Die Konvention der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes [1 ed.] 9783428480876, 9783428080878

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Schriften zum Völkerrecht Band 115

Die Konvention der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes Von

Gabriele Dorsch

Duncker & Humblot · Berlin

GABRIELE DORSCH

Die Konvention der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes

Schriften zum Völkerrecht Band 115

Die Konvention der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes

Von Gabriele Dorsch

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Dorsch, Gabriele: Die Konvention der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes / von Gabriele Dorsch. - Berlin : Duncker und Humblot, 1994 (Schriften zum Völkerrecht ; Bd. 115) Zugl.: München, Univ., Diss., 1992 ISBN 3-428-08087-4 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1994 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Werner Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 3-428-08087-4

Vorwort D i e Arbeit lag der juristischen Fakultät der Universität M ü n c h e n i m Sommersemester 1992 als Dissertation vor. A n erster Stelle danke ich Herrn Professor Dr. R u d o l f Geiger, der die Arbeit betreut hat, für seine stets wohlwollende und fördernde K r i t i k und Unterstützung. Wertvolle H i l f e stellung wurde m i r v o n Herrn Professor Dr. Rupert Scholz und v o n Herrn Professor Dr. Bruno Simma zuteil. Dafür möchte ich m i c h hier herzlich bedanken. Während meines Aufenthaltes i n Genf erhielt ich weiterführende Anregungen und praktische H i l f e v o n M r . N i g e l Cantwell, Defence for Children International, und Frau Professor Cynthia Price Cohen. A m M a x Planck-Institut für ausländisches öffentliches und Völkerrecht hat Frau Weiler meine Literatursuche i n dankenswerter Weise unterstützt. D i e Promotion wurde finanziell und ideell v o n der Friedrich-NaumannStiftung aus M i t t e l n des Bundesministeriums für B i l d u n g und Wissenschaft gefördert. München, i m Juni 1992 Gabriele

Dorsch

Inhaltsverzeichnis Einleitung

21

Erstes Kapitel Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes I.

II.

Die Zeit vor Gründung des Völkerbundes

23

1. Die Bekämpfung des Mädchenhandels

23

2. Die Bekämpfung schädlicher Formen der Kinderarbeit

25

3. Der Schutz des Kindes in Kriegszeiten

26

Die Zeit während des Bestehens des Völkerbunds

27

1. Im Rahmen des Völkerbundes

27

a) Allgemeines

27

b) Zuständige Gremien

28

c) Die Bekämpfung des Kinderhandels

28

aa) Die internationale Konferenz von 1921 bb) Die Tätigkeit des Komitees zur Bekämpfung des Mädchenhandels

28 29

d) Die Bekämpfung der Staatenlosigkeit

29

e) Die Tätigkeit des Komitees für Kinder- und Jugendschutz

30

f) Die Annahme der "Genfer Erklärung" durch die Völkerbundversammlung 1924

III.

23

30

2. Im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation

32

3. Die Entwicklungen im Kriegsvölkerrecht

33

4. Zusammenfassung

34

Die Zeit nach Auflösung des Völkerbunds

34

1. Im Rahmen der Vereinten Nationen

34

a) Übersicht über einschlägige Bestimmungen in UN-Menschenrechtsabkommen .

35

aa) Bestimmungen in allgemeinen Menschenrechtsabkommen, die einen kindspezifischen Bezug aufweisen

35

aaa) IPbürgR

35

bbb) IPwirtR

35

bb) Bestimmungen in speziellen Menschenrechtsabkommen, die einen kindspezifischen Bezug aufweisen

36

8

nsverzeichnis aaa) Kinderhandel

36

bbb) Sklavereiähnliche Einrichtungen und Praktiken

36

ccc) Kinderheirat

37

ddd) Diskriminierung im Erziehungswesen

38

eee) Staatenlosigkeit

39

fff)

Stellung als Flüchtling

39

ggg) Stellung als Staatenloser

40

hhh) Kindesinteressen und Beseitigung der Diskriminierung der Frau . . .

41

b) Wichtige Deklarationen und Resolutionen

41

aa) Strafrecht

42

bb) Adoption

42

cc) Diskriminierung nichtehelich geborener Kinder

43

dd) Sonstige Resolutionen

43

c) Die UN-Erklärung der Rechte des Kindes von 1959 aa) Entstehungsgeschichte

44 44

bb) Inhalt der Erklärung

46

cc) Adressaten der Erklärung

47

dd) Rechtliche Bedeutung der UN-Erklärung von 1959

48

ee) Würdigung in der Literatur

49

2. Im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation

50

3. Die Entwicklung im Kriegsvölkerrecht

51

4. Zusammenfassung

52

Zweites Kapitel Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung der Rechte des Kindes von 1959 in eine Konvention gleichen Inhalts I.

53

Die polnische Initiative von 1978 (sog. "First Polish Draft")

53

1. Der Inhalt

53

2. Der Hintergrund

55

3. Das Echo in den übergeordneten UN-Gremien a) In der Menschenrechtskommission

56 56

b) Im Wirtschafts- und Sozialrat

57

c) In der Generalversammlung

57

4. Die Stellungnahmen der Staaten, nichtstaatlicher Organisationen und UN-Sonderorganisationen 58 a) Zusammenfassung der vorgetragenen Argumente b) Die maßgebliche Interessenlage der Staaten

58 60

aa) Die Gruppe der Befürworter der polnischen Initiative

60

bb) Die Gruppe der Gegner der polnischen Initiative

62

nsverzeichnis 5. Die Beratung des "First Polish Draft" in der Arbeitsgruppe 1979

62

6. Die Behandlung des Beratungsergebnisses in den übergeordneten UN-Gremien . . . .

63

a) Die Resolution der Menschenrechtskommission vom 14.3.1979

63

b) Im Wirtschafts- und Sozialrat

64

c) In der Generalversammlung

64

7. Die Kritik in der Literatur II.

9

65

Der zweite polnische Entwurf vom 5. Oktober 1979 als Weichenstellung für die Ausarbeitung eines neuen Konventionstextes 66 1. Der Inhalt

66

2. Das Echo in den UN-Gremien

67

a) In der Arbeitsgruppe 1980

67

b) In der Menschenrechtskommission 1980

67

c) Im Wirtschafts- und Sozialrat 1980

67

d) In der Generalversammlung

67

3. Die Kritik in der Literatur

68

III. Zusammenfassung

68

Drittes Kapitel Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

70

I. Allgemeine Bemerkungen zur Ausarbeitung von Menschenrechtskonventionen im Rahmen der Vereinten Nationen 70 II.

Die Ausarbeitung in der Arbeitsgruppe

72

1. Die tragende Rolle der Arbeitsgruppe

72

2. Der zeitliche Rahmen

73

3. Die Zusammensetzung der Arbeitsgruppe

73

a) Die Mitgliedstaaten der Menschenrechtskommission

73

b) Beobachter

74

aa) Sonstige Staaten

74

bb) Sonderorgane, sonstige Nebenorgane und Sonderorganisationen der Vereinten Nationen cc) Nichtstaatliche Organisationen

74 75

4. Die Arbeitsweise der Arbeitsgruppe

75

a) Die Diskussionsgrundlage

75

b) Der Verlauf der Diskussion

76

c) Die Einsetzung von "drafting groups"

76

d) Die Annahme der Ergebnisse im Konsensverfahren

77

e) Die Besonderheit des "technical review"

78

10 III.

IV.

V.

nsverzeichnis Der Einfluß nichtstaatlicher Organisationen auf den Ausarbeitungsprozeß

79

1. Allgemeines

79

2. Aktivitäten im Vorfeld

80

3. Aktivitäten während der Tagung der Arbeitsgruppe

81

Die Mitwirkung der übergeordneten UN-Gremien (der Menschenrechtskommission, des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Dritten Ausschusses und der Generalversammlung) von 1981 bis 1988 83 1. Die Übermittlung der Ergebnisse der Arbeitsgruppe

83

2. Die Beratungen der Ergebnisse der Arbeitsgruppe

85

a) In der Menschenrechtskommission

85

b) Im Dritten Ausschuß

87

Das weitere Verfahren nach der Fertigstellung des Entwurfs in der Arbeitsgruppe bis zum Inkrafttreten der Konvention 88 1. Die abschließende Beratung in der Menschenrechtskommission am 8. März 1989 . . 88

VI.

2. Die Weiterleitung an den Wirtschafts- und Sozialrat

88

3. Die Beratungen im Dritten Ausschuß

89

4. Die Beschlüsse in der Generalversammlung

89

5. Auflegung zur Unterzeichnung, Inkrafttreten und Stand der Ratifikationen

90

Würdigung

90

Viertes

Kapitel

Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel der CRC in der Arbeitsgruppe I.

Vorbemerkung zur Methodik

92

1. Die Einbeziehung der Entstehungsgeschichte

92

2. Die Gruppenbildung a) Der entstehungsgeschichtliche Ansatz

II.

III.

92

92 93

b) Der situationsbezogene Ansatz

93

c) Der rechtstypisierende Ansatz

93

d) Entscheidung zugunsten des typisierenden Ansatzes

94

Die Präambel

94

Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

99

1. Der Kindbegriff, Ait. 1 (Art. 1 a.F.) 2. Das Kindeswohl als übergeordnetes Prinzip, Art. 3 (Art. 3 a.F.)

99 103

3. Die Rechte und Pflichten der Eltern, Art. 5 (Art. 5 bis a.F.) und 18 Abs. 1 (Art. 8 Abs. 1 a.F.) 108

11

nsverzeichnis

IV.

4. Das allgemeine Diskriminierungsverbot, Art. 2 Abs. 1 (Art. 4 a.F.)

116

5. Der Schutz vor Diskriminierungen, Art. 2 Abs. 2

119

6. Die Umsetzung der Rechte durch die Staaten, Art. 4 (Art. 5 a.F.)

121

7. Die Günstigkeitsklausel, Art. 41 (Art. 21 a.F.)

123

Die Freiheitsrechte

127

1. Begriffsdefinition

127

2. Die Gruppe der Rechte des IPbürgR

127

a) Betrachtung der einzelnen Rechte

127

aa) Das Recht auf Leben, Art. 6 (Art. 1 bis a. F.)

127

bb) Das Recht auf einen Namen, den Erwerb einer Staatsangehörigkeit und die Eintragung in ein Register, Art. 7 Abs. 1 1. HS, Abs. 2 (Art. 2 a.F.) cc) Die Meinungs- und Informationsfreiheit, Art. 13 (Art. 7a a.F.)

129 132

dd) Die Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit Art. 14 (Art. 7 bis a.F.) 135 ee) Die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit Art. 15 (Art. 7 ter a.F.)

..

ff) Der Schutz der Privatsphäre, Art. 16 (Art. 7 quater a.F.) gg) Die Minderheitenrechte, Art. 30 (Art. 16 bis a.F.)

139 141 143

hh) Das Folterverbot, Verbot der Todesstrafe und der uneingeschränkten lebenslangen Freiheitsstrafe, Art. 37 lit. a) (Art. 19 Abs. 2 a, b a.F.) . . . b) Allgemeine Merkmale und Probleme aa) Auslassungen gegenüber dem IPbürgR aaa) Die Hervorhebung des Diskriminierungsverbots der Geschlechter (Art. 3 IPbürgR) bbb) Das Sklavereiverbot (Art. 8 IPbürgR) ccc) Das Recht auf Freizügigkeit (Art. 12 IPbürgR), auf Anerkennung als Rechtspersönlichkeit (Art. 16 IPbürgR), auf Bildung und Beitritt zu einer Gewerkschaft (Art. 22 Abs. 1 IPbürgR), auf Heirat und Familiengründung (Art. 23) sowie auf Teilnahme am politischen Leben (Art. 25) bb) Abwandlungen der Rechte des IPbürgR 3. Die Gruppe der kindspezifischen Rechte a) Betrachtung der einzelnen Rechte

146 150 150 150 150

151 151 152 152

aa) Das Recht auf Kenntnis der Eltern und den Genuß der elterlichen Sorge, Art. 7 Abs. 1 2. HS bb) Das Recht auf Identität, Art. 8 (Art. 9 bis a.F.)

152 153

cc) Das Verbot der Trennung des Kindes von den Eltern, Art. 9 Abs. 1 (Art. 6 Abs. 2 a. F.) 155 dd) Das Recht auf regelmäßige persönliche Kontakte, Art. 9 Abs. 3 (Art. 6 Abs. 3 a.F.) 158 ee) Das Recht auf grenzüberschreitenden Familienkontakt, Art. 10 Abs. 2 (Art. 6 bis Abs. 2 a.F.) 161 ff) Das Verbot der Kindesentführung ins Ausland, Art. 11 (Art. 6 ter a.F.) .

164

12

nsverzeichnis gg) Das Verbot des Kinderhandels und der Entführung, Art. 35 (Art. 18 quater a. F.) 165 b) Zusammenfassende Würdigung

V.

168

Die Leistungsgarantien

169

1. Begriffsdefinition

169

2. Die Gruppe der Rechte des IPwirtR

169

a) Betrachtung der einzelnen Rechte

169

aa) Das Recht auf Gesundheit, Art. 24 (Art. 12 bis a.F.)

169

bb) Das Recht auf soziale Sicherheit, Art. 26 (Art. 13 a.F.)

173

cc) Das Recht auf angemessenen Lebensstandard, Art. 27 (Art. 14 a.F.) . . . .

176

dd) Das Recht auf Bildung, Art. 28 (Art. 15 a.F.)

179

ee) Maßgebliche Erziehungsziele, Art. 29 (Ait. 16 a.F.)

185

ff) Das Recht auf Freizeit und auf Teilnahme am kulturellen Leben, Art. 31 (Art. 17 a.F.) 189 b) Allgemeine Merkmale und Probleme

191

aa) Auslassungen gegenüber dem IPwirtR

191

bb) Abweichungen gegenüber dem IPwirtR

192

3. Die Gruppe der kindspezifischen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte a) Betrachtung der einzelnen Rechte

193 193

aa) Die Förderung des Informationszugangs, Art. 17 (Art. 9 a. F.)

193

bb) Die Förderung zusätzlicher Betreuungsmöglichkeiten, Art. 18 Abs. 2 2. HS, Abs. 3 (Art. 8 Abs. 2, 3 a.F.) 196 cc) Die besondere Fürsorgepflicht des Staates für das alleinstehende Kind, Art. 20 (Art. 10 a.F.)

198

dd) Das Kind als Flüchtling, Art. 22 (Art. 11 bis a.F.)

203

ee) Das behinderte Kind, Ait. 23 (Art. 12 a.F.)

208

ff) Das zum Opfer von Ausbeutung, Mißhandlung u.ä. gewordene Kind, Art. 39 (Art. 18 sixto a.F.) 212 b) Zusammenfassende Würdigung

214

aa) Ähnlichkeit mit der Gruppe der Rechte des IPwirtR

214

bb) Neuerungen gegenüber dem IPwirtR

214

4. Die Gruppe der Schutzgarantien

215

a) Begriffsdefinition

215

b) Die Betrachtung der einzelnen Rechte

216

aa) Der Schutz vor Mißbrauch durch die Eltern, Ait. 19 (Art. 8 bis a.F.) . . .

216

bb) Der Schutz vor wirtschaftlicher Ausbeutung, Art. 32 (Art. 18 a.F.)

219

....

cc) Der Schutz vor Drogen, Art. 33 (Art. 18 bis a.F.)

222

dd) Der Schutz vor sexueller Ausbeutung, Ait. 34 (Art. 18 ter a.F.)

225

ee) Schutz vor Ausbeutungen sonstiger Art, Art. 36 (Art. 18 quinto a.F.) . . . 228 ff) Der Schutz des Kindes in bewaffneten Konflikten, Art. 38 (Art. 20 a.F.)

230

13

nsverzeichnis c) Zusammenfassende Würdigung

VI.

240

Die Verfahrensgarantien

241

1. Begriffsdefinition

241

2. Die Gruppe der Rechte des IPbürgR

241

a) Vorbemerkung

241

b) Betrachtung der einzelnen Rechte

243

aa) Die Rechtmäßigkeit des Freiheitsentzugs, Art. 37 lit. b)·

243

bb) Spezielle Rechte im Freiheitsentzug, Art. 37 lit. c) d) (Art. 19 Abs. 1, 4 lit. b), c) a.F.) 245 aaa) Das Recht auf menschenwürdige Behandlung, Art. 37 lit. c) S. 1 (Art. 19 Abs. 1 a.F.)

245

bbb) Das Recht auf getrennte Unterbringung, Art. 37 lit. c) (Art. 19 Abs. 4 lit. b) a.F.)

246

ccc) Das Recht auf Familienkontakt, Art. 37 lit. c) (Art. 19 Abs. 4 lit. c) a. F.)

247

ddd) Das Anfechtungsrecht und das Recht auf eine baldige Entscheidung, Art. 37 lit. d)

248

eee) Das Recht auf Zugang zu einem Beistand, Art. 37 lit. d)

249

cc) Die Rechte des der Verletzung der Strafgesetze

verdächtigen,

beschuldigten oder verurteilten Kindes, Art. 40 (Art. 19 Abs. 1, 2, 3 a.F.)

250

aaa) Behandlungsgrundsätze, Art. 40 Abs. 1 (Art. 19 Abs. 1 a.F.)

250

bbb) Die einzelnen Garantien im Strafverfahren, Art. 40 Abs. 2 (z.T. Art. 19 Abs. 2 a.F.) ccc) Sondermaßnahmen, Art. 40 Abs. 3 ddd) Ergänzende Einrichtungen, Art. 40 Abs. 4 c) Allgemeine Merkmale und Probleme aa) Lücken gegenüber dem IPbürgR

251 253 255 255 255

bb) Abwandlungen gegenüber dem IPbürgR

256

3. Die Gruppe der kindspezifischen Verfahrensrechte

257

a) Betrachtung der einzelnen Rechte

257

aa) Das allgemeine Anhörungsrecht, Art. 12 (Art. 7 a.F.)

257

bb) Die Rechte in besonderen Verfahren

260

aaa) Die Anhörung im Trennungsverfahren, Art. 9 Abs. 2 (Art. 6 Abs. 2 a. F.) bbb) Das Auskunftsrecht im Fall der Trennung, Art. 9 Abs. 4 (Art. 6 Abs. 4 a.F.)

260 261

ccc) Der Antrag auf Familienzusammenführung, Art. 10 Abs. 1 (Art. 6 bis. Abs. 1 a.F.)

262

ddd) Das Adoptions verfahren, Art. 21 (Art. 11 a. F.)

264

eee) Das behördlich untergebrachte Kind, Art. 25 (Art. 12 ter a.F.) . . . .

268

b) Zusammenfassende Würdigung

270

14

nsverzeichnis

Fünftes Kapitel Das internationale I. II.

III.

Durchführungsinstrumentarium

272

Die Bekanntmachung der Konvention, Art. 42 (Art. 21 ter a.F.)

272

Der Kinderrechtsausschuß

273

1. Bildung und Zusammensetzung, Art. 43 (Art. 22 a.F.)

273

2. Das Berichtssystem, Art. 44 (Art. 23 a.F.)

281

3. Die Arbeitsweise des Kinderrechtsausschusses, Art. 45 (Art. 24 a.F.)

287

Zusammenfassende Würdigung

294

Sechstes Kapitel Überblick über die Schlußbestimmungen, A i t 46 - 54

296

Siebentes Kapitel Gesamtwürdigung I. II.

III.

298

Das Echo in der Literatur

298

Die Beurteilung durch die Staaten

300

1. In der abschließenden Beratung der Menschenrechtskommission

300

2. Im Dritten Ausschuß

301

Eigene Stellungnahme

302

Achtes Kapitel Die Ratifikation der CRC durch die Bundesrepublik Deutschland I. II.

III.

305

Allgemeines

305

Die Erklärung der Bundesregierung aus völkerrechtlicher Sicht

307

1. Qualifizierung der einzelnen Abschnitte

307

2. Die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit

309

3. Zulässigkeit der Vorbehalte

310

4. Zusammenfassung

310

Die Erklärung der Bundesregierung aus der Sicht des innerstaatlichen Rechts

311

1. Das Zustimmungsgesetz

311

nsverzeichnis a) Allgemeines

311

b) Das Problem der unmittelbaren Anwendbarkeit

311

c) Ergebnis

313

2. Die Bedeutung der Erklärung für die einzelnen Bestimmungen der CRC

A.

15

313

a) Die Interpretationserklärungen

313

b) Die Vorbehaltserklärungen

314

3. Das Erfordernis der Bekanntmachung

314

4. Zusammenfassung

315

Literaturveizeichnis

316

Anhang

329

Text der "Genfer Erklärung" von 1924

329

B.

Text der UN-Erklärung von 1959

331

C.

Text des "Second Polish Draft" vom 5. Oktober 1979

334

D.

Liste der Berichte der Arbeitsgruppe

340

E.

Die Zusammensetzung der Arbeitsgruppe von 1981 - 1989

342

F.

Die Mitglieder des erstgewählten Kinderrechtsausschusses

343

G. H.

Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes Text der Erklärung der Bundesregierung aus Anlaß der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde

344 399

Abkürzungsverzeichnis a. Α. Abs. Abschn. AfrMRK AJIL AllgEMR AMRK Anm. AöR Art Aufl. Β Bd. BGBl. Brigham Young Univ.L.Rev. Bsp. BT-Dnicks. Bull, bzgl. bzw. Can.Human Rights Yb. Cap.U.L.Rev. Columb.Hum.Rts.L.Rev. Comp.L.Yb. Conn.J.I.L. Cornell IntematL.J. CRC Curr.Leg.Prob. Denver J.I.L. ders. dies. DÖV DR dt. Übers. DVB1. EA ECOSOC EGMR

andere Ansicht Absatz Abschnitt Banjul Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker American Journal of International Law Allgemeine Erklärung der Menschen-rechte Amerikanische Menschenrechtskonvention Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Artikel Auflage Beschwerde Band Bundesgesetzblatt Brigham Young Unviersity Law Review Beispiel Verhandlungen des Bundestags, Druck-sachen Bulletin der Bundesregierung bezüglich beziehungsweise Canadian Human Rights Yearbook Capital University Law Review Columbia Human Rights Law Review Comparative Law Yearbook Conneticut Journal of International Law Cornell International Law Journal Convention on the Rights of the Child Current Legal Problems Denver Journal of International Law derselbe dieselbe Die Öffentliche Verwaltung Decisions & Reports (der Europäischen Kommission für Menschenrechte) deutsche Übersetzung Deutsches Verwaltungsblatt Europa Archiv Economic and Social Council Europäischer Gerichtshof für Mensch-enrechte

Abkürzungsverzeichnis EMRK EPIL erw. EuGRZ f., ff. Family Law Quart. FDK FK

FN FS GA GAOR GO Hastings L.J. Hervorh. d. V. HRLJ Hrsg. Hs. Human Rights Quart. Hum.Rts. ibd. ICJ Rev. ICLQ IKRK ILM ILO ILT Inst. int. Int.Child Welfare Rev. Int. Ency c. Comp. L. Int.J.Refugee Law IPbürgR IPwirtR i.S. J.C.P. J.D.I. JIR J.T. Kap. KSZE lit. LNTS LoN OJ 2 Dorsch

17

(Europäische) Konvention zum Schutze der Grundfreiheiten und der Menschenrechte Encyclopedia of Public International Law erweiterte Europäische Grundrechte Zeitschrift folgende Family Law Quarterly Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe Fußnote Festschrift General Assembly General Assembly Official Records Geschäftsordnung Hastings Law Journal Hervorhebung des (der) Verfassers(in) Human Rights Law Journal Herausgeber Halbsatz Human Rights Quarterly Human Rights ebenda The Review. International Commission of Jurists International and Comparative Law Quarterly Internationales Komitee des Roten Kreuzes International Law Materials International Labour Organisation The Irish Law Times and Solicitors' Journal Instalment (der EPIL) international International Child Welfare Review International Encyclopedia of Comparative Law International Journal of Refugee Law Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte Internationaler Pakt über wirtschaft-liche, soziale und kulturelle Rechte im Sinne Juris-Classeur Périodic. La Semaine Juridique Journal du Droit International Jahrbuch fur Internationales Recht Journal des Tribunaux Kapitel Konferenz über Sicherheit und Zusam-menarbeit in Europa Buchstabe League of Nations Treaty Series League of Nations Official Journal

18 Mich.J.IntL. Min.Rts.Group Rep. mtg. m.w.N. NGO N.I.L.R. NJW No./Nr. Nord. T. Internat. Ret. N.Y.L.S.J.Hum.Rts. NZWehrr NZZ ÖZöRV para. Pol.Yb.InternatL. RdC R.D.H. - H.R.J.

RDK Rdnr. R.D.P. Res. Rev. int. de l'Enfant Rev. Roum. d'Et. Internat. RICR RUDH Rz. S. s. sess. SigS.O.

Soc.Prob. SR S.U.

Suppl. Tex.Int'l L.J. Tribune u.a. U.C.Davis L.Rev. U.Day.L.Rev. UN UNESCO UNHCR UNICEF

Abkürzungsverzeichnis Michigan Journal of International Law Minority Rights Group Report meeting mit weiteren Nachweisen non-governmental organization Netherlands International Law Review Neue Juristische Wochenschrift Nummer Nordisk Tidsskrift for International Ret/Nordic journal of international law New York Law School Journal of Human Rights Neue Zeitschrift für Wehrrecht Neue Züricher Zeitung Österreichische Zeitschrift für öffentliches Recht und Völkerrecht paragraph(s) Polish Yearbook of International Law Recueil des Cours Revue des Droits de l'Homme. Droit International et Droit Comparé. Human Rights Journal. International and Comparative Law Internationales Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung Randnummer Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l'Etranger Resolution Revue internationale de l'Enfant Revue Roumaine d'Etudes Internationales Revue Internationale de la Croix-Rouge Revue universelle des droits de l'homme Randzeichen Seite(n) siehe session Signatur siehe oben Social Problems Summary Records siehe unten Supplement Texas International Law Journal Tribune International des Droits de l'Enfant und andere U.C. Davis Law Review University of Dayton Law Review United Nations United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Children's Fund

Abkürzungsverzeichnis UNTS unveröff Urt. US v. Va.J.Int'1 L. Verf. vgl. VN

= = = = = = = = =

Vol. WHO WÜV

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ZaöRV

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ZAR z.B. ZBJR ZfP ZP ZRP ZStW

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19

United Nations Treaty Series unveröffentlicht Urteil United States vom Virginia Journal of International Law Verfasser vergleiche Vereinte Nationen. Zeitschrift für die Vereinten Nationen und ihre sonderorganisationen volume World Health Organization Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik zum Beispiel Zentralblatt für Jungendrecht Zeitschrift für Politik Zusatzprotokoll Zeitschrift für Rechtspolitik Zeitschrift für die gesamte Strafrechtswissenschaft

Hinweis Alle Artikel ohne Bezeichnung sind solche der CRC.

Einleitung Gegenstand der vorliegenden Untersuchung ist die am 2. September 1991 i n Kraft getretene U N - K o n v e n t i o n über die Rechte des Kindes. D i e Z a h l v o n 107 Ratifikationen innerhalb v o n weniger als z w e i Jahren nach der Annahme des Konventionstextes durch die Generalversammlung weist diesem Übereink o m m e n schon jetzt einen besonderen Rang i m Gefüge der UN-Menschenrechtsdokumente zu. Angesichts des zunehmenden Anteils der Kinder an der Weltbevölkerung, aber auch unter den Hungernden, Flüchtlingen und unter den Opfern wirtschaftlicher und sexueller Ausbeutung - u m nur einige der z u lösenden Probleme zu nennen - knüpfen sich hochgesteckte Erwartungen an die i n der C R C formulierten Menschenrechte der Kinder und die daraus resultierenden Verpflichtungen der Vertragsstaaten. Menschenrechtsorganisationen auf nationaler und internationaler Ebene erhoffen sich v o n der K o n v e n t i o n Argumentationshilfen, und die E n t w i c k lungsländer rechnen damit, daß v o n der Kinderkonvention neue Impulse für die internationale Zusammenarbeit ausgehen werden. Ansatzpunkt dieser Arbeit ist jedoch nicht die Frage, welche Reformforderungen sich i n Zusammenhang m i t dem neugeschaffenen Menschenrechtsinstrument bringen lassen. Vielmehr w i r d der Versuch unternommen, einen ersten Zugang z u m Verständnis der Kinderkonvention als T e i l des U N Menschenrechtsinstrumentariums zu eröffnen, und sie i n diesem K o n t e x t einer ersten und notwendigerweise vorläufigen Beurteilung zu unterziehen. Z u diesem Z w e c k werden die Anfänge der Idee besonderer Kindesrechte offengelegt, die i n die Zeit vor Gründung des Völkerbunds zurückreichen. Ferner soll ein Überblick über die seitdem gewachsenen kindspezifischen Menschenrechtsbestimmungen gegeben werden. Das Hauptaugenmerk richtet sich allerdings auf den Ausarbeitungsprozeß angefangen bei den ersten Bestrebungen i m Jahre 1978 bis h i n z u den Besonderheiten der abschließenden Beratungen i m Jahre 1989. Dieser Ansatz soll die Frage, w a r u m eine bestimmte Garantie i n den Text aufgenommen oder gerade i n dieser Form verankert wurde, einer A n t w o r t näher bringen.

22

Einleitung

A u f einer zweiten Ebene w i r d ein A b g l e i c h m i t sachverwandten M e n schenrechtssätzen vorgenommen m i t dem Z i e l , Wiederholungen, A b w e i c h u n gen und Neuerungen gegenüber dem bisherigen Menschenrechtsstandard transparent werden z u lassen. Diesem A n l i e g e n entsprechend bot es sich an, eine Einteilung der Bestimmungen der Kinderkonvention anzustreben, die den besonderen Gruppen der Menschenrechte der K i n d e r gerecht würde. Gleichzeitig sollten die Bezüge zu den Kategorien, die i n den internationalen Menschenrechtspakten angelegt sind, sichtbar bleiben. D e n Abschluß bildet eine Analyse des Weges, der für die Durchführung der Kinderkonvention eingeschlagen wurde, sowie ein B l i c k auf die Probleme der Ratifikation durch die Bundesrepublik.

Erstes

Kapitel

Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes I . Die Zeit vor Gründung des Völkerbundes 1. Die Bekämpfung des Mädchenhandels1

Der Handel m i t Mädchen, die der Prostitution zugeführt werden sollten, ist keine Erscheinung der Neuzeit. I m A l t e r t u m und auch noch i m Mittelalter wurde der Mädchenhandel offen betrieben, gehörten doch beispielsweise Bordelle i m mittelalterlichen Deutschland zu den öffentlichen Einrichtungen, die auch v o n A m t s wegen gegründet wurden, zumal sie als Steuereinnahmequelle geschätzt waren. 2 Erst infolge gewandelter Wert- und M o r a l v o r stellungen k a m es zu Beginn der Neuzeit zur Ächtung dieser Form des M e n schenhandels. D e n ersten Gegenmaßnahmen auf nationaler Ebene 3 folgten einzelne bilaterale A b k o m m e n , i n denen sich die Vertragsparteien zur Erleichterung der Rückführung aufgegriffener Minderjähriger des anderen Staates verpflichteten, sowie Fragen der Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Ermittlungstätigkeit der Behörden regelten. 4 I m Anschluß an verschiedene privat initiierte internationale Kongresse, die sich m i t der Frage des M ä d chenhandels befaßt hatten 5 , fand 1902 auf Einladung der französischen

1 Vgl. dazu die ausfuhrlichen Darstellungen bei Rasmus, Kinderschutz, S. 37 ff., Dobler, Schutz, S. 43 ff., Arendt, Kinderhandel, S. 64 ff. 2

So Rasmus, Kinderschutz, S. 36 f.

3

Beispielsweise gingen einige deutsche Staaten gegen Hausierer vor, die sich in Begleitung von Kindern ins Ausland begaben, um diese dort der Prostitution zuzuführen, vgl. Rasmus, Kinderschutz, S. 375. 4 Schneider, Mädchenhandel, S. 87, z.B. gingen die Niederlande derartige Verträge 1886 mit Belgien, 1888 mit Österreich-Ungarn und 1891 mit dem Deutschen Reich s. RGBl. 1891, S. 356 ein, das wiederum mit Belgien kontraktierte s. RGBl. 1891, S. 375. 3

Zu nennen sind u.a. die Kongresse der "Fédération britannique, continentale et générale pour l'abolition de la prostitution spécialement envisagée comme institution légale ou tolérée", der Gefängniskongreß 1895 in Paris, der von der "National Vigilance Association" 1899 nach London einberufene "International Congress on White Slave Traffic" und die Tagung der Internationalen Kriminalistischen Vereinigung 1899, vgl. Schneider, Mädchenhandel, S. 89 f. sowie Rasmus, Kinderschutz, S. 37 ff.

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1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

Regierung eine internationale Staatenkonferenz i n Paris statt, an deren Ende die Entwürfe zweier internationaler A b k o m m e n vorlagen. Z u m einen handelte es sich u m das Projekt eines Verwaltungsabkommens, i n dem sich die Staaten verpflichteten, eine Nachrichtenbehörde einzurichten. Deren Aufgabe sollte darin bestehen, Informationen über die Anwerbung v o n Frauen und Mädchen zur Unzucht i m Ausland zu sammeln, aufgrund derer die M ä d chenhändler ermittelt und die Heimführung der Opfer ermöglicht werden sollte. Das entsprechende A b k o m m e n konnte nachfolgend am 18. 5. 1904 unterzeichnet werden und trat am 18. 6. 1905 i n Kraft. 6 Z u m anderen handelte es sich u m den E n t w u r f eines Abkommens, das die verschiedenen auf den Mädchenhandel gerichteten A k t i v i t ä t e n i n Straftatbestände faßte. Z i e l war es, die Verfolgung des Mädchenhandels k ü n f t i g i n allen Staaten nach den gleichen Bestimmungen zu gewährleisten. D i e Staaten sollten deshalb ihre nationalen Gesetze den erforderlichen Änderungen unterwerfen. Daneben waren Vereinbarungen über die Auslieferung wegen vorgenannter Delikte umfaßt. Die Unterzeichnung dieses Übereinkommens, das die M i t w i r k u n g der j e w e i l i g e n nationalen gesetzgebenden Stellen erforderte, konnte erst am 4. 5. 1910 erfolgen. 7 Allerdings wurden i n einigen Staaten bereits vorher die erforderlichen Anpassungen vorgenommen. 8 B e i diesen A b k o m m e n stand die Aufrechterhaltung der inneren Ordnung der Staaten i m Vordergrund, sah man doch i m Mädchenhandel eine Störung des Rechtsfriedens. 9 Sie können jedoch insoweit als Vorstufe eines internationalen Schutzes der Menschenrechte der Kinder bezeichnet werden, als hier erstmals eine völkerrechtliche Vereinbarung getroffen wurde, die sich positiv auf die Belange des Kindes auswirkte. 1 0

6 Abkommen vom 18.5.1904 über Verwaltungsmaßregeln zur Gewährung wirksamen Schutzes gegen den Mädchenhandel, RGBl. 1905, S. 659; in Kraft für das deutsche Reich am 18.7.1905, RGBl. 1905, S. 705, 708. 7

Übereinkommen zur Bekämpfung des Mädchenhandels, RGBl. 1913, S. 31.

8

Z.B. Italien 1901, Spanien 1904, Frankreich 1903, Rußland 1903, vgl. Rasmus, Kinderschutz, S. 41. In Deutschland erging ein spezielles Ausführungsgesetz erst 1913, s. RGBl. 1913, S. 44. 9 10

Vgl. Rasmus, Kinderschutz, S. 101.

Einen Einblick in die Praxis vermittelt Arendt, Kinderhandel, die den Zeitraum vom 1.9.1912 bis 31.8.1913 untersucht und zu dem Ergebnis kommt, daß in nur 9 deutschen Städten bereits 122 Fälle mit 148 Kindern polizeilich behandelt wurden.

I. Die Zeit vor Gründung des Völkerbundes

25

2. Die Bekämpfung schädlicher Formen der Kinderarbeit

Während die Kinderarbeit i m Bereich der Landwirtschaft ü b l i c h und allgemein akzeptiert war, riefen die Bedingungen, unter denen Kinder i n den neu entstehenden Fabriken und Bergwerken tätig sein mußten, zahlreiche private Initiativen z u m Schutz arbeitender Kinder hervor. A l l e i n , sie blieben lange Zeit ohne W i r k u n g auf die Gesetzgebung, da die P o l i t i k i n dieser Zeit v o n den Lehren des wirtschaftlichen Liberalismus beherrscht war. 1 1 Schließl i c h l u d die Schweizer Regierung 1889 zu einer vorbereitenden internationalen Diplomatenkonferenz ein, auf der über die Festsetzung eines Mindestzulassungsalters für die Beschäftigung v o n Kindern i n Bergwerken und Fabriken sowie Beschränkungen der Nachtarbeit beraten werden sollte. Dahinter stand die Einsicht, daß nur internationale und daher Wettbewerbsneutrale Beschränkungen realisierbar sein würden. Nachdem der deutsche Kaiser Schritte i n die gleiche Richtung unternahm, zog die Schweiz die Einladung zurück, und am 15. 3. 1890 tagte die erste Arbeiterschutzkonferenz i n Berlin. Entsprechend deren Zielsetzung erarbeiteten die Vertreter der teilnehmenden Staaten nur Empfehlungen, wie z.B. diejenige, die Beschäftigung v o n Kindern unter 14 Jahren i n Bergwerken zu untersagen. Diese Beschlüsse wurden anschließend den Regierungen unterbreitet. Weitere Schritte i n Richtung auf den Abschluß eines verbindlichen Abkommens blieben jedoch aus. 1 2 I m Vergleich zu der Vielzahl privater A k t i v i t ä t e n 1 3 waren die Fortschritte auf völkervertragsrechtlicher Ebene geringfügig. Sie bestanden zunächst nur i n zweiseitigen Verträgen, die eine Gleichstellung der Staatsangehörigen der anderen M a c h t i n Beziehung auf Arbeiterschutz und Arbeiterversicherung zum Gegenstand hatten, 1 4 oder die bestehende Handelsverträge u m Arbeiter-

11 Bezeichnend die Haltung Bismarcks, der den entsprechenden Bestrebungen deshalb ablehnend gegenüberstand, da durch sie in die Unabhängigkeit des Arbeiters, in sein Erwerbsleben und in seine Rechte als Familienoberhaupt, seine und der seinigen Arbeitskräfte nach eigenem Ermessen zu verwerten, eingegriffen würde, vgl. Rasmus, Kinderschutz, S. 14. 12

Vgl. Rasmus, Kinderschutz, S. 15.

13

U.a. 1877 Kongreß sozialistischer Arbeiter in Lyon, 1879 Versammlung christlicher Industrieller Nordfrankreichs in Lille, die Kongresse der II. Internationale sowie die 1900 in Paris gegründete "Internationale Vereinigung für gesetzlichen Arbeiterschutz, (diese trat sogar für ein Arbeitsverbot für Kinder unter 14 Jahren ein), vgl. Rasmus, Kinderschutz, S. 15 f., m.w.Bsp.; Dobler, Schutz, S. 65. 14 So der Vertrag zwischen Italien und Frankreich vom 15.4.1904, wobei sich Italien auch zu Überwachungsmaßnahmen hinsichtlich des Frauen- und Kinderschutzes verpflichtet, eingehend Rasmus, Kinderschutz, S. 16 f.

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1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

schutzvorschriften ergänzten. 15 Die Bestrebungen des schweizerischen Bundesrats, die Ergebnisse einer weiteren internationalen Expertenkonferenz auf einer nachfolgenden diplomatischen Konferenz i n ein internationales A b k o m m e n einzubeziehen, 1 6 scheiterten am Ausbruch des Ersten Weltkrieges. I m Vorfeld des Friedensvertrages v o n Versailles wurden später v o n Seiten der Arbeiterschaft eine Vielzahl v o n Forderungen z u m Kinderschutz aufgestellt, so anläßlich der Gewerkschaftskonferenzen i n Leeds 1916, sowie i n Bern 1919, 1 7 w o b e i erstmals auch die Forderung nach einer allgemeinen Schulpflicht i n allen Ländern erhoben wurde. 3. Der Schutz des Kindes in Kriegszeiten

D i e Regeln des ungeschriebenen humanitären Kriegsvölkerrechts, die i n ihren Ursprüngen auf die Theorien der Gelehrten des 16. Jahrhunderts zurückgehen, 1 8 umfaßten den Grundsatz, daß Kinder besonderen Schutz genießen sollen. 1 9 Neben den Regeln des Völkergewohnheitsrechts existierten aber keine speziellen vertraglichen Schutzbestimmungen. Die ersten i n Betracht kommenden Kodifikationsansätze, die Genfer K o n v e n t i o n v o n 1864 und das Genfer Rotkreuzabkommen v o n 1906, schenkten der Schutzbedürftigkeit der K i n d e r noch keine Berücksichtigung. 2 0 Vielmehr befaßten sie sich ausschließlich m i t der Versorgung der verwundeten Kriegsteilnehmer. 2 1

15 Handelsverträge zwischen dem Deutschen Reich und u.a. Italien vom 6.12.1891, mit Österreich vom 25.1.1905, mit Schweden vom 8.5.1905, vgl. Rasmus, Kinderschutz, S. 17. 16 17 18

Näher bei Dobler, Schutz, S. 67. Vgl. Dobler, Schutz S. 68; Rasmus, Kinderschutz, S. 18 ff. Vgl. Kimminich, Schutz, S. 16 m.w.N.

19 So Mann, ICLQ 36 (1987), S. 34; einschlägige Ausfuhrungen finden sich u.a. bereits bei Vattel, der die Kinder zu einer besonderen Gruppe von Feinden rechnet: "Sie sind aber Feind, die keinen Widerstand leisten, daher hat man auch kein Recht, sie schlecht zu behandeln, Gewalt gegen sie zu gebrauchen oder ihnen sogar das Leben zu nehmen", vgl. Schätzel, Vattel, S. 438. A.A. zuvor noch Grotius, der es als Brauch des Völkerrechts ansieht, daß die Kinder als Untertanen des feindlichen Staates ungestraft getötet werden können, vgl. Schätzel, Grotius, S. 451 f.; ähnlich auch Suarez, der die Kinder zwar zum unschuldigen Teil des feindlichen Staates rechnet, aber auch dieser Teil könne bestraft werden "even though it does not of itself share in the fault", vgl. Scott, Suarez, S. 843 f. 20

So i. Erg. Mann, ICLQ 36 (1987), S. 35.

21

Vgl. Kimminich, Schutz, S. 43.

II. Die Zeit während des Bestehens des Völkerbundes

27

I I . Die Zeit während des Bestehens des Völkerbunds 1. Im Rahmen des Völkerbundes

a)

Allgemeines

Die Völkerbundsatzung 2 2 legte den Mitgliedstaaten die Pflicht auf, menschliche Arbeitsbedingungen für Männer, Frauen und Kinder herzustellen und aufrechtzuerhalten (Art. 23 lit. a), und den Mädchenhandel zu bekämpfen, 2 3 indem sie den B u n d m i t der allgemeinen Aufsicht über die den Frauenund Kinderhandel betreffenden Übereinkommen betrauten (Art. 23 lit. c). 2 4 O b w o h l die Völkerbundsatzung keine Konkretisierungen hinsichtlich der Verwirklichung dieser Ziele enthielt, kam es zu einer regen Tätigkeit auf dem Gebiet des Kinder- und Jugendschutzes. 25 Allerdings reagierten die Staaten eher zurückhaltend auf die Ergebnisse dieser Aktivitäten. So wurden die z. T. sehr detaillierten Empfehlungen als Einmischung i n nationale Zuständigkeiten angesehen. 26 Die Kinderkommission gehörte nach allgemeiner Einschätzung zwar zu den weniger wichtigen Gremien des Völkerbunds, dennoch wurde ihr Wirken v o n Diplomaten und Außenministern aus Furcht vor Übergriffen i n innerstaatliche Zuständigkeiten m i t Mißtrauen beobachtet. 2 7 Die Frage, auf welche Umstände das ausgeprägte Engagement des Völkerbunds zurückzuführen ist, kann hier offen bleiben. Rasmus sieht die Ursache i n den mangelnden Erfolgen des Völkerbunds i m Bereich seiner eigentlichen Aufgaben, d.h. vor allem der Friedenssicherung. 28

22

RGBl. 1919 II, S. 687 (717 ff.).

23

Ibd., S. 742 f.

24

Maßgeblich für die Entscheidung des Völkerbundrates, den allgemeinen Kinderschutz zur Aufgabe des Völkerbundes zu machen, war der Vorschlag des IKRK, der nationalen Rotkreuzgesellschaften und der USIE (Union Internationale de Secours aux Enfants/Save the Children International Union), vgl. Dobler, Schutz, S. 27. 23 Zusammmenstellung der Fundstellen der maßgeblichen Dokumente, u.a. der Verfahrensordnungen der entsprechenden Ausschüsse sowie deren Ergebnisse bei Aufricht, Guide, S. 200 ff. 26 Ein gutes Beispiel bietet der Vorschlag des Kinderschutzkomitees, wonach alle Bebauungs- und Umbaupläne städtischer Gemeinwesen Grundstücke für die Anlage von Spielplätzen u.ä. vorsehen sollten, was den englischen Gesandten zu der Kritik der Einmischung in die Angelegenheiten der Mitgliedstaaten veranlaßte, Minutes of the 40th sess. of the Council (7.6.10.6.1926) = LoN OJ 7th year No. 7, S. 865. 27

Vgl. Walters, History, S. 186 f.

28

Vgl. ders., Kinderschutz, S. 44.

28

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

b) Zuständige

Gremien

Innerhalb des Ständigen Sekretariats, das den Rat und die Versammlung unterstützte, und die notwendigen Vorarbeiten ausführte, war die A b t e i l u n g für soziale Fragen zuständig. Letzterer war u.a. die Kommission für Kinderund Jugendschutz untergeordnet, welche wiederum i n das Komitee zur Bekämpfung des Mädchenhandels und das Komitee für Kinder- und Jugendschutz untergliedert war. 2 9 c) Die Bekämpfung

des

Kinderhandels

30

aa) Die internationale Konferenz v o n 1921 A m Beginn der Tätigkeit des Völkerbundes auf dem Gebiet des Kinderschutzes stand eine internationale Konferenz i n Genf i m Jahr 1921, bei der 34 Regierungsvertreter sowie Repräsentanten verschiedener internationaler Organisationen anwesend waren. Z u den Ergebnissen zählte die Ausarbeitung v o n materiellen Änderungsvorschlägen des Übereinkommens v o n 1910 3 1 , dem insgesamt eine positive Wirkung bestätigt wurde. Beispielsweise sollte das Alter, i n dem die Zuführung eines Mädchens zur Prostitution strafbar sein würde, auf das 21. Lebensjahr heraufgesetzt, und die Strafbarkeit des versuchten Mädchenhandels eingeführt werden. U m die Durchführung sämtlicher Maßnahmen auf diesem Gebiet fördern und überwachen zu können, beschloß man die Einsetzung einer beratenden Kommission zur Bekämpfung des Frauen- und Mädchenhandels. 3 2 A u f der Grundlage des Schlußprotokolls dieser Konferenz erarbeitete England den E n t w u r f einer internationalen Konvention, die diejenige v o n 1910 abänderte. Das A b k o m m e n wurde am 30. 9. 1921 zur Unterzeichung aufgelegt, 3 3 und bis 1945 hatten es 48 Staaten unterzeichnet. 3 4

29

Vgl. Dobler, Schutz, S. 27 ff.

30

Dazu näher Dobler, Schutz, S. 53 ff.

31

Vgl. oben I., 1.

32

S. oben b).

33

Internationale Übereinkunft vom 30.9.1921 zur Unterdrückung des Frauen- und Kinderhandels RGBl. 1924 II, S. 180, 202; LNTS Bd. 9, S. 416. 34

Vgl. BGBl. 1990 II, Fundstellennachweis Β (abgeschlossen am 31.12.1989), S. 161.

II. Die Zeit während des Bestehens des Völkerbundes

29

bb) Die Tätigkeit des Komitees zur Bekämpfung des Mädchenhandels Dieses Gremium beschränkte sich i m wesentlichen auf das Sammeln von Informationen und die Ausarbeitung von Berichten. Zusätzlich wurden Empfehlungen formuliert, die sich an die Staaten richteten. Dem Komitee gelang aber auch die Vorbereitung einer erneuten Änderung der Konvention gegen den Frauen- und Mädchenhandel. 35 Vorgesehen war u.a. die Erweiterung des Schutzes auf alle weiblichen Personen, unabhängig von deren Alter, und die strengere Bestrafung der Händler. Dieses Übereinkommen wurde am 11. 10. 1933 in Genf geschlossen. 36 d) Die Bekämpfung

der Staatenlosigkeit

Obwohl die Folgen der Staatenlosigkeit ebenso Erwachsene treffen, sollen die Bestrebungen des Völkerbundes zur Verminderung der Staatenlosigkeit Berücksichtigung finden, da Kinder in besonderem Maße darunter zu leiden haben, und der Erwerb der Staatsangehörigkeit in der Regel eng mit dem Ort der Geburt und der Abstammung eines Kindes zusammenhängen. 37 A u f diesem Gebiet konnte unter der Schirmherrschaft des Völkerbundes die Ausarbeitung der "Convention on certain questions relating to the conflict of nationality laws" 3 8 und des "Protocol relating to a certain case of statelessness"39 abgeschlossen werden. Während das erstgenannte Übereinkommen bezüglich der Nationalität von Kindern auf einen erweiterten Anwendungsbereich des ius-soli-Prinzips zielte, 40 legte das Protokoll fest, daß in Staaten, die das Territorialitätsprinzip nicht kennen, ein K i n d die Staatsangehörigkeit der Mutter erwerben soll, wenn die des Vaters unbekannt oder der Vater staatenlos ist. 41 Obwohl die Zahl der Staaten, die diesen Übereinkünften beitraten, zunächst klein war, und die meisten

33

Zum Stand der Arbeiten bis 1933, Rasmus, Kinderschutz, S. 43 f.

36

Text s. UNTS Bd. 53, S. 49; deutschsprachige Quelle: Eidgenössische Gesetzsammlung, Bd. 50 (Neue Folge), S. 575 (1934). 37

Bezeichnenderweise heißt es in Art. 15 AllgEMR zwar, daß jeder Mensch einen Anspruch auf Staatsangehörigkeit habe, aber in Art. 24 Abs. 3 IPbürgR hat sich dies in ein Recht eines jeden Kindes gewandelt. 38

Vom 12.4.1930, LNTS Bd. 179, S. 91 in Kraft getreten am 1. 7. 1937, 20 Vertragsstaaten (Stand 1. 1. 1990), vgl. Chan, HRLJ 12 (1991), S. 2. 39 Vom 12.4.1930, LNTS Bd. 179, S. 117, in Kraft getreten am 1.7.1937, 21 Vertragsstaaten (Stand 1.1.1990), vgl. Chan, HRLJ 12 (1991), S. 2. 40

Vgl. Art. 14 (bei Kindern, deren Eltern unbekannt sind), Art. 15 (bei Kindern, deren Eltern staatenlos sind). 41

Vgl. Art. 1 des Protokolls.

30

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

europäischen Staaten sie unterzeichnet, aber nicht ratifiziert hatten, 42 beeinflußten sie doch die innerstaatliche Gesetzgebung. 43 e) Die Tätigkeit des Komitees für Kinder- und Jugendschutz

44

Die beträchtliche Dokumentations- und Informationsarbeit dieser Unterabteilung erstreckte sich auf den Schutz ausländischer, unehelicher, sittlich gefährdeter, straffälliger, verwaister, behinderter und von der Wirtschaftskrise besonders betroffener Kinder und auf den Schutz des Kindes vor den schädlichen Auswirkungen der Lichtspiele. Allerdings konnte weder die Ausarbeitung einer Konvention über den Beistand und die Heimschaffung ausländischer Kinder, die verlassen, vernachläßigt oder straffällig geworden waren, noch eine solche über den Beistand ausländischer Minderjähriger erfolgreich beendet werden, da trotz häufiger Beratungen nicht alle Vorbehalte der Staaten ausgeräumt werden konnten. A u f der Ebene des Völkervertragsrecht hatte das Komitee damit keine Erfolge zu verzeichnen. 45 Bemerkenswert sind gleichwohl folgende Positionen des Komitees 4 6 : Die Gleichstellung des ausländischen gegenüber dem inländischen Minderjährigen i m Hinblick auf staatliche Unterstützung, die Gleichstellung der unehelichen gegenüber den ehelichen Kindern, die Ablehnung von Gefängnisstrafen für Kinder, da diese erzogen, nicht bestraft werden müßten, sowie die Forderung nach angemessener Altersgrenzen der strafrechtlichen Verantwortlichkeit, die Forderung die Aufenthaltsdauer in einer Erziehungsanstalt auf das erforderliche Maß zu beschränken, die positive Bewertung der Unterbringung eines vernachlässigten Kindes in einer Pflegefamilie 47 und die Achtung vor der Unantastbarkeit der Familie und dem Bestand des "häuslichen Herdes". f) Die Annahme der "Genfer Erklärung" durch die Völkerbundversammlung 192448 A m 26. 9. 1924 nahm die Völkerbundversammlung eine Resolution 49 an, die neben allgemeinen Zielsetzungen des Völkerbundes auf dem Gebiet des Kinderschutzes in einem zweiten Teil einen Katalog von fünf Grundsätzen umfaßte.

42

Vgl. BT-Dnicks. 8/12, S. 24.

43

Chan, HRLJ 12 (1991), S. 2.

44 Die Bezeichnung dieses Gremiums wurde mehrfach geändert, dazu ausfuhrlich Dobler, Schutz, S. 27 ff. sowie Rasmus, Kinderschutz, S. 66 ff. 43

Vgl. Rasmus, S. 68 ff.

46

Vgl. ausfuhrlich Rasmus, Kinderschutz, S. 70 - 87.

47

Vgl. Rasmus, S. 83.

48

Ausfuhrliche Darstellung bei Dobler, Schutz, S. 110 ff.

49

Assembly Resolution vom 26.9.1924 in LoN OJ 1924, Special Suppl. 21, S. 42 - 43; diese wurde aufgrund des Berichts der fünften Kommission während der 5. Tagung (1.9. - 2.10.1924) angenommen; Text im Anhang.

II. Die Zeit während des Bestehens des Völkerbundes

31

Darin waren wesentliche Bedingungen für eine normale Entwicklung des Kindes sowie zusätzliche Verpflichtungen gegenüber dem besonders hilfsbedürftigen K i n d aufgeführt. Diese Grundsätze wurden vom Präsidenten der Versammlung mit den Worten kommentiert: "Par le fait que l'Assemblée approuve cette déclaration, elle deviendra en quelque sorte la charte de la Société des nations en ce qui concerne l'enfance". 50 Sie wurden dann von der Versammlung einstimmig angenommen. 51 I m Jahre 1934 anläßlich des 10. Jahrestages der Annahme der Erklärung wurde sie in dem von der Versammlung angenommenen Bericht der fünften Kommission erneut hervorgehoben. 52 D i e "Genfer Erklärung" war ohne verbindlichen Rechtscharakter, w o b e i zu berücksichtigen ist, daß sie für die gesamte Menschheit gültige Grundsätze formulierte. 5 3 Der ungewöhnliche A p p e l l an "jeden M a n n und jede Frau", die Rechte des Kindes zu respektieren, rührte daher, daß es sich u m keinen i m Rahmen des Völkerbundes ausgearbeiteten Text handelte, sondern u m einen Teil einer bereits 1923 veröffentlichten Satzung der weltweit tätigen privaten Hilfsorganisation " U n i o n Internationale de Secours aux Enfants" (UISE).54 N u r i n einem Zusatz, der der eigentlichen Deklaration bei ihrer Annahme vorangestellt war, wurden die Staaten eingeladen, sich der Erklärung als Anregung zu bedienen. 5 5 B e i der feierlichen Annahme der Erklärung durch die Versammlung stand nicht so sehr der Inhalt der Erklärung, sondern eher der Gedanke i m Vordergrund, angesichts der Situation der Kinder nach den Schrecknissen des Weltkriegs ein Zeichen zu setzen. 56

30 Vgl. Compte rendu des débats, 21ème séance plénière (26.9.1924), LoN OJ Suppl. spécial 23 (1924), S. 181. 31

Vgl. vorstehend FN 50.

32

Compte rendu des débats, 13ème séance plénière (27.9.1934), LoN OJ Suppl. spécial 125 (1934), S. 79; dort heißt es u.a.: "Cette charte est devenue en tous pays l'inspiratrice de l'activité de tous ceux qui s'intéressent au problème de l'enfance." 33 Einleitend heißt es " By the present Declaration of the Rights of the Child [...] men and women of all nations, [...] declare and accept it as their duty [...]"; die Formulierung von Individualpflichten bejaht auch Dobler, Schutz, S. 112 f. 34

Vgl. Dobler, Schutz, S. 28 f; ausfuhrlich zur Rolle der geistigen Urheberin der Idee einer Kinderrechtscharta und Gründerin der USIE, Eglantine Jebb (1876 - 1928) Morier, RICR 553 (1963), S. 210 ff; ferner auch Cohen, Cap.U.L.Rev. 12 (1982-1983), S. 371 f.; einen Hinweis darauf, welche große Publizität die Erklärung erlangen sollte, gibt der Umstand, daß sie der Präsident des Roten Kreuzes am 21.11.1923 in einer Radiosendung verlas, vgl. Morier, ibd., S. 213; es folgten Plakataktionen u.ä, vgl. Dobler, Schutz, S. 113. 33

"L'assemblée approuve la déclaration [..] et invite les Etats Membres de la Société à s'inspirer de ses principes dans l'oeuvre de la protection de l'enfance." 36 So Weisberg, ICJ Rev. 21 (1978), S. 49: "[The Déclaration, d. Verf.] reflected a predominant concern with the rights of children afflicted by the devestations of war."

32

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes 2. Im Rahmen der Internationalen Aitoeitsoiganisation97

D i e I L O war eine unabhängige Einrichtung, die m i t dem Völkerbund l e d i g l i c h assoziiert war. 5 8 Ihre Tätigkeit war vor allem auf die Ausarbeitung v o n internationalen Verträgen gerichtet, wobei zwischen Empfehlungen und Konventionen zu unterscheiden war. Eine Verpflichtung, die innerstaatliche Gesetzgebung bestimmten Vorgaben anzupassen, bestand nur, wenn der Staat einer K o n v e n t i o n beitrat. A n l ä ß l i c h der Arbeitskonferenzen 5 9 entstanden auf dem Gebiet des Kinder- und Jugendschutzes neben einigen Empfehlungen eine A n z a h l v o n Konventionen, 6 0 die überwiegend Altersbegrenzungen für die Zulassung zur gewerblichen Arbeit, zur Arbeit auf See, i n der L a n d w i r t schaft und zu nichtgewerblichen Arbeiten aufstellten. 6 1 Rasmus k o m m t insoweit zu dem Schluß, daß "der Kreis internationaler Regelungen auf dem Gebiete des Zulassungsalter zur Arbeit numehr geschlossen sei". 6 2 D i e Altersbestimmungen waren nicht starr, sondern variierten nach Regionen und beinhalteten zahlreiche Ausnahmen. 6 3 N u r auf diese Weise war es möglich, den kulturellen und wirtschaftlichen Besonderheiten der M i t g l i e d staaten i n angemessener Weise Rechnung zu tragen. Daneben wurde Regelungen der Arbeitszeit und sonstiger Arbeitsbedingungen getroffen. A u c h gegenüber staatlich verordneten Arbeitsleistungen sollte das K i n d nicht

37 Vgl. u. a. Strupp, Theorie, S. 92 - 96; Unser, UNO, S. 128; zur Arbeitsweise eingehend auch Rasmus, Kinderschutz, S. 21 - 25. 38 39

Vgl. Meng in: Simma, Charta zu Art. 57 Rdnr. 29. Näher dazu Strupp, Theorie, S. 95 f.

60

Vgl. Zusammenstellung in Kap. IX: Employment of children and young person, in: International Labour Office, International Labour Conventions and Recommendations, S. 713 - 768. 61 S. ILO, Conventions and Recommendations 1919 - 1981: Nr. 5 Minimum Age (Industry) Convention, 1919, ibd., S. 741; Nr. 6 Night Work of Young Persons (Industry) Convention, 1919, ibd., S. 741; Nr. 7 Minimum Age (Sea) Convention, 1920, ibd., S. 948 (auch RGBl. 1929 II, S. 383); Nr. 10 Minimum Age (Agriculture) Convention, 1921, ibd., S. 715; Nr. 15 Minimum Age (Trimmers and Stokers) Convention 1921, ibd., S. 950 (auch RGBl. 1929 II, S. 383, 384); Nr. 16 Medical Examination of Young Persons (Sea) Convention, 1921, ibd., S. 952 (auch RGBl. 1929 II, S. 383, 386); Nr. 33 Minimum Age (Non-industrial Employment) Convention 1932, ibd., S. 717; Nr. 58 Minimum Age (Sea) Convention (Revised), 1936, S. 954; Nr. 59 Minimum Age (Industry) Convention (Revised), 1937, S. 720; Nr. 60 Minimum Age (NonIndustrial Employment) Conention (Revised), 1937, ibd., S. 722. (Die Bundesregierung hat anläßlich der Aufnahme in die ILO am 12. 6. 1951 die Fortgeltung der vom Deutschen Reich ratifizierten Abkommen auf die sich die obigen Angaben des RGBl, beziehen, erklärt, BGBl. 1951 II, S. 607.) 62 63

Ders. Kinderschutz, S. 33.

Ein guter Überblick über den Inhalt der Konvention findet sich bei Dobler, S. 72 ff, sowie bei Rasmus, Kinderschutz, S. 25 ff.

II. Die Zeit während des Bestehens des Völkerbundes

33

ungeschützt bleiben. I m ILO-übereinkommen Nr. 29 über Zwangs- oder Pflichtarbeit v o m 28. 6. 1930 6 4 wurde i n Art. 11 ein umfassendes Verbot v o n Tätigkeiten für männliche Personen unter 18 Jahren, ausgenommen der Schüler, ausgesprochen. 65 Weibliche Personen durften generell zu solchen Leistungen nicht herangezogen werden. K u r z vor der offiziellen Auflösung des Völkerbunds i m Oktober 1945 verfaßte die Internationale Arbeitskonferenz auf ihrer 27. Tagung ein umfassendes Kinderschutzprogramm, 6 6 das sehr verschiedene Aspekte aufgriff, 6 7 und nicht auf die Problematik der Kinderarbeit 6 8 beschränkt war. Das Programm wurde z u m Gegenstand einer Resolution, die i m H i n b l i c k auf mögliche Überschneidungen m i t den Aufgabenbereichen anderer Organisationen klarstellte, daß es insoweit nur als Anregung verstanden werden sollte. Später w i r d auf dieses Dokument, das auf die Verhältnisse i n den Industriestaaten zugeschnitten war, nicht mehr Bezug genommen. 3. Die Entwicklungen im Kriegsvölkerrecht

Die beiden nach dem 1. Weltkrieg unterzeichneten Konventionen i m Bereich des humanitären Kriegsvölkerrechts, das Genfer A b k o m m e n über die Behandlung der Kriegsgefangenen 6 9 und das zur Verbesserung des Loses der Verwundeten und Kranken der Heere i m Felde, 7 0 jeweils v o m 27. 7. 1929, dienten lediglich dem Schutz der Kriegsgefangenen. D a m i t lassen sich keine völkervertragsrechtlichen Fortschritte zugunsten des Kindes verzeichnen, denn die Entwürfe eines Abkommens z u m Schutze der Zivilbevölkerung, die auf der Rotkreuz-Konferenz 1934 vorgestellt worden waren, konnten wegen des Ausbruchs des Z w e i t e n Weltkrieges nicht wie geplant z u m Gegenstand einer diplomatischen Konferenz 1940 gemacht werden. 7 1

64

UNTS Bd. 39, S. 55; BGBl. 1956 II, S. 641.

63

Art. 11 Nr. 1 lit. b) lautet: "Schullehrer und Schüler sowie das gesamte Verwaltungspersonal sind auszunehmen." 66

Vgl. International Labour Conference, X X V I I . Tagung, vol. II, S. 335 ff.

67

Eingehend Dobler, Schutz, S. 78 ff.

68

Dabei wurde bekräftigt, daß jedes Kind bis zum 16. Lebensjahr eine Schule besuchen und das Zulassungsalter zu Arbeiten stufenweise entsprechend erhöht werden sollte. Femer war vorgesehen, die wirksame Anwendung; der entsprechenden Bestimungen dadurch zu gewährleisten, daß ein amtlich ausgestellter Altersausweis zur Voraussetzung der Kinderarbeit gemacht würde, vgl. dazu näher Dobler, Schutz, S. 81 f. 69

Veröffentlichung in RGBl. 1934 II, S. 207, 227; LNTS Bd. 118, S. 343.

70

Veröffentlichung in RGBl. 1934 Π, S. 204; LNTS Bd. 118, S. 303.

71

Dazu Kimminich, Schutz, S. 44; Dobler, Schutz, S. 88.

3 Dorsch

34

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes 4. Zusammenfassung

Berücksichtigt man, daß die Idee der Menschenrechte noch k e i n völkerrechtliches A n l i e g e n war, n i m m t sich die "Genfer Erklärung" geradezu als deren Vorbote aus. I m übrigen war der Ertrag der diversen Kommissionen und Ausschüsse an völkerrechtlich relevanten Dokumenten gering. 7 2 A l lerdings ließ der Problemkatalog, dem sich das Kinderschutzkomitee w i d m e te, 7 3 bereits erkennen, daß die Idee eines wirksamen Kinderschutzes bereits vor über einem halben Jahrhundert schon sehr ausgeprägt war. Diese frühzeitige Auseinandersetzung m i t dem Schutz des Kindes belegt, daß i m Kreis der europäischen Staaten ein weitgehender Wertkonsens vorhanden war, der als Wurzel der nachfolgenden E n t w i c k l u n g zu sehen ist. I I I . Die Zeit nach Auflösung des Völkerbundes I m folgenden soll die E n t w i c k l u n g skizziert werden, die der Ausarbeitung der C R C voranging. Entsprechend dem Charakter der Bestimmungen dieser neuen K o n v e n t i o n werden nachfolgend nur solche A b k o m m e n berücksichtigt, die Menschenrechtsbestimmungen beinhalten. Völkerrechtliche Verträge, die wie das Haager Minderjährigenschutzabkommen dem internationalen Privatrecht zuzuordnen sind, 7 4 bleiben ausgespart, wenngleich ihre A n w e n d u n g i n sinnvoller Weise den Schutz ergänzt, den das K i n d durch die j e w e i l i g e innerstaatliche Rechtsordnung genießt. 7 5 1. Im Rahmen der Vereinten Nationen

Die Berücksichtigung der Belange des Kindes hat i n der bisherigen Praxis der Vereinten Nationen vielfältige Formen angenommen. 7 6 Wichtige Impulse gingen v o n den neu gesetzten Aufgaben der Vereinten Nationen sowie der Annahme der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte aus. 77

72

So auch Walters, History, S. 186 und Stöcker, V N 1979, S. 90.

73

Vgl. dazu oben e).

74 Weitere Beispiele s. Zusammenstellung bei Bennett, Cornell InternatL.J. 20 (1987), S. 24 FN 148. 75 Vgl. Niclas, ZBJR 1972, S. 116 ff; Anton, ICLQ 30 (1981), S. 537 f.; Sturm, in: FS Nagel, S. 457 ff; Westbrook, Va.J.Int'1 L. 20 (1980), S. 669 ff. 76 Dazu ausführliche aktuelle Zusammenstellung einschließlich einschlägiger Berichte, Seminare, weiterführender z.T. politischer und soziologischer Literatur bei Singer, Nord.T.Internat.Ret. 58 (1989), S. 112 ff; Bennett, Cornell Intemat.L.J. 20 (1987), S. 18 ff.; Kubota, Nord.T.Internat. Ret. 58 (1989), S. 7 ff; für den Zeitraum bis 1955 bei Hecker, JIR 6 (1955). 77 Z.B. der besondere Schutz von Mutter und Kind sowie das Diskriminierungsverbot zugunsten des nichtehelichen Kindes im Bereich des sozialen Schutzes in (Art. 25 Abs. 2); das Recht auf Erziehung sowie die Umsetzung bestimmter Erziehungsziele (Art. 20).

I I . Die Zeit nach Auflösung des Völkerbundes

35

a) Übersicht über einschlägige Bestimmungen in UN -Menschenrechtsabkommen aa) Bestimmungen i n allgemeinen Menschenrechtsabkommen, die einen kindspezifischen Bezug aufweisen aaa)

IPbürgR

I m M i t t e l p u n k t steht hier der allgemeine Schutzanspruch des Kindes nach Art. 24 Abs. 1, dessen Einfügung i n den Pakt sehr umstritten war. 7 8 Daneben taucht der Schutzgedanke nochmals i n Art. 23 Abs. 4 bezüglich der Situation des Kindes nach der Auflösung der Ehe der Eltern auf. Daneben finden sich spezielle Garantien zugunsten des straffällig gewordenen Kindes i n Art. 6 Abs. 5 (Verbot der Todesstrafe), i n Art. 10 Abs. 2 b) (Getrennte Unterbringung v o n Jugendlichen und Erwachsenen) sowie i n Art. 16 Abs. 4 (Wiedereingliederung als Aspekt der Verfahrensgestaltung), und ferner i n Art. 14 Abs. 1 (Nichtöffentliche Verhandlung bei entgegenstehenden Interessen des Jugendlichen). Zweck des Art. 24 Abs. 2 (Registereintragung nach der Geburt und Namensgebung) ist die Sicherung der Identität des Kindes. bbb)

IPwirtR

Breiten Raum n i m m t der Schutz des Kindes i m Erwerbsleben ein. Gem. Art. 10 Abs. 3 S. 2 ist das K i n d vor wirtschaftlicher und sozialer Ausbeutung zu schützen. Gem. S. 3 soll die Beschäftigung von Kindern m i t gefährlichen Arbeiten strafrechtlich sanktioniert werden, und S. 4 fordert die Einführung von Mindestaltersgrenzen für die Beschäftigung. I n Zusammenhang m i t dem Recht auf Gesundheit nennt Art. 12 Abs. 2 lit. a) als Z i e l staatlicher Maßnahmen die Senkung der Zahl der Totgeburten und der Kindersterblichkeit sowie die Förderung der gesunden E n t w i c k l u n g des Kindes. E i n allgemeiner Schutzanspruch w i r d i n diesem A b k o m m e n nur der Familie (Art. 10 Abs. 1), nicht aber dem K i n d zugeordnet.

78 Dazu Überblick über die Beratungen und Nachweise bei Bossuyt, Guide, zu Art. 24. S. 455 ff. Bei der Abstimmung im Dritten Ausschuß, 18th sess. (1963), über den gesamten Artikel 24 stimmten 57 Staaten mit Ja, ein Staat mit Nein und 14 enthielten sich der Stimme, A/5655 para. 85. Die Kontroverse entzündete: sich an der Frage, ob ein besonderer Artikel über den Schutz bzw. besonderer Rechte des Kindes eingefügt werden solle, der statt der sonst üblichen Wendung "jedermann" den Begriff "jedes Kind" verwendete, vgl. Bossuyt, Guide, S. 455 f.; vgl. ferner Volio, in: Henkin, International Bill, S. 205 f.

36

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

bb) Bestimmungen i n speziellen Menschenrechtsabkommen, die einen kindspezifischen Bezug aufweisen aaa)

Kinderhandel

D i e Fortführung der Tätigkeit der Völkerbundskommission für soziale Fragen wurde dem Wirtschafts- und Sozialrat überwiesen. Dieser betraute wiederum eine seiner Unterorganisationen, nämlich die "Social Commission" m i t dieser Angelegenheit. Diese führte Untersuchungen über die E n t w i c k l u n g des Kinderhandels durch und versuchte, neue M i t t e l zu seiner Bekämpfung einzuführen, zu denen Aufklärung und ein verbesserter internationaler Nachrichtenaustausch zählten. 7 9 I m H i n b l i c k auf die Ausarbeitung verbindlicher A b k o m m e n wurden keine das K i n d betreffende Fortschritte erzielt. Die Konvention zur Unterdrückung des Menschenhandels und der Ausbeutung v o n Prostituierten v o m 2 1 . 3 . 5 0 8 0 ergänzte 8 1 die bestehenden A b k o m m e n lediglich i n allgemeiner Form, ohne nach bestimmten Altersgruppen zu differenzieren. Ferner blieb auch die Bekämpfung des Kinderhandels zu anderen Zwecken, w i e z.B. der A d o p t i o n , unberücksichtigt. bbb) Sklavereiähnliche

Einrichtungen

und Praktiken

Erst das Zusatzübereinkommen v o m 7. 9. 1956 über die Abschaffung der Sklaverei, des Sklavenhandels und sklavereiähnlicher Einrichtungen und Praktiken, 8 2 w o m i t dem Art. 4 der A l l g E M R eine verbindliche Form gegeben werden sollte, erfaßte weitere, wenn auch nicht sämtliche v o n der Prostitut i o n unabhängige Formen des Kinderhandels 8 3 und ergänzte das fortgeltende A b k o m m e n v o n 1926. Es erlegte den Staaten nur eine schrittweise Umset-

79

Vgl. Dobler, Schutz, S. 58 ff.

80

Convention for the suppression of the traffic in persons and of the exploitation of the prostitution of others, UNTS Bd. 96, S. 271; deutsche Übers, im Gesetzblatt der DDR 1975 II, S. 2. 81

So Art. 28 der Konvention.

82

BGBl. 1958 II, S. 203; UNTS Bd. 266, S. 3.

83 Gem. Art. 1 lit. d) trifft jeder Vertragsstaat alle durchfuhrbaren Maßnahmen um Einrichtungen oder Praktiken abzuschaffen, durch die ein Kind oder ein Jugendlicher unter 18 Jahren von seinen natürlichen Eltern oder einem Elternteil oder seinem Vormund entgeltlich einer anderen Person übergeben werden, in der Absicht, das Kind oder den Jugendlichen oder seine Arbeitskraft auszunutzen. Unter Art. 2 verpflichten sich die Vertragsstaaten, u.a. ein angemessenes Mindestalter zur Eheschließung festzusetzen, um den unter Art. 1 genannten Einrichtungen und Praktiken, (vgl. vorstehend) ein Ende zu bereiten.

I I . Die Zeitnachder Auflösung des Völkerbundes

37

zung der Vertragspflichten und eine diesbezügliche Berichterstattungspflicht auf. Erst 1967 ersuchte die Menschenrechtskommission die "Subcommission on Prevention o f Discrimination and Protection o f Minorities", sich auf der Grundlage oben genannter Staatenberichte m i t sämtlichen Formen der Sklaverei einschließlich des Kinderhandels und der Kinderarbeit zu befassen, und entsprechende Empfehlungen abzugeben. 1973 schlug diese die Einsetzung einer speziellen Arbeitsgruppe vor, und seit 1975 tagt nunmehr j ä h r l i c h 8 4 die "Working Group on Slavery" 8 5 , deren Bezeichnung 1988 i n "Working Group on Contemporary Forms o f Slavery" umgeändert wurde. 8 6 Die Tätigkeit der Arbeitsgruppe erstreckt sich auf weitere Gebiete des Kinderschutzes, u.a. befaßt sie sich m i t der Ursachenbekämpfung von Prostitution und Kinderhandel, m i t der Betreuung und Wiedereingliederung der Opfer sowie m i t der unter dem Aspekt des sexuellen Mißbrauchs wichtigen Frage der gemeinsamen Unterbringung von erwachsenen und jugendlichen Strafgefangenen. Der bisherige Erfolg der Arbeitsgruppe ist jedoch als gering zu bezeichnen. Greifbare Ergebnisse i n Form von weiteren A b k o m m e n wurden nicht erzielt, und den Empfehlungen der Arbeitsgruppe mangelt es an Durchsetzbarkeit. A l s Ursache hierfür ist u.a. die nachgeordnete Stellung der Arbeitsgruppe sowie ihre vage Aufgabenstellung zu nennen. 8 7 ccc)

Kinderheirat

Die Sicherung der freien Gattenwahl, die Beseitigung des Brautpreises, der Kinderheirat und des Verlöbnisses junger Mädchen vor Erlangung ihrer körperlichen Reife bildeten die Hauptpunkte eines Forderungskatalogs der 1954 z u m Gegenstand einer Resolution der Generalversammlung wurde. 8 8 Diese Thematik wurde später i n einem Vorentwurf der Frauenrechtskommission aus dem Jahre 1960 über eine Konvention über das Heiratsmindestalter, den Ehekonsens und die Registrierung von Eheschließungen aufgegriffen, der v o m Wirtschafts- und Sozialrat überarbeitetet wurde. 1962

84 1986 entfiel die geplante Sitzung wegen fehlender Finanzmittel, vgl. Kubota, Nord.T.Intemat.Ret. 58 (1989), S. 12. 85

Grundlage war die Entscheidung des Wirtschafts- und Sozialrats E/RES/17 (LVI) vom 17.5.74 = ESCOR 56th sess., Suppl. 1, S. 25. 86 Vgl. Überblick über die gesamte Tätigkeit der Subcommission bei Kubota, Nord.T.Internat.Ret. 58 (1989), S. 11 ff. 87 88

Vgl. Kubota, Nord.T.Internat.Ret. 58 (1989), S. 13 f.

A/RES/843 (IX) vom 17.12.1954 = GAOR 9th sess., Suppl. 14, S. 36; dazu WolleEgenolf, V N 1960, S. 13.

38

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

wurde die neue Fassung v o n der Generalversammlung unverändert angenommen. 8 9 Die Konventionspflichten fielen jedoch sehr schwach aus, da ein konkretes Mindestalter 9 0 nicht festgelegt und sonstige Anforderungen als Kann- und Soll-Bestimmung ausgestaltet wurden. Desweiteren wurde v o n Durchführungsbestimmungen, wie etwa einer Berichtspflicht abgesehen. 91 Eine weitere Resolution der Generalversammlung, i n der die Staaten aufgefordert wurden, ein Mindestalter der Ehepartner von 15 Jahren einzuführen, konnte die Problematik der Kinderheiraten ebenfalls nicht lösen. 9 2 ddd)

Diskriminierung

im

Erziehungswesen

Gestützt auf die Ergebnisse eines Berichts über die Diskriminierung i m Unterrichtswesen 9 3 verabschiedete die "Subcommission on Prevention o f Discrimination and Protection o f Minorities" 1956 eine Resolution, i n der 10 Grundsätze zur Bekämpfung dieses Mißstandes niedergelegt waren. 9 4 Gleichzeitig wurde darin der U N E S C O empfohlen, ein internationales Übereinkommen m i t entsprechender Zielsetzung vorzubereiten. 9 5 Daraufhin nahm die U N E S C O auf ihrer 11. Generalkonferenz das Übereinkommen gegen Diskriminierung i m Unterrichtswesen am 14. Dezember 1960 an, das am 22. 5. 1962 i n Kraft trat. 9 6 Das i n der A l l g E M R verkündete Menschenrecht auf B i l d u n g sowie der Grundsatz der Nichtdiskriminierung sollten darin zur Geltung erlangen. Die Vertragspflichten umfassen daher die Einführung der schulgeldfreien Volksschulbildung, die Garantie eines nur v o n den i n d i v i d u ellen Fähigkeiten abhängigen Zugangs zu weiterführenden Schulen sowie das

89

Zur Entstehungsgeschichte vgl. BT-Drucks. V/1805, S. 22.

90

Anders die Commission on the Status of Women, die in einer Resolution 1958 auf einer Sitzung der 12. Jahreskonferenz 16 Jahre als Mindestgrenze einfuhren wollte, dazu WolleEgenolf, V N 1960, S. 13. 91

Übereinkommen vom 10. 12. 1962 über die Erklärung des Ehewillens, das Heiratsmindestalter und die Registrierung von Eheschließungen (Convention on consent to marriage, minimum age for marriage and registration of marriages), BGBl. 1969 II, S. 161; UNTS Bd. 521, S. 231; 36 Vertragsstaaten (Stand 1.1.1992), vgl. Marie HRLJ 13 (1992), S. 65. 92 A/RES 2018 ( X X ) vom 1.11.1965 = GAOR 20th sess., Suppl. 14, S. 36; vgl. näher Pappas, Status, S. xl FN 67. 93

Study of Discrimination in Education, prepared by Charles D. Ammoun, Special Rapporteurs appointed by the Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, U N Publication, Sales No. E. 57.XIV.3. 94 Dazu Kiss, R.D.H. 6 (1973), S. 477 f., der dies im Gesamtzusammenhang mit dem Recht auf Bildung erörtert; ferner Nartowski, Polish Yb.Internat.L. 6 (1974), S. 292 ff. 95 96

Vgl. Ramcharan, in: Henkin, International Bill, S. 265 f.

Übereinkommen vom 15. 12. 1960 gegen Diskriminierung im Unterrichtswesen (UNESCO Convention against discrimination in education), BGBl. 1968 II, S. 385; UNTS Bd. 429, S. 93; 76 Vertragsstaaten (Stand 1.1.1992), vgl. Marie HRLJ 13 (1992), S. 67.

I I . Die Zeit nach Auflösung des Völkerbundes

39

Recht der Eltern, die sittliche und religiöse Erziehung ihrer Kinder nach ihren eigenen Überzeugungen sicherzustellen. 97 Diese Prinzipien erlangten später durch Art. 13 IPwirtR weitere Verbreitung. eee)

Staatenlosigkeit

Schon früh wurden die bereits oben erwähnten Bemühungen des V ö l k e r bundes v o n den Vereinten Nationen wiederaufgenommen. 9 8 Die G V beschloß 1954 die Einberufung einer Konferenz zur Erörterung des Entwurfs einer K o n v e n t i o n zur Vermeidung künftiger Staatenlosigkeit, den die Völkerrechtskommission erarbeitet hatte. 9 9 Nachdem die Konferenz bei ihrer Tagung 1959 zu keinem Abschluß gelangt war, stellte sich der Erfolg 1961 ein m i t der Annahme des Übereinkommens v o m 30. 8. 1961 zur Verminderung der Staatenlosigkeit. 1 0 0 Gemäß Art. 1 des Übereinkommens verleiht jeder Vertragsstaat einer i n seinem Hoheitsgebiet geborenen Person, die sonst staatenlos wäre, seine Staatsangehörigkeit. Dies kann bei der Geburt kraft Gesetzes oder aufgrund eines verschiedenen Voraussetzungen genügenden Antrags geschehen. Beide Wege stehen den Staaten zur Wahl, es sei denn es handelt sich u m ein eheliches K i n d , dessen Mutter Staatsangehörige eines Vertragsstaates ist. I n diesem Fall muß das K i n d die Staatsangehörigkeit der Mutter erwerben können, wenn es sonst staatenlos wäre. O b w o h l das Übereinkommen hinter einem ursprünglich eingebrachten Vorschlag zurückbleibt, der Staatenlosigkeit m i t der Einführung des ius-soli-Prinzips zu begegnen, 1 0 1 gewährt es zumindest unter bestimmten Voraussetzungen das Recht, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben. 1 0 2 Wegen der geringen Zahl von bislang nur 15 Ratifikationen w i r k t sich dieser Fortschritt i n der Praxis nur i n geringem Maße aus. 1 0 3 fff)

Stellung

als

Flüchtling

Die Minderung des Flüchtlingselends gehörte zu den Anliegen, denen sich die neugegründete Weltorganisation m i t Priorität widmete, und bereits 1951 konnte die Konferenz von Bevollmächtigten der Vereinten Nationen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und Staatenlosen den Text eines

97

Vgl. Nartowski, Polish Yb.Intemat.L. 6 (1974), S. 291 ff.

98

Ausfuhrlich zu den Bemühungen nach dem zweiten Weltkrieg Jürgens, Staatenlose, S. 106 ff; ferner Chan, HRLJ 12 (1991), S. 3 f.; BT-Drucks. 8/12, S. 24 f. 99

A/RES/896 (IX) vom 4.12.1954 = GAOR 9th sess., Suppl. 21, S. 49.

100

BGBl. 1977 II, S. 598; UNTS Bd. 989, S. 175 (UN Doc. A/CONF.9/15).

101

Vgl. BT-Drucks. 8/12, S. 25.

102

So Chan, HRLJ 12 (1991), S. 4.

103

Stand 1.1.92, vgl. Marie HRLJ 13 (1992), S. 64.

40

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge annehmen. 1 0 4 I n dem Vertragstext finden die besonderen Interessen des Kindes nur insofern Beachtung, als das Gebot zur Inländergleichbehandlung sowohl für den Bereich der öffentlichen Erziehung 1 0 5 als auch für den des Arbeitsrechts und der sozialen Sicherheit 1 0 6 aufgenommen wurde. Damit garantiert das A b k o m men den Flüchtlingskindern den Zugang zur Elementarschulausbildung und schützt sie vor wirtschaftlicher Ausbeutung. A n l ä ß l i c h der Bevollmächtigtenkonferenz war jedoch auch eine Entschließung zur Annahme gelangt, die von einer noch weiterreichenden Schutzbedürftigkeit der Flüchtlingskinder ausging und die keine Entsprechung i n dem Übereinkommen gefunden hat. Sie offenbart die Lückenhaftigkeit des Übereinkommens. Den Regierungen war darin empfohlen worden, die Erhaltung der Familie des Flüchtlings sowie den Schutz der minderjährigen Flüchtlinge sicherzustellen. Insbesondere für alleinstehende Kinder und junge Mädchen sollten Wege zur Annahme an Kindesstatt und der Vormundschaft eröffnet werden. 1 0 7 ggg)

Stellung

als Staatenloser

Über die bereits i n Zusammenhang m i t der Flüchtlingskonvention behandelten Gleichstellungsgeboten 1 0 8 hinaus, berücksichtigt auch das Übereinkommen v o m 28. 9. 1954 über die Rechtsstellung der Staatenlosen 109 die Interessen der Kinder nicht i n besonderer Weise.

104 Abkommen vom 28. 7. 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge BGBl. 1953 II, S. 559; UNTS Bd. 189, S. 137; 107 Vertragsstaaten (Stand 1.1.1992), vgl. Marie HRLJ 13 (1992), S. 63. 103 "Art. 22 Öffentliche Erziehung. 1. Die vertragsschließenden Staaten werden den Flüchtlingen dieselbe Behandlung wie ihren Staatsangehörigen hinsichtlich des Unterrichts in Volksschulen gewähren. 2. Für über die Volksschule hinausgehenden Unterricht, insbesondere die Zulassung zum Studium, die Anerkennung von ausländischen Studienzeugnissen, Diplomen und akademischen Titeln, den Erlaß von Gebühren und Abgaben und die Zuerkennung von Stipendien, werden die vertragsschließenden Staaten eine möglichst günstige und in keinem Falle weniger günstige Behandlung gewähren als sie Ausländern im allgemeinen unter den gleichen Bedingungen gewährt wird." 106 "Art. 24 Arbeitsrecht und soziale Sicherheit. 1. Die vertragsschließenden Staaten werden den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Gebiet aufhalten, dieselbe Behandlung gewähren wie ihren Staatsangehörigen, wenn es sich um folgende Angelegenheiten handelt: a) [...] Mindestalter für die Beschäftigung, Lehrzeit und Berufsausbildung, Arbeit von Frauen und Jugendlichen [...]." 107

Vgl. Nachgang zu BT-Drucks. 1/3818, S. 2.

108

Die Art. 22 und 24 der beiden Konvention stimmen inhaltlich überein.

109

BGBl. 1976 II, s. 473; UNTS Bd. 360, S. 117; 36 Vertragsstaaten (Stand 1.1.1992), vgl. Marie HRLJ 13 (1992), S. 64.

41

I I . Die Zeit nach Auflösung des Völkerbundes

hhh)

Kindesinteressen

und Beseitigung

der Diskriminierung

der Frau

I m Übereinkomen v o m 18. 12. 1979 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau 1 1 0 heißt es in Art. 5 a), 16 Abs. 1 d) und f), die den Grundsatz der gleichen Rechte und Pflichten konkretisieren, daß die Interessen der Kinder i n jedem Fall vorrangig zu berücksichtigen seien. 1 1 1 D a m i t werden z u m ersten M a l i n einem verbindlichen Menschenrechtsinstrument die Interessen der Kinder z u m Korrektiv der Elternrechte erhoben. Die Formel, wonach das natürliche Recht der Eltern, ihre Kinder zu erziehen, v o m Staat respektiert werden müsse, erhält durch das Übereinkommen i n zweierlei Hinsicht neue Konturen: Die Eltern treffen nunmehr gleiche Rechte und Pflichten, und die Kindesinteressen sind vorrangig zu beachten. Die K o n v e n t i o n hat allerdings aus verschiedenen Gründen, insbesondere wegen der Aufnahme politisch umstrittenener Elemente, der Unbestimmtheit der Staatenverpflichtungen und ihres schwachen Umsetzungsmechanismus, wenig praktischen Einfluß erlangt. 1 1 2 b) Wichtige

Deklarationen

und

Resolutionen

113

Zu den Themen Strafrecht und A d o p t i o n gelang es Expertengremien, weiterführende detailliertere Grundsätze auszuarbeiten, die als Deklarationen von der Generalversammlung angenommen wurden. 1 1 4

110 BGBl. 1985 II, S. 647; ursprünglich A/RES/34/180 vom 18.12.1979 = GAOR 34th sess., Suppl. 46, S. 193; 111 Vertragsstaaten (Stand 1.1.92), vgl. Marie HRLJ 13 (1992), S. 67; Darstellung der Entstehungsgeschichte bei Burrows, N.I.L.R. 32 (1985), S. 419 und bei Maier, V N 1980, S. 74. 111 Art. 5 lautet: "Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen, [...] b) um sicherzustellen, daß die Erziehung in der Familie [...] zur Anerkennung der gemeinsamen Verantwortung von Mann und Frau für die Erziehung und Entwicklung ihrer Kinder beiträgt, wobei davon ausgegangen wird, daß das Interesse der Kinder in allen Fällen vorrangig zu berücksichtigen ist." Art. 16 sieht vor: "(1) Die Vetragsstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau in Ehe- und Familienfragen und gewährleisten auf der Grundlage der Gleichberechtigung von Mann und Frau insbesondere folgende Rechte: [...] d) gleiche Rechte und Pflichten als Eltern, ungeachtet ihres Familienstands, in allen ihre Kinder betreffenden Fragen; in jedem Fall sind die Interessen der Kinder vorrangig zu berücksichtigen; [...] f) gleiche Rechte und Pflichten in Fragen der Vormundschaft, Pflegschaft, Personen- und Vermögenssorge, Adoption von Kindern oder ähnlichen Rechtseinrichtungen, soweit das innerstaatliche Recht derartige Rechts institute kennt; in jedem Fall sind die Interessen der Kinder vorrangig zu berücksichtigen." 112

Vgl. Maier, V N 1980, S. 75; Burrows, N.I.L.R. 32 (1985), S. 423.

113

Weiterführend auch Sipilä, in: FS Castrén, S. 190 ff.

114

Ihnen sollte bei der Ausarbeitung einschlägiger Garantien der CRC eine Vorbildfunktion zukommen, vgl. unten die Ausführungen zu Art. 21, 37, 40.

42

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

Dagegen blieb auf dem Gebiet der Nichtehelichenproblematik ein solcher Erfolg aus, und bezeichnenderweise läßt auch die C R C diese Thematik ausgeklammert. Daneben finden sich verschiedene Resolutionen, die i n einem speziellen aktuellen oder politischen Kontext standen und darüber hinaus keine Bedeutung erlangt haben. Da eine weitergehende Würdigung an dieser Stelle nicht m ö g l i c h ist, sollen die einschlägigen Entschließungen nur kurz vorgestellt werden. aa) Strafrecht A u f dem 6. UN-Kongreß "on the Prevention o f Crime and the Treatment o f Offenders" wurden die ersten Grundregeln für die Behandlung jugendlicher Straftäter aufgestellt, die i n den Folgejahren v o m "Committee on Crime Prevention and Control" weiterentwickelt wurden. 1 1 5 I m Rahmen des UN-Kongresses i n Peking v o m 14. bis 18. M a i 1984 wurden die "United Nations Standard M i n i m u m Rules for the Administration o f Juvenile Justice" ausgearbeitet, und v o n der Generalversammlung am 29. 11. 1985 als sog. " B e i j i n g Rules" angenommen. 1 1 6 Der 7. Kongreß "on the Prevention o f Crime and the Treatment o f Offenders" leistete die Vorarbeiten für einen Katalog, i n dem Mindestgrundsätze für die Unterbringung von Jugendlichen formuliert sind. Diese sollen für sämtliche Arten staatlich angeordneter Unterbringung i n Institutionen gelten. 1 1 7 Sie wurden am 13. 12. 1990 z u m Gegenstand einer Resolution der Generalversammlung. 1 1 8 bb) A d o p t i o n D i e "Draft Declaration on social and legal principles relating to adoption and foster placement o f children nationally and internationally" aus dem Jahre 1979 1 1 9 befaßte sich m i t entsprechenden Mindestanforderungen, die insbesondere dem Kinderhandel entgegenwirken sollten. 1986 konnte ihr Inhalt als Resolution angenommen werden. 1 2 0

113

Zur Entstehungsgeschichte vgl. Schüler-Springorum, ZStW 99 (1987), S. 812 - 819; umfassend zur Behandlung der Jugendgerichtsbarkeit i.R. der Vereinten Nationen vgl. Viccia, Nord.T.InternatRet. 58 (1989), S. 80 - 88. 116 GA Res. 40/33 (Annex) = GAOR 33rd sess., Suppl. 53, S. 206; deutscher Text auch in ZStW 99 (1987) S. 253 ff. 117

Umfassend O'Donnel, Tribune Vol. 3/4 (1990), S. 4 ff.

118

A/RES/45/113 (Annex) = GAOR 45th sess., Suppl. 49, S. 204.

119

Vgl. Report of the Secretary General E/CN.5/574 vom 22.2.1979.

120 A/RES/41/85 vom 3.12.1986 = GAOR 41st sess., Suppl. 53 und Add. 1, S. 265 "UNDeclaration on Social and Legal Principles relating to the Protection and Welfare of Children,

I I . Die Zeit nach Auflösung des Völkerbundes

43

cc) Diskriminierung nichtehelich geborener K i n d e r 1 2 1 Die "Subcommission on Prevention o f Discrimination and Protection o f Minorities" hatte eine Studie über diskriminierende Maßnahmen gegen nichtehelich geborene Personen i n Auftrag gegeben, die 1967 fertiggestellt w u r d e . 1 2 2 Der Berichterstatter fügte seinem Bericht eine Aufstellung allgemeiner Grundsätze und konkreter Empfehlungen an, die die Subcommission zur Grundlage einer entsprechenden Resolution machte. 1 2 3 Darin wurde jedoch keine umfassende Gleichstellung aller nichtehelich geborenen K i n d e r n proklamiert. Vielmehr fand sich eine Einschränkung zugunsten des Schutzes der Familie ("autant que cela est compatible avec le principe de la protection de la f a m i l l e " ) , 1 2 4 die Kinder aus einem ehebrecherischen oder inzestuösen Verhältnis von der Gleichstellung ausnahm. 1 2 5 Erst 1973 befaßte sich die Menschenrechtskommission m i t den i n der vorgenannten Resolution aufgeführten Grundsätzen und erstellte ihrerseits einen Bericht. Daraufhin ersuchte sie die Subcommission m i t dem Hinweis auf die veränderte Rechtslage i n vielen Staaten u m weitere Recherchen. Deren Ergebnisse wurde 1977 v o n der Menschenrechtskommission zusammen m i t einem E n t w u r f einer entsprechenden Deklaration beraten. Der Wirtschafts- und Sozialrat verwies dieses Dokument jedoch zurück an die Staaten und forderte sie zu einer Stellungnahme auf. Eine Annahme der Grundsätze i n Form einer Deklaration steht noch aus. 1 2 6 dd) Sonstige Resolutionen Die nachfolgende Zusammenstellung erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit. Sie soll lediglich einen Eindruck davon vermitteln, i n welcher Weise das Thema "Kinder" auch i n den politischen Meinungskampf einge-

with Special Reference to Foster Placement and Adoption Nationally and Internationally"; eingehend zum Inhalt und unter besonderer Berücksichtigung der Bekämpfung des Kinderhandels, Jonet, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 84 - 99; die Entstehungsgeschichte bis 1978 erläutert Grasshof, V N 1978, S. 14 ff. 121 Zusammenstellung und Würdigung der bisherigen Regelungen zugunsten nichtehelicher Kinder bei Senaeve, in: Torelli, Protection, S. 103 ff; femer Überblick bei Frame, Comp.L.Yb. 2 (1978), S. 48 f. 122 Study on discrimination against persons born out of wedlock, prepared by Vieno Voitto Saario, Special Rapporteur Appointed by the Sub-Commission on Prevention of discrimination and Protection of Minorities, U N Publication, Sales No. E. 57.XIV.3. 123

Projet de principes généraux, dazu Senaeve, in: Torelli, Protection, S. 112.

124

Art. 1 des Projet de principes généraux.

125

Zu diesem Schluß kommt Senaeve, in: Torelli, Protection, S. 113.

126

So Senaeve, in: Torelli, Protection, S. 113 f.

44

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

bunden ist. D i e "Declaration on the Protection o f Women and Children i n Emergency and A r m e d C o n f l i c t s " 1 2 7 ruft die Staaten zur Einhaltung des Verbots auf, die Zivilbevölkerung z u m Gegenstand militärischer Angriffe zu machen. Ähnliche Ziele verfolgt die "Resolution on the protection o f w o m e n and children i n emergencies or wartime, fighting for peace, national liberat i o n and independence", i n der i n allgemeiner Form Hilfeleistungen und Unterstützung auch durch das I K R K und den Wirtschafts- und Sozialrat angefordert werden. 1 2 8 Die "Declaration on the Promoting among Youth o f the Ideals o f Peace, M u t u a l Respect and Understanding between peoples" 1 2 9 war v o n Rumänien m i t dem Z i e l initiiert worden, die Jugend vor der Geisel des Krieges zu bewahren. 1 3 0 Eng i n Zusammenhang m i t der Förderung des Dekolonialisierungsprozesses stehen nachfolgende Resolutionen, die an die Staaten sowie an die UN-Organe appellieren, die M i t w i r k u n g der Jugendlichen am öffentlichen Leben und damit an politischen Prozessen zu fördern: "Concerted action at the national and international levels to meet the needs and aspirations o f youth and to promote their participation i n national and international development" 1 3 1 , "Protection o f the rights o f children and parents i n cases o f removal or retention o f c h i l d r e n " 1 3 2 sowie "Youth, its education and its responsibilities i n the w o r l d o f t o d a y " 1 3 3 . c) Die UN-Erklärung

der Rechte des Kindes von 1959

aa) Entstehungsgeschichte Die Ausarbeitung der Erklärung nahm bereits 1947 ihren Anfang, als die K o m m i s s i o n für soziale Fragen einen Bericht des Generalsekretärs zu der Thematik anforderte, ob die Genfer Erklärung von 1924 als Grundlage für

127

A/RES/3318 ( X X I X ) vom 14.12.1974 = GAOR 29th sess. (1974), Suppl. 31, S. 146.

128

E/RES/1687 (LH) vom 2.6.1972 = ESCOR 52nd sess. (1972), Suppl. 1, S. 17 f.

129

A/RES/2037 ( X X ) vom 7. 12. 1965 = GAOR 20th sess. (1965), Suppl. 14, S. 40; dazu näher Dutu, Rev.Roum.d'Et.Internat. 1986, S. 462 ff. 130 So Bârliba, Rev.Roum.d'Et.Internat. 1985, S. 105 mit der Bemerkung, es handle sich dabei um "the very fist youth-related programmatic document". 131 A/RES/3140 ( X X V I I I ) vom 14. 12. 1973 = GAOR 28th sess. (1973), Suppl. 30, S. 83, in der es u.a. heißt: "2. Appeals to Member States [...] (c) To adopt all possible means to increase work opportunities in order to reduce or eliminate unemployment among young people; [...] 3. Calls upon the competent bodies ot the United Nations to provide more educational and training facilities at all levels to the youth of South Africa and of the Non-Self-Goveming Territories." 132 133

E/RES/1982/39 vom 7.5.1982 = ESCOR 1982, Suppl. 1, S. 28.

A/RES/3141 (XXVIII) vom 14.12.1973 = GAOR 28th sess. (1973), Suppl. 30, S. 83, in der die Staaten dazu mit Nachdruck aufgefordert werden, sicherzustellen "(c) The possibility of participating in decisions on questions of national interest, particularly those which concern youth."

I I . Die Zeit nach Auflösung des Völkerbundes

45

eine UN-Erklärung der Rechte des Kindes herangezogen werden könne. 1 3 4 Sie erstreckte sich m i t Unterbrechungen über die z w ö l f nachfolgenden Jahre. Ohne i m folgenden auf die Einzelheiten des weiteren Verfahrens eingehen zu w o l l e n , 1 3 5 sind folgende wesentliche Entstehungsschritte zu nennen: 1948 billigte der Wirtschafts- und Sozialrat die Idee der Ausarbeitung einer eigenständigen neuen Erklärung, 1 3 6 nachdem sich i n der K o m m i s s i o n für soziale Fragen die Auffassung durchgesetzt hatte, daß die Erklärung v o n 1924 nicht mehr zeitgemäß sei. 1 3 7 I m Frühjahr 1949 ergab eine v o m Generalsekretariat durchgeführte Staatenbefragung, 138 daß auch v o n deren Seite eine Neufassung überwiegend begrüßt w ü r d e . 1 3 9 N a c h Auffassung einer Reihe v o n Staaten sollte ein neuer Text den Schutz der familiären Bindung von K i n d und Eltern i n den Vordergrund stellen. 1 4 0 A u f der sechsten Sitzung der Kommission für soziale Fragen i m Jahr 1950 nahm diese zunächst einen Erklärungsentwurf des Generalsekretariats entgegen. Daraufhin setzte man einen fünfköpfigen Ausschuß ein, der eine Überarbeitung dieses Dokuments vornehmen sollte. Der geänderte E n t w u r f 1 4 1 wurde anschließend von der Kommission für soziale Fragen erneut verbes-

134

Vgl. E/CN.5/199, S. 3.

135

Eine detaillierte Darstellung findet sich bereits bei Dammin, Erklärung, S. 15 - 24; Überblick bei Morier, RICR 553 (1963), S. 213 f; zum Verfahren in der Social Commission bis 1950 vgl. Note sur le projet de déclaration des Nations Unies relative aux droits de l'enfant, rédigée par le Secrétariat, Commission des Question sociale, 6ème sess. (1950), E/CN.5/199; Überblick auch im Bericht des Generalsekretärs A/4185 = GAOR 14th sess. (1959), Agenda item 64, Annexes. 136

Vgl. U N Yearbook 1948/49, S. 603.

137

Vgl. E/CN.5/199, S. 3.

138

Die Stellungnahmen finden sich im Bericht des Generalsekretärs (" Proposed United Nations Charter of the Rights of the Child, Report of the Secretary General") E/CN.5/111, E/CN.5/lll/Corr.l, E/CN.5/111/Add.l and 2. 139

So die Zusammenfassung, E/CN.5/111, S. 13.

140

Zusammenfassung des Berichts, E/CN.5/111, S. 8; im einzelnen dazu Belgien, S. 23 ("The child must be cared for first of all in its family environment [...]"), ähnlich Dänemark, S. 26, Equador, S. 27; Mexiko, S. 28, Südafrika, S. 34, Vereinigtes Königreich, S. 36 Kolumbien, S. 25 ("The child may be separated from its family only when its material or moral safety is seriously endangered."), ähnlich Philippinen, S. 32; Ägypten, S. 27 schlägt ein Bestimmung zum Schutz der Familie und insbesondere der Mutter vor. 141 "Family, Youth and Child Welfare, Draft Preamble and Principles of the Declaration of the Rights of the Child, Draft Resolution proposed by the Committee", E/CN.5/L.76 vom 26.4.1950.

46

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

sert. 1 4 2 G l e i c h w o h l gelangte er nicht zur Annahme durch den Wirtschaftsund Sozialrat. Dieser verwies ihn vielmehr zur Überarbeitung an die K o m mission für Menschenrechte, 1 4 3 w o er wegen der vorrangigen Arbeiten an den Entwürfen der Menschenrechtspakte bis 1957 unbehandelt b l i e b . 1 4 4 Erst dann wurde er den Vertragsstaaten zur Stellungnahme übersandt. 1 4 5 B e i einem 1959 schließlich fertiggestellten Entwurf, handelte es sich u m keine Überarbeitung, sondern u m ein eigenständiges Dokument der M e n schenrechtskommission, das wesentliche Ergänzungen aufwies. 1 4 6 I m gleichen Jahr wurde dieser E n t w u r f z u m Gegenstand eingehender Beratungen des Dritten Ausschusses der Generalversammlung, 1 4 7 an den ihn der Wirtschafts- und Sozialrat weitergeleitet hatte. 1 4 8 A m Ende standen wiederum umfangreiche Erweiterungen. 1 4 9 Erst i n dieser Fassung gelangte der E n t w u r f am 20. 11. 1959 zur Annahme durch die Generalversammlung. 1 5 0 bb) Inhalt der Erklärung Zielsetzung der Erklärung ist der Schutz des Kindes. Z u m einen ist dem Satz 3 der Präambel zu entnehmen, daß das K i n d auf Grund seiner körperlichen und geistigen Unreife besonderer Schutzmaßnahmen und besonderer Fürsorge sowohl vor als auch nach der Geburt bedürfe. Z u m anderen spiegelt sich dies i m Charakter der ausgewählten Rechte wieder, bei denen es sich i m wesentlichen u m soziale und kulturelle Rechte handelt. Die UN-Erklärung

142

Entscheidung der Social Commission E/CN.5/L.96 angenommen am 5.5.1950, deutsche Übersetzung in JIR Bd. 6 (1955), S. 318 f. 143 Report of the Social Commission (sixth sess.) = E/RES/309 C (XI) vom 13.7.1950 = ESCOR Resolutions 1 Ith sess. (1950), S. 39; auch abgedruckt in: Yearbook on Human Rights for 1950, S. 523; deutsche Übersetzung in JIR Bd. 6 (1955), S. 318. 144 Dammin, Erklärung, S. 19; Die Anregung, einen entsprechenden Tagesordnungspunkt wieder aufzunehmen, ging 1954 vom Vertreter der Sowjetunion aus, dies nimmt Alexandrov, Protection, S. 20 zum Anlaß, die Erklärung von 1959 auf die Initiative der Sowjetunion zurückzuführen. 143

Vgl. Marie, Commission, S. 225.

146

Human Rights Commission Res. 5 (XV) = ESCOR 28th sess. (1959), Suppl. 8, S. 22 para. 197. 147 Fortlaufend auf allen Sitzungen vom 25.9. bis 20.10. 1959 = GAOR 14th sess. (1959), Third Committee Summary Records 907th - 930th mtg., Agenda item 64 = A/C.3/SR.907 - 930. 148

E/RES/728 C ( X X V I I I ) vom 30.7.1959 = ESCOR 28th sess. (1959), Suppl. 1, S. 18.

149

Vgl. synoptische Darstellung bei Dammin, Erklärung, Anhang IV.

150

A/RES/1386 ( X I V ) = GAOR 14th sess. (1959), Suppl. 16, S. 19; Text im Anhang.

I I . Die Zeit nach Auflösung des Völkerbundes

47

umfaßt i m einzelnen folgende Garantien: Das Recht auf eine gesunde und normale E n t w i c k l u n g (Art. 2), auf einen Namen und eine Staatsangehörigkeit (Art. 3), auf soziale Sicherheit, Ernährung, Unterbringung und Gesundheitsfürsorge (Art. 4), auf besondere Fürsorge für das behinderte K i n d (Art. 5), auf elterliche Betreuung, wobei speziell das K l e i n k i n d nur unter besonderen Umständen v o n der Mutter getrennt werden darf (Art. 6), auf Unterricht, dessen Erziehungsziele i m einzelnen umschrieben sind, auf Spiel und Erholung (Art. 7), auf vorrangige Gewährung v o n Schutz und H i l f e (Art. 8) und das Recht, vor Vernachlässigung und Ausbeutung, wie auch den Gefahren einer altersunangemessenen oder schädlichen Arbeit (Art. 9) sowie vor diskriminierenden Praktiken (Art. 10) geschützt zu werden. Diese Rechte sollen nach Art. 1 unterschiedslos allen Kindern zustehen. Der Katalog verbotener Diskriminierungsgründe weist dabei die Besonderheit auf, daß er ausdrücklich auch Umstände umfaßt, die sich auf die Familie des Kindes beziehen. Für die Gesetzgebung gilt darüber hinaus der allgemeine Grundsatz, daß sie sich an den Interessen des Kindes zu orientieren habe (Art. 2). cc) Adressaten der Erklärung E i n besonderes Charakteristikum der UN-Erklärung ist darin zu sehen, daß sie sich erst nachrangig an die Staaten richtet. I n der Präambel fordert die Generalversammlung Eltern, Männer und Frauen als Einzelpersonen sowie Wohlfahrtsverbände, Kommunalbehörden und nationale Regierungen i n dieser Reihenfolge - auf, die Rechte des Kindes anzuerkennen. 1 5 1 Z u berücksichtigen ist hier, daß damals ein Dokument geschaffen werden sollte, dessen knappe und klare Grundsätze inhaltlich von möglichst allen M e n schen akzeptiert und verstanden werden könnten. 1 5 2 Dabei war die Frage, an wen und i n welcher Rangfolge sich die Erklärung der Rechte des Kindes v o n 1959 richten sollte, Gegenstand einer langen Kontroverse. Die beteiligten Gremien beurteilten dies unterschiedlich. Die Mehrheit i n der Kommission für soziale Fragen trat dafür ein, daß sich die Erklärung an "Männer und Frauen als I n d i v i d u e n " 1 5 3 richte. 1 5 4

131

Vgl. Chanlett / Morier, Int.Child Welfare Rev. 22 (1968), S. 8.

132

U.a. Ketrzynski (Polen), A/C.3/SR.907, para. 2; Petrie (Vereinigtes Königreich), ibd., para. 8; Bouquin (Frankreich), A/C.3/SR.908, para. 9; Shen (China), A/C.3/SR.909, para. 25. 133 So der Erklärungsentwurf "Draft Preamble and Principles of the Declaration of the Rights of the Child" der Social Commission 6th sess. (1950), Agenda item 6 b = ESCOR 11th sess. (1950), Suppl. 3, S. 9, der von einem fünfköpfigen Ausschuß (Australien, Brasilien, Frankreich, Irak und Jugoslawien) ausgearbeitet worden war, E/CN.5/SR.124, S. 11 - 21. 134

"[Die Vollversammlung] ruft Männer und Frauen, sowohl als Einzelpersonen wie über ihre Behörden und Regierungen auf, die Befolgung dieser Rechte durch die Anwendung der

48

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

Diese Fassung knüpfte an die Genfer Erklärung v o n 1924 an, 1 5 5 i n der Männer und Frauen aller Nationen es als ihre Pflicht anerkennen, die nachfolgenden Grundsätze zu beachten. 1 5 6 Dagegen w o l l t e die Menschenrechtskommission die Regierungen zur Durchsetzung der Rechte ebenso verpflichtet wissen. 1 5 7 Der Dritte Ausschuß stellte gegen den Wunsch der U d S S R 1 5 8 wiederum die Eltern voran, da die Familie als entscheidend für das W o h l des Kindes anzusehen sei. 1 5 9 D e n Meinungsstreit spiegelt auch das Ergebnis der Einzelabstimmung über den betreffenden Präambelhalbsatz ("and calls upon parents, upon men and w o m e n as individuals, and uopn voluntary organizations, local autorities and national Geovernments") wieder, da bei 55 Jastimmen immerhin 14 Enthaltungen zu verzeichenen waren. 1 6 0 dd) Rechtliche Bedeutung der UN-Erklärung v o n 1959 Ausgehend v o m Stand der Völkerrechtsentwicklung k o m m t D a m m i n 1963 noch zu dem Schluß, daß die Erklärung als ein das Verhalten der Staaten beeinflussender Moralkodex angesehen werden müsse. Zwar habe sie eine gewisse rechtliche Bedeutung, w e i l sie - wie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte - i n der Rechtsprechung zur Auslegung herangezogen werden könne, gleichwohl gehe sie aber nicht über den Rahmen einer programmatischen Erklärung hinaus. 1 6 1 M i t t l e r w e i l e wurden verschiedene Grundsätze der U N - E r k l ä r u n g v o n 1959 i n den allgemeinen Menschenrechtspakten aber darüber hinaus auch i n Spezielkonvention und regionalen Menschenrechtsabkommen wiederholt oder i n der Spruchpraxis des Menschenrechtsausschusses aufgegriffen. Explizite Erwähnung hat die UN-Erklärung von 1959 nun i n der Präambel der C R C

folgenden Grundsätze anzuerkennen und anzustreben", dtsche. Übersetzung in JIR, Bd. 6 (1955), S. 318 f. 133 Bezeichnenderweise wird in der Präambel auf die Genfer Erklärung von 1924 ausdrücklich verwiesen; vgl. auch Stöcker, V N 1979, S. 90. 136

Vgl. dazu oben 1. Kap., II., 1., e).

137

Vgl. Human Rights Commission Res. 5 ( X V ) = ESCOR 28th sess. (1959), Suppl. 8 (E/3229), para. 197. 138

Vgl. den Änderungsvorschlag der UdSSR, U N Doc. A/4249, S. 9 para. 26.

139

A/4249 and Corr.2 = GAOR 14th session, Annexes, Agenda item 64, S. 7 - 16.

160

Vgl. A/4249 S. 11 para. 31; Der Stimme enthielten sich Albanien, Bulgarien, Bejorußland, die Tschechoslowkei, Ungarn, Irak, die Philippinen, Polen, Rumänien, die Ukraine Südafrika, die UdSSR, Venezuela und Yugoslawien. 161 Dammin, Erklärung, S. 112, mit eingehender Darstellung des Meinungsstands zur rechtlichen Bedeutung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, mit der er die Erklärung von 1959 vergleicht; ebenso Seinsch, V N 1960, S. 14.

I I . Die Zeit n

sn

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gefunden, die zugleich die Grundsätze der Erklärung v o n 1959 i n wesentlichem Umfang weiterentwickelt. Die Fragestellung aus heutiger Sicht kann daher nicht mehr die Erklärung i n ihrer Gesamtheit betreffen. Vielmehr g i l t es z u m einen, für jedes P r i n z i p 1 6 2 gesondert zu klären, ob sein Inhalt m i t t lerweile z u einer N o r m des Völkergewohnheitsrechts erstarkt ist, bzw. sich eine solche E n t w i c k l u n g abzeichnet. 1 6 3 Z u m anderen stellt sich die Frage, i n welchem Umfang die Auslegung entsprechender Vertragsbestimmungen durch die UN-Erklärung v o n 1959 beeinflußt w i r d . 1 6 4 I m vorliegenden Rahmen kann auf solche Aspekte nur hingewiesen werden. D e n Prinzipien der UN-Erklärung, die auch i n die CRC Eingang gefunden haben, w i r d jedenfalls besonderes Augenmerk zu schenken sein. ee) Würdigung i n der Literatur I m Gefolge der "children's liberation movement" i n den 70er Jahren, 1 6 5 äußert sich ein Teil der Literatur i n den U S A ablehnend gegenüber der Idee eines durch das Recht gewährleisteten besonderen Schutz des K i n d e s . 1 6 6 Zugunsten der Kinder solle nicht "special" sondern "equal treatment" eingefordert werden, u m eine altersbedingte Diskriminierung zu vermeiden. 1 6 7 A u c h i n der UN-Erklärung v o n 1959 würden die Rechte des Kindes nur insoweit geschützt, als sie m i t den Interessen der Erwachsenen ü b e r e i n stimmten. Dies zeige sich auch i m Fehlen jeglicher Freiheitsrechte. 1 6 8 Diese K r i t i k trifft sich i m Ergebnis m i t denjenigen Stimmen, die den Schutz der Familie dadurch gefährdet sehen, daß staatliche Eingriffe unter Berufung auf

162 Ein Beispiel hierfür bietet der Anspruch des Kindes auf unentgeltlichen Pflichtunterricht fur die Zeit der Grundschule (Grundsatz Nr. 7), der zugleich in Art. 26 Abs. 1 AllgEMR, Art. 13 Abs. 2 a) IPwirtR, Art. 4 a) des Übereinkommens gegen Diskriminierung im Unterrichtswesen und nun in Art. 28 Abs. 1 a) CRC verankert ist. 163

So auch Pappas, Status, S. xxxiii.

164

So vor allem im Rahmen der dynamischen Auslegung, vgl. Verdross / Simma, Völkerrecht, § 782. 163 Wesentliche Impulse hierzu gingen von den Werken Holt, Escape from Childhood und Farson, Birthrights aus; vgl. Überblick bei Geiser, Hastings L.J. 28 (1977), S. 1044; Foster / Freed, Family Law Quart. 6 (1972), S. 343 ff.; auch in der breiten Öffentlichkeit wurde über Kinderrechte diskutiert, vgl. Children's Rights, The latest Crusade, Time vom 25.12.1972, S.26; Drive for Rights of Children, U.S. News & World Report vom 5.8.1974, S. 42; zum Einfluß der Kinderrechtsbewegung auf die Pädagogik, vgl. Wringe, Children's Rights, bes. Kap. 17. 166 Dagegen setzt sich Freemann, Curr.Leg.Prob. 33 (1980), S. 19 ff. kritisch mit der "Befreiungsbewegung" auseinander. 167

Vgl. Boyden / Hudson, Min.Rts.Group Rep. 69 (1985), S. 4.

168

Vgl. Crouch, in: Lillich, Family in International Law, S. 75 ff., Geiser, Hastings L.J. 28 (1977), S. 1044. 4 Dorsch

50

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

die besondere Schutzbedürftigkeit des Kindes legitimiert werden könnten. 1 6 9 . Stöcker argumentiert, es bedürfe keines "altersbedingten Schutzes, da die natürliche Schwäche v o n der natürlichen Elternliebe kompensiert werde." A u c h W o l f r u m zeigt sich angesichts der nach seiner Auffassung i n Art. 7 der U N - E r k l ä r u n g v o n 1959 durchschimmernden "Frontstellung" gegen die Eltern skeptisch, ob die UN-Erklärung die Elternrechte i n hinreichendem Maße respektiere. 1 7 0 Boneberg gibt zu Bedenken, daß die Forderung nach speziellen Kinderrechten ein Strukturmerkmal moderner westlicher Gesellschaften darstelle, da sie dazu dienten, die Gruppe der Kinder aus der Welt der Erwachsenen auszugrenzen. 171 Andere Autoren betrachten die K i n d e r rechtserklärung als Teil einer fortschreitenden E n t w i c k l u n g der Menschenrechte. Pappas sieht sämtliche Neuerungen der Erklärung als Fortsetzung der A l l g E M R 1 7 2 und auch D a m m i n 1 7 3 äußert keine Zweifel am Einklang z w i schen beiden Instrumenten. 2. Im Rahmen der Internationalen Aitoeitsoiganisation174

Nachdem die Organisation der Vereinten Nationen an die Stelle des Völkerbunds getreten war, erlangte die I L O aufgrund eines Abkommens m i t den V N am 14. 12. 1946 den Status einer Sonderorganisation der V N 1 7 5 und als solche setzte sie sich weiter für die Verbesserung des Schutzes arbeitender Kinder bzw. die Abschaffung schädlicher Kinderarbeit 1 7 6 ein. I n der Folgezeit gelangten bestehende Mindestalterkonvention zur Überarbeitung, 1 7 7 wobei vor allem die j e w e i l i g e n Altersgrenzen angehoben w u r d e n . 1 7 8 Ferner wurden neue Konventionen geschaffen, u m i n immer mehr Arbeitsbereichen

169

Vgl. Stöcker, V N 1979, S.92; ähnlich auch Levy, Brigham Young Univ.L.Rev. 1976, S. 693 ff.

170

Vgl. Wolfrum, Schutz, S. 32.

171

Vgl., dies., V N 1979, S. 88.

172

"Where the Declaration of the Rights of the Child breaks new ground, its provisions are a logical extension of principles articulated in the Universal Declaration", dies., Status, S. xxxi. 173 Vgl. ders, Erklärung, S. 28, 151. In seine synoptischen Darstellung a.a.O., Anhang I V bezieht der Autor sogar verwandte Bestimmungen der AllgEMR ein. 174 Umfassende Darstellung der ILO-Aktivitäten in Bezug auf den Kinderschutz bei Mendeliviech, Children at Work; Überblick über die ILO-Normsetzung bei Dao, Nord.T.Internat.Ret. 58 (1989), S. 54 ff.; femer Gromley, in: FS Abendroth, S. 426 ff. 173

Vgl. Unser, UNO, S. 128.

176

Aus der Vielzahl der Beschreibungen vgl. z.B. Shah / Maternal and Child Health / WHO, Child Labour. 177

Vgl. oben II., 2.

178

Vgl. Dao, Nord.T.IntematRet. 58 (1989), S. 54 ff; Hecker, JIR 6 (1955), S. 256.

I I . Die Zeit nach Auflösung des Völkerbundes

51

Mindestgarantien zu schaffen. 1 7 9 Begleitend wurden Seminare abgehalten und zahlreiche Berichte verfaßt, die einer breiten Öffentlichkeit zugänglich gemacht wurden. 1 8 0 Dabei setzte sich die Überzeugung durch, daß das Problem der Kinderarbeit nicht allein durch die Schaffung konventionskonformer innerstaatlicher Gesetze bekämpft werden könne. 1 8 1 Dies würde z u m einen den Ursachen der Kinderarbeit, i n erster L i n i e der A r m u t , nicht gerecht. Z u m anderen mangele es i n der Praxis oft an einer effektiven Durchsetzung. 1 8 2 I m Rahmen des mittels Normsetzung M ö g l i c h e n hat die I L O j e d o c h einen wesentlichen Beitrag zur Verbesserung des Schutzes arbeitender Kinder geleistet. 3. Die Entwicklung im Kriegsvölkenecht" 3

Nachdem den Bestrebungen, eine Verbesserung des Schutzes des Kindes i n Kriegszeiten herbeizuführen, wegen des Ausbruchs des Zweiten Weltkriegs kein Erfolg beschieden war, 1 8 4 kam man erst i m Rahmen des 4. Genfer A b k o m m e n s 1 8 5 diesem Z i e l näher. Der umfassende Schutz der Zivilbevölkerung sowie Spezialvorschriften, die der besonderen Gefährdung des Kindes aufgrund v o n Versorgungsmängeln etc. Rechnung tragen, stellten den ersten Schritt dar. 1 8 6 Diesem folgten die Zusatzprotokolle I und I I v o n 1977, 1 8 7 die zusätzlich den Umstand berücksichtigen, daß auch Kinder bei Feindseligkeiten als Kämpfende eingesetzt werden. Allerdings bleiben die

179

Herzuheben ist insbesondere die I.L.O. Convention (No. 138), Minimum Age Convention, 1973 (BGBl. 1976 II, S. 201). 180

Vgl. Überblick bei Singer, Nord.I.Internat.Ret. 58 (1989), S. 112 ff.

181

Vgl. Bequele, in: Shah, Child Labour, S. 25: "The vast and complex nature of the child labour problem implies the need for a multi-pronged approach [...]." 182 Diese Problematik verdeutlicht am Beispiel Süd- und Südostasiens Hyndman, Nord.T.InternatRet. 58 (1989), S. 102 ff. 183 Angesichts der ausführlichen Behandlung dieser Thematik in mehreren Abhandlungen, mag an dieser Stelle eine zusammenfassende Darstellung genügen, s. daher Saunier, Enfants (mit umfangreichen w. Nachw., und Übersichten über sämtliche vertragliche Garantien), Singer, RICR 759 (1986), S. 135 ff. (unter Berücksichtigung der Völkerrechtspraxis) und Plattner, RICR 747 (1984), S. 148 ff. 184

Vgl. Kimminich, Schutz, S. 44.

183

IV. Genfer Abkommen zum Schutze von Zivilpersonen in Kriegszeiten vom 12.8.1949 (sog. Genfer Rotkreuzabkommen), veröffentlicht in BGBl. 1954 II, S. 917, berichtigt 1956 II, S. 1586, UNTS Bd. 75, S. 287. 186 Speziell zum resultierenden Schutz für das Kind, Dobler, Schutz, S. 88 ff.; Hecker, JIR 6 (1955), S. 259 f. 187

Zu Art. 77 Protokoll I vgl. näher Bothe / Partsch / Solf, New Rules, S. 473 ff.

52

1. Kap.: Die Entwicklung des völkerrechtlichen Kinderschutzes

Garantien hinter den v o n verschiedenen Anforderungen z u r ü c k . 1 8 8

Seiten aufgestellten

strengeren

4. Zusammenfassung

N i c h t zuletzt angesichts der N o t der Kinder i m und nach dem Z w e i t e n Weltkrieg knüpfte man sehr früh an die Bestrebungen des Völkerbunds an, den Schutz des Kindes auf internationaler Ebene weiter auszubauen. Dies wurde besonders i n der Diskussion über die Übernahme des Textes der "Genfer Erklärung" als UN-Erklärung augenfällig, die bezeichnenderweise noch vor der Annahme der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte i n Gang kam. Themen, die bereits v o n den einschlägigen Völkerbundsgremien aufgegriffen worden waren, sollten nun i m Wege weiterer Untersuchungen, der Verabschiedung v o n Resolutionen und der Ausarbeitung völkerrechtlicher Verträge einer Lösung nähergebracht werden. Dabei zeigte sich jedoch, daß über die konkreten Ausprägungen des Kinderschutzes k e i n tragfähiger Konsens gefunden werden konnte. D i e Diskussion über die Rechte des Kindes war insbesondere v o m Gegensatz zwischen sozialistischem und westlichem Wertesystem beeinflußt, was sich hauptsächlich i n der Beurteilung der Rolle der Familie zeigte. Weiteres M e r k m a l der Kinderrechtsdiskussion i m Rahmen der Vereinten Nationen war die sowohl thematische als auch institutionelle Zersplitterung m i t der Folge, daß die Belange des Kindes i n verschiedenen Dokumenten behandelt und v o n mehreren Gremien beraten wurden.

188 Zusammenstellung der M aterialen der Beratungen über das Zusatzprotokoll II bei Levie, Armed Conflict, insbes. S. 184 - 201, insbesondere wurde vorgeschlagen, die Altersgrenze fur die Teilnahme auf 18 anzuheben, ibd., S. 189. Der Beratungsverlauf bezüglich des Zusatzprotokolls I und I I ist femer nachgezeichnet bei Sandoz / Savinaski / Zimmermann, Commentary.

Zweites

Kapitel

Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung der Rechte des Kindes von 1959 in eine Konvention gleichen Inhalts Jegliche inhaltliche Diskussion über die Rechte des Kindes hätte umgangen werden können, wenn die nachfolgend erörterte Initiative Polens erfolgreich gewesen wäre. Diese zielte darauf, den Inhalt der UN-Erklärung v o n 1959 1 unverändert i n die Form einer Konvention umzugießen. I . Die polnische Initiative von 1978 (sog. "First Polish D r a f t " ) 1. Der Inhalt

E i n Vertreter der polnischen Delegation, Prof. Lopatka, brachte am 13. Februar 1978 2 erstmals einen Resolutionsentwurf 3 i n der Menschenrechtskommission ein, der auf die Annahme einer Kinderrechtskonvention durch die Generalversammlung zielte. Die Menschenrechtskommission sollte danach dem Wirtschafts- und Sozialrat die Annahme einer Resolution empfehlen, i n der dieser eine Empfehlung an die Generalversammlung richten sollte, die Annahme einer Konvention der Rechte des Kindes auf die Tagesordnung ihrer 34. Tagung 4 zu setzen. I m Anhang des Resolutionsentwurfes war ein entsprechender Konventionstext enthalten, der zur A n nahme durch die Generalversammlung gelangen sollte. Dieser war - so der polnische E n t w u r f - zuvor noch v o m Generalsekretariat allen Mitgliedsstaa-

1

A/RES/1386 ( X I V ) vom 20. November 1959; dazu eingehend 1. Kap., III., 1., c).

2

Zwar nennt die Res. 20 ( X X X I V ) der Menschenrechtskommission den 7. Februar, aber ausweislich Human Rights Commission 34th sess. (1978), Summary Record 1438th mtg. (13.2.1978) = E/CN.4/SR.1438, para. 41 sowie des Berichts der Menschenrechtskommission vgl. E/1978/34, E/CN.4/1292 = ESCOR 34th sess., Supp. 4, S. 75 legte Prof. Lopatka den Entwurf an dem oben genannte Zeitpunkt vor. 3

Text E/CN.4/L.1366 Rev.l (Annex); vgl. Anhang. Dieser wird auch als "First Polish Draft" bezeichnet. 4

Diese sollte im Folgejahr 1979 stattfinden.

54

2. Kap.: Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung von 1959

ten, zuständigen Spezialorganisationen, regionalen zwischenstaatlichen Organisationen sowie nichtstaatlichen Organisationen m i t dem Ersuchen u m Abgabe einer Stellungnahme zu übermitteln. 5 I n dieser Weise war bereits anläßlich der Erklärung der Rechte des Kindes 1959 verfahren worden. 6 Erst bei näherer Betrachtung des Inhalts des Konventionstextes w i r d diese Vorgehensweise verständlich, die voraussetzte, daß weitere Beratungen nicht erforderlich sein würden. Andernfalls wäre das Ansinnen an die G V übereilt gewesen. D i e Besonderheit des Entwurfes bestand darin, daß er die Erklärung der Rechte des Kindes aus dem Jahre 1959 nahezu unverändert übernahm. Er erweiterte diese lediglich u m die bei verbindlichen A b k o m m e n üblichen Schlußvorschriften und u m Durchführungsbestimmungen, die bei Menschenrechtsinstrumenten typisch sind. So wurde den Staaten insbesondere eine Berichtspflicht hinsichtlich der Umsetzung der K o n v e n t i o n auferlegt. Der Inhalt der materiellen Bestimmungen wurde jedoch nicht geändert. M a n nahm lediglich die aufgrund der Änderung des Rechtscharakters 7 erforderlichen sprachlichen Anpassungen vor und überarbeitete die Präambel. I n ihr wurde nun auf die Charta der Vereinten Nationen sowie auf die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Bezug genommen. A u f die ehemals umstrittene Formulierung "[...] calls upon parents, upon men and w o m e n as individuals [...]" wurde verzichtet. 8 Stattdessen fand nur die Anerkennung der Menschenrechte durch die Völker Erwähnung, nicht wie zuvor diejenige durch Individuen. A m 7. März 1978 9 brachte der Vertreter Polens eine verbesserte Fassung eines Resolutionsentwurfs ein. 1 0 Diese unterschied sich jedoch nur i n z w e i Punkten v o n der urspünglichen Fassung, die zudem den materiellen Teil des Konventionstextes unberührt ließen. Z u m einen wurde i m Resolutionstext der Generalversammlung nunmehr empfohlen, die Angelegenheit sogar als

3

Vgl. Ziff. 1 des Resolutionsentwurfes E/CN.4/L.1366/Rev.l.

6

Vgl. Dammin, Erklärung, S. 16 f; die Stellungnahmen finden sich im Bericht des Generalsekretärs E/CN.5/111, E/CN.5/111/Corr.l, E/CN.5/111/ Add.l and 2 an die Kommission fur soziale Fragen aus dem Jahre 1949. 7

Die einzelnen Bestimmungen waren z.B. mit "Articles" statt "Principles" überschrieben.

8

Vgl. oben 1. Kap., III., 1., c).

9

Eingebracht auf der 1471. Sitzung der Menschenrechtskommission.

10 11

Text: E/CN.4/L. 1366/Rev.2 (Annex).

Aus diesem Grund erhielt dieser Entwurf in der Literatur keine zusätzliche Bezeichnung. Er ist insbesondere nicht zu verwechseln mit dem am 5. Oktober 1979 eingebrachten sog. "Revised" oder "Second" Polish Draft, Text E/CN.4/1349* (Das Zeichen * hat die Bedeutung "re-issued for technical reasons"); vgl. E/1980/13 and Add.l, E/CN.4/1408 = ESCOR 1980, Suppl. 3, S. 93 para. 277.

I. Die polnische Initiative von 1978

55

"matter o f priority" zu behandeln. 1 2 . Desweiteren wurde eine Ergänzung i m Verfahrensteil der K o n v e n t i o n vorgenommen. Der Wirtschafts- und Sozialrat sollte die alle fünf Jahre zu verfassenden Staatenberichte nicht nur entgegennehmen, sondern auch beraten, ggf. allgemeine Feststellungen darüber treffen, und diese der Generalversammlung übermitteln. 1 3 2. Der Hintergrund

Das Engagement Polens für die Rechte des Kindes hatte lange vor der Initiative 1978 seinen Anfang genommen. Bereits Art. 24 IPbürgR ist auf eine Initiative Polens zurückzuführen. 1 4 Torelli vermutet, daß man sich i n diesem L a n d den Kindern unter den Opfern des Zweiten Weltkrieges besonders verpflichtet fühle. 1 5 A u c h i m H i n b l i c k auf eine mögliche Kinderrechtskonvention wurde man i n Polen schon früh aktiv. 1963 k a m von dort der Anstoß zu einem U N Seminar über die Rechte des Kindes. 1 6 A u f Einladung der polnischen Regierung organisierten die Vereinten Nationen diese Veranstaltung, u m hochrangigen Beamten und Praktikern einen Gedankenaustausch auf internationaler Ebene zu ermöglichen. Grundlage der Diskussion, an der Vertreter aus 25 Staaten einschließlich der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, der Sowjetunion und den U S A teilnahmen, waren die Grundsätze Nr. 2, 4, 5, 6, 7 Abs. 3 und 9 der UN-Erklärung von 1959 sowie verschiedene Informationsberichte, die von UN-Organisationen vorbereitet worden waren. M a n beriet über das Recht des Kindes auf medizinische Versorgung, Sport und Erholung, auf besondere Behandlung i m Fall der Behinderung und auf Schutz vor Vernachlässigung sowie vor schädlichen Einflüssen durch die Medien, ohne jedoch i n allen Punkten zu übereinstimmenden Ergebnissen zu gelangen.

12 Vgl. Erläuterungen Lopatkas E/CN.4/SR.1471 = Commission on Human Rights, 34th sess. (1978), Summary Record 1471st mtg., S. 9 para. 56. 13 Der neu eingeführte Artikel 12 lautete: "The reports submitted by the States Parties under article X I shall be considered by the Economic and Social Council which may make general observations and bring them to the attention of the General Assembly." 14

So Mrs. Dembinska im Dritten Ausschuß, A/C.3/SR.1172 = GAOR 17th sess. (1962), Annexes, Agenda item 43, 1172nd mtg. (5.11.1962), S. 197 para. 4. Der vollständige Text des polnischen Vorschlags ist wiedergegeben in A/C.3/L.1014. 13 16

Vgl. ders., in: Torelli, Protection, S. 7.

Es fand vom 6. bis 19. August in Warschau statt; Tagungsbereicht: St/TAO/HR.17; Überblick bei Stöcker, V N 1979, S. 93.

