Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts [1 ed.] 9783428497225, 9783428097227

Citation preview

SILKE ALBIN

Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts

Schriften zum Europäischen Recht Herausgegeben von

Siegfried Magiera und Detlef Merten

Band 61

Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts Von Silke Albin

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Albin, Silke: Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts I von Silke Albin. - Berlin : Duncker und Humblot, 1999 (Schriften zum europäischen Recht; Bd. 61) Zug!.: Bayreuth, Univ., Diss., 1998 ISBN 3-428-09722-X

D703 Alle Rechte vorbehalten

© 1999 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0937-6305 ISBN 3-428-09722-X Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 1998 von der Rechtsund Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät der Universität Bayreuth zur Dissertation angenommen. Spätere aktuelle Entwicklungen und Veröffentlichungen wurden noch bis November 1998 berücksichtigt. Mein besonderer Dank gilt Herrn Prof. Dr. Rudolf Streinz für die ausgezeichnete Betreuung, seine Unterstützung beim empirischen Teil der Arbeit und die außergewöhnlich rasche Erstellung des Erstgutachtens. Danken möchte ich auch Herrn Prof. Dr. Winfried Berg rur seine ebenfalls sehr zügige Zweitbegutachtung. Weiterer Dank gebührt der Europäischen Kommission, die mir auf unbürokratische Weise die Auswertung von Primärquellen, insbesondere der Umweltbeschwerden in der Generaldirektion XI, ermöglicht hat. Herzlich danken möchte ich in diesem Zusammenhang auch Herrn Dr. Peter Droell (GD XI) und Herrn Dr. Karsten Sach (Ständige Vertretung der Bundesrepublik), die mir durch ihre Auskunftsbereitschaft und weiterfiihrende Unterstützung wichtige Einblicke in die europäischen Institutionen verschafft haben. Besonders hervorheben will ich außerdem die Gespräche mit Herrn Dr. Ludwig Krämer (GD XI), der über die Dissertation hinaus mein Interesse rur die europäische Umweltpolitik vertieft hat. Sein engagiertes Eintreten rur den Umweltschutz beeindruckt mich nachhaltig. Zu Dank verpflichtet bin ich auch meinen zahlreichen anderen Interviewpartnern in Brüssel und Luxemburg, die - auch wenn ich sie an dieser Stelle nicht alle namentlich erwähnen kann - gemeinsam zum Gelingen des empirischen Teils der Arbeit beigetragen haben. Nicht unerwähnt lassen möchte ich außerdem Frau Dr. Poth-Mögele und Herrn Dr. Mögele, die mich bei meinen Aufenthalten in Brüssel immer sehr hilfsbereit begleitet haben. Mein Dank gilt weiterhin dem Evangelischen Studienwerk Villigst rur die Gewährung eines Promotionsstipendiums sowie dem Bundesministerium rur Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, das die Veröffentlichung der Arbeit mit einem großzügigen Druckkostenzuschuß erleichtert hat. Nicht zuletzt möchte ich Herrn Dr. Ulrich Karpenstein nennen, mit dem ich in Berlin die Begeisterung rur das Europarecht teilen konnte und der mir gerade

6

VOIwort

in der letzten Phase der Arbeit durch Gespräche und Anregungen die Motivation für den Endspurt gab. Großen Dank schulde ich auch den Freunden und Verwandten, die mir bei der Übersetzung der fremdsprachigen Fragebögen und dem Korrekturlesen des Manuskripts geholfen haben. Schließlich möchte ich meinen Eltern danken, die mich bei Studium und Promotion immer ermutigt und in jeder Hinsicht unterstützt haben; und dann natürlich Wolf - wir haben uns für die langen Jahre hinter Büchern mit einer Hochzeit belohnt. Berlin, Februar 1999

Silke Albin

Inhaltsübersicht Einleitung...... ..... ................... .... ....... ........ .. ...... ...... .. ..... .. ..........................................

29

TeilA

Allgemeine Grundlagen 1. Kapitel: Methodisches Vorgehen ...........................................................................

34

Rechtstatsächlicher Forschungsansatz.............................................................

34

II. Untersuchungsgegenstand und Fragestellung .................................................

37

1II. Untersuchungstechniken ..................................... .. ......... ........ .. .......................

38

IV. Die Untersuchungen im einzelnen ..................................................................

39

V. Grenzen der Rechtstatsachenforschung...........................................................

47

2. Kapitel: Begriffliche Voraussetzungen der Kontrolle in einer rechtstatsächlichen Untersuchung....... ......... ......... .... ............................. .... ....... ...... .... ... ...... .......

49

Der Begriff der Kontrolle.................................................................................

49

11. Kontrolle als Prozeß.........................................................................................

53

III. Folgerungen für den Gang der Untersuchung ..................................................

57

3. Kapitel: Kontrollgegenstand: Der Vollzug des Gemeinschaftsrechts im Umweltbereich....................................................................................................................

59

Die Vollzugsmaterie: Das Umweltrecht der EG ..............................................

59

11. Der Vollzug des gemeinschaftlichen Umweltrechts.........................................

64

1II. Das "Vollzugsdefizit" des europäischen Umweltrechts ...................................

73

I.

I.

I.

Teil B

Kontrolle durch nationale Rechtsanwendungsorgane und Instanzen I. Kapitel: Kontrolle durch die Verwaltung ...............................................................

85

Der gemeinschaftskonforme Verwaltungsvollzug als Instrument zur Ausgleichung einer mangelhaften Umsetzung des Gemeinschaftsrechts.....................

85

I.

11. Die Bedeutung des ordnungsgemäßen Verwaltungsvollzugs in der Praxis....

110

Inhaltsübersicht

8

2. Kapitel: Kontrolle durch die Öffentlichkeit.......................................................... J.

120

Tatsächliche Handlungsbedingungen für Umweltverbände ..........................

120

11. Aufdeckung von Vollzugsmängeln durch die Öffentlichkeit........................

134

III. Instrumente zur Beanstandung von Vollzugsmängeln ..................................

163

Teile Kontrolle durch Organe der Europäischen Gemeinschaft 1. Kapitel: Kontrolle durch die Kommission............................................................

237

Stellung und Funktion der Kommission im europäischen Rechtsschutzsystem...........................................................................................................

237

11. Organisationsstrukturen innerhalb der Kommission .....................................

240

III. Instrumente zur Aufdeckung von Vollzugsmängeln .....................................

249

IV. Das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) als Instrument zur Beanstandung von Vollzugsmängeln ..............................

264

2. Kapitel: Kontrolle durch das Europäische Parlament.............................. .............

302

Interpellationsrecht .......... ....... .................................... ............... .............. .....

302

11. Mißtrauensvotum ..........................................................................................

303

111. Untersuchungsausschüsse .............................................................................

303

IV. Klagerechte...................................................................................................

303

3. Kapitel: Instrumentarium der Mittelkürzung ........................................................

306

Die mangelhafte Berücksichtigung vom Umweltbelangen im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturpolitik ................................................................

307

11. Kontrollrechte der Kommission ....................................................................

310

III. Kontrollrechte des Europäischen Rechnungshofs ................................ .........

316

4. Kapitel: Vorbeugende Kontrolle während der Gesetzgebungsphase auf Europäischer Ebene ............. ....... ........... ........................... ................... .............................

321

Kontrolle der gemeinschaftlichen Umweltgesetzgebung .............. ................

321

11. Kontrolle der Integration des Umweltschutzes in andere Politiken der Gemeinschaft.. .......... ..... .......... ... ...... .... .......... .... .... ........ ..... ........ ............... .......

343

III. Die Bedeutung vorbeugender Kontrolle für die Vermeidung von Vollzugsdefiziten ........................................................................................................

346

I.

I.

I.

I.

Inhaltsübersicht

9

TeilD Bewertung und rechtspolitischer Ausblick

I. Kapitel: Die Kontrolle der Anwendung des europäischen Umweltrechts.............

352

Der Prozeßcharakter der Vollzugskontrolle ..................................................

352

11. Zusammenfassende Analyse .........................................................................

355

III. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen ..........................................................................................................

360

IV. Reformansätze zur Stärkung der Anwendungskontrolle ...............................

366

2. Kapitel: Die Kontrolle der Umsetzung des europäischen Umweltrechts..............

373

Zusammenfassende Analyse .........................................................................

373

11. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen ..........................................................................................................

378

III. Reformansätze zur Stärkung der Umsetzungskontrolle.................................

379

Nachwort.................................................................................................................

384

Zusammenfassung in Thesen.................................................................................

386

Anhang I: Verzeichnis der Interviewpartner.......................................................

389

Anhang 11: Fragebögen... ..... ....... ......... ........................ ........ .................... ..... ..........

393

Literaturverzeichnis ......................................... ......................................................

421

Sachverzeichnis........ ... ..............................................................................................

454

I.

I.

Inhaltsverzeichnis Einleitung ............................................................................... ...................................

29

Teil A Allgemeine Grundlagen

I. Kapitel: Methodisches Vorgehen ........................................................................... I.

34

Rechtstatsächlicher Forschungsansatz..............................................................

34

II. Untersuchungsgegenstand und Fragestellung ..................................................

37

III. Untersuchungstechniken ..................................................................................

38

IV. Die Untersuchungen im einzelnen ...................................................................

39

I. Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden ...........................................

39

a) Umfrageziel und Fragetechnik.................................................................

39

b) Adressatenkreis........................................................................................

40

2. Umfrage bei Umweltverbänden ....................................................................

41

a) Umfrageziel und Fragetechnik.................................................................

41

b) Bestimmung des Adressatenkreises und Durchführung der Umfrage......

43

aa) Deutsche Umweltverbände...............................................................

43

bb) Umweltverbände ausgewählter anderer Mitgliedstaaten ..................

44

3. Recherchen bei Organen der Europäischen GemeinschafL..........................

45

4. Auswertung ............................................................................ .......................

46

V. Grenzen der Rechtstatsachenforschung.............................................................

47

2. Kapitel: Begriffliche Voraussetzungen der Kontrolle in einer rechtstatsächlichen Untersuchung .........................................................................................................

49

I. Der Begriff der Kontrolle..................................................................................

49

II. Kontrolle als Prozeß..........................................................................................

53

I. Das Modell der 'Kontrolle als Prozeß' ...........................................................

53

2. Der Kontrollprozeß im einzelnen ..................................................................

55

12

Inhaltsverzeichnis III. Folgerungen für den Gang der Untersuchung ..................................................

57

3. Kapitel: Kontrollgegenstand: Der Vollzug des Gemeinschaftsrechts im Umweltbereich....................................................................................................................

59

I. Die Vollzugsmaterie: Das Umweltrecht der EG ...............................................

59

I. Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen der EG-Umweltpolitik .........

59

2. Überblick über sekundärrechtliche EG-Umweltschutzregelungen ................

