Das Verhältnis der Bauleitplanung zur raumbeanspruchenden Fachplanung: Eine Untersuchung auf der Grundlage des BauROG 1998 [1 ed.] 9783428500741, 9783428100743

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ANDREA DÖRRIES

Das Verhältnis der Bauleitplanung zur raumbeanspruchenden Fachplanung

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 813

Das Verhältnis der Bauleitplanung zur raumbeanspruchenden Fachplanung Eine Untersuchung auf der Grundlage des BauROG 1998

Von

Andrea Dörries

Duncker & Humblot · Berlin

Gefördert mit Hilfe von Forschungsmitteln des Landes Niedersachsen

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Dörries, Andrea: Das Verhältnis der Bauleitplanung zur raumbeanspruchenden Fachplanung : eine Untersuchung auf der Grundlage des BauROG 1998 / von Andrea Dörries. - Berlin : Duncker und Humblot, 2000 (Schriften zum öffentlichen Recht ; Bd. 813) Zugl.: Göttingen, Univ., Diss., 1999 ISBN 3-428-10074-3

Alle Rechte vorbehalten © 2000 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme und Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 3-428-10074-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 θ

Meinen Eltern

Vorwort Das Verhältnis der Bauleitplanung zur raumbeanspruchenden Fachplanung hat sich aufgrund seiner lediglich bruchstückhaften Regelung im Baugesetzbuch und in einer Vielzahl von Fachplanungsgesetzen als ein sehr komplexes Thema erwiesen. Das dieser Materie zugrundeliegende Bundes- sowie Landesrecht ist Gegenstand ständiger Novellierungen durch den Gesetzgeber. Die vorliegende Untersuchung unternimmt den Versuch, die bestehenden Regelungen zur Koordination von Bauleitplanung und raumbeanspruchenden Fachplanungen zu strukturieren. Aufgrund dieser Strukturierung werden Defizite des bestehenden Rechts aufgezeigt und Vorschläge zur verbesserten Abstimmung von Bauleitplanung und raumbeanspruchender Fachplanung gemacht. Für konstruktive Kritik und vielfältige Anregungen danke ich Herrn Prof. Dr. Franz-Joseph Peine und Herrn Dr. Peter Unruh. Herrn Prof. Dr. Harald Bogs bin ich für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens zu Dank verpflichtet. Göttingen, Dezember 1999

Andrea Dörries

Inhaltsverzeichnis

1. Teil

Einführung

A. Problemstellung

B. Begriffserklärungen und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes I. Bauleitplanung II. Fachplanung

23

23

25 26 28

1. Raumbedeutsamkeit der Fachplanung

30

2. Sachbezogenheit der Fachplanung

31

3. Systematisierungen der Fachplanung

37

a) Dreigliedriges System

37

b) Viergliedriges System

42

c) Zweigliedriges System

46

d) Eingrenzende Stimmen

47

e) Zusammenfassung

52

III. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes

52

1. Planfeststellungen und diese ersetzende Plangenehmigungen

53

2. Nutzungsregelungen

55

3. Sonstige Fachplanungen

56

C. Gang der Untersuchung

57

nsverzeichnis 2. Teil Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung und der Fachplanung im gegenwärtigen Recht

A. Regelungen zur formellen Koordination I. Die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange an der Bauleitplanung gem. §§ 4, 3 II BauGB 1. Die Beteiligung gem. § 4 BauGB

58

58

59 59

a) Die Voraussetzungen der Beteiligung gem. § 411 BauGB

59

b) Die Rechtsfolgen der (unterbliebenen) Beteiligung

65

2. Die Beteiligung gem. § 3 II 3 BauGB

66

3. Probleme bei der Anwendung der Beteiligungsregelungen

67

II. Die Regelungen der §§187 III, 188 II BauGB zur formellen Koordinierung von Bauleitplanung und Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur

68

1. Frühzeitige Beteiligung gem. § 187 III BauGB

69

2. Frühzeitige Abstimmung gem. § 188 II BauGB

69

3. Praktische Auswirkungen der §§ 187 III, 188 II BauGB

71

III. Ausgleich verschiedener Belange durch die Bildung eines Planungsverbandes gem. § 205 BauGB

71

1. Mitglieder und Organisation eines Planungsverbandes

72

2. Folgen der Bildung eines Planungsverbandes

76

3. Planungsverbände in der Praxis

77

IV. Regelungen zur formellen Koordination in den Fachplanungsgesetzen und in § 73 VwVfG

78

1. Beteiligung der Gemeinden an den Planfeststellungen und den diese ersetzenden Plangenehmigungen

78

a) Planfeststellungen

78

aa) Die Anhörung gem. § 73 VwVfG

79

bb) Beteiligungsregeln der in Spezialgesetzen geregelten Planfeststellungen

83

b) Die die Planfeststellungen ersetzenden Plangenehmigungen

84

nsverzeichnis

11

2. Beteiligung der Gemeinden an den Nutzungsregelungen und sonstigen Fachplanungen

86

3. Die Rechtsfolgen und Rechtsschutzmöglichkeiten bei unterbliebener Mitwirkung

90

V. Die Präklusion behördlicher Stellungnahmen VI. Zusammenfassung zu den formellen Koordinationsregelungen

B. Regelungen zur materiellen Koordination I. Das Aufeinandertreffen von Planfeststellungen und Bauleitplänen 1. Vorlaufende Planfeststellung

93 100

101 101 102

a) Vorlaufende Planfeststellung und Bebauungsplan

102

b) Vorlaufende Planfeststellung und Flächennutzungsplan

110

2. Vorlaufende Bauleitplanung

112

a) Planfeststellung und vorlaufender Flächennutzungsplan

112

b) Planfeststellung und vorlaufender Bebauungsplan

120

aa) Vorrang des vorlaufenden Bebauungsplans oder der nachfolgenden Planfeststellung 120 bb) Ausführliche Betrachtungen zur Regelung des § 38 BauGB 3. Parallele Verfahren der Bauleitplanung und der Planfeststellung

131 147

a) Parallele Aufstellung von Fachplan und Flächennutzungsplan

148

b) Parallele Aufstellung von Fachplan und Bebauungsplan

148

4. Ergebnis zum Verhältnis der Bauleitplanung zu Planfeststellungen

149

II. Das Aufeinandertreffen von Nutzungsregelungen und Bauleitplänen

150

1. Vorlaufende Nutzungsregelungen

150

a) Vorlaufende Nutzungsregelungen und Flächennutzungsplan

150

b) Vorlaufende Nutzungsregelungen und Bebauungsplan

151

2. Vorlaufende Bauleitplanung

156

a) Vorlaufender Flächennutzungsplan und Nutzungsregelungen

156

b) Vorlaufender Bebauungsplan und Nutzungsregelungen

157

3. Ergebnis zum Verhältnis der Bauleitplanung zu den Nutzungsregelungen .... 158

nsverzeichnis III. Das Aufeinandertreffen von sonstigen Fachplanungen und Bauleitplänen

158

1. Das Verhältnis der Bezeichnung gem. § 1 III LBG zur Bauleitplanung

158

2. Örtliche Landschaftsplanung und ihr Verhältnis zur Bauleitplanung

161

a) Unproblematische Regelungen im Landesrecht

164

b) Landschaftsplanung in Nordrhein-Westfalen

165

aa) Vorlaufende Flächennutzungsplanung

167

bb) Vorlaufende Landschaftsplanung und Flächennutzungsplan

171

cc) Vorlaufende Bebauungsplanung

172

dd) Vorlaufende Landschaftsplanung und Bebauungsplan

172

ee) Das Problem zweier einander widersprechender Satzungen

173

ff) Zusammenfassung zur Landschaftsplanung in Nordrhein-Westfalen .. 174 c) Landschaftsplanung in Thüringen

174

d) Ergebnis zur materiellen Koordination der Landschaftsplanung und der Bauleitplanung 175 3. Das Verhältnis des Flurbereinigungsplans zur Bauleitplanung

177

a) Vorhergehender Flächennutzungsplan

179

b) Vorhergehender Bebauungsplan

180

c) Parallelplanung nach Flurbereinigungsgesetz und Baugesetzbuch

181

d) Sonderfall des § 58 IV 1 FlurbG

182

4. Abfallwirtschaftsplanung gem. § 29 KrW-/AbfG und deren Verhältnis zur Bauleitplanung 182 5. Das Verhältnis von Abwasserbeseitigungsplänen gem. § 18 a III WHG und Bauleitplanung 189 6. Das Verhältnis von Bewirtschaftungsplänen gem. § 36 b WHG und Bauleitplanung 192 7. Genehmigung gem. § 6 LuftVG und Bauleitplanung

194

8. Ergebnis zum Verhältnis der Bauleitplanung zu den sonstigen Fachplanungen 196

IV. Zusammenfassung zu den materiellen Koordinationsregelungen

197

nsverzeichnis

13

3. Teil Reformvorschläge und -ansätze zur Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung

199

A. Die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs

203

I. Der Professorenentwurf (ProfE)

203

1. Umweltleitplanung und Entsorgungsplanung

203

2. Umweltbewilligung

208

II. Der Kommissionsentwurf (KomE)

209

1. Umweltgrundlagenplanung

209

2. Vorhabengenehmigung

212

III. Der Arbeitsentwurf des Ministeriums (ArbE)

216

IV. Zusammenfassende Stellungnahme zur Schaffung eines UGB

216

B. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung

217

C. Die Schaffung eines Koordinationsverfahrens

226

D. Zusammenfassende Stellungnahme zu den diskutierten Reformvorschlägen und -ansätzen 230

4. Teil Ergebnis

231

Literaturverzeichnis

232

Sachwortverzeichnis

266

Abkürzungsverzeichnis AbfAlG M-V

Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz für Mecklenburg-Vorpommern (Abfallwirtschaftsgesetz - AbfAlG M-V) i. d. F. vom 15.01. 1997 (GVOB1.S.44)

AbfG BW

Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen und die Behandlung von Altlasten in Baden-Württemberg (Landesabfallgesetz - LAbfG) i. d. F. d. Bek. vom 15. 10. 1996 (GBl. S. 617), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. 07. 1998 (GBl. 5. 422)

AbfGLSA

Abfallgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (AbfG LSA) vom 10. 03. 1998 (GVB1. S. 112)

AbfG NW

Abfallgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesabfallgesetz - LAbfG) vom 21. 06. 1988 (GV. S. 250), zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.02. 1995 (GV. S. 134)

AbfWAG RP

Landesabfallwirtschafts- und Altlastengesetz (LAbfWAG) vom 02. 04. 1998 (GVB1. S. 97)

AbfWG SH

Abfallwirtschaftsgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesabfallwirtschaftsgesetz - LAbfWG) vom 06. 12. 1991 (GVOB1. S. 640), geändert durch Gesetz vom 17. 04. 1993 (GVOB1. S. 172)

AEG

Allgemeines Eisenbahngesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 27. 12. 1993 (BGBl. I S. 2378) zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. 06. 1998 (BGBl. I S. 1588)

AZG

Allgemeines Zuständigkeitsgesetz für das Land Berlin vom 02. 10. 1958 (GVB1. S. 947), zuletzt geändert durch Gesetz vom 09. 05. 1995 (GVB1. S. 300)

ARL

Akademie für Raumforschung und Landesplanung

AtG

Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (Atomgesetz) i. d. F. d. Bek. vom 15. 07. 1985, zuletzt geändert durch Gesetz vom 06. 04. 1998 (BGBl. I S. 694)

BauGB

Baugesetzbuch (BauGB) i. d. F. d. Bek. vom 27. 08. 1997 (BGBl. I S. 2141, ber. BGBl. 1998 I S. 137)

BauGB-MaßnG

BauROG

Maßnahmegesetz zum Baugesetzbuch vom 17. 05. 1990 (BGBl. I S. 926) i. d. F. der Bekanntmachung vom 28. 04. 1993 (BGBl. I S.622) Bau- und Raumordnungsgesetz vom 27. 08. 1997 (BGBl. I S. 2141, ber. BGBl. 1998 I S. 137)

Abkürzungsverzeichnis

15

BayAbfAIG

Gesetz zur Vermeidung, Verwertung und sonstigen Entsorgung von Abfällen und zur Erfassung und Überwachung von Altlasten in Bayern (Bayerisches Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz - BayAbfAIG) i. d. F. d. Bek. vom 09. 08. 1996 (GVB1. S. 396, ber. S. 449)

BayLPIG

Bayerisches Landesplanungsgesetz (BayLPIG) i. d. F. d. Bek. vom 16. 09. 1997 (GVB1. S. 500)

BayNatSchG

Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz - BayNatSchG) i. d. F. d. Bek. vom 10. 10. 1982 (GVB1. S. 874), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10.07. 1998 (GVB1. S. 403)

BayWaldG

Waldgesetz für Bayern (BayWaldG) i. d. F. d. Bek. vom 25. 08. 1982 (GVB1. S. 824), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. 07. 1997 (GVB1. S. 311)

BayWG

Bayerisches Wassergesetz (BayWG) i. d. F. d. Bek. vom 19. 07. 1994 (GVB1. S. 822), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. 07. 1998 (GVB1. S. 403)

BBergG

Bundesberggesetz (BBergG) vom 13. 08. 1980 (BGBl. I S. 1310), zuletzt geändert durch Gesetz vom 06. 06. 1995 (BGBl. I S. 778)

BbgAbfG

Brandenburgisches Abfallgesetz (BbgAbfG) vom 06. 06. 1997 (GVB1. S. 40)

BbgNatSchG

Gesetz über den Naturschutz und die Landschaftspflege im Land Brandenburg (Brandenburgisches Naturschutzgesetz BbgNatSchG) vom 25. 06. 1992 (GVB1. S. 208), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. 12. 1997 (GVB1. S. 124)

BbgStrG

Brandenburgisches Straßengesetz (BbgStrG) vom 11. 06. 1992 (GVB1. S. 186), zuletzt geändert durch Gesetz vom Ol. 06.1994 (GVB1. S. 126)

BbgWaldG

Waldgesetz des Landes 17. 06. 1991 (GVB1. S.213)

BbgWG

Brandenburgisches Wassergesetz (BbgWG) vom 13. 07. 1994 (GVB1. S. 302, ber. 1997, S. 62), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. 12. 1997 (GVB1. S. 168)

BBodSchG

Bundes-Bodenschutzgesetz vom 17. 03. 1998 (BGBl. I S. 502) Gesetz über den Bau und Betrieb von Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den spurgeführten Verkehr vom 29.01. 1976(BGBl. IS. 241)

BBVETVG

BImSchG

Brandenburg

(LWaldG)

vom

Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundesimmissionsschutzgesetz BImSchG) i. d. F. d. Bek. vom 14. 05. 1990 (BGBl. I S. 880), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. 10. 1998 (BGBl. I S. 3178)

16

Abkürzungsverzeichnis

Bin BodSchG

Gesetz zur Vermeidung und Sanierung von Bodenverunreinigungen (Berliner Bodenschutzgesetz - BlnBodSchG) vom 10. 10. 1995 (GVB1. S. 646)

BNatSchG

Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG) i. d. F. d. Bek. vom 12. 03. 1987 (BGBl. I S. 889), zuletzt geändert durch Gesetz vom 30. 04. 1998 (BGBl. IS. 823)

BodSchG BW

Gesetz zum Schutz des Bodens (Bodenschutzgesetz BodSchG) vom 24. 06. 1991 (GBl. S. 434), zuletzt geändert durch VO vom 17. 06.1997 (GBl. S. 278) Bremisches Ausführungsgesetz zum Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen (BremAGAbfG) i. d. F. d. Bek. vom 15. 09. 1988 (GBl. S. 241), zuletzt geändert durch Gesetz vom Ol. 10. 1996 (GBl. S. 526) Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bremisches Naturschutzgesetz - BremNatSchG) vom 17. 09. 1979 (GBl. S. 345)

BremAGAbfG

BremNatSchG

BrWG

BWG

DRL

Bremisches Wassergesetz (BrWG) i. d. F. d. Bek. vom 26. 02. 1991 (GBl. S. 65, ber. S. 158), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. 10. 1996 (GBl. S. 317) Berliner Wassergesetz (BWG) i. d. F. d. Bek. vom 03. 03. 1989 (GVB1. S. 605), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26.10.1995 (GVB1. S. 695) Deutscher Rat für Landespflege

DStGB

Deutscher Städte- und Gemeindebund

EnWG

Energiewirtschaftsgesetz vom 24. 04. 1998 (BGBl. I S. 730)

EnWG a.F.

Energiewirtschaftsgesetz vom 13. 12. 1935 (RGBl. I S. 1451)

FlugLG

Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm vom 30. 03. 1971 (BGBl. I

zul. geänd. durch G vom 19. 12. 1977 (BGBl. I S. 2750) S. 282) FlurbG

FStrG

HAKA

HENatG

HLPG

Flurbereinigungsgesetz i. d. F. d. Bek. vom 16. 03. 1976 (BGBl. I S. 546), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. 06. 1997 (BGBl. I S. 1430) Fernstraßengesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 19.04.1994 (BGBl. IS. 854) zuletzt geändert durch Gesetz vom 18.06.1997 (BGBl. I S. 1452) Hessisches Ausführungsgesetz zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (HAKA) vom 23. 05. 1997 (GVB1. S. 173), geändert durch Gesetz vom 15.07. 1997 (GVB1. S. 232) Hessisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Hessisches Naturschutzgesetz - HENatG) i. d. F. d. Bek. vom 16. 04. 1996 (GVB1. S. 145), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. 12. 1997 (GVB1. S. 429) Hessisches Landesplanungsgesetz (HLPG) vom 29. 11. 1994 (GVB1. S. 707)

Abkürzungsverzeichnis

17

HmbAbfG

Hamburgisches Abfallwirtschaftsgesetz (HmbAbfG) vom 01. 12. 1992 (GVB1. S. 251), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. 09. 1995 (GVB1. S. 221)

HmbAbwG

Hamburgisches Abwassergesetz (HmbAbwG) vom 21.02. 1984 (GVB1. S. 45), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. 05. 1996 (GVB1. S. 80)

HmbNatSchG

Hamburgisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Hamburgisches Naturschutzgesetz - HmbNatSchG) vom 02. 07. 1981 (GVB1. S. 167), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. 06. 1997 (GVB1. S. 205)

HWaG

Hamburgisches Wassergesetz (HWaG) vom 20.06 1960 (GVB1. S. 335), i. d. F. des Ersten Gesetzes zur Änderung des Hamburgischen Wassergesetzes vom 02. 03. 1962 (GVB1. S. 61), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Ol. 1997 (GVB1. S. 9) Hessisches Wassergesetz (HWG) i. d. F. d. Bek. vom 22. Ol. 1990 (GVB1. I S. 114), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. 07. 1997 (GVB1.1 S. 232)

HWG

InvWoBaulG

KHG

KrW-/AbfG

Gesetz zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Bauland (Investitionserleichterungsund Wohnbaulandgesetz) vom 22. 04. 1993 (BGBl. IS. 466) Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG) vom 29. 06. 1972 (BGBl. I S. 1009) i. d. F. d. Bek. vom 10.04. 1991 (BGBl. IS. 886) Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz) vom 27. 09. 1994 (BGBl. I S. 2705) zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. 08. 1998 (BGBl. I S. 2455)

LAbfG Bin

Gesetz über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen in Berlin (Landesabfallgesetz - LAbfG) vom 21. 12. 1993 (GVB1. S. 651)

Landeseisenbahngesetz NW LBG

Landeseisenbahngesetz vom 05. 02. 1957 (GV S. 11), zuletzt geändert durch Gesetz vom 29.04. 1992 (GV S. 175)

LG NW

Gesetz zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz - LG) i. d. F. d. Bek. vom 15. 08. 1994 (GV S. 710), geändert durch Gesetz vom 02. 05. 1995 (GV S. 382)

LPflG RP

Landschaftspflegegesetz (LPflG) vom 14. 06. 1973 (GVB1. S. 147, ber. S. 284), i. d. F. d. Bek. vom 05. 02. 1979 (GVB1. S. 36), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. 06. 1994 (GVB1. S. 280)

2 Dörries

Gesetz über die Landbeschaffung für Aufgaben der Verteidigung (Landbeschaffungsgesetz) vom 23. 02. 1957 (BGBl. I S. 134), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. 09. 1994 (BGBl. I S.2325)

18

Abkürzungsverzeichnis

LP1G BW

Landesplanungsgesetz (LP1G) i. d. F. vom 08. 04. 1992 (GBl. S. 229), zuletzt geändert durch Gesetz vom 07. 02. 1994 (GBl. S. 92)

LuftVG

Luftverkehrsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Ol. 1981 (BGBl. I S. 61), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. 10. 1994 (BGBl. IS. 61)

MP1G

Gesetz zur Regelung des Planungsverfahrens für Magnetschwebebahnen vom 23. 11. 1994 (BGBl. I S. 3486) Gesetz zur Feststellung des Bedarfs von Magnetschwebebahnen (Magnetschwebebahnbedarfsgesetz) vom 18. 07. 1996 (BGBl. I, S. 1018)

MsbG

NAbfG

Niedersächsisches Abfallgesetz (NAbfG) i. d. F. vom 14. 10. 1994 (GVB1. S. 467), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. 12. 1997 (GVB1. S. 539)

NatG MV

Gesetz zum Schutz der Natur und der Landschaft im Lande Mecklenburg-Vorpommern (Landesnaturschutzgesetz - LNatG M-V) vom 21. 07. 1998 (GV0B1. S. 647) Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege von Berlin (Berliner Naturschutzgesetz - NatSchG Bin) vom 30. Ol. 1979 (GVB1. S. 183)

NatSchG Bin

NatSchG BW

Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft (Naturschutzgesetz - NatSchG) i. d. F. vom 29. 03. 1995 (GBl. S. 385), zuletzt geändert durch VO vom 17. 06. 1997 (GBl. 5. 278)

NatSchG LSA

Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (NatSchG LSA) vom 11. 02. 1992 (GVB1. S. 108), zuletzt geändert durch Gesetz vom 27. Ol. 1998 (GVB1. S. 28)

NatSchG SH

Gesetz zum Schutz der Natur (Landesnaturschutzgesetz LNatSchG) vom 16. 06. 1993 (GV0B1. S. 215), geändert durch VO vom 24. 10. 1996 (GVOB1. S. 652)

NdsNatSchG

Niedersächsisches Naturschutzgesetz i. d. F. vom 11. 04. 1994 (GVB1. S. 155, ber. S. 267), zuletzt geändert durch Gesetz vom II.02. 1998 (GVB1. S. 86)

NdsSchulG

Niedersächsisches Schulgesetz (NSchulG) i. d. F. vom 27. 09. 1993 (GVB1. S. 383), zuletzt geändert durch Gesetz vom 05. 06. 1997 (GVB1. S. 244)

NEG

Niedersächsisches Enteignungsgesetz (NEG) i. d. F. vom 06. 04. 1981 (GVB1. S. 83), geändert durch Gesetz vom 19. 09. 1989 (GVB1. S. 345)

NWG

Niedersächsisches Wassergesetz (NWG) i. d. F. d. Bek. vom 15. 03.1998 (GVB1. S. 348)

PBefG

Personenbeförderungsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 08. 08. 1990 (BGBl. I S. 1690), zuletzt geändert durch Gesetz vom 22. 06. 1998 (BGBl. I S. 1485)

Abkürzungsverzeichnis

19

PlVereinfG

Planungsvereinfachungsgesetz vom 17. 12. 1993 (BGBl. I S. 2123)

ROG

Raumordnungsgesetz vom 18. 08. 1997 (BGBl. I S. 2081), geändert durch Gesetz vom 15. 12. 1997 (BGBl. IS. 2902)

ROG a.F.

Raumordnungsgesetz vom 28. 04. 1993 (BGBl. I S. 630) zul. geänd. durch G vom 23. 11. 1994 (BGBl. IS. 3486)

SAbfG

Saarländisches Abfallgesetz (SAbfG) vom 03. 06. 1987 (Amtsbl. S. 849), geändert durch Gesetz vom 03. 07. 1996 (Amtsbl. S. 782, ber. S. 973)

SächsEGAB

Erstes Gesetz zur Abfallwirtschaft und zum Bodenschutz im Freistaat Sachsen (EGAB) vom 12. 08. 1991 (GVB1. S. 306), geändert durch Gesetz vom 04.07. 1997 (GVB1. S. 1261)

SächsLPIG

Gesetz zur Raumordnung und Landesplanung des Freistaates Sachsen (Landesplanungsgesetz - SächsLPIG) vom 24.06.1992 (GVB1. S. 259), zuletzt geändert durch Gesetz vom 06.09. 1995 (GVB1. S. 285)

SächsNatSchG

Sächsisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Sächsisches Naturschutzgesetz - SächsNatSchG) vom 11. 10. 1994 (GVB1. S. 1601, ber. 20. 02. 1995, S. 106)

SächsStiG

Sächsisches Straßengesetz vom 21. Ol. 1993 (GVB1. S. 93)

SächsWaldG

Waldgesetz für den Freistaat Sachsen (SächsWaldG) vom 10. 04. 1992 (GVB1. S. 137)

SächsWG

Sächsisches Wassergesetz (SächsWG) i. d. F. d. Bek. vom 21.07. 1998 (GVB1. S. 393)

SchutzbG

Gesetz über die Beschränkung von Grundeigentum für die militärische Verteidigung (Schutzbereichsgesetz) vom 07. 12. 1956 (BGBl. I S. 899), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. 12. 1976 (BGBl. IS. 3573, ber. 1977, S. 650

SNG

Gesetz über den Schutz der Natur und die Pflege der Landschaft (Saarländisches Naturschutzgesetz - SNG) vom 19. 03. 1993 (Amtsbl. S. 346, ber. S. 482), zuletzt geändert durch Gesetz vom 05. 02. 1997 (Amtsbl. S. 258)

SRU

Rat von Sachverständigen für Umweltfragen

StrGBW

Straßengesetz für Baden-Württemberg (StrG BW) i. d. F. vom 11.05. 1992 (VB1. S. 329)

StrG LSA

Straßengesetz für das Land Sachsen-Anhalt (StiG LSA), zuletzt geändert durch Gesetz vom 13. 12. 1993 (GVB1. S. 767)

StrWG MV

Straßen- und Wegegesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern vom 13. Ol. 1993 (GVB1. S. 42)

StrWGNW

Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NW) i. d. F. d. Bek. vom 23.09. 1995 (GV S. 1208)

SWG

Saarländisches Wassergesetz (SWG) i. d. F. d. Bek. vom 03. 03. 1998 (Amtsbl. S. 306)

20

Abkürzungsverzeichnis

TelwegG

Telegraphenwegegesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 24. 04. 1991 (BGBl. I S. ), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. 09. 1994(BGBl. IS. 1053)

ThAbfAG

Gesetz über die Vermeidung, Verminderung, Verwertung und Beseitigung von Abfallen und die Sanierung von Altlasten (Thüringer Abfallwirtschafts- und Altlastengesetz - ThAbfAG) vom 31. 07. 1991 (GVB1. S. 273), geändert durch Gesetz vom 08. 12. 1995 (GVB1. S. 363)

ThLPIG

Thüringer Landesplanungsgesetz (ThLPIG) vom 17. 07. 1991 (GVB1. S. 210)

ThürStiG

Thüringer Straßengesetz (ThürStrG) vom 07. 03. 1993 (GVB1. S. 273)

ThürWG

Thüringer Wassergesetz (ThürWG) vom 10. 05. 1994 (GVB1. S. 445), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19.12. 1995 (GVB1. S. 413)

TKG

Telekommunikationsgesetz vom 25. 07. 1996 (BGBl. IS. 1120)

UBA

Umweltbundesamt

VorlThürNatG

Vorläufiges Thüringer Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Vorläufiges Thüringer Naturschutzgesetz - VorlThürNatG) vom 28. Ol. 1993 (GVB1. S. 57), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. 12. 1997 (GVB1. S. 546)

VP1BG

Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz vom 16. 12.1991 (BGBl. I S. 2174)

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i. d. F. d. Bek. vom 19. 03. 1991 (BGBl. I S. 686), zuletzt geändert durch Gesetz vom 31. 08. 1998 (BGBl. I S. 2600)

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) i. d. F. d. Bek. vom 21.09. 1998(BGBl. IS. 3050)

VwVfG NW

Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. 12. 1976 (GVS. 438)

WaG M-V

Wassergesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern (LWaG) vom 30. 11. 1992 (GVOB1. S. 669)

WaldG BW

Waldgesetz für Baden-Württemberg (Landeswaldgesetz LWaldG) i. d. F. vom 31. 08. 1995 (GBl. S. 685), geändert durch VO vom 17. Juni 1997 (GBl. S. 278) Landeswaldgesetz vom 13.04. 1994 (GVB1. S. 508)

WaldG LSA WaldG MV

WaldG SH

WaStrG

Waldgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern (Landeswaldgesetz - LWaldG) vom 08. 02. 1993 (GVOB1. S. 90) Waldgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landeswaldgesetz) i. d. F. vom 11. 08. 1994 (GVOB1. S. 438), geändert durch VO vom 24. 10. 1996 (GVOB1. S. 652) Bundeswasserstraßengesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 23. 08. 1990 (BGBl. I S. 1818), zuletzt geändert durch Gesetz vom 06. 07. 1998 (BGBl. I S. 1782)

Abkürzungsverzeichnis WG BW

WG LSA WG NW WG RP

WG SH

WHG

21

Wassergesetz für Baden-Württemberg (WG) vom 25. 02. 1960 (GBl. S. 17), i. d. F. d. Bek. vom Ol. 07. 1988 (GBl. S. 269), zuletzt geändert durch Gesetz vom 16. 07. 1998 (GBl. S. 422) Wassergesetz für das Land Sachsen-Anhalt (WG LSA) i. d. F. d. Bek. vom 21. 04. 1998 (GVB1. S. 186) Wassergesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeswassergesetz - LWG) i. d. F. d. Bek. vom 25. 06. 1995 (GV S. 926) Wassergesetz für das Land Rheinland-Pfalz (Landeswassergesetz - LWG) i. d. F. vom 14. 12. 1990 (GVB1. S. 11), zuletzt geändert durch Gesetz vom 05. 04. 1995 (GVB1. S. 69) Wassergesetz des Landes Schleswig-Holstein (Landeswassergesetz - LWG) i. d. F. vom 07. 02. 1992 (GVOB1. S. 81), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. 12. 1997 (GVOB1. S. 471) Wasserhaushaltsgesetz i. d. F. der Bekanntmachung vom 12. 11. 19% (BGBl. I S. 1695), geändert durch Gesetz vom 30. 04. 1998 (BGBl. I S. 823)

1. Teil

Einführung Α. Problemstellung Bauleitplanung und Fachplanung sind zwei Teilbereiche der Raumplanung.1 Letztere umfaßt die räumliche Planung der öffentlichen Hand auf allen Ebenen und Sachgebieten2 und unterteilt sich in die räumliche Gesamtplanung und die räumliche Fachplanung. 3 Die Fachplanung wird durch die Fachbehörden des Bundes und der Länder ausgeführt. 4 Sie befaßt sich mit abgegrenzten Sachmaterien. 5 Der räumlichen Gesamtplanung unterfallen zum einen die Raumordnungsplanungen, zum anderen die städtebauliche oder Bauleitplanung? Die Raumordnungsplanung tritt im wesentlichen auf drei Ebenen in Erscheinung: als Bundesplanung, als Landesplanung und als Regionalplanung.7 Sie ist eine übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung.8 Der Begriff 1 Hierzu und zum Folgenden vgl. die Übersichten bei Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 13 und Hendler, JuS 1979, 618, 619. A.A. Stühler, JuS 1999, 234, 234, der als Raumplanung nur die raumbezogenen Gesamtplanung faßt und der Fachplanung gegenüberstellt. 2 Ernst, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 4; Peine, Öffentliches Baurecht, § 1 A, S. 2; Hendler, JuS 1979,618,618. 3 Peine, Öffentliches Baurecht, § 1 A, S. 2. 4 Ronellenfltsch, Einführung, § 2 III 1; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 5; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 89; Brohm, JuS 1986,776,777 f. 5 Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 5; Brohm, JuS 1986, 776, 777; Hoppe, FS v. Unruh, S, 561; ders., FS Menger, S. 748, 753; ders., HdbStR III, § 71 Rn. 11; ders., in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 11, 100; ders./Schiarmann, Rechtsschutz, Rn. 15 ff.; ders./Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 4; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 106; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 42; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanung zur Raumordnung und Landesplanung, S. 59; Müller, Umweltschutz und kommunale Bauleitplanung, S. 209; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 126; Ley, Fachplanung, S. 684; Stühler, JuS 1999, 234, 234.

6 Peine, Öffentliches Baurecht, § 1 A, S. 2. 7 Hendler, JuS 1979, 618, 619; Peine, Öffentliches Baurecht, § 1 A, S. 2; kritisch Ernst, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 2.

24

1. Teil: Einführung

übergeordnet bedeutet, daß die Raumordnung Vorrang gegenüber anderen Planungen hat. Überörtlichkeit resultiert aus der Beplanung eines Bereichs, der über einzelne Gemeindegrenzen hinausgeht. Zusammenfassend ist die Raumordnung, weil sie verschiedene raumrelevante Aktivitäten des Staates und der Gemeinden aufeinander abstimmen und zu einem widerspruchsfreien Konzept zusammenfügen soll.9 Bauleitplanung ist der Oberbegriff für die gemeindliche Flächennutzungs- und Bauleitplanung, § 1 IIBauGB. 10 Schon der 49. Deutsche Juristentag hat erkannt, daß in Anbetracht dieses komplexen Planungssystems eine gewisse Rücksichtnahme der verschiedenen Planungen untereinander, insbesondere zwischen der gemeindlichen Planung sowie den Planungen der übrigen öffentlichen Aufgabenträger, die im Gemeinderaum tätig werden, erforderlich ist. 11 Diese Feststellung wurde anläßlich der Diskussion um eine Novellierung des Bundesbaugesetzes getroffen. Mittlerweile erfolgte eine erneute Novellierung - diesmal des Baugesetzbuches - durch das Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) vom 27. 08.1997 12 . Bereits mit der Verabschiedung des Gesetzes zur Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland (InvWoBaulG) vom 22. 04. 1993 13 hatte sich der Bundestag entschlossen, nach Auslaufen des Maßnahmengesetzes zum Baugesetzbuch (BauGB-MaßnG) vom 17. 05. 1990 14 und der Überleitungsvorschriften für die neuen Länder das Städtebaurecht des Bundes wieder einheitlich im Baugesetzbuch (BauGB) zusammenzuführen. 15 Die Übergangsregelungen liefen mit Datum vom 31. 12. 1997 aus16, so daß zum 01. 01. 1998 das BauGB in überarbeiteter Fassung in Kraft getreten ist. Auch im Rahmen der aktuellen Novellierung ist eine Veränderung der Regelungen zur Koordinierung der Bauleitplanung und der verschiedenen Fachplanungen ein Gegenstand gewesen. 17Anlaß dafür waren insbesondere die Neufassung der allgemein als mißglückt angesehenen β Hendler, JuS 1979, 618, 619; Ernst, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 1; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 12. 9 S. hierzu Ernst, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 1; Peine, Öffentliches Baurecht, § 1 A, S. 2. 10 Weitere Ausführungen zur Bauleitplanung s. unten Β I . 11 Vgl. Bielenberg, 49. DJT, B, S. 11 f. und die darauf folgenden Beschlüsse des Juristentages, Nr. 16, L, S. 285. Ebenso Ronellenfitsch, DVB1. 1998, 653, 655; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 68. 12 BGBl. IS. 2141, ber. BGBl. 1998 I S. 137. 13 BGBl. IS. 466. 14 BGBl. IS. 926, in der Fassung der Bekanntmachung vom 28.04. 1993 (BGBl. IS. 622). 15 Beschluß zur BR-Drs. 82/93, S. 4, lit. c. 16 Vgl. § 20 BauGB-MaßnG; § 246 a BauGB. 17 Vgl. zu den vorherigen Novellierungsüberlegungen das Bundesministerium ßr Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuches, Rn. 356-388 und Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 2 m. w. N. in Fn. 11.

Β. Begriffserklärungen

25

Regelung des § 38 BauGB a.F. und die Übernahme von Beschleunigungsmechanismen des BauGB-MaßnG in das BauGB.18 Konflikte zwischen der gemeindlichen Bauleitplanung und unterschiedlichen Fachplanungen können in zweierlei Weise auftreten: Bauleitplanung und Fachplanung können in einem Konkurrenzverhältnis stehen, wenn sie ein und dieselbe Fläche betreffen und sich nicht miteinander vereinbaren lassen, da beide bodenbezogen sind.19 Außerdem besteht die Möglichkeit, daß die Bauleitplanung einer Gemeinde sich nicht mit einer Fachplanung im Gebiet der Nachbargemeinde vereinbaren läßt. 20 Je nachdem, welche Planung die zeitlich frühere ist, ergeben sich unterschiedliche Lösungsmöglichkeiten der Kollisionsproblematik. Die Kollisionsproblematik ist Gegenstand dieser Arbeit. Sie beschäftigt sich folglich mit einem immer noch und - wegen der weiter an Zahl zunehmenden Fachplanungen21 - immer dringlicheren aktuellen Problem.

B. Begriffserklärungen und Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes Planung wird vielfach definiert als Zusammenfassung von Entscheidungsprämissen eines Exekutivorgans, durch die verschiedene zukünftige Einzelmaßnahmen derart abgestimmt werden, daß ein gewünschtes Ziel auf bestmögliche Weise erreicht wird. 22 Eine nähere, alle heterogenen Erscheinungsformen von Plänen umfassende Definition ist juristisch nicht ergiebig, da die einzelnen Planungsarten zu unterschiedlich sind, sich insbesondere auch keiner spezifischen Handlungsform bedienen, sondern in der Rechtsform von Gesetzen, Rechtsverordnungen, Satzungen, Verwaltungsakten und Verwaltungsvorschriften ergehen.23 Es ist deshalb sinn18

Dazu s. die Ausführungen im 2. Teil, A I und Β 12 b bb. 19 Birk, FS Geizer, S. 1,2; Blümel, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 6; Paetow, UPR 1990, 321, 321; Steinberg, DVB1. 1982, 13, 14; Brohm, FS Blümel, S. 79, 83. Hierfür nennt Stühler, JuS 1999,234,234 f. einige Beispiele, ζ. B. den Ausbau einer Bundesbahnstrecke im Konflikt mit der gemeindlichen Wohngebietsplanung. 20 Blümel, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 6; Paetow, UPR 1990, 321, 321; Steinberg, DVB1. 1982, 13, 14. 21

S. ζ. B. das Gesetz zur Regelung des Planungsverfahren für Magnetschwebebahnen (MP1G) vom 23. 11. 1994 (BGBl. I S. 3486), insbes. das Planfeststellungsverfahren in § 2 MP1G. 22 So schon Obermayer, VVDStRL 18, S. 144, 147 ff.; Ernst, DVB1. 1960, 344, 344 f.; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 37 f.; vgl. aus der neueren Literatur Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 4 m. w. N.; Roellecke, FS Rowedder, S. 425, 426 ff.; Herzog/Pietzner, Planung, Sp. 2503; Burgi, JZ 1994,654,655; Gassner, in: Kormann (Hrsg.), Konflikte baulicher Nutzungen, S. 39,43. 23 Vgl. Ossenbühl, 50. DJT, B, S. 1, 52; Wolff / Bachof/ Stober, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 7; Hoppe, FS Menger, S. 747, 750; Thiele, DÖV 1980, 109, 109 f.; Koch/Rubel, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1992, S. 48; Mayer/Kopp, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 26 I;

1. Teil: Einführung

26

voll, den Versuch einer Definition auf bestimmte - nämlich die hier interessierenden - Planungsarten zu begrenzen. 24 Bevor auf die Koordination der Bauleitplanung mit den verschiedenen Fachplanungen eingegangen wird, sind mithin zunächst die Begriffe Bauleitplanung und Fachplanung zu erläutern. Anschließend ist zu erklären, warum sich diese Arbeit auf raumbeanspruchende Fachplanungen beschränkt und inwiefern sich die Beschränkung auf den Untersuchungsgegenstand auswirkt.

I. Bauleitplanung Eine Definition des Begriffs der Bauleitplanung fehlt im BauGB. 2 5 Einigkeit besteht jedoch darüber, daß die Bauleitplanung aus zwei Elementen besteht: dem Flächennutzungsplan und dem Bebauungsplan.26 Die Bauleitplanung ist eine örtliche Gesamtplanung.27 Als solche regelt sie für ein bestimmtes Gebiet flächendeckend eine mehr oder weniger umfassende überfachliche Ordnung der Raum- und Bodennutzung. Dies geschieht durch Koordinierung der unterschiedlichen künftigen raumbedeutsamen Maßnahmen. 28 Die ÖrtErichsen, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 22 Rn. 6 f.; Ernst, in: Ernst/ Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 3 a; Braese, Gegenstromverfahren, S. 56; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 39 Rn. 2; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 6 f. 24 Ossenbühl, 50. DJT, B, S. 1, 52; Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 7; Leitner, Überörtliche Straßenplanung, S. 16; Voigt, Die Rechtsform staatlicher Pläne, S. 4 ff.; kritisch auch diesem Ansatz gegenüber Hoppe, in: Starck (Hrsg.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, S. 663,668. 25

Vgl. aber die abstrakte Umschreibung bei Leitner, Überörtliche Straßenplanung, S. 14; Schmidt-Aßmann, in: Ernst /Zinkahn /Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 11. * Vgl. § 1 II BauGB. 27 So die ganz überwiegende Meinung: Ernst, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 11; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 18; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 19, 21; Blümel, Planungsrecht, Sp. 2519; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 11; Hendler, JuS 1979, 618, 619 Fn. 13; Brohm, JuS 1986, 776, 777; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 9; Leitner, Überörtliche Straßenplanung, S. 22, 31 f.; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 322; Hoppe/Menke, RuL, Rn. 46; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 119; ders., in: Isensee/Kirchhof, HdbStR III, § 71 Rn. 23, 25; ders., FS v. Unruh, S. 562; ders., FS Menger, S. 748, 753; Paetow, UPR 1990, 321, 321= UTR Bd. 15, 101, 102; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 42; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 86, 89; Hohberg, Das Recht der Landesplanung; S. 54 f.; Götz, Bauleitplanung und Eigentum, S. 15; Hoppe/ Schiarmann, Rechtsschutz, Rn. 10; Brohm, FS Blümel, S. 79, 81 f.; ders., JuS 1986, 776, 777; Brenken /Schef er, Raumordnung und Landesplanung, S. 67; Fickert, Planung von Straßen, S. 3, 7; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 126 f. 28

Ernst, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 100; Brohm, JuS 1986, 776, 777; Hoppe, FS v. Unruh, S. 562; Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 5; Paetow, UPR 1990, 321, 321= UTR Bd. 15, 101, 102; Breuer, Hoheitliche raumgestal-

Β. Begriffserklärungen

27

lichkeit der Bauleitplanung liegt in deren Beschränkung auf das jeweilige Gemeindegebiet begründet.29 Nur einige wenige Stimmen widersprechen dieser Ansicht und schreiben die Bauleitplanung dem Bereich der Fachplanung zu. 30 Das ist darauf zurückzuführen, daß einige Autoren den Begriff der Gesamtplanung nicht gebrauchen, sondern Landesplanung und Fachplanung gegenüberstellen.31 Die Bauleitplanung fällt nach dieser Systematisierung unter den Begriff der örtlich begrenzten, aber sachlich umfassenden Fachplanung32, die nur unter städtebaulichen Gesichtspunkten erfolgt 33, nicht unter die überörtliche Landesplanung. Diese Ansicht verwendet somit lediglich andere Begrifflichkeiten, um die Bauleitplanung von der Raumordnung und Landesplanung abzugrenzen. Daß die Bauleitplanung inhaltlich nicht der überörtlichen Raumordnung und Landesplanung unterfällt, soll hier nicht bestritten werden. Insbesondere die Flächennutzungsplanung könnte aber in Abgrenzung zur Gesamtplanung unter den Begriff der Fachplanung gefaßt werden mit dem Argument, sie beziehe zwar alle raumrelevanten Planungen ein, aber nur unter dem „fachlichen Gesichtspunkt ihres Raumbezugs"; die Flächennutzungsplanung wäre dann nicht überfachlich. 34 Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß die Bauleitplanung gem. §§ 1 - 4 BauGB neben der konkreten Festlegung zulässiger Bodennutzung die gesamte städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets zu ordnen hat. Sie koordiniert die unterschiedlichsten Planungen - auch anderer Stellen - und gleicht differierende öffentliche und private Belange aus.35 Dies sind die Kennzeichen einer Gesamtplanung. tende Planung, S. 42; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 19; Hoppe/Schiarmann, Rechtsschutz, Rn. 10; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 89; Ossenbühl, 50. DJT, B, S. 1, 28; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 11; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 126 f.; Badura, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 39 Rn. 6; Leitner, Überörtliche Straßenplanung, S. 31. 29 Vgl. § 11 BauGB. 30 Zinkahn/Bielenberg: ROG, § 5 Rn. 14, S. 121 f.; Michel, Raumordnung und Raumplanung, S. 29 f., 74,78 ff.; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG, 1978, Einl. Anhang Rn. 55, ab der Ergänzungslieferung im Oktober 1989 wird der Begriff Fachplanung durch den der „Planung mit Raumbedeutung" ersetzt; Zweifel an der Einordnung der Bauleitplanung als Gesamtplanung bestehen auch bei Heigl/Hosch, Raumordnung und Landesplanung, Art. 1 BayLPIG Rn. 8. 31

Zinkahn/Bielenberg, ebd.; Bielenberg, ebd.; Michel, ebd. 32 Michel, Raumordnung und Raumplanung, S. 29 f.; 78 ff.; Zinkahn/Bielenberg, ROG, § 5 Rn. 14, S. 121. 33 Zinkahn/Bielenberg, ROG, § 5 Rn. 14, S. 121; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Einl. Anh. Rn. 55 spricht von der Lenkung der Grundstücksnutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten; vgl. auch schon Bielenberg, DVB1. 1967, 518 Anm. 24 a. 34 Lohr, Flächennutzuhgsplanung, S. 57 insbes. Fn. 174, S. 128; insofern ähnlich wie Zinkahn/Bielenberg, ROG, § 5 Rn. 14, S. 121, nach denen Bauleitplanung nur unter städtebaulichen Gesichtspunkten erfolgt.

28

1. Teil: Einführung

Man könnte versucht sein, noch detaillierter zu unterscheiden zwischen Ortsbzw. Stadtplanung einerseits und städtebaulicher Planung andererseits.36 Die Ortsplanung wäre dann eine überfachliche Gesamtplanung auf kommunaler Ebene, eine Raumplanung auf unterster Stufe. 37 Die städtebauliche Planung würde hingegen nur einen Ausschnitt kommunaler Gesamtplanung umfassen, indem sie sich nur mit der baulichen Gestaltung der Stadt beschäftigte. Sie wäre somit eine Fachplanung bzgl. des Bau- und Siedlungswesens.38 Aber selbst wenn ζ. B. ein Bebauungsplan nur wenige Festsetzungen trifft, etwa ein nicht qualifizierter Plan i.S. des § 30 I I BauGB, muß er das Gesamtverhältnis aller Belange im Auge behalten.39 Bei der Bauleitplanung in Form der Flächennutzungs- und Bebauungsplanung handelt es sich mithin um eine Gesamtplanung auf örtlicher Ebene.

II. Fachplanung Es existiert keine einheitliche Interpretation des Begriffs der Fachplanung.40 Einzelne Stimmen behaupten sogar, daß eine Definition bzw. Untergliederung „(noch) nicht möglich" sei.41 Festzuhalten bleibt jedenfalls, daß zumindest kein gesicherter Sprachgebrauch bzgl. des Terminus der Fachplanung besteht.42 Vereinzelt wird behauptet, auf einem „terminologisch alles andere als gesichertem Gebiet ( . . . ) könne es nicht Aufgabe begrifflicher Abgrenzungen sein, originelle neue Begriffsbestimmungen vorzuschlagen".43 Zwar wird für diese Arbeit nicht der Anspruch erhoben, eine neue, endgültige Definition der Fachplanung anzubieten. Der folgende Versuch einer Definition soll aber die Abgrenzung des hier behandelten Themas ermöglichen.

35 Hoppe, HdbStR III, § 71 Rn. 25; Ernst, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 11; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 89; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 129; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 7 f. 36 So etwa Gramke, „Raumordnung", S. 24 f.; Umlauf, Wesen und Organisation der Landesplanung, S. 191 ff. 37 Gramke, „Raumordnung", S. 24 f. 38 Gramke, „Raumordnung", S. 25; Umlauf, Wesen und Organisation der Landesplanung, S. 191, der jedoch bereits Ansätze einer regional integrierenden Planung im BBauG-Entwurf erkennt, S. 192 f. 39 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 89. 40

S. dazu im Folgenden. Kühling, DVB1. 1989, 221, 221; ähnlich Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung, S. 275; Weber, Planende Verwaltung, S. 9, 15. 42 Paetow, UPR 1990, 321, 321= UTR Bd. 15, 101, 101. 43 So Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung Bd. I, S. 16 zum Begriff der Raumordnung und Landesplanung.

Β. Begriffserklärungen

29

Um den Problemkreis des Verhältnisses der Bauleitplanung zur Fachplanung nicht von vornherein zu sehr zu verengen, ist der engsten vorgeschlagenen Definition des Fachplanungsrechts als „Planung und Zulassung von bodenbeanspruchenden Vorhaben der Infrastruktur - typischerweise durch Planfeststellung" 44 nicht zu folgen. Hierunter würden nur die Planungen von „Verkehrswegen (Straßen, Eisenbahn, Straßen- und U-Bahn, Wasserwege), Verkehrsanlagen (Flugplätze, Bahnhöfe) und anderen öffentlichen Infrastrukturanlagen (Abfallentsorgungseinrichtungen)" 4 5 fallen, die i.d.R. ohnehin zu den gem. § 38 BauGB privilegierten Fachplanungen zählen. Diese Definition würde also die vorliegende Untersuchung auf einen engen, bereits ausdrücklich normierten Bereich konzentrieren und sonstige planerische Entscheidungen außer Acht lassen 46 . Fachplanung soll hier weiter verstanden werden als raumbedeutsame 47 Planung, die durch Fachbehörden des Bundes und der Länder durchgeführt wird 4 8 und sich mit bestimmten abgegrenzten Sachmaterien oder -fragen befaßt 49 .

44 Paetow, UPR 1990, 321, 321= UTR Bd. 15, 101, 102; Gaentzsch, Öffentliches Baurecht, S. 56; ähnlich verengend auch Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 4, obwohl er unter Rn. 1 auch Schutzgebietsfestlegungen als Fachplanung definiert und Gaentzsch, WiVerw 1985, 235, 239, der dadurch den von ihm zu behandelnden Stoff begrenzt; unklar Hoppe/ Schiarmann, Rechtsschutz, indem sie unter Rn. 10, 15 als Fachplanung nur Planfeststellungen nennen, aber unter Rn. 14 die Planfeststellung dem ,3ereich" der Fachplanung zuschreiben; allein Planfeststellungen als Fachplanung behandelt Forsthoff, Verwaltungsrecht, Bd. I, S. 304. 45 Paetow, UPR 1990, 321, 321. 46 Näher zu sonstigen planerischen Entscheidungen s. unter 3., insbesondere die Argumentation zu Nutzungsregelungen unter d. 47 Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 2 III 1; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 89; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323 insofern widersprüchlich, als im ersten Absatz unter b) „durchweg" Raumbedeutsamkeit gefordert wird, im vierten Absatz unter b) aber nur noch „in der Regel raumbedeutsame Wirkung'*; Hoppe, FS v. Unruh, S. 561; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 1; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 42; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 59; Müller, Umweltschutz und kommunale Bauleitplanung, S. 209. 48 Ronellenfitsch, Einführung, § 2 III 1; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 5; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 89; Brohm, JuS 1986, 776, III f., der auch die Gemeinden zusätzlich als Fachplanungsträger benennt; Ley, Fachplanung, S. 684 bezeichnet alle öffentlichrechtlichen Körperschaften als Fachplanungsträger. 49 Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 5; Brohm, JuS 1986, 776, 777; Hoppe, FS v. Unruh, S. 561; ders., FS Menger, S. 748, 753; dersHdbStR III, § 71 Rn. 11; ders., in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 11, 100; ders./Schiarmann, Rechtsschutz, Rn. 15 ff.; ders./Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 4; Erbguth, NVwZ 1995, 243, 243 spricht von einem sektoralen Gestaltungsauftrag; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 106; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 42; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanung zur Raumordnung und Landesplanung, S. 59; Müller, Umweltschutz und kommunale Bauleitplanung, S. 209; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 126; Ley, Fachplanung, S. 684.

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1. Teil: Einführung 1. Raumbedeutsamkeit der Fachplanung

Das Kriterium der Raumbedeutsamkeit ist ein zentraler Begriff des Raumplanungsrechts. 50 Bzgl. der Raumbedeutsamkeit bzw. Raumbezogenheit der Fachplanung sind § 2 I I R O G 5 1 und/oder § 3 Nr. 6 R O G 5 2 heranzuziehen. § 2 I I ROG enthält materielle Grundsätze der Raumordnung 53 , deren Inhalt auf den Begriff der Raumbedeutsamkeit schließen läßt 5 4 . Ergiebiger ist die Legaldefinition des § 3 Nr. 6 ROG, die deshalb vorrangig zu betrachten ist. Raumbedeutsame Planungen i.S. des § 3 Nr. 6 ROG sind entweder solche, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen (sog. raumbeanspruchende Planung), oder solche, durch die die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflußt wird (sog. raumwirksame oder raumbeeinflussende Planung). 55 Zu den raumwirksamen Planungen zählen auch solche, die den Boden nicht beanspruchen. 56 Demzufolge können ζ. B. auch die Krankenhausbedarfsplanung und die Hochschulgesamtplanung als Fachplanung bezeichnet werden. 57 Bodenbeanspruchende Planungen sind hingegen immer auch raumwirksam; raumbeanspruchende Planungen sind also eine Teilmenge der raumwirksamen Planungen. 58 50 Brummund, DVB1. 1988, 77, 79; Hoppe/Menke, RuL, Rn. 157; Bielenberg/Erbguth/ Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 3 ROG Rn. 11; Heigl/Hosch, Raumordnung und Landesplanung, Art. 1 BayLPIG Rn. 47; David, Raumbedeutsamkeit, S. 43, 44; Braese, Gegenstromverfahren, S. 59; Zoubek, Das Raumordnungsverfahren, S. 40,43. 51 Noch zu § 2 I ROG a.F. (i.d.F. vom 28. 04. 1993 (BGBl. I S. 630), zul. geänd. durch Gesetz vom 23. 11. 1994 (BGBl. I S. 3486)): Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 1 II 2; Jochimsen u. a., Grundfragen, S. 18. 52 Noch zu § 3 I ROG a.F.: Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 24 f.; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 88; Jochimsen u. a., Grundfragen, S. 14 ff., 72 f. 53 Jochimsen u. a., Grundfragen, S. 11. 54 Auf einen Druckfehler ist es wohl zurückzuführen, daß Zoubek, Das Raumordnungsverfahren, S. 41 f. erklärt, „Die Begriffsbestimmung des § 2 I ROG umschreibt .raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen1,..."; denn Zoubek zitiert an dieser Stelle (Fn. 1 , S. 42) Jochimsen u. a., die auf der zitierten Seite die „Legaldefinition", also § 31 ROG behandeln. 55 Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, § 3 ROG Rn. 7; Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung, § 3 ROG Rn. 23; Gassner, in: Kormann (Hrsg.), Konflikte baulicher Nutzungen, S. 39, 43; Brohm, JuS 1986, 776, 777, auch Fn. 1; Brummund, DVB1. 1988, 77, 78; HoppeJMenke, RuL, Rn. 161; Jochimsen u. a., Grundfragen, S. 14 ff., 16 fordert eine „signifikante" Beeinflussung „oberhalb eines - letztlich politisch zu bestimmenden - Stellenwertes"; zustimmend Zoubek, Das Raumordnungsverfahren, S. 46 f. und Braese, Gegenstromverfahren, S. 62. 56 Brohm, JuS 1986,776,777; verengend auf sog. „einzelraumbezogene" Maßnahmen, die also nicht den „Gesamtraum" der Bundesrepublik betreffen, BVerwG, DVB1. 1987, 531, 532 ff. = DÖV 1987, 639, 639 f.= NJW 1987, 2389, 2391; zustimmend Brummund, DVB1. 1988, 77, 85. 57 So Gaentzsch, WiVerw 1985, 235, 239; Hoppe, HdbStR III, § 71 n. 26; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 2. 58 Brummund, DVB1. 1988, 77, 78; David, Raumbedeutsamkeit, S. 43, 52; Eusterbrock, Raumverträglichkeitsprüfung auf Bundesebene, S. 71; Hoppe /Menke, RuL, Rn. 161; a.A.:

Β. Begriffserklärungen

31

2. Sachbezogenheit der Fachplanung Innerhalb des Begriffs der Sachbezogenheit i.w.S. - also der Beschränkung der Fachplanung auf bestimmte abgegrenzte Sachmaterien - ist noch eine Differenzierung möglich zwischen vorhaben- bzw. projektbezogenen Planungen einerseits und sachbereichsbezogenen Planungen i.e.S. andererseits. 59 Die sachbereichsbezogenen Fachplanungen i.e.S. sind normative Planungsakte, je nach ihrer Verbindlichkeit Rechtsverordnungen oder Verwaltungsvorschriften. 60 Hierunter fallen ζ. B. die Ausweisung von Natur- und Landschaftsschutzgebieten gem. §§ 13, 15 BNatSchG oder von Wasserschutzgebieten gem. § 19 W H G . Die vorhabenbezogenen Fachplanungen durchlaufen ein förmliches Verfahren 61 in Form der Planfeststellung, einer die Planfeststellung ersetzenden Plangenehmigung oder einer Genehmigung mit planerischem Einschlag 62 . Vielfach begrenzt die Literatur den Begriff der Fachplanung insgesamt sogar auf solche vorhabenbzw. projektbezogenen Planungen. 63 Die Einordnung der sog. Genehmigungen mit planerischem Einschlag unter die Fachplanung ist umstritten. 64 Allenfalls komplexen Genehmigungsentscheidungen Kühling, Fachplanungsrecht, S. 2 f. Rn. 3, der die Begriffe bodenbeanspruchende und raumbezogene Planung synonym verwendet, was aber für ihn ohne Auswirkung bleibt, da er die Fachplanung auf Vorhaben der öffentlichen Infrastruktur begrenzt. 59 So Badura, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 39 Rn. 7. 60 So ζ. B. die Landschaftsplanung nach dem BNatSchG. Badura, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 39 Rn. 7. 61

Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 2 III 1,2 nennt sie „Fachplanungen i.e.S.". 62 Badura, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 39 Rn. 7; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 2 III 2; Battis, Öffentliches Baurecht, S. 28 f.; Paetow, UPR 1990, 321, 321 Fn. 5 = UTR Bd. 15, S. 101, 102 Fn. 5; Gaentzsch, Öffentliches Baurecht, S. 56 nennt nur die Planfeststellung; vgl. auch Kühling, DVB1. 1989, 221, 221; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 6 stellen fest, daß raumbedeutsame Unternehmergenehmigungen ebenso wie Planfeststellungen zur Fachplanung gerechnet werden können, obgleich dies nicht auf einen planerischen Gestaltungsspielraum schließen lasse, den sie auch der Planfeststellung absprechen; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 18; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 119 ff. 63

Forsthoff, Verwaltungsrecht, S. 304; Leitner, Überörtliche Straßenplanung, S. 22; Battis, Öffentliches Baurecht, S. 28; Ossenbühl, 50. DJT, B, S. 1, 28; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Kühling, DVB1. 1989, 221, 221; Paetow, UPR 1990, 321, 321; Gaentzsch, Öffentliches Baurecht, S. 56; Wolff/ Bachof/Stober, VerwR I, § 38 Rn. 15; wohl auch Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 71; diese Begrenzung nur für den Begriff der „Fachplanung i.e.S." trifft Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 2 III 1. « Dafür: s. Nachweise in Fn. 49 und Beckmann, DÖV 1987, 944,947 f.; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 926; Badura, BayVBl. 1976, 515, 515 für Genehmigungen nach Luftrecht, Atomrecht und ggf. Immissionsschutzrecht; dagegen: ausdrücklich Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 88, 386, 388; i.ü. werden Genehmigungen nicht als Fachplanung erwähnt, ζ. B. bei Brohm, JuS 1986, 776, III ff.; Hendler, JuS 1979, 618, 619.

32

1. Teil: Einführung

ist problemlos ein planungsrechtlicher Charakter zuzusprechen.65 Als Genehmigungen mit planerischem Einschlag werden angeführt: raumrelevante Unternehmergenehmigungen gem. §§ 7 ff. AtomG; § 6 BImSchG; §§ 51 ff. BBergG; § 4 EnWG a.F.;66 Verfahren gem. § 6 LuftVG 67 . Auch die Festlegung von Landessammelstellen gem. § 9 a ΙΠ AtG erfolgt gem. §§ 9, 9 a ΙΠ, 9 c AtG durch eine Genehmigung, so daß auch für diese im Gegensatz zu den gem. §§ 9 a III, 9 b AtG planfestzustellenden Anlagen des Bundes fraglich ist, ob sie unter den Begriff der Fachplanung fallen. 68 Bei Genehmigungen handelt es sich ebenso wie bei Planfeststellungen um Verwaltungsakte i.S. des § 35 VwVfG. Ein Unterschied besteht allein im jeweiligen Verfahren zum Erlaß dieser Verwaltungsakte. Zum Erlaß von Genehmigungen wird ein nichtförmliches Verwaltungsverfahren gem. § 9 VwVfG durchgeführt, während ein Planfeststellungsbeschluß im Rahmen der besonderen Verfahrensart „Planfeststellungsverfahren" i.S. des § 72 ff. VwVfG erlassen wird. Das Planfeststellungsverfahren enthält immer eine Abwägungsentscheidung zwischen den verschiedenen Belangen Betroffener. Bei einer Genehmigung ist das nicht zwangsläufig der Fall. Es sind folglich die einzelnen Genehmigungen, die als solche mit planerischem Einschlag bezeichnet werden, daraufhin zu untersuchen, ob sie Abwägungselemente enthalten, die einen planerischen Gestaltungsspielraum eröffnen. Die luftverkehrsrechtliche Genehmigung gem. § 6 LuftVG setzt sich aus zwei Teilregelungsbereichen zusammen, die durch die Sätze 1 und 2 des § 6 I I LuftVG bestimmt werden.69 Die in § 6 Π 2 LuftVG genannten Tatbestandsvoraussetzungen bedürfen einer strikten Beachtung; liegen sie nicht vor, ist die Genehmigung zu versagen.70 Eine Abwägung mit Belangen anderer Personen ist an dieser Stelle nicht möglich.71 § 6 Π 1 LuftVG verlangt hingegen, daß die geplante Maßnahme den Erfordernissen der Raumordnung72 entspricht und eine angemessene Berück65 Statt vieler s. Beckmann, DÖV 1987, 944,947. « Vgl. Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 16 I, §§ 28-31; ders., DÖV 1989, 737, 744; Beckmann, DÖV 1987, 944, 947; Steinberg, DVB1. 1982, 13, 14; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 926 wegen der Bindung an gesamtplanerische Vorentscheidungen, Rn. 1948,1952. 67 Vgl. Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 18 ff.; Steinberg, DVB1. 1982, 13, 14; Milger, Präklusion, S. 36; Wahl, BayVBl. 1976,515,515. 68 So Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 73. 69 Zur sog. „Doppelnatur" der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung, dçr keine Planfeststellung gem. § 8 LuftVG nachfolgt, s. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1713 m. w. N. 70 Wahl, DVB1. 1982, 51, 59; Badura, BayVBl. 1976, 515, 515 f.; ders., in: Rüthers/Stern (Hrsg.), Freiheit und Verantwortung im Verfassungsstaat, S. 31 ff.; Hartmann, Genehmigung und Planfeststellung für Verkehrsflughäfen, S. 111. 71

Hartmann, Genehmigung und Planfeststellung für Verkehrsflughäfen, S. 111.

72 § 6 II 1 LuftVG spricht entgegen der Neufassung des ROG durch das BauROG noch von „Raumordnung und Landesplanung". Insofern wird hier einer begrifflichen Anpassung des LuftVG vorgegriffen.

Β. Begriffserklärungen

33

sichtigung der übrigen dort angesprochenen Erfordernisse erfolgt. Mit der Berücksichtigungsklausel73 des § 6 Π 1 LuftVG werden Belange erfaßt, die „sich unterhalb der Versagungsgründe bewegen", aber angemessen berücksichtigt werden sollen. Um sachgerecht abwägen zu können, bedarf die Behörde eines planerischen Gestaltungsspielraums.74 Hinsichtlich der Berücksichtigung der Erfordernisse des Satzes 1 besteht somit eine planerische Gestaltungsfreiheit durch die Pflicht zur Abwägung aller in Betracht kommenden Belange.75 Der Genehmigung gem. § 6 LuftVG kommt daher ein planungsrechtlicher Charakter zu. 76 Die Genehmigung gem. § 6 BImSchG ist eine gebundene Entscheidung. Planerischen Charakter könnte sie über § 6 Nr. 1 i.V.m. § 5 1 BImSchG erhalten. So behaupten Stimmen in Rechtsprechung und Literatur, daß die Güterabwägung zum Zumutbarkeitsbegriff des § 5 I Nr. 1 BImSchG der Sache nach nichts anderes als planerische Abwägung sei.77 Die Abwägung im Rahmen der Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs zur Anlagengenehmigung unterscheide sich von der planerischen Abwägung innerhalb des Planungsermessens nur hinsichtlich der gerichtlichen Kontrollmöglichkeit. Die Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs sei voll gerichtlich nachprüfbar, die Ausübung des Planungsermessens könne nur auf Abwägungsfehler überprüft werden.78 Dem ist entgegenzuhalten, daß die volle gerichtliche Überprüfbarkeit eines unbestimmten Rechtsbegriffs gerade die Existenz von Entscheidungsalternativen unmöglich macht. Nur eine Entscheidung kannrichtigsein, so daß kein Abwägungsoder Planungsspielraum besteht. § 5 I Nr. 1 BImSchG läßt daher keine planerische Abwägung zu. 79

73

Hierzu zählt auch das „Entsprechenserfordernis" des § 6 II 1 LuftVG, vgl. Hartmann, Genehmigung und Planfeststellung für Verkehrsflughäfen, S. 110. 74 Hartmann, Genehmigung und Planfeststellung für Verkehrsflughäfen, S. 139; Scherg, Beteiligungsrechte der Gemeinden nach dem Luftverkehrsgesetz, S. 25 f. m. w. N. zu den unterschiedlichen Auffassungen in Rechtsprechung und Literatur bzgl. (nicht) planfeststellungspflichtiger Flugplätze; Ronellenfitsch, DVB1. 1984,501, 503. 75 Ausführlich hergeleitet durch Hartmann, Genehmigung und Planfeststellung für Verkehrsflughäfen, S. 112 ff.; Badura, BayVBl. 1976, 515, 515 f.; Lau, Rechtsschutz bei der Planung von Flughäfen, S. 101 f. m. w. N. τ* Ebenso Badura, BayVBl. 1976, 515, 516; ders., in: Rüthers / Stern (Hrsg.), Freiheit und Verantwortung im Verfassungsstaat, S. 31 ff.; Ronellenfitsch, DVB1. 1984, 501, 503; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 17 m. w. N.; Giemulla, ZLW 34 (1985), 44, 54; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 36; a.A. Geiger, NuR 1982, 127, 127 f., der jedoch nur von einer Genehmigung für einen planfeststellungsbedürftigen Flughafen ausgeht. 77 Beckmann, DÖV 1987, 944, 948; Murswiek, BVerwG, DVB1. 1984,476,478. ™ Beckmann, DÖV 1987,944,948.

Staatliche Verantwortung, S. 371;

w BayVGH, BayVBl. 1988, 111, 114; Weidemann, DVB1. 1994, 263, 271; Hösel/v. Ursner, Recht der Abfallbeseitigung, § 25 AbfG Rn. 5. 3 Dörries

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1. Teil: Einführung

Generell steckt im Vorsoigegedanken des § 5 I Nr. 2 BImSchG zwar auch eine planerische Komponente80, die aber nur zum Tragen kommen kann, wenn sie durch Rechtsverordnung oder Verwaltungsvorschriften konkretisiert wird. 81 Die eigentliche Planung ist dann in dieser Rechtsverordnung oder Verwaltungsvorschrift enthalten, z. B. im Luftreinhalteplan. 82 Auch § 5 I Nr. 3, 4 BImSchG räumen keinen planerischen Abwägungsspielraum ein. Der gebundene Charakter des § 6 BImSchG macht eine Standortalternativenpriifung unmöglich.83 Die Genehmigung gem. § 6 BImSchG hat daher keinen planerischen Charakter. Die Genehmigung gem. § 7 AtG ist eine Ermessensentscheidung. Ein der Behörde eingeräumtes Ermessen bedingt jedoch nicht zwangsläufig den planerischen Charakter der Entscheidung; vielmehr bedarf es einer auf umfassender Abwägung der betroffenen Belange beruhenden Gestaltungsfreiheit der Behörde, um ihrer Entscheidung planenden Charakter zuzubilligen.84 Das Ermessen der Behörde ist jedoch nicht frei, sondern pflichtgebunden (sog. „pflichtgemäßes Ermessen").85 Das bedeutet zum einen, daß die Behörde nicht willkürlich verfahren, sich nicht von sachfremden Motiven leiten lassen darf. 86 Zum anderen ist die Ermessensausübung auch nicht in das Belieben der Behörde gestellt.87 Das Ermessen ist durch die Zweckbestimmung des § 1 AtG gebunden.88 Es ist daher ζ. B. ausgeschlossen, daß die Behörde Zweckmäßigkeitserwägungen anstellt.89 Die Genehmigung nach § 7 AtG räumt daher kein abwägendes, planungsartiges Ermessen ein. 90 Das Ermessen des § 9 I I AtG entspricht dem des § 7 Π AtG. 91 Insofern kann daher auf die obigen Ausführungen verwiesen werden. Die Genehmigung gem. § 9 AtG ist daher ebenfalls keine planerische Entscheidung.

80 Damit begründet Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1957 den planerischen Einschlag der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. ei Jarass, BImSchG, § 5 Rn. 42. 82 Vgl. Jarass, BImSchG, § 5 Rn. 57. 83 Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 19 a. M

Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 7 f., 33. 85 Haedrich, Atomgesetz, § 7 Rn. 47 und ausführlich VOR § 3 Rn. 3 m. w. N. auch zu anderen Ansichten; Mattern/Raisch, Atomgesetz, § 7 Rn. 14; Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, § 7 Rn. 25. 86 Mattern/Raisch, Atomgesetz, § 7 Rn. 14; Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, § 7 Rn. 25. 87 Mattern/Raisch, Atomgesetz, § 7 Rn. 14; Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, § 7 Rn. 25. 88 Fischerhof, Dt. Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, § 7 Rn. 24 f.; Haedrich, Atomgesetz, § 7 Rn. 48; Mattern/Raisch, Atomgesetz, § 7 Rn. 14. 89 Mattern /Raisch, Atomgesetz, § 7 Rn. 14. 90

Haedrich, Atomgesetz, § 7 Rn. 48. A.A. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1987: Der weite Forderungskatalog des § 7 AtG rücke die Entscheidung in die Nähe einer Planungsentscheidung. Haedrich, Atomgesetz, § 9 Rn. 7; VOR § 3 Rn. 3 m. w. N.

Β. Begriffserklärungen

35

Gem. § 4 I EnWG a.F. waren der Bau, die Erneuerung, Erweiterung oder Stilllegung von Energieanlagen anzeigepflichtig. Sie konnten gem. § 4 Π EnWG a.F. von der zuständigen Behörde beanstandet und untersagt werden, wenn Gründe des Gemeinwohls es erforderten. § 4 EnWG a.F. war kein Genehmigungstatbestand, sondern hatte ausschließlich repressiven Charakter. 92 Sofern eine ausdrückliche Beanstandung oder Untersagung nicht erfolgte, war der Vorhabenträger in der Durchführung des Vorhabens frei. 9 3 Über § 4 EnWG a.F. fand eine sog. „Investitionskontrolle" statt. 94 M i t der Novellierung des Energiewirtschaftsrechts durch das Gesetz zur Neuregelung der Energiewirtschaft vom 24. 04. 1998 9 5 verzichtete der Gesetzgeber zugunsten des Ziels der Zurücknahme der Staatsaufsicht im Energiewirtschaftsrecht auf die bisherige Investitionskontrolle. 96 Es verblieb allein bei 92 Obernolte/Danner, Energiewirtschaftsrecht, § 4 EnWG, Anm. 3 c, S. 107 a; Anm. 3 d, S. 108; Tegethoff/Büdenbender/Klinger, Das Recht der öffentlichen Energieversorgung, § 4 EnWG, Anm. 1 Rn. 2 f.; Anm. 2 Rn. 2; Anm. 3 Rn. 2 m. w. N.; Büdenbender, Energierecht, Rn. 193 ff.; a.A. Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 55. « Auch bzgl. § 4 EnWG a.F. war fraglich, ob er planende Elemente enthielt. § 4 II EnWG a.F. war eine sog. „KoppelungsVorschrift". Sie verband den unbestimmten Rechtsbegriff „Gründe des Allgemeinwohls" mit den Ermessenstatbeständen „können beanstanden/untersagen" {Tegethoff/Büdenbender/Klinger, Das Recht der öffentlichen Energieversorgung, § 4 EnWG, Anm. 3 Rn. 4). Während die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs voll gerichtlich nachprüfbar war, hatte die Behörde bzgl. der Rechtsfolge einen Ermessensspielraum. Wie bereits erläutert, ließ das EnWG nur Maßnahmen repressiver Art zu, räumte der Behörde also nicht die Möglichkeit zur positiven Gestaltung der Energieversorgung (bei betrieblichen Maßnahmen der Unternehmen) ein (Tegethoff/Büdenbender/Klinger, Das Recht der öffentlichen Energieversorgung, § 4 EnWG, Anm. 3 d Rn. 2; Obernolte/Danner, Energiewirtschaftsrecht, § 4 EnWG, Anm. 3 d cc; Ludwig/Odenthal, Recht der Elektizitäts-, Gas- und Wasserversorgung, § 4 EnWG Rn. 30; Fischerhof, in: Brauchitsch/Ule, Verwaltungsgesetze VIII/2, Anm. ΙΠ zu § 4 EnWG; Henckel, Staatsaufsicht, S. 84). Die Energieaufsichtsbehörde durfte zwar eingreifen, wenn im Rahmen einer Interessenabwägung die konkreten Belange der Energieversorgung hinter andere Belange, ζ. B. die des Allgemeinwohls, zurücktraten (Tegethoff/Büdenbender/Klinger, Das Recht der öffentlichen Energieversorgung, § 4 EnWG, Anm. 3 d Rn. 2; a.A. Ludwig/Odenthal, Recht der Elektizitäts-, Gas- und Wasserversorgung, § 4 EnWG Anm. 36; Büdenbender, Energierecht, S. 68 f. Tz. 178 ff.; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 361 ff.; Obernolte/Danner, Energiewirtschaftsrecht, § 4 EnWG Anm. 3 d dd, ee). Diese Entscheidung konnte jedoch nur auf energiewirtschaftliche und umweltpolitische, nicht auf allgemeine volkswirtschaftliche, sozialpolitische, betriebswirtschaftliche oder ähnliche Gründe gestützt werden (vgl. Tegethoff/Büdenbender/Klinger, Das Recht der öffentlichen Energievesorgung, § 4 EnWG, Anm. 3 d Rn. 3; differenzierend: Evers, Das Recht der Energieversorgung, S. 110). Denn „Gründe des Gemeinwohls" i.S. § 4 II EnWG mußten dem Zweck der einzelnen Norm entsprechend ausgelegt werden (Tegethoff/ Büdenbender/Klinger, Das Recht der öffentlichen Energievesorgung, § 4 EnWG, Anm. 3 d Rn. 1; Obernolte/Danner, Energiewirtschaftsrecht, § 4 EnWG Anm. 3 d bb). Aus dem zuvor Gesagten ergibt sich, daß die Energieaufsichtsbehörde durch § 4 II EnWG a.F. kein freies, gestalterisches, sondern ein eng begrenztes Recht der Ermessensausübung hatte. Das Anzeige-, Beanstandungs- und Untersagungsverfahren des § 4 EnWG a.F. hatte somit keinen fachplanerischen Charakter. 94 Kühne/Scholtka, 95 BGBl. IS. 730. 96 Kühne/Scholtka, 3*

NJW 1998,1902, 1903. NJW 1998, 1902, 1903.

36

1. Teil: Einführung

der Genehmigungspflichtigkeit der Aufnahme der Energieversorgung gem. § 3 EnWG; § 5 EnWG a.F. Die Betriebsaufnahmegenehmigung ist als gebundene Genehmigung ausgestaltet.97 Mit der Investitionskontrolle wurde somit das einzige Element, das einer planerischen Entscheidung nahe kam, gestrichen. Das Energiewirtschaftsgesetz enthält also keine Genehmigung mit planerischem Einschlag. Bei der Zulassung eines Betriebsplans gem. § 55 I BBergG besteht kein Ermessensspielraum. Es existiert ein Zulassungsanspruch, sofern die Voraussetzungen erfüllt sind.98 Bei der Betriebsplanzulassung fehlt es somit mangels eines entsprechenden Abwägungsspielraums an einem planerischen Gestaltungsspielraum.99 Zusammenfassend ist daher zu den sog. „Genehmigungen mit planerischem Einschlag" festzuhalten, daß unter diesen nur die Genehmigung gem. § 6 LuftVG als Fachplanung bezeichnet werden kann. Nur diese wird daher im Rahmen dieser Arbeit näher betrachtet. Diejenigen Plangenehmigungen, die eine Planfeststellung ersetzen, sind ebenfalls zu untersuchen, denn der sachliche Prüfungsgehalt von Planfeststellung und Plangenehmigung ist in diesem Falle kongruent.100 Die Plangenehmigung hat die Rechtswirkungen der Planfeststellung. 101 Beide treffen dieselbe planerische Entscheidung in Gestalt eines Verwaltungsakts.102 Solche die Planfeststellung ersetzende Plangenehmigungen finden sich ζ. B. in § 3113 WHG; § 7 Ι Π AbfG; § 31 m KrW-/AbfG; § 8 Π LuftVG; § 41 IV 1 FlurbG; § 28 Ia PBefG; § 17 Ia FStrG; § 18 I I AEG; § 14IaWaStrG. Man könnte erwägen, zur Gruppe der vorhabenbezogenen Fachplanungen auch die baulichen Anlagen des Bundes und der Länder i.S. des § 37 I BauGB als eigenständige Kategorie zu zählen.103 Parallel zur Argumentation bei den Vorhabengenehmigungen mit planerischem Einschlag wäre dies nur möglich, wenn diese Standortfestlegungen eine planerische Ermessensentscheidung beinhalteten. Darüber besteht keine einheitliche Auffassung in Rechtsprechung und Literatur. Insbesondere die Literatur vertritt die Auffassung, das Tatbestandsmerkmal der Erforderlichkeit i.S. des § 37 I BauGB enthalte keine Abwägung der betroffenen Interessen; diese sollten erst im Rahmen des der Verwaltungsbehörde eingeräumten Er97 Salje, NVwZ 1998, 916,918 f. 98 Boldt/Weller, BBergG, § 55 Rn. 4; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 19 m. w. N., die sich auf § 51 BBergG beziehen. 99 Vgl. auch Boldt/Weller, BBergG, § 55 Rn. 53. 100 Steinberg, Fachplanung, § 6 II 1, S. 299; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 54. 101

Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2076. 102 BVerwGE 64, 325, 330; Steinberg, Fachplanung, § 6 II 1, S. 300. 103 Diese sind ähnlich wie die in § 38 BauGB behandelten Planfeststellungen und diese ersetzenden Plangenehmigungen materiell privilegiert, gehen also der Bauleitplanung insoweit vor. Dazu vgl. Gassner, NVwZ 1993, 1045, 1046, 1048; Ritgen, DÖV 1997, 1034, 1041; OVG NW, OVGE 35, 208, 209 m. w. N. und die Ausführungen zu § 1 III LBG unten 2. Teil B U I 1.

Β. Begriffserklärungen

37

messens geprüft werden. 104 Nach der Rechtsprechung und einem Teil der Literatur ist die Abwägung bereits bei der Prüfung der Erforderlichkeit vorzunehmen; das Vorhandensein eines Ermessensspielraums wird abgelehnt.105 Aufgrund seiner besonderen öffentlichen Zweckbestimmung ist ein Vorhaben gem. § 37 I BauGB nach verbreiteter Ansicht zwar auf einen bestimmten Standort angewiesen.106 Insoweit kann es aber nur auf einen gemeindescharf, nicht auf einen parzellenscharf bestimmten Standort ankommen.107 Schon allein aufgrund dieser Tatsache könnte ein Planungsermessen bzgl. der Standortwahl bestehen. Die Frage des Ermessens muß an dieser Stelle jedoch nicht abschließend geklärt werden. Jedenfalls handelt es sich bei der Errichtung von Anlagen nach § 37 I BauGB nicht um eine gesonderte Kategorie der FacAplanung, sondern um bauplanungsrechtliche Bestimmungen, die ähnlich § 38 BauGB auf einzelne Kategorien der Fachplanung anwendbar sind. 108 Als solche wird sie nicht in die folgende Untersuchung eingestellt.

3. Systematisierungen der Fachplanung In der Literatur finden sich unterschiedliche Systematisierungen der Arten der Fachplanung. Im Folgenden soll deshalb zunächst das dieser Untersuchung zugrundeliegende dreigliedrige System erläutert und von anderen Systemen abgegrenzt werden.

a) Dreigliedriges

System

Innerhalb der hier gewählten weiten Definition der Fachplanung werden im Folgenden drei Gruppen unterschieden109: 104 Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 110; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 37 Rn. 14. 105 BVerwG, NVwZ 1992,479,479; OVG NW, NWVB1. 1991, 420,421; OVG Lüneburg, BRS 46 Nr. 157, S. 346, 348; Steinberg, Fachplanung (1. Aufl.), S. 325 Rn. 9; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 37 Rn. 6 f.; Hoppe, DVB1. 1983, 1077, 1082; tendenziell ebenso Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 37 Rn. 8. 106 BVerwG, ZfBR 1991, 243, 243; OVG Lüneburg, BRS 40, Nr. 157, S. 357, 359; BRS 49 Nr. 63, S. 149, 154; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 37 Rn. 8; Mainczyk, BauGB, § 37 Rn. 1. 107 Ritgen, DÖV 1997, 1034, 1035, 1037. io» Vgl. ζ. B. unten 2. Teil Β I 2 aa die nicht nach § 38 BauGB privilegierte Planfeststellung und Ritgen, DÖV 1997, 1034, 1038 a.E., der nur eine Parallele zum Fachplanungsrecht aufstellt. 109 So auch Hendler, JuS 1979, 618, 619; ders., NuR 1981, 41, 41; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 12 f.; Hoppe, HdbStR IU, § 71 Rn. 26; Burgi, JZ 1994, 654, insbes. Fn. 1; ähnlich Gaentzsch, Öffentliches Baurecht, S. 56, 60, der zwar nur die Planfeststellungen als Fachplanung bezeichnet, daneben aber noch „weitere fachliche Bereichsplanungen und Be-

38

1. Teil: Einführung

1. Planfeststellungen zum Bau bestimmter Anlagen und die diese Planfeststellungen ersetzenden Plangenehmigungen 2. Nutzungsregelungen durch die Festsetzung von Schutzgebieten 3. sonstige Fachplanungen. Unter die erste Gruppe (Planfeststellungen) fällt die Aufstellung verbindlicher Pläne zur Errichtung spezieller Anlagen110, im wesentlichen die unter der engsten Definition der Fachplanung bereits genannten Infrastrukturmaßnahmen. 111 reichsfestlegungen" nennt, worunter er geschützte Gebiete nach dem Naturschutzgesetz, die Landschaftsplanung, den Denkmalschutz und Schutzbereiche gem. § 9 FStrG; § 19 WHG; § 49 BImSchG; § 12 LuftVG und nach SchutzbG faßt. uo Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 43; Hendler, JuS 1979, 618, 619; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 12; Hoppe, HdbStR III, § 71 Rn. 26\ Müller, Umweltschutz und kommunale Bauleitplanung, S. 209; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 136 Fn. 92. in S. oben Β II. Dazu zählte auch die Planfeststellung von Fernmeldelinien gem. § 7 ff. TelegraphenwegeG (vgl. Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 19 f.; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 19; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 20 f.; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 96 ff., 100). Diese Planfeststellung ist durch § 100 III TKG ersatzlos gestrichen worden. § 50 ΙΠ 1 TKG fordert mittlerweile lediglich die Zustimmung der Träger der Wegebaulast, um neue Telekommunikationslinien zu verlegen oder vorhandene zu ändern. Bei dem gem. § 50 ΙΠ 1 TKG geschaffenen Institut handelt es sich mithin nicht mehr um eine Fachplanung in Form der Planfeststellung. Der Planfeststellungsbeschluß als VA wurde durch eine Zustimmung ersetzt. Diese Zustimmung könnte nach dem dreigliedrigen System allenfalls als sonstige Fachplanung einzustufen sein. Es ist aber fraglich, ob die Zustimmung gem. § 50 III TKG überhaupt einen planerischen Gestaltungsspielraum eröffnet. Schon die Rechtsnatur der Zustimmung ist schon insofern problematisch, als sie nur dann eine außenwirksame Regelung, also einen VA, darstellt, wenn sie gegenüber dem Betroffenen einen eigenständigen Regelungsgehalt besitzt (Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 125, 127; Schultz, Zuständigkeiten und Mitwirkungsformen im baurechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 29 f.). Eine solche „inkongruente Prüfungskompetenz" liegt vor, wenn der Behörde, deren Zustimmung es bedarf, bestimmte Aufgaben zur alleinigen Wahrnehmung übertragen sind oder sie allein besondere Gesichtspunkte geltend zu machen hat. Ist die Zustimmung zur abschließenden Entscheidung einer anderen Behörde erforderlich, handelt es sich im Zweifel um ein Verwaltungsinternum (Schultz, Zuständigkeiten und Mitwirkungsformen im baurechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 29 f.). I.d.R. ist die Zustimmung nur eine solche verwaltungsinterne Erklärung (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 30). Die Zustimmung nach § 50 III 1 TKG obliegt dem Träger der Wegebaulast, also i.d.R. den Gemeinden (Büchner/Ehmer u. a., TKG, § 50 Rn. 35; Etling-Ernst, TKG, § 50 Rn. 14; Schütz, NVwZ 1996, 1053, 1054). Diesen könnten aufgrund ihrer Planungshoheit insbesondere städtebauliche Gesichtspunkte zur alleinigen Geltendmachung übertragen sein. So vertritt die Literatur - allerdings ohne Begründung - die Ansicht, bei der Zustimmung handele es sich um einen VA (Büchner/Ehmer u. a., TKG, § 50 Rn. 39; EtlingErnst, TKG, § 50 Rn. 15). Zwar ist nach dem Wortlaut des § 50 III 1 TKG („Die Verlegung neuer Telekommunikationslinien und die Änderung vorhandener Telekommunikationslinien bedürfen der Zustimmung der Träger der Wegebaulast.") die Zustimmung des Wegebaulastträgers für die Entscheidung der zuständigen Bundesbehörde zur Verlegung oder Änderung von Telekommunikationslinien erforderlich. Die Zustimmung gem. § 50 III 1 TKG könnte somit eine rein verwaltungsinterne Erklärung sein. Dafür könnte auch sprechen, daß eine

Β. Begriffserklärungen

39

Nutzungsregelungen setzen bestimmte territoriale Bereiche fest, für die besondere rechtliche Regelungen - insbesondere hinsichtlich der Bodennutzung - gelten, wodurch eine Vielzahl von Nutzungen koordiniert wird. 1 1 2 Einerseits verbieten oder beschränken sie die Zulässigkeit raumbedeutsamer Nutzungen, die den entsprechenden Fachbelangen widersprechen, andererseits begründen sie - durch die Ermöglichung von Duldungsgeboten - die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen, die der Wahrnehmung von Fachbelangen dienen. 1 1 3 Zu den Nutzungsregelungen zählen u. a. die Festsetzung von Wasserschutzgebieten gem. § 19 W H G , Natur- und Landschaftsschutzgebieten gem. §§ 13, 15 BNatSchG und militärischen Schutzgebieten gem. § 1 ff. SchutzbG. 114

Forderung des Bundesrats bestand, die Verlegung und Änderung von Telekommunikationslinien einem Genehmigungsvorbehalt zu unterwerfen unter der Voraussetzung der Zuständigkeit der Gemeinden (vgl. BT-Drs. 13/4438, S. 16). Hier wäre die Zustimmung interne Maßnahme zur Vorbereitung des außenwirksamen Genehmigungs-VA einer Landesbehörde, der die eigentliche Konfliktbewältigung leistete (vgl. BT-Drs. 13/4438, S. 16). Trotzdem dieser Vorschlag nicht angenommen wurde, könnte die Rechtsnatur der Zustimmung parallel zu diesem übernommen worden sein. Dagegen könnte aber wiederum der Wortlaut des § 50 III 3 TKG sprechen. Danach kann die Zustimmung mit technischen Bedingungen und Auflagen versehen werden. Solche werden typischerweise einem VA beigefügt (vgl. § 36 VwVfG). Eine Entscheidung kann hier dahinstehen, wenn selbst die Zustimmung als VA keine planerische Komponente enthielte. Jedenfalls für die unterirdische Leitungsverlegung steht dem Wegebaulastträger kein Ermessen, erst recht also kein planerischer Gestaltungsspielraum, zu (Büchner/Ehmer u. a., TKG, § 50 Rn. 39; BT-Drs. 13/3609, S. 49, Schütz, NVwZ 1996, 1053, 1054). Lediglich bei der Verlegung oberirdischer Leitungen sind die Interessen der Lizenznehmer mit denen der Wegebaulastträger abzuwägen (BT-Drs. 13/3609, S. 49; EtlingErnst, TKG, § 50 Rn. 14; Schütz, NVwZ 1996, 1053,1054). Die Interessen der Wegebaulastträger betreffen nicht nur technische, mit Bau und Unterhaltung der Straßen zusammenhängende, sondern auch städtebauliche Fragen (Schütz, NVwZ 1996, 1053, 1054; BT-Drs. 13/ 3609, S. 49). Insofern findet also seitens des Wegebaulastträgers eine abwägende Ermessensentscheidung statt (Büchner/Ehmer u. a., TKG, § 50 Rn. 41). Mit der Zustimmung entscheidet der Wegebaulastträger jedoch nur über das „ob" der Verlegung der Telekommunikationslinie auf einer bestimmten Strecke. Selbst bei Versagung der Zustimmung obliegt ihr keine Befugnis zur Alternativplanung oder zur generellen Absage an die Telekommunikationslinie. Die Telekommunikationslinie selbst steht also trotz abwägenden Ermessens nicht zur Disposition des Wegebaulastträgers (Schütz, NVwZ 19%, 1053, 1054). Die Zustimmung gem. § 50 III TKG enthält somit keine frei gestaltende, planerische Komponente. Im Gegensatz zu ihrem Vorläufer - der Planfeststellung gem. § 7 ff. TelegraphenwegeG - ist sie hier daher unabhängig von ihrer Rechtsnatur als Fachplanung nicht zu berücksichtigen (i.E. ebenso Lohr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, § 38 Rn. 19. Vgl. ebenfalls Rn. 20 zur im Regierungsentwurf vorgesehenen, aber bisher nicht umgesetzten Planfeststellung für Höchstspannungsfreileitungen). 112 Hoppe, HdbStR III, § 71 Rn. 26; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 43, 156; Hendler, JuS 1979, 618, 619; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 12; Müller, Umweltschutz und kommunale Bauleitplanung, S. 209; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 136 Fn. 92. 113 Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 156. ι " Hendler, JuS 1979, 618, 619; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 12; Hoppe, HdbStR III, § 71 Rn. 26; Winkler, AgrarR 1972, 189, 193.