56

2. Kap.: Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung von 1959 3. Das Echo in den übergeordneten UN-Gremien

a) In der

Menschenrechtskommission

D i e K o m m i s s i o n beriet am 13. Februar sowie am 7. und 8. März 1978 über den polnischen Vorschlag, der v o n Anfang an die Unterstützung Österreichs, Bulgariens, Kolumbiens, Jordaniens 17 und später auch diejenige Perus 1 8 genoß. I m Laufe der Beratungen sprach sich ferner die UdSSR für die unmittelbare Umsetzung des Deklarationstextes i n eine K o n v e n t i o n aus. 1 9 D i e uneingeschränkten Befürworter der polnischen Initiative machten i m wesentlichen geltend, die K o n v e n t i o n müsse während des Internationalen Jahres des Kindes angenommen werden, 2 0 denn die Situation der K i n d e r i n der Welt, die unter Gewalt, Kriegen, Kolonialismus, Rassismus und Apartheid litten, gebiete eine sofortige Schaffung eines verbindlichen V ö l k e r rechtsabkommens. 2 1 Für den Konventionstext spreche insbesondere, daß er sich auf Deklarationen (diejenigen von 1924 und 1959, d. V.) stütze, i n denen die Rechte des Kindes bereits formuliert worden seien. 2 2 N a c h Auffassung Syriens eigne sich der Deklarationstext von 1959 vor allem deshalb als Ausgangsdokument, da darin die Erziehung der Kinder i m Geiste der Gleichheit der V ö l k e r und allgemeiner Brüderlichkeit postuliert würde. 2 3 Ohne den polnischen Vorschlag ausdrücklich zu favorisieren, äußerte die D D R ihre grundsätzliche Zustimmung zu einer speziellen Kinderkonvention, da die Menschenrechte der Kinder i n vielen Ländern noch nicht garantiert seien, und die K o n v e n t i o n als Basis für Hilfsmaßnahmen dienen könne. 2 4 Opposition gegen eine ad-hoc Konvention bezogen ausdrücklich Kanada, Schweden, Australien sowie die U S A . A l s Hauptargumente führten diese Staaten an, daß Studien und Berichte, die anläßlich des Jahr des Kindes noch erarbeitet würden, erst nach 1979 für die Konvention verwertet werden könnten. Gerade diese Ergebnisse dürften nicht außer Betracht bleiben. 2 5 Der

17

E/CN.4/SR.1438, para. 41.

18

E/CN.4/SR.1471, para. 59.

19

E/CN.4/SR.1471, para. 76.

20

Anschaulich Zorin (UdSSR) ibd., para. 76: "...Russian proverb that said that Easter was the time for Easter eggs"; ferner Garvadov (Bulgarien), ibd., para. 73; Lopatka (Polen), ibd., para. 56 u. 63. 21

U.a. Zorin (UdSSR) ibd., para. 76.

22

Lopatka (Polen), ibd., para. 63.

23

Sheikh Fadli, ibd., para. 66.

24

Frambach, ibd., para. 68.

23 Unwin (Vereinigtes Königreich), ibd., para. 72; Rowe (Kanada), ibd., para. 60; Danelius (Schweden), ibd., para. 70.

57

I. Die polnische Initiative von 1978

Text der Erklärung v o n einer K o n v e n t i o n müsse den. 2 8 Deshalb sei eine solche K o n v e n t i o n nicht wurde v o n der UdSSR Staaten verurteilt. 3 0

1959 sei veraltet 2 6 und lückenhaft 2 7 , und der Text sich v o n dem einer bloßen Deklaration unterscheigründliche Neubearbeitung erforderlich, zumal eine voreilig angenommen werden dürfe. 2 9 Diese Haltung als Verzögerungstatik einer gewissen Gruppe v o n

Angesichts dieser gegensätzlichen Positionen änderte man den operationeilen Teil des Resolutionstextes dergestalt ab, daß die Annahme der K o n v e n t i o n durch die Generalversammlung weniger dringend angemahnt wurde. Statt " w i t h a v i e w to adopting" hieß es nunmehr " w i t h a v i e w to concluding, i f possible, a convention". 3 1 Ohne weitere Änderung des K o n ventionsentwurfs konnte die Resolution so i m Konsensverfahren verabschiedet werden. Die Gegner der polnischen Initiative begnügten sich damit, das Risiko einer sofortigen Annahme der angestrebten K o n v e n t i o n gemildert zu haben. b) Im Wirtschafts-

und Sozialrat

A m 5. M a i 1978 nahm der Rat die i h m vorgeschlagene Resolutionen an. Darin brachte er seine Genugtuung über die Initiative der Menschenrechtskommission z u m Ausdruck, die darauf ziele, daß die K o n v e n t i o n noch möglichst i m Jahr des Kindes v o n der Generalversammlung angenommen werde. 3 2 c) In der

Generalversammlung

D i e Generalversammlung unterstützte i n der Resolution 33/166 v o m 20. Dezember 1978, 3 3 deren Annahme ihr der Dritte Ausschuß empfohlen hatte, die polnische Initiative i n deutlicher Weise. So ersuchte sie die Menschen-

26

Danelius (Schweden), ibd., para. 70.

27

Beaulne (Kanada), ibd., para. 48 plädiert für eine Diskussion über Kriegsdienstverweigerung. 28 29

Danelius (Schweden), ibd., para. 70; Unwin (Vereinigtes Königreich), ibd., para. 72.

Rowe (Kanada), E/CN.4/SR.1472, para. 4.

ibd., para.

60;

Davis

(Australien),

ibd., para.

75;

Mezvinski

30 Zorin, ibd., para. 76 bemerkte: "he was surprised, that a number of delegations, which happened all to belong to the same geographical region, were trying to delay the accomplishment of the Commission's work on the subject." 31

Vgl. E/CN.4/SR.1472, para. 1.

32

E/RES/1978/18 = ESCOR 1978, Suppl. 1, S. 26.

33

GAOR 33rd sess., Suppl. 45, S. 154.

58

2. Kap.: Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung von 1959

rechtskommission, auf ihrer 35. Tagung die Arbeit am E n t w u r f der K o n vention so zu organisieren, daß dieser möglichst während des Weltkinderjahres verabschiedet werden könne. 4. Die Stellungnahmen der Staaten, nichtstaatlicher Organisationen und UN-Sonderorganisationen

a) Zusammenfassung

der vorgetragenen

Argumente

Der Aufforderung des Generalsekretärs, 34 bis zum 31. Oktober 1978 zu dem Entwurf einer Kinderrechtskonvention Stellung zu nehmen, folgten insgesamt 40 Staaten sowie Spezialorganisationen und 13 nichtstaatliche Organisationen. 35 Die Stellungnahmen vermittelten nachfolgendes Meinungsbild: Eine Prüfung, ob eine solche Konvention überhaupt erforderlich sei, regte lediglich Australien an. 36 Allerdings forderte Bahrain, daß vorrangig die Umsetzung der bestehenden Grundsätze geprüft werden müsse, 37 was ebenfalls als Vorbehalt gegen die A b fassung eines neuen Textes aufgefaßt werden konnte. Finnland und die Dominikanische Republik 3 8 äußerten keine Meinung zum Modus der Ausarbeitung, hielten eine Konvention aber für wünschenswert. Für eine gründliche Ausarbeitung und damit gegen eine Erhebung des Deklarationstextes zur Konvention sprachen sich mehr oder weniger direkt neun westeuropäische Staaten aus: Österreich 3 9 , Belgien 4 0 , Dänemark 4 1 , die Bundesrepublik Deutschland 42 , die Niederlande 43 , Norwegen 4 4 , Schweden 45 , das Vereinigte Königreich 4 6 und Frankreich 47 . Umfangreiche Änderungswünsche meldete Neuseeland an. 48 Bislang mangele es den einzelnen

34

Auf Grund der Resolution der Menschenrechtskommission vom 8. März 1978, Res. 20 ( X X X I V ) = ESCOR 1978, Suppl. 4, S. 122. 33 Vgl. den Bericht des Generalsekretärs, E/CN.4/1324, Add.l - 4 and Corr. 1 (alle nach 14.12.78 eingegangenen Äußerungen finden sich in Add.l - 4). 36

E/CN.4/1324, S. 6.

37

Ibd., S. 6.

38

Jeweils ibd., S. 6.

39

Ibd., S. 6.

40

Ibd., S. 8.

41

Ibd., S. 9.

42

Ibd., S. 10.

43

Ibd., S. 14.

44

Ibd., S. 16.

43

Ibd., S. 16.

46

Ibd., S. 18.

47

Ibd., Add.l, S. 3.

48

Ibd., Add.5.

I. Die polnische Initiative von 1978

59

Artikeln an Klarheit und Bestimmtheit. Dies gelte vor allem für ihren Regelungsumfang und ihre rechtliche Verbindlichkeit. 49 Der Text sei insgesamt lückenhaft, da er nicht alle Problemfelder, wie z.B. das der Diskriminierung nichtehelicher Kinder, berücksichtige. Ferner sei er nicht mit anderen Menschenrechtsabkommen abgestimmt, was eine Senkung des internationalen Menschenrechtsstandards mit sich bringe. 50 Einige Stellungnahmen ließen darüber hinaus erkennen, daß der Entwurf infolge des z.T. eingetretenen Wandels des Familienbildes keine allgemein anerkannten Grundprinzipien mehr verkörperte. 51 So wurde beispielsweise an Art. 6 moniert, daß sich das grundsätzliche Trennungsverbot zugunsten des Kleinkindes auch auf den Vater erstrecken müsse, da das K i n d anerkanntermaßen beide Eltern benötige. 52 Weiter wurde die Unterstützung von Kindern aus größeren Familien als sachlich nicht gerechtfertigt gerügt, da solche Maßnahmen das Problem des Bevölkerungswachstums verstärkten. 53 Die überwiegende Mehrheit von 26 Staaten, zu denen fast alle osteuropäischen 54 gehörten, begrüßte eine Umsetzung des polnischen Entwurfs und trat mit nur punktuellen Änderungswünschen hervor. 55 Die nichtstaatlichen Organisationen plädierten mehrheitlich dafür, die Ergebnisse der Studien anläßlich des Jahr des Kindes abzuwarten. 56 Seitens der UN-Sonderorganisationen wurden nur einzelne Modifikationen angeregt. 57 So forderte z.B. die UNESCO, daß die Vermittlung des Inhalts der Menschenrechte als Bestandteil der Erziehung stärker betont werden müsse. 58

49

So BRep, ibd., S. 11, Österreich ibd., S. 12, Niederlande ibd., S. 14, Schweden, ibd., S. 16, Vereinigtes Königreich ibd., S. 18, Frankreich ibd., Add.l, S. 4, 50

So Dänemark, S. 9, Schweden, ibd., S. 12, BRep. ibd., S. 12.

31

Nach Barsh, Nord T.Internat.Ret. 58 (1989), S. 25 sei in diesem Kontext ferner von Bedeutung, daß eine Reihe neuer UN-Mitgliedsstaaten an der Ausarbeitung von 1959 nicht beteiligt waren. 32 Finnland, E/CN.4/1324, S. 34, Griechenland, ibd., S. 35, Schweden, ibd., S. 30, Frankreich, ibd., Add.l, S. 7. 33

Neuseeland, ibd., Add. 5, S. 2, International Humanist and Ethical Union, ibd., S. 37.

34

Vgl. die Stellungnahmen der Staaten: DDR, ibd., S. 10; Ungarn, ibd., S. 13; Polen, ibd., S. 15; Bulgarien, E/CN.4/1324/Add.l, S. 3; Bjelorußland, ibd., S. 3 Ukraine, ibd., S. 4; UdSSR, ibd., S. 5. 33

Neben den osteuropäischen Staaten sprachen sich vor allem die Entwicklunsländer grundsätzlich für die Beibehaltung des Textes der UN-Erklärung von 1959 aus, vgl. Barbados, ibd., S. 7, Tschad, ibd., S. 8; Zypern, ibd., S. 8; Griechenland, ibd., S. 13, Madagaskar, ibd., S. 14; Mauritius, ibd., S. 14; Peru, ibd., S. 15; Portugal, ibd., S. 16; Türkei, ibd., S. 17; die Vereinigten Arabischen Emirate, ibd., S. 18; Sambia, ibd., S.19; Zentralafrikanische Republik, Add.l, S. 3; Marokko, ibd., S. 4; Surinam, ibd., S. 4; Kolumbien, ibd., Add.2; Pakistan, ibd., Add.3; Malawi, ibd., Add.4; ferner gehörten Senegal und Syrien zu den Sponsoren des polnischen Vorschlags, vgl. E/CN.4/L.1366/Rev.2. 36

Gemeinsame Stellungnahme E/CN.4/NGO/225.

37

E/CN.4/1324, S. 20 f.; S. 25, 29, 32, 33, 36, 40.

38

Ibd., S. 40.

60

2. Kap.: Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung von 1959

b) Die maßgebliche

Interessenlage

der

Staaten 59

aa) D i e Gruppe der Befürworter der polnischen Initiative I n den osteuropäischen Staaten wurden i n den siebziger Jahren eine Vielzahl v o n international publik gemachten Veranstaltungen z u m Thema "Jugend" abgehalten. Diese standen beispielsweise unter dem M o t t o : "International y o u t h symposium on population" 6 0 oder "The legal protection o f children" 6 1 . Die Annahme der " B i l l on the Rights o f Youth" 1974 i n U n garn 6 2 zeigte, daß man einer Kodifzierung besondere Bedeutung beimaß. Daneben hatten diese Staaten an zahlreichen UN-Progammen und A k t i v i t ä t e n m i t ähnlicher Themenstellung teilgenommen, denen auf nationaler Ebene weitere Veranstaltungen folgten, wie z.B. "Seminars on the role o f youth in the protection and promotion o f human rights" 6 3 , "Seminar on Youth and H u m a n Rights", 6 4 oder A k t i v i t ä t e n der A r t , wie sie der "Report o f the A d Hoc Advisory Group on Youth on its second meeting at United Nations Headquarters from 16-25 September 1974" 6 5 angeregt hatte. Die Annahme einer Konvention der Rechte des Kindes in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Internationalen Jahr des Kindes 6 6 hätte diese Aktivitäten 6 7 aufgewertet und den Eindruck verstärkt, man habe auf dem Gebiet der

59 Crouch, in: Lillich, Family in International Law, S. 84 würdigt den polnischen Entwurf als "make weight in the scale of international politics". 60

Bukarest 1974, vgl. Hinweis in E/CN.4/SR.1471, S. 8 para. 50.

61

Konferenz in Warschau vom 16. bis 19. 1. 1979 veranstaltet von der Internationalen Vereinigung Demokratischer Juristen, der Internationalen Juristenkommission und der Polnischen Juristenkommission und der Polnischen Juristenvereinigung, deren Arbeitsergebnisse als Dokument der Menschenrechtskommission veröffentlicht wurden, E/CN.4/L.1428; kritisch zu den Inhalten Stöcker, V N 1979, S. 93. 62 Angabe Varkony (Ungarn), E/CN.4/SR.1522 = Commission on Human Rights 35th sess., Summary Record 1522nd mtg. (19.3.1979), S. 1 para. 1. 63

Belgrad (1979) = ST/TAO/HR/39.

64

San Remo (1973) = ST/TAO/HR/47.

65

Second session = E/CN.4/1240; Third session = E/CN.4/1241, jeweils unter dem Motto: "The Role of Youth in the Promotion and Protection of Human Rights / Channels of Communication with Youth and International Youth Organisations". 66 In der Resolution A/RES/31/169 vom 21. Dezember 1976 = GAOR 31st sess., Suppl. 39, S. 74, war 1979 hierzu bestimmt worden; dazu Beermann, V N 1979, S. 77. 67

Z.B. "During the International Year of the Child the People's Republic of Bulgaria was organizing a big international event the International Children's Assembly "Banner of Peace", Alexandrov, Protection, S. 8; ders. kommt im weiteren zu dem Schluß, daß "The proclamation of 1979 as International Year of the Child is a triumph of the endeavour of the socialist countries and all progressive forces in the world to draw the attention of states, of all world public opinion

I. Die polnische Initiative von 1978

61

Menschenrechte eine Vorreiterrolle übernehmen können. 68 Aber auch inhaltliche Gesichtspunkte der Erklärung von 1959, die zudem der Eltern-Kind-Beziehung 6 9 nur geringe Bedeutung beimaß, dürften fur die starke Unterstützung gerade der osteuropäischen Staaten maßgeblich gewesen sein. A n folgende Charakteristika der UN-Erklärung von 1959 soll i n diesem Zusammenhang erinnert werden: D e m K i n d wurden zwar verschiedene soziale Ansprüche eingeräumt, wie derjenige auf medizinische Versorgung, ausreichende Ernährung, Erholungsmöglichkeiten, Schutz vor diskriminierenden Maßnahmen und Ausbeutung. Dagegen blieben bürgerlichen Rechte und somit u.a. die Informationsfreiheit, die Gewissens- und Religionsfreiheit, das Recht auf Freizügigkeit oder die Garantien i m Strafverfahren ausgespart. A u c h wurde lediglich der Grundsatz anerkannt, daß das K i n d wenn m ö g l i c h i n der Obhut seiner Eltern aufwachsen solle, nicht aber das Recht des Kindes, nur aus Gründen seines eigenen höheren Interesses 70 von seinen Eltern getrennt werden zu dürfen, oder gar ein Kindesrecht auf Familienkontakt. 7 1 Andrerseits wurden die Erziehungsziele detailliert festgelegt. Es fand sich keine Einschränkung zugunsten des Rechts der Eltern, die religiöse Erziehung der Kinder sicherzustellen, wie es i n Art. 18 Abs. 4 IPbürgR anerkannt wurde. 7 2 D a m i t rückte i n der Erklärung von 1959 die individuelle Erziehung durch die Eltern zugunsten der Einbindung i n Gesellschaft und Staat 73 i n den Hintergrund.

to the children's problems", ibd., S. 76; Für Bârliba, Rev.Roum.d'Et.Intemat. 1985, S. 106 war 1979 "a culmination of Romania's consistent action and concern [...] of the youth related problématique." 68

Weitere Beispiele des Jugendengagements bei Popescu, Rev.Roum.d'Et.Internat. 1985, S. 9 ff. Er beschreibt als Ziel Rumäniens die Einrichtung eines "U.N. Council for Youth Affairs". Vor allem in den Bereichen "education, the growth of youth role in promoting economic and social progress, peace, understanding and co-operation among peoples" solle dieses mit anderen UNGremien zusammenarbeiten, ibd., S. 115. 69 Bezeichnenderweise wird die Rolle der Eltern von Alexandrov kaum erwähnt, vielmehr sind die Erwachsenen in ihrer Gesamtheit in der Verantwortung, vgl. ders., Protection, S. 77; umfassend zum Erziehungsstil in sozialistischen Systemen, Bronfenbrenner, Erziehungssysteme, S. 91 ff. 70

Dies hatte die Menschenrechtskommission zwar vorgeschlagen, aber im Dritten Ausschuß sprach man sich für die genannte Formulierung aus, vgl. Dammin, Erklärung, S. 65. 71 Dammin, Erklärung, S. 64 kommt gleichwohl zu dem Schluß, daß die Erklärung das Recht des Kindes auf eine Familie garantieren wolle, was aus der mehrfachen Verweisung auf die Eltern und auf die Familie im Text der Erklärung zu schließen sei. Diese Argumentation überzeugt nicht. Hätte man eine solche Garantie tatsächlich verankern wollen, hätte man es nicht bei einer vagen Andeutung belassen, sondern eine konkrete Formulierung dieses Inhalts gewählt. 72 Bezeichnenderweise brachte Polen parallel in der Menschenrechtskommission den Vorschlag ein, über die "Question of the Declaration on the education of youth for peace and friendship among nations" zu beraten, E/CN.4/SR. 1471, para. 44. 73

Vgl. Dutu, Rev.Roum.d'Etlntemat. 1986, S. 459 ff.

62

2. Kap.: Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung von 1959

D i e Haltung der Entwicklungsländer, die ebenfalls i n großer Zahl eine bloße U m w a n d l u n g unterstützten, 7 4 läßt sich ausweislich der j e w e i l i g e n Stellungnahmen auf keine übereinstimmende einzelne Ursache zurückführen. Allerdings spricht die Haltung der Entwicklungsländer i n der späteren Diskussion, ob die Umsetzung aller Konventionspflichten v o m Umfang der verfügbaren M i t t e l abhängig gemacht werden sollte, 7 5 für die Annahme, daß diese Staatengruppe befürchtetet hatte, die Pflichten einer neuen K o n v e n t i o n könnten ihre finanziellen M ö g l i c h k e i t e n übersteigen. 76 bb) Die Gruppe der Gegner der polnischen Initiative Die Opposition der westlichen Staaten gründete sich darauf, daß Inhalte, die bei einer unverbindlichen Deklaration noch akzeptabel erschienen, i m Rahmen einer K o n v e n t i o n nicht mehr toleriert werden konnten. Insbesondere die fehlende Berücksichtigung der Einbindung des Kindes i n die Familie ist hier zu nennen. 7 7 Aus ihrer Sicht hätte die bloße Umformung der Erklärung i n eine K o n v e n t i o n einen Rückschritt auf dem Gebiet des Menschenrechtsstandards bedeutet. Entsprechende Anhaltspunkte dafür lassen sich bereits den Stellungnahmen zu der UN-Erklärung von 1959 entnehmen. 7 8 Dagegen w o g der vordergründig geäußerte Wunsch, die Ergebnisse der A k t i v i t ä t e n des Jahres 1979 abwarten zu wollen, weniger schwer. Diese Vermutung w i r d durch den Umstand bestätigt, daß keinerlei einschlägige Studien aus dieser Zeit v o n der Arbeitsgruppe später als Beratungsunterlagen herangezogen wurden, da dies andernfalls i n ihren Arbeitsberichten Erwähnung gefunden hätte. Darüber hinaus hätte man auf eine Vielzahl bereits abgeschlossener Studien auf diesem Gebiet zurückgreifen können. 7 9 5. Die Beratung des "First Polish Draft" in der Arbeitsgruppe 1979

Die Menschenrechtskommission entschied auf einer Sitzung Anfang Februar 1979, 80 daß eine informelle Arbeitsgruppe eingesetzt werden solle, u m den Tagesordnungspunkt der Konvention über die Rechte des Kindes vorbereitend zu

74

Vgl. oben 2. a) FN 55.

73

Vgl. die entsprechende Anregung Zyperns E/CN.4/1324, S. 8 sowie den Vorschlag Brasiliens bezügl. Art. 4, dazu unten 4. Kap., III., 6. 76 Diesen Aspekt betont Daoudi, in: Torelli, Protection, S. 22, 29. Er vertritt die Auffassung, daß der Kinderkonvention eine neue Weltwirtschaftsordnung folgen müsse, ibd., S. 37. 77

Vgl. Barsh, Nord.T.IntematRet. 58 (1989), S. 25.

78

Vgl. dazu oben 1. Kap., III., 1., c), ee).

79

Vgl. oben 1. Kap., III., 1., b).

80

Anläßlich ihrer 1479. Sitzung, die jedoch nicht in den "Records" wiedergegeben ist, s. Hinweis E/CN.4/SRJ480: "No summary records were issued for the 1476th to 1479th meetings."

63

I. Die polnische Initiative von 1978

beraten. Diese tagte erstmals am 14., 20., 21., 26. Februar und am 2. März 1979 8 1 Während der allgemeinen Aussprache, auf die drei Sitzungen verwandt wurden, tauschten die Delegationen zunächst die Argumente aus, wie sie zuvor in den schriftlichen Stellungnahmen der Staaten dargelegt worden waren. Während es eine Gruppe von Staaten für unangemessen hielt, die UN-Erklärung von 1959 zur Konvention zu erheben, empfand eine andere Gruppe den polnischen Vorschlag als gute und solide Basis. 82 Grundsätzlichere Fragen, wie beispielsweise die der Geltung der allgemeinen Menschenrechte für Kinder oder der Einbeziehung von Rechten der Familie, wie sie in den fünfziger Jahren beraten worden waren, 83 wurden nicht angeschnitten. Anschließend begann man die Präambel des polnischen Entwurfs Satz für Satz zu beraten und gelangte ohne Änderungen zur Annahme der ersten beiden Absätze. Ihnen wurde der erste Absatz der Präambel des Paktes über die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte hinzugefügt. 84 Diese Vorgehensweise wurde nicht von allen Teilnehmern als zufriedenstellend empfunden. Sowohl die bundesdeutsche 85 wie auch die französische 86 Delegation verlangten anschließend, daß eine Expertengruppe mit der Ausarbeitung betraut werden solle. Das Ergebnis der Beratungen ließ jedenfalls keinen Zweifel daran, daß eine Umwandlung der UN-Erklärung von 1959 in eine entsprechende Konvention in der angestrebten Kürze der Zeit nicht realisierbar sein würde. 6. Die Behandlung des Beratungsergebnisses in den übergeordneten UN-Gremien

a) Die Resolution der Menschenrechtskommission

vom 14. 3. 1979

Die Menschenrechtskommission nahm bereits am 14. März 1979 den Bericht des Vorsitzenden der Arbeitsgruppe entgegen, 87 worin die Vorbereitung einer

81 Bericht der Arbeitsgruppe E/CN.4/L.1468 enthalten in E/1979/36, E/CN.4/1347 = ESCOR 1979, Suppl. 6, S. 60. Dieser enthält zwar keine Angaben über die Zusammensetzung der Arbeitsgruppe, aber Kanada, Frankreich, die Bundesrepublik, Norwegen, Polen, Schweden, das Vereinigte Königreich, die USA und Australien werden als Sponsoren verschiedener Vorschläge genannt 82

Vgl. E/CN.4/L.1468, para. 5.

83

Vgl. die "General debate" zur UN-Erklärung von 1959 im Dritten Ausschuß A/C.3/SR. 907, 908, 909, 910 = GAOR, 14th sess. (1959), Annexes, Agenda item 64, 907-910th mtg. (25.9., 28.9., 29.9. 1959), S. 7 ff. 84

Auf Vorschlag Kanadas, ibd., para. 15.

85

E/CN.4/L.1468, para.4.

86

Ibd., para. 21.

87

Bericht der Arbeitsgruppe E/CN.4/L.1468 = E/1979/36, E/CN.4/1347 = ESCOR 1979, Suppl. 6, S. 60 para. 243.

64

2. Kap.: Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung von 1959

Konvention als langwierige Angelegenheit bezeichnet wurde. Die Arbeitsgruppe müsse sich daher auch bei der folgenden 36. Tagung der Menschenrechtskommission mit der Konvention beschäftigen, und die ihr zur Verfügung stehende Beratungszeit sei zu verlängern. Professor Lopatka brachte weiter den Vorschlag eines zweiwöchigen Seminars über die Rechte des Kindes ein, das das Generalsekretariat organisieren solle. 88 D i e Menschenrechtskommission g r i f f ohne weitere Beratungen diese Anregungen i n ihrer Resolution v o m 14. März 1979 8 9 auf. 9 0 L e d i g l i c h Ungarn 9 1 und Peru 9 2 hatten zuvor ihre Unterstützung für eine K o n v e n t i o n der Rechte des Kindes bekundet. b) Im Wirtschafts-

und Sozialrat

I m Rat wurde der Thematik der Kinderrechtskonvention keine spezielle Resolution gewidmet. I n seiner Resolution zum Internationalen Jahr des Kindes fand lediglich die Resolution der Generalversammlung 33/166 9 3 94 bezüglich einer K o n v e n t i o n über die Rechte des Kindes Erwähnung. c) In der

Generalversammlung

Eine eigens auf die Ausarbeitung der Kinderrechtskonvention bezogene Entschließung wurde 1979 nicht angenommen. I n der Resolution z u m Jahr des Kindes v o m 18. Oktober 1979 9 5 w i r d dieses Vorhaben lediglich erwähnt.96

88 Da kein Bericht über ein entsprechendes Seminar existiert, ist davon auszugehen, daß dieser Vorschlag nicht realisiert werden konnte. Dies mag damit zusammenhängen, daß bereits vom 16. bis 19. Januar 1979 ein internationales Seminar in Warschau stattgefunden hatte, dessen Ergebnisse veröffentlicht wurden in E/CN.4/L.1428. 89

Human Rights Commission Res. 19 A ( X X X V . ) = ESCOR 1979, Suppl. 6, S. 124.

90

Ohne jedoch, wie regelmäßig ab 1980 den Wirtschafts- und Sozialrat zu ersuchen, die Einsetzung der Arbeitsgruppe zu billigen, die vor der Tagung der Kommission stattfinden sollte, sog. pre-sessional working group. Dies verlangt Regel 21 Abs. 2 der Geschäftsordnung der Fachkommissionen des ECOSOC, E/5975 =Stand 1977, E/5975/Rev.l = Stand 1982. 91

E/CN.4/SR.1522, para. 1.

92

Ibd., para. 5.

93

Vom 21.12.1976 = GAOR 31st sess., Suppl. 39, S. 74.

94

Vgl. E/RES/1979/57 vom 3.8.1979 = ESCOR 1979, Suppl. 1, S. 9.

93

Vgl. A/RES/34/4 vom 18.10.1979 = GAOR 34th sess., Suppl. 45, S. 12.

96

"Mindful also of its resolution 33/166 of 20 December 1978 entitled "Question of a Convention on the rights of the child".

I. Die polnische Initiative von 1978

65

7. Die Kritik in der Literatur

Soweit i n der Literatur die UN-Erklärung v o n 1959 als Grundlage der K o n v e n t i o n überhaupt gewürdigt wird, fällt das Ergebnis ablehnend aus. Bennett bezeichnet sie als "a dangerous precedent for drafters o f the emerging convention" und begründet dies m i t der mangelnden sprachlichen Klarheit, dem Fehlen der politischen Rechte sowie jeglichen Bezugs zu den Rechten der Eltern. D a m i t blieben die Konflikte zwischen verschiedenen Rechten und Interessen unerwähnt und unbewältigt. 9 7 Dagegen w i l l A i s t o n 9 8 das Fehlen der politischen Rechte als weniger schwerwiegend einstufen, da diese i n der Praxis v o n geringerem Interesse seien. Schweitzer bedauert, daß die als Vorlage gewählte UN-Erklärung den B l i c k w i n k e l v o n vornherein z u stark verengt habe. Eine gründliche Auseinandersetzung m i t den Interessen der Kinder habe deshalb überhaupt nicht stattfinden können, und sei die Anwendbarkeit der bestehenden Menschenrechtsabkommen auf Kinder sei nicht erörtert worden. 9 9 I n eine andere Richtung zielt die K r i t i k Stöckers, 1 0 0 der die Gefahr der Einmischung des Staates i n die intakte Familie herausstreicht. Diese resultiere aus der Prämisse des Präambelsatzes 3, daß jedes K i n d auf Grund seiner körperlichen und geistigen Unreife besonderer Schutzmaßnahmen bedürfe. Wenn einschränkungslos angemessener Schutz gefordert würde, hieße das nichts anderes, als daß sich der Staat i n die Familie einmischen solle. Zwar hebe die Erklärung die Verantwortlichkeit und die Erziehungszuständigkeit der Eltern hervor, aber gleichzeitig relativiere sie diesen Aspekt wieder dadurch, daß sie eine auf dem Werk Rousseaus fußende Erziehungsideologie propagiere. Dies spiegele sich i n den Grundsätzen 2, 7 und insbesondere dem Satz 10 S. 2 der Erklärung wieder.

97 Vgl. ders., Cornell Internat.L.J. 20 (1987), S. 18 ff; eine Hauptursache für die Schwächen des Textes sieht er in der mangelhaft konzipierten Vorgehensweise der Arbeitsgruppe, vgl. ibd., S. 35, 38. 98

Vgl., ders., EPIL Inst. 9, S. 19.

99

Vgl. ders., in: Lillich, Family in International Law, S. 150.

100

Vgl., ders., V N 1979, S. 92.

5 Dorsch

66

2. Kap.: Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung von 1959

I I . D e r zweite polnische E n t w u r f vom 5. Oktober 1979 als Weichenstellung für die Ausarbeitung eines neuen Konventionstextes 1. Der Inhalt

Wie ein Vertreter Polens später erklärte, 1 0 1 hatten die Stellungnahmen der Mitgliedsstaaten sowie der Spezialorganisationen und der nichtstaatlichen Organisationen den Anstoß zu einem neuen Vorschlag gegeben. 1 0 2 D i e Unterschiede gegenüber der ersten Version sind bereits äußerlich erkennbar. Statt 10 finden sich nun 20 materielle Artikel. Dementsprechend weitreichend fallen die inhaltlichen Neuerungen aus. Besonders markant und zugleich konfliktträchtig sind folgende Änderungen: A l s K i n d i m Sinne der K o n vention ist jedes menschliche Wesen erst v o m Augenblick seiner Geburt an zu verstehen ( A r t . l ) . Sollte das K i n d andernfalls staatenlos sein, erwirbt es die Staatsangehörigkeit entsprechend seinem Geburtsort (Art.2). Eine Diskriminierung unehelich geborener Kinder w i r d ausdrücklich m i t der Formulierung: "birth i n wedlock or out o f wedlock" untersagt. D e n Eltern w i r d das Recht zuerkannt, grundsätzlich den Aufenthalt des Kindes zu bestimmen (Art. 6). D e m K i n d w i r d zwar das Recht auf Meinungsäußerung garantiert, aber dies ist beschränkt auf die Bereiche, die es persönlicht betreffen, wie z.B. Berufswahl, Heirat oder Ausbildung (Art. 7). Die Pflicht zur Kindererziehung w i r d beiden Elternteilen gleichmäßig zugewiesen, aber nur den K i n d e r n arbeitender Mütter w i r d zugleich das Recht eingeräumt, bis z u m Schuleintritt eine Betreuungsstätte besuchen zu können (Art. 8). H i n s i c h t l i c h der Aufnahme einer Beschäftigung w i r d ein absolutes Mindestalter v o n 15 Jahren festgelegt (Art. 19 Abs. 3). Die Schutzpflichten des Staates sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte werden näher ausgestaltet: die Fürsorge für Kinder ohne Familie (Art. 11 Abs. 2), diejenige für behinderte Kinder (Art. 12), der Anspruch auf Gesundheitsfürsorge (Art. 13), auf soziale Sicherheit (Art. 14) und auf einen angemessenen Lebensstandard (Art. 15), der Anspruch auf weitestgehend kostenfreien Schulunterricht (Art. 16) und der Schutz vor Diskrimierung und Ausbeutung (Art. 19). Das straffällig gewordenen K i n d soll eine besondere Behandlung und Privilegierung erfahren (Art. 20), aber prozessuale Rechte, wie sie i m Pakt über bürgerliche und politische Rechte zu finden sind, werden nicht genannt. Überhaupt fehlen die darin enthaltenen bürgerlichen und politischen Freiheiten. A l -

101

Vgl. Kalinowski, E/CN.4/SR.1635 = Commission on Human Rights 37th sess. (1981), Summary Record 1635th mtg. (13.3.1981), S. 12 para. 51. 102 Text E/CN.4/1349*, (vgl. Anhang) dort als "Revised Draft Convention on the Rights of the Child" bezeichnet. Der Sprachgebrauch ist jedoch nicht einheitlich, an anderer Stelle wird dieser Entwurf auch als "Second Polish Draft" bezeichnet z.B. Pappas, Status, S. xxxvii FN 54.

67

II. Der zweite polnische Entwurf

lerdings erfährt die Rolle der Eltern eine Stärkung, da an verschiedenen Stellen ihre Schutz- und Gewährleistungsfunktion anerkannt w i r d . 1 0 3 2. Das Echo in den UN-Gremien

a) In der Arbeitsgruppe

1980

Die Arbeitsgruppe erklärte i m Februar 1980 den Text des zweiten polnischen Entwurfs zu ihrem "basic w o r k i n g document" 1 0 4 , konnte aber innerhalb von 7 Sitzungstagen nur die Präambel sowie A r t i k e l 1 und A r t i k e l 2 Abs. 1 abschließend beraten. D a m i t war absehbar, daß pro Tagung nur etwa drei bis vier A r t i k e l zur Annahme gelangen würden. Die Befürworter einer ausführlichen Überarbeitung hatten sich damit de facto durchsetzen können. b) In der Menschenrechtskommission

1980

In den einschlägigen Resolutionen der Menschenrechtskommission fand sich trotz der nunmehr absehbar langen Dauer bis zur Fertigstellung der Konvention weiterhin die Wendung: "Decides to continue [...] as a matter o f priority, its work on a draft convention on the rights of the child w i t h a view to completing the elaboration of the convention at that session for transmission to the General Assembly through the Economic and Social Council." 1 0 5 Offenbar befürchtete man, die Arbeiten an dem Projekt könnten andernfalls ganz ins Stocken geraten. c) Im Wirtschafts-

und Sozialrat

1980

Von dieser Seite unterstützte man das Vorhaben durch die B e w i l l i g u n g der erneuten Einsetzung einer Arbeitsgruppe. 1 0 6 d) In der

Generalversammlung

I n der einschlägigen Resolution v o m 11. Dezember 1980 1 0 7 wurde der neuen E n t w i c k l u n g dadurch Rechnung getragen, daß die Menschenrechts-

103 So im Hinblick auf das Recht auf Schutz vor schädlichen Einflüssen (Art 9 "Parents, guardians, state organs [...] shall protect the child [...]" ), auf einen angemessenen Lebensstandard (Art 15 Abs. 2 "The parents shall [...] secure conditions of living necessary for a normal growth of the child"), zum Schulbesuch (Art 16 S. 2 "The parents and the Stale shall guarantee the child [...]"), auf Erholung (Art 18 S. 2 "The parents and other persons responsible [...] shall be obliged to implement this right"). 104

E/CN.4/L. 1542, para. 3.

103

Res. 36 ( X X X V I ) vom 12.3.1980 = ESCOR 1980, Suppl. 3, S. 197.

106

Decision 1980/138 vom 2.5.1980 = ESCOR 1980, Suppl. 1, S. 43.

107

A/RES/35/131 vom 11.12.1980 = GAOR 35th sess., Suppl. 48, S. 187.

68

2. Kap.: Die Diskussion um die Umwandlung der UN-Erklärung von 1959

kommission ersucht wurde, "to continue to give high priority to the question o f completing the draft convention on the rights o f the child" während 1978 1 0 8 noch v o n einer Verabschiedung möglichst i m Internationalen Jahr des Kindes die Rede war. 3. Die Kritik in der Literatur

Schweitzer k o m m t nach eingehender Untersuchung des neuen "basic w o r k i n g document" zu dem Schluß, auch der zweite polnische Vorschlag sei als Text einer Kinderrechtskonvention v ö l l i g ungeeignet, zumal die Verw i r k l i c h u n g der darin postulierten Rechte i n keiner Weise gewährleistet sei. 1 0 9 Z u diesem Z w e c k schlägt er die Einrichtung eines Ombudsmannes v o r . 1 1 0 A l s grundlegende Mängel des Entwurfs 1 1 1 wertet er die fehlende Klarstellung, i n welchem Umfang die bestehenden Menschenrechtsbestimmungen auf K i n d e r Anwendung finden, 1 1 2 die Beschränkung auf Schutzvorschriften, zumal wenn diese bestehenden Normen ähnelten, 1 1 3 die Schaffung möglicher K o n f l i k t e m i t bestehenden Menschenrechtsnormen 1 1 4 und die Beschränkung der Kindesrechte durch die Einführung des Prinzips des Kindeswohls.115 I I I . Zusammenfassung Bereits während der Ausarbeitungen der Internationalen Pakte war v o n Polen die Auffassung vertreten worden, die Schaffung eines speziell auf die Bedürfnisse des Kindes zugeschnittenen Menschenrechtsabkommens sei erforderlich. 1 1 6 Daher war m i t einem Vorschlag w i e dem der polnischen Initiative v o n 1978 zu rechnen, die Erklärung von 1959 i n eine K o n v e n t i o n

108

A/RES/33/166 = GAOR 33rd sess., suppl. 45, S. 154 f.

109

Ders., in: Lillich, Family in International Law, S. 126 ff.

110

Ibd., S. 149.

111 Da seine Kritik auch die aktuelle Fassung der CRC betrifft, werden seine Argumente in der abschließenden Würdigung der CRC noch eingehender behandelt werden. 112

Ibd., S. 126.

113

Ibd., S. 127.

114

Ibd., S. 129.

113

Ibd., S. 133.

116 Vgl. die Beratungen in der Menschenrechtskommission zu Art. 24, in der Polen die Einfügung eines eigenen Artikels über den Schutz des Kindes mit dem Argument unterstützte, daß eine unbestimmte Schutzklausel im Rahmen des IPbürgR eine gute Grundlage für eine spätere Spezialkonvention darstellen würde, E/CN.4/SR.752 = Commission on Human Rights, 19th sess. (1963), Summary Record 752nd mtg. (20.3.1963), S. 3.

III. Zusammenfassung

69

umzuwandeln. Deren Text mußte aus der Sicht der osteuropäischen Staaten als Vorlage für eine neue Konvention besonders geeignet erscheinen, da sie i m wesentlichen soziale Garantien beinhaltete. A u c h der Zeitpunkt des polnischen Vorschlags erschien angesichts des nahenden Internationalen Jahr des Kindes nicht w i l l k ü r l i c h gewählt, da der damit verbundene Zeitdruck dem Vorhaben nur förderlich sein konnte. Allerdings regte sich der Widerstand der westlichen Staaten, die vordergründig eine umfassende Überarbeitung forderten. I m Hintergrund stand jedoch die K r i t i k an der mangelnden Berücksichtigung der familiären Einbindung des Kindes. Daher konnte die erste polnische Initiative nicht z u m Erfolg führen. Ohne v o n der Grundkonzeption abzuweichen, die den Schutz des Kindes i n den Vordergrund stellte, wies der zweite polnische E n t w u r f Änderungen auf, die den Bedenken der westlichen Staaten i n gewissem Umfang bereits Rechnung trugen.

Drittes

Kapitel

Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention über die Rechte des Kindes M i t d e r W e n d u n g h i n z u e i n e r N e u b e a r b e i t u n g des K o n v e n t i o n s t e x t e s s i n d die R a h m e n b e d i n g u n g e n eines solchen Projekts einer genaueren B e t r a c h t u n g z u unterziehen, was an dieser Stelle f r e i l i c h nur skizzenhaft geschehen kann. I. Allgemeine Bemerkungen zur Ausarbeitung von Menschenrechtskonventionen i m R a h m e n der Vereinten Nationen D i e Charta der Vereinten N a t i o n e n eröffnet verschiedene Wege zur Vorbereitung entsprechender Konventionsentwürfe. 1 D a b e i k ö n n e n die Generalvers a m m l u n g 2 , deren D r i t t e r Hauptausschuß3, der Wirtschafts- u n d Sozialrat 4 u n d dessen U n t e r o r g a n , die K o m m i s s i o n für M e n s c h e n r e c h t e 5 , oder v o n Gremien

1

eingesetzte

Arbeitsgruppen 6

in

verschiedener

Weise

diesen

zusammen-

Vgl. Cot / Pellet, Charte, para. 3 zu Art. 62.

2

Sie besteht aus Vertretern aller Mitgliedstaaten, von denen jeder höchstens fünf entsenden darf (Art 9 UN-Charta), die aber alle zusammen nur eine Stimme haben (Art 18 Abs. 1). Die Delegierten werden von ihren Regierungen ernannt und sind damit weisungsgebunden, vgl. Magiern in: Simma, Charta, Rdnr. 17 zu Art 9. 3 Er konstituiert sich aus Regierungsvertretern aller Mitgliedstaaten, wobei sich jeder Staat jedoch nur durch eine Person vertreten lassen kann; Regel 100 GO-GV (veröffentlicht als A/520/Rev.l4 = Stand 1981; A/520/Rev.l5 = Stand 1988); dazu näher Hilf in: Simma, Charta, Rdnr. 11 zu Ait 22. 4

Er zählt zu den Hauptorganen der Vereinten Nationen und umfaßt seit 1973 54 Mitglieder. Ein Drittel von ihnen wird fur eine dreijährige Amtsperiode von der Generalversammlung alljährlich neu gewählt (Art 61 UN-Charta), wobei eine angemessene geographische Verteilung gewährleistet wird. Jedes gewählte Mitglied wird durch einen von ihm zu bestimmenden Delegierten vertreten (Art. 61 Abs. 4 UN-Charta), der wiederum weisungsabhängig ist; allgemein dazu Unser, UNO, S. 73 ff.; Lagoni, in: Wolfrum, Handbuch, Nr. 13 S. 90 ff. 3 Sie setzt sich mittlerweile aus 43 vom Wirtschafts- und Sozialrat gewählten weisungsabhängigen Regierungsvertretern zusammen, wobei der geographischen Zusammensetzung der Vereinten Nationen Rechnung zu tragen ist; Aufstellung der Mitgliedstaaten 1947 - 1987 bei Tolley, UN-Commission, App. B, Table B.I.; zur Arbeit der Menschenrechtskommission, Schwelb in: Vasak, Dimensions, S. 279 ff., bes. Anm. 445. 6 Zwar beinhaltet z.B. die Geschäftsordnung des Wirtschafts- und Sozialrates Vorschriften über die Einsetzungsmodalitäten (z.B. Genehmigungserfordernis des Rates nach Regel 24 Abs. 2

I. Allgemeine Bemerkungen der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

71

wirken. 7 So ist die Generalversammlung befugt, Konventionsentwürfe selbst oder mittels v o n ihr eingesetzter Nebenorgane auszuarbeiten. 8 Dies w i r d teilweise m i t der Aufgabenzuweisung des Art. 13 i.V.m. Art. 22 UN-Charta begründet, 9 teilweise w i r d Art. 60 i.V.m. Art. 55 c UN-Charta angeführt. 1 0 Gestützt auf A r t 66 Abs. 3 der UN-Charta kann die Generalversammlung aber auch den Wirtschafts-und Sozialrat, bzw. eine seiner Untergliederungen, insbesondere die Menschenrechtskommission, 1 1 auffordern, einen Konventionsentwurf auszuarbeiten. Der Wirtschafts- und Sozialrat hat seinerseits gem. Art. 62 i.V.m. Art. 55 UN-Charta eine eigene Kompetenz, die Initiative für die Ausarbeitung einer Menschenrechtskonvention zu ergreifen. 12 Dabei kann er sich wiederum auf seine Unterorganisationen stützen. N a c h Art. 68 UN-Charta k o m m t hier der Menschenrechtskommission besondere Bedeutung zu, aber nach derselben N o r m ist es dem Rat auch möglich, weitere Kommissionen einzusetzen. Hinter diesen Kompetenzüberschneidungen v o n Generalversammlung und Wirtschafts- und Sozialausschuß steht aber kein echter Kompetenzkonflikt, denn letztendlich bestimmt die Generalversammlung, i n welchem Umfang der Wirtschafts- und Sozialrat eigenverantwortliche Tätigkeiten entfalten kann. 1 3 Art. 60 der UN-Charta legt eindeutig die Weisungsbefugnis der Generalversammlung gegenüber dem Wirtschafts- und Sozialrat fest. Die Generalversammlung kann schließlich auf alle Entwürfe Einfluß nehmen, die v o n anderen Gremien erarbeitet wurden, und ihr zur Annahme übermittelt werden. Änderungen kommen aufgrund der Beratungen i m Plenum oder der Empfehlungen ihres Dritten Ausschusses 14 i n Betracht, der vor der Annahme eines Dokuments über Menschenrechte der Generalversammlung

für die Einsetzung eines Unterorgans durch die Menschenrechtskommission), grundsätzlich aber entscheidet das einsetzende Organ über die Zusammensetzung der Arbeitsgruppe und deren Arbeitsweise, vgl. Jaenicke, in: Simma, Charta, Rdnr. 5 - 7 , 13 zu Art. 7. 7 Auf die diesbezügliche Kritik, an den damit verbundenen Problemen, wie z.B. eine extensive unabgestimmte Normenproduktion oder die starke finanzielle Belastung der UN, kann hier nur verwiesen werden, näher dazu u.a. Meron, Law-making, S. 272 ff.; Wolfrum, Reform; auch von offizieller Seite wird diese Sicht geteilt, vgl. Note by the Secretary-General A/44/668 para. 147 ff. 8

Vgl. Meron, Law-making, S. 277.

9

Vgl. Meron, Law-making, S. 272.

10

Vgl. Lagoni, in: Simma, Charta, Rdnr. 31 zu Art. 62.

11

Vgl. Kunig, in: Simma, Charta, Rdnr. 3 zu Art. 66.

12

Vgl. Lagoni, in; Simma, Charta, Rdnr. 31 zu Art. 62.

13

Vgl. u.a. Diskussionsbeitrag von Suy in: Wolfrum, Reform, S. 191; ferner Meng in: Simma, Charta, Rdnr. 2 zu Art. 60. 14 Diesem sind gemäß Regel 98 GO-GV (vgl. oben FN 3) soziale, humanitäre und kulturelle Fragen zugeordnet.

72

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention

einen entsprechenden Bericht vorlegt. 1 5 I n der Praxis 1 6 läßt sich folgende E n t w i c k l u n g ausmachen: I n den frühen Jahren waren vor allem die Organe des Wirtschafts- und Sozialrats damit befaßt, auf Aufforderung der Generalversammlung Lösungen für die wesentlichen Probleme der j e w e i l i g e n Vertragsinstrumente vorzubereiten. Deren endgültige Form wurde anschließend meist v o m Dritten Ausschuß der Generalversammlung bestimmt. 1 7 Teilweise diskutierte zusätzlich die Generalversammlung den Inhalt einzelner A r t i k e l und entschied so den Wortlaut des Dokuments m i t . 1 8 Später waren ausschließlich Organe des Wirtschafts- und Sozialrats sowie die v o n ihnen eingesetzten Arbeitsgruppen m i t der gesamten Ausarbeitung der Vertragstexte befaßt. 1 9 I I . Die Ausarbeitung in der Arbeitsgruppe 1. Die tragende Rolle der Arbeitsgruppe

D i e Eigenart der Kinderkonvention besteht darin, daß eine Arbeitsgruppe nicht nur einen Textentwurf erarbeitete, wie es z.B. auch bei der K o n v e n t i o n gegen die Diskriminierung der Frau 2 0 oder der Folterkonvention 2 1 der Fall war, sondern die v o n der Arbeitsgruppe fertiggestellte Fassung wurde ohne jede Änderung v o n der Generalversammlung angenommen. 2 2 Weder i n der M e n schenrechtskommission, noch i m Dritten Ausschuß der Generalversammlung waren zuvor irgendwelche Änderungen am Text vorgenommen worden. 2 3 D a r i n unterscheidet sich der Entstehungsprozeß der Konvention auch wesentl i c h v o n dem der Deklaration der Rechte des Kindes aus dem Jahre 1959. Damals war nicht nur zusätzlich die Kommission für soziale Fragen eingeschaltet worden, sondern die Menschenrechtskommission wie auch der Dritte

13 S. Regel 65 GO-GV, diese wird ergänzt durch Ziff. 31 des Beschlusses der Generalversammlung 34/401 über die Rationalisierung des Verfahrens und der Organisation der Generalversammlung (Text in Anhang V I der GO-GV). 16

Umfassend dazu Forsythe, in: Finkelstein, Politics, S. 247 ff.

17

Vgl. Partsch, in: Simma, Charta, Rdnr. 75 zu Art. 68.

18

So anläßlich der Arbeiten zu den Menschenrechtspakten von 1966, vgl. Lagoni, in: Simma, Charta, Rdnr. 31 zu Art. 62. 19

Vgl. Partsch, in: Simma, Charta, Rdnr. 76 zu Art. 68.

20

Vgl. Überblick über deren Entstehungsgeschichte bei Maier, V N 1980, S. 74.

21

Vgl. kurze Darstellung von Marx, ZRP 1986, S. 81 f.

22

Vgl. als Gegenbeispiel die Entstehungsgeschichte der beiden Menschenrechtspakte IPbürgR und IPwirtR, dazu Tyagi, Tex.Int'l L.J. 18 (1983), S. 237 ff; Weissbrodt, Tex.Int'l L.J. 12 (1977), S. 307 FN 71; Marie, Commission, S. 23 - 27. 23

Vgl. nachfolgend VI.

II. Die Ausarbeitung in der Arbeitsgruppe

73

Ausschuß hatten nach z.T. langwierigen Grundsatzdebatten den E n t w u r f der damaligen Arbeitsgruppe modifiziert. 2 4 2. Der zeitliche Rahmen

D i e Arbeitsgruppe trat insgesamt elfmal für j e eine Woche zusammen, wobei diese Tagungen v o n 1979 bis 1987 jeweils i m Frühjahr vor und während Sitzungsperiode der Menschenrechtskommission stattfanden und 1988 2 5 eine zusätzliche Tagung abgehalten wurde. 2 6 3. Die Zusammensetzung der Aibeitsgnippe27

a) Die Mitgliedstaaten

der

Menschenrechtskommission

Da die Arbeitsgruppe zur Unterstützung der Menschenrechtskommission von dieser eingesetzt war, 28 stand deren Mitgliedern die stimmberechtigte Teilnahme an der Arbeit ihres Hilfsorgans offen. Obwohl die Zusammensetzung der 43 M i t glieder der Menschenrechtskommission der geographischen Gewichtung des Wirtschafts- und Sozialrats Rechnung trug, traf dies auf die Arbeitsgruppe nicht zu. Ein Vergleich der Zusammensetzung in den Jahren 1981 und 1984 mit der des Jahres 1988 verdeutlicht, daß die westlichen Industriestaaten einschließlich der Vereinigten Staaten zu Beginn ein Übergewicht 29 aufwiesen, das sich erst gegen Abschluß der Arbeiten zugunsten der Gruppen der afrikanischen, asiatischen und lateinamerikanischen Staaten verschob. 30

24

Dazu eingehend Dammin, Erklärung, S. 15 - 24.

23

Diese umfaßte den Zeitraum vom 28. 11. bis 9. 12. 88; zusätzlich hielt die Arbeitsgruppe am 21. 22. und 23. 2. 89 Sitzungen ab. 26

Vgl. jeweils die Vorbemerkung der Berichte der Arbeitsgruppe, E/CN.4/L.1468; E/CN.4/L.1542; E/CN.4/L.1575; E/CN.4/1982/L.41; E/CN.4/1983/62; E/CN.4/1984/71; E/CN.4/1985/64; E/CN.4/1986/39; E/CN.4/1987/25; E/CN.4/1988/28; E/CN.4/1989/28. (s. dazu Anhang). 27

Vgl. dazu auch Übersicht im Anhang.

28

Vgl. oben 2. Kap., I., 5.

29

Dazu krit. Barsh, Nord.T.Internat.Ret. 58 (1989), S. 34: Die anläßlich des "technical review" erfolgten Nachbesserungen, sieht er als unzureichend an: "In short, the fundamentally eurocentric sociology of the draft Convention persists." 30 Aus der Gruppe (vgl.Einteilung nach Regionalgruppen, V N 1988, S. 39) der 123 afrikanischen, asiatischen und lateinamerikanischen Staaten nahm jeweils folgende Anzahl als Mitglied der MRK oder als Beobachter teil: 1981: 8; 1984: 11; 1988: 34; aus der Gruppe der 22 westeuropäischen und anderen Staaten (einschließlich USA): 1981: 14; 1984: 17; 1988: 20; aus der Gruppe der 10 osteuropäischen Staaten: 1981: 4; 1984: 5; 1988: 8; krit. zu der verspäteten Beteiligung der Entwicklungsstaaten, Miljeteig-Olssen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 150;

74

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention

b) Beobachter aa) Sonstige Staaten A l l e anderen Staaten einschließlich solcher, die nicht Mitglieder der Vereinten Nationen waren, 31 hatten die Möglichkeit, die Rolle eines Beobachters einzunehmen. Dieser Status ist völkerrechtlich nicht klar umrissen, ermöglicht aber die Teilnahme und kann ein Rederecht, nie aber ein Stimmrecht gewähren. 32 In der Praxis der Beratungen der Arbeitsgruppe machte es keinen Unterschied, ob ein teilnehmender Staat lediglich Beobachterstatus hatte, da ihm in jedem Fall ein Rederecht eingeräumt war und auch Vorschläge von seiner Seite berücksichtigt wurden. Dies läßt sich damit erklären, daß man andernfalls auf wertvolle Beiträge gerade solcher Staaten hätte verzichten müssen, die sich kontinuierlich und intensiv an der Arbeitsgrupppe beteiligten. 33 bb) Sonderorgane, sonstige Nebenorgane und Sonderorganisationen der Vereinten Nationen Eine durchgehende Beteiligung ab 1982 3 4 kann lediglich das Weltkinderhilfswerk U N I C E F , 3 5 ein Sonderorgan der Vereinten Nationen, 3 6 aufweisen. Das A m t des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge ( U N H C R ) wurde 1982, 1983, 1987 und 1988 i m Bericht der Arbeitsgruppe als Beobachter angeführt. 3 7 M i t Ausnahme der Jahre 1983 und 1988 fand sich auch die Internationale Arbeitsorganisation ( I L O ) 3 8 als Beobachter unter den Teilnehmern. D i e Weltgesundheitsorganisation ( W H O ) , eine UN-Sonderorganisa-

Barsh, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 160: 1989 als Schlußtermin sei fur die Entwicklungsstaaten zu früh gekommen. 31

So die Schweiz und der Heilige Stuhl.

32

Vgl. Unser, UNO, S. 102.

33 Ein gutes Beispiel hierfür liefert Norwegen, das z.B. 1982 nur Beobachterstatus hatte, aber die Beratungen wesentlich mitgestaltete, vgl. E/CN.4/1982 L.41, para 21, 44, 77, 79. 34 Vgl. jeweils den Bericht der Arbeitsgruppe (vgl. oben FN 26); allerdings enthält der Bericht der Arbeitsgruppe fur die Jahre 1979 und 1980 keine Angaben über die Zusammensetzung der Teilnehmer. 33

Umfassend das über 100 Seiten starke UN-Informationsdokument: An overview of Unicef policies, organization and working methods, E/ICEF/670/Rev.3; ferner Spiegelman, children, mit Beiträgen zum 40-jährigen Bestehen von UNICEF. 36

So Hilf, in: Simma, Charta, Rdnr. 49 zu Art. 22.

37

Es zählt zu den sonstigen Nebenorganen der Vereinten Nationen, vgl. Hilf, in: Simma, Charta Rdnr. 20 zu Art. 22: und Jaenicke, ibd., Rdnr. 19 zu Art. 7; allgemein zum UNHCR vgl. Hüfner, Die Vereinten Nationen, S. 215 ff. 38

Vgl. dazu Beschreibung oben 1. Kap., II., 2.; III., 2.

II. Die Ausarbeitung in der Arbeitsgruppe

75

t i o n , 3 9 wie auch die U N E S C O 4 0 meldeten lediglich i m Herbst 1988 anläßlich der Sondertagung der Arbeitsgruppe ihre Mitarbeit an. cc) Nichtstaatliche Organisationen 4 1 Wie generell bei den Beratungen über Menschenrechtsinstrumente war eine hohe Beteiligung v o n nichtstaatlichen Organisationen zu verzeichnen. 4 2 Ausweislich der Berichte der Arbeitsgruppe wuchs ihre Zahl auf 28 Organisationen an, zu denen u.a. zählten: Amnesty International, Anti-Slavery Society for the Protection o f H u m a n Rights, Associated Country Women o f the World, Baha'i International Community, Defence for Children International, Four Directions Council, H u m a n Rights Internet, International A b o l i t i o n i s t Federation, International Association o f Democratic Lawyers, International Association o f Juvenile and Family Court Magistrates, International Catholic C h i l d Bureau, International Council o f Jewish Women, International Council o f Women, International Council on Social Welfare, International Federation o f Women i n Legal Careers, International Movement ATD-Fourth World, International Movement for Fraternal U n i o n among Races and Peoples, Rädda Barnen International, Save the Children Fund Alliance, World Organization for Early Childhood Education und Zonta International. 4 3 4. Die Arbeitsweise der Arbeitsgruppe

a) Die

Diskussionsgrundlage

Nachdem die Arbeitsgruppe 1980 den "Second Polish Draft" z u m "basic w o r k i n g document" erklärt hatte, war der Verlauf der inhaltlichen Diskussion vorskizziert, was auch äußerlich sichtbar wurde. Da man sich nämlich an der Untergliederung des polnischen Entwurfs orientierte, erhielten zusätzlich

39

So Meng, in: Simma, Charta Rdnr. 91 zu Art. 57.

40

Zu Aufgabe und Zusammensetzung vgl. näher Partan, EPIL Inst. 5, S. 314 - 319; speziell zur Jugendarbeit der UNESCO, Timm, V N 1982, S. 182. 41 Eine eingehende Darstellung ihrer Vorgehensweise ist Gegenstand des nachfolgenden Abschnitts III. 42 Allgemeiner Überblick bei Wiseberg / Scoble, Denver J.I.L. 8 (1979), S. 628 ff; speziell für den der Menschenrechte s. Tyagi, Tex.Int'l L.J. 18 (1983), S. 274 ff; "Among [...] are the non-governmental organizations some of which have gained such enormous prestige and credibility that is difficult to think of the human rights movement without NGOs". Bereits 1954 anläßlich der Fertigstellung der Menschenrechtspakte in der Menschenrechtskommission waren dort wenigstens 56 Repräsentanten von 36 NGOs vertreten, vgl. ibd., S. 278; zu ihrer Beteiligung an der Formulierung von Kinderrechten, vgl. Margolin, Soc.Prob. 25 (1978), S. 442 ff.; ferner Cohen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 138. 43

Vgl. Aufstellung in E/CN.4/1987/25, para. 8.

76

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention

eingefügte Bestimmungen keine eigene Artikelbezifferung, sondern sie wurden den A r t i k e l n des polnischen Entwurfs nachgeordnet, wie z.B. "Art. 6 bis", "ter" etc. 4 4 Technisch gestaltete sich das Verfahren so, daß ein oder mehrere Staatenvertreter einen Textvorschlag für einen neuen A r t i k e l unterbreiteten, der m i t H i l f e des UN-Generalsekretariats an sämtliche Mitglieder der Arbeitsgruppe verteilt wurde. Für die Einbringung neuer Vorschläge vereinbarte die Arbeitsgruppe j e w e i l s eine Frist, u m Verzögerungen zu vermeiden. So entstand alljährlich eine Liste v o n Vorschlägen zu unterschiedlichen Punkten. 4 5 Erst bei den letzten Tagungen vereinfachte das Sekretariat das Verfahren dadurch, daß es die bis z u einem festgesetzten Zeitpunkt eingegangenen Vorschläge i n einem Dokument inhaltlich geordnet zusammenfaßte und ihnen sachverwandte Vorschriften aus diversen anderen Menschenrechtsabkommen zur Seite stellte. 4 6 D a m i t konnten die Teilnehmer unmittelbar prüfen, i n w i e w e i t der Konventionstext v o n anderen Vorschriften abwich. b) Der Verlauf der Diskussion Zunächst gaben verschiedene Delegationen i m Rahmen einer allgemeinen Aussprache eine Stellungnahme zu den vorliegenden Vorschlägen für einen bestimmten A r t i k e l ab. Anschließend diskutierte man über Gegenvorschläge. Für den Fall, daß sich i m weiteren Verlauf herausstellte, daß Standpunkte unvereinbar waren, rückten manche Delegationen v o n ihren Standpunkten ab oder zeigten den Weg zu einem K o m p r o m i ß auf. Zeichnete sich dennoch keine Einigung ab, wurde auf Vorschlag des Vorsitzenden ohne förmliche A b stimmung eine "drafting G r o u p " 4 7 eingesetzt, und die Arbeitsgruppe konnte sich dem nächsten Beratungspunkt widmen. Erst wenn das Ergebnis der "drafting group" vorlag, k a m die Arbeitsgruppe auf den strittigen Gegenstand zurück. c) Die Einsetzung

von " drafting

groups "

D i e Aufgabe einer solchen Gruppe war es, einen kompromißfähigen Vorschlag auszuarbeiten, u m die Beratungen i n der Arbeitsgruppe zu be-

44 Erst anläßlich des "technical review" ging man zu einer reinen Zählweise ohne derartige Zusätze über, womit die Artikelziffer 54 erreicht wurde, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 692. 43 Kritisch zu der dabei offenbar werdenden mangelhaften Planung, Bennett, Cornell Intemat.L.J. 20 (1987), S. 38: "State delegations proposed additional articles in no particular order. These articles coprised an annual list of articles awaiting consideration at next year's session." 46

Diese Hilfestellung war noch 1985 als erforderlich angemahnt worden, vgl. die Stellungnahme der australischen Delegation vgl. E/CN.4/1985/SR.53/Add.l, para. 120. 47

Dazu nachfolgend c).

77

II. Die Ausarbeitung in der Arbeitsgruppe

schleunigen. Eine "drafting group" bestand durchschnittlich aus ca fünf bis zehn Staatenvertretern, zu denen i n jedem Fall die Anhänger der j e w e i l i g e n Gegenpositionen gehörten. D a m i t erhöhte sich die Wahrscheinlichkeit, daß das Ergebnis einer "drafting group" anschließend auch i m Plenum akzeptiert würde. D i e Beratungen der Gruppe wurden außerhalb der offiziellen Sitzungen der Arbeitsgruppe, oft unmittelbar vor deren Beginn, angesetzt und dauerten i n der Regel nicht länger als 10 bis 15 Minuten. Aufgrund des Zeitdrucks und der regelmäßig vorausgegangenen informellen Gespräche unter den M i t g l i e d e r n konnte man sich i n der kleinen Gruppe schnell einigen. Allerdings blieben die Argumente, die i n den Beratungen den Ausschlag gaben, für Außenstehende meist verborgen. Die Gespräche i n der Kleingruppe wurden nicht schriftlich aufgezeichnet und nur selten zur Erläuterung der Kompromißlösung i m Plenum referiert. Die Wahrscheinlichkeit, daß das Ergebnis der "drafting group" i n der Arbeitsgruppe angenommen wurde, war noch aus anderen Gründen sehr hoch. Z u m einen wollte sich keine Delegation dem Vorwurf aussetzen, die Ausarbeitung unnötig zu verzögern oder über kein ausreichendes Maß an "spirit o f compromise" zu verfügen, an den der Vorsitzende beständig appellierte. Z u m anderen erweckten die Ergebnisse der "drafting group" den Eindruck des kleinsten gemeinsamen Nenners und die verwendeten Begriffe eröffneten oft einen weiten Auslegungsspielraum. d) Die Annahme der Ergebnisse im

Konsensverfahren

48

Zeichnete sich nach Entgegennahme der Wortmeldungen ein gewisser Meinungstrend ab, leitete der Vorsitzende das Konsensverfahren ein, indem er einen A r t i k e l oder eine Teil desselben zur Annahme vorschlug. Diesen hatte er unter Berücksichtigung solcher Änderungsvorschläge formuliert, die ausweisl i c h des Diskussionsverlaufes voraussichtlich v o n allen mitgetragen werden würden. Wurde auf die Frage des Vorsitzenden, ob Einwendungen gegen die Annahme des Textes bestünden, solche nicht ausdrücklich erhoben, stellte er die Annahme des Textes durch die Arbeitsgruppe fest. Die formlose Abstimmung, die das Konsensverfahren v o n dem der namentlichen A b s t i m m u n g unterscheidet, beschleunigt grundsätzlich die Entscheidungsfindung. Es w i r d daher mittlerweile häufig v o n UN*Gremien gewählt, die über strittige oder politisch brisante Themen zu befinden haben, da Staatenvertreter nicht gezwungen werden, offen eine bestimmte Position zu unterstützen. Ihr Nachteil liegt konsequenterweise i n ihrem eindeutigen Kompromißcharakter. D i e i m Konsensverfahren gefundenen Formulierungen stellen oft nur den

48 Eingehend dazu Lagoni, in: Simma, Charta Rdnr. 15 ff zu Art. 67; ferner Schaefer, ibd., Rdnr. 77 ff. zu Art. 21; Brinkmann, V N 1979, S. 203 ff.

78

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention

k l e i n s t e n g e m e i n s a m e n N e n n e r dar, a u f d e n s i c h die B e t e i l i g t e n h a b e n e i n i g e n können. A u c h unklare oder zweideutige Begriffe w e r d e n n i c h t selten b e w u ß t verwendet.49

E i n w e i t e r e r A n r e i z für die Staaten, e i n e n K o n s e n s m i t z u t r a g e n ,

liegt s c h l i e ß l i c h i n der anerkannten M ö g l i c h k e i t für die B e t e i l i g t e n , n a c h der F e s t s t e l l u n g des K o n s e n s e s i h r e d i v e r g i e r e n d e n o d e r l e d i g l i c h i n t e r p r e t i e r e n d e n A u f f a s s u n g e n p r o t o k o l l i e r e n z u lassen. e) Die Besonderheit

50

des "technical

review

" 5I

B e v o r d i e A r b e i t s g r u p p e i h r e e n d g ü l t i g e F a s s u n g des E n t w u r f s d e r M e n s c h e n r e c h t s k o m m i s s i o n vorlegte, w u r d e dieser zunächst z u einer Ü b e r p r ü f u n g d e m G e n e r a l s e k r e t a r i a t v o r g e l e g t (sog. " t e c h n i c a l r e v i e w " ) , u m d a n n G e g e n stand einer z w e i t e n L e s u n g ("second r e a d i n g " ) 5 2 innerhalb der Arbeitsgruppe zu werden.53

D a s Z i e l der K o n t r o l l e

terminologische

d u r c h das G e n e r a l s e k r e t a r i a t

Unstimmigkeiten im Hinblick

a u f andere

war

es,

Menschenrechts-

i n s t r u m e n t e z u b e h e b e n u n d d i e E i n h a l t u n g des b e s t e h e n d e n M e n s c h e n r e c h t s standards 54 sowie die V e r w e n d u n g einer geschlechtsneutralen Sprache sicherzustellen55 u n d stilistische Verbesserungen anzubringen. 56 Dies lag außerhalb

49

Vgl. Sassoli, ÖZöRV 41 (1990), S. 126 m.w.N.

30

Näher dazu Brinkmann, Einstimmigkeit, S. 203 f; auch im Rahmen der Ausarbeitung des Konventionsentwurfs durch die Arbeitsgruppe wurde von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, vgl. z.B. Williams (Vereinigtes Königreich), E/CN.4/1986/SR.56/Add.2, para. 30; Kolby (Norwegen), ibd., para. 32. 31

Zur Diskussion innerhalb der Arbeitsgruppe über dieses Verfahren vgl. E/CN.4/1988/28, para. 237 ff., und deren Ergebnis ibd., para. 248; das Ergebnis der Überarbeitung durch das Generalsekretariat ist wiedergegeben in; E/CN.4/1989/WG.1/CRP.1 and Corr.l and Add.l.; kritisch Kubota, Nord.T.Internat.Ret. 58 (1989), S. 20 ff. 32 Testfassung nach dem "second reading" E/CN.4/1989/28, die von der Arbeitsgruppe am 21. Januar 1989 angenommen wurde, nachdem sie auf einer Sondertagung vom 28. November bis zum 9. Dezember 1988 die Verbesserungsvorschläge des Generalsekretariats beraten hatte. 33 Entsprechend E/RES/1988/40: "Requests the Secretary-General to continue to provide to the working group all the support and facilities necessary for the successful completion of its task, to circulate to all States the report of the working group and to provide the resources necessary for the technical review requested by the working group and for the meeting of the working group in November-December 1988." 34

Vgl. E/CN.4/1988/28, para. 248

33

Daher die Formulierung "his or her" etc.

36

Vgl. E/CN.4/1988/28, para. 243; das Verfahren des "technical review" soll künftig regelmäßig erfolgen, vgl. A/44/668, para. 171 und folgende Funktionen erfüllen: "a) To identify overlap and repetition between and within draft articles; b) To check for consistencies in the text, including the use of key terms and gender-neutral language, and between the different language versions; c) To compare the standards established with those in other widely accepted human rights instruments, particularly the two International Covenants; d) To make textual and

III. Der Einfluß nichtstaatlicher Organisationen auf den Ausarbeitungsprozeß

79

der sonst üblichen Fehlerkorrektur durch das Sekretariat 57 und führte i m Ergebnis z u m Wiedereintritt i n die Sachdiskussion i m Verlauf des "second reading", 5 8 o b w o h l man dies hatte vermeiden wollen. I n dieser zweiten Lesung k a m es aber nicht nur wegen der Vorschläge aufgrund des "technical review" zu umfangreichen Änderungen, 5 9 sondern auch aufgrund v o n Anregungen vor allem der Entwicklungsländer. 6 0 Diese hatten erst spät an den Arbeiten Interesse gezeigt und w o l l t e n ihre Belange noch i n letzter M i n u t e einbringen. 6 1 Teilweise waren auch die Abweichungen zu bestehenden Menschenrechtsdokumenten der Anlaß für Änderungswünsche. 6 2 Insgesamt mag diese Verfahrensweise zunächst als angemessen erscheinen, da gewisse Schwachstellen des Konventionsentwurfs letztendlich noch korrigiert werden konnten. Eine nähere Betrachtung offenbart indes, daß unter H i n w e i s auf die vorgesehene Überarbeitung Diskussionen während der eigentlichen Beratungen abgekürzt wurden. Zwar beschleunigte dies das Verfahren, aber gleichzeitig wurde der eine oder andere diskussionswürdige E i n w a n d i m Ergebnis beiseite geschoben. I I I . D e r Einfluß nichtstaatlicher Organisationen auf den Ausarbeitungsprozeß 1. Allgemeines"

Die Rechtsgrundlage für die Mitarbeit von N G O s ist Art. 71 S V N . Gemäß dieser Bestimmung kann der Wirtschafts- und Sozialrat geeignete Abmachungen m i t den nichtstaatlichen Organisationen treffen, die sich m i t Angele-

editorial suggestions and recommendations as to how any overlaps or inconsistencies identified might be corrected in the second reading, including through the consolidation and relocation of articles". 37

Vgl. Fiedler in Simma: Charta, Rdnr. 11 zu Art. 97.

38

Vgl. Kubota, Nord.T.Internat.Ret. 58 (1989), S. 19.

39

Vgl. Beispiele bei Kubota, Nord.T.Internat.Ret. 58 (1989), S. 20.

60

Vgl. Kubota, Nord.T.InternatRet. 58 (1989), S. 20; Miljeteig-Olssen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 150 kritisiert, daß dies bei entsprechender zielgerichteter Planung hätten vermieden werden können. 61 Vgl. z.B. die Stellungnahmen Senegals, Argentiniens, Ägpytens und Portugals im Rahmen der allgemeinen Debatte, E/CN.4/1989/48, para. 12 - 17. 62

Dies ist in Zusammenhang mit der Resolution der Generalversammlung über "Setting international standards in the field of human rights" (A/RES/41/120 vom 4.12.1986 = GAOR 41st sess., Suppl. 53 and Add.l, S. 178) zu sehen. 63

Überblick Weiss, ZRP 27 (1980), S. 387 ff.; Weissbrodt, Tex.Int'l L.J. 12 (1977), S. 293 ff.; allgemein zur Stellung der NGOs als Beobachter vgl. Suy, RdC 160 (1978), S. 101 f.

80

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention

gen m i t den nichtstaatlichen Organisationen treffen, die sich m i t Angelegenheiten seiner Zuständigkeit befassen. N a c h Maßgabe des S. 2 k o m m e n dafür grundsätzlich internationale wie auch nationale Organisationen i n Betracht. Der Wirtschafts- und Sozialrat hat ergänzend einen Anforderungskatalog aufgestellt, anhand dessen eine Eingruppierung i n die Kategorien I bis I I I erfolgt. 6 4 Maßgeblich für die Klassifizierung ist insbesondere die interne Struktur sowie der geographische Aktionsradius einer N G O . Dabei werden die N G O s , die sich auf bestimmte Gebiete, wie z.B. das der Menschenrechte spezialisiert haben, grundsätzlich der Kategorie I I zugeordnet. 6 5 Z u den damit verbundenen Privilegien gehört nicht nur das Recht, Beobachter zu allen öffentlichen Sitzungen des Wirtschafts- und Sozialrats bzw. seiner Unterorganisationen zu entsenden, sondern auch, schriftliche Meinungsäußerungen i n U m l a u f bringen zu können. 6 6 2. Aktivitäten im Vorfeld

Die A k t i v i t ä t e n der N G O s anläßlich der Ausarbeitung der Kinderkonv e n t i o n 6 7 waren vielfältig. Bereits i m Vorfeld der alljährlichen Tagung der Arbeitsgruppe versuchten einzelne Gruppen sich eine möglichst gute Ausgangsposition für die angestrebte Einflußnahme zu schaffen. Dabei stand der Gedanke der Koordinierung und der Zusammenarbeit i m Vordergrund. M a n beriet gemeinsam über die Ausarbeitung eines einheitlichen Vorschlags, der m i t dem vereinten Gewicht möglichst vieler N G O s unterstützt werden sollte. 6 8 Schließlich gründete sich m i t Unterstützung von U N I C E F i m M a i 1983 die sogenannte "Informal A d Hoc Group on the Drafting o f the Convention on the Rights o f the C h i l d " (kurz: " N G O Group"). 6 9 Diese verfaßte i m Laufe ihrer z w e i m a l j ä h r l i c h stattfindenden Treffen 7 0 einen Bericht, i n dem ausschließlich gemeinsame Standpunkte enthalten waren, und der sowohl Neu- wie auch Änderungsvorschläge umfaßte. O b w o h l das Ergebnis der Zusammenarbeit der

64 E/RES/1296 ( X L I V ) vom 23.5.1968 = ESCOR 44th sess., Suppl. 1, S. 21, part I (Principles to be applied in the establishment of consultative relations); vgl. näher Lagoni in: Simma, Charta, Rdnr. 9 - 12 zu Art. 71; Weiss, ZRP 27 (1980), S. 396 ff. 63

Vgl. E/RES/1296 ( X L I V ) vom 23.5.1968 = ESCOR 44th sess., Suppl. 1, S. 21, Part. III.

66

Vgl. Lagoni, in: Simma, Charta, Rdnr. 5, 11 zu Art. 71.

67

Umfassend dazu Cohen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 137 ff.

68 Z.B. Beratung des Konventionsentwurfs i.R. des Amman Symposium der Independent Commission on International Humanitarian Issues, dies., Amman Symposium, S. 43 ff. 69 Dies entspricht einer aktuellen Tendenz in der Vorgehensweise der NGOs, die sich wegen der mangelnden Kommunikation sowie der Isolierung mancher Organisationen durchaus problematisch gestalten kann, so Wiseberg / Scoble, Denver J.I.L. 8 (1979), S. 649. 70

Diese waren von je einer Woche Dauer.

III. Der Einfluß nichtstaatlicher Organisationen auf den Ausarbeitungsprozeß

81

N G O s nicht als U N - D o k u m e n t erschien und der von der Menschenrechtskommission eingesetzten Arbeitsgruppe nicht offiziell als Arbeitspapier vorlag, hatte der Bericht der "NGO-Group" wahrnehmbaren Einfluß auf deren A r b e i t . 7 1 Positiv wirkte es sich aus, daß ein gemeinsamer Standpunkt einer Viehlzahl unterschiedlicher N G O s von dem Verdacht frei war, ein A k t verkleideter staatlicher Einflußnahme zu sein. 7 2 A u c h der Gefahr der Einseitigkeit beugte der Zusammenschluß zu einer Gruppe vor. 7 3 Der Initiative von U N I C E F ist es weiter zu verdanken, daß neben Begleitveranstaltungen während des Jahres 74 auch unmittelbar vor der Sitzung der Arbeitsgruppe zweitägige gemeinsame Vorbereitungstreffen von Staaten- und NGO-Vertretern stattfinden konnten. 7 5 3. Aktivitäten während der Tagung der Arbeitsgruppe

A u c h während der Tagung der Arbeitsgruppe beschränkte sich das Engagement der N G O s nicht auf die schlichte Teilnahme an deren Sitzungen. So verfaßte die " N G O - G r o u p " 7 6 auch während der Tagung der Arbeitsgruppe gemeinsame schriftliche Standpunkte, und ließ diese den Delegierten zukommen. 7 7 Darüber hinaus gab der Chairman den NGOs die Gelegenheit, K o m p r o mißlösungen maßgeblich mitzugestalten, indem er zu jeder "drafting-group" 7 8 grundsätzlich einen Vertreter einer N G O einlud. 7 9 Dort wie i m Plenum konnten die NGO-Vertreter der Diskussion neue Impulse geben, wenn diese ins Stocken geraten war. Da die N G O s i m Gegensatz zu den Staatenvertretern rechtstechni-

71

Vgl. ausführlich Cohen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 140.

72

Immerhin hatten derartige Mutmaßungen und das Mißtrauen gegenüber einigen NGOs Ende der siebziger Jahre dazu gefuhrt, daß ein Fragebogen an die NGOs mit Beobachterstatus gerichtet wurde, in dem u.a. Angaben über das Ausmaß staatlicher Finanzierung sowie die Haltung gegenüber der Regierung verlangt wurden, vgl. Nachweise bei Weißbrodt, Tex.Int'l L.J. 12 (1977), S. 309 FN 78. 73 Entsprechende Vorwürfe seitens der Staatenvertreter wurden durchaus erhoben, vgl. Miljteig-Ollsen , Human Rights Quart. 12 (1990), S. 151. 74

Auch Veranstaltungen mit regionalem Charakter, wie z.B. das Treffen von Parlamentariern "Rights of the child, towards peace and development in Central America" im Dezember 1988, E/CN.4/1989/54 wurden abgehalten; in der Stellungnahme Guatemalas, A/C.3/44/SR.38, para. 57 und Ägyptens A/C.3/44/SR.38, para. 39 werden weitere von UNICEF mitgestaltete Anlässe genannt. 73

Vgl. z.B. die unveröffentlichte Teilnehmerliste der "Informai Consultation on the convention on the Rights of the Child" vom Januar 1988. 76

S. oben 2.

77

Zu dieser herkömmlichen Taktik der NGOs s. Weißbrodt, Tex.Int'1 L.J. 12 (1977), S. 307 FN 70; Zusammenfassungen der NGO-Berichte gibt Cohen, Human Rights Quart 12 (1990), S. 142 f. 78

Dazu oben II., 4., c).

79

Vgl. Cohen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 145.

6 Dorsch

82

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention

sehen oder politischen Fragen weniger Bedeutung beimaßen, konnten sie oft die Beratung auf die eigentliche Sachfragen zurücklenken. 8 0 Die N G O s entwickelten insbesondere effektivere Methoden der Einflußnahme als die der zeitraubenden und v o n den Staatenvertretern weniger geschätzten mündlichen Stellungnahmen einzelner Organisationen. Dazu gehörte, daß erst nach einer Absprache innerhalb der "NGO-Group" gezielt "Flurgespräche" m i t Staatenvertretern geführt wurden 8 1 , bei denen keine Einzelmeinung sondern die M e i n u n g der Gruppe referiert werden konnte. A u c h v o n U N I C E F wurden solche informellen Kontakte unterstützt, indem sie z.B. alljährlich einen abendlichen Empfang organisierte, bei dem sich die Staatenvertreter i m persönlichen Gespräch m i t den Argumenten ihrer Kollegen, aber vor allem der N G O s auseinandersetzten. I n einer offenen Atmosphäre tauschten sich Vertreter der offiziellen Delegationen mit denen der N G O s aus. B e i diesen Gelegenheiten konnte es sich ergeben, daß ein Staatenvertreter dafür gewonnen wurde, nochmals m i t seiner Regierung Rücksprache zu nehmen, u m sie z u m Umdenken zu bewegen. Mancher Standpunkt, wie er während der offiziellen Sitzungen der Arbeitsgruppe vertreten worden war, wurde bei diesen Gelegenheiten näher begründet und dadurch einsichtig. Immerhin trafen sich Regierungsvertreter, die i n erster L i n i e aus der Sicht ihres nationalen Rechts zu argumentieren haben, mit Vertretern international operierender Organisationen, die i n der Praxis m i t sehr unterschiedlichen Problemen v o n K i n d e r n konfrontiert werden. Der Förderung des persönlichen Kontakts unter sämtlichen Delegierten diente auch eine alljährliche Einladung der N G O - G r o u p 8 2 und eine weitere des Vorsitzenden Professor Lopatkas zu einem Empfang i n die polnische Botschaft. 8 3 Der Beitrag dieser Kontakte für die kompromißbereite A t m o sphäre i n der Arbeitsgruppe darf sicher nicht unterschätzt werden. Rückblickend wurde die Zusammenarbeit m i t den N G O s v o n einem Staatenvertreter als M o d e l l für Ausarbeitung weiterer Konventionen auf dem Gebiet der Menschenrechte angesehen. 84 I n der aktuellen UN-internen Diskussion über die langfristigen Perspektiven der Normierung von Menschenrechtsstandards w i r d die Beteiligung der N G O s bei der Kinderrechtskonvention als wichtiger Präzendenzfall bewertet. M i t der zunehmenden Komplexität des

80

Vgl. Miljeteig-Olssen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 151.

81

Wiseberg / Scoble, Denver J.I.L. 8 (1979), S. 650 nennt "informal corridor efforts" als Beispiel für "tactical cooperation". 82

Bei Rädda Barnen International.

83

So nach Angabe von DCI-Vertretern.

84

Vgl. Miljteig-Olssen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 152.

IV. Die Mitwirkung der übergeordneten UN-Gremien von 1981 bis 1988

83

Ausarbeitungsprozesses werde es immer wichtiger, daß so v i e l verschiedene Anregungen wie m ö g l i c h einflössen. Ferner erhöhe die Unterstützung des Projekts durch die entsprechenden Organisationen die Wahrscheinlichkeit, daß das fertiggestellte Produkt auf eine breite Akzeptanz stoße. 85 IV. Die M i t w i r k u n g der übergeordneten U N - G r e m i e n (der Menschenrechtskommission, des Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Dritten Ausschusses und der Generalversammlung) von 1981 bis 1988 1. Die Übermittlung der Eigebnisse der Arbeitsgruppe

Die Übermittlung des Ergebnisses der Arbeitsgruppe an die Menschenrechtskommission, den Wirtschafts- und Sozialrat und den Dritten Ausschuß der Generalversammlung vollzog sich in mehreren Schritten. Der Berichterstatter der Arbeitsgruppe stellte i n der Menschenrechtskommission den Bericht der Arbeitsgruppe vor und schlug anschließend die Annahme einer Resolution vor, deren Inhalt regelmäßig nachfolgende Punkte umfaßte: D i e Nennung vorangegangener Resolutionen der Generalversammlung sowie des Wirtschafts- und Sozialrats bezüglich der Kinderkonvention, die Äußerung der Zufriedenheit über die Fortschritte der Arbeitsgruppe, den Entschluß, die Arbeit an der Konvention fortzusetzen und die Bitte an den Wirtschafts- und Sozialrat, die Einsetzung einer Arbeitsgruppe eine Woche vor der Tagung der Menschenrechtskommisson i m nächsten Jahr zu b e w i l l i g e n . 8 6 Der Wirtschafts- und Sozialrat nahm den Bericht der Menschenrechtskommission entgegen und verabschiedete die i h m von der Menschenrechtskommission jeweils vorgeschlagene Resolution, 8 7 die folgende Schwerpunkte

85

Vgl. Effective Implementation of International Instruments on Human Rights, Including Reporting Obligations Under International Instruments on Human Rights, Note by the Secretary General, A/44/668, para. 173. 86 Human Rights Commission Res. 26 ( X X X V I I ) vom 10.3.1981 = ESCOR 1981, Suppl. 5, S. 227; Res. 1982/39 vom 11.3.1982 = ESCOR 1982, Suppl. 2, S. 157; Res. 1983/52 vom 10.3.1983 = ESCOR 1983, Suppl. 3, S. 188; Res. 1984/24 vom 8.3.1984 = ESCOR 1984, Suppl. 4, S. 46; Res. 1985/50 vom 14.3.1985 = ESCOR 1985, Suppl. 2, S. 99; Res. 1986/59 vom 13.3.1986 = ESCOR 1986, Suppl. 2, S. 134; Res. 1987/48 vom 11.3.1987 = ESCOR 1987, Suppl. 5, S. 238; Res. 1988/75 vom 10.3.1988 = ESCOR 1988, Suppl. 2, S. 246. 87 E/RES/1981/144 vom 8.5.81 = ESCOR 1981, Suppl. 1, S. 46; E/RES/1982/37 vom 7.5.82 = ESCOR 1982, Suppl. 1, S. 28; E/RES/1983/39 vom 27.5.83 = ESCOR 1983, Suppl. 1, S. 26; E/RES/1984/25 vom 24.5.84 = ESCOR 1984, Suppl. 1, S. 20; E/RES/1985/42 vom 30.5.85 = ESCOR 1985, Suppl. 1, S. 29; E/RES/1986/40 vom 23.5.86 = ESCOR 1986, Suppl. 1, S. 30; E/RES/1987/58 vom 29.5.87 = ESCOR 1987, Suppl. 1, S. 40; E/RES/1988/40 vom 27.5.88 = ESCOR 1988, Suppl. 1, S. 35.

84

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention

setzte: Die Nennung vorangeganger Resolutionen der Generalversammlung sowie eigener Resolutionen, die Festellung der Kenntnisnahme der vorangegangenen Resolution der Menschenrechtskommission, die Genehmigung der Sitzungen der Arbeitsgruppe (wie v o n der Menschenrechtskommission beantragt) 8 8 und die Aufforderung an den Generalsekretär, der Menschenrechtskommission sowie der Arbeitsgruppe die nötigen M i t t e l bereitzustellen. 8 9 Diese Resolutionen hatten i n erster L i n i e verfahrenstechnische Bedeutung, da die Einsetzung einer Arbeitsgruppe vor der Tagung einer Fachkommission der vorherigen Genehmigung durch den Wirtschafts- und Sozialrat bedarf. 9 0 Der Bericht der Menschenrechtskommission gelangte als Bestandteil des Berichts des Wirtschafts- und Sozialrats zusammen m i t einem Bericht Polens über den Stand der Arbeiten 9 1 an die Generalverversammlung und wurde dort i n den Dritten Ausschuß verwiesen. Dieser verfaßte alljährlichen einen Textentwurf für eine entsprechenden Resolution der Generalversammlung. 9 2 Darin k a m jeweils z u m Ausdruck, daß die Generalversammlung diese K o n v e n t i o n als notwendig erachte, sie die Genehmigung der Arbeitsgruppe durch den Wirtschafts· und Sozialrat begrüße, daß sämtliche Mitgliedstaaten zur Mitarbeit eingeladen seien, und daß die Generalversammlung den Generalsekretär ersuche, die Arbeitsgruppe i n entsprechender Weise zu unterstützen. 93

88

So ab E/RES/1980/138 = ESCOR 1980, Suppl. 1, S. 43.

89

So ab E/RES/1982/37 = ESCOR 1982, Suppl. 1, S. 28.

90

Vgl. Regel 21 Abs.2 der GO der Fachkommissionen des Wirtschafts- und Sozialrats, E/5975 = Stand 1977, E/5975/Rev.l = Stand 1982; vgl. oben 2. Kap., FN 90. 91 Der Bericht der Arbeitsgruppe wurde ab 1982 nicht mehr im Bericht der Menschenrechtskommission wiedergegeben, sondern lediglich in Bezug genommen. Er wurde deshalb von der polnischen Delegation gesondert an die Generalversammlung übermittelt. 92 93

Vgl. oben I.

A/RES/36/57 vom 25. November 1981 = GAOR 36th sess., Suppl. 51, S. 173; A/RES/37/190 vom 18. Dezember 1982 = GAOR 37th sess., Suppl. 51, S. 208; A/RES/38/114 vom 16. Dezember 1983 = GAOR 38th sess., Suppl. 47, S. 212; A/RES/39/135 vom 14. Dezember 1984 = GAOR 39th sess., Suppl. 51, S. 224; A/RES/40/113 vom 13. Dezember 1985 = GAOR 40th sess., Suppl. 53, S. 228; A/RES/41/116 vom 4. Dezember 1986 = GAOR 41st sess., Suppl. 53, S. 175; A/RES/42/101 vom 7. Dezemberl987 = GAOR 42nd sess., Suppl. 49, S. 201; A/RES/43/112 vom 8. Dezember 1988 = GAOR 43th sess., Suppl. 49, S. 188.

IV. Die Mitwirkung der übergeordneten UN-Gremien von 1981 bis 1988

85

2. Die Beratungen der Ergebnisse der Ait>eitsgnippe a) In der

94

Menschenrechtskommission

I m Z e i t r a u m bis 1988 stand, w i e der I n h a l t der a l l j ä h r l i c h verabschiedeten R e s o l u t i o n e n d e r K o m m i s s i o n b e l e g t , n u r d i e F o r t s e t z u n g des P r o j e k t s K i n d e r r e c h t s k o n v e n t i o n bzw. die Tagung der Arbeitsgruppe zur

der

Diskussion.

D a h e r v e r w u n d e r t es n i c h t , d a ß d i e Z a h l d e r S t e l l u n g n a h m e n i n s b e s o n d e r e i n d e n J a h r e n b i s 1 9 8 4 sehr g e r i n g a u s f i e l . 9 5 Sie s t i e g a n s c h l i e ß e n d z w a r s p ü r b a r an, aber eine Sachdiskussion v e r g l e i c h b a r m i t d e r j e n i g e n i n der A r b e i t s g r u p p e wurde

nicht

geführt.

Teilweise beschränkten sich die

Staatenvertreter

im

A n s c h l u ß an die üblichen Danksagungen auf formale Gesichtspunkte, w i e z.B. darauf,

die Fortschritte

der Arbeitsgruppe

o d e r das V o r h a b e n

positiv z u w ü r d i g e n , 9 6 Verfahrensfragen aufzugreifen

97

als

solches

oder Unterstützung für

das w e i t e r e V e r f a h r e n z u z u s a g e n . 9 8 E i n a n d e r e r T e i l d e r B e i t r ä g e b e s c h ä f t i g t e sich ü b e r w i e g e n d m i t der Situation der K i n d e r i m eigenen L a n d oder i n e i n e m konkreten fremden

Staat. I m e r s t e n F a l l s t a n d o f t w e n i g e r d i e A b s i c h t

V o r d e r g r u n d , o b j e k t i v z u i n f o r m i e r e n , als d i e j e n i g e , e i n m ö g l i c h s t

im

positives

B i l d v o n den internen Zuständen zu zeigen.99 I m zweiten Fall sollten nicht

94 E/CN.4/SR.1635 u. SR. 1636 (1981), E/CN.4/1982/SR.60, E/CN.4/1983/SR.56 u. SR.58, E/CN.4/1984/SR.46, E/CN.4/1985/SR.53/Add.l, SR.54 u. SR.57, E/CN.4/1986/SR.56/Add.2, E/CN.4/1987/SR.55, E/CN.4/1988/SR.56. 93 Neben dem Vertreter Polens äußerten sich 1981: 5, 1982: 2, 1983: 4, 1984: 7 weitere Staatenvertreter. 96 So beispielsweise Kalinowski (Polen), E/CN.4/1983/SR.56, para. 67; Colliard (Frankreich), ibd., para. 69; Adams (Vereinigtes Königreich), E/CN.4/1984/SR.46, para. 9; Kumar (Indien), ibd., para. 10. 97 Beispielsweise zur Bereitstellung vorbereitender Dokumente durch das Generalsekretariat, das u.a. erstmalig 1985 eine Zusammenstellung solcher internationaler Vorschriften an die Teilnehmer der Arbeitsgruppe vorab verteilte, die einen Bezug zu den zu beratenden Artikeln der Kinderrechtskonvention aufwiesen; dies würdigen positiv Martin (Kanada) E/CN.4/1985/SR.53/Add.l, para. 138 und Fairweather (Kanada), E/CN.4/1986/SR.56/Add.2, para. 24. 98

So z.B. Herran (Beob. für Kolumbien, E/CN.4/1982/SR.60, para. 75) oder auch seitens UNICEF, Vittachi (Departy Executive Director), E/CN.4/1986/SR.56/Add.2, para. 12. 99 Ksentini (Beob. für Algerien), E/CN.4/1985/SR.53/Add.l, para. 127 hebt die Bestimmungen der algerischen Verfassung hervor; Ulloa de Duque (Kolumbien), E/CN.4/1986/ SR.56/Add.2, para. 18: "The democratically elected Colombian Government was taking a dynamic approach to the various aspects of the rights of the child.[...]"; Leprette (Frankreich), E/CN.4/1988/SR.56, para. 22 nimmt u.a. auf eine Gesetzesreform zugunsten eines gemeinsamen Sorgerechts geschiedener und unverheirateter Eltern Bezug; Bezabih (Äthiopien), ibd., para. 32 stellt eine wesentliche Verbesserung der Lage der Kinder nach der Revolution fest: "Before the popular revolution in his country most Ethiopian children had lived in extremly disadvantaged conditions. After the revolution [...]".

86

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention

selten gewisse

Mißstände

werden.

wurden

Dabei

Argentinien, onsartikel

Problems,

die

auf

Hinweis

Staat ö f f e n t l i c h

angeprangert

auf Kinderrechtsverletzungen

viele

angesprochen. 100 A u c h wurde m i t der Darstellung

brisante K o n f l i k t e innerstaatlichen

i n einem anderen

unter wie

Anregung

eine

dem

des

verknüpft,

konkrete

Verschwindens

die

von

Formulierungen

Konfliktsituation

eines

Kindern

der

in

Konventi-

abzustimmen.101

Allerdings

wurde auf die nationale Rechtsordnung auch verwiesen, u m deren U n v e r e i n b a r k e i t m i t b e s t i m m t e n A r t i k e l n des K o n v e n t i o n s e n t w u r f s d a r z u l e g e n u n d e n t sprechende Vorbehalte bei der U n t e r z e i c h n u n g a n z u k ü n d i g e n . 1 0 2 nützte

das i n t e r n a t i o n a l e

Forum

Frankreich

der M e n s c h e n r e c h t s k o m m i s s i o n ,

um

eine

L ö s u n g des s c h w e l e n d e n K o n f l i k t s m i t A l g e r i e n v o r a n z u t r e i b e n . 1 0 3 D a Sorgerechtsentscheidungen

französischer

Gerichte

häuften sich die Fälle v o n Kindesentführungen Algerien. Nicht

zuletzt

da a u c h andere

nicht

anerkannt

durch einen Elternteil

S t a a t e n das A n l i e g e n

dort

werden, nach

Frankreichs

unterstützten, 104 unterzeichneten F r a n k r e i c h u n d A l g e r i e n 1988 s c h l i e ß l i c h e i n b i l a t e r a l e s A b k o m m e n , a u f d e s s e n G r u n d l a g e n u n m e h r e i n e K o m m i s s i o n aus Vertretern

beider

Seiten

Einzelfallentscheidungen

fällen

wird.105

Einige

100 Al-Khadi (Irak), E/CN.4/1987/SR.55, para. 20 verurteilt die Entsendung von iranischen Kindern als Soldaten; Lomeiko (Sowjetunion), ibd., para. 55, beklagt die Kinderrechtsverletzungen in den Industriestaaten die u.a. durch Arbeitslosigkeit, unzureichende Schulsysteme und die Bedrohung mit ungeheuerlichen Waffen hervorgerufen werden; Chahabati (Beobachter für die Syrisch-Arabische Republik), E/CN.4/1988/SR. 56, para. 47 klagt Israel der Menschenrechtsverletzung von Kindern in den besetzten Gebieten an, denen u.a. die notwendige Grundversorgung verwehrt würde. 101 Cerda (Argentinien), E/CN.4/1985/SR.54, para. 2; Ravenna (Argentinien), E/CN.4/1986/SR. 56/Add.2, para. 28. 102

Fathallah (Beob. fur Ägypten), E/CN.4/1988/SR.56, para. 37, stellt fest, daß u.a. Art. 12 a.F. unvereinbar mit muslimischen Recht sei; derartige Erklärungen werden aber vor allem 1989 bei der abschließenden Beratung abgegeben, vgl. Zusammenstellung bei Barsh, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 155. 103 Ohne Algerien namentlich zu nennen greift die französische Delegation die Problematik wiederholt auf, vgl. E/CN.4/1983/SR.56, para. 70; E/CN.4/1985/SR.53/Add.l, para. 121; E/CN.4/1987/SR.55, para. 5; E/CN.4/1988/SR.56, para. 26; auf algerischer Seite wird vor allem auf die fehlende Rücksichtnahme der französischen Gerichtsentscheidungen auf seine kulturelle nationale Eigenart verwiesen, vgl. E/CN.4/1985/SR.53/Add.l, para. 130; E/CN.4/1987/SR.55, para. 14; E/CN.4/1988/SR.56, para. 41. 104 Williams (Vereinigtes Königreich), E/CN.4/1987/SR.55, para. 10; Bossuyt (Belgien), E/CN.4/1988/SR.56, para. 27; Steel (Vereinigtes Königreich), ibd., para.28, plädiert erneut für die Unterzeichnung einschlägiger Abkommen, ähnlich auch nichtstaatliche Organisationen, so die International Federation of Human Rights, E/CN.4/1985/SR.54, para. 4; Pax Romana, ibd. para. 5. 103

Dazu eingehend Monéger, J.D.I. 116 (1989), S. 41 ff.

IV. Die Mitwirkung der übergeordneten UN-Gremien von 1981 bis 1988

87

Entwicklungsländer bekräftigten ihre Forderung nach internationaler Unterstütz u n g , 1 0 6 da die Situation der Kinder maßgeblich von den wirtschaftlichen Verhältnissen des j e w e i l i g e n Landes abhinge. Daneben mahnten sie zur Rücksichtnahme auf ihre kulturellen Werte und Bedürfnisse. 1 0 7 Die osteuropäischen Staaten drängten unablässig auf einen raschen Abschluß der Ausarbeitung der K o n v e n t i o n . 1 0 8 Sie kritisierten daher nachdrücklich Verzögerungen, die sie beispielsweise i n der erneuten Beratung bereits angenommener A r t i k e l sahen. 1 0 9 Umgekehrt wandte sich Venezuela i n harscher Form gegen die Eile, m i t der die einzelnen A r t i k e l festgelegt wurden, und derenthalben v o n der sonst gebräuchlichen Praxis Abstand genommen wurde, Alternativformulierungen i n K l a m m e r n i n den Text aufzunehmen. 1 1 0 N u r i n seltenen Ausnahmefällen 1 1 1 ließen sich den Beiträgen inhaltliche Anforderungen an die K o n v e n t i o n entnehmen. b) Im Dritten A usschuß I n den Beratungen, die sich gleichzeitig über eine Anzahl weiterer Themen, wie z.B. das der Folter und anderer unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung, erstreckten, wurden i m wesentlichen die Positionen wiederholt, die i n der Menschenrechtskommission bereits dargelegt worden waren. 1 1 2 Der Dritte Ausschuß nahm den E n t w u r f für die nachfolgende Resolution der Generalversammlung i n der Regel ohne förmliche A b s t i m m u n g an. 1 1 3 L e d i g l i c h 1987, als es u m die B e w i l l i g u n g einer zusätzlichen Sitzungs-

106 107

U.a. Konate (Senegal), E/CN.4/1985/SR.53/Add.l, para. 114 f.

Vgl. Konate (Senegal), E/CN.4/1987/SR.55, para. 18.

E/CN.4/1988/SR.56,

para.

18;

Al-Khadi

(Irak),

108

Vgl. die Stellungnahmen Bjelorußlands, E/CN.4/SR.1635, para. 57 und der Sowjetunion, ibd., para. 58, als sich Schwierigkeiten hinsichtlich deren Tagung abzeichneten, vgl. Hinweis des Direktors der Menschenrechtsabteilung, ibd., para. 56. 109 So Yakovlev (Sowjetunion), E/CN.4/1985/SR.53, Add.l para. 132: "[...] obstacles created artificially by certain representatives"; Grieger (DDR), E/CN.4/1986/SR.56/Add.2, para. 22; Lomeiko (Sowjetunion), E/CN.4/1987/SR.55, para. 22. 110

So Taylhardat, E/CN.4/1986/SR.56, para. 12.

111

U.a. Martin (Kanada). E/CN.4/1985/SR.53/Add.l, para. 133 ff; Konate (Senegal), E/CN.4/1988/SR.56, para. 18. 112 Vgl. A/C.3/40/SR.46 - 60 zu Agenda item 103 (1985); A/C.3/41/SR.43 - 47 zu Agenda item 96 (1986). 113 Vgl. nur die Berichte des Dritten Ausschusses A/3 5/636 Agenda item 73; A/37/717 Agenda item 86; A/38/685 Agenda item 95; A/40/971 Agenda item 103; A/41/877 Agenda item 96; A/42/805 Agenda item 100; A/43/871 Agenda item 99; A/44/806 Agenda item 108.

88

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention

woche der Arbeitsgruppe 1 1 4 ging, wurde eine A b s t i m m u n g über die Annahme der Resolution beantragt, bei der sich die U S A der Stimme enthielten. 1 1 5 V. Das weitere Verfahren nach der Fertigstellung des Entwurfs in der Arbeitsgruppe bis z u m Inkrafttreten der Konvention 1. Die abschließende Beratung in der Menschenrechtskommission am 8. März 1989

D i e abschließende Beratung, die 52 Rednerbeiträge umfaßte, nahm nicht einmal einen ganzen Tag i n Anspruch. Das dichtgedrängte Sitzungsprogramm der Menschenrechtskommission erlaubte keine längere Beratung. 1 1 6 Ausschlaggebend dafür, daß auch bei dieser letzten M ö g l i c h k e i t zur Sachdiskussion nur wenige A r g u m e n t e 1 1 7 ausgetauscht wurden, und der E n t w u r f ohne jede Änderung angenommen wurde, dürfte aber nicht nur die Zeitknappheit gewesen sein. Bedeutsam war auch der eindringliche A p p e l l des Berichterstatters der Arbeitsgruppe, Professor Lopatkas, 1 1 8 der gleich zu Beginn der K o m m i s sion nahelegte, den E n t w u r f als Ganzes unverändert anzunehmen. Er warnte vor der Gefahr einer Kettenreaktion, sobald nur eine der Bestimmungen i n Frage gestellt werde. Jene Staaten, die Änderungswünsche hätten, verwies er auf die Beratungen i n der Generalversammlung. Dort würde freilich die Hemmschwelle, die Beratungen wieder aufzurollen, am höchsten sein. Gleichzeitig hob er den Kompromißcharakter und die Ausgewogenheit des Entwurfs hervor. I n der Resolution 1989/57 nahm die Kommission die K o n v e n t i o n i n der v o n der Arbeitsgruppe vorgelegten Form an und beschloß, sie über den Wirtschafts- und Sozialrat der Generalversammlung zu übermitteln. 2. Die Weiterleitung an den Wirtschafts- und Sozialrat

Bezugnehmend auf den Umstand, daß die Generalversammlung die Menschenrechtskommission ersucht hatte, ihr den E n t w u r f der Kinderrechts-

114 Die Kosten einer fünftägigen Tagung der Arbeitsgruppe sollten sich nach einer Schätzung aus dem Jahre 1980 auf jeweils ca 30 000 US-Dollar belaufen, vgl. E/CN.4/L.1537. 113

Vgl. den Bericht des Dritten Ausschusses = A/42/805 para. 7 (b); bei der vorangegangenen Einzelabstimmung hatten sich Belgien, Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland, Israel, Luxemburg und das Vereinigte Königreich der Stimme enthalten, 126 Staaten hatten dafür, die USA dagegen gestimmt, vgl. A/42/805 para. 7 (a). 116 Die österreichische Delegation bedauerte explizit, daß einige im Grunde noch offene Punkte von der Kommission nicht mehr wirklich diskutiert wurden i.S. einer "substantive discussion", E/CN.4/1989/SR.55, para. 34. 117 Soweit sich diese auf einzelne Artikel bezogen, findet dies jeweils im Rahmen des Abschnitts "Gang der Beratungen" Berücksichtigung. 11β

E/CN.4/1989/SR.54, para. 3 ff.

V. Das weitere Verfahren nach der Fertigstellung des Entwurfs bis zum Inkrafttreten

89

konvention anläßlich ihrer 44. Tagung vorzulegen, 1 1 9 beschloß der Wirtschaftsund Sozialrat, den E n t w u r f 1 2 0 sowie den Bericht der Arbeitsgruppe 1 2 1 an die Generalversammlung zu übermitteln. 1 2 2 Eine Beratung zu dem entsprechenden Tagesordnungspunkt fand nicht statt. 1 2 3 3. Die Beratungen im Dritten Ausschuß124

Neben einigen allgemeinen Würdigungen der C R C 1 2 5 wurde ausdrücklich nur auf wenige A r t i k e l inhaltlich Bezug genommen. 1 2 6 Mehrere Staatenvertreter nutzten erneut die Gelegenheit, innerstaatliche Anstrengungen positiv zur Geltung zu bringen, 1 2 7 politische Kontroversen öffentlich fortzusetzen 1 2 8 oder die Verstärkung der Entwicklungshilfe sowie die Verbesserung der Weltwirtschaftsordnung anzumahnen. 1 2 9 D e m wiederholten A p p e l l Professor Lopatk a s 1 3 0 folgend, endeten die Beratungen m i t der Annahme des endgültigen Entwurfes i m Konsensverfahren. 1 3 1 4. Die Beschlüsse in der Generalversammlung

A m 20. November 1989 verabschiedete die Generalversammlung m i t der Resolution 44/25 die Konvention ohne förmliche A b s t i m m u n g . 1 3 2 I n der nachfolgenden Resolution 45/104 v o m 14. 12. 1989 äußerte sie die Hoffnung, daß das A b k o m m e n v o n allen Staaten unverzüglich unterzeichnet, ratifiziert bzw. z u m Gegenstand einer Beitrittserklärung würde.

119

Vgl. A/RES/43/112 = GAOR 43th sess., Suppl. 49, S. 188.

120

Vgl. E/CN.4/1989/29/Rev. 1.

121

Vgl. E/CN.4/1989/48.

122

Vgl. E/RES/1989/79 vom 24.5.1989 = ESCOR 1989, Suppl. 1, S. 62.

123 Vgl. Cohen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 143 f.; die offiziellen Sitzungsprotokolle waren bis zur Fertigstellung der Arbeit noch nicht verfügbar. 124 Diese fanden vom 8.11. bis 15.11.1989 statt. Ihr Inhalt ist wiedergegeben A/C.3/44/SR.36 bis A/C.3/44/SR.44, Agenda item 108. 123

Dazu unten 7. Kap., II.

126

So u.a. zu Art. 1, 6, 38; Einzelheiten bei den Erläuterungen zu den jeweiligen Artikeln.

in

127

So u.a. Sowjetunion, ibd. SR.38, para. 13; Vietnam, ibd. SR.38, para. 34; Ägypten, ibd., SR.38, para. 39; Albanien, ibd. SR.39, para. 11, Thailand, ibd. SR.40, para. 32 f. 128

Exemplarisch die Ausführungen des Vertreters der PLO, ibd. SR.39, para. 15 ff.

129

Vgl. die Redebeiträge Kolumbiens, A/C.3/44/SR.37, para. 1, Burkina Fasos, A/C.3/44/SRJ8, para. 32, Kameruns A/C.3/44/SR40, para. 54 und Ugandas A/C.3/44/SR.41, para. 29. 130

Vgl. A/C.3/44/SR.38, para. 1 ff.

131

Zur Entscheidung über die Einzelfrage der Ausschußfinanzierung vgl. oben 5. Kap., II., 1., b).

132

Vgl. Note by the Secretary-General CRC/SP/4 (Die offiziellen Sitzungsdokumente waren bei Abschluß der Arbeit noch nicht verfügbar).

90

3. Kap.: Die Entstehungsbedingungen der UN-Konvention 5. Auflegung zur Unterzeichnung, Inkrafttreten und Stand der Ratifikationen

Nachdem die Generalversammlung am 20. November 1989 1 3 3 die endgültige Textfassung ohne förmliche A b s t i m m u n g angenommen hatte, wurde die K o n v e n t i o n am 26. Januar 1990 gem. Art. 46 für alle Staaten zur Unterzeichnung aufgelegt. 1 3 4 A m 2. September 1990, am 30. Tag nach der Hinterlegung der 20. Ratifikationsurkunde, ist sie gem. Art. 49 Abs. 1 i n Kraft getreten. A m 30. September 1990 waren bereits 50 Staaten 1 3 5 , am 31. Januar 1991 71 Staaten 1 3 6 und ein Jahr später 107 Staaten 1 3 7 an das A b k o m m e n gebunden. V I . Würdigung Hatte bereits der erste polnische Vorschlag unter dem Vorzeichen gestanden, umgehend, d.h. i m Jahr des Kindes 1979, als Konventionstext verabschiedet werden z u müssen, so lastete auf dem nachfolgenden Projekt die Einhaltung des Termins 1989. Z u m 30. Jahrestag der Annahme der U N - E r klärung der Rechte des Kindes sollte der Weltöffentlichkeit nunmehr eine Kinderrechtskonvention präsentiert werden. E i n B l i c k auf die K o n v e n t i o n gegen die Diskriminierung der Frau oder die Folterkonvention zeigt, daß ein Zeitraum v o n 10 Jahren bereits für thematisch beschränkte Menschenrechtsabkommen nicht ungewöhnlich ist. D i e Dauer von 10 Jahren war daher für ein so ehrgeiziges Projekt, w i e das einer alle Lebensbereiche umfassenden Kinderkonvention, die v o n möglichst vielen Staaten angenommen werden sollte, eher knapp bemessen. 1 3 8 Die Modalitäten des Ausarbeitungsprozesses, w i e die durchgängige Verwendung des Konsensverfahrens, das umfangreiche "technical review" und die Einbindung der N G O s belegen, daß alle M ö g l i c h -

133

Vgl. A/RES/44/25 = GAOR 44th sess., Suppl. 49, S. 166.

134

Die Zahl der Unterzeichnerstaaten belief sich am 31.1.1991 auf 130 Staaten, vgl. CRC/S P/4 vom 6.2.1991 zitiert nach Bartsch, NJW 1991, S. 1392. 133 Ägypten, Bangladesch, Belize, Benin, Bhutan, Bolivien, Brasilien, Burkina Faso, Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Frankreich, Gambie, Ghana, Guatemala, Guinea, GiuneaBissau, Heiliger Stuhl, Honduras, Indonesien, Kenia, Korea (Demokratische Volksrepublik), Mali, Malta, Mauritius, Mexiko, Mongolei, Namibia, Nepal, Nicaragua, Niger, Paraguay, Peru, Philippinen, Portugal, Rumänien, Schweden, Senegal, Seyschellen, Sierre Leone, Simbabwe, Sowjetunion, St. Kitts und Nevis, Sudan, Togo, Uganda, Venezuela, Vietnam und Zaire, vgl. Künzel, Rechte, S. 192. 136

Vgl. CRC/S P/4 vom 6.2.1991 zit. nach Bartsch, NJW 1991, S. 1392.

137

Vgl. Marie, HRLJ 13 (1992), S. 65 (Stand 1.1.92).

138 Palm-Risse, V N 1990, S. 101, bezeichnet die Dauer im Hinblick auf den wegen der Kulturunterschiede sowie der Verschiedenheiten der Rechtssysteme der beteiligten Staaten erforderlichen Harmonisierungsprozesses als angemessen.

VI. Würdigung

91

keiten ausgeschöpft wurden, innerhalb des vorgegebenen zeitlichen Rahmens ein allgemein akzeptables Ergebnis zu erzielen. Die Kehrseite dieses Erfolgs, der durch die bereits hohe Z a h l an Ratifikationen eindrucksvoll bestätigt w i r d , ist allerdings darin zu sehen, daß k e i n Meinungsaustausch m i t anderen einschlägigen U N - G r e m i e n i n Gang k a m , 1 3 9 und die Entwicklungsländer nicht i n dem gewünschten Umfang Einfluß nehmen konnten, da sie sich erst spät i n den Ausarbeitungsprozeß eingeschaltet hatten. Neben der mangelhaften K o n z e p t i o n , 1 4 0 den inhaltlichen Schwächen und den Kompromißformeln, auf die i m Rahmen des 4. Kapitels einzugehen sein wird, lassen die dargestellten Entstehungsbedingungen befürchten, daß zahlreiche Staaten Vorbehalte anbringen werden, und die Bereitschaft gering sein w i r d , solchen Anforderungen der C R C gerecht zu werden, die ohne Zeitdruck w o h l m ö g l i c h nicht konsensfähig gewesen wären. Während der Beratungen i m Dritten Ausschuß monierte bereits Frankreich, das zugleich i m Namen der M i t g l i e d staaten der E G sprach, gewisse Unzulänglichkeiten der Beratungen. 1 4 1

139 Beispielsweise blieb 1988 im Rahmen der Subcommission on the Prevention of Discriminiation (vgl. oben 1. Kap., 3. Abschn., I., 2.), die sich intensiv mit dem Kinderhandel befaßt, die Frage nach deren Anregungen für den Text der Kinderkonvention ohne Echo, nachdem darauf hingewiesen wurde, daß zu diesem Zeitpunkt inhaltliche Änderungswünsche nicht mehr berücksichtigt werden könnten, vgl. E/CN.4/Sub.2/1988/32, para. 23. 140

Dahingehend äußern sich vor allem Bennett, Cornell Internat.L.J. 20 (1987), S. 43 f., Miljeteig-Olssen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 150. 141

Vgl. A/C.3/44/SR.36, para. 24.

Viertes Kapitel

Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel der C R C in der Arbeitsgruppe I. Vorbemerkung z u r M e t h o d i k 1. Die Einbeziehung der Entstehungsgeschichte

Obwohl die Grundsätze des allgemeinen Völkerrechts über die Bedeutung der "travaux préparatoires" für die Feststellung des maßgeblichen Inhalts i n Art. 32 W Ü V 1 eine gewisse Fixierung erfahren haben, bleiben die Einzelheiten umstritten. 2 Dies ist insofern bedeutsam, als nicht alle Vertragsstaaten der CRC zugleich an das W Ü V gebunden sind, das auf die CRC gem. Art. 1, 4 W Ü V Anwendung findet. Unabhängig davon erscheint eine Skizzierung des einschlägigen Diskussionsverlaufs i n der Arbeitsgruppe gerechtfertigt. Hierfür sprechen zwei Gründe: zum einen eröffnet sich so ein Einblick i n die maßgeblichen Interessengegensätze der Staaten. Z u m anderen können daraus Schlußfolgerungen hinsichtlich möglicher Auslegungskonflikte gezogen werden. 2. Die Gruppenbildung

D i e 54 A r t i k e l der C R C sind i n drei Teile untergliedert, w o v o n der erste und umfangreichste sämtliche materiellen Bestimmungen enthält. Mangels einer äußerlich erkennbaren Untergliederung stellt sich die Frage, nach welchen Kriterien jene 41 A r t i k e l sinnvoll zusammengefaßt werden können. 3

1 Aus der umfangreichen Literatur zu Entstehung und Geltungsgrund der Regeln der W Ü V stellvertretend Brownlie, Principles, S. 600 ff. Die Völkerrechtskommission habe darauf hingewiesen, daß Art 31 und 32 im Zusammenhang wirkten und keine strikte Trennung zwischen Auslegung und zusätzlichen Mitteln der Auslegung vorgenommen werden könne, ibd., S. 625. 2 Argumente für ein Berücksichtigung der Vorarbeiten bereits bei Lauterpacht, RdC 48 (1934), bes. S. 779; ausführlich zum aktuellen Diskussionsstand Sassôli, ÖZöRV 41 (1990), insbes. S. 119 ff, m.w.N. zur Praxis des IGH, ein Auslegungsergebnis durch Rückgriff auf die Vorarbeiten zu bestätigen, vgl. Brownlie, Principles, S. 627 m.w.N. 3 Keine Berücksichtigung findet dabei eine Katalogisierung nach Werten, die von Chen gewählt wird, der folgende Gruppen bildet: Respect, Power, Enlightenment, Weil-Being, Wealth, Skill, Affection, Rectitude; vgl. ders., N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 24 f.

93

I. Vorbemerkung zur Methodik

a) Der entstehungsgeschichtliche

Ansatz

Ausgehend v o n der Überlegung, daß die Genfer Erklärung der Rechte des Kindes v o n 1924, die UN-Kinderrechtserklärung v o n 1959 und die C R C inhaltlich aufeinander aufbauen, was die Entstehungsgeschichte der C R C belegt, 4 würde eine Analyse der jeweils vorgenommen Änderungen, Ergänzungen oder Wiederholungen Hinweise geben auf die A u s w i r k u n g der fortschreitenden Kodifizierung der Menschenrechte und den Einfluß der neu hinzugekommenen UN-Mitgliedstaaten, der weltweit veränderten Lebensbedingungen sowie der sich wandelnden Bewertung der Rolle der Familie. 5 Der entscheidende Nachteil dieses Ansatz ist jedoch darin zu sehen, daß er den aktuellen Kontext der C R C nur am Rande behandelt, wohingegen ein Vergleich m i t den Vorläuferbestimmungen auch i n einem anderen Rahmen hergestellt werden kann. b) Der situationsbe ζ ogene

Ansatz 6

Das Leben eines Kindes spielt sich i m Normalfall i m wesentlichen innerhalb der Familie, sowie v o n Erziehungs- und Bildungseinrichtungen ab. D a v o n zu unterscheiden sind besondere Lebenslagen, wie z.B. Elternlosigkeit, Kinderarbeit, Flucht, die Zugehörigkeit zu einer Minderheit oder Krieg. M i t B l i c k auf die allgemeine oder eine besondere Lebenssituation könnte die Tragweite der jeweils i n Betracht kommenden Konventionsrechte ausgelotet und veranschaulicht werden. Der situationsbezogene Ansatz stellt sich aber wegen der Fülle und Überschneidungen der zu berücksichtigenden Sachverhalte i m Rahmen des begrenzten Umfangs dieser Arbeit als nicht praktikabel dar. c) Der rechtstypisierende

Ansatz

D i e C R C hat sowohl Anleihen bei dem IPwirtR als auch dem IPbürgR genommen und, unter R ü c k g r i f f auf die den Internationalen Pakten zugrunde-

4

Vgl. 1. Kap., III., 1., c). und 2. Kap., I.

3

Informativ dazu die Untersuchung von Martin / Nitschke, Zur Sozialgeschichte der Kindheit; femer Stoljar, IntEncyc.Comp.L. Vol. IV, Chap. 7, S. 2 - 60; zum Familienbegriff im internationalen Recht vgl. Smyczynski, in: Torelli, Protection, S. 91 ff. 6 Dem folgt weitgehend der von Cohen / Lee / Stehpan, Law and Population Monograph Series 46 (1978), S. 7 ff. erarbeitete "Classification Plan", der den Staaten bei der Überprüfung der eigenen Gesetzgebung dienen soll. Dort finden sich folgende Hauptkategorien: 1. Definition of "child"; 2. Non-Discrimination; 3. Name, Nationality and Registration; 4. Family Relations; 5. Protection of Child's Health, Child's Welfare; 6. Property and Economic Rights; Education; Labour; 7. Special Aspects of Protection of Children; 8. Children in Judicial and Administrative Procedures; 9. Juvenile Delinquency.

94

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

liegende Aufteilung, i n Art. 4 entsprechend unterschiedlich ausgeprägte Staatenverpflichtungen geschaffen. Eine Grenzziehung, die sich am Typus bürgerlicher und politischer Freiheiten einerseits, und wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte andererseits, orientiert, bietet sich deshalb bereits m i t B l i c k auf Art. 4 an. Es handelt sich dabei u m eine der C R C immanente Unterscheidung. Sie erlaubt ferner der Frage nachzugehen, welche Unterschiede bei der Zuordnung und Ausgestaltung v o n Menschenrechten zwischen Erwachsenen und K i n d e r n erkennbar sind, indem den Bestimmungen der C R C diejenigen der Pakte gegenübergestellt werden können. Innerhalb dieser beiden Hauptgruppen können i n Anlehnung an die internationalen Pakte weitere Untergliederungen vorgenommen werden. A u f diese Weise kann der Inhalt der C R C auch m i t Bestimmungen i n Bezug gesetzt werden, die völkerrechtlichen Instrumenten zu einer speziellen Thematik entnommen sind. Für dabei nicht zuordenbare Rechte der C R C bietet sich eine Untersuchung an, ob es sich dabei u m neugeschaffene "Kinderrechte" handelt. d) Entscheidung

zugunsten des typisierenden

Ansatzes

Der eingangs dargestellten Zielsetzung der Arbeit, nämlich eine Einführung i n die C R C z u geben, w i r d die letztgenannte Gruppenbildung am ehesten gerecht. Diese ermöglicht, an der umfangreichen Kommentierung der Pakte sowie der anderen einschlägigen Völkerrechtsinstrumente anzuknüpfen, und damit das eigentlich Neue der C R C herauszustellen. I I . Die Präambel Inhalt D i e 13 Absätze umfassende Präambel wiederholt einleitend die allgemeinen Grundsätze der Vereinten Nationen (Abs. 1 - 3 ) und zitiert Bestimmungen aus Menschenrechtsdokumenten, die einen speziellen Bezug zur Thematik der Kinderrechtskonvention aufweisen (Abs. 8 und 10), w i e u. a. die Erklärung der Rechte des Kindes v o n 1924 und 1959 oder die Grundsätze über die Aufnahme i n eine Pflegefamilie. 1 Daneben werden folgende inhaltliche Gesichtspunkte bekräftigt oder neu formuliert: D i e besondere Schutzbedürftigkeit des Kindes vor und nach der Geburt (Abs. 4, 9), der Vorrang der Verantwortung der Familie für die Erziehung des Kindes und die Bedeutung des Familienlebens

1 A/RES/41/85 vom 3.12.1986 "UN-Declaration on Social and Legal Principles relating to the Protection and Welfare of Children, with Special Reference to Foster Placement and Adoption Nationally and Internationally" = GAOR 41st sess., Suppl. 53 and Add.l, S. 265.

II. Die Präambel

95

für das K i n d (Abs. 5, 6), die Erziehung h i n zu einem individuellen Leben i m Geist der UN-Charta (Abs. 7), die besondere Berücksichtigung der Kinder, die i n außerordentlich schwierigen Verhältnissen leben (Abs. 11), die Bedeutung der Traditionen und kulturellen Werte eines jeden Volkes für das K i n d (Abs. 12) und der Stellenwert der internationalen Zusammenarbeit für die Wahrung der Rechte des Kindes (Abs. 13). Gang der Beratungen M i t Ausnahme der Beratungen des Grundsatzes, daß dem K i n d vor und nach der Geburt Schutz zu gewähren sei, k a m es zu keinen längeren Kontroversen. E i n großer Teil der Präambel wurde bereits 1979 und 1980 auf der Grundlage des ersten und zweiten "Polish Draft" angenommen 2 und auch i n der zweiten Lesung beibehalten. 3 1988 setzte Italien, das damit eine Anregung der " N G O A d Hoc Group" aufgriff 4 , die gesonderte Nennung der Kinder i n außerordentlich schwierigen Situation durch, o b w o h l entgegengehalten worden war, es handle sich dabei u m ein allgemeines Prinzip, dessen Geltungsumfang durch einen gesonderten Präambelabsatz i n Frage gestellt werden könne. 5 I m Verlauf der zweiten Lesung 6 kamen drei zusätzliche Präambelsätze hinzu. Das Social and Development Department plädierte erfolgreich für die Bezugnahme auf einschlägige UN-Deklarationen bzw. Resolutionen. 7 Weiter stimmte die Arbeitsgruppe ohne weitere Diskussion dem Vorschlag Senegals zu, die Traditionen und kulturellen Werte eines Volkes einzubeziehen, und deren gebührende Beachtung für den Schutz und die harmonische E n t w i c k l u n g des Kindes hervorzuheben. 8 Drittens stieß eine weitere Anregung Senegals auf allgemeinen Beifall, die internationale Zusammenarbeit und ihre Bedeutung für die Verbesserung der Lebensbedingung der Kinder i n allen Ländern, ins-

2 So gehen die 1979 angenommenen Abs. 1 und 3 (vgl. E/CN.4/L. 1468, para. 14, 20) auf Abs. 1 und 2 des "First Polish Draft" (vgl. E/CN.4/L.1366/Rev. 1) zurück, Abs. 2 wurde von Kanada erfolgreich 1979 eingebracht, E/CN.4/L.1468, para. 16, ebenso Abs. 5 von Polen, ibd. para. 22. Die 1980 angenommenen Abs. 6, 7, 8 und 9 (vgl. E/CN.4/L. 1542 para. 21, 25, 22, 19) wurzeln in den Abs. 6, 8, 7 und 5 des "Second Polish Draft" (vgl. E/CN.4/1349); 1980 ist femer Abs. 4 auf Anregung des Vereinigten Königreichs vorläufig angenommen worden, ibd., para. 26, 27. 3

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 29, 30, 33, 49, 50.

4

E/CN.4/1988/28, para. 9.

3

Ibd., para. 11.

6

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 28 - 74.

7

Ibd., para. 5 1 - 5 3 ; entspricht Abs. 10.

8

E/CN.4/1989/48, para. 54 - 56.

96

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

besondere den Entwicklungsländern z u m Gegenstand einer Präambelbestimmung z u machen. 9 K e i n e n Erfolg hatte dagegen der Änderungsantrag Senegals, die K o n vention i n "Convention on the protection o f the child" umzubennen 1 0 , sowie der Vorstoß der U S A "equality and solidarity" als Erziehungsziele 1 1 zu streichen. 1 2 Die Diskussion über den Schutz des ungeborenen Kindes nahm folgenden Verlauf: I m Jahre 1980 hatte der Heilige Stuhl den Vorschlag eingebracht, die Passage "before as w e l l as after birth" aus der Kinderrechtserklärung v o n 1959 zu übernehmen. Diese Anregung fand auch bei anderen Delegationen Beifall, die dabei auf ihre entsprechende innerstaatliche Gesetzgebung verwiesen. 1 3 A u c h wurde der M e i n u n g Ausdruck verliehen, diese Passage schlösse keineswegs jede Form der Abtreibung aus. 14 Nachdem i n der ersten Lesung keine Einigung zustande gekommen war, 1 5 einigte man sich i n der zweiten Lesung 1 6 auf eine Kompromißlösung: I m Gegenzug zu der Aufnahme der umstrittenen Präambelbestimmung 1 7 wurde eine Interpretetationserklärung i n den Sitzungsbericht aufgenommen, wonach die Präambelpassage "before birth" die Auslegung des Art. 1 nicht festlege. 18 I n einer v o n der Arbeitsgruppe angeforderten Stellungnahme des Legal Counsel 1 9 wurde die Zulässigkeit einer solchen negativen Auslegungserklärung zwar nicht verneint, 2 0 aber unter H i n w e i s auf

9 Vgl. die Beratungen, ibd., para. 64 - 71; ursprünglich sollten ausschließlich die Kinder in den Entwicklungsländern erwähnt werden, was aber auf Vorbehalte stieß. 10

Vgl. ibd., para. 25; die Niederlande, Norwegen und Argentinien kritisierten diesen Titel als zu eng, vgl., para. 26. 11

Diese gingen auf eine Anregung der UNESCO zurück, vgl. ibd., para. 61.

12

E/CN.4/1989/48, ibd., para. 62.

13

Vgl., ibd., para. 6.

14

Ibd., para. 6.

13 Dagegen wurde u. a. vorgebracht, daß die CRC dann nicht auf breite Akzeptanz stoßen werde, wenn sie in der Abtreibungsfrage Stellung bezöge, da verschiedene Haltungen von den Staaten eingenommen würden, E/CN.4/L.1542, para. 10; dieser Aspekt wurde seitens der USA ausdrücklich nochmals hervorgehoben, ibd., para. 18.; im Ergebnis behielten sich die Befürworter vor, zu einem späteren Zeitpunkt das Thema erneut aufzugreifen, vgl. E/CN.4/L. 1542, para. 14. 16

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 32 - 47.

17

Vgl. Beratungen, E/CN.4/1989/48, para. 32 - 47.

18 E/CN.4/1989/48, para. 43, 46: "In adopting this preambular paragraph the Working Group does not intend to prejudice the interpretation of article 1 or any other provision of the Convention by States Parties." 19

Das Vereinigte Königreich hatte diese Überprüfung angeregt, ibd., para. 47.

II. Die Präambel

97

Art. 31 und 32 W Ü V z u m Ausdruck gebracht, daß dies nicht die beste Lösung darstelle. Weiter sei offen, welche Schlußfolgerungen die Staaten aus dieser Erklärung später ziehen würden. 2 1 I n der abschließenden Beratung i n der Menschenrechtskommission 2 2 bemerkte der Vorsitzende der Arbeitsgruppe, Professor Lopatka, einleitend, daß man sich nicht habe einigen können, ob der Kindesbegriff der K o n v e n t i o n das K i n d vor der Geburt umfasse. Angesichts der tiefgreifenden Meinungsverschiedenheiten habe man es vorgezogen, die Lösung dieses Problems dem einzelnen Staat freizustellen. Gleichwohl wertete die Bundesrepublik die Aufnahme des Abs. 9 m i t B l i c k auf Art. 31 W Ü V als großen Erfolg. Z u m ersten M a l sei der Schutz des ungeborenen Lebens i n einem internationalen Übereinkommen anerkannt worden. 2 3 A u c h Belgien bekannte sich zu der Auffassung, daß bereits das ungeborene K i n d v o n der K o n v e n t i o n geschützt werde. 2 4 Argentinien begrüßte ebenfalls ausdrücklich die entsprechende Erweiterung der Präambel. 2 5 Andererseits kündigte China, ohne sich m i t der Bindungswirkung der Präambel auseinanderzusetzen, einen einschränkende Erklärung an, wonach nur Kinder nach der Geburt v o n der K o n v e n t i o n erfaßt werden sollen. 2 6 I m Rahmen des Dritten Ausschusses blieb die Frage, ob und ggf. warum auch das K i n d vor der Geburt v o n der CRC erfaßt werde, überwiegend ausgespart. L e d i g l i c h Japan betonte, daß das K i n d nach der Geburt i m M i t t e l p u n k t der K o n v e n t i o n stünde, 27 und der Vertreter Swasilands bezeichnete diese Frage als nicht entscheidend. 2 8 Ohne weitere Begründung begrüßten die U S A 2 9 , Ecua-

20 E/CN.4/1989/48 Annex S. 144 para. 2: "...there is not prohibition in law or practice against inclusion of an interpretative statement in travaux préparatoires. Though this is better done through the inclusion of such interpretative statement in the final act or in accompanying resolution or other instrument. [...] Nor is there a prohibition in law or practice from making an interpretative statement in the negative sense, intended here as part of the travaux préparatoires ." 21

E/CN.4/1989/48 Annex, S. 144 para. 1.

22

Am 8. März 1989, s. E/CN.4/1989/SR.54 und 55.

23 Vgl. E/CN.4/1989/SR. 54, para. 76; unter Hinweis darauf, daß schon das Preußische Allgemeine Landrecht festgelegt hätte: "the general rights of humanity also apply to children unborn, even prior to the moment of their conception." 24

E/CN.4/1989/SR. 54, para. 47.

23

Ibd., SR. 54, para. 29.

26

Vgl. E/CN.4/1989/SR. 54, para. 53.

27

A/C.3/44/SR.39, para. 33.

28

Ibd., SR.42 para. 50.

