Verfahren tatsächlich fmdet. 288 3. Einteilung von Umweltqualitätsstandards Die im Rahmen von Umweltqualitätszielkonzepten festgelegten Umweltqualitätsstandards können nach verschiedenen Kriterien eingeteilt werden. 289 Häuftg wird eine Einteilung nach dem primär betroffenem Medium, also in Standards für die Luft, das Wasser oder den Boden vorgenommen. Denkbar ist auch eine Einteilung nach stoffbezogenen Standards einerseits und sonstigen Standards andererseits wieflächenbezogenen sowie landschaftsstrukturellen Standards und/oder Standards für den Artenschutz. Beispiele für stoffbezogene Umweltqualitätsstandards sind zulässige Eintragsraten für Umweltchemikalien und Luftschadstoffe, zu den sonstigen Standards zählen u. a. die für bestimmte Ökosysteme erforderlichen Mindestflächen, die Größe unzerschnittener Landschaftsräume, der Versiegelungsgrad des Bodens, das Ausmaß der Bodenerosion, die Entwicklung des Verlaufes von Fließgewässern mit den dazugehörigen ökomorphologischen Kriterien oder die Vorgaben in Roten Listen für Arten und Biotope. Denkbar ist schließlich auch eine Einteilung der Standards durch Zuordnung zu den betroffenen Ökosystemtypen. Denn selbstverständlich läßt sich z. B. die Nährstoffaufnahmekapazität eines oligothrophen Moores, eines Waldökosy-

Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 8. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 181; Marzelli, Leitbilder und Standards flir die ökologische Planung, S. 12. 287 FürstlKiernstedtiGustedtIRatzbor/Scholles, Umweltqualitätsziele fUr die ökologische Planung, S. 11. 288 Vgl. die abweichende Definition bei Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 9 f. 289 Vgl. FürstlKiernstedtiGustedtIRatzbor/Scholles, Umweltqualitätszie1e flir die ökologische Planung, S. 32 ff. 285

286

6 Niederstadt

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Erster Teil - Grundlagen

sterns oder eines Getreidefeldes nicht mit einem einheitlichen Wert beschreiben. Es könnte sich deshalb anbieten, für die wichtigsten Ökosystemtypen jeweils ein zusammengehöriges Bündel von flächen-, arten- und stoffbezogenen Umweltqualitätsstandards aufzustellen. Solche auf einzelne Ökosysteme bezogenen Bündel von Umweltqualitätsstandards hätten überdies den Vorteil zu verdeutlichen, daß sich der Schutz eines Biotopes mit seiner Lebensgemeinschaft nicht auf die bloße Bereitstellung einer Fläche beschränken darf. Zur Zeit sind jedoch für zahlreiche Ökosystemtypen noch keine eindeutig zuzuordnenden Umweltqualitätsstandards vorhanden. Erhebungen fehlen oft oder sind nicht aussagekräftig genug. 290 Es spricht deshalb viel dafür, die Einteilung der Standards nach den betroffenen Umweltmedien vorzunehmen und die medienbezogenen Werte in Abhängigkeit vom betroffenen Ökosystemtyp und seinen Arten gegebenenfalls zu modifIzieren, sofern die hierfür benötigten Erkenntnisse vorhanden sind. Bei den Medien Wasser und Boden entspricht die mediale Einteilung zumindest der Grobunterteilung von aquatischen und terrestrischen Ökosystemen. Den jeweiligen Bereichen, also z. B. dem Medium Wasser, können dann die einschlägigen Umweltstandards für aquatische Ökosysteme wie stoffliche Belastungen von Gewässern, Gewässerstruktur, Artenschutz usw. zugeordnet werden. Dahingegen müssen Standards für die Luftbelastung sowohl Einträge in terrestrische als auch in aquatische Ökosysteme bzw. in die Böden und die Gewässer berücksichtigen. Es würde den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen, einen systematischen Überblick über die Fülle der existierenden Umweltqualitätsziele, Umweltqualitätsstandards und Meßparameter mit ökosystemarem Bezug zu geben. Einen guten Gesamtüberblick geben die Arbeiten von Fränzle et al., Fürst et al. und Gregor. 291 Besonders weit entwickelt sind eine Reihe von Umweltqualitätsstandards für Stoffbelastungen. Sie werden im 1. Teil unter C III 4 vorgestellt. Exkurs: Ableitung von stofflichen Umweltqualitätsstandards fiir Ökosysteme Zum besseren Verständnis der Schwierigkeiten, die bei der Festlegung von stofflichen Umweltqualitätsstandards für Ökosysteme auftreten können, soll 290 FürstIKiemstedtiGustedtIRatzborlScholles, UmweItqualitätsziele für die ökologische Planung, S. 191. 291 Fränzle/Jensen-HussIDaschkeitIHertling/Lüschow/Schröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 97 ff.; FürstlKiemstedtiGustedtIRatzborlScholles, Umweltqualitätszie1e für die ökologische Planung, S. 32 ff.; Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 14 ff.

C. Schutzkonzepte

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zunächst jedoch die hierfür erforderliche Vorgehensweise beschrieben werden. Die Festlegung von Standards für Schutzgebiete und Arten wurde bereits im 1. Teil, C 11 1 c und dangesprochen. Die Festlegung von Umweltqualitätsstandards muß wegen der zahlreichen Komponenten, die bei der Schadstoffeinwirkung zu berücksichtigen sind, mit erheblichen Vereinfachungen arbeiten. Die Bewertung ähnelt deshalb eher einer Risikoabschätzung als einer genauen Festlegung. 292 Risikoabschätzungen für Ökosysteme und daraus resultierende Überlegungen zu ihrer rechtlichen Relevanz sind relativ neu,293 während Risikoabschätzungen im Bereich des Betriebes technischer Anlagen bereits eine längere Tradition aufweisen. 294 Einige standardisierte ökologische Testverfahren haben jedoch im Rahmen der Stoffprüfung bereits Eingang in das Chemikalien- und Pflanzenschutzrecht gefunden. 295 Wichtig ist es, auf die Zielrichtung der aufzustellenden Umweltqualitätsstandards zu achten. Solche Werte können sich an der Belastungsfähigkeit einzelner Tier- und Pflanzenarten orientieren, oder sie können darauf ausgerichtet sein, einen möglichst großen Teil des Arteninventars einer Lebensgemeinschaft zu schützen. Umfassende Analysen müssen zusätzlich die Auswirkungen eines Stoffes auf Nahrungsketten, Stoffkreisläufe, Sukzession und Regulationsmechanismen berücksichtigen. 296 Ökosysteme können auch im Hinblick auf die menschliche Gesundheit geschützt werden. Schwermetalleinträge in Agrarökosysteme werden z. B. danach beurteilt, welche aus den Einträgen resultierenden Schwermetallkonzentrationen in den angebauten Kulturpflanzen für den menschlichen Genuß noch unbedenklich sind. Die Verträglichkeit für die Lebewesen eines Ökosystems selbst spielt bei einem solchen Ansatz eine vemachlässigbare Rolle. Auch Stoffverlagerungen zwischen den Medien, z. B. der Austrag von Stickstoff vom Boden in das Grundwasser, werden in ihrer Relevanz häufig am menschlichen Gesundheitsschutz gemessen. Im Fall der Grundwasserbelastung mit Stickstoff gilt die Qualität des aus dem Grundwasser gewinnbaren Trinkwassers als der 292 Umweltbundesamt, Jahresbericht 1993, S. 95; ebenso Ritter, DÖV 1992, S. 641 ff. 293 Hierzu Eberhardt, Risikoanalyse und umweltpolitische Schwerpunktbildung, ZAU 1994, S. 368 ff.; Ladeur, Risikovergleich und Prioritätensetzung, S. 310 f.; SmolkaIWeidemann, Prognostizierbarkeit von Belastungsfolgen, S. 205 ff. 294 Vgl. Murswiek, Risiko der Technik, S. 331 ff.; I?i Fabio, NuR 1991, S. 355 ff.; Reich, Gefahr - Risiko - Restrisiko, S. 85 ff.; Ritter, DOV 1992, S. 641 f. 295 Zur Kritik an der ökotoxikologischen Prüfung im Chemikalienrecht RießlManthey/ Grimme, Bestimmbarkeit des ökotoxischen Schädigungspotentials von Chemikalien, S. 176 ff.

296 SmolkaIWeidemann, Prognostizierbarkeit von Belastungsfolgen, S. 214.

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Erster Teil - Grundlagen

entscheidende Maßstab. Es muß also sorgfältig unterschieden werden, ob aufgestellte Umweltqualitätsstandards primär die Ökosysteme selbst, ihre Funktionen, Lebensräume und Arten schützen sollen, oder ob der Schutz zwar bei ökosystemaren Prozessen ansetzt, letztendlich aber die menschliche Gesundheit im Auge hat. Die Abschätzung von toxischen Wirkungen auf Tier- und Pflanzengemeinschaften erfolgt mit den Methoden der Ökotoxikologie. 297 Im Rahmen der ökotoxikologischen Wirkungsforschung muß berücksichtigt werden, daß dieselbe Substanz in Abhängigkeit vom Belastungspfad völlig unterschiedliche Effekte erzielen kann. Es ist deshalb zu unterscheiden, ob die Wirkung eines Schadstoffes auf die exponierten Organismen direkt in der Luft oder auf dem Umweg über den Boden, z. B. über die Pflanzenwurzeln beurteilt werden soll. Im Boden können Akkumulierungseffekte eine erhebliche Rolle spielen. Häufig sind über die Nahrungskette auch mehrere Arten zwischengeschaltet bis ein Schadstoff eine bestimmte Art erreicht. Einige Stoffe wirken erst nach einer längeren Akkumulationsphase auf die Organismen toxisch. 298 Der Zeitfaktor spielt deshalb bei der Beurteilung von Stoffeinträgen eine entscheidende Rolle. Andere Substanzen lösen chemische Umsetzungsprozesse oder Veränderungen im Boden, im Sediment oder in den Organismen selbst aus, wobei erst die Produkte der chemischen Reaktionen zu toxischen Wirkungen fUhren. Bei Gewässerökosystemen erfolgt die Schadstoffaufnahme der Lebewesen, anders als bei den meisten Bewohnern von Landökosystemen, häufig über die gesamte Körperfläche und nicht nur durch die Atmung oder die Nahrungsaufnahme. Insbesondere bei Fließgewässerökosystemen sollten schließlich außer der Schadstoffkonzentration im Wasser auch die Akkumulationseffekte berücksichtigt werden, die durch Ablagerung von Schadstoffen in den Flußsedimenten oder den langjährigen Transport von Schadstoffen in die Ozeane entstehen. Spätestens hier können sich die angesammelten Schadstoffe zu beachtlichen Mengen aufaddieren. Gelegentlich wird auch die Forderung nach einer Nullbelastung, also vollständiger Unterbindung des Schadstoffeintrages, erhoben. Solche Forderungen sind jedoch nicht realistisch. Zum einen wird hierbei die natürliche Hintergrundbelastung außer acht gelassen. Zum anderen können menschliche Aktivitäten nicht vollständig eingestellt werden. 299 Grundlage der Risikoabschätzungen sind zunächst Tests mit einzelnen ausgewählten Arten. Kurzzeittests prüfen die akute Wirkung, während LangzeitSchlosser, Ökotoxikologie, S. 7 ff. Streit, Ökotoxikologie, S. 23. 299 Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 39.

297 298

c. Schutzkonzepte

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tests chronische und subletale Effekte ennitteln sollen. Testverfahren für aquatische Ökosysteme sind am weitesten entwickelt, während sich die Standardisierung der Testverfahren für terrestrische Ökosysteme als schwieriger erwiesen hat. 3°O In der Regel werden ausgewählte Arten aus der Gruppe der Primärkonsumenten, der Sekundärkonsumenten und der Destruenten des zu untersuchenden Ökosystems verwandt. Als Wirkkriterien werden oft biologische Basisreaktionen wie das Wachstum oder die Reproduktionsrate gewählt. 301 Ergänzt werden die sogenannten Monospeziestests durch Untersuchungen an Multispeziessystemen. Dies sind Modellökosysteme, mit denen Interaktionen zwischen verschiedenen Arten ennittelt werden sollen, die Monospeziestests nicht erfassen können. 302 Schließlich gibt es die Möglichkeit, die erhaltenen Ergebnisse durch Freilanduntersuchungen zu überprlifen. 303 Bei der Interpretation der Ergebnisse ist es ein wesentlicher Grundsatz, daß die Empfmdlichkeit eines Ökosystems in bezug auf einen bestimmten Stoff durch die Empfmdlichkeit der sensitivsten Art oder Artengruppe indiziert wird. 304 Oft wird auch auf die Toxizität für einen bestimmten Anteil von Arten abgestellt. Häufig wird z. B. die 5 % Grenze genommen. 30S D. h. es wird festgesetzt, daß das Ökosystem als hinreichend geschützt gilt, wenn bei 95 % der Arten eine toxische Wirkung nicht zu erwarten ist. Hieraus ergibt sich dann das maximal vertretbare ökologische Risiko. Eine wissenschaftliche Basis für diesen Wert existiert allerdings nicht. Es handelt sich also nur um eine aus Praktikabilitätsgründen getroffene Konvention. 306 Eine weitere Möglichkeit ist es, auf bestimmte Leitarten des Systems abzustellen. 307 z. B. hat ein Waldökosystem,

Schlosser, Ökotoxikologie, S. 41 ff. Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 39; FränzlefJensen-HusslDaschkeitIHertlingILüschowfSchröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 43 ff.; IrmerlMarkardIBlondzikiGottschalkIKussatzlRechenbergfSchudoma, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1994, S. 20. 302 FränzlefJensen-HusslDaschkeitIHertlingILüschowfSchröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 44; Smolka/Weidemann, Prognostizierbarkeit von Belastungsfolgen, S. 214 ff. 303 FränzlefJensen-HusslDaschkeitIHertlinglLüschowfSchröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 45. 304 Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 39; FränzlefJensen-HusslDaschkeitIHertlingfLüschowf Schröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 84. 305 Umweltbundesamt, Jahresbericht 1993, S. 95, 96. 306 FränzlefJensen-HusslDaschkeitIHertlingILüschowfSchröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 84 f. 307 PirkllRiedl, Indikatoren und Zielartensysteme, S. 343; FürstIKiemstedtiGustedtlRatzborf Scholles, Umweltqualitätsziele rur die ökologische Planung, S. 131. 300 301

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Erster Teil - Grundlagen

in dem die Hauptbaumart nicht mehr lebensfahig ist, seine Belastungskapazität eindeutig überschritten. Die Risikoabschätzung erfolgt häufig mit Hilfe sogenannter NOEC-Werte (No Observed Effect Concentration). Es handelt sich bei diesen Angaben um die höchste Konzentration eines Stoffes, die bei kontinuierlicher Einwirkung keine erkennbaren Effekte am Versuchsorganismus verursacht. Eine wichtige Rolle spielen auch die sogenannten LCso-Werte (Lethai Concentrationso). Dies ist diejenige Konzentration eines Stoffes, bei der 50 % der Testindividuen innerhalb der Versuchsdauer getötet werden. 308 Bei der Risikoabschätzung treten eine Reihe experimenteller Unsicherheiten auf,309 denn die Werte werden immer auch von den jeweiligen Randbedingungen, wie z. B. klimatischen Parametern, der geogenen Hintergrundbelastung oder dem Säuregrad von Böden oder Gewässern beeinflußt.3lO Zu den experimentellen Unsicherheiten gehören außerdem Empfmdlichkeitsunterschiede der Arten in Abhängigkeit vom untersuchten Wirkkriterium, die nur eingeschränkte Übertragbarkeit der Versuchsergebnisse von einer Art auf eine andere, Empfmdlichkeitsunterschiede innerhalb der Zielpopulation, Beeinflussung der Meßergebnisse durch Synergismen und Schwierigkeiten bei der Übertragung der Ergebnisse von Laboruntersuchungen auf Freilandbedingungen. Wegen dieser Unsicherheiten bei der Übertragung der Versuchsergebnisse auf die realen ökologischen Verhältnisse und der nur sehr eingeschränkten Zahl der getesteten Arten wird bei der Festlegung des endgültigen Wertes mit erheblichen Sicherheitszuschlägen gearbeitet, die meistens in der Größenordnung zwischen den Faktoren 10 und 1000 liegen. 311 Eine exakte wissenschaftliche Ableitung fiir die Größe der Sicherheits faktoren gibt es dabei nicht, sondern es handelt sich um mehr oder weniger willkürliche Festlegungen. Besonderheiten gelten bei der Festlegung von Umweltqualitätsstandards für kanzerogene Substanzen. Hier lassen sich Schwellenwerte wesentlich schwieriger begründen, weil theoretisch auch geringste Mengen schadenauslösend sein können. Da diese Mengen normalerweise außerhalb der meßtechnischen Er308 Fränzle/Jensen-HusslDaschkeitlHertling/Lüschow/Schröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 86 ff. 309 Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 41; IrmerlMarkardIBlondziklGottschalkIKussatzl RechenberglSchudoma, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1994, S. 25; vgl. auch die Ausflihrungen bei SchröderlFränzlelDaschkeit, Erkenntnismöglichkeiten der Ökosystemforschung und Anforderungen des Umweltschutzes, S. 83 ff.; Nagel, Grenzen der ökotoxikologischen Bewertung von Umweltchemikalien, S. 106 ff. 310 MatheslWeidemann, Bewertung der Belastbarkeit von Ökosystemen, S. 91. 311 Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 41; IrmerlM.~kardIBlondziklGottschalkIKussatzl Rechenberg/Schudoma, UWSF - Z. Umweltchem. Okotox. 1994, S. 25.

C. Schutzkonzepte

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faßbarkeit in naturwissenschaftlichen Versuchen liegen, sind fiir die Abschätzung von Risiken im Niedrigdosisbereich quantitative Risikoextrapolationen erforderlich. 312 Für die Erfassung von abiotischen Parametern wie z. B. dem Chemikalienfluß vom Boden in das Grundwasser oder den Transferraten zwischen Ökosystembestandteilen ist die Entwicklung von mathematischen Simulationsmodellen unentbehrlich, die auf der Grundlage allerdings vereinfachender Modellannahmen Stoffverlagerungen und ökologische Belastungszustände beschreiben können. 313 Beispiele sind Modelle, die den Verlauf der Grundwasserbelastung mit Nitraten beschreiben. 314 Ökologische Modelluntersuchungen haben auch die Festlegung der Werte fiir die Klärschlarnmverordnung unterstützt. 315 Modelle können außerdem hilfreich sein, wenn aufgrund unterschiedlicher Umweltbedingungen fiir einen Stoffeintrag, z. B. unterschiedliche Bodentypen mit unterschiedlichen chemischen Eigenschaften, eine Regionalisierung der Werte erforderlich ist. 316 4. Vorhandene stoffliche Umweltqualitätsstandards

In diesem Unterabschnitt sollen einige wichtige Umweltqualitätsstandards fiir Stoftbelastungen von Ökosystemen aufgeführt werden. Entsprechende Werte fiir einzelne Tier- oder Pflanzenarten, die ebenfalls häufig zur Charakterisierung der Belastungsfähigkeit des Naturhaushalts herangezogen werden, gibt es daneben in weit größerer Zahl. Die in den Verfahren gewählten Bezeichnungen fiir die Standards sind sehr unterschiedlich. Alle erwähnten Werte können jedoch als Umweltqualitätsstandards i. S. der Defmition des Sachverständigenrates gelten. Für manche Stoffe und Stoffgruppen fehlen Umweltqualitätsstandards fiir Ökosysteme leider bisher völlig, oder die Werte sind unzureichend. Häufig sind ausreichende Forschungskapazitäten oder -mittel nicht vorhanden, um Untersuchungen im notwendigen Umfang durchzufiihren. Z. T. fehlen bereits die Da-

Gregor, Umwe1tqualitätsziele, S. 41. Vgl. Fränzle/Jensen-HusslDaschkeitIHertling/Lüschow/Schröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 83. 314 Forschungszentrum Jülich GmbH, Nitratversickerung, S. 6 ff.; Wendland, Nitratbelastung, S. 3 ff. 315 SauerbecklLübben, Auswirkungen von Siedlungsabfällen, S. 4. 316 FürstIKiemstedtiGustedtIRatzbor/Scholles, Umweltqualitätsziele für die ökologische Planung, S. 233 f.

312

313

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Erster Teil- Grundlagen

ten über die bundesweite Belastungssituation. So gibt es z. B. für die Schwermetallbelastung von Böden bisher nur punktuelle Untersuchungen. 317 Bei bestimmten Stoffgruppen fehlt eine hinreichend geeignete Methodik zur Bewältigung der komplexen Fragestellung. So ist z.B. bei PflanzenschutzmitteIn die Abschätzung der Wirkung auf terrestrische Ökosysteme schwierig. Dies hängt hier u. a. mit der Vielfalt der eingesetzten Verbindungen, der oft zeitlich stark verzögerten Folgewirkungen entlang von Wirkungsketten und der möglichen Aufaddierung von sehr kleinen Veränderungen zusammen. 318 Mittlerweile konnten allerdings erste standortspezifische Bewertungssysteme zur Einschätzung des Risikos von Grundwasser- und Kulturpflanzenbelastungen entwickelt werden. 319 Bisher entwickelte bodenbezogene Umweltqualitätsstandards für landwirtschaftliche und sonstige Ökosysteme fmden sich z. B. im "Niederländischen Leitfaden zur Bodenbewertung und Bodensanierung", in verschiedenen Länderlisten, z. B. der Berliner, der Hamburger und der Baden-Württembergischen Liste und bei EikmannlKloke. 320 Einen Überblick geben Fränzle et al. 32I An den vorhandenen Bodenbewertungsverfahren wird allerdings kritisiert, daß häufig Schutzwerte für Ökosysteme angeben werden, die sich in Wirklichkeit ausschließlich an Werten für den menschlichen Gesundheitsschutz oder an Sanierungswerten rur Altlasten orientieren. Auch die Vorgehensweise bei der Ableitung von Werten, die dem Schutz von Ökosystemen dienen sollen, legen die Bodenlisten in vielen Fällen nicht in ausreichendem Maß offen. 322 Für Luftschadstoffe wurde durch die Arbeitsgruppe "Wirkungen" des UNECE-Exekutivorgans auf europäischer Ebene das Konzept der kritischen Konzentrationen und kritischen Eintragsraten entwickelt. 323 Dieses Konzept ermöglicht es, Umweltqualitätsstandards für die Luftkonzentrationen und Depositio-

317 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 92/93, S. 202; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 474. 318 WeidemannlMathes, Wirkung von Pflanzenschutzmitteln, S. 88 ff. 319 Wissenschaftlicher Beirat Globale Umweltveränderungen, Jahresgutachten 1994,

S.62.

Vgl. die Darstellung bei Fränzle/Jensen-HusslDaschkeitlHertling/Lüschow/Schröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 107 f.; Kloke, Nutzungsmöglichkeiten und Sanierung belasteter Böden, S. 16 ff.; EikmannIKloke, Orientierungswerte für (Schad-) Stoffe im Boden, Rz. 3590 ff. 321 Fränzle/Jensen-HusslDaschkeitlHertling/Lüschow/Schröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 97 ff. 322 Fränzle/Jensen-HusslDaschkeitlHertling/Lüschow/Schröder, Belastbarkeit von Böden als Teile von Ökosystemen, S. 117 ff. 323 V gl. 1. Teil, C III 6, S. 85 ff. 320

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nen der wichtigsten Luftschadstoffe wie S02, NO x, NHx und 0 3 im Hinblick auf ihre ökosystemare Wirkung zu beschreiben und zu quantifIzieren. 124 Z. T. werden erhebliche Überschreitungen der ermittelten Belastungskapazitäten gemessen. Die Gewässerbewertung von Fließgewässern erfolgt mit dem siebenstufIgen Saprobienindex. 32S Die einzelnen Gütestufen spiegeln die Belastung der Fließgewässer mit Nährstoffen und organischen Substanzen wider und werden in Gewässergütekarten dargestellt. Stehende Gewässer werden mit einer vierstufigen Skala vor allem anband der Sauerstoffverhältnisse charakterisiert. 326 Sogenannte Zielvorgaben für den Schadstoffgehalt von Gewässern hat differenziert nach Nutzungsarten der BundILänder-Arbeitskreis "Gefährliche Stoffe - Qualitätsziele für oberirdische Gewässer" (BLAK QZ) aufgestellt. 327 Entsprechende Zielvorgaben im Hinblick auf den Ökosystemschutz gibt es mittlerweile für eine Reihe von organischen Stoffen und für Schwermetalle. 328 Diese Werte bildeten die Basis für Zielvorgaben der Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins (IKSR).329 Zusätzlich wurden von der IKSR Zielvorgaben für Pflanzenschutzmittel und Nährstoffe eingeführt. 330 Alle Werte befmden sich zur Zeit noch in der Erprobung. Zum Teil wurden deutliche Überschreitungen der Zielvorgaben festgestellt. 331 Wie für terrestrische Ökosysteme wurden auch für Säureeinträge in Gewässer kritische Eintragsraten im Rahmen der Arbeiten der ECE ermittelt. Die ermit-

Gregor, Umwe1tqualitätsziele, S. 15 f.; Gregor, Das Critical LoadslLevels-Konzept, S. 51 ff.; WiggeringIRennings, Dauerhaft-umweltgerechte Entwicklung, S. 5. 325 Saprobien sind Organismen, die in Gewässern leben, die organische Stoffe enthalten. Das Saprobiensystem unterteilt diese Lebewesen in Abhängigkeit von ihrer Widerstandsfähigkeit gegen fäulnisfähige (organische) Stoffe bzw. gegen Nährstoffe. Die Einstufung des Gewässers richtet sich nach den im jeweiligen Gewässerabschnitt anzutreffenden Arten. 326 BinderlBunzalEngelhardtlJürgingiSchlüter/Wagner, Schutz der Binnengewässer, S. 55 ff. 327 Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 20 ff.; Mühlhölzl, Zielvorgaben des BLAK-QZ, S. 418 ff. 328 IrmerlMarkardIBlodzik/GottschalkIKussatzlRechenberg/Schudoma, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1994, S. 22 f.; Schudoma, Ableitung von Zie1vorgaben rur Schwermetalle, S. 1 ff. 329 Gregor, Umweltqualitätszie1e, S. 22. 330 IrmerlMarkardIBlodzik/GottschalkIKussatzlRechenberg/Schudoma, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1994, S. 22 f. 331 IrmerlMarkardIBlodzik/GottschalkIKussatzlRechenberg/Schudoma, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1994, S. 23 ff. 324

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Erster Teil - Grundlagen

telten tatsächlichen Eintragsraten überschritten die zulässigen Eintragsraten im Mittel um den Faktor 4. 332

5.Indikatorenmodelle Eine wichtige Rolle bei der Operationalisierung von Umweltqualitätszielen und der Analyse der bestehenden Umweltsituation spielen sogenannte Umweltindikatoren. Sie messen die Abweichung des Ist-Zustandes der Umweltsituation von den vorgegebenen Soll-Werten der Umweltqualitätsstandards.333 Sie haben außerdem folgende weitere Funktionen: 334 • • • • • •

Die Beschreibung des aktuellen Zustandes der Umwelt Die Prognose von Umweltbelastungen Die Bestimmung der Tragekapazität von Ökosystemen Die öffentliche Aufklärung und Kommunikation Die Erleichterung der politischen Willensbildung Die Erfolgskontrolle für Umweltschutzmaßnahmen.

Mit Hilfe eines einzelnen Indikators kann die Beurteilung von Ökosystemen nicht erfolgen. Erforderlich ist vielmehr ein Bündel von systematisch ausgewählten biotischen und abiotischen Indikatoren, um die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts angemessen zu beschreiben. 335 Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen hat Anforderungen für Umweltindikatorensysteme entwickelt, die den Zustand der Umwelt im Hinblick auf Umweltqualitätsziele beschreiben und im Rahmen eines systemaren Ansatzes insbesondere zur Bewahrung der Regelungsfunktionen von Ökosystemen dienen sollen. Derartige Umweltindikatoren müssen aufzeigen, ob anthropogene Beinträchtigungen die Ökosystemgefiige in ihren natürlichen Strukturen und Funktionen derart stören, daß eine hinreichende Kompensation der Störungen nicht mehr gewährleistet ist. Wichtige Kriterien sind darüber hinaus u. a. die Herstellung einer geeigneten, räumlichen, zeitlichen und sachlichen Bezugsebene, die Regionalisierung der Werte in Abhängigkeit von den lokalen Bedingungen, ein flächendeckendes Erhebungsverfahren, die Nachvollziehbarkeit der abgeleiteten Werte, die Einbindung des Indikatorensystems in internationale Bezüge und die fortlaufende Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 24 f. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 180. 334 SRU, Umwe1tgutachten 1994, Tz. 146. 335 SRU, Umwe1tgutachten 1994, Tz. 181. 332 333

C. Schutzkonzepte

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Anpassung des Modells an den fortschreitenden wissenschaftlichen Erkenntnisstand. 336 Es gibt eine Reihe von Ansätzen und Vorschlägen für Indikatorensysteme. Zu nennen wären hier z. B. das Pressure-State-Response-Modell der OECD, der Akteur-Akzeptor-Ansatz, die ökologische Risikoanalyse, das Environmental Monitoring and Assessment Program der EPA und verschiedene niederländische Modelle wie z. B. der Ämobe-Ansatz, das Aquatic Outlook Projekt, der Ökokapazität-Ansatz und der National Environmental Outlook. 337 Die genannten Indikatorsysteme weisen jedoch im Hinblick auf die gestellten Anforderungen noch Schwächen auf und erscheinen weiter entwicklungsbedürftig. 338 Dagegen handelt es sich bei dem sogenannten Konzept der kritischen Konzentration und kritischen Eintragsraten (Critical Levels/Critical Loads) um ein Indikatorensystem, das bereits jetzt den gestellten Anforderungen recht nahe kommt. 339 6. Kritische Konzentrationen/Kritische Eintragsraten Dieses Konzept wird von der Arbeitsgruppe "Wirkung" der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa seit Mitte der achtziger Jahre für Luftschadstoffe verfolgt. 340 Kritische Konzentrationen (Critical Levels) sind Konzentrationen von Schadstoffen in der Luft, bei deren Unterschreitung mit schädigenden Wirkungen auf Ökosysteme, Teilökosysteme und Organismen nicht zu rechnen ist. Kritische Eintragsraten (Critical Loads) bezeichnen Depositionswerte von Schadstoffen, bei deren Unterschreitung nach dem heutigen Stand des Wissens nachteilige Wirkungen auf Ökosysteme ebenfalls ausgeschlossen sind. 341 Es wird also zwischen der aktuellen Luftkonzentration von Schadstoffen und der Depositionsrate unterschieden. Derartige Werte wurden bisher für die Luftschadstoffe S02, NOx, NHx und 0 3 sowohl für Einträge in terrestrische als auch in aquatische Ökosysteme entwickelt. Teil des Konzeptes

VgJ. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 155 ff.; WiggeringlRennings, Dauerhaftumweltgerechte Entwicklung, S. 5 ff. 337 Zum Inhalt dieser Modelle vgJ. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 148 ff.; Halbritter, Umsetzung des Leitbildes der dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung, S. 30 ff.; Rennings, Indikatoren, S. 133 ff., 161 ff.; Lübbe, ZUR 1996, S. 62 f. 338 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 175 ff.; Rennings, Indikatoren, S. 144 ff. 339 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 181 ff., 203; Gregor, Umweltqualitätsziele 1993, S. 13, 14; Gregor, Das Critical Loads/Levels-Konzept, S. 52 ff. 340 Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 15 f. 341 Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 16; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 183.

336

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Erster Teil - Grundlagen

ist eine ständige Fortentwicklung anhand des fortschreitenden Wissenstandes. Aus dem Vergleich der tatsächlichen mit den kritischen Eintragsraten ergibt sich die Überschreitung der Belastungskapazität für die betroffenen Ökosysteme. Besonders weit fortgeschritten sind die Arbeiten an einem Modell für Einträge von Säurebildnern in Waldökosysteme. Das Modell für die Ermittlung der Critical Loads für die Säureeinträge in Waldökosysteme setzt am Boden an und rechnet die säureproduzierenden und die säureverbrauchenden Prozesse gegeneinander auf. Es werden also mit einem einfachen Ansatz die Quellen und Senken von Azidität und Alkalität gegeneinander aufgewogen. 342 Wenn die Menge von Säureeintrag und Säurebildung im Boden die Säureneutralisationsmöglichkeit des Bodens durch Basen übersteigt, ist das Puffervermögen des Bodens und damit die kritische Eintragsrate überschritten. Gleichzeitig wird der gegenwärtige Stand des Wissens über die Wirkung der Bodenazidität auf Lebewesen berücksichtigt. Die Ergebnisse zeigen, daß die Säureeinträge auf 85 % der deutschen Waldböden die als unbedenklich geltenden Werte überschreiten. Bei den empfmdlichsten Böden sind die Einträge Jahr für Jahr etwa um den Faktor 30 zu hoch. 343 Die erhaltenen Werte differieren von Bodentyp zu Bodentyp und in Abhängigkeit von dem jeweiligen geogenen Untergrundmaterial, da verschiedene Böden in Abhängigkeit von der Basensättigung ein sehr unterschiedliches Säurepufferungsvermögen aufweisen. Das Konzept der kritischen Konzentrationen und kritischen Eintragsraten erfüllt daher in hervorragendem Maße die Voraussetzungen der Regionalisierung. Da es sich um europaweite Datenerhebungen handelt, ist auch der internationale Bezug sichergestellt. Zwar kommt auch dieses Modell nicht ohne naturwissenschaftliche Vereinfachungen aus. Es stellt jedoch einen entwicklungsfähigen Ansatz dar, um die Belastungsfähigkeit von Ökosystemen für Schadstoffeinträge mit der notwendigen Differenziertheit zu beschreiben. Bei Fortentwicklung und Ausdehnung auf andere Substanzen ist es geeignet, emissionsorientierte Umweltschutzstrategien zunächst um qualitätszielorientierte Strategien zu ergänzen und später zu ersetzen. 344 Eine Erweiterung des geschilderten Ansatzes um das Konzept von kritischen Austrägen (critical los ses) wurde vom Wissenschaftlichen Beirat "Globale

Zum Verfahren im einzelnen: Federal Environmental Agency, Mapping Critical LevelslLoads, S. 25 ff.; Gregor, Das Critical LoadsILevels-Konzept, S. 55 f. 343 Umweltbundesamt, Daten zur Umwelt 1992/93, S. 213-216. 344 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 203, 206. 342

C. Schutzkonzepte

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Umweltveränderungen" vorgeschlagen. 345 Auf diese Art und Weise sollen auch Stoffausträge erfaßt werden, die für das Gebersystem belanglos sind, aber in Nachbarsystemen zu kritischen Belastungen führen können.

7. Kritische strukturelle Veränderungen Da sich Umweltqualitätsziele nicht nur auf stoffliche Qualitäten beziehen, können mit dem Konzept der kritischen Konzentrationen und Eintragsraten nicht alle erforderlichen Parameter erfaßt werden. Eine besondere Bedeutung für den Naturhaushalt haben die räumlich-strukturellen Belastungen. 346 Es werden deshalb auch Umweltindikatoren für nicht-stoffliche Belastungen benötigt. 347 Als wesentliche Kriterien für die Bewertung von Landschaftselementen gelten die Verdrängung naturnaher und naturverträglicher Nutzungsformen sowie Eingriffe in weitgehend vom Menschen noch unbeeinflußte Gebiete. Dabei kann insbesondere die Erfassung der Bodenbedeckung und -nutzung nach dem Grad des menschlichen Einflusses einen Ansatz zur Bewertung struktureller Veränderungen bieten. In einem solchen Ansatz müssen kritische Belastungswerte angeben, welche Flächenanteile und -verteilungen bestimmter Wertstufen aus Sicht des Umwelt- und Naturschutzes im jeweiligen Naturraum erforderlich sind. 348 Entscheidend ist hier die Frage nach der Referenzebene. Für die Festlegung einer Referenzebene gibt es zwei Grundkonzepte. Naturnähekonzepte stellen auf die Übereinstimmung der jetzigen Landschaft mit einer historischen Naturlandschaft ab. Dahingegen berücksichtigen Hemerobiekonzepte die irreversiblen Veränderungen, die sich durch anthropogene Eingriffe für den jetzigen Landschaftszustand ergeben haben. Sie legen die Referenzebene aufgrund eines Maßstabes fest, der sich bei ungestörter Sukzession aus dem jetzigen Landschaftszustand ergäbe. 349 Da sich ein Referenzsystem für den Zustand der Landschaft nicht allein an Naturlandschaften orientieren darf, die es in Mittel-

345 Wissenschaftlicher Beirat Globale Umwe1tveränderungen, Jahresgutachten 1994, S. 59 ff. 346 Vgl. 1. Teil, B I, S. 41 ff. 347 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 244 f. 348 SRU, Umwe1tgutachten 1994, Tz. 246. 349 Halbritter, Umsetzung des Leitbildes einer dauerhaft-umwe1tgerechten Entwicklung, S. 33; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 247 ff.; Eser/GrözingerlKonoldlPoschlod, Naturschutzstrategien, S. 12 ff.

Erster Teil - Grundlagen

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europa seit Jahrhunderten nicht mehr gibt, sprechen die besseren Gründe für ein Hemerobiekonzept als Grundlage eines entsprechenden Referenzsystems. Ausgehend von diesen Überlegungen, hat der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen in Ergänzung des Konzepts der kritischen Konzentrationen und Eintragsraten vorgeschlagen, ein Konzept der kritischen strukturellen Veränderungen (Critical Structural Changes) einzufiihren. Hiermit sollen strukturelle Belastungen und Belastungsgrenzen erfaßt werden, wie sie z. B. mit der Flächenzerschneidung, Bodenversiegelung, Erosion, Entwässerung, Flußbegradigung, Flächenumwidmung, land- und forstwirtschaftlichen Flächenbewirtschaftung oder mit der Flurbereinigung verbunden sind. Damit würde das Konzept der kritischen Konzentrationen und Eintragsraten um ein systematisches Konzept für strukturelle Eingriffe in Natur und Landschaft ergänzt. Entsprechende Konzepte fmden sich zur Zeit in der Bearbeitung. Für Böden unterscheidet der Wissenschaftliche Beirat "Globale Umweltveränderungen" kritische Eingriffe (critical operations) und kritische Zustände (critical states).350 Dabei sollen kritische Eingriffe physikalische Eingriffe in Böden, wie Zerschneidungen, Verdichtungen oder Versiegelungen und biotische Eingriffe wie pflanzenbauliche Maßnahmen oder Beweidung umfassen. Kritische Zustände hingegen beschreiben die dauerhafte Veränderung des physikalischen, chemischen oder biotischen Zustands von Böden. Hierfür werden als strukturelle Kennwerte u. a. Lagerungsdichte, Porenverteilung, Humusvorrat, Zusammensetzung der Organismengesellschaft sowie der Vorräte und Konzentrationen von Nähr- und Schadstoffen genannt. Als funktionelle Zustände gelten u. a. Pufferraten, Verwitterungsraten, Stickstoff-Mineralisation, Wasser- und Gastransport und das Wachstum der Organismen.

8. Komplexitätsdilemma Im Zusammenhang mit der Ableitung von Umweltqualitätsstandards für Ökosysteme und der Entwicklung von Indikatormodellen bildet das sogenannte Komplexitätsdilemma einen zentralen Diskussionspunkt.351 Die naturwissenschaftliche Beschreibung ökosystemarer Prozesse bleibt in Anbetracht der zu untersuchenden Komplexität in gewisser Hinsicht immer unzureichend. Ohne heuristische Annahmen, Vereinfachungen und ergänzende Wertungen ist eine

350 Wissenschaftlicher Beirat Globale Umweltveränderungen, Jahresgutachten 1994, S. 62 ff.

3S1

SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 109 ff.; Umweltbundesamt, Jahresbericht 1993,

S. 95 ff.

c. Schutzkonzepte

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Festlegung von Umweltqualitätsstandards für Ökosysteme deshalb nicht möglich. Bereits aus naturwissenschaftlicher Sicht gibt es also keine absolut wertneutralen Belastungsgrenzen für Ökosysteme. 3S2 Solche Belastungsgrenzen können immer nur aufgrund menschlicher Maßstäbe im Hinblick auf einen als erhaltenswert defInierten Zustand eines Ökosystems festgesetzt werden. 3S3 Zwar gibt die Natur im Einzelfall nicht vor, wie ein bestimmtes Ökosystem auszusehen hat. Aus unserem eigenen Interesse an der Erhaltung der Funktionen der Biosphäre kann jedoch das Bewertungskriterium bzw. die Zielvorgabe der Erhaltung der langfristigen Funktionsfähigkeit bestehender Ökosysteme abgeleitet werden. Bei der Entwicklung von naturwissenschaftlich begründeten Parametern für den Bestand und die Stabilität von Ökosystemen muß eine möglichst gute Annäherung an diese Zielvorgabe erreicht werden. Wie das Konzept der kritischen Konzentrationen und kritischen Eintragsraten (Critical Levels/Critical Loads) zeigt,354 lassen sich auch mit einfachen Modellen brauchbare Annäherungen mit hoher Differenzierung für ökosystemare Belastungsgrenzen ermitteln. Es erscheint wesentlich besser, solche Modelle trotz noch vorhandener Wissenslücken zum vorläufIgen Maßstab für Schutzmaßnahmen zu machen, als unter dem Vorwand weiteren Forschungsbedarfs erst gar keine Schutzmaßnahmen zu ergreifen. 355 Ansonsten ist zu befürchten, daß die Schutzgüter lange vor Schließung der vorhandenen Wissenslücken abhanden gekommen sein werden. Es kann somit nicht die richtige Konsequenz aus dem Komplexitätsdilemma und der nur unvollständigen Erkennbarkeit der Funktionsweise ökologischer Systeme darstellen, Schutzmaßnahmen ganz zu unterlass sen. Sondern aus der Unverzichtbarkeit der Funktionen der ökologischen Systeme ergibt sich unter Berücksichtigung des Vorsorgedankens die Notwendigkeit, besondere Zurückhaltung im Hinblick auf die Zulassung stofflicher Belastungen und struktureller Eingriffe zu üben. 356 Deshalb müssen im Zweifelsfall die Sicherheitsgrenzen weit gezogen werden.

352 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 104. 353 MattheslWeidemann, Bewertung der Belastbarkeit von Ökosystemen, S. 93. 354 Vgl. 1. Teil, C III 6, S. 85 ff. 355 FürstJKiemstedtlGustedtIRatzborlScholles, Umweltqualitätsziele fIlr die ökologische Planung, S. 201. 356 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 140.

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Erster Teil - Grundlagen

IV. Emissionskonzepte Auch wenn in Zukunft umweltqualitätszielorientierte Umweltschutzstrategien stärker Berücksichtigung fmden sollten, behalten Emissionsstrategien weiterhin ihre Berechtigung. Denn stoilliche Belastungskapazitäten fiir Ökosysteme können nicht fiir jede existierende Substanz festgelegt werden. Der Aufwand wäre viel zu hoch. Bei vielen Stoffen bleibt deshalb nur der Ausweg, die Kontrolle auf der Emissionsseite ablaufen zu lassen, d. h. den Stoff vollständig aus der Produktion zu nehmen oder seine Verwendung weitestmöglich einzuschränken. Ein solches Vorgehen ist immer dann sinnvoll, wenn die Aufnahmekapazität von Ökosystemen als Senke fiir den betreffenden Stoff aus praktischen oder naturwissenschaftlichen Gründen nicht ermittelt werden kann, ein Beeinträchtigungsrisiko aber dennoch nicht unerheblich ist. Emissionsstrategien sind außerdem neben Umweltqualitätsstrategien erforderlich, um die Koppelung der Emissionen an die Immissionsanforderungen zu gewährleisten. Zu den emissionsseitigen Strategien gehört die weitestmögliche Orientierung der Stoffwirtschaft an Naturstrategien im Umgang mit Substanzen. 3S7 Dies gilt sowohl fiir die Sparsamkeit im Umgang mit Stoffen als auch fiir die Energienutzung, die Techniken der Stoffumwandlung und des Stoffrecyclings. Hervorgehoben wird die Bedeutung von prozeß- und produktionsintegrierten Umweltschutzmaßnahmen im Gegensatz zu den bisherigen "end-of-the-pipeTechnologien". Erforderlich ist die Verringerung des Stoffeinsatzes, die effiziente Nutzung von Stoffen, die Verlangsamung des Stoffflusses, die Schaffung von Stoffkreisläufen und die Entwicklung von emissionsarmen und -freien Herstellungsprozessen. 3S8 Heydemann schlägt vor, insbesondere die Rohstoffumläufe zu verlangsamen, um die Störung natürlicher Stoffkreisläufe im Hinblick auf den Zeitfaktor zu reduzieren, Produkte nach ökologischen Kriterien herzustellen, naturnahe Grundstoffe wie Cellulose, Chitin und Eiweiße einzusetzen, der Nutzung von Solarenergie Priorität einzuräumen und Stoffe zu vermeiden, die in der biologischen Evolution keine Verwendung gefunden haben. 3S9 Eine wichtige Möglichkeit, die ökologische Produktgestaltung zu verbessern, sind die Instrumente der Produktlinienanalyse und der Ökobilanz. 360 Mit diesen Heydemann, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1993, S. 301 f.; StunnIFliege, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1994, S. 213 ff.; Osten von, Leitbild "Strategien und Wirtschaftsprinzipien der Natur", S. 247 ff. 358 Gebers/FührlWollny, Ökologische Stoffwirtschaft, S. 44. 359 Heydemann, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1993, 301 ff.; vgl. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 259 ff. 360 Grießhammer, Produktlinienanalyse und Ökobilanz, S. 1 ff. 357

C. Schutzkonzepte

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Methoden wird die Abschätzung der Umweltbelastung während des gesamten Herstellungsprozesses eines Produktes und durch das Produkt selbst vorgenommen. Eine Möglichkeit, die zukünftigen Auswirkungen von Technologien einzuschätzen, bildet die sogenannte Technikfolgenabschätzung. Möglich ist die Analyse von Einzeltechnologien, technischen Entwicklungslinien und von Entwicklungsaltemativen. 361 Wie Produktlinienanalysen und Ökobilanzen ist die Technikfolgenabschätzung rechtlich noch nicht institutionalisiert. Ein Einsatz als Rechtsinstrument wird jedoch diskutiert. 362

361 362

Meyer, Technikfolgen-Abschätzung, S. 35 f. Corino, Ökobilanzen, S. 181 ff.; Enquete-Kommission Technikfolgen, S. 12 f.

7 Niederstadt

Zweiter Teil

Rechtlicher Schutz A. Juristischer Schutzzweck und umweltrechtliche Prinzipien I. Ökosystemschutz und juristischer Schutzzweck 1. Anthropozentrischer und ökozentrischer Ansatz

Welcher Schutzzweck ist bei Berücksichtigung einer ökosystemaren Betrachtungsweise für das Umweltrecht angemessen? In der Diskussion der vergangenen Jahre sind zwei Sichtweisen besonders in den Vordergrund getreten. Nach dem sogenannten anthropozentrischen Ansatz muß sich Umweltschutz auf den Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen konzentrieren. Diese Sichtweise bestimmt den Schutzumfang der meisten geltenden Umweltgesetze. 1 Die Umwelt wird hiernach um des Menschen willen geschützt. Dessen in der herkömmlichen Umweltgesetzgebung meist aus einem sehr kurzfristigen Zeithorizont heraus defInierte Interessen begrenzen somit nach der klassischen anthropozentrischen Sichtweise den Schutzzweck.2 Um diesem Umstand abzuhelfen, plädiert z. B. Storm für einen erweiterten anthropozentrischen Ansatz. Aus der Kritik an der verengenden Sichtweise des klassischen anthropozentrischen Ansatzes wurde der ökozentrische Ansatz entwickelt. 3 Dieser Ansatz betont den Wert der Umwelt an sich, was in letzter Konsequenz bis zur Annahme von juristischen Eigemechten der Natur fiihren soll. Die Befürworter dieser Konstruktion versprechen sich hiervon ein höheres Gewicht der Natur im Umweltschutz. Dahingegen habe sich der anthropozentrische Ansatz als falsch erwiesen und wirke sich zudem verheerend in der Praxis aus. 4

Prümm, Umwe1trecht, S. 59 f.; Kloepfer, Anthropozentrik versus Ökozentrik, S. 196. Hennecke, AgrarR 1986, S. 194; Storm, Umweltrecht, S. 2334. 3 Bosselmann, KJ 1985, S. 354 ff.; Bosse1mann, KJ 1986, S. 1 ff.; Leimbacher, Die Rechte der Natur, S. 38 ff.; Stone, Umwelt vor Gericht, S. 25 ff. 4 Bosselmann, Im Namen der Natur, S. 250 ff. 1

2

A. Juristischer Schutzzweck und umweltrechtliche Prinzipien

99

Es fragt sich allerdings, ob die Deftzite der bisherigen Umweltpolitik von den Vertretern des ökozentrischen Ansatzes nicht zu pauschal der anthropozentrischen Sichtweise zugeordnet werden. S Zudem ist die Konstruktion von Eigenrechten der Natur juristisch problematisch, weil die Rechtssubjektivität von Pflanzen, Tieren oder Landschaftsbestandteilen im deutschen Rechtssystem, zumindest bisher, einen Fremdkörper darstellt. 6 Die gesetzestechnische Umsetzung von Eigemechten hätte tiefgreifende Veränderungen der Verfassung und des Rechtssystems zur Folge. Die Rechtssubjektivität von Lebewesen und Naturbestandteilen bliebe eine von Menschen verliehene Rechtssubjektivität und könnte sich deshalb von menschlichen Interessen nicht vollständig lösen. Es ist zweifelhaft, ob das menschliche Erkenntnisvermögen zu einer Abstrahierung vom anthropozentrischen Standpunkt und damit zu einem wahrhaft ökozentrischen Denken in der Lage ist. 7 Die Abgrenzung, welche Lebewesen oder Naturbestandteile Rechtsträger werden sollen, wäre äußerst schwierig. 8 Sicher soll nicht jeder pathogene Virus Rechtsubjektivität erhalten. Darüberhinaus ist das Entstehen und Vergehen von Arten und anderen Naturbestandteilen ein dynamischer Prozeß. Die Verleihung subjektiver Rechte, z. B. an Arten, darf mithin nicht dazu führen, daß der Status quo festschrieben wird. 9 Zentrale Bestandteile des Naturhaushalts, nämlich die Funktionszusammenhänge von Ökosystemen, lassen sich ohnehin nicht subjektivieren. 10 Auch die Frage, in welchem Umfang menschliche Eingriffe in die Natur zulässig sind, wird allein durch die Verleihung von Rechtssubjektivität an Lebewesen und Naturbestandteile nicht gelöst. Die treuhänderische Wahrnehmung von Belangen der Umwelt durch Umweltverbände und die Stärkung des Gewichtes dieser Belange in Abwägungsentscheidungen ist hingegen auch ohne die Konstruktion von Eigemechten möglich" 1

Kloepfer, Anthropozentrik versus Ökozentrik, S. 197. Von Lersner, NVwZ 1988, S. 988 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rdnr. 26. 7 Gethmann, Umweltschutz aus philosophischer Sicht, S. 44; Kloepfer, Umweltrecht, § I Rdnr.25. 8 Von Lersner, NVwZ 1988, S. 990. 9 Gethmann, Umweltschutz aus philosophischer Sicht, S. 53. 10 Kloepfer, Umweltstaat, S. 34 f. 11 VgJ. von Lersner, NVwZ 1988, S. 991 f.; Sening, NuR 1989, S. 329 ff.

S

6

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Zweiter Teil- Rechtlicher Schutz

2. Ressourcenökonomischlökologischer Interessenschutz Unter Zugrundelegung einer ökosystemaren Betrachtungsweise erscheinen die Gegensätze des anthropozentrischen und des ökozentrischen Ansatzes künstlich und wenig sachgerecht. Denn in umweltrechtlichen Schutzzielbestimmungen lassen sich Aspekte des Eigenwertes der Natur und menschliche Interessen kaum sauber trennen. Natürliche und kulturelle Einflüsse sind in der Kulturlandschaft untrennbar miteinander verzahnt. Die Erhaltung der natürlichen Umwelt dient in einer langfristigen Zeitperspektive stets auch menschlichen Interessen, da die menschliche Art ohne die Erhaltung der Funktionen des Naturhaushalts ihre Existenzbedingungen zerstört oder zumindest erheblich verschlechtert. 12 Sie ist in das Netz der sie tragenden Ökosysteme eingebunden. Kritikwürdig am klassischen anthropozentrischen Ansatz der bestehenden Umweltgesetze ist daher zunächst die verengende Sichtweise, die sich auf einen zu kurzen Zeithorizont bezieht und die im Hinblick auf rasch zu erzielende Vorteile die mit den Vorteilen verbundenen Nachteile außer acht läßt. Diese Sichtweise verfehlt die Zielsetzung einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung. Ein auf menschlichen Gesundheitsschutz, das Wohlbefmden des Menschen und seine kurzfristigen wirtschaftlichen Interessen beschränkter Schutzansatz wird in der Tat der heutigen Situation nicht mehr gerecht. Andererseits sollte auf menschliche Interessen zur Begründung von Zielen des Umweltschutzes bereits aus Gründen der politischen Durchsetzbarkeit dieser Ziele nicht verzichtet werden. 13 Es geht nicht darum, den Menschen aus der Natur vollständig zurückzudrängen. Sondern die Nutzung der Natur soll weiterhin erfolgen. Diese Nutzung muß lediglich in einer Art und Weise geschehen, die auch langfristig naturverträglich ist und mit den Belastungskapazitäten unserer Ökosysteme in Einklang steht. Optimal harmonieren die Anforderungen eines ökosystemaren Schutzkonzeptes mit dem Ansatz des ressourcenökonomischenlökologischen Interessenschutzes, wie er bereits 1976 von Rehbinder formuliert wurde. 14 Dieser Schutzansatz propagiert die Erhaltung und Bewirtschaftung der Ressourcen, den Schutz der Biosphäre, der Ökosysteme und der natürlichen Kreisläufe, sowie insgesamt den Schutz der Tier- und Pflanzenwelt. Er berücksichtigt die Einbindung menschlicher Aktivitäten in die Ökosysteme mit dem dafiir notwendigen

Vgl. Murswiek, Umweltschutz als Staatszweck, S. 40 f. Kloepfer, Umweltrecht, § I Rdnr. 25. 14 Rehbinder, RabelsZ 1976, S. 369 f. 12 13

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Zeithorizont, ohne zu vernachlässigen, daß Umweltschutz nicht zum von menschlichen Belangen losgelösten Selbstzweck werden kann. Dieser Ansatz ist deshalb die optimale Basis für ein modernes ökosystemar ausgerichtetes Umweltrecht. Ein solcher Schutzansatz löst die Widersprüche zwischen anthropozentrischem und ökozentrischem Ansatz weitgehend auf. ls In diesen Schutzansatz können Aspekte des Eigenwertes von Naturbestandteilen widerspruchsfrei einfließen, ohne daß damit gleichzeitig eine Rechtsverleihung verbunden sein muß. Interessant ist in diesem Zusammenhang das Beispiel des Umweltbegriffes im neuseeländischen Resource Management Act. Der dort verwandte "gemischt anthropozentrisch-ökozentrische" Umweltbegriff enthält die gesetzliche Anerkennung des Eigenwertes von Ökosystemen. 16 Ein auch an ökosystemaren Erfordernissen ausgerichtetes rechtliches Schutzkonzept hätte außerdem den Vorteil, daß hierdurch die nicht mehr zeitgemäße trennende Betrachtungsweise von Mensch und Natur aufgehoben würde. Dadurch dürften das Verständnis und das Bewußtsein für die notwendige Einbindung menschlicher Aktivitäten in die Prozesse der Biosphäre erheblich gefordert werden. Einen wesentlichen Bestandteil des ressourcenökonomischenlökologischen Ansatzes können die vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen aufgestellten Leitlinien l7 und die von der Enquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" aufgestellten Kriterien l8 darstellen: 1. Die Abbaurate erneuerbarer Ressourcen soll ihre Regenerationsrate nicht übersteigen. 2. Nicht-erneuerbare Ressoucen sollen nur in dem Umfang genutzt werden, in dem ein physisch und funktionell gleichwertiger Ersatz in Form erneuerbarer Ressourcen oder höherer Produktivität der erneuerbaren oder nicht-erneuerbaren Ressourcen geschaffen wird. 3. Stoffeinträge in die Umwelt sollen sich an der Belastbarkeit der Umwelt orientieren. Dabei sind alle Systemfunktionen zu berücksichtigen. 4. Das Zeitmaß anthropogener Einträge bzw. Eingriffe in die Umwelt muß in einem ausgewogenen Verhältnis zu dem Zeitmaß der für das Reaktionsvermögen der Umwelt relevanten natürlichen Prozesse stehen.

IS Für den Ansatz des ressourcenökonomischenlökologischen Interessenschutzes auch Breuer, Umwe1tschutzrecht, Tz. 5; HoppelBeckmann, Umweltrecht, § I Rdnr. 62 f. 16 KloepferlMast, Umwe1trecht des Auslandes, S. 305. 17 Vgl. 1. Teil, C IIl2, S. 73. 18 Enquete-Kommission, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 32, 42 ff.

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Ein zentraler Punkt eines solchen Ansatzes ist außerdem die unter Teil1, C 11 1 dargestellte Erhaltung und Schaffung von hinreichenden Flächen für natürliche Ökosysteme. Diese müssen ausreichen, um allen in Deutschland natürlich vorkommenden Ökosystemtypen in repräsentativer Anzahl und ausreichender Größe eine Existenzmöglichkeit zu geben. 19 Die Produktionsökosysteme sind derart zu gestalten, daß ihre Nutzung langfristig möglich bleibt und Schäden an anderen Naturgütem wie dem Grundwasser ausgeschlossen sind. 20 Produktionsökosysteme und urban-industrielle Ökosysteme müssen mit natürlichen und halbnatürlichen Ökosystemen auf eine solche Art und Weise verbunden werden, daß sie ihre Einbindung in den Naturhaushalt bewahren können. Steigerungen der Produktionsfunktionen dürfen nicht zu Lasten der Rege1ungsfunktionen gehen. Hierfür ist sowohl eine Extensivierung der genutzten landwirtschaftlichen Flächen21 als auch eine Überziehung aller Flächen mit einem Netz von naturnahen Zwischenflächen und Trittsteinen erforderlich. 22

II.Ökosystemschutz und umweItrechtIiche Prinzipien Von den drei wichtigsten umweltrechtlichen Prinzipien, nämlich dem Vorsorge-, dem Verursacher- und dem Kooperationsprinzip, ist für den Ökosystemschutz vor allem das Vorsorgeprinzip von Bedeutung. Weitere umweltrechtliche Prinzipien mit Relevanz für den ökosystemaren Ansatz sind das N achhaltigkeitsprinzip, das Verschlechterungsverbot, das Vorsichtsprinzip und das Cradle-to-grave-Prinzip, die z. T. auch als Bestandteil des Vorsorgeprinzips angesehen werden. 23 Das unter Teil 1, C I vorgestellte Leitbild einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung hat bisher noch keine volle Entsprechung in einem Rechtsprinzip des Umweltrechts gefunden. Einige Elemente dieses Leitbildes sind jedoch in umweltrechtlichen Prinzipien wie dem Nachhaltigkeitsprinzip enthalten. Die zukünftige Entwicklung des Leitbildes selbst zu einem eigenständigen Prinzip des Umwe1trechts oder einem Bestandteil des Vorsorgeprinzips erscheint nicht ausgeschlossen.

Jedicke, Biotopverbund, 1994, S. 111 f.; KöckIWegener, ZUR 1994, S. 92. Vgl. 1. Teil, C II 4, S. 69 f. 21 SRU, Umwe1tgutachten 1994, Tz. 890. 22 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 464 ff., 893 ff. 23 Vgl. Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 82; Kloepfer, Umwe1trecht, § 3 Rdnr. 23; KloepferlReinert, ZfU 1995, S. 282; Rehbinder, Allgemeines Umweltrecht, S. 87; Sendler, JuS 1983, S. 256. 19

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1. Vorsorgeprinzip Das Vorsorgeprinzip ist sowohl ein Gedanke der Umweltpolitik als auch ein umweltrechtlicher Grundsatz. Es hat in seiner allgemeinen umweltpolitischen Form den Gedanken zum Inhalt, daß sich Umweltpolitik nicht in der Beseitigung eingetretener Schäden und der Abwehr drohender Gefahren erschöpft, sondern außerdem die langfristige Bewahrung und schonende Inanspruchnahme der natürlichen Lebensgrundlagen umfaßt. 24 In dem von der Bundesregierung entwickelten Vorsorgekonzept spielen die Bewahrung der Funktionen von Ökosystemen und die Erhaltung ihrer Lebensgemeinschaften eine wichtige Rolle. 25 Umweltvorsorge in diesem weiten Sinne beinhaltet Aspekte der Gefahrenabwehr, der Risikovorsorge und der Zukunftsvorsorge bei gleichzeitiger Entwicklung von Umwelttechnologie, Umweltforschung und Umweltbeobachtung. 26 Dabei hebt sich ein vorsorgendes Umweltschutzkonzept von einer Schutzphilosophie ab, die sich darauf beschränkt, nachsorgend zu versuchen, lediglich die schlimmsten Schadsymptome zu beseitigen. Von diesem allgemeinen Gedanken der Vorsorge muß das juristische Vorsorgeprinzip unterschieden werden. Das juristische Vorsorgeprinzip hat zum einen eine Funktion als umweltrechtliches Strukturprinzip bzw. als allgemeines Rechtsprinzip, zum anderen hat es eine konkrete Ausgestaltung in umweltrechtlichen Normen wie z. B. in § 5 I Nr. 2 BImSchG, §§ 1 a I, 6, 7 a WHG und § § 1, 17 ChemG gefunden. 27 Insgesamt zeigen sich bei der Verwendung des juristischen Vorsorgeprinzips noch erhebliche begriffliche Unschärfen. 28 Im Umweltrecht sind zwei Bedeutungsvarianten bisher besonders hervorgetreten: 29 Die erste Variante betrachtet Vorsorge als die Steuerung von Risiken unterhalb der Gefahrenschwelle i. S. eines ernissionsbezogenen Minirnierungsgebotes. Vorsorge ist hiernach die über das zur Gefahrenabwehr nötige Maß hinausgehende Ernissionsreduzierung einer Anlage, welche durch den derzeitigen Stand der Technik erreichbar ist. Dabei kommt dem Umstand besondere Bedeutung zu, daß diese risikobezogene Vorsorge im Gegensatz zu Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die dem Schutzprinzip unterliegen, keinen DrittDeutsche Bundesregierung, Leitlinien Umweltvorsorge, S. 7. Deutsche Bundesregierung, Leitlinien Umweltvorsorge, S. 6. 26 Deutsche Bundesregierung, Leitlinien Umweltvorsorge, S. 7 ff. 27 Rehbinder, Prinzipien des Umweltrechts, S. 269 f. 28 Rehbinder, Vorsorgeprinzip, S. 9, der elf verschiedene Bedeutungsvarianten des Vorsorgeprinzips auflistet. 29 KloepferlReinert, ZfU 1995, S. 282 f.; Koch/ScheuinglRoßnagel, GK-BlmSchG, § 5 Rdnr. 425 ff.

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schutz vennittelt und deshalb auch nicht eingeklagt werden kann. Hiernach kann Vorsorge als eine Pufferzone vor der eigentlichen Gefahrenzone verstanden werden, die nach unten durch das sozialadäquate Restrisiko, das von jedennann hingenommen werden muß, begrenzt wird. 3o Durch die Begrenzung nach unten soll ein Ausufern der Vorsorgemaßnahmen im Interesse von Unternehmern und Gesamtwirtschaft vennieden werden. 31 Die emissionsbezogene Variante des Vorsorgeprinzips ist insbesondere im Immissionsschutzrecht, im Wasserrecht und im Atomrecht von Bedeutung. Die Begriindung dieser Variante wird aus der sogenannten Ignoranztheorie hergeleitet. Diese besagt, daß unsere Kenntnis über die Wirkung von Immissionen stets unvollständig und lückenhaft ist, so daß nie feststeht, ob die ennittelten Gefahrenabwehrwerte auch ausreichen. 32 Die mit der Freiraumtheorie begriindete bewirtschaftungsrechtliche Variante des Vorsorgeprinzips betont hingegen dessen Funktion, Umweltressourcen im Interesse künftiger Nutzungen zu schonen und im Hinblick auf diese Nutzungen Freiräume für künftige Lebensräume und Belastbarkeitsreserven zu schaffen. 33 Die beiden hier vorgestellten Varianten des juristischen Vorsorgeprinzips vennögen im Hinblick auf einen ökosystemaren Ansatz nicht zu befriedigen. Ausgangspunkt eines ökosystemaren Ansatzes ist die Überlegung, daß menschliche Aktivitäten in das Netzwerk der sie tragenden Naturprozesse eingepaßt werden müssen. Dies bedeutet, daß menschlichen Aktivitäten überall dort Grenzen gesetzt werden müssen, wo sie drohen, die Funktionen des Naturhaushalts zu schädigen. Die wichtigsten Ökosystemtypen müssen in repräsentativer Zahl und Größe ebenso wie in ihren Funktionen und Bestandteilen erhalten werden. Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen hat am Beispiel des Ökosystems Nordsee aufgezeigt, daß das Vorsorgeprinzip in dieser Hinsicht vor allem bedeutet, Störungen eines Ökosystems oder Gefährdungen von Arten gar nicht erst auftreten zu lassen. 34 Insbesondere muß auch die Einbringung solcher Stoffe verhindert werden, bei denen eine schädliche Wirkung zu befürchten ist, ein konkreter Nachweis jedoch noch aussteht. Die aus dem deutschen Imrnissionsschutzrecht stammende Reduzierung des Vorsorgeprinzips auf die Beachtung von am Stand der Technik orientierten

Rehbinder, Prinzipien des Umweltrechts, S. 274. Rehbinder, Prinzipien des Umwe1trechts, S. 272. 32 Von Lersner, Vorsorgeprinzip, S. 2704 f.; Nicklisch, NJW 1986, S. 2290. 33 Zur Freiraumtheorie von Lersner, Vorsorgeprinzip, S. 2704. 34 SRU, Umweltprobleme der Nordsee, Tz. 1439,1442; Bick, NuR 1985, S. 262. 30 31

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Emissionswerten von Einzeianlagen3S ist für die Zwecke des Ökosystemschutzes ungeeignet. Solche Werte stehen in keiner unmittelbaren Beziehung zur Belastungsfähigkeit der zu schützenden Ökosysteme, und das auf diese Art erzielte Gesamtbelastungsniveau überschreitet in vielen Fällen das aus ökosystemarer Sicht tolerierbare Maß. Hingegen werden Immissionswerte, die in direkter Beziehung zu den betroffenen Rezeptoren stehen, im geltenden Immissionsschutzrecht fast ausschließlich als Gefahrenabwehrwerte verstanden, die dem Schutz der menschlichen Gesundheit dienen. 36 Hinreichende Immissionswerte zum Schutz des Naturhaushalts enthält das deutsche Immissionsschutzrecht nicht einmal in bezug auf den Einwirkungsbereich von Einzelanlagen. 37 Völlig unberücksichtigt bleibt außerdem die Möglichkeit der Aufaddierung der aus dem Stand der Technik abgeleiteten Emissionswerte zu derartigen Mengen auf der Immissionsseite, daß sie für Zwecke des Ökosystemschutzes nicht einmal mehr zur unmittelbaren Gefahrenabwehr tauglich sind. 38 Eine erfolgreich an ökosystemaren Erfordernissen ausgerichtete umweltrechtliche Vorsorgestrategie für Stoffbelastungen muß stets auf der Rezeptorseite, also der Immissionsseite, ansetzen. 39 Sie darf sich außerd::m nicht auf die Betrachtung von Einzelanlagen beschränken und muß die Gesamtemissionen berücksichtigen. 40 Einen logisch zwingenden Grund, weshalb Immissionswerte nicht zum Zwecke eines vorsorgenden Ökosystemschutzes eingesetzt werden könnten, gibt es nicht!1 Bereits durch das geltende Immissionsschutzrecht ist diese Möglichkeit nicht versperrt. Gemäß § 5 I Nr. 2 BImSchG erfolgt die Vorsorge insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung. Andere Maßnahmen zur Vorsorge sind also zusätzlich möglich. 42 Die bisherige Beschränkung des Vorsorgeprinzips im Rehbinder, Vorsorgeprinzip, S. 10 ff., 249 ff. Vgl. BVerwGE 69, 37, 43 f. 37 Vgl. 2. Teil, B IV 1 b, S. 136 f. und B IV 2, S. 143. 38 Appel, DVBI. 1995, S. 403; Lübbe-Wolff, Incremental summierte Gefahren, S. 184 f., Rehbinder, Prinzipien des Umweltrechts, S. 279 f. Dabei wird zutreffend gefolgert, daß die geltenden Emissionswerte der dem BImSchG nachgeordneten Regelwerke in bezug auf Zwecke des Ökosystemschutzes zu Unrecht dem Bereich der Vorsorge zugeordnet werden. In Wirklichkeit handelt es sich um Werte, die sich im Bereich der Gefahrenabwehr bewegen und die bei richtiger Einordnung dem Schutzprinzip zuzurechnen sind. 39 KühlinglPeters, Luftreinhaltung, S. 11; vgl. auch I. Teil, C III I, S. 71 f. 40 Appel, DVBI. 1995, S. 403 f. 41 Ebenso Petersen, Schutz und Vorsorge, S. 311; WahlJAppeI, Vorsorge und Prävention, S. 178 f.; Appel, DVBI. 1995, S. 402. 42 Jarass, § 5 BImSchG Rdnr. 50; Rehbinder, Prinzipien des Umweltrechts, S. 278; Winter, Grenzwerte, S. 138. 3S

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deutschen Immissionsschutz- und Wasserrecht auf am Stand der Technik orientierte Emissionswerte bleibt erheblich hinter den Anforderungen einer ökologisch orientierten, präventiven Umweltpolitik zuriick. 43 Neben der mangelnden Berücksichtigung der Rezeptorseite fehlt eine ganzheitliche Betrachtungsweise fast vollständig. Die bewirtschaftungsrechtliche Variante des Vorsorgeprinzips ist im Hinblick auf einen effektiven Ökosystemschutz ebenfalls problematisch. Zwar zielen die Gesichtspunkte der sparsamen Ressourcenbewirtschaftung und der Schaffung von Belastungsfreiräumen u. a. auch auf einen sparsamen Umgang mit Naturgütem und können zu einer Verbesserung des Umweltschutzniveaus beitragen. So kann es sich bei den zu bewahrenden Freiräumen z. B. auch um Vorrangflächen für den Naturschutz handeln. In erster Linie will diese Variante des Vorsorgeprinzips aber Entwicklungsreserven für die zukünftige Entwicklung der menschlichen Gesellschaft bewahren. Hierzu zählen vor allem die Erhaltung von Rohstoffvorräten und Freiräume für Siedlungen und Industrie. 44 Es sollen also Nutzungsinteressen gesichert werden. 4s Die Bewahrung der Funktionen des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme steht daher auch bei dieser Variante des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips nicht im Mittelpunkt der Überlegungen. Dieser Gesichtspunkt muß jedoch bei der Entwicklung des Umweltrechts zu einem Recht des ressourcenökonomischenlökologischen Interessenschutzes wesentlich stärker betont werden. Im Hinblick auf einen ökosystemaren Ansatz wäre die Entwicklung der bewirtschaftungsrechtlichen Variante des Vorsorgeprinzips zu einem Gebot der Belastungsminimierung wünschenswert, das sich an der natürlichen Belastungskapazität orientiert.46 Als Ergebnis bleibt festzuhalten, daß diejenigen Bedeutungsvarianten des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips, die bisher im Mittelpunkt juristischer Betrachtungen standen, den Anforderungen eines ökosystemaren Schutzansatzes nicht zu genügen vermögen. Anzustreben ist eine Herauslösung des juristischen Vorsorgeprinzips aus dem Korsett einzelanlagenbezogener und auf den menschlichen Gesundheitsschutz ftxierter Risikoreduzierung einerseits und bloßer Ressourcenbewirtschaftung andererseits. Wünschenswert wäre eine Fortentwicklung im Hinblick auf eine Vorsorge zum Zweck eines umfassenden Naturhaushaltsschutzes, die das vom Sachverständigenrat entwickelte Leitbild der dauerhaften-umweltgerechten Entwicklung als wesentlichen Bestandteil in

Rehbinder, Ökologische Umorientierung des Rechts, S. 7 f. KloepferlReinert, ZfU 1995, S. 283; von Lersner, Vorsorgeprinzip, S. 2704. 4S Feldhaus, DVBl. 1980, S. 135; Martens, DVBl. 1981, S. 603. 46 KloepferlReinert, ZfU 1995, S. 283. 43

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sich aufnimmt. 47 Die bisher im Umwe1trecht dominierenden Varianten des Vorsorgeprinzips mögen zur Ergänzung eines solchen Konzeptes geeignet sein. Zu tragen vermögen sie es hingegen nicht. Dem juristischen Vorsorgeprinzip werden Grenzen durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gesetzt:s Solche Grenzen sind auch für ein Vorsorgekonzept zu beachten, das auf die Anforderungen des Naturhaushaltsschutzes zugeschnitten ist. Über die Maßstäbe der Grenzziehung für die umweltrechtliche Vorsorge wurde bisher insbesondere im Immissionschutzrecht und Atomrecht kontrovers diskutiert. 49 Zum Teil wird angenommen, der Anlaß der Vorsorge müsse auf einen konkreten Gefahrenverdacht und auf Maßnahmen beschränkt werden, die dem erwarteten Risiko proportional sind. so Wenn man diesen im Technikrecht entwickelten Abgrenzungsmaßstab auf Fragen des Ökosystemschutzes zu übertragen versucht, tauchen erhebliche Probleme auf. Denn mit der genannten Defmition wird die Anwendung des Vorsorgeprinzips auf Risikosituationen unter Ungewißheitsbedingungen, wie sie bei ökosystemaren Prozessen häufig vorliegen, erheblich erschwert. 51 Im Hinblick auf die komplexen Vorgänge in Ökosystemen lassen sich die Größe des vorliegenden Risikos und die Konkretisierung eines Gefahrenverdachtes oft nicht hinreichend genau oder erst nach dem Eintritt von Schädigungen ermitteln. Leitfunktion für die Anwendung des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Hinblick auf die Gefährdung des Naturhaushalts und von Ökosystemen könnte jedoch die Entscheidung des BVerwG vom 19. 12. 1985 haben. 52 Hier wurde für den Bereich des Atomrechts akzeptiert, daß auch solche Schadensmöglichkeiten in Betracht gezogen werden müssen, für die nach dem derzeitigen Wissensstand lediglich ein Besorgnispotential besteht. Unsicherheiten bei der Risikoermittlung und -bewertung ist durch hinreichend konservative Annahmen Rechnung zu tragen. Dabei sind alle vertretbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse zu berücksichtigen. 53 Da die Beeinträchtigung der Funktionen des Natur-

47 Ebenfalls für eine Ausdehnung des juristischen Vorsorgeprinzips auf ökosystemare Gesichtspunkte Koch/ScheuinglRoßnageI, GK-BImSchG, § 5 Rdnr. 484 ff. 4S Nicklisch, NJW 1986, S. 2290; Rehbinder, Prinzipien des UmweItrechts, S. 279; Sendler, JuS 1983, S. 257. 49 Vgl. Nicklisch, NJW 1986, S. 2290; Rehbinder, Prinzipien des Umweltrechts, S. 279 f. so Vgl. BVerwGE 69, S. 37,43 f. und Ossenbühl, NVwZ 1986, S. 166, der vor einer Vorsorge ins Blaue hinein warnt. SI Ladeur, UmweItrecht der Wissensgesellschaft, S. 198 ff.; ebenso für das Technikrecht, Rehbinder, Prinzipien des Umweltrechts, S. 279. 52 BVerwGE 72, 300, 315 (Wyhl). 53 BVerwGE 72, 300, 316 (Wyhl).

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haushalts zu Folgen fUhren kann, die im Ergebnis mindestens so gravierend wie Unfälle in Kernkraftlagen sind, liegt es nahe, den hier vom BVerwG aufgestellten Maßstab auch fiir die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen des Naturhaushaltsschutzes heranzuziehen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn die betroffenen Werte Allgemeingüter von erheblicher Bedeutung darstellen wie z. B. die Grundwasserqualität, die Erhaltung der Artenvielfalt oder die Erhaltung der Wälder. Der auf einen konkreten Einzelfall anzuwendende Maßstab ergäbe sich dann aus der Beantwortung der Frage, ob eine Maßnahme des Umweltschutzes aufgrund des vorhandenen Besorgnispotentials fiir die betroffenen Funktionen von Ökosystemen als unverhältnismäßig zu gelten hat. Hilfreich könnte es außerdem sein, mit einer Umkehrung der Beweislast bzw. Darlegungslast zu arbeiten. Der Verursacher hätte dann nachzuweisen, daß die Verschmutzung keine weiträumigen Schadwirkungen zur Folge haben kann54 oder dies zumindest plausibel zu machen. 55 2. Nachhaltigkeitsprinzip Im geltenden Bundesrecht fmdet sich der Grundsatz der Nachhaltigkeit bisher lediglich in § 1 Nr. 1 BWaldG und in den §§ 1 1,2 I Nr. 3 BNatSchG. Er bezog sich zunächst auf die dauerhafte Sicherung natürlicher Ressourcen. Erneuerbare Ressourcen sollten nur in dem Umfang in Anspruch genommen werden, daß ihre künftige Nutzbarkeit gewährleistet bleibt. 56 Bei nichterneuerbaren Ressourcen ist eigentlich eine nachhaltige Nutzung nicht möglich. Das Nachhaltigkeitsprinzip wird aber hier nach dem Grundsatz angewandt, daß mit derartigen Ressourcen möglichst haushälterisch umzugehen ist. 57 Im Hinblick auf Umweltmedien wie Luft, Wasser und Boden kann das Nachhaltigkeitsprinzip als Gebot verstanden werden, Eingriffe und Maßnahmen an den Assirnilations- und Regenerationspotentialen der Natur zu orientieren. 58 Mit Hilfe des Grundsatzes der Nachhaltigkeit könnte ebenfalls das Konzept der dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung in die Prinzipien des Umweltrechts überfUhrt werden. Nachhaltigkeit in diesem neuen, erweiterten Sinne würde dann die Ausrichtung des Rechtssystems an den Voraussetzungen fiir 54 SRU, UmweItprobleme der Nordsee, Tz. 1450; SRU, Umweltgutachten 1979, Tz. 1936. 55 Rehbinder, Ökologische Umorientierung des Rechts, S. 10; von Lersner, Vorsorgeprinzip, S. 2706. 56 Rehbinder, Allgemeines UmweItrecht, S. 88; vgl. auch 1. Teil, C I, S. 58 ff. 57 Winkler, Nachhaltigkeit, S. 1428 f. 58 Winkler, Nachhaltigkeit, S. 1429; KloepferlReinert, ZfU 1995, S. 284.