40

1. Teil: Einführung

Die rechtliche Qualifikation von Schutzbereichsanordnungen gem. § 1 ff. SchutzbG ist umstritten. Vereinzelt wird diese Anordnung als VA eingestuft. 115 Nach ganz überwiegender und richtiger Ansicht handelt es sich bei der Schutzbereichsanordnung nach § 1 ff. SchutzbG um eine Rechtsnorm in Form der Rechtsverordnung. 116 Denn die Anordnung enthält weder die konkrete Regelung eines Einzelfalles 117 noch ist der von ihr betroffene Personenkreis bestimmt oder individuell bestimmbar. 118 In die Abwägung vor Erlaß einer Schutzbereichsanordnung sind wesentliche öffentliche Belange und die Interessen Betroffener einzustellen. Die Abwägung ist ein wesentliches Element planerischer Gestaltungsfreiheit. 119 Indem eine Schutzbereichsanordnung zur Folge hat, daß in diesem Gebiet die Benutzung von Grundstücken beschränkt i s t 1 2 0 , ist sie als eine Nutzungsregelung zu qualifizieren. Auch

Bodenbelastungsgebiete

BodSchG

122

; § 13 BodSchG B W

gem. 123

§

9

II

SächsEGAB 1 2 1 ;

§ 22

Bin

fallen als Rechtsverordnungen 124 in die Grup-

pe der Nutzungsregelungen 125 . Sinn und Zweck dieser Bodenbelastungsgebiete ist us Etwa Franz, DVB1. 1969, 549, 549 f.; Schalburg, SchutzbG, § 2 Anm. 2; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 38. ne BVerwGE 30, 287, 290 f. = BVerwG, DVB1. 1969, 547, 548; Tiemann, NVwZ 1984, 759, 761 m. w. N. zu unveröffentlichter Rechtsprechung in Fn. 13. 117 BVerwGE 30, 287, 290 f. = BVerwG, DVB1. 1969, 547, 548; Tiemann, NVwZ 1984, 759, 761 m. w. N. "β Tiemann, NVwZ 1984,759,761 m. w. N. 119 Tiemann, NVwZ 1984,759, 761 m. w. N. 120 Tiemann, NVwZ 1984,759, 759 f. 121 Erstes Gesetz zur Abfallwirtschaft und zum Bodenschutz im Freistaat Sachsen (EGAB) vom 12. 08. 1991 (GVB1. S. 306), geändert durch Art. 6 d SächsAufbauG vom 04. 07. 1994 (GVB1. S. 1261). 122 Berliner Gesetz zur Vermeidung und Sanierung von Bodenverunreinigungen (Berliner Bodenschutzgesetz - Bin BodSchG) vom 10.10.1995 (GBl. S. 646). 123 Baden-württembergisches Gesetz zum Schutz des Bodens (Bodenschutzgesetz BodSchG) vom 24. 06. 1991 (GBl. S. 434). 124 Schlabach, VB1BW 1996,408,408. 125 Das Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG) vom 17. 03. 1998 (BGBl. I S. 502) findet nur Anwendung, soweit Vorschriften des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts die Einwirkungen auf den Boden nicht regeln, § 3 I Nr. 9 BBodSchG. Vgl. Peine, UPR 1997, 53, 54. Da die baurechtlichen Vorschriften umfassende bodenrechtliche Regelungen zur Nutzung des Bodens treffen, findet das BBodSchG für die Bauleitplanung keine direkte Anwendung (Kratzenberg, UPR 1997, 177, 180. Zur Subsidiarität des BBodSchG s. Holzwarth/Radtke/ Hilger, BBodSchG, § 3 Rn. 3, 16). Selbst wenn ein Sanierungsplan gem. § 13 ff. BBodSchG erstellt und für verbindlich erklärt wird, schließt dieser andere behördliche Entscheidungen nur mit ein, wenn ein Einvernehmen mit der zuständigen Behörde erzielt wurde, § 13 V I BBodSchG. Zur Konzentrationswirkung des Sanierungsplans s. Holzwarth/Radtke/Hilger, BBodSchG, § 13 Rn. 18 ff. Die Ausweisung von Bodenbelastungsgebieten kennt das BBodSchG nicht. § 21 III BBodSchG ermächtigt die Länder, Bodenschutzgebiete zu bestimmen. Bodenschutzpläne in diesem Sinne sind die Bodenbelastungsgebiete gem. § 13 BodSchG BW; § 22

Β. Begriffserklärungen

41

- im Gegensatz zur Festsetzung von Natur- und Wasserschutzgebieten etc. - zwar nicht der vorbeugende Umweltschutz, sondern die Behebung bereits vorhandener Umweltbelastungen.126 Inhaltlich ermöglichen die Bodenbelastungsgebiete aber den übrigen Schutzgebieten entsprechende Regelungen, wie etwa Verbote oder Beschränkungen der Bodennutzung (§ 22 II Nr. 2 Bin BodSchG; § 13 I I Nr. 1,2 BodSchG BW; § 9 Π SächsEGAB)127. Sie sind daher ebenso wie diese in die Kategorie der Nutzungsregelungen einzustellen.128 Die dritte Gruppe (sonstige Fachplanung) ist ein Auffangtatbestand, unter den alle Fachplanungen fallen, die sich nicht den beiden ersten Gruppen subsumieren lassen.129 Beispiele hierfür sind die Bezeichnung gem. § 1 m LBG 1 3 0 , die Landschaftsplanung gem. § 5 ff. BNatSchG131, die Schulentwicklungsplanung gem. § 26 Nds. SchulG, wasserwirtschaftliche Pläne gem. §§ 36, 36 b WHG, Luftreinhaltepläne gem. § 47 BImSchG, Abfallentsorgungs- bzw. Abfallbewirtschaftungsund Abwasserbeseitigungspläne gem. § 6 AbfG/§ 29 KrW-/AbfG; § 18 a ΠΙ WHG oder die Krankenhausbedarfsplanung gem. § 6 KHG. 1 3 2 Auch der Flurbereinigungsplan gem. § 58 11 FlurbG zählt zu den sonstigen Fachplanungen, soweit er nicht schon als Planfeststellung erfaßt ist. 133 Er bestimmt als Ergebnis des Flurbereinigungsverfahrens 134, wie das Flurbereinigungsgebiet tatsächlich und rechtlich Bin BodSchG; § 9 SächsEGAB (Holzwarth/Radtke / Hilger, BBodSchG, § 21 Rn. 5). I.ü. s. zum Verhältnis BBodSchG - Landesrecht: Kobes, NVwZ 1998, 786,787. 126 Schlabach, VB1BW 1993, 121, 126; ders., VB1BW 1996, 408, 409; Spilok, BodSchG, § 13 Rn. 1; ebenso zu der entsprechenden Regelung des § 297 UGB-BT: Peine, UGB-BT, S. 605 f. und Erbguth/Stollmann, SächsVBl. 1995,49,51. 127 Spilok, BodSchG, 4. Abschnitt, vor § 13; zur Auslegung des § 9 II SächsEGAB anhand § 13 BodSchG BW s. Erbguth/Stollmann, SächsVBl. 1995, 49, 52; dies, UPR 1996, 281, 287; Schlabach, VB1BW 1996,408,408 f. 128 Die Möglichkeit, neben den Bodenbelastungsgebieten noch Bodenschutzgebiete zu schaffen, hat der baden-württembergische Gesetzgeber geprüft, aber verworfen, da überwiegend die hinreichende Möglichkeit zur speziellen Schutzgebietsausweisung besteht bzw. es i.ü. nicht möglich sei, die Probleme normativ klar zu fassen (LT-Drs. 10/4450, S. 212; 10/ 5354, S. 30; Schlabach, BWVP 1990, 153, 156; Ziegler, NVwZ 1991, 1154, 1155; zu möglichen Schutzgebietsausweisungen vgl. Schlabach, VB1BW 1993, 121,126 Fn. 64). 129 Hendler, JuS 1979, 618, 619; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 12; Hoppe, HdbStR III, § 71 Rn. 26. 130 Ronellenfitsch, DÖV 1994, 45, 50; Geiger, BayVBl. 1981, 641, 643, 644 f.; ders., DÖV 1982,648, 648; Wallraven-Lindl/Strunz, UPR 1997,94, 94. 131 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 129; ders., Öffentliches Baurecht, S. 60 f.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, §§ 161, 32; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2060; Breuer, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 65; a.A. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 14. 132 Hendler, JuS 1979,618, 619; Hoppe, HdbStR III, § 71 Rn. 26; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 12; Schmidt-Aßmann, DÖV 1990,169, 171. 133 So der Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan gem. § 41 I FlurbG, der gem. § 58 I 2 FlurbG in den Flurbereinigungsplan aufzunehmen ist. 134 § 58 I 1 FlurbG.

42

1. Teil: Einführung

neu „gestaltet" w i r d . 1 3 5 Gem. § 61 FlurbG bewirkt der Flurbereinigungsplan einen „Rechtsübergang außerhalb des Grundbuchs". 136

b) Viergliedriges

System

Als Alternative zum dreigliedrigen System könnte man die Fachplanungen differenzierter unterteilen, nämlich in vier Gruppen. Dann bildeten zunächst diejenigen Fachplanungen eine eigenständige Gruppe, die nur behördeninterne Bedeutung haben, und für deren Aufstellung es keine Vorschriften gibt, sog. „nichtförmliche und unverbindliche Fachplanungen" 137 bzw. „einfache Fachplanung e n " 1 3 8 . Sie dienen i.d.R. der Vorbereitung späterer verbindlicher Planungen und Einzelmaßnahmen. 139 Solche Planungen ohne Außenwirkung sind ζ. B. Schulentwicklungspläne gem. § 26 Nds. SchulG 1 4 0 , Krankenhausbedarfspläne gem. § 6 K H G 1 4 1 , Linienbestimmungsverfahren gem. § 16 F S t r G 1 4 2 , Abfallentsorgungs-/ Abfallwirtschaftspläne gem. § 6 A b f G / § 29 KrW-/AbfG, sofern ihnen über Landesrecht keine Außen Wirkung zuerkannt w i r d 1 4 3 , Lärmminderungspläne gem. § 47 a B I m S c h G 1 4 4 , wasserwirtschaftliche Rahmenpläne gem. § 36 W H G 1 4 5 , 135

§§ 1, 371 1 FlurbG; vgl. auch Kauch/Roer, 136 Seehusen/Schwede, FlurbG, § 61 Rn. 3.

Bauleitplanung und Fachplanung, S. 94.

137 Brohm, JuS 1986, 776,778. 138 Wahl, Integration der Umweltplanungen, S. 50 f. 139 Brohm, JuS 1986, 776, 778. 140 Noch zu § 18 Nds. SchulG a.F. vgl. Wolff/ Bachof/Stober, mer, DVB1. 1970, 305, 306 ff.

VerwR I, § 56 Rn. 19; Wim-

141 Vgl. Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 19; BVerwGE 72, 38,45. 142 Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 88; Wolff /Bachof /Stober, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 19; Kodal/Krämer, Straßenrecht, Kap. 33, Rn. 18, 18.1, 18.2, 19: verwaltungsinterne Regelung, die nur für die Bundesauftragsverwaltung verbindlich ist. 143 Vgl. Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 173: Außenwirkung nur über Landesrecht; Hösel/v. Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, § 6 AbfG Rn. 20: Richtlinie für Behördenentscheidungen, sofern nicht für verbindlich erklärt; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 38 „i.d.R. keine Außenwirkung", Rn. 88; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 3, § 28 Rn. 57; § 2 Rn. 3; Franßen, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 399, 430; BVerwG, NVwZ 1989,458,459. 144 Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 89. 145 Verwaltungsanweisung in Form von Verwaltungsvorschriften für Wasser- und andere Behörden; vgl. Begründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts (WHG), BT-Drs. 2/2072, S. 35, 36; Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 172; ders., in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 143; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 107; Honert/Rüttgers, Landeswassergesetz Nordrhein-Westfalen, § 20 Anm. 2; Rüttgers, Städte- und Gemeinderat 1981, 206, 206; Peters, UPR 1988, 325, 326; Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 149; ders., Wasserrecht, Rn. 399: nur verwaltungsinterne ΒindungsWirkung für die Behörde; Wolff /Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 18; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 107 m. w. N.; Czychowski, WHG, § 36

Β. Begriffserklärungen

43

schließlich Bewirtschaftungspläne gem. § 36 b W H G 1 4 6 und Abwasserbeseitigungspläne gem. § 18 a W H G 1 4 7 , sofern sie nicht durch Landesrecht für verbindlich erklärt werden. Für die vier zuletztgenannten Fachplanungen findet sich andernorts 148 auch die Bezeichnung als Umweltfachplanung i.e.S. oder umweltspezifische Fachplanung. Verbindliche Abfallentsorgungspläne, also solche mit Außenwirkung, bestehen ζ. B. in Bremen und Hessen. 1 4 9 Verbindliche Bewirtschaftungspläne i.S. des § 36 b W H G finden sich u. a. in Bremen, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein 150 , verbindliche Abwasserbeseitigungspläne i.S. des § 18 a W H G ζ. B. in Nordrhein-Westfalen und Hessen 151 . Eine Zuordnung „der" BeRn. 3 a.; Sieder /Zeitler/Dahme, WHG, § 36 Rn. 6: Verwaltungsanweisung an Wasser- und andere Behörden, ζ. B. Bauaufsichtsbehörden. 146 Der Bewirtschaftungsplan bindet zunächst nur die Wasserbehörden selbst, kann aber nach § 36 b V 2 WHG auch für andere Behörden für verbindlich erklärt werden. Vgl. Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 172 Verbindlichkeit über Landesrecht; ders., in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 144; Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 150; ders., Wasserrecht, Rn. 406 m. w. N.; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 126 mit zahlreichen weiteren Nachweisen; Hoppe /Beckmann, Umweltrecht, § 21 Rn. 146; Rüttgers, Städte- und Gemeinderat 1981, 206, 207; Kloepfer/Meßerschmidt, Innere Harmonisierung des Umweltrechts, S. 112; Czychowski, WHG, § 36 b Rn. 7; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 36 b Rn. 10, 35; einschränkend zur Verbindlicherklärung durch VerwaltungsVorschriften: Salzwedel', ZfW 1979,25,27. 147 Abwasserbeseitigungspläne binden ebenfalls zunächst nur die Wasserbehörden, können aber gem. § 18 a III 3 WHG für verbindlich erklärt werden für andere Körperschaften des öffentlichen Rechts und z.T. auch für Privatpersonen. Vgl. Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 173, Außenwirkung über Landesrecht; Henseler, Abwasserbeseitigung, S. 256, 259; Breuer, Wasserrecht, Rn. 310; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 149, 151; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 21 Rn. 117; Czychowski, WHG, § 18 a Rn. 38; Rüttgers, Städte- und Gemeinderat 1981, 206, 208 f.; Sieder/Zeitler/ Dahme, WHG, § 18 a Rn. 36; Ronellenfitsch, DÖV 1989,737, 743 m. w. N. in Fn. 80; Peters, BW VP 1990, 11, 13. 148 Schmidt-Aßmann, DÖV 1990,169, 171; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 48. 149 Die Verbindlicherklärung kann durch Gesetz oder Rechtsverordnung erfolgen. Verbindlicherklärungen durch Rechtsverordnung s. ζ. B. § 5 Abs. 1 BremAGAbfG und die VO über die Verbindlicherklärung des Teilabfallbeseitigungsplans des Landes Bremen für Anlagen im Bereich der Stadtgemeinde Bremen, die der Lagerung oder Behandlung von Autowracks oder Altreifen dienen vom 22. 07.1986 (GBl. S. 173); § 16 III HAKA. Fakultative Verbindlicherklärung durch Gesetz s. § 8 III HmbAbfG. 150 Pläne als RVO mit unmittelbarer Verbindlichkeit für Behörden: § 167 VII 1 BrWG; § 184 VII 1 NWG. Verbindlicherklärung durch Gesetz: § 21IV WG NW; § 132 S. 2 WG SH; gem. § 118 III HWG i.V.m. § 8 II HLPG werden die Pläne nur für Behörden und juristische Personen des Privatrechts mit überwiegendem Kapitalanteil der öffentlichen Hand für verbindlich erklärt. Eine Verbindlicherklärung durch RVO ist ζ. B. möglich gem. § 111 II 2 WG BW, Art. 71 b II 2 Bay WG. 151 Verbindlicherklärung durch Gesetz: § 56 VI 1 WG NW (zudem Aufstellung als VO, § 56 II 3 1. HS WG NW); gem. § 118 III HWG i.V.m. § 8 II HLPG nur für beschränkten Kreis, s. vorstehende Fußnote; Verbindlicherklärung durch RVO möglich gem. Art. 41 d IV 2

44

1. Teil: Einführung

wirtschaftungs-, Abwasserbeseitigungs- oder wasserwirtschaftlichen Rahmenpläne zu den unverbindlichen Planungen ist also nicht ohne weiteres möglich. Es müßte nach einzelnen Bundesländern differenziert werden. Die verbindlichen Pläne sind aufgrund ihrer Außenwirkung in der vorliegenden Untersuchung zu berücksichtigen. Die Folgerung liegt nahe, daß wenigstens die unverbindlichen Planungen innerhalb dieser Untersuchung unberücksichtigt bleiben könnten, da sie keine Außenwirkung haben und somit für die Träger der Bauleitplanung nicht unmittelbar bindend sind. Aber auch wenn es diesen Plänen an »Allgemein"-Verbindlichkeit fehlt, bedeutet dies nicht zwingend, daß sie auf die Bauleitplanung keine Auswirkung haben. Grds. binden zwar abstrakt-generelle Anordnungen mit lediglich interner Wirkung als Verwaltungsvorschriften nur die nachgeordneten Behörden, da sie auf der Weisungskompetenz der vorgesetzten Instanz beruhen. 152 Nur ausnahmsweise werden auch Verwaltungsträger gebunden, die der Fachaufsicht der die Verwaltungsvorschriften erlassenden Behörde unterliegen. 153 So könnten etwa durch die wasserwirtschaftlichen Pläne eigentlich nur die Wasserbehörden unterschiedlicher Stufen gebunden werden. Bewirtschaftungspläne gem. § 36 b WHG und Abwasserbeseitigungspläne gem. § 18 a ΙΠ WHG werden aber landesgesetzlich z.T. für alle Behörden für verbindlich erklärt 154 bzw. als beachtlich festgelegt 155. Wasserwirtschaftliche Rahmenpläne sind z.T. per gesetzlicher Anordnung bei allen behördlichen Entscheidungen wenigstens als Richtlinie zu berücksichtigen156, z.T. sind sie sogar für alle Behörden verbindlich 157. Selbst die Pläne „ohne Außenwirkung" können also die Bauleitplanung ggf. beeinflussen. Eine Ausgrenzung unverbindlicher Fachplanungen nach Art eines viergliedrigen Systems ist daher als Grundlage dieser Abhandlung nicht sinnvoll. Aufgrund ihrer allein vorbereitenden Wirkung bietet es sich jedoch an, solche Entscheidungen ohne Außenwirkung nicht in die Untersuchung einzubeziehen, denen eine verbindliche Entscheidung in Form der Planfeststellung nachfolgt. 158 Die übrigen Fachplanungen wären nach dem viergliedrigen System „förmliche" 159 , die sich in drei Gruppen unterteilen: BayWG; § 133 14 WG SH; § 60 III 1 WG RP; § 42 III 1 S WG. Keine Regelung der Verbindlicherklärung: § 136 BrWG; § 152 NWG. 152 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 1, 16, 18. 153 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 18. 154 Bewirtschaftungspläne gem. § 27 b S. 2 HWaG; § 21 IV WG NW; § 24 III 1 WG RP; § 132 S. 2 WG SH; §§ 126 II, 125 III ThürWG i.V.m. § 9 I V ThLPIG; Abwasserbeseitigungspläne gem. § 42 IV SaarlWG; § 133 I 3 WG SH; § 125 III 2 ThürWG i.V.m. § 9 I V ThLPIG. 155 So für Bewirtschaftungs- und Abwasserbeseitigungspläne § 131 II i.V.m. § 130 III 2 WGMV. 156 § 20IV WG NW; § 5 II SächsWG. 157 §§ 126 II, 125 III 2 ThürWG i.V.m. § 9 IV ThLPIG. 158 Ζ. B. Linienbestimmungsverfahren gem. § 16 I FStrG; § 13 I WaStrG. A.A. Kauch/ Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 23 f. 159 Brohm, JuS 1986, 776, 778.

Β. Begriffserklärungen

45

1. „abwägungsrelevante förmliche Fachplanungen", 2. „rechtsverbindliche förmliche Fachplanungen in Form der Planfeststellung" und 3. „rechtsverbindliche förmliche Fachplanungen in Form der Schutzgebietsfestiegung" 160 Förmlich sind nach dieser Unterteilung solche Fachplanungen, deren Aufstellungsverfahren und Form gesetzlich geregelt sind. 161 Sie gelten außerdem auch als rechtsverbindlich, wenn sie entweder andere öffentliche Planungsträger binden so die fachlichen Entwicklungspläne als abwägungsrelevante förmliche Fachplanung 162 - oder aber die Allgemeinheit als rechtsverbindliche förmliche Fachpla„ „ „ „ 163

nung. In den fachlichen Entwicklungsplänen werden auf Grundlage des Landesentwicklungsprogramms einzelne Fachfragen nach den allgemeinen Planungsgesetzen der Länder geplant, die dann als Ziele der Raumordnung bei der Bauleitplanung strikt zu beachten sind, §§ 5 IV, 4 V ROG; § 1 IV BauGB 164 , sofern die Gemeinden an der Fachplanung ordnungsgemäß beteiligt wurden. 165 Da das Raumordnungsgesetz und die Landesplanungsgesetze allgemein als Rechtsgrundlage für die überörtliche Gesamtplanung gelten166 und die Wirkung der Ziele der Raumordnung ein Problem der überörtlichen Gesamtplanung darstellt 167, wird im Rahmen dieser Arbeit auf die fachlichen Entwicklungspläne als Teil der Raumordnung nicht eingegangen. Die allgemein verbindlichen Pläne sind Planfeststellungen und Schutzgebietsausweisungen168, die bereits innerhalb des dreigliedrigen Systems als zwei Grup160 Vgl. Brohm, JuS 1986, 776, 778; Wahl, Integration der Umweltplanungen, S. 50 f. bezeichnet die rechtsverbindlichen Fachplanungen als „qualifizierte Fachplanungen". 161 Brohm, JuS 1986, 776, 778. 162 Vgl. Brohm, JuS 1986, 776, 778; auch Gaentzsch, in: Hoppe/Appold, Städtebaurecht 2000, S. 129 erfaßt „sektorale Planungen als Ziele der Raumordnung und Landesplanung" als Fachplanung. S. § 4 LP1G BW; § 11 SächsLPIG, Art. 15 BayLPIG. 163 Brohm, JuS 1986, 776, 778. 164 Brohm, JuS 1986, 776, 778; Wolff /Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 38 Rn. 23; Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 132, der wohl versehentlich § 1 III BauGB zitiert. 165 Vgl. BVerwGE 90, 329, 335 = UPR 1992, 447, 449; BVerwG, BauR 1994, 486, LS 4, 489 = UPR 1994, 310, LS 4, 303 f.: Ziele der Raumordnung und Landesplanung, die unter Mißachtung der Mitwirkungsrechte der Gemeinden aufgestellt wurden, binden diese nicht. 166 Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 2 II 2; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 19 f., 24; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 1, 3; Peine, Öffentliches Baurecht, § 2 C, S. 11 f.; Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 38 Rn. 23. 167 Vgl. statt vieler Peine, Öffentliches Baurecht, § 6 C 3; Hoppe/Menke, RuL, Rn. 146; Bielenberg/Erbguth/Söfker, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, M 322 Rn. 1. 168 Brohm, JuS 1986, 776, 778 f.

46

1. Teil: Einführung

pen der Fachplanung behandelt wurden. Läßt man die unverbindlichen Planungen und die fachlichen Entwicklungspläne aus den o.a. Gründen unberücksichtigt, bestehen also zwischen dem drei- und dem viergliedrigen System keine Unterschiede.

c) Zweigliedriges

System

Eine weitere Variante der Systematisierung der Fachplanungen ist eine Unterscheidung nur zwischen Planfeststellungen einerseits und Nutzungsregelungen durch Schutzgebietsfestlegungen andererseits 169 . Ζ. T. wird dieses zweigliedrige System von älteren Literaturstimmen verwandt, die sich mit raumgestaltender Planung befaßten. Zur Zeit ihrèr Veröffentlichung waren die später eingeführte Landschafts- 170 , Abfall- 1 7 1 , Abwasserbeseitigungs- 1 7 2 und Bewirtschaftungsplanung 173 sowie die Planung nach § 9 a A t G 1 7 4 als raumbezogene sonstige Fachplanungen noch nicht durch den Gesetzgeber geschaffen. 175 Andere Vertreter des zweigliedrigen Systems gebrauchen lediglich eine andere Begrifflichkeit. So faßt ein A u t o r 1 7 6 die Landschaftsplanung nicht unter die Fach-

So Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 37 ff., 43, 156; Müller, Umweltschutz und kommunale Bauleitplanung, S. 209; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, S. 136 insbes. Fn. 92; später abweichend, indem er auch die Landschaftsplanung als Fachplanung bezeichnet in: Salzyvedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 138 f.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 16 I, wobei der Planfeststellung noch raumrelevante Unternehmergenehmigungen gleichgestellt werden; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 89, § 7 Rn. 75, widersprüchlich dazu § 1 Rn. 88, wo Fachplanung und Schutzgebietsfestsetzung nebeneinander unter dem Oberbegriff raumbedeutsame Planung gefaßt werden; auch Langer, Gemeindliches Selbstgestaltungsrecht und überörtliche Raumplanung, VerwArch 80 (1989), 352, 360 sagt zumindest, die „Schutzbereichsfestsetzungen stehen i.d.R. mit den ( . . . ) Fachplanungen in engem Zusammenhang". no Die Landschaftsplanung wurde eingeführt durch das BNatSchG vom 20. 12. 1976 (BGBl. I S. 3574). Das durch das BNatSchG abgelöste RNatSchG vom 26. 6. 1935 (RGBl. I, S. 821) kannte noch keine Landschaftsplanung. 171 Die Abfallplanung wurde eingeführt durch das Abfallbeseitigungsgesetz vom 7.6.1972 (BGBl. I S. 873). 172 Die Abwasserbeseitigungsplanung wurde erstmals geregelt in § 18 a III WHG vom 26.4. 1976 (BGBl. IS. 1109). 173 Auch die Bewirtschaftungsplanung gem. § 36 b WHG wurde eingeführt durch das WHG vom 26.4. 1976 (BGBl. I S. 1109). 174 § 9 a AtG wurde eingeführt durch Gesetz vom 30. 8. 1976 (BGBl. I S. 2573); das AtomG vom 23. 12. 1959 (BGBl. I S. 814) kannte noch keine entsprechende Regelung. 175 So ζ. B. bei Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung (1968) und Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts (1972) und Müller, Umweltschutz und kommunale Bauleitplanung (1974) bzgl. der Planungen gem. §§ 18 a III, 36 b WHG und § 9 a AtG. 176 Müller, Umweltschutz und kommunale Bauleitplanung, S. 140, 209, während er die Abfallplanung gem. § 6 AbfG auch als Fachplanung einordnet, S. 221.

Β. Begriffserklärungen

47

planung, behandelt sie aber unter „den Umweltschutzbestimmungen innerhalb der Bauleitplanung". Ein anderer 177 bezeichnet die Landschaftsplanung als „fachplanerischen Annex" der Raumordnungsplanung oder der Bauleitplanung. Eine weitere Ansicht schließlich erwähnt die sonstigen raumbezogenen Fachplanungen zwar nicht im Rahmen ihrer Definition der Fachplanung 178 , bestreitet aber deren Zugehörigkeit zur Fachplanung nicht 1 7 9 . Da die sonstigen Fachplanungen Regelungen treffen, die Auswirkungen auf die Bauleitplanung haben können, werden sie hier als selbständige Untergliederung der Fachplanung im Rahmen des dreigliedrigen Systems behandelt. 180

d) Eingrenzende Stimmen Neuerdings sind Tendenzen erkennbar, den Begriff der Fachplanung einzugrenzen. So sprechen einige Autoren entgegen der (wohl noch) h . M . 1 8 1 der Planfest-

177 Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 32 II 1; ebenso Weber, Planende Verwaltung, S. 9, 16, der Landschaftsplanung, Luftreinhalteplanung nach BImSchG und wasserwirtschaftliche Rahmenplanung als Annex der Raumplanungen, „weniger als Fachplanung", ansieht, da sie unmittelbar auf die Ordnung des Raumes bezogen seien und deutlich auf Integrierung in regionale Raumordnungs- und Bauleitpläne angelegt seien. 178 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 89 spricht „insbes." von der Planung des § 38 BauGB und Schutzgebietsfestlegungen als Fachplanungen. 179 Vgl. insbes. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 86, 89, 90, der die sonstigen Fachplanungen dennoch später als Fachplanung behandelt. 180 Ebenso zur Landschaftsplanung: Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 170: Landschaftsplanung als „Umweltplanung i.e.S."; ders., NVwZ 1987, 265, 273: „Umweltschutzplanung neuen TVps"; Gassner, NuR 1993, 118, 119; Eberle, in: Thieme (Hrsg.), Umweltschutz, S. 145, 147 f.; Erbguth, UPR 1984, 241, 244; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 48. Zur Abfallentsorgungsplanung: Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 129; Breuer, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63, 245 m. w. N.; Erbguth, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 121, 122 = NVwZ 1995, 242, 243; Burgi, JZ 1994, 654, 662; Hoppe ! Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 48, 52 f. Zur Abwasserbeseitigungsplanung: Breuer, in: Schmidt/Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 48, 51. Zur Bewirtschaftungsplanung: Breuer, ebd.; Hoppe/Beckmann, ebd. 181 Die h.M. zählt jede Planfeststellung zur Fachplanung: BVerwGE 48, 56, 59, 63 f.(zu jeder Planfeststellung, insbes. auch zu § 8 AbfG 1972); 52, 237, 244 (zu § 17 FStrG); 56, 110,122 f. (zum LuftVG); 55,220,226 f. (zu § 31 WHG); BVerwG, DVB1.1995,238,240 f.; BVerwG, NJW 1980, 953, 953 f. = DÖV 1980, 133, 134, wonach die zuvor zitierten BVerwGE - wenn auch entscheidungserheblich nur für die jeweilige Planfeststellung nach den verschiedenen Fachplanungsgesetzen - generell allen Planfeststellungen eine planerische Gestaltungsfreiheit zusprechen; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 2 III, IV; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 4 f.; Peters, UPR 1988, 325, 329 f.; ders., DÖV 1988, 56, 58; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 16 Rn. 5; Hoppe, HdbStR III, § 71 Rn. 26; Schmidt-Aßmann/Groß, NVwZ 1993, 617, 622; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 37, 61 ff.; Hendler, JuS 1979, 618, 619; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 134; Hoppe/Schiarmann, Rechtsschutz, Rn. 138 ff.,

48

1. Teil: Einführung

Stellung ihren Charakter als planerische Entscheidung a b . 1 8 2 Sie behaupten, die Planfeststellung stehe wegen ihrer Bindung an gesetzliche und sonstige Vorgaben der Umsetzung einer Entscheidung näher als deren Planung. 183 Eine differenzierende Ansicht verneint zwar nicht generell den planerischen Charakter der Planfeststellung, fordert aber eine Einzelbetrachtung einer jeden Planfeststellung, um ihr entweder ein Planungsermessen oder bloß schlichtes Verwaltungsermessen zuschreiben zu können. 1 8 4 Denn nur bei bestehendem Planungsermessen existiere eine echte Gestaltungsaufgabe 185 der Verwaltung. 186 Ein solches Ermessen sei nur gegeben, wenn die Verwaltung in eigener Verantwortung ein

148 ff.; Hoppe/ Just, DVB1. 1997, 789, 791 m. w. N. in Fn. 29; Badura, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 39 Rn. 14 ff., 23; Wolff /Bachof, Verwaltungsrecht III, § 158 II, S. 356 ff.; Peters, DÖV 1988, 56, 62 f.; Sandner, UPR 1997, 279, 279 f. mit zahlreichen Nachweisen zu den unterschiedlichen Ansichten. 182 Erbguth, DVB1. 1992, 398, 399, 403; ders., Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 88, 97 f.; ders., in: Hoppt/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 121,122 = NVwZ 1995, 243, 243; ders., Rechtssystematische Grundfragen des Umweltrechts, S. 107; ders., UPR 1984, 241, 244; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 9 f. m. w. N.; ders., DÖV 1987, 944, 947 f.; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 6; Jarass, DVB1. 1998, 1202, 1203: Planfeststellungen seien keine „echte" Planung. Zur bergrechtlichen Planfeststellung s. Gaentzsch, FS Sendler, S. 403,412 f., 420 f. 183 Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 6; Schmidt-Aßmann, FS Schlichter, S. 3, 13 ff.; ders., DÖV 1986, 985, 985; Erbguth, Rechtssystematische Grundfragen des Umweltrechts, S. 107; ders., Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 88, 97 f.; ders., DVB1. 1992, 398, 403; ders., UPR 1984, 241, 244; zustimmend: Beckmann, DÖV 1987, 944, 949. Auch Jarass, DVB1. 1998,1202,1203 f. vergleicht die Planfeststellung mit Anlagenzulassungen. 184 Burgi, JZ 1994, 654, 657; Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 170, der aufgrund einer Einzelbetrachtung unter Anführung unterschiedlicher Argumente nur zu dem Schluß kommt, daß Planfeststellungen keine C/mw/rfachplanungen sind; Beckmann, DÖV 1987, 944, 945, 948, c) a.E. Auch BVerwGE 62, 86, 92 f.; Badura, in: BayVerfGH (Hrsg.), Verfassung und Verfassungsrechtsprechung, S. 157, 164 f.; Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung, Bd. 1, S. 62, 64 f.; Tsevas, Verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte, S. 39 ff., 44 f. grenzen - nicht nur für die Planfeststellung, sondern allgemein - das Planungsermessen vom Verwaltungsermessen dadurch ab, daß nur in ersterem Fall eine Gestaltungsaufgabe der Verwaltung bestehe. 185 Planerische Gestaltungsfreiheit ist ausgewiesen durch eine fehlende gesetzliche Rangbestimmung der vom Planungsträger abzuwägenden Interessen, vgl. Schmidt-Aßmann, FS Schlichter, S. 3, 11. 186 Burgi, JZ 1994, 654, 657 Fn. 35; Wahl, Rechtsfragen der Landesplanung und Landesentwicklung, Bd. 1, S. 57 spricht allgemein - nicht nur für die Planfeststellung - von „Gestaltungsspielräumen für zielgebundene Planungsträger"; s. auch ebd., S. 58 ff. für Vorhaben der Infrastruktur und S. 64 f. zum Gestaltungsauftrag der Planungsnormen; Badura, in: BayVerfGH (Hrsg.), Verfassung und Verfassungsrechtsprechung, S. 165; so auch Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 2 I V 1 : Planungsermessen diene der Gestaltung von Interessengeflechten, während Verwaltungsermessen nur Interessengegensätze bewältige; Weyreuther, DÖV 1977, 419, 420 f.; BVerwGE 48, 56, 59; 52, 237, 245; 55, 220, 226; 56, 110, 116; 62, 86, 93, jedoch jeweils bejahend für die Planfeststellung; a.A. wohl Koch, DVB1. 1983, 1125 ff. und Rubel, Planungsermessen, passim, die Planungs- und Verwaltungsermessen als gleichartig beurteilen.

Β. Begriffserklärungen

49

Projekt betreibe, bei dem sie unterschiedliche Interessen ausgleiche bzw. überwinde 1 8 7 , nicht aber bei der bloß nachvollziehenden Anwendung gesetzlicher Vorgaben durch die Behörden als staatliche Reaktion auf das eigenverantwortliche Handeln eines Vorhabenträgers 188. Demnach wäre ζ. B. die bergrechtliche Betriebsplanung eine private Unternehmensplanung189 und daher im Rahmen dieser Untersuchung mangels echten planerischen Charakters 190 nicht zu berücksichtigen. Doch selbst diejenigen, die die Planfeststellung der Umsetzungsebene zurechnen, sprechen ihr nicht zwingend den ihr eigenen planerischen Gestaltungsspielraum ab. 191 Ohne den angeführten Streit hier entscheiden zu wollen, sollen daher für diese Untersuchung die Planfeststellungen - entsprechend dem derzeit (noch) üblichen Wortgebrauch - als Planungen behandelt und als ein Bereich der Fachplanung auf ihr Verhältnis zur Bauleitplanung untersucht werden. 192 Auch die Frage, ob Nutzungsregelungen in Form von Schutzgebietsausweisungen ein Planungscharakter zukommt, ist umstritten. Eine ablehnende Ansicht stellt darauf ab, daß die Voraussetzungen, unter denen eine Schutzgebietsaus Weisung erfolgen darf, als unbestimmte Rechtsbegriffe voll gerichtlich nachprüfbar seien, insoweit also kein planerischer Gestaltungsspielraum bestehe.193 Mangels dieses Gestaltungsspielraums werden daher Nutzungsre187 Burgi, JZ 1994, 654, 655, 659, 661, der als Beispiel § 17 FStiG nennt; Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 170, für die Planfeststellung im Straßen-, Eisenbahn- und Kanalbau. 188 Burgi, JZ 1994,654, 655, 658 bejaht hier nur Verwaltungsermessen und nennt als Beispiel § 7 Abs. 2 AbfG entgegen der h.M. (BVerwG, DÖV 1980, 133, 134 = NJW 1980, 953, 953 f.; BVerwG, DVB1. 1986, 1281, 1282; Ronellenfitsch, DÖV 1989, 737, 743; Schwermer, in: Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, § 8 Rn. 3; Ebling, Beschleunigungsmöglichkeiten, S. 230 spricht von „Unternehmergenehmigung mit planerischer Kontrollbefugnis"), die diesem eine planerische Komponente zugesteht; Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 170, für die Planfeststellung von Entsorgungsanlagen; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 65, 88 bzgl. § 4 FluglärmG und § 3 Nds. DenkmalschutzG; Beckmann, DÖV 1987, 944, 948, der eine gestaltende Tätigkeit der Planfeststellungsbehörde bei fehlender Identität derselben mit dem Planungsträger verneint; Jarass, DVB1. 1998, 1203, 1203: keine „echte" Planung; i.E. wohl ebenso Erbguth, UPR 1984, 241, 244, der staatliche Kontrollerlaubnisse für private Projektträger von der Planung ausnimmt. 189 So Hoppe /Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 16; dies., Grundeigentumsschutz bei heranrückendem Bergbau, S. 128 f.; Schmidt-Aßmann/Schoch, Bergwerkseigentum, S. 161. ι 9 0 Ebenso Schmidt-Aßmann, FS Schlichter, S. 3, 13; ders. /Schoch, Bergwerkseigentum, S. 157 ff., 160 ff. 191 So ζ. B. Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 97; Jarass, DVB1. 1998, 1202, 1204. 192 I.E. ebenso Jarass, DVB1. 1998, 1202, 1204. Vgl. auch Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 37 zur P/anfeststellung: „Bei den unlösbaren Schwierigkeiten, die Begriffe »Planung4 und ,Plan4 exakt zu definieren, sollte zumindest das, was der Gesetzgeber selbst als Plan bestimmt hat, hinzugerechnet werden." mit Hinweis auf Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 16 Rn. 2. 193 VGH Mannheim, DVB1. 1983, 638, 639 = NUR 1983, 236, 236 = ZfW 1983, 170, 171; ZfW 1972, 183, 184 zur Ausweisung eines Wasserschutzgebietes; Breuer, Wasserrecht, Rn. 600; Paetow, VB1.BW 1983, 219,221. 4 Dörries

50

1. Teil: Einführung

gelungen in Form von Schutzgebietsausweisungen nicht als Planungen anerkannt, sondern eher der Umsetzungsebene zugerechnet.194 Die den Planungscharakter von Schutzgebietsausweisungen bejahende Ansicht führt dagegen an, daß Schutzgebietsfestlegungen für einen abgegrenzten Raum Bestimmungen über die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit einer Vielzahl künftiger Nutzungen treffen. 195 Sie begnügten sich nicht mit einer Festlegung des status quo, sondern seien zukunftsorientiert. 196 In ihnen manifestiere sich das Vorsorgeprinzip des Umweltschutzes als planerische Komponente.197 Es ist zwischen „nachvollziehender Abwägung" und „gestaltender Abwägung" zu unterscheiden. Letztere liegt nur bei planenden Entscheidungen vor. 198 Nur im Rahmen einer Planungsentscheidung besteht ein Freiraum bzgl. der Gewichtung verschiedener Belange, innerhalb dessen er seine Entscheidung frei von Vorgaben treffen kann. 199 Nutzungsregelungen allgemein und insbesondere auch Schutzgebietsausweisungen eröffnen einen planerischen Gestaltungsspielraum hinsichtlich der „räumlichen Alternativen und ihrer Ausdehnung".200 Dem wird widersprochen mit der Behauptung, Schutzgebietsausweisungen besäßen (teilweise) „rein statischen, erhaltenden Charakter". 201 Lediglich ausnahmsweise habe eine Schutzge194 Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 170; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 9; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 8; BVerwG, DÖV 1984, 466, 467; BVerwG, NVwZ 1988, 1020, 1021 = UPR 1988,455,455 = BRS 48 Nr. 203; Erbguth, Raumbedeutsames Umweltrecht, S. 94 mit Hinweis auf BVerwG, DÖV 1984, 466, 467 (a.A. noch in UPR 1984,241,244 bzgl. Schutzgebietsausweisungen nach Wasser-, Wald- und Naturschutzrecht); VGH Mannheim, ZfW 1972, 182, 184; ZfW 1981, 173, 174; DVB1. 1983, 618, 619 = NuR 1983, 236, 236 = ZfW 1983, 170, 171; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 24 m. w. N.; SchmidtAßmann, DÖV 1986, 985, 988; ebenso, aber ohne Begründung: Obermayer, VVDStRL 18, 144, 148 f.; Vgl. auch Langer, VerwArch 80 (1989), 352, 360: „Schutzbereichsfestsetzungen stehen i.d.R. mit... Fachplanungen in engem Zusammenhang ...". 195 Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 39; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 32; Hendler, JuS 1979, 618, 619; i.E. ebenso wohl auch Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 125, 141 (a.A. mittlerweile in DÖV 1986,985,988). 196 Erbguth, UPR 1984, 241, 244; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 9; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 32 197 Peters, DVB1. 1987,990,991 zu Wasserschutzgebieten; ders., UPR 1988, 325, 328 mit Hinweis auf BT-Drs. 10/3973, S. 13, nach der der Gesetzgeber die Änderung des § 19 WHG im Jahre 1986 mit dem planungsrechtlichen Vorsorgeprinzip begründet hat („... zu verhüten ..."); Erbguth, UPR 1984, 241, 244 zu Schutzgebieten nach § 12 ff. BNatSchG. 198 Wahl, DVB1. 1982, 51, 55; BVerwG, NVwZ 1988, 1020, 1021 = BRS 48 Nr. 203 = UPR 1988, 445, 445 und dazu Kühling, DVB1. 1989, 221, 221; Weyreuther, DÖV 1977, 419, 420 f.; kritisch zu dieser Unterscheidung: Beckmann, DÖV 1987,944, 948. 199 Vgl. Hoppe/ Just, DVB1. 1997, 789, 792 zum Planungscharakter von Planfeststellung und -genehmigung. 200 Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 9; § 21 Rn. 132; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 34 f.; Peters, DVB1. 1987, 990, 991; ders., UPR 1988, 325, 328; Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 6 Rn. 39; Kloepfer, Umweltrecht, § 10 Rn. 51; Schink, UPR 1991, 201, 204 f.; BayVerfGH, ZfW 1978, 293, 295; VGH München, NuR 1989, 261, 261 m. w. N.

Β. Begriffserklärungen

51

bietsaus Weisung planerischen Charakter, wenn sie ζ. B. zum Schutz der künftigen Wasserversorgung eine Vorentscheidung über den späteren Standort einer Wassergewinnungsanlage treffe. 202 Bei dem der Verwaltung auf der Rechtsfolgenseite eingeräumten Ermessen, nämlich der Entscheidung, ein Gebiet, das die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, als Schutzgebiet auszuweisen, handele es sich um einfaches Verwaltungsermessen.203 Dieser Ansicht ist insoweit zuzustimmen, als bzgl. des Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen kein Gestaltungsspielraum besteht204 und bzgl. des „Ob" einer Schutzgebietsausweisung für ein Gelände, das die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, einfaches Verwaltungsermessen gegeben ist; denn die Entscheidung über das „Ob" der Festsetzung enthält keine gestalterischen Elemente205. Entscheidendes Argument für die planerische Komponente bei der Ausweisung von Schutzgebieten ist aber, daß nicht nur das „Ob", sondern auch das „Wo" und „Wieweit" einer Schutzgebietsfestlegung geregelt werden muß. 206 Häufig bieten sich für eine Schutzgebietsfestlegung mehrere räumliche Möglichkeiten an. Dies geht über eine Vorentscheidung für den Standort künftiger Wassergewinnungsanlagen hinaus.207 Die räumliche Ausdehnung eines Schutzgebiets enthält folglich eine eigene planerische Komponente.208 Auch bei der Festsetzung der Ausdehnung eines Schutzgebiets steht dem Normgeber ein planerischer Gestaltungsspielraum zu 2 0 9 , sofern die Tatbestands Voraussetzungen vorliegen 210.

201 Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 9, die i.E. aber auch Schutzgebietsfestlegungen zur Planung zählen; VGH Mannheim, DVB1.1983,638,639 = NuR 1983,236,236. 202 VGH Mannheim, DVB1. 1983, 638, 639 = NuR 1983, 236, 236 = ZfW 1983, 170, 171 f.; zustimmend Czychowski, WHG, § 19 Rn. 24 m. w. N.; Breuer, Wasserrecht, Rn. 604. 203 Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 9; VGH Mannheim, DVB1. 1983, 638, 639 = NuR 1983, 236, 236; BVerwG, DVB1. 1984, 342, 343 = DÖV 1984, 466, 467 = BayVBl. 1984, 371, 372 = ZfW 1984, 294, 295 = NuR 1984, 240, 240, das unter den Ermessenserwägungen Elemente des Verhältnismäßigkeitsprinzips anführt; vorsichtiger BVerwG, UPR 1988, 445, 445 = NVwZ 1988, 1020, 1021: Die Schutzgebietsausweisung sei „nicht ohne weiteres" vergleichbar mit einer Fachplanungsentscheidung; VGH Mannheim, ZfW 1983, 170, 172; Breuer, Wasserrecht, Rn. 601; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 24,26; Sieder/Zeitler/ Dahme, WHG, § 19 Rn. 6.

204 Denn es bestehen keine Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Beurteilungsspielraums, der nur in bestimmten Fällen bejaht wird, vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 37-42; a.A. Habel, VB1BW 1986, 89, 102 f. 205 Ebenso Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 34. 206 Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 33. 207 Darauf begrenzt aber VGH Mannheim, DVB1. 1983,638,639 = NuR 1983,236,236. 208 Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 35; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 9; § 21 Rn. 132; Peters, DVB1. 1987,990,991. 209 BayVerfGH, ZfW 1978,293,295; OVG Münster, ZfW 1984,291,292 „gewisser Spielraum"; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 35; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 9; § 21 Rn. 132; a.A. Czychowski, WHG, § 19 Rn. 26; BVerwG, DVB1. 1984, 342, 343; aber kritisch zu dieser Rechtsprechung: Salzwedel, ZfW 1992, 397, 398 Fn. 3. 210 Vgl. BVerwG, DVB1. 1984, 342, 342 f. *

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1. Teil: Einführung

Hinzu kommt, daß die Feinabgrenzung eines Schutzgebiets sich im Interesse der Rechtsklarheit nicht an dem menschlichen Auge verborgenen Kriterien - etwa dem Verlauf unterirdischer Grundwasserströme oder Bodenstrukturen - orientieren kann, sondern an oberirdische Gegebenheiten (Straßen, Flüsse etc.) anknüpfen muß. Auch bzgl. der so verursachten Abweichungen vom zwingend notwendigen Umfang eines Schutzgebiets steht der Behörde mithin ein Gestaltungsspielraum zu. 2 1 1 Nutzungsregelungen und Schutzgebietsausweisungen werden hier demzufolge dem Fachplanungsbegriff zugeordnet unter der Bedingung, daß diese im jeweiligen Einzelfall nicht nur vorgegebene Kriterien und Voraussetzungen anwenden, sondern ein gewisser Spielraum beim ihrem Erlaß besteht212. e) Zusammenfassung Im Ergebnis scheint es sinnvoll, diese Abhandlung an das dreigliedrige System anzulehnen. Dabei wird vorausgesetzt, daß sowohl Planfeststellungen als auch Nutzungsregelungen grds. planerischen Charakter haben.

I I I . Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes Der Titel dieser Arbeit beschränkt den oben unter II definierten Begriff der Fachplanung auf raumbeanspruchende Fachplanungen. Die Begrifflichkeit der Raumbeanspruchung lehnt sich an § 3 Nr. 6 1. Alt. ROG an. Gemeint sind also Fachplanungen, die Grund und Boden in Anspruch nehmen.213 Der Untersuchungsgegenstand ist derart begrenzt, da allein Fachplanungen, die einen konkreten Gebietsbezug haben, überhaupt mit den Vorstellungen der Gemeinde im Rahmen der Bauleitplanung kollidieren können. Nicht einzubeziehen in diese Betrachtung sind die nicht bodenbeanspruchenden Fachplanungen, ζ. B. Luftreinhaltepläne nach § 47 BImSchG 214 . 211 Peters, UPR 1988, 325, 328; Breuer, Wasserrecht, Rn. 602 möchte diesen „administrativen Vereinfachungsspielraum" vom Planungsermessen unterschieden wissen; auch der VGH Mannheim, ZfW 1972, 183, 184 spricht nur vom „Raum eigener Wertung" oder, ZfW 1983,170, 177, von „gewissem Ermessen". 212 So auch Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 75 a.E.; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 9; BVerwG, NVwZ 1988, 1020, 1021 f. = BRS 48 Nr. 203= UPR 1988, 445, 445, die Schutzgebietsausweisung sei „nicht ohne weiteres" mit einer Planungsentscheidung nach § 17 FStrG vergleichbar; der verbleibende Handlungsspielraum sei „in erster Linie" vom Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geprägt; zu dieser Rspr. vgl. Kühling, DVB1. 1989, 221, 221; Wahl, DVB1. 1982, 51,55; vgl. auch Weyreuther, DÖV 1977,419,420 zum planerischen Abwägen. 213 Näher s. oben II 1 zur Raumbedeutsamkeit i.S. § 3 Nr. 6 ROG unter der Definition der Fachplanung.

Β. Begriffserklärungen

53

Folgende raumbeanspruchende Fachplanungen werden demnach in Anlehnung an das o.a. dreigliedrige System auf ihr Verhältnis zur Bauleitplanung überprüft:

1. Planfeststellungen und diese ersetzende Plangenehmigungen215 - Planfeststellung bzw. -genehmigung von Bundesfernstraßen gem. § 17 FStrG 216 - Planfeststellung bzw. -genehmigung zur Errichtung von Betriebsanlagen der Eisenbahn gem. § 1811 A E G 2 1 7

214 Vgl. Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 172; Trute, Vorsorgestrukturen , S. 138. 215 Die Planfeststellung kann auch durch eine Fachplanung per Gesetz (sog. Legalplanung, vgl. Blümel, DVB1. 1997, 205 - 216) ersetzt werden. Dies ist in zwei Fällen geschehen: durch das Investitionsmaßnahmengesetz über den Bau der „Südumfahrung Stendal" der Eisenbahnstrecke Berlin-Oebisfelde vom 29. 10. 1993 (BGBl. I S. 1906) und durch das Investitionsmaßnahmengesetz über den Bau des Abschnitts Wismar-West/Ost der Bundesautobahn A 20 Lübeck-Bundesgrenze (A 11) vom 2. 3. 1994 (BGBl. I S. 734). Das BVerfG hat derweil entschieden, daß das Gesetz zur Südumfahrung Stendal verfassungsgemäß ist; vgl. BVerfGE 95, 1 ff. = BVerfG, DVB1. 1997, 42 ff. = NJW 1997, 383 ff.; kritisch dazu Blümel, DVB1. 1997, 205, 210 f.; Pabst, UPR 1997, 284, 285 f. Einführung und Erfolg des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes haben den Gesetzgeber veranlaßt, den ursprünglich mehrfach geplanten Einsatz des Instruments der Legalplanung nach diesen zwei Anwendungen abzubrechen (Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2075; Blümel, DVB1. 1997, 205, 211). Die Fachplaung in Form der Legalplanung darf daher als einmalige „Episode aus der unmittelbaren Zeit nach Wiedererlangung der Deutschen Einheit und damit eines Abschnitts der deutschen Geschichte, der auch sonst von einigen Merkwürdigkeiten gekennzeichnet ist" (so Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2075) an dieser Stelle unbehandelt bleiben. Auch die Ersetzung der Planfeststellung durch einen gemeindlichen Bebauungsplan gem. § 17 IV FStrG; §§ 28 III 1, 41 III PBefG; § 38 IV 1 StrWG NW zur Beschleunigung der Vorhabenverwirklichung wird hier nicht untersucht, da dabei nach wie vor dem Fachplanungsträger die Sachherrschaft verbleibt, eine Bebauungsplanung also dem Willen des Fachplanungsträgers ,»freiwillig" entsprechen muß. Andernfalls würde der Fachplanungsträger nicht von einer dem Bebauungsplan widersprechenden Planfeststellung absehen und sich damit über § 38 BauGB letztendlich durchsetzen (vgl. dazu ausführlich Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 138 ff., 235 f. jeweils mit weiteren Nachweisen). Die abweichende Planfeststellung setzt den Bebauungsplan insoweit nicht außer Kraft, macht ihn aber unvollziehbar (Ronellenfitsch, DVB1. 1998,653,659). Zum Planungscharakter der Plangenehmigung s. Hoppe/ Just, DVB1. 1997, 789,791 f. 216 Schmitt Glaeser!König, JA 1980, 321, 323; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 19 f.; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 20; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 20 f.; Sude row. Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 96 f. 217 Vgl. noch zu § 36 BBahnG: Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 19 f.; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 18; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 20 f.; Sude row, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 96 ff., 98. Die in den Landeseisenbahngesetzen (LEG) geregelten Planfeststellungsvorschriften werden von der bundesrechtlichen Regelung des AEG über-

54 -

1. Teil: Einführung Planfeststellung bzw. -genehmigung gem. § 2 MP1G

- Planfeststellung bzw. -genehmigung gem. § 8 ff. L u f t V G 2 1 8 - Planfeststellung bzw. -genehmigung gem. § 7 ff. AbfG bzw. §§ 31 ff. K r W - / AbfG 219 - Planfeststellung bzw. -genehmigung gem. § 28 ff. P B e f G 2 2 0 - Planfeststellung gem. § 2 ff. Gesetz über den Bau und Betrieb von Versuchsanlagen für den spurgeführten Verkehr 2 2 1 - Planfeststellung eines Rahmenbetriebsplans gem. §§ 52 Abs. 2 a, 57 a-c BBergG222 - Planfeststellung bzw. -genehmigung gem. § 31 W H G 2 2 3 -

Planfeststellung bzw. -genehmigung gem. §§ 41,58 FlurbG 2 2 4

- Planfeststellung bzw. -genehmigung gem. § 14 ff. BWaStrG 2 2 5

lagert und damit gegenstandslos (vgl. BR-Drs. 131/93, S. 102; Roer, DVB1. 1996, 1236, 1236). Zwischenzeitlich sind daher einige LEG novelliert worden, ζ. B. in BW durch G ν. 22. 07. 1995 (GBl. S. 417). Zur Einschränkung des Planfeststellungsprivilegs in § 18 I 1 AEG vgl. Brohm, FS Blümel, S. 79,90 f. 218 Vgl. Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 19 f.; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 23; ForsthoffI Blümel, Raumordnungsrecht, S. 20 f.; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 96 ff., 101. 219 Peters, DÖV 1988, 56, 58; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2060. 220 Vgl. Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 19 f.; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 21; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 20 f.; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 96 ff., 98. 221 Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 19 f. 222 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 129; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1902. Für die Errichtung von Untergrundspeichern zur Lagerung, Sicherstellung oder Endlagerung radioaktiver Stoffe gilt dies gem. § 126 III BBergG ebenfalls. 223 Vgl. Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 24; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 96 ff., 99; Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 142. 224 Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 32; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 25; Gaentzsch, Öffentliches Baurecht, S. 66; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 20 f.; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 81 f.; Hoecht, AgrarR 1983, 85-90, passim.

Β. Begriffserklärungen

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- Planfeststellung gem. § 9 b AtG 2 2 6 - Enteignungsplanfeststellung gem. § 12 EnWG 2 2 7 i.V.m. Landesrecht228 - Planfeststellungen nach Landesrecht und die diese ggf. ersetzenden Genehmi229

gungen 2. Nutzungsregelungen - Natur- und Landschaftsschutzgebiete gem. §§ 13,15 BNatSchG230 - Nationalparks, § 14 BNatSchG231 - Wasserschutzgebiete gem. § 19 W H G 2 3 2 - Überschwemmungsgebiete gem. § 32 W H G 2 3 3 225 Vgl. Gaentzsch, in: Hoppe/Appold, Städtebaurecht 2000, S. 129; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 22; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 20 f.; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 96 ff., 99. 226 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold, Städtebaurecht 2000, S. 128, 129; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 27, Wolff /Bachof/Stober, VerwR I, § 56 Rn. 14; Hoppe/ Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 3. 227 Zu § 11 EnWG a.F.: Wolff /Bachof/Stober, VerwR I, § 56 Rn. 14; Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128,129; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 32; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Rieger, Hochspannungsfreileitungen, S. 113 ff. 228 Die Einleitung eines Planfeststellungsverfahrens ist nach den neueren Landesenteignungsgesetzen fakultativ, nur nach dem Preußischen Enteigungsgesetz obligatorisch. S. Rieger, Hochspannungsfreileitungen, S. 114 f. 229 Vgl. Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; ζ. B. Planfeststellung einer Abwasserbehandlungsanlage gem. § 18 c WHG nach § 45 e WG BW; § 13 a HWaG. Zur Planfeststellung nach den Landeseisenbahngesetzen s. Fn. 234 zur Planfeststellung gem. § 18 AEG. 230 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 129; ders., Öffentliches Baurecht, S. 60 f.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, §§ 16 I, 32; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2060; Breuer, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 65; a.A. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 14. Schutzgebiete zum Flora-Fauna-Habitat-Schutz gem. § 19 b BNatSchG werden in dieser Erörterung aus zwei Gründen nicht berücksichtigt: Zum einen ist das relativ neue Problem des Verhältnisses des Habitatschutzes zum Baurecht in § 19 d BNatSchG ausdrücklich geregelt. Zum anderen treten die bundesrechtlichen Vorschriften außer Kraft, sobald die Länder eigene Regelungen erlassen haben. Vgl. dazu ausführlich Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2036. 231 Vgl. Gaentzsch, Öffentliches Baurecht, S. 60 f.; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 65. 232 Vgl. Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 129; ders., Öffentliches Baurecht, S. 60 f.; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 67; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, §§ 161, 32; Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2060.

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1. Teil: Einführung

- Immissionsschutzgebiete gem. § 49 B I m S c h G 2 3 4 -

Bodenbelastungsgebiete gem. § 9 Π SächsEGAB; § 22 Bin BodSchG; § 13 BodSchG B W 2 3 5

- Festsetzung von Schutz-, Bann-, Schon- und Erholungswald und von Handlungsverboten und -geboten gem. §§ 12 f. BWaldG i.V.m. Landesrecht 236 - Lärmschutzbereiche im Umfeld von Flughäfen und -plätzen gem. § 4 Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm 2 3 7 -

Schutzbereiche gem. § 1 ff. SchutzbG 2 3 8

3. Sonstige Fachplanungen - Bezeichnung eines Vorhabens gem. § 1 I I I L B G 2 3 9 - Landschaftsplanung gem. § 5 ff. BNatSchG 2 4 0

233 Battis , in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 31; Sieder /Zeitler/Dahme, WHG, § 32 Rn. 16. 234 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128,129; ders., Öffentliches Baurecht, S: 65; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 68 f. 235 Schlabach, VB1BW 1996,408,408 f. 236 Vgl. Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 66; Erbguth, UPR 1984, 241, 244. 237 Vgl. Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 129; BVerfGE 56, 298, 315 ff.; a.A. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 88, 65 m. w. N.; Kauch/ Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 38 m. w. N.; offengelassen, ob raumbedeutsam: BVerwG, DVB1. 1987, 531,532 a.E. 238 Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 33; Gaentzsch, Öffentliches Baurecht, S. 60 ff., 65; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 20 f.; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 82 f.; Tiemann, NVwZ 1984,759,761; BVerwGE 30,287, 290 = BVerwG, DVB1. 1969,547, 548. 239 Vgl. Gaentzsch, in: Hoppe/Appold, Städtebaurecht 2000, S. 128, 129; Schmitt Glaeser/König, JA 1980, 321, 323; Kühling, Fachplanungsrecht, S. 21 ff.; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 33; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 20 f.; Suderow, Das Verhältnis der Fachplanungen zur Raumordnung und Landesplanung, S. 82 f.; Wallraven-Lindl/Strunz, UPR 1997, 94, 94; Ronellenfitsch, DÖV 1994, 45, 50; Geiger, BayVBl. 1981,641,643; ders, DÖV 1982,648,648; BVerwGE 74,124,128 ff. 240 Vgl. Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63; Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 129; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 117, 139; Fickert, Planung von Straßen, S. 3; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 48 f.; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 13 f.; Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 17 ff.: Landschaftsplanung als Gesamt- und sektoralisierte Fachplanung; Gassner, NuR 1993, 118, 118 f.; Kloepfer, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Umweltschutz, S. 88, 101; Stüer, Handbuch des Bauund Fachplanungsrechts, Rn. 2060.

C. Gang der Untersuchung

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- Flurbereinigungsplanung gem. § 5811 FlurbG 241 - Abfallentsorgungsplanung gem. § 6 AbfG bzw. Abfallwirtschaftsplanung gem. § 29 KrW-/AbfG i.V.m. Landesrecht242 - Abwasserbeseitigungspläne gem. § 18 a III WHG i.V.m. Landesrecht243 - Bewirtschaftungspläne gem. § 36 b WHG i.V.m. Landesrecht244 - Genehmigungen gem. § 6 LuftVG 245

C. Gang der Untersuchung Nach der Erläuterung von Problemstellung und Untersuchungsgegenstand folgt im 2. Teil eine Darstellung und Bewertung der gegenwärtigen Rechtslage bzgl. der Koordination der Bauleitplanung mit den verschiedenen Fachplanungen. In diesem Zusammenhang sind formelle und materielle Koordinierungsmöglichkeiten zu unterscheiden. Bereits in diesem Teil werden Regelunglücken aufgezeigt und Verbesserungsmöglichkeiten angedeutet. Der 3. Teil beschäftigt sich mit den Reformvorschlägen der Literatur; sie werden vorgestellt und diskutiert. Es wird auf Grundlage der Ergebnisse des 2. Teils und unter Ablehnung zweier ausgewählter Reformvorschläge als unzureichend oder verfassungswidrig ein eigener Lösungsvorschlag zur Koordination von Bauleitplanung und Fachplanungen gemacht. Im 4. Teil wird das Ergebnis dieser Untersuchung in kurzen Worten zusammengefaßt.

241

Vgl. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 94. 242 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 129; Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63, 245 m. w. N.; Erbguth, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 121, 122 = NVwZ 1995, 242, 243; ders., Abfallwirtschaftsplanung, S. 29; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 11;. ders., DVB1. 1997, 216, 218 f.; Burgi, JZ 1994, 654, 662; Hoppe ! Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 48, 52 f.; Herkommer/Wollenschläger, BayVBl. 1994, 129, 130; Ronellenfitsch, DÖV 1989, 737, 742; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 190; Brandt, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 Rn. 21, 23; Holst, Planurigsverfahren für Umweltfachpläne, S. 177 f.; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2060. 243 Vgl. Breuer, in: Schmidt-Aßmann, (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 11; Hoppe ! Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 48, 51; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2060; Peters, BWVP 1990,11,13; Ullrich, Städte- und Gemeindebund 1981, 97, 97 f. 244 Vgl. Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 11; Breuer, in: Schmidt-Aßmann (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 63; Hoppe ! Beckmann, Umweltrecht, § 7 Rn. 48,51; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2060. 245 Vgl. Ausführungen unter Β II 2.

2. Teil

Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung und der Fachplanung im gegenwärtigen Recht Die Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung erfolgt sowohl durch formelle als auch durch materielle Elemente.1 Die Regelungen zur formellen Koordination schreiben eine Beteiligung der Fachplanungsträger an der Bauleitplanung und eine Beteiligung der Gemeinde als Träger der Bauleitplanung an der Fachplanung vor; ggf. regeln sie auch das gleichberechtigte Zusammenwirken unterschiedlicher Planungsträger bei Durchführung einer Planung. Auf die formellen Koordinationsregeln wird im Folgenden unter A. eingegangen. Die Regelungen zur materiellen Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung enthalten Bestimmungen, die Vorrangrelationen zwischen den einzelnen Planungsarten festlegen. Diese materiellen Koordinationsregeln sind ausschlaggebend, wenn im Falle eines Konflikts zwischen den formell beteiligten Planungsträgern und der diese betreffenden Fremdplanung keine für beide Seiten befriedigenden Ergebnisse erzielt werden. Die Regelungen zur materiellen Koordination entscheiden darüber, welche der beiden Planungen den Vorrang hat. Die materielle Koordination wird unten unter B. behandelt.

A. Regelungen zur formellen Koordination Formelle Koordinationsregeln finden sich zum einen in §§ 3 Π, 4, 187 ΙΠ, 188 Π, 205 BauGB, zum anderen in § 73 VwVfG und den einschlägigen Fachplanungsgesetzen2.

1

Zum Begriff der formellen und der materiellen Koordination s. Brohm, Straßenplanung und Bauleitplanung, S. 17 f., 27. 2 So ζ. B. in § 10 II Nr. 1 S. 2 LuftVG; §§ 52 II a S. 2 2. HS; 54 II BBergG; § 1 III 1 SchutzbG; § 1 II 1 LBG; § 5 I Nr. 1 MP1G; § 201 Nr. 1 AEG; § 34 S. 1 KrW-/AbfG; § 41 II 1 FlurbG; §§ 14 II 1; 17 WaStrG; § 9 b VAtG.

Α. Regelungen zur formellen Koordination

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I. Die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange an der Bauleitplanung gem. §§ 4,3 I I BauGB 1. Die Beteiligung gem. § 4 BauGB § 4 BauGB ist in Anlehnung an § 73 VwVfG und § 2 BauGB-MaßnG durch das BauROG vom 27. 08. 19973 novelliert worden.4 Die neue Fassung vermeidet einige Unzulänglichkeiten der alten Fassung. Die folgenden Ausführungen stellen § 4 BauGB deshalb im Vergleich zu ihrer alten Fassung dar.5

a) Die Voraussetzungen der Beteiligung gem. §411 BauGB Gem. § 4 1 1 BauGB holt die Gemeinde die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich von der Bauleitplanung berührt wird, möglichst frühzeitig ein. Im Gegensatz zu § 4 I 1 BauGB a.F., der als Soll-Vorschrift formuliert war 6, ist die Gemeinde zur Einholung der Stellungnahmen nach dem Wortlaut der neuen Regelung verpflichtet. Damit ist der zuvor bestehende Streit zur Auslegung der Soll-Formulierung im Sinne der vorzugswürdigen Ansicht erledigt worden. Die Soll-Formulierung enthielt einen „verfahrensrechtlichen Gestaltungsraum". Innerhalb dessen durfte die Beteiligung eines Trägers öffentlicher Belange nur entfallen, wenn er sich zuvor schon abschließend geäußert hatte. Die Beteiligungspflicht konnte nicht durch die bloße Ansicht der Gemeinde relativiert werden, auf die Äußerung eines bestimmten Trägers öffentlicher Belange komme es nicht an oder die geäußerten Belange könnten nicht berücksichtigt werden.7 D.h. allenfalls bei ausreichender Kenntnis der Auffassung eines Trägers öffentlicher Belange war seine erneute Anhörung im Verfahren des § 4 I 1 BauGB a.F. entbehrlich. Da ein solcher Fall relativ selten auftritt, stellte schon § 4 I 1 BauGB a.F. in der Praxis eine „Muß-Vorschrift" dar.8 3 BGBl. IS. 2141, ber. BGBl. 1998 IS. 137. 4 BR-Drs. 635/96, S. 45; BT-Drs. 13/6392, S. 45. Vgl. auch Stüer, Handbuch des Bauund Fachplanungsrechts, Rn. 508; Battis /Krautzberger/Lohr, NVwZ 1997,1145, 1150. 5 Zu dem zu § 4 BauGB subsidiären § 7 UVPG und zur modifizierten Regelung des § 13 BauGB s. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 77 ff. 6 § 4 I 1 BauGB a.F. lautete: Bei der Aufstellung von Bauleitplänen sollen die Behörden und Stellen, die Träger öffentlicher Belange sind und von der Planung berührt werden können, möglichst frühzeitig beteiligt werden. 7 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 14. 8

Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 214 Rn. 22; insofern i.E. übereinstimmend auch Gaentzsch, in: Schlichter /Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 4; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 18; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 14. Man könnte versucht sein, § 4 1 1 BauGB a.F. wie eine übliche Soll-Vorschrift auszulegen: grds. ist die Beteiligung obligatorisch; eine Ausnahme ist nur dann zulässig, wenn die ratio legis keine Beteiligung erfordert. Das wäre der Fall, wenn ein Träger öffentlicher Belange nicht von der Planung berührt werden kann oder wenn ein Berührtsein nicht hinreichend

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Zu beteiligen sind die Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt wird. § 4 I 1 BauGB spricht damit deutlich aus, was zuvor allein durch Auslegung dem § 4 I 1 BauGB a.F. entnommen werden konnte9: Zu beteiligen sind nur die Stellen, denen durch Gesetz oder aufgrund Gesetzes öffentliche Aufgaben zugewiesen sind, in denen sie durch die Bauleitplanung in einem konkreten Fall betroffen sind 10 . Dazu zählen Behörden und Dienststellen der (un-) mittelbaren Staatsverwaltung, Beliehene 11 und durch staatliche Konzession zur öffentlichen Aufgabenerfüllung berechtigte Privatpersonen 12, u. a. also auch die Fachplanungsträger 13. Träger öffentlicher Belange sind aber nicht einzelne Dienststellen, die in eine Behörde mit Mehrfachzuständigkeiten, sog. „Bündelungsbehörde", eingegliedert sind. Ζ. B. ist die auf Kreisebene angesiedelte untere Naturschutzbehörde nicht erkennbar ist (so Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 18). Diese Auslegung ist schon deshalb abzulehnen, weil sie einen Ausnahmefall für die fehlende Möglichkeit der Betroffenheit eines Trägers öffentlicher Belange statuiert. Denn in diesem Fall fehlt es bereits an einer Voraussetzung des § 4 I 1 BauGB a.F. („von der Planung berührt werden können"), so daß auf die Rechtsfolgenseite („sollen") nicht mehr einzugehen ist. Soweit diese Auslegung darüber hinaus auf die nicht hinreichende Erkennbarkeit des Berührtseins eines einzelnen Trägers öffentlicher Belange verweist, besteht i.E. kein Unterschied zu einer anderen Auslegung, die darin ebenfalls eine Konstellation sieht, die nicht zur Nichtigkeit des Bauleitplans führt (unter Verweis auf § 214 I Nr. 1 2. HS BauGB) (Gaentzsch, ebd.): Die Formulierung „sollen ... beteiligt werden" sei insoweit irreführend, als sie nicht den zwingenden Charakter der Beteiligung für Ausnahmefälle beseitigen solle, sondern vielmehr zum Ausdruck bringe, daß es bei der Einschätzung der Gemeinde, welcher Träger öffentlicher Belange von der Planung berührt ist, zu Beurteilungsfehlern kommen kann, die nicht zur Fehlerhaftigkeit des Plans führen (Gaentzsch, in. Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 4 mit Hinweis auf BVerwG, DVB1. 1971, 746, 750 = BauR 1971, 100, 105 (zur Folgenlosigkeit eines Verstoßes gegen § 2 V BBauG)). Die Nichtberücksichtigung eines einzelnen Trägers öffentlicher Belange muß nicht zur Nichtigkeit des Plans führen. Dies ließ sich schon § 214 I Nr. 1 2. HS BauGB entnehmen. Einer zusätzlichen Heranziehung des § 41 BauGB („sollen") bedurfte es nicht. 9 In § 4 I 1 BauGB a.F. war die Rede von „Stellen, die von der Planung berührt werden können". 10 So schon zu § 4 BauGB a.F.: Gaentzsch, in. Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 3; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 6; a.A. Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 171 f., der es als ausreichend empfindet, wenn der Aufgabenkreis lediglich berührt werden kann.

n Zur Beleihung von Deutscher Bahn und Telekom AG s. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 59,61 ff. 12 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 5; Battis, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 4 Rn. 3; Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 4 Rn. 3; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 6; Roer, DVB1. 1996, 1292, 1294. Vgl. Kirchhof, Optimierung der Beteiligung, S. 60; Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 4 Rn. 11; Zinkahn, in: Ernst /Zinkahn /Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 3. Einschränkend für die Dt. Bahn AG (nur, sofern sie gemeinwirtschaftliche Leistungen erbringt), die Telekom AG (nur, sofern sie Pflichtleistungen erbringt) und die Post AG (nur, sofern sie Pflichtleistungen erbringt oder den hoheitlichen Postauftragsdienst durchführt) und ablehnend für die Postbank AG: Roer, DVB1. 1996,1297, 1299.

Α. Regelungen zur formellen Koordination

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selbst Träger öffentlicher Belange, sondern der Kreis als solcher, der die untere Naturschutzbehörde als eine seiner Dienststellen an der Abfassung einer Stellungnahme zu beteiligen hat. 14 Beteiligung im Sinne des § 4 I 1 BauGB bedeutet, daß eine Anhörung durchgeführt und den Trägern öffentlicher Belange Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden muß.15 Die Stellungnahme muß Angaben darüber enthalten, wie die beteiligte Steile in ihren Belangen berührt ist, und welche Maßnahmen sie beabsichtigt oder bereits eingeleitet hat. 16 Dazu gehört auch eine umfassende Information über (beabsichtigte) Fachplanungen.17 Gem. § 413 BauGB a.F. sollte den Beteiligten für die Abgabe ihrer Stellungnahme eine angemessene Frist gesetzt werden, d. h. nur im Ausnahmefall konnte davon abgesehen werden.18 Äußerten sie sich nicht fristgemäß, konnte die Gemeinde davon ausgehen, daß die öffentlichen Belange dieser Beteiligten nicht berührt waren. 19 Durch die Nichtäußerung wurde nicht die Tatsache fingiert, daß die vom Träger wahrzunehmenden öffentlichen Belange nicht berührt waren. 20 Erhielt die Gemeinde anderweitig Kenntnis von zu berücksichtigenden Belangen eines schweigenden Trägers, waren diese gleichwohl in die Abwägung nach § 1 VI BauGB einzustellen.21 § 413 BauGB a.F. sollte lediglich bewirken, daß der Abwägungsvorgang der Gemeinde trotz Außerachtlassung bestimmter öffentlicher Belange des schweigenden Trägers, die sich der Gemeinde nicht aufdrängen, nicht fehlerhaft ist. 22 Zudem bestand für einen Träger öffentlicher Belange trotz § 413 BauGB a.F. die Möglichkeit, seine Belange noch nachträglich vorzubringen; er war somit durch § 413 BauGB a.F. nicht mit evtl. Einwendungen gegen den Plan präkludiert. 23 14 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 3; Kirchhof, Optimierung der Beteiligung, S. 63 f.; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 17; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 12. is Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 6; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 2. 16 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 8 mit Hinweis auf § 4 I 2 BauGB; Bielenberg, in: Ernst /Zinkahn /Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 23; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 26; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 4 Rn. 6. 17

Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 4 Rn. 11; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 27. 18 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 17. 19 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 11; ebenso Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 24; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 18. 20 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 11; Bielenberg, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 19. 21 Gaentzsch, ebd.; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 24. 22 Gaentzsch, ebd.; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 19; Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 4 Rn. 12. 23 Gaentzsch, ebd.; Bielenberg, ebd.; Schrödter, ebd.; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 24; so auch schon Bielenberg/Mainczyk/ Otte /Söfker, DVB1. 1985, 1097, 1100; so

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Die Vorschrift des § 4 1 BauGB a.F. wurde für Bebauungspläne, die der Deckung eines dringenden Wohnbedarfs der Bevölkerung dienen, modifiziert durch §§ 2 I V , V i.V.m. § 11 I I 2, 3; § 19 I I Nr. 1 S. 2 BauGB-MaßnG. 2 4 Gem. § 2 I V S. 1 - 3 BauGB-MaßnG war für die Stellungnahme eine Frist von einem Monat gesetzlich fixiert, die im Einzelfall jedoch angemessen verlängert werden konnte. 25 I m Gegensatz zur Regelung des BauGB hatte die Nichtäußerung eines Trägers öffentlicher Belange im Falle der Deckung eines dringenden Wohnbedarfs der Bevölkerung aber gem. § 2 I V 4 1. HS. BauGB-MaßnG grds. Ausschlußwirkung (materiell-rechtliche Präklusion) 2 6 „Während die allgemeine Regelung des BauGB („kann davon ausgehen") offenbar nur den Abwägungsvorgang betraf, erstreckte sich die Regelung des BauGB-MaßnG („müssen in der Abwägung nicht berücksichtigt werden") auch auf das Abwägungsergebnis." 27 Das BauGB-MaßnG betrachtete die Belange daher als nicht abwägungserheblich. 28 Nur ausnahmsweise entfiel die Ausschlußwirkung bei Kenntnis oder grob fahrlässiger Unkenntnis der Gemeinde von den betroffenen Belangen, § 2 I V 4 2. HS. BauGB-MaßnG. 2 9 Trotz

unter Heranziehung des Rechtsstaatsprinzips zum Referentenentwurf des BauGB i.d.F. vom 15. 8. 1985: Bericht des Arbeitskreises „Baurechtliche und verwaltungsprozessuale Frage" beim Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, BBauBl. 1985, 359, 362. 24 Die eigentl. von § 4 I BauGB abweichenden materiellen Regelungen trifft § 2 IV, V BauGB-MaßnG. §§ 11 II 2, 3; 19 II Nr. 1 S. 2 BauGB-MaßnG treffen nur Übergangsregelungen für die Anwendung des § 2IV, V BauGB-MaßnG in zeitlicher Hinsicht und für die neuen Bundesländer. Die Gemeinde war nicht verpflichtet, § 2 IV, V BauGB-MaßnG anzuwenden; sie hatte auch die Möglichkeit, trotz Vorliegens eines dringenden Wohnbedarfs der Bevölkerung gem. § 4 BauGB a.F. eine angemessene Frist zu setzen (Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 32 a; ders., a. a. O., § 2 BauGB-MaßnG Rn. 1, 4; Battis , in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB (5. Aufl.), § 4 Rn. 8; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 2 BauGB-MaßnG Rn. 5). Denn die Anwendung des § 2 IV, V BauGB-MaßnG stand im Ermessen der Gemeinde (Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 2 BauGB-MaßnG Rn. 5, 6; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 2 BauGBMaßnG Rn. 1). Es war jedoch nur ausnahmsweise gerechtfertigt, die vom BauGB-MaßnG gewollte Beschleunigung des Bauleitplanverfahrens nicht auszulösen (ausführlich hierzu Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB (5. Aufl.), § 4 Rn. 8). 25 Einer Fristverlängerung bedarf es aber i.d.R. nicht; vgl. Schmidt-Eichstaedt/Metscher, Präklusionsregelungen, S. 64, 128, allerdings noch zu § 2 BauGB-MaßnG i.d.F. von 1990, in der selbst die Fristsetzung noch nicht gesetzlich fixiert, sondern den Gemeinden überlassen war. 26 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 11; ders., a. a. Ο., § 2 BauGB-MaßnG Rn. 6; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 29, 33 „materiell-rechtliche Präklusion"; ders., a. a. Ο., § 2 BauGB-MaßnG Rn. 3; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 4 Rn. 8; Steiner, in: Blümel/Pitschas (Hrsg.), Reform des Verwaltungsverfahrensrechts, S. 151, 156: „... in Anlehnung an die materielle Präklusion 27 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 2 BauGB-MaßnG Rn. 6. 28 Gaentzsch, in: Schlichter /Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 2 BauGB-MaßnG Rn. 6. 29 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 11; ders., a. a. O., § 2 BauGB-MaßnG Rn. 6; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 29, 33;

. Regelungen zur

mellen Koordination

materiell-rechtlicher Präklusion gem. § 2 I V 4 BauGB-MaßnG war die Gemeinde jedoch nicht gezwungen, verspätet vorgebrachte Einwendungen bei der Abwägung nach § 1 V I BauGB außer acht zu lassen. Sie durfte die Einwendungen auch berücksichtigen, denn die Präklusion des § 2 I V 4 BauGB-MaßnG ist nicht zwingend. 30 Die Gemeinde konnte sogar aus verfassungsrechtlichen Gründen gezwungen sein, gem. § 2 I V 4 BauGB-MaßnG präkludierte, aber grundrechtsrelevante Einwendungen im Rahmen eines verfassungskonformen Gesetzesvollzugs zu berücksichtigen. 31 Hatte die Gemeinde irrtümlich eine Präklusion gem. § 2 I V 4 BauGB-MaßnG angenommen und daher abwägungsrelevantes Vorbringen unberücksichtigt gelassen, so war dieser Fehler beachtlich und konnte nur gem. § 9 I V BauGB-MaßnG i.V.m. § 215 I Nr. 2 BauGB a.F. geheilt werden. 32 Der Gesetzgeber hat im Rahmen der Novellierung des BauGB durch das BauROG einzelne Bestimmungen des § 2 BauGB-MaßnG, das am 31. 12. 1997 außer Kraft trat, in § 4 BauGB übernommen. 33 In § 4 I I 1 BauGB findet sich die Frist des § 2 I V BauGB-MaßnG zur Abgabe der Stellungnahmen und die Möglichkeit angemessener Fristverlängerung durch die Gemeinde. 34 Gem. § 4 Π Ι 2 BauGB sind entsprechend der Regelung des § 2 I V 3 BauGB-MaßnG nicht fristgerecht vorgetragene Belange materiell präkludiert. 35

ders., a. a. O., § 2 BauGB-MaßnG Rn. 3; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 4 Rn. 8. 30 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 33; vgl. auch den Wortlaut des § 2 IV 4 BauGB-MaßnG „... müssen ... nicht berücksichtigt werden". Tatsächlich werden verspätete Stellungnahmen i.d.R. noch berücksichtigt, denn Rechtsstreitigkeiten zur Durchsetzung einer Präklusion seien zeitaufwendiger als die Klärung der zugrundeliegenden Sachfragen. Vgl. Schmidt-Eichstaedt/Metscher, Präklusionsregelungen, S. 66 f., 133. 31 Ausführlicher dazu Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 33; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 4 Rn. 8. Näher zu dem auch an anderer Stelle auftretenden Problem der materiellen Präklusion behördlicher Stellungnahmen s. unten V. 32 Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 4 Rn. 9 a.E. 33 So lautete auch die Empfehlungen des DStGB, Städte- und Gemeinderat 1995, 155, 156 und des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Rn. 181, 363. Letzterem entspricht der Gesetzgeber ausdrücklich, vgl. BR-Drs. 635/96, S. 45; BT-Drs. 13/6392, S. 45. 34 Vgl. BR-Drs. 635/96, S. 45 f.; BT-Drs. 13/6392, S. 45 f. 35 Vgl. BR-Drs. 635/96, S. 45 f.; 635/2/96, S. 16; 635/96 (Beschluß), S. 8; BT-Drs. 13/ 6392, S. 45 f. Verwirrend zu § 4 III 2 BauGB Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 54, indem er an ein Zitat des § 4 III 2 BauGB die Worte anschließt „Auch hier hat der Gesetzgeber von einer materiellen Präklusion zurückgeschreckt." Unklar ist, ob er diesen Satz auf § 4 III 2 1. HS oder 2. HS BauGB bezieht. In Verbindung mit Stüer, DVB1. 1997, 1201, 1206 f.; ders., UPR 1998, 408, 410 ist diese Stelle aber wohl so auszulegen, daß Stüer § 4 III 2 1. HS BauGB nicht als materielle Präklusion ansieht wegen der Einschränkung des 2. HS. Dies ist mit dem hier (unten V) gefundenen Ergebnis („Einschränkung durch Abwägungsgebot" und daher mangelnde Eignung zur Beschleunigung) identisch. Vgl. auch Lüers, DVB1. 1998, 433, 434 und Wagner, BauR 1997, 709, 712 „eingeschränkte materielle Präklusion".

. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Im Gegensatz zur Formulierung des § 2 IV BauGB-MaßnG ordnet § 4 ΠΙ 2 BauGB die Präklusion an, ohne der Gemeinde ausdrücklich die Möglichkeit zu eröffnen, eigentlich präkludierte Belange dennoch freiwillig zu berücksichtigen. Dieses könnte gegen die Planungshoheit der Gemeinde aus Art. 28 II GG verstoßen. Denn wie die Gemeinde nicht gehindert ist, auf Grundlage späteren Vorbringens einen Bebauungsplan zu ändern, kann ihr nicht versagt werden, verspätetes Vorbringen vorher zu berücksichtigen.36 Allerdings wird in § 4 ΠΙ 2 BauGB zugleich in Anlehnung an die Formulierung des § 73 Hla VwVfG klargestellt, daß solche Belange nicht präkludiert sind, die der Gemeinde bereits bekannt sind, hätten bekannt sein müssen oder für die Rechtmäßigkeit der Abwägung von Bedeutung sind.37 Im Zusammenhang mit der letzten Variante der Ausnahmen zur Präklusion ist § 4 III BauGB daher so zu interpretieren, daß verspätetes Vorbringen nicht berücksichtigt werden muß, aber kann. Denn ob eine Tatsache substantiell für ihre Abwägung von Bedeutung ist, obliegt der Beurteilung der Gemeinde.38 Ein Verstoß gegen die Planungshoheit liegt daher nicht vor. 39 Gem. § 2 V 1 BauGB-MaßnG konnte die Beteiligung nach § 2 IV BauGBMaßnG durch einen Anhörungstermin ersetzt werden, in dem die betroffenen Träger öffentlicher Belange ihre Interessen geltend machen mußten. Die Träger öffentlicher Belange hatten gem. § 2 V 2 BauGB-MaßnG die Möglichkeit, auf eigenen Antrag innerhalb zweier Wochen eine abschließende Stellungnahme abzugeben. Die Festsetzung eines Anhörungstermins stand im freien Ermessen der Gemeinde.40 Auch nach dem Anhörungstermin war der Träger öffentlicher Belange mit seinen Einwendungen gegen den Bebauungsplan präkludiert, wenn er sie nicht rechtzeitig geltend gemacht hatte; § 2 V 4 BauGB-MaßnG verwies auf Absatz 4 Satz 4. Es galt das dort zur Präklusion Gesagte. Entgegen der Empfehlung des DStGB 41 hat der Gesetzgeber die Möglichkeit, einen Anhörungstermin durchzuführen, nicht von § 2 V BauGB-MaßnG in § 4 BauGB übernommen. 36 Bielenberg, ZfBR 1997,69, 71. 37 BR-Drs. 635/96, S. 46; BT-Drs. 13/6392, S. 46. Der Vorschlag der Ausschüsse, die letzte Variante nicht zu übernehmen (BR-Drs. 635/2/96, S. 16; 635/96 (Beschluß), S. 8) hat sich i.E. nicht durchgesetzt. 38 I.E. ebenso Bielenberg, ZfBR 1997,69, 71. 39

I.E. ebenso Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249, 265 f.: Die materielle Präklusion sei vom Gedanken des Art. 28 II GG „im Rahmen der Gesetze" gedeckt. 40 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 34; Battis, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB (5. Aufl.), § 4 Rn. 9. Die Organisation eines Anhörungstermins als Ersatz für die schriftliche Trägerbeteiligung wird aber von den Gemeinden wegen des großen organisatorischen Aufwands und dem häufigen Erscheinen nicht abschließend entscheidungsbefugter Delegierter nicht für ratsam gehalten und daher nicht in die Praxis umgesetzt; als Ergänzung erscheint sie sinnvoll. Vgl. Schmidt-Eichstaedt/Metscher, Präklusionsregelungen, S. 127, 129 f. Die Frist zwischen Ladung und Anhörungstermin mußte in entsprechender Anwendung des § 2 I V 1 BauGB-MaßnG ebenfalls einen Monat betragen, da die Wahl einer Verfahrensart - § 2 IV oder V BauGB-MaßnG - keine unterschiedlichen Fristen bedingen darf (Bielenberg, ebd.).