61

11. Der Vollzug des gemeinschaftlichen Umweltrechts..........................................

64

I. Indirekter Vollzug durch Organe der Mitgliedstaaten... ....... .... .... ........... ......

65

a) Mittelbarer und unmittelbarer Vollzug von Gemeinschaftsrecht .............

65

b) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben an den indirekten Vollzug ...............

67

aa) Anforderungen an die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts............

68

bb) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben an den nationalen Verwaltungsvollzug ........ ......... .......... ........... ...... ................. .... ...... .... ..........

70

2. Direkter Vollzug durch Organe der Gemeinschaft................... ................ ....

71

III. Das "Vollzugsdefizit" des europäischen Umweltrechts ...................................

73

I. Mängel bei der Umsetzung von Umweltrichtlinien......................................

74

a) Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen .........................................

74

b) Nichtübereinstimmung von Umsetzungsmaßnahmen..............................

77

2. Mängel bei der Anwendung des europäischen Umweltrechts......................

81

Teil B

Kontrolle durch nationale Rechtsanwendungsorgane und Instanzen I. Kapitel: Kontrolle durch die Verwaltung ...............................................................

85

I. Der gemeinschaftskonforme Verwaltungsvollzug als Instrument zur Ausgleichung einer mangelhaften Umsetzung des Gemeinschaftsrechts.......................

85

I. Die Prüfungspflicht nationaler Rechtsanwendungsorgane im Hinblick auf die Gemeinschaftskonformität des Verwaltungsvollzugs .............................

85

2. Rechtsinstitute zur Ausgleichung einer mangelhaften Umsetzung von Richtlinien. ...... ......... ... ... ...... ........... .... ....... ....... .......................... .... ....... ... ...

89

a) Direktwirkung von Richtlinien....... .......................... ...... ...... ............. ......

89

aa) Die Kontrollfunktion des Instituts der Direktwirkung ............ ..........

89

bb) Die objektive Direktwirkung ............ ........ ........ ........ ........ ................... 91

Inhaltsverzeichnis

13

cc) Rechtliche Grenzen des Sanktionsgedankens: Keine Direktwirkung zu Lasten einzelner..................................................................

94

dd) Konsequenzen für "Richtlinien mit Doppelwirkung" ........ ........ .......

98

b) Richtlinienkonfonne Auslegung ............... ..... ................... ........ ...............

99

aa) Rechtliche Begründung und Kontrollfunktion ...... ........ .... ......... ......

99

bb) Der Anwendungsbereich der richtlinienkonfonnen Auslegung......

102

c) Zur Substitutionswirkung von Direktwirkung und richtlinienkonformer Auslegung.......................................................................................

106

d) Das Verhältnis von richtlinienkonfonner Auslegung und Direktwirkung.......................................................................................................

108

11. Die Bedeutung des ordnungsgemäßen Verwaltungsvollzugs in der Praxis.....

110

I. Die Akzeptanz des Gemeinschaftsrechts als Voraussetzung für seine praktische Wirksamkeit ..............................................................................

110

2. Ergebnisse aus der Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden..... .. ....

112

a) Allgemeine Einschätzung der Vollziehbarkeit europäischer Umweltvorschriften durch deutsche Umweltschutzbehörden........ .. ....... ........ ....

112

b) Personelle Ausstattung der Behörden ....................................................

114

c) Weiterbildungsmöglichkeiten für Beamte..............................................

115

d) Materielle Ausstattung der deutschen Umweltschutzbehörden.. ..... .......

116

e) Folgerungen für den Vollzug des europäischen Umweltrechts durch deutsche Behörden.................................................................................

117

2. Kapitel: Kontrolle durch die Öffentlichkeit..........................................................

120

I. Tatsächliche Handlungsbedingungen für Umweltverbände............ ................

120

I. Europäische Organisationsstrukturen ..........................................................

120

2. Handlungsvoraussetzungen nationaler Umweltverbände - Ergebnisse aus der Umfrage................................................................................................

123

a) Binnenstruktur von Umweltverbänden ..................................................

123

aa) Anzahl und Anstellungsmodus ihrer Mitarbeiter............................

123

bb) Europarechtliche Fachausrichtung .................................................

124

cc) Tätigkeitsbereiche ..........................................................................

124

dd) Einflußnahmen oder Pressionen auf die Umweltverbände .. .... .......

125

ee) Mitgliedschaft beim Europäischen Umweltbüro in Brüssel...........

127

b) Technische Ausstattung der Umweltverbände .......................................

129

14

Inhaltsverzeichnis c) Die Bedeutung des europäischen Umweltrechts aus Sicht der Verbände .....................................................................................................

130

d) Gesamtanalyse .......................................................................................

132

II. Aufdeckung von Vollzugsmängeln durch die Öffentlichkeit..........................

134

1. Zur Bedeutung der Öffentlichkeit bei der Aufdeckung von Mängeln bei der Anwendung und Umsetzung des europäischen Umweltrechts .............

134

2. Das Umweltinformationsrecht der Öffentlichkeit als Instrument zur Aufdeckung von Anwendungsmängeln ............................................................

135

a) Rechtliche Grundlagen...........................................................................

136

b) Die tatsächliche Bedeutung der Umweltinformationsrichtlinie - Ergebnisse aus der Umfrage............................................................................

138

aa) Der Umfang der Geltendmachung von Umweltinformationsansprüchen nach Erlaß der Richtlinie.................................................

140

bb) Einzelheiten beim Vollzug des Umweltinformationsgesetzes ........

144

(1) Bescheidung der Anträge ........ ................. ........ ........ .................

144

(2) Gebühren......................... ...... ........ ..................... ......... ..............

146

(3) Bescheidungsdauer....................................................................

149

(4) Der Anspruch auf Akteneinsicht...............................................

150

cc) Innerbehördliche Aspekte beim Vollzug des UIG..........................

152

dd) Einschätzung des Umweltinformationszugangsrechts durch Verbände und Behörden .......................................................................

153

3. Sonstige Zusammenarbeit von Umweltverbänden und Umweltschutzbehörden - Ergebnisse aus der Umfrage ....................... ..................................

156

a) Hinweise auf Umweltschutzbeeinträchtigungen an die Behörden .........

157

b) Umweltverbände als Katalysator von Hinweisen aus der Öffentlichkeit

158

c) Bewertung der Zusammenarbeit aus Sicht der Umweltverbände und der Verwaltung ......................................................................................

159

4. Zugangsrechte zu Informationen bei Kommission und Rat................ .. .....

160

III. Instrumente zur Beanstandung von Vollzugsmängeln ...... ..................... ........

163

I. Verfahren auf nationaler Ebene: Kontrolle durch Klagerechte vor nationalen Gerichten.... ........................ ..............................................................

163

a) Primärrechtsschutz vor nationalen Gerichten: Subjektiv-öffentliche Rechte aus Gemeinschaftsrecht und ihre Klagbarkeit im nationalen Recht......................................................................................................

165

Inhaltsverzeichnis

15

aa) Maßstab und Voraussetzungen der Ableitung subjektiver Rechte aus Umweltrichtlinien .. .... ....... ...... ........................... ...... ........ ........

165

bb) "Betroffenheit" als konstitutives Kriterium für die Klagbarkeit subjektiver Rechte ........ ............... ............................. ...... ................

169

cc) Konsequenzen der Verleihung subjektiver Rechte durch Gemeinschaftsrecht für das deutsche Verwaltungsrecht .............................

175

dd) Praktische Bedeutung der Rechtsprechung.....................................

181

b) Gemeinschaftsrechtlich gebotener Sekundärrechtsschutz: Die Staatshaftung ...................................................................................................

182

aa) Rechtliche Begründung der Staatshaftung.. .............. ......................

183

bb) Die Funktion der Staatshaftung im Kontext des gemeinschaftlichen Rechtsschutzsystems und seine Bedeutung für die dezentrale Kontrolle.....................................................................................

185

cc) Voraussetzungen für die Begründung der Haftung des Staates wegen Verletzungen des Gemeinschaftsrechts ...............................

189

(1) Staatshaftung wegen legislativen Unrechts .... ........................

189

(2) Staatshaftung wegen administrativen Unrechts......................

194

c) Vorlageverfahren gemäß Art. 177 EGV (Art. 234 EGV n.F.)................

195

aa) Rechtliche Grundlagen.....................................................................

196

(1) Gegenstand des Vorabentscheidungsverfahrens .. ......................

196

(2) Initiatoren von Vorabentscheidungsverfahren ...........................

197

(3) Vorlagerecht oder Vorlagepflicht?.............................................

198

bb) Sanktionsmöglichkeiten bei Mißachtung der Vorlagepflicht...........

199

(I) Die Erzwingbarkeit von Vorabentscheidungsverfahren ............

199

(2) Die Rechtslage in der Bundesrepublik: Verfassungsrechtlich begründete Sanktionsmöglichkeiten..........................................

202

d) Zur Bedeutung der nationalen Gerichtsbarkeit in der Praxis .................

204

2. Verfahren auf europäischer Ebene ..............................................................

213

a) Beschwerdeverfahren bei der Kommission.. ............................ ..............

213

aa) Theoretische Grundlagen ...............................................................

213

bb) Die Bedeutung der Umweltbeschwerde in der Praxis.....................

214

(I) Gegenstand und Herkunft der Beschwerden ...... .......................

215

16

Inhaltsverzeichnis (2) Modalitäten bei der Bearbeitung der Beschwerden innerhalb der Kommission ............. ..................................................... ......

218

(3) Bewertung der Umweltbeschwerde durch Umweltverbände und Kommission: Ergebnisse aus der Umfrage.........................

219

(4) Gesamtbewertung ......................................................................

223

b) Petition an das Europäische Parlament ..................................................

225

aa) Rechtliche Grundlagen ........ ...........................................................

225

bb) Die Bedeutung der Petitionsverfahren in der Praxis.......................

225

(1) Das Petitionsverfahren ..... ................... ........ ..................... .........

225

(2) Anzahl und Herkunft der Petitionen ..................... .....................

227

(3) Gesamtbewertung......................................................................

230

c) Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten .............................

231

aa) Rechtliche Grundlagen und Funktion des Bürgerbeauftragten .......

231

bb) Tatsächliche Bedeutung des Bürgerbeauftragten ...........................

232

d) Direktklagen zum Europäischen Gerichtshof und ihre praktische Relevanz ................................................................................................

233

aa) Nichtigkeitsklage gemäß Art. 173 Abs. 4 EGV..............................

233

bb) Untätigkeitsklage gemäß Art. 175 EGV.......... .. ........ ...... .... .... .......

236

Teile Kontrolle durch Organe der Europäischen Gemeinschaft 1. Kapitel: Kontrolle durch die Kommission............................................................

r.