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eine ökologisch tragfähige Entwicklung bedeuten, d. h. die Ausrichtung der Entwicklung an der Tragekapazität der ökologischen Systeme, womit das bisherige, vor allem auf Ressourcenbewirtschaftung zielende Konzept der Nachhaltigkeit erheblich modiftziert würde. Der Nachhaltigkeitsgrundsatz wird im Falle einer Fortentwicklung des Umweltrechts von der klassischen anthropozentrisch geprägten Ausrichtung in Richtung auf einen stärker ressourcenökonomisch und ökologisch bestimmten Interessenschutz erhebliche Bedeutung erhalten. 59 3. Verschlechterungsverbot

Das Verschlechterung sverbot oder Bestandsschutzprinzip beinhaltet den Grundsatz, daß ein weiteres Anwachsen der Gesamtbelastung und die damit einhergehende Verschlechterung von Umweltqualität verhindert werden soll. Der Qualitätszustand von Umweltgütem soll im jetzigen Zustand erhalten und nicht weiter vermindert werden. 60 Eine partielle Positivierung hat das Verschlechterungsverbot in § 8 11 S. 1 und III BNatSchG gefunden. Das Verschlechterungsverbot als generelles Prinzip verbietet nicht die Verschlechterung in jedem Einzelfall. Denn die vollständige Unterbindung umweltbelastender Tätigkeiten würde jede Art menschlicher Tätigkeit zum Erliegen bringen. Das Ausmaß des Eingriffs und das beeinträchtigte Schutzgut sind deshalb in ihrer Bedeutung zu gewichten. 61 Mit Blick auf den Schutz des Naturhaushalts hätte das Verschlechterungsverbot vor allem die Bewahrung wichtiger ökosystemarer Funktionen zum Gegenstand. Es kann im Rahmen eines ökosystemaren Ansatzes dahingehend ausgelegt werden, daß ein festzulegender Minimalbestand an Ökosystemen und Umweltqualität nicht mehr disponibel sein kann und daher Eingriffen unabänderlich entgegensteht. 4. Vorsichtsprinzip

Das Vorsichtsprinzip (in dubio pro securitate) gebietet, eine potentiell umweltbelastende Verhaltensweise schon dann zu unterbinden, wenn ihre Umweltschädlichkeit zwar noch nicht erwiesen, aber andererseits auch nicht un-

59 60 61

So auch Winkler, Nachhaltigkeit, S. 1431. Rehbinder, Allgemeines Umweltrecht, S. 91. Rehbinder, RabelsZ 1976, S. 373 f.

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wahrscheinlich oder bloß denkbar ist. 62 Dies gilt z. B. hinsichtlich der Schädlichkeit oder der Konzentration eines Stoffes.63 Besondere Bedeutung kommt dem Vorsichtsprinzip auch bei der Festlegung von Grenzwerten zu, indem es eine Wertfestsetzung gebietet, die sich im Zweifel und bei Ungewißheit fiir einen hinreichend strengen Wert entscheidet. 64 Auch das Vorsichtsprinzip wird durch die grundsätzliche Akzeptanz von Restrisiken begrenzt. Im Hinblick auf einen ökosystemaren Schutzansatz gebietet das Vorsichtsprinzip, im Zweifel einen Schutzmaßstab zu wählen, der garantiert, daß Schädigungen von Ökosystemen ausgeschlossen bleiben. Unwissenheit darf nicht dazu führen, daß eine Schädigung allein deshalb in Kauf genommen wird, weil der gegenwärtige Wissensstand eine sichere Schadensprognose noch nicht erlaubt. Auch hier wird man allerdings das Vorliegen eines ausreichenden Besorgnispotentials fordern müssen. Das Vorsichtsprinzip ist im besonderen Maße in der Lage, dem Komplexizitätsdilemma bei der Beurteilung ökologischer Schadwirkungen Rechnung zu tragen. 6S

5. Cradle-to-grave-Prinzip Das Cradle-to-grave-Prinzip beschreibt die Kontrolle von Problemstoffen während ihres gesamten Produktions-, Verwendungs- und Beseitigungsprozesses. 66 Es steht in enger Beziehung zum Kreislaufwirtschaftsgedanken des neuen Abfallrechts. Ein Bezug zu einem ökosystemaren Ansatz ergibt sich unter dem Gesichtspunkt, daß eine Optimierung aller Umweltauswirkungen angestrebt wird, die von dem betreffenden Stoff während und nach der Beendigung seiner Nutzung ausgehen können. Folglich werden die Belastungen fiir Ökosysteme insgesamt minimiert.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen Nach der Erörterung der Bedeutung des ökosystemaren Ansatzes im Zusammenhang mit dem juristischen Schutzzweck und mit umweltrechtlichen Prinzi-

Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rdnr. 16. Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 82; Sendler, JuS 1983, S. 256. 64 KloepferlMeßerschmidt, Harmonisierung des Umweltrechts, S. 90 f. 6S V gl. I. Teil, C III 8, S. 88 f. 66 Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rdnr. 24. 62

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B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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pien sollen nun rechtliche Regelungsbereiche dargestellt werden, die für Zwekke des Ökosysternschutzes besonders relevant sind. Rechtliche Normen, die dem Ökosystemschutz dienen oder die ihm dienen könnten, lassen sich in einer Vielzahl von Gesetzen ausmachen. Das deutsche Umweltrecht kennt hingegen kein zentrales Ökosysternschutz- oder Naturhaushaltsschutzgesetz. Allerdings kommt den Regelungen des Naturschutzgesetzes im Hinblick auf den flächenbezogenen Ökosysternschutz eine bedeutende Rolle zu. Stoftbezogene Regelungen zum Schutz von Ökosystemen sind in der Tradition des deutschen Umweltrechts hingegen eher dem Immissionsschutz-, Wasser-, Abfall- und Chemikalienrecht zuzuordnen. Ein denkbarer Ansatz für die rechtliche Prüfung bestände in einer Beschränkung auf den Inhalt einiger weniger, rur den Ökosysternschutz besonders wichtiger Umweltgesetze. Eine solche Darstellung hätte jedoch viele Zusammenhänge willkürlich auseinandergerissen und zu viele für den Ökosystemschutz relevante Aspekte ausgeblendet. Dieses Vorgehen hätte außerdem den Regelungen des europäischen Rechts, die zahlreiche, für den Ökosysternschutz interessante und dem deutschen Recht bisher fremde Regelungsansätze enthalten, nicht ausreichend Rechnung tragen können. Auch eine Unterteilung nach flächenbezogenen, stoffbezogenen und anlagenbezogenen Regelungen erweist sich als ungeeignet, weil zahlreiche den Schutz von Ökosystemen betreffende Regelungen nicht mit der notwendigen Eindeutigkeit einer der Gruppen zugeordnet werden können. Die vorliegende Arbeit wählt ein an Schwerpunktthemen orientiertes V orgehen, bei dem wichtige, den Schutz von Ökosystemen betreffende gesetzliche Regelungsbereiche zu Themenkomplexen zusammengefaßt werden. Es sei an dieser jedoch Stelle betont, daß die rechtliche Darstellung keinen Anspruch auf Vollständigkeit erheben will und wegen des thematischen Umfangs auch nicht erheben kann. So ist z. B. eine umfassende Analyse der Entwürfe zum UGB-AT und UGBBT sowie der Entwürfe der Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN für ein neues BNatSchG im Hinblick auf einen ökosystemaren Ansatz überlegenswert. Die Entwürfe enthalten in dieser Hinsicht eine ganze Reihe untersuchungswürdiger Vorschläge für eine Fortentwicklung des geltenden Rechts. Eine ausführliche Analyse hätte jedoch den möglichen Rahmen der vorliegenden Arbeit gesprengt. Die Darstellung beschränkt sich deshalb in den meisten Fällen darauf, auf den Inhalt der Vorschläge hinzuweisen. 67

Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landespflege, zur Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften

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I. Gesetzliche Schutzzielbestimmungen Die Zielbestimmungen und Grundsätze von Gesetzen haben eine zentrale Bedeutung fiir deren Auslegung. Sie geben Kriterien vor, welche bei der Nonninterpretation, der Ausübung des Ennessens und der Ausfüllung von Gesetzeslücken beachtet werden müssen. 68 Aus diesem Grunde ist die Frage interessant, inwieweit der Gedanke des Ökosystemschutzes in gesetzliche Zielbestimmungen des Umweltrechts bereits Eingang gefunden hat und ob diese Zielbestimmungen im Hinblick auf den Gedanken des Ökosystemschutzes verbesserungsbedürftig erscheinen. 1. Schutzziele und Grundsätze des Bundesnaturschutzgesetzes

§ 1 I BNatSchG postuliert den Schutz, die Pflege und die Entwicklung von Natur und Landschaft, um die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, die Pflanzen- und Tierwelt sowie die Vielfalt, Eigenart und Schönheit von Natur und Landschaft als Lebensgrundlage des Menschen und Voraussetzung fiir seine Erholung zu sichern. Diese Schutzziele des geltenden Naturschutzrechts haben einen deutlichen anthropozentrischen Einschlag/9 weil die Natur primär als Lebensgrundlage des Menschen und als Voraussetzung fiir seine Erholung geschützt werden soll. Sie schließt andererseits die Berücksichtigung von Elementen des Eigenwertes der Natur nicht völlig aus,70 wie z. B. § 13 BNatSchG zeigt, der u. a. auf die Seltenheit und besondere Eigenart von Gebieten als Grund fiir eine Ausweisung als Naturschutzgebiet abstellt.

Eine Beziehung zu ökosystemaren Schutzzielen ergibt sich im geltenden Naturschutzrecht aus der Fonnulierung, daß die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts als Lebensgrundlage des Menschen zu sichern ist. In der Begründung zum Regierungsentwurf des geltenden Bundesnaturschutzgesetzes wird der Naturhaushalt als das komplexe Wirkungsgefüge aller natürlichen Faktoren wie Boden, Wasser, Luft, Klima, Pflanzen- und Tierwelt beschrieben, wobei innerhalb und zwischen den belebten und nichtbelebten Anteilen vielfältige Wechselbeziehungen hinsichtlich physikalischer, chemischer und biologischer Vorund zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften v. 06. 09. 1996, BR-Drs. 636/96, konnte nicht mehr berücksichtigt werden. Dasselbe gilt für den Gesetzentwurf der Bundesregierung zum Schutz des Bodens v. 27. 09. 1996, BR-Drs. 702/96. 68 KloepferlRehbinderISchmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 107. 69 Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 7. 70 KolodziejcoklRecken, Naturschutz, § 1 BNatSchG Rdnr. 20 ff.; Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § 1 Rdnr. 14; anders allerdings OVG Koblenz, NuR 1987,275,277.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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gänge bestehen. 11 Eben dies sind die Elemente, die ein Ökosystem ausmachen. Der Naturhaushalt besteht aus der Summe der sich wechselseitig beeinflussenden Umweltmedien und Ökosysteme, die in ihm enthalten sind. Er selbst kann als übergeordnetes Ökosystem aufgefaßt werden. 12 In diesem Sinne, nämlich als umfassendes Ökosystem, wird der Begriff Naturhaushalt auch von Literatur und Rechtsprechung interpretiert. 13 Der Begriff "Leistungsfähigkeit" des Naturhaushalts ist unglücklich gewählt, weil es sich bei der Leistungsfähigkeit des gesamten Naturhaushalts um keine naturwissenschaftlich oder juristisch handhabbare Eigenschaft handelt. Die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts wird deshalb naturschutzfachlich und naturschutzrechtlich als die Funktionsfähigkeit der im Naturhaushalt enthaltenen Ökosysteme mit den in ihnen ablaufenden physikalischen, chemischen und biologischen Prozessen verstanden. 14 Eine Einschränkung des Schutzumfanges könnte sich nun daraus ergeben, daß die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts lediglich insofern zu schützen ist, als sie fiir die Lebensgrundlage des Menschen von Bedeutung ist. Bei richtiger Interpretation trägt dieser Hinweis jedoch nur der Erkenntnis Rechnung, daß der Mensch Teil der Natur ist und in ihr tragendes Netz eingebunden ist. Beeinträchtigungen der Leistungsfähigkeit ökologischer Systeme betreffen deshalb zwangsläufig auch stets die Lebensgrundlagen des Menschen. 15 Aus alldem ergibt sich, daß bereits im geltenden Naturschutzrecht Hinweise auf einen ökosystemaren Ansatz anklingen. Der Gedanke des Ökosystemschutzes steht allerdings nicht im Zentrum der geltenden Zielbestimmungen und wird durch menschliche Nutzungs- und Erholungsansprüche stark relativiert und überlagert. Wie der aktuelle Zustand der Natur zeigt, läuft ein ökosystema-

Vgl. KolodziejcokIRecken, Naturschutz, § I BNatSchG Rdnr. 11. KolodziejcokIRecken, Naturschutz, § 1 BNatSchG Rdnr. 11. 13 LoTZ, Naturschutzrecht, § 1 Rdnr. 2 a; Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § 1 Rdnr. 7; KolodziejcokIRecken, Naturschutz, § 1 BNatSchG Rdnr. 11; Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, § 1 Rdnr. 7; OVG Münster, NuR 1985, 288; VG Darmstadt, NuR 1991,390,394. 14 Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § 1 Rdnr. 8; KolodziejcokIRecken, Naturschutz, § 1 BNatSchG Rdnr. 11; Erbguth, Umweltleitplanung, S. 76 ff.; OVG Münster, NuR 1985, S. 288. BÜNDNIS 90IDIE GRÜNEN, Entwurf BNatSchG, verwenden deshalb in § 1 Nr. 5 statt Leistungsfahigkeit die Begriffe Funktionsfahigkeit und Regenerationsfahigkeit, vgl. Begründung, S. 35; ebenso SPD, Entwurf BNatSchG, § 1 Nr. 1,5, Begründung, S. 15. 15 Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § 1 Rdnr. 14; vgl. 2. Teil, A I 2, S. 93 f. 11

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8 Niederslad!

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rer Ansatz ohne die erforderliche defmitorische und inhaltliche Ausgestaltung weitgehend leer. 76 Widersprüchlich ist zudem, daß die Zielbestimmung des § 1 I BNatSchG zwar einen umfassenden Naturhaushaltsschutz und damit indirekt auch einen umfassenden Ökosystemschutz durch das Naturschutzrecht postuliert, sich das Instrumentarium des Naturschutzrechts aber im wesentlichen auf Maßnahmen des Flächen- und Artenschutzes unter Vernachlässigung stofflicher Beeinträchtigungen beschränkt. Diese Diskrepanz zwischen Schutzanspruch und Regelungsinstrumentarium ist eine der entscheidenden Ursachen für die Ineffektivität des Naturschutzrechts im Hinblick auf den Naturhaushaltsschutz. Gemäß § 1 11 BNatSchG sind die sich aus Absatz 1 ergebenden Anforderungen untereinander und gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen. Belange des Naturhaushaltsschutzes sind also im Rahmen von Abwägungsentscheidungen im Verhältnis zu den übrigen Zielen des Absatzes 1, wie z. B. der Nutzung der Naturgüter, zu gewichten. Dabei spielen die Grundsätze des § 2 BNatSchG eine erhebliche Rolle. 77 Das solcherart ermittelte Ergebnis geht dann in eine erneute Abwägung mit anderen Aspekten, wie z. B. Anforderungen des Siedlungswesens, des Verkehrswegebaus, des Luftverkehrs und des Bodenabbaus ein. Den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege kommt hier keinerlei Vorrang zu. Daß am Ende dieser Abwägung für den Naturhaushaltsschutz häufig keine nennenswerte Substanz mehr verbleibt, liegt auf der Hand. 78 § 1 11 BNatSchG sollte daher gestrichen werden. Nach § 1 III BNatSchG dient die "ordnungsgemäße Land- und Forstwirtschaft" in der Regel den Zielen des Naturschutzgesetzes. Diese sogenannte Landwirtschaftsklausel stellt eine gesetzliche Regelvermutung dar, die allerdings im konkreten Einzelfall widerlegt werden kann. 79 Für die ordnungsgemäße Forstwirtschaft gelten die Gesichtspunkte des § 6 III BWaldG. D. h. bei der Die Entwürfe der SPD und von BÜNDNIS 90IDie GRÜNEN für ein neues BNatSchG versuchen hingegen, dem Denken in ökosystemaren Zusammenhängen stärker Rechnung zu tragen. Der ökosystemare Ansatz kann als ein Leitgedanke der Novellierungsvorschläge bezeichnet werden. In beiden Entwürfen werden z. B. Ökosysteme als Schutzgegenstand des Gesetzes in § 1 erwähnt, die Bedeutung menschlicher Nutzungsund Erholungsansprüche in den Zielbestimmungen wird stark zurückgedrängt, der Entwurf von BÜNDNIS 90IDIE GRÜNEN enthält in § 3 Nr. 3 auch eine Definition des Begriffes Ökosystem. Vgl. SPD, Entwurf BNatSchG, Begründung S. 14, 15; BÜNDNIS 90IDIE GRÜNEN, Entwurf BNatSchG, Begründung, S. 31, 35. 77 Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § 1 Rdnr. 18. 78 Soell, Schutzgebiete, S. 166 klassifiziert § I 11 BNatSchG deshalb als kontraproduktive Fehlkonstruktion. 79 BVerwG, NVwZ-RR 1989, S. 288, 289; Burmeister, Extensivierung, S. 103. 76

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Bewirtschaftung des Waldes ist seine Bedeutung fiir die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts zu berücksichtigen. Die Frage, was als ordnungsgemäße Landwirtschaft gemäß § 1 III BNatSchG anzusehen ist, läßt sich hingegen nur schwer beantworten. Eine Mindermeinung will hierunter ausschließlich eine ökologisch richtige Wirtschaftsweise gelten lassen, wodurch dem überwiegenden Teil der heutigen Landbaumethoden die Vermutungswirkung der Landwirtschaftsklausel nach § 1 III BNatSchG nicht mehr zugute kommen könnte. 8o Diese Meinung läßt sich zwar wie die Gegenposition mit dem Wortlaut vereinbaren, nicht jedoch mit der Entstehungsgeschichte81 und dem Sinn der Regelung. Der Gesetzentwurf des Bundesrates begründet die Formulierung mit dem Bedürfnis klarzustellen, daß die Erhaltung der Kulturlandschaft und die dazugehörende Wirtschaftsweise von den Zielen des Naturschutzgesetzes in der Regel nicht abwichen. 82 Defmiert wird die Ordnungsmäßigkeit der Landwirtschaft in der Stellungnahme des Ausschusses fiir Ernährung, Landwirtschaft und Forsten. 83 Danach wird der Begriff der Ordnungsmäßigkeit nicht nur von den am Ertrag ausgerichteten betriebswirtschaftlichen Erfordernissen des jeweiligen Wirtschaftszweiges bestimmt, sondern auch von den Anforderungen, die die Rechtsordnung an die landwirtschaftliche Wirtschaftsweise stellt. Neben wirtschaftlichen Kriterien sollen also Anforderungen der Rechtsordnung eine entscheidende Rolle spielen. Ordnungsgemäß i. S. des § 1 III BNatSchG ist die Landwirtschaft deshalb dann, wenn sie entsprechend dem Stand der agrarwissenschaftlichen Kenntnisse betrieben, also nach anerkannten landwirtschaftlichen Regeln geführt wird. 84 Hierbei spielen auch ökologische Kriterien eine gewisse allerdings untergeordnete Rolle,85 wie z. B. die langfristige Sicherung der Ertragsfähigkeit und die Verhinderung von Bodenerosion. In jüngerer Zeit erhalten ökologische Kriterien als Inhalt der anerkannten landwirtschaftlichen Regeln ein größeres Ge-

Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, § I Rdnr. 16; Sening, BayVBI. 1978, S. 396. Hierzu im einzelnen Hartmann, NuR 1983, S. 56 f. 82 Bundesrat, BT-Drs. 7/3879, S. 19. 83 Ausschuß für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, BT-Drs. 7/5251, S. 6. 84 Bender/SparwasserlEngel, Teil 3 Rdnr. 82 f.; Bunneister, Extensivierung, S. 103; Hennecke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 259 ff.; Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § I Rdnr. 19; Soell, Naturschutzrecht, S. 502; Schomerus, Defizite im Naturschutzrecht, S.109. 85 Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § I Rdnr. 19. 80

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wicht. 86 Eine ausschließlich ökonomisch ausgerichtete Auslegung der LandwirtschaftsklauseI wird mittlerweile auch von der Rechtsprechung abgelehnt. 87 Eine ausreichende Annäherung des Inhalts der Landwirtschaftsklausel an die Ziele des Naturschutzes wird hierdurch jedoch nicht erreicht. Die LandwirtschaftsklauseI des § 1 III BNatSchG wurde von Anfang an als Fremdkörper im Naturschutzrecht empfunden und wegen ihrer Realitätsfeme erheblich kritisiert. Der Sachverständigenrat hat sie als "das falsche Signal zum falschen Zeitpunkt und im falschen Gesetz" bezeichnet. 88 Angesichts der Mechanisierung und Chemisierung der modemen landwirtschaftlichen Produktionsmethoden und der hiermit verbundenen Naturzerstörung ist die Vereinbarkeit der landwirtschaftlichen Methoden mit den Zielen des Naturschutzes in Wirklichkeit die Ausnahme. Eine Novellierung der Landwirtschaftsklausel wird allgemein empfohlen. 89 § 2 I BNatSchG enthält einen Grundsätzekatalog, der die Zielbestimmungen des § 1 I BNatSchG ausfiilIen soll. Zu diesen Grundsätzen gehören u. a. die Verpflichtungen, Naturgüter, die sich nicht erneuern, sparsam zu nutzen, sich erneuernde Naturgüter so zu nutzen, daß sie nachhaltig zur Verfiigung stehen (Nr. 3), den Verlust der Bodenfruchtbarkeit (Nr. 4) und Gewässerverunreinigungen (Nr. 5) zu vermeiden, Luftverunreinigungen auch durch Maßnahmen des Naturschutzes und der Landespflege gering zu halten (Nr. 6), Beeinträchtigungen des Klimas zu vermeiden (Nr. 7), die Vegetation im Rahmen einer ordnungsgemäßen Nutzung zu sichern (Nr. 9), die wildlebenden Tiere und Pflanzen und ihre Lebensgemeinschaften als Teil des Naturhaushalts in ihrer natürlichen und historisch gewachsenen Artenvielfalt zu schützen, ihre Lebensstätten und Lebensräume (Biotope) sowie ihre sonstigen Lebensbedingungen zu schützen, zu pflegen, zu entwickeln und wiederherzustellen (Nr. 10) und historische Kulturlandschaften zu erhalten (Nr. 13).

Das Grundsätzesammelsurium in § 2 I BNatSchG hat bisher allerdings kaum vermocht, den Zielen des Naturschutzgesetzes eine klare Struktur zu geben. Wünschenswert wäre eine klare Prioritätenliste, bei der die Schaffung eines Vgl. die Grundsätze einer ordnungsgemäßen Landbewirtschaftung von Bund und Ländern, abgedruckt bei Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft, S. 117 ff. 87 VGH München, NuR 1989, S. 257, 259; BVerwG, NVwZ-RR 1989, S. 288 f. 88 SRU, Umweltprobleme der Landwirtschaft, Tz. 1360. 89 SRU, Umweltprobleme der Landwirtschaft, Tz. 1201, 1356 ff.; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 466, 469; Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 206 ff.; HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 18 Rdnr. 23; Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 9; Schomerus, Defizite im Naturschutzrecht, S. 108 ff.; Bender/Sparwasser/ Engel, Teil 3 Rdnr. 79 ff. 86

B. Ökosystemschutz in umwe1trechtIichen Regelungen

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Biotopverbundsystems und die Erhaltung ökosystemarer Strukturen an erster Stelle stehen.

2. Schutzziele und Grundsätze in den Landesnaturschutzgesetzen Gemäß § 4 BNatSchG gelten die Ziele und Grundsätze der §§ 1 und 2 unmittelbar in den Ländern. Die Länder können jedoch Ergänzungen vornehmen. Von dieser Möglichkeit haben die Bundesländer in unterschiedlichem Maße Gebrauch gemacht. So haben einige Bundesländer auch den Schutz der Natur um ihrer selbst willen zum Schutzzweck erklärt (§ 1 I HeNatG,9O § 1 11 VorlThfuNatG91 ). Eine starke ökologische Tönung hat die Zielbestimmung des § 1 SNG. 92 Hiernach sind u. a. die Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts, insbesondere die Ökosysteme in ihrer typischen Struktur und Vielfalt, die Tierund Pflanzenarten in ihrer genetischen Vielfalt, ihrer natürlichen Häufigkeit und ihrer natürlichen ökologischen Verbreitung nachhaltig und dauerhaft zu sichern. § 1 I HeNatG enthält die Verpflichtung, Boden, Luft und Wasser nicht so stark zu belasten, daß sie ihr natürliches Leistungsvermögen nicht zurückgewinnen können. Unter den zusätzlichen Grundsätzen in den Länderregelungen fmden sich Vorschriften über die Bildung von Biotopverbundsystemen (§ 1 11 Nr. 3 HENatG, § 1 11 Nr. 11 LNatSchG Schl.-H.,93 § 1 11 Nr. 2, 3 BbgNatSchG/4 § 2 Nr. 20 NatSchG LSA,9s § 1 III Nr. 2 VorlThfuNatG), die Freihaltung von Überschwemmungsgebieten (§ 1 11 Nr. 7 HENatG), den Aufbau eines ökologischen Ausgleichsflächensystems in Gebieten mit intensiver Bodennutzung (§ 2 Nr. 15 SNG), die Erhaltung oder Wiederherstellung von natürlichen Wanderwegen und Rastplätzen wildlebender Tierarten (§ 2 11 Nr. 2 BbgNatSchG, § 2 Nr. 22 NatSchG LSA), die Vermeidung von den Boden schädigenden Stoffeinträgen und von Bodenerosion (§ 1 Nr. 5 SächsNatSchG96), die Verhinderung von Grundwasseränderungen, die den NaturhaushaIt beeinträchtigen könnten (§ 2 Nr. 19 NatSchG LSA) und die Erhaltung der natürlichen Gewässerstruktur

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Hessisches Naturschutzgesetz i. d. F. der Bek. v. 16.4. 1996, GVBl. I S. 145.

91 Vorläufiges Thüringer Naturschutzgesetz v. 28. 1. 1993, GVBl. S. 57, zul. geänd.

durch G v. 10.6. 1994, GVBl. S. 630. 92 Saarländisches Naturschutzgesetz v. 19. 3. 1993, Amtsbl. S. 346, ber. S. 482. 93 Landesnaturschutzgesetz Schleswig-Holstein v. 16.6. 1993, GVOBl. Schl.-H. S. 215. 94 Brandenburgisches Naturschutzgesetz v. 25. 6. 1992, GVBl. I S. 208, zul. geänd. durch G v. 15. 12. 1993, GVBl. I S. 510. 95 Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt v. 11. 2. 1992, GVBl. S. 108, zul. geänd. durch G v. 24. 5. 1994, GVBl. S. 608. 96 Sächsisches Naturschutzgesetz v. 11. 10. 1994, GVBl. S. 1601, ber. 1995 S. 106.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

bzw. die Rückversetzung von Gewässern in einen naturnahen Zustand (§ 1 II Nr. 6 HENatSchG, § 1 II Nr. 10 LNatSchG Schl.-H.). In § 1 II Nr. 2 HeNatG und in § 1 II Nr. 13 LNatSchG Schl.-H. ist der prozentuale Anteil für Vorrangflächen des Naturschutzes geregelt. Nach der hessischen Regelung hat auf einem Zehntel der Landesfläche und auf einem Fünftel der Fläche stehender Gewässer die Entwicklung naturnaher Lebensräume Vorrang. Schleswig-Holstein räumt auf 15 % der Landesfläche der Natur den Vorrang ein. 97 Eine besonders gute Umschreibung des ökosystemaren Ansatzes ist im Grundsätzekatalog des im Jahre 1993 neugefaßten Naturschutzgesetzes von Schleswig-Holstein gelungen. Hier heißt es in § 1 II: l.Der Naturhaushalt ist als Wirkungsgefüge von Boden, Wasser, Luft, Klima, Tieren und Pflanzen in seinen räumlich abgrenzbaren Teilen so zu sichern, daß die den Standort prägenden biologischen Funktionen, Stoff- und Energieflüsse sowie landschaftlichen Strukturen erhalten, entwickelt oder wiederhergestellt werden. 11. Die Tiere und Pflanzen und ihre Lebensgemeinschaften sind in ihrer natürlichen und historisch gewachsenen Vielfalt zu schützen. Ihre Lebensräume (Biotope) und sonstigen Lebensbedingungen sind zu schützen und soweit wie möglich wiederherzustellen. Die Biotope sollen nach Lage, Größe und Struktur eine natürliche Häufigkeit der Tiere und Pflanzen sowie den Austausch der Populationen mit anderen Lebensräumen ermöglichen und so die innerartliche Vielfalt sicherstellen. Hierfür sind im erforderlichen Umfang zusammenhängende Biotopverbundsysteme zu bilden. 98 12. Die Biotope sind nach wissenschaftlichen Grundsätzen als Grundlage für den Ökosystemschutz zu erfassen und zu bewerten. Der Gefährdungsgrad von Ökosystemtypen ist festzustellen. Die Biotope sind so zu schützen und zu entwickeln, daß alle Ökosystemtypen mit ihrer strukturellen und geographischen Vielfalt in einer repräsentativen Verteilung erhalten bleiben. Auch nicht mehr regenerierbare, aber gefährdete Ökosysteme dürfen nicht weiter beeinträchtigt werden. Die Erhaltung vorhandener Biotope hat Vorrang vor der Schaffung neuer Biotope. In Verbindung mit den in Schleswig-Holstein laufenden Bemühungen, die vorgesehenen 15 % der Landesfläche auch tatsächlich als Schutzgebiete auszuweisen, müssen diese Grundsätze im Hinblick auf einen ökosystemaren An-

97 98

Vgl. auch Soell, Schutzgebiete, S. 176 f. Zum Biotopverbund Plachtner, Naturschutz, 1991, S. 343 ff.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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satz im geltenden deutschen Naturschutzrecht als vorbildlich bezeichnet werden.

3. Schutzziele in anderen Umweltgesetzen Die Zielbestimmungen der übrigen Umweltschutzgesetze sind im Hinblick auf Zwecke des Ökosystemschutzes terminologisch sehr unterschiedlich ausgestaltet. § 1 a I WHG und § 1 Nr. 4 i. V. m. § 2 I Nr. 6 PflSchG erwähnen u. a. den Naturhaushalt als Schutzgut. § 1 ChemG will Menschen und die sonstige Umwelt schützen. Gegenstand der UVP sind nach § 2 I S. 2 UVPG u. a. Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft und Landschaft, einschließlich der jeweiligen Wechselwirkungen. § 1 BImSchG beschränkt sich darauf, Menschen, Tiere, Pflanzen, den Boden, das Wasser und die Atmosphäre als Schutzgüter zu benennen. § 1 KrW-/AbfG legt als Ziele die Förderung der Kreislaufwirtschaft, die Ressourcenschonung und die umweltverträgliche Abfallbeseitigung fest, während sich eine Schutzgüteraufzählung nur in § 10 IV KrW-/AbfG fmdet, in dem die Grundsätze einer ordnungsgemäßen Abfallbeseitigung aufgelistet sind. Unterschiede in der Terminologie der Zielfestlegungen sind letzten Endes unerheblich, sofern die Auslegung der verschiedenen Begrifflichkeiten den Schutz von Ökosystemen mit umfaßt. Dies gilt zunächst eindeutig für das WHG und das PflSchG, in denen der Naturhaushalt als Schutzgut ausdrücklich Erwähnung fmdet. 99 § 1 a WHG rückt allerdings nicht den Schutz des Naturhaushalts in den Mittelpunkt der Zielbestimmung, sondern die dem Wohl der Allgemeinheit und die im Einklang damit dem Nutzen Einzelner dienende Gewässerbewirtschaftung. Dabei wird hervorgehoben, daß Gewässer als Bestandteil des Naturhaushalts zu bewirtschaften sind, d. h. die Bewirtschaftung muß auch die Bedeutung des Mediums Wasser für die Funktion von Ökosystemen beachten. loo § 1 Nr. 4 PflSchG führt die Abwehr von durch Pflanzenschutzmittel und andere Pflanzenschutzmaßnahrnen entstehenden Gefahren für die Gesundheit von Mensch und Tier und für den Naturhaushalt als eines von vier gleichberechtigten Zielen des Gesetzes auf. Beim Schutz des Naturhaushalts steht in diesem Fall der Schutz von Ökosystemen vor Umweltchemikalien im Mittelpunkt der Schutzüberlegungen. lol Der Schutz von Ökosystemen ist auch Inhalt der Schutzzielbestimmungen des ChemG, weil der Begriff der

Hierzu GiesekelWiedemannlCzychowski, § 1 a WHG Rdnr. 2; Lorz, § 1 PflSchG Rdnr.4. 100 BT-Drucks. 1013973, S. 9. 101 Lorz, § 1 PflSchG Rdnr. 4.

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Umwelt des § 1 ChemG auch die Organisation der Umwelt in untereinander vernetzten, natürlichen Systemen umfaßt. 102 Dies wird durch die Defmition des umweltgefahrlichen Stoffes unter § 3 al Nr. 15,11 ChemG hervorgehoben. Als umweltgefahrlich gelten Stoffe oder Zubereitungen, die selbst oder deren Umwandlungsprodukte geeignet sind, die Beschaffenheit des Naturhaushalts, von Wasser, Boden oder Luft, Klima, Tieren, Pflanzen oder Mikroorganismen derart zu verändern, daß dadurch sofort oder später Gefahren für die Umwelt herbeigeführt werden können. Das UVPG schließlich ist das klassische Beispiel für einen medienübergreifenden ökosystemaren Ansatz, was durch die ausdrückliche Anfiihrung der "Wechselwirkungen" in der Aufzählung der einzelnen Schutzgüter betont wurde. IO] Selbst das BlmSchG, das sich in § 1 auf eine Aufzählung einzelner Schutzgüter beschränkt, ohne die Umwelt, den Naturhaushalt oder Ökosysteme zu erwähnen,IOoI ist i. S. eines ökosystemaren Ansatzes auszulegen. 105 Dies ergibt sich aus der Beschlußempfehlung lO6 des Umweltausschusses des Bundestages anläßlich der 3. Novelle zum BlmSchG. l07 Hier heißt es, Ökosysteme seien durch die Aufzählung der einzelnen Schutzgüter bereits umfassend als Schutzgegenstand des BlmSchG einbezogen. Eine Einschränkung des Schutzgegenstandes kann sich ebensowenig daraus ergeben, daß die Schutzgüter des BImSchG lediglich vor schädlichen Umwelteinwirkungen geschützt werden und diese in § 3 I BImSchG als Immissionen defmiert sind, die nach Art, Ausmaß oder Dauer geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft herbeizuführen. Denn die Beeinträchtigung der Funktionen von Ökosystemen stellt in aller Regel eine Gefahr oder zumindest einen erheblichen Nachteil für die Allgemeinheit dar. lOB Die ökosystemare Ausgestaltung in der Zielbestimmung des BlmSchG wird durch die gewählte Konstruktion allerdings unnötig verkompliziert.

102 RehbinderlKayserlKlein, § I ChemG Rdnr. 9. 10] ErbguthiSchink, § 2 UVPG Rdnr. 27 ff. 1001 Dabei erfolgte die Änderung des § I BlmSchG durch die dritte Novelle u. a. vor dem Hintergrund der Richtlinie zur Bekämpfung von Luftverunreinigungen durch Industrieanlagen, die in Art. 2 Nr. I ausdrücklich Ökosysteme als Schutzgut erwähnt. Richtlinie (84/360IEWG) v. 28. 6. 1984, ABI. L 188, S. 20, zuI. geänd. durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum v. 2. 5. 1992, ABI. (1994) LI, S. 3. lOS KochiScheuing/Führ, GK-BlmSchG, § I Rdnr. 149 ff.; Jarass, BlmSchG, § I Rdnr.5. 106 Umweltausschuß, BT-Drs. 11/6633, S. 33. 107 Vom 14. 5. 1990, BGBI. I S. 870. lOB KochiScheuinglFühr, GK-BlmSchG, § I Rdnr. III ff.; Jarass, BlmSchG, § 3 Rdnr.9.

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Ebensowenig wie im BIrnSchG fmden Ökosysteme in § 1 oder § 10 IV KrW/AbfG ausdrückliche Erwähnung. Einen stark ökosystemschutzbezogenen Ansatz beinhaltet jedoch der Gedanke der Kreislaufwirtschaft selbst, denn dieser Gedanke beruht letztendlich auf der Überlegung, daß Stoffströme in der menschlichen Wirtschaft ähnlich wie in der Natur weitestgehend in Kreisläufen geführt werden müssen, um ein Kollabieren des Wirtschaftssystems zu vermeiden. 4. Folgerungen Die Schutzzielbestimmungen aller wichtiger Umweltgesetze weisen eine gewisse ökosystemare Ausrichtung auf. Die Terminologie ist jedoch uneinheitlich und unsystematisch. Die Art der Bezugnahme ist unterschiedlich, indem auf den Naturhaushalt, die Umwelt, die Umwelt in ihrem Wirkungsgefiige, auf die Aufzählung einzelner Ökosystemkompartimente oder -teile mit oder ohne der Erwähnung der Wechselwirkungen zwischen ihnen oder auf den Gedanken der Kreislaufwirtschaft verwiesen wird. Durch die Andeutung des ökosystemaren Ansatzes in den Schutzzielbestimmungen ist allerdings weder etwas über das Gewicht des Zieles Ökosystemschutz innerhalb der Gesamtheit der Schutzziele des jeweils betroffenen Gesetzes noch etwas über die tatsächliche Ausgestaltung des postulierten Schutzes durch konkrete gesetzliche Regelungen ausgesagt. Denn selbstverständlich ist eine Schutzzielbestimmung fiir sich genommen nur von geringem Wert, wenn die ausgestaltenden Normen fehlen oder zu ihrer Umsetzung nicht oder nicht hinreichend geeignet sind. Im fiir den Ökosystemschutz zentralen Bundesnaturschutzgesetz wirken die Abwägungsklausel des § 1 11 und die Landwirtschaftsklausei des § 1 III BNatSchG kontraproduktiv. Der Grundsätzekatalog des § 2 I BNatSchG ist unsystematisch und auf einen ökosystemaren Ansatz nur unzureichend zugeschnitten. Exkurs: Ökosysteme als gesetzliches Schutzgut Ökosysteme werden bereits jetzt in Rechtsvorschriften der europäischen Union lO9 und im Naturschutzrecht einiger Bundesländer als umweltrechtliches

109 Z.B. Art. 4 11 der Richtlinie über den Schutz des Grundwassers gegen Verschmutzung durch bestimmte gefahrliche Stoffe (80/68IEWG) v. 17. 12. 1979, ABI. L 20, S.43; zul. geänd. durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum v. 2.5.1992, ABI. (1994) L I, S. 3; Art. 2 I der Richtlinie (84/360IEWG), vgl. S. 114, Fn. 104; Art. 3 der Richtlinie über die UmweltverträglichkeitspTÜfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) v. 27. 6. 1985, ABI. L 175, S. 40; Art. 2 I der Verordnung über den Schutz des Waldes in der Gemeinschaft gegen Luft-

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Schutzgut aufgefiihrt. Dazu hat sich der Bundesgesetzgeber trotz einer Reihe von entsprechenden Vorschlägen bisher noch nicht entschließen können. llo Als Grund wird das Argument angefiihrt, die Komplexität des Begriffes Ökosystem würde die erforderliche, rechtlich eindeutige Inhaltsbestimmung nicht ermöglichen. 111 Überraschend an diesem Argument ist zunächst, daß ähnliche Bedenken die Aufnahme des Begriffes Naturhaushalt in gesetzliche Schutzzielbestimmungen nicht haben verhindern können, obwohl der Begriff Naturhaushalt wesentlich unbestimmter und juristisch wesentlich schwerer zu konkretisieren ist als der Begriff Ökosystem. Denn während Ökosysteme zumindest als räumlich (künstlich) abgrenzbare Einheiten beschrieben werden können, ist dies für den Naturhaushalt in seiner Gesamtheit nicht der Fall. 112 So hat sich der Begriff des Naturhaushalts im Rahmen der Gesetzesanwendung zumeist als inhaltliche Leerformel erwiesen, was für den Begriff Ökosystem im gleichen Umfang kaum zutreffen dürfte. Die Einführung von Ökosystemen als gesetzliches Schutzgut könnte also dazu beitragen, den Begriff des Naturhaushalts zu konkretisieren. Richtig ist allerdings, daß Ökosysteme äußerst komplexe Systeme sind, deren Eigenschaften nur mit Hilfe von Modellen und Vereinfachungen beschrieben werden können. Aus diesem Grund enthält der Begriff des Ökosystems in der Tat eine gewisse Unschärfe. 1I3 Genauso richtig ist jedoch, daß man diese begriffliche Unschärfe nicht vermeiden kann, indem man sich durch die Aufzählung von Tieren, Pflanzen und Umweltmedien auf einen reduktionistischen Schutzansatz zurückzieht. Denn auch hier gilt die Regel, daß das Ganze mehr darstellt als die Summe seiner Teile"'· Sofern die Wirklichkeit angemessen juristisch beschrieben werden soll, zwingt der reduktionistische Ansatz nämlich dazu, in die einzeln aufgefiihrten Schutzgüter ganzheitliche Elemente hineinzuinterpretieren, die eigentlich in ihnen nicht enthalten sind. Zwar kann man postulieren, die Einzelkomponenten seien auch im Hinblick auf ökosystemare Zusammenhänge geschützt. Inhalt des Schutzobjekts sind dann aber auch immer Umstände, die eigentlich außerhalb seiner selbst liegen. Die begriffliche verschmutzung (3529/86/EWG) v. 17. Il. 1986, AbI. L 362, S. 2, zul. geänd. durch Verordnung (2 157/92/EWG) v. 23.7. 1992, ABI. L 217, S. l. 110 Solche Vorschläge sind anläßlich der 3. Novelle zum BlmSchG und für eine Neufassung des BNatSchG erfolgt, vgl. Umweltausschuß, BT-Drs. 1116633, S. 33 und 2. Teil, BI 3, S. 114 f. 111 Umweltausschuß, BT-Drs. 1116633, S. 33. 112 V gl. l. Teil, A I, S. 18 f. 113 Vgl. l. Teil, C III 8, S. 88 f. 114 Haber, Natur und Landschaft 1982, S. 6; Gassner, NuR 1993, S. 121 f.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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Unschärfe, die eigentlich vennieden werden sollte, wird deshalb beim reduktionistischen Ansatz zwangsläufig in die Einzelelemente hineingetragen. Wenn man die Realität der Organisation der Natur in vernetzten Systemen nicht völlig ausblendet, kann man das Problem einer gewissen begrifflichen Unschärfe also weder mit einem reduktionistischen noch mit einem ganzheitlichen Ansatz vollständig vermeiden, so daß das Komplexitätsdilemma bei Licht betrachtet zur Ablehnung von Ökosystemen als umweltrechtliches Schutzgut nicht taugt. Die Realität läßt sich eben vollständig nur durch eine Kombination von ganzheitlichem und reduktionistischem Ansatz angemessen erfassen. Wichtig ist allerdings eine vertiefte sachliche Auseinandersetzung mit der Bedeutung des Begriffes "Ökosystem" für Regelungen des Umweltrechts. Allzu leichtfertig werden bisweilen Begriffe fachfremder Wissenschaftsdisziplinen als Humbug abgetan. So war in einem juristischen Aufsatz aus dem Jahre 1994 folgendes über Ökosysteme zu lesen: " ... vermutlich sind sie nur gedankliche Konstrukte, basierend auf mythologischen Interessen und auf moralischen Postulaten nach Harmonie mit der Natur."m Eine solche Behauptung legt nicht nur ein grundlegendes Unverständnis für ein zentrales Konzept der naturwissenschaftlichen Ökologie offen, sie läßt auch jede ernsthafte inhaltliche Auseinandersetzung und das Studium der Fachliteratur vennissen. Das Erfordernis der Justitiabilität des Begriffs "Ökosystem" bedeutet nicht, daß jeder einzelne Prozeß und jeder einzelne Bestandteil eines Ökosystems justitiabel sein muß. Sondern es ist zur Ausfüllung des Schutzzwecks eine vereinfachende, aber hinreichende Konkretisierung derjenigen Parameter vorzunehmen, die nach dem jeweiligen Kenntnisstand eine Aufrechterhaltung der Funktionen und der Struktur des betroffenen Ökosystems bestmöglich gewährleisten. An der Justitiabilität solcher Parameter kann jedoch kein Zweifel bestehen. Deshalb kann zwar nicht der abstrakte Begriff "Naturhaushalt" oder "Ökosystem", aber das konkrete Ökosystem mit seinen in ausfüllenden Bestimmungen festgelegten, seine Struktur und Funktion defmierenden Schutzparametern handhabbarer Gegenstand rechtlicher Regelungen sein. Für andere, vergleichbar komplexe Systembegriffe scheinen keine Bedenken hinsichtlich der Aufnahme in Schutzgutkataloge zu bestehen. So stellt auch ein Umweltmedium wie der Boden ein äußerst komplexes Ökosystem oder Teilökosystem dar. Es ist schwer verständlich, wieso der Boden oder der Wasserhaushalt in seiner Gesamtheit (§ 1 BWaldG) als juristisches Schutzgut geeignet sein sollen, während dies für ein konkretes Waldökosystem oder ein konkretes Gewässerökosystem nicht gilt. Objektiv gesehen wird eine solche Entscheidung

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Schmidt, DÖV 1994, S. 755.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

durch die Komplexität der Schutzgüter oder die Präzision der verwandten Begriffe nicht gerechtfertigt. Für den reduktionistischen Ansatz im BImSchG läßt sich allenfalls anführen, daß er eher juristischen Traditionen entspricht. Juristische Denkstrukturen beruhen im wesentlichen auf reduktionistischen Ansätzen. Die Wirklichkeit wird in ihre Bestandteile separiert und in sprachlich eng umrissene Kategorien gefaßt, um mit ihnen operieren zu können. Für vemetzte Zusammenhänge scheint in diesen Strukturen kein Platz zu sein. Entscheidende Schwäche dieses Denkansatzes in bezug auf ökosystemare Zusammenhänge ist jedoch der Umstand, daß wesentliche, für den Zustand des Gesamtsystems und seiner Teile entscheidende Komponenten zwangsläufig ausgeklammert werden und deshalb auch allzu leicht aus dem Blickfeld geraten. Dies gilt besonders dann, wenn Nutzungsinteressen nur im Hinblick auf die zur Verfügung stehenden Einzelkomponenten, nicht jedoch im Hinblick auf die Funktionen des Gesamtsystems definiert werden. Dabei wird z. B. leicht übersehen, daß natürliche Systeme als Ganzes unentrinnbare Festlegungen und Grenzen für menschliche Aktivitäten aufstellen. Es stellt sich deshalb die Frage, ob juristische Traditionen durchbrochen werden sollten, wenn sich eine verbesserte Sichtweise der Dinge aufdrängt. Für die Einführung von Ökosystemen als gesetzliches Schutzgut spricht, daß Ökosysteme diejenigen naturräumlichen Einheiten sind, mit denen die Naturwissenschaften, insbesondere die Ökologie, Prozesse des Naturhaushalts zu beschreiben und zu operationalisieren versuchen. Die Einführung von Ökosystemen als juristisches Schutzgut könnte deshalb eine Brücke zwischen Jurisprudenz und Naturwissenschaften schlagen, indem die juristische Sprache sich mit einer Terminologie vertraut macht, die sich in den letzten Jahrzehnten in den Naturwissenschaften fest etabliert hat. Zudem steht der Begriff des Ökosystems für eine ganzheitliche Betrachtungsweise, die die vemetzten Beziehungen zwischen Mensch und Natur und den Naturkomponenten untereinander als eine untrennbare Einheit auffaßt. Die Einführung von Ökosystemen als Schutzgut von Umweltgesetzen könnte das Bewußtsein für die Vemetzung natürlicher Prozesse und die Einbindung des Menschen in das tragende Netz natürlicher Systeme stärken. Damit würde gleichzeitig ein Beitrag zur Überwindung der dualistischen, nicht mehr zeitgemäßen Sichtweise von Mensch und Natur geleistet. Die Einfiihrung von Ökosystemen als juristisches Schutzgut ist deshalb positiv zu bewerten.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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11. Umweltbeobachtung 1. Bestehende Vorschriften Umweltbeobachtung beinhaltet die Erfassung des allgemeinen Zustandes der Umwelt, seiner Veränderungen sowie der Auslöser und Folgen dieser VeränderungenY6 Unterschieden werden muß die Umweltbeobachtung von der Umweltüberwachung, wie sie z. B. zur Überprüfung der Einhaltung der Pflichten eines Anlagenbetreibers von Verwaltungsbehörden durchgeführt wird. Diese Überwachungstätigkeit gilt primär der Kontrolle der Einhaltung konkreter gesetzlicher Vorschriften, während die Erfassung des allgemeinen Umweltzustandes allenfalls ein Nebeneffekt der Überwachungstätigkeit sein kann. Bisher gibt es keine allgemeine Umweltbeobachtungspflicht, wohl aber eine Reihe von Einzelvorschriften, die Untersuchungen anordnen. Gemäß § 20 b I BNatSchG treffen die Länder geeignete Maßnahmen zur Darstellung und Bewertung der unter dem Gesichtspunkt des Artenschutzes bedeutsamen Populationen, Lebensgemeinschaften und Biotope wildlebender Tier- und Pflanzenarten, insbesondere der in ihrem Bestand gefährdeten Arten. Art. 11 der FFHRichtlinie l17 schreibt die Überwachung des Erhaltungszustandes der der Richtlinie unterliegenden Lebensräume vor, was auf ein Umweltrnonitoring für die betroffenen Gebiete hinausläuft. In Wasserschutzgebieten können nach § 19 11 Nr. 2, S. 2 WHG Beobachtungsmaßnahmen durchgeführt werden. § 40 KrW/AbfG ermöglicht die Überwachung stillgelegter Abfallentsorgungsanlagen. Gemäß § 44 BlmSchG können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung Untersuchungsgebiete festsetzen, in denen Luftverunreinigungen auftreten oder zu erwarten sind, die schädliche Umwelteinwirkungen hervorrufen können, um den Stand und die Entwicklung der Luftverunreinigungen zu erkennen. Für diese Gebiete sind nach § 46 BImSchG Emissionskataster aufzustellen, die Angaben über Art, Menge, räumliche und zeitliche Verteilung und die Austrittsbedingungen von Luftverunreinigungen enthalten. Eine Regelung auf Bundesebene für die Beobachtung der Böden fehlt bisher. Entsprechende Vorschriften sind jedoch in §§ 15-18 BodSchG BW118 enthalten. Sie umfassen die Anordnung der Führung eines Bodenzustandskatasters, die Einrichtung von Dauerbeobachtungsflächen, die Einrichtung einer Bodenprobenbank und die Führung einer Bodendatenbank. 116 KloepferlRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 404. 117 Richtlinie (92/43/EWG), vg!. S. 38, Pn. 94. 118 Bodenschutzgesetz v. 24. 6. 1991, GB!. S. 434, zu!. geänd. durch G v. 12. 12. 1994, GB!. S. 653. Ansätze rur eine Bodenbeobachtung enthalten auch §§ 23, 24 des Berliner Bodenschutzgesetzes v. 10. 10. 1995, GVB!. BIn. S. 646.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

Der Biologischen Bundesanstalt ist nach § 33 11 Nr. 3, 8 PflSchG die Mitwirkung bei der Beobachtung von Pflanzenschutzmitteln zugewiesen. Zu den Aufgaben des Umweltbundesamtes gehören nach § 2 I Nr. 2 UBA_GI19 der Aufbau und die Führung des Informationssystems zur Umweltplanung sowie einer zentralen Umweltdokumentation und die Messung der großräumigen Luftbelastungen. Einen Ansatz für eine ökosystemare Umweltbeobachtung enthält die EUVerordnung über den Schutz des Waldes in der Gemeinschaft gegen LuftverschmUtzung. 120 Gemäß dem 1992 geänderten Art. 2 I zielt die Verordnung auf die Durchfiihrung einer Waldschadenserhebung auf gemeinsamer methodischer Grundlage, die Einrichtung eines Netzes von Beobachtungsflächen, eine intensive Überwachung der forstlichen Ökosysteme und die Einrichtung oder Vervollständigung der für eine intensive und fortgesetze Überwachung notwendigen Dauerprobeflächen. 2. Folgerungen

Wie der Überblick zeigt, sind die Vorschriften über die Umweltbeobachtung stark zersplittert, uneinheitlich, lückenhaft und auf zahlreiche Kompetenzträger von Bund und Ländern verteilt. Viele Aufgaben auf diesem Gebiet werden ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage als Annex sonstiger Verwaltungszuständigkeiten durchgeführt. Eine gesetzliche Grundlage rur eine umfassende, systematische Umweltbeobachtung, die den Ansprüchen eines ökosystemaren Ansatzes genügen könnte, fehlt bisher.

111. Planung Planung kann als ein mehrstufiger Prozeß charakterisiert werden, der in der Erfassung der gegenwärtigen Lage, der Prognose künftiger Entwicklungen und der Gestaltung von Ziel- und Interessenkonflikten besteht. 121 Mit Hilfe der Planung werden die Maßnahmen der staatlichen Instanzen koordiniert und zielgerichtet gelenkt. 122

119 Gesetz über die Errichtung eines Umweltbundesamtes v. 22. 7. 1974, zu\. geänd. duch G v. 2. 5. 1996, BGB\. I S. 660. 120 Verordnung (3529/86/EWG), vg\. S. 116, Fn. 109. 121 HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 6 Rdnr. 2; HimmelmannIPohl/Tünnesen-Harmes, Handbuch des Umwe1trechts, A.3 Rdnr. 2. 122 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 377.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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Im Bereich des Umweltschutzes ist Planung ein zentrales Element einer vorsorgenden Umweltgestaltung und in ihrer instrumentalen Ausgestaltung außerordentlich vielfältig. Mit dem Übergang zur verstärkten Bewirtschaftung von Umweltmedien wird die Bedeutung der Planungsinstrumente weiter zunehmen. Bisher sind umweltrechtliche Planungsinstrumente über zahlreiche Umweltgesetze verstreut. Darüber hinaus ist es möglich, Pläne in sämtliche Handlungsformen des Verwaltungsrechts einzukleiden. Sie können in Form von Gesetzen, Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsvorschriften, Verwaltungsakten, aber auch als Rechtsform sui generis ergehen. Für den Umweltschutz ist die umweltpolitisch-strategische Planung in Form von Umweltprogrammen des Bundes und der Länder, Finanzplänen und Förderungsprogrammen fiir Wissenschaft und Wirtschaft und in besonderem Maße die raumbezogene Planung relevant. Die raumbezogene Planung läßt sich grob in die umweltschutzrelevante und die umweltschutzspezifische Planung unterteilen. Als umweltschutzrelevante Planungen kann man diejenigen Planungen bezeichnen, in die der Umweltschutz als einer von mehreren abwägungserheblichen Belangen mit einfließt. Umweltschutzspezifische Planungen sind hingegen solche, deren unmittelbarer Hauptzweck der Umweltschutz ist. Zu den umweltschutzrelevanten Planungen zählen im Bereich der Gesamtplanung die Raum- und Ortsplanung. Dabei wird die Raumordnung durch die Raumordnungsgesetze und -programme des Bundes und der Länder geregelt. Zu den umweltschutzrelevanten Fachplanungen werden u. a. die Planung von Fernstraßen und Eisenbahntrassen, die Wasserstraßenplanung, die Flughafenplanung, die forstliche Rahmenplanung sowie die Planungen nach dem Personenbef6rderungs-, dem Telegraphenwege- und dem Flurbereinigungsgesetz gerechnet. 123 Zu den umweltschutzspezifischen Planungen zählen die Landschaftsplanung, die Luftreinhalteplanung, die Gewässerschutzplanung und die Abfallplanung. 124 Die Landschaftsplanung läßt sich gemäß §§ 5, 6 BNatSchG in Landschaftsprogramme, Landschaftsrahmenpläne und Landschaftspläne unterteilen. Für die Luftreinhalteplanung sind insbesondere die Luftreinhaltepläne nach § 47 BImSchG von Interesse. Zur wasserrechtlichen Planung zählen wasserwirtschaftliche Rahmenpläne nach § 36 WHG, Bewirtschaftungspläne nach § 36 b WHG und Abwasserbeseitigungspläne nach § 18 a 11 3 WHG, während im Bereich der Abfallplanung die Abfallwirtschaftspläne nach § 29 KrW-/AbfG zu nennen sind.

123 124

HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 7 Rdnr. 54. HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 7 Rdnr. 48.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

Zum Teil werden auch Schutzgebietsausweisungen zu den Planungsinstrumenten gezählt. 125 Dies ist jedoch deshalb zweifelhaft, weil Schutzgebietsausweisungen außer planerischen Elementen gleichzeitig durch Ge- und Verbote geprägte Elemente der Plandurchfiihrung enthalten. 126 In der vorliegenden Arbeit werden sie deshalb in einem eigenen Unterabschnitt behandelt. Die Darstellung der Planung konzentriert sich hingegen auf die Raumordnung und die umweltspezifische Planung.

1. Raumordnungsplanung Im deutschen Recht gibt es bisher keine integrierte Umweltplanung, die die umweltspezifischen Erfordernisse öffentlicher Planungen miteinander koordiniert. 127 Im wichtigsten raumbezogenen Planungsgesetz des Bundes, dem ROG,128 fmden sich jedoch eine Leitvorstellung und Grundsätze, die einen engen Bezug zum Schutz des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme aufweisen. So postuliert § 1 I Nr. 2 ROG als eine von vier Leitvorstellungen, die Struktur des Gesamtraumes der Bundesrepublik sei so zu entwickeln, daß der Schutz, die Pflege und die Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen gesichert werden. Der durch Landesrecht auszufüllende Rahmen des ROG enthält außerdem in § 2 einen Katalog der Grundsätze der Raumordnung. Hierzu zählen nach § 2 I Nr. 8 ROG u. a. die Sorge für den Schutz, die Pflege und Entwicklung von Natur und Landwirtschaft, insbesondere des Naturhaushalts, des Klimas, der Tier- und Pflanzenwelt sowie des Waldes, für den Schutz des Bodens und des Wassers, für die Reinhaltung der Luft sowie für die Sicherung der Wasserversorgung und für die Vermeidung und Entsorgung von Abwasser und Abfallen. Die Raumordnungsprogramme und -pläne der Länder müssen gemäß § 5 11 S. 1 ROG zur Verwirklichung der Grundsätze des § 2 ROG dienen. Auf diese Weise werden die Grundsätze im Landesbereich für das gesamte raumbedeutsame Handeln der Landesverwaltung durchgesetzt. 129 Gleichzeitig kann durch

125 HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 7 Rdnr. 7 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr.22. 126 Vgl. auch HimmelmannIPohllfünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.3 Rdnr.4. 127 KloepferlRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 186; vgl. aber den Vorschlag für eine einheitliche Umweltleitplanung ebenda in §§ 19 ff. UGB-AT und Gesetzesbegründung, S. 198 ff. 128 Raumordnungsgesetz i. d. F. der Bek. v. 28. 4. 1993, BGBl. I S. 2378, zul. geänd. durch G v. 23. 11. 1994, BGBl. I S. 3486. 129 BielenbergiErbguthlSöfken, § 5 ROG Rdnr. 37.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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die Länder die notwendige Konkretisierung erfolgen. 130 Die projektbezogene Zielkonkretisierung erfolgt hingegen durch das sogenannte Raumordnungsverfahren, in dem die Raumordnungs- und Fachplanungen im Hinblick auf ein bestimmtes Vorhaben miteinander abgestimmt werden. 13I Die Grundsätze des § 2 I ROG gelten gemäß § 3 I ROG außerdem, soweit raumbedeutsame Maßnahmen betroffen sind, unmittelbar für die Behörden des Bundes, für die bundesunmittelbaren Planungsträger und die bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Sie sind bei Fachplanungen im Rahmen des Planungsermessens zu berücksichtigen. 132 Die Grundsätze des § 2 I ROG gelten schließlich nach § 3 11 ROG ebenfalls unmittelbar für die Landesplanung, d. h. nicht nur für die Landesraumordnung, sondern für die gesamte Planung der Länder. 133 Gemäß § 2 III ROG sind die Grundsätze der Raumordnung von den zuständigen Stellen gegeneinander und untereinander abzuwägen. Bei der Abwägung besteht die Gefahr, daß die Belange des Naturhaushalts letztlich nicht zum Tragen kommen, auch wenn die Leitvorstellung des § 1 I Nr. 2 ROG das Gewicht der Belange des Naturhaushalts mittlerweile verstärkt. 134 Es handelt sich um ein zentrales, das gesamte Planungsrecht erfassende Problem. Solange die Planungsgesetze keine Kriterien fixieren, deren Einhaltung bindend sicherzustellen sind, erhält eine Verpflichtung zum Schutz des Naturhaushalts eine gewisse Beliebigkeit. Diese Verpflichtung läuft Gefahr, neben anderen, begrifflich leichter zu fassenden Abwägungskriterien zur Leerformel zu verkommen, die zwar zur Kenntnis genommen wird, aber im Endeffekt ohne greifbare Folgen bleibt.

2. Landschaftsplanung Die bundeseinheitlichen Regelungen über die Landschaftsplanung fmden sich in den §§ 5-7 BNatSchG. Die Landschaftsplanung ist grundsätzlich dreistufig aufgebaut. Landschaftsprogramme stellen die Maßnahmen zur Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und der Landespflege für den gesamten Bereich eines Landes dar. Landschaftsrahmenpläne erfassen den Teilbereich eines Landes, während Landschaftspläne sich auf die Darstellung von örtlichen Erfordernissen und Maßnahmen beschränken. Peine, Baurecht, S. 50. Wahl, Raumordnungsverfahren, S. 201 ff. 132 Peine, Baurecht, S. 51. 133 BieIenberglErbguth/Söfken, § 3 ROG Rdnr. 20. 134 Cholewa/Dyong, § 1 ROG Rdnr. 18, 21. 130

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9 Niedentadt

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

Die bundesrechtliche Rahmenregelung erlaubt für die Einbindung in das Raum-ordnungsrecht sowohl das Verfahren der Primär- als auch das der Sekundärintegration. Nach der ersten Variante fließt die Landschaftsplanung unmittelbar in die Raumordnungsplanungen ein. Beim Verfahren der Sekundärintegration wird hingegen zunächst eine unabhängige Landschaftsplanung durchgefiihrt, die erst in einem zweiten Schritt in die Raumordnungsplanung eingepaßt wird. Die Sekundärintegration ist vorzugswürdig, weil die Darstellungen von Landschaftsplänen weit über diejenigen Elemente hinausgehen, die in der Gesamtplanung verwertbar sind und diese überschießenden Darstellungen verlorengehen, wenn keine eigenständigen Landschaftspläne erstellt werden. 135 Voraussetzung für die Integration von raumbedeutsamen Belangen der Landschaftsplanung in die Raumordnungsplanung ist das Passieren des Nadelöhrs der raumplanerischen Abwägung. Soweit dies gelingt, nehmen diese Belange dann auch an der Bindungswirkung der Raumplanung teil. Die Verbindlichkeit der Landschaftsplanung im übrigen ist nach § 6 IV BNatSchG von der jeweils getroffenen landesspezifischen Regelung abhängig. In ihrer gegenwärtigen Form ist die Landschaftsplanung einerseits sektorale Fachplanung und andererseits querschnittsorientierte Planung, die andere Planungen beeinflußt. 136 Da es durch die Zielsetzung des BNatSchG zu ihren Aufgaben gehört, die Wirkungen anderer Planungen auf den Naturhaushalt in seiner Gesamtheit darzustellen, sollte sie eigentlich auch dazu dienen, ökologische Gesichtspunkte zu bündeln und damit das nötige ökologische Gegengewicht zu anderen Raumnutzungsansprüchen zu bilden. 137 In der Praxis werden die aufgestellten Landschaftspläne dieser Anforderung häufig nicht gerecht. 138 Ebensowenig genügen sie nach der ausführlichen Untersuchung von Erbguth und Wiegand den Ansprüchen eines integrierten medienübergreifenden ökosystemaren Ansatzes. 139 Dies dürfte u. a. daran liegen, daß Planungselemente, die z. B. den Schutz des Wasserhaushalts und den Immissionsschutz betreffen, nach der gegenwärtigen Konzeption der vom flächenorientierten Naturschutz beherrschten Landschaftsplanung zwangsläufig ein Fremdkörper bleiben müssen.

135 Gassner, NuR 1993, S. 125; auch die Umweltleitplanung des UGB-AT verfolgt das Konzept einer Sekundärintegration. 136 Ebersbach, Landverbrauch, S. 251. 137 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 380; Gassner, NuR 1993, S. 118 f. 138 Gassner, NuR 1993, S. 120. 139 ErbguthlWiegand, Landschaftsplanung, S. 59.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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Nicht nur im Hinblick auf die mangelnde Umsetzung eines integrierten ökosystemaren Ansatzes ist die Landschaftsplanung in der Vergangenheit häufig kritisiert worden. Auch sonst werden ihre Ergebnisse insgesamt als enttäuschend bewertet. 14o Als Schwächen werden u. a. die Rechtszersplitterung durch die unterschiedliche landesrechtliche Ausgestaltung, eine unzureichende Regelung des Verhältnisses Landschaftsplanung/Gesamtplanung, mangelnde Rechtsverbindlichkeit, DefIZite bei der Abwägung, das Fehlen von materiellen Planungsleitlinien und Gewichtungsklauseln, das Fehlen einer Bodenschutzplanung, die Schwierigkeiten bei der Fixierung von Schutzkriterien und Mängel bei der Erstellung und Umsetzung der Pläne genannt. 141 Der Ruf nach einer Reform der Landschaftsplanung ist deshalb in jüngerer Zeit immer stärker vernehmbar. 142 3. Forstliche Rahmenplanung

Die in §§ 6, 7 BWaldG und in den Landeswaldgesetzen geregelte forstliche Rahmenplanung dient in erster Linie der Verbesserung der Forststruktur. Nach § 6 III BWaldG sind u. a. wirtschaftliche Erfordernisse, die Erholung, die Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit und die günstige Beeinflussung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts zu berücksichtigen. Für die forstlichen Rahmenpläne bilden die Waldfunktionskartierungen als Zustandserfassung eine wichtige Grundlage. 143 Es treten erhebliche Überschneidungen mit der Landschaftsplanung auf. l44 Wie die Landschaftspläne können die forstlichen Rahmenpläne durch Integration in die Raumordnungsplanung nach der Durchführung der allgemeinen Zielabwägung für alle Verwaltungs- und Planungsträger Verbind1ichkeit erlangen. 4. Wasserwirtschaftsplanung

Wasserwirtschaftliche Rahmenpläne gemäß § 36 WHG sollen für Flußgebiete und Wirtschaftsräume aufgestellt werden, um die für die Entwicklung der Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse notwendigen wasserwirtschaftlichen VorSRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 410 ff. LANA, Lübecker Grundsätze, S. 18 f.; Heidtrnann, NuR 1993, S. 71; vgl. auch die Übersichten bei KloepferlRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 191 und Gassner, NuR 1993, S. 359. 142 Gassner, NuR 1983, S. 359 ff.; Hoppe, Landschaftsplanung, S. 57 ff. 143 Klose/Orf, Forstrecht, § 6 Rdnr. 5; KolodziejcokIRecken, Naturschutz, § 7 BWaldG Rdnr.l1. 144 Ebersbach, Landverbrauch, S. 309; Klose/Orf, Forstrecht, § 6 Rdnr. 2. 140 141

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aussetzungen zu sichern}45 Aussagen sollen über das Wasserdargebot, den Wasserbedarf, den Hochwasserschutz, die Reinhaltung sowie über Wassergewinnungsgebiete und Schutzgebiete für die Sicherung der Wassergewinnung getroffen werden. Belange des Ökosystemschutzes spielen nur eine randständige Rolle. Nach § 36 11 WHG soll eine Abstimmung mit den Erfordernissen der Raumordnung erfolgen. Ergebnisse der Landschaftsplanung sind deshalb für die Wasserwirtschaftsplanung zu beachten, falls sie in die Raumordnungspläne aufgenommen wurden. Umgekehrt können Ergebnisse der wasserwirtschaftlichen Rahmenpläne durch Aufnahme in die Raumordnungspläne andere Planungen beeinflussen. 146 Davon abgesehen sind die wasserwirtschaftlichen Rahmenpläne in ihren Rechtswirkungen im wesentlichen auf eine interne Bindung der Wasserbehörden beschränkt}47 Ihre Steuerungswirkung ist deshalb nur gering. Bewirtschaftungspläne für oberirdische Gewässer nach § 36 b WHG dienen dem Schutz der Gewässer als Bestandteil des Naturhaushalts, der Schonung der Grundwasservorräte und der Berücksichtigung der Nutzungserfordernisse. Sie haben eine starke ökologische Ausrichtung}48 Die Pläne haben für die Wasserbehörden Richtliniencharakter und können nach § 36 b V S. 2 WHG landesrechtlich für weitere Behörden für verbindlich erklärt werden. Festgelegt werden müssen die Nutzungen, denen das Gewässer dient, und die Merkmale, die es in seinem Verlauf aufweisen soll, sowie die hierfür erforderlichen Maßnahmen und Fristen. Dazu gehören auch Angaben über Güteklassen und Qualitätsmerkmale wie Stoffkonzentrationen und die strukturelle Beschaffenheit von Gewässern. Bewirtschaftungspläne i. V. m. den Reinhalteordnungen nach § 27 WHG ermöglichen deshalb die Ergänzung des Emissionskonzeptes des § 7 a WHG um ein Immissionskonzept, daß sich an Umweltqualitätszielen orientiert. 149 D. h. wenn die vorgesehenen Immissionswerte eines Bewirtschaftungsplanes erreicht sind, besteht die Möglichkeit, neuen, zusätzlichen Einleitungen die Genehmigung zu versagen. Sofern kein Bewirtschaftungsplan existiert, kann das Immissionsprinzip hingegen nur im Rahmen des § 6 WHG verwirklicht werden, wonach eine Beeinträchtigung des WobIs der Allgemeinheit, 145 Sieder/ZeitlerlDahme, § 36 WHG Rdnr. 4; GiesekelWiedemannlCzychowski, § 36 WHGRdnr.2. 146 Ebersbach, Landverbrauch, S. 330; Sieder/ZeitlerlDahme, § 36 WHG Rdnr. 19 ff.; GiesekelWiedemannlCzychowski, § 36 WHG Rdnr. 7 ff. 147 Sieder/ZeitlerlDahme, § 36 WHG Rdnr. 6. 148 GiesekelWiedemannlCzyehowski, § 36 b WHG Rdnr. 2. 149 Sieder/ZeitlerlDahme, § 36 b WHG Rdnr. 2 a-c, 8, 13 e; GiesekelWiedemanni Czychowski, § 27 WHG Rdnr. 7; vgl. auch 2. Teil, B X 3 a, ce, S. 197 f.

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insbesondere eine Beeinträchtigung der öffentlichen Wasserversorgung, durch Benutzungen nicht erfolgen darf. Die Umsetzung von Qualitätsstandards durch Bewirtschaftungspläne hat in der wasserwirtschaftlichen Praxis bisher jedoch, wohl auch wegen fehlender Gütestandards, so gut wie keine Bedeutung erlangt. ISO Mit zunehmender Entwicklungsreife der wissenschaftlich aufgestellten Qualitätsstandards für Gewässer isl und dem Ausbau der Umweltqualitätszielpolitik der EU könnte das Instrument der Bewirtschaftungspläne aber eine zentrale Stellung erhalten und sich zu einem wichtigen Rechtsinstrument des Gewässerschutzes unter ökosystemaren Aspekten entwickeln. ls2 Gemäß § 18 a III WHG haben die Länder überörtliche Abwasserbeseitigungspläne zu erstellen. Festgelegt werden müssen mindestens die Standorte für Beseitigungsanlagen, der Einzugsbereich der Anlagen, die Grundzüge für die Abwasserbehandlung sowie der Träger der Maßnahmen. ls3 Auch hier sind nur die Wasserbehörden unmittelbar gebunden. Für eine Bindung anderer Behörden an die Abwasserbeseitigungspläne ist eine Verbindlichkeitserklärung durch die zuständige Landesbehörde erforderlich. ls4 5. Luftreinhalteplanung

Luftreinhaltepläne nach § 47 BlmSchG als immissionsschutzrechtliche Fachpläne werden für nach § 44 BlmSchG festgesetzte Untersuchungs gebiete aufgestellt. Sie binden im Regelfall nur die der Aufstellungsbehörde nachgeordneten Verwaltungen. In einigen Bundesländern können sie für verbindlich erklärt werden. Das Gesetz unterscheidet Sanierungs- und Vorsorgepläne. Sanierungspläne ISS müssen nach § 47 I S. 1 BImSchG aufgestellt werden, wenn in einem Untersuchungsgebiet Immissionswerte überschritten werden,

V gl. Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 17 f. Vgl. l. Teil, C III 4, S. 83. IS2 Möglichkeiten der Berücksichtigung von ökosystemaren Funktionen in Bewirtschaftungsplänen sehen auch Erbguth/Wiegand, Landschaftsplanung, S. 66. Im UGBBT werden die Regelungen zur Wasserwirtschaftsplanung erheblich ausgebaut: Vorgeschlagen werden zusätzliche Regelungen über Bewirtschaftungsziele für Oberflächengewässer, Küstengewässer und das Grundwasser (§§ 242, 255, 257 UGB-BT), über Frachtabbaukonzepte rur Oberflächengewässer (§ 243 UGB-BT) und über Gewässerschutzpflichten von Land- und Forstwirtschaft (§ 227 UGB-BT). IS3 Sieder/ZeitlerlDahme, § 18 a WHG Rdnr. 25 ff. IS4 Sieder/ZeitlerlDahme, § 18 a WHG Rdnr. 36 ff. ISS LandmannIRohmerlHansmann, Umweltrecht, § 47 BImSchG Rdnr. 6-6 b. ISO ISI

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

die in zur Durchfiihrung des BlmSchG ergangenen Rechts- oder Verwaltungsvorschriften zum Schutz vor Gesundheitsverfahren oder in bindenden Beschlüssen der europäischen Gemeinschaft festgelegt sind. Dabei sind hier mit Immissionswerten ausschließlich Immissionswerte gemeint, die der Gefahrenabwehr dienen. 156 Diese sogenannten Pflichtsanierungspläne des § 47 I S. 1 BlmSchG sind fiir den Schutz von Ökosystemen irrelevant, da sich die erste Alternative ausdrücklich auf den Schutz vor Gesundheitsgefahren beschränkt und im europäischen Recht vorhandene Immissionswerte ebenfalls lediglich am Gesundheitsschutz ausgerichtet sind. 157 Es gibt somit keine Pflichtsanierungspläne im Hinblick auf ökosystemare Belange. Ein Sanierungsplan soll nach § 47 I S. 2 BlmSchG aber auch aufgestellt werden, wenn in einem Untersuchungsgebiet sonstige schädliche Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen auftreten. Zu diesen sonstigen schädlichen Umwelteinwirkungen zählen nach der 3. Novelle von 1990 gemäß § 3 I i. V. m § 1 BImSchG alle Immissionen, die sich auf die in § 1 BImSchG genannten Schutzgüter schädlich auswirken können, sofern die Immissionen gleichzeitig eine Gefahr, einen erheblichen Nachteil oder eine erhebliche Belästigung fiir die Allgemeinheit bilden. Zu den Schutzgütern zählen hier u. a. Tiere, Pflanzen, der Boden, das Wasser und, wenn auch nicht ausdrücklich erwähnt, Ökosysteme. 15S Bedenkt man, daß in einem Großteil des Bundesgebiets die Immissionen die Belastungsfähigkeit der Waldökosysteme um ein Vielfaches überschreiten, worin zumindest ein erheblicher Nachteil fiir die Allgemeinheit liegen dürfte, besteht hiernach eigentlich fiir einen Großteil des Bundesgebiets das Sollensgebot der Aufstellung von Sanierungsplänen fiir die Luftreinhaltung. In der tatsächlichen Praxis spielt der Ökosystemschutz jedoch auch in den Plänen nach § 47 I S. 2 BlmSchG keine nennenswerte Rolle. Dies dürfte u. a. daran liegen, daß die Aufstellung entsprechender Sanierungspläne an die Ausweisung von Untersuchungsgebieten nach § 44 BImSchG mittels Rechtsverordnungen der Länder gekoppelt ist. Die vom Länderausschuß fiir Immissionsschutz fiir die Einrichtung von Untersuchungsgebieten aufgestellten Kriterien orientieren sich wiederum fast ausschließlich am menschlichen Gesundheitsschutz. 159 Gleichzeitig entspricht diese Beschränkung auf die Bekämpfung von Gesundheitsgefahren der ursprünglichen Konzeption der Luftreinhalteplanung. Der Schutz von Pflanzen, Tieren und Ökosystemen hat hingegen im bisherigen

Jarass, § 47 BlmSchG Rdnr. 3. Vgl. 2. Teil, B IV 1 b, S. 137 f. 158 Vgl. 2. Teil, B I 3, S. 114 f. 159 Abgedruckt bei LandmannIRohmerlHansmann, Umweltrecht, § 44 BlmSchG Rdnr.17. 156 157

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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Immissionsschutzrecht so gut wie keine Rolle gespielt, so daß auch deshalb entsprechende Gesichtspunkte in der Praxis kaum Berücksichtigung fmden. l60 Es stellt sich weiterhin die Frage, ob eine Luftreinhalteplanung, die auch die weiträumige Verteilung von Pflanzen und Tiere schädigenden Luftverunreinigungen erfassen soll, nicht wesentlich großräumiger betrieben werden müßte, und ob die Beschränkung auf einzelne Untersuchungsgebiete zu diesem Zweck möglicherweise ungeeignet ist. 161 Wie von den Sanierungsplänen gingen von den Vorsorgeplänen bisher keine nennenswerten Impulse für den Ökosystemschutz aus. Die Aufstellung von Vorsorgeplänen 162 zur Luftreinhaltung steht nach der 1. Alt. des § 47 I S. 3 BlmSchG im Ermessen der zuständigen Behörden, soweit in einem Untersuchungsgebiet Immissionsleitwerte überschritten werden, die in Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften zum BlmSchG oder in bindenden Beschlüssen der EU festgelegt sind. Mit Immissionsleitwerten sind hier solche Immissionswerte gemeint, die Vorsorgecharakter haben. 163 Unverbindliche Leitwerte fmden sich in den Richtlinien der EU über die Luftqualität fiir Schwefeldioxid und Schwebestaub l64 und fiir Stickstoffdioxid" 65 Sie entsprechen jedoch nur unzureichend den Anforderungen von empfmdlichen Ökosystemen. l66 Nach Art. 4 I der Richtlinie über die Luftqualität fiir Schwefeldioxid und Schwebestaub müssen die Mitgliedstaaten fiir gefährdete Gebiete Werte festlegen, die sich an den Leitwerten orientieren. In Gebieten, in denen die Umwelt besonders zu schützen ist, sollen nach Art. 4 11 strengere Werte eingeführt werden. Art. 4 11 der Richtlinie über die Luftqualität fiir Stickstoffdioxid beschränkt sich hingegen auf die Feststellung, daß strengere Werte fiir besondere Schutzgebiete festgesetzt werden können. Klare Vorgaben fiir die Einrichtung der Schutzgebiete bestehen nicht. Die Auswirkung der Leitwerte der EU auf die Ermessensregelung des § 47 I S. 3 1. Alt. BlmSchG bleibt deshalb abzuwarten.