. Regelungen zur

mellen Koordination

b) Die Rechtsfolgen der (unterbliebenen) Beteiligung Die Gemeinde ist nicht an die Aussagen der Fachplanungsträger gebunden, sie kann sich vielmehr im Rahmen der nach § 1 V, V I BauGB vorzunehmenden Abwägung über diese hinwegsetzen, sofern dies zur Wahrnehmung höherwertiger Belange erforderlich ist. 42 Der Verweis in § 4 ΙΠ 1 BauGB dient der Klarstellung, daß den Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange über eine Berücksichtigungspflicht hinaus keine stärkere Bindungswirkung zukommt, soweit nicht auf besondere gesetzliche Gewichtungsvorgaben (Planungsleitsätze, Optimierungsgebote) hingewiesen wird. 43 Aufgrund der Regelung des § 4 1 BauGB kommt es also nicht zwingend zu einer Abstimmung der sich berührenden Planungen; sie hat lediglich die Aufgabe, einerseits das Abwägungsmaterial der Gemeinde zu vervollständigen (sog. Informationsfunktion) und andererseits die Fachplanungsträger dazu zu veranlassen, ihre Planungen mit der Bauleitplanung abzustimmen (insoweit begrifflich im Hinblick auf den vorherigen Halbsatz zu weit gehend: sog. Koordinierungsfunktion). 44 Hingegen entbindet eine Zustimmung des Fachplanungsträgers zur beabsichtigten gemeindlichen Planung diese nicht von der Verpflichtung, sich Gewißheit über noch zweifelhafte abwägungsrelevante Belange zu verschaffen 4 5 Wird die Vorschrift des § 4 BauGB im Bauleitplanverfahren verletzt, ist dies gem. § 214 I Nr. 1 BauGB beachtlich, sofern der Fehler gem. § 215 I Nr. 1 BauGB innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Bauleitplans gerügt wird. Gem. § 215 a BauGB kann ein ergänzendes Verfahren den Beteiligungsfehler beheben.46 Anders als § 215 III BauGB a.F. führt der Fehler also nicht unbedingt zur Nichtigkeit des Bauleitplans. Unbeachtlich ist, wenn im Rahmen des § 4 BauGB einzelne Träger öffentlicher Belange nicht beteiligt wurden, § 214 I Nr. 1 2. HS. BauGB 4 7

DStGB, Städte- und Gemeinderat 1995, 255,256. 2 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 6; Battis, in: Battis/ Krautzberger/Lohr, BauGB, § 4 Rn. 7; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 2, 30, 33; noch zu § 2 V BBauG: Halstenberg, Die Versorgungswirtschaft im Städtebaurecht, S. 31. 43 BR-Drs. 635/96, S. 46; BT-Drs. 13/6392, S. 46. 44 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 2; Battis, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 4 Rn. 1, 2; BVerfG, ZfBR 1988,90,90. 4

45 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 4 Rn. 6; BVerwG, DVB1. 1989, 1105, 1106 = NVwZ-RR 1990, 122, 123 = ZfBR 1989, 264, 265; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 4 Rn. 7. 46 S. dazu Schaber, VB1BW 1998,161,163; Löhnig, JuS 1998, 315,318. 47 Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 4 Rn. 10; BVerwG, ZfBR 1988, 91, 92; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 527, 656, 659. 5 Dörries

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

2. Die Beteiligung gem. § 3 I I 3 BauGB Quasi eine „zweite Stufe" der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange in der Bauleitplanung ist in § 3 Π 3 BauGB geregelt.48 Demnach sollen die gem. § 4 1 BauGB Beteiligten von der anschließenden Auslegung des Bauleitplans zwecks Bürgerbeteiligung benachrichtigt werden. Die Träger öffentlicher Belange haben hier ein zweites Mal die Möglichkeit, sich zum Bauleitplanentwurf zu äußern, indem sie fristgemäß und förmlich Anregungen und Bedenken geltend machen.49 Auch diese Äußerungen sind im Rahmen der Abwägung nach § 1 VI BauGB zu berücksichtigen.50 Vor Geltung des § 214 I Nr. 1 BauGB sollte die Verletzung der Soll-Vorschrift des § 3 I I 3 BauGB generell ohne Auswirkung auf den Rechtsbestand des Bauleitplans bleiben.51 Heute ist jedoch § 214 I Nr. 1 BauGB zu beachten, der auch für die Benachrichtigung gem. § 3 I I 3 BauGB Anwendung findet. 52 Demnach ist die Verletzung des § 3 Π 3 BauGB ein beachtlicher Verfahrensfehler. Gem. § 215 a I BauGB kann ein solcher durch Durchführung eines ergänzenden Verfahrens behoben werden. Er führt nicht zur Nichtigkeit, § 215 a 11 2. Hs. BauGB. Überwiegend herrschte schon vor Einfügung der Regelung des § 215 a BauGB durch das BauROG Einigkeit darüber, daß ein Verstoß gegen die Soll-Vorschrift des § 3 Π 3 BauGB nicht ohne weiteres zur Nichtigkeit des Bauleitplans führt. 53 § 3 II 3 BauGB ist eine „zusätzliche Leistung" der Gemeinde zur Beteiligung nach § 4 BauGB.54 Eine fehlende Unterrichtung der Träger öffentlicher Belange i.S. § 3 I I 3 BauGB ist daher nur beachtlich, wenn sie zugleich zu einer Nichtbeteiiigung der Träger öffentlicher Belange gem. § 4 I BauGB führt. 55 Denn es kommt nicht auf die formelle Benachrichtigung, sondern auf die materielle Beteiligung der Träger öffentlicher Belange an. 56 Deshalb führt die fehlende Benachrichtigung Battis , in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 4 Rn. 2; Gaentzsch, in: Schlichter/ Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 3 Rn. 25; Neuhausen, in: Brügelmann, BauGB, BauGB-MaßnG Rn. 195. 49

Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 4 Rn. 1; Battis, in: Battis/Krautzberger/ Lohr, BauGB, § 4 Rn. 2; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 3 Rn. 25. 50 Battis, in: Battis /Krautzberger /Lohr, BauGB, § 4 Rn. 2. 51 Halstenberg, Die Versorgungswirtschaft im Städtebaurecht, S. 32 noch zu dem gleichlautenden § 2 VI 3 BBauG. 52 Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 3 Rn. 15.

53 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 3 Rn. 25; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 3 Rn. 39; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 3 Rn. 15; VGH Mannheim, NVwZ-RR 1990, 529, 529 = NuR 1991, 336, 337. Weitergehend Schrödter, a. a. O., § 3 Rn. 39: Die unterlassene Benachrichtigung gem. § 3 II 3 BauGB führt „nach h.M. nicht zur Unwirksamkeit des ausgelegten Bauleitplans, da bereits die Bekanntmachung nach § 4 S. 2 (richtig wohl § 3 II 2, Anm. d. Verf.) die „Obliegenheit" der Träger öffentlicher Belange begründet, Anregungen und Bedenken vorzutragen". * Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 3 Rn. 25. 55 Gaentzsch, ebd. mit Hinweis auf § 2141 Nr. 1 BauGB.

. Regelungen zur

mellen Koordination

nach § 3 I I 3 BauGB auch nicht zur Nichtigkeit des Bauleitplans, wenn die Träger öffentlicher Belange im Rahmen der frühzeitigen Bürgerbeteiligung nach § 3 1 BauGB beteiligt wurden und dabei keine Einwendungen erhoben hatten.57 § 4 I 2 BauGB bestimmt, daß die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 I und § 3 Π 3 BauGB gleichzeitig durchgeführt werden kann. Diese Regelung soll der Erleichterung und Beschleunigung des Planaufstellungsverfahrens dienen.58 3. Probleme bei der Anwendung der Beteiligungsregelungen In der Praxis tauchen bei der Anwendung der Beteiligungsvorschriften des BauGB vielfältige Probleme auf, von denen hier nur einige genannt werden sollen. So wählen die Gemeinden die zu beteiligenden Träger öffentlicher Belange nicht bezogen auf den konkreten Plan, sondern schematisch anhand vorgefertigter Listen aus. Dadurch werden häufig „sicherheitshalber" Stellen beteiligt, die unter keinem Aspekt betroffen sein können, was allein aufgrund der Anzahl der beteiligten Stellen schon zur Verzögerung des Verfahrens führt. 59 Vielfach dient die Beteiligung nicht der Information der Gemeinde, sondern der bindenden Kontrolle der gemeindlichen Planung durch einzelne Fachbehörden, indem die Träger öffentlicher Belange ihre Stellungnahmen mit strikten Vorgaben für den Bauleitplanentwurf verbinden oder dem Entwurf nur unter »Auflagen" oder „Bedingungen" zustimmen.60 Insbesondere kleinere Gemeinden mit weniger intensiv ausgebildeten Sachbearbeitern nehmen diese Vorgaben - zumal wenn die stellungnehmende Behörde zugleich Aufsichts- oder Genehmigungsbehörde ist als absolut an und begeben sich damit eines Teils ihrer Planungshoheit.61 Auch unterlaufen die Träger öffentlicher Belange die ihnen zur Stellungnahme gesetzten Fristen, indem sie innerhalb dieser nur „grundsätzlich" Stellung nehmen und spätere weitergehende Äußerungen bzw. eine „Schlußstellungnahme" ankündigen.62 Dies führt zu Widersprüchen innerhalb der zeitlich aufeinanderfolgenden Stellungnahmen und zu Verzögerungen in der Bearbeitung.63

56 VGH Mannheim, NVwZ-RR 1990, 529, 529 = NuR 1991, 336, 337; so auch Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 214 Rn. 19: »form- und Verfahrensfehler sind nur beachtlich, wenn sie auf das Ergebnis des Bebauungsplans von Einfluß gewesen sein können." 57 VGH Mannheim, a. a. O.; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 3 Rn. 15. 58 Regierungsentwurf zum BauGB, Begründung Β zu Nr. 7 (§ 4), BR-Drs. 575/85, S. 66; BR-Drs. 635/96, S. 45; BT-Drs. 13/6392, S. 45; ausführlich s. Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 22. 59 Kirchhof, Optimierung der Beteiligung, S. 37 f. 60 Kirchhof, Optimierung der Beteiligung, S. 15 f., 29 ff., 39,53 f., 87,91, 121 f. 61 Kirchhof, 62 Kirchhof, 5*

Optimierung der Beteiligung, S. 15,17 f., 23, 29 f., 35 f., 44, 87, 121 ff. Optimierung der Beteiligung, S. 22, 37,48 ff.

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Eine Beseitigung oder Verminderung dieser Mängel könnte durch die Durchführung von Schulungsmaßnahmen für die am Verfahren beteiligten Stellen und eine strenge Formularbindung des BeteiligungsVerfahrens erreicht werden. Insbesondere durch die strenge Formularbindung würden mehrfache und inhaltlich zu weitgehende Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange vermieden. Ein begleitender Erlaß von Verwaltungsvorschriften zur Sicherung eines korrekten Beteiligungsverfahrens wäre hilfreich. Der Forderung nach einer klaren gesetzlichen Regelung der Fristen, Kompetenzen und der Art der Beteiligung der planenden Stellen64 wurde durch die Novellierung des § 4 BauGB bereits Rechnung getragen. Auch eine Beschränkung der Träger öffentlicher Belange auf ihren Aufgabenbereich wurde bereits durch § 4 I I BauGB realisiert. 65

II. Die Regelungen der §§ 187 I I I , 188 I I BauGB zur formellen Koordinierung von Bauleitplanung und Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur Im Sechsten Teil des Baugesetzbuches hat der Gesetzgeber das Verhältnis der Bauleitplanung zu Agrarstrukturmaßnahmen, insbesondere zu Maßnahmen der Flurbereinigung, ausdrücklich und detailliert geregelt, was bzgl. anderer Fachplanungen nicht geschehen ist. Agrarstruktur ist der Oberbegriff für die Produktionsbedingungen, die Ausrichtung der landwirtschaftlichen Erzeugung und die Vermarktungseinrichtungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse.66 Die unterschiedlichen Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur sind in § 1 des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur" 67 genannt. Die Flurbereinigung stellt das „Kernstück" der Agrarstrukturmaßnahmen dar 68 und ist im Rurbereinigungsgesetz69 geregelt. Die §§ 187, 188 BauGB haben in der Praxis große Bedeutung.70 Regelungen der formellen Koordination finden sich in §§ 187 ΠΙ, 188 Π BauGB.

63 Kirchhof, Optimierung der Beteiligung, S. 21 ff., 49 f. 64 Im Einzelnen s. Kirchhof Optimierung der Beteiligung, passim, insbes. S. 100 ff.; 104 ff. 65 Vgl. dazu BR-Drs. 635/96, S. 46; BT-Drs. 13/6392, S. 46. 66 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187-191 Rn. 20. 67 In der Fassung der Bekanntmachung vom 21. 7. 1988 (BGBl. I S. 1055). 68 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187-191 Rn. 23; vgl. auch Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 187 Rn. 7; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 187 Rn. 11 f. 69 (FlurbG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. 3. 1976 (BGBl. I S. 546), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. 8. 1994 (BGBl. I S. 2187). 70 Bielenberg/Krautzberger, DVB1. 1985, 1281, 1286 noch zu den §§ 188, 189 des Regierungsentwurfs zum Baugesetzbuch.

Α. Regelungen zur formellen Koordination

69

1. Frühzeitige Beteiligung gem. § 187 Π Ι BauGB Gem. § 187 ΠΙ BauGB hat die Gemeinde die Flurbereinigungsbehörde und sonstige Stellen, die Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur durchführen, bei den Vorarbeiten der Bauleitpläne möglichst frühzeitig zu beteiligen. § 187 ΠΙ BauGB ist eine rein verfahrensrechtliche Vorschrift. 71 Er regelt eine über §§ 4, 3 Π BauGB hinausgehende besondere Beteiligungspflicht der Flurbereinigungsbehörde und sonstiger Stellen, die agrarstrukturverbessernde Maßnahmen durchführen, im Bauleitplanverfahren der Gemeinden.72 Aufgrund des Zusammenhangs mit Absatz 2 meint auch § 187 ΠΙ BauGB die obere Flurbereinigungsbehörde 73, die gem. § 2 Π 2 FlurbG durch den Landesgesetzgeber bestimmt wird 74 . Andere Stellen, die agrarstrukturelle Maßnahmen durchführen, sind Behörden und Verbände, die nach Landesrecht damit beauftragt wurden, ζ. B. Landwirtschaftsämter und -kammern, Landgesellschaften, Landesentwicklungsgesellschaften und Bauernverbände.75 Die Beteiligung nach § 187 ΙΠ BauGB bezieht sich im Gegensatz zu der gem. § 4 BauGB nicht auf die Aufstellung der Bauleitpläne, sondern auf die entsprechenden Vorarbeiten. Das führt zu einer Beteiligung der agrarstrukturelle Maßnahmen vornehmenden Stellen zeitlich vor der Beteiligung der übrigen Träger öffentlicher Belange76, z.T. sogar schon vor dem Aufstellungsbeschluß des Gemeinderates für den Bauleitplan gem. § 21 BauGB77.

2. Frühzeitige Abstimmung gem. § 188 I I BauGB § 187 ΠΙ BauGB wird für den Sonderfall der Flurbereinigung ergänzt durch § 188 Π BauGB.78 Zu Kollisionen von Flurbereinigung und Bauleitplanung kann

Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 187 Rn. 19; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 187 Rn. 23; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 42. 72 Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 187 Rn. 12; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 187 Rn. 18, 21; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 7; Maichel, Agrarstrukturelle Planung, S. 189 (noch zu § 144 b II BBauG). 73 Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 187 Rn. 12. 74 Vgl. Schriever,

in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 31, 38.

75 Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 187 Rn. 12; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 39, Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 187 Rn. 18; Krautzberger, in: Battis/ Krautzberger /Lohr, BauGB, § 187 Rn. 22. 76 Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 187 Rn. 17; Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 187 Rn. 13; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 11, 25; § 188 Rn. 7; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 187 Rn. 21; kritisch noch zu § 144 b II BBauG: Maichel, Agrarstrukturelle Planung, S. 189 f. 77 Köhler, ebd.; Krautzberger, ebd.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

es kommen, wenn die Ortslage zur Flurbereinigung gem. § 37 I FlurbG zugezogen wird oder die Flurbereinigung von der Dorflage ihren Ausgang nimmt.79 Nach § 188 I I 1 BauGB sind Flurbereinigungsbehörde und Gemeinde verpflichtet, ihre Planungsabsichten möglichst frühzeitig aufeinander abzustimmen. Dabei handelt es sich um eine verfahrensrechtliche Vorschrift, die neben §§ 4, 3 Π und 187 ΠΙ BauGB zu beachten ist 80 , wenngleich sie hinsichtlich der Intensität der Beteiligung über diese Vorschriften hinausgeht.81 Abstimmung ist mehr als eine Anhörung oder die Gelegenheit zur Stellungnahme, aber weniger als die Erforderlichkeit eines Einvernehmens im Sinne der Willensübereinstimmung.82 Ziel der Abstimmung ist eine möglichst weitgehende Angleichung der beiden Planungen, ohne daß eine Übereinstimmung erreicht werden muß.83 Die frühzeitige Abstimmung kann durch einvernehmliche Mitwirkung an der Planung der jeweils anderen Seite oder durch gemeinsame Entwicklung eines Rahmenplans erreicht werden.84 Das Bestehen der Abstimmungspflicht kann im Wege einer Feststellungsklage bestätigt werden.85 § 188 Π 2 BauGB ergänzt Satz 1 durch die Einschränkung der Möglichkeiten einer Planänderung.86 Dabei handelt es sich nicht um eine absolute Plansperre87; bei Vorliegen zwingender Gründe ist eine Änderung ohne vorliegende Übereinstimmung von Gemeinde und Flurbereinigungsbehörde möglich88.

78 Köhler, in: Schrödter, (Hrsg.), BauGB, § 187 Rn. 13; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 7. 79 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187-191 Rn. 28; Beispiele s. bei Zillien, Flurbereinigung und Bauleitplanung, IK 1967,240, 240 f. so Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 188 Rn. 3; Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 188 Rn. 5; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 188 Rn. 4; wohl auch Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 29. Weitergehend Kauch/ Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 95: § 188 II 1 BauGB sei auch eine Regelung der materiellen Koordination. 81 Vgl. Schriever, ebd. 82 Dippold, ZfKL 1989, 386, 388; ders., RdL 1991, 311, 312. 83 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 30; Maichel, Agrarstrukturen Planung, S. 192; Dippold, RdL 1991, 311, 312.. w Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 188 Rn. 4. 85 Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 188 Rn. 7. 86 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 188 Rn. 5; Köhler, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 188 Rn. 8. 87 Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 188 Rn. 7; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 188 Rn. 5. 88 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 188 Rn. 5; Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 188 Rn. 8.

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mellen Koordination

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3. Praktische Auswirkungen der §§ 187ΙΠ, 188 Π BauGB Die frühzeitige Beteiligung der Flurbereinigungsbehörde gem. § 187 ΠΙ BauGB noch vor der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und auch vor der Bürgeranhörung gem. § 3 I BauGB bewirkt keinen grundsätzlichen Vorrang der agrarischen vor anderen Belangen; auch die agrarischen Belange können im Rahmen des Abwägungsgebots gem. § 1 V I BauGB überwunden werden.89 Trotz des Bemühens um gegenseitige Abstimmung gem. § 188 Π BauGB werden Konflikte zwischen den unterschiedlichen Planungen nicht zu vermeiden sein.90 Auch wenn die Abstimmungspflicht gem. § 188 Π BauGB verletzt wird, führt dies nicht zur Ungültigkeit der betreffenden Planung.91 Durch die speziellen Koordinationsvorschriften der §§ 187 ff. BauGB hat der Gesetzgeber also etwaige Planungskonflikte nicht endgültig gelöst.92 Falls die Planungsträger im Planungsprozeß keinen Konsens erzielen, ist schließlich doch auf den materiellen Vorrang der einen oder der anderen Planung abzustellen.93

III· Ausgleich verschiedener Belange durch die Bildung eines Planungsverbandes gem. § 205 BauGB Gem. § 205 I BauGB können sich die Gemeinden und sonstige öffentliche Planungsträger zu einem Planungsverband zusammenschließen, um ihre unterschiedlichen Interessen in einer gemeinsamen Bauleitplanung zum Ausgleich zu bringen. Kommt es nicht zu einem freiwilligen Zusammenschluß, kann ein solcher nach Maßgabe des § 205 Π, ΠΙ BauGB auch zwangsweise herbeigeführt werden. An der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung bestehen keine Bedenken.94

89 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 25 f. 90 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 35; Dippold, ZfKL 1989, 386, 388: Durch die Abstimmung „ergibt sich de facto nicht unbedingt ein für alle Beteiligten bindendes Ergebnis in allen berührten Einzelfragen". Köhler, in: Schrödter, BauGB, § 188 Rn. 7; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG, § 144 c Rn. 12. 92 Dippold, ZfKL 1989, 386, 390; ders., RdL 1991, 311, 312. 93 Ebenso Dippold, RdL 1991, 311, 312 mit Hinweis auf §§ 7 und 38 BauGB; ders., ZfKL 1989, 386, 390 f.; Zillien, IK 1967, 240, 242. 94 Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 205 Rn. 6, 7; Zinkahn, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 26; Wesemann, Planungsverband, S. 97 ff., 104; Pilgrim, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, S. 223 ff.; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 134 f., 137; Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 205 Rn. 6; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 205 Rn. 15; Rothe, Interkommunale Zusammenarbeit, S. 106.

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung Die Bildung eines Planungsverbandes ist sinnvoll, wenn in Räumen mit größerer Siedlungsdichte oder in Großstädten die Beteiligungsrechte gem. §§ 4, 3 Π BauGB nicht ausreichen, um die Belange der unterschiedlichen Bauleitplanungsträger und der sonstigen öffentlichen Planungsträger aufeinander abzustimmen. 95 Der Planungsverband ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. 96 Die Bildung von Zweckverbänden und Sonderverbänden bleibt nach § 205 V I BauGB neben einem Planungsverband möglich. 97 Da die Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung durch die Bildung von Verbänden in der Praxis aber eine geringe Rolle spielt 98 , soll hier nur der Planungsverband des § 205 BauGB als spezielle baurechtliche Verbandsform behandelt werden.

1· Mitglieder und Organisation eines Planungsverbandes Mitglieder eines Planungsverbandes können Gemeinden und sonstige öffentliche Planungsträger sein, § 205 I 1 BauGB. Der Begriff des sonstigen öffentlichen Planungsträgers ist enger als der des Trägers öffentlicher Belange i.S. des § 4 BauGB. 9 9 Während § 4 BauGB an die öffentliche Aufgabe anknüpft, setzt § 205 BauGB beim Träger der Aufgabe a n . 1 0 0 Öffentliche Planungsträger sind solche Hoheitsverwaltungen 101 , zu deren kraft Gesetzes übertragenen öffentlichen Aufga95 Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 3. 96 Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 23; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 20; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 205 Rn. 4; Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 205 Rn. 3; Gaentzsch, in: Schlichter /Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 205 Rn. 14; zu § 4 BBauG s. Baldauf, B1GBW 1964,233, 235; Wesemann, Planungsverband, S. 43 f.; Rothe, Interkommunale Zusammenarbeit in der Bundesrepublik Deutschland, S. 103; Pilgrim, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, S. 204 ff. m. w. N.; Regierungsentwurf eines Bundesbaugesetzes vom 16. 04. 1985, BT-Drs. 3/336, S. 7 (§ 4 II 1); Ausschußbericht des Abgeordneten Dr. Hesberg, zu BT-Drs. 3/1794, S. 4. 97 Dazu s. die zahlreiche Literatur bei Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 185 und dens., a. a. O. Rn. 186 ff. 98 Pilgrim, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, S. 283 f.; Peine, Öffentliches Baurecht, § 9 Β 1, S. 139; Arbeitsgruppen 1 und 2 „Bauleitplanung und Zulässigkeit von Vorhaben" und „Planungsrechtliche Fragen bei bestimmten InvestitionsvorhabenBericht, in: Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Materialien zum Baugesetzbuch, S. 48. Vgl. auch Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 846, der der gemeinsamen Flächennutzungsplanung nach § 205 BauGB in den neuen Bundesländern ebenfalls nur zwischen (Kleinst-) Gemeinden, nicht aber zwischen Gemeinden und Fachplanungsträgern zunehmende Bedeutung beimißt. 99 Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 205 Rn. 2; Zinkahn, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 6; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 4 Rn. 7; noch zu § 4 BBauG s. Wesemann, Planungsverband, S. 30; Rothe, Interkommunale Zusammenarbeit, S. 106 f.; Halstenberg, Die Versorgungswirtschaft im Städtebaurecht, S. 35. 100

Halstenberg, Die Versorgungswirtschaft im Städtebaurecht, S. 35; Battis, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 205 Rn. 2. ιοί Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 6; Battis, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, BauGB, § 205 Rn. 2; Halstenberg, Der Planungsverband nach § 4

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ben rechtsverbindliche raumbeanspruchende Planungen i.S. des § 3 Nr. 6 ROG gehören 1 0 2 , also wiederum neben den Gemeinden insbes. auch die Träger der im 1. Teil bereits vorgestellten Fachplanungen 103 . Umstritten ist, ob mindestens zwei Gemeinden einem Planungsverband angehören müssen, oder ob die Mitgliedschaft einer Gemeinde ausreicht. Die Mitgliedschaft einer einzelnen Gemeinde ist ausreichend 104 , wenn der Zweck der Vorschrift sowohl die Koordination der Bauleitpläne als auch die Koordination nichtgemeindlicher Fachplanungen mit der Bauleitplanung ist. 1 0 5 Trotz des nicht eindeutigen Wortlauts („Gemeinden") könnte sich der Planungsverband im Einzelfall auch auf die Verfolgung nur eines dieser Ziele - die innerörtliche Koordination einer einzelgemeindlichen Bauleitplanung mit sonstigen Fachplanungen - beschränken, sofern ein gemeindenachbarlicher Koordinierungsbedarf nicht gegeben i s t . 1 0 6 Die Mitgliedschaft mindestens zweier Gemeinden in einem Planungsverband ist erforderlich 1 0 7 , wenn der Zweck eines Planungsverbandes nicht in der Abstimmung der BBauG, S. 35; mißverständlich Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 205 Rn. 8; § 7 Rn. 5, der zu weitgehend von „Behörden und Stellen" im Vergleich zu § 4 BauGB spricht. 102 Noch zu § 3 I ROG a.F.: Gaentzsch, in: Schlichter /Stich (Hrsg.), BauGB, § 205 Rn. 8; § 7 Rn. 5; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 6; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 40; Wesemann, Planungsverband, S. 30; Rothe, Interkommunale Zusammenarbeit, S. 106 f.; Pilgrim, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, S. 207; Halstenberg, Die VersorgungsWirtschaft im Städtebaurecht, S. 35 (zu weitgehend aber ders. auf S. 15, wenn er öffentlich-rechtliche Versorgungsunternehmen wegen der ,3edeutung der öffentlichen Versorgung" dazu zählt); Deutscher Verband für Wohnungswesen Städtebau und Raumplanung (Hrsg.), Muster einer Satzung für Planungsverbände, Erl. 2 (zu § 2 I der Mustersatzung), S. 12. 103 Vgl. Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 205 Rn. 4; Gaentzsch, in: Schlichter/ Stich (Hrsg.), BauGB, § 7 Rn. 5; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 205 Rn. 2; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 6; Peine, Öffentliches Baurecht, § 9 Β 1, S. 138; Halstenberg, a. a. Ο., S. 36; Pilgrim, a. a. O., S. 207; Rothe, a. a. O., S. 107; Wesemann, a. a. O., S. 32; nur für Planfeststellungen, nicht aber die übrigen Fachplanungen: Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 45,49 ff. 104 So auch Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 205 Rn. 4 ohne Begründung; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 5, 1; Grauvogel, in: Brügelmann,, BauGB, § 205 Rn. 8, 38; Baldauf, B1GBW 1964, 233, 234; Schlez, BBauG, § 4, Bern. 1 b; Wesemann, a. a. O., S. 29; Pilgrim, a. a. O., S. 202,207, 218, 282; Rothe, a. a. O., S. 106. 105 Das behaupten Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 1; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 8; Wesemann, Planungsverband, S. 19; so auch, obwohl Vertreter der a.A. bzgl. der Mindestanzahl der Gemeinden, Battis, in: Battis / Krautzberger/Löhr, BauGB, § 205 Rn. 1. 106 Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 5; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 8, 38. 107 So Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 205 Rn. 2 ohne Begründung; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 205 Rn. 8; wohl auch der Deutsche Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumplanung, Muster einer Satzung für Planungsverbände gem. § 4 BBauG, passim, indem er von der Mitgliedschaft mehrerer Gemeinden ausgeht; vgl. insbes. § 4 I Nr. 1 der Mustersatzung, wonach die gemeinsame Flächennut-

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Bauleitplanung nur einer Gemeinde mit der Fachplanung eines sonstigen öffentlichen Planungsträgers besteht108, sondern die Beteiligung sonstiger öffentlicher Planungsträger deren Planungen mit der gemeinsamen, zusammengefaßten Bauleitplanung mehrerer Gemeinden koordinieren soll, aber nicht im Vordergrund des Zwecks des Planungsverbandes steht.109 Beide Begründungen stellen auf den Zweck eines Planungsverbandes ab. An den unterschiedlichen Ergebnissen zeigt sich, daß die teleologische Auslegung kein eindeutiges Ergebnis zu liefern vermag. 110 Der Wortlaut des § 205 BauGB spricht von „Gemeinden" (§ 205 I 1, V n 1, 2). Dies muß aber nicht zwangsläufig eine Beteiligung mehrerer Gemeinden voraussetzen, sondern kann auch auf die bloße Möglichkeit hinweisen.111 § 205 BauGB befindet sich neben §§ 203, 204 BauGB im Zweiten Abschnitt des Zweiten Teils. Sollten §§ 203, 204 BauGB nur die Zusammenarbeit mehrerer Gemeinden betreffen, so könnte man aufgrund der Stellung des § 205 BauGB im selben Abschnitt ebenfalls von der Erforderlichkeit der Beteiligung mindestens zweier Gemeinden ausgehen - als weitere Form des „gestuften Systems inter kommunaler Zusammenarbeit"112. § 204 BauGB behandelt die gemeinsame Flächennutzungsplanung benachbarter Gemeinden und die Gebiets- bzw. Bestandsänderung von Gemeinden. Davon sind regelmäßig mindestens zwei Gemeinden betroffen. § 203 Π BauGB spricht ebenfalls von Zusammenschlüssen mehrerer Gemeinden; die Regelung des § 203 I BauGBrichtetsich aber schon vom Wortlaut her nur an eine Gemeinde. Aufgrund der Systematik des Gesetzes kann folglich nicht zwingend auf eine notwendige Beteiligung mindestens zweier Gemeinden an einem Planungsverband geschlossen werden. Auch das weitere systematische Argument, in § 203 I BauGB sei von „Gemeinde" die Rede, i.ü. von „Gemeinden", spricht nicht für die Mindestbeteiligung zweier Gemeinden an einem Planungsverband, denn § 203 I BauGB betrifft tatsächlich immer nur eine Gemeinde, § 205 BauGB soll aber ggf. auch mehrere Gemeinden einschließen. Aus § 203 I BauGB ergibt sich im Gegenteil sogar ein Argument dafür, daß die Beteiligung allein einer Gemeinde an einem Planungsverband ausreicht: Gem. § 203 I BauGB können der Gemeinde nach dem BauGB obliegende Aufgaben u. a. einem Verband übertragen werden. Unter den Verbandsbegriff falzungsplanung für mehrere Gemeinden ohne Einschränkung Aufgabe des Planungsverbandes ist. io» Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 205 Rn. 8. 109 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 205 Rn. 8. no Zu den Auslegungsmethoden s. Larenz, Methodenlehre, Kap. 4,2. in So auch Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 5: „nicht eindeutiger Wortlaut". 112 So wohl Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 205 Rn. 1; § 4 Rn. 2; Isbary, in: Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumplanung (Hrsg.), Muster einer Satzung für Planungsverbände, Vorbemerkung, S. II.

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len auch Planungsverbände gem. § 205 BauGB 113 , denen allerdings nur zusätzliche über § 205 BauGB hinausgehende Aufgaben übertragen werden dürfen 114. Wenn aber eine einzelne Gemeinde einem Planungsverband nach § 205 BauGB einzelne Aufgaben übertragen darf, warum sollte sie nicht auch allein mit einem Fachplanungsträger einen solchen Verband gründen dürfen? § 205 BauGB entspricht wörtlich seiner Vorgängernorm § 4 BBauG. In der Begründung zum Regierungsentwurf 115 heißt es zu § 4 BBauG, er solle eine Lösung für die Überlagerung von Aufgaben verschiedener Planungsträger „in einem bestimmten Raum" schaffen. „Gemeinden" werden nicht ausdrücklich erwähnt. Dieser Formulierung ist daher keine Begrenzung auf die Beteiligung mindestens zweier Gemeinden zu entnehmen. Bei den „Planungsträgern" kann es sich ebensogut um eine Gemeinde und einen Fachplanungsträger handeln. Auch nach der historischen Auslegung ist somit für § 205 BauGB die Beteiligung einer Gemeinde ausreichend. Dafür spricht zudem, daß es gem. § 1 I BauGB Aufgabe der Bauleitplanung ist, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke „in der Gemeinde" vorzubereiten und zu leiten. Der Planungsverband, der bzgl. der Bauleitplanung an die Stelle der Gemeinden tritt, muß somit im Einzelfall auch lediglich der Koordination der einzelgemeindlichen Bauleitplanung mit den unterschiedlichen Fachplanungen dienen können.116 Im Ergebnis genügt also die Mitgliedschaft einer einzelnen Gemeinde im Planungsverband neben einem oder mehreren Fachplanungsträgern. 117 Bzgl. der internen Organisation des Verbandes sind im BauGB keine Vorgaben vorhanden.118 Die Verbandssatzung muß jedenfalls die Verbandsmitglieder und die Aufgabe des Verbandes festlegen; i.ü. haben die Mitglieder Gestaltungsfreiheit. 119

H3 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 203 Rn. 10; Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 203 Rn. 5; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 203 Rn. 5, der wohl versehentlich vom Verband i.S. § 203 Abs. 2 BauGB spricht, denn Rn. 5 zählt von der Gliederung her noch zu § 203 Abs. 1 BauGB. 114 Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 203 Rn. 5. us BT-Drs. 3/336, S. 63. 116 Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 38; vgl. auch BVerfGE 77, 288, 299 = BVerfG, ZfBR 1988, 136, 137 = NVwZ 1988, 619, 619 = DVB1. 1988, 482, 483 = DÖV 1988, 465, 465: Bauleitplanung „in der Gemeinde", eingebettet in „überörtliche Fachplanungen". 117 I.E. ebenso Pilgrim, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, S. 283. u 8 Rothe, Interkommunale Zusammenarbeit, S. 104, 107. U9 Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 24, Pilgrim, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, S. 227. Zum Inhalt der Verbandssatzung s. Grauvogel, a. a. Ο., § 205 Rn. 23 ff., Pilgrim, a. a. O., S. 237 ff. und Deutscher Verband für Wohnungswesen, Städtebau und Raumplanung (Hrsg.), Muster einer Satzung für Planungsverbände, Köln 1963.

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

2. Folgen der Bildung eines Planungsverbandes Der Planungsverband tritt an die Stelle der Gemeinden, § 205 I 2 BauGB. Mit Verbandsgründung und Satzungserlaß tritt somit eine Funktionsnachfolge unmittelbar kraft Gesetzes ein. 1 2 0 Die Gemeinde hat lediglich über das imperative Mandat ihrer Vertreter in der Verbandsversammlung Einfluß auf die dem Planungsverband übertragene Bauleitplanung.121 Der Planungsverband hat nunmehr an Stelle der Gemeinden gem. § 4 I BauGB die Träger öffentlicher Belange, insbesondere die Gemeinden und die Fachplanungsträger, zu beteiligen.122 Eine Besonderheit ist in § 205 VE BauGB geregelt. Demnach sind die Gemeinden unmittelbar vor der Beschlußfassung über den jeweiligen Bauleitplan, also bei Vorliegen sämtlichen Abwägungsmaterials, nochmals besonders zu beteiligen.123 Dieses „qualifizierte Beteiligungsrecht"124 ist eine Konkretisierung des verfassungsrechtlich durch Art. 28 Π GG gesicherten Beteiligungsrechts der Gemeinden125. Gem. § 205 VII 2 i.V.m. § 3 Π 4, 6 BauGB hat der Planungsverband die von den Gemeinden fristgemäß vorgebrachten Anregungen und Bedenken zu prüfen. Der Planungsverband tritt nicht an die Stelle der sonstigen öffentlichen Planungsträger. Diese verzichten durch den Beitritt zum Planungsverband nicht auf die Durchführung ihres eigenen Planungsverfahrens. 126 Denn zur Zusammenfassung der gemeindlichen Bauleitplanung mit den Fachplanungen anderer Hoheitsträger bedarf es ausdrücklicher Regelungen.127 Eine solche ist bzgl. der Planungshoheit der Fachplanungsträger in § 205 BauGB nicht getroffen worden und auch sonst nicht ersichtlich.128 Die Koordination zwischen Bauleitplanung und Fachplanung erfolgt im Rahmen des § 205 BauGB, indem die Planungsverbände die Planungsabsichten anderer öffentlicher Planungsträger berücksichtigen, diese ihre Planung aber auf übliche Weise vornehmen, ζ. B. durch Planfeststellung. 129 Die 120 Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 9; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 109. 121 Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 109. 122 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 205 Rn. 6, 31; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 110; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 18. 123 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BauGB, § 205 Rn. 31. 124

Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 10, 111; Battis, in: Battis / Krautzberger/Löhr, BauGB, § 205 Rn. 14. 125 BT-Drs. 7/4793, S. 9, Nr. 2 a.E., S. 26 zu Nr. 6; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 10; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 205 Rn. 1. 126 Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 16; a.A. Baldauf, B1GBW 1964,233,235 „freiwilliger Verzicht auf ein eigenes Planungsverfahren" und Wesemann, Planungsverband, S. 45 „Gemeinden und öffentliche Planungsträger delegieren ... (ihre) Planungshoheit (auf den)... Planungsverband". 127 BVerwG, BBauBl. 1958, 536, 537; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 3. 128 Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 3.

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mellen Koordination

Fachplanung kann allenfalls ausnahmsweise aufgrund spezialgesetzlicher Regelung durch einen Bauleitplan ersetzt werden, etwa gem. § 17 ΠΙ FStrG; § 28 Π PBefG. 130 Die Planungen des öffentlichen Planungsträgers müssen sich jedoch aufgrund seiner Beteiligung an dem Planungsverband in die vom Verband aufgestellten Bauleitpläne einfügen. 131 Aufgabe des Planungsverbandes ist der Ausgleich verschiedener Belange durch eine gemeinsame, zusammengefaßte Bauleitplanung. „Zusammengefaßt" bedeutet keine zeitliche Konzentration i.S. einer gleichzeitigen Aufstellung der Bauleitpläne, sondern eine sachliche Konzentration; d. h. die Belange der verschiedenen am Planungsverband beteiligten Stellen müssen beachtet werden, bevor ein Bauleitplan erlassen wird. 132 Aufgrund der „Gemeinsamkeit" dürfen die Verbandsmitglieder nicht nur ihre eigenen Interessen verfolgen, sondern müssen zum Wohl des Gesamtraumes zusammenarbeiten.133 I.E. müssen nicht alle abwägungsrelevanten Belange durch die Bauleitplanung ausgeglichen werden. Es reicht aus, wenn der Planungsverband sich auf einen Flächennutzungsplan oder auch einen nicht qualifizierten Bebauungsplan i.S. des § 30 BauGB beschränkt.134 Falls eine Einigung im Planungsverband nicht zustande kommt, besteht gem. § 205 ΠΙ BauGB die Möglichkeit einer „Ersatzvornahme" seitens der Landesregierung.135

3. Planungsverbände in der Praxis In der Praxis besteht bzgl. der Koordinierung der Bauleitplanung und der Fachplanung durch Planungsverbände kein Problem, da Verbände, die primär diesem Zweck dienen, nicht existieren. Planungsverbände bestehend aus einem oder mehreren Fachplanungsträgern und einer einzelnen Gemeinde sind - soweit ersichtlich - in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland nicht ein einziges Mal gegründet worden. Auch Planungsverbände, an denen neben mehreren Gemeinden ein Fachplanungsträger Mitglied ist, sind selten; solche, bei denen der „sonstige Planungsträger" keine Gebietskörperschaft, etwa ein Landkreis, ist, sind noch sel129 Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 16. 130 Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 17. 131 Insoweit zu den für Bebauungspläne sogar über § 7 BauGB hinausgehenden materiellen Koordinationswirkungen der formellen Regelung des § 205 BauGB Zinkahn, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 16, 112. 132 Zinkahn, in: Ernst /Zinkahn /Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 10; Pilgrim, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, S. 214. 133 Zinkahn, ebd.; Pilgrim, ebd.; Wesemann, Planungsverband, S. 47 134 Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 205 Rn. 3; s. auch OVG Lüneburg, BRS 28 Nr. 16; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 92; Pilgrim, Formen interkommunaler Zusammenarbeit, S. 214; Wesemann, Planungsverband, S. 48. 135 Ausführlich dazu s. Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BauGB, § 205 Rn. 32 ff.; Schrödter, in: Schrödter (Hrsg.), BauGB, § 205 Rn. 19 ff.; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 205 Rn. 123 ff.

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

tener. Daraus ist zu schließen, daß Planungsverbände vornehmlich als interkommunales Planungsinstrument dienen. Zur Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung werden sie nicht oder nur am Rande eingesetzt.136 Eine gemeinsame Flächennutzungsplanung durch die Bildung von Planungsverbänden erlangt zwar in den neuen Bundesländern wegen der dort noch vorhandenen Kleinstgemeinden zunehmend an Bedeutung.137 Auch dort schließen sich jedoch nur die Gemeinden untereinander und nicht etwa die Gemeinden mit den Fachplanungsträgern zusammen. Ein verstärktes Gebrauchmachen vom Instrument des Planungsverbandes zur Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung wäre durchaus wünschenswert.

IV. Regelungen zur formellen Koordination in den Fachplanungsgesetzen und in § 73 VwVfG Im Fachplanungsrecht finden sich unterschiedliche Regelungen zur Beteiligung der Gemeinden an der Fachplanung. Sie betreffen sowohl Planfeststellungen als auch Nutzungsregelungen und sonstige Fachplanungen. Lex generalis der formellen Koordination für Planfeststellungen ist das in § 73 VwVfG geregelte Anhörungsverfahren.

1. Beteiligung der Gemeinden an den Planfeststellungen und den diese ersetzenden Plangenehmigungen a) Planfeststellungen Die Pflicht zur Anhörung der Gemeinden ist ausdrücklich geregelt in § 10 Π Nr. 1 LuftVG (als Maßgabe zur Anwendung des § 73 VwVfG); § 14 II BWaStrG (nur bzgl. vorläufiger Anordnungen) und § 5 II, III FlurbG. Allgemein ist eine Einholung von Stellungnahmen der von einer Fachplanung berührten Behörden also auch einzelner Gemeinden - in § 5 I Nr. 1 MP1G; § 29 Ia PBefG (als Maßgabe zur Anwendung des § 73 VwVfG) und § 17 Illa FStrG gefordert. Häufig wird zur Durchführung eines Anhörungsverfahrens schlicht auf § 73 VwVfG verwiesen, etwa in § 20 I AEG; § 7 b I AbfG bzw. § 34 S. 1 KrW-/AbfG; § 17 BWaStrG; § 9 b V AtG; § 11 EnWG i.V.m. den entsprechenden landesrechtlichen Regelungen138. Selbst wenn eine solche Verweisung nicht vorhanden ist, sind als leges generales § 73 VwVfG auf alle Planfeststellungen durch Bundesbehörden 136 Vgl. dazu schon Wesemann, Planungsverband, S. 19 f., 129; Pilgrim, kommunaler Zusammenarbeit, S. 283 f. 137 Vgl. Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 1997, 846, 846 ff. 138 Z. B. § 27 I, II NEG.

Formen inter-

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mellen Koordination

und die entsprechenden Regelungen der LVwVfGe auf solche der Landesbehörden anwendbar;139 so ζ. B. auf die Planfeststellungen gem. § 52 IIa 1 BBergG 140; § 31 WHG. Problematisch ist dies nur bei Gesetzen, die zu einem früheren Zeitpunkt als das VwVfG 1 4 1 erlassen wurden, so etwa beim Gesetz über den Bau und Betrieb von Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den spurgeführten Verkehr (BBVETVG) vom 29. Ol. 1976 142 . Die Lösung dieses Problems liegt in § 5 BBVETVG selbst. Diese Vorschrift verweist auf das FStrG, in dem die Planfeststellung, insbesondere auch das Anhörungsverfahren (§ 18), bereits vor Inkrafttreten des VwVfG geregelt war. 143 Nachdem § 18 FStrG weggefallen ist 144 , ist die „Ersatzregelung" des § 73 VwVfG auch für Planfeststellungen nach BBVETVG anwendbar. In den Grundzügen stimmen die Regelungen der Fachplanungsgesetze und der Verwaltungsverfahrensgesetze überein. 145 Daher soll hier zunächst auf § 73 VwVfG eingegangen werden, der identisch ist mit den Regelungen der LVwVfGe bzw. auf den die LVwVfGe verweisen. 146 Anschließend werden die einzelnen fachgesetzlichen Regelungen behandelt.

aa) Die Anhörung gem. § 73 VwVfG § 73 Π VwVfG verpflichtet die Anhörungsbehörde zur Einholung der Stellungnahmen aller Behörden, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird. Der Sinn dieser Verpflichtung liegt in den weitreichenden Wirkungen des Planfeststellungsbeschlusses nach § 75 VwVfG begründet, der die Verwaltungsakte der üblicherweise zuständigen Behörden ersetzt (sog. KonzentrationsWirkung).147 Die Einholung dient der Berücksichtigung der Interessen, die sonst von der jeweils an139 Vgl. § 1 I Nr. 1 a.E. VwVfG für das Verhältnis Spezialgesetz zum VwVfG und § 1 III VwVfG für das Verhältnis VwVfG zu den LVwVfGen. 140 Vgl. § 57a I BBergG und Erläuterungen zu § 52 BBergG in Kölble, Das Deutsche Bundesrecht, S. 121. 141 Also vor dem 25. 05. 1976 (BGBl. I S. 1253). 142 BGBl. IS. 241. 143 Finger, in: Kölble, Das Deutsche Bundesrecht, VI Β 56, S. 7, 9. 144 Vgl. Drittes Rechtsbereinigungsgesetz vom 18. 6. 1990 (BGBl. I S. 1221, 1228). 145 Steinberg, Fachplanung, § 1 Rn. 72. 146 Mit Ausnahme Baden-Württembergs, der in Abs. 1 detailliertere Anforderungen an die Bestandteile des Plans stellt und in Abs. 2, 2. HS und in Abs. 10 weitergehende Regelungen trifft, die für die Anhörung aber keinen materiell-rechtlichen Unterschied zu § 73 VwVfG enthalten. Vgl. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 145 ff. und ebd., S. 1681 ff.; Klappstein, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 1 Rn. 3.2.1; 3.2.2. 147 Busch, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 73 Rn. 5.1; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 16; Obermayer, VwVfG, § 73 Rn. 59, 171.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

deren Behörde wahrgenommen werden 148, insbesondere auch der Wahrung der Planungshoheit der Gemeinden149. Wann der Aufgabenbereich einer Behörde berührt ist, wird unterschiedlich beurteilt. Nach einer engen Auffassung ist dies der Fall, wenn ihr eigener Zuständigkeitsbereich durch das Vorhaben betroffen wird und durch die Planfeststellung öffentlich-rechtliche Beziehungen geregelt werden, für deren Regelung sie außerhalb des Planfeststellungsverfahrens zuständig wäre. 150 Eine andere Ansicht verlangt, daß die Behörde „sonst... Stellung zu nehmen" hätte.151 Häufig wird gesagt, bei der Auslegung des „Berührtseins" sei ein großzügiger Maßstab anzulegen.152 Am weitesten ist die Auffassung, die sich am Wortlaut des § 73 I I VwVfG („berührt") orientiert und daher jeden Einfluß einer Behörde auf den Aufgabenbereich einer fremdem Behörde als ausreichend bezeichnet, um die Anhörungsbehörde zur Einholung einer Stellungnahme zu verpflichten. 153 Dieser Streit kann aber an dieser Stelle auf sich beruhen, denn zum einen ist in jedem Fall die Stellungnahme der Gemeinde einzuholen, in deren Bereich das Vorhaben verwirklicht werden soll: Da die Planungshoheit in ihrem Gebiet zu den Selbstverwaltungsrechten der Gemeinde zählt, ist sie bei Planungen innerhalb des Gemeindegebietes immer in ihren Aufgaben berührt. 154 Zum anderen bezieht sich die vorliegende Untersuchung auf we Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 22 m. w. N.; BT-Drs. 7/910, S. 88; Bonk, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 16. 149 Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 22; BVerwG, DVB1. 1969, 362, 363; BVerwGE 31, 263, 264; 40, 323, 329 f.; 44, 148, 151; 51, 6, 13 f.; 74, 124, 128; 79, 318, 325; 77, 128, 133; 77, 134, 138; 81, 95, 106; VGH Mannheim, DVB1. 1977, 344, 345; vgl. allgemein zu überörtlichen Planungen Steinberg, JuS 1982,578,581 f. 150 Busch, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 73 Rn. 5.1.1; Zeitler, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, Art. 38 Rn. 52; Marschall/Schröter/Kastner, FStrG, § 18 Anm. 3.1; vgl. BVerwG, DVB1. 1992, 1233, 1233; ähnlich, aber i.E. weiter auch Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 35 Rn. 5.2 in seiner zweiten Alternative. 151 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 18. 152 v. d. Groeben/Knack, Allgemeines Verwaltungsgesetz, § 140 Rn. 3.2.1; Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 23; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 40 Rn. 13; Fickert, Planfeststellung, S. 275; so für Zweifelsfälle auch Busch, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 73 Rn. 5.1.1. 153 Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 73 Rn. 15; Steinberg, Fachplanung, § 3 Rn. 55; so wohl auch Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 35 Rn. 5.2 in seiner zweiten Alternative. 154 Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 73 Rn. 15; Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 172 Fn. 523; Steinberg, Fachplanung, § 3 Rn. 54; ders., DVB1. 1982, 13, 17; ders., JuS 1982, 578, 581 f.; BVerwGE 77, 134, 138; 79, 318, 325; Ule/ Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 40 II Rn. 13; Dürr, in: Kodal /Krämer, Straßenrecht, Kap. 35 Rn. 5.3; Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 40 m. w. N.; vgl. auch Nr. 14 Abs. 3 S. 2 PlafeR 1994 (VkBl. 1994, S. 749, 756) = PlafeR 1992 (VkBl. 1993, S. 10, 16); BVerwG, NJW 1987, 2096, 2097; Badura, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 39 III 2 Rn. 46; vorsichtiger an anderer Stelle aber: Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 23 („wenn Planungshoheit betroffen") und Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 50 („Gemeinden ... können auch in ihrer Planungshoheit betroffen sein").

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das abstrakte Verhältnis der Bauleitplanung zur Fachplanung, so daß auf das Vorliegen bestimmter Voraussetzungen im Einzelfall nicht einzugehen ist. Die Einholung der Stellungnahmen erfolgt durch Zusendung der Planunterlagen incl. der Aufforderung zur Äußerung. 155 Eine Fristsetzung für die Abgabe der Stellungnahme war zunächst nicht zulässig.156 Durch das Gesetz zur Beschleunigung von Genehmigungsverfahren (Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz) vom 12. 09. 1996 (BGBl. I, S. 1354) ist gem. § 73 ma S. 1 VwVfG den Behörden eine Frist zur Stellungnahme zu setzen, die drei Monate nicht überschreiten darf. Die Stellungnahme der Behörden i.S. des § 73 Π VwVfG ist in den neuen Bundesländern gem. § 3 I 1 VP1BG 157 sogar innerhalb eines Monats seit Planeinreichung bei der Anhörungsbehörde von dieser zu veranlassen. 15* Gem. § 73 ma S. 2 VwVfG sind nach dem Erörterungstermin eingehende Stellungnahmen präkludiert 159 mit Ausnahme der Fälle der Kenntnis oder grob fahrlässigen Unkenntnis der Anhörungsbehörde von den in der Stellungnahme vorgebrachten Tatsachen. Bei der Regelung handelt es sich um eine materielle Präklusion, also eine solche, die die verspätet vorgebrachten Einwendungen auch im Verwaltungsprozeß ausschließt. Diese sog. „Behördenpräklusion"160 wurde aus einer Reihe von älteren Planungsbeschleunigungsgesetzen übernommen.161 Verletzt die Anhörungsbehörde § 73 II VwVfG, liegt ein Verfahrensfehler vor, der gem. § 44 ΠΙ Nr. 4 VwVfG in keinem Fall zur Nichtigkeit des Planfeststel155 Busch, in: Knack, VwVfG, § 73 Rn. 5.1.2; str., ob Planunterlagen vollständig übersandt werden müssen: pro Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 20 („grds."); contra Fickert, Planfeststellung, S. 275; Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 22; einschränkend auch Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 73 Rn. 16: nur wenn das Interesse der Behörde sehr spezialisiert ist, kann eine Auswahl des für sie relevanten Materials erfolgen. 156 Busch, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 73 Rn. 5.1.2; ders., a. a. O., Rn. 5.1.4: Frist von drei Monaten aber gem. § 201 Nr. 1 AEG; § 29 Ia Nr. 1 PBefG; § 17 III b FStrG; § 171 Nr. 1 WaStrG; § 10 II Nr. 3 LuftVG; § 5 I Nr. 2 MP1G; a.A. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 20.

157 Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz vom 16. 12. 1991 (BGBl. I S. 2174). 158 Diese Sonderregelung gilt gem. Art. 1 Nr. 1 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes vom 15. 12. 1995 (BGBl. I S. 1840) bis zum 31. 12. 1999. 159 Gem. § 73 VI S. 1 2. HS VwVfG a.F. konnte die Anhörungsbehörde auch verspätet erhobene Einwendungen erörtern. Hatte also die dazu aufgeforderte Behörde keine Stellung bezogen, konnte grds. daraus geschlossen werden, daß aus ihrem Aufgabenbereich keine öffentlichen Belange betroffen sind. Eine Nachprüfung seitens der Anhörungsbehörde war nur ausnahmsweise erforderlich, wenn sich die Betroffenheit bestimmter öffentlicher Belange aufdrängen mußte. Dabei handelte es sich um eine bloß formelle Präklusion; d. h. die Behörde war im anschließenden Verfahren, ζ. B. einem Klageverfahren, nicht mit ihren Einwendungen ausgeschlossen. Diese Regelung findet sich nicht mehr in § 73 VI VwVfG n.F. 160 Vgl. Schmitz/Wessendorf,

NVwZ 1996,955,959.

161 So ζ. B. vom BauGB-MaßnG i.d.F. der Bek. v. 28. 04. 1993 (BGBl. I S. 622), Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz v. 16. 12. 1991 (BGBl. I S. 2174), Planungsvereinfachungsgesetz v. 17.12. 1993 (BGBl. IS. 2123); vgl. Schmitz/Wessendorf, NVwZ 1996,955, 959. Die Zulässigkeit solcher Regelungen wird zusammenfassend unten unter V behandelt. 6 Dörries

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

82

lungsbeschlusses führen kann. 162 Die Heilungsregel des § 45 I Nr. 5, Π VwVfG ist für diesen Fall anwendbar. Heilung tritt insbesondere durch die Gelegenheit zur Stellungnahme seitens der Behörde im Erörterungstermin nach § 73 V I VwVfG •

163

ein. Die materiell-rechtlichen Auswirkungen der verfahrensrechtlichen Regelung des § 73 Π VwVfG sind nicht normiert. 164 Die Rechtsfolgen der Abgabe behördlicher Stellungnahmen richten sich nach dem einschlägigen Fachplanungsrecht165, das i.d.R. die Planfeststellungbehörde an die Stellungnahmen nicht bindet, sondern die Stellungnahmen als Abwägungskriterien qualifiziert. 166 Ist fachgesetzlich nichts anderes geregelt, sind die Stellungnahmen nicht bindend, sondern bloße Abwägungskriterien. 167 Denn aufgrund ihrer Planungshoheit hat die Gemeinde nur ein Recht darauf, daß ihre Stellungnahme als „Rechnungsposten" in die Abwägung der über die Fachplanung entscheidenden Behörde eingestellt wird. 168 Die Stellungnahmen der Behörden sind gem. § 73 VI VwVfG in einem Erörterungstermin zu behandeln. Die Erörterung soll darüber Aufschluß geben, welche Belange in den Abwägungsprozeß einzubeziehen sind. 169 Ein solcher Erörterungstermin ist nur entbehrlich, wenn die Voraussetzungen des § 73 V I S. 6 i.V.m. § 67 VwVfG vorliegen. Der Erörterungstermin dient der Klärung offener Fragen, insbes. bzgl. eingegangener Einwendungen und Stellungnahmen der Behörden und der Ausräumung bestehender Bedenken gegen den Plan, i.E. also dem Ausgleich der betroffenen Interessen.170 Haben sich die Stellungnahmen nicht im Erörterungstermin erledigt, ist auf diese gem. § 73 IX VwVfG im Abschlußbericht einzugehen.171 Auch die Planfeststellung hat im Beschluß selbst auf die Stellungnahmen »62 Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 73 Rn. 17; § 44 Rn. 25; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 40 II Rn. 15. 163 Meyer, a. a. O., § 73 Rn. 17; § 44 Rn. 25, Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 40 II Rn. 15. 164 Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 24; Ossenbühl, DVB1. 1991, 833, 836; Bonk, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 21.

165 Busch, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 73 Rn. 5.1.3; Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 24; Ule/ Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 40 II Rn. 13; insofern verweist falsch Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 21 auf § 75 Rn. 8 ff. 166 So auch Busch, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 73 Rn. 5.1.3; Fickert, Planfeststellung, S. 277. 167 Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 24; Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 73 Rn. 18; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 40 II Rn. 13. 168 Gaentzsch, WiVerw 1985, 235, 240 f.; BVerwGE 31, 263, 266; 79, 318, 325; 51, 6, 14 = BVerwG, DVB1. 1976, 786, 787 = DÖV 1976,788, 790; Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 34 Rn. 35.22; Busch, in: Knack (Hrsg.), VwVfG, § 74 Rn. 6.7.5. 169 Obermayer, VwVfG, § 73 Rn. 171. 170 Kopp, VwVfG, § 73 Rn. 65, 66 m. w. N.; Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 73 Rn. 45; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 53; Nr. 20 Abs. 1 PlafeR 1994 (VkBl. 1994, S. 749, 758) = PlafeR 1992 (VkBl. 1993, S. 10, 18); Steinberg, Fachplanung, § 3 Rn. 97; Büllesbach/Diercks, DVB1. 1991,469,470.

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mellen Koordination

einzugehen, da dies regelmäßig für eine ordnungsgemäße Abwägung erforderlich sein wird. 172 Die Belange der Gemeinden können so durch die Abwägung der Planfeststellungsbehörde überwunden werden.

bb) Beteiligungsregeln der in Spezialgesetzen geregelten Planfeststellungen Die Vorschriften, die zur Durchführung des Anhörungsverfahrens schlicht auf § 73 VwVfG verweisen 173, brauchen nicht gesondert erläutert zu werden. Andere Vorschriften, die § 73 VwVfG ausdrücklich für anwendbar erklären, ergänzen diesen noch mit speziellen Maßgaben, so ζ. B. § 10 Π LuftVG; § 17 BWaStrG; § 5 MP1G; § 20 AEG; § 29 Ia PBefG. Diese Ergänzungen beschränken sich i.d.R. auf die Bestimmung von Verfahrensfristen, die Möglichkeit, von Erörterungsterminen i.S. des § 73 V I VwVfG abzusehen, und Präklusionsregelungen.174 Entsprechende Regelungen enthält auch § 17 nia ff. FStrG 175 . Diese Regelungen sind durch das Planungsvereinfachungsgesetz (PlVereinfG) 176 eingeführt worden - also noch vor Schaffung derselben Regelungen in § 73 nia VwVfG durch das Genehmigungsverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 12. 09. 1996 (BGBl. I, S. 1354) - und dienen der Verfahrensbeschleunigung und -Vereinfachung sowie der Angleichung der verfahrensrechtlichen Vorschriften der verschiedenen Verkehrswegegesetze177. Lediglich § 9 b V AtG trifft spezifisch atomrechtliche Maßgaben178, auf die an dieser Stelle nicht einzugehen ist. Für das Planfeststellungsverfahren nach dem FlurbG finden die §§ 72-78 VwVfG nur ergänzende Anwendung.179 Vor der Planfeststellung in der Flurbereinigung ist gem. § 41 I I 1 FlurbG der Plan in einem Anhörungstermin mit den Trägern öffentlicher Belange zu erörtern. § 73 I 1 VwVfG findet dabei keine Anwendung, da sich aus § 41 I und ΙΠ FlurbG ergibt, daß die Anhörung von der Flurbe171

Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 73 Rn. 18; Bonk, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 60. »72 Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 73 Rn. 18 173 So ζ. B. § 201 AEG; § 7 b I AbfG bzw. § 34 S. 1 KrW-/AbfG; § 17 BWaStrG; § 9 b V AtG; § 11 EnWG i.V.m. den landesrechtlichen Regelungen. 174 Zur Zulässigkeit der Behördenpräklusion s. unten unter V. 175 Ausführlich zur Anhörung der Gemeinden im Rahmen einer fernstraßenrechtlichen Planfeststellung s. Sandner, UPR 1997, 279 ff. 176

Gesetz zur Vereinfachung von Planungsverfahren für Verkehrswege vom 17. 12. 1993 (BGBl. IS. 2123). 177 BR-Drs. 756/92, S. 43; Steinberg/Berg, NJW 1994, 488, 488; Steiner, NVwZ 1994, 313,314. 178 Nach Nr. 1 S. 1 i.V.m. AtVfV i.d.F. d. Bek. v. 3. 2. 1995 (BGBl. I S. 180). 179 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1890: Vorrangig ist die Regelung des FlurbG. 6*

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

reinigungsbehörde durchgeführt wird. 180 Träger öffentlicher Belange sind hier ebenfalls Behörden und Stellen, deren hoheitlicher Aufgabenbereich durch den Plan berührt wird, insbesondere die Gemeinden.181 Gem. § 41 I I 2 FlurbG sind nicht im Anhörungstermin vorgebrachte Einwendungen materiell präkludiert. 182 Vorgebrachte Belange können im Rahmen sachgerechter Abwägung überwunden werden. 183 Zusammenfassend kann festgestellt werden, daß die Instrumente formeller Koordination zwar die unterschiedlichen Planungen beeinflussen; entscheidend sind aber nicht die formellen, sondern die materiellen Koordinationsregeln.

b) Die die Planfeststellungen

ersetzenden Plangenehmigungen

Zum Zwecke der Beschleunigung des Verwaltungsverfahrens 184 sehen die Planungsgesetze die Möglichkeit vor, unter bestimmten Voraussetzungen an Stelle des Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung zu erteilen. 185 In diesen Fällen ersetzt die Plangenehmigung die Planfeststellung hinsichtlich aller ihrer Wirkungen. 186 Unter dem Gesichtspunkt der formellen Koordination der Bauleitplanung mit den hier genannten Plangenehmigungen ist das Verfahren der Genehmigungserteilung auf die Beteiligung sonstiger Planungsträger hin zu untersuchen. Die Plangenehmigung ergeht aufgrund eines einfachen, nichtförmlichen Verwaltungsverfahrens. 187 Die §§ 9 ff. VwVfG finden Anwendung, sofern keine speziel180 Seehusen/Schwede, FlurbG, § 41 Rn. 10. 181

Seehusen/Schwede, FlurbG, § 41 Rn. 10; vgl. dazu den Vorschlag des Agrarausschusses zur Neufassung des § 41 FlurbG, BR-Drs. 589/1/74, S. 14 ff.: „Behörden, deren Aufgabenbereich berührt wird"; § 41 II und den Vorschlag von Blümel/Ronellenfitsch, Planfeststellung in der Flurbereinigung, S. 95, der dem heutigen § 41 FlurbG entspricht. 182 Vgl. Seehusen/Schwede, FlurbG, § 41 Rn. 13; Röhl/Ladenburger, Materielle Präklusion, S. 86 Fn. 11. Zur ggf. problematischen Präklusion behördlicher Stellungnahmen wird auch hier auf den gesonderten Gliederungspunkt V verwiesen, unter dem dazu zusammenfassend Stellung bezogen wird. 183 Seehusen/Schwede, FlurbG, § 41 Rn. 7, 8. 184 S. z. B. die Amtliche Begründung zum Entwurf des Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetzes (BT-Drs. 12 /1092, S. 7 ff.) und des Planungsvereinfachungsgesetzes (BT-Drs. 12/4328, S. 17 ff.) oder die Amtliche Begründung zum Entwurf des Abfallgesetzes (BT-Drs. 6/2401, S. 14). 185 Vgl. § 74 VI VwVfG; § 17 Ia FStrG; § 18 II AEG; § 2 II MP1G; § 8 II LuftVG; § 31 III KrW-/AbfG; § 28 Ia PBefG; § 31 I 3 WHG; § 41 IV FlurbG; § 14 Ia WaStrG. 186 Daher sog. „qualifizierte" Plangenehmigung lt. Ronellenfitsch, DVB1. 1994, 441, 447; Steiner, in: ders., Besonderes Verwaltungsrecht, Rn. 93, S. 685 im Vgl. zu „alten Formen" der Plangenehmigung (§ 7 III AbfG a.F.; § 41 VI 1 FlurbG; § 14 I 2 WaStiG a.F.; § 34 I WHG a.F.). 187 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 21; Bonk, in: Stelkens /Bonk/ Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 22 d, wonach im Verfahren der Plangenehmigung ein Planfeststel-

. Regelungen zur

mellen Koordination

len Verfahrensvorschriften für das Plangenehmigungsverfahren bestehen wie ζ. B. in § 21 AbfG NW; § 17 SAbfG; Art. 16 BayAbfAlG. 188 Die Plangenehmigungsbehörde hat im Rahmen des Verwaltungsverfahrens insbesondere das Benehmen mit den Trägern öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich berührt wird, herzustellen189 bzw. sogar deren Einvernehmen einzuholen 190 . Diese Regelungen haben ebenso wie die Einholung von Stellungnahmen anderer Behörden vor Planfeststellung ihren Grund in der Konzentrationswirkung der Plangenehmigung.191 Die plangenehmigungsrechtlichen weichen von den planfeststellungsrechtlichen Beteiligungsvorschriften in folgenden Punkten ab: - Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (Plangenehmigungen) an Stelle von Behörden (Planfeststellungen), - Herstellung von Einvernehmen/Benehmen (Plangenehmigungen) statt bloßer Einholung von Stellungnahmen (Planfeststellungen). Der Begriff der Träger öffentlicher Belange entspricht demjenigen in § 4 I BauGB. 192 Der Mitwirkungsakt der Träger öffentlicher Belange ist dem Wortlaut nach nur erforderlich, wenn sie tatsächlich in ihrem Aufgabenbereich berührt sind. 193 Die Herstellung des Einvernehmens bedeutet, daß die mitwirkende Behörde einen bestimmenden Einfluß auf die entscheidungszuständige Behörde hat; d. h. die entscheidungszuständige Behörde ist an den Mitwirkungsakt der mitwirkenden Behörde gebunden.194 Die Herstellung des Benehmens mit anderen Trägern öffentli-

lungsverfahren gem. § 72 ff. VwVfG unterbleibt; Bülow/Pfeil, LKV 1994, 33, 38 „kein förmliches Verfahren"; Franßen, in Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 399, 433 f.; Hoppe/Beckmann, Planfeststellung und Plangenehmigung, S. 117; Kleinschnittger, Die abfallrechtliche Planfeststellung, S. 207 f.; Quadflieg, Flurbereinigung, § 41 Rn. 176 f.; Seehusen/Schwede, FlurbG, § 41 Rn. 21 ; Steiner, NVwZ 1994, 313, 315 f. 188

Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 21, 24; Hoppe/Beckmann, Planfeststellung und Plangenehmigung, S. 117. iw Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 166; § 75 VI 1 Nr. 2 VwVfG; § 18 II 2 AEG; § 17 la 1 Nr. 2 FStrG; § 8 II 1 Nr. 2 LuftVG; § 28 la 1 Nr. 2 PBefG; § 14 la 1 Nr. 2 WaStrG; § 6 II 1 LandeseisenbahnG NW; § 37 II 1 StrG BW; § 39 II 1 SächsStiG; § 38 II 1 ThürStrG und der inzwischen aufgehobene § 4 1 1 VerkPBG. 190 § 38 II 1 BbgStrG; § 45 III 1 StrWG M-V. 191 Ausführlich dazu Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 167; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung, S. 63 f.; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 315. ι 9 2 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 170 f. 193 Anders der Wortlaut des § 41 BauGB, vgl. dazu A 1 1 b. 194 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 168 f.; BVerwGE 11, 195, 200; 22, 342, 344 f.; 57, 98, 101; BVerwG, NVwZ 1986, 556, 556; OVG Münster, NWVB1. 1992, 58, 60; Badura, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 37 Rn. 29; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 44 Rn. 106; Schultz, Zuständigkeiten und Mitwirkungsformen im baurechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 33 ff.; Schwarze, in: Knack,

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

eher Belange ähnelt dem Einholen der Stellungnahmen im Planfeststellungsverfahren: Die Träger öffentlicher Belange können ihre Vorstellungen vortragen, ohne daß die entscheidende Behörde an diese gebunden ist. 195 Das Benehmenserfordernis geht über eine bloße Anhörung insofern hinaus, als die entscheidungszuständige Behörde eher verpflichtet ist, die vorgebrachten Einwände der Träger öffentlicher Belange zu berücksichtigen.196 Zusammenfassend läßt sich zum Plangenehmigungsverfahren daher feststellen, daß wenigstens in den Fällen des erforderlichen Einvernehmens die Träger öffentlicher Belange Einfluß auf die Planung haben. I.ü. gilt das bereits zur Planfeststellung Gesagte: Entscheidend sind die materiellen Koordinationsregeln.

2. Beteiligung der Gemeinden an den Nutzungsregelungen und sonstigen Fachplanungen Bzgl. der Aufstellung der Nutzungsregelungen und der sonstigen Fachplanungen sind Pflichten zur Beteiligung anderer Stellen nur unvollständig normiert. So sind vor der Ausweisung eines Schutzgebiets gem. §§ 13 ff. BNatSchG die Träger öffentlicher Belange, andere Behörden, insbesondere auch die Gemeinden, zu beteiligen. Dies geschieht regelmäßig, indem ihnen ein Entwurf der Rechtsverordnung (RVO) zur Stellungnahme zugesandt wird. 197 Vor der Ausweisung von Wasserschutzgebieten gem. § 19 WHG und Überschwemmungsgebieten gem. § 32 WHG fordern einige landesrechtliche Vorschriften die Anhörung der Gemeinden. 198 Der überwiegende Teil der Länder hat jedoch keine entsprechenden Regelungen vorzuweisen. Auch für die Ausweisung von Immissionsschutzgebieten gem. § 49 BImSchG fehlt es an Vorschriften im Bundes- wie im Landesrecht, die

VwVfG, § 35 Rn. 4.5.3; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, S. 104; Zeitler, in: Maunz (Hrsg.), Verwaltung und Rechtsbindung, S. 51,59. 195 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 169 f.; Bay VGH, BayVBl. 1977, 731, 731; Badura, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 37 Rn. 29; Gaentzsch, WiVerw. 1985, 235, 248; Hartmann, NuR 1981, 191, 193; Schultz, Zuständigkeiten und Mitwirkungsformen im baurechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 37 f.; Schwarze, in: Knack, VwVfG, § 35 Rn. 4.5.3; Weides, Verwaltungsverfahren und Widerspruchsverfahren, S. 103; Zeitler, in: Maunz (Hrsg.), Verwaltung und Rechtsbindung, S. 51,61 f. 196 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 170, ähnlich Dürr, in: Kodal/ Krämer, Straßenrecht, Kap. 35 Rn. 35.2, S. 1136; Simnacher, BayVBl. 1983, 103, 104 f.; Schultz, Zuständigkeiten und Mitwirkungsformen im baurechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 38; Heinze, VerwArch 52 (1961), 159, 167 f. 197 § 59 I 1 NatSchG BW; Art. 46 I BayNatSchG; § 24 I NatSchG Bin; § 28 I BbgNatSchG; § 23 I 1 BremNatSchG; § 21 I HmbNatSchG; § 2 III HENatG; § 30 I NdsNatSchG; §§ 27a, 19 S. 1, 42 b LG NW; § 3 III LPflG RP; § 31 IV SNG; § 42 I SächsNatSchG; § 261 NatSchG LSA; §§ 46 II; 53 NatSchG SH; § 21 II VorlThürNatG.

198 § 110 II WG BW; § 22 II BWG; § 110 I HWG; § 130 I 1 SächsWG; § 117 I 1 ThürWG.

. Regelungen zur

mellen Koordination

eine Beteiligung der Gemeinden regeln. § 51 BImSchG enthält nur eine Definition des Begriffs der zu beteiligenden Kreise für die Fälle, in denen „Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen ... die Anhörung der beteiligten Kreise vorschreiben"199. Dies geschieht nicht im Rahmen des § 49 BImSchG. In Fällen, in denen eine solche Beteiligung nicht vorgeschrieben ist - insbes. also im Fall des § 491, Π BImSchG - bleibt es der jeweiligen planenden Stelle aber unbenommen, ein ihr sinnvoll erscheinendes Anhörungsverfahren durchzuführen. 200 Denn eine „freiwillige" Anhörung ist durch das Fehlen einer gesetzlichen Anhörungsverpflichtung nicht ausgeschlossen.201 Gem. § 5 I I BodSchGBW haben die Bodenschutzbehörden bei ihren Maßnahmen und Planungen, also auch bei Aufstellung von Bodenbelastungsgebieten, alle Behörden und Träger öffentlicher Belange zu beteiügen, die in ihrem Aufgabenbereich berührt werden können.202 Insbesondere ist gem. § 14 Π BodSchGBW den Gemeinden Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Die Beteiligung geschieht durch Anhörung im Planaufstellungsverfahren. 203 Das SächsEGAB und das BlnBodSchG halten keine derartigen Regelungen vor. Hingegen finden sich in einer Vielzahl von Landeswaldgesetzen Vorschriften, die eine Beteiligung der Gemeinden bei der Ausweisung von Schutz-, Bann-, Schon- bzw. Erholungswald und damit zusammenhängende Nutzungsregelungen vorschreiben. 204 Gem. § 1 Π 1 LBG und § 1 ΙΠ SchutzbG werden die Belange der Gemeinden und Gemeindeverbände gewahrt, indem sie zur geplanten Landbeschaffung oder Schutzgebietsausweisung durch die Landesregierung angehört werden und ihre Stellungnahme in die der Landesregierung gegenüber der zuständigen Bundesbehörde einfließt. 205 § 1 I I LBG wird durch § 37 IV BauGB ergänzt, der die Berücksichtigung der gemeindlichen Stellungnahmen sicherstellt.206 Der Bund ist aber an die Stellungnah199 So ζ. B. §§ 41 3, 71,231, 321, 341, 35 I, 38 II 1,40 II, 43 I BImSchG. 200 Stich/Porger, Immissionsschutzrecht, § 51 Rn. 5. 201 Landmann/Rohmen Umweltrecht, § 51 BImSchG Rn. 2. 202 Umgekehrt regeln ζ. B. § 5 I 2 BodSchGBW; § 5 S. 2 BlnBodSchG, daß die Bodenschutzbehörden bei Planungen anderer Behörden von diesen angehört werden sollen, sofern Belange des Bodenschutzes berührt werden. Vgl. dazu Schlabach, VB1BW 1996, 408, 412. Dies ist für die Bauleitplanung als lex generalis zu § 4 I BauGB zu sehen und bedarf hier keiner besonderen Erläuterung. 203 Vgl. § 14 II BodSchGBW. Schlabach, VB1BW 1993, 121, 126; Spilok, BodSchG, § 14 Rn. 2. 204 Art. 38 I 1 BayWaldG; § 36 II WaldG BW; § 16 IV BbgWaldG; § 22 III WaldG MV; § 29 V 3 SächsWaldG; §§ 16 III 2,17 III, 18IV, 19 II 4 WaldG LSA; §§ 14 II, 26 III 2 WaldG SH. 205 Bauch/Schmidt, LBG und SchutzbG, § 1 LBG Anm. 5; § 1 SchutzbG Anm. 7, 8; Danckelmann, LBG, § 1 Anm. 4. S. auch Geiger, BayVBl. 1981,641, 641: Das Beteiligungsrecht nach § 1 II LBG ist Ausfluß der gemeindlichen Planungshoheit aus Art. 28 II GG; Tiemann, NVwZ 1984, 759, 760. 206 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 37 Rn. 10; BVerwG, DVB1. 1986, 1003, 1004; Ronellenfitsch, DÖV 1994, 45, 50; Hesler, BayVBl. 1984, 161, 163; Geiger, BayVBl. 1981,641,641.

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

me nicht gebunden; die Anhörung ist auch kein Wirksamkeitserfordernis der Landbeschaffung oder Schutzgebietsausweisung.207 Im Rahmen der Durchführung der Landschaftsplanung sind i.d.R. Behörden und Träger öffentlicher Belange zu beteiligen, die durch diese in ihrem Aufgabenbereich berührt sind. 208 Häufig sind sogar die Gemeinden selbst per Landesnaturschutzgesetz als Träger der Landschaftsplanung bestimmt und haben die Landschaftspläne als Darstellungen oder Festsetzungen in die Bauleitpläne aufzunehmen. 209 Regelungen der formellen Koordination sind dann insoweit überflüssig, als die Abstimmung von Bauleitplanung und Fachplanung körperschaftsintern erfolgt. Der Flurbereinigungsplan stellt das Ergebnis des Flurbereinigungsverfahrens dar, § 58 I 1 FlurbG. Im Flurbereinigungsverfahren sind die Gemeinden gem. §§ 5 Π, III, 10 Nr. 2 a, 41 Π FlurbG zu beteiligen. Diese Normen stehen neben denen der oben bereits erwähnten §§ 187,188 BauGB. 210 Vor Erlaß einer RVO über einen Abfallbeseitigungs- bzw. Abfallwirtschaftsplan sind die betroffenen Gemeinden zu hören 211 bzw. zu beteiligen212. Anders als nach dem früheren § 6 AbfG enthält mittlerweile auch § 29 VÏÏ KrW-/AbfG eine Verpflichtung, die Gemeinden zu beteiligen. Dies dient der Wahrung des Art. 28 Π GG. 2 1 3 Lediglich in Sachsen wird das Abfallwirtschaftskonzept von den Landkreisen und kreisfreien Städten aufgestellt. Eine Beteiligung der Gemeinden ist in §§ 2, 3 SächsEGAB nicht geregelt.

207 Vgl. Danckelmann, LBG, § 1 Anm. 4. 208 §§ 9 I 3; 5 Π NatSchG BW; Art. 3 V 2 BayNatSchG; § 10 I NatSchG Bin; § 8 II BbgNatSchG; § 8 I 2 BremNatSchG; § 7 IV HmbNatSchG; § 2 I, ΠΙ HENatG; § 56 II NdsNatSchG; § 27a LG NW; § 3 II, III LPflG RP; § 8 VII SNG; § 42 II SächsNatSchG; § 461, II NatSchG LSA; §§ 6 II, 46 II NatSchG SH; § 5 I 3 a.E. VorlThürNatG. 209 § 4 II HENatG; § 9 I 1 NatSchG BW; § 7 I BbgNatSchG; § 6 NdsNatSchG; § 17 I LPflG RP; § 8 II, VI SNG; § 7 I SächsNatSchG; § 5 I VorlThürNatG; Art. 3 II BayNatSchG; Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 22 ff.; Louis, NdsNatSchG, § 6 Rn. 1: Bestandteil der Begründung des Bebauungsplans. 210 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 95; Dippold, RdL 1991, 311, 312. 211 Art. 11 I 1 BayAbfAlG; § 4 II LAbfG Bin; § 4 II BremAGAbfG; § 8 I 1 HmbAbfG; § 131 1 SAbfG; § 8 V 2 AbfWG SH; § 911 AbfAlG M-V. 212 § 10 II AbfG BW; § 16 II HAKA; § 21 IV 1 NAbfG; § 17 I 2 AbfG NW; § 12 I 2 BbgAbfG (nur Landkreise und kreisfreie Städte); § 16 IV 1 AbfG LSA; § 9 III ThAbfAG. Sogar Aufstellung im ,3enehmen" mit Standortgemeinden: § 1111 AbfWAG RP. 213 Ausführlich OVG Lüneburg, DVB1. 1987, 1021, 1022; VGH Kassel, NVwZ 1998, 1197, 1198; Erbguth, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 Rn. 104; ders., Abfallwirtschaftsplanung, S. 30, 73; Eckert, NVwZ 1989, 424; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 28 Rn. 60; Jung, Planung in der Abfallwirtschaft, S. 190 f.; Gaentzsch, WiVerw 1985, 235, 240; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 148. Zum Streit, in welcher Form die Gemeinden zu beteiligen sind - vom bloßen Benehmen bis zum Einvernehmenserfordernis - , s. ausführlich Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 148 f. m. zahlr. w. N.

. Regelungen zur

mellen Koordination

Für die Abwasserbeseitigungsplanung gem. § 18 a ΠΙ WHG und die Bewirtschaftungsplanung gem. § 36 b WHG ist fast ausnahmslos eine Beteiligung der Gemeinden vorgesehen.214 Das LuftVG und das Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm enthalten keine Regelungen der formellen Koordination zur Durchführung des Genehmigungsverfahrens gem. § 6 LuftVG und zur Festsetzung von Lärmschutzbereichen gem. § 4 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm. Auch soweit keine ausdrückliche Regelung der gemeindlichen Beteiligung im Fachplanungsrecht besteht, sind die örtlichen Gebietskörperschaften i.d.R. in den betreffenden Planungsvorgang einzuschalten. Aufgrund der sich aus Art. 28 Π GG ergebenden gemeindlichen Planungshoheit hat die Gemeinde ein Recht auf Beteiligung an einem überörtlichen Planungsverfahren, das Auswirkungen auf den örtlichen Bereich der Gemeinde zum Gegenstand hat. 215 Wie die Vielzahl der Regelungen zeigt, besteht die Beteiligung im Bereich der Nutzungsregelungen und sonstigen Fachplanungen ebenso wie bei den oben bereits untersuchten Planfeststellungen hauptsächlich in einer Anhörung oder in der Abgabe einer Stellungnahme. Die dabei geltend gemachten Belange können folglich durch Abwägung überwunden werden. Lediglich in Fällen der Benehmensherstellung kommt der gemeindlichen Mitwirkung ein höheres Gewicht zu. Die Erwägungen der Behörde, mit der sich die entscheidende Stelle ins Benehmen zu setzen 214 Die stärkere Form des Benehmens gem. Art. 41 d II 1 BayWG, § 153 II 2 WG LSA (Abwasserbeseitigungsplanung) und § 24 I 2 WG RP (Bewirtschaftungsplanung); i.ü. eine Anhörung oder Beteiligung gem. § 45 d II WG BW i.V.m. § 5 III Nr. 1 LP1G BW; § 85 IV 1 BayWG; § 69 I 1 BbgWG; § 136 II BrWG; § 118 II 3 HWG; § 130 II 3 WaG MV; § 152 II 1 NWG; § 56 II 1 WG NW; § 60 III 2 WG RP; § 421 2 SWG; §§ 9IV; 6 Ι Π SächsWG; § 133 I 2 WG SH; § 125 II 2 ThürWG (Abwasserplanung); Art. 71 b I, 85 IV 1 BayWG; § 25 II 1 BbgWG; § 167 VII BrWG; § 27 b HWaG; §§ 118 II 3, 130 II 3 WaG M-V; § 184 VII NWG; § 21 II WG NW; §§ 6 III 1, 7 III SächsWG; § 186 VII 2 WG LSA; § 132 S. 1 WG SH; §§ 126 II, 125 II 2 ThürWG (Bewirtschaftungsplanung). 215 BVerfGE 56, 298, 320; BVerfG, DÖV 1982, 194, 197; kritisch dazu Weyreuther, DÖV 1982, 173 ff. (zu § 4 FluglärmG); BVerwGE 31, 263, 264 ff.; 56, 110, 137; 77, 128, 132; 81, 95, 106; BVerwG, DVB1. 1969, 362, 363 f. = JuS 1969, 436 Nr. 2 = DÖV 1969, 428, 428; BVerwG, NJW 1980, 718, 720 F. = DÖV 1980, 135, 137; BVerwG, NVwZ 1987, 590, 591; NVwZ 1989, 750, 754; Hendler, JuS 1979, 618, 622; Brohm, DÖV 1989, 429, 436; Gaentzsch, Öffentliches Baurecht, § 38 Rn. 8; Erbguth/Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 69 a; Koch, FS Schlichter, S. 461, 465; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 103 m. w. N.; Paetow, UPR 1990, 321, 322; Hoppe, in: Blümel (Hrsg.), Straßenplanungen und Gesamtplanungen, S. 1, 15; ders., FS v. Unruh, S. 555, 573; Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 37; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 466; ders., DVB1. 1989, 221, 227; Birk, NVwZ 1989, 905, 910; Strecker, Die Rechtsposition der Gemeinden, S. 57; Stüer, in: Hoppenberg, Handbuch des öffentlichen Baurechts, Rn. 14 ff., 19; ders., Handbuch des Bauund Fachplanungsrechts, Rn. 81, 83 mit zahlreichen weiteren Nachweisen, insbes. zur Festsetzung von Lärmschutzbereichen gem. § 4 FluglärmG Rn. 1724,2093; Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht Bd. I, § 5 VII; Sandner, DÖV 1998, 586, 587 FN. 7; Wagner, UPR 1997, 387, 391; Giemulla, ZLW 34 (1985), 44, 55; Geiger, JA 1982, 211, 213; Brodersen, JuS 1981,839, 841.

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

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hat, sind möglichst weitgehend zu berücksichtigen. Dennoch ist die entscheidende Behörde nicht an die Ansicht der mitwirkenden gebunden.216 Werden die Belange der mitwirkenden Stelle aber zu wenig oder gar nicht beachtet, kann diese die Planung gerichtlich auf Abwägungsfehler überprüfen lassen.217

3. Die Rechtsfolgen und Rechtsschutzmöglichkeiten bei unterbliebener Mitwirkung Nachdem die Beteiligungsrechte der Träger der Bauleitplanung an den sie betreffenden Fachplanungen erläutert wurden, stellt sich nun die Frage, welche Folgen und Rechtsschutzmöglichkeiten eine unterbliebene Beteiligung oder eine nicht ausreichende Berücksichtigung geltend gemachter Belange nach sich zieht. Wird eine vorgeschriebene Beteiligung nicht durchgeführt, liegt ein Verfahrensfehler vor. Ergeht die Planung als VA (Plarifeststellung oder Genehmigung), macht dieser Fehler die Planung rechtswidrig, aber nicht nichtig. Dies besagt die ausdrückliche Regelung des § 44 ΠΙ Nr. 4 VwVfG. Eine vor Erlaß eines Verwaltungsaktes unterbliebene Mitwirkung einer Behörde kann gem. § 45 I Nr. 5, Π VwVfG bis zum Abschluß des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Wird diese Heilungsmöglichkeit nicht wahrgenommen, kann allein wegen des Verfahrensfehlers noch nicht die Aufhebung des VA verlangt werden. Das kann nur geschehen, wenn der Verfahrensfehler Einfluß auf die Sachentscheidung hat. 218 Richtige Klageart wäre in diesem Fall die Anfechtungsklage. 219 Bei Erlaß einer Rechtsverordnung ist bzgl. der Beteiligungsrechte anderer Stellen zu differenzieren. Stellt die Beteiligung kein verfahrensrechtliches Mitwirkungsrecht dar, sondern erfolgt sie zur „Vorbereitung" einer Rechtsverordnung, hat ihr Unterbleiben keine Auswirkung auf die Wirksamkeit der Verordnung. 220 Ist die Beteiligung jedoch als echtes verfahrensrechtliches Mitwirkungsrecht ausgestaltet, hat ein Verstoß gegen das Beteiligungsrecht die Nichtigkeit der Rechtsverordnung zur Folge. 221 Ein solches echtes materielles Mitwirkungsrecht besteht regelmäßig zugunsten der Gemeinde aufgrund ihrer Planungshoheit gem. Art. 28 Π GG.

216 Schultz, Zuständigkeiten und Mitwirkungsformen im baurechtlichen Genehmigungsverfahren, S. 38 m. w. N. 217 Dazu ausführlich Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 174 ff.; Ronellenfitsch, Einführung, § 2 IV 2. 2 18 Vgl. § 46 VwVfG. 219 Wolff/ Bachof/Stober, VerwR I, § 56 Rn. 25; Hoppe, FS Menger, S. 747, 765 ff.; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 86. 220 22

Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 11 m. w. N. 1 Hill, Das fehlerhafte Verfahren, S. 69 ff., 72 m. w. N.