7 Dorsch

98

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

dor 3 0 , die Philippinen 3 1 und Argentinien 3 2 , sinngemäß auch Gutemala 3 3 , daß i n der Präambel der Schutzanspruch des Kindes auch vor seiner Geburt eingeschlosssen sei. Seitens des H e i l i g e n Stuhls bedauerte man, daß dieser Gedanke nicht i n den materiellen Vertragsteil ("operative part") aufgenommen worden sei. 3 4 Würdigung D i e Kompromißlösung, die schließlich für den Schutz des ungeborenen Kindes gefunden wurde, ist vor allem m i t B l i c k auf Art. 1 zu würdigen und soll dort näher erörtert werden. 3 5 Die Entstehungsgeschichte der Präambel spiegelt i m übrigen das erst spät erwachte Interesse der Entwicklungsstaaten an der C R C wieder. 3 6 Immerhin stand die zweite Lesung auch unter dem Vorzeichen, daß gewisse eurozentrische Merkmale der C R C vermieden und daher Nachbesserungen erfolgen müßten, die der K u l t u r und den Werten der außereuropäischen Staaten Rechnung tragen. 3 7 Dies erklärt, warum die Vorschläge Senegals und Italiens 3 8 widerspruchslos akzeptiert wurden. Während die Bezugnahme auf die internationale Zusammenarbeit, zumal sie bereits ausdrücklich i n einigen A r t i k e l n Erwähnung gefunden hatte, 3 9 keine Probleme a u f w i r f t , 4 0 ist dem Präambelsatz 12, der die Bedeutung der Volkstraditionen und kulturellen Werte für das K i n d hervorhebt, m i t Skepsis zu begegnen. Er könnte vor allem die W i r k u n g des Art. 24 Abs. 3 4 1 schmälern, der die Abschaffung schädlicher Bräuche verlangt. Die Gewichtung der Prämbel erschwert jedenfalls die Beurteilung, ob ein solcher Sachverhalt vorliegt. Darüber hinaus bietet dieser Praämbelsatz eine Argumentationshilfe u m jegliches Zurückbleiben hinter etwaigen Reformforderungen der CRC zu rechtfertigen.

29

Ibd., SR.38 para. 26.

30

Ibd., SR.41 para. 3.

31

Ibd., SR.42 para. 43.

32

Ibd., SR.41 para. 44.

33

Ibd., SR.38 para. 55.

34

Ibd., SR.39 para. 35; nachträglich in einem Brief auch Argentinien A/44/806, S. 3.

33

S. unten IV., 2., a).

36

Vgl. in diesem Zusammenhang das Abrücken von der Bevorzugung der Adoption, dazu unten zu Art. 21. 37

Vgl. den Beitrag Senegals, E/CN.4/1989/48, para. 12 und Ägyptens, ibd. para. 16.

38

S. oben 2.

39

Vgl. Art. 4, 23 Abs. 4, 24 Abs. 4 und 28 Abs. 4.

40

Einleitend hatte Portugal diesen Aspekt in Erinnerung gerufen, E/CN.4/1989/48, para. 17.

41

"3. States Parties shall take all effective and appropriate measures with a view to abolishing traditional practices prejudicial to the health of children."

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

99

I I I . Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien 1. Der Kindbegriff, A i l 1 ( A i t 1 aF.) 1

Inhalt N a c h Art. 1 ist als K i n d i m Sinne der Konvention grundsätzlich jedes menschliche Wesen bis zu seinem 18. Lebensjahr anszusehen. Dieser Status kann allerdings früher enden, wenn die Volljährigkeitsgrenze nach nationalem Recht niedriger angesetzt ist. Gang der Beratungen Hier soll das Augenmerk zunächst auf die Bemühungen gerichtet werden, den Anfangszeitpunkt des "Kindseins" zu bestimmen. Sowohl 1980 2 als auch 1988 3 lagen der Arbeitsgruppe Vorschläge vor, die den Zeitpunkt der Empfängnis 4 als maßgeblich für den Beginn des Kindseins festschreiben wollten. 1980 entschied man sich zugunsten einer weitestmöglichen Akzeptanz der C R C gegen die Aufnahme einer solchen Konkretisierung. 5 Schließlich nahmen Senegal und Malta, die die Konkretisierung zunächst weiter befürwortet hatten, ihre entsprechenden Vorschläge i n der zweiten Lesung zurück. 6 Sie begründeten dies m i t der Einfügung des neuen Absatzes Nr. 9 i n die Präambel, wodurch die Schutzbedürftigkeit des Kindes schon vor seiner Geburt anerkannt werde. 7 N i c h t weniger problematisch gestaltete sich die nun zu beleuchtende Diskussion u m die Frage, bis zu welchem Zeitpunkt ein Mensch als " K i n d " i m Sinne der Konvention angesehen werden soll. I m H i n b l i c k auf die Festlegung eines Kindeshöchstalters spaltete sich die Arbeitsgruppe schon 1980 an den Fragen, w o eine absolute Grenze gezogen, und ob daneben an die Volljährigkeit nach nationalem Recht angeknüpft werden sollte, 8 wie es der "Second

1 Die Angaben in Klammern mit dem Zusatz "a.F." beziehen sich auf die Artikelbezeichnungen im Konventionsentwurf bis zur zweiten Lesung, die mit einer Neunummerierung schloß, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 692. 2

Vgl. E/CN.4/L.1542, para. 2 9 - 3 1 .

3

E/CN.4/1989/48, para. 75 - 77.

4

I.S.v. "conception"; nicht zu verwechseln mit dem der Befruchtung ("fertilization"), vgl. Aiston, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 173. 5

E/CN.4/L.1542, para. 29.

6

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 77.

7

E/CN.4/1989/48, para.75; zu der damit verbundenen Interpretationserklärung s. oben II., 2.

8

E/CN.4/L.1542, para. 32 - 36.

100

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Polish Draft" vorsah. 9 Manche w o l l t e n den Schutz der K o n v e n t i o n bei 14 oder 15 Jahren enden lassen, da dann i n vielen Staaten die Schulpflicht entfalle, und die Mädchen das Heiratsmindestalter erreichten. 1 0 D e m wurde entgegengehalten, daß die CRC einen möglichst weiten Anwendungsbereich aufweisen solle. 1 1 I m Ergebnis beließ man den "Second Polish Draft" insoweit unverändert. A l s 1988 die Diskussion erneut aufgerollt wurde, brachte man zwar geringfügige Änderungen an, 1 2 hielt aber an dem zweispurigen Grundkonzept fest, obgleich die U S A , Finnland und Indien die Bezugnahme auf die nationalen Rechtsordnungen wegen der damit verbundenen Aufsplitterung ablehnten. 1 3 Nepal hingegen warnte vor einer Ausdehnung des Kindesalters über 16 Jahre wegen der damit verbundenen Belastung für die ärmeren Staaten. 14 Würdigung Da v o n der D e f i n i t i o n des Kindes zugleich der Anwendungsbereich der K o n v e n t i o n abhängt, verdient die Frage besondere Beachtung, ob die Schaffung eines konkret abgrenzbaren Kindbegriffs gelungen ist. H i n s i c h t l i c h des Anfangszeitpunktes kann die gefundene Formulierung nicht als eindeutig qualifiziert werden. Da eine ausdrückliche Festlegung des Beginns des Kindseins fehlt, stellt sich die Frage, welches Ergebnis sich i m Wege der Auslgegung ermitteln läßt. I n Betracht kommt, daß m i t Rücksicht auf den Präambelsatz Nr. 9 das Ungeborene zwangsläufig i n den Schutzbereich der C R C einzubeziehen ist. Sowohl i n der Literatur als auch seitens der Staaten w i r d die Zulässigkeit einer solchen Auslegung gegensätzlich beurteilt. N a c h einer Auffassung ändert sich die Lesart des Art. 1 tatsächlich dahin, daß das K i n d ab der Empfängnis auch als K i n d i.S. der CRC gilt, w o m i t erstmalig i n einem internationalen Menschenrechtsabkommen das K i n d vor der

9 Dessen Art. 1 lautete: "...to the age of 18 years unless, under the law of his state, he has attained his age of majority earlier." 10

Ibd., para. 32.

11

Ibd., para. 33.

12

So auf Vorschlag der USA die Präzisierung "the law applicable to the child" statt "the law of the child's", vgl. E/CN.4/1989/48, para. 78. 13

E/CN.4/1989/48, para. 79.

14

Ibd., para. 82.

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

101

Geburt als Rechtsträger anerkannt würde. 1 5 Sowohl i n den Pakten als auch der A11EMR steht nämlich der Schutz der werdenden Mutter i m Vordergrund, und dem Schutz des Ungeborenen k o m m t lediglich eine abgeleitete Bedeutung z u . 1 6 N a c h der gegenteiligen Auffassung ändert die PräambelbeStimmung nichts an der Neutralität der CRC zur Frage, ab welchem Zeitpunkt das K i n d die Rechte der CRC genießt, oder, i m H i n b l i c k auf Art. 6, zu der Frage der Zulässigkeit der Abtreibung. 1 7 A i s t o n 1 8 begründet dies m i t der Funktion der Präambel, nämlich die maßgeblichen Grundsätze und Ziele lediglich zu nennen, ohne ihnen Rechtsverbindlichkeit zu verleihen. Die für den Anwendungsbereich der CRC so wichtige K i n d d e f i n i t i o n könne daher nicht i n der Präambel vorgenommen werden, sondern müsse i m materiellen Teil, also z.B. i n Art. 1 erfolgen. A u c h W o l f 1 9 verneint eine Konkretisierung durch die Präambel, da an dieser Stelle grundsätzlich keine rechtsverbindlichen Regelungen getroffen werden können. Letztendlich aber kann die Frage dahingestellt bleiben, ob auch der i n Rede stehende Präambelsatz zur Auslegung herangezogen werden könne. Wenn die CRC sich an einem K i n d b e g r i f f orientierte, der das Stadium vor der Geburt umfaßte, wäre es nicht zu erklären, daß die CRC i m Gegensatz zu Art. 6 Abs. 5 IPbürgR nicht das Verbot enthält, die Todesstrafe an Schwangeren zu v o l l strecken. Diese Vorschrift gewährleistet die Schonung des schuldlosen, ungeborenen Kindes. 2 0 Diese Auslassung führt zu einem widersprüchlichen Auslegungsergebnis, weshalb nach dem i n Art. 32 W Ü V kodifizierten allgemeinen Grundsatz auf die "travaux préparatoire" zurückgegriffen werden kann. Diese offenbaren, daß sich die Staaten über die Festlegung eines Anfangszeitpunktes für das "Kindsein" nicht haben einigen können und die Frage daraufhin bewußt offen ließen. Z u berücksichtigen ist i n diesem Zusammenhang, daß die oben erwähnte Interpretationserklärung zum Präambelsatz 9 abgegeben wurde, deren Inhalt

15

So Malta und Senegal, vgl. oben b), aa).

16

Aiston, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 159 f.; Habib, in: Torelli, Protection, S. 73 f.; Shelton, in: Frankenstein / Cole, Abortion, S. 75 ff. 17 So die World Association of Children's Friends (eine NGO mit Beobachterstatus) E/CN.4/1989/NGO/15, para. 2; der Vertreter Chinas in der MRK, E/CN.4/1989/SR.54, para. 53; Alston, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 177; Wolf, Kinderkonvention, S. 22. 18

Vgl. ders., Human Rights Quart. 12 (1990), S. 168 f.

19

Vgl. ders., Kinderkonvention, S. 21.

20

Vgl. Sapienza, in: Ramcharan, Right to Life, S. 288.

102

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

i n der Stellungnahme Lopatkas vor der Menschenrechtskommission indirekt i n mehreren staatlichen Stellungnahmen wiederholt wurde. 2 1

und

B e i der Bestimmung des Beendigungszeitpunktes muß die Beurteilung ähnlich kritisch ausfallen. Zur Abgrenzung des Kindes v o m Erwachsenen bedient man sich i n internationalen A b k o m m e n verschiedener Techniken. 2 2 B e i I L O - K o n v e n t i o n 2 3 w i r d eine starre Altersgrenze, die jedoch sehr unterschiedl i c h ausfallen kann, festgelegt. 2 4 E i n verbreiteter Ansatz liegt weiter i n der Bezugnahme auf das nationale Recht, was ausdrücklich 2 5 oder i m p l i z i t dadurch geschieht, daß das A b k o m m e n den B e g r i f f des Kindes ohne weitere D e f i n i t i o n voraussetzt. 2 6 I n manchen Fällen w i r d schließlich auf abstrakte Umschreibungen zurückgegriffen. 2 7 Eine allgemein gültige Altersgrenze hat sich daher bis heute noch nicht herausgebildet, 2 8 zumal einige Verträge neben dem K i n d b e g r i f f noch denjenigen des Jugendlichen verwenden. 2 9 Indem Art. 1 eine nach unten flexible Altersgrenze festlegt, folgt die CRC der üblichen Regelungstechnik und ist daher zwangsläufig dem Vorwurf mangelnder Klarheit, Sachgerechtigkeit 3 0 und Praktikabilität ausgesetzt. A l s konfliktträchtig kann sich

21

Vgl. auch Bossuyt, RUDH 1990, S. 141 f.

22

Überblick bei Habib, in: Torelli, Protection, S. 72.

23

Z.B. die ILO-Konvention Nr. 138 von 1973, die nach dem Entwicklungsstand der Staaten differenziert. 24 Z.B. Art. 6 Abs. 5 IPbürgR: 18 Jahre; Art. 75 para. 5 des 1. Zusatzprotokolls zum 4. Genfer Abkommen von 1977: 18 Jahre, Haager Unterhaltsabkommen vom 24. 10. 1956: 21 Jahre; w. Nachw. bei Patrikios, Courrier de l'UNESCO, 1973, S. 24 ff. 23

So in Art. 2 Konvention über das Heiratsmindestalter, vgl. oben 1. Kap., III., 1., a).

26

So die Erklärung der Rechte des Kindes 1959, die Banjul Charata, die Amerikanische Menschenrechtskonvention, die Declaration on Social and Legal Principles on Adoption A/RES/41/85 = GAOR 41st sess., Suppl. 53 and Add.l, S. 265, der Entwurf der European Charter on the Rights of the Child oder das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, vom 1.3.1980. 27 Vgl. Art. 16 AllgEMR (Heiratsfähigkeit), Art. 23 Abs. 1 IPbürgR (heiratsfähiges Alter), Art. 10 Abs. 1 IPwirtR (Unterhaltsberechtigung). 29 Dies verneinen in Bezug auf 1959 Dobler, Schutz, S. 10; auf 1979 Dammin, Erklärung, S. 34; hinsichtlich der achtziger Jahre Aiston, EPIL Inst. 9, S. 22. 29 Art. 10, 14, 23, 24 IPbürgR; Art. 10 Abs. 3 IPwirtR ("Sondermaßnahmen [...] zum Schutz [...] für alle Kinder und Jugendlichen" Teil 1 Art. 7 Europäische Sozialcharta; Art. 24, Anhang § 2 Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28.7.1951; Art. 1 Zusatzübereinkommen über die Abschaffung der Sklaverei vom 7.9.1956 ("ein Kind oder ein Jugendlicher unter 18 Jahren"). 30 Wegen der fehlenden Berücksichtigung der unterschiedlichen Interessen der einzelnen Altersstufen, Aiston, EPIL Inst 9, S. 20.

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

103

nämlich bereits die Bestimmung des maßgeblichen nationalen Rechts oder des darin festgelegten Mündigkeitstalters erweisen. 3 1 Das Fehlen einer absoluten Untergrenze für die M ü n d i g k e i t gefährdet nach einer Auffassung sogar die Zielsetzung des Abkommens, da so i m Wege der nationalen Gesetzgebung der Anwendungsbereich der Konvention stark eingeschränkt werden könne. Zumindest gebiete der Entwicklungsstand eines Kindes unter 14 Jahren dessen besondere Behandlung. 3 2 Gegen diese K r i t i k läßt sich einwenden, daß eine an Treu und Glauben orientierte Auslegung gebietet, die Altersgrenze aufgrund sachgerechter Erwägungen anzusetzen, 33 und daß eine starre Untergrenze v o n 14 Jahren ein Hindernis auf dem Weg zur weltweiten Anhebung des Volljährigkeitsalters darstellen könne. Da sich bislang auch i m Rahmen v o n Art. 24 IPbürgR keine Altersgrenzen herausgebildet haben, bis zu denen ein Mensch als K i n d geschützt werden muß, ist die Kompromißlösung der CRC kritisch zu beurteilen. Wenn auch zuzugeben ist, daß der Reifeprozeß der Kinder uneinheitlich verläuft, und die Entwicklungsländer auch ein ökonomisches Interesse an einem niedrigeren Mündigkeitsalter haben, wäre eine stärkere Konkretisierung des Kindeshöchstalters wünschenswert gewesen. Beispielsweise hätte man an das Mindestwahlalter anknüpfen können. Wem die Nachteile eines Erwachsenen gegenüber der Stellung als K i n d auferlegt werden, dem muß andererseits der Weg zur politischen Einflußnahme eröffnet sein. 2. Das Kindeswohl als übergeordnetes Prinzip, A l t 3 ( A i t 3 a.F.)

Inhalt I n Abs. 1 w i r d das Kindeswohl umfassend zu einem vorrangig zu beachtenden Gesichtspunkt bei allen Maßnahmen und Entscheidungen staatlicher oder privater Institutionen erhoben. Abs. 2 erweitert den Gedanken dahin, daß die Staaten alle Schutz- und Fürsorgemaßnahmen, die für das Wohlergehen des Kindes erforderlich sind, gewährleisten sollen. Allerdings müssen sie die Rechte und Pflichten der Eltern, des Vormunds und anderer für das K i n d

31

So z.B., wenn fur verschiedene Regelungsbereiche abweichende Altersgrenzen festgelegt sind.

32

So Porterfield / Stanton, in: Cohen, Commentary, S. 17 ff., die für diese Untergrenze von 14 Jahren auch in den Entwicklungsländern, in denen Kinder schon früh am Erwerbsleben teilnehmen müssen, plädieren. 33 Auch der Menschenrechtsausschuß fordert in seinem General Comment 17 [35], CCPR/C/21/Rev.l S. 22, daß im Hinblick auf Art. 24, 10 Abs. 2, 3 IPbürgR "the age [...] should not be set unreasonably low".

104

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

gesetzlich verantwortlicher Personen dabei berücksichtigen. Abs. 3 beschäftigt sich m i t Voraussetzungen, welche von den zuständigen Behörden zunächst festzulegen sind, und die dann v o n den für Schutz und Fürsorge des Kindes verantwortlichen Institutionen und deren Personal erfüllt werden müssen, z.B. hinsichtlich der fachlichen Eignung. Gang der Beratungen D i e drei Absätze, die inhaltlich unterschiedliche Akzente setzen, belegen, daß der polnische Vorschlag v o n der Arbeitsgruppe durchaus als revisionsbedürftig angesehen wurde. Hinsichtlich Abs. 1 stand ausgehend v o n der Erklärung der Kindesrechte 1959 3 4 über den "Second Polish D r a f t " 3 5 die Frage der Einfügung des Kindeswohls als übergeordnetem Prinzip bereits 1981 i n der Arbeitsgruppe zur Beratung an. 3 6 A l s Diskussionsgrundlage wählte man hier jedoch nicht den polnischen, sondern einen bereits 1980 von den U S A 3 7 eingebrachten Vorschlag 3 8 . Er unterschied sich von erstgenanntem vor allem durch den niedrigeren Stellenwert, den er dem Kindeswohl einräumte, nämlich den einer "primary consideration". Demgegenüber empfand man "paramount consideration" 3 9 i m polnischen Vorschlag als allgemeines Prinzip weniger geeignet, da dieses auch i n Fällen Geltung beanspruchen würde, i n denen die Interessen anderer Personen als gleichgewichtig oder sogar als höherrangig einzustufen wären. 4 0 I n der zweiten Lesung stand der Vorschlag des Sekretariats zur Entscheidung "the primary consideration" anstelle v o n "a primary consideration" zu verwenden. 4 1 M i t denselben Argumenten wie gegen "paramount" begründete man die Präferenz für die Beibehaltung der schwächeren Formulierung. A u c h hinsichtlich Abs. 2 löste sich die Arbeitsgruppe i n sinnverändernder Weise v o n dem Ausgangstext. Art. 3 Abs. 2 des "Second Polish Draft" berücksichtigte die Position der Eltern nur dergestalt, daß bei den staatlichen Schutz und Fürsorgemaßnahmen die familiäre Einbindung des Kindes zu berücksichti-

34

Dort principle 2: "the best interests of the child shall be the paramount consideration."

33

E/CN.4/1349*; dort Art. 3, 6 und 8.

36

E/CN.4/L.1575, para. 19 - 26.

37

E/CN/L. 1542, para. 44; der aus Zeitmangel nicht beraten wurde.

38 Abs. 1 lautete: " In all official actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, or administrative authorities, the best interests of the child shall be a primary consideration." 39

So Art. 3 Abs. 1 des "Second Polish Draft".

40

Ibd., para. 23 u. 24.

41

Beratungen des Abs. 1, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 117 - 129.

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

105

gen war ("...taking due account o f the various stages o f his development i n family environment and i n social relations..."). 4 2 A l s die Arbeitsgruppe 1981 sich diesem Absatz zuwandte, lag aber bereits ein Gegenvorschlag Australiens vor, der die Anerkennung der Rechte und Pflichten der Eltern z u m Einschränkungskriterium erhob. 4 3 N a c h einer Erweiterung zugunsten der Rechte und Pflichten auch des Vormunds und anderer gesetzlich für das K i n d Verantwortlicher gelangte ein Text zur Annahme 4 4 , der auch i n der zweiten Lesung inhaltl i c h unverändert blieb. 4 5 D i e Beratungen des Abs. 3 nahmen einen ähnlichen Verlauf und führten zu einer an westliche Maßstäbe angepaßten Fassung. Der 3. Absatz des polnischen Vorschlags sah zunächst die Schaffung von Überwachungsorganen vor, die alle direkt für das K i n d verantwortlichen Personen und Institutionen beaufsichtigen ("supervise") sollten. A l s die U S A sich dem widersetzten, reduzierte man deren Kreis, der auch die Eltern umfaßt hätte, auf " officials and personnel o f institutions for the care o f the child". I n der zweiten Lesung stand eine Erweiterung zur Diskussion, die die Einhaltung gewisser Standards für die Institutionen vorsah. 4 6 N a c h einer Diskussion 4 7 über mögliche Überschneidungen m i t 8 Abs. 4 a.F. 48 , einigte man sich auf eine Erweiterung des Abs. 3, 4 9 die Finnland m i t dem Argument unterstützte, man könne später über die Streichung des Art. 8 Abs. 4 entscheiden. 5 0 Würdigung Der B e g r i f f des Kindeswohls hat bisher i m U N - A b k o m m e n über die Beseitigung jeder Form v o n Diskriminierung der Frau, 5 1 i n den UN-Erklärun-

42

E/CN.4/1349, S. 3.

43

Vgl. E/CN.4/L.1542 para. 44, wiederholt eingebracht 1981 E/CN.4/L. 1575, para. 33.

44

Ibd., para. 38.

45

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 130, 131.

46

E/CN.4/1989/48, para. 132; auf Anregung der ILO sollte es heißen "States Parties [...] shall ensure (appropriate) training, qualifiacations and competent supervision...". 47

Ibd., para. 135 - 144.

48

The institutions, services and facilities referred to in paragraphs 2 and 3 of this article shall conform with the standards established by competent authorities particularly in the areas of safety, health, and in the number and suitability ot their staff, angenommen E/CN.4/L.1575, para. 113, 115. 49

Ibd., para. 145.

30

Ibd., para. 144.

31 Vgl. oben 1. Kap., III., 1., a), bb); Art. 5 lit. b) (Beachtung des Kindeswohls bei einer am Ziel der Gleichberechtigung ausgerichteten Erziehung) und Art. 16 Abs. 1 lit. d) (Beachtung der

106

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

gen über die Grundsätze der Unterbringung i n einer Pflegefamilie und der A d o p t i o n 5 2 und der Erklärung über die Diskriminierung i m Unterricht 5 3 Erwähnung gefunden. Weiter stellt Art. 14 Abs. 1 IPbürgR auf die "interests o f j u v e n i l e persons" ab. Da die C R C an verschiedenen Stellen den B e g r i f f des Kindeswohls verwendet, 5 4 ist dessen nähere Betrachtung erforderlich, zumal er weder i n den vorgenannten Dokumenten noch i n der C R C definiert wird. I n der Literatur sind dazu drei Meinungsrichtungen zu finden. N a c h Cerda 5 5 obliegt es den nationalen Gesetzgebern und Gerichten, die m i t der Umsetzung der C R C befaßt sind, i m Einzelfall den Gehalt des Kindeswohls zu bestimmen. D i e daraus resultierende M ö g l i c h k e i t , daß die Staaten hierbei unterschiedliche Maßstäbe anlegen, stelle nichts Außergewöhnliches i m Bereich der internationalen Menschenrechte dar. Grundsätzliche Einwände werden v o n seiner Seite deshalb nicht erhoben. 5 6 Schweitzer 5 7 sieht i m Kindeswohlprinzip dagegen eine Schwachstelle der C R C , da es eine Relativierung der Rechte des Kindes nach sich zöge, und die eigenen Wünsche des Kindes unter H i n w e i s auf das Kindeswohlprinzip möglicherweise übergangen würden. I n diesselbe Richtung zielt die K r i t i k , daß die Bestimmung des Kindeswohls oftmals fragwürdig und z.T. sogar unmöglich sei. 5 8

Kindesinteressen als übergeordnetes Prinzip bei der Verwirklichung der Gleichberechtigung zwischen den Eltern). 52 "Declaration on Social and Legal Principles relating to th Protection and Welfare of Children , with Special Reference to Foster Placement and Adoption Nationally and Internationally", A/RES/41/85 vom 3.12.86 = GAOR 41st sess., Suppl. 53 and Add.l, S. 265; doit Satz 5 des Resolutionstextes sowie Art. 5 u. 9 der Deklaration. 33

Art. 5 Abs. 2 der Declaration on the Elimination of All Forms of Intolerance and of Discrimination Based on Religion or Belief (Res. 36/55) bindet das Bestimmungsrecht der Eltern bei der religiösen Kindererziehung an das Kindeswohl ("Every child shall enjoy the right to have access to education in the matter of religion or belief in accordance with the wishes of his parents or, [...]. the best interests of the child being the guiding principle"). 34 Darüber hinaus wird es in Zusammenhang mit speziellen Bestimmungen verwendet, so in Art. 9 Abs. 1, 2, 3; Art. 18 Abs. 1, Art. 21, Art. 37 lit. c; Art. 40 Abs. 4. 33

Vgl. ders., Human Rights Quart. 12 (1990), S. 119.

36

Dagegen trat die Vertreterin Venezuelas für eine nähere Umschreibung des Begriffs ein, da seine Auslegung sonst der jeweiligen Institution überlassen würde; diese Kritik blieb jedoch ohne Echo, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 120. 37 Vgl. ders., in: Lillich, Family in International Law, S. 137; krit. ebenfalls Wald, U.C.Davis L.Rev. 12 (1979), S. 279; weitere Problembeispiele für die Kindeswohlbestimmung (z.B. ausschließlich durch die Eltern im Fall einer einvernehmlichen Scheidung) auf nationaler Ebene bei Breeden, in: Claude, Human Rights, S. 275 f. 38 Vgl. z.B. Wald, U.C.Davis L.Rev. 12 (1979), S. 261 ff, speziell zur Bestimmung des Kindeswohls im Fall der Trennung; Crouch, in: Lillich, Family in International Law, S. 60; Pouleau, J.T. 109 Nr. 5563 (1990), S. 621.

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

107

W o l f 5 9 k o m m t i n einer Untersuchung des Art. 3 Abs. 1 dagegen zu einem positiven Ergebnis. Aufgrund der neuen rechtlichen Ansätzen, die die K o n vention i n ihrer speziellen Ausrichtung auf selbständige Rechte des Kindes und der Einführung des umfasssenden Standards des Kindeswohls als völkerrechtlichen Maßstab liefere, könnten sogar Schwächen i m Durchsetzungsinstrumentar i u m auf längere Sicht kompensiert werden. 6 0 Erstmals würden die Staaten einer gewissen B i n d u n g bei der Bestimmung des Kindeswohls unterworfen, 6 1 da die C R C eine zumindest grobe inhaltliche Bestimmung des Kindeswohls erlaube. 6 2 Weiter stehe den Konventionsorganen die M ö g l i c h k e i t offen, das K i n d e s w o h l k r i t e r i u m auszugestalten 63 , wie z.B. durch Anforderungen an die innerstaatlichen Verfahren zur Bestimmung des Kindeswohls. Für die Beurteilung dieser verschiedenen Standpunkte erscheinen folgende Aspekte maßgeblich: D e m Einwand der Rechtsverkürzung ist entgegenzuhalten, daß es mißbräuchlich wäre, und einer an Treu und Glauben orientierten Auslegung widerspräche, wenn die i n der CRC gewährten Rechte unter H i n w e i s auf das Kindeswohl ausgehöhlt würden. 6 4 Vielmehr ist der B e g r i f f des Kindeswohls so auszulegen, daß er m i t den anderen Konventionsrechten harmoniert und ihre Verwirklichung fördert. Insoweit greift die Auffassung Cerdas zu kurz, wenn dieser v o n einer uneingeschränkten Bestimmbarkeit des Kindeswohlbegriffs durch die Staaten oder nationale Stellen ausgeht. Weniger i m Ergebnis als i n ihrer Begründung erscheint die Auffassung Wolfs problematisch, daß insbesondere die Verpflichtung zur Achtung des Kindeswohls den Entscheidungsspielraum der Staaten einenge. D a die einzel-

39

Vgl. ders., Best Interest; inhaltlich zusammengefaßt in ders., Kinderkonvention, S. 27 f.

60

Vgl. ders., Kinderkonvention, S. 27.

61 "With the coming into force of the Convention on the Rights of the Child, the "best interest of the child" has become an international law concept. For the first time measures and procedural requirements of States which prescribe how they have to exercise their discretion in matters relating to the well-being of children can be tested in terms of an international Convention" , Wolf, Best Interest, S. 14. 62 Mit der Einschränkung, anspruchen werde, kommt er zu "shaped by contextual relations obligations", Wolf, Best Interest,

daß die entsprechende Entwicklung noch gewisse Zeit bedem Ergebnis, daß sich das Kindeswohl als Konzept darstelle, and different categories of individual human rights and State S. 11.

63 Vgl. Wolf, Best Interest: "The interpretation of the Convention leads to the conclusion that the "best interest" standard exceeds traditional concepts of protection. It is open to new development and legal explanation." 64 Dieser Gedanke ist in den Pakten ausdrücklich niedergelegt. Art. 5 IPbürgR verhindert, daß unter Hinweis auf den erforderlichen Schutz des Kindes i.S. von Art. 24 IPbürgR andere Paktrechte weitergehenden Einschränkungen unterworfen werden können.

1 0 8 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

nen Garantien der C R C nahezu alle Lebensbereiche des Kindes abdecken, ist jede das K i n d betreffende staatliche Maßnahme oder Entscheidung zunächst am Inhalt einer speziellen materiellen Vorschrift zu messen. Bereits dadurch unterliegt der Staat Bindungen, denen nicht zuletzt wegen des i n den Beratungen umstrittenen Stellenwerts des Kindeswohls vorrangige Bedeutung zukommt. H i n s i c h t l i c h der letztlich beibehaltenen Formulierung, wonach das K i n d e s w o h l als "a primary consideration" zu beachten sei, k o m m t zwar Pouleau zu dem Schluß: "en réalité, la signification de cet article est que n u l autre intérêt ne doit l'emporter, pas même celui des parents". 6 5 B e i wortgenauer Betrachtung muß jedoch festgestellt werden, daß die Bindungswirkung des Kindeswohlbegriffs durch den Zusatz "a primary consideration" reduziert wird. D i e Maßnahmen z u m Wohlergehen des Kindes (Abs. 2) wie auch die Mindestanforderungen an einschlägige Einrichtungen (Abs. 3) stellen Selbstverständlichkeiten dar, ohne aber konkrete Vorgaben für die Ausgestaltung durch den nationalen Gesetzgeber zu liefern. Der Vorrang der Rechte und Pflichten der Eltern verdient i n der angenommenen Version 6 6 als Teil des Gesamtkonzepts der C R C Beachtung, auf das noch einzugehen sein w i r d . 6 7 3. Die Rechte und Pflichten der Eltern, A i t 5 ( A i t 5 bis a.F.) und 18 Abs. 1 ( A l t 8 Abs. 1 a.F.)

Inhalt Z u den wesentlichen Grundprinzipien der CRC gehört die Vorrangstellung der Eltern bei der Erziehung der Kinder. Dieses ist in Art. 3 Abs. 2 für den Bereich staatlicher Maßnahmen zum Wohlergehen des Kindes anerkannt 68 und in Art. 5 und Art. 18 Abs. 1 mit B l i c k auf die Eltern-Kind Beziehung näher ausgestaltet: Art. 5 betrifft die Beziehung des Kindes zu den Eltern oder gegebenenfalls, soweit nach Ortsbrauch vorgesehen, zu den Mitgliedern der weiteren Familie oder der Gemeinschaft sowie zu dem Vormund oder anderen für das K i n d gesetzlich verantwortlicher Personen. Die Vertragsstaaten achten die "Aufgaben, Rechte und Pflichten" dieser Personen, das K i n d bei der Ausübung seiner Rechte, die in der Konvention festgelegt sind, "in einer seiner Entwicklung entsprechenden Weise angemessen zu leiten und zu führen". Art. 18 setzt einen Akzent hinsichtlich der Rollenverteilung zwischen den beiden Elternteilen. Die Vertragsstaaten sollen sich danach "nach

" Ders., J.T. 109 (1990), S. 620. 66 Die urspüngliche Version Polens, vgl. oben 2., hätte zu einer völlig abweichenden Bewertung der Rolle der Eltern gefuhrt. 67

Dazu eingehend unten 3.

68

S. oben 2.

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

109

besten Kräften" bemühen, daß "beide Elternteile gemeinsam für die Erziehung und Entwicklung des Kindes verantwortlich sind." S. 2 enthält die allgemeine Feststellung, daß "in erster Linie die Eltern oder gegebenenfalls der Vormund" für diese Aufgaben verantwortlich sind und dabei das Kindeswohl "ihr Grundanliegen" sei. Gang der Beratungen Die Diskussion u m die Ausgestaltung eines Artikels zur Konkretisierung der Elternrolle, dem späteren Art. 18 Abs. 1 (Art. 8 Abs. 1 a.F.) nahm folgenden Verlauf: Art. 8 des "Second Polish Draft" legte beiden Elternteilen die Pflicht auf, das K i n d zu erziehen, wobei das Kindeswohl ihr Grundanliegen sein müsse. Sie sollten es für ein individuelles Leben vorbereiten i n Übereinstimmung m i t ihren eigenen Überzeugungen und unter Berücksichtigung des Anhörungsrechts des Kindes. 6 9 A l s die Arbeitsgruppe sich 1981 diesem A r t i k e l zuwandte, 7 0 betrafen die eingebrachten Änderungsvorschläge i m wesentlichen nur die Frage der Verteilung der Elternpflichten zwischen den beiden Teilen. A n der ursprünglich vorgeschlagenen Fassung "the duty [...] shall lie equally w i t h both the parents" wurde bemängelt, daß dies die Freiheit der Familie einschränke, die elterlichen Pflichten nach eigenem Dafürhalten zu verteilen. A l s vorzugswürdige Alternative plädierten die U S A für "the common responsib i l i t y o f men and w o m e n i n the upbringing" und nachfolgend für "the common responsibility o f both parents i n the upbringing". Die Sowjetunion trat für "common and equal responsibilities" ein. A l s Argument für eine gleiche Aufgabenverteilung wurde die entsprechende Formulierung i n Art. 16 F D K angeführt, wonach "States Parties [...] shall ensure on a basis o f equality o f men and women, [...] the same rights and responsibilities as parents, i n matters relating to their children." 7 1 D e m wurde entgegnet, daß damit nur die Gleichheit i n rechtlicher Hinsicht gemeint sei, weshalb die Formulierung des Art. 5 b) F D K ("... the recognition o f the common responsibilities o f men and women i n the upbringing and development o f their children...") sachgerechter sei. 7 2 Der Kompromißvorschlag der nach langer Kontroverse eingesetzten "drafting group" lautete schließlich: "States parties shall use their best efforts to ensure recognition o f the principle that both parents have common and similar responsibilities for the upbringing and development o f the child."

69

Art. 7 des Polnischen Entwurfs.

70

E/CN.4/L.1575, para. 82 - 95.

71

Ibd., para. 86.

72

Ibd., para. 87.

110

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

I n der zweiten Lesung 7 3 lag dennoch ein modifizierter E n t w u r f einer "drafting group" vor, i n dem "and similar" wieder gestrichen war, hatte man diesen Zusatz doch als zu unklar empfunden. 7 4 Dies stieß auf allgemeine Zustimmung. D i e Bedenken der U S A , es sei befremdlich, wenn i n einem internationalen A b k o m m e n verbindliche Pflichten für Individuen geschaffen würden, o b w o h l nur die Staaten Vertragspartner wären, wurden v o n den übrigen Delegationen nicht geteilt. 7 5 Bezüglich der Frage, wer neben den Eltern noch vorrangig die Erziehungsaufgabe übernehmen solle, beschränkte man sich auf den "guardian" trotz des Vorschlags der UdSSR 7 6 , die Ergänzung "and others responsible for the child" hinzuzufügen. Daß die Rolle des Staates gegenüber den Eltern grundsätzlich unterschiedl i c h gesehen wurde, belegt die Diskussion u m Art. 5 (Art. 5 bis a.F.). O b w o h l bereits i n Zusammenhang m i t den A r t i k e l n 7 bis a.F. (Meinungs, Gewissensund Religionsfreiheit) und Art. 15 a.F. (Recht auf B i l d u n g ) , das Problem erörtert worden war, i n welcher Weise das K i n d bei der Ausübung seiner Rechte v o n seinen Eltern angeleitet werden solle, eröffneten die U S A 1987 erneut die Diskussion darüber. Sie w o l l t e n i n einem eigenen A r t i k e l das Prinzip verankert wissen, daß Eltern oder ggf. der gesetzliche Vormund i n erster L i n i e das Recht und die Pflicht zur Erziehung der Kinder hätten, wobei das Z i e l die E n t w i c k l u n g zu einem eigenständigen Erwachsenen sein müsse. 77 Darüber hinaus sollte die Familie als natürliche Kernzelle der Gesellschaft geschützt werden. Die Garantien des Art. 10 IPwirtR wie auch des Art. 23 IPbürgR sollten i n der C R C eine Wiederholung finden. Der Vertreter Kanadas sah für diesen Fall jedoch einen Zusatz als notwendig an, der verhindere, daß die Familie die uneingeschränkte Herrschaft über das K i n d erhalte, und die Rechte des Kindes den Wünschen der Familie untergeordnet würden. Jeglicher Schutz der Familie müsse i n einem ausgewogenen Verhältnis zu dem Schutz des Kindes innerhalb der Familie stehen. 78 O b w o h l noch weitere Anregungen eingebracht worden waren, vertagte man die Fortsetzung der Beratungen. M a n wollte eine umfassende Lösung schaffen, die auch für die Garantien des Art. 7 bis a.F. (Meinungs, Gewissens- und Religionsfreiheit) und 15 a.F. (Recht auf B i l d u n g ) herangezogen werden könnte. 7 9

73

E/CN.4/1989/48, para. 304 - 314.

74

Ibd., para. 305.

73

Ibd., para. 311.

76

Ibd., para. 313.

77

E/CN.4/1987/25, para. 100.

78

Ibd., para. 106.

79

So Kanada und Finnland, ibd., para. 104, 110.

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

111

I m Frühjahr 1988 brachten Australien, Österreich, die Niederlande und die U S A eine Version ein, die an die Beratungen v o m Vorjahr anknüpfte. 8 0 D e m stellte der Verteter der Bundesrepublik jedoch ein v ö l l i g anderes Konzept gegenüber, das die Rechte der Eltern v ö l l i g aus der CRC ausklammern sollte. 8 1 N a c h einhelliger Auffassung i n der Arbeitsgruppe entsprach jedoch der bundesdeutsche Vorschlag nicht den gemeinsamen Vorstellungen, zumal Art. 8 a.F. (später Art. 18) die Elternrechte bereits ausreichend schütze. 8 2 Norwegen regte an, "Rechte und Pflichten" gegen "Verantwortung" auszutauschen, und die Eltern sollten das K i n d nur auf "angemessene Weise" leiten. Dies fand allgemeinen Beifall, worauf Art. 5 bis a.F. angenommen wurde. 8 3 Der Vertreter der Bundesrepublik wiederholte anschließend seine Bedenken, daß festgeschrieben werden müsse, daß die C R C unter keinen Umständen Elternrechte beeinträchtigen solle, und stellte entsprechende Vorbehalte i n Aussicht. 8 4 Einen neuen Impuls erhielt die Bestimmung durch den "technical r e v i e w " . 8 5 Das Sekretariat hatte nämlich eine Ausdehnung des Personenkreises angeregt, dessen vorrangige Erziehungsverantwortlichkeit durch die Staaten zu achten sei auf "the extended family or community as provided for by local custom". 8 6 D e m wurde ohne grundsätzliche Einwände Folge geleistet. 8 7

80

E/CN.4/1988/28, para. 27, mit dem Wortlaut: "The States Parties to the present Convention shall respect the rights and duties of the parents and, where applicable, legal guardians, to provide direction to the child in the exercise of his or her rights enumerated in the present Convention in a manner consistent with the evolving capacities of the child, having due regard for the importance of promoting the development of the skills and knowledge required for an independent adulthood", diese wurde auf der letzten Tagung vor der zweiten Lesung präsentiert. 81 Ibd., para. 29: "Nothing in this convention shall affect the right and the duty of parents and, where applicable, legal guardians to take measures as are required for the upbringing and well-being of the child." 82 Ibd., para. 30; unter Hinweis darauf, daß die Eltern erst mit zunehmenden Fähigkeiten des Kindes Einfluß verlören, und damit durchaus eine wichtige Position innehätten. 83

Ibd., para. 33.

84

Wie der Denkschrift der Bundesregierung, BT-Drucks. 12/42, S. 36 zu entnehmen ist, konnten diese Bedenken überwunden werden, da man zu der Auffassung gelangt sei, Art. 5 stelle klar, daß das Übereinkommen keine Herauslösung des Kindes (oder Jugendlichen) aus der Erziehungsverantwortung seiner Eltern oder sonstiger Personensorgeberechtigter anstrebe. Die Bestimmung besage nicht etwa, daß sich die Erziehungsverantwortlichkeit und elterliche Sorge darauf beschränke, dem Kind bei Ausübung seiner Rechte Anweisungen und Anleitungen zu geben. 83

Zweite Lesung in E/CN.4/1989/48 para. 178 - 185.

86

Ibd., para. 178.

87

Ibd., para. 185.

112

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Würdigung Der Grundsatz, daß die Familiensphäre Schutz genießt, und den Eltern der Vorrang bei der Erziehung ihrer Kinder zukommt, stellt keine Neuerung gegenüber den Internationalen Pakten dar. 8 8 D i e Betonung der gemeinsamen Verantwortung beider Eiternteile wiederholt dagegen ein bislang nur i n der F D K enthaltenes Prinzip. O b w o h l dies i n der CRC i n abgeschwächter Form geschieht, da sich die Staaten nur "nach besten Kräften" darum bemühen, bietet Art. 18 einen ersten Ansatzpunkt für ein gleichberechtigtes Elternbild. Einen bemerkenswerten Fortschritt leistet die C R C aber hinsichtlich der Grenzziehung i m Dreieck Staat-Kind-Familie. Die Formulierung v o n W o l f r u m "The c h i l d is entitled to protection by his or her family against society and the state, and by the state and the society against the child's f a m i l y " 8 9 ist dabei u m den weiteren Aspekt zu ergänzen, daß auch das K i n d vor sich selbst geschützt w i r d , da es sich aufgrund seiner Unreife selbst gefährden kann. Bennett kommt i n diesem Zusammenhang zu dem Schluß, daß sich die Rechte des Kindes realistischerweise nur "as part o f a developing matrix of the rights of parents, families, and state" entwickeln könnten. 90 Bislang erfolgte die Grenzziehung zwischen dem Schutz durch die Eltern und jenem vor den Eltern nur anhand sehr grober Kriterien. So zieht Palm-Risse für das i n Art. 18 Abs. 4 IPbürgR ausdrücklich benannte elterliche Bestimmungsrecht nur Art. 5 IPbürgR zur Einschränkung in Betracht 9 1 Nowak beleuchtet zwar das Zusammenspiel zwischen der Religionsfreiheit des Kindes und dem Erziehungsrecht der Eltern, kommt aber zu keinen überzeugenden Ergebnissen. 92 Bannwart-

88 Vgl. z.B. zu Art. 23 IPbürgR Nowak, CCPR, zu Art. 23 Rz. 5; umfassend zum elterlichen Erziehungsrecht Palm-Risse, Ehe und Familie, S. 367 - 396. 89

Ders., in: FS Partsch, S. 85.

90

Ders., Cornell IntematL.J. 20 (1987), S. 33 f.

91

Vgl. dies., Ehe und Familie, S. 391, die die Rechte des Kindes in diesem Zusammenhang unerwähnt läßt. 92 Er geht davon aus, daß die Religionsfreiheit der Kinder durch das Elternrecht gemäß Art. 18 Abs. 4 eingeschränkt werde. Die Kindertaufe als Akt der Begründung der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Religionsgemeinschaft stelle aber dann keine Verletzung der Religionsfreiheit dar, wenn sie auf Wunsch der Eltern geschehe und wenn der betroffene Jugendliche ohne unzulässige Beeinflussung durch Eltern, Religionsgemeinschaft und/oder den Staat seine Religionszugehörigkeit bestimmen könne, vgl. ders. CCPR, zu Art. 18 Rz. 19. So einleuchtend diese Abwägung erscheint, ohne Aufdeckung der ihr zugrundeliegenden allgemeinen Erwägungen bleiben entscheidende Fragen offen: Nach welchen Kriterien beurteilt sich z.B. die Zulässigkeit der Beeinflussung oder welchem Recht ist der Vorrang einzuräumen, wenn der Jugendliche gegen den Wunsch der Eltern einer Religionsgemeinschaft beitritt?

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

113

Maurer, die zu Bedenken gibt, daß gerade seitens der Eltern eine Verletzung der Rechte des Kindes drohen könne 9 3 , schlägt als dogmatischen Lösungsansatz vor, entgegen der herrschenden Lehre die Drittwirkung 9 4 der Kindesrechte zu bejahen. Andernfalls würde z.B. das Recht auf Bildung leerlaufen, wenn es nicht gegenüber denjenigen durchgesetzt werden könne, die die Erziehungsgewalt innehätten. 95 Nach der Auffassung von Köck stellt sich die Situation gerade entgegengesetzt dar. I m Hinblick auf das Recht auf Bildung stünde es den Eltern zu, für ihr K i n d eine Entscheidung zu treffen. 96 Dagegen sieht Wildhaber die Elternrechte i m Bildungsbereich lediglich als Sicherung gegen totalitäre Neigungen der Staaten an, die keineswegs einem originären Interesse der Eltern dienen sollen. 97 A u c h m i t B l i c k auf weitere Menschenrechte beschränken sich die Autoren darauf, lediglich das Ergebnis einer Abstimmung zwischen Eltern- und Kindesrechten zu präsentieren, 98 oder ihnen eine Wechselwirkung zu attestieren. 99 N i c h t nur i n der Literatur, auch während der Beratungen der einschlägigen Paktrechte, schenkte man den Rechten des Kindes kaum Beachtung. B e i der Formulierung des Art. 18 Abs. 4 IPbürgR, der v o n mehreren Staaten wegen seines Charakters als Garantie v o n Drittrechten abgelehnt wurde, k a m die Religionsfreiheit des Kindes überhaupt nicht und das K i n d e s w o h l nur am Rande zur Sprache. A l s die Frage gestellt wurde, ob das elternlose K i n d nach dem mutmaßlichen elterlichen W i l l e n erzogen werden sollte, wiesen einige Teilnehmer auf eine Bestimmung der UN-Erklärung von 1959 hin, wonach

93

Dies., Elternrecht, S. 93 nennt als Beispiel das Problem der freien Berufswahl, bei der es sich um eine höchstpersönliche Lebensentscheidung handle. Staat und Gesellschaft müßten dem Jugendlichen deshalb ermöglichen, sich frei und ohne unzulässige Einflußnahme durch die Eltern zu entscheiden. 94

Dazu auch Eissen, in: FS Cassin, S. 157 ff.

93

Ibd., S. 95.

96

Elternrecht, S. 61 in Zusammenhang mit Art. 2 1. ZP EMRK.

97

Vgl. ders., EuGRZ 1976, S. 494 f.

98

Z.B. stellt Jagerskiold, in: Henkin, International Bill, S. 179 ohne weitere Begründung fest: Die Freizügigkeit eines Mindeijährigen könne durch das Erfordernis elterlicher Begleitung eingeschränkt werden. 99

Vgl. Frowein / Peukert zu Art. 2 des 1. ZP EMRK Rz. 3: Bei dem Recht auf Ausbildung handle es sich um ein fundamentales Recht des Kindes, das gerade auch im Zusammenhang mit der Bestimmung des Elternrechts wesentliche Bedeutung habe. Im Hinblick auf die Wahrnehmung des Rechts kommt jedoch Kiss, R.D.H. 6 (1973), S. 469 zu dem Schluß: "Néanmoins, il a une spécificité car les enfants ne sont pas à même de le revendiquer directment à cause de leur statut particulier. En réalité, pour eux le droit ne s'exercera en tant que le droit que par l'intermédiare de leurs parents"; Partsch, Rechte, S. 237 ff. spart in seiner Würdigung des Inhalts des Art. 2 des 1. ZP zur EMRK diese Problematik aus. 8 Dorsch

114

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

"the best interests o f the C h i l d should be the paramount consideration". 1 0 0 A n l ä ß l i c h der Beratungen des Art. 24 IPbürgR äußerten einige Staaten umgekehrt Bedenken darüber, ob die Elternrechte gegen mögliche auf Art. 24 gestützte staatliche Schutzmaßnahmen abgesichert seien. 1 0 1 D i e C R C führt nun z w e i Gesichtspunkte ein, anhand derer die Frage konkreter z u beantworten sein w i r d , wie das K i n d und seine Rechte vor den Eltern zu schützen sind. Z u m einen rechtfertigt die i n Art. 18 Abs. 1 vorausgesetzte B i n d u n g der Eltern und ggfs. des Vormunds an das K i n d e s w o h l , 1 0 2 das ihr Grundanliegen darstellen muß, die M ö g l i c h k e i t einer Grenzziehung. Der Vorrang elterlicher Erziehungsverantwortung endet, wenn das K i n d e s w o h l dies erfordert. Wie oben gezeigt, läßt sich der letztgenannte B e g r i f f aus dem Kontext der übrigen Rechte der CRC bis zu einem gewissen Grad objektiv bestimmen. 1 0 3 Z u m anderen verhindert Art. 5, daß das für den Schutz des Kindes vor sich selbst 1 0 4 erforderliche Maß an elterlicher Einschränkung überschritten wird. Gleichzeitig w i r d den Vertragsstaaten dann keine A c h t u n g vor den Rechten und Pflichten der Erziehungspersonen abverlangt, w e n n sie das K i n d nicht entsprechend seiner E n t w i c k l u n g und i n angemessener Weise bei der Ausübung seiner Konventionsrechte leiten und führen. Dies impliziert keineswegs eine " D r i t t w i r k u n g " der Kindesrechte, w i e sie v o n Bannwart-Maurer zur Vermeidung der Aushöhlung der Kindesrechte durch die Eltern vorgeschlagen wurde, aber die C R C definiert die Reichweite des Elternrechts neu. D a m i t w i r d sichergestellt, daß die i n der C R C genannten Rechte effektive Geltung erlangen.

100

Vgl. Bossuyt, Guide, S. 368 f. zu Art. 18 Abs. 4.

101

Vereinigtes Königreich E/CN.4/SR.752, S. 9; Saudi Arabien, A/C.3/SR.1177, para. 39 ("the child belonged first to his family") 43, 44; Malaysia, A/C.3/SR.1174, para. 21. 102 Vgl. die interessante Paralelle zum deutschen Recht, die sich im einen Beispiel von Meyer, Stellung, S. 33 widerspiegelt, wonach ein elterliches Verbot der Teilnahme an einer Demonstration nur aus Gründen des Kindeswohls von Art. 6 Abs. 2 S.l GG gedeckt sein soll. Für den Fall der unberechtigten Verweigerung der elterlichen Genehmigung käme eine Entscheidung des Vormundschaftsgerichts in Betracht. 103 Vgl. oben 2., c).; die Auffassung Wolfs, die übrigen Garantien der CRC ermöglichten bereits eine grobe inhaltliche Ausgestaltung, erlaubt dabei eine noch weitgehendere Eingrenzung der Elternrechte. Eine Übertragung des Gedankens, der zunächst für die Bindung des Staates an das Kindeswohl entwickelt wurde, auf die Bindung der Eltern ist deshalb gerechtfertigt, da dies am weitestgehenden die Verwirklichung der Konventionsrechte fördert, wohingegen eine uneingschränkte Definitionskompetenz der Eltern die Rechte des Kindes vereitelten. 104

Vgl. Bennett, Cornell IntematL.J. 20 (1987), S. 33.

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

115

Allerdings darf nicht verkannt werden, daß die C R C der Idee, das Erziehungsrecht der Eltern finde seine Grenze nur am Kindeswohl, eine Absage erteilt. Vielmehr w i r d das Erziehungsrecht nach Maßgabe des Art. 5 inhaltlich konkretisiert und eingegrenzt. Die Auffassung v o n Wolf, die K o n v e n t i o n sei dasjenige völkerrechtliche Instrument, welches "die prinzipielle Außerstaatlichkeit familienrechtlicher Eltern-Kind-Beziehungen bisher am deutlichsten z u m Ausdruck bringe", 1 0 5 ist daher nur unter dem Vorbehalt zuzustimmen, daß die "Außerstaatlichkeit" nur für einen durch Art. 18 und vor allem durch Art. 5 abgegrenzten Bereich der Eltern-Kind-Beziehung garantiert w i r d . 1 0 6 Bemerkenswert ist i n diesem Zusammenhang der Inhalt des "General Comment", den der Menschenrechtsausschuß am 5. 4. 1989 zu Art. 24 IPbürgR angenommenen hat, also nachdem die Menschenrechtskommission abschließend über den E n t w u r f der C R C beraten hatte. Dort finden sich i n abgeschwächter Form Ansätze zu einer ähnlichen Ausgestaltung des elterlichen Erziehungsrechtes. Vor allem den Eltern obliege es nämlich, "to create conditions to promote the harmonious development o f the child's personality and his enjoyment o f the rights recognized i n the Covenant". 1 0 7 Allerdings bleibt zu bemängeln, daß Art. 3 Abs. 3, 5 und 18 Abs. 1 auf einen j e w e i l s unterschiedlichen Kreis erziehungsberechtigter Personen abstellen, und nicht nachvollziehbar erscheint, weshalb z.B. i n Art. 18 "andere gesetzlich für das K i n d verantwortliche Personen" nicht als vorrangig erziehungsberechtigt genannt werden oder die Rechte und Pflichten eines M i t g l i e d s der weiteren Familie bei staatlichen Maßnahmen i.S. von Art. 3 Abs. 2 nicht zu berücksichtigen sein sollen. O b w o h l die C R C für den häufig gebrauchten Elternbegriff 1 0 8 keine D e f i n i t i o n gibt, bietet sie damit nur auf den ersten B l i c k Anlaß zu K r i t i k . Da genetische, biologische 1 0 9 , soziologische und rechtliche Elternschaft auseinanderfallen können, erscheint es i m Ergebnis als die sachgerechtere Lösung, wenn der Elternbegriff m i t B l i c k auf die einzelne

103

Ders., Kinderkonvention, S. 15.

106

Nach Auffassung von Aiston wurden der Aspekt der "evolving capacities" in noch keinem anderen Instrument so stark betont wie in der CRC, vgl. ders., EPIL Inst. 9, S. 22; dies wird weiter positiv bewertet von Hammarberg, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 100. 107 General Comment, 17 [35] CCPR/C/21/Rev.l, S. 23 para. 6. Die ehemals geäußerte Vermutung, Art. 24 könne die Elternrechte berühren, erwies sich damit unter einem gewissen Blickwinkel als zutreffend. 108 109

Die Ehernfinden femer Erwähnung in Ait 2, 3, 5, 7, 9, 10, 14, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 27, 29, 40.

Z.B. im Fall künstlicher Fortpflanzungstechniken muß die genetische Mutter nicht mit der Austragenden zusammenfallen.

116

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Garantie u n d unter B e r ü c k s i c h t i g u n g der innerstaatlichen Verhältnisse unterschiedlich ausgelegt werden k a n n . 1 1 0 4. Das allgemeine Diskriminierungsverbot, A i t 2 Abs.l ( A i t 4 a.F.) Inhalt A r t . 2 A b s . 1 enthält die G r u n d v e r p f l i c h t u n g der Staaten, n ä m l i c h alle die i n d e r K o n v e n t i o n f e s t g e l e g t e n R e c h t e z u a c h t e n , u n d sie f ü r j e d e s i h r e r H o h e i t s g e w a l t unterstehende K i n d z u gewährleisten. I n der n a c h f o l g e n d e n A u f z ä h l u n g verbotener

Diskriminierungstatbestände

werden neben denjenigen,

wie

sie

auch A r t . 2 Abs. 1 I P b ü r g R nennt, auch der der ethnischen H e r k u n f t 1 1 1 sowie der der B e h i n d e r u n g aufgeführt. D a r ü b e r hinaus dürfen keine der U m s t ä n d e , a u c h w e n n sie n u r i n d e r P e r s o n d e r E l t e r n o d e r des V o r m u n d e s v o r l i e g e n , z u e i n e r D i s k r i m i n i e r u n g des K i n d e s f ü h r e n . Gang der Die Arbeitsgruppe

konnte

Beratungen

1 9 8 1 n a c h k u r z e r D e b a t t e A r t . 4 a.F. a n n e h -

m e n . 1 1 2 M a n hatte sich schnell geeinigt, sich v o n d e m entsprechenden A r t . 4 des " S e c o n d P o l i s h D r a f t " 1 1 3 z u g u n s t e n e i n e r F o r m u l i e r u n g z u l ö s e n , d i e s i c h

110 Z.B. muß sich Art. 7 Abs. 1 nur bzw. jedenfalls vorrangig auf die natürlichen Eltern beziehen, denn die Kenntnis der eigenen blutsmäßigen Abstammung ist fur die Identitätsfindung des Kindes von besonderer Bedeutung. Diesen Schluß legt auch die Entstehungsgeschichte nahe, derzufolge Venezuela mit Blick auf die Zwangsadoptionen von Kindern politischer Gefangener die Aufnahme dieses Rechts betrieb, und die USA eine geheime Adoption als unvereinbar mit Recht des Kindes ansahen, seine Eltern zu kennen (vgl. unten die Entstehungsgeschichte des Art. 7, IV., 3., a). Andererseits wäre es nicht mit dem Sinn und Zweck der CRC vereinbar, wenn der Trennungsschutz des Art.9 CRC nur gegenüber den natürlichen Eltem eingriffe, da dies dem Kindeswohl nur unzureichend Rechnung trüge. 111

In den Pakten fand lediglich in Art. 27 IPbürgR die ethnische Minderheit Berücksichtigung; hinsichtlich der Konkretisierung des Begriffs kann auf die Untersuchungen der Unterkommission zur Verhütung von Diskriminierung und Minderheitenschutz der Menschenrechtskommission verwiesen werden, "Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities", E/CN.4/Sub.2/384/Rev.l (1979). Daneben verwendet die UNESCO Konvention v. 15.12.1960 über die Vermeidung von Diskriminierungen im Unterrichtswesen und das ILO Übereinkommen Nr. 107 (1957) diesen Begriff. 112

E/CN.4/L. 1575 para. 50: "The States Parties to the present Convention shall respect and extend all the rights set forth in this Convention to each child in their territories without distinction of any kind, irrespective of the child's or his parents"or legal guardians' race, colour, sex, language, status, ethnic origin, cultural beliefs or practices, property, educational attainment, birth or any other basis whatever." 113

Dieser umfaßte insbesondere: "..birth in lawful wedlock or out of wedlock or any distinction whatever".

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

117

enger an die üblicherweise gebrauchte Diskriminierungsklausel anlehnte und zusätzlich jede auf die Verhältnisse der Eltern oder des Vormunds gestützte Diskriminierung ausschloß. 1 1 4 Die U S A hatten zwar zunächst die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts zur Bedingung für die Geltung des Diskriminierungsverbots erheben 1 1 5 oder zumindest eine Sonderregelung für fremde Kinder einführen w o l l e n , 1 1 6 beugten sich aber dem allgemeinen Widerspruch. Dieser wurde durch den H i n w e i s auf die damit verbundene Einschränkung der Universalität der K o n v e n t i o n ausgelöst. 1 1 7 1986 starteten China und Österreich vergeblich den Versuch, die Gleichbehandlung der nichtehelichen Kinder durch die Einfügung eines eigenen Artikels 4 bis a.F. sicherzustellen. 1 1 8 Von einigen wurde dies i m H i n b l i c k auf die Generalklausel zwar als überflüssig erachtet, andererseits wiesen die Vertreter Australiens, Japans, des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten auf die Unvereinbarkeit eines solchen Artikels m i t ihren nationalen Gesetzen h i n . 1 1 9 Das Ergebnis des "technical review" führte zur Beratung 1 2 0 und Einfügung folgender neuer Gesichtspunkte: Abweichend v o n dem Pakt über politische und bürgerliche Rechte 1 2 1 sollte es auf den Aufenthaltsort des Kindes nicht mehr ankommen, und das Diskriminierungsverbot auf alle Kinder, die der Gerichtsbarkeit eines Staates unterliegen, Anwendung finden. 1 2 2 Diese A b w e i chung wurde m i t dem Hinweis auf die entsprechende Formulierung i n der E M R K 1 2 3 unterstützt. 1 2 4 Weiter kamen die ethnische Herkunft sowie der Umstand der Behinderung als ausdrücklich genannte unzulässige D i s k r i m i nierungstatbestände h i n z u . 1 2 5

114

Ibd., para. 43.

113

Ibd., para. 40: "[...] to all children lawfully in its territory."

116

Ibd., para. 45.

117

Ibd., para. 40, 47.

118 E/CN.4/1986/39, para. 13: "The States Parties [...] shall take all effective measures to ensure that a child born out of wedlock shall enjoy the same legal rights as those enjoyed by a child born in wedlock, in particular the rights enumerated in the present Convention". 119

Ibd., para. 14, 15.

120

E/CN.4/1989/48, para. 146 - 169.

121

Art. 2 Abs. 1 IPbürgR: "allen in seinem Gebiet befindlichen und seiner Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen ohne Unterschied [...]." 122

Ibd., para. 146.

123

Art. 1 EMRK lautet: "[...] allen ihrer Herrschaftsgewalt unterstehenden Personen [...]".

124

Ibd., para. 147.

123

Ibd., para. 146; ein entsprechender Anstoß wurde bei der Beratung eines Artikels über behinderte Kinder (Art. 12 a. F.) 1983 gegeben, vgl. E/CN.4/1983/62, para. 76, 77.

118

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Würdigung Die weitgehende Übereinstimmung m i t Art. 2 Abs. 1 I P b ü r g R 1 2 6 muß auf den ersten B l i c k verwundern, da die CRC nicht nur bürgerliche und politische Freiheiten enthält. Da nachfolgend aber Art. 4 für die Gruppe der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte Sonderregeln aufstellt, ist der Geltungsumfang des "to respect and and to ensure" 1 2 7 auf solche Rechte, auf die auch Art. 2 IPbürgR abstellt, begrenzt. Die C R C hält insofern an überkommenen Kategorien fest. Daneben sind jedoch auch Neuerungen zu verzeichnen.Die Streichung des Aufenthaltserfordernisses 128 i m Hoheitsgebiet ist als Stärkung einer i n Art. 1 E M R K zum Ausdruck kommenden Tendenz der Ausweitung des Diskriminierungsverbots 129 zu begrüßen. Gleiches gilt hinsichtlich der Ergänzungen des Katalogs verbotener Diskriminierungsgründe, da sie existierende Mißstände widerspiegeln und damit auch Signalwirkung entfalten. Die Bezugnahme auf die Eltern und den Vormund verstärken den Diskriminierungsschutz dergestalt, daß i m Einzelfall nicht erst zu beurteilen ist, ob Umstände i n der Person der Eltern, wie z.B. die Staatsangehörigkeit, einen sonstigen Status des Kindes darstellen. Vielmehr kann unmittelbar geprüft werden, ob eine Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit der Eltern vorliegt. Angesichts der Tatsache, daß es noch immer strittig ist, ob die Nichtehelichkeit einen von der allgemeinen Diskriminierungsklausel verbotenen Diskriminierungsgrund darstellt, 130 hätte es einen großen Fortschritt bedeutet, wenn der vorgenannte Vorschlag Österreichs und Chinas 131 eines entsprechenden ausdrücklichen Verbots

126

Vgl. dazu Ramcharan, in: Henkln, International Bill, S. 247 ff.

127

Vgl. dazu Buergenthal, in: Hekin, International Bill, S. 77 f.

128

Vgl. dazu Kritik von Quigley, in: Cohen, Commentary, S. 32 f.

129

Vgl. diesbezüglich zu Art. 2 IPbürgR, Buergenthal, in: Henkin, International Bill, S. 74.

130

Zwar wird in der Literatur überwiegend die Nichtehelichkeit als unzulässiger Diskriminierungstatbestand angesehen: Nach Nowak, CCPR, zu Art. 2 Rz. 46 m.w.N., ergebe sich dies aus dem Merkmal "birth"; Senaeve, in: Torelli, Protection, S. 106 zieht "sans distinction aucune" zur Begründung heran und Ramcharan, in: Henkin, International Bill, S. 266, 269 will dies zumindest im Wege einer progressiven Auslegung ermitteln. Vierdag, Concept, S. 103 vertritt unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte die Gegenmeinung. Diese findet ihre Bestätigung in der Opposition Australiens, des Vereinigten Königreichs und Japans, (E/CN.4/1986/39 para. 14, 15) vgl. oben 2., die immerhin den IPbürgR ohne einschlägigen Vorbehalt ratifiziert haben, vgl. Nowak Anhang A. 3 , S. 795, 806, 812 f. 131

S. oben b).

119

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

E r f o l g g e h a b t hätte o d e r A r t . 4 des " S e c o n d P o l i s h D r a f t " 1 3 2 b e i b e h a l t e n w o r d e n w ä r e . A l l e r d i n g s w ä r e dies z w e i f e l l o s z u L a s t e n der angestrebten w e i t e s t m ö g l i c h e n A k z e p t a n z d e r C R C g e g a n g e n , w e n n es n i c h t sogar i h r I n k r a f t t r e t e n

erheblich

v e r z ö g e r t hätte. A u c h a n l ä ß l i c h der A b f a s s u n g der A l l g e m e i n e n E r k l ä r u n g d e r M e n s c h e n r e c h t e 1 3 3 w i e später b e i der A u s a r b e i t u n g des A r t . 2 4 I P b ü r g R 1 3 4

war

e r k e n n b a r g e w e s e n , daß es n i c h t a l l e n Staaten m ö g l i c h sein w ü r d e , n i c h t e h l i c h e n K i n d e r n g l e i c h e b ü r g e r l i c h e R e c h t e z u g e w ä h r e n . 1 3 5 D i e s e r U m s t a n d f a n d später i n einer

einschlägigen

UN-Studie136

erneut

seine B e s t ä t i g u n g .

Die

CRC

ändert

i n s o w e i t n i c h t s a m Status q u o , u n d d a m i t daran, daß eine R e i h e v o n Staaten d i e N i c h t e h e l i c h k e i t als s a c h l i c h e R e c h t f e r t i g u n g e i n e r u n t e r s c h i e d l i c h e n B e h a n d l u n g gelten lassen.137 S Der Schulz vor Diskrinierungen, A i t 2 Abs. 2 Inhalt A b s . 2 w e i t e t das D i s k r i m i n i e r u n g s v e r b o t aus z u e i n e m D i s k r i m i n i e r u n g s s c h u t z des K i n d e s v o r a l l e n F o r m e n der D i s k r i m i n i e r u n g oder der B e s t r a f u n g w e g e n des Status, d e r T ä t i g k e i t e n , der M e i n u n g s ä u ß e r u n g e n oder der W e l t a n s c h a u u n g der E l t e r n , des V o r m u n d s o d e r seiner F a m i l i e n a n g e h ö r i g e n .

132

E/CN.4/1349», S. 3.

133

Anläßlich der Beratungen der Pakte erinnerte der Vertreter Frankreichs, Cassin, daran, "that any mention in the Universal Declaration of the question of the rights of children born out of wedlock hat to be abandonned owing to the difficulties which it would cause for some delegations and that it had only been possible to urge that all children should enjoy equal social protection, without discrimination", E/CN.4/SR.752 S. 9. Der Anlaß "birth" i.R. der AllgEMR zu verwenden, war das Anliegen des sowjetischen Vertreters, die "abolition of differences based on social conditions as well as the privileges enjoyed by certain groups in the economic and legal fields" durchzusetzen, wobei der Begriff "class" als ungeeignet angesehen wurde, vgl. A/C.3/SR.101 S. 135, näher auch Vierdag, Concept, S. 103. 134 Die Verwendung des Begriffs "birth" geht auf den Vorschlag einer Gruppe von 8 Staaten im Dritten Ausschuß zurück, die dazu folgende Erläuterungen abgaben: "[...] had the sponsors wished to refer to the distinction between children born in wedlock and those bom out of wedlock, they would have chosen the word 'filiation' rather than 'birth'", A/C.3/SR.1265 para. 37. In diesem Sinne äußerten sich weitere Staaten: "Again the word 'birth', as interpreted by the Italian delegation, did not refer to the case of children bom out of wedlock, Italien A/CR.3/SR.1266 para. 31; "Again the question of the inheritance rights of children bom out of wedlock was not settled", Malaysia, ibd. para. 29. 133

Vgl. z.B. E/CN.4/SR.752, S. 9; sowie Bossuyt, Guide, Art. 24, para. 2 and 3, S. 462 f.

136

"Study on Discrimination against Persons bom out of wedlock", by V. Saario, U N Publications, Sales No. E.68.XIV.3. 137 Pappas, Status, S. xliii, stellt in ihrer Untersuchung über 13 repräsentativ ausgewählte Länder einleitend fest: "Discrimination on account of birth status (whether bom within or out of wedlock) is still widespread."

1 2 0 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Gang der Beratungen Der Schutzgedanke war erstmals 138 in einem amerikanischen Kompromißvorschlag 1 3 9 zu einem nur einen Absatz umfassenden Art. 2 enthalten. In der danach von Norwegen eingebrachten Formulierung wurde er 1981 als Abs. 2 angenommen.

140

I n der zweiten Lesung erhob sich die Frage, ob das K i n d nicht auch vor Diskriminierungen geschützt werden müsse, die sich auf die genannten Umstände i n seiner eigenen Person 1 4 1 gründeten, und nicht nur vor solchen, die der Person seiner Eltern oder seines Vormundes anhafteten. Diesem E i n w a n d trug der E n t w u r f einer "drafting group" Rechnung, 1 4 2 den allerdings die amerikanische Delegation m i t dem Argument abgelehnte, daß die Bestrafung v o n K i n d e r n durch die Eltern oder den Vormund nicht als unzulässig eingestuft werden dürfe. Daraufhin wurde " o f the child" i n der Endfassung gestrichen. 1 4 3 Würdigung Eine ähnliche Vorschrift findet sich in Art. 26 IPbürgR, wonach "[...] The law shall prohibit any discrimination and guarantee to all persons equal and effective protection against discrimination [...]". Die CRC geht scheinbar darüber hinaus, da sie dazu verpflichtet, diesbezüglich alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen. Fraglich ist aber, ob sich diese Pflicht nach dem Wortlaut des Abs. 2 auch auf eine Diskriminierung und/oder Bestrafung von Umständen in der Person des Kindes bezieht. Einerseits könnte Abs. 2 so verstanden werden, daß das K i n d a) vor allen Formen der Diskriminierung 1 4 4 und b) vor Bestrafung wegen der Umstände in der

138 Allerdings beinhaltete der Grundsatz Nr. 10 der UN-Erklärung von 1959: "The child shall be protected form practices which may foster racial, religious and any other form of discrimination." 139 E/CN.4/L.1575, para. 44: "[...] that the child is protected against all forms of discrimination on any basis whatsoever, particularly against any form of discrimination or punishment based on the activities or beliefs of the child's parents, legal guardians, or other family members." 140 Ibd., para. 56: "States Parties [...] shall take all appropriate measures to ensure that the child is protected against all forms of discrimination or punishment on the basis of the status, activities, expressed opinions, or beliefs of the child's parents, legal guardians, or other family members." 141

So die Idee Kanadas, E/CN.4/1989/48, para. 154.

142

E/CN.4/1989/48, para. 157: "2. States parties shall take all appropriate measures to ensure that the child is protected aganist all forms of discrimination or punishment on the basis of the status, activities, expressed opinions, or beliefs of the child, the child's parents [...]". 143 144

Ibd., para. 164.

"The States Parties [...] shall ensure that the child is protected against all forms of discrimination".

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

121

Person Dritter zu schützen sei. 145 Andererseits läßt sich die Bestimmung auch mit der Betonung lesen, daß das K i n d hinsichtlich der Gründe i n der Person Dritter sowohl vor Diskriminierung als auch Bestrafung geschützt werden müsse. 146 Da "Diskriminierung" und "Bestrafung" qualitativ verschiedene Formen der Rechtsbeeinträchtigung darstellen, treffen beide Versionen sinnhafte Aussagen. Keine von beiden schreibt indes für sich allein einen umfassenden Schutz fest, so daß auch eine teleologische Interpretation kein eindeutiges Ergebnis liefert. Die Entstehungsgeschichte weist dagegen eindeutig die zweite Alternative als die richtige aus. Ursprünglich hatte es "discrimination or punishment on the basis o f the status [...] of the child, the child's parents [...]" geheißen. 147 Der Satzteil nach "status" bezog sich daher von Anfang an auf Diskriminierung und Bestrafung. Folglich w i r d das K i n d hinsichtlich der in seiner Person liegenden Umstände nicht von Abs. 2 geschützt. Die CRC gewährt damit einen geringeren Schutz als Art. 26 IPbürgR. 6. Die Umsetzung der Rechte durch die Staaten, A i t 4 ( A i t S a. F.)

Inhalt Grundsätzlich verpflichten sich die Staaten, die i n dem Übereinkommen anerkannten Rechte zu verwirklichen, indem sie "alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen" treffen. Für die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte gilt nach S. 2, daß dies nur unter Ausschöpfung "der verfügbaren M i t t e l und erforderlichenfalls i m Rahmen der internationalen Zusammenarbeit" zu geschehen habe. Gang der Beratungen Art. 4 Abs. 2 des "Second Polish Draft" beschäftigte sich zwar m i t der A r t und Weise, i n der die Staaten zur Realisierung der K o n v e n t i o n beitragen sollten, 1 4 8 aber die Arbeitsgruppe nahm 1981 ohne weitere Beratungen 1 4 9 einen brasilianischen Vorschlag an, 1 5 0 der sich vor allem dadurch auszeichnete, daß

143

"[...] or punishment on the basis of the status [...] of the child' parents".

146

"[...] protected against all forms of discrimination or punishment on the basis of [...]".

147

Hitch, in: Cohen, Commentary, S. 24 lehnt die hierfür gegebene Begründung der USA mit dem Argument ab, daß zumindest ein älteres Kind umfassend vor einer Bestrafung auch aufgrund seiner eigenen Meinung geschützt werden müsse. us „2 The States Parties to the present Convention shall undertake appropriate measures individually and within the framework of international cooperation, particularly in the areas of economy, health and education for the implementation of the rightsrecognizedin this Convention." 149 Auch die zuvor eingebrachten Vorschläge Norwegens, ibd., para. 57 und Australiens, ibd., para. 58 und der USA, ibd., para. 59 wurden nicht weiter untersucht. 130

E/CN.4/L.1575, para. 5 6 - 6 1 .

1 2 2 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

er die Staaten nur i m Umfang ihrer verfügbaren M i t t e l verpflichtete. 1 5 1 Gerade dieser Punkt gab den Anstoß zu einer sehr kontrovers geführten Debatte i m Verlauf der zweiten Lesung. 1 5 2 Während eine Gruppe v o n Staaten für eine Streichung dieses Passus plädierte, da auch der IPbürgR keine solche Beschränkung kenne, und der Standard hinsichtlich der bürgerlichen und p o l i t i schen Rechte andernfalls gesenkt würde, 1 5 3 machte sich eine andere Gruppe für dessen Beibehaltung stark, wobei sie die besondere Situation der E n t w i c k lungsländer ins Feld führten. 1 5 4 Eine "drafting group" konnte schließlich m i t der Aufteilung, w i e sie den beiden Pakten eigen ist und die nur i m H i n b l i c k auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten eine Relativierung zuläßt, eine konsensfähige Fassung präsentieren. 1 5 5 Würdigung Angesichts der Vielfalt der i n der C R C verankerten Rechte 1 5 6 muß die Ausgestaltung einer allgemeinen Umsetzungsverpflichtung auf Schwierigkeiten stoßen. Da die C R C für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte häufig spezielle Vorgaben über die erforderliche Umsetzung m i t zusätzlichen "saving clauses" bereithält, 1 5 7 k o m m t Art. 4 nur eine ergänzende F u n k t i o n z u . 1 5 8 G l e i c h w o h l ist die Bestimmung insofern problematisch, als die C R C

131 "The States Parties to the present Convention shall undertake all appropriate and legislative measures, in accordance with their available resources, and, where needed, within the framework of international co-operation, for the implementation of the rights recognized in this Convention." 132

E/CN.4/1989/48, para. 170 - 177.

133

USA, Kanada, Schweden, Neuseeland, Argentinien, Portugal und das Vereinigte Königreich, ibd., para. 172. 134

Brasilien, Indien, Venezuela, Libyen und Algerien, ibd., para. 173.

133

Ibd., para. 176.

136

Diese Vielfalt wird in der Literatur ebenso komplex bewertet, Cohen stellt ihrer detaillierten Untersuchung der in der CRC verwendeten Umsetzungspflichten die Bemerkung voran: "The Convention on the Rights of the Child is unique in that it contains a wide range of economic and social rights in addition to a full panoply of civil and political rights", dies., Conn.J.I.L. 3 (1987), S. 5, ; nach Wolf, Kinderkonvention, S. 16 setzt sich die Konvention aus einem System von Rechten des Kindes, außerstaatlichen Rechten und Verantwortlichkeiten der Eltern und staatlichen Verpflichtungen und Aufgabenstellungen zusammen; Bossuyt, RUDH 1990, S. 143 glaubt eine zunehmende Abnahme der Verbindlichkeit festzustellen, je kindspezifischer eine Vorschrift sei. 137 138

Z.B. begrenzt die Leistungsfähigkeit der Ehern die Pflicht der Staaten, vgl. Art 23 Abs. 2.

Die Bedeutung dieser Einschränkung ist unklar. Während z.B. Trubek, in: Meron, Human Rights, S. 215 die Auffassung vertritt, die Staaten müßten den Ausgaben zur Verwirklichung dieser Rechte zumindest Priorität einräumen, weisen Simma / Bennigsen darauf hin, daß die staatliche Ermessensfreiheit insofern allgemein als unbegrenzt angesehen werde, dies., in: FS

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

123

Rechte aufführt, deren Zuordnung z u m Kreis der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte nicht eindeutig ist. H i n s i c h t l i c h der bürgerlichen und politischen Rechte bleibt die gefundene Kompromißlösung hinter dem Standard des I P b ü r g R 1 5 9 zurück. Dort nämlich werden die Staaten verpflichtet, nicht nur die erforderlichen Schritte zu unternehmen, [...] u m den Rechten Wirksamkeit zu verleihen (Art. 2 Abs. 2 IPbürgR), sondern auch gehalten, für ein effektives individuelles Beschwerdeverfahren Sorge zu tragen (vgl. Art. 2 Abs. 3 IPbürgR). I m Gegensatz dazu erlegt Art. 4 den Staaten lediglich die Pflicht auf, geeignete Maßnahmen zur Verwirklichung der dort genannten Rechte zu treffen. 1 6 0 D i e Verpflichtung, ein innerstaatliches Beschwerde verfahren zu schaffen fehlt gänzlich. Alternativen, wie der v o n N G O s und i n der Literatur geforderte Ombudsmann, 1 6 1 werden ebenfalls nicht genannt. D a die ersten Untersuchungen zur Vereinbarkeit einzelner nationaler Rechtsordnungen m i t der CRC durchaus einen Handlungsbedarf der Gesetzgeber bejahen, ginge es jedoch zu weit, jede praktische Bedeutung der C R C aufgrund ihrer vagen Staatenpflichten zu verneinen. 1 6 2 7. Die Günstigkeitsklausel, A i t 41 ( A i t 21 a.F.)

Inhalt Art. 41 statuiert den Grundsatz, daß die C R C "alle zur Verwirklichung der Rechte des Kindes besser geeigneten Bestimmungen unberührt" läßt, die i m Recht des Vertragsstaates oder " i n dem für diesen Staat geltenden Völkerrecht" enthalten sind. Gang der Beratungen M i t dieser Thematik befaßte sich erstmals ein 1984 eingebrachter Vorschlag Kanadas, der jedoch erst 1986 z u m Beratungsgegenstand der Arbeits-

Steindorff, S. 1490; informativ zu den Auswirkungen der Umsetzung von Menschenrechten in den Staatshaushalten, Burgess, in: Vardin / Brody, Rights, S. 99 ff. 139

Vgl. umfassend Schachter, in: Henkin, International Bill, S. 319 ff.

160

Zur Abstufung "geeignet" gegenüber "erforderlich", vgl. Cohen, Conn.J.I.L. 3 (1987), S. 9.

161

Vgl. u.a. Wolf, Kinderkonvention, S. 30.

162

Vgl. zum französichen Recht Raymond, J.C.P, 64 (1990), Nr. 24 ff.; zum irischen Recht Blake, I L T 5 (1991), bes. S. 118, zum schottischen Recht Sutherland, The Scots Law Times 1991, S. 198 ff. und zum deutschen Recht Wolf, Kinderkonvention, bes. S. 19 f.

124

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

gruppe avancierte. 1 6 3 O b w o h l er abgesehen v o n den notwendigen sprachlichen Anpassungen dem Art. 23 F D K entsprach, war er der K r i t i k ausgesetzt. 164 Neben sprachlichen Verbesserungen wurde die Einfügung v o n "customary l a w " 1 6 5 w i e auch ein weiterer Absatz m i t dem Inhalt "other applicable l a w " 1 6 6 angeregt. Schließlich setzte sich der Änderungswunsch Kanadas und des Vereinigten K ö n i g r e i c h s 1 6 7 durch, nämlich " l a w " statt "legislation" z u gebrauchen. 1 6 8 1987 versuchte Finnland die Anfügung eines weiteren Absatzes zu bewirken, der die Unberührtheit aller sonstigen Menschenrechte durch die C R C festschreiben sollte. Sein Kernsatz lautete: " N o t h i n g i n the present Convention may be interpreted as i m p l y i n g for any State Party [...] any right to impose any restriction upon or derogation from any o f the fundamental human rights [...]". 1 6 9 Dies stieß auf k e i n Interesse, so daß keine Entscheidung darüber herbeigeführt w u r d e . 1 7 0 D i e Bundesrepublik unterbreitete i m Folgejahr eine Version, i n der die Unberührtheit der Rechte der Eltern und ggf. des gesetzlichen Vormunds niedergelegt war. Sie wurde jedoch nicht diskutiert. 1 7 1 Wie daher zu erwarten, lag der Arbeitsgruppe i n der zweiten Lesung neben einer verbesserten Fassung des 1986 angenommenen Textes 1 7 2 ein Alternativvorschlag vor, der v o n Brasilien, Kanada, Finnland, der D D R , der Bundesrepublik, den Niederlanden und der I L O gestützt wurde. Letzterer setzte sich aus einer Nichtberührungsklausel zugunsten "any human right or any rule relating to the protection o f the c h i l d to w h i c h that State Party is bound by its national law, by custom or by any international instrument, irrespective o f such right or protect i o n being recognized i n this Convention as a right o f the child" und einen Vorbehalt zugunsten solcher Bestimmungen zusammen, die "more conducive to the rights or protection o f the child" seien. 1 7 3 D i e dagegen erhobenen Einwände stützten sich u.a. darauf, daß ein Staat sich der Vertragspflichten

163

Vgl. E/CN.4/1986/39, para. 146: "Nothing in this Convention shall affect any provisions that are more conducive to the realization of the Rights of the child and that may be contained in: (a) the legislation of a State Party; or (b) Any other international convention, treaty or agreement in force for that State". 164

Vgl. ibd., para. 147 - 150.

163

So die Niederlande, ibd., para. 48.

166

So die USA, ibd., para. 148.

167

Ibd., para. 150.

16β

Vgl. angenommene Fassung, ibd., para. 151.

169

E/CN.4/1987/25, para. 130.

170

Ibd., para. 132.

171

E/CN.4/1988/28 Nr. 3 unter C. Other Proposals.

172

E/CN.4/1989/48, para. 623; auf Anregung von UNICEF war als lit. c) "customary international law" angefügt worden. 173

E/CN.4/1989/48, para. 624.

III. Begriffsdefinitionen und allgemeine Prinzipien

125

unter H i n w e i s auf die Einhaltung bestehender nationaler Gesetze entziehen könne, 1 7 4 an der zusätzlichen Verwendung v o n "protection" neben " r i g h t s " 1 7 5 sowie an der Auslassung des Völkergewohnheitsrechts, o b w o h l dort i m Bereich des humanitären Rechts relevante Bestimmungen angesiedelt seien. 1 7 6 D a m i t kehrte man z u dem verbesserten Ausgangstext 1 7 7 zurück, i n dem lit. b) und lit. c) durch "international law i n force" ersetzt wurde, w o m i t die Subsumtion v o n Gewohnheitsrecht unter diesen B e g r i f f i n das Ermessen des j e w e i l i g e n Staates gestellt werden sollte. 1 7 8 I n dieser Gestalt gelangte die Bestimmung zur A n n a h m e . 1 7 9 Würdigung Die Tatsache, daß Art. 41 i m wesentlichen m i t Art. 23 F D K übereins t i m m t , 1 8 0 darf nicht über die Problematik einer solchen Günstigkeitsklausel i n der C R C hinwegtäuschen. Sie offenbart sich i n den verworfenen Änderungsvorschlägen, die vor allem darauf zielten, nötige oder mögliche M o d i f i k a t i o n e n des Inhalts anderer Menschenrechte zu vermeiden. Der B l i c k auf den bundesdeutschen Vorstoß, 1 8 1 wonach die Unberührtheit der Rechte der Eltern ausdrücklich festgeschrieben werden sollte, führt h i n zu der eigentlichen Intention dieser Vorschläge. I n der Tat unterscheidet sich das Erziehungsrecht, insbesondere i n seiner Ausprägung als Bestimmungsrecht der Eltern über die religiöse Erziehung der Kinder, v o n anderen Menschenrechten dadurch, daß i h m eine E i n w i r k u n g auf die Rechte des Kindes wesensimmanent ist und nur so v e r w i r k l i c h t werden kann. Da andere Menschenrechte nicht i n dieser Weise aneinander gekoppelt sind, bedarf es dort konsequenterweise keiner Klausel, daß verschiedene Menschenrechte einander unberührt lassen. Der Verzicht auf einen derartige Unberührtheitsbestimmung öffnet den Weg für eine Weiter-

174

So Australien, Norwegen und Schweden, ibd., para. 628.

173

So Polen, Portugal und Schweden, ibd, para. 628. Im weiteren Verlauf verfiel "or protection" auch deshalb der Ablehnung, da "rights" den Schutzgedanken mitumfasse und andernfalls Mißverständnisse entstünden ibd., para. 634. 176

So Italien, Portugal und die USA, ibd., para. 627.

177

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 623; dazu s. oben.

178

Vgl., ibd., para. 630, 633.

179

Ibd., para. 636.

180

Da gegenüber der FDK günstigere Normen im Völkergewohnheitsrechts nicht vorausgesetzt werden können, wohl aber im Bereich des humanitären Rechts gegenüber der CRC, ist die Bedeutung der jeweils unterschiedliche Formulierung der lit. b) gering. 181

Vgl. oben b).

126

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

e n t w i c k l u n g des Menschenrechtsstandards für K i n d e r . 1 8 2 Diese w i r d sich primär i m Wege der Auslegung vollziehen, worauf hier nur schlagwortartig hingewiesen werden soll: Unter dem Gesichtspunkt der i n Art. 31 Abs. 3 W Ü V verkörperten Auslegungsregel kann die C R C als zusätzlich anwendbares A b k o m m e n zwischen den betreffenden Vertragsparteien anderer A b k o m m e n Bedeutung erlangen. Darüber hinaus aber kann sie auch für z.B. diejenigen Vertragsstaaten der Internationalen Pakte, die die C R C nicht ratifiziert haben, W i r k u n g entfalten. Anknüpfungspunkt ist hier der Gedanke, daß die Pakte aufgrund ihrer i n der Präambel festgelegten Zielsetzung, die allgemeine und wirksame A c h t u n g der Menschenrechte zu fördern, (Art. 31 Abs. 1 W Ü V ) unter Berücksichtigung der Weiterentwicklung des Menschenrechtsverständnisses auszulegen sind. 1 8 3 Z u berücksichtigen ist hierbei, daß i m K o n t e x t der C R C bereits neue regionale Menschenrechtsinstrumente geschaffen wurden oder noch werden, die die Gedanken der C R C bekräftigen. 1 8 4 Andernfalls wäre eine Auseinandersetzung m i t der Lösung einer echten Konkurrenz miteinander unvereinbarer Menschenrechtsbestimmungen erforderlich, die angesichts der besonderen Erfüllungsstruktur 1 8 5 solcher Verpflichtungen besondere Schwierigkeiten bereiten dürfte. Da die hohe Zahl an Ratifikationen der C R C 1 8 6 für eine E n t w i c k l u n g i m Sinn der ersten Alternative spricht, kann auf eine nähere Erörterung dieser Problematik verzichtet werden.

182 Als die Ansicht geäußert wurde, gewissen Staaten müßten verfassungsrechtliche und gesetzliche Hindemisse überwinden durch Vorbehalte zugunsten bestehender Familienstrukturen können können (vgl. E/CN.4/1988/28, para. 215: "the implementation of child's rights should not shatter the family nor the values of the family"), wurde dies mit der Begründung zurückgeweisen, daß solche Vorbehalte die Wirkung der Konvention abschwächten ("the draft convention would be weakened if it was to be opened to such reservations", ibd., para. 215). 183 Vgl. hierzu Verdross / Simma, Völkerrecht, § 782: dort wird die Auffassung vertreten, die Auslegung eines Vertrags zum Schutz der Menschenrechte im Lichte seines Zieles und Zweckes (Art. 31 W Ü V ) müsse eine evolutiv-dynamische sein. 184

Z.B. die Charte Européenne des Droits de L'Enfant, die Afrikanische Konvention über die Rechte des Kindes oder die Erklärung aus Anlaß des Weltkindergipfels vom 29. und 30. September 1990, ein von 71 Staatsoberhäupter und Regierungschefs verabschiedete Deklaration zum Überleben, zum Schutz und zur Entwicklung von Kindern in den 90er Jahren zusammen mit einem Aktionsplan zur Umsetzung der Deklaration, Text in deutscher Übersetzung in der UNICEF- Dokumentation No. 5. 183

So Verdross / Simma, Völkerrecht, § 754.

186

Vgl. oben 3. Kap., VI., 5.

127

IV. Die Freiheitsrechte

IV. Die Freiheitsrechte 1. Begriffsdefinition

Unter dem Rechtstypus der "Freiheitsheitsrechte" sind hier nicht nur die bürgerlichen und politischen Freiheiten i m klassischen Sinn ( " c i v i l rights") z u verstehen. 1 Vielmehr meint die hier gewählte Bezeichnung auch solche Garantien, die i n der C R C erstmals - zumindest i n dieser Form - z u m Gegenstand eines Menschenrechtsabkommens gemacht wurden. Sie sind m i t der vorgenannten Gruppe insoweit vergleichbar, als sie Ausdruck der N o t w e n d i g keit eines vor Eingriffen gesicherten persönlichen und sachlichen Freiraums sind, der insbesondere eine individuelle E n t w i c k l u n g ermöglicht. 2 Sie begründen daher relativ fest umrissene Pflichten der Staaten. 3 Soweit sie den besonderen Gegebenheiten des Kindseins Rechnung tragen, sollen sie als "kindspezifische Freiheitsrechte" bezeichnet werden. 2. Die Gruppe der Rechte des IPbüigR

a) Betrachtung

der einzelnen

Rechte

aa) Das Recht auf Leben, Art. 6 (Art. 1 bis a. F.) Inhalt Art. 6 Abs. 1 formuliert gleichlautend m i t Art. 6 Abs. 1 S. 1 IPbürgR die Anerkennung eines angeborenen Rechtes auf Leben. N a c h Abs. 2 gewährleisten die Vertragsstaaten i n "größtmöglichem Umfang das Überleben und die E n t w i c k l u n g des Kindes." Gang der Beratungen D a der polnische Vorschlag das Recht des Kindes auf Leben nicht erwähnte, 4 mag es geradezu als Zufall erscheinen, daß 1988 Indien die Anregung einbrachte, die Staaten zu verpflichten, soweit wie m ö g l i c h günstige Bedingun-

1

Vgl. z.B. den entsprechenden Katalog bei Meron, Human Rights, S. 120 ff., Stern, Staatsrecht Bd. I I I / l , § 62 I I 6. 2 Für den Bereich der Verfassungsrechte schon Jellinek, System, S. 87 ff.; daran anknüpfend u. a. Bleckmann, Allgemeine Grundrechtslehren, S. 199 f. 3 Dies stellt auch ein Abgrenzungskriterium gegenüber den Rechten wie sie der IPwirtR festlegt dar, s. Simma / Bennigsen, in FS Steindorff, S. 1491. 4 Darin stimmte er mit sämtlichen Vorläufern der CRC, insbesondere der Erklärung von 1959 überein.

128

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

gen für das Überleben und die gesunde E n t w i c k l u n g des Kindes z u gewährleisten. 5 N a c h einer längeren Debatte über die Bedeutungen v o n "survival", "right to survival", "right to development" und "child's development" 6 trat Italien m i t dem Verlangen hervor, es müsse vielmehr das Recht auf Leben als N o r m des ius cogens i n der C R C enthalten sein. 7 Da nach der vermittelnden Auffassung mehrerer Vertreter das Recht auf Leben und das auf Überleben i n einem Komplementärverhältnis stünden 8 , und der B e g r i f f des "Überlebens" einen zusätzlichen positiven Aspekt einbringe, 9 konnte eine "drafting group" schließl i c h eine konsensfähige Fassung präsentieren. Diese umfaßte beide Rechte und wurde ohne Änderung als Art. 6 beibehalten. Venezuela, das i n der zweiten Lesung die Verwendung des Begriffs "healthy growth" statt "survival" zur Diskussion gestellt hatte, 1 0 nahm diesen Antrag zurück, nachdem v o n mehreren Seiten "survival" als einschlägiger Fachterminus für passender erklärt worden

Würdigung Angesichts der Tatsache, daß der Mangel an Nahrung und an Gesundheitsfürsorge die meist verbreiteten Todesursachen bei Kindern darstellen, und nur durch positive Maßnahmen zur Verbesserung der Lebensbedingungen die Kindersterblichkeitsrate w e l t w e i t gesenkt werden kann, 1 2 scheint Art. 6 Abs. 2 auf den ersten B l i c k lediglich eine Konkretisierung des i n Abs. 1 anerkannten Rechtes auf Leben darzustellen. Diese Sicht w i r d dadurch bestätigt, daß nach Auffassung des Menschenrechtsausschusses sowie eines Teils der Literatur auch Art. 6 Abs. 1 IPbürgR i n einem weiteren Sinn auszulegen sei. A u c h nach dieser Bestimmung seien alle möglichen Maßnahmen zur Erreichung der oben

3 E/CN.4/1988/28, para. 14 "The States Parties [...] undertake to create an environment, within their capacities and constitutional process, which ensures, to the maximum extent possible, the survival and healthy development of the child." 6

Ibd., para. 15 f.

7

Ibd., para. 18.

8

E/CN.4/1988/28, para. 18.

9

"It was stated that the right to survival carried with it a more positive connotation than the right to life, it meant the right to have positive steps taken to prolong the life of the child. [...] conditions should be defined in order to permit the exercise of the right to life, and not the right to mere survival", E/CN.4/1988/28, para. 19; ausdrücklich gegen ein Recht auf Überleben einzig Venezuela, ibd., para. 24. 10

E/CN.4/1989/48, para. 87.

11

Ibd., para. 89.

12

Eingehend dazu vgl. Cook, Columb.Hum.Rts.L.Rev. Ravindran, in FS Khushalani, S. 214 f.

18 (1986/87), S. 4 ff.; sowie

IV. Die Freiheitsrechte

129

genannten Ziele v o n den Staaten z u ergreifen. 13 Aufgrund der v o m Menschenrechtsausschuß gewählten Formulierung "[...] the committee considers that it w o u l d be desirable for States parties to take all possible measures to reduce infant mortality and to increase life expectancy [...]" 1 4 muß jedoch davon ausgegangen werden, daß nach Ansicht des Ausschusses eine mangelhafte Gesetzgebung hinter dem an sich Wünschenswerten zurückbliebe, aber keine Vertragsverletzung darstellte. 1 5 D i e vorsichtige Formulierung des Menschenrechtsausschusses sowie die Verwendung des Begriffs "größtmöglich" nähren freilich Zweifel, ob es sich bei Abs. 2 überhaupt noch u m ein bürgerliches Recht i.S. v o n Art. 4 Abs. 1 handelt. Dagegen spricht jedoch, daß dann ein Widerspruch zwischen dem B e g r i f f "ensure", v o n dem ein hoher Grad an Verbindlichkeit ausgeht, 16 und der "saving clause" i n Art. 4 Abs. 2 entstünde. D a m i t geht Abs. 2 über das v o n Art. 6 IPbürgR geforderte Maß an Überlebenssicherung hinaus, wenn auch der Zusatz " i n größtmöglichen Umfang" diesen Unterschied teilweise wieder nivellieren kann. bb) Das Recht auf einen Namen, den Erwerb einer Staatsangehörigkeit und die Eintragung i n ein Register, Art. 7 Abs. 1 1. HS, Abs. 2 (Art. 2 a.F.) Inhalt Art. 7 Abs. 1 stimmt hinsichtlich der i n der Überschrift genannten Rechte i m Wortlaut m i t Art. 24 Abs. 2 und 3 IPbürgR überein, wenn man v o n dem Zusatz "from birth" vor "to a name, to acquire a nationality [...]" einmal absieht. N a c h Abs. 2 sollen die Staaten die Einhaltung bestehender innerstaatlicher und internationaler Verpflichtungen i n diesem Bereich sicherstellen. Dies g i l t insbesondere für den Fall, "daß das K i n d sonst staatenlos wäre".

13 Vgl. General Comment 6 [16], CCPR/C/21/Rev.l S. 5 "The expression inherent right to live' cannot properly be understood in a restrictive manner, and the protection of this right requires that the States adopt positive measures [...]"; diese Sicht vertritt auch Ramcharan, N.I.L.R, 1983, S. 299 fT.; a.A. z.B. Dinstein, in Henkin, International Bill, S. 116. 14

General Comment 6 [16], CCPR/C/21/Rev.l, S. 5.

13

Vgl. Nowak, CCPR, zu Art. 6 Rz. 5 FN 18; noch restriktiver Cook, Columb.Hum. Rts.L.Rev. 18 (1986/87), S. 13 Art. 6 stünde nur dem willkürlichen oder auf Nachlässigkeit beruhenden Verzicht auf Hilfsprogrammen entgegen ("article 6 suggests that [..] cost-effective programs should not be withheld, terminated, or underfunded by governmental neglect or capriciousness"). 16

Vgl. Buergenthal, in Henkin, International Bill, S. 77.

9 Dorsch

130

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Gang der Beratungen Wie die Erklärung der Rechte des Kindes aus dem Jahre 1959 1 7 enthielt der "Second Polish D r a f t " 1 8 den Grundsatz, daß das K i n d das Recht habe, eine Nationalität und einen Namen zu erwerben. Darüber hinhaus hatte der polnische Vorschlag i n Abs. 2 bereits Anleihen bei dem Übereinkommen zur Verminderung der Staatenlosigkeit 1 9 genommen und strebte daher die hilfsweise Geltung des ius-soli-Prinzips an, falls dem K i n d nach dem anwendbaren Recht keine Staatsangehörigkeit gewährt würde. 2 0 Während das Recht auf einen Namen keinerlei Echo hervorrief, plädierten die U S A hinsichtlich des Rechts, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben, für den Zusatz, daß dies nur i n Übereinstimmung m i t den nationalen Gesetzen oder Praktiken bestehen solle. D a m i t sollte u.a. der Eindruck vermieden werden, die C R C berechtige staatenlose Kinder, die Staatsangehörigkeit eines Vertragsstaates bei der Einreise zu beanspruchen. 21 Andere Staaten lehnten dies aus "humanitären Gründen" ab. 2 2 A u f Vorschlag des Vorsitzenden wurde daher A b s . l unverändert angenommen. 2 3 H i n s i c h t l i c h der A r t und Weise der Verwirklichung dieses Rechts, einigte sich die Arbeitsgruppe 1981 auf den Text für einen zweiten Absatz. 2 4 Dieser wurde jedoch ausdrücklich als "vorläufig" bezeichnet, da er die oben erwähnte subsidiäre Geltung des Territorialitätsprinzips zu wahren suchte, 25 und dies bei einer Reihe v o n Staaten auf Vorbehalte stieß. 26 Sie waren der M e i n u n g , zur Vermeidung v o n Vorbehalten seitens der Staaten, i n denen das ius-sanguinisPrinzip gelte, müsse nach einem K o m p r o m i ß gesucht werden. 2 7

17 18 19

Principle 3 lautet "The child shall be entitled from his birth to a name and a nationality". E/CN.4/1349*, S. 2, Art. 2 Abs. 1; Text s. Anhang. BGBl. 1977 II, S. 598; UNTS Bd. 989, S. 175.

20

"The States Parties [...] undertake to introduce into their legislation the principle according to which a child shall acquire the nationality of the state, in the territory of which he has been born if, at the time of the child's birth the application of the proper national law would not grant him any nationality whatever." 21 22 23 24

E/CN.4/L.1542, para. 37. Ibd., para. 38; eine nähere Begründung wurde nicht gegeben. Ibd., para. 39 "1. The child shall have the rightfrom his birth to a name and to acquire a nationality". S. Beratungen E/CN.4/L. 1575, para. 12 - 18.

25

E/CN.4/1575, para. 13 "The States parties [...] shall ensure that their legislation recognizes the principle according to which a child shall acquire the nationality of the State in the territory of which he has been born if, at the time of the child's birth, he is not granted nationality by any other State in accordance with its laws." 26 27

E/CN.4/1575, para. 17.

Immerhin galt das oben erwähnte Abkommen über die Verminderung der Staatenlosigkeit BGBl. 1965 Π, S. 17; UNTS Bd. 989, S. 175 am 1.1.92 nur für 15 Staaten, vgl. Marie 13 (1990), S. 64.

IV. Die Freiheitsrechte

131

Wie bei einer für die staatliche Souveränität so bedeutsamen Regelung zu erwarten, standen i n der zweiten Lesung 2 8 nur solche Änderungsvorschläge zur Diskussion, die das ius-soli-Prinzip nicht mehr aufgriffen und stattdessen auf eine Erhaltung des Status quo zielten. 2 9 Das Recht, i n ein Register eingetragen zu werden, wurde erstmalig anläßl i c h der zweiten Lesung eingeführt, wo es auf keinen Widerstand stieß. 3 0 D i e Frage, ob es einleitend w i e sonst i n der CRC "the right to" heißen, oder ob die Formulierung des Art. 24 Abs. 2 IPbürgR wortgetreu übernommen werden solle, 3 1 wurde zugunsten der zweiten Alternative entschieden. 32 Würdigung Fraglich ist, ob der Zusatz "from birth" oder der Wortlaut des Abs. 2 einen inhaltlichen Unterschied zu Art. 24 Abs. 2 und 3 IPbürgR 3 3 markieren. Ausgehend v o m Z w e c k des Rechts auf Registereintragung und auf einen Namen, nämlich die Anerkennung des Kindes als Rechtsperson effektiv zu fördern 3 4 , muß dieses Recht dem K i n d schon ab der Geburt zuerkannt werden, so daß dem entsprechenden Zusatz der CRC lediglich klarstellende Bedeutung zukommt. Ob sich der Zusatz "from birth" auch auf das Recht, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben, erstreckt, läßt der Wortlaut des Abs. 1 offen. 3 5 Dafür spricht einmal, daß nach der Auslegung des entsprechenden Art. 24 Abs. 3 IPbürgR durch den Menschenrechtsausschuß die Staaten aufgefordert sind, "to adopt every appropriate measure, both internally and i n co-operation w i t h other States, to ensure that every c h i l d has a nationality when he is born [Hervorh. d. Verf.]", wonach auch dieses Recht ab der Geburt bestehen muß. 3 6

28

Beratungen E/CN.4/1989/48, para. 92 - 116.

29

So auch der Vorschlag einer "drafting group", E/CN.4/1989/48, para. 101 "2. The States Parties shall ensure the realization of this right in accordance with their national legislation and their international legal obligation in this field." 30

E/CN.4/1989/48, para. 106 f.

31

E/CN.4/1989/48, para. 106.

32

So auch schon im Entwurf der "drafting group", ibd., para. 112.

33

Insoweit wird auf die einschlägigen Kommentierungen verwiesen, z.B. Nowak, CCPR Art. 24 Rz. 22 - 28; Chan, HRLJ 12 (1991), S. 5 f. 34

So General Comment 17 [35], CCPR/C/21, S. 23 para. 7.

35

Aber nach der offiziellen deutschen Übersetzung ist eine solche Lesart ausgeschlossen, vgl. BT-Drucks. 12/42 S. 9 Das Kind [...] hat das Recht auf einen Namen von Geburt an, das Recht eine Staatsangehörigkeit zu erwerben, und [...]". 36 Allerdings verstärkt sich damit der Eindruck, das Recht eine Staatsangehörigkeit zu erwerben, sei für den Erwachsenen nicht bedeutsam, obwohl Art. 15 AllgEMR keine derartige Zuordnung wie der IPbürgR vornimmt.

132

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Z u m zweiten erfaßte die Wendung "from his birth" i n der 1980 v o n der Arbeitsgruppe angenommenen Fassung eindeutig beide Rechte. 3 7 D i e diesbezügliche K r i t i k der Niederlande, der Erwerb der Staatsangehörigkeit knüpfe nicht notwendig an den Tatbestand der Geburt an, 3 8 war ohne W i r k u n g geblieben. 3 9 D i e praktische Bedeutung der Garantie ist gleichwohl auch m i t dem Zusatz als gering zu bewerten, wenn man der Auslegung des Art. 24 Abs. 3 IPbürgR durch den Menschenrechtsausschuß 40 folgt, wonach das Recht auf den Erwerb einer Staatsangehörigkeit nicht notwendig die Pflicht des Staates begründe, einem auf seinem Gebiet geborenen Kinde seine Staatsangehörigkeit zu verleihen. 4 1 Der zusätzliche Abs. 2 kann ebenfalls nicht als Fortschritt i m Bemühen u m die Verringerung der Staatenlosigkeit gewertet werden. Das Bestreben nach einer weitestmöglichen Akzeptanz führte zu einer Formulierung, die keinen Staat zur Änderung seiner Gesetzgebung zwingt, sondern lediglich dazu, die einschlägigen nationalen Gesetze und völkerrechtlichen Verpflichtungen einzuhalten. Da die Präambel der CRC das Problem der Staatenlosigkeit nicht einmal erwähnt, und auch das A b k o m m e n zur Verminderung der Staatenlosigkeit an keiner anderen Stelle angesprochen wird, ist eine erweiternde Auslegung nicht angebracht. Die Pflicht, die Gleichheit vor dem Gesetz sicherzustellen, ergibt sich bereits aus dem allgemeinen Diskriminierungsverbot, so daß Abs. 2 lediglich bekräftigende Wirkung zukommt. N u r wenn die subsidiäre Geltung des ius-soli-Prinzips i n Art. 7 aufgenommen worden wäre, hätte die C R C einen höheren Standard als der IPbürgR setzen können. cc) Die Meinungs- und Informationsfreiheit, Art. 13 (Art. 7a a.F.) Inhalt Art. 13 Abs. 1 wiederholt das i n Art. 19 Abs. 2 formulierte Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit, das zugleich dasjenige auf freie Information einschließt. Abs. 2 benennt als Grenzen der Freiheit u.a. den Schutz der

37

Vgl. oben FN 23.

38

E/CN.4/1989/48, para. 109.

39

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 104, 112.

40

General Comment, oben FN. 34, S. 23 para. 8.

41

So Guradze, JIR 1971, S. 261; dagegen bejaht Chan, HRLJ 12 (1991), S. 5 eine solche Pflicht fur den Fall, daß das Kind sonst staatenlos wäre; ähnlich Nowak, CCPR, zu Art. 24 Rz. 26.

IV. Die Freiheitsrechte

133

öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie die Grundrechte Dritter und entspricht damit weitgehend Art. 19 Abs. 3 S. 2 IPbürgR. I m Gegensatz zu Art. 19 Abs. 1 IPbürgR w i r d das Recht auf freie Meinungsbildung v o n der C R C nicht ausdrücklich aufgeführt. Gang der

Beratungen 42

Kurz vor Abschluß der Beratungen i m Frühjahr 1988 brachten die U S A unter dem Titel "bürgerliche und politische Rechte des Kindes" einen mehrere Bestimmungen umfassenden Vorschlag ein, demzufolge u.a. ein dem Art. 19 Abs. 2 2. HS und 3 IPbürgR entsprechender A r t i k e l zum Bestandteil der C R C werden sollte. 4 3 A l s Begründung wurde angeführt, daß dem K i n d nicht nur das Recht auf staatliche Fürsorgemaßnahmen, sondern auch bürgerliche und politische Rechte zustünden. Diese sollten es allerdings nur vor widerrechtlichen staatlichen Eingriffen schützen. Das Erziehungsrecht der Eltern sollte unangetastet bleiben. 4 4 Trotz der breiten Zustimmung zu dieser Ergänzung mußte eine "drafting group" eingesetzt werden, da einige Delegierte eine Zusammenfassung der A r t i k e l 7 a.F. (Anhörungsrecht des Kindes i n eigenen Angelegenheiten) 4 5 und 7a a.F. wegen ihrer verwandten Thematik anstrebten. Andere w o l l t e n eine erneute Beratung des bereits angenommenen A r t i k e l 7 a.F. auf jeden Fall vermeiden, 4 6 u m insoweit keinen Präzedenzfall zu schaffen. 47 Immerhin könne man sich noch i n der zweiten Lesung m i t etwaigen Überschneidungen befassen. 48 Daneben drängte vor allem die Volksrepublik China darauf, daß das Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit nur für das K i n d gewährleistet werden solle, "who is capable o f forming his or her o w n v i e w s " . 4 9 Die Textfassung der "drafting group" berücksichtigte diesen E i n w a n d hingegen nicht, sondern ergänzte den Vorschlag der U S A vielmehr u m den

42

E/CN.4/1988/28, para. 35 bis 46.

43

E/CN.4/1988/28, para. 35.

44 Ibd., para. 36; Abs. 3 des Vorschlags der USA lautete "States Parties shall respect the rights and duties of parents and, where applicable, legal guardians, to provide direction to the child in the exercise of this right in a manner consistent with the evolving capacities of the child." 43

Entspricht Art. 12 der aktuellen Fassung, s. dazu VI., 3., a), aa).

46

Ibd., para. 43.

47

So die Sowjetunion, Sitzungsprotokoll d. Verf. vom 2.2.88.

48

So Norwegen und Senegal, Sitzungsprotokoll d. Verf. vom 2.2.1988.

49

Ibd., para. 41.

134

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Wortlaut des Art. 19 Abs. 1 und Abs. 2 1. HS IPbürgR, u m somit eine weitestgehende Kongruenz m i t dem IPbürgR zu erreichen. Ferner empfand man es als unangemessen, das K r i t e r i u m der Fähigkeiten des Kindes auch auf die ebenfalls v o n Art. 7 a a.F. umfaßte passive Informationsfreiheit zu beziehen. 5 0 D i e nachfolgend v o n der Arbeitsgruppe angenommene Fassung sparte allerdings die Freiheit der Meinungsbildung wieder aus. O b w o h l ihr Sitzungsbericht dazu keine weiteren Angaben macht, liegt die Vermutung nahe, daß eine weitere Überschneidung m i t Art. 1 a.F., der dieses Recht impliziert, vermieden werden sollte. I n der zweiten Lesung 5 1 bemühte sich die D D R vergeblich, eine Erweiterung der aufgeführten Einschränkungsmöglichkeiten u m den Zusatz "or the spiritual and moral well-being o f the child, o r " 5 2 durchzusetzen. Erklärtermaßen wollte man so die Gefahren bestimmter Gewaltdarstellungen bekämpfen. 5 3 D e m widersetzten sich die U S A 5 4 m i t dem Hinweis, daß dem IPbürgR eine solche Einschränkung fremd sei, und es ungerechtfertigt wäre, diese nur gegenüber K i n d e r n einzuführen, zumal der "paternalistic flavour o f the amendment" nicht m i t dem Geist der Konvention vereinbar wäre. Würdigung Art. 13 fügt i n den Katalog der CRC ein allgemeines Menschenrecht ein, dessen Geltung für Kinder noch nicht vollständig geklärt ist. I n der Literatur w i r d es einmal als selbstverständlich angesehen, daß der Entwicklungsstand des Kindes dessen Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit bestimme. 5 5 Erst ab dem Erreichen eines gewissen Grades an geistiger Reife entfalte sich deshalb die Schutzwirkung z.B. des Art. 19 IPbürgR. Demgegenüber kritisiert Bennett die Nennung einer solchen Schranke als diskriminierend. 5 6 I n diesen Problemkreis fällt grundsätzlich auch die von der D D R vorgeschlagene zusätzliche Schranke. Deren Ablehnung ist i m Ergebnis schon deshalb gerechtfertigt, da

30

So der Vertreter des Vereinigten Königreichs, Sitzungsprotokoll d. Verf. vom 2.2.1988.

31

E/CN.4/1989/48, para. 268 - 279.

32 Ibd., para. 269; später in der Menschenrechtskommission wiederholte die DDR ihre Vorbehalte gegenüber einer uneingeschränkten Informationsfreiheit des Kindes, die seinen Schutz vor rassistischer und faschistischer Propaganda, der Verherrlichung von Gewalt und Terror sowie davor, Opfer einer Volksverhetzung zu werden, nicht gewährleisten könne, E/CN.4/1989/SR.55, para. 50. 33

Ibd., para. 270; ähnlich China, ibd., para. 271.

34

Ibd., para. 272.

33

Ramcharan, in Henkin, International Bill, S. 253; nach Alexandrov sind die meisten der Rechte aus den Pakten nur für Erwachsene bestimmt, ders., Protection, S. 26. 36

Vgl., ders., Cornell Intemat.L.J. 20 (1987), S. 44 FN 244 zu Art. 7 a.F.

IV. Die Freiheitsrechte

135

die i n Art. 5 gewährleistete A n l e i t u n g durch die Eltern und die i n Art. 3 Abs. 1 und Art. 18 Abs. 1 verankerte Bindung an das Kindeswohl eine ausreichende Mindestgarantie z u m Schutze des Kindes bieten. Das verbleibende Risiko ist gegenüber der Gefahr einer von der CRC legtimierten staatlichen Zensur Vorzugs würdig. dd) Die Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit Art. 14 (Art. 7 bis a.F.) Inhalt Gem. Art. 14 Abs. 1, der dem Art. 18 Abs. 1 S.l IPbürgR gleicht, werden die Staaten verpflichtet, die Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit des Kindes zu achten. D i e i n Art. 14 Abs. 3 näher bezeichneten zulässigen Einschränkungen finden i n Art. 18 Abs. 3 IPbürgR ihre Entsprechung. Eine Besonderheit stellt jedoch der den Rechten der Eltern gewidmete Abs. 2 dar. I m Gegensatz z u Art. 18 Abs. 4 IPbür, verpflichten sich die Staaten nicht zur A c h t u n g der elterlichen Freiheit, die religiöse und sittliche Erziehung der Kinder i n Übereinstimmung m i t den eigenen Überzeugungen sicherzustellen, sondern zur A c h t u n g der Rechte und Pflichten, das K i n d bei der Ausübung dieses Rechts i n einer seiner E n t w i c k l u n g entsprechenden Weise zu leiten. Gang der Beratungen Da diese Thematik die kulturellen Unterschiede zwischen den Staaten besonders hervortreten ließ, bereitete es der Arbeitsgruppe größte Schwierigkeiten, zu einem Konsens zu gelangen. Die U S A suchten diese Rechte, die i m Kontext früherer Kinderrechtserklärungen noch keine Erwähnung gefunden hatten, 57 schon 1982 einer Beratung zuzuführen. 58 Aber erst 1983 begann die Arbeitsgruppe, über den abermals eingebrachten Vorschlag zu diskutieren. Dieser kopierte i n seinen Absätzen 1 bis 3 die entsprechenden Absätze des Art. 18 IPbürgR, während er in Abs. 4 Konkretisierungen der Religionsfreiheit des Kindes anführte, wie z.B. das Recht des Kindes, religiöse Feiertage einzuhalten. 59 Eine Einigung über diesen Text konnte nicht erzielt werden, wobei einige Delegierte A n l e i h e n bei der Deklaration über die Beseitigung jeder Form

37 Vgl. 1. Kap., II., 1. zur Genfer Erklärung von 1924 sowie III., 1., d) zur UN-Erklärung von 1959. 38

E/1982/12/Add.l, paît. C, para. 228.

39

E/CN.4/1983/62, para. 52.

1 3 6 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

religiöser D i s k r i m i n i e r u n g 6 0 sowie die Berücksichtigung des Bestimmungsrechts der Eltern i.S.v. Art. 18 Abs. 4 IPbürgR befürworteten. Von anderer Seite wurde darauf hingewiesen, daß i n vielen Ländern die Kinder ihre R e l i g i onszugehörigkeit nicht frei wählten, sondern v o n den Eltern übernähmen. 6 1 I m Folgejahr wurde Art. 7 bis a.F. i m Konsenswege angenommen, 6 2 aber später anläßlich der zweiten Lesung i n erheblichem Umfang abgeändert, so daß zunächst der Weg zu diesem Zwischenergebnis 1984 beschrieben werden soll. Z u B e g i n n brachten sowohl Kanada als auch die nordischen Länder j e w e i l s einen eigenen Vorschlag ein. Diese integrierten zwar die Rechte der Eltern aus Gründen der Konformität m i t anderen Menschenrechtsinstrumenten, 6 3 versuchten aber gleichzeitig, der D y n a m i k zwischen der voranschreitenden E n t w i c k l u n g des Kindes und der abnehmenden Bedeutung der Elternrechte Ausdruck zu verleihen. 6 4 Der Heilige Stuhl äußerte demgegenüber Bedenken wegen der nicht ausreichenden Rücksichtnahme auf den familiären K o n t e x t . 6 5 Dennoch wurde der Kompromißvorschlag einer "informal open-ended work i n g - p a r t y " 6 6 als Diskussionsgrundlage angenommen, der die Elternrechte i n geringerem Maße als Art. 18 Abs. 4 IPbürgR einbezog, 6 7 aber gleichzeitig den Wortlaut des Art. 18 Abs. 1 IPbürgR beinahe vollständig übernahm. N a c h einer allgemeinen Aussprache wurden sämtliche vier Absätze des Art. 7 bis a.F. angenommen 6 8 , wobei Abs. 1 und 2, den Abs. 1 und 3 des Art. 18 IPbürgR entsprachen, während die Abs. 3 6 9 und 4 7 0 die Neuerungen der vorher eingebrachten Vorschläge aufgriffen.

60

A/RES/36/55 vom 25.11.1981 = GAOR 36th sess., Suppl. 51, S. 171.

61

Ibd., para. 55.

62

S. Beratungen E/CN.4/1984/71 para. 13 - 33.

63

So derjenige Kanadas, ibd., para. 13.

64

So derjenige Dänemarks, Finnlands, Norwegens und Schwedens, ibd., para. 13 a.E. "The States Parties shall, subject to the evolving capacities of the child, respect the wishes, freedoms and rights of the parents or legal guardians in the exercise of these rights of the child and shall ensure the freedom to manifest religion or belief [...]". 63

Ibd., para. 15.

66

Ibd., para. 17.

67

Stattdessen hieß es "The States Parties to the present Convention undertake to have respect for the liberty of the child and his parents, or, when applicable, legal guardians, to ensure the religious and moral education of the child." 68

E/CN.4/1984/71, para. 23, 28, 30 und 33.

69

Dieser verankerte das Recht der Eltern, "to provide direction to the child in the exercise of his right in a manner consistent with the evolving capacities of the child." 70 Abs. 4 lautete "The States Parties shall equally respect the liberty of the child and his parents [...] to ensure the religious and moral education of the child in conformity with convictions of their choice."

IV. Die Freiheitsrechte

137

Nachdem Ä g y p t e n zu Beginn der zweiten Lesung geltend gemacht hatte, daß Art. 7 bis a.F. i n seiner bisherigen Form m i t den Rechtssystemen verschiedener Staaten unvereinbar sei, und die Arbeitsgruppe diesem Umstand Rechnung tragen sollte, 7 1 fand sich erneut eine "drafting group" zusammen. Sie erabeitete eine neue Diskussiongrundlage, die durch Weglassungen die 1984 angenommene Version entschärfen sollte. Allerdings konnte auch diese Gruppe keinen einheitlichen Text präsentieren, sondern legte hinsichtlich der Beschränkungen der Religionsfreiheit Alternativformulierungen vor, und stellte sogar die Beibehaltung des Abs. I 7 2 zur Diskussion. 7 3 E i n i g war man sich hingegen über die Streichung der Freiheit, eine Religion anzunehmen, entsprechend dem Art. 18 Abs. 1 S. 2 IPbürgR, die diejenige des Religionswechsels umfaßt hätte. 7 4 Hinsichtlich der Freiheit der Eltern oder ggf. des Vormunds, die Erziehung des Kindes sicherzustellen, wurde als Alternative zu " i n Übereinstimmung m i t ihrer Überzeugung" die Formulierung " i n Übereinstimmung m i t einer Überzeugung ihrer Wahl (of their choice)" vorgeschlagen. I m Laufe der sich anschließenden Diskussion zeichnete sich ab, daß ein Konsens über verschiedene Punkte nicht erreicht werden konnte, j a es war sogar die Streichung des gesamten Artikels angeregt worden. 7 5 Der Vorsitzende g r i f f schließlich auf die Ergebnisse der ersten Lesung aus dem Jahre 1987 zurück und berücksichtigte dabei die 1989 allseitig akzeptieren Änderungsvorschläge, nämlich den Verzicht auf die Freiheit, einer Religion beizutreten, und den Verzicht auf das elterliche Bestimmungsrecht. Darauf wurde Art. 14 i n seiner aktuellen Fassung angenommen. 7 6 Wie zu erwarten, wurden unmittelbar danach die ersten Auslegungserklärungen abgegeben. 77 A u c h i n den abschließenden Beratungen des Dritten Ausschusses wurde erkennbar, daß der Einfluß der Elternrechte auf die Religionsfreiheit des

71

E/CN.4/1989/48, para. 16.

72

Entsprechend Art. 18 Abs. 1 S. 1 IPbürgR.

73

Ibd., para. 280.

74 Vor allem die islamischen Staaten hatten daran Anstoß genommen, da der Islam keinen Austritt aus der Glaubensgemeinschaft kennt. 73

Ibd., para. 287.

76

Ibd., para. 288.

77

So von Schweden, das die Freiheit des Art. 18 Abs. 2 IPbürgR als Bestandteil des Art. 14 Abs. 1 verstanden wissen wollte, ibd., para. 289; femer vom Heiligen Stuhl, ibd., para. 290 "the right of parents to give their child a religious and moral education in conformity with their personal beliefs forms part of the right to manifest one's religion and this right of religious and moral education must be respected by States"; diese Auffassung wurde von Italien unterstützt, ibd., para. 291.

138

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Kindes weiterhin ein offenes Problem darstellen. D i e U S A bedauerten noch einmal, daß Art. 14 das Recht, eine Religion z u wechseln, und dasjenige, seine R e l i g i o n sowohl öffentlich als auch privat auszuüben, nicht ausdrücklich nennne. 7 8 Dagegen verlangte der Vertreter des H e i l i g e n Stuhls erneut eine stärkere Betonung des Elternrechts, die religiöse Erziehung des Kindes zu bestimmen. 7 9 Würdigung Der Formulierung des Art. 14 liegt k e i n Konsens zugrunde, der auf kongruenten Wertvorstellungen und Menschenbildern beruht. Es handelt sich vielmehr u m einen Formelkompromiß, der aufgrund seiner vielfältigen Auslegungsmöglichkeiten, gerade i m H i n b l i c k auf die Weglassungen und M o d i f i kationen gegenüber Art. 18 IPbürgR, allen Seiten gerecht zu werden versucht. Dies spiegelt sich z u m einen i n der Auslassung des Rechts, seinen Glauben zu wechseln, wider, die auf Drängen der islamischen Staaten erfolgte. 8 0 Z u m anderen fällt die teilweise ablehende Haltung i n der Literatur gegen dieses Recht auf, das als überflüssig kritisiert w i r d . 8 1 Art. 14 w i r f t jedoch nicht nur Zweckmäßigkeitsfragen auf, sondern führt zu der grundsätzlichen Frage, ob Art. 18 Abs. 4 IPbürgR v o n der C R C v ö l l i g unberührt bleibt, oder ob Abs. 2 zu einer geänderten Lesart des Art. 18 Abs. 4 IPbürgR führen muß. 8 2 I n Betracht k o m m t eine Einschränkung des Bestimmungsrechts der Eltern, da diese das K i n d bei der Ausübung seines Rechts nur noch unter Beachtung seines Entwicklungsstandes und des Kindeswohls führen und anleiten sollen. 8 3 Entsprechend dem auch i n der Präambel der C R C z u m Ausdruck gekommenen W i l l e n der Vertragsparteien, keine i m Widerspruch zu den internationalen Menschenrechtspakten stehenden Bestimmungen zu schaffen, 84 erscheint folgende differenzierende Sichtweise geboten: Da das Elternrecht des Art. 18 Abs. 4 IPbürgR nur solange Geltung beanspruchen kann, bis das K i n d reif

78

A/C.3/44/SR.38, para. 27.

79

A/C.3/44/SR.39, para. 35.

80

Dazu kritisch Bossuyt, RUDH 1990, S. 144; Baiton, Human Rights Quart 12 (1990), S. 124.

81

Dahingehend Sutherland, The Scots Law Times 1991, S. 201; Bennett, Cornell IntemalLJ. 20 (1987), S. 7 spricht im Hinblick auf Art 7 bis a.F. (1984) von "confusion over the relative prerogatives of the parents and the child to control the child's religious practices, training [...]". 82 Dies entspräche der Auffassung von Schweitzer, in Lillich, Family in International Law, S. 137, wonach "The United Nations should be extending to children an ability to influence important aspects of their lives such as religious practices and education". 83 So bejaht Barsh, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 144 eine Schmälerung der Elternrechte durch Ait. 14; Raymond, J.C.P. 64 (1990), para. 27 stellt fest "Si la convention est ratifiée, il conviendrait de dire que des parents ne peuvent imposer une religion à l'enfant...". 84

Vgl. Präambelsatz 3, in dem auf die Pakte rekurriert wird.

IV. Die Freiheitsrechte

139

genug ist, selbst darüber zu entscheiden 8 5 , deckt es sich für diese Gruppe v o n K i n d e r n i m Ergebnis m i t dem Recht zur A n l e i t u n g bei der Religionsausübung i.S. des Art. 14 Abs. 2. I m H i n b l i c k auf den Jugendlichen, der die erforderliche Reife erlangt hat und nicht mehr als K i n d i.S. v o n Art. 18 Abs. 4 IPbürgR anzusehen ist, 8 6 bleibt es wegen des weiten Kindbegriffs der C R C zwar bei der Anwendbarkeit des Art. 14 Abs. 2. Diese Vorschrift schützt dann aber nur einen altersgerechten und damit begrenzten Einfluß der Eltern vor Eingriffen des Staates. 87 ee) Die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit Art. 15 (Art. 7 ter a.F.) Inhalt Indem Art. 15 Abs. 1 sowohl das Versammlungs- als auch das Vereinigungsrecht des Kindes beinhaltet, faßt er Art. 22 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 und Art. 21 S. 1 IPbürgR zusammen. B e i der Formulierung der zulässigen Einschränkungen dieser Rechte wiederholt Art. 15 Abs. 2 diejenigen des Art. 21 S. 2 wie auch des Art. 22 Abs. 2 S. 1 IPbürgR. Gang der Beratungen I n einem 1985 v o n den U S A zur Diskussion gestellten, eine Reihe v o n Grundfreiheiten umfassenden Vorschlag 8 8 kamen diese Rechte erstmals zur Sprache, ohne jedoch wegen Zeitmangels eingehend berücksichtigt zu werden. I m Folgejahr legten die U S A eine neue Fassung 89 vor, die die Grundzüge der

83 Vgl. Nowak, CCPR, zu Art. 18 Rz. 48 unter Hinweis auf die Stellungnahmen der Staaten bei der Ausarbeitung dieser Bestimmung; generell findet die Auslegung des Kindbegriffs in Zusammenhang mit den religiösen Erziehungsrechten der Eltern wie z.B. in Art. 18 Abs. 4 IPbürgR in der Literatur wie auch ggf. dessen Verhältnis zur Religionsfreiheit des Kindes keine Beachtung; so auch nicht in den Ausfuhrungen zum elterlichen Erziehungsrecht bei Palm-Risse, Ehe und Familie, S. 391 ff. oder bei Partsch, in Henkln, International Bill, S. 213 f. 86

Obwohl die Staaten grundsätzlich frei sind, das Religionsmündigkeitsalter festzulegen, muß gewährleistet sein, daß Jugendliche ihre religiöse und sittliche Erziehung selbst, also unabhängig von ihren Eltern bestimmen können, so Nowack, CCPR, zu Art. 18 Rz. 48. 87 Nach Auffassung der Bundesregierung vgl. BT-Drucks. 12/42, S. 42 stellt Art. 18 Abs. 4 IPbürgR gegenüber Art. 14 Abs. 2 eine Spezialvorschrift dar, die nur für den engen Bereich der religiösen Erziehung einschlägig sei. 88

E/CN.4/1985/64 Annex II, S. 3.

89

Art. 18 quarter, E/CN.4/1986/39, para. 84.

140

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Art. 21, 22 und 17 IPbürgR i n sich vereinte. 9 0 Wegen der nicht näher begründeten Vorbehalte der UdSSR, Algeriens, Chinas, des Irak und Polens wurde die Beratung jedoch erneut verschoben. 9 1 A u c h 1987 wurde k e i n ausreichender Konsens erzielt, da ein Teil der Delegierten eine Bezugnahme auf die geistigen Fähigkeiten des Kindes vermißte, die i h m die Ausübung dieser Rechte erst ermöglichen könnten. 9 2 Die UdSSR stellte sich grundsätzlich gegen die als selektiv empfundene Wiederholung einzelner Rechte aus den Internationalen Pakten. I m Jahre 1988 9 3 lancierte China einen Gegenvorschlag, der eine Verknüpfung des Gewährleistungsumfangs m i t dem A l t e r und der Reife des Kindes ausdrücklich herstellte. 9 4 G l e i c h w o h l stellte sich ein Konsens zugunsten einer nochmals überarbeiteten Version des Vorschlags der U S A ein. Diese g r i f f Art. 21 und 22 IPbürgR auf, sparte dabei allerdings die gewerkschaftlichen Rechte aus. M a n räumte diesbezüglich ein, daß diese Rechte zwar auch älteren K i n d e r zuständen. Da sie aber vor allem Belange der Erwachsenen berührten, habe man sie dennoch nicht i n die CRC aufnehmen w o l l e n . 9 5 Die Diskussion über die zulässigen Einschränkungen, die Gegenstand des Abs. 2 waren, konzentrierte sich auf die Frage, ob hierzu auch Erfordernisse zugunsten des Kindeswohls gezählt werden sollten. Dies wurde indes als M i n d e r u n g des Menschenrechtsstandards abgelehnt. 9 6 I m H i n b l i c k auf Art. 5 (5 bis a.F.) verzichtete man auf den ursprünglich als Abs. 3 vorgesehenen Zusatz, 9 7 daß die Rechte der Eltern das K i n d bei der Rechtsausübung zu leiten, v o m Staat anzuerkennen sei. Allerdings äußerten sich verschiedene Delegierte dahingehend, daß das Vereinigungsrecht i m allgemeinen einer Altersbeschränkung unterliege, während auch kleine Kinder v o n ihren Eltern zu Demonstrationen mitgenommen werden könnten. 9 8 I n der zweiten Lesung sah man wegen der Günstigkeitsklausel i n Art. 41 (21 a.F.) keine Notwendigkeit, dem Vorschlag des Legal Counsel zu folgen, und Art. 22 Abs. 3 IPbürgR einzubeziehen. 9 9

90

"1. States Parties [...] recognize the rights of the child to freedom of association with others, to peaceful assembly, and to be protected by law aganinst unlawful interference with his privacy [...]"; zum Ablauf der gesamten Beratung vgl. E/CN.4/1986/39, para. 84 - 87. 91

Ibd., para. 85.

92

Australien, ibd., para. 114, Norwegen und Argentinien, ibd., para. 115.

93

Beratungen E/CN.4/1988/28, para. 47 - 54.

94

E/CN.4/1988/28, para. 48.

93

E/CN.4/1988/28, para. 47.

96

E/CN.4/1988/28, para. 52.

97

Vgl. E/CN.4/1988/28, para. 35.

98

Ibd., para. 50.

99

E/CN.4/1989/48, para. 292 - 295.

IV. Die Freiheitsrechte

141

Würdigung Zunächst stellt sich die Frage, warum die Einschränkungstatbestände des Abs. 2 und der von Art. 5 geschützte elterliche Einfluß von einigen Staaten, insbesondere von China 1 0 0 , als ergänzungsbedürftig angesehen wurden, und weshalb die Geltung der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit vom Vorhandensein gewisser Fähigkeiten abhängig gemacht werden sollte. Damit wäre man grundlegend v o m bisherigen Konzept bei der Formulierung von Menschenrechten abgewichen, nämlich nicht auf die persönlichen Eigenschaften und Fähigkeiten abzustellen. Z u m einen veranschaulichte die Entstehungsgeschichte des Art. 15 die bestehenden unterschiedlichen Vorstellungen über die "natürlichen Grenzen" gewisser Menschenrechte in den verschiedenen Rechtssystemen. Bezeichnenderweise fällt auch das Urteil in der Literatur über die Notwendigkeit der Versammlungsfreiheit für Kinder unterschiedlich aus. 101 Z u m anderen ließ sie deutlich werden, daß die Arbeitsgruppe zu Beginn der Beratungen eine Grundsatzdiskussion über die Geltung der Rechte des IPbürgR für Kinder hätte fuhren sollen. Möglicherweise verzichtete man aus taktischen Gründen darauf, u m das Projekt einer Kinderrechtskonvention nicht gänzlich zu gefährden. M i t Blick auf die Opposition vor allem seitens der UdSSR 1 0 2 und Chinas 103 gegen die für jede Art politischer Betätigung besonders wichtigen Garantien war es offensichtlich geschickter, erst gegen Ende der Beratungen auf diese zurückzukommen. ff) Der Schutz der Privatsphäre, Art. 16 (Art. 7 quater a.F.) Inhalt Art. 16 stimmt inhaltlich mit Art. 17 IPbürgR überein und gewährt damit dem K i n d umfassenden Schutz vor Verletzungen seiner Privatsphäre.