Erbguth/Wiegand, Landschaftsplanung, S. 71. Erbguth, BayVBI. 1993, S. 100 f. 162 LandmannIRohmerlHansmann, Umweltrecht, § 47 BImSchG Rdnr. 7,10. 163 Jarass, § 47 BImSchG Rdnr. 5. Entsprechende Immissionsleitwerte, die in erster Linie am menschlichen Gesundheitsschutz ausgerichtet sind, werden für Vorsorgepläne vom Länderausschuß für Immissionsschutz empfohlen, abgedruckt bei LandmannIRohmerlHansmann, Umwe1trecht, § 44 BImSchG Rdnr. 17. 164 Richtlinie (801779/EWG) v. 15. 7. 1980, ABI. L 229, S. 30, zul. geänd. durch Beschluß (95/l/ EG/EuratornlEGKS) v. I. I. 1995, ABI. L, S. I. 165 Richtlinie (85/203/EWG) v. 7. 3. 1985, ABI. L 87, S. I, zul. geänd. durch Beschluß (951l/EG/EuratomlEGKS)v.I.I.I995,ABI.L,S.I. 166 Vgl. auch Jahns-Böhm, Gemeinschaftsrecht am Beispiel der Luftreinhaltung, S. 77 ff. 160 161

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

Nach der 2. Alt. des § 47 I S. 3 BlmSchG können Luftreinhaltepläne zur Vorsorge auch dann aufgestellt werden, wenn Luftverunreinigungen solche Nutzungen beeinträchtigen können, die durch Ziele der Raumordnung und der Landesplanung vorgesehen sind. Theoretisch könnten solche Pläne auch fiir den Schutz von Ökosystemen eingesetzt werden. So ist es z. B. möglich, durch die Landesplanung bestimmte Flächen fiir die Erhaltung von bestimmten Ökosystemen vorzusehen, also z. B. ein Buchenwaldökosystem, ein oligotrophes Moor oder ein nährstoffarmes Seengebiet. Für diese Typen könnten anhand der wissenschaftlichen Kenntnisse über Stoffbelastungskapazitäten die tolerierbaren Schadstoffeinträge festgelegt werden, die wiederum die Grundlage fiir Luftreinhaltepläne zur ökosystemaren Vorsorge bilden würden. Auch diese Möglichkeit spielt in der Praxis jedoch bisher keine Rolle. § 47 I S. 3, 2. Alt. könnte allerdings im Rahmen der VerträglichkeitspTÜfung fiir FFH-Gebiete Bedeutung erlangen, weil diese Gebiete mit bindender Wirkung bezüglich der Bewahrung ihres stofflichen Erhaltungszustandes auch in den Raumordnungsplänen verankert werden müssen. 167 Insgesamt ist der Beitrag der Luftreinhalteplanung zur Planung des Schutzes von Ökosystemen zur Zeit noch verschwindend gering. Dies liegt in erster Linie an der Fixierung der Luftreinhalteplanung und der Immissionswerte auf den menschlichen Gesundheitsschutz. 168 Auf den Schutz von Pflanzen, Tieren und Ökosystemen sind die bestehenden Regelungen kaum zugeschnitten. 6. Abfallwirtschaftsplanung Die überörtliche Abfallwirtschaftsplanung der Länder ist in § 29 KrW-/AbfG geregelt. Dargestellt werden müssen die Ziele der Abfallvermeidung und -verwertung und die zur Sicherung der Inlandsbeseitigung erforderlichen Abfallbeseitigungsanlagen. Die Pläne müssen außerdem die zugelassenen Abfallbeseitigungsanlagen und geeignete Flächen fiir zu errichtende Abfallbeseitigungsanlagen ausweisen. Es können bestimmte Entsorgungsträger vorgesehen und die Benutzung bestimmter Anlagen durch die Beseitigungspflichtigen festgelegt werden. Ziel der Planung ist die Auswahl geeigneter Standorte fiir Deponien und andere Beseitigungsanlagen, die Festlegung von Einzugsbereichen fiir Entsor-

167 168

VgJ. 2. Teil, B VIII 2 d, S. 174. Erbguth/Wiegand, Landschaftsplanung, S. 71.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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gungseinrichtungen und die Schaffung von günstigen Transportwegen für Abfälle. 169 Die meisten Ausweisungen der Pläne können nach § 29 IV KrW-/AbfG für die Beseitigungspflichtigen durch die Länder für verbindlich erklärt werden. Über die Einbeziehung in die Raumordnungsplanung kann ebenfallse eine Bindungswirkung entstehen. Die Abfallwirtschaftspläne spielen eine Rolle für die Zulassung von Abfallbeseitigungsanlagen und die Erteilung von Transportgenehmigungen. Bei ihrer Aufstellung sind die von den Erzeugern nach §§ 19,20 KrW-/AbfG zu erstellenden Abfallwirtschaftskonzepte und Abfallbilanzen zu berücksichtigen. Für den Ökosystemschutz spielt die Abfallwirtschaftsplanung keine so zentrale Rolle wie die Landschaftsplanung oder die medialen Planungen des WHG und des BImSchG. Sie kann aber durch die Verbesserung von Abfallvermeidung und Abfallverwertung und die Verhinderung der Freisetzung von Giftstoffen durch ordnungsgemäße Lagerung und Transport einen erheblichen indirekten Beitrag zum Schutz des Naturhaushalts leisten.

7. Folgerungen Im Hinblick auf Zwecke des Ökosystemschutzes und im Hinblick auf das Ziel, menschliche Aktivitäten in das sie tragende Netzwerk des Naturhaushalts einzubinden und ihnen entsprechende Grenzen zu setzen, sind die bestehenden Regelungen der Umweltplanung unzureichend. Keine der untersuchten Planungsformen ermöglicht es, in hinreichendem Umfang menschlichen Aktivitäten Grenzen zu setzen. Sind solche Planungselemente vorhanden, fehlt ihnen in aller Regel die notwendige Verbindlichkeit. Umfassende Verbindlichkeit erlangen planerische Vorgaben in der Regel erst im Rahmen der Raumordnung, in der von den umweltspezifischen Planungen aufgrund der raumplanerischen Abwägung häufig nur wenig Substanz verbleibt. Zudem besteht kein Schutz gegen nachträgliche Änderungen. Auch fehlen Gewichtungsklauseln, die es ermöglichen würden, den Umweltbelangen in einer von Fall zu Fall angemessenen Abstufung gegenüber anderen Belangen eine hinreichende Bedeutung zu geben. Die umweltspezifischen Fachplanungen sind in ihren ökologischen Zielsetzungen nicht aufeinander abgestimmt. Durch die Lückenhaftigkeit, Inhomogenität und Inkonsistenz der Planungsformen wird ihre Handhabung erschwert

169

Bender/Sparwassser/Enge\, Teil 3 Rdnr. 255.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

und ihre Effektivität beeinträchtigt. 170 Es gibt keine durchgehende, einheitliche Hierarchie der Umweltplanung. 171 Eine Bodenschutzplanung fehlt sogar vollständig. Die Landschaftsplanung bietet die Grundlage für die Planung eines umfassenden Naturhaushaltsschutzes. Sie könnte deshalb das Kemelement einer ökosystemar ausgerichteten Umweltplanung bilden. Ohne die verstärkte Einbeziehung von Elementen des Wasserhaushaltsschutzes, der Luftreinhaltung und des Bodenschutzes bleibt sie für Zwecke des Ökosystemschutzes jedoch lükkenhaft und halbherzig. Die nötige planerische Gesamtschau von Aspekten des Flächen-, Arten-, Boden-, Gewässer- und Immissionschutzes im Hinblick auf strukturelle und stoffliche Gesichtspunkte des Naturhaushaltsschutzes ist nach der gegenwärtigen Rechtslage nicht hinreichend sichergestellt. Forstliche Rahmenpläne sind zu isoliert auf die Belange der Forstwirtschaft ausgerichtet. Bewirtschaftungspläne des Wasserrechts ermöglichen im Prinzip eine Planung, die den stofflichen Ansprüchen von Gewässerökosystemen gerecht werden kann. Ihre Möglichkeiten werden in der Praxis jedoch nicht genutzt. Die Luftreinhalteplanung ist wegen ihrer Fixierung auf den menschlichen Gesundheitsschutz für Zwecke des Ökosystemschutzes bisher nicht zum Tragen gekommen. Zentrale Elemente einer ökosystemar ausgerichteten Planung sind die Herausarbeitung der Erfordernisse eines umfassenden ökologischen Arten- und Flächenschutzes 172 sowie die Schaffung der planerischen Grundlagen für die Sanierung, Pflege und Neuschaffung von Ökosystemkomplexen.1 73 Hierzu gehören außerdem die Vorbereitung und Gestaltung von Biotopverbundsystemen 174 einschließlich der Festlegung der Vemetzungselemente, die Planung der landesweiten Verteilung von Vorrangflächen des Naturschutzes und die Verkoppelung von Arten- mit Biotopschutzkonzepten. Der Aufbau einer ökosystemar ausgerichteten Planung kann nur mit dem gleichzeitigen Auf- und Ausbau einer systematischen Umweltbeobachtung erfolgen. U. a. die Ergebnisse von Biotopkartierungen, Waldfunktionenkartierungen, Bodenkatastern, Roten Listen für Arten und Biotope sowie Daten für Flächennutzungen müssen zusammenfließen. Erforderlich ist nicht nur die

170 Erbguth, DVBI. 1992, S. 1122; HolstIHoffmeisterlPotthof/Schoof/StemmlerlWiemann, Umweltfachpläne, S. 9. 171 KiemstedtIWirz, Effektivierung der Landschaftsplanung, S. 19. 172 SRU 1987, Tz. 459. 173 Ebersbach, Landverbrauch, S. 252. 174 SRU 1987, Tz. 459.

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Festlegung raumbezogener, sondern auch die Festlegung objektbezogener Maßnahmen für die nicht raumbeanspruchenden Aussagen des Artenschutzes. 175 Das Konzept der kritischen strukturellen Veränderungen kann in diesem Zusammenhang ebenfalls relevant werden. Hinzu kommt die Notwendigkeit der Verwendung stoffbezogener Gütestandards bzw. Umweltqualitätsstandards. 176 Die planerische Gestaltung von Konzepten des Ökosystemschutzes erfordert die Einbeziehung von Daten über Stoffeinträge in die Ökosysteme bei gleichzeitiger Berücksichtigung der Belastungskapazität des jeweils betroffenen Systems. Hierbei können kritische Konzentrationen und kritische Eintragsraten ebenso eine wichtige Rolle spielen wie die Ermittlung und planerische Berücksichtigung der Belastungsquellen. Für die einzelnen Ökosysteme könnten Steckbriefe mit den zu erfüllenden Ansprüchen bezüglich der Flächengröße und -struktur sowie der zulässigen stofflichen Einträgen aufgestellt werden. 177

IV. Umweltqualitätsstandards Umweltqualitätsstandards haben, wie bereits unter Teil 1, C III 1 dargestellt, für den Schutz von Ökosystemen eine zentrale Bedeutung. Mit Hilfe von Umweltqualitätsstandards ist es zumindest der Größenordnung nach möglich, den Rahmen abzustecken, innerhalb dessen eine Nutzung des Naturkapitals zulässig sein soll.178 Nach Festlegung des Rahmens durch Umweltqualitätsstandards kann in einem zweiten Schritt die Auswahl der verursacher- und emittentenbezogenen Instrumente erfolgen, die geeignet sind, die Einhaltung der aufgestellten Umweltqualitätsstandards zu gewährleisten. 179 Auf diese Weise wird die Verteilung der zur Verfügung stehenden natürlichen Ressourcen optimiert und gleichzeitig die Unantastbarkeit der rur den angestrebten Erhaltungszustand der ökologischen Systeme notwendigen Naturgüter gesichert. Im deutschen Umweltrecht werden Umweltqualitätsstandards bisher kaum verwandt. Im europäischen Recht spielen sie hingegen eine erhebliche Rolle.

175 KloepferlRehbinderISchmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 201. 176 Gassner, NuR 1993, S. 122 f.; KloepferlRehbinderISchmidt-Aßmann, UGB-AT, S.201. 177 Gassner, NuR 1993, S. 121 f., mit Hinweisen auf die Ausrichtung des niedersächsischen Landschaftsprogramms auf die Entwicklung naturnaher Ökosystemtypen und die Entwicklung von Biotopsteckbriefen. 178 Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 33. 179 Kemper, Das UmweItproblem in der Marktwirtschaft, S. 33.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

Auch aufgrund der europarechtlichen Vorgaben ist zu erwarten, daß ihre Bedeutung im deutschen Recht in Zukunft zunehmen wird.

J. Vorhandene Regelungen

a) Boden Als bereits gesetzlich geregelte Umweltqualitätsstandards für Flächen kann man die Mindestflächen für Vorranggebiete des Naturschutzes in den Landesnaturschutzgesetzen von Schleswig-Holstein und Hessen ansehen. IBO Allerdings muß dabei beachtet werden, daß reine Flächenzahlen über die Qualität der geschützten Vorrangflächen noch nichts aussagen. So kann z. B. mit der Ausweisung großer Waldgebiete, die anschließend der unveränderten Forstbewirtschaftung unterliegen, eine Verbesserung der Umweltqualität nicht erreicht werden. Gesetzlich geregelte Bodenstandards für Stoffe fmden sich im bundesdeutschen Recht lBI in der AbfKlärV.\82 In § 4 VIII AbfKlärV sind Werte für Schwermetalle angegeben, die die Vorbelastung der Böden nicht überschreiten darf, damit Klärschlämme aufgebracht werden können. Gemäß § 4 IX AbfKlärV darf der Zielwert der Böden nicht unter pH 5 liegen. § 4 X-XII AbfKlärV enthalten außerdem Konzentrationswerte des Klärschlammes für Schwermetalle und eine Reihe von organischen Schadstoffen, die nicht überschritten werden dürfen, wenn der Klärschlamm ausgebracht werden soll. Schutzrichtung der festgesetzten Werte der Klärschlammverordnung ist die menschliche Gesundheit, die durch die Lebensmittelaufnahme beeinträchtigt werden könnte. Der Schutz der Ökosysteme selbst spielt keine nennenswerte Rolle. Bandbreiten für die Schwermetallbelastung von Böden bei der Klärschlammausbringung und für die Schwermetallkonzentration der Klärschlämme selbst fmden sich außerdem in der Klärschlammrichtlinie der EU. IB3 Die Werte der AbfKlärV bewegen sich überwiegend innerhalb der dort festgelegten Bandbreiten, z.T. sind sie auch strenger.

Vgl. 2. Teil, B I 2, S. 112. Landesrechtliche Regelungen hinsichtlich stoflbezogener Umweltqualitätsstandards werden nicht berücksichtigt. 182 Klärschlarnmverordnung i. d. F. v. 15.4. 1992, BGBI. I S. 912. 183 Richtlinie (86/278/EWG) v. 12. 6. 1986, ABI. L 181, S. 6, zul. geänd. durch Beschluß (951l/EG/ EuratomlEGKS) v. l. l. 1995, ABI. L, S. l. IBO

181

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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Weitere Bodenstandards beinhaltet die UVPVWVI84 unter Nr. 1.3 des Anhangs 1 als Orientierungswerte. Erfaßt werden einige Schwennetalle, Benzo(a)pyren und polycyclische aromatische Kohlenwasserstoffe. Die Werte fiir Schwennetalle entsprechen denjenigen Werten, die in § 4 VIII AbfKlärV fiir die zulässige Bodenvorbelastung hinsichtlich des Autbringens von Klärschlämmen festgesetzt wurden. Beträgt der Stoffgehalt im Boden einschließlich der Zusatzbelastung durch das Vorhaben bei den Schwennetallen weniger als 60 % und bei den genannten Kohlenwasserstoffen weniger als 30 % der Orientierungswerte, soll nach Nr. 1.3.3 davon ausgegangen werden, daß die natürlichen Bodenfunktionen nicht beeinträchtigt werden. Bei höheren Werten ist in der Regel eine Einzelfallprüfung durchzuführen. Werden die Tabellenwerte überschritten, muß eine Einzelfallprüfung erfolgen. Zusatzbelastungen, die weniger als 2 % der Tabellenwerte betragen, können außer Betracht gelassen werden. Insgesamt wurde in der UVPVwV lediglich ein verschwindend geringer Anteil der relevanten Bodenschadstoffe berücksichtigt. b) Luft Immissionswerte sind unter Nr. 2.5 der auf der Grundlage des § 48 BImSchG als Verwaltungsvorschrift erlassenen TA-Luft18s enthalten. Unterschieden werden Langzeitwerte (lW1) und Kurzzeitwerte (IW2). Die Langzeitwerte stellen Jahresmittelwerte dar und sollen vor langandauemden Schadstoffeinwirkungen schützen. Die Kurzzeitwerte, die sich in der Regel auf Halbstundenmittelwerte beziehen, begrenzen das Spitzenbelastungsrisiko. 186 Beurteilungsgebiet ist ausschließlich die Umgebung der Anlage, die nach Nr. 2.6.2.2 TA Luft maximal den 50-fachen Radius der Schomsteinhöhe urnfaßt. Die Werte der Nr. 2.5.1 TA Luft dienen dem Schutz vor Gesundheitsgefahren. Unter Nr. 2.5.2 fmden sich jedoch auch einige Immissionswerte, die auf Tiere und Pflanzen zugeschnitten sind. Sie beabsichtigen in erster Linie den Schutz der landwirtschaftlichen und gärtnerischen Produktion. Entsprechende Werte wurden fiir Staubniederschläge, Blei, Cadmium, Thallium und Fluor sowie fiir bestimmte Verbindungen der genannten Elemente festgelegt. Während die Werte der Nr. 2.5.1 echte Grenzwerte darstellen, sind die Werte der Nr. 2.5.2 lediglich Richtwerte, die eine Abwägung mit anderen Interessen zu-

184 Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Gesetzes über die UmweltverträglichkeitspTÜfung v. 18.9. 1995, GMBl. S. 671. 185 Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft v. 27. 2. 1986, GMBl. S. 95, ber.202. 186 Kalmbach/Schmölling, TA Luft, Abschnitt 2 Rdnr. 43.

142

Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

lassen. 187 So kann nach Nr. 2.2.1.2 c) TA Luft bei Einhaltung von Zusatzbelastungswerten des Anhangs A oder gemäß Nr. 2.2.1.2 d) TA Luft nach einer Sonderprüfung auf die Einhaltung der Richtwerte verzichtet werden. Nr. 2.2.1.2 und 2.2.1.3 TA Luft legen für bestimmte Fälle im Rahmen einer Anlagengenehmigung die Möglichkeit weiterer Sonderprüfungen fest. Dies gilt Z.B. für Schadstoffe, für die überhaupt keine Immissionswerte in der TA Luft vorgeschrieben sind oder für Schwefeldioxid, Fluorwasserstoff und anorganische gasförmige Fluorverbindungen, wenn die durch die Anlage verursachte Zusatzbelastung die Werte in Anhang A überschreiten. Ein sogenannter Vorsorgewert für Schwefeldioxid fmdet sich unter Nr. 2.2.1.4 TA Luft. Bei der Genehmigung von Anlagen in Reinluftgebieten soll hiernach die Immissionsbelastung im Jahresmittel die Massenkonzentration von 0,05 oder 0,06 mg/m3 nicht überschreiten. Für empfmdliche Pflanzen, Tiere und Ökosysteme reicht dieser Wert allerdings nicht aus. Hier gilt lediglich eine kritische Konzentration (Jahresmittelwert) von 0,02 mg/m3 als tolerierbar. 188 Verbindliche Luftqualitätsstandards sind in den EU-Richtlinien über Grenzwerte und Leitwerte der Luftqualität für Schwefeldioxid und Schwebestaub, 189 über Luftqualitätsnormen für Stickstoff,190 und über einen Grenzwert für den Bleigehalt in der Luft191 enthalten. Die Umsetzung dieser Immissionsvorgaben des europäischen Rechts durch die TA Luft hat der EuGH für nicht zulässig erklärt, obwohl die Werte der Nr. 2.5.1 TA Luft selbst den Vorgaben der genannten Richtlinien entsprechen. l92 Beanstandet wurde, daß der TA Luft als Verwaltungsvorschrift gegenüber Dritten keine ausreichende Rechtsverbindlichkeit zukommt. Sie gilt nicht bundesweit, sondern nur im Einwirkungsbereich der nach § 4 BlmSchG genehmigungsbedürftigen Anlagen. Außerdem enthält sie keine ausreichenden Maßnahmen, um die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen. Mittlerweile setzt deshalb die 22. BlmSchV 193 die vorhandenen europarechtlichen Vorgaben um. Sie regelt in § 1 III-VI Immissi-

187 Kalmbach/Schmölling, TA Luft, Abschnitt 2 Rdnr. 45; Seibert, NVwZ 1993, S. 20. 188 Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 15, Tab. 10 a. 189 Richtlinie (801779fEWG), vgl. S. 130, Fn. 164. 190 Richtlinie (85/203fEWG), vgl. S. 130, Fn. 165. 191 Richtlinie (82/884fEWG) v. 3. 12. 1982, ABI. L 378, S. 15. 192 EuGH, Urteil v. 30. 5. 1991, Rs. C-361188, Slg. 1991, S. 2567, 2601 ff.; EuGH, Urteil v. 30. 5.1991, Rs. C-59/89, Slg. 1991, S. 2607, 2631 ff. 193 Verordnung über Immissionswerte v. 26. 10. 1993, BGBL I S. 1819, zul. geänd. durch VO v. 27. 5. 1994, BGBL I S. 1095.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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onswerte für Schwebestaub, Schwefeldioxid, Blei und Stickstoffdioxid. Die Werte orientieren sich wie die Vorgaben am menschlichen Gesundheitsschutz. Die Richtlinien über die Luftqualität für Schwefeldioxid und Schwebestaub bzw. für Stickstoffdioxid enthalten außerdem unverbindliche Leitwerte, die auch dem Schutz der Umwelt dienen sollen. Diese Leitwerte werden in der Bundesrepublik im Rahmen der Ermessensregelung für die Aufstellung von Luftreinhalteplänen nach § 47 I S. 3, 1. Alt. BImSchG berücksichtigt. 194 Die Richtlinie über die Luftverschmutzung durch Ozon l95 setzt einen unverbindlichen Schwellenwert zum Schutz der Vegetation fest. 196 Er fmdet sich im deutschen Recht in § 1 ader 22. BImSchV. Der Stundenmittelwert darf 200 ~g/m3 und der 24-Stundenmittelwert 65 Ilg/m3 betragen. Ein Instrumentarium, mit dem die Einhaltung dieser Werte erreicht werden könnte, fehlt jedoch. Darüber hinaus sind Kurzzeitschäden von Pflanzen durch Ozon schon bei einer Konzentration von 80 Ilg/m3 möglich. 197 Der für Ökosysteme als kritische Konzentration von der ECE empfohlene Stundenmittelwert liegt bei 150 ~g/m3. Verkehrsverbote nach § 40 a I BImSchG können erst bei entsprechenden Werten von 240 ~g/m3 an mindestens drei Meßstellen angeordnet werden. Die EU-Umweltminister haben sich darauf geeinigt, bis zum Jahre 2000 eine Rahmenrichtlinie für die einheitliche Beurteilung der Luftqualität zu schaffen. 198 Gemäß Art. 4 I i. V. m. Anhang I des Entwurfes für eine Richtlinie über die Beurteilung und Kontrolle der Luftqualität soll die Kommission spätestens bis zum 31. Dezember 1996 Luftqualitätsziele für S02, NOiNO x , schwarzen Rauch, Schwebeteilchen und Blei vorschlagen. Für Benzol und Kohlenmonoxid läuft die Vorschlagsfrist bis zum 30. Juni 1998, für Kadmium, saure Niederschläge, polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe, Arsen, Fluor und krebserzeugende Nickelverbindungen bis zum 31. Dezember 1999. Eine Reihe weiterer Schadstoffe soll in einer späteren Phase untersucht werden. Die Leitlinien des Anhangs 11 verlangen hinsichtlich der Beurteilung der Schädlichkeit einer Substanz für die Umwelt sowohl die Berücksichtigung von Ökosystemen als auch von empfmdlichen Zielorganismen.

Vgl. 2. Teil, B III 5, S. 130. Richtlinie (92/72/EWG) v. 21. 9. 1992, ABI. L 297, SI. 196 Vgl. Jahns-Böhm, Gemeinschaftsrecht am Beispiel der Luftreinhaltung, S. 205 f. 197 RabelRichter, Staub Reinhaltung der Luft, 1993, S. 287. 198 Vgl. Richtlinienvorschlag (94/C216/04) v. 4. 7. 1994, AbI. C 216, S. 4, geänderter Vorschlag (95/C238/06) v. 6. 7. 1995, ABI. C 238, S. 10. 194 195

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz c) Gewässer

Wasserbezogene Grenzwerte fmden sich im deutschen Recht in Anhang 11 der TrinkwV.I99 Umweltqualitätsstandards für Gewässer sind außerdem in der UVPVwV des Bundes angegeben. Letztere bezieht sich unter Nr. 1.2.2 des Anhangs 1 mit der Maßgabe, daß keine sonstigen Bestimmungen oder Bewirtschaftungsanordnungen vorhanden sind, für den Saprobienindex, BSB s, NH4-N und die 02-Minima auf die Kriterien der LAW A-Gewässergütekarte 1990 für die Gewässergüteklasse 11 bzw. II - III. Dies entspricht den Gewässergütestufen "mäßig" bzw. "kritisch belastet". Weiterhin angegeben sind Werte für Kupfer, Chrom, Blei, Cadmium und Quecksilber. Kriterien für die Gewässergütestufen fmden sich ebenfalls in der ,,Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über den Mindestinhalt von Bewirtschaftungsplänen'?lO Außerdem sind hier die Trophiestufen für stehende Gewässer aufgefiihrt. In den Bewirtschaftungsplänen nach § 36 b WHG ist die Berücksichtigung weiterer Umweltqualitätsstandards, z.B. von Zielvorgaben des BLAK QZ, möglich. 201 Zahlreiche Umweltqualitätsstandards für Wasser und Gewässer fmden sich in verschiedenen Richtlinien der EU. Hierzu zählen z. B. die Richtlinien über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (Trinkwasserrichtlinie) und über die Qualitätsanforderungen an Oberflächengewässer für die Trinkwassergewinnung (Rohwasserrichtlinie).202 Für die Bundesrepublik ist der Standard für Nitrat (maximal 50 mgn), dessen Einhaltung vielerorts Probleme bereitet, besonders wichtig. 203 Bei der europäischen Kommission wird zur Zeit eine Lockerung der Standards für Pflanzenschutzmittel (bisher maximal 0,1 Ilg/1 pro Substanz, 0,5 Ilgn für alle Substanzen) diskutiert. 204 Insbesondere die ersatzlose Aufhebung des Summengrenzwertes wird für möglich gehalten. 2os

199 Trinkwasserverordnung i. d. F. der Bek. v. 5. 12. 1990, BGBL I S. 2612, ber. BGBI. (1991) I S. 227, zul. geänd. durch VO v. 26. 2. 1993, BGBI. I S. 278. 200 Vom 19. 9. 1978, GMBI. S. 466. 201 Vgl. Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 21 ff. und l. Teil, C III 4, S. 83. 202 Richtlinie (801778/EWG) v. 15.7. 1980, ABI. 229, S. 11, zul. geänd. durch Beschluß (95/l/EG/ EuratomlEGKS) v. l. l. 1995, ABI. L, S. I und Richtlinie (75/440/EWG) vom 16. 6. 1975, ABI. L 194, S. 34, zul. geänd. durch Richtlinie (9l/692/EWG) v. 23. 12. 1991, ABI. L 377, S. 48. 203 Hierzu Linden, Gewässerschutz, S. 24 ff. 204 Richtlinienvorschlag, KOM (94) 612 endg., Anhang I, Teil B und Begründung, S. 40 f. Zur Diskussion Demmke, Implementation von EG-Umweltpolitik, S. 283 ff. 20S SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 355.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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Der Anhang der Richtlinie über die Verschmutzung infolge der Ableitung bestimmter gefahrlicher Stoffe in die Gewässer der Gemeinschaft206 enthält zwei Listen mit Stoffamilien und Stoffgruppen. Für Stoffe dieser Liste war die Festlegung von Emissionsnormen und Umweltqualitätsstandards für Oberflächengewässer vorgesehen. Bisher konnten sich die Mitgliedstaaten nur für einen Bruchteil der ursprünglich ins Auge gefaßten Stoffe auf entsprechende Werte einigen. Sie fmden sich in den Richtlinien über die Ableitung von Quecksilber,207 Cadmium208 und Hexachlorcyclohexan209 sowie in der Richtlinie über die Ableitung von bestimmten gefahrlicher Stoffen i. S. der Liste I der Richtlinie 76/464/EWG.2IO Für die Substanzen der Liste I (schwarze Liste) stellt die Richtlinie 76/464/EWG den Mitgliedstaaten in Art. 6 frei, ob sie Emissionsnormen oder Qualitätsstandards verwenden wollen. Daher konnte sich die Bundesrepublik für Emissionsnormen entscheiden. Hingegen wird in Art. 7 für die Stoffe der Liste 11 verbindlich die Koppelung der Emissionsnormen an Qualitätsstandards vorgeschrieben. Entsprechende Standards liegen auf Gemeinschaftsebene jedoch nicht vor. Gegen die mangelnde Umsetzung der fünf erwähnten, die Richtlinie 76/464/EWG ausfüllenden Richtlinien durch die Bundesrepublik hat die Kommission 1995 beim EuGH Klage eingereicht. 2l1 Wie im Bereich der Luftreinhaltung hält die Kommission die Umsetzung der europäischen Standards durch Verwaltungsvorschriften für nicht zulässig, da sie dem einzelnen Bürger keine hinreichend einklagbaren Rechte geben. Zwei Listen, die mit denjenigen der Richtlinie 76/464/EWG nahezu identisch sind, enthält der Anhang der Grundwasserrichtlinie. 212 Auch für diese Listen 206 Richtlinie (76/464/EWG) v. 4. 5. 1976, ABI. L 129, S. 23, zul. geänd. durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum v. 2. 5. 1992, ABI. (1994) L 1, S.3. 207 Richtlinie (82/176/EWG) v. 22. 3. 1982, ABI. L 81, S. 29, zul. geänd. durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum v. 2. 5. 1992, ABI. (1994) LI, S. 3 und Richtlinie (84/156/EWG) v. 8. 3. 1984, ABI. L 74, S. 49, zul. geänd. durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum v. 2. 5. 1992, ABI. (1994) L 1, S.3. 208 Richtlinie (83/513/EWG) v. 26. 9. 1983, ABI. L 291, S. 1, zul. geänd. durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum v. 2. 5. 1992, ABI. (1994) L 1, S.3. 209 Richtlinie (84/491/EWG) v. 9. 10. 1984, ABI. L 274, S. 11, zul. geänd. durch das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum v. 2. 5. 1992, ABI. (1994) L 1, S.3. 210 Richtlinie (86/280/EWG) v. 12.6. 1986, ABI. L 181, S. 16, zul. geänd. durch Richtlinie (91/692/EWG) v. 23. 12. 1991, ABI. L 377, S. 48. 211 Rechtssache C-262/95, ABI. C 248, S. 9. 212 Richtlinie (80/68/EWG) vgl. S. 116, Fn. 109. 10 Niederstadt

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

gibt es keine Standards auf europäischer Ebene. Gemäß Art. 3 sind Ableitungen von Stoffen der Liste I in das Grundwasser zu verhindern, Ableitungen von Stoffen der Liste 11 sind zu begrenzen. Die Bundesrepublik wurde im Jahre 1991 vom EuGH auch wegen unzureichender Umsetzung der Grundwasserrichtlinie verurteilt. 21l Die Richtlinien über die Qualität von Süßwasser fiir Fische21 4, über die Qualitätsanforderungen an Muschelgewässer l5 und über die Qualität der Badegewässer l6 verwenden ausschließlich Umweltqualitätsstandards. Eine Umsetzung dieser Werte durch die Bundesrepublik ist nicht erfolgt. Dies wird damit begründet, daß die vorgeschriebenen Werte bereits durch die Emissionsnormen des deutschen Rechts erreicht würden. Auch bezüglich der Umsetzung dieser Richtlinien bestehen Meinungsverschiedenheiten zwischen der Kommission und der Bundesrepublik. 217 Häufig wurde für die Qualitätsstandards in den Gemeinschaftsrichtlinien keine Festlegung der Meßmethodik und des Meßabstandes von möglichen Emittenten vorgenommen. Sofern die Werte umgesetzt werden, besteht deshalb ein außerordentlich weiter Ermessensspielraum bei ihrer Anwendung. 218 Allgemein gelten die vorhandenen Umweltqualitätsstandards des Europarechts fiir die Erfordernisse des Gewässerschutzes in der Bundesrepublik als zu schwach.2\9 Kritisiert wird von bundesdeutscher Seite auch das europäische Konzept der Einzelstoffregelungen, weil es bei der umfassenden Erfassung der zahlreichen Einzelstoffe u. a. meßtechnische Probleme gibt. Stattdessen wird neben der Erfassung besonders wichtiger Einzelstoffe die Anwendung von Summenparametern empfohlen. 220 Zur Zeit bereitet die EU eine Rahmenrichtlinie über die ökologische Gewässerqualität vor. 221 Angestrebt wird nach Art. 2 eine Gewässerqualität, bei der EuGH, Urteil v. 28. 2. 1991, Rs. C-131188, DVBI. 1991, S. 863 ff.; hierzu LübbeWolff, Grundwasserschutz, S. 133 ff. 214 Richtlinie (78/659/EWG) v. 18. 6. 1978, ABI. L 221, S. 1, zul. geänd. durch Beschluß (95/1/EG/ EuratornlEGKS) v. 1. 1. 1995, ABI. LI, S. 1. 215 Richtlinie (79/923/EWG) v. 30. 10. 1979, ABI. L 281, S. 47, zul. geänd. durch Richtlinie (911692/EWG) v. 23. 12. 1991, ABI. L 377, S. 48. 216 Richtlinie (76/l60/EWG) v. 8. 12. 1975, ABI. L 31, S. 1, zul. geänd. durch Beschluß (95/l/EG/ EuratornlEGKS) v. 1. 1. 1995, ABI. L 1, S. 1. 217 VehlKnopp, Gewässerschutz, S. 42,44. 218 Krämer, ZUR 1994, S. 172, 175. 219 Gregor, Umweltqualitätsziele, S. 18. 220 Möbs, Gewässerschutzrecht, S. 119 f. 221 KOM (93) 680 endg.; BT-Drs. 13/3175; vgl. auch SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 349 ff. 213

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das Selbstreinigungsvermögen und die natürlichen Lebensgemeinschaften der betroffenen Ökosysteme erhalten bleiben. Der Vorschlag schreibt gemäß Art. 3 und 4 die Einrichtung eines Meß- und Überwachungssystems fiir die Oberflächengewässer der Mitgliedstaaten und eine systematische Ermittlung von Punkt- und diffusen Quellen der Verschrnutzung vor. Für die Gewässer sind Qualitätsziele und Qualitätsstandards festzulegen. Die Festsetzung und die Bestimmung der Werte und Meßparameter soll durch die Mitgliedstaaten selbst vorgenommen werden, um den regionalen Unterschieden besser Rechnung tragen zu können. 2. Folgerungen

Der Überblick zeigt, daß es im geltenden Recht des Bundes und der EU nur sehr wenige Umweltqualitätsstandards gibt, deren Schutzniveau sich an der Belastungskapazität von Ökosystemen, Pflanzen oder Tieren orientiert. Soweit Standards vorhanden sind, dienen sie dem Gesundheitsschutz oder der Absicherung menschlicher Nutzungsinteressen wie der Trinkwasserversorgung oder der Sicherung der landwirtschaftlichen oder fischereiwirtschaftlichen Produktion. Die Gestaltung von Naturschutzflächen wird, bis auf die pauschalen Flächenvorgaben fiir Vorranggebiete des Naturschutzes in den Landesnaturschutzgesetzen zweier Bundesländer, im wesentlichen den Zufälligkeiten der Schutzgebietsverordnungen überlassen. 222 Im Bereich des Bodenschutzes sind, bis auf die Werte fiir Klärschlämme, kaum Regelungen vorhanden, was u. a. auf das Fehlen eines ökologisch ausgerichteten Bodenschutzgesetzes zurückzuführen ist. Aus diesem Grunde gibt es zur Zeit auch keine Ermächtigungsgrundlage, die eine umfassende Festlegung von Bodenstandards ermöglicht. 223 Für nicht spezifisch den Naturschutz betreffende strukturelle Bodenstandards wäre ein Bodenschutzgesetz ebenfalls der richtige Regelungsbereich. Hierzu zählen z. B. Richtwerte fiir den tolerierbaren Bodenabtrag zum Zweck der Erosionsverhütung. 224 Gesetzliche Standards fiir die Sanierung von Altlasten unter ökosystemaren Aspekten sind ebenfalls nicht vorhanden.

Vgl. 2. Teil, B VII, S. 153. Vgl. aber § 312 UGB-BT. 224 Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft, S. 172 f. 222 223

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

Im Bereich der Luftreinhaltung fmden sich in der TA Luft zumindest einige Werte, die die Belastungsfähigkeit von Pflanzen und Tieren berucksichtigen sollen. Insgesamt sind diese Werte fiir den Schutz von Ökosystemen aber höchst unzureichend. Die vorhandenen Werte fiir die Luftexposition sind im Vergleich zu den bekannten Schädigungsgrenzen fiir empfmdliche Tiere, Pflanzen und Ökosysteme zu hoch. Es werden überdies nur fiir einen geringen Teil der relevanten Schadstoffe Regelungen getroffen. Die weiträurnige Verteilung der Schadstoffe bleibt unbeachtet. Die Akkumulation der auf dem Luftweg eingetragenen Schadstoffe über längere Zeiträume im Boden fmdet ebenfalls keine Berucksichtigung. Ob die geplante EU-Richtlinie über die Luftqualität tatsächlich Werte enthalten wird, die den Anspruchen von Ökosystemen und empfmdlichen Zielorganismen genügen, bleibt abzuwarten.

Im Bereich des Gewässerschutzes haben besonders die fiir den Trink- und Grundwasserschutz erlassenen Werte erhebliche mittelbare Bedeutung fiir den Ökosystemschutz. Gesetzlich geregelte Werte, die direkt auf die Bedürfnisse von Pflanzen, Tieren und Ökosystemen abgestimmt sind, fehlen jedoch auch hier. Allerdings sind entsprechende Festlegungen durch die Bewirtschaftungspläne nach § 36 b WHG möglich. Regelungsoptionen würde auch eine Umsetzung der vorgeschlagenen Richtlinie über die ökologische Gewässerqualität bieten. Insgesamt entsprechen die vorhandenen Umweltqualitätsstandards im deutschen und europäischen Recht in der Regel nicht dem naturwissenschaftlichen Kenntnisstand über die Belastungskapazität empfmdlicher Ökosysteme, Pflanzen und Tiere. 22S Sie erreichen häufig nicht einmal das Schutzniveau der bereits ungenügenden Emissionswerte. 226 Daraus ergibt sich die Konsequenz, daß UmweltquaIitätsstandards zur Zeit keinen nennenswerten Beitrag zum Schutz von Ökosystemen vor Eingriffen in ihren Artenbestand und in ihre strukturellen und stofflichen Funktionen leisten. Exkurs: Umweltqualitäts- und Emissionsstandards

In der rechtlichen Diskussion um Umweltqualitäts- und Emissionsstandards müssen zwei Gesichtspunkte sorgfältig auseinandergehalten werden. Dies ist zum einen das mit den geltenden Umweltqualitäts- oder Emissionsstandards zur Zeit tatsächlich erreichte Schutzniveau. Hiervon sind zum anderen die Eignung der Standards fiir Zwecke des Naturhaushaltsschutzes sowie die Mög225

Ein entsprechendes Schutzniveau postulieren einige Vorschriften des UGB-BT, z. B.

226

BrencklEwers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 29.

§ 317 I, § 442 I.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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lichkeiten, die sie bei richtiger Festlegung hierfiir theoretisch bieten, zu unterscheiden. Häufig wird in Deutschland als BegründUDg für den zurückhaltenden Gebrauch von Umweltqualitätsstandards auf die angeblich größere Effektivität von Emissionsstandards und das Beispiel des schlechteren Schutzniveaus von Umweltqualitätsstandards verwiesen. 227 Als Beleg werden die Regelungen des europäischen und britischen Rechts genannt. Insbesondere im britischen Recht spielen Umweltqualitätsstandards traditionell eine größere Rolle. 228 Der allgemeine Schluß von der britischen Praxis auf die Wirksamkeit und Möglichkeiten von Umweltqualitätsstandards überhaupt ist jedoch unzulässig. So werden auch die in Großbritannien verwandten Umweltqualitätsstandards nicht an den Erfordernissen des Schutzes von Pflanzen, Tieren und Ökosystemen ausgerichtet. Sie bilden damit nicht das notwendige Schutzniveau ab und bleiben z. T. hinter dem in Deutschland mit Emissionsstandards erreichtem Niveau zurück. Zum anderen spielten die geographischen Verhältnisse Großbritanniens eine maßgebliche Rolle. Die englischen Flüsse sind relativ kurz. Eine Aufaddierung von Schadstofffrachten fmdet deshalb nur in geringem Ausmaß statt. Luftverunreinigungen werden in kurzer Zeit in Richtung Festland abtransportiert. Deshalb läßt sich ein defmiertes Umweltqualitätsniveau in Großbritannien selbst bei verhältnismäßig hohem Schadstoffausstoß leichter einhalten. Die von Großbritannien dabei verursachte Gesamtbelastung der Umwelt ist allerdings im Vergleich zu Deutschland deutlich höher. Die Einhaltung der Umweltqualitätsstandards läßt sich kostengünstig bewerkstelligen, weil die Schadstoffmengen ins Meer und in das Ausland verlagert werden. 229 Für die Gesamtschadstoffbelastung wäre die Einführung strenger Emissionsstandards in Großbritannien hingegen ein Gewinn, und eine Tendenz zum zunehmenden Gebrauch solcher Emissionsstandards läßt sich in der jüngeren Entwicklung des britischen Umweltrechts auch feststellen. 230 Daraus zu schließen, Emissionsstandards wären Umweltqualitätsstandards grundsätzlich vorzuziehen, ist falsch.23\ Speziell in Mitteleuropa reichen die 227 Zu den beiden Schutzphilosophien Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 68 f. 228 Vgl. Rehbinder, Vorsorgeprinzip, S. 91. 229 Von Weizsäcker, Erdpolitik, S. 40 f.; Haigh, EEC EnvironmentaI Policy, S. 14 ff. 230 Lomas, DVBI. 1992, S. 949, 950 ff.; KloepferlMast, Umweltrecht des Auslandes, S. 123 ff. 231 Ausführlich BrenckiEwers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 18 ff.; vgl. auch Möbs, Gewässerschutzrecht, S. 117.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

Emissionswerte häufig nicht aus, um eine Umweltqualität zu erzielen, die auf die Belastungskapazität von Ökosystemen abgestimmt ist. 232 Eine entsprechende Einführung von Umweltqualtiätsstandards würde in den meisten Fällen zu einer Verschärfung der Emissionswerte bzw. zur Notwendigkeit der Reduzierung der Gesamtemissionsmengen fUhren. 233 Richtig eingesetzte Umweltqualitätsstandards können hier also zu einer erheblichen Verbesserung der Umweltsituation beitragen. Maßgeblich für ihre Wirksamkeit ist letztlich das festgelegte Schutzniveau. Tatsächlich dürften nicht Zweifel an der Wirksamkeit, sondern ökonomische Gründe für den zurückhaltenden Gebrauch von an ökosystemaren Erfordernissen ausgerichteten Umweltqualitätsstandards ausschlaggebend sein. Ein augenfälliges Beispiel hierfür sind die Einträge von sauren Niederschlägen, von denen seit Jahren bekannt ist, daß sie die Belastungsfähigkeit von Waldökosystemen in zahlreichen Regionen um ein Vielfaches überschreiten. Eine Einführung von an der Belastungsfähigkeit von Waldökosystemen ausgerichteten Schutzstandards wurde jedoch bisher als wirtschaftlich nicht vertretbar abgelehnt. 234 Zwar wird in der Literatur die Ansicht geäußert, die Festlegung von Gütestandards müsse sich an der Notwendigkeit der Realisierung von Industrieprojekten statt an der Belastungsfähigkeit des Naturhaushalts orientieren. 235 Dieser Auffassung wird man aber in Anbetracht der durch großräumige Schädigungen des Naturhaushalts entstehenden Konsequenzen heute kaum mehr folgen können.

V. Eingriffsregelung Die Eingriffsregelung des § 8 BNatSchG stellt ein Instrument dar, mit dem die Verursacher von Eingriffen in Natur und Landschaft verpflichtet werden, durch Vermeidungs-, Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen den Schaden an Natur und Landschaft möglichst gering zu halten oder ihn wiedergutzumachen. 236 Sie dient zur Erhaltung des Status quo und zur Abwehr von Verschlechterungen. Zu einer Verbesserung der Umweltsituation ist sie hingegen BrenckiEwers, Gefahrlichkeit von Stoffen, S. 31. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 141. 234 Rehbinder, Ökologische Umorientierung des Rechts, S. 11 f. 235 Gassner, NuR 1993, S. 364. 236 Zur Konzeption der EingriffsregeIung Heidtmann, NuR 1993, S. 68, 69; Kolodziejcok, NuR 1992, S. 309; Louis, Bundesnaturschutzgesetz, Einführung, S. 167 ff.; Mitchang, UPR 1994, S. 211. 232

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nicht geeignet. Da sie in ihren Rechtsfolgen neben diejenigen von anderen Umweltgesetzen tritt, modifIZiert sie querschnittsartig weite Bereiche des Umwelt- und Planungsrechts. 237 1. Begriff

Nicht jede Störung von Natur und Landschaft ist ein Eingriff i. S. des § 8 I BNatSchG, sondern als Eingriff gelten nur solche Veränderungen der Gestalt oder der Nutzung von Grundflächen, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen. Veränderungen der Gestalt von Grundflächen können z. B. die Errichtung von Gebäuden, Verkehrsanlagen und Freileitungen, Abfallablagerungen oder die Beseitigung von Hecken und Gehölzen darstellen. 238 Nutzungsänderungen sind die Überführung von Brachland in landwirtschaftliche Nutzung, die Umwandlung von Wald in andere Nutzungsarten, die Entwässerung und Aufforstung von Mooren, die Verwandlung von Heideflächen in Grünland oder der Umbruch von extensiv bewirtschafteten landwirtschaftlichen Flächen, etwa von Streu- und Feuchtwiesen. 239 Da sich die Eingriffsregelung auf solche Veränderungen der Gestalt und Nutzung von Grundflächen bezieht, die die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts erheblich oder nachhaltig beeinträchtigen können, weist sie einen deutlichen ökosystemaren Bezug auf. 240 Dieser Bezug wird jedoch dadurch eingeschränkt, daß stoffliche Belastungen des Naturhaushalts nicht als Eingriff i. S. der Vorschrift gewertet werden. 241 Somit werden z. B. Immissionen und Einleitungen in Gewässer nicht erfaßt. Die Eingriffsregelung ist deshalb in ihrer gegenwärtigen Konzeption lediglich ein Instrument des Flächenschutzes. Viele Bundesländer haben von der Ermächtigung des § 8 VIII BNatSchG Gebrauch gemacht und in sogenannten Positiv- bzw. Negativlisten unwiderlegliche Vermutungen aufgestellt, welche Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen als Eingriff bzw. nicht als Eingriff gewertet werden

Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 31. HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 18 Rdnr. 53; Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Teil 3 Rdnr. 117. 239 HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 18 Rdnr. 54; Bender/SparwasserlEngel, Umweltrecht, Teil 3 Rdnr. 117. 240 Hierzu SchaUer, Eingriffsregelung aus ökologischer Perspektive, S. 25 ff. 241 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 462; Heidtmann, NuR 1993, S. 69. 237 238

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sollen,z42 wodurch der Begriff des Eingriffes z. T. weiter eingeschränkt wird und einen von Bundesland zu Bundesland abweichenden Inhalt erhalten hat.

2. Landwirtschaftsklausel In § 8 VII BNatSchG ist eine zusätzliche Landwirtschaftsklausei enthalten. Nicht als Eingriff in Natur und Landschaft gilt hiernach die im Sinne des Gesetzes als ordnungsgemäß anzusehende land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung. Ebenso wie die Auslegung des Begriffes "ordnungsgemäße Landwirtschaft" in § 1 III BNatSchG ist die Auslegung des Begriffes der "ordnungsgemäßen Bodennutzung" umstritten. Ursprünglich sollte hierunter die nach dem jeweiligen Stand der agrarwissenschaftlichen Erkenntnisse erforderliche, sachgerechte Anwendung von Betriebsmitteln verstanden werden, durch die die Fruchtbarkeit des Bodens sowie die Gesundheit von Mensch und Tier nicht geschädigt werden. 243 Die Auslegung wird jedoch erschwert, weil die Fonnulierung des § 8 VII BNatSchG im Zuge des Gesetzgebungsverfahrens geändert wurde, ohne daß sich die hiermit verbundene Absicht eindeutig ermitteln ließe. Gegen die ursprüngliche Fonnulierung wurde von seiten der Länderkarnmer im Gesetzgebungsverfahren zum geltenden BNatSchG eingewandt, nach ihr sei auch eine eindeutig dem Natur- und Landschaftsschutz zuwiderlaufende landwirtschaftliche Maßnahme kein Eingriff. 244 Darauf einigte man sich im Vermittlungsverfahren auf die Ergänzung der Fonnulierung um die Worte "im Sinne des Gesetzes", was zu folgender Gesamtfonnulierung führte: Die im Sinne dieses Gesetzes ordnungsgemäße land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung ist nicht als Eingriff anzusehen. Hieraus wurde zum Teil die Folgerung gezogen, es sei eine Verweisung auf die Ziele und Grundsätze des BNatSchG erfolgt. Ordnungsgemäß sei mithin lediglich eine Bodennutzung in Übereinstimmung mit diesen Zielen und Grundsätzen, also eine ökologische Bodennutzung. 245 Der Wortlaut läßt jedoch ebenfalls die Auslegung zu, daß eine Verweisung auf die Landwirtschaftsklausei des § I III BNatSchG gemeint ist. Ordnungsgemäß nach § 8 VII BNatSchG wäre dann eine fachgerechte landwirtschaftliche Bodennutzung, die ordnungsgemäß im Sinne des § I III BNatSchG ist. D. h. die Vennutungsregel des § I III BNatSchG würde auch für § 8 VII 242 Heidtmann, NuR 1993, S. 69; Bender/Sparwasser/Engel, Umwe\trecht, Teil 3 Rdnr. 118; Schink, DVBI. 1992, S. 1395 ff. 243 Ausschuß für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, BT-Drs. 7/5251, S. 9. 244 Bundesrat, BT-Drs. 7/5498, S. 2. 245 LaTZ, Naturschutzrecht, § 8 Rdnr. 9 c; Hartmann, NuR 1983, S. 53 m.w.N.

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BNatSchG gelten, so daß die zuständige Behörde im Einzelfall die Beweislast dafür hat, daß einer landwirtschaftlichen Maßnahme Eingriffsqualität zukommt. Da der Wortlaut keine eindeutige Entscheidung zuläßt, sind die übrigen Auslegungskriterien zu prüfen. Aus der systematischen Stellung des § 8 VII BNatSchG läßt sich ebenfalls kein eindeutiges Entscheidungskriterium entnehmen. Eine teleologische Auslegung führt zu der Überlegung, daß die Feststellung, eine ökologische Bodennutzung sei kein Eingriff i. S. des BNatSchG, zwar richtig, aber gleichzeitig überflüssig ist und damit allenfalls als Klarsteilung einen Sinn ergibt. Dafür, daß eine derartige Klarstellung beabsichtigt war, gibt es jedoch im Gesetzgebungsverfahren ebensowenig einen Hinweis wie für die Annahme, mit ordnungsgemäßer Bodennutzung sei ausschließlich eine ökologisch richtige Bodennutzung gemeint. Sondern fast alle im Gesetzgebungsverfahren gefallenen Äußerungen lassen den Schluß zu, daß vor allem eine ökonomisch richtige Bodennutzung ins Auge gefaßt wurde und daß die Landwirtschaft bei einer solchen Bodennutzung im Rahmen der Eingriffsregelung privilegiert werden sollte. 246 Lediglich eine Äußerung des Berichterstatters des Vermittlungsausschusses anläßlich der Einbringung des Vermittlungsvorschlages in den Bundestag kann als Indiz dafür herangezogen werden, daß bei der Auslegung des Begriffes nun auch ökologische Kriterien eine Rolle spielen sollten. Nach dieser Äußerung heißt ordnungsgemäß "nicht nur langfristig ökonomisch richtig, sondern auch ökologisch richtig und vor allem im Rahmen der Gesetze, also auch im Rahmen der ökologisch motivierten Zielsetzung des § 1 BNatSchG".247 Da Wortlaut und Systematik der Norm zu keinem eindeutigen Ergebnis führen, die teleologische und die historische Auslegung jedoch eher dafür sprechen, daß zumindest auch eine Verweisung auf § 1 III BNatSchG gemeint war, ist der Begriff der ordnungsgemäßen Bodennutzung im Sinne des § 1 III BNatSchG auszulegen. Gleichzeitig wird dadurch nicht ausgeschlossen, daß ökologische Kriterien, wie sie durch die Ziele und Grundsätze des BNatSchG zum Ausdruck kommen, im Rahmen der Auslegung eine gewisse Rolle spielen können. 248

246 Vgl. die ausführlichen Darstellungen bei Hartmann, NuR 1983, S. 53 fI.; Hennecke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 293 ff. 247 BT-PIPr. 7/258, S. 18550 (A). 248 In diesem Sinne auch BVerwG, NVWZ-RR 1989, S. 288, 289; Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Teil 3 Rdnr. 93 ff.; Hennecke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 305 ff.

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Die Landwirtschaftsklausei im Rahmen der Eingriffsregelung führt durch die Verweisung auf § 1 III BNatSchG zu einer Umkehr der Beweislast, womit auch den oben erwähnten Bedenken der Länderkammer im Gesetzgebungsverfahren Rechnung getragen würde. Nicht zur ordnungsgemäßen Bodennutzung zählt die Neuaufnahme einer landwirtschaftlichen NUtzung,249 privilegiert werden also nur die bereits bestehenden Nutzungen.

3. Unselbständiges Entscheidungsverfahren Eine weitere Einschränkung resultiert aus der Ausgestaltung der Eingriffsregelung als unselbständiges Entscheidungsverfahren. D. h. sie kommt nach der bundesgesetzlichen Regelung des § 811 S. 2 BNatSchG nur dann zur Anwendung, wenn fiir den Eingriff nach anderen Rechtsvorschriften ein Genehmigungs- oder Anzeigeverfahren vorgesehen ist. Zwar haben einige Bundesländer fiir Eingriffe, fiir die ein solches Verfahren nicht erforderlich ist, ein eigenständiges naturschutzrechtliches Genehmigungsverfahren vorgesehen. 250 In den übrigen Bundesländern entfällt jedoch die Anwendung der Eingriffsregelung fiir genehmigungs- und anzeigefreie Eingriffe. Gleichzeitig hat die Landwirtschaftsklausei des § 8 VII BNatSchG in diesen Bundesländern nur eine untergeordnete Bedeutung. Denn Maßnahmen der landwirtschaftlichen Bodennutzung sind in aller Regel ohnehin genehmigungs- und anzeigefrei. Soweit eine Genehmigungs- oder Anzeigepflicht besteht, entscheidet die fiir dieses Verfahren zuständige Behörde nach § 8 V S. 1 BNatSchG im Benehmen mit der Naturschutzbehörde. Da die Stellung der Naturschutzbehörden nach dieser bundesgesetzlichen Regelung als sehr schwach empfunden wird, haben einige Länder eine weitergehende Einvernehmensregelung getroffen.

4. Anwendung Das Vorgehen bei der Anwendung der Eingriffsregelung ist in vier Stufen unterteilt. Dabei sind die Prüfungsstufen eins, zwei und vier zwingendes

249 BVerwG, NuR 1985, 275; Stollmann, NuR 1994, S. 73 ff.; Hess.VGH, NuR 1993, S.147. Heidtmann, NuR 1993, S. 69 f.

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Recht/51 während es sich bei der Abwägung der dritten Stufe um ein Optimierungsgebot handelt. 252 Der Verursacher eines Eingriffs ist zunächst verpflichtet, vermeidbare Beeinträchtigungen zu unterlassen. Entscheidend für die Vermeidbarkeit der Beeinträchtigung ist, ob für die Verwirklichung des Vorhabens keine umweltschonendere Alternative mit geringeren Beeinträchtigungen für Natur und Landschaft besteht. Zu vermeiden ist also nicht der Eingriff an sich, sondern eine Beeinträchtigung, die im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsprinzips zur Verwirklichung des Eingriffs nicht erforderlich ist. 253 Dabei müssen strenge Maßstäbe an die Gewichtung derjenigen Belange angelegt werden, für die Naturflächen geopfert werden sollen. 254 Bei unvermeidbaren Beeinträchtigungen ist in der zweiten Stufe eine Ausgleichsmöglichkeit zu prüfen. Ein Eingriff ist ausgeglichen, wenn keine erhebliche oder nachhaltige Beeinträchtigung des Naturhaushalts zurückbleibt und das Landschaftsbild landschaftsgerecht wiederhergestellt ist. Gemeint ist eine Kompensation der Eingriffsfolgen, die dem Status quo ante möglichst nahe kommen soll.255 Dabei muß der Ausgleich nicht unbedingt am Ort des Eingriffs erfolgen, sondern es genügt, wenn er im funktionellen Zusammenhang mit diesem Ort steht und sich die Ausgleichsmaßnahmen dort auswirken, wo die Beeinträchtigungen des Vorhabens auftreten. 256 Viele Eingriffe lassen sich allerdings nicht oder nicht hinreichend ausgleichen, und in der Praxis werden auch unzureichende Ausgleichsmaßnahmen zugelassen. Insbesondere für Ökosysteme, die lange Zeiträume für die Regeneration oder Neuentwicklung benötigen, kommt eine Ausgleichsmöglichkeit streng genommen nicht in Betracht. Gemäß § 8 III BNatSchG ist der Eingriff in der dritten Stufe zu untersagen, wenn die Beeinträchtigungen nicht zu vermeiden oder nicht im erforderlichen Maß auszugleichen sind und die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung aller Anforderungen an Natur und Landschaft gegenüber der Durchführung des Eingriffes im Rang vorgehen. 257 Diese Abwägung ähnelt einerseits der fachplanerischen Abwägung und kann gerichtlich

251 Schink, DVBI. 1992, S. 1391; BVeIWG, NVwZ 1993, S. 565 ff. (Sachsendamm); Bender/ SpaIWasserlEngel, Umweltrecht, Teil 3 Rdnr. 124. 252 BVelWGE 85, 348, 362; BVeIWG, NuR 1991,75; Berkemann, NuR 1993, S. 103 f. 253 Kuchler, NuR 1991, S. 467; Schink, DVBI. 1992, S. 1397. 254 Kloepfer, UmweItrecht, § 10 Rdnr. 125. 255 Schink, DVBI. 1992, S. 1398. 256 Schomerus, Defizite im Naturschutzrecht, S. 134; Schink, DVBI. 1992, S. 1398. 257 Kuchler, NuR 1991, S. 470 f.; Schink, DVBI. 1992, S. 1399 ff.

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lediglich auf Abwägungsfehler übetprüft werden. 258 Andererseits beinhaltet sie jedoch ein über eine nonnale Abwägung hinausgehendes Optirnierungsgebot, bei dem den Belangen des Naturschutzes aufgrund der gesetzgeberischen Zielvorgaben ein besonderes Gewicht zuzumessen ist. Führt die Abwägung nicht zu einem Vorrang der Belange von Natur- und Landschaftsschutz, besteht schließlich nach Maßgabe des § 8 IX BNatSchG die Möglichkeit, Ersatzmaßnahmen festzulegen. Dies setzt allerdings das Vorhandensein entsprechender landesrechtlicher Reglungen voraus. Ersatzmaßnahmen wurden in sehr unterschiedlicher Ausgestaltung durch die Bundesländer geregelt. Die Abgrenzung zu den Ausgleichsrnaßnahmen des § 8 11 BNatSchG ist fließend. Anders als Ausgleichsmaßnahmen müssen Ersatzmaßnahmen jedenfalls nicht unbedingt in einem räumlich funktionellen Zusammenhang mit dem Eingriff stehen. Bei einer Ersatzmaßnahme kann also statt des zerstörten Trokkenrasens auch ein Feuchtbiotop angelegt werden, und dies kann auch in weiter Entfernung vom Eingriffsort geschehen. Verschiedene Landesgesetze sehen in unterschiedlichen Ausgestaltungen und mit unterschiedlichen Bemessungsgrundlagen zusätzlich die Erhebung von Ausgleichsabgaben vor, z. B. für den Fall, daß Ersatzmaßnahmen nicht ausreichen oder nicht durchführbar sind.

5. Folgerungen Die gegenwärtige Konzeption der Eingriffsregelung unterliegt erheblicher Kritik. 2S9 Im Hinblick auf den Naturhaushalts- bzw. Ökosystemschutz sollen folgende Punkte nochmals hervorgehoben werden: Der Eingriffsbegriff ist zu eng und wird in den Bundesländern unterschiedlich gehandhabt. Stoffeinträge werden nicht erfaßt. Dasselbe gilt für Eingriffe, die keiner Genehrnigungs- oder Anzeigepflicht unterliegen. Die Anwendung der Eingriffsregelung ist nicht zwingend an die Erteilung des Einvernehmens durch die zuständige Naturschutzbehörde gebunden. Die Landwirtschaftsklausel spiegelt die tatsächliche Bedeutung von Störungen des Naturhaushalts durch die Landwirtschaft nicht angemessen wider und privilegiert den größten Verursacher des Artensterbens. Schließlich präjudiziert die Optirnierungsvorschrift des § 8 III BNatSchG eine Entscheidung zu Lasten des Naturhaushaltsschutzes, weil dessen Belange im Rahmen der Abwägung zu leicht überspielt werden können. BVerwGE 85, 348, 362. Eine zusammenfassende Darstellung von Kritikpunkten findet sich bei Jarassl Kloepfer/ Kunig/ Papier/ Peine/ Rehbinder/ Salzwedel/ Schmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 396 f.; LANA, Lübecker Grundsätze, S. 30 ff.; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 462 ff. 258

259

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Neben den gesetzlichen Mängeln der Eingriffsregelung gibt es zusätzlich eine Reihe von VollzugsdeflZiten. Hier werden vor allem Mängel bei der Genauigkeit der Beeinträchtigungsprognosen, z. B. durch fehlende Querschnittsbetrachtung aller Naturhaushaltsbereiche, ungenaue Darstellung der Maßnahmen, eine mangelhafte Umsetzung der PIaninhalte und die fehlenden Kontrollen der Eingriffsdurchführung und der durchgefiihrten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen genannt. 26O Insbesondere für letztere ist häufig eine über Jahrzehnte währende Pflege- und Überwachungskontrolle erforderlich. Insgesamt besteht erheblicher gesetzlicher Handlungsbedarf, wenn die Eingriffsregelung dem Anspruch, den Status quo des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme zu erhalten, auch nur annähernd gerecht werden soll.

VI. Gebietsschutz

In jüngerer Zeit hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, daß der Schutz des Naturhaushalts sich nicht auf einzelne Gebiete beschränken darf, sondern nach einem integrierten Konzept auf der gesamten Fläche erfolgen muß. 261 An der Notwendigkeit von Schutzgebieten mit besonders hohem Schutzstandard ändert sich hierdurch jedoch nichts, da die notwendige Schutzintensität für empfmdliche Ökosysteme auf andere Weise nicht erreicht werden kann. Die Möglichkeiten, Schutzgebietsausweisungen durch Regelungen des Vertragsnaturschutzes zu ersetzen, sind beschränkt. Vertragliche Regelungen ermöglichen in der Regel keine dauernde, sondern lediglich eine temporäre Sicherung von Flächen, was für Zwecke des Natur- und Artenschutzes in den meisten Fällen unzureichend ist. 262 Normalerweise werden Schutzgebiete durch die Verwaltung ausgewiesen. Bestimmte Gebietstypen können auch kraft Gesetzes unmittelbar für geschützt erklärt werden. Regelungen über die Ausweisung von Schutzgebieten fmden sich im geltenden Recht primär im Naturschutz-, Forst-, Wasser- und Immissionsschutzrecht. Im folgenden sollen die jeweiligen Schutzgebietstypen kurz dargestellt werden.

Peters/Ranneberg, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, S. 60 ff. SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 895; SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 235,245. 262 Zu den mit Regelungen des Vertragsnaturschutzes verbundenen finanziellen Problemen Rohlf, ZUR 1996, S. 2.

260 261

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1. Naturschutzgebiete Ein Gebiet kann nach § 13 I BNatSchG zum Naturschutzgebiet erklärt werden, wenn dies zum Schutz von Natur und Landschaft erstens zur Erhaltung von Lebensgemeinschaften oder Biotopen bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten, zweitens aus wissenschaftlichen, naturgeschichtlichen oder landeskundlichen Gründen oder drittens wegen der Seltenheit, besonderen Eigenart oder hervorragenden Schönheit des Gebietes erforderlich ist. Für Naturschutzgebiete besteht grundsätzlich ein allgemeines Veränderungsverbot. 263 Sie müssen rechtsverbindlich in Eigenverantwortung der Länder ausgewiesen werden. In den meisten Bundesländern geschieht dies durch Rechtsverordnungen. 264 In ihnen sind die einzelnen Verbote und Festsetzungen aufzufUhren. Daß dieses Regelungsmodell in der Praxis, selbst an einem Minimalstandard des notwendigen Naturhaushaltsschutzes gemessen, versagt hat, wurde unter Teil 1, eIl 1 a dargestellt. Ursache dieses Versagens sind nicht nur institutionelle, verfahrensmäßige und personelle Unzulänglichkeiten. Sondern es fehlt ein schlüssiges gesetzliches Konzept, das die Voraussetzungen fiir die Errichtung eines bundesweiten, nach ökologischen Kriterien organisierten Schutzgebietsystems regelt. Bisher ist die Errichtung von Naturschutzgebieten zumeist zufällig erfolgt. Konkurrierenden Nutzungsansprüchen wurde bei der Entscheidung über die Ausweisung, die Gestaltung der Gebiete und die zugelassenen Nutzungen in der Regel der Vorrang eingeräumt. Auf diese Weise ist ein Gemenge von zufällig verteilten Schutzgebieten entstanden, deren Größe und Qualität nicht den ökologischen Notwendigkeiten genügt.

2. Landschaftsschutzgebiete Der Schutz von Landschaftsschutzgebieten kann sich nach § 15 I BNatSchG sowohl auf die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts als auch auf die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, die Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes oder die Bedeutung fiir die Erholung richten. Die Schutzkategorie des Landschaftsschutzgebietes urnfaßt somit ein breites Spektrum von Schutzzwecken. Anders als Naturschutzgebiete nehmen die ausgewiesenen Landschaftsschutzgebiete große Anteile der Landesfläche ein. Gleichzeitig ist die

263 264

Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 57; Fischer-Hüftle, DÖV 1990, S. 1015. Louis, DVBI. 1990, S. 800 ff.

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Schutzintensität gegenüber Naturschutzgebieten geringer. 26S Verboten nach § 15 11 BNatSchG sind nur solche Handlungen, die den Gebietscharakter verändern oder die dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Im Gegensatz zum absoluten Veränderungsverbot für Naturschutzgebiete handelt es sich hierbei grundsätzlich um ein relatives Veränderungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt. 266 Die Festschreibung absoluter Veränderungsverbote durch die Schutzverordnungen wird hierdurch allerdings nicht ausgeschlossen. 267 Die Festsetzung ökologischer Schutzziele wird jedoch bei Nutzungen durch die "ordnungsgemäße Landwirtschaft" durch die Verweisung des § 15 11 BNatSchG auf die Landwirtschaftsklausei des § 1 III BNatSchG erschwert. 268 Trotz der im Vergleich zu Naturschutzgebieten niedrigeren Schutzintensität könnte die Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten für ökologische Zielsetzungen eine erhebliche Bedeutung erlangen. 269 Insbesondere können Ausweisungen von Landschaftsschutzgebieten bei der Umsetzung von Konzepten des Naturschutzes, die sich auf die ganze Fläche beziehen und die das Konzept der ökologischen Vorranggebiete ergänzen, eine zentrale Rolle spielen. Landschaftsschutzgebiete sind weiterhin geeignet, um Kulturlandschaften zu schützen oder Pufferzonen für Naturschutzgebiete anzulegen. 27o Ebenso wie bei Naturschutzgebieten können die Schutzverordnungen nicht nur die Gestaltung der Flächen, sondern auch die Stoffbelastungen aus lokalen Quellen beeinflussen. Und ebenso wie bei Naturschutzgebieten werden die rechtlichen Möglichkeiten, die die Schutzkategorie Landschaftsschutzgebiet für ökologische Zwekke zur Verfügung stellt, in der Praxis bei weitem nicht ausgeschöpft. 271

265 KolodziejcoklRecken, Naturschutz, § 15 BNatSchG Rdnr. I. Die Planungsgruppe Ökologie, Landschaftsschutzgebiete, S. 34 f., 43 f. weist aber darauf hin, daß die Schutzintensität maßgeblich von der Ausgestaltung der Schutzverordnungen abhängt. 266 Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 60. 267 Meßerschmidt, Bundesnaturschutzgesetz, § 15 Rdnr. 6; Planungsgruppe Ökologie, Landschaftsschutzgebiet, S. 15 f. 268 Soell, Schutzgebiete, S. 167 f. 269 Ein Überblick der möglichen ökologischen Schutzfunktionen findet sich bei Planungsgruppe Ökologie, Landschaftsschutzgebiet, S. 10 f. 270 Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 60. Eine ausdrückliche KlarsteIlung des Gesetzgebers, daß auch die Umgebung eines Schutzgebietes in den Schutz mit einbezogen werden kann, wäre jedoch wünschenswert, da sich die Ausweisung eines Landschaftsschutzgebietes als Pufferzone nicht in allen Fällen mit den .. Schutzzwecken des § 15 BNatSchG zur Deckung bringen läßt, vgl. Fischer-Hüftle, DOV 1990, S. 1015 und die entsprechende Umsetzung in § 189 11 UGB-BT. 271 Planungsgruppe Ökologie, Landschaftsschutzgebiet, S. 43.

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3. Nationalparks Nationalparks sind nach § 14 I BNatSchG einheitlich zu schützende, großräumige Gebiete von besonderer Eigenart. Sie müssen im überwiegenden Teil ihrer Flächen die Voraussetzungen eines Naturschutzgebietes erfüllen und sich in einem von Menschen nicht oder nur wenig berührten Zustand befmden. Ihre Einrichtung soll vor allem der Erhaltung eines artenreichen heimischen Pflanzen- und Tierbestandes dienen. Der Nationalpark kann auch besiedelte oder unbesiedelte Gebietsteile ohne besondere Schutzbedürftigkeit umfassen. Soweit es der Schutzzweck erlaubt, ist er der Allgemeinheit zugänglich zu machen. Ein Nationalpark gliedert sich in mehrere Schutzzonen mit abgestuften Schutzregelungen, um der unterschiedlichen Schutzbedürftigkeit der Teilflächen Rechnung zu tragen. Nationalparks unterscheiden sich also von Naturschutzgebieten durch ihre Großräumigkeit, eine Schutzabschwächung in Teilbereichen und eine stärkere Betonung der Erholungsfunktion. 272 Für den Naturhaushaltsschutz ergeben sich infolge ihrer heterogenen Struktur Ziel- und Interessenkonflikte mit Erholungsverkehr, Forstwirtschaft, Jagd und Fischerei. Den von der IUCN für Nationalparks aufgestellten Kriterien vermögen sich die deutschen Nationalparks allenfalls anzunähern. 273

4. Biosphärenreservate Das Schutzkonzept des Biosphärenreservates geht auf das internationale MAB-Programm der UNESCO ZUTÜck. 274 Das Konzept wurde in das Naturschutzrecht der ehemaligen DDR übernommen und gelangte so zunächst in die Landesnaturschutzgesetze der neuen Bundesländer. Biosphärenreservate bzw. Biosphärenparks dienen primär der Erhaltung oder Wiederherstellung einer durch traditionelle Nutzung geprägten Landschaft und der darin historisch gewachsenen Arten- und Biotopvielfalt. Sie sollen also naturverträgliche Landnutzungen erhalten oder wiederherstellen. Biosphärenreservate sind kein eigener Gebietstyp, sondern sie setzen sich aus den verschiedenen Gebietskategorien des BNatSchG zusammen. Rechtliche Regelungen fmden sich in den §§ 14 VorlThürNatG, 18 SächsNatSchG, 19 NatSchGLSA, 25 BbgNatSchG und mittlerweile auch in § 15 b HENiltG. Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 59. So sollen u. a. mehr als 50 % der Fläche eines Nationalparks als Kemgebiet von natürlichen Ökosystemtypen eingenommen werden, vgl. KolodziejcoklRecken, Naturschutz, § 14 BNatSchG Rdnr. 3 ff.; UppenbrinklRieken, ZUR 1996, S. 20. 274 Vgl. l. Teil, eIl 3, S. 67.