. Regelungen zur

mellen Koordination

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Die Nichtigkeit einer Rechtsverordnung kann gem. § 47 VwGO durch eine Normenkontrolle oder subsidiär gem. § 43 VwGO im Wege der Feststellungsklage festgestellt werden. 222 Die Folgen einer fehlenden Beteiligung beim Erlaß von Verwaltungsvorschriften sind sehr umstritten.223 Es erscheint aber als sinnvoll, ebenso wie bei der Rechtsverordnung nach echten Mitwirkungsrechten und bloß vorbereitenden Mitwirkungshandlungen zu differenzieren. 224 Ein Verstoß gegen echte Mitwirkungsrechte führt zur Ungültigkeit der Verwaltungsvorschriften; diese kann gerichtlich allenfalls inzident im Zusammenhang mit eine Einzelentscheidung festgestellt werden225 Die Verfahrenshandlung der Beteiligung ist nur dann einklagbar bzw. kontrollierbar, wenn ein subjektiv-öffentliches Recht auf diese besteht. Andernfalls würde es schon an der Klagebefugnis fehlen. 226 Z.T. dienen die Beteiligungen der Träger öffentlicher Belange nur der umfassenden Information des jeweiligen Planungsträgers. 227 Jedenfalls die Gemeinden haben aber aufgrund ihrer Planungshoheit aus Art. 28 I I GG ein subjektiv-öffentliches Recht auf Beteiligung an den sie berührenden Planungen.228 Fehlt es an einem subjektiv-öffentlichen Recht der zu beteiligenden Behörde, bleibt ihr bei unterlassener Beteiligung an einem fremden Planungsverfahren nur die Anrufung einer gemeinsamen Aufsichtsinstanz. 229 Wie § 44 a S. 1 VwGO zu entnehmen ist, kann ein Verstoß gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden. Behördliche Verfahrenshandlungen in diesem Sinne sind nicht nur die auf Erlaß eines VA oder eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichteten Handlungen, sondern auch solche, deren Ziel der Erlaß einer Verordnung oder einer Satzung ist. Zwar wurde § 44 a VwGO durch § 97 Ziff. 2 VwVfG eingefügt, der nur Verwaltungsverfahren i.S. des § 9 VwVfG erfaßt 2 3 0 Sinn und Zweck der Vorschrift sind aber, eine Verzögerung des Verfahrens 222 Vgl. Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 24; Hoppe, FS Menger, S. 747, 762 f.; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 86. 223 S. die Darstellung des Streitstandes bei Hill, Das fehlerhafte Verfahren, S. 89 f. 224 So auch Hill, Das fehlerhafte Verfahren, S. 89 f. 225 Hill, Das fehlerhafte Verfahren, S. 90 f. 226 vgl. Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 56 Rn. 25 für Anfechtungs- und Verpflichtungsklage. Nach Novellierung des § 47 VwGO durch das Gesetz vom 01. 11. 1996, BGBl. IS. 1626 gilt das Erfordernis der Klagebefugnis auch für verwaltungsgerichtliche Normenkonrollen. 227 Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 13 Rn. 11; Kopp, VwVfG, § 13 Rn. 44. 228 Vgl. auch Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 85. 229 So Maichel, Agrarstrukturen Planung, S. 195 f. zur Flurbereinigungs- und Bauleitplanung. 230 Vgl. zum mittlerweile durch Art. 1 Nr. 7 des Zweiten Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften (2. VwVfÄndG) vom 06. 08. 1998 (BGBl. IS. 2022) aufgehobenen § 97 VwVfG: Tiedemann, NJW 1998, 3475-3476, der behauptet, damit sei

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

durch eine isolierte Anfechtbarkeit einzelner Verfahrenshandlungen auszuschließen 231 ; dies spricht für eine Anwendung auch auf andere Verfahrensarten, etwa den Verordnungs- oder Satzungserlaß.232 Mithin fallen alle Verfahrenshandlungen, die anläßlich der in dieser Arbeit behandelten Planungen vorzunehmen sind, unter diesen Begriff. § 44 a VwGO gilt nur für Verfahrenshandlungen, für die die Voraussetzungen einer Klageerhebung gegeben wären. 233 Die Formulierung des § 44 a VwGO (Geltendmachung des Rechtsbehelfs gegen die Verfahrenshandlung gleichzeitig mit dem Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung) ist so zu verstehen, daß kein besonderer Rechtsbehelf gegen die Verfahrenshandlung eingelegt werden muß, sondern daß der Verfahrensfehler im Verfahren über den Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung gerügt werden kann. 234 Richtige Klagearten gegen Verfahrenshandlungen innerhalb der hier behandelten Planungen wären daher die Anfechtungsklage 2 3 5 und das Normenkontrollverfahren 236. § 44 a S. 1 VwGO wäre hier nicht einschlägig, wenn der Ausnahmefall des § 44 a S. 2 2. Alt. VwGO vorläge, die anzuhörenden Behörden also Nichtbeteiligte wären. Der Beteiligtenbegriff ist in § 13 VwVfG definiert. Insbesondere aus § 13 ΙΠ VwVfG geht hervor, daß mitwirkungsberechtigte Behörden nicht allein aufgrund ihrer Mitwirkungsrechte zu Beteiligten werden. Dies sind sie nur, wenn sie eine eigene Rechtsposition geltend machen und nicht nur der anhörenden Behörde eine zur Entscheidung erforderliche besondere Sachkenntnis vermitteln. 237 Die hier behandelten Beteiligungsrechte der verschiedenen Planungsträger sind ihnen ζ. T. eingräumt worden, da ihre eigenen rechtlichen Interessen berührt sind. Insofern fallen sie nicht unter § 13 ΠΙ VwVfG, sondern sind ggf. Beteiligte gem. § 13 Π VwVfG. 2 3 8 § 44 a VwGO ist mithin nicht von vornherein unanwendbar. Richtige Klagearten gegen die Verletzung der Beteiligungsrechte sind demnach die Anfechtungsklage und das Normenkontrollverfahren gegen die Sachentscheidung.

versehentlich auch § 44 a VwGO aufgehoben worden. A.A. Bundesministerium des Inneren, vgl. Tiedemann, ebd. Fn. 11. 231 BT-Drs. 7/910, S. 97; vgl. Eichberger, Rechtsschutz gegen behördliche Verfahrenshandlungen, S. 59. 232 Redeker/v. Oertzen, VwGO, § 44 a Rn. 2; Hill, Jura 1985,61, 62. 233 Hill, Jura 1985,61,63; Redeker/v. Oertzen, VwGO, § 44 a Rn. 1. 234 Redeker/v. Oertzen, VwGO, § 44 a Rn. 4. 235 Gegen Planfeststellungen und Genehmigungen. 236 Gegen Verordnungen und Satzungen. 237 Clausen, in: Knack, VwVfG, § 13 Rn. 6; Ule /Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 15 Rn. 12; Borgs, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 13 Rn. 14; Obermayer, VwVfG, § 13 Rn. 57; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 13 Rn. 35. 238 Um zu klären, ob ein Anzuhörender ein Recht auf Beiladung gem. § 13 II VwVfG hat, ist im Einzelfall im Rahmen einer teleologischen Auslegung auf den Zweck der die Anhörung begründende Vorschrift abzustellen, s. Obermayer, VwVfG, § 13 Rn. 57.

. Regelungen zur

mellen Koordination

Wird eine Behörde zwar beteiligt, ihre Stellungnahme aber nicht hinreichend berücksichtigt, handelt es sich um ein materielles Problem. Bei entsprechender Klagebefugnis kann die Planung von der zu beteiligenden Stelle wegen eines Abwägungsfehlers angegriffen werden.

V. Die Präklusion behördlicher Stellungnahmen In den vorstehenden Erörterungen zu den Regelungen der formellen Koordination wird z.T. auf Regelungen hingewiesen, die die Behörden bei verspätetem Vorbringen ihrer - bei einer Planung zu berücksichtigenden - Belange materiell präkludieren. 239 Dies sind insbesondere die § 4 Π Ι 2 BauGB; § 73 nia S. 2 V w V f G und die diesen Vorschriften entsprechenden Regelungen der Fachplanungsgesetz e . 2 4 0 Die Besonderheit dieser Präklusionsbestimmungen liegt darin, daß nicht die Einwendungen einer Privatperson ausgeschlossen werden, sondern Stellungnahmen von Behörden. 241 Ihnen ist gemein, daß die Präklusion bei Kenntnis oder grob fahrlässiger Unkenntnis der Behörde von den nicht vorgebrachten Tatsachen nicht eingreift. 242 Bei fakultativer Behördenpräklusion nach den Fachplanungsgesetzen steht die Berücksichtigung präkludierter Tatsachen i.ü. im Ermessen der Behörd e . 2 4 3 Bei obligatorischer Behördenpräklusion hat die Behörde kein Ermessen. Der 239 Zum Begriff der Präklusion im allgemeinen s. ausführlich Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung , S. 249, 250 ff.; Brandt, NVwZ 1997, 233, 233 ff.; Ipsen, DVB1. 1980, 146, 150; Streinz, VerwArch 79 (1988), 272, 282 ff.; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2109. Die Präklusion von Behörden mit öffentlichen Interessen und Wahrnehmungszuständigkeiten ist zu unterscheiden von der Betroffenheit eines Trägers öffentlicher Belange in privaten Rechten. Für letzteres gelten § 73 IV VwVfG und die entsprechenden Normen des Fachplanungsrechts. Vgl. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 61; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2111. ^o Vgl. IV 1 a bb. Als Nachweis, daß es sich bei diesen Regelungen um eine materielle Präklusion handelt vgl. zu § 5 MP1G Erbguth, NVwZ 1997, 116, 117, 122, zu § 20 II AEG BVerwG, DVB1. 1997, 831, 832 = UPR 1997, 470, 471 und noch zu § 36 IV 1 BBahnG BVerwG, NVwZ 1993, 266, 266 f. = DVB1. 1993, 168, 168. § 41 II 2 FlurbG geht über die sog. fakultative und die sog. obligatorische Behördenpräklusion der übrigen Vorschriften noch hinaus, indem er für den Wege- und Gewässerplan einen zwingenden Ausschluß verfristet geltend gemachter öffentlicher Belange ohne jede Ausnahme vorsieht. Dazu s. Röhl/Ladenburger, Materielle Präklusion, S. 85 f., insbes. Fn. 11.

Sog. „Behördenpräklusion", vgl. Schmitz/Wessendorf, NVwZ 1996, 955, 959. § 4 III 2 BauGB; § 73 Illa S. 2 VwVfG nennen darüber hinaus als weiteren Ausnahmefall die Bedeutung der Tatsachen für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung. D.h., daß der Ausschluß nicht von vornherein auf solche Sachverhaltselemente zu beziehen ist, die für die Subsumtion zwingender Rechtsvorschriften von Bedeutung sind (Röhl/Ladenburger, Materielle Präklusion, S. 88 f. mit Hinweis auf BT-Drs. 13/3995, S. 9). Dies muß auch für die fakultative Behördenpräklusion gelten (dies., S. 89). 242

Röhl/Ladenburger, Materielle Präklusion, S. 85 f. Vgl. zu § 2 I V 4 BauGB-MaßnG als Vorläufer des § 4 III 2 BauGB: Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 4

. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung verspätet vorgebrachte Belang fällt zwingend w e g . 2 4 4 Die Zulässigkeit materieller Präklusion behördlicher Stellungnahmen wird an dieser Stelle zusammenfassend behandelt. Bei der Präklusion behördlicher Stellungnahmen durch Ablauf der entsprechenden Frist stellt sich die Frage, ob die Präklusion mit höherrangigem Recht vereinbar ist. Die Frage der generellen Verfassungsmäßigkeit von Präklusionsbestimmungen wird unterschiedlich beantwortet für die formelle oder materielle Präklusion. Bzgl. der formellen Präklusion, also dem Ausschluß von Einwendungen im weiteren Verwaltungsverfahren 245 , bestehen in Rechtsprechung und Literatur keine Bedenken. 2 4 6 Die Verfassungsmäßigkeit der materiellen Präklusion, also des Einwendungsausschlusses sowohl für das verwaltungsrechtliche als auch für das nachfolgende verwaltungsgerichtliche Verfahren 247 , ist umstritten. 248

Rn. 8; BT-Drs. 11/6636, S. 29; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 2 BauBG-MaßnG Rn. 3; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 2 BauGBMaßnG Rn. 6. 244 Röhl/Ladenberger, Materielle Präklusion, S. 86. 245 Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249, 251; Brandt, NVwZ 1997, 233, 233; Metz, Präklusion, S. 4; Degenhart, FS Menger, S. 621, 621; Papier, NJW 1980, 313, 314; Milger, Präklusion, S. 9; Breuer, FS Sendler, S. 357, 358; Busch, in: Knack, VwVfG, § 73 Rn. 7.4.2; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 51; Streinz, VerwArch 79 (1988), 272, 282 f.; Ronellenfitsch, Der Einwendungsausschluß im Wasserrecht, VerwArch 74 (1983), 369, 372; Schmidt-Aßmann, in: M / D / H / S , GG, Art. 19 IV Rn. 259; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2109. 246 Schmidt-Aßmann, in: M / D / H / S , GG, Art. 19IV Rn. 259; Metz, Präklusion, S. 77 ff. 247 Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249, 252; Breuer, FS Sendler, S. 357, 358; Degenhart, FS Menger, S. 621, 622; Metz, Präklusion, S. 4; Milger, Präklusion, S. 9 f.; Brandt, NVwZ 1997, 233, 234; Steinberg, Fachplanung, S. 131; Papier, NJW 1980, 313, 314; Ronellenfitsch, VerwArch 80 (1989), 93, 102; ders., VerwArch 74 (1983), 369, 372; Schmidt-Aßmann, in: M / D / H / S , GG, Art. 19 IV Rn. 260; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 2109. 248 Für die Verfassungsmäßigkeit materieller Präklusion: Blümel, BB 1963, 882, 883; Kreitl, Präklusion verspäteten Vorbringens im Verwaltungsprozeß, S. 89; BVerwGE 60, 297, 305 ff. = NJW 1981, 359, 360 f.; BVerwGE 66, 99, 106 ff. = NJW 1984, 1250, 1251 f.; BGH, DVB1. 1984, 1124 m. w. N.; BVerwG, DVB1. 1973, 645, 645; VGH Mannheim, DÖV 1976, 679, 680; VG Freiburg, DVB1. 1976, 804, 806; BVerfGE 61, 82, 110 ff. (Sasbach); zustimmend Kunig, in: v. Münch, GG, Art. 19 Rn. 66; Schenke, BK-GG, Art. 19 IV RN. 434 ff.; Stelkens /Bonk/Sachs, VwVfG, § 73 Rn. 51; Haedrich, AtG, § 7 b Rn. 6; Landmann/Rohmen GewO, § 17 Rn. 13; Stern, Verwaltungsprozessuale Probleme, Rn. 297; Degenhart, FS Menger, S. 621, 628 ff.; Redeker, NJW 1980, 1593, 1597; Ipsen, DVB1. 1980, 146, 152 f.; Schmidt-Aßmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee und System, S. 51 f.; Stober, AöR 106 (1981), 41, 69 f.; Ronellenfitsch, Das atomrechtliche Genehmigungsverfahren, S. 425; Milger, Präklusion, S. 120 ff.. Differenziernd: Metz, Präklusion, S. 83 ff., ggf. verfassungsmäßige Auslegung als lediglich formelle Präklusion. Für die Verfassungswidrigkeit materieller Präklusion: Zuck, BB 1963, 671, 672; ders., Anmerkung zu BVerwG, DVB1. 1973, 645, DVB1. 1973, 646, 648; Siehr, DÖV 1964, 728, 729; Ole, BB 1979, 1009, 1012 f.; Wolfrum, DÖV 1979, 497, 502; Hoffmann, JA 1979, 552, 553; Papier, NJW 1980, 313, 319, 321; OVG Lüneburg, DVB1. 1966,411,413.

. Regelungen zur

mellen Koordination

Der Ausschluß behördlicher Stellungnahmen hat mit der materiellen Präklusion von Einwendungen Drittbetroffener zwar den allgemeinen Rechtsgedanken gem e i n 2 4 9 , so daß die verfassungsrechtliche Problematik eine ähnliche ist. Die Behörde bringt die öffentlichen Belange jedoch als Sachwalter der Allgemeinheit ein, kann also nicht frei über sie verfügen. 250 Die Präklusion des Vorbringens von Behörden ist daher nicht wie bei der Einwenderpräklusion auf die subjektive Rechtsstellung eines Einzelnen begrenzt, sondern wirkt objektiv. Sie geht also nicht zu Lasten der säumigen Behörde, sondern zu Lasten der Allgemeinheit. 251 Zusätzlich ist die Anwendbarkeit der einschlägigen Bestimmungen zum Schutz der präkludierten Behörden 2 5 2 zu prüfen. Bei den hier zu behandelnden Präklusionbestimmungen des Fachplanungsrechts und des Baurechts handelt es sich um solche materieller A r t 2 5 3 . Sie könnten insbesondere mit der Rechtsweggarantie des Art. 19 I V G G 2 5 4 und dem Anspruch auf rechtliches Gehör aus Art. 103 I GG unvereinbar sein. Die materielle Präklusion behördlicher Stellungnahmen ist nur erlaubt, soweit der Bundesgesetzgeber mit der Disposition über die Beachtlichkeit eines öffentlichen Belangs die verfassungsund kompetenzrechtlichen Grenzen nicht überschreitet. 255 Sie ist daher auch auf

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So Milger, Präklusion, S. 103 zum Ausschluß behördlicher Einwendungen gem. § 41 II 2 FlurbG; i.E. ebenso Steiner, NVwZ 1994, 313, 315; ders., in: Blümel/Pitschas (Hrsg.), Reform des Verwaltungsverfahrensrechts, S. 151, 156; vgl. Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, § 41 Rn. 101 f. Dem widerspricht auch nicht Ronellenfitsch, VerwArch 74 (1983), 369, 377 mit dem Satz „... § 41 II 1 FlurbG ... normiert eine Ausschlußfrist, die mit der (materiellen) Präklusion der ... (echten) Einwendungsverfahren Dritte nichts zu tun hat."; denn er grenzt dabei lediglich den Ausschluß behördlicher Einwendungen von dem von ihm bisher behandelten Ausschluß verspäteter Einwendungen Dritter ab, ohne auf mögliche Gemeinsamkeiten einzugehen. 250 Steinbeiß-Winkelmann, DVB1. 1998, 809, 816; vgl. auch Baumeister, DÖV 1998, 877, 878 mit Hinweis auf Beitrag Peines. 251 Röhl/Ladenburger, Materielle Präklusion, S. 96 f. 252 Im Rahmen dieser Untersuchung also der an der Fachplanung zu beteiligenden Planungsträger (= Gemeinden) und der an der Bauleitplanung zu beteiligenden Fachplanungsträger. 253 § 4 III 2 BauGB. Vgl. Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 24 Fn. 41 a.E.; Steiner, NVwZ 1994, 313, 315 zu § 20 II 1 AEG; § 17 IV 3 FStrG; § 10 II Nr. 3 S. 2 LuftVG; § 29 IV 3 PBefG: „Unbeachtlicherklärung" in Anlehnung an die materielle Präklusion" und den entsprechend formulierten § 5 II 2 MP1G; Gaentzsch, in Schlichter/Stich (Hrsg.), BauGB, § 4 Rn. 11; ders., a. a. O., § 2 BauGB-MaßnG Rn. 6; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 4 Rn. 29, 33; ders., a. a. O., § 2 BauGB-MaßnG Rn. 3; Steiner, in: Blümel /Pitschas (Hrsg.), Reform des Verwaltungsverfahrensrechts, S. 151, 156; Baumeister, DÖV 1998, 877, 878 mit Hinweis auf Beitrag Peines. 254 Vgl. Steinbeiß- Winkelmann, DVB1. 1998, 809, 815. 255 Steiner, NVwZ 1994, 313, 314 f.; ders., in: Blümel/Pitschas (Hrsg.), Reform des Verwaltungsverfahrensrechts, S. 151, 156 f. mit Hinweis auf Art. 2 II 1 GG. Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249, 267 f.; Jäde, UPR 1991, 50, 53 m. w. N.; s. dazu Jachmann, Die Fiktion im öffentlichen Recht, S. 433, 763, 790 ff., 798 ff., 1179 ff.; Röhl/Ladenburger, Materielle Präklusion, S. 100.

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

ihre Vereinbarkeit mit den Grundrechten (sofern auf juristische Personen des öffentlichen Rechts anwendbar) und Art. 28 I I GG zu überprüfen. 256 Zudem muß die Präklusion mit dem Abwägungsgebot als einem Element des Rechtsstaatsprinzips 257 vereinbar sein 2 5 8 Art. 103 I GG gewährleistet für jedermann einen Anspruch auf rechtliches Gehör, d. h. die Äußerung in einem anhängigen Verfahren, im Gegensatz zur Rechtswegeröffnung gem. Art. 19 IV GG. 2 5 9 Er ist als „Verfahrensgrundrecht" auf juristische Personen der öffentlichen Rechts anwendbar.260 Aufgrund dieser Abgrenzung der Schutzbereiche der Art. 19 IV und 103 I GG fällt zwar die innerprozessuale Präklusion in den Schutzbereich des Art. 103 I GG, nicht aber die aus dem Verwaltungsverfahren „überwirkende" Präklusion, die vielmehr Art. 19 IV GG zuzurechnen ist. 261 Die Anwendbarkeit des Art. 19 IV GG auf juristische Personen des öffentlichen Rechts ist jedoch problematisch. Einzelne Stimmen befürworten die generelle Anwendbarkeit des Art. 19 IV GG auch auf juristische Personen des öffentlichen Rechts.262 Ein Teil der Lehre wendet Art. 19 IV GG generell auf juristische Personen des öffentlichen Rechts an, sofern ihnen entweder materielle Grundrechte oder „sonstige verfassungsrechtlich garantierte subjektive Rechte" zustehen, und bejaht dies zwar nicht für die Fachplanungsträger, wohl aber für die Gemeinden aus Art. 28 I I GG. 2 6 3 Die ganz überwiegende Ansicht erklärt Art. 19 IV GG aber nur 256

Darüber hinaus zur Unangetastetheit des Amtsermittlungsprinzips gem. § 24 VwVfG bei materieller Präklusion (allerdings hier nicht speziell zur Behördenpräklusion) vgl. Papier, NJW 1980, 312, 316 f. 257 Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 137 m. w. N. 258 Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249, 264. Dazu s. auch Bender/Sparwasser/ Engel, Umweltrecht Rn. 2/61 m. w. N. 259 Rüping, in: BK, GG, Art. 103 I Rn. 13; Schmidt-Aßmann, in: M / D / H / S , GG, Art. 103 Rn. 7. 260 Ganz h.M. Vgl. u. a. Kunig, in: v. Münch, GG, Art. 103 Rn. 7; Rüping, in: BK, GG, Art. 103 I Rn. 34 (juristische Personen ohne Einschränkung); Schmidt-Aßmann, in: M / D / H/S, GG, Art. 103 Rn. 32; Dürig, in: M / D / H / S , GG, Art. 19 III Rn. 54 m. w. N.; Schiaich, Bundesverfassungsgericht, Rn. 200. 261 Schmidt-Aßmann, in: M / D / H / S , GG, Art. 103 I Rn. 7; Art. 19 IV Rn. 258 ff.; Mauden Anspruch auf rechtliches Gehör, S. 26 ff., 31; Milger, Präklusion, S. 128; Metz, Präklusion, S. 123. 262 BSG, NJW 1958, 399, 399; Dürig, in: M / D (Voraufl.), Art. 19 Rn. 16; Bay VGH, BayVBl. 1966, 137, 137; Hendrichs, in: v. Münch, GG, 3. Aufl., Art. 19 Rn. 41; BFH 62, 115, 118 f.; Bachof, Verwaltungsgerichtlliche Klage, S. 13 f. Fn. 6; Dürig, in: M / D (Voraufl.), GG, Art. 19 Rn. 16; v. Olshausen, Anwendbarkeit von Grundrechten, S. 154; Hendrichs, in: v. Münch, GG 3. Aufl., Art. 19 Rn. 41. 263 Schenke, in: BK, GG, Art. 19 IV Rn. 38; Lorenz, Rechtsschutz des Bürgers, S. 123; Bambey, Nachbarschutz für kommunales Privateigentum, DVB1. 1983, 936, 937; Blümel, FS v. Unruh, S. 265, 267 Fn. 5; Broß, RiA 1980, 5, 11; offengelassen von BVerfG, DVB1. 1981, 374, 374; NJW 1982, 2173, 2175 ff. Bethge, AöR 104 (1979), 265, 296, der an dieser Stelle von Schenke, ebd., zitiert wird, bestätigt zwar, daß unter Art. 19IV GG nicht nur Grundrech-

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mellen Koordination

im Rahmen des Art. 19 Π Ι GG für anwendbar. 264 Denn Art. 19 I V GG sei ein materielles Grundrecht 265 , auf das Art. 19 Π Ι GG aufgrund seiner systematischen Stellung anwendbar s e i . 2 6 6 ,Jemand" i.S. des Art. 19 I V GG ist zwar jedermann, der durch die öffentliche Gewalt in einem seiner Grundrechte verletzt sein könnte; dies können juristische Personen des öffentlichen Rechts aber nur sein, wenn sie einer öffentlichen Gewalt unterworfen sind. 2 6 7 Die weite Formulierung , jemand" verbiete nicht eine Auslegung, die juristische Personen des öffentlichen Rechts aus dem persönlichen Schutzbereich des Art. 19 I V GG ausschließt. 268 Daher haben juristische Personen des öffentlichen Rechts grds. nicht 2 6 9 , wohl aber ausnahmsweise an der Rechtsschutzgarantie des Art. 1 9 I V GG teil, sofern sie sich auf Grundrechte berufen können. Dies ist für Universitäten und Rundfunkanstalten allgemein anerkannt 270 , für die hier in Rede stehenden Gemeinden als Selbstverwaltungskörperschaften und Fachplanungsträger aber strittig. Ein Teil der Lehre und Rechtsprechung fordert in Anlehnung an Art. 19 ÏÏI GG für die Anwendbarkeit des Art. 1 9 I V GG auf juristische Personen des öffentlichen Rechts, also auch die Gemeinden, daß sie als eigen-

te, sondern auch sonstige subjektive Rechte fallen; er fordert aber Grundrechtssubjektivität i.S. Art. 19 III GG für denjenigen, der sich auf Art. 19 IV GG beruft und spricht sich gegen eine „euphorische Aufblähung des Art. 19IV GG" aus. 264 Fehrmann, DÖV 1983, 311, 311; Bethge, AöR 104 (1979), 250, 294 f.; Papier, in. Isensee /Kirchhof (Hrsg.), HdbStR IV, § 154 Rn. 18; Klein, VVDStRL 8 (1950), 67, 102 f.; Krebs, in: v. Münch, GG, Art. 19 Rn. 30, 51; Broß, RiA 1980, 5, 8, 11; Schenke, in: BK, GG, Art. 19 IV Rn. 32; Bettermann, in: Bettermann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte III/2, S. 785 f.; BVerfGE 39, 302, 312 ff.; a.A. v. Olshausen, Anwendbarkeit von Grundrechten, S. 153. Vernachlässigt werden kann die kurze und ohne Begründung abgegebene Erklärung Antonis, in: Seifert /Hömig (Hrsg.), GG, Art. 19 Rn. 13, eine Körperschaft des öffentlichen Rechts könne sich generell nicht auf Art. 19 IV GG berufen, da es an einem Über-Unterordnungsverhältnis gegenüber einem anderen Träger von Hoheitsrechten fehle. Denn zumindest für Universitäten Rundfunkanstalten, Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften ist die Grundrechtsfähigkeit allgemein anerkannt (vgl. statt vieler Krebs, in: v. Münch, GG Art. 19 Rn. 44 m. w. N.). 265 Ausführlich hierzu Bethge, AöR 104 (1979), 265, 293 f., insbes. Fn. 446; Krebs, in: v. Münch, GG, Art. 19 Rn. 51. 266 Krebs, in: v. Münch, GG, Art. 19 Rn. 51; Schenke, in: BK, GG, Art. 19IV Rn. 32. 267 Bettermann, in: Bettermann /Nipperdey /Scheuner, Die Grundrechte III/2, S. 785 f.; Schenke, in: BK, GG, Art. 19 IV Rn. 38; Schmidt-Bleibtreu, in: Schmidt-Bleibtreu / Klein, GG, Art. 19 Rn. 23. 268 So aber Hendrichs, in: v. Münch, GG, 3. Aufl., Art. 19 Rn. 41; Β FH 62, 115, 118 f.; Bachof, Verwaltungsgerichtliche Klage, S. 13 f. Fn. 6. 269 Vgl. Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249, 254; Schenke, JZ 1988, 317, 318; ders., BK-GG, Art. 19 IV Rn. 31 ff.; BVerfGE 21, 369 ff.; 205 ff.; Pieroth/Schlink, Grundrechte, Rn. 169. 270 Schmidt-Aßmann, in: M / D / H / S , GG, Art. 19 IV Rn. 43; Jarass, in: Jarass /Pieroth, GG, Art. 19 Rn. 18, 29; Broß, RiA 1980, 5, 8; BVerfGE 15, 256, 262; 21, 362, 272 f.; 30, 112, 119 f.; 31, 314, 322; 34, 160, 162; 39, 302, 312 ff.; 42, 312, 321 ff.; 45, 63, 78 f.; 59, 231, 254 f. 7 Dörries

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

ständige, vom Staat unabhängige oder distanzierte Einrichtungen einem durch be stimmte Grundrechte zu schützenden Lebensbereich zuzuordnen sind. 271 Solche vom Staat distanzierte Einrichtungen sind die Gemeinden trotz der ihnen durch die Verfassung gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie nicht. 272 Sie könnten sich demnach nicht auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG berufen, um sich gegen die materielle Präklusion ihrer Einwendungen im Fachplanungsverfahren zu wehren. 273 Auch den Fachplanungsträgern als Teil staatlicher Verwaltung kommt ein solcher eigenständiger Charakter nicht zu. Wenn behauptet wird, die generelle Einbeziehung juristischer Personen des öffentlichen Rechts in den Geltungsbereich des Art. 19 IV GG stehe nicht in Widerspruch zu Art. 19 ΙΠ GG, da Art. 19IV GG unter Rechten nicht nur die Grundrechte verstehe 274, ist dem zu entgegnen, daß zwar die im Wege des Rechtsschutzes (der durch Art. 19IV GG garantiert wird) zu sichernden Rechte keine Grundrechte sein müssen; wird aber der erforderliche Rechtsschutz de facto nicht gewährt, kann dies nur per Verfassungsbeschwerde gem. Art. 93 I Nr. 4 a GG gerügt werden, wozu es eines verletzten Grundrechts (hier Art. 19 IV GG) bedarf. Art. 19 IV GG müßte dem Beschwerdeführer also „als Grundrecht zustehen". Der Beschwerdeführer müßte demzufolge auch grundrechtsfähig i.S. des Art. 19 ΙΠ GG sein.275 Allein durch das Bestehen der Selbstverwaltungsgarantie sind die Gemeinden nicht einem i.S. des Art. 19 ΠΙ GG grundrechtsgeschützten Lebensbereich zugeordnet. 276 Auch die gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie dient letztlich dem Schutz der allgemeinen politischen Bürgerfreiheit, nicht dem Schutz eines materiellen Grundrechts der Gemeinde.277 Zudem sind die Kommunen mit der ständig zunehmenden Zahl ihrer Aufgaben „zu Hauptträgern der Verwaltung aufgestiegen und stehen ... (daher) dem Staat näher als der grundrechtlichen Individualsphäre". 278 „Sie sind durch staatliches Organisationsrecht als autonome Träger öffentlicher Gewalt eingerichtet" (Kompetenzhoheit).279 Es ist daher nicht von Verfas271 BVerfGE 61, 82, 102 f.; 15, 256, 262; 18, 385, 386 f.; 21, 362, 373 f.; 31, 314, 322; 45, 63, 79; 53, 366, 387; Papier, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR IV, § 154 Rn. 21; ähnlich Bethge, AöR 104 (1979), 265, 280 bb). 272 BVerfGE 45, 63, 79; 61, 82, 103; Bethge, AöR 104 (1979), 265, 275 ff.; Papier, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR IV, § 154 Rn. 21. 273 I.E.: ebenso Lenz, in: Hamann /Lenz, GG, Art. 19 Anm. 13, 9. 274 Dürig, in: M / D (Voraufl.), GG, Art. 19 Rn. 16; v. Olshausen, Anwendbarkeit von Grundrechten, S. 154. 275 Bethge, AöR 104 (1979), 265, 2%. I.E. ebenso Schenke, in: BK, GG, Art. 19 IV Rn. 35. 276 BVerfGE 61, 82, 103; 21, 362, 370; so zur AOK als Selbstverwaltungskörperschaft auch BVerfGE 39, 302, 314; Bethge, AöR 104 (1979), 265, 275, 277 ff.; i.E. ebenso Fehrmann, DÖV 1983, 311, 311; Lenz, in: Hamann/Lenz, GG, Art. 19 Anm. 9. 277 BVerfGE 61, 82,103. 278 Schmidt-Aßmann, in: M / D / H / S , GG, Art. 19IV Rn. 43. 279 Papier, in: Isensee / Kirchhof, (Hrsg.), HdbStR IV, § 254 Rn. 21.

. Regelungen zur

mellen Koordination

sungs wegen geboten, die Rechtsweggarantie des Art. 19IV GG auf sie zu erstrekken280 Mangels Vorliegens der Voraussetzungen des Art. 19 ΠΙ GG unterfallen daher weder die Gemeinden noch die Fachplanungsträger Art. 19 IV GG. Auch das Argument, die Anwendung des Art. 19 IV GG auf juristische Personen des öffentlichen Rechts bringe - im Gegensatz zum Konfusionsargument bei der Bejahung materieller Grundrechte für diese - keine praktischen Schwierigkeiten mit sich 281 , spricht nicht automatisch dafür, daß die Anwendung rechtlich auch gewollt ist. Die Rechtsweggarantie kann daher der materiellen Präklusion gemeindlicher Stellungnahmen im Fachplanungsverfahren und fachplanerischer Stellungnahmen im Bauleitplanverfahren nicht entgegenstehen. Wesentliches Element der einzelnen Grundrechtsgewährleistungen des Grundgesetzes ist die Forderung nach einem effektiven Rechtsschutz. Insofern könnte die materielle Präklusion behördlicher Stellungnahmen auch gegen die Grundrechtsgewährleistungen verstoßen.282 Die Grundrechte fordern aber ihre effektive Durchsetzbarkeit im Einzelfall 283 Eine weitere Erörterung würde an dieser Stelle daher zu weit führen, an der nur eine generelle Betrachtung erfolgt. Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Π GG umfaßt u. a. die Planungshoheit der Gemeinde. Diese ist durch die Präklusion gemeindlicher Stellungnahmen in Fachplanungsverfahren berührt. Sie ist aber einschränkbar durch Gesetze, die ihrerseits wieder durch die Einrichtung der Selbstverwaltung begrenzt werden. 284 Es hat daher eine Güterabwägung stattzufinden zwischen dem Rechtsgut, das durch einschränkende Gesetze - hier die Vorschriften materieller Präklusion - gesichert werden soll, und dem Rechtsgut, das durch die Selbstverwaltung verwirklicht wird. 285 Die materielle Präklusion dient der Verfahrensbeschleunigung und der Schaffung von Rechtssicherheit nach einer einmal getroffenen Entscheidung.286 In Anbetracht der Tatsache, daß die Planungshoheit der Gemeinde durch die Präklusionsbestimmung nicht ausgeschlossen, sondern nur durch eine Befristung beschränkt wird, und der langen Verfahrensdauer umfangreicher Planfeststellungen kommt der Verfahrensbeschleunigung ein hohes Gewicht zu, das die Planungsho280 Schmidt-Aßmann, in: M / D / H / S , GG, Art. 19IV Rn. 43; Papier, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR IV, § 154 Rn. 21; vgl. auch Bethge, AöR 104 (1979), 265, 281, der ein solches Verfassungsgebot für den Rundfunk bejaht. 281 Hendrichs, in: v. Münch, GG, 3. Aufl., Art. 19 Rn. 41. 282 Metz, Präklusion, S. 124 m. w. N. 283 Metz, a. a. O., S. 126 m. w. N. 284 Maunz, in: M / D / H / S , GG, Art. 28 Rn. 51. 285 Maunz, in: M / D / H / S , GG, Art. 28 Rn. 51. 286 BR-Drs. 756/92, S. 43; ausführlich Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249, 260 ff.; Brandt, NVwZ 1997, 233,233; Steinberg /Berg, NJW 1994,488,488; Steiner, NVwZ 1994,313,314. 7*

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

heit überwiegt. Auch Art. 28 Π GG ist also durch die materielle Präklusion nicht verletzt. Die Einhaltung des Abwägungsgebots ist durch eine verfassungskonforme Interpretation der Behördenpräklusion gewährleistet: Eine sorgfältige Abwägung geht der Präklusion vor. Zur Beantwortung der Frage, welche Tatsachen abwägungserheblich sind, kann zwar auch der Gesichtspunkt der Verfahrensbeendigung in angemessener Zeit einfließen. 287 Eine Verfahrensbeschleunigung tritt aber z.T. zu Gunsten des Abwägungsgebots nicht ein. 288 Die materielle Präklusion ist insoweit mit der Verfassung vereinbar 289, aber i.E zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsvorhaben ungeeignet.290 Die Behördenpräklusion ist auch nicht wegen Verstoßes gegen den Untersuchungsgrundsatz291 oder den Kontrollauftrag bei Unternehmergenehmigungen unzulässig. Denn beide Grundsätze haben keinen Verfassungsrang. 292 In diesem Falle gilt der Grundsatz lex posterior derogat legi priori. D.h. die genannten Grundsätze sind durch die Behördenpräklusion eingeschränkt.293

VI. Zusammenfassung zu den formellen Koordinationsregelungen Abschließend ist festzustellen, daß formelle Beteiligungsrechte im Bauleitplanungs- und Fachplanungsrecht und den Verwaltungsverfahrensgesetzen zwar nicht umfassend, aber für eine Vielzahl der Planungen normiert sind. Obwohl sie ggf. verfahrensverlangsamend sind, erscheint es sinnvoll, die Beteiligungrechte der Gemeinden an der Fachplanung auch in den Bereichen zu regeln, in denen sie bisher nur über Art. 28 I I GG gewährleistet sind 294 . Dies und eine exakte, ggf. für die un287 Röhl/Ladenburger, Materielle Präklusion, S. 99. 288 Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Rn. 2/61 m. w. N.: Die Behördenpräklusion ist regelmäßig verfassungsgemäß dahingehend auszulegen, daß vorgetragene öffentliche Belange der Planfeststellungsbehörde hätten bekannt sein müssen. Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249, 265 f.; Stemmler, BauR 1991, 423, 424 f.; Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 165; Lüers, ZfBR 1997, 231, 237: Spannow sky /Krämer, UPR 1998, 44,48; Battis /Krautzberger/Lohr, NVwZ 1998, 1145, 1150, Krumsiek/Frenzen, DÖV 1995, 1013,1023. 289 I.E. ebenso Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249,265 f. 290 Hermanns, DVB1. 1998, 827, 829 mit Hinweis auf den Beitrag Peines; s. auch Krumsiek/Frenzen, DÖV 1995, 1013, 1023. 291 So aber Ronellenfitsch, Beschleunigung und Vereinfachung der Anlagenzulassungsverfahren, S. 85 ff., 114 f.; Erbguth, JZ 1994,477,479 f. 292 Str. beim Untersuchungsgrundsatz; s. weiterführend Röhl/Ladenburger, Materielle Präklusion, S. 98 (Fn. 46); Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249, 265. 293 Peine, in: Ziekow (Hrsg.), Beschleunigung, S. 249,265. 294 s. oben A IV 2, ζ. Β. bei der Ausweisung von Wasserschutzgebieten gem. § 19 WHG, von Überschwemmungsgebieten gem. § 32 WHG, von Immissionsschutzgebieten gem. § 49

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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terschiedlichen Arten der Fachplanung in Anlehnung an § 73 Π VwVfG harmonisierte Bezeichnung der Art der Beteiligung295 würde der Rechtssicherheit dienen. Die Beteiligung der von einer Planung betroffenen Stellen kann z.T. gerichtlich erzwungen werden. Die beteiligten Stellen können zwar eine konkrete Planung beeinflussen, aber nicht zwingend in eine bestimmte Richtung verändern. Wirksamstes Instrument der formellen Koordination ist ein Planungsverband, dem sowohl die Gemeinden als auch die Fachplanungsträger angehören; denn in diesem Falle haben beide Planungsträger nach Maßgabe der Verbandssatzung gleichen Einfluß auf die Planung, nämlich über ihre Vertreter in der Verbandsversammlung. Fehlt es aber an der Bereitschaft der verschiedenen Planungsträger, aufeinander einzugehen, so nützen die formellen Koordinationsvorschriften wenig. Die materielle Koordination ist maßgeblich, wenn keine freiwillige Einigung aufgrund des formellen Instrumentariums erfolgt. 296

B. Regelungen zur materiellen Koordination Materielle Koordinationsregeln finden sich ebenso wie die formellen sowohl im Baurecht als auch im Fachplanungsrecht. Im Folgenden werden die einzelnen Fachplanungen der Bauleitplanung gegenübergestellt.

I. Das Aufeinandertreffen von Planfeststellungen und Bauleitplänen Es gibt drei typische Fallgestaltungen, in denen Planfeststellung und Bauleitplanung aufeinandertreffen können297: 1. Die Bauleitplanung trifft auf ein abgeschlossenes Planfeststellungsverfahren sog. „vorlaufende Planfeststellung". 2. Einer bereits abgeschlossenen Bauleitplanung folgt ein Planfeststellungsverfahren nach - sog. „vorlaufende Bauleitplanung". BImSchG, von Bodenbelastungsgebieten gem. § 9 III SächsEGAB und § 22 Bin BodSchG oder von Lärmschutzbereichen gem. § 4 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm. 295 So auch vorgeschlagen von Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 218 f., 229 f. Weitergehend Jung, Planung in der Abfallwirtschaft, S. 193: stärkere Beteiligung der Gemeinden an der Planung. 296 So auch Brohm, Staatliche Straßenplanung, S. 27.

297 Systematisierung in Anlehnung an Erbguth, NVwZ 1989, 608, 609 und Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 38,41.

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Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

3. Bauleitplanung und Planfeststellung werden zeitlich parallel entwickelt - sog. „paralleles Verfahren". In diesen drei Kollisionsfällen können unterschiedliche Rechtsfolgen für die zwei Arten der Bauleitpläne - Flächennutzungsplan und Bebauungsplan - gelten, so daß diese getrennt voneinander betrachtet werden sollen.298

1· Vorlaufende Planfeststellung a) Vorlaufende

Planfeststellung

und Bebauungsplan

Für die der Bebauungsplanung zeitlich vorangehende Planfeststellung fehlt es an einer Vorschrift, die einen Vorrang der Fachplanung oder der Bebauungsplanung vorgibt. 299 Insbesondere existiert keine generelle Aussage des Inhalts, daß Grundstücke, die durch eine Fachbehörde verbindlich überplant sind, aus der Planungshoheit der Gemeinden gänzlich ausgegliedert wären. 300 Praktisch interessant und daher vielseitig diskutiert ist diese Frage im Zusammenhang mit Anlagen der Deutschen Bundesbahn bzw. der Deutschen Bahn AG, die ihre ursprüngliche Funktion verloren haben und daher anderweitig genutzt und beplant werden sollen. 301 In Literatur und Rechtsprechung existieren unterschiedliche Auffassungen zum Verhältnis der Bebauungsplanung zur vorlaufenden Planfeststellung. Die ganz überwiegende Meinung räumt der Fachplanung generell den Vorrang vor der Bebauungsplanung ein. 3 0 2

298

Der Sonderfall der Ersetzung der Planfeststellung durch einen Bebauungsplan gem. § 17 U I 1 FStrG; §§ 28 III 1,41 ΠΙ PBefG; § 38 IV 1 StrWG NW wird an dieser Stelle nicht gesondert erläutert, da sie - sofern die Gemeinde nicht selbst Trägerin der Straßenbaulast für die überörtlichen Straßen ist - nur im Einvernehmen mit den Trägern der Straßenbaulast erfolgen kann. Es liegt darin aber schon eine Einigung, die eine Kollision unterschiedlicher Interessen vermeidet. Die Kollision des „Fach-Bebauungsplans" mit anderen Fachplanungen ist ein Problem der Kollision unterschiedlicher Fachplanungen, also nicht Teil der hier behandelten Fragestellung. Zur Ersetzung s. Fickert, BauR 1988, 678 ff.; ders, Straßenrecht NW, § 38 Rn. 33 ff.; Stich, in: Kormann (Hrsg.), Aktuelle Fragen der Planfeststellung, S. 65 ff. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 138 ff. 299

Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103,117. 300 Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 134; Brohm, FS Blümel, S. 79, 83 zur früher vertretenen „Exemtion" der Bundesverwaltung vom Landesrecht; ders., NVwZ 1985, 1, 6; Paetow; UPR 1990, 321,323. 301 Vgl. BVerwGE 81, 111 ff.; BVerwG, NVwZ 1990, 462 ff.; Brohm, FS Blümel, S. 79, 88 ff.; ders., NVwZ 1985, 1 ff.; Birk, FS Gelzer, S. 1 ff. 302 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 10 f.;§ 38 Rn. 38, S. 42; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 205 f.; Brohm, Straßenplanung und Bauleitplanung, S. 49; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 39 f.; BVerwGE 81, 111,116; Paetow, UPR 1990, 321, 323.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Nur einzelne Stimmen in der Literatur vertreten die These, daß Fachplanung und Bauleitplanung grds. gleichberechtigt nebeneinander stehen.303 Eine weitere Ansicht unterscheidet für das Verhältnis der vorlaufenden Planfeststellung zur Bebauungsplanung zwischen der gem. § 38 BauGB privilegierten und der nicht privilegierten Planfeststellung, kommt aber trotz Differenzierung zwischen privilegierter und nicht privilegierter Planfeststellung in der Begründung zu einer einheitlichen Lösung, nämlich dem Unberührtbleiben der vorlaufenden Planfeststellung von der nachfolgenden Bebauungsplanung.304 Für den bereits angesprochenen Problemfall der städtebaulichen Überplanung von planfestgestellten Anlagen der Deutschen Bahn AG, die ihre ursprüngliche Funktion verloren haben oder in nächster Zukunft verlieren werden, schlägt die Literatur eine subsidiäre Bauleitplanung als Lösung vor. 305 Eine zur fachplanungsrechtlichen Planfeststellung in Widerspruch stehende Bebauungsplanung soll demnach unter der Bedingung beschlossen werden können, daß sie erst mit Entfallen der Planfeststellung Gültigkeit erlange. 306 Eine vorlaufende Planfeststellung, der Rechtsnatur nach ein VA, erwächst in Bestandskraft, wenn die Frist zur Einlegungförmlicher Rechtsbehelfe verstrichen ist. Seine Aufhebung ist dadurch nur noch unter erschwerten Voraussetzungen möglich. 307 Dennoch kann es aufgrund mittlerweile veränderter Umstände angezeigt sein, später eine mit dieser Planfeststellung nicht konform gehende Bebauungsplanung zu erlassen. Auch wenn vorrangig versucht wird, die im Einzelfall einander widersprechenden Belange der Bebauungsplanung und der Planfeststellung im Wege praktischer Konkordanz auszugleichen, also zu gewährleisten, daß die betroffenen Kompetenzträger jeweils soweit wie möglich ihre Aufgaben wahrnehmen können und keinen in der Ausübung seiner Kompetenzen völlig zu verdrängen, werden sich Planungskollisionen nicht vollständig lösen lassen.308 Sind die Gründe, die sich für eine der Planfeststellung widersprechende Bebauungsplanung anführen

303 Grauvogel, in: Brügelmann, BBauG, § 38 Anm. III 3 b cc; IV (25. Erg.-Lieferg., Mai 1975); Brohm, FS Blümel, S. 79, 83 f., der aus dem Gedanken der staatlichen Einheit das Gebot kompetenzieller Rücksichtnahme für das Zusammenwirken verschiedener Kompetenzträger entwickelt. 304 Erbguth, NVwZ 1989,608,609 ff., im Folgenden differenzierende Ansicht genannt. 305 Brohm, NVwZ 1985, 1, 7 f.; zust. Koch, FS Schlichter, S. 461,470 f.; ähnlich Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 136. Vgl. zudem Paetow, UPR 1990, 321, 323 f.; dagegen BVerwGE 81, 111, 117 = BVerwG, NVwZ 1989, 655, 657; dazu und zur Kritik an der Rspr. ausführlich Brohm, FS Blümel, S. 79, 92 ff., nach dessen Ansicht sich die Bedenken an der Rspr. insbesondere durch die Privatisierung der Bahn und die Novellierung des § 38 BauGB in der Zukunft weitgehend erledigen werden; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 26, Birk, FS Geizer, S. 1,6. 306 Voraussetzung für die Gültigkeit diese Bebauungsplanes ist, daß er i.S. § 1 III BauGB erforderlich ist, vgl. Brohm, a. a. O., S. 3 f., 8. 307 Vgl. §§ 48 ff. VwVfG. 308 So aber Brohm, FS Blümel, S. 79, 84 ff.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

lassen, gewichtiger als die der Planfeststellung zugrundeliegenden Belange, erscheint es sinnvoll, daß diese gewichtigeren Belange durch die Bauleitplanung verwirklicht werden. 309 Ist eine Planfeststellung gem. § 38 BauGB privilegiert, wiegen die fachplanerischen Belange aufgrund dieser Privilegierung materiell schwerer als die Belange der Bauleitplanung. Die Privilegierung des § 38 BauGB, die unmittelbar nur für die vorlaufende Bauleitplanung gilt, ist auch auf die vorlaufende Planfeststellung analog oder im Wege eines Erst-Recht-Schlusses anwendbar.310 Denn wenn § 38 BauGB einen Vorrang der Planfeststellung vor vorhandenen Bauleitplänen statuiert, muß dies erst recht für den geringeren Eingriff in laufende Bauleitplanverfahren gelten.311 Nach § 38 BauGB analog bzw. per argumentum a maiore ad minus aus § 38 BauGB ist daher die Bebauungsplanung an die vorlaufende Planfeststellung gebunden.312 Auch wenn eine Planfeststellung bereits verwirklicht wurde, wird ihr i.d.R. ein größeres Gewicht zukommen als einer späteren abweichenden Bebauungsplanung. Eine einzelne Literaturmeinung leitet den Vorrang der Fachplanung auch aus § 1 I V BauGB ab, wonach die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind. 313 Das ist jedoch nicht bei jeder vorhandenen Fachplanung der Fall, sondern nur dann zutreffend, wenn die Fachplanung in einem Raumordnungsplan ausdrücklich als Ziel enthalten ist. 314 Man könnte erwägen, § 9 VI BauGB, der die Gemeinde verpflichtet, nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen nachrichtlich in den Bebauungsplan zu übernehmen, als „sichtbaren Ausdruck des Willens des Gesetzgebers" zu verstehen, die Gemeinde bei der Aufstellung des Bebauungsplans an vorlaufende 309 Dies ist zugleich ein Argument gegen die Lehre von der subsidiären Bauleitplanung, die eine solche widersprechende Bauleitplanung nur aufschiebend bedingt durch die Ungültigkeit der Planfeststellung zuläßt, vgl. Brohm, NVwZ 1985,1,7 f. 310 So auch der Vertreter der differenzierenden Ansicht Erbguth, NVwZ 1989, 608, 610; zustimmend Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 117; Fickert, BauR 1988, 678, 684, der § 38 BauGB unmittelbar auch auf die vorlaufende Planfeststellung anwendet; ebenso Blümel, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 18; wohl auch Hoppe, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 423 und Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 136 311 Erbguth, NVwZ 1989, 608, 610; zustimmend Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 117; Fickert, BauR 1988, 678, 684; Blümel, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 18; Hoppe, in: Ernst /Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 423; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 136. 312 Erbguth, NVwZ 1989,608,610. 313 So ohne ausdrückliche Nennung des § 1 IV BauGB zur überörtlichen Straßenplanung Dürr, in: Kodal / Krämer, Straßenrecht, Kap. 36 Rn. 26. 314 Vgl. §§ 3 Nr. 2, 4 I ROG. Gaentzsch, in: Schlichter /Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 1 Rn. 26; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 40 f. (noch zu § 1IV BBauG); Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 11; Blümel, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 18.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Fachplanungen zu binden. 3 1 5 Dem ist jedoch zu widersprechen. Die nachrichtliche Übernahme der Planfeststellung in den Bebauungsplan bezeugt nur deren Existenz, dient also nur der Information von Personen, die Bebauungspläne einsehen, über bestehende Fachplanungen im betreffenden Gebiet. Der Bauleitplanungsträger nimmt diese nachrichtlich aufgenommene Planung keinesfalls in seinen Willen a u f . 3 1 6 Aus der Regelung des § 9 V I BauGB ist daher nicht zu schließen, daß der Bebauungsplan inhaltlich der Planfeststellung anzugleichen i s t . 3 1 7 Vielmehr hat die Gemeinde im Rahmen des Abwägungs- und Beteiligungsverfahrens nur zu prüfen, ob dem Planfeststellungsbeschluß im Bebauungsplan Rechnung zu tragen ist, um § 1 V I BauGB zu wahren. Ist dies nicht der Fall, da die Gemeinde den Belangen des Bebauungsplans höheres Gewicht zumißt, werden die Planfeststellungen in den Bebauungsplan nachrichtlich übernommen. Durch die entgegenstehenden Regelungen des Bebauungsplans werden sie nicht aufgehoben oder gegenstandslos.318 Setzt sich ein Bebauungsplan wegen überwiegender Belange in der Abwägungsentscheidung nach § 1 V I BauGB - also rechtmäßigerweise - über eine bestandskräftige Planfeststellung hinweg 3 1 9 , führt dies somit zu einer nicht unerheblichen Rechtsunsicher-

315 So argumentieren Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 40 (noch zu § 9 VI BBauG); Erbguth, NVwZ 1989,608,610 f.; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 117; a.A. Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 14: eine nachrichtliche Übernahme sage nichts über das Gewicht der fachplanerischen Entscheidung aus, sondern belege nur deren Existenz; Gaentzsch, WiVerw 1985, 235, 243 (zu § 5 VI BBauG als identische Regelung für den Flächennutzungsplan). 316 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 14; so auch Gaentzsch, WiVerw 1985, 235, 243 zur Parallelregelung des § 5 VI BBauG bzgl. der Flächennutzungsplanung. 317 Ebenso Grauvogel, in: Brügelmann, BBauG, § 38 Anm. III 3 b cc, S. 20; i.E. ebenso Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 14. Wenn gegen Grauvogel, a. a. O., angefühlt wird, daß er die Pflicht zur nachrichtlichen Übernahme der Planfeststellung in den Bebauungsplan gem. § 9 VI BauGB übersehe (so Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 39 (noch zu § 9 IV BBauG); ähnlich Erbguth, NVwZ 1989, 601, 610), ist dem entgegenzuhalten, daß er die Regelung des § 9 VI BauGB sehr wohl sieht und die Gemeinde auch für verpflichtet hält, die Planfeststellung nachrichtlich in den Bebauungsplan zu übernehmen. Er zieht daraus aber nicht den Schluß, daß der Bebauungsplan inhaltlich der Planfeststellung anzugleichen ist, vgl. Grauvogel, in: Brügelmann, BBauG, § 38 Anm. ΠΙ 3 b cc, S. 20.

318 Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 39; Erbguth, NVwZ 1989, 601, 610. Schließlich wäre eine nachrichtliche Übernahme ungültiger Planfeststellungen nur verwirrend, also nicht sinnvoll. 319 So auch Grauvogel, in: Brügelmann, BBauG, § 38 Anm. III 3 b cc; IV (25. Erg.-Lieferg., Mai 1975). Insofern mißverständlich Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 38, der behauptet, nach Ansicht Grauvogels solle ein dem Planfeststellungsbeschluß nachfolgender Bebauungsplan den Planfeststellungsbeschluß außer Kraft setzen bzw. obsolet machen, und Erbguth, NVwZ 1989, 608, 609, der undifferenziert feststellt, Grauvogels Auffassung zufolge solle sich ein nachfolgender Bebauungsplan gegenüber einer vorlaufenden Planfeststellung durchsetzen. Denn beide lassen die von Grauvogel in Betracht gezogene Möglichkeit außer Acht, daß die Gemeinde ihren Bebauungsplan im Rahmen sachgerechter Abwägung gem. § 1 VI BauGB ggf. der Planfeststellung anpassen muß.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

heit. Denn die einander widersprechenden Planungen sind beide wirksam - der VA aufgrund seiner Bestandskraft und der Bebauungsplan aufgrund überwiegender Belange in der Abwägungsentscheidung gem. § 1 V I BauGB. 320 Daher wird zu Recht eingewendet, daß es dem Gebot der Rechtssicherheit widerspräche, würde der Gemeinde ein Recht zur Abweichung von bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlüssen (die auch gemeindliche Belange berücksichtigen) zuerkannt. 321 Zwar ist es nicht allein eine Frage der Rechtssicherheit, ob die Gemeinde eine einer Planfeststellung zuwiderlaufende Planung vornehmen darf, sondern auch eine Frage der Befugnis, eine abweichende Regelung zu treffen. Erst wenn eine solche Befugnis bestehen sollte, kann man sich darüber streiten, ob aus Vertrauensschutzgründen von einer abweichenden Planung abzusehen ist. Zudem besteht Vertrauensschutz nicht absolut, sondern ist u. a. begrenzt durch den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Beide Aspekte sind bei einer abweichenden Planung gegeneinander abzuwägen. Dennoch führt es zu Unsicherheiten, wenn eine Bebauungsplanung und eine Fachplanimg sich widersprechen und gleichwohl wirksam nebeneinander bestehen322. Diesem Problem könnte jedoch mittels der Möglichkeit einer Durchbrechung der Bestandskraft der Planfeststellung abgeholfen werden. Um einen bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluß nachträglich zu ändern, bedarf es der Überwindung seiner Bestandskraft. Von vornherein ausgeschlossen ist dabei gem. § 72 I 2. HS. VwVfG eine Wiederaufnahme des Verfahrens gem. § 51 VwVfG 3 2 3 . Diese Regelung soll Schwierigkeiten vermeiden, die entstehen könnten, wenn ein Vorhaben, für das der Plan festgestellt wurde, wieder rückgängig gemacht wird. 324 Diese Schwierigkeiten beruhen auf den besonderen Rechtswirkungen (§ 75 I 2 VwVfG) eines unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschlusses.325 Das gilt grds. auch für nachträglich veränderte Umstände.326 320 So auch Grauvogel, in: Brügelmann, BBauG, § 38 Anm. III 3 b cc; IV (25. Lieferg.): Eine Abweichung des Bebauungsplans ist ohne vorherige Änderung der Planfeststellung möglich. 321 Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 40; Erbguth, NVwZ 1989,608,610. 322 So möglich nach Ansicht von Grauvogel, in: Brügelmann, BBauG, § 38 Anm. III 3 b cc; Erbguth, NVwZ 1989,608, 610; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 117; Fickert, BauR 1988, 678, 684; Blümel, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 18; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 423; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 136. 323 Sog. „erhöhter Bestandsschutz" lt. Wolff /Bachof/Stober, VerwR I, § 50 Rn. 23. 324 Begründung zum RegE des VwVfG v. 18. 7. 1973, S. 87; Kopp, VwVfG, § 72 Rn. 14. 325 Begründung zum RegE des VwVfG v. 18. 7. 1973, S. 87; Bonk, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 47. 326 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 47; VGH Kassel, DVB1. 1992, 1446.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Nach allgemeiner Ansicht ist § 72 I 2. HS. VwVfG bzgl. des Ausschlusses des § 51 VwVfG mit der Verfassung vereinbar, da die Betroffenen ggf. einen Anspruch auf nachträgliche Auflagen (§ 75 I I 2 VwVfG) 3 2 7 oder sogar auf Rücknahme oder Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses328 haben. Zudem ist die Entscheidung zur Planfeststellung in einem qualifizierten, mit besonderen Beteiligungs- und Rechtsschutzgarantien ausgestatteten Verfahren getroffen worden, in dem auch Grundrechte berücksichtigt werden konnten.329 Mit der Nennung des § 51 VwVfG in § 72 I 2. HS. VwVfG könnte aber jegliches Wiederaufgreifen ausgeschlossen sein. Nach ganz h.M. ist dies nicht der Fall. Ein Großteil der Stimmen in Rspr. und Literatur 330 wendet die §§ 48, 49 VwVfG neben den §§ 75-77 VwVfG an. In der neueren Literatur und Rechtsprechung finden sich aber vereinzelte Stimmen, die die Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG auf Planfeststellungsbeschlüsse verneinen.331 Im Gegensatz zu § 51 VwVfG sind die §§ 48,49 VwVfG nicht durch § 7212. HS. VwVfG als unanwendbar ausgeschlossen. § 7212. HS. VwVfG will nur den Rechtsanspruch auf Wiederaufgreifen i.S. des § 51 VwVfG, nicht aber das Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung gem. §§ 48,49 VwVfG ausschließen.332 Dem könnte man entgegenhalten, es bestehe nur ein gradueller Unterschied zwischen einem Rechtsanspruch auf Wiederaufgreifen gem. § 51 VwVfG und einem Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung gem. §§ 48,49 VwVfG, da letzterer sich durch eine Ermessensreduzierung auf Null zu einem Rechtsanspruch verdichten könne.333 Demnach müßte über den Wortlaut des § 7212. HS. VwVfG hin327 Kopp, VwVfG, § 72 Rn. 14; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 47 m. w. N.; VGH Kassel, DVB1.1992,1446,1448. 328 Kopp, VwVfG, § 72 Rn. 14,16 m. zahlreichen weiteren Nachweisen; a.A.: Wolff /Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 50 Rn. 23 mit Hinweis auf BVerwGE 91,17,23; VGH Kassel, DVB1. 1992, 1446, 1448. 329 Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 50 Rn. 23; VGH Kassel, DVB1. 1992, 1446, 1448. 330 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 46; Busch, in: Knack, VwVfG, § 72 RN. 6.3; § 75 Rn. 5.3.2; 6.4.1; § 76 Rn. 3.5.1; § 77 Rn. 2.3.2; Korbmacher, WiVerw 1979, 37, 46; Kopp, VwVfG, § 72 Rn. 5; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, § 43 III 3 a; § 39 III 3; Kugel, Planfeststellungsbeschluß, S. 41; Ossenbühl, 50. DJT, B, S. 1, 199; Simson, in: Kaiser (Hrsg.), Planung I, S. 405; 410; 413 ff.; Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 72 Rn. 19 mit der Einschränkung, den Ausschluß des § 51 VwVfG als Direktive dafür zu werten, einen Antrag auf Rücknahme oder Widerruf i.d.R. schon mit dem Bedürfnis an Beständigkeit eines mit so komplexen Rechtsfolgen versehenen VA abzulehnen; VGH München, BayVBl. 1985, 399, 399 f.; VGH Mannheim, UPR 1988, 77, 78 f.; BVerwG, DVB1. 1989,509, 509 f. 331 VGH Kassel, DVB1. 1992, 1446, 1447; Grupp, DVB1. 1990, 81, 89. 332 So auch VGH Mannheim, UPR 1988, 77, 78 f. S. auch Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1881 m. w. N.: § 49 II Nr. 5 VwVfG ist auf atomrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse gem. § 9 b 11 AtG anwendbar. 333 So VGH Kassel, DVB1. 1992, 1446, 1447; Grupp, DVB1. 1990, 81, 89.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

aus ebenfalls die Anwendung der §§ 48, 49 VwVfG durch diesen ausgeschlossen sein. Man könnte zudem den Wortlaut der Norm und den Willen des historischen Gesetzgebers anführen: Die amtliche Begründung zu § 68 des Regierungsentwurfs des VwVfG (heute: § 72 VwVfG) 3 3 4 erklärt § 47 (heute: § 51 VwVfG) wegen der besonderen Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses, insbesondere seiner Gestaltungs- und Ausschlußwirkung, nicht für anwendbar. Wenn man die Ansicht vertritt, eine Entscheidung gem. §§ 48,49 VwVfG stelle in der Sache nichts anderes dar, als zunächst einen Anspruch auf Wiederaufgreifen geltend zu machen, und derartige Ansprüche sollten gem. § 721 2. HS. VwVfG ausgeschlossen sein, so dürfte aus dieser Norm nicht im Wege des Umkehrschlusses auf die Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG geschlossen werden; vielmehr dürften diese erst recht nicht anwendbar sein. 335 Eine Anwendung der Vorschriften über Rücknahme und Widerruf würde nach dieser Argumentation eine Umgehung des Ausschlusses des § 51 VwVfG darstellen. 336 Dagegen ist aber anzuführen, daß die §§ 48, 49 VwVfG und dazu ggf. noch die Möglichkeit eines ungeregelten Wiederaufgreifens des Verfahrens nach pflichtgemäßem Ermessen auch zum Erlaßzeitpunkt der Regelung des § 72 VwVfG bekannt waren. 337 D.h. dem Gesetzgeber mußte klar sein, daß er mit dem Ausschluß des § 51 VwVfG nicht alle Möglichkeiten des Wiederaufgreifens eines Verfahrens ausgeschlossen hatte. Der weitere Einwand, die §§ 48,49 VwVfG seien durch spezielle Regelungen des Planfeststellungsrechts ausgeschlossen338, verliert dadurch an Schärfe, daß er sogleich wieder eingeschränkt wird mit der Feststellung, daß es trotz der Spezialregelungen der §§ 75-77 VwVfG Fälle gebe, für die eine Anwendung der §§ 48,49 VwVfG in Frage komme. 339 Fraglich bleibt aber, ob die Heranziehung der §§ 48,49 VwVfG mit der spezifischen Funktion des Planfeststellungsverfahrens vereinbar ist, eine komplexe abschließende Entscheidung herbeizuführen. Ausdruck einer Unvereinbarkeit könnte die durch § 75 Π 1, 2 VwVfG vermittelte erhöhte Bestandskraft der Planfeststellung sein. 340 Zudem könnte man behaupten, die §§ 48, 49 VwVfG seien nicht mit den im Planfeststellungsbeschluß angelegten Charakteristika kompatibel. Den VA als begünstigend oder belastend einzuordnen, vermöge dem komplexen Interessengeflecht des Planfeststellungsbeschlusses nicht gerecht zu werden. 341 Aber auch 334 BT-Drs. VII/910,S. 87. 335 VGH Kassel, DVB1. 1992, 1446, 1447; ähnlich Grupp, DVB1. 1990, 81, 90: Der Ausschluß des § 51 VwVfG durch § 72 I bestätige die Nichtanwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG. 336 Vgl. VGH Kassel, DVB1. 1992, 1446, 1447. 337 Vgl. Selmer, JuS 1987, 363 ff.; Maurer, Allg. VR, § 11 Rn. 63; BVerwGE 44, 333, 336; 78, 332, 338 f.; BVerwG, NJW 1981, 2595,2595 m. w. N.; NVwZ 1985, 265,265 m. w. N. 338 VGH Kassel, DVB1. 1992, 1446, 1447; Grupp, DVB1. 1990, 81, 89. 339 Grupp, DVB1. 1990, 81, 89. 340 So argumentiert Grupp, DVB1. 1990, 81, 89 gegen die Anwendbarkeit der §§ 48, 49 VwVfG. 341 Grupp, DVB1. 1990, 81, 89.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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bei Rücknahme und Widerruf eines VA ist eine komplexe Abwägung durchaus möglich (und nötig). Das Problem, einen VA als belastend oder begünstigend einzuordnen, besteht nicht nur bei Planfeststellungsbeschlüssen, sondern ζ. B. auch bei einem VA mit Doppel- oder Drittwirkung. Gleichwohl wird in diesen Fällen nicht über eine evtl. Unanwendbarkeit der §§ 48,49 VwVfG nachgedacht. Deshalb ist eine Anwendung der §§ 48, 49 VwVfG auf Planfeststellungsbeschlüsse möglich. Aber selbst wenn §§ 48,49 VwVfG nicht anwendbar wären, bestünde die Möglichkeit der Änderung eines Planfeststellungsbeschlusses gem. §§ 75-77 VwVfG. 3 4 2 Auch damit wäre dem Bauleitplanungsträger in einigen Fällen, insbesondere denen der nicht vorhersehbaren Auswirkungen eines Planfeststellungsbeschlusses i.S. des § 75 I I VwVfG, schon gedient. Mit dieser Lösung wird auch dem Einwand der h.M., daß die Wirkung eines Verwaltungsaktes343 nicht durch einen nachfolgenden inhaltlich abweichenden Rechtssatz344 aufgehoben werden könne 345 , begegnet: Nicht ein nachfolgender Rechtssatz an sich hebt automatisch den zeitlich vorangehenden VA auf, sondern ein erneuter VA gem. §§ 48, 49 oder 75 ff. VwVfG, der die materiell höherwertigen Belange des dem ursprünglichen VA nachfolgenden Rechtssatzes aufgreift. Um aus Gründen der Rechtssicherheit einander widersprechende Planungen von vornherein zu vermeiden, müßte zunächst ein Verfahren zur Änderung bzw. Aufhebung der Planfeststellung seitens der bauleitplanenden Gemeinde initiiert werden. 346 Voraussetzung wäre, daß die Gründe, die eine Durchbrechung der Bestandskraft der Planfeststellung gem. §§ 48, 49, 75 ff. VwVfG bewirken, auch schon bei nur beabsichtigtem Erlaß eines widersprechenden Bebauungsplans vorliegen. Dies scheint grds. möglich zu sein. Es fällt jedoch schwer, den geeigneten Zeitpunkt einer bereits hinreichend verfestigten beabsichtigten Bebauungsplanung zwecks Aufhebung vorhergehender Verwaltungsakte zu bestimmen. Ggf. würde sich daher de lege ferenda die Schaffung eines „Koordinationsverfahrens" anbieten, das bei beabsichtigtem Erlaß einer der Fachplanung widersprechenden Bebauungsplanung zugleich die bereits bestehende Fachplanung einbezieht und ggf. den neuen Plänen anpaßt.347 342

Ausgenommen die Fälle, in denen dieses ausdrücklich ausgeschlossen ist, ζ. B. Ausschluß des § 76 VwVfG in § 9 b I 3 AtG. Vgl. dazu Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1881, S. 787 f. 343

Hier: des Planfeststellungsbeschlusses. Hier: der Bebauungsplan. 345 Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 206 mit hier nicht zutreffender Ausnahme in Fn. 159. I.E. ebenso (allerdings zu § 17 III FStrG) Brohm, Straßenplanung und Bauleitplanung, S. 49. 344

346 Eine Abweichung von der vorlaufenden Planfeststellung sei nicht erst nach Änderung oder Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses möglich. A.A. Grauvogel, in: Brügelmann, BBauG, § 38 Anm. III 3 b cc; IV (25. Erg.-Lieferg., Mai 1975). 347

Dazu ausführlicher im 3. Teil.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Vertrauensschutz und Rechtssicherheit wirken jedenfalls nicht absolut als Planungsschranke, sondern sind durch gewichtige Belange überwindbar. Aus der Rechtsnormqualität des Bebauungsplans folgt nicht der materielle Vorrang gegenüber vorlaufenden fachplanerischen Planfeststellungen. 348 Denn diese werden, sind sie erst einmal in Bestandskraft erwachsen, von einem späteren Normerlaß nicht mehr unmittelbar tangiert. Entscheidend kann aber auch nicht allein sein, welche Planung als erste erlassen war. 349 Denn dann könnten die schwerwiegendsten entgegenstehenden Belange diese nicht mehr verändern. Maßgeblich muß vielmehr der materielle Gehalt der Planungen sein; Vorrang hat die Planung, für die die gewichtigeren Belange sprechen.350 Freilich muß aus Gründen der Rechtssicherheit die zeitlich frühere Planung, die nicht vorrangig ist, zunächst abgeändert werden, um eine entgegenstehende neue Regelung zu ermöglichen.351 Sollte dies nicht freiwillig erfolgen, kann die Gemeinde klagen. Richtige Klageart zur Aufhebung der Bestandskraft der Planfeststellung ist die Verpflichtungsklage. Die Gemeinde ist aufgrund ihrer Planungshoheit gem. Art. 28 Π 1 GG klagebefugt. Sie hat einen materiellen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung aus §§ 48,49 VwVfG. Bzgl. einer gem. § 38 BauGB privilegierten Planfeststellung wäre eine solche Klage erfolglos, da dieser Planfeststellung über § 38 BauGB gesetzlich ein materieller Vorrang vor der Bebauungsplanung eingeräumt ist. Nicht privilegierte Planfeststellungen können aber aufgehoben und einer späteren abweichenden Bebauungsplanung angepaßt werden. Dieses Ergebnis geht auch mit der Ansicht der subsidiären Bauleitplanung konform, die eine solche nur wirken läßt, wenn die entgegenstehende Fachplanung aufgehoben ist.

b) Vorlaufende

Planfeststellung

und Flächennutzungsplan

Die Argumentation zum Verhältnis der vorlaufenden Planfeststellung zum Flächennutzungsplan läuft im wesentlichen parallel zu der oben zum Verhältnis vorlaufende Planfeststellung - Bebauungsplan geschilderten. 348 So auch Erbguth, NVwZ 1989, 608, 614; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 112 f.; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 16; Lohr, in: Battis/Krautzberger/ Lohr, BauGB, § 38 Rn. 5; mit Einschränkungen Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 42 ff.; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 16. 349 Erbguth, NVwZ 1989, 608, 610 f.; s. zum Grds. der zeitlichen Priorität auch Lohr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 4 und Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 206, der diesen Grds. entgegen Erbguth nur für nicht privilegierte Fachplanungen anführt. 350 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 25; Steinberg, DVB1. 1982, 13,19 zur Anfechtung einer Planung in Form eines VA. 351 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 25 mit Hinweis auf noch andere Ansicht in 41. Lfg.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Die herrschende Meinung, die eine Überwindung des fachlichen Regelungsgehalts durch einen Bebauungsplan ausschließt352, muß - obwohl sie dazu keine Aussage trifft - für die einer Planfeststellung nachfolgende Flächennutzungsplanung zu demselben Ergebnis kommen, da dem Flächennutzungsplan als bloßem Verwaltungsinternum im Vergleich zum außengerichteten Bebauungsplan eine von vornherein geringer einzuschätzende Durchsetzungskraft gegenüber fachlichem Handeln zukommt.353 Die zwischen privilegierter und nicht privilegierter Planfeststellung differenzierende Ansicht räumt der Planfeststellung i.E. ebenfalls den uneingeschränkten Vorrang vor dem Flächennutzungsplan ein. 354 Das Institut der subsidiären Bauleitplanung behandelt die Literatur allein für die Bebauungsplanung, nicht für die Flächennutzungsplanung.355 Obwohl die Flächennutzungsplanung keine Außenwirkung hat, würde es dem Gebot der Rechtssicherheit widersprechen, sie im Widerspruch zu bestehenden Planungen zu erlassen. Dafür spricht auch die Existenz des § 7 BauGB. 356 Denn wäre die Flächennutzungsplanung nicht mit der Fachplanung abzustimmen, bedürfte es des § 7 BauGB nicht. Ein Erst-recht-Schluß aus § 7 BauGB, die Flächennutzungsplanung sei i.S. einer Anpassung an die vorgefundene Fachplanung gebunden357, geht jedoch zu weit. Vielmehr ist bei der Flächennutzungsplanung ebenso wie bei der Bebauungsplanung der mögliche materielle Vorrang vom formellen Vorrang aufgrund zeitlicher Priorität zu unterscheiden.358 Ein materieller Vorrang zugunsten der vorlaufenden Planfeststellung besteht auch gegenüber der Flächennutzungsplanung über § 38 BauGB. Dieser ist auf die der Flächennutzungsplanung vorlaufende Planfeststellung im Wege eines doppelten Erst-rechtSchlusses anwendbar. Zunächst ist die Vorschrift, die auf die vorlaufende Bauleitplanung zugeschnitten ist, erst recht auf die der Planfeststellung nachfolgende Bebauungsplanung anwendbar.359 Wenn dies für den außengerichteten Bebauungsplan gilt, muß es auch - insoweit der zweite Erst-recht-Schluß - für das nicht außengerichtete, also von vornherein durchsetzungsschwächere Planungsmittel des 352 Bielenberg, in: Emst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 10 f.;§ 38 Rn. 38, S. 42; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 205 f.; Brohm, Straßenplanung und Bauleitplanung, S. 49; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 39 f.; BVerwGE 81, 111, 116; Paetow, UPR 1990, 321, 323. 353 So auch Erbguth, NVwZ 1989,608, 609. 354 Erbguth, NVwZ 1989,608,610. 355 Dazu s. oben a. 356 Obgleich dieser auf eine bestandskräftige vorlaufende Planfeststellung nicht anwendbar ist - ausgenommen den Fall einer nachträglichen Änderung fachlicher Planungsvorhaben, vgl. Erbguth, NVwZ 1989, 608, 609 f.; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 4 Paetow, UPR 1990, 321, 323. 357 Paetow, UPR 1990, 321, 323. Erbguth, NVwZ 1989, 608, 610 spricht entgegen des Zitats Paetows, a. a. O., Fn. 24 nur davon, daß § 7 BauGB nicht anwendbar sei. Der doppelte Erst-recht-Schluß Erbguths bezieht sich auf § 38 BauGB. 358 Dazu s. oben a. 359 Dazu s. oben a.

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Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Flächennutzungsplans gelten. 360 I.ü. können im Rahmen der Abwägung nach § 1 V I BauGB aber durchaus die bauleitplanerischen Belange materiell überwiegen. Festzuhalten bleibt, daß auch zugunsten eines geplanten widersprechenden Flächennutzungsplans die Möglichkeit besteht, eine Aufhebung der Planfeststellung wegen gewichtigerer bauleitplanerischer Belange zu verlangen. Ebenso wie bei der Bebauungsplanung, die auf eine vorlaufende Planfeststellung trifft, wäre es daher sinnvoll, das Verfahren zum Erlaß des Flächennutzungsplans mit der möglichen Änderung der vorlaufenden Planfeststellung zu kombinieren (sog. Koordinationsverfahren 361). Da die lediglich intern verbindliche Flächennutzungsplanung, insbesondere wenn sie subsidiär, für den Fall des Entfallens der Planfeststellung, erfolgt, keine unmittelbaren Auswirkungen auf bestehende Planfeststellungen hat, ist gegen eine „subsidiäre Flächennutzungsplanung" nichts einzuwenden. Es spricht nichts dagegen, daß eine Gemeinde interne Handlungsanweisungen für den Fall des Eintritts bestimmter Tatsachen „vorrätig hält". Da ein solches Internum ohne Auswirkung auf die Rechtssicherheit der Bürger bleibt, ist sie in das de lege ferenda zu schaffende Koordinierungsverfahren nicht einzubeziehen.

2· Vorlaufende Bauleitplanung a) Planfeststellung

und vorlaufender

Flächennutzungsplan

Wenn eine Planfeststellung von einer bereits abgeschlossenen und wirksamen 362 Flächennutzungsplanung abweichen will, gilt § 7 S. 1 BauGB. Nach dieser Kollisionsregel haben öffentliche Planungsträger, die nach § 4 I und § 13 II BauGB beteiligt sind 363 , ihre Planungen dem Flächennutzungsplan anzupassen, soweit sie diesem nicht widersprochen haben. Unter den Begriff der öffentlichen Planungsträger fallen solche Behörden und Stellen, zu deren öffentlichen Aufgaben raumbedeutsame Planungen gehören, insbesondere auch die für diese Untersuchung relevanten Fachplanungsträger.364

360 So überzeugend Erbguth, NVwZ 1989,608, 610. 361 Dazu s.o. a. 362 Zur teilweisen Anpassungspflicht bei teilnichtigem Flächennutzungsplan s. Lohr, in: Battis /Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 5. 363 Hierzu näher Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 164 f. 364 Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 1, in der 5. Aufl. noch mit Hinweis auf Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 205 Rn. 6; Gaentzsch, in: Schlichter /Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 5; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 66; im Vergleich zum weiteren Begriff der Träger öffentlicher Belange gem. § 4 I 1 BauGB Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 4 m. w. N.; ausführlich Kauch/ Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 150 ff.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Die Anpassungspflicht des § 7 S. 1 BauGB gilt gleichermaßen für privilegierte und nicht privilegierte Planfeststellungen. 365 Durch die Vorschrift des § 7 BauGB wollte der Gesetzgeber Funktion und Wirkung des Flächennutzungsplans als Gesamtplan stärken. 366 Unterläßt es der Fachplanungsträger, einen (wirksamen) Widerspruch gem. § 7 S. 1 BauGB gegen den Flächennutzungsplan einzulegen, so ist er an dessen Aussagen gebunden. Die Regelung des § 7 S. 1 BauGB enthält keine Wirksamkeitsvoraussetzung für den Widerspruch. Die Wirksamkeitsvoraussetzungen des VwVfG wären nur anwendbar, wenn es sich beim Widerspruch um einen VA handelte. Dieses Ergebnis wird behauptet.367 Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen als Voraussetzung für das Vorliegen einer Regelung trete gegenüber der Gemeinde mit Wirksamwerden des Flächennutzungsplans ein. 368 Denn bereits zu diesem Zeitpunkt würden durch den Widerspruch die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans rechtsgestaltend eingeschränkt.369 Dem ist jedoch entgegenzuhalten, daß der Fachplanungsträger mit Einlegung des Widerspruchs allenfalls erklärt, er fühle sich an die Regelungen des Flächennutzungsplans nicht gebunden. Der Flächennutzungsplan als solcher wird davon in seiner Rechtswirkung nicht berührt. 370 Selbst die Entscheidung, ob der Fachplanungsträger später abweichend vom Flächennutzungsplan planen darf, oder ob die Gemeinde den Flächennutzungsplan trotz Widerspruchs sachgerecht beschlossen hat, fällt erst im späteren Fachplanungsverfahren. 371 Folglich ist der Widerspruch i.S. des § 7 BauGB kein VA; d. h. auch die Wirksamkeitsvoraussetzungen des VwVfG sind nicht heranzuziehen. Der Widerspruch muß hinreichend bestimmt und begründet sein, um den Zweck des § 7 BauGB, die Koordinierung von Fachplanung und Flächennutzungsplanung, zu erreichen. Nur bei konkreter Einlassung der Fachplanungsbehörde kann die Gemeinde dem Widerspruch mögliche Folgerungen für den Flächennutzungsplan entnehmen.372 Die Bestimmung des Charakters der Äußerung ist für das weitere Verfahren der Gemeinde beachtlich.373 Daher empfiehlt es sich, den Widerspruch aus 365 Erbguth, NVwZ 1989, 608, 611; Lohr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 18; § 38 Rn. 4; s. auch BT-Drs. 10/6166, S. 113, 147. 366 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 147 m. w. N. 367 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 111 (insofern begrifflich ungenau, als er an derselben Stelle auch von einer „Erklärung eigener Art" spricht). 368 ebd. 369 ebd. 370 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 6 als Parallele zum Widerspruch gem. § 6 ROG. Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 8. 371 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 6; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 8 372 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 9; Gaentzsch, in: Schlichter/ Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 8; ähnlich Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 7; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 126. 373 Zur Abgrenzung des Widerspruchs von bloßen Bedenken i.S. § 3 II BauGB s. näher Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 9. 8 Dörries

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Beweisgründen schriftlich einzulegen 374 , obwohl weder Schriftform noch Begründung Wirksamkeitsvoraussetzungen des Widerspruchs sind. 3 7 5 Anpassung i.S. des § 7 S. 1 BauGB bedeutet, daß der Fachplanungsträger den Flächennutzungsplan im Planfeststellungsverfahren ebenso zu beachten hat wie die Gemeinde im Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans.376 Das Anpassungsgebot des § 8 Π BauGB ist daher analog anzuwenden. 377 Die Fachplanungsbehörde hat insofern einen gewissen Gestaltungsspielraum, soweit sie die Grundkonzeption des Flächennutzungsplans nicht in Frage stellt. 3 7 8 Verstößt ein Fachplanungsträger gegen die Anpassungspflicht nach § 7 BauGB, verletzt er die Planungshoheit der Gemeinde aus Art. 28 Π 1 GG. Seine Fachplanung ist daher rechtswidrig. Die Gemeinde kann deshalb mit der Anfechtungsklage gegen den planfeststellenden VA vorgehen. 379 Im Falle der Widerspruchseinlegung gegen den Flächennutzungsplan durch den Fachplanungsträger besteht keine Anpassungspflicht der Fachplanung an den Flächennutzungsplan. Die gem. Art. 28 Π 1 GG der Gemeinde eingeräumte Planungshoheit verpflichtet aber jeden Fachplanungsträger, bei seiner Planung die städte-

374 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 8 f.; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 166; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB', § 7 Rn. 8; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 119, 122; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 7; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 298. 375 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 7; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 7 Rn. 9; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 166; anders Schiarmann, , Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 298 f.: „Es reicht... nicht aus, daß der Fachplanungsträger lediglich Widerspruch einlegt (ohne Gründe anzugeben)." und Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 8: „Ein Widerspruch ohne Konkretisierung ist kein wirksamer Widerspruch.", was aber ebensogut als unwirksam i.S. von weniger effektiv interpretiert werden kann, 376 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 3; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 123; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 118; Erbguth, NVwZ 1989,608,611; a.A. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 105. 377 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 4; Bielenberg, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 10; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 611; Langer, VerwArch 80 (1989), 352, 358; Löhr, in: Battis /Krautzberger/Löhr, BauGB, § 7 Rn. 3; a.A. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 105; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 123; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 118; Langer, VerwArch 80 (1989), S. 352, 358. 378 Erbguth, NVwZ 1989, 608, 611. So zum Anpassungsgebot des Bebauungsplans: BVerwGE 48, 70, 74 f. = BVerwG, BRS 29 Nr. 8, S. 18, 20 = NJW 1975, 1985, 1986; Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 196; VGH München, BayVBl. 1983, 565, 566; VGH Kassel, NVwZ 1988, 541, 541; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 4; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 123; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 118; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 106; Paetow, UPR 1990, 321, 323. 379 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 6; Bielenberg, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 23; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 7 Rn. 9; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 173.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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baulichen Belange, die im Flächennutzungsplan konkretisiert sind, zu berücksichtigen. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans bleiben daher im Rahmen der fachplanerischen Abwägung beachtlich.380 Auch für den Flächennutzungsplan kann der Widerspruch Folgen zeitigen. Gem. § 6 I BauGB bedarf der Flächennutzungsplan der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. Diese hat insbesondere die ordnungsgemäße Abwägung der zu berücksichtigenden Belange, also auch die sachgerechte Berücksichtigung des Widerspruchs, zu überprüfen. 381 Liegt im Rahmen der Flächennutzungsplanung wegen nicht hinreichender Berücksichtigung des Widerspruchs ein Abwägungsfehler vor, wird der Flächennutzungsplan wegen Rechts Verstoßes nicht genehmigt.382 D.h. er wird nicht wirksam 383, kann also nicht mit der Fachplanung kollidieren. Ist die Zurückstellung der Bedenken des Widerspruchs durch die Bauleitplanungsbehörde zu Recht erfolgt, wird der Flächennutzungsplan - i.ü. dessen Rechtmäßigkeit unterstellt - genehmigt.384 Damit wird die Entscheidung, welche Planung sich schließlich durchsetzt, auf die nachfolgende Fachplanung verschoben. 385 Denn selbst wenn der Flächennutzungsplan auf diesem Wege trotz Widerspruchs eines Fachplanungsträgers zustande kommt, kann sich die Fachplanung später im Rahmen einer sachgerechten Abwägung mit Recht über die gemeindlichen Belange hinwegsetzen.386 Ggf. könnte gem. § 1 ΠΙ i.V.m. § 2 IV BauGB eine Pflicht der Gemeinde bestehen, ihren Flächennutzungsplan entsprechend zu ändern. 387 Voraussetzung ist die Erforderlichkeit der Änderung aus städtebauli380 BVerwGE 31, 263, 266; 40, 323, 329 f.; 74, 124, 133 f.; BVerfGE 56, 298, 313 f.; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 611; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 15; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 2 mit zahlreichen Nachweisen zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und Rn. 11 f.; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 101, 126; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 18 m. w. N., Rn. 136; Kauch/ Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 165, 178; Paetow, UPR 1990, 321, 323 = UTR Bd. 15, S. 101, 107; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 119 bezeichnet dies als „schwachen Trost" angesichts der Tatsache, daß die Gemeinde meist nur die Möglichkeit hat, den Vorstellungen des Fachplanungsträgers innerhalb ihrer Flächennutzungsplanung Rechnung zu tragen. 381 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 9 als Rechtsaufsicht; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 7 Rn. 12 f.; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich, (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 13. 382 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 9; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 13. 383 Vgl. § 6 V 2 BauGB. 384 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 9; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 13; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 13 differenziert zudem danach, ob der Flächennutzungsplan trotz Widerspruchs seine Funktion (Leitung der städtebaulichen Entwicklung) noch erfüllen kann. 385 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 14 so speziell zur Planfeststellung; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 6; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 8. 386 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 6,9. 8*

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

chen Gründen. 388 Dabei handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die durch vorausgehende politische Entscheidungen der Gemeinde ausgefüllt werden. 389 Die Entscheidung, ob, in welchem Umfang und mit welchem Inhalt eine Planung betrieben wird, liegt grundsätzlich im Planungsermessen der Gemeinde. 3 9 0 Dort, wo die vorhandenen Bedürfnisse nicht anders als durch Bauleitplanung in für die Bürger überschaubare Bahnen gelenkt werden können, verdichtet sich das Planungsermessen der Gemeinde zur - objektivrechtlichen - Planungspflicht. 391 Ändert die Gemeinde ihren Flächennutzungsplan nicht, so wird dieser, soweit er im Widerspruch zur Fachplanung steht, spätestens beim Vollzug der widersprechenden Fachplanung funktionslos. 392 Ein funktionsloser Flächennutzungsplan ist unwirksam. 393 Denn Recht mit funktionslosem Inhalt tritt außer Kraft, wenn sich der Mangel der Funktionslosigkeit nachträglich herausstellt.394 Die Rechtsfolge der Unwirksamkeit tritt unabhängig vom Willen der Planbetroffenen und der planenden Gemeinde ein. 395 Der Flächennutzungsplan ist keine Satzung; ihm fehlt die für Rechtsnormen typische Außenwirkung gegenüber jedermann. Er kann daher nicht wie ein Bebauungsplan „in Kraft treten" oder „außer Kraft treten". Andererseits sind mit dem Flächennutzungsplan rechtliche Wirkungen eigener Art verbunden. Im Hinblick auf diese läßt § 6 V 2 BauGB den Flächennutzungsplan „wirksam" werden. 396 Nur in diesem Rahmen wird er auch (aufgrund seiner Funktionslosigkeit) unwirksam.