100 Die Delegierte äußerte u. a. die Befürchtung, die Kinder könnten von den Eltern für die Teilnahme an einer Demonstration "mißbraucht" werden, Sitzungsprotokoll d. Verf. vom 2.2.1988. 101 Während Palm-Risse, V N 1990, S. 103 dieses Recht als eher überflüssig erachtet, stellt es Wolf, Kinderkonvention, S. 15 f. neutral als Individualrecht des Kindes dar; Kouassi, in Torelli, Protection, S. 172 fordert diese Freiheit dagegen ausdrücklich für ältere Kinder, da sie dadurch besser vor der Gefahr einer ideologischen Indoktrination geschützt würden. 102

Von dieser Seite wandte man sich gegen die willkürliche Auswahl bestimmter Paktrechte, E/CN.4/1987/25, para. 116. 103

Vgl. E/CN.4/1987/25, para. 117; E/CN.4/1988/28, para. 48.

142

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Gang der Beratungen Dieses Recht war Bestandteil eines bereits 1985 von den U S A vorgeschlagenen umfangreichen Artikel 16 bis 1 0 4 , der verschiedene Rechte des IPbürgR zusammenfaßte. 1986 105 und 1987 106 fand der Schutz der Privatsphäre in jeweils neuformulierten Vorschlägen Erwähnung, aber erst in der Fassung des Art. 7 quater a.F. von 1988 1 0 7 beriet die Arbeitsgruppe über diese Garantie. 108 Diese entsprach bereits weitgehend dem Art. 17 Abs. 1 IPbürgR. Der Schutzgedanke des Art. 17 Abs. 2 IPbürgR wurde zusätzlich mit der Begründung eingefügt, daß wenn die Privatsphäre der Eltern vor dem Staat geschützt werden müßte, dann doch auch diejenige des Kindes vor den Eltern. 1 0 9 I n der Aussprache wurden lediglich z w e i Aspekte erwähnt, jedoch nicht eingehend erörtert Z u m einen die M ö g l i c h k e i t , den B e g r i f f "arbitrary" durch eine präzisere Formulierung 1 1 0 zu ersetzen, 111 und z u m anderen die etwaigen Störungen des Eltern- K i n d - Verhältnisses. 112 Schließlich aber gab der Aspekt der Wahrung des Standards des IPbürgR den Ausschlag dafür, daß i n der zweiten Lesung eine m i t Art. 17 IPbürgR konforme Formulierung gewählt wurde, und sogar auf die sonst gebrauchte Formulierung "right to" zugunsten v o n "no c h i l d shall be subjected" verzichtet wurde. 1 1 3 Würdigung Wie schon i n den Beratungen angeklungen, liegt die eigentliche Problemat i k i n der Frage der Abgrenzung zwischen dem Schutz vor Eingriffen i n das Familienleben, der auch den Eltern zusteht, und der ebenfalls v o n Art. 16

104

E/CN.4/1985/64 Annex II, S. 3.

103

E/CN.4/1986/39, para. 84 als Abs. 2, wobei Abs. 1 der Vereinigungs- und Versammlungsfreiheit gewidmet war. 106 E/CN.4/1987/25, para. I l l ebenfalls in Zusammenhang mit der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit. 107

E/CN.4/1988/28, para. 35 "1. The States Parties [...] recognize the right of the child not to be subjected to arbitrary or unlawful interference with his or her right to privacy, family, home or correspondence, nor to unlawful attacks on his or her honour and reputation. 2. States Parties recognize the child's right to protection of the law against such interference or attacks." 108

Vgl. ibd., para. 38, 56 - 59.

109

E/CN.4/1988/28, para. 38, 55.

110

Zu den diesbezüglichen Meinungsgegensätzen vgl. Nowak, CCPR, zu Art. 17 Rz. 10.

111

Ibd., para. 56.

112

Ibd., para. 56, 59.

113

E/CN.4/1989/48, para. 297 - 299.

IV. Die Freiheitsrechte

143

geschützten Privatsphäre des Kindes. Dies resultiert aus dem Umstand, daß nach der Auffassung des Menschenrechtsausschusses, die von der Literatur bestätigt w i r d , Art. 17 IPbürgR auch vor Eingriffen Dritter schützen soll, weshalb der Staat zu positiven Maßnahmen, wie z.B. zur Schaffung entsprechender zivilrechtlicher Normen und Verfahren verpflichtet sei. 1 1 4 Übertragen auf Art. 16 heißt das, daß auch dem K i n d Möglichkeiten offen stehen müssen, w i l l k ü r l i c h e oder rechtswidrige Eingriffe abzuwehren. H i n s i c h t l i c h des hier i n Rede stehenden Problems, nämlich der möglichen Störung der Eltern-KindBeziehung durch den staatlichen Schutz der Privatsphäre des Kindes, ist allerdings zu berücksichtigen, daß die Achtung der Rechte und Pflichten der Eltern bei der Erziehung des Kindes gem. Art. 5 und 18 Abs. 1 die Widerrechtlichkeit solcher Eingriffe durch die Eltern ausschließt, die m i t dem K i n d e s w o h l i n Einklang stehen und dem A l t e r und dem Entwicklungsstand des Kindes Rechnung tragen. gg) Die Minderheitenrechte, Art. 30 (Art. 16 bis a.F.) Inhalt Art. 30 stellt eine insofern aktualisierte Form des Art. 27 IPbürgR dar, als der Kreis der ausdrücklich genannten Personen u m die der "persons o f indigenous origin" erweitert wurde. Darunter sind Angehöriger autochthoner Völker, wie z.B. der "aborigines" Australiens zu verstehen. 115 Gang der Beratungen N i c h t ein Staatenvertreter, sondern ein Verteter einer nichtstaatlichen Organisation, 1 1 6 hat die Diskussion über die Berücksichtigung der besonderen Belange des Kindes, das einer Minderheit oder der Urbevölkerung angehört, entfacht. E i n von i h m bereits 1986 eingebrachter Vorschlag 1 1 7 , der sich nur auf

114 General Comment 16 [32], CCPR/C/Rev.l, S. 19 "In the view of the Committee this right is required to be guaranteed against all such interferences and attacks whether they emanate from State authorities or from natural of legal persons. The obligations imposed by this article require the State to adopt legislative and other measures to give effect to the prohibition against such interferences and attacks as well as to the protection of this right"; so auch Nowak, CCPR, zu Art 17 Rz. 6. 115 Näher zur Abgrenzung zwischen dem Begriff der Minderheit und dem der Ureinwohner vgl. Ermarcora, Minderheitenschutz, S. 32 f. 116

The Four Directions Council, eine von den USA aus operierende Vereinigung, die v.a. als Interessenvertretung der Indianer hervorgetreten ist. 117 E/CN.4/1986/39, para. 65 "The State Parties to the present Convention recognize the special needs of children belonging to indigenous populations, which include the right of the child:

144

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

"children belonging to indigenous populations" bezog, wurde 1987 auf Anregung der australischen Delegation z u m Beratungsgegenstand. 118 Er konkurrierte gegen eine Fassung Norwegens, die sich eng an Art. 27 IPbürgR anlehnte, da nach Auffassung dieser Delegation alle Kinder, die einer Minderheit angehörten, besonderer Rechte bedürften. Darüber hinaus beinhaltete der Vorschlag zusätzlich das Recht "to be trained i n its o w n language". 1 1 9 I m Laufe der Beratung fand der norwegische Vorschlag zwar insgesamt größere Z u s t i m m u n g , 1 2 0 jedoch formierte sich eine starke Oppostion gegen die vorgenannte Ergänzung, was Norwegen zu deren Streichung veranlaßte. 1 2 1 Venezuela wies ergänzend auf die Notwendigkeit hin, festzuschreiben, daß K i n d e r solcher Zugehörigkeit wenn m ö g l i c h nur innerhalb ihrer Gruppe adoptiert werden sollten, wohingegen Österreich und Kanada diese Frage erst i n der zweiten Lesung behandelt wissen wollten. D i e Ergebnisse einer "drafting group", die für Art. 16 bis a.F. Abs. 1 eine v ö l l i g neue Formulierung und für Abs. 2 eine Adoptionsbestimmung vorstellte, 1 2 2 fand keine allgemeine Zustimmung. Einige Stimmen sprachen sich für den usprünglichen norwegischen Vorschlag aus, 1 2 3 andere drängten, den zweiten Absatz i n einen A r t i k e l über die A d o p t i o n einzufügen, oder brachten weitere Anregungen ein. Danach k a m es auf Vorschlag des Vorsitzenden zur Annahme des norwegischen Textes. 1 2 4 Der amerikanische Vertreter brachte

(a) To have, learn, and, if he chooses, adopt the culture and language of his parents; (b) To enjoy his family of birth and, if alternate family care of adoption is provided, to care or adopt in an otherwise suitable family or community of the same culture wherever possible; (c) To be educated, at least at the primary level, and to the extent practicable within national resources, in the language of his parents as well as an official language of the State." 118

E/CN.4/1987/25, para. 54.

119

Ibd., para. 54, 55.

120 Ibd., para. 57; die Anlehnung an Art. 27 IPbürgR wurde von Australien, Österreich, der DDR, den Niederlanden, Polen und Schweden positiv bewertet. 121

Ibd., para. 58; sowohl Indien, Japan, Mexico als auch die USA äußerten sich ablehnend.

122

Ibd., para. 61 "1. The States Parties [...] shall take all appropriate measures to preserve and enhance the linguistic, cultural and religious heritage of children belonging to indigenous populations or ethnic, linguistic or religious minorities. 2. In particular States Parties shall, where the best interests of the child render foster care or adoption necessary, avoid where possible the removal of children from their own group or community." 123 124

Österreich, Argentinien und Frankreich ibd., para. 63.

Ibd., para. 68 "In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities or indigenous populations exist, a child belonging to such minorities or populations shall not be denied the right, in community with other members of its group, to enjoy its own culture, to profess and practice its own religion, or to use its own language."

IV. Die Freiheitsrechte

145

anschließend die Erläuterung an, daß nach dem Verständnis der Vereinigten Staaten Art. 16 bis a.F. das allgemeine Z i e l verfolge, eine staatliche E i n m i schung i n den aufgeführten Bereichen auszuschließen, nicht aber eine materielle staatliche Unterstützung sicherzustellen. D i e zweite Lesung 1 2 5 gestaltete sich nicht minder kontrovers. Z u m einen favorisierte Jugoslawien unter Hinweis darauf, daß auch das K S Z E Schlußdokument die nationalen Minderheiten erwähne, die Einbeziehung der K i n d e r einer "national m i n o r i t y " sowie die Ausweitung der Rechte auf "practice its o w n religion, or to use and to be trained i n the language o f that g r o u p " . 1 2 6 Das Sekretariat sah eine Verbesserung darin, isoliert auf die Zugehörigkeit des Kindes zu einer Minderheit oder Urbevölkerung abzustellen 1 2 7 , unabhängig davon, ob jene i n dem Staat als solche anerkannt würde. 1 2 8 . O b w o h l verschiedene Delegierte für die Beibehaltung der bereits angenommenen Version plädierten 1 2 9 , bildete man erneut eine "drafting group", die ihre Arbeit ohne Ergebnis abbrach. 1 3 0 Trotz der mehrmals erhobenen Forderung, den A r t i k e l ganz zu streichen, setzte sich der norwegische Vorschlag aus dem Jahre 1987 schließlich als kleinster gemeinsamer Nenner durch. Unmittelbar nach der Feststellung des Konsenses verlangte jedoch Venezuela die Streichung des Artikels, der durch die Hervorhebung dieser Kinder per se diskriminierend sei. 1 3 1 Würdigung Trotz zahlreicher Verbesserungsvorschläge erwies sich letztlich nur die Wiederholung des Wortlauts einer Paktbestimmung als konsensfähig. Soweit Art. 30 bisher i n der Literatur Beachtung gefunden hat, wird negativ vermerkt, daß keine positiven Leistungspflichten des Staates geschaffen wurden. 1 3 2 Die Interpretationserklärung der U S A zu Art. 30 verdeutlicht indes, daß die Staaten derartige Pflichten, deren kostspielige Umsetzung sie fürchteten, auch i m Rahmen der CRC

123

Beratung E/CN.4/1989/48, para. 492 - 502.

126

So Kap. IV para. 30 - 36 KSZE-Dok. des Kopenhagener Treffens über die menschlichen Dimensionen der KSZE v. 29.6.1990, veröffentlicht in EuGRZ 1990, S. 239 (245). 127 E/CN.4/1989/48, para. 492 "A child belonging to an ethnic, religious or linguistic minority, or to an indigenous population, shall have the right [...]. " 128

So aber Art. 27 IPbürgR "In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities [...] exist". 129

Ibd., para. 497.

130

Ibd., para. 495.

131

Ibd., para. 502.

132

So Pouleau, J.T. 109 (1990), S. 620; Barsh, Nord.T.InternatRet. 58 (1989), S. 31.

10 Dorsch

1 4 6 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

vermeiden wollten. Die Ergänzung "or persons of indigenous origin" 1 3 3 muß ebenfalls auf Vorbehalte stoßen, da sie geeignet ist, den Bedeutungsumfang des Art. 27 Abs. 1 IPbürgR in Frage zu stellen. Die Praxis des Menschenrechtsausschusses läßt erkennen, daß der Schutz dieser Bestimmung auch für die Angehörigen autochthoner Völker gelten soll. Die sich darauf stützende Auslegung des Art. 27 Abs. 1 IPbürgR 1 3 4 könnte durch die abweichende Formulierung der CRC an Überzeugungskraft verlieren. hh) Das Folterverbot, Verbot der Todesstrafe und der uneingeschränkten lebenslangen Freiheitsstrafe, Art. 37 lit. a) (Art. 19 Abs. 2 a, b a.F.) Inhalt Nach dieser Vorschrift ist von den Staaten sicherzustellen, daß "kein K i n d der Folter oder einer anderen grausamen, unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe unterworfen wird". Dasselbe gilt nach Art. 7 S. 1 IPbürgR. Ferner w i r d übereinstimmend mit Art. 6 Abs. 5 IPbürgR ausgeschlossen, daß für Straftaten, die von Personen unter 18 Jahren begangen wurden, die Todesstrafe verhängt wird. Art. 37 lit. a) verbietet zusätzlich die lebenslange Freiheitsstrafe, falls keine Möglichkeit einer vorzeitigen Entlassung besteht. Gang der Beratungen 135 Als sich die Arbeitsgruppe dem Schutz des Kindes i m Strafverfahren i m Jahre 1986 136 zuwandte, erörterte sie auch das Folterverbot und das der Verhängung der Todesstrafe oder der lebenslangen Freiheitsstrafe gegenüber Personen, die i m Zeitpunkt der Tat das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben. Dabei war vor allem strittig, ob die lebenslange Freiheitsstrafe generell ausgeschlossen werden oder unter der Voraussetzung einer möglichen vorzeitigen Entlassung zulässig bleiben sollte. 137 Da einige Delegationen 138 ein Verbot der lebenslangen Freiheits-

133

Diese Formulierung umgeht geschickt die Diskussion um die Verwendung des Begriffs "indigenous peoples" oder "indigenous populations", dazu Heintze, ZaöRV 30 (1990), S. 44 ff. 134

Vgl. dazu Nowak, CCPR, zu Art. 27 Rz. 29.

133

Ausführlich zum Komplex Art. 19 a.F. bzw. zu Art. 37, 40 mit Hintergrundinformationen zum Einfluß der NGOs auf die verabschiedeten Formulierungen Cohen, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 3 ff. 136 Ursprünglich hatte Kanada bereits 1985 einen Vorschlag eingebracht, dieser wurde jedoch erst 1986 beraten. 137 Ein uneingeschränktes Verbot der lebenslangen Freiheitsstrafe entsprach sowohl dem ersten (E/CN.4/1986/39 para. 93) als auch einem weiteren (ibd. para. 99) Entwurf der eingesetzten "informal working party".

IV. Die Freiheitsrechte

147

strafe grundsätzlich ablehnten, konnte auf die Anbringung dieses Zusatzes jedoch nicht verzichtet werden, u m eine Kompromißlösung zu erreichen. 139 Das Folterverbot wurde dagegen ohne weitere Diskussion als Art. 19 Abs. 1 lit. a) a.F. angenommen. 1 4 0 I n der zweiten Lesung wurde die Sachdiskussion über das uneingeschränkte Verbot der Verhängung einer lebenslangen Freiheitsstrafe erneut eröffnet. 141 Da aber die U S A , die Sowjetunion, China, Indien, Japan und Norwegen an der alten Fassung festhalten wollten, kam es i m Ergebnis zu keiner Änderung. 1 4 2 Daneben stand der weitreichende Vorschlag einer "drafting group" 1 4 3 zur Entscheidung an, aus dem bisherigen Art. 19 zwei getrennte Artikel zu bilden, in denen zwischen den Rechten i m Strafverfahren einerseits, und denen i m Freiheitsentzug i.w.S. 144 sowie dem Schutz vor Folter und verbotener Strafe andererseits, unterschieden werde. Aufgrund der Überlegung, daß die prozessualen Garantien für Personen unter 18 Jahren i m Bereich des Strafverfahrens international noch sehr unterschiedlich ausgestaltet seien, bejahte die Arbeitsgruppe diesbezüglich die Notwendigkeit einer ausreichend flexiblen Staatenverpflichtung. 145 Es bot sich daher an, die entsprechenden Garantien i n einem eigenen Artikel (Art. 19 a a.F.) zusammenzufassen. 146 In Art. 19 a.F. sollte stattdessen nur noch das Verbot der Folter, der Todesstrafe und unter gewissen Voraussetzungen der lebenslangen Freiheitsstrafe sowie weitere unbedingt und unmittelbar einzuhaltende Grundsätze i m Freiheitsentzug zusammengefaßt werden. So kam es zur Teilung des kanadischen Vorschlags in Art. 19 a.F. und Art. 19 bis a.F. Das Folterverbot wurde damit aus dem ursprünglich spezifisch strafrechtlichen Bezug herausgelöst. 147 Die Zusammenfassung mit dem Verbot

138 So Japan, ibd., para. 104 und die USA, die die Altersgrenze von 18 Jahren fur unangemessen hielten, da ausschlaggebend die Schwere der Tat sein müsse. Handele es sich um ein Verbrechen i.S. des Erwachsenenstrafrechts, dann müsse auch das Kind als Erwachsener bestraft werden, ibd., para. 105. 139

E/CN.4/1986/39, para. 103.

140

Grundlage war der Kompromißvorschlag Kanadas, ibd., para. 104.

141 Ausschlaggebend hierfür war der Expertenvorschlag des Crime, Prevention and Criminal Justice Branch, Centre for Social Development and Humanitarian Affairs of the United Nations Office at Vienna, E/CN.4/1989/48 para. 534, der die lebenslängliche Freiheitsstrafe unter keinen einschränkenden Vorbehalt stellte, und damit Zustimmung bei der Bundesrepublik, Senegal und Venezuela fand, ibd., para. 541. 142

Ibd., para. 541.

143

Diese bediente sich dabei eines Modells, das von der NGO-Group und DCI (Defence for Children International, Geneva) lanciert worden war, vgl. Cohen, N.Y.LS.J.HumRts. 7 (1989), S. 10 f 144 D.h. nicht nur als Folge eines rechtskräftigen Urteils, sondern auch z.B in der Form der Untersuchungshaft. 143

Ibd., para. 537.

146

Dieser wurde zu Ait. 40, dazu VI., 2., b), ff).

147 Die Initiatoren (die NGO-Group und DCI) des Trennungsmodells, dessen sich die "drafting group" bediente, beabsichtigten damit, den Anwendungsbereich dieses Verbots auch auf z.B. Erziehungseinrichtungen, etc. zu erweitern, vgl. Cohen, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 10

148

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

der Todesstrafe und der lebenslangen Freiheitsstrafe i n einem Absatz 1 4 8 wurde mit dem Argument verteidigt, daß so Unrechtstatbestände verknüpft würden, zumal die Verhängung der Todesstrafe gegenüber Kindern eine Form verbotener unmenschlicher Behandlung oder Bestrafung darstelle. 149 Würdigung Betrachtet werden soll zunächst die Sicherung des Folterverbots, das für das K i n d auch innerhalb v o n Erziehungsinstitutionen relevant werden kann.Ob die m i t der Trennung i n Art. 19 a.F. und 19 bis a.F. verbundene Absicht, diese Garantie v o n ihrer Beschränkung auf das Gebiet des Strafrechts z u lösen, 1 5 0 umgesetzt werden konnte, erscheint wegen der fortbestehenden Verbindung m i t dem Verbot der Todesstrafe fraglich. Allerdings erfährt der entsprechende Art. 7 IPbürgR durch den Menschenrechtsausschuß 151 eine weite, nicht auf den Strafvollzug beschränkte, sondern auch den Erziehungsbereich umfassende Auslegung "[...] the article clearly protects not only persons arrested or imprisoned, but also pupils and patients i n educational and medical institutions ' . . ] " und "[...] the prohibition must extend to corporal punishment, including excessive chastisement as an educational or disciplinary measure [...]". 1 5 2 Da die C R C i m Lichte des bestehenden Menschenrechtsstandards 153 auszulegen

f.; eingehend zur Problematik des Folterverbots als Bestandteil eines Artikels zum Strafrecht, dies., Hum. Rts. Annual, 2 (1984), S. 127 f., und bezüglich Art. 19 in der Fassung von 1986 dies., in Cohen, Commentary, S. 37. 148

Für einen eigenen Absatz plädierten die DDR, Italien und die Sowjetunion, wegen der fehlenden Gleichartigkeit der beiden Sätze, ibd., para. 540. 149

So der Vertreter der Bundesrepublik, ibd., para. 540.

130

Vgl. oben FN 149.

131

General Comment 7 [16] Nr. 2, CCPR/C/21/Rev. 1, S. 6.

132

Diese Meinung stößt indes nicht auf ungeteilte Zustimmung seitens der Staatengemeinschaft, wie Muhammad, in Henkin, International Bill, S. 160 ff., anhand einer Rechtsprechungsübersicht zum Verbot der Folter und anderer verbotener Behandlungsarten verdeutlicht. 133

Neben der Spruchpraxis des Menschenrechtsausschusses kann hier auf diejenige zu Art. 3 EMRK (Folterverbot) verwiesen werden. Der EGMR war bereits mit dem Sachverhalt einer körperlichen Bestrafung i.R. des Schulbesuchs und der elterlichen Erziehung befaßt. Aufgrund der jeweiligen Fallkonstellation konnte jedoch offen bleiben, ob diese Maßnahmen als Verstoß gegen Art. 3 EMRK zu qualifizieren seien. Im Fall Cambell und Cosans (Entsch. EGMR vom 25. Feb. 1982, Ser. A, Nr. 48) stellte das Gericht darauf ab, daß die bloße Androhung im konkreten Fall jedenfalls keine hinreichend spürbaren Auswirkungen gehabt habe. Im Fall Tyrer (Entscheidung des EGMR vom 25. April 1978 Ser. A, Nr. 26 = NJW 78, 475) handelte es sich um eine richterlich verfugte Kriminalstrafe gegenüber männlichen Jugendlichen. In der Entscheidung der Kommission über die Zulässigkeit einer Klage gegen ein schwedisches Zivilgesetz (v. 13.5.1982, DR 29/104), das jede elterliche körperliche Züchtigung sanktionslos verbot, wurde aufgrund der fehlenden Auswirkung eines Gesetzes auf das elterliche Erziehungs-

149

IV. Die Freiheitsrechte

ist, ist e i n w e i t e r , n i c h t a u f d e n S t r a f v o l l z u g beschränkter A n w e n d u n g s b e r e i c h z u b e j a h e n . 1 5 4 D i e C R C fordert i n A r t . 37 k e i n absolutes Verbot der k ö r p e r l i chen Z ü c h t i g u n g 1 5 5 , die teilweise bis heute den S c h u l b e r e i c h 1 5 6 u n d auch den B e r e i c h der F a m i l i e prägt. A l l e r d i n g s ist a u f g r u n d v o n A r t . 3 A b s . 1 u n d A r t . 18 A b s .

1 d i e B e a c h t u n g des K i n d e s w o h l s s o w o h l d u r c h s t a a t l i c h e

Institu-

t i o n e n als a u c h d u r c h d i e E l t e r n s i c h e r z u s t e l l e n . D e s h a l b i s t v o m G e s e t z g e b e r abzuwägen,

welchen

Schutz

vor

körperlicher

Bestrafung

das

Kindeswohl

verlangt. I n e i n e m z w e i t e n S c h r i t t i s t d e r S t e l l e n w e r t d e r A u f n a h m e des V e r b o t s d e r T o d e s s t r a f e i n d i e C R C z u u n t e r s u c h e n . D e r W i e d e r h o l u n g d i e s e s V e r b o t s , das b e r e i t s i n A r t . 6 A b s . 5 1. A l t . I P b ü r g R , A r t . 4 A b s . 5 A M R K , A r t . 6 8 A b s . 4 1 5 7 4. G e n f e r A b k o m m e n 1 5 8 , A r t . 6 A b s . 4 2. Z u s a t z p r o t o k o l l v o n 1 9 7 7 1 5 9 u n d i n Nr.

17.2

Beijing Rules160 Aufnahme

gefunden hat:

muß positiv

bewertet

w e r d e n , d a es d i e E n t s t e h u n g e i n e s e n t s p r e c h e n d e n v ö l k e r g e w o h n h e i t s r e c h t l i c h verankerten Verbots fördern kann.161

recht eine Auseinandersetzung mit dem Züchtigungsverbot als nicht erforderlich angesehen. Damit wurde in keinem Fall die körperliche Züchtigung als Erziehungsmittel bzw. Schulstrafe ausdrücklich als Verstoß gegen Art. 3 EMRK qualifiziert, wenngleich die Anwendbarkeit dieser Vorschrift auf diese Fälle nicht in Frage gestellt wurde. Anders wird die Anwendbarkeit des mit Art. 8 EMRK vergleichbaren 8. Amendment zur US-Verfassung vom U.S. Supreme Court, 430 U.S. 651 (1977) beurteilt. Danach beziehe sich das Verbot "grausamer und ungewöhnlicher Strafen" lediglich auf den Strafvollzug, vgl. Riedel, EuGRZ 1977, S. 485, krit. dazu Cohen, Hum. Rts. Annual, 2 (1984), S. 107 f. 134 Auch Marx, ZRP 1986, S. 84 geht davon aus, daß das Verbot körperlicher Strafen zum erreichten allgemeinen Menschenrechtsstandard gehöre. 135

Argumente für die ausdrückliche Aufnahme eines solchen Verbots in die CRC bei Cohen, Hum. Rts. Annual, 2 (1984), S. 128 - 130. 136

Zur Geschichte der Schulstrafe Überblick bei Cohen, Hum. Rts. Annual, 2 (1984), S. 96 ff.

137

"Keinesfalls darf die Todesstrafe gegen eine geschützte Person ausgesprochen werden, die bei der Begehung der strafbaren Handlung weniger als 18 Jahre alt war." 138 IV. Genfer Abkommen zum Schutze von Zivilpersonen in Kriegszeiten vom 12. August 1949, BGBl. 1954 II S. 917; ber. 1956 II S. 1586. 139 Zusatzprotokoll zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte (Protokoll II) vom 12.12.1977. 160

United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice, vgl. oben 1. Kap., III., 1., b), aa). 161 Schon vor Abschluß der CRC wurde eine Diskussion geführt, ob sich bereits ein allgemein anerkanntes völkerrechtliches Verbot herausgebildet hätte, vgl. Sapienza, in Ramcharan, Right to Life, S. 288; Rodley, Treatment, S. 186. Die Frage konnte auf der Internationalen Konferenz über die Todesstrafe 1987 in Syrakus jedoch nicht mit Sicherheit beantwortet werden, vgl. Möhrenschlager, ZStW 100 (1988), S. 252.

1 5 0 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

D i e C R C liefert schließlich einen interessanten Beitrag zur Diskussion über die Zulässigkeit der lebenslangen Freiheitsstrafe. Eine Person unter achtzehn Jahren befindet sich noch immer i n einem frühen Stadium ihrer E n t w i c k l u n g , weshalb soweit und so früh w i e m ö g l i c h die Vollstreckung eines Strafrestes zur Bewährung ausgesetzt werden sollte. 1 6 2 Die Verhängung einer lebenslangen Freiheitsstrafe ohne vorzeitige Entlassungsmöglichkeit kann daher, vor allem wegen der damit einhergehenden psychischen Belastung, i m Einzelfall als unangemessene Behandlung und damit als Form der Folter z u qualifizieren sein. D i e C R C versucht dieser Gefahr vorzubeugen, wobei ein unbedingtes Verbot freilich effektiver wäre. 1 6 3 b) Allgemeine

Merkmale

und Probleme

aa) Auslassungen gegenüber dem IPbürgR D i e C R C hat folgende Freiheitsrechte des IPbürgR nicht aufgenommen: aaa)

Die Hervorhe bung des Diskrim inierungsverbots der Geschlechter (Art. 3 IPbürgR)

Wie bereits i n der F D K z u m Ausdruck kommt, setzt die geschlechtsbezogene Benachteiligung bereits i m Kindesalter ein. Dies belegt z.B. auch die i n manchen Gebieten überdurchschnittlich hohe Säuglingssterblickeit bei M ä d chen und ihr proportional geringerer A n t e i l an Schulkindern. Aus diesem Grund hätte die C R C zumindest das Verbot der Diskriminierung v o n Jungen und Mädchen, wenn nicht sogar das Gebot einer positiven Förderung der Beseitigung bestehender geschlechtsspezifischer Erziehungsmuster beinhalten müssen. Diese Auslassung kann auch durch die geschlechtsneutrale Formulierung der K o n v e n t i o n nicht ausgeglichen werden. bbb) Das Sklavereiverbot

(Art. 8 IPbürgR)

Dabei handelt es sich lediglich u m eine Auslassung i m formalen Sinn, da die C R C sowohl die Bekämpfung des Kinderhandels (Art. 35) als auch den Schutz vor Ausbeutung (Art. 32, 36) thematisiert. Sie erfaßt damit nicht nur die klassischen Formen der Sklaverei, sondern auch die das K i n d i n der Praxis stärker betreffenden modernen Formen der Sklaverei. D a m i t strebt die C R C einen weitergehenden Schutz an.

162 163

So Nr. 28.1 der Beijing Rules.

Wie Dünkel, Junge Rechtsbrecher, S. 111 berichtet, wird selbst die zeitlich unbegrenzte Freiheitsstrafe durch eine international zu beobachtende Reformgesetzgebung abgeschafft.

151

IV. Die Freiheitsrechte

ccc)

Das Recht auf Freizügigkeit

(Art. 12 IPbürgR),

auf

Anerkennung als Rechtspersönlichkeit (Art. 16 IPbürgR), auf Bildung und Beitritt zu einer Gewerkschaft (A rt. 22 A bs. 1 IPbürgR), Heirat und Familiengründung (Art. 23) sowie auf Teilnahme can politischen Leben (Art. 25)

auf

Da die C R C einerseits keine positive Feststellung über die Geltung sämtlicher Rechte des IPbürgR trifft, wie dies i n Zusammenhang der Erklärung v o n 1959 einmal vorgeschlagen w u r d e , 1 6 4 aber andererseits die Aufzählung der Rechte i n der CRC nicht abschließend sein soll, wie Ast. 41 belegt, können aus dieser Auslassung keine Schlußfolgerungen hinsichtlich der Geltung dieser Rechte für Kinder gezogen werden. A u c h die Beratungen der Arbeitsgruppe bieten keine Argumentationshilfe, da keine grundsätzliche Beratung zu diesem Thema stattfand, und ohne erkennbare Systematik nur solche Rechte zur Übernahme i n die C R C vorgeschlagen wurden, für die ein praktisches Bedürfnis empfunden wurde, oder die politisch für besonders bedeutsam angesehen wurden. 1 6 5 Für eine Übernahme des Rechtes auf Heirat i m heiratsfähigen A l t e r (Art. 23 Abs. 2 IPbürgR) ließe sich anführen, daß dies gleichzeitig jüngere Kinder vor sog. "Kinderheiraten" schützen w ü r d e . 1 6 6 bb) Abwandlungen der Rechte des IPbürgR Abgesehen v o n den bereits i m IPbürgR enthaltenen kindspezifischen Besonderheiten, wie z.B. dem Verbot der Todesstrafe (Art. 6 Abs. 5 IPbürgR) finden sich Modifikationen, wie z. B. die positiv formulierte Verpflichtung des Art. 6 Abs. 2, das Überleben zu gewährleisten, die keine qualitative A b w e i chung aufweisen. Vielmehr handelt es sich u m die Wiedergabe eines inhaltlichen Teilaspekts einer N o r m des IPbürgR, so des A i t . 6 Abs. 1 IPbürgR, der sich i m Wege der Auslegung ermitteln läßt. I n diese Kategorie läßt sich auch das Verbot der lebenslangen Freiheitsstrafe m i t B l i c k auf das Folterverbot einordnen. Umgekehrt finden sich Auslassungen, die nur einen Teilaspekt eines umfassenden Rechts berühren, wie z.B. das Verbot des Art. 7 S. 2 IPbürgR, wonach niemand gegen seinen W i l l e n medizinischen Versuchen unterworfen werden darf, was als Unterfall ("insbesondere") des Folterverbots kenntlich gemacht ist.

164 163

Vgl. oben 1. Kap., III., 1., c).

Zu berücksichtigen ist hierbei, daß gerade in den USA, die die Initiatoren Aufnahme der Paktrechte waren, die oben erwähnte "childrens' liberation movement" siebziger Jahren sowohl im Bereich der Rechtswissenschaft, der Soziologie als auch Massenmedien eine umfangreiche Diskussion ausgelöst hat, vgl. oben 1. Kap., III., 1., c), 166

fur die in den in den ee).

Dahingehend vgl. Gomien, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 14 mit Blick auf die Vorschrift über Schutz vor sexueller Ausbeutung.

1 5 2 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

D i e m i t diesen M o d i f i a k t i o n e n verbundene Gefahr einer entstehenden Unsicherheit über den Bedeutungsumfang der Rechte des IPbürgR w i e auch der C R C , kann an dieser Stelle nur erwähnt werden. Es liegt nicht zuletzt i n der Verantwortung des Kinderrechtskomitees, derartigen Tendenzen entgegenzutreten. 3. Die Grappe der kindspezifischen Rechte

a) Betrachtung

der einzelnen

Rechte

aa) Das Recht auf Kenntnis der Eltern und den Genuß der elterlichen Sorge, Art. 7 Abs. 1 2. HS Inhalt I n Zusammenhang m i t den identitätsstiftenden Rechten auf einen N a m e n und eine Staatsangehörigkeit nennt Art. 7 Abs. 1 das weitere Recht, seine Eltern zu kennen und ihre Sorge zu genießen. Allerdings steht diese Garantie unter dem Vorbehalt des "soweit möglich". Gang der Beratungen D i e Einfügung des Rechts geht auf den erst i n der zweiten Lesung eingebrachten ägyptischen Vorschlag zurück, Abs. 1 wie folgt zu formulieren "The c h i l d shall have the right from his birth to k n o w and belong to his parents, as w e l l as the right to a name and to acquire a nationality." 1 6 7 Zur Begründung wurde angeführt, es sei günstiger, sämtliche Voraussetzungen für die psychologische Stabilität des Kindes i n einem A r t i k e l zusammenzufassen. D i e v o n der D D R , der UdSSR und den U S A formulierten Einwände bezogen sich indes auf z w e i Punkte Z u m einen sei das Recht auf Kenntnis der natürlichen Eltern m i t der dortigen Praxis der geheimen A d o p t i o n nicht vereinbar, und z u m anderen erwecke "to belong to" den Eindruck, es handle sich u m ein Eigentumsverhältn i s . 1 6 8 A l s konsesfähiger M i t t e l w e g erwies sich daraufhin die Fassung "The c h i l d shall have the right [...] as far as possible, to k n o w and be cared for by his or her parents". 1 6 9

167

E/CN.4/1989/48, para. 93 im Namen auch von Algerien, dem Irak, Jordanien, Kuwait,

Libyen ("Libyan Arab Jamahiriya"), Marokko, Oman, Pakistan und Tunesien. 1M

Ibd., para. 92.

169

So der Entwurf einer "drafting group", ibd., para. 104.

IV. Die Freiheitsrechte

153

Würdigung D a die C R C den Vorrang der Eltern bei der Erziehung des Kindes i n Art. 3 Abs. 2, 18 Abs. 1 und Art. 5 als allgemeines Prinzip anerkennt, stellt sich die Frage, ob die Staaten zur Umsetzung des Rechts "to be cared for by his or her parents" die tatsächliche persönliche Betreuung des Kindes durch die Eltern sicherstellen müssen, und das K i n d damit vor sämtlichen Formen alternativer Betreuung durch Dritte, z.B. i m Internat, zu bewahren ist. 1 7 0 Dagegen spricht jedoch, daß die C R C an anderer Stelle 1 7 1 solche Einrichtungen als förderungsw ü r d i g anerkennt. 1 7 2 A l s inhaltliche Neuerung erweist sich allerdings das Recht, seine Eltern zu kennen. Wie oben dargelegt, 1 7 3 fehlt der C R C eine D e f i n i t i o n des Elternbegriffs. Da die Kenntnis der blutsmäßigen Abstammung für die Persönlichkeitsentwicklung des Kindes v o n besonderer Bedeutung ist, ist für Art. 7 auf die natürlichen Eltern abzustellen. bb) Das Recht auf Identität, Art. 8 (Art. 9 bis a.F.) Inhalt N a c h Abs. 1 haben die Vertragsstaaten das Recht des Kindes z u achten, "seine Identität, einschließlich seiner Staatsangehörigkeit, seines Namens und seiner gesetzlich anerkannten Familienbeziehungen, ohne rechtswidrige Eingriffe z u behalten". Widrigenfalls müssen i h m gem. Abs. 2 angemessener Beistand und Schutz gewährt werden, u m seine Identität so schnell w i e m ö g l i c h wiederherzustellen. Gang der Beratungen Bereits 1985 kündigte A r g e n t i n i e n 1 7 4 an, daß es einen neuen A r t i k e l zur Beratung einbringen werde. Dieser solle die Garantie der persönlichen, rechtlichen und familiären Identität der Kinder überall i n der Welt z u m Gegenstand haben. 1 7 5 I m Folgejahr fand eine längere Diskussion 1 7 6 über die

170 Doppeldeutig auch die Begründung der Denkschrift, BT-Drucks. 12/42, S. 38 "Wächst das Kind bei seinen Eltern und damit innerhalb seiner Familie auf, wie dies wünschenswert wäre [...], verwirklicht sich dieses Recht von selbst." 171

Vgl. Art. 18 Abs. 2, 3 dazu unten V. 3. a) bb).

172

Am Beispiel des deutschen Scheidungsrechts zeigt Hattenhauer, Familie, S. 10 ff. die Problematik eines Recht des Kindes auf seine Familie auf. 173

Vgl. III., 3.

174

E/CN.4/1985/64, para. 9.

173 Dieser sollte u.a. lauten "The child has the inalienable right 1:o retain his true and genuine personal, legal and family indentity. In the event that a child has been fraudulently deprived of

1 5 4 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

N o t w e n d i g k e i t und den Bedeutungsinhalt eines solchen zusätzlichen Artikels statt, 1 7 7 an deren Ende die Annahme einer stark modifizierten Fassung des argentinischen Vorschlags stand, i n der die v o n Argentinien für besonders w i c h t i g erachtete Unterscheidung zwischen der "true and genuine identity and his or her legal o n e " 1 7 8 nicht mehr z u m Ausdruck kam. D i e eingesetzte "draft i n g group" präsentierte stattdessen den neuen B e g r i f f der "family i d e n t i t y " , 1 7 9 der i m Plenum aber auf heftigen Widerspruch stieß. Es handle sich u m einen den j e w e i l i g e n nationalen Rechtsordnungen fremden Begriff, dessen Bedeutung v ö l l i g offen sei. 1 8 0 Der Vorsitzende suchte m i t dem Vorschlag zu vermitteln, nur "identity" beizubehalten, und diesem B e g r i f f "nationality, name, family relations" i n K l a m m e r n nachzustellen, 1 8 1 was schließlich m i t der Ergänzung "as recognized by l a w " 1 8 2 allgemein angenommen w u r d e . 1 8 3 A u f Anregung des Sekretariats ersetzte man i n der zweiten Lesung die K l a m m e r n u m die erläuternden Begriffe und fügte den B e g r i f f "including" e i n . 1 8 4 Würdigung Art. 8 CRC muß als Antwort auf das Phänomen der Zwangsadoptionen gesehen werden, deren Opfer oftmals die Kinder politischer Gefangener gerade in südamerikanischen Ländern waren. 1 8 5 Abgesehen davon, daß diese Vorgehensweise mit dem Schutz der Familie nicht vereinbar ist, fehlte bislang eine spezielle Bestimmung zum Schutz des Kindes. A u c h der die Adoptionsvoraussetzungen betreffende Art. 11 a.F. schafft keine Abhilfe, da er wegen des Vorbehalts der Zustimmung der Eltern oder anderer "appropriate persons" das K i n d nur bedingt

some or all of the elements of his identity, the State must give him special protection and assistance with a view to re-establishing his true and genuine identity as soon as possible. In particular, this obligation of the State includes restoring the child to his blood relations to be brought up." 176

E/CN.4/1986/39, para. 33 - 49.

177

Vor allem Norwegen, die Niederlande, Österreich, die USA und Kanada ließen deswegen eine ablehnende Haltung erkennen, ibd., para. 34, 36, 37. 178

Ibd., para. 35.

179

Ibd., para. 40" 1. The States Parties undertake to respect the right of the child to preserve his or her family identity without unlawful interference." 2. [...] and shall provide re-establishing his or her rightful family identity." 180

Ibd., para. 41 - 46.

181

Ibd., para. 46.

182

So zuerst von den Niederlanden gefordert, ibd., para. 41.

183

Ibd., para. 49.

184 Die zweite Lesung endete insgesamt mit nur geringfügigen sprachlichen Verbesserungen, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 334, 338. 183

Vgl. Wolf, Kinderkonvention, S. 22.

IV. Die Freiheitsrechte

155

schützt. Während der ursprüngliche argentinische Vorschlag das Anliegen, die Identität des Kindes zu wahren, mit den Worten "true and genuine [...] identity" noch deutlich zum Ausdruck brachte, trifft dies auf die Endfassung nur noch beschränkt zu, denn gerade die gesetzlich anerkannte Familienbande können i m Gegensatz zur wahren und echten Identität stehen. Wolf gelangt allerdings zu der Ansicht, daß auch die geltende Fassung des Art. 8 die Beziehung zu den leiblichen Eltern als identitätsstiftendes Merkmal schütze. Er stützt sich dabei auf Art. 7 der Konvention und die dort statuierte Eintragungspflicht, derzufolge nach der Geburt jedenfalls die leibliche Mutter eingetragen werden müsse, sowie auf den Aspekt des Kindeswohls. Eine "soziale Elternschaft", wie auch die Anonymität von Keimzellenspendern, widerspräche daher den Wertungen der Konvention. 1 8 6 Aufgrund des Zusatzes "as recognized by law", der dem nationalen Gesetzgeber ausdrücklich eine Definitionskompetenz einräumt, ist diesem Ergebnis jedoch nicht zuzustimmen. cc) Das Verbot der Trennung des Kindes v o n den Eltern, Art. 9 Abs. 1 (Art. 6 Abs. 2 a. F.) Inhalt Der hohe Stellenwert, den die CRC dem familiären Zusammenhalt einräumt, offenbart sich insbesondere i n Art. 9 Abs. 1. Dort verpflichten sich die Staaten, sicherzustellen, daß eine Trennung von Eltern und K i n d nur i n einem bestimmten Verfahren erfolgt, und nur, wenn es für das " W o h l des Kindes notwendig" ist. Hervorzuheben ist, daß die die Trennung bestimmende Entscheidung einer gerichtlichen Nachprüfung zugänglich sein muß, und allen Beteiligten ein Anhörungsrecht einzuräumen ist (Abs. 2 ) . 1 8 7 Abs. 1 S. 2 nennt Hauptanwendungsfälle der von der C R C vorgesehenen Trennungsmöglichkeit, nämlich den Mißbrauch der Elternrechte und das Getrenntleben der Eltern, wenn dadurch eine Entscheidung über den Aufenthaltsort des Kindes erforderl i c h wird. Falls eine Trennung nicht aus Gründen des Kindeswohls, sondern aufgrund anderer staatlicher Maßnahmen, wie z.B. Freiheitsentziehung oder Abschiebung, eintritt, stellt Art. 4 sicher, daß die Eltern oder das K i n d nicht i m Ungewissen über den gegenseitigen Verbleib bleiben dürfen. Eine Ausnahme v o n der Auskunftspflicht besteht nur dann, wenn die Benachrichtigung dem W o h l

186

Vgl. ders., Kinderkonvention, S. 25, 26; eine ander Auffassung vertritt die Bundesregierung, vgl. BT-Drucks. 42/12, Anm. 2, 38 zu Art. 8. 187

Näher zu diesem verfahrensrechtlichen Element s. VI., 3., a), bb).

156

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

des Kindes abträglich w ä r e . 1 8 8 Ferner werden nachteilige Folgen für Informationssuchenden ausgeschlossen.

den

Gang der Beratungen Angefangen v o n den Vorläuferdokumenten h i n zur ersten maßgeblichen Diskussionsgrundlage, einem Vorschlag der Vereinigten Staaten i m Jahre 1981, läßt sich eine kontinuierliche Verstärkung des Trennungsschutzes verfolgen. I m Gegensatz zur knappen Genfer Erklärung aus dem Jahre 1924, die die Trennung v o n Eltern und K i n d nicht erwähnte, sollte nach der U N Erklärung aus dem Jahre 1959 die Trennung v o n Mutter und K l e i n k i n d vermieden werden. 1 8 9 A r t i k e l 10 des "Second Polish Draft" dehnte den Schutz bereits auf das jüngere K i n d ( " o f pre-school age") aus. 1 9 0 Der amerikanische Vorschlag von 1981 1 9 1 vermied jede derartige Altersbeschränkungen und lieferte damit die Vorlage für Art. 6 Abs. 2 a.F., der 1982 nach geringfügigen Abänderungen angenommen w u r d e . 1 9 2 Diese bezogen sich u.a. auf die Verwendung des Begriffs "best interests o f the child" statt "child's welfare" sowie auf verschiedene Zusätze wie "subject to j u d i c i a l review", "neglect" oder als Beispiel für eine notwendige behördliche Entscheidung "where there is a disagreement between parent(s) and c h i l d as to the child's place o f residence". 1 9 3 I n der zweiten Lesung war es angesichts einer Reihe v o n Änderungswünschen zu Art. 6 a.F. 1 9 4 erforderlich, eine "drafting group" einzusetzen. Deren E n t w u r f wurde als endgültige Fassung beibehalten. 1 9 5 Dieser enthielt den

188

Vgl. ebenfalls VI., 3., a), bb).

189

Art. 6 Abs. 1 S. 2 "a child of tender years shall not, save in exceptional circumstances, be seperated from his mother"; dazu Dammin, Schutz, S. 64. 190

Dieser wurde 1981 eingebracht, E/CN.4/L.1575, para. 62, 63.

191

E/CN.4/L.1575, para. 65 "1. States parties shall ensure that a child shall not be involuntarily separated from his parents, except when competent authorities determine, in accordance with procedures and criteria specified by domestic law, that such separation is necessary for the welfare of the child in a particular case, such as one involving maltreatment or abuse of the child by the parents or one where the parents are living separately and a decision must be made as to the child's place of residence." 192

E/CN.4/1982/L.41, para. 33.

193

Ibd., para. 18, 20.

194

E/CN.4/1989/48, para. 188 - 192.

193

Ibd., para. 196, 202.

IV. Die Freiheitsrechte

157

Abs. 1 der 1982 angenommenen Fassung nicht mehr, 1 9 6 so daß der hier behandelte Absatz v o n Art. 6 Abs. 2 a.F. zu Art. 6 Abs. 1 a.F. aufrückte. A u f Wunsch verschiedener Delegationen 1 9 7 gab der Vorsitzende nach der Annahme des gesamten Art. 6 a.F. eine klarstellende Erklärung über den unterschiedlichen Anwendungsbereich des Art. 6 a. F. einerseits und Art. 6 bis a.F. 1 9 8 andererseits ab. D i e erstgenannte Bestimmung ist demnach "intended to apply to separations that arise i n domestic situations". 1 9 9 Würdigung Stellt man auf das K i n d als Rechtsträger ab, finden sich keine Parallelvorschriften i n anderen Menschenrechtsdokumenten. Betrachtet man jedoch den an verschiedenen Stellen garantierten Schutz der Familie genauer, zeigt sich, daß dieser auch deren Zusammenleben erfaßt. 2 0 0 N o w a k k o m m t zu dem Schluß, daß das Zusammenleben ein wesentliches K r i t e r i u m für den Bestand einer Familie sei und deshalb ihren Mitgliedern ein gegenüber anderen M e n schen verstärktes Recht auf Zusammenleben zukäme. Dieses sei v o m Staat nicht nur zu respektieren, sondern auch gegenüber Eingriffen Privater zu schützen. 2 0 1 Aus diesem B l i c k w i n k e l konkretisiert Art. 9 einen Aspekt des Familienschutzes m i t der Folge, daß die staatlich veranlaßte Trennung v o n Eltern und K i n d nurmehr i n bestimmten Grenzen zulässig ist. Art. 9 Abs. 1 ergänzt jedoch nicht nur in sinnvoller Weise den Schutz des familiären Zusammenlebens, sondern stellt zum ersten M a l einen Zusammenhang

196 Dieser lautete "The States Parties [...] recognize that the child should enjoy parental care and should have his place of residence determined by his parent(s), except as provided herein", vgl. E/CN.4/1982 L.41, para. 33 und wurde aufgrund der mittlerweile hinzugekommenen Bestimmungen als überflüssig angesehen, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 196. 197

Ibd., para. 201.

198

Vgl. nachfolgende Ausführungen zu Art. 10 (Art. 6 bis a.F.).

199

Vgl. ibd., para. 203.

200

Vgl. die Auffassung des Menschenrechtsausschusses zu Art. 23 IPbürgR, General Comment 19 [39], CCPR/C/21/Rev.l/Add.2 vom 19.9.1990 "The right to found a family implies in principle, the possibility to procreate and live together [...]. The possibility to live together implies the adoption of appropriate measures, both at the internal level and as the case may be, in cooperation with other States, to ensure the unity or reunification of families, particularly when their members are seperated for political, economic or similar reasons"; zum Schutz des Zusammenlebens durch Art. 8 EMRK inbes. durch die Rechtsprechung des EuGMR, vgl. PalmRisse, Ehe und Familie. S. 269 ff. 201

Nowak, CCPR, zu Art. 23 Rz. 11.

1 5 8 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

m i t dem Kindeswohl her. Eine Trennung von den Eltern kann nur aus diesem Grund zulässig sein. Obwohl der Kindeswohlbegriff als vage kritisiert wird, 2 0 2 kann er die Gefahr einer schematischen oder die Interessen der Eltern einseitig berücksichtigenden Zuteilung 2 0 3 einschränken. Die Tatsache, daß der Menschenrechtsausschuß das Recht auf Zusammenleben aus dem Recht auf Familiengründung herleitet, und somit aus einem Recht der Eltern, unterstützt allerdings die Kritik, die eine klare Trennung i n der CRC zwischen den Rechten des Kindes und denen der Eltern vermißt. 2 0 4 A u c h w i r d darauf verwiesen, daß ein Recht des Kindes auf Zusammenleben mit seiner Familie nicht gewährleistet sei, da eine Trennung mit dem Einverständnis der Eltern von Art. 9 nicht erfaßt werde. Schweitzer 205 sieht darin eine Lücke, da das K i n d nicht davor bewahrt werde, willkürlich seines Zuhauses beraubt zu werden. Dieser Einwand erscheint jedoch von geringer Relevanz, da bezweifelt werden kann, ob ein Zusammenleben gegen den Willen der Eltern ohne Beeinträchtigung des Kindeswohls möglich ist. dd) Das Recht auf regelmäßige persönliche Kontakte, Art. 9 Abs. 3 (Art. 6 Abs. 3 a.F.) Inhalt Abs. 3 gewährleistet den Fortbestand familiärer Kontakte, auch wenn das K i n d von einem oder beiden Elternteilen getrennt ist. Z u diesem Zweck achten die Staaten das Recht des Kindes, regelmäßige persönliche Beziehung und unmittelbare Kontakte zu beiden Eiternteilen zu unterhalten, soweit dies nicht dem Kindeswohl widerspricht. Gang der Beratungen In einem Vorschlag der U S A aus dem Jahre 1981 klang zwar bereits die Idee an, daß das Band zwischen Eltern und Kindern immer in irgendeiner Form aufrechterhalten werden müsse, aber i m Vordergrund stand die Situation der

202 Kritisch zur Heranziehung des Kindeswohlbegriffs in Zusammenhang mit der Trennung von Eltern und Kind, Wald, U.C.Davis L.Rev. 12 (1979), S. 261 ff; zum Meingungsstand vgl. ferner Crouch, in Lillich, Family in International Law, S. 60; Pouleau, J.T. 109 (1990), S. 621 verneint mit diesem Argument zu Unrecht jede praktische Bedeutung von Art. 9. 203

Vgl. Beispiele bei Pappas, Status, S. xliv; femer Breeden, in Claude, Human Rights, S. 275.

204

Bennett, Cornell InternatL.J. 20 (1987), S. 6; umgekehrt stellt Clergerie, R.D.P. 106 (1990), S. 448 fest, daß die Rolle der Eltern auf eindeutige Art und Weise bestätigt worden sei. 203 Vgl. ders., in Lillich, Family in International Law, S. 134 stellt hinsichtlich der Aufenthaltsbestimmung durch die Eltern fest "[..] a children's rights convention should provide children with some degree of protection form arbitraty removal form their homes or insititutionalization [...]".

IV. Die Freiheitsrechte

159

Familie, die ihre Vereinigung an einem bestimmten Ort anstrebt, 206 nicht die Familie, die auch künftig getrennt leben will. Diese zweite Variante berücksichtigte ein französischer Vorschlag aus dem Jahre 1982, 207 der jedoch auf die Problematik gescheiterter gemischt-nationaler Ehen ausgerichtet war. 2 0 8 Als erstmals von australischer Seite eine Formulierung vorgestellt wurde, die die Sicherstellung des Kontakts in allgemeiner Form beinhaltete, 209 fand dies die uneingeschränkte Zustimmung der Arbeitsgruppe. 210 Gleichzeitig kam man überein, die Aspekte des grenzüberschreitenden Familienkontakts in einem gesonderten Artikel zu behandeln. I n der zweiten Lesung wurde v o n der "drafting group" eine U m f o r m u lierung vorgenommen, die den Charakter der Bestimmung ändern sollte. Statt " A c h i l d w h o is separated from one or both parents has the right to maintain personal relations [...]" 2 1 1 präsentierte ein bundesdeutscher Delegierter als Sprecher der "drafting group" nunmehr "States Parties shall respect the right o f the c h i l d who is separated from one or both parents [...]." A l s maßgeblichen Grund führte er an, man habe Abs. 3 den allgemeinen Charakter des Art. 6 a.F. anpassen wollen, der "imposed State obligations rather than directly creating rights for i n d i v i d u a l s . " 2 1 2 Würdigung D i e i n der zweiten Lesung geänderte Formulierung des Abs. 3 w i r f t die Frage nach dem Umfang der Staatenpflicht auf.

206 So der erste Vorschlag E/CN.4/L. 1575, para. 65 "In cases where both parents lawfully reside in one State party and their child lawfully resides in another State Party, the States parties concerned shall deal with applications for family reunifications [...]. Until family reunification in a particular case is accomplished, all State parties involved shall permit frequent and regular family contacts"; ähnlich auch nachfolgende überarbeitete Fassungen, z.B. E/CN.4/1982/L. 41, para. 25 Abs. 2 a.E.; E/CN.4/1983/62, para. 19. 207 Ibd., para. 15 "The child of a separated international family shall, as far as possible, retain his links with both his parents." 208 E/CN.4/1982/L. 41, para. 15 "1. The child of parents with different nationalities, who are seperated, shall, save in exceptional circumstances, be entitled to maintain personal relations with both parents"; so auch der überarbeitete 1983 eingebrachte Vorschlag, E/CN.4/1983/62, para. 19. 209 E/CN.4/1983/62, para. 19; bezeichnenderweise wird die Nationalität nicht erwähnt und der Nachsatz angefügt, "regardless of whether the parents and the child reside in different States." 210

Ibd., para. 20.

211

So die in erster Lesung angenommene Fassung, vgl. E/CN.4/1983/62, para. 20, die auch in der zweiten Lesung im Vorschlag Kanadas beibehalten wurde, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 192. 212

E/CN.4/1989/48, para. 191.

160

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Während nach der ursprünglichen Fassung das Kontaktrecht des Kindes gemäß Art. 4 durch alle geeigneten Maßnahmen zu verwirklichen gewesen wäre, trifft dies auf die Umschreibung "The States parties shall respect [...]" nicht mehr zu. D a m i t w i r d lediglich das Verbot bezeichnet, das Recht nicht i m Wege staatlicher Maßnahmen zu verletzen. 2 1 3 Dieses gewährleistet die A b w e h r staatlicher Eingriffe i n die einvernehmlich gestaltete und funktionierende K o n taktbeziehung zwischen Eltern und K i n d . Zur Verwirklichung des Kontaktrechts des Kindes auch z.B. gegen den Widerstand des anderen Elternteils hätte es demgegenüber aber der Pflicht zu positiven Maßnahmen bedurft. 2 1 4 I m H i n b l i c k auf die nach der Auflösung der Ehe eintretende Trennung, i n der die Staaten gem. Art. 23 Abs. 4 S. 2 IPbürgR dem K i n d den nötigen Schutz gewähren müssen, hat der Menschenrechtsausschuß betont, daß dieser Schutz auch die Gewährleistung regelmäßiger persönlicher Beziehungen des Kindes m i t beiden Eiternteilen erfordere. Ferner fließe, abgesehen v o n außergewöhnlichen Umständen, aus Art. 23 Abs. 4 S. 1 IPbürgR das Recht auf regelmäßigen Kontakt zwischen einem K i n d und seinen beiden Eltern, w o b e i die einseitige Weigerung eines Elternteils keinen derartigen außergewöhnlichen Umstand darstelle. 2 1 5 I m Ergebnis bietet Art. 23 IPbürgR für den F a l l der Ehescheidung damit eine ausgeprägtere Garantie des regelmäßigen Eltern-Kind-Kontakts als Art. 9 Abs. 3. Art. 9 Abs. 3 geht stattdessen nicht über den auch i n Art. 16 gewährleisteten Schutz vor Eingriffen i n die Privatsphäre und die Familie hinaus. Positiv anzumerken bleibt indes, daß nach Art. 9 Abs. 3 Familienkontakt und Kindesw o h l i m Einklang miteinander stehen müssen. Dieses K r i t e r i u m ist geeignet, das Kontaktrecht der Eltern aus Art. 23 IPbürgR und insbesondere den v o m

213 Vgl. Buergenthal, in Henkin, International Bill, S. 77 "A State complies with the obligation "to respect" the rights [...] by not violating these rights. This undertaking governs any governmental measure or state action by any official or authority at any level of government." 214 Mit Blick auf die oben (III., 3.) aufgeworfene Problematik des Verhältnisses zwischen Elternund Kindrechten, läßt sich das Kontaktrecht als typisches Beispiel dafür benennen, daß oftmals die Verwirklichung der Kindesrechte in besonderem Maße durch die Eltern gefährdet ist. 213 So anläßlich des Falles Wim Hendriks gegen die Niederlande, Individualbeschwerde gemäß dem Fakultativprotokoll Β 201/1985 = Annual Reports of the Human Rights Comittee 1988 = A/43/40 = GAOR 43rd sess., Suppl. 40, S. 230 (238, para. 10.4 und 11). Vier der Ausschußmitglieder wiesen in einer gesonderten Stellungnahme femer darauf hin, daß die Familienrechte aus Art 23 Abs. 4 IPbürgR nicht durch ein Kindeswohlverständnis gefördert würden, das sich an der Vermeidung aktueller Schwierigkeiten orientiere, und die langfristige Bedeutung des Kontakts des Kindes mit beiden Eiternteilen außer acht lasse, ibd., Appendix I, S. 239.

161

IV. Die Freiheitsrechte

Menschenrechtsausschuß eingeführten Ausnahmetatbestand wöhnliche U m s t ä n d e " 2 1 6 näher zu konkretisieren. 2 1 7

der

"außerge-

ee) Das Recht auf grenzüberschreitenden Familienkontakt, Art. 10 Abs. 2 (Art. 6 bis Abs. 2 a.F.) Inhalt Art. 10 ist der Aufrechterhaltung der familiären Bindung i n einer Situation gewidmet, i n der sich die Eltern und/oder das K i n d i n jeweils verschiedenen Vertragsstaaten aufhalten. N a c h Absatz 2 soll das K i n d das Recht haben, regelmäßige persönliche Beziehungen und unmittelbare Kontakte zu beiden Eiternteilen zu pflegen, soweit nicht außergewöhnliche Umstände vorliegen. Ausdrücklich auf den vorgenannten Z w e c k des Familienkontakts begrenzt, w i r d das Recht auf Einreise i n das eigene und auf Ausreise aus j e d e m L a n d einschließlich dem eigenen anerkannt, das nur unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt werden darf. Gang der Beratungen Nachdem die U S A 1982 einen Vorschlag eingebracht hatten, i n dessen M i t t e l p u n k t das allgemeine Recht auf Freizügigkeit sowie die Ausreisefreiheit v o n Eltern und K i n d standen, 2 1 8 nahm eine langwierige Kontroverse ihren Anfang, die die Arbeitsgruppe 1983 2 1 9 , 1986 2 2 0 und 1987 2 2 1 und schließlich auch i n der zweiten Lesung 2 2 2 beschäftigte. Neben einer Vielzahl von Einzelproblemen eher formaler Natur galt es z w e i grundsätzlich verschiedene

216

Vgl. Β 201/1985, para. 10.4.

217

Interessant zur Problematik auf der Ebene des deutschen Verfassungsrechts, vgl. Lamprecht, in FS fur Zeidler, S. 868 "Die Güterabwägung zwischen den verfassungsrechtlichen Ansprüchen des Minderjährigen und den persönlichen Wünschen des Umgangsberechtigten muß zugunsten des Kindes ausfallen, selbst wenn der Sorgeberechtigte davon unverdientermaßen profitert." 218 E/CN.4/1982/L. 41, para. 118 "1. The States parties to the present Convention shall ensure that the child and his parents enjoy the right to liberty of movement and freedom to choose a residence within the territory of any State party where they are lawfully present. 2. The States parties to the present convention shall accord to the child and his parents the right to leave any State, including their own, and the right to enter their own State"; wiederholt eingebracht 1983, vgl. E/CN.4/1983/62, para. 19. 219

E/CN.4/1983/62, para. 19 - 40.

220

E/CN.4/1986/39, para. 22 - 32.

221

E/CN.4/1987/25, para. 9 - 20.

222

E/CN.4/1989/48, para. 208 - 223.

11 Dorsch

162

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Positionen z u vereinen 2 2 3 . N ä m l i c h diejenige der U S A , die die Durchsetzung ihres oben genannten Vorschlag anstrebten und diejenige der UdSSR, die dagegen m i t dem Argument ankämpfte, es bedürfe keiner Wiederholung eines einzelnen Paktrechts. 2 2 4 Stattdessen böte es sich an, die Geltung der Rechte des I P w i r t R sowie des IPbürgR für das K i n d i n einem A r t i k e l allgemein festzustell e n . 2 2 5 Zusätzlich machte die UdSSR geltend, die Nennung der Eltern als Rechtsträger widerspräche dem Charakter der K o n v e n t i o n . 2 2 6 Hingegen hatte man sich bereits 1983 über den Grundsatz geeinigt, daß das K i n d , dessen Eltern sich i n verschiedenen Staaten aufhielten, das Recht haben solle, K o n t a k t m i t beiden Teilen zu pflegen. 2 2 7 Eine Kompromißlösung hinsichtlich der i n Art. 12 benannten Freiheiten deutete sich 1986 dahingehend an, daß diese nur i n Bezug auf die Herstellung des Rechts auf Familienkontakt anerkannt werden sollten. 2 2 8 A l l e i n , die UdSSR blieb abwehrend 2 2 9 und rückte erst i m Folgejahr v o n ihren Vorbehalten ab. So konnte 1987 2 3 0 Art. 10 Abs. 2 S.2 i n der Fassung angenommen werden 2 3 1 , die letztendlich beibehalten wurde. Zwar regte das Generalsekretariat, das m i t dem "technical review" beauftragt war, erneut die Einfügung eines Absatzes an, i n dem die Rechte des Art. 12 IPbürgR weitgehend wortgetreu übernommen waren, aber diese Ergänzung stieß i n der zweiten

223

Im Bericht der Arbeitsgruppe von 1986 (E/CN.4/1986/39, para. 25) heißt es dazu "The Chairman observed that the same difference in approach to article 6 bis had persisted within the Working Group for some years [...]". 224

E/CN.4/1983/62, para. 32.

223

E/CN.4/1983/62, para. 34 "The States parties to the present Convention recognize that the child should enjoy all the basic human rights in the spirit of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights and the International Covenant on Civil an Political Rights." 226

E/CN.4/1986/39, para. 31, so zuvor schon Polen, ibd., para. 23.

227

E/CN.4/1983/62, para. 41.

228 Eine "drafting group" bestehend aus Vertretern der USA, Finnlands, Polens und der UdSSR erarbeitete folgenden Vorschlag, vgl. E/CN.4/1986/39, para. 25 "2. A child whose parents reside in different States shall have the right to maintain on a regular basis save in exceptional circumstances personal relations and direct contacts with both parents. Towards that end, States Parties shall respect the right of the child and his parents to leave any country, including their own, and to return to their own country." Als Abs. 3 hatte man die Schrankenbestimmung des Art. 12 Abs. 3 IPbürgR übernommen. 229

Ibd., para. 31 "[...] he needed to reflect further on the question and proposed that the discussion be postponed." 230 Ein in diesem Jahr noch detaillierter Vorschlag Finnlands, E/CN.4/1987/25, para. 14 wurde mit Interesse aufgenommen, konnte sich aber nicht durchsetzen. Er sah u. a. vor, daß "States parties shall also take all necessary steps to secure the fulfilment of any conditions to which the exercise of this right [der Ein-und Ausreise zu Kontaktzwecken, d. V.] may be subject".

Ibd., para.

,

.

IV. Die Freiheitsrechte

163

Lesung nur auf teilweise Zustimmung 2 3 2 . Dagegen sprachen sich Australien, Finnland, die Niederlande und Polen aus. 2 3 3 N a c h deren Auffassung sollte der Familienkontakt bei Art. 10 i m M i t t e l p u n k t stehen. 2 3 4 Die D D R begehrte sogar noch weitere Streichungen, die i m Ergebnis die Situation v o n Kindern, deren Eltern gemeinsam i n einem anderen Staat wohnten, ausgeklammert hätten. 2 3 5 . Würdigung D i e Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung veranschaulicht einmal mehr, welche Brisanz den i n Art. 12 IPbürgR genannten Freiheiten innewohnt. Dies bringt auch die Erklärung des Vorsitzenden zum Ausdruck, i n der er feststellt, daß die gesetzlichen Vorschriften der Vertragsstaaten über die Einwanderung und den Aufenthalt fremder Staatsangehöriger durch die C R C nicht berührt würden 2 3 6 . Vorausgegangen war das Begehren der Bundesrep u b l i k sowie Japans, i n einem zusätzlichen fünften Absatz, eine Nichtberührungsklausel zugunsten der innerstaatlichen Einwanderungs- und AufenthaltsbeStimmungen anzubringen. 2 3 7 Dies war auf den E i n w a n d Portugals gestoßen, ein solcher Zusatz stünde i m Widerspruch zu Art. 12 IPbürgR, verschiedener Resolutionen des Europarats und dem E n t w u r f einer K o n v e n t i o n über Wanderarbeitnehmer. 2 3 8 Insgesamt muß es als politischer Erfolg der U S A erachtet werden, wenn diese heikle Thematik überhaupt Aufnahme i n die C R C gefunden hat. I n materieller Hinsicht stellt Art. 10 Abs. 2 jedoch lediglich klar, daß das i n Art. 9 Abs. 3 verankerte innerstaatliche Kontaktrecht auch über die Grenzen hinaus bestehen soll, wenn ein Elternteil sich i n einem anderen Staat aufhält. Eine effektive Förderung des Familienkontakts w i r d den Staaten damit nicht auferlegt, zumal nach S. 2 nur die einschlägigen bestehenden Rechte zu achten sind.

232 Begrüßt wurde dies von Argentinien, Indien, Portugal, den USA und nun auch der UdSSR ibd., para. 210. 233

Ibd., para. 212.

234

Ibd., para. 212.

233

Ibd., para. 218; ablehnend u.a. Finnland, ibd., para. 219.

236

E/CN.4/1989/48, para. 191.

237

Ibd., para. 190 "5. Nothing in this Convention shall affect in any way the legal provisions of States Parties concerning the immigration and the residence of foreign nationals." 238

Ibd., para. 194.

164

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel ff) Das Verbot der Kindesentführung ins A u s l a n d , A r t . 11 ( A r t . 6 t e r a.F.) Inhalt

D i e S t a a t e n v e r p f l i c h t e n s i c h n a c h A b s . 1, M a ß n a h m e n z u r

Bekämpfung

der r e c h t s w i d r i g e n V e r b r i n g u n g v o n K i n d e r n ins A u s l a n d u n d ihrer

rechts-

w i d r i g e n N i c h t r ü c k g a b e z u t r e f f e n . D i e s b e z ü g l i c h w e r d e n sie i n A b s . 2 d a z u angehalten, den A b s c h l u ß einschläger z w e i - oder mehrseitige

Übereinkünfte

oder den B e i t r i t t z u bestehenden Ü b e r e i n k o m m e n z u fördern. Gang der Frankreich hatte bereits

Beratungen

1 9 8 2 das P r o b l e m d e r K i n d e s e n t f ü h r u n g

i n der

F a m i l i e z u r Sprache gebracht, als über die E i n f ü h r u n g eines grenzüberschreit e n d e n K o n t a k t r e c h t s b e r a t e n w u r d e . 2 3 9 1983 l e g t e es e i n e n E n t w u r f f ü r e i n e n e i g e n e n A r t . 6 t e r a.F. v o r , d e r s o w o h l das K o n t a k t r e c h t a l s a u c h d i e B e k ä m p f u n g der K i n d e s e n t f ü h r u n g u m f a ß t e , 2 4 0 aber i m Laufe der B e r a t u n g e n abgeändert w u r d e . 2 4 1 Insbesondere der B e g r i f f " u n l a w f u l " 2 4 2 stieß a u f A b l e h n u n g , da dieses

Merkmal

nach

den jeweiligen

Rechtsordnungen

bestimmt

werden

solle.243

239

Vgl. E/CN.4/1982/L.41, para. 15; unter Hinweis auf jährlich 1000 vom französischen Innenministerium registrierte Entführungsfalle in nicht weniger als 41 Staaten vertrat man die Auffassung, ein Kontaktrecht könne dem abhelfen. 240 E/CN.4/1983/62, para. 19 (c) "1. The child of parents with different nationalities, who are seperated, shall, save in exceptional circumstances, be entitled to maintain personal relations with both parents. 2. The States parties [...] shall take the necessary measures to prevent the unlawful removal abroad and non-retum of children. The removal and non return of a child shall be considered unlawful (a) When it occurs in violation of custody rights awarded to a person or an institution by the laws of the State in which the child had his usual place of residence immediately prior to his removal or non-return; (b) When such rights were actually exercised at the time of the removal, or would have been so exercised if such events had not taken place. The measures taken by States may be the conclusion of international agreements or accession to existing agreements." 241

E/CN.4/1983/62, para.47 "1. The States parties [...] shall take appropriate measures to combat the unlawful abduction of children abroad and their non-retum. 2. To that end, States shall promote the conclusion of bilateral or mulitlateral agreements or accession to existing agreements, and the institution of periodic consultations between the national authorities concerned." 242

Vgl. Wortlaut oben FN 240. Ibd., para.

6.

IV. Die Freiheitsrechte

165

N a c h der Streichung des betreffenden Satzes sowie der Konkretisierung der Staatenpflichten i n einem 2. A b s a t z 2 4 4 konnte Art. 6 ter a.F. noch 1983 angenommen werden. 2 4 5 Finnland kritisierte während der zweiten Lesung erfolgreich, daß die i n Abs. 2 vorgesehenen regelmäßigen Konsultationen zwischen den zuständigen Behörden überflüssig seien, da derartige Mechanismen bereits von den einschlägigen A b k o m m e n umfaßt würden. 2 4 6 Würdigung Art. 11 statuiert zwar kein Recht des Kindes, aber es enthält materiell eine Ergänzung zu Art. 16, indem es einen konkreten E i n g r i f f i n die dort geschützte Privat- und Familiensphäre des Kindes herausgreift und Schutzmaßnahmen i.S. v o n Art. 16 Abs. 2 beschreibt. O b w o h l Art. 11 lediglich deklaratorischen Charakter hat, ist seine Einfügung gleichwohl gerechtfertigt, da er die Publizität der akuten Problematik der Kindesentführungen innerhalb der Familie verstärkt. 2 4 7 Immerhin gehört es zu den positiven Auswirkungen der C R C , daß zwischen Frankreich und Algerien noch 1988 ein derartiges A b k o m m e n geschlossen werden konnte. 2 4 8 gg) Das Verbot des Kinderhandels und der Entführung, Art. 35 (Art. 18 quater a.F.) Inhalt I n knapper Form verpflichtet Art. 35 die Staaten zur Bekämpfung des Kinderhandels, sowie des Verkaufs und der Entführung v o n K i n d e r n i m Wege aller geeigneten innerstaatlichen, zwei- und mehrseitigen Maßnahmen.

244 Ibd., para. 47; Abs. 2 lautete "To that end, States shall promote the conclusion of bilateral or mulitlateral agreements or accession to existing agreements, and the institution of periodic consultations between the national authorities concerned." 243

Wortlaut der endgültigen Fassung vgl. E/CN.4/1983/62, para. 45.

246

E/CN.4/1989/48, para. 225; Frankreich nahm daraufhin eine entsprechende Änderung vor, ibd., para. 227. 247

Bossuyt sieht in Art 11 sogar einen der gelungensten Teile der CRC, er kommt zu dem Schluß "Les disposition, qui essaient d'apporter une solution aux problèmes et aux drames humaines causés par "legal kidnapping" font indiscutablement partie des acquis les plus positifs de cette nouvelle Convention" , ders., RUDH 1990, S. 142. 248

Dazu eingehend Monéger, J.D.I. 116 (1989), S. 41 ff.

166

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Gang der Beratungen Zunächst enthielten die Vorschläge z u einem A r t i k e l über das Verbot der sexuellen Ausbeutung zugleich ein Verbot des Kinderhandels. 2 4 9 Erst aufgrund einer Entscheidung des Vorsitzenden erarbeiteten mehrere Staaten einen diesbezüglich eigenständigen Kompromißvorschlag. 2 5 0 E i n z i g dessen B e g r i f f "abduction" sollte die Annahme hinauszögern. Z w e i Delegationen 2 5 1 verwiesen auf mögliche Mißverständnisse, da dieser Terminus i n internationalen Übereink o m m e n i n einem ganz bestimmten Sinn verwendet werde. Venezuela aber setzte die Beibehaltung des Begriffs m i t dem Argument durch, nur so könne das Verschwinden von Kindern ("phenomenon o f c h i l d disappearance") angemessen berücksichtigt werden. Immerhin decke Art. 6 ter a.F. 2 5 2 nur die interfamiliäre Entführung ab. 2 5 3 Ohne Resonanz blieb der Einwand des Vereinigten Königreichs, "for any purpose or i n any form" bewirke keine inhaltliche Erweiterung und sei überflüssig. 2 5 4 Da i m Rahmen des "technical review" der B e g r i f f "abduction" ebenfalls unbeanstandet geblieben war, und die Arbeitsgruppe die vorschlagene Streichung von "appropriate" ablehnte, zeitigte die zweite Lesung keinerlei materielle Änderungen. 2 5 5 Würdigung Wie i m Rahmen des 1. Kapitels ersichtlich, wurde schon früh der Versuch unternommen, den Kinderhandel auch auf dem Wege völkerrechtlicher A b k o m m e n zu bekämpfen. 2 5 6 Zuletzt qualifizierte das Zusatzübereinkommen 2 5 7 über die Abschaffung der Sklaverei, des Sklavenhandels und sklavereiähnlicher Einrichtungen und Praktiken v o m 7. 9. 1956 2 5 8 den Kinderhandel als sklave-

249 Z.B. derjenige Kanadas E/CN.4/1987/25, para. 74 oder Senegals, ibd., para. 75 zu Art. 34 bzw. Art. 18 ter a.F. 250

E/CN.4/1987/25, para. 80 (draft article Β) "The States Parties to the present Convention shall take all appropriate national, bilateral and mulitlateral measures to prevent the abduction, the sale or traffic of children in any form or for any purpose." 231

Österreich und Finnland, ibd., para. 80.

232

Art. 11

233

Ibd., para. 81; auch das Vereinigte Königreich äußerte sich zustimmend, ibd. para. 82.

234

Ibd., para. 82.

233

E/CN.4/1989/48, para. 520 - 522.

236

Vgl. 1. Kap., I., 1.; II., 1., c).

237

Das Übereinkommen betreffend die Sklaverei vom 25.9.1926 abgeändert am 7.12.1953, UNTS Bd. 212, S. 17 (RGBl. 1929 II S. 63; BGBl. 1972 II S. 107) enthält noch keine das Kind betreffende Vorschriften. 238

UNTS Bd. 266, S. 40; deutsche Übersetzung BGBl. 1958 II S. 205.

IV. Die Freiheitsrechte

167

reiähnliche Praktik. Gestützt auf Art. 8 dieses Übereinkommens befaßt sich mittlerweile die "Subcommission on Prevention o f Discrimination and Protect i o n o f Minorities" und deren Unterorganisation, die "Working-group on Contemporary Forms o f Slavery", intensiv m i t dem Kinderhandel als moderner Unterform der Sklaverei. 2 5 9 Ob der Kinderhandel, der nicht unter die enge Auslegung des Sklavereibegriffs des Art. 8 Abs. 1 IPbürgR f ä l l t , 2 6 0 zumindest v o n Art. 8 Abs. 2 IPbürgR erfaßt wird, ist strittig. Einerseits erachtet es N o w a k unter H i n w e i s auf die Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung sowie auf die Begriffsbestimmung des Art. 1 des vorgenannten Sklavereizusatzübereinkommens für sinnvoll, Art. 8 Abs. 2 IPbürgR über seinen Wortlaut hinaus als Verbot auch der sklavereiähnlichen Praktiken zu verstehen, das damit auch z.B. den Kinderhandel, die Zwangsheirat, Prostitution oder bestimmte Formen der Kinderarbeit erfaßt. 2 6 1 Andererseits widerspricht Tretter einer Gleichsetzung v o n "servitude" m i t "sklavereiähnlichen Praktiken, da Abs. 2 i m Gegensatz zu Abs. 1 nicht den Zusatz " i n all their forms" aufweise. 2 6 2 Vor diesem Hintergrund muß auffallen, daß die CRC das Verbot sklavereiähnlicher Praktiken nicht unmittelbar aufgreift, obwohl eine Reihe v o n A r t i k e l n auf derartige Mißstände abstellen. 2 6 3 Eine Wiederholung dieses Verbots hätte sich zudem positiv auf die Ausbildung einer entsprechenden allgemeinen Regel des Völkerrechts und die Auslegung des Art. 8 Abs. 2 IPbürgR auswirken können. Stattdessen postuliert die CRC, ohne den B e g r i f f der Sklaverei zu verwenden, den Schutz des Kindes und die Verhinderung des Kinderhandels durch alle geeigneten Maßnahmen. Für diesen Richtungswechsel der CRC sprechen die Erfahrungen der "Working-group on Contemporary Forms o f Slavery". 2 6 4 Der Vorwurf, er würde Formen der Sklaverei dulden, w i r d v o n dem betreffenden Staat unter Hinweis auf entsprechende gesetzgeberische Maßnahmen zurückgewiesen, ohne Angaben über die tatsächlichen Verhältnisse zu machen. A u c h besteht keine Bereitschaft, zu den von Seiten der N G O s erhobenen Vorwürfen Stellung zu nehmen. 2 6 5 Der Umstand, daß die w o r k i n g group 1987 wegen fehlender M i t t e l nicht einmal tagen konnte, w i r f t

239

Vgl. Kubota, Nord.T.IntematRet 58 (1989), S. 10 ff; femer oben 1. Kap., III., 1., a).

260

Vgl. dazu Nowak, CCPR, zu Art. 8 Rz. 10 f.

261

Vgl. ders., CCPR, zu Art. 8 Rz. 13.

262

Ders., in FS für Ermacora, S. 563

263

Z.B. Art. 32 (Verbot schädlicher Kinderarbeit), Art. 34 (Verbot sexueller Ausbeutung).

264

Vgl. den Bericht über den Gang der Untersuchungen über den Kinderhandel von Laitenberger, V N 1987, S. 210 sowie als Beispiele die Stellungnahmen Haitis, E/CN.4/Sub.2/1988/32, para. 21, Japans, ibd. para. 21, Pakistans, ibd., para. 42 im "Report of the working group on contemporary forms of slavery on its thirteenth session". 263

Vgl. Laitenberger, V N 1987, S. 210.

1 6 8 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

gleichfalls ein bezeichnendes L i c h t auf die Abneigung der Staaten, die Untersuchung v o n Formen der Sklaverei zu unterstützen. Hier mag eine Rolle spielen, daß einige sklavereiähnliche Einrichtungen und Praktiken, w i e z.B. die Kinderheirat, i n den Traditionen und der K u l t u r mancher Staaten noch t i e f verwurzelt sind und nur durch eine Änderung des Bewußtseins der Bevölkerung wirksam bekämpft werden können. Es bedarf also eines schrittweisen und vielschichtigen Anpassungsprozesses. 266 D i e CRC versucht diesen komplexen Gegebenheiten dadurch gerecht zu werden, indem sie den negativen Beigeschmack, das dem Sklavereiverbot anhaftet, vermeidet und stattdessen eine umfassende Problemlösung anstrebt. D i e Zukunft w i r d zeigen, ob der Verzicht auf die Wiederholung des Verbots sklavereiähnlicher Praktiken und konkret zu ergreifende Gegenmaßnahmen gerechtfertigt war. b) Zusammenfassende

Würdigung

O b w o h l die vorgenannten Bestimmungen keine äußerliche Entsprechung i n den Freiheitsrechten des IPbürgR finden, können sie gleichwohl dieser Gruppe zugeordnet werden. Die Mehrzahl v o n ihnen formulieren Ausprägungen des Schutzes des Familienlebens und der Privatsphäre. Dies g i l t für das Recht auf elterliche Betreuung (Art. 7 Abs. 1), das Verbot der Trennung von den Eltern (Art. 9 Abs. 1), das Recht auf innerstaatlichen und grenzüberschreitenden Familienkontakt (Art. 9 Abs. 3, 10 Abs. 2) sowie für den Schutz vor interfamiliären Entführungen (Art. 11). Deren Inhalt gewährleistet, daß das K i n d die Beziehung zu seinen Familienangehörigen so ungestört w i e m ö g l i c h e n t w i k k e l n und erfahren kann. Das Recht, seine Eltern zu kennen (Art. 7 Abs. 1), betrifft wie der Identitätsschutz (Art. 8) die Sicherung solcher Umstände, w i e sie für die Ausprägung einer eigenen Individualität notwendig sind. A u c h diese beiden Garantien sind daher dem Schutz der Privatsphäre zuzuordnen. Eine Sonderstellung n i m m t demgegenüber die Bestimmung über den Kinderhandel (Art. 35) ein. Sie ist als aktualisierte Fassung des Verbots sklavereiähnlicher Praktiken zu verstehen, das das K i n d i n seiner Stellung als autonome Persönlichkeit, die nicht durch andere Menschen beherrscht oder entwürdigt w i r d , stärken w i l l .

266

Vgl. Tretter, in FS Ermacora, S. 546.

169

V. Die Leistungsgarantien

V. Die Leistungsgarantien 1. Begriffsdefinition

Unter der Kategorie "Leistungsgarantien" sollen, j e nach ihrer Schwerpunktsetzung, drei A r t e n v o n Bestimmungen zusammengefaßt werden. A l s erstes die Gruppe der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, die die C R C aus dem IPwirtR mehr oder weniger unverändert übernommen hat. H i n z u k o m m t eine zweite Gruppe v o n Bestimmungen, die m i t der erstgenannten Gruppe insofern vergleichbar ist, als sie die Förderung des Kindes, vor allem des i n besonderer Weise hilfsbedürftigen Kindes durch staatliche Leistungen anstreben. D i e Struktur dieser Normen ist zweigeteilt i n die Beschreibung der Charakteristika der Leistungsempfänger und die der Förderungsmöglichkeiten. Typischerweise w i r d den Staaten dabei ein weiter Entscheidungsspielraum eröffnet und ihrer wirtschaftlichen Lage über Art. 4 S. 2 hinaus Rechnung getragen. Eine weitere Untergruppe bilden die hier als "Schutzgarantien" bezeichneten, deren Zielsetzung die Vermeidung einer Gefahr ist, wobei auch die Selbstgefährdung des Kindes umfaßt wird. D e n Staaten steht hier die M ö g l i c h k e i t offen, insbesondere durch Verbote, die an das K i n d oder Dritte gerichtet sind, ihrer Umsetzungsverpflichtung nachzukommen. Da sich alle einschlägigen Bestimmungen durch einen geringen Grad an Überprüfbarkeit auszeichnen und zudem keinen individualrechtlichen Charakter besitzen, wurde dem B e g r i f f der Garantie der Vorzug gegeben. 2. Die Giuppe der Rechte des IPwiitR

a) Betrachtung

der einzelnen

Rechte

aa) Das Recht auf Gesundheit, Art. 24 (Art. 12 bis a.F.) Inhalt Übereinstimmend m i t Art. 12 A b s . l IPwirtR anerkennen die Staaten das Recht des Kindes auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit. Der Z i e l - und Maßnahmenkatalog des Abs. 2 orientiert sich an demjenigen des Art. 12 Abs. 2 IPwirtR, erweitert diesen aber nach Maßgabe der besonderen Bedürfnisse des Kindes. N e u hinzugekommen ist die Verpflichtung des Abs. 3, gesundheitsschädliche überkommene Bräuche abzuschaffen, und diejenige des Abs. 4 zur internationalen Zusammenarbeit.

170

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel Gang der

Beratungen

D i e b e s o n d e r e S o r g e u m d i e G e s u n d h e i t des K i n d e s z ä h l t e v o n A n f a n g a n z u d e n G r u n d a n l i e g e n d e r E n t w i c k l u n g d e r K i n d e r r e c h t e 1 u n d a u c h A r t . 13 des "Second Polish Draft"

befaßte

sich damit.2 G l e i c h w o h l

entschied sich

die

A r b e i t s g r u p p e 1985 für e i n e n k a n a d i s c h e n V o r s c h l a g 3 als D i s k u s s i o n s g r u n d l a g e , w o h l d e s h a l b , w e i l d i e s e r s t ä r k e r a n A r t . 12 I P w i r t R a u s g e r i c h t e t w a r u n d eher d e n Bedürfnissen der m o d e r n e n Z e i t entsprach. I m m e r h i n berücksichtigte er d e n A s p e k t d e r F a m i l i e n p l a n u n g 4 u n d d i e N o t w e n d i g k e i t d e r

Vermittlung

medizinischer Grundkenntnisse. Im

Laufe

der Beratungen

der ersten b e i d e n A b s ä t z e 5

standen

Konkretisierungen i m R a u m , die z u m einen die Kostenfreiheit der heitsfürsorge

u n d z u m anderen die Förderung

weitere Gesund-

des S t i l l e n s b e t r a f e n .

Dem

erstgenannten P u n k t standen die U S A ablehnend gegenüber, da eine generell kostenlose Gesundheitsfürsorge z u einer M i ß v e r t e i l u n g der verfügbaren M i t t e l führe, 6 w ä h r e n d die U d S S R ausdrücklich eine kostenfreie Gesundheitsfürsorge für alle K i n d e r verankert wissen wollte.7 D e r zweite Punkt u n d damit

die

1 Vgl. die Genfer Erklärung (1924): "I. Das Kind muß in den Stand gesetzt werden, sich körperlich und geistig in normaler Weise zu entwickeln. II. Das Kind, das Hunger leidet, muß ernährt werden, das kranke Kind gepflegt,[...]"; Grundsatz Nr. 4 die UN-Erklärung von 1959: "[...] He shall be entitled to grow and develop in health; to this end, special care and protection shall be provided to him and to his mother, including adequate pre-natal and post-natal care. The child shall have the right to [...] medical services." 2

E/CN.4/1349*; hervorzuheben ist dessen Abs. 2 lit. d), der die Gewährung bezahlten Mutterschaftsurlaubs beinhaltete; eine Anregung, die ohne jede Resonanz blieb. 3 E/CN.4/1985/64, para. 11 mit dem Wortlaut: "1. The States Parties to the present Convention recognize the right of the child to the highest attainable standard of health care and in case of need, to medical and rehabilitation facilities. 2. The States Parties to the present Convention shall pursue full implementation of this right and in particular, shall take appropriate measures to: (a) diminish infant and child mortality (b) ensure medical assistance and health care to all children with emphasis on the development of primary health care, (c) ensure appropriate health care services for expectant mothers, (d) ensure the provision of information to and training for parents and children in basic health care, sanitation and safety, (e) develop preventive health care and family planning programmes and services." 4 Dies stieß auf keinerlei Widerspruch. Der Vertreter des Heiligen Stuhls setzte sich lediglich fur die Ersetzung des Begriffs "programmes" durch den angeblich weiteren der "education" ein, E/CN.4/1985/64, para. 33. 3

E/CN.4/1985/64, para. 1 1 - 4 0 .

6

E/CN.4/1985/64, para. 14.

7

So auch die DDR, ibd., para. 12.

V. Die Leistungsgarantien

171

Formulierung des Abs. 2 lit. d), 8 der die Aufklärung über die Vorteile des Stillens umfaßt, stellte insoweit einen K o m p r o m i ß dar, als die " N G O A d Hoc Group" sogar einen eigenen A r t i k e l schaffen wollte, der die aktive Förderung des Stillens hätte beinhalten sollen. 9 Die Liste des Abs. 2, die 1985 angenommen wurde, 1 0 wurde 1988 auf Betreiben Indiens 1 1 erneut diskutiert, und u m lit. c ) 1 2 erweitert, der den Zusammenhang zwischen Krankheitsbekämpfung und ausreichender Grundversorgung m i t Nahrung, Wasser und einer gesunden U m w e l t herstellt. 1 3 Art. 24 Abs. 3 ging aus den Beratungen v o n 1987 hervor, 1 4 an deren Anfang eine Initiative v o n Rädda Barnen und der N G O Ad-hoc-group aus dem Jahre 1986 stand. 15 Die v o n Kanada 1 6 angeregte zusätzliche Nennung der "female circumcision" als Beispiel einer abzuschaffenden, w e i l schädlichen "traditional practice" war heftig umstritten. 1 7 Letztlich scheiterte eine entsprechende Ergänzung am Einwand Senegals, dies könne zu einer Einschränkung der kulturellen Vielfalt führen. 1 8 Trotz des Hinweises auf die entsprechenden Ergebnisse des Weltfrauengipfels i n Nairobi v o n 1985 (World Conference o f the U n i t e d Nations Decade for Women) plädierte Italien vergeblich für die Notwendigkeit eines Gesinnungswandels. 1 9

8

E/CN.4/1985/64, para. 30.

9

Ibd., E/CN.4/1985/64, para. 27.

10

Deren Text stimmte weitgehend mit dem kanadischen Vorschlag (s. o. FN 3), ergänzt um "including the advantages of breast feeding" in lit. d) überein. 11 Mit der Begründung, Art. 12 bis a.F. müsse an die Bedürfnisse der Entwicklungsländer angepaßt werden, plädierte Indien für weitere Ergänzungen E/CN.4/1988/28, para. 60, 61. 12 E/CN.4/1988/28, para. 60, unter Hinweis darauf, daß gerade in den Entwicklungsländern infolge wirtschaftlicher und sozialer Probleme das Todesrisiko infolge von Krankheiten bei Kindern besonders hoch sei. 13 Nach Aiston, Protection, S. 19 sind mindestens 25 Prozent aller Kinder unterernährt und 41 Prozent ohne gesicherte Wasserversorgung. 14

E/CN.4/1987/25, para. 28 - 39.

13

E/CN.4/1986/39, para. 50; wiederholt E/CN.4/1987/25, para. 28:" The States Parties [...] shall seek to eradicate traditional practices harmful to the health of children and shall take all appropriate action including necessary legislative, administrative, social and educational measures to ensure that children are not subjected to such practices." 16

E/CN.4/1987/25, para. 30.

17

Ausdrücklich dafür sprachen sich Kanada, ibd., para. 30 (E/CN.4/1987/25), Italien ibd., para. 34, das Vereinigte Königreich und die USA, ibd., para. 35, sowie die Niederlande, ibd., para. 38 aus. 18

Ibd., para. 29, 38.

1

Ibd., para. 3 .

172

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Abs. 4 entsprang einer Anregung Senegals aus dem Jahre 1985, 20 das die Situation der Kinder i n den Entwicklungsländern, in besonderer Weise berücksichtigt wissen wollte. Der Textvorschlag, der eine Verpflichtung zur internationalen Zusammenarbeit vorsah, wurde nach wenigen sprachlichen Änderungen angenommen. 21 Ohne Einfluß auf die endgültige Fassung blieb ein i n der zweiten Lesung eingebrachter venezuelischer Vorschlag, der vorsah, daß ein medizinischer Versuch oder eine Behandlung nicht ohne wirksame Einwilligung erfolgen dürfe und künftige gesundheitliche Schäden ausgeschlossen sein müßten. 22 Die Arbeitsgruppe sah sich i n der Kürze der Zeit und ohne Unterstützung durch Experten nicht i n der Lage, eine hinreichend flexible Formulierung zu finden. 23 Gleichwohl kritisierten einige Staaten die v o m Vorsitzenden verfugte völlige Streichung des Artikels und den damit verbundenen Abbruch der Beratungen über diesen Punkt. 24 Würdigung Wie die Beratungen erwiesen, fehlt es den Staaten weder an Problembewußtsein noch an Erkenntnissen darüber, wie die ideale Gesundheitsfürsorge auszusehen hätte, sondern an den tatsächlichen Realisierungsmöglichkeiten und/oder dem erforderlichen Änderungswillen, wie es z.B. i n der Diskussion über die Einfügung v o n "female circumcision" sichtbar wurde. Der Verzicht auf die ausdrückliche Nennung der Beschneidung der Mädchen als Bespiel für einen gesundheitsschädlichen traditionellen Brauch, bedeutet ein Scheitern des Anliegens, das ursprünglich m i t Abs. 3 verknüpft war. 2 5 Immerhin wurde bereits während der Beratung bezweifelt, ob die Beschneidung w i r k l i c h gesundheitsschädlich sei, 2 6 und gemutmaßt, das K r i t e r i u m der "Angemessenheit" erlaube den Staaten, sich auf den Schutz kultureller Bräuche zu berufen. 2 7

20

E/CN.4/1985/64, para. 34.

21

Ibd., para. 37, 38.

22

Ein neuer Abs. 4, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 410 sollte wie folgt lauten: "States Parties shall ensure that a child shall not be subject to any medical or scientific experimentation or treatment unless it is with the free and informed consent of the child or where appropriate that of the child's parents. In any case, such experimentation or treatment shall not be adverse for the child and shall not affect his health in the future." 23 Die auf diesen Vorschlag nicht vorbereiteten Delegierten reagierten mit einer Vielzahl von Alternativformulierungen, was zu einer konturlosen Debatte führte, vgl. ibd., para. 411 - 429. 24

Ibd., para. 431.

23

Bossuyt, RUDH 1990, S. 142 teilt diese Bedenken hinsichtlich Art. 24 Abs. 3 nicht: "II est bien connu que ceci vise surtout l'excision des jeunes filles." 26 27

E/CN.4/1987/25, para. 29.

In diese Richtung weist die Stellungnahme Senegals, wonach Vorsicht geboten sei "with issues that entailed differences in cultural values", E/CN.4/1987/25, para. 29.

V. Die Leistungsgarantien

173

B e i Abs. 2 lit. f) stellt sich die Frage, ob auch dem K i n d die dort genannte Aufklärung sowie die Dienste auf dem Gebiet der Familienplanung zugestanden werden. Immerhin ist das Recht auf Familiengründung nicht i n die C R C aufgenommen worden. Hier ist jedoch eine Auslegung, die das K i n d und seine Eltern umfaßt, zu bejahen. Eine umfassende Aufklärung ist für die Gesundheit des Kindes v o n elementarer Bedeutung. N u r so kann es wirksam vor Krankheiten und körperlichen Schädigungen durch sexuellen Mißbrauch geschützt werden. I n diesem Punkt bekräftigt die CRC den Anspruch des Kindes auf eine Erziehung zu einem eigenverantwortlichen Leben. 2 8 K r i t i s c h bleibt jedoch anzumerken, daß andere wichtige Aspekte, w i e z.B. die Gefahren medizinischer Versuche oder die umfassende Förderung des Stillens zwar zur Sprache gekommen waren, aber ohne Einfluß auf die endgültige Fassung des Art. 24 blieben. bb) Das Recht auf soziale Sicherheit, Art. 26 (Art. 13 a.F.) Inhalt N a c h Art. 26 Abs. 1 S. 1, der seine Entsprechung i n Art. 9 I P w i r t R findet, erkennen die Staaten das Recht des Kindes auf soziale Sicherheit an. Anders als i n Art. 9 I P w i r t R werden die daraus entspringenden Staatenpflichten zusätzlich qualifiziert. Dazu gehört, daß die Umsetzung dieses Rechts nur i n Übereinstimmung m i t dem innerstaatlichen Recht erfolgen müsse und die z u beantragenden Leistungen unter Berücksichtigung der maßgeblichen U m stände, wie z.B. der wirtschaftlichen Situation der Unterhaltsverpflichteten, gewährt werden sollen. Gang der Beratungen O b w o h l auch der polnische E n t w u r f einen A r t i k e l zu dieser Thematik enthielt, 2 9 gab die Arbeitsgruppe 1984 bei der Auswahl einer Diskussions-

28 Dies entspricht einer allgemeinen Tendenz. Z.B. war der Sexualkundeunterricht an Dänischen Schulen Gegenstand einer Entscheidung des EGMR (Urt.v.7.12.1979, Fall Kjeldsen, Busk Madsen und Pedersen, Ser.A, Vol. 23) Gegenstand einer Entscheidung des EGMR gewesen. Darin verneinte das Gericht u.a. eine Verletzung der Elternrechte i.S. von Art. 2 Prot. Nr. 1, da der Unterricht es den Kindern ermöglichen solle, "to take: care of themselves and show consideration for others in that respect" ibd., S. 27 para. 54. 29 E/CN.4/1349*, S. 4, wiederholt eingebracht E/CN.4/1984/71, para. 80: "The States Parties [...] shall ensure to every child the right to social security benefits for which he is eligible on account of the situation of his parents or legal guardians or another situation and shall take appropriate [...] measures." Dieser knüpfte an den Grundsatz 4 S. 1 der Erklärung von 1959: "The child shall enjoy the benefits of social security" an.

174

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

grundlage zunächst demjenigen der I L O 3 0 den Vorzug, der größere Ä h n l i c h k e i t m i t Art. 9 I P w i r t R aufwies. Allerdings setzten sich i n der Beratung die Stimmen durch, die eine Anpassung des Rechtsinhalts an die realen Gegebenheiten forderten. 3 1 Es solle z u m Ausdruck gebracht werden, daß die soziale Sicherung des Kindes ein Z i e l darstelle, dessen Verwirklichung schrittweise erfolgen müsse. 3 2 D i e angenommene Fassung beschränkte sich daher auf den Anspruch: "[...] shall take the necessary measures to achieve the f u l l realization o f this right." Schwierig gestaltete sich auch die Formulierung des v o n Australien und den Niederlanden initiierten zweiten Absatzes, demzufolge der Anspruch des Kindes auf Leistungen zur sozialen Sicherung v o n den Verhältnissen der für i h n Verantwortlichen abhängig sein sollte. 3 3 Erst nachdem weitere relativierende Zusätze, w i e u.a. "The benefits should, where appropriate, be granted taking into account the national resources available [...] as w e l l as any other consideration relevant to [...]", 3 4 und die Klarstellung angebracht waren, daß auch das K i n d unmittelbar Empfänger solcher Leistungen sein könne, 3 5 gelangte man zu einem Abschluß. 3 6 D i e zweite Lesung stand ebenfalls unter dem Vorzeichen, die resultierenden Verpflichtungen für die Staaten noch flexibler zu gestalten. Ausgangspunkt war der Vorstoß Venezuelas, das Recht auf soziale Sicherheit unter den Vorbehalt " i n accordance w i t h the domestic legislation o f each country" zu stellen. Die K r i t i k , diese Qualifizierung sei wegen Art. 5 überflüssig, 3 7 und sie führe z u einer Abschwächung der Staatenpflicht, 3 8 konnte nicht überzeugen. Abs. 1 behielt daher den Zusatz " i n accordance w i t h their national law".

30 E/CN.4/1984/71, para. 87, mit dem Wortlaut, ibd., para. 84: "The States Parties to the present Convention shall, in a manner appropriate to national conditions, ensure to every child the right to benefit from social security and shall take appropriate legal and administrative measures to guarantee the implementation of this right." 31

Ibd., para. 85 - 87.

32

So das Argument der USA, ibd., para. 87.

33

"Such benefits may be provided taking into account as appropriate, the resources and circumstances of the persons having responsibility for the child", ibd., para. 89. 34

Ibd., para. 91, 92.

33

Ibd., para. 93: Abs. 2 a.E. sollte lauten "application for benefits made by or on behalf of the child". 36

Ibd., para. 93.

37

Dies machte nur Kanada geltend, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 442.

38

So Norwegen und Senegal, ibd., para. 440

V. Die Leistungsgarantien

175

A u c h i m H i n b l i c k auf Abs. 2 3 9 erachtete die Arbeitsgruppe die Gefahr einer überflüssigen Formulierung als das kleinere Ü b e l gegenüber derjenigen einer U n k l a r h e i t , 4 0 und folgte dem senegalesischen Streichungsantrag 41 nicht. I n keinem Fall sollten Staaten sich verpflichtet sehen, den K i n d e r n wohlhabender Eltern soziale Leistungen zu gewähren. 4 2 Würdigung Z w a r bekräftigt Art. 26 das j e d e m Menschen zustehende Recht auf soziale Sicherheit i.S. v o n Art. 9 IPwirtR, und Art. 26 Abs. 2 a.E. unterstreicht dies, indem dort auch das K i n d als potentieller Antragsteller genannt wird. Dennoch konnten Widersprüchlichkeiten nicht vermieden werden. Hier ist zunächst Art. 26 Abs. 1 2. Hs. z u nennen, der den Staaten gegenüber Art. 2 Abs. 1 I P w i r t R teils strengere ("shall take necessary measures" statt "take steps"), teils flexiblere Verpflichtungen ( " i n accordance w i t h their national l a w " ) auferlegt. Art. 26 Abs. 1 spiegelt damit das Spannungsverhältnis zwischen einer angestrebten Konkretisierung und dem Wunsch wieder, die daraus resultierenden weiterreichenden Verpflichtung z u umgehen. D i e Abweichungen v o n Art. 9 I P w i r t R lassen sich weder als Anpassung an die Bedürfnisse des Kindes noch, wegen Art. 4, als notwendige Rücksichtnahme auf die Situation der Entwicklungsländer rechtfertigen. Diese Zusätze sind überflüssig, und weichen die Konturen dieses Rechts auf. Hier fällt i n besonderer Weise ins Gewicht, daß die Arbeitsgruppe bei der Übernahme der Rechte des I P w i r t R weniger Wert auf eine möglichst weitgehende Kongruenz m i t den Paktbestimmungen legte. 4 3

39 "The benefits should, be granted taking into account the national recources available and the resources and the circumstances of the child and persons having responsibility for the maintenance of the child as well as any other consideration relevant to an application for benefits made by or on behalf of the child." 40

So die Meinung Indiens, Irlands und der USA, ibd. para. 446.

41

Ibd., para. 444, gestützt auf das Argument, die Ausgestaltung des Rechts aus Abs. 1 könne dem nationalen Gesetzgeber überlassen bleiben; so auch der Vertreter der ILO, ibd., para. 445. 42

In diesem Sinne äußerten sich die Niederlande und das Vereinig Königreich, ibd., para. 447.

43

Ähnlich bei Ait. 27, 28; s. 2., a), cc); dd).

1 7 6 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

cc) Das Recht auf angemessenen Lebensstandard, Art. 27 (Art. 14 a.F.) Inhalt O b w o h l Art. 27 m i t dem Kurztitel "Recht auf angemessenen Lebensstandard" versehen w i r d , 4 4 finden sich gegenüber dem entsprechenden Art. 11 I P w i r t R 4 5 grundlegende Abweichungen. Das dort i n Abs. 1 S. 1 statuierte Recht auf einen angemessenen Lebensstandard w i r d i n Art. 27 Abs. 1 spezifiziert und nun ausdrücklich i n dem Umfang anerkannt, wie es der körperlichen, geistigen, seelischen, sittlichen und sozialen E n t w i c k l u n g des Kindes entspricht. Vor allem aber läßt die Bestimmung der CRC eine starke Ausrichtung auf die Lebenssituation i n der Familie erkennen. So bestimmt Abs. 2, daß i n erster L i n i e die Eltern die für das K i n d notwendigen Lebensbedingungen sicherzustellen haben, wobei ihnen und anderen für das K i n d Verantwortlichen v o n staatlicher Seite H i l f e gewährt werden soll. Diese Unterstützung w i r d i m Rahmen der staatlichen M i t t e l durch geeignete Maßnahmen und nach Maßgabe der innerstaatlichen Verhältnisse gewährt, bei Bedürftigkeit auch i n Form v o n materieller H i l f e (Abs. 3). Abs. 4 komplementiert die Elternpflicht des Abs. 2, indem er den Staaten die Pflicht auferlegt, die Geltendmachung v o n Unterhaltsansprüchen des Kindes gegen die Eltern, ggf. auch i m Ausland, durch alle geeigneten Maßnahmen sicherzustellen. Insbesondere haben sie die Schaffung und die A n w e n d barkeit internationaler Regelungen zu fördern, wenn die für das K i n d finanziell verantwortliche Person i n einem anderen Staat als dieses lebt. Gang der Beratungen Beratungsgrundlage für die Annahme des Art. 14 Abs. 1-3 a.F. war ein gemeinsamer Vorschlag der " N G O A d Hoc Group" und Kanadas, 4 6 der sich

44

Vgl. die Kurztitel der in 1. Lesung angenommenen Artikel, E/CN.4/1988/WG.1/WP.1.

43

Vgl. nur Simma / Bennigsen, in: FS Steindorff, S. 1487.

46

1. 2.

3.

E/CN.4/1985/64, para. 41: The States Parties to the present Convention recognize the right of every child to a standard of living adequate for the child's physical, mental, spiritual, moral and social development The parents) or others responsible for the child have the primary responsibility to secure, within their abilities and financial capacities, the conditions of living necessary for the child's development The States Parties to the present Convention, in accordance with national conditions and within their means, shall take appropriate measures to assist parents and others responsible for the child to implement this right and shall in case of need provide material assistance and support programmes, particularly with regard to nutrition, clothing and housing.

V. Die Leistungsgarantien

177

jedoch eng an den entsprechenden Art. 15 des "Second Polish D r a f t " 4 7 angelehnt hatte. 4 8 Er wurde noch 1985 v o n der Arbeitsgruppe nach wenigen Änderungen angenommen. I n Abs. 1 wurde auf Anregung des Heiligen Stuhls "spiritual" [development, d.V.] eingefügt. Bezüglich des Wortlauts des Abs. 2 beschränkte man sich auf stilistische Nachbesserungen. Abs. 3 erhielt den Zusatz " i n accordance w i t h national conditions and w i t h i n their means [der Vertragsstaaten, d.V.]". Dahinter stand die Absicht, keine zu starre Staatenpflicht zu formulieren. 4 9 Z w e i Jahre später setzte sich Australien für die Beratung eines v o n der " N G O A d hoc Group" erarbeiteten zusätzlichen 4. Absatz ein, der die A n erkennung des Fortbestandes der i n Abs. 2 aufgeführten Pflichten für den Fall z u m Gegenstand hatte, i n dem die Eltern oder der für das K i n d Verantwortliche v o n dem K i n d getrennt leben, es sei denn, es läge eine gegenteilige Entscheidung einer zuständigen Stelle vor. 5 0 Wegen der nationalen Unterschiede der Regelung der Elternverantwortung, die z.B. i n China von der finanziellen Fürsorgepflicht getrennt ist, konnte diese Anregung nicht umgesetzt werden. 5 1 E i n weiterer Vorschlag Finnlands, dessen Schwergewicht auf der Verpflichtung der Staaten lag, für die Durchsetzbarkeit einer Unterhaltsforderung auch i m Ausland zu sorgen, konnte ebenfalls nicht die erforderliche Zustimmung gewinnen, weshalb die Fortsetzung der Beratung v o n der Einbringung eines verbesserten Vorschlags zu einem späteren Zeitpunkt abhängig gemacht wurde. E i n solcher wurde 1988 v o n Finnland unterbreitet 5 2 und m i t wenigen Änderungen v o n der Arbeitsgruppe angenommen. Diese trugen dem Verlangen nach einer allgemeineren Fassung Rechnung, wonach der Staat auch die Durchsetzbarkeit inländischer Unterhaltsforderungen fördern solle. 5 3 D i e zweite Lesung brachte keine weiteren Veränderungen. 54

47 E/CN.4/1349*, S. 5; inhaltliche Abweichungen ergaben sich einmal aus dessen geringeren Betonung der Rolle der Eltern in Abs. 2: "The parents shall, within their financial possibilities and powers, secure conditions of living necessary for a normal growth of the child." Ferner sah Abs. 3 die besondere Berücksichtigung unvollständiger Familien und alleinstehender Kinder vor. 48 Bereits Grundsatz 4 S. 3 der UN-Erklärung von 1959 hatte sich mit dem Lebensstandard befaßt: "The child shall have the right to adequate nutrition, housing, recreation and medical services." 49 So der Vorschlag der USA, die zusätzlich Abs. 1 mit "States shall [Hervorh.d.V.] recognize" einleiten wollten, ibd., para. 52. 30

E/CN.4/1987/25, para. 119.

31

Ibd., para. 121 - 125.

32

E/CN.4/1988/28, para. 63

33

Ibd., para. 64, 65.

34

E/CN.4/1989/48, para. 457.

12 Dorsch

178

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Würdigung D i e CRC geht v o n der Prämisse aus, daß das K i n d i n erster L i n i e v o n den Eltern tatsächlich versorgt wird. Gleichzeitig w i r d die Versorgung durch die Eltern auch zur Zielvorstellung erhoben. Diese Konzeption hat z w e i Seiten. E i n m a l bietet sie Schutz vor einer die Familieneinheit störenden staatlichen Einflußnahme. Da die materielle Versorgung des Kindes einen zentralen Bestandteil des Familienlebens darstellt und von der Erziehung nicht getrennt werden kann, entspricht es der i n Art. 3 Abs. 2, Art. 18 Abs. 1 bereits postulierten Vorrangstellung der Eltern, daß sie diese auch bei der Versorgung innehaben. Andererseits birgt die Betonung des Vorrangs der elterlichen Versorgung die Gefahr, daß das Recht auf einen angemessenen Lebensstandard dem K i n d i n einer i m Vergleich z u m Erwachsenen abgeschwächteren Form garantiert wird. Eine erste Relativierung ist der i n Abs. 2 gewählte Formulierung zu entnehmen, wonach den Eltern eine Vorrangstellung bei Sicherstellung der für die Kindesentwicklung notwendigen Lebensbedingungen zukommt. Dies w i r f t die Frage auf, ob bei Kindern der angemessene Lebensstandard m i t der Sicherstellung des notwendigen Lebensbedingungen erreicht ist. Würde man dies verneinen, dann führte dies zu der Schlußfolgerung, daß der Staat für die angemessene Versorgung, die das M a ß der notwendigen Versorgung übersteigt, die Vorrangstellung der Eltern nicht zu achten hätte. Da dies aber m i t der Zielsetzung der Bestimmung nicht zu vereinbaren wäre, muß die Gleichsetzung v o n "notwendig" und "angemessen" bejaht werden. Korrespondierend m i t der elterlichen Vorrangstellung sind die Staaten nach Abs. 3 gehalten, die Eltern bei ihrer Versorgungsleistung zu unterstützen. 5 5 Dabei erfährt der Anspruch des Kindes auf einen angemessenen Lebensstandard, der auf dem U m w e g über die Eltern realisiert werden soll, eine weitere Abschwächung. Die Staaten müssen den Eltern i n nur beschränkten Umfang helfen. Es k o m m t nicht darauf an, ob das K i n d auf diese Weise tatsächlich einen angemessenen Lebensstandard erreicht. Stattdessen stellen mehrere Fluchtklauseln 5 6 die H i l f e für die Eltern de facto i n das Belieben der Staaten. Art. 24 bleibt

33

Diese Fragestellung wird von Bennett, Cornell InternatL.J. 20 (1987), S. 10 mit Blick auf Art. 14 a.F. lediglich aufgeworfen: "unclear, whether Art. 14 places a duty upon the parents that corresponds to the child's right to development, or merely protects the parent's welfare responsibility for the child's welfare from State interference." 36

Krit. dazu Wolfrum, in: FS Partsch, S. 86.

V. Die Leistungsgarantien

179

damit hinter den von Art. 11 IPwirtR aufgestellten Garantien zurück. Ferner reicht er nicht an den i n Art. 23 IPbürgR festgelegten Schutzanspruch der Familie heran, der m i t keinen Fluchtklauseln versehen ist. Zusammenfassend muß daher festgestellt werden, daß die Berücksichtigung der Rolle der Eltern z u m Anlaß genommen wurde, das Recht auf angemessenen Lebensstandard i n erheblichem Umfang zu relativieren. dd) Das Recht auf B i l d u n g , Art. 28 (Art. 15 a.F.) Inhalt Wie i n Art. 13 Abs. 1 S. 1 IPwirtR steht i n Art. 28 Abs. 1 S. 1 zu Beginn das Anerkenntnis des Rechts auf Bildung, das nach Art. 28 nun zusätzlich auf der Ebene der Chancengleichheit "fortschreitend" umgesetzt werden soll. Ä h n l i c h w i e i n Art. 13 Abs. 2 folgt eine Auswahl v o n Maßnahmen, die v o n den Staaten "insbesondere" zu ergreifen sind, w o m i t ein Mindest standard markiert wird. Dazu gehört der unentgeltliche Pflichtunterricht i n der Grundschule, ähnlich Art. 13 Abs. 2 lit. a) I P w i r t R , 5 7 die Zugangsmöglichkeit zu weiterführenden Schulen für alle Kinder, wobei jedoch die Kostenfreiheit des Unterrichts nur als Beispiel neben der M ö g l i c h k e i t einer individuellen finanziellen Unterstützung angeführt wird. Dagegen räumt Art. 13 Abs. 2 lit. b) I P w i r t R der Kostenfreiheit des Unterrichts auch i n weiterführenden Schulen den Vorrang ("insbesondere") ein. 5 8 Der Hochschulzugang ist nach lit. c) allen entsprechend ihren Fähigkeiten m i t allen geeigneten M i t t e l n zu ermöglichen. Allerdings weicht die C R C insofern v o n Art. 13 Abs. 2 lit. c) IPwirtR ab, als sie hier die schrittweise Verwirklichung der Kostenfreiheit nicht erwähnt. Hinzugekommen als Z i e l staatlicher Maßnahmen ist die Zugangsmöglichkeit zu Beratungseinrichtungen für Kinder (lit. d), die Förderung des regelmäßigen Schulbesuchs und die Verringerung des Anteils derjenigen, die die Schule vorzeitig verlassen (lit. e). Abs. 2 gebietet, die D i s z i p l i n i n der Schule nur durch Maßnahmen sicherzustellen, die der Würde des Kindes entsprechen und i m Einklang m i t der C R C stehen. Abs. 3 betrifft die Förderung der internationalen Zusammenarbeit i m

37

Dazu näher unten c).

38

"and in particular by the progressive introduction of free education".

180

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Bildungsbereich und konkretisiert einige deren Ziele, wobei die Berücksichtigung der Belange der Entwicklungsländer betont wird. Gang der Beratungen D i e Beratungen, die 1985 und i n der zweiten Lesung abgehalten wurden, beherrschte i n erster L i n i e das Thema, i n welchem Umfang das Prinzip der Kostenfreiheit des Unterrichts auf den verschiedenen Ausbildungsstufen zu verankern sei. Eine überarbeitete Version des "Second Polish Draft", die als Diskussionsgrundlage diente, sah für die Grundschulebene sofortige und absolute Kostenfreiheit vor. 5 9 Letztere sollte für die Ebene der weiterführenden Schulen zumindest als Zielvorgabe 6 0 dienen. 6 1 Dies erwies sich jedoch nicht als konsensfähig. Unter H i n w e i s auf die Unterschiede i n der wirtschaftlichen E n t w i c k lung der einzelnen Staaten wollte China die Schulgeldfreiheit m i t dem Zusatz "as early as possible" versehen wissen, 6 2 und andere Staaten gaben zu bedenken, daß i n jeder Gesellschaft für die Schulausbildung bezahlt werden müsse, sei es über die Steuern oder ein Schulgeld. 6 3 Sie favorisierten damit eine völlige Streichung des Begriffs der "Schulgeldfreiheit". D e m begegnete die UdSSR m i t dem Argument, daß jede Relativierung v o n "cost free" einen Rückschritt hinter Art. 13 IPwirtR darstelle. 6 4 Die U S A konterten m i t dem Hinweis, daß Art. 13 IPwirtR die allmähliche Einführung der Schulgeldfreiheit vorsehe. 6 5 Daraufhin erwies sich Abs. 1 l i t a) nur m i t dem Zusatz "as early as possible" als konsensfähig. 6 6

39 So auch Grundsatz 7 S. 1 der Genfer Erklärung von 1959: "free and compulsory, at least in the elementary stages." 60 Dagegen hieß es in Art. 16 des "Second Polish Draft": "shall pursue gradual introduction of free education at this level." 61 E/CN.4/1985/64, para. 56 :"The States Parties to the present Convention shall guarantee to every child compulsory and cost-free education, at least at an elementary school level, [..]. The States Parties shall develop various forms of secondary, general and vocational education, with a view to introducing at this level cost-free educationf...]." 62

Ibd., para. 58.

63

Ibd., para. 59.

64

Ibd., para. 60. Das Engagement der UdSSR fur die Kostenfreiheit und die vorrangige Verantwortlichkeit des Staates für die Sicherung der Schulausbildung war bereits im Rahmen der Ausarbeitung der Erklärung der Rechte des Kindes 1959 auf Widerstand gestoßen, vgl. Dammin, Erklärung, S. 83 ff. 63

Diese Argumentation ist im Hinblick auf Art. 14 IPwirtR äußerst fragwürdig, näher dazu in der nachfolgenden Würdigung. 66

Ibd., para. 67, Wortlaut vgl. Art. 15 Abs. 1 a.F.

V. Die Leistungsgarantien

181

H i n s i c h t l i c h der Ebene der weiterführenden Schulen verschob sich die Diskussion dahin, ob die allmähliche Einführung der Schulgeldfreiheit als eine vorrangige 6 7 oder gleichrangige Maßnahme neben z.B. der finanziellen Unterstützung einzelner Schüler 6 8 anzusehen sei. I n Übereinstimmung m i t dem Vorschlag einer eigens eingesetzten "drafting group" entschied man sich für die zweite Alternative. 6 9 Diese Formulierung sollte nach Auffassung Algeriens zwar auch für die sich anschließende Ebene der Hochschulausbildung gelten, 7 0 aber die Arbeitsgruppe übernahm indes nur den 1. Hs. des Art. 13 Abs. 2 lit. c) I P w i r t R und sparte so den Punkt "Kostenfreiheit" aus. 71 Abgesehen v o n der Kostenfrage fanden die übrigen Teile des Vorschlags der "drafting group" ein überwiegend zustimmendes Echo. Stellungnahmen wurden nur zu Einzelpunkten abgegeben. So wurde u.a. die Konkretisierung der schulischen Disziplinierungsmaßnahmen "Methods w h i c h are either physically or mentally cruel or degrading shall be prohibited" auf Betreiben Kanadas entfernt. 7 2 Algerien konnte sich dagegen nicht m i t dem Zusatz durchsetzen, die Staaten müßten i m Rahmen von Abs. 4 einschlägige Programme der UN-Organisationen umsetzen. 73 Zwar lag der Arbeitsgruppe zu Beginn der zweiten Lesung ein v o m Generalsekretariat und der U N E S C O ausgearbeiteter Verbesserungsvorschlag 74 und eine Neufassung für Art. 25 v o n Venezuela 7 5 vor, aber Grundlage der Beratungen wurde der Text einer "drafting group", die sich dabei weitgehend an der 1985 angenommenen Version sowie an Art. 13 IPwirtR orientierte und nur wenige, meist sprachliche Anregungen des vorgenannten Verbesserungsvorschlags aufgriff. 7 6 I n der Absicht, A b weichungen von Art. 13 IPwirtR soweit wie m ö g l i c h zu vermeiden, habe man den B e g r i f f "progressively" i n den Einleitungssatz aufgenommen 7 7 und lit. a) gegenüber der Version v o n 1985 u m "as early as possible" gekürzt, da der

67 So der Beitrag Österreichs, ibd., para. 70: "[...] by all appropriate means, and in particular by the progressive introduction of free education". 68

So der Vorschlag des Vereinigten Königreiches, ibd., para. 71.

69

Ibd., para. 73.

70 Wobei deren Erwähnung grundsätzlich nicht unumstritten war, da das Erwachsenenalter dann bereits überschritten sei; andererseits würden die Zugangsvoraussetzungen bereits Kinder betreffen, ibd., para. 75. 71

Sie schloß sich damit der Argumentation Kanadas an, vgl. ibd., para. 76.

72

E/CN.4/1985/64, para. 79.

73

Ibd., para. 84, 85.

74

E/CN.4/1989/48, para. 459.

73

Ibd., para. 458.

76 7

Text E/CN.4/1989/48, para. 470. Ibd., para.

.

182

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Einleitungssatz schon eine Einschränkung enthalte, und dieser Absatz nunmehr wortgetreu m i t dem des I P w i r t R übereinstimme. 7 8 Allerdings verfolgte man das Ziel, den Wortlaut des Art. 13 I P w i r t R möglichst w e n i g abzuändern, nicht m i t letzter Konsequenz. Der ehemals beschlossene Absatz z u m Schutz der Elternrechte wurde gegen den Widerstand des H e i l i g e n Stuhls sowie Irlands 7 9 gestrichen, da Art. 5 bis a.F. die elterlichen Interessen bereits aufgriffe. 8 0 Der Zusatz "progressive" vor introduction" w i e i n lit. b) des I P w i r t R verfiel ebenfalls der Ablehnung. 8 1 Ferner hielt man gegen den Vorschlag des Generalsekretariats daran fest, i m Hochschulbereich keine allmähliche Einführung der Kostenfreiheit anzustreben, und entschied sich damit für eine K ü r z u n g des Art. 13 Abs. 2 lit. c) I P w i r t R . 8 2 D i e Beratungen der Abs. 2 und 3 fielen dagegen wiederum sehr knapp aus. Der Abs. 2 enthielt den Zusatz, daß die schulischen Disziplinarmaßnahmen " i n conformity" w i t h the present Convention" stehen müssen, 83 u m so die weiteren Schutzgarantien der CRC zur Geltung zu bringen. 8 4 Abs. 3 blieb unerwähnt. 8 5 Würdigung Art. 28 stellt ein weiteres G l i e d i n der Kette v o n Rechten dar, die das Thema B i l d u n g betreffen. 8 6 Fraglich ist jedoch, ob sich die neue Bestimmung i n den vorgegebenen Rahmen einpaßt oder nicht vielmehr M o d i f i k a t i o n e n vornimmt, die möglicherweise v o n großer Tragweite sein werden. Gestützt auf das Argument, erst dieser Zusatz würde eine Übereinstimmung m i t den Pflichten aus Art. 13 I P w i r t R sicherstellen, wurde "progressively" i n den Einleitungssatz eingefügt. Dies erscheint zwar auf den ersten B l i c k gerechtfertigt, da Art. 2 Abs. 1 I P w i r t R tatsächlich Maßnahmen vorsieht, " w i t h a v i e w

78

Ibd., para. 462.

79

Ibd., para. 472.

80 Ibd., para. 473. Allerdings äußerten sich die Niederlande, Italien, Irland, der Heilige Stuhl, Kanada und die USA am Ende der Beratungen besorgt über die Erziehungsziele und über das Fehlen der Elternrechte, ibd., para. 491. 81 Obwohl Japan zunächst diese Auslassung kritisierte, ibd. para. 463, lenkte es aufgrund der Intervention der Niederlande und Finnlands, diese Modifikation sei "outdated" ein, ibd., para. 466. 82

Vgl. ibd., para. 459, 460.

83

So der Vorschlag des Generalsekretariats, ibd., para. 459.

84

Ibd., para. 473.

83

Ibd., para. 471 - 473.

86

Vgl. Szabo, Cultural Rights, S. 35 (mit Hinweisen auch auf Art. 26 AllgEMR); Kiss, R.D.H. 6 (1973), S. 467 f. mit Überblick über einschlägige Bestimmungen.

V. Die Leistungsgarantien

183

o f achieving progressively the full realization o f the rights", doch ist zu berücksichtigen, daß Art. 14 I P w i r t R bezüglich der Ausgestaltung des Grundschulunterrichts (lit. a) den zeitlichen Spielraum i n erheblichem Umfang einschränkt. Diesen Aspekt übergeht der Einleitungssatz des Art. 28. Entsprechend kritisch ist die Verkürzung der Maßnahmen zur Sicherung des allgemeinen freien Hochschulzugangs zu berurteilen, der i n Art. 13 I P w i r t R noch die schrittweise Einführung der Kostenfreiheit umfaßte. Insgesamt muß festgestellt werden, daß sich die Staaten schnell einigten, als es u m die Vermeidung finanzieller Belastungen i m Bildungsbereich ging. D a m i t ist zu befürchten, daß die Zahl der Analpabeten noch mehr anwachsen wird. Es ist nämlich fraglich ob sich die Abschwächung gegenüber Art. 13 I P w i r t R dadurch kompensieren läßt, daß Abs. 4 die Beseitigung des A n alphabetentums und die Beseitigung von Unwissenheit z u m Gegenstand internationaler Zusammenarbeit erklärt. Die genannten Abschwächungen erscheinen aus der Sicht der Entwicklungsländer zwar verständlich, 8 7 sie sind aber unter dem Aspekt der internationalen Geltung der CRC zu kritisieren. Eine anderere Gewichtung des Art. 28 gegenüber Art. 13 I P w i r t R 8 8 und Art. 5 b) der U N E S C O Konvention gegen Diskriminierung i m Unterrichts we sen 8 9 resultiert aus der unterschiedlichen Formulierung der Elternrechte. Während die beiden letztgenannten Bestimmungen das Recht der Eltern garantieren, die Erziehung ihrer Kinder i m Einklang m i t ihren eigenen Überzeugungen sicherzustellen, 9 0 respektieren die Vertragsstaaten der C R C gemäß Art. 5 9 1 lediglich das Recht, das K i n d bei der Ausübung seines Rechts auf B i l d u n g i n einer

87 Der Vertreter Kameruns beleuchtete im Dritten Ausschuß 1989 die Folgen der Verschlechterung der wirtschaftlichen Situation der letzten Jahre: So hätten u.a. 37 der ärmsten Länder die Pro-Kopf-Ausgaben im Bereich Bildung um ein Viertel gesenkt. Er hoffe, die Konvention gebe den Anstoß zu einem wirklichen Entwicklungsabkommen zwischen den Industriestaaten und den Entwicklungsstaaten, vgl. A/C.3/44/SR.40, para. 54; 88

Entsprechend auch gegenüber Art. 18 Abs. 4 IPbürgR, vgl. dazu oben IV., 2., a), ee).

89

UNESCO Convention against discrimination in education), UNTS Bd. 429, S. 93; BGBl. 1968 II, S. 385; näher dazu 1. Kap., III., 1., b). 90

So Art. 13 Abs. 3 IPwirtR: "to ensure the religious and moral education in conformity with their own convictions"; Art. 5 Abs. 1 lit. b) Unesco-Konvention: "to ensure in a manner consistent with the procedures followed in the State for the application its legislation, the religious and moral education of children in conformity with their own convictions"; dazu Szabô, Cultural Rights, S. 38. 91 So die Argumentation fur die Streichung des zunächst vorgesehenen Absatzes: "States Parties [...] shall respect the rights and duties of the parents [...] to provide direction to the child in the exercise of his right to education in a manner consistent with the evolving capacities of the child."

184

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

seinem A l t e r entsprechenden Weise zu leiten und zu führen. Dabei muß das K i n d e s w o h l ein Grundanliegen sein (Art. 18 Abs. 1). Dagegen war bei der Beschreibung der Elternrechte i.S.v. Art. 13 Abs. 3 I P w i r t R eine solche Qualifizierung bislang nicht vorgenommen worden. 9 2 Allerdings enthielt bereits die "Declaration on the E l i m i n a t i o n o f all Forms o f Intolerance and o f Discrimination based on R e l i g i o n or B e l i e f ' 9 3 eine Einschränkung des i n ihrem Art. 5 Abs. 1 verankerten Rechts der Eltern, das Familienleben i n Übereinstimmung m i t ihren Überzeugungen zu organisieren. Dabei haben sie n ä m l i c h nach Abs. 2 das Kindeswohl als vorrangiges Prinzip zu achten. 9 4 Zusätzlich verbietet Abs. 5 ganz allgemein eine Verletzung der körperlichen oder geistigen Gesundheit des Kindes. 9 5 Die CRC bringt nun in noch umfassenderer Weise das elterliche Bestimmungsrecht i n Einklang mit dem Kindesrecht auf Bildung. Indem sie die oben genannten Kriterien für das Zusammenwirken aufstellt, mindert sie vor allem die Gefahr einer Vereitelung der Rechte des Kindes. 9 6 A u c h in der Literatur w i r d mittlerweile eine differenziertere Sichtweise vertreten, die mit zunehmendem Alter des Kindes den Einfluß der Eltern eingeschränkt wissen will. Es läßt sich eine Tendenz ausmachen, die nicht mehr als selbstverständlich davon ausgeht, daß die Bildung des Kindes nur von den Eltern bestimmt werden könne, und daß das K i n d nur mittels seiner Eltern von seinem Recht auf Bildung Gebrauch machen könne. 97 Ohne das Erziehungsrecht der Eltern grundsätzlich i n Frage zu stellen, werden dessen Grenzen diskutiert, die durch die Rechte des Kindes bedingt sind. So kommt beispielsweise Kouassi zu dem Schluß,

92

Vgl. Kiss, R.D.H. 6 (1973), S. 479 ff.

93

A/RES/36/55 (1982), dazu näher 1. Kap., III., 1., b).

94 "Every child shall enjoy the right to have access to education in the matter of religion or belief in accordance with the wishes of his parents [...] the best interests of the child being the guiding principle." 93 "Practices of a religion or belief in which a child is brought up must not be injurous to his physical or mental health or to his full development [...]." 96 Szabo, Education, S. 39 weist mit Blick auf die AllgEMR darauf hin: "Experts on the subject point out that there is a contradiction between the State's duty to provide instruction and the parents' rights." 97 So aber Kiss, R.D.H. 6 (1973), S. 487: "l'enfant - il est titulaire de droits mais ne peut bénéficier que par le truchement de ses parents, ou tuteurs légaux." Auch Köhler, Aktivitäten, S. 981 betrachtet das Recht auf Bildung ausschließlich unter dem Aspekt eines Bidlungsangebot an die Ehem. Hinsic htlich Ait 2 S. 2 des 1. Zusatzprotokolls EMRK stellt Köck, ÖZöRV 1979, S. 45 zu der Frage, ob es sich dabei um ein Recht des Kindes oder der Ehern handelt, fest, daß: "[jedenfalls, d.V.] die Ehern für dieses [Kind, d.V.] zu entscheiden hätten, so daß die Frage irrelevant wird. An diesem Ergebnis ändere sich auch dann nichts, wenn man in S. 1 ein Recht des Kindes sähe.

V. Die Leistungsgarantien

185

daß zwar i m frühen Kindesalter die Gewährleistung des elterlichen Erziehungsrechts vor einer ideologischen Indoktrination ("embrigadement idéologique") Schutz biete, daß aber der Heranwachsende das Recht habe, sich von keiner Seite, also auch nicht von seinen Eltern, beeinflussen lassen zu müssen. 98 Wildhaber sieht u.a. in der Meinungs- und Informationsfreiheit des Kindes mögliche Schranken des Elternrechts, die Erziehung zu bestimmen. 99 Als unproblematisch, aber auch wenig aussagekräftig, sind demgegenüber die Abs. 2 und 3 einzustufen. Die Körperstrafe als schulische Disziplinierungsmaßnahme ist nur i m Rahmen des Folterverbots (Art. 37), dessen Geltung über die Verweisung in Abs. 2 bekräftigt wird, zu würdigen. Die Verpflichtung zur Berücksichtigung des Kindeswohls (Art. 3 Abs. 1) sowie die Sicherstellung des Rechts auf Gesundheit (Art. 24) bilden nur eine Argumentationsbasis für die Forderung nach der Abschaffung jeder Form der Körperstrafe in der Schule. I m übrigen wäre ein eigenständiger Artikel zu dieser Problematik vorzugswürdig gewesen, da auch außerhalb der Schule Diszipliniemngsmaßnahmen die Würde des Kindes verletzen können. ee) Maßgebliche Erziehungsziele, Art. 29 (Art. 16 a.F.) Inhalt Die vorgegebenen Erziehungsziele beziehen sich zum einen auf die folgenden Bereiche: Persönlichkeitsentfaltung, Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten, Förderung der Toleranz, des Friedens und der Freundschaft zwischen den Völkern, ethnischen, nationalen und religiösen Gruppen. Sie entsprechen insofern denjenigen des Art. 13 Abs. 1 S. 2 u. 3 IPwirtR. Während aber dort die Vorbereitung auf eine aktive Teilnahme in einer freien Gesellschaft als weiteres Erziehungsziel genannt wird, stellt Art. 29 auf die Fähigkeit ab, ein verantwortungsbewußtes Leben i n einer freien Gesellschaft zu führen.