272 273

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5. Geschützte Landschaftsbestandteile Geschützte Landschaftsbestandteile nach § 18 BNatSchG sind aus der übrigen Landschaft abzugrenzende Objekte oder Objektgruppen wie Alleen, Hekken, Feldgehölze, Moore, Streuwiesen, Wasserflächen usw. 275 Die UnterschutzsteIlung kann sowohl zur Sicherung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts als auch zur Belebung des Orts- und Landschaftsbildes oder zur Abwehr schädlicher Einwirkungen erfolgen. Große Bedeutung können geschützte Landschaftsbestandteile als kleinflächige Elemente von Biotopvernetzungssysternen erlangen. 6. Naturdenkmäler Die Bewahrung von Naturdenkmälern nach § 17 BNatSchG ist in erster Linie Objekt- und nicht Flächenschutz. Naturdenkmäler können jedoch nicht nur Einzelobjekte wie Bäume, Felsen, Quellen u. ä. sein, sondern auch flächenhafte Naturschöpfungen wie Moore, Heiden oder Steilufer. Einige Landesgesetze schreiben Höchstgrößen für Naturdenkmäler vor. Gemäß § 17 I S. 2 BNatSchG kann in den Schutz auch die Umgebung des Naturdenkmals mit einbezogen werden, wodurch der Schutz ebenfalls einen flächenhaften Charakter bekommen kann. 276 7. Naturparks Naturparks sind nach § 16 BNatSchG in erster Linie als Planungskategorie zu verstehen. 277 Es handelt sich bei ihnen um einheitlich zu entwickelnde und zu pflegende großräumige Gebiete, die überwiegend Landschafts- oder Naturschutzgebiete sind und eine hohe Eignung für Erholung und Fremdenverkehr aufweisen. Der Arten- und Biotopschutz wird in den gegenwärtigen Naturparkkonzeptionen stark vernachlässigt. 278

Louis, NuR 1990, S. 108. Vgl. Fischer-Hüftle, DÖV 1990, S. 1014. 277 KolodziejcokIRecken, Naturschutz, § 16 BNatSchG Rdnr. 1. 278 UppenbrinkIRiecken, ZUR 1996, S. 19. 275

276

11 Nicderstadt

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8. Schutz- und Erholungswälder Wälder können nach § 12 BWaldG zum Schutzwald erklärt werden, wenn sie unentbehrlich sind, um Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit abzuwehren. Hierzu zählen insbesondere Immissionen, Bodenerosion, Austrocknung, Lawinen und das schädliche Abfließen von Niederschlagswasser. Schutzwälder unterliegen speziellen forstrechtlichen Vorschriften, die ihre Erhaltung und zweckentsprechende Bewirtschaftung sichern sollen. Zu diesen Vorschriften gehört auch das Erfordernis einer Genehmigung der Umwandlung von Wald in eine andere Bodennutzungsart, weil die betroffene Fläche hierdurch gegen eine ökologisch schädliche Nutzungsänderung abgesichert wird. § l3 BWaldG ermöglicht die Festsetzung einer Waldfläche als Erholungwald, wenn das Wohl der Allgemeinheit eine solche Festsetzung erfordert. Diese Voraussetzung kann z. B. in der Nähe von Ballungsgebieten oder Kurorten vorliegen. 279 Auch die Erklärung zum Erholungswald kann zu einer Änderung der Bewirtschaftungsweise fUhren und gewährt einen besseren Schutz gegen Waldumwandlungen. 9. Wasserschutzgebiete

Die Ausweisung von Wasserschutzgebieten erfolgt gemäß § 19 WHG. Soweit für das Wohl der Allgemeinheit erforderlich, sollen sie nach § 19 I Nr. 1 dem Schutz der öffentlichen Wasserversorgung, nach § 19 I Nr. 2 der Anreicherung des Grundwassers und nach § 19 I Nr. 3 der Verhütung des schädlichen Abfließens von Niederschlagswasser sowie des Abschwemmens und des Eintrags von Bodenbestandteilen, Dünge- oder Pflanzenbehandlungsmitteln dienen. Die bisher praktizierte Wasserschutzgebietsstrategie zielt fast ausschließlich auf den Aspekt der Trinkwasserversorgung. 280 Dies kommt insbesondere in den Schutzzwecken "Sicherung der öffentlichen Wasserversorgung" und "Anreicherung des Grundwassers" zum Ausdruck. Ökosystemschutz spielt hier nur insoweit eine direkte Rolle, als er für die Sicherung von Trinkwasserqualität und -menge von Belang ist. Ein mittelbarer Schutzeffekt kann aber auch für Biotope und Arten erzielt werden,281 weil die Flächen in der Regel in einem Vgl. KolodziejcoklRecken, Naturschutz, § 13 BWaldG Rdnr. 6. Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft, S. 143. 281 GiesekelWiedemannlCzychowski, § 19 WHG Rdnr. 38. 279

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naturnahen Zustand gehalten werden müssen. Die Schutzziele des § 19 I Nr. 3 WHG decken zwar wichtige Teilaspekte des Ökosystemschutzes direkt ab,282 sie haben jedoch in der Praxis für die Ausweisung von Wasserschutzgebieten nur geringe Bedeutung. Dies dürfte darin begründet liegen, daß die Bereitschaft der Länder fehlt, die notwendigen Ausgleichszahlungen zu tragen. In Wasserschutzgebieten können alle Handlungen verboten oder für nur beschränkt zulässig erklärt werden, die sich auf Menge und Beschaffenheit des Wassers oder auf die Abflußverhältnisse nachteilig auswirken. Hierunter fallen z. B. die Errichtung von Bauwerken oder gewerblichen Anlagen, Grabungen, Beackerung und Entwässerung. Trinkwasserschutzgebiete werden normalerweise in drei Zonen eingeteilt. Die an diese Zonen gestellten Anforderungen ergeben sich aus den Richtlinien des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfachs (DVGW),283 die in den Vorschriften der Wassergesetze der Länder in unterschiedlichem Umfang aufgegriffen wurden. Die Schutzzone III soll das gesamte Wassereinzugsgebiet der Förderanlage umfassen. Sie dient dem Schutz vor weitreichenden Beeinträchtigungen wie schwer abbaubaren chemischen Verbindungen. Die Schutzzone 11 soll demjenigen Gebiet entsprechen, von dem aus das Grundwasser in 50 Tagen den Fassungsbereich erreichen kann. In dieser Zone können erhebliche Einschränkungen der Landwirtschaft angeordnet werden, die auch die Beschränkung der Verwendung von organischen Düngemitteln umfassen. Im Fassungsbereich, der Zone I, ist jede landwirtschaftliche Nutzung unzulässig. 284 Die bisherigen Schutzgebietsausweisungen waren nicht ausreichend, um die Grundwasservorkommen hinreichend vor Nitrat- und Pestizideinträgen zu schützen. Dabei besteht ein zentrales Problem in der mangelhaften Kontrolle der Einhaltung der Schutzgebietsbestimmungen. In mehreren Bundesländern gibt es Bemühungen, die Gewässer durch Vereinbarungen mit den Landwirten besser zu schützen. Solche Vereinbarungen können auch Flächen außerhalb der eigentlichen Schutzgebiete erfassen. 28S

Gieseke/WiedemannlCzychowski, § 19 WHG Rdnr. 7. WüsthofflKumpf, Handbuch des deutschen Wasserrechts, D 30-32. 284 Vgl. Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft, S. 143 f.; Linden, Gewässerschutz, S. 153 ff. 285 Vgl. Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft, S. 156 ff. 282 283

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10. Immissionsschutzgebiete Gemäß §§ 40 I, 40 a 1,49 I und 11 BImSchG können die Landesregierungen Gebiete zum Schutz vor schädlichen Luftverunreinigungen festlegen. Die Ermächtigung des § 49 I BImSchG bezieht sich auf Gebiete, die im besonders hohen Maße schutzwürdig sind, wie z. B. Belastungsgebiete, Naturparks und Naherholungsgebiete. 286 § 49 11 BlmSchG regelt die Möglichkeit, Gebiete auszuweisen, in denen Smog-Situationen zu erwarten sind. Für Schutzgebiete nach §§ 49 I, 11 BImSchG können das Verbot des Betreibens bestimmter Anlagen bzw. die Einschränkung des Anlagenbetriebes sowie Verwendungsbeschränkungen für Brennstoffe angeordnet werden. 287 § 40 I BImSchG stellt die Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Gebieten dar, in denen bei Smog-Situationen der Kraftfahrzeugverkehr beschränkt werden darf, während § 40 a I BImSchG gebietsbezogene Verkehrsbeschränkungen für den Falle erhöhter Ozonkonzentrationen regelt. Die aufgrund der genannten Vorschriften bisher festgesetzten Werte orientieren sich am Zweck des menschlichen Gesundheitsschutzes. Es gibt daher im geltenden Recht keinen immissionsschutzrechtlichen Gebietsschutz mit dem Zweck des Ökosystemschutzes.

11. Bodenbelastungsgebiete Der Vorschlag, eine eigene Schutzgebietskategorie für Böden zu schaffen,288 wurde im § 13 BodSchG BW und im § 22 Bin. BodSchG aufgegriffen. 289 Nach der baden-württembergischen Regelung können z. B. Gebiete, in denen sich erhebliche Bodenbelastungen feststellen lassen, zur Sanierung des Bodens oder aus Gründen der Vorsorge u. a. gegen erhebliche Beeinträchtigungen des Naturhaushalts, durch Rechtsverordnung als Bodenbelastungsgebiete festgesetzt werden. Hiermit verbundene Anordnungen können vorsehen, daß in diesen Gebieten bestimmte Nutzungen einzuschränken sind, nur bestimmte Nutzungen zugelassen werden oder daß bestimmte Stoffe nicht eingesetzt werden dürfen. Praktische Bedeutung hat diese Regelung vor allem im Zusammenhang mit Altlasten gefunden. Einen bisher nicht umgesetzten Vorschlag stellt die Ausweisung von Erosionsschutzgebieten dar, die nach Maßgabe einer Gefährdungskartierung Ge286 LandmannIRohmerlHansmann, Umweltrecht, § 49 BImSchG Rdnr. 11; Jarass, § 49 BlmSchG Rdnr. 4. 287 LandmannIRohmerlHansmann, Umweltrecht, § 49 BlmSchG Rdnr. 17 ff., 46 ff. 288 Ebersbach, Landverbrauch, S. 81 f. 289 Bodenschutzgesetz Baden-Württemberg und Berliner Bodenschutzgesetz, vgl. S. 120, Fn. 118; vgl. auch den Rege1ungsvorschlag in § 297 UGB-BT.

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biete mit besonders hoher Erosionsdisposition umfassen soll. Verbunden mit der Ausweisung wäre die Festlegung von Bewirtschaftungsanforderungen wie Begrünungspflichten und die Anwendung von Mulchsaatverfahren. 29O 12. Biotopschutz kraft Gesetzes

Gemäß § 20 c BNatSchG gelten bestimmte Biotoptypen allein aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu diesem Biotyp als besonders geschützt. Die ursprünglich in Anlehnung an die Eingriffsregelung konzipierte Vorschrift enthält ein generelles Flächenveränderungsverbot, 291 ohne daß hierfür eine Schutzgebietsausweisung erforderlich wäre. Durch die im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens erfolgte Herauslösung der Vorschrift aus der Eingriffsregelung gilt die Landwirtschaftsklausei des § 8 VII BNatSchG nicht für die Biotope des § 20 c BNatSchG. Sämtliche Handlungen, die zu einer Schädigung oder erheblichen Beeinträchtigung führen können, sind verboten. Der Schutz der Biotope nach § 20 c BNatSchG dient gemäß § 20 I Nr. 2 BNatSchG zugleich als Mittel des Artenschutzes. Zu den geschützten Biotopen zählen u. a. bestimmte Feuchtbiotope wie Moore, Sümpfe, Naßwiesen und Quellbereiche, Trockenbiotope wie offene Binnendünen, Wacholderheiden und Borstgrasrasen, Waldbiotope wie Auwälder und Wälder trockenwarmer Standorte, Küstenbiotope wie Felsküsten, Dünen und Salzwiesen sowie Gebirgsbiotope wie alpine Rasen und Schneetälchen. Eine vollständige Liste der erfaßten Biotoptypen mit den dazugehörigen Untergliederungen fmdet sich bei KolodziejcokIRecken. 292 Eine besonders ausführliche Beschreibung von auf Länderebene zu schützenden Biotopen einschließlich Artenlisten enthält die Anlage zu § 24 a NaturschutzG BW,293 die durch das Biotopschutzgesetz BW aus dem Jahre 1991 eingeführt wurde. 294 Die in § 20 c BNatSchG aufgezählten Biotope sollen mit Schutzvorkehrungen geschützt werden, die in ihrer Qualität mindestens dem Schutzstandard von Naturschutzgebieten entsprechen. 295 Sämtliche Handlungen, die zu einer SchäProjektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft, S. 146 f. 291 Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 75; Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, § 20 c BNatSchG Rdnr. I; KolodziejcokIRecken, Naturschutz, § 20 c BNatSchG Rdnr. 4 ff. 292 KolodziejcoklRecken, Naturschutz, § 20 c BNatSchG Rdnr. 3. 293 Naturschutzgesetz Baden-Württemberg i. d. F. v. 29. 3. 1995, GBI. S. 385, zul. geänd. durch G. v. 18. 12. 1995, GBI. 1996, S. 29. 294 Vom 19. 11. 1991, GBI. S. 701 ff. 295 KolodziejcokIRecken, Naturschutz, § 20 c BNatSchG Rdnr. I. 290

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digung oder erheblichen Beeinträchtigung führen können, sind verboten. Der Katalog der Biotope kann durch die Länder erweitert werden. Dies ist in einigen Bundesländern z. B. für bestimmte Feuchtwiesen, Knicks oder Wallhecken geschehen. 296 Die Länder können nach § 20 c 11 BNatSchG Ausnahmen vorsehen, wenn die Beeinträchtigungen ausgeglichen werden können oder wenn Maßnahmen aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls notwendig sind. Zu den Gründen des Gemeinwohls zählen alle öffentlichen Interessen wie z. B. die Schaffung von Einrichtungen, die der Sicherheit der Bevölkerung dienen, sowie die Errichtung von Verkehrs-, Versorgungs- und Entsorgungsanlagen, aber auch Festsetzungen in Bauleitplänen. 297 Neben diesen Ausnahmen ist auch eine Befreiung nach § 31 I BNatSchG möglich, soweit eine "nicht beabsichtigte Härte" vorliegt. 298

13. Folgerungen Die Darstellung der bestehenden Schutzgebietskategorien macht deutlich, daß es im bisherigen Recht kein übergreifendes, ökosystemar ausgerichtetes Konzept des Naturhaushaltsschutzes durch die Ausweisung von Schutzgebieten gibt. Die bestehenden Schutzkategorien decken entweder nur Teilaspekte des Naturhaushaltsschutzes ab, oder der Schutz des Naturhaushalt gehört überhaupt nicht oder lediglich mittelbar zu ihrem Schutzgegenstand. Soweit Aspekte des Naturhaushalts- und Ökosystemschutzes erfaßt werden, stehen die Schutzkategorien des Naturschutzrechts im Mittelpunkt. Denn für die meisten Schutzkategorien des Naturschutzrechts stellt der Biotop- und Artenschutz einen zentralen Schutzgegenstand dar. Im geltenden Bundesrecht fehlen jedoch Regelungen, die eine systematische Einrichtung von Schutzgebieten und die Festlegung ihrer Größe anband von ökologischen Maßstäben anordnen. Es gibt keine Bestimmungen über Biotopverbundsysteme und ihre Bestandteile. 299 Ebensowenig gibt es Festlegungen der Mindestflächenzahlen für Vorranggebiete des Naturhaushaltsschutzes und der Anforderungen an die

KolodziejcoklRecken, Naturschutz, § 20 c BNatSchG Rdnr. 15. KolodziejcoklRecken, Naturschutz, § 20 c BNatSchG Rdnr. 10; Louis, Nds. NaturschutzG, § 28 a Rdnr. 13; Louis, NuR 1992, S. 26, vgl. auch Louis, Bundesnaturschutzgesetz, § 31 Rdnr. 38 ff. 298 Louis, NuR 1995, S. 62. 299 Soell, NuR 1990, S. 308; Soell, Schutzgebiete, S. 172; Die jüngeren Vorschläge enthalten alle entsprechende Regelungen, so §§ 172 II Nr. 6; 173, 178 II UGS-BT; Fraktion der SPD, EntwurfBNatSchG, § 2 I Nr. 8, § 6 aI Nr. 4 a), § 18 Nr. 5; Fraktion BÜNDNIS 90IDIE GRÜNEN, Entwurf BNatSchG, § 2 I Nr. 9, 15, § 3 Nr. 6, § 13 11 Nr. 3, § 14 I, 25 VIII, § 31 I Nr. 4, § 32 I Nr. 5. 296

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Qualität dieser Gebiete. Gleichzeitig sind die Regelungen des Flurbereinigungsrechts nicht hinreichend auf die Schaffung kleinflächiger Vemetzungsstrukturen ausgerichteeoo 69 % der in Deutschland insgesamt vorkommenden und 92 % der schutzwürdigen Biotoptypen müssen als gefährdet eingestuft werden. 301 Aus diesem Grund erscheint es nicht mehr als ausreichend, wenn lediglich die in § 20 c BNatSchG genannte, relativ geringe Anzahl von Biotoptypen den Zufälligkeiten einer Schutzgebietsausweisung entzogen wird. 302 Gleichzeitig ist die Beseitigung der kraft Gesetzes geschützen Biotope zu leicht. Dies gilt insbesondere für Biotope, die nicht oder nur schwer regenerierbar sind. Im Forstrecht kommt den Schutzwäldem besondere Bedeutung zu, weil hier der Schutzzweck primär auf ökologische Zielsetzungen gerichtet ist. Wasserschutzgebiete dienen ökosystemaren Zielen vor allem, soweit diese für die Trinkwasserqualität relevant sind. Letztendlich geht es dabei um Gesundheitsschutz. Immissionsschutzgebiete und Bodenschutzgebiete spielen hingegen für den Ökosystemschutz nach geltendem Recht keine nennenswerte Rolle.

VII. Artenschutz J. Bestehende Vorschriften

Für das Artenschutzrecht sind internationale Vereinbarungen wie das Washingtoner Artenschutzübereinkommen,l°3 die Ramsar-Konvention,304 die Berner05 und die Bonner Konvention306 von besonderer Bedeutung. Der Inhalt dieser Vereinbarungen ist in das deutsche Naturschutzrecht eingeflossen. Im europäischen Recht verdient besonders die Artenschutzverordnung der EU307 300 Vgl. Fischer, Anpassung des Naturschutzrechts, S. 291; Fischer-Hüftle, DÖV 1990, S. 1016. 301 RieckenIRiesiSsymank, Rote Liste der gefährdeten Biotoptypen, S. 34; RathsIRieckeni Ssymank, Natur und Landschaft 1995, S. 204. 302 Es kommt z. B. die Einbeziehung von extensiven Kulturflächen und Auenlandschaften in Frage, UppenbrinkIRiecken, ZUR 1996, S. 21. 303 BGBI. 11 1975, S. 777, Änderungen zul. bekanntgegeben durch Bek. v. 18.8. 1995, BGBI. 11 S. 771. 304 BGBI. 11 1976, S. 1266, Änderungen zul. bekanntgegeben durch Bek. v. 7. 2. 1995, BGBI. 11, S. 218. 305 BGBI. 11 1984, S. 620, zul. geänd. durch VO v. 2. 6. 1995, BGBI. 11 S. 466, 541. 306 BGBI. 11 1984, S. 571, zul. geänd. durch VO v. 8. 6. 1995, BGBI. II S. 470. 307 Verordnung (3626/82/EWG) v. 3. 12. 1982, ABI. L 384, S. I, ber. ABI. (1983) L 186, S. 38, ber. ABI. (1983) L 334, S. 32, zul. geänd. durch Verordnung (2727/95/EG) v. 27. 11. 1995, ABI. L 284, S. 3.

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Erwähnung, die sich zur Zeit in der Überarbeitung befmdet. 3011 Ihre Novellierung wird auch für das deutsche Artenschutzrecht zu weiteren Veränderungen führen. Für eine Verbindung von Arten- und Biotopschutz gibt es im BNatSchG nur vorsichtige Ansätze. Hierzu gehört das Beeinträchtigungsverbot für Lebensstätten wildlebender Tier- und Pflanzenarten in § 20 d I Nr. 3 BNatSchG, das Schädigungsverbot der Nist-, Brut-, Wohn- oder Zufluchtsstätten von wildlebenden Tieren der besonders geschützten Arten in § 20 f I Nr. 1 BNatSchG und das Verbot nach § 20 fI Nr. 4 BNatSchG, Standorte vom Aussterben bedrohter wildlebender Pflanzen zu beeinträchtigen oder zu zerstören. 309 Außerdem erfolgt Artenschutz im Wege des Biotopschutzes durch die Vorschrift des § 20 c BNatSchG mittels gesetzlich geschützter Biotope und gemäß § 20 b 11 BNatSchG durch Schutzgebietsausweisungen der Bundesländer. Die Länder treffen hiernach geeignete Maßnahmen zur Festlegung von Schutz-, Pflegeund Entwicklungszielen für Arten, ihre Populationen und Biotope und zu deren Verwirklichung. Im Bereich des klassischen Artenschutzes sind die Instrumente des allgemeinen und des besonderen Artenschutzes zu unterscheiden. 3IO Zu den Instrumenten des allgemeinen Artenschutzes zählen vor allem die Verbote des § 20 d I, 11 BNatSchG. Vorbehaltlich der Einzelregelungen durch die Länder dürfen wildlebende Tiere nicht mutwillig beunruhigt oder ohne vernünftigen Grund geschädigt werden, wildlebende Pflanzen nicht ohne vernünftigen Grund gepflückt oder ihre Bestände vernichtet werden. Zur Verhinderung von Faunenund Florenverfälschungen bedarf die Ansiedlung gebietsfremder Tiere und Pflanzen einer Genehmigung. 311 Nach § 20 d III BNatSchG können die Länder weitere Vorschriften erlassen. Die Verbote des besonderen Artenschutzes beziehen sich gemäß § 20 e BNatSchG auf besonders geschützte Tier- und Pflanzenarten. Solche Arten sind in der BArtSchV,312 in den Anhängen I und 11 des Washingtoner Artenschutzübereinkommens in der Fassung des Anhangs Ader Artenschutzverordnung der EU sowie in Anhang C dieser Verordnung aufgeführt. Da diejenigen

Vgl. Gemeinsamer Standpunkt des Rates (26/96/EG) v. 26. 2. 1996, AbI. C 196, S.58. 309 Fischer-Hüftle, DÖV 1990, S. 1013. 310 HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 18 Rdnr. 96 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 76 ff. 311 Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, § 20 d BNatSchG Rdnr. 6. 312 Bundesartenschutzverordnung i. d. F. der Bek. v. 18.9. 1989, BGBI. I S. 1678, ber. 2011, zul. geänd. durch G v.25. 10. 1994, BGBI. I S. 3082. 308

B. Ökosystemschutz in umwe1trechtlichen Regelungen

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Arten aufgeführt werden, für die Beschränkungen gelten, werden diese Artenlisten als Negativlisten bezeichnet. Die Vorschriften des besonderen Artenschutzes sind überwiegend als bundesrechtliche Vollregelung ausgestaltet. 3Il Sie dienen zu großen Teilen auch der Umsetzung der internationalen Artenschutzvorgaben. Für die besonders geschützten Arten bestehen nach § 20 f BNatSchG besondere Schädigungs-, Besitz-, Verarbeitungs-, Verrnarktungs- und sonstige Verkehrsverbote. 314 Die Ein- und Ausfuhr unterliegt nach §§ 21 ff. BNatSchG einer Genehmigungspflicht, um sicherzustellen, daß der Handel nur zugelassen wird, wenn das Überleben der Art in der Natur hierdurch nicht gefährdet wird. 315 In bestimmten Fällen wird den Antragstellern durch § 21 b III BNatSchG die Nachweispflicht für die Genehmigungsvoraussetzungen auferlegt. Gemäß § 22 BNatSchG müssen die Besitzer besonders geschützter Arten, ihrer Entwicklungsformen oder von Teilen dieser Arten ihre Besitzberechtigung nachweisen. § 10 I BArtSchV legt für die Haltung von Wirbeltieren besonders geschützter Arten eine Nachweispflicht für die Zuverlässigkeit des Halters und das Vorhandensein der erforderlichen Einrichtungen fest. § 26 BNatSchG i. V. m. § 8 BArtSchV begründet Aufzeichnungs- und Kennzeichnungspflichten für den Umgang mit besonders geschützten Arten. 316 § 11 BArtSchV trifft beson-dere Bestimmungen für die Züchtung. Eine Reihe von zusätzlichen Schutzbestimmungen wie z. B. § 20 fNr. 3 und 4, § 20 g 11, IV BNatSchG gelten für vom Aussterben bedrohte Arten. Gemäß § 20 e III S. 2, 3 BNatSchG sind dies die Arten des Anhangs I des Washingtoner Artenschutzübereinkommens und die in der BArtSchV besonders gekennzeichneten Arten. Ergänzt werden die naturschutzrechtlichen Bestimmungen für solche Tiere, die dem Jagdrecht unterliegen, durch Vorschriften des Bundesjagdgesetzes, der Bundeswildschutzverordnung und der Landesjagdgesetze. Für die Wirkungsmängel im Bereich des klassischen Artenschutzrechts werden zum einen VollzugsdeflZite geltend gemacht. Hierzu gehören eine unzureichende personelle Ausstattung der zuständigen Behörden, die häufig nur mangelhafte Qualifikation des zur Verfügung stehenden Personals, unzulängliche Einrichtungen zur Überwachung, Überprüfung und Aufbewahrung von Sen3Il

Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 77; Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht,

§ 20 e BNatSchG Rdnr. I.

HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 18 Rdnr. 99; Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rdnr. 85; Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, § 20 fRdnr. 2 f. 315 Schmidt-RäntschlSchmidt-Räntsch, Artenschutzrecht, S. 47. 316 Vgl. Wirth, NJW 1987, S. 552 ff.

314

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

dungen (vor allem mit lebenden Tieren), unzureichende Koordination von Polizei, Zoll, Naturschutzbehörden und zuständigen Bundesämtern und die Mißbrauchsmöglichkeiten, die die für den Handel vorgeschriebenen CITESPapiere eröffnen, weil die eindeutige Zuordnung eines bestimmten Tier- oder Pflanzenindividuums häufig nicht möglich ist. 317 Zur Lösung des letztgenannten Problems werden die individuelle Kennzeichnung mit Hilfe injizierter Mikrochips und die Regelung in einer entsprechenden Kennzeichnungsverordnung vorgeschlagen. An den rechtlichen Regelungen wird insbesondere ihre Komplexität und Unübersichtlichkeit kritisiert und eine Straffung gefordert.

2. Folgerungen Die bestehenden Artenschutzregelungen des Bundes decken nur Teilaspekte eines modemen Artenschutzrechts ab. Vernachlässigt wird die Erkenntnis, daß sich Artenschutz nur bei gleichzeitiger Bewahrung der Lebensräume der Arten erfolgreich betreiben läßt. Ein richtig verstandener Artenschutz muß deshalb in einen umfassenden Ökosystemschutz einmünden. 318 Dies führt im Ergebnis zur Forderung nach Schutz der strukturellen und stofflichen Lebensansprüche der Arten. Die im deutschen Recht vorhandenen Ansätze zu einer Verbindung von Arten- und Lebensraumschutz reichen nicht aus. Dies belegen die ständig steigenden Zahlen bedrohter Tier- und Pflanzenarten in der Bundesrepublik. Eine genauere Festlegung, für welche Arten Biotope zu erhalten, bewahren oder wiederherzustellen sind, trifft das Bundesrecht bisher nicht. Vorgaben für die Art, Größe oder Struktur der Biotope, Ökosysteme und Schutzgebiete im Hinblick auf die Bedürfnisse von schützenswerten Arten sind im Bundesrecht ebenfalls nicht vorhanden. Die allgemein gehaltenene Aufforderung des § 20 b BNatSchG an die Länder, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, führt in der Praxis zu völlig unzureichenden Ergebnissen. 319 Das bestehende System der Handels- und Verkehrsverbote anband von Negativlisten erscheint als kaum vollzugsfähig. Aufgrund der Vielzahl der häufig nur mit großem Aufwand und umfangreichen Fachkenntnissen richtig zu bestimmenden Arten, der Schwierigkeiten bei der Zuordnung der Papiere zu bestimmten Individuen und wegen internationaler Abstimmungsprobleme erBericht, NuR 1992, S. 226 f. Jarass/KloepferlKuniglPapierlPeinelRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 434. 319 Einen neuen, durch die Kombination von Flächen- und Artenschutz geprägten Ansatz mit vergleichsweise detaillierten Schutzvorgaben enthalten jedoch die Vogelschutzrichtlinie und die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie der Europäischen Union. 317 318

B. Ökosystemschutz in umwe1trechtlichen Regelungen

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fordert ein konsequenter Vollzug einen sehr großen Stab hochqualifIzierter Mitarbeiter bei in- wie ausländischen Behörden. Es ist jedoch unrealistisch anzunehmen, in der Praxis könne ein entsprechender Personalaufwand betrieben werden.

VIII. Vogelschutzrichtlinie und Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie

J. Vogelschutzrichtlinie

Die Vogelschutzrichtlinie320 betrifft die Erhaltung aller wildlebenden Vogelarten im Gebiet der Mitgliedstaaten. Gemäß Art. 3 I der Vogelschutzrichtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, für diese Arten eine ausreichende Vielfalt und Flächengröße der Lebensräume zu erhalten, wiederherzustellen oder neu zu schaffen. Dabei spielen nach Art. 3 11 die Einrichtung von Schutzgebieten, die Pflege und die ökologisch richtige Gestaltung der Lebensräume der Vögel inner- und außerhalb der Schutzgebiete eine wichtige Rolle. Für die in Anhang I der Vogelschutzrichtlinie genannten Arten sind nach Art. 4 I Schutzgebiete auszuweisen. Die Schutzgebietsausweisungen sind also unmittelbar an die Erhaltung enumerativ aufgeführter Arten gekoppelt. Hierdurch wird zum Ausdruck gebracht, daß der Schutz der Arten und ihrer Lebensräume eine untrennbare Einheit bilden und daß die Größe der Schutzgebiete sowie ihre stoffliche und strukturelle Qualität sich an den Lebensansprüchen der betroffenen Arten zu orientieren haben. Es handelt sich daher um einen ökosystemaren Schutzansatz mit dem Ausgangspunkt des Schutzes von Einzelarten. Dabei sind nach Art. 4 I vom Aussterben bedrohte Arten, seltene Arten, gegen Veränderungen der Lebensräume empfmdliche Arten und Arten, die wegen ihres spezifIschen Charakters besonderer Aufmerksamkeit bedürfen, verstärkt zu berücksichtigen. Auch die nicht in Anhang I aufgeführten regelmäßig auftretenden Zugvogelarten sind gemäß Art. 4 11 hinsichtlich ihrer Vermehrungs-, Mauser- und Überwinterungsgebiete sowie der Rastplätze in Wanderungsgebieten zu berücksichtigen. Die nach Art. 4 I, 11 ausgewiesenen Gebiete sind der Kommission zu melden. Sie sollen gemäß Art. 4 III ein zusammenhängendes Netz von Schutzgebieten bilden, also ein Biotopverbundsystem. Schließlich treffen die Mitgliedstaaten nach Art. 4 IV diejenigen Maßnahmen, die erforderlich sind, um die VerRichtlinie des Rates (79/409/EWG) v. 2. 4. 1979, ABI. L 103, S. I, zul. geänd. durch Beschluß des Rates (95/IIEGlEuratomlEGKS) v. l. l. 1995, ABI. L I, S. l.

320

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

schmutzung oder Beeinträchtigung der Lebensräume sowie Störungen der Vögel insbesondere innerhalb der Schutzgebiete zu verhindern, sofern durch diese Beeinträchtigungen erhebliche Auswirkungen hinsichtlich des Schutzgegenstandes des Art. 4 entstehen können. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs unterliegen bei der EU gemeldete Vogelschutzgebiete strengen Veränderungsverboten. So hat der EuGH im Leybucht-Urteil entschieden, daß den Mitgliedstaaten zwar bei der Auswahl der Gebiete ein gewisses Ermessen zusteht, bereits ausgewiesene Gebiete jedoch nicht mehr beliebig verändert oder beeinträchtigt werden können. Die ausgewiesenen Gebiete dürfen nachträglich nur geändert oder reduziert werden, wenn ein allgemeines Interesse vorliegt, das den ökologischen Zielen der Richtlinie übergeordnet ist. 321 Hierzu gehören nicht die in Art. 2 der Richtlinie genannten Erfordernisse der Erholung oder der Wirtschaft wie z. B. Industrieansiedlung, Straßenbau oder Fischzucht. Diese Rechtsprechung hatte zunächst zur Folge, daß die Ausweisung eines Schutzgebietes ein unüberwindbares Hindernis für das Gebiet beeinträchtigende Projekte darstellen konnte, sofern nicht ein den ökologischen Zielen der Richtlinie übergeordnetes Interesse vorlag. Ein solches Interesse hat der EuGH z. B. in Erfordernissen des Küstenschutzes erblickt. 322 Im Santona-Urteil hatte der EuGH über Beeinträchtigungen eines zum Zeitpunkt der Entscheidung noch nicht unter Schutz gestellten Gebietes zu entscheiden, dem für den Vogelschutz auf der iberischen Halbinsel erhebliche Bedeutung zukommt. In dieser Entscheidung dehnte der EuGH seine Rechtsprechung aus dem Leybucht-Urteil auf den Fall national noch nicht geschützter Gebiete aus, soweit der betroffene Mitgliedstaat hinsichtlich der Auswahl und Grenzziehung der Gebiete an die von der Richtlinie festgelegten ornithologischen Kriterien gebunden ist. Hierzu können z. B. die Anwesenheit der in Anhang I genannten Vogelarten und die Einstufung eines Lebensraumes als wertvolles Feuchtgebiet gehören. 323 Schützenswerte Flächen, die den Kriterien entsprechen, unterliegen daher zumindest dann der Verpflichtung zur Ausweisung, wenn ihnen im Hinblick auf die Schutzziele der Richtlinie maßgebliche Bedeutung zukommt. Schließlich steht auch der Beginn der Schutzverpflichtungen nicht im Belieben der Mitgliedstaaten. Sondern die Verpflichtung aus Art. 4 IV, Beeinträchtigungen derjenigen Gebiete zu vermeiden, die den Kriterien der Vogelschutzrichtlinie entspre-

EuGH, Urteil v. 28. 2. 1991, Rs C-57/89, Slg. 1991, S. 883 f., 931 (Leybucht), hierzu Winter, NuR 1992, S. 21 ff. 322 EuGH, Urteil v. 28. 2.1991, Rs. C-57/89, Slg. 1991, S. 883,931 (Leybucht). 323 EuGH, Urteil v. 2. 8. 1993, Rs. C-355/90 (Santona), abgedruckt in NuR 1994, S. 521, 523, hierzu Winter, ZUR 1994, S. 308. 321

B. Ökosystemschutz in umweitrechtlichen Regelungen

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chen, ist bereits vor der Unterschutzstellung wirksam, da anderenfalls die Schutzziele der Richtlinie unterlaufen werden könnten. 324

2. Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie Das Konzept einer engen Verflechtung von Flächen- und Artenschutz wurde durch die noch in Bundesrecht umzusetzende FFH-Richtlinie325 aus dem Jahr 1992 erheblich ausgebaut. Es handelt sich um ein Programm zum Lebensraumund Artenschutz, das den Aufbau eines europäischen Schutzgebietsystems mit dem Namen "Natura 2000" umfaßt und neben den Schutzgebieten nach der V ogelschutzrichtlinie auch zahlreiche neue Gebiete aufnehmen soll.326 Die FFH-Richtlinie fußt auf den Vorstellungen der Bemer Konvention327 aus dem Jahre 1979, enthält aber gleichzeitig eine Reihe von neuen Elementen, die dem Schutz des europäischen Naturerbes dienen sollen. 328 Nach der Vorstellung der Kommission sollen sich die Schutzgebietsausweisungen insgesamt auf etwa 1020 % der Gemeinschaftsfläche erstrecken. 329 Auch für die Bundesrepublik ergibt sich daraus eine Verpflichtung zu erheblichen Flächenausweisungen. 330 Zentrale Regelungen der Richtlinie sind die DefInitionen (Art. 1), die Zielbestimmung (Art. 2) und die Regelungen über den Lebensraumschutz (Art. 3-11). Ergänzt wird das Instrumentarium der FFH-Richtlinie um verschiedene Einzelverbote des klassischen Artenschutzes wie Fang-, Tötungs-, Störungs-, Beschädigungs- und Handelsverbote (Art. 12-16),331 die für das deutsche Naturschutzrecht jedoch keine wesentlichen Neuerungen bringen. 332

324 EuGH, Urteil v. 2. 8. 1993, Rs. C-355/90 (Santona), abgedruckt in NuR 1994, S. 521, 522. 325 Richtlinie (92/43/EWG), vgl. S. 38, Fn. 94. 326 Ssymank, Natur und Landschaft 1994, S. 395 f. Zu den über den Bereich der EU hinausreichenden Bemühungen in Europa Jedicke, Biotopverbund in europäischer Dimension, Naturschutz- und Landschaftsplanung, 1994, S. 35 ff. 327 Vgl. S. 163, Fn. 305; hierzu Wagner, NuR 1990, S. 396. 328 Freytagllven, NuR 1995, S. 109. 329 Deutsche Bundesregierung, Richtlinie zum Schutz der natürlichen Lebensräume, S. 3; Wagner, NuR 1990, S. 396; Ssymank, Natur und Landschaft 1994, S. 399. 330 Wagner, NuR 1990, S. 396. 331 Schmidt-RäntschiSchmidt-Räntsch, Artenschutzrecht, S. 45. 332 Wagner, NuR 1990, S. 401. Die Ausnahmebestimmungen des BNatSchG sind allerdings teilweise einzuschränken, Fisahn, ZUR 1996, S. 10 f.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

a) Schutzziel und Defmitionen Gemäß Art. 2 I besteht das Schutzziel in der Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der· natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten. Angestrebt wird nach Art. 2 11 die Bewahrung oder die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der natürlichen Lebensräume und der wildlebenden Tierund Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse. Der Erhaltungszustand eines natürlichen Lebensraumes wird in Art. 1 e) defmiert als die Gesamtheit der Einwirkungen, die den betreffenden Lebensraum und die darin vorkommenden charakteristischen Arten beeinflussen und die sich langfristig auf seine natürliche Verbreitung, seine Struktur und seine Funktionen sowie das Überleben seiner charakteristischen Arten auswirken können. Natürliche Lebensräume sind nach Art. 1 b) durch geographische, abiotische und biotische Merkmale gekennzeichnete natürliche oder naturnahe terrestrische oder aquatische Gebiete, was nichts anderes darstellt als eine Umschreibung von natürlichen und naturnahen terrestrischen oder aquatischen Ökosystemen. 3l3 Dies gilt einmal wegen der Verknüpfung von abiotischen und biotischen Faktoren, die fiir Ökosysteme typisch ist,334 aber auch, weil durch die Defmition des Erhaltungszustands insbesondere auf die Struktur und Funktionen der Lebensräume und damit auf ökosystemare Zusammenhänge abgestellt wird. Die Richtlinie verfolgt mithin einen integrierten ökosystemaren Ansatz. 335 Entsprechend wird der Erhaltungszustand einer Art in Art. 1 i) als die Gesamtheit der Einflüsse bezeichnet, die sich langfristig auf die Verbreitung und die Größe der Populationen der betreffenden Arten im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten auswirken können. Den einzelnen Arten soll es ermöglicht werden, sich in ausreichenden Populationen auf natürliche Weise, d. h. ohne künstliche Erhaltungsmaßnahmen, zu entwickeln. 336 Von besonderem gemeinschaftlichem Interesse sind nach Art. 1 c) natürliche Lebensräume, die im Bereich ihres natürlichen Vorkommens vom Verschwinden bedroht sind, solche, die ein geringes natürliches Verbreitungsgebiet haben oder solche, die typische Merkmale einer oder mehrerer der in Art. 1 c) III aufgeführten sechs biogeographischen Regionen aufweisen, die im Territorium der Mitgliedstaaten anzutreffen sind. Es handelt sich hierbei um die alpine, Die FFH-Richtlinie ordnet auch die halbnatürlichen Ökosysteme den natürlichen Lebensräumen zu, ohne dies explizit zu erwähnen, vgl. I. Teil, A IV 2 und 3, S. 34. 334 Vgl. 1. Teil, A I, S. 18. 335 Man kann unter ökosystemaren Gesichtspunkten von einer nahezu revolutionären Bedeutung der Richtlinie sprechen, so Carlsen, Biotopschutz, S. 158. 336 FreytaglIven, NuR 1995, S. 109 f.

333

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atlantische, boreale, kontinentale, makaronesische und die mediterrane Region. 337 Arten von gemeinschaftlichem Interesse sind nach Art. 1 g) Arten, die bedroht, potentiell bedroht, selten oder endemisch33S und deshalb besonders schutzWÜfdig sind. b) Auswahl der Gebiete Die Richtlinie enthält in Anhang I eine Auflistung der in den Mitgliedstaaten vorkommenden natürlichen oder naturnahen Lebensräume bzw. Ökosystemtypen von gemeinschaftlichem Interesse, für die besondere Schutzgebiete ausgewiesen werden müssen. Die Einstufung richtet sich nach dem im Rahmen des europäischen Corine-Programms (Coordination de L'Information sur L'Environment) erstellten Inventar der Biotope Europas. 339 In Anhang 11 sind diejenigen Arten von gemeinschaftlichem Interesse aufgelistet, deren Habitate unter Schutz gestellt werden sollen. Prioritäre (vom Verschwinden bedrohte) Lebensräume des Anhangs I und prioritäte (bedrohte) Arten des Anhangs 11 sind mit einem Stern gekennzeichnet. Die Lebensraumtypen des Anhangs I und die Habitate der Arten des Anhangs 11 sollen gemäß Art. 3 I ein Netz besonderer Schutzgebiete mit der Bezeichnung "Natura 2000" bilden und einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Lebensräume und Habitate gewährleisten. Da der Schwerpunkt der Artenliste des Anhangs 11 auf mediterranen und makaronesischen Endemiten liegt und verhältnismäßig wenige deutsche Arten enthält, ist Deutschland hiervon weniger stark betroffen. 340 Der Schwerpunkt von neu auszuweisenden Schutzgebieten liegt in Mitteleuropa bei den Lebensräumen des Anhangs I, die natürliche und halbnatürliche Ökosysteme umfassen. Eine Reihe der für Deutschland relevanten Lebensräume des Anhangs I sind bereits bei den besonders zu schützenden Biotopen des § 20 c BNatSchG aufgeführt. Darüber hinaus werden insbesondere extensive Grünlandökosysteme und zahlreiche Waldökosystemtypen genannt, von denen zum Teil in Deutschland noch beträchtliche Flächen vorhanden sind. Der Schutz zielt daher, anders als bei § 20 c BNatSchG, nicht nur auf Ökosysteme, die ohnehin nur noch in geringen Restbeständen vorhanden sind. Sondern es sollen auch diejenigen mitteleuro-

Von den genannten biogeographischen Regionen finden sich in Deutschland drei: Die alpine, die atlantische und die kontinentale Region. 338 Arten werden als endemisch bezeichnet, wenn sie ausschließlich in einem kleineren, abgegrenzten Gebiet vorkommen. 339 Hierzu Wascher, Natur und Landschaft 1993, S. 108 ff. 340 Ssymank, Natur und Landschaft 1994, S. 396. 337

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päischen Ökosystemtypen flächenhaft geschützt werden, fiir die Deutschland eine besondere Verantwortung zukommt, weil sie hier einen Schwerpunkt ihrer Verbreitung aufweisen und noch in größeren Beständen vorkommen. 141 Beklagt wird allerdings von deutscher Seite, daß die Listen der Anhänge I und 11 in mancherlei Hinsicht nur unzureichend auf die Schutzbedürfnisse und Schutzprioritäten abgestimmt sind, die eigentlich fiir mitteleuropäische Gebiete und Arten maßgeblich wären. Gemäß Art. 10 sollen sich die Mitgliedstaaten bemühen, die Entwicklung von Vernetzungselementen zu fördern. Angestrebt wird mithin der Aufbau eines europaweiten Biotopverbundsystems, der auch die Wiederherstellung oder Neuschaffung von Ökosystemen oder Ökosystembestandteilen umfassen kann. 142 Kriterien fiir die nationale Auswahl der zu schützenden Gebiete enthält Anhang III der Richtlinie unter Phase 1. Maßgeblich fiir Lebensraumtypen sind u. a. Repräsentativität, relative Flächengröße, Erhaltungsgrad, Wiederherstellungsmöglichkeiten und eine Gesamtbeurteilung des Gebietes bezüglich der betroffenen natürlichen Lebensraumtypen. 141 Im Hinblick auf Arten werden Populationsgröße und -dichte, Erhaltungsgrad des Habitats bzw. dessen Wiederherstellungsmöglichkeit, das Ausmaß der Isolierung der betroffenen Population von anderen Populationen im natürlichen Verbreitungsgebiet und eine Gesamtbeurteilung des Wertes des Gebietes fiir die Erhaltung der Art genannt. Gebiete mit prioritären natürlichen Lebensraumtypen und prioritären Arten sind gesondert zu benennen. Die von der Richtlinie vorgegebenen Kriterien binden das Ermessen der Mitgliedstaaten bei der Auswahl und der Gestaltung der Gebiete. l44 Das von den Ländern im Rahmen der Listenaufstellung ins Auge gefaßte Vorhaben, lediglich die bestehenden Naturschutzgebiete als FFHGebiete zu benennen, ist deshalb mit den europarechtlichen Vorgaben unvereinbar. Denn die bestehenden Naturschutzgebiete umfassen bei weitem nicht die von der Richtlinie ins Auge gefaßten Flächen. Die Gebietslisten der Mitgliedstaaten waren der Kommission gemäß Art. 4 I bis zum 5. Juni 1995 zuzuleiten. Die bundesrepublikanische Liste setzt sich aus den in Landeszuständigkeit aufgestellten Länderlisten zusammen. 14S Anschlie-

Eine beispielhafte Auflistung dieser Ökosystemtypen findet sich bei Ssymank, Natur und Landschaft 1994, S. 397. m Im einzelnen Ssymank, Natur und Landschaft 1994, S. 398 f. 141 Hierzu näher Ssymank, Natur und Landschaft 1994, S. 401 f. 144 So für die Voge1schutzrichtlinie, EuGH, Urteil v. 2. 8. 1993, Rs. C-355/90 (Santona), abgedruckt in NuR 1994, S. 521 f. 145 Im einzelnen Freytag/Iven, NuR 1995, S. 110. 141

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ßend erstellt die Kommission nach Art. 4 11, 20, 21 im Einvernehmen mit den Mitgliedstaaten unter Mitwirkung des Habitatausschusses bis spätestens zum 5. Juni 1998 eine Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung. Die Kommission berücksichtigt dabei den relativen Wert des Gebietes auf nationaler Ebene, die geographische Lage in bezug auf Zugwege von Arten des Anhangs 11 und die Zugehörigkeit zu einem Ökosystem beiderseits der Grenzen von Mitgliedstaaten, die Flächengröße, die Zahl der vorkommenden natürlichen Lebensraumtypen und Arten der Anhänge I und 11 sowie den ökologischen Gesamtwert des Gebietes für die betroffene biogeographische Region. Dabei können Mitgliedstaaten, bei denen die Fläche von Gebieten mit prioritären Arten oder Lebensräumen mehr als 5 % der Landesfläche ausmachen, eine flexible Anwendung der Kriterien des Anhangs III für die Auswahl ihrer Gebiete beantragen. Hierdurch ist über die insgesamt durch den betroffenen Mitgliedstaat auszuweisenden Schutzflächen noch nichts ausgesagt, insbesondere kann dieser Regelung keine Beschränkung aller Ausweisungen auf 5 % der Landesfläche entnommen werden. 346 Sofern zwischen Kommission und einem Mitgliedstaat keine Einigkeit über die Aufnahme eines Gebietes erzielt wird, das einen prioritären Lebensraumtyp oder prioritäre Arten enthält, sieht Art. 5 ein Konzertierungsverfahren vor. Sollte dies ergebnislos verlaufen, kann der Rat auf Vorschlag der Kommission einstimmig die Aufnahme des Gebietes in die Liste beschließen. D. h. auch hier ist die Zustimmung des betroffenen Mitgliedstaates erforderlich. Gemäß Art. 4 IV haben die Mitgliedstaaten die betroffenen Gebiete schnellstmöglich nach der Erstellung der Kommissionsliste, spätestens jedoch bis zum 5. Juni 2004, als besonderes Schutzgebiet auszuweisen. c) Schutz- und Kontrollpflichten Gemäß Art. 6 I sind für die ausgewiesenen Schutzgebiete Erhaltungsmaßnahmen festzulegen, die den ökologischen Anforderungen der Lebensraumtypen und Arten entsprechen und die die Aufstellung von Bewirtschaftungsplänen umfassen können. Die festzulegenden Erhaltungsmaßnahmen müssen geeignet sein, den Schutz der Gebiete und ihrer Arten sicherzustellen. Nach Art. 11 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, den Erhaltungszustand der zu schützenden Arten und Lebensräume zu überwachen und nach Art. 17 alle sechs Jahre umfassende, öffentliche Durchführungsberichte zu erstellen. Damit

Ssymank, Natur und Landschaft 1994, S. 403; vgl. aber die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung v. 8. 3. 1995, GMBI. S. 338.

346

12 Nioderstadt

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soll der Erhaltungszustand der Gebiete in regelmäßigen Abständen bewertet und die EffIzienz der Maßnahmen kontrolliert werden. Einer Entwertung der Gebiete durch mangelnde Überwachung nach der Ausweisung soll vorgebeugt werden. d) Verschlechterungsverbot und Verträglichkeitsprüfung Gemäß Art. 6 11 besteht fiir die ausgewiesenen Schutzgebiete ein Verschlechterungsverbot, sofern sich die Störungen im Hinblick auf die Ziele der Richtlinie als erheblich auswirken. Es handelt sich um eine europarechtliche Konkretisierung des Verschlechterungsverbotes in seiner Eigenschaft als allgemeines Prinzip des Umweltrechts. 347 Zum einen sind hiernach Beeinträchtigungen der Gebiete zu unterlassen, die sich im nennenswerten Umfang nachteilig auf das Schutzziel auswirken. Zum anderen sind auch positiv diejenigen Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um eine langsame Degradierung der Gebiete zu verhindern, wie sie z. B. bei zahlreichen bestehenden deutschen Naturschutzgebieten zu beobachten sind. 348 Maßstab fiir diese Maßnahmen sind die fiir die betroffenen Ökosysteme und Arten erforderlichen Lebensbedingungen. Pläne und Projekte, die zu einer Beeinträchtigung der Gebiete ruhren können, bedürfen einer besonderen Verträglichkeitsprüfung. Mit dieser Prüfung sollen alle Einflüsse erfaßt werden, die das Gebiet erheblich beeinträchtigen können, also auch Einflüsse von außerhalb des Gebietes. 349 Auch hier sind die fiir das Gebiet festgelegten oder festzulegenden Erhaltungsziele Maßstab der Prüfung. Dem Plan oder Projekt darf nach Art. 6 III nur zugestimmt werden, wenn das Gebiet nicht erheblich beeinträchtigt wird. Geringrugige Belastungen können also außer Betracht bleiben. Andererseits beginnt die Erheblichkeit nicht erst dort, wo Lebensräume von der Vernichtung und Arten vom Aussterben bedroht sind. 350 Sondern erheblich sind all diejenigen Maßnahmen, die den ökologischen Zustand der Gebiete in nennenswertem Umfang verschlechtern können. Bei negativem Ergebnis der Verträglichkeitsprüfung darf dem Plan oder dem Projekt nach Art. 6 III grundsätzlich nicht zugestimmt werden. Art. 6 IV enthält davon zwei Ausnahmemöglichkeiten. Eine Zustimmung kann danach erfolgen, wenn die Durchführung aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art Vgl. 2. Teil, A II 3, S. 103 f. FreytaglIven, NuR 1995, S. 112. 349 Freytag/lven, NuR 1995, S. 112. 350 Winter, ZUR 1994, S. 309. 347 348

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erforderlich ist, keine Altemativlösung vorhanden ist und die notwendigen Ausgleichsrnaßnahmen ergriffen werden. Beinhaltet das Schutzgebiet einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art, so können nur Erwägungen im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen für die Umwelt oder, nach Stellungnahme der Kommission, andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses geltend gemacht werden. Diese Ausnahmemöglichkeiten sind zunächst interessant im Zusammenhang mit ausgewiesenen oder auszuweisenden Vogelschutzgebieten. Denn gemäß Art. 7 der FFH-Richtlinie gilt für Vogelschutzgebiete mittlerweile statt Art. 4 IV S. 1 der Vogelschutzrichtlinie Art. 6 lI-IV FFH-Richtlinie. Folglich sind Änderungen von Vogelschutzgebieten jetzt am Maßstab dieser Regelungen zu prüfen. Hier ist zunächst fraglich, ob die nach der Vogelschutzrichtlinie zu schützenden Vogelarten prioritäre Arten nach der FFH-Richtlinie darstellen und deshalb für diese Gebiete die zweite und damit strengere der beiden Ausnahmemöglichkeiten des Art. 6 IV gilt. Da die FFH-Richtlinie pauschal auf die Vogelschutzrichtlinie verweist, enthält sie keine Vogelarten, die als prioritär hätten gekennzeichnet werden können, und die Vogelschutzrichtlinie selbst kennt keine entsprechenden Markierungen. Die Formulierung des Art. 7 der FFHRichtlinie gibt ebenfalls keinen eindeutigen Aufschluß. Es spricht jedoch vieles dafür, alle in der Vogelschutzrichtlinie aufgeführten Arten als prioritär anzusehen. Anderenfalls hätten vom Aussterben bedrohte Vogelarten nämlich einen geringeren Schutz als vom Aussterben bedrohte andere Arten, die in der FFHRichtlinie aufgeführt werden. Gleichzeitig würde die Rechtsprechung des EuGH zur Vogelschutzrichtlinie unterlaufen. Es gibt jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, daß dies gewollt war. Eine solche Absicht hätte in der Formulierung der FFH-Richtlinie klar zum Ausdruck kommen müssen. Solange in die Vogelschutzrichtlinie keine ausdrückliche Kennzeichnung prioritärer Arten aufgenommen wird, sind deshalb alle nach Anhang I der Vogelschutzrichtlinie geschützten Arten als prioritär einzustufen.351 Ausnahmen vom Verträglichkeitsgrundsatz für Gebiete, die prioritäre Arten oder Lebensräume enthalten, dürfen grundsätzlich nur aus Gründen der menschlichen Gesundheit, der öffentlichen Sicherheit oder im Zusammenhang mit maßgeblichen günstigen Auswirkungen für die Umwelt zugelassen werden. Im Prinzip gelten hier dieselben Anforderungen, wie sie der EuGH im Ley-

351

Ebenso Winter, ZUR 1994, S. 309; Freytag/Iven, NuR 1995, S. 114 f.

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bucht-Urteil entwickelt hat. 3S2 Darüber hinaus gibt es die Möglichkeit, ein Vorhaben zuzulassen, wenn andere "zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses" vorliegen. Die Geltendmachung solcher Gründe setzt aber zunächst die Einholung einer Stellungnahme der Kommission voraus. Sofern keine Einigung erzielt wird, kann die Kommission gegebenenfalls ein Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 169 EGVeinleiten.353 Welche Beeinträchtigungen eines FFH-Gebietes und damit auch von Vogelschutzgebieten hiernach zulässig sind, hängt entscheidend von der Auslegung des Begriffes "zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses" ab. Dieser Begriff wird auch fiir die erste der beiden Ausnahmemöglichkeiten des Art. 6 IV verwandt, enthält dort jedoch noch den Zusatz "einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art". Hieraus könnte einmal geschlossen werden, daß soziale oder wirtschaftliche Gründe nur bei der ersten Ausnahmemöglichkeit, nicht jedoch bei prioritären Arten oder Lebensräumen einen zwingenden Grund des überwiegenden öffentlichen Interesses darstellen können. Näher liegt jedoch die Auslegung, daß der Zusatz bei der zweiten Erwähnung des Begriffes einfach nur fiir entbehrlich gehalten wurde, weil der Begriffsinhalt bereits anläßlich der ersten Ausnahmemöglichkeit hinreichend klargestellt wurde. Dann aber hat der Begriff der zwingenden Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses fiir die beiden Ausnahmemöglichkeiten den gleichen Inhalt, so daß soziale und wirtschaftliche Gründe auch bei prioritären Arten und Lebensräumen eine Ausnahme rechtfertigen können. Hier ist lediglich verschärfend die Stellungnahme der Kommission erforderlich. Eine solche Stellungnahme wurde vom Bundesverkehrsministerium anläßlich der Errichtung der Ostseeautobahn A 20 von der Kommission erbeten. In ihrer Stellungnahme kam die Kommission zu dem Ergebnis, daß sie wirtschaftliche Gründe fiir gegeben hält, die eine Beeinträchtigung der betroffenen Gebiete zulassen. Dabei wurden als Begründung u. a. die ungewöhnlich hohe Arbeitslosenrate in Mecklenburg-Vorpommem, die Bezeichnung des Landes als zurückliegendes und von der EU zu förderndes Gebiet im EU-Strukturfonds, die Bedeutung der A 20 als Teil des transeuropäischen Verkehrsnetzes und als Bestandteil des Verkehrsprojektes "Deutsche Einheit" angeführt. 354 Soweit man der Auslegung der Kommission folgen will, erscheint sie zunächst als ein Rückschritt gegenüber der vom EuGH im Leybucht- und Santona-Urteil formulierten Rechtsprechung. Andererseits macht sie deutlich, daß Winter, ZUR 1994, S. 309. FreytaglIven, NuR 1995, S. 114. 354 Kommission, Stellungnahme v. 27. 4. 1995 zur A 20 - Trebel- und Recknitztal, ABI. C 178, S. 3. 352

353

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nicht jedes wirtschaftliche Projekt, sondern nur Projekte von weitreichender, überregionaler, quasi gesamtstaatlicher Bedeutung einen zwingenden Grund überwiegenden Interesses darstellen. Gleichzeitig muß eine Region betroffen sein, die wirtschaftlich hinter den in der EU durchschnittlich erbrachten Leistungen erheblich zurückbleibt. Eine solche Auslegung deckt sich noch mit dem hohen Stellenwert, den die FFH-Richtlinie der Bewahrung des europäischen Naturerbes zumißt. Dahingegen vermag nicht jeder lokale wirtschaftliche Grund, wie z. B. der Bau einer Verbindungsstraße oder die Errichtung einer industriellen Anlage, eine Ausnahme zu rechtfertigen. Zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses meinen demnach auch bei Art. 6 IV FFH-Richtlinie solche Gründe, die den ökologischen Zielen der Richtlinie eindeutig übergeordnet sind. Dabei ist das Ergebnis allerdings auch einzelfallbezogen aus der jeweiligen Bedeutung zu gewinnen, die dem Gebiet für die Erhaltung des europäischen Naturerbes zukommt. 35S Erhebliche Beeinträchtigungen des europäischen Naturerbes lassen sich nur rechtfertigen, wenn auf der anderen Seite ein überragend wichtiges sonstiges Gemeinschaftsgut auf dem Spiel steht. e) Beginn der Schutzwirkung für FFH-Gebiete Anders als fiir die Vogelschutzgebiete, für die das Verschlechterungsverbot und die VerträglichkeitspTÜfung bereits seit dem 6. Juni 1994 anzuwenden sind, gelten Art. 6 lI-IV für sonstige FFH-Gebiete nach Art. 4 V und 5 IV erst mit Aufnahme in die Kommissionsliste oder ab Einleitung eines Konzertierungsverfahrens. Es fragt sich jedoch, ob Verschlechterungen durch Maßnahmen der Mitgliedstaaten mit dem Sinn und Zweck der Regelung vor diesem Zeitpunkt zu vereinbaren sind, wenn aufgrund der von der FFH-Richtlinie vorgegebenen Kriterien feststeht, daß ein Gebiet in die Kommissionsliste aufgenommen werden sollte, wenn es für das europäische Naturerbe von überragender Bedeutung ist, z. B. weil es prioritäre Arten oder prioritäre Lebensräume enthält. Insbesondere für die Vogelschutzrichtlinie hatte der EuGH eine Bindung der Mitgliedstaaten auch ohne innerstaatliche Umsetzung bejaht. 356

Die Absicht, die FFH-Gebiete als Bestandteil des Naturerbes der Gemeinschaft zu schützen, ergibt sich aus Abs. 4 der Erwägungen zur Richtlinie, hierzu FreytaglIven, NuR 1995, S. 114; zum Begriff des Naturerbes Söhnlein, ZUR 1994, S. 285 ff., der auch den Gedanken des gemeinsamen Naturerbes als eine Art kollektives Recht auf Bewahrung der Funktionsfähigkeit des gesamten Ökosystems entwickelt. 356 EuGH, Urteil v. 2. 8. 1993, Rs. C-355/90 (Santona), abgedruckt in NuR 1994, S. 521 f. 355

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Grundsätzlich entfalten europarechtliche Richtlinien erst mit der nationalstaatlichen Umsetzung innerstaatliche Wirkung. Vor diesem Zeitpunkt können sie Geltung beanspruchen, wenn ein Fall der unmittelbaren Wirkung vorliegt. 3S7 Diese setzt voraus, daß die Richtlinie nicht rechtzeitig umgesetzt wurde sowie inhaltlich unbedingt und hinreichend bestimmt ist. 3S8 Die FFH-Richtlinie war gemäß Art. 23 binnen zwei Jahren nach Bekanntgabe umzusetzen. Datum der Bekanntgabe war der 5. Juni 1992. Die Umsetzungsfrist ist daher am Ende des 5. Juni 1994 abgelaufen. Die Regelungen über das Verschlechterungsverbot und die VerträglichkeitspTÜfung sind jedoch nicht inhaltlich unbedingt. Dies wären sie nur, wenn ihre Anwendbarkeit von weiteren Entscheidungen eines EG-Organs oder der Mitgliedstaaten unabhängig ist. 359 Vorliegend ist zunächst die Aufnahme der Gebiete in die Kommissionsliste erforderlich. Eine unmittelbare Wirkung scheidet bereits deshalb aus. Zum Teil wird aber angenommen, die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten seien unabhängig hiervon nach dem Grundsatz der Gemeinschaftstreue nach Art. 5 EGV i. V. m. Art. 189 III EGV angehalten, dem Inhalt der erlassenen Richtlinien unter Beachtung der nationalen Rechtsordnung zumindest dann weitestmöglich Geltung zu verschaffen, wenn die Umsetzungsfrist abgelaufen ist. 360 Denn durch die Überschreitung der Umsetzungsfrist sollen die Zielsetzungen des Gemeinschaftsrechts nicht unterlaufen werden. Dieser Gedanke, der Gesichtspunkt der Gemeinschaftstreue und die oben erwähnte Rspr. des EuGH im Santona-Urteillegen es nahe, eine erhebliche Verschlechterung oder Beeinträchtigung von "eindeutigen" FFH-Gebieten bereits jetzt allenfalls nach Abstimmung mit der Kommission zu gestatten. Zwar ist rur die Festlegung der FFH-Gebiete anders als fiir Gebiete nach der Vogelschutzrichtlinie noch der Zwischenschritt der Aufnahme eines Gebietes in die Kommissionsliste erforderlich. Bei Meinungsverschiedenheiten muß eine einstimmige Entscheidung der Vertreter der Mitgliedstaaten im Rat erfolgen. Daraus kann jedoch nicht die Freiheit der Mitgliedstaaten abgeleitet werden, bereits ohne die Durchfiihrung dieses Entscheidungsverfahrens den Kriterien der Richtlinie entsprechende Gebiete durch erhebliche Beeinträchtigungen zu zerstören. Eine solche Interpretation ist mit dem Zweck der Richtlinie, das europäische Naturerbe zu sichern, kaum zu vereinbaren. Der Kommission und dem Rat darf im Rahmen Vgl. Geiger, § 189 EGV Rdnr. 15 ff.; Jarass, Wirkung von EG-Recht, S. 6 ff. Jarass, Wirkung von EG-Recht, S. 10. Keine Voraussetzung der unmittelbaren Wirkung ist hingegen, daß Einzelne aus der Richtlinie ein Recht ableiten können. Die Bindungswirkung ftir die nationalen Verwaltungen entsteht unabhängig hiervon, vgl. Epiney, DVBI. 1996, S. 411 ff. unter Verweisung auf die Entscheidung des EuGH, Urteil v. 11. 8. 1995, Rs. C-431/92 (Großkrotzenburg), abgedruckt in DVBI. 1996, S. 424 ff. 359 Jarass, Wirkung von EG-Recht, S. 13. 360 Freitag/lven, NuR 1995, S. 116 f.; a. A. Schmitz, ZUR 1996, S. 13 ff. 357 358

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des vorgesehenen Entscheidungsverfahrens nicht die Möglichkeit genommen werden, auf den betroffenen Mitgliedstaat i. S. der Richtlinie einzuwirken.

3. Folgerungen Die FFH-Richtlinie ist diejenige gesetzgeberische Maßnahme der letzten Jahre, die unter dem Gesichtspunkt des Ökosystemschutzes die größten Möglichkeiten eröffnet. Sie kann in dieser Hinsicht als entscheidender Durchbruch bezeichnet werden. Eine Umsetzung gemäß den Vorgaben der Richtlinie ist jedoch mit erheblichen Flächenanspruchen und daraus folgenden Kostenlasten verbunden. U. a. deshalb tun sich Bund und Länder mit der Umsetzung so schwer. Es besteht die Gefahr, daß durch eine unzureichende Umsetzung die neu unter Schutz zu nehmenden Flächen weder qualitätiv noch quantitativ den vorgegebenen Zielen entsprechen werden.

IX. Maßnahmen der Agrarstrukturverbesserung

1. Flurbereinigung Das für die Schaffung von Biotopverbundstrukturen in ausgeräumten Landschaften zur Verfügung stehende Instrument ist die Flurbereinigung. Zwar zielt das Flurbereinigungsverfahren primär auf die Verbesserung der Produktionsund Arbeitsbedingungen in der Landwirtschaft. 361 Die Zielbestimmung des § 1 FlurbG362 ennöglicht jedoch auch einen Einsatz der Flurbereinigung zur Förderung der allgemeinen Landeskultur und der Landesentwicklung. Hierunter fallen die Erhaltung und Schaffung ökologischer Systeme im Flurbereinigungsgebiet. 363 Maßnahmen zur Sicherung eines nachhaltig leistungsfahigen Naturhaushalts durch die Verbesserung der Agrarstruktur nach dem Flurbereinigungsgesetz gelten überdies als förderungswürdig nach § 1 I Nr. 2, § 3 des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes". 364

Dippold, NuR 1990, S. 58. Flurbereinigungsgesetz i. d. F. d. Bek. v. 16. 3. 1976, BGB!. I S. 546, zu!. geänd. durch G v. 23.8. 1994, BGB!. I S. 2187. 363 Heider, NuR 1989, S. 118. 364 I. d. F. der Bek. v. 21. 7.1988, BGB!. I S. 1055, zu!. geänd. durch G v. 11. 11. 1993, BGB!. I S. 1865. 361

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Eine Flurbereinigung mit primär ökologischer Zielsetzung ermöglicht das sogenannte vereinfachte Flurbereinigungsverfahren nach § 86 I FlurbG. Es kann nach § 86 I Nr. 1 FlurbG eigens fiir Maßnahmen des Umweltschutzes, der naturnahen Entwicklung von Gewässern sowie des Naturschutzes und der Landschaftspflege eingesetzt werden. Solche Maßnahmen sind z. B. die Rekultivierung von Abbauflächen, die Sicherung und Erhaltung von Biotopen und Grünbeständen, die Schaffung künstlicher Gewässer oder die Bereitstellung von Brachlandflächen fiir die natürliche Sukzession. 365 Im vereinfachten Flurbereinigungsverfahren können Naturschutz und Landschaftspflege also auch Planungsziel sein und stellen nicht lediglich, wie bei der Regelflurbereinigung, einen abwägungsrelevanten Belang dar. 366 Weitere Verfahrensarten, die fiir eine Flurbereinigung mit überwiegend ökologischer Zielsetzung in Betracht gezogen werden können, sind die Unternehmensflurbereinigung nach § 87 FlurbG, das beschleunigte Zusammenlegungsverfahren nach § 91 FlurbG und der freiwillige Landtausch gemäß § 103 all FlurbG. Möglichkeiten zur ökologischen Landschaftsgestaltung bietet auch das allgemeine Flurbereinigungsverfahren nach § 37 FlurbG. 367 Die Durchführung einer solchen Regelflurbereinigung wird nach § 4 FlurbG durch Beschluß der oberen Flurbereinigungsbehörde angeordnet. Gemäß § 37 11 FlurbG hat die Flurbereinigungsbehörde bei der Durchführung der Maßnahmen die öffentlichen Interessen zu wahren. Zu den Belangen, die die Flurbereinigungsbehörde bei der Wahrung der öffentlichen Interessen beachten muß, gehören u. a. auch diejenigen der Raumordnung, des Natur- und Landschaftsschutzes, der Wasserwirtschaft, der Gestaltung des Landschaftsbildes und der Erhaltung und Sicherung mineralischer Rohstoffvorkommen. Dabei kann die Berücksichtigung der Belange von Natur- und Landschaftsschutz insbesondere durch die Vorgaben der Landschaftsplanung sichergestellt werden. 368 Im Flurbereinigungsverfahren selbst ist ein Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan aufzustellen, der wasserwirtschaftliche, bodenverbessernde und landschaftsgestaltende Anlagen einbezieht (§ 41 I FlurbG). Zum Zweck der Flurbereinigung wird ein Flurbereinigungsplan (§ 58 FlurbG) aufgestellt. Nach seiner Unanfechtbarkeit ordnet die Flurbereinigungsbehörde gemäß §§ 61, 62 FlurbG die Ausfiihrung an.

SeehuseniSchwede, § 86 FlurbG Rdnr. 8. Kloepfer, Umwe1trecht, § 10 Rdnr. 119. 367 Hennecke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 377; Kloepfer, Umwe1trecht, § 10 Rdnr. 117 ff. 368 Dippold, NuR 1990, S. 58; Fischer, Anpassung des Naturschutzrechts, S. 289. 365 366

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Nach § 34 I Nr. 3 FlurbG dürfen bestimmte Landschaftselemente wie Hekken-, Feld- und Ufergehölze im Laufe des Flurbereinigungsverfahrens nur beseitigt werden, wenn Belange des Natur- und Landschaftsschutzes nicht entgegenstehen. Entsprechende Landschaftsbestandteile müssen vom Empfänger der Landabfmdung nach § 50 I FlurbG übernommen werden und unterliegen dann dem Schutz des Naturschutzrechts. Für die Neuschaffung von Biotopverbundstrukturen bieten sich mehrere Möglichkeiten an. Zunächst können Flächen für ökologische Zwecke im öffentlichen Interesse nach §§ 40, 47 FlurbG bereitgestellt werden. Eine solche Bereitstellung darf jedoch nur Land in verhältnismäßig geringem Umfang betreffen. Dabei wird der Umfang auf den Wert der Flächen bezogen.369 1,5 % des Wertes der Gesamtfläche des Flurbereinigungsgebietes gelten als nicht unverhältnismäßig. 370 Dies wird zur Schaffung von Biotopverbundstrukturen jedoch normalerweise nicht ausreichen. Eine zweite Möglichkeit besteht in der Bereitstellung von Land für die Schaffung von gemeinschaftlichen Anlagen nach §§ 39, 47 FlurbG. Die Schaffung dieser Anlagen setzt ein Eigeninteresse der Teilnehmer der Flurbereinigung voraus. Ein solches Eigeninteresse ist bei der Schaffung von Biotopverbundstrukturenjedoch nicht immer gegeben. Zwar wird man ein Eigeninteresse der Teilnehmer bei der Verhinderung von Bodenerosion oder der WasseITÜckhaltung durch die Schaffung von Landschaftsstrukturen noch bejahen können. Dies gilt aber nicht mehr bei der Schaffung von Vernetzungselementen für den Schutz seltener Tier- und Pflanzenarten. 371 Schließlich besteht die Möglichkeit, daß Träger öffentlicher Belange selbst geeignete Landflächen aufkaufen, z. B. nach §§ 52 I, 54 11 FlurbG, oder eigenen Grundbesitz als Tauschobjekt in das Flurbereinigungsverfahren einbringen. D. h. es kommt entscheidend auf den guten Willen und den fmanziellen Spielraum des jeweiligen Inhabers des betroffenen öffentlichen Grundbesitzes an. Diese Voraussetzung ist in der Praxis häufig nicht gegeben. 2. Beihilfe- und Kennzeichnungsregelungen Gesetzliche Regelungen für Beihilfen und Kennzeichnungen mit Auswirkungen auf die Agrarstruktur fmden sich. vor allem im europäischen Recht. Die

369 370 371

BVerwGE 34, 199,201. BVerwGE 34, 199,203. Dippold, NuR 1990, S. 61; Fischer, Anpassung des Naturschutzrechts, S. 291.

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Umsetzung in Deutschland und die Gewährung nationaler Beihilfen erfolgt im wesentlichen durch Förderprogramme von Bund und Ländern. a) Verordnung zur Verbesserung der EffIzienz der Agrarstruktur Die im Laufe der Jahre mehnnals geänderte und erweiterte EU-Verordnung zur Verbesserung der EffIzienz der AgrarstruktUJ-l 72 enthielt außer Beihilferegelungen für die Extensivierung, die Flächenstillegung und die Aufforstung einen eigenen Abschnitt in Art. 21 ff. über Beihilfen in Gebieten mit besonderer Notwendigkeit des Schutzes der Umwelt und der natürlichen Ressourcen sowie der Erhaltung des natürlichen Lebensraums und der Landschaft. Für die Extensivierung wurde gemäß Art. 3 eine Verringerung der Erzeugung eines Überschußproduktes bzw. ein Abbau der Viehbestände um 20 % für mindestens fünf Jahre verlangt. Die Kapazitäten für andere Überschußerzeugnisse durften dabei nicht erhöht werden. Stillgelegte Flächen nach Art. 2 mußten mindestens 20 % der betroffenen Ackerflächen eines Betriebes ausmachen. Auch hier betrug die Mindestdauer 5 Jahre. Die umweltspezifische Regelung der Art. 21-24 ermöglichte den Mitgliedstaaten, eine pro Hektar berechnete jährliche Prämie an Landwirte zu bezahlen, die sich für mindestens fünf Jahre verpflichteten, Erzeugungspraktiken einzuführen oder beizubehalten, die den Erfordernissen des Schutzes der Umwelt und der natürlichen Ressourcen oder der Erhaltung des natürlichen Lebensraums und der Landschaft gerecht werden. 373 U. a. das bayerische Kulturlandschaftsprograrnm hat hiervon zur Erhaltung der Almwirtschaft und zur Förderung der extensiven Grünlandnutzung Gebrauch gemacht. Insgesamt ist der Umfang der Anwendung dieser Vorschrift jedoch gering geblieben. m Die Regelungen über Extensivierung, über Flächenstillegungen und für Gebiete mit besonderer Notwendigkeit des Schutzes der Umwelt sind Ende 1993 aufgehoben worden. 375 Umweltbezogene Beihilfen wurden als flankierende Maßnahmen der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik neu geregelt. Kurzfri-

Verordnung (797/85fEWG) v. 12. 3. 1985, ABI. L 93, S. I, neu gefaßt durch die Verordnung (2328/911EWG) v. 15. 7. 1991,ABI.L218,S. 1. 373 Vgl. Schröder, NuR 1995, S. 122. 374 BaderlMay, EG und Naturschutz, S. 129. 375 Durch die Verordnung (3669/93/EG) v. 22. 12. 1993, ABI. L 338, S. 26. 372

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stige Flächenstillegungen wurden in die Verordnung über die Erzeugung bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen376 überführt. b) Umweltgerechte landwirtschaftliche Produktionsverfahren Zu den flankierenden Maßnahmen gehören die Verordnungen der EU über umweltgerechte landwirtschaftliche Produktionsverfahren377 und über Aufforstungsmaßnahmen. 378 Beide Verordnungen sind Beihilferegelungen. Die Verordnung über umweltgerechte landwirtschaftliche Produktionsverfahren normiert die Gewährung von Zuschüssen der EU für Programme der Mitgliedstaaten. Beihilfen werden nach Art. 2 für Verpflichtungen der Landwirte zu Maßnahmen der Produktion gewährt, wenn mit diesen Maßnahmen positive Auswirkungen auf die Umwelt verbunden sind. Hierzu gehören die Extensivierung der pflanzlichen Erzeugung, die Umwandlung von Ackerland in extensives Grünland, die Verringerung des Einsatzes von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln, die Verringerung des Rinder- und Schafbestandes pro Weideeinheit, die Einführung oder Beibehaltung von biologischen Anbauverfahren, die Züchtung seltener Haustierrassen und die mindestens zwanzigjährige Stillegung von Ackerflächen, z.B. für die Schaffung von Biotopbeständen oder Gewässerschutzmaßnahmen. 379 Im Vergleich mit der aufgehobenen Verordnung zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur gewährt die Verordnung über landwirtschaftliche Produktionsverfahren den nationalen Programmen einen wesentlich größeren Spielraum für die Umsetzung, um den regionalen Besonderheiten besser gerecht werden zu können. 38o Es werden keine Prozentzahlen für die anzustrebende Produktionsverringerung mehr angegeben. Ihre Kontrolle hatte sich in einigen Bereichen als nicht durchführbar erwiesen. Förderungswürdige Extensivierungsmaßnahmen können nun auch durch die Einhaltung bestimmter produktionstechnischer Verfahren wie die Verringerung des Düngereinsatzes vorgenommen werden. Gleichzeitig ist bei der Begrenzung des Dünge- und Pflanzenschutzmitteleinsatzes eine erhebliche Verminderung der Hektarerträge För-

Verordnung (1765/92/EWG) v. 30. 6. 1992, ABI. L 181, S. 12, zul. geänd. durch Verordnung (1575/96/EG) v. 30. 7. 1996, ABI. L 206, S. 1. 377 Verordnung (2078/92/EWG) v. 30. 6. 1992, ABI. L 215, S. 85, zul. geänd. durch Verordnung (2772/95/EG) v. 30. 11. 1995, ABI. L 288, S. 35. 378 Verordnung (2080/92/EWG) v. 30. 6. 1992, ABI. L 215, S. 96. 379 Hierzu Schröder, NuR 1995, S. 122; Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft, S. 108 f. 380 Zur Umsetzung vgl. BML, Evaluierungsbericht, S. 2 ff. 376

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derungsvoraussetzung. 381 Der Umfang der in der Bundesrepublik gefOrderten Flächen hat sich durch die Verordnung über landwirtschaftliche Produktionsverfahren erheblich vergrößert. Demgegenüber ist der Umfang der Aufforstungsmaßnahmen relativ gering. c) Ökologischer Landbau Die Verordnung über den ökologischen Landbau382 ist eine Kennzeichnungsregelung. Produkte dürfen nur dann mit der Herkunftsbezeichnung "ökologischer Landbau" versehen werden, wenn sie die in der Richtlinie normierten Voraussetzungen erfüllen und das herstellende Unternehmen sich einem Kontrollverfahren unterwirft. Anhang I enthält die einzuhaltenden Grundregeln des ökologischen Landbaus, Anhang 11 schränkt die zulässigen Dünge- und Pflanzenbehandlungsmittel stark ein. Art. 5 i. V. m. Anhang VI enthält Regelungen über die Art und Beschaffenheit der Zutaten fiir die landwirtschaftlichen Produkte. d) Nationale Beihilferegelungen Auf Bundesebene enthält das Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes"383 eine gesetzliche Rahmemegelung fiir die Agrarstruktur betreffende Fördermaßnahmen, die durch einen regelmäßig fortgeschriebenen Rahmenplan ergänzt wird. 384 Daneben sind Kulturlandschaftsprogramme und ähnliche Programme der Länder mit von Bundesland zu Bundesland unterschiedlicher Ausrichtung zu erwähnen. 38S Sie zielen zumindest z. T. auf die Verbesserung des Ressourcen- und Artenschutzes und unterstützen umweltgerechte landwirtschaftliche Produktionsverfahren. Einen Beitrag zum Umweltschutz durch Veränderung der Agrarstruktur leisten schließlich auch verschiedene Ackerrandstreifen-, Gewässerrandstreifen-, Wiesenbrüter- und Feuchtwiesenprogramme. 386

381 Wilhelm, Natur und Landschaft 1995, S. 497. 382 Verordnung (2092/91IEWG) v. 24. 6. 1991, ABI. L 198, S. I ber. L 220, S. 22, zul. geänd. durch Verordnung (1935/95/EG) v. 22. 6. 1995, ABI. L 186, S. I. 3S3 Vgl. S. 179, Fn. 364. 384 Z. B. Rahmenplan 1995 für den Zeitraum 1995-1998, BT-Drs. 13/1718. 385 HeißenhuberlKatzeklMeusellRing, Landwirtschaft und Umwelt, S. 98 ff. 386 HeißenhuberlKatzeklMeusellRing, Landwirtschaft und Umwelt, S. 98 ff.