387 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 1 Rn. 12; § 7 Rn. 22; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 1 Rn. 27; Peine, DÖV 1983, 909, 910 f., 913; ders., Öffentliches Baurecht, Rn. 127; vgl. Weyreuther, DVB1. 1981, 369, 371. 388 Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 625; vgl. VGH Mannheim, BauR 1983, 222, 224 = ZfBR 1984, 53,53. 389 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 1 Rn. 20. 390 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 1 Rn. 20. 391 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 1 Rn. 15; Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 62; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 224; vgl. Weyreuther, DVB1. 1981,369, 371. 392 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 164, 168; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 22. 393 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 164 i.V.m. § 10 Rn. 540 mit zahlreichen weiteren Nachweisen. Gierke verweist zwar in § 7 Rn. 164 auf § 10 Rn. 25, 113; nach Neufassung des § 10 geht dieser Verweis ins Leere. Er beweist aber, daß laut Gierke die Rechtsfolge funktionsloser Flächennutzungs- und Bebauungspläne wohl identisch ist. 394 Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 213 m. w. N.; vgl. Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 2 Rn. 18; § 10 Rn. 27; § 30 n. 14, wobei unter §§ 10 und 30 wiederum nur von Bebauungsplänen die Rede ist, aber von § 2 (also auch für Flächennutzungspläne) auf § 10 verwiesen wird. BVerwGE 54, 5, 9 = DVB1. 1977, 768, 769 = DÖV 1978, 142, 143 = NJW 1977, 2325, 2325 f. = BRS 32 Nr. 28, S. 70, 72 = BauR 1977, 248, 249 = BayVBl. 1978, 23, 24; BVerwGE 85, 273, 281 f. = DVB1. 1991, 157, 160 = DÖV 1991, 159, 159 = NJW 1991, 310, 312 = ZfBR 1991, 38, 39. 395 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 10 Rn. 540; Steiner, FS Schlichter, S. 313, 320. 396 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 6 Rn. 124 a.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Dies würde aber einen Zustand der Rechtsunsicherheit sowohl vor, als auch nach Vollzug der Fachplanung bewirken. Um dies zu vermeiden, müßte die Gemeinde zur Änderung ihrer Flächennutzungsplanung gezwungen werden können, sofern eine solche erforderlich ist. Die Planungspflicht der Gemeinden gem. § 1 DI BauGB ist durch die Kommunalaufsichtsbehörden durchsetzbar. Als Aufsichtsmittel bieten sich vor allem das Anordnungsrecht und die Ersatzvornahme an - in Form der Aufstellung eines entsprechenden Bauleitplans.397 Andere Verwaltungsträger, etwa die Fachplanungsträger, müssen grds. die Aufsichtsbehörde um ein Einschreiten ersuchen, da ihnen eigene Mittel i.d.R. nicht zur Verfügung stehen.398 Die Durchsetzung der Planungspflicht durch die Aufsichtsbehörde erfolgt allein im öffentlichen Interesse; es besteht kein einklagbares subjektiv-öfffentliches Recht darauf. 399 Der Widerspruch kann gem. § 7 S. 3 BauGB auch nachträglich eingelegt werden. 400 Dafür ist Voraussetzung, daß sich die Sachlage ändert (§ 7 S. 2 BauGB). Eine geänderte Sachlage ist gegeben, wenn sich entweder die äußeren Umstände derart verändern, daß eine Umstellung der Fachplanung naheliegt, oder aber, wenn bei unveränderten äußeren Umständen neue Prognosen und Untersuchungsergebnisse vorliegen oder sich die rechtlichen Voraussetzungen geändert haben.401 Weitere Voraussetzung für die nachträgliche Einlegung eines Widerspruchs ist, daß ein vorgängiger Einigungsversuch mit der Gemeinde scheitert (§ 7 S. 3 BauGB) und daß die fachplanerischen Belange die sich aus dem Flächennutzungsplan ergebenden städtebaulichen Belange nicht nur unwesentlich überwiegen (§ 7 S. 4 BauGB). Die Möglichkeit einer nachträglichen Widerspruchseinlegung hat in der Literatur Kritik erfahren. 402 Die Vorgängernorm des § 7 S. 3,4 BauGB, § 7 BBauG, habe bei einer nachträglichen Änderung der Sachlage eine vom Flächennutzungsplan abweichende fachliche Planung nur zugelassen, wenn Fachplanungsträger und Gemeinde sich darüber geeinigt hätten.403 Diese Norm stellte einen gewissen Aus397 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 1 Rn. 15; Krautzberger, in: Battis /Krautzberger/Lohr, BauGB, § 1 Rn. 27; Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 127 m. w. N.; Frenz, BayVBl. 1991, 673, 673, 678; Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 42. 398 Frenz, BayVBl. 1991,673,673. 399 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 1 Rn. 27; Peine, DÖV 1983, 909, 910 f., 913. 400 Zu der Frage, wann Nachträglichkeit vorliegt, also zur Frage der Frist für die Widerspruchseinlegung, s. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 167 f. m. w. N. 401

Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 129; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 168; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 14, 16; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 149 ff.; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 16 ff.; Erbguth, NVwZ 1989, 608,611; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 305 f. Erbguth, NVwZ 1988, 289, 290 f. «ö Erbguth, NVwZ 1988,289,290.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

gleich zum Vorrang der Fachplanungen nach den Regelungen der §§ 37, 38 BBauG dar. Die Neuregelung des § 7 S. 4 BauGB wirke hingegen kaum einschränkend auf die Fachplanungsträger ein. Denn das Vorliegen eines deutlich überwiegenden fachplanerischen Interesses sei aufsichtsbehördlich gar nicht und gerichtlich nur „mit allen Unwägbarkeiten des Umfangs judikativer Kontrolldichte im Rahmen des § 7 BauGB" überprüfbar. 404 Durch die Regelung des § 7 BauGB werde daher die ohnehin schon starke Stellung der Fachplanung gegenüber der örtlichen Gesamtplanung noch weiter aufgewertet 405 Dieser Ansicht ist aber zu entgegnen, daß auch § 7 S. 2 BBauG vom Fachplanungsträger nur forderte, sich im Falle einer veränderten Sachlage mit der Gemeinde ins Benehmen zu setzen. Genausowenig wie heute § 7 BauGB statuierte diese Norm ein Zustimmungsrecht oder eine Zustimmungspflicht der Gemeinde zur fachplanerischen Abweichung.406 Auch ohne entsprechende ausdrückliche Normierung mußten zur Abwägung mit gemeindlichen Interessen mindestens wesentliche, u.U. sogar zwingende Gründe für die Abweichung vorliegen. Dies galt als allgemeiner Rechtsgrundsatz.407 Mit der Neuregelung der Sätze 3 und 4 des § 7 BauGB erhielt die Norm vielmehr eine konkretere verfahrensrechtliche Gestaltung durch den Widerspruch als Instrument der Freistellung von der Anpassungspflicht und außerdem ausdrücklich normierte materiellrechtliche Voraussetzungen für die Abweichung der Fachplanung vom Flächennutzungsplan.408 Mit der Konkretisierung des allgemeinen Rechtsgrundsatzes der Abwägung auf ein „nicht nur unwesentliches Überwiegen" der fachplanerischen Belange gegenüber den Belangen des Flächennutzungsplans hat der Gesetzgeber die Funktion des Flächennutzungsplans als übergeordnetes Koordinierungsinstrument sogar gestärkt. 409 Der Grund für die Verschärfung des § 7 S. 4 BauGB gegenüber dem allgemeinen Grundsatz des Abwägungsgebots liegt zum einen im Vertrauensschutz, den die Bürger, andere Planungsträger und die Gemeinde aufgrund des erlassenen Flächennutzungsplans genießen.410 Zum anderen hat diese Formulierung aber auch die oben von der kritisierenden Ansicht angesprochenen Probleme der Meßbarkeit der von den Fachplanungsträgern und der Gemeinde vorgebrachten Belange durch die Gerichte vor Augen; denn beide nehmen eine planerische Gestaltungsfreiheit für sich in Anspruch. Daher gibt es im Konfliktfall zwischen beiden Planungen einen Überschneidungsbereich, innerhalb dessen sowohl die Entscheidung des einen wie des anderen Planungsträgers, hätte ein Gericht sie jeweils separat zu beurtei-

404 Erbguth, NVwZ 1988, 289,290 f. 405 Erbguth, NVwZ 1989, 289, 290. 406 Bielenberg/Krautzberger/Söfker, 407 Bielenberg/Krautzberger/Söfker, 408 Bielenberg/Krautzberger/Söfker, 409 Bielenberg/Krautzberger/Söfker, 10, 13; vgl. auch Löhr, NVwZ 1987, 361, 367. 410 Gaentzsch, BauGB, § 7 Rn. 10.

BauGB, § 7 Rn. 74. BauGB, § 7 Rn. 74. BauGB, § 7 Rn. 75. BauGB, § 7 Rn. 75; Gaentzsch, BauGB, § 7 Rn. 1,

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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len, rechtmäßig wäre. Soll ein Gericht entscheiden, welche Planung der jeweils anderen vorgeht, muß daher einer der Planungen ein gewisser Vorrang eingeräumt werden. Diesen Vorrang räumt § 7 S. 4 BauGB dem Flächennutzungsplan ein. 411 Damit ist das Argument der kritisierenden Ansicht, wegen mangelnder Kontrollierbarkeit werde die Fachplanung durch die Neuregelung des § 7 S. 4 BauGB gestärkt, widerlegt. Überwiegen die fachplanerischen Belange entsprechend § 7 S. 4 BauGB, könnte die Gemeinde wiederum gem. § 1 ΠΙ BauGB gezwungen sein, ihren Flächennutzungsplan der Fachplanung anzupassen. Eine solche Pflicht könnte sich zudem mittelbar aus der Regelung des § 7 S. 6 BauGB ergeben.412 Beide Ursachen können grds. nebeneinander vorliegen, je nachdem, ob die Veränderung der Sachlage allein durch fachplanerische Belange und Erfordernisse oder ggf. auch unabhängig davon eingetreten ist. 413 Eine Entscheidung, ob § 7 S. 6 BauGB in mittelbarer Anwendung lex specialis ist oder ob § 1 ΠΙ BauGB als ausdrückliche Regelung der Aufstellungspflicht jenem vorgeht, kann an dieser Stelle entfallen. Festzuhalten bleibt, daß die Gemeinde auch bei einer aufgrund nachträglichen Widerspruchs dem Flächennutzungsplan widersprechenden Fachplanung jenen dieser anzupassen hat. Ändert die Gemeinde pflichtwidrig den Flächennutzungsplan nicht, wird er, soweit er im Widerspruch zur abweichenden Fachplanung steht, funktionslos 414, also unwirksam.415 Aus Gründen der Rechtssicherheit bietet sich jedoch eine Durchsetzung der Planungspflicht der Gemeinde durch die Kommunalaufsichtsbehörde an4'6 Diese Lösung entspricht i.E. der hier vertretenen zur vorlaufenden Planfeststellung: entscheidend sind materielle Aspekte. Aufgrund des Gebots der Rechtssicherheit wäre es sinnvoll, eine widersprechende vorlaufende Planung auf dem Rechtswege zu beseitigen. Gegen den Flächennutzungsplan als solchen gibt es aber keine Rechtsmittel417, so daß diese Rechtsunsicherheit nach geltendem Recht in Kauf genommen werden muß, sofern die Kommunalaufsicht nicht von sich aus tätig wird. De lege ferenda wäre eine Regelung sinnvoll, nach der die von der vorlaufenden Flächennutzungsplanung abweichende Planfeststellung in einem Verfahren zu erlassen ist, in dem zugleich die Flächennutzungsplanung der neuen Situation angepaßt wird. 418 «» So sehr ausführlich Gaentzsch, BauGB, § 7 Rn. 10. 412 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 22. 413 Vgl. Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 168; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 23. 414 Gaentzsch, BauGB, § 7 Rn. 11,22; § 5 Rn. 5; § 10 Rn. 27. 415 S. dazu oben 2. Teil Β 12 a. 416 S.o. zum anfänglichen Widerspruch. 417 Vgl. Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 232 f. 418 Dazu näher im 3. Teil.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung b) Planfeststellung

und vorlaufender

Bebauungsplan

Folgt einem rechtsverbindlichen Bebauungsplan ein Planfeststellungsverfahren zeitlich nach, treffen zwei Handlungsformen des Gesamt- und des Fachplanungsrechts aufeinander, denen jeweils Außenwirkung zukommt. Welche Handlungsform den Vorrang genießt, ist umstritten. Zunächst soll daher eine Entscheidung zu dieser Streitfrage fallen (aa.). Darüber hinaus ist auf die für diesen Fall relevante Norm des § 38 BauGB näher einzugehen (bb.).

aa) Vorrang des vorlaufenden Bebauungsplans oder der nachfolgenden Planfeststellung Einzelne Stimmen in der Literatur vertreten die Ansicht, daß der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 20 Ι Π GG) den Vorrang des normativen Bebauungsplans vor einer Planfeststellung als VA gebiete. 419 Die herrschende Meinung vertritt den Vorrang der Planfeststellung vor dem Bebauungsplan. Sie begründet dies mit der Normierung des § 38 BauGB im Rahmen seines Anwendungsbereichs 4 2 0 Für nicht durch § 38 BauGB privilegierte Planfeststellungen führt sie die unterschiedlichsten verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Argumente a n . 4 2 1 419

Grauvogel, in: Brügelmann, BBauG, § 38 Anm. III 1 a m. w. Ν.; Milhahn, Die Koordinierung der kommunalen Bauleitplanung mit Planungen nach dem Bundesfernstraßengesetz, S. 71, 73; Gillessen, BayBgm 1968, 305, 308; Hamann, Die Selbstverwaltung der Gemeinden, S. 94; Zimniok, BayStrWG, Art. 36 Anm. 11. 420 S. statt vieler: Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 4 m. w. N.; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 RN. 2; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 6; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 1, 3; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 3 f.; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 202 ff., 204; Paetow, UPR 1990, 321, 324; Steinberg, DVB1. 1982, 13, 15; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 61 ff., 63; Hoppe, in: Ernst/ Hoppe, Öffentliches Bau- und Bodenrecht, Rn. 423; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 42; Schütz/Frohberg, BBauG, Einleitung zum Planungsrecht, Anm. III, S. 11; § 38 Anm. 1; Evers, Bauleitplanung, S. 75 f.; Simon, BayBgm. 1969, 113,114; Halstenberg, DÖV 1961,566, 568; Pohl/Piltz, Bauplanungsrecht, S. 23. 421 So soll Art. 31 GG der Fachplanung einen Vorrang vor dem Bebauungsplan einräumen (Schütz/Frohberg, BBauG, 2. Aufl., § 1 Anm. 4 c und § 9 Anm. 1, schon in der 3. Aufl., § 1 Anm. II 2, nur noch sinngemäß, nicht mehr unter Nennung des Art. 31 GG; Finger, Eisenbahngesetze, § 36 BBahnG, Anm. 2 c; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG, Stand 23. Lieferg., § 7 Rn. 30; Aubert/Klingler, Fernmelderecht II. Teil, S. 67, insbes. Fn. 137; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 37), oder aber der Grundsatz der Spezialität des Fachplanungsrechts (OVG Lüneburg, VkBl. 1963, 542, 542; Heinze, BBauG, § 38 Rn. 1, 2; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 92, insbes. Fn. 428; Schütz/Frohberg, BBauG, Einleitung zum Planungsrecht, Anm. III, S. 11). Andere behaupten, die Fachplanung sei als überörtliche Planung vorrangig zu beachten (Kodal/Krämer, Straßenrecht, Kap. 34 Rn. 8.6; Simon, BayBgm 1969, 113, 114; wohl auch Marschall, FStrG, 3. Aufl., § 16 Anm. 6.1 und 6.2: „Entsprechend der Bedeutung der Bundesfernstraßen (hat) ihre Planung ... Vorrang vor der Orts- ... planung."; Schütz/Frohberg, BBauG, Einleitung zum Pia-

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Eine einzelne Stimme in der Literatur bedenkt sogar die Möglichkeit, den Vorrang der Planfeststellung aus deren Konzentrationswirkung herzuleiten.422 Dieser Gedanke wird aber sogleich mit dem Hinweis auf die Bindung der Fachplanungsbehörde an das materielle Baurecht verworfen. 423 Eine weitere Ansicht in der Literatur 4 2 4 unterscheidet zwischen zwei Konstellationen: dem vorlaufenden, aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungsplan (§ 8 I I 1 BauGB) und der vorlaufenden, einstufigen Bauleitplanung (§ 8 Π 2, IV 1 BauGB). Sie kommt aber trotz aller Differenzierungen für die privilegierte Planfeststellung zu einem einheitlichen, an den §§ 7, 38 BauGB orientierten Ergebnis. Demnach ist der Bebauungsplan jeweils einer späteren privilegierten Planfeststellung anzupassen, ggf. eingeschränkt durch § 7 BauGB. Lediglich nicht privilegierte Planfeststellungen sind nach dieser Ansicht an die Vorgaben eines Bebauungsplans gebunden. Eine Planfeststellung als VA hat die Regelungen eines vorlaufenden Bebauungsplans grds. zu beachten. Denn aufgrund des Prinzips des Gesetzesvorrangs (Art. 20 ΠΙ GG) dürfen Verwaltungsmaßnahmen, insbes. VAe, nicht gegen bestehende gültige Rechtsnormen verstoßen.425 Unter den Gesetzesbegriff fallen alle geschriebenen Rechtsnormen im materiellen Sinne, u. a. auch Satzungen426, da der Vorrang des Gesetzes nicht auf förmliche Gesetze zu beschränken ist. 427 Ein VA, der den Festsetzungen eines Bebauungsplans widerspricht, ist daher ungeachtet seiner außerhalb des Baurechts liegenden Grundlage und seiner möglichen Übereinstimmung mit dieser wegen Widerspruchs zum Bebauungsplan grds. rechtswidrig. 428 Die Bindung eines Hoheitsträgers an normative Regelungen anderer Hoheitsträger ist aber nur im Grundsatz gegeben. Sie entfällt, wenn dadurch gewichtigere Benungsrecht, Anm. III, S. 11; Blümel, DVB1. 1960, 697, 704; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 3) oder die Planfeststellung gehe aufgrund der Regelung der §§ 5 IV, 9 VI BauGB dem Bebauungsplan vor (So früher Schrödter, BBauG, 1. Aufl., § 38 Rn. 3; der diese Ansicht schon seit der 2. Aufl. nicht mehr vertritt.). 422

Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 53 ff., 60: Die Konzentrationswirkung der Planfeststellung mache u. a. Baugenehmigungen überflüssig, mit denen letztlich die Festsetzungen des Bebauungsplans umgesetzt würden. 423 ebd. 424 Ausführlich Erbguth, NVwZ 1989, 608, 611 ff. m. w. N.; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 177 ff. 425 Insofern besteht Übereinstimmung mit der Mindermeinung. Vgl. v. Münch, GG, Bd. I, Art. 20 Rn. 38; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 9 Rn. 14; Wolff /Bachof/Stober, VerwR I, § 48 Rn. 42; § 30 Rn. 5; Ossenbühl, in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 15 Rn. 14; vgl. auch Pietzcker, JuS 1979, 710, 710. 42 6 BVerfGE 78, 214, 227 m. w. N.; Sachs, GG, Art. 20 Rn. 72, 65; Gusy, JuS 1983, 189, 192; Schnapp, in: v. Münch, GG, Bd. I, Art. 20 Rn. 36; Herzog, in: M / D / H / S , GG, Art. 20 VI Rn. 51; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 20 Rn. 26; a.A. in Einzelzusammenhängen BVerfGE 40, 237, 248 ff.; Schmidt-Aßmann, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR I, § 24 Rn. 37. 427 Sachs, GG, Art. 20 Rn. 72; Stern, Staatsrecht I, S. 803; ders., Staatsrecht III/1, S. 1347; Gusy, JuS 1983, 189, 192. 42

» BVerwG, BauR 1975, 35, 36 zum Verhältnis Bebauungsplan und Widmung (= VA).

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

lange des anderen Hoheitsträgers beeinträchtigt werden. 429 Im Einzelfall kommt es also darauf an, welche Belange höher zu bewerten sind, die der Bauleitplanung oder die der Fachplanung.430 I.E. sollte bei zwei divergierenden Planungen entscheidend sein, welcher Planung unter Abwägung aller in Betracht kommenden Belange der Vorzug gebührt, unabhängig davon, welche Planung zuerst feststand 431 Eine solche, „den Erfordernissen möglichst optimal Rechnung tragende, vernünftige Planung" darf nicht durch den bloß formellen Aspekt verhindert werden, daß eine andere Planung mehr oder weniger zufällig zuerst erlassen wurde. Vielmehr kann hier auch die Notwendigkeit bestehen, zur Erzielung optimaler Resultate die zeitlich frühere Planung der abweichenden späteren anzupassen.432 Letztendlich muß für den Vorrang der materielle Gehalt einer Planung entscheidend sein, um sachgerechte Ergebnisse zu ermöglichen 4 3 3 Ein solcher materieller Vorrang ist für die Planfeststellung in § 38 BauGB geregelt. Aufgrund der ausdrücklichen Regelung in § 38 S. 1 BauGB sind die §§ 2 9 37 BauGB auf die dort privilegierten Vorhäben nicht anzuwenden434, insbesondere auch nicht die §§ 30-33 BauGB, die jedes Vorhaben an die Maßgaben eines Bebauungsplans binden. Wenn § 38 BauGB als gegenüber dem Bebauungsplan als Satzung höherrangiger Rechtssatz der Planfeststellung den Vorrang einräumt, ist der grds. Geltungsvorrang des Bebauungsplans von vornherein insoweit beschränkt, als auf Grundlage des Baugesetzbuchs die Planfeststellung materiell privilegiert wird. 435 Die nachfolgende Planfeststellung darf sich über den schon bestehenden Bebauungsplan hinwegsetzen.436 429 Vgl. Dürr, in: Brügelmann, BBauG, § 38 Rn. 10 (Stand 41. Lieferung, Okt. 1983) mit Hinweis auf BVerwGE 29, 52 = DÖV 1968, 653 = DVB1. 1968, 749 = BayVBl. 1968, 353; BVerwG, Buchholz 442.08 Nr. 2 zu § 36 BBahnG = DÖV 1969, 206 = BayVBl. 1969, 61 = JR 1969,236; BVerwGE 44, 351 = NJW 1974, 1207 = Buchholz 310 Nr. 132 zu § 40 VwGO = DVB1. 1974, 522 = DÖV 1974, 423 = JR 1974, 390; BVerwG, NJW 1977, 163 = DÖV 1976,749 = BayVBl. 1977,54 = Buchholz 310 Nr. 6 zu § 50 VwGO. 430 Dürr, a. a. Ο. 431 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 11; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 38 Rn. 5; BVerwG, DVB1. 1971, 186, 188 m. w. N., allerdings jeweils nur zur Änderung einer Bauleitplanung auf Initiative der Gemeinde, nachdem zwischenzeitlich eine Planfeststellung der früheren Bauleitplanung angepaßt wurde. 432 So auch Dürr, in: Brügelmann, BauGB (41. Lfg.), § 38 Rn. 10 a.E.; BVerwG, DVB1. 1971, 187 = VerwRspr. 22, 756, 760 = BRS 23 Nr. 30, S. 66, 68 = Buchholz 407.4 Nr. 5 zu § 18 FStiG, S. 6,9; Schlichter, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 10. 433 Dürr, a. a. O., § 38 Rn. 10 a.E. 434 Mit dieser Formulierung wird die Ansicht der Literatur bestätigt. Vgl. ζ. B. Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 29 Rn. 39; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 202; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 613. 435 ι. E. ebenso die h.M.: Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 4 m. w. N.; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 2; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 6; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 1, 3; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 3 f.; Paetow, UPR 1990, 321, 324; Steinberg, DVB1. 1982, 13, 15; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, Öffentliches Bau- und Bodenrecht, Rn. 423; Schmidt-

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Fraglich ist, welche Folgen dies für den derart durch die Planfeststellung überwundenen Bebauungsplan zeitigt. Z.T. geht die Literatur davon aus, daß der Bebauungsplan mit Eintritt der Unanfechtbarkeit der Planfeststellung nichtig ist, soweit er dieser entgegensteht.437 Nach anderer Ansicht bleibt der Bebauungsplan wirksam; vor Inkrafttreten der Planfeststellung bestehe jedoch die Pflicht der Gemeinde, den Bebauungsplan aufzuheben oder anzupassen, denn es widerspreche dem Grundsatz der Rechtssicherheit, wenn die zeitlich spätere, wenn auch durch § 38 BauGB privilegierte Planungsentscheidung ergeht, solange sie im Widerspruch zu einer bereits bestehenden Planung, ζ. B. durch einen Bebauungsplan, steht438. Nach der überwiegenden Ansicht in der Literatur ist der Bebauungsplan nicht mehr vollziehbar, soweit er der Planfeststellung widerspricht. Daher bestehe eine Änderungs- oder Ergänzungspflicht der Gemeinde bzgl. des Bebauungsplans.439 Bei entsprechender Interessenabwägung kann die Planfeststellung also in Kraft treten, ohne den entgegenstehenden Bebauungsplan zuvor zu ändern. 440 Gegen die automatische Nichtigkeit des Bebauungsplans aufgrund Inkrafttretens einer widersprechenden Planfeststellung spricht der Wortlaut des § 38 S. 3 BauGB. Demnach ist § 37 ΠΙ BauGB anzuwenden, der die Kostenlast aufgrund Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplans demjenigen überträgt, der dies veranlaßt hat. Der Gesetzgeber geht daher nach § 38 S. 3 BauGB i.V.m. § 37 ΙΠ 2 BauGB nicht davon aus, daß eine Maßnahme nach § 38 BauGB automatisch zur Nichtigkeit des Bebauungsplan führt; vielmehr bedarf es einer Aufhebung, Änderung etc., deren Kosten der Fachplanungsträger als VerurAßmann, Fortentwicklung, S. 42; Schütz/Frohberg, BBauG, Einleitung zum Planungsrecht, Anm. III, S. 11; § 38 Anm. 1; Evers, Bauleitplanung, S. 75 f.; Simon, BayBgm. 1969, 113, 114; Halstenberg, DÖV 1961, 566, 568; Pohl/Piltz, Bauplanungsrecht, S. 23; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 43 f., 63, 66 f., der mit der Bezeichnung der Einschränkungsmöglichkeit von Bebauungsplänen „a priori" durch das Recht des Fachplanungsträgers, gem. § 38 BauGB entgegenstehende Planfeststellungsbeschlüsse zu erlassen, als „Ausnahmefall" zugleich das Bestehen einer allgemeinen Regel „Rechtsnorm vor VA" bestätigt. Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 198 geht noch weiter, indem er den Geltungsbereich eines Bebauungsplans als von vornherein durch Planfeststellungen beschränkt bezeichnet. 436 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 206; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 612. 437 Koch, FS Schlichter, S. 461, 474; Gaentzsch, BauGB, § 38 Rn. 3; vgl. auch Fickert, BauR 1988, 678, 687: Der Bebauungsplan wird funktionslos, soweit er der Fachplanung entgegensteht; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 30 als Folge der Unvollziehbarkeit. 438 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 24,25. 4

39 Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 14; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 3, S. 3, Rn. 14; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, § 38 Rn. 7 („funktionslos"), 12 („anzupassen"); Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 67 ff., 71; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 198 m. w. N.; Dölker, BayVBl. 1975, 377, 379; anders Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 30, der aus der Unvollziehbarkeit auf die Funktionslosigkeit und somit Nichtigkeit des Bebauungsplans schließt. 440 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 3, S. 3.

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Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

sacher trägt. 441 Andererseits soll die Privilegierung des § 38 BauGB zur Vermeidung von Verzögerungen bewirken, daß es zum Erlaß der Planfeststellung nicht der vorherigen Änderung eines ihr widersprechenden Bebauungsplanes bedarf. 442 Folglich kann eine Änderungs- und Ergänzungspflicht, die aus Gründen der Rechtssicherheit zu fordern ist, nicht Voraussetzung für die Wirksamkeit der Planfeststellung sein. Sie ist unabhängig davon zu fordern. Der widersprechende Bebauungsplan ist vor seiner Änderung, Ergänzung etc. nicht vollziehbar, aber wirksam. Es bestehen also zunächst zwei wirksame, sich widersprechende Planungen nebeneinander. Eine Einschränkung dieser Privilegierung von Planfeststellungen durch § 38 BauGB könnte sich aus der Tatsache ergeben, daß der Bebauungsplan gem. § 8 Π 1 BauGB aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln ist. Dessen Vorgaben hat der Fachplanungsträger gem. § 7 S. 2 - 4 BauGB zu beachten.443 Dieses Problem der Konkurrenz von § 38 BauGB und § 7 BauGB ist lösbar: § 7 BauGB ist für den Fall des Abweichens vom Flächennutzungsplan gegenüber § 38 BauGB lex specialis. Er wirkt über § 8 Π 1 BauGB derart in die Regelung des § 38 BauGB hinein, daß der Fachplanungsträger an diejenigen Festsetzungen auch des Bebauungsplans gebunden ist, die entsprechend § 8 Π 1 BauGB direkt denen des Flächennutzungsplans entsprechen. Insoweit ist § 38 BauGB nicht anwendbar. D.h. der Fachplanungsträger darf vom vorlaufenden Bebauungsplan nur insoweit abweichen, als damit die Vorgaben des Flächennutzungsplans gewahrt bleiben.444 Dies entspricht der Neuregelung des § 38 S. 2 BauGB durch das Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 - BauROG) vom 18. 8. 1997 (BGBl. I, S. 2081), wonach eine Bindung nach § 7 BauGB von § 38 S. 1 BauGB unberührt bleibt. 445 Da es für die nicht privilegierten Planfeststellungen keine Vorrangregelung i.S. des § 38 BauGB gibt, ist im Einzelfall abzuwägen, welche Belange höher wiegen. D. h. die nicht unter § 38 BauGB fallende Planfeststellung darf im Einzelfall einer vorhergehenden Bauleitplanung widersprechen, sofern eine Abwägung aller betroffenen Interessen einen Vorrang der kollidierenden Planfeststellung

441 Dölker, BayVBl. 1975, 377, 379, Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 198. 442 Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 70 f.; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 198 f. 443 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 206; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 613. 444 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 206 f.; weniger deutlich Erbguth, NVwZ 1989, 608, 613, der die Bindung an den Bebauungsplan verneint, aber eine Bindung an den Flächennutzungsplan gem. § 7 BauGB anerkennt und Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 204. 445 Ebenso Erbguth/Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 72. Dies übersieht Lüers, UPR 1998, 408, 411 f., indem er behauptet, § 38 BauGB stelle sowohl von den Bindungen der Bebauungsplanung als auch der Flächennutzungsplanung frei.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

ergibt. 446 Dem könnte man entgegnen, daß im Umkehrschluß aus § 38 BauGB die nicht privilegierten Planfeststellungen an die Festsetzungen eines vorlaufenden Bebauungsplans gebunden sein müssen, sofern es sich dabei um Vorhaben i.S. des § 29 BauGB handelt.447 Es wird sogar behauptet, daß auch die Fachplanung, die kein Vorhaben i.S. des § 29 BauGB darstellt, an den Bebauungsplan gebunden ist, sofern es sich dabei nicht um Fachplanungen in Form höherrangigen Rechts, ζ. B. einer RVO, handelt.448 Planfeststellungen als Verwaltungsakte sind kein höherrangiger Rechtssatz, so daß diese nach dieser Ansicht ausnahmslos an die Vorgaben des Bebauungsplans gebunden wären. 449 Sowohl der Umkehrschluß als auch die generelle Bindung der Planfeststellung an vorlaufende Bebauungspläne bestätigt aber nur den o.a. Grundsatz. Sprechen für eine abweichende Planfeststellung überwiegende Belange, muß eine solche - wie oben geschildert - möglich sein. Dagegen lassen sich i.E. auch keine allgemeinen Vorrangregeln anführen. So kann der Grundsatz, daß höherrangiges Recht niederrangiges Recht verdränge, nur gelten, wenn die Fachplanung in Form eines Gesetzes oder einer Rechtsverordnung ergeht. Auf die Planfeststellung, die keine Rechtsnormqualität hat, ist dieser Grundsatz nicht anwendbar.450 Auch der Schluß auf einen Vorrang der Fachplanung vor der Bebauungsplanung aufgrund der Regelung des Art. 31 GG ist nicht korrekt. 451 Denn die Bebauungsplanung ergeht ebenso aufgrund Bundesrechts (BauGB) wie die bundesrechtliche Planfeststellung. 452 Im Verhältnis zur landesrechtlichen Planfeststellung müßte 446

Eine Ausnahme könnte allenfalls bei Planungen gem. § 37 I BauGB bestehen. Sofern diesen baulichen Anlagen aufgrund der Zustimmung der zuständigen Behörde ein Vorrang zukommt, ist bzgl. der Folge auf die privilegierten Planfeststellungen zu verweisen. Die meisten Fälle des § 37 BauGB werden jedoch von der gem. § 38 BauGB privilegierten Planfeststellung abgedeckt. I.ü. betrifft § 37 BauGB gebundene Kontrollerlaubnisse, ist also nicht zu den hier zu untersuchenden Fachplanungen zu zählen. S. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 201 f. 447 So die Vertreter der differenzierenden Ansicht Erbguth, NVwZ 1989, 608, 613 f.; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 207 f. 448

Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 202 ff. Vgl. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 203 ff. Diese Variante ist nach der Neuregelung des § 38 BauGB durch das BauROG nur noch für landesrechtliche Planfeststellungen maßgeblich, die keine überörtliche Bedeutung haben. 4 50 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 6; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 113; vgl. auch Erbguth, NVwZ 1989,608,614. 449

4 *i I.E. ebenso Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 198; Bielenberg, in: Emst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 4; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 115. A.A. ein Teil der h.M.: Schütz/Frohberg, BBauG, 2. Aufl., § 1 Anm. 4 c und § 9 Anm. 1, schon in der 3. Aufl., § 1 Anm. II 2, nur noch sinngemäß, nicht mehr unter Nennung des Art. 31 GG; Finger, Eisenbahngesetze, § 36 BBahnG, Anm. 2 c; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG, Stand 23. Lieferg., § 7 Rn. 30; Aubert/Klingler, Fernmelderecht II. Teil, S. 67, insbes. Fn. 137; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 1 Rn. 37. 4 « Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 8; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 45; Breuer, Hoheitliche raumgestalten-

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demnach sogar der Bebauungsplanung der Vorrang zukommen.453 Darüber hinaus fallen unter den Rechtsbegriff des Art. 31 GG zwar Gesetze, Verordnungen und Satzungen, nicht aber Planfeststellungebeschlüsse als Verwaltungsakte 4 5 4 Man könnte daher allenfalls einen Art. 31 GG entsprechenden Rechtssatz bilden, daß staatliches Recht in Form von Gesetzen, die Planfeststellungen ermöglichen, autonomes Satzungsrecht (also den Bebauungsplan) bricht. 455 Dies könnte aber auch nur insoweit gelten, als die Gesetzesauslegung nicht ergibt, daß ein Bebauungsplan im Einzelfall einer Planfeststellung vorgehen soll. Denn dieser Vorrang würde dann wieder auf staatlichem Recht, nicht der autonomen Satzung als solcher, beruhen 4 5 6 Auch würde die auf Art. 31 GG gestützte Vorrangregelung zu dem unbefriedigenden Ergebnis führen, daß durch einen bloßen VA oder eine andere bundesrechtliche Regelung jedweder Qualität eine von der Gemeinde erlassene Bebauungsplanung (als Rechtsnorm) beseitigt werden könnte. Dies wäre mit Art. 28 Π GG nicht vereinbar. 457 Zudem vermag der Grundsatz der Spezialität des Fachplanungsrechts nicht zu überzeugen.458 Denn das BauGB als Grundlage der Bauleitplanung ist ebenso wie die rechtlichen Grundlagen der Fachplanung ein Spezialgesetz zur Verwirklichung seiner Ziele, u. a. der Gewährleistung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und einer sozialgerechten Bodennutzung (vgl. § 1 BauGB). Fachplanung und Bauleitplanung stehen nicht in einem Verhältnis der Spezialität und Generalität zueinander, sondern unterscheiden sich in ihren Planungszielen. Die Ziele der Fachplanung sind i.d.R. auf den jeweiligen Fachplanungsbereich beschränkt, während die Ziele des BauGB komplexer sind 4 5 9 Gerade der komplexe Ansatz der Bauleitplanung spricht aber gegen einen Vorrang der Fachplanung 4 6 0 Es begegnet ebenfalls Bedenken, daß sich die Fachplanung gegenüber der örtlich begrenzten Bebauungsplanung allein aufgrund ihrer Überörtlichkeit durchsetde Planung, S. 198; Hoppe, in: Blümel, (Hrsg.), Straßenplanungen und Gesamtplanungen, S. 1, 13. 453 Roeser, in: Schlichter /Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 8; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 613; s. auch Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 115. 454 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 15; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 198. 455 So ein Vorschlag Breuers, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 198. 456 Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 198 f. 457 Schwächer an dieser Stelle Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 8: „... problematisch bzgl. Art. 28 II GG ...". 458 So aber ein Teil der h.M.: OVG Lüneburg, VkBl. 1963,542,542; Heinze, BBauG, § 38 Rn. 1, 2; Forsthoff/Blümel, Raumordnungsrecht, S. 92, insbes. Fn. 428; Schütz/Frohberg, BBauG, Einleitung zum Planungsrecht, Anm. III, S . l l . 459 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 9: Bauleitplanung sei ein aliud im Verhältnis zur Fachplanung; zust. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 116; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 608 f.; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 200; Brohm, Straßenplanung und Bauleitplanung, S. 32. 460 Erbguth, NVwZ 1989,608, 609.

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zen soll 461 . Zwar scheinen § 16 I I 3 FStrG 462 und § 13 ΠΙ 1 WaStrG 463 für einen Vorrang der überörtlichen Bundesplanung (nicht nur der Planfeststellung) zu sprechen. Die Formulierung „grundsätzlich" in § 16 II 3 FStrG zeigt aber, daß im Ausnahmefall gerade auch die Ortsplanung vorrangig sein kann. 464 Zudem regeln die § 16 I I 3 FStrG und § 13 ΙΠ 1 WaStrG keinen unbedingten, förmlichen Vorrang, sondern nur einen materiellen Abwägungsgrundsatz 4 6 5 Schließlich beweist gerade die ausdrückliche Normierung der Nachrangigkeit der Ortsplanung in zwei Spezialgesetzen, daß es offensichtlich einer solchen bedurfte, um den Nachrang zu begründen. Gegen die Annahme, daß die örtlichen Belange im Konfliktfall hinter die überörtlichen Belange zurückzutreten haben, spricht auch das in § 1 Ι Π ROG zum Ausdruck kommende Gegenstromprinzip: „Die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume soll sich in die Gegebenheiten und Erfordernisse des Gesamtraums einfügen; die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen." D.h. die überörtlichen Interessen gehen den örtlichen nur insoweit vor, als sie höherwertig sind. 466 Es gibt deshalb keinen allgemein gültigen Rechtssatz des Vorrangs der überörtlichen vor der örtlichen Planung.467 Auch die Regelungen zur „nur" nachrichtlichen Übernahme sonstiger Planungen in den Bebauungsplan oder Flächennutzungsplan gem. §§ 5 IV, 9 VI BauGB dienen nur der Information über vorhandene Fachplanungen, die ggf. die Nutzung der von ihr betroffenen Flächen verbindlich überlagern kann 4 6 8 Sie werden damit 461 So wiederum ein Teil der h.M.: Kodal/Krämer, Straßenrecht, Kap. 34 Rn. 8.6; Simon, BayBgm 1969, 113, 114; wohl auch Marschall, Β FStrG, 3. Aufl., § 16 Anm. 6.1 und 6.2: „Entsprechend der Bedeutung der Bundesfernstraßen (hat) ihre Planung ... Vorrang vor der Orts- ... planung."; Schütz/Frohberg, BBauG, Einleitung zum Planungsrecht, Anm. III, S. 11; Blümel, DVB1. 1960, 697, 704; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 3. Ähnlich Ronellenfitsch, DVB1. 1998, 653, 655: „Überörtliche Bundesplanungen haben von vornherein Vorrang vor der kommunalen Bauleitplanung." 462

„Grundsätzlich hat die Bundesplanung den Vorrang vor der Orts- und Landesplanung." „Diese Bundesplanung (Planung und Linienführung der Bundes Wasserstraßen, Anm. d. Verf.) hat Vorrang vor der Ortsplanung." «w Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 9 mit Hinweis darauf, daß die Streichung des Wortes „grundsätzlich" ausdrücklich vom Vermittllungsausschuß abgelehnt wurde. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 116 f. «65 Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 201; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 174 ff. 463

So noch zu § 1 IV ROG a.F. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 117 und zu § 1 III ROG a.F. Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 17. «tf I. E. ebenso Paetow, UPR 1990, 321, 324; Brohm, Straßenplanung und Bauleitplanung, S. 32; Gaentzsch, BauGB, § 38 Rn. 3; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 17; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 614; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 46 ff.; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 116. 468 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 118 m. w. N. A.A. früher Schrödter, BBauG, 1. Aufl., § 38 Rn. 3, nach dem die Planfeststellung aufgrund der Regelung der §§ 5 IV, 9 VI BauGB dem Bebauungsplan vorgeht (seit der 2. Aufl. nicht mehr vertreten).

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

nicht Bestandteil des Flächennutzungs- oder Bebauungsplans, sondern sollen lediglich der Klarheit und Übersichtlichkeit der Bauleitplanung dienen.469 Die Regelungen zur nachrichtlichen Übernahme sprechen eher für die Möglichkeit der Bauleitplanung, von der Fachplanung ggf. abzuweichen 4 7 0 Eine weitergehende Interpretation dieser Normen hieße eine „Überspannung bloßer Ordnungsvorschriften". 471 Für die nur grds. Bindung der Planfeststellung an vorlaufende Bebauungspläne spricht auch, daß es sich bei Bebauungsplänen um „atypische Rechtsnormen" handelt, da sie z.T. sehr konkrete Regelungen treffen; sie unterschieden sich daher im Regelungsgehalt kaum von Planungen in Form eines Verwaltungsaktes. Seinem Gehalt nach ist der Bebauungsplan eine Summe von Verwaltungsakten, seiner Form nach ist er Rechtsnorm.472 Die „zufällige" Rechtsform der Planung kann daher für diesen Sonderfall (Bebauungsplan - Planfeststellung (VA)) nicht entscheidend sein für ihren Vorrang vor einer anderen, sondern allein ihr materieller Gehalt. 473 Das kann in Einzelfallen zu einander widersprechenden Regelungen in Bauleitplänen und nachfolgenden Planfeststellungen führen. Es wäre aus Rechtssicherheitsgründen sinnvoll, die neue Planungsentscheidung erst nach Änderung der bereits bestehenden Planung in Kraft zu setzen, um solche widersprüchlichen Planungen zu vermeiden. 474 Wird die ursprüngliche, aber von der Gewichtigkeit unterlegene Planung nicht geändert, kann sie lediglich wegen der Unterlegènheit der mit ihr verfolgten Belange nicht nach außen wirkungslos bleiben.475 Im Unterschied zum Fall der gem. § 38 BauGB privilegierten Planfeststellung stellt das Gesetz keine Vorrangregelung auf. Es bleibt also allenfalls möglich, auf dem Rechtsweg zu klären, welcher Planung der Vorrang gebührt.

469

Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 123 f. 470 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 9; vgl. auch Erbguth, NVwZ 1989,608,614. 471

Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 201. Ausführlich zur Diskrepanz zwischen Gehalt und Form des Bebauungsplans Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 223 m. w. N. Vgl. auch Brohm, FS Blümel, S. 79, 80: Der Bebauungsplan komme dem VA nahe. 47 3 Dürr, a. a. O.; s. auch Brohm, Straßenplanung und Bauleitplanung, S. 39 f. und zur Überschätzung der Bedeutung der Handlungsformen der Planung ders., Straßenplanung und Bauleitplanung, S. 370 f. Anders aber beim Verhältnis RVO - Satzung, wo auf die Normenhierarchie zurückzugreifen ist; dazu s.u. 474 Dürr, in: Brügelmann, BauGB (41. Lieferg.), § 38 Rn. 11. 47 5 Kodal/Krämer, Straßenrecht, Kap. 34 Rn. 35.24. So aber, wenn auch mit unterschiedlichen Rechtsfolgen, die folgenden Autoren: obsolet, also rechtsunwirksam: Dürr, in: Brügelmann, BauGB (41. Lieferg.), § 38 Rn. 11; § 10 Rn. 13; wirksam, aber nicht vollziehbar: Marschall/Schroeter/Kastner, FStrG, § 16 Rn. 60; Schrödter, in: ders., BauGB, § 38 Rn. 5; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 71; Wirksam, aber suspendiert: Fickert, Planfeststellung, S. 125. 472

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Sind die Planungsträger jeweils beide der Ansicht, gewichtigere Belange sprächen für ihre eigene Planung und der andere Planungsträger habe seine Belange anzupassen, könnte man erwägen, ob es dem Träger der Planfeststellung möglich ist, ein Normenkontrollverfahren gem. § 47 VwGO gegen den Bebauungsplan zu betreiben, bzw. ob die Möglichkeit der Gemeinde besteht, auf Feststellung der Nichtigkeit des VA aufgrund der Regelung des § 44 VwVfG zu klagen.476 Ein Bebauungsplan kann im Wege der Normenkontrolle nur innerhalb einer Frist von zwei Jahren nach seiner Bekanntmachung kontrolliert werden, § 47 Π 1 VwGO. 4 7 7 Nach Ablauf der Frist kann gem. § 601 VwGO ein Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden, wenn die Fristversäumnis nicht verschuldet war. Das ist der Fall bei Änderung der Umstände, die nicht in der Sphäre des Antragstellers liegen, kann also im Falle nachträglicher vorrangiger Planfeststellung einschlägig sein. Im Rahmen der Normenkontrolle wird die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans nur anhand höherrangigen Rechts überprüft 478, d. h. nicht direkt anhand eines später erlassenen Planfeststellungsbeschlusses. Es findet nur eine Rechtmäßigkeits-, keine Zweckmäßigkeitskontrolle statt.479 Die Nichtberücksichtigung von Planfeststellungsbeschlüssen könnte allenfalls über einen Abwägungsfehler zur Rechtswidrigkeit des Bebauungsplans führen. Eine darauf gerichtete gerichtliche Prüfung sollte von dem in §§ 214 ff. BauGB ausgearbeiteten Fehlerfolgenrecht ausgehen. 480 Maßgebend für die Abwägung ist gem. § 214 ΠΙ 1 BauGB die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlußfassung über den Bebauungsplan.481 Dies entspricht der Logik der allgemeinen Entscheidungslehre; denn bei einer Entscheidung kann nur berücksichtigt werden, was im Entscheidungszeitpunkt existent und erkennbar war. Dazu zählen künftige Gegebenheiten nur, wenn sie absehbar sind. 482 Ein später erlassener Planfeststellungsbeschluß kann daher nicht zur Rechtswidrigkeit des Bebauungsplans führen, es sei denn, die in der Planfeststellung verfolgten Belange waren schon zum Erlaßzeitpunkt vorhanden und sind nicht (ausreichend) berücksichtigt worden, was nur in seltenen Ausnahmefällen der Fall sein wird. Folglich ist die Normenkontrolle des Bebauungsplans nicht geeignet, zwei einander widersprechende Planungen zu beseitigen. Es bleibt daher nur noch die Möglichkeit der Klage auf Feststellung der Nichtigkeit des Planfeststellungsbeschlusses. So könnte evident i.S. des § 44 I VwVfG 476 So Dürr, in: Brügelmann, BauGB (41. Lieferg.), § 38 Rn. 11 a.E. 477 Vgl. dazu Löhnig, JuS 1998, 315, 317. 478 s. statt vieler Ey ermann/ F röhler/Kormann, VwGO, § 47 Rn. 24 a m. w. N.; Redeker/ ν. Oertzen, VwGO, § 47 Rn. 18 f., Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rn. 88. 479 Eyermann/Fröhler/Kormann, VwGO, § 47 Rn. 24 a; Redeker/v. Oertzen, VwGO, §47 Rn. 21. 480 Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 47 Rn. 95. 481 Dazu s. auch BVerwG, NVwZ 1988, 916, 918. 482 Lemmel, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 214 Rn. 37. 9 Dörries

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

sein, daß ein Planfeststellungsbeschluß unwirksam ist, wenn er im Widerspruch zum Bebauungsplan steht, dessen Festsetzungen sich bei der gebotenen Abwägung gegenüber dem Planfeststellungsbeschluß durchsetzen.483 Ist der Planfeststellungsbeschluß aber nicht unwirksam mangels Vorliegens der Voraussetzungen des § 441 VwVfG, wird er sich im Klageverfahren durchsetzen. Neben diesem wirksamen VA in Form der Planfeststellung bleibt der Bebauungsplan bestehen, der durch die Klage nicht angegriffen wurde. Es bestehen weiterhin zwei einander widersprechende, wirksame Planungen. Insofern ist dies ebenfalls keine perfekte Lösung der Rechtssicherheitsproblematik. Man könnte erwägen, die Gemeinde mit den Mitteln der Kommunalaufsicht zu zwingen, ihre Bebauungsplanung zu ändern, wenn sie sich ohne erkennbaren Grund weigert, ihre Bebauungsplanung einer vorgesehenen Planfeststellung anzupassen.484 Auch hier bedürfte es aber wieder der Rechtswidrigkeit des Bebauungsplans im Erlaßzeitpunkt. Dies wird i.d.R. - wie oben erläutert - nicht der Fall sein. Jedenfalls besteht auch kein Anspruch eines Dritten auf Erlaß kommunalaufsichtlicher Maßnahmen 4 8 5 An dieser Stelle ist daher festzuhalten, daß es nicht möglich ist, die Gemeinde wegen überwiegender Belange, die für eine dem Bebauungsplan entgegenstehende nicht privilegierte Planfeststellung sprechen, zur Änderung ihrer Bebauungsplanung zu zwingen. Wird eine nicht privilegierte Planfeststellung allein aufgrund einleuchtender überwiegender Belange gegen den Willen der Gemeinde mit inhaltlichem Widerspruch zum Bebauungsplan erlassen, bestehen zwei einander widersprechende Planungen. Dies ist aus Rechtssicherheitsgründen bedenklich. Aus Rechtssicherheitsgründen und mangels einer gesetzlichen Vorrangregelung hätte sich die nicht privilegierte Planfeststellung an die (normativen) Vorgaben des Bebauungsplans zu halten. Insofern ist also der differenzierenden Ansicht486 zuzustimmen: Der vorlaufende Bebauungsplan setzt sich schon allein aufgrund seiner zeitlichen Priorität gegenüber der nicht privilegierten Planfeststellung durch, da keine Möglichkeit besteht, einen VA entgegen einer gültigen Rechtsnorm zu erlassen. Es besteht weder ein Anspruch auf Änderung des Bebauungsplans, wenn eine ihm widersprechende Planfeststellung erlassen wird, noch - so erstrebenswert es 483 Dürr, in: Brügelmann, BauGB (41. Lieferg.), § 38 Rn. 11. 484 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 24; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 131 allerdings zu Fachplanungen, die gleichzeitig Ziele der Raumordnung und Landesplanung sind. Hier liegt bei Nichtbeachtung aber auch ein Rechtsverstoß gegen § 1 IV BauGB; § 4 1 ROG vor. 485 Weißhaar, Allgemeines Kommunalrecht, S. 267; Waechter, Kommunalrecht, Rn. 201; Wettling, Kommunalrecht, Rn. 344. 486 Erbguth, NVwZ 1989, 608, 610 f., 614 f.; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 114 f., 203 ff. A.A. Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 7 gegen Erbguth, NVwZ 1989, 608, 609 ff., 614. Vgl. auch Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 4: Der Grundsatz der zeitlichen Priorität könne die Frage der Rangfolge nur für gleichrangige Planungen beantworten, so ζ. B. für mehrere Planfeststellungen. Demnach sei er auf das Verhältnis Bebauungsplan - Planfeststellung nicht anwendbar.

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aus Gründen der Rechtssicherheit auch ist - zum Zeitpunkt vor Erlaß der Planfeststellung. Hier setzt sich also im Gegensatz zur vorlaufenden Planfeststellung, deren Bestandskraft durchbrochen werden kann, der Grundsatz der zeithchen Priorität durch 487. Es ist daher der Gesetzgeber gefordert, de lege ferenda eine einheitliche Lösung des Problems der mit der Bauleitplanung kollidierenden Fachplanung - unabhängig von der zeitlichen Abfolge der Planungen - zu schaffen. 488 Sinnvoll wäre es, auch für die vorlaufende Bebauungsplanung ein Verfahren zu schaffen, das die Möglichkeit einer von ihr abweichenden (nicht privilegierten) Planfeststellung schafft, indem es zugleich mit Erlaß der Planfeststellung die Änderung des Bebauungsplans ermöglicht. 489

bb) Ausführliche Betrachtungen zur Regelung des § 38 BauGB Aufgrund seiner überragenden Bedeutung für den materiellen Vorrang der Planfeststellung vor der Bebauungsplanung490 wird an dieser Stelle § 38 BauGB genauer betrachtet. Ratio dieser Regelung ist, die Fachplanung wegen ihres überörtlichen Charakters von einer strikten Bindung an die kleinräumigen Vorgaben der Bauleitplanung freizustellen und von vornherein gegen die Fachplanung gerichtete Verhinderungsplanungen der Gemeinden zu vermeiden.491 Einigkeit besteht darüber, daß § 38 BauGB a.F. 492 entsprechend seinem Wortlaut die Planfeststellungen aufgrund der dort genannten Normen insoweit privilegiere, als sie von den Vorschriften des Dritten Teils unberührt blieben.493 Einzelheiten in 487

A.A. allgemein zum Prioritätsprinzip: Hoppe, in: Blümel (Hrsg.), Straßenplanungen und Gesamtplanungen, S. 1, 13. 488 Dazu im 3. Teil. 489 Dazu s. im 3. Teil. 490

Vgl. sowohl oben 1 a wie 2 b aa. Hoppe, in: Blümel (Hrsg.), Straßenplanungen und Gesamtplanungen, S. 1, 16; Kutscheidt, NVwZ 1994, 209, 213; Sandner, DÖV 1998, 586, 587; Schink, DÖV 1993, 725, 737; Schmidt, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 26; Ronellenfitsch, DVB1. 1998, 653, 655 behauptet, der Vorrang der Bauleitplanung vor der Fachplanung liege in der Natur der Sache. 491

492 Dieser lautete: Die Vorschriften des Bundesfernstraßengesetzes, des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, des Magnetschwebebahnplanungsgesetzes, des Telegraphenwegegesetzes, des Luftverkehrsgesetzes, des Personenbeförderungsgesetzes, des Gesetzes über den Bau und den Betrieb von Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den spurgeführten Verkehr sowie des Abfallgesetzes über die Errichtung und den Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen (Deponien) und des Bundes-Immissionsschutzgesetzes über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallentsorgungsanlagen bleiben von den Vorschriften des Dritten. Teils unberührt. Das gleiche gilt bei Planfeststellungsverfahren für überörtliche Planungen auf den Gebieten des Verkehrs-, Wege- und Wasserrechts nach landesrechtlichen Vorschriften, wenn die Gemeinde beteiligt worden ist. § 37 Abs. 3 ist anzuwenden. 493

Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 162 mit Hinweis auf weitergehende Auslegungen; Ronellenfitsch, DVB1. 1998, 653, 655; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 4 m. w. N.;

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

bezug auf diese Regelung waren ungeklärt. So galt der Wortlaut des § 38 BauGB nach einhelliger Ansicht als redaktionell mißlungen.494 Mit der Novellierung des Baugesetzbuchs durch das BauROG hat der Gesetzgeber auf einige konträr diskutierte Probleme reagiert und versucht, § 38 BauGB anwenderfreundlicher zu gestalten.495 Im Folgenden wird daher ein Vergleich der Regelung vor und nach Erlaß des BauROG angestellt. Gem. § 38 BauGB n.F. sind auf Planfeststellungsverfahren und sonstige Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung sowie auf die auf Grund des Bundes-Immissionsschutzgesetzes für die Errichtung und den Betrieb öffentlich zugänglicher Abfallbeseitigungsanlagen geltenden Verfahren die §§ 29 bis 37 BauGB nicht anzuwenden, wenn die Gemeinde beteiligt wird; städtebauliche Belange sind zu berücksichtigen. Eine Bindung nach § 7 BauGB bleibt unberührt. § 37 Abs. 3 BauGB ist anzuwenden. Im Gegensatz zu § 38 S. 1 BauGB a.F. findet die neue Fassung somit ausdrücklich auf sämtliche Planfeststellungen für Vorhaben mit überörtlicher Bedeutung496 Anwendung, ohne die einzelnen Fachplanungsgesetze als rechtliche Grundlage zu nennen. § 38 BauGB ist also auf eine „abstrakte und damit vom Einzelfall unabhängige Regelung" umgestellt worden. 497 Der Wortlaut des § 38 S. 1 BauGB a.F. beschränkte sich nicht auf bestimmte Handlungsformen aufgrund der dort genannten Gesetze. Gleichwohl ging die allgemeine Ansicht davon aus, daß die Formulie-

Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 2; Löhr, in: Battis / Krautzberger/Löhr, BauGB, § 38 Rn. 6a; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 1, 3; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 3 f.; Paetow, UPR 1990, 321, 324; Steinberg, DVB1. 1982, 13, 15; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, Öffentliches Bau- und Bodenrecht, Rn. 423; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 42; Schütz/Frohberg, BBauG, Einleitung zum Planungsrecht, Anm. III, S. 11; § 38 Anm. 1; Evers, Bauleitplanung, S. 75 f.; Simon, BayBgm. 1969, 113, 114; Halstenberg, DÖV 1961, 566, 568; Pohl/Piltz, Bauplanungsrecht, S. 23. 494 Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 119; Löhr, in: Battis/ Krautzberger/Löhr, § 38 Rn. 6; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 2; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 2; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 16; Hofinann-Hoeppel, BauR 1995, 479, 481; BVerwGE 70, 242, 243; BVerwG, NVwZ 1985, 414, 414 = BRS 42 Nr. 158, S. 347, 348 = BauR 1985, 61, 62 = DVB1. 1985, 399, 400; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 70. Wenn Stühler, JuS 1999, 234, 234 auch nach Änderung des § 38 S. 1 BauGB durch das BauROG von dessen mißverständlicher Formulierung spricht, kann hier nur die alte Fassung gemeint sein. Dies wird durch seinen Verweis auf BVerwG, NVwZ 1989, 655, 656 bestätigt, der ebenfalls noch auf § 38 BauGB a.F. eingeht. 49

* BR-Drs. 635/96, S. 60 f. Überörtliche Bedeutung haben alle Fachplanungsverfahren auf bundesrechtlicher, aber auch solche auf lanesrechtlicher Ebene mit gemeindeübergreifender Wirkung. Vgl. statt vieler Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 70, 113, 1925 m. w. N.; ders., UPR 1998,408, 409 f.; Lasotta, DVB1. 1998, 255, 258 f.; Battis /Krautzberger/Löhr, NVwZ 1997,1145,1162; Jade, BayVBl. 1989,459-461; Schulte, DVB1. 1988,963,963. 497 Erbguth/Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 472; Sandner, DÖV 1998,586, 588. 496

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rung zunächst Planfeststellungen umfaßte. 498 Die Vorschrift des § 38 BauGB war im Regierungsentwurf des Bundesbaugesetzes nicht enthalten. Sie ist erst durch Beschluß des Ausschusses für Wohnungswesen, Bau- und Bodenrecht als § 31 f. in die Beratung des Gesetzes eingeführt worden. 499 Sie sollte klarstellen, daß die Vorschriften des Dritten Teils des Bundesbaugesetzes auf solche Vorhaben keine Anwendung finden, über deren Zulässigkeit im Rahmen eines besonderen bundesrechtlichen Planfeststellungsverfahrens entschieden wurde. 500 Der Wille des historischen Gesetzgebers ist somit der Anhaltspunkt für eine auf Planfeststellungen begrenzte Auslegung. Mit der Neuregelung wird also zum einen der Wille des historischen Gesetzgebers, Planfeststellungen zu privilegieren, klargestellt.501 Zum anderen wird der Anwendungsbereich des § 38 BauGB ausgedehnt mit dem Vorteil, daß eine permanente Anpassung des Baugesetzbuchs bei Neuaufnahme einer Planfeststellung in einem Fachplanungsgesetz nicht mehr notwendig ist. 502 Zudem löst die Neufassung des § 38 BauGB auch ein Auslegungsproblem. Insbesondere für die Planfeststellungsverfahren gem. § 31 I 1, 2 WHG und § 14 WaStrG stellte sich die Frage, ob § 38 S. 1 BauGB a.F. auf diese, nicht explizit dort genannten bundesrechtlichen Planfeststellungen anwendbar war. Dies wurde für Verfahren nach § 31 I WHG zu Recht verneint. Gem. Art. 75 I Nr. 4 GG hat der Bund lediglich eine Rahmengesetzgebungskompetenz für den Wasserhaushalt. Daher richtet sich die wasserrechtliche Planfeststellung i.S. des § 311 WHG i.ü. nach Landesrecht.503 Bei wasserrechtlichen Vorhaben mit überörtlicher Auswirkung wurden folglich die §§ 29 ff. BauGB durch § 38 S. 2 BauGB ausgeschlossen.504 Die Planfeststellung gem. § 31 I WHG war somit auch ohne Rückgriff auf § 38 S. 1 BauGB privilegiert.

498 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 2, 3; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 201 ff.; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 38 Rn. 6; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 2; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 2; BVerwGE 70, 242, 244. 499 BT-Drs. 3/1794, S. 29. 500 BT-Drs. 3/zu 1794, S. 12. 501

So auch die Anregung des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Rn. 380. 502 Vgl. Bundesministerium ßr Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Rn. 378 und BR-Drs. 635 / 96, S. 60 f.; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 111; Sandner, DÖV 1998,586, 588; Wagner, UPR 1997, 387, 391. 503 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 48; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 28; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 36; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 28. 504 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 48; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB) § 38 Rn. 28; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 36; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 28.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Eine Privilegierung der Planfeststellung gem. § 14 WaStrG durch § 38 S. 1 BauGB wurde behauptet. Als Argumente wurden ein Erst-recht-Schluß aus § 38 S. 2 BauGB 505 , eine Parallele zum FStrG 506 oder eine Analogie zu § 38 BauGB 507 genannt. Diesen vielfältigen Interpretationsbemühungen war jedoch zu entgegnen, daß der Wortlaut des § 38 S. 1 BauGB eindeutig und daher einer erweiternden Auslegung nicht zugänglich war. 508 Grenze einer jeden Auslegung ist der Wortlaut des Gesetzes.509 Zudem hatte der Gesetzgeber bei den Novellen des Baugesetzbuchs § 38 BauGB nicht um das WaStrG ergänzt. Damit verlor das Argument, der Gesetzgeber habe die Bundeswasserstraßen nicht anders behandeln wollen als die Bundesfernstraßen, an Überzeugungskraft. 510 Dies insbesondere im Hinblick darauf, daß § 38 BauGB hinsichtlich des AbfG, des Gesetzes zur Erprobung des spurgeführten Verkehrs etc., die ebenfalls erst nach Inkrafttreten des § 38 BauGB erlassen wurden, erweitert wurde. Der Gesetzgeber wollte nur für die in § 38 BauGB benannten Planfeststellungsverfahren die Privilegierung eintreten lassen.511 § 38 BauGB fand daher auf solche Planfeststellungen, die dort nicht ausdrücklich erwähnt waren, keine Anwendung.512 Materiell bestand aber über § 13 HI WaStrG die Möglichkeit, zu den gleichen Ergebnissen zu gelangen wie über § 38 BauGB: Der Vorrang der Bundesplanung vor der Ortsplanung nach § 13 ΠΙ WaStrG gilt nämlich im Gegensatz zu § 16 ΠΙ3 FStrG ohne Einschränkung.513 Dies ist im Hin505 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 38 Rn. 27; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 28; s. auch Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/ Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 31; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 28; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 27. I.E.: ebenso VG Saarlouis, VkBl. 1992, 401, 408; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 102; Friesecke, WaStrG, § 14 Rn. 3 (ehemals herrschende Lehre): Wenn /ü/nfeywasserrechtliche Plänfeststellungen für überörtliche Planungen dem Bebauungsplan aufgrund § 38 S. 2 BauGB vorgehen, müsse dies erst Recht für bundesvwss&nechûiche Planfeststellungen gelten. Ebenso Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1856; Ronellenfitsch, DVB1. 1998, 653, 656. 506 Löhr, in: Battis /Krautzberger/ Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 38 Rn. 27, 9: Das WaStrG entspreche der Funktion nach dem FStrG. Auch in ihm sei geregelt, daß die vorbereitende Bundesplanung nach § 131 WaStrG - ähnlich § 16 FStrG - der Orts- und Landesplanung vorgehe. Für das Verhältnis der Bauleitplanung gelte daher das zur Fernstraßenplanung Gesagte entsprechend. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 1831. 507 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 31; Schrödter, Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 27: Gesetzesfassung und Gesetzgebungsverfahren gäben keinen Hinweis darauf, daß der Gesetzgeber bewußt von der Privilegierung des späteren WaStrG nach § 38 BauGB absehen wollte. Ein Wille zur Privilegierung könne vielmehr aus der Nachbildung des FStrG geschlossen werden. 508 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 48; Birk, NVwZ 1989,905,909. 509 BVerfGE 2, 266, 282.

in:

510 Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 102; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 48. 511 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 27; BVerwGE 72, 300, 325 = BVerwG, UPR 1986,107, 113 = NVwZ 1986, 208, 215. 512 Ebenso Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 9: a.A. Ronellenfitsch, DVB1. 1998, 653,656.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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blick auf den oben bereits erwähnten Erst-recht-Schluß bzgl. § 38 S. 2 BauGB auch sachgerecht.514 Auch Sonderregelungen in anderen Fachgesetzen bzw. im BauGB führen zu demselben Ergebnis wie § 38 BauGB. So ζ. B. § 187 ff. BauGB zur flurbereinigungsrechtlichen Planfeststellung und §§52 Ha; 57 a BBergG für bergrechtliche Betriebspläne.515 Mit der Erfassung sämtlicher Planfeststellungen durch § 38 BauGB ist diese Diskussion erloschen.516 Sie bewirkt zudem eine Harmonisierung der Regelung des § 38 BauGB mit der Fassung des § 7 BauGB: Nach bisheriger Rechtslage konnten sich die Fachplanungsträger, die nicht gem. § 38 BauGB privilegiert waren, durch nachträglichen Widerspruch zwar von der Bindung an die Darstellungen eines Flächennutzungsplanes befreien. Sobald aber die betreffende Gemeinde einen Bebauungsplan aufstellte, war der Fachplanungsträger mangels Eingreifens des § 38 BauGB wieder an die gemeindlichen Planungen gebunden. Die Befreiung nach § 7 BauGB lief also im Ergebnis leer. Diese Konsequenz wird durch die Neufassung des § 38 BauGB vermieden. 517 Andererseits wird mit der Neuregelung die Privilegierung für Fachplanungen in der Weise automatisiert, daß eine Aufnahme in den Kreis der Planfeststellungen undiskutiert bleibt und evtl. nicht hinreichend bewußt einen Vorrang vor der Bauleitplanung bedeutet.518 Der Wortlaut des § 38 S. 1 BauGB a.F. und n.F. differenziert nicht zwischen privatnützigen und gemeinnützigen Planfeststellungen. 519 Auch die sog. privatnützige Planfeststellung ist demzufolge gem. § 38 BauGB nicht an §§ 29 ff. BauGB gebunden. 520 Bei der privatnützigen Planfeststellung handelt es sich um die Planung

513 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 28; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 29; vgl. Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 12, 27. 514 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 28. 515 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 28. 516 So auch Erbguth /Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 472, insbes. zu Planfeststellungen gem. §§ 9a, 9b AtG; § 14 WaStrG; Wagner, UPR 1997, 387, 391. 517 Hoppe, in: Blümel (Hrsg.), Straßenplanungen und Gesamtplanungen, S. 1, 17. 518 Vgl. Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Rn. 378, ebenso Hoppe, in: Blümel (Hrsg.), Straßenplanungen und Gesamtplanungen, S. 1, 17. S. auch Hölscher, NVwZ 1998, 1134, 1137:,Änderungen im Fachplanungsrecht bedingen zukünftig keine Folgeänderungen im BauGB mehr". 519 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 5; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 112; ders., UPR 1998,408,409. 520 Gaentzsch, BauGB, § 38 Rn. 2; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 9; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 5; Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 112; BVerwGE 85,155,160; BVerwG, NVwZ 1985, 340, 340; a.A. noch BVerwG, NJW 1978, 2308, 2311 = BRS 33 Nr. 4, S. 12, 18 = DÖV 1978, 410, 413 = DVB1. 1979,63, 67.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

eines Vorhabens, das nur privaten Interessen dient; nicht entscheidend ist, ob Träger ein privater Unternehmer oder eine öffentlich-rechtliche Körperschaft ist. 521 Innerhalb der fachplanerischen Abwägung vermag sich das nur privaten Zwekken dienende Vorhaben aber nicht so leicht gegen baurechtliche Belange durchzusetzen.522 Die Zulässigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses für privatnützige Vorhaben, das den §§ 30 ff. BauGB nicht entspricht, ergibt sich zwar nicht aus §§ 30 ff. BauGB direkt, wohl aber aus der Beeinträchtigung der hinter diesen Vorschriften stehenden öffentlichen Belange.523 § 38 BauGB n.F. folgt der Idee aus Kreisen der Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, neben der Planfeststellung den Begriff der Plangenehmigung in § 38 BauGB zu erwähnen 524, nur in modifizierter Form, indem sonstige Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellungen diesen gleichgestellt werden. Ob über die Planfeststellungen hinaus auch die Planfeststelhing ersetzende Plangenehmigungen525 oder sogar einfache Genehmigungen in den Anwendungsbereich des § 38 S. 1 BauGB fallen, wurde zuvor kontrovers diskutiert. Bei der Plangenehmigung sind zwei Varianten zu unterscheiden: die Plangenehmigung mit und die ohne Konzentrationswirkung. Letztere ist das ältere, übliche Instrument.526 Erstere wurde erstmalig durch das Verkehrswegeplanungsbeschleu521 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 5. 522 Gaentzsch, BauGB, § 38 Rn. 2; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 9. 523 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 5; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 613; Uechtritz, NVwZ 1988, 316, 317 f. 524 Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetzbuchs, Rn. 380. 525 Zur Definition Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 7. 526 Im folgenden „Plangenehmigung a.F.". Zur Vielzahl derartiger Regelungsmodelle s. Ronellenfitsch, Die Verwaltung 23 (1990), 323, 326-344. Nach überwiegender Ansicht kommt ihr keine Konzentrationswirkung zu: Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 192 ff.; Steinberg, Fachplanung, § 6 Rn. 36; Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, S. 162; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 149 f.; Fickert, in: Blümel (Hrsg.), Vereinheitlichung des Verwaltungsverfahrensrechts, S. 145, 159; Sieder/ Zeitler/Dahme, WHG, § 31 Rn. 427; Breuer, Wasserrecht, Rn. 724; Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, § 41 FlurbG Rn. 184; Bramer, NuR 1981, 201, 202 ff.; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 7; Ronellenfitsch, VerwArch 1989,92,121; Busch, in: Knack, VwVfG, § 76 Rn. 5.3; Steinberg, Fachplanung, § 6 Rn. 36; Czychowski, WHG, § 31 Rn. 25 b; Kunig/ Schwermer/Versteyl, AbfG, § 7 Rn. 62. Differenzierend Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 189 f. und Schäfer, NVwZ 1985, 383, 385 m. w. N. für die Fälle der gesetzlich ausdrücklich zuerkannten Konzentrationswirkung. Nach Axer, DÖV 1995, 495, 499 ff. kommt auch der „alten" Plangenehmigung nach FlurbG, WHG und beschränkt auch nach AbfG eine Konzentrationswirkung zu. Für eine beschränkte Konzentrationswirkung der Plangenehmigung nach Abfallrecht wohl auch OVG Münster, GewArch 1978, 174, 175; 1979, 136, 137; BRS 36, Nr. 157, S. 328, 331; anders nun OVG Münster, NVwZ 1988, 179, 181.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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nigungsgesetz vom 16. 12. 1991 527 eingeführt und vom Planungsvereinfachungsgesetz vom 17. 12. 1993 528 übernommen.529 Die Plangenehmigung - gleich welcher Art - wurde durch § 38 S. 1 BauGB a.F. umfaßt. 530 Die Plangenehmigung a.F. sollte eine Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens gegenüber der Planfeststellung bewirken. Dies wäre nicht gewährleistet, wenn im parallel zur Plangenehmigung durchzuführenden Baugenehmigungsverfahren 531 die §§ 30 ff. BauGB noch neben den bauordnungsrechtlichen Fragen zu prüfen wären. 532 Es entspricht auch Sinn und Zweck des § 38 BauGB a.F., die Plangenehmigung n.F. mit zu umfassen; denn diese hat ebenfalls Konzentrationswirkung über den Verweis auf § 75 I S. 1 VwVfG und erfordert eine umfassende Abwägung öffentlicher und privater Belange.533 Dafür sprach auch, daß der historische Gesetzgeber die Plangenehmigung n.F. nicht berücksichtigen konnte, da sie erst durch das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz vom 16. 12. 1991 und das Planungsvereinfachungsgesetz vom 17. 12.1993 eingeführt wurde. Man könnte erwägen, auch die einfache, also keine Planfeststellung ersetzende Genehmigung der Privilegierung des § 38 S. 1 BauGB a.F. unterfallen zu lassen. Denn § 38 S. 1 BauGB a.F. ließ seinem Wortlaut nach bestimmte Gesetze schlechthin unberührt. So wird behauptet, auch die einfache Genehmigung sei eine planerische Entscheidung und der innere Grund für die Freistellung von den Vorschriften des Dritten Teils des Baugesetzbuchs sei der (fach-)planerische Charakter der Entscheidung.534 Dies widerspricht aber nicht nur dem Willen des historischen Gesetzgebers, der die einfache Genehmigung durchaus in seine Überlegungen hätte mit einbeziehen können. Der einfachen Genehmigung fehlt zudem auch überwiegend der echte planerische Charakter, insbesondere wenn es sich um eine gebundene Entscheidung handelt.535 Es wäre daher kein Raum, bauplanungsrechtliche Für eine Konzentrationswirkung ohne Einschränkung, auch wenn keine entsprechende ausdrückliche Regelung derart vorhanden ist: Ronellenfitsch, DÖV 1989, 737, 747; ders., Die Verwaltung 23 (1990), 323, 354. Dagegen ausführlich und überzeugend: Ringel, a. a. O., S. 192 ff. 527 BGBl. IS. 2174. 528 BGBl. IS. 2123. 529 i m folgenden „Plangenehmigung n.F." Vgl. Aufzählung bei Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungrecht, S. 188 f. Kritisch dazu Klinski/Gaßner, NVwZ 1992, 235237. 530 So auch Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 7; BVerwGE 70, 242,244 = BVerwG, NVwZ 1985, 414, 414 = BRS 42, Nr. 158, S. 347, 348 = BauR 1985, 61, 62 = DVB1. 1985, 399, 400; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 38 Rn. 6 ohne Begründung nur zur Plangenehmigung gem. Planungsvereinfachungsgesetz vom 17. 12. 1993 (BGBl. IS. 2123). 531 Unter der Voraussetzung, daß die Plangenehmigung keine Konzentrationswirkung hat. 532 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 7 mit Hinweis auf BT-Drs. 4/2401, S. 14. 533 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 181; Axer, DÖV 1993,495,495 f. 534 Gaentzsch, BauGB, § 38 Rn. 9. 535 s. auch oben Β II 2.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Belange innerhalb ihres Rahmens zu berücksichtigen. Daher blieb die einfache Genehmigung von § 38 S. 1 BauGB a.F. unberührt. 536 Auch für § 38 S. 2 BauGB galt in demselben Maße die erweiternde Auslegung auf Plangenehmigungen.537 Mit der Neuregelung des § 38 BauGB scheint dieses Problem vordergründig gelöst zu sein. Jedenfalls fallen einfache Genehmigungen nicht unter § 38 S. 1 BauGB n.F., da ihnen nicht dieselbe Wirkung wie den Planfeststellungen zukommt. Die Rechtswirkungen der Planfeststellung sind Genehmigungs-, Konzentrations-, Gestaltungs- und Duldungswirkung.538 An dieser Stelle bleibt daher zu untersuchen, ob auch der Plangenehmigung je eine Genehmigungs-, Konzentrations-, Gestaltungs- und Duldungswirkung zukommt. Schon der vom Gesetzgeber verwendete Begriff der (Plan-) „Genehmigung" beweist, daß dieser eine Genehmigungsfunktion zukommt.539 Die Genehmigungswirkung ist aber nur in dem Maße gegeben, wie die Plangenehmigung Konzentrationswirkung hat, da die Genehmigung als Bestimmung der Zulässigkeit des Vorhabens nur gegenüber den Betroffenen, also denjenigen, gegenüber denen die Genehmigung gilt, wirkt. 540 Aufgrund der Konzentrationswirkung ersetzt die Planfeststellung alle nach anderen Vorschriften erforderlichen behördlichen Entscheidungen wie Erlaubnisse, Bewilligungen etc. 541 Die plangenehmigungsrechtlichen Regelungen in den neuen Verkehrswegeplanungsgesetzen erkennen der Plangenehmigung eine der Planfeststellung vergleichbare Konzentrationswirkung zu. 5 4 2 Die übrigen plangenehmigungsrechtlichen Vorschriften enthalten vereinzelt Bestimmungen, die der Plangenehmigung (zumindest partielle) Konzentrationswirkung zuerkennen.543 Den übrigen Plangenehmigungen kommt keine Konzentrationswirkung zu. 5 4 4 Diese sind durch § 38 BauGB n.F. nicht privilegiert.

536 I.E. ebenso Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 8. 537 Ebenso Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 7. 538 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 19 Rn. 5; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 331 ff.; 430 ff.; Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 181 f.; 183 ff.; 201 ff.; 210 ff.; BVerwG, NJW 1977, 2367, 2368. 539 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 182. 540 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 183. 541 Vgl. § 75 I VwVfG. Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 183 ff. m. w. N. zu den einzelnen Theorien zur Reichweite der planfeststellungsrechtlichen Konzentrationswirkung. 542 So z. B. § 18 II 2 1. HS AEG; § 17 Ia 2 1. HS FStrG; § 8 II 2 1. HS LuftVG; § 2 II 2 1. HS MP1G; § 28 Ia 2 1. HS PBefG; § 14 Ia 2 1. HS WaStrG; § 38 II 3 BbgStiG; § 45 III 3 StrWG MV; § 39 II 4 SächsStrG; § 38 II 3 ThürStrG; § 37 II 3 StrG BW; § 37 II 3 StrG LSA. 543 So z. B. § 107 III HWG; § 128 I NWG; § 17 II SAbfG. 544 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 190 ff.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Die Gestaltungswirkung der Planfeststellung besteht in der Feststellung der Zulässigkeit des Vorhabens gegenüber allen Behörden und öffentlich-rechtlichen Körperschaften. 545 Die neueren planungsrechtlichen Regelungen in den Verkehrswegeplanungsgesetzen erkennen der Plangenehmigung durch Verweis auf § 75 I VwVfG Gestaltungswirkung oder die allgemeinen Rechtswirkungen der Planfeststellung zu. 5 4 6 Andere Regelungen, so die der wasserrechtlichen, flurbereinigungsrechtlichen und abfallrechtlichen Plangenehmigung, enthalten keine entsprechende Aussage.547 Auch insofern sind diese Plangenehmigungen nicht durch § 38 S. 1 BauGB n.F. privilegiert. Die Duldungswirkung besagt, daß sowohl Betroffenen als auch Behörden mit Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses die Möglichkeit genommen ist, die Unterlassung des Vorhabens, die Beseitigung oder Änderung der Anlagen zu verlangen.548 Voraussetzung des Eintritts der Duldungswirkung ist die Unanfechtbarkeit der Planfeststellung. Eine Duldungswirkung besteht daher seitens der Plangenehmigung nur gegenüber den Personen, denen sie bekanntgegeben wurde. 549 Z.T. besteht eine Duldungswirkung für Plangenehmigungen durch ausdrücklichen Verweis auf § 75 I I 1 VwVfG oder die allgemeinen Rechtswirkungen der Planfeststellung.550 § 75 Π 1 VwVfG hat aber bzgl. öffentlich-rechtlicher Ansprüche nur deklaratorische Wirkung. Sowohl Planfeststellung als auch Plangenehmigung schließen öffentlich-rechtliche Ansprüche schon allein aufgrund ihrer Genehmigungswirkung und Unanfechtbarkeit aus. 551 Für die privatrechtsgestaltende Duldungswirkung ist der Verweis auf § 75 Π 1 VwVfG für Plangenehmigungen konstitutiv. 552 Darüber hinaus entfaltet die Plangenehmigung privatrechtsgestaltende Duldungswirkung nur, wenn diese ausdrücklich angeordnet wird. 553 In den Fällen nicht ausdrücklicher Regelung fehlt es der Plangenehmigung an einer privatrechtsgestaltenden Duldungswirkung. Auch in diesem Falle ist die Plangenehmigung 545 Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 340 ff.; Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 202 f.; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 75 Rn. 16; Kügel, Planfeststellungsbeschluß, S. 38 f.; Obermayer, VwVfG, § 74 Rn. 40; § 75 Rn. 52. 546 So ζ. B. § 18 II 2 1. HS AEG; § 17 Ia 2 1. HS FStrG; § 8 II 2 1. HS LuftVG; § 2 II 2 1. HS MP1G; § 28 Ia 2 1. HS PBefG; § 14 Ia 2 1. HS WaStrG; § 38 II 3 BbgStiG; § 45 III 3 StrWG-MV; § 39 II 4 SächsStrG; § 38 II 3 ThürStrG.

547 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 204. 548 vgl. § 75 II 1 VwVfG. 549 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 211 ff., da formelle Bestandskraft Voraussetzung der Duldungswirkung auch bei der Planfeststellung ist, vgl. dens., a. a. Ο., S. 211. 550 So gem. § 18 II 2 1. HS AEG; § 17 Ia 2 1. HS FStrG; § 8 II 2 1. HS LuftVG; § 2 II 2 1. HS MP1G; § 28 Ia 2 1. HS PBefG; § 14 Ia 2 1. HS WaStrG; § 38 II 3 BbgStrG. 551 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 217 f. 552 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 219. 553 Ringel, Die Plangenehmigung im Fachplanungsrecht, S. 219; vgl. auch Hoppe/Beckmann, Planfeststellung und Plangenehmigung, S. 114: grds. fehlt es an einer privatrechtsgestaltenden Wirkung der Plangenehmigung.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

dem Wortlaut des § 38 BauGB n.F. zufolge nicht privilegiert, da sie nicht dieselbe Wirkung hat wie die Planfeststellung. Das ursprünglich verfolgte Ziel, die Plangenehmigung der Planfeststellung gänzlich gleichzustellen, wird also dem Wortlaut des § 38 BauGB n.F. nach nicht erreicht. Der Wille des Gesetzgebers ging aber klar dahin, die Plangenehmigungen generell der Planfeststellung gleich zu behandeln.554 Da jedoch der Wortlaut Grenze einer jeden Auslegung ist 555 , muß dieser Versuch als mißlungen bezeichnet werden. Bzgl. der Aufnahme der Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes für die Errichtung und den Betrieb öffentlich zugänglicher AbMìbeseitigungsanìàgen 556 wird auf die zahlreichen Einwände der Literatur und Rechtsprechung557 reagiert. Diese werden im Folgenden kurz dargestellt558: Problematisch war die Regelung, die § 38 S. 1 BauGB durch Art. 1 Nr. 7 Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz (Inv.-WoBaulG) vom 22. 04.1993 5 5 9 erfahren hat. Danach bezog § 38 S. 1 BauGB zum einen die Vorschriften des Abfallgesetzes über die Errichtung und den Betrieb von Abfallentsorgungsanlagen für die Ablagerung von Abfällen (Deponien) und zum anderen die Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes über die Errichtung und den Betrieb öffentlich zugänglicher Abfallentsorgungsanlagen in die Privilegierung ein. Die erwähnten Vorschriften des Abfallgesetzes waren u. a. dessen § 7 I, der durch den gleichlautenden § 31 I KrW-/ AbfG abgelöst wurde. Demnach bedurften Errichtung und Betrieb von ortsfesten Abfallentsorgungs- bzw. -beseitigungsanlagen zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen (zur Beseitigung) sowie die wesentliche Änderung der Anlage oder ihres Betriebs lediglich einer Genehmigung gem. § 6 BImSchG. Auch die Errichtung und der Betrieb öffentlich zugänglicher Abfallentsorgungsanlagen bedurften gem. § § 4 1 1 , 6 BImSchG nur einer Genehmigung. Die Standortfrage der immissionsschutzrechtlichen Abfallentsorgungsanlagen war daher weder durch das Bauplanungsrecht noch durch eine planerische Abwägung - wie etwa bei der Planfeststellung von Deponien - geregelt. 560 Sinn dieser Neuregelung des § 38 S. 1 BauGB war es, die Privilegierung von Abfallentsorgungsanlagen trotz alleiniger Erforderlichkeit einer Genehmigung, nicht einer Planfeststellung, beizubehalten.561 554 BR-Drs. 635/96, S. 61. 555 BVerfGE 8, 28, 33 f. 556 § 38 BauGB n.F. spricht von AbiaWbeseitigungs&nfagen, nicht von Abfalientsorgungsanlagen, wie noch § 38 BauGB a.F. Mit dieser Formulierung soll die Privilegierung von durch privatwirtschaftliche Unternehmen geführten Abfallverwertungsanlagen vermieden werden. Vgl. BT-Drs. 13/6392, S. 113, 136 und Sandner, DÖV 1998,586,593 f. 557 BT-Drs. 13/6392, S. 61; Hölscher, NVwZ 1998, 1134, 1137; Sandner, DÖV 1998, 586, 589; Lasotta, DVB1. 1998, 255, 259. 558 Zum allgemeinen Verständnis des § 38 BauGB, obwohl die Genehmigung nach BImSchG gerade keine Fachplanung darstellt (vgl. 1. Teil Β II 2). 559 BGBl. I S. 466. 560 Hölscher, NVwZ 1997, 1134, 1137.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Die Genehmigung gem. § 6 BImSchG ist eine gebundene Entscheidung.562 Insofern kam es zu einem systematischen Bruch innerhalb des § 38 S. 1 BauGB, als ein Recht (Anspruch) auf Genehmigung nach dem BImSchG das Planungsermessen innerhalb des Planfeststellungsverfahrens ablöste.563 Bisher trat durch § 38 S. 1 BauGB an die Stelle des bauplanungsrechtlichen Zulassungsvorbehalts der Gemeinde ein (verfassungsrechtlich geschütztes) Anhörungsrecht im Planfeststellungsverfahren sowie ein materielles Recht auf Berücksichtigung bauleitplanerischer Belange der Gemeinde im Rahmen des fachplanungsrechtlichen Abwägungsgebots.564 Dieser Rechtsgedanke wurde mit der Erweiterung des § 38 S. 1 BauGB auf immissionsschutzrechtliche Genehmigungen verlassen.565 Zwar war das Genehmigungsverfahren gem. § 10 BImSchG dem Planfeststellungsverfahren angenähert und der Genehmigung nach § 6 BImSchG kam gem. § 13 BImSchG auch eine Konzentrationswirkung zu. 5 6 6 Es stellte sich aber die Frage, ob die Neuregelung des § 38 S. 1 BauGB durch das Inv.-WoBaulG die Planungshoheit der Gemeinden gem. Art. 28 I I GG ausreichend gewährleistete.567 Vereinzelte Stimmen in der Literatur hielten die Neuregelung des § 38 S. 1 BauGB wegen Verstoßes gegen Art. 28 II GG für verfassungswidrig. 568 Eine gesetzliche Beschränkung 561 Gaßner/Schmidt, NVwZ 1993, 946, 949; Klett/Gerhold, NuR 1993, 421, 429; Engel, UPR 1993, 209, 210; Schmaltz, in: Schrödter, BauGB, Nachtrag 1994, § 38 Rn. 1; vgl. auch BT-Drs. 12/3944, S. 28. 562 BVerwGE 28, 131, 133 = BVeiwG, DVB1. 1968, 35, 35 = NJW 1967, 2325, 2326 zur Vorgängernorm des § 16 GewO; OVG Koblenz, BauR 1995, 520, 520; Gaßner/Schmidt, NVwZ 1993, 946, 949; Kretz, UPR 1994, 44, 47; Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 19; Kutscheidt, NVwZ 1994, 209, 213; Schink, DVB1. 1994, 245, 253; Moormann, UPR 1993, 286, 286; Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 25; Weidemann, DVB1. 1994, 263, 266; Müllmann, DVB1. 1993,637,641; Erbguth, NVwZ 1995, 243,244; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 120; Engel, UPR 1993, 209, 211 Fn. 34; Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 134; Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 8 Rn. 113; Hölscher, NVwZ 1998, 1134, 1137; a.A. Beckmann, DVB1. 1994, 236, 241 „planerischer Einschlag", obwohl weder Ermessensentscheidung noch Beurteilungsspielraum. 563 Gaßner/Schmidt, NVwZ 1993, 946, 948; Schink, DVB1. 1994, 245, 251; Kutscheidt, NVwZ 1994, 209, 213; Topp, Zulassung vorzeitigen Beginns, S. 11; Schmaltz, in: Schrödter, BauGB, Nachtrag 1994, § 38 Rn. 1; Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 25; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 25; Beckmann, DVB1. 1994,236,241. 564 Gaentzsch, Öffentliches Baurecht, S. 58; Birk, NVwZ 1989,905,910. 565 Engel, UPR 1993, 209, 210. 566 Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 24; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB (5. Aufl.), § 38 Rn. 6; Hölscher, NVwZ 1998, 1134,1134. 567 Kritisch auch Schmaltz, in: Schrödter, BauGB, Nachtrag 1994, § 38 Rn. 1; Schink, DVB1. 1994, 245, 252; Schink/Schwade, Stadt und Gemeinde 1993, 18, 31; Schink, DÖV 1993, 725, 737; ders., in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 120; Gaßner/ Schmidt, NVwZ 1993, 946, 949; Engel, UPR 1993, 209, 211; Weidemann, DVB1. 1994, 263, 267. 568 Engel, UPR 1993, 209, 211 f.; Erbguth, NVwZ 1995, 243, 244; ders., in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 121, 126,146; Lasotta, DVB1. 1998,255,259.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

der gemeindlichen Planungshoheit sei nur zulässig, wenn ein höherrangiges Interesse die Neuregelung erforderlich mache, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und das Willkürverbot gewahrt seien und der Gemeinde rechtliches Gehör gewährt und ihre bauleitplanerischen Belange berücksichtigt würden. 569 Es fehle an der Erforderlichkeit der Neuregelung, da die Fachplanung gemeindliche Belange auch bisher über die Konzentrationswirkung des Planfeststellungsbeschlusses und die Anpassungspflicht der Gemeinde an die Abfallentsorgungsplanung gem. § 6 AbfG 5 7 0 überwinden konnte. Zudem würden die bauleitplanerischen Belange in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht berücksichtigt, da sie keine Genehmigungs Voraussetzung seien.571 Die damalige Neuregelung des heutigen § 38 BauGB a.F. wäre nach dieser Ansicht nur dann mit Art. 28 Π GG vereinbar, wenn das Privileg auf überörtliche Abfallentsorgungsanlagen der öffentlichen Hand beschränkt und die Übereinstimmung mit der abfallrechtlichen Standortplanung nach § 6 AbfG als Genehmigungsvoraussetzung in § 6 BImSchG aufgenommen würde; denn innerhalb dieser seien die Gemeinden beteiligt.572 Eine Norm verstößt nur dann gegen höherrangiges Recht, wenn sie nicht dem höherrangigen Recht konform ausgelegt werden kann. 573 Es hätte daher per Auslegung des § 38 S. 1 BauGB a.F. eine Abwägungspflicht in die Regelung des § 6 BImSchG hineininterpretiert werden müssen.574 So behauptete auch ein Teil der Rechtsprechung und Literatur, die fehlende Abwägung städtebaulicher Belange bei immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen sei eine Gesetzeslücke, die durch Anwendung des § 21 2 Nr. 5 AbfG bzw. § 10IV 2 Nr. 5 KrW-/AbfG über § 6 Nr. 2 BImSchG zu schließen sei. 575 Die „Lücke" bestehe insofern, als bei allen immissionsschutzrechtlich genehmigungspflichtigen Anlagen über den Standort nach bestimmten Kriterien, nämlich § 30 ff. BauGB, zu 569 Engel, UPR 1993, 209, 211. 570 Mittlerweile Abfallwirtschaftsplanung gem. § 29 KrW-/AbfG. 571 Engel, UPR 1993, 209, 211 f. 572 Engel, UPR 1993, 209, 212. 573 St. Rspr. BVerfG; BVerfGE 2, 266, 282; Hesse, Verfassungsrecht, Rn. 180; Schwerdtfeger, Öffentliches Recht in der Fallbearbeitung, Rn. 83,400 m. w. N. 574 Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 38 Rn. 6 und Schmidt/ Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 27. 575 Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Rn. 10/273; Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 14 b; Gaßner/Schmidt, NVwZ 1993, 946, 949 (dagegen: Weidemann, DVB1. 1994, 263, 268 f.; Müllmann, DVB1. 1993, 637, 641; Schink, DVB1. 1994, 245, 251; Beckmann, DVB1. 1994, 236, 241); Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 14 a; OVG Koblenz, BauR 1995, 520, 521 f. = DVB1. 1995, 251, 252 = NVwZ 1995, 290, 291 f. „Versagungsermessen"; zustimmend HofmannHoeppel, BauR 1995, 479, 487 ff.; Frölich, ZUR 1994, 126, 129; Sandner, Investitionserleichterung und kommunale Planungshoheit, S. 165 ff.; ders., auch noch für das BauGB 1998, DÖV 1998, 568, 589 ff.; differenzierend mit Hinweis auf BVerwGE 70, 242 ff.: Weidemann, DVB1. 1994, 263, 269 „nicht als Genehmigungsvoraussetzung, sondern als Spezialregelung zur Überwindung fachgesetzlicher Anforderungen"; Kretz, UPR 1994,44,48 begrenzt die Anwendung des Abfallgesetzes auf die Tatbestandsseite.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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entscheiden sei, nur bei den privilegierten Abfallentsorgungsanlagen nicht. 576 Bei § 2 I 2 Nr. 5 AbfG bzw. § 10 IV 2 Nr. 5 KrW-/AbfG handele es sich um eine andere öffentliche Vorschrift i.S. des § 6 Nr. 2 BImSchG.577 Nach diesen Vorschriften müssen bei der Errichtung von Abfallentsorgungs- bzw. -beseitigungsanlagen insbesondere die ,3elange des Städtebaus" gewahrt werden. Der unbestimmte Rechtsbegriff der städtebaulichen Belange werde durch (mittelbare) Heranziehung der §§ 29 ff. BauGB konkretisiert, die als abwägungserhebliche Belange in die abfallrechtliche Planung einfließen. 578 Dagegen sprach aber, daß das Vorliegen „städtebaulicher Belange" als unbestimmter Rechtsbegriff voll gerichtlich nachprüfbar ist. Eine planerische Abwägung fand an dieser Stelle gar nicht statt.579 Auch nach der allgemeinen Verwaltungsrechtsdogmatik besteht innerhalb einer gebundenen Entscheidung kein Raum für eine planerische Abwägung.580 Schließlich hatte der Gesetzgeber in § 7 AbfG ausdrücklich nur § 6 AbfG für anwendbar erklärt, gerade nicht auch § 2 I 2 Nr. 4 AbfG. 581 D.h. § 2 I 2 Nr. 5 AbfG bzw. § 10 IV 2 Nr. 5 KrW-/AbfG konnten die Lücke einer fehlenden Abwägung städtebaulicher Belange im Rahmen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung von Abfallentsorgungsanlagen nicht schließen. 582 Vereinzelte Stimmen in der Literatur wollten die fehlende Abwägung städtebaulicher Belange bei immissionsschutzrechtlich zu genehmigenden Abfallentsorgungsanlagen durch eine Auslegung des § 38 S. 1 BauGB a.F. schließen.583 Wenn § 38 S. 1 BauGB a.F. neben den planfeststellungsbedürftigen auch nicht planfeststellungsbedürftige Anlagen erfasse, so mache er stillschweigend die Zulässigkeit bzgl. der Standortentscheidung davon abhängig, daß genauso wie bei planfeststel576 Vgl. Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 147. 577 Gaßner/Schmidt, NVwZ 1993, 946, 949. 578 Kunig/Schwermer/ Versteyl, AbfG, § 2 Rn. 39; Gaßner/Schmidt, NVwZ 1993, 946, 949; Kretz, UPR 1994,44,49; Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 27. 579 Gaßner/Schmidt, NVwZ 1993, 946, 949, die als Lösung Mediation vorschlagen (S. 951, Fn. 42); Kutscheidt, NVwZ 1994, 209, 213; a.A. Kretz, UPR 1994, 44, 48 m. w. N. zum übergeordneten Begriff des „Wohls der Allgemeinheit" i.S. § 2 I 2 AbfG: Esfinde eine echte Abwägungsentscheidung auf der Tatbestandsseite statt, die verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar sei. Auch nicht ohne Abwägungsvorgang kommt aus Weidemann, DVB1. 1994,263, 269 f. 580 Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 27; s. auch Erbguth, NVwZ a.F. gerade verbot.ScAw*, DVB1. 1994, 245, 251 f.; ders., in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 120. 581 Beckmann, DVB1. 1994, 236, 241. 582 I.E. offen, obwohl kritisch Kutscheidt,

NVwZ 1994, 209, 213.