98 Vgl. ders., in: Torelli, Protection, S. 173: "contre toute tentative d'embrigadement idéologique qu'elle soit d'origine familiale ou étatique". Im Zusammenhang mit dem 1. Zusatzprotokoll der EMRK habe man die Elternrechte in den Vordergrund gestellt, ohne auf das Recht des Kindes zu achten, in einer freiheitlichen Atmosphäre aufzuwachsen, in der seine eigene Persönlichkeit geachtet würde, vgl. ibd., S. 170. 99

Vgl. ders., EuGRZ 1976, S. 495. Nach anderer Auffassumg müsse jedermann die Möglichkeit gegeben werden müsse, seinen Standpunkt auch an seine Kinder weiterzugeben, vgl. Köck, ÖZöRV 1979, S. 57.

186

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Z u m a n d e r e n z e i c h n e t s i c h der Z i e l k a t a l o g ferner d u r c h d i e B e r ü c k s i c h t i g u n g f o l g e n d e r z u s ä t z l i c h e r A s p e k t e aus: des Respekts v o r der n a t ü r l i c h e n U m g e b u n g , der A c h t u n g v o r d e n E l t e r n , der G l e i c h b e r e c h t i g u n g der G e s c h l e c h t e r u n d " i n d i g e nous peoples", der Wertschätzung der eigenen kulturellen Identität, der nationalen Werte

des Aufenthaltsstaates,

ggf.

des Herkunftsstaates,

sowie

aller

fremder

Kulturen. Gang der

Beratungen

D i e B e r a t u n g der E r z i e h u n g s z i e l e n a h m b r e i t e n R a u m e i n , 1 0 0 da d r e i

1985

a n g e n o m m e n e U n t e r p u n k t e 1 0 1 1987 u m e i n e n w e i t e r e n ergänzt w u r d e n , 1 0 2 u n d i m Laufe

der z w e i t e n L e s u n g U m f o r m u l i e n i n g e n

vorgenommen wurden, u m

die

A b w e i c h u n g e n v o n A r t . 13 I P w i r t R g e r i n g z u h a l t e n . 1 0 3 E i n e längere D i s k u s s i o n entspann sich i n der ersten L e s u n g über folgende Punkte: Neben den Menschenrechten und Grundfreiheiten

hätte n a c h

Auf-

fassung Algeriens, der D D R u n d der U d S S R auch der Respekt v o r den "rights o f p e o p l e s " 1 0 4 E r w ä h n u n g finden sollen. A b e r Australien, K a n a d a , F r a n k r e i c h u n d die U S A widersetzten sich d e m erfolgreich.

A u c h der

Kompromißvor-

schlag der B u n d e s r e p u b l i k " i n c l u d i n g the right to self-determination"

konnte

100

Insoweit ähnelt die CRC ihren Vorläufern. Auch die Genfer Erklärung aus dem Jahre 1924 widmet sich schon den Erziehungszielen. Der fünfte Grundsatz lautete: "L'enfant doit être élevé dans le sentiment que ses meilleurs qualités doivent être mises au service de ses frères." Die UN-Erklärung von 1959 erweitert dies in ihrem 7. Grundsatz um immerhin weitere Ziele: "He shall be given an education which will promote his general culture, and enable him, on a basis of equal opportunity, to develop his abilities, his individual judgement, and his sense of moral and social responsibility, and to become a useful member of society." 101 E/CN.4/1985/64, para. 97: "a) the promotion of the development of the child's personality, talents and mental and physical abilities to their fullest potential and the fostering of respect for all human rights and fundamental freedoms"; ibd., para. 99: "b) the preparation of the child for responsible life in a free society, in the spirit of understanding, peace, tolerance and friendship among all peoples"; ibd., para. 101: "c) the development of respect for the natural environment and for the principles of the Charter of the United Nations." 102 Ausgangspunkt war der Vorschlag Algeriens, E/CN.4/1987/25, para. 40: "Children should be educated in a social climate imbued with the national values and the cultural identity of the children, with respect for civilizations different from their own and for the rights of peoples. In no case may children of countries still under colonial domination and foreign occupation or racist régimes shall be deprived of their cultural and national identity." 103 Vgl. die Erklärung Kanadas E/CN.4/1989/48, para. 476; da der entsprechende Art. 17 des "Second Polish Draft" sich noch wesentlich enger an den Wortlaut des Art. 13 IPwirtR angelehnt hatte als der kanadische Vorschlag, den man 1985 zur Grundlage der weiteren Diskussion erhob, wird der an anderer Stelle bereits erhobene Vorwurf einer mangelhaften Planung und des Fehlen eines Beratungskonzepts bestätigt. 104

E/CN.4/1985/64, para. 96.

V. Die Leistungsgarantien

187

sich nicht durchsetzen. 1 0 5 I m H i n b l i c k auf Art. 15 Abs. 2 a.F., der dem Art. 13 Abs. 4 I P w i r t R entspricht und sinngemäß die Freiheit Dritter schützt, Bildungseinrichtungen zu gründen und zu leiten, 1 0 6 wurde v o n einigen Delegierten die M e i n u n g vertreten, diesem fehle ein unmittelbarer Bezug zu einem Kindesrecht. 1 0 7 Diese Bedenken konnten aber nach kurzer Diskussion überwunden werden. 1 0 8 E i n 1987 eingebrachter Ergänzungsvorschlag Algeriens für einen zusätzlichen Unterabsatz, der der Wertschätzung der kulturellen Identität gewidmet w a r , 1 0 9 wurde von einigen Delegationen 1 1 0 als nachbesserungsbedürftig angesehen. A l s störend wurde die mangelnde Klarheit des Begriffs der "kulturellen Identität des K i n d e s " , 1 1 1 des sozialen K l i m a s , 1 1 2 der "rights o f peoples" 1 1 3 und darüber hinaus der gesamte zweite Satz empfunden, der auf die Kinder i n Gebieten unter K o l o n i a l - oder Fremdherrschaft abstellte. 1 1 4 N a c h Auffassung Australiens sollte vermittelnd neben den Werten der kulturellen Identität des Kindes auch "the values o f the nation i n w h i c h they live" eingefügt werden, 1 1 5 wogegen Zypern "the values o f the nation to w h i c h they belong" bevorzugte. 1 1 6 Schließlich gelangte die Arbeitsgruppe zur Annahme des ersten Satzes, der i m Sinne Australiens ergänzt war. 1 1 7 I m Rahmen der zweiten Lesung regte Jugoslawien an, daß auch der Respekt vor den nationalen Werten des Landes, "from w h i c h he or she originates",

103

E/CN.4/1985/64, para. 96.

106

Dem lag ein niederländischer Vorschlag zugrunde, ibd., para. 90.

107

Ibd., para. 102.

108

Ibd., para. 103.

109

E/CN.4/1987/25, para. 40: "Children should be educated in a social climate imbued with the national values and the cultural identity of the children, with respect for civilizations different from their own and for the rights of peoples. In no case may children of countries still under colonial domination and foreign occupation or racist régime be deprived of their cultural and national identity." 110

Zustimmend: Argentinien, China, Venezuela, die Niederlande, das Vereinigte Königreich, die UdSSR (mit Einschränkungen), ibd., para. 41; später auch Zypern und Irak, ibd., para. 45; skeptisch dagegen Kanada und Frankreich ibd., para. 42, 43. 111 Der Vertreter Kanadas erhielt keine Antwort auf seine Frage, ob dabei auf das Kind, die Eltern oder den Staat abzustellen sei, E/CN.4/1987/25, para. 42. 112

Ibd., para. 43.

113

Ibd., para. 45.

114

So die USA mit dem Argument, das in Satz 1 umschriebene Recht stünde allen Kindern, unabhängig von einem politischen System zu und Satz 2 sei überflüssig, wenn bereits Satz 1 fur einen Staat bindend sei, ibd., para. 51. 113

Ibd., para. 47.

116

Ibd., para. 48.

1

Ibd., para.

.

188

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

eingefügt werden solle. 1 1 8 Trotz erhobener Bedenken hinsichtlich der praktischen Umsetzbarkeit einer derartigen Vielfalt von Erziehungszielen, 1 1 9 fand sich eine ausreichende Unterstützung. A u f Betreiben Australiens, das die "indigenous peoples" nicht v o n den ethnischen Gruppen i.S. des Abs. 1 lit. d) umfaßt ansah, 1 2 0 wurde auch dieser B e g r i f f hinzugenommen. 1 2 1 N a c h der Annahme i m Konsenswege k a m Art. 29 bzw. Art. 16 a.F schließl i c h nochmals zur Sprache, als Jugoslawien einen Ergänzungsvorschlag vorstellte, wonach die kulturelle und sprachliche Verbindung v o n Gastarbeiterkindern m i t ihrem Herkunftsland gefördert werden sollte. 1 2 2 Dieser fand die Unterstützung der Delegationen Argentiniens, Ägyptens, M e x i k o s , Marokkos und der T ü r k e i . 1 2 3 Gegen den E n t w u r f wurde vorgebracht, daß der Arbeitsgruppe nicht vorgegriffen werde solle, die eine "Convention on migrant workers" verfasse, und daß bestimmte Gruppen ausländischer Arbeitnehmer dadurch bevorzugt werden könnten. Jedenfalls könne man es, zumal eine eingehende Diskussion zeitlich nicht m ö g l i c h sei, beim Schutz des Art. 16 a.F. belassen. 1 2 4 Würdigung Die Erweiterungen der C R C gegenüber den vergleichbaren Katalogen der A l l g E M R sind als Anpassung an die Situation des Kindes (Achtung vor den Eltern) oder als notwendige A n t w o r t auf veränderte Lebensbedingungen und neue allgemeine Einsichten (Achtung vor den natürlichen Lebensgrundlagen, Bezugnahme auf "indigenous groups") zu begrüßen. D i e Arbeitsgruppe hat allerdings der Rolle des Kindes gegenüber seinen Mitmenschen keine Bedeutung beigemessen, wie i n der vergleichsweisen schwachen Wendung "Erziehung zu einem verantwortungsbewußten Leben" z u m Ausdruck kommt. Vielmehr w i r d seine Beziehung zu einem Staat oder einer K u l t u r i n den Vordergrund gestellt. So müßte ein zu einer bestimmten

118

E/CN.4/1989/48, para. 478.

119

Ablehnend die USA, die Bundesrepublik und Argentinien, ibd., para. 479.

120

Ibd., para. 487.

121

Ibd., para. 488.

122 Wortlaut vgl. E/CN.4/1989/48, para. 712, u.a.: "ensure respect for cultural identity of children of migrant workers [...]". 123 124

Ibd., para. 714.

Ibd., para. 716; nach Auffassung der Bundesregierung, BT-Drucks. 12/42, S. 49 dürfte ausschlaggebend gewesen sein, daß den Vertragsstaaten die Entscheidung über diese für die künftige Struktur der Nation wesentliche Frage im Rahmen und nach Maßgabe ihrer jeweiligen Integrationspolitik vorbehalten bleiben sollte.

V. Die Leistungsgarantien

189

kulturellen Minderheit gehörendes K i n d , das seinen Heimatstaat verläßt, nicht nur zur A c h t u n g vor den nationalen Werten des Aufenthaltsstaates, sondern auch denjenigen seines Herkunftslandes, vor den Werten seiner eigenen kulturellen Identität und vor allen fremden Kulturen erzogen werden. Wenn auch die Realisierbarkeit einer solchen Erziehung i m einzelnen m i t einem Fragezeichen versehen werden muß, so gelangt man jedenfalls zu einem durchsetzbaren Verbot der Herabsetzung anderer Staaten und Kulturen. Art. 29 wendet i m Ergebnis das Verbot des Art. 20 IPbürgR ins positive. Da das letztgenannte bei einer Reihe westeuropäischer Staaten auf Ablehnung gestoßen war, wurde i m Rahmen der Arbeitsgruppe ein solches Verbot v o n vorherein nicht i n Betracht gezogen. 1 2 5 Positiv zu würdigen ist die Nennung der Gleichberechtigung der Geschlechter, w o m i t der Bedeutung der Erziehung für die Beseitigung der Diskriminierung der Frau zumindest ansatzweise Rechnung getragen w i r d . 1 2 6 ff) Das Recht auf Freizeit und auf Teilnahme am kulturellen Leben, Art. 31 (Art. 17 a.F.) Inhalt Das i n Art. 15 Abs. 1 (a) IPwirtR anerkannte Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben w i r d in Abs. 1 ausgeweitet zum Recht auf "freie Teilnahme am kulturellen und künstlerischen Leben". Dies wird i n Abs. 2 ergänzt durch die Achtung und Förderung des Kindesrechts auf volle Beteiligung in diesem Bereich sowie durch die Verpflichtung zur Förderung künstlerischer und kultureller Betätigungsmöglichkeiten. Z u m anderen erkennen die Vertragsstaaten "das Recht des Kindes auf Ruhe und Freizeit, auf Spiel und altersgemäße aktive Erholung" an (Abs. 1) und fördern demgemäß die Bereitstellung geeigneter und gleicher Möglichkeiten für eine aktive Erholung und Freizeitbeschäftigung (Abs. 2). Gang der Beratungen Eine Besonderheit i n der Entstehungsgeschichte, die auch i n der endgültigen Fassung nachwirkt, ist darin zu sehen, daß Abs. 1 einem kanadischen 1 2 7 und Abs. 2 einem amerikanischen 1 2 8 E n t w u r f entnommen worden ist. O b w o h l sich die j e w e i l i g e n Teile inhaltlich überschnitten, da beide die Teilnahme am

125

Vgl. dazu Nowak, CCPR, zu Art. 20 Rz. 20, 21.

126

Vgl. Burrows, N.I.L.R. 32 (1985), S. 435 f.

127 E/CN.4/1985/64, para. 105: "Every child has the right to rest and leisure, to engage in play and recreation and to freely participate in cultural life and the arts." 128 Ibd., para. 105: "The States Parties to the present Convention shall respect the right of the child to fully participate in cultural and artistic life and shall encourage the provision of appropriate and equal opportunities for cultural, artistic, recreational and leisure activity."

1 9 0 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

kulturellen Leben erwähnen, wurden sie 1985 v o n der Arbeitsgruppe als Diskussionsgrundlage verwendet. Ohne die Verknüpfung der beiden Absätze als solche i n Frage zu stellen, endete die nachfolgende kurze Diskussion m i t der Hervorhebung der Altersangemessenheit von Spiel und Erholung i n Abs. I 1 2 9 und der Änderung der Einleitung in: "States Parties to the present Convent i o n recognize the right [...]". 1 3 0 Nachdem weiter Abs. 2 durch Hinzufügung v o n "and promote" nach "shall respect" v o n den Initiatoren nachgebessert worden war, wurde Art. 17 a.F. angenommen. 1 3 1 Erst i m nachhinhein wurde K r i t i k angemeldet, die Aspekte Erholung und Freizeit stünden sonst i n Zusammenhang m i t der Bestimmung über den Schutz vor wirtschaftlicher und sozialer Ausbeutung. 1 3 2 N a c h Auffassung des Heiligen Stuhls vernachlässige die angenommene Fassung die Rechte der Eltern, die Freizeitaktivitäten ihrer Kinder zu überwachen. 1 3 3 I n der zweiten Lesung lag der Arbeitsgruppe das Ergebnis des "technical review" vor, der die letztgenannten Bedenken teilweise berücksichtigte und u.a. den 2. Absatz u m die Begriffe "recreational and leisure" gekürzt hatte. 1 3 4 G l e i c h w o h l sah sich die Arbeitsgruppe zu keiner Änderung veranlaßt. Würdigung D i e Verknüpfung von Freizeit, Erholung und Teilnahme am kulturellen Leben stellt ein N o v u m dar. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte, die ein Recht auf "rest and leisure" beinhaltet, 1 3 5 stellt dies wie Art. 7 d) I P w i r t R eindeutig i n den Zusammenhang m i t dem Arbeitsleben. Das Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben findet sich sowohl i n Art. 27 A l l g E M R als auch i n Art. 15 a) I P w i r t R an anderer Stelle, nämlich i n Zusammenhang m i t den Rechten i m Wissenschaftsbereich. Die UN-Erklärung v o n 1959 wie der "Second Polish Draft" beschränkte sich auf die Komponenten "full opportunity for play and recreation" 1 3 6 bzw. " f u l l opportunity for recreation and amusement" 1 3 7 und können daher ebenfalls keine Begründung für diese Vermengung bieten. I n Anbetracht der Entwicklungssituation des Kindes ist eine Trennung des Rechts auf Erholung v o n den Arbeitsbedingungen i.e.S. sachlich geboten,

129

Vorschlag Kubas, ibd., para. 106.

130

Vorschlag Frankreichs, ibd., para. 106.

131

E/CN.4/1985/64, para. 107, 108.

132

So der Vertreter der Bundesrepublik, ibd., para. 109.

133

Ibd., para. 109.

134

E/CN.4/1989/48, para. 505.

133

Art. 24 AllgEMR, dessen 2. Hs. lautet: "including reasonable limitation of working hours and periodic holidays with pay". 136

Grundsatz 7 Abs. 3 UN-Erkläning.

137

Art. 18 S. 1 "Second Polish Draft".

V. Die Leistungsgarantien

191

da z.B. gerade auch das Schulkind Freizeit und Spiel benötigt. I m Regelfall w i r d eine kulturelle oder künstlerische Betätigung z u m Bestandteil der Erholung des Kindes gehören, so daß die i n Art. 27 Abs. 2 A l l g E M R und Art. 15 I P w i r t R weiter genannten Rechte, die die Verwertung der künstlerischen Betätigung betreffen, nur ausnahmsweise v o n Bedeutung sein werden. Ihre Auslassung begegnet daher keinen durchgreifenden Bedenken. b) Allgemeine

Merkmale

und Probleme

aa) Auslassungen gegenüber dem IPwirtR D i e C R C läßt folgende Garantien unberücksichtigt: Das Recht auf A r b e i t 1 3 8 einschließlich einzelner damit zusammenhängender Gewährleistungen, wie z.B. der gerechten Bezahlung zusammen m i t leistungsabhängigen Aufstiegschancen (Art. 6, 7 IPwirtR), das Recht, Gewerkschaften zu gründen und ihnen beizutreten (Art. 8 IPwirtR), sowie den Schutzanspruch der Familie und der Mutter (Art. 10 Abs. 1 und 2 IPwirtR). Ferner fehlt wiederum das besondere Diskriminierungsverbot auf Grund des Geschlechts (Art. 3 IPwirtR). Diese Abweichungen erscheinen aber nur zum Teil gerechtfertigt. Abgesehen v o m Familien- und Mutterschutz, der sich trotz materieller Anknüpfungspunkte nicht i n die Systematik einer Kinderrechtskonvention einfügt, hätte für die Beibehaltung der wirtschaftlichen Rechte deren weitreichende praktische Bedeutung gesprochen. Angesichts der Tatsache, daß weltweit M i l l i o n e n von K i n d e r n i m Erwerbsleben stehen, kann das Argument, diese Rechte beträfen vor allem Interessen der Erwachsenen, nicht überzeugen. 1 3 9 Da die CRC nur Ausprägungen eines grundsätzlichen Kinderarbeitsverbots formuliert, weist sie hier eine Lücke auf: Sie vernachlässigt die Rechte der arbeitenden Kinder, für die oftmals eine Beschäftigung v o n existenzieller Bedeutung i s t . 1 4 0 N i c h t ohne Grund stellte die UN-Erklärung von 1924 die Forderung auf, daß das K i n d primär i n die Lage versetzt werden müsse, seinen Lebensunterhalt selbst verdienen zu können, und knüpfte daran das Ausbeutungsverbot. 1 4 1 A u c h die Gewährleistung gewerkschaftlicher Rechte wäre daher sinnvoll gewesen. 1 4 2

138 Nach westlicher Auffassung verlangt dies eine auf Vollbeschäftigung gerichtete Politik, näher dazu Riedel, Theorie des Menschenrechtsstandards, S. 47 f. m.w.N. 139

Vgl. auch Kritik bei Breeden, in: Claude, Human Rights, S. 279 f.

140

Ähnlich Schweitzer, in: Lillich, Family in International Law, S. 127; informativ zum Ausmaß der Kinderarbeit, u.a. Dogramaci, in: Shah / Malemal and Child Health / WHO, Child Labour, S. 8, Bequele / Boyden, in: ILO, Child Labour, S. 1 ff; Mendeliviech, Children at work, S. 23 ff. 141

Vgl. Grds. Nr. 4: "L'enfant doit être mis en mesure de gagner sa vie et doit être protégé contre toute exploitation." 142

So auch Barsh, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 150.

192

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Diese Lücke führt i n ihrer Konsequenz zu einer materiellen Unausgewogenheit der C R C , da diese umgekehrt eine Reihe v o n Rechten des IPbürgR übernommen hat, deren praktische Relevanz für Kinder als geringer einzustufen ist, w i e z.B. die Versammlungsfreiheit. 1 4 3 Dieser Eindruck w i r d durch den U m stand verstärkt, daß die Rechte des IPbürgR größtenteils auf Betreiben der U S A i n letzter M i n u t e eingefügt wurden, und nicht das Ergebnis einer systematischen Vorgehensweise der Arbeitsgruppe darstellen. D i e maßgeblichen Gründe dieser unterschiedliche Gewichtung sind daher weniger bei der praktischen Relevanz der Rechte zu suchen, sondern i n der Frage, ob ihre erneute Bestätigung aus menschenrechtspolitischen Erwägungen heraus w ü n schenswert erschien. E i n zusätzliches Argument für diese Sicht liefert die Zurückweisung des ebenfalls i n letzter M i n u t e eingebrachten Vorschlags der Bundesrepublik, i n einem gesonderten A r t i k e l die Geltung der Paktrechte für K i n d e r zu bestätigen. 1 4 4 A l s Gegenargument wurde die fehlende Bereitschaft der nicht dem IPbürgR angehörenden Staaten genannt, dessen Verpflichtungen i m Wege der C R C zu übernehmen. 1 4 5 Wenn mehrere Rechte des IPbürgR gleichwohl Eingang i n die C R C gefunden haben, dann ist dies i n erster L i n i e darauf zurückzuführen, daß damit diesen Garantien der Paktrechte stärkeres Gewicht verliehen werden sollte. bb) Abweichungen gegenüber dem I P w i r t R Z w e i Typen v o n M o d i f i k a t i o n e n lassen sich i m wesentlichen unterscheiden: Z u m einen handelt es sich u m zusätzliche Fluchtklauseln, die den Spielraum der Staaten vergrößern, die Umsetzung einer Garantie nach dem eigenen Dafürhalten auszugestalten. Hierzu gehört u.a. die Einfügung v o n "progressivel y " i n Bezug auf die Schulgeldfreiheit für den Grundschulunterricht oder das Anknüpfen an die Verhältnisse der Personen, die für das K i n d verantwortlich sind, oder das Aufstellen v o n Antragserfordernissen i n Zusammenhang m i t den Leistungen zur sozialen Sicherung. N o c h offensichtlicher k o m m t das A n l i e g e n der Abschwächung der den Staatshaushalt finanziell belastender Garantien durch Streichungen gegenüber dem IPwirtR z u m Ausdruck, wie z.B. der anzustrebenden Schulgeldfreiheit i n weiterführenden Schulen. A u f der anderen Seite ist ein Zuwachs an Grundsätzen oder Zielvorstellungen zu verzeichnen, die i m Bereich des ideellen angesiedelt sind, und deren

143 Wolfrum hält die umfängliche Einbeziehung dieser Gruppe von Rechte sogar für unnötig, ders., in: FS Partsch, S. 86. 144 Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 696. Der Vertreter Australiens bemerkte dazu, "it may well have been a better way to proceed had it been introduced eight years before", ibd., para. 697. 3

E / C N . 4 / 1 9 8 / , para.

.

193

V. Die Leistungsgarantien

Umsetzung nicht notwendig Mehrkosten nach sich zieht, zumal sie häufig Beispielcharakter haben. Dazu gehört eine umfangreiche Erweiterung des Katalogs der Erziehungsziele einschließlich von Reformvorschlägen für das Bildungswesen, der Verbesserungsmaßnahmen i m Gesundheitswesen und auch die Maßnahmen zur Förderung des Kindes i m Bereich Freizeit und Kultur. Eine eigene Kategorie bilden die Zusätze, i n denen die Bedeutung und Ausgestaltung der internationalen Zusammenarbeit und die Berücksichtigung der besonderen Belange der Entwicklungsstaaten zum Ausdruck gebracht werden. 1 4 6 3. Die Grappe der kindspezifischen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte

a) Betrachtung

der einzelnen

Rechte

aa) D i e Förderung des Informationszugangs, Art. 17 (Art. 9 a. F.) Inhalt N a c h dieser Bestimmung stellen die Vertragsstaaten den Zugang des Kindes zu "Informationen und Material aus einer Vielfalt nationaler und internationaler Quellen" sicher. Dies soll insbesondere für solche Informationen gelten, die sein "soziales, seelisches und sittliches Wohlergehen sowie seine körperliche und geistige Gesundheit zum Z i e l haben". D e m entsprechend folgt eine Aufzählung einzelner Umsetzungsmaßnahmen, zu denen u.a. die Förderung der Herstellung und Verbreitung von Kinderbüchern sowie die Erarbeitung v o n Richtlinien z u m Schutz vor dem Kindeswohl schädlichen Informationen gehört. Gang der Beratung Das Anliegen des Art. 9 a.F. des "Second Polish Draft" 1 4 7 war zunächst ausschließlich der Schutz der geistigen und moralischen Entwicklung des Kindes vor schädlichen Einflüssen durch Inhalte, die durch die Massenmedien vermittelt werden. Diese Gewichtung stieß auf den Widerstand derjenigen, die die Medien grundsätzlich positiv bewerteten, und konsequenterweise die Informationsfreiheit des Kindes verankert wissen wollten. 1 4 8 Die Kontroverse wurde unverändert 1982

146

Vgl. Art. 24 Abs. 4, 28 Abs. 3.

147

E/1981/25, para. 116: "Parents, guardians, State organs and social organizations shall protect the child against any harmful influence that mass media, and in particular the radio, film, television, printed materials and exhibitions, on account of their contents, may exert on his mental and moral development"; ähnlich auch der Kompromißvorschlag Australiens, ibd., para. 122. 13 Dorsch

194

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

fortgesetzt, nachdem die Sowjetunion einen Kompromißvorschlag 1 4 9 eingebracht hatte, demzufolge die Staaten die Medien bei der Verbreitung solcher Informationen fördern sollten, die einer Erziehung des Kindes i.S. der Grundsätze der CRC dienlich seien. Daneben sollten sie die Eltern und ggf. den Vormund i n ihrem Bestreben unterstützen, die Kinder vor für sie schädlichen Informationen zu schützen. 150 Wiederum sprachen sich verschiedene Staatenvertreter stattdessen für eine Bekräftigung der Informationsfreiheit des Kindes aus, nicht zuletzt u m der Gefahr einer staatlichen Zensur aus Anlaß des Kinderschutzes vorzubeugen. 151 So mußte die Diskussion erneut ergebnislos abgebrochen werden. 152 Der Arbeitsgruppe lag i m Folgejahr zwar ein neuer Vorschlag der U S A 1 5 3 vor, demzufolge die Staaten den freien Zugang des Kindes zu sämtlichen, also auch grenzüberschreitenden Informationen sicherstellten, aber die Beratung des Art. 9 a.F. fanden erst 1984 ihre Fortsetzung. 154 Angesichts der erheblichen Meinungsunterschiede bediente sich die Arbeitsgruppe des Vorschlags einer "drafting group" als Diskussionsgrundlage. 1 5 5 In Rede stand damit der Grundsatz des freien Zugangs zu den der Kindesentwicklung förderlichen Informationen, ergänzt u m vier Unterparagraphen, die die Staaten verpflichteten, die positive Wirkung der Medien zu fördern und negative Auswirkungen zu bekämpfen. Obwohl die Informationsfreiheit nur für einen Teilbereich und unter bestimmten Voraussetzungen gewährleistet wurde, erwies sich diese Fassung nach einer Reihe sprachlicher Änderungen als konsensfähig. 156 Aufgrund weiterer Ergänzungs- und Änderungsvorschläge gelangte i.R. der zweiten Lesung Art. 17 erneut zur Beratung. 157 So setzte sich Venezuela 158 dafür

148 Zum Inhalt der Diskussion, vgl. ibd., para. 119 bis 121; grds. ohne Zuordnung der Stellungnahmen zu einzelnen Staaten. 149

E/CN.4/1982/L. 41, para. 36: "l.The States Parties [...] shall encourage opinion-making quarters to disseminate information which promotes the upbringing of children in the spirit of the principles as laid down in article 16. 2. The States Parties shall also encourage parents and guardians to provide their children with appropriate protection if, on account of its contents, the disseminated information might negatively affect the physical and moral development of the child." 130

E/CN.4/1982/L.41, para. 36 - 39.

131

Ibd., para. 37; der Arbeitsbericht gibt auch hier keine Auskunft darüber, um welche Staaten es sich dabei handelte. 132

Ibd., para. 41.

133

E/CN.4/1983/62 Annex I I S. 2 wiederholt 1987, E/CN.4/1987/71, para. 53.

134

E/CN.4/1984/71, para. 5 1 - 7 9 .

133

Ibd., para. 54.

136

E/CN.4/1984/71, para. 79.

137

E/CN.4/1989/48, para. 320 bis 332.

138

Ibd., para. 320: "Any problem in which a child is involved shall be of a CONFIDENTIAL NATURE, for the fundamental purpose of sparing the child publicity which might be harmful in his or her future contacts with society, so that the child's full social and individual development may become a reality".

V. Die Leistungsgarantien

195

ein, daß die Veröffentlichung von Informationen über ein K i n d untersagt werden sollte, wenn dies seiner Entwicklung abträglich wäre. Dies fand jedoch keinen Beifall, da dieser Belang nicht in den Rahmen des Art. 9 a.F. passe. 159 Unter der Prämisse, daß i m Rahmen eines anderen Artikels dieser Schutz noch sichergestellt würde, nahm Venezuela daraufhin seinen Vorschlag zurück. 1 6 0 Andere Delegationen kritisierten den Katalog der Fördermaßnahmen in Art. 17 a) bis d) als überflüssig und dem Konventionscharakter widersprechend. Weiter sei weder der Begriff der Minderheit noch der der Urbevölkerung hinreichend geklärt und damit nicht operationeil. 161 Gleichwohl wurde auch Art. 9 a.F. nahezu unverändert gegenüber der Fassung von 1984 angenommen. 162 Würdigung O b w o h l Art. 17 ursprünglich den Bereich "Informationszugang" abschließend regeln sollte, k o m m t dieser Bestimmung nach der unerwarteten Einfügung des Art. 13 (Meinungs- und Informationsfreiheit) 1 6 3 kurz vor Abschluß der Beratungen i m Jahre 1988 nunmehr eine Ergänzungsfunktion zu. Zwar w i r d vorsichtig i n Erwägung gezogen, ob die an Art. 19 IPbürgR anknüpfende Informationsfreiheit i.S. v o n Art. 13 auch die Verpflichtung des Staates umfassen könnte, durch positive Maßnahmen den Zugang zu staatlichen oder privaten Informationen zu gewährleisten oder selbst Informationen bereitzustellen. 1 6 4 N a c h gesicherter Auffassung ist dies jedoch zu verneinen. 1 6 5 Vor diesem Hintergrund konkretisiert Art. 17 nun nicht nur eine Facette des Gewährleistungsumfangs des A r t 13, sondern fügt dem Einschränkungsverbot eine positive Förderungspflicht h i n z u . 1 6 6 Allerdings ist zuzugeben, daß der Grad der Verbindlichkeit gering ist, bzw. nur gering sein kann, denn die staatlichen Einwirkungsmöglichkeiten auf den privaten Medienbereich sind

139

Ibd., para. 325.

160

Ibd., para. 325.

161 Ibd., para. 322; der Vertreter der Türkei äußerte nach der Annahme des Artikels, daß diese Begriffe in Übereinstimmung und nach Maßgabe der nationalen Gesetze auszulegen seien, ibd., para. 332; später in der Abschlußberatung der Menschenrechtskommission wurde dieses Auffassung wiederholt, E/CN.4/1989/SR.55, para. 69. 162

Ibd., para. 331.

163

S. dazu oben 2., a), ee).

164

Vgl. Nowak, CCPR zu Art. 19 Rz. 17 m.w.N.

163

Z.B. behandelt Partsch, in: Henkln, International Bill, S. 216 ff. unter Berücksichtigung der Spruchpraxis des Menschenrechtsausschusses nur die Abwehrfunktion des Art. 19 IPbürgR. 166

Auch die Behandlung der Informationsfreiheit in der Arbeitsgruppe stützt den Vorwurf, den Beratungen hätte kein geeignetes Konzept zugrunde gelegen. Andernfalls wäre es nicht zu einer Aufspaltung in zwei, sich teilweise überschneidende Bestimmungen gekommen.

196

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

notwendigerweise schwach, wie es auch i n der Formulierung "den Massenmedien nahelegen [...]" z u m Ausdruck k o m m t . 1 6 7 A u f den ersten B l i c k birgt Art. 17 lit. e) auch eine zusätzliche Einschränkung der Informationsfreiheit, 1 6 8 da die Schaffung v o n R i c h t l i n i e n z u m Kinderschutz gefördert werden muß und i m Laufe der Beratungen der Zusatz "voluntary" vor "guidelines" gestrichen w u r d e . 1 6 9 Dennoch schließt der rechtswahrende Vorbehalt zugunsten von Art. 13 eine weitergehende Einschränkbarkeit der Informationsfreiheit gestützt auf Art. 17 aus. Daher ist beispielsweise die Indizierung bestimmter Bücher nur am Maßstab des Art. 13 Abs. 2 zu beurteilen. bb) D i e Förderung zusätzlicher Betreuungsmöglichkeiten, Art. 18 Abs. 2 2. HS, Abs. 3 (Art. 8 Abs. 2, 3 a.F.) Inhalt Speziell für K i n d e r berufstätiger Eltern sieht Art. 18 Abs. 3 vor, daß die Vertragsstaaten alle geeigneten Maßnahmen treffen, u m deren Recht sicherzustellen, "die für sie i n Betracht kommenden Kinderbetreuungsdienste und -einrichtungen zu nutzen". Darüber hinaus "sorgen die Vertragsstaaten für den Ausbau v o n Institutionen, Einrichtungen und Diensten für die Betreuung v o n K i n d e r n " , u m die Eltern und den Vormund angemessen bei der Erfüllung der Erziehungsaufgabe z u unterstützen. Gang der Beratungen Schon 1981 diskutierte die Arbeitsgruppe über Art. 8 des "Second Polish Draft", der den Vertragsstaaten i n Abs. 2 auferlegen wollte, "shall render all necessary assistance to parents and guardians i n the performance o f their educational function, and shall undertake measures to organize and ensure the development o f institutions o f children's care" und weiter gem. Abs. 3: "Children o f w o r k i n g mothers shall have the right to frequent the institutions o f day care o f children u n t i l they have completed school age". 1 7 0 E i n grundsätzlicher E i n w a n d gegen Abs. 2 war i n die Frage gekleidet, wie der Staat daran gehin-

167

So auch die Argumentation der USA, E/CN.4/1984/71, para. 53.

168

Hinsichtlich der bestehenden Vorgaben für den Schutz des Kindes vor den schädlichen Einflüssen der Medien, s. Baimond, in: Torelli, Protection, S. 184 - 192; u.a. nennt er Art. 18, 20 IPbürgR und Art. 1, 4 und 7 der RDK, ibd., S. 184, 186. 169

E/CN. 1984/71, para. 73.

170

E/CN.4/1349*, S. 3 f. eingebracht 1981, vgl. E/CN.4/1981/L. 1575, para. 82.

V. Die Leistungsgarantien

197

dert werden könne, unerwünschte Hilfeleistungen zu erbringen, und sich damit i n das Familienleben einzumischen. 1 7 1 Er erledigte sich durch den Hinweis, daß der Staat finanzielle oder materielle Hilfe leisten und, w o es angebracht sei, Beratung geben könne. 1 7 2 Außerdem wurde die Verwirklichung der Rechte des Kindes als Z i e l der Unterstützung der Eltern hinzugefügt. 1 7 3 D a m i t fand Art. 2 seine nahezu 1 7 4 endgültige Fassung. Bezüglich des Rechts auf den Besuch von Betreuungseinrichtungen, wie es i n Abs. 3 des polnischen Vorschlags formuliert war, wurden zunächst unterschiedliche Meinungen darüber laut, welcher Gruppe v o n K i n d e r n ein solches Recht zuerkannt werden sollte. Australien schlug vor "children o f w o r k i n g mothers or o f parents who both w o r k " , 1 7 5 während die U S A auf "children o f w o r k i n g parents" 1 7 6 abstellten, und Norwegen an "both parents w o r k i n g or w i t h a sole p r o v i d e r " 1 7 7 anknüpfen wollte. E i n Kompromißvorschlag des Chairman beließ es ohne weitere Begründung bei " w o r k i n g parents" 1 7 8 und konnte so auch i n der zweiten Lesung angenommen werden. 1 7 9 Parallel dazu entfiel auch die Polen " u n t i l they have completed school age" und die U S A "until Diskussion gestellt hatten, wurde verzichtet. 1 8 1

zeitliche Befristung des Rechts. Nachdem school age" 1 8 0 , Australien " u n t i l they reach they have completed their schooling" zur schießlich gänzlich auf eine Spezifizierung

Strittig war schließlich die Frage, ob die Staaten zur Bereitstellung v o n Betreuungseinrichtungen für die Kinder Berufstätiger verpflichtet werden sollten. Einige Delegationen bejahten dies als notwendig, selbst wenn einige Entwicklungsländer dies noch nicht verwirklichen könnten. Dennoch obsiegten die Vertreter der Gegenmeinung m i t dem zusätzlichen Argument, daß i n mehreren Staaten die Bereitstellung v o n Kinderbetreuungsmöglichkeiten v o n

171

Ibd., para. 98.

172

Ibd., para. 98.

173

So auf Anregung der USA, ibd., para. 99.

174

In der zweiten Lesung wurde lediglich "facilities and services" an den Begriff "institutions" angefügt, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 304, 314. 173

Ibd., para. 101.

176

Ibd., para. 103.

177

Ibd., para. 104.

178

Ibd., para. 109; angenommen ibd., para. 115.

179

E/CN.4/1989/48, para. 304, 314.

180

Ibd., para. 82.

181

Ibd., para. 109 und auch in der zweiten Lesung E/CN.4/1989/48, para. 304, 314.

198

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Privaten oder der örtlichen Gemeinschaft organisiert w ü r d e . 1 8 2 A u c h i n der zweiten Lesung hielt man an dieser Fassung fest. 1 8 3 Würdigung I m Gegensatz zu Abs. 2, der den Charakter eines Programmsatzes hat, ist i n Abs. 3 ausdrücklich v o n einem Recht des Kindes die Rede. Dessen Inhalt stellt sich jedoch als sehr beschränkt dar. Es umfaßt nur die Nutzung bereits bestehender und für das einzelne K i n d geeigneter Betreuungseinrichtungen, w o hinter sich weiter die Entscheidungsbefugnis der j e w e i l i g e n Institution über die Aufnahmekriterien verbirgt. 1 8 4 Jedenfalls läßt sich keine Pflicht des Staates herleiten, für alle Kinder berufstätiger Eltern Einrichtungen, wie z.B. Kindergartenplätze, bereitzustellen oder für deren Bereitstellung durch Dritte z u sorgen. D a solche Einrichtungen aber nur i n unzureichender Zahl vorhanden sind, und ihre Schaffung nach Abs. 2 nur gefördert werden soll, w i r d dieses Recht v o n geringer praktischer Bedeutung bleiben. Fraglich ist daher auch, ob die immanente Bevorzugung der Kinder, die nicht i n der Familie betreut werden können, z u m Tragen k o m m e n wird. cc) Die besondere Fürsorgepflicht des Staates für das alleinstehende K i n d , Art. 20 (Art. 10 a.F.) Inhalt Abs. 1 statuiert zunächst den Grundsatz, daß das K i n d , "das vorübergehend oder dauernd aus seinem Familienverband herausgelöst w i r d oder dem der Verbleib i n dieser Umgebung i m eigenen Interesse nicht gestattet werden kann", Anspruch auf besonderen Schutz und Beistand des Staates habe. Dieser w i r d i n Abs. 2 dahin konkretisiert, daß nach Maßgabe des j e w e i l i g e n innerstaatlichen Rechts andere Formen der Fürsorge für ein solches K i n d sicherzustellen sind, wobei vorrangig die Aufnahme i n eine Pflegefamilie, die Kafala nach islamischen Recht und die A d o p t i o n i n Betracht kommen. N u r wenn es erforderlich ist, ist auch die M ö g l i c h k e i t der Unterbringung i n einer Kinderbetreuungseinrichtung einzubeziehen (Abs. 3). Weitere Vorgaben für die Wahl zwischen den einzelnen M ö g l i c h k e i t e n werden nicht aufgestellt, sieht man v o n der anzustrebenden Kontinuität der Erziehung des Kindes und der gebührenden

182

Ibd., para. 108.

183

E/CN.4/1989/48, para. 304, 314.

184

Immerhin war dies angemahnt worden, ibd., para. 108: "that the eligibility requirements of such facilities must not be undermined by the Convention."

V. Die Leistungsgarantien

Berücksichtigung der ethnischen, religiösen, kulturellen und Herkunft des Kindes einmal ab.

199 sprachlichen

Gang der Beratungen D i e Absätze 1 und 2 nahmen schon i m Laufe der Beratungen v o n 1982 1 8 5 ihre nahezu endgültige Gestalt an. Die besondere Fürsorgepflicht des Staates gegenüber Kindern, die ohne elterliche oder sonstige familiäre Betreuung sind, war bereits i n der Genfer Erklärung des Kindes v o n 1924 1 8 6 , der U N - E r k l ä r u n g v o n 1959 1 8 7 und i n Art. 11 Abs. 1 des "Second Polish D r a f t " 1 8 8 z u m Ausdruck gebracht worden. Abs. 1 löste daher i n der Arbeitsgruppe keine kontroversen Diskussionen aus, wenn auch zunächst statt "deprived o f his or her family environment" engere Formulierungen wie "deprived o f parental c a r e " 1 8 9 oder " o f his biological f a m i l y " 1 9 0 eingebracht worden waren. I m Anschluß an einen von Indien und den U S A erstellten Kompromißvorschlag, 191 der u.a. von Frankreich unterstützt wurde, 1 9 2 fiel die Entscheidung zugunsten von "family environment". 1 9 3 Dieser Vorschlag sah ferner die Sicherstellung anderer Formen der Betreuung ("alternative care") für alleinstehende Kinder vor, 1 9 4 was trotz allgemeiner Zustimmung in der zweiten Lesung durch den Zusatz "in accordance w i t h their national laws" eingegrenzt wurde. 1 9 5 D i e Frage, i n welcher Gestalt ein solcher Familienersatz angeboten werden könne, war 1982 zunächst kontrovers beantwortet worden. Strittig war vor allem die Frage, ob eine abschließende Aufzählung v o n Betreuungsmöglichkeiten gewählt werden sollte. Einerseits führte der "Second Polish Draft"

183

E/CN.4/1982/L. 41, para. 42 - 59.

186

"II. [...] l'orphélin et l'abandonné doivent être recueillis et secourus."

187

Grundsatz 6 S. 3: "Society and the public authorities shall have the duty to extend particular care to children without a family [...]". 188 "A child deprived of parental care shall be entitled to the protection and assistance provided by the state." 189

Ibd., para. 49.

190

Ibd., para. 50.

191

Ibd., para. 54.

192

Ibd., para. 56.

193

Ibd., para. 59.

194

Ibd., para. 54.

193

So der Vorschlag einer "drafting group", die sich aus Vertretern Australiens, Brasiliens, Chinas, Frankreichs, Italien, der Niederlande, Pakistans, Schwedens, der UdSSR, des Vereinigten Königkreichs und Portugals zusammensetzte, E/CN.4/1989/48, para. 339.

200

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

die A d o p t i o n und die Unterbringung als Pflegekind als Ersatzmöglichkeiten a n , 1 9 6 während sich ein dänischer Vorschlag sich auf die Bestellung eines Vormunds beschränkte. 1 9 7 Darüber hinaus sollte nach Vorstellungen der U S A nur die A d o p t i o n i n Betracht kommen und diese durch finanzielle Leistungen an die aufnehmende Familie zusätzlich gefördert werden 1 9 8 . Als Indien jedoch die vorgenannten Möglichkeiten i m Rahmen einer nicht abschließend formulierten Reihe von Beispielen präsentierte, zu denen auch die Heimunterbringung zählte, 1 9 9 erwies sich dies als kleinster gemeinsamer Nenner. 2 0 0 Dieses Ergebnis wurde jedoch in der zweiten Lesung grundsätzlichen Änderungen unterzogen. Aus Rücksicht auf die Eigenheiten des islamischen Rechts, das die Adoption verbiete, 201 wurde der Beispielkatalog in der zweiten Lesung zugunsten der dort anerkannten "Kafala" erweitert. Zur Begründung wurde angeführt, daß sämtliche Rechtsordnungen Berücksichtigung finden sollten. 202 Gleichzeitig stufte die "drafting group" die Möglichkeit der Heimunterbringung nicht mehr als gleichwertige, sondern nurmehr als subsidäre Betreuungsform ein, die nur erforderlichenfalls in Betracht zu ziehen sei. 203 A u f eine Initiative Österreichs 2 0 4 und des Vereinigten Königreiches 2 0 5 h i n setzte sich die Arbeitsgruppe schließlich 1987 m i t den Kriterien auseinander, die bei der Wahl zwischen den verschiedenen M ö g l i c h k e i t e n berücksichtigt werden sollten. Dabei einigte man sich auf die Wahrung des Kindeswohls als obersten Grundsatz. 2 0 6 Wohl wegen der Hervorhebung des Kindeswohls an anderer Stelle 2 0 7 wurde er i n der zweiten Lesung gestrichen. 2 0 8

196 E/CN.4/1349*, S. 4, Art. 11 Abs. 3: "The States Parties to the present Convention shall undertake measures so as to facilitate adoption of children and create favourable conditions for establishing foster families." 197

E/CN.4/1982/L. 41, para. 43.

198

Ibd., para. 52: "[...] shall take appropriate measures to facilitate permanent adoption of the child, including appropriate financial assistance to adopting families." 199 Ibd., para. 51: "alternative family care which would include, inter cdia, foster placement [...] and placement in community and State child care institutions." 200

Vgl. den angenommenen Text, ibd., para. 59.

201

Dazu näher in der Würdigung.

202 So der Sprecher der "drafting group", die eine entsprechende Erweiterung ausgearbeitet hatte, E/CN.4/1989/48, para. 340. 203

Ibd., para. 339.

204

E/CN.4/1987/25, para. 24: "When considering the best interests of the child, particular regard shall be paid to the child's ethnic, religious or linguistic origin" bzw. nachfolgend abgeändert zu "When considering alternative family care for the child [...]". 203

Vgl. E/CN.4/1987/25, para. 25:"the desirability of continuity in a child's upbringing".

V. Die Leistungsgarantien

201

Würdigung Da die Familie für das K i n d in vielfältiger Weise Schutz und Lebensgrundlage darstellt, gebietet sowohl Art. 10 Abs. 3 IPwirtR als auch Art. 24 IPwirtR den Staaten, das alleinstehende K i n d 2 0 9 in einer Weise zu unterstützen, die seiner besonderen Schutzbedürftigkeit Rechnung trägt. 210 Eine genauere Bestimmung dieser Pflicht, leistete erstmals die UN-Erklärung über die Adoption 2 1 1 und nunmehr Art. 20 in verbindlicher Form. Dessen Konkretisierungswirkung resultiert vor allem aus folgenden für die Betreuung alleinstehender Kinder maßgeblichen Gesichtspunkte: Die Heimunterbringung muß erforderlich sein. Sie tritt damit nicht wahlweise neben andere Betreuungsformen, sondern w i r d hinter diese als Notlösung zurückgestuft. Damit werden die Ergebnisse einer Expertenkommission 212 normativ umgesetzt, die aus Anlaß der oben genannten Erklärung zu dem Schluß kam, daß der Adoption oder der Unterbringung als Pflegekind der Vorzug vor der Heimunterbringung zu geben sei. Ferner sind die Kontinuität der Erziehung und die Herkunft des Kindes gebührend zu berücksichtigen, wenn es um die Auswahl der Betreuungsform geht. Dies ist als Antwort auf die fehlende Möglichkeit des Kindes zu sehen, seine Eltern zu kennen, und ihre Fürsorge zu genießen. So wird zumindest eine ähnliche Erziehung gewährleistet und daneben die Ausbildung der Identität des Kindes i.S. von Art. 8 gefördert. Da die Berücksichtigung der Kontinuität für alle alternativen Betreuungsformen und nicht nur die Auslandsadoption gilt, geht die CRC über den Schutz der UN-Grundsätze zur Unterbringung sogar hinaus. 213

206 "When considering alternative family care for the child and the best interests of the child, due regard [...]", ibd., para. 27. 207

Vgl. Art. 3 Abs. 1.

208

E/CN.4/1989/48, para. 349, dort ohne jede Begründung.

209

Die Problematik alleinstehender Kinder in den verschiedensten Situationen und die Antworten des internationalen Rechts sind Gegenstand der Untersuchung von Ressler, Unaccompanied. 210

So auch Lücker-Babel, Tribune 4 No. 3 (1987), S. 25.

211

A/RES/41/85 vom 3.12.1986 = GAOR 53th sess., Suppl. 53 und Add. 1, S. 265, "UNDeclaration on Social and Legal Principles relating to the Protection and Welfare of Children, with Special Reference to Foster Placement and Adoption Nationally and Internationally"; s. dazu näher 1. Kap. III. 1. b) dd). 212

Report of the Secretary-General, E/CN.5/575, S. 10, Nr. 7 unter "Förster Placement".

213

Vgl. Barsh, in: Cohen, Commentary, S. 9.

202

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Dagegen räumt Art. 20 der A d o p t i o n keinen Vorrang vor den i n anderen Rechtssystemen vorgesehenen Formen des Familienersatzes ein, auch wenn diese nicht i n gleicher Weise die völlige Integration des Kindes i n einer neuen Familie gewährleisten. H i e r i n folgt die C R C einer Entwicklung, die bereits i n der U N - E r k l ä r u n g über die A d o p t i o n Ausdruck gefunden hat. Diese hatte i n ihrem Entwurfsstadium zunächst ebenfalls noch ein Votum für das i n den westlichen Staaten verbreitete Institut der A d o p t i o n 2 1 4 enthalten, bevor sich die Unannehmbarkeit dieser Position für die islamischen Staaten 2 1 5 immer deutlicher abzeichnete. 2 1 6 I n der Präambel der UN-Erklärung über die A d o p t i o n findet sich nun die ausdrücklich Feststellung, daß es weitere gleichwertige alternative Betreuungsformen gäbe, 2 1 7 diese und v o n den nachfolgenden Grundsätzen i n keiner Weise berührt würden. 2 1 8 Der Vorteil der CRC, die diese anderen Betreuungsformen dagegen ausdrücklich einbezieht, ist darin zu sehen, daß weitere Grundsätze, wie z.B. der der Subsidiarität der Heimunterbringung oder der der Kontinuität der Erziehung, nun auch für Staaten gelten, die die Adoption nicht kennen. Hier werden damit universelle Regeln über die Ausgestaltung des Familienersatzes geschaffen. 219 Gegenüber diesen richtungsweisenden Vorgaben fallen die Unklarheiten der Bestimmung nur gering ins Gewicht. So stellt sich einmal die Frage, ob "deprived o f his or her family environment" auch Kinder meint, die ihre Familie aus eigenem Entschluß verlassen haben. Vor allem nach der offiziellen deutschen Übersetzung "aus seiner familiären Umgebung herausgelöst wird" erscheint dies zweifelhaft. Da

214 Dies führte auf europäischer Ebene zur Ausarbeitung des Europäischen Übereinkommens über die Adoption von Kindern vom 24.7.1967, BGBl. 1980 II, S. 1094; Erläuterungen bei Grasshof, V N 1978, S. 16. 213

Das betont z.B. die Stellungnahme Kuwaits aus Anlaß der o.g. UN-Erklärung, A/38/389, S. 23: "With regard to the paragraphs concerning adoption, that practice is, as is well known, forbidden in Islam on account of the confusion lineage it involves, in compliance with the Koranic injunction "call them after their true fathers". In einigen Staaten erfahrt diese Prinzip jedoch Aufweichungen, so z.B. im Irak, wo die "adoption by affiliation" von Kindern unbekannter Eltern und unter 9 Jahren möglich ist, weitere Beispiele bei Jonet, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 87 f.; näher dazu Rauscher, Islamisches Familienrecht, S. 136 f. 216 Einen Eindruck der Divergenzen vermittelt der Bericht des Generalsekretärs, der die Stellungnahmen der einzelnen Staaten zum Entwurf der Erklärung enthält, A/38/389 (1983). 217 "[...] under the principal legal systems in the world, various valuable alternative institutions exist, such as the Kafala of Islamic Law [...]". 218 Kritisch zum Wert der Erklärung, da diese die Staaten nicht zur Einführung der Adoption anhalte, Lücker-Babel, Adoption, S. 25; Jonet, Adoption, S. 99. 219 Die Bedeutung einer entsprechenden Garantie wird z.B. vor dem Hintergrund des Problems der Straßenkinder deutlich. Hier erweisen sich die bestehenden Menschenrechtsgarantien als unzureichend, da sie der Komplexität der Situation dieser Kinder nicht gerecht werden, die vielfaltige Maßnahmen erfordert, vgl. Independent Commission, Street Children, S. 111 ff.

V. Die Leistungsgarantien

203

aber auch diese Kinder besonders schutzwürdig sind, widerspräche eine einschränkende Auslegung dem Grundanliegen der CRC. O b w o h l innerhalb der Arbeitsgruppe als zu unbestimmt kritisiert, ist die Verwendung des Begriffs "family environment" positiv zu beurteilen, da er der Vielfalt der w e l t w e i t existierenden Betreuungsformen am ehesten entspricht. dd) Das K i n d als Flüchtling, Art. 22 (Art. 11 bis a.F.) Inhalt E i n K i n d , "das die Rechtsstellung eines Flüchtlings begehrt oder nach Maßgabe der anzuwendenden Regeln und Verfahren des Völkerrechts oder des innerstaatlichen Rechts als Flüchtling angesehen w i r d " , erhält v o n den Vertragsstaaten nach dieser Vorschrift Schutz und humanitäre H i l f e bei der Wahrnehmung seiner Rechte, die i n der CRC "oder i n anderen internationalen Übereinkünften über Menschenrechte oder über humanitäre Fragen" festgelegt sind, und denen die genannten Staaten als Vertragsstaaten angehören. Dies g i l t unabhängig davon, ob sich das K i n d i n Begleitung seiner Eltern oder anderer Personen befindet. M i t B l i c k auf die internationale Dimension der Flüchtlingsproblematik thematisiert Abs. 2 die Unterstützung der Vertragsstaaten für die einschlägigen Bemühungen der Vereinten Nationen und anderer zuständiger zwischenstaatlicher oder nichtstaatlicher Organisationen, die m i t den Vereinten Nationen zusammenarbeiten: So verpflichten sich die Staaten, sich i n der ihnen angemessen erscheinenden Weise an Schutz- und Hilfsmaßnahmen zu beteiligen oder beim Auffinden v o n Familienangehörigen des Kindes mitzuwirken. Für den Fall, daß die Eltern oder andere Familienangehörige des Kindes nicht ausfindig gemacht werden, sieht S. 2 vor, daß die Vertragsstaaten dem K i n d i n Einklang m i t den Grundsätzen der C R C denselben Schutz gewähren "wie jedem anderen K i n d , das aus irgendeinem Grund dauernd oder vorübergehend aus seiner familiären Umgebung herausgelöst ist". Gang der Beratungen I n Zusammenhang m i t den Beratungen zu Art. 11 a.F. (Regeln für die Adoption) regte die dänische Delegation 1982 die Einfügung eines zusätzlichen Absatzes an, der dem Flüchtlingskind gewidmet sein sollte. Neben jeder möglichen Unterstützung sollten die Staaten ggf. die Familienzusammenführung fördern und, wenn keine nahen Angehörigen ausfindig gemacht werden könnten, das K i n d innerhalb seiner eigenen kulturellen und sprachli-

204

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

chen Gruppe unterbringen. Dabei sollte dem Kindeswohl tragende Bedeutung zukommen.220 D i e Aufnahme einer dem Flüchtlingskind gewidmeten Schutzgarantie fand allgemeinen Beifall, wenngleich man darauf hinwies, daß sich die Arbeitsgruppe dieser Materie " i n a purely humanitarian spirit" nähern solle. 2 2 1 Es stellte sich heraus, daß vor allem die D e f i n i t i o n des "Flüchtlingskindes" Schwierigkeiten bereitete. Der eingesetzten " w o r k i n g p a r t y " 2 2 2 gelang es erst nach mehreren Anläufen, eine konsensfähige Fassung zu präsentieren. So war u.a. angeregt worden, neben dem als Flüchtling anerkannten K i n d auch dasjenige zu berücksichtigen, das lediglich i n tatsächlichem Sinn Flüchtling sei. D i e Diskussion endete 2 2 3 m i t den Formulierungen "who is seeking refugee status" 2 2 4 und "who is considered a refugee i n accordance w i t h applicable international or domestic law and procedures" 2 2 5 . Der Kreis der für den B e g r i f f des "begleiteten Flüchtlingskindes" maßgeblichen Personen wurde dagegen ohne Begründung auf "close relatives" verengt. 2 2 6 Weiter wurde auf den Zusatz verzichtet, wonach die Unterbringung des Kindes i n einer seiner Herkunft entsprechenden Gruppe erfolgen solle, 2 2 7 da die "assimilation o f refugees into the general community" als gleichwertige Alternative anzusehen sei. 2 2 8

220 "The refugee child, whether unaccompanied or in company with his family, guardian or relatives, needs special protection and assistance. The States parties to the present Convention undertake to assist the refugee child in every possible way and also undertake to, as soon as possible, investigate whether the child has a family or other close relations, and recognize the right of the refugee child to be reunited with his guardians orrelatives.In cases where no close relatives have been found the child shall, if possible, be placed within his own cultural and linguistic group. The best interest of the child shall in every case be the guiding principle", ibd. para. 91. 221

Ibd., para. 92.

222

Diese setzte sich aus Indien, USA, Danemark und dem UNHCR zusammen, ibd., para. 97, 93.

223

Wortlaut der 1982 angenommenen Fassung, ibd., para 105.

224 Statt "who is a de facto refugee", so Bejorußland, ibd., para. 100; "whose status as a refugee is undetermined", so Kanada, ibd., para. 100. 223 Statt "who enjoys refugee status", so die "working party", ibd., para. 99; "who has been granted refugee status", so UNHCR, ibd., para. 100. 226 Statt "whether unaccompanied or accompanied by family, guardian or relatives", ibd., para. 91 hieß es zunächst "whether unaccompanied or accompanied by his parents, legal guardians or relatives", ibd., para. 93; später "close relatives", ibd., para. 99. Damit vergößert sich der Anwendungsbereich der Maßnahmen zugunsten der unbegleiteten Kinder. 227

So der dänische Vorschlag, ibd., para. 91, vgl. oben.

2 8

Ibd., para.

.

V. Die Leistungsgarantien

205

Der Kompromißvorschlag widmete ferner der Zusammenarbeit zwischen den Vetragsstaaten und dem U N H C R sowie anderen Organisationen breiten R a u m . 2 2 9 Längere Diskussionen rief dabei die Frage hervor, ob einer abstrakten Formulierung oder der namentlichen Nennung v o n U N H C R , I C R C oder U N I C E F der Vorzug zu geben sei. 2 3 0 O b w o h l die besondere Bedeutung des U N H C R mehrmals betont wurde, setzte sich die Gegenmeinung m i t dem Argument durch, daß die Nennung einzelner Organisationen nicht der K o n ventionspraxis entspräche. 231 N o c h i m Laufe derselben Tagung konnte deshalb eine erste Version angenommen werden. 2 3 2 I n der zweiten Lesung 2 3 3 entzündete sich an an der Ausgestaltung der Zusammenarbeit der Staaten m i t nichtstaatlichen Organisationen eine rege Diskussion. Eine Neufassung 2 3 4 sah als zusätzliches Erfordernis die ausdrückliche Zustimmung des betreffenden Staates vor. 2 3 5 A u c h die Bundesrepublik betonte, daß die Zusammenarbeit m i t derartigen Organisationen i n das alleinige Ermessen der Staaten gestellt werden müsse. 2 3 6 A l s kompromißfähig erwies sich schließlich eine Formulierung, die z u m einen eine den Staaten angemessen erscheinende Weise der Zusammenarbeit 2 3 7 vorsah, und z u m anderen nur noch die m i t den Vereinten Nationen zusammenarbeitenden nichtstaatlichen Organisationen erwähnte. 2 3 8 A u f Anregung der Bundesrepublik wurde ferner die Frage, wann ein K i n d als "accompanied" anzusehen sei, nun i n weiterem Sinn

229 Ibd., para. 99: "In view of the important functions performed in refugee assistance matters by the Office of the United Nations High Commissioner for other competent intergovernmental and non-governmental organizations, the States present Convention shall provide appropriate co-operation in any efforts by these to protect and assist such a child [...]."

protection and Refugee and Parties to the organizations

230 Vor allem die USA plädierten für die Beibehaltung konkreter Bezeichnungen,ibd. para. 101, während Bejorußland dies ablehnte, ibd., para. 101; 231

Ibd., para. 103.

232

Ibd., para. 105.

233

E/CN.4/1989/48, para. 377 - 395.

234

Ergebnis einer "drafting group", ibd., para. 384.

233 "[...] States Parties shall provide, as appropriate, co-operation in any efforts by [...] other competent intergovernmental organization or, with the consent of the State Party concerned, nongovernmental organizations." 236 E/CN.4/1989/48, para. 391: "States Parties should be in a position to give consent to cooperating with non-governmental organizations only if they saw it fit to do so." 237

So der Kompromißvorschlag des Vereinigten Königreiches, ibd., para. 392: "States Parties shall provide, as they consider appropriate, cooperation [...]". 238 So der Vorschlag Venezuelas, ibd., para. 393, da die Staaten nicht z.B. mit einer Terrororganisation zusammenarbeiten sollten. Der Einwand, daß einige NGOs freiwillig von einer Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen absähen, blieb unbeachtet.

206

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

bejaht, nämlich schon dann, wenn es sich i n Begleitung v o n "any other person" befinde. 2 3 9 Der Antrag der U N E S C O , auch dem Flüchtlingskind die M ö g l i c h k e i t zur Ausbildung einzuräumen, 2 4 0 wurde teils begrüßt, teils als verspätet zurückgewiesen und schließlich zurückgenommen. 2 4 1 Würdigung Für das Flüchtlingskind, das sich i n Begleitung befindet, trifft Art. 22 l e d i g l i c h die Aussage, daß die Staaten angemessenen Schutz und humanitäre H i l f e bei der Wahrnehmung seiner Rechte gewähren, ggf. indem sie m i t den i n Abs. 2 S. 1 genannten Stellen zusammenarbeiten. Stehen dem K i n d weder die Eltern noch andere Familienangehörige zur Seite, ist zu berücksichtigen, daß die Vertragsstaaten zusätzlich Bemühungen unterstützen, solche Familienangehörige ausfindig zu machen. Insoweit formuliert die C R C keine neuen inhaltlichen Rechte des Kindes, sondern dehnt den allgemeinen Schutzanspruch des Kindes, wie z.B. aus Art. 3, auch auf Flüchtlingskinder aus. Gleiches g i l t für die vorgesehene Zusammenarbeit m i t den Vereinten Nationen und den anderen genannten Organisationen i n einer v o n den Staaten als angemessen angesehenen Weise, da diese de facto i n das Belieben der Staaten gestellt wird. A u c h die Bezugnahme auf die Rechte der C R C , bei deren Wahrnehmung das K i n d unterstützt werden soll, 2 4 2 entbehrt eines konkreten Inhalts, da ausdrücklich nicht alle Rechte der C R C , sondern nur die auf das Flüchtlingsk i n d anwendbaren ("applicable") i n Betracht kommen sollen. 2 4 3 Möglicherweise eröffnen sich jedoch für das unbegleitete, aber auch für das von nichtverwandten Personen begleitete K i n d neue Perspektiven. Z u m einen kommt die gebotene Gleichstellung von Kindern mit und ohne Begleitung i n Betracht. Damit kann "angemessene Hilfe bei der Wahrnehmung seiner Rechte" dahin zu verstehen sein, daß für das Flüchtlingskind ein Vormund bestellt werden muß, der es z.B. bei der Antragsstellung auf die Aufnahme als Füchtling unterstützt. 244 Desweiteren stellt Abs. 2 S. 2 Flüchtlingskinder, deren Angehörige nicht ausfindig

239

Ibd., para. 384, 385; vgl. dagegen oben die Fassung der 1. Lesung.

240

Ibd., para. 379: "[...] and has effective access to and receives education training".

241

Ibd., para. 380 - 382.

242 Vgl. Abs. 1: "receive appropriate protection [...] in the enjoyment of applicable rights set forth in the present Convention and in other international human rights". 243 Wohl deshalb hatte das Generalsekretariat im "technical review" die Streichung vorgeschlagen, ibd., para. 378. 244

Z.B. falle es unbegleiteten Kindern wesentlich schwerer, ihr Fluchtmotiv zu formulieren, vgl. näher dazu Ressler / Boothby / Steinbock, Unaccompanied, S. 257 ff.

V. Die Leistungsgarantien

207

gemacht werden können, anderen alleinstehenden Kindern gleich. Da dort der Terminus "refugee child" verwendet wird, w i r d damit auf die in Abs. 1 gegebene Definition verwiesen. Diese widerum unterschiedet nicht zwischen einer Person, die den Flüchtlingsstaatus begehrt, und einer solchen, die bereits als Flüchtling anerkannt ist. Für das alleinstehende K i n d heißt das, daß ihm i m Einklang mit den Grundsätzen der CRC derselbe Schutz zu gewähren ist wie jedem alleinstehenden K i n d i.S. von Art. 20, selbst wenn es nicht als Flüchtling anerkannt ist. 2 4 5 Damit hat es Anspruch auf eine Ersatzbetreuung, wenn auch nur nach Maßgabe des nationalen Rechts. 2 4 6 K ö n n e n Angehörige des unbegleiteten Kindes ausfindig gemacht werden, stellt sich folgendes Problem: Zwar ist es m i t der Konzeption des Art. 20 vereinbar, wenn das K i n d bei der M ö g l i c h k e i t der Rückkehr zu seinen Eltern oder Angehörigen nicht als schutzwürdig i.S. von Art. 20 betrachtet wird. I n der dann anwendbaren Regelung des Art. 10 Abs. 1, wonach entsprechende Ein- oder Ausreiseanträge " i n a positive, human and expeditious manner" zu behandeln sind, w i r d v o n Cohn sogar eine bemerkenswerte Verbesserung gegenüber der internationalen Flüchtlingskonvention v o n 1951 2 4 7 gesehen. 2 4 8 Dieses Ergebnis ist aber dann sinnwidrig, wenn das K i n d als Flüchtling anerkannt w i r d , und deshalb eine Rückkehr zu den i m Herkunftsland verbliebenen Eltern dem Kindeswohl angesichts der Voraussetzungen für diese Anerkennung offensichtlich zuwiderliefe. Für die Behandlung als alleinstehendes K i n d kann es nicht nur darauf ankommen, ob eine Rückkehr zu den Angehörigen m ö g l i c h wäre. Es gibt zunehmend Fälle, i n denen Kinder, denen Verfolgung droht, sich entweder auf eigene Faust auf die Flucht begeben oder von ihren Etern dabei unterstützt werden. D i e C R C zeigt insgesamt für die Problematik der alleinstehenden Flüchtlingskinder keine stimmigen Lösungskonzepte auf. Sie gibt keine Impulse zu Änderungen der einschlägigen Abkommen, die den Belangen der K i n d e r verstärkt Rechnung tragen würden. Solche sind z.B. i m Handbuch des U N H C R vorgestellt w o r d e n . 2 4 9

243 Die Relevanz dieser Fragestellung verdeutlicht die Diskussion um die fehlende Abstimmung zwischen dem neuen deutschen JWG und dem Asylverfahrensgesetz; dazu Roschinski, in: Kametzki, Schutz, S. 123 f., der darlegt, welche nachteiligen Folgen die vorrangige Behandlung von Kindern als Asylsuchende mit sich bringt; dies gilt auch bei Heranziehung des neuen AuslG (BGBl. 1991 I, S. 1354), dazu Philipps, ZAR 1991, S. 15 ff. 246

Vgl. oben a), cc).

247

Vgl. oben 1. Kap., III., 1.

248

Cohn, Int.Journal of Refugee Law, S. 107.

249 Z.B. müßten vor allem auch solche Umstände als Fluchtgründe Berücksichtigung finden, die zwar nicht dem Kind, wohl aber seinen Erziehungsverantwortlichen bewußt waren, vgl.

208

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

ee) Das behinderte K i n d , Art. 23 (Art. 12 a.F.) Inhalt Art. 23 faßt folgende Aspekte der besonderen Fürsorge für das behinderte K i n d zusammen: D i e Zielsetzung, daß auch das behinderte K i n d "ein erfülltes und menschenwürdiges Leben" führen soll (Abs. 1), das Recht des Kindes auf besondere Betreuung (Abs. 2), der Grundsatz einer effektiven Unterstützung derjenigen, die für das K i n d verantwortlich sind (Abs. 3), und die Förderung des internationalen Informationsaustausches (Abs. 4). I m einzelnen konkretisiert Abs. 2 die staatliche Unterstützung, die dem K i n d und den für seine Betreuung verantwortlichen Personen zuteil werden soll. So ist diese i m Rahmen der verfügbaren M i t t e l und nur auf Antrag i n einer Weise sicherzustellen, "die dem Zustand des Kindes sowie den Lebensumständen der Eltern oder anderer Personen, die das K i n d betreuen, angemessen ist". L e d i g i c h hinsichtlich der "besonderen Bedürfnisse" eines behinderten Kindes soll diese staatliche Unterstützung "soweit irgend möglich" unentgeltl i c h sein (Abs. 3). I n j e d e m Fall ist aber der finanziellen Situation der Eltern und anderer Betreuungspersonen Rechnung zu tragen. Deren vorrangige Verantwortung w i r d hier dadurch betont, daß die staatliche Unterstützung zusätzlich v o n einer Antragsstellung abhängig gemacht wird. S. 2 veranschaulicht die Zwecksetzung der Unterstützung, nämlich Zugang zu und Empfang v o n Erziehung, Ausbildung, Gesundheits- und Rehabilitationsdiensten, Erholungsmöglichkeiten sowie Vorbereitungsmaßnahmen auf das Berufsleben. Dabei soll die möglichst vollständige soziale Integration und individuelle Entfaltung des Kindes berücksichtigt werden. Gang der Beratungen D i e Beratungen des Art. 23 vollzogen sich i n drei Schritten: 1982 wurde Abs. I 2 5 0 angenommen, dann 1983 die Abs. 2 - 4 , 2 5 1 und 1989 stand ein v o m Generalsekretariat und U N I C E F erarbeiteter Verbesserungsvorschlag zur Diskussion 2 5 2 .

ausfuhrlich zum Problem der Anpassung der auf Erwachsene ausgelegten Fluchtgründe in den einschlägigen Abkommen, Ressler / Boothby / Steinbock, Unaccompanied, S. 248 f. 230 231 232

Beratungen vgl. E/CN.4/1982/L.41, para. 106 - 115. Beratungen, vgl. E/CN.4/1983/62, para. 50 - 86. Beratungen vgl. E/CN.4/1989, para. 396 - 406.

209

V. Die Leistungsgarantien

D e r G r u n d s a t z d e r b e s o n d e r e n B e t r e u u n g des b e h i n d e r t e n K i n d e s , d e r i n A b s . 1 des A r t . 12 " S e c o n d P o l i s h D r a f t " 2 5 3 n ä h e r a u s g e s t a l t e t w a r , f a n d v o n vornherein

allgemeinen

Beifall. 254

Ergänzungsvorschläge

l e d i g l i c h a u f eine stärkere A n g l e i c h u n g a n e i n s c h l ä g i g e

richteten

sich

UN-Resolutionen255:

" f u l l e s t s o c i a l i n t e g r a t i o n " 2 5 6 w i e a u c h " e n j o y a d e c e n t l i f e , as n o r m a l a n d f u l l as p o s s i b l e " 2 5 7 u n d " t o e n a b l e h i m t o b e c o m e s e l f - r e l i a n t " 2 5 8 s o l l t e n als Z i e l e d e r B e t r e u u n g g e n a n n t w e r d e n . D e r i n erster L e s u n g a n g e n o m m e n e

Entwurf

einer " d r a f t i n g g r o u p " ü b e r n a h m diese z u m T e i l u n d fügte w e i t e r e E l e m e n t e hinzu.259 E r f o l g l o s b l i e b d a g e g e n d i e A n r e g u n g des V e r e i n i g t e n K ö n i g r e i c h s ,

den

F o r t b e s t a n d d e r F a m i l i e als w e i t e r e s Z i e l d e r b e s o n d e r e n B e t r e u u n g a u f z u n e h men.260 A l s m i t B l i c k auf obige UN-Resolutionen in zweiter Lesung vorgeschlagen w u r d e , es s o l l e " a d e c e n t l i f e as n o r m a l a n d f u l l as p o s s i b l e " 2 6 1 h e i ß e n , u n d d e r Satz " H e o r she s h a l l e n j o y , t o t h e m a x i m u m d e g r e e o f f e a s i b i l i t y a l l o f t h e r i g h t s set f o r t h i n t h i s C o n v e n t i o n " 2 6 2 h i n z u g e n o m m e n w e r d e n , 2 6 3 w u r d e d i e s

233 "1. The States Parties [...] recognize the right of a mentally or physically disabled child to special protection and care, appropriate to his condition and the circumstances of his parents or guardians, and undertake to extend adequate assistance to any such child. 2. A disabled child shall grow up and receive education in conditions possibly most similar to those provided to all other children, aiming at social integration of such a child." 234 Eine Erklärung hierfür liegt in der Tatsache, daß auch in den Vorläuferdokumenten das behinderte Kind berücksichtigt worden war.In der Genfer Erklärung (1924) lautete die entsprechende Stelle im Grundsatz Nr. 2 noch knapp: "l'enfant arriéré doit être encouragé"; wesentlich modemer dagegen die UN-Erklärung von 1959, die im Grundsatz Nr. 5 auch das "socially handicapped" Kind erwähnt, und allgemein "treatment, education and care required by his particular condition" forderte. 233

So die Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons, A/RES/2856 ( X X V I ) vom 20.12.1971 = GAOR 26th sess., Suppl. 29, S. 93 und die Declaration on the Rights of Disabled Persons, A/RES/3447 ( X X X ) vom 9.12.1975 = 30th sess., Suppl. 34, S. 88. 236 Australien, E/CN.4/1982/L.41, para. 107; Vgl. Nr. 6 Declaration on the Rights of Disabled Persons. 237 Kanada, ibd., para. 109; vgl. Nr. 3 Declaration on the Rights of Disabled Persons; ähnlich auch Nr. 4 der Declaration on the Rights of mentally retarded Persons. 238

Kanada, ibd., para. 109, vgl. Nr. 5 der Declaration on the Rights of Disabled Persons.

239

Nämlich der Aspekt "human dignity", vgl. Nr. 3 der Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons, und die Teilnahme in der Gesellschaft , ähnlich Nr. 9 der Declaration on the Rights of Disabled Persons. 260

Ibd., para. 110, "to enable them (children and their families, d.V.) to remain together".

261

Ähnlich Nr. 3 der Declaration on the Rights of Disabled Persons (1975).

262

Ähnlich Nr. 1 der Declaration on the Rights of Menatally Retarded Persons (1971).

263

So der von UNICEF und dem Generalsekretariat ausgearbeitete Entwurf E/CN.4/1989/48, para. 396. 14 Dorsch

210

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

v o n Italien als Anpassung an den bestehenden Standard begrüßt. 2 6 4 Norwegen und Schweden hielten dagegen, die Ergänzungen unterstellten, ein behindertes K i n d sei grundsätzlich abnorm. 2 6 5 Neuseeland kritisierte, damit sei eine Einschränkung der Pflichten der Vertragsstaaten verbunden. 2 6 6 So blieb es bei der i n erster Lesung angenommen Fassung. 2 6 7 Die A r t und Weise, w i e die i n Art. 1 genannten Ziele v e r w i r k l i c h t werden sollten, wurde als Gegenstand der Art. 2 und 3 i m Jahre 1983 beraten. Dabei war der Umfang der staatlichen Finanzierung für die "special education" umstritten. Einige Stimmen verlangten, daß hierfür überhaupt keine Kosten erhoben werden sollten. 2 6 8 Die Gegenseite verwies indes auf die unzureichenden finanziellen M ö g l i c h k e i t e n einiger Staaten. 2 6 9 Gleichzeitig stand die Frage i m Raum, ob der Staat oder die Eltern die Hauptverantwortung für die Betreuung des Kindes tragen sollten. 2 7 0 A l s Kompromißlösung entschied man sich für eine Kombination. Sie i m plizierte die vorrangige Betreuungsverantwortung der Eltern, indem sie vorsah, daß die Unterstützung sich an den Lebensverhältnissen der Eltern orientieren und v o n einem entsprechenden Antrag abhängig gemacht werden s o l l . 2 7 1 Ferner wurde der Grundsatz der Kostenfreiheit für die staatliche Unterstützung mehrfachen Fluchtklauseln unterworfen: "subject to available resources" 2 7 2 , "appropriate" 2 7 3 , "whenever possible" 2 7 4 . Diese Fassung blieb auch i n der zweiten Lesung unverändert. 2 7 5

264

E/CN.4/1989/48, para. 397.

263

Ibd., para. 398 f.

266

Ibd., para. 399.

267

E/CN.4/1989/48, para. 401.

268

Bereits im Vorschlag Australiens von 1982 hieß es "the special educational needs [...] shall be met free of charge"; ähnlich der polnische Vorschlag, ibd., para. 108 und E/CN/4/1983/62, para. 66; Norwegen plädierte für: "The disabled child's special education needs shall be provided on a basis that make these services available to the disabled child, regardless of the economic recources of his family", ibd., para. 78. 269

Ibd., para. 59

270

Ibd., para. 59.

271

Ibd. (83), para. 69; das Generalsekretariat regte i.R. des "technical review" die Streichung an, denn die USA widersprachen mit dem Argument, dies könne zu einer Betreuung gegen den Willen der Kinder führen, E/CN.4/1989/48, para. 396, 402. Nach der Mindermeinung Australiens, Norwegens und Schwedens berücksichtige "appropriate" die Bedenken der USA, ibd., para. 402, 403. 272

So auf Vorschlag der USA, E/CN.4/1983/62, para. 67.

273

Kompromißvorschlag Kanadas, Polens und der USA, ibd., para. 69.

274

Ibd., para. 72.

275

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 409.

V. Die Leistungsgarantien

211

Daneben trug man dem vielfach geäußerten Wunsch Rechung, daß das K i n d "should not only have 'effective access' to the services, but should be placed i n a position to effectively receive t h e m " . 2 7 6 Art. 12 a.F. sollte nicht nur den Zugang zu den verschiedenen Formen der Förderung sicherstellen, sondern auch deren Empfang. 2 7 7 D i e Initiative für den vierten Absatz betreffend die internationale Zusammenarbeit ging v o n der iranischen Delegation aus. 2 7 8 Ihr lag die Überlegung zugrunde, daß die Behandlung behinderter Kinder durch die Förderung des Informationsaustausches auf internationaler Ebene wesentlich verbessert werden k ö n n e . 2 7 9 Würdigung Da behinderte Kinder zu den schutzbedürftigsten Personen zählen, verdient die Absicht, ihnen besondere Rechte zuzuerkennen, uneingeschränkte Zustimmung. Positiv ist zu würdigen, daß Art. 23 Abs. 1 die menschliche Würde des behinderten Kindes und dessen Anspruch auf Lebensqualität unterstreicht 2 8 0 und damit den i n den einschlägigen UN-Erklärungen entwickelten Ansätzen Verbindlichkeit verleiht. 2 8 1 B e i der Verwirklichung dieser Zielvorgaben mißt Art. 23 vor allem z w e i Gesichtspunkten besonderes Gewicht bei. Z u m einen soll der Weg zu einer

276

Ibd., para. 72.

277

Ibd., para. 59, 70.

278

Ibd., para. 84.

279

Ibd., para. 62.

280

Dagegen begründet Dammin die Notwendigkeit besonderer Hilfe mit der Vermeidung einer Gefahrdung der Öffentlichkeit, ders., Erklärung, S. 80: "Die Kinder, deren geistige Kräfte schwach entwickelt sind, sind meist nicht imstande, aus eigener Kraft im Leben zu bestehen. Ein unnützes Vegetieren in der eigenen Familie oder die lebenslängliche Verwahrung ist ihr Los. In der Beschränkung der geistigen Interessen liegt zudem oft die Gefahr der Anfälligkeit für kriminelle Triebbefriedigung. Diesen Menschen muß von klein auf durch Schaffung von Bildungs- und Ausbildungsstätten geholfen werden, damit sie in das Arbeitsleben eingegliedert werden können, um sich - wenigstens zum Teil - ihren Lebensunterhalt zu verdienen." 281 Allerdings wäre die Nennung der oben genannten UN-Erklärungen in der Präambel zu begrüßen, da sich die CRC sprachlich an ihnen orientiert, und sie aufgrund ihres Charakters als spezielle Deklarationen zusätzliche konkrete Vorgaben enthalten, deren Beachtung wünschenswert wäre, wie z.B. die anzustrebende Annäherung der Heimunterbringung an ein Familienleben (vgl. Art. 9 der Declaration on the Rights of Disabled Persons, vgl. oben FN 255), das Recht auf einen "qualified guardian" wenn dies nötig ist (Art. 5 der Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons, vgl. oben FN 255).

2 1 2 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

staatlichen Zwangsbetreuung versperrt bleiben. O b w o h l die N o t w e n d i g k e i t staatlicher und soweit m ö g l i c h kostenfreier Unterstützung anerkannt w i r d , soll dies nichts am Grundsatz der vorrangigen elterlichen Verantwortung ändern. Dies k o m m t i n erster L i n i e dadurch zum Ausdruck, daß jegliche Unterstützung überhaupt nur auf Antrag gewährt wird. Die Frage, wer diesen stellen muß, läßt Art. 23 zwar offen, aber es ist für den Regelfall davon auszugehen, daß das K i n d selbst nicht dazu i n der Lage sein w i r d , und vielmehr seine Eltern oder Betreuer die Initiative ergreifen müssen. Allerdings ist nicht auszuschließen, daß diese aus Gründen, die dem Kindeswohl widersprechen, w i e z.B. persönlicher Scham, v o n einer Antragstellung absehen. Der Umstand, daß diese Gefahr g l e i c h w o h l i n K a u f genommen wurde, läßt erkennen, für wie bedeutsam die Sicherung vor staatlichen Eingriffen angesehen wurde. Z u m anderen scheint das Bemühen durch, möglichst kostenneutrale Staatenpflichten festzuschreiben, so z.B. wenn die staatliche Unterstützung nicht auf die Schaffung geeigneter Förderungseinrichtungen gerichtet ist, sondern auf den Zugang zu ihnen und den Empfang ihrer Angebote. H i n z u k o m m t , daß Abs. 2 die Lebensumstände der Eltern und anderer Betreuungspersonen z u m Maßstab der Unterstützung erhebt, und so ebenfalls ein Festhalten am status quo begünstigt, vorausgesetzt dieser liegt über den v o n Art. 17 gewährleisteten Mindeststandard. 2 8 2 ff) Das z u m Opfer v o n Ausbeutung, Mißhandlung u.ä. gewordene K i n d , Art. 39 (Art. 18 sixto a.F.) Inhalt Gerade bei K i n d e r n führen Vernachlässigung, Ausbeutung, Mißhandlung, Folter, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe oder ein bewaffneter K o n f l i k t zu besonders nachhaltigen körperlichen und seelischen Schäden. Deshalb verpflichten sich die Vertragsstaaten, "die physische und psychische Genesung" sowie die "soziale Wiedereingliederung" solch geschädigter Kinder durch alle geeigneten Maßnahmen zu fördern. Diese sind i n einer Umgebung durchzuführen, "die der Gesundheit, der Selbstachtung und der Würde des Kindes förderlich ist".

282 Unter Hinweis darauf, daß die Eltern des Kindes unter dem Existenzminimum leben, kann diesem eine existenzsichemde Betreuung nicht verweigert werden, da dies im Widerspruch zu Art. 17 stünde.

V. Die Leistungsgarantien

213

Gang der Beratungen Nachdem ein entsprechender E n t w u r f der " N G O A d Hoc Group" zur Rehabilitation v o n Kindern aus dem Jahre 1987 2 8 3 v o n der norwegischen Delegation aufgegriffen worden w a r , 2 8 4 beschäftigte sich die Arbeitsgruppe 1988 m i t Art. 18 sixt a.F. 2 8 5 Einziger Diskussionspunkt war die Verwendung des englischen Begriffs "rehabilitation", der nach Angabe einiger Staatenvertreter keinen eindeutig festgelegten Bedeutungsumfang aufweise, und daher i n diesem Zusammenhang zu Mißverständnissen Anlaß geben k ö n n t e . 2 8 6 Zur Lösung dieses Problems g r i f f man auf die Begriffe "recovery and reintegration" zurück. Die zweite Lesung brachte eine inhaltliche Erweiterung, derzufolge auch die Kinder, die Schäden aufgrund kriegerischer Auseinandersetzungen erlitten haben, als Opfer i.S. v o n Art. 39 anzusehen seien. 2 8 7 Dagegen wurde die ungerechtfertigte Inhaftierung 2 8 8 nicht als zusätzliche schädigende Situation genannt, da diese schon v o n dem bisherigen Katalog umfaßt sei. 2 8 9 Würdigung Der Gedanke des Ausgleichs zu Unrecht erlittenen Schadens ist grundsätzlich nicht neu. Er findet sich bereits i n Art. 14 der Anti-Folter-Konvention und unter engeren Voraussetzungen i n Art. 14 Abs. 2 IPbürgR. Art. 39 unterscheidet sich v o n diesen Bestimmungen vor allem dadurch, daß er die Genesung und Reintegration eines insgesamt weiteren Personenkreises anstrebt, der insbesondere den der Kriegsopfer mitumfaßt. Daneben k o m m t es nicht auf die Verantwortlichkeit des Staates für die erlittenen Schäden an.

283

E/CN.4/1987/25, para. 157, 158.

284

E/CN.4/1988/28, para. 66.

283

Der ursprüngliche Vorschlag lautete: "The States Parties to the present Convention shall take all appropriate legal, administrative and other measures to ensure the physical, psychological and social rehabilitation of any child victim of all forms of exploitation and abuse, or any other form of cruel or inhuman treatment. Such rehabilitation shall take place in an environment which fosters the self-respect and dignity of the child." 286

E/CN.4/1988/28, para. 68.

287

So der Vorschlag einer "drafting group", ibd., para. 527, 528.

288

In diese Richtung Argentinien und Venezuela, ibd., para. 529.

289

E/CN.4/1989/48, para. 529; Norwegen und die Inter-Amerikanische Organisation waren der Auffassung "any other form of cruel, inhuman or degrading treatment or punishment" berücksichtige dieses Anliegen hinreichend.

214

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

A u f f ä l l i g ist, daß die Wiedereingliederung, die i n sehr weitreichendem Umfang das Schicksal des Kindes beeinflussen kann, v o n keinem Antragserfordernis abhängig gemacht wurde. Offenbar unterstellte man, daß das Kindesw o h l auf jeden Fall die Reintegration verlange. Dieser Verzicht ist jedoch nicht nur inkonsequent gegenüber z.B. Art. 23 und 26, sondern sie schafft einen Widerspruch z u m Charakter der CRC, da eine zwangsweise Wiedereingliederung unabhängig v o m Strafvollzug nicht ausgeschlossen ist. b) Zusammenfassende

Würdigung

aa) Ä h n l i c h k e i t m i t der Gruppe der Rechte des I P w i r t R Die vorgenannten Garantien zielen darauf ab, einem K i n d , das sich i n einer schwierigen oder außergewöhnlichen Lebenslage befindet, angemessene Unterstützung zuzuerkennen. Es soll ein Ausgleich dafür geschaffen werden, daß das K i n d aufgrund seiner noch unzureichenden Kräfte und Fähigkeiten eine Situation nicht ebenso wie ein Erwachsener bestehen kann. So ist dem alleinstehenden w i e auch dem zu betreuenden K i n d , dem Flüchtlingskind, sowie dem behinderten oder i n irgendeiner Form geschädigten K i n d Hilfe z u gewähren. Die Ausgestaltung eines kindgerechten Informationszugangs entspricht der noch mangelnden Urteilsfähigkeit des Kindes. bb) Neuerungen gegenüber dem IPwirtR Für die bislang offene Frage, wie diese Problemsituationen zu bewältigen sind, hält die CRC nunmehr konkrete Entscheidungshilfen bereit. Hervorzuheben sind hier u.a. folgende Wertungen: der Vorrang des Familienersatzes gegenüber der Heimunterbringung für alleinstehende Kinder, die Förderungswürdigkeit der Fremdbetreuung der Kinder zur Unterstützung der Eltern, die A c h t u n g des Anspruchs des behinderten Kindes auf ein erfülltes Leben und der Notwendigkeit der individuellen Unterstützung gerade des alleinstehenden Flüchtlingskindes. Diese Selbstverständlichkeiten waren zwar zumindest teilweise schon i n Deklarationen und Resolutionen formuliert worden, aber i m Wege der C R C sind sie nun Gegenstand verbindlicher N o r m e n geworden. Wie die Beratungen der Arbeitsgruppe verdeutlicht haben, war es schwierig, sich auf diese allgemeinen Wertungen zu einigen, und darin liegt letztlich das Verdienst der CRC. Die resultierenden Umsetzungsverpflichtungen sind vage und vor allem unter dem Gesichtspunkt der Kostenneutralität formuliert. Ferner werden sie durch die Betonung des Vorrangs der Elternverantwortung weiter relativiert. Ihre Detailliertheit steht i m Gegensatz z u m Grad ihrer Verbindlichkeit.

V. Die Leistungsgarantien

215

4. Die Grappe der Schutz garantien 2"

a) Begriffsdefinition Der besondere Schutz des Kindes ist Gegenstand des Art. 24 IPbürgR und des Art. 10 Abs. 3 IPwirtR. B e i dem Schutzanspruch des Kindes soll es sich darüber hinaus u m ein besonderes Menschenrecht des Kindes handeln. 2 9 1 N a c h Ouazzani besteht ein allgemeiner Rechtsgrundsatz i.S. von Art. 38 lit. c) I G H Statut, daß dem K i n d zumindest besondere Beachtung durch die öffentliche Gewalt zuteil werden müsse. 2 9 2 Wie aber bereits die doppelte Verankerung des Schutzgedankens i m IPbürgR und i m IPwirtR belegt, entzieht er sich einer Konkretisierung und damit einer Zuordnung. Vielmehr handelt es sich u m ein übergeordnetes Prinzip, das sich erst i n einem speziellen Kontext erläutern läßt. D i e C R C hat für einige Lebenssituationen, i n denen das K i n d typischerweise i n besonderem Maße gefährdet ist, konkrete Garantien geschaffen. Diese seien hier als Gruppe der Schutzgarantien zusammengefaßt. Sie markieren m i t h i n nur einen Ausschnitt aus dem allgemeinen Schutzanspruch. Diesen Bestimmungen der C R C ist gemeinsam, daß sie die Beschreibung einer Gefahr und den Möglichkeiten, ihr vorzubeugen, oder sie zu beseitigen, i n den M i t t e l p u n k t stellen. Diese Gefahr kann i n äußeren Umständen begründet sein, geht aber typischerweise v o m Verhalten eines Dritten oder des Kindes selbst aus. Z u den von den Staaten zu ergreifenden Gegenmaßnahmen zählen daher neben Präventivmaßnahmen immer solche m i t Verbotscharakter. Etwas überspitzt lassen sich die Schutzgarantien dahingehend charakterisieren, daß sie einen Anspruch auf ein Verbot gegen Dritte oder das K i n d selbst vermitteln. Hafen spricht zutreffend von dem Recht des Kindes "not to be abandoned to his rights". 2 9 3

290 Anknüpfend an Köhler, der Schutzrechte für Kinder i.S.ν. Art. 10 IPwirtR als Untergruppe der sozialen Rechte sieht, vgl. ders., Aktivitäten, S. 975. 291 Diese Besonderheit belegt Moderne anhand einer Untersuchung einschlägiger Verfassungsbestimmungen, in der er zu dem Schluß kommt: "L'enfant n'a pas en principe plus de droits que l'adulte. Mais il est destinataire privilégé de certains droits qui sont censés contribuer à sa protection ou à son développement, ders., in: Association Henri Capitant, la Protection de l'Enfant, S. 591. 292 Diese Frage untersucht Ouazzani, in: Torelli, Protection, S. 54 ff. Er bejaht sie dahingehend, daß dem Kind jedenfalls "une attention particulières de la part des pouvoirs publics" zuteil werde müsse, ibd. S. 58. 293

Ders., Brigham Young Univ.L.Rev. 1976, S. 651.

2 1 6 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

D i e Doppelnatur des allgemeinen Schutzanspruches des Kindes zeigt sich auch i n der A r t und Weise seiner Umsetzung. Wie bei den Rechten des IPb ü r g R 2 9 4 k o m m e n diesbezüglich Verbote und, ähnlich wie bei den Rechten des IPwirtR, Präventivmaßnahmen i n Betracht. A u f g r u n d der Ausrichtung der Menschenrechtsidee am eigenverantwortlichen, erwachsenen Menschen findet sich eine Verbotsgarantie, d.h. ein Recht auf ein Verbot, i n keinem klassischen Menschenrechtskatalog. Vielmehr w i r d grundsätzlich auch die Freiheit geschützt, sich zu schaden, solange nicht die speziellen Einschränkungsmöglichkeiten, wie z.B. z u m Schutz der allgemeinen Sicherheit, dem Grenzen setzen. 2 9 5 Für Kinder formuliert die C R C nun Garantien, die den Staaten nicht nur Beschränkungen gestatten. Vielmehr werden die Staaten angehalten, das Recht des Kindes umzusetzen, vor einer möglichen Selbstgefährdung auch durch Verbote geschützt zu werden. b) Die Betrachtung

der einzelnen

Rechte

aa) Der Schutz vor Mißbrauch durch die Eltern, Art. 19 (Art. 8 bis a.F.) Inhalt Art. 19 ist dem Schutz des Kindes gewidmet, das sich i n der Obhut der Eltern, eines Elternteils, eines Vormunds oder eines anderen gesetzlichen Vertreters befindet. U m es vor jeder Form körperlicher oder geistiger Gewaltanwendung, Schadenszufügung oder Mißhandlung, Verwahrlosung, Vernachlässigung, schlechter Behandlung sowie der Ausbeutung einschließlich des sexuellen Mißbrauchs zu bewahren, solange es sich i n deren Obhut befindet, haben die Staaten alle geeigneten Maßnahmen zu treffen (Abs. 1). Abs. 2 nennt als Beispiele neben Maßnahmen zur Aufdeckung v o n M i ß brauchsfällen auch solche zur Vorbeugung und zur Nachbehandlung. Insbesondere soll präventiv dem K i n d und denen, die es betreuen, nach Maßgabe v o n Sozialprogrammen Unterstützung gewährt werden. Zuletzt w i r d die M ö g l i c h k e i t genannt, daß gegebenfalls ein Einschreiten der Gerichte vorgesehen sein soll.

294

Z.B. umfaßt die Gewährleistung des Rechts auf Leben die Einfuhrung auch eines an

Dritte gerichteten Tötungsverbots, vgl. Nowak, CCPR, Rdnr. 4 zu Art. 6. 293

Vgl. Kiss, in: Henkin, International Bill, S. 298.

V. Die Leistungsgarantien

217

Gang der Beratungen 1984 beriet die Arbeitsgruppe einen von Kanada eingebrachten Vorschlag, 296 der von Frankreich, der D D R , den Niederlanden, Polen und der Ukrainischen Sowjetrepublik als Diskussionsgrundlage favorisiert wurde, und der sich auf die Situation des Kindes bezog, das in der Obhut der Eltern, gesetzlich Verantwortlicher oder anderer Betreuungspersonen mißbrauchsgefährdet ist. Nach einigen Änderungen sprachlicher Art, wurde der Vorschlag als Abs. 1 angenommen. 297 Gegen den Widerspruch der D D R 2 9 8 beriet man über die Hinzufügung eines weiteren Absatzes, für den ein NGO-Vorschlag vorlag. Dieser formulierte als Zielsetzung der Schutzmaßnahmen: "effective prevention, identification, reporting, referral, investigation, treatment and follow-up of all such acts and omissions". 299 Als Gegenmodell favorisierte die Ukrainische Sowjetrepublik eine hauptsächlich i m Vorfeld wirkende Strategie, nämlich die Schaffung von Sozialprogrammen, die Unterstützung kinderreicher Familien und alleinerziehender Mütter, sowie die Einrichtung von Internaten für Kinder arbeits- oder obdachloser Eltern. 3 0 0 Nachdem der Vorsitzende der Arbeitsgruppe die USA, die UDSSR und die Ukrainische Sowjetrepublik zur Mitarbeit i n einer "drafting group" berufen hatte, gelangte ein Kompromißmodell, das beide Vorschläge zusammenfaßte, zur Annahme. 3 0 1 Diese Ergebnisse hatten auch in der zweiten Lesung Bestand. 302 Würdigung Die Staaten sind bereits an anderer Stelle in der C R C 3 0 3 dazu angehalten worden, solche Mißstände zu bekämpfen, auf die sich Art. 19 nun bezieht. Daher stellt sich die Frage, nach der besonderen Funktion des Art. 19. Sieht man von

296 E/CN.4/1984/71, para. 34: " The States Parties to the present Convention shall take all appropriate legislative and administrative measures to protect the child from all forms of physical or mental injury or abuse, neglect or negligent treatment, sexual abuse or exploitation or maître aiment while in the care of parents), legal guardian(s) or any other person caring for the child." 297 Ibd., para. 35 - 36, 38 - 39; u.a. setzte sich die Informal NGO Ad-hoc Group mit dem Begehren durch, zusätzlich "social and educational measures" einzufügen. 298

E/CN.4/1984/71, para. 40.

299

Ibd., para. 40.

300

Ibd., para. 47.

301

Ibd., para. 49, 50.

302 Hinzugekommen ist lediglich, daß das Kind auch vor jeglicher Schadenszufügung ("injury") zu schützen sei, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 316, 319. 303 In Betracht kommen Art. 3 Abs. 2, 24 Abs. 1, 37 Abs. 1 und die Schutzbestimmungen gegen die Ausbeutung: Art. 32, 33, 34 und 36.

2 1 8 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

seiner bewußtseinsfördemden Wirkung 3 0 4 einmal ab, die von der offenen Darlegung einer z.T. tabuisierten Problematik ausgeht, fällt auf, daß die empfohlenen Schutzmaßnahmen des Abs. 2 nicht nur Sozialleistungen i m Sinne des ukrainischen Vorschlags anmahnen, sondern dabei auch den Zusammenhalt der Familie berücksichtigen. Das Eingreifen der Gerichte, die eine Trennung herbeiführen können, w i r d als letzte Möglichkeit hinter verschiedenen Vorbeugemaßnahmen genannt und soll nur "gegebenenfalls" i n Betracht kommen. Dies läßt eine Abstufung erkennen, wonach alle anderen Maßnahmen vorrangig anzuwenden sind. Deren Praktikabilität und Erfolgsaussichten können an dieser Stelle nicht beurteilt werden, zumal ihre Umsetzung mit hohen Kosten verbunden sein dürfte. 305 Festzuhalten bleibt aber, daß die CRC an dieser Stelle erneut der Untrennbarkeit von Kinderschutz und Familienschutz Rechnung trägt. 306 Art. 19 birgt jedoch auch eine Einschränkung der elterlichen Erziehungsrechte, indem diese Bestimmung verlangt, daß das K i n d ausnahmslos vor jeder Gewaltanwendung ( " a l l forms o f physical or mental violence") geschützt werden muß. Der Gesetzgeber ist dadurch auch gehalten, alle geeigneten Maßnahmen z u m Schutz vor jeglicher elterlicher Gewaltanwendung zu ergreifen. Unter Gewalt fällt i m Sinne der C R C nicht nur die formal verbotene Gewalt, denn anders als z.B. i n Art. 3 4 3 0 7 wurde auf den Zusatz "unlawful" verzichtet. Vielmehr ist auf den natürlichen Wortsinn abzustellen. 3 0 8 Voraussetzung ist damit lediglich eine gewisse Intensität einer Handlung oder Maßnahme. Dennoch zieht Art. 19 eine weitere Grenze als Art. 37, denn nicht jede Form v o n Gewalt unterliegt zugleich dem Folterverbot.

304 Eingehend zu bisherigen Bemühungen auf internationaler Ebene insbesondere seitens der NGOs, Cohen, U.Day.L.Rev. 11 (1986), S. 616 ff. 303 Kritisch dazu Poulet, J.T. 109 (1990), S. 624 der den Katalog des Abs. 2 für zu wenig konkret hält, als daß er realisierbar wäre. 306

Ähnlich, das Recht elterliche Sorge genießen zu dürfen, nicht von den Ehern getrennt werden zu dürfen, das Recht vor rechtswidrigen oder willkürlichen Eingriffen in das Familienleben. 307 3oe

Vgl. dazu unten den Gang der Beratungen ee), bbb).

Vgl. dazu Webster's, Dictionary, S. 1594: "violence: 1. swift and intense force [...] 2. rough or injurious physical force, action or treatment [...] 3. an unjust or unwarranted exertion of force or power, as against rights, laws, etc. [...] 4. a violent act or proceeding [...] Chambers, Dictionary, S. 1647: "violence...the state or quality of beeing violent: excessive, unrestrained or unjustifiable force..."; auch der im französischen Text verwendete Begriff "violence" weist keinen Bezug zur Rechtswidrigkeit auf, vgl. dazu z.B. Hachette, Dictionnaire, S. 1169: "violence....force brutal exercée contre qqn..." oder Le Robert, Dictionnaire, S. 755, S. 754. Der Auffassung der Bundesregierung, mit "violence" sei ausschließlich die unrechtmäßige Gewaltanwendung gemeint, vgl. BT-Drucks. 12/42, S. 44 ist daher nicht zuzustimmen. Dem als alleinige Begründung herangezogenen Zitat aus dem Oxford Dictionary fehlt die erforderliche Überzeugungskraft, da damit eine der verschiedenen möglichen Bedeutungen ausgewählt wurde, vgl. Oxford Dictionary, S. 1421: "violence 1 (a) violent conduct, esp (Hervorh. d. Verf.) of an unlawful kind...l (b) great emtional intensity...2 severity or harshness...".

V. Die Leistungsgarantien

219

Allerdings läßt sich der flexiblen Formulierung des Art. 19 nicht entnehmen, daß eine bestimmte Maßnahme zu ergreifen wäre. Beispielsweise stünde ein Verbot elterlicher Gewaltanwendung zwar i m Einklang m i t Art. 19, es w i r d von diesem aber nicht gefordert. bb) Der Schutz vor wirtschaftlicher Ausbeutung, Art. 32 (Art. 18 a.F.) Inhalt M i t dem Ziel, das K i n d vor wirtschaftlicher Ausbeutung und gefährlicher oder näher umschriebener schädlicher Arbeit z u schützen, sollen die Vertragsstaaten Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, Sozial- und Bildungsmaßnahmen treffen. D a z u gehört insbesondere die Festlegung eines oder mehrerer Mindestalter für die Zulassung zu einer Beschäftigung, ferner die Schaffung v o n Regelungen der Arbeitszeit und -bedingungen und v o n Sanktionsmöglichkeiten zur wirksamen Durchsetzung des Ausbeutungsschutzes. Gang der Beratungen D i e Beratungen i n der Arbeitsgruppe zeichneten sich durch das Fehlen jeglicher inhaltlicher Kontroversen aus und konnten i m Verlauf der Tagung i m Jahre 1986 m i t einem Ergebnis abgeschlossen werden, 3 0 9 das auch i n der zweiten Lesung nahezu unverändert blieb. 3 1 0 . Nachdem man die ersten beiden Absätze eines kanadischen und den dritten Absatz des "Second Polish D r a f t " 3 1 1 kurzerhand zur Beratungsgrundlage erklärt hatte, 3 1 2 einigte man sich umgehend darauf, den ersten Absatz des kanadischen Vorschlags beizubehalten. Dieser konkretisierte das Verbot v o n wirtschaftlicher Ausbeutung und schädlicher A r b e i t . 3 1 3 D i e einzige Änderung bestand i n der Hinzufügung v o n "spiritual and moral" vor "development." 3 1 4 Anschließend beriet man kurz über den zweiten Absatz, der auf Initiative Finnlands 3 1 5

309

Vgl. E/CN.4/1986/39, para. 68 - 75.

310

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 507 - 512.

311

Abs. 3: "The States Parties [...] shall comply with the law prohibiting the employment of children before the age of fifteen years." 312

E/CN.4/1986/71, para. 68.

313

Ibd., para. 68: "1. The States Parties [...] recognize the right of the child to be protected from economic exploitation and from performing any work that is or is likely to be harmful to the child's health or education or which will interfere with his or her physical, mental or social development." 314 1

Damit folgte man einer Anregung des Heiligen Stuhls, ibd., para. 69.

I b d . , para.

0.

220

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

aus dem zweiten und dritten Absatz der Beratungsgrundlage geformt und v o n einer "drafting group" stilistisch verbessert worden w a r . 3 1 6 D i e Streichung der konkreten Mindestaltersgrenze v o n 15 Jahren, wie sie noch i m polnischen Vorschlag enthalten war, gab zu keinerlei Stellungnahmen Anlaß. A u f den Einwand, der Bereich der Familienarbeit, w i e z.B. der Teilnahme der K i n d e r an der Jagd, solle keiner Mindestaltersregelung unterworfen werden, 3 1 7 k a m es zur Streichung des Begriffs "or w o r k " unter lit. a ) , 3 1 8 aber weitere Änderungswünsche blieben unberücksichtigt. 3 1 9 N u r einzelne sprachliche Nachbesserungen wurden vorgenommen. 3 2 0 Allerdings gaben verschiedene Delegationen bereits interpretierende Feststellungen ab, u m möglichen Widersprüche zu ihrer nationalen Gesetzgebung zuvorzukommen. 3 2 1 I n der zweiten Lesung ergänzte man nur noch den Katalog möglicher Maßnahmen i n Abs. 2 u m "social and administrative". 3 2 2 Würdigung Der Schutz vor wirtschaftlicher Ausbeutung hat bereits i n vielfältiger Weise Berücksichtigung erfahren. Dabei ist nicht nur an die verschiedenen I L O Spezialabkommen 3 2 3 zu denken, deren Einhaltung i n den Beratungen sogar v o n dem Vertreter der I L O angemahnt wurde. 3 2 4 I n der UN-Erklärung v o n 1959 3 2 5

316

Ibd., para. 71: "The States Parties [...] shall take legislative and administrative measures to ensure the implementation of this Article. To this end, and having regard to the relevant provisions of other international instruments, the States Parties shall in particular: (a) provide for a minimum age or admission to employment or work; (b) provide for other appropriate regulations of the hours and conditions of employment; and (c) provide for appropriate penalties to ensure the effective enforcement of this Article." 317

Ibd., para. 72.

318

So auf Anregung der USA, ibd., para. 73.

319

Ibd., para. 73, 74, 76.

320

Z.B. ibd., para. 74.

321

Erklärung der USA, E/CN.4/1986/39, para. 69, daß dieser Artikel ganz generell den Schutz des Kindes vor gefahrlichen Arbeiten beträfe, aber keine Überprüfung jeder individuellen Situation verlange; die Erklärung Japans, ibd., para. 73, daß Ausnahmen in Form von leichter oder künstlerischer Arbeit eröffnet blieben; Erklärung der USA, ibd., para. 76, daß ein Mindestalter nur bei gefahrlichen Arbeiten festgelegt werden müsse. Ähnlich der Verlauf der zweiten Lesung: Indien, E/CN.4/1989/48, para. 510 weist daraufhin, daß angesichts der wirtschaftlichen und sozialen Lage in Indien viele Kinder arbeiten müßten, man aber schon die erforderlichen Gesetze verabschiedet habe; das Vereinigte Königreich kündigte ohne weitere Begründung einen Vorbehalt zu Art. 32 an, ibd., para. 511. 322 323 2

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 508. Vgl. oben 1. Kap., I., 2.; II., 2..; III., 2. Vgl. E / C N . 4 / 1 9 8 / , para.

.

V. Die Leistungsgarantien

221

wie auch i n Art. 10 Abs. 3 IPwirtR wurde diese Thematik vielmehr i n so allgemeiner Form w i e jetzt i n Art. 32 aufgegriffen. A u f f ä l l i g ist allerdings, daß Art. 32 und Art. 10 Abs. 3 I P w i r t R inhaltlich ähnliche Aspekte des Kinderarbeitsschutzes i n unterschiedlicher Weise formulieren. Dies ist darauf zurückzuführen, daß die Arbeitsgruppe i m Gegensatz zu ihrer sonstigen Verfahrensweise keinen A b g l e i c h m i t dem I P w i r t R vorgenommen hat, u m derartige Abweichungen weitestgehend zu vermeiden. Bereits die Umschreibung der schutzwürdigen Güter fällt bei Art. 32 umfangreicher aus. Statt " w o r k harmful to their morals or health or dangerous to life or l i k e l y to hamper their normal development" (Art. 10 Abs. 1 IPwirtR) heißt es nunmehr "any work that is likely to be hazardous or to interfere w i t h the child's education, or to be harmful to the child's health or physical, mental, spiritual, moral or social development". Nunmehr genügt i n jedem Fall die Wahrscheinlichkeit einer Gefahr oder Beeinträchtigung. Die Erziehung des Kindes w i r d als eigenständiger Gesichtspunkt hervorgehoben. Art. 32 schützt anders als Art. 10 Abs. 3 IPwirtR nicht die "normale E n t w i c k l u n g " , sondern die individuellen Entwicklungsmöglichkeiten des einzelnen Kindes. Der Schutzbereich w i r d dadurch umfassender beschrieben, gleichzeitig aber behindert die CRC auf diese A r t und Weise die Ausbildung eines festen Mindeststandards, der an den B e g r i f f der "normalen E n t w i c k l u n g " anknüpfen könnte. Ebenfalls umfassender fällt i n Art. 32 die Beschreibung der verbotenen Tätigkeiten aus, da es dort "from performing any w o r k ...." statt w i e i n Art. 10 Abs. 3 "from employment i n work..." heißt. I n Art. 32 w i r d damit kein abhängiges Arbeitsverhältnis vorausgesetzt. Allerdings sind die Vertragsstaaten i n Art. 32 nur auf den ersten B l i c k gehalten, Mindestaltersregelungen für einen größeren Bereich als nach Art. 10 Abs. 3 IPwirtR einzuführen. Art. 32 verwendet i n diesem Zusammenhang nur den B e g r i f f "employment" während sich Art. 10 Abs. 3 S. 4 "paid employment" bedient. I n Betracht k o m m t daher, "employment" einen weiteren Begriffsumfang zuzuordnen, der auch die unbezahlte Arbeit umfaßt. Dagegen spricht jedoch, daß "employment" das Bestehen einer "contractual relations h i p " 3 2 6 wesensimmanent ist, und dies wiederum eine Gegenleistung impliziert. Ferner belegt die Entstehungsgeschichte, daß gerade die unbezahlte Familien-

323 Vgl. Art. 9 Abs. 2: "The child shall not be admitted to employment before an appropriate minimum age; he shall in no case be caused or permitted to engage in any occupation or employment which would prejudice his health or education, or interfere with his physical, mental or moral development." 326

Vgl. Collin, Law Dictionary, S. 96.

2 2 2 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

arbeit nicht als v o n "employment" umfaßt gelten sollte. 3 2 7 Die CRC zieht daher m i t dem IPwirtR für den Bereich der Mindestaltersregelung gleich. I n den Detailvorschriften reicht Art. 32 insofern weiter, als dort auch angemessene Arbeitsbedingungen (vgl. lit. b) eingefordert werden. Für die Verwirklichung des Schutzes vor wirtschaftlicher Ausbeutung sieht Art. 32 anders als Art. 10 Abs. 3 IPwirtR nicht nur Verbots- und Strafmaßnahmen vor. Grundsätzlich sollen die Vertragsstaaten gem. Abs. 2 S. 1 Maßnahmen verschiedener A r t , w i e z.B. Erziehungsmaßnahmen, treffen. 3 2 8 Damit trägt die Bestimmung des Art. 32 neuen Erkenntnissen über die vielfältigen Ursachen der Kinderarbeit Rechnung, die nicht einseitig durch Verbote bekämpft werden können. 3 2 9 O b w o h l die CRC den IPwirtR insoweit aktualisieren kann, läßt sie indes auch weiterhin Lücken. Dies betrifft insbesondere die fehlende Festlegung eines Mindestalters für die unbezahlte und damit gerade für die Familienarbeit des Kindes. Desweiteren bleibt die Situation der M i l l i o n e n arbeitender Kinder außer Betracht, deren Überleben v o n ihrer Erwerbstätigkeit abhängt, und für die ein Verbot der Kinderarbeit keine Lösung darstellen kann. 3 3 0 cc) Der Schutz vor Drogen, Art. 33 (Art. 18 bis a.F.) Inhalt M i t dem Ziel, die Kinder sowohl vor dem illegalem Drogenkonsum zu schützen, als auch ihren Einsatz bei der unerlaubten Herstellung v o n Drogen und i m unerlaubten Verkehr m i t Drogen zu verhindern, verpflichten sich die

327

Vgl. oben bbb).

328

Beispiele weiterer Maßnahmen, die eine ursachenbezogene Lösung erfordert bei Aiston, Nord.T.InternatRet 58 (1989), S. 38 ff. Nach seiner Auffassung sei der umfassende Ansatz der CRC positiv zu bewerten, wenngleich ihm nur eine ergänzende Funktion zukommen könne, ibd., S. 51 f. 329 330

Vgl. oben 2., b), aa).

Vgl. Boyden / Hudson, Min.Rts Group Rep. 69 (1985), S. 7; Ein Beispiel dafür, wie man von staatlicher Seite den Realitäten zu begegnen versucht, liefert Kolumbien. Dort wird nicht versucht, die Kinderarbeit abzuschaffen, da dies aufgrund der wirtschaftlichen Verhältnisse der Bevölkerung nicht durchsetzbar wäre, sondern man will das Übel dadurch eindämmen, daß man Arbeitsgenehmigungen für Kinder erteilt. Gleichzeitig hat man gesetzliche Mindeststandards hinsichtlich der Arbeitsbedingungen eingeführt, die über die Genehmigungspraxis durchgesetzt werden sollen. So darf beispielsweise die Arbeitszeit sechs Stunden täglich nicht überschreiten und Kinder sollen die gleichen Urlaubsansprüche haben wie Erwachsene. Zuständige Stelle ist die "Direction générale de l'enfant au travail", die 1982 eingerichtet worden ist. Da jedoch die meisten Kinder im Bereich der Schattenwirtschaft arbeiten, wo derartige Regelungen nicht greifen, kann dieses Projekt nicht zu spürbaren Verbesserungen führen; vgl. Cantwell, Tribune 2 No. 4 (1985), S. 7.

V. Die Leistungsgarantien

223

Staaten z u geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, Sozial- und Bildungsmaßnahmen. A l s Suchtmittel gelten dabei nur "narcotic drugs and psychotropic substances as defined i n the relevant international treaties". A l s einschlägige Verträge k o m m e n hier die Single Convention on Narcotic D r u g s 3 3 1 und deren Zusatzprotokoll 3 3 2 sowie die Convention on Psychotropic Substances 333 i n Betracht. 3 3 4 Gang der Beratungen I m Anschluß an die Ausarbeitungen des Artikels 18 zur wirtschaftlichen Ausbeutung i m Jahre 1986, widmete sich die Arbeitsgruppe unmittelbar Art. 18 b i s . 3 3 5 Z u Beginn lagen der Arbeitsgruppe ein chinesischer 3 3 6 und ein N G O Vorschlag 3 3 7 vor. Während letzterer das K i n d ausschließlich m i t unterstützenden Maßnahmen ohne Strafcharakater vor dem Drogenkonsum schützen w o l l t e , 3 3 8 sollte nach chinesischer Vorstellung das K i n d zwar ebenfalls vor dem Drogenkonsum bewahrt, und sogar daran gehindert werden. A b e r der Vorschlag Chinas enthielt keine speziellen Vorgaben für die Umsetzung dieser Z i e l e . 3 3 9 Er klammerte Strafmaßnahmen nicht aus. Ähnliche Unterschiede bestanden i n der A r t und Weise, wie die Vorschläge die M i t w i r k u n g v o n K i n d e r n i n der unerlaubten Herstellung v o n Drogen sowie bei dem unerlaubten Verkehr m i t Drogen beurteilten. Der chinesische Vorschlag behandelte das K i n d als potentiellen aktiven Drogenhändler, dem dieses Tun untersagt werden müsse. 3 4 0 Weiter sah er die strafrechtliche Verfolgung der Hintermänner vor, die die Kinder anstifteten oder sonst für den Drogenhan-

331

Single Convention on Narcotic Drugs of 30 March 1961, UNTS Bd. 520, S. 204.

332

Amending Protocol of 25 March 1972, U.N. Doc. E/CONF.63/9, I.L.M. 11 (1972), S. 804.

333

Convention on Psychotropic Substances of Feb. 21, 1971, U.N. Doc. E/CONF.58/6 of February 19, 1971) auch I.L.M. 10 (1971), S. 261. 334

Vgl. Bennett, Cornell IntematL.J. 20 (1987), S. 12 FN 63.

333

Vgl. E/CN.4/1986/39, para. 77 - 83.

336

E/CN.4/1986/39, para. 77.

337

E/CN.4/1986/WG.1/WP.1.

338

E/CN.4/1986/WG. 1/WP. 1 : "The States Parties to the present Convention shall take all necessary national and international measures of a scientific, technical, educational, remedial and curative nature to protect children from the abuse of narcotic and psychotropic substances as [...], and shall combat all forms of distribution to children, and the use of children in the trafficking of such substances." 339 "The States Parties [...] shall take all appropriate legislative, administrative, social and educational measures to prevent and prohibit a child from taking narcotic drugs [...]." 340

"[...] and prohibit trafficking in narcotic drugs by a child".

2 2 4 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

del heranzogen. 3 4 1 Der N G O - E n t w u r f zielte dagegen nur auf die Bekämpfung des Einsatzes v o n Kindern, ohne diese als Täter zu qualifizieren. 3 4 2 Zur Bestimmung der v o n Art. 33 erfaßten Drogen verwiesen beide Vorschläge auf die Definitionen i n den entsprechenden internationalen Übereinkünften betreffend die "narcotic drugs", der NGO-Vorschlag zusätzlich auf jene der A b k o m m e n über "psychotropic substances". Obzwar die US-amerikanische Delegation anregte, auch andere Drogen, w i e z.B. A l k o h o l , einzubeziehen, 3 4 3 k a m eine Diskussion über eine entsprechende Erweiterung nicht zustande. Eine eingesetzte "informal working party" erarbeitete die anschließend angenommene Version, 3 4 4 wobei sie nur den weiten Umsetzungsspielraum i m Sinne Chinas übernahm. Dessen Sichtweise, daß dem K i n d eine aktive Rolle an Herstellung und Vertrieb zukomme, schloß sie sich dagegen nicht an. I n der zweiten Lesung 3 4 5 wurde dieser Text nur geringfügigen sprachlichen Nachbesserungen 346 unterzogen. Würdigung Anknüpfend an den Verlauf der Beratungen ist zunächst festzuhalten, daß Art. 33 nur einen Teil der für Kinder relevanten Suchtmittel aufgreift, nämlich nur solche, deren Mißbrauch auch bei Erwachsenen international bekämpft wird. Bedauerlicherweise bleiben solche Substanzen ausgespart, die schädliche Auswirkungen auf Kinder haben, aber von Erwachsenen legal konsumiert werden können. Dies trifft i n erster Linie auf den A l k o h o l zu, daneben ist aber auch an Tabakerzeugnisse und Pharmazeutika zu denken. Eine umfangreichere Formulierung wäre daher wünschenswert gewesen, die der unterschiedlichen Gefährdung v o n Erwachsenen und Kindern besser gerecht geworden wäre. 3 4 7

341 Ibd., para. 77: "[...] apply sanctions, including appropriate criminal sanctions, to anyone who uses or incites a child to become involved in various forms of drug trafficking." 342 Vgl. FN 338, "and shall combat all forms of distribution to children, and the use of children in the trafficking of such substances." 343

Ibd., para. 81.

344

Ibd., para. 82.

343

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 513 - 516.

346

Eingefügt wurde "administrative" [... measures] und "illegal" durch "illicit" ersetzt, ibd. para. 514, 515. 347 Bennett sieht hier eine schwerwiegende Auslassung, "[...] because alcohol is perhaps the most serious substance abuse problem facing to children", ders., Cornell InternatL.J. 20 (1987), S. 12 f; ähnlich kritisch Raymond, J.C.P. 64 (1990), Nr. 32.

V. Die Leistungsgarantien

225

M i t B l i c k auf die Suchtstoffe, die von der C R C erfaßt werden, ist anzumerken, daß die besonderen Belange des Kindes i n den einschlägigen U N A b k o m m e n zur Drogenbekämpfung 3 4 8 nicht ausreichend berücksichtigt werden, o b w o h l die Zahl drogenabhängiger Kinder stetig steigt. Beispielsweise w i r d die Bestrafung der Drogenkriminalität gem. Art. 22 Convention on Psychotropic Substances 349 der Situation von Kindern als Opfer und Täter nicht gerecht. A u c h k o m m t dort der Prävention nur ein sekundärer Stellenwert zu. Gem. Art. 20 dieses Übereinkommens sind die Staaten nur gehalten, alle durchführbaren Maßnahmen zu ergreifen. Gerade die zwingende Einführung v o n Vorbeugemaßnahmen wäre für Kinder aber vielversprechend. Insoweit liefert Art. 33 einen neuen Denkanstoß, indem nicht mehr durch Verbote, sondern vor allem auch durch Angebote sozialer und bildungspolitischer Natur der Drogenkonsum verhindert werden soll. Eine darüber hinausgehende konkrete Fortentwicklung des Kinderschutzes auf diesem Gebiet kann durch die vage formulierten Pflichten des Art. 33 allerdings nicht eingeleitet werden. dd) Der Schutz vor sexueller Ausbeutung, Art. 34 (Art. 18 ter a.F.) Inhalt Die Schutzpflicht der Vertragsstaaten i.S. des Art. 34 erstreckt sich auf alle Formen sexueller Ausbeutung und sexuellen Mißbrauchs v o n Kindern, namentlich durch Prostitution und Pornographie. I m H i n b l i c k darauf sind alle geeigneten innerstaatlichen sowie zwei- und mehrseitigen Maßnahmen zu treffen. Gang der Beratungen A l s 1987 gleich mehrere Vorschläge dieses Problem aufgriffen, stellte dies ein N o v u m i n der Geschichte der Kinderrechtserklärungen dar, denn die Vorläufer der C R C bzw. des "Second Polish Draft" postulierten nur ein allgemeines Verbot des Kinderhandels und der Ausbeutung. 3 5 0

348

Vgl. oben aa); dazu näher Waddell, AJIL 64 (1970), S. 310 ff.

349

Gem. Abs. 1 lit. a) verpflichten sich die Staaten uneingeschränkt, Zuwiderhandlungen mit einer Strafe zu sanktionieren, die im Regelfall als Freiheitsentzug ausgestaltet ist. Gem. Art. 22 Abs. 1 lit. b) bleibt es den Staaten lediglich vorbehalten, Maßnahmen des Entzugs und der Wiedereingliederung zusätzlich nach ihrem Ermessen anzubieten: "Notwithstandingly [...] the Parties may (!, Hervorh. d. Verf.) provide [...] measures of treatment, education after-care [...]." 330 Ein erster konkreter Vorschlag für die Einfügung eines entsprechenden Artikels findet sich in einem Aufsatz einer NGO-Vertreterin über die Lücken des Mißbrauchsschutzes innerhalb der CRC von Cohen, U.Day.L.Rev. 11 (1986), S. 633 f.

15 Dorsch

226

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

D i e eingebrachten Vorschläge waren sehr unterschiedlich konzipiert. Beispielsweise wurde einmal die sexuelle Ausbeutung i n Anlehnung an frühere A b k o m m e n m i t dem Kinderhandelsverbot verknüpft. 3 5 1 Dagegen führte ein anderer Vorschlag die sexuelle Ausbeutung als Unterfall der allgemeinen Ausbeutung an. 3 5 2 Nachdem sich die Arbeitsgruppe uneins hinsichtlich der einzelnen inhaltlichen Komponenten zeigte, 3 5 3 forderte der Vorsitzende einige Staaten auf, für drei unterschiedliche A r t i k e l j e einen E n t w u r f auszuarbeiten, d.h. neben der sexuellen Ausbeutung sollte der Kinderhandel wie auch die Ausbeutung i m allgemeinen i n einem eigenen A r t i k e l thematisiert werden. 3 5 4 Der danach entstandene Kompromißvorschlag zur sexuellen Ausbeutung 3 5 5 löste i n einigen Punkten Kontroversen aus, da manche Delegationen eine rechtmäßige sexuelle A k t i v i t ä t von Kindern für einen Widerspruch i n sich ansahen. Daran knüpften sie die Forderung nach der Streichung v o n "unlawful" i n lit. ( b ) . 3 5 6 Andere hielten "exploitative" i n lit. (b) für überflüssig, da schließlich jede Kinderprostitution verhindert werden müsse. 3 5 7 N a c h der Gegenauffassung war der Zusatz "unlawful" wegen der D e f i n i t i o n des Kindes i n Art. 1 erforderl i c h . 3 5 8 I n einigen Staaten erreichten bereits 16-jährige die gesetzliche sexuelle Volljährigkeit (sexual maturity) und nach ihrer Heirat dürfe ihr sexuelles Verhalten deshalb nicht verhindert werden. 3 5 9 I m übrigen ginge es nicht u m eine Regelung des Sexuallebens der Kinder i.S. von Art. 1, sondern u m die Bekämpfung der sexuellen Ausbeutung. Daher könne auch auf den B e g r i f f "exploitative" i n lit. (b) nicht verzichtet werden. 3 6 0

331

So von USA und Kanada, ibd., para. 74.

332

So der von Frankreich und der Niederlande, ibd., para. 71.

333

ibd., para. 74 - 78.

334

Ibd., para. 79.

333

E/CN.4/1987/25, para 84: "1. The States Parties to the present Convention undertake to protect the child from all forms of sexual exploitation and sexual abuse. For these purposes the States Parties shall in particular prohibit: (a) the abduction or sale of children and trafficking in children: (b) the exploitative use of children in prostitution or other unlawful sexual practices; (c) the exploitative use of children in pornographic performances and materials." 336

China, ibd., para. 85; Yemen, ibd., para. 87; UdSSR, ibd., para. 87;

337

So Norwegen, ibd., para. 85.

338

So die Niederlande, ibd., para. 86.

339

Diesem Altersargument war auch die UdSSR schließlich zugänglich, ibd., para. 88.

360

So Frankreich und die Niederlande, ibd., para. 88.

V. Die Leistungsgarantien

227

Nachdem die M e i n u n g laut geworden war, die Ausbeutung der Kinder, die für pornographische Darstellungen oder Darbietungen i.S. v o n lit. (c) verwendet werden, sei bereits v o n den vorangehenden Beispielsfällen umfaßt, bedurfte es beträchtlichen Beharrungsvermögens seitens der norwegischen Delegation, 3 6 1 u m die Beibehaltung der lit. (c) durchzusetzen. 3 6 2 Die zweite Lesung brachte keine weiteren Änderungen m i t sich. 3 6 3 Würdigung Angesicht des wachsenden Problems der sexuellen Ausbeutung v o n Kindern muß es erstaunen, i n w e l c h knapper und unverbindlicher Weise die CRC diese Thematik behandelt. Aufgrund des weiten Kindbegriffs i n Art. 1 war zwar eine hinreichend flexible Formulierung des Schutzes erforderlich, 3 6 4 die das Sexualleben der Jugendlichen, die noch Kinder i.S. der K o n v e n t i o n sind, respektiert. Aber es kann nicht zufriedenstellen, wenn es den Staaten i n v o l l e m Umfang überlassen bleibt, welche Maßnahmen sie als geeignet ansehen und entsprechend umsetzen. Es ist w o h l auf den Zeitmangel der Arbeitsgruppe zurückzuführen, wenn diese weder über Anregungen diskutierte, die auf strengere Staatenpflichten zielten, 3 6 5 noch über einen Beispielkatalog, der den Staaten zumindest konkretere Anregungen an die Hand gegeben hätte. Dieser Eindruck verstärkt sich durch einen Vergleich m i t dem bereits ab 1982 beratenen Art. 17 über die Förderung des Informationszugangs, der sehr detailliert zu wünschenswerten Maßnahmen Stellung n i m m t . 3 6 6 Ferner ist zu kritisieren, daß die Problematik der Verheiratung v o n K i n d e r n vor Erreichung eines angemessenen Mindestalters und gegen ihren W i l l e n auch an dieser Stelle keine Erwähnung gefunden hat, o b w o h l die Abschaffung veralteter und m i t der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte nicht mehr zu vereinbarender Sitten und Bräuche zur Zielsetzung der Heiratsmindestalterkonvention gehörte, 3 6 7 und ein sachlicher Zusammenhang m i t der sexuellen Ausbeutung v o n Kinder besteht.

361

Ibd., para. 85.

362

Unterstützt wurde sie schließlich von der UdSSR, ibd., para. 87.

363

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 517 - 519.

364

Vgl. die Beratung hinsichtlich "unlawful" und "exploitative", oben bbb).

363

So im Vorschlag Senegals, ibd., para. 75: "including penalties or other sanctions to ensure effective enforcement"; ähnlich der Vorschlag von Cohen, U.Day.L.Rev. 11 (1986), S. 633 f.: "Such measures shall provide for appropriate sanction or penalties to be applied [...]". 366

Vgl. oben V., 3., a).

367

Vgl. Böhmer, V N 1968, S. 112.

228

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

D i e angenommene Fassung kann daher nur unter dem Aspekt ihrer bewußtseinsfördernden W i r k u n g positiv gewürdigt werden. ee) Schutz vor Ausbeutungen sonstiger A r t , Art. 36 (Art. 18 quinto a.F.) Inhalt D i e Vertrags Staaten verpflichten sich, das K i n d "vor allen sonstigen Formen der Ausbeutung", die das Wohlergehen ( " w e l f a r e " ) 3 6 8 des Kindes " i n irgendeiner Weise beeinträchtigen", zu schützen. Gang der Beratungen Nachdem der Vorsitzende der Arbeitsgruppe 1987 vorgeschlagen hatte, die Themen sexuelle Ausbeutung, Kinderhandel und Ausbeutung i m allgemeinen i n j e w e i l s eigenständigen A r t i k e l n zu verankern, 3 6 9 präsentierte die dafür eingesetzte Gruppe einen Text, der neben "all other forms o f exploitation" auch noch "degrading treatment and all acts prejudicial to the moral, spiritual, mental or physical integrity o f the child" umfaßte. 3 7 0 Der Zusatz "degrading treatment" verfiel indes unmittelbar der Streichung, da er wegen Art. 19 Abs. 2 lit. a) a.F. als überflüssig betrachtet wurde. 3 7 1 Die Frage, ob es überhaupt eines Artikels dieses Inhalts bedürfe, war ebenfalls nicht unumstritten, 3 7 2 aber Kanada wußte m i t dem Hinweis zu überzeugen, daß Art. 10 Abs. 3 I P w i r t R neben der wirtschaftlichen auch die soziale Ausbeutung nenne. Würde letztere nicht v o n der C R C eingeschlossen, stelle dies einen Rückschritt hinter den Standard des Paktes dar. 3 7 3 Frankreich stützte Art. 18 quinto a.F. m i t dem Argument, die physische Integrität des Kindes müsse auch dann geschützt werden, wenn damit keine wirtschaftliche Ausbeutung verbunden sei. 3 7 4 Z w a r einigte man sich auf die Streichung der von Frankreich favorisierten Aufzählung v o n Integritätsverletzungen, 3 7 5 aber "any aspect o f the child's integrity" als übergeordneter B e g r i f f erwies sich ebenfalls nicht als konsensfähig. Vor allem die U S A lehnten den ihrem Rechtssystem v ö l l i g fremden

368 Die offizielle deutsche Übersetzung verwendet hier, wie auch für "best interests of the child", den Begriff "Wohl des Kindes", vgl. BT-Drucks. 12/42, S. 20. 369

E/CN.4/1987/25, para. 79; vgl. auch ee), bbb).

370

Ibd., para. 90.

371

Ibd., para. 90.

372

Ibd., para. 90.

373

Ibd., para. 91.

374

Ibd., para. 91.

373

"[...] all acts prejudicial to the moral, spiritual, mental or physical integrity of the child", ibd., para. 92.

V. Die Leistungsgarantien

229

B e g r i f f der "integrity" ab. 3 7 6 Der Anregung der N G O - G r o u p war es schließlich zu verdanken, daß m i t "welfare", einem Begriff, der der Erklärung v o n Teher a n 3 7 7 entnommen ist, eine Lösung gefunden wurde. 3 7 8 Ohne inhaltliche Änderungen fand diese Fassung i n der zweiten Lesung ihre Bestätigung. 3 7 9 Würdigung Art. 36 ist als Auffangnorm der C R C 3 8 0 zu verstehen und geeignet, bereits bestehende L ü c k e n der Konvention zumindest teilweise zu schließen, w i e z.B. aufgrund des fehlenden Verbots, Kinder zu medizinischen Versuchen zu mißbrauchen oder sie i m Bereich der Familienarbeit übermäßig zu belasten. Darüber hinaus ist der Auffassung Pouleaus zuzustimmen, daß sich Art. 36 sehr wahrscheinlich auf Situationen beziehen solle, deren Beschreibung oder Vorstellung jetzt noch nicht m ö g l i c h sei. 3 8 1 Allerdings ist zu berücksichtigen, daß Art. 36 nicht jede für das K i n d nachteilige Ausbeutung verbietet. Das K i n d soll vor solchen Ausbeutungen geschützt werden, die sein Wohlergehen i n irgendeiner Weise beeinträchtigen. Der Text verwendet hier nicht "prejudicial to any aspects o f the child's best interests" sondern "prejudicial to any aspects o f the child's welfare", weshalb nicht auf eine Beeinträchtigung des "Kindeswohls" (bests interests o f the child) wie i.S. v o n Art. 3 Abs. 2 oder Art. 18 abzustellen ist. 3 8 2 Der Terminus "child's welfare" hat demgegenüber eine konkretere Bedeutung, woraus ein weniger weitreichender Schutzbereich des Art. 36 resultiert. Neben dem allgemeinen Wortsinn v o n " w e l f a r e " 3 8 3 spricht ferner für diese Differenzierung, daß eine

376

Ibd., para. 93; ähnliche Bedenken äußerte Finnland, ibd., para. 92.