237

Stellung und Funktion der Kommission im europäischen Rechtsschutzsystem ............................................................................................................... 237

II. Organisationsstrukturen innerhalb der Kommission ........ .................... ...........

240

1. Die Organisation der Generaldirektion Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz (GD XI) ......................................................................

240

2. Umweltbezogene Einrichtungen in anderen Generaldirektionen ................

242

3. Die Europäische Umweltagentur............................ .. ...... .. ........ .. .................

243

4. Weitere Einrichtungen ........................... .. ...... ................................ .............

245

a) IMPEL Netzwerk...................................................................................

246

b) Das Europäische Beratende Forum für Umwelt sowie dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung (Europäisches Grünes Forum) ................

248

Inhaltsverzeichnis

17

111. Instrumente zur Aufdeckung von Vollzugsmängeln ......................................

249

1. Auskunfts- und Nachprüfungsrechte der Kommission gemäß Art. 213 EGV (Art. 284 EGV n.F.)...........................................................................

249

2. Rechtspflicht der Mitgliedstaaten zur Erteilung von Auskünften an die Kommission gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EGV (Art. 10 EGV n.F.)............

252

3. Sonstige rechtliche Möglichkeiten ..............................................................

255

4. Das Hilfsmittel der Berichtspflichten der Mitgliedstaaten ..........................

256

a) Rechtliche Grundlagen..................... ...... ........... .... ......... ...... ...... ..... .......

256

b) Tatsächliche Bedeutung der Berichtspflichten.......................................

257

aa) Zur Kontrolle der Umsetzung.........................................................

258

bb) Zur Kontrolle der Anwendung .................... .............. ...... ...............

259

IV. Das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) als Instrument zur Beanstandung von Vollzugsmängeln ................................

264

I. Rechtliche Grundlagen................................................................................

264

a) Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens.....................................

264

b) Das Verfahren des Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) .........................

265

c) Verfolgungspflicht der Kommission......................................................

267

d) Anspruch gegen die Kommission auf Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens .......... ...... ........ ......... ...... ..... ........... .......... ....... ..... ....

268

e) Das Feststellungsurteil nach Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 EGV n.F.)

271

aa) Kein Anordnungsrecht des EuGH ..................................................

271

bb) Der Umfang der aus Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 EGV n.F.) resultierenden Handlungspflicht .....................................................

272

cc) Adressaten der Handlungspflicht aus Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 Abs. 1 EGV n.F.).....................................................................

279

f) Verstoßverfahren und Sanktionen nach Art. 171 Abs. 2 EGV (Art. 228 EGV n.F.) ..............................................................................................

280

2. Tatsächliche Bedeutung von Vertragsverletzungsverfahren und Zwangsgeld für die Kontrolle des Vollzugs des europäischen Umweltrechts.........

284

a) Der Umfang der Nutzung des Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission...........................................................................................

284

b) Die Verfahrenspraxis im einzelnen........................................................

287

aa) Informelle Kontakte im Vorfeld.....................................................

287

2 A1bin

1nhaltsverzeichnis

18

bb) Die Einleitung eines Verfahrens nach Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.).......................................................................................

289

cc) Materielle Sanktionen.....................................................................

291

c) Besonderheiten bei Vertragsverletzungsverfahren wegen Umsetzungsmängeln ........................................................................................

293

aa) Einleitungsgrund: Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen...

293

bb) Einleitungsgrund: Nichtübereinstimmung ......................................

295

cc) Tatsächliche Verfahren vor dem EuGH..........................................

298

d) Besonderheiten bei Vertragsverletzungsverfahren wegen Anwendungsmängeln ........................................................................................

299

2. Kapitel: Kontrolle durch das Europäische Parlament...... .. ............ .. .....................

302

I.

Interpellationsrecht ........ .... .... ..... .... .... ..... .... ............ .. ..... .... ..... ....... ......... .. ...

302

11.

Mißtrauensvotum ............................................................... ...........................

303

III. Untersuchungsausschüsse .............................................................................

303

IV. Klagerechte ......................................................................... ...... ........ ............

303

3. Kapitel: Instrumentarium der Mittelkürzung ........................................................

306

I. Die mangelhafte Berücksichtigung vom Umweltbelangen im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturpolitik ..................................................................

307

11. Kontrollrechte der Kommission ......................................................................

310

1. Rechtliche Grundlagen ................................................................................

310

2. Praktische Bedeutung................................................ ....... ...... ...... ...............

313

III. Kontrollrechte des Europäischen Rechnungshofs ..........................................

316

1. Rechtliche Grundlagen .............................................................................. ..

316

2. Probleme in der Praxis .................... ....... .. ...................... .. ...................... .. ...

317

3. Ergebnis ......................................................................................................

319

4. Kapitel: Vorbeugende Kontrolle während der Gesetzgebungsphase auf Europäischer Ebene ........ .............................................................................................

321

I. Kontrolle der gemeinschaftlichen Umweltgesetzgebung ................................

321

I. Die Problematik "programmierter" Vollzugsdefizite ..................................

321

2. Rechtliche Grundlagen des europäischen Gesetzgebungsverfahrens ..........

324

a) Die Rechtsgrundlagenproblematik...... .... .... .. ...... .... .... .. ...... .. .. .... .. .........

326

b) Die Rechtsetzungsverfahren .... .......................... ...... ..............................

329

Inhaltsverzeichnis

19

aa) Sekundärrechtliche Gesetzgebung ..................................................

329

bb) Tertiäre Rechtsetzung .....................................................................

332

c) Der Rechtsetzungsprozeß in der Praxis..................................................

333

aa) Informelle Vorverhandlungen ........................................................

334

bb) Die Initiativphase ...................................... ............ ............ .............

335

cc) Das Gesetzgebungsverfahren im engeren Sinne.............................

336

dd) Die Beteiligung des Europäischen Parlaments ...............................

338

ee) Der Einfluß unabhängiger Interessenverbände ...............................

340

ff) Die Komitologie-Rechtsetzung ......................................................

341

11. Kontrolle der Integration des Umweltschutzes in andere Politiken der Gemeinschaft.......................................................................................................

343

I. Rechtliche Grundlagen................................................................................

343

2. Praktische Aspekte bei der Berücksichtigung der Querschnittsklausel...... .

344

III. Die Bedeutung vorbeugender Kontrolle für die Vermeidung von Vollzugsdefiziten .... ... ..... ......... ......... ....................... ...... ..................... ...... ...................

346

Teil D Bewertung und rechtspolitischer Ausblick

I. Kapitel: Die Kontrolle der Anwendung des europäischen Umweltrechts.............

352

Der Prozeßcharakter der Vollzugskontrolle .......... ........................................

352

11. Zusammenfassende Analyse .........................................................................

355

III. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen .. ..... ....... ............................................... ...... ............... ...... ........ .....

360

IV. Reformansätze zur Stärkung der Anwendungskontrolle ................................

366

I. Öffnung des Zugangs zu den nationalen Gerichten....................................

366

2. Zulassung europäischer Umweltinspektoren ..............................................

369

3. Harmonisierung der nationalen Kontrollsysteme durch gemeinschaftliche Vorgaben ....................................................................................................

371

2. Kapitel: Die Kontrolle der Umsetzung des europäischen Umweltrechts..............

373

1.

I.

Zusammenfassende Analyse ..........................................................................

373

11. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen ...........................................................................................................

378

III. Reformansätze zur Stärkung der Umsetzungskontrolle..................................

379

20

Inhaltsverzeichnis I. Verbesserung der technischen, personellen und fachlichen Vollzugsbedingungen nationaler Umweltschutzbehörden ........................................

379

2. GezieIte Hilfestellung gegenüber Vollzugsbehörden durch die nationale Ministerialebene ........................................................... ................. ... ...... ....

380

3. Verstärkte Transparenz nationaler und europäischer Entscheidungsprozesse............................................................................................................

382

a) Pflicht zur Kennzeichnung nationaler Umsetzungsvorschriften im Hinblick auf ihren gemeinschaftsrechtlichen Ursprung ..................... ....

382

b) Veröffentlichung von Daten und Entscheidungen der Kommission ......

382

Nachwort ................................................................................................................

384

Zusammenfassung in Thesen.................................................................................

386

Anhang I: Verzeichnis der Interviewpartner.......................................................

389

Anhang 11: Fragebögen ..... ............... ............... ................ ........ ... ...... .... .......... ..... ...

393

Literaturverzeichnis .... ..... ...... ......... .... .... ............................. ..... ...... .... ............ ........ 421

Sachverzeichnis............ ...... ....... ..... ............ ... .................. ........ ............... ..... ...... .... ..... 454

Tabellen- und Übersichtenverzeichnis

Umfrage bei deutschen UmweItbehörden und bei Umweltverbänden in Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Spanien und Belgien

I. Tabellenkomplex: Adressaten und Rücklaufquoten Tabelle 1: Tabelle 2: Tabelle 3:

Umfrage bei deutschen Umweltbehörden: Verteilung auf die einzelnen Adressatenkreise und Anzahl der antwortenden Behörden............ Übersicht über die im Rahmen der Umfrage angeschriebenen deutschen Umweltverbände.. .... ... .... ..................... ....... ....... ...... ................ ... Gesamtergebnisse der Umfrage bei Umweltschutzverbänden..............

42 43 45

11. Tabellenkomplex: Vollzugsbedingungen in deutschen Umweltbehörden Tabelle 4: Tabelle 5: Tabelle 6: Tabelle 7: Tabelle 8: Tabelle 9:

Stand der Mitteilung von Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Durchführung der Richtlinien im Bereich Umwelt............................... Frage an die Umweltbehörden: Welche Schwierigkeiten treten bei Ihrer Arbeit im Hinblick auf das europäische Umweltrecht auf?........ Anzahl der Bediensteten in deutschen Umweltschutzbehörden. .......... Weiterbildungsmöglichkeiten in deutschen Umweltschutzbehörden. .. Vorhandensein von Richtlinientexten.................................................. Vorhanden sein von Lehrbüchern und/oder Kommentaren .................

75 113 114 116 117 117

III. Fragenkomplex: Handlungsbedingungen von Umweltverbänden Tabelle 10: Tätigkeitsbereiche von Umweltverbänden........................................... 125 Tabelle 11: Frage an die Umweltverbände: Sind Sie im Zusammenhang mit der Arbeit in Ihrem Verband schon Einflußnahmen oder Pressionen, z.B. von Betreibern, Politikern etc., ausgesetzt gewesen? ................... 126 Tabelle 12: Frage an die Umweltverbände: Von welcher Seite verspürten Sie die stärksten Einflußnahmen oder Pressionen?................................... 127 Tabelle 13: Kontakte von Umweltverbänden zu Vertretern des Europäischen Parlaments................................. ................................... ....................... 128

22

Tabellen- und Übersichtenverzeichnis

Tabelle 14: Frage an die Umweltverbände: VerfUgt Ihr Verband über die Texte der wichtigsten EG-Umweltrichtlinien? .............................................. Tabelle 15: Frage an die Umweltverbände: VerfUgt Ihr Verband über Kommentare und/oder Lehrbücher zum EG-(Umwelt-) Recht?........................ Tabelle 16: Frage an die Umweltverbände: WeIche Rolle spielt das europäische UmweItrecht gegenwärtig in Ihrer Verbandsarbeit? ............................ Tabelle 17: Frage an die Umweltverbände: Welche Schwierigkeiten treten bei der Arbeit in Ihrem Verband im Zusammenhang mit dem europäischen Umweltrecht besonders häufig auf?..........................................