583 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 134, 148; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 38 Rn. 6; so sagt auch Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 27 zu den in Fn. 639 genannten Stimmen, dies laufe auf eine verfassungskonforme Auslegung des § 38 S. 1 BauGB entsprechend Art. 28 II 1 GG hinaus.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

lungsbedürftigen Vorhaben abgewogen werde, ob die Anlage am vorgesehenen Standort zugelassen werden könne. In diese Abwägung seien auch die städtebaulichen Belange unter Berücksichtigung der in §§ 30-37 BauGB zum Ausdruck kommenden Wertungen einzubeziehen.584 Gegen die verfassungskonforme Auslegung des § 38 S. 1 BauGB a.F., daß auch bei nicht planfeststellungspflichtigen Vorhaben eine Abwägung unter Berücksichtigung der städtebaulichen Belange zu erfolgen hat, hätte sprechen können, daß der historische Gesetzgeber erklärtermaßen jegliche Bindung der in § 38 BauGB a.F. genannten Abfallentsorgungsanlagen an das Bebauungsrecht aufheben wollte. 585 Dem entgegnete der Vertreter dieser Auslegung, daß lediglich eine strikte Bindung an §§ 30-37 BauGB vom Gesetzgeber nicht gewollt gewesen sei. I.ü. seien die immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen „öffentlich zugänglichen" Abfallentsorgungsanlagen den planfeststellungsbedürftigen privilegierten Vorhaben gleichgestellt.586 Somit bewirke die verfassungskonforme Auslegung genau das, was der Gesetzgeber gewollt, aber unvollkommen im Gesetzeswortlaut zum Ausdruck gebracht habe. 587 Eine verfassungskonforme Auslegung darf aber den Gesetzeszweck nicht außer acht lassen.588 Gegen die zuvor geschilderte Auslegung des § 38 S. 1 BauGB a.F. spricht deshalb, daß die Pflicht zur Standortabwägung durch die Verlagerung der Zulassung bestimmter Abfallentsorgungsanlagen in das Bundes-Immissionsschutzgesetz gerade entfallen sollte.589 Das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz verfolgte das Ziel, die abfallrechtlichen Zulassungsverfahren von der Planfeststellung zum immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu bringen, um den Planungscharakter und damit verbundene Unsicherheiten bei den Planfeststellungsbehörden zu umgehen. Die Interpretation eines planerischen Entscheidungsspielraums in die immissionsschutzrechtliche Genehmigung (über Auslegung des § 38 BauGB a.F. oder des § 2 AbfG/§ 10 KrW-/AbfG) lief dem gesetzgeberischen Willen somit diametral entgegen.590 Zudem kann eine verfassungskonforme Auslegung nie weiter gehen, als der Wortlaut der Vorschrift es erlaubt. 591 D.h. in eine eindeutig gebundene Entscheidung (§ 6 BImSchG) konnte kein Ermessens- oder Abwägungsspielraum hineininterpretiert werden. 592

584 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128,134 f. 585 So nimmt Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 129, 135 einen möglichen Vorwand gegen seine eigene Position vorweg. 586 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 129, 135. 587 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 129, 135. 588 BVerfGE 2,266,282; 8,28, 34. 589 Müllmann, DVB1. 1993, 637, 641; Ausschußbericht, BT-Drs. 12/4340, S. 71; Gesetzentwurf CDU/FDP, BT-Drs. 12/3944, S. 53. 590 Beckmann, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 143; zust. Erbguth, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 145 f. 591 BVerfGE 8, 28, 33 f.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Eine Ansicht in der Literatur schlug vor, ggf. über § 6 Nr. 2 BImSchG der gemeindlichen Planung durch Berücksichtigung gemeindlicher Bebauungspläne Rechnung zu tragen. 593 Dies widersprach der Regelung des § 38 S. 1 BauGB a.F., der bestimmte, daß die Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallentsorgungsanlagen von §§ 29 ff. BauGB unberührt blieben. Bebauungspläne könnten daher zur Beurteilung der Zulässigkeit von Abfallentsorgungsanlagen nicht herangezogen werden. 594 Wieder andere wollten die „Lücke" des fehlenden Planungsermessens im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren über die Berücksichtigung von verbindlichen Abfallentsorgungs- bzw. -wirtschaftsplänen gem. § 6 AbfG bzw. § 29 KrW-/ AbfG füllen. 595 Sofern diese Ansicht sich auf § 7 I 2 AbfG n.F. stützt, der die Vorschrift für Abfallentsorgungspläne (§ 6 AbfG) für anwendbar erklärt, ist sie unproblematisch nachvollziehbar. Im neuen KrW-/AbfG fehlte es an einer § 7 I 2 AbfG n.F. entsprechenden Verweisung auf die Abfallwirtschaftspläne gem. § 29 KrW-/AbfG. Folglich handelte es sich um ein Redaktionsversehen des Gesetzgebers.596 Daher waren auch nach dem neuen KrW-/AbfG die Abfallwirtschaftspläne zu beachten, die planerische gemeindliche Belange berücksichtigten.597 § 29 ΠΙ 2 KrW-/AbfG stand dem nicht entgegen.598 Die Neuregelung des § 38 BauGB privilegiert die sog. „immissionsschutzrechtlichen Abfallbeseitigungsanlagen" unter der Voraussetzung, daß die Gemeinde beteiligt wird. Gleichzeitig ordnet § 38 S. 1 2. Hs. BauGB n.F. an, städtebauliche Belange zu berücksichtigen.599 Diese für immissionsschutzrechtliche Abfallbeseiti592 Anders im umgekehrten Fall, ζ. B. Ermessensreduktion über Art. 14 GG bei der Zulassung von Vorhaben gem. § 35 II BauGB. 593 Gaßner/Schmidt, NVwZ 1993,946, 949. 594 Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 26. 595 So Gaßner/Schmidt, NVwZ 1993, 946, 949; Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 30; Klett/Gerhold, NuR 1993, 421, 422 f.; Kutscheidt, NVwZ 1994, 209, 210, 213; Schink, döv 1993, 725, 735 jeweils jedenfalls für als Rechtsnorm verbindliche Abfallentsorgungspläne; Engel, UPR 1993, 209, 211 fordert, daß eine Übereinstimmung mit der Abfallentsorgungsplanung nach § 6 AbfG als Genehmigungsvoraussetzung in § 6 BImSchG aufgenommen wird. Moormann, UPR 1993, 286, 287; a.A.: Müllmann, DVB1. 1993, 637, 641, unklar Jarass, BImSchG, § 6 Rn. 14 a; offengelassen von OVG Koblenz, BauR 1995,520,521. 596 Vgl. ausführlich und überzeugend Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 30 mit Hinweis auf BT-Drs. 12/5672, S. 31, BT-Drs. 12/7240 und BT-Drs. 12/7284, S. 21. 597 Ebenso Danter, ZUR 1996, 309, 311 f. mir Hinweis auf. die a.A. Koller, KrW-/AbfG, § 31 Rn. 249. 598 Ausführlich Schmidt/Müller, Einführung in das Umweltrecht, § 5 Rn. 30. 599 Zur Frage des Procedere der Berücksichtigung gemeindlicher Belange s. die Kritik Sandners, DÖV 1998, 586, 589, die Erörterungen desselben, NUR 1996, 497, 499 ff., der 10 Dörries

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

gungsanlagen konstitutive600 Neuregelung trägt der gemeindlichen Planungshoheit nach Art. 28 Π GG Rechnung.601 Die Notwendigkeit verfassungskonformer Auslegung entfällt. 602 Nachdem § 38 BauGB a.F. mit Inkrafttreten des Kreislaufwirtschafts- und Anfallgesetzes neben den Abfallbeseitigungsanlagen auch Abfallverwertungsanlagen privilegierte, sind mit der Ersetzung des Begriffs der Abfallentsorgungsanlagen durch den der Abfallbeseitigungsanlagen in § 38 BauGB n.F. die von privaten Unternehmen betriebenen Abìaììverwertungsanìàgcn nicht mehr privilegiert. 603 Die Privilegierung von Planfeststellungen hat durch § 38 BauGB n.F. eine weitere Einschränkung erfahren. Sie gilt nunmehr nur noch für Vorhaben, denen überörtliche Bedeutung zukommt. D.h. bisher privilegierte nur örtlich bedeutsame Straßenbahnvorhaben, die nach § 28 PBefG der Planfeststellung unterliegen, oder planfeststellungsbedürftige Vorhaben von lediglich örtlicher Bedeutung auf dem Gebiet des Wasserrechts sind nicht mehr von § 38 BauGB mit einem Vorrang bedacht.604 Die Rechtsfolge des § 38 S. 1 BauGB wurde konkretisiert. Bisher bereitete das „Unberührtbleiben" der Vorschriften des Dritten Teils Probleme. Die Formulierung des § 38 BauGB, die Vorschriften der dort angeführten Fachplanungsgesetze blieben „von den Vorschriften des Dritten Teils unberührt", ist jedenfalls dahingehend zu interpretieren, daß die §§ 30-37 BauGB auf die durch § 38 BauGB privilegierten Planfeststellungen keine Anwendung finden. 605 Dies ergibt sich aus der Entstedas Raumordnungsverfahren als Lösung diskutiert und schließlich als ungeeignet zur Wahrung kommunaler Belange der Standortgemeinde bei der immissionsschutzrechtlichen Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen bezeichnet, die Erläuterung Hölschers, NVwZ 1998, 1134, 1138, der einen Mittelweg zwischen planerischer Abwägung und strikter Bindung beschreitet und die Äußerung Lasottas, DVB1. 1998, 155, 159, der eine Ergänzung des Bundesimmissionsschutzgesetzes vorschlägt. eoo BT-Drs. 13/6392, S. 61; Wagner, UPR 1997, 387, 392. 601 Battis /Krautzberger/Löhr, NVwZ 1997, 1145, 1162; a.A. Brohm, FS Blümel, S. 79, 87: Die Berücksichtigung städtebaulicher Belange in § 38 BauGB n.F. sei ein Ausfluß des Grundsatzes kompetenzieller Rücksichtnahme. 602 So ζ. B. noch OVG Rh.-Pf., DVB1. 1995, 251, 251 f.; Löhr, in: Battis/Krautzberger/ löhr, BauGB, § 38 Rn. 25; auch Hoppe, in: Blümel (Hrsg.), Straßenplanungen und Gesamtplanungen, S. 1, 18 spricht von einer klarstellenden Funktion der Formulierung, deren Bedeutung sich schon aus Art. 28 II GG direkt ergibt. »3 Ausführlich und kritisch dazu Sandner, DÖV 1998,586,593 f. 604 Erbguth/Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 472; Wagner, UPR 1997, 387, 391; Erbguth/ Müller, BauR 1997, 568, 569 f.; Sandner, DÖV 1998, 586, 588 mit der Bemerkung, die praktischen Auswirkungen würden sich in Grenzen halten. Zur Bedeutung dieser Problematik für Stadtstaaten s. Losch, in: Blümel (Hrsg.), Straßenplanungen und Gesamtplanungen, S. 21, 26ff. m. w. N. 605 So auch Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 2, 3, 4; Bielenberg, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 2; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 3; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 38 Rn. 6; BVerwGE 70, 242, 243 f. = BVerwG, BauR 1985,61,62 = NVwZ 1985,414,414.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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hungsgeschichte der Norm, dem Willen des historischen Gesetzgebers, sowie aus dem Sinnzusammenhang des § 38 BauGB mit den übrigen Vorschriften des Dritten Teils des Baugesetzbuchs.606 Das bedeutete über die Freistellung von § 30 BauGB auch eine Entbindung von den Vorgaben eines bestehenden Bebauungsplans.607 Vorhaben waren daher auch zulässig, wenn die Fachplanung den Vorgaben eines bestehenden Bebauungsplans widersprach. 608 Nun formuliert § 38 S. 1 BauGB n.F. entsprechend der früheren Interpretation, daß die §§29-37 BauGB auf die privilegierten Vorhaben keine Anwendung finden. Dieses Ergebnis kann man noch krasser formulieren: § 38 BauGB begründet nicht nur den Vorrang der Fachplanung vor dem Dritten Teil, sondern auch vor dem Ersten und Zweiten Teil (also den entgegenstehenden Festsetzungen eines Bebauungsplans).609 § 38 S. 2 BauGB a.F. stellte Planfeststellungen für überörtliche Planungen auf den Gebieten des Verkehrs-, Wege- und Wasserrechts nach landesrechtlichen Vorschriften den Verfahren nach § 38 S. 1 BauGB gleich, sofern die Gemeinde beteiligt wurde. Diese Unterscheidung zwischen bundes- und landesrechtlichen Regelungen trifft § 38 BauGB n.F. nicht mehr. Er spricht nur allgemein von Planfeststellungen und sonstigen Verfahren mit den Rechtswirkungen der Planfeststellung für Vorhaben von überörtlicher Bedeutung. Dabei besteht die überörtliche Bedeutung für bundesrechtliche Verfahren der Natur nach, für landesrechtliche Verfahren bleibt sie nach wie vor im Einzelfall zu prüfen. Eine gesonderte Regelung für landesrechtliche Fachplanungen erübrigt sich damit. 610

3. Parallele Verfahren der Bauleitplanung und der Planfeststellung Nachdem das Verhältnis der Bauleitplanung zur Planfeststellung für die Fälle der vorlaufenden Planfeststellung und der vorlaufenden Bauleitplanung behandelt und die dort einschlägige Regelung des § 38 BauGB gesondert betrachtet wurde, ist nun auf die Konstellation einzugehen, in der die Durchführung der Fachplanung zeitgleich mit der Aufstellung des Flächennutzungs- oder Bebauungsplans zusammentrifft.

606 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 2 mit Hinweis auf Ausschußbericht zu § 38 BauGB, BT-Drs. 3 /1794, zu § 31 f. 607 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 2; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 7; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 103. 608 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 3; vgl. auch Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 7. 609 So Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 7 i.V.m. Übersicht vor Rn. 1; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 12; BVerwGE 81, 111, 115 ff. = BVerwG, ZfBR 1989,123,124. S. auch Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 38 Rn. 8. 610 BR-Drs. 635/96, S. 61. 1

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

a) Parallele Aufstellung von Fachplan und Flächennutzungsplan Das Verhältnis von Fachplan und Flächennutzungsplan ist generell in § 7 BauGB geregelt, wonach die Fachplanung ggf. eine Anpassungspflicht an den Flächennutzungsplan trifft. Eine einzelne Stimme in der Literatur hält die Bindungswirkung des § 7 BauGB auch bei Durchführung der Planfeststellung zeitgleich mit der Aufstellung des Flächennutzungsplans für einschlägig.611 Dies ist nicht überzeugend. Dem Wortlaut des § 7 S. 1 BauGB nach haben die öffentlichen Planungsträger ihre Planungen dem Flächennutzungsplan anzupassen, soweit sie diesem nicht widersprochen haben. Der Widerspruch ist gem. § 7 S. 2 BauGB bis zum Beschluß der Gemeinde einzulegen. D.h. § 7 BauGB gilt nur für einen bereits beschlossenen Flächennutzungsplan, nicht aber für das hier relevante parallele Verfahren von Planfeststellung und Flächennutzungsplanung. Er ist hier daher nicht einschlägig.612 Soweit die Fachplanungsbehörde aber von der Flächennutzungsplanung im Rahmen der Beteiligungsvorschriften Kenntnis erlangt, hat sie die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommenden Belange in der fachplanerischen Abwägung zu berücksichtigen.613 Dasselbe gilt für die Berücksichtigung fachplanerischer Belange im Rahmen der Flächennutzungsplanung gem. § 1 VI BauGB.

b) Parallele Aufstellung von Fachplan und Bebauungsplan Solange ein Bebauungsplan noch nicht rechtsverbindlich ist, kann er keinen Vorrang vor der Fachplanung haben.614 Sowohl privilegierte als auch nicht privilegierte Fachplanung kann an den Bebauungsplan nicht gebunden sein, solange er noch nicht in Kraft getreten ist. 615 Gem. § 1 VI BauGB sind die fachplanerischen Belange aber bei seiner Aufstellung zu berücksichtigen, sofern sie der Gemeinde bekannt sind. Im Rahmen von Planfeststellungsverfahren und sonstigen Verfahren für Vorhaben gleicher Wirkung sind gem. § 38 S. 1 2. Hs. BauGB die städtebaulichen Belange zu berücksichtigen. Dasselbe gilt aber auch für nicht privilegierte Fachplanungen: Sie sind zur abwägenden Berücksichtigung der planerischen Vorstellungen 611 Schink in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 121. 612 Ebenso Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 209; Erbguth, NVwZ 1989, 608, 615, die zwar positiv formulieren, § 7 BauGB sei nur anwendbar, wenn der Flächennutzungsplan vor der Planfeststellung bekannt gemacht wurde. Dies wäre aber aus einer ex-postBetrachtung ein Fall vorlaufender Flächennutzungsplanung. Insofern ist auf die obigen Ausführungen zu verweisen. 613 Kauch/Roer,

Bauleitplanung und Fachplanung, S. 209.

Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 209. 615 Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 121; Erbguth, NVwZ 1989,608, 615; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 209.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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der Gemeinde verpflichtet. 616 Für nicht privilegierte Fachplanungen, die ein Vorhaben i.S. des § 29 BauGB darstellen, gilt als Sonderfall der § 331, Π BauGB, wonach diese Fachplanungen mit der künftigen Bebauungsplanung konform gehen müssen, sofern ein Aufstellungsbeschluß 617 bereits gefaßt ist. 618

4. Ergebnis zum Verhältnis der Bauleitplanung zu Planfeststellungen Für den größten Teil der Planfeststellungen, nämlich die gem. § 38 BauGB privilegierten, ist ein materieller Vorrang vor der Bebauungsplanung und der Flächennutzungsplanung gewährleistet. Einerlei, ob vorlaufende Planfeststellung oder vorlaufende Bauleitplanung, die Planfeststellung setzt sich i.E. durch: ein der Planfeststellung widersprechender Bebauungsplan ist ihr anzupassen, ein ihr widersprechender Flächennutzungsplan ist funktionslos mit der Folge der Unwirksamkeit. Eine entsprechende Feststellung der Unwirksamkeit dient der Rechtssicherheit, ist aber zur Erzielung der Rechtswirkung nicht notwendig. Für die - insbesondere nach Neufassung des § 38 BauGB - nur noch verschwindend geringe Anzahl nicht privilegierter Planfeststellungen ist die Rechtslage uneinheitlicher. Im Falle der vorlaufenden Planfeststellung setzt sich die materiell gewichtigere Planung durch, ggf. im Wege der Durchbrechung der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses. Für die vorlaufende Flächennutzungsplanung besteht die Regelung des § 7 BauGB. Danach hat grds. die Flächennutzungsplanung Vorrang, ggf. aber auch die Planfeststellung, sofern überwiegende Belange für sie sprechen. Nur bzgl. der vorlaufenden Bebauungsplanung gilt der inhaltlich unbefriedigende Grundsatz der zeitlichen Priorität. Die Gemeinde kann trotz überwiegender fachplanerischer Belange nicht zur Aufhebung der Bebauungsplanung gegen ihren Willen gezwungen werden. De lege ferenda ist daher eine solche Regelung zu schaffen. Laufen Planfeststellungs- und Bauleitplanverfahren parallel, haben sie jeweils die Interessen des anderen Planungsträgers in ihre Abwägungen einzubeziehen. Welche Planung sich im Konfliktfall letztendlich durchsetzt, entscheidet sich nach den Regeln für die vorlaufende Planfeststellung bzw. vorlaufende Bauleitplanung, denn exakt in demselben Zeitpunkt werden die Planungen nicht erlassen werden.

616 Schink in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 121; Erbguth, NVwZ 1989,608, 615; Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 130. 617

Also ein Beschluß zur Aufstellung eines Bebauungsplanes. 618 Vgl. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 209 f.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

I I . Das Aufeinandertreffen von Nutzungsregelungen und Bauleitplänen Auch bei der Kollision von Nutzungsregelungen und Bauleitplänen ist es sinnvoll, zwischen den Konstellationen der vorlaufenden Nutzungsregelungen einerseits und der vorlaufenden Bauleitplanung andererseits zu unterscheiden. 1· Vorlaufende Nutzungsregelungen a) Vorlaufende

Nutzungsregelungen und Flächennutzungsplan

Mit den Nutzungsregelungen, die in Form einer Rechtsverordnung ergehen 619, und dem Flächennutzungsplan als Planung sui generis treffen zwei in ihren Rechtswirkungen sehr unterschiedliche Planungsformen aufeinander. Die Nutzungsregelung hat als Rechtsnorm Außenwirkung, der Flächennutzungsplan nicht. 620 Man könnte es somit für relativ unproblematisch halten, wenn der neu aufgestellte Flächennutzungsplan Regelungen enthält, die für Bereiche verbindlicher Nutzungsregelungen in Form von Rechtsverordnungen von diesen abweichen. So wird behauptet, die Flächennutzungsplanung als bloße Programmplanung, die keine unmittelbaren Rechtswirkungen nach außen habe, könne sogar im Rahmen einer geordneten städtebaulichen Entwicklung und aufgrund gerechter Abwägung auf Aufhebung von Schutzgebietsausweisungen gerichtet sein. 621 Diese Ansicht steht aber im Widerspruch zur Regelung des BauGB, sofern keine konkreten Anhaltspunkte dafür vorhanden sind, daß eine Änderung der Nutzungsregelungen in naher Zukunft wahrscheinlich ist. Der Vorrang der Nutzungsregelungen vor der Flächennutzungsplanung ist in § 6 Π BauGB geregelt, nach dessen Wortlaut ein Flächennutzungsplan nur dann zu genehmigen ist, wenn er nicht „... sonstigen Rechtsvorschriften ..widerspricht. 6 2 2 Erst nach Genehmigung wird der Flächennutzungsplan wirksam, § 6 V 2 BauGB. Nutzungsregelungen als Rechtsverordnung sind sonstige Rechtsvorschriften, denen der Flächennutzungsplan entsprechen muß. Die Existenz von Nutzungsregelungen gem. § 5 IV BauGB ist im Flächennutzungsplan auszuweisen.623 § 5 IV BauGB ist zwar als Sollvorschrift formuliert, 619 Vgl. statt vieler BVerwG, DVB1. 1969, 547, 548, Winkler, AgrarR 1972, 189, 193 f. m. w. N. zur Schutzbereichsanordnung nach § 2 SchutzbG (a.A. Schalburg, SchutzbG, § 2 Anm. 2), Peine, in: Rengeling (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, S. 1078, 1088 Rn. 24, 1090 Rn. 25, 1092 Rn. 35 zu Bodenbelastungsgebieten oder BVerwGE 29,207, 208 f. = BVerwG, DVB1. 1968, 596,596 f. = DÖV 1968, 735, 735 f. zum Wasserschutzgebiet gem. § 19 WHG. «ο Peine, Öffentliches Baurecht, Rn. 14,193 f. m. w. N. «ι Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128,130. 622 Erbguth/Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 69 a. 623 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 130; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 32 Rn. 16; Czychowski, WHG, § 32 Rn. 26.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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wegen ihrer Informationsfunktion aber i.d.R. als verpflichtend anzusehen.624 Ein Verstoß gegen § 5 I V BauGB führt jedoch nicht zur Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans.625 Für das Verhältnis der Flächennutzungsplanung zu vorlaufenden Nutzungsregelungen ist diese Norm daher unergiebig. Die nachrichtliche Übernahme der Nutzungsregelungen in den Flächennutzungsplan macht kenntlich, daß solche existieren, sagt aber nichts zur Position der Gemeinde zu diesen Planungen aus. 626 Problematisch bleibt der Fall, daß der Flächennutzungsplan, der einer Nutzungsregelung widerspricht, dennoch genehmigt wird. Die Nutzungsregelungen werden von einer widersprechenden Flächennutzungsplanung unmittelbar nicht berührt. Sie müssen von der Gemeinde beachtet werden. 627 Der einer höherrangigen Norm widersprechende und aus diesem Grunde rechtswidrige Flächennutzungsplanung ist unwirksam. 628 Dennoch besteht von außen der Schein zweier einander widersprechender Planungen, was zu Rechtsunsicherheit führt.

b) Vorlaufende

Nutzungsregelungen und Bebauungsplan

Das Verhältnis von Nutzungsregelungen zu einem später erlassenen Bebauungsplan gestaltet sich anders als das zu einem nachfolgenden Flächennutzungsplan. Denn der Bebauungsplan hat als Satzung Außenwirkung. Die Ansicht, daß Nutzungsregelungen leges speciales zum Bebauungsplan seien 6 2 9 , wird heute nicht mehr vertreten. 630 Z.T. wird für das Verhältnis von verbindlichen Nutzungsregelungen in Form von Rechtsverordnungen zum Bebauungsplan als Satzung auf die allgemeine Normenhierarchie verwiesen.631 Dem widerspricht 624 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 44; Gaentzsch, BauGB, § 5 Rn. 28; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 120. 625 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 120; Gaentzsch, BauGB, § 5 Rn. 28; OVG Koblenz, NVwZ 1986,56,56. 626 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 120 f.; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn / Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 64; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 5 Rn. 13; Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn. 150; Gaentzsch, BauGB, § 5 Rn. 28. 627 Sieder /Zeitler/Dahme, WHG, § 32 Rn. 16; Czychowski, WHG, § 32 Rn. 26, jeweils zu Überschwemmungsgebieten gem. § 32 WHG; Wagner, UPR 1997, 387, 391. 628 VGH München, BayVBl. 1993, 721, 724; Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 141. 629 So früher Giesecke/ Wiedemann, WHG, 1. Aufl., § 19 Rn. 3. Dagegen: Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 200, 207: Der Bebauungsplan versuche eine Gesamtkoordinierung aller fachlichen Belange, sei also mehr als lex generalis. 630 Czychowski, WHG, § 19 Rn. 13 spricht heute auch nur noch von der nachrichtlichen Übernahme der Nutzungsregelungen in den Bebauungsplan. 631 Brohm, DÖV 1989, 429,433; ders., Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 11; OVG Koblenz, NuR 1987, 231, 231; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 112; s. auch die folgende Fn. Besonderheiten der Stadtstaaten, in denen der Bebauungsplan als Gesetz erlassen wird: BVerfGE 70, 35,54 ff.; BVerwG, NVwZ 1991,1075,1076.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

eine andere Ansicht der Literatur. Es gelte der Grundsatz der Priorität: grds. dürfe eine Planungsentscheidung nicht rechtswirksam gemacht werden, solange eine damit nicht vereinbare andere Planung bestehe. Denn unabhängig vom Rangverhältnis der Planungen dürften für denselben Bereich nicht zwei widerstreitende Planungsentscheidungen wirksam sein. 632 Fachplanungen in der Form von Rechtsverordnungen gehen aufgrund ihrer Stellung in der Normenhierarchie den als Satzung erlassenen Bebauungsplänen vor. 633 Normative Nutzungsregelungen können durch einen späteren Bebauungsplan nicht außer Kraft gesetzt werden, wenn sie auf höherrangigem Recht beruhen.634 Trifft ein Bebauungsplan auf eine rechtsverbindliche fachplanerische Nutzungsregelung in Form der RVO, sind bauleitplanerische Festsetzungen, die dem Inhalt der Nutzungsregelung zuwiderlaufen, unzulässig.635 Der Bebauungsplan darf dann nicht gem. § 12 BauGB in Kraft gesetzt werden. 636 Geschieht dies dennoch, ist er rechtswidrig und nichtig. 637 Die Gemeinde muß nach diesem Grundsatz die normativen Nutzungsregelungen zunächst beachten, selbst wenn sie später wegen Überwiegens der städtebaulichen Belange geändert werden. 638 Der Ansicht, daß die Rechtsform der Pläne für das Rangverhältnis nicht entscheidend sei, da die planende Stelle z.T. zwischen unterschiedlichen Rechtsformen wählen könne (ζ. B. Ersetzung der Planfeststellung durch Bebauungsplan, § 17 ΙΠ FStrG) 639 , ist zu entgegnen, daß der Gesetzgeber unbestritten eine Rangordnung festlegen könnte.640 Tut er dies aber nicht, ist mit der Rechtsform der Planung auch der Rang in der allgemeinen Normenhierarchie festgelegt. 641 632 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 23 f.; Gaentzsch, BauGB, § 38 Rn. 5; Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103,121. 633 So auch Brohm, DÖV 1989, 429, 433; ders., Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 11; OVG Koblenz, NuR 1987, 231, 231; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 112; Wagner, UPR 1997, 387, 391; Besonderheiten der Stadtstaaten, in denen der Bebauungsplan als Gesetz erlassen wird: BVerfGE 70, 35, 54 ff.; BVerwG, NVwZ 1991,1075,1076. 634 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 38. 635 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 112; Gaentzsch, in: Hoppe/Appold, Städtebaurecht 2000, S. 128,130; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 31. 636 Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 31; BVerwG, DVB1. 1988, 499, 500 = ZfBR 1988, 192, 194 = BayVBl. 1988, 343, 345 = BRS 48 Nr. 32, S. 85, 87; Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 18, 23 begründet aber mit dem grds. der Priorität, nicht mit Normenhierarchie. 637 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 112. Ausnahmen gem. § 214 ff. BauGB sind möglich. 638 Bielenberg, in: Ernst /Zinkahn /Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 38; BVerwG, DVB1. 1988, 499, 500 = ZfBR 1988, 192, 194 = BayVBl. 1988, 343, 345 = BRS 48 Nr. 32, S. 85, 87. 639 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB (5. Aufl.), § 38 Rn. 3. 640 Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 32; so auch als Vertreter der die Normenhierarchie ablehnenden Ansicht Gaentzsch, BauGB, § 38 Rn. 5; ders., in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128,130. 641 Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 32.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Wenn bestritten wird, daß es einen allgemeinen Rechtssatz gibt, demzufolge das rangniedrigere das ranghöhere Recht, also ζ. B. eine RVO eine Satzung, verdrängt 642 , so ist, um diese Ansicht zu widerlegen, an dieser Stelle auf die Normenhierarchie, insbes. der Vorrang der RVO vor der rangniedrigeren Satzung, hinzuweisen: Innerhalb des staatlichen Rechts gilt nach einhelliger Ansicht die Rangordnungsreihe Verfassung - förmliche Gesetze - RVO. 6 4 3 Daneben besteht die dezentrale Rangordnungsreihe Bundesrecht - Landesrecht - autonomes Recht. 644 Satzungen sind abgeleitete Rechtsquellen aufgrund autonomer Rechtsetzungsbefugnisse. 645 Sie stehen im Range unterhalb des staatlichen Rechts, da sich die Autonomie aus staatlichem Recht ableitet.646 Da die RVO Bestandteil der staatlichen Gesetzgebung ist und dieser ein Vorrang vor der autonomen Gesetzgebung gewahrt bleiben muß, weil letztere sich nur innerhalb staatlichen Rechts betätigen darf, erhält die Rechtsquelle RVO grds. höheren Rang als die Rechtsquelle Satzung.647 Dies bestätigt auch die Regelung des Art. 28 Π GG, die autonomes Recht nur „im Rahmen der Gesetze" gewährleistet.648 Folglich besteht ein allgemeiner Grundsatz des Inhalts, daß Rechtsverordnungen den Satzungen im Range vorgehen. Es ist kein Grund ersichtlich, diesen Grundsatz nicht auf das Verhältnis von Nutzungsregelungen und einer vorgehenden Bebauungsplanung anzuwenden. Ein entsprechender Vorrang der Nutzungsregelungen vor Bebauungsplänen ergibt sich auch aus §§ 10 II, 6 Π BauGB, wonach der Bebauungsplan zu genehmigen ist, wenn er sonstigen Rechtsvorschriften, also auch den Nutzungsregelungen als Rechtsverordnungen, nicht widerspricht. 649 Im Gegensatz zum Fall der Kollision von Planfeststellungen mit der Bauleitplanung besteht hier nicht einmal das Problem der Rechtsunsicherheit wegen zweier einander widersprechender Planungen. Denn die rangniedrigere Norm, die einer ranghöheren widerspricht, ist nichtig. Auf diese allgemeine Regelung ist nur dann zurückzugreifen, wenn das BauGB nicht von vornherein die Wirkung fachlicher Nutzungsregelungen gegenüber Bebauungsplänen beschränkt.650 Selbst die oben zitierte Ansicht, die die zeitliche 642

Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103,121. 643 Reiners, Normenhierarchie, S. 37; Wolff/ Bachof/Stober, VerwR I, § 26 Rn. 10; Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR III, § 61 Rn. 70. 644 Wolff/ Bachof/Stober, VerwR I, § 26 Rn. 14. 645 Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR III, § 65 Rn. 1. 646 Ossenbühl, in: Isensee /Kirchhof (Hrsg.), HdbStR III, § 61 Rn. 69; ders., in: Isensee/ Kirchhof (Hrsg.), HdbStR III, § 66 Rn. 26; ders., in: Erichsen (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 8; Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht I, § 26 Rn. 15. 647 Maschke, Die Rangordnung der Rechtsquellen, S. 68 f.; Schneider, FS Kutscher, S. 385, 387. Die von Maschke, a. a. O., S. 70 ausführlich erläuterte Einschränkung dieses Grds. für autonome Rechtssätze, die von Stelen erlassen wurden, denen eine umfassendere Herrschaftsmacht zukommt als der die RVO erlassende staatliche Stelle, ist hier nicht einschlägig. 648 Wolff/ Bachof/Stober, VerwR I, § 26 Rn. 15; Schneider, FS Kutscher, S. 385, 387. Gesetze i.S. Art. 28 II GG sind solche im materiellen Sinne, also auch RVO. Vgl. BVerfGE 26, 228, 237; 56, 298, 309; Löwer, in: v. Münch, GG Bd. 2, Art. 28 Rn. 60. 649 Hierzu vgl. Erbguth/Wagner, Bauplanungsrecht, Rn. 69 a.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Priorität grds. für ausschlaggebend hält, bemerkt, daß eine Rechtsverordnung entgegenstehende Regelungen eines Bebauungsplans außer Kraft treten lasse, wenn Bundes- oder Landesrecht dies regeln. 651 Die Frage des Rangverhältnisses zwischen Nutzungsregelungen und Bebauungsplan ist in § 29 S. 3 BauGB geregelt. 652 Nutzungsregelungen mit Plancharakter sind als abstrakt-generelle Anordnungen „andere öffentlich-rechtliche Vorschriften", die gem. § 29 S. 3 BauGB von den Bindungen der §§ 29-37 BauGB „unberührt" bleiben.653 Das bedeutet, daß ein zeitlich nachfolgender Bebauungsplan nicht die Zulassungsbeschränkungen einer negativen Nutzungsregelung aufheben kann. 654 Schon über § 29 S. 3 BauGB kommt somit den Nutzungsregelungen ein Vorrang vor der Bebauungsplanung zu. 6 5 5 Eine andere Stimme kommt zu demselben Ergebnis mit der Bemerkung, eine Nutzungsregelung schließe einen Bebauungsplan aus, der der Nutzungsbeschränkung oder dem Schutzzweck der Gebietsfestlegung zuwiderläuft, nicht aber einen Bebauungsplan, der dem Schutzzweck entspricht.656 I.E. ist daher festzuhalten, daß sowohl über § 29 S. 3 BauGB als auch über die allgemeine Normenhierarchie Nutzungsregelungen im konkreten Einzelfall einem diesen widersprechenden Bebauungsplan vorgehen. Widerspricht ein Bebauungsplan einer Nutzungsregelung, ist er rechtswidrig und damit i.d.R. nichtig, also gem. § 11 BauGB zu beanstanden.657 Mit Erlaß des BauROG 1998 ist der Eintritt der Rechtsfolge der Nichtigkeit erneut erschwert worden, § 214 ff. BauGB 6 5 8 § 214 I, Π BauGB bedarf für die hier 650 Vgl. Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 207. « ι Gaentzsch, BauGB, § 38 Rn. 5; ders., in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 130. Voraussetzung ist nach Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 130 mit Hinweis auf BVerwGE 55, 272 (Uferbauverbot) aber der gleichzeitige Erlaß einer Entschädigungsregelung zur Herstellung der Zumutbarkeit der Inhalts- und Schrankenbestimmung oder als Enteignungsentschädigung. 652 Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 207 f. noch zu § 29 S. 4 BBauG; Schmidt-Aßmann, DÖV 1986,984,987; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 57; Breuer, RdWWi 20, 81, 110; König, Bayerisches Wasserrecht, S. 174; Peters, DVB1. 1987, 990, 992; ders., UPR 1988, 325, 328; i.E. ebenso: Samper, Buchbesprechung Zimniok, Bayerisches Wasserrecht, BayVBl. 1972,244, 244; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Umweltrecht, S. 142. 653 Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 207 f.; ders., RdWWi 20, 81, 110; Schmidt-Aßmann, DÖV 1986, 984, 987; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 57; König, Bayerisches Wasserrecht, S. 174; Peters, DVB1. 1987,990,992; ders., UPR 1988, 325, 328. 654 Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 208. Darüber hinaus könne ein vorlaufender Bebauungsplan auf die in einer Nutzungsregelung positiv bestimmte Zulässigkeit eines Vorhabens keinen Einfluß nehmen. I.E. ebenso Steinberg, DVB1. 1982, 13, 16. 655 Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 209; ders., RdWWi 20, 81, 110; Schmidt-Aßmann, DÖV 1986, 984, 987; Czychowski, WHG, § 19 Rn. 57; König, Bayerisches Wasserrecht, S. 174; Peters, DVB1. 1987, 990, 992; ders., UPR 1988, 325, 328. 656 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 129 f. 657 Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 32 Rn. 17; BayVGH, NVwZ 1995, 924, 924 f.; Schmidt-Aßmann, DÖV 1986, 984, 987. 658 s. insbes. den neuen Ansatz des § 215 a BauGB.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

155

zu behandelnde Frage des Widerspruchs von Bauleitplanung und Fachplanung keiner Betrachtung, da er nur Verfahrens- und Formfehler (I) bzw. das Verhältnis des Bebauungsplans zum Flächennutzungsplan (Π) berücksichtigt. § 214 ΙΠ BauGB bestimmt als Zeitpunkt für die Kontrolle der Abwägung die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlußfassung über den Bauleitplan. Dadurch soll ausgeschlossen werden, daß solche Umstände zu Abwägungsfehlern führen, die zum Zeitpunkt der Beschlußfassung über den Bauleitplan noch nicht eingetreten oder bekannt waren und daher auch nicht berücksichtigt werden konnten.659 D.h. nachträglich abweichende Fachplanungen sind nicht zu berücksichtigen. Diese Regelung ist folglich nur für die nachlaufende Bauleitplanung einschlägig. Abwägungsmängel, etwa durch nicht ausreichende Berücksichtigung entgegenstehender Fachplanungen, sind unter den Voraussetzungen des § 214 ΙΠ 2 BauGB unbeachtlich. Sollten die Voraussetzungen des § 214ΙΠ BauGB für die Unbeachtlichkeit nicht erfüllt sein, kann ein eigentlich zur Rechtswidrigkeit und damit zur Unwirksamkeit führender Mangel eines Bauleitplans auch mangels rechtzeitiger Rüge gem. § 215 BauGB unbeachtlich sein. Der Bauleitplan bleibt also wirksam. Schließlich regelt der neue § 215 a I BauGB für den Bebauungsplan660 die Möglichkeit der Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zur Vermeidung der Nichtigkeit bei gem. §§ 214, 215 BauGB beachtlichen Mängeln, die die Grundzüge der Planung nicht berühren. 661 Dies kann ζ. B. bei Verstößen gegen Landschaftsschutzverordnungen in Frage kommen.662 Die Gemeinde ist zur Durchführung eines ergänzenden Verfahrens nicht verpflichtet. 663 Wenn § 215 a BauGB einschlägig ist, ist der Bauleitplan jedenfalls zunächst nur schwebend unwirksam, nicht auf Dauer ex tunc nichtig. 664 Die schwebende Unwirksamkeit wird durch das ergänzende Verfahren nachträglich nicht beseitigt.665 D.h. im Moment widersprechender Fachplanung bleibt es zunächst bei der Unwirksamkeit des Bauleitplans, auch wenn nur schwebend. Führt die Behörde kein nachträgliches Verfahren durch, bleibt der Bauleitplan auf Dauer unwirksam. 666

659

Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrechts, Rn. 675. Nicht für den Flächennutzungsplan, da er keine Außenwirkung hat, vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 215 a Rn. 1, Lemmel, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BKBauGB 1998, §215 a Rn. 7. « ι Dazu näher Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 215 a Rn. 3 m. w. N. 662 BT-Drs. 13/6392, S. 74; Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 215 a Rn. 3; Lemmel, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB 1998, § 215 a Rn. 4. 663 Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 215 a Rn. 4. 660

664 Lemmel, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB 1998, VOR § 214 Rn. 5; § 215 a Rn. 2. 665 Battis, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 215 a Rn. 8. 666 Löhnig, JuS 1998, 315, 318; Schaber, VB1BW 1998,161,163.

156

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

2. Vorlaufende Bauleitplanung a) Vorlaufender

Flächennutzungsplan und Nutzungsregelungen

Für einen bestehenden Flächennutzungsplan findet im Verhältnis zu Nutzungsregelungen § 7 BauGB Anwendung.667 Denn Nutzungsregelungen sind „Planungen von öffentlichen Planungsträgern, die nach § 41 und § 13 Π beteiligt sind".668 D.h. von einer bestehenden Flächennutzungsplanung darf durch Nutzungsregelungen nur unter Beachtung des § 7 BauGB abgewichen werden. 669 Ist eine Abweichung vom Flächennutzungsplan unter den Voraussetzungen des § 7 BauGB unzulässig, ist eine gleichwohl abweichende Nutzungsregelung rechtswidrig, also nichtig. Bei zulässiger Abweichung vom Flächennutzungsplan nach Widerspruchseinlegung gem. § 7 S. 2 - 5 BauGB bleibt der Flächennutzungsplan allenfalls als Abwägungsbelang beachtlich. Nutzungsregelungen können sich über seinen Inhalt hinwegsetzen, so daß zwei einander widersprechende Planungen bestehen. Die Gemeinde kann gem. § 1 ΙΠ BauGB von der Kommunalaufsichtsbehörde zur Änderung des Flächennutzungsplans angehalten werden. Jedenfalls bei Vollzug der Nutzungsregelung ist der Flächennutzungsplan funktionslos, also unwirksam. Aber auch in diesem Falle besteht noch der Rechtsschein zweier wirksamer Planungen. Ist die Flächennutzungsplanung noch in der Vorbereitung befindlich, ist § 7 BauGB nicht anwendbar und die Fachplanung darf unter Beachtung des Abwägungsgebots, insbesondere der Planungshoheit der Gemeinde, von ihr abweichende Regelungen treffen. 670 Für nicht verbindliche Nutzungsregelungen gilt § 5 IV 1 BauGB nicht. Denn er hat zur Voraussetzung, daß diese festgesetzt sind. Festsetzung in diesem Sinne bedeutet Rechtsverbindlichkeit mit Außen Wirkung. 671 Geplante, also rechtsförmlich noch nicht festgesetzte Nutzungsregelungen können aber gem. § 5 Π BauGB im Flächennutzungsplan dargestellt oder sollen gem. § 5 IV 2 BauGB im Flächennutzungsplan vermerkt werden. 672 Bei der Darstellung gem. § 5 Π BauGB macht sich die Gemeinde die Fachplanung zu eigen. 673

667 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 RN. 75 f. 668 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 131; ders., in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 5; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 1 jeweils m. w. N. 669 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 130. Zu § 7 BauGB s. oben 12 a. 670 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 130. 671 Grauvogel, in: Brügelmann, BauGB, § 5 Rn. 143; Gaentzsch, in: Schlichter /Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 5 Rn. 39; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 63; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 120. 672 Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 32 Rn. 16. 673 Sieder /Zeitler/Dahme, WHG, § 32 Rn. 16 zu Überschwemmungsgebieten.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

b) Vorlaufender

157

Bebauungsplan und Nutzungsregelungen

Parallel zum Fall des Aufeinandertreffens von vorlaufendem Flächennutzungsplan und Nutzungsregelungen darf auch von einem in Vorbereitung befindlichen Bebauungsplan nur unter Beachtung des Abwägungsgebots, insbesondere der Planungshoheit der Gemeinde, abgewichen werden. 674 Besteht bereits ein rechtswirksamer Bebauungsplan, stellt sich für den nachträglichen Erlaß davon abweichender Nutzungsregelungen wiederum die Frage der Normenhierarchie, sofern die Nutzungsregelung als RVO ergeht. 675 Einige Stimmen in Rechtsprechung und Literatur verweisen auch für die Konstellation der vorlaufenden Bebauungsplanung auf die allgemeine Normenhierarchie. Eine RVO als höherrangiges Recht könne die Wirksamkeit eines bereits erlassenen entgegenstehenden Bebauungsplans beseitigen, sofern sie rechtmäßig sei, insbes. bei Aufstellung auch die städtebaulichen Belange hinreichend berücksichtigt habe. 676 Nach anderer Ansicht sind Nutzungsregelungen bei Abweichung von einem bestehenden Bebauungsplan nur vorrangig, soweit dies in Bundes- oder Landesgesetzen vorgesehen ist und eine entsprechende Entschädigungsregelung besteht, da es sich dabei entweder um eine Enteignung oder um eine entschädigungspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung handele.677 Es bestehe kein allgemeiner Vorrang der Rechtsverordnungen vor örtlichen Satzungen.678 Dem ist aber unter Hinweis auf obige Ausführungen 679 zu entgegnen, daß zweifellos eine Normenhierarchie i.S. des Vorrangs der Rechtsverordnungen vor Satzungen besteht und kein Grund ersichtlich ist, für das Verhältnis der Bebauungsplanung zu fachlichen Nutzungsregelungen davon abzuweichen. Für diese Untersuchung kann es dahinstehen, ob es sich bei einer dem Bebauungsplan widersprechenden nachlaufenden Rechtsverordnung - eine hinreichende Abwägung städtebaulicher Belange unterstellt - um eine Enteignung, eine Inhalts- und Schrankenbestimmung oder einen enteignenden Eingriff handelt. Unabhängig von der Frage etwaiger Entschädigungsansprüche der Gemeinde geht die ranghöhere RVO der Satzung (Bebauungsplan) vor. Der bestehende Bebauungsplan wird durch die jüngere RVO derart überlagert, daß die im Bebauungsplan vorgesehene Nutzung nur nach Maßgabe der fachplanungsrechtlichen Nutzung aufgrund der Rechtsverordnung verwirklicht werden kann. 680 Städtebauliche Nutzungsregelungen können sogar durch fachplanungsrechtliche Nutzungsregelungen in Form der RVO nichtig werden. 681 674 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 130. 675 Dazu s. bereits oben 2. Teil, Β II 1 b. 676 Brohm, Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 11, § 12 Rn. 31; ders., DÖV 1989, 429, 433; BayVGH, DÖV 1978, 51, 51; Roeser, in. Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 6; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 38; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 203 f. 677 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 130. 678 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 130. 679 s. 2. Teil Β II 1 b.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Anders als bei der Kollision von Planfeststellung und Bebauungsplan bedarf es hier keiner Beschäftigung mit dem Problem des Bestehens zweier einander widersprechender wirksamer Planungen. Trotz klarer Rechtslage kann der Erlaß einander widersprechender Planungen aber zur Rechtsunsicherheit beim Bürger führen.

3. Ergebnis zum Verhältnis der Bauleitplanung zu den Nutzungsregelungen Vorlaufende Nutzungsregelungen bleiben trotz widersprechender nachlaufender Bebauungs- oder Flächennutzungsplanung wirksam. Die Bauleitplanung hingegen ist aufgrund der Kollision mit den Nutzungsregelungen unwirksam. Der Anschein des Bestehens sowohl einer wirksamen Nutzungsregelung als auch einer wirksamen Bauleitplanung kann zur Rechtsunsicherheit beim Bürger führen. Zu demselben Ergebnis kommt es beim Zusammentreffen von vorlaufendem Bebauungsplan und Nutzungsregelungen: Der Bebauungsplan ist unwirksam, ruft aber durch sein Bestehen de facto ggf. eine Rechtsunsicherheit beim Bürger hervor. Im Falle der vorlaufenden Flächennutzungsplanung ist zu unterscheiden: Wird ihr nicht widersprochen, ist eine kollidierende Nutzungsregelung wegen Verstoßes gegen § 7 BauGB rechtswidrig und daher nichtig. Nach erfolgreicher Widerspruchseinlegung darf die Nutzungsregelung sich über den Flächennutzungsplan hinwegsetzen. Damit bestehen zwei einander widersprechende Planungen, solange die Gemeinde nicht mit kommunalaufsichtlichen Mitteln über § 1 ΠΙ BauGB zur Anpassung ihrer Flächennutzungsplanung gezwungen wird. Jedenfalls bei Vollzug der Nutzungsregelung ist der Flächennutzungsplan funktionslos, also nichtig. Aber auch in diesem Fall kann der Anschein zweier einander widersprechender Planungen zur Rechtsunsicherheit führen.

I I I . Das Aufeinandertreffen von sonstigen Fachplanungen und Bauleitplänen 1. Das Verhältnis der Bezeichnung gem. § 1 I I I LBG zur Bauleitplanung Gem. § 1 III 1 LBG bezeichnet der zuständige Minister im Einvernehmen mit den beteiligten Bundesministern die militärischen Vorhaben682, für die Grundstük680 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 38; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 203 f. 681 Ähnlich Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 38, der sagt, sie könnten obsolet werden und außer Kraft treten. 682 Vgl. § 11 LBG.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

159

ke zu beschaffen sind. Zur Rechtsnatur der Bezeichnung werden unterschiedliche Ansichten vertreten. 683 Nach der früher überwiegend vertretenen Meinung ist die Bezeichnung eine verwaltungsinterne Maßnahme, die lediglich einen Verfahrensabschnitt, nicht aber das Verfahren insgesamt abschließe und daher keine Regelung nach außen treffe. 684 Eine dazu konträre Ansicht spricht der Bezeichnung den Rechtscharakter eines VA zu. 6 8 5 Schließlich differenziert eine dritte Ansicht: Gegenüber den durch die Bezeichnung in ihrer Planungshoheit in Art. 28 Π GG betroffenen Gemeinden soll die Bezeichnungsverfügung einen VA darstellen, nicht aber gegenüber den Grundstückseigentümern als Dritten. 686 Zur rechtlichen Qualifizierung der Bezeichnung gem. § 1 III LBG ist von der Legaldefinition des § 35 S. 1 VwVfG 6 8 7 auszugehen. Danach ist VA jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Die Bezeichnung ist unproblematisch eine hoheitliche, einen Einzelfall betreffende Maßnahme, die von einer Behörde auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen wird. 688 Fraglich ist allein, ob eine Regelung mit Außenwirkung vorliegt. Das ist der Fall, wenn die Maßnahme auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen abzielt.689 Der ablehnenden und der differenzierenden Ansicht ist insofern zuzustimmen, als die Bezeichnung gegenüber dem Bürger keine unmittelbare Rechtswirkung ent683 Offengelassen hat diese Frage das OVG Münster, NuR 1983,124,125. 684 BayVGH, NuR 1981, 174, 175 f.; BayVBl. 1981, 241, 241 f., DÖV 1982, 646, 646 f.; Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 18, 131; Bauch/Schmidt, Landbeschaffungs- und Schutzbereichsgesetz, § 1 Anm. 7; § 58 Anm. 2 a; Danckelmann, LBG, § 1 Anm. 5; Jung, NJW 1958, 1520, 1522; Rutkowsky, NJW 1968, 830, 831; Winkler, AgrarR 1972, 189, 190, Lang, NuR 1981, 158, 158; Dagegen ausführlich Geiger, BayVBl. 1981,641, 643 f. 685 BVerwGE 74, 124, 125 f. = NJW 1986, 2447, 2447 f. = ZfBR 1986, 186, 186 f.; BVerwG, UPR 1989, 426, 426 f. = DVB1. 1989, 1051, 1052, Schalburg, LBG, Einleitung, S. XIV f.; § 1 Rn. 11; Geiger, BayVBl. 1981, 641, 643 ff. mit zahlreichen Argumenten gegen die a.A.; ders., DÖV 1982, 648, 648; Haus, DÖV 1976, 813, 815; ders., GemT 1977, 200, 201; Langer, DÖV 1987, 418, 422; Laubinger, VerwArch 77 (1986), 421, 427 ff.; Penning, NJW 1958,448,449, Kopp, VwVfG, § 35 Rn. 5a, 32a jeweils m. w. N. 686 BVerwG, DVB1. 1983, 345, 346 = BayVBl. 1983, 248, 249 = NuR 1983, 186, 187 = NVwZ 1983, 545, 545 (LS) = RdL 1983, 103, 103 f. = UPR 1983, 170, 171; BVerwGE 74, 124, 125 f. = BayVBl. 1986, 660, 660 ff. = DÖV 1986, 924, 924 ff. = JA 1987, 205, 205 f. mit Erläuterung Koch = NJW 1986, 2447, 2447 ff. = DVB1. 1986, 1003, 1003 ff. = ZfBR 1986, 186, 186 ff.; NVwZ 1990, 260, 261 m. w. N.; Paal, BayVBl. 1981, 242, 244 m. w. N. zu den anderen Ansichten; Obermayer, VwVfG, § 35 Rn. 136; dagegen ausführlich Geiger, BayVBl. 1987,106,107 ff. 687 Bzw. den entsprechenden Regelungen der LVwVfGe. 688 Insofern übereinstimmend die in den vorstehenden Fußnoten zitierten konträren Ansichten. 689 S. statt vieler Laubinger, VerwArch 77 (1986), 421, 429; Geiger, BayVBl. 1987, 106, 108.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

faltet. Die Folgerung, es handele sich bei der Bezeichnung daher gegenüber dem Bürger um keinen VA, kann jedoch aus dieser Feststellung nicht gezogen werden. Denn „die VA-Eigenschaft ist eine absolute, keine relative Qualität".690 Liegen die Voraussetzungen des § 35 VwVfG vor, ist die zu beurteilende Maßnahme ein VA. Davon zu unterscheiden ist die Frage, wer sich gegen diesen VA gerichtlich (durch Erhebung der Anfechtungsklage gem. § 42 Π VwGO) zur Wehr setzen kann. Dies ist nur demjenigen möglich, der durch den VA möglicherweise in seinen Rechten verletzt ist, also derjenige, dem gegenüber eine Regelung getroffen wird. 691 Gegenüber der Gemeinde trifft die Bezeichnung gem. § 1 ΠΙ LBG eine Regelung mit Außenwirkung, indem sie durch die verbindliche räumliche Einordnung des Vorhabens die Planungshoheit der Gemeinde aus Art. 28 II GG einschränkt.692 Dies wird durch die Regelung des § 37 Π, IV BauGB bestätigt, nach dem die gemeindlichen Belange im Verfahren nach § 1 I I LBG abschließend zu erörtern sind. 693 Die Planungshoheit der Gemeinden wird also im Landbeschaffungsverfahren rechtlich eingeschränkt.694 Folglich liegen die Voraussetzungen des § 35 VwVfG vor. Die Bezeichnung gem. § 1 Ι Π LBG ist ein VA. Man könnte daraus folgern, daß für das Verhältnis der Bauleitplanung zur Bezeichnung gem. § 1 ΙΠ LBG dieselben Regeln gelten wie für das Verhältnis der Bauleitplanung zu den nicht privilegierten Planfeststellungen 695, die ebenfalls der Rechtsnatur nach VAe sind. Dies kann aber aufgrund der besonderen Regelung des § 37 BauGB nicht richtig sein. Zwar erfolgt durch § 37 BauGB nicht im gleichen Maße eine Privilegierung wie durch § 38 BauGB. 696 Aber für den Fall, daß ein militärisches Vorhaben planungsrechtlich nicht allgemein zulässig ist, ist im Verfahren gem. § 37 I, Π bzw. IV BauGB zu entscheiden.697 Gem. § 37 II BauGB wird, ist ein Vorhaben nach dem LBG nicht mit der Bauleitplanung vereinbar, das Verfahren nach § 37 BauGB fortgeführt: Gem. § 37 II BauGB bedarf das Vorhaben nach dem LBG, das regelmäßig die Voraussetzung, der Landesverteidigung zu die-

690 Laubingen VerwArch 77 (1986), 421,431 f. Ebenso Fichtmüllen JuS 1965, 350, 352 f.; Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 12 II 5 c Rn. 42; Wolff/ Bachof, VerwR I (9. Aufl.), § 46 V C 4; Dehner, BayVBl. 1986, 663, 663 f.; Geiger, BayVBl. 1987, 106, 107 f.; a.A. die Lehre vom sog. relativen VA: BVerwG, DVB1. 1986, 1003, 1004; NVwZ 1990,260, 261 m. w. N. 691 Ebenso Geiger, BayVBl. 1987, 106, 107; Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 12 II 5 c Rn. 42. 692 Ausführlich dazu: Laubingen VerwArch 77 (1986), 421, 429; BVerwG, DVB1. 1986, 1003, 1003 f.; Paal, BayVBl. 1981, 242, 243 f.; Geiger, DÖV 1982, 648, 648; Koch-Sembdner, VerwArch 79 (1988), 462,484. 693 BVerwG, DVB1. 1986,1003, 1004. 694 Koch-Sembdner, VerwArch 79 (1988), 462, 484; BVerwG, DVB1. 1986, 1003, 1003; NVwZ 1990,260,261 m. w. N. 695 Dazu s. oben 2. Teil Β 14. 696 Wallraven-Lindl/Strunz, UPR 1997,94, 95. 697 Wallraven-Lindl/Strunz,

UPR 1997,94, 96.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

161

nen, erfüllt, allein der Zustimmung der Regierung als höherer Verwaltungsbehörde oder des zuständigen Bundesministers im Benehmen mit den beteiligten Bundesministern und der zuständigen obersten Landesbehörde.698 Nach § 37IV 1 BauGB ist die Gemeinde bei einem Vorhaben, dem eine Grundstücksbeschaffung nach LBG vorausging, in ihrer Planunghoheit auf die Abgabe einer Stellungnahme gem. § 1 Π 1 LBG reduziert, da gem. § 37 IV 2 BauGB in einem solchen Fall das Verfahren nach § 37 Π BauGB entfällt. 699 Indem selbst das Verfahren gem. § 37 Π BauGB entfällt, hat die Entscheidung nach dem LBG, insbes. nach § 1 ΠΙ LBG, Vorrang vor der Bauleitplanung, deren Belange nur noch in die Abwägung nach LBG aufzunehmen sind. § 37 I BauGB regelt ausdrücklich nur, daß von den Festsetzungen der Bauleitplanung abgewichen werden kann 700 , also insoweit ein Vorrang vor der vorlaufenden Bauleitplanung besteht701. Dies muß aber erst recht für den geringeren Eingriff in laufende Bauleitplanverfahren gelten.702 Die Reduzierung der gemeindlichen Planungshoheit im Verfahren nach dem LBG auf ein bloßes Anhörungsrecht differenziert im Gegensatz zu § 37 I BauGB nicht zwischen vorlaufender und nachlaufender Bauleitplanung. Die Bauleitplanung ist also i.E. sowohl an die nachlaufende als auch an die vorlaufende Bezeichnung gem. § 1 ΠΙ LBG gebunden. Dies bedeutet für die vorlaufende Bezeichnung, daß eine nach dem LBG in Anspruch genommene Fläche der Bauleitplanung zugrundegelegt werden muß und nicht mehr für andere Nutzungen vorgesehen werden kann. 703 Eine Überplanung der Landbeschaffung durch Bebauungspläne ist nicht möglich, da ein widersprechender Bebauungsplan als nicht realisierbar ungültig wäre. 704

2. Örtliche Landschaftsplanung und ihr Verhältnis zur Bauleitplanung Landschaftsplanung findet ebenso wie Bauleitplanung auf mehreren Ebenen statt. Die für diese Untersuchung erheblichen und sich entsprechenden Instrumente 698 s. dazu Hesler, BayVBl. 1984, 161, 162 f. 699 Hesler, BayVBl. 1984, 161,163 f. 700 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 37 Rn. 2. Dennoch sind § 29 ff. BauGB grds. anwendbar, denn § 37 BauGB stellt Bauten des Bundes nicht wie § 38 BauGB generell vom BauGB frei. Vgl. Hoppe, DVB1. 1983, 1077, 1078. 701 Vgl. Hoppe, DVB1. 1983, 1077, 1077. 702 Vgl. Hoppe, DVB1. 1983,1077, 1081,1083. 703 Wallraven-Lindl/Strunz, UPR 1997, 94, 94 m.H.a. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 5 Rn. 64: I.d.R. komme eine nachrichtliche Übernahme in den Flächennutzungsplan (§ 5 IV BauGB) bzw. den Bebauungsplan (§ 9 VI BauGB) in Betracht, ohne daß diese Regelungen Bestandteil der Bauleitplanung werden. 704 Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 131. 11 Dörries

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

sind: Landschaftsplan/Flächennutzungsplan und Grünordnungsplan/Bebauungsplan. 705 Der Begriff „Landschaftsplanung" ist zugleich der Oberbegriff für die Landschafts- und die Grünordnungspläne.706 Eine gesetzliche Regelung zum Verhältnis der örtlichen Landschaftsplanung zur Bauleitplanung findet sich in § 6 ΠΙ 2, IV BNatSchG. Danach ist bei Aufstellung des Landschaftsplanes auf die Verwertbarkeit des Landschaftsplans für die Bauleitplanung Rücksicht zu nehmen. Zuständigkeit und Verfahren zur Aufstellung der Landschaftspläne regeln die Länder, ebenso wie deren Verbindlichkeit. Zudem können die Länder regeln, daß Darstellungen der Landschaftsplanung in die Bauleitpläne übernommen werden. Die einzelnen Bundesländer haben von ihrer Regelungsbefugnis unterschiedlich Gebrauch gemacht. Im wesentlichen lassen sich drei Modelle der Landschaftsplanung unterscheiden, die mit unterschiedlichen Begrifflichkeiten belegt sind. Das erste dieser Modelle stattet den Landschaftsplan mit eigener Außenverbindlichkeit aus, indem er als Rechtsverordnung oder Satzung erlassen wird. Er steht selbständig neben der Bauleitplanung. Dieses Modell wird parallel laufende Landschaftsplanung 707, Parallelplanung708, vorlaufende Landschaftsplanung 709 oder auch Modell der Nichtintegration710 oder der Trennung711 genannt. Eine solche Parallelplanung findet sich in Berlin, Bremen, Hamburg und Nordrhein-Westfalen. 712 Die beiden noch verbleibenden Modelle konstruieren die Verbindlichkeit der Landschaftsplanung mit Hilfe der Bauleitplanung. Die erste Variante sieht vor, den Landschaftsplan von vornherein im Rahmen der Bauleitplanung aufzustellen. So ist die Landschaftsplanung ein unselbständiger Teil der Bauleitplanung. Dieses Modell begegnet unter den Begriffen unmittelbare Integration 713, Primärintegration 714, 705 Vgl. Deutscher Städtetag, Der Städtetag 1991, 166, 166. 706 Deutscher Städtetag, Der Städtetag 1991, 166, 166. 707 Ramsauer, NuR 1993, 108, 110. 708 Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, Bd. I, § 26 II 2; Hofherr, UPR 1987, 88, 89 f.; Pfeifer /Wagner, DVB1. 1989, 789, 790; Baumeister, Die Integration der örtlichen Landschaftsplanung in die Bauleitplanung, S. 24 f. 709 Stich, UPR 1983, 177, 185; Mitschang, UPR 1994, 206, 210 f.; Hofherr, UPR 1987, 88, 89 U Stich, WiVerw 1992, 145, 149; Erbguth, UPR 1984, 241, 246; Stich/Porger/Steinebach, Örtliche Landschaftsplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 18. 710 Hoppe/Bönker, DVB1. 1996, 585, 588; so für Nordrhein-Westfalen auch Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 114. 7Π Hoppe/Erbguth, in: DRL, Landschaftsplanung, S. 466, 457; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 401,409 für das Modell in NRW. 712 § 11 NatSchG Bin; § 8 BremNatSchG; § 7 HambNatSchG; § 16 LG NW. A.A. für Berlin und Bremen Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 124: Sekundärintegration. Richtig ist hingegen, daß gem. § 3 III NatSchG Bin; § 4 III 1 BremNatSchG eine Sekundärintegration möglich ist, vgl. Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 29 f. Auch Hamburg hält die Möglichkeit einer Primärintegration vor in § 6 V HmbNatSchG, vgl. Pfeifer, a. a. O., S. 30.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

163

mitlaufende Landschaftsplanung 715 oder (unmittelbar) integrierte Landschaftsplanung 716 . Die Primärintegration findet sich im Landesnaturschutzrecht in Bayern, Rheinland-Pfalz, nur für die Bebauungsplanung im Saarland717 und in Ausnahmefällen auch in Hamburg 718. Bei der Aufstellung der Bauleitpläne hat die Gemeinde eine umfassende Abwägung aller von der Planung betroffenen Belange vorzunehmen, § 1 V I BauGB. D.h. landschaftsplanerische Belange werden nur dann in die Bauleitpläne übernommen, wenn sie sich in der Abwägung durchsetzen.719 Das dritte Modell besteht aus einer zunächst nicht außenwirksamen Landesplanung, deren Verbindlichkeit nach Aufstellung durch Übernahme in die Bauleitplanung entsteht. Dies geschieht durch gesonderten Transformationsakt. Dieses Modell wird bezeichnet als mittelbare Integration 720, Sekundärintegration721, vorlaufende Landschaftsplanung 722, mitlaufende Landschaftsplanung723 oder integrierte Landschaftsplanung 724. Die Sekundärintegration ist verwirklicht in Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, und Thüringen sowie im Saarland für die Flächennutzungsplanung.725 Auch bei der Sekundärintegration ist die Übernahme von landschaftspla713 Ramsauer, NuR 1993, 108, 110; Hofherr, UPR 1987, 88, 89 f.; Pielow, NuR 1986, 60, 60; Pfeifer/Wagner, DVB1. 1989, 789, 790; Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 23; DRL, Landschaftsplanung, S. 401, 409; Hoppe/Erbguth, in: DRL, Landschaftsplanung, S. 446,456; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 396 ff. 714 Ramsauer, NuR 1993, 108, 110; Hoppe/Bönker, DVB1. 1996, 585, 588; Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 113; Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 23. 715 Ramsauer, NuR 1993, 108,110. 716 Stich, UPR 1983, 177, 185; Stich/Porger/Steinebach, Örtliche Landschaftsplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 18; Carlsen, NuR 1985, 226, 227; Mitschang, UPR 1994, 206, 210 f.; Hofherr, UPR 1987, 88, 89 f.; Stich, WiVerw 1992, 145, 149; Erbguth, UPR 1984,241, 246. 717 Art. 3 II BayNatSchG; § 17 LPflG RP; § 91 SNG. 718 Gem. § 6 V HmbNatSchG, vgl. Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 30. 719 Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 115. 720 Ramsauer, NuR 1993,108, 110; Pielow, NuR 1986,60,60; Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 23; DRL, Landschaftsplanung, S. 401, 409; Hoppe/Erbguth, in: DRL, Landschaftsplanung, S. 446,456; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 396 ff. 721 Ramsauer, NuR 1993, 108, 110; Pfeifer /Wagner, DVB1. 1989, 789, 790; Hoppe/Bönker, DVB1. 1996, 585, 588; Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 113; Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 23. 722 Ramsauer, NuR 1993, 108, 110. 723 Stich, UPR 1983, 177, 185; Stich/Porger/Steinebach, Örtliche Landschaftsplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 18; Mitschang, UPR 1994, 206, 210 f.; Hofherr, UPR 1987, 88, 89 f.; Stich, WiVerw 1992, 145, 149; Erbguth, UPR 1984, 241, 246. 724 Finkelnburg/Ortloff, Öffentliches Baurecht, Bd. I, § 26 II 2; Hofherr, UPR 1987, 88, 89 f. 725 § 9 NatSchG BW; § 7 BbgNatSchG; § 4 HNatG; § 6 NdsNatSchG; § 8 VI SNG; § 7 SächsNatSchG; § 7 NatSchG LSA; § 6 LNatSchG Schl.-Holst.; § 5 I VorlThürNatG. Hahn, u

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

nerischen Darstellungen durch das Abwägungsgebot des § 1 VI BauGB begrenzt; nur solche Inhalte der Landschaftsplanung werden in der Bauleitplanung dargestellt, die sich als höherrangig gegenüber anderen Belangen durchsetzen konnten. 726 Die Abwägungserheblichkeit der Landschaftsplanung ist ausdrücklich in § 1 a Π Nr. 1 BauGB normiert. 727 Zu klären bleibt für jedes der drei Modelle die Frage, wie im Einzelfall einander widersprechende Interessen der Bauleitplanung und der Fachplanung koordiniert werden, insbesondere, welcher Belang letztendlich die Oberhand behält.

a) Unproblematische Regelungen im Landesrecht Unproblematisch und daher vorwegzunehmen sind die Konstellationen, in denen ein und dieselbe Stelle, die Gemeinde, sowohl die Landschaftsplanung als auch die Bauleitplanung durchführt. Da ein einziger Entscheidungsträger sich nicht selbst widersprechen wird, tritt der Kollisionsfall nicht ein. 728 Die Gemeinden sind zuständig für die Landschaftsplanung in Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Hessen, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz, dem Saarland, Sachsen, in Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein.729 In Thüringen stellen die Träger der Bauleitplanung zumindest die Grünordnungspläne auf. 730 In Berlin erläßt der Senat durch Rechtsverordnung den Landschaftsplan. 731 Der Senat übt neben der Regierung des Landes auch die Verwaltung der Stadt aus. 732 Insofern ergeht die Landschaftsplanung ebenfalls auf „gemeindlicher Ebene". Der Satzungsbeschluß zur Aufstellung der Landschaftsplanung erfolgt in Bremen durch die Stadtbürgerschaft (Stadt Bremen) bzw. die Stadtverordnetenversammlung (Stadt Bremerhaven). 733 Beides sind „städtische", d. h. gemeindliche OrDas Recht der Landschaftsplanung, S. 123 f. faßt generell auch die Modelle der § 3 III NatSchG Bin und § 4 ΠΙ BremNatSchG unter die Sekundärintegration. I.E. ebenso, aber differenzierter Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 29 f.: Diese Regelungen stellen Ausnahmen zu § 11 NatSchG Bin und § 8 BremNatSchG dar. Nur eine einzelne Stimme in der Literatur, Pielow, NuR 1986, 60,60, trennt von diesen Modellen noch die eigenständige, nicht verbindliche Landschaftsplanung gem. § 6 NdsNatSchG. 72 6

Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 117.

727

Eingefügt durch das BauROG vom 18. 08. 1997 (BGBl. I S. 2081). 728 I.E. ebenso Kauch/Roer, Das Verhältnis von Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 15. 72 * Art. 3 II 2 BayNatSchG; § 91 NatSchG BW; § 71 BbgNatSchG; § 41 HNatG; § 6 S. 1 NdsNatSchG; § 17 III LPflG RP; § 9 I SNG; § 7 II 1 SächsNatSchG; § 7 I 1 NatSchG LSA; § 6 1 1 LNatSchG SH. Zum Verhältnis und Ineinandergreifen von Flächennutzungsplan/ Landschaftsplan und Bebauungsplan /Grünordnungsplan in Bayern s. Ausführlich Söhnlein, BayVBl. 1998,417,418 ff. ™> § 5 I 2 VorlThürNatG. ™ § 10 V NatSchG Bln. ™2 Vgl. § 1 AZG; Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rn. 120.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

165

gane. 734 In Hamburg werden Landschaftspläne grds. durch Rechtsverordnung aufgestellt, z.T. aber auch als Gesetz durch die Bürgerschaft erlassen.735 Da die Stadt Hamburg ausschließlich „Land" der Bundesrepublik Deutschland ist, also staatliche und gemeindliche Tätigkeiten nicht trennt 736, ergehen Bauleitplanung und Landschaftsplanung dennoch auf einer Ebene. Insoweit sind an dieser Stelle keine weiteren Betrachtungen bzgl. der Kollision dieser Planungen anzustellen. Zu untersuchen bleiben das Land Nordrhein-Westfalen und bzgl. der Flächennutzungsplanung der Freistaat Thüringen. In Nordrhein-Westfalen ergeht die Landschaftsplanung auf Kreisebene, § 16 Π 1 LG NW. In Thüringen erlassen die unteren Naturschutzbehörden die Landschaftspläne, § 5 I 2 VorlThürNatG. Dies sind ebenfalls die Landräte bzw. kreisfreien Städte, § 36 IV 1 VorlThürNatG. Da die kreisfreien Städte zugleich Träger der Bauleitplanung sind, können sich Konflikte zwischen Bauleitplanung und Landschaftsplanung nur bei den Landschaftsplänen der Kreise ergeben. 737

b) Landschaftsplanung in Nordrhein-Westfalen Der nordrhein-westfälische Landschaftsplan ergeht als Satzung, § 16 Π 1, 2. Hs. LG NW. Es besteht eine wesentliche räumliche Beschränkung des Geltungsbereichs des Landschaftsplans. Gem. § 16 I 1 LG NW ist er auf den baurechtlichen Außenbereich, also Gebiete „außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und des Geltungsbereichs qualifizierter Bebauungspläne"738, beschränkt. Insofern kann es nicht zu einer Kollision des Landschaftsplans mit Bestimmungen eines qualifizierten Bebauungsplans kommen, sofern nicht die Nutzungen angrenzender Gebiete sich widersprechen. Wohl aber sind Kollisionen mit Regelungen einfacher Bebauungspläne und des Flächennutzungsplans möglich. 733 § 8 III 2 BremNatSchG. 734 Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rn. 121 f. 735 § 7 ι HmbNatSchG; § 3 II Gesetz über die Feststellung von Bauleitplänen und ihre Sicherung (Hmb.GVBl. 1978, S. 89). 736 Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rn. 123. 737 Ebenso Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 140. 738 Vgl. Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 80 m. w. N. zur Bestimmung des Außenbereichs im LG NW anhand der baurechtlichen Definition; Hoppe/Grotefeis, Öffentliches Baurecht, § 8 Rn. 73. Gem. § 10 I LG NW i.d.F. vom 18. 02. 1975 (GV. NW, S. 190) erstreckte sich der Landschaftsplan auf die Rächen „außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile und des Geltungsbereichs der Bebauungspläne". Die Definition wich von der Regelung des damals geltenden § 19 II BBauG insofern ab, als letztere unter dem Außenbereich nur Gebiete außerhalb qualifizierter Bebauungspläne und im Zusammenhang bebauter Ortsteile verstand (vgl. dazu Fatheuer, Der Landkreis 1978, 386, 389). Dies Problem besteht heute nicht mehr, da § 16 I 2 LG NW auf die Definition des Außenbereichs i.S. des BauGB verweist. Allerdings existiert für diesen seit Neufassung des BauGB i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. 08. 1997 (BGBl. IS. 2141) durch das BauROG keine Legaldefinition mehr.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Auch „soweit ein Bebauungsplan die land- und forstwirtschaftliche Nutzung oder Grünflächen festsetzt und ein Zusammenhang dieser Flächen im Bebauungsplan mit dem baulichen Außenbereich besteht, kann sich ein Landschaftsplan unbeschadet der baulichen Festsetzungen auch auf diese Flächen erstrecken", § 1 6 1 3, 2. Hs. LG NW. Insoweit sind Kollisionen ebenfalls nicht möglich, denn hier besteht eine Bindung an den Bebauungsplan.739 Keine Bindung besteht allerdings durch nicht qualifizierte Bebauungspläne für den jeweils nachfolgenden Landschaftsplan. 740 Auch hier kann es folglich zu Planungskollisionen kommen. Ein Teil des Konfliktpotentials kollidierender Landschafts- und Bauleitplanung ist durch eine übergeordnete koordinierende Planung entschärft. Gem. § 16 Π 2 LG NW sind die Landschaftspläne unter Beachtung der Ziele und Erfordernisse der Raumordnung741 aufzustellen. Außerdem baut der Landschaftsplan auf dem Landschaftsrahmenplan auf. In Nordrhein-Westfalen werden die Funktionen des Landschaftsrahmenplans durch den Gebietsentwicklungsplan erfüllt, § 15 2. Hs. LG NW; § 14 Π 1 LP1G NW. Laut § 14 I LP1G NW legen die Gebietsentwicklungspläne die regionalen Ziele der Raumordnung für alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen im Planungsgebiet fest. Mit der Bekanntmachung ihrer Genehmigung werden die Gebietsentwicklungspläne zu Zielen der Raumordnung, § 16 ΙΠ 1 LP1G NW. Sie sind gem. § 16 ΠΙ 2 LP1G NW bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten. Die Gebietsentwicklungspläne entfalten also in zweifacher Hinsicht Bindungswirkung für die Landschaftsplanung: in der Funktion des Landschaftsrahmenplans und als Ziel der Raumordnung. Der Gebietsentwicklungsplan enthält auch Vorgaben für die Bauleitplanung.742 Denn diese ist gem. § 1 I V BauGB ebenfalls an die Ziele der Raumordnung anzupassen. Der Gebietsentwicklungsplan hat somit u. a. die Aufgabe, aus regionaler Sicht die Konflikte zwischen Planungen auf örtlicher Ebene zu harmonisieren bzw. zu lösen743, insbesondere auch mögliche Konflikte zwischen Bauleitplanung und Landschaftsplanung. Besteht jedoch für eine Region kein Gebietsentwicklungsplan oder trifft dieser Plan keine konfliktlösenden Regelungen für Detailprobleme, besteht weiterhin das Problem kollidierender Interessen der Landschafts- und der Bauleitplanung.

739 § 16 I 2, 3 LG NW; vgl. Korella, 161.

Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 140,

740

Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 161. Die Formulierung in § 16 II 2 LG NW lautet „Raumordnung und Landesplanung". Da in § 4 I ROG i.d.F. vom 18. 08. 1997 (BGBl. I S. 2081), zuletzt geändert durch Gesetz vom 15. 12.1997 (BGBl. IS. 2902), nur noch von „Raumordnung" die Rede ist, wird der Wortlaut des LG NW hier im Vorgriff auf eine zukünftige Harmonisierung der Begriffe angepaßt. 741

742 Bauer/Salewski, Rn. 88. 74 3 Bauer/Salewski,

Recht der Landschaft, S. 16; vgl. auch Peine, Öffentliches Baurecht, Recht der Landschaft, S. 16.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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aa) Vorlaufende Flächennutzungsplanung § 16 I I 2 LG NW trifft eine Regelung bzgl. des Verhältnisses der Landschaftsplanung zur vorlaufenden Flächennutzungsplanung: Bei der Aufstellung der Landschaftspläne sind die Darstellungen der Flächennutzungspläne zu „beachten". „Beachten" bedeutet an dieser Stelle grds. eine strikte Bindung an die Regelungen des Flächennutzungsplans, der demnach Vorrang genießt.744 Die Regelung des § 16 Π 2 LG NW verlangt aber nicht, daß der Landschaftsplan auf vom Flächennutzungsplan verplanten Bereichen auf Festsetzungen und Darstellungen verzichten müßte; diese dürfen nur nicht in direktem Widerspruch zum Flächennutzungsplan stehen. 745 Hält der Landschaftsplan sich nicht an § 16 I I 2 LG NW, ist er rechtswidrig. Rechtswidrige Satzungen sind nichtig.746 Ein der vorlaufenden Flächennutzungsplanung widersprechender Landschaftsplan ist in Nordrhein-Westfalen also nichtig. In Literatur und Verwaltungspraxis besteht eine lebhafte Diskussion hinsichtlich verschiedener Ausnahmetatbestände zur Verbindlichkeit der Vorgaben des Flächennutzungsplans. Eine Ausnahme ergibt sich bereits eindeutig aus dem Wortlaut des § 16 Π 2 LG NW: Die Darstellungen des Flächennutzungsplans sind nur insoweit verbindlich, als sie den Zielen der Raumordnung und Landesplanung entsprechen. Dies ist unmittelbar einleuchtend. Die Anpassung der Flächennutzungsplanung an die Raumordnung ergibt sich aus § 1 I V BauGB. Fehlt es an der Anpassung, ist der Flächennutzungsplan rechtswidrig. Rechtswidrige Flächennutzungspläne sind unwirksam. 747 Denn fehlerhafte Hoheitsakte sind generell nichtig, wenn keine andere gesetzgeberische Folgenanordnung besteht.748 Die Landschaftsplanung kann aber nicht an unwirksame Planungen gebunden sein.

744 Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 30 ff., 118; Hoppe/Erbguth, in: DRL, Landschaftsplanung, S. 446, 458; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 409; Bartelheimer/ Copale, Landschaftsplanung, S. 71 f.; Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes NRW (Hrsg.), Der Landschaftsplan nach dem nordrhein-westfälischen Landschaftsgesetz, S. 5; Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 141; Schink, Naturschutz und Landschaftspflegerecht, Rn. 437; a.A. Schwarz/Hintz/Röhl, Landschaftsplanung und Raumordnung, S. 22 f., die für eine bloße Berücksichtigungspflicht votieren. 745 Bauer/Salewski, Recht der Landschaft, S. 23. 746 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 41 a als Grds.; Ausnahmen sind gesetzlich geregelt, ζ. B. §§ 214, 215 BauGB. 747 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 141; VGH München, BayVBl. 1993,721,724. 748 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 141; VGH München, BayVBl. 1993, 721, 724; Ossenbühl, NJW 1986, 2805, 2806 f.; Hill, Das fehlerhafte Verfahren, S. 91 zu Beginn; ebenso für Raumordnungsziele als ,Akte sui generis": StGH Bremen, NuR 1984, 235, 237.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Einige Stimmen in der Literatur 749 halten die Festsetzungen von Schutz-, Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen, die den Darstellungen des Flächennutzungsplans widersprechen, für zulässig, wenn absehbar ist, daß die Darstellungen des Flächennutzungsplans in nächster Zukunft nicht realisierbar sind. Erst wenn der Flächennutzungsplan durch einen Bebauungsplan realisiert werde, habe der Landschaftsplan zurückzutreten, sofern er die durch sachgerechte Abwägung zustandegekommenen Ziele verhindern könne. Eine andere Ansicht in der Literatur 750 hält widersprechende Darstellungen nur für die Festsetzung von Natur- und Landschaftsschutzgebieten, geschützten Landschaftsbestandteilen, Naturdenkmalen und der Zweckbestimmung von Brachflächen i.S. der §§ 20-24 LG NW für vertretbar. Für diese ergebe sich aus dem Verweis in § 42 a I 2, Π 1 LG NW auf § 19 ff. LG N W 7 5 1 , daß sie als Festsetzungen des Landschaftsplans eine den ordnungsbehördlichen Schutzverordnungen gleichrangige und gleichwertige Schutzintensität haben. Für ordnungsbehördliche Schutzverordnungen i.S. des § 42 a LG NW bestehe jedoch kein Primat der Bauleitplanung, da diese auch für im Zusammenhang bebaute Ortsteile und Flächen, die im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegen, zulässig seien, § 42 a Π LG N W . 7 5 2 Vielmehr statuiere § 42 a I 3 LG NW a.F. 753 sogar einen Vorrang des Landschaftsplans vor ordnungsbehördlichen Schutzverordnungen.754 Wenn die Ausweisung von Schutzgebieten, Naturdenkmalen und geschützten Landschaftsbestandteilen für Bereiche zulässig sei, für die ein Bebauungsplan bestehe, müsse dies erst recht dort gelten, wo noch kein Bebauungsplan vorhanden sei. 755 Die beiden letztgenannten Ansichten sind - zumindest was die Begründung des Vorrangs der Landschaftsplanung angeht - abzulehnen. Die zugrundegelegte Prämisse der gleichen Schutzeffektivität bzw. -intensität findet schon in der gesetzlichen Regelung des LG NW a.F. keine Stütze. Nach der Neufassung des § 42 a LG NW durch Gesetz vom 19. 06. 1994 sind nunmehr auch die Verordnungen an raumordnungszielkonforme Flächennutzungspläne gebunden, § 42 a 13 LG N W . 7 5 6 In einem Konfliktfall ist jedoch wahrscheinlich, daß ein abwägungsfehlerhafter Flä-

749 Hoppe/Erbguth, in: DRL, Landschaftsplanung, S. 446, 458; Minister ßr Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes NRW (Hrsg.), Der Landschaftsplan nach dem nordrhein-westfälischen Landschaftsgesetz, S. 5; Bauer/Salewski, Recht der Landschaft, S. 16 f.; Fatheuer, Der Landkreis 1978, 386, 389 für den Geltungsbereich einfacher Bebauungspläne. 750 Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht, Rn. 438. 751 Bzgl. § 24 LG NW sei ergänzend auf § 42 a III LG NW hingewiesen, was der Vertreter dieser Ansicht versäumt. 752 Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht, Rn. 438. 753 D.h. i.d.F. vom 18. 02. 1975 (GV. NW, S. 190). 754 Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht, Rn. 438. 755 Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht, Rn. 438; so auch Bauer/Salewski, Recht der Landschaft, S. 16 f. 756 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 147.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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chennutzungsplan vorliegt, der die schutzwürdigen, aber noch nicht förmlich geschützten Belange nicht hinreichend berücksichtigt. 757 Ein abwägungsfehlerhafter Flächennutzungsplan ist rechtswidrig und damit unwirksam. 758 Insofern ist die Landschaftsplanung nicht an ihn gebunden. Es besteht also die Möglichkeit, daß Maßnahmen gem. § 19 ff. L G N W sich ggf. gegenüber dem vorlaufenden Flächennutzungsplan durchsetzen. Dasselbe Ergebnis erzielt eine Stimme in der Literatur unter Heranziehung der §§ 5 IV, 9 V I BauGB: Die nachrichtliche Übernahme in Bauleitpläne gelte auch für Schutzverordnungen, so daß die Bauleitplanung an diese gebunden sei. Dies müsse wegen Art. 42 a L G N W auch für Schutzausweisungen in Landschaftsplänen gelten. 7 5 9 Letzteres ist jedoch abzulehnen, da die nachrichtliche Übernahme in Bauleitpläne keine inhaltliche Bindung der Bauleitplanung an die Fachplanung bedingt. 7 6 0 Zulässig sind jedenfalls temporäre Darstellungen, die mit der Genehmigung des Bebauungsplans wieder außer Kraft treten. 761 Eine Ausnahme vom Vorrang der Flächennutzungsplanung könnte sich auch aufgrund des § 7 BauGB ergeben. 762 § 7 BauGB ist auf Landschaftspläne nach 75 7

Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 147. 58 S. o. aa).