377

Vgl. Art. 2 des Schlußsatzes der Teheran-Proklamation (Final Act of the International Conference on Human Rights at Teheran, 22.4. - 13. 5. 1968, A/Conf.32/41, S. 5: "Therefore, The International Conference on Human Rights, [...] 2. Urges all peoples and governments to dedicate themselves to the principles enshrined in the Universal Declaration of Human Rights and to redouble their efforts to provide for all human beings a life consonant with freedom and dignity and conducive to physical, mental, social and spiritual welfare." 378 Ibd. para. 93; zustimmend insbesondere auch die UdSSR, die einen möglichst weiten Begriff befürwortete. 379

E/CN.4/1989/48, para. 525.

380

So auch Cohen, U.Day.L.Rev. 11 (1986), S. 634, die die Blankettbestimmung positiv

würdigt. 381

Vgl. ders., J.T. 109 (1990), S. 625.

382

Mißverstständlich daher die offizielle deutsche Übersetzung, vgl. BT-Drucks. 12/42, S. 20: "Formen der Ausbeutung, die das Wohl des Kindes in irgendeiner Weise beeinträchtigen". 383 Vgl. Oxford Dictionary, S. 1449 zu "welfare": 1. good health, happiness, prosperity, etc of a person or group [...]" .

230

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

dem K i n d e s w o h l entsprechende Ausbeutung absurd, und das Erfordernis einer Kindeswohlbeeinträchtigung deshalb ohne eigenen Sinngehalt wäre. ff) Der Schutz des Kindes i n bewaffneten Konflikten, Art. 38 (Art. 20 a.F.) Inhalt Abs. 1 knüpft an die bestehenden Vorschriften des humanitären Völkerrechts an, die für das K i n d Bedeutung haben, und verpflichtet die Vertragsstaaten, sie zu beachten und für deren Einhaltung zu sorgen. Allerdings betrifft dies nur solche Regeln, die für den einzelnen Staat i m Einzelfall bereits verbindlich sind. D i e Abs. 2 und 3 beziehen sich auf die M ö g l i c h k e i t , daß auch das K i n d auf der Seite der Kämpfenden stehen kann. Die Vertragsstaaten verpflichten sich danach, m i t allen durchführbaren Maßnahmen sicherzustellen, daß K i n d e r vor Erreichung ihres 15. Lebensjahres zumindest "nicht unmittelbar an Feindseligkeiten" teilnehmen. Weiter sehen die Staaten davon ab, sie zu den Streitkräften einzuziehen. Hinsichtlich der Gruppe der 15 bis 18-jährigen bemühen sich die Staaten, die jeweils Ältesten einzuziehen. I n Abs. 4 schließlich geht es u m den Schutz der Kinder als Zivilisten. Insoweit treffen die Vertragsstaaten alle durchführbaren Maßnahmen, u m die Kinder zu schützen und zu pflegen, die v o n einem bewaffneten K o n f l i k t betroffen sind. Dabei handeln sie i m Einklang m i t ihren Verpflichtungen nach dem humantiären Völkerrecht, die Z i v i l b e v ö l k e r u n g zu schützen. Gang der Beratungen Die Abfassung dieser Bestimmung bereitete der Arbeitsgruppe größte Schwierigkeiten, und selbst nach Abschluß der zweiten Lesung sah sich der Vorsitzende zu dem Hinweis veranlaßt, daß die Staaten eine Wiedereröffnung der Diskussion i n der Menschenrechtskommission oder i n der Generalversammlung bewirken könnten, u m zumindest eine vorläufige Konsensbildung i n der Arbeitsgruppe herbeizuführen. 3 8 4 M i t B l i c k auf Abs. 2 (Mindestalter für die Teilnahme an Feindseligkeiten) hatten nämlich einige Staaten am Ende der Beratungen i n der Arbeitsgruppe erklärt, daß insofern überhaupt k e i n Konsens gefunden worden sei. 3 8 5

384 383

E/CN.4/1989/48, para. 622.

So unmittelbar nachdem der Vorsitzende das Vorliegen des Konsenses festgestellt hatte: Australien, Österreich, Belgien, Finnland, Italien, die Niederlande, Neuseeland, Schweden, Schweiz und Venezuela, ibd., para. 612; später im Rahmen allgemeiner abschließender Erklärungen, ibd., para. 732 (ohne Nennung der einzelnen Staaten).

V. Die Leistungsgarantien

231

Vorausgegangen war die Beratung und Annahme einer ersten Fassung i m Jahre 1986 3 8 6 , eine Wiederaufnahme der Diskussion i m Jahre 1987 3 8 7 , die zu einer Ergänzung führte, und eine erneute Eröffnung der Beratung i n der zweiten Lesung 3 8 8 , die ebenfalls Änderungen nach sich zog. I m einzelnen gestaltete sich der A b l a u f der Beratungen w i e folgt: Zuerst wählte die Arbeitsgruppe 1986 aus mehreren eingebrachten Vorschlägen 3 8 9 eine Version als Beratungsgrundlage, die v o n Polen, Belgien, Finnland, den Niederlanden, Peru, Senegal und Schweden getragen wurde. Deren erster Absatz mahnte zur Einhaltung relevanter bestehender Regelungen: "The States Parties to the present Convention undertake to respect and to ensure respect for rules o f international humanitarian law, applicable i n armed conflicts w h i c h are relevant to the c h i l d . " 3 9 0 M i t dem klarstellenden Zusatz "to them" nach "applicable" wurde er umgehend angenommen. 3 9 1 Diese Passage blieb auch i n der Folgezeit unangetastet. Der zweite A b s a t z 3 9 2 des vorgeannten Vorschlags gab dagegen den Anstoß zu einer Kontroverse, die auch i n der Zukunft immer wieder ausbrechen sollte. Sie entzündete sich an der Frage, ob die Teilnahme bzw. die Rekrutierung allgemein für alle Kinder oder für konkret benannte Altersklassen ausgeschlossen werden sollte. Zunächst sprachen sich Venezuela 3 9 3 und A l g e r i e n 3 9 4 für ein umfassendes Verbot aus und damit für die Beibehaltung der Ausgangsversion. Für eine Altersgrenze hinsichtlich der Einziehung zu den Streitkräften plädierten indes das Vereinigte K ö n i g r e i c h 3 9 5 , Kanada 3 9 6 und Bangladesch 3 9 7 .

386

Vgl. E/CN.4/1986/39, para. 124 - 165.

387

Vgl. E/CN.4/1987/25, para. 160 - 165.

388

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 600 - 622.

389

Vgl. ibd., para. 124; u.a. der damaligen Kriegsgegner Iran und Irak, die jedoch keinerlei Echo fanden. 390 Ibd., para. 124, 125: "The States Parties to the present Convention undertake to respect and to ensure respect for rules of international humanitarian law, applicable in armed conflicts which are relevant to the child.". 391

Ibd., para. 129.

392

"In order to implement these obligations, the States Parties to the present Convention shall, in conformity with the relevant rules of international humanitarian law, refrain in particular from recruiting children into the armed forces and shall take all feasible measures to ensure that children do not take part in hostilities", E/CN.4/1986/39, para. 124. 393

Ibd., para. 132.

394

Ibd., para. 137.

393

Ibd., para. 130.

396

Ibd., para. 130. Ibd., para.

1 .

2 3 2 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Nachdem eine solche Konkretisierung auch von einer "drafting g r o u p " 3 9 8 gestützt worden war, gelangte sie zur Annahme. 3 9 9 A u c h die Teilnahme von Kindern an Auseinandersetzungen sollte nach dem E n t w u r f der "drafting group" i m Gegensatz zur Ausgangsversion i n indirekter Form zulässig bleiben, 4 0 0 denn die Arbeitsgruppe stimmte der Formulierung "[...] no child takes a direct [!, d.V.] part i n hostilities" z u . 4 0 1 Seitens der schwedischen Delegation wurde 1986 zusätzlich der Aspekt des Schutzes des Kindes als Angehörigen der Zivilbevölkerung zur Sprache gebracht. 4 0 2 M i t der Maßgabe, daß als Schutzmaßnahmen nur "all feasible measures" und nicht mehr "any necessary measures" zu ergreifen seien, 4 0 3 wurde umgehend ein entsprechender Abs. 3 angenommen. 4 0 4 Nachdem verschiedene NGOs das Ergebnis von 1986, namentlich Abs. 2, als Rückschritt hinter den bestehenden Standard kritisiert hatten, und auf der 25. Internationalen Rot-Kreuz-Konferenz ausdrücklich die Wahrung dieses Standards auch i n der CRC angemahnt worden war, 4 0 5 unternahmen die Delegationen der Schweiz und Schwedens 1987 den Versuch, die Debatte über Art. 20 a.F. wiederzueröffnen. Da der Vorsitzende aber auf die Annahme i m Vorjahr verwies, 4 0 6 plädierte Schweden für eine erneute Sachdiskussion i n der zweiten Lesung 1989. 4 0 7

398

Diese setzte sich aus Finnland, der UdSSR, dem Vereinigten Königreich und Venezuela zusammen, ibd., para. 135. 399 "States Parties [...] shall refrain in particular form recruiting any child who has not attained the age of fifteen years into their armed forces", ibd., para. 136. 400

Ibd., para. 136.

401

Ibd., para. 140.

402

Ibd., para. 141.

403

Dem war ein Änderungsverlangen der USA vorausgegangen, ibd., para. 142, der in einem von Schweden, in Absprache mit Australien, den Niederlanden, den USA und dem ICRC ausgearbeiteten Kompromißvorschlag Berücksichtigung fand, ibd., para 144. 404 Ibd., para. 145: "In accordance with their obligations under international humanitarian law to protect the civilian population in armed conflicts, States Parties to this Convention shall take all feasible measures to ensure protection and care of children who are affected by an armed conflict" 403

Resolution I X (On the protection of children in armed conflicts) adopted by the 25th International Conference of the Red Cross in oct. 1986, para. 7 : "Expresses its support for the work of the United Nations Commission on Human Rights regarding the drafting of a Convention on the Rights of the Child and stresses that the protection accorded by the new Convention should be at least the same as that accorded by the Geneva Conventions and the two Additional Protocols"; diese wird zitiert in der Stellungnahme des ICRC, E/CN.4/1988/28, para. 74. 406 4

E/CN.4/1987/25, para. 163. Ibd., para.

.

233

V. Die Leistungsgarantien

Aber noch zuvor, nämlich i m Frühjahr 1988 fand eine Nachbesserung statt, was nicht zuletzt der Resolution der Generalversammlung zur Wahrung des bisher erreichten Menschenrechtsstandards, 408 sowie der K r i t i k i n der Literat u r 4 0 9 zuzuschreiben war. Gemäß dem neu eingefügten Abs. 3 waren nun i n der Gruppe der 15 bis 18-jährigen die jeweils Älteren vorrangig bei der Einziehung zu den Streitkräften zu berücksichtigen. 4 1 0 D a m i t bekräftigte man Art. 77 Abs. 2 des 1. Zusatzprotokolls zu den Genfer A b k o m m e n . 4 1 1 I m übrigen konnte jedoch weder die Streichung von "direct", i n Bezug auf die Teilnahme an Feindseligkeiten, noch die Ersetzung "feasible" durch "necessary" i n Bezug auf die Schutzmaßnahmen zugunsten der Kinder als Teil der Zivilbevölkerung, durchgesetzt werden. 4 1 2 N a c h Auffassung einiger Staaten handelte es sich dabei nämlich nicht u m die Beibehaltung, sondern u m die Verbesserung des bisherigen Standards. 413 Ausdrücklich für eine solche Änderung sprachen sich indes das Internationale Rote Kreuz wie auch der Vertreter des U N H C R aus. 4 1 4 Da einige Staatenvertreter eine Änderung der Haltung ihrer j e w e i l i g e n Regierungen für m ö g l i c h hielten, wollte man eine abschließende Diskussion der zweiten Lesung vorbehalten. 4 1 5 Demgemäß wurde i n diesem letzten Verfahrensabschnitt erneut über Abs. 2 (Teilnahme an Feindseligkeiten) und Abs. 4 (Schutz der Zivilbevölkerung) diskutiert, 4 1 6 während die Abs. 1 und 3 ohne Beratung angenommen wurden. 4 1 7 Für Abs. 2 hatte eine "drafting g r o u p " 4 1 8 z w e i Versionen erarbeitet, die der Teilnahme an Feindseligkeiten unterschiedlich enge Grenzen zogen. Die eine

408

A/RES/41/120; Schweden E/CN.4/1988/28, para. 72.

1988

berief

sich

1988

ausdrücklich

auf

sie,

vgl.

409 Eingehende Kritik an dem Vorschlag aus dem Jahre 1986 bei Krill, Convention, insbes. S. 5 f., Mann, Child Soldier, S. 55: "wholly inadequate" (v.a. hinsichtlich der fragmentarischen Wiederholung des Art. 77 Abs. 2 Protokoll I und des Fehlens einer konkreten Altersgrenze). 410

E/CN.4/1988/28, para. 71 - 72, 78.

411

So ausdrücklich der Sponsor Schweden, ibd., para. 72.

412

Ibd., para. 74.

413

E/CN.4/1988/28, para.74.

414

Ibd., para. 74. (detaillierte Kritik in der Stellungnahme des Vertreters des ICRC, unveröff. Manuskript)* 413

Ibd., para. 78, 79.

416

E/CN.4/1989/48, para. 606, 617.

417

Ibd., para. 607 - 616 (zu Abs. 2) und para. 618 - 622 (zu Abs. 4).

418

Ibd., para. 601.

234

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

statuierte ein absolutes Verbot bis zur Vollendung des 15. Lebensjahres, während die andere die Altersgrenze grundsätzlich bei 18 Jahren ziehen w o l l t e . 4 1 9 O b w o h l sich 25 Staaten ausdrücklich für die zweite Alternative aussprachen, 420 gelangte sie nicht zur Annahme. Sowohl die U S A als auch die UdSSR hatten n ä m l i c h signalisiert, daß sie diese Lösung nicht mittragen würden. 4 2 1 Die Arbeitsgruppe sei nicht zuständig, über eine Anhebung des Standards des humanitären Völkerrechts zu befinden. 4 2 2 Unter H i n w e i s darauf, daß die zweite Version 4 2 3 auf keine ausdrückliche Ablehnung gestoßen sei, schlug der Vorsitzende sie zur Annahme i m Konsensverfahren v o r . 4 2 4 Bereits nachdem er die Annahme festgestellt hatte, erklärten jedoch mehrere Staaten, sich dem Konsens nicht anschließen zu können. 4 2 5 G l e i c h w o h l verneinte der Vorsitzende die Frage Norwegens, ob nunmehr der Konsens gebrochen sei. 4 2 6 Schließlich wurde i n den Bericht der Arbeitsgruppe sowohl die Erklärung einiger Staaten aufgenommen, daß Art. 20 Abs. 2 w i e auch die sonstigen A r t i k e l i m Konsenswege angenommen worden sei, 4 2 7 als auch die Erklärung, daß man sich dem Konsens nicht habe anschließen können. 4 2 8 Bezüglich Abs. 4 stand die Abänderung v o n "feasible" h i n zu "necessary" zur Debatte. Ausschlaggebend für die Beibehaltung v o n "feasible" war die Opposition der U S A . N a c h deren Auffassung würde es eine für alle Staaten unerfüllbare Verpflichtung darstellen, alle notwendigen ("necessary") Maßnah-

419 "States Parties shall take all feasible measures to ensure that no child takes a direct part in hostilities, with respect to persons who have attained majority before the age of 18 years, States Parties shall endevaour to prevent them from taking a direct part in hostilities. Persons who have not attained the age of 15 years shall not be allowed to take part in hostilities." 420

Ibd., para. 607.

421

Ibd., para. 603, 608.

422

Ibd., para. 608.

423

"States Parties shall take all feasible measures to ensure that persons who have not attained the age of 15 years do not take a direct part in hostilités." 424 Ibd., para. 610: "as it was the maximum level of protection on which a consensus could be reached". 423

Ibd., para. 612, Australien, Österreich, Belgien, Finnland, Italien, die Niederlande, Neuseeland, Schweden, die Schweiz und Venezuela. 426

Ibd., para. 613.

427

Ibd., para. 732 so nach der Auffassung von Argentinien, Bahrain, Ägypten, der Bundesrepublik, Irland, Marokko, dem Vereinigte Königreich und der USA. 428

Ibd., para. 732, ohne Nennung der einzelnen Staaten.

V. Die Leistungsgarantien

235

men z u m Schutze der Kinder unter der Zivilbevölkerung ergreifen zu müssen. 4 2 9 A n dieser Haltung änderten auch die Kompromißvorschläge wie "practicable" oder "possible" nichts. 4 3 0 Trotz alledem führten die Beratungen i n den nachfolgenden Gremien zu keinen Änderungen. Mehrere Delegierte i n der Menschenrechtskommission werteten aber Art. 38 als Rückschritt, dem sie nur m i t B l i c k auf die rechtserhaltende Klausel des Art. 41 ihre Zustimmung erteilten. 4 3 1 I m Dritten Ausschuß wurde der Schutz des Kindes gem. Art. 38 ebenfalls als unzureichend k r i t i siert. 4 3 2 Würdigung Es läßt sich unschwer erkennen, daß die CRC keine neuen Regeln für den Schutz des Kindes i n Kriegszeiten formuliert, sondern sich lediglich an Vorgefundenem orientiert. Abgesehen von Abs. 1, der sogar ausdrücklich die Einhaltung bestehender Pflichten anmahnt, fügen auch die nachfolgenden A r t i k e l keine neuen Aspekte h i n z u . 4 3 3 Die Abs. 2 und 3 ergeben zusammen den Inhalt des Art. 77 Abs. 2 des ersten Zusatzprotokolls zu den Genfer A b k o m m e n 4 3 4 , und Abs. 4 knüpft an die bestehenden Verpflichtungen z u m Schutze der Zivilbevölkerung an. Da m i t diesem A r t i k e l Regeln des humanitären Kriegsvölkerrechts Eingang i n eine Menschenrechtskonvention gefunden haben, ist zunächst auf die m i t

429 Ibd., para. 618; dafür sprachen sich aus: Algerien, Angola, Argeninien, Australien, Österreich, Kanada, China, Finnland, die DDR, der Heilige Stuhl, Italien, Mexiko, Mosambik, die Niederlande, Norwegen, Senegal, Spanien, Schweden, die Schweiz, Venezuela und das ICRC, ibd., para. 618. 430

Ibd., para. 603, 618, 619.

431

So Italien, E/CN.4/1989/SR.54, para. 11; Portugal, ibd., para. 35; Schweden u.a., ibd., para. 40; Belgien, ibd., para. 45; Schweiz, E/CN.4/1989/SR.55, para. 51; Australien, ibd., para. 57; die USA betonten dagegen erneut: "that the General Assembly and the Commission were not appropriate forums for revising existing international humanitarian law, vgl. E/CN.4/1989/SR.55/Add.l, para. 28. 432 Österreich, A/C.3/44/SR. 36, para. 43; Norwegen zugleich im Namen der nordischen Staaten, ibd., SR. 37, para. 12; UdSSR, ibd., SR. 38, para. 14; Costa Rica, ibd., SR. 38, para. 51; Kanada, ibd., SR. 38 , para. 62; Portugal, ibd., SR. 42, para. 7. 433

Vgl. Würdigung und Zusammenstellung einschlägiger Normen bei Singer, RICR 759 (1986), S. 144 ff. (Überblick S. 173); ausführlich auch Saunier, Les Enfants, bes. S. 46 (Tableau comparatif). 434

Erstes Zusatzprotokoll vom 8. Juni 1977 zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konfklikte.

236

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

dieser Vermengung verbundene Problematik einzugehen. E i n Teil der Literatur verficht eine strikte Trennung der Materien des internationalen Menschenrechtsschutzes und des humanitären Kriegsvölkerrechts, da sie sich hinsichtlich ihres Entstehungsansatzes, Durchsetzungsmechanismus, Konkretisierungsgrades ihrer N o r m e n und der sie treffenden Gefahr, "politisiert" zu werden, z u stark voneinander unterschieden. 4 3 5 Folgerichtig stoßen beispielsweise die Zusatzprotokolle auch deshalb auf Ablehnung, w e i l sie eine Verbindung zwischen dem Genfer Recht und den Menschenrechten anstrebten. 4 3 6 A u f der anderen Seite findet sich der Hinweis, daß trotz dieser Unterschiede beide Materien sich durchaus wechselseitig befruchten könnten. 4 3 7 Bemerkenswert ist diesbezüglich der Umstand, daß auch die Generalversammlung bereits i n einigen Resolutionen die besondere Schutzbedürftigkeit der Z i v i l b e v ö l k e r u n g und insbesondere der Kinder unterstrichen h a t . 4 3 8 D i e C R C knüpft daran i n ihrem Präambelsatz Nr. 10 an. 4 3 9 Derartige systematische Bedenken meldeten bei der Beratung des Art. 38 aber weder die Staaten oder das ICRC noch die Literatur an, sieht man davon ab, daß die U S A w i e auch die UdSSR monierten, die Arbeitsgruppe sei k e i n geeignetes Forum, über Normen des humanitären Rechts zu befinden. 4 4 0 Diese K r i t i k war durchaus berechtigt, denn die Arbeitsgruppe, die nicht einmal den Inhalt der Zusatzprotokolle bei ihren Beratungen berücksichtigte, war der K o m p l e x i t ä t des Kriegsvölkerrechts nicht gewachsen. So stellte z.B. die Ausgangsversion auf den K i n d b e g r i f f i.S. v o n Art. 1 ab, m i t dem Erfolg, daß die Rekrutierung v o n K i n d e r n auch unter 15 Jahren i n manchen Fällen l e g i t i m gewesen wäre, da u.a. i n islamischen Staaten die Volljährigkeit bei männlichen

433

So Pictet, Droit Humanitaire, S. 14; Meyrowitz, R.D.P. 88 (1972), S. 1095 ff; kritisch dazu Kimminich, Schutz, S. 32. 436 Vgl z.B. Bothe, EA 1976, S. 197 ff. mit Blick auf das Selbstbestimmungsrecht und den bewaffneten nationalen Konflikt. 437

In diesem Sinne Partsch, NZWehrr, S. 20.

438

Hinsichtlich Abs. 4 verdient die A/RES/2675 ( X X V ) vom 9.12.1970 = GAOR 25th sess., Suppl. 28, S. 76, Beachtung, in der es heißt: "Bei der Durchführung militärischer Operationen sind alle Anstrengungen zu machen, um der Zivilbevölkerung die Schrecknisse des Krieges zu ersparen, und es sind alle nötigen (dagegen Art. 38: "feasible", d. V.) Vorkehrungen zu treffen, um Verwundungen, Verluste oder Schäden der Zivilbevölkerung zu vermeiden." Ferner die Declaration on the Protection of Women and Children in Emergency and Armed Conflict, A/RES/3318 ( X X I X ) vom 14.12.1984 = GAOR 29th sess., Suppl. 31, S. 146, dazu krit. Mann, ICLQ 36 (1987), S. 37. 439 "Recalling [..] the Declaration on the Protection of Women and Children in Emergency and Armed Conflict." 440

Vgl. oben bbb).

V. Die Leistungsgarantien

237

Personen z.T. zwischen 12 und 15 Jahren liegt. Erst aufgrund der massiven Intervention des I C R C 4 4 1 und verschiedener N G O s 4 4 2 konnte diese Schwachstelle vermieden und zumindest das N i v e a u des ersten Zusatzprotokolls erreicht werden. 4 4 3 I n der Literatur zur CRC stößt die Berücksichtigung des Schutzes i n bewaffneten K o n f l i k t e n i m Rahmen dieses Menschenrechtsabkommens ebenfalls auf keine K r i t i k . Ganz i m Gegenteil hebt Bueren 4 4 4 die Verquickung positiv hervor. Z u m ersten M a l könne i m Rahmen der U N , nämlich aufgrund der Berichterstattung des Kinderrechtskomitees an die Generalversammlung, über die Einhaltung des Kriegsvölkerrechts beraten werden. Da das Komitee ferner das I C R C u m Informationen ersuchen könne, eröffneten sich der Hilfsorganisation auf der Grundlage der CRC neue Perspektiven. I m allgemeinen w i r d die Erwähnung des Schutzes des Kindes i n Kriegszeiten i n der C R C begrüßt, ohne daß dessen Verankerung i n einem Menschenrechtsdokument problematisiert würde. 4 4 5 Grundsätzliche K r i t i k an Art. 38 entzündet sich vielmehr daran, daß die CRC nur Staaten binde, aber Kinder zunehmend bei K o n f l i k t e n auf nationaler Ebene z u m Einsatz kämen, 4 4 6 oder Art. 38 die Frage aufwerfen könne, ob die anderen Rechte nur i n Friedenszeiten Geltung beanspruchen würden. 4 4 7 Plattner 4 4 8 , D u t l i 4 4 9 wie auch Singer 4 5 0 betonen, daß die

441 Written statement submitted by the International Committee of the Red Cross, E/CN.4/1987/WG.1/WP.4; dort heißt es u.a.: "New instruments must not be allowed to undermine rights already acquired and weaken the special protection which has already been given to children in the Geneva Conventions of 1949 and their Additional Protocols of 1977 [...] that is what is in danger of happening if, at its second reading, the wording of article 20 (a.F., d. V.) is not changed." 442

Vgl. Written statement submitted by Rädda Barnen, E/CN.4/1987/WG.1/WP.3.

443

Demgegenüber setzt Protokoll II höhere Maßstäbe, vgl. Kimminich, Schutz, S. 175.

444

Dies., in: Kaishoven, Assisting the Victims, S. 128 ff.

443

So Hingorani, in: Kaishoven, Assisting the Victims, S. 137; Ergebnis der Konferenz von San José, vgl. Final Report of the International Meeting of of Experts on action in the field of education and information concerning children in situations of armed conflict, San José (Costa Rica) 3 - 7 May 1988, UNESCO Doc. SHS-88/CONF.604/6, S. 13: "[die CRC] should help to improve legal protetion for those children [...]"; w. Nachw. bei Singer, RICR 759 (1986), S. 172 (u.a. ginge es darum, an die Rechte in diesem Bereich zu erinnern); auch Mann, ICLQ 36 (1987),S. 56 kritisiert lediglich die konkrete Formulierung des Art. 20 a.F.; sowohl von Seiten des ICRC (vgl. Stellungnahme des ICRC 1986, unveröff. Manuskript) als auch von Seiten der NGOs (vgl. Rädda Barnen, Children in Emergencies) wird keine grundsätzliche Kritik an der Berücksichtigung des Schutzes des Kindes in Kriegszeiten geübt. 446 447

So Cohn, Int.J.Refugee Law, S. 104.

Cohn, Int.J. Refugee Law, S. 103; Die Frage der Fortgeltung der Menschenrechte in Kriegszeiten ist strittig, z.B. bejahend Kimminich, Schutz, S. 159; verneinend Pictet, Droit Humanitaire, S. 13.

238

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

bestehenden Vorschriften einen ausreichenden Schutz des Kindes gewährleisten könnten, würden sie nur eingehalten. Aus ihrer Sicht wäre jedenfalls die Schaffung neuer Maßstäbe i n der CRC abzulehnen. Allerdings findet sich K r i t i k zu einzelnen Punkten. So werden die Wiederholungen i n den Abs. 2 und 3 als unangemessen 451 und teilweise sogar als Rückschritt hinter den bestehenden Standard gewertet. So bliebe außer acht, daß Art. 4 Abs. 3 lit. c) des Protokolls I I 4 5 2 jegliche Teilnahme v o n K i n d e r n unter 15 Jahren ausschlösse. 453 Ferner erwecke Abs. 4 den unzutreffenden Eindruck, daß Erwachsene nach den allgemeinen Regeln des humanitären Völkerrechts nicht ebenso schutzwürdig seien. 4 5 4 Darüber hinaus fällt die K r i t i k an den Regeln, die sich die C R C z u m Vorbild genommen hat, auf letztere zurück. 4 5 5 Diese speist sich vor allem daraus, daß die vorgenannten Protokolle hinter den Anforderungen zurückgeblieben sind, die das I C R C seinerzeit als Vorentwurf ausgearbeitet hatte. Beispielsweise sollten erst Kinder ab 18 Jahren zu den Streitkräften eingezogen werden können. 4 5 6 Hammarberg sieht i n Art. 38 deshalb "the most disappointing part". 4 5 7 Wie die nur langsam wachsende Zahl der Ratifikationen des ersten 4 5 8 bzw. z w e i t e n 4 5 9 Zusatzprotokolls zu den Genfer A b k o m m e n aber belegt, sind auf diesem Gebiet Fortschritte nur schwer zu erzielen. Es konnte deshalb nicht

448 Ders., RICR 747 (1984), S. 161 kommt zu dem Schluß, daß der Schutz des Kindes in den der Zivilbevölkerung eingebettet bleiben müsse. 449

Dies., RICR 785 (1990), S. 469.

430

Dies., RICR 759 (1986), S. 171.

431

Vgl. dazu Cohn, IntJ.Refugee Law, S. 103.

432

Vgl. Zusatzprotokoll vom 8. Juni 1977 zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer nicht internationaler Konflikte: "[...] children who have not attained the age of fifteen years shall neither be recruited in the armed forces or groups nor allowed to take part in hostilities". 433

Vgl. u.a. Bossuyt, RUDH 1990, S. 143.

434

So aus Sicht des ICRC v.a. bezüglich Abs. 4, dazu Krill, Convention, S. 11 f.

433

Vgl. Mann, ICLQ 36 (1987), S. 50 ff; Hitch, in. Cohen, Commentary, S. 50 plädiert für eine Anhebung des Standards in der CRC, so soll z.B. auch der freiwillige Eintritt in den Militärdienst ausdrücklich ausgeschlossen sein. 436 Vgl. zur Entstehungsgeschichte, umfassend Levie, Non-International Armed Conflict, S. 184 ff; Bothe, New Rules, S. 437 ff., femer Mann, ICLQ 36 (1987), S. 38 ff. 437

Ders., Human Rights Quart. 12 (1990), S. 101.

438

Stand der Ratikfikationen (1.1.92): 107 gegenüber 98 am 1.1.91, vgl. Marie, HRLJ 13 (1992), S. 66. 439 Stand der Ratifikationen 1.1.92: 98 Staaten gegenüber 89 am 1.1.91, vgl. Marie, HRLJ 13 (1992), S. 66.

V. Die Leistungsgarantien

239

erwartet werden, daß zumal die Staaten, die den vorgenannten A b k o m m e n nicht beigetreten sind, i m Wege der Ratifikation der C R C sich i n noch größerem U m f a n g i n die Pflicht nehmen lassen würden. A l s Ergebnis läßt sich somit festhalten, daß allgemein der möglichen Stärkung des Kinderschutzes i n bewaffneten K o n f l i k t e n größere Bedeutung beigemessen w u r d e 4 6 0 als den eventuellen Gefahren einer Vermengung. Das Ergebnis verdient jedoch nur eingeschränkte Zustimmung. Zwar erscheint die Aufnahme v o n Vorschriften über den Einsatz v o n Kindern i n K o n f l i k t e n bzw. deren Einziehung i n die Streitkräfte (Abs. 2 und 3) vertretbar, da angesichts der verheerenden Folgen v o n Kriegserfahrungen 4 6 1 i m Kindesalter solche Regelungen vorrangig dem Schutz des einzelnen K i n d e s , 4 6 2 nicht aber der Wahrung v o n Staats- und Gruppeninteressen dienen, wie es typischerweise bei N o r m e n des humanitären Völkerrechts der F a l l ist. Ihre Einfügung i n die C R C läßt sich ferner damit rechtfertigen, daß es sich nicht, wie üblich, u m Feindesrecht, 4 6 3 sondern u m Garantien handelt, die vor allem gegenüber den eigenen Staatsangehörigen einzuhalten sind. 4 6 4 Ernsthafte Bedenken sind aber gegen Abs. 4 zu äußern, der eine allgemeine Schutz- und Pflegepflicht gegenüber allen K i n d e r n statuiert, die v o n bewaffneten K o n f l i k t e n betroffen sind. Diese Bestimmung stellt einen Fremdkörper i n der C R C als Menschenrechtsdokument, aber auch i m Normgefüge des humanitären Völkerrechts dar. Z u m einen harmoniert diese weitreichende Bestimmung nicht m i t dem i n Art. 2 definierten Umfang der allgemeinen Vertragspflichten, denzufolge die Vertragsstaaten die Rechte der C R C nur einem K i n d garantieren, das auch ihrer Hoheitsgewalt untersteht. Der Schutz der Zivilbevölkerung i.S. v o n Art. 38 Abs. 4 muß dagegen notwendigerweise auch den Kindern des gegnerischen Staates zukommen. Dies legt jedenfalls die ausdrückliche Bezugnahme auf die einschlägigen Pflichten des humanitären Völkerrechts nahe.

460 Dies ist insbesondere vor dem Hintergrund des zunehmenden Einsatzes sog. "child soldiers" zu sehen, dazu Mann, ICLQ 36 (1987), S. 32; Hingorani, in: Kaishoven, Assisting the Victims, S. 134. 461

Dazu Bueren, in: Kaishoven, Assisting the Victims, S. 130.

462

In diesem Sinne auch Bueren, in: Kaishoven, Assisting the Victims, S. 128: "In relation at least to children the two [international human rights law and the application of international humanitarian law, d.V.] can no longer be seen as distinct bodies of law." 463 464

So Meyrowitz, R.D.P. 88 (1972), S. 1104.

Hier kann durchaus eine Parallele zur Funktion von Mindestaltersgrenzen fur eine Beschäftigung gezogen werden.

2 4 0 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Andererseits sperrt sich Abs. 4 vor allem wegen seiner generalklauselartigen Formulierung gegen die Zuordnung zum Kreis der Normen des humanitären Völkerrechts. I m Vergleich zu Art. 51 oder 57 des 1. Zusatzprotokolls fehlt i h m jede Realitätsnähe, bzw. es bleibt offen, wie dieser Schutz mittels aller durchführbaren Maßnahmen aussehen soll. Dieser Absatz beinhaltet damit keine Regel, die eine Bewährungsprobe "mitten i n den Feindseligkeiten" bestehen könnte. 4 6 5 Positiv an Art. 38 ist damit vor allem zu bewerten, daß diese Bestimmung den Leiden der Kinder als Soldaten oder Zivilisten verstärkte Aufmerksamkeit zuteil werden läßt. c) Zusammenfassende

Würdigung

Eine nähere Betrachtung der Gruppe der Schutzgarantien muß zu dem Ergebnis gelangen, daß die CRC den tatsächlichen Gefahren für das K i n d nur unzureichend gerecht wird. In den einschlägigen Bestimmungen w i r d sowohl der Tatbestand der Gefahr als auch die korrespondierende Pflicht der Vertragsstaaten i n vager und abstrakter Form beschrieben. Insbesondere fällt auf, daß die gewählten sprachlichen Formulierungen das Ausmaß der Mißstände und die Schwere der Menschenrechtsverletzungen nicht angemessen zum Ausdruck bringen. Z.B. verliert die Verpfändung von Kinder für die Schulden ihrer Eltern (sog. "debt bondage"), die die Kinder zum Opfer sklavereiähnlicher Praktiken werden lassen, unter der Umschreibung als "wirtschaftliche Ausbeutung" ihren Schrecken. A u f der anderen Seite bleibt die in Zusammenhang m i t der Begriffsdefinition vorgestellte Verbotskomponente schwach ausgeprägt. Selbst zum Schutz vor sexueller Ausbeutung verlangt Art. 34 keine Einführung angemessener Strafen, wie es Art. 32 zumindest für den Bereich der wirtschaftlichen Ausbeutung tut. Wenn auch i m Bereich des Arbeitslebens das Verbot der Selbstgefährdung konkreter ausgeprägt ist, kann die Behandlung der Problematik der arbeitenden Kinder nicht überzeugen. Der CRC fehlen Regelungen, die die Staaten stärker verpflichten, die Arbeitsbedingungen der erwerbstätigen Kinder zu verbessern.

463

Zur Erforderlichkeit dieser Qualität einer Norm des humanitären Völkerrechts, vgl. Kimminich, Schutz, S. 57.

VI. Die Verfahrensgarantien

241

Z w a r läßt sich als Rechtfertigung für den Verzicht der C R C auf konkretere Pflichten darauf verweisen, daß nach heutigem Erkenntnisstand den behandelten Mißständen vielfältige Ursachen zugrundeliegen, und vor allem der A r m u t der Familien eine große Bedeutung zukommt. A l l e i n , es stellt sich die Frage, ob eine Menschenrechtskonvention als geeigneter Ort für eine umfassende Problemlösung anzusehen ist, die darauf verzichtet, i m Wege einiger konkreter und weitgehend nachprüfbarer Staatenpflichten einen gewissen Mindeststandard zu formulieren. Hier ist insbesondere daran zu erinnern, daß die ersten Bestrebungen, Kinder durch völkerrechtliche Verträge zu schützen, ebenfalls auf die Abschaffung menschenunwürdiger Arbeitsbedingungen und den M i ß brauch v o n Kindern z u m Zwecke der Prostitution zielten. Anders als damals betrifft dies heute nur mehr wenige Kinder i n Europa, aber die Mißstände als solche sind noch immer anzutreffen. Es muß deshalb enttäuschen, w e n n es auch i m Rahmen der CRC noch nicht gelungen ist, den Staaten strengere Pflichten aufzuerlegen, als diejenige, das Recht des Kindes anzuerkennen, vor den verschiedenen Formen der Ausbeutung geschützt zu werden. V I . Die Verfahrensgarantien 1. Begriffsdefinition

Hier sollen diejenigen Bestimmungen zusammengefaßt werden, die eine bestimmte Verfahrensart gestalten, bzw. allgemeine Verfahrensvorgaben enthalten, und so der Verwirklichung und Durchsetzung materieller Garantien einschließlich der besonderen Schutzansprüche des Kindes dienen. 2. Die Grappe der Rechte des IPbürgR

a) Vorbemerkung D i e Beratungen der nachfolgend zu erörternden Art. 37 Abs. 2 bis 4 und Art. 40, die den Freiheitsentzug und das Strafverfahren betreffen, sind eng miteinander verknüpft und sollen daher vorab i n ihrem Zusammenhang skizziert werden. Der Arbeitsgruppe lagen 1986 die Vorschläge Polens und Kanadas z u einer Bestimmung vor, die Garantien i m Freiheitsentzug sowie i m Strafverfahren enthalten sollte. Während derjenige Polens das Recht des Kindes auf eine besondere Behandlung und a u f "re-education" und "re-socialization" betonte, 1

1 E/CN.4/1986/39, para. 88. "1. The States parties to the present Convention shall ensure that the child subject to penal precedures shall be treated in a manner commensurate with his phase

16 Dorsch

242

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

lehnte sich derjenige Kanadas 2 an die allgemeinen Garantien des IPbürgR an, die auch für Erwachsene gelten, w i e z.B. das Recht auf ein faires, gesetzmäßiges Verfahren vor einem unabhängigem Gericht. Zwar favorisierten die U S A , die Niederlande und Österreich den kanadischen Vorschlag als Diskussionsgrundlage, die UdSSR hielt dagegen auch denjenigen Polens für geeignet. 3 Da eine revidierte kanadische Fassung sich wiederum eng an Art. 6, 7, 10 und 14 IPbürgR anlehnte, 4 mußte eine "drafting group" eingesetzt werden, deren Kompromißlösung ohne längere Beratung 5 als Art. 19 a.F. angenommen wurde. 6 M i t der Begründung, die Bestimmung vermenge allgemeine Garantien des Freiheitsentzugs mit Spezialvorschriften für das Strafverfahren, wurde i n der zweiten Lesung jedoch mit einer grundlegenden Überarbeitung bzw. Neuformulierung der Artikel 37 und 40 7 begonnen. 8 Dabei galt es trotz des enormen Zeitdrucks, beiden der oben angedeuteten Meinungsrichtungen Rechnung zu tragen, und einen Mittelweg zwischen Sonderbehandlung und Gleichstellung gegenüber Erwachsenen 9 zu finden. 10 Über die Angemessenheit und Tragweite der dabei entstehenden Abweichungen von den Pakten konnte aus Zeitmangel allenfalls knapp diskutiert werden.

of development, with his reformation and social rehabilitation in view." 2. [...] "; ähnlich Art. 20 des "Second Polish Draft", E/CN.4/1349, S. 6: "1. The child undergoing penal procedures shall have the right to special treatment and privilege." 2

E/CN. 1986/39, para. 88.

3

Ibd., para. 89.

4

Ibd., para. 90.

3

Ibd., para. 93 - 123.

6

Als Ergebnis eines Vergleichs mit den entsprechenden Bestimmungen des IPbürgR unterbreitet Cohen allerdings umfangreiche Nachbesserungsvorschläge, vgl. dies., in: Cohen, Commentary, S. 34 ff. 7

Während der Beratung trugen diese noch die Bezeichnung Art. 19 und Art. 19 bis. Um eine Verwechslung mit dem in der ersten Lesung angenommenen Art. 19 a.F. zu vermeiden, wird hier ihre aktuelle Benennung (Art. 37 und Art. 40) verwendet. 8 Vgl. Vorschlag einer "drafting group" E/CN.4/1989/48, para. 537; zum gesamten Ablauf der Beratungen vgl. ibd., para. 533 - 599. 9

Ein anschauliches Beispiel bietet Art. 40 Abs. 3 b), wonach die Vertragsstaaten, soweit dies angemessen und wünschenswert sei, Maßnahmen treffen werden, um einen Fall ohne ein gerichtliches Verfahren zu regeln, wobei jedoch die "Menschenrechte und die Rechtsgarantien uneingeschränkt beachtet werden müssen". Abgesehen davon, daß den Staaten hier ein weiter Ermessensspielraum eröffnet ist, stellt sich die Frage, wie ein Alternativverfahren, an das so hohe Anforderungen gestellt werden, praktisch aussehen soll. 10 Diese gegensätzliche Konzepte fur straffällige Jugendliche, die auch die Ausarbeitung der "Beijing-Rules" beeinflußten (United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice, A/RES/40/33 vom 29.11.1985, 40 GAOR 33rd sess., Suppl. 53, S. 206 ff.) auf

VI. Die Verfahrensgarantien

243

Die Ergebnisse der Arbeitsgruppe, die eine schwierige Materie 1 1 in quasi letzter Minute und ohne vorherige Konzeption in die Konvention einzubeziehen versucht hatte, können i m Rahmen dieser Arbeit nur ansatzweise problematisiert werden. Es muß abgewartet werden, welche Bedeutung der Kinderrechtsausschuß den einzelnen Garantien beimessen wird, die sich i m Grad ihrer Konkretheit und Verbindlichkeit stark voneinander unterscheiden. b) Betrachtung der einzelnen Rechte aa) Die Rechtmäßigkeit des Freiheitsentzugs, Art. 37 lit. b) Inhalt Art. 37 lit. b) S. 1 untersagt wie Art. 9 Abs. 1 S. 2 IPbürgR den rechtswidrigen oder willkürlichen Freiheitsentzug. Darüber hinaus darf der notwendige Freiheitsentzug nur als letztes Mittel und für die kürzest angemessene Zeit angewendet werden (S. 2). Gang der Beratungen Diese Bestimmung wurde erst i n der zweiten Lesung vorgestellt. 1 2 Daß der Freiheitsentzug nur als letztes M i t t e l und nur für die kürzest angemessene Zeit verhängt werden darf, begegnete einer Reihe v o n Bedenken. Art. 37 S. 2 stelle eine Detailregelung des Jugendstrafrechts dar und sei i n einer K o n v e n t i o n folglich deplaciert. 1 3 Fraglich sei, ob auch nach der M e i n u n g der Experten die kürzest mögliche Freiheitsstrafe zugleich die beste Lösung verkörpere. 1 4 Gerade der erforderliche Rehabilitationsprozeß könne eine längere Dauer erforderlich machen. 1 5 Verschiedentlich wurde auch auf eine entgegenstehende innerstaatliche Rechtslage verwiesen. 1 6 Seitens der Befürworter konnte man

die in Präambelsatz 10 ausdrücklich verwiesen wird, können an dieser Stelle nicht näher ausgebreitet werden; vgl. dazu Schüler-Springorum, ZStW 99 (1987), S. 820; allgemein Dünkel, Junge Rechtsbrecher, Kap. 9. 11 Bezeichnend die Stellungnahme der bundesdeutschen Delegation, man könne dem Konsens nur formal zustimmen, da der Text erst von nationalen Rechtsexperten geprüft werden müsse, E/CN.4/1989/48, para. 554. 12 So zuerst Art. 19 lit. e) des venezolanischen Vorschlags, E/CN.4/1989/48, para. 535, der von der "drafting group" vervollständigt wurde, ibd., para. 536. 13

Kuwait, UdSSR ibd., para. 549.

14

UdSSR, ibd., para. 549.

15

Ibd., para. 559.

16

So die Bundesrepublik ibd., para. 549.

244

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

allerdings entgegenhalten, daß auch die " B e i j i n g R u l e s " 1 7 dieses Prinzip anerkennen. 1 8 N a c h längerer Diskussion verschiedener K o m p r o m i ß f o r m e l n 1 9 entschied man sich für die Beibehaltung der ursprünglichen restriktiven Fassung. Würdigung Der i n S. 1 verwendete B e g r i f f des Freiheitsentzuges umfaßt dessen sämtliche Formen, auch z.B. zu Erziehungszwecken oder i m Rahmen eines Entzugs, 2 0 die sämtlich gesetzmäßig und sachlich gerechtfertigt sein müssen. Dies entspricht den Anforderungen des Art. 9 Abs. 1 IPbürgR. Die Einschränkungen des Satz 2 beziehen sich demgegenüber auf den engeren Bereich, der m i t Festnahme, Haft und Strafgefangenschaft umschrieben ist. Wie der Verlauf der Beratungen offenbart, liegt i n den dem IPbürgR nicht zu entnehmenden Beschränkungen, daß die letztgenannten Maßnahmen nur als "letztes M i t t e l " und für die "kürzest angemessene Zeit" angewandt werden dürfen, die Brisanz dieses Absatzes. Diese Besonderheit w i r d i n den offiziellen Erläuterungen der B e i j i n g Rules 2 1 damit begründet, daß eine noch so fürsorgliche Behandlung die vielen schädlichen Einflüsse nicht ausgleichen könne, denen i n Anstalten untergebrachte Personen offenbar unweigerlich ausgesetzt seien. 2 2 N a c h Auffassung Schüler-Springorums erteilen die Mindestgrundsätze damit einem allein pädagogisch motivierten Freiheitsentzug eine Absage. 2 3 Unter Hinweis auf Art. 40 Abs. 1 gelangt die Bundesregierung zwar zu dem Schluß, daß es gerade der erzieherische Zweck der Jugendstrafe erforderlich machen könne, die Dauer der Jugendstrafe nicht möglichst kurz zu bemessen. 24 Da aber andererseits die Beijing-Rules in der Präambel der CRC ausdrücklich erwähnt

17

Eingehend zum Inhalt der "Beijing Rules" Schüler-Springorum, ZStW 99 (1987), S. 809 ff. mit Bezügen zum deutschen Recht, ferner Viccia, Nord.T.IntematRet. 58 (1989), S. 68 ff. 18

Ibd., para. 555; (gemeint sind vermutlich Nr. 13.1 und 19.1 der Beijing Rules).

19

Ibd., para. 551, 552: u.a. wurde erwogen, den Aspekt der Dauer nicht mehr zu erwähnen.

20

Vgl. zum Begriff des "Freiheitsentzugs" in Art. 9 Abs. 1 IPbürgR, General Comment 8 [16], CCPR/C/21/Rev. 1, S. 7. 21

Diese sind Bestandteil der UN-Deklaration, vgl. oben FN 10.

22

Vgl. Art. 19, offizielle Erläuterungen.

23

Schüler-Springorum, ZStW 99 (1987), S. 829.

24

Vgl. BT-Drucks. 42/12, S. 51 Rdnr. 3 zu Art. 37.

VI. Die Verfahrensgarantien

245

sind, und deshalb auch ihre offizielle Kommentierung von Bedeutung für die Auslegung dieser Passage ist, und nach Art. 40 Abs. 1 die soziale Wiedereingliederung lediglich als übergeordneter, das gesamte Strafverfahren beherrschender Grundsatz genannt ist, scheint die Auffassung vorzugswürdig, daß auch die CRC einen pädagogisch motivierten Freiheitsentzug ausschließen will. bb) Spezielle Rechte i m Freiheitsentzug, Art. 37 lit. c) d) (Art. 19 Abs. 1, 4 lit. b), c) a.F.) 25 aaa)

Das Recht auf menschenwürdige Behandlung, Art. 37 lit. c) S. 1 (Art. 19 Abs. 1 a.F.) Inhalt

Art. 37 lit. c) S. 1 entspricht Art. 10 Abs. 1 IPbürgR und gewährleistet für den Fall des Freiheitsentzugs eine menschenwürdige und - ähnlich wie Art. 10 Abs. 3 S. 2 IPbürgR 2 6 - eine altersgerechte Behandlung. Gang der Beratungen Sowohl 1986 2 7 als auch i n der zweiten Lesung 2 8 gab dieser Grundsatz nur i n sprachlicher Hinsicht Anlaß zu Stellungnahmen. 2 9 Würdigung Die Frage, welche konkreten Anforderungen an die menschenwürdige und altersgerechte Behandlung 3 0 i.S. von Art. 10 IPbürgR geknüpft sind, ist v o m Menschenrechtsausschuß m i t dem Hinweis auf "legislative or administrative measures or practical steps to promote the education, vocational training and useful w o r k " beantwortet worden. 3 1 Legt man diese Auslegung zugrunde, sind auch nach Art. 10 IPbürgR die wesentlichen altersgemäßen Bedürfnisse des

23

Lit. b) bezieht sich auf die getrennte Unterbringung und lit. c) auf den Familienkontakt.

26

Davon abweichend verlangt Art. 37 die "Berücksichtigung der Bedürfnissen von Personen seines Alters". 27

E/CN.4/1986/39, para. 96 (bzgl. Ait 19 Abs. 1 a.F.); ibd., para. 117 (bzgl. Art 19 Abs. 4 a.F.).

28

E/CN.4/1989/48, para. 561.

29

E/CN.4/1986/39, para. 95.

30

Mit Gegenbeispielen anläßlich der Massenverhaftungen von Kindern in Südafrika nach Verhängung des Ausnahmezustandes 1986 beschäftigte sich "Free South Africa's Children: A Symposium on Children's Detention", insbes. der Beitrag von Fourie, Human Rights Quart. 12 (1990), S. III f.; anschaulich auch Coleman, Human Rights Quart. 10 (1988), S. 25. 31

General Comment 9 [16], CCPR/C/Rev. 1, S. 8 f.

246

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Kindes zu berücksichtigen, so daß Art. 37 trotz seiner unterschiedlichen Formulierung insoweit keine Neuerungen verkörpert. D i e C R C bringt dennoch einen gewissen Fortschritt, als sie m i t B l i c k auf Art. 1 die Altersgrenze v o n 18 Jahren für die besondere Behandlung gegenüber Erwachsenen zumindest als Grundsatz festschreibt. 32 bbb) Das Recht auf getrennte Unterbringung, Art. 37 lit. c) (Art. 19 Abs. 4 lit. b) a.F.) Inhalt Abweichend von Art. 10 Abs. 3 IPbürgR fordert die CRC keine ausnahmslos getrennte Unterbringung von Erwachsenen und Kindern. Stattdessen soll eine gemeinsame Unterbringung zulässig sein, falls dies als dem Kindeswohl dienlich erachtet w i r d ("unless it is considered in the child's best interest"). Gang der Beratungen Gegen die ausnahmslose Trennung v o n Erwachsenen und K i n d e r n wandten die U S A 3 3 ein, dies sei dann unangemessen, wenn das K i n d als Erwachsener zu behandeln sei. D a m i t stießen sie jedoch auf K r i t i k . Eine solche Sichtweise widerspreche dem Geist der Konvention. 3 4 A l s das Vereinigte K ö n i g r e i c h aber z u Bedenken gab, daß diese A r t der Verwahrung nicht immer dem W o h l des Kindes entsprechen dürfte und letztlich dieser Gesichtspunkt entscheidend sein müsse, 35 fand dies allgemeinen Beifall. Die 1986 daraufhin angenommene Fassung 3 6 wurde i n der zweiten Lesung ohne Begründung 3 7 u m den Zusatz "or it is unecessary for the protection o f the child" gekürzt. 3 8

32 Dies beeinflußte vermutlich die Formulierung der am 13.12.1990 angenommenen "Règles des Nations Unies pour la protection des mineurs privés de liberté" (A/RES/45/113, dazu oben 1. Kap., III., 1., b), aa), deren Garantien für alle Personen bis 18 Jahren gelten sollen, näher dazu O'Donnell, Tribune 7 No. 3/4 (1990), S. 4 ff. 33

E/CN.4/1986, para. 119.

34

Ibd., para. 119.

33

Ibd., para. 91.

36

Ibd., para. 123: "(b) Be separated from adults accused or convicted of having committed an offence unless it is considered in the child's best interest not to do so, or it is unnecessary for the protection of the child". 37

E/CN.4/1989/48, para. 556. E/CN.4/1989/48, para. 5 6 .

VI. Die Verfahrensgarantien

247

Würdigung Eine nähere Betrachtung muß zu einer kritischen Beurteilung dieser Bestimmung führen. Indem sie eine gemeinsame Unterbringung v o n Erwachsenen und K i n d e r n nicht ausnahmslos verbietet, 3 9 weicht sie i n diesem Punkt sowohl v o n Art. 10 Abs. 3 S. 2 IPbürgR als auch v o n Nr. 13.4 der B e i j i n g Rules hinsichtlich der Untersuchungshaft und Nr. 26.3 der Beijing-Rules hinsichtlich des Freiheitsentzugs i m allgemeinen ab. Diese Bestimmungen kennen keine Ausnahme. Da die Zusammenlegung von Kindern, selbst wenn dies i m Einzelfall aufwendig sein mag, grundsätzlich m ö g l i c h ist, läßt sich das Trennungsgebot i n der Praxis auch umsetzen. D a m i t kann auch die Einzelhaft v o n K i n d e r n vermieden werden, zumal diese sogar gegen das Folterverbot i.S. v o n Art. 37 verstoßen könnte. 4 0 ccc)

Das Recht auf Familienkontakt, Art. 37 lit. c) (Art. 19 Abs. 4 lit. c) a. F.) Inhalt

A l s spezielle Ausprägung der menschenwürdigen Behandlung nennt lit. c) zusätzlich das Recht des Kindes, durch Briefe und Besuche m i t seiner Familie i n Kontakt zu bleiben, sofern nicht außergewöhnliche Umstände vorliegen. Gang der Beratungen Das Recht auf Familienkontakt begegnete i m Grundsatz keinerlei Widerstand, 41 aber während der Vorschlag des Wiener UN-Strafrechtszentrums 4 2 i n der zweiten Lesung noch das Recht vorsah "to maintain frequent contacts w i t h their family and the community [...] and to engage i n meaningful activity [..]",

39 Die Praxis scheint die Notwendigkeit einer strikten Trennung für die Mehrheit der Staaten zu bestätigen, vgl. Tomasevski, Prison, bes. S. 58 ff., die auf Informationen von NGOs zurückgreift; allerdings sehen die "European Standard Minimum Rules" keine unbedingte Trennung vor, sondern vielmeher daß jugendliche Gefangene in einer Weise untergebracht werden, "which protect them from harmful influences and which take account of the needs peculiar to their age", vgl. ibd, S. 77. 40 Vgl. General Comment [7] 16, CCPR/C/21/Rev.l, S. 6: "solitary confinement may, according to circumstances [...] be contrary to the article." Solche besonderen Umstände können bei einem Kind wohl regelmäßig bejaht werden. 41 42

E/CN.4/1986/39, para. 99, 121, 122.

Crime, Prevention and Criminal Justice Banch, Centre for Social Development and Humanitarian Affairs of the United Nations Office at Vienna, E/CN.4/1989/48, para. 534.

248

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

bevorzugte die "drafting group" eine weniger weitreichende Fassung, 43 die v o n der Arbeitsgruppe später übernommen wurde. Würdigung Dieses Recht stellt gegenüber der Pflicht zur menschenwürdigen Behandlung nur eine deklaratorische Erweiterung dar. Dies k o m m t bereits i n der Auslegung des Art. 10 IPbürgR durch den Menschenrechtsausschuß z u m Ausdruck. 4 4 Ferner umfassen auch die Mindestregeln für die Behandlung Gefangener, auf die die Beijing-Rules insoweit verweisen, ein Besuchsrecht. 4 5 ddd)

Das Anfechtungsrecht und das Recht auf eine baldige Entscheidung, Art. 37 lit. d) Inhalt

Art. 37 garantiert die unverzügliche ("prompt") Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Freiheitsentzugs durch ein Gericht oder eine andere zuständige, unabhängige und unparteiische Behörde und greift damit z u m Teil auf die i n Art. 9 Abs. 4 IPbürgR verankerten Garantien zurück. Gang der Beratungen Während Art. 19 Abs. 4 lit. a) a.F. noch vorsah, daß die Angelegenheit "be brought as speedily as possible for adjudication" 46 , nahm i n der zweiten Lesung eine "drafting group" die der geltenden Fassung entsprechenden Änderungen vor. 4 7 Würdigung Gegenüber Art. 9 Abs. 4 IPbürgR unterscheidet sich diese Bestimmung durch die Verwendung des Begriffs "prompt" statt "without delay". Da es sich

43

E/CN.4/1989/48, para. 536.

44

Vgl. General Comments 9 [16], CCPR/C/21/Rev. 1, S. 9: "Allowing visits, in particular by family members, is normally also such a measure which is required for reasons of humanity." 43 Nr. 79 der Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners E/RES/663 C ( X X I V ) = ESCOR 24th sess., Suppl. 1, S. 11, amended E/RES/2076 (LXII) = ESCOR 62nd sess., Suppl. 1, S. 35 lautet: "Special attention shall be paid to the maintenance and improvement of such relations between a prisoner and his family as are desirable in the best interests of both." 46

Vgl. E/CN.4/1986/39, para. 123.

47

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 536, 563.

VI. Die Verfahrensgarantien

249

aber u m Synonyme handelt, resultiert daraus keine inhaltliche A b w e i c h u n g . 4 8 Fraglich ist aber, welche Relevanz der Ausweitung der Entscheidungskompetenz auch auf Behörden zukommt, wenn diese gleichzeitig solche Kriterien erfüllen müssen, die für die Qualifizierung eines Gerichts herangezogen werden. 4 9 Ausweislich der Beratungen sollte damit eine Übereinstimmung m i t den Pakten hergestellt werden. 5 0 Unklar ist jedoch, welche Bestimmung damit gemeint sein soll, da i m IPbürgR nur die Begriffe "tribunal" und "court" verwendet werden. 5 1 Es steht deshalb zu vermuten, daß damit nationalen Besonderheiten Raum gegeben werden sollte. eee) Das Recht auf Zugang zu einem Beistand, Art. 37 lit. d) Inhalt Jedes K i n d , dem die Freiheit entzogen ist, hat danach das Recht auf umgehenden Zugang zu einem rechtskundigen oder einem anderen geeigneten Beistand. Gang der Beratungen Nachdem während der zweiten Lesung Art. 19 Abs. 2 (c) (ii) a.F., der den Zugang des angeklagten Kindes zu einem Beistand und sein Recht auf eine baldige Entscheidung betraf, i n Art. 40 einbezogen worden war, erweiterte die "drafting group" Art. 19 a.F. u m eine entsprechende Garantie des Art. 19 a.F. 52 , die ohne weitere Beratungen angenommen wurde. 5 3 Würdigung Diese Ergänzung gegenüber Art. 9 IPbürgR gewährleistet, daß das K i n d v o n dem Recht auf Nachprüfung Gebrauch machen kann. Da gerade bei dieser Gruppe v o n K i n d e r n nicht von einer angemessenen Unterstützung durch die

48

So werden Art. 9 Abs. 2 (shall be promptly informed) wie auch Abs. 4 IPbürgR (may decide without delay) in der deutschen Übersetzung mit "unverzüglich" widergegeben, vgl. BGBl. 1973 II, S. 1534. 49

Vgl. Nowak, CCPR, zu Art. 14 Rz. 15 m.w.N.; als einziges zusätzliches Merkmal eines Gerichts nennt er das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage genannt. 50 Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 563 "to correspond with relevant provisions of the International Covenant on Civil and Political Rights". 31

Art. 6 IPbürgR verwendet "court" und Art. 14 IPbürgR "courts and tribunals".

32

E/CN.4/1989/48, para. 536. Ibd., para. 5 6 .

250

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Eltern ausgegangen werden kann, bietet erst das Recht auf Beistand die Gewähr, daß die Rechtsschutzgarantien für das K i n d nicht leerlaufen. cc) D i e Rechte des der Verletzung der Strafgesetze verdächtigen, beschuldigten oder verurteilten Kindes, Art. 40 (Art. 19 Abs. 1, 2, 3 a.F.) 54 aaa)

Behandlungsgrundsätze,

Art. 40 Abs. 1 (Art. 19 Abs. 1 a.F.) Inhalt

D i e i n Abs. 1 detailliert aufgeführten Prinzipien, lassen sich dahin zusammenfassen, daß das Recht des Kindes auf Wahrung seiner Menschenwürde und das Z i e l seiner sozialen Wiedereingliederung verfahrensbestimmend sein müssen. Gang der Beratungen A l l e wesentlichen Elemente dieser Vorschrift waren schon i n einem 1986 vorgestellten kanadischen Vorschlag 5 5 enthalten, der weitere Beratungen auslöste. N a c h kleinen sprachlichen Änderungen 5 6 wurde Art. 19 Abs. 1 a.F. angenommen, der i n der zweiten Lesung v o n einer "drafting group" inhaltlich dahingehend abgeändert wurde, daß auch das verdächtigte K i n d ("alleged of") i n den Genuß der genannten Garantien k o m m e n sollte. Ferner ersetzt man den v o n manchen Staaten abgelehnten Strafzweck "promoting their rehabilitation" 5 7 durch "the desirability o f the child's assuming a constructive role i n society", dem das Z i e l der "social re-integration" nachgestellt wurde. 5 8

34 I.R. der Aufspaltung des Art. 19 a.F. in der zweiten Lesung benannte die "drafting group" den spezielleren Artikel zum Strafverfahren als Art. 19 bis a.F., vgl. E/CN.4/1989/48, para. 41., der nach neuer Zählung zu Art. 40 CRC wurde. 33

E/CN.4/1986/39, para. 88.

36

Statt "found guilty" stand "subject to penal or juvenile justice proceedings" oder "recognized as having infringed the penal law" zur Diskussion, vgl. ibd., para. 94 f. 37 Hinsichtlich "rehabilitation" verwiesen u.a. das Vereinigte Königreich, Italien und Norwegen darauf, daß dieser Begriff aufgrund der verschiedenen Rechtssysteme Probleme aufwerfen könne, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 568. 8

Ibd., para.

.

VI. Die Verfahrensgarantien

251

Würdigung Während Art. 14 Abs. 4 IPbürgR verlangt, daß das Verfahren dem A l t e r des Jugendlichen entsprechen müsse, fordert Art. 40 Abs. 1 lediglich dessen Berücksichtigung. D a m i t stellt die C R C i m H i n b l i c k auf die Verfahrensgestaltung weniger hohe Anforderungen. Andererseits konkretisiert die C R C die Grundsätze der Behandlung sowie die Strafzwecke i n stärkerem Maße. H i n zugekommen ist derjenige der Förderung der Achtung vor den Menschenrechten 5 9 und derjenige einer Erziehung zur Übernahme einer konstruktiven Rolle i n der Gesellschaft. Der letztere Grundsatz war schon i n Art. 7 der Erklärung v o n 1959 als allgemeines Erziehungsziel postuliert und kann daher als weiterer Beleg des Einflusses der Vorläuferdokumente herangezogen werden. bbb) Die einzelnen Garantien im Strafverfahren, Art. 40 Abs. 2 (z.T. Art. 19 Abs. 2 a.F.) 60 Inhalt Schlagwortartig sind Art. 40 Abs. 2 folgende Verfahrensgarantien zu entnehmen: Verbot rückwirkender Bestrafung, Unschuldsvermutung bis zur Verurteilung, M i t t e i l u n g des Anklageinhalts, Recht auf einen Beistand, Recht auf ein baldige Entscheidung i n einem fairen, gerichtlichen Verfahren i n Anwesenheit eines geeigneten Beistands sowie grds. der Eltern, keine Pflicht, als Zeuge auszusagen oder zur Selbstbezichtigung, das Recht, Belastungszeugen zu befragen und Entlastungszeugen zu benennen, M ö g l i c h k e i t der Entscheidungsüberprüfung durch ein höheres Gericht oder eine höhere Behörde, ggf. unentgeltliche Zuordnung eines Dolmetschers und A c h t u n g der Privatsphäre des Kindes. Gang der Beratungen D i e Formulierung des Katalogs strafrechtlicher Garantien v o l l z o g sich insgesamt ohne Kontroversen, da man sich v o n vornherein auf eine A u s w a h l v o n Formulierung aus den Art. 10 und 14 IPbürgR Menschenrechtspakten beschränkte. Wie einleitend dargelegt, wurden diese z.T. schon 1986 als Art.

39 60

Art. 13 Abs. 1 IPwirtR nennt dies als allgemeines Erziehungsziel. 1.R. des "second reading" als Art. 19 bis a.F. diskutiert.

252

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

19 Abs. 2 lit. c) verabschiedet 6 1 , z u m Teil wurden sie jedoch erst i n der zweiten Lesung als Art. 19 bis Abs. 2 lit. b) eingefügt. 6 2 Umstritten war allerdings, ob die Benachrichtigung über den Tatvorwurf auch durch die Eltern solle erfolgen können. 6 3 A u f die Bedenken der U d S S R 6 4 gegen diese M ö g l i c h k e i t entgegneten die U S A , daß diese nur subsidiär eröffnet werden solle. 6 5 Zur Klarstellung schob man schließlich die Formulierung "and i f appropriate" ein. 6 6 A u c h über die A r t des Beistands lit. (ii) herrschte U n einigkeit. 6 7 Während es ursprünglich "legal assistance" heißen sollte, w i l l i g t e man schließlich ein, "or other appropriate" hinzuzufügen, da i n manchen Staaten i m Jugendstrafverfahren die Verteidigung auch v o n Nichtjuristen wahrgenommen werden könne. 6 8 Die Anregung, die Benachrichtigung der Eltern über die Anklage als weitere Garantie aufzunehmen, 6 9 wurde nicht weiter verfolgt. Ebenso blieb die K r i t i k , der B e g r i f f "judicial b o d y " 7 0 sei zu ungenau, 7 1 folgenlos. I m Anschluß an die Annahme des Artikels kündigten einige Staaten Vorbehalte gegen den Grundsatz der "free assistance" lit. (vi) und den der A c h t u n g der Privatsphäre lit. ( v i i ) i m H i n b l i c k auf ihre entgegenstehenden nationalen Gesetze an. 7 2

61

E/CN.4/1986/39, para. 108 - 114: Unschuldsvermutung bis zur Verurteilung, Mitteilung des Anklageinhalts, Recht auf einen Beistand, Recht auf ein baldige Entscheidung in einem fairen gerichtlichen Verfahren und auf deren nächstinstanzliche Kontrolle; ausführlicher Vergleich mit dem Katalog strafrechtlicher Garantien im IPbürgR und daraus resultierender Kritik an Art. 19 a.F., Cohen, in: Cohen, Commentary, S. 34 ff. 62

E/CN.4/1989/48, para. 570 - 595: Verbot rückwirkender Bestrafung und der Selbstbezichtigung und folgende Rechte: Belastungszeugen zu befragen und Entlastungszeugen zu bestellen, auf Anwesenheit der Eltern oder des Vormunds im Verfahren, einen unentgeltlichen Dolmetscher zu erhalten und auf die Achtung seiner Privatsphäre. 63

Vgl. nun lit. ii).

64

Ibd., para. 574, eine Unterrichtung durch einen Stellvertreter wäre problematisch.

63

Ibd., para. 575.

66

So der kanadische Kompromißvorschlag, ibd., para. 579.

67

E/CN.4/1989/48, para. 573.

68

Hierauf verwiesen die Vertreter der Bundesrepublik und Japans, ibd., para. 577.

69

Initiatoren waren Senegal, Italien, Venezuela und Honduras. Es steht zu vermuten, daß man dem spurlosen Verschwinden von Kindern, die z.T. aus politischen Gründen verhaftet werden, entgegenwirken wollte. 70

Art. 14 IPbürgR verwendet "court" und "tribunal".

71

Seitens der Bundesrepublik, der DDR, Italiens und Bulgariens, ibd., para. 584.

72

Japan, die Bundesrepublik, die Niederlande, das Vereinigte Königreich, Irland, USA ibd., para. 593, 595.

VI. Die Verfahrensgarantien

253

Würdigung Indem Art. 40 Abs. 2 viele Garantien des IPbürgR nicht nur wiederholt, sondern teilweise auch modifiziert, konkretisiert die C R C die Generalklausel des Art. 14 Abs. 4 IPbürgR. Die bislang ungeklärte Frage, i n w i e w e i t die allgemeinen Garantien des Art. 14 Abs. 2 einen durch Abs. 4 nicht abänderbaren Kernbestand enthalten, oder anders ausgedrückt, die Frage nach der Ausgestaltung des Gleichgewichts zwischen der notwendigen Flexiblität z u m Wohl des Kindes und der Formenstrenge, die zur Vermeidung v o n W i l l k ü r geboten ist, 7 3 ist zumindest ansatzweise beantwortet. Positiv hervorzuheben ist hier ferner der Schutz des Privatlebens des Kindes i n allen Verfahrensabschnitten und das Recht der Eltern, i m Prozeß anwesend zu sein. 7 4 ccc)

Sondermaßnahmen,

Art. 40 Abs. 3 Inhalt

Die Staaten bemühen sich danach u m die Einführung v o n Sondereinrichtungen, -gesetzen und -verfahren für Kinder. Insbesondere sollen sie ein Strafmündigkeitsalter festlegen, für das jedoch keine konkrete Vorgabe gemacht wird. Die Schaffung v o n Möglichkeiten, ein gerichtliches Verfahren zu vermeiden, erfolgt "soweit dies wünschenswert und angemessen ist". Dabei muß die Alternativlösung die Wahrung der "Menschenrechte und der Rechtsgarantien" uneingeschränkt beachten. Gang der Beratungen Erst i n der zweiten Lesung brachte eine "drafting group" diese Grundsätze ein, 7 5 die auf keine K r i t i k stießen. 76

73 Obwohl hinter der Aufweichung formaler Regeln die Absicht stand, der besonderen Situation der Kinder Rechnung zu tragen, wirkte sich dies in der Praxis oft zu deren Nachteil aus. "[...] children end up with less, not greater, protection than adults", Pappas, Status, S. Iii mit weiteren Nachweisen; Beispiele ferner bei Breeden, Scandinavian, S. 271 ff. 74 Vorbild fur beide Garantien war der Mindestgrundsatz Nr. 8.1 (Schutz der Privatsphäre), der von Nr. 21 (Vertraulichkeit der Registereintragung und Bedeutungslosigkeit der Eintragung im Erwachsenenalter) ergänzt wird, sowie Nr. 15.2 (Anwesenheit der Eltern). 73

E/CN.4/1989/48, para. 564.

76

Ibd., para. 596 - 598.

254

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Würdigung D i e C R C räumt den Vertragsstaaten einen nahezu unbegrenzten Ermessensspielraum ein, w e n n es u m die Einführung spezieller Behörden, Verfahren etc. für K i n d e r i m Strafverfahren geht. Sie verlangt lediglich, daß sich die Staaten u m solche besonderen Maßnahmen bemühen. I m Gegensatz dazu finden sich für den Bereich der allgemeinen Garantien, wie sie dem IPbürgR entnommen sind, verbindlichere Bestimmungen. D i e C R C gibt damit dem Gedanken der Gleichbehandlung v o n K i n d e r n m i t Erwachsenen grundsätzlich den Vorzug. Unter dem Gesichtspunkt der Sicherung eines gewissen Mindeststandards ist dieser Ansatz zu begrüßen. A u f diese Weise w i r d zumindest vermieden, daß K i n d e r i n besonderen Verfahren m i t weniger Rechten ausgestattet werden als Erwachsene. Daher ist es als vertretbar anzusehen, wenn die C R C i n nur programmatischer Form den Vorschlägen der B e i j i n g Regeln 7 7 zur Schaffung spezieller Einrichtungen und Verfahren Folge leistet. Das gleiche g i l t hinsichtl i c h der Anregung, einen Fall vorzugsweise ohne gerichtliches Verfahren zu regeln, die ebenfalls auf die B e i j i n g Regeln zurückgeht. 7 8 Bedauerlich ist jedoch, daß für das Strafmündigkeitsmindestalter keine präziseren Vorgaben aufgestellt und insbesondere keine angemessene Untergrenze formuliert wurde. Immerhin hat bereits der Menschenrechtsausschuß die Staaten ermahnt, keine unangemessen niedrige Altersgrenzen festzusetzen. 79 Allerdings waren die Voraussetzungen für die Schaffung einer konkreten Regelung insofern ungünstig, als die Beijing-Rules i n diesem Punkt ebenfalls eine Lücke aufweisen. I n den damaligen Beratungen hatte sich ein Konsens als unerreichbar herausgestellt. 80 D i e unterschiedlichen Rechtssysteme der Staaten erwiesen sich als zu großes Hindernis. 8 1 Daher blieb es damals bei einem entsprechenden A p p e l l i m Begleitkommentar zu den Mindestregeln. 8 2

77 U.a. Nr. 6 (Scope of discretion), Nr. 12 (Specialization within in the police), Nr. 16 (Social inquiry reports), Nr. 22 (Need for professionalism and training). 78 Die Beijing-Regeln räumen diesem Ziel dagegen breiten Raum in Nr. 11 (Diversion) ein, beginnend mit Abs. 1: "Consideration shall be given, wherever appropriate, to dealing with juvenile offenders without resorting to formal trial [...]", Abs. 2 verlangt einen Ermessensspielraum der eingeschalteten Behörden dahingehende Entscheidungen zu treffen, Abs. 3 macht den Verzicht auf ein gerichtliches Verfahren von der Einwillingung des Kindes oder seiner Eltern abhängig, und Abs. 4 propagiert die Schaffung von Alternativen zur Strafe wie u.a. gemeinnütziger Arbeit, dazu eingehend Schüler-Springorum, Mindestgrundätze, S. 837 - 840. 79 80

General Comment 17 [35], CCPR/C/ 21/Rev.l, S. 21, para. 2.

Schüler-Springorum, ZStW 99 (1987), S. 821, bezeichnet Nr. 4 daher als "Ergebnis der fehlgeschlagenen Bemühung, wenigstens einen Mindestkonsens (z.B. 12 Jahre?) zu erzielen".

VI. Die Verfahrensgarantien

ddd)

Ergänzende Einrichtungen,

255

Art. 40 Abs. 4 Inhalt

Dieser Absatz führt einen Beispielkatalog verschiedener Maßnahmen (u.a. Betreuung, Beratung) an, die zur Verfügung stehen müssen, u m eine i n d i v i d u elle Behandlung des jungen Straftäters zu gewährleisten. Gang der Beratungen D i e Annahme des Vorschlags erfolgte ohne Kontroversen. 8 3 Würdigung Abs. 4 ergänzt den bereits i n Art. 37 b) aufgeführten Grundsatz der Subsidiarität des Freiheitsentzugs dahingehend, daß er die Pflicht formuliert, Alternativen zur Anstaltsunterbringung zur Verfügung zu stellen und begleitende Maßnahmen zu ergreifen. 8 4 A u c h insoweit finden Ideen der Beijing-RegeIn Aufnahme i n die K o n v e n t i o n . 8 5 c) Allgemeine

Merkmale

und Probleme

aa) Lücken gegenüber dem IPbürgR D i e C R C hat eine Reihe verfahrensrechtlicher Garantien ausgespart. Überwiegend waren diese i n den Beratungen nicht einmal erwähnt worden, weshalb über den Grund ihrer Auslassung keine Aussage gemacht werden kann. Dies gilt m i t B l i c k auf Art. 14 Abs. 3 IPbürgR für die Unterrichtung i n einer verständlichen Sprache (lit.a), die angemessene Vorbereitung der Ver-

81 Das Mindestalter variiert derzeit noch zwischen 7 und 15 Jahren, wobei z.T. Vermutungsregeln fur Kinder zwischen 7 und 12 oder 14 Jahren gelten, so Pappas, Status, S. xli, FN 69; Schüler-Springorum, ZStW 99 (1987), S. 821 weist auf den Beginn der Strafmündigkeit in Spanien mit 16 und in vielen lateinamerikanischen Staaten mit 18 hin. 82 Nr. 4.1, offizielle Erläuterungen: "Efforts should therefore be made to agree on a responsable lowest age limit that is applicable internationally"; Nr. 4.1 mahnt die Staaten, deren Rechtssystem das Institut der Strafmündigkeit umfaßt, das Mindestalter so hoch festzusetzen, wie es den Erkenntnissen über die emotionale, psychische und intellektuelle Reife des Kindes angemessen sei. 83

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 596, 598.

84

Gerade im Anschluß an die Entlassung bedarf das Kind der besonderen Betreuung, vgl. die offiziellen Erläuterungen zu Nr. 18 Beijing-Rules. 83

Vgl. Nr. 18.1 Beijing Rules.

256

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

teidigung und das Recht einen Verteidiger zu wählen (lit. b), das persönliche Anwesenheitsrecht i n der Verhandlung und auf kostenlose Verteidigung bei Bedürftigkeit (lit. d). Der Schutz vor Doppelbestrafung i.S. Art. 14 Abs. 7 IPbüR blieb ferner ebenso ausgeklammert wie der Grundsatz der milderen Bestrafung des Art. 15 Abs. 1 S. 2, 3 IPbürgR und die Bestimmungen über die Untersuchungshaft des Art. 9 Abs. 3 IPbürgR. D a v o n erscheint lediglich die Auslassung des Haftentschädigungsanspruches i.S.v. Art. 14 Abs. 6 IPbürgR berechtigt, da das K i n d i m N o r m a l f a l l keinen Erwerbsausfall haben wird. Angesichts der Erfahrungen bei der A b fassung der B e i j i n g Rules war schließlich zu erwarten, daß der Grundsatz der Öffentlichkeit des Verfahrens sowohl i n positiver als auch negativer Hinsicht ausgeklammert bleiben würde. Schon damals hatte man sich weder darauf einigen können, die i n Art. 14 Abs. 1 IPbürgR vorgesehenen M ö g l i c h k e i t e n der NichtÖffentlichkeit zu einem entsprechenden Recht des K i n d e s 8 6 zu verstärken, noch i m Sinne gleicher Verfahrensgarantien v o n Erwachsenen und K i n d e r umgekehrt ein Recht auf ein öffentliches Verfahren (public trial) zu statuieren. Insgesamt steht aber zu vermuten, daß der eingangs geschilderte Beratungsablauf* 7 die Hauptursache für diese lückenhafte Übernahme der Rechte des IPbürgR sein dürfte. bb) Abwandlungen gegenüber dem IPbürgR Es sind drei A r t e n v o n Modifikationen zu unterscheiden. Z u m einen Zusätze, die den Paktrechten beigefügt wurden, dann solche, die den General Comments des Menschenrechtsausschusses oder häufiger den Beijing-Rules entstammen. Letztere bereichern die C R C u m moderne Einsichten und Ideen, sind aber z.T. entsprechend weniger verbindlich formuliert 8 8 und inhaltlich vager, wie insbesondere die Ausführungen z u m Freiheitsentzug als "letztem M i t t e l " gezeigt haben. Z u m anderen finden sich sprachliche Abweichungen, die sich nur schwer erklären lassen, w i e z.B. "social re-integration" statt "social rehabilitation",

86 Eine solche Regelung sollte ursprünglich in die Beijing Rules aufgenommen werden. Da aber Jugenddelinquenz in mehreren Staaten noch öffentlich verhandelt wird, bzw. z.B. in den Niederlanden aufgrund der jugendkriminalpolitischen Entwicklung die NichtÖffentlichkeit möglicherweise wieder abgeschafft wird, war ein entsprechender Konsens nicht herzustellen. 87

Vgl. oben 2., a).

88

Z.B. Art. 40 Abs. 3.

257

VI. Die Verfahrensgarantien

oder ohne konkrete Absicht erfolgten, wie z.B die Verwendung v o n "without delay" statt "promptly". Andererseits konnte sich die auf Praktikabilitätsargumente gestützte Auffassung durchsetzen, daß Erwachsene und Kinder nicht ausnahmslos getrennt unterzubringen seien. Wenn es dem W o h l des Kindes entspräche, müsse eine Zusammenlegung m ö g l i c h bleiben. Da w e l t w e i t umfangreiche Verstöße gegen diesen Grundsatz des Art. 10 Abs. 2 lit. b) und Abs. 3 IPbürgR zu verzeichnen sind, die Kinder zu Opfern v o n Gewalt und Mißbrauch werden lassen, ist hier ein unnötiger und gefährlicher Ausnahmetatbestand geschaffen worden. Trotz positiver Aspekte ist die Mischung v o n klassischen Verfahrensgarantien und den B e i j i n g - Rules entnommenen Elementen nicht unbedenklich. Zwar entspricht diese Vielfalt dem Gesamtcharakter der Konvention, und die B e i j i n g Rules sind bereits Ausdruck eines gewissen Staatenkonsenses. Für eine so sensible Materie wie der des Freiheitsentzugs sind die daraus resultierenden Unklarheiten jedoch abträglich. 3. Die Grappe der kindspezifischen Verfahrensrechte

a) Betrachtung

der einzelnen

Rechte

aa) Das allgemeine Anhörungsrecht, Art. 12 (Art. 7 a.F.) Inhalt Unter der Voraussetzung, daß das K i n d "fähig ist, sich eine eigene M e i n u n g zu bilden", steht i h m nach Art. 12 das Recht zu, "diese M e i n u n g frei i n allen es berührenden Angelegenheiten zu äußern". Die Vertragsstaaten verpflichten sich, daß diese Äußerungen angemessen und entsprechend seinem A l t e r und seiner Reife berücksichtigt werden. Abs. 2 konkretisiert diese Pflicht weiter dahin, daß dem K i n d , insbesondere i n allen es berührenden Gerichts- und Verwaltungsverfahren, ein Anhörungsrecht eingeräumt werden muß. A l lerdings kann dieses Recht auch durch einen Vertreter oder eine geeignete Stelle und jeweils nur i m Einklang m i t dem innerstaatlichen Verfahren wahrgenommen werden. Gang der Beratungen Bereits i m Jahre 1981 widmete sich die Arbeitsgruppe dem Art. 7 des "Second Polish Draft", der dem K i n d i n bestimmten Angelegenheiten ein Äußerungsrecht einräumte. 8 9 Der entsprechende Katalog wurde v o n den U S A umfänglich erweitert, u.a. u m die Bereiche "religion, political and social 17 Dorsch

258

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

beliefs, matters o f conscience, cultural and artistic matters, choice o f occupation, travel" und "place o f residence." 9 0 Nachdem aber ein Sprecher darauf hingewiesen hatte, daß "the c h i l d should have a degree o f freedom comparable to that enjoyed by an individual under the Covenants and comparable instruments o f l a w " , 9 1 k a m man überein, die Aufzählung durch " i n all matters" z u ersetzen. 92 Da sowohl ein australischer 93 als auch ein dänischer A l t e r n a t i w o r schlag 9 4 die Äußerungsfreiheit u m den Anspruch auf die tatsächliche, angemessene und altersgerechte Berücksichtigung ergänzt wissen wollten, k a m es zu einer entsprechenden Erweiterung. 9 5 A m Anfang der zweiten Lesung wurde ein Vorschlag einer "drafting group" präsentiert, der das Anhörungsrecht i m Gerichts- und Verwaltungsverfahren konkretisierte, und unverändert als Abs. 2 angenommen wurde. 9 6 K r i t i k wurde dagegen nunmehr an Abs. 1 geübt. Vor allem die UdSSR drängte auf eine Konkretisierung der Wendung "affecting the child", 9 7 woraufhin Japan "affecting the rights o f the child" 9 8 als Interpretationsmöglichkeit vorstellte. Eine entsprechende Textänderung 99 lehnte Kanada als konventionszweckwidrig ab. 1 0 0

89

E/CN.4/L.1575, para. 73: "The States Parties to the present Convention shall enable the child who is capable of forming his own views the right to express his opinion in matters concerning his own person, and in particualar, marriage, choice of occupation, medical treatment, education and recreation." 90

Ibd., para. 76.

91

Ibd., para. 77.

92

Die Argumentation des Sprechers läßt erkennen, daß ursprünglich Art. 7 a.F. den Bereich Meinungsfreiheit hätte umfassend abdecken sollen. Später jedoch stellten die USA mit Art. 13 (7 a a.F.) 1988 eine Kopie des Art. 19 Abs. 2 IPbürgR zur Diskussion. Nicht ganz zu Unrecht kritisiert die UdSSR deshalb in der zweiten Lesung, es handle sich bei den Art. 7 a.F. und 7 a a.F. um dasselbe Recht, das jedoch unterschiedlich formuliert sei, E/CN.4/1989/48 para. 246. Dies deutet einmal mehr auf eine fehlende Grundkonzeption der Konvention hin. 93 "[...] In all such matters the wishes of the child shall be given due weight in accordance with his age and maturity", ibd., para. 74. 94

"Parents or other guardians have the right and duty to decide in matters concerning the person of the child. But the child shall, as soon as possible, have an influence in such matters. [...]", ibd., para. 75. 93

"[...] the wishes of the child being given due weight in accordance with his age and maturity", ibd., para. 80. 96

E/CN.4/1989/48, para. 234.

97

Ibd., para. 241.

98

Ibd., para. 242.

99

Dies befürwortete die UdSSR, ibd., para. 246.

VI. Die Verfahrensgarantien

259

O b w o h l die UdSSR, China und Japan gegen diese allgemeine Berücksichtigungspflicht Vorbehalte äußerten, wurde Abs. 1 angenommen. 1 0 1 Würdigung Abgesehen v o m Strafverfahren, i n dem die Anhörung Bestandteil des Rechts auf ein "faires Verfahren" i.S.v. Art. 14 Abs. 1 IPbürgR ist, w i r d dieses Recht anderweitig nicht als allgemeines Menschenrecht garantiert. Aufgrund der Rechtsschutz- und Durchsetzungsgarantie des Art. 2 Abs. 3 IPbürgR ist dies für Erwachsene weniger bedeutsam, denn Rechtsverletzungen, denen durch eine Anhörung vorgebeugt werden soll, können i m nachhinein ausgeglichen werden. Da aber die CRC kein dem Art. 2 Abs. 3 IPbürgR entsprechendes Recht aufweist, 1 0 2 stellt sich die Frage, i n w i e w e i t Art. 12 eine Ersatzfunktion übernimmt. 1 0 3 B e i isolierter Betrachtung des ersten Absatzes, der dem K i n d eine gewisse Beachtung seiner Meinungsäußerung i n den es berührenden Angelegenheiten zusichert, könnte dies als i n hohem Maße zutreffend bejaht werden. Z u berücksichtigen ist nämlich, daß der Willensäußerung des Kindes allgemein eine I n d i z w i r k u n g hinsichtlich des Kindeswohls beigemessen werden kann. F o l g l i c h werden alle, die das Kindeswohl vorrangig beachten müssen, mittelbar zur Berücksichtigung der M e i n u n g des Kindes verpflichtet. 1 0 4 Abs. 2 birgt jedoch eine wesentliche Abschwächung, da die Anhörung in den genannten Verfahren nicht nur von den nationalen Gesetzen abhängig ist, sondern darüber hinaus mittels eines geeigneten Vertreters oder einer geeigneten Stelle erfolgen kann, ohne daß dies durch das Kindeswohlerfordernis bedingt sein müßte, und obwohl nur solche Kinder überhaupt angehört werden müssen, die fähig sind, sich eine eigene Meinung zu bilden. 1 0 5 Wenn aber diese Anforderungen erfüllt sind,

100

Ibd., para. 248.

101

Ibd., para. 253.

102 Dazu kritisch Schweitzer, in: Lillich, Family in International Law, S. 144: Wenn Kindern nicht ebenfalls das Recht auf Zugang zu einem Gericht eingeräumt werde, könne nicht von einer Kinderrechtskonvention gesprochen werden; ähnlich unter Hinweis darauf, daß dem Recht auf "effective remedy" gewohnheitsrechtliche Geltung zukäme, Paust, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1985), S. 34. 103

Diesen Ansatz legt nicht zuletzt die Diskussion um die Konkretisierung "affecting the rights of the child" nahe. 104 103

Vgl. Art. 3 Abs. 1, 18 Abs. 1.

Dazu kritisch Schweitzer, in: Lillich, Family in International Law, S. 140: Diese Einschränkung sei überflüssig, da die Behörde die Meinung sowieso abwägen dürfe. Ferner könne eine starre Altersregelung intelligentere Kinder benachteiligen.

260

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

wäre die Gefahrenquelle einer Stellvertretung besser auszuschließen. 106 Aufgrund dieser Relativierungen ist der Schluß gerechtfertigt, daß Art. 12 nur i n geringem Umfang geeignet ist, die Rechte des Kindes zu schützen. 107 bb) Die Rechte i n besonderen Verfahren aaa)

Die Anhörung im Trennungsverfahren, Art. 9 Abs. 2 (Art. 6 Abs. 2 a. F.) Inhalt

Vor einer Entscheidung über die Trennung des Kindes v o n den Eltern durch ein Gericht oder eine Behörde muß nach dieser Bestimmung allen Beteiligten Gelegenheit gegeben werden, "am Verfahren teilzunehmen und ihre M e i n u n g zu äußern". Gang der Beratungen I m Zusammenhang m i t der Beratung über Art. 6 Abs. 1 a.F. 1 0 8 schenkte erstmals ein Vorschlag der U S A v o n 1981 1 0 9 der verfahrenstechnischen Seite der Entscheidung über die Trennung Beachtung, indem er vorsah, "such determination shall not be made u n t i l all interested parties have been given an opportunity to participate i n the proceedings and to make their views known. Such views shall be taken into account by the competent authorities i n m a k i n g their determination." 1 1 0 Ohne jegliche Diskussion wurde dieser Zusatz 1982 angenommen. 1 1 1 L e d i g l i c h aus stilistischen Gründen wurde er i n der zweiten Lesung dem neuen 2. Absatz zugeordnet. 1 1 2

106

In diesem Sinne auch BT-Drucks. 12/42, S. 42, Nr. 3 zu Art. 12.

107

Eine weitere Abschwächung des Bedeutungsumfangs weist darüber hinaus der deutsche Konventionstext auf, wonach nur die Staaten die Meinung des Kindes angemessen berücksichtigen müssen, während es in der englischen Fassung heißt: "States Parties shall assure to the child [...] the right to express those views freely in all matters affecting the child, the views of the child being given due weight in accordance with the age [...]". Auch die Begründung Dänemarks, daß dem Kind auf allen Ebenen mehr Einfluß gegeben werden müsse, (vgl. oben a), aa), bbb)), spricht für eine horizontal wirkende Gewährleistungspflicht der Staaten. Es muß sichergestellt sein, daß z.B. auch die Eltern die Meinung des Kindes angemessen berücksichtigen. 108

Vgl. oben IV., 3., a), cc).

109

E/CN.4/L. 1575, para. 65.

110

Ibd., para. 65.

111

E/CN.4/1982/L. 41, para. 31.

112

E/CN.4/1989/48, para. 195, 200.

VI. Die Verfahrensgarantien

261

Würdigung Diese Bestimmung verlangt nur die Einführung eines Anhörungsverfahrens, wohingegen sich die Mindestanforderungen an dessen Ausgestaltung nach Art. 12 richten. Immerhin stellte die Arbeitsgruppe m i t B l i c k auf Art. 7 a.F. 113 fest, es sei überflüssig, eine die Äußerungen der Beteiligten betreffende Berücksichtigungspflicht 1 1 4 auch i n Art. 9 Abs. 2 aufzunehmen. 1 1 5 D a m i t muß das K i n d auch i n diesem Verfahren wegen Art. 12 Abs. 2 nicht persönlich gehört werden. Angesichts der existenziellen Bedeutung, die die Frage des Verbleibs i n der Familie für das K i n d hat, muß diese Auslassung hier besonders negativ beurteilt werden. bbb) Das Auskunftsrecht im Fall der Trennung, Art. 9 Abs. 4 (Art. 6 Abs. 4 a.F.) Inhalt Art. 9 Abs. 4 verpflichtet die Staaten, auf Antrag Auskunft über den Verbleib eines Familienmitglieds zu erteilen, das infolge einer staatlichen Zwangsmaßnahme v o n seiner Familie getrennt wurde. A l s Beispiele hierfür werden u.a. der Freiheitsentzug und die Abschiebung genannt. Dabei muß sichergestellt sein, daß die Antragsstellung, die sowohl durch die Eltern als auch durch das K i n d oder einen anderen Familienangehörigen erfolgen kann, ohne negative Folgen für sämtliche Betroffenen ( " o f the person(s) concerned") bleibt. Gang der Beratungen 1983 befaßte sich ein australischer Vorschlag 1 1 6 m i t dieser Problematik, an dem jedoch kritisiert wurde, daß er kein Antragserfordernis für die Auskunftserteilung aufstelle und diese nicht v o n der Wahrung des Kindeswohls abhängig mache. 1 1 7 Ferner nahm man an der Formulierung "death i n custody" Anstoß, erwecke sie doch den Eindruck der Verantwortlichkeit des Staates für den

113

Entspricht Art. 12.

114

So noch Art. 6 a.F, E/CN.4/1982/L.41, para. 33: "Such views shall be taken into account by the competent authorities in making their determination." 113

E/CN.4/1989/48, para. 200.

116

E/CN.4/1983/62, para. 19: "2. Where such separation results from judicial or administrative action by a State party, such as detention, imprisonment, exile or deportation of one or both parents or of the child, the State party shall provide the parents and the child with precise information as to the whereabouts of the absent members) of the family." 7

Ibd., para.

.

2 6 2 4 .

Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Todesfall. 1 1 8 Die entsprechend verbesserte Fassung wurde noch 1983 angenommen und blieb auch i n der zweiten Lesung unverändert. 1 1 9 Würdigung Während Abs. 1 sich auf jene Fälle bezieht, i n denen die Trennung v o n Eltern und K i n d gerade das beabsichtigte Z i e l einer Maßnahme ist, zählen z u m Anwendungsbereich des Abs. 4 nur solche Maßnahme, i n denen die Trennung eine notwendige, aber unbeabsichtigte Begleiterscheinung ist. Diesbezüglich erweitert die Auskunftspflicht den Kreis der Garantien, die der Aufrechterhaltung des Familienkontakts i n diesen Fällen mittelbar oder unmittelbar dienen. Dies ist für den Bereich des Freiheitsentzugs das Recht auf Familienkontakt (Art. 37 lit. d) und für den des Strafverfahrens das Recht auf den Zugang zu einem Beistand (Art. 40 Abs. 2 lit. b) ii)). A u c h Art. 14 Abs. 3 lit. b) IPbürgR eröffnet die Möglichkeit, über den Verteidiger die Familienangehörigen benachrichtigen zu lassen. Indem Art. 9 Abs. 4 jedoch auf alle durch staatliche Maßnahmen veranlaßte Trennungen abstellt, werden zusätzliche Konstellationen, wie z.B. die der Abschiebung oder des Landesverweises erfaßt. A l lerdings hätte die positive Wirkung dieser Vorschrift noch verstärkt werden können, indem Kriterien für den Umfang, den Mindestinhalt oder den Z w e c k der zu erteilenden Auskunft formuliert und das M e r k m a l der Unverzüglichkeit der A n t w o r t hinzugenommen worden wäre. Es bleibt zu hoffen, daß das Kinderrechtskomitee eine entsprechende Auslegung unter dem Aspekt der effektiven Durchsetzung des Auskunftsrechts vornehmen wird. ccc)

Der Antrag auf Familienzusammenführung, Art. 10 Abs. 1 (Art. 6 bis. Abs. 1 a.F.) Inhalt

Abs. 1 hält die Staaten an, entsprechend ihrer Verpflichtung aus Art. 9 Abs. 1 Aus- oder Einreiseanträge zum Zwecke der Familienzusammenführung w o h l wollend, human und beschleunigt zu behandeln. Gleichzeitig müssen sie sicherstellen, daß sich die Tatsache der Antragstellung weder für den Antragsteller noch für dessen Familie nachteilig auswirkt. Gang der Beratungen Das Charakteristikum der Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung liegt darin, daß ein sehr detaillierter Ausgangsvorschlag zunehmend verkürzt wurde.

118

Ibd., para. 26, 27.

119

E/CN.4/1989/48, para. 196.

VI. Die Verfahrensgarantien

263

Die 1983 v o n den U S A m ü n d l i c h eingebrachte Fassung orientierte sich stark an den Bestimmungen des K o r b 3 der KSZE-Schlußakte v o n 1975 1 2 0 und forderte v o n den Staaten u.a., daß die Anträge unabhängig v o m Herkunftsland oder Zielort behandelt würden, die Antragstellung die Rechte und Pflichten der Antragssteller i n keiner Weise beeinflussen dürfen, für die Anträge nur "moderate fees" erhoben würden und Wiederholungsanträge gestellt werden dürfen, welche " w i l l be considered at reasonably short intervals" und nur bei Erfolg gebührenpflichtig seien. 1 2 1 O b w o h l diese Aufzählung als zu umfangreich kritisiert w u r d e , 1 2 2 waren die U S A zu keinen einschneidenden Kürzungen bereit, 1 2 3 so daß 1983 nur S. 1 angenommen werden konnte. Dieser bestimmt die Behandlung der Anträge " i n a positive, humane and expeditious manner". 1 2 4 A l s sich die Arbeitsgruppe 1986 erneut dieser Thematik zuwandte, ging es nurmehr u m den Ausschluß negativer Folgen der Antragsstellung, 1 2 5 ein Aspekt, der i m H i n b l i c k auf den Auskunftsantrag über den Verbleib v o n Familienangehörigen bereits als Art. 6 Abs. 4 a.F. angenommen worden w a r . 1 2 6 Das sich die UdSSR 1986 dem noch immer widersetzte, 1 2 7 gelangte erst 1987 ein entsprechender Satz 2 zur A n n a h m e . 1 2 8 I n der zweiten Lesung versuchte die D D R , eine scheinbar kleine Änderung durchzusetzen, wonach Abs. 1 sich nurmehr auf Anträge v o n "a c h i l d and his parents" beziehen sollte. 1 2 9 D e m wurde jedoch entgegengehalten, daß Art. 6 bis a.F. gerade solche Fälle erfassen solle, i n denen Eltern und K i n d getrennt seien. 1 3 0 Gerade wenn eine Familienzusammenführung i n Betracht käme, könne das K i n d nicht immer auf die elterliche Unterstützung zurückgreifen.

120 Vgl. Bull. 1975, S. 988 f.; näher Hofmann, Ausreisefreiheit, S. 46; Lohmann, in: Delbrück, Folgewirkungen der KSZE, bes. S. 436 f. 121

E/CN.4/1983/62, para. 19.

122

Ibd., para. 32.

123

Vgl. modifizierte Fassung, ibd., para. 33.

124

Ibd., para. 36.

123 Wobei die Formulierung von 1983 "[...] States parties shall not punish in any way the applicants) or other members of the family concerned", E/CN.4/1983/62, para. 36 in "[...] no adverse consequences for the person(s) concerned", E/CN.4/1986/39 abgeändert worden war. 126

So das Argument der USA, vgl. E/CN.4/1986/39, para. 28.

127

E/CN.4/1986/39, para. 27, 28.

128

E/CN.4/1987/25, para. 13.

129

E/CN.4/1989/48, para. 209.

130

So Australien, Portugal und die USA ibd., para. 214.

264

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Nachdem auch i n stilistischer Hinsicht alle Bedenken ausgeräumt werden konnten, 1 3 1 blieb es bei der Fassung von 1987. 1 3 2 Würdigung D i e Ausreisefreiheit, w i e sie u.a. i n Art. 12 Abs. 2 IPbürgR normiert ist, umfaßt bereits nach allgemeiner Auffassung i n der L i t e r a t u r 1 3 3 und auch nach der Rechtsmeinung 1 3 4 der KSZE-Staaten 1 3 5 die Staatenpflichten, die nun Art. 10 Abs. 1 formuliert. Insoweit hat diese Bestimmung lediglich deklaratorischen Charakter. Da umgekehrt ein Recht auf Einreise i n ein beliebiges L a n d weder i m IPbürgR oder anderen Menschenrechtsdokumenten noch gewohnheitsrechtlich existiert, stellt die Behandlung v o n Einreiseanträgen " i n a positive, humane and expeditious manner" eine isolierte Verpflichtung dar, für die es noch keine Entsprechung gibt. O b w o h l der Anlaß für die Aufnahme dieser Bestimmung vor allem die Praxis der Behandlung von Ausreiseanträgen gerade i n den damaligen Ostblockstaaten 1 3 6 gewesen sein dürfte, w i r d sie k ü n f t i g auch aus der Sicht der Einreiseländer Bedeutung erlangen. ddd)

Das Adoptionsverfahren,

Art. 21 (Art. 11 a.F.) Inhalt

D i e Adressaten der Pflichten aus Art. 21 sind ausschließlich diejenigen Vertragsstaaten, die das System der A d o p t i o n anerkennen oder zulassen. Diese gewährleisten, daß bei jeder A d o p t i o n dem Wohl des Kindes höchste Bedeutung zugemessen wird. I m H i n b l i c k darauf werden unter lit. a) für die Inlandsund unter lit. b) - d) für die internationale A d o p t i o n bestimmte Voraussetzungen formuliert. Für die erstgenannte Adoptionsform gilt, daß sie durch die zuständigen Behörden b e w i l l i g t werden muß, wobei letztere i m Einklang m i t den ein-

131 Das Vereinigte Königreich wollte zunächst "family meeting" statt "reunification" und "objective" statt "positive [manner]", ibd., para. 213, 215; es beugte sich aber dem Argument, die bestehenden Formulierungen seien gebräuchlich, ibd., para. 216. 132

Ibd., para. 217.

133

Vgl. Hofmann, Ausreisefreiheit, S. 182; Jagerskiold, Movement, S. 179: "If documents are required, a state must make them available at a reasonable cost and within a reasonable time." 134 So hinsichtlich der rechtlichen Bedeutung der KSZE-Schlußakte hinsichtlich der Ausreisefreiheit, Hofmann, Ausreisefreiheit, S. 49. 133

Vgl. Bull. 1975, S. 989.

136

Dazu Hofmann, Ausreisefreiheit, S. 182.

VI. Die Verfahrensgarantien

265

schlägigen Vorschriften und auf der Grundlage aller verfügbaren zuverlässigen Informationen über die Zulässigkeit der A d o p t i o n entscheiden. Besteht nach nationalem Recht ein Zustimmungserfordernis, muß dessen Erfüllung durch die betreffenden Personen i n Kenntnis der Sachlage und einer ggf. erforderlichen Beratung sichergestellt sein. Für die internationale A d o p t i o n statuiert lit. b) den Grundsatz der Subsidiarität, d.h. sie k o m m t nur i n Betracht, wenn das K i n d nicht i n seinem Heimatland untergebracht oder betreut werden kann. N a c h lit. c) soll ein Rechtsverlust des Kindes i m Fall der Auslandsadoption vermieden werden, indem die Vertragsstaaten sicherstellen, daß das K i n d i n den Genuß der für nationale Adoptionen geltenden Schutzvorschriften und N o r m e n kommt. Ferner müssen alle geeigneten Maßnahmen getroffen werden, u m unstatthafte Ergänzend Vermögensvorteile bei den Beteiligten zu vermeiden (lit. d). bestimmt lit. e), daß die Unterbringung des Kindes i n einem anderen L a n d durch die zuständigen Behörden oder Stellen auch mittels der Förderung zwischenstaatlicher Abmachungen sicherzustellen ist. Gang der Beratungen Unter Verwendung des Art. 11 Abs. 3 des "Second Polish D r a f t " 1 3 7 sowie verschiedener Ergänzungvorschläge 1 3 8 nahm die Arbeitsgruppe 1982 nach nur kurzer Beratung Art. 11 Abs. 1 a. F. an, der beinahe w ö r t l i c h m i t Abs. 1 lit. a) der geltenden Fassung übereinstimmte. Allerdings stellte die letztgenannte Bestimmung noch die Förderung der Adoptionsmöglichkeiten i n den Vordergrund: "The States Parties to the present Convention shall undertake measures, where appropriate, to facilitate the process o f adoption o f the child." H i n s i c h t l i c h der internationalen A d o p t i o n legte Norwegen als Art. 11 Abs. 2 a.F. einen Katalog besonderer Anforderungen v o r , 1 3 9 v o n denen der Schutz des Kindeswohls, die Vermittlung durch "authorized agencies", die Wahrung des Rechtsstandards, w i e er bei innerstaatlichen Adoptionen gegeben ist, und die weitestgehende rechtliche Anerkennung der A d o p t i o n auch i n dem K o m promißvorschlag einer "drafting group" zu finden waren, der nach längeren

137 "The States Parties to the present Convention shall undertake measures so as to facilitate adoption of children and create favourable conditions for establishing foster families." 138 139

E/CN.4/1982/L.41, para. 65 - 75.

Ibd., para. 77: "When intercountry adoption is considered, policy and legislation should be established to protect the children concerned. Placements should be made through authorized agencies, providing the same safeguards and standards as are applied in national adoptions. All necessary consents must be in a form which is legally valid in both countries involved. The child should at all times have a name, nationality and legal guardian."

266

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Beratungen 1 4 0 angenommen wurde. Dieser ließ die Vermittlung internationaler Adoptionen auch durch "appropriate persons under the adequate supervision o f competent authorities" zu und erhob darüber hinaus die Förderung internationaler A b k o m m e n zur Umsetzung der entsprechenden Garantien zur Vertragspflicht (lit. e). Gegenstand der zweiten Lesung war eine überarbeitete Fassung der "draft i n g group on adoption and family issues". 1 4 1 Diese setzte sich aus 13 Staaten zusammen, zu denen auch Pakistan und Ä g y p t e n zählten, die als islamische Staaten das Rechtsinstitut der A d o p i t i o n nicht zulassen. 1 4 2 Inhaltlich unterschied sich die neue Version dadurch, daß sie nicht mehr auf die Förderung der A d o p t i o n abstellte. 1 4 3 Stattdessen nannte man als Adressaten der Garantien nur solche Staaten, " w h i c h recognize and permit the system o f adoption". Ferner wurde i n dem einleitenden Satz die Wahrung des Kindeswohls als übergeordnetes Z i e l anerkannt. A u f Anregung einiger Staaten 1 4 4 wählte man statt "States [...] shall for the best interest o f the child: [...]", sogar die prägnantere Formulierung: "States [...] shall ensure that the best interests o f the c h i l d shall be the paramount consideration and they shall [...]". 1 4 5 O b w o h l vereinzelt K r i t i k laut w u r d e , 1 4 6 schloß sich die Arbeitsgruppe ohne weitere Beratungen den Vorschlägen für lit. a) - e) an. I m Rahmen der Beratungen der Menschenrechtskommission betonte Spanien, daß es die Auslandsadoption nur als ultima-ratio Lösung verstehe, und daß nach lit. d ) 1 4 7 Geldleistungen nur i n Höhe der Erstattung gerechtfertigter Kosten zulässig seien. 1 4 8

140 Ibd., para. 78 - 86; sie bezogen sich im wesentlichen auf die Ergänzungen im Vorschlag der "drafting group" ibd., para. 87. 141

E/CN.4/1989/48, para. 349.

142

Vgl. Hinweis Ägyptens, E/CN.4/1989/48, para. 16 zu Art 11 a.F.; ferner die Stellungnahme Kuwaits, zur UN-Erklärung von 1986, A/38/389, S. 23 para. 4: "[...] adoption, that practice is, as is well known, forbidden in Islam [...]". 143 Eine Begründung für diese "major changes" gab der Sprecher der Gruppe allerdings nicht, E/CN.4/1989/48, para. 350. 144

Ibd., para. 360.

143

Ibd., para. 364.

146

U.a. plädierten Venezuela, Brasilien, Honduras und Mexiko erfolglos für ein Vertagung der Debatte über die internationale Adoption, da der Artikel nach ihrer Auffassung keinen ausreichenden Schutz gegen den internationalen Kinderhandel biete, ibd., para. 356. 147

Dieser Absatz betrifft die Verhinderung "unstatthafter Vermögensvorteile".

145

E/CN.4/1989/SR.55, para. 24.

VI. Die Verfahrensgarantien

267

Würdigung M i t Art. 21 werden z u m ersten M a l Adoptionsvoraussetzungen i n verbindlicher Form geschaffen, wobei auf die Ergebnisse der U N - E r k l ä r u n g über die A d o p t i o n und die Unterbringung als Pflegekind aus dem Jahre 1986 1 4 9 zurückgegriffen w u r d e . 1 5 0 Das Kindeswohl w i r d dabei z u m obersten Prinzip erhoben. Anders als i n Art. 3 ist es nicht nur vorrangig zu berücksichtigen, sondern i h m ist stets höchste Bedeutung beizumessen. D i e internationale A d o p t i o n w i r d nicht gefördert, sondern lediglich ersatzweise zugelassen, und durch verschiedene Maßnahmen soll einem Mißbrauch der A d o p t i o n z u m Z w e c k des Kinderhandels vorgebeugt werden. Der i n der zweiten Lesung angenommene Verzicht auf die ausdrückliche Präferenz zugunsten der A d o p tion, deren Einführung durch die Staaten zu fördern wäre, war angesichts der religiös bedingten, kompromißlosen Ablehnung der A d o p t i o n seitens der islamischen Staaten i n diesem P u n k t 1 5 1 unausweichlich. Immerhin hatte diese Haltung bereits den Wortlaut der UN-Erklärung v o n 1986 1 5 2 beeinflußt. D a die Arbeitsgruppe aber erst i n der zweiten Lesung auf diese Problematik aufmerksam wurde, hatte sie verständlicherweise keine Zeit mehr, allgemeine Anforderungen für jene anderen Formen des Familienersatzes zu erarbeiten. Diese Lücke w i r d i n Art. 8 und Art. 20 Abs. 3 nur unvollständig geschlossen. 153 O b die Voraussetzungen des Art. 21 hinsichtlich der internationalen A d o p t i o n dem Kinderhandel tatsächlich Einhalt gebieten können, w i r d z.T. kritisch beurteilt. Jonet hielte es für erfolgversprechender, die A d o p t i o n - i m Gegenteil - zu erleichtern, u m auf diesem Weg legal die Adoptionswünsche z u befriedigen. 1 5 4 Demgegenüber plädieren die betroffenen Staaten dafür, die internationale A d o p t i o n nur als ultima-ratio-Lösung zu sehen, 1 5 5 und Cerda würdigt die nach lit. b) erforderliche Prüfung, ob das K i n d nicht i n seinem

149

S. oben 1. Kap., III., 1., b), bb).

130

Vgl. Art. 14 UN-Erkl. mit Art. 21 lit. b), Art. 20 S. 1 UN-Erkl. mit Art. 21 lit. c), Art. 20 S. 2 UN-Erkl. mit Art. 21 lit. d). 131 Vgl. Report of the Secretary-General zum Projekt der vorgenannten UN-Erklärung, E/CN.5/574 (1979), S. 5 para. 8. 132

So heißt es in deren Präambel, Satz 6: "Recognizing that under the principal legal systems of the world, various other alternative valuable institutions exist, such as the Kafala of Islamic Law, which provide substitute care to children who cannot be cared for by their own parents". 133

Wird dort näher erörtert.

134

Vgl., dies., N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 101 f.

133

So Brasilien, E/CN.4/1989/48, para. 369; Spanien in der abschließenden Beratung der Menschenrechtskommission, E/CN.4/1989/SR.55, para. 24.

268

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

Heimatland betreut werden könne, als ein v o n der C R C geschaffenes, neues Recht des Kindes, wenn irgend m ö g l i c h i n seinem sozialen und nationalen U m f e l d bleiben z u können. 1 5 6 Dieses Erfordernis muß i m Interesse des Kindeswohls aber dahin eingegrenzt werden, daß i m Falle der Verweigerung entsprechender Informationen durch die Heimatbehörden eine A d o p t i o n nicht scheitern kann. Pouleau erachtet i n erster L i n i e die Verpflichtung, den Abschluß zwischenstaatlicher Übereinkommen zu fördern (lit. e), für bedeutsam. 1 5 7 Insgesamt ist es positiv zu beurteilen, daß erstmalig verbindliche Vorgaben für die A d o p t i o n geschaffen werden konnten. eee) Das behördlich

untergebrachte

Kind, Art. 25 (Art. 12 ter a.F.) Inhalt

Wenn ein K i n d aufgrund einer geistigen oder körperlichen Erkrankung v o n den zuständigen Behörden untergebracht w i r d , u m die erforderliche Betreuung, Behandlung oder Schutz zu erhalten, 1 5 8 steht i h m nach Art. 25 das Recht auf eine regelmäßige Überprüfung der i h m gewährten Behandlung sowie aller weiteren relevanten Umstände seiner Unterbringung zu. Gang der Beratungen Art. 25 gab i n nur wenigen Punkten Anlaß zu Meinungsunterschieden. D i e Vorschrift, die keine Entsprechung i n den vorangehenden Kinderrechtserklärungen hat, wurde 1986 diskutiert 1 5 9 und angenommen. 1 6 0 I n der zweiten Lesung lagen nicht einmal Verbesserungsvorschläge vor, so daß sich jede weitere Erörterung erübrigte. 1 6 1 Uneins war man sich 1986 lediglich über die Frage gewesen, ob auch die Kinder, die auf Betreiben ihrer Eltern oder sonstiger Vormünder untergebracht worden sind, als Berechtigte i. S. v o n Art. 25 genannt werden sollten, w i e es

136 Ders. Human Rights Quart. 12 (1990), S. 118: "by establishing a procedure to ensure that [..] all possible means of enabling the child to remain in his or her own social and national context have been exhausted". 137

Vgl., ders., J.T. 109 (1990), S. 622.

138

Die Unterbringung im System der Jugendgerichtsbarkeit fallt nicht darunter, so klarstellend die USA im Rahmen der Beratungen E/CN.4/1986/39, para. 62. 139

E/CN.4/1986/39, para. 52 - 64.

160

Ibd., para. 63; para. 64 enthält den Beschluß, keinen 2. Absatz über den Umsetzungsspielraum anzufügen. 161

E/CN.4/1989/48, para. 434 - 435.

VI. Die Verfahrensgarantien

269

der ursprüngliche kanadische Vorschlag vorsah. 1 6 2 Während die U S A sogar für eine entsprechende Hinzufügung ("whether or not initiated by parental request") plädierten, 1 6 3 trat Finnland m i t dem Zusatz "the provisions o f this article are not applicable to any placements made by the parents or legal guardians o f the child" hervor. 1 6 4 Der amerikanischen Vorschlag wurde demgegenüber als Abschwächung empfunden, was jedoch nicht näher konkretisiert w u r d e . 1 6 5 Eine nachfolgende Fassung der U S A , wonach allen v o n staatlichen Behörden betreuten und überwachten Kindern ein Recht auf Kontrolle gewährt werden sollte, 1 6 6 wurde schließlich zugunsten einer Kompromißversion zurückgenommen, 1 6 7 die ohne ausdrückliche Ausschlußklausel auf die Unterbringung durch eine staatliche Behörde abstellte. 1 6 8 Würdigung Art. 25 erfaßt jedenfalls eine durch die Behörden veranlaßte Unterbringung, die nicht seitens der Eltern oder des Kindes selbst angestrebt wurde. D a r i n w i r d i n manchen Fällen ein Unterfall des Freiheitsentzugs i.S. v o n Art. 37 zu sehen sein. D i e dort formulierten Verfahrensrechte, das Recht auf Zuziehung eines Beistands und auf eine gerichtliche Prüfung der Rechtmäßigkeit der Maßnahme, tragen der besonderen Situation des Kindes jedoch nur unzureichend Rechnung. Sie setzen nämlich die Fähigkeit und den W i l l e n voraus, eine entsprechende Initiative zu ergreifen. Das untergebrachte K i n d w i r d dazu nicht i n der Lage sein, und es kann nicht davon ausgegangen werden, daß seine Eltern dies übernehmen. Daneben kennt die C R C kein Recht des Kindes, immer einen gesetzlichen Vertreter zu haben. 1 6 9 Art. 25 gleicht dies dadurch aus, daß die Überprüfung ohne Antrag erfolgt. Wenn nämlich ein Antrag

162

E/CN.4/1986/39, para. 52: "[...] placed with the State or placed with the State by the

parents". 163

Ibd., para. 55.

164

Ibd., para. 56.

163

Ibd., para. 55.

166

Ibd., para. 58: "under the care and supervision of the States authorities"; zustimmend Kanada und das Vereinigte Königreich. 167

Ibd., para. 57 - 59.

168

Ibd., para. 56: "placed with the competent State authority".

169

Anders Art. 25 der UN-Erklärung über die Adoption und die Unterbringung als Pflegekind (vgl. oben 1. Kap., III., 2., d): "The child should at all times have a name, a nationality and a legal guardian."

270

4. Kap.: Inhalt, Entstehungsgeschichte und Würdigung der einzelnen Artikel

erforderlich ist, w i r d dies i n der C R C , w i e z.B. i n Art. 10 Abs. 2 oder Art. 23 Abs. 2, ausdrücklich erwähnt. Aber auch i n Fällen, i n denen kein Freiheitsentzug i.S. v o n Art. 37 vorliegt, besteht die Gefahr der Vernachlässigung der Interessen und Rechte des Kindes, da es sich außerhalb seiner Familie befindet. 1 7 0 Diese Gefahr kann durch die regelmäßige Überprüfung gem. Art. 25 ebenfalls verringert werden. Deshalb kann Art. 25 auch dahin ausgelegt werden, daß es keinen Unterschied macht, ob die Unterbringung m i t oder gegen den W i l l e n der Eltern erfolgte. Ergänzt w i r d die positive Wirkung durch Art. 3 Abs. 3, wonach die Einhaltung einschlägiger N o r m e n u.a. hinsichtlich der Qualifikation des Personals und des Bestehens einer Aufsicht sicherzustellen ist. b) Zusammenfassende

Würdigung

Das Anhörungsrecht i m Rahmen eigener Angelegenheiten und i m familiären Trennungsverfahren, ferner die Garantien i n Zusammenhang m i t einem Antrag auf Familienzusammenführung 1 7 1 oder dem Adoptionsverfahren und der Anspruch des behördlich untergebrachten Kindes auf ein Überprüfungsverfahren haben gemeinsam, daß sie die A r t und Weise i n den M i t t e l p u n k t stellen, i n der das K i n d oder seine Interessen z u m Gegenstand eines staatlichen Verfahrens werden. Diese Umschreibung deutet bereits an, daß die als k i n d spezifischen Verfahrensrechte zusammengefaßten Bestimmungen auch materielle Aspekte umfassen, w i e z.B. die Erhebung des Kindeswohls z u m obersten Prinzip des Adoptions Verfahrens. I m Vordergrund steht jedoch der Aspekt der Rechtswahrung durch oder i m Verfahren. Demgegenüber lag das Gewicht der Konventionsartikel, die i n den vorangegangenen Abschnitten behandelt worden sind, nicht auf Verfahrensfragen. Diese wurden, w i e z.B. das Antragserfordernis i n den Art. 23 und 26, nur am Rande thematisiert. Da die Beteiligung des Kindes i m Verfahren aufgrund seiner sich erst entfaltenden Fähigkeiten generell problematisch sein kann, sieht die C R C auch die Vertretung des Kindes, die Einbeziehung anderer für das K i n d verantwortlicher Personen sowie ein v o n A m t s wegen eingeleitetes Verfahren z u m Schutz des untergebrachten Kindes vor. D i e persönliche Anhörung des Kindes ist nie zwingend vorgesehen, ebensowenig eine Zustimmung des Kindes, o b w o h l die

170 Der kanadische Ausgangsvorschlag E/CN.4/1986/39, para. 52 nahm darauf ausdrücklich Bezug: "[...) the right of a child removed from the family environment by the State or placed [...] to a peroidic review [...]". 171 Wolfrum, in: FS Partsch, S. 86 kritisiert, daß Ait. 12 Abs. 2 IPürR auf eine verfahrensrechtliche Bestimmung reduziert worden sei.

VI. Die Verfahrensgarantien

271

Voraussetzungen, unter denen seine M e i n u n g Berücksichtigung finden muß, v o n vornherein sehr eng gehalten sind. Insgesamt betrachtet, bilden diese Rechte g l e i c h w o h l einen der gelungeneren Teile der CRC. Sowohl i n ihrer inhaltlichen Zielsetzung w i e i n der notwendigen Umsetzung zeichnen sie sich durch einen hohen Grad an Konkretheit aus. Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, daß sie bei den General Comments des Menschenrechtsausschusses sowie KSZE-Dokumenten Anleihen genommen haben. A u c h hat sich die M ö g l i c h k e i t positiv ausgewirkt, bereits erarbeitete Standpunkte aufgreifen zu können, die z.B. i n der UN-Resolution über die Grundsätze der Unterbringung i n einer Pflegefamilie vorgefunden wurden.

Fünftes

Kapitel

Das internationale Durchführungsinstrumentarium I . Die Bekanntmachung der Konvention, A r t . 42 (Art. 21 ter a.F.) Allgemeines Gem. Art. 42 verpflichten sich die Vertragsstaaten, die Grundsätze u n d Bestimmungen der C R C durch geeignete und wirksame Maßnahmen bei Erwachsenen und auch bei K i n d e r n allgemein bekannt zu machen. Gang der Beratungen 1987 unterbreitete die "Informal N G O A d Hoc Group" einen auch v o n Norwegen unterstützten Text, der über den vorgenannten Inhalt hinaus eine bürgernahe Verbreitung durch den Zusatz "using forms, terminology and language (including local languages) accessible to them" anstrebte. 1 A b e r erst nach der Streichung dieser Passage 2 gelangte die Bestimmung zur Annahme und blieb auch i n der zweiten Lesung unverändert. 3 Würdigung Der Gedanke, die Bevölkerung unmittelbar anzusprechen, ist nicht neu. Abgesehen davon, daß der Text der Genfer Erklärung v o n 1924 v o n vornherein auf eine massenhafte Verbreitung h i n ausgelegt war, 4 hatte die Generalversammlung für die UN-Kinderrechtserklärung v o n 1959 i n einer gesonderten Resolution 5 einen entsprechenden A p p e l l an die Staaten und auch das

1

Vgl. E/CN.4/1987/25, para. 96.

2

So ohne Begründung der Wunsch Norwegens, der Niederlande, der USA, Australiens, Österreichs und Kanadas, ibd., para. 97, 98. 3

Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 637 - 639.

4

Vgl. oben zum Inhalt dieser Erklärung, 1. Kap., III., 1., d).

3

GA Res. 1387 ( X I V ) vom 20.11.1959 ("Publicity to be given to the Declaration of the Rights of the child") = GAOR 14th sess., Suppl. 16, S. 20.

II. Der Kinderrechtsausschuß

273

Generalsekretariat gerichtet. Eine Bekanntmachungsverpflichtung i m Rahmen eines verbindlichen Menschenrechtsabkommens stellt jedoch eine Neuheit dar. 6 Art. 7 der Rassendiskriminierungskonvention sieht die Staaten zwar ebenfalls i n der Rolle v o n Multiplikatoren, aber dort geht es nicht u m die Verbreitung des eigentlichen Konventionstextes, sondern u m "propagating the purposes and principles" der R D K , der UN-Charta und der A l l g E M R . A u c h werden keine Adressaten genannt. A n die öffentliche Verbreitung des Wortlauts der C R C sind hohe Erwartungen geknüpft, 7 aber angesichts der Länge der Konvention, ihres teilweise hohen Abstraktionsgrades und ihrer auf die Staaten ausgerichteten Formulierungen erschienen diese berechtigter, wäre man dem Vorschlag der " N G O A d Hoc Group" gefolgt, die Verständlichkeit des Inhalts der CRC durch zusätzliche Maßnahmen zu gewährleisten. I I . D e r Kinderrechtsausschuß 1. Bildung und Zusammensetzung, A l t 43 ( A i t 22 a.F.)

Allgemeines E i n Komitee aus zehn unabhängigen Sachverständigen, die i n ihrer persönlichen Eigenschaft tätig sind, w i r d die Fortschritte bei der Realisierung der Konventionsrechte überwachen. Die Besetzung des Gremiums erfolgt dergestalt, daß die Vertragsstaaten j e einen ihrer Staatsangehörigen vorschlagen. Anhand der so gebildeten Kandidatenliste wählen die Vertragsstaaten nach Maßgabe eines näher beschriebenen Verfahrens i n geheimer Wahl die M i t g l i e d e r des Komitees. Dabei ist auf eine gerechte geographische Verteilung sowie die Berücksichtigung der hauptsächlichen Rechtssysteme zu achten. Die Amtszeit der Mitglieder, die hohes sittliches Ansehen und anerkannte Sachkenntnis aufweisen müssen, beträgt grundsätzlich 4 Jahre. Die Amtszeit v o n fünf der für die erste Sitzungsperiode Gewählten beträgt allerdings nur z w e i Jahre, wobei die betreffenden Personen i m Wege des Losentscheids bestimmt werden. B e i den entsprechenden Tagungen müssen zur Beschlußfähigkeit mindestens z w e i Drittel der Vertragsstaaten vertreten sein. Gewählt ist der Kandidat, der die höchste Stimmenzahl und mindestens die absolute Stimmenmehrheit auf sich vereinigen kann. Für den Fall des

6 Für eine Bekanntmachung der CRC äußerte sich zuvor schon Schweitzer, in: Lillich, Family in International Law, S. 149; ferner die NGO-Group, vgl. ICJ Rev. 36 (1986), S. 33. 7 Marta Pais, Mitglied des erstgewählten Komitees wird mit den Worten zitiert: "Si les enfants la (CRC, d.V.) connaissent, ils seront de plus en plus souvent appelés à avoir une participation active dans la mise en oeuvre de ces droits qui les concernent", Vignard, Tribune 8 numéro spécial (1991), S. 10.

18 Dorsch

274

5. Kap.: Das internationale Durchführungsinstrumentarium

Ausscheidens, d.h. wenn ein M i t g l i e d stirbt, zurücktritt oder aus anderen Gründen erklärt, seine Aufgaben nicht länger wahrnehmen zu können, steht dem Staat, v o n dem es vorgeschlagen war, das Recht zu, einen anderen Staatsangehörigen m i t Zustimmung des Ausschusses zu ernennen. Ferner sieht Art. 43 die Berechtigung des Ausschusses vor, sich eine Geschäftsordnung zu geben. Gang der Beratungen Insgesamt beschäftigte sich die Arbeitsgruppe m i t den Anforderungen für die Konstituierung des Ausschusses für die Rechte des Kindes auf sämtlichen der letzten drei Tagungen vor der endgültigen Annahme des Textes. Da bereits i m Rahmen anderer Spezialkonventionen Vorschriften über die Einrichtung v o n Ausschüssen m i t vergleichbarer Zielsetzung geschaffen worden waren, 8 verstand es sich von selbst, daß sich die Arbeitsgruppe i m wesentlichen an diesen orientierte, nachdem man sich grundsätzlich für die Schaffung eines eigenständigen Konventionsorganes entschieden hatte. I m einzelnen vollzog sich die Diskussion i n folgenden Schritten: 1987 wurden der Arbeitsgruppe gleich mehrere detaillierte Vorschläge unterbreitet, v o n denen derjenige Polens den Wirtschafts- und Sozialrat als Überwachungsorgan vorsah, der sich dabei v o n einer Gruppe sachkundiger Regierungsvertreter unterstützen lassen sollte, wohingegen sich derjenige Schwedens eng an Art. 17 F D K 9 orientierte und damit die Einsetzung eines Vertragsorgans favorisierte. O b w o h l sich auch Anhänger einer Aufgabenerweiterung des Menschenrechtsausschusses i.S. des IPbürgR fanden, die auf die damit verbundene Kostenersparnis und die geringere Belastung der Staaten durch Berichtspflichten hinweisen konnten, 1 0 setzte sich die M e i n u n g durch, daß m i t dieser

8

So der Menschenrechtsausschuß i.S. von Art. 28 IPbürgR, der Ausschuß i.S. von Art. 8 des Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (RDK), der Ausschuß i.S. von Art. 17 des Übereinkommens zur Beseitigung der Diskriminierung der Frau (FDK), der Ausschuß i.S. des Übereinkommens zur Beseitigung der Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung (FK). 9

Übereinkommen vom 18.12.1980 zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau, BGBl. 1985 II, S. 647. 10 Belgien und Australien, E/CN.4/1987/25, para. 146. Argentinien, ibd., para. 150 unterstützte den polnischen Vorschlag als vorerst sachgerechter, während ein eigener Ausschuß in der Zukunft angebracht wäre, wenn die Zahl der Mitgliedsstaaten angewachsen sei.

II. Der Kinderrechtsausschuß

275

Lösung die erforderliche Sachkompetenz auf dem Gebiet der Kindesrechte nicht gewährleistet werden könne. 1 1 Der Vertreter Senegals plädierte abweichend für eine Anlehung an das Committee o f Experts on the A p p l i c a t i o n o f the "ILO/UNESCO Recommendation concerning the Status o f Teachers", dessen M i t g l i e d e r nicht ausschließlich von Staaten vorgeschlagen werden, sondern sich auch aus Spezialorganisationen rekrutieren. 1 2 Nachdem eine "drafting group" 1 3 sich an dem schwedischen E n t w u r f orientierte 1 4 , zog dies einen Schlußstrich unter die Diskussion. I m Folgejahr 1 5 beanspruchte die Frage eines eigenständigen Ausschusses erneut breiten Raum, wurde aber wiederum positiv beantwortet. 1 6 Es folgte eine Aussprache zu jedem einzelnen Unterabsatz. Dabei konnte schnell Einigkeit darüber erzielt werden, daß die Zahl der Ausschußmitglieder aus Kostengründen auf nur zehn festgesetzt werden sollte. 1 7 Soweit bei der Zusammensetzung des Gremiums die Berücksichtigung der hauptsächlichen Rechtssysteme gefordert wurde, stellte man klar, daß m i t dieser Formulierung keine fachlichen Anforderungen an die K o m i t e e m i t glieder verbunden seien, und es sich nicht u m Rechtsexperten handeln müsse. 18 I n verschiedener Gestalt tauchte die Frage auf, welche Vorgaben verfahrenstechnischer A r t bereits i n der Konvention aufgestellt und damit einer Regelung i n der Geschäftsordnung entzogen werden sollten. M i t dem Argument, andernfalls würde die Konvention ohne Wirkung bleiben, plädierte man für die Festlegung von mindestens einer jährlichen Ausschußtagung. 1 9

11

Venezuela und das Vereinigte Königreich, ibd., para. 148, Österreich, Norwegen, ibd., para. 149, Japan, ibd., para. 151. 12

Ibd., para. 154.

13

Ibd., para. 155; diese war aus den Vertretern Kanadas, Polens, Schwedens und der "NGO Ad Hoc Group" zusammengesetzt. 14

Ibd., para. 155.

15

E/CN.4/1988/28, para. 80 - 113.

16

Ibd., para. 82, 83: "The members agreed, after considerable discussion, that a Committee on the rights of the child was needed ...". 17

Ibd., para. 90.

18

Ibd., para. 91.

19

Ibd., para. 101.

276

5. Kap.: Das internationale Durchführungsinstrumentarium

Dagegen wurde erfolglos eingewandt, dies könne erst i n Zusammenhang m i t der Ausschußfinanzierung geklärt werden. 2 0 Diesbezüglich wurde für eine UN-Finanzierung und damit gegen eine Finanzierung durch die Vertragsparteien angeführt, daß es sich viele Staaten nicht leisten könnten, zusätzliche finanzielle Verpflichtungen einzugehen, 2 1 was den Erfolg der K o n v e n t i o n insgesamt gefährde. Ferner wurde auf die Erfahrungen m i t dem Rassendiskriminierungsausschuß hingewiesen, der aufgrund ausbleibender Beiträge v o n zahlungsunfähigen M i t g l i e d e r n erhebliche Probleme habe. 2 2 Andere beriefen sich auf die angespannte Haushaltslage der U N . 2 3 Da ein Konsens nicht erreicht werden konnte, bediente man sich einer vorläufigen Alternativlösung. 2 4 O b w o h l das "technical review" zu keinen Änderungsvorschlägen führte, verlief auch die zweite Lesung kontrovers. 2 5 Z u m einen strebte man eine verbesserte Formulierung des Unterabsatzes N r . 7 2 6 an, 2 7 u m sicherzustellen, daß allein der W i l l e des Ausschußmitglieds für dessen Ausscheiden maßgeblich sei. Argentinien erinnerte daran, daß Ausschußangehörige i n manchen Fällen diesbezüglich Schwierigkeiten m i t ihren eigenen Staaten hätten. 2 8 Z u m anderen wurde die die Bestimmung des Nachfolgers durch den j e w e i l i g e n Staat, dem der Ausscheidende angehört, i n Frage gestellt. Das Vereinigte K ö n i g r e i c h 2 9 setzte sich für das Nachrücken des Bewerbers ein, der ursprünglich die zweithöchste Stimmenzahl erreicht hatte, da die Persönlichkeit des Kandidaten entscheidendes K r i t e r i u m sein müsse. D i e UdSSR lehnte diese Änderung als Verletzung des Prinzips der regionalen Ausgewogenheit ab. 3 0 Die Finanzierungsfrage wurde wie i m Vorjahr keiner Lösung zugeführt. M a n einigte sich jetzt darauf, die Entscheidung der Generalversammlung

20

Ibd., para. 106.

21

Ibd., para. 110.

22

Ibd., para. 110.

23

Ibd., para. 111.

24

Ibd., para. 112: "and that the question should be discussed at a later stage."

23

E/CN.4/1989/48, para. 640 - 656.

26

Dieser sah vor: "If a member of the Committee dies or resigns or for any other cause can no longer perform the duties of the Committee, the State Party which nominated the member shall appoint another expert [...]". 27

Vgl. Beratungen ibd., para. 642 - 649.

28

Ibd., para. 642.

29

Ibd., para. 646.

30

Ibd., para. 647.