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3. Folgerungen Flächenextensivierungs-, Flächenstillegungsprogramme und ähnliche Beihilferegelungen gelten im Hinblick auf den Naturschutz bisher als wenig effektiV. 387 Die Beihilferegelungen der Efftzienzverordnung beabsichtigten in erster Linie die Steuerung des Marktangebotes fiir Überschußprodukte und die Verbesserung der Einkommenssituation der Landwirte. Eine gezielte Honorierung ökologischer Leistungen wurde nicht vorgenommen. Aus ökologischer Sicht wurden das Extensivierungsausmaß zu gering und die Stillegungszeiträume zu kurz festgelegt. 388 Auch wegen der kurzen Gesarntlaufzeit der Regelungen waren nennenswerte ökologische Effekte nicht zu erwarten. 389 Vielen nationalen Programmen fehlt ebenfalls die langfristige Perspektive. In der Regel werden die Flächen nicht nach ökologischen Kriterien, sondern aufgrund einer Teilnahmebewerbung der betroffenen Landwirte ausgewählt. Zumeist ist auch das Fördervolumen viel zu gering, um für den Ökosystemschutz nennenswerte Effekte zu erzielen. Die EU-Verordnung zur Förderung umweltgerechter Produktionsverfahren enthält eine ganze Reihe von begrüßenswerten Ansätzen und hat gegenüber der Extensivierungsverordnung zu Fortschritten geführt. Auch hier richtet sich die Kritik aber gegen die fehlende räumliche Lenkung der Maßnahmen, die unzureichende fmanzielle Ausstattung und die unterschiedliche, zum Teil ökologische Gesichtspunkte vernachlässigende Schwerpunktsetzung durch die Bundesländer. 39O Die Richtlinie über den ökologischen Landbau beschreitet mit ihrer Kennzeichnungs- und Werberegelung einen marktpolitischen Ansatz, indem sie auf das Verbraucherverhalten bei der Produktauswahl setzt. Ihr Erfolg hängt maßgeblich davon ab, ob das Verbraucherverhalten einen hinreichenden fmanziellen Druck zur Produktionsumstellung ausübt. 391 Ob dies der Fall sein wird, bleibt abzuwarten. Betrachtet man die dargestellten Regelungen zur Agrarstrukturverbesserung, drängt sich der Eindruck eines unter ökologischen Gesichtspunkten ungeordneten Flickenteppichs auf. Ein gesetzliches Maßnahmenkonzept, das sowohl von der Regelungsstruktur als auch vom fmanziellen Umfang her zur angemesHaarenIMüller-Bartusch, Naturschutz und Landschaftsplanung 1991, S. 105 f. Vgl. 1. Teil, C 11 4, S. 69 f. 389 HeißenhuberlKatzekIMeusellRing, Landwirtschaft und Umwelt, S. 106 ff. 390 SRU, Umwe1tgutachten 1994, Tz. 913; Schröder, NuR 1995, S. 122; Wilhelm, Natur und Landschaft 1995, S. 499. 391 Schröder, NuR 1995, S. 121. 387 388

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senen Berücksichtigung ökosystemarer Belange geeignet erscheint, ist weder auf Gemeinschaftsebene noch auf nationaler Ebene vorhanden. Hier besteht weiterer Handlungsbedarf, denn die Neuregelung des Verhältnisses von Naturschutz und Landwirtschaft darf sich nicht auf die Aufstellung von neuen Grundsatzklauseln im Naturschutz- und Wasserrecht beschränken.

x. Anlagenbezogene Eröffnungskontrollen Für die Vornahme zahlreicher potentiell umweltschädlicher Verhaltensweisen ist eine Eröffnungskontrolle in Form einer Genehmigung oder einer Anmelde- bzw. Anzeigepflicht vorgesehen. In der vorliegenden Arbeit soll auf die anlagenbezogenen Eröffnungskontrollen des Immissionschutzrechts und des Wasserrechts näher eingegangen werden. 1. Genehmigungen, Anmelde- und Anzeigepjlichten

Bei den Genehmigungen lassen sich zwei Haupttypen unterscheiden: das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (Kontrollerlaubnis) und das repressive Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt sind als vorbeugende Kontrollen von Tätigkeiten konzipiert, die dem Antragsteller grundrechtlich freistehen. Sie ergehen deshalb als gebundene Entscheidung, d. h. bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen muß die Kontrollerlaubnis erteilt werden. 392 Wichtigstes Beispiel ist irnrnissionsschutzrechtliche Genehmigung nach § 4 I BImSchG. Das repressive Verbot mit Befreiungsvorbehalt zielt dahingegen auf eine Tätigkeit ab, die grundsätzlich nicht gestattet sein soll und nur ausnahmsweise erlaubt werden kann. Da kein grundrechtlich geschützter Anspruch besteht, ist die Entscheidung in das Ermessen der zuständigen Behörde gestellt und kann Bewirtschaftungsaspekte des Schutzgutes mit einschließen. 393 Beispiele sind die wasserrechtlichen Erlaubnisse und Bewilligungen nach §§ 2, 6, 7, 8 WHG. Der Vergleich von irnrnissionsschutzrechtlichen Genehmigungen und wasserrechtlichen Erlaubnissen und Bewilligungen zeigt die Willkürlichkeit der Unterscheidung von Kontrollerlaubnis und repressivem Verbot mit Befreiungsvorbehalt. Denn wieso die Verschmutzung der Luft grundsätzlich jeder-

392 BenderlSparwasserlEngel, Umweltrecht, Teil 1 Rdnr. 100; HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 8 Rdnr. 25. 393 BenderlSparwasser/EngeI, Umweltrecht, Teil 1 Rdnr. 101.

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sätzlich verboten ist, läßt sich allenfalls historisch, nicht jedoch logisch begründen. 394 Aufgrund der fortlaufenden Verknappung der Umweltgüter dürfte sich fiir die Zukunft ein Trend zum verstärkten Gebrauch von Genehmigungsgestaltungen ergeben, die den Behörden ein Bewirtschaftungsermessen eröffnen. 395 Denn die Bewirtschaftung von Umweltgütern mit Hilfe von gebundenen Genehmigungen ist nicht möglich, da hier keine Möglichkeit besteht, im Falle der Ausschöpfung der zur Verfügung stehenden Kapazitäten die beantragte Einzelgenehmigung zu versagen. Zudem können Ermessensentscheidungen den komplexen Abwägungsvorgängen bei der Beurteilung von Umweltauswirkungen eher gerecht werden als gebundene Genehmigungen. 396 Konkretisiert wird der Inhalt von Anlagengenehmigungen durch mit der Zeit veränderliche technische Standards. Solche Standards fmden sich in zahlreichen öffentlichen und privaten Regelwerken. Besonders wichtig sind im vorliegenden Zusammenhang die Begriffe der "allgemein anerkannten Regeln der Technik" und des "Standes der Technik".397 Als allgemein anerkannte Regeln der Technik gelten diejenigen Regeln, die in der Praxis erprobt und bewährt sind und nach vorherrschender Meinung der Fachleute den sicherheitstechnischen Anforderungen entsprechen. Auf die allgemein anerkannten Regeln der Technik nehmen z. B. § 7a I S. 1 WHG fiir die Einleitung von Abwässern und § 18 b WHG für die Zulassung von Abwasserbehandlungsanlagen Bezug. Eine Defmition des insoweit strengeren Standes der Technik fmdet sich in § 3 VI BlmSchG und § 12 III KrW-/AbfG. Es handelt sich um den Entwicklungstand fortschrittlicher Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen, der die praktische Eignung einer Maßnahme fiir den ins Auge gefaßten Zweck des Umweltschutzes gesichert erscheinen läßt. Auf den Stand der Technik verweisen u. a. §§ 5 I Nr. 2, 22 I NI. 1,2 BlmSchG und § 7a I S. 2 WHG. Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 48; HoppelBeckmann, Umweltrecht, § 8 Rdnr. 27. Vgl. Appel, DVBI. 1995, S. 407, der zur Bewirtschaftung von Umweltgütern die Teilhabebewilligung mit Versagungsermessen als dritte dogmatische Kategorie zwischen KontroUeriaubnis und repressivem Verbot befürwortet; ähnlich auch Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Teil 1 Rdnr. 103. 396 Die Autoren des UGB haben sich nicht für eine einheitliche Ausgestaltung von Anlagengenehmigungen als Ermessensentscheidung entschieden. Die Umweltbewilligung in § 53 UGB-AT ist eine mit Abwägungse1ementen angereicherte KontroUerlaubnis, vgl. KloepferlRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S.273. Die immissionsschutzrechtliche Anlagengenehmigung bleibt nach § 323 UGB-BT ebenfaUs eine KontroUerlaubnis. 397 Marburger, Technische Regeln, S. 2052; Kloepfer, Umweltrecht, § 2 Rdnr. 46. 394 395

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Anzeige- und Anmeldepflichten sind gegenüber Genehmigungspflichten ein milderes Instrument des Umweltrechts zur Kontrolle umweltrelevanten Verhaltens. 398 Sofern sie als Eröffnungskontrollen ausgestaltet sind, sollen sie der Verwaltung Informationen über möglicherweise umweltgefährdende Sachverhalte liefern. Gegenüber Genehmigungspflichten sind Anzeigen und Anmeldungen einfacher zu handhaben und belasten den Adressaten weniger stark. Ein Beispiel für eine Eröffnungskontrolle in der Form einer anlagenbezogenen Anzeigepflicht ist § 19 ellWHG. 2. Immissionsschutzrecht

a) Immissionsschutzrechtliche Genehmigung Nach § 4 I BImSchG sind solche Anlagen genehmigungspflichtig, die in besonderem Maße geeignet sind, schädliche Umwelteinwirkungen hervorzurufen oder in anderer Weise die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft zu gefährden, erheblich zu benachteiligen oder erheblich zu belästigen. Anlagen, die nicht gewerblichen Zwecken dienen und nicht im Rahmen von wirtschaftlichen Unternehmungen Verwendung fmden, sind nur genehmigungspflichtig, soweit sie schädliche Umwelteinwirkungen verursachen. Seit der Änderung des § 4 I BImSchG durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz399 unterliegen außerdem ortsfeste Abfallentsorgungsanlagen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungspflicht. § 4 I BImSchG kann als die zentrale Vorschrift des deutschen Anlagenzulassungsrechts bezeichnet werden. Die der Genehmigungspflicht unterworfenen Anlagen werden durch die 4. BIrnSchV4°O konkretisiert. Spalte 1 des Anhangs der 4. BIrnSchV fUhrt diejenigen Anlagen auf, für die ein Gemehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 10 BImSchG durchgefUhrt werden muß. Für die Anlagen in Spalte 2 des Anhangs genügt ein vereinfachtes Verfahren nach § 19 BImSchG. Die Einzelheiten des Genehmigungsverfahrens sind in der 9. BImSchV401 geregelt. Zusätzliche Flexibilität erhält die immissionsschutzrechtliche Genehmigung durch die Möglichkeit, Nebenbestimrnungen nach § 12 I, 11 BIrnSchG

Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 35. Vom 22.4. 1993, BGBI. I S. 466. 400 Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen v. 24. 7. 1985, BGBI. I S. 1586, zul. geänd. durch VO v. 26.10.1993, BGBI. I S. 1782. 401 Verordnung über das Genehmigungsverfahren i. d. F. der Bek. v. 29. 5. 1992, BGBI. I S. 1001, zul. geänd. durch VO v. 20. 4. 1993, BGBI. I S. 494.

398 399

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und nachträgliche Anordnungen nach § 17 BImSchG zu erlassen sowie nach § 20 BImSchG eine Untersagung des Betriebes der Anlage oder deren Stillegung vorzunehmen. Mit dem Erfordernis einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung sollen in erster Linie schädliche Umweltbeeinträchtigungen abgewehrt werden, die über dem Luftweg erfolgen. Demgemäß sind schädliche Umweltbeeinträchtigungen in § 3 I, 11 BImSchG als Immissionen defmiert, die in der Form von Luftverunreinigungen, Geräuschen, Erschütterungen, Licht, Wärme, Strahlen und ähnlichen Erscheinungen auf Menschen, Tiere und Pflanzen, den Boden, das Wasser, die Atmosphäre sowie Kultur- und sonstige Sachgüter einwirken. 402 Im Hinblick auf einen integrierten medienübergreifenden Ansatz enthält die immissionsschutzrechtliche Genehmigung Schutzlücken, da andere Umweltbeeinträchtigungen nur unzureichend erfaßt werden. Diese Schutzlücken werden nur zum Teil durch Regelungen anderer Rechtsbereiche ausgeglichen. Die Betreiberpflichten für nach § 4 I BImSchG zu genehmigende Anlagen werden in § 5 I BImSchG aufgeführt. Sie gehören nach § 6 Nr. 1 BImSchG ebenso wie die Pflichten aus den nach § 7 I BImSchG erlassenen Rechtsverordnungen zu den Genehmigungsvoraussetzungen. Gemäß § 5 I Nr. 1 BIrnSchG sind zunächst die notwendigen Vorkehrungen zur Gefahrenabwehr gegen schädliche Umwelteinwirkungen und gegen sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft zu treffen. Die Vorschrift ist eine anlagenbezogene Regelung. 403 Erfaßt werden deshalb nur Umweltbeeinträchtigungen im näheren Einwirkungsbereich der Anlage. Die Abwehr von Gefahren durch schädliche Umwelteinwirkungen, also durch Immissionen, erfolgt durch Immissionswerte. Sie fmden sich unter Nr. 2.5.1 und 2.5.2 der TA Luft. 404 Es wurden nur für wenige der tatsächlich vorkommenden Luftschadstoffe Werte festgesetzt. Für die nicht in der TA Luft aufgeführten Stoffe muß auf Werte in den VDI-Richtlinien zurückgegriffen werden. 405 Immissionswerte, die eine Akkumulation von Schadstoffen im Boden berücksichtigen, sind nicht vorhanden. 406 Die Abwehr sonstiger Gefahren, erheblicher Nachteile und erheblicher Belästigungen für die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft erfaßt BeeinträchtiVgl. Feldhaus, § 3 BImSchG Rdnr. 5 ff. Kutscheidt, NVwZ 1986, S. 623. 404 Vgl. 2. Teil, B IV 1 b, S. 136. 405 BrencklEwers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 29. 406 Seibert, NVwZ 1993, S. 20. 402 403

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gungen, die nicht auf dem Luftwege erfolgen. § 5 I Nr. 1 BlmSchG gilt deshalb auch für die Abwehr von Störfällen und ist für Beeinträchtigungen des Bodens oder der Gewässern einschlägig, die z. B. durch die Lagerung von Stoffen im Bereich der Anlage oder durch den unsachgemäßen Umgang mit Chemikalien entstehen. 407 Konkretisierende Bestimmungen gibt es hierfür allerdings nicht. 408 Direktimrnissionen in Gewässer sind losgelöst vom Imrnissionsschutzrecht im WHG geregelt. Die wasserrechtlichen Erlaubnisse und Bewilligungen unterfallen nach § 13 BImSchG nicht der immissionschutzrechtlichen Konzentrationswirkung. 409 Gemäß § 5 I Nr. 2 BIrnSchG ist Vorsorge gegen schädliche Umwelteinwirkungen insbesondere durch die dem Stand der Technik entsprechenden Maßnahmen zur Emissionsbegrenzung zu treffen. Mit Emissionen werden im BImSchG ebenfalls in erster Linie diejenigen Emissionen bezeichnet, die auf dem Luftweg erfolgen. 41o Entsprechende Emissionswerte fmden sich z. B. in der TA Luft sowie in der 13. und 17. BImSchV,411 die auf der Grundlage des § 7 I BImSchG erlassen wurden. Die Werte der TA Luft schöpfen den Stand der Technik nicht vollständig aus. Sie stellen gehobene Mittelwerte daI. 412 Die Großfeuerungsanlagenverordnung wurde u. a. als Reaktion auf die Ergebnisse der Ökosystemforschung bezüglich der Belastungen durch Schwefeldioxidimmissionen erlassen. 413 Sie hat auf diesem Gebiet zu Erfolgen geführt. Die Verordnung über Verbrennungsanlagen für Abfälle ist insbesondere wegen des strengen Dioxingrenzwertes von 0,1 ng/m3 erwähnenswert. Gemäß § 5 I NI. 3 BImSchG sind genehrnigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, daß Reststoffe vermieden werden, es sei denn, sie werden ordnungsgemäß und schadlos verwertet oder, soweit Vermeidung und Verwertung technisch nicht möglich oder unzumutbar sind, als Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt. Der Begriff Reststoffe meint diejenigen festen, flüssigen und gasförmigen Stoffe, die bei der Produktion als Nebenprodukte entstehen, ohne daß der Zweck des Anlagenbetriebs

Kutscheidt, NVwZ 1986, S. 623; Seibert, NVwZ 1993, S. 17 ff.; Jarass, § 5 BImSchG Rdnr. 34 f. 408 Vgl. Heiermann, Schutz des Bodens, S. 116 ff. 409 Vgl. 2. Teil, B X 3 a, S. 195 ff.; anders § 333 UGB-BT. 410 Feldhaus, § 3 BImSchG Rdnr. 4. 411 Verordnung über Großfeuerungsanlagen v. 22. 6. 1983, BGBl. I S. 719 und Verordnung über Verbrennungsanlagen für Abfälle und ähnliche brennbare Stoffe v. 23. 11. 1990, BGBl. I S. 2545, ber. S. 2832. 412 Brenck/Ewers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 24. 413 Begründung zur Verordnung über Großfeuerungsanlagen, BR-Drucks. 95/83, S. 35 f. 407

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darauf gerichtet ist. 414 § 5 I Nr. 3 BImSchG ist während der gesamten Betriebszeit der Anlage zu beachten. Im Gegensatz zu Schadstoffen, die auf dem Luftpfad freigesetzt werden, besteht in bezug auf Reststoffe aber keine Vermeidungs- oder Minderungspflicht nach Maßgabe des Standes der Technik. 415 Die Begriffe der Vermeidungs- bzw. Verwertungspflicht von Reststoffen im Rahmen des Anlagenbetriebs nach § 5 I Nr. 3 BImSchG können mit den abfallrechtlichen Vermeidungs- und Verwertungspflichten nicht gleichgesetzt werden. Denn nach bisher h. L. gibt es bei § 5 I Nr. 3 BImSchG keine Hierarchie zwischen Vermeidung und Verwertung wie z. B. in § 4 I KrW_/AbfG. 416 Vermeidung und Verwertung von Reststoffen werden bei § 5 I Nr. 3 BImSchG als gleichrangig angesehen. 417 Der Anlagenbetreiber hat zwischen den beiden Möglichkeiten die Wahl. Erst wenn sowohl Vermeidung als auch Verwertung ausscheiden, darf der Reststoff beseitigt werden. 418 Zum Teil wird eine Unterscheidung zwischen Vermeidung und Verwertung deshalb bei § 5 I Nr. 3 BlmSchG ganz für entbehrlich gehalten. So ist nach der anlagenbezogenen Sichtweise jede anlageninterne Verwertung als Vermeidung einzustufen. 419 Folglich könnten an die Art und Weise der anlageninternen Verwertung keine weiteren Anforderungen gestellt werden, denn diese ist als Reststoffvermeidung solchen Regelungen nicht zugänglich. Eine Verwertung liegt nach dieser Auffassung nur dann vor, wenn der Reststoff außerhalb der Anlage genutzt wird. Eine zweite Meinung will die Verwertung nur dann als Vermeidung ansehen, wenn die angefallenen Reststoffe in denselben Prozeß wieder eingespeist werden, in dem sie entstanden sind, also im Falle der Kreislauffiihrung. 420 Dahingegen beschränkt die prozeßorientierte Sichtweise den Begriff der Vermeidung auf diejenigen Maßnahmen, die bereits innerhalb des Produktionsprozesses die Entstehung von Reststoffen verhindem. 421 Nach dieJarass, § 5 BlmSchG Rdnr. 63. Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 29. 416 StichIPorger, § 5 BlmSchG Rdnr. 21; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 25 Rdnr.41; Kutzscheidt, NVwZ 1986, S. 622 f.; Sellner, Immissionsschutzrecht, Rdnr.64; a. A. Kloepfer; Umweltrecht, § 7 Rdnr. 57; Koch/ScheuinglRoßnagel, § 5 BlmSchG Rdnr. 664. 417 In der Begründung der Bundesregierung zu § 5 I Nr. 3 BlmSchG heißt es, eine Pflicht, das Entstehen von Reststoffen selbst dann zu vermeiden, wenn diese im eigenen Betrieb oder anderweitig verwertet werden könnten, ginge zu weit. Es würde ausreichen, wenn der Betreiber entweder die Entstehung vermeidet oder die Reststoffe ordnungsgemäß und schadlos verwertet, BT-Drucks. 10/1862, Anlage 2, S. 9. 418 StichIPorger, § 5 BlmSchG Rdnr. 20. 419 Vgl. Koch/ScheuingIRoßnagel, § 5 BlmSchG Rdnr. 657. 420 Jarass, § 5 BImSchG Rdnr. 67. 421 Koch/ScheuinglRoßnagel, § 5 BImSchG Rdnr. 658 f. 414

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ser Auffassung kann die Verwertung aller tatsächlich innerhalb der Anlage anfallenden Reststoffe weitergehenden Anforderungen unterliegen. Diese Anforderungen beschränkten sich nach bisheriger Rechtslage allerdings auf die nur sehr begrenzt wirksamen Kriterien der Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit der Verwertung. 422 Ab 7. Oktober 1996 wird in § 5 I Nr. 3 BImSchG der Begriff "Reststoffe" durch ,,Abfälle" ersetzt, wodurch der Bezug zum veränderten Abfallbegriff des § 3 I KrW -/AbfG hergestellt wird. Dieser urnfaßt nun auch die Reststoffe des bisherigen § 5 I Nr. 3 BImSchG. Die Einschränkungen des Abfallbegriffs durch § 2 11 KrW-/AbfG, z.B. fiir Abwässer gelten hingegen nicht rur § 5 I Nr. 3 BImSchG. 423 Durch den Austausch der Begriffe ergibt sich deshalb fiir § 5 I Nr. 3 BImSchG keine nennenswerte Änderung. 424 Gleichzeitig regelt § 9 KrW-/AbfG das Verhältnis zwischen § 5 I Nr. 3 BImSchG und dem Abfallrecht neu. Gemäß § 9 S. 1 KrW/AbfG richtet sich die Abfallvermeidung, -verwertung und -beseitigung im Zusammenhang mit der Errichtung und dem Betrieb immissionsschutzrechtlicher Anlagen nach dem BImSchG. § 9 S. 3 KrW-/AbfG eröffnet jedoch die Möglichkeit, stoffbezogene Anforderungen an die anlageninterne Verwertung durch Rechtsverordnungen nach §§ 6 I, 7 KrW-/AbfG festzulegen. § 9 S. 3 KrW-/AbfG wird nun aber z. T. im Licht der anlagenbezogenen Interpretation des Verwertungsbegriffs ausgelegt. 425 Da die anlageninterne Verwertung hiernach mit Vermeidung identisch sei, könne es im Rahmen des § 5 I Nr. 3 BImSchG keine stoffbezogenen Anforderungen an die anlageninterne Verwertung geben. Diese Auslegung erscheint jedoch wenig sachgerecht. Sie ist bereits mit dem Wortlaut nicht zur Deckung zu bringen. § 9 S. 3 KrW -/AbfG geht davon aus, daß stoffbezogene Anforderungen an die anlageninterne Verwertung möglich sind. Gleichzeitig legte der Gesetzgeber bei der Formulierung des § 5 I Nr. 3 BImSchG zugrunde, daß zwischen Vermeidung einerseits und schadloser und ordnungsgemäßer Verwertung andererseits ein inhaltlicher Unterschied besteht. Ansonsten wäre die sprachliche Differenzierung überflüssig. Eine Differenzierung entspricht jedoch auch den tatsächlichen Gegebenheiten. Die völlige Vermeidung eines Stoffanfalls kann in ihren ökologischen Auswirkungen nicht mit der Verwertung von Stoffen nach ihrem Anfall gleichgesetzt werden. Eine solche Gleichsetzung folgt auch nicht aus der Möglichkeit des Betreibers, anlagenintern zwischen Vermeidung und Verwertung zu wählen. Denn die WahlRehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 35. Jarass, § 5 BlmSchG Rdnr. 63 a. 424 Jarass, § 5 BImSchG Rdnr. 61 a. 425 Von Köller, § 9 KrW-/AbfG, S. 149 f. 422 423

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freiheit zwischen Venneidung und Verwertung muß keine vollständige Wahlfreiheit hinsichtlich der Art und Weise der Verwertung implizieren. Die Einbeziehung von stoffbezogenen Regelungen der anlageninternen Verwertung in § 5 I Nr. 3 BlmSchG entspricht schließlich auch den Notwendigkeiten eines integrierten Ansatzes, der die von einer Anlage ausgehenden Umweltwirkungen zu optimieren versucht. Es gibt verschiedene Möglichkeiten, angefallene Substanzen innerhalb der Anlage zu verwerten. Stoffliche oder energetische Verwertungsverfahren können z. B. in ihren ökologischen Auswirkungen sehr unterschiedlich sein. Die besseren Gründe sprechen deshalb für die Annahme einer Sichtweise, die auch bei § 5 I Nr. 3 BImSchG zwischen Venneidung und Verwertung differenziert. Rechtsverordnungen nach § 9 S. 3 KrW-/AbfG sind deshalb im Rahmen des § 5 I Nr. 3 BlmSchG zu beachten. 426 Wesentlich klarer wäre dies allerdings herausgestellt worden, wenn in § 5 I Nr.3 BImSchG eine Bezugnahme auf das KrW-/AbfG erfolgt wäre, die eine eindeutige Bindung der Betreiber an abfallrechtliche Vorgaben fonnuliert hätte. 421 § 5 I Nr. 4 BlmSchG verlangt schließlich die Nutzung der durch die Anlage erzeugten Wänne durch den Anlagenbetreiber oder Dritte, soweit dies technisch möglich und zumutbar ist. Eine für die Konkretisierung dieser Abwännenutzungspflicht nach § 5 11 BImSchG erforderliche Rechtsverordnung fehlt jedoch, so daß diese Bestimmung zur Zeit leerläuft. b) Nicht genehmigungsbedürftige Anlagen Für die Betreiber nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen besteht nach § 22 I BlmSchG ein eingeschränkter Pflichtenkatalog, der sich bei Anlagen, die weder für gewerbliche Zwecke noch im Rahmen wirtschaftlicher Unternehmen Verwendung fmden, noch weiter reduziert. Grundsätzlich müssen schädliche Umwelteinwirkungen, die nach dem Stand der Technik venneidbar sind, verhindert werden. Hiernach nicht venneidbare, schädliche Umwelteinwirkungen sind auf ein Mindestmaß zu beschränken. Diese Pflichten zielen allein auf die Gefahrenabwehr vor Immissionen. Dabei dient der Stand der Technik als Pflichtenbegrenzung. 428

Ebenso im Ergebnis Fluck, § 9 KrW-/AbfG Rdnr. 70 f.; PetersenlRid, NJW 1995, S. 12; Paetow, Abfallvermeidung und Abfallverwertung, S. 114 f. 421 Brach, Kreislaufwirtschaftsgesetz, S. 25. 428 Jarass, § 22 BlmSchG Rdnr. 19 f. 426

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Gemäß § 22 I Nr. 3 BImSchG sind beim Betrieb der Anlage entstehende Abfalle ordnungsgemäß zu beseitigen. Hier stellt sich die Frage, wie sich die Vorschrift zu den Vermeidungs- und Verwertungspflichten des neuen KrW-/AbfG verhält, da diese nicht dem Begriff der Abfallbeseitigung zugeordnet werden können. Daß die Verwertungspflicht für Abfalle aus genehmigungs freien Anlagen nach dem BImSchG im Rahmen der externen Abfallentsorgung nicht gelten soll, kann nicht angenommen werden. 429 Dies ergibt sich auch nicht aus § 9 S. 1 KrW-/AbfG, der rur die Errichtung und den Betrieb von genehmigungspflichtigen und genehmigungsfreien Anlagen i. S. des BImSchG anordnet, daß sich die Vermeidungs-, Verwertungs- und Beseitigungspflichten nach dem Immissionsschutzgesetz richten. Auf die anlageninterne Vermeidung bzw. Verwertung kann die Formulierung des § 22 I Nr. 3 BlmSchG nicht erstreckt werden. Anforderungen an die anlageninterne Vermeidung und Verwertung nach § 5 I S. 3 BlmSchG gelten für genehmigungsfreie Anlagen nur dann entsprechend, wenn für bestimmte Anlagenarten und Abfalle eine Rechtsverordnung nach § 22 I S. 2 BlmSchG auf diese Anforderungen verweist. Im übrigen fehlt eine imrnissionsschutzrechtliche anlageninterne Vermeidungs- bzw. Verwertungspflicht bei nicht genehrnigungsbedÜTftigen Anlagen. § 9 KrW-/AbfG ist gemäß der Ausschußbegrundung auf diese Anlagen überhaupt nicht anwendbar. 430 Statt dessen gelten die Pflichten des KrW-/AbfG für nicht genehmigungspflichtige Anlagen unrnittelbar. 431 Soweit danach Anforderungen an die Vermeidung oder Verwertung gestellt werden, sind diese auch anlagenintern zu beachten. 432 3. Genehmigungen nach dem WHG a) Erlaubnisse und Bewilligungen Gewässer gelten als öffentlich-rechtliche Sachen im Sondergebrauch. Durch die Überfiihrung der Gewässer in das Recht der öffentlichen Sachen werden die Gewässer einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung unterstellt, die einen Zulassungsakt für alle wesentlichen Benutzungen verlangt. 433 Hieraus ergibt sich das wasserrechtliche Erlaubnis- und Bewilligungserfordernis des § 2 WHG. Das wasserwirtschaftliche Bewirtschaftungskonzept kommt besonders

Fluck, § 9 KrW-/AbfG Rdnr. 147. BT-Drs. 12/7284, S. 15. 431 BT-Drs. 12/7284, S. 15. 432 Ebenso Jarass, § 22 BlmSchG Rdnr. 40; a. A. Fluck, § 9 KrW-/AbfG Rdnr. 147. 433 BVerfGE 58, 300, 328 ff. (Naßauskiesung). 429

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klar in § 1 aI WHG zum Ausdruck. Nach dieser Vorschrift sind Gewässer als Bestandteil des Naturhaushalts im Einklang mit dem Wohl der Allgemeinheit zu bewirtschaften. Das Grundeigentum berechtigt gemäß § 1 a III WHG nicht zu einer Gewässerbenutzung, für die ein Erlaubnis- oder ein Bewilligungserfordernis besteht, oder zum Ausbau eines oberirdischen Gewässers. Hierin erblickt das BVerfG eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des ' Eigentums nach Art. 14 I GG!34

aa) Benutzungspjlichtige Tatbestände Die benutzungspflichtigen Tatbestände sind in § 3 WHG aufgeführt. Hierzu gehören u. a. das Entnehmen und Ableiten von Wasser, das Aufstauen und Absenken, das Entnehmen von Feststoffen sowie das Einbringen und Einleiten von Stoffen. § 3 11 Nr. 2 WHG enthält einen Auffangtatbestand, der auch Gewässerbenutzungen umfaßt, die wie das unsachgemäße Ausbringen von Agrarchemikalien nicht zielgerichtet sind. 43S Nach dieser Vorschrift gelten auch Maßnahmen als Benutzungen, die geeignet sind, dauernd oder in einem nicht nur unerheblichen Ausmaß schädliche Veränderungen der physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit des Wassers herbeizuführen. Nicht zu den Benutzungen zählen nach § 3 III WHG der Gewässerausbau und die Gewässerunterhaltung. § 31 WHG schreibt für den Gewässerausbau ein eigenständiges Planfeststellungsverfahren vor.

bb) Wohl der Allgemeinheit als Versagungsgrund Gemäß § 6 WHG müssen die Erlaubnis und die Bewilligung versagt werden, wenn von der beabsichtigten Nutzung eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit, insbesondere eine Gefährdung der öffentlichen Wasserversorgung, zu erwarten ist. Nur wenn dieser Versagungsgrund nicht vorliegt, eröffnet sich das wasserrechtliche Bewirtschaftungsermessen. Die Bemühungen um die Konkretisierung des Begriffs "Wohl der Allgemeinheit" nach § 6 WHG sind noch nicht abgeschlossen. 436 Außer der ausdrücklich erwähnten öffentlichen Wasserversorgung zählen jedenfalls wasser-

434 BVerfGE 58, 300, 338 ff. (Naßauskiesung). 435 Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rdnr. 53. 436 Gieseke/WiedemannlCzychowski, § 6 WHG Rdnr. 21.

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wirtschaftliche Aspekte zu den betroffenen Gemeinwohlbelangen. 437 Einigkeit besteht weiter darüber, daß der menschliche Gesundheitsschutz zu berücksichtigen ist. 438 Daneben ist nach einer weitverbreiteten Meinung auf die Gesamtinteressen der Allgemeinheit abzustellen. 439 Demgegenüber betont jedoch das BVerfG, daß nicht jeder beliebige Gemeinwohlbelang im Rahmen des § 6 WHG Berücksichtigung fmden könne. So ist z. B. der Schutz von Arbeitsplätzen kein Gemeinwohlbelang i.S. des § 6 WHG.440 Das BVerwG stellt neben wasserwirtschaftlichen Belangen auf solche Belange ab, die das Wasserhaushaltsgesetz ausdrücklich in seine Tatbestände einbezieht oder die sich aus sonstigen, im Rahmen des WHG zu berücksichtigenden, gesetzlich verpflichtenden Maßstäben ergeben. 441 Für den Naturhaushaltsschutz und den Naturschutz wird eine Einbeziehung in die zu berücksichtigenden Gemeinwohlbelange bejaht. HierfUr sprechen zunächst die Rspr. des BVerwG und die Formulierung des § 1 aI WHG, der den Schutz des Naturhaushalts ausdrücklich als Ziel des WHG erwähnt. 442 Eine Einbeziehung ergibt sich außerdem aus der ressourcenökonomisch/ökologischen Gesamtkonzeption des Naturschutzrechts, die auch den Schutz der Gewässer und seiner Ufer miturnfaßt. Überdies bedarf die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung als unselbständiges Genehmigungsverfahren einer Umsetzungsmöglichkeit im Wasserrecht. 443 Diese Umsetzung kann nur über die Gemeinwohlklauseln erfolgen. Die Gerichte haben wiederholt Belange des Naturschutzes als Gemeinwohlbelang i.S. des § 6 WHG eingestuft.#! So kann z. B. ein Ableiten von Wasser untersagt werden, wenn der resultierende geringe Wasserstand das Überleben von Fauna und Flora eines Gewässers gefährdet. Der Versagungsgrund des § 6 WHG wird von den Vorschriften der §§ 26 und 34 WHG ergänzt. Nach § 26 I S. 1 WHG dürfen Feststoffe nicht zum Zweck der Entledigung in Gewässer eingebracht werden. Gemäß § 26 11 S. 1 WHG darfbei der Lagerung oder Ablagerung von Stoffen an Gewässern keine

437 Kriterien für eine Gefahrdung der öffentlichen Wasserversorgung sind nach § 230 III UGB-BT die Anforderungen der deutschen Trinkwasserverordnung, vgl. S. 139, Fn. 199 und der Trinkwasserrichtlinie (801778/EWG), vgl. S. 139, Fn. 202. 438 Sieder/ZeitlerlDahrne, § 6 WHG Rdnr. 7, 7 a. 439 Sieder/ZeitlerlDahme, § 6 WHG Rdnr. 7; Volkers, Vorsorge im Wasserrecht, S. 55 m.w.N. 440 BVerfGE 58, 300, 348 (Naßauskiesung). 441 BVerwGE 55, 220, 229 (zu § 31 WHG). 442 Volkers, Vorsorge im Wasserrecht, S. 56, 74 f.; GiesekelWiedemannlCzychowski, § 6 WHG Rdnr. 22. 443 Breuer, Wasserrecht, Rdnr. 213 ff.; Büllesbach, DÖV 1992, S. 483 f. #! VG Kassel, ZfW 1977, 126; VGH München, ZfW 1978,298,300.

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Verunreinigung des Gewässers oder eine sonstige nachteilige Veränderung seiner Eigenschaften zu besorgen sein. Dieselben Voraussetzungen gelten nach § 34 I, 11 WHG fiir das Einleiten von Stoffen in das Grundwasser und die möglichen Beeinträchtigungen des Grundwassers durch die Lagerung von Stoffen. ce) Anforderungen for das Einleiten von Abwasser

Die Bedingungen, unter denen eine Erlaubnis oder Bewilligung fiir die Einleitung von Abwasser in Gewässer erteilt werden kann, werden durch § 7a I S. 1 WHG konkretisiert. Hiernach muß die Schadstofffracht so gering gehalten werden, wie dies nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik möglich ist. Anforderungen fiir Abwasser, das gefährliche Stoffe enthält, haben sich hingegen nach § 7 aIS. 3 WHG am Stand der Technik zu orientieren. Als gefährlich gelten Stoffe, die im besonderen Maße giftig, langlebig oder anreicherungsfähig sind oder eine krebserzeugende, fruchtschädigende oder erbgutverändernde Wirkung haben können. Emissionswerte, die den Kriterien des § 7 aIS. 1 und 3 WHG genügen, werden in der Bundesrepublik branchenbezogen bestimmt. Zu diesem Zweck legt zunächst die auf der Grundlage des § 7 aIS. 4 WHG erlassene AbwHerkV445 die Herkunftsbereiche des Abwassers mit gefährlichen Stoffen fest. 446 Außerdem hat die Bundesregierung auf der Grundlage des § 7a I S. 3 WHG ,,Allgemeine Verwaltungsvorschriften über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer" (AbwasserVwVen) erlassen, die sich bis auf wenige Ausnahmen jeweils auf die Abwässer eines Produktionszweiges beziehen. Die 1992 erlassene Rahmen-AbwasserVwV447 enthält gemeinsame Regelungen und hat außerdem den Inhalt zahlreicher, ursprünglich selbständiger AbwasserVwVen in ihren Anhang übernommen. 448 Die Einhaltung der auf der Grundlage des § 7 a WHG erlassenen Emissionsnormen schließt das Bewirtschaftungsermessen der Genehrnigungsbehörde nicht aus. Aus den §§ 2, 3, 6 WHG kann der Antragsteller jedoch einen Rechtsanspruch auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung herleiten. Die Zurückweisung eines Antrages muß deshalb vom Bewirtschaftungsermessen gedeckt sein.

Abwasserherkunftsverordnung v. 3. 7. 1987, BGBl. I S. 1578, zul. geänd. durch VO v. 27. 5. 1991, BGBl. I S. 1197. 446 Vgl. Sieder/ZeitierlDahme, § 7 a WHG Rdnr. 22 a, b. 447 Vom 25. 11. 1992, GMBl. S. 498, zul. geänd. durch Allgemeine VwV v. 15.4. 1996, GMBl. S. 463. Anhang 1 enthält z. B. die Anforderungen an Kläranlagen für Abwasser aus Haushaltungen und sonstiges Abwasser mit vergleichbarer Schädlichkeit. 448 Sieder/ZeitierlDahme, § 7 a WHG Rdnr. 21. 445

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Das ordnungsrechtliche Instrument der Emissionsnormen auf der Grundlage des § 7a WHG wird durch die Abwasserabgabe nach dem AbwAG ergänzt. Insbesondere vermindert sich nach § 9 V AbwAG der Abgabensatz, wenn die Mindestanforderungen des § 7 a I WHG eingehalten werden. Die mittelbare Benutzung von Gewässern, z. B. durch die Einleitung von Abwässern in Kanalisationsnetze, ist kein benutzungspflichtiger Tatbestand i. S. des WHG. Deshalb enthält enthält § 7 a III WHG eine Sonderregelung für die sogenannten Indirekteinleiter. Die Schaffung von Regelungen wurde den Ländern überlassen, die hiervon durch den Erlaß von IndirekteinleiterVerordnungen Gebrauch gemacht haben. 449 b) Abwasserbehandlungs- und Rohrleitungsanlagen Eine weitere Genehmigungspflicht ist nach § 18 c WHG für den Bau und Betrieb von Abwasserbehandlungsanlagen mit einer Auslegung von mehr als 3000 kg/d BSB s (roh) oder mehr als 1500 Kubikmeter Abwasser in zwei Stunden vorgesehen. Die Ausgestaltung des Zulassungsverfahrens bleibt den Ländern überlassen. 45o Kleinere Abwasserbehandlungsanlagen müssen gemäß § 18 b WHG lediglich den allgemeinen Regeln der Technik entsprechen. Rohrleitungsanlagen für die BefOrderung wassergefährdender Stoffe bedürfen nach § 19 a I WHG ebenfalls einer Genehmigung. Die Genehmigung steht nach h. L. wie die wasserrechtlichen Erlaubnisse und Bewilligungen im behördlichen Ermessen. 451 c) Lagern, Abfüllen, Herstellen und Behandeln wassergefährdender Stoffe Für Anlagen zum Lagern, Abfüllen, Herstellen und Behandeln wassergefährdender Stoffe sowie für Anlagen zum Verwenden dieser Stoffe im Bereich der gewerblichen Wirtschaft und im Bereich öffentlicher Einrichtungen und für Anlagen zum Lagern und Abfüllen von Jauche, Gülle und Silagesickersäften genügt schließlich gemäß § 19 g I-III WHG eine Beschaffenheit, die den allgemein anerkannten Regeln der Technik entspricht, ohne daß eine Genehmigung erforderlich wäre. Die Einzelheiten werden durch die Landeswassergesetze und Rechtsverordnungen der Länder über Anlagen zum Umgang mit wassergefährdenden Stoffen geregelt (VAwS). Breuer, Wasserrecht, Rdnr. 102; Sieder/ZeitierlDahme, § 7 a WHG Rdnr. 27 a. Sieder/ZeitlerlDahme, § 18 c WHG Rdnr. 7. 451 GiesekelWiedemannlCzychowski, § 19 a WHG Rdnr. 6 i. V. m. § 19 b Rdnr. 12; Sieder/ZeitlerlDahme, § 19 a WHG Rdnr. 52; Breuer, Wasserrecht, Rdnr. 505. 449

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4. lVU-Richtlinie Die geplante Richtlinie der EU über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung bezweckt eine Harmonisierung der Regelungen für den Betrieb und die Genehmigung von umweltrelevanten Industrieanlagen. Der ursprünglich von der Kommission vorgelegte Entwurf'52 wurde mittlerweile durch einen gemeinsamen Standpunkt des Rates451 ersetzt, der zumindest aus deutscher Sicht erhebliche Verbesserungen enthält. Die lVURichtlinie wird für das deutsche Anlagenzulassungsrecht zu nicht unerheblichen Veränderungen fUhren. a) Integrierter medienübergreifender Ansatz Ausgangspunkt der Richtlinie ist ein integrierter medienübergreifender Ansatz zur Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen und umweltgerechten Entwicklung. Der Begriff der "Umweltverschmutzung" in Art. 2 Nr. 2 des gemeinsamen Standpunktes ist deshalb auch erheblich weiter als der Begriff der "schädlichen Umwelteinwirkungen" nach § 3 I BImSehG. Erfaßt werden nicht nur Immissionen i. S. des BImSehG, sondern sowohl direkte als auch indirekte Freisetzungen von Schadstoffen in alle drei Umweltrnedien. Entsprechende Genehmigungspflichten sind im deutschen Recht bisher auf das Immisssionsschutzrecht und das Wasserrecht verteilt, während die Freisetzung von Schadstoffen in den Boden bisher nicht ausdrücklich geregelt wurde. Außer Punktquellen werden nun nach Art. 2 Nr. 5 auch diffuse Quellen in die Bestimmungen einbezogen, so daß auch der Emissionsbegriff der Richtlinie weiter ist als derjenige des deutschen Immissionsschutz- oder Wasserrechts. Anders als im Anlagenzulassungsrecht des BlmSchG enthält der gemeinsame Standpunkt aber keine Aspekte des Störfallschutzes.454

452 Richtlinienvorschlag (93/C 311/06) v. 30. 9. 1993, ABI. C 311, S. 6. Zur Kritik an diesem Vorschlag vgl. BT-Drs. 12/6952; BMU, Umwelt 2/1995, Sonderteil, S. III ff. m Gemeinsamer Standpunkt des Rates (9/96/EG) v. 27. 12. 1995, ABI. (1996) C 87, S.8. 454 Diese werden auf europäischer Ebene unabhängig geregelt. Vgl. Richtlinie (82/501/EWG) v. 24. 6. 1982, ABI. L 230, S. 1, ber. ABI. L 289, S. 35, zul. geänd. durch Beschluß (95/lIEG/EuratornlEGKS) v. 1. 1. 1995, ABI. LI, S. 1 und Richtlinienvorschlag (94/C 106/04/) v. 4.3.1994, ABI. C 106, S. 4, Vorschlagsänderung (95/C 238/05) v. 19.6.1995. ABI. C 238, S. 4.

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b) Genehmigungspflicht Die nach dem gemeinsamen Standpunkt zur geplanten IVU-Richtlinie genehmigungspflichtigen Anlagen sind in Anhang I aufgeführt. Für sie muß ein Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden. Der Katalog ist besser auf das deutsche Anlagenzulassungsrecht abgestimmt als der ursprüngliche Entwurf. Von den in der 4. BImSchV erfaßten Anlagentypen gibt es dennoch erhebliche Abweichungen. m Anhang 11 enthält ein Verzeichnis von Schadstoffen, getrennt nach den Rubriken Luft und Waser, die bei der Festlegung von Emisssionsgrenzwerten berücksichtigt werden sollen. Nach Art. 7 muß die Genehmigung aufgrund eines integrierten Konzepts erfolgen, an dem alle zuständigen Behörden mitwirken. c) Beste verfügbare Techniken Gemäß Art. 3 a des gemeinsamen Standpunktes sind beim Betrieb der Anlagen alle geeigneten Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltverschmutzungen, insbesondere durch den Einsatz der "besten verfügbaren Techniken" zu treffen. Die besten verfügbaren Techniken sind in Art. 2 Nr. 11 defmiert. Gemeint ist der effIzienteste und fortschrittlichste Entwicklungsstand der Tätigkeiten und entsprechenden Betriebsmethoden, der spezielle Techniken als praktisch geeignet erscheinen läßt, um Emissionen in und Auswirkungen auf die gesamte Umwelt allgemein zu vermeiden, oder, wenn dies nicht möglich ist, zu vermindern. Anhang IV enthält eine Reihe von Gesichtspunkten, die bei der Festlegung der besten verfügbaren Techniken zu berücksichtigen sind. Der deutsche Begriff "Stand der Technik" und die "besten verfügbaren Techniken" i. S. des gemeinsamen Standpunktes sind in ihrer Bedeutung ähnlich, aber nicht identisch. 456 Anders als der deutsche Begriff des Standes der Technik'57 enthält der Begriff der besten verfügbaren Techniken z. B. das Element der wirtschaftlichen Vertretbarkeit. Dies ergibt sich aus der Defmition des Begriffes "verfügbar". Techniken gelten nach Art. 2 Nr. 11 als verfügbar, wenn sie in einem Maßstab entwickelt sind, der unter Berücksichtigung des KostenNutzen-Verhältnisses die Anwendung in dem betreffenden industriellen Sektor unter wirtschaftlich und technisch vertretbaren Verhältnissen ermöglicht. Entscheidend ist nicht die individuelle wirtschaftliche Leitsutngsfähigkeit des betroffenen Anlagenbetreibers. Dies wird durch die Definition in Art. 2 Nr. 11 ausdrücklich klargestellt. Sondern es handelt sich um einen abstrakt-generellen 455 Vgl. DürkopplKrachtIWasielewski, UPR 1995, S. 427 f. 456 Vgl. SRU, UmweItgutachten 1996, Tz. 134. 457 Vgl. 2. Teil, B X 1, S. 188.

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Maßstab, der auf die Verhältnisse in dem betroffenen industriellen Sektor abstellt. Eine hierin möglicherweise liegende Einschränkung des deutschen Standes der Technik, die über die ohnehin durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip gebotene Begrenzung hinausgeht, braucht im deutschen Recht jedoch nicht übernommen zu werden. Da die IVU-Richtlinie auf Art. 130 s EGV gestützt werden soll, wird eine Abweichung des deutschen Rechts von diesem Maßstab nach Art. 130 t EGV zulässig bleiben. 4S8 Im Hinblick auf den medienübergreifenden Ansatz der IVU-Richtlinie nimmt der Begriff der besten verfügbaren Techniken eine Schlüselposition ein. Er gilt z. B. nicht nur ftir Emissionen in die Luft, sondern auch ftir Direkt- und Indirekteinleitungen von Schadstoffen in die Gewässer und die direkte Aufbringung von Schadstoffen auf den Boden. Nach der vorgeschlagenen IVURichtlinie müssen also alle von den Anlagen ausgehenden Umweltauswirkungen durch Maßnahmen begrenzt werden, die dem Niveau der besten verfügbaren Techniken entsprechen, und gleichzeitig untereinander optimiert werden. Ein derart umfassender Regelungsansatz ist im deutschen Anlagenzulassungsrecht bisher nicht vorhanden.

5. Folgerungen Die Anlagengenehmigungen des BImSchG und des WHG sind nicht auf die Belange des Naturhaushaltsschutzes abgestimmt. Die Berücksichtigung von medienspezifischen oder ökosystemaren Belastungskapazitäten spielt im geltenden Recht nur eine randständige Rolle. Schutzeffekte ftir Ökosysteme ergeben sich allenfalls zufällig als Nebeneffekt der getroffenen Maßnahmen. Flächenbelange des Naturhaushalts werden bei der Genehmigung normalerweise durch Abwägung im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung überwunden. Die ergriffenen Ausgleichsmaßnahmen sind jedoch in aller Regel ftir einen wirklichen Ausgleich nicht geeignet. Schutzgebietsfestsetzungen können aufgehoben werden und werden auch in aller Regel augehoben, wenn sie Industrievorhaben im Wege stehen. Auch nach § 20 c BNatSchG kraft Gesetzes geschützte Biotope können durch Ausnahmegenehmigungen aus dem Schutz entlassen werden. Die Belange der geschützten Flächen bleiben dabei so gut wie immer auf der Strecke. Erforderlich ist deshalb auch im Rahmen der Anlagengenehmigungen eine Stärkung der flächenbezogenen ökosystemaren Belange.4S9

458 459

DürkopplKrachtIWasielewski, UPR 1995, S. 429 f. Vgl. 2. Teil, B V 5, S. 152 und 3. Teil, B V, S. 269.

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Auch bei Stoffbelastungen leisten anlagenbezogene Eröffnungskontrollen für den Ökosystemschutz zur Zeit nur einen kleinen Beitrag. Bei irnmissionsschutzrechtlichen Anlagen wird bei der Genehmigungserteilung hinsichtlich von Schadstoffwirkungen nur den unmittelbare Einwirkungsbereich der Anlagen erfaßt. Folglich kann der Ferntransport von Schadstoffen nicht erfaßt werden. Vorhandene Werte für den Einwirkungsbereich der Anlagen orientieren sich im wesentlichen am menschlichen Gesundheitsschutz. 460 Überdies schließt die Struktur der gebundenen Genehmigung eine Schadstoffbewirtschaftung weitgehend aus. Diese ist im Wasserrecht zwar möglich, tatsächlich fmdet hier jedoch ebenfalls keine Schadstoffbewirtschaftung statt, weil das Instrument der Bewirtschaftungspläne in der Praxis nicht hinreichend genutzt wird. Der Vorschlag für eine IVU-Richtlinie stellt durch seinen medienübergreifenden Ansatz eine Möglichkeit dar, die Verlagerungsproblematik besser zu berücksichtigen. Anders als im geltenden Recht muß eine Optimierung i. S. einer Gesamtbetrachtung aller Abprodukte stattfmden. Gleichzeitig werden alle von der Anlage ausgehenden Umweltbeeinträchtigungen nach dem gleichen Maßstab der besten verfügbaren Techniken bzw. des Standes der Technik zu behandeln sein. In der IVU-Richtlinie sind jedoch nicht die materiellen Maßstäbe enthalten, an denen sich die Optimierung ausrichten soll. Schließlich darf nicht übersehen werden, daß der medienübergreifende Ansatz der IVURichtlinie vor allem eine Optimierung der verschiedenen anfallenden Abprodukte und Emissionen von Industrieanlagen innerhalb der Anlage im Auge hat. Dahingegen ist eine Anbindung an Umweltqualitätsstandards, die die BelastungsUihigkeit des Naturhaushalts berücksichtigen, z. B. unter Zuhilfenahme von ZertifIkats- oder Abgabenlösungen, nicht unmittelbarer Gegenstand der Richtlinie. 461

XI. Zertifikate, Kompensationslösungen und Abgaben ZertifIkate, Kompensationslösungen und Abgaben gehören zu den marktwirtschaftlichen Instrumenten der indirekten Verhaltenssteuerung und können für die Bewirtschaftung von Umweltgütern eingesetzt werden. Sie sind deshalb für einen ökosystemaren Ansatz von besonderer Bedeutung. ZertifIkate und Vgl. 2. Teil, B IV I b, S. 136 f. Eine solche Anbindung ist allerdings auch nicht ausgeschlossen. Umweltqualitätsstandards sollen in der geplanten Rahmenrichtlinie über die einheitliche Beurteilung der Luftqualität enthalten sein, vgl. 2. Teil, B IV I b, S. 138 f. und S. 138, Fn. 198. Um die Einhaltung von Umweltqualitätsstandards sicherzustellen, können nach Art. 10 des Gemeinsamen Standpunktes zusätzliche Auflagen in der Genehmigung und andere Maßnahmen vorgesehen werden.

460 461

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Abgabenregelungen bieten sich für die Regulierung von Stoffflüssen an. Sie kommen auch für die Steuerung von weiträumigen Schadstoffverteilungen in Frage, wenn ein völliges Verbot unverhältnismäßig oder wirtschaftlich untragbar ist und am Stand der Technik orientierte Emissionswerte oder Produktbzw. Produktionsregelungen nicht ausreichen. Allgemein wird die Unterscheidung von ordnungsrechtlichen Instrumenten und den Instrumenten der indirekten Verhaltenssteuerung in der jüngeren umweltrechtlichen Diskussion unter dem Gesichtspunkt der Flexibilisierung des Ordnungsrechts behandelt. 462 Die vorherrschenden ordnungsrechtlichen Instrumente werden als zu inflexibel kritisiert, während man sich von denjenigen der indirekten Verhaltenssteuerung, insbesondere den marktwirtschaftlichen Instrumenten, eine höhere EffIzienz verspricht. 46J Gleichzeitig soll mit diesen Instrumenten das Maß an Freiheitseinschränkungen begrenzt werden, das den Staatsbürgern mit zunehmender umweltrechtlicher Regelungsdichte auferlegt wird. 464 Bei der Annnahme, marktwirtschaftliche Instrumente könnten Regelungen durch das Ordnungsrecht überflüssig machen, handelt es sich allerdings um eine Illusion. 465 Das Ordnungsrecht bleibt unentbehrlich, um den notwendigen Rahmen abzustecken, innerhalb dessen Instrumente der indirekten Verhaltenssteuerung erst sinnvoll eingesetzt werden können. 466 So sind z. B. im Bereich des Ökosystemschutzes verbindliche planungs- und ordnungsrechtliche Vorgaben in Form von Umweltqualitätszielen und anderen Handlungsanweisungen notwendig, um das angestrebte Belastungsniveau einzuregulieren. Realistischer als die Erwartung eines vollständigen Ersatzes des Ordnungsrechts durch marktwirtschaftliche Instrumente ist deshalb der Einsatz eines Instrumentenmixes,467 der je nach betroffenem Sachgebiet, bestehenden Rechtstraditionen und den beabsichtigten Schutzzielen aus unterschiedlichen Instrumentenkombinationen bestehen kann und muß. Dabei sollte das Regelungsziel daraufhin ausgerichtet sein, soviel ordnungsrechtliche Regelungen wie nötig zu implementieren, um die Belastungskapazitäten des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme nicht zu überfordern und soviel Freiheitsspielräume wie möglich durch Instrumente der indirekten Verhaltenssteuerung zu sichern, um innerhalb des

462 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 298 f., 355 ff. 463 Wicke, S. 421 ff.; Bender/Sparwasser/EngeI, Teil I Rdnr. 133 ff. 464 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 68 ff. 465 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 300. 466 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 128,303,355. 467 Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 149; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 301, 360; Gawel, UmweItpolitik durch gemischten Instrumenteneinsatz, S. 68 ff.

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festgelegten Rahmens die maximale wirtschaftliche Effektivität der ergriffenen Umweltschutzmaßnahmen zu gewährleisten. 1. Zertifikate UmweltzertifIkate in Form von Emissions- bzw. Verschmutzungslizenzen werden als Möglichkeit diskutiert, die Nutzung von Umweltgütem zu kontingentieren. 468 Im Prinzip wird zur Implementierung einer ZertifIkatlösung für einen Schadstoff zunächst die angestrebte Umweltqualität festgelegt. Aus dieser Zielsetzung werden nationale oder regionale Gesamtemissionsmengen abgeleitet. Die ZertifIkate werden entsprechend diesen Mengen aufgeteilt. Wer eine Anlage betreibt .oder betreiben will, die den betreffenden Schadstoff emittiert, muß an einer staatlichen Umweltbörse die nötige Anzahl von ZertifIkaten erwerben. Nach Art und Umfang genau festgelegte Umweltnutzungen werden also an den Besitz einer ausreichenden Zahl von NutzungszertifIkaten gebunden. Überschreitet ein Betrieb die ihm aufgrund seiner ZertifIkate zustehenden Emissionsmengen, kann pro Schadstoffeinheit ein Bußgeld erhoben werden, das den ZertifIkatswert deutlich übersteigt. 469 Mit Hilfe des ZertifIkatmodells sollen die vorhandenen Belastungskapazitäten nach marktwirtschaftlichen Kriterien genutzt werden. 470 Durch die Bildung eines Preises erfolgen Schadstoffreduktionen dort, wo sie wirtschaftlich am günstigsten vorgenommen werden können. Zur Verbesserung der Umweltsituation könnten die ZertifIkate in kontinuierlichen Abständen abgewertet werden!71 Während die Praktikabilität von ZertifIkatlösungen im deutschen Umweltrecht früher eher skeptisch beurteilt wurde,472 wird diese Möglichkeit in der jüngeren Diskussion, insbesondere seit der Einführung einer ZertifIkatlösung im amerkanischen Recht durch die Novelle des Clean Air Act aus dem Jahre

468 Cansier, Umweltzertifikate, S. 2541 ff.; EndresIRehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate, S. I ff.; Huckestein, ZfU 1993, S. I ff.; Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 40 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 219 ff. 469 So nach Wasmeier, NuR 1992, S. 224 f., beim in den Vereinigten Staaten praktizierten Modell rur S02. 470 Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 220 471 Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 221. 472 Vgl. Schachei, NuR 1982, S. 208; Malunat, NuR 1984, S. 3 f.; Meßerschmidt, Umweitabgaben, S. 99; Schröder UPR 1989, S. 57; Hansmeyer, ZfU 1988, S. 239 f.; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 222. Im UGB-AT wurde auf die Aufnahme einer Ermächtigungsgrundlage rur ein Zertifikats- bzw. Lizenzsystem ganz verzichtet, vgl. KloepferlRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 364.

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1990,413 zunehmend optimistisch bewertet. 474 Dabei ist allerdings zu beachten, daß die Einführung von Zertiftkatlösungen für einige ausgewählte Schadstoffe möglich erscheint, eine Einführung von Zertiftkaten für die Fülle der in Betracht zu ziehenden Schadstoffe insgesamt aber nicht praktikabel ist. 475 Zertiftkate für die Luftreinhaltung beim Betrieb ortsfester Anlagen werden vor allem für CO2, NOx und S02 vorgeschlagen. Weitere Vorschläge gibt es für VOC und FCKW, den Verkehr, für Sonder- und Verpackungsabfälle sowie für Einleitungen in Gewässer und für Wasserentnahmerechte. 476 Je nach Modell-variante erfolgt der Ansatz beim Input, also z. B. beim Brennstoffeinsatz oder beim Output, d. h. bei den Produkten und/oder sonstigen Emissionen. Im Bereich der Luftschadstoffe können Globalschadstoffe und Oberflächenschadstoffe unterschieden werden. Bei Globalschadstoffen, wie z. B. CO 2, spielt die räumliche Verteilung keine Rolle. Oberflächenschadstoffe hingegen gelangen nach mehr oder weniger langen Zeiträumen auf den Boden. Deshalb muß hier berücksichtigt werden, ob sie vorzugsweise in der näheren Umgebung der Anlage deponiert werden, wie z. B. Schwermetalle, oder ob sie sich großräumig verteilen. Die Abbaubarkeit und das zeitliche Akkumulationsverhalten sind ebenfalls zu beachten. 477 Die notwendige Reduzierung von Globalschadstoffen kann relativ einfach durch Festsetzung von internationalen und nationalen Gesamtemissionen und die Aufteilung der zulässigen Restemissionen auf die betroffenen Emittentengruppen erfolgen. Hier ist die Arbeit mit einem unbeschränkten Emissionsmodell möglich. 478 Bei einer großräumigen, aber regional begrenzten Schadstoffverteilung durch mehrere Anlagen wären zur Steuerung hingegen die Festlegung regionaler Umweltqualitätsstandards, die Einbeziehung aller den betreffenden Schadstoff emittierenden Anlagen einer Region und die Festsetzung diesbezüglicher Gesamtemissionswerte erforderlich.

Hierzu Wasmeier, NuR 1992, S. 224 ff.; EndresIRehbinderlSchwarze, Umweltzertifikate, S. 137 ff. 474 Wasmeier, NuR 1992, S. 219 ff.; Huckestein ZfU 1993, S. 1 ff.; Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 264; Weimann, Umweltökonomie, S. 258; EndreslRehbinderlSchwarze, Umweltzertifikate, S. 24 f.; EndresIRehbinderlSchwarze, Umweltzertifikate, S. 109; Bothe, NVwZ 1995, S. 943. 475 EndresIRehbinderlSchwarze, Umweltzertifikate, S. 109. 476 Becker-Neetz, Umweltzertifikatmodelle, S. 46 ff.; Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 294 ff.; EndresIRehbinderlSchwarze, Umweltzertifikate, S. 93, 239; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 796 f. 477 Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 70 ff. 478 EndresIRehbinderlSchwarze, Umweltzertifikate, S. 102.

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14 Nicderstadt

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Wesentlich schwieriger ist hingegen die Implementierung eines ZertifIkatmodells für Oberflächenschadstoffe, die sich über weite Entfernungen großräumig verbreiten. Hinsichtlich S02 und NO x wären bei ortsfesten Anlagen sowohl die verschiedenen Emittentenregionen, klimatische Parameter wie atmosphärische Luftströmungen, die Schadstoffverlagerung über nationale Grenzen hinweg und die je nach Bodentyp und Vegetation unterschiedliche Empfmdlichkeit der jeweiligen Rezeptoren zu berücksichtigen. Für eine schadstoffspezifische Gesamtbetrachtung ist außerdem die Einbeziehung der Emissionen von Kleinfeuerungsanlagen, von Kraftfahrzeugen und aus der Landwirtschaft notwendig. Das hier in Betracht kommende, von einer Gesamtemissionsbetrachtung ausgehende ZertifIkatmodell mit ImmissionskorrektuJA79 ist ein relativ grobes Steuerungsinstrument, um die Emissionen ortsfester Anlagen in ökosystemare Erfordernisse einzubinden. Dahingegen dürften regionale ZertifIkatsmodelle oder immissionsorientierte ZertifIkate zwar eine höhere ökologische Wirksamkeit aufweisen, ihre praktische Handhabbarkeit ist jedoch nur gering, weil für jede Zone ein eigener Markt erforderlich ist und der genaue Beitrag der Emissionen einer Anlage zu den Immissionen einer Zone oft nicht eindeutig bestimmt werden kann!80 Insbesondere für die sich über weite Entfernungen ausbreitenden Luftschadstoffe ist deshalb festzustellen, daß wir uns durch die praktizierte Hochschornsteinpolitik der Möglichkeit einer Feinsteuerung der Schadstoffverteilung weitgehend begeben haben. ZertifIkatlösungen im Bereich der Gewässer kommen zunächst fiir Indirekteinleiter in Frage. Hier setzt nicht die Gewässergüte, sondern die Aufnahmekapazität der Kläranlage die entscheidenden Vorgaben. Im Bereich der Direkteinleiter kommen wegen der Besonderheiten von Gewässern im wesentlichen nur regionale Modelle in Betracht, die ein bestimmtes Wassereinzugsgebiet, ein Flußsystem oder einen Flußabschnitt erfassen. 481 Als Schadstoffe kann auf Einzelschadstoffe wie Phosphat482 oder Schadstoffgruppen483 abgestellt werden. Im zweiten Fall werden sogenannte MultischadstoffzertifIkate verwandt, bei denen die Emissionsmengen als Summenparameter in Form von Schadstoff-

479 Endres/Rehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate, S. 94 ff.; zu den übrigen Zertifikatmodellen vgl. auch Brenck/Ewers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 132 ff. 480 EndresIRehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate, S. 95 f.; BrencklEwers, Gefahrlichkeit von Stoffen, S. 134. 481 BrencklEwers, Gefahrlichkeit von Stoffen, S. 138 f.; Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 294 ff. 482 So im Lake-Michigan-Modell, in das 50 kommunale Klärwerke einbezogen wurden, vgl. Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 310. 483 So im Fox-River-Modell, vgl. Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S.313.

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äquivalenten ausgedrückt werden. 48-4 Als solche Summenparameter kommen z. B. der BSB oder der CSB in Frage. Problematisch sind die Größe der Zertifikatmärkte sowie Wettbewerbsverzerrungen, die durch die Berücksichtigung von regionalen Besonderheiten entstehen können, Einleitungen aus diffusen Quellen sowie die Aufteilung von Zertiflkaten auf verschiedene Emittentengruppen. So werden bei industriellen Einleitern die Besonderheiten der verschiedenen Branchen kaum unberücksichtigt bleiben können. 2. Kompensationen

Kompensationslösungen gehen von der Überlegung aus, daß im Rahmen des Betriebes einer Anlage erbrachte überobligatorische Leistungen zur Verminderung von Immissionen oder Emissionen bei anderen Anlagen zur Überschreitung der ordnungsrechtlich vorgeschriebenen Werte führen dürfen, wenn sich der Einwirkungsbereich der Anlagen im wesentlichen deckt. 485 Die amerikanischen Vorbilder beruhen im wesentlichen auf vier Elementen. 486 Nach der bubble-policy muß in einem abgegrenzten Luftraum ein festgelegter Immissionswert eingehalten werden. Innerhalb dieses Raumes ist es Emittenten gestattet, Emissionsgrenzwerte zu überschreiten, wenn bei anderen Betrieben des Unternehmens eine Emissionssenkung veranlaßt wird. Die offset-policy sieht zusätzlich einen Austausch zwischen verschiedenen Unternehmen vor. Anders als bei der bubble-policy wird eine Senkung der Gesamtemissionen verlangt. Das emissions banking erlaubt, freigewordene Emissionspotentiale in Form von Guthaben zu deponieren und später zu verwenden oder an andere Anlagen zu verkaufen. Die netting-policy schließlich ermöglicht es, auf ein für Neuanlagen vorgesehenes Genehrnigungsverfahren zu verzichten, wenn bei Betriebserweiterungen oder modernisierungen der Emissionsanstieg innerhalb der gesamten Betriebsstätte vernachlässigbar klein ist. Ansätze zu Kompensationslösungen fmden sich im deutschen Recht vor allem im Bereich der Luftreinhaltung. §§ 7 III, 48 Nr. 4 BImSchG enthalten Ermächtigungsgrundlagen für Regelungen über die Kompensation zwischen Anlagen im Vorsorgebereich. Voraussetzung ist eine Überkompensation, d. h. insgesamt eine Minderung der Gesamtemissionen. Dasselbe gilt für § 17 III a BImSchG. Nach dieser Vorschrift kann die Behörde auf nachträgliche Anordnungen verzichten, wenn durch technische Maßnahmen an Anlagen des Betreibers oder an Anlagen Dritter bezüglich der Gesamtemissionen eine Minderung Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 56, 298 f. Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 225. 486 Rehbinder/Sprenger, Konzepte der US-amerikanischen LuftreinhaItepolitik, S. 39 ff. 484 485

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erzielt wird. 4S7 Eine weitere Kompensationsregelung enthält § 67 a 11 BlmSchG für Anlagen im Bereich der neuen Bundesländer. 488 Die Klauseln der Nr. 2.2.3.2 und 2.2.1.1 b) TA Luft gehören zu den irnmissionsbezogenen Kompensationsregelungen!89 Aufgrund Nr. 2.2.3.2 TA Luft darf die Erteilung einer Änderungsgenehmigung nicht versagt werden, wenn trotz der Überschreitung von Immissionswerten auf einzelnen Beurteilungsflächen insgesamt eine Verminderung der Immissionen erzielt wird. Nach der Nr. 2.2.1.1. b) TA Luft bleiben bestimmte Zusatzbelastungen bis zur Höhe von einem Prozent des Immissionswertes IW 1 unberücksichtigt, selbst wenn die Kenngröße für die Vorbelastung einen in 2.5.1 TA Luft festgelegten Immissionswert überschreitet. Nicht gesetzlich geregelt ist schließlich die Kompensationsmöglichkeit im Rahmen einer Immissionsprognose. 490 Eine Genehmigung kann hiernach erteilt werden, wenn die Einhaltung der Immissionswerte dadurch erreicht wird, daß die Emissionen einer Neuanlage durch Minderung von Emissionen aus anderen Anlagen im Einwirkungsbereich der Neuanlage ausgeglichen werden. Anders als im Bereich der Luftreinhaltung spielen Kompensationen im Wasserrecht bisher keine nennenswerte Rolle. Rechtlich abgesichert sind sie zur Zeit nur innerhalb derselben Betriebsstätte von Direkteinleitern.491 Vorteile einer Kompensation zwischen verschiedenen Direkteinleitern würden zudem durch die Regelungen des AbwAG größtenteils zunichte gemacht. 492 Denn für einen an der Kompensation beteiligten Emittenten entfällt nach § 9 V AbW AbQ493 die Ermäßigung des Abgabensatzes, wenn er die Vorgaben des § 7 a I WHG überschreitet. Eine interessante Variante des Kompensationsmodells sind die in den Vereinigten Staaten verwandten Flottenstandards. Hier wird ein maximaler Jahresverbrauch an Kraftstoffen für die gesamte verkaufte Jahresproduktion aller Modelle eines Kraftfahrzeugherstellers vorgesehen. Wie der Verbrauch auf die einzelnen Fahrzeugtypen verteilt wird, ist Sache des Herstellers. 494 Denkbar ist

487 Vg\. Feldhaus, § 17 BImSchG Rdnr. 12 a; Goßler, UPR 1990, S. 255 fT., Jarass, § 17 BlmSchG Rdnr. 64 ff. 488 Vg\. Hansmann, NVwZ 1991, S. 16 ff. 489 Rehbinder, Kompensation, S. 1280 ff. 490 BVerwGE 55, 250, 266 ff. 491 Vgl. EndresIRehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate, S. 225 ff. 492 Mark/GawellEwringmann, Kompensationslösungen, S. 151 ff. 493 Abwasserabgabengesetz i. d. F. d. Bek. v. 3. 11. 1994, BGB\. I S. 3370. 494 SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 771; EndresIRehbinder/Schwarze, Umweltzertifikate, S. 237.

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auch die Anwendung von Kompensationslösungen hinsichtlich der Venneidung und Verwertung von Reststoffen aus der Produktion. 495

3. Abgaben Abgaben i. w. S., also Steuern, Gebühren, Beiträge und Sonderabgaben, stellen ebenfalls ein umweltpolitisches Instrument dar, das über eine Veränderung von Kostenstrukturen zu umweltfreundlicherem Verhalten führen soll. Ebenso wie Zertiftkatlösungen können Abgaben zur Mengensteuerung von Schadstoffen und zur Regelung von Verteilungsproblemen bei der Aufteilung knapper Umweltgüter verwandt werden. Die staatliche Vorgabe besteht jedoch anders als bei ZertifIkaten nicht in dem Maß der zulässigen kontingentierten Umweltnutzung, sondern in der Festlegung eines Preises, der auf die Umweltnutzung zurückwirken soll. Dahinter steht der Grundgedanke, daß Umweltgüter wegen des fehlenden Preises in verschwenderischer, unökonomischer Art und Weise genutzt werden. Die sozialen Kosten der Nutzung der Umweltgüter durch die Produzenten fallen der Allgemeinheit zur Last. Die Rückverlagerung dieser Kosten von der Allgemeinheit auf die Verursacher durch Abgaben wird nach der erstmals von Pigou fonnulierten "Theorie der externen Effekte" als Internalisierung externer Kosten bezeichnet. 496 Durch die Rückverlagerung der Kosten auf die Verursacher soll ein marktwirtschaftlicher Umgang mit Umweltgütern gewährleistet und die Ressourcenallokation ökonomisch und ökologisch verbessert werden. 497 Wenn die Umweltabgabe dazu dienen soll, die der Allgemeinheit durch die Tätigkeit Einzelner entstehenden Kosten zu internalisieren, muß die Abgabenhöhe den Kosten der verursachten Umweltschäden entsprechen. Da die für das Internalisierungsmodell benötigte Quantiftzierung der Umweltschäden mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden ist, wird stattdessen häuftg auf die Venneidungskosten der Umweltschädigung als Bemessungsgrundlage für die Abgabenhöhe abgestellt. Grundlage dieses sogenannten von Baumol und Oates entwickelten Standard-Preis-Ansatzes sind Umweltstandards, die defmieren,

KloepferlRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 367. In den §§ 89, 90 UGB-AT wurden die Möglichkeiten für Kompensationen erheblich ausgeweitet. Vorgeschlagen werden eine allgemeine Kompensation zwischen Anlagen und eine Kompensation zwischen sonstigen umwelterheblichen Tätigkeiten, vgl. KloepferlRehbinder/SchmidtAßmann, UGB-AT, S. 366 ff. 496 Pigou, Economics of Welfare, S. 172 ff.; Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 3 ff.; Huckestein, ZfU 1993, S. 343, 345. 497 Breuer, DVBI. 1992, S. 485. 495

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welche Belastungen durch die Abgabenerhebung zu venneiden sind. 498 Die Einregulierung der Abgabenhöhe im Verhältnis zum erwünschten ökologischen Effekt kann jedoch auch bei diesem Modell nicht mit hinreichender Sicherheit im voraus bestimmt werden. 499 In der Regel wird sich eine optimale Wirkung erst nach mehnnaliger Korrektur der Abgabensätze einstellen lassen. soo Im geltenden Umweltrecht werden Abgabenlösungen sehr zurückhaltend verwandt. Auf Bundesebene gibt es bisher nur die Abwasserabgabe. Weitere Abgaben werden in einzelnen Bundesländern erhoben. 501 Hierzu zählen Grundwasserabgaben (Wasserpfennig), 502 Naturschutzausgleichsabgaben, 503 Waldabgaben, Sonderabfallabgaben für Erzeuger 04 sowie ein Lizenzentgelt für Fremd- und Eigenentsorger von Sonderabfällen in Nordrhein-Westfalen. sos

Die zur Zeit bedeutendste Umweltabgabe ist die bundesrechtlich geregelte Abwasserabgabe nach § 1 ff. AbwAG, die rechtlich als Lenkungssonderabgabe einzustufen ist. 506 Sie ergänzt das ordnungsrechtliche Instrumentarium der wasserrechtlichen Emissionswerte. Die Abgabe ist von Direkteinleitern für Schmutz-, Niederschlags- und Deponiesickerwasser zu entrichten. Die Höhe der Abgabe richtet sich nach der Schädlichkeit des Abwassers. Die Schädlichkeit wird gemäß § 3 I S. 1 AbwAG i. V. m. Anlage A in Schadeinheiten unter Berücksichtigung des Gehaltes an oxidierbaren Stoffen, Phospor, Stickstoff, organischen Halogenverbindungen, bestimmten Metallen und ihren Verbindungen sowie der Fischgiftigkeit bestimmt. Außer für Niederschlagswasser und für Kleineinleitungen ennäßigt sich der Abgabensatz nach § 9 V AbwAG erheblich, sofern die Voraussetzungen des § 7 a I WHG hinsichtlich des Einleitens von Abwasser eingehalten werden.

498 Vg1. BaumolJOates, The Swedish Journal ofEconomics (73) 1971, S. 42 ff.; Huckestein, ZfU 1993, S. 343,347 f.; Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 35; Köck, JZ 1993, S. 59 f. 499 Breuer, DVB1. 1992, S. 486. 500 Kemper, Das Umweltproblem in der Marktwirtschaft, S. 263. 501 Vg1. Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Teil 1, Rdnr. 146. 502 V g1. Murswiek, NuR 1994, S. 171 ff. 503 Berkemann, NuR 1993, S. 106 f.; Meßerschmidt, Umweltabgaben, S. 24 ff.; BverfGE 74, 308, 309; BVerfGE 81, 220, 225. 504 Kühner, VBlBW 1991, S. 201 ff.; Kretz, BWVP 1994, S. 29 ff., Peine, Abfallvermeidung durch Abgaben, S. 118 f. sos Peine, Abfallvermeidung durch Abgaben, S. 119 ff. Das OVG Münster hält das Lizenzentgelt wegen Unzuständigkeit des Landesgesetzgebers für verfassungswidrig und hat die Frage durch Beschluß v. 23. 1. 1996 - 20 A 2865/94 - dem BVerfG zur Entscheidung vorgelegt, vg1. ZUR 1996, S. 208 ff. 506 Berendes, Abwasserabgabengesetz, S. 13 f.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

215

Die umweltpolitische Lenkungsfunktion der Abwasserabgabe wurde durch die Novelle vom 3. November 1994 stark eingeschränkt. 507 Abgeschafft wurde die bis dahin geltende Staffelung des Ennäßigungssatzes. Außerdem können Kosten für Kanalisationsarbeiten und bestimmte Investitionen in den neuen Bundesländern mit der Abgabe verrechnet werden. Durch diese Regelungen wird die Verbindung zwischen Abgabenhöhe und Schädlichkeit des Abwassers gelockert und die Internalisierungsfunktion der Abwasserabgabe zunehmend in Frage gestellt. 508 Ebenso wie bei der Abwasserabgabe gilt die umweltpolitische Lenkungsfunktion der in einigen Bundesländern vorgesehenen Abfallabgaben fiir besonders überwachungsbedürftige Abfalle als unzureichend, weil diese die Kosten fiir die Verwertung bzw. Beseitigung nicht in adäquater Weise widerspiegeln. 509 In entsprechender Weise wird bei den im Recht der Bundesländer unterschiedlich ausgestalteten Ausgleichsabgaben im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung das Ausmaß der zurückbleibenden Schäden nicht angemessen berücksichtigt. 51o Bei den Grundwasserabgaben wird die rechtliche Einordnung kontrovers diskutiert. 511 In Betracht gezogen werden eine Einstufung als Verleihungsgebühr, als Nutzungsentgelt oder als Sonderabgabe. Das BVerfG hat die Einstufung offengelassen, die Vereinbarkeit der Grundwasserabgaben mit dem GG aber bestätigt. 512 Die Erhebung von Abgaben auf die Wasserentnahme zum Zweck der Bewirtschaftung der knappen und lebenswichtigen Ressource Wasser durch die Länder bleibt somit zulässig. Anders als im geltenden Umweltrecht kommt Abgaben in der gegenwärtigen umweltpolitischen Diskussion, z. B. hinsichtlich einer ökologischen Steuerrefonn,513 erhebliche Bedeutung zu. Mittlerweile wird anerkannt, daß alle AbgaBGBI. I S. 3370. Gawel, ZUR 1993, S. 159 ff.; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 484. 509 SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 395. Die Erzeugerabgaben auf Sonderabfälle sind ebenfal1s Lenkungssonderabgaben, vgl. Peine, Abfallvermeidung durch Abgaben,

507 508

S.119.

SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 1230 f. Vgl. Murswiek, NuR 1994, S. 171 ff. 512 BVerfG, Beschluß v. 7. 11. 1995 - 2 BvR 413/88 u. 1300/93, vgl. NVwZ 1996, S.361. 513 Hierzu Umweltbundesamt, UmweItabgaben in der Praxis, S. 17 ff.; von Weizsäcker, ZAU 1994, S. 305 ff.; HoffinannIKohlhaas, ZAU 1994, S. 297 ff.; Nagel, Umweltgerechte Gestaltung des deutschen Steuersystems, S. 386 ff.; von WeizsäkkerlMauch/JesinghauslIten, Ökologische Steuerreform, S. 59 ff.; Hansjürgens, Umweltabgaben im Steuersystem, S. 245 ff.; Verlagsgruppe Handelsblatt, Wirtschaftswoche Nr. 38,1995, S. 14 ff.; SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 926 ff. 510 511

216

Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

ben i. w. S. zu umweltrechtlichen Lenkungszwecken eingesetzt werden können. 514 Dabei sind die Grenzen der deutschen Finanzverfassung einerseits und der Vorgaben des europäischen Rechts andererseits zu beachten. m Es gibt zahlreiche Vorschläge fiir die Neueinführung von Abgaben mit umweltpolitischer Lenkungsfunktion. Besonders weit gediehen waren Überlegungen zu drei bundesweiten Abfallabgaben, die eine Vermeidungsabgabe fiir besonders überwachungsbedürftige Abfälle, fiir Massen- und Industrieabfälle und eine von den Deponiebetreibem zu entrichtende Deponieabgabe umfassen sollten. Eine Umsetzung ist jedoch nicht erfolgt. 516 Weitere Beispiele fiir vorgeschlagene Abgaben sind die Kohlendioxidsteuer, Energiesteuer, Versiegelungsabgabe, Luftschadstoffabgabe, Stickstoffabgabe, Grundchernikalienabgabe, Naturschutzabgabe, Gülleabgabe, Pflanzenschutzrnittelabgabe, eine allgemeine Schadstoffabgabe und die sogenannten Road Pricing Systeme. 517 Eine besondere Form der Umweltabgabe stellen die sogenannten Deposit Refund-Systeme dar. 518 Hierzu gehören Instrumente, bei denen der potentielle Verursacher eines Umweltschadens eine Abgabe hinterlegen muß, die bei Einhaltung bestimmter Vorgaben zurückgezahlt wird. Für den Ökosystemschutz interessant sind vor allem stoffbezogene Deposit Refund-Systeme. Dabei wird auf die Primärproduktion eines Stoffes eine Abgabe erhoben, deren Höhe von dem angestrebten Emissionsniveau abhängt. Die Rückzahlung richtet sich z. B. danach, welche Stoffmengen der vorgesehenen Entsorgung zugeführt werden konnten.

Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 207. Breuer, DVBI. 1992, S. 485,486 ff.; Murswiek, NuR 1993, S. 170, 175 f. 516 Amdt, BB 1992, Beil. 8, S. 2; Köck, JZ 1993, S. 65 f.; vgl. auch den Gesetzesantrag des Landes Baden-Württemberg zum Entwurf eines Abfallabgabengesetzes, BR-Drs. 510/95. 517 Vgl. die Auflistungen bei Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rdnr. 185; Köck, Sonderabgabe, S. 2; EwringmannlSchafhausen, Abgaben in der Umwe1tpolitik, S. 85 ff. mit einer Beschreibung von 75 Abgabenlösungen; BenkertlBundelHansjürgens, Umweltpolitik mit Öko-Steuern?, S. 197 ff. und SRU, Umwe1tgutachten 1994, Tz. 799 ff. Die Verfasser des UGB haben sich in ihrem Entwurf auf den Vorschlag einer allgemeinen Abgabenregelung in §§ 77-81 UGB-AT, der Übernahme der Abwasserabgabe in §§ 271 ff. UGB-BT, der Einführung einer bundesweiten Abfallabgabe für Erzeuger in §§ 590 ff. UGB-BT und - ebenfalls bundesweit - der Einführung von Ausgleichszahlungen im Rahmen der Eingriffsregelung in § 181 IV UGB-BT beschränkt. 518 BrencklEwers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 173 ff. 514 515

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

217

4. Folgerungen Zur Zeit werden marktwirtschaftliche Instrumente für Zwecke des Schutzes des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme kaum genutzt. ZertifIkatlösungen werden im deutschen Recht überhaupt nicht verwandt. Die Ansätze für Kompensationslösungen orientieren sich an Werten, die nicht auf Zwecke des Ökosystemschutzes zugeschnitten sind. Die wichtigste Anreizfunktion der Abwasserabgabe richtet sich auf die Einhaltung der am Stand der Technik orientierten Emissionswerte. Überdies wird die umweltpolitische Lenkungsfunktion der Abwasserabgabe durch außerhalb des Lenkungszweckes liegende Verrechnungsmöglichkeiten eingeschränkt. Die im Länderrecht anzutreffenden Abfallund naturschutzrechtlichen Ausgleichsabgaben vernachlässigen den umweltpolitischen Lenkungszweck ebenfalls. Leitfunktion für eine Abgabenerhebung auf die Nutzung von Umweltressourcen könnten die Grundwasserabgaben erhalten.

XII. Umweltverträglichkeitsprüfung 1. Gegenstand Zweck der im UVPG geregelten UmweltverträglichkeitsprüfungS19 (UVP) ist die frühzeitige und umfassende Überprüfung der Umweltauswirkungen derjenigen Vorhaben, die in der Anlage zu § 3 UVPG genannt werden. Die Öffentlichkeit wird einbezogen. Der UVP liegt ein medienübergreifender ökosystemarer Ansatz zugrunde. Der Verlagerung von Umweltproblemen soll vorgebeugt werden. 520 Gleichzeitig wird der Umstand berücksichtigt, daß die isoliert arbeitenden Fachbehörden der Vernetztheit von ökologischen Sachproblemen im Rahmen umweltrechtlicher Zulassungen nicht hinreichend Rechnung tragen konnten. S2I Zu den betroffenen Vorhaben gehören in erster Linie technische Anlagen und Verkehrsprojekte. Hingegen gibt es keine UVP im Rahmen der stoffrechtlichen Eröffnungskontrollen. Das chemikalienrechtliche Anmeldeverfahren und das Zulassungsverfahren des Pflanzenschutzrechts enthalten aber eine eigenständige Bewertung der Umweltauswirkungen von Substanzen. 522

Genauer: Umweltfolgenabschätzung, SRU, DVBI. 1988, S. 22. Begründung zum UVPG, BT-Drs. 1113919, S. 13. 521 Schoeneberg, UmweltverträglichkeitspTÜfung, Rdnr. 92. 522 Vgl. 2. Teil, B XIII 1 a, S. 225 ff. und B XIII 1 b, S. 232 f. 519

520

218

Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

Die dreistufige Prüfung der UVP umfaßt nach § 2 I S. 2 UVPG die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen eines Vorhabens auf Menschen, Tiere und Pflanzen, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft, einschließlich der Wechselwirkungen sowie auf Kultur- und sonstige Sachgüter. Aufgrund der Komplexität des Untersuchungsgegenstandes muß sich die Prüfung auf eine qualtitative Abschätzung beschränken. 523 Durch das UVPG wurde die Richtlinie der Europäischen Union über die UmweltverträglichkeitsprüfungS24 in deutsches Recht umgesetzt. Die Umsetzung erfolgte in der Form eines Artikelgesetzes. 525 Hierdurch wurde zweierlei erreicht. Einmal wurden die allgemeinen Fragen der Umweltverträglichkeitsprüfung in einem eigenständigen Gesetz, dem UVPG, geregelt. Andererseits konnten die Regelungen, die einzelne Fachgesetze betreffen, spezifisch in diese eingepaßt werden. Nach § 4 UVPG fmdet das UVPG immer dann Anwendung, wenn die einschlägigen Fachgesetze keine Regelungen über die UVP enthalten oder den Anforderungen des UVPG nicht entsprechen. Im übrigen gehen die Fachgesetze vor. Das UVPG hat sich im wesentlichen auf die vom Europarecht verlangten Minirnalregelungen beschränkt. 526 Von der in Art. 13 der Richtlinie vorgesehenen Möglichkeit, strengere Vorschriften zu erlassen, wurde kaum Gebrauch gemacht. Der Forderung des Sachverständigenrates nach einer UVP auf der Planungsebene wurde bisher nicht Rechnung getragen. 527 Stattdessen wurden entsprechende Ansätze im UVPG durch das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz,528 das Planungsvereinfachungsgesetz529 und das InvestitionserHoppe/Appold, DVB!. 1991, S. 1222. Richtlinie (85/337/EWG), vg!. S. 116, Fn. 109. 525 Vg!. Begründung zum UVPG, BT-Drs. 11/3919, S. 15. 526 SRU, Umwe1tgutachten 1994, Tz. 564; Schoeneberg, Umweltverträglichkeitsprüfung, Rdnr. 43. Die Vorhaben, für die gemäß Anhang I UVP-Richtlinie eine UVP zwingend durchzuführen ist, sollen nun durch eine Änderung der UVP-Richtlinie ergänzt werden. Vg!. Vorschlag für eine Richtlinie zur Änderung der UVP-Richtlinie v. 16. 3. 1994, KOM (93) 575 endg. Anlage 11 a des Vorschlages enthält außerdem Kriterien für diejenigen Vorhaben, bei denen nach Anlage 11 der geltenden UVP-Richtlinie eine Prüfung nur fakultativ vorgesehen ist. Liegen die Kriterien vor, soll eine UVP durchgeführt werden. Droht eine Gefährdung von besonderen Schutzgebieten, die aufgrund gemeinschaftlicher Rechtsvorschriften ausgewiesen wurden, muß das Vorhaben auf jeden Fall geprüft werden (Art. 4). Die Mitgliedstaaten könnten die Vorhaben der Anlage 11 der UVP-Richtlinie nach dieser Neuregelung nicht mehr außer acht lassen. Vg!. auch SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 131. 527 SRU, DVB!. 1988, S. 21, 24. 528 Vom 16.12. 1991, BGB!. I S. 2174, zu!. geänd. durch G. v. 15. 12. 1995, BGB!. I S.1840. 529 Vom 17.12.1993, BGB!. I S. 2123. 523

524

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

219

leichterungs- und Wohnbauiandgesetz530 weiter reduziert. So ist eine UVP im Raumordnungsverfahren durch das Bundesrecht nicht mehr bindend vorgesehen. Dies ist für die Prüfung der Umweltfolgen deshalb ungünstig, weil häufig bereits auf der Planungsstufe Entscheidungen getroffen werden, die bei der Realisierung des Vorhabens nicht mehr in Frage gestellt werden oder faktisch nicht mehr in Frage gestellt werden können. 53.

2. Verfahren Die UVP ist im deutschen Recht als unselbständiger Teil von verwaltungsbehördlichen Verfahren konzipiert. Es gibt keine eigenständige UVP-Behörde. Zuständig ist diejenige Behörde, die für das Zulassungsverfahren zuständig ist. Ist eine Zulassung durch mehrere Behörden erforderlich, können die Länder nach § 14 I UVPG eine federfiihrende Behörde festlegen. Nachdem der Vorhabenträger die Behörde von seinen Planungen unterrichtet hat, bespricht die zuständige Genehmigungsbehörde im sogenannten ScopingVerfahren die vorzulegenden Unterlagen mit dem Vorhabenträger. Dieses Verfahren ist dem formlichen Verwaltungsverfahren vorgeschaltet. Der im Scoping-Verfahren festgelegte Untersuchungsrahmen für die UVP bildet das grobe Gerüst für die durchzuführenden Untersuchungen, das im Antragsverfahren noch spezifiziert oder abgeändert werden kann. Die Umweltdaten selbst müssen vom Projektträger erhoben werden. Die Rollenverteilung zwischen Vorhabenträger und Verwaltung vor dem Hintergrund des umweltrechtlichen Kooperationsprinzips wurde hier erheblich verändert. 532 Denn im deutschen Verwaltungsrecht gilt grundsätzlich der Amtsermittlungsgrundsatz des § 24 VwVfG, der die Durchführung von Ermittlungen durch die Behörde gebietet. m Nachdem der Vorhabenträger die erforderlichen Unterlagen eingereicht hat, holt die zuständige Behörde die Stellungnahmen der Behörden ein, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird. Die vom Vorhabenträger eingereichten Unterlagen sind nach ortsüblicher Bekanntmachung öffentlich auszulegen. Die Einbeziehung der Öffentlichkeit wird durch die Anhörung zu den Umweltauswirkungen des geplanten Projekts nach § 9 I UVPG und die Unterrichtung über die Entscheidung nach § 9 11 UVPG durchgeführt. Das Anhörungsverfahren richtet sich nach § 73 III bis VII VwVfG.

Vgl. S. 188, Fn. 399. SRU, DVBI. 1988, S. 24. 532 Schoeneberg, Umweltverträglichkeitsprüfung, Rdnr. 118. m Erbguth/Schink, § 5 UVPG Rdnr. 3 f. 530

53.

220

Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

3. Beschreibung und Bewertung Die Ergebnisse der Ermittlung werden von der zuständigen Behörde in der zusammenfassenden Darstellung nach § 11 UVPG, der sogenannten Risikoabschätzung, beschrieben. Die Beschreibung soll alle entscheidungserheblichen Angaben für die Bewertung enthalten. Dabei fließen die Angaben des Vorhabenträgers, eigene Ermittlungen der Behörde, die Stellungnahmen anderer Behörden und die Äußerungen der einbezogenen Öffentlichkeit in die Zusammenfassung ein. Eine Bewertung der Umweltverträglichkeit oder Umweltunverträglichkeit eines Vorhabens selbst darf in der Beschreibung noch nicht enthalten sein. Auf der Grundlage der Beschreibung erfolgt im nächsten Prüfschritt die Bewertung durch die Behörde. Sie soll feststellen, ob die fachgesetzlichen umweltbezogenen Zulassungsvoraussetzungen erfüllt sind. Nicht zur Aufgabe der Bewertung gehört es, unter Abwägung mit umweltfremden, wie z. B. wirtschaftlichen oder sozialen Belangen, festzustellen, ob das ermittelte Umweltrisiko vertretbar ist. Eine solche Abwägung soll erst auf der Zulassungsstufe stattfmden. Eines der zentralen Probleme bei der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung betrifft die anzuwendenden materiellen Bewertungsmaßstäbe. Weder die UVP-Richtlinie noch das UVPG enthalten hierzu präzise Vorgaben. Die Bewertung erfolgt gemäß § 12 UVPG auf der Grundlage des § 1 und des § 2 I S. 2 und 4 UVPG und nach Maßgabe der geltenden Gesetze. Als gesetzliche Bewertungsmaßstäbe i. S. des § 12 UVPG kommen originäre gesetzliche Maßstäbe wie § 8 BNatSchG und sekundäre Maßstäbe wie Verwaltungsvorschriften oder Landschaftspläne in Betracht. Private bzw. wissenschaftliche Standards können als Orientierungshilfe, z. B. für die Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen, herangezogen werden. S34 Die UVPVWVS35 hat mittlerweile die Maßstäbe für die Bewertung der Vorhaben präzisiert. Entsprechend der Grundkonzeption des § 12 UVPG richten sich die Werte an den bestehenden gesetzlichen Vorschriften aus. In Anhang I enthält die UVPVwV eine Reihe von Orientierungshilfen, die gelten, soweit die Fachgesetze keine oder keine strengeren Kriterien vorsehen. Mit der Formulierung des § 12 UVPG hat sich der Gesetzgeber gegen die Aufstellung von rein ökologischen Standards oder von Standards, die selbst zunächst einer UVP unterzogen wurden, entschieden. Deshalb wird z. T. davon 534 Vgl. Schoeneberg, Umweltverträglichkeitsprüfung, Rdnr. 90; Hoppe/Appold, DVBI. 1991, S. 1223. Vgl. S. 135, Fn. 184.

S3S

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

221

gesprochen, bei der gewählten Umsetzung sei statt einer Umweltverträglichkeitspriifung lediglich eine Gesetzesverträglichkeitspriifung mit den ohnehin schon bestehenden Fachgesetzen herausgekommen. 536 Es fmdet keine saubere Abschichtung von naturwissenschaftlicher Festlegung und politischer Bewertung statt. Die vorhandenen Standards der Fachgesetze sind bereits durch eine politische Abwägung mit sozialen und wirtschaftlichen Erfordernissen gegangen, die nach der Konzeption der UVP erst auf der Zulassungsebene stattfmden soll. Deshalb wurde in der Literatur z. T. die Außtellung von ökologischen Standards gefordert. S37 Aus der Sicht des Ökosystemschutzes hat die Bindung der UVP an fachgesetzliche Standards in der Tat erhebliche Nachteile. Denn da die fachgesetzlichen Standards in vielen Fällen nur höchst unzureichend auf die Erfordernisse von Ökosystemen, Pflanzen und Tieren abgestimmt sind, läßt sich an dem Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprufung häufig gar nicht ablesen, ob das Vorhaben nach heutigem Kenntnisstand mit den Erfordernissen des Naturhaushaltsschutzes in Einklang steht. Z. B. wird als Orientierungshilfe für die Werte der Luftbeschaffenheit unter Nr. 1.4 des Anhangs zur UVPVwV pauschal auf die Werte der TA Luft verwiesen. Diese Werte sind jedoch fast ausschließlich am menschlichen Gesundheitsschutz ausgerichtet und zur Bewertung der Umweltverträglichkeit für Pflanzen, Tiere und Ökosysteme ungeeignet. 538 Gepriift wird anhand der Maßstäbe der Orientierungswerte dann folglich nicht die Umweltverträglichkeit, sondern die Gesundheitsverträglichkeit. Dies ist jedoch nicht die Zielvorstellung des § 2 I UVPG, der auf der Grundlage eines ökosystemaren Ansatzes die Priifung der Folgen eines Vorhabens auf die dort genannten Umweltgüter verlangt. Eine objektive Beurteilung der Umweltfolgen eines Vorhabens ist aufgrund der Ergebnisse der Umweltverträglichkeitspriifung damit nur bedingt möglich. Von einem Großteil der Literatur wird der Verzicht auf ökologische Standards hingegen gutgeheißen. 539 Die hierfür vorgebrachten Argumente vermögen jedoch nicht zu überzeugen. Zunächst wird angeführt, die Vorschriften der UVP-Richtlinie enthielten keine Vorgaben für die Ausgestaltung der materiellen Standards. 540 Dies ist insoweit richtig, als die Art. 3, 8 UVP-Richtlinie keine Schoeneberg, UmweltverträglichkeitspTÜfung, Rdnr. 145, 147. Vgl. Steinberg, DVBI. 1990, S. 1372; Schoeneberg, UmweltverträglichkeitspTÜfung, Rdnr. 90; ErbguthiSchink, § 2 UVPG Rdnr. 15 ff. 538 Vgl. 2. Teil, B IV 1 b, S. 136 f. 539 Winter, NuR 1989, S. 203; Beckmann, DVBI. 1993, S. 1335; Schoeneberg, UmweltverträglichkeitspTÜfung, Rdnr. 90; Hoppe/Appold, DVBI. 1991, S. 1225; Mayen, NVwZ 1996, S. 323. 540 Winter, NuR 1989, S. 203. 536 537

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

expliziten Vorgaben enthalten. Daraus zu folgern, die Mitgliedstaaten seien frei, beliebige Standards für die Prüfung der Schutzgüter zu verwenden, erscheint jedoch zu weitgehend. Zu prüfen sind u. a. die Auswirkungen auf Mensch, Fauna und Flora, Boden, Wasser, Luft, Klima und Landschaft sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Faktoren. Dies bedeutet zunächst, daß die verwandten Standards von ihrer Konzeption her auf die genannten Schutzgüter und ihre Belastungsfähigkeit abzustinunen sind. Unzulässig dürfte es z. B. hiernach sein, Standards unbesehen auf Umweltmedien, Fauna und Flora oder Ökosysteme zu übertragen, die für den Schutz der menschlichen Gesundheit konzipiert wurden. Dies gilt insbesondere dann, wenn es Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis ist, daß Tiere und Pflanzen wesentlich empfmdlicher als Menschen auf die zu prüfende Einwirkung reagieren können. Durch die Bindung der UVP an die Standards der bestehenden Fachgesetze wurde aber eben dieses Verfahren gewählt. Denn diese Standards wurden in den meisten Fällen bei ihrer Entstehung in bezug auf den Gesundheitsschutz, nicht jedoch auf die sonstigen Schutzgüter der UVP konzipiert. Gleichfalls unzulässig dürfte die ungeprüfte Übertragung von auf Nutzpflanzen und -tiere zugeschnittenen Werten auf andere Schutzgüter der UVP sein. Diese Auffassung wird durch die Erwägungen der Richtlinie gestützt. Hier heißt es, daß die Umweltauswirkungen eines Projekts u. a. mit Rücksicht auf die Bestrebungen beurteilt werden müssen, für die Erhaltung der Artenvielfalt zu sorgen und die Reproduktionsfähigkeit des Ökosystems als Grundlage allen Lebens zu erhalten. Diese Zielsetzung kann nicht mit Prüfwerten erreicht werden, bei deren Konzeption weder die Belastungsfähigkeit von natürlichen Ökosystemen noch die von Wildarten berücksichtigt wurden. Die Ausgestaltung des § 12 UVPG durch den deutschen Gesetzgeber ist deshalb mit Sinn und Zweck der UVP-Richtlinie nicht in Einklang zu bringen. Der Einwand, die Einführung von UVP-spezifischen Standards sei zu aufwendig,541 kann hieran nichts ändern. Denn der für die Umsetzung erforderliche Aufwand stellt keine Rechtfertigung für eine unzureichende Umsetzung dar. Auch das Argument, die Berücksichtigung der auf eigenständigen UVPStandards beruhenden Ergebnisse der UVP in der Zulassungsentscheidung würde zu Wertungswidersprüchen mit den Regelungen der bestehenden Fachgesetzen führen,542 ergibt keine andere Beurteilung. Der deutsche Gesetzgeber hat sich nach den europarechtlichen Vorgaben zu richten und diese konsequent umzusetzen. Entgegenstehende Regelungen des deutschen Rechts sind anzupassen und gegebenenfalls vorhandene Wertungswidersprüche dadurch aufzulösen. Eine Abwägung mit umweltfremden Kriterien auf der Zulassungsstufe, 541 542

Beckmann, DVBJ. 1993, S. 1335. Beckmann, DVBJ. 1993, S. 1336.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

223

wie z. B. wirtschaftlichen und sozialen Belangen, bleibt nach der UVPRichtlinie möglich. Schließlich ist auch die Feststellung, daß ökologische Standards nicht vollständig wertungsfrei seien,543 nicht geeignet, über die Vorgabe hinwegzuhelfen, daß eine Abwägung mit umweltfremden Belangen bei der UVP selbst nichts zu suchen hat. Denn die bei der Setzung von naturwissenschaftlichen Standards unumgänglichen Bewertungsprozesse können nicht mit einer Bewertung gleichgesetzt werden, die sich aus einer politischen Abwägung dieser Standards mit umweltfremden Belangen ergibt. Aus diesem Grund zieht der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen in seinem Verfahrensvorschlag für die Setzung von Umweltstandards eine klare Trennlinie zwischen der naturwissenschaftlichen Standardaufstellung und der nachfolgenden politischen Abwägung mit anderen Belangen. 544 Die regelungstechnische Umsetzung der medienübergreifenden Bewertung und der damit verbundenen Wechselwirkungen stellt ein weiteres Problem der UVP dar. Die Bedeutung des Problems in der juristischen Diskussion erscheint im Vergleich zum Problem der materiellen Ausgestaltung der Standards allerdings überbewertet. Denn es macht wenig Sinn, über die Auswirkungen von Wechselwirkungen zu diskutieren, wenn die zugrundegelegten Standards nicht auf die Belastungsfähigkeit der Schutzgüter zugeschnitten sind. Mit der gleichzeitigen Bindung der Bewertung in § 12 UVPG an die Vorgaben der §§ 1,2 UVPG und an die bestehenden Fachgesetze hat der Gesetzgeber jedenfalls einen nur schwer lösbaren Gegensatz geschaffen. Die unterschiedliche Zielrichtung der Regelungen läßt sich kaum zur Deckung bringen, weil die Fachgesetze nun einmal medial und nicht medienübergreifend konzipiert wurden. 545 Zutreffend wird die Lösung des Gesetzgebers als der Versuch beschrieben, bestehende Gesetze gleichzeitig zu erhalten und zu verändern. 546 Eine Integration medienübergreifender Bewertungsmaßstäbe in die unveränderten Fachgesetze ist allenfalls im Wege der Auslegung möglich. Entsprechend formuliert deshalb Nr. 0.6.1.1 des allgemeinen Teils der UVPVwV: "Die Bewertung der Umweltauswirkungen ist die Auslegung und die Anwendung der umweltbezogenen Tatbestandmerkmale der einschlägigen Fachgesetze auf den entscheidungserheblichen Sachverhalt." Nach Nr. 0.6.2.1 UVPVwV hat sowohl eine Bewertung in bezug auf einzelne Schutzgüter als auch eine medienübergreifende Bewertung zur Berücksichtigung der jeweiligen Wechselwirkungen stattzufmden. Für acht der siebzehn in Anhang zu § 3 UVPG aufgeMayen, NVwZ 1996, S. 323. SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 854, 865 ff. 545 Beckmann, DVBl. 1993, S. 1335. 546 Schoeneberg, Umwe\tverträglichkeitspTÜfung, Rdnr. 148.

543

544

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

führten UVP-pflichtigen Vorhabentypen sind im besonderen Teil der UVPVwV diejenigen Vorschriften der Fachgesetze aufgeführt, die bei der Durchführung der Bewertung für einzelne Schutzgüter und für Wechselwirkungen herangezogen werden können. Hinsichtlich der Wechselwirkungen wird auch auf unbestimmte Rechtsbegriffe zurückgegriffen. Tatsächlich sind durch die medienspezifische Struktur der Fachgesetze einer medienübergreifenden Interpretation Grenzen gesetzt, die durch eine veränderte Auslegung der Fachgesetze nicht vollständig überwunden werden kann. 547 Die adäquate Erfassung aller medienübergreifenden Wirkungen ist ohne fachgesetzliche Änderungen nicht möglich. 548 Die Rechtsanwendung ist durch die unzureichende Einpassung des integrierten Ansatzes in die Fachgesetze ausgesprochen schwierig. Die rechtstechnische Umsetzung des integrierten Ansatzes kann nicht ohne Auswirkungen auf die Diskussion über den richtigen Ausgangspunkt für die Bewertung bleiben. Hier gibt es im wesentlichen drei mögliche Vorgehensweisen. 549 So wird vorgeschlagen, zunächst von einer medialen Bewertung auszugehen, der sich in einem zweiten Schritt eine Gesamtbetrachtung anschließt, die auch Wechselwirkungen berücksichtigt. Nach einem weiteren Ansatz werden in einem stemförmigen Modell, ebenfalls ausgehend von einzelnen Umweltmedien, Vemetzungszusamrnenhänge ermittelt. Ein drittes Konzept verlangt eine Gesamtschau der umweltbezogenen Auswirkungen von Anfang an, weil nur eine von Beginn an gesamtheitliche Betrachtungsweise die vielfältigen Wechselwirkungen im ökologischen Verflechtungsbereich ausreichend darstelle. 550 Besonders dieses dritte Konzept läßt sich mit der gegenwärtigen Verankerung der UVP in den medialen Vorschriften der Fachgesetze jedoch kaum vereinbaren. 4. Berücksichtigung des Ergebnisses Die Ergebnisse der Bewertung müssen bei der Zulassungsentscheidung berücksichtigt werden. Berücksichtigung bedeutet mehr als bloße Kenntnisnahme. 551 Eine Versagung des Vorhabens aufgrund der Resultate der UVP muß möglich sein. Andererseits bedeutet Berücksichtigung nicht, daß eine Zulassung zwingend zu versagen ist, wenn die Auswirkungen des Vorhabens als Erbguth/Schink, § 12 UVPG Rdnr. 9 f. Erbguth/Schink, Vor §§ 5-12 UVPG Rdnr. 8; SRU, UmweItgutachten 1994, Tz. 566. 549 Erbguth/Schink, § 2 UVPG Rdnr. 30. 550 ErbguthiSchink, § 2 UVPG Rdnr. 31. 551 Begründung zu § 12 UVPG, BT-Drs. 1113919, S. 27. 547 548

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schädlich für die Umwelt zu bewerten sind. Die Behörde kann sich über das Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung hinwegsetzen, wenn sie anderen Belangen eine höhere Priorität einräumt. SS2 Eine Umweltverträglichkeitsprüfung mit negativem Ergebnis führt also nicht automatisch zur Aufgabe des Projekts. 553 Als besonders schwierig gilt die Einbindung der UVP in gebundene Genehmigungsentscheidungen wie bei § 4 I BImSchG. 5S4 Denn die Ergebnisse müssen in einer Art Abwägung in die Zulassungsentscheidung einfließen. Für eine Abwägung ist jedoch bei gebundenen Genehmigungen eigentlich kein Raum. Diese Genehmigungen sind zwingend zu erteilen, wenn die vom Gesetzgeber eindeutig zu normierenden Voraussetzungen gegeben sind. 555 Wegen der Bewertungsunschärfe der UVP, die komplexe ökologische Prozesse beurteilen muß, und dem notwendigen Spielraum der Behörde hinsichtlich der Frage, ob das negative Ergebnis einer UVP zur Versagung der Genehmigung führen soll, kann jedoch von eindeutig normierten Genehmigungsvoraussetzungen keine Rede mehr sein. Zu Recht wird deshalb von einer Aufweichung der Unterschiede zwischen Planfeststellungen und gebundenen Genehmigungen gesprochen. 556

5. Alternativenprüjung Einen weiteren wichtigen Punkt stellt die Frage dar, inwieweit im Rahmen von Umweltverträglichkeitsprüfungen Alternativen zu untersuchen sind. Dies gilt sowohl für Standortalternativen als auch für technische Alternativen oder Produktionsalternativen. Nach § 6 IV Nr. 3 UVPG sind in den vom Vorhabenträger vorzulegenden Unterlagen, Angaben über die wichtigsten vom Träger des Vorhabens geprüften Alternativen und über die wesentlichen Auswahlgründe zu machen. Aus dem UVPG folgt deshalb nur, daß eine Alternativenprüfung in Betracht kommt, wenn der Vorhabenträger die Alternativen aus freien Stücken einführt oder wenn eine solche Alternativenprüfung im anzuwendenden Fachrecht ohnehin vorgesehen ist. Falls das Fachrecht keine Alternativenprüfung ermöglicht, wird eine entsprechende Pflicht in der Literatur zum Teil aus dem Gesamtzusammenhang des

Begründung zu § 12 UVPG, BT-Drs. 1113919, S. 27. Schoeneberg, Umwe1tverträglichkeitsprüfung, Rdnr. 164 f. 554 ErbguthlSchink, § 12 UVPG Rdnr. 32 m. w. N. 555 Lange, DÖV 1992, S. 783. 556 Steinberg, NVwZ 1995, S. 217. 552 553

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UVPG und der dem UVPG zugrundeliegenden EU-Richtlinie abgeleitet. SS7 Hierfür ergeben sich jedoch weder aus dem Wortlaut noch aus der Entstehungsgeschichte des UVPG oder der Richtlinie zwingende Hinweise. In Anhang III Nr. 2 UVP-Richtlinie wird lediglich verlangt, daß die in Art. 5 I der Richtlinie vom Vorhabenträger vorzulegenden Unterlagen eine Übersicht über die wichtigsten anderweitigen vom Projektträger geprüften Lösungsmöglichkeiten enthalten müssen. 55! Dies entspricht der deutschen Rechtslage. Andererseits ist nicht von der Hand zu weisen, daß der Wert der Umweltverträglichkeitsprüfung als Instrument zur Minimierung von Umweltbelastungen ohne die Durchführung von Alternativprüfungen deutlich gemindert wird. Der vom Konzept der UVP geforderte medienübergreifende Schutzansatz kann nur dann erfolgreich umgesetzt werden, wenn die Auswirkungen von Vorhaben auf Ökosysteme flächendeckend optimiert werden. Die Prüfung der Umweltwirkungen eines vom Vorhabenträger vorgeschlagenen Projektes ohne Alternativenprüfung läßt aber keine Optimierung ZU. 559 Das Vorhaben kann nur abgelehnt oder genehmigt werden. Dem Zweck der UVP wäre deshalb durch eine Verpflichtung zur Alternativenprüfung besser gedient. Dies kann jedoch nicht zu der Auslegung führen, eine Alternativenprüfung müsse durchgeführt werden, selbst wenn der Gesetzgeber eine entsprechende Verpflichtung nicht vorgeschrieben hat. Sondern hierzu wäre eine Änderung der Vorgaben durch den Gesetzgeber erforderlich. 560

6. Folgerungen Im Hinblick auf die Erfordernisse des Ökosystem- und Naturhaushaltsschutzes gibt es bezüglich der gegenwärtigen Regelungen der UVP eine Reihe von Bedenken. Die vorhandenen materiellen Standards genügen nicht immer den Anforderungen eines vorsorgenden Naturhaushaltsschutzes. Sie bedürfen in gemeinsamer Arbeit von Wissenschaft, Verwaltung und Politik der Fortentwicklung. Die Koppelung der Bewertung an fachgesetzliche Standards, die nicht hinreichend an Schutzerfordernissen von Pflanzen, Tieren und Ökosy-

Bunde, Umweltverträglichkeitsprüfung, S. 32 f.; HoppelPüchel, DVBl. 1988, S. 16; ErbguthiSchink, § 2 UVPG Rdnr. 22. 558 SoelllDimberger, NVwZ 1990, S. 705, 710; Schoeneberg, Umwe1tverträglichkeitsprüfung, Rdnr. 157; Peters, UVP-Richtlinie, S. 38 ff. 559 Jarass, Umwe1tverträglichkeitsprüfung, S. 43; ErbguthlSchink, § 2 UVPG Rdnr. 22 ff. 560 So z. B. zunächst die Aufnahme einer Altemativenprüfung in Anhang III Nr. 2 des Vorschlages für eine Richtlinie zur Änderung der UVP-Richtlinie v. 16.3. 1994, KOM (93) 575 endg., die mittlerweile allerdings wieder zur Disposition steht. 55?

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sternen ausgerichtet sind, ermöglicht die Einstufung von Vorhaben als umweltverträglich, obwohl diese Vorhaben hinsichtlich der Belastungsfähigkeit der zu berücksichtigenden Schutzgüter gar nicht geprüft worden sind. Eine objektive Darstellung über die tatsächlichen Umweltauswirkungen eines Vorhabens unter Zugrundelegung des vorhandenen naturwissenschaftlichen Erkenntnisstandes ist so nicht möglich. Ein weiterer zentraler Grundgedanke der UVP, der medienübergreifende ökosystemare Ansatz, wurde nicht hinreichend in die deutschen Fachgesetze übertragen. Es sind erhebliche juristische "Verrenkungen" erforderlich, um den medienübergreifenden ökosystemaren Ansatz der UVP in das Prokrustesbett der Fachgesetze hineinzuzwängen. Die Handhabbarkeit der UVP und ihre Abstimmung auf Anforderungen von Umweltplanung und Zulassungsverfahren werden hierdurch erschwert. Eine explizite Aufnahme des integrierten Ansatzes in die Fachgesetze wäre die vorzugswürdigere Lösung gewesen und bietet sich für die Zukunft im Rahmen der Umsetzung der IVURichtlinie an. 561 Die nach gegenwärtiger Rechtslage nicht immer mögliche Altemativenprüfung und die weitgehend fehlende UVP für den Bereich der Planung engen den Anwendungsspielraum der UVP weiter ein. Da auch das negative Ergebnis einer UVP nicht zur Versagung des Vorhabens fiihren muß, liegt ihre wichtigste Funktion in der Förderung der Sensibilität von Behörden und Öffentlichkeit gegenüber den möglichen Umweltauswirkungen eines Projektes. Für diesen Zweck wird ein beachtlicher Aufwand betrieben. Auch die Rechtsschut:zmöglichkeiten sind sehr begrenzt. Nach einheiliger Meinung begründet die UVP als verwaltungsintemes Verfahren keine subjektiven Rechte und keinen Drittschutz. 562 Rechtsschutz ist einem betroffenen Bürger nur zu gewähren, wenn die Zulassungsentscheidung davon beeinflußt worden sein kann, daß die Durchfiihrung einer UVP unterblieben ist. 563

XIll. Stoff- und produktspezifische Regelungen Stoff- und produktspezifische Regelungen fmden sich über zahlreiche Gesetze verstreut. Für diese Regelungen bildet das Chemikaliengesetz eine zentrale Schnittstelle, weil grundsätzlich alle Stoffe von ihm erfaßt werden. Das Chemikalienrecht dient vor allem zur Informationsgewinnung über das Gefährdungspotential von Stoffen, während die daraus folgenden Entscheidungen, wie z. B. SRU, Umwe\tgutachten 1996, Tz. 130. BVerwG, NuR 1992, S. 125 f.; VGH München, NuR 1993, S. 284 f.; VGH München, NuR 1994, S. 244; BVerwG, DVBI. 1994, S. 763. 563 BVerwG, NuR 1992, S. 125 f.; BVerwG, DVBI. 1994, S. 763.

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über die Zulässigkeit von Emissionen, auch in anderen Rechtsbereichen getroffen werden. 564 Spezielle Stoffgesetze wie das Pflanzenschutz-, das Düngemittelund das Futtermittelgesetz haben vor den chemikalienrechtlichen Regelungen Vorrang. Dies gilt ebenfalls fiir stoffspezifische Regelungen im Immissionsschutz-, Wasser- und Abfal1recht. Die Darstellung unterteilt die stoff- und produktspezifischen Regelungen in Eröffnungskontrollen, Anwendungsbestimmungen, Verbote, Qualitätsanforderungen, Vermeidungs- und Entsorgungspflichten sowie den neuen Bereich der Produktverantwortung.

1. Eröffnungskontrollen a) Chemikalien Das Chemikaliengesetz bekennt sich zum Grundsatz der Produktionsfreiheit mit staatlichem Eingriffsvorbehalt. 565 Deshalb sind im ChemG keine Zulassungsverfahren, sondern lediglich Anmeldepflichten und Prüfverfahren fiir neue Stoffe und Mitteilungspflichten fiir Altstoffe vorgesehen. Eröffnungskontrollen fiir Erzeugnisse oder Produkte sieht das ChemG nicht vor. Mit Hilfe des Prüfverfahrens der §§ 4 ff. ChemG soll die Gesundheits- und Umweltgefährlichkeit der anzumeldenden Stoffe bewertet werden. 566 Anhand der vorgelegten Unterlagen haben die zuständigen Behörden dann zu entscheiden, ob Eingriffsmaßnahmen erforderlich sind. Anmeldestelle ist gemäß § 12 I ChemG die Bundesanstalt fiir Arbeitsschutz. Bei ihr sind nach § 4 ChemG neue Stoffe oder neue Stoffe als Bestandteil einer Zubereitung anzumelden, wenn die Stoffe oder Zubereitungen gewerbsmäßig oder im Rahmen sonstiger wirtschaftlicher Unternehmungen in den Verkehr gebracht werden sollen. Dabei meint "Stoffe" gemäß § 3 Nr. 1 ChemG chemische Elemente oder Verbindungen, wie sie natürlich vorkommen oder hergestellt werden, während sich ,,zubereitungen" i. S. des § 3 Nr. 4 ChemG als aus zwei oder mehreren Stoffen bestehende Gemenge, Gemische oder Lösungen defmieren. Anmeldepflichtig sind der Hersteller bzw. der Einführer in das Gebiet der Europäischen Gemeinschaft oder in das Gebiet der Vertragsstaaten des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum. Eine Anmeldung in einem der betroffenen Staaten

BVerwG, UPR 1992, S. 382 ff. Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 13 Rdnr. 21. 566 Zur eigenständigen Bewertung der Wassergefährlichkeit von Stoffen nach § 19 g V WHG vgl. Steinhäuser, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1996, S. 22 ff. 564 565

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ist auch in den anderen EU-Mitglied- oder Vertragsstaaten wirksam. 567 Bestimmte Stoffe werden in § 5 ChemG von der Anmeldepflicht ausgenommen. Im wesentlichen handelt es sich hierbei um ein Kleinmengenprivileg und ein Forschungs- und Entwicklungsprivileg. Die zusammen mit der Anmeldung vom Antragsteller vorzulegenden Prüfnachweise über die Eigenschaften und Wirkungen des anzumeldenden Stoffes richten sich in einer Stufenfolge zum einen nach der Menge der in Verkehr zu bringenden Chemikalien und zum anderen nach einer Gefährdungsabschätzung, der die Untersuchungen der Grundprüfung zugrunde liegen. 56! Dabei wird davon ausgegangen, daß große Produktions- oder Einfuhrmengen eines Stoffes ein Indiz fiir ein größeres Gefährdungspotential darstellen. 569 Die fiir die Grundprüfung zu erbringenden Prüfnachweise ergeben sich aus § 7 ChemG. Beträgt die in den Verkehr zu bringende Menge weniger als eine Tonne jährlich, sieht § 7 a ChemG geringere Prüfpflichten vor. Die Prüfungen der ersten Zusatzstufe nach § 9 ChemG sind erforderlich, wenn die in den Verkehr gebrachte Menge innerhalb der beteiligten Staaten jährlich 100 Tonnen oder insgesamt 500 Tonnen seit Beginn der Herstellung oder Einfuhr erreicht. Bei dem Erreichen der Mengenschwellen von 1000 bzw. 5000 Tonnen greift nach § 9 a ChemG die Zusatzprüfung der zweiten Stufe. Gemäß § 11 I ChemG kann die Anmeldestelle aber die Prüfnachweise höherer Stufen vor Erreichen der Mengenschwellen oder fiir nach § 5 I Nr. 3 und 4 ChemG freigestellte Stoffe fordern, sofern nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis ein begründeter Verdacht für die Gefährlichkeit eines Stoffes vorliegt. Detaillierte Anforderungen fiir die Prüfnachweise der einzelnen Stufen enthält die ChemPrüfV. 570 Die vom Antragsteller für die Zusatzprüfungen aufzubringenden Kosten sind beachtlich. S71 Bisher mußten allerdings nur wenige der neu angemeldeten Stoffe eine Zusatzprüfung durchlaufen. S72

Die Ausgestaltung des Anmelde- und Prüfverfahrens ist an die Vorgaben der Gefahrstoffrichtlinie und der Zubereitungsrichtlinie der EU gebunden. Richtlinie (67/548IEWG) v. 27. 6. 1967, ABI. 196, S. 1, zul. geänd. durch Beschluß (95/1IEGlEuratornlEGKS) v. 1. 1. 1995, ABI. L 1, S. 1 und Richtlinie (88/379IEWG) v. 7.6.1988, ABI. L 187, S. 14, zul. geänd. durch Beschluß (95/lIEG/ EuratomlEGKS) v. 1. 1. 1995, ABI. LI, S. 1. 568 JarassIKloepferlKuniglPapierlPeinelRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 897. 569 Zur Kritik an der Tonnenideologie vgl. Peine, Jura 1993, S. 343. 570 Prüfnachweisverordnung v. 1. 8. 1994, BGBI. I S. 1877. 571 Nach Haltrich, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1991, S. 9, belaufen sich die Kosten auf ca. 100.000 DM rur Stufe I und ca. 300.000 DM rur Stufe 11. S72 Bender/SparwasserlEngel, Teil 9 Rdnr. 89. 567

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Den Schwerpunkt der durchzufiihrenden Prüfungen bildet zwar die Ermittlung von Gesundheitsgefahren. Eine Reihe von Prüfungen hat aber auch den Schutz von Ökosystemen im Auge. Dies sind insbesondere diejenigen Prüfpflichten, die eine Untersuchung des anzumeldenden Stoffes auf seine Umweltgefährlichkeit i. S. des § 3 a I Nr. 15, 11 ChemG anordnen. 573 Eine Reihe der vorgeschriebenen Prüfpflichten haben dementsprechend ökotoxikologische Tests zum Inhalt. Zur Grundprüfung gehören ein Test der biologischen Abbaubarkeit durch Mikroorganismen, ein Toxizitätstest an einer Fisch- und einer Wasserflohart, die Prüfung der Auswirkungen auf das Algenwachstum und der möglichen hemmenden Wirkung des Stoffes auf den Stoffwechsel von Bakterien (§ 7 Nr. 8-11 ChemG, § 4 Nr. 8-11 ChemPrüfV). In der Zusatzprüfung erster Stufe werden außerdem Tests zur Bioakkumulation, zur Toxizität gegenüber Wasserorganismen nach langfristiger Einwirkung und gegenüber Bodenorganismen (Regenwunnart) und Pflanzen gefordert. (§ 9 I Nr. 8-10 ChemG, § 7 Nr. 8-10 ChemPrüfV). Zur Zusatzprüfung der zweiten Stufe zählen weitere Prüfungen an Fischen, sonstigen Wasserorganismen, Bodenorganismen und Vögeln unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Fortpflanzung. (§ 9 a Nr. 7, 10-14 ChemG i. V. m. § 8 Nr. 7, 10-14 ChemPrüfV). Die auf allen Stufen durchzuführenden Tests auf krebserzeugende und erbgutverändemde Eigenschaften sind ebenfalls fiir den Ökosystemschutz bedeutsam. Zentrales Element der Risikobewertung ist die Gegenüberstellung der Konzentration des Stoffes, die voraussichtlich in der Umwelt gefunden wird (predicted environmental concentration = PEC) mit derjenigen im Biotest ermittelten Konzentration des Stoffes, unterhalb der fiir den betreffenden Umweltbereich keine schädigenden Wirkungen zu erwarten sind (predicted noeffect concentration = PNEC). Der hieraus resultierende Quotient gilt als Maßstab fiir das Gefährdungspotential. 574 Wenn die Anmeldestelle die vorgelegten Unterlagen bei der eingeschränkten Anmeldung nach § 7 a ChemG nicht innerhalb von 30 Tagen und ansonsten innerhalb von 60 Tagen nach dem Eingang beanstandet, darf der angemeldete Stoff gemäß § 8 I, III ChemG in den Verkehr gebracht werden. Dies gilt aber nicht, falls die Unterlagen unvollständig oder fehlerhaft sind und die Anmeldestelle deshalb innerhalb der obigen Fristen nach § 20 11 ChemG Unterlagen Vgl. 2. Teil, B XIII 3, S. 244 ff. Lange, UWSF - Z. Umweltchem. Ökotox. 1991, S. 6 f.; RießlManthey/Grimme, Bestimmbarkeit des ökotoxischen Schädigungspotentials von Chemikalien, S. 178 f. Eine gesetzliche Regelung dieser Vorgehensweise findet sich in Art. 5 i. V. m. Anhang III der Richtlinie (93/67/EWG) v. 20.7.1993, ABI. L 227, S. 9; vgl. auch SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 548. 573

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nachfordert. In diesem Fall wird der Fristablauf unterbrochen. Die neue Frist beginnt gemäß § 8 III ChemG erst mit Eingang der nachgeforderten Unterlagen zu laufen. Zur Bewertung durch die Anmeldestelle gehört nach Nr. 2.1 der ChemVwVBewertungS7S die Prüfung der Plausibilität und der Validität der eingereichten Unterlagen. Unter Plausibilität wird die LückenIosigkeit und Widerspruchsfreiheit der Angaben und die Übereinstimmung mit den der Anmeldestelle vorliegenden Erkenntnissen verstanden. Als valide gelten die Unterlagen, wenn bei der Untersuchung die anerkannten wissenschaftlichen Standards576 beachtet wurden und der von den Prüfvorschriften gesetzte Rahmen eingehalten wurde. 577 Eine Gegenprüfungsbefugnis einschließlich der Durchführung eigener Untersuchungen steht der Anmeldestelle nicht zu. Sie beurteilt aber die vorgelegten Daten im Hinblick auf Risiken für Mensch und Umwelt. Gegebenenfalls erfolgen die Zuordnung zu einem Gefahrlichkeitsmerkmal des § 3 a ChemG und die Festlegung der notwendigen Verpakkung und Kennzeichnung. S78 Falls es zur Vermeidung von Gefahren für Mensch oder Umwelt erforderlich ist, kann die Anmeldestelle befristete Bedingungen und Auflagen (§ 11 I Nr. 3, 11 ChemG) anordnen. Werden bestimmte nachgeforderte Unterlagen nicht fristgerecht vorgelegt (§ I III, 20 11 ChemG), darf das Inverkehrbringen untersagt werden. Darüber hinausgehende Verbote und Beschränkungen sind lediglich durch Rechtsverordnung der Bundesregierung nach § 17 ChemG möglich. 579 Das Anmeldeverfahren wird durch Mitteilungspflichten nach § 16 ff. ChemG ergänzt. Mitzuteilen sind der Anmeldestelle Änderungen bewertungserheblicher Daten angemeldeter Stoffe, Daten von Stoffen, für die keine Anmeldepflichten bestehen, und von Stoffen, die außerhalb des Anmeldungsgebiets in den Verkehr gebracht werden. Von besonderer Bedeutung ist die Mitteilungspflicht für Altstoffe. Als ,,Altstoffe" werden nach § 3 Nr. 2 ChemG diejenigen Stoffe bezeichnet, die im

575 Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung der Bewertung nach § 12 11 des Chemikaliengesetzes v. 24. 6. 1992, GMBI. S. 438. 576 Z. B. die in §§ 19 a ff. ChemG i. V. m. Anhang I geregelten Grundsätze der guten Laborpraxis (GLP). 577 Winter, Chemikalienkontrolle, S. 37. 578 Bei der Risikobewertung im Anmeldeverfahren zu berücksichtigende Kriterien enthalten auch die Anhänge der Richtlinie (93/67/EWG), vgl.S. 227, Fn. 574, auf die § 12 11 ChemG verweist. 579 Vgl. 2. Teil, B XIII 3, S. 244 ff.

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Altstoffverzeichnis der Europäischen Gemeinschaften - EINECS580 - aufgefiihrt sind. Im EINECS fmden sich über 100.000 Substanzen. Die Altstoff-Verordnung der EU581 enthält in Anhang I eine Liste derjenigen Altstoffe des EINECS, die in Mengen von mehr als 1000 Tonnen jährlich in der Gemeinschaft hergestellt oder in sie eingefiihrt werden. Für diese Altstoffe und für sonstige Altstoffe, die diese Mengenschwelle erreichen, sind der Kommission von den Herstellern oder Importeuren stoffbezogene Angaben nach Art. 3 vorzulegen. Hierzu zählen u. a. Daten über Ökotoxizität und erbgutverändernde Eigenschaften. Bei Mengen zwischen zehn und eintausend Tonnen jährlich gelten gemäß Art. 4 stark eingeschränkte Anforderungen.

§ 16 c I ChemG verweist für Altstoffe auf die Mitteilungspflichten nach der Altstoff-Verordnung der EU. Zusätzlich wird angeordnet, daß die Meldepflichtigen eine Liste der der Kommission zu meldenden Stoffe an die Anmeldestelle und die zuständige Landesbehörde zu übermitteln haben. In dieser Bestimmung und einer nicht umgesetzten Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung zur Ermittlung und Bewertung gefährlicher Eigenschaften von Altstoffen in § 16 c 11 ChemG erschöpfen sich die nationalen Regelungen. Eine freiwillige Überprüfung alter Stoffe erfolgt in Deutschland jedoch aufgrund einer Vereinbarung zwischen Regierung und chemischer Industrie. S82 U. a. mit Hilfe der von den Herstellern und Importeuren erhaltenen Daten erstellt die Kommission nach Art. 8 I Altstoff-Verordnung Prioritätenlisten von Stoffen, die wegen ihrer möglichen Auswirkungen auf Mensch und Umwelt besonderer Aufmerksamkeit bedürfen. Für jeden der aufgefiihrten Stoffe wird die Zuständigkeit eines Mitgliedstaates für die Bewertung bestimmt. Nach Art. 10 I Altstoff-Verordnung haben die Mitgliedstaaten die ihnen zugeteilten Stoffe einer Risikobewertung zu unterziehen. Die Vorgaben hierfür sind in einer eigenen Bewertungsverordnung583 enthalten. Aufgrund der erhaltenen Daten soll die Kommission nach Art. 11 der Altstoff-Verordnung anschließend gegebenenfalls eine Strategie zur Begrenzung des Stoffrisikos festlegen. Nur ein kleiner Bruchteil der umweltrelevanten Altstoffe wird von den beiden bisher von der Kommission erstellten Prioritätenlisten erfaßt. Von einer umfassenden Aufarbeitung der Altstoffproblernatik kann deshalb zur Zeit noch keine Rede sein. S84 European Inventory of Existing Commercial Chemical Substances, ABI. 1990, Nr. C 146 A. 581 Verordnung (792/93/EWG) v. 23. 3. 1993, ABI. L 84, S. 1, ber. L 224, S. 34. 582 VgI. Peine, Jura 1993, S. 343 f.; BrencklEwers, Geflihrlichkeit von Stoffen, S. 10. 583 Verordnung (1488/94/EG) v. 28. 6. 1994, ABI. L 161, S. 3. 584 VgI. SRU, Umwe1tgutachten 1996, Tz. 550. 580

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Man kann die Frage stellen, inwieweit die vorhandenen Eröffnungskontrollen im ChemG geeignet sind, Risiken für den Naturhaushalt durch Stofffreisetzungen hinreichend einzudämmen. Ein Zulassungsverfahren stellt möglicherweise eine sachgerechtere Gefährdungskontrolle für Chemikalien dar als die vorhandenen Anmelde- und Mitteilungspflichten. 585 Allerdings garantiert die Form des Zulassungsverfahrens an sich keine qualitativ bessere Prüfung des Gefährdungspotentials von Stoffen. S86 Der entscheidende Unterschied besteht aber darin, daß im Zulassungsverfahren bis zur ausdrücklichen Zulassung das Inverkehrbringen eines Stoffes verboten ist. 587 Bei den zur Zeit bestehenden Regelungen bleibt das Inverkehrbringen bis zum Erlaß einer Rechtsverordnung der Bundesregierung grundsätzlich erlaubt. Eine präventive Regulierung in dem Sinne, daß Stoffe verboten oder Einsatzmöglichkeiten beschränkt werden können, bevor die Stoffe in den Verkehr gelangen, ist bisher nur in Ausnahmefällen möglich. 588 Die unzureichenden präventiven Eingriffsbefugnisse sind ein erheblicher Nachteil des gegenwärtigen Verfahrens. Die Beseitigung dieses Nachteils erfordert aber nicht zwangsläufig die Einfiihrung eines Zulassungsverfahrens, sondern kann auch durch die Verbesserung von einzelfallbezogenen Anordnungsmöglichkeiten erreicht werden. Bei den zahlenmäßig im Vergleich zu den neu anzumeldenden Stoffen viel bedeutsameren Altstoffen wird die fehlende präventive Perspektive besonders deutlich. Das gesetzgeberische Konzept beruht im wesentlichen auf einer Freigabe der Stoffverwendung bei Unkenntnis des vorliegenden Risikopotentials. Erst wenn durch eine durchgeführte Risikobewertung für einzelne Stoffe oder Stoffgruppen das Gefährdungspotential feststeht, sollen Eingriffsmaßnahmen in Betracht gezogen werden. Bei diesem System ist also, etwas vereinfacht ausgedrückt, die Risikounkenntnis mit der Verkehrserlaubnis verbunden. Dies mag unter Gesichtspunkten der industriellen Produktionsfreiheit angemessen erscheinen, im Hinblick auf Zwecke eines vorsorgenden Naturhaushaltsschutzes wird man die Angemessenheit dieser Vorgehensweise hingegen kaum bejahen können. 5a9 Eine andere Regelung wurde im Pflanzenschutzrecht gewählt. Dort muß die Risikobewertung der Anwendungserlaubnis stets vorausgehen. 590 Diese unterschiedliche Vorgehensweise könnte damit gerechtfertigt werden, daß PflanzenSo gefordert in den Verhandlungen des Bundesrates, Stenographische Berichte, 609. Sitzung, S. 49; Schmidt-Heek, Novellierung des Chemikaliengesetzes, S. 41. 586 Vgl. Peine, Jura 1993, S. 340 ff. 587 Vgl. Winter, Chemikalienkontrolle, S. 10. 588 Brenck/Ewers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 14 f. 589 Vgl. Brenck/Ewers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 15. 590 Vgl. 2. Teil, B XIII 1 b, S. 232 f. 585

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

schutzmittel bereits durch ihren Einsatzzweck zur Schädigung von Organismen geeignet sein müssen und deshalb ein besonders hohes ökotoxikologisches Gefährdungspotential aufweisen, während dies für Chemikalien zumindest nicht generell gilt. Ein solcher Schluß ist jedoch nur zum Teil richtig, weil die Produktionsfreiheit bei Chemikalien auch dann zunächst den Vorrang hat, wenn es sich um anerkanntermaßen gefährliche Substanzen handelt. Die differenzierungslose Fixierung des Chemikaliengesetzes auf Informationsgewinnung unter Verzicht auf weitergehende Vorsichtsmaßnahmen bei Unkenntnis des Risikopotentials, insbesondere bei den Altstoffen, erscheint deshalb nicht unbedenklich. Ein zweites Problem betrifft die Frage, ob die im Rahmen des Chemikalienrechts verwandten Tests zur Abschätzung des Gefährdungspotentials von Stoffen für Ökosysteme ausreichen. Für die Beantwortung ist zunächst das Komplexitätsdilemma hinsichtlich der Beurteilung ökosystemarer Prozesse zu berücksichtigen. 591 Die Gesamtheit der Auswirkungen eines Stoffes in Vielfaktorensystemen kann experimentell nicht vollständig ermittelt werden. Es werden deshalb stets Unsicherheiten verbleiben, die auch durch eine erhebliche Erweiterung der durchzuführenden Tests nicht völlig ausgeschlossen werden können. Hinzu kommt, daß die im chemikalienrechtlichen Prüfverfahren verwandten Tests keine Systemtests sind. Multispeziestests werden nicht verwandt. 592 Sondern es handelt sich um Tests an einzelnen Arten, die die zur Verfügung stehenden ökotoxikologischen Möglichkeiten bei weitem nicht ausschöpfen. 593 Die verwandten Testorganismen als Träger bestimmter Teilfunktionen von Ökosystemen stehen zwar in einem Bezug zu den zu beurteilenden Ökosystemen. So können getestete Bodenbakterien z. B. als Repräsentanten für die Funktion "organischer Stoffabbau durch Destruenten im Boden" verwandt werden. Es soll aber nun von den Reaktionen weniger Einzelorganismen in Verbindung mit einigen ergänzenden Parametern wie biologische Abbaubarkeit der Substanz, Bioakkumulation und mutagene Wirkung auf die Populationsund Systemebene geschlossen werden. 594 Daß sich durch die verwandten Testverfahren hierfür allenfalls Anhaltspunkte ergeben, liegt auf der Hand. Synergismen mit anderen Stoffen werden überhaupt nicht geprüft. Die Frage, ob die im Chemikalienrecht verwandten Tests es erlauben, das Risikopotential eines Stoffes für Ökosysteme oder den Naturhaushalt im ausreichenden Maß abzu-

Vgl. J. Teil, C III 8, S. 88 f. SmolkaIWeidemann, Prognostizierbarkeit von Belastungsfolgen, S. 214 ff. 593 RießlManthey/Grimme, Bestimmbarkeit des ökotoxischen Schädigungspotentials von Chemikalien, S. 182 ff.; SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 548. 594 Winter, Chemikalienkontrolle, S. 50 f. 591

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schätzen, muß deshalb defInitiv verneint werden. Es ergibt sich lediglich eine mehr oder weniger starke Indizwirkung, so daß ein erhebliches Risiko verbleibt. b) Pflanzenschutzmittel Nach § 11 PflSchG bedürfen Pflanzenschutzmittel einer Zulassung durch die Biologische Bundesanstalt. Das Erreichen von Mengenschwellen spielt für die Zulassung anders als im ChemG keine Rolle. Die Geltungsdauer der Zulassung ist nach § 16 I PflSchG auf zehn Jahre beschränkt. Eine Verlängerung ist möglich. Ebenso wie im Chemikalienrecht muß der Antragsteller nach § 12 III Nr.5 PflSchG i. V. m. § 1 11 PflSchMV595 Priifnachweise über mögliche Gesundheits- oder Umweltgefabrdungen durch Pflanzenschutzmittel vorlegen. Er trägt die Beweislast für die entscheidungserheblichen Umstände. Gegenstand der im einzelnen durch Merkblätter und Richtlinien der Biologischen Bundesanstalt festgelegten Priifungen sind auch die Auswirkungen des Pflanzenschutzmittels auf Tiere, Pflanzen, Mikroorganismen, die Umweltmedien und den Naturhaushalt. Großer Wert wird auf das Abbauverhalten der Substanzen und das Vorhandensein eines Analyseverfahrens gelegt, mit dem die Rückstände des zuzulassenden Pflanzenschutzmittels mit hinreichender Genauigkeit bestimmt werden können. 596 Anders als im Chemikalienrecht kann im Pflanzenschutzrecht eine staatliche Gegenpriifung der Priifnachweise erfolgen. 597 Die Voraussetzungen der Zulassung ergeben sich aus § 15 I PflSchG. Das Mittel muß nach Nr. 1 hinreichend wirksam sein. Es muß nach Nr. 2 den Erfordernissen des Gesundheitsschutzes bei Mensch und Tier beim Verkehr mit gefabrlichen Stoffen genügen. Im Rahmen der bestimmungsgemäßen und sachgerechten Anwendung oder der Folgen dieser Anwendung werden schließlich nach Nr. 3 absolute und relative Schutzgüter unterschieden. S98 Das Pflanzenschutzmittel darf nach Nr. 3 a keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier und auf das Grundwasser haben. Sonstige Auswirkungen, insbesondere auf den Naturhaushalt, stehen der Zulassung gemäß Nr. 3 b dann entgegen, wenn diese Auswirkungen nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse unvertretbar sind. Das BVerwG legt diese

Pflanzenschutzmittelverordnung v. 28. 7. 1987, BGB!. I S. 1754, zu!. geänd. durch G v. 24. 6. 1994, BGB!. I S. 1416. 596 Meyer, Zulassung von Pflanzenschutzmitteln, S. 120 ff. 597 Vg!. Möker, Gewässerbelastungen, S. 103 f. 598 Winterffreidler, Zulassung von Pflanzenschutzmitteln, S. 158; JarassIKloepferlKuniglPapierl PeinelRehbinderISchmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 924. 595

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Vorschrift dahingehend aus, daß unvertretbare Auswirkungen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen sein müssen. S99 In die für eine solche Feststellung zu treffende Abwägung sind außer dem Risiko der Mittelanwendung auch der Vorteil der Mittelverwendung und die Ersetzbarkeit des Mittels durch andere, weniger schädliche Mittel einzubeziehen. 6OO Nach § 15 III PflSchG kann die Zulassung mit Auflagen, z. B. über die Fassung der Gebrauchsanleitung hinsichtlich der sachgemäßen Anwendung oder möglichen schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder den Naturhaushalt, verbunden werden. Fehlen Festlegungen für das Anwendungsgebiet, ergibt sich nach dem noch geltenden Recht die Möglichkeit der Lückenindikation. 601 D. h. das Pflanzenschutzmittel darf in allen Anwendungsgebieten benutzt werden, für die keine Regelung getroffen wurde.

§ 19 PflSchG enthält eine besondere Meldepflicht. Hersteller, Vertriebsunternehmer im Falle des erstmaligen Inverkehrbringens und Importeure von Pflanzenschutzmitteln müssen Art und Menge der Wirkstoffe, die sie an Empfänger mit Wohnsitz im Bundesgebiet abgeben oder die von ihnen ausgeführt werden, jährlich an die Biologische Bundesanstalt melden. Hinsichtlich der zugelassenen Pflanzenschutzmittel stehen damit Informationen über die einsatzbereiten Mengen zur Verfügung. Die auf Art. 43 EGV gestützte EU-Richtlinie über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln,602 deren Umsetzung noch aussteht, wird für das Zulassungsverfahren zu einigen wichtigen Änderungen fiihren. 603 Nach Art. 5 der Richtlinie sind für Pflanzenschutzmittel erlaubte Wirkstoffe durch Aufnahme in Anhang I der Richtlinie zuzulassen (Positivliste}.604 Die Vorgaben schließen nicht aus, daß Wirkstoffe aufgenommen werden, für die ein gebräuchliches Nachweisverfahren fehlt, was nach deutschem Recht bisher nicht möglich ist. 6OS Über die Aufnahme eines Wirkstoffes entscheidet nach Art. 6, 19 die Kommission im Einvernehmen mit dem Ständigen Ausschuß für Pflanzenschutz, der mit Vertretern der Mitgliedstaaten besetzt ist. Der Ausschuß stimmt mit der 599 BVerwGE 81, 12, 15 f. (Paraquat). 600 BVerwGE 81, 12, 17 (Paraquat). 601 JarassIKloepferlKunigIPapierlPeinelRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 924. 602 Richtlinie (9l/414/EWG) v. 15.7. 1991, AB\. L 230, S. 1, zu\. geänd. durch Richtlinie (95/36/ EG) v. 14. 7. 1995, AB\. L 172, S. 8. 603 Die Umsetzungsfrist ist am 19. 8. 1993 abgelaufen, vg\. Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer, S. 108. Einen Umsetzungsvorschlag enthalten die §§ 484 ff. UGB-BT. 604 Im einzelnen JarassIKloepferlKuniglPapierlPeinelRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB -BT, S. 927 ff. 60S SRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 582.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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qualifizierten Mehrheit des Art. 14811 EGV ab. Können sich Kommission und Ausschuß nicht einigen, entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit. Die Bestinunung der fiir Pflanzenschutzmittel zulässigen Wirkstoffe wird also in Zukunft nicht mehr in der nationalen Kompetenz der Bundesrepublik liegen. Es besteht deshalb die Gefahr, daß Wirkstoffe, deren Anwendung in der Bundesrepublik verboten oder beschränkt ist, wieder zugelassen werden müssen. Die Zulassung der Pflanzenschutzmittel selbst erfolgt nach Art. 4 durch die einzelnen Mitgliedstaaten mit grundsätzlich gemeinschaftsweiter Wirkung (Art. 10 I). Falls eine nationale Zulassung durch einen anderen Mitgliedstaat nicht anerkannt wird, fmdet das Entscheidungsverfahren des Art. 19 Anwendung, d. h. die Überstinunung eines Mitgliedstaates ist gegebenenfalls möglich. Die Zulassungskriterien im einzelnen sind in Anhang VI der Richtlinie 911414IEWG enthalten. 606 Die Zulassung erfolgt als Indikationszulassung beschränkt auf einzelne Anwendungsgebiete, womit die Lückenindikation im deutschen Zulassungsrecht hinfallig wird. Werden die Anforderungen an die Analysemethoden nach Nr. 2.6 Anhang VI nicht erfüllt, kann gemäß Nr. C 2.1.8 b) eine Zulassung fiir einen begrenzten Zeitraum erteilt werden. Neu fiir die deutsche Zulassungspraxis wäre auch die Pflicht zur Berücksichtigung von Kumulationseffekten mehrerer Mitte1. 607 Eine Zulassung soll nach Nr. C. 2.5.1.2 Anhang VI nicht erteilt werden, wenn in bezug auf die vorgeschlagenen Anwendungsbedingungen des Pflanzenschutzmittels bei zur Trinkwassergewinnung bestinuntem Grundwasser die Überschreitung der Werte der Trinkwasserrichtlinie zu erwarten ist. 608 c) Biozide Eine Lücke der vorhandenen Eröffnungskontrollen besteht bei Bioziden im nichtagrarischen Bereich. Hierzu zählen u. a. Mittel zur Bekämpfung tierischer Schädlinge, Holzschutzmittel, Konservierungsstoffe und Desinfektionsmittel. Obwohl von Bioziden erhebliche Gesundheits- und Umweltgefahren ausgehen, Anhang VI wurde als eigenständige Richtlinie erlassen: Richtlinie (94/43/EG) v. 27.7. 1994, ABI. L 227, S. 31. 607 SRU, Konzepte einer dauerhaft-umweltverträglichen Entwicklung ländlicher Räume, Tz. 202. 608 Richtlinie (801778/EWG), vgl. S. 139, Fn. 202. Der EuGH hat mittlerweile die Beschränkung auf zur Trinkwassergewinnung bestimmtes Grundwasser in Anhang VI beanstandet und die Richtlinie (94/43/EG) deshalb flir nichtig erklärt. Denn eine entsprechende Einschränkung ist in der Grundrichtlinie nicht vorgesehen. Eine Durchflihrungsrichtlinie, die wie hier ohne Anhörung des Europäischen Parlaments erlassen wird, muß aber die in der Grundrichtlinie nach Anhörung des Parlaments erlassenen Bestimmungen einhalten, EuGH, Urteil v. 18.6.1996, Rs. C-303/94, vgl. ZUR 1996, S. 96 ff. 606

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gibt es kein Zulassungsverfahren für derartige Stoffe. 609 Vorgeschlagen wird ein Zulassungsverfahren, das an das Vorbild des Pflanzenschutzgesetzes angelehnt ist. Einen entsprechenden Entwurf enthalten die §§ 515 ff. UGB-BT. Mittlerweile liegt auch ein Regelungsvorschlag der EU610 vor. d) Düngemittel Düngemittel dürfen nur dann gewerblich in den Verkehr gebracht werden, wenn sie einem der zugelassenen Düngemitteltypen i. S. v. § 2 OüngeMG6 11 entsprechen. Im Rahmen der Zulassungsentscheidung sind auch mögliche schädliche Auswirkungen des Düngemitteltyps für den Naturhaushalt zu betiicksichtigen. Die Zulassung der Düngemitteltypen erfolgt durch die vom Bundesminister für Ernährung, Land- und Forstwirtschaft erlassene OüngeMVO.6\2 Die in Anhang I der Verordnung aufgelisteten Typen gelten gemäß § 1 I OüngeMVO als zugelassen. Ausgenommen von der Zulassungspflicht sind nach § 2 III Nr. 3 OüngeMG Wirtschaftsdünger i. S. v. § 1 Nr. 2 DüngeMG, also tierische Ausscheidungen, Stallmist, Gülle, Jauche, Kompost sowie Stroh und andere Reststoffe aus der pflanzlichen Produktion. Gerade bei Düngemitteln ist weniger das von den Mitteln ausgehende Gefährdungspotential, sondern die eingesetzte Menge der problematische Faktor. Nährstoffe, die von den Pflanzen der landwirtschaftlichen Ökosysteme nicht aufgenommen werden, gelangen in oligotrophe Ökosysteme, ins Grundwasser oder in die oberirdischen Gewässer und von dort in die Küstengewässer. Probleme für den Ökosystemschutz ergeben sich deshalb vor allem im Zusammenhang mit der Mengensteuerung des Oüngemitteleinsatzes.6\3

Vg!. Rehbinder, Konzept Stoffrecht, S. 43 f. Vg!. Richtlinienvorschlag (93/C 239/03) v. 27. 7. 1993, AB!. C 239, S. 3 und Änderungsvorschläge (95/C 261/03) v. 24. 7. 1995, AB!. C 261, S. 5 und (96/C 241/08) v. 24.6. 1996, AB!. C 241, S. 8; hierzu SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 556 ff. 611 Düngemittelgesetz v. 15. I!. 1977, BGB!. I S. 2134, zu!. geändert durch Gesetz v. 27.9. 1994, BGB!. I S. 2705. 612 Düngemittelverordnung v. 9. 7. 1991, BGB!. I S. 1450, zu!. geändert durch VO v. 22.8. 1995, BGB!. I S. 1060. 613 Vg!. 2. Teil, B XIII 2 c, S. 238 ff. 609

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2. Anwendungsbestimmungen a) Chemikalien Anwendungsbestirnmungen im Bereich des Chemikalienrechts, die auf der Grundlage des § 17 I Nr. 1 b) ChemG ergehen können, zielen bisher fast ausschließlich auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz ab. Für den Ökosystemschutz relevant ist die Kennzeichnungspflicht nach §§ 13 ff. ChemG, 5 ff. GefStoffV,614 der umweltgefahrliche Chemikalien unterliegen. Für die Kennzeichnung von als umweltgefahrlich eingestuften Stoffen615 sind nach Anhang I Nr. 1.5 GefStoffV die sogenannten R-Sätze R 50-59 zu verwenden. Drei davon beziehen sich auf Wasserorganismen, je einer auf Pflanzen, Tiere, Bodenorganismen und Bienen. Die drei übrigen R-Sätze sollen auf die Gefahrlichkeit für aquatische sowie terrestrische Ökosysteme und für die Ozonschicht hinweisen. Das Sicherheitsdatenblatt nach § 14 GefStoffV muß gemäß Anhang I Nr. 5 GefStoffV auch Angaben zur Ökologie enthalten. Wichtig sind außerdem die Dosierungsvorschriften des § 7 WRMG,616 die den übermäßigen Einsatz von Waschmitteln begrenzen. b) Pflanzenschutzmittel Gemäß § 6 I S. 1 PflSchG dürfen Pflanzenschutzmittel nur nach guter fachlicher Praxis angewandt werden. Im Pflanzenschutzrecht gehören zur guten fachlichen Praxis auch ökologische Kriterien. 617 Die Leistungsfahigkeit des Naturhaushalts soll nachhaltig gesichert werden. 618 Bei der zur Zeit vorherrschenden Interpretation der guten fachlichen Praxis stehen jedoch ökonomische Gesichtspunkte im Vordergrund. Es gilt das Prinzip der wirtschaftlichen Schadenschwelle. Danach hat der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln zu unterbleiben, wenn der durch Schadorganismen zu befürchtende Schaden kleiner sein wird als die Kosten der Bekämpfung. Pflanzenschutzmittel sind jedoch vergleichsweise billig und eine Prognose des zu erwartenden Schadens wird immer sehr unsicher sein. Deshalb ist eine Reduzierung des Mitteleinsatzes durch

614 Gefahrstoffverordnung i. d. F. v. 26. 10. 1993, BGB!. I S. 1782, ber. S. 2049, zu!. geänd. durch VO v. 12.6. 1996, BGB!. I S. 818. 615 Vg!. 2. Teil, B XIII 3, S. 244 ff. 616 Wasch- und Reinigungsmittelgesetz i. d. F. der Bek. v. 5. 3. 1987, BGB!. I S. 875, zu!. geänd. durch G. v. 27. 6. 1994, BGB!. I S. 1440. 617 Rehbinder, NuR 1987, S. 70; Drescher, NuR 1989, S. 284. 618 EntwurfPflanzenschutzgesetz, Begründung, BT-Drs. 10/1262, S. 24.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

den Grundsatz der wirtschaftlichen Schadenschwelle nicht zu erwarten. 619 Für die nähere Konkretisierung der guten fachlichen Praxis durch eine Verordnung fehlt eine Ennächtigungsgrundlage. Im Einzelfall ergeben sich Hinweise aus den Anwendungsbestimmungen der Biologischen Bundesanstalt in der Gebrauchsanleitung des Herstellers. 62o Gemäß § 6 I S. 2 PflSchG müssen die Grundsätze des integrierten Pflanzenschutzes als Bestandteil der guten fachlichen Praxis beachtet werden. Diese beinhalten nach § 2 I Nr. 2 PflSchG eine Kombination von Verfahren, bei denen unter vorrangiger Berücksichtigung biologischer, biotechnischer, pflanzenzüchterischer sowie anbau- und kulturtechnischer Maßnahmen die Anwendung chemischer Pflanzenschutzmittel auf das notwendige Maß beschränkt wird. Auch hier fehlen konkretisierende gesetzliche Bestimmungen. Für eine routinemäßige Anwendung von Pflanzenschutzmitteln dürfte jedoch kein Raum mehr sein. 621 Im Rahmen der guten fachlichen Praxis ist stets abwägend zu prüfen, ob die Anwendung des Pflanzenschutzmittels angesichts seines Nutzens im Vergleich zur möglicherweise bestehenden schädigenden Wirkung erforderlich ist. 622 Darüberhinaus scheidet nach § 6 I S. 3 PflSchG eine Anwendung defInitiv aus, falls der Anwender damit rechnen muß, daß die Anwendung schädliche Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder auf das Grundwasser hat. Dasselbe gilt, falls mit erheblichen schädlichen Auswirkungen auf den Naturhaushalt im übrigen zu rechnen ist. Nach § 6 11 S. 1 PflSchG ist die Anwendung auf Flächen beschränkt, die landwirtschaftlich, forstwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzt werden. Auf den übrigen Flächen wird dem Artenschutz grundsätzlich der Vorrang eingeräumt. 623 Zu einem vollständigen Verbot der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in Kleingärten und Parks hat sich der Gesetzgeber nicht durchringen können. Die Länder können jedoch nach § 8 I PflSchG weitergehende Anordnungen erlassen. Ein umfassendes Anwendungsverbot besteht gemäß § 6 11 S. 2 PflSchG in oder unmittelbar an oberirdischen Gewässern und Küstengewässern.