7

75 9

Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht, Rn. 441. 60 Dazu s. o. 2. Teil, Β. I. 1. a) ee).

7

761 So die allgemeine Ansicht: Bauer/Salewski, Recht der Landschaft, S. 16 f.; Bartelheimer/Copak, Landschaftsplanung, S. 72; Minister für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft in NRW, RdErl. vom 09. 09. 1988, MB1. NW 1439, Ziff. 1.2.4.1, 1.; Minister fir Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes NRW (Hrsg.), Der Landschaftsplan nach dem nordrhein-westfälischen Landschaftsgesetz, S. 5; Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 148; vgl. § 29 ΙΠ 1 LG NW n.F. Welche Darstellungen als temporär zu dulden sind, ist aber wiederum nicht unumstritten. S. dazu Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 149 (Als temporäre Festsetzungen kämen allenfalls solche nach § 26 S. 2 Nr. 1, 2, 3 und 5 LG NW nicht in Betracht, da sie vollendete Tatsachen und damit dauerhafte Verwirklichungshindernisse für die Darstellungen des Flächennutzungsplans schaffen.) und Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht, Rn. 438 f. (Aus der Funktion des § 16 II 2 LG NW, die Planungshoheit der Gemeinde zu respektieren, zieht er die Schlußfolgerung, temporäre Festsetzungen gem. §§ 16 IV Nr. 2, 21 und §§ 16 IV Nr. 3, 24 I LG NW (Landschaftsschutzgebiete und Festsetzungen von Brachflächen) seien ebenfalls auch bei entgegenstehenden Darstellungen im Flächennutzungsplan zulässig. Denn diese Festsetzungen seien nicht auf die Landschaftsentwicklung hin festgelegt, wie sich aus § 34 II, IV LG NW ergebe, sondern verfolgten vornehmlich konservierende Zielsetzungen. Die im Flächennutzungsplan dargestellte zukünftige Entwicklung der baulichen und sonstigen Nutzung des Gemeindegebiets könne dadurch nicht verhindert oder erschwert werden. Mit Rücksicht auf die gemeindliche Planungshoheit dürften solche über §§ 16 IV Nr. 2 LG NW; §§ 20, 22, 23 LG NW hinausgehenden Entwicklungs- und Erschließungsmaßnahmen i.S. § 26 LG NW nicht getroffen werden, sofern sie der Flächennutzungsplanung widersprächen.), der hier m.E. versehentlich § 16 II 1 statt 2 LG NW als Grundlage der Beachtenspflicht nennt. 7 62 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 144; Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht, Rn. 443.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

LG NW anwendbar.763 Die landesrechtliche Pflicht der Landschaftsplanung, den Flächennutzungsplan zu beachten, könnte durch den Umkehrschluß aus § 7 S. 1 BauGB insoweit beschränkt sein, als der landschaftsplanende Kreis, der Widerspruch eingelegt hat, nicht zur Beachtung der Vorgaben des Flächennutzungsplans verpflichtet ist. 764 Gegen diesen Umkehrschluß ist anzuführen, daß es nicht sinnvoll ist, allein aufgrund des Widerspruchs den Fachplanungsträger von der Beachtung des Flächennutzungsplans freizustellen. Vielmehr ist der Widerspruch bei der Genehmigung des Flächennutzungsplans zu beachten.765 Die Genehmigungsbehörde hat die sachliche Berechtigung des Widerspruchs zu prüfen, denn schließlich ist es Aufgabe des Flächennutzungsplans, die verschiedenen Planungen auf örtlicher Ebene zu koordinieren. Wenn die Genehmigungsbehörde zu dem Ergebnis kommt, daß die Abwägung der unterschiedlichen Belange unter Berücksichtigung auch des Widerspruchs zur Erstellung der Flächennutzungsplanung fehlerlos erfolgt ist, ist der Flächennutzungsplan zu genehmigen.766 Dieser bindet dann auch die landschaftsplanende Stelle. Die Bindungswirkung nach § 16 Π 2 LG NW bleibt also möglich.767 Liegt aber ein Abwägungsfehler vor, insbesondere wegen ungenügender Berücksichtigung der im Widerspruch geltend gemachten Belange, wird der Flächennutzungsplan nicht genehmigt. D.h. die Landschaftsplanung hat sich nicht an ihn zu halten - allerdings nicht wegen des Widerspruchs, sondern wegen der Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans.768 Dieses Verfahren hat den Vorteil, daß es nicht zu widersprechenden Planungskonzeptionen kommt. 769 Es entspricht auch der zum Verhältnis Flächennutzungsplan - Planfeststellung vertretenen Lösung.770 Zudem läuft nach dieser Interpretation § 7 BauGB nicht leer. Er erschöpft sich nicht in der bloßen verfahrenstechnischen Unterstützung des Abwägungsgebots; denn der Widerspruch hat Bedeutung für die Gewichtigkeit der landschaftsplanerischen Belange im Abwä763 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 144; für Schutzverordnungen in Landschaftsplänen Schink, Naturschutz- und Landschaftspfllegerecht, Rn. 443; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG, § 4 Rn. 6 (Stand 1983); Minister ßr Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes NRW, RdErl. vom 09. 09. 1988 „Landschaftsplanung", MB1. NW, S. 1439, Nr. 1.2.1, 1.2.4.2; Minister ßr Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr, RdErl. vom 06.07. 1987, MB1. NW, S. 1276, Nr. 3.3.4. 764 So der Minister ßr Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr, RdErl. vom 06. 07. 1987, MB1. NW, S. 1276, Nr. 3.3.4; Baumeister, Die Intergration der örtlichen Landschaftsplanung in die Bauleitplanung, S. 131; Schimanke, DVB1. 1979,616,620. 765 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 145; Gaentzsch, in: Schlichter/ Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 7 Rn. 13; s. auch Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BBauG, § 7 Rn. 9; Schrödter, in: Schrödter, BauGB, § 7 Rn. 2; Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 7 Rn. 13. 766 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 145; Bielenberg; in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 9. 767 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 145. 768 So auch Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 145. 769 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 145. 770 s.o. Β 12 a.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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gungsprozeß.771 Dieses Ergebnis gilt auch für den nachträglichen Widerspruch gem. § 7 S. 3 BauGB. 772 Es ist daher festzuhalten, daß § 7 BauGB keine Ausnahme vom Vorrang der vorlaufenden Flächennutzungsplanung statuiert, sondern ggf. zur Unwirksamkeit des Flächennutzungsplans führt. 773 Folglich besteht grds. ein Vorrang des wirksamen vorlaufenden Flächennutzungsplans vor der Landschaftsplanung. Nur ausnahmsweise sind temporäre, vom Flächennutzungsplan abweichende Darstellungen im Landschaftsplan zulässig.

bb) Vorlaufende Landschaftsplanung und Flächennutzungsplan Der Grundsatz der Bindung der Landschaftsplanung an die Bauleitplanung entsprach der Regelung des § 28 ΙΠ 1 LG NW a.F. 774 , nach der ein Landschaftsplan geändert oder neu aufgestellt werden mußte, wenn sich in seinem Geltungsbereich die Darstellungen und Festsetzungen in der Bauleitplanung in wesentlichem Umfang geändert haben.775 Diese Regelung betraf somit die nachlaufende Bauleitplanung. Aus der Streichung des § 28 ΠΙ 1 LG NW a.F. und den Regelungen der §§ 29 ΠΙ 1, IV 1 LG NW folgt, daß bestehende Ausweisungen des Landschaftsplans durch neue Darstellungen allein im Flächennutzungsplan nicht verdrängt werden können.776 Das könnte bedeuten, daß Landschaftsplan und widersprechender Flächennutzungsplan nebeneinander bestehen. Dies ist aus Rechtssicherheitsgründen unbefriedigend. Deshalb muß der Flächennutzungsplan - bei Neuaufstellung oder Änderung - einen vorlaufenden Landschaftsplan beachten, solange dieser mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung übereinstimmt777. Der Landschaftsplan ist geltendes Recht. Über seine Einhaltung durch den Bauleitplanungsträger wacht die Aufsichtsbehörde, die auch den Landschaftsplan genehmigt hat. 778 Ein dem Landschaftsplan als geltendes Recht widersprechender Flächennutzungsplan ist unwirksam. 779

77 1

Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 145 f. Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 146. m Zu § 7 BauGB s. näher oben 12 a. 77 2

774

I.d.F. der Bek. v. 26. 06. 1980 (GVB1. NRW, S. 734).

77 5

Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 118; Bartelheimer/Copak, Landschaftsplanung, S. 72; Baumeister, Die Integration der örtlichen Landschaftsplanung in die Bauleitplanung, S. 130 f.; Ebersbach, Rechtliche Aspekte des Landverbrauchs am ökologisch falschen Platz, S. 289 zu § 31 I 2 LG NW i.d.F. vom 26. 06. 1980 (GVB1. S. 743); Gerschlauer, DVB1. 1979,601,607 zu § 21 S. 2 LG NW i.d.F. vom 18. 02. 1975 (GV. NW S. 190). 77 6 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 150. 777 77 8 779

Vgl. § 29 V LG NW. Bauer/Salewski, Recht der Landschaft, S. 23. S.o. aa. zur vorlaufenden Landschaftsplanung und Widerspruchseinlegung.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

cc) Vorlaufende Bebauungsplanung Wie bereits erläutert, erstreckt sich der Landschaftsplan nur auf den Außenbereich i.S. des Bauplanungsrechts, § 16 I 2 LG NW. Unter den Außenbereich fällt alles das, was außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs eines qualifizierten Bebauungsplans i.S. des § 30 BauGB und außerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile liegt. 780 Landschaftplan und qualifizierter Bebauungsplan können somit für dieselbe Fläche keine widersprechenden Planungen treffen. Ausnahmsweise kann sich gem. § 16 I 3 LG NW der Landschaftsplan auch auf Flächen erstrecken, für die ein Bebauungsplan land- und forstwirtschaftliche Nutzung oder Grünflächen festsetzt, wenn diese Flächen im Zusammenhang mit dem Außenbereich stehen. Dies geschieht gem. § 16 I 3 LG NW „unbeschadet der baurechtlichen Festsetzungen". D.h. die Festsetzungen eines vorlaufenden qualifizierten Bebauungsplans haben Vorrang, sind also von der Landschaftsplanung strikt zu beachten.781 Geschieht dies nicht, ist der Landschaftsplan rechtswidrig, also nichtig. Gem. § 33 I LG NW sind die im Landschaftsplan enthaltenen Entwicklungsziele nur bei behördlichen Maßnahmen zu berücksichtigen. Dazu zählt die kommunale Bauleitplanung nicht 782 , so daß sie über die Normierung des § 33 LG NW an die landschaftsplanerischen Festsetzungen nicht gebunden ist. Festsetzungen nicht qualifizierter Bebauungspläne haben keine Bindungswirkung für den jeweils nachfolgenden Landschaftsplan. Ein solcher kann mangels dem § 16 I I 2 oder I 3 LG NW entsprechenden Regeln nach vorlaufenden einfachen Plänen zulässige Nutzungen ausschließen.783 Es besteht somit die Möglichkeit, daß zwei einander widersprechende Satzungen nebeneinander bestehen.

dd) Vorlaufende Landschaftsplanung und Bebauungsplan Ein dem Landschaftsplan zeitlich nachfolgender Bebauungsplan verdrängt bestehende landschaftsplanerische Ausweisungen nur dann, wenn sie befristet waren (§ 29 ΠΙ 1 LG NW) oder wenn im Bauleitplanverfahren kein Widerspruch seitens des Landschaftsplanungsträgers gegen den Bebauungsplan vorgebracht wurde (§ 29 IV 1 LG N W ) . 7 8 4 Es ist nicht erforderlich, aufgrund der Regelungen der §§ 29 III 1, IV 1 LG NW den Landschaftsplan förmlich an den Bebauungsplan an78 0

Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 8 Rn. 73, hergeleitet anhand der Legaldefinition des § 191 Nr. 3 BauGB a.F. 78 1 Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 161. 78 2 Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 119; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 409; Hoppe/Erbguth, in: DRL, Landschaftsplanung, S. 446, 458; Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 154; a.A. wohl Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht, Rn. 486. 78 3

Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 161.

78 4

Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 162.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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zupassen. Aus Gründen der Rechtssicherheit empfiehlt es sich aber, nachrichtlich einen Hinweis aufzunehmen, welche Ausweisungen des Landschaftsplans wann außer Kraft getreten sind. 785 Abgesehen von den Fällen der §§ 29 III 1, IV 1 LG NW bestehen also vorlaufende Landschaftsplanung und Bebauungsplan nebeneinander. Sie können sich im Einzelfall widersprechen. ee) Das Problem zweier einander widersprechender Satzungen Sowohl bei vorlaufender Bebauungs- als auch bei vorlaufender Landschaftsplanung besteht die Möglichkeit, daß zwei Satzungen nebeneinander bestehen, die einander widersprechende Regelungen treffen. Beide Satzungen sind grds. gleichrangig. D.h. die Möglichkeit, daß eine höherrangige eine niederrangige Norm verdrängt, ist hier nicht gegeben. Der Grundsatz, daß das neuere das ältere Recht verdrängt, gilt nur für Planungen gleicher Rangstufe desselben Planungsträgers. 786 Diese Voraussetzung ist bei landschaftsplanendem Kreis und bauleitplanender Gemeinde nicht erfüllt. Hier könnte aber der Grundsatz der zeitlichen Priorität einschlägig sein. Er gilt im Falle des Aufeinandertreffens gleichstufiger Planungen, wenn die nachfolgende Planung nicht die Kraft hat, die frühere aufzuheben. 787 Wie bereits erläutert, ergehen Bebauungsplanung und Landschaftsplanung als Satzung. Die Satzung des einen Planungsträgers hat nicht die Kraft, die Satzung eines anderen Planungsträgers in der Geltung zu verdrängen. Vielmehr hat sich die später erlassene Satzung an die frühere zu halten, da diese normative Geltung beansprucht.788 D.h. für das Verhältnis eines einfachen Bebauungsplans zur Landschaftsplanung gilt mangels abweichender Regelung der Grundsatz der zeitlichen Priorität. 789 Die spätere und wegen Widerspruchs zur früheren rechtswidrige Satzung ist insoweit unwirksam.790 785 78

Ebenso Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 164. 6 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 47.

78 7 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 114; nicht nur für gleichrangige Normen Gaentzsch, BauGB, § 38 Rn. 5; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 46; zum Aufeinandertreffen mehrerer Fachplanungen Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, S. 12; für das Zusammentreffen gleichstufiger Planungen, aber nicht für das Verhältnis Bauleitplanung - Fachplanung, da die Autoren offensichtlich davon ausgehen, daß es hier keine nicht speziell geregelte Gleichstufigkeit gibt Erbguth, NVwZ 1989, 608, 610, Löhr, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 38 Rn. 4 und Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BKBauGB, § 38 Rn. 7. 788 So zum Bebauungsplan: Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 146, 178, 202 f.; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 30; Hoppe/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 15; BVerwG, BayVBl. 1967, 206, 206 f.; BayVGH, DÖV 1978, 51, 51 f.; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 10 Rn. 5; im Ansatz auch Gaentzsch, in: Hoppe/ Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128,132 f.; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 29 Rn. 40; ähnlich Gaentzsch, in: Schlichter /Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 8 Rn. 4 f. 789 So auch Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 99; § 9 Rn. 51. 790

Vgl. statt vieler Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 41 a.

174

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Zwar wäre es sinnvoll, aus Gründen der Rechtssicherheit eine der beiden einander widersprechenden Satzungen durch ein Normenkontrollgericht für nichtig erklären zu lassen. Mangels landesgesetzlicher Regelung in Nordrhein-Westfalen 791 ist aber § 471 Nr. 2 VwGO nicht auf Landschaftspläne anwendbar. Zudem ist Maßstab der Normenkontrolle höherrangiges Recht. Hier liegen zwei (gleichrangige) Satzungen vor, so daß eine Normenkontrolle nicht einschlägig ist. Schließlich könnte die Normenkontrolle auch nur zur Aufhebung der später erlassenen Satzung führen, da maßgeblicher Zeitpunkt die Sach- und Rechtslage beim Satzungserlaß ist. 792 Beim Erlaß der früheren Satzung wird i.d.R. der Erlaß der dieser widersprechenden späteren Satzung noch nicht absehbar gewesen sein.

ff) Zusammenfassung zur Landschaftsplanung in Nordrhein-Westfalen Zwar ist entsprechend der Regelung der §§ 1 VI, 1 a II Nr. 1 BauGB der vorlaufende Landschaftsplan nur als abwägungserheblicher Belang bei der Aufstellung eines Bauleitplans zu berücksichtigen.793 Seine Geltung ist demnach zunächst von seiner inneren Überzeugungskraft, ihrer persuasiven Wirkung, abhängig.794 Wenn aber der vorlaufende Landschaftsplan in der Abwägung zum Erlaß des Bebauungsplans überwunden wird, so bleibt der Landschaftsplan in Nordrhein-Westfalen dennoch als Satzung bestehen. Er setzt sich mit Hilfe des Grundsatzes der zeitlichen Priorität gleichstufiger Planungen durch. Eine bloße Befolgung der Berücksichtigungspflicht aus §§ 1 IV, 1 a Π Nr. 1 BauGB macht somit die Bebauungsplanung noch nicht zu einer rechtmäßigen. Im Konfliktfall setzt sich der vorlaufende Landschaftsplan gegenüber dem Bebauungsplan durch. Auch der Flächennutzungsplan ist an die vorlaufende Landschaftsplanung als geltendes Recht gebunden. Vorlaufender Flächennutzungsplan und vorlaufender Bebauungsplan genießen hingegen Vorrang vor dem Landschaftsplan. c) Landschaftsplanung in Thüringen Für Thüringen bleibt an dieser Stelle nur noch das Verhältnis von Flächennutzungsplanung und Landschaftsplanung zu betrachten. Gem. § 5 I 3 VorlThürNatG sind die Darstellungen der Landschaftspläne in die Flächennutzungspläne aufzunehmen.795 Für das Verfahren gelten die Vorschriften für die Bauleitpläne. Dies 791 Vgl. Kopp, VwGO, § 47 Rn. 7; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Rn. 21. 792 s. o. 2. Teil, B. 2. b) aa).

VwGO, § 47

793 So auch Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 119; Bartelheimer/Copak, Landschaftsplanung, S. 72; SRU, Umweltgutachten 1987, Tz. 409; Hoppe/Erbguth, in: DRL, Landschaftsplanung, S. 446,458. 794 Gassner, UPR 1988, 321, 322.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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sind die §§ 2 ff. BauGB. 796 Jeder Bauleitplanung hat grds. eine Landschaftsplanung vorauszugehen, denn ohne vorhergehende Landschaftsplanung sind die Bauleitpläne nicht genehmigungsfähig, § 5 VI VorlThürNatG, treten also nicht in Kraft. 797 Solange die Länder die Verbindlichkeit der Landschaftsplanung nicht explizit geregelt haben, äußert sie keine rechtlich zu fassenden Bindungswirkungen.798 Die thüringische Landschaftsplanung ist nicht mit Rechtsverbindlichkeit ausgestattet. 799 Für jede Planung gilt aber - auch ohne ausdrückliche Normierung - das rechtsstaatliche Abwägungsgebot800, also auch für die Aufnahme der Landschaftsplanung in die Flächennutzungsplanung in Thüringen. Innerhalb des Verfahrens zur Aufstellung der Flächennutzungspläne sind die Darstellungen der Landschaftspläne aufgrund ausdrücklicher gesetzlicher Regelung der §§ 1 VI, 1 a II Nr. 1 BauGB zu berücksichtigen. Die Entscheidung, welche Belange obsiegen, obliegt dem Bauleitplanungsträger. Die landschaftsplanerischen Darstellungen sind abwägungserhebliche Belange, die je nach inhaltlicher Überzeugungskraft in die Bauleitplanung übernommen oder von dieser überwunden werden. In letzterem Fall widersprechen sich wirksamer Landschaftsplan und wirksamer Flächennutzungsplan.

d) Ergebnis zur materiellen Koordination der Landschaftsplanung und der Bauleitplanung I.E. ist festzustellen, daß bei der Kollision zwischen Landschaftsplanung und Bauleitplanung regelmäßig eine Abwägung der betroffenen Belange vorzunehmen ist - sei es aufgrund §§ 1 VI, 1 a Π Nr. 1 BauGB oder als Vorgabe des Rechtsstaatsprinzips. Die Planung, für die die überwiegenden Belange sprechen, setzt sich zunächst durch. Nur im Fall des Aufeinandertreffens zweier Satzungen gilt vorrangig der Grundsatz der zeitlichen Priorität. Üblicherweise gibt das Gesetz nicht abstrakt vor, welche Belange Priorität vor anderen haben. Es ist dem Gesetzgeber wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaats79 5 Kritisch dazu im Hinblick auf Art. 28 II GG: Schütze, Aufgabe und rechtliche Stellung der Landschaftsplanung im räumlichen Planungssystem, S. 136 Fn. 74 mit Hinweis auf Stich/Porger/Steinebach, Örtliche Landschaftsplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 184 ff. 796

Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 23. Ausnahmen nach § 5 III VorlThürNatG: Es existiert gar keine Landschaftsplanung, d. h. eine Kollision mit der Bauleitplanung ist insofern nicht möglich. 798 Schütze, Aufgabe und rechtliche Stellung der Landschaftsplanung im räumlichen Planungssystem, S. 78. 799 Schütze, Aufgabe und rechtliche Stellung der Landschaftsplanung im räumlichen Planungssystem, S. 84. 800 Hahn, Das Recht der Landschaftsplanung, S. 114; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, Öffentliches Bau- und Bodenrecht, § 7 Rn. 7 m. w. N.; Brohm, FS Blümel, S. 79, 81. 797

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

176

prinzip verboten, einen generellen absoluten Vorrang bestimmter Belange festzuΟΛI

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setzen. Ein für rechtsstaatlich unbedenklich erklärter situationsabhängiger absoluter Vorrang wurde bisher vom Bundesgesetzgeber nicht in eine gesetzliche Bestimmung aufgenommen. 803 Die Gewichtigkeit einzelner Belange des Naturund Landschaftsschutzes kann aber über die Formulierung von Optimierungsgeboten verstärkt werden. 804 Die Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege gem. § 1 BNatSchG sind ein Beispiel für ein Optimierungsgebot.805 § 1 BNatSchG ist nicht nur eine Rahmenvorschrift, sondern gilt unmittelbar.806 Auch § 8 ΠΙ BNatSchG und § 1 V 3 BauGB werden als solche bezeichnet.807 Über die Optimierungsgebote kommt den Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes in der Abwägung ein größeres Gewicht zu. Die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes verlangt, daß die Ausgestaltung der Bauleitplanung u. a. durch den Katalog der zulässigen Planaussagen gem. §§ 5, 9 BauGB bestimmt wird. 808 D. h. daß die Gemeinden aufgrund eigener Beschlußbzw. Satzungsautonomie nicht berechtigt sind, durch die landesrechtlichen Integrationsmodelle zusätzliche landesplanerische Festsetzungen und Darstellungen in die Bauleitpläne aufzunehmen. Dies bleibt dem Bundes- oder Landesgesetzgeber vorbehalten.809 Von der entsprechenden Ermächtigung in § 6 IV 3 BNatSchG haben die Länder mit Integrationsmodellen bisher keinen Gebrauch gemacht.810 Eine landesrechtliche Parallelplanung, die landschaftsplanerische Festsetzungen i.S. einer Eingriffsermächtigung präzisiert, läßt hingegen zusätzliche Darstellungen zu den Katalogen der §§ 5,9 BauGB in der Bauleitplanung zu. 811

80! Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 37; Hoppe/Erbguth, DVB1. 1983, 1213, 1214; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 51 m. w. N.; vgl. auch Weyreuther, UPR 1981, 33, 38. 802 Kühl, Umweltschutz, S. 69; Funke, DVB1. 1987, 511, 515; Blumenberg, DVB1. 1989, 86, 93. 803 Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 37; BVerwG, NVwZ 1989, 154, 155. 804 Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 37 m. w. N.; Korella, Landschaftsplanung und Gerichtskontrolle, S. 191. 805 BVerwGE 71, 163, 165 = BVerwG, DVB1. 1985, 899,900. 806 Stich/Porger/Steinebach, Örtliche Landschaftsplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 13. 807 Nicht unumstritten, vgl. Pfeifer, Landschaftsplanung und Bauleitplanung, S. 38 ff. 808 Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 30; Baumeister, Die Integration der örtlichen Landschaftsplanung in die Bauleitplanung, S. 105, 125. 809 Stich, UPR 1983, 177, 182; Baumeister, Die Integration der örtlichen Landschaftsplanung in die Bauleitplanung, S. 125. 810 Baumeister, Die Integration der örtlichen Landschaftsplanung in die Bauleitplanung, S. 106, 125. en Vgl. § 8 IV 3 NatSchG Bin; § 7 IV BremNatSchG; § 6 V HmbNatSchG und Baumeister, Die Integration der örtlichen Landschaftsplanung in die Bauleitplanung, S. 106,125.

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Β. Regelungen zur materiellen Koordination

3. Das Verhältnis des Flurbereinigungsplans zur Bauleitplanung Kollisionen zwischen Flurbereinigungsplan und Bauleitplan treten nicht auf, wenn die Flurbereinigungsbehörde beide Planungen erarbeitet. Dies ist ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung möglich812 und auch in einigen Fällen praktiziert worden. 813 Stellen unterschiedliche Behörden, nämlich Gemeinden und Flurbereinigungsbehörden, die Planungen auf, bedarf es einer Abstimmung derselben. Wie bereits erläutert, besteht der Flurbereinigungsplan aus dem Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan i.S. des § 41 I FlurbG und den übrigen Ergebnissen des Flurbereinigungsverfahrens, § 58 I 1, 2 FlurbG. Der Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan ergeht gem. § 41 ΙΠ FlurbG im Wege der Planfeststellung. 814 Das Verhältnis der Planfeststellung zur Bauleitplanung wurde bereits ausführlich behandelt. Soweit der Flurbereinigungsplan planfeststellende Elemente enthält, wird daher auf obige Darstellungen 815 verwiesen 816. Aber auch die übrigen Darstellungen des Flurbereinigungsplans haben als ,3ündel rechtsgestaltender Allgemeinverfügungen i.S. des § 35 S. 2 VwVfG" 8 1 7 den Rechtscharakter eines Verwaltungsakts. Die Ausführungen zum Verhältnis der Planfeststellung zur Bauleitplanung gelten folglich auch für den Teil des Flurbereinigungsplans, der nicht Planfeststellung ist. An dieser Stelle bleiben nur noch einige ergänzende Bestimmungen zur Koordination der Planungen zu erläutern, die sowohl im BauGB (§§ 187, 188) als auch im FlurbG (§§ 37, 38, 58) vorhanden sind. Schließlich ist darauf einzugehen, welche Folgen aus der Regelung des § 58 IV 1 FlurbG für die materielle Koordination von Bauleitplanung und Flurbereinigungsplan resultieren. 818 812

Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 37; Quadflieg, § 37 Rn. 108 b; BT-Drs. 10/4630, S. 63.

Flurbereinigungsgesetz,

813

Vgl. Quadflieg, Flurbereinigungsgesetz, § 37 Rn. 188. «w Vgl. Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciejewski, VwVfG, § 72 Rn. 4; Bonk, in: Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, § 72 Rn. 6a. sis 2. Teil, Β I. 816 Da der Wege- und Gewässerplan nach § 41 FlurbG zu den nicht privilegierten Planfeststellungen zählt (s. Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 15) ergibt sich demnach folgendes Verhältnis zur Bauleitplanung: Die vorlaufende Planfeststellung muß aus Rechtssicherheitsgründen aufgehoben werden, bevor ein widersprechender Bebauungsplan als Satzung erlassen wird. Dasselbe gilt auch im Verhältnis zur nachlaufenden Flächennutzungsplanung als Akt sui generis. Ein vorlaufender Flächennutzungsplan bindet die Flurbereinigungsbehörde, sofern sie keinen Widerspruch gem. § 7 BauGB eingelegt hat. Im Falle der Widerspruchseinlegung können die im Flächennutzungsplan verfolgten Belange durch die Abwägungsentscheidung der planfeststellenden Flurbereinigungsbehörde überwunden werden; die Planfeststellung vermag sich also ggf. gegen den Flächennutzungsplan durchzusetzen. Die nicht privilegierte Planfeststellung ist schließlich an die Festsetzungen eines vorlaufenden Bebauungsplanes gebunden (Speziell für die Planfeststellung gem. § 41 FlurbG vgl. Quadflieg, Flurbereinigungsgesetz, § 37 Rn. 193). 817 Seehusen/Schwede, FlurbG, § 58 Rn. 2; zust. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 94. 1 Dörries

178

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

§ 188 I BauGB ist für die Flurbereinigung lex specialis zu § 187 I 2 BauGB 819 , so daß letzterer hier nicht zu behandeln ist. § 188 I BauGB verpflichtet die Gemeinde, „rechtzeitig" Bauleitpläne aufzustellen, wenn eine Flurbereinigung beabsichtigt oder bereits angeordnet ist. 820 Etwas anderes gilt nur, wenn die Flurbereinigung sich voraussichtlich nicht auf die bauliche Enwicklung im Gemeindegebiet auswirkt. Da es in letzterem Fall nicht zu Kollisionen zwischen Bauleitplanung und Flurbereinigung kommen kann, bleibt diese Ausnahme hier unberücksichtigt. Daß eine Flurbereinigung beabsichtigt ist, erfährt die Gemeinde durch Mitteilung der Flurbereinigungsbehörde, § 5 ΠΙ FlurbG. 821 Auch die Anordnung einer Flurbereinigung ist bekanntzugeben, §§ 4, 6 FlurbG. Die „rechtzeitige" Aufstellung von Bauleitplänen ist anhand des jeweiligen Einzelfalles zu bestimmen. Die Bauleitplanung kann bereits der zweckmäßigen Abgrenzung des Flurbereinigungsgebiets dienen. Bei industriellen Gebieten sollte die Bauleitplanung vor Durchführung der Flurbereinigung abgeschlossen sein. Bei industriefernen Gebieten können Bauleitpläne und Flurbereinigungsplan gleichzeitig entwickelt werden. 822 § 188 I BauGB konkretisiert § 1 Ι Π BauGB bzgl. der Begriffe „soweit" und „sobald". 823 Er kann insoweit auch eine Pflicht zur Änderung bereits bestehender Bauleitpläne begründen.824 § 188 I BauGB erhält im Verhältnis zu § 1 m BauGB eigenständigen Charakter, da er die Gemeinde verpflichtet, der Flurbereinigungsbehörde mit den Bauleitplänen das erforderliche Planungsinstrument zu liefern, um die Gesamtplanungen für Dorf und Feldmark miteinander zu verknüpfen. 825 Die Gemeinde kann ihre Planungshoheit am besten realisieren, wenn sie den Flächennutzungsplan so frühzeitig aufstellt, daß seine Festsetzungen dem Wege- und Gewässerplan gem. § 41 FlurbG zugrundegelegt werden können.826 Der Flächennutzungsplan sollte daher möglichst vor Feststellung des Wege- und Gewässer-

818 Nach dieser Norm hat der Flurbereinigungsplan die Wirkung einer Satzung, wenn Festsetzungen im gemeinschaftlichen Interesse der Beteiligten oder im öffentlichen Interesse getroffen werden. 819 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 18. 820 Es handelt sich dabei um eine im Verhältnis zu § 1 III BauGB verstärkte Planungspflicht (Gierke , in: Brügelmann, BauGB, § 1 Rn. 222). 821 Vgl. dazu auch Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 7. 822 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 11. 823 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187- 191 Rn. 14; § 188 Rn. 2, 14; Köhler, in: Schrödter, BauGB, § 188 Rn. 2; Krautzberger, in: Battis/ Krautzberger /Löhr, BauGB, § 188 Rn.. 2; Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 188 Rn. 2. 824 Köhler, in: Schrödter, BauGB, § 188 Rn. 2; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/ Lohr, BauGB, § 188 Rn. 2. 825 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 15; Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 188 Rn. 2. 826 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 21; Quadflieg, Flurbereinigungsgesetz, §37 Rn. 184.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

179

plans, der Bebauungsplan bis zur Aufstellung des Flurbereinigungsplans gem. § 58 FlurbG erlassen sein. 827 Die Flurbereinigung löst gem. § 188 I BauGB „ex lege" eine Handlungspflicht der Gemeinde aus. 828 Auch umgekehrt gilt gem. § 187 Π BauGB, daß die Flurbereinigungsbehörde anläßlich der Aufstellung von Bauleitplänen zu prüfen hat, ob ggf. eine Flurbereinigung durchzuführen ist. Gem. § 1901 BauGB kann eine Rurbereinigung zudem anläßlich einer städtebaulichen Maßnahme auf Antrag der Gemeinde eingeleitet werden. Auch in diesem Fall muß aber der Bebauungsplan vor Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans gem. § 591 FlurbG in Kraft getreten sein, § 190 I 3 BauGB. Jedenfalls ist festzuhalten, daß die Bauleitplanung wegen §§ 187 Π, 188 I, 1901 3 BauGB nicht erst der Rurbereinigung nachfolgen darf. Es ist also lediglich zwischen einer vorhergehenden Bauleitplanung und einer parallelen Bauleit- und Rurbereinigungsplanung zu unterscheiden.

a) Vorhergehender

Flächennutzungsplan

Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur, also auch Rurbereinigungsmaßnahmen829, sind gem. § 187 I 1 BauGB bei der Durchführung städtebaulicher Maßnahmen zu berücksichtigen. Die Bauleitplanung ist eine städtebauliche Maßnahme i.S. des § 187 11 BauGB. 830 Berücksichtigen bedeutet, daß die Rurbereinigungsmaßnahmen in die bauleitplanerische Abwägung einbezogen werden, ohne daß ihnen ein Vorrang vor städtebaulichen Belangen zustünde.831 Darüber hinaus bestimmen auch §§ 37 I 1, Π, 38 S. 2 RurbG, daß Belange des Städtebaus bei der Rurbereinigung zu berücksichtigen sind. Die Rurbereinigungsplanung ist gem. § 7 S. 1 BauGB an die Flächennutzungsplanung gebunden.832 Wenn Vertreter der Literatur schon die Anwendbarkeit des 827 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 34; Quadflieg, Flurbereinigungsgesetz, §37 Rn. 184. 828 Quadflieg, Flurbereinigungsgesetz, § 37 Rn. 181. Die Durchsetzung dieser gemeindlichen Pflicht zur Planaufstellung ist str., vgl. Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 56. 829 S. Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 187 Rn. 8; Köhler, in: Schrödter, BauGB, § 187 Rn. 7; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187-191 Rn. 21, 23; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 187 Rn. 11. wo Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 187 Rn. 5; Köhler, in: Schrödter, BauGB, § 187 Rn. 5; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187-191 Rn. 18; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 187 Rn. 8; Quadflieg, Flurbereinigungsgesetz, § 37 Rn. 160. 831 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 142; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 15, 26; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 187 Rn. 14; Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 187 Rn. 11; Köhler, in: Schrödter, BauGB, § 187 Rn. 9; Quadflieg, Flurbereinigungsgesetz, § 37 Rn. 166. 832

So ohne Angabe von Gründen, nachdem er zuvor des grds. Vorrang der gemeindlichen Planung vor der Flurbereinigungsplanung schon auf Art. 28 II 1 GG gestützt hat: Schriever, 12*

180

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

§ 7 S. 1 BauGB auf die Flurbereinigungsplanung verneinen, da er durch § 188 Π 1 BauGB als lex specialis verdrängt werde 833 , ist dagegen anzuführen, daß die Abstimmungsverpflichtung des § 188 Π 1 BauGB eine „verfahrensleitende Bestimmung zur Sicherung der Koordination zweier Planungsträger" ist; sie verdrängt nicht die allgemeinen Regelungen über das Verhältnis der Bauleitplanung zur Fachplanung.834 Dem entspricht auch obige 835 Feststellung, daß es sich bei § 188 Π 1 BauGB nur um eine Regelung der formellen Koordination handelt. Die Vorschrift des § 188 Π BauGB verstärkt lediglich die Bindungswirkung nach § 7 S. 1 BauGB, indem im Fall der nachträglichen Veränderung der Sachlage an die Stelle des „ins Benehmen setzen"836 eine erforderliche „Übereinstimmung"837 tritt. Ergänzend zu § 188 I I 2. Alt. BauGB findet aber auch § 7 S. 3 - 6 BauGB Anwendung, der für alle öffentlichen Planungsträger gilt. 838

b) Vorhergehender

Bebauungsplan

Sofern es sich bei dem im Flurbereinigungsplan vorgesehenen Vorhaben um ein solches i.S. des § 29 BauGB handelt839, besteht über § 30 BauGB eine Bindung an den Bebauungsplan. Insoweit hat der Bebauungsplan Vorrang vor dem Flurbereinigungsplan.840

in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 36 und Quadflieg, Flurbereinigungsgesetz, § 37 Rn. 108 b. 833 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 149; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 64,90. 834 Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 188 Rn. 5; Köhler, in: Schrödter, BauGB, § 188 Rn. 3; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 188 Rn. 4 mit gleichzeitiger Bemerkung unter § 7 Rn. 1, öffentliche Planungsträger seien auch die Träger der Flurbereinigung bei Aufstellung des Wege- und Gewässerplans gem. § 41 FlurbG. So aber auch schon in der 2. und 3. Aufl.; irreführend daher Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 90. Auch Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 149 verwechseln in Fn. 181 die Zitate Krautzbergers, indem dieser in Battis /Krautzberger/Löhr, BauGB, § 188 Rn. 4 als Beleg zur lex specialis - Regelung angeführt wird, obwohl er dies gerade dort verneint. Schließlich sagt die Aufzählung des Flurbereinigungsträgers als öffentlicher Planungsträger i.S. § 7 S. 1 BauGB durch Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 7 Rn. 1 nichts über das Verhältnis zu § 188 BauGB aus. 835 2. Teil, A II 2. 836 § 7 S. 2 BauGB. 837 § 188 II 1. Alt. BauGB. 838 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187-191 Rn. 31. Zu § 7 BauGB vgl. die Ausführungen oben unter 12 a. 839 ζ . B. bei Festlegung eines Wege- und Gewässernetzes für die Neugestaltung des Flurbereinigungsgebiets. 840 Vgl. auch Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 200; i.E. ebenso Dippold, RdL 1989,59,60; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 188 Rn. 36.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

181

Nicht von § 29 BauGB erfaßte Flurbereinigunspläne sind an den Bebauungsplan kraft dessen normativen Gehalts gegenüber jedermann gebunden. Dafür spricht zum einen die Regelung des § 811 BauGB, wonach der Bebauungsplan rechtsverbindliche Festsetzungen enthält.841 Zudem wird diese Ansicht durch die Rechtsform des Bebauungsplans als Satzung gestärkt.842 Ausnahmen von der allseitigen Verbindlichkeit des Bebauungsplans aufgrund dessen normativen Charakters bestehen allenfalls für höherrangige Normen wie Rechtsverordnungen, eine privilegierte Planfeststellungen vorbereitende Planung wie ζ. B. ein Linienbestimmungsverfahren gem. § 1611 FStrG und leges speciales bzgl. der materiellen Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung.843 Nach der hier vertretenen Ansicht besteht mit § 187 ff. BauGB keine Sonderregelung zur materiellen Koordination der der Bauleitplanung und der Flurbereinigung. 844 Hier trifft also keine Ausnahme zu. Die Rechtslage unter Berücksichtigung ergänzender Regelungen des BauGB hält sich im Rahmen der Ergebnisse, die zuvor schon zur materiellen Koordination gefunden wurden. Der Flurbereinigungsplan ist an einen vorhergehenden Bebauungsplan gebunden.845 Die Gemeinde kann die Verwaltungsakte der Flurbereinigungsbehörde gem. § 42 Π VwGO anfechten, wenn sie glaubt, dadurch in ihren Rechten, insbes. in ihrer Planungshoheit, verletzt zu

c) Parallelplanung nach Flurbereinigungsgesetz

und Baugesetzbuch

Gem. § 187 I 1 BauGB sind die Belange der Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur in die bauleitplanerische Abwägung einzubeziehen.847 Auch bei der Flurbereinigung sind die planerischen Vorstellungen der Gemeinde abwägend zu berücksichtigen.848 D.h. keiner der beiden Planungen kommt von vornherein ein Vorrang vor der anderen zu. wi Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 8 Rn. 4 f.; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 202; i.E. ebenso Köhler, in: Schrödter, BauGB, § 188 Rn. 4; BVerwG, DÖV 1979, 833, 834. »42 Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 8 Rn. 5; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 203; Brohm, Öffentliches Baurecht, § 12 Rn. 30; i.E. ebenso BVerwG, BayVBl. 1967, 206, 206 f.; BayVGH, DÖV 1978, 51, 51 f.; Bielenberg, in: Ernst/ Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 10 Rn. 5; Zinkahn, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 29 Rn. 40; Schlichter, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 29 Rn. 9. 843 Dazu ausführlich Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 203 ff. 844 A.A. Kauch/Roer, a. a. O., S. 210 f. I.E. ebenso BVerwG, RdL 1980, 11, 11 f. = DÖV 1979, 833, 834; Fislake, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 188 Rn. 9; Köhler, in: Schrödter, BauGB, § 188 Rn. 4; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187-191 Rn. 30; § 188 Rn. 36; Seehusen/ Schwede, FlurbG, § 37 Rn. 27; Quadflieg, Flurbereinigungsgesetz, § 37 Rn. 193. 846 BVerwG, DÖV 1986,744, 744 f.; Schriever, in: Brügelmann, BauGB, § 187 Rn. 45. 847 S. oben unter 1.

182

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

d) Sonderfall

des §58 IVI FlurbG

Gem. § 58IV 1 FlurbG hat der Flurbereinigungsplan die Wirkung einer Gemeindesatzung für Festsetzungen, die im gemeinschaftlichen Interesse der Beteiligten oder im öffentlichen Interesse getroffen werden. Man könnte daraus folgern, daß es sich bei den genannten Festsetzungen um Gemeindesatzungen, also objektives Recht, handelt.849 Der Erlaß von Satzungen auf Ortsebene durch die staatliche Flurbereinigungsbehörde ist jedoch mit Art. 28 Π GG nicht vereinbar. 850 Zudem würde eine solche Konstruktion den Rechtsschutz verkürzen, da Satzungen mangels entsprechender landesrechtlicher Regelungen851 nicht in jedem Bundesland gem. § 47 I Nr. 2 VwGO überprüfbar sind. 852 So bleibt die Festsetzung im Flurbereinigungsplan ein Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung. 853 Diese Allgemeinverfügung wird durch die Formulierung des § 58IV 1 FlurbG nur in besonderer Weise gegen eine Abänderung gesichert: sie darf nach Abschluß des Flurbereinigungsverfahrens nur in dem für zustimmungspflichtige Gemeindesatzungen vorgesehenen Verfahren geändert werden. 854 Für die Problematik der Koordination der Bauleitplanung mit der Flurbereinigungsplanung bedeutet dies, daß für die Festsetzungen i.S. des § 58 IV 1 FlurbG keine Besonderheiten gegenüber den anderen Darstellungen des Flurbereinigungsplans bestehen, die als Verwaltungsakt ergehen.

4. Abfall Wirtschaftsplanung gem. § 29 KrW-/AbfG und deren Verhältnis zur Bauleitplanung Soweit Abfallentsorgungspläne noch unter Geltung des Abfallgesetzes aufgrund landesrechtlicher Vorschriften 855 oder Abfallwirtschaftspläne aufgrund des nunmehr geltenden § 29 V 3 KrW-/AbfG 8 5 6 zugleich Ziele der Raumordnung und 848

Schink, in: Kormann (Hrsg.), Das neue Bundesbaurecht, S. 103, 121; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 209. Wolff/ Bachof/Stober, VerwR I, § 56 RN. 23: „... merkwürdige Metamorphose vom VA zur Satzung ..."; einschränkend Czychowski, DVB1. 1962,778,780: autonome Satzungen i.w.S., die die staatliche Flurbereinigungsbehörde als Treuhänder für die Gemeinde erläßt; s. auch Czychowski, DÖV 1964, 369, 371 und ders., DVB1. 1962, 778, 779: „Sollten die Festsetzungen echte Gemeindesatzungen sein, wäre die Formulierung „sind Gemeindesatzungen" an Stelle von „haben die Wirkung von Gemeindesatzungen" gewählt worden.". 850 Seehusen/Schwede, FlurbG, § 58 Rn. 31. 851 Vgl. Kopp, VwGO, § 852 Seehusen/Schwede, 853 Seehusen/Schwede, 854 Seehusen/Schwede,

47 Rn. 7. FlurbG, § 58 Rn. 31. FlurbG, § 58 Rn. 32 m. w. N.; BayVGH, AgrarR 1988,141, 141. FlurbG, § 58 Rn. 32.

855 Vgl. Hösel/ v. Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, § 6 AbfG Rn. 20. 856 Vgl. Erbguth, UPR 1997,60,64; ders., Abfallwirtschaftsplanung, S. 68-71.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

183

Landesplanung sind, besteht für die gemeindliche Bauleitplanung gem. § 1 I V BauGB, § 4 I ROG eine Anpassungspflicht an diese. 8 5 7 Ändern sich die Ziele der Raumordnung, sind bereits bestehende Bauleitpläne nach Maßgabe des § 1 LH BauGB anzupassen. 858 Darüber hinaus sprechen einige Autoren den Abfallwirtschaftsplänen „flächensichernde Wirkung" nach Maßgabe des § 7 BauGB z u . 8 5 9 Was damit gemeint ist, wird nicht erläutert. Bzgl. der Geltung des § 7 BauGB ist jedenfalls zu differenzieren. Die Rechtswirkung der Abfallwirtschaftspläne hängt davon ab, inwieweit ihre Festsetzungen für verbindlich erklärt werden. 8 6 0 Die Fachplanungen, denen aufgrund ihres Rechtscharakters Außenwirkung zukommt, unterfallen der Anpassungspflicht des § 7 S. 1 B a u G B . 8 6 1 Pläne ohne Außenwirkung berühren den Schutzbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts (Art. 28 Π 1 GG) der Gemeinde nicht, also auch nicht den Flächennutzungsplan.862 Nicht außenwirksame Abfallwirtschaftspläne unterfallen daher nicht § 7 S. 1 B a u G B . 8 6 3 Landesrechtliche Bestimmungen können den Abfallwirtschaftsplänen

gem.

§ 29 I V K r W - / A b f G unmittelbare Außen Wirkung zuerkennen, deren Reichweite je nach Rechtsform und Adressat der Pläne unterschiedlich i s t . 8 6 4 So besteht die 857 Herkommer/Wollenschläger, BayVBl. 1994, 129, 134; Erbguth, UPR 1997, 60, 64; ders., Abfallwirtschaftsplanung, S. 66; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 124; Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 29 Rn. 33 mit Hinweis auf § 13 12 SAbfG; Hoppe/Beckmann, Planfeststellung und Plangenehmigung, S. 48; Jung, Planung in der Abfallwirtschaft, S. 210 f.; Holst, Planungsverfahren für Umweltfachpläne, S. 190; Weidemann, NVwZ 1988, 977,980. 858 Näher dazu Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 1 Rn. 32 ff.; Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 1 Rn. 32 m. w. N. 859 Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 28 Rn. 57; Herkommer/Wollenschläger, BayVBl. 1994, 129,134; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 194 mit Zweifeln an der praktischen Wirksamkeit; Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 29 Rn. 33; Hoppe /Beckmann, Planfeststellung und Plangenehmigung, S. 56; Jung, Planung in der Abfallwirtschaft, S. 211; Holst, Planungsverfahren für Umweltfachpläne, S. 190. 860 Herkommer/Wollenschläger, stellung und Plangenehmigung, S. 48.

BayVBl. 1994, 129, 134; Hoppe/Beckmann,

Planfest-

861 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 160; Löhr, in: Battis/Krautzberger/ Lohr, § 7 Rn. 1: „rechtsverbindliche Planungen"; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 7 Rn. 4: „verbindliche Bodennutzungsregelungen"; Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § Rn. 67, 78. Ohne Differenzierung für alle Abfallentsorgungs- bzw. Abfallwirtschaftspläne: Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 194; Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 29 Rn. 33. 862 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 67; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 162. 863 So i.E. auch Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 7 Rn. 78, 86, indem er zu den von § 7 BauGB umfaßten Planungen nur solche Abfallentsorgungspläne zählt, die als RVO erlassen werden, also Außenwirkung haben. Hier besteht eine Parallele zu der Aussage oben unter 2. Teil, Β II 1 a: Für nicht verbindliche Nutzungsregelungen gilt § 5 IV BauGB nicht, denn dessen Voraussetzung ist, daß diese,/estgesetzt" sind, d. h. Rechtsverbindlichkeit mit Außenwirkung besitzen.

184

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Möglichkeit, Abfallwirtschaftspläne durch Rechtsverordnung für verbindlich zu erklären. 865 Erfolgt eine Verbindlicherklärung durch Rechtsnorm, werden die für verbindlich erklärten Teile in den Willen des Normgebers aufgenommen und erhalten damit selbst die Qualität einer durch Rechtsnorm getroffenen Regelung.866 Mit der Verbindlicherklärung durch eine RVO erlangt der Abfallwirtschaftsplan also die Rechtsnatur derselben. Er kann auch sogleich in der Form der RVO erlassen, also nicht nur durch RVO für verbindlich erklärt werden. 867 Die Verbindlicherklärung kann zudem durch Gesetz868 erfolgen. Der Abfallwirtschaftsplan erhält dadurch die Qualität einer durch Gesetz getroffenen Regelung.869 Sofern Abfallwirtschaftspläne durch Gesetz oder RVO für verbindlich erklärt oder sogar als RVO erlassen werden, fallen sie als Maßnahme mit Außenwirkung unter § 7 S. 1 BauGB. Insofern wird auf obige Ausführungen zu den Planfeststellungen und Nutzungsregelungen verwiesen. 870 Erhalten die Abfallwirtschaftspläne mit ihrer Verbindlicherklärung die rechtliche Qualität dieser Erklärung, stehen sie aufgrund der Normenhierarchie über dem Bebauungsplan. Auch insofern kann daher auf obige Ausführungen zu den Nutzungsregelungen verwiesen werden. 871 Ist der Abfallwirtschaftsplan schon in der Form der Rechtsverordnung erlassen, also nicht nur durch Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, geht er ebenfalls als höherrangige Norm dem Bebauungsplan vor. 872 Bei den nicht für verbindlich erklärten (Teilen der) Abfallwirtschaftspläne handelt es sich um Verwaltungsvorschriften. 873 Sie binden daher nur nachgeordnete staatliche Behörden im Innenverhältnis 874 , nicht aber die Kommunen bzgl. der Bauleitplanung. 864 s.o. 1. Teil, Β Π 3 b. Erbguth, UPR 1997, 60, 64; ders., Abfallwirtschaftsplanung, S. 66; Fritsch, Das neue Kreislaufwirtschafts- und Abfallrecht, Rn. 642; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 121; Erbguth, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 RN. 87 ff.; Holst, Planungsverfahren für Umweltfachpläne, S. 190 ff.; Herkommer/Wollenschläger, BayVBl. 1994,129,132 ff. 865 Allgemein: § 10 III 1 AbfG BW; § 16 III HAKA; § 8 V 1 AbfWG SH; § 9 V 1 ThAbfAG; nur für die Entsorgungspflichtigen: § 5 S. 1 LAbfG Bin; § 17 V 1 BbgAbfG; § 511 BremAGAbfG; § 11 II 1 AbfAlG M-V; § 22 I 1 NAbfG; § 18 I 1 AbfG NW; § 11 III AbfWAG RP; § 13 II 1 SAbfG; § 191 1 AbfG LSA. 866 Erbguth, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 RN. 113; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 123; BVerwGE 81, 128, 131 = BVerwG, NVwZ 1989, 458, 459; OVG Bremen, UPR 1988,196, 197. 867 So gem. Art. 1111 BayAbfAlG. 868 § 8 III 1 HmbAbfG. 869 Vgl. Erbguth, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 RN. 113; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 123. 870 2. Teil, Β I, 1 b, 2 a; 2. Teil, Β II, 1 a, 2 a. 871 2. Teil, Β II, 1 b, 2 b. 872 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 203. Zur Normenhierarchie zwischen RVO und Satzung s.o. 2. Teil Β II 1 b, 2 b. 873 Erbguth, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 Rn. 114; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 144, 220; Jung, Die Planung in der Abfallwirtschaft, S. 204; Hoppe /Beckmann, Planfeststellung und Plangenehmigung, S. 48; Dippel/Doerfert, NVwZ 1998,

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

185

Je nach Grad der Verbindlicherklärung der Abfallwirtschaftspläne ergeben sich unmittelbar aufgrund der Verbindlicherklärung entsprechende Auswirkungen auf die gemeindliche Bauleitplanung. Ergeht eine Verbindlicherklärung nur an die entsorgungspflichtigen Körperschaften 875, sind nur diese an die Abfallwirtschaftsplanung gebunden. Entsorgungspflichtige Körperschaften sind gem. § 13 I KrW-/AbfG die nach Landesrecht zu bestimmenden Stellen, also die Stadt- und Landkreise876, die Landkreise und kreisfreien Gemeinden bzw. Städte877, das Land 878 , die Städte Bremen, Bremerhaven und Hamburg 879, kreisangehörige Gemeinden, kreisfreie Städte und Landkreise 880, die großen selbständigen Städte Celle, Cuxhaven, Hildesheim, Lüneburg und die durch das Göttingen-Gesetz881 einer kreisfreien Stadt gleichgestellte Stadt Göttingen882, der kommunale Abfallentsorgungsverband Saar als Pflichtzweckverband der abfallentsorgungspflichtigen Gemeinden883. Soweit die Entsorgungspflichtigen mit den Bauleitplanungsträgern zusammenfallen, ergibt sich eine Verbindlichkeit der Abfallwirtschaftspläne auch für die Gemeinden.884 Zwar wird die Gemeinde dadurch nur als entsorgungspflichtige Körperschaft, nicht in ihrer Eigenschaft als Bauleitplanungsträger, gebunden.885 In diesem Fall ist es aber unwahrscheinlich, daß die Gemeinde sich bzgl. abfallrechtlicher Probleme an den Abfallwirtschaftsplan hält, und gleichzeitig eine Bauleitplanung aufstellt, die dazu im Widerspruch steht. Nach außen wird die Gemeinde einheitlich auftreten, um glaubwürdig zu sein.

230, 234. Noch einschränkender Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 29 Rn. 34: Untergeordnete Behörden können die Abfallwirtschaftspläne zu Richtlinien für ihre Entscheidungen machen. 874 Dippel/Doerfert, NVwZ 1998, 230, 234; Beckmann, DVB1. 1997, 216, 219; Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rn. 56; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 16. 875 § 15 KrW-/AbfG. 876 § 6 AbfG BW. 877 Art. 3 I BayAbfAlG; § 3 I AbfAlG M-V; § 2 I 1 NAbfG; § 5 I AbfG NW; § 3 I 1 AbfWAG RP; § 3 I SächsEGAB; § 3 I AbfG LSA; § 3 I AbfWG SH ( Übertragung auf Gemeinden gem. § 3 IV 1 teilweise möglich); § 2 I ThAbfAG (Zuständigkeitsübertragung auf Gemeinden gem. § 2 III 2 möglich). 878 § 6 1 LAbfG Bln. 879 § 11 BremAGAbfG; § 7 I HmbAbfG. 880 § 11 HAKA. 881 Gesetz über die Neugliederung des Landkreises und der Stadt Göttingen vom 1. 7. 1964 (Nds. GVB1. S. 134), zuletzt geändert durch G. v. 30.5.1974 (Nds. GVB1. S. 289). 882 § 2 1 1 NAbfG. 883 § 2 1 SAbfG. 884 So auch Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 200; Bartels, Abfallrecht, S. 88; Schiarmann, Privilegierte Fachplanungen und kommunale Bauleitplanung, S. 217 f. 885 Diese Differenzierung nehmen Dämmert, a. a. O., Bartels, a. a. O. und Schiarmann, a. a. O. nicht vor.

186

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

Sind Entsorgungspflichtiger und Bauleitplanungsträger nicht dieselbe Person, hat die Verbindlicherklärung der Abfallwirtschaftspläne für die Entsorgungspflichtigen keine Auswirkungen auf die Bauleitplanung. Eine Verbindlicherklärung gegenüber allen Entsorgungspflichtigen, also über die entsorgungspflichtigen Körperschaften hinaus auch noch an Erzeuger und Besitzer von Abfällen 886, ergibt für die Bauleitplanung keine neuen Aspekte. Durch eine Verbindlicherklärung gegenüber jedermann durch Gesetz oder Verordnung, worunter natürlich auch die Gemeinden als Bauleitplanungsträger fallen, entsteht ebenfalls eine unmittelbare Befolgenspflicht der Bauleitplanung bzgl. der Abfallwirtschaftspläne. Soweit landesrechtlich vorgesehen ist, daß Abfallwirtschaftspläne mit ihrer Bekanntgabe Richtlinien für alle behördlichen Entscheidungen, Maßnahmen und Planungen werden, die für die Abfallentsorgung Bedeutung haben887, könnte man daraus den Schluß ziehen, daß diese auch von den Kommunen bei der Aufstellung von Bauleitplänen zu beachten sind. 888 Solche landesrechtlichen Vorschriften sind jedoch klar abzugrenzen von der Verbindlicherklärung i.S. des § 29 IV KrW-/ AbfG, die gegenüber den entsorgungspflichtigen Körperschaften und privaten Abfallbesitzern Außenwirkung entfaltet. Die landesrechtliche Regelung bewirkt lediglich eine fachbehördliche Bindung aus dem „Grundsatz ressortspezifischer Eigenverbindlichkeit schlichter Fachpläne".889 So stellen die landesrechtlichen Regelungen, die der Abfallwirtschaftsplanung Richtliniencharakter für Maßnahmen mit Bedeutung für die Abfallentsorgung zubilligen, nur klar, daß der Abfallwirtschaftsplan die Wirkung einer Verwaltungsvorschrift mit Richtliniencharakter hat. 890 Adressaten sind alle Behörden und Einrichtungen, die der staatlichen Weisung unterliegen.891 Die Aufstellung der Bauleitpläne ist aber eine Selbstverwaltungsangelegenheit (Pflichtaufgabe) der Gemeinde.892 Die Gemeinde ist im Bereich der Bauleitplanung nicht als untere Verwaltungsbehörde in die staatliche Hierarchie als unterste Ebene eingegliedert. Das Ministerium ist der Gemeinde gegenüber nicht weisungsberechtigt. D.h. die Verbindlicherklärung ist für sie nicht bindend. Ohne ausdrückliche Verbindlicherklärung dem Bauleitplanungsträger gegenüber genügt aber das Verfahren der Rechtserzeugung und der Inhalt der Pläne

886 § 11 KrW-/AbfG. 887 s. § 17 V AbfG NW; § 4 III BremAGAbfG. 888 So Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 199 mit Hinweis auf § 1 II VwVfG NW, wonach die Gemeinde Behörde ist. 889 Erbguth, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 Rn. 87; ders., UPR 1997, 60, 63; ders., Abfallwirtschaftsplanung, S. 65; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 124 (insoweit widersprüchlich zu seiner Aussage ebd., S. 199); allgemein zum Grundsatz ressortspezifischer Eigen Verbindlichkeit schlichter Fachpläne: Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 149; Weidemann, NVwZ 1988,977, 980. 890 Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 126; LT-Drs. NW 10/2613, S. 45; Jung, Die Planung in der Abfallwirtschaft, S. 204. 891 Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 126; LT-Drs. NW 10/2613, S. 45. 892 Sundermann/Miltkau, Kommunalrecht Brandenburg, S. 60 f.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

187

nicht den Anforderungen, die sie nach rechtsstaatlichen Grundsätzen haben müssen, um die Gemeinden zu binden.893 Erst durch den Erlaß einer Norm, d. h. zumindest einer RVO oder aber sogar eines Gesetzes, die die Verbindlichkeit für die Bauleitplanungsträger regelt, wird rechtsstaatlichen Anforderungen genügt.894 In der Literatur wird für einen Eingriff des Abfallwirtschaftsplans in ein Grundrecht die Verbindlicherklärung durch Gesetz oder RVO verlangt. 895 Dies muß auch für betroffene Bauleitplanungsträger gelten. Denn gegenüber den Gemeinden wird durch die Abfallwirtschaftsplanung möglicherweise in ihre Planungshoheit nach Art. 28 I I 1 GG eingegriffen. 896 Die Verbindlichkeit des Abfallwirtschaftsplans kann daher für die gemeindliche Bauleitplanung nur über Rechtsnormen (Landesplanungs- oder Abfallgesetz oder RVO) erreicht werden. 897 § 29 IV KrW-/AbfG eröffnet nicht die Möglichkeit, die Abfallwirtschaftspläne gegenüber jedermann für verbindlich zu erklären. Die Verbindlichkerklärung beschränkt sich bundesrechtlich auf die Beseitigungspflichtigen,, 898 Daraus könnte gefolgert werden, daß eine Verbindlicherklärung der Abfallwirtschaftspläne gegenüber jedermann generell nicht möglich ist. 899 Es bleibt aber die Möglichkeit der Verbindlicherklärung von Abfallwirtschaftsplänen gegenüber jedermann nach Landesrecht.900 Dazu bedarf es lediglich einer entsprechenden landesrechtlichen Er-

893 Weidemann, NVwZ 1988, 977, 980; Schmidt-Aßmann, in: ARL (Hrsg.), Verwirklichung der Raumordnung, Forschungs- und Sitzungsberichte Bd. 145, S. 27,39. 894 Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 126; Weidemann, NVwZ 1988, 977, 980 m. w. N.; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 149. 895 Erbguth, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 Rn. 74,92,113 zum Eingriff in Art. 12 I GG privater Abfallbesitzer; ders., UPR 1997, 60, 64; ders., Abfallwirtschaftsplanung, S. 67; ebenso Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 125 m. w. N.; Hoppe/ Beckmann, Umweltrecht, § 28 Rn. 57; Hösel/v. Lersner, § 6 AbfG Rn. 22; vgl. auch Herkommer/Wollenschläger, BayVBl. 1994, 129, 135. 896 Vgl. Koller, KrW-/AbfG, § 29 S. 231. 897 Holst, Planungsverfahren für Umweltfachpläne, S. 190; so auch Salzwedel, ZfW 1977, 144, 146 zum Abwasserbeseitigungsplan gem. § 18 a WHG; a.A. Hösel/v.Lersner, § 6 AbfG Rn. 22 mit Hinweis auf § 5 IV ROG a.F. und § 1 III BauGB; dagegen wiederum Czychowski, WHG, § 18 a Rn. 39. 898 Erbguth, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 Rn. 85; wortgleich ders., UPR 1997, 60, 63; ders., Abfallwirtschaftsplanung, S. 65; noch zu § 6 AbfG Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 28 Rn. 57. 899 So zu verstehen wohl Erbguth, in: Brandt/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 29 Rn. 85; ders., UPR 1997, 60, 63, indem er den Hinweis darauf gibt, daß noch zu § 6 AbfG eine andere Ansicht bestanden habe. Die dort von ihm angegebenen Quellen lassen eine Verbindlicherklärung gegenüber jedermann zwar auch nicht nach Bundes-, wohl aber nach Landesrecht zu. Dazu vgl. den Text im Folgenden. 900 Noch zu § 6 AbfG, der aber ebenso bestimmte, daß die Länder die Abfallentsorgungspläne als für die Entsorgungspflichtigen verbindlich erklären können: Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 28 Rn. 57; dies., Planfeststellung und Plangenehmigung im Abfallrecht, S. 48; OVG Bremen, UPR 1988, 196,197; Hösel/v. Ursner, Recht der Abfallbeseitigung, § 6 AbfG Rn. 20, 22.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

mächtigung.901 Die Länder sind (durch Art. 31 GG) nicht gehindert, die Verbindlichkeit der Abfallentsorgungspläne über den Kreis der bundesrechtlich genannten Entsorgungspflichtigen zu erweitern. 902 Denn das Bundesrecht zur Abfallwirtschaftsplanung hat keinen abschließenden Charakter. 903 Die Abfallwirtschaftsplanung kann somit aufgrund landesrechtlicher Emächtigung für jedermann für verbindlich erklärt werden. 904 So könnte ζ. B. die Verbindlichkeit der Abfallwirtschaftspläne auch auf nicht entsorgungspflichtige Körperschaften erstreckt werden, um hierdurch eine unmittelbare Anpassungspflicht für die Bauleitplanung zu schaffen. 905 Dies ist geschehen durch § 11 IV AbfWAG RP; § 13 Π S AbfG. Hieraus ergibt sich somit eine Bindung der Bauleitplanung an den Abfallwirtschaftsplan. Paßt sich die Bauleitplanung nicht an, ist sie wegen Gesetzesverstoßes i.d.R. 906 unwirksam. Ist eine vorlaufende Bauleitplanung unwirksam, kann die Gemeinde aufgrund der Regelung des § 1 ΠΙ BauGB verpflichtet sein, eine neue, dem verbindlichen Abfallwirtschaftsplan entsprechende Bauleitplanung zu erlassen. Vor der Neuregelung des § 38 BauGB durch das BauROG existierte in der Literatur eine Ansicht, der zufolge die Gemeinden ihre Bauleitplanung wegen der Geltung des § 38 BauGB a.F. auch für Abfallentsorgungspläne diesen anzupassen haben. 907 § 38 BauGB n.F. privilegiert jedoch ausdrücklich nur Planfeststellungen und sonstige Verfahren mit den gleichen Rechtswirkungen.908 Die Abfallwirtschaftspläne haben nicht die der Planfeststellung eigene Konzentrations-, Gestaltungs-, Genehmigungs- und Duldungswirkung. Somit fallen sie eindeutig nicht unter den Wortlaut des § 38 S. 1 BauGB und sind nicht privilegiert. 909 Die Bauleitplanung hat sich ihr also nicht von vornherein aufgrund des § 38 BauGB anzupassen. 901 OVG Bremen, UPR 1988, 196, 197 bzgl. nicht beseitigungspflichtiger Privatpersonen. 902 Frenz, Kreislaufwirtschaft- und Abfallgesetz, § 29 Rn. 35; Hösel/v. Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, § 6 AbfG Rn. 22; Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 126; Hochschützy/Kreft, Recht der Abfallwirtschaft, § 6 Anm. 1.5; zum HessAbfG (mittlerweile HAKA) Weidemann, NVwZ 1988,977, 979. 903 So noch zu § 6 AbfG: Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 30 f., 126; Hösel/v. Lersner, § 6 AbfG Rn. 22; Hochschützy/Kreft, Recht der Abfallwirtschaft, § 6 Anm. 1.5; OVG Bremen, UPR 1988, 196, 197. 904 Für eine solche Verbindlicherklärung ist der Erlaß einer Rechtsnorm (RVO oder Gesetz) unerläßlich. Vgl. Hoppe /Beckmann, Planfeststellung und Plangenehmigung, S. 48; vgl. auch Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 126: „hinreichend bestimmte Ermächtigung nach Landesrecht" als Voraussetzung. 905 Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 126; Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 29 Rn. 35; vgl. Hösel/v. Lersner, § 6 AbfG Rn. 22. 906 Vgl. obige Ausführungen zu § 214 ff. BauGB. 907 Dämmert, Abfallentsorgungsplanung, S. 191 f.; Hoppe/Beckmann, Planfeststellung und Plangenehmigung, S. 56 f.; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 83; a.A. Ronellenfitsch, Einführung in das Planungsrecht, § 26 III: Vorrang der Abfallbeseitigungsplanung vor der Bauleitplanung; Jung, Planung in der Abfallwirtschaft, S. 212. 908 S.o. 2. Teil Β I 2b dd (2). 909 I.E. ebenso Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, § 29 Rn. 33; Jung, Die Planung in der Abfallwirtschaft, S. 212.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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Eine einzelne Stimme in der Literatur behauptet, daß diejenigen, für die die Abfallwirtschaftsplanung verbindlich gelte, zwar keine Vorhaben mehr zulassen oder durchführen dürfen, die mit dem Abfallwirtschaftsplan nicht in Einklang stehen. Sie seien aber nicht gehindert, vom Abfallentsorgungsplan abweichende Planungen mit dem Ziel zu erstellen, die zuständige Behörde dadurch zur Änderung des Abfallwirtschaftsplans zu veranlassen.910 Dies ist insoweit widersprüchlich, als unter derselben Randnummer des Zitats die Bauleitplanung als an die Abfallentsorgungsplanung gebunden erklärt wurde. Planung ist daher an vorgenannter Stelle als nicht-förmlich, nämlich als das bloße Entwickeln neuer Gedanken, zu verstehen. Die Bauleitplanung als Planung „im förmlichen Sinne" kann an dieser Stelle wegen der Offensichtlichkeit des Widerspruchs nicht gemeint sein. Zusammenfassend ist zur Abfallwirtschaftsplanung festzuhalten: Wird sie durch Gesetz oder Rechtsverordnung für die Gemeinden für verbindlich erklärt, haben diese ihre Bauleitplanung der Abfallwirtschaftsplanung - auch nachträglich gem. § 1 ΠΙ BauGB - anzupassen. I.ü. kann für außenwirksame Abfallwirtschaftspläne auf die Erläuterungen zum Verhältnis von Bauleitplanung und Planfeststellung bzw. Nutzungsregelungen verwiesen werden. Nicht außenwirksame Pläne haben lediglich gem. § 1 V I BauGB als abwägungserheblicher Belang oder gem. §§ 5 IV, 9 VI BauGB als nachrichtlich zu übernehmende Planung Einfluß auf die Bauleitplanung.

5. Das Verhältnis von Abwasserbeseitigungsplänen gem. § 18 a I I I WHG und Bauleitplanung Die vierte Novelle zum Wasserhaushaltsgesetz911 hat die wasserwirtschaftlichen Regelungen durch Vorschriften über die Abwasserbeseitigung (§§ 18a, 18 b WHG) ergänzt. Die Abwasserbeseitigungspläne gem. § 18 a ΠΙ WHG sind den Abfallbeseitigungsplänen gem. § 6 AbfG nachgebildet912, die mittlerweile mit Inkrafttreten des KrW-/ AbfG von den Abfallwirtschaftsplänen abgelöst wurden. Eine Kollision von Abwasserbeseitigungsplänen und Bauleitplanung kann sich dadurch ergeben, daß durch die Bestimmung der Bodennutzung in einem Abwasserbeseitigungsplan die Planungshoheit der Gemeinde beschränkt wird. 913 De facto bestehen keine Koordinationsprobleme zwischen Bauleitplanung und Abwasserbeseitigungsplänen, soweit derselbe Planungsträger für Abwasserbeseitigungs- wie Bauleitplanung zuständig ist. Die Bauleitplanung obliegt den Gemeinden, § 2 I BauGB, die in einigen Bundesländern auch für den Erlaß der Abwasserbeseitigungspläne zuständig sind 914 . Insofern kommt es nicht zum Kollisionsfall. Z.T. sind die Gemeinden mit 910 911 912 913

Hösel/ v. Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, § 6 AbfG Rn. 22. vom 26. 04. 2976 (BGBl. I S. 1109). Salzwedel, ZfW 1977, 144, 144; Henseler, Abwasserbeseitigung, S. 258. Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 28.

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

der Erarbeitung der Abwasserbeseitigungspläne betraut, bevor diese durch die zuständige Wasserbehörde förmlich aufgestellt werden. 915 Durch die fachplanerische Tätigkeit der Gemeinde sind Planungskonflikte ebenfalls ausgeschlossen.916 In den übrigen Bundesländern sind Kollisionen zwischen Abwasserbeseitigungsplänen und Bauleitplänen aufgrund unterschiedlicher Planungszuständigkeit grds. möglich. Auch in diesen Fällen ist zu differenzieren. Enthalten für verbindlich erklärte Abwasserbeseitigungspläne Ziele der Raumordnung und Landesplanung, binden sie gem. § 1 IV BauGB; § 4 I ROG die gemeindliche Bauleitplanung.917 D.h. es darf keine der Abwasserbeseitigungsplanung widersprechende Bauleitplanung aufgestellt werden; die der Abwasserbeseitigungsplanung widersprechende vorlaufende Bauleitplanung muß angepaßt bzw. aufgehoben werden. 918 Ebenso wie die Abfallwirtschaftspläne haben die Abwasserbeseitigungspläne im übrigen zunächst als Verwaltungsvorschriften nur verwaltungsinterne Wirkung, binden also nur die nachgeordneten Vollzugsbehörden919. Sie können aber aufgrund entsprechender landesrechtlicher Regelungen für bestimmte Personen oder die Allgemeinheit für verbindlich erklärt werden. 920 Für die Verbindlicherklärung gegen914 Die Zuständigkeit zur Aufstellung der Abwasserbeseitigungspläne bestimmt sich nach Landesrecht. Zuständig sind: Landkreis oder kreisfreie Städte gem. §§ 153 I 1, 172 I 1, 170 III WG LSA; Landkreis, kreisfreie oder große selbständige Städte gem. §§ 1521,1701 1,168 III 1 NWG; der zuständige Senator bzw. Senat gem. §§ 136 I 1, 151 III 1 BrWG; § 3 I HmbAbwG; die Kreisverwaltungsbehörde gem. Art. 41 d IV 1 BayWG; die Bezirksregierung gem. § 56 II 3 WG NW i.V.m. der Anlage zur nrw Zust.VO auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes; das Regierungspräsidium gem. §§ 118 III 1, 94 II Nr. 10,93 II HWG; §§ 91 2, 118 I Nr. 2 SächsWG; das Landesverwaltungsamt gem. §§ 105 II Nr. 24, 103 II, 125 III 1 ThürWG; das Landesumweltamt gem. § 691 1 BbgWG; das zust. Ministerium gem. §§ 45 d I, 95 II Nr. 1 WG BW; §§ 130 I, 106 I Nr. 1 WaG M-V; §§ 60 I 1, 105 III WG RP; § 42 I 1 S WG; §§ 1331 1, 105 S. 2 Nr. 1 WG SH.

915 § 56 II 1 WG NW. 916

Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 91. §§ 9 IV, 6 III 2 SächsWG i.V.m. §§ 1 III Nr. 3, 11 I 1 SächsLPIG. Vgl. zu § 45 d II 1 WG BW i.d.F. vom 01. 07. 1988 (GVB1. S. 269) und § 27 LP1G BW noch vor Neubekanntmachung aufgrund Art. 3 ÄndG vom 25. 02. 1992 (GBl. S. 120). Czychowski, WHG, § 18 a Rn. 40; Henseler, Abwasserbeseitigung, S. 259 f. Eine gleichartige Bindung von raumbeanspruchenden Planungen anderer Behörden oder juristischer Personen ordnete § 41 IV S WG i.d.F. vom 25. 01. 1982 (ABl. S. 129) an. Vgl. Czychowski, WHG, § 18 a Rn. 40; Hemeler, Abwasserbeseitigung, S. 259. 9 i8 Hemeler, Abwasserbeseitigung, S. 261 m. zahlr. w. Nachw. w Kloepfer, UmweltR, § 11 Rn. 178; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 21 Rn. 117; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 149, 151, 325; Hemeler, Abwasserbeseitigung, S. 259; Peters, DÖV 1988, 56, 59; ders., UPR 1988, 325, 331; Breuer, Wasserrecht, Rn. 310; ders., in: Friauf (Hrsg.), HÖV II, Rn. 73; ders., RdWWi 20 (1977), 81, 90; Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 173; Czychowski, WHG, § 18 a Rn. 37; Beckmann, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz, S. 13 920 Vgl. § 18 a III 3 WHG. Kloepfer, UmweltR, § 11 Rn. 178; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 21 Rn. 117; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung,

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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über den Gemeinden als öffentlich-rechtlichen Körperschaften bedarf es aus rechtsstaatlichen Gründen des Gesetzes oder der Rechtsverordnung.921 Fast alle Bundesländer haben von ihrem Recht zur Verbindlicherklärung der Abwasserbeseitigungspläne gem. § 18 a ΠΙ 3 WHG Gebrauch gemacht. Ex lege werden Abwasserbeseitigungspläne verbindlich erklärt gem. § 56 VI 1 WG N W 9 2 2 ; § 118 Π Ι 2 HWG i.V.m. § 8 I I HLPG 9 2 3 ; § 125 ΙΠ 2 ThürWG i.V.m. § 9 IV ThLPIG 924 . Auch § 130 ΙΠ 2 WaG M - V trifft eine Verbindlicherklärung per Gesetz. Demnach sind die Abwasserbeseitigungspläne „für alle Planungen und Maßnahmen des Landes und die sie betreffenden Behörden, der sonstigen Planungsträger sowie der Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts bei Planungen und sonstigen Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflußt wird, zu beachten". Unter die „Planungen ... der Körperschaften des öffentlichen Rechts" fällt auch die Bauleitplanung der Gemeinden.925 Gem. § 133 13 WG SH sind Abwasserbeseitigungspläne für die behördlichen Entscheidungen verbindlich, also auch für Planungen der Gemeinde. Die Gemeinden sind demnach als Träger der örtlichen Planungshoheit gehalten, einen im Abwasserbeseitigungsplan festgelegten Standort für eine Abwasserbeseitigungsanlage nicht anderweitig zu verplanen.926 Der überwiegende Teil der Bundesländer erklärt die Abwasserbeseitigungspläne durch RVO - beruhend auf einer entsprechenden landesrechtliche Ermächtigung im Wassergesetz - für verbindlich. 927 Der durch RVO für verbindlich erklärte Abwasserbeseitigungsplan erhält durch die Verbindlicherklärung den normativen Charakter einer RVO und bindet daher jeden, dessen Verhalten vom Regelungsgehalt des Plans erfaßt wird, also auch die Gemeinden als Bauleitplanungsträger.928 Nur Berlin, Bremen, Hamburg und NiederS. 151; Schmidt-Aßmann, DÖV 1990, 169, 173; Czychowski, WHG, § 18 a Rn. 38; Breuer, in: Friauf (Hrsg.), HÖV II, Rn. 73. 921 Vgl. dazu oben unter 3. die Ausführungen zu den Abfallwirtschaftsplänen. Ebenso Czychowski, WHG, § 18 a Rn. 39; Breuer, Wasserrecht, Rn. 310; wohl auch Sieder/Zeitler/ Dahme, WHG, § 18aRn. 36. 922 Ohne Einschränkung auf bestimmte Personenkreise. 923 Es handelt sich um eine statische Verweisung auf das LP1G i.d.F. vom 1. 6. 1970 (GVB1. I, S. 360), zul. geändert durch Gesetz vom 15. 10. 1980 (GVB1. I, S. 377), wonach Verbindlichkeit ausdrücklich für die Gemeinden besteht. 924 Auch hier sind die Gemeinden ausdrücklich als gebunden genannt. 925 Dazu vgl. auch oben unter 3 zu identischen Regelungen für Abfallwirtschaftspläne gem. § 11IV AbfWAG RP; § 13 II SAbfG. 926 Kauch/Roer, Rn. 40.

Bauleitplanung und Fachplanung, S. 90 f.; Czychowski,

WHG, § 18 a

92 7 S. dazu § 133 I 4 WG SH; § 130 III 1 WaG M-V; § 45 d I 4, II 1 WG BW; § 6 I LP1G BW (durch Regierung); §§ 9 IV, 6 III 2 SächsWG; § 11 II 3 SächsLPIG (durch Staatsregierung); §§ 153 III, II, 172 I 1, 170 III WG LSA (durch Landkreis, kreisfreie Städte im Benehmen mit den Gemeinden); Art. 41 d IV 2 Bay WG (durch Kreisverwaltungsbehörde); § 60 III 1 WG RP (durch zuständigen Minister nach Anhörung u. a. der Gemeinde); § 42 III 1 SWG (durch zuständigen Minister für Abwasserbeseitigungspflichtige, also gem. § 5011 SWG Gemeinden und Entsorgungsverband Saar).

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

sachsen haben von der Ermächtigung des § 18 a ΠΙ 3 WHG, die Abwasserbeseitigungspläne für verbindlich zu erklären, keinen Gebrauch gemacht. Im Ergebnis stellt sich das Verhältnis der Abwasserbeseitigung zur Bauleitplanung ebenso dar wie das der Abfallwirtschaftsplanung zur Bauleitplanung929: Erklären Gesetz oder RVO die Abwasserbeseitigungsplanung für die Gemeinde für verbindlich, hat diese ihre Bauleitplanung der Abwasserbeseitigungsplanung anzupassen. Für eine vorlaufende Bauleitplanung bedeutet der Widerspruch zur Abwasserbeseitigungsplanung i.d.R. ihre (teilweise) Unwirksamkeit. Erforderlich kann daher nach Maßgabe des § 1 ΠΙ BauGB ein Neuerlaß sein. Darüber hinaus gilt für außenwirksame Abwasserbeseitigungspläne das für Planfeststellungen und Nutzungsregelungen im Verhältnis zur Bauleitplanung gefundene Ergebnis: Vorlaufende Regelungen per Gesetz oder Rechtsverordnung haben Priorität. § 7 S. 1 BauGB ist auf das Verhältnis des vorlaufenden Flächennutzungsplans zum Abwasserbeseitigungsplan grds. anwendbar.930 Außenwirksamkeit erlangen die Abwasserbeseitigungspläne durch die Verbindlichkeitserklärung per Gesetz oder Rechtsverordnung der Länder. Mit der Außenwirksamkeit tritt somit gleichzeitig die Verbindlichkeit der Abwasserbeseitigungspläne für die Bebauungsplanung ein. Ein außenwirksamer Abwasserbeseitigungsplan geht aufgrund der Normenhierarchie dem Bebauungsplan vor. Für die Flächennutzungsplanung bleibt es bei der bundesrechtlichen Regelung des § 7 BauGB. Nicht außenwirksame Abwasserbeseitigungspläne beeinflussen die Bauleitplanung lediglich als abwägungserheblicher Belang gem. § 1 VI BauGB oder sind gem. §§ 5 IV, 9 V I BauGB nachrichtlich in die Bauleitplanung aufzunehmen.

6. Das Verhältnis von Bewirtschaftungsplänen gem. § 36 b WHG und Bauleitplanung § 36 b WHG, der Regelungen zur Bewirtschaftungsplanung im Wasserrecht enthält, ist ebenso wie § 18 a WHG durch die vierte Novelle zum W H G 9 3 1 eingeführt we Czychowski, WHG, § 18 a Rn. 40; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 18 a Rn. 37 mit Hinweis auf §§ 6 II, 11 II BauGB; ders., Öffentliches und privates Wasserrecht, Rn. 310; ders., in: Friauf, HÖV, Bd. 2, Rn. 74. Zu demselben Ergebnis kommt - noch zu § 19 S. 5 BBauG - Hemeler, Abwasserbeseitigung, S. 163 ff., 260, 262 (zust. Peters; UPR 1988, 325, 331; a.A. BVerwGE 55, 272, 277) unter Heranziehung des § 29 II 2. Alt. BauGB. Er erklärt (a. a. O., S. 262), daß keine Anpassungspflicht vorlaufender Bauleitpläne in Form der Änderung oder Ergänzung besteht. Dies ist unmittelbar nachvollziehbar. Denn ein Verstoß gegen eine höherrangige Norm macht den Bauleitplan unwirksam; es ist also kein Plan mehr vorhanden, der zu ändern wäre. Allenfalls kann sich eine Pflicht zur Aufstellung eines neuen Planes aus § 1 III BauGB ergeben. 929 s.o. unter 3. 930 So auch Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 160 f.; ohne Differenzierung nach der Außenwirkung: Cholewa/David/Dyong/von der Heide, BauGB, § 7 Anm. 1; Peters, UPR 1988, 325, 331.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

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worden. Bewirtschaftungspläne sind entgegen der Erwartungen des Gesetzgebers bisher nur in sehr bescheidenem Umfang aufgestellt worden. 932 Ebenso wie durch Abwasserbeseitigungspläne kann durch die Aufstellung von Bewirtschaftungsplänen die Planungshoheit der Gemeinde betroffen sein. 933 Im Gegensatz zu den Abwasserbeseitigungsplänen934 sind für die Aufstellung von Bewirtschaftungsplänen gem. § 36 b WHG und Bauleitplänen in keinem Bundesland dieselben Planungsträger zuständig.935 Es werden daher Kollisionen nicht von vornherein dadurch vermieden, daß ein und dieselbe Stelle beide Planungen. An dieser Stelle ist somit wiederum die Verbindlichkeit der Pläne für die Bauleitplanung aufgrund ausdrücklicher Normierung zu betrachten. Bewirtschaftungspläne haben als Verwaltungsvorschriften zunächst nur verwaltungsinternen Charakter, sind also grds. nur gegenüber den sie vollziehenden, weisungsabhängigen Behörden verbindlich. 936 Nach Landesrecht können sie auch gegenüber allen anderen Behörden für verbindlich erklärt werden, § 36 b V 2 WHG. Die § 25 IV BbgWG; § 27 b S. 2 HWaG; § 24 ΙΠ 1 WG RP; § 21IV WG NW und § 132 S. 2 WG SH erklären ex lege die Bewirtschaftungspläne für alle behördlichen Entscheidungen für verbindlich. Gemeint sind damit insbesondere auch die Bauplanungsbehörden.937 In Niedersachsen und Bremen wird der Bewirtschaftungsplan als Rechtsverordnung erlassen.938 Er entfaltet als Rechtsnorm unmittelbare Verbindlichkeit für Behörden. 939 In einem Großteil der Bundesländer erklärt 931 vom 26. 04. 1976 (BGBl. I S. 1109), in Kraft getreten am 01. 10. 1976. 932 Statt vieler s. Czychowski, WHG, § 36 b Rn. 2 m. w. N. 933 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 28. 934 S.o. 4. 935 Die Zuständigkeit zur Aufstellung der Bewirtschaftungspläne bestimmt sich nach Landesrecht. Zuständig sind: Das zuständige Ministerium: §§ 95 II Nr. 1, 96 III Nr. 3, 111 S. 1 WG BW; § 131 I WaG M-V; § 41 S. 1 SWG; §§611,71, 118 I Nr. 1 SächsWG; §§ 132 S. 1, 105 S. 2 Nr. 1 WG SH; der zuständige Senat bzw. Senator: § 27 b S. 1 HWaG; §§ 167 VII 1, 151 III BrWG; das Landesumweltamt: § 25 II BbgWG; das Landesverwaltungsamt: §§ 125 III, 126, 105 II Nr. 24, 103 II ThürWG; das Regierungspräsidium bzw. die Bezirksregierung: §§ 118 III, 119 HWG; §§ 170 II, 186 I 1 WG LSA; § 21 WG NW i.V.m. der Anlage zur nrw Zuständigkeitsverordnung auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes; §§ 184 I 1, 168 II NWG; §§ 241, II, 105 II WG RP; die Kreisverwaltungsbehörde: Art. 71 b II 1 Bay WG. 936 Czychowski, WHG, § 36 b Rn. 3; 32; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 174,176; Breuer, RdWWi 20 (1977), 81, 89; ders., in: Friauf (Hrsg.), HÖV II, S. 435, 483; ders., Wasserrecht, Rn. 401 ff.; 406 m. w. N.; Thum, Schutz natürlicher Gewässerfunktionen durch räumliche Planung, S. 126 m. w. N.; Schmidt-Aßmann, in: Salzwedel (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, S. 144; ders., DÖV 1990, 169, 172; Peters, UPR 1988, 325, 326; Hoppe/Beckmann, Umweltrecht, § 21 Rn. 146; Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 36 b RN. 3, 10, 32, 35; vgl. auch Salzwedel, ZfW 1979,25,27, der allerdings nur vage andeutet, daß die Gemeinde wegen Art. 28 II GG nicht an Bewirtschaftungspläne in Form von Verwaltungsvorschriften gebunden ist. zur Wirkung lediglich als Verwaltungsvorschrift s. auch ausdrücklich § 186 VII 1 WG LSA, der von Czychowski, WHG, § 36 b Rn. 32 zu Recht als überflüssig bezeichnet wird. 937 Czychowski, WHG, § 36 b Rn. 33 zu § 21 IV WG NW. 938 § 167 VII 1 BrWG; § 184 VII 1 NWG. 13 Dörries

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

man die Bewirtschaftungspläne durch Rechtsverordnung - beruhend auf einer entsprechenden landeswassergesetzlichen Regelung - für verbindlich. 940 Nur einige Bundesländer haben bzgl. der Verbindlichkeit der Bewirtschaftungspläne für andere als weisungsabhängige Behörden keine Regelung getroffen. 941 Das Verhältnis der Bewirtschaftungsplanung zur Bauleitplanung stellt sich aufgrund paralleler Rechtsformen der Planung ebenso dar wie dasjenige des Abwasserbeseitigungsplans zur Bauleitplanung: Der Bewirtschaftungsplan, der durch Gesetz oder Rechtsverordnung Verbindlichkeit erlangt, zwingt die Gemeinde zur Anpassung ihrer vor- wie nachlaufenden Bauleitplanung an diesen. § 7 BauGB ist zwar grds. anwendbar. Ein der Gemeinde gegenüber für verbindlich erklärter Bewirtschaftungsplan macht jedoch einen Widerspruch entbehrlich.942 Nicht außenwirksame Bewirtschaftungspläne sind als abwägungserheblicher Belang gem. § 1 IV BauGB im Bauleitplanungsverfahren beachtlich943 oder sind gem. §§ 5 IV, 9 VI BauGB nachrichtlich in die Bauleitplanung aufzunehmen.