129 130 130

131

IV. Fragenkomplex: Die UmweltinformationsrichtIinie in der Praxis Tabelle 18:

Frage an die Behörden: Hat sich die durchschnittliche Anzahl der geltend gemachten InformationsanspTÜche seit dem 1.1.1993 verändert? ............................................................................................ Tabelle 19: Bei deutschen Behörden geltend gemachte UmweItinformationsanspTÜche ................................................................................................ Tabelle 20: Antragsteller von UmweltinformationsanspTÜchen ............................. Tabelle 21: Prozentuale Verteilung der Ablehnungsgründe (Schätzwert).............. Tabelle 22: Gebühren für positiv sowie negativ beschiedene UmweltinformationsanspTÜche/ Durchschnitts-, sowie Maximal- und Minimalwerte.. Tabelle 23: Wartezeit für Antragsteller von der Geltendmachung bis zur Bescheidung eines Umweltinformationsanspruchs.................................. Tabelle 24: Erfahrungen mit dem Anspruch auf Akteneinsicht.............................. Tabelle 25: Grad der Beeinträchtigung der behördlichen Arbeit durch die Geltendmachung von UmweltinformationsanspTÜchen....................... Tabelle 26: Frage an die Verbände: WeIche Einschätzung bzgl. der Umweltinformationsrichtlinie teilen Sie am ehesten? (Es können mehrere Variablen angekreuzt werden)............................................................. Tabelle 27: Frage an die Behörden: Welche Einschätzung bzgl. der Umweltinformationsrichtlinie teilen Sie am ehesten? (Es können mehrere Variablen angekreuzt werden)............................................................. Tabelle 28: Frage an die Umweltverbände: "Wie schätzen Sie die Kooperationsbereitschaft von Umweltschutzbehörden im Hinblick auf die Tätigkeit Ihres Verbandes allgemein ein?" .................................................. Tabelle 29: Frage an deutsche Umweltschutzbehörden: "Wie beurteilen Sie die Hinweise aus der Öffentlichkeit im Hinblick auf die behördliche Tätigkeit?" ..... ....... ......... ...... ........................ ...... .................. ......... .... ...

141 142 143 145 149 150 151 153

154

155

159

160

V. Tabellenkomplex: Anzahl der Vorabentscheidungsverfahren Tabelle 30: Anzahl der Vorabentscheidungsverfahren ........................................... 209

Tabellen- und Übersichtenverzeichnis

23

VI. Tabellenkomplex: Umweltbeschwerde und Petition in der Praxis

Tabelle 31: Bei der Kommission eingegangene Umweltbeschwerden, verteilt nach Mitgliedstaaten und Beschwerdegegenständen .. ................... ...... Tabelle 32: Bevorzugung der Umweltbeschwerde ................................................. Tabelle 33: Bevorzugung der Klage vor dem Verwaltungsgericht......................... Tabelle 34: Frage an die Umweltverbände: Welche Einschätzung bezüglich der Umweltbeschwerde teilen Sie am ehesten? ...... ................. ..... ............. Tabelle 35: Mutmaßliche Vertragsverletzungen - Ursprung.................................. Tabelle 36: Anzahl der geprüften Petitionen in den letzten zehn Kalenderjahren.. Tabelle 37: Petitionen in den Berichtszeiträumen 1994-1995 und 1995-1996, aufgeteilt nach einzelnen Mitgliedstaaten............................................

216 220 220 222 224 228 229

VII. Tabellenkomplex: Kontrolle durch die Kommission

Tabelle 38:

Die Organisationsstruktur der Generaldirektion Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz (GD XI) ....................................... Tabelle 39: Berechnung finanzieller Sanktionen im Rahmen des Art. 171 EGV: Grundfaktoren in den einzelnen Mitgliedstaaten ................................. Tabelle 40: Berechnung finanzieller Sanktionen im Rahmen des Art. 171 EGV (Art. 228 EGV n.F.): Potentielle Höchst- bzw. Mindeststrafen.......... Tabelle 41: Mutmaßliche Vertragsverletzungen (VV) im Umweltbereich von 1991 bis 1995 ...................................................................................... Tabelle 42: Festgestellte Vertragsverletzungen von 1991 bis 1995 - aufgeschlüsselt nach Verfahrensstufe und Jahr ...................................................... Tabelle 43: Gründe für die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren von 1991 bis 1995 - Nichtmitteilung, Nichtübereinstimmung, Mangelhafte Anwendung, Sonstige................................................................. Tabelle 44: Durch die Kommission eingeleitete Verfahrensschritte nach Art. 169 EGV aufgrund von Verstößen wegen Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen bei Umweltrichtlinien ................... ......... ......

241 283 285 286 290

294

296

Übersichten Übersicht 1: Rechtsetzungsverfahren nach dem EG-Vertrag .................................... 330 Übersicht 2: Der Prozeß der Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts..... 354 Übersicht 3: Der Pyramideneffekt des Vertragsverletzungsverfahrens..................... 359

Abkürzungsverzeichnis abgedr.

abgedruckt

ABI.

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

Abs.

Absatz

AJIL

American Journal of International Law

Alt.

Alternative

Anm.

Anmerkung

AöR

Archiv des öffentlichen Rechts (Zeitschrift)

Art.

Artikel

Aufl.

Auflage

BAnz.

Bundesanzeiger

BayVBI.

Bayerische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

BB

Betriebsberater (Zeitschrift)

Bd.

Band

BOI

Bundesverband der deutschen Industrie

Bespr.

Besprechung

BFH

Bundesfinanzhof

BGBI.

Bundesgesetzb Iatt

BGH

Bundesgerichtshof

BMU

Bundesministerium für Umweltschutz, Naturschutz und Reaktorsicherheit

BMWi

Bundesministerium für Wirtschaft

bspw.

beispielsweise

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

BullBReg.

Bulletin der Bundesregierung

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Bundesverfassungsgericht, Entscheidungssammlung

BYIL

The British Yearbook of International Law (Zeitschrift)

bzw.

beziehungsweise

CDE

Cahiers de Droit Europeen (Zeitschrift)

Abkürzungsverzeichnis CMLR

Common Market Law Review(Zeitschrift)

DB

Der Betrieb (Zeitschrift)

ders.

derselbe

dies.

dieselbe

DIHT

Deutscher Industrie- und Handelstag

Diss.

Dissertation

DNR

Deutscher Naturschutzring

Doc.

Document

DÖV

Die öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

DRiZ

Deutsche Richterzeitschrift (Zeitschrift)

DVB!.

Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)

EA

Europa-Archiv (Zeitschrift)

EAGFL

Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds

EEA

Einheitliche Europäische Akte

EFRE

Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung

EG

Europäische Gemeinschaft

EGKS

Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

ELR

European Law Review (Zeitschrift)

eng!.

englisch

EP

Europäisches Parlament

EPZ

Europäische Politische Zusammenarbeit

EU

Europäische Union

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EuGHE

Europäischer Gerichtshof, Entscheidungssammlung

EuGRZ

Europäische Grundrechte-Zeitschrift

EuR

Europarecht (Zeitschrift)

EUV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Union

EuZW

Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (Zeitschrift)

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWS

Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht (Zeitschrift)

f.

folgende

ff.

fortfolgende

FG

Finanzgericht

franz.

französisch

25

Abkürzungsverzeichnis

26 FS

Festschrift

GG

Grundgesetz

GTE

Kommentar zum EG/EU-Vertrag; Groeben/Thiesing/EhIermann

GVBI.

Gesetz- und Verordnungsblatt

GYIL

German Yearbook ofInternational Law (Zeitschrift)

h.M.

herrschende Meinung

Hrsg.

Herausgeber

Hs.

Halbsatz

i.d.R.

in der Regel

IUR

Institut für Umweltrecht

i.V.m.

in Verbindung mit

IGH

Internationaler Gerichtshof

JURA

Juristische Ausbildung (Zeitschrift)

JuS

Juristische Schulung (Zeitschrift)

JZ

Juristenzeitung (Zeitschrift)

Kap.

Kapitel

KOM

Kommissionsdokument

KritV

Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung (Zeitschrift)

LG

Landgericht

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

MDR

Monatszeitschrift flir deutsches Recht (Zeitschrift)

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)

Nr.

Nummer

NuL

Natur und Landschaft (Zeitschrift)

NuR

Natur und Recht (Zeitschrift)

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht

OLG

Oberlandesgericht

P.E.

European Parliament

PVS

Politische Vierteljahresschrift

RabeIsZ

Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht

Rn.

Randnummer

Rs.

Rechtssache

Rspr.

Rechtsprechung

RTDeur.

Revue Trimestrielle de Droit Europeen

S.

Seite

Abkürzungsverzeichnis s.o.

siehe oben

Sig.

Sammlung der Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes

sog.

sogenannte(r/n)

Spgstr.

Spiegelstrich

st. Rspr.

ständige Rechtsprechung

u.a.

unter anderem/und andere

UAbs.

Unterabsatz

UN

United Nations

UPR

Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift)

27

UTR

Umwelt- und Technikrecht (Zeitschrift)

Var.

Variante

Verf.

Verfasser

VerwArch

Verwaltungsarchiv (Zeitschrift)

VG

Verwaltungsgericht

VGH

Verwal tungsgerichtshof

vgl.

vergleiche

Vol.