Möker, Gewässerbelastungen, S. 106. Hierzu Drescher, NuR 1989, S. 285 f. 621 Lorz, Pflanzenschutzgesetz, § 6 Rdnr. 3. 622 Rehbinder, NuR 1987, S. 70; Drescher, NuR 1989, S. 285; Möker, Gewässerbelastungen, S. 106. 623 EntwurfPflanzenschutzgesetz, Begründung, BT-Drs. 10/1262, S. 24. 619

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Anwendungsbeschränkungen können sich auch aus der aufgrund des § 7 PflSchG erlassenen PflSchAnwV624 ergeben. Für Stoffe in Anlage 1 gilt ein vollständiges Anwendungsverbot. Stoffe in Anlage 2 unterliegen einem eingeschränkten Anwendungsverbot. Die zulässigen Anwendungen sind ausdrücklich aufgefiihrt. Stoffe in Anlage 3 unterliegen Anwendungsbeschränkungen. c) DÜDgemittel Gemäß § 1 aIS. 1 DÜDgeMG dürfen DÜDgemittel nur nach guter fachlicher Praxis angewandt werden. Die gute fachliche Praxis ist nach § 1 aIS. 2, 11 DÜDgeMG vor allem am Bedarf der Pflanzen und des Bodens unter Berücksichtigung der im Boden verfügbaren Nährstoffe und organischen Substanz sowie der Standort- und Anbaubedingungen ausgerichtet. Maßgeblich ist also in erster Linie die landwirtschaftliche Ertragsfähigkeit und damit die Verhinderung einer ÜberdÜDgung. Belange des Naturhaushaltsschutzes werden nicht als Bestandteil der guten fachlichen Praxis erwähnt. 62S Nicht ausgeschlossen wird hierdurch, daß ökologische Kriterien im Rahmen von Anwendungsbestimmungen eine gewisse Berücksichtigung fmden können. Mittlerweile wurde der Begriff der guten fachlichen Praxis durch die DÜDgeverordnung626 näher konkretisiert. Wesentliche Impulse gingen dabei von der Richtlinie zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen627 aus. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten zu Maßnahmen, die die Nitrateinträge in die Gewässer vermindern sollen. 628 Hierzu gehört nach Art. 4 I a die Aufstellung von Regeln der guten fachlichen Praxis, die auf freiwilliger Basis von den Landwirten anzuwenden sind. Die Nitratrichtlinie sieht außerdem in Art. 3 I, 11 die Ausweisung von gefährdeten Gebieten vor. Auszuweisen waren bis zum 19. Dezember 1993 u. a. die Einzugsgebiete von Binnengewässern und von Grundwasservorkommen, wenn eine Überschreitung des Grenzwertes fiir Nitrat von 50 mg/l vorliegt oder zu

624 Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung v. 10. 11. 1992, BGBI. I, S. 1887, zul. geänd. durch VO v. 3. 8. 1993, BGBI. I S. 1455. 625 Vgl. Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer, S. 110 f. 626 Verordnung über die Grundsätze der guten fachlichen Praxis beim Düngen v. 26. 1. 1996, BGBI. I S. 118. 627 Richtlinie (911676/EWG) v. 12. 12. 1991, ABI. L 375, S. 1. 628 Vgl. Linden, Gewässerschutz, S. 26 ff.; BaderlMay, EG und Naturschutz, S. 135; Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer, S. 106 f. 16 Niederstadt

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besorgen ist. 629 Alternativ können die Vorgaben der Richtlinie flächendeckend im gesamten Gebiet eines Mitgliedstaates umgesetzt werden. Schließlich waren nach Art. 5 Aktionsprogramme bis zum 19. Dezember 1995 für die gefährdeten Gebiete bzw. für die Gesamtfläche festzulegen, die nach vier Jahren überprüft und gegebenenfalls fortgeschrieben werden müssen. Die Aktionsprogramme haben u. a. sicherzustellen, daß der auf den Boden ausgebrachte Wirtschaftsdünger tierischer Herkunft (Dung) eine bestimmte Menge pro Hektar und Jahr nicht überschreitet. Als Höchstmenge pro Hektar gilt die Menge Dung, die 170 kg Stickstoff enthält. Für die Zeit des ersten vierjährigen Aktionsprogramms können die Mitgliedstaaten 210 kg zulassen. Neben der Umsetzung der Nitratrichtlinie soll die Düngeverordnung auch der Umsetzung einer Übereinkunft der Nordseeanliegerstaaten dienen, die besagt, daß die Nährstoffeinträge in die Nordsee um etwa 50 % zu reduzieren sind.630 Die Düngeverordnung gilt für die Anwendung von Düngemitteln einschließlich der Anwendung von Wirtschaftsdüngern sowohl auf landwirtschaftlich als auch auf gartenbaulich genutzten Flächen. Sie stützt sich auf § 1 a III DüngeMG, der eine Ausrichtung des Düngemitteleinsatzes am optimalen Pflanzenertrag vorgibt. Die bestehenden Gülleverordnungen der Länder auf der Grundlage des § 15 III AbfG631 werden obsolet. Die Verordnungsermächtigung des § 15 III AbfG entfällt mit Inkrafttreten des KrW-/AbfG, während im neuen § 8 KrW-/AbfG nur noch eine eingeschränkte Verordnungsermächtigung für Festlegungen im Zusammenhang mit dem Schadstoffgehalt von Düngemitteln enthalten ist. 632 Nach § 2 I Düngeverordnung sind Düngemittel zeitlich und mengenmäßig so auszubringen, daß die Nährstoffe von den Pflanzen weitestgehend genutzt und damit Nährstoffverluste bei der Bewirtschaftung und Einträge in die Gewässer vermieden werden. Stickstoffhaltige Düngemittel dürfen nur so ausgebracht werden, daß die darin enthaltenen Nährstoffe bedarfsorientiert und im wesentlichen während der Zeit des Pflanzenwachstums verfügbar werden. § 2 III Düngeverordnung schreibt vor, daß ein direkter Eintrag in Oberflächengewässer oder eine Abschwemmung zu vermeiden ist. Die zuständigen Landesbehörden können Mindestabstände von Gewässern festlegen, die bei der Aufbringung von Düngern eingehalten werden müssen. Der Boden muß gemäß § 2 IV Düngeverordnung im Zeitpunkt der Ausbringung aufnahmefähig sein, was In der Bundesrepublik ist bisher noch keine Gebietsausweisung erfolgt. Ministerbeschluß der 3. Internationalen Nordseeschutz-Konferenz vom 7. bis 8. 3. 1990 in Den Haag, vg!. BT-Drs. 12/4406, S. 2, 35. 631 Abfallgesetz v. 27. 8. 1986, BGB!. I S. 1410, ber. S. 1501, zu!. geänd. durch G. v. 30.9. 1994, BGB!. I S. 2771. 632 Vg!. BeckmannIKersting, UPR 1995, S. 327. 629

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zumindest dann ausscheidet, wenn er wassergesättigt, tief gefroren oder stark schneebedeckt ist. § 3 DÜDgeverordnung stellt Regeln für die Anwendung von WirtschaftsdÜDger auf. Eine Arnmoniakverflüchtigung ist so weit wie möglich zu vermeiden. Auf unbestelltem Ackerland müssen Gülle, Jauche oder flüssiger Geflügelkot unverzüglich eingearbeitet werden. Nach der Ernte der Hauptfrucht wird die Anwendung von WirtschaftsdÜDger stark eingeschränkt. Vom 15. November bis 15. Januar gilt ein vollständiges Ausbringungsverbot. Die Menge an Dung, die im Betriebsdurchschnitt jährlich pro Hektar ausgebracht werden darf, wird für Grün- und Ackerland bis zum 30. Juni 1997 auf 210 Kilogramm Gesamtstoff je Hektar beschränkt. Danach gilt für Ackerland ein Wert von 170 Kilogramm. Gemäß § 4 DÜDgeverordnung ist in Zukunft der DÜDgebedarf zu ermitteln. Die Ermittlung erfolgt schlagweise. Zu berücksichtigen sind u. a. die im Boden vorhandenen und voraussichtlich während des Wachstums verfügbar werdenden Nährstoffe sowie die Anbaubedingungen, welche die Nährstoffverfügbarkeit beeinflussen können. Der Gehalt der auszubringenden Wirtschaftsdünger an Gesamtstickstoff, Phosphalt und Kali sowie bei Gülle an Ammoniumstickstoff ist ebenfalls zu ermitteln bzw. abzuschätzen. Betriebe mit mehr als zehn Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche oder mit mehr als einem Hektar Anbaufläche bestimmter Sorten haben künftig nach § 5 DÜDgeverordnung einen Vergleich der Nährstoffzu- und -abfuhren spätestens bis sechs Monate nach Ablauf des vergangenen Wirtschaftsjahres zu erstellen. Dies gilt jährlich für Stickstoff und mindestens alle drei Jahre für Phosphat und Kali. Von dieser Verpflichtung ausgenommen sind solche Betriebe, bei denen nur geringe Mengen WirtschaftsdÜDger tierischer Herkunft anfallen und die nur wenig sonstige stickstoffhaltige DÜDgemittel und keine Siedlungsabfalle wie Komposte oder Klärschlämme verwenden. Nach § 6 DÜDgeverordnung bestehen Aufzeichnungs- und Aufbewahrungspflichten hinsichtlich der DÜDgebedarfsermittlung und der Nährstoffbilanzen. Im Bereich der DÜDgemittel stellt der Erlaß der DÜDgeverordnung mit der Konkretisierung der guten fachlichen Praxis einen Fortschritt dar, mit dem die Folgen unsachgemäßer DÜDgung bei konsequenter Umsetzung reduziert werden können. Eine hinreichende Anpassung an die Belastungskapazitäten der Ökosysteme ermöglichen die primär am optimalen Ertrag ausgerichteten Regeln jedoch nicht. Zwar lassen sich Nährstoffverluste in Agrarökosystemen nicht völlig vermeiden, weil die Nährstoffe von den Pflanzen nur selten vollständig aufgenommen werden können und weil die Agrarökosysteme ein für Nährstoffe offenes System darstellen. Die entscheidende Frage ist jedoch, ob die Nährstoffaustragsrate in tiefere Bodenschichten, in das Grundwasser und in

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sonstige Gewässer, die sich bei der angestrebten optimalen Versorgung der Kultwplanzen ergibt, ökologisch tolerierbar ist. Hierfür kann die optimale Nährstoffversorgung der Kultwpflanzen selbst nicht den richtigen Maßstab bilden. 633 Aus diesem Grunde ist die von der DÜDgeverordnung vorgesehene DÜDgebedarfsermittlung unzureichend. Mengenstandards, die die Stickstoffzufuhr beschränken, fehlen mit Ausnahme der bereits in der Nitratrichtlinie festgelegten Werte für WirtschaftsdÜDger tierischer Herkunft ganz. Dabei werden die festgelegten 170 kg Stickstoff pro Hektar aus Dung in den meisten Gebieten der Bundesrepublik ohnehin nicht erreicht. 634 Eine Begrenzung der Phosphoreinträge durch die DÜDgeverordnung fehlt ebenso wie eine räumliche Differenzierung in Abhängigkeit von der Belastungssituation der jeweiligen Gebiete. Hauptkritikpunkt an den Anwendungsregelungen des DÜDgemittelrechts ist also trotz gewisser Optimierungen hinsichtlich des sachgemäßen Umgangs mit DÜDger die unzureichende Ausrichtung an ökologischen Kriterien. Auch in Zukunft ist deshalb eine Überlastung von Böden, Oberflächengewässern, Grundwasser und Meeren durch Nährstoff-, insbesondere Stickstoffeinträge aus der Landwirtschaft, zu befürchten. Selbst die internationale Absprache zur Reduzierung der Nährstoffeinträge in die Nordsee um etwa 50 % wird sich mit den ergriffenen Maßnahmen nicht realisieren lassen. 635 d) Klärschlamm Die Aufbringung von Klärschlärnmen auf landwirtschaftlich oder gärtnerisch genutzte Böden regelt die auf der Grundlage des § 1511 S. 2 Nr. 2 Abtu erlassene AbfKlärV. 636 Die sonstigen Verwertungs- und Beseitigungsmöglichkeiten, wie z. B. die Verwendung bei der Rekultivierung von Bergbauflächen, im Landschaftsbau, bei der Asphaltherstellung, die Deponierung und die Verbrennung, fallen nicht unter die Regelungen der AbfKlärV. 637

Vgl. Linden, Gewässerschutz, S. 19 ff. BaderlMay, EG und Naturschutz, S. 135. 635 SRU, Konzepte einer dauerhaft-umweltverträglichen Nutzung ländlicher Räume, Tz. 196. 636 Klärschlammverordnung, vgl. S. 135, Fn. 182. 637 V gl. Steier, Chem.-Ing.-Tech. 1992, S. 362 f.; PüschellWittchenffeller, Abfallwirtschafts-Journal 1995, S. 137 ff. Für die Verwendung von Klärschlamm bei der Landschaftsgestaltung oder Rekultivierung empfiehlt Nr. 5.2.7 TA SiedlAbf aber eine Einhaltung der Anforderungen der AbfKlärV. 633

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Nach § 1 11 S. 1 AbfKlärV ist Klärschlamm der bei der Behandlung von Abwasser in Abwasserbehandlungsanlagen einschließlich zugehöriger Anlagen zur weitergehenden Abwasserreinigung anfallende Schlamm. 638 Der den Abwasserbehandlungsanlagen unbehandelt entnommene Schlamm heißt Rohschlamm. Seine Entwässerung gilt nicht als Behandlung und begründet keine Klärschlammeigenschaft. Die AbfKlärV soll vorrangig den Boden von Agrarökosystemen vor dem Eintrag von Schwermetallen schützen. 639 Daneben werden auch einige organische Schadstoffe erfaßt. Mittelbar werden Gewässer geschützt. Die AbfKlärV dient außerdem der Abwehr von hygienischen Gefahren, der Verringerung des Abfallaufkommens und der Rückführung von im Klärschlämm enthaltener Nährstoffe in den Naturkreislauf. 640 Die AbfKlärV enthält keine Werte bezüglich der dem Boden mit den Klärschlämmen zulässigerweise zuzufiihrenden Nährstoffmengen. Eine Reihe von Nährstoffen werden zwar im Rahmen der Untersuchungen nach § 4 AbfKlärV erfaßt. Diese Untersuchungen haben jedoch eher informatorische Bedeutung. Der direkten Anwendung des DÜDgemittelrechts nach § 1 11 DüngeMG unterliegen Klärschlämme nur, wenn ihnen Nährstoffe zugesetzt wurden. § 3 I S. 2 AbfKlärV verweist aber für Klärschlämme ohne Zusätze auf die entsprechende Anwendung des DÜDgemittelrechts. Deshalb sind für alle Klärschlämme nun auch die Vorschriften der DÜDgeverordnung direkt oder entsprechend anzuwenden. Es bestehen eine Reihe von Aufbringungsverboten und -beschränkungen. Aufgebracht werden darf nach § 4 I AbfKlärV nur Klärschlamm aus Abwasserbehandlungsanlagen zur Behandlung von Haushaltsabwässern, kommunalen Abwässern oder mit ähnlich geringer Schadstoffbelastung. Die Aufbringung von Rohschlamm ist ganz verboten. Ebenfalls nicht erlaubt ist gemäß § 4 11, III, IV AbfKlärV die Ausbringung auf Gemüse- und Obstanbauflächen, Dauergrünland, forstwirtschaftlich genutzte Böden und Böden in den Zonen I und 11 von Wasserschutzgebieten sowie im Bereich von Uferrandstreifen. 641 Verboten ist schließlich die Ausbringung nach § 4 VI AbfKlärV auf Böden in Naturschutzgebieten, Naturdenkmälern, Nationalparks, geschützten Landschaftsbestandteilen und Flächen nach § 20 c BNatSchG. Von dieser Vorschrift können Ausnahmen zugelassen werden. Für Ackerflächen zum Anbau von Feldfutter und Zuckerrüben, deren Blätter verfüttert werden, muß der Klärschlamm vor Vgl. Linden, Gewässerschutz, S. 227 f. Peine, Bodenschutzrecht, S. 224. 640 Peine, Bodenschutzrecht, S. 224; Hösel/von Lersner, Abfallbeseitigung, Einführung AbfKlärV Rdnr. 3. 641 Vgl. Hösel/von Lersner, Abfallbeseitigung, § 4 AbfKlärV Rdnr. 25 ff.; Linden, Gewässerschutz, S. 228 f. 638 639

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der Aussaat mit tiefwendender Einarbeitung ausgebracht werden. Auch beim Anbau von Silo- und Grünrnais ist der Klärschlamm einzuarbeiten. Vor der Ausbringung muß der Boden auf Schwermetalle, seinen pR-Wert und den Gehalt an pflanzenverfügbarem Phosphat, Kalium und Magnesium untersucht werden. Die Klärschlamme sind auf Schwermetalle, bestimmte organische Schadstoffe, den pR-Wert, den Basengehalt und eine Reihe von Nährstoffen zu überprüfen. 642 Überschreiten Böden oder Klärschlämme festgelegte Schadstoffgrenzwerte, ist die Ausbringung nach § 4 VIII-XII unzulässig. 643 Dies gilt auch, falls ein pR-Wert des Bodens von 5 oder kleiner vorliegt oder angestrebt wird, weil die Pflanzenverfügbarkeit von Schwer-metallen bei hohen Säurewerten, d. h. kleinen pR-Werten, steigt. 644 Insgesamt dürfen nach § 6 I AbfKlärV je Rektar nicht mehr als fiinf Tonnen Klärschlammtrockenmasse innerhalb von drei Jahren aufgebracht werden. Die Schutzbestimmungen der AbfKlärV sind geeignet, einer hohen Aufkonzentrierung von Schwermetallen in Agrarökosystemen langfristig entgegenzuwirken. Sie vermindern gleichzeitig eine Ameicherung von Schwermetallen in Kulturpflanzen. Von den organischen Schadstoffen wird hingegen nur ein Teil der Stoffe untersucht, die fiir die Klärschlammaufbringung relevant sein können. 64S Soweit fiir organische Schadstoffe Grenzwerte vorgeschrieben sind, ist eine Reduzierung der Einträge zu erwarten. Ob die festgesetzten Werte der AbfKlärV insgesamt ausreichen, kann zur Zeit noch nicht beurteilt werden. 646 Eine pauschale Übertragung der Werte auf natürliche Ökosysteme verbietet sich jedenfalls.

3. Verbote Verbote im Stoff- und Produktrecht zielen darauf ab, die Produktion, das Inverkehrbringen oder die Verwendung einer Substanz oder eines Produktes vollständig zu untersagen oder zumindest zu beschränken.647 Eine Reihe von

Hösel/von Lersner, Abfallbeseitigung, § 3 AbfKlärV Rdnr. 14 ff. Vgl. 2. Teil, B IV 1 a, S. 135. 644 Hösel/von Lersner, Abfallbeseitigung, § 3 AbfKlärV Rdnr. 16 und § 4 AbfKlärV Rdnr. 37 ff. 64S Vgl. Rippen, Handbuch Umweltchemikalien, II 2.4, S. 131 ff. 646 SRU, Konzepte einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung ländlicher Räume, Tz.209. 647 Auch im Bereich der Verbote und Qualitätsanforderungen gibt es zahlreiche Vorgaben des europäischen Rechts. Hierauf soll jedoch in diesem Zusammenhang nicht näher eingegangen werden. 642 643

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Verbotsregelungen wurde bereits im Zusammenhang mit den Anwendungsbestimmungen des Pflanzenschutz- und des DÜDgemittelrechts sowie der AbfKlärV erwähnt. Zentrale Ennächtigungsgrundlage fiir Verbotsregelungen im Stoff- und Produkt- recht ist § 17 ChemG. Nach § 17 I Nr. 1 ChemG kann die Bundesregierung durch Rechtsverordnung die Herstellung, das Inverkehrbringen oder die Verwendung von gefährlichen Stoffen, gefährlichen Zubereitungen oder Erzeugnissen, die solche Stoffe oder Zubereitungen enthalten, verbieten oder beschränken, soweit dies zu dem in § 1 ChemG genannten Zweck erforderlich ist. Durch die Ausdehnung der Ermächtigung auf Erzeugnisse können auch Produkte erfaßt werden, die gefährliche Stoffe oder Erzeugnisse enthalten. Herstellungs- oder Verwendungsverfahren fiir gefährliche Stoffe können nach § 17 I Nr. 3 ChemG ebenfalls verboten werden. Einschränkende Voraussetzung ist das Vorliegen eines gefährlichen Stoffes oder einer gefährlichen Zubereitung. Dabei wird mit "Gefährlichkeit" ein bestimmtes Gefährdungspotential gemeint, daß in den Kriterien des § 3 a ChemG näher definiert wird. Für den Ökosystemschutz ist die Einstufung als umweltgefährlich i. S. des § 3 aI Nr. 15 ChemG besonders relevant. Die als umweltgefährlich einzustufenden Stoffe, Zubereitungen oder deren Umwandlungsprodukte müssen gemäß § 3 a 11 ChemG geeignet sein, die Beschaffenheit des Naturhaushalts von Wasser, Boden oder Luft, Klima, Tieren, Pflanzen oder Mikroorganismen derart zu verändern, daß dadurch sofort oder später Gefahren fiir die Umwelt herbeigeführt werden können. Genaugenommen trifft diese Defmition fiir jeden Stoff zu. Denn nahezu jede Substanz kann in Abhängigkeit von Menge, von zeitlicher oder räumlicher Konzentration und von dem jeweils betroffenen Ökosystem umweltgefährliche Wirkungen i. S. der obigen Defmition erzeugen. Um nicht alle Stoffe als gefährlich einstufen zu müssen, bedarf es daher weiterer Kriterien. Ansätze zu einer Präzisierung sind im Leitfaden fiir die Einstufung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe und Zubereitungen unter Anhang I Nr. 1 der GefStoffV enthalten. Bisher sind die Kriterien fiir die Einstufung aufgrund bestimmter Auswirkungen auf die Umwelt in der einschlägigen Nr. 1.5 nur wenig ausgearbeitet. Eine Einstufung als umweltgefährlich erfolgt im wesentlichen fiir solche Stoffe, deren ökotoxisches Potential man aufgrund der im Rahmen der Chemikalienprüfungen i. S. des § 2 IV ChemPrüfV vorgeschriebenen Tests fiir besonders hoch hält. 648 Dabei spielt die toxisch wirksame Dosis eine wichtige Rolle. Dosisgrenzwerte werden allerdings nur fiir Gewässerökosysteme in Nr. 1.5.2.1.2 des Anhangs I der GefStoffV angegeben. Für die übri648

Vgl. 2. Teil, B XIII I a, S. 227.

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

gen Ökosysteme wird unter Nr. 1.5.2.2.1 festgestellt: "Stoffe können aufgrund der vorliegenden Nachweise über ihre Toxizität, Persistenz, Akkumulierbarkeit und vorhergesagter oder beobachteter Umweltbelastung bzw. ihres Verhaltens in der Umwelt eine unmittelbare oder längerfristige oder späteinsetzende Gefahr für die Struktur und das Funktionieren anderer natürlicher Ökosysteme als der unter Nummer 1.5.2.1.2 (Gewässer) genannten darstellen. Genauere Kriterien werden zu einem späteren Zeitpunkt erarbeitet." Theoretisch können unter die Defmitionen der Umweltgefährlichkeit in § 3 a I Nr. 15,11 GefStofN und Anhang I Nr. 1.5.2.2.1 GefStofN auch die ubiquitär verbreiteten Massenstoffe subsumiert werden. So vernichten z. B. Stickstoff und Phospor durch Eutrophierung weitflächig oligothrophe Ökosystemtypen und ihre Arten. Das hiervon ausgehende Gefährdungspotential ist häufig größer als dasjenige, welches durch die Einträge von hochtoxischen Substanzen verursacht wird. In der gegenwärtigen Praxis werden ubiquitär verbreitete Massenstoffe aufgrund der Fixierung auf das Dosiskonzept aber nicht als umweltgefährlich eingestuft. Dies führt dazu, daß auch die Verbotsermächtigung des § 17 ChemG nur auf die klassischen Schadstoffe angewendet wird, denen man die potentielle Stoffgefährlichkeit des § 3 a ChemG zuordnet. Sofern für einen Stoff die potentielle Stoffgefährlichkeit bejaht wird, ist für ein Verbot im Rahmen des § 17 I ChemG zusätzlich eine aktuelle Gefährlichkeit i. S. des § 1 ChemG notwendig. 649 Hiernach muß die Beschränkung erforderlich sein, um die Umwelt vor schädlichen Einwirkungen zu schützen und dem Entstehen dieser Einwirkungen vorzubeugen.

§ 17 IV ChemG erweitert die Möglichkeiten des § 17 I ChemG. Hiernach können Verbots- und Beschränkungsmaßnhmen auch erlassen werden, wenn ein nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis begründeter Verdacht für die Gefährlichkeit besteht. Für einen begründeten Verdacht ist ein bestehendes Besorgnispotential erforderlich. Rein spekulative Behauptungen reichen nicht aus. Die hypothetischen oder empirischen Voraussetzungen der Gefährlichkeitsprognose müssen bestimmt und nachvollziehbar dargelegt werden. 650 Für den Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis genügt eine vertretbare wissenschaftliche Meinung, die sich an der Front der wissenschaftlichen Meinungsbildung bewegt. 651 § 17 11 ChemG bietet zusätzlich die Möglichkeit, bei Verboten und Beschränkungen den Einsatz von Ersatzstoffen zu berücksichtigen, von denen ein geringeres Risiko als von der zu verbietenden oder in ihrer Verwendung einzuschränkenden Substanz ausgeht. 649

650 651

Vgl. Winter, DVBI. 1994, S. 913. BVerwG, NVwZ 1992, S. 985. Theuer, NuR 1996, S. 120, 123.

B. Ökosystemschutz in umweltrechtlichen Regelungen

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Verbote auf der Grundlage des § 17 ChemG enthalten insbesondere die GeiStoftV und die ChemVerbotsV. 6S2 Verbote und Beschränkungen, die sich auf das Inverkehrbringen beziehen, wurden in der ChemVerbotsV zusammengefaßt. Demgegenüber fmden sich die Herstellungs- und Verwendungsverbote in der GeiStoftV. 6S3 Gemäß § 1 ChemVerbotsV i. V. m. dem Anhang zu § 1 ChemVerbotsV und § 15 GeiStoffV i. V. m. Anhang IV GeiStoffV bestehen Verbote u. a. für Arsen bzw. Arsenverbindungen, Benzol, Cadmium, DDT, Dioxine und Furane, Formaldehyd, Quecksilber bzw. Quecksilberverbindungen, PCP, PCB, PCT, Teeröle und Vinylchlorid. Für Produkte und Substanzen, die FCKW enthalten, fmden sich Verwendungs-, Herstellungs- und Verkehrsverbote in §§ 2 - 6 FCKW-VO.654 Ein eigenständiges, bis zur Dauer von drei Monaten zeitlich begrenztes Verbot gefährlicher Stoffe und Zubereitungen durch die zuständige Landesbehörde regelt § 23 11 ChemG. Voraussetzung ist das Vorliegen eines begründeten Verdachts für eine Lebens-, Gesundheitsoder Umweltgefahr. Stoff- bzw. produktbezogene Verbotsregelungen fmden sich auch in weiteren Rechtsbereichen. § 2 I der 2. BImSchV655 enthält ein Verwendungsverbot für leichtflüchtige Halogenkohlenwasserstoffe und § 2 der 19. BlmSchV 656 ein Verkehrsverbot für Kraftstoffe mit Chlor- oder Bromverbindungen als Zusatz. § 23 Nr. 2 KrW-/AbfG stellt im Rahmen der Produktverantwortung eine Ermächtigungsgrundlage bereit, um ein Inverkehrbringen von Erzeugnissen zu untersagen, falls eine umweltverträgliche Entsorgung wegen der Freisetzung schädlicher Stoffe nur mit unverhältnismäßigem Aufwand sichergestellt werden kann. 657 Insgesamt gesehen sind Verbote und Beschränkungen eine der effektivsten Möglichkeiten, um Ökosysteme vor Stoffeinträgen zu schützen. Eine natürlich vorkommende Substanz, die weder verwandt, hergestellt noch in den Verkehr gebracht werden darf, kann sich in der Umwelt nicht weiter akkumulieren. Deshalb stellt das Verbot von langlebigen Chemikalien wie von DDT oder

652 Gefahrstoffverordnung, vgl. S. 236, Fn. 614; Chemikalien-Verbotsverordnung i. d. F. der Bek. v. 19.7.1996, BGB\. I S. 1151. 6S3 Vgl. Au, ZUR 1994, S. 237. 654 FCKW-Halon-Verbotsverordnung v. 6. 5. 1991, BGBL I S. 1090, zul. geänd. durch G v. 24. 6. 1994, BGBL I S. 1416. 655 Verordnung zur Emissionsbegrenzung von leichtflüchtigen Halogenkohlenwasserstoffen v. 10. 12. 1990, BGBL I S. 2694, zul. geänd. durch VO v. 5. 6. 1991, BGBL I S. 1218.

656 Verordnung über Chlor- und Bromverbindungen als Kraftstoffzusatz v. 17. I. 1992, BGBL I S. 75. 657 Vgl. 2. Teil, B XIII 6, S. 252 f.

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Fluorchlorkohlenwasserstoffen einen erheblichen Gewinn für den Naturhaushaltsschutz dar. Verbote können jedoch im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsprinzips nur zur Abwehr von schwerwiegenden in der Regel bereits weitgehend eingetretenen Gefährdungen eingesetzt werden. Im Vergleich zu den auf dem Markt befmdlichen und den Naturhaushalt gefährdenden Stoffen ist die Zahl der verbotenen Substanzen bisher sehr gering. In vielen Fällen wäre eine Mengenreduzierung oder -regulierung von Stoffen gegenüber einem Totalverbot das vorzugswürdigere mildere Mittel. Eine umfassende Mengenregulierung von gefährlichen und anderen Stoffen ist mit den vorhandenen Verbotsoder Beschränkungsnormen wie § 17 ChemG aber ebensowenig möglich, wie eine solche Möglichkeit im Bereich der Eröffnungskontrollen oder Anwendungsbestimmungen besteht.

4. Qualitätsanforderungen Qualitätsanforderungen schreiben vor, eine Substanz oder ein Produkt in einer bestimmten Beschaffenheit herzustellen. Eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage im ChemG fmdet sich in § 17 I Nr. 1 a) für gefährliche Stoffe und Zubereitungen sowie Erzeugnisse, die solche Stoffe oder Zubereitungen enthalten. Tenside in Wasch- und Reinigungsmitteln müssen gemäß § 3 WRMG i. V. m. § 1 TensV658 zu mindestens 90 vom Hundert auf biologischem Wege abbaubar sein. Nach § 4 I WRMG i. V. m. §§ 2, 3 PHöchstMengV659 dürfen Wasch- und Reinigungsmittel einen bestimmten Phosphatgehalt nicht überschreiten. Rechtsgrundlage für Anforderungen an die Beschaffenheit von Brennstoffen, Treibstoffen und Schmierstoffen und an die Beschaffenheit sonstiger Stoffe und Erzeugnisse im Rahmen der Luftreinhaltung sind die §§ 34, 35 BImSchG. Nach § 3 der 3. BImSchV660 wird der Schwefelgehalt von leichtem Heizöl und Dieselkraftstoff beschränkt, §§ 2 - 4 der 10. BImSchV661 stellen weitere Qualitätsanforderungen an die Beschaffenheit von Kraftstoffen, ebenso § 2 BzBIG. 662 Auf der Grundlage des § 38 BImSchG können Anforderungen für Fahrzeuge geregelt werden. Abgaswerte für Kraftfahrzeuge fmden sich in

658 Tensidverordnung v. 30. 1. 1977, BGBl. I S. 244, zul. geänd. durch VO v. 4. 6. 1986, BGBl. I S. 851. 659 Phosphathöchstrnengenverordnung v. 4. 6. 1980, BGBl. I S. 664. 660 Verordnung über Schwefelgehalt von leichtem Heizöl und Dieselkraftstoff v. 15. 1. 1975, BGB!. I S. 264, zu!. geänd. durch VO v. 26. 9. 1994, BGB!. I S. 2640. 661 Verordnung über die Beschaffenheit und die Auszeichnung der Qualität von Kraftstoffen v. 13. 12. 1993, BGB!. I S. 2036. 662 Benzinbleigesetz v. 5. 8. 1971, BGB!. I S. 1234, zu!. geänd. durch G. v. 24. 6. 1994, BGBl. I S. 1416.

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§ 47 I, 11 StVZ0663 i. V. m. den dort genannten EU-Richtlinien. Beschaffenheitsanforderungen an Erzeugnisse können außerdem im Rahmen der Produktverantwortung nach § 23 Nr. 1 KrW-/AbfG gestellt werden, wenn dies fiir eine ordnungsgemäße Verwertung oder Beseitigung der anfallenden Abfälle notwendig ist. 664 Stoff- und produktbezogene Qualitätsanforderungen sind in der Lage, einen erheblichen Beitrag zur Reduzierung der Belastung des Naturhaushalts zu leisten. Dies zeigen z. B. die Regelungen des WRMG, mit denen die Phosphateinträge in die Gewässer drastisch reduziert wurden. Die Beschaffenheitsanforderungen allein reichen jedoch häufig fiir eine hinreichende Reduzierung der verursachten Schadstoffausträge nicht aus. Notwendig ist deshalb die Einbindung entsprechender Maßnahmen in ein Gesamtkonzept, das die Verringerung des Schadstoffausstoßes durch die Maßnahme mit dem damit erzeugten Effekt fiir den Naturhaushalt in Verbindung bringt. Dieses Konzept muß stoffspezifische Vorgaben enthalten, welche Mengen des Stoffes insgesamt fiir die Umwelt zu verkraften sind und die Qualitätsanforderungen in ein Maßnahmenpaket einbinden, mit dem eine entsprechende Reduzierung erreicht werden kann.

5. Vermeidungs- und Entsorgungspflichten Die Neuordnung der Hierarchie von Vermeidung, Verwertung und Beseitigung durch das KrW-/AbfG steht in engem Zusammenhang mit dem Konzept der Kreislaufwirtschaft. 665 Mit der Aufnahme dieses Konzeptes wurde einer Forderung des Sachverständigenrates nach einer stoff6kologischen Konzeption des Abfallrechts entsprochen. 666 Gleichzeitig wurde der Anwendungsbereich des Abfallrechts durch die Übernahme des europäischen Abfallbegriffes in § 3 KrW-/AbfG erheblich erweitert. 667 Das KrW-/AbfG erfaßt nun ausdrücklich auch solche Stoffe, deren Einstufung als Abfall zwar angezeigt ist, bei denen bisher aber die Gefahr bestand, daß sie durch die Etikettierung als "Wirtschaftsgut" den Regelungen des Abfallrechtes entzogen wurden. 668 Der Gedanke der Kreislaufwirtschaft geht davon aus, daß, analog zu den ökologischen Kreisläufen, Produkte nach Ablauf ihrer Lebensdauer und sonsti663 I. d. F. d. Bek. v. 28. 9. 1988, BGBl. I S. 1793, zul. geänd. durch VO 14.2. 1996, BGBl. I S. 216. 664 Vgl. 2. Teil, B XIII 6, S. 252 f. 665 Vgl. von Köller, § 4 KrW-/AbfG, S. 117 ff.; Fluck, § 2 Rdnr. 34 ff., § 4 Rdnr. 55 ff. 666 SRU, Sondergutachten Abfallwirtschaft, Tz. 1976 ff. 667 Vgl. Peine, Änderungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, S. 75 ff. 668 VersteyllWendenburg, NVwZ 1994, S. 835 f.

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ge Abfälle wieder in den Wirtschaftskreislauf einfließen sollen. Sofern Abfälle nicht von vornherein vermieden werden können, müssen sie deshalb weitestgehend verwertbar sein, um den Anfall von zu beseitigenden Resten möglichst klein zu halten. Ein vollständig geschlossener Kreislauf läßt sich hierdurch zwar nicht erreichen, weil bei jedem Zyklus des Stoflkreislaufs Material verlorengeht, geschädigt oder verunreinigt wird, so daß es nicht vollständig ZUTÜckgewonnen werden kann. Je nach Stoflkreislauf können die Materialverluste zwischen 30 und 90 % betragen. 669 Die Menge der durch Deponierung oder Verbrennung zu beseitigenden Abfälle ließe sich aber im Rahmen einer Kreislaufwirtschaft erheblich vermindern. Entsprechend dem Gedanken der Kreislaufwirtschaft sind Abfälle gemäß § 4 1,511 S. 2 KrW-/AbfG in erster Linie zu vermeiden, in zweiter Linie stofflich oder energetisch zu verwerten und erst in dritter Linie zu beseitigen. 67o Zur Vermeidung nach § 4 I KrW-/AbfG werden die Nichtentstehung von Abfällen, ihre Verminderung und die Reduzierung ihrer Schädlichkeit gerechnet. Maßnahmen zur Vermeidung sind gemäß § 4 11 KrW-/AbfG insbesondere die anlageninterne Kreislaufführung, die abfallarme Produktgestaltung sowie ein auf den Erwerb abfall- und schadstoffarmer Produkte gerichtetes Konsumverhalten. Gemäß § 5 I KrW-/AbfG richtet sich die nähere Ausgestaltung von Vermeidungspflichten nach § 9 KrW-/AbfG und den Rechtsverordnungen, die im Rahmen der Produktverantwortung nach §§ 23, 24 KrW-/AbfG erlassen werden können. 671 § 9 KrW-/AbfG verweist auf die bestehenden Vorschriften des BImSchG und für stoffbezogene Anforderungen auf Rechtsverordnungen nach §§ 6 I und 7 KrW-/AbfG. 672 Da von den genannten Verordnungsermächtigungen des KrW-/AbfG bisher kein Gebrauch gemacht wurde, fehlt zur Zeit eine Konkretisierung der Vermeidungspflichten. Ansätze zur Entwicklung von "Regeln einer guten industriellen Praxis der Reststoffvermeidung" fehlen ebenfalls. 673 Bei der Verwertung kommt es entscheidend auf das Verhältnis von stofflicher und energetischer Verwertung an. Eine energetische Verwertung läuft letztendlich auf eine Verbrennung hinaus, so daß zusätzliche Belastungen der Luft entstehen und wesentliche stoffliche Eigenschaften des Abfalls für den Wirtschaftskreislauf verlorengehen. Andererseits sind viele stoffliche Verwer-

Gebers/FührlWollny, Ökologische Stoffwirtschaft, S. 13 ff. Fluck, § 4 KrW-IAbfG Rdnr. 65 ff. 671 Vgl. 2. Teil, B XIII 6, S. 252 ff. 672 Vgl. 2. Teil, B X 2 a, S. 192 f. 673 SRU, Stellungnahme zum Entwurf des Rückstands- und Abfallwirtschaftsgesetzes, Tz. 7. 669

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tungsverfahren ebenfalls mit erheblichen Umweltbelastungen verbunden. Für den überwiegenden Teil der Abfälle liegen noch keine hinreichenden Erkenntnisse vor, ob bei Anwendung einer Gesamtbetrachtung eine stoffliche oder eine energetische Verwertung ökologisch vorzuziehen ist. U. a. aus diesem Grund und wegen der schlechten Erfahrung mit dem Gebot der stofflichen Verwertung von Kunststoffverpackungen im Rahmen der VerpackV674 war das Verhältnis von stofflicher zu energetischer Verwertung im Gesetzgebungsverfahren stark umstritten. 67S Nach § 4 I Nr. 2 KrW-/AbtU gelten stoffliche und energetische Verwertung nun grundsätzlich als gleichrangig. Zur stofflichen Verwertung zählt die Nutzung aller stofflichen Eigenschaften. 676 Zur energetischen Verwertung wird nach § 4 IV S. I KrW-/AbtU der Einsatz von Abfällen als Ersatzbrennstoff gerechnet. 677 Für einzelne Abfallarten kann ein Vorrang der stofflichen vor der energetischen Verwertung durch Rechtsverordnung nach § 6 I S. 4 KrW-/AbtU anband ökologischer Kriterien festgelegt werden. Bei Fehlen von Festlegungen ist eine energetische Verwertung nach § 611 KrW/AbtU zulässig, wenn der Heizwert des unvermischten Abfalls mindestens 11000 kj/kg beträgt, ein Feuerungswirkungsgrad von mindestens 75 % erzielt wird, die entstehende Wärme genutzt und anfallende Reststoffe möglichst ohne weitere Behandlung abgelagert werden können. Diese Kriterien sind deshalb wichtig, weil bei der Verbrennung von Abfällen entschieden werden muß, ob die verbrannten Abfallrnengen auf bestehende Verwertungsquoten anzurechnen sind. Nähere Anforderungen an die Abfallverwertung selbst, können mit Hilfe von Rechtsverordnungen aufgrund der Ermächtigung des § 7 KrW-/AbtU gestellt werden. 678 Die thermische Behandlung wird in § 5 IV KrW-/AbtU von der energetischen Verwertung abgegrenzt. Zwar werden in beiden Fällen Abfälle verbrannt. Der Hauptzweck der thermischen Behandlung ist jedoch nicht die Energiegewinnung, sondern die Vorbereitung der Beseitigung. Sie dient der Reduzierung des organischen Schadstoffpotentials und soll eine langfristig gefahrlose Deponierung von Abfällen ermöglichen. 679 Die thermische Behandlung ist deshalb der Beseitigung zuzuordnen. Sie muß normalerweise durchge-

674 Verpackungsverordnung v. 12. 6. 1991, BGB!. I S. 1234, zu!. geänd. durch VO v. 26. 10. 1993, BGB!. I S. 1782. 675 Vg!. VersteyllWendenburg, NVwZ 1994, S. 837 f.; PetersenIRid, NJW 1995, S. 11. 676 Im einzelnen Peine, Änderungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, S. 78. 677 Fluck, § 4 KrW-/AbfG Rdnr. 105 f. 678 Im einzelnen Peine, Änderungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, S. 80. 679 Vg!. Nr. 9.1 TA SiedlAbf. v. 14.5. 1993, BAnz. Nr. 99 a.

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fUhrt werden, sobald die zu deponierenden Abfälle einen bestimmten Anteil von organischen Stoffen überschreiten. 68o Allgemein richtet sich die Unterscheidung von Abfällen zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung gemäß § 3 I, 11 KrW-/AbfD i. V. m. Anhang 11 B bzw. § 3 I, 11 KrW-/AbfD i. V. m. Anhang 11 A nach der Zuordnung zu einem Beseitigungs- bzw. Verwertungsverfahren. Im übrigen wird nach § 4 III S. 2 KrW-/AbfD nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise darauf abgestellt, ob der Hauptzweck in der Nutzung oder in der Beseitigung des Schadstoffpotentials liegt. 681 Der in § 5 11 S. 2 KrW-/AbfD festgelegte Vorrang der Verwertung vor der Beseitigung entfällt gemäß § 5 IV-VI KrW-/AbfD in drei Fällen. Zunächst darf die Verwertung nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar sein. Dabei ist zu berücksichtigen, ob für den gewonnenen Stoff oder die gewonnene Energie ein Markt vorhanden ist oder geschaffen werden kann und ob die Kosten der Verwertung gegenüber den Kosten der Beseitigung nicht unverhältnismäßig sind. Zweitens darf die Beseitigung nicht die umweltverträglichere Lösung darstellen. Hier stellt der Gesetzgeber zur Bewertung der umweltverträglicheren Lösung eine Reihe von ökologischen Kriterien heraus wie die zu erwartenden Emissionen, das Ziel der Ressourcenschonung, die einzusetzende oder zu gewinnende Energie und die Schadstoffanreichung in Erzeugnissen, in Abfällen zur Verwertung oder in daraus gewonnenen Erzeugnissen. Schließlich unterliegen Abfälle, die üblicherweise bei Forschung und Entwicklung anfallen, nicht dem Vorrang der Verwertung. Ergänzt wird die Hierarchie von Vermeidung, Verwertung und Beseitigung durch das Gebot zur Getrennthaltung von Abfällen nach § 11 11 KrW-/AbfD und durch Überlassungs- und Entsorgungspflichten nach §§ 5 11, 11 I, 13-18 KrW-/AbfD. Dabei ist besonders darauf hinzuweisen, daß die Entsorgungspflichten abweichend vom bisherigen § 3 11 AbfD von den zuständigen Körperschaften des öffentlichen Rechts nun grundsätzlich auf die Abfallbesitzer und -erzeuger übergegangen sind, so daß ihnen diese Pflichten gemäß § 26 KrW/AbfD im Rahmen der Produktverantwortung zugeordnet werden können.

6. Produktverantwortung Das Instrumentarium der Produktverantwortung nach §§ 22-26 KrW-/AbfG wurde durch das KrW-/AbfD neu eingeftihrt. Mit seiner Hilfe soll die Gestaltung von Produkten stärker in abfallrechtliche Zusammenhänge eingebunden 680 Vgl. Nr. 4.4.3.1 i. V. m. Anhang D Nr. D 2 TA Abfall v. 12.2. 1991, GMBI. S. 139, ber. S. 469 und Nr. 4.2.1 i. V. m. Anhang B Nr. 2 TA SiedlAbf. 681 Fluck, § 4 KrW-/AbfG Rdnr. 111 ff.

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werden. Die Produktverantwortung beruht auf der Überlegung, daß eine effektive Abfallvermeidung und -entsorgung nur möglich ist, wenn Steuerungsmechanismen bereits bei der Produktentstehung statt erst am Ende des Produktlebenszyklus eingreifen. Vermeidungs- und Entsorgungsmöglichkeiten werden entscheidend vom Produktionsverfahren, von der stofflichen Zusammensetzung und der Kennzeichnung der Produkte bestimmt. Nach § 22 I S. 2 KrW/AbtU sind Produkte deshalb so zu gestalten, daß das Entstehen von Abfallen bei Herstellung und Gebrauch vermindert wird und die umweltverträgliche Entsorgung der nach Gebrauch entstehenden Abfalle gesichert ist. Diejenigen, die Produkte entwickeln, herstellen, be- und verarbeiten oder vertreiben, werden nach § 22 I S. 1 KrW-/AbtU als Produktverantwortliche in die Pflicht genommen. 682 Da diese Personen für das Schicksal der Produkte nach Ablauf der Lebensdauer verantwortlich bleiben und die Kosten für die Entsorgung tragen, liegt die Berücksichtigung der Verwertbarkeit bereits während der Produktion in ihrem Interesse. Hierdurch erhofft man sich Auswirkungen auf die Produktinnovation und die unternehmensinterne Planung von umweltfreundlichen Produkten. 683 Im einzelnen umfaßt die Produktverantwortung nach § 22 11 KrW-/AbtU die Bereitstellung mehrfach verwendbarer und technisch langlebiger Produkte, den vorrangigen Einsatz verwertbarer Abfalle oder sekundärer Rohstoffe, verschiedene Kennzeichnungs- sowie Rücknahme- und Entsorgungspflichten. Gemäß § 22 III KrW-/AbtU müssen die Anforderungen entsprechend § 5 IV KrW/AbtU verhältnismäßig sein. Ferner sind die Anforderungen anderer Rechtsvorschriften zur Produktverantwortung und die Festlegungen des Gemeinschaftsrechts über den freien Warenverkehr zu berücksichtigen. Zur Konkretisierung der Vorgaben können gemäß § 23 KrW-/AbfG in Rechtsverordnungen Anwendungsbestimmungen, Qualitäts- und Beschaffen-heitsanforderungen, Verkehrsverbote und -beschränkungen sowie Kennzeich-nungspflichten festgelegt werden. 684

§ 24 KrW-/AbtU bildet die neue, auf § 14 AbtU zurückgehende Ermächtigungsgrundlage für die Ausgestaltung von Rücknahme-, Rückgabe- und Pfandpflichten. 685 Bisher bestehen Rücknahme- und Pfandpflichten auf der Grundlage des § 14 I Nr. 3 AbtU in §§ 4-9 VerpackV, in § 811 FCKW-VO für

Tettinger, DVBI. 1995, S. 213, 214. WagnerIMatten, ZAU 1995, S. 49 ff. 684 Im einzelnen Fluck, § 23 KrW-/AbfG Rdnr. 48 ff.; Peine, Änderungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, S. 79. 685 Beckmann, DVBI. 1995, S. 313 f. 682 683

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Halogenkohlenwasserstoffe, in § 3 HKWAbfV686 fiir halogenierte Lösemittel und in § 5 b AbfG i. V. m. § 64 KrW-/AbfG fiir Altöl. Die Rücknahme- und Pfandpflichten der §§ 6-8 VerpackV kommen nur zum Einsatz, sofern das duale System versagt. 687 Die VerpackV hat wegen ihrer Vorbildfunktion fiir produktbezogene Verordnungen besondere Bedeutung und kann als eine erste Konkretisierung der Produktverantwortung angesehen werden. 688 Vorgesehen sind Rücknahmepflichten bisher in den geplanten Verordnungen fiir Altpapier, Altbatterien, Baurestabfälle, Altautos und Elektronikschrott. 689 Nach § 25 I KrW-/AbfG können Zielfestlegungen fiir die zu erreichenden Rücknahmequoten getroffen werden. Ergänzt werden die Vorschriften über die Produktverantwortung durch die Verpflichtung der Erzeuger größerer Abfallmengen, Abfallwirtschaftskonzepte und Abfallbilanzen nach §§ 19, 20 KrW-/AbfG aufzustellen. Diese Maßnahmen dienen einer betriebsinternen Bilanzierung der Abfallströme und helfen den Landesbehörden im Rahmen der von ihnen durchzufiihrenden Abfallwirtschaftsplanung nach § 29 KrW-/AbfG. 69O 7. Folgerungen Ein Zulassungsverfahren im Chemikalienrecht garantiert keine besseren Prüfergebnisse als die bestehenden Anmeldepflichten. Die Möglichkeiten, präventive Verbote zu erlassen, sind jedoch verbesserungsbedürftig. Durch die große Zahl bisher nicht geprüfter Stoffe sind die Risiken fiir den Naturhaushalt im Bereich der Altstoffe besonders hoch. Anwendungsbestimmungen zum Zweck des Naturhaushaltsschutzes im Bereich des Chemikaliengesetzes spielen bisher so gut wie keine Rolle. Entsprechende Vorschriften beziehen sich fast ausschließlich auf den Gesundheitsschutz. Im Pflanzenschutzrecht fehlt eine Konkretisierung der Anwendungsbestimmungen durch Rechtsverordnungen über den Inhalt der guten fachlichen Praxis und den integrierten Pflanzenschutz. Die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ist überdies zu stark an ökonomischen statt an ökologischen Kriterien orientiert. Dasselbe gilt fiir die Anwendung von Düngemitteln. Die neue Verordnung über die Entsorgung gebrauchter halogenierter Lösemittel v. 23. 10. 1989, BGBI. I S. 1918. 687 Kunig, Kreislaufwirtschaft, S. 287. 688 Fluck, Vor § 22 KrW-/AbfG Rdnr. 5. 689 Rehbinder, Flexible Instrumente, S. 113; Beckmann, DVBI. 1995, S. 315; SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 389 ff.. 690 Vgl. Peine, Änderungen des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, S. 84 f. 686

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Düngeverordnung kann zwar zu einer Optimierung der Düngungsmaßnahmen unter Berücksichtigung des Bedarfs der Kulturpflanzen führen. Zu einer entscheidenden Entlastung des Naturhaushalts und der Gewässer von Nährstoffeinträgen aus der Landwirtschaft wird sie jedoch nicht beitragen können. Sie genügt auch nicht, um die Einhaltung der von der Bundesrepublik anläßlich der 3. Internationalen Nordseeschutz-Konfernz eingegangen internationalen Absprache zu gewährleisten. 691 Eine umfassende Strategie zur Mengenreduzierung von Stoffen, die die Umwelt beeinträchtigen können, fehlt sowohl im Chemikalien- als auch im Pflanzenschutz- und im Düngemittelrecht. Verbote sind ein sehr effektives Instrument, um Ökosysteme vor Stoffeinträgen zu schützen. Ihre Anwendung kommt jedoch nur punktuell und bei hohem Gefahrenpotential in Betracht. Qualitätsanforderungen bedürfen der Einbindung in ein Gesamtkonzept, wenn sie gezielt zum Zweck des Ökosystemschutzes eingesetzt werden sollen. Die Neukonzeption des Abfallrechts mit der Einführung des Kreislaufwirtschaftsgedankens ist ein stoffökologisch richtiger Ansatz. 692 Bis zur Ausgestaltung durch die erforderlichen Rechtsverordnungen bleibt die abfallrechtliche Kreislaufwirtschaft allerdings im wesentlichen eine bloße Zielvorstellung. 693 Rücknahmepflichten als Bestandteile der Produktverantwortung haben für sich genommen nur eine geringe präventive Perspektive. 694 Der von ihnen auf die Produktinnovation ausgehende Druck bleibt indirekt und kann schnell leerlaufen, wenn keine begleitenden Regelungen vorhanden sind, die eine umweltfreundliche Entsorgung als kostengünstigere Alternative ausgestalten. Zudem darf sich eine umfassende Kreislaufwirtschaft nicht auf die Festlegung von Entsorgungshierarchien und die Beeinflussung der Produktgestaltung von der Entsorgungsseite her beschränken. Durch die ausschließliche Verankerung der Produktverantwortung im Abfallrecht wird eine Lösung noch zu sehr am Ende des Produktlebensweges gesucht. Wichtige Instrumente wie die Produktlinienanalyse und die Verpflichtung der Hersteller, Angaben zur umweltverträglichen Verwertung oder Entsorgung ihrer Produkte zu machen, fehlen. Zahlreiche stoff6kologische Probleme lassen sich nicht allein mit dem Abfallrecht lösen. Ein umfassender Ansatz würde zusätzliche Regelungen in weiteren Bereichen des Umwelt- und Wirtschaftsrechts erfordern. Insgesamt wird sich mit den im KrW-/AbfD getroffenen Neuregelungen allein eine hinreichende Ein-

Vgl. 2. Teil, B XIII 2 c, S. 239. Im UGB wurden die Vorschriften betreffend die Rücknahme und Gestaltung von Produkten ins Stoffrecht eingegliedert, vgl. §§ 466, 467, 468. 693 Vgl. Fluck, § 22 KrW-/AbfG Rdnr. 64; SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 389,412 f. 694 Kunig, Kreislaufwirtschaft, S. 287. 691

692

17 Nicdcrstadt

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Zweiter Teil - Rechtlicher Schutz

passung stoffwirtschaftlicher Aktivitäten in die Tragekapazität des Naturhaushalts nicht erreichen lassen. 695

c. Gesamtwürdigung Mustert man die bestehenden Rechtsvorschriften danach durch, ob sich mit ihnen das Leitbild einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung, die Einbindung menschlicher Aktivitäten in das sie tragende Netz der Natur oder ein vorbeugender Naturhaushalts- und Ökosystemschutz durchsetzen lassen, sieht man sich einem bunten Flickenteppich gegenüber. Unschwer läßt sich feststellen, daß ein durchgehendes Konzept des Naturhaushaltsschutzes vollständig fehlt. Die vorhandenen Rechtsgrundlagen sind zersplittert. Bestehende Umweltgesetze sind allenfalls in ihrer Zielsetzung, nicht jedoch in ihrer Ausfüllung durch gesetzliche und untergesetzliche Vorschriften auf den Schutz von Ökosystemen und Umweltmedien ausgerichtet. Schwerpunkt der vorhandenen Regelungen ist der Gesundheitsschutz. Regelungen zum Schutz von Ökosystemen, Medien, Pflanzen und Tieren erscheinen häufig nur als Anhängsel von den Gesundheitsschutz betreffenden Vorschriften. Zwar erhebt das Naturschutzgesetz den Anspruch, einen umfassenden Naturhaushaltsschutz zu normieren. Tatsächlich wird jedoch nur ein kleiner Ausschnitt der Schutzaspekte abgedeckt. Der Schwerpunkt liegt beim Flächen- und Artenschutz. Aber auch hier ist der Regelungsansatz problematisch. Zwar schließt das Naturschutzrecht einen hinreichenden Flächen- und Artenschutz nicht zwingend aus. Entscheidend ist jedoch, daß es ihn nicht sicherstellt. Auch die notwendige Verzahnung mit anderen Rechtsbereichen ist nicht vorhanden. Maßstab fast aller geltenden Vorschriften ist das technisch Mögliche und das ökonomisch Vertretbare, wie dies z. B. bei den Emissionswerten für Industrieanlagen und Gewässern oder den Vorschriften der DÜßgeverordnung der Fall ist. Für das Medium Boden gibt es bisher so gut wie keine Regelungen. Auch in anderen Bereichen, in denen die Überlastung des Naturhaushalts offensichtlich ist, wie z. B. bei den Verkehrsimmissionen, fehlen Regelungen im Hinblick auf den Schutz des Naturhaushalts ganz. Soweit Umweltqualitätsstandards vorhanden sind, richten sie sich nicht oder nicht ausreichend an der Belastungsfähigkeit von Ökosystemen, Pflanzen und Tieren aus. Insgesamt sind der Naturhaushalt und seine Ökosysteme, rechtlich gesehen, gegenüber Eingriffen

695 Brach, Kreislaufwirtschaftsgesetz, S. 25; GeberslFührlWolIny, Ökologische Stoffwirtschaft, S. 20; Reiche, Forschungsbedarf Stoffflußrecht, S. 12.

C. Gesamtwürdigung

259

in den Artenbestand und die strukturellen und stofflichen Funktionen weitgehend schutzlos gestellt. Die bestehenden Rechtsstrukturen bilden auch deshalb noch keine ausreichende Grundlage, um das Leitbild einer dauerhaftumweltgerechten Entwicklung erfolgreich umzusetzen. Das Europarecht hat für einen ökosysternaren Ansatz wichtige Impulse geliefert. Dies betrifft sowohl den Begriff des Ökosystems als Gegenstand von Schutzzielbestimmungen, den medienübergreifenden integrierten Ansatz der UVP als auch den medienübergreifenden integrierten Ansatz der IVURichtlinie. Für den flächenbezogenen Ökosystemschutz enthält die FFHRichtlinie wichtige Vorgaben. Ansonsten fehlt jedoch auch im Europarecht eine Ausfiillung des ökosysternaren Ansatzes durch materielle Standards, so daß ein solcher Ansatz aufgrund der mangelnden Konkretisierung inhaltlich weitgehend leerläuft.

Dritter Teil

Rechtspolitische Vorschläge Sofern das Umweltrecht einen effektiven Beitrag zur Einpassung menschlicher Aktivitäten in das sie tragende Netz des Naturhaushalts leisten soll, erscheinen nicht unerhebliche Änderungen geboten. Die Implementierung des ökosystemaren Ansatzes im Umweltrecht erscheint als besonders geeignet, dem Retinitätsprinzip Rechnung zu tragen. Die Ausarbeitung eines umfassenden Rechtsetzungsvorschlages ist nicht Gegenstand dieser Arbeit. Möglichkeiten der Grundzüge einer solchen Implementierung sollen aber im folgenden kurz dargestellt werden. Abschließend wird auf die Diskussion zur Entwicklung eines Stoffflußrechts unter dem Gesichtspunkt des Ökosystemschutzes eingegangen.

A. Juristischer Schutzzweck und umweltrechtllche Prinzipien I. Schutzzweck Als optimale Basis für ein modemes, ökosystemar ausgerichtetes Umweltrecht bietet sich das Konzept des ressourcenökonomisch/ökologischen Interessenschutzes an. Dieses Konzept vermeidet sowohl die Schwächen des anthropozentrischen als auch des ökozentrischen Ansatzes.

11. Umweltrechtliche Prinzipien Das Vorsorgeprinzip hat im Hinblick auf einen ökosystemaren Ansatz vor allem das Gebot zum Inhalt, Störungen von Ökosystemen oder Gefährdungen von Arten gar nicht erst auftreten zu lassen. Es sollte in dieser Auslegung Bestandteil aller Umweltgesetze werden, die in bezug zum Schutz des Naturhaushalts stehen. Eine Begrenzung der Vorsorge im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes muß das Komplexitätsdilemma in angemessener Weise berucksichtigen. Vorgeschlagen wird eine Lösung in Anlehnung an die Rspr. des BVerwG im Wyhl-Urteil. Es genügt danach ein hinreichendes ökologisches Besorgnispotential unter Berucksichtigung der Bedeutung des möglicherweise

B. Umweltrechtliche Regelungen

261

beeinträchtigten Naturgutes und sämtlicher vorhandener wissenschaftlicher Erkenntnisse als Begründung für Schutzmaßnahmen. 1 Eine Anwendung des Verschiechterungsverbots wird dahingehend befürwortet, daß ein festzulegender Minimalbestand an Ökosystemen und Umweltqualität nicht mehr disponibel ist und Eingriffe in diesen Bestand zwingend zu unterlassen sind. Das Vorsichtsprinzip gebietet, sich iin Falle eines hinreichenden Besorgnispotentials aber verbleibender Unsicherheiten über die Größe des Risikos iin Zweifel für den strengeren Wert zu entscheiden. Eine stärkere Implementierung des Nachhaltigkeitsprinzips in das Umweltrecht wird befürwortet. Es würde iin Rahmen eines ökosystemaren Ansatzes vor allem die Ausrichtung von Regelungen an der Tragekapazität des Naturhaushalts unterstützen, während das Cradle-tograve-Prinzip für eine Optimierung von Umweltauswirkungen über den gesamten Lebensweg von Problemstoffen und Produkten herangezogen werden kann.

B. Umweltrechtliche Regelungen I. Schutzziele § 1 11, III BNatSchG sind zu streichen. Das Verhältnis von Naturschutz und Landwirtschaft sollte neu defmiert und die Verantwortung der Landwirtschaft für die Funktionen des Naturhaushalts betont werden. Einen Versuch, das Verhältnis von Land- und Forstwirtschaft einerseits und Naturschutz andererseits neu zu defmieren, unternimmt § 175 UGB-BT. 2 § 175 I UGB-BT hebt die besondere Verantwortung der Landwirtschaft für die Bestandteile des Naturhaushalts hervor. Gemäß § 175 11 sind Belastungen der Schutzgüter so gering wie möglich zu halten und die Grenzen der ökologischen Verhältnisse nicht zu überschreiten. Gemäß § 175 III werden Regeln umweltschonender Land- und Forstwirtschaft, Grundsätze einer umweltschonenden Düngung und der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln durch Rechtsverordnung bestimmt. Zusätzlich überlegenswert wäre eine gesetzliche Privilegierung von Methoden des ökologischen Landbaus. Die Auflistung des § 2 I BNatSchG ist durch eine klar geordnete Prioritätenliste zu ersetzen, bei der die Schaffung von Biotopverbundsystemen und die

Vgl. 2. Teil, A 11 I, S. 101 f. Entsprechende Regelungen enthalten auch § 2 alldes Entwurfes der SPD und §§ 2 III, 6 I, 11 des Entwurfes von BÜNDNIS 90IDIE GRÜNEN für ein neues BNatSchG. I

2

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

Erhaltung ökosystemarer Strukturen und Funktionen die ersten Plätze einnehmen. J Die uneinheitliche Gestaltung der Schutzziele der Umweltgesetze in Bezug auf den Naturhaushaltsschutz ist unbefriedigend. Da ein umfassender Schutz des Naturhaushalts Aufgabe aller Umweltgesetze sein sollte und dessen Gestaltung nur durch das aufeinander abgestimmte Zusammenwirken der Regelungen aller Umweltgesetze ermöglicht wird, ist eine Vereinheitlichung der Terminologie ebenso wünschenswert wie die einzelgesetzliche KlarsteIlung, daß es sich beim Schutz des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme um ein zentrales Ziel der betroffenen Umweltgesetze handelt. 4 Dabei könnte auch der Inhalt der vom Rat von Sachverständigen für Umweltfragen aufgestellten Leitlinien für eine dauerhaft-umweltgerechte Entwicklung berücksichtigt werden. 5 Ein auf die Zusammenfiihrung des Umweltrechts abgestimmter Vorschlag für eine allgemeine umweltrechtliche Schutzzielbestimmung, in der der Schutz des Naturhaushalts einen zentralen Platz einnimmt, fmdet sich z. B. im Entwurf der §§ 1,3 UGB-AT. Die Aufnahme von Ökosystemen als Schutzgut wird ausdrücklich befürwortet. Hierdurch wird die zeitgemäße Denkweise in vemetzten Strukturen zum Gegenstand des Umweltrechts und eine Verknüpfung zu den Naturwissenschaften wird hergestellt. Der Übergang von einem an kurzfristigen menschlichen Nutzungsinteressen ausgerichteten Umweltrecht zu einem an einem ressoucenökonomischenlökologischen Interessenschutz orientierten Umweltrecht wird verdeutlicht. Gleichzeitig würde die terminologische Übereinstimmung mit den europarechtlichen Vorgaben verbessert.

11. UmweItbeobachtung Ohne aufeinander abgestimmte Daten bleibt die Einschätzung ökologischer Prozesse mit erheblichen Unsicherheiten behaftet. 6 Eine Rahmenregelung bzw. Vgl. Fischer-Hüftle, DÖV 1990, S. 1018; in dieser Hinsicht deutlich verbesserte Grundsatzkataloge enthalten jeweils § 2 von SPD, Entwurf BNatSchG und BÜNDNIS 90IDIE GRÜNEN, Entwurf BNatSchG. Die Vorbildfunktion der im 2. Teil, B I 2, S. 112 f. dargestellten, an einem ökosystemaren Ansatz ausgerichteten Regelungen in § 1 11 LNatSchG Schl.-H. ist dabei unübersehbar. § 2 Nr. 1 des Entwurfs von BÜNDNIS 90IDIE GRÜNEN lautet z. B.: Der Naturhaushalt ist in seinen räumlich abgrenzbaren Teilen so zu schützen, daß die den Standort prägenden biologischen Funktionen, Stoff- und Energieflüsse erhalten oder wiederhergestellt werden. 4 So z. B. rur das Naturschutzrecht Soell, NuR 1993, S. 308 und die Vorschläge der §§ 1,2 von SPD und BÜNDNIS 90IDIE GRÜNEN, jeweils EntwurfBNatSchG. 5 Vgl. 1. Teil, C III 2, S. 73. 6 Vgl. Exkurs: Öko systemforschung und Umweltbeobachtung, S. 30 ff.; SRU, Sondergutachten allgemeine ökologische Umweltbeobachtung, Tz. 6 ff. 3

B. Umweltrechtliche Regelungen

263

Rahmenvereinbarung für die Durchfiihrung von Maßnahmen der Umweltbeobachtung ist deshalb dringend geboten. 7 Sie sollte mindestens die Regelung einer allgemeinen ökosystemaren Umweltbeobachtung, einschließlich der Beobachtung von Arten, Biotopen, Stoffeinträgen, Landschaftsstrukturen, Bodenzustand, Gewässerzustand und Luftreinhaltung umfassen. Empfehlenswert ist außerdem eine Regelung über die Einrichtung von Dauerbeobachtungsflächen zur Kontrolle der Entwicklung von wichtigen Ökosystemtypen.

ill. Planung Bei Planungsentscheidungen ist die limitierte Überwindung von Belangen des Naturhaushaltsschutzes im Rahmen der planerischen Abwägung mit einem ökosystemaren Ansatz unvereinbar. Die Einbindung menschlicher Aktivitäten in das sie tragende Netzwerk der Natur erfordert zunächst die Festsetzung verbindlicher Rahmendaten für die unentbehrlichen ökosystemaren Funktionen. Diese Rahmendaten können nicht mehr Gegenstand einer planerischen Abwägung sein, ohne die Zielerreichung zu gefährden. Nur innerhalb des festgelegten Rahmens besteht noch Spielraum für eine Abwägung. Eine Möglichkeit, einen solchen Rahmen für Flächen zu setzen, ist z. B. die Festlegung von Vorranggebieten für die Naturentwicklung, die gar nicht oder nur unter ganz besonderen Umständen anderen Planungen geopfert werden dürfen. So gehört z. B. die Ausweisung von 10-15 % der Landesfläche als Vorrangfläche für Biotopverbundsysteme bereits in die Planungsgesetze, also z. B. in das Bundesraumordnungsgesetz und die Landesraumordnungsgesetze. 8 Zwar führt dies zu einer nicht unerheblichen Einschränkung der Spielräume für andere Planungen. Unter diesem Aspekt erscheinen 10-15% der Landesfläche viel. Bedenkt man jedoch, daß die Zielsetzung darauf gerichtet sein muß, menschliche Aktivitäten in das sie tragende Netzwerk der Natur einzubinden, nicht aber, wie es gelegentlich den Anschein erweckt, einige verstreute naturbelassene Flächen in das Netzwerk menschlicher wirtschaftlicher Aktivitäten,

Ein Vorschlag für eine übergreifende Regelung der Umweltforschung und -beobachtung findet sich in den §§ 103, 104 UGB-AT. Von den Bestimmungen im UGB-BT sind die §§ 298-300 im Kapitel Bodenschutz besonders hervorzuheben. Sie behandeln die Einrichtung eines Bodenzustandskatasters, eines Netzes von Dauerbeobachtungsflächen und einer Bodenprobenbank. Eine allgemeine Rahmenregelung für die Beobachtung des Naturhaushalts..enthält auch § 11 des Entwurfes für ein neues BNatSchG von BUNDNIS 90/DIE GRUNEN. 8 Ebenso Fischer, Anpassung des Naturschutzrechts, S. 40; vgl. auch die entsprechende Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung zum Aufbau eines ökologischen Verbundsystems in der räumlichen Planung, GMBI. 1993, S. 49. 7

264

Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

scheinen 10-15 % der Landesfläche als deutscher Beitrag eine eher kleine Zahl darzustellen. Übertragen auf einen globalen Maßstab dürfte sie dem angestrebten Ziel nämlich kaum gerecht werden können. Eine Berücksichtigung von Schutzflächen, die der allgemeinen planerischen Abwägung zumindest teilweise entzogen sind, erfordert bereits jetzt die Umsetzung der FFH-Richtlinie im Rahmen der Raumordnungsgesetze. 9 Denn die FFH-Gebiete sind gemäß Art. 6 II-N der Richtlinie planerischen Veränderungen nur noch in sehr eingeschränktem Maße zugänglich und scheiden deshalb als Gegenstand einer raumplanerischen Abwägung in der bisherigen Form aus. Ähnlich wie bei den FFH-Gebieten wird sich auch fiir andere Vorgaben der umweltspezifischen Planung in Zukunft die Frage nach einer verbindlichen, der allgemeinen Abwägung entzogenen Integration in die Bestimmungen der Raumordnung stellen. Hierbei kann außer an Vorranggebiete auch an Gütestandards als Planungselement, aber auch an objektbezogene Maßnahmen wie Aussagen des Arten- und Biotopschutzes gedacht werden. lo Bezüglich der Fachplanungen stellt sich vor allem die Frage nach einer systematischen und umfassenden Naturhaushaltsschutzplanung. In Anbetracht der Lückenhaftigkeit und Inhomogenität der bestehenden Umweltplanungen erscheint eine Vereinheitlichung und gegenseitige Abstimmung der umweltspezifischen Fachplanungen dringend geboten. Dabei gibt es in der Reformdiskussion verschiedene Vorschläge. Zum Teil wird eine Fortentwicklung der bestehenden Fachplanungen empfohlen, zum Teil der Ausbau der Landschaftsplanung zu einer umfassenden ökologischen Leitplanung. 11 Der dritte in den §§ 19-30 UGB-AT entwickelte Vorschlag besteht in der Einführung einer übergreifenden Umweltleitplanung, neben der von den klassischen umweltspezifischen Planungstypen nur noch die Entsorgungsplanung (Abfallentsorgung, Abwasser- und Tierkörperbeseitigung) einen eigenständigen Typ darstellt. 12 Dabei übernimmt die Umweltleitplanung die Aufgaben der Fachplanungen nicht vollständig, sondern sie beschränkt sich auf die Zusammenfassung der typisierenden, zentralen Planelemente.

Vgl. 2. Teil, B VIII 2 d, S. 173 ff. und Ministerkonferenz für Raumordnung, GMBI. 1995, S. 338, die allerdings einen deutlichen Schwerpunkt auf auf die Bewahrung bestehender planerischer Freiräume legt. 10 KloepferlRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 201; Leidig, Raumplanung, S. 436 ff. 11 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 395 ff.; Gassner, NuR 1993, S. 360 ff.; Hoppe, Landschaftsplanung, S. 63 ff. 12 KloepferlRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-AT, S. 198 ff.; hierzu Erbguth, DVBI. 1992, S. 1123 ff.

9

B. Umweltrechtliche Regelungen

265

Die Verbesserung der Umweltplanung durch eine Fortentwicklung einzelner Fachpläne würde im Ergebnis die Beibehaltung einer medialen Umweltplanung bedeuten. Ein solcher Ansatz bliebe fiir eine ökosystemar ausgerichtete Planung, selbst bei einer besseren Abstimmung der Fachpläne untereinander, unzureichend. Aus der Sicht des Ökosystemschutzes ist jedoch gerade die ausreichende Integration der Planungselemente des Naturschutz-, Wasser- und Immissionsschutzrechts ein zentrales Anliegen. Aus der Sicht eines ökosystemaren Ansatzes ist daher ein integrierter Schutzansatz der Fortentwicklung von isolierten Fachplanungen vorzuziehen. 13 Der Fortbestand fachspezifischer Planungen in wichtigen Teilbereichen wird hierdurch nicht ausgeschlossen. Die Fortentwicklung der Landschaftsplanung zu einer ökologischen Leitplanung könnte schon eher den Anforderungen einer ökosystemar ausgerichteten Planung gerecht werden. Gegen dieses Vorgehen spricht jedoch, daß der hierzu notwendige weite Übergriff in andere Rechtsgebiete mit dem Regelungsbereich des Naturschutzrechts in seiner gegenwärtigen Form nicht zur Deckung gebracht werden kann. Solche Schwierigkeiten gibt es bei der fiir das UGB-AT vorgeschlagenen Umweltleitplanung hingegen nicht. Hier werden zumindest die wichtigsten landschafts- und medienbezogenen Elemente einer ökosystemaren Planung, die auch in den einzelnen Fachplanungen gemeinsame Planungsbedürfnisse und -elemente aufweisen, zu einheitlichen und aufeinander abgestimmten Planungsstrukturen zusammengefiigt. Die Inhomogenität der bisherigen Planungstypen wird damit vermieden. 14 Da das UGB die wichtigsten Bereiche des Umweltrechts umfaßt, ist auch kein Zugriff auf "gesetzesfremde" Rechtsbereiche erforderlich. Zum Teil wird allerdings befiirchtet, ein Planungsgebilde wie die Umweltleitplanung sei zu komplex, berühre zu viele verschiedene Zuständigkeitsbereiche und sei deshalb in der Praxis kaum zu vollziehen. 15 Andererseits beruhen die Mängel der bisherigen Umweltplanung vor allem auf der Imhomogenität und Lückenhaftigkeit der Planungsregelungen und der mangelhaften Berücksichtigung integrativer Elemente, nicht hingegen auf der Planungskomplexität. Diese ist auch bei den bestehenden Fachplanungen nicht unerheblich, und bei den bestehenden Planungen werden ebenfalls häufig die Zuständigkeitsbereiche mehrerer Behörden berührt.

Ebenso Erbguth, DVBI. 1992, S. 1131 f. Schmidt-Aßmann, Umweltleitplanung, S. 36. 15 Gassner, NuR 1993, S. 363 ff.; Hoppe, Landschaftsplanung, S. 59 f., 63 f.

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

Zentrale Schwächen der bestehenden Umweltplanung könnten hingegen mit dem systematisch gut durchdachten Modell der Umweltleitplanung gezielt behoben werden. Gleichzeitig würde ein Beitrag zur Überwindung der einseitigen Ausrichtung der einzelnen Umweltressorts geleistet. Darüber hinaus ist eine umfassende Umweltleitplanung die optimale Ergänzung und Grundlage für die medienübergreifend durchzuführenden Umweltverträglichkeitsprüfungen, die ebenfalls zu einer integrierten Bewertung kommen müssen. 16 Der Vorschlag in § 22 I UGB-AT sieht eine Beteiligung der Umweltverbände an der Planaufstellung und die Möglichkeit der Öffentlichkeitsbeteiligung vor. Dadurch wird eine hohe gesellschaftliche Transparenz des Planungsverfahrens gewährleistet. Hervorzuheben ist auch die Abwägungsklausel in § 29 UGB-AT, die sich bemüht, dem Gewicht des Naturhaushalts im Rahmen von Entscheidungen der Gesamtplanung eine angemessene Bedeutung zu geben. 17 Sofern eine schwere und langfristige Zerstörung der natürlichen Lebensgrundlagen droht, ist den Belangen des Umweltschutzes nach § 2911 UGB-AT ein absoluter Vorrang einzuräumen. Aus alledem ergibt sich, daß das Konzept des UGB zu einer Umweltleitplanung weiter verfolgt werden sollte. Aus der Sicht eines ökosystemaren Ansatzes wäre allerdings zu überlegen, ob diejenigen Aspekte der Umweltplanung, die sich auf den Schutz des Naturhaushalts beziehen, zusammengefaßt und von anderen umweltrelevanten Planungsgesichtspunkten getrennt werden können. Neben der Schaffung einer umfassenden Naturhaushaltsplanung kann die Aufstellung eines nationalen Umweltprogramms in Erwägung gezogen werden, in dem die anzustrebenden Eckwerte für die Umweltentwicklung der Bundesrepublik zeitabschnittsweise festgelegt und fortgeschrieben werden. 18

IV. Umweltqualitätsstandards

Die Festlegung der Werte ist grundsätzlich eine staatliche Aufgabe,19 denn Standards, die das zulässige Maß der Ausschöpfung von Umweltfunktionen 16 Ebenso Erbguth, DVBI. 1992, S. 1127. 17 Schmidt-Aßmann, UmweItleitplanung, S. 44. 18 Vorbild ist insoweit der nationale Umweltpolitikplan der Niederlande (NEPP) aus dem Jahre 1989, vgl. SRU Umweltgutachten 1994, Tz. 173; Enquete-Kommission, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 617 ff.; BrencklEwers, Gefahrlichkeit von Stoffen, S. 106 ff.; SandhöveI, Rahmenbedingungen von UmweItqualitätszielen, S. 21 f. 19 In der Bundesrepublik hat die bisherige Praxis der Setzung von hoheitlichen und nicht hoheitlichen Umweltstandards zu einer kaum mehr überschaubaren Vielfalt und einem erheblichen Wildwuchs an Umweltstandards geführt. Die Standardsetzungsverfahren

B. Umweltrechtliche Regelungen

267

nonnieren, haben eine erhebliche gesamtgesellschaftliche Bedeutung. A~s diesem Grunde muß das Verfahren für die Festlegung solcher Werte hier in besonderem Maße für die Öffentlichkeit transparent und die angewandte Bewertungsphilosophie nachvollziehbar sein. 20 Notwendig ist zum einen die Regelung der Zusammensetzung der normsetzenden Gremien. Dabei werden klare Verfahrensregelungen und eine pluralistische Zusammensetzung der Gremien mit Vertretern aller relevanten gesellschaftlichen Gruppen, wie z. B. Umweltverbände, Gewerkschaften und Wirtschaftsverbände, die gesamtgesellschaftliche Akzeptanz des Ergebnisses wie den Grad der Befolgung erhöhenY Zum anderen muß eine verfügbare Begründung diejenigen Gesichtspunkte verständlich darlegen, die zur Festlegung der Standards gefiihrt haben. 22 Einen ausformulierten Rechtssetzungsvorschlag enthalten die §§ 145, 150 ff. UGB-AT. Grenzwerte für die Umweltqualität sollen hiernach vorzugsweise durch Rechtsverordnung festgelegt werden. Vertreter der betroffenen Interessen, insbesondere der Wirtschaft, der Umweltschutzverbände, der Wissenschaft und der obersten Landesbehörden sind zuvor gemäß § 152 I UGB-AT zu hören. Die Entwürfe für Rechtsverordnungen müssen nach § 153 I UGB-AT begründet werden. Erlassene Rechtsverordnungen sind nach § 154 I UGB-AT in regelmäßigen Zeitabständen zu überprüfen. 23 Ist hingegen der Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse und der technischen Entwicklung noch nicht hinreichend gesichert, kommen für die Festlegung von Umweltqualitätsstandards nach § 155 UGB-AT statt Rechtsverordnungen Verwaltungsvorschriften in Betracht. Umweltqualitätsstandards können im Recht jedoch nicht nur in der Form von verbindlichen, stets einzuhaltenden Grenzwerten Verwendung fmden. In Beweisen erhebliche Mängel auf. Hieraus leitet sich die Forderung nach einer rechtlich verbindlichen Verfahrensordnung ab, die auch auf UmweItqualitätsstandards angewendet werden könnte, vgl. SRU, UmweItgutachten 1996, Tz. 844, 883, 915 f. 20 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 114. Der Sachverständigenrat kommt bei einer Analyse der bisherigen Umweltstandardsetzung in der Bundesrepublik zu dem Ergebnis, daß die Entscheidungen weitgehend unter Ausschluß der Öffentlichkeit fallen, vgl. SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 767 ff., 843. 21 Enquete-Kommission, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 602. 22 Zu den Anforderungen an die Standardsetzung vgl. GustedtlKnauer/Scholles, Landschaft und Stadt 1989, S. 9, 11 f.; von Lersner, NuR 1990, S. 193, 195 ff. Der Sachverständigenrat schlägt ein elfstufiges Verfahren für die Setzung von UmweItstandards vor, das die genannten Punkte berücksichtigt, vgl. SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 865 ff. Zur Standardsetzung durch die EP A in den USA vgl. BrencklEwers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 67 ff. 23 Bei hoheitlichen Standards ist die Regelung in einer Rechtsverordnung der Regelung in Verwaltungsvorschriften grundsätzlich vorzuziehen, vgl. Gusy, NVwZ 1995, S. 105 ff.; SRU, UmweItgutachten 1996, Tz. 889 ff.