7. Genehmigung gem. § 6 LuftVG und Bauleitplanung Wie bereits erläutert 944, kommt der Genehmigung gem. § 6 LuftVG eine Doppelnatur zu. Einerseits ist sie eine Unternehmergenehmigung, andererseits aufgrund der in ihrem Rahmen vorzunehmenden Interessenabwägungen auch Planungsentscheidung. Letzteres wird insbesondere für die Fälle festgestellt, in denen der Genehmigung keine Planfeststellung nachfolgt. 945 w S.a. Czychowski, WHG, § 36 b Rn. 11. 940 § m S. 2 WG BW; §§ 6 III 2, 7 III SächsWG i.V.m. §§ 11 II 3 SächsLPIG; Art. 71 b II 2 Bay WG. 941 So trifft Berlin keine Regelung über Bewirtschaftungspläne generell, das Saarland keine Regelung über deren Verbindlichkeit und Sachsen-Anhalt keine Regelung der Verbindlichkeit für andere als weisungsabhängige Behörden. § 119 II HWG und § 131 II WaG M-V verweisen nur bzgl. des Verfahrens der Aufstellung, Feststellung und Veröffentlichung, nicht bzgl. der Verbindlichkeit auf die Regelungen zu den Abwasserbeseitigungsplänen. Zwar trifft § 130 III WaG M-V, auf den durch § 131 II WaG M-V verwiesen wird, allein Regelungen zur Verbindlichkeit der Abwasserbeseitigungspläne; hier ist aber wohl auf ein Redaktionsversehen des Gesetzgebers zu schließen: Anstelle des Verweises auf § 130 II und III war wohl ein solcher auf I und II gemeint, denn diese Absätze treffen die in § 131 II WaG M-V angesprochenen Regelungen. 942 Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 36 b Rn. 5 mit der Bemerkung, ein Hinweis auf den Bewirtschaftungsplan sei im Rahmen der Flächennutzungsplanung dennoch zweckmäßig. 943 So auch Sieder/Zeitler/Dahme, WHG, § 36 b Rn. 5. 944 S.o. 1. Teil Β II 2 und ferner BVerwG, DVB1. 1974, 562, 563; Scherg, Beteiligungsrechte der Gemeinden nach dem Luftverkehrsgesetz, S. 25; Hofmann/Grabherr, LuftVG, § 6 Rn. 92, 103; Bidinger, Planung und Nutzung von Verkehrsflughäfen, S. 30; Lau, Rechtsschutz bei der Planung von Flughäfen, S. 101 f.; Hartmann, Genehmigung und Planfeststellung für Verkehrsflughäfen, S. 126 f., 139; Badura, BayVBl. 1976, 515, 516 f.; ders., in: Rüthers/ Stern (Hrsg.), Freiheit und Verantwortung im Verfassungsstaat, S. 31 ff.

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Obgleich die Genehmigung als VA ergeht 9 4 6 , ist sie unter Geltung des § 38 BauGB a . F . 9 4 7 zu den durch diesen privilegierten Tatbeständen gerechnet word e n . 9 4 8 Zwar fehle es der Genehmigung an der der Planfeststellung eigenen Konzentrations- und Ersetzungswirkung 949 ; dennoch schließe sie eine umfassende Abwägung aller betroffenen Belange, insbesondere auch der des Städtebaus, mit e i n 9 5 0 und sei mit der Planfeststellung nach dem LuftVG eng verzahnt 951 . Diese Ansicht ist schon auf Grundlage des § 38 BauGB a.F. nicht haltbar. Denn der Wille des historischen Gesetzgebers ging bei Schaffung des § 38 BauGB dahin, lediglich Planfeststellungen zu privilegieren. 952 Auch unter Geltung des § 38 BauGB n . F . 9 5 3 läßt sich diese Ansicht nicht aufrechterhalten. Zum einen ist seit Erlaß des Planungsvereinfachungsgesetzes 954 mit dem Ziel verkürzter Planungszeiten 9 5 5 gem. § 8 V I LuftVG die Genehmigung gem. § 6 LuftVG nicht mehr Voraussetzung der engen Verzahnung von Genehmigung und Planfeststellung. Schwerwiegender ist das zweite Argument gegen diese Ansicht: Nach der Neufassung des § 38 BauGB sind nicht mehr die Verfahren aufgrund bestimmter Rechtsgrundlagen privilegiert, sondern allgemein die Handlungsform der Planfeststellung und sonstige Verfahren mit gleicher Wirkung für Vorhaben von über945

Kauch/Roer, Das Verhältnis von Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 36; BVerwG, DVB1. 1971,415,416; Hermann, Schutz vor Fluglärm, S. 224. Sofern der Genehmigung eine Planfeststellung nachfolgt, wird die Genehmigung häufig als reine Unternehmergenehmigung bezeichnet, so etwa BVerwGE 56, 110, 135; Ronellenfitsch, DVB1. 1984, 501, 504; Kühling, Fachplanungsrecht, Rn. 62; kritisch Schmidt-Aßmann, DVB1. 1981, 334, 337 f. Ausdrücklich für die Wirkung der Genehmigung gem. § 6 LuftVG als Planungsentscheidung auch bei nachfolgender Planfeststellung aber ζ. B. Scherg, Beteiligungsrechte der Gemeinden nach dem Luftverkehrsgesetz, S. 25; Hofmann/Grabherr, LuftVG, § 6 Rn. 102. ^ Schwenk, Handbuch des Luftverkehrsrechts, S. 397; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 18; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 36; BVerwG, DVB1. 1974, 562,563. 947 i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2253), zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. 12. 1996 (BGBl. IS. 2049). 948 BVerwG, ZLW 1990, 396, 399; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 38 Rn. 22, 23; Roeser, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 17; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 185; Schwenk, Handbuch des Luftverkehrsrechts, S. 374; Hartmann, Genehmigung und Planfeststellung für Verkehrsflughäfen, S. 131; Hofmann/ Grabherr, LuftVG, § 6 Rn. 106. 949 Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 43; Hofmann/Grabherr, LuftVG, § 6 Rn. 107; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 185, die dementsprechend trotz der Privilegierung eine auf das Bauordnungsrecht beschränkte Baugenehmigung für erforderlich halten. 950 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 35 f.; 185. 951 Roeser, in. Schlichter/Stich planung und Fachplanung, S. 185. 952 S. 2. Teil Β. I. 2. a).

(Hrsg.), BK-BauGB, § 38 Rn. 17; Kauch/Roer,

953 i.d.F. der Bekanntmachung vom 27.08.1997 (BGBl. IS. 2141). 954 Vom 18. 12. 1993 (BGBl. I S. 2123). 955 Vgl. Bidinger, Planung und Nutzung von Verkehrsflughäfen, S. 34. 13*

Bauleit-

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2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

örtlicher Bedeutung956. Der Genehmigung gem. § 6 LuftVG fehlt es aber gerade an der der Planfeststellung eigenen Konzentrationswirkung 957. Die Genehmigung gem. § 6 LuftVG ist also zumindest seit Neufassung des § 38 BauGB nicht durch diesen privilegiert. Mangels Privilegierung der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung ist ihr Verhältnis zur Bauleitplanung allein anhand ihrer Rechtsnatur zu bestimmen. Zur Klärung der Frage, in welchem Verhältnis der VA auf Grundlage des § 6 LuftVG zur Bauleitplanung steht, kann auf obige Ausführungen zu den nicht privilegierten Planfeststellungen 958 verwiesen werden, die ebenfalls als VA ergehen: Im Falle der vorlaufenden Genehmigung setzt sich die materiell gewichtigere Planung, ggf. im Wege der Durchbrechung der Bestandskraft der Genehmigung, durch. Für die vorlaufende Flächennutzungsplanung ist § 7 BauGB einschlägig959. Bzgl. der vorlaufenden Bebauungsplanung gilt der Grundsatz zeitlicher Priorität.

8. Ergebnis zum Verhältnis der Bauleitplanung zu den sonstigen Fachplanungen Das Verhältnis der Bauleitplanung zu den sonstigen Fachplanungen stellt sich aufgrund deren Formenvielfalt sehr unterschiedlich dar. Im Folgenden sind sie daher entsprechend ihrer Rechtsform in Fallgruppen zusammengefaßt. Hat die Fachplanung den Rechtscharakter eines Zieles der Raumordnung960, genießt sie uneingeschränkten Vorrang vor der Bauleitplanung aufgrund der Regelung der § 1 IV BauGB; § 4 I ROG. Eine abweichende Bauleitplanung ist gem. § 1 ΠΙ BauGB der Fachplanung anzupassen. Ergeht die Fachplanung in der Rechtsform des VA 9 6 1 , gilt grds.: Die vorlaufende Bebauungsplanung hat als Norm in Form der Satzung aufgrund des Grundsatzes der zeitlichen Priorität den Vorrang. Auf die vorlaufende Flächennutzungsplanung ist § 7 BauGB anwendbar.962 Im Falle der nachlaufenden Bauleitplanung setzt sich die materiell gewichtigere Planung durch. 956 Maßnahmen gleicher Wirkung sind ζ. B. die die Planfeststellung ersetzenden Genehmigungen gem. § 8 II LuftVG. 957 So sogar Dürr, in: Brügelmann, BauGB, § 38 Rn. 43; Hofmann/Grabherr, LuftVG, § 6 Rn. 107; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanung, S. 185 als Vertreter der Ansicht, die § 6 LuftVG als privilegiert ansieht. 958 s. o. 2. Teil Β. I. 4. 959 S. auch Hartmann, Genehmigung und Planfeststellung für Verkehrsflughäfen, S. 131. 960 Vgl. die Abfallwirtschaftspläne gem. § 29 KrW-/AbfG und die Landschaftsplanung in Nordrhein-Westfalen. 961 Vgl. die Bezeichnung gem. § 1 III LBG, den Flurbereinigungsplan, sofern er nicht Planfeststellung ist (immer nachlaufend gem. §§ 187 III, 188 I, 190 I 3 BauGB) und die Genehmigung gem. § 6 LuftVG. 962 s. 2. Teil Β. I. 2. a): Vorrang des Flächennutzungsplans wie Vorrang der Fachplanung ist möglich.

Β. Regelungen zur materiellen Koordination

197

Nur ausnahmsweise ist die Bezeichnung gem. § 1 ΠΙ LBG durch § 37 BauGB gegenüber der Bauleitplanung privilegiert. Unter den sonstigen Fachplanungen ergeht allein der Landschaftsplan in Nordrhein-Westfalen als Satzung. Wird er zeitlich vor dem Flächennutzungsplan erlassen, geht er ihm vor. Die vorlaufende qualifizierte Bebauungsplanung und die vorlaufende Flächennutzungsplanung haben andererseits Vorrang vor dem Landschaftsplan. Die jeweils nachrangige Regelung ist, sofern sie der vorrangigen widerspricht, unwirksam. Hingegen können de facto die vorlaufende nicht qualifizierte Bebauungsplanung und die Landschaftsplanung sowie die vorlaufende Landschaftsplanung und der Bebauungsplan963 nebeneinander als Satzung existieren. Bei diesen zwei nebeneinander stehenden und einander widersprechenden Satzungen gibt der Grundsatz der zeitlichen Priorität den Ausschlag. Als einzige der hier betrachteten sonstigen Fachplanungen generell nicht außenwirksame Regelung kann der thüringische Landschaftsplan im Widerspruch zum Flächennutzungsplan stehen. Die letzte Gruppe sonstiger Fachplanungen kann in unterschiedlichen Rechtsformen ergehen. Zu ihr zählen die Abfallwirtschaftsplanung gem. § 29 KrW-/AbfG, die Abwasserbeseitigungsplanung gem. § 18 a WHG und die Bewirtschaftungsplanung gem. § 36 b WHG. Sind die Fachplanungen als Gesetz oder Rechtsverordnung außenverbindlich oder durch Gesetz oder Rechtsverordnung für verbindlich erklärt, gilt für ihr Verhältnis zur Flächennutzungsplanung § 7 BauGB. Gegenüber der Bebauungsplanung haben sie aufgrund der Normenhierarchie Vorrang. Haben diese Fachplanungen keinen verbindlichen außenwirksamen Charakter, entfalten sie ebenso wie der thüringische Landschaftsplan keine Bindungswirkung im Verhältnis zur Bauleitplanung.

IV. Zusammenfassung zu den materiellen Koordinationsregelungen Zur materiellen Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung finden sich nur vereinzelt ausdrückliche Regelungen.964 Für die übrigen Kollisionsfälle ist auf allgemeine Rechtsgrundsätze zurückzugreifen. 965 Letztendlich sind häufig die sich widersprechenden Belange der Bauleitplanungs- und der Fachplanungsträger gegeneinander abzuwägen. Im wesentlichen hat sich dieses komplizierte System vielfältiger Detaillösungen bewährt. Eine grundlegende Neuregelung des Verhältnisses von Bauleitplanung 963 Ausnahme: §§ 29 III 1, IV LG NRW. 964 ζ. B. §§ 7, 38 BauGB. 965 z.B. Normenhierarchie oder der Grundsatz zeitlicher Priorität.

198

2. Teil: Regelungen zur Koordination der Bauleitplanung

und Fachplanungen ist daher nicht erforderlich. 966 Vielmehr wären einige Änderungen im Detail ausreichend. Hierzu soll im 3. Teil im Zusammenhang mit den unterschiedlichen zu untersuchenden Reformvorschlägen Stellung genommen werden.

966 Ebenso Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 135; Paetow, UPR 1990, 321, 326 f.; Koch, FS Schlichter, S. 461,476 f.; Stüer, DVB1. 1996,177,184; Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 219 f.; a.A. Erbguth, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 124,126 f.

3. Teil

Reformvorschläge und -ansätze zur Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung Es existiert eine Fülle von Reformvorschlägen zur Verbesserung der Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung, die an dieser Stelle nicht alle eingehend untersucht werden können.1 Selbst eine Systematisierung der Vorschläge fällt schwer, da sie sehr unterschiedliche Ansatzpunkte haben. Dennoch wird an dieser Stelle der Versuch einer Systematisierung unternommen. Zu unterscheiden sind Vorschläge, die einen umfassenden Koordinationsversuch unternehmen, von solchen, die punktuell ansetzen. Zudem ist eine Differenzierung nach den Rechtsmaterien Raumordnungsrecht, Baurecht und Fachplanungsrecht möglich. Einzelne Stimmen in der Literatur schlagen vor, das Raumordnungsverfahren mit einer erweiterten Bindungswirkung zu versehen.2 Sowohl die Raum- als auch die Bauleitplanung betreffen diejenigen Vorschläge, die die Flächennutzungsplanung auf die Kreis- oder Regionalebene „hochzonen", also einem überörtlichen Träger übertragen3, oder privilegierte Vorhaben verstärkt als Ziele der Raumordnung über § 1IV BauGB mit der Bauleitplanung koordinieren wollen.4 Viele Reformvorschläge nehmen Bezug auf das Baurecht: Die Konkretisierung des § 1 IV BauGB5, eine vermehrte Ersetzung der Fachplanung durch die Bauleit1 Es werden daher im Folgenden einige Reformvorschläge genannt und davon diejenigen ausgewählt, die näher untersucht werden sollen. 2 Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 331 ff.; Schefer, Informationen zur Raumentwicklung 1979,95,97.

3 Schmidt-Aßmann, 49. DJT, L 192; ders., Grundfragen, S. 134 f.; Göb/Laux/Salzwedel/ Breuer, Kreisentwicklungsplanung, S. 76 ff., 79; Krajewski, DÖV 1978, 827, 830 ff. Flächennutzungsplanung durch einen Nachbarschaftsverband; Roters, Kommunale Mitwirkung, S. 166 im Rahmen der Entwicklungsplanung; Beschluß 16 i cc, 49. DJT, L 286; Seilner, 49. DJT, L 226; zurückhaltender Ernst, 49. DJT, L 229; kritisch Schömberg, 49. DJT L 236; dagegen: Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 347; Bielenberg, 49. DJT, Β 40. Zum Problem interkommunaler Planungshoheit s. Frers, DVB1. 1989, 449 ff. Zur Hochzonung der Flächennutzungsplanung auf regionale Ebene durch das BauROG s. Mitschang, NVwZ 1997, 876, 877. 4 Schiarmann, DVB1. 1980, 275, 276 ff.; zum Inhalt des § 1 IV BauGB Hoppe, FS v. Unruh^. 571. 5 Bielenberg, 49. DJT, Β 29 ff. (noch zu § 1 III BBauG).

200

3. Teil: Reform Vorschläge und -ansätze

planung 6 , eine verstärkte Koordination durch Abwägung gem. § 1 V I BauGB 7 , die Anpassung der Bauleitpläne bereits an beabsichtigte fachplanerische Festsetzungen über § 1 V I BauGB hinaus8, die Regionalisierung der Bauleitplanung unter einer gemeinsamen Trägerschaft von Land und Kommunen 9 , die Streichung des § 38 BauGB 1 0 , eine Umwandlung des Wortes „soll" in §§ 5 IV, 9 V I BauGB in ein „muß" 1 1 , die Einführung einer obligatorischen Einigung im Rahmen des § 7 BauGB 1 2 , die Ersetzung der §§ 7, 38 BauGB 1 3 und schließlich der Vorschlag, die Bauleitplanung der Gemeinde in eine Entwicklungsplanung zu verwandeln, die alle raumrelevanten Investitionen festlegt und alle öffentlichen Investitionsträger einbezieht. 14

6

Bundesministerium ßr Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission, S. 226 Rn. 367: keine generelle Ersetzung der Planfeststellung durch Bebauungsplan, sondern behutsame Erweiterung durch Regelungen in einzelnen Fachplanungsgesetzen; vgl. Dolde, NVwZ 1996, 209, 214; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 251, 349 ff. für die generelle Ersetzung der Planfeststellung durch den Bebauungsplan mit der Möglichkeit einer ergänzenden Planfeststellung; Paetow, UPR 1990, 321, 327 = UTR 15, 101, 115; nur bzgl. Planfeststellung: Lüers, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), StädtebauR 2000, S. 138; Bielenberg, 49. DJT, Β 30 f. 7 Oehlschlägel, 49. DJT, L 223: Änderung der Abwägungsklauseln zugunsten stärkeren Planungsermessens. Lt. Hoppe, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR III, Rn. 96 m.H.a. BVerwGE 34, 301 ff.; 45, 309 ff.; 48, 56 ff. gilt das Abwägungsgebot für alle Planungen auch ohne ausdrückliche Regelung aufgrund des Rechtsstaatsprinzips. 8 Dagegen Bundesministerium ßr Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission, S. 228 f., Rn. 369 f., ohne Nachweis der Vertreter dieser Ansicht; vgl. auch Dolde, NVwZ 1996, 209, 214. 9 Battis, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), StädtebauR 2000, S. 97 f. 10 Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 350 in Kombination der Ersetzung der Planfeststellung durch Bebauungsplan; Bielenberg, 49. DJT, Β 31 f. (s. auch FN. 1105); Deutscher Städtetag, Besseres Planungs- und Bodenrecht, S. 9, der aber eine ähnliche Regelung in § 9 a BBauG vorsieht. 11

Fickert, 49. DJT, L 227; a.A. Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 356; Bundesministerium ßr Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission, S. 227 Rn. 368; vgl. Dolde, NVwZ 1996, 209, 214. 12 Göb, Verzahnung der verschiedenen Planungsarten, in: Anlagen zum stenographischen Protokoll der 33. Sitzung des BT-Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau - 15. Ausschuß - vom 12. 11. 1974, S. 69 ff. mit der Entscheidung der höheren Verwaltungsbehörde im Falle der Unmöglichkeit der Einigung; differenzierend Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 357 ff.; vgl. auch Gaentzsch, WiVerw 1985, 235, 244: Es fehlt eine Vorschrift, die im Widerspruchsfall eine Koordinierung gewährleistet. 13 Bielenberg, 49. DJT, Β 31 f. Entgegen der derzeitigen Regelung des § 38 BauGB. S. Ernst, 49. DJT, L 13 f.; Bielenberg, 49. DJT, Β 21 ff., 41 f.; i.E. wohl auch Schmidt-Aßmann, 49. DJT, L 191; Oehlschlägel, 49. DJT, L 223; Beschluß 16 b des 49. DJT, L 285; zur Entwicklungsplanung: Hendler, JuS 1979, 619, 624 m. w. N.; Fürst/Ritter, Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung, S. 68 ff.

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

Einige Reform Vorschläge sind bereits realisiert worden, so ζ. B. die Forderung nach Übernahme der Frist und der Präklusionsregelung des § 2 IV BauGB-MaßnG in § 4 BauGB 15 , der Wunsch nach einem zwangsweisen Zusammenschluß zu einem Planungsverband auf Antrag der nach Landesrecht zuständigen Behörde der Landesplanung16, eine Befristung des Widerspruchs des § 7 BauGB bis zum Ratsbeschluß der Gemeinde17 und die Forderung zur Generalisierung des § 38 BauGB als Alternative zu dessen Erweiterung, und damit insbes. die Änderung des § 38 BauGB bzgl. Abfallentsorgungsanlagen. 18 Auch im Bereich der Fachplanung bestehen Änderungsvorschläge in großer Zahl; so ζ. B. die Idee, für Fachprogramme wie Abfallbeseitigungspläne und für raumplanerische Verfahren ebenso wie bei der Landschaftsplanung eine integrierte Planung vorzusehen.19 Es ist angedacht, ein Benehmenserfordernis der Gemeinde einzuführen, bevor der Fachplanungsträger ein Planverfahren einleitet, das die Änderung eines vorhandenen Bebauungsplans erfordert 20 und die Gemeinde stärker an der Fachplanung zu beteiligen, ζ. B. durch Herstellen des Benehmens oder Einvernehmens statt einer bloßen Anhörung21. Sehr punktuell setzt die Empfehlung an, im LBG Regelungen für dessen Verhältnis zur Bauleitplanung zu treffen. 22 Auch zu anderen Normierungen bestehen ähnlich ins Detail gehende Reformvorschläge. So soll ein das Flurbereinigungsgebiet überdeckender (einfacher) Bebauungsplan den Wege- und Gewässerplan gem. § 41 I FlurbG ersetzen.23 Dies hätte den Vorteil, daß der Wege- und Gewässerplan in Abstimmung zwischen Gemeinde und Flurbereinigungsbehörde und unter Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und Privater zustande käme und als Rechtsgrundlage für Flurbereinigungs- und Wobei die Präklusion im Wortlaut verändert wurde. Bundesministerium ßr Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.) Bericht der Expertenkommission, S. 223 ff. Rn. 363; Dolde; NVwZ 1996, 209, 214; Bönker, Harmonisierung des Rechts der städtebaulichen Satzungen, S. 70; Pietzcker, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 38, 41 f.; Stüer, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 49, 76; a.A. Hoppe, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 85 f.; gegen die Präklusion auch: Sendler, in: Kormann (Hrsg.), Aktuelle Fragen der Planfeststellung, S. 9,10 f. 16 Bielenberg, 49. DJT, Β 30; dazu s. Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 205 Rn. 15 ff.; Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 205 Rn. 6 ff.; Frers, DVB1. 1989,449, 451. 17 Bundesministerium ßr Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (Hrsg.), Bericht der Expertenkommission, S. 231 Rn. 374; Dolde, NVwZ 1996, 209, 214; Lüers, UPR 1997, 348, 349. ι» Vgl. Dolde, NVwZ 1996, 209, 215. 19 Dolde, Der Städtetag 1981,466,467. 20 Bielenberg, 49. DJT, Β 31. Dieser Vorschlag tendiert in die Richtung des im 2. Teil bereits angesprochenen Koordinationsverfahrens. Einer nach Landesrecht zuständigen Behörde obliegt die letztendliche Entscheidung darüber, ob die Gemeinde ein Bauleitplan-Änderungsverfahren durchzuführen hat. 2

1 Jung, Die Planung in der Abfallwirtschaft, S. 193 ff. m. w. N. Gaentzsch, in: Hoppe/Appold (Hrsg.), Städtebaurecht 2000, S. 128, 131. 2 3 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187-191 Rn. 31 a.E.

22

202

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

Umlegungsplan dienen könnte.24 In der Literatur wird eine Rechtsvereinheitlichung im Landschaftsplanungsrecht zum Zwecke der Effizienzsteigerung 25 bzw. eine Präzisierung der Aufgaben der Landschaftsplanung, eine Modifizierung ihrer Organisation und Inhalte26 erörtert. Es ist sogar von einer Überführung des Bereichs Naturschutz und Landschaftspflege in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz die Rede.27 Ein relativ umfassender Ansatz besteht in den verschiedenen Vorschlägen zum Erlaß eines UGB. Ein solches soll aufgrund negativer Erfahrungen mit dem bisherigen Recht Problemlösungen bieten. Als zu lösende Probleme werden Harmonisierungsmängel zwischen den Planungen des Umweltschutzes untereinander und das Fehlen bundesgesetzlicher klarer Vorgaben für die Integration der Umweltplanung in die integrale Raumplanung angeführt. 28 Aufgrund der Normierung eines UGB können Innovationen für die Regelung des Verhältnisses von Bauleitplanung und Fachplanung erhofft werden. Als Alternative zum Erlaß eines UGB wird vorgeschlagen, die bestehende Landschaftsplanung zur Umweltleitplanung i.S. des UGB auszubauen.29 Im Folgenden werden drei Reformmöglichkeiten bezüglich ihres Nutzens für die Koordination von Fachplanung und Bauleitplanung näher erörtert. Dies ist zum einen der Vorschlag zur Schaffung eines UGB. Dieser wird einerseits wegen seines umfassenden Ansatzes ausgewählt, andererseits, weil er im Gegensatz zu der übrigen an Detailkritik und -Vorschlägen reichen Literatur einen konkreten Gesetzesvorschlag macht. Darüber hinaus soll die Hochzonung der Flächennutzungsplanung kritisch untersucht werden. Dieser Reform Vorschlag ist erörterungswürdig, da er sowohl die Raum- als auch die Bauleitplanung betrifft und im Kontrast steht zu der allein das Fachplanungsrecht verändernden Schöpfung des UGB. Sofern diese Reformvorschläge sich als nicht geeignet zur Lösung des Koordinationsproblems von Bauleitplanung und Fachplanung erweisen werden, ist auf den im 2. Teil bereits entwickelten und als sinnvoll angedeuteten Gedanken der Schaffung eines Koordinationsverfahrens von Bauleitplanung und Fachplanung zurückzukommen. Diese neue Idee ist in der Lage, die vorhandenen Koordinationsprobleme zu lösen.

24 Schriever, in: Brügelmann, BauGB, VOR §§ 187-191 Rn. 31 a.E. 25 SRU, Umweltgutachten 1987, Rz. 460. 26 Schütze, Aufgabe und rechtliche Stellung der Landschaftsplanung im räumlichen Planungssystem, S. 194 ff. 27 Baumeister, Die Integration der örtlichen Landschaftsplanung in die Bauleitplanung, S. 134, der aber auf S. 135 ff. auch Vorschläge zu Novellierungen der Landesnaturschutzgesetze macht. 28 Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 191. 29 Erbguth/Wiegand, Landschaftsplanung als Umweltleitplanung, passim.

Α. Die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs

203

A. Die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs Die Vorgeschichte der Bestrebungen, das Umweltrecht der Bundesrepublik Deutschland in einem Umweltgesetzbuch (UGB) zu kodifizieren, reicht bis in die siebziger Jahre zurück. 30 Mittlerweile existieren drei unterschiedliche Vorschläge für ein UGB. Im Auftrag des Bundesumweltministeriums ist durch zwei Professorengruppen31 der sog. Professorenentwurf (ProfE) erarbeitet worden: seit 1990 liegt ein Entwurf des Allgemeinen Teils (UGB-AT) vor 32 ; es folgte 1994 ein Entwurf für den Besonderen Teil (UGB-BT) 33 . 1992 wurde die sog. Unabhängige Sachverständigenkommission zum UGB 3 4 einberufen, die am 09. 09. 1997 einen Kommissionsentwurf (KomE) des Umweltgesetzbuchs dem Bundesumweltministerium vorlegte.35 Schließlich entstand am 05. März 1998 auf Grundlage des Professoren· und des Kommissionsentwurfs auf ministerieller Ebene das Erste Buch eines „Arbeitsentwurfs für ein Umweltgesetzbuch" (ArbE), der zum Gesetzentwurf der Bundesregierung auszuarbeiten ist. Mit der Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens wird ab 1999 gerechnet.36 Soweit sie Planungen im hier definierten Sinne betreffen, werden die drei Vorschläge für ein UGB im Folgenden kurz vorgestellt und jeweils auf ihren Nutzen für die Kodifikation von Bauleitplanung und Fachplanung überprüft.

I. Der Professorenentwurf (ProfE) 1. Umweltleitplanung und Entsorgungsplanung Das Dritte Kapitel des UGB-AT 37 befaßt sich mit der Planung. Gem. § 19 I, Π UGB-AT werden die raumbezogenen Erfordernisse und Maßnahmen zur Verwirklichung des Umweltschutzes in landesweiten (§ 23), regionalen (§ 24) und örtlichen (§ 25) Umweltleitplänen dargestellt.38 Die Umweltleitpläne sind gem. § 21 Π 1 30

Vgl. dazu Storm, Bundes-Umweltgesetzbuch - Prolegomena zu einer Kodifikation des Umweltrechts, in: UTR Bd. 5, S. 49, 56 f.; Schmidt, in: ders. (Hrsg.), Das Umweltrecht der Zukunft, S. 7,7 f. jeweils m. w. N. 31 Unter Leitung von Prof. Dr. Michael Kloepfer. 32 Kloepfer u. a., UGB-AT, UBA-Berichte 7/90. 33

Jarass u. a., UGB-BT, UBA-Berichte 4/94. Unter Vorsitz von Prof. Dr. Horst Sendler. 35 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Hrsg.), Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), Berlin 1998. Der Expertenkommission gehörten an: Prof. Dr. Sendler; Prof. Dr. Kloepfer; Prof. Dr. Billig; Dr. Gaentzsch; Prof. Dr. Johann; Dr. Schweik; Dr. Sellner; Prof. Dr. Winter. 36 Vgl. Schmidt, in: ders. (Hrsg.), Das Umweltrecht der Zukunft, S. 7, 9; Kloepfer/Durner, DVB1. 1997, 1081, 1083. 34

37

Wird in diesem Abschnitt das UGB zitiert, bezieht es sich auf den Professorenentwurf.

204

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

UGB-AT an die Ziele der Raumordnung gebunden und sind so aufzustellen, daß eine Einpassung in andere öffentlich-rechtliche Planungen möglich ist, § 21 ΠΙ UGB-AT. 39 Die Umweltleitplanung ist eine Fortentwicklung vorhandener Umweltplanungen 40 und stellt ohne Begrenzung auf bestimmte Umweltmedien - also medieniibergreifend - die umweltrelevanten Belange planerisch dar. 41 Sie hat die überkommene Landschaftsplanung zum Ausgangspunkt und entwickelt diese fort. 42 Dem UGB liegt eine Unterscheidung zugrunde zwischen Umweltplanungen i.e.S., also der Landschaftsplanung nach § § 5 - 7 BNatSchG, der forstlichen Rahmenplanung gem. §§ 6, 7 BWaldG, der wasserwirtschaftlichen Planung gem. §§ 36, 36 b WHG, der Luftreinhalteplanung gem. § 47 BImSchG und der Entsorgungsplanung gem. § 29 KrW-/AbfG; § 18 a ΠΙ WHG 4 3 , die im UGB normiert werden44, und Umweltplanungen i.w.S., d. h. solchen nicht oder nicht vorrangig raumbezogenen umweltspezifischen Struktur- und Programmplanungen, die ebenfalls in das UGB einzubeziehen sind.45 Keine Umweltpläne sind nach der Systematik des UGB-AT: verbindliche Schutzgebietsausweisungen und Planfeststellungen, die zur Umsetzung umweltspezifischer Abfall- und Abwasserbeseitigungspläne notwendig sind, mit dem Argument, daß sie der Vollzugsstufe angehören; raumbezogene Fachplanungen, da sie primär der Vorbereitung oder Zulassung raumbeanspruchender Vorhaben dienen, und komplexe Genehmigungsentscheidungen des Immissionsschutzund Atomrechts, da sie den Umweltschutz allenfalls zum Nebenziel haben.46 Schon aufgrund des eingeschränkten Anwendungsbereichs (Umweltplanungen i.e.S., z.T. i.w.S.) kann der ProfE zum UGB jedenfalls keine umfassende Koordination von Bauleitplanung und Fachplanungen leisten. Die Umweltleitplanung ist weder räumliche Gesamtplanung noch räumliche Fachplanung, sondern eine zusätzliche normative Planung.47 Sie hat einen medienübergreifenden, alle Umweltbelange integrierenden Ansatz48 und soll die Umwelt38

Die Umweltleitplanung ist dreistufig in Parallele zur Gesamtplanung. Während aber bei der Gesamtplanung die Bauleitplanung dominiert, hat bei der Umweltleitplanung die regionale Ebene größeres Gewicht. S. dazu Kloepfer u. aUGB-AT, S. 204 f. m. w. N. 39 Erbguth/Wiegand, Landschaftsplanung als Umweltleitplanung, S. 18: § 21 UGB-AT verdeutliche die Integrationsaufgabe der Umweltleitplanung. 40 Kloepfer u. aUGB-AT, S. 207. 41

Erbguth/Wie gand, Landschaftsplanung als Umweltleitplanung, S. 18. Schmidt-Aßmann, in: Koch (Hrsg.), Auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch, S. 36, 40; Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 367. Dagegen spricht sich ausdrücklich aus: Schütze, Aufgabe und rechtliche Stellung der Landschaftsplanung im räumlichen Planungssystem, S. 187 ff., 205. 43 Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 186-191. 42

44

Vgl. Jarass u. a., UGB-BT, S. 5. 5 Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 185.

4

* Vgl. Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 185 f., 206. 47 Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 207; vgl. auch Erbguth, DVB1. 1992, 1122, 1124.

Α. Die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs

205

belange intern zum Ausgleich und zugleich als geschlossene Formation gegenüber anderen Ressorts zur Geltung bringen.49 Die Abwägung innerhalb der Umweltleitplanung ist eine ökologische: Da in der Umweltleitplanung ein aus der Sicht des Umweltschutzes optimales Ergebnis erzielt werden soll, muß der Umweltschutz nicht zugunsten anderer Belange reduziert werden.50 Dies ist mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar, da eine Abwägung mit den übrigen Belangen noch bei Einfügung der Umweltleitplanung in die Gesamtplanung erfolgt. 51 Gleichwohl kann die Umweltleitplanung, um frühzeitige Weichenstellungen vorzunehmen, Standorte für raumbeanspruchende Vorhaben anderer Planungsträger berücksichtigen.52 Da nicht alle Aussagen der Umweltleitplanung in solche der integralen Raumplanung umformuliert werden können, ist eine partielle Sekundärintegration Umweltleitplanung in die Gesamtplanung vorgesehen.53 Die Übernahme der landesweiten und regionalen Umweltleitplanung in die Gesamtplanung regeln die Länder, §§ 23 II, 24 IV UGB-AT. Bei Rezeption der zunächst eigenständig aufgestellten landesweiten Umweltleitpläne in die Programme und Pläne der Landesplanung gem. § 23 I I UGB-AT erfolgt eine integrale, keine ökologische Abwägung.54 § 24 I 2 UGB-AT enthält eine spezielle Verbindlichkeitsklausel für die landesweiten Umweltleitpläne. Die Vorgaben der landesweiten Umweltleitpläne schränken insoweit die Abwägungsmöglichkeiten der für die regionalen Umweltleitpläne zuständigen Stellen ein. 55 § 24 IV UGB-AT bestimmt i.ü. die unterschiedlichen Verbindlichkeitsgrade der regionalen Umweltleitpläne56: nach S. 1 sind die Aussagen der zunächst eigenständig entwickelten regionalen Umweltleitpläne entsprechend der landesrechtlichen Regelung in die integralen Raumpläne der entsprechenden Stufe einzubauen. Die nicht rezeptionstauglichen Aussagen können nach S. 2 per landesgesetzlicher Regelung (u.U. auch für Bundesbehörden) für verbindlich erklärt werden.57

der

Die örtlichen Umweltleitpläne stehen planungssystematisch auf der Ebene des Flächennutzungsplans58 und sind daher an dieser Stelle eingehender zu betrachten. § 25 II UGB-AT fordert die unmittelbare Rezeption der dazu tauglichen Aussagen 48 Wagner, UPR 1995, 203, 207. 49 Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 202; Erbguth/Wiegand, Landschaftsplanung als Umweltleitplanung, S. 18 f. 50 Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 203, 210; Hoppe, in: Koch (Hrsg.), Auf dem Weg zum UGB, S. 46, 54 f. Vgl. § 21 I UGB-AT. 51 52 53 54 55 56

Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 210. Schmidt-Aßmann, in: Koch (Hrsg.), Auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch, S. 33, 42. Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 203; Erbguth, DVB1. 1992, 1122, 1124, 1130. Kloepfer u. a.t UGB-AT, S. 210. Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 214. Vgl. Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 216.

57 Kloepfer

u. a., UGB-AT, S. 216.

58 Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 216.

206

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

des örtlichen Umweltleitplans in die Flächennutzungsplanung (unter Abwägung mit den sonstigen öffentlichen und privaten Belangen).59 Über § 25 Π UGB-AT 1.V.m. § 8 II BauGB schlagen die Regelungen der Umweltleitpläne über den Flächennutzungsplan auf den Bebauungsplan durch. Die Planungshoheit der Gemeinden ist tangiert.60 Mangels Differenzierung bzw. anderslautender Aussagen des § 25 Π UGB-AT ist davon auszugehen, daß die Pflicht zur Übernahme der Aussagen des örtlichen Umweltleitplans in die Bauleitplanung sowohl für die vorlaufende als auch die nachlaufende Umweltleitplanung gilt. D.h. selbst bestehende Bauleitplanungen sind im Zweifel entgegenstehenden Aussagen der Umweltleitplanung anzupassen. Einander widersprechende Aussagen der örtlichen Umweltleitplanung und der Bauleitplanung würden vermieden, wenn für beide Planungen derselbe Träger zuständig wäre. Gem. § 22 I 1 UGB-AT bestimmen die Länder die für die Umweltleitpläne zuständigen Behörden. Für die örtliche Umweltleitplanung ist in § 25 ΙΠ 2. Hs. UGB-AT mit der Formulierung der möglichst gleichgewichtigen Beteiligung der Gemeinde und einer speziell für Aufgaben des Umweltschutzes zuständigen Behörde ein Modell „gemeindlich-spezialbehördlicher Planungskooperation"61 vorgesehen. Demnach sollen die örtlichen Umweltleitplanungen anders als die Bauleitplanung nicht in alleiniger Trägerschaft der Gemeinden stehen. Letzteren soll lediglich die verbindliche Aufstellung der örtlichen Umweltleitpläne zufallen, während die Naturschutzbehörden durch feste Vorschlagsrechte und Beibringungspflichten eine quasi paritätische Position erhalten.62 Der Gemeinde soll im Konfliktfall das Entscheidungsrecht zufallen. 63 Da sie auch zuständige Trägerin der Bauleitplanung ist, werden bereits durch diese Zuständigkeitsverteilung Widersprüche zwischen Umwelt- und Bauleitplanung vermieden. Die Umweltleitplanung ist mithin entsprechend o.a. Darstellung eine eigenständige Planung, die Umweltschutzzwecken dient. Sie geht vom Erhalt des bestehenden differenzierten Systems der räumlichen Planung aus.64 Unmittelbar hat sie keine Auswirkungen auf das Verhältnis der Bauleitplanung zur raumbeanspruchenden Fachplanung mit Ausnahme der Landschaftsplanung, die sie fortentwickelt und ersetzt. An die Stelle der Problematik der Koordination von Landschaftsplanung und Bauleitplanung tritt nun die Koordination von Umweltleitplanung als rein normative Planung und Bauleitplanung.65 Die Umweltleitplanung harmoni59 Kloepfer u. a„ UGB-AT, S. 217. Von einer Ausgestaltung des § 25 II UGB-AT wurde unter Verweis auf die bundeseinheitliche Vollregelung der aufnehmenden Planung abgesehen (ebenda). 60

Hoppe, in: Koch (Hrsg.), Auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch, S. 46,48, 53. Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 217. Der Gedanke ist entnommen Schmidt-Aßmann, NVwZ 1987, 265, 267 ff., 273. 62 Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 204 mit Hinweis auf Schmidt-Aßmann, NVwZ 1987, 265, 267 ff., 273. 63 Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 217. 64 Schmidt-Aßmann, in: Koch (Hrsg.), Auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch, S. 33, 34.

Α. Die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs

207

siert zwar Kollisionen und Lücken innerhalb des Umweltrechts; eine Harmonisierung der Fachplanungen des Umweltrechts mit der Bauleitplanung erreicht sie jedoch unmittelbar nicht.66 Mittelbar kann die Aufnahme der Umweltleitplanung in die Gesamtplanung allenfalls den Umweltfachplanungen größere Realisierungschancen einräumen. Die Relation Bauleitplanung und übrige Fachplanungen bleibt von der Umweltleitplanung völlig unberührt (abgesehen von der Verstärkung der Gewichtung der den übrigen Planungen entgegenstehenden Umweltbelange). Neben der Umweltleitplanung regelt das UGB-AT in § 26 die Entsorgungsplanung. Diese geht über eine primär raumbezogene Umweltleitplanung hinaus und unterliegt der Umweltfolgenprüfung gem. § 46 UGB-AT.67 Sie ist eine Fachplanung, die gem. § 26 III UGB-AT durch Rechtssatz für verbindlich erklärt werden kann, und ist der allgemeinen Abwägungsdogmatik, nicht dem ökologischen Abwägungsgebot, verpflichtet. 68 Wie auch die übrigen, im UGB-BT geregelten, Fachplanungen, bringt die Regelung der Entsorgungsplanung keine neuen Erkenntnisse für das Verhältnis der Fachplanungen zur Bauleitplanung im allgemeinen. Eine Koordination der im UGB-BT normierten Umweltpläne i.e.S. mit der Bauleitplanung erfolgt nicht in wesentlich anderer Weise als nach der bisherigen Rechtslage. Denn die Umweltleitplanung und die Entsorgungsplanung nach dem UGBAT sind zwar bei der Aufstellung der Umweltpläne nach dem UGB-BT zu beachten, sie haben aber keine Auswirkung auf die Koordination der Umweltpläne mit der Bauleitplanung. Für die Entsorgungsplanung enthält § 26 ΙΠ UGB-AT eine spezielle Regelung, die eine Verbindlicherklärung ermöglicht. Dies entspricht ebenfalls im wesentlichen der bisherigen Rechtslage.69 Wo für die Umweltleitplanung die §§ 19-25 UGB-AT als lex specialis gelten, existiert für die Entsorgungsplanung die generelle Regelung der § 28 ff. UGB-AT, um das Entscheidungsverhalten öffentlicher Stellen bei ihren sonstigen Planungen festzulegen und die Berücksichtigung umweltrechtlicher Belange bei der Aufstellung der Planungen sicherzustellen.70 Entgegen der Regelung des § 29 I UGB-AT, die keinen materiellen Abwägungsvorrang für Belange des Umweltschutzes bei raumbedeutsamen Planungen des Bundes und der Länder enthält, gebietet die materielle Gewichtungsklausel des § 29 Π UGB-AT einen absoluten Vorrang ökologischer Belange für die Abwägung anderer öffentlicher Planungen. Zusammenfassend ist festzustellen, daß der ProfE zum UGB einen Schritt zur verstärkten Berücksichtigung umweltrechtlicher Belange in öffentlichen Planun65

Zur Regelung dieser Koordination im UGB s.o. « Vgl. Rehbinder, UPR 1995, 361, 362. Auch das Verhältnis der Umweltleitplanung zu den bestehenden Fachplanungen ist unklar, vgl. Kloepfer/Durner, DVB1. 1997, 1081, 1087 mit Hinweis auf Erbguth, DVB1. 1992, 1122, 1132 und Hoppe, NJW 1992, 1993 ff. 67 68 69 70

Dazu s. Erbguth, DVB1. 1992, 1122, 1125. Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 218. Vgl. dazu 2. Teil, Β III 3 - 5 . Kloepfer u. a., UBG-AT, S. 219 f.

208

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

gen geht, aber allgemein für die Koordination der Fachplanung mit der Bauleitplanung keine neuen Erkenntnisse bringt. Das resultiert für die Umweltleitplanung schon allein aus ihrem eingeschränkten Anwendungsbereich. Darüber hinaus tritt die Umweltleitplanung an die Stelle der Landschaftsplanung; die Koordinationsprobleme bleiben dieselben mit dem alleinigen Unterschied, daß die Gemeinde beide Planungen aufstellt. Mit Ausnahme der Verstärkung ihres Gewichts in der Abwägung hat die Umweltleitplanung auf die übrigen Umweltfachplanungen keine Auswirkungen. Die Entsorgungsplanung als Fachplanung erleichtert ebenfalls nicht die Koordination der Bauleitplanung mit der Fachplanung. Sie ist sogar ein zusätzlicher Posten, der bei der Aufstellung der Umweltpläne des UGB-BT zu berücksichtigen ist.

2. Umweltbewilligung Bzgl. des zulassungsrelevanten Umweltrechts, das nach der hier getroffenen Definition 71 z.T. der Fachplanung unterfällt, findet sich im UGB-AT eine Minimallösung in Form der Umweltbewilligung. Die Anwendbarkeit der Umweltbewilligung wird im UGB-BT gesondert angeordnet neben Typen minderer Eingriffsqualität wie Umweltgestattung oder -erlaubnis, die nicht im UGB-AT geregelt sind.72 Sie ist auf die Zulassung privater Vorhaben zugeschnitten, während insbesondere für Infrastrukturmaßnahmen der öffentlichen Hand die Planfeststellung erhalten bleibt.73 Dies steht vor dem Hintergrund, daß sich eine umfassende, geschlossene Kodifikation wegen der verschiedenen Ansätze für die Prüfung und Einbindung umweltspezifischer Belange nach Ansicht der Verfasser des Professorenentwurfs nicht schaffen läßt. 74 Die Struktur der Umweltbewilligung entspricht im Ansatz einer gebundenen Genehmigung. Die Zulassungsvoraussetzungen in § 53 UGB-AT sollen aber „begriffsintern" mit Abwägungselementen durchsetzt sein.75 Die nachlaufende Umweltbewilligung hat andere öffentlich-rechtliche Vorschriften, also auch die Bauleitpläne, gem. § 53 I Nr. 6 UGB-AT zu beachten. Für eine vorlaufende UmweltDazu s.o. 1. Teil B. 72 Mast, in: Schmidt (Hrsg.), Umweltrecht der Zukunft, S. 53, 62. Vgl. zur Umweltbewilligung § 521 UGB-AT; §§ 235 ff., 3291 Nr. 1, 3801 Nr. 1, 381 I Nr. 1, 388 I, 390 ff. und 572 ff. UGB-BT und Kloepfer u. a., UGB-AT, S. 270 f. 73 Kloepfer u. a., UBG-AT, S. 271 f.; Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 608. 74 Kloepfer u. a., UBG-AT, S. 263 ff.; vgl. Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE , S. 608; Mast, in: Schmidt (Hrsg.), Umweltrecht der Zukunft, S. 53, 62. Indem der ProfE verschiedene Zulassungsformen vorsieht, verfehlt e nach Ansicht Schräders, NuR 1998, 285, 286 den Harmonisierungsauftrag des Projekts Umweltgesetzbuch. 75

Kloepfer u. a., UBG-AT, S. 273 f.; Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit , UGB-KomE , S. 608.

Α. Die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs

209

bewilligung gilt das zur Genehmigung und Planfeststellung Gesagte, da sie ebenfalls in der Rechtsform des VA ergeht76. D.h. aus Gründen der Rechtssicherheit wäre es sinnvoll, bei beabsichtigtem Erlaß einer der Umweltbewilligung widersprechenden Bauleitplanung zunächst die Umweltbewilligung aufzuheben oder zu ändern. Die Umweltbewilligung ist somit eine unter vielen fachspezifischen Erlaubnissen, die - wie auch die übrigen Zulassungstatbestände der Fachplanung - im Einzelfall mit der Bauleitplanung abzustimmen ist. Das Institut der Umweltbewilligung hält für das generelle Verhältnis der Fachplanung zur Bauleitplanung ebensowenig wie die Umweltleitplanung eine Lösung bereit.

II. Der Kommissionsentwurf (KomE) 1· Umweltgrundlagenplanung Die unabhängige Sachverständigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit hält eine Umweltleitplanung nach dem Vorbild des ProfE für nur schwer durchsetzbar.77 Sie schlägt daher vor, eine Umweltgrundlagenplanung zu schaffen, die die vorhandenen Umweltplanungen koordiniert und sie in die gesamträumliche Planung, also die Bauleitplanung und die Landes- und Regionalplanung, integriert. 78 Die Umweltgrundlagenplanung ist keine eigenständige Planungsstufe, sondern Teil der Raumordnungs- und Bauleitplanung.79 Sie ist dreistufig und ergeht als obligatorische Vorstufe der gesamträumlichen Planung auf Landes-, Regional- und Gemeindeebene80, § 70 I I UGB 8 1 . Als Träger der Umweltgrundlagenplanung auf örtlicher Ebene kommen angesichts ihrer Planungshoheit aus Art. 28 II GG und ihrer Zuständigkeit für die Bauleitplanung nur die Gemeinden in Betracht.82 Dementspre76 Dazu s.o. 2. Teil Β I 1,4; III, 6. 77 S die ausführlichen Anmerkungen der Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 569 f.; 572 m. w. N. in Fn. 43-49. 78 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 566 f., 572 ff., Kloepfer/Durner, DVB1. 1997, 1081, 1087. 79 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 567; Sendler, Neue Justiz 1997, 506, 511; Kloepfer/Durner, DVB1. 1997, 1081, 1087. Da keine eigenständige Umweltleitplanung wie im ProfE besteht, konnte in § 253 UGB-KomE anders als im ProfE nicht auf Naturpflegepläne verzichtet werden (Kloepfer/Durner, DVB1. 1997, 1081, 1096). 80 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 572, Sendler, Neue Justiz 1997, 506, 511. Auf örtlicher Ebene sollen die Umweltgrundlagenpläne vor oder im Zusammenhang mit der Aufstellung, Änderung und Ergänzung des Flächennutzungsplans aufgestellt, geändert oder ergänzt werden, § 70 II UGB. 81 Wird in diesem Abschnitt das UGB zitiert, bezieht es sich auf den Kommissionsentwurf. 14 Dörries

210

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

chend überträgt § 701 UGB die Aufstellung der Umweltgrundlagenpläne den Trägern der Bauleitplanung oder der Raumordnung.83 Das Aufstellungsverfahren richtet sich nach ROG und BauGB, ergänzt durch Landesrecht.84 Die Umweltgrundlagenplanung stellt den für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen erheblichen Zustand der Umwelt sowie die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen des Umweltschutzes dar, § 69 I 2 UGB. Sie stellt fest, welchen Erfordernissen und Maßnahmen zur bestmöglichen Verwirklichung des Umweltschutzes ein Vorrang zukommt, § 69 Π 1 UGB. Es ist jedoch nicht Aufgabe der Umweltgrundlagenplanung, einen Umweltbelang wegen eines anderen (vorrangigen) auszuscheiden. Mit anderen, nicht umweltspezifischen Belangen sind die in den Umweltgrundlageplänen dargestellten Umweltbelange erst in der gesamträumlichen Planung abzuwägen.85 Die Umweltgrundlagenplanung kann Alternativen für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen aufzeigen, § 69 II 2 UGB. Für Raumordnungs-, Regional- und Flächennutzungspläne ersetzt sie die sonst für Planungen obligatorische Umweltverträglichkeitsprüfung, § 75 S. 3 UGB. Bei der Umweltgrundlagenplanung sind die für den Umweltschutz zuständigen Behörden frühzeitig zu beteiligen.86 § 4 BauGB findet neben § 68 UGB Anwendung.87 § 68 UGB enthält weder eine Frist- noch eine Präklusionsregelung. Gem. § 69 II 3 UGB ist ausdrücklich auf die Umsetzbarkeit der raumbedeutsamen Teile der Umweltgrundlagenplanung in die Bauleitplanung und die Raumordnung zu achten. Erst durch die Umsetzung in Ziele der Raumordnung88, in Darstellungen des Flächennutzungsplans89 oder in Festsetzungen des Bebauungsplans90 erhalten die Darstellungen von Umweltgrundlagenplänen die der gesamträumlichen Planung eigene Verbindlichkeit.91 Gem. § 71 I UGB sollen die Darstellungen der Umweltgrundlagenpläne unter Abwägung mit den anderen planungserheblichen Belangen als Darstellungen und Festsetzungen der Bauleitplanung umgesetzt 82

Bundesministerium S. 575.

ßr

Umwelt,

Naturschutz

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE,

83 Das UGB spricht von „Raumordnung und Landesplanung". Dieser Begriff wird jedoch im ROG vom 18. 08. 1997 (BGBl. I, S. 2081) nicht mehr gebraucht. Hier ist nur noch von der Raumordnung die Rede.

w Kloepfer/Durner, DVB1. 1997, 1081, 1088. Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, S. 573, 575, 577; Kloepfer/Durner, DVB1. 1997, 1081, 1088. w Vgl. § 68 UGB-KomE. 85

87 Vgl. Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, S. 575. 88

UGB-KomE,

UGB-KomE

§ 41 1 ROG; § 1 IV BauGB.

89

§ 7 BauGB. 90 Vgl. §§8 II 1,30 BauGB. 91

Bundesministerium S. 576 f.

ßr

Umwelt,

Naturschutz

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE,

Α. Die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs

211

werden. § 9 UGB stärkt das Gewicht der Umweltbelange in der Abwägung.92 Jedenfalls sind die Darstellungen in Umweltgrundlagenplänen als Umweltschutzbelange bei jeder Entscheidung über raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigen, § 71 Π UGB. Zudem bewirken sie eine Eigenbindung der aufstellenden und der diesen nachgeordneten Stellen93, also auch der Gemeinden als Träger der Bauleitplanung. Gem. § 71 ΙΠ UGB ist eine Begründung erforderlich, wenn ein Planungsträger die Darstellungen der Umweltgrundlagenpläne nicht umsetzt. Mangels anderslautender Bestimmung gilt § 71 UGB sowohl für vorlaufende wie nachlaufende Umweltgrundlagenpläne. § 72 UGB will den Vorrang der gemeindlichen Planung sicherstellen, indem er Darstellungen und Besonderheiten regionaler Umweltgrundlagenpläne nennt.94 Bei Darstellungen, die in die Bauleitplanung umzusetzen sind, kann es sich um solche der §§ 17, 38 BauGB handeln.95 Die Aussagen raumbedeutsamer Umweltplanungen sollen in die Umweltgrundlagenpläne übernommen werden, § 70 ΠΙ UGB. Anders als nach dem ProfE bezieht § 70ΙΠ UGB auch Abfallwirtschaftspläne, Abwasserbeseitigungspläne, bergbauliche Bedarfs- und Standortpläne sowie andere raumbedeutsame Umweltpläne in die Umweltgrundlagenplanung mit ein. 96 So wird die Arbeit fachlich kompetenter Behörden einbezogen und doppelter Aufwand vermieden.97 Man könnte an dieser Stelle versucht sein, zu fragen, ob man auf die Umweltgrundlagenplanung als Zwischenstufe zwischen Umwelt- und Gesamtplänen verzichten könnte. Ggf. wäre es leichter, die bereits bestehenden Pläne zu harmonisieren als eine zusätzliche Planung zum Zwecke der Harmonisierung vorhandener Planungen zu schaffen. Dagegen ist jedoch anzuführen, daß die Umweltgrundlagenplanung gem. § 69 Π 1 UGB eine „Gesamtschau" bietet, die über die einzelnen Umweltpläne hinausgeht98 und eine sachgerechtere Abwägung ermöglicht. Zusammenfassend ist festzustellen, daß die Koordinationsprobleme zwischen Umweltgrundlagenplanung und Bauleitplanung gering sein dürften, da Träger der Planung auf örtlicher Ebene jeweils die Gemeinde ist. Indem die Gemeinde die Umweltpläne i.S. des UGB in der Umweltgrundlagenplanung zusammenfaßt, ist für diese eine optimale Koordination mit der Bauleitplanung gewährleistet. Der 92

Bundesministerium für S. 579. 93 Bundesministerium ßr S. 580. 94 Kloepfer/Durner, DVB1. 95 Bundesministerium ßr S. 580.

Umwelt,

Naturschutz

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE,

Umwelt,

Naturschutz

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE,

1997, 1081, 1088. Umwelt, Naturschutz

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE,

ßr

Umwelt,

Naturschutz

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE,

ßr

Umwelt,

Naturschutz

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE,

Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz S. 572, 579; Erbguth, DVB1. 1992, 1122, 1132.

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE,

96 Bundesministerium S. 578 f. 97 Bundesministerium S. 578 f. 98

14*

212

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

Begriff der Umweltpläne wird über § 70 ΠΙ UGB definiert." Raumbedeutsame seien stets umweltbezogene Planungen.100 Durch die Formulierung „andere raumbedeutsame Pläne" bleibt der Begriff der Umweltpläne aber offen. Planfeststellungen fallen jedenfalls nicht darunter, da die Planfeststellungen nach geltendem Recht im UGB-KomE unter den Vorhabengenehmigungen abgehandelt werden. 101 Für die übrigen Fachplanungen bringt die Umweltgrundlagenplanung jedenfalls keine Lösung des Koordinationsproblems.

2. Vorhabengenehmigung Der medienübergreifende Ansatz der IVU-Richtlinie 102 und die Änderung der UVP-Richtlinie103, die in deutsches Recht umzusetzen sind, legen es nahe, eine neue, einheitliche Zulassungsform einzuführen. 104 Dementsprechend sieht der UGB-KomE neben der Umweltgrundlagenplanung medienübergreifende Vorhabengenehmigungen vor, § 80 I, II UGB: die gebundene Vorhabengenehmigung, die planerische Vorhabengenehmigung und die einfache Vorhabengenehmigung.105 Die beiden ersteren umfassen eine Umweltverträglichkeitsprüfung, § 80 ΙΠ 2 UGB, bei letzterer sind die Auswirkungen des Vorhabens auf die Umwelt und den Menschen zu prüfen, § 80 ΙΠ 1 UGB. 1 0 6 Die Vorhabengenehmigung findet Anwendung sowohl auf Vorhaben, für die bisher ein Genehmigungsverfahren vorgesehen ist, als auch auf Vorhaben, die bisher im Planfeststellungsverfahren zugelassen werden. 107 Schutzgebietsausweisungen werden nicht als Vorha-

99 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE S. 566. 100 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE S. 571. 101 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE S. 566. 102 Richtlinie 96/61/EG des Rates über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (ABl. EG L 257, S. 26). 103 Richtlinie 97 /11 / EG des Rates zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. EG L 73, S. 5). 104 Schräder, NuR 1998, 285,285; Sendler, NVwZ 1996, 1145, 1149.

105 Zur Weitergeltung bereits nach altem Recht erteilter Genehmigungen, Planfeststellungen etc. als gebundene oder planerische Vorhabengenehmigung s. § 113 UGB. Kritisch zur Vorhabengenehmigung: Fluck, NVwZ 1998, 1016- 1021. 106 Vgl. Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 622; Kloepfer/Durner, DVB1. 1997, 1081, 1088. 107

Vgl. § 801 2 UGB. Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 595, 622; Schräder, NuR 1998, 285, 285; Kloepfer/Durner, DVB1. 1997, 1081, 1088; Weinreich, NVwZ 1997, 949, 954; Sendler, NVwZ 1996, 1145, 1149. Anders der Vorschlag Seilners, in: Rengeling (Hrsg.), Integrierter und betrieblicher Umweltschutz, S. 79, 87 f., die Planfeststellung für Vorhaben mit großem Flächenbedarf, die eine Vielzahl von Interessen berücksichtigen müssen, neben der integrierten Genehmigung stehen zu lassen.

Α. Die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs

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bengenehmigung, sondern als landesrechtlich zu regelnde Verfahren durchgeführt. 1 0 8 Durch die Zusammenführung der bestehenden Verfahren der Anlagengenehmigung und der Planfeststellung wird das Zulassungsrecht vereinheitlicht. 109 Den drei Varianten der Vorhabengenehmigung liegt eine einheitliche Konzeption zugrunde, die die verschiedenen Zulassungstypen des geltenden Rechts zusammenführt und angleicht. 110 Die Vorhabengenehmigung integriert zum einen alle umweltschutzbezogenen Fragen und die Entscheidungen darüber in ein Verfahren 1 1 1 , zum anderen schließt sie auch alle nicht umweltschutzbezogenen Zulassungen e i n . 1 1 2 Der Kommissionsentwurf entscheidet sich grds. für die gebundene Vorhabengenehmigung. 113 Sie ist vorgesehen für Industrieanlagen und sonstige Vorhaben, deren Auswirkungen durch technische Vorkehrungen minimiert werden können. Es besteht eine Einschätzungsprärogative der Genehmigungsbehörde bei bestimmten Tatbestandsvoraussetzungen. 114 Bei besonders raumbeanspruchenden Vorhaben, insbesondere Infrastrukturprojekten, ist eine planerische Abwägung erforderlich. Hierfür ist die planerische Vorhabengenehmigung vorgesehen, die an die Stelle des bisherigen Planfeststellungsverfahrens tritt. 1 1 5 Das Verwaltungsverfahren für die 108 Schräder, NuR 1998, 285, 286. 109 Bundesministerium ßr Umwelt, S. 617 mit ausführlicher Begründung.

Naturschutz

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE,

no Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 595. Ein ähnlicher Kodifikationsansatz findet sich in der Denkschrift für ein Umweltgesetzbuch des Umweltbundesamtes (Hrsg.), UBA-Berichte 9/94, S. 26 ff., in der die Schaffung eines einheitlichen Zulassungstyps für raumbedeutsame Vorhaben befürwortet wird. Es wird lediglich zwischen einem vereinfachten und einemförmlichen Verfahren unterschieden. Daran anknüpfend wird vorgeschlagen, alle raumbedeutsamen Vorhaben, die bisher genehmigungs- und planfeststellungsbedürftig sind, einer „integrierten" Genehmigung zu unterwerfen (Vgl. Bohne, in: Rengeling (Hrsg.), Integrierter und betrieblicher Umweltschutz, S. 105, 107 f., 124 f.; Seilner, ebd., S. 79 ff.). Hieran lehnt sich der Kommissionsentwurf an (vgl. Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 617).

m Vgl. §§81 1,831 UGB. u 2 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 614: Solche Genehmigungen können aber weiterhin eigenständige Bedeutung haben, ζ. B. beim Erlöschen der Vorhabengenehmigung oder bei nicht umweltrelevanten Änderungen des Vorhabens. u 3 Schräder, NuR 1998, 285, 288: Die atom- und wasserrechtlichen Vorhaben, die in die gebundene Vorhabengenehmigung eingehen, verlieren damit das Versagungsermessen. Ebenso Sendler, Neue Justiz 1997, 506, 511. Skeptisch bzgl. des Begriffs Fluck, NVwZ 1998, 1016, 1019. 114 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 615; Schräder, NuR 1998, 285, 286. Zur Problematik der restriktiven Haltung des BVerfG zu Beurteilungsspieräumen s. Schräder, a. a. O., S. 290 m. w. N. in Fn. 69, der auch die Inkonsequenz des Ermessens in § 84 III UGB und die Ausübung des Ermessens nicht allein dem Zweck des UGB entsprechend rügt. 115 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 615; Schräder, NuR 1998, 285, 286; Sendler, Neue Justiz 1997, 506, 511.

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3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

Vorhabengenehmigungen ist weitgehend vereinheitlicht.116 Der gebundenen Vorhabengenehmigung dürfen neben den dort genannten Grundpflichten und den anderen Voraussetzungen für ihre Erteilung andere öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen, §§ 83, 84 UGB 1 1 7 , so insbesondere die baurechtlichen Bestimmungen118. Zusätzlich zu den Voraussetzungen der gebundenen Vorhabengenehmigung ist zur Erteilung der planerischen Vorhabengenehmigung eine planerische Abwägungsentscheidung erforderlich, § 102 UGB. 1 1 9 Durch die einfache Vorhabengenehmigung gem. § 109 f. UGB werden vereinfachte Anforderungen an besondere, in einer Verordnung bestimmte Vorhaben gestellt.120 Sie wird unter denselben Voraussetzungen wie die gebundene Vorhabengenehmigung erteilt, darüber hinaus in besonders aufgezählten Fällen, § 110 I UGB. § 110 I UGB ist sowohl Rechtsgrund- als auch Rechtsfolgenverweisung, d. h. es verbleibt für Vorhaben entweder bei einer gebundenen oder einer planerischen Entscheidung.121 Alle drei Vorhabengenehmigungen haben Konzentrationswirkung und' kennen keine (materielle) Präklusion von Behörden wegen verspäteten Vorbringens, §§ 87, 99, 101,110 Π, VII UGB. Gem. § 99 I 2 UGB werden wegen der Integrationswirkung der Vorhabengenehmigung von dieser alle anderen Genehmigungen oder Zulassungen - umweltschutzbezogen oder nicht 122 - erfaßt, die für ein Vorhaben erforderlich sein können. Dies ist ein anderer Ansatz als die Einführung einer umfassenden Konzentrationswirkung, wie sie z. B. für die immissionsschutz- oder atomrechtliche Genehmigung gefordert wird. 123 Denn eine solche umfassende Konzentrationswirkung räumt die Schwierigkeiten bei der Koordination mehrerer Behörden und verschiedener Genehmigungstatbestände nicht aus, sondern verlagert sie nur auf eine andere Ebene.124 Die Vorhabengenehmigung ist hingegen zum einen auf Integration

n« Auch zum Genehmigungsverfahren kritisch Fluck, NVwZ 1998, 1016, 1019 f. Näher dazu Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB KomE, S. 629. lie Vgl. dazu § 99 UGB. Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 629; Schräder, NuR 1998,285,286. n 7

119

Näher dazu Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB KomE, S. 629,659; Schräder, NuR 1998, 285, 286. 120 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktor Sicherheit, UGB-KomE S. 616; Weinreich, NVwZ 1997, 949, 954: Die einfache Vorhabengenehmigung ist ausreichend für Vorhaben, die weder einer Öffentlichkeitsbeteiligung noch einer UVP bedürfen. 12 1 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 668; Schräder, NuR 1998, 285, 286. 1 22 Mit Ausnahme von Entscheidungen bergrechtlicher Art; vgl. Schräder, NuR 1998, 285, 287. 123 So etwa Kröncke, Die Genehmigung von Kernkraftwerken, S. 75 f., 111 ff.; Schölten, DÖV 1997,701, 702. 124 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE, S. 656; Jarass, Konkurrenz, Konzentration und Bindungswirkung von Genehmigungen, S. 60 ff.; Wagner, Die Genehmigung umweltrelevanter Vorhaben in parallelen und konzentrierten Verfahren, S. 156 ff., 170 ff.

Α. Die Schaffung eines Umweltgesetzbuchs

215

der bisher teilweise selbständigen Genehmigungen in eine einheitliche Entscheidung gerichtet, die sich auch auf alle nicht umweltschutzbezogenen Genehmigungen erstreckt. Darüber hinaus legt sie auch eine Änderung der Behördenstruktur nahe, mit der eine Genehmigungsbehörde geschaffen werden sollte, die im Bereich des Umweltschutzes über alle notwendigen Kompetenzen verfügt. So soll die bisher notwendige Beteiligung mehrerer Fachbehörden an der Entscheidung einer „federführenden" Genehmigungsbehörde wegfallen. 125 Zwar darf kein Bundesgesetz die Bündelung der Behördenzuständigkeit auf Länderebene anordnen; rechtliche Argumente zur Schaffung einheitlicher Umweltbehörden sind aber wirkungsreich in § 82 UGB verankert. Und die Länder müssen ihre Zuständigkeit gem. § 82 Π UGB entsprechend regeln. 126 Welche Behörde letztendlich zuständig ist, ist gem. § 82 S. 4 UGB durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Eine Koordinationsvereinfachung durch Zuständigkeit der Gemeinde als Bauleitplanungsträger auch für die Vorhabengenehmigung ist jedoch unwahrscheinlich, da ihnen bisher keine entsprechenden Planfeststellungen oder Genehmigungen oblagen und es sich i.d.R. um überörtliche Planungen handelt. Eine Beteiligung der Gemeinde wird daher nach wie vor erforderlich sein. Die Beteiligung anderer Behörden ist in § 87 VI UGB geregelt. Die Verwirkungspräklusion des § 87 IV UGB betrifft nur Einwendungen von Privatpersonen. Die u. a. in den bisherigen § 17 nib 1, IV FStrG; § 201 Nr. 1, Π 3 AEG; § 17 Nr. 1 WaStrG geregelte Möglichkeit, verspätete Stellungnahmen von Behörden unter bestimmten Voraussetzungen bei der Entscheidung über Vorhaben unberücksichtigt zu lassen, sind nicht in das UGB übernommen worden, da ihr Nutzen gerade bei einer planerischen Abwägung127 angesichts möglicher Abwägungsfehler fraglich sei. 128 I.ü. könne eine Frist behördlich festgesetzt oder ergänzend in einer Rechtsverordnung gem. § 92 UGB festgelegt werden. 129 Die Vorhabengenehmigung ergeht als VA. Für ihr Verhältnis zur Bauleitplanung gilt dasselbe wie für die Umweltbewilligung im ProfE 130 : Sie ist eine Erlaubnis, die für das Verhältnis der Bauleitplanung zur Fachplanung keine neue Koordinationsform ermöglicht. Sie hat allenfalls den Vorteil, daß es keine Vielzahl von unterschiedlichen Zulassungsformen mehr gibt, sondern ein Modell der Vorhabengenehmigung in drei Varianten.

125 Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE S. 656; 619. Schräder, NuR 1998, 285, 288. 127 Etwa bei früherer Planfeststellung oder planerischer Vorhabengenehmigung. 128 Bundesministerium ßr Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, UGB-KomE S. 638 mit Hinweis auf Sendler, in: Kormann (Hrsg.), Aktuelle Fragen der Planfeststellung, S. 13 und Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, Rn. 2/61 m. w. N. S. dazu auch obige Ausführungen zur materiellen Behördenpräklusion (2. Teil A V). 129 Bundesministerium S. 638. 130 S.o. I a.E.

ßr

Umwelt,

Naturschutz

und Reaktorsicherheit,

UGB-KomE

216

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

Abschließend ist daher festzustellen, daß der KomE Vereinfachungen und Vereinheitlichungen im Umweltrecht bringt, aber für die Regelung des Verhältnisses der Bauleitplanung zur Fachplanung keine neuen Koordinationsformen vorschlägt, sondern auf alte Formen zurückgreift. Zur Lösung des Problems der Abstimmung von Bauleitplanung und Fachplanung ist der KomE somit unzureichend.

I I I . Der Arbeitsentwurf des Ministeriums (ArbE) Vom Arbeitsentwurf des Ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit ist bisher nur das Erste Buch 131 ausgearbeitet. Es zieht - quasi als „UGBVorschaltgesetz" - einen Teil des UGB vor und führt die integrierte Vorhabengenehmigung ein, um der Umsetzungspflicht der Bundesrepublik Deutschland bzgl. der IVU-Richtlinie der EU zu genügen.132 Eine Umweltleit- oder Umweltgrundlagenplanung ist im ArbE bisher nicht vorgesehen. Sie wird wohl weiteren noch zu verfassenden Teilen vorbehalten bleiben.133 Der ArbE enthält einen Allgemeinen Teil und einen Besonderen Teil. Der AT umfaßt u. a. die gebundene, planerische oder einfache Vorhabengenehmigung zur einheitlichen und medienübergreifenden Zulassung von Vorhaben, die in besonderem Maße geeignet sind, nachteilige Umweltauswirkungen herbeizuführen. Trotz einiger Abweichungen in den Einzelheiten ist die Vorhabengenehmigung im ArbE im wesentlichen deckungsgleich mit der des KomE. 134 Insofern kann auf obige Ausführungen verwiesen werden.

IV. Zusammenfassende Stellungnahme zur Schaffung eines UGB Die verschiedenen Vorschläge zur Schaffung eines UGB sind bzgl. der Koordination von Bauleitplanung und raumbeanspruchender Fachplanung unzureichend. 131 ,Arbeitsentwurf für ein Umweltgesetzbuch - Erstes Buch", A2.ZII4-41022 vom 5. März 1998. »32 Schölten, DÖV 1997, 701, 709. Kritisch dazu Dolde, NVwZ 1997, 313, 320 wegen des unveränderten Bestehens der materiellen Genehmigungsvoraussetzungen der sektoralen Fachgesetze und der Probleme des Vorab-Inkraftsetzens allein des AT des UGB. 133 Auf ausdrückliche Nachfrage beim Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit konnten weder Inhalt noch Veröffentlichungstermin weiterer Teile des ArbE genannt werden. 134 Zu Kritik an Einzelheiten des ArbE s. Schmidt-Preuß, Thesen zum Vortrag über Veränderungen grundlegender Strukturen des deutschen (Umwelt-)Rechts durch das „Umweltgesetzbuch I" - Grundpflichten, Verwaltungsverfahren, Rechtsschutz, gehalten am 18. Juni bei den 6. Osnabrücker Gesprächen zum europäischen und deutschen Umweltrecht (unveröffentlicht); ders., DVB1. 1998, 857 ff.; Rengeling, DVB1. 1998, 997 ff.; Sielewski, Verhältnis von Vorhabengenehmigung im „Umweltgesetzbuch I" zum fortgeltenden Genehmigungsrecht Thesen zum Vortrag, gehalten bei den 6. Osnabrücker Gesprächen zum europäischen und deutschen Umweltrecht (unveröffentlicht).

Β. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung

217

Dies liegt für die Umweltleitplanung des ProfE schon in ihrem eingeschränkten Anwendungsbereich begründet. Aber auch i.ü. tritt sie lediglich an die Stelle der Landschaftsplanung, nimmt also keine Mittlerfunktion zwischen der Bauleitplanung und den Fachplanungen generell ein. Auch die Entsorgungsplanung nach ProfE als Fachplanung, die Umweltbewilligung nach ProfE und die Vorhabengenehmigung nach KomE und ArbE als Zulassungstatbestände des Fachplanungsrechts sind zur Koordination ungeeignet. Die Umweltgrundlagenplanung des KomE vereinfacht die Koordination der Bauleitplanung mit verschiedenen Umweltplänen; für die übrigen Fachplanungen löst auch sie nicht das Koordinationsproblem.

B. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung „Hochzonung" der Flächennutzungsplanung bedeutet, sie einem überörtlichen Träger zu übertragen. 135 Dieser Weg wird als Möglichkeit erachtet, die Probleme, die sich bei der Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung ergeben, zu lösen. 136 Es bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber, auf welchen Träger und in welchem Umfang die Flächennutzungsplanung hochgezont werden soll. Z.T. wird vorgeschlagen, die Flächennutzungsplanung komplett einem neuen Träger zu übertragen. 137 Als solcher kommt der Kreis 138 oder der Regionalplanungsträger 139 bzw. andere übergemeindliche Zusammenschlüsse140 in Betracht. Eine andere Möglichkeit ist die nur teilweise Hochzonung der Flächennutzungsplanung. 141 Sie könnte erfolgen bei großflächigen Dispositionen der Flächenverteilung 142 , nur bei kleineren oder kreisangehörigen Gemeinden143, allein für Gebiete mit besonderen Problemen wegen starker Stadt-Umland-Verflechtungen 144 oder aufgrund einer Einzelfallentscheidung des Kreises zur Übertragung der Flächennutzungsplanung145 . 135

Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 344. Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 344. 137 S. Nachweise in den folgenden Fußnoten. 138 Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 134 f.; Göb/Laux/Salzwedel/Breuer, wicklungsplanung, S. 76 ff., 79; Ernst, 49. DJT, L 229. 139 Vgl. Spannowsky, DÖV 1997, 757, 767. 136

Kreisent-

140 Krajewski, DÖV 1978, 827, 827 ff. zur Übertragung der Flächennutzungsplanung auf Nachbarschaftsverbände. 141 S. Nachweise in den folgenden Fußnoten. 142 Schmidt-Aßmann, 49. DJT, L 192; a.A. Ernst, 49. DJT, L 229. 143 Schmidt-Aßmann, 49. DJT, L 192; ders., DÖV 1973, 109, 111; Seilner, 49. DJT, L 226; Beschluß 16 i cc des 49. DJT, L 286. 144 Göb/Laux/Salzwedel/Breuer, Kreisentwicklungsplanung, S. 81 f. Vgl. dazu unten die Ausführungen zu § 9 VI ROG. 145 Göb/Laux/Salzwedel/Breuer,

Kreisentwicklungsplanung, S. 82.

218

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

De lege lata ist eine Hochzonung der Flächennutzungsplanung allenfalls in gesetzlich ausdrücklich vorgesehenen Fällen möglich.146 Das neue ROG enthält mit § 9 V I eine Regelung, die eine Hochzonung der Flächennutzungsplanung bewirken kann. Es soll die Region als räumliche Planungsebene stärken. 147 So ist den Ländern die Möglichkeit eröffnet, in Verdichtungsräumen die Regionalplanung und die gemeinsame Flächennutzungsplanung gem. § 204 BauGB zusammenzulegen, § 9 VI ROG. 1 4 8 Diese Regelung soll nicht bewirken, daß eine Planungsart eine andere ersetzt; sondern aus beiden Planungsarten soll eine neue, eigenständige Ebene entwickelt werden, die den materiellen und verfassungsmäßigen Anforderungen sowohl der Regionalplanung als auch der gemeinsamen Flächennutzungsplanung genügen soll. 149 Sowohl die Kommunen als auch die Länder befürchten durch diese Regelung einen Verlust von staatlichem oder einzelgemeindlichem Einfluß auf die Gesamtplanung.150 Aufgrund der Regelung des § 9 VI ROG wird das Fortbestehen der althergebrachten Flächennutzungsplanung mit Blick auf die Einzelgemeinde in Frage gestellt.151 Es bestehen Zweifel an einem gleichwertigen Planungsergebnis, denn die Zustimmung der Gemeinden zum staatlichen Regionalplan mache diesen noch nicht zum Flächennutzungsplan.152 Von einem „schleichenden Entörtlichungsprozeß" und einer „Rückführung der Funktion des kommunalen Selbstverwaltungsrechts auf eine kompetenzrechtliche Ordnungsfunktion" ist die Rede. 153 Andererseits wird behauptet, im Interesse der Sicherung der Funktionsfähigkeit staatlicher Planung sei eine Gewichtsverschiebung zwischen der örtlichen und der überörtlichen raumbezogenen Planung notwendig. Mit der Hochzonung von Entscheidungen über die großräumige Bodennutzungsverteilung bestehe eine Möglichkeit der Konfliktbewältigung. Durch die Optimierung 146 Vgl. §§ ι ni, 2 11 BauGB. Ohne Ausnahme noch zum BBauG Ernst, Kreisentwicklungsplanung, S. 245; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 345 beide unter Verweis auf den zwangsweisen Zusammenschluß zu einem Planungsverband (§ 4 II BBauG) und der abweichenden Zuständigkeitsregelung durch Landesrecht (§ 147 II BBauG). 147 Vgl. Mitschang, NVwZ 1997, 876, 877; Eckpunktepapier der Ad-hoc-Arbeitsgruppe „Überprüfung des Raumordnungsrechts" vom Juli 1995, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, J 653, S. 1,3. 148 Zu Problemen aufgrund unterschiedlicher Inhalte der Flächennutzungsplanung und der Landesplanung am Beispiel der Stadtstaaten s. Bunse, DVB1. 1984,420,421 ff. 149 BT-Drs. 13/6392, S. 1, 85; 130, 140; vgl. auch BR-Drs. 339/97 (Beschluß), S. 1, 33. Dolderer, NVwZ 1998, 345, 347; Lehners, DVB1. 1998, 130, 132 m.H.a. den Beitrag Runkels; Spannowsky, DÖV 1997, 757, 767; Lüers, UPR 1997, 348, 352 f.; Runkel, UPR 1997, 1,8. Kritisch BT-Drs. 13/6392, S. 98, 125.

150 Runkel, UPR 1997,1,8. 151 Vgl. Mitschang, NVwZ 1997, 876, 877; Spannowsky, DÖV 1997, 757,767. 152 Stellungnahme der kommunalen Spitzenverbände zum Referentenentwurf für ein Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs und Neuregelung des Rechts der Raumordnung, in: Bielenberg/Erbguth/Runkel, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, J 653, S. 16, 17. 153 Vgl. Mitschang, NVwZ 1997, 876, 877; Spannowsky, DÖV 1997, 757,767.

Β. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung

219

von Abstimmungsprozessen im interkommunalen Kooperationsfeld könne einer Untergrabung der kommunalen Selbstverwaltung entgegengewirkt werden. 154 Es wird sogar behauptet, die Einführung „regionaler Flächennutzungspläne" für Verdichtungsräume stärke die kommunale Planungshoheit.155 Über die enge Verknüpfung von Flächennutzungs- und Regionalplanung ließen sich die planerischen Vorstellungen der Gemeinden faktisch eher gegenüber überörtlichen Belangen durchsetzen, obwohl eine rechtliche Stärkung gemeindlicher Planungskonzepte durch § 9 VI ROG nicht erreicht werde 156 . Darüber hinaus sollte und hat der Flächennutzungsplan durch den Erlaß des BauROG eine Aufwertung erfahren. 157 Durch die räumliche und zeitliche Entkoppelungsmöglichkeit zwischen dem Eingriff in die Natur i.S. der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung und dem Ausgleich desselben und durch die Regelung des § 5 Π a BauGB erscheint es für die Gemeinden als sinnvoll, bereits im Flächennutzungsplan Überlegungen über Kompensationsflächen anzustellen.158 Diese Aufwertung erfolgt zu Lasten des Bebauungsplans, in dem bisher Ausgleichsmaßnahmen für Eingriffe ausgewiesen wurden. 159 Eine Hochzonung der Flächennutzungsplanung bewirkt dies nicht. 160 Dieser Fall ist hier daher nicht weiter zu untersuchen. Sowohl die mögliche Hochzonung de lege lata gem. § 9 VI ROG als auch eine solche de lege ferenda haben die Planungshoheit der Gemeinden als Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts aus Art. 28 II 1 GG zu wahren. Der gemeindlichen Planunghoheit als dem Recht der Gemeinden, ohne durchgängige und strikte Bindung an staatliche Vorgaben aufgrund eines eigenen Entscheidungsspielraums über die bauliche und sonstige Nutzung des Bodens disponieren zu können161, unterfällt Spannowsky, Die Unterscheidung zwischen überörtlichen und örtlichen Angelegenheiten, Vortrag im Rahmen der wissenschaftlichen Fachtagung der Universität Kaiserslautern am 10./11. März 1997, Kurzfassung in Thesen, S. 1, 9 f. (unveröffentlicht); ders., DÖV 1997, 757, 767; vgl. Mitschang, NVwZ 1997, 876, 877; s. auch Krautzberger, in: Universität Kaiserslautern (Hrsg.), Landes- und Regionalplanung, Fachplanung, gemeindliche Bauleitplanung und ihre Wechselbeziehungen, S. 1,4 f. 155 Dolderer, NVwZ 1998, 345, 348; Lehners, DVB1. 1998, 130, 136, kritisch Spannowsky, DÖV 1997, 757, 767. 156 Dolderer, NVwZ 1998, 345, 348. 157 Schink, DVB1. 1998, 609, 615 f.; Bunzel, NuR 1997, 583, 588 f., 591; Lüers, ZfBR 1997, 231, 235; Müller/Mahlburg, DVB1. 1998, 1110, 1111 ff.; Söhnlein, BayVBl. 1998, 417,418; Spannowsky, DÖV 1997, 757, 767. 158 Schink, DVB1. 1998, 609, 616; Müller/Mahlburg, DVB1. 1998, 1110, 1111 ff.; Lüers, ZfBR 1997, 231, 235; ders., UPR 1997, 348, 350; Dieterich/Teigel, ZfBR 1997,118, 119. 159 Müller/Mahlburg, DVB1. 1998, 1110, 1112 f. 160 Es bewirkt vielmehr eine „Hochzonung der Bewältigung der städtebaulichen Eingriffsregelung" von der Bebauungs- zur Flächennutzungsplanung. Vgl. Müller/Mahlburg, DVB1. 1998, 1110, 1112 f. 161 BVerwGE, 34, 301, 304; Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 80; Heinemann, DÖV 1982, 189, 191.

220

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

u. a. die Bauleitplanung.162 In keinem Fall darf der Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts angetastet werden. 163 Eine Hochzonung der Flächennutzungsplanung ist also ausgeschlossen, wenn die Flächennutzungsplanung zum Kern des Selbstverwaltungsrechts gehört. 164 Die Bauleitplanung gehört unstreitig zu dem durch die Selbstverwaltungsgarantie umfaßten Bereich. 165 Die Bebauungsplanung zählt sogar zum Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie.166 Die Einbeziehung der Flächennutzungsplanung in den unantastbaren Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung und die davon abhängende Zulässigkeit der Hochzonung der Flächennutzungsplanung ist umstritten. Im wesentlichen bestehen drei Ansichten. Eine erste bejaht die Zuordnung der Flächennutzungsplanung zur Kernbereichsgarantie des Art. 28 Π 1 GG im Hinblick auf die wesensmäßigen und inhaltlichen Beschränkungen des Flächennutzungsplans, welche ihn hauptsächlich zu einem Instrument örtlicher Planung machten.167 Eine Hochzonung wäre daher nicht möglich.168 Andere Stimmen behaupten, die überörtliche Verflechtung sei auf der Ebene des Flächennutzungsplans bereits so stark, daß sie nicht zum Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie zähle, eine Hochzonung auf den Kreis oder einen anderen Träger der Regionalplanung sei daher möglich.169 Eine vermittelnde Ansicht bezieht die Flächennutzungsplanung zwar in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie ein, hält 162 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 81 f. m. w. N. in Fn. 5; Hoppe, FS v. Unruh, S. 555, 563. 163 St. Rspr. BVerfG: BVerfGE 11, 266, 274; 17, 172, 182 m. w. N.; 21, 117, 130; 26, 172, 180 m. w. N.; 26, 226, 238; 38, 258, 178 ff. m. w. N.; Brohm, DÖV 1989, 429, 431, 438; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 36; Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 89. 164 Brohm, DÖV 1989, 429, 438; Frers, DVB1. 1989, 449, 452; Giegerich, JA 1988, 367, 370 skeptisch gegenüber a.A. des StGH BW, DÖV 1976, 595 ff.; BVerwG, DVB1. 1983, 1152, 1153 zur Hochzonung der Abfallbeseitigung; Blümel, VerwArch 75 (1984), S. 197, 218, 297, 304 f. m. zahlr. w. N. aus Literatur und Rechtsprechung; vgl. auch BVerwG, DÖV 1984,548, 548 zum Verhältnis der Orts- zur Verbandsgemeinde.

165 Statt vieler s. BVerfGE 76, 107, 118; BVerwG, DÖV 1982, 283, 283 f.; Hoppe, in: Ernst/Hoppe, Das öffentliche Bau- und Bodenrecht, Rn. 175; Widera, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 87; Brohm, DÖV 1989, 429, 431; Giegerich, JA 1988, 367, 367 f. m. w. N. in Fn. 32, 34. 166 Brohm, DÖV 1989, 429, 431; Köstering, DÖV 1981, 689, 691; Hoppe, FS v. Unruh, S. 568; Schmidt-Aßmann, DÖV 1973, 109, 111; ders., Fortentwicklung, S. 38, 41; ders., VerwArch 71 (1980), 117, 130 f.; differenzierend Giegerich, JA 1988, 367, 370 ff. 167 Grauvogel, in. Brügelmann, BauGB, § 2 Rn. 6; Funke/Schwer, ZfG 1986, 256, 262; Reißig, Gemeindliche Bauleitplanung, S. 57; Hoppe, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), HdbStR III, § 71, Rn. 106; Gaentzsch, Handbuch kommunaler Wissenschaft und Praxis, Bd. 3, S. 370 f.; Widera, Gemeindliche Planungshoheit. S. 123 f., 127; Löwer, in: v. Münch, GG, Art. 28 Rn. 75 mit Hinweis auf BVerfGE 77, 288, 300 f.; Gern, Kommunalrecht, Rn. 89; Erichsen, Kommunalrecht NRW, S. 331; Czybulka, Die Legitimation der öffentlichen Verwaltung, S. 231; Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 347; Ernst, Kreisentwicklungsplanung, S. 245 ff.; Rothe, FS Weber, S. 893, 900; Stern/Burmeister, Verfassungsmäßigkeit, S. 29 f.; Püttner/Schneider, Stadtentwicklungsplanung, S. 27 ff. 168 Vgl. Hoppe/Grotefels,

Öffentliches Baurecht, § 2 Rn. 36.

Β. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung

221

eine Hochzonung auf einen Gemeindeverband aber unter den Voraussetzungen für möglich, daß die Gemeinde ausreichende Mitwirkungsmöglichkeiten behält und die Übertragung durch überörtliche Belange gerechtfertigt ist. 170 Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage, ob die Planungshoheit zum Kernbestand kommunaler Selbstverwaltung zählt, offengelassen. 171 Man könnte zu dem Schluß kommen, daß die Aussage des Bundesverfassungsgerichts 172, zum Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung gehöre nicht „ein gegenständlich bestimmter oder nach festen Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog", die Hinzurechnung der Flächennutzungsplanung zum Kernbereich gemeindlicher Selbstverwaltung unmöglich mache.173 Dies würde aber die Vermischung zweier unterschiedlicher Dinge bedeuten: zum einen die Planungshoheit der Gemeinde bzw. deren Kernbereichsschutz und zum anderen die Garantie des örtlichen Aufgabenbestandes. Nur zu letzterem, nicht zu ersterem macht das Bundesverfassungsgericht eine Aussage, nämlich die, daß kein geschützter Aufgabenkatalog benennbar ist. 174 Zum Kernbereichsschutz der Planungshoheit läßt sich das Bundesverfassungsgericht nicht ein. Zur Feststellung, ob die Flächennutzungsplanung zum Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie zählt, ist zu klären, ob sie zum historisch gewachsenen Bild der Selbstverwaltung gehört und welche aktuelle Bedeutung sie für die gemeindliche Eigenständigkeit in der Gegenwart hat. 175 Die Baurechtsgeschichte bis 1945 gibt nichts für eine eindeutige Zuordnung der gesamten Bauleitplanung zum Kreis gemeindlicher Selbstverwaltungsaufgaben her. 176 Auch nach 1945 gingen die Gesetze nicht davon aus, daß die Gemeinden 169 Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 41 m. w. N.; ders., DÖV 1973, 109, 111; ders., Grundfragen, S. 134 f.; ders., VerwArch 71 (1980), 117, 130 f.; ders., DVB1. 1975,4, 9; Köstering, DÖV 1981, 689, 691; Heinemann, DÖV 1982, 189, 192 f.; Göb/Laux/