Volume

VR

Verwaltungsrundschau (Zeitschrift)

VVDStRL

Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

z.B.

zum Beispiel

ZaöRV

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

ZAP

Zeitschrift für Anwaltspraxis

ZG

Zeitschrift für Gesellschafts- und Unternehmensrecht

ZGR

Zeitschrift für Gesetzgebung

zit.

zitiert

ZÖR

Zeitschrift für öffentliches Recht

ZRP

Zeitschrift für Rechtspolitik

ZUR

Zeitschrift für Umweltrecht

ZVglRWiss

Zeitschrift für vergleichende Rechtswissenschaft

Einleitung Die Europäische Umweltpolitik ist janusköpfig. Was sich vordergründig als Erfolgsgeschichte der Gemeinschaft im Umweltschutzbereich liest, erweist sich bei tieferer Betrachtung als eindrückliches Beispiel eines von Vollzugsdefiziten gekennzeichneten Politikfelds. Mehr als die meisten anderen Regelungsgebiete der Europäischen Gemeinschaft leidet das Umweltschutzrecht an einer Diskrepanz zwischen Anspruch und Wirklichkeit, die die hochgesteckten Schutzziele der europäischen Umweltpolitik ungewollt wieder in Frage stellt. Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit eines Engagements der EG auf dem sensiblen Feld des Umweltschutzes sind gleichwohl unbestritten. Der grenzüberschreitende Charakter nationaler Umweltverschmutzung und die wettbewerbsverzerrenden Auswirkungen unterschiedlicher nationaler Umweltstandards auf den Binnenmarkt - respektive der Zusammenhang zwischen Ökologie und Ökonomie - haben die Gemeinschaft bereits zu einem Zeitpunkt handeln lassen, als ihr explizite Rechtsgrundlagen im Vertrag flir ein Tätigwerden im Umweltschutzbereich noch gar nicht zur Verfligung standen. In der Folge entwickelte sie ein umfangreiches ordnungsrechtliches Regelungswerk, das über die meisten nationalen Umweltstandards weit hinausreicht. Der tatsächliche Vollzug dieser Umweltnorrnen in den Mitgliedstaaten bleibt indes hinter den Erwartungen der Rechtsetzung zurück. Weder die Umsetzung noch die Anwendung von EG-Umweltrichtlinien erfolgt auf nationaler Ebene zufriedenstellend. Diese Defizite spiegeln sich deutlich in jährlichen Berichten der Kommission, I den zahlreichen Verurteilungen der Mitgliedstaaten im Umweltbereich durch den EuGH2 und Veröffentlichungen oder empirischen Untersuchungen zur europäischen Umweltpolitik3 . So insbesondere in den regelmäßigen Jahresberichten der Kommission an das Europäische Parlament über die Kontrolle der Anwendung des Gemeinschaftsrechts (vgl. nur aus den letzten Jahren 1994: KOM (95), 500 endg. vom 7.6.1995; 1995: KOM (96),600 vom 29.5.1996), oder in dem Zwischenbericht der Kommission über die Umsetzung des Programms der Europäischen Gemeinschaft rur Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, KOM (94) 453 endg. vom 30.11.1994. 2 Kahl geht von 75 unmittelbar umweltschutzbezogenen Urteilen des EuGH aus (Stand: 1.11.1993), ThürVBI. 1994,225; vgl. auch die Urteilsanalysen bei Krämer, EuGRZ 1995,45 ff., und Schmidt, 1Z 1995, 545 ff. 3 Vgl. nur Lübbe-WoljJ, Der Vollzug des europäischen Umweltrechts; Engelsber-

30

Einleitung

Glaubwürdigkeit und Nachhaltigkeit der Politik der EG hängen jedoch in zentraler Weise von der tatsächlichen und effektiven Durchsetzung ihrer Entscheidungen ab. Dabei betrifft namentlich interessenschwache Felder wie den Umweltschutz in herausgehobener Weise der Grundsatz, daß nichts eine Politik mehr diskreditiere als wenn sie nicht durchgesetzt wird. 4 Dies gilt um so mehr, als mit dem nachdrücklichen Eintreten der Europäischen Gemeinschaft für den Umweltschutz auch ein deutliches Zeugnis von der Bereitschaft moderner Industriestaaten zu einem verantwortungsvollen und nachhaltigen Umgang mit natürlichen Ressourcen abgelegt werden sol1. 5 Ein derart begriffenes Selbstverständnis kann aber nur durch eine konsequent verfolgte - d.h. bis zum tatsächlichen Verwaltungsvollzug erfolgreich betriebene - Politik eingelöst werden, will es nicht im Stadium eines 'in Rechtsform gegossenen Lippenbekenntnisses' stehenbleiben. Dieses Ziel kann freilich nur dann erreicht werden, wenn ein effektives System europäischer und nationaler Kontrolle zur Verfügung steht, um die Überwachung und ggf. Sanktionierung von Vollzugsentscheidungen sicherzustellen. Kontrolle ist die zentrale Voraussetzung für die Implementierung staatlicher Entscheidungen. Auf diese Weise bildet sie den Grundstein für die Stabilität und Effektivität eines staatlichen Gebildes. Nicht zufallig machte Karl Loewenstein das Vorhandensein oder Fehlen von Kontrollen, ihre Wirkungsweise und ihre Standfestigkeit sowie ihr Ausmaß und ihre Intensität zum Kennzeichen eines jeden politischen Systems. 6 Es muß ferner kaum mehr daran erinnert werden, daß ein ausgewogenes und effektives System von checks and balances - respektive der hier zu behandelnden Verwaltungskontrolle - als Kind der Montesquieu'schen Gewaltenlehre zu den Kembestandteilen westlicher Verfassungstheorien gehört. Die Existenz und Ausprägung von Kontrollen ist daher in besonderer Weise geeignet, den rechtsstaatlichen und demokratischen Geist eines staatlichen Systems widerzuspiegeln. Diese am Nationalstaat entwickelten Verfassungstraditionen gelten in gleichem Maße für die EG. Über herkömmliche völkerrechtliche Systeme hinausgehend, hat sich die als supranationale Organisation7 konzipierte Gemeinschaft ger, Der Vollzug europarechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet des Umweltschutzes; Krämer, Focus on European Environmental Law; Pernice, NVwZ 1990, 414 (423), spricht vom "dunklen Kapitel des Vollzugs". 4 Viertes Umweltaktionsprogramm, ABI. EG 1987 Nr. C 328, S. I. Vgl. nur Europäische Kommission, Zwischenbericht über das 5. Aktionsprogramm, KOM (94) 453 endg. vom 30.11.1994, Einleitung, S. I f. 6 Verfassungslehre, S. 9; Loewenstein folgerte daraus, der Weg zum Verständnis politischer Prozesse sei deshalb nur in der Analyse des Mechanismus der Machtüberwachung und Machtkontrolle zu finden. 7 Erstmals tauchte der Begriff der Supranationalität im Zusammenhang mit der europäischen Integration in Art. 9 IV und V EGKSV auf, in dem die Tätigkeit der

Einleitung

31

Institutionen gegeben, denen staats ähnliche Funktionen im legislativen, aber auch im exekutiven und judikativen Bereich zukommen. Zu diesen gehört insbesondere auch die Möglichkeit zur supranationalen Kontrolle des innerstaatlichen Vollzugs von Gemeinschaftsrecht durch die Europäische Kommission und den EuGH. Gleichwohl sind speziell im Umweltbereich die Kontrollmechanismen zur Überwachung des Vollzugs außergewöhnlich schwach ausgeprägt. Während in anderen Politiken der Gemeinschaft eine umfangreiche Übertragung von Kontrollrechten auf die Kommission stattgefunden hat, leidet die Überwachung der Durchsetzung des europäischen Umweltrechts an erheblichen Kontrolldefiziten. Geringe Verwaltungs- und Inspektionsbefugnisse der Kommission, die Schwerfalligkeit des Vertragsverletzungsverfahrens angesichts von Konstellationen, wie sie das Umweltrecht aufwirft, und ein nahezu gänzlich fehlender Zugang des Bürgers zum EuGH sind nur einige der Aspekte, welche die Vollzugskontrolle im europäischen Umweltrecht als mangelhaft zu kennzeichnen vermögen. Als problematisch erweist sich außerdem die besondere Interessenkonstellation im Umweltschutz. Im Gegensatz zu von Individualrechtsgütern (Wettbewerbsfreiheit, Verbraucherschutz etc.) geprägten Politikfeldern dient der Umweltschutz primär der Erhaltung und Verbesserung der natürlichen Lebensgrundlagen der Gemeinschaft sowie dem Schutz von Tier- und Pflanzenwelt. Die Umwelt bildet lediglich ein Allgemeingut. In aller Regel fehlt es hier an individuell Betroffenen, die ein besonderes Interesse an einem ordnungsgemäßen Vollzug entfalten und sich damit selbständig an der Vollzugskontrolle beteiligen (v.a. bei Konkurrenzsituationen). Diese Selbststeuerung läßt sich auch durch das altruistische Engagement der zunehmend professionalisierteren Umweltverbände nicht ausgleichen. 8 Verstärkt wird dieser Effekt durch einen in vielen Mitgliedstaaten überdies nur restriktiv gehandhabten Zugang zu den nationalen Gerichten im Umweltschutzbereich. Diese Defizite bei der Durchsetzbarkeit gemeinschaftlicher Umweltnormen werden zunehmend als Hemmschuh der europäischen Umweltpolitik erkannt. Während in den ersten zwanzig Jahren ihres Bestehens die Debatte noch primär von der Diskussion um Schutzziele und geeignete Regelungsinstrumente beim Kommission als "supranational" bezeichnet wurde, vgl. dazu Schweitzer/Hurnrner, Europarecht, S. 275 ff. Die Deutung der Europäischen Gemeinschaft als supranationale Organisation geht im weiteren auf die Rechtsprechung des EuGH zurück, vgl. dazu im einzelnen m.w.N. Joerges, Das Recht im Prozeß der europäischen Integration, in: JachtenfuchsIKohler-Koch, Europäische Integration, S. 73 (78 ff.). 8 Zur Problematik von "Jedermann"-Interessen gerade auch im Hinblick auf den Umweltschutz schon 1971 Forsthoff, Der Staat der Industrie-Gesellschaft, S. 119 ff. Vgl. allgemein zur Bedeutung von Interessenverbänden auf europäischer Ebene eingehend Schwaiger/Kirchner, Die Rolle der europäischen Interessenverbände, sowie Mayntz-Trier, Verbände zwischen Mitgliederinteressen und Allgemeinwohl.