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

tracht kommt eine ganze Palette von Anwendungs- und Ausgestaltungsmöglichkeiten. Denkbar ist z. B. eine Ausgestaltung als unverbindliche Zielvorstellungen oder als Richtwerte, die bestimmte behördliche Maßnahmen nahelegen. 24 Für Gewässer z. B. sollen Qualitätsstandards in der Bundesrepublik zunächst als ergänzende Orientierungswerte für die Gefährdung der Gewässer und für die Prioritätensetzung bei wasserwirtschaftlichen Maßnahmen eingesetzt werden. 25 Umweltqualitätsstandards haben außerdem erhebliche Bedeutung als Planungswerte. 26 Hier können ebenfalls bindende Werte und unverbindliche Zielfestlegungen in Form von programmatischen Vorgaben für die Umweltpolitk unterschieden werden. Die Werte können zur Entwicklung langfristiger ökologischer Zielvorstellungen oder für die Abarbeitung von kurzfristig durchzuführenden Sanierungsmaßnahmen eingesetzt werden. Außerdem müssen nationale Umweltziele von Umweltqualitätsstandards unterschieden werden, die lediglich auf regionale Nutzungs- und Belastungssituationen zugeschnitten sind. 27 Entsprechende Umweltqualitätsstandards für Ökosysteme fallen jedoch nicht vom Himmel. Sie können nur im ständigen Diskurs über die Funktionszusammenhänge von Ökosystemen in Absprache von Wissenschaft und Politik entwickelt werden. 28 Dabei wird mit wenigen, noch nicht voll ausgereiften Standards begonnen, deren Anzahl und Effektivität mit dem fortschreitenden Lemprozeß aller Beteiligten zunehmen kann. Umweltqualitätsstandards bedürfen außerdem der Umsetzung durch andere Instrumente, die häufig nur eine allmähliche Anpassung an die Vorgaben erlauben. Deshalb empfiehlt es sich, von einer Bindungswirkung von Umweltqualitätsstandards für Ökosysteme zunächst nur behutsam Gebrauch zu machen. Andererseits darf eine Unverbindlichkeit der Standards auch nicht deren Umsetzung vereiteln. Bei den weniger wichtigen Standards könnte deshalb ein Konzept erwogen werden, das die Verbindlichkeit der ökologischen Zielvorgaben nach einer Erprobungsphase, z. B. durch Stufenpläne, mit der Zeit erhöht. Auf diese Art und Weise bliebe die Umweltpolitik für die beteiligten Akteure kalkulierbar. 29 Keinesfalls wünschenswert ist der Einsatz von Umweltqualitätsstandards auf niedrigem Niveau bei gleichzeitiger Aufweichung der bestehenden EmissionsVgl. § 155 II UGB-AT. Möbs, Gewässerschutzrecht, S. 118. 26 So finden sie im UGB-BT als Bestandteil von Umwelt1eitplänen Verwendung, z. B. in §§ 178 I, 224 I, 242 I UGB-BT. 27 Enquete-Kommission, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 478. 28 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 140. 29 Enquete-Kommission, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 59. 24 25

B. Umweltrechtliche Regelungen

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standards. Umweltqualitätsstandards dürfen nicht als ,,Auffiillstandards" fiir Umweltmedien dienen. Hiergegen sprechen sowohl das Verschlechterungsverbot als auch das Vorsichtsprinzip.30 Soweit es durch am Stand der Technik orientierte Emissionswerte möglich ist, eine zusätzliche Verschlechterung des Umweltzustandes abzuwehren, empfiehlt es sich, diese Werte auch anzuwenden. Zudem können Schäden häufig auch bei Einhaltung von Umweltqualitätsstandards nicht völlig ausgeschlossen werden. Denn deren Festlegung bedeutet nicht, daß die Belastung der Umwelt völlig unbedenklich ist, bis die festgelegte Grenze überschritten wird. Deshalb sind in Anlehnung an das Vorsichtsprinzip die strengen, am Stand der Technik orientierten Emissionswerte auch dann einzuhalten, wenn sie im Einzelfall mehr leisten als fiir die Belastungskapazitäten von Ökosystemen geboten erscheint. Der bestehende technisch und wirtschaftlich vertretbare Maximalschutz darf also nicht reduziert werden. 31 Sondern Umweltqualitätsstandards sollten fiir Zwecke des Ökosystemschutzes vor allem dann ergänzend eingesetzt werden, wenn die bestehenden Emissionswerte zum Schutz des Naturhaushalts nicht ausreichen. 32

V. Eingriffsregelung In Anbetracht der Zielsetzung, mit der Eingriffsregelung eine Verschlechterung des Zustandes des Naturhaushalts umfassend zu verhindern, ist die begriffliche Definition des Eingriffs zu eng. Wenn die Eingriffsregelung tatsächlich den Status quo erhalten und damit das Verschlechterungsverbot umsetzen soll, ist eine Ausweitung des Eingriffsbegriffes erforderlich. Dies betrifft zunächst vor allem die Beeinträchtigung von Lebensräumen und Arten durch Stoffeinträge. 33 Zusätzlich sind weitere Aspekte des Naturhaushaltsschutzes, wie z. B. der Schutz der Gewässer, in den Eingriffsbegriff aufzunehmen. 3•

30 Vgl. 2. Teil, A 11 3 und 4, S. 103 f. 31 Ebenso Appel, DVBl. 1995, S. 405 f. 32 Ein entsprechendes Konzept verfolgt jetzt auch Art. 10 des gemeinsamen Standpunk-

tes des Rates (9/96,EG), vgl. S. 199, Fn. 453, im Hinblick auf den Erlaß einer Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung. Dahingegen hatte Art. 9 IV des Kommissionsentwurfs noch die Möglichkeit vorgesehen, unter bestimmten Voraussetzungen Emissionsstandards zu lockern, wenn die Umweltqualitätsstandards eingehalten werden. 33 Die Regelung in § 179 I UGB-BT ist unzureichend, weil Stoffeinträge nicht erfaßt werden, vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 462. 34 Vgl. die Vorschläge in SPD, Entwurf BNatSchG, § 8 I; BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Entwurf BNatSchG, § 19 I und den Vorschlag des Sachverständigenrates, SRU,

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

Unbefriedigend ist weiterhin die Heterogenität des Eingriffsbegriffes durch die unterschiedliche Handhabung in den Bundesländern. Der den Ländern in Gestalt der Positiv- und Negativlisten eingeräumte Spielraum ist erheblich zu weit. 35 Wünschenswert wäre ein präziserer, bundeseinheitlicher Rahmen. Die LandwirtschaftsklauseI des § 8 VII BNatSchG ist in Anbetracht der realen Folgen der Landbewirtschaftung für den Naturhaushalt inhaltlich widersprüchlich. Nach wie vor ist die Landwirtschaft die mit Abstand größte Verursacherin des Artensterbens. Zwar ist die Landwirtschaftsklausel des § 8 VII BNatSchG in ihrer Wirkung zur Zeit deshalb begrenzt, weil die Eingriffsregelung stoffliche Einträge und genehmigungs- bzw. anzeigefreie Eingriffe ohnehin nicht erfaßt. Sie ist jedoch für das grundsätzliche Verhältnis von Naturschutz und Landwirtschaft von erheblicher Bedeutung. Sie sollte wie die LandwirtschaftsklauseI des § I III BNatSchG gestrichen werden. 36 Problematisch ist außerdem die sogenannte Huckepackregelung, mit der die Eingriffsregelung auf solche Eingriffe beschränkt wird, bei denen eine Genehmigung oder eine Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften vorgesehen ist. Die Wirkung eines Eingriffes auf den Naturhaushalt ist nämlich nicht von einer abstrakten Genehmigungs- und Anzeigepflicht, sondern von den realen Folgen des Eingriffes abhängig. Also muß die Anwendung der Eingriffsregelung auch auf alle Maßnahmen sichergestellt werden, die in ihren Folgen für den Naturhaushalt erheblich sind. 37 Da die Ausführung der Eingriffsregelung in aller Regel den Fachbehörden obliegt, werden die Naturschutzbelange häufig nicht hinreichend berücksichtigt. Diese Behörden begreifen die Naturschutzbelange nicht als ihre eigenen und sind mit der komplexen Eingriffsregelung oft nur unzureichend vertraut. Folglich wird deshalb die Eingriffsregelung dann nur mangelhaft umgesetzt.

Umweltgutachten 1987, Tz. 462. Der SPD-Vorschlag lautet Z.8.: Eingriffe in Natur und Landschaft ... sind Einwirkungen auf Grundwasser und Luft, Grundflächen und Gewässer, durch die der Naturhaushalt, die Naturgüter, die Funktionsfahigkeit des Bodens, die Lebensbedingungen der Tier- und Pflanzenwelt, das Landschaftsbild oder das Klima erheblich oder nachhaltig beeinträchtigt werden können. Stark vom ökosystemaren Ansatz geprägt ist auch ein Vorschlag des Beirats für Naturschutz und Landschaftspflege beim BMELF nach dem Eingriffe auch dann vorliegen sollen, wenn Ökosysteme durch Einwirkungen auf ihre Struktur oder ihre Stoff- oder Energieflüsse verändert werden, vgl. Burmeister, Schutz von Natur und Landschaft, S. 169. 35 SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 463; Berkemann, NuR 1993, S. 99. 36 Vgl. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 466. 37 Ebenso LANA, Lübecker Grundsätze, S. 33.

B. Umweltrechtliche Regelungen

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Als Lösungsmöglichkeit bietet es sich an, die Notwendigkeit des Einvernehmens mit den Naturschutzbehörden als Regelfall vorzusehen. 38 Zentrales Element der Eingriffsregelung ist die Optimierungsvorschrift des § 8 III BNatSchG. Ihre Schwäche liegt darin begründet, daß sie die Belange des Naturhaushaltsschutzes einer allgemeinen Abwägung unterwirft, die sich im Ergebnis zu Lasten des Naturschutzes auswirkt. 39 Um den Interessen an der Erhaltung des Naturhaushalts einerseits und an der Durchfiihrung von Eingriffsmaßnahmen andererseits gleichermaßen gerecht zu werden, wäre hingegen eine gesetzlich bindende Abstufung und Konkretisierung der Zulässigkeit von Eingriffen wünschenswert. Zu überlegen wäre beispielsweise eine Unterteilung in Eingriffe, die aus Gründen des Naturhaushalts- und Ökosystemschutzes zwingend zu unterbleiben haben, die nur ausnahmsweise bei Vorliegen überwiegender Gemeinwohlinteressen zulässig sind und solche Eingriffe, die einer allgemeinen Abwägung zugänglich sind. Eine solche Abstufung bietet sich an, um die Bedeutung von Eingriffen im Hinblick auf ihre unterschiedlichen Auswirkungen auf den Naturhaushalt angemessen abzuschichten. Für Vorrangflächen des Naturschutzes z. B. empfiehlt sich eine konsequente gesetzliche Eingriffsverhinderung. 40 Schließlich fehlen bundeseinheitliche Regelungen für die verbindliche Einführung von Flächenverzeichnissen für Ausgleichs- und Ersatzflächen,41 die Kontrolle der Eingriffsdurchführung und der durchgeführten Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie für die Erhebung von Ausgleichsabgaben. 42 Entsprechende Regelungen könnten die EffIzienz der Eingriffsregelung erheblich verbessern.

LANA, Lübecker Grundsätze, S. 31, 33. SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 470; Bender/Sparwasser/Engel, Teil 3 Rdnr. l31, die vorschlagen, die Regelung in ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt umzuwandeln. 40 Nicht hinreichend ist hingegen die vorgeschlagene Regelung in § 181 11 UGB-BT. In diesem Vorschlag wird der bestehende Abwägungsgrundsatz unverändert aufrechterhalten und lediglich um die Formulierung ergänzt, daß die Zerstörung von Biotopen nur aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls zulässig ist, wenn die betroffenen Biotope für vom Aussterben bedrohte Arten unersetzbar sind. 41 UppenbrinklRieken, ZUR 1996, S. 19. 42 Vgl. auch JarassIKloepferlKuniglPapierlPeinelRehbinder/Salzwedel/Schmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 397 und den Regelungsvorschlag in § 181 IV UGB-BT; LANA, Lübecker Grundsätze S. 30 ff.; Kuchler, NuR 1991, S. 472; Berkemann, NuR 1993, S.I07f. 38 39

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

VI. Schutzgebiete Eine Strategie zur Schaffung von Schutzgebietssystemen für den Schutz des Naturhaushalts sollte mit einer Strategie zum Schutz des Naturhaushalts auf der ganzen Fläche kombiniert werden. Dies gilt für alle hierbei verwandten Typen von Schutzgebieten. Konzepte für Schutzgebiete müssen einen Schutz der Gebiete vor strukturellen Veränderungen und die Beachtung ihrer stofflichen Belastungskapazitäten sicherstellen. Dabei erscheint es aus der Sicht eines integrierten Ansatzes wenig hilfreich, für alle Aspekte des Naturhaushaltsschutzes, also z. B. für Arten und Biotope, Luft, Boden und Wasser, eigenständige Schutzgebietskategorien vorzusehen. Denn ein unabgestimmtes Sammelsurium naturschutzrechtlicher und medialer Schutzgebiete ermöglicht keinen integrierten Naturhaushaltsschutz. Wesentlich sinnvoller erscheint eine Einbeziehung der Schutzaspekte in eine überschaubare Anzahl von aufeinander abgestimmten Gebietskategorien. Dabei sollte der ökosystemare Ansatz auch in der Formulierung der Ausweisungsgründe für die verwandten Gebietstypen hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Für einen solchen Schutzansatz bietet sich insbesondere die Fortentwicklung der Schutzgebietskategorien des Naturschutzrechts an. In der bisherigen Reformdiskussion wird eine grundlegende Umgestaltung der bestehenden Schutzkategorien des Naturschutzrechts zwar nicht für notwendig gehalten. 43 Im Hinblick auf ein integriertes, an ökologischen Maßstäben ausgerichtetes Schutzgebietsystem sind jedoch erhebliche inhaltliche Änderungen und Präzisierungen erforderlich.44 Insbesondere hat es sich als gesetzgeberischer Mißgriff erwiesen, die ökologische Ausgestaltung der Schutzverordnungen nahezu vollständig in das Belieben der Verordnunggeber zu stellen. 45 Denn der durch die gesetzlichen Regelungen eingeräumte Freiraum für die Ausweisung und Ausgestaltung von Schutzgebieten hat dazu geführt, daß der Schutz durch gegenläufige Interessen weitgehend zerrieben wurde. 46 Den bestehenden Regelungen sind gewissermaßen die Möglichkeit der ökologisch unzureichenden Gebietsausweisung und die Zulässigkeit der nachträglichen Zerstörung der Schutzgebiete inhärent. Erforderlich ist ein gesetzgeberischer Rahmen nicht nur für die Bildung von Biotopverbundsystemen und die anzustrebenden Flächengrößen, sondern auch für die Qualitätsmerkmale, die in bezug auf die jeweiligen Ökosystemtypen JarassIKloepferlKuniglPapierlPeinelRehbinder/Schmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 424. Entsprechende Vorschläge finden sich z. B. bei Ebersbach, Landverbrauch, S. 66 ff.; Fischer-Hüftle, DÖV 1990, S. 1014 ff.; UppenbrinkIRieken, ZUR 1996, S. 19 ff. 45 Fischer-Hüftle, DÖV 1990, S. 1017. 46 Soell, NuR 1990, S. 307. 43

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einzuhalten sind. Gleichzeitig ist die Möglichkeit zu schaffen, Flächen, die als Entwicklungsgebiete für bedrohte Ökosystemtypen geeignet sind, als Schutzgebiete auszuweisen. Je nach vorliegender Belastung kann auch an die Einrichtung spezieller Untersuchungs- und Sanierungsgebiete gedacht werden, wenn die Überbeanspruchung eines Gebietes festgestellt wird. 47 Zu schützende Ökosystemtypen und korrespondierende Arten könnten ähnlich wie in den Anhängen zur FFH-Richtlinie durch Rechtsverordnung festgesetzt werden. Außerdem bietet es sich an, auf den betroffenen Ökosystemtyp abgestimmte Boden-, Wasser- und Luftparameter in Form von Umweltqualitätsstandards festzulegen oder eine solche Festlegung durch die Schutzverordnungen vorzuschreiben. Nach der Neufassung des Art. 75 GG sind bei der Rahmengesetzgebung in Einzelheiten gehende Regelungen auf Bundesebene allerdings nur noch in Ausnahmefällen möglich. Bezüglich der Aufrechterhaltung von essentiellen Funktionen des Naturhaushalts dürfte jedoch ein unabweisbares Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung bestehen. Schließlich muß die Möglichkeit bestehen, durch geeignete Maßnahmen innerhalb und außerhalb der Schutzgebiete die Einhaltung der festgelegten Werte sicherzustellen oder zumindest nachdrücklich zu fördern. Nicht nur Eingriffe innerhalb der Schutzgebiete, sondern auch Aktivitäten außerhalb der Gebiete, deren Wirkungen aber in die Schutzgebiete hineinreichen, müssen unterbunden werden, wenn sie zu erheblichen Beeinträchtigungen für das Erhaltungsziel des Gebietes führen können. 48 Häufig wird sich die Einhaltung der festgesetzten Werte nur durch eine medienbezogene Schadstoffbewirtschaftung erreichen lassen. Deshalb sind die Schnittstellen derjenigen Rechtsbereiche sorgfältig zu defmieren, in die ein integrierter Schutzansatz hineingreift. Ein Schutzgebietssystem mit dem Ziel des Naturhaushaltsschutzes erfordert somit die Festlegung eines gesetzgeberischen Rahmens für ein ökosystemares Qualitätszielprogramm für Schutzgebiete. Ein solches Programm muß auf einer einheitlichen Naturhaushaltsplanung aufbauen, die ihrerseits an eine umfassende Umweltbeobachtung gekoppelt ist. Schließlich bedarf auch die Durchführung regelmäßiger Kontrollen bezüglich des Erhaltungszustandes der Gebiete einer gesetzlichen Regelung, um der schleichenden Entwertung der Schutzgebiete vorzubeugen. 49

47 So z. B. für durch Dünge- oder Pflanzenschutzmittel überlastete Flächen, vgl. Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft, S.126. 48 Fischer-Hüftle, DÖV 1990, S. 1016; vgl. das Konzept der Verträglichkeitsprüfung des Art. 6 IV FFH-Richtlinie, 2. Teil, B VIII 2 d, S. 174 ff. 49 Soell, NuR 1990, S. 309.

18 Niederstadt

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

Der Katalog der kraft Gesetzes geschützten Biotope nach § 20 c BNatSchG sollte erweitert werden. so Soweit es sich um nicht wiederherstellbare Biotope handelt, sollte ihre Zerstörung allenfalls dann zulässig sein, wenn anderenfalls überragende Güter des Gemeinwohls geopfert werden müssen. Sl

VII. Artenschutz Die Verknüpfung von Arten- und Lebensraumschutz ist verbesserungsbedürftig. Es empfehen sich ein Ausbau, eine Fortentwicklung und eine Ergänzung des von der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie vorgegebenen Ansatzes unter Berücksichtigung der in Deutschland besonders gefährdeten Arten und ihrer Lebensraumansprüche. Um die Vollzugsuntauglichkeit der Regelungen für den Handel mit gefährdeten Arten zu beheben, bietet sich die Einfiihrung von Positivlisten an. In Abweichung vom bestehenden System der Negativlisten werden in Positivlisten nur noch diejenigen Arten aufgeführt, mit denen Handel getrieben werden darf. Für alle anderen Arten wäre der Handel dann verboten. 52

VIII. Umsetzung der Flora-Fauna-Habitat-Ricbtlinie Die FFH-Richtlinie führt zunächst zu der Verpflichtung der Bundesrepublik, neue Schutzgebiete in beträchtlicher Zahl auszuweisen. Die Rechtsform, in der die Ausweisung vorgenommen wird, überläßt die Richtlinie der Regelung durch die Mitgliedstaaten. Letzten Endes ist nur maßgeblich, daß ein von der Richtlinie vorgegebenes Schutzniveau erreicht wird. Für Deutschland bieten sich in erster Linie die Schaffung einer eigenen Kategorie "FFH-Gebiet" oder der Rückgriff auf die bestehenden Schutzkategorien des Naturschutzrechts an. Eine Ausweisung als Naturschutzgebiet nach § 13 BNatSchG gilt als besonders geeignet. 53 Eine weitere wichtige Frage betrifft die Umsetzung der Verträglichkeitsprüfung des Art. 6 III, N in das deutsche Recht. Weder die bestehende Eingriffs-

so Vgl. UppenbrinklRiecken, ZUR 1996, S. 21.

Soell, NuR 1993, S. 309. LANA, Lübecker Grundsätze, S. 37 f.; BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, Entwurf BNatSchG, schlagen in § 38 einen Globalschutz für alle Tier- und Pflanzenarten mit gleichzeitiger Regelung von Ausnahmemöglichkeiten in einer Bundesartennutzungsverordnung vor. 53 Freytag/lven, NuR 1995, S. 111. 51

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keitsprüfung genügen in ihrer jetzigen Form den Anforderungen der Verträglichkeitsprüfung. Die Verträglichkeitsprüfung ist eine gebietsbezogene Prüfung, der alle Pläne oder Projekte zu unterziehen sind, die rur das Gebiet einzeln oder durch ihr Zusammenwirken erheblich sein können. Dabei unterliegen alle Pläne der Prüfung, deren Festsetzungen rur die Nutzung und den Zustand der Gebiete eine Rolle spielen können. 54 Dies sind z. B. die Umweltplanungen nach Naturschutz-, Wasser-, Immissionsschutz- und Abfal1recht, die forstliche Rahmenplanung, die Straßenplanung oder die Planung nach den Raumordnungsgesetzen. Dahingegen enthält die UVP nach dem UVPG nur geringe Ansätze rur eine Prüfung von Plänen und Planungen. 55 Die projektbezogenen Verträglichkeitsprüfungen nach der FFH-Richtlinie können sich auch nicht auf die Prüfung der in Anhang zu § 3 UVPG aufgelisteten Vorhaben beschränken. 56 Denn die dort genannten Projekte sind nicht die einzigen, die erhebliche Auswirkungen auf die FFH-Gebiete haben können. Ebensowenig genügen die materiellen Prüfungsmaßstäbe der UVPVWV57 den Anforderungen der Verträglichkeitsprüfung. Denn fiir den Erhaltungszustand der Gebiete sind die Belastungskapazitäten der Ökosysteme und Arten maßgeblich. Diesbezüglich enthält die UVPVwV so gut wie keine Werte oder Vorgaben. Ihre Maßstäbe sind deshalb zur Überprüfung des Erhaltungszustandes der Gebiete untauglich. Eine Anwendung der materiellen Prüfungsmaßstäbe der UVPVwV wäre deshalb europarechtswidrig. Statt dessen sind die Maßstäbe gebiets- und artspezifisch aus dem jeweiligen Schutzzweck zu entwickeln. Schließlich genügt die Umweltverträglichkeitsprüfung auch nicht den erhöhten Anforderungen, die die Verträglichkeitsprüfung an den Schutz des europäischen Naturerbes stellt. Während nach der Verträglichkeitsprüfung beeinträchtigende Vorhaben in der Regel zu untersagen sind, präjudiziert das negative Ergebnis der Umweltverträglichkeitsprüfung nämlich nach § 12 UVPG noch keine Entscheidung über die Durchruhrung des Projekts. 58 Dies gilt ebenfalls rur die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung. 59 Die bestehende Regelung berücksichtigt nicht die Abwägungsprioritäten der Verträglichkeitsprüfung. Sie erfaßt zudem nur flächenbezogene Belastungen. Die Verträglichkeitsprüfung verlangt auch eine Überprüfung von stofflichen BelastunFreytag/Iven, NuR 1995, S. 113; Wagner, NuR 1990, S. 402. Vgl. 2. Teil, B XII 1, S. 215. 56 Vgl. Ssymank, Natur und Landschaft 1994, S. 398. 57 Vgl. S. 135, Fn. 184. 58 Vgl. 2. Teil, B XII 4, S. 221 f. 59 Vgl. Ssymank, Natur und Landschaft 1994, S. 398.

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

gen, weil auch diese deli Erhaltungszustand der Gebiete maßgeblich beeinträchtigen können. Sofern man deshalb für die FFH-Gebiete keine getrennte Verträglichkeitsprüfung60 einführen will, sondern eine Integration in die Eingriffsregelung anstrebt, muß die Eingriffsregelung daher entweder insgesamt den Vorgaben der Richtlinie angepaßt werden, oder es muß mit unterschiedlichen Konstruktionen der Eingriffsregelung für FFH-Gebiete und sonstige Flächen gearbeitet werden. Es läßt sich unschwer vorhersehen, daß eine Aufspaltung der Eingriffsregelung ihre Handhabbarkeit insgesamt nicht verbessern wird. Auch kann bezweifelt werden, ob die Einführung eines aus FFH-Gebieten und sonstigen Gebieten bestehenden Mehrklassen-Schutzgebietssystems mit einer inflationären Typenund Anforderungsvielfalt ein erfolgreiches Konzept für einen flächenbezogenen Naturhaushaltsschutz darstellt. Wesentlich besser erscheint der Aufbau eines zusammenhängenden, aufeinander abgestimmten Schutzgebietssystems mit vergleichbaren Schutzanforderungen. Es wäre bedauerlich, wenn die Chance, die die FFH-Richtlinie zur Reform des deutschen Schutzgebietssystems insgesamt bietet, nicht genutzt würde.

IX. Agrarstruktur Das Flurbereinigungsverfahren sollte hinsichtlich der Schaffung von Biotopverbundstrukturen und der Bereitstellung entsprechender Flächenanteile an die Vorgaben der Landschaftsplanung gebunden werden. Es empfiehlt sich, für die am Flurbereinigungsverfahren beteiligten Gebiete einen nach Verfahrensabschluß zu erreichenden Mindestanteil naturbelassener Flächen festzuschreiben. Gleichzeitig ist die öffentlichen Hand zu verpflichten, ihre Grundflächen für diesen Zweck zur Verfügung zu stellen. 61 Schließlich muß die Möglichkeit der Bereitstellung von Land für öffentliche Zwecke nach § 40 FlurbG zur Schaffung von Biotopverbundsystemen umfangmäßig deutlich erweitert werden. 62 Den bisherigen Programmen zur Agrarstrukturverbesserung wie Flächenextensivierungs- und Flächenstillegungsprogrammen fehlt auf europäischer wie auf nationaler Ebene eine sinnvolle Gesamtkonzeption. Erforderlich wären eine Laufzeit der Programme von mehreren Jahrzehnten, die Auswahl der Flächen nach ökologischen Kriterien, eine ausreichende fmanzielle Ausstattung der

So der Vorschlag der SPD, EntwurfBNatSchG, §§ 12 c, 12 d und Begründung, S. 9. Vgl. SPD, Entwurf BNatSchG, § 3 a, BÜNDNIS 90IDIE GRÜNEN, Entwurf BNatSchG, § 9. 62 So auch Fischer, Anpassung des Naturschutzrechts, S. 290 f. 60

61

B. Umweltrechtliche Regelungen

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Förderprogramme und die Koordination der verschiedenen Programme untereinander einschließlich ihrer Einbindung in ein integriertes Naturschutzkonzept.

x. Anlagengenehmigungen Sofern Anlagengenehmigungen in Konzepte zum Schutz des Naturhaushalts eingebunden werden sollen, dürfen gebundene Genehmigungen nicht mehr Verwendung fmden. Nur Ermessensentscheidungen eröffnen die notwendigen Bewirtschaftungsfreiräume. Die flächenbezogenen Belange des Ökosystemschutzes im Rahmen der Zulassungsentscheidung sollten durch Gewichtungsklauseln verstärkt werden. Emissions- und Immissionsgrenzwerte müssen zumindest für problematische Massenschadstoffe an Werte gebunden werden, die auch die Belastungsfähigkeit des Naturhaushalts angemessen berücksichtigen. Hierfür bietet sich eine Koppelung an Instrumente zur Mengensteuerung von Schadstoffen wie ZertifIkaten oder Abgaben an. 63 Die lVU-Richtlinie wird Änderungen des deutschen Anlagenzulassungsrechts erfordern. Die Regelungen des deutschen Rechts entsprechen in verschiedener Hinsicht nicht den Anforderungen der zukünftigen lVU-Richtlinie in der vorliegenden Fassung. Die Gefahrenabwehrpflicht des § 5 I Nr. 1 BImSchG für Umweltschädigungen der Luft, des Wassers und des Bodens richtet sich nicht am Stand der Technik aus. Die Vorsorgeregelung des § 5 I Nr. 2 BImSchG ist ausschließlich auf Emissionen in die Luft beschränkt. Die Abfallvermeidungs- bzw. -verwertungspflicht des neuen § 5 I Nr. 3 BlmSchG orientiert sich wiederum nicht am Stand der Technik. Bei Gewässereinleitungen nach § 7 a WHG sind bisher lediglich die Einleitung von gefährlichen Stoffen nach § 7 aIS. 3 WHG nicht jedoch die übrigen Einleitungen am Stand der Technik ausgerichtet. 64 Eine medienspezifIsche Ausrichtung der genannten Umweltvorschriften am Stand der Technik wird zur Umsetzung der IVU-Richtlinie nicht ausreichen. Denn die vorgeschlagene lVU-Richtlinie verlangt zusätzlich eine Optimierung der unterschiedlichen Schadstoffwege, um der Verlagerungsproblematik vorzubeugen. Die Umsetzung der lVU-Richtlinie wird deshalb auch Veranlassung geben, über das Verhältnis von immissionsschutzrechtlicher Zulassung und wasserrechtlicher ErlaubnislBewilligung nachzudenken.

Vgl. 2. Teil, B XI, S. 203 ff. Eine entsprechende Änderung des § 7 a WHG befindet sich jedoch zur Zeit im Gesetzgebungsverfahren. 63 64

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

Hierfür könnte zunächst in die Zulassungsvorschriften des Imrnissionsschutzund Wasserrechts eine ergänzende Optimierungsklausel aufgenommen werden, wonach der Betreiber unter Berucksichtigung aller Belastungspfade diejenigen Maßnahmen zu treffen hat, die die Umwelt insgesamt am wenigsten belasten. Die Pflicht des Art. 7 des gemeinsamen Standpunktes zur Koordination des Genehmigungsverfahrens steht dem nicht entgegen. Art. 7 erlaubt nunmehr die Beteiligung mehrerer unabhängiger Behörden bei der Erteilung der integrierten Anlagengenehmigung. Die Beibehaltung der strikten Trennung von imrnissionsschutzrechtlichen und wasserrechtlichen Genehmigungen ist jedoch deshalb problematisch, weil das wasserrechtliche Erlauhnisverfahren im deutschen Recht nicht die umfassende Öffentlichkeitsbeteiligung vorsieht, die vom gemeinsamen Standpunkt verlangt wird. Daruber hinaus können zwischen den medienspezifischen Genehmigungstypen erhebliche Abstirnmungsprobleme entstehen, wenn sie auch die das jeweils andere Medium betreffenden Verlagerungsaspekte mit berucksichtigen sollen. Ein Aushau der imrnissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung zu einem einheitlichen integrierten Genehmigungsverfahren erscheint deshalb vorzugswürdig. 65

XI. Marktwirtschaftliehe Instrumente Zur Mengensteuerung von Stoffen im Hinblick auf Belastungskapazitäten des Naturhaushalts bieten sich vor allem Zertifikate und Abgaben an, während Kompensationsmaßnahmen eher auf den lokalen Ausgleich zwischen benachbarten Verursachern abstellen. Generell kann gefragt werden, ob Zertifikate oder Abgaben bessere Steuerungsmöglichkeiten eröffnen. Zwar läßt sich die Frage nach der Wirksamkeit dieser Instrumente nicht pauschal, sondern nur im Hinblick auf den ins Auge gefaßten Regelungszusammenhang beantworten. Die allgemeinen Charakteristika von Zertifikaten und Abgaben sind jedoch in ihren Auswirkungen einer Abschätzung zugänglich. Zertiftkate eröffnen die Möglichkeit, ein bestimmtes Mengenziel festzulegen, das an ökologischen Vorgaben ausgerichtet ist. Die ökologische Steuerungsmöglichkeit ist deshalb, abgesehen von wissenschaftlichen Unsicherheiten, hoch. Eine gegebenenfalls erforderliche Regionalisierung und die dann notwendige Abgrenzung von Verschmutzungsregionen können allerdings die Handhabbarkeit je nach Modellvariante erheblich erschweren. Problematisch sind auch die anfängliche Zuteilung der Zertiftkate, die den Bestandsschutz für bestehende Genehmigungen nicht ignorieren darf, der hohe Verwaltungsaufwand und die Verhinderung der Entstehung von Emissions- oder Imrnissions65

DürkopplKrachtIWasielewski, UPR 1995, S. 431.

B. Umweltrechtliche Regelungen

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schwerpunkten. Außerdem lassen sich die wirtschaftlichen Auswirkungen der künstlichen Verknappung des Zugangs zu natürlichen Ressourcen und die daraus resultierende Marktentwicklung kaum voraussagen. Hier liegen nicht unerhebliche Risiken. 66 Bei Abgabenlösungen kann die ökologische Zielerreichung nur vage abgeschätzt werden. Festgesetzt wird nicht das angestrebte ökologische Mengenziel, sondern ein Preis. Die richtige Höhe im Hinblick auf den ökologischen Zweck kann erst aufgrund der Reaktionen der Märkte bestimmt werden. Andererseits können die Auswirkungen der Vermarktung der Umweltnutzung besser gesteuert werden. Eine Nachregulierung durch Veränderung der Abgabensätze läßt sich einfacher und mit geringerem Risiko für den Wirtschaftsprozeß als bei ZertifIkaten bewerkstelligen. Hier liegt aber auch die Gefahr der Zielabschwächung im politischen Prozeß. Diese besteht jedoch gleichermaßen bei ZertifIkatlösungen, wie überhaupt ein konstant vorhandener politischer Wille, ökologisch angemessene Mengenvorgaben durchzusetzen, für die Funktion beider Instrumente unabdingbare Voraussetzung ist. Insgesamt ist zu erwarten, daß mit Abgabenlösungen zumeist ein schonenderer, kontrollierbarerer Übergang zu ökologisch vertretbaren Werten erreicht werden kann als durch die Implementierung von Zertiftkatsmodellen. 67 Die graduell bessere ökologische Steuerungsfahigkeit bestimmter ZertifIkatsmodelle vermag hingegen kaum, die Inkaufnahme von nur schwer überschaubaren ökonomischen Risiken zu rechtfertigen. Die bessere wirtschaftliche Steuerungsfahigkeit ergibt deshalb eine gewisse Priorität für die Wahl von Abgabenlösungen.

XII. UVP

Da die Einbindung der Umweltverträglichkeitsprüfung in gebundene Genehmigungsentscheidungen auf dogmatisch überzeugende Weise nicht möglich ist, empfIehlt es sich, auch aus diesem Grunde auf den Gebrauch von Kontrollerlaubnissen zu verzichten. 68 Die Koppelung der materiellen Standards der Umweltverträglichkeitsprüfung an die bestehenden Standards der Fachgesetze ist unter dem Gesichtspunkt eines vorbeugenden Naturhaushalts- und ÖkosySRU, Umweltgutachten 1994, Tz. 342; HimmelmannIPohllTünnesen-Harmes, Handbuch des Umweltrechts, A.3 Rdnr. 77; vgl. auch die Gegenüberstellung von Vor- und Nachteilen bei Cansier, Umweltzertifikate, S. 2542 und bei Wasmeier, NuR 1992, S.220 ff. unter Berücksichtigung des Verhältnisses von Zertifikaten zu anderen umweltrechtlichen Instrumenten. 67 Vgl. Becker-Neetz, Umweltzertifikatrnodelle; Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 68 f. 68 Vgl. 3. Teil, B X, S. 275. 66

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

stemschutzes eine unglückliche Konstruktion. Dies gilt jedenfalls solange die bestehenden fachgesetzlichen Standards nicht umfassend auf die Schutzgüter der UVP zugeschnitten sind. Eine Entkoppe1ung der Standards für die Umweltverträglichkeitsprüfung von den bestehenden fachgesetzlichen Standards ist deshalb anzuraten. Wertungswidersprüche im Rahmen von Zulassungsentscheidungen treten hierdurch nicht auf. 69 Denn auf der Zulassungsebene kann auch die Abwägung mit nicht urnweltbezogenen Kriterien erfolgen, wie sie z. B. durch die fachgesetzlichen Standards repräsentiert werden. Ein solches Vorgehen entspricht der Intention der UVP-Richtlinie. Die objektiven Folgen des Vorhabens für die Umwelt müssen untersucht, zur Kenntnis genommen und bei der Zulassungsentscheidung berücksichtigt werden. Sie können bei dieser Entscheidung jedoch mit anderen Kriterien abgewogen werden. Die Bindung der UVP-Standards an die fachgesetzlichen Standards fiihrt hingegen zu dem Ergebnis, daß die Folgen für die Schutzgüter zumindest in Teilbereichen gar nicht zur Kenntnis genommen werden. Ein weiterer zentraler Grundgedanke der UVP, der medienübergreifende ökosystemare Ansatz, wurde nicht hinreichend in die deutschen Fachgesetze übertragen. Eine explizite Aufnahme des integrierten Ansatzes in die Fachgesetze ist vorzuziehen. Sie bietet sich im Rahmender Umsetzung der IVURichtlinie an. 70 Die Möglichkeit, aufgrund behördlicher Anordnung Alternativen zu prüfen, sollte zwingend vorgeschrieben werden. Außerdem ist eine UVP auf der Ebene der umweltbezogenen Planungsverfahren einzuführen. 7I

XIII. Stoffrecht Der Schwerpunkt der chemikalienrechtlichen Regelungen liegt bei der Informationsgewinnung. Eröffnungskontrollen, Eingriffsbefugnisse und Anwendungsbestimmungen sind vergleichsweise schwach. Der ganz überwiegende Teil der Altstoffe wurde bisher nicht gründlich überprüft. Das Risikopotential

Vgl. die a. A. von Beckmann, DVBI. 1993, S. 1335 f. SRU, Umwe1tgutachten 1996, Tz. 130. 71 In den §§ 31-49 UGB-AT wird die UVP als sogenannte Umweltfolgenprüfung behutsam fortentwickelt. Die Anwendungsmöglichkeiten bei Programmen und Plänen werden ausgedehnt, eine von der Sache her gebotene Altemativenprüfung wird ermöglicht und eine Verbandsbeteiligung vorgeschlagen. Dahingegen sah ein von der Fraktion der GRÜNEN vorgelegtes Modell eine UVP mit erheblich weiteren Prüfungsgegenständen in einem selbständigen Verwaltungsverfahren und mit eigenständigen UVP-Behörden vor, BT-Drs. 11/1844, S. 2 ff. 69

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für den Naturhaushalt ist deshalb hier besonders hoch. Diese Lücke sollte zügig geschlossen werden. Selbst wenn ein Stoff mit den Tests des Chemikalienrechts geprüft wurde, haben die Ergebnisse für die durch den Stoff zu erwartenden Risiken für den Naturhaushalt lediglich Indizwirkung. Die Unvollkommenheit des aus den Tests erlangbaren Wissens sollte in rechtlichen Regelungen nicht ignoriert werden. Denn es steht nicht der Umgang mit einem unbedeutenden Restrisiko zur Debatte, sondern der Umgang mit einem möglicherweise erheblichen Risiko, dessen Ausmaß nicht hinreichend abschätzbar ist. Die uneingeschränkte Verkehrsfahigkeit von Stoffen nach Durchführung des Anmeldeverfahrens oder nach einer Altstoffiiberprüfung ohne weitere Kontrollen läßt sich deshalb weder mit dem Vorsichts- noch mit dem Vorsorgeprinzip vereinbaren. Eben dies ist aber die Verfahrensweise im Chemikalienrecht. Es empfiehlt sich, ein Kontrollsystem einzurichten, das auch nach Durchfiihrung des Anmeldeverfahrens oder einer Altstoffüberprüfung die Auswirkungen des Stoffes sorgfältig beobachtet und gegebenenfalls durch eine staatliche Begleitforschung analysiert. 72 Da bei jedem neu auf den Markt gelangenden Stoff für den Naturhaushalt ein unkontrollierbares Risiko verbleibt, erscheint die Inkaufnahme dieses Risikos nur verhältnismäßig, wenn dem bekannten Schädlichkeitspotential und dem verbleibenden Risiko ein angemessener Nutzen gegenübersteht. Die Prüfung des Nutzens von Stoffen spielt bei der Entscheidung über die Verkehrsfähigkeit von Chemikalien oder bei der Festlegung von zulässigen Anwendungsbereichen bisher keine Rolle. 73 Schließlich gibt auch die fehlende Einbeziehung der Öffentlichkeit in Entscheidungen nach dem Chemikaliengesetz Anlaß zu Bedenken. 74 Die Einführung eines generellen Zulassungsverfahrens für Chemikalien erscheint als zu weitgehend und sollte allenfalls für besonders gefährliche Stoffgruppen in Betracht gezogen werden. Insbesondere die Vielzahl der vorhandenen Altstoffe läßt sich auf diese Weise nicht sinnvoll kontrollieren. Die Möglichkeiten, im Chemikalienrecht präventive Verbote für neue wie für alte Stoffe zu erlassen, sind aber verbesserungsbedürftig. Die Verbotsregelung des § 17 ChemG, die eine Rechtsverordnung der Bundesregierung erfordert, ist zu um72 Rieß/GrimmelManthey, Bestimmbarkeit des ökotoxischen Schädigungspotentials von Chemikalien, S. 194 ff., formulieren zu diesem Zweck eine forschende Prüfstrategie mit einer auch nach Abschluß des Anmeldeverfahrens fortgeführten Begleitforschung auf suborganismischer und ökosystemarer Komplexizitätsebene und eine auf Vorläufigkeit und schnelle Revidierbarkeit ausgerichtete Marktfreigabe. 73 BrenckiEwers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 15; Winter, Chemikalienkontrolle, S. 58 ff. 74 BrencklEwers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 227.

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

ständlich. Die Anordnungsmöglichkeiten nach § § 11 11, 23 11 ChemG sind zeitlich begrenzt. Neben einer qualitativen Schadstoffpolitik empfiehlt sich bei Problemstoffen eine Strategie der Mengenreduzierung, die neben klassischen Schadstoffen i. S. des ChemG auch die ubiquitär verbreiteten Massenstoffe umfassen sollte. Die meisten Änderungsvorschläge hinsichtlich der gegenwärtigen chemikalienrechtlichen Konzeption der Stoffkontrolle müssen allerdings auf europäischer Ebene ansetzen. Der deutsche Regelungsspielraum im Rahmen der chemikalienrechtlichen Eröffnungskontrollen ist durch die Vorgaben der auf Art. 100 bzw. 100 a EGV gestützten Gefahrstoff- und Zubereitungsrichtlinie sowie der Altstoff-Verordnung sehr beschränkt. 75 Das Zulassungsverfahren des Pflanzenschutzrechts ist erheblich strenger als das Anmeldeverfahren des Chemikalienrechts. In bezug auf den erforderlichen Schutz des Naturhaushalts gibt es dennoch eine Reihe von Verbesserungsmöglichkeiten. So sollten entgegen dem Gesetzestext in der Zulassungsentscheidung nach § 15 I Nr. 3 PflSchG auch die möglichen Folgen unsachgemäßer Anwendung Berücksichtigung fmden. Die bestimmungsgemäße und sachgerechte Anwendung als alleiniger Prüfungsmaßstab ist deshalb problematisch, weil viele Risiken durch Pflanzenschutzmittel erst durch einen in der Praxis stattfmdenden unsachgemäßen Gebrauch entstehen. 76 Außerdem müssen den zur Verfügung stehenden Möglichkeiten des integrierten Pflanzenschutzes im Rahmen einer Erforderlichkeitsprüfung bei der Zulassungsentscheidung eine klare Priorität eingeräumt werden. Hinsichtlich der Aussagekraft der im Zulassungsverfahren verwandten Tests gilt im Prinzip dasselbe wie im Chemikalienrecht. Die verwandten Tests haben lediglich Indizwirkung für die Abschätzung des Gefährdungspotentials für Ökosysteme. 77 Als Konsequenz kommt eine Verarbeitung des verbleibenden Risikos im Rahmen einer Nutzen-Risiko-Abwägung bei der Zulassungsentscheidung in Betracht. 78 Ein anderer Vorschlag zielt wegen der Unsicherheiten über die bestehenden Risiken für Ökosysteme auf die Etablierung eines Zulassungssystems, das für praktisches Lernen offen ist und Möglichkeiten der Selbstrevision vorsieht. 79 Schwerpunkte eines solchen Systems wären hiernach

Jarass/KloepferlKuniglPapierlPeinelRehbinderISchmidt-Aßmann, UGB-BT, S. 882 ff. Rehbinder, NuR 1987, S. 69. 77 GrimmelFaustIBödeker/Altenburger, Toxikologie und Pestizide, S. 75 ff.; WeidemannIMatthes, Bewertung der Wirkung von Pflanzenschutzmitteln, S. 89 ff. 78 WinterlTreidler, Zulassung von Pflanzenschutzmitteln, S. 162 ff. 79 Ladeur, Risiken für den Naturhaushalt im Pflanzenschutzrecht, S. 171 ff. 75

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B. Umweltrechtliche Regelungen

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pennanente Nachmarktkontrollen, die durch die Einfiihrung von Anwendungskatastern unterstützt werden können. 8o Die Anwendungsbestimmungen des Pflanzenschutzrechts sollten durch Rechtsverordnungen über den Inhalt der guten fachlichen Praxis und den integrierten Pflanzenschutz konkretisiert werden. In einer Rechtsverordnung über die gute fachliche Praxis könnten u. a. die Verpflichtung zur Anwendung von Pflanzenschutzmitteln gemäß dem Stand der Technik und die Verpflichtung zur Führung von Anwendungskatastern geregelt werden. Die schwächere Anforderungsprofil des § 6 I 3 PflSchG hinsichtlich des Naturhaushaltsschutzes einschließlich des Schutzes von oberirdischen Gewässern - im Vergleich zu den Anforderungen an den Gesundheitsschutz von Mensch und Tier sowie den Grundwasserschutz - sollte nicht beibehalten werden. Denn angesichts der ubiquitären Verbreitung von Pflanzenschutzmitteln sowie der Bedeutung des Bodens und aller Gewässer fiir den Zustand des Wasserhaushalts und des Grundwassers insgesamt, rechtfertigt das vorliegende Besorgnispotential eine derartige Abstufung nicht. Weiterhin fehlt eine Regelung, die bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln einen bestimmten Mindestabstand zu Gewässern verbindlich festschreibt oder zu einer solchen Festschreibung ermächtigt. Insgesamt müssen bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln ökologische gegenüber ökonomischen Parametern stärker in den Vordergrund treten. Da im Bereich der Pflanzenschutzmittel die Ausrichtung an Umweltqualitätsstandards zur Zeit noch sehr schwierig ist, empfiehlt sich angesichts der fortdauernden Belastung des Naturhaushalts mit Pflanzenschutzmitteln eine konsequente flächendeckende Vermeidungs- und Verminderungsstrategie, wie sie z. B. beim ökologischen Landbau praktiziert wird. 81 Eine Reihe der Änderungsvorschläge lassen allerdings sich wiederum nur auf europäischer Ebene verwirklichen, da die EU-Richtlinie über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln82 fiir die Bundesrepublik bindende Vorgaben enthält. Auch bei der Anwendung von Düngemitteln müssen ökologische Kriterien ein stärkeres Gewicht bekommen. Notwendig ist die Festlegung flächendekkender Werte fiir Stickstoff- und Phosphor, die sich am Konzept der kritischen

GrimmelFaustIBödekerlAltenburger, Toxikologie und Pestizide, S. 80 f.; Projektgruppe "Nährstoffeinträge", Belastung der Gewässer durch die Landwirtschaft, S. 127 f.; Ladeur, Risiken für den Naturhaushalt im Pflanzenschutzrecht, S. 180. 81 Vgl. SRU, Konzepte einer dauerhaft-umweltverträglichen Nutzung ländlicher Räume, Tz. 203; WeidemannIMathes, Bewertung der Wirkung von Pflanzenschutzmitteln, S. 91 f.; Ladeur, Risiken für den Naturhaushalt im Pflanzenschutzrecht, S. 181. 82 Richtlinie des Rates (911414/EWG), vgl. S. 234, Fn. 602. 80

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

Eintragsraten orientieren. 83 Dabei muß der Einsatz aller Düngemittel beriicksichtigt werden. Verbote, Beschränkungen sowie stoff- und produktbezogene Qualitätsanforderungen können einen erheblichen Beitrag zur Reduzierung der Belastung des Naturhaushalts leisten. Isolierte, nicht auf die Rezeptoren abgestimmte Maßnahmen, wie z. B. die Verringerung des Schadstoffgehalts von Brennstoffen, reichen jedoch häufig für eine hinreichende Reduzierung der Schadstoffeinträge nicht aus. Bei ökologisch problematischen Stoffen empfiehlt sich deshalb die Einbindung entsprechender Maßnahmen in ein stoffspezifisches Gesamtkonzept, das die Verringerung des Schadstoffausstoßes durch die verschiedenen Maßnahmen mit dem damit erzeugten Effekt für den Naturhaushalt korreliert. Bei derartigen mengenorientierten Gesamtkonzepten sind die Quellen, die Verteilungswege sowie die Belastungsfähigkeit der Senken zu beriicksichtigen. Nach Festlegung von Gesamtreduzierungszielen können die Aufteilung von Reduzierungspflichten auf unterschiedliche Quellen und die Festlegung des Beitrages der zur Verfügung stehenden Instrumente erfolgen. Entsprechende Überlegungen sind auch Gegenstand der Diskussion um die Entwicklung eines Stoffflußrechts, auf die im folgenden eingegangen werden soll.

c. Stoffflußrecht Vorschläge zur Konzeption eines Stoffstromrechtes gehen über den Ansatz des KrW-/AbfG hinaus. Sie sind gekennzeichnet durch eine umweltmedienübergreifende Sichtweise, die versucht, in Abkehr von einem emissionsquellenbezogenen Ansatz (end-of-the-pipe) und in Hinwendung zum Cradle-tograve-Prinzip den gesamten Lebensweg von Stoffen und Produkten einschließlich der Produktionsverfahren in die Betrachtung mit einzubeziehen. 84 Die Beriicksichtigung der Belastungsfähigkeit des Naturhaushalts spielt eine wichtige Rolle. Die vorliegende Darstellung konzentriert sich unter Aussparung der Gesichtspunkte des Gesundheitsschutzes und der Ressourcenschonung auf den Teilaspekt des Naturhaushalts- und Ökosystemschutzes. Ein zentrales Element des Stoffflußrechts ist die Mengemeduktion von Stoffströmen. Die von den Industrienationen wie Deutschland verursachten Stoff- und Energieströme sind so groß geworden, daß eine zu rasche ErschöpVgl. SRU, Konzepte einer dauerhaft-umweltverträglichen Nutzung ländlicher Räume, Tz. 195 f. 84 Enquete-Kommission, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 573; zu weiteren Stoffflußkonzepten vgl. Reiche, ForschungsbedarfStoffilußrecht, S. 8 ff.

83

c. Stofffiußrecht

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fung von Ressourcen und eine Überbelastung der Ökosysteme drohen. 8s Instrumente, mit denen sich Stoffe medienübergreifend mengenmäßig steuern lassen, sind bisher im deutschen Recht nur unzureichend entwickelt. Gesetzliche Regelungen für ein auf diesen Zweck abgestimmtes Stoffmonitoring und eine ausreichende Transparenz der Stoffflüsse sind nicht vorhanden. 86 So sind Informationspflichten im ChemG bisher vor allem auf die gefährlichen Eigenschaften von Stoffen ausgerichtet, weniger auf die Kontrolle von Stoffmengen. Entsprechende Daten von Produkten oder ubiquitär verbreiteten Massenstoffen werden überhaupt nicht erfaßt. Im Vordergrund des geltenden Rechts steht der Schadstoff-, nicht der Mengenaspekt. 87 Um die Stoffflüsse den Anforderungen einer dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung und der Tragekapazität des Naturhaushalts anzupassen, gibt es mehrere LöSungswege. Erwogen werden können z. B. die Verschmelzung von Chemikalienrecht und Abfallrecht zu einem einheitlichen StoffflußrechtBs und/oder eine integrierte Produktions- und Produktoptimierung im Rahmen des Anlagenrechts. 89 Hinsichtlich einer Verschmelzung von Chemikalien- und Abfallrecht ist aber zu bedenken, daß es sich bei diesen Rechtsgebieten um sehr unterschiedliche Regelungsgegenstände handelt, die kaum ohne Brüche zu einem einheitlichen Rechtsgebiet verbunden werden können. 9O Und eine an Umwelterfordernissen orientierte Optimierung von Produktion und Produkten würde wahrscheinlich an der Überkomplexizität des Regelungsgegenstandes scheitern.91 Weiter wird vorgeschlagen, in Anlehnung an die Konzeption des Stabilitätsund Wachsturnsgesetzes ein Stoffflußstabilisierungsgesetz zu schaffen. 92 In diesem Gesetz wären die lang- und mittelfristigen Ziele der Stoffflußbewirtschaftung zu defInieren, die für eine Globalsteuerung geeignet sind, und die Instrumente zur Steuerung von Einzelentscheidungen zu verankern. Hierbei wäre zu beachten, daß sich Eingriffsbefugnisse, über die die Bundesbank im Rahmen der Stabilitätspolitik verfügt, für eine Stoffpolitik kaum sinnvoll entwickeln lassen, so daß ein entsprechendes Konzept in wichtigen Bereichen vom Vorbild abweichende, eigenständige Lösungen entwickeln müßte. Friege, ZUR 1995, S. 241. BrencklEwers, Gefährlichkeit von Stoffen, S. 15; Rehbinder, Konzept Stoffrecht, S. 32 f.; GebersIFührlWollny, Ökologische Stoffwirtschaft, S. 31. 87 Reiche, Forschungsbedarf Stofffiußrecht, S. 5 f. 88 SRU, Sondergutachten Abfallwirtschaft, Tz. 180. 89 Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 44. 90 Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 41 f.; Marticke, Stoffstromsteuerung, S. 49. 91 Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 44. 92 GebersIFührlWollny, Ökologische Stoffwirtschaft, S. 21. 8S

86

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

Noch stärker ausgearbeitet ist der Vorschlag von Rehbinder, der erwägt, das ChemG zu einem umfassenden Stoffgesetz fortzuentwickeln. 93 Dabei soll der Dualismus zwischen stoffrechtlichen und anlagen- bzw. medienbezogenen Regelungen grundsätzlich beibehalten, gleichzeitig jedoch die Koordinierung zwischen den beiden Bereichen verbessert werden. 94 Es soll zwischen den eigentlichen Schadstoffen und einem allgemeinen Stoffregime unterschieden werden. 95 Denn hochtoxische Substanzen einerseits und Rohstoffe und ubiquitär verbreitete Massenstoffe andererseits können nicht mit demselben Regelungsansatz behandelt werden, da die zu lösenden Probleme, der Zeithorizont von Problemlösungen und die rechtlichen Vorgaben unterschiedlich sind. Als Strategien im Rahmen der SchadstoffPolitik kommen vor allem die Reduzierung der Freisetzung von Schadstoffen und eine Reduzierung ihres Umlaufs in Betracht. Im Bereich der allgemeinen StoffPolitik spielen die Reduzierung des Stoffstroms, die Verlangsamung des Stoffflusses und die Minderung von Stoffverlusten eine Rolle. 96 Nach dem vorgeschlagenen Modell soll ein Stoffgesetz Grundpflichten aller Akteure im Produktlebenszyklus und die Möglichkeiten des mengenmäßigen Stoffstrommonitoring über den gesamten Produktlebensweg hinweg enthalten. 97 Vorgeschlagen werden Ermächtigungsgrundlagen zur Festlegung der Hierarchie von schadstoff- und stoffbezogenen Zielwerten und Regelungen für die Umsetzung der Zielwerte und der dabei zu verwendenden Instrumente. 98 Rechtlich verbindlichen Zielwerten wird grundsätzlich der Vorzug gegeben. Diese können die aufgrund von Stoffmengenreduzierungen zu erwartenden Verteilungsprobleme zwischen einzelnen Umweltsektoren und Branchen besser auffangen. Hingegen steht zu befürchten, daß unverbindliche Programme nicht genügend Druck im Hinblick auf die notwendigen Umsetzungsentscheidungen entfalten.99 Im Prinzip muß zunächst in einer Stoffstromanalyse für den zu regulierenden Stoff geklärt werden, in welchen Umweltsektoren, Branchen und Produktgruppen der Stoff eine Rolle spielt. Ergeben sich im Hinblick auf die verschiedenen Bereiche erhebliche Unterschiede, ist zur Umsetzung der Reduzierungsziele für den Stoff die Festsetzung sektoraler Zielwerte erforderlich. Die Verteilung im Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 45 ff. Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 45. 95 Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 4 f., 49 f.; Reiche, Forschungsbedarf Stoffflußrecht, S. 6. 96 Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 6, 11. 97 Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 51. 98 Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 52 ff. 99 Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 46, 48. 93 94

C. Stoffilußrecht

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einzelnen kann mit Hilfe von Marktmechanismen oder administrativ erfolgen. Bei der administrativen Prüfung hat sowohl die Exposition als auch eine Nutzen-Risiko-Abwägung Berücksichtigung zu fmden. Öffnungsklauseln in den medialen Gesetzen stellen die instrumentale Umsetzung in den einzelnen Umweltbereichen sicher. Die vorgeschlagenen Instrumente, die zur Stoffstromsteuerung eingesetzt werden können, sind ausgesprochen vielfältig. loo In Betracht kommen u. a. Informationspflichten für das Stoffstrommonitoring, Zulassungen, Verbote, die adminstrative Zuteilung von Rechten und Kontingenten, ZertifIkate, Abgaben, Emissionswerte, Zeitpläne für die Reduzierung des Stoffumlaufs, Prioritätenlisten für zu reduzierende Stoffe, Umweltbilanzen, Umweltaudits und Produktlinienanalysen. Hinsichtlich der Instrumentenwahl wird tendenziell bei gefährlichen Stoffen vorrangig der Einsatz des Ordnungsrechts, bei Stoffen mit mittlerem Problemgehalt der Einsatz von Mischinstrumenten und bei der allgemeinen Stoffpolitik die Verwendung von weichen und ökonomischen Instrumenten empfohlen. Gegen den Vorschlag von Rehbinder wird eingewandt, eine umfassende Mengensteuerung von Stoffen lasse Anklänge an eine staatliche Planwirtschaft befürchten. Die sinnvolle Festlegung von Mengenzielen für Hunderte von Rohstoffen und zahlreiche sonstige Stoffe unter Berücksichtigung der jeweiligen Knappheit und Umweltwirkung überfordere die staatlichen Möglichkeiten. In vielen Bereichen seien die Umweltindikatoren hierfür auch noch nicht weit genug entwickelt. Staatliche Mengensteuerung von Stoffen bedeute weitreichende Eingriffe in die Grundrechte, die auf erhebliche Bedenken stoßen. Eine umfassende nationale Stoffstromsteuerung müsse sich außerdem mit den vom internationalen Recht vorgegebenen Grenzen auseinandersetzen. 101 Aus diesen Gründen wurde bei der Fortführung der Arbeiten zum UGB erwogen, eine Stoffstromregulierung auf ein eigenes Produktrecht zu beschränken, das die unterschiedlichen Produktanforderungen über den Lebenszyklus des Produktes hinweg unter den Aspekten des Umweltschutzes und der Resourcenschonung zusammenführt und integriert. 102 In der Tat ist es nicht fernliegend zu fragen, ob die Schaffung eines Stoffrechts, das u. a. die Möglichkeit vorsieht, für den Umgang mit Stoffen staatliche Mengenvorgaben vorzusehen, eine realistische Perspektive für das Umweltrecht darstellt. Eine Mengenregulierung sämtlicher Schad- und sonstiger Stoffe würde zweifelsohne an der Vielzahl der zu treffenden globalen und Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 62 ff. Marticke, Stoffstromrecht, S. 50 f. 102 Z. B. als eigener Abschnitt im UGB-AT, vgl. Marticke, Stoffstromrecht, S. 51 ff.

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

sektoralen Regelungen scheitern. Sie würde sich auch als wirtschaftliches Hemmnis erweisen. 103 Eine derartige Regulierung wäre weder erforderlich noch sinnvoll. Sie wird durch die Schaffung von Ennächtigungsgrundlagen zur Schaffung von Mengenzielen jedoch auch nicht impliziert. Von derartigen Ennächtigungsgrundlagen wäre problembezogen und im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsprinzips Gebrauch zu machen. 104 Eine realistische Perspektive zeigt ein Blick auf die in mancherlei Hinsicht vergleichbare Vorschrift des § 23 KrW-/AbfG. Es ist kaum zu erwarten, daß die Ennächtigung des § 23 KrW/AbfG in kurzer Zeit zu abfallrechtlichen Vorgaben fiir sämtliche auf dem Markt befmdlichen Produkte führen wird. Wesentlich größer ist die Gefahr, daß die Vorschrift deshalb leerlaufen wird, weil entsprechende Rechtsverordnungen nicht oder nur sehr zögerlich erlassen werden. Auch der Umstand, daß die zur Beurteilung der Stoffflüsse notwendigen Indikatorenmodelle in vielen Bereichen noch entwicklungsbedürftig sind, ist kein stichhaltiger Grund, auf die Einführung von Ermächtigungsgrundlagen zur Mengenregulierung von Stoffen zu verzichten. In einigen Bereichen, wie dem der Nährstoffeinträge durch die Landwirtschaft, können und müssen solche Regulierungen bereits jetzt durchgeführt werden. Für Bereiche, in denen zunächst Kenntnislücken geschlossen werden müssen, stünden die Ennächtigungsgrundlagen zur Verfügung, sobald sie gebraucht werden. Verfassungsmäßige Bedenken wegen einer möglichen Beeinträchtigung von Grundrechten sind ernst zu nehmen. Eine vollständige Analyse der verfassungsmäßigen Auswirkungen einer Stoffflußregulierung unter ökosystemaren Gesichtspunkten kann im Rahmen dieser Arbeit nicht geleistet werden. Zudem läßt sich eine genaue Prüfung nicht pauschal, sondern nur im Hinblick auf das konkret vorgeschlagene Regelungsmodell für einen bestimmten Stoff unter Berücksichtigung des Regelungsinteresses vornehmen. Allgemein läßt sich jedoch im Hinblick auf Gesichtspunkte des Ökosystemschutzes sagen, daß ein Regelungsmodell hinreichenden Spielraum fiir die Berücksichtigu Ig der von verschiedenen Stoffen ausgehenden unterschiedlichen Gefährdungen und Bewirtschaftungsnotwendigkeiten beinhalten muß. Von Rehbinder wurde ein abgestuftes System vorgeschlagen, das in einer Nutzen-Risiko-Abwägung die Wirksamkeit des Stoffes und den Bedarf fiir seinen Einsatz einschließlich seiner Substituierbarkeit, das vorhandene Gefahrenpotential, die Knappheit des Stoffes und die Aufnahmefähigkeit des Naturhaushalts und seiner Ökosysteme berücksichtigt. Je nach Ergebnis der Abwägung steht für die Regulierung ein Instrumentenspektrum bereit, daß vom Einsatz des Ordnungsrechts bis hin zu

103 104

Vgl. Kunig, Kreislaufwirtschaft, S. 289; SRU, Umweltgutachten 1996, Tz. 161. So auch Marticke, Stoffstromrecht, S. 51.

C. Stoffflußrecht

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weichen Instrumenten reicht. Ein solches System dürfte grundsätzlich verfassungsmäßigen Bedenken hinreichend Rechnung tragen können. lOS Zumindest dann, wenn ein erhebliches ökologisches Besorgnispotential besteht, werden Eingriffe in Grundrechte nicht von vornherein als unzulässig anzusehen sein. Dies zeigt sich z. B. im Recht der Wasserbewirtschaftung. Hier hat das BVerfG entschieden, daß die Unterstellung der Wasserwirtschaft unter ein staatliches Benutzungsregime aufgrund des Allgemeininteresses an einer funktionierenden Wasserversorgung zulässig ist und deshalb auch Einschränkungen der Grundrechtsausübung hingenommen werden müssen. 106 Auch die Frage, inwieweit Regelungen des internationalen, insbesondere des europäischen Rechts einer Stoffflußregulierung entgegenstehen, läßt sich nur im Einzelfall beantworten. Einen generellen Widerspruch zwischen Mengenregulierungen von Stoffen und den Vorgaben des europäischen oder sonstigen internationalen Rechts gibt es jedoch nicht. l07 Europäische Richtlinien und Verordnungen stehen Mengenbeschränkungen im wesentlichen nicht entgegen. Einschränkungen ergeben sich allerdings für Pflanzenschutzmittel. 108 Bei den übrigen klassischen Schadstoffen konzentrieren sich die bestehenden Regelungen des Europarechts fast ausschließlich auf die Informationsermittlung, während Verbote und Beschränkungen auch durch die Mitgliedstaaten erlassen werden können. Eine Stoffpolitik für sonstige Stoffe wird von Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts ebenfalls nicht gesperrt. Mengenbeschränkungen dürfen allerdings nicht zu einer Verletzung der Freiheit des Warenverkehrs innerhalb der EU führen. Art. 30 EGV untersagt mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen zwischen den Mitgliedstaaten. Hierunter ist jede Maßnahme zu verstehen, welche die Einfuhr von Waren verbietet oder nach Menge, Wert oder Zeitraum begrenzt. Erfaßt werden auch Maßnahmen gleicher Wirkung. Diese beinhalten nach der vom EuGH erstmals im Urteil Dassonville gebrauchten Formel jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den gemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu bedrohen. I09 Hierzu können auch nationale Stoffmengenbeschränkungen oder daraus abgeleitete Produktanforderungen und

Vgl. Kunig, Kreislaufwirtschaft, S. 292 ff. BVerfGE 58, 300, 328 ff. (Naßauskiesung); vgl. Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Teil 4 Rdnr. 78. 107 Vgl. Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 19 ff. 108 Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 20. 109 OrabitzlHilf, Art. 30 EOV Rdnr. 12 ff. lOS

106

19 Niederstadt

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Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

Produktverbote gezählt werdenYo Ob in- und ausländische Waren von der Reglementierung gleichermaßen betroffen werden, ist unerheblich. Neben den in Art. 36 EGV genannten Gründen wird der Grundsatz der Warenverkehrsfreiheit durch immanente Schranken des Art. 30 EGV begrenzt, wenn zwingende Erfordernisse eine Einschränkung gebietenYI Zu diesen immanenten Schranken zählen Anforderungen des Umweltschutzes, die nicht bereits durch die in Art. 36 EGV genannten Aspekte des Schutzes von Leben und Gesundheit von Tieren und Pflanzen abgedeckt werden. 112 Ob zwingende Erfordernissse im Bereich des Umweltschutzes vorliegen, unterliegt der Kontrolle des EuGH. Dies bedeutet im Hinblick auf den Naturhaushaltsschutz, daß das Gemeinschaftsrecht immer dann einer Schadstoffmengenpolitik entgegenstehen könnte, wenn das schadstoffbezogene ökologische Besorgnispotential unter dem Blickwinkel des EuGH kein zwingendes Erfordernis für eine von den Mitgliedstaaten hierdurch verursachte Einschränkung des Warenverkehrs begründet. Umgekehrt läßt sich formulieren, daß Einschränkungen um so eher zulässig sein werden, je höher das vorhandene Besorgnispotential ist. Bei ubiquitär verbreiteten, für Ökosysteme schädlichen Stoffen ist das ökologische Besorgnispotential wegen des flächendeckenden Auftretens besonders hoch. Hier kann man umgekehrt die Frage stellen, ob das Europarecht im Einzelfall Mengenbeschränkungen nicht sogar gebietet. So werden sich die Nitratgrenzwerte der Trinkwasser- und der Nitratrichtlinie ohne strikte Mengenbeschränkungen nicht erfolgreich umsetzen lassen. l13 Auch die Einhaltung der Trinkwassergrenzwerte für Pflanzenschutzmittel bereitet vielerorts Probleme und wirft die Frage nach der Notwendigkeit von Mengenbeschränkungen auf. Insgesamt wird man sagen können, daß zumindest immer dann, wenn Stoffmengenbeschränkungen notwendig, erforderlich und angemessen sind, um die Vorgaben des sekundären Gemeinschaftsrechts umzusetzen, hierin keine unzulässige Einschränkung des Art. 30 EGV erblickt werden kann. Besonders schwierig sind hingegen Regelungen bei solchen Stoffen zu begründen, bei denen allein die Unwissenheit über mögliche ökologische Gefahren ein Besorgnispotential begründet. Strikte Mengenvorgaben mit dem Ziel einer generellen Stoffstromreduzierung werden sich hier kaum als zwingendes Erforder-

110

Vgl. Becker, Spannungsfeld zwischen Umweltschutz und freiem Warenverkehr,

S. 56, 58.

111 Ständige Rechtsprechung des EuGH seit der Entscheidung Cassis de Dijon, Urteil v. 20.2.1979, Rs. 120/78, Slg. 1979, S. 649; hierzu Becker, Spannungsfeld zwischen Umweltschutz und freiem Warenverkehr, S. 77 ff. 112 Vgl. EuGH, Urteil v. 7. 2. 1985, Rs. 240/83, Slg. 1985, S. 531,549; EuGH, Urteil v. 20.9. 1988, Rs. 302/86, Slg. 1988, S. 4627,4630. 113 Vgl. 2. Teil, B IV 1 c, S. 139 und B XIII 2 c, S. 238 f.

C. Stoffflußrecht

291

nis des Umweltschutzes interpretieren lassen. Dies wird bei der Instrumentenauswahl zu beachten sein. Als Ergebnis kann festgehalten werden: Soweit der Grundsatz des freien Warenverkehrs von Stoffmengenbeschränkungen betroffen ist, steht er Mengenbeschränkungen unter dem Gesichtspunkt des Naturhaushaltsschutzes nicht entgegen, falls das vorhandene ökologische Besorgnispotential ein zwingendes Erfordernis des Umweltschutzes für eine Einschränkung i. S. des Art. 30 EGV darstellt. Stärkere Restriktionen ergeben sich auch nicht aus sonstigem internationalen Recht, insbesondere nicht aus dem GATTY4 Eine andere Frage ist, ob Regelungen der Mengenbeschränkung angesichts der wachsenden internationalen Handeslsverflechtungen nicht besser im Rahmen internationaler Absprachen getroffen werden. Für eine Reihe von Stoffen wäre ein internationaler Ansatz auch aufgrund der grenzüberschreitenden Belastungen die bessere Lösung. Dies sollte jedoch nicht dazu fuhren, auch dort auf lokale Regelungen zu verzichten, wo sie sinnvoll und möglich sind. In vielen Fällen wird die Aufnahmekapazität nationaler Umweltrnedien durch lokale Einträge entscheidend mitbestimmt, und das Abwarten auf einen internationalen Konsens ist wegen der Schwerfälligkeit der Einigungsmechanismen häufig nicht angezeigt. Auch bei grenzüberschreitenden Belastungen wird in der Beeinträchtigung nationaler Ökosysteme grundsätzlich ein hinreichender Anknüpfungspunkt für nationale Regelungen vorhanden sein. Vorteile einer internationalen Regelung dürfen nicht als Vorwand für eigene Untätigkeit dienen. Statt dessen ist in Erwägung zu ziehen, in welchen Fällen eine nationale Vorreiterrolle international eine Schubfunktion entfalten kann. Die durch ein Stoffflußrecht verursachten Änderungen dürfen allerdings nicht die Leistungsfähigkeit des wirtschaftlichen Systems überfordern. Auch die Wirtschaft ist ist ein komplexes Groß system und ökologischen Systemen insoweit ähnlich, als sie sich durch beachtliche Wechselwirkungen und die Fähigkeit auszeichnet, Störungen in gewissem Umfang auszugleichen. Die Anpassungsfähigkeit des Wirtschaftssystems setzt die Kalkulierbarkeit der politischen Rahmenbindungen voraus, um die Verläßlichkeit von wirtschaftlichen Entscheidungen zu gewährleisten. Die Geschwindigkeit des unumgänglichen ökologischen Strukturwandels darf somit die Anpassungsmöglichkeiten von Unternehmen, privaten Haushalten und staatlichen Institutionen nicht außer acht lassen. Zu diesem Zweck muß die Umweltpolitik durch die verbindli-

114 General Agreement on Tariffs and Trade v. 30. 10. 1947, BGB\. 1951 11 S. 174 i. V. rn. Anlagenband I, zu\. geänd. durch G. v. 30. 8. 1994, BGB\. 11 S. 1430. Vg\. Rehbinder, Konzeption Stoffrecht, S. 25 f.; Herdegen, Internationales Wirtschaftsrecht, § 4 Rdnr. 31.

292

Dritter Teil- Rechtspolitische Vorschläge

che Festlegung von langfristigen ökologischen Zielvorgaben und Stufenplänen berechenbar bleiben. 1I5 Dies ist auch bei der Mengensteuerung von Stoffen zu beachten. Ein Einstieg in die Mengensteuerung sollte deshalb behutsam und mit gut durchdachten, kalkulierbaren Vorgaben erfolgen. Gleichzeitig muß berücksichtigt werden, daß auch die Belastungsfähigkeit des Naturhaushalts Vorgaben setzt, die im Dreieck von Gesellschaft, Wirtschaft und Ökologie nicht ignoriert werden dürfen. Insgesamt erscheint die von Rehbinder in die Diskussion eingebrachte Konzeption eines Stoffrechts, bei dem die Mengensteuerung von Stoffen ein wesentliches Element darstellt, als ein Ansatz, der es auch unter dem Gesichtpunkt des Naturhaushaltsschutzes wert ist, weiter verfolgt zu werden. Sofern man die Lösung stärker in einer Regulierung auf der Produktebene suchen will, ist zu berücksichtigen, daß hierdurch Mengenprobleme hinsichtlich der ubiquitären Massenschadstoffe nicht beseitigt werden können. Auch die notwendige Verknüpfung mit der Belastungskapazität des Naturhaushalts würde dann fehlen.

D.UGB Die umfangreiche Diskussion über das Für und Wider der KodifIkation des Umweltrechts in einem einheitlichen Gesetzbuch soll an dieser Stelle nicht aufgegriffen werdenY6 Ein Hinweis auf die Bedeutung des UGB bezüglich eines ökosystemaren Schutzansatzes erscheint jedoch angezeigt. Grundsätzlich kann ein ökosystemarer Schutzansatz sowohl in die bestehenden Umweltgesetze als auch in das noch in der Entstehung begriffene UGB integriert werden. Der voraussichtlich schnellere Weg wäre die Aufnahme in die bestehenden Umweltgesetze, da es zur Zeit noch offen ist, ob und wann es zur Realisierung des UGB kommen wird. Gleichzeitig ist jedoch zu befiirchten, daß eine Aufnahme in die bestehenden Umweltgesetze unabgestimmt und ohne geschlossenes Konzept erfolgen würde. Hier hätte eine Verankerung im Rahmen des UGB erhebliche Vorteile, da die Zusammenfassung der umweltrechtlichen Materie in einem einheitlichen Gesetzeswerk neben dem Erfordernis der Harmonisierung auch einer integrierten Sichtweise besser Rechnung trägt. 117 Die ganzheitliche Konzeption des Umweltgesetzbuches entspricht in stärkerem Maße der medienübergreifenden und ganzheitlichen Sichtweise eines ökosyEnquete-Kommission, Die Industriegesellschaft gestalten, S. 59. Vgl. Breuer, UPR 1995, S. 365 ff.; Kloepfer, DÖV 1995, S. 745 ff.; Rehbinder, UPR 1995, S. 361 ff. 117 Ebenso, Kloepfer, DÖV 1995, S. 749 f.; Rehbinder, UPR 1995, S. 362. 115

116

D.UGB

293

stemaren Ansatzes als das bisherige Sammelsurium von Einzelgesetzen. Eine systematische und gut durchdachte Verlmüpfung der verschiedenen Rechtsbereiche ist im UGB wesentlich einfacher. Der Fragmentierung bestehender Umweltgesetze und der daraus entstehenden Vollzugsprobleme würde entgegengewirkt. Überdies gehen die Vorschriften des vorgelegten UGB-Entwurfs bereits jetzt inhaltlich über die bestehenden Einzelgesetze hinaus und enthalten hinsichtlich des Schutzes von Ökosystemen eine ganze Reihe von Verbesserungen. Die Weiterverfolgung der Umweltrechtskodiftkation erscheint deshalb im Hinblick auf einen ökosystemaren Ansatz als der erfolgversprechendere Weg.

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