II. Der Kinderrechtsausschuß

277

vorzubehalten. 3 1 A u f diesen Umstand wies der Vorsitzende der Arbeitsgruppe auch zu Beginn der abschließenden Beratung i n der Menschenrechtskommission h i n . 3 2 Wurde dieser Punkt aber dennoch v o n den Kommissionsmitgliedern angesprochen, dann m i t einem klaren Votum für eine Finanzierung aus dem Budget der Vereinten Nationen. 3 3 Einige Delegationen bekräftigten i n diesem Zusammenhang die N o t wendigkeit der Besetzung der Kommission m i t unabhängigen Experten. 3 4 Kanada begründete dies ausdrücklich mit der sonst drohenden Gefahr einer Politisierung. 3 5 D i e Finanzierungsfrage stellte sich damit erneut i m Dritten Ausschuß. Dort sprachen sich während der Beratungen dreizehn Staaten 36 für eine Belastung des UN-Haushaltes aus. Die Gegenansicht vertraten nur Japan, das grundsätzliche Erwägungen anführte, 3 7 sowie die U S A . Letztere w o l l t e n der M ö g l i c h k e i t vorbeugen, daß 139 unbeteiligte Staaten für ein Projekt einer kleinen Minderheit aufkommen müssen, da die Konvention bereits nach lediglich 20 Beitritten i n Kraft trete. Außerdem fördere es die Unabhängigkeit der Kommission, wenn sie nur durch die Unterzeichnerstaaten finanziert würde. 3 8 Australien äußerte Bedenken angesichts der angespannten Haushaltslage der Vereinten Nationen. 3 9 Die nachfolgende Abstimmung ergab eine Mehrheit von 137 Stimmen für eine UN-Finanzierung 4 0 , bei Enthaltung

31

Ibd., para. 651.

32

So Brasilien, E/CN.4/1989/SR.54, para. 14; Spanien, ibd., para. 26; Argentinien, ibd., para. 32; Portugal, ibd., para. 37; Schweden, Finnland, Dänemark, Island, ibd., para. 42; Kanada, ibd., para. 58; Marokko, ibd., para. 66; Ägypten, E/CN.4/1989/SR.55, para. 25; Österreich, ibd., para. 37 und die Schweiz, ibd., para. 55. 33 So Brasilien, E/CN.4/1989/SR.54, para. 14; Spanien, ibd., para. 26; Argentinien, ibd., para. 32; Portugal, ibd. para. 37; Schweden, Finnland, Dänemark, Island, ibd., para. 42; Kanada, ibd., para. 58; Marokko, ibd., para. 66; Ägypten, E/CN.4/1989/SR.55, para. 25; Österreich, ibd., para. 37; Schweiz, ibd., para. 55. 34

Portugal, E/CN.4/1989/SR.54, para. 37; Kanada, ibd., para. 58; Marokko, ibd., para. 66.

35

Ibd., para. 58.

36

Österreich, A/C.3/44/SR. 36, para. 44; Norwegen, ibd. SR.37, para. 15; Finnland, ibd. para. 23; Costa Rica, ibd. SR.38, para. 52; Polen, ibd. SR.38, para. 6; Kanada, ibd. para. 62; Finnland, ibd. SR.38, para. 23; Vietnam, ibd. SR.38, para. 35; Jugoslawien, ibd. para. 53; China, ibd. SR.41, para. 46; Argentinien, ibd. SR.41, para. 44; Unganda, ibd. para. 31; Peru, ibd. SR.42, para. 18.

SR.38, SR.38, SR.41, SR.41, 37

Ibd. SR.39, para. 32: Kommissionen aufgrund zwischenstaatlicher Abkommen sollten immer von den jeweiligen Mitgliedstaaten finanziert werden. 38

A/C.3/44/SR.38, para. 28.

39

Ibd. SR.40, para. 7.

40

Vgl. A/C.3/44/SR.44, para. 52.

278

5. Kap.: Das internationale Durchführungsinstrumentarium

Japans 41 und der Gegenstimme der U S A . 4 2 Darauf brachte Polen einen dem Meinungstrend entsprechenden Vorschlag ein, und die Delegierten nahmen den nun vollständigen Konventionstext i m Wege des Konsenses an. 4 3 Würdigung O b w o h l erst die Praxis der Tätigkeit des Kinderrechtsausschusses eine umfassende Beurteilung der Regelungen des Art. 43 erlauben w i r d , lassen sich jedoch einige Unterschiede i m Vergleich zur Ausgestaltung ähnlicher UN-Ausschüsse ausmachen, die gewisse Rückschlüsse erlauben. 4 4 E i n Teil der Neuerungen ist von lediglich verfahrenstechnischer Relevanz. So fordert der Generalsekretär die Vertragsstaaten bereits vier Monate vor der Wahl der Ausschußmitglieder zur Abgabe ihres Kandidatenvorschlags auf, welcher innerhalb der beiden darauffolgenden z w e i Monate einzureichen ist. A u c h R D K (Art. 8 Abs. 3 S. 2) und F D K ( Art. 17 Abs. 3 S. 2) sehen diese Abgabefrist vor, aber die Aufforderung des Generalsekretärs muß erst drei Monate vor der Wahl ergehen. Dagegen sehen IPbürgR (Art. 30 Abs. 2) und F K (Art. 17 Abs. 4) drei Monate Abgabefrist vor und setzten den Zeitraum zwischen der Wahl und der Aufforderung durch den Generalsekretär auf vier Monate fest. Die CRC kombiniert also diese beiden Varianten. Werden die vorgenannten Fristen eingehalten 4 5 , resultiert eine längere und damit entlastende Zeitspanne v o n zwei Monaten für das Generalsekretariat zur Erstellung der Vorschlagslisten nach Abgabe der einzelnen Kandidatenvorschläge durch die Staaten. Zusätzlich w i r d dem Generalsekretär keine Frist für die Übermittlung der Wahllisten an die Staaten vorgegeben, w o m i t eine weitere Erleichterung einhergeht. 4 6

41

Ibd., para. 54.

42

Ibd., para. 53.

43

Ibd., para. 62.

44 Gleichzeitig weisen die genannten Abkommen eine Reihe von Gemeinsamkeiten mit Art. 43 auf: Abs. 1 stellt eine Kombination aus FDK (Art. 17 Abs. 1 ) und IPbürgR (Art. 28 Abs. 1) dar, Abs. 3 entspricht RDK (Art. 8 Abs.2), FDK (Art. 17 Abs. 3 S. 1), Abs. 4 der RDK (Art. 8 Abs. 3), FDK (Art. 17 Abs. 3) und mit Abstrichen IPbürgR (Art. 30 Abs. 2). Hinsichtlich der Amtszeit (Abs. 6) besteht Übereinstimmung mit RDK (Art. 8 Abs. 5), FDK (Art. 17 Abs. 5) und IPbürgR (Art. 32 Abs. 1). 45

In der Praxis des Menschenrechtsausschusses werden auch die verspäteten Vorschläge regelmäßig noch berücksichtigt, vgl. Nowak, CCPR, zu Art. 30 Rz. 3. 46

Nach Art. 30 Abs. 3 IPbürgR muß diese einen Monat vor der Wahl vorliegen.

II. Der Kinderrechtsausschuß

279

Da die Zahl der Ausschußmitglieder, die Häufigkeit und Dauer der Tagungen des Ausschusses sowie dessen Zusammensetzung und Finanzierung v o n essentieller Bedeutung für die Wirkung einer Konvention sind man denke nur an das anerkannt hohe Niveau des Menschenrechtsausschusses - ist etwaigen Besonderheiten der CRC i n diesen Bereichen besonderes Augenmerk zu widmen. Wie bereits i n den Beratungen offenbar wurde, ist die geringe Zahl v o n nur zehn Ausschußmitgliedern 4 7 allein auf finanzielle Einsparungserwägungen zurückzuführen. Zwar hatte auch der Menschenrechtsausschuß anfangs nur neun Mitglieder, aber angesichts der Zahl neu hinzugekommener Staaten vergrößerte man deren A n z a h l bald auf 18. 48 A u c h ein Mitwachsen des Ausschusses, wie es Art. 17 Abs. 1 2. HS F D K gewährleistet, ist i n der C R C nicht vorgesehen. I m Gegensatz zum Ausschuß zur Beseitigung der Folter 4 9 behandelt die CRC eine weitaus umfassendere Materie, die nicht nur den Staaten eine umfangreichere Berichtspflicht auferlegt, sondern auch die einzelnen Ausschußmitglieder stärker beanspruchen w i r d . 5 0 Vermutlich scheitert eine effiziente Durchsetzung der Menschenrechte damit erneut an den Finanzierungsmöglichkeiten. 5 1 Positiv ist zu vermerken, daß die Unabhängigkeit der Mitglieder festgeschrieben ist, was i n der Formulierung "shall serve i n their personal capacity" z u m Ausdruck k o m m t . 5 2 Wenig bedeutsam ist der Verzicht auf eine Vertretung der verschiedenen Zivilisationsformen als weiteres Besetzungskriterium, 5 3 da sich diese durch die gerechte geographische Verteilung der Sitze v o n selbst einstellen wird.

47

Dagegen sehen der IPbürgR (Art. 28 Abs. 1), RDK (Art. 8 Abs. 1 ), und FDK (bis zur Ratifikation durch 35 Staaten, Art. 17 Abs. 1) jeweils 18 Ausschußmitglieder vor. 48

Vgl. Nowak, CCPR, zu Art. 28 Rz. 2.

49

Dieser verfugt gem. Art. 17 Abs. 1 ebenfalls über nur 10 Mitglieder.

50 Vor allem die NGOs forderten deshalb eine stärkere personelle Besetzung, vgl. ICJ 36 (1986), S. 31. 31 Das nun gewählte Kinderrechtskomitee versucht seine Arbeitsmöglichkeiten daher zu erweitem. Es hat entschieden, die Generalversammlung zu ersuchen, künftig zwei Tagungen pro Jahr statt einer Tagung von drei Wochen Dauer, wie im UN-Haushalt 91/92 vorgesehen, zu genehmigen. Desweiteren hat das Komitee zu seiner Entlastung eine "Groupe de conseil technique" gegründet, die es bei der Prüfung der Erstberichte unterstützen wird und sich aus Vertretern der UNICEF und anderen UN-Organen zusammensetzen wird, vgl. O'Donnell, Tribune 8 numéro spécial (1991), S. 6 (Offizielles Sitzungsprotokoll noch unveröffentlicht). 32 Die Abweichung gegenüber Art 28 Abs. 3 IPbürgR ("und sind in dieser Eigenschaft tätig") läßt keine andere Beurteilung zu. Obwohl dieser Zusatz in der RDK, FDK und FK fehlt, werden deren Mitglieder ebenfalls als "uninstructed" angesehen, vgl. Forsythe, in: Finkelstein, Politics, S. 262. 33

Anders Art. 33 Abs. 2 IPbürgR, Art. 17 Abs. 1 FDK.

280

5. Kap.: Das internationale Durchführungsinstrumentarium

Für die Frage, wann ein M i t g l i e d ausscheidet, legen die hier als Vergleichsmaßstab herangezogenen Konventionen unterschiedliche Voraussetzungen fest. Art. 43 Abs. 7 fügt dem eine neue Variante hinzu, die die Unabhängigkeit des Ausschußmitglieds gegenüber seinem Entsendestaat stärkt. Ausschlaggebend soll, sieht man v o m Todesfall einmal ab, der Rücktritt oder die Erklärung des Ausschußmitglieds sein, seine Aufgaben nicht länger wahrnehmen zu können. A u f seine tatsächliche Anwesenheit oder konstruktive Mitarbeit k o m m t es nicht an. Demgegenüber sieht Art. 33 IPbürgR vor, daß der Menschenrechtsausschuß einstimmig darüber entscheidet, ob ein Ausschußmitglied seine Aufgabe aus einem anderen Grund als wegen vorübergehender Abwesenheit nicht mehr wahrnimmt. Dort besteht grundsätzlich die M ö g l i c h k e i t , auch ein solches M i t g l i e d z u ersetzen, das offen die Mitarbeit i m Gremium verweigert. 5 4 Aber diese Regelung bewahrt das Ausschußmitglied nicht vor dem Verlust seines Sitzes, wenn ihn einschränkende Maßnahmen seines Heimatstaates treffen. Hindert ein Staat ein M i t g l i e d des Kinderrechtsausschusses an der Wahrnehmung seines Mandats, kann diese Person v o n einer Erklärung i.S. v o n Art. 43 Abs. 7 Abstand nehmen und so signalisieren, daß sie Repressionen ausgesetzt ist. A u c h nach der Anti-Folter-Konvention ist ein M i t g l i e d des entsprechenden Ausschusses nicht gegen eine unfreiwillige Aufgabe seiner Tätigkeit geschützt, da es genügt, wenn es "[...] for any other cause can no longer perform his Committee duties". 5 5 F D K und R D K stellen auf "casual vacancies" ab, ohne diesen Fall zu konkretisieren. Diese Aufgabe fällt den j e w e i l i g e n Verfahrensordnungen zu. Da letztere unter einfacheren Voraussetzungen als die Konvention geändert werden können, bietet die C R C insoweit die stärkeren Garantien. Die Neubesetzung des verwaisten Sitzes erfolgt ebenso wie i n der Mehrzahl der vergleichbaren Konventionen. 5 6 L e d i g l i c h i m Fall des M e n schenrechtsausschusses erfolgt die Neubesetzung durch eine Wahl, für die alle Vertragsstaaten Vorschläge einbringen können. 5 7 M i t einem vorgegebenen Turnus v o n einer Tagung pro Jahr bleibt der Kinderrechtsausschuß hinter demjenigen vergleichbarer Gremien zurück, die

34

Vgl. Nowak, CCPR, zu Art. 33 Rz. 4, unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte.

35

Art. 17 Abs. 6 FK.

36

So FDK (Art. 17 Abs. 7), RDK (Art. 8 Abs. 5 b)), FK (Art. 17 Abs. 6).

37

Vgl. Art. 34 IPbürgR.

II. Der Kinderrechtsausschuß

281

z w e i m a l i m Jahr zusammentreffen. 5 8 Der Umstand, daß i n der K o n v e n t i o n selbst die Dauer der Tagung nicht normiert wird, entspricht dagegen der Regel. 5 9 2. Das Berichtssystem, A i t 44 ( A i t 23 a.F.)

Allgemeines Die C R C bedient sich eines Berichtssytems, d.h. der Vertragsstaat muß dem vorbeschriebenen Ausschuß i.S. von Art. 43 M i t t e i l u n g e n darüber machen, welche Maßnahmen zur Verwirklichung der i n dem j e w e i l i g e n Übereinkommen anerkannten Rechte getroffen wurden und welche Fortschritte dabei erzielt wurden. Abgesehen davon, daß i n diesem Zusammenhang auch auf Schwierigkeiten hinzuweisen ist, die der Erfüllung der Vertragspflichten entgegenstanden, muß der Bericht so ausführlich gehalten sein, daß sich dem Ausschuß ein umfassendes B i l d von der Situation i n dem Land erschließt. Die Staaten verpflichten sich, nachdem die K o n v e n t i o n für sie wirksam geworden ist, einen ersten Bericht vor A b l a u f von z w e i Jahren zu erstellen. Nachfolgend legen sie regelmäßig alle fünf Jahre Berichte vor, ohne jedoch bereits mitgeteilte grundlegende Angaben wiederholen zu müssen. Andererseits kann der Ausschuß weitere Angaben anfordern. Adressat des Berichts ist neben dem Ausschuß zugleich die gesamte Öffentlichkeit i n dem betreffenden Staat. Denn die Vertrag s Staaten müssen für eine weite Verbreitung ihrer Berichte i m eigenen Land sorgen. Der Ausschuß unterliegt seinerseits einer Mitteilungspflicht, da er der Generalversammlung alle z w e i Jahre über den Wirtschafts- und Sozialrat einen Tätigkeitsbericht vorzulegen hat. Gang der Beratungen Entsprechend dem engen sachlichen Zusammenhang m i t der Ausgestaltung des Ausschusses i.S. v o n Art. 43 wurde über Art. 44 ebenfalls 1987 und 1988 i n erster Lesung beraten. 60

38 So der MRA (Regel 2 der VerfO i.V.m. Art. 37 Abs. 2 IPbürgR), RDK (Art. 1 VerfO des Ausschusses zur Beseitigung der Rassendiskriminierung), FDK (Art. 20 Abs. 1 läßt dies offen, stattdessen ist eine Höchsttagungsdauer von 2 Wochen festgelegt. 39 So Art. 37 Abs. 2 IPbürgR bzw. Regel 2 Abs. 2 der VerfO des MRA (dort wird auf die Entscheidung des Ausschusses in Absprache mit dem Generalsekretär verwiesen), Art. 2 VerfO des Rassendiskriminierungsausschusses. 60

Vgl. E/CN.4/1987/25, para. 139 - 155; E/CN.4/1988/28, para. 114 - 166.

282

5. Kap.: Das internationale Durchführungsinstrumentarium

I n den Diskussionen ging die Tendenz dahin, ein möglichst effektives und zugleich wenig aufwendiges und kostengünstiges Verfahren zu installieren, wobei zu den einzelnen Fragen dennoch konträre Standpunkte vertreten wurden. 1987 gelangten lediglich verschiedene Vorschläge 61 sowie ein danach von einer "drafting group" 6 2 erarbeiteter Kompromißvorschlag zur Vorstellung. Letzterer wies zu einer Reihe von Punkten Alternativformulierungen auf, da man sich selbst innerhalb der Gruppe nicht hatte einigen können. Zur Bestimmung des Inhalts des Berichts standen "reports on the measures they have adopted which give effect to the rights recognized herein and on the progress made on the enjoyment of those rights" und die Beschreibung "reports on the compliance w i t h their obligations under the present Convention f...]" 63 zur Auswahl. 6 4 Ferner fanden sich zur Bemessung des regulären Berichtszeitraumes die Formulierungen "thereafter every five years or at such longer intervals as the Committee may decide" oder als Alternative "every four years [...]". 65 Der Vorschlag der "drafting group" ließ ferner unentschieden, ob die Staaten von vornherein zu allen Rechten oder abschnittsweise Stellung nehmen sollten, 66 und ob in den Staatenberichten speziell auf die Maßnahmen zugunsten der besonders benachteiligten Kinder einzugehen sei. 67 Konsens herrschte dagegen hinsichtlich der Zweijahresfrist für die erstmalige Berichterstattung. 68

61 So von Polen, ibd., para. 139; Schweden, ibd., para. 140; Kanada, ibd., para. 141; der USA, ibd., para. 142 und der "NGO Ad Hoc Group", ibd., para. 143. 62 Diese setzte sich aus Vertretern Kanadas, Polens, Schwedens und der "NGO Ad hoc Group" zusammen, ibd., para. 155. 63

Vgl. den Text des Vorschlags, E/CN.4/1987/25, para. 155.

64

An dieser Stelle setzt sich die Kontroverse fort, die in ähnlicher Form über Art. 40 Abs. 1 IPbürgR gefuhrt wurde. Es wird teilweise als Widerspruch empfunden, daß die aufgeführten Rechte einerseits unmittelbare Geltung beanspruchen, aber andererseits die Staaten über Fortschritte bei der Umsetzung berichten sollen, dazu näher Nowak, CCPR, zu Art 40 Rz. 15ff. 65 Ibd., para. 155; der polnische Vorschlag sah einen Vier-Jahresrhythmus vor, ibd., para. 139, so auch Schweden, ibd., para. 23; gegen einen 3-4 jährigen Turnus sprach sich Japan aus, ibd., para. 151 und einen 5-jährigen befürworteten Kanada, ibd., para. 141 und Frankreich, ibd., para. 153. 66 Initiator dieses abgestuften Systems, das ein Pendant zu Art. 17 Abs. 1 IPwirtR dargestellt hätte, war Schweden, ibd., para. 140, mit dem Argument, dies mildere die Belastungen des Berichtssystems, und eröffne die Aussicht, daß der Ausschuß für den eingegrenzten Bereich detailliertere Informationen erhalten würde, ibd., para. 144; befürwortend auch Australien, Norwegen, ibd., para. 149 und die USA, ibd., para. 152, nicht aber Polen. 67

So eine von Belgien und Italien unterstützte Anregung der International Movement ATDFourth World Group, ibd., para. 147: "The periodic reports on the implementation of the present special attention to the least protected children". 68 Ibd., para. 155; allerdings waren im Vorfeld unterschiedliche Zeiträume genannt worden, so "not later than 20 months" im schwedischen Vorschlag, ibd., para. 140 und ein Jahr im kanadischen Vorschlag, ibd., para. 141.

II. Der Kinderrechtsausschuß

283

Hinsichtlich der nachfolgenden Berichte war man ferner e i n h e l l i g 6 9 der Auffassung, daß eine Wiederholung v o n Informationen vermieden werden müsse. Allerdings bestanden unterschiedliche Meinungen zu der Frage, ob der Staat oder die Kommission darüber entscheiden solle, wann eine solche vorliege. 7 0 I m Folgejahr 1988 klärte sich die Situation, nachdem Kanada, Polen und Schweden einen gemeinsamen Neuvorschlag einbrachten, der sich weitgehend der bereits i n anderen Konventionen gebrauchten Formulierungen bediente. 7 1 Zwar fehlte dem E n t w u r f das vormals propagierte abschnittsweise Berichtssystem, 7 2 aber als Ausgleich für die damit verbundene umfänglichere Belastung sah er einen Fünfjahresturnus vor. Dieser Zeitraum lasse genügend Raum für die Umsetzung und das Wirksam werden der Pläne. 7 3 Ergänzend regten Indien, Polen und Norwegen an, folgende Anforderungen an die Staatenberichte aufzustellen: "Reports shall also contain sufficient information on social, economic and institutional aspects, as w e l l as on assistance required from the international community, to provide the Committee w i t h a comprehensive understanding o f the operation o f the Convention i n that country". 7 4 Dagegen wurde zwar eingewandt, die Begriffe seien unklar, und es sei Aufgabe des Komitees, konkrete Anforderungen an die Berichtspflicht zu stellen, aber die Sponsoren beharrten erfolgreich auf der Beibehaltung zumindest des 2. Halbsatzes. 75 Die oben erwähnte besondere Bezugnahme auf die besonders hilfsbedürftigen K i n d e r 7 6 ließ man fallen, 7 7 da es sich u m ein zu ungenaues Konzept

69 Entsprechend bereits der polnische Entwurf, ibd., para. 139, nachfolgend der schwedische ibd., para. 140 und der kanadische Entwurf, ibd., para. 141. 70 "Where relevant information has previously been furnished to the United Nations or to any specialized agency by any State Party to the present Convention, it will not be necessary to reproduce that information, but a precise reference to the information so furnished will suffice" oder "The Committee may decide that a State Party, which has completed a full reporting cycle covering all its substantive obligations under the Convention may limit its further reporting to changes [...] and to questions [...] which may have been indicated by the Committee [...]", ibd., para. 155. 71

E/CN.4/1988/28, para. 114.

72

S. oben FN 66.

73

Ibd., para. 124, 125.

74

Ibd., para. 129.

73

Ibd., para. 133.

76

Italien, ibd., para. 137 hatte den Vorschlag eingebracht: "The reports shall make express reference of the measures undertaken by the States Parties in order to ensure the exercise of the rights enounced by the present Convention to children who are in a situation of special need."

284

5. Kap.: Das internationale Durchführungsnstrumentarium

handle. Einige verwiesen auf die Gleichheit aller Kinder. D e m aber wurde die Zulässigkeit positiver Ungleichbehandlung i n bestimmten Fällen entgegengehalten. 7 8 Der Vorstoß Australiens zugunsten einer M i n i m i e r u n g der Berichtsp f l i c h t , 7 9 war nur teilweise erfolgreich. 8 0 Die Staaten lehnten es ab, nur über neu eingeführte Maßnahmen und nicht auch über bewährte Maßnahmen zu berichten. 8 1 Andererseits regte sich keine Opposition gegen die Veröffentlichung der Staatenberichte, die damit begründet wurde, daß dies die öffentliche Aufmerksamkeit fördere. 8 2 I n der zweiten Lesung wurde Art. 23 a.F. ohne weitere Debatte 8 3 beibehalten. 8 4 Würdigung Angesichts der Vielfalt der i n der CRC enthaltenen Rechte, die zu einem großen Teil solche des IPbürgR wiederholen oder ähnliche formulieren, 8 5 und zu einem anderen Teil Rechte des IPwirtR aufgreifen, sind die Schwierigkeiten, einen angemessenen Umsetzungsmechanismus zu finden, gleichsam vorprogrammiert. A n l ä ß l i c h der Ausarbeitung dieser beiden Pakte war schon einmal erfolglos über die M ö g l i c h k e i t identischer Verfahren diskutiert worden. Eine Staaten- oder Individualbeschwerde wurde hinsichtlich der Garantien des I P w i r t R abgelehnt. 8 6

77

Rücknahme des diesmal von Italien eingebrachten Vorschlags, ibd., para. 140.

78

Ibd., para. 136-139.

79 E/CN.4/1988/28, para. 152: "A State Party which has submitted a comprehensive initial report to the Committee need not, in its subsequent reports submitted [...] repeat basic information previously provided and may concentrate on those changes (including legal, administrative and in practice) that relate to the implementation of the Convention in that State, as well as responding to any questions the Committee may have raised when considering previous reports from that State Party." 80

Ibd., para. 153.

81

Ibd., para. 154.

82

Ibd., para. 164 ("increase public awareness, part of the educational process related to the rights enshrined") 83

Ein Vorschlag Venezuelas, wonach Staaten auch zur Problematik von wissenschaftlichen Versuchen an Kindern hätten berichten sollen, blieb ohne jedes Echo, E/CN.4/199/48, para. 658. 84

E/CN.4/1989/48, para. 659.

83

Vgl. o. 4. Kap., IV. u. V.

86

Dazu näher Schwelb, AJIL 62 (1968), S. 833 f., der u.a. die Haltung der osteuropäischen Staaten, die für ein beide Pakte identisches Berichtssystem plädierten, in deren Absicht begründet sieht, eine effektive Umsetzung des IPbürgR verhindern zu wollen.

II. Der Kinderrechtsausschuß

285

Da aber ein j e nach Rechtstypus getrennter Durchsetzungsmechanismus der C R C aus verschiedenen Gründen nicht i n Betracht gezogen werden konnte, 8 7 blieb als kleinster gemeinsamer Nenner das übliche, wenn auch zunehmend kritisierte Berichterstattungssystem. 88 Zwar wurde i m Hintergrund ein internationaler Kinderombudsmann i n die Diskussion einbezogen, 8 9 aber ausweislich des Beratungsprotokolls bestand bei den Staaten k e i n Interesse an Innovationen i n diese Richtung. Wenn i m folgenden näher auf das Berichtssystem der CRC einzugehen ist, sind diese Ergebnisse vor dem Hintergrund zu sehen, daß i m Rahmen der CRC auch schwere Menschenrechtsverletzungen weder von einem Staat noch von einer Einzelperson unmittelbar zum Gegenstand eines Verfahrens auf der Ebene der Vereinten Nationen erhoben werden können. 90 Zwar würde dies in Einzelfällen kompetenzielle Überschneidungen hervorbringen und höhere Kosten verursachen, andererseits decken sich die Kreise der Mitgliedstaaten der verschiedenen Menschenrechtsabkommen nicht, so daß entsprechende Verfahrensalternativen der CRC durchaus einen Fortschritt markieren würden. Die Ausgestaltung des Berichtssystems zeugt v o n dem Wunsch nach Effizienz, einer Entlastung der Staaten i m Rahmen des Möglichen, aber auch von den Auswirkungen der Mittelknappheit der Vereinten Nationen. Z u den Positiva zählt die Umsetzung der einschlägigen K r i t i k , die der Menschenrechtsausschuß i n seinem General Comment schon 1981 an zu knappen und nichtssagenden Berichten geäußert hatte. 9 1 Nunmehr verpflichtet Abs. 2 S. 2 die Staaten, hinreichend aussagekräftige Berichte

87 Bereits eine Unterteilung der Rechte stößt auf Schwierigkeiten, da oft innerhalb eines Artikels Vermengungen unterschiedlicher Umsetzungspflichten auftreten, ferner fiele der CRC eine Vorbildfunktion zu, was ähnlich komplexe Mechanismen bei anderen Abkommen wahrscheinlich machen würde. Weiter ist an den damit verbunden Verwaltungsmehraufwand und die höhere Kostenlast für die U N zu denken; dazu näher Cohen, Implementation, S. 23 f. 88 Vgl. umfassend Report of the General Secretary, UN. Doc. A/41/510 (1986); nach Auffassung von Wolf, Kinderkonvention, S. 27 wurde mit dem Berichtsverfahren das schwächste zur Verfügung stehende Instrument gewählt; positive Aspekte des Berichtssystems zeigt dagegen Aiston, Human Rights Quart. 9 (1987), S. 351 ff. auf. 89 Vgl. Cohen, Human Rights Quart 12 (1990), S. 25; allgemein zur Institution des Ombudsmannes vgl. MacDermot, ICJ Rev. 21 (1978), S. 37, der sie vor allem für Entwicklungsländer geeignet hält; informativ zur bestehenden Praxis Powles, ICJ Rev. 21 (1978), S. 31 ff. 90 Hinsichtlich einiger Garantien, wie z.B. dem Verbot der Verhängung der Todesstrafe oder dem Folterverbot wäre eine Möglichkeit, wie sie Art. 11, 14 RDK oder Art. 21, 22 FK vorsieht, durchaus sinnvoll. 91

General Comment 1 [13], CCPR/C/21/Rev.l, S. 1.

286

5. Kap.: Das internationale Durchfuhrungsinstrumentarium

vorzulegen. 9 2 Ferner ist der Verzicht auf Wiederholungen (Abs. 3) gutzuheißen, wenngleich Überschneidungen m i t Berichtspflichten aus anderen A b k o m m e n nur begrenzt vermieden werden können. D i e zusätzlichen Entlastungen der Staaten sind vor dem oben skizzierten Hintergrund j e d o c h kritisch zu beurteilen. 9 3 M i t einer Zweijahresfrist für den Erstbericht und einem Fünfjahresrhythmus für die Folgeberichte bleiben die Anforderungen der CRC grundsätzlich hinter denen vergleichbarer M e n schenrechtskonventionen zurück. Diese setzen die Erstberichtsfrist m i t einem Jahr 9 4 und die Folgeberichtspflicht m i t 2 9 5 oder vier Jahren 96 an. 9 7 Von geringerer Bedeutung ist dagegen, wenn nach der CRC nur zusätzliche Informationen, nicht aber weitere Berichte 9 8 angefordert werden können. N i c h t zuletzt m i t B l i c k auf seine sparsame personelle Ausstattung und den gleichzeitig sehr umfangreichen Prüfungsstoff hat man dem Ausschuß keinen j ä h r l i c h e n 9 9 , sondern einen Zweijahresturnus bei der Berichterstattung auferlegt. Eine kontinuierliche Befassung der übergeordneten Gremien ist somit nicht gewährleistet, was notwendigerweise zu einer geringeren Beachtung der Arbeit des Ausschusses führen muß.

92 Bedenklich daher, daß das Komitee auf seiner ersten Tagung eine Richtlinie über die Abfassung der Staatenberichte verabschiedet hat, die nur sehr allgemeine Regeln aufweist, so O'Donnell, Tribune 8 numéro spécial (1991), S. 7: "[...] laissant à chaque Etat partie une liberté pratiquement illimitée". Da sich das Komitee zuvor nicht mit den entsprechenden Richtlinien der anderen Menschenrechtskomitees beschäftigt habe, ist es denkbar, daß es noch entsprechende Konkretisierungen vornehmen werde, vgl. O'Donnell, ibd., S. 8. 93 Vgl. weitergehende Kritik bei Baiton, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 125 ff., der zu dem Schluß kommt "the Convention on the Rights of the Child has established a committee that lacks even the full range powers previously granted to its counterparts", ibd., S. 129; auch Cohen, Implementation, S. 27 sieht den Mechanismus des IPbürgR als Mindeststandard, da mindestens zwei Drittel der Konventionsrechte (Stand 1985, d.V.) "political in nature" seien.

* Alt 40 Abs. 1 lit a) IPbürgR, Art 9 Abs. 1 RDK, Art. 18 Abs. 1 lit a) FDK, Art 19 Abs. 1 FK 95

Art. 9 Abs. 1 lit. b) RDK.

96

Art. 18 Abs. 1 lit. b) FDK, Art. 19 Abs. 1 FK.

97

Hinsichtlich des IPbürgR sind die Staaten zu Folgeberichten im Fünfjahresrythmus gemäß der Periodizitätsentscheidung des Ausschusses CCPR/C/SR.303, S. 2 Nr. 2 auf der Grundlage des Art. 40 Abs. 1 lit. b) IPwirtR verpflichtet, dazu näher Empell, Kompetenzen, S. 13. 98 So die Terminologie von Art. 40 Abs. 1 lit. b) IPbürgR, Art. 18 lit. b) FDK, Art. 19 Abs. 1 S.2 FK; de facto dienen diese dazu, weitere Informationen zu vermitteln, vgl. z.B. Empell, Kompetenzen, S. 54. 99

So Art. 45 IPbürgR, Art. 9 Abs. 2 RK, Art. 21 Abs. 1 FDK, Art. 24 FK.

II. Der Kinderrechtsausschuß

287

Fraglich ist, ob diese schwächeren Berichtspflichten und das Fehlen einer Individualbeschwerdemöglichkeit dadurch ausgeglichen werden, daß nicht nur das Komitee, sondern die Öffentlichkeit v o m Inhalt der einzelnen Staatenberichte Kenntnis nehmen w i r d . 1 0 0 Die Publizitätsverpflichtung des Abs. 6 stellt ein N o v u m i n einem Menschenrechtsabkommen dar. Abgesehen v o n Pressemitteilungen durch den Rassendiskriminierungsausschuß (Art. 97 seiner VerfO 1 0 1 ) wurde die Öffentlichkeit bisher nicht gesondert berücksichtigt. Allerdings w i r d seitens des Menschenrechtsausschusses schon seit längerem versucht, die Staaten des IPbürgR zu einer freiwilligen Veröffentlichung zu bewegen. 1 0 2 Kehrseite der erwarteten positiven W i r k u n g e n 1 0 3 könnte ein Verlust an Objektivität bei der Berichterstattung sein, da auf den Staaten der D r u c k lastet, bei der eigenen Bevölkerung einen möglichst positiven Eindruck zu erwecken. Insgesamt nähert sich die CRC dem i m IPbürgR vorgesehenen Berichtssystem, läßt aber aufgrund verschiedener Abweichungen eine geringere Effizienz erwarten. 3. Die Arbeitsweise des Kinderrechtsausschusses, A i t 45 ( A i t 24 a.F.)

Allgemeines Die Tätigkeit des Kinderrechtsausschusses besteht i m wesentlichen darin, m i t dem Z i e l eines konstruktiven Dialogs einen Informationsaustausch zwischen verschiedenen Ebenen zu ermöglichen. Eine Kommunikationsverbindung verläuft zwischen dem Ausschuß und den UN-Spezialorganisationen, insbesondere U N I C E F , sowie den "anderen zuständigen Stellen" 1 0 4 (lit. a). Der Ausschuß kann von den Genannten auf drei verschiedene A r t e n Informationen erhalten: Erstens v o n den UN-Organen und Sonderorganisationen dadurch, daß sie an den Ausschußberatungen über die Staatenbe-

100

Diese Hoffnung äußert auch Dasgupta, Michigan J.Int.L. 11(1990), S. 1316.

101

Dort heißt es: "Der Ausschuß gibt durch den Generalsekretär für die Nachrichtenmedien und die Öffentlichkeit amtliche Verlautbarungen über die Tätigkeit des Ausschusses gemäß Artikel 14 des Übereinkommens heraus." 102

Vgl. Tomuschat, V N 1981, S. 147.

103

Zustimmend auch Pouleau, J.T. 109 (1990),S. 626: Die Veröffentlichung des Konventionstextes sowie der Berichte werden einen dynamischen Prozeß in Gang setzen. 104

Wie die Entstehungsgeschichte belegt, sind darunter in erster Linie NGOs zu verstehen, dazu näher unten.

288

5. Kap.: Das internationale Durchführungsinstrumentarium

richte teilnehmen können, soweit es u m die Durchführung solcher Bestimmungen geht, die i n ihren Aufgabenbereich fallen; zweitens dadurch, daß er diese zur Berichterstattung über die Durchführung des Übereinkommens innerhalb ihres Tätigkeitsbereichs einladen kann. Drittens kann er jene "anderen zuständigen Stellen" einladen, sachkundige Stellungnahmen zur Durchführung des Übereinkommens abzugeben, die i n ihren Aufgabenbereich fallen. A u f der anderen Seite kann der Ausschuß selbst bestimmte Informationen an sämtliche der vorgenannten Stellen geben. Wenn seitens eines Staates erkennbar u m fachliche Beratung nachgesucht wird, übermittelt ihnen der Ausschuß den Bericht des ratsuchenden Staates sowie etwaige eigene Bemerkungen und Vorschläge (lit. b). A l s weitere Verbindung ist diejenige zwischen dem einzelnen Vertragsstaat und dem Ausschuß zu nennen, für die Art. 45 lit. d) maßgeblich ist. Der Ausschuß unterbreitet dem Mitgliedsstaat Vorschläge und allgemeine Empfehlungen, die er anhand der Staatenberichte, sowie aller anderen seiner i n Art. 44 und 45 genannten Informationsquellen erarbeitet hat. Die Vertragsstaaten können ihrerseits m i t einer Stellungnahme reagieren. Eine dritte Ebene läßt sich i m Verhältnis zwischen dem Ausschuß und der Generalversammlung ausmachen, indem er ihr seine Vorschläge und allgemeinen Empfehlungen einschließlich der staatlichen Stellungnahmen übermittelt (Art. 45 lit. d)). Daneben kann der Ausschuß sich dadurch weitere Informationen beschaffen, daß er der Generalversammlung empfiehlt, den Generalsekretär u m die Erstellung v o n Untersuchungen über Fragen i m Zusammenhang m i t den Rechten des Kindes zu ersuchen (lit. c)). Gang der Beratungen D i e Arbeitsweise des Ausschusses wurde 1987 zunächst i n den Vorschlägen zu Art. 23 a.F 1 0 5 behandelt, bis die "drafting group" die Schaffung eines eigenen Artikels für diese Materie anregte. 1 0 6 Darauf entspann sich eine

103

Entspricht Art. 44 n.F., der im vorstehenden Abschnitt 2. behandelt wurde; vgl. die Abs. 6 - 9 des schwedischen Vorschlags, E/CN.4/1987/25, para. 140; die Abs. 4 - 8 des kanadischen Vorschlags, ibd., para. 141 und lit. c) und f) der NGO Group, E/CN.4/1987/WG.1/WP.2, eingebracht ibd., para. 143. 106

Ibd., para. 155.

II. Der Kinderrechtsausschuß

Kontroverse, die sich bezeichnenderweise

289

an den Stellen entzündete, an

denen die CRC Neuland beschritt. Umstritten war erstens die Anwesenheit der UN-Organe bzw. Sonderorganisationen bei den Ausschußberatungen. Während die N G O - G r o u p einen entsprechenden Rechtsanspruch favorisierte, 1 0 7 sah der kanadische Vorschlag 1 0 8 wie auch der Kompromißtext der "drafting group" vor, daß die Anwesenheit dieser U N - G r e m i e n i n das Belieben des Ausschusses gestellt werden sollte. 1 0 9 I m Folgejahr lag der Arbeitsgruppe ein neuer K o m p r o m i ß text vor, der wiederum ein Anwesenheitsrecht enthielt. Zwar meldeten einige Delegationen diesbezüglich Bedenken an. 1 1 0 Es wurde geltend gemacht, dies würde den UN-Organen den Anschein richterlicher Kompetenz verleihen, und gerade für U N I C E F sei eine Richterrolle unpassend. 111 Dennoch bildete sich ein Konsens für eine Angleichung an den Text des Art. 22 S. 1 F D K , der ein Anwesenheitsrecht vorsieht. 1 1 2 I n der zweiten Lesung stellte Venezuela die Annahme des Anwesenheitsrechts durch die Arbeitsgruppe 1988 i n Frage, da kein Konsens vorgelegen habe. Dieser Einwand wurde jedoch als verspätet betrachtet, 1 1 3 so daß das Ergebnis der ersten Lesung i n diesem Punkt unverändert blieb. Zweiter Diskussionspunkt war die Zusammenarbeit zwischen dem Ausschuß und den nichtstaatlichen Organisationen. Während ein kanadischer Vorschlag lediglich auf die UN-Sonderoganisationen abstellte, 1 1 4 bezog der E n t w u r f der "drafting g r o u p " 1 1 5 ausdrücklich auch die N G O s ein: Der

107

Vgl. E/CN.4/1987/WG. 1/WP.2: lit. c) Nr. 6: "The specialized agencies shall be entitled to be represented at the consideration of the implementation of such provisions of the present Convention as fall within the scope of their activities." 108

E/CN.4/1987/25, para. 141: " 8. [may invite specialized agencies, d.V.] (b) to participate as observers, if they agree, in meetings". 109 Art. 23 Nr. 5: "The Committee may invite the specialized agenices to the United Nations to be represented at the consideration of the implementation of such provisions of the present convention as fall within the scope of their activities", E/CN.4/1987/25, para. 155. 110

E/CN.4/1988/28, para. 167, 170.

111

Ibd., para. 175: "could give the impression that those agencies and organs would have a judicial role." 112

Ibd., para. 180, 181, 187.

113

E/CN.4/1989/48, para. 661, 662.

114

E/CN.4/1987/25, para. 141.

113

Ibd., para. 155: "6. The Committee may make arrangements with the specialized agencies of the United Nations and with non-govemmental organizations in consultative status with the Economic and Social Council in order to receive their views on the implementation of the Convention in areas 19 Dorsch

290

5. Kap.: Das internationale Dure hführungs Instrumentarium

Ausschuß sollte Abmachungen m i t ihnen treffen können, u m deren Stellungnahme zur Durchführung des Übereinkommens entgegenzunehmen, zu denen der betreffende Staat seine M e i n u n g äußern könne. Außerdem sollte es dem Ausschuß m ö g l i c h sein, einem ratsuchenden Vertragsstaat eine Einzelperson, Gruppe oder Organisation zur Unterstützung zur Seite zu stellen. I m Folgejahr wollte man die N G O s nicht mehr gesondert erwähnen, wenngleich ihre Einbeziehung als notwendig angesehen wurde, u m die K o n v e n t i o n erfolgreich umzusetzen. 1 1 6 B e i der Aufzählung der Stellen, die das Komitee zur Abgabe v o n sachkundigen Stellungnahmen 1 1 7 einladen könne, gab man nun dem B e g r i f f "other competent bodies" den Vorzug, da dieser B e g r i f f die lange Aufzählung v o n "all types o f governmental, nongovernmental and intergovernmental organizations and bodies that might eventually be involved" ersetzen könne. 1 1 8 Eine Delegation verlangte anschließend eine ausdrückliche Klarstellung bezüglich dieses weiten Bedeutungsumfangs, so daß folgende Feststellung i n den Bericht aufgenommen wurde: "It was agreed that the record w o u l d reflect the inclusion w i t h i n the terms "other competent bodies" o f intergovernmental and non-governmental bodies." 1 1 9 Die Änderung wurde konsequent durchgeführt, und das Komitee sollte nun den "other competent bodies" Staatenberichte zuleiten können, i n denen u m Rat oder H i l f e ersucht wurde. 1 2 0 G l e i c h w o h l entzündete sich i n der zweiten Lesung erneut eine Debatte an der weiteren Frage, welche Stellen auf Einladung des Komitees Berichte über die Umsetzung der K o n v e n t i o n 1 2 1 verfassen können. I n der Version v o n 1988 waren hierfür nur "the spezialized agencies and U N I C E F " angeführt worden. 1 2 2 Nachdem der U N H C R den Kreis der potentiellen Berichterstatter u m

falling within the scope of their respective activities. [...] 8. States Parties may submit to the Committee their own comments to any observations concerning them by the Committee or by agencies or nongovernmental organizations mentioned in paragraph [ ]." 12. At the request of a State Party, the Committee shall, if it considers it appropriate, appoint an individual, group or body to assist the State Party in resolving, through inquiry and/or action, a concern expressed by that State party regarding implementation, within its territory, of one or more provisions of this Convention." 116

E/CN.4/1988/28, para. 178.

117

"to provide expert advice on the implementation of the Convention in areas falling within the scope of their respective mandates", E/CN.4/1989/48, para. 660. 118

Ibd., para. 182.

119

Ibd., para. 185.

120

E/CN.4/1988/28, para. 189, 205.

121

"[...] to submit reports on the implementation of the convention in areas falling within the scope of their activities", ibd., para. 660. 122

E/CN.4/1988/28, para. 205.

II. Der Kinderrechtsausschuß

291

"other U n i t e d Nations organs" erweitert wissen wollte, gingen die U S A noch einen Schritt weiter und regten die Formulierung "and other competent bodies as it may deem appropriate" an. 1 2 3 Die mögliche Berichterstattung auch durch N G O s unterstützten Norwegen, Irland, das Vereinigte K ö n i g r e i c h und Schweden, während i m Lager der letztlich erfolgreichen Gegner einer solchen Änderung Italien, Australien, Portugal, die Bundesrepublik, Ägypten, M a r o k k o und die Sowjetunion zu finden waren. 1 2 4 Die dritte konfliktträchtige Neuerung war die ausdrückliche Nennung v o n UNICEF. 1987 konnte die Arbeitsgruppe aus Zeitmangel eine vorgeschlagene Bestimmung über die ausdrückliche Einbeziehung von U N I C E F nicht mehr beraten. 1 2 5 I m Rahmen der Aussprache i m Jahr 1988 wurde allgemein die zentrale Rolle von U N I C E F i n Bezug auf Kinderangelegenheiten hervorgehoben. Gegen eine Betonung durch eine ausdrückliche Nennung v o n U N I C E F jeweils neben den "Sonderorganisationen" gaben einige Sprecher jedoch zu bedenken, daß die Bezeichnung und Aufgabe von U N I C E F durch die Generalversammlung geändert werden könnten, und weitere Organisationen auf dem Gebiet der Konvention tätig seien. Nachdem sich gleichwohl ein Konsens zugunsten von U N I C E F abzeichnete, wollte eine Delegation klargestellt wissen, daß m i t der Nennung von U N I C E F an dieser Stelle keinerlei Änderungen des Zuständigkeitsbereichs oder der Kompetenzen der Organisation verbunden seien, und daß das "Executive Board" und die Generalversammlung weiterhin deren P o l i t i k und Haushalt bestimmen können. 1 2 6 E i n Vertreter von U N I C E F kam diesem Verlangen nach, 1 2 7 woraufhin die vorgenanten Einwände zurückgenommen wurden. 1 2 8 A u c h i n der zweiten Lesung wurde kommentarlos daran festgehalten. 1 2 9

123

Ibd., para. 660, 664.

124

Ibd., para. 664.

125

E/CN.4/1987/25, para. 155 a.E.

126

Ibd., para. 184.

127

Ibd., para. 184.

128

Ibd., para. 184: "the representative of UNICEF provided the requested assurances and the delegation [...] withdraw its proposal." 129

E/CN.4/1989/48, para. 665.

292

5. Kap.: Das internationale Durchführungsinstrumentarium

Würdigung D i e Vermengung verschiedener Rechtstypen i m materiellen Teil der K o n v e n t i o n findet i n auffälliger Weise ihre Entsprechung i n der Ausgestaltung des Verfahrensablaufs i n Art. 45. Hier finden Elemente aus Art. 40 IPbürgR, Art. 18, 20, 22 IPwirtR, Art. 9 R D K sowie Art. 21, 22 F D K Verwendung und werden z.T. sogar noch modifiziert. Es ist nicht verwunderlich, daß daraus eine Reihe offener Fragen 1 3 0 resultieren, zumal die vergleichbaren Bestimmungen eine uneinheitliche Terminologie aufweisen, wenn sich auch die formalen Unterschiede i n der Praxis der Gremien z.T. nicht widerspiegeln. 1 3 1 Da die Geschäftsordnung des Komitees, die i n ihrer endgültigen Fassung 1 3 2 noch aussteht, eine Klärung bringen kann, soll dieser H i n w e i s genügen. Andererseits beantwortete man die i n vergleichbaren Zusammenhang strittige Frage, i n w i e w e i t der Ausschuß sich solcher Informationen bedienen könne, die i h m v o n den N G O s zugetragen werden. 1 3 3 Unter lit. a) ist diese M ö g l i c h k e i t ausdrücklich vorgesehen, 1 3 4 da die N G O s v o m B e g r i f f "competent body" umfaßt werden. 1 3 5 Gegenüber der Arbeitsweise vergleichbarer Gremien läßt die des Vertragsorgans der CRC eine verstärkte Ausrichtung auf einen unterstützenden D i a l o g m i t den Staaten erkennen. Dies kann sich, wie nachfolgende Überlegungen verdeutlichen, zu Lasten seiner K o n t r o l l tätigkeit auswirken. B e i der Regelung der Anwesenheitsfrage hat sich die CRC dem Art. 22 S. 1 F D K angepaßt, was nicht unproblematisch ist, wenn man berücksichtigt, daß das Vertragsorgan der Folterkonvention geheim berät, und die C R C

130

Z.B. hinsichtlich der Abgrenzung zwischen Aufgaben- (mandates) und Tätigkeitsbereich (activities) (lit. a), zwischen sachkundigen Stellungnahmen (expert adivce) und Berichten (reports) (lit. a), zwischen Vorschläge (suggestions), allgemeine Empfehlungen (general recommendations) (lit. b, d) und dem Terminus allgemeine Bemerkungen (general comments), der z.B. in Art. 40 Abs. 4 IPbürgR Verwendung findet. 131

Vgl. dazu den Bericht des Generalsekretärs über die bestehenden Berichtspflichten, A/41/510 (1986). 132 Zur vorläufigen Verfahrensordnung, die auf der ersten Tagung des Komitees 1991 angenommen wurde, vgl. O'Donnell, 8 Tribune numéro spécial (1991), S. 5 f. 133

Diese Frage stellt sich akut für den Menschenrechtsausschuß, vgl. ausführlich Empell, Kompetenzen, S.77 ff.; allgemein zur Notwendigkeit dieser Zusammenarbeit vgl. Tyagi, Tex.Int'l L.J. 18 (1983), S. 273 ff. 134 133

Näher zu deren möglicher Ausgestaltung, Cohen, Human Rights 12 (1990), S. 146.

So auch Barsh, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 152; Miljeteig-Olssen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 152.

II. Der Kinderrechtsausschuß

293

neben verschiedenen Diskriminierungsverboten auch das Folterverbot umfaßt. Zur Förderung der Gesprächsbereitschaft der Staaten wäre es angemessener gewesen, dem Komitee eine entsprechende Entscheidungsmöglichkeit einzuräumen. A u f f ä l l i g ist auch der breit angelegte Informationsrücklauf an den berichtenden Staat, der demjenigen gem. Art. 9 Abs. 2 R D K und Art. 21 F D K ähnelt. Dagegen bieten Art. 40 Abs. 4 1 3 6 IPbürgR, Art. 19, 20 I P w i r t R und Art. 19 Abs. 3 F K 1 3 7 in geringerem Umfang Gelegenheit, individuelle Beratungsgespräche zu führen. A u c h die Übermittlung an UN-Gremien, insbesondere die Generalversammlung, nimmt bei Art. 45 breiteren Raum ein als bei Art. 40 Abs. 4 IPbürgR 1 3 8 oder Art. 19 Abs. 4 F K 1 3 9 . Andererseits kommen Art. 21 Abs. 1 F D K und Art. 9 Abs. 2 R D K der Regelung i n der CRC nahe. 1 4 0 Aus der Sicht einiger der derzeitigen Komiteemitglieder unterscheidet sich die Arbeit des Vertragsorgans der CRC von sämtlichen anderen vergleichbaren Menschenrechtsausschüssen, da sie vor allem auf eine fruchtbare Zusammenarbeit 1 4 1 m i t den Staaten gerichtet sein soll. 1 4 2 M i t B l i c k auf die Gruppe der Leistungsgarantien ist zuzugeben, daß z.B. die Beseitigung schädlicher Kinderarbeit nur oberflächlich durch Verbote erfolgen kann. Hinzukommen muß oftmals ein umfassender Strukturwandel,

136

Mit der Einschränkung "such general comments as it may consider appropriate".

137

"[...] the Committee which may make such general comments on the reports as it may consider appropriate and shall forward these to the State Party concerned." 138

"The Committee may also transmit to the Econcomic and Social Council these documents [...]."

139

"The committee may, at its discretion, decide to include any comments made by it [...] in its annual report in accordance with Art. 24 [danach ist dieser der GV zuzuleiten, d. V.]." 140 Nur scheinbar gehört auch die uneingeschränkte Übermittlung der Staatenberichte nach lit. b) hierher. Zwar weisen hier Art. 40 Abs. 3 IPürR oder auch Art. 22 IPwirtR eine differenziertere Handhabung auf, die nur eine Übersendung von erforderlichen Teilen der Berichte vorsieht. Da die Staatenberichte jedoch öffentliche Dokumente darstellen (vgl. Art. 44 Abs. 6), käme einem entsprechenden Zusatz keinerlei praktische Bedeutung zu. 141 Das Ausschußmitglied Belembaogo betonte, daß man angestrengt daran arbeiten werde, einen "dialogue fructueux et permanent avec les Etats parties" zu fuhren, s. Vignard, Tribune 8 numéro spécial (1991), S. 10. 142 Z.B. wird Hoda Badran mit den Worten zitiert: "Je pense que le dialogue à établir entre le Comité et les Etats parties va être de nature différente. Il va s'agir de travailler ensemble et non pas chacun à son bout de table. Nous nous assiérons du même côté de la table et travaillerons en groupe pour trouver ou améliorer des solutions aux problèmes. Je ne pense pas qu'un autre Comité ait un telle attitude", Vignard, Tribune 8 numéro spécial (1991), S. 11.

294

5. Kap.: Das internationale Durchführungsinstrumentarium

für den der betreffende Staat Unterstützung benötigt. 1 4 3 Unter diesem Aspekt ist es zu rechtfertigen, wenn dem Komitee die Förderung der internationalen Zusammenarbeit als eine seiner Aufgaben zugeordnet w i r d . 1 4 4 Problematisch erscheint jedoch, daß zwar der Inhalt der Konvention ein Nebeneinander von Kontrolle und Unterstützung erfordert, aber in dem vorgezeichneten Verfahren die kooperativen Elemente stärker ausgeprägt sind. Aber auch aus anderen Gründen ist die zusätzliche Rolle des Kinderkomitees als Ratgeber kritisch zu beurteilen. Sie birgt die naheliegende Gefahr einer Überlastung des Ausschusses, da ihn bereits die K o n t r o l l tätigkeit stark i n Anspruch nehmen dürfte. Erschwerend k o m m t die mangelnde Erfahrung der Komiteemitglieder auf dem komplexen Gebiet der E n t w i c k lungshilfe hinzu. Denkbar ist ferner, daß einige Staaten durch Hilfeersuchen v o n Konventionsverstößen abzulenken versuchen. Da zudem die UN-Organe, die technische H i l f e leisten, bereits über eigene Kontakte und Programme m i t den einzelnen Staaten verfügen, kann die Zwischenschaltung des C R C Komitees zu K o m p l i k a t i o n e n und Verzögerungen führen. 1 4 5 Nach Einschätzung O'Donnells stehen daher einige Mitglieder des Kinderrechtskomitees etwaigen Rat- und Hilfeleistungen eher skeptisch gegenüber. 1 4 6 Offensichtlich w i r d diese Haltung zumindest sowohl von der U N E S C O als auch der Weltbank geteilt, deren Vertreter die Einladung zur Teilnahme an der ersten Sitzung des Komitees nicht wahrgenommen haben. 1 4 7 I I I . Zusammenfassende W ü r d i g u n g Die K o n v e n t i o n erlegt dem Kinderrechtsausschuß eine Gratwanderung auf, da er einerseits die Ermittlung und Feststellung v o n Menschenrechtsverletzungen durchführen muß und andererseits die Verantwortung für eine Verstärkung der internationalen Zusammenarbeit trägt. Diesbezüglich verbinden vor allem die Entwicklungsländer große Hoffnungen m i t der CRC. Vom Ausschuß w i r d erwartet, daß er als Fürsprecher einer Verstärkung der internationalen H i l f e auftritt. Sollte sich der Schwerpunkt der Funktion des

143

Aus der Sicht der NGO-Group besteht die Hoffnung, daß die Aussicht, als Mitgliedsstaat "technical assistance" zu erhalten, einen Anreiz für die Entwicklungsstaaten bieten könne, die CRC zu ratifizieren, vgl. ICJ Rev. 36 (1986), S. 33. 144

In diesem Sinne Hoda Badran, die die schlechte Lebenssituation der Kinder als Ergebnis einer unzureichenden Entwicklungspolitik sieht, s. Vignard, Tribüne 8 numéro spécial (1991), S. 11. 143

So O'Donnell, Tribune 8 numéro spécial (1991), S. 8 f.

146

Ibd., S. 8.

147

Vgl. O'Donnell, Tribune 8 numéro spécial (1991), S. 6.

III. Zusammenfassende Würdigung

295

Vertragsorgans der C R C h i n z u einer Instrumentalisierung i m Dienste dieser Forderungen verschieben, erwächst die Gefahr, daß den Verletzungen der bürgerlichen und politischen Rechte sowie der Verfahrensgarantien für Kinder nicht die erforderliche Aufmerksamkeit zuteil werden wird. Das Fehlen einer Individualbeschwerdemöglichke it i m Rahmen der C R C ist nicht zuletzt deshalb besonders negativ zu beurteilen. 1 4 8

148

Grundsätzlich für eine solche Möglichkeit u.a. Cohen, Cap.U.L.Rev. 12 (1982-1983), S. 388; die NGO-Group, vgl. ICJ Rev. 36 (1986), S. 32; Schweitzer, in: Lillich, Family in International Law, S. 149, der zusätzlich die Einrichtung eines Internationalen Ombudsmannes für sinnvoll hält.

Sechstes

Kapitel

Überblick über die Schlußbestimmungen, Art. 46 - 54 Inhalt Art. 46 bis einschließlich Art. 49 regeln die Voraussetzungen des Inkrafttretens, wobei die Zahl der nötigen Ratifikationen auf 20 festgesetzt wurde. Art. 50 normiert das Vertragsänderungsverfahren. Danach setzt eine Änderung sowohl die Zustimmung von 2/3 der Mitgliedsstaaten als auch die B i l l i g u n g durch die Generalversammlung voraus. D i e A n b r i n g u n g v o n Vorbehalten ist i n Art. 51 näher geregelt. Besondere Einschränkungen werden dabei nicht formuliert, sondern nur ihre Vereinbarkeit m i t dem Z i e l und dem Z w e c k der K o n v e n t i o n gefordert. 1 Art. 52 ist der K ü n d i g u n g des Abkommens gewidmet, Art. 53 bestimmt den Generalsekretär der Vereinten Nationen als Verwahrer und Art. 54 legt den Kreis der Sprachen fest, i n denen der Text authentisch wiedergegeben wird. Gang der Beratungen Für die Abfassung der Schlußklauseln stützte sich die Arbeitsgruppe 1988 2 auf Vorschläge, die das Office o f Legal Affairs zu diesem Z w e c k unterbreitete, und auf Ergänzungsvorschläge der Staaten, welche ausdrücklich auf die Bestimmungen i n anderen A b k o m m e n Bezug nahmen. 3 D i e einzige Kontroverse rief die Festlegung der für das Inkrafttreten erforderlichen Zahl an Ratifikationen hervor, wobei zunächst sowohl die Z a h l 27, wie i n der Rassendiskriminierungskonvention, als auch die Z a h l 15 Unterstützung fanden.

1 Auf Grund der zahlreichen Klarstellungen und Vorbehaltsankündigungen im Bericht der Arbeitsgruppe, vgl. die Zusammenstellung bei Barsh, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 155 sind zahlreiche Vorbehalte gegenüber der Konvention zu erwarten. 2

Zum Inhalt der Beratungen vgl. E/CN.4/1988/28, para. 209 - 223.

3

So auf Art. 25 FDK, Art 29 IPwirtR, Art. 28 FDK sowie Art. 31 - 33 FK.

297

6. Kap.: Überblick über die Schlußbestimmungen, Art. 4 6 - 5 4 F ü r d i e z w e i t e L e s u n g h a t t e das L e g a l O f f i c e d i e b e r e i t s Fassung m i t B l i c k

angenommene

a u f d i e R e g e l n des W i e n e r Ü b e r e i n k o m m e n s

über

das

R e c h t der Verträge 4 überarbeitet, was weitestgehend a u f Z u s t i m m u n g stieß.5 Würdigung N e b e n d e n bereits genannten E n t s p r e c h u n g e n 6 lassen sich w e i t e r e a l l e l e n z w i s c h e n A r t . 46, 47 u n d A r t . 25 F K , A r t . 48 u n d A r t . 26 F K 7

Parsowie

z w i s c h e n A r t . 49 u n d A r t . 27 F K ziehen. D a m i t weist die C R C auf diesem G e b i e t k e i n e B e s o n d e r h e i t e n auf.

4 Vgl. E/CN.4/1989/48, para. 670; gegen diesen Ansatz sprach sich lediglich Italien unter Hinweis darauf aus, daß das W Ü V nicht nur Regeln des Völkergewohnheitsrechts wiederhole, ibd., para. 671. 5 So konnte z.B. mit der Bestimmung des Generalsekretärs als Verwahrer wegen der in Art. 77 W Ü V wiedergegebenen Regelung auf die Aufzählung seiner einzelnen Pflichten in der CRC verzichtet werden; allerdings fand die Streichung einer mit Art. 19 W Ü V übereinstimmenden Passage keine Zustimmung, ibd., para. 679 - 682. 6 7

Vgl. oben FN 3.

Die Abweichungen sind auf die Anpassung an die Regeln der W Ü V zurückzuführen, vgl. E/CN.4/1989/48, para. 668, 673.

Siebentes

Kapitel

Gesamtwürdigung I . Das £cho in der L i t e r a t u r Weitgehende Einigkeit besteht über die Schwachstellen der Konvention. Hier werden folgende Aspekte genannt: D i e Abweichungen gegenüber den internationalen Pakten und die damit verbundene Gefahr der Verwässerung des Menschenrechtsstandards, 1 das schwache Umsetzungsinstrumentarium, insbesondere das Fehlen einer Individualbeschwerde 2 sowie die Unbestimmtheit w i e auch übertriebene Detailliertheit einzelner Normen. 3 Weder Befürworter noch K r i t i k e r der Konvention stellen diese rechtstechnischen M ä n g e l ernsthaft i n Frage. I m Gegensatz dazu werden sehr unterschiedliche Aspekte ins Feld geführt, weshalb die C R C gleichwohl als Fortschritt auf dem Gebiet der Menschenrechte zu begrüßen sei. Beispielsweise betonen W o l f 4 , Hammarberg 5 und Cohen 6 die emanzipatorische Komponente der CRC. Indem die C R C die Geltung individueller Rechte für Kinder bestätige, unterstreiche sie deren Eigenständigkeit als Rechtspersönlichkeit. 7 Das K i n d könne nicht länger als Besitz seiner Eltern betrachtet werden. 8

1

Vgl. z.B. Barsh, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 150; Wolfrum, in: FS Partsch, S. 86; Baiton, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 124. 2 So vor allem Bahon, Human Rights Quart 12 (1990), S. 129; Kubota, Nord.T.IntemalRet 58 (1989), S. 21 f.; Dasgupta, Michigan J.IntL. 11(1990), S. 1315; Bossuyt, RUDH 1990, S. 144. 3 Vgl. Tomuschat, V N 1991, S. 7: "Beispiel einer übertriebenen Regelungssucht"; ähnlich Gomien, N.Y.L.S.J.Hum.Rts. 7 (1989), S. 15. 4 Ders., Kinderkonvention, S. 29: "Kinder [...] können nicht mehr zum Objekt staatlicher Schutzerwägungen gemacht werden." 3

Vgl., ders., Human Rights Quart. 12 (1990), UN-Convention, S. 99.

6

Vgl. dies., Cap.U.L.Rev. 12 (1982-1983), S. 370 und Hum. Rts. Annual, 2 (1984), S. 130.

7

Dahingehend auch Aiston, EPIL Inst. 9, S. 21.

8

So Hammarberg, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 99.

I. Das Echo in der Literatur

299

Dieser Aspekt erntet bei Pouleau 9 und Raymond10 dagegen Widerspruch. Der Freiheitsraum, den die C R C dem K i n d garantiere, gerate m i t der Schutzbedürftigkeit des Kindes und der erforderlichen elterlichen Betreuung i n Widerspruch. Tomuschat gibt zu bedenken, daß auf dem Gebiet des Familienschutzes sich k a u m Sätze formulieren ließen, die Anspruch auf weltweite A n w e n d u n g erheben könnten. E i n solches Unterfangen, für das er die C R C als Beispiel anführt, könne sogar zerstörerische Auswirkungen haben. 1 1 Anders w i r d die Bedeutung für den Familienschutz v o n W o l f r u m 1 2 und Palm-Risse 1 3 beurteilt, die vorrangig die Stärkung des Schutzanspruches des Kindes und die Stärkung der F a m i l i e 1 4 auf der Habenseite der K o n v e n t i o n verbuchen. A l s weiteres Gegensatzpaar stehen sich folgende Meinungen zur praktischen Bedeutung der C R C gegenüber: Einige Autoren heben positiv hervor, daß die CRC die praktische Arbeit der N G O s und der UN-Hilfsorganisationen unterstützen werde, indem sie ihnen Handlungsanleitung und Argumentationshilfen biete. 1 5 Bossuyt aber begründet sein insgesamt negatives U r t e i l über die C R C vor allem m i t deren schwachem Durchführungsmechanismus. Sie könne deshalb rechtlich nicht als Fortschritt gesehen werden. Er betrachtet dieses Dokument stattdessen als Zugeständnis an gewisse Interessengruppen, denen nicht daran gelegen sei, den Menschenrechtsstandard zu fördern. 1 6

9

Vgl. ders., J.T. 109 (1990), S. 628: "La Convention [...] traduit plutôt un 'recul des limites de l'interdit' et une projcetion, utopiste, des droits de l'adulte, par la reconnaissance, aux enfant, tantôt de droits difficilement reconnus aux adultes eux-mêmes, tantôt de droits non compatibles avec les droits (et parfois même) les adultes." 10

Ders., J.C.P. 64 (1990), Nr. 42: "...droits ou libertés difficilement compatibles avec l'exercice d'une autorité parentale." 11

Vgl. ders., V N 1991, S. 7.

12

Ders., in: FS Partsch, S. 86: "The only improvements that the status of children seems to receive concerns the care they are meant to receive form their parents and the public authorities." 13 Vgl. dies., V N 1990, S. 105: "Als entscheidender Appell an die Staatengemeinschaft, sich vermehrt fur den Schutz [der Kinder] einzusetzen, [...] stellt einen weiteren Ausbau des internationalen Menschenerechtsschutzes dar. 14 Palm-Risse, V N 1990, S. 102 nennt die Sicherstellung des Zusammenlebens des Kindes mit seiner Familie das "zentrale Anliegen" der Konvention. 13 Vgl. McCallin, IntJ.Refugee Law, S. 83; Jupp, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 130, 135; Hammarberg, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 102 f. 16

Ders., RTJDH 1990, S. 144: "Elle [la convention, d.V.] fournit notamment à toute une série de groupes de pression qui s'engagent en faveur de droit de l'enfant un point de référence pour pousser leurs autorités nationales à mieux protéger les droits de l'enfant. Etablir des

300

7. Kap.: Gesamtwürdigung

Allseits positiv w i r d nur die bewußtseinsfördernde Wirkung der C R C beurteilt. 1 7 I n welche Richtung eine solche Bewußtseinsänderung als begrüßenswert angesehen wird, bleibt dabei indes offen. Dieser kurze Überblick verdeutlicht die grundsätzliche Problematik einer Bewertung dieser Menschenrechtskonvention. D i e A n t w o r t auf die Frage, welche Funktion ein solches Menschenrechtsdokument erfüllen soll, bestimmt vorrangig das U r t e i l über die konkrete Konvention. Diejenigen, die die für einen konkret formulierten und effektiv ausgestalteten Menschenrechtskatalog eintreten, beurteilen die C R C eher negativ. Dagegen ruft sie bei denjenigen ein positives Echo hervor, die die M e n schenrechtsproblematik i n einem umfassenden politisch-soziologischen Zusammenhang sehen, und Kontrollmechanismen allein für keinen geeigneten Lösungsweg halten. Diese Autoren betrachten folgerichtig die i n der C R C angelegte Förderung der internationalen Zusammenarbeit m i t den Entwicklungsländern, d.h. die Bekräftigung deren Anspruches auf internationale Unterstützung und den Vorrat der CRC an politischen Argumentationshilfen, als ausschlaggebende Faktoren. A n zweiter Stelle beeinflussen unterschiedliche Wertvorstellungen das U r t e i l über die CRC. Je nachdem, welcher Stellenwert dem Erziehungsrecht der Eltern eingeräumt wird, findet die Idee eines eigenständigen Menschenrechtskataloges für Kinder mehr oder weniger Beifall. I I . Die Beurteilung durch die Staaten 1. In der abschließenden Beratung der Menschenrechtskommission18

Unterschiedlich beurteilt wurde die Frage, ob die CRC neue Verpflichtungen für die Staaten m i t sich bringen werde. Während Senegal dies verneinte, 1 9 bewertete Brasilien die CRC als "landmark o f standard setting" 2 0 .

conventions internationales à cette fin n'est certainement pas le meilleur moyen pour favoriser le renforcement du droit international, mais ceci n'était manifestement pas la préoccupation principale des partisans fervents de cette Convention." 17 Z.B. von Miljeteig-Olssen, Human Rights Quart. 12 (1990), S. 155; Palm-Risse, V N 1990, S. 105; Pouleau, J.T. 109 (1990), S. 628; Clergerie, R.D.P. 106 (1990), S. 450. 18 19

Näher dazu s. oben 3. Kap., VI., 1.

E/CN.4/1989/SR.54, para. 15: "[...] First the objective of the future convention was to ensure special legal protection of children in view of their vulnerability. It was not therefore, a matter of introducing standards that would impose a further burden on the body of international law relating to human rights."

II. Die Beurteilung durch die Staaten

301

Aus der Sicht einer A n z a h l weiterer Staaten verstärke die K o n v e n t i o n die Rechte der beiden Menschenrechtspakte nicht nur, sondern ergänze sie auch. 2 1 D i e Stellungnahme der Delegation der Bundesrepublik ließ offen, ob nach ihrer M e i n u n g die K o n v e n t i o n zusätzliche Rechte des Kindes oder immanente Einschränkungen der allgemeinen Menschenrechte formuliere: "It was self-evident that children should enjoy the same rights w h i c h applied to all human beings. I n formulating those rights, however, an exception hat to be made i n the case o f children, [...]". 2 2 A h n l i c h mehrdeutig äußert sich die Delegation der D D R wonach die CRC dem Umstand Rechnung trage, daß "[...] some o f the provisions incorporated from other legal instruments, such as the International Covenants on Human Rights, had not been properly adapted to the specific legal situation o f children [ ..]". 2 3 Anlaß zu K r i t i k gebe nach Auffassung der bundesrepublikanischen Delegation die K o n v e n t i o n insoweit, als sie die Gefahr eines K o n f l i k t s zwischen Eltern- und Kindesrechten erhöhe, da Art. 5 der Konvention, betreffend die Verantwortung, Rechte und Pflichten der Eltern, zu vage ausgefallen sei. 2 4 Die australischen Vertreter mochten diese Bedenken nicht teilen, da der Text als Ganzes und Art. 5 i m besonderen klar z u m Ausdruck brächten, daß zuerst die Eltern für ihre Kinder verantwortlich seien und das Recht hätten, ihre Kinder zu leiten und sie i n Übereinstimmung m i t ihrem Glauben und ihren Gebräuchen zu erziehen. 25 2. Im Dritten Ausschuß"

A l s besonders positiv wurde v o n einigen hervorgehoben, daß es nicht nur u m die Bekräftigung vorhandener Garantien ginge, sondern u m die A n erkennung neuer spezifischer Kindesrechte. Das K i n d werde als eigenständiges I n d i v i d u u m anerkannt, und nicht nur als M i t g l i e d einer Gruppe

20

Ibd., para. 21; ähnlich Kanada, ibd., para. 58: "[...] important steps in the development of international standards for the promotion and protection of basic human rights." 21 Spanien, ibd., para. 23, Portugal, ibd., para. 35, Schweden stellvertretend auch fur Dänemark, Norwegen, Island und Finnland, ibd., para. 40, Belgien, ibd., para. 45, Frankreich, ibd., para. 56. 22

Ibd., para. 75.

23

Ibd., para. 50.

24 Ibd., para. 78: "At the same time, his delegation felt that the wording of article 5, dealing with the responsibilities, rights and duties of parents, was too vague. Account should have been taken of possible conflicts between the rights of children and those of parents." 23

Ibd. SR.55, para. 59.

26

Allgemein dazu vgl. oben 3. Kap., VI., 3.

302

7. Kap.: Gesamtwürdigung

oder Familie gesehen. 27 Dagegen kritisierte der Heilige Stuhl erneut, daß das Elternrecht, die religiöse Erziehung der Kinder zu bestimmen, stärker hätte betont werden müssen. 2 8 Seitens der Entwicklungsländer wurde die C R C als Herausforderung an die gesamte Staatengemeinschaft qualifiziert. Kinder seien direkt oder indirekt Opfer von A r m u t , wirtschaftlicher Abhängigkeiten und einer ungerechten Wirtschaftsordnung 2 9 . Insbesondere wurde der H o f f nung Ausdruck verliehen, daß die Konvention den Anstoß zu einem w i r k l i chen Entwicklungsabkommen zwischen den Industriestaaten und den Entwicklungsländern geben werde. 3 0 A l s Beleg dafür, daß eine wirksame H i l f e A k t i o n e n v o n U N I C E F angeführt. 3 1

möglich sei, wurden

die

I I I . Eigene Stellungnahme Die CRC läßt sich weder i n die Reihe allgemeiner oder spezieller U N Menschenrechtsabkommen einreihen, noch wäre es zutreffend, sie lediglich als M i s c h f o r m z u qualifizieren. Z u den Besonderheiten der CRC zählt i n erster L i n i e die trotz detaillierter Zielvorgaben geringe Verbindlichkeit und inhaltliche Unbestimmtheit der Verpflichtungen der Staaten. I m Bereich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte führt dies zur Umschreibung eines niedrigeren Standards gegenüber dem IPwirtR. B e i den Schutzgarantien w i r d die Verwirklichung des Anspruchs des Kindes auf einen umfassenden und lückenlosen Schutz i m Ergebnis i n das Ermessen der Staaten gestellt. Positiv hebt sich die C R C dadurch ab, daß sie nicht nur das Verhältnis Staat-Individuum, sondern das Dreiecksverhältnis Staat-Kind-Eltern gestaltet. D i e CRC enthält keine Klausel, wonach die Rechte der Eltern gegenüber den Rechten des Kindes als absolut vorrangig anzusehen wären, noch findet sich ein Vorbehalt, wonach die Rechte der Eltern von der C R C unberührt blieben. Vielmehr k o m m t z u m Ausdruck, daß nur eine m i t den Menschenrechten des

27 Finnland, A/C.3/44/SR.38, para. 17, 20; Zypern, ibd. SR.43, para. 2; Norwegen, ibd. SR.37, para. 9; Polen, ibd. SR.38, para. 2 f. 28

Ibd. SR.39, para. 35.

29

Kolumbien, ibd. SR.37, para. 1.

30

Kamerun, ibd. SR.40, para. 54; ähnlich der Vertreter Ugandas ibd. SR.41, para. ähnlich Burkina Faso, ibd. SR.38, para. 32; Mexiko, ibd. SR.40, para. 56. 31

Nepal, ibd. SR.38, para. 47 f.; Uganda, ibd. SR.41, para. 29 f.

29 f;

III. Eigene Stellungnahme

303

Kindes vereinbare Erziehung die Anerkennung der Staaten verdient. O b w o h l die Grenzen elterlicher Einflußnahme m i t dehnbaren Begriffen markiert werden, fallen sie nicht m i t dem Schutz vor offensichtlichem Mißbrauch zusammen. Sie werden stattdessen durch den Grundsatz bestimmt, daß das K i n d i n angemessener und einer seinem A l t e r entsprechenden Weise bei der Ausübung der Konventionsrechte angeleitet und geführt werden müsse. Dabei habe das K i n d e s w o h l ein Grundanliegen der Erziehenden darzustellen. Angesichts der Tatsache, daß i n einer Reihe v o n Gesellschaftssystemen das K i n d noch immer als Eigentum der Eltern betrachtet w i r d , verlangt die CRC zumindest insoweit ein radikales Umdenken. A l s dritte Besonderheit ist ihr Kompromißcharakter zu nennen, der nicht nur den Interessengegensatz zwischen den ehemals sozialistischen und den westlichen Staaten widerspiegelt, sondern auch denjenigen, für den das Schlagwort Nord-Süd-Konflikt geprägt wurde. Überspitzt ausgedrückt, handelte es sich bei dem Projekt einer Kinderkonvention zu Beginn u m ein von den sozialistischen Staaten getragenes und v o n K r i t i k e r n sogar als polnisches Prestigeobjekt klassifiziertes Vorhaben, m i t dem eine familienfeindliche Ideologie und die sozialen Rechte aufgewertet werden sollten. D i e Beteiligung der westlichen Staaten war f o l g l i c h darauf ausgerichtet, die negativen Auswirkungen einer solchen K o n v e n t i o n i n Grenzen zu halten. Aber noch am Ende der Beratungen des Konventionsentwurfs bestand der Verdacht fort, die Idee der Rechte des Kindes könne die Institution der Familie gefährden. Nachdem das Projekt einer Kinderrechtskonvention nicht verhindert werden konnte, versuchten vor allem die U S A die Gelegenheit zu nutzen, den bürgerlichen Freiheitsrechten durch eine Wiederholung i n der CRC mehr Gewicht zu verleihen, und auch solche Garantien i n ein Menschenrechtsabkommen einzubeziehen, denen i m Rahmen der K Z S E besondere Bedeutung beigemessen wurde. Diese Bestrebungen stießen indes nicht nur bei den sozialistischen Staaten auf Ablehnung, die mehrmals die Wiederholung der Rechte des IPbürgR als w i l l k ü r l i c h und überflüssig kritisierten. I n einzelnen Punkten mußten sich die U S A auch dem Einspruch anderer Staatengruppen beugen, so scheiterte z.B. die Einbeziehung der Freiheit, die R e l i g i o n zu wechseln, an der Opposition der islamischen Staaten. M i t zunehmender Beteiligung der Entwicklungsländer verlagerte sich die Diskussion. Die ärmeren Staaten drängten nicht nur auf die Abschwächung sämtlicher Staatenverpflichtungen, die ihre wirtschaftlichen M ö g l i c h k e i t e n

304

7. Kap.: Gesamtwürdigung

übersteigen könnten, und auf die mehrmalige ausdrückliche Aufnahme Verpflichtung zur internationalen Zusammenarbeit. Vielmehr ist es auf Initiative zurückzuführen, daß der bislang ungelöste K o n f l i k t zwischen Idee der Menschenrechte und der Bewahrung von traditionellen Sitten Gebräuchen thematisiert wurde.

der ihre der und

Dabei fällt auf, daß m i t B l i c k auf das Recht auf Gesundheit zwar die Abschaffung schädlicher Sitten und Bräuche eingefordert w i r d , aber gleichzeitig i n einem Präambelsatz die Bedeutung der Traditionen eines Volkes für das W o h l des Kindes hervorgehoben und damit der Einklang zwischen beiden Werten suggeriert wird. Die CRC liefert so ein Beispiel dafür, welche Interessengegensätze künftig zunehmend die Menschenrechtsdiskussion bestimmen werden. A l s letztes entscheidendes Unterscheidungsmerkmal ist das schwache Durchführungsinstrumentarium der C R C zu nennen, das nicht nur die M ö g l i c h k e i t der Individualbeschwerde ausklammert, sondern generell keine effektive Kontrollinstanz hinsichtlich der Einhaltung der Menschenrechte errichtet. Stattdessen ist das Vertragsorgan der CRC vor allem darauf ausgelegt, den Staaten H i l f e zu leisten, damit diese dann die Lebenssituation der K i n d e r verbessern können. D i e C R C stellt sich damit als Experiment dar, das auf der Annahme beruht, daß alle Staaten v o n sich aus das Beste für die Kinder anstreben.

Achtes

Kapitel

Die Ratifikation der C R C durch die Bundesrepublik Deutschland I. Allgemeines Der Deutsche Bundestag verabschiedete am 14. November 1991 i n Dritter Lesung einstimmig das Zustimmungsgesetz zu dem Übereinkommen v o m 20. November 1989 über die Rechte des Kindes. 1 A m selben Tag wurde ein Entschließungsantrag 2 der Fraktionen der C D U / C S U und FDP mehrheitlich v o m Bundestag angenommen, i n der die Bundesregierung u.a. aufgefordert wurde, umgehend zu prüfen, welche innerstaatlichen Gesetze aufgrund der K o n v e n t i o n verändert werden müssen, und bis z u m Ende der laufenden Legislaturperiode einen E n t w u r f zur grundlegenden Novellierung des elterlichen Sorgerechts vorzulegen. 3 Das Gesetz wurde nach Zustimmung des Bundesrats am 17. Februar 1992 ausgefertigt und i m Bundesgesetzblatt verkündet. 4 Die Hinterlegung der Ratikfikationsurkunde durch die Bundesrepublik gem. Art. 47 stand bei Abschluß dieser Arbeit indes noch aus. 5 B e i dieser Gelegenheit w i r d die Bundesregierung i n Abstimmung m i t den Ländern 6 zusätzlich eine Erklärung

1

Vgl. Verhandlungen des BT, 12. WP, 57. Sitzung am 14. 11. 1991, S. 4765 (4777).

2

Allgemein zum rechtlichen Gehalt eines solchen Bundestagsbeschlusses vgl. Rojahn, Rdnr. 32 zu Art. 59, in von Münch, GG-Kommentar. 3

Vgl. BT-Drucks. 12/1579.

4

BGBl. 1992 II, S. 121; näher zum Inhalt vgl. die Denkschrift der Bundesregierung BTDrucks. 12/42. 3 Der genaue Zeitpunkt wird einer im Bundesgesetzblatt Teil II zu veröffentlichenden Bekanntmachung über das Inkrafttreten der CRC für die Bundesrepublik zu entnehmen sein. Erfahrungsgemäß liegt zwischen der Veröffentlichung des Zustimmungsgesetzes und dieser Bekanntmachung ein Zeitraum von fast einem Jahr. 6

Näher zu der starken Einflußnahme der Länder, die z.T. ihre Zustimmung von der Abgabe einer solchen Erklärung abhängig gemacht hatten, vgl. Stöcker, Auswirkungen der Kinderkonvention, S. 32 f.; ebenfalls BT-Drucks. 12/1535, S. 6. 20 Dorsch

306

8. Kap.: Die Ratifikation der CRC durch die Bundesrepublik Deutschland

abgeben. 7 Der Text dieser Erklärung ist nicht Bestandteil des Zustimmungsgesetzes geworden und w i r d erst i n der Bekanntmachung über das Inkrafttreten der C R C für die Bundesrepulik veröffentlicht werden. 8 Inhaltlich lassen sich die Punkte I. bis V. dieser Erklärung w i e folgt zusammenfassen: Unter I. begrüßt die Bundesregierung das Übereinkommen über die Rechte des Kindes als einen Meilenstein der E n t w i c k l u n g des internationalen Rechts und erklärt, daß sie die Ratifikation z u m Anlaß nehmen werde, Reformen des innerstaatlichen Rechts i n die Wege z u leiten, zu denen eine Neuordnung des Rechts der elterlichen Sorge gehören werde. 9 Zugleich schließt die Bundesregierung eine innerstaatliche unmittelbare Anwendbarkeit des Übereinkommens aus. Die Konvention begründe "völkerrechtliche Staatenverpflichtungen, die die Bundesrepublik nach näherer Bestimmung ihres m i t dem Übereinkommen übereinstimmenden Rechts erfülle". I m Absatz II. w i r d eine Erklärung über die Auslegung Art. 18 Abs. 1 abgegeben, derzufolge aus dieser Bestimmung nicht hergeleitet werden könne, daß beiden Elternteilen das elterliche Sorgerecht gemeinsam ohne Berücksichtigung des Kindeswohls und der besonderen Familiensituation zustehen müsse. Ferner w i r d erklärt, daß die Konvention die Vorschriften des innerstaatlichen Rechts über "a) die gesetzliche Vertretung Minderjähriger bei der Wahrnehmung ihrer Rechte, b) über das Sorge- und Umgangsrecht bei ehelichen Kindern und c) über die familien- und erbrechtlichen Verhältnisse nichtehelicher Kinder" nicht berühre und etwaige Neugestaltungen i m Ermessen des Gesetzgebers belasse. M i t B l i c k auf Art. 40 Abs. 2 lit. b) ii) und v) wiederholt die Bundesrepublik diejenigen Vorbehalte, die sie zu den

7 Deren Wortlaut findet sich als Anlage der Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses in der BT-Drucks. 12/1535, S. 4; s.a. Anhang. 8 Zum Gesetzgebungsprozeß einschließlich der Ausformulierung der Erklärung der Bundesregierung, vgl. den Bericht des Rechtsausschusses des BT, BT-Drucks. 12/1535, S. 5 ff. Bei dem Verfahren wurden die Mitteilungsregelungen eingehalten, die die rechtzeitige Unterrichtung der gesetzgebenden Körperschaften durch die Bundesregierung über die Anbringung von Vorbehalten sicherstellen sollen, und die in den "Leitsätzen zu mit völkerrechtlichen Verträgen zusammenhängenden Rechtsfragen", Protokoll der 447. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundesrats vom 7./8.6.1977 niedergelegt sind. Der Frage, ob völkerrechtliche Vorbehalte darüber hinaus in das Zustimmungsgesetz selbst aufzunehmen sind, kann hier nicht nachgegangen werden, dazu näher Fastenrath, Kompetenzverteilung, S. 234 f. 9 In diesem Punkt weicht die Erklärung von der ursprünglich vorgesehenen Version, vgl. BTDrucks. 12/42, S. 57, ab, die noch keine Reformen aus Anlaß der CRC in Aussicht stellte. Die Änderung wurde am 25. 9. 1991 dem Rechtsausschuß vorgelegt, vgl. BT-Drucks. 12/1535, S. 5.

II. Die Erklärung der Bundesregierung aus völkerrechtlicher Sicht

307

Parallelgarantien des IPbürgR bereits abgegeben hat (Unterpunkt III.). D a r i n w i r d der Anspruch des Kindes i m Strafverfahren auf einen Beistand eingeschränkt, wenn es sich u m Straftaten geringer Schwere handelt. Das gleiche gilt für seinen Anspruch auf Überprüfung eines Urteils, wenn es nicht auf Freiheitsstrafe lautet. Unter IV. w i r d erklärt, daß die Bestimmungen der CRC einen Ausländer weder zu einer widerrechtlichen Einreise noch zu einem widerrechtlichen Aufenthalt berechtigen, die Gesetzgebungsfreiheit der Bundesrepublik auf diesem Gebiet nicht beschränkt werde, und zulässigerweise zwischen In- und Ausländern Unterschiede gemacht werden könnten. I m letzten Unterpunkt, V., bringt die Bundesregierung ihr Bedauern über die i n Art. 38 Abs. 2 vorgesehen M ö g l i c h k e i t zum Ausdruck, daß Kinder unter 15 Jahren an Feindseligkeiten teilnehmen können, und erklärt, davon keinen Gebrauch zu machen. I I . Die E r k l ä r u n g der Bundesregierung aus völkerrechtlicher Sicht Besonderheiten hinsichtlich der Tragweite der völkerrechtlichen Pflichten der Bundesrepublik aus der CRC können aus der Erklärung resultieren, die die Bundesrepublik bei der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde abgeben wird. 1. Qualifizierung der einzelnen Abschnitte

Staatenerklärungen aus Anlaß der Ratifikation können verschiedene rechtliche Bedeutungen haben. Dabei ist insbesondere zwischen sog. Interpretationserklärungen und Vorbehaltserklärungen m i t der Maßgabe zu unterscheiden, 1 0 daß es sich dann nicht mehr u m eine bloße Interpretationserklärung handelt, wenn das Ausmaß einer zulässigen Auslegung überschritten ist. 1 1 Zweck eines Vorbehalts ist die rechtliche Modifizierung eines Vertrags. 12 A l s unproblematisch stellt sich die Qualifizierung der Punkte II. bis V. dar. Die Feststellungen unter II. bezüglich familien- und erbrechtlicher Regelungen halten sich i m Rahmen der Auslegung, da die einschlägigen

10

Vgl. dazu u.a. Verdross / Simma, Völkerrecht, §§ 730, 736 ff. m.w.N.

11

Vgl. Ipsen, Völkerrecht, S. 147.

12

So Jarass, DÖV 1975, S. 117 m.w.N.

308

8. Kap.: Die Ratifikation der CRC durch die Bundesrepublik Deutschland

Vorschriften der C R C , nämlich Art. 2, 3, 5, 9 und 18, hinreichend flexibel formuliert sind, und insbesondere der B e g r i f f des Kindeswohls i n Art. 3, 9 und 18 einen weiten Auslegungsspielraum eröffnet. Ebenso wie Art. 2 Abs. 1 IPbürgR 1 3 läßt Art. 2 eine sachlich begründete Differenzierung zwischen ehelichen und nichtehelichen Kindern zu, so daß die nach bundesdeutschem Recht bestehenden Sonderregelungen keinen Vorbehalt erfordern. 1 4 A l s Vorbehalt ist der Unterpunkt III. der Erklärung zu werten, i n dem zudem ausdrücklich der B e g r i f f "Vorbehalt" gebraucht wird. Die dort angefügten M o d i f i k a t i o n e n bezüglich Art. 40 Abs. 2 lit. b) stellen materielle Einschränkungen dieser Konventionsbestimmung dar. Der Inhalt des Unterpunktes IV. könnte allenfalls für die Art. 7 Abs. 2, 9, 10, 22 Bedeutung entfalten. Aber i n Art. 7 Abs. 2, 10 und 22 w i r d ausdrückl i c h lediglich die Anerkennung bestehender völkerrechtlicher Pflichten festgelegt. Eine darüber hinausgehende Einschränkung der staatlichen Gesetzgebungshoheit auf dem Gebiet der Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen für Ausländer ist folglich zu verneinen. Art. 9, der ein Kontaktrecht zwischen K i n d und Eltern beinhaltet, bezieht sich nur auf innerstaatliche Situationen, und kann daher ebenfalls keine Staatenpflichten begründen, die die Einreise v o n Ausländern betreffen. I m übrigen ist hinsichtlich der Ungleichbehandlung von eigenen Staatsangehörigen und Ausländern zu berücksichtigen, daß Art. 2 nur einer unzulässigen Diskriminierung, nicht aber einer sachlich begründeten Differenzierung entgegensteht. F o l g l i c h k o m m t auch dem Text des Unterpunktes IV. nach vorläufiger Prüfung nur klarstellende Bedeutung zu. 1 5 D i e Erklärung w i r f t unter V. hinsichtlich Art. 38 zunächst die Frage auf, ob die Bundesrepublik ein einseitiges selbständiges Versprechen abgegeben hat. 1 6 Da die Erklärung sich aber auf die Zustimmung z u einem konkreten völkerrechtlichen Vertrag bezieht, ist v o n einem unselbständigen A k t i n

13

Vgl. Nowak, CCPR, zu Art. 2 Rz. 46.

14

Vgl. BT-Drucks. 12/42, S. 32 f.; a.A. (allerdings zu dem ursprünglichen Erklärungstext entsprechend BT-Drucks. 12/42, S. 57) Wolf, ZRP 1991, S. 376 f.; da die Bundesregierung in der revidierten Erklärung namentlich eine Reform des Sorgerechts ankündigt, ist ihre Klarstellung über die Vereinbarkeit des geltenden Rechts mit der CRC so zu verstehen, daß die CRC die Beibehaltung des geltenden Rechts als Übergangslösung zuläßt. Jedenfalls nach dieser Lesart kann die Erklärung als bloßer Interpretationsvorbehalt anerkannt werden. 13

Vgl. BT-Drucks. 12/42, S. 37 f. (zu Art. 7), S. 38 ff. (zu Art. 9), S. 40 f. (zu Art. 10), S. 46 (zu Art. 22); a.A. Wolf, ZRP 1991, S. 376 f. 16

Dazu Ipsen, Völkerrecht, S. 211 (215).

II. Die Erklärung der Bundesregierung aus völkerrechtlicher Sicht

309

Form eines Vorbehalts auszugehen. Ausnahmsweise w i r d der Pflichtengehalt einer vertraglichen Bestimmung dabei verstärkt. 2. Die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit

Fraglich ist aber, wie die Erklärung unter I., daß die C R C nicht unmittelbar innerstaatlich anwendbar sei, einzuordnen ist. Vorbehaltlich besonderer Vertragsbestimmungen kann ein Staat seinen völkerrechtlichen Pflichten aus einem Menschenrechtsabkommen grundsätzlich dadurch genügen, daß er innerstaatliche Durchführungsmaßnahmen ergreift. Er kann folglich die unmittelbare innerstaatliche Anwendbarkeit und auch eine Herleitung individueller Rechte und Pflichten aus dem Vertragsgesetz ausschließen. Bezeichnenderweise stellt z.B. die österreichische Verfassung zu diesem Zweck sogar eine eigene Form des Zustimmungsgesetzes zu Verfügung. 1 7 Die C R C sieht keine bestimmte Verwirklichung ihrer Rechte vor, sondern Art. 4 räumt den Staaten gerade einen Entscheidungsspielraum auch darüber ein, welchen gesetzestechnischen Weg sie einschlagen w o l l e n . 1 8 F o l g l i c h modifiziert die Erklärung den rechtlichen Gehalt des Vertrages nicht und stellt keinen Vorbehalt dar. Dagegen kann die Argumentation von W o l f nicht überzeugen, es handle sich bei dem Ausschluß der unmittelbaren Anwendbarkeit u m einen Vorbehalt, der gegen das Z i e l und den Zweck des Abkommens verstoße und daher sogar völkerrechtlich unzulässig sei. 1 9 Seine Schlußfolgerung, daß eine Bestimmung der CRC, die aufgrund ihres konkreten Wortlauts für eine unmittelbare Anwendbarkeit i n Betracht käme, 2 0 zwangsläufig zu unmittelbar geltendem innerstaatlichen Recht gemacht werden müsse, geht fehl. A u c h bei einer solchen Bestimmung, hat der Vertragsstaat grundsätzlich die Freiheit der Wahl des innerstaatlichen DurchsetzungsVerfahrens. Wenn W o l f auf gleichlautende Formulierungen des IPbürgR verweist, die nicht "nur Staatenpflichten", sondern "zweifelsfrei" individuelle Rechte begründen, 2 1 und so zu

17

Vgl. Zuleeg, ZaöRV 35 (1975), S. 354 zum Verfahren der "speziellen Tranformation" der österreichischen Verfassung, wonach völkerrechtliche Verpflichtungen aus einem Vertrag "durch Erlassung von Gesetzen" zu erfüllen seien. Dem Gesetzgeber werde dadurch untersagt, die Durchsetzung des Vertrags im Verfahren innerstaatlicher Anwendung ohne Vermittlung des Gesetzgebers herbeizufuhren. 18

Vgl. auch BT-Drucks. 12/42, S. 36.

19

Vgl. ders., ZRP 1991, S. 378.

20

Im einzelnen ist hier noch vieles unklar, vgl. Rojahn, Rdnr. 41 zu Art. 59, in: von Münch, GG-Komm. 21

Ders., ZRP 1991, S. 376.

310

8. Kap.: Die Ratifikation der CRC durch die Bundesrepublik Deutschland

deren zwingenden unmittelbaren innerstaatlichen Anwendbarkeit gelangt, kann dem nicht gefolgt werden. Es ist anerkannt, daß zu den Maßnahmen der innerstaatlichen Durchsetzung i.S. v. Art. 2 Abs. 2 IPbürgR nicht die Verpflichtung der Vertragsstaaten gehört, den Pakt i n die innerstaatliche Rechtsordnung zu inkorporieren. 2 2 A u c h N o w a k weist lediglich darauf hin, daß eine gewisse Tendenz bestehe, die unmittelbare Anwendbarkeit des Paktes als wünschenswert zu bezeichnen. 2 3 Abschließend bleibt damit festzuhalten, daß die Erklärung der Bundesrepublik über die unmittelbare Anwendbarkeit von vornherein auf keine Einschränkung ihrer völkerrechtlichen Pflichten zielt, sondern damit eine Auslegung des Art. 4 vornimmt, derzufolge es keine geeignete Maßnahme darstelle, die C R C als unmittelbar anwendbares Recht einzuführen. 2 4 3. Zulässigkeit der Voibehalte

N a c h Art. 51 Abs. 2 ist ein Vorbehalt gegen die CRC dann unzulässig, wenn er m i t dem Z i e l und Zweck des Abkommens nicht vereinbar ist. M i t B l i c k auf III. bestehen insoweit keine Zweifel, da die Tragweite der Garantie nur i n geringem Umfang begrenzt wird. Darüber hinaus ist auch der entsprechende Vorbehalt z u m IPbürgR auf keinen Widerspruch gestoßen. 25 Da der Unterpunkt I. keinen Vorbehalt verkörpert, 2 6 stellt sich die Zulässigkeitsfrage konsequenterweise nicht mehr. I m übrigen ließe sich die Zulässigkeit m i t dem Argument bejahen, daß es dem Z i e l und Zweck der CRC nicht widersprechen würde, wenn ein Staat lediglich eine v o n verschiedenen möglichen innerstaatlichen Gesetzgebungstechniken ausklammert. 4. Zusammenfassung

Die Erklärung der Bundesregierung beinhaltet sowohl Vorbehalte als auch Interpretationserklärungen. Diese bewegen sich i m Bereich des völkerrechtlich Zulässigen.

22 Während der Beratungen des IPbürgR stand vielmehr sogar ein Vorschlag der USA zur Diskussion, wonach die innerstaatliche Inkorporierung ausdrücklich ausgeschlossen werden sollte. Dieser wurde abgelehnt, da keinerlei Regelungen aufgenommen werden sollte, die die Anwendung innerstaatlicher verfassungrechtlicher Verfahren der Adoption und Transformation völkerrechtlicher Verträge hätte berühren können, dazu näher Nowak, CCPR zu Art. 2 Rz. 50. 23

Vgl. ders., CCPR zu Art. 2 Rz. 50.

24

Im Ergebnis ebenso Stöcker, Auswirkung, S. 31.

23

Vgl. ST/HR/5 = E.87.XIV.2, S. 49 ff.; auch Nowak, CCPR, Anhang A.3.C.

26

Vgl. oben 1.

III. Die Erklärung der Bundesregierung aus der Sicht des innerstaatlichen Rechts

311

I I I . Die E r k l ä r u n g der Bundesregierung aus der Sicht des innerstaatlichen Rechts Eine A n t w o r t auf die damit verbundenen vielschichtigen Fragen, kann i m Rahmen dieser Untersuchung, die keine eingehende Analyse des innerstaatlichen Rechts erlaubt, nur angedeutet werden. 1. Das Zustimmungsgesetz

a)

Allgemeines

Anerkanntermaßen k o m m t einem gesetzesinhaltlichen Zustimmungsgesetz i.S. des Art. 59 Abs. 2 G G eine Doppelfunktion zu, nämlich die der "Zustimmung" als staatsleitender A k t und z u m anderen die des "materiellen Gesetzes", das dem Inhalt des Vertrags innerstaatliche Geltung verschafft. 2 7 Aber trotz des Inkrafttretens des Zustimmungsgesetzes v o m 17. Februar 1992 w i r d erst m i t Eintritt der völkerrechtlichen Wirksamkeit der Vertragsinhalt der C R C innerstaatliche Geltung erlangen. Nach herrschender M e i n u n g käme es sonst zu einer ungerechtfertigten Vorleistung. 2 8 b) Das Problem

der unmittelbaren

Anwendbarkeit

Ob die CRC damit auch unmittelbar anwendbar werden wird, ist jedoch fraglich. Eine ausdrückliche Regelung findet sich weder i m Vertragstext noch i m Vertragsgesetz. L e d i g l i c h die Erklärung der Bundesregierung erwähnt die unmittelbare Anwendbarkeit und verneint sie ausdrücklich. Ungeachtet der unterschiedlichen Sichtweisen des Verhältnisses von völkerrechtlichem Vertrag und Zustimmungsgesetz seitens der Transformationsund der Vollzugstheorie, 2 9 folgt jedenfalls aus dem Prinzip der völkerrechtsfreundlichen Haltung des Grundgesetzes, daß auch i m innerstaatlichen Bereich die Auslegungskriterien maßgeblich sind, die das Völkerrecht vorschreibt. 3 0 D a m i t kann auch die Erklärung der Bundesregierung i n Anlehnung an Art. 19 lit. c) W Ü V zur Auslegung des Zustimmungsgesetzes herangezogen werden. Aufgrund der Erklärung der Bundesrepublik unter Ziffer I. könnte damit die unmittelbare Anwendbarkeit durch das Vertragsgesetz ausgeschlossen sein.

27

Vgl. u.a. Maunz in Maunz-Dürig, Komm. z.GG. Art. 59 Rdnr. 25.

28

Vgl. Rojahn, Rdnr. 42 zu Art. 59, in: von Münch, GG-Komm. m.w.N.

29

Vgl. dazu den Überblick bei Wiese, DVB1. 1975, S. 77 f., Trevianus, DÖV 1976, S. 327 f.

30

Vgl. Geiger, Grundgesetz, S. 201.

312

8. Kap.: Die Ratifikation der CRC durch die Bundesrepublik Deutschland

Diesbezüglich bestehen jedoch Bedenken. Ungeklärt ist nämlich, ob auf der Grundlage des Grundgesetzes dem Bundesgesetzgeber überhaupt die Entscheidungsmöglichkeit darüber zusteht, ob ein völkerrechtlicher Vertag unmittelbare Geltung haben soll oder nicht. Dies w i r d z.T. unter H i n w e i s auf die Praxis bejaht. 3 1 N a c h der Auffassung v o n Maunz ist es dem Gesetzgeber rechtlich nicht möglich, darüber zu entscheiden, ob ein Zustimmungsgesetz "transformationsfähigen Inhalt" habe, und deshalb als materielle Rechtsnorm m i t Bindungswirkung für den Staatsbürger anzusehen sei. Das Grundgesetz sehe keine Ausnahme v o n dem Grundsatz vor, wonach unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze der Rechtsordnung über das Wesen einer Rechtsnorm zu entscheiden ist. 3 2 Die M e i n u n g v o n Maunz erscheint vorzugswürdig, da sie ein Auseinanderfallen von formellem und materiellem Gesetzesinhalt verhindert. Zwar sprechen für die gegenteilige Auffassung Praktikablitätserwägungen. E i n ausdrücklicher, verbindlicher Ausschluß der unmittelbaren Anwendbarkeit würde insbesondere die Gerichte einer Entscheidung darüber entheben, ob eine Bestimmung der C R C zur Beurteilung eines Einzelfalls heranzuziehen ist. Da die Kriterien für die unmittelbare Anwendbarkeit und für die Begründung unmittelbarer Rechte des Einzelnen 3 3 sich bisher i n der Praxis bewährt haben, vermögen die Praktikabilitätserwägungen nicht zu überzeugen. Umso schwerer wiegen die verfassungssystematischen Bedenken. Außerdem k o m m t es zu keinem unerwünschten Auseinanderfallen v o n völkerrechtlicher und innerstaatlicher Rechtslage, da die Erklärung der Bundesregierung hinsichtlich der unmittelbaren Anwendbarkeit nicht als Vorbehalt zu werten ist. D a m i t ändert die Erklärung der Bundesregierung über den Ausschluß der unmittelbaren Anwendbarkeit nichts daran, daß die Rechtsanwender eigenständig über diese Frage zu befinden haben, und der Erklärung allenfalls eine gewisse I n d i z w i r k u n g zukommt.

31 Vgl. z.B. Geiger, Grundgesetz, S. 198; allgemein bejaht dies auch Zuleeg, ZaöRV 35 (1975), S. 254; so auch die überwiegende Meinung im Rechtsausschuß, vgl. BT-Drucks. 12/1535, S. 6 f.

Vgl. ders. in Maunz-Dürig, Komm. z. GG. Art. 59 Rdnr. 26 f.; die Minderheit im Rechtsausschuß beurteilte die Bedeutung der Erklärung zur CRC ähnlich. Es sei zweifelhaft, ob die Erklärung in der vorgesehenen Form Einfluß auf das innerstaatliche Rechtssystem und die Interpretation durch die unabhängigen Gerichte habe. Vermutlich habe sie nur deklaratorischen Charakter, vgl. BT-Drucks. 12/1535, S. 7. 33

Insbesondere die hinreichende Bestimmtheit; im einzelnen ist vieles noch ungeklärt, vgl. Rojahn, Rdnr. 41 zu Art. 59, in: von Münch, GG-Komm. m.w.N.

III. Die Erklärung der Bundesregierung aus der Sicht des innerstaatlichen Rechts

313

c) Ergebnis N a c h dem Inkrafttreten der C R C für die Bundesrepublik w i r d der Inhalt der C R C nicht nur innerstaatlich geltendes Recht, sondern je nach dem Inhalt der einzelnen Bestimmung auch unmittelbar anwendbar. Grundsätzlich können auch subjektive Recht begründet werden, wenngleich es aufgrund der vagen Formulierungen der C R C i m Regelfall an der nötigen Bestimmtheit fehlen dürfte. Unabhängig davon, ob der Vollzugs- oder Transformationstheorie zu folgen ist, ist nach der hier vertretenen Auffassung die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit einer Bestimmung der CRC nach den allgemeinen Grundsätzen der deutschen Rechtsordnung zu bestimmen. Die gegenteilige Erklärung der Bundesregierung ist zwar völkerrechtlich zulässig. Das G G geht aber v o n einem objektiv zu bestimmenden Charakter eines gesetzesinhaltlichen Zustimmungsgesetzes aus, der durch den Gesetzgeber auch nicht geändert werden kann. Wenn daher anhand objektiver Auslegungskriterien z.B. die unmittelbare Anwendbarkeit der i m Wege des Zustimmungsgesetzes übernommenen Bestimmungen zu bejahen ist, kann jedenfalls eine gegenteilige Erklärung der Bundesregierung allein zu keinem anderen Ergebnis führen. 2. Die Bedeutung der Erklärung für die einzelnen Bestimmungen der CRC

a) Die

Interpretationserklärungen

Wie oben 3 4 bereits dargelegt, beinhaltet die Erklärung der Bundesregierung überwiegend Interpretationserklärungen, die i n zulässiger Weise eine Kongruenz zwischen den Bestimmungen der CRC und dem innerstaatlichen Recht herstellen. Damit w i r d der Rechtsanwender zu einer Auslegung gelangen, die das geltende Recht i n den entsprechenden Punkten i m Einklang m i t der C R C sieht. Ausweislich der Entschließungserklärung der Fraktionen der C D U / C S U und FDP w i r d zwar auch seitens der Mehrheit des Bundestags anerkannt, daß die bestehende Gesetzeslage den Zielen der CRC noch nicht i n der bestmöglichen Weise gerecht wird. I m Rahmen des von der CRC konkret eingeforderten Standards ist die vorläufige Beibehaltung des geltenden Rechts aber als noch tolerierbar anzusehen, zumal i n der Ratifkationserklärung Reformen angekündigt werden.

34

Vgl. II., l.

314

8. Kap.: Die Ratifikation der CRC durch die Bundesrepublik Deutschland

b) Die

Vorbehaltserklärungen

A l s echter Vorbehalt ist zunächst der Unterpunkt betreffend die Garantien i m Strafverfahren zu würdigen. Art. 40 entfaltet daher nur eingeschränkte Bedeutung. Der Verzicht darauf, die Teilnahme von 15-jährigen an Feindseligkeiten nach Art. 38 ermöglichen zu können, führt z u der Frage, welchen zusätzlichen Inhalt Art. 38 als innerstaatliche Bestimmung haben könnte. Einerseits verwendet die Erklärung der Bundesregierung keine konkrete höhere Altersgrenze, andererseits wäre eine zu geringfügige Anhebung des Mindestalters m i t einer an Treu und Glauben orientierten Auslegung nicht vereinbar. F o l g l i c h ist Art. 38 aus Sicht der Bundesrepublik zumindest so zu lesen, daß sie sich verpflichtet, die Teilnahme an Feindseligkeiten v o n unter 16-jährigen zu verhindern. 3. Das Erfordernis der Bekanntmachung

Da man darauf verzichtet hat, die Erklärung i n das Zustimmungsgesetz aufzunehmen, stellt sich die Frage, ob sie zwischen dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der C R C für die Bundesrepublik und ihrer Veröffentlichung 3 5 W i r k u n g entfalten kann. Das BVerfG geht davon aus, daß die A n w e n d u n g eines völkerrechtlichen Vertrags vor der Verlautbarung seines Inkrafttretens gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot verstoßen kann, wenn damit ein E i n g r i f f i n individuelle Rechtspositionen verbunden ist. 3 6 Für die C R C entfaltet dieses Problem jedoch geringe Bedeutung und bedarf keiner näheren Erörterung. B e i dem Vorbehalt zu Art. 40 handelt es sich u m eine Einschränkung einer Parallelbestimmung des IPbürgR. 3 7 Aus diesem Grund wiegt das Argument der Rechtssicherheit weniger schwer. Dasselbe gilt für die nicht einschränkende, sondern i m Gegenteil weiterreichende Verpflichtung aus Art. 38. Interpretationserklärungen, die den rechtlichen Gehalt einer Vertragsbestimmung nicht modifizieren, nehmen rechtlich und praktisch einen geringeren Stellenwert ein. Aus diesem Grund bestehen keine Bedenken, sie bereits jetzt bei der Auslegung heranzuziehen.

33

S. o. a).

36

Vgl. BVerfGE 63, S. 343 [355 f.] zur Anwendung eines deutsch-österreichischen Rechtshilfevertrages auf ein österreichisches Beitreibungsersuchen durch deutsche Behörden und Gerichte. 37

Dort wurde sie Bestandteil des Zustimmungsgesetzes, BGBl. 1973 II, S. 1533.

III. Die Erklärung der Bundesregierung aus der Sicht des innerstaatlichen Rechts

315

4. Zusammenfassung

Die C R C hält zweifellos eine Fülle v o n Anregungen für den deutschen Gesetzgeber bereit und sollte i n der Tat als Anstoß für notwendige Reformen dienen. Ungeachtet dessen erlegt sie es dem deutschen Gesetzgeber nicht auf, umgehend grundlegende Gesetzesänderungen herbeizuführen.

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Anhang A. Text der "Genfer Erklärung" von 1924 Protection de l'enfance 1. L'Assemblée ratifie la décision prise par le Conseil dans sa session de mars 1924 et portant que l'oeuvre accomplie jusqu'à ce jour par «l'Association internationale pour la protection de l'enfance» sera désormais confiée au Secrétariat de la Société des Nations. 2. L'Assemblée prie le Conseil de reconstituer la Commission consultative de la traite des femmes et des enfants sous un nouveau titre et avec deux séries d'assesseurs, dont l'une serait appelée à siéger chaque fois que seraient traitées des questions relatives à la traite des femmes et des enfants, l'autre quand seraient traitées des questions relatives à la protection de l'enfance. L'Assemblée recommande que, parmi les assesseurs de cette dernière catégorie, se trouvent des personnalités qualifiées pour représenter les principales organisations d'initiative privée qui se consacrent à la protection de l'enfance, et notamment l'Association internationale pour la protection de l'enfance. 3. L'Assemblée estime que, dans ce domaine, les questions à examiner, ainsi que les méthodes à suivre, devront être telles que le Conseil puisse les approuver sur l'avis de la Commission consultative; elle estime que les études qui peuvent le plus utilement être confiées à la Société sont celles qui portent sur les points à l'égard desquels la comparaison des diverses méthodes suivies et des essais effectués dans différents pays, les avis demandés aux techniciens, les échanges de vues entre fonctionnaires et experts de divers pays et la coopération internationale peuvent aider les gouvernements à traiter ces problèmes. 4. L'Assemblée prend acte du fait que la question de la protection des enfants rentre déjà, à certains égards, dans le cadre des travaux dévolus à certaines organisations actuelles de la Société; par exemple, la protection en matière d'hygiène est du domaine de l'Organisation d'hygiène de la Société, la réglementation des conditions de travail des enfants est du domaine de l'Organisation internationale du Travail; elle considère que, dans l'exécution des nouveaux devoirs que la Société aura à remplir, il faudra prendre soin d'éviter les doubles emplois. 5. L'Assemblée recommande en outre que l'Organisation d'hygiène de la Société des Nations soit invitée à examiner toutes mesures relevant de sa compétence, qu'il pourrait sembler désirable et pratique d'entreprendre en vue d'assurer la protection de l'enfance au point de vue de l'hygiène. 6. L'Assemblée, estimant que l'oeuvre proposée est une oeuvre internationale possédant une valeur permanente de la plus haute importance aux points de vue social, scientifique et juridique,

330

Anhang

regrette que, pour des raisons budgétaires d'ordre général, les fonds pour le crédit supplémentaire qui avaient été demandés n'aient pas été disponibles pour l'exercice 1925. L'Assemblée prie le Conseil d'inviter la Commission consultative, quand elle sera reconstituée, à présenter dans son rapport au Conseil et à la sixième Assemblée une estimation des fonds nécessaires pour en assurer l'exécution adéquate dans l'avenir. L'Assemblée approuve la déclaration des droits de l'enfant, dite Déclaration de Genève, et invite les Etats Membres de la Société à s'inspirer de ses principes dans l'oeuvre de la protection de l'enfance. Déclaration de Genève. « Par la présente Déclaration des droits de l'enfant, dite Déclaration de Genève, les hommes et les femmes de toutes les nations, reconnaissant que l'humanité doit donner à l'enfant ce qu'elle a de meilleur, affirment leurs devoirs que, en dehors de toute considération de race, de nationalité et de croyance: « I. L'enfant doit être mis en mesure de se développer d'une façon normale, matériellement et spirituellement. « II. L'enfant qui a faim doit être nourri; l'enfant malade doit être soigné; l'enfant arriéré doit être encouragé; l'enfant dévoyé doit être ramené; l'orphelin et l'abandonné doivent être recueillis et secourus. « III. L'enfant doit être le premier à recevoir des secours en temps de détresse. « IV. L'enfant doit être mis en mesure de gagner sa vie et doit être protégé contre toute exploitation. « V. L'enfant doit être élevé dans le sentiment que ses meilleures qualités doivent être mises au service de ses frères.» (Résolutions et voeu adoptés le 26 septembre 1924.)

Β. Text der UN-Erklärung der Rechte des Kindes von 1959 1386 (XIV). Declaration of the Rights of the Child Ρ re am ble Whereas the peoples of the United Nations have, in the Charter, reaffirmed their faith in fundamental human rights and in the dignity and worth of the human person, and have determined to promote social progress and better standards of life in larger freedom, Whereas the United Nations has, in the Universal Declaration of Human Rights, proclaimed that everyone is entitled to all the rights and freedoms set forth therein, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status, Whereas the child, by reason of his physical and mental immaturity, needs special safeguards and care, including appropriate legal protection, before as well as after birth, Whereas the need for such special safeguards has been stated in the Geneva Declaration of the Rights of the Child of 1924, and recognized in the Universal Declaration of Human Rights and in the statutes of specialized agencies and international organizations concerned with the welfare of children, Whereas mankind owes to the child the best it has to give, Now therefore, The General Assembly Proclaims this Declaration of the Rights of the Child to the end that he may have a happy childhood and enjoy for his own good and for the good of society the rights and freedoms herein set forth, and calls upon parents, upon men and women as individuals, and upon voluntary organizations, local authorities and national Governments to recognize these rights and strive for their observance by legislative and other measures progressively taken in accordance with the following principles: Principle

1

The child shall enjoy all the rights set forth in this Declaration. Every child, without any exception whatsoever, shall be entitled to these rights, without distinction or discrimination on account of race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status, whether of himself or of his family.

332

Anhang Principle

2

The child shall enjoy special protection, and shall be given opportunities and facilities, by law and by other means, to enable him to develop physically, mentally, morally, spiritually and socially in a healthy and normal manner and in conditions of freedom and dignity. In the enactment of laws for this purpose, the best interests of the child shall be the paramount consideration. Principle

3

The child shall be entitled from his birth to a name and a nationality. Principle

4

The child shall enjoy the benefits of social security. He shall be entitled to grow and develop in health; to this end, special care and protection shall be provided both to him and to his mother, including adequate pre-natal and post-natal care. The child shall have the right to adequate nutrition, housing, recreation and medical services. Principle

5

The child who is physically, mentally or socially handicapped shall be given the special treatment, education and care required by his particular condition. Principle

6

The child, for the full and harmonious development of his personality, needs love and understanding. He shall, wherever possible, grow up in the care and under the responsibility of his parents, and, in any case, in an atmosphere of affection and of moral and material security; a child of tender years shall not, save in exceptional circumstances, be separated from his mother. Society and the public authorities shall have the duty to extend particular care to children without a family and to those without adequate means of support. Payment of State and other assistance towards the maintenance of children of large families is desirable. Principle

7

The child is entitled to receive education, which shall be free and compulsory, at least in the elementary stages. He shall be given an education which will promote his general culture, and enable him, on a basis of equal opportunity, to develop his abilities, his individual judgement, and his sense of moral and social responsibility, and to become a useful member of society. The best interests of the child shall be the guiding principle of those responsible for his education and guidance; that responsibility lies in the first place with his parents. The child shall have full opportunity for play and recreation, which should be directed to the same purposes as education; society and the public authorities shall endeavour to promote the enjoyment of this right. Principle

8

The child shall in all circumstances be among the first to receive protection and relief.

Β. Text der UN-Erklärung der Rechte des Kindes von 1959 Principle

333

9

The child shall be protected against all forms of neglect, cruelty and exploitation. He shall not be the subject of traffic, in any form. The child shall not be admitted to employment before an appropriate minimum age; he shall in no case be caused or permitted to engage in any occupation or employment which would prejudice his health or education, or interfere with his physical, mental or moral development. Principle

10

The child shall be protected from practices which may foster racial, religious and any other form of discrimination. He shall be brought up in a spirit of understanding, tolerance, friendship among peoples, peace and universal brotherhood, and in full consciousness that his energy and talents should be devoted to the service of his fellow men. 841st plenary meeting, 20 November 1959.

C. Text des "Second Polish Draft" vom 5. Oktober 1979 Revised Draft Convention on the Rights of the Child The States Parties to the Convention Considering that in accordance with the principles proclaimed in the Charter of the United Nations, recognition of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all members of the human family is the foundation of freedom, justice and peace in the world, Bearing in mind that the peoples of the United Nations have, in the Charter, reaffirmed their faith in fundamental human rights and in the dignity and worth of the human person, and have determined to promote social progress and better standards of life in larger freedom, Recognizing that the United Nations have, in the Universal Declaration of Human Rights and in the International Covenants on Human Rights, proclaimed and agreed that everyone is entitled to all the rights and freedoms set forth therein, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status, Convinced that the family, as the basic unit of society and the natural environment for the growth and well-being of all its members and particularly children, should be afforded the necessary protection and assistance so that it can fully assume its responsibilities within the community, Recognizing that the child due to the needs of his physical and mental development requires particular care and assistance with regard to health, physical, mental, moral and social development as well as legal protection in conditions of freedom, dignity and security, Recognizing that the child, for the full and harmonious development of his personality, should grow up in family environment, in an atmosphere of love and understanding, Bearing in mind that the need for extending particular care to the child has been stated in the Geneva Declaration on the Rights of the Child of 1924 and in the Declaration on the Rights of the Child adopted by the United Nations in 1959 and recognized in the Universal Declaration of Human Rights, in the International Covenant on Civil and Political Rights (in particular in the articles 23 and 24), in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (in particular in its article 10) and in the statutes of specialized agencies and international organizations concerned with the welfare of children, Considering that the child should be fully prepared to live an individual life in society, and brought up in the spirit of the ideals proclaimed in the Charter of the United Nations, and in particular in the spirit of peace, dignity, tolerance, freedom and brotherhood,

C. Text des "Second Polish Draft" vom 5. Oktober 1979

335

Have agreed as follows: Article

1

According to the present Convention a child is every human being from the moment of his birth to the age of 18 years unless, under the law of his state, he has attained his age of majority earlier. Article 2 1. The child shall have the right from his birth to a name and a nationality. 2. The States Parties to the present Convention undertake to introduce into their legislation the principle according to which a child shall acquire the nationality of the state in the territory of which he has been born if, at the time of the child's birth, the application of the proper national law would not grant him any nationality whatever. Article 3 1. In all actions concerning children, whether undertaken by their parents, guardians, social or state institutions, and in particular by courts of law and administrative authorities, the best interest of the child shall be the paramount consideration. 2. The States Parties to the present Convention undertake to ensure the child such protection and care as his status requires, taking due account of the various stages of his development in family environment and in social relations, and, to this end, shall take necessary legislative measures. 3. The States Parties to the present Convention shall create special organs called upon to supervise persons and institutions directly responsible for the care of children. Article 4 1. The States Parties to the present Convention shall respect and extend all the rights set forth in this Convention to all children in their territories, irrespective of these children's race, colour, sex, religion, political and other opinion, social origin, property, birth in lawful wedlock or out of wedlock or any other distinction whatever. 2. The States Parties to the present Convention shall undertake appropriate measures individually and within the framework of international cooperation, particularly in the areas of economy, health and education for the implementation of the rights recognized in this Convention. Article 5 The States Parties to the present Convention recognize the right of alien children staying in their territories to enjoy the rights provided for in this Convention.

336

Anhang Article

6

The parents shall have the right to specify the place of the child's residence unless, guided by his best interests, a competent state organ is authorized, in accordance with national law, to decide in this matter. Article

7

The States Parties to the present Convention shall enable the child who is capable of forming his own views the right to express his opinion in matters concerning his own person, and in particular, marriage, choice of occupation, medical treatment, education and recreation. Article 8 1. The duty of bringing up the child shall lie equally with both the parents, who, in any case, should be guided by his best interests and, in keeping with their own beliefs and in compliance with the stipulations of article 7, shall prepare him for an individual life. 2. The States Parties to the present Convention shall render all necessary assistance to parents and guardians in the performance of their educational function, and shall undertake measures to organize and ensure the development of institutions of children's care. 3. Children of working mothers shall have the right to frequence the institutions of day care of children until they have completed school age. Article 9 Parents, guardians, state organs and social organizations shall protect the child against any harmful influence that mass media, and in particular the radio, film, television, printed materials and exhibitions, on account of their contents, may exert on his mental and moral development. Article

10

A child of pre-school age shall not be separated from his parents, with the exception for cases when such separation is necessary for the child's benefit. Article

11

1. A child deprived of parental care shall be entitled to the protection and assistance provided by the state. 2. The States Parties to the present Convention shall be obliged to provide appropriate educational environment to a child who is deprived of his natural family environment or, on account of his well-being, cannot be brought up in such environment. 3. The States Parties to the present Convention shall undertake measures so as to facilitate adoption of children and create favourable conditions for establishing foster families.

C. Text des "Second Polish Draft" vom 5. Oktober 1979 Article

337

12

1. The States Parties to the present Convention recognize the right of a mentally or physically disabled child to special protection and care, appropriate to his condition and the circumstances of his parents or guardians, and undertake to extend adequate assistance to any such child. 2. A disabled child shall grow up and receive education in conditions possibly most similar to those provided to all other children, aiming at social integration of such a child. Article

13

1. It is recognized that the child shall be entitled to benefit from the highest attainable standard of health care for his physical, mental and moral development, and also, in the care of need, from medical and rehabilitation facilities. 2. The States Parties to the present Convention shall pursue full implementation of this right, and, in particular, shall: (a) take measures to lower the mortality index of babies, (b) provide a generally accessible system of health protection, (c) develop the system of health protection so that medical assistance and care shall be open to all children, (d) extend particular care to expectant mothers for a reasonable period of time before and after confinement, and guarantee working mothers a paid leave or a leave granting adequate social security benefits. Article

14

The States Parties to the present Convention recognize that every child shall have the right to social security benefits, and undertake to introduce appropriate legal and organizational measures for the implementation of this right. Article

15

1. The States Parties to the present Convention recognize the right of every child to a standard of living adequate for his healthy and normal physical, mental and moral development in every phase of the child's development. 2. The parents shall, within their financial possibilities and powers, secure conditions of living necessary for a normal growth of the child. 3. The States Parties to the present Convention shall take appropriate measures to implement this right, particularly with regard to nutrition, clothing and housing, and shall extend the necessary material assistance to parents and other persons bringing up children, with special attention paid to incomplete families and children lacking parental care.

22 Dorsch

338

Anhang Article

16

1. The child shall have the right to education which shall be free and compulsory, at least at elementary school level. The parents and the State shall guarantee the child ample conditions for the realization of this right. 2. The States Parties to the present Convention shall develop various forms of secondary general and vocational education systems, and shall pursue gradual introduction of free education at this level, so as to enable all children to develop their talents and interests on a basis of equal opportunity. Article

17

1. The States Parties to the present Convention recognize that the bringing up and education of the child should promote the full development of his personality, his respect for human rights and fundamental freedoms. 2. The child shall be prepared for an individual life in a free society, in the spirit of understanding, tolerance and friendship among all peoples, ethnic and religious groups and educated in harmony with the principles of peace proclaimed by the United Nations. Article

18

The child shall have full opportunity for recreation and amusement appropriate to his age. The parents and other persons responsible for the care of the child, educational institutions and state organs shall be obliged to implement this right. Article

19

1. The child shall be protected against all forms of discrimination, social exploitation and degradation of his dignity. He shall not be the subject of traffic and exploitation in any form. 2. The States Parties to the present Convention recognize that the child shall not be employed in any form of work harmful to his health or his moral development, or in work dangerous to his life or which would interfere with his normal growth, and undertake to subject to legal punishment persons violating this law. 3. The States Parties to the present Convention shall comply with the law prohibiting the employment of children before the age of fifteen years. Article 20 1. The child undergoing penal procedure shall have the right to special treatment and privileges. 2. The child shall not be liable to capital punishment. Any other punishment shall be adequate to the particular phase of his development. 3. The penitentiary system shall be aimed at re-education and re-socialization of the sentenced child. It should enable the child to serve the sentence of deprivation or limitation of freedom in a special manner, and in particular, in separation from adult offenders.

C. Text des "Second Polish Draft" vom 5. Oktober 1979

339

Article 21 The States Parties to the present Convention shall submit periodical reports on the implementation of this Convention to the Economic and Social Council through the Secretary General of the United Nations. The first such report shall be submitted three years after its entry into force, and thereafter every five years. Article 22 The reports submitted by the States Parties to the present Convention under article 21 shall be considered by the Economic and Social Council, which may bring its observations and suggestions to the attention of the General Assembly of the United Nations. Article 23 The present Convention is open for signature by all States until ... Article 24 The present Convention is subject to ratification. Instruments of ratification shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations. Article 25 The present Convention shall remain open for accession by any State. Instruments of accession shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations. Article 26 1. The present Convention shall enter info force six months after the date of deposit of the fifteenth instrument of ratification or accession. 2. For each State ratifying or acceding to the present Convention after the deposit of the fifteenth instrument of ratification or accession, the Convention shall enter into force on the day after the deposit by such State of its instrument of ratification or accession. Article 27 As depository of the present Convention the Secretary-General of the United Nations shall inform all States: (a) of signatures, ratifications and accessions under Articles 23, 24 and 25, (b) of the date of the entry into force of the present Convention under the Article 26. Article 28 1. The original of the present Convention, of which the Chinese, English, French, Russian and Spanish texts are equally authentic, shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations, who shall send certified copies thereof to all States.

D. Liste der Berichte der Arbeitsgruppe Die Tagungsberichte der Arbeitsgruppe, einem Hilfsorgan der Menschenrechtskommission werden im Text kurz als "E/CN.4/ mit dem Erscheinungsjahr bezeichnet. Für die Jahre 1979 bis 1981 sind sie im Bericht der Menschenrechtskommission enthalten: Report of the Working Group. 1979: E/CN.4/L.1468 = ESCOR 1979, Suppl. 6 (Ε/1979/36, E/CN.4/1347), Chap. XI., S. 60 para. 244. zit: E/CN.4/L.1468 Report of the Working Group. 1980: E/CN.4/L.1542 = ESCOR 1980, Suppl. 3 und 3 A (E/1980/13 and Add.l, E/CN.4/1408), Chap. XI., S. 93 para. 277. zit: E/CN.4/L.1542 Report of the Working Group. 1981: E/CN.4/L.1575 = ESCOR 1981, Suppl. 5 (E/1981/25, E/CN.4/1475), Chap. XII., S. 105 para. 289. zit: E/CN.4/L.1575 1982 befindet sich der Bericht der Arbeitsgruppe in einem Anhang zum Bericht der Menschenrechtskommission. Report of the Working Group. 1982: E/CN.4/1982/L.41 = E/1982/12/Add. 1, E/CN.4/1982/30/Add. 1, sect.C. zit: E/CN.4/1982/L.41 Ab 1983 ist der Bericht der Arbeitsgruppe nicht mehr im Bericht der Menschenrechtskommission enthalten, dort findet sich nurmehr eine Verweisung auf den in einem gesonderten Dokument veröffentlichten Bericht: Report of the Working Group. 1983: E/CN.4/1983/62 darauf wird verwiesen in = ESCOR 1983, Suppl. 3, Chap. XI., S. 72 para. 316. zit: E/CN.4/1983/62 Report of the Working Group. 1984: E/CN.4/1984/71 darauf wird verwiesen in ESCOR 1984, Suppl. 4, Chap. XIII., S. 164 para. 383. zit: E/CN.4/1984/71 Report of the Working Group. 1985: E/CN.4/1985/64 darauf wird verwiesen in ESCOR 1985, Suppl. 2, Chap. XIII., S. 173 para. 362 (noch mit der Bezeichnung E/CN.4/1985/L.1) zit: E/CN.4/1985/64

D. Liste der Berichte der Arbeitsgruppe

341

Report of the Working Group. 1986: E/CN.4/1986/39 darauf wird verwiesen in ESCOR 1986, Suppl. 2, Chap. XIII., S. 231 para. 373. zit: E/CN.4/1986/39 Report of the Working Group. 1987: E/CN.4/1987/25 darauf wird verwiesen in ESCOR 1987, Suppl. 5, Chap. XIII., S. 238 para. 444. zit: E/CN.4/1987/25 Report of the Working Group. 1988 (Frühjahr): E/CN.4/1988/28 darauf wird verwiesen in: ESCOR 1988, Suppl. 2, Chap. XIII., S. 246 para. 396. zit: E/CN.4/1988/28 Report of the Working Group. 1988/1989: E/CN.4/1989/48 darauf wird verwiesen in: ESCOR 1989, Suppl. 2, Chap. XIII., S. 251 para. 429. zit: E/CN.4/1989/48.

E. Die Zusammenhangsetzung der Arbeitsgruppe von 1981-1989 (I)

=

Staaten, die zugleich der Menschenrechtskommission angehörten

(II)

=

sonstige Staaten

(III)

=

nichtstaatliche internationale Organisationen mit UN-Beobachterstatus

1979 und 1980:

keine Angaben im Bericht der Arbeitsgruppe

1981:

21 (I), 6 (II), 4 (III), ILO

1982:

22 (I), 6 (II), 12 (III), ILO, UNICEF, UNHCR

1983:

24 (I), 11 (II), 12 (III), UNICEF, UNHCR

1984:

20 (I), 13 (II), 14 (III), ILO, UNICEF

1985:

25 (I), 22 (II), 18 (III), ILO, UNICEF

1986:

25 (I), 12 (II), 20 (III), ILO, UNICEF

1987:

28 (I), 13 (II), 25 (III), ILO, UNICEF, UNHCR, the Inter Amercian Children's Institute of the Organization of American States

1988:

30 (I), 18 (II), 27 (III), ILO, UNICEF, UNHCR

Zweite Lesung 1988/89:

32 (I), 31 (II), 28 (III), UNESCO, UNICEF, UNHCR, WHO, the League of Arab States, the Inter Amercian Children's Institute of the Organization of American States.

F. Die Mitglieder des erstgewählten Kinderrechtsausschusses Europe de l'Ouest et autres 1. 2.

Mme Marta Santos Pais* (Portugal) Conseillère au Bureau de l'égalité dans le domaine de l'éducation M. Thomas Hammarberg (Suède) Secrétaire général de Rädda Barnen (Save the Children Suède) et ancien Secrétaire général de Amnesty International Europe de l'Est

3.

M. Youri Kolosov (URSS) Membre de l'Association soviétique de droit international

4.

Mme Akila Belembaogo (Burkina Faso) Conseillère technique au Secrétariat de l'action sociale du Burkina Faso Mme Hoda Badran* (Egypte) Secrétaire générale du Conseil national égyptien pour l'enfance et la maternité. Ancienne représentante de l'UNICEF au Sri Lanka et Maledives M. Swithun Tachiona Mombeshora* (Zimbabwe) Ministre d'Etat pour le gouvernement local, le développement rural et urbain du Zimbabwe et représentant personnel du Président Mugabe au Comité de planification du Sommet mondial pour les enfants

A frique

5. .

6.

Amérique Latine et Caraïbes 7. 8. 9.

Mlle Sandra Prunella Mason (Barbades) Haut magistrat et juge au Tribunal pour enfants de son pays Mme Maria de Fâtima Borges de Omena* (Brésil) Médecin et Présidente du Centre brésilien pour la jeunesse et l'enfance Mgr Bambaren Gastelumendi (Pérou) Vice-Président de Caritas International et Président du Comité familial épiscopal du Pérou Asie

10.

Mme Flora Corpuz-Eufemio* (Philippines) Sous-secrétaire du département de la Sécurité sociale et du Développement

'Diese Experten sind bis zur Neuwahl 1993 bestellt, die übrigen bis zu derjenigen 1995.