32

Einleitung

Erlaß von Rechtsvorschriften bestimmt war, 9 rückt in letzter Zeit verstärkt die mangelhafte Durchsetzbarkeit und Kontrollierbarkeit des europäischen Umweltrechts in den Vordergrund. 10 In der Folge wurde zunächst der Abschied vom als antiquiert geltenden ordnungsrechtlichen Arsenal im Umweltschutz eingeleitet; 11 die Zauberformel von den ökonomischen Instrumentarien l2 beherrschte unversehens den umweltpolitischen Diskurs und wurde in Gestalt der Öko-Audit-Verordnung 13 , dem Umweltzeichen l4 oder dem angestrebten Abkommen über freiwillige Umweltvereinbarungen l5 auch in die Tat umgesetzt. Hintergrund dieser umweltpolitischen Kehrtwende war die sicherlich zutreffende Erkenntnis, daß eine umfassende Überwachung der Einhaltung von Umweltschutzvorschriften durch die Verwaltung auch unter idealen Vollzugsbedingungen kaum zu leisten ist und daher neue Mittel und Wege zur Erreichung hoher Qualitätsziele gefunden werden müssen. Gleichwohl wird der völlige Verzicht auf das Ordnungsrecht im Umweltschutz auch in Zukunft nicht möglich sein, da gerade Selbstverpflichtungsinstrumente nur einen begrenzten Wirkungsradius besitzen und sich überdies bestimmte Bereiche des Umweltschutzes - insbesondere angesichts der grenzüberschreitenden Auswirkungen von Umweltbelastungen - mit Marktrnechanismen nicht abdecken lassen· 16 Anzu9 Dazu Knill/Heritier, Neue Instrumente in der europäischen Umweltpolitik: Strategien ftir eine effektivere Implementation, in: Lübbe-Wolff, Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, S. 209 f. 10 Vgl. aus der umfangreichen Literatur nur Roßnagel/Neuser (Hrsg.), Reformperspektiven im Umweltrecht; Lübbe-Wolff, Modernisierung des Umweltordnungsrechts; Krämer, Keine Absichtserklärungen, sondern durchsetzbares Recht. Die Kontrolle der Anwendung von EWG-Umweltrichtlinien, in: Gündling/Weber, Dicke Luft in Europa; Ritter, DÖV 1992,641 ff.; Köck, NuR 1992,412 ff. (413) m.w.N. 11 Vgl. auf europäischer Ebene insbesondere die Erklärung des Europäischen Rates in Edinburgh aus dem Jahre 1992, mit der diese Diskussion eingeleitet wurde, in: Bulletin der EG, Nr. 12/92, S. 7 ff., Council Resolution of Community Legislation, ABI. EG Nr. C 166 vom 17.6.1993, S. I ff. Schon lange vorher wurde aber die Utopie einer zunehmenden Eingriffskapazität des Staates in Frage gestellt, vgl. nur Beck, Risikogesellschaft, 1986; Luhmann, Ökologische Kommunikation, 1986; Scharp/, Sozialdemokratische Krisenpolitik in Europa, 1987; Hartwich (Hrsg.), Macht und Ohnmacht politischer Institutionen, 1989; Beck, Die Erfindung des Politischen, 1993. 12 Vgl. Köck, Die Sonderabgabe als Instrument des Umweltschutzes, S. I ff.; Ritter, DÖV 1992,641 (654). 13 Verordnung über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem ftir das Umweltrnanagement und die Umweltbetriebsprüfung Nr. 1836/93, ABI. EG 1993 Nr. L 168, S. I ff. 14 Verordnung 880/82 betreffend ein gemeinschaftliches System zur Vergabe eines Umweltzeichens, ABI. EG 1992, Nr. L 99, S. 1 ff. 15 Vgl. dazu die Mitteilung der Kommission über Freiwillige Umweltvereinbarungen, KOM (96) 561 endg. vom 27.11.1996. 16 Vgl. Demmke, Europäische Umweltpolitik und nationale Verwaltungen, S. 93; Lübbe-Wolff, NuR 1993,217 (218); Köck, NuR 1992,412 (417) m.w.N.

Einleitung

33

strebendes Ziel ist daher ein ausgewogenes Verhältnis von ökonomischen und ordnungsrechtlichen Instrumentarien, die sich gegenseitig ergänzen. Auch gilt es, das bereits in den vergangenen Jahrzehnten geschaffene EG-Umweltrecht weiterhin möglichst effektiv durchzusetzen. Vollzugskontrolle im europäischen Umweltrecht ist und bleibt daher ein zentraler Aspekt gemeinschaftlicher Umweltpolitik. Im Spannungsfeld zwischen Dezentralisierungsforderungen auf der einen und zunehmend schärferen europäischen Sanktionsmöglichkeiten auf der anderen Seite (zumindest seit der Neuformulierung von Art. 171 Abs. 2 EGV seit Maastricht) nimmt die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts eine Sonderstellung ein, die vorschnelle Lösungen in Form einseitiger Verlagerung der Kontrolle auf die nationale bzw. europäische Ebene ausschließt. Der Versuch, die Einhaltung des gemeinschaftlichen Umweltrechts zu überwachen, stellt ein komplexes Problem europäischer Politik dar, das eine eingehende Untersuchung sämtlicher die Vollzugskontrolle beeinflussenden Einzelaspekte notwendig macht. Zu diesem Zwecke werden die rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen der Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts neu zu bewel1en sein.

3 A1bin

Teil A

Allgemeine Grundlagen 1. Kapitel

Methodisches Vorgehen I. Rechtstatsächlicher Forschungsansatz

Erkenntnistheoretische Intention und folglich anzuwendende Methodik der vorliegenden Arbeit ergeben sich unmittelbar aus den spezifischen institutionellen Bedingungen des EG-Systems. Zentrales Kennzeichen des Gemeinschaftsrechts im EG-Mehrebenensystem l ist seine überwiegende Abhängigkeit von der Durchsetzung durch die Mitgliedstaaten. 2 Wesentlich stärker als das auf dem national staatlichen Konsens aufbauende innerstaatliche Recht ist das Gemeinschaftsrecht auf die Bereitschaft der Mitgliedstaaten angewiesen, erlassene Regelungen tatsächlich umzusetzen und anzuwenden - in sozial wissenschaftlichem Sinne zu "implementieren"3. Diese Abhängigkeit bindet das EGRecht mehr als jedes andere Rechtsgebiet an die Akzeptanz seiner Adressaten und somit an rechtspolitische Faktoren - ein Problem, das sich verstärkt, je

Siehe dazu WesseIs, Verwaltung im EG-Mehrebenensystem, in: Jachtenfuchs/Kohler-Koch (Hrsg.), Europäische Integration, S. 165 ff; grundlegend Scharpf, Die Politikverflechtungsfalle. Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich, Politische Vierteljahresschrift 26, 1985, S. 323 ff; Wallace, Die Dynamik des EU-Institutionengefüges, in: JachtenfuchslKohler-Koch (Hrsg.), Europäische Integration, S. 141 ff; vgl. auch Scharpf, Autonomieschonend und gemeinschaftsverträglich: Zur Logik der europäischen Mehrebenenpolitik, MPIFG Discussion-Paper 93/9. 2 Siehe zu den Implementationsstrukturen der Gemeinschaft im Vergleich mit völkerrechtlichen oder föderalen Systemen SchwarzelBeckeriPollack, Implementationsstudie, S. 30 ff 3 Vgl. zur Implementationsforschung insbesondere Mayntz, Die Verwaltung 1977, 51 ff.; dies., Vollzugsprobleme in der Umweltpolitik; Knoepfel, Öffentliches Recht und Vollzugsforschung, Beiträge der sog. Implementationsforschung zur staats- und verwaltungsrechtlichen Parlamentsdiskussion, in: Staat und Politik, Heft 24, 1979; Wollmann (Hrsg.), Politik im Dickicht der Bürokratie; SchwarzelBeckeriPollack, Implementationsstudie; krit. zur Implementationsforschung allgemein Bruder, VerwArch 75 (1984), 129 (133 ff). Grundlegend siehe PressmanlWildavsky, lmplementation. How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland.

1. Kapitel: Methodisches Vorgehen

35

dezentralisierter ein Staatsgebilde ausgeprägt ist. 4 Gleichzeitig stellt ein etwaiger 'rechtlicher Ungehorsam' bei der Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht das Rechtssystem viel nachhaltiger in Frage als die Nichtbeachtung von nationalem Recht, da es Auswirkungen auf den inneren Zusammenhalt der lediglich vertraglich miteinander verbundenen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft hat. 5 Eine "Rechtsgemeinschaft,,6 kann ihren Bestand nur durch die Befolgung ihres Rechts sichern. Das Verhältnis von Normtheorie und Normwirklichkeit erlangt daher im Gemeinschaftsrecht in besonderem Maße Bedeutung. Sollen Funktion und Wirkungsweise eines bestimmten Rechtsinstitutes - hier der Vollzugskontrolle rechtlich bewertet werden, so erfordert dies neben der Darstellung des "law in the books" auch eine eingehende Auseinandersetzung mit dem "law in action,,7. Das Aufkommen erster Studien zur Vollzugs- oder Implementationsforschung im Gemeinschaftsrecht seit Mitte der achtziger Jahre, die vor allem auch Faktoren der tatsächlichen Durchsetzung berücksichtigt, zeugt von diesem Befund. 8 4 Schon im nationalen Recht wird zunehmend die Abhängigkeit des Gesetzesvollzugs von (außerrechtlichen) Faktoren anerkannt, insbesondere verursacht durch das Problem der Politikverflechtung. VgJ. dazu Röhl, Rechtssoziologie, S. 303 f. Zum Begriff der Politikverflechtung vgJ. nur ScharpßReissertlSchnabel, Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik. Speziell zur Bedeutung der Implementation des europäischen Umweltrechts KnilllHeritier, Neue Instrumente in der europäischen UmweJtpolitik: Strategien für eine effektivere Implementation, in: Lübbe-Wolff, Der Vollzug des europäischen Umweltrechts, S. 210 ff. Allgemein zur Implementationsforschung im Gemeinschaftsrecht SchwarzelBeckerl Pollack, Implementationsstudie, S. 9 ff. 5 In ähnlichem Sinne Joerges, Das Recht im Prozeß der europäischen Integration, in: JachtenfuchsIKohler-Koch, Europäische Integration, S. 89. 6 Hallstein, Die europäische Gemeinschaft, S. 31. Dieses in der Rechtssoziologie geflügelte Wort geht zurück auf einen Aufsatz von Roscoe Pound, Law in Books and Law in Action, American Law Review 44, 1910, S. IHf. Die Implementation von Gemeinschaftsrecht allgemein haben beispielsweise untersucht Azzi, L'application du droit communautaire par les Etats Membres, 1985; KrislovlEhlermannlWeiler, The Political Organs and the Decision-Making Process in the United States and the European Community, in: CappelletilSeccombelWeiler (Hrsg.), Integration Through Law, Vol 112; Pappas (Hrsg.), National Administrative Procedures for the Preparation and Implementation of Community Decisions, 1995; SchwarzelBeckeriPollak, Die Implementation von Gemeinschaftsrecht: Untersuchung zur Gesetzgebungs- und Verwaltungspolitik der Europäischen Gemeinschaft und ihrer Mitgliedstaaten, 1993; Siedentopf/Ziller (Hrsg.), Making European Policies Work: The Implementation of Community Legislation by the Member States, 2 Bde., 1988; PlettlMeszhievitz (Hrsg.), Beyond Disputing: Exploring Legal Culture in Five European Countries, 1991; vgJ. auch Weiler, The White Paper and the Application ofCommunity Law, in: Bieber (Hrsg.), One European Market?, 1988. Speziell die Implementation des europäischen Umweltrechts war v.a. Gegenstand der Studien von Haigh, EEC Environmental Policy in Britain, 1984; ders., European Com-

3'

36

Teil A: Allgemeine Grundlagen

Um den dargestellten Wirkungsvoraussetzungen des Gemeinschaftsrechts gerecht zu werden, wird der Arbeit in weiten Teilen ein rechtstatsächlicher Forschungsansatz zugrundegelegt. Mit der Rechtstatsachenforschung als mittlerweile vollständig anerkannter9 empirischer Wissenschaft lo läßt sich eine die Rechtswissenschaft begleitende Untersuchung zweier Phänomene vornehmen: Zunächst hat sie zum Gegenstand eine Analyse der sozialen, politischen und anderen tatsächlichen Bedingungen, aufgrund derer einzelne rechtliche Regeln entstehen; zum anderen unterliegt ihr die Prüfung der sozialen, politischen und sonstigen Wirkungen jener Normen. I I Mittels der hier herangezogenen, juristischen Rechtstatsachenforschung l2 werden bestehende rechtliche Vorschriften im Hinblick auf ihre tatsächliche Umsetzung und ihr Funktionieren in der Rechtswirklichkeit untersucht.. 13 Soweit im öffentlichen Recht nach der Effektivität von Normen gefragt und ihre Umsetzung in der Praxis erforscht wird, ist regelmäßig der Gesetzesvollzug Gegenstand der Untersuchung. Die den Gesetzesvollzug betrachtende Implementationsforschung im weiteren Sinne geht der Frage nach, ob, auf welche Weise und wie effektiv Vollzugsorgane den Rechtsnormen zu ihrer Durchsetmunity Environmental Policy in Practice, Vol. I-IV, 1986; Kromarek, Vergleichende Untersuchung über die Umsetzung der EG-Richtlinien Abfall und Wasser, 1987; House of Lords/Select Commitee in the European Communities, Implementation and Enforcement of Environmental Legislation, Vol. land II, 1992; Huglo, L'application par les Etats membres des normes communautaires en matiere d'environnement, RTD eur., Nr. 30, Juli-Sept. 1994,451 ff. 9 Seit Nußbaum, Die Rechtstatsachenforschung, ihre Bedeutung für Wissenschaft und Unterricht, 1914; vgl. auch ChiotellislFikentscher, Rechtstatsachenforschung, S. I ff., Wach, Methodologische Probleme der Rechtstatsachenforschung, in: Chiotellisl Fikentscher, Rechtstatsachenforschung, S. 92. 10 Die wissenschaftliche Einordnung der Rechtstatsachenforschung ist noch umstritten: Einordnung der Rechtstatsachenforschung als Teil der Rechtssoziologie oder als eigenständigen Forschungsbeitrag (juristische Empirie)?, vgl. Wach, Methodologische Probleme der Rechtstatsachenforschung, in: ChiotellislFikentscher, Rechtstatsachenforschung, S. 92. 11 So Nußbaum, Rechtstatsachenforschung, S. 67. 12 Im weiteren, eher soziologischen, Sinne richtet sich die Rechtstatsachenforschung auf die Untersuchung der Wechselwirkung (Interdependenz) von Recht und Gesellschaft - sog. genetische Rechtssoziologie - und der Wirkung des Rechts auf die Gesellschaft - sog. operationale Rechtssoziologie. Vgl. Wach, Methodologische Probleme der Rechtstatsachenforschung, in: ChiotellislFikentscher, Rechtstatsachenforschung, S. 91; vgl. auch v. Falckenstein, Rechtstatsachenforschung - Geschichte, Begriff und Arbeitsweisen, in: ChiotellislFikentscher, Rechtstatsachenforschung, S. 81. 13 Dabei werden unter Zugrundelegung deskriptiver Ermittlungsmethoden bei Bestimmung der Wirklichkeit allgemeine Maßstäbe zur rechtlichen Bewertung herausgearbeitet. Vgl. v. Falckenstein, Rechtstatsachenforschung - Geschichte, Begriff und Arbeitsweisen, in: ChiotellislFikentscher, Rechtstatsachenforschung, S. 81; Röhl, Rechtssoziologie, S. 300 ff.; Hartwieg, Rechtstatsachenforschung im Übergang, S. 66 f.

I. Kapitel: Methodisches Vorgehen

37

zung verhelfen. 14 Kontrolle bildet hingegen nur einen der Faktoren, die den Gesetzesvollzug im Sinne der Implementationsforschung beeinflussen können. Kontrolle kann gleichwohl ebenfalls Objekt der Implementationsforschung sein. Sollen Effektivität und Wirkungsweise der Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts untersucht werden, so ist die tatsächliche Bedeutung der rechtlichen Kompetenzgrundlagen, auf denen das Handeln der Kontrollorgane basiert, zu analysieren. Nicht materielle, sondern verfahrensrechtliche Vorschriften bilden den Gegenstand dieser Betrachtung. Hierbei handelt es sich um eine Form der Strukturforschung, die Teil der Implementationsforschung darstellt: 15 Im Sinne einer Institutionenanalyse werden Fragen der Effizienz und Funktionalität ebenso wie Fragen der Aufbau- und Ablauforganisation der Kontrollinstitutionen verfolgt, um schließlich zu einer Bewertung der Institutionen aus der Makro-Perspektive, d.h. in ihrem Gesamtsystem, zu gelangen. Soweit in diesem Rahmen Verwaltungsorgane einer Analyse unterzogen werden, fällt die Untersuchung damit in den Bereich empirischer Verwaltungswissenschaft. 16 Sind andere als administrative Institutionen Gegenstand der Strukturanalyse - so vor allem die Gerichte -, bewegt sie sich im Bereich der allgemeinen Rechtssoziologie, deren Teil die Rechtstatsachenforschung ist. Bei der Berücksichtigung der Bedeutung der Öffentlichkeit für die Vollzugskontrolle werden schließlich politikwissenschaftliche Ansätze bemüht. 11. Untersuchungsgegenstand und Fragestellung

Der Gang einer rechtstatsächlichen Untersuchung wird durch die Festlegung von Untersuchungsgegenstand und Fragestellung, Anwendung von Untersuchungstechniken und schließlich einer Auswertung bestimmt. I? Den Gegenstand der Analyse bildet die Kontrolle des Vollzugs des europäischen Umweltrechts. Konkretes Ziel der Untersuchung ist die Klärung der Frage, welche tatsächliche Bedeutung einzelne Kontrollsysteme und -instrumentarien für den Vollzug des europäischen Umweltrechts besitzen. 18 Zu diesem Zweck sind formelle sowie informelle Kontroll-"Instanzen,,19 Gegenstand 14 15

Vgl. Röhl, Rechtssoziologie, S. 300 ff. Derlien, Methodik der empirischen Verwaltungsforschung, in: Hesse (Hrsg.), Politikwissenschaft und Verwaltungswissenschaft, S. 122; Röhl, Rechtssoziologie, S. 303 ff., behandelt diesen Aspekt der Implementationsforschung unter dem Begriff der "Politikverflechtung" . 16 Ebenda S. 122. I? Vgl. Wach, Methodologische Probleme der Rechtstatsachenforschung, in: ChiotellislFikentscher, Rechtstatsachenforschung, S. 97. 18 Vgl. auch Röhl, Rechtssoziologie, S. 243 f. 19 Der Terminus der Kontrollinstanz wird im folgenden stets verwendet, wenn

38

Teil A: Allgemeine Grundlagen

der Analyse. Innerhalb der fonnellen, 'rechtlichen' Kontrollinstitutionen werden sowohl die nationalen Verwaltungen und Gerichte als auch EG-Organe - wie insbesondere Kommission, EuGH und Rechnungshof - zu betrachten sein. Zu den infonnellen Kontrollinstanzen zählen vor allem betroffene Bürger, die nationale Fachpresse und Umweltverbände. Im Rahmen der Untersuchung soll im einzelnen herausgearbeitet werden, auf welche Schwierigkeiten Vollzugskontrolle in der Praxis stößt, welche tatsächliche Effizienz einzelne Kontrollinstrumentarien zur Venneidung oder Behebung von Vollzugsdefiziten entwikkeIn und welche außerrechtlichen Faktoren das Handeln der Kontrollinstanzen beeinflussen können. Im Ergebnis wird eine vergleichende Bewertung der verschiedenen nationalen und europäischen Kontrollmöglichkeiten angestrebt, aus der sich etwaige Optionen für Veränderungen und Verbesserungen der Überwachung de lege ferenda entwickeln lassen. Dieser Untersuchungs gegenstand erfordert zunächst empirische Ergebnisse über die Tätigkeit der Kommission im Zusammenspiel mit dem EuGH auf der europäischen Ebene, sowie Aussagen über Erfahrungen mit dem Vollzug des europäischen Umweltrechts und seiner Kontrolle durch innerstaatliche Behörden auf nationaler Ebene. Ferner soll die Rolle der Öffentlichkeit - wie sie insbesondere durch Umweltverbände in den einzelnen Mitgliedstaaten in Erscheinung tritt - für die Kontrolle des Vollzugs zentrale Beachtung fmden. Zu diesem Zwecke wurden die allgemeinen Handlungsbedingungen von Umweltverbänden im Hinblick auf ihre verbandlichen Außen- und Binnenstrukturen sowie die der Öffentlichkeit zur Verfügung stehenden nationalen und europäischen Rechts- und Beschwerdeinstrumente einer Analyse unterzogen. III. Untersuchungstechniken Adressaten gezielter empirischer Untersuchungen waren nationale Umweltschutzbehörden, Organe der Europäischen Gemeinschaft und Umweltverbände. Die Ergebnisse wurden mittels verschiedener, etablierter Untersuchungstechniken gewonnen20 : - Umfragen in standardisierter, schriftlicher Fonn; - Umfragen in individualisierter, mündlicher Fonn; - Gezielte Primärquellenforschung (Dokumentenanalyse). (auch) informelle Kontrollorgane erfaßt werden sollen; der Begriff Institution ist auf formelle Kontrollorgane beschränkt. 20 Vgl. zu den Methoden im einzelnen Wach, Methodologische Probleme der Rechtstatsachenforschung, in: Chiotellisl Fikentscher, Rechtstatsachenforschung, s. 97 ff.; Röhl, Rechtssoziologie, S. 107 ff.

I. Kapitel: Methodisches Vorgehen

39

Soweit Daten anderer, fIÜherer Untersuchungen zu den behandelten Themenkreisen zur Verfügung standen, wurden die eigenen Erhebungen mittels einer entsprechenden Sekundäranalyse ergänzt. Die standardisierten Umfragen bei Umweltschutzbehörden und Umweltverbänden wurden von drei verschiedenen Fragentypen bestimmt: Zum einen von sogenannten offenen Fragen, bei denen mögliche Antwortalternativen zur Erleichterung vorgegeben waren, die um weitere, eigene Einschätzungen ergänzt werden konnten; zum zweiten von Fragen nach Zahlen- oder Prozentangaben, bei denen - soweit keine exakten Daten vorlagen - Schätzwerte angegeben werden sollten; schließlich von Einschätzungsfragen, die durch Angabe eines Wertes in einer aufsteigenden FÜllferskala beantwortet werden konnten. Den Werten 'I' und '5' waren als Extremwerten regelmäßig bestimmte, vorgegebene Antworten zugeordnet, der Wert '3' galt jeweils als Mittelwert. IV. Die Untersuchungen im einzelnen 1. Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden

a) Umjrageziel und Fragetechnik

Um Aussagen über den Vollzug und die Kontrolle des europäischen Umweltrechts durch die nationalen Behörden treffen zu können, wurde eine standardisierte, schriftliche Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden durchgeführt. 21 Die Umfrage verfolgte das Ziel, allgemeine Probleme beim Vollzug des europäischen Umweltrechts herauszuarbeiten, die Rückschlüsse auf die Vollzugskontrolle durch nationale Rechtsanwendungsorgane zulassen. An der Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts haben nationale Behörden insofern teil, als sie im Rahmen des Vollzugs zu pIÜfen haben, ob eine ordnungsgemäße Umsetzung des Gemeinschaftsrechts durch den nationalen Gesetzgeber erfolgt ist (v.a. durch die Beachtung der Direktwirkung und der Pflicht zur richtlinienkonformen Auslegung). Insofern übernimmt die mitgliedstaatliche Verwaltung gleichsam eine Kontrollfunktion gegenüber dem nationalen Gesetzgeber; Vollzug und Kontrolle greifen hier unmittelbar ineinander. Dies wird an gegebener Stelle eingehend zu erläutern sein. 22

21

Die Umfrage war Teil eines Gemeinschaftsprojekts zu den Vollzugsbedingungen des europäischen Umweltrechts in Deutschland am Lehrstuhl für Offentliches Recht, Völker- und Europarecht von Prof. Dr. R. Streinz, Universität Bayreuth. Die technische und inhaltliche Vorbereitung sowie die Durchführung der Umfrage wurden im Rahmen des Projektes unternommen; die Auswertung der Fragen, die Aspekte der Vollzugskontrolle berührten, erfolgte selbständig.

40

Teil A: Allgemeine Grundlagen

Um einen Eindruck von der effektiven Bedeutung zu erlangen, die Vollzugsbehörden in dieser Funktion als Kontrollorgane zukommt, waren einige grundlegende Handlungsbedingungen innerstaatlicher Behörden beim Vollzug des europäischen Umweltrechts Gegenstand der Umfrage. Auf diese Weise sollte im Rahmen eines kurzen Fragenkatalogs ermittelt werden, inwieweit die nationale Verwaltung angesichts der behördeninternen Vollzugsvoraussetzungen tatsächlich in der Lage ist, ihre auch kontrollierende Rolle auszufüllen. Im einzelnen bezogen sich die Fragen auf folgende Themenkomplexe: Allgemeine Einschätzung der Vollziehbarkeit europäischer Umweltvorschriften Personelle Ausstattung der Behörden Materielle Ausstattung der Behörden Weiterbildungsmöglichkeiten rur Beamte. Die Fragen erforderten sowohl Zahlen- oder Prozentangaben, die grundsätzlich in Form eines Schätzwertes beantwortet werden konnten, als auch Angaben zu allgemeinen Einschätzungen und Meinungen. Auffällig war in diesem Zusammenhang das Bemühen der Behörden um möglichst wirklichkeitsgetreue Angaben, obwohl behörden interne Statistiken nicht immer zur Verfügung standen. Dieser Umstand wurde häufiger dadurch ausgeglichen, daß der Fragebogen von den Beamten an mehrere betroffene Abteilungen oder Dezernate weitergeleitet wurde. b) Adressatenkreis

Da rechtsvergleichende Forschungen der Verwaltungskontrolle in den verschiedenen Mitgliedstaaten angesichts des begrenzten Rahmens der vorliegenden Arbeit nicht möglich waren, mußte die Darstellung nationaler Vollzugskontrolle auf die Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland beschränkt werden. Gleichwohl lassen sich aus den im Fallbeispiel Deutschland ermittelten Resultaten auch indirekte Rückschlüsse auf die Vollzugssituation in anderen Mitgliedstaaten ziehen. Viele Fragen betrafen Probleme, die nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit der deutschen Rechtsordnung stehen, sondern allgemeiner Art sind und daher in anderen Ländern der EG ähnlich gelagert sein dürften.

22

Vgl. dazu Teil B, I. Kap.

1. Kapitel: Methodisches Vorgehen

41

Die Untersuchung wurde auf die Bundesländer Bayern, Berlin, Bremen, Hessen und Nordrhein-Westfalen begrenzt. Die Auswahl dieser fünf Bundesländer erfolgte mit Rücksichtnahme auf die Gewährleistung eines repräsentativen deutschen Querschnittsbildes, bei dem Faktoren wie Größe, Bevölkerungsdichte und Verwaltungsorganisation der Länder veranschlagt wurden. Kleinen, bevölkerungsärmeren Bundesländern wie den Stadtstaaten Berlin und Bremen wurden große Länder wie Bayern oder Nordrhein-Westfalen gegenübergestellt, ebenso wie sich in der Auswahl zentral organisierte Systeme der Sonderverwaltung (Hessen und Nordrhein-Westfalen) sowie dezentral bestimmte Systeme der allgemeinen Verwaltung (Bayern) fmden. 23 Obwohl mit dem Vollzug des EG-Umweltrechts auch Behörden betraut sein können, die nicht primär Umweltschutzaufgaben wahrnehmen, wurde die Umfrage auf Umweltschutzbehörden im engeren Sinne, d.h. unter Ausschluß etwa der Baubehörden, beschränkt. Auch im übrigen konnte aber keine Totalerhebung unternommen, sondern lediglich ein aussagekräftiger Anteil an Behörden befragt werden. Der einheitliche Fragebogen, der der Umfrage zugrundelag, wurde im November/Dezember 1994 an insgesamt 194 Umweltschutzbehörden versendet. Insgesamt entfielen auf Bayern 96, auf Berlin 25, auf Bremen 6, auf Hessen 17 und auf Nordrhein-Westfa1en 35 Fragebögen. In verwendbarer Form ausgefüllt und zurückgesandt wurden von den Behörden 85 Fragebögen, was einer Rücklaufquote von 43,8 % entspricht. Siehe nachstehende Tabelle a.

2. Umfrage bei Umweltverbänden

a) Umjrageziel und Fragetechnik

Neben der Bedeutung der Verwaltung für die europäische Vollzugskontrolle sollte insbesondere auch die Rolle der Umweltverbände bei der Überwachung von Umweltvorschriften beleuchtet werden. Aus diesem Grunde war es das Ziel einer Umfrage bei Umweltverbänden ausgewählter Mitgliedstaaten, Daten über Erfahrungen europäischer Umweltverbände mit ihrer Rolle als informeller Kontrollinstanz in der europäischen Umweltpolitik zu gewinnen. Gegenstand des Fragenkatalogs bildeten daher insbesondere die Zusammenarbeit mit nationalen Behörden und die Inanspruchnahme verschiedener Kontrollinstrumentarien wie nationaler Klageverfahren, des Umweltinformationsanspruchs, der

23 Die Länder besitzen im Bereich der Umweltverwaltung die Organisationshoheit, vgl. Art. 83 ff. GG; eingehend Kloepfer, Umweltrecht, Rn. 60.

42

Teil A: Allgemeine Grundlagen

Umweltbeschwerde bei der Europäischen Kommission oder der Petition beim Europäischen Parlament. Die Fragenkomplexe erfaßten im einzelnen folgende Themenbereiche: - Fragen zur Binnenstruktur der Umweltverbände - Technische Ausstattung der Umweltverbände - Die Bedeutung des europäischen Umweltrechts aus Sicht der Verbände - Erfahrungen von Umweltverbänden mit dem Umweltinformationsrecht - Erfahrungen von Umweltverbänden mit Umweltbeschwerde und Petition

Tabelle 1 Umfrage bei deutschen Umweltbehörden: Verteilung auf die einzelnen Adressatenkreise und Anzahl der antwortenden Behörden Bundesland

Behördentyp

Bayern

versandt

zurück

kreisfreie Städte

25

18

Landratsämter

71

25

Bezirksregierungen

7

3

Senatsverwaltungen

2

I

Bezirksverwaltungen

23

7

Bremen

Senatsverwaltungen bzw. nachgeordnete Behörden

6

4

Hessen

kreisfreie Städte

5

2

Wasserwirtschaftsämter

7

6

Staatliche Ämter für Immissions- und Strahlenschutz

5

5

Bezirksregierungen

3

I

kreisfreie Städte

23

5

Staatliche Umweltämter

12

3

Bezirksregierungen

5

2

194.

8'S

Berlin

NordrheinWestfalen

...

i

T;,;y

"

li

...... ;

I·.·········

43

I. Kapitel: Methodisches Vorgehen

b) Bestimmung des Adressatenkreises und Durchführung der Umfrage

aa) Deutsche Umweltverbände Zunächst wurde als Pendant zur Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden eine standardisierte Umfrage mittels Fragebögen bei deutschen Umweltschutzverbänden durchgeflihrt. In die Befragung waren sämtliche wichtigen Umweltverbände in Deutschland einbezogen, die in aller Regel bundesweit und häufig auch international agieren. Angeschrieben wurden Bundesstellen ebenso wie Landesstellen oder Ortsgruppen. Im einzelnen verteilen sich die im März 1995 versandten 75 Fragebögen auf die verschiedenen deutschen Umweltverbände wie folgt: Tabelle 2 Übersicht über die im Rahmen der Umfrage angeschriebenen deutschen Umweltverbände Bundesstelle

Landesstelle

gesamt

Deutscher Naturschutzring (Dachverband)

I

-

I

Greenpeace Deutschland e.V.

I

15

16

Bund für Umwelt- und Naturschutz Deutschland e.V. (BUND)

1

17

18

Umweltstiftung WWF-Deutschland

1

-

1

Naturschutzbund Deutschland (NABU)

I

13

14

Grüne Liga

1

5

6

Schutzgemeinschaft deutscher Wald

1

15

16

Landesnaturschutzverband

-

1

1

Verein Naturschutzpark

1

-

1

Berliner Landesarbeitsgemeinschaft Naturschutz

-

1

1

Schleswig- Holstein

Deutsen lancleesa.tnt. / ........

1>\.8.

.. R7.