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes Convention on the Rights of the Child Preamble The States Parties to the present Convention, Considering that, in accordance with the principles proclaimed in the Charter of the United Nations, recognition of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all members of the human family is the foundation of freedom, justice and peace in the world. Bearing in mind that the peoples of the United Nations have, in the Charter, reaffirmed their faith in fundamental human rights and in the dignity and worth of the human person, and have determined to promote social progress and better standards of life in larger freedom. Recognizing that the United Nations has, in the Universal Declaration of Human Rights and in the International Covenants of Human Rights, proclaimed and a-greed that everyone is entitled to all the rights and freedoms set forth therein, without distinction of any kind, such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status. Recalling that, in the Universal Declaration of Human Rights, the United Nations has proclaimed that childhood is entitled to special care and assistance. Convinced that the family, as the fundamental group of society and the natural environment for the growth and well-being of all its members and particularly children, should be afforded the necessary protection and assistance so that it can fully assume its responsibilities within the community, Recognizing that the child, for the full and harmonious development of his or her personality, should grow up in a family environment, in an atmosphere of happiness, love and understanding, Considering that the child should be fully prepared to live an individual life in society, and brought up in the spirit of the ideals proclaimed in the Charter of the United Nations, and in particular in the spirit of peace, dignity, tolerance, freedom, equality and solidarity,

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

345

Bearing in mind that the need to extend particular care to the child has been stated in the Geneva Declaration of the Rights of the Child of 1924 and in the Declaration of the Rights of the Child adopted by the General Assembly on 20 November 1959 and recognized in the Universal Declaration of Human Rights, in the International Covenant on Civil and Political Rights (in particular in articles 23 and 24), in the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (in particular in article 10) and in the statutes and relevant instruments of specialized agencies and international organizations concerned with the welfare of children, Bearing in mind that, as indicated in the Rights of the Child, "the child, by reason of his physical and mental immaturity, needs special safeguards and care, including appropriate legal protection, before as well as after birth", Recalling the provisions of the Declaration on Social and Legal Principles relating to the Protection and Welfare of Children, with Special Reference to Foster Placement and Adoption Nationally and Internationally; the United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (The Beijing Rules); and the Declaration on the Protection of Women and Children in Emergency and Armed Conflict, Recognizing that, in all countries in the world, there are children living in exceptionally difficult conditions, and that such children need special consideration, Taking due account of the importance of the traditions and cultural values of each people for the protection and harmonious development of the child, Recognizing the importance of international co-operation for improving the living conditions of children in every country, in particular in the developing countries, Have agreed as follows: Part I Article 1 For the purposes of the present Convention, a child means every human being below the age of eighteen years unless, under the law applicable to the child, majority is attained earlier. Article 2 1. States Parties shall respect and ensure the rights set forth in the present Convention to each child within their jurisdiction without discrimination of any kind, irrespective of the child's or his or her parent's or legal guardian's race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national, ethnic or social origin, property, disability, birth or other status. 2. States Parties shall take all appropriate measures to ensure that the child is protected against all forms of discrimination or punishment on the basis of the status, activities, expressed opinions, or beliefs of the child's parents, legal guardians, or family members. Article 3 1. In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary consideration.

346

Anhang

2. States Parties undertake to ensure the child such protection and care as is necessary for his or her well-being, taking into account the rights and duties of his or her parents, legal guardians, or other individuals legally responsible for him or her, and, to this end, shall take all appropriate legislative and administrative measures. 3. States Parties shall ensure that the institutions, services and facilities responsible for the care or protection of children shall conform with the standards established by competent authorities, particularly in the areas of safety, health, in the number and suitability of their staff, as well as competent supervision. Article 4 States Parties shall undertake all appropriate legislative, administrative, and other measures for the implementa-tion of the rights recognized in the present Convention. With regard to economic, social and cultural rights, States Parties shall undertake such measures to the maximum extent of their available resources and, where needed, within the framework of international co-operation. Article 5 States Parties shall respect the responsibilities, rights and duties of parents or, where applicable, the members of the extended family or community as provided for by local custom, legal guardians or other persons legally responsible for the child, to provide, in a manner consistent with the evolving capacities of the child, appropriate direction and guidance in the exercise by the child of the rights recognized in the present Convention. Article 6 1. States Parties recognize that every child has the inherent right to life. 2. States Parties shall ensure to the maximum extent possible the survival and development of the child. Article 7 1. The child shall be registered immediately after birth and shall have the right from birth to a name, the right to acquire a nationality and, as far as possible, the right to know and be cared for by his or her parents. 2. States Parties shall ensure the implementation of these rights in accordance with their national law and their obligations under the relevant international instruments in this field, in particular where the child would otherwise be stateless. Article 8 1. States Parties undertake to respect the right of the child to preserve his or her identity, including nationality, name and family relations as recognized by law without unlawful interference. 2. Where a child is illegally deprived of some or all of the elements of his or her identity, States Parties shall provide appropriate assistance and protection, with a view to speedily re-establishing his or her identity.

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

347

Article 9 1. States Parties shall ensure that a child shall not be separated from his or her parents against their will, except when competent authorities subject to judicial review determine, in accordance with applicable law and procedures, that such separation is necessary for the best interests of the child. Such determination may be necessary in a particular case such as one involving abuse or neglect of the child by the parents, or one where the parents are living separately and a decision must be made as to the child's place of residence. 2. In any proceedings pursuant to paragraph 1 of the present article, all interested parties shall be given an opportunity to participate in the proceedings and make their views known. 3. States parties shall respect the right of the child who is separated from one or both parents to maintain personal relations and direct contact with both parents on a regular basis, except if it is contrary to the child's best interests. 4. Where such separation results from any action initiated by a State Party, such as the detention, impri-sonment, exile, de-portation or death (including death arising from any cause while the person is in the custody of the State) of one or both parents or of the child, that State Party shall, upon request, provide the parents, the child or, if appropriate, another member of the family with the essential information concerning the whereabouts of the absent member(s) of the family unless the provision of the information would be detrimental to the well-being of the child. States Parties shall further ensure that the submission of such a request shall of itself entail no adverse consequences for the person(s) concerned. Article 10 1. In accordance with the obligation of States Parties under article 9, paragraph 1, applications by a child or his or her parents to enter or leave a State Party for the purpose of family reunification shall be dealt with by States Parties in a positive, humane and expeditious manner. States Parties shall further ensure that the submission of such a request shall entail no adverse consequences for the applicants and for the members of their family. 2. A child whose parents reside in different States shall have the right to maintain on a regular basis, save in exceptional circumstances, personal relations and direct contacts with both parents. Towards that end and in accordance with the obligation of States Parties under article 9, paragraph 1, States Parties shall respect the right of the child and his or her parents to leave any country, including their own, and to enter their own country. The right to leave any country shall be subject only to such restrictions as are prescribed by law and which are necessary to protect the national security, public order (ordre public), public health or morals or the rights and freedoms of others and are consistent with the ther rights recognized in the present Convention. Article 11 1. States Parties shall take measures to combat the illicit transfer and non-return of children abroad. 2. To this end, States Parties shall promote the conclusion of bilateral or multilateral agreements or accession to existing agreements.

348

Anhang Article 12

1. States Parties shall assure to the child who is capable of forming his or her own views the right to express those views freely in all matters affecting the child, the views of the child being given due weight in accordance with the age and maturity of the child. 2. For this purpose, the child shall in particular be provided the opportunity to be heard in any judicial and administrative proceedings affecting the child, either directly, or through a representative or an appropriate body, in a manner consistent with the procedural rules of national law. Article 13 1. The child shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of the child's choice. 2. The exercise of this right may be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are provided by law and are necessary: (a)

For respect of the rights or reputations of others; or

(b)

For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals. Article 14 1. States Parties shall respect the right of the child to freedom of thought, conscience and reli-

gion. 2. States Parties shall respect the rights and duties of the parents and, when applicable, legal guardians, to provide direction to the child in the exercise of his or her right in a manner consistent with the evolving capacities of the child. 3. Freedom to manifest one's religion or beliefs may be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary to protect public safety, order, health or morals, or the fundamental rights and freedoms of others. Article 15 1. States Parties recognize the rights of the child to freedom of association and to freedom of peaceful assembly. 2. No restrictions may be placed on the exercise of these rights other than those imposed in conformity with the law and which are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, public order (ordre public), the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others. Article 16 1. No child shall be subjected to arbitrary or unlawful interference with his or her privacy, family, home or correspondence, nor to unlawful attacks on his or her honour and reputation. 2. The child has the right to the protection of the law against such interference or attacks.

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

349

Article 17 States parties recognize the important function performed by the mass media and shall ensure that the child has access to information and material from a diversity of national and international sources, especially those aimed at the promotion of his or her social, spiritual and moral well-being and physical and mental health. To this end, States Parties shall: (a)

Encourage the mass media to disseminate information and material of social and cultural benefit to the child and in accordance with the spirit of article 29;

(b)

Encourage international co-operation in the production, exchange and dissemination of such information and material from a diversity of cultural, national and international sources;

(c)

Encourage the production and dissemination of children's books;

(d)

Encourage the mass media to have particular regard to the linguistic needs of the child who belongs to a minority group or who is indigenous;

(e)

Encourage the development of appropriate guidelines for the protection of the child from information and material injurious to his or her well-being, bearing in mind the provisions of articles 13 and 18. Article 18

1. States Parties shall use their best efforts to ensure recognition of the principle that both parents have common responsibilities for the upbringing and development of the child. Parents or, as the case may be, legal guardians, have the primary responsibility for the upbringing and development of the child. The best interests of the child will be their basic concern. 2. For the purpose of guaranteeing and promotion the rights set forth in the present Convention, States Parties shall render appropriate assistance to parents and legal guardians in the performance of their childrearing responsibilities and shall ensure the development of institutions, facilities and services for the care of chil-dren. 3. States Parties shall take all appropriate measures to ensure that children of working parents have the right to benefit from childcare services and facilities for which they are eligible. Article 19 1. States Parties shall take all appropriate legislative, administrative, social and educational measures to protect the child from all forms of physical or mental violence, injury or abuse, neglect or negligent treatment, maltreatment or exploitation, including sexual abuse, while in the care of parent(s), legal guardian(s) or any other person who has the care of the child. 2. Such protective measures should, as appropriate, include effective procedures for the establishment of social programmes to provide necessary support for the child and for those who have the care of the child, as well as for other forms of prevention and for identification, reporting, referral, investigation, treatment and follow-up of instances of child maltreatment described heretofore, and, as appropriate, for judicial involvement.

350

Anhang Article 20

1. A child temporarily or permanently deprived of his or her family environment, or in whose own best interests cannot be allowed to remain in that environment, shall be entitled to special protection and assistance provided by the State. 2. States Parties shall in accordance with their national laws ensure alternative care for such a child. 3. Such care could include, inter alia, foster placement, kafalah of islamic law, adoption or if necessary placement in suitable institutions for the care of children. When considering solutions, due regard shall be paid to the desirability of continuity in a child's upbringing and to the child's ethnic, religious, cultural and linguistic background. Article 21 States Parties that recognize and/or permit the system of adoption shall ensure that the best interests of the child shall be the paramount consideration and they shall: (a)

Ensure that the adoption of a child is authorized only by competent authorities who determine, in accordance with applicable law and procedures and on the basis of all pertinent and reliable information, that the adoption is permissible in view of the child's status concerning parents, relatives and legal guardians and that, if re-quired, the persons concerned have given their informed consent to the adoption on the basis of such counselling as may be necessary;

(b)

Recognize that inter-country adoption may be considered as an alternative means of child's care, if the child cannot be placed in a foster or an adoptive family or cannot in any suitable manner be cared for in the child's country of origin;

(c)

Ensure that the child concerned by intercountry adoption enjoys safeguards and standards equivalent to those existing in the case of national adoption;

(d)

Take all appropriate measures to ensure that, in inter-country adoption, the placement does not result in improper financial gain for those involved in it;

(e)

Promote, where appropriate, the objectives of the present article by concluding bilateral or multilateral arrangements or agreements, and endeavour, within this framework, to ensure that the placement of the child in another country is carried out by competent authorities or organs. Article 22

1. States Parties shall take appropriate measures to ensure that a child who is seeking refugee status or who is considered a refugee in accordance with applicable international or domestic law and procedures shall, whether unaccompanied or accompanied by his or her parents or by any other person, receive appropriate protection and humanitarian assistance in the enjoyment of applicable rights set forth in the present Convention and in other international human rights or humanitarian instruments to which the said States are Parties. 2. For this purpose, States Parties shall provide, as they consider appropriate, cooperation in any ef-forts by the United Nations and other competent intergovernmental organizations co-operating with the United Nations to protect and assist such a child and to trace the parents or other

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

351

members of the family of any refugee child in order to ob-tain information necessary for reunification with his or her family. In cases where no parents or other members of the family can be found, the child shall be accorded the same protection as any other child permanently or temporarily deprived of his or her family environment for any reason, as set forth in the present Convention. Article 23 1. States Parties recognize that a mentally or physically disabled child should enjoy a full and de-cent life, in conditions which ensure dignity, promote self-reliance and facilitate the child's active participation in the community. 2. States Parties recognize the right of the disabled child to special care and shall encourage and ensure the extension, subject to available resources, to the eligible child and those responsible for his or her care, of assistance for which application is made and which is appropriate to the child's condition and to the circumstances of the parents or others caring for the child. 3. Recognizing the special needs of a disabled child, assistance extended in accordance with paragraph 2 of the present article shall be provided free of charge, whenever possible, taking into account the financial resources of the parents or others caring for the child, and shall be designed to ensure that the disabled child has effective access to and receives education, training, health care services, rehabilitation services, preparation for employment and recreation opportunities in a manner conducive to the child's achieving the fullest possible social integration and individual development, including his or her cultural and spiritual development. 4. States Parties shall promote, in the spirit of international co-operation, the exchange of appropriate information in the field of preventive health care and of medical, psychological and functional treatment of disabled children, including dissemination of and access to information concerning methods of rehabilitation, education and vocational services, with the aim of enabling States Parties to improve their capabilities and skills and to widen their experience in these areas. In this regard, particular account shall be taken of the needs of developing countries. Article 24 1. States Parties recognize the right of the child to the enjoyment of the highest attainable standard of health and to facilities for the treatment of illness and rehabilitation of health. States Parties shall strive to ensure that no child is deprived of his or her right of access to such health care services. 2. States Parties shall pursue full implementation of this right and, in particular, shall take appropriate measures: (a)

To diminish infant and child mortality;

(b)

To ensure the provision of necessary medical assistance and health care to all children with emphasis on the development of primary health care;

(c)

To combat disease and malnutrition, including within the framework of primary health care, through, inter alia, the application of readily available technology and through the provision of adequate nutritious foods and clean drinkingwater, taking into consideration the dangers and risks of environmental pollution;

352

Anhang

(d)

To ensure appropriate pre-natal and post-natal health care for mothers;

(e)

To ensure that all segments of society, in particular parents and children, are informed, have access to education and are supported in the use of basic knowledge of child health and nutrition, the advantages of breast-feeding, hygiene and environmental sanitation and the prevention of accidents;

(f)

To develop preventive health care, guidance for parents and family plan-ning education and services.

3. States Parties shall take all effective and appropriate meas-ures with a view to abolishing traditional practices prejudicial to the health of children. 4. States Parties undertake to promote and encourage international co-operation with a view to achieving progressively the full realization of the right recognized in the present article. In this regard, particular account shall be taken of the needs of developing countries. Article 25 States Parties recognize the right of a child who has been placed by the competent authorities for the purposes of care, protection or treatment of his or her physical or mental health, to a periodic review of the treatment provided to the child and all other circumstances relevant to his or her placement. Article 26 1. States Parties shall recognize for every child the right to benefit from social security, including social insurance, and shall take the necessary measures to a-chieve the full realization of this right in accordance with their national law. 2. The benefits should, where appropriate, be granted, taking into account the resources and the circumstances of the child and persons having responsibility for the maintenance of the child, as well as any other consideration relevant to an application for benefits made by or on behalf of the child. Article 27 1. States Parties recognize the right of every child to a standard of living ade-quate for the child's physical, mental, spiritual, moral and social development. 2. The parent(s) or others responsible for the child have the primary responsibility to secure, within their abilities and financial capacities, the conditions of living necessary for the child's development. 3. States Parties, in accordance with national conditions and within their means, shall take appropriate measures to assist parents and others responsible for the child to implement this right and shall in case of need provide material assistance and support programmes, particularly with regard to nutrition, clothing and housing.

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

353

4. States Parties shall take all appropriate measures to secure the recovery of maintenance for the child from the parents or other persons having financial responsibility for the child, both within the State Party and from abroad. In particular, where the person having financial responsibility for the child lives in a State different from that of the child, States Parties shall promote the accession to international agreements or the conclusion of such agreements, as well as the making of other appropriate arrangements. Article 28 1. States Parties recognize the right of the child to education, and with a view to achieving this right progressively and on the basis of equal opportunity, they shall, in particular: (a)

Make primary education compulsory and available free to all;

(b)

Encourage the development of different forms of secondary education, including general and vocational education, make them available and accessible to every child, and take appropriate measures such as the introduction of free education and offering financial assistance in case of need;

(c)

Make higher education accessible to all on the basis of capacity by every appropriate means;

(d)

Make educational and vocational information and guidance available and accessible to all children;

(e)

Take measures to encourage regular attendance at schools and the reduction of drop-out rates.

2. States Parties shall take all appropriate measures to ensure that school discipline is administered in a manner consistent with the child's human dignity and in conformity with the present Convention. 3. States Parties shall promote and encourage international co-operation in matters relating to education, in particular with a view to contributing to the elimination of ignorance and illiteracy throughout the world and facilitating access to scientific and technical knowledge and modern teaching methods. In this regard, particular account shall be taken of the needs of developing countries. Article 29 1. States Parties agree that the education of the child shall be directed to: (a)

The development of the child's personality, talents and mental and physical abilities to their fullest potential;

(b)

The development of respect for human rights and fundamental freedoms, and for the principles enshrined in the Charter of the United Nations;

(c)

The development of respect for the child's parents, his or her own cultural identity, language and values, for the national values of the country in which the child is living, the country from which he or she may originate, and for civilizations different from his or her own;

23 Dorsch

354

Anhang

(d)

The preparation of the child for responsible life in a free society, in the spirit of understanding, peace, tolerance, equality of sexes, and friendship among all peoples, ethnic, national and religious groups and persons of indigenous origin;

(e)

The development of respect for the natural environment.

2. No part of the present article or article 28 shall be construed so as to interfere with the liberty of individuals and bodies to establish and direct educational institutions, subject always to the observance of the principles set forth in paragraph 1 of the present article and to the requirements that the education given in such institutions shall conform to such minimum standards as may be laid down by the State. Article 30 In those States in which ethnic, religious or linguistic minorities or persons of indigenous origin exist, a child belonging to such a minority or who is indigenous shall not be denied the right, in community with other members of his or her group, to enjoy his or her own culture, to profess and practise his or her own religion, or to use his or her own language. Article 31 1. States Parties recognize the right of the child to rest and leisure, to engage in play and recreational activities appropriate to the age of the child and to participate freely in cultural life and the arts. 2. States Parties shall respect and promote the right of the child to participate fully in cultural and artistic life and shall encourage the provision of appropriate and equal opportunities for cultural, artistic, recreational and leisure activity. Article 32 1. States Parties recognize the right of the child to be protected from economic exploitation and from performing any work that is likely to be hazardous or to interfere with the child's education, or to be harmful to the child's health or physical, mental, spiritual, mor-al or social development. 2. States Parties shall take legislative, administrative, social and educational measures to ensure the implementation of the present article. To this end, and having regard to the relevant provisions of other international instruments, States Parties shall in particular: (a)

Provide for a minimum age or minimum ages for admission to employment;

(b)

Provide for appropriate regulation of the hours and conditions of employment;

(c)

Provide for appropriate penalties or other sanctions to ensure the effective enforcement of the present article. Article 33

States Parties shall take all appropriate measures, including legislative, administrative, social and educational measures, to protect children from the illicit use of narcotic drugs and psychotropic

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355

substances as defined in the relevant international treaties, and to prevent the use of children in the illicit production and trafficking of such substances. Article 34 States Parties undertake to protect the child from all forms of sexual exploitation and sexual abuse. For these purposes, States Parties shall in particular take all appropriate national, bilateral and multilateral measures to prevent: (a)

The inducement or coercion of a child to engage in any unlawful sexual activity;

(b)

The exploita-tive use of children in prostitution or other unlawful sexual practices;

(c)

The exploita-tive use of children in pornographic performances and materials. Article 35

States Parties shall take all appropriate national, bilateral and multilateral measures to prevent the abduction of, the sale of or traffic in children for any purpose or in any form. Article 36 States Parties shall protect the child against all other forms of exploitation prejudicial to any aspects of the child's welfare. Article 37 States Parties shall ensure that: (a)

No child shall be subjected to torture or other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment. Neither capital punishment nor life imprisonment without possibility of re-lease shall be imposed for offences committed by persons below eighteen years of age;

(b)

No child shall be deprived of his or her liberty unlawfully or arbitrarily. The arrest, detention or imprisonment of a child shall be in conformity with the law and shall be used only as a measure of last resort and for the short-est appropriate period of time;

(c)

Every child deprived of liberty shall be treated with humanity and respect for the inherent dignity of the human person, and in a manner which takes into account the needs of persons of his or her age. In particular, every child deprived of liberty shall be separated from adults unless it is considered in the child's best interest not to do so and shall have the right to maintain contact with his or her family through correspondence and visits, save in exceptional circumstances;

(d)

Every child deprived of his or her liberty shall have the right to prompt access to legal and other appropriate assistance, as well as the right to challenge the legality of the deprivation of his or her liberty before a court or other competent, independent and impartial authority, and to a prompt decision on any such action.

356

Anhang Article 38

1. States Parties undertake to respect and to ensure respect for rules of international humanitarian law applicable to them in armed conflicts which are relevant to the child. 2. States Parties shall take all feasible measures to ensure that persons who have not attained the age of fifteen years do not take a direct part in hostilities. 3. States Parties shall refrain from recruiting any person who has not attained the age of fifteen years into their armed forces. In recruiting among those persons who have attained the age of fifteen years but who have not attained the age of eighteen years, States Parties shall endeavour to give priority to those who are oldest. 4. In accordance with their obligations under international humanitarian law to protect the civilian population in armed conflicts, States Parties shall take all feasible measures to ensure protection and care of children who are affected by an armed conflict. Article 39 States parties shall take all appropriate measures to promote physical and psychological recovery and social reintegration of a child victim of: any form of neglect, exploitation, or abuse; torture or any other form of cruel, inhuman or degrading treatment or punishment; or armed conflicts. Such recovery and reintegration shall take place in an environment which fosters the health, self-respect and dignity of the child. Article 40 1. States Parties recognize the right of every child alleged as, accused of, or recognized as having infringed the penal law to be treated in a manner consistent with the promotion of the child's sense of dignity and worth, which reinforces the child's respect for the human rights and fundamental freedoms of others and which takes into account the child's age and the desirability of promoting the child's reintegration and the child's assuming a constructive role in society. 2. To this end, and having regard to the relevant provisions of international instruments, States Parties shall, in particular, ensure that: (a)

No child shall be alleged as, be accused of, or recognized as having infringed the penal law by reason of acts of omissions that were not prohibited by national or international law at the time they were committed;

(b)

Every child alleged as or accused of having infringed the penal law has at least the following guarantees: (i)

To be presumed innocent until proven guilty according to law;

(ii)

To be informed promptly and directly of the charges against him or her, and, if appropriate, through his or her parents or legal guardians, and to have legal or other appropriate assistance in the preparation and presentation of his or her defence;

(iii)

To have the matter determined without delay by a competent, independent and impartial authority or judicial body in a fair hearing according to law, in the presence of

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357

legal or other appropriate assistance and, unless it is considered not to be in the best interest of the child, in particular, taking into account his or her age or situation, his or her parents or legal guardians; (iv)

Not to be compelled to give testimony or to confess guilt; to examine or have examined adverse witnesses and to obtain the participation and examination of witnesses on his or her behalf under conditions of equality;

(v)

If considered to have infringed the penal law, to have this decision and any measures imposed in consequence thereof reviewed by a competent, independent and impartial authority or judicial body according to law;

(vi)

To have the free assistance of an interpreter if the child cannot understand or speak the language used;

(vii)

To have his or her privacy fully respect-ed at all stages of the proceedings.

3. States Parties shall seek to promote the establishment of laws, procedures, authorities and institutions specifically applicable to children alleged as, accused of, or recognized as having infringed the penal law, and, in particular: (a)

The establishment of a minimum age below which children shall be presumed not to have the capacity to infringe the penal law;

(b)

Whenever appropriate and desirable, meas-ures for dealing with such chil-dren without resorting to judicial proceedings, providing the human rights and legal safeguards are fully respected.

4. A variety of dispositions, such as care, guidance and supervision orders; counselling; probation; foster care; education and vocational training programmes and other alternatives to institutional care shall be available to ensure that children are dealt with in a manner appropriate to their well-being and proportionate both to their circumstances and the offence. Article 41 Nothing in the present Convention shall affect any provisions which are more conducive to the realization of the rights of the child and which may be contained in: (a)

The law of a State Party; or

(b)

International law in force for the State. Paitn Article 42

States Parties undertake to make the principles and provisions of the Convention widely known, by appropriate and active means, to adults and children alike.

358

Anhang Article 43

1. For the purpose of examining the progress made by States Parties in achieving the realization of the obligations undertaken in the present Convention, there shall be established a Committee on the Rights of the Child, which shall carry out the functions hereinafter provided. 2. The Committee shall consist of ten experts of high moral standing and recognized competence in the field covered by this Convention. The members of the Committee shall be elected by States Parties from among their nationals and shall serve in their personal capacity, consideration being given to equitable geographical distribution, as well as to the principal legal systems. 3. The members of the Committee shall be elected by secret ballot from a list of persons nominated by States Parties. Each State Party may nominate one person from among its own nationals. 4. The initial election to the Committee shall be held no later than six months after the date of the entry into force of the present Convention and thereafter every second year. At least four months before the date of each election, the Secretary-General of the United Nations shall address a letter to States Parties inviting them to submit their nominations within two months. The Secretary-General shall subsequently prepare a list in alphabetical order of all persons thus nominated, indicating States Parties which have nominated them, and shall submit it to the States Parties to the present Convention. 5. The elections shall be held at meetings of States Parties convened by the Secretary-General at United Nations Headquarters. At those meetings, for which two thirds of States Parties shall constitute a quorum, the persons elected to the Committee shall be those who obtain the largest number of votes and an absolute majority of the votes of the representatives of States Parties present and voting. 6. The members of the Committee shall be elected for a term of four years. They shall be eligible for re-election if renominated. The term of five of the members elected at the first election shall expire at the end of two years; immediately after the first election, the names of these five members shall be chosen by lot by the Chairman of the meeting. 7. If a member of the Committee dies or resigns or declares that for any other cause he or she can no longer perform the duties of the Committee, the State Party which nominated the member shall appoint another expert from among its nationals to serve for the remainder of the term, subject to the approval of the Committee. 8. The Committee shall establish its own rules of procedure. 9. The Committee shall elect its officers for a period of two years. 10. The meetings of the Committee shall normally be held at United Nations Headquarters or at any other convenient place as determined by the Committee. The Committee shall normally meet annually. The duration of the meetings of the Committee shall be determined, and re viewed, if necessary, by a meeting of the States Parties to the present Convention, subject to the approval of the General Assembly. 11. The Secretary-General of the United Nations shall provide the necessary staff and facilities for the effective performance of the functions of the Committee under the present Convention.

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12. With the approval of the General Assembly, the members of the Committee established under the present Convention shall receive emoluments from United Nations resources on such terms and conditions as the Assembly may decide. Article 44 1. States Parties undertake to submit to the Committee, through the Secretary-General of the United Nations, reports on the measures they have adopted which give effect to the rights recognized herein and on the progress made on the enjoyment of those rights: (a)

Within two years of the entry into force of the Convention for the State Party concerned;

(b)

Thereafter every five years.

2. Reports made under the present article shall indicate factors and difficulties, if any, affecting the degree of fulfilment of the obligations under the present Convention. Reports shall also contain sufficient information to provide the Committee with a comprehensive understanding of the implementation of the Convention in the country concerned. 3. A State Party which has submitted a comprehensive initial report to the Committee need not, in its subsequent reports submitted in accordance with paragraph 1 (b) of the present article, repeat basic information previously provided. 4. The Committee may request from States Parties further information relevant to the implementation of the Convention. 5. The Committee shall submit to the General Assembly, through the Economic and Social Council, every two years, re-ports on its activities. 6. States Parties shall make their reports widely available to the public in their own countries. Article 45 In order to foster the effective implementation of the Convention and to encourage international co-operation in the field covered by the Convention: (a)

The specialized agencies, the United Nations Children's Fund, and other United Nations organs shall be entitled to be represented at the consideration of the implementation of such provisions of the present Convention as fall within the scope of their mandate. The Committee may invite the specialized agen-cies, the United Nations Children's Fund and other competent bodies as it may consider appropriate to provide expert advice on the implementation of the Convention in areas falling within the scope of their respective mandates. The Committee may invite the specialized agen-cies, the United Nations Children's Fund, and other Unit-ed Nations organs to submit reports on the implementation of the Convention in areas falling within the scope of their activities;

(b)

The Committee shall transmit, as it may consider appropriate, to the specialized agencies, the United Nations Children's Fund and other competent bodies, any reports from States Parties that contain a re-quest, or indicate a need, for technical advice or assistance, along with the Committee's observations and suggestions, if any, on these requests or indications;

360

Anhang

(c)

The Committee may recommend to the General Assembly to request the Secretary-General to undertake on its behalf studies on specific issues relating to the rights of the child;

(d)

The Committee may make suggestions and general recommendations based on information received pursuant to articles 44 and 45 of the present Convention. Such suggestions and general recommendations shall be transmitted to any State Party concerned and reported to the General Assembly, together with comments, if any, from States Parties. Part III Article 46 The present Convention shall be open for signature by all States. Article 47

The present Convention is subject to ratification. Instruments of ratification shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations. Article 48 The present Convention shall remain open for accession by any State. The instruments of accession shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations. Article 49 1. The present Convention shall enter into force on the thirtieth day following the date of deposit with the Secretary-General of the United Nations of the twentieth instrument of ratification or accession. 2. For each State ratifying or acceding to the Convention after the deposit of the twentieth instrument of ratification or accession, the Convention shall enter into force on the thirtieth day after the deposit by such State of its instrument of ratification or accession. Article 50 1. Any State Party may propose an amendment and file it with the Secretary-General of the United Nations. The Secretary-General shall thereupon communicate the proposed amendment to States Parties, with a request that they indicate whether they favour a conference of States Parties for the purpose of considering and voting upon the proposals. In the event that, within four months from the date of such communication, at least one third of the States Parties favour such a conference, the Secretary-General shall convene the conference under the auspices of the United Nations. Any amendment adopted by a majority of States Parties present and voting at the conference shall be submitted to the General Assembly for approval. 2. An amendment adopted in accordance with paragraph 1 of the present article shall enter into force when it has been approved by the General Assembly of the United Nations and accepted by a two-thirds majority of States Parties. 3. When an amendment enters into force, it shall be binding on those States Parties which have accepted it, other States Parties still being bound by the provisions of the present Convention and any earlier amendments which they have accepted.

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361

Article 51 1. The Secretary-General of the United Nations shall receive and circulate to all States the text of reservations made by States at the time of ratification or accession. 2. A reservation incompatible with the object and purpose of the present Convention shall not be permitted. 3. Reservations may be withdrawn at any time by notification to that effect addressed to the Secretary-General of the United Nations, who shall then inform all States. Such notification shall take effect on the date on which it is received by the Secretary-General. Article 52 A State Party may denounce the present Convention by written notification to the SecretaryGeneral of the United Nations. Denunciation becomes effective one year after the date of receipt of the notification by the Secretary-General. Article 53 The Secretary-General of the United Nations is designated as the depositary of the present Convention. Article 54 The original of the present Convention, of which the Arabic, Chinese, English, French, Russian and Spanish texts are equally authentic, shall be deposited with the Secretary-General of the United Nations. In witness thereof the undersigned plenipotentiaries, being duly authorized thereto by their respective Governments, have signed the present Convention.

362

Anhang Convention relative aux droits de l'enfant Préambule Les Etats parties à la présente Convention,

Considérant que, con-formément aux principes proclamés dans la Charte des Nations Unies, la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine ainsi que l'égalité et la caractère inaliénable de leurs droits sont le fondement de la liberté, de la justice et de la paix dans le monde. Ayant présent à l'esprit de fait que les peuples des Nations Unies ont, dans la Charte, proclamé à nouveau leur foi dans les droits fondamentaux de l'homme et dans la dignité et la valeur de la personne humaine, et qu'ils ont résolu de favoriser le progrès social et d'instaurer de meilleures conditions de vie dans une liberté plus grande. Reconnaisant que les Nations Unies, dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et dans les Pactes internationaux relatifs aux droits de l'homme, ont proclamé et sont convenues que chacun peut se prévaloir de tous les droits et de toutes les libertés qui y sont énoncés, sans distincition aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation, Rappellant que, dans la Déclaration universelle des droits de l'homme, les Nations Unies ont proclamé que l'enfance a droit à une aide et à une assistance spéciales, Convaincus que la famille, unité fondamentale de la société et milieu naturel pour la croissance et le bien-être de tous ses membres, et en particulier des enfants, doit recevoir la protection et l'assistance dont elle a besoin pour pouvoir jouer pleine-ment son rôle dans la com-munauté, Reconnaissant que l'enfant, pour l'épanouissement harmonieux de sa personnalité, doit grandir dans le milieu familial, dans un climat de bonheur, d'amour et de compréhension, Considérant qu'il importe de préparer pleinement l'enfant à avoir une vie individuelle dans la société, et de l'élever dans l'esprit des idéaux proclamés dans la Charte des Nations Unies, et en particulier dans un esprit de paix, de dignité, de tolérance, de liberté, d'égalité et de solidarité. Ayant présent à l'esprit que la nécessité d'accorder une protection spéciale à l'enfant a été énoncée dans la Déclaration de Genève de 1924 sur les droits de l'enfant et dans la Déclaration des droits de l'enfant adoptée par l'Assemblée générale le 20 novembre 1959, et qu'elle a été reconnue dans la Déclaration universelle des droits de l'homme, dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (en particulier aux articles 23 et 24), dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (en particulier à l'article 10) et dans les statuts et instruments pertinents des institutions spécialisées et des organisations internationales qui se préoccupent du bien-être de l'enfant, Ayant présent à l'esprit que, comme indiqué dans la Déclaration des droits de l'enfant, «l'enfant, en raison de son manque de maturité physique et intellectuelle, a besoin d'une protection spéciale et de soins spéciaux, notamment d'une protection juridique appropriée, avant comme après la naissance»,

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Rappelant les dispositions de la Déclaration sur les principes sociaux et juridiques applicables à la protection et au bien-être des enfants, envisagés surtout sous l'angle des pratiques en matière d'adoption et de placement familial sur les plan national et international, de l'Ensemble de règles minima des Nations Unies concernant l'administration de la justice pour mineurs (Règles de Beijing), et de la Déclaration sur la protection des femmes et des enfants en période d'urgence et de conflit armé, Reconnaissant qu'il y a dans tous les pays du monde des enfants qui vivent dans des conditions particulièrement difficiles, et qu'il est nécessaire d'accorder à ces enfants une attention particulière, Tenant dûment compte de l'importance des traditions et valeurs culturelles de chaque peuple dans la protection et le développement harmonieux de l'enfant, Reconnaissant l'importance de la coopération internationale pour l'amélioration des conditions de vie des enfants dans tous les pays, et en particulier dans les pays en développement, Sont convenus de ce qui suit: Première Partie Article 1 Au sens de la présente Convention, un enfant s'entend de tout être humain âgé de moins de dix-huit ans, sauf si la majorité est atteinte plus tôt en vertu de la législation qui lui est applicable. Article 2 1. Les Etats parties s'engagent à respecter les droits qui sont énoncés dans la présente Convention et à les garantir à tout enfant relevant de leur juridiction, sans distinction aucune, indépendamment de toute considération de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou autre de l'enfant ou de ses parents ou représentants légaux, de leur origine nationale, ethnique ou sociale, de leur situation de fortune, de leur incapacité, de leur naissance ou de toute autre situation. 2. Les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées pour que l'enfant soit effectivement protégé contre toutes formes de discrimination ou de sanction motivées par la situation juridique, les activités, les opinions déclarées ou les convictions de ses parents, de ses représentants légaux ou des membres de sa famille. Article 3 1. Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu'elles soient le fait des institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale. 2. Les Etats parties s'engagent à assurer à l'enfant la protection et les soins nécessaires à son bien-être, compte tenu des droits et des devoirs de ses parents, de ses tuteurs ou des autres personnes légalement responsables du lui, et ils prennent à cette fin toutes les mesures législatives et administratives appropriées.

364

Anhang

3. Les Etats parties veillent à ce que le fonctionnement des institutions, services et établissements qui ont la charge des enfants et assurent leur protection soit conforme aux normes fixées par les autorités compétentes, particulièrement dans le domaine de la sécurité et de la santé et en ce qui concerne le nombre et la compétence de leur personnel ainsi que l'existence d'un contrôle approprié. Article 4 Les Etats parties s'engagent à prendre toutes les mesures législatives, administratives et autres qui sont nécessaires pour mettre en oeuvre les droits reconnus dans la présente Convention. Dans le cas des droits économiques, sociaux et culturels, ils prennent ces mesures dans toutes les limites des ressources dont ils disposent et, s'il y a lieu, dans le cadre de la coopération internationale. Article 5 Les Etats parties respectent la responsabilité, le droit et le devoir qu'ont les parents ou, le cas échéant, les membres de la famille élargie ou de la communauté, comme prévu par la coutume locale, les tuteurs ou autres personnes légalement responsables de l'enfant, de donner à celui-ci, d'une manière qui corresponde au développement de ses capacités, l'orientation et les conseils appropriés à l'exercice des droits qui lui reconnaît la présente Convention. Article 6 1. Les Etats parties reconnaissent que tout enfant a un droit inhérent à la vie. 2. Les Etats parties assurent dans toute la mesure possible la survie et le développement de l'enfant. Article 7 1. L'enfant est enregistré aussitôt sa naissance et a dès celle-ci le droit à un nom, le droit d'acquérir une nationalité et, dans la mesure du possible, le droit de connaître ses parents et d'être élevé par eux. 2. Les Etats parties veillent à mettre ces droits en oeuvre conformément à leur législation nationale et aux obligations que leur imposent les instruments internationaux applicables en la matière, en particulier dans les cas où faute de cela l'enfant se trouverait apatride. Article 8 1. Les Etats parties s'engagent à respecter le droit de l'enfant de préserver son identité, y compris sa nationalité, son nom et ses relations familiales, tels qu'ils sont reconnus par loi, sans ingérence illégale. 2. Si un enfant est illégalement privé des éléments constitutifs de son identité ou de certains d'entre eux, les Etats parties doivent lui accorder une assistance et une protection appropriées, pour que son identité soit rétablie aussi rapidement que possible. Article 9 1. Les Etats parties veillent à ce que l'enfant ne soit pas séparé de ses parents contre leur gré, à moins que les autorités compétentes ne décident, sous réserve de révision judiciaire et conformé-

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365

ment aux lois et procédures applicables, que cette séparation est nécessaire dans l'intérêt supérieur de l'enfant. Une décision en ce sens peut être nécessaire dans certains cas particuliers, par exemple lorsque les parents maltraitent ou négligent l'enfant, ou lorsqu'ils vivent séparément et qu'une décision doit être prise au sujet du lieu de résidence de l'enfant. 2. Dans tous les cas prévus au paragraphe 1 du présent article, toutes les parties intéressées doivent avoir la possibilité de participer aux délibérations et de faire connaître leurs vues. 3. Les Etats parties respectent le droit de l'enfant séparé de ses deux parents ou de l'un d'eux d'entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à l'intérêt supérieur de l'enfant. 4. Lorsque la séparation résulte de mesures prises par un Etat partie, telles que la détention, l'emprisonnement, l'exil, l'expulsion ou la mort (y compris la mort, quelle qu'en soit la cause, survenue en cours de détention) des deux parents ou de l'un d'eux, ou de l'enfant, l'Etat partie donne sur demande aux parents, à l'enfant ou, si'il y a lieu, à un autre membre de la famille les renseignements essentiels sur le lieu où se trouvent le membre ou les membres de la famille, à moins que la divulgation de ces renseignements ne soit préjudiciable au bien-être de l'enfant. Les Etats parties veillent en outre à ce que la présentation du'une telle demande n'entraîne pas en elle-même de conséquences fâcheuses pour la personne ou les personnes intéressées. Article 10 1. Conformément à l'obligation incombant aux Etats parties en vertu du paragraphe 1 de l'article 9, toute demande faite par un enfant ou ses parents en vue d'entrer dans un Etat partie ou de le quitter aux fins de réunification familiale est considérée par les Etats parties dans un esprit positif, avec humanité et diligence. Les Etats parties veillent en outre à ce que la présentation d'une telle demande n'entraine pas de conséquences fâcheuses pour les auteurs de la demande et les membres de leur famille. 2. Un enfant dont les parents résident dans des Etats différents a le droit d'entretenir, sauf circonstances exceptionnelles, des relations personnelles et des contacts directs réguliers avec ses deux parents. A cette fin, et conformément à l'obligation incombant aux Etats parties en vertu du paragraphe 1 de l'article 9, les Etats parties respectent le droit qu'ont l'enfant et ses parents de quitter tout pays, y compris le leur, et de revenir dans leur propre pays. Le droit de quitter tout pays ne peut faire l'objet que des restrictions prescrites par la loi qui sont nécessaires pour protéger la sécurité nationale, l'ordre public, la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d'autrui, et qui sont compatibles avec les autres droits reconnus dans la présente Convention. Article 11 1. Les Etats parties prennent des mesures pour lutter contre les déplacements et les non-retours illicites d'enfants à l'étranger. 2. A cette fui, les Etats parties favorisent la conclusion d'accords bilatéraux ou multilatéraux ou l'adhésion aux accords existants.

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Anhang Article 12

1. Les Etats parties garantissent à l'enfant qui est capable de discernement le droit d'exprimer librement son opinion sur toute question l'intéressant, les opinions de l'enfant étant dûment prises en considération eu égard à son âge et à son degré de maturité. 2. A cette fin, on donnera notamment à l'enfant la possibilité d'être entendu dans toute procédure judiciaire ou administrative l'intéressant, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un représentant ou d'un organisme approprié, de façon compatible avec les règles de procédure de la législation nationale. Article 13 1. L'enfant a droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté de rechercher, de recevoir et de répandre des in-forma-tions et des idées de toute espèce, sans considération de frontières, sous une forme orale, écrite, impri-mée ou artistique, ou par tout autre moyen du choix de l'enfant. 2. L'exercice de ce droit ne peut faire l'objet que des seules restrictions qui sont prescrites par la loi et qui sont nécessaires: a)

Au respect des droits ou de la réputation d'autrui; ou

b)

A la sauvegarde de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé ou de la moralité publiques. Article 14

1. Les Etats parties respectent le droit de l'enfant à la liberté de pensée, de conscience et de religion. 2. Les Etats parties respectent le droit et le devoir des parents ou, le cas échéant, des représentants légaux de l'enfant, de guider celui-ci dans l'exercice du droit susmentionné d'une manière qui corresponde au développement de ses capacités. 3. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut être soumise qu'aux seules restrictions qui sont prescrites par la loi et qui sont nécessaires pour préserver la sûreté publique, l'ordre public, la santé et la moralité publiques, ou les libertés et droits fondamentaux d'autrui. Article 15 1. Les Etats parties reconnaissent les droits de l'enfant à la liberté d'association et à la liberté de réunion pacifique. 2. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet que des seules restrictions qui sont prescrites par la loi et qui sont nécessaires dans une société démocratique, dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sûreté pu-blique ou de l'ordre public, ou pour protéger la santé ou la moralité publiques, ou les droits et libertés d'autrui.

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Article 16 1. Nul enfant ne fera l'objet d'immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée, sa famille, son domicile ou sa correspondance, ni d'atteintes illégales à son honneur et à sa réputation. 2. L'enfant a droit à la protection de la loi contre de telles immixtions ou de telles atteintes. Article 17 Les Etats parties re-con-naissent l'importance de la fonction remplie par les médias et veillent à ce que l'enfant ait accès à une information et à des ma-tériels provenant de sources nationales et internationales diverses, notamment ceux qui visent à promouvoir son bien-être social, spirituel et moral ainsi que sa santé physique et mentale. A cette fin, les Etats parties: a)

Encouragent les médias à diffuser une information et des matériels qui présentent une utilité sociale et culturelle pour l'enfant et répondent à l'esprit de l'article 29;

b)

Encouragent la coopération internationale en vue de produire, d'échanger et de diffuser une information et des matériels de ce type provenant de différentes sources culturelles, nationales et interna-tionales;

c)

Encouragent la production et la diffusion de livres pour enfants;

d)

Encouragent les médias à tenir particulièrement compte des besoins linguistiques des enfants autochtones ou ap-parte-nant à un groupe minoritaire;

e)

Favorisent l'élaboration de principes directeurs appropriés destinés à protéger l'enfant contre l'information et les matériels qui nuisent à son bien-être, compte tenu des dispositions des articles 13 et 18. Article 18

1. Les Etats parties s'emploient de leur mieux à assurer la reconnaissance du principe selon lequel les deux parents ont une re-sponsabilité commune pour ce qui est d'élever l'enfant et d'assurer son dévelop-pement. La responsabilité d'élever l'enfant et d'assurer son développement incombe au premier chef aux parents ou, le cas échéant, à ses représentants légaux. Ceux-ci doivent être guidés avant tout par l'intérêt supérieur de l'enfant. 2. Pour garantir et promouvoir les droits énoncés dans la présente Convention, les Etats parties accordent l'aide appropriée aux parents et aux représentants légaux de l'enfant dans l'exercice de la responsabilité qui leur incombe d'élever l'enfant et assurent la mise en place d'institutions, d'établissements et de services chargés de veiller au bien-être des enfants. 3. Les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées pour assurer aux enfants dont les parents travaillent le droit de bénéficier des services et établissements de garde d'enfants pour lesquels ils remplissent les conditions requises. Article 19 1. Les Etats parties prennent toutes les mesures législatives, administratives, sociales et éducatives appropriées pour protéger l'enfant contre toute forme de violence, d'atteinte ou de brutalités physiques ou mentales, d'abandon ou de négligence, de mauvais traitements ou d'exploitation, y

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Anhang

compris la violence sexuelle, pendant qu'il est sous la garde de ses parents ou de l'un d'eux, de son ou ses représentants légaux ou de toute autre personne à qui il est confié. 2. Ces mesures de protection comprendront, selon qu'il conviendra, des procédures efficaces pour l'établissement de programmes sociaux visant à fournir l'appui nécessaire à l'enfant et à ceux à qui il est confié, ainsi que pour d'autres formes de prévention, et aux fins d'identification, de rapport, de renvoi, d'enquête, de traitement et de suivi pour les cas de mauvais traitements de l'enfant décrits ci-dessus, et comprendre également, selon qu'il conviendra des procédures d'intervention judiciaire. Article 20 1. Tout enfant qui est temporairement ou définitivement privé de son milieu familial, ou qui dans son propre intérêt ne peut être laissé dans ce milieu, a droit à une protection et une aide spéciales de l'Etat. 2. Les Etats parties prévoient pour cet enfant une protection de remplacement conforme à leur législation nationale. 3. Cette protection de remplacement peut notamment avoir la forme du placement dans une famille, de la kafalah de droit islamique, de l'adoption ou, en cas de nécessité, du placement dans un établissement pour enfants approprié. Dans le choix entre ces solutions, il est dûment tenu compte de la nécessité d'une certaine continuité dans l'éducation de l'enfant, ainsi que de son origine ethnique, religieuse, culturelle et linguistique. Article 21 Les Etats parties qui admettent et/ou autorisent l'adoption s'assurent que l'intérêt supérieur de l'enfant est la considération primordiale en la matière, et: a)

Veillent à ce qu l'adoption d'un enfant ne soit autorisée que par les autorités compétentes, qui vérifient, conformément à la loi et aux procédures applicables et sur la base de tous les renseignements fiables relatifs au cas considéré, que l'adoption peut avoir lieu eu égard à la situation de l'enfant par rapport à ses père et mère, parents et représentants légaux et que, le cas échéant, les personnes intéressées ont donné leur consentement à l'adoption en connaissance de cause, après s'être entourées des avis nécessaires;

b)

Reconnaissent que l'adoption à l'etranger peut être envisagée comme un autre moyen d'assurer les soins nécessaires à l'enfant, si celui-ci ne peut, dans son pays d'origine, être placé dans une famille nourricière ou adoptive ou être convenablement élevé;

c)

Veillent, en cas d'adoption à l'étranger, à ce que l'enfant ait le bénéfice de garanties et de normes équivalant à celles existant en cas d'adoption nationale;

d)

Prennent toutes les mesures appropriées pour veiller à ce que, en cas d'adoption à l'étranger, le placement de l'enfant ne se traduise pas par un profit matériel indu pour les personnes qui en sont responsables;

e)

Poursuivent les objectifs du présent article en concluant des arrangements ou des accords bilatéraux ou multilatéraux, selon les cas, et s'efforcent dans ce cadre de veiller à ce que les placements d'enfants à l'étranger soient effectués par des autorités ou des organes compétents.

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Article 22 1. Les Etats parties prennent les mesures appropriées pour qu'un enfant qui cherche à obtenir le statut de réfugié ou qui est considéré comme réfugié en vertu des règles et procédures du droit international ou national applicable, qu'il soit seul ou accompagné de ses père et mère ou de toute autre personne, bénéficie de la protection et de l'assistance humanitaire voulues pour lui permettre de jouir des droits que lui reconnaissent la présente Convention et les autres instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme ou de caractère humanitaire auxquels lesdits Etats sont parties. 2. A cette fin, les Etats parties collaborent, selon qu'ils le jugent nécessaire, à tous les efforts faits par l'Organisation des Nations Unies et les autres organisations intergouvernementales ou non gouvernementales compétentes collaborant avec l'Organisation des Nations Unies pour protéger et aider les enfants qui se trouvent en pareille situation et pour rechercher les père et mère ou autres membres de la famille de tout enfant réfugié en vue d'obtenir les renseignements nécessaires pour le réunir à sa famille. Lorsque ni le père, ni la mère, ni aucun autre membre de la famille ne peut être retrouvé, l'enfant se voit accorder, selon les principes énoncés dans la présente Convention, la même protection que tout autre enfant définitivement ou temporairement privé de son milieu familial pour quelle raison que ce soit. Article 23 1. Les Etats parties reconnaissent que les enfants mentalement ou physiquement handicapés doivent mener une vie pleine et décente, dans des conditions qui garantissent leur dignité, favorisent leur autonomie et facilitent leur participation active à la vie de la collectivité. 2. Les Etats parties reconnaissent le droit des enfants handicapés de bénéficier de soins spéciaux et encouragent et assurent, dans la mesure des ressources disponibles, l'octroi, sur demande, aux enfants handicapés remplissant les conditions requises et à ceux qui en ont la charge, d'une aide adaptée à l'état de l'enfant et à la situation de ses parents ou de ceux à qui il est confié. 3. Eu égard aux besoins particuliers des enfants handicapés, l'aide fournie conformément au paragraphe 2 du présent article est gratuite chaque fois qu'il est possible, compte tenu des ressources financières de leurs parents ou de ceux à qui l'enfant est confié, et elle est conçue de telle sorte que les enfants handicapés aient effectivement accès, à l'éducation, à la formation, aux soins de santé, à la rééducation, à la préparation à l'emploi et aux activités récréatives, et bénéficient de ces services de façon propre à assurer une intégration sociale aussi complète que possible et leur épanouissement personnel, y compris dans le domaine culturel et spirituel. 4. Dans un esprit de coopération internationale, les Etats parties favorisent l'échange d'informations pertinentes dans le domaine des soins de santé préventifs et du traitement médical, psychologique et fonctionnel des enfants handicapés, y compris par la diffusion d'informations concernant les méthodes de rééducation et les services de formation professionnelle, ainsi que l'accès à ces données, en vue de permettre aux Etats parties d'améliorer leurs capacités et leurs compétences et d'élargir leur expérience dans ces domaines. A cet égard, il est tenu particulièrement compte des besoins des pays en développement. Article 24 1. Les Etats parties reconnaissent le droit de l'enfant de jouir du meilleur état de santé possible et de bénéficier de services médicaux et de rééducation. Ils s'efforcent de garantir qu'aucun enfant ne soit privé du droit d'avoir accès à ces services. 24 Dorsch

370

Anhang

2. Les Etats parties s'efforcent d'assurer la réalisation intégrale du droit susmentionné et, en particulier, prennent les mesures appropriées pour: a)

Réduire la mortalité parmi les nourrissons et les enfants;

b)

Assurer à tous les enfants l'assistance médicale et les soins de santé nécessaires, l'accent étant mis sur le développement des soins de santé primaires;

c)

Lutter contre la maladie et la malnutrition, y compris dans le cadre de soins de santé primaires, grâce notamment à l'utilisation de techniques aisément disponsibles et à la fourniture d'aliments nutritifs et d'eau potable, compte tenu des dangers et des risques de pollution du milieu naturel;

d)

Assurer aux mères des soins prénatals et postnatals appropriés;

e)

Faire en sorte que tous les groupes de la société, en particulier les parents et les enfants, reçoivent une information sur la santé et la nutrition de l'enfant, les avantages de l'allaitement au sein, l'hygiène et la salubrité de l'environnement et la prévention des accidents, et bénéficient d'une aide leur permettant de mettre à profit cette information;

f)

Développer les soins de santé préventifs, les conseils aux parents et l'éducation et les services en matière de planification familiale.

3. Les Etats parties prennent toutes les mesures efficaces appropriées en vue d'abolir les pratiques traditionnelles préjudiciables à la santé des enfants. 4. Les Etats parties s'engagent à favoriser et à encourager la coopération internationale en vue d'assurer progressivement la pleine réalisation du droit reconnu dans le présent article. A cet égard, il est tenu particulièrement compte des besoins des pays en développement. Article 25 Les Etats parties reconnaissent à l'enfant qui a été placé par les autorités compétentes pour recevoir des soins, une protection ou un traitement physique ou mental, le droit à un examen périodique dudit traitement et de toute autre circonstance relative à son placement. Article 26 1. Les Etats parties reconnaissent à tout enfant le droit de bénéficier de la sécurité sociale, y compris les assurances sociales, et prennent les mesures nécessaires pour assurer le pleine réalisation de ce droit en conformité avec leur législation nationale. 2. Les prestations doivent, lorsqu'il y a lieu, être accordées compte tenu des ressources et de la situation de l'enfant et des personnes responsables de son entretien, ainsi que de toute autre considération applicable à la demande de prestation faite par l'enfant ou en son nom. Article 27 1. Les Etats parties reconnaissent le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social.

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

371

2. C'est aux parents ou autres personnes ayant la charge de l'enfant qu'incombe au premier chef la responsabilité d'assurer, dans les limites de leurs possibilités et de leurs moyens financiers, les conditions de vie nécessaires au développement de l'enfant. 3. Les Etats parties adoptent les mesures appropriées, compte tenu des conditions nationales et dans la mesure de leurs moyens, pour aider les parents et autres personnes ayant la charge de l'enfant à mettre en oeuvre ce droit et offrent, en cas de besoin, une assistance matérielle et des programmes d'appui, notamment en ce qui concerne l'alimentation, le vêtement et le logement. 4. Les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées en vue d'assurer le recouvrement de la pension alimentaire de l'enfant auprès de ses parents ou des autres personnes ayant une responsabilité financière à son égard, que ce soit sur leur territoire ou à l'étranger. En particulier, pour tenir compte des cas où la personne qui a une responsabilité financière à l'égard de l'enfant vit dans un Etat autre que celui de l'enfant, les Etats parties favorisent l'adhésion à des accords internationaux ou la conclusion de tels accords ainsi que l'adoption de tous autres arrangements appropriés. Article 28 1. Les Etats parties reconnaissent le droit de l'enfant à l'éducation, et en particulier, en vue d'assurer l'exercice de ce droit progressivement et sur la base de l'égalité des chances: a)

Ils rendent l'enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous;

b)

Ils encouragent l'organisation de différentes formes d'enseignement secondaire, tant général que professionnel, les rendent ouvertes et accessibles à tout enfant, et prennent des mesures appropriées, telles que l'instauration de la gratuité de l'enseignement et l'offre d'une aide financière en cas de besoin;

c)

Ils assurent à tous l'accès à l'enseignement supérieur, en fonction des capacités de chacun, par tous les moyens appropriés;

d)

Ils rendent ouvertes et accessibles à tout enfant l'information et l'orientation scolaires et professionnelles;

e)

Ils prennent des mesures pour encourager la régularité de la fréquentation scolaire et la réduction des taux d'abandon scolaire.

2. Les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées pour veiller à ce que la discipline scolaire soit appliquée d'une manière compatible avec la dignité de l'enfant en tant qu'être humain et conformément à la présente Convention. 3. Les Etats parties favorisent et encouragent la coopération internationale dans le domaine de l'éducation, en vue notamment de contribuer à éliminer l'ignorance et l'analphabétisme dans le monde et de faciliter l'accès aux connaissances scientifiques et techniques et aux méthodes d'enseignement modernes. A cet égard, il est tenu particulièrement compte des besoins des pays en développement. Article 29 1. Les Etats parties conviennent que l'éducation de l'enfant doit viser à: a)

Favoriser l'épanouissement de la personnalité de l'enfant et le développement de ses dons et de ses aptitudes mentales et physiques, dans toute la mesure de leurs potentialités;

372

Anhang

b)

Inculquer à l'enfant le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et des principes consacrés dans la Charte des Nations Unies;

c)

Inculquer à l'enfant le respect de ses parents, de son identité, de sa langue et de ses valeurs culturelles, ainsi que le respect des valeurs nationales du pays dans lequel il vit, du pays duquel il peut être originaire et des civilisations différentes de la sienne;

d)

Préparer l'enfant à assumer les responsabilités de la vie dans une société libre, dans un esprit de compréhension, de paix, de tolérance, d'égalité entre les sexes et d'amitié entre tous les peuples et groupes ethniques, nationaux et religieux, et avec les personnes d'origine autochtone;

e)

Inculquer à l'enfant le respect du milieu naturel.

2. Aucune disposition du présent article ou de l'article 28 ne sera interprétée d'une manière qui porte atteinte à la liberté des personnes physiques ou morales de créer et de diriger des établissements d'enseignement, à condition que les principes énoncés au paragraphe 1 du présent article soient respectés et que l'éducation dispensée dans ces établissements soit conforme aux normes minimales que l'Etat aura prescrites. Article 30 Dans les Etats où il existe des minorités ethniques, religieuses ou linguistique ou des personnes d'origine autochtone, un enfant autochtone ou appartenent à une de ces minorités ne peut être privé du droit d'avoir sa propre vie culturelle, de professer et de pratiquer sa propre religion ou d'employer sa propre langue en commun avec les autres membres de son groupe. Article 31 1. Les Etats parties reconnaissent à l'enfant le droit au repos et aux loisirs, de se livrer au jeu et à des activités récréatives propres à son âge, et de participer librement à la vie culturelle et artistique. 2. Les Etats parties respectent et favorisent le droit de l'enfant de participer pleinement à la vie culturelle et artistique, et encourangent l'organisation à son intention de moyens appropriés de loisirs et d'activités récréatives, artistiques et culturelles, dans des conditions d'égalité. Article 32 1. Les Etats parties reconnaissent le droit de l'enfant d'être protégé contre l'exploitation économique et de n'être astreint à aucun travail comportant des risques ou susceptible de compromettre son éducation ou de nuire à sa santé ou à son développement physique, mental, spirituel, moral ou social. 2. Les Etats parties prennent des mesures législatives, administratives, sociales et éducatives pour assurer l'application du présent article. A cette fin, et compte tenu des dispositions pertinentes des autres instruments internationaux, les Etats parties, en particulier: a)

Fixent un âge minimum ou des âges minimums d'admission à l'emploi;

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

373

b)

Prévoient une réglementation appropriée des horaires de travail et des conditions d'emploi;

c)

Prévoient de peines ou autres sanctions appropriées pour assurer l'application effective du présent article. Article 33

Les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées, y compris des mesures législatives, administratives, sociales et éducatives, pour protéger les enfants contre l'usage illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, tels que les définissent les conventions internationales pertinentes, et pour em-pêcher que des enfants ne soient utilisés pour la pro-duction et le trafic illicites de ces substances. Article 34 Les Etats parties s'engagent à protéger l'enfant contre toutes les formes d'exploitation sexuelle et de violence sexuelle. A cette fin, les Etats prennent en particulier toutes les mesures appropriées sur les plans national, bilatéral et multilatéral pour empêcher: a)

Que des enfants ne soient incités ou contraints à se livrer à une activité sexuelle illégale;

b)

Que des enfants ne soient exploités à des fms de prostitution ou autres pratiques sexuelles illégales;

c)

Que des enfants ne soient exploités aux fins de la production de spectacles ou de matériel de caractère pornographique. Article 35

Les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées sur les plans national, bilatéral et multilatéral pour empêcher l'enlèvement, la vente ou la traite d'enfants à quelque fin que ce soit et sous quelque forme que ce soit. Article 36 Les Etats parties protègent l'enfant contre toutes autres formes d'exploitation préjudiciables à tout aspect de son bien-être. Article 37 Les Etats parties veillent à ce que: a)

Nul enfant ne soit soumis à la torture ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Ni la peine capitale ni l'emprison-nement à vie sans possi-bilité de libération ne doivent être prononcés pour les infractions commises par des personnes âgées de moins de dix-huit ans;

b)

Nul enfant ne soit privé de liberté de façon illégale ou arbitraire. L'arrestation, la détention ou l'emprisonnement d'un enfant doit être en conformité avec la loi, n'être qu'une mesure de dernier ressort, et être d'une durée aussi brève que possible;

374

Anhang

c)

Tout enfant privé de liberté soit traité avec humanité et avec le respect dû à la dignité de la personne humaine, et d'une manière tenant compte des besoins des personnes de son âge. En particulier, tout enfant privé de liberté sera séparé des adultes, à moins que l'on n'estime préférable de ne pas le faire dans l'intérêt supérieur de l'enfant, et il a le droit de rester en contact avec sa famille par la correspondance et par des visites, sauf circonstances exceptionnelles;

d)

Les enfants privés de liberté aient le droit d'avoir rapidement accès à l'assistance juridique ou à toute autre assistance appropriée, ainsi que le droit de contester la légalité de leur privation de liberté devant un tribunal ou une autre autorité compétente, indépendante et impartiale, et à ce qu'une décision rapide soit prise en la matière. Article 38

1. Les Etats parties s'engagent à respecter et à faire respecter les règles du droit humanitaire inter-national qui leur sont applicable en cas de conflit armé et dont la protection s'étend aux enfants. 2. Les Etats parties prennent toutes les mesures possibles dans la pratique pour veiller à ce que les personnes n'ayant pas atteint l'âge de quinze ans ne participent pas directement aux hostilités. 3. Les Etats parties s'abstiennent d'enrôler dans leurs forces armées toute personne n'ayant pas atteint l'âge de quinze ans. Lorsqu'ils incorporent des personnes de plus de quinze ans mais de moins de dix-huit ans, les Etats parties s'efforcent d'enrôler en priorité les plus âgées. 4. Conformément à l'obligation qui leur incombe en vertu du droit humanitaire international de protéger la population civile en cas de conflit armé, les Etats parties prennent toutes les mesures possibles dans la pratique pour que les enfants qui sont touchés par un conflit armé bénéficient d'une protection et de soins. Article 39 Les Etats parties prennent toutes les mesures appropriées pour faciliter la réadaptation physique et psychologique et la réinsertion sociale de tout enfant victime de toute forme de négligence, d'exploitation ou de sévices, de torture ou de toute autre forme de peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, ou de conflit armé. Cette réadaptation et cette réinsertion se déroulent dans des conditions qui favorisent la santé, le respect de soi et la dignité de l'enfant. Article 40 1. Les Etats parties reconnaissent à tout enfant suspecté, accusé ou convaincu d'infraction à la loi pénale le droit à un traitement qui soit de nature à favoriser son sens de la dignité et de la valeur personnelle, qui renforce son respect pour les droits de l'homme et les libertés fondamentales d'autrui, et qui tienne compte de son âge ainsi que de la nécessité de faciliter sa réintégration dans la société et de lui faire assumer un rôle constructif au sein de celle-ci. 2. A cette fin, et compte tenu des dispositions pertinentes des instruments internationaux, les Etats parties veillent en particulier: a)

A ce qu'aucun enfant ne soit suspecté, accusé ou convaincu d'infraction à la loi pénale en raison d'actions ou d'omissions qui n'étaient pas interdites par le droit national ou international au moment où elles ont été commises;

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes b)

375

A ce que tout enfant suspecté ou accusé d'infraction à la loi pénale ait au moins le droit aux garanties suivantes: i) Etre présumé innocent jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie; ii)

Etre informé dans le plus court délai et directement des accusations portées contre lui, ou, le cas échéant, par l'intermédiaire de ses parents ou représentants légaux, et bénéficier d'une assistance juridique ou de toute autre assistance appropriée pour la préparation et la présentation de sa défense;

iii)

Que sa cause soit entendue sans retard par une autorité ou une instance judiciaire compétentes, indépendantes et impartiales, selon une procédure équitable aux termes de la loi, en présence de son conseil juridique ou autre et, à moins que cela ne soit jugé contraire à l'intérêt supérieur de l'enfant en raison notamment de son âge ou de sa situation, en présence de ses parents ou représentants légaux;

iv)

Ne pas être contraint de témoigner ou de s'avouer coupable; interroger ou faire interroger les témoins à charge, et obtenir la comparution et l'interrogatoire des témoins à décharge dans des conditions d'égalité;

v)

S'il est reconnu avoir enfreint la loi pénale, faire appel de cette décision et de toute mesure arrêtée en conséquence devant une autorité ou une instance judiciaire supérieure compétentes, indépendantes et impartiales, conformément à la loi;

vi)

Se faire assister gratuitement d'un interprète s'il ne comprend ou ne parle pas la langue utilisée;

vii)

Que sa vie privée soit pleinement respectée à tous les stades de la procédure.

3. Les Etats parties s'efforcent de promouvoir l'adoption de lois, de procédures, la mise en place d'autorités et d'institutions spécialement conçues pour les enfants suspectés, accusés ou convaincus d'infraction à la loi pénale, et en particulier: a)

D'établir un âge minimum au-dessous duquel les enfants seront présumés n'avoir pas la capacité d'enfreindre la loi pénale;

b)

De prendre des mesures, chaque fois que cela est possible et souhaitable, pour traiter ces enfants sans recourir à la procédure judiciaire, étant cependant entendu que les droits de l'homme et les garanties légales doivent être pleinement respectés.

4. Toute une gamme de dispositions, relatives notamment aux soins, à l'orientation et à la supervision, aux conseils, à la probation, au placement familial, aux programmes d'éducation générale et professionnelle et aux solutions autres qu'institutionnelles seront prévues en vue d'assurer aux enfants un traitement conforme à leur bien-être et proportionné à leur situation et à l'infraction. Article 41 Aucune des dispositions de la présente Convention ne porte atteinte aux dispositions plus propices à la réalisation des droits de l'enfant qui peuvent figurer:

376

Anhang

a)

Dans la législation d'un Etat partie; ou

b)

Dans le droit international en vigueur pour cet Etat. Deuxième Partie Article 42

Les Etats parties s'engagent à faire largement connaître les principes et les dispositions de la présente Convention, par des moyens actifs et appropriés, aux adultes comme aux enfants. Article 43 1. Aux fins d'examiner les progrès accomplis par les Etats parties dans l'exécution des obligations contractées par eux en vertu de la présente Convention, il est institué un Comité des droits de l'enfant qui s'acquitte des fonctions définies ci-après. 2. Le Comité se compose de dix experts de haute moralité et possédant une compétence reconnue dans le domaine visé par la présente Convention. Ses membres sont élus par les Etats parties parmi leurs ressortissants et siègent à titre personnel, compte tenu de la nécessité d'assurer une répartition géographique équitable et eu égard aux principaux systèmes juridiques. 3. Les membres du Comité sont élus au scrutin secret sur une liste de personnes désignées par les Etats parties. Chaque Etat partie peut désigner un candidat parmi ses ressortissants. 4. La première élection aura lieu dans les six mois suivant la date d'entrée en vigueur de la présente Convention. Les élections auront lieu ensuite tous les deux ans. Quatre mois au moins avant la date de chaque élection, le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies invitera par écrit les Etats parties à proposer leurs candidats dans un délai de deux mois. Le Secrétaire général dressera ensuite la liste alphabétique des candidats ainsi désignés, en indiquant les Etats parties qui les ont désignés, et la communiquera aux Etats parties à la présente Convention. 5. Les élections ont lieu lors des réunions des Etats parties, convoquées par le Secrétaire général au Siège de l'Organisation des Nations Unies. A ces réunions, pour lesquelles le quorum est constitué par les deux tiers des Etats parties, les candidats élus au Comité sont ceux qui obtiennent le plus grand nombre de voix et la majorité absolue des voix des représentants des Etats parties présents et votants. 6. Les membres du Comité sont élus pour quatre ans. Ils sont rééligibles si leur candidature est présentée à nouveau. Le mandat de cinq des membres élus lors de la première élection prend fin au bout de deux ans. Les noms de ces cinq membres seront tirés au sort par le président de la réunion immédiatement après la première élection. 7. En cas de décès ou de démission d'un membre du Comité, ou si, pour toute autre raison, un membre déclare ne plus pouvoir exercer ses fonctions au sein du Comité, l'Etat partie qui avait présenté sa candidature nomme un autre expert parmi ses ressortissants pour pourvoir le poste ainsi vacant jusqu'à l'expiration du mandat correspondant, sous réserve de l'approbation du Comité. 8. Le Comité adopte son règlement intérieur. 9. Le Comité élit son bureau pour une période de deux ans.

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10. Les réunions du Comité se tiennent normalement au Siège de l'Organisation des Nations Unies, ou en tout autre lieu approprié déterminé par le Comité. Le Comité se réunit normalement chaque année. La durée de ses sessions est déterminée et modifiée, si nécessaire, par une réunion des Etats parties à la présente Convention, sous réserve de l'approbation de l'Assemblée générale. 11. Le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies met à la disposition du Comité le personnel et les installations qui lui sont nécessaires pour s'acquitter efficacement des fonctions qui lui sont confiées en vertu de la présente Convention. 12. Les membre du Comité institué en vertu de la présente Convention reçoivent, avec l'approbation de l'Assemblée générale, des émoluments prélevés sur les ressources de l'Organisation des Nations Unies dans les conditions et selon les modalités fixées par l'Assemblée générale. Article 44 1. Les Etats parties s'engagent à soumettre au Comité, par l'entremise du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, des rapports sur les mesures qu'ils auront adoptées pour donner effet aux droits reconnus dans la présente Convention et sur les progrès réalisés dans la jouissance de ces droits: a)

Dans les deux ans à compter de la date de l'entrée en vigueur de la présente Convention pour les Etats parties intéressés;

b)

Par la suite, tous les cinq ans.

2. Les rapports établis en application du présent article doivent, le cas échéant, indiquer les facteurs et les difficultés empêchant les Etats parties de s'acquitter pleinement des obligations prévues dans la présente Convention. Ils doivent également contenir des renseignements suffisants pour donner au Comité une idée précise de l'application de la Convention dans le pays considéré. 3. Les Etats parties ayant présenté au Comité un rapport initial complet n'ont pas, dans les rapports qu'ils lui présentent ensuite conformément à l'alinéa b du paragraphe 1 du présent article, à répéter les renseignements de base antérieurement communiqués. 4. Le Comité peut demander aux Etats parties tous renseignements complémentaires relatifs à l'application de la Convention. 5. Le Comité soumet tous les deux ans à l'Assemblée générale, par l'entremise du Conseil économique et social, un rapport sur ses activités. 6. Les Etats parties assurent à leurs rapports une large diffusion dans leur propre pays. Article 45 Pour promouvoir l'application effective de la Convention et encourager la coopération internationale dans le domaine visé par la Convention: a)

Les institutions spécialisées, le Fonds des Nations Unies pour l'enfance et d'autres organes des Nations Unies ont le droit de se faire représenter lors de l'examen de l'application des dispositions de la présente Convention qui relèvent de leur mandat. Le Comité peut inviter les institutions spécialisées, le Fonds des Nations Unies pour l'enance et tous autres organismes

378

Anhang compétents qu'il jugera appropriés à donner des avis spécialisés sur l'application de la Convention dans les domaines qui relèvent de leurs mandats respectifs. Il peut inviter les institutions spécialisées, le Fonds des Nations Unies pour l'enfance et d'autres organes des Nations Unies à lui présenter des rapports sur l'application de la Convention dans les secteurs qui relèvent de leur domaine d'activité;

b)

Le Comité transmet, s'il le juge nécessaire, aux institutions spécialisées, au Fonds des Nations Unies pour l'enfance et aux autres organismes compétents tout rapport des Etats parties contenant une demande ou indiquant un besoin de conseils ou d'assistance techniques, accompagné, le cas échéant, des observations et suggestions du Comité touchant ladite demande ou indication;

c)

Le Comité peut recommander à l'Assemblée générale de prier le Secrétaire général de procéder pour le Comité à des études sur des questions spécifiques touchant les droits de l'enfant;

d)

Le Comité peut faire des suggestions et des recommandations d'ordre général fondées sur les renseignements reçus en application des articles 44 et 45 de la présente Convention. Ces suggestions et recommandations d'ordre général sont transmises à tout Etat partie intéressé et portées à l'attention de l'Assemblée générale, accompagnées, le cas échéant, des observations des Etats parties. Troisième Partie Article 46 La présente Convention est ouverte à la signature de tous les Etats. Article 47

La présente Convention est sujette à ratification. Les instruments de ratification seront déposés auprès du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies. Article 48 La présente Convention restera ouverte à l'adhésion de tout Etat. Les instruments d'adhésion seront déposés auprès du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies. Article 49 1. La présente Convention entrera en vigueur le trentième jour qui suivra la date du dépôt auprès du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies du vingtième instrument de ratification ou d'adhésion. 2. Pour chacun des Etats qui ratifieront la présente Convention ou y adhéreront après le dépôt du vingtième instrument de ratification ou d'adhésion, la Convention entrera en vigueur le trentième jour qui suivra le dépôt par cet Etat de son instrument de ratification ou d'adhésion. Article 50 1. Tout Etat partie peut proposer un amendement et en déposer le texte auprès du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies. Le Secrétaire général communique alors la proposition

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d'amendement aux Etats parties, en leur demandant de lui faire savoir s'ils sont favorables à la convocation d'une conférence des Etats parties en vue de l'examen de la proposition et de sa mise aux voix. Si, dans les quatre mois qui suivent la date de cette communication, un tiers au moins des Etats parties se prononcent en faveur de la convocation d'une telle conférence, le Secrétaire général convoque la conférence sous les auspices de l'Organisation des Nations Unies. Tout amendement adopté par la majorité des Etats parties présents et votants à la conférence est soumis pour approbation à l'Assemblée générale. 2. Tout amendement adopté conformément aux dispositions du paragraphe 1 du présent article entre en vigueur lorsqu'il a été approuvé par l'Assemblée générale des Nations Unies et accepté par une majorité des deux tiers des Etats parties. 3. Lorsqu'un amendement entre en vigueur, il a force obligatoire pour les Etats parties qui l'ont accepté, les autres Etats parties demeurant liés par les dispositions de la présente Convention et par tous amendements antérieurs acceptés par eux. Article 51 1. Le Secrétaire général de l'Organisation de Nations Unies recevra et communiquera à tous les Etats le texte des réserves qui auront été faites par les Etats au moment de la ratification ou de l'adhésion. 2. Aucune réserve incompatible avec l'objet et le but de la présente Convention n'est autorisée. 3. Les réserves peuvent être retirées à tout moment par notification adressée au Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies, lequel en informe tous les Etats parties à la Convention. La notification prend effet à la date à laquelle elle est reçue par le Secrétaire général. Article 52 Tout Etat partie peut dénoncer la présente Convention par notification écrite adressée au Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies. La dénonciation prend effet un an après la date à laquelle la notification a été reçue par le Secrétaire général. Article 53 Le Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies est désigné comme dépositaire de la présente Convention. Article 54 L'original de la présente Convention, dont les textes anglais, arabe, chinois, espagnol, français et russe font également foi, sera déposé auprès du Secrétaire général de l'Organisation des Nations Unies. En foi de quoi les plénipotentiaires soussignés, dûment habilités par leurs gouvernements respectifs, ont signé la présente Convention.

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Anhang Übereinkommen über die Rechte des Kindes Präambel Die Vertragsstaaten dieses Übereinkommens -

in der Erwägung, daß nach den in der Charta der Vereinten Nationen verkündeten Grundsätzen die Anerkennung der allen Mitgliedern der menschlichen Gesellschaft innewohnenden Würde und der Gleichheit und Unveräußerlichkeit ihrer Rechte die Grundlage von Freiheit, Gerechtigkeit und Frieden in der Welt bildet, eingedenk dessen, daß die Völker der Vereinten Nationen in der Charta ihren Glauben an die Grundrechte und an die Würde und Wert des Menschen bekräftigt und beschlossen haben, den sozialen Fortschritt und bessere Lebensbedingungen in größerer Freiheit zu fördern, in der Erkenntnis, daß die Vereinten Nationen in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte und in den Internationalen Menschenrechtspakten verkündet haben und übereingekommen sind, daß jeder Mensch Anspruch hat auf alle darin verkündeten Rechte und Freiheiten ohne Unterscheidung, etwa nach der Rasse, der Hautfarbe, dem Geschlecht, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft, dem Vermögen, der Geburt oder dem sonstigen Status, unter Hinweis darauf, daß die Vereinten Nationen in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte verkündet haben, daß Kinder Anspruch auf besondere Fürsorge und Unterstützung haben, überzeugt, daß der Familie als Grundeinheit der Gesellschaft und natürlicher Umgebung für das Wachsen und Gedeihen aller ihrer Mitglieder, insbesondere der Kinder, der erforderliche Schutz und Beistand gewährt werden sollte, damit sie ihre Aufgaben innerhalb der Gemeinschaft voll erfüllen kann, in der Erkenntnis, daß das Kind zur vollen und harmonischen Entfaltung seiner Persönlichkeit in einer Familie und umgeben von Glück, Liebe und Verständnis aufwachsen sollte, in der Erwägung, daß das Kind umfassend auf ein individuelles Leben in der Gesellschaft vorbereitet und im Geist der in der Charta der Vereinten Nationen verkündeten Ideale und insbesondere im Geist des Friedens, der Würde, der Toleranz, der Freiheit, der Gleichheit und der Solidarität erzogen werden sollte, eingedenk dessen, daß die Notwendigkeit, dem Kind besonderen Schutz zu gewähren, in der Genfer Erklärung von 1924 über die Rechte des Kindes und in der von der Generalversammlung am 20. November 1959 angenommenen Erklärung der Rechte des Kindes ausgesprochen und in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (insbesondere in den Artikeln 23 und 24), im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (insbesondere in Artikel 10) sowie in den Satzungen und den in Betracht kommenden Dokumenten der Sonderorganisationen und anderen internationalen Organisationen, die sich mit dem Wohl des Kindes befassen, anerkannt worden ist, eingedenk dessen, daß, wie in der Erklärung der Rechte des Kindes ausgeführt ist, "das Kind wegen seiner mangelnden körperlichen und geistigen Reife besonderen Schutzes und besonderer Fürsorge, insbesondere eines angemessenen rechtlichen Schutzes vor und nach der Geburt bedarf',

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unter Hinweis auf die Bestimmungen der Erklärung über die sozialen und rechtlichen Grundsätze für den Schutz und das Wohl von Kindern unter besonderer Berücksichtigung der Aufnahme in eine Pflegefamilie und der Adoption auf nationaler und internationaler Ebene, der Regeln der Vereinten Nationen über die Mindestnormen fur die Jugendgerichtsbarkeit (Beijing-Rege In) und der Erklärung über den Schutz von Frauen und Kindern im Ausnahmezustand und bei bewaffneten Konflikten, in der Erkenntnis, daß es in allen Ländern der Welt Kinder gibt, die in außerordentlich schwierigen Verhältnissen leben, und daß diese Kinder der besonderen Berücksichtigung bedürfen, unter gebührender Beachtung der Bedeutung der Traditionen und kulturellen Werte jedes Volkes für den Schutz und die harmonische Entwicklung des Kindes, in Anerkennung der Bedeutung der internationalen Zusammenarbeit für die Verbesserung der Lebensbedingungen der Kinder in allen Ländern, insbesondere den Entwicklungsländern haben folgendes vereinbart: Teil I Artikel 1 Im Sinne dieses Übereinkommens ist ein Kind jeder Mensch, der das achtzehnte Lebensjahr noch nicht vollendet hat, soweit die Volljährigkeit nach dem auf das Kind anzuwendenden Recht nicht früher eintritt. Artikel 2 (1) Die Vertragsstaaten achten die in diesem Übereinkommen festgelegten Rechte und gewährleisten sie jedem ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Kind ohne jede Diskriminierung unabhängig von der Rasse, der Hautfarbe, dem Geschlecht, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen, ethnischen oder sozialen Herkunft, des Vermögens, einer Behinderung, der Geburt oder des sonstigen Status des Kindes, seiner Eltern oder seines Vormunds. (2) Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen, um sicherzustellen, daß das Kind vor allen Formen der Diskriminierung oder Bestrafung wegen des Status, der Tätigkeiten, der Meinungsäußerungen oder der Weltanschauung seiner Eltern, seines Vormunds oder seiner Familienangehörigen geschützt wird. Artikel 3 (1) Bei allen Maßnahmen, die Kinder betreffen, gleichviel ob sie von öffentlichen oder privaten Einrichtungen der sozialen Fürsorge, Gerichten, Verwaltungsbehörden oder Gesetzgebungsorganen getroffen werden, ist das Wohl des Kindes ein Gesichtspunkt, der vorrangig zu berücksichtigen ist. (2) Die Vertragsstaaten verpflichten sich, dem Kind unter Berücksichtigung der Rechte und Pflichten seiner Eltern, seines Vormunds oder anderer für das Kind gesetzlich verantwortlicher Personen den Schutz und die Fürsorge zu gewährleisten, die zu seinem Wohlergehen notwendig sind; zu diesem Zweck treffen sie alle geeigneten Gesetzgebungs- und Verwaltungsmaßnahmen.

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Anhang

(3) Die Vertragsstaaten stellen sicher, daß die fur die Fürsorge für das Kind oder dessen Schutz verantwortlichen Institutionen, Dienste und Einrichtungen den von den zuständigen Behörden festgelegten Nonnen entsprechen, insbesondere im Bereich der Sicherheit und der Gesundheit sowie hinsichtlich der Zahl und der fachlichen Eignung des Personals und des Bestehens einer ausreichenden Aufsicht. Artikel 4 Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Verwirklichung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte. Hinsichtlich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte treffen die Vertragsstaaten derartige Maßnahmen unter Ausschöpfung ihrer verfügbaren Mittel und erforderlichenfalls im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit. Artikel 5 Die Vertragsstaaten achten die Aufgaben, Rechte und Pflichten der Eltern oder gegebenenfalls, soweit nach Ortsbrauch vorgesehen, der Mitglieder der weiteren Familie oder der Gemeinschaft, des Vormunds oder anderer für das Kind gesetzlich verantwortlicher Personen, das Kind bei der Ausübung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte in einer seiner Entwicklung entsprechenden Weise angemessen zu leiten und zu führen. Artikel 6 (1) Die Vertragsstaaten erkennen an, daß jedes Kind ein angeborenes Recht auf Leben hat. (2) Die Vertragsstaaten gewährleisten in größtmöglichem Umfang das Überleben und die Entwicklung des Kindes. Artikel 7 (1) Das Kind ist unverzüglich nach seiner Geburt in ein Register einzutragen und hat das Recht auf einen Namen von Geburt an, das Recht, eine Staatsangehörigkeit zu erwerben, und soweit möglich das Recht, seine Eltern zu kennen und von ihnen betreut zu werden. (2) Die Vertragsstaaten stellen die Verwirklichung dieser Rechte im Einklang mit ihrem innerstaatlichen Recht und mit ihren Verpflichtungen aufgrund der einschlägigen internationalen Übereinkünfte in diesem Bereich sicher, insbesondere für den Fall, daß das Kind sonst staatenlos wäre. Artikel 8 (1) Die Vertragsstaaten verpflichten sich, das Recht des Kindes zu achten, seine Identität, einschließlich seiner Staatsangehörigkeit, seines Namens und seiner gesetzlich anerkannten Familienbeziehungen, ohne rechtswidrige Eingriffe zu behalten. (2) Werden einem Kind widerrechtlich einige oder alle Bestandteile seiner Identität genommen, so gewähren die Vertragsstaaten ihm angemessenen Schutz mit dem Ziel, seine Identität so schnell wie möglich wiederherzustellen.

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Artikel 9 (1) Die Vertragsstaaten stellen sicher, daß ein Kind nicht gegen den Willen seiner Eltern von diesen getrennt wird, es sei denn, daß die zuständigen Behörden in einer gerichtlich nachprüfbaren Entscheidung nach den anzuwendenden Rechtsvorschriften und Verfahren bestimmen, daß diese Trennung zum Wohl des Kindes notwendig ist. Eine solche Entscheidung kann im Einzelfall notwendig werden, wie etwa wenn das Kind durch die Eltern mißhandelt oder vernachlässigt wird oder wenn bei getrennt lebenden Eltern eine Entscheidung über den Aufenthaltsort des Kindes zu treffen ist. (2) In Verfahren nach Absatz 1 ist allen Beteiligten Gelegenheit zu geben, am Verfahren teilzunehmen und ihre Meinung zu äußern. (3) Die Vertragsstaaten achten das Recht des Kindes, das von einem oder beiden Elternteilen getrennt ist, regelmäßige persönliche Beziehungen und unmittelbare Kontakte zu beiden Elternteilen zu pflegen, soweit dies nicht dem Wohl des Kindes widerspricht. (4) Ist die Trennung Folge einer von einem Vertragsstaat eingeleiteten Maßnahme, wie etwa einer Freiheitsentziehung, Freiheitsstrafe, Landesverweisung oder Abschiebung oder des Todes eines oder beider Eiternteile oder des Kindes (auch eines Todes, der aus irgendeinem Grund eintritt, während der Betreffende sich in staatlichem Gewahrsam befindet), so erteilt der Vertragsstaat auf Antrag den Eltern, dem Kind oder gegebenenfalls einem anderen Familienangehörigen die wesentlichen Auskünfte über den Verbleib des oder der abwesenden Familienangehörigen, sofern dies nicht dem Wohl des Kindes abträglich wäre. Die Vertragsstaaten stellen ferner sicher, daß allein die Stellung eines solchen Antrags keine nachteiligen Folgen für den oder die Betroffenen hat. Artikel 10 (1) Entsprechend der Verpflichtung der Vertragsstaaten nach Artikel 9 Absatz 1 werden von einem Kind oder seinen Eltern zwecks Familienzusammenführung gestellte Anträge auf Einreise in einen Vertragsstaat oder Ausreise aus einem Vertragsstaat von den Vertragsstaaten wohlwollend, human und beschleunigt bearbeitet. Die Vertragsstaaten stellen ferner sicher, daß die Stellung eines solchen Antrags keine nachteiligen Folgen für die Antragsteller und deren Familienangehörige hat. (2) Ein Kind, dessen Eltern ihren Aufenthalt in verschiedenen Staaten haben, hat das Recht, regelmäßige persönliche Beziehungen und unmittelbare Kontakte zu beiden Elternteilen zu pflegen, soweit nicht außergewöhnliche Umstände vorliegen. Zu diesem Zweck achten die Vertragsstaaten entsprechend ihrer Verpflichtung nach Artikel 9 Absatz 1 das Recht des Kindes und seiner Eltern, aus jedem Land einschließlich ihres eigenen auszureisen und in ihr eigenes Land einzureisen. Das Recht auf Ausreise aus einem Land unterliegt nur den gesetzlich vorgesehenen Beschränkungen, die zum Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung (ordre public), der Volksgesundheit, der öffentlichen Sittlichkeit oder der Rechte und Freiheiten anderer notwendig und mit den anderen in diesem Übereinkommen anerkannten Rechten vereinbar sind. Artikel 11 (1) Die Vertragsstaaten treffen Maßnahmen, um das rechtswidrige Verbringen von Kindern ins Ausland und ihre rechtswidrige Nichtrückgabe zu bekämpfen. (2) Zu diesem Zweck fördern die Vertragsstaaten den Abschluß zwei- oder mehrseitiger Übereinkünfte oder den Beitritt zu bestehenden Übereinkünften.

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Anhang Artikel 12

(1) Die Vertragsstaaten sichern dem Kind, das fähig ist, sich eine eigene Meinung zu bilden, das Recht zu, diese Meinung in allen das Kind berührenden Angelegenheiten frei zu äußern, und berücksichtigen die Meinung des Kindes angemessen und entsprechend seinem Alter und seiner Reife. (2) Zu diesem Zweck wird dem Kind insbesondere Gelegenheit gegeben, in allen das Kind berührenden Gerichts- und Verwaltungsverfahren entweder unmittelbar oder durch einen Vertreter oder eine geeignete Stelle im Einklang mit den innerstaatlichen Verfahrensvorschriften gehört zu werden. Artikel 13 (1) Das Kind hat das Recht auf freie Meinungsäußerung; dieses Recht schließt die Freiheit ein, ungeachtet der Staatsgrenzen Informationen und Gedankengut jeder Art in Wort, Schrift oder Druck, durch Kunstwerke oder andere vom Kind gewählte Mittel sich zu beschaffen, zu empfangen und weiterzugeben. (2) Die Ausübung dieses Rechts kann bestimmten, gesetzlich vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden, die erforderlich sind a)

fur die Achtung der Rechte oder des Rufes anderer oder

b)

fur den Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung (ordre public), der Volksgesundheit oder der öffentlichen Sittlichkeit. Artikel 14

(1) Die Vertragsstaaten achten das Recht des Kindes auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit. (2) Die Vertragsstaaten achten die Rechte und Pflichten der Eltern und gegebenenfalls des Vormunds, das Kind bei der Ausübung dieses Rechts in einer seiner Entwicklung entsprechenden Weise zu leiten. (3) Die Freiheit, seine Religion oder Weltanschauung zu bekunden, darf nur den gesetzlich vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden, die zum Schutz der öffentlichen Sicherheit, Ordnung, Gesundheit oder Sittlichkeit oder der Grundrechte und -freiheiten anderer erforderlich sind. Artikel 15 (1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht des Kindes an, sich frei mit anderen zusammenzuschließen und sich friedlich zu versammeln. (2) Die Ausübung dieses Rechts darf keinen anderen als den gesetzlich vorgesehenen Einschränkungen unterworfen werden, die in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen oder der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung (ordre public), zum Schutz der Volksgesundheit oder der öffentlichen Sittlichkeit oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind.

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

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Artikel 16 (1) Kein Kind darf willkürlichen oder rechtswidrigen Eingriffen in sein Privatleben, seine Familie, seine Wohnung oder seinen Schriftverkehr oder rechtswidrigen Beeinträchtigungen seiner Ehre und seines Rufes ausgesetzt werden. (2) Das Kind hat Anspruch auf rechtlichen Schutz gegen solche Eingriffe oder Beeinträchtigungen. Artikel 17 Die Vertragsstaaten erkennen die wichtige Rolle der Massenmedien an und stellen sicher, daß das Kind Zugang hat zu Informationen und Material aus einer Vielfalt nationaler und internationaler Quellen, insbesondere derjenigen, welche die Förderung seines sozialen, seelischen und sittlichen Wohlergehens sowie seiner körperlichen und geistigen Gesundheit zum Ziel haben. Zu diesem Zweck werden die Vertragsstaaten a)

die Massenmedien ermutigen, Informationen und Material zu verbreiten, die für das Kind von sozialem und kulturellem Nutzen sind und dem Geist des Artikels 29 entsprechen;

b)

die internationale Zusammenarbeit bei der Herstellung, beim Austausch und bei der Verbreitung dieser Informationen und dieses Materials aus einer Vielfalt nationaler und internationaler kultureller Quellen fördern;

c)

die Herstellung und Verbreitung von Kinderbüchern zu fördern;

d)

die Massenmedien ermutigen, den sprachlichen Bedürfnissen eines Kindes, das einer Minderheit angehört oder Ureinwohner ist, besonders Rechnung zu tragen;

e)

die Erarbeitung geeigneter Richtlinien zum Schutz des Kindes vor Informationen und Material, die sein Wohlergehen beeinträchtigen, fördern, wobei die Artikel 13 und 18 zu berücksichtigen sind. Artikel 18

(1) Die Vertragsstaaten bemühen sich nach besten Kräften, die Anerkennung des Grundsatzes sicherzustellen, daß beide Elternteile gemeinsam für die Erziehung und Entwicklung des Kindes verantwortlich sind. Für die Erziehung und Entwicklung des Kindes sind in erster Linie die Eltern oder gegebenenfalls der Vormund verantwortlich. Dabei ist das Wohl des Kindes ihr Grundanliegen. (2) Zur Gewährleistung und Förderung der in diesem Übereinkommen festgelegten Rechte unterstützen die Vertragsstaaten die Eltern und den Vormund in angemessener Weise bei der Erfüllung ihrer Aufgabe, das Kind zu erziehen, und sorgen für den Ausbau von Institutionen, Einrichtungen und Diensten für die Betreuung von Kindern. (3) Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen, um sicherzustellen, daß Kinder berufstätiger Eltern das Recht haben, die für sie in Betracht kommenden Kinderbetreuungsdienste und -einrichtungen zu nutzen.

25 Dorsch

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Anhang Artikel 19

(1) Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, Sozial- und Bildungsmaßnahmen, um das Kind vor jeder Form körperlicher oder geistiger Gewaltanwendung, Schadenszufügung oder Mißhandlung, vor Verwahrlosung oder Vernachlässigung, vor schlechter Behandlung oder Ausbeutung einschließlich des sexuellen Mißbrauchs zu schützen, solange es sich in der Obhut der Eltern oder eines Elternteils, eines Vormunds oder anderen gesetzlichen Vertreters oder einer anderen Person befindet, die das Kind betreut. (2) Diese Schutzmaßnahmen sollen je nach den Gegebenheiten wirksame Verfahren zur Aufstellung von Sozialprogrammen enthalten, die dem Kind und denen, die es betreuen, die erforderliche Unterstützung gewähren und andere Formen der Vorbeugung vorsehen sowie Maßnahmen zur Aufdeckung, Meldung, Weiterverweisung, Untersuchung, Behandlung und Nachbetreuung in den in Absatz 1 beschriebenen Fällen schlechter Behandlung von Kindern und gegebenenfalls für das Einschreiten der Gerichte. Artikel 20 (1) Ein Kind, das vorübergehend oder dauernd aus seiner familiären Umgebung herausgelöst wird oder dem der Verbleib in dieser Umgebung im eigenen Interesse nicht gestattet werden kann, hat Anspruch auf den besonderen Schutz und Beistand des Staates. (2) Die Vertragsstaaten stellen nach Maßgabe ihres innerstaatlichen Rechts andere Formen der Betreuung eines solchen Kindes sicher. (3) Als andere Form der Betreuung kommt unter anderem die Aufnahme in eine Pflegefamilie, die Kafala nach islamischem Recht, die Adoption oder, falls erforderlich, die Unterbringung in einer geeigneten Kinderbetreuungseinrichtung in Betracht. Bei der Wahl zwischen diesen Lösungen sind die erwünschte Kontinuität in der Erziehung des Kindes sowie die ethnische, religiöse, kulturelle und sprachliche Herkunft des Kindes gebührend zu berücksichtigen. Artikel 21 Die Vertragsstaaten, die das System der Adoption anerkennen oder zulassen, gewährleisten, daß dem Wohl des Kindes bei der Adoption die höchste Bedeutung zugemessen wird; die Vertragsstaaten a)

stellen sicher, daß die Adoption eines Kindes nur durch die zuständigen Behörden bewilligt wird, die nach den anzuwendenden Rechtsvorschriften und Verfahren und auf der Grundlage aller verläßlichen einschlägigen Informationen entscheiden, daß die Adoption angesichts des Status des Kindes in bezug auf Eltern, Verwandte und einen Vormund zulässig ist und daß, soweit dies erforderlich ist, die betroffenen Personen in Kenntnis der Sachlage und auf der Grundlage einer gegebenenfalls erforderlichen Beratung der Adoption zugestimmt haben;

b)

erkennen an, daß die internationale Adoption als andere Form der Betreuung angesehen werden kann, wenn das Kind nicht in seinem Heimatland in einer Pflege- oder Adoptionsfamilie untergebracht oder wenn es dort nicht in geeigneter Weise betreut werden kann;

c)

stellen sicher, daß das Kind im Fall einer internationalen Adoption in den Genuß der für nationale Adoptionen geltenden Schutz Vorschriften und Normen kommt;

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes d)

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treffen alle geeigneten Maßnahmen, um sicherzustellen, daß bei internationaler Adoption für die Beteiligten keine unstatthaften Vermögensvorteile entstehen;

e) fördern die Ziele dieses Artikels gegebenenfalls durch den Abschluß zwei- oder mehrseitiger Übereinkünfte und bemühen sich in diesem Rahmen sicherzustellen, daß die Unterbringung des Kindes in einem anderen Land durch die zuständigen Behörden oder Stellen durchgeführt wird. Artikel 22 (1) Die Vertragsstaaten treffen geeignete Maßnahmen, um sicherzustellen, daß ein Kind, das die Rechtsstellung eines Flüchtlings begehrt oder nach Maßgabe der anzuwendenden Regeln und Verfahren des Völkerrechts oder des innerstaatlichen Rechts als Flüchtling angesehen wird, angemessenen Schutz und humanitäre Hilfe bei der Wahrnehmung der Rechte erhält, die in diesem Übereinkommen oder in anderen internationalen Übereinkünften über Menschenrechte oder über humanitäre Fragen, denen die genannten Staaten als Vertragsparteien angehören, festgelegt sind, und zwar unabhängig davon, ob es sich in Begleitung seiner Eltern oder einer anderen Person befindet oder nicht. (2) Zu diesem Zweck wirken die Vertragsstaaten in der ihnen angemessen erscheinenden Weise bei allen Bemühungen mit, welche die Vereinten Nationen und andere zuständige zwischenstaatliche oder nichtstaatliche Organisationen, die mit den Vereinten Nationen zusammenarbeiten, unternehmen, um ein solches Kind zu schützen, um ihm zu helfen und um die Eltern oder andere Familienangehörige eines Flüchtlingskinds ausfindig zu machen mit dem Ziel, die für eine Familienzusammenführung notwendigen Informationen zu erlangen. Können die Eltern oder andere Familienangehörige nicht ausfindig gemacht werden, so ist dem Kind im Einklang mit den in diesem Übereinkommen enthaltenen Grundsätzen derselbe Schutz zu gewähren wie jedem anderen Kind, das aus irgendeinem Grund dauernd oder vorübergehend aus seiner familiären Umgebung herausgelöst ist. Artikel 23 (1) Die Vertragsstaaten erkennen an, daß ein geistig oder körperlich behindertes Kind ein erfülltes und menschenwürdiges Leben unter Bedingungen führen soll, welche die Würde des Kindes wahren, seine Selbständigkeit fördern und seine aktive Teilnahme am Leben der Gemeinschaft erleichtern. (2) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht des behinderten Kindes auf besondere Betreuung an und treten dafür ein und stellen sicher, daß dem behinderten Kind und den für seine Betreuung Verantwortlichen im Rahmen der verfügbaren Mittel auf Antrag die Unterstützung zuteil wird, die dem Zustand des Kindes sowie den Lebensumständen der Eltern oder anderer Personen, die das Kind betreuen, angemessen ist. (3) In Anerkennung der besonderen Bedürfnisse eines behinderten Kindes ist die nach Absatz 2 gewährte Unterstützung soweit irgend möglich und unter Berücksichtigung der finanziellen Mittel der Eltern oder anderer Personen, die das Kind betreuen, unentgeltlich zu leisten und so zu gestalten, daß sichergestellt ist, daß Erziehung, Ausbildung, Gesundheitsdienste, Rehabilitationsdienste, Vorbereitung auf das Berufsleben und Erholungsmöglichkeiten dem behinderten Kind tatsächlich in einer Weise zugänglich sind, die der möglichst vollständigen sozialen Integration und individuellen Entfaltung des Kindes einschließlich seiner kulturellen und geistigen Entwicklung förderlich ist.

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Anhang

(4) Die Vertragsstaaten fördern im Geist der internationalen Zusammenarbeit den Austausch sachdienlicher Informationen im Bereich der Gesundheitsvorsorge und der medizinischen, psychologischen und funktionellen Behandlung behinderter Kinder einschließlich der Verbreitung von Informationen über Methoden der Rehabilitation, der Erziehung und der Berufsausbildung und des Zugangs zu solchen Informationen, um es den Vertragsstaaten zu ermöglichen, in diesen Bereichen ihre Fähigkeiten und ihr Fachwissen zu verbessern und weitere Erfahrungen zu sammeln. Dabei sind die Bedürfnisse der Entwicklungsländer besonders zu berücksichtigen. Artikel 24 (1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht des Kindes auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit an sowie auf Inanspruchnahme von Einrichtungen zur Behandlung von Krankheiten und zur Wiederherstellung der Gesundheit. Die Vertragsstaaten bemühen sich sicherzustellen, daß keinem Kind das Recht auf Zugang zu derartigen Gesundheitsdiensten vorenthalten wird. (2) Die Vertragsstaaten bemühen sich, die volle Verwirklichung dieses Rechts sicherzustellen, und treffen insbesondere geeignete Maßnahmen, um a)

die Säuglings- und Kindersterblichkeit zu verringern;

b)

sicherzustellen, daß alle Kinder die notwendige ärztliche Hilfe und Gesundheitsfürsorge erhalten, wobei besonderer Nachdruck auf den Ausbau der gesundheitlichen Grundversorgung gelegt wird;

c)

Krankheiten sowie Unter- und Fehlernährung auch im Rahmen der gesundheitlichen Grundversorgung zu bekämpfen, unter anderem durch den Einsatz leicht zugänglicher Technik und durch die Bereitstellung ausreichender vollwertiger Nahrungsmittel und sauberen Trinkwassers, wobei die Gefahren und Risiken der Umweltverschmutzung zu berücksichtigen sind;

d)

eine angemessene Gesundheitsfürsorge für Mütter vor und nach der Entbindung sicherzustellen;

e)

sicherzustellen, daß allen Teilen der Gesellschaft, insbesondere Eltern und Kindern, Grundkenntnisse über die Gesundheit und Ernährung des Kindes, die Vorteile des Stillens, die Hygiene und die Sauberhaltung der Umwelt sowie die Unfallverhütung vermittelt werden, daß sie Zugang zu der entsprechenden Schulung haben und daß sie bei der Anwendung dieser Grundkenntnisse Unterstützung erhalten;

f)

die Gesundheitsvorsorge, die Elternberatung sowie die Aufklärung und die Dienste auf dem Gebiet der Familienplanung auszubauen.

(3) Die Vertragsstaaten treffen alle wirksamen und geeigneten Maßnahmen, um überlieferte Bräuche, die für die Gesundheit der Kinder schädlich sind, abzuschaffen. (4) Die Vertragsstaaten verpflichten sich, die internationale Zusammenarbeit zu unterstützen und zu fördern, um fortschreitend die volle Verwirklichung des in diesem Artikel anerkannten Rechts zu erreichen. Dabei sind die Bedürfnisse der Entwicklungsländer besonders zu berücksichtigen.

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

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Artikel 25 Die Vertragsstaaten erkennen an, daß ein Kind, das von den zuständigen Behörden wegen einer körperlichen oder geistigen Erkrankung zur Betreuung, zum Schutz der Gesundheit oder zur Behandlung untergebracht worden ist, das Recht hat auf eine regelmäßige Überprüfung der dem Kind gewährten Behandlung sowie aller anderen Umstände, die fur seine Unterbringung von Belang sind. Artikel 26 (1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht jedes Kindes auf Leistungen der sozialen Sicherheit einschließlich der Sozialversicherung an und treffen die erforderlichen Maßnahmen, um die volle Verwirklichung dieses Rechts in Übereinstimmung mit dem innerstaatlichen Recht sicherzustellen. (2) Die Leistungen sollen gegebenenfalls unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse und der sonstigen Umstände des Kindes und der Unterhaltspflichtigen sowie anderer fur die Beantragung von Leistungen durch das Kind oder im Namen des Kindes maßgeblicher Gesichtspunkte gewährt werden. Artikel 27 (1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht jedes Kindes auf einen seiner körperlichen, geistigen, seelischen, sittlichen und sozialen Entwicklung angemessenen Lebensstandard an. (2) Es ist in erster Linie Aufgabe der Eltern oder anderer für das Kind verantwortlicher Personen, im Rahmen ihrer Fähigkeiten und finanziellen Möglichkeiten die für die Entwicklung des Kindes notwendigen Lebensbedingungen sicherzustellen. (3) Die Vertragsstaaten treffen gemäß ihren innerstaatlichen Verhältnissen und im Rahmen ihrer Mittel geeignete Maßnahmen, um den Eltern und anderen für das Kind verantwortlichen Personen bei der Verwirklichung dieses Rechts zu helfen, und sehen bei Bedürftigkeit materielle Hilfs- und Unterstützungsprogramme insbesondere im Hinblick auf Ernährung, Bekleidung und Wohnung vor. (4) Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen, um die Geltendmachung von Unterhaltsansprüchen des Kindes gegenüber den Eltern oder anderen finanziell für das Kind verantwortlichen Personen sowohl innerhalb des Vertragsstaats als auch im Ausland sicherzustellen. Insbesondere fördern die Vertragsstaaten, wenn die fur das Kind finanziell verantwortliche Person in einem anderen Staat lebt als das Kind, den Beitritt zu internationalen Übereinkünften oder den Abschluß solcher Übereinkünfte sowie andere geeignete Regelungen. Artikel 28 (1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht des Kindes auf Bildung an; um die Verwirklichung dieses Rechts auf der Grundlage der Chancengleichheit fortschreitend zu erreichen, werden sie insbesondere a)

den Besuch der Grundschule fur alle zur Pflicht und unentgeltlich machen;

b)

die Entwicklung verschiedener Formen der weiterfuhrenden Schulen allgemeinbildender und berufsbildender Artfördern, sie allen Kindern verfügbar und zugänglich machen und geeignete

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Anhang Maßnahmen wie die Einfuhrung der Unentgeltlichkeit und die Bereitstellung finanzieller Unterstützung bei Bedürftigkeit treffen;

c)

allen entsprechend ihren Fähigkeiten den Zugang zu den Hochschulen mit allen geeigneten Mitteln ermöglichen;

d)

Bildungs- und Berufsberatung allen Kindern verfügbar und zugänglich machen;

e)

Maßnahmen treffen, die den regelmäßigen Schulbesuch fördern und den Anteil derjenigen, welche die Schule vorzeitig verlassen, verringern.

(2) Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen, um sicherzustellen, daß die Disziplin in der Schule in einer Weise gewahrt wird, die der Menschenwürde des Kindes entspricht und im Einklang mit diesem Übereinkommen steht. (3) Die Vertragsstaaten fördern die internationale Zusammenarbeit im Bildungswesen, insbesondere um zur Beseitigung von Unwissenheit und Analphabetentum in der Welt beizutragen und den Zugang zu wissenschaftlichen und technischen Kenntnissen und modernen Unterrichtsmethoden zu erleichtern. Dabei sind die Bedürfnisse der Entwicklungsländer besonders zu berücksichtigen. Artikel 29 (1) Die Vertragsstaaten stimmen darin überein, daß die Bildung des Kindes darauf gerichtet sein muß, a)

die Persönlichkeit, die Begabung und die geistigen und körperlichen Fähigkeiten des Kindes voll zur Entfaltung zu bringen;

b)

dem Kind Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten und den in der Charta der Vereinten Nationen verankerten Grundsätzen zu vermitteln;

c)

dem Kind Achtung vor seinen Eltern, seiner kulturellen Identität, seiner Sprache und seinen kulturellen Werten, den nationalen Werten des Landes, in dem es lebt, und gegebenenfalls des Landes, aus dem es stammt, sowie vor anderen Kulturen als der eigenen zu vermitteln;

d)

das Kind auf ein verantwortungsbewußtes Leben in einer freien Gesellschaft im Geist der Verständigung, des Friedens, der Toleranz, der Gleichberechtigung der Geschlechter und der Freundschaft zwischen allen Völkern und ethnischen, nationalen und religiösen Gruppen sowie zu Ureinwohnern vorzubereiten;

e)

dem Kind Achtung vor der natürlichen Umwelt zu vermitteln.

(2) Dieser Artikel und Artikel 28 dürfen nicht so ausgelegt werden, daß sie die Freiheit natürlicher oder juristischer Personen beeinträchtigen, Bildungseinrichtungen zu gründen und zu führen, sofern die in Absatz 1 festgelegten Grundsätze beachtet werden und die in solchen Einrichtungen vermittelte Bildung den von dem Staat gegebenenfalls festgelegten Mindestnormen entspricht. Artikel 30 In Staaten, in denen es ethnische, religiöse oder sprachliche Minderheiten oder Ureinwohner gibt, darf einem Kind, das einer solchen Minderheit angehört oder Ureinwohner ist, nicht das Recht vorenthalten werden, in Gemeinschaft mit anderen Angehörigen seiner Gruppe seine eigene Kultur

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

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zu pflegen, sich zu seiner eigenen Religion zu bekennen und sie auszuüben oder seine eigene Sprache zu verwenden. Artikel 31 (1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht des Kindes auf Ruhe und Freizeit an, auf Spiel und altersgemäße aktive Erholung sowie auf freie Teilnahme am kulturellen und künstlerischen Leben. (2) Die Vertragsstaaten achten und fordern das Recht des Kindes auf volle Beteiligung am kulturellen und künstlerischen Leben und fördern die Bereitstellung geeigneter und gleicher Möglichkeiten für die kulturelle und künstlerische Betätigung sowie für aktive Erholung und Freizeitbeschäftigung. Artikel 32 (1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht des Kindes an, vor wirtschaftlicher Ausbeutung geschützt und nicht zu einer Arbeit herangezogen zu werden, die Gefahren mit sich bringen, die Erziehung des Kindes behindern oder die Gesundheit des Kindes oder seine körperliche, geistige, seelische, sittliche oder soziale Entwicklung schädigen könnte. (2) Die Vertragsstaaten treffen Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, Sozial- und Bildungsmaßnahmen, um die Durchführung dieses Artikels sicherzustellen. Zu diesem Zweck und unter Berücksichtigung der einschlägigen Bestimmungen anderer internationaler Übereinkünfte werden die Vertragsstaaten insbesondere a)

ein oder mehrere Mindestalter für die Zulassung zur Arbeit festlegen;

b)

eine angemessene Regelung der Arbeitszeit und der Arbeitsbedingungen vorsehen;

c)

angemessene Strafen oder andere Sanktionen zur wirksamen Durchsetzung dieses Artikels vorsehen. Artikel 33

Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen einschließlich Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, Sozial- und Bildungsmaßnahmen, um Kinder vor dem unerlaubten Gebrauch von Suchtstoffen und psychotropen Stoffen im Sinne der diesbezüglichen internationalen Übereinkünfte zu schützen und den Einsatz von Kindern bei der unerlaubten Herstellung dieser Stoffe und beim unerlaubten Verkehr mit diesen Stoffen zu verhindern. Artikel 34 Die Vertragsstaaten verpflichten sich, das Kind vor allen Formen sexueller Ausbeutung und sexuellen Mißbrauchs zu schützen. Zu diesem Zweck treffen die Vertragsstaaten insbesondere alle geeigneten innerstaatlichen, zweiseitigen und mehrseitigen Maßnahmen, um zu verhindern, daß Kinder a)

zur Beteiligung an rechtswidrigen sexuellen Handlungen verleitet oder gezwungen werden;

b)

für die Prostitution oder andere rechtswidrige sexuelle Praktiken ausgebeutet werden;

392 c)

Anhang für pornographische Darbietungen und Darstellungen ausgebeutet werden. Artikel 35

Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten innerstaatlichen, zweiseitigen und mehrseitigen Maßnahmen, um die Entführung und den Verkauf von Kindern sowie den Handel mit Kindern zu irgendeinem Zweck und in irgendeiner Form zu verhindern. Artikel 36 Die Vertragsstaaten schützen das Kind vor allen sonstigen Formen der Ausbeutung, die das Wohl des Kindes in irgendeiner Weise beeinträchtigen. Artikel 37 Die Vertragsstaaten stellen sicher, a)

daß kein Kind der Folter oder einer anderen grausamen, unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung oder Strafe unterworfen wird. Für Straftaten, die von Personen vor Vollendung des achtzehnten Lebensjahres begangen worden sind, darf weder die Todesstrafe noch lebenslange Freiheitsstrafe ohne die Möglichkeit vorzeitiger Entlassung verhängt werden;

b)

daß keinem Kind die Freiheit rechtswidrig oder willkürlich entzogen wird. Festnahme, Freiheitsentziehung oder Freiheitsstrafe darf bei einem Kind im Einklang mit dem Gesetz nur als letztes Mittel und für die kürzeste angemessene Zeit angewendet werden;

c)

daß jedes Kind, dem die Freiheit entzogen ist, menschlich und mit Achtung vor der dem Menschen innewohnenden Würde und unter Berücksichtigung der Bedürfnisse von Personen seines Alters behandelt wird. Insbesondere ist jedes Kind, dem die Freiheit entzogen ist, von Erwachsenen zu trennen, sofern nicht ein anderes Vorgehen als dem Wohl des Kindes dienlich erachtet wird; jedes Kind hat das Recht, mit seiner Familie durch Briefwechsel und Besuche in Verbindung zu bleiben, sofern nicht außergewöhnliche Umstände vorliegen;

d)

daß jedes Kind, dem die Freiheit entzogen ist, das Recht auf umgehenden Zugang zu einem rechtskundigen oder anderen geeigneten Beistand und das Recht hat, die Rechtmäßigkeit der Freiheitsentziehung bei einem Gericht oder einer anderen zuständigen, unabhängigen und unparteiischen Behörde anzufechten, sowie das Recht auf alsbaldige Entscheidung in einem solchen Verfahren. Artikel 38

(1) Die Vertragsstaaten verpflichten sich, die für sie verbindlichen Regeln des in bewaffneten Konflikten anwendbaren humanitären Völkerrechts, die für das Kind Bedeutung haben, zu beachten und für deren Beachtung zu sorgen. (2) Die Vertragsstaaten treffen alle durchführbaren Maßnahmen, um sicherzustellen, daß Personen, die das fünfzehnte Lebensjahr noch nicht vollendet haben, nicht unmittelbar an Feindseligkeiten teilnehmen. (3) Die Vertragsstaaten nehmen davon Abstand, Personen, die das fünfzehnte Lebensjahr noch nicht vollendet haben, zu ihren Streitkräften einzuziehen. Werden Personen zu den Streitkräften ein-

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gezogen, die zwar das fünfzehnte, nicht aber das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben, so bemühen sich die Vertragsstaaten, vorrangig die jeweils ältesten einzuziehen. (4) Im Einklang mit ihren Verpflichtungen nach dem humanitären Völkerrecht, die Zivilbevölkerung in bewaffneten Konflikten zu schützen, treffen die Vertragsstaaten alle durchführbaren Maßnahmen, um sicherzustellen, daß von einem bewaffneten Konflikt betroffene Kinder geschützt und betreut werden. Artikel 39 Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Maßnahmen, um die physische und psychische Genesung und die soziale Wiedereingliederung eines Kindes zu fördern, das Opfer irgendeiner Form von Vernachlässigung, Ausbeutung oder Mißhandlung, der Folter oder einer anderen Form grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe oder aber bewaffneter Konflikte geworden ist. Die Genesung und Wiedereingliederung müssen in einer Umgebung stattfinden, die der Gesundheit, der Selbstachtung und der Würde des Kindes förderlich ist. Artikel 40 (1) Die Vertragsstaaten erkennen das Recht jedes Kindes an, das der Verletzung der Strafgesetze verdächtigt, beschuldigt oder überführt wird, in einer Weise behandelt zu werden, die das Gefühl des Kindes für die eigene Würde und den eigenen Wert fördert, seine Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten anderer stärkt und das Alter des Kindes sowie die Notwendigkeit berücksichtigt, seine soziale Wiedereingliederung sowie die Übernahme einer konstruktiven Rolle in der Gesellschaft durch das Kind zu fördern. (2) Zu diesem Zweck stellen die Vertragsstaaten unter Berücksichtigung der einschlägigen Bestimmungen internationaler Übereinkünfte insbesondere sicher, a)

daß kein Kind wegen Handlungen oder Unterlassungen, die zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem Recht oder Völkerrecht nicht verboten waren, der Verletzung der Strafgesetze verdächtigt, beschuldigt oder überführt wird;

b)

daß jedes Kind, das einer Verletzung der Strafgesetze verdächtigt oder beschuldigt wird, Anspruch auf folgende Mindestgarantien hat: i) bis zum gesetzlichen Nachweis der Schuld als unschuldig zu gelten, ii)

unverzüglich und unmittelbar über die gegen das Kind erhobenen Beschuldigungen unterrichtet zu werden, gegebenenfalls durch seine Eltern oder seinen Vormund, und einen rechtskundigen oder anderen geeigneten Beistand zur Vorbereitung und Wahrnehmung seiner Verteidigung zu erhalten,

iii)

seine Sache unverzüglich durch eine zuständige Behörde oder ein zuständiges Gericht, die unabhängig und unparteiisch sind, in einem fairen Verfahren entsprechend dem Gesetz entscheiden zu lassen, und zwar in Anwesenheit eines rechtskundigen oder anderen geeigneten Beistands sowie - sofern dies nicht insbesondere in Anbetracht des Alters oder der Lage des Kindes als seinem Wohl widersprechend angesehen wird - in Anwesenheit seiner Eltern oder seines Vormunds,

394

Anhang iv)

nicht gezwungen zu werden, als Zeuge auszusagen oder sich schuldig zu bekennen, sowie die Belastungszeugen zu befragen oder befragen zu lassen und das Erscheinen und die Vernehmung der Entlastungszeugen unter gleichen Bedingungen zu erwirken,

v)

wenn es einer Verletzung der Strafgesetze überführt ist, diese Entscheidung und alle als Folge davon verhängten Maßnahmen durch eine zuständige übergeordnete Behörde oder ein zuständiges höheres Gericht, die unabhängig und unparteiisch sind, entsprechend dem Gesetz nachprüfen zu lassen,

vi)

die unentgeltliche Hinzuziehung eines Dolmetschers zu verlangen, wenn das Kind die Verhandlungssprache nicht versteht oder spricht,

vii)

sein Privatleben in allen Verfahrensabschnitten voll geachtet zu sehen.

(3) Die Vertragsstaaten bemühen sich, den Erlaß von Gesetzen sowie die Schaffung von Verfahren, Behörden und Einrichtungen zu fördern, die besonders für Kinder, die einer Verletzung der Strafgesetze verdächtigt, beschuldigt oder überführt werden, gelten oder zuständig sind; insbesondere a)

legen sie ein Mindestalter fest, das ein Kind erreicht haben muß, um als strafmündig angesehen zu werden,

b)

treffen sie, soweit dies angemessen und wünschenswert ist, Maßnahmen, um den Fall ohne ein gerichtliches Verfahren zu regeln, wobei jedoch die Menschenrechte und die Rechtsgarantien uneingeschränkt beachtet werden müssen.

(4) Um sicherzustellen, daß Kinder in einer Weise behandelt werden, die ihrem Wohl dienlich ist und ihren Umständen sowie der Straftat entspricht, muß eine Vielzahl von Vorkehrungen zur Verfügung stehen, wie Anordnung über Betreuung, Anleitung und Aufsicht, wie Beratung, Entlassung auf Bewährung, Aufnahme in eine Pflegefamilie, Bildungs- und Berufsbildungsprogramme und andere Alternativen zur Heimerziehung. Artikel 41 Dieses Übereinkommen läßt zur Verwirklichung der Rechte des Kindes besser geeignete Bestimmungen unberührt, die enthalten sind a)

im Recht eines Vertragsstaats oder

b)

in dem für diesen Staat geltenden Völkerrecht. Teil Π Artikel 42

Die Vertragsstaaten verpflichten sich, die Grundsätze und Bestimmungen dieses Übereinkommens durch geeignete und wirksame Maßnahmen bei Erwachsenen und auch bei Kindern allgemein bekannt zu machen.

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

395

Artikel 43 (1) Zur Prüfung der Fortschritte, welche die Vertragsstaaten bei der Erfüllung der in diesem Übereinkommen eingegangenen Verpflichtungen gemacht haben, wird ein Ausschuß für die Rechte des Kindes eingesetzt, der die nachstehend festgelegten Aufgaben wahrnimmt. (2) Der Ausschuß besteht aus zehn Sachverständigen von hohem sittlichem Ansehen und anerkennen Sachkenntnis auf dem von diesem übereinkommen erfaßten Gebiet. Die Mitglieder des Ausschusses werden von den Vertragsstaaten unter ihren Staatsangehörigen ausgewählt und sind in persönlicher Eigenschaft tätig, wobei auf eine gerechte geographische Verteilung zu achten ist sowie die hauptsächlichen Rechtssysteme zu berücksichtigen sind. (3) Die Mitglieder des Ausschusses werden in geheimer Wahl aus einer Liste von Personen gewählt, die von den Vertragsstaaten vorgeschlagen worden sind. Jeder Vertragsstaat kann einen seiner eigenen Staatsangehörigen vorschlagen. (4) Die Wahl des Ausschusses findet zum erstenmal spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Übereinkommens und danach alle zwei Jahre statt. Spätestens vier Monate vor jeder Wahl fordert der Generalsekretär der Vereinten Nationen die Vertragsstaaten schriftlich auf, ihre Vorschläge innerhalb von zwei Monaten einzureichen. Der Generalsekretär fertigt sodann eine alphabetische Liste aller auf diese Weise vorgeschlagenen Personen an unter Angabe der Vertragsstaaten, die sie vorgeschlagen haben, und übermittelt sie den Vertragsstaaten. (5) Die Wahlen finden auf vom Generalsekretär am Sitz der Vereinten Nationen einberufenen Tagungen der Vertragsstaaten statt. Auf diesen Tagungen, die beschlußfähig sind, wenn zwei Drittel der Vertragsstaaten vertreten sind, gelten die Kandidaten als in den Ausschuß gewählt, welche die höchste Stimmenzahl und die abolute Stimmenmehrheit der anwesenden und abstimmenden Vertreter der Vertragsstaaten auf sich vereinigen. (6) Die Ausschußmitglieder werden für vier Jahre gewählt. Auf erneuten Vorschlag können sie wiedergewählt werden. Die Amtszeit von fünf der bei der ersten Wahl gewählten Mitglieder läuft nach zwei Jahren ab; unmittelbar nach der ersten Wahl werden die Namen dieser fünf Mitglieder vom Vorsitzenden der Tagung durch das Los bestimmt. (7) Wenn ein Ausschußmitglied stirbt oder zurücktritt oder erklärt, daß es aus anderen Gründen die Aufgaben des Ausschusses nicht mehr wahrnehmen kann, ernennt der Vertragsstaat, der das Mitglied vorgeschlagen hat, für die verbleibende Amtszeit mit Zustimmung des Ausschusses einen anderen unter seinen Staatsangehörigen ausgewählten Sachverständigen. (8) Der Ausschuß gibt sich eine Geschäftsordnung. (9) Der Ausschuß wählt seinen Vorstand für zwei Jahre. (10) Die Tagungen des Ausschusses finden in der Regel am Sitz der Vereinten Nationen oder an einem anderen vom Ausschuß bestimmten geeigneten Ort statt. Der Ausschuß tritt in der Regel einmal jährlich zusammen. Die Dauer der Ausschußtagungen wird auf einer Tagung der Vertragsstaaten mit Zustimmung der Generalversammlung festgelegt und wenn nötig geändert. (11) Der Generalsekretär der Vereinten Nationen stellt dem Ausschuß das Personal und die Einrichtungen zur Verfügung, die dieser zur wirksamen Wahrnehmung seiner Aufgaben nach diesem Übereinkommen benötigt.

396

Anhang

(12) Die Mitglieder des nach diesem Übereinkommen eingesetzten Ausschusses erhalten mit Zustimmung der Generalversammlung Bezüge aus Mitteln der Vereinten Nationen zu den von der Generalversammlung zu beschließenden Bedingungen. Artikel 44 (1) Die Vertragsstaaten verpflichten sich, dem Ausschuß über den Generalsekretär der Vereinten Nationen Berichte über die Maßnahmen, die sie zur Verwirklichung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte getroffen haben, und über die dabei erzielten Fortschritte vorzulegen, und zwar a)

innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Übereinkommens fur den betreffenden Vertragsstaat,

b)

danach alle fünf Jahre.

(2) In den nach diesem Artikel erstatteten Berichten ist auf etwa bestehende Umstände und Schwierigkeiten hinzuweisen, welche die Vertragsstaaten daran hindern, die in diesem Übereinkommen vorgesehenen Verpflichtungen voll zu erfüllen. Die Berichte müssen auch ausreichende Angaben enthalten, die dem Ausschuß ein umfassendes Bild von der Durchführung des Übereinkommens in dem betreffenden Land vermitteln. (3) Ein Vertragsstaat, der dem Ausschuß einen ersten umfassenden Bericht vorgelegt hat, braucht in seinen nach Absatz 1 Buchstabe b vorgelegten späteren Berichten die früher mitgeteilten grundlegenden Angaben nicht zu wiederholen. (4) Der Ausschuß kann die Vertragsstaaten um weitere Angaben über die Durchführung des Übereinkommens ersuchen. (5) Der Ausschuß legt der Generalversammlung über den Wirtschafts- und Sozialrat alle zwei Jahre einen Tätigkeitsbericht vor. (6) Die Vertragsstaaten sorgen für eine weite Verbreitung ihrer Berichte im eigenen Land. Artikel 45 Um die wirksame Durchführung dieses Übereinkommens und die internationale Zusammenarbeit auf dem von dem Übereinkommen erfaßten Gebiet zu fördern, a)

haben die Sonderorganisationen, das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen und andere Organe der Vereinten Nationen das Recht, bei der Erörterung der Durchführung derjenigen Bestimmungen des Übereinkommens vertreten zu sein, die in ihren Aufgabenbereich fallen. Der Ausschuß kann, wenn er dies für angebracht hält, die Sonderorganisationen, das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen und andere zuständige Stellen einladen, sachkundige Stellungnahmen zur Durchführung des Übereinkommens auf Gebieten abzugeben, die in ihren jeweiligen Aufgabenbereich fallen. Der Ausschuß kann die Sonderorganisationen, das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen und andere Organe der Vereinten Nationen einladen, ihm Berichte über die Durchführung des Übereinkommens auf Gebieten vorzulegen, die in ihren Tätigkeitsbereich fallen;

G. Text der UN-Konvention über die Rechte des Kindes

397

b)

übermittelt der Ausschuß, wenn er dies für angebracht hält, den Sonderorganisationen, dem Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen und anderen zuständigen Stellen Berichte der Vertragsstaaten, die ein Ersuchen um fachliche Beratung oder Unterstützung oder einen Hinweis enthalten, daß ein diesbezügliches Bedürfnis besteht; etwaige Bemerkungen und Vorschläge des Ausschusses zu diesen Ersuchen oder Hinweisen werden beigefügt;

c)

kann der Ausschuß der Generalversammlung empfehlen, den Generalsekretär zu ersuchen, für den Ausschuß Untersuchungen über Fragen im Zusammenhang mit den Rechten des Kindes durchzuführen;

d)

kann der Ausschuß aufgrund der Angaben, die er nach den Artikeln 44 und 45 erhalten hat, Vorschläge und allgemeine Empfehlungen unterbreiten. Diese Vorschläge und allgemeinen Empfehlungen werden den betroffenen Vertragsstaaten übermittelt und der Generalversammlung zusammen mit etwaigen Bemerkungen der Vertragsstaaten vorgelegt.

Teil III Artikel 46 Dieses Übereinkommen liegt für alle Staaten zur Unterzeichnung auf. Artikel 47 Dieses Übereinkommen bedarf der Ratifikation. Die Ratifikationsurkunden werden beim Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegt. Artikel 48 Dieses Übereinkommen steht allen Staaten zum Beitritt offen. Die Beitrittsurkunden werden beim Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegt. Artikel 49 (1) Dieses Übereinkommen tritt am dreißigsten Tag nach Hinterlegung der zwanzigsten Ratifikations- oder Beitrittsurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen in Kraft. (2) Für jeden Staat, der nach Hinterlegung der zwanzigsten Ratifikations- oder Beitrittsurkunde dieses Übereinkommen ratifiziert oder ihm beitritt, tritt es am dreißigsten Tag nach Hinterlegung seiner eigenen Ratifikations- oder Beitrittsurkunde in Kraft. Artikel 50 (1) Jeder Vertragsstaat kann eine Änderung vorschlagen und sie beim Generalsekretär der Vereinten Nationen einreichen. Der Generalsekretär übermittelt sodann den Änderungsvorschlag den Vertragsstaaten mit der Aufforderung, ihm mitzuteilen, ob sie eine Konferenz der Vertragsstaaten zur Beratung und Abstimmung über den Vorschlag befürworten. Befürwortet innerhalb von vier Monaten nach dem Datum der Übermittlung wenigstens ein Drittel der Vertragsstaaten eine solche Konferenz, so beruft der Generalsekretär die Konferenz unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen ein. Jede Änderung, die von der Mehrheit der auf der Konferenz anwesenden und abstimmenden Vertragsstaaten angenommen wird, wird der Generalversammlung zur Billigung vorgelegt.

398

Anhang

(2) Eine nach Absatz 1 angenommene Änderung tritt in Kraft, wenn sie von der Generalversammlung der Vereinten Nationen gebilligt und von einer Zweidrittelmehrheit der Vertragsstaaten angenommen worden ist. (3) Tritt eine Änderung in Kraft, so ist sie für die Vertragsstaaten, die sie angenommen haben, verbindlich, während für die anderen Vertragsstaaten weiterhin die Bestimmungen dieses Übereinkommens und alle früher von ihnen angenommenen Änderungen gelten. Artikel 51 (1) Der Generalsekretär der Vereinten Nationen nimmt den Wortlaut von Vorbehalten, die ein Staat bei der Ratifikation oder beim Beitritt anbringt, entgegen und leitet ihn allen Staaten zu. (2) Vorbehalte, die mit Ziel und Zweck dieses Übereinkommens unvereinbar sind, sind zu zulässig. (3) Vorbehalte können jederzeit durch eine an den Generalsekretär der Vereinten Nationen gerichtete diesbezügliche Notifikation zurückgenommen werden; dieser setzt alle Staaten davon in Kenntnis. Die Notifikation wird mit dem Tag ihres Eingangs beim Generalsekretär wirksam. Artikel 52 Ein Vertragsstaat kann dieses Übereinkommen durch eine an den Generalsekretär der Vereinten Nationen gerichtete schriftliche Notifikation kündigen. Die Kündigung wird ein Jahr nach Eingang der Notifikation beim Generalsekretär wirksam. Artikel 53 Der Generalsekretär der Vereinten Nationen wird zum Verwahrer dieses Übereinkommens bestimmt. Artikel 54 Die Urschrift dieses Übereinkommens, dessen arabischer, chinesischer, englischer, französischer, russischer und spanischer Wortlaut gleichermaßen verbindlich ist, wird beim Generalsekretär der Vereinten Nationen hinterlegt. Zu Urkund dessen haben die unterzeichneten, von ihren Regierungen hierzu gehörig befugten Bevollmächtigten dieses Übereinkommen unterschrieben.

H . Text der Erklärung der Bundesregierung aus Anlaß der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde Anlage zur Beschlußempfehlung

I. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland erklärt, daß sie das Übereinkommen über die Rechte des Kindes als einen Meilenstein der Entwicklung des internationalen Rechts begrüßt und die Ratifizierung des Übereinkommens zum Anlaß nehmen wird, Reformen des innerstaatlichen Rechts in die Wege zu leiten, die dem Geist des Übereinkommens entsprechen und die sie nach Artikel 3 Abs. 2 des Übereinkommens für geeignet hält, dem Wohlergehen des Kindes zu dienen. Zu den geplanten Maßnahmen gehört insbesondere eine Neuordnung des Rechts der elterlichen Sorge für Kinder, deren Eltern keine Ehe eingegangen sind, als verheiratete Eltern dauernd getrennt leben oder geschieden sind. Hierbei wird es insbesondere darum gehen, auch in solchen Fällen die Voraussetzungen für die Ausübung der elterlichen Sorge durch beide Eltern zu verbessern. Die Bundesrepublik Deutschland erklärt zugleich, daß das Übereinkommen innerstaatlich keine unmittelbare Anwendung findet. Es begründet völkerrechtliche Staatenverpflichtungen, die die Bundesrepublik Deutschland nach näherer Bestimmung ihres mit dem Übereinkommen übereinstimmenden innerstaatlichen Rechts erfüllt.

II. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland ist der Auffassung, daß aus Artikel 18 Abs. 1 des Übereinkommens nicht abgeleitet werden kann, mit dem Inkrafttreten dieser Bestimmung stehe das elterliche Sorgerecht auch bei Kindern, deren Eltern keine Ehe eingegangen sind, als verheiratete Eltern dauernd getrennt leben oder geschieden sind, automatisch und ohne Berücksichtigung des Kindeswohls im Einzelfall beiden Eltern zu. Eine derartige Auslegung wäre unvereinbar mit Artikel 3 Abs. 1 des Übereinkommens. Besonders im Hinblick auf die Fälle, in denen die Eltern über die gemeinsame Ausübung des Sorgerechts nicht einig sind, sind Einzelfallprüfungen notwendig. Die Bundesrepublik Deutschland erklärt darum, daß die Bestimmungen des Übereinkommens auch die Vorschriften des innerstaatlichen Rechts a) über die gesetzliche Vertretung Minderjähriger bei der Wahrnehmung ihrer Rechte, b) über das Sorge- und Umgangsrecht bei ehelichen Kindern und c) über die familien- und erbrechtlichen Verhältnisse nichtehelicher Kinder nicht berühren; dies gilt ungeachtet der geplanten Neuordnung des Rechts der elterlichen Sorge, deren Ausgestaltung in das Ermessen des innerstaatlichen Gesetzgebers gestellt bleibt.

400

Anhang

III. Entsprechend den Vorbehalten, welche die Bundesrepublik Deutschland zu den Parallelgarantien des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte angebracht hat, erklärt sie zu Artikel 40 Abs. 2 Buchstabe b Ziffer ii und ν des Übereinkommens, daß diese Bestimmungen derart angewandt werden, daß bei Straftaten von geringer Schwere nicht in allen Fällen a) ein Anspruch darauf besteht, "einen rechtskundigen oder anderen geeigneten Beistand" zur Vorbereitung und Wahrnehmung der Verteidigung zu erhalten, b) die Überprüfung eines nicht auf Freiheitsstrafe lautenden Urteils durch eine "zuständige übergeordnete Behörde oder durch ein zuständiges höheres Gericht" ermöglicht werden muß. IV. Die Bundesrepublik Deutschland bekräftigt ferner ihre am 23. Februar 1989 in Genf abgegebene Erklärung: Nichts in dem Übereinkommen kann dahin ausgelegt werden, daß die widerrechtliche Einreise eines Ausländers in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland oder dessen widerrechtlicher Aufenthalt dort erlaubt ist; auch kann keine Bestimmung dahin ausgelegt werden, daß sie das Recht der Bundesrepublik Deutschland beschränkt, Gesetze und Verordnungen über die Einreise von Ausländem und die Bedingungen ihres Aufenthalts zu erlassen oder Unterschiede zwischen Inländern und Ausländern zu machen.

V. Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland bedauert, daß nach Artikel 38 Abs. 2 des Übereinkommens bereits Fünfzehnjährige als Soldaten an Feindseligkeiten teilnehmen dürfen, weil diese Altersgrenze mit dem Gesichtspunkt des Kindeswohls (Artikel 3 Abs. 1 des Übereinkommens) unvereinbar ist. Sie erklärt, daß sie von der durch das Übereinkommen eröffneten Möglichkeit, diese Altersgrenze auf fünfzehn Jahre festzusetzen, keinen Gebrauch machen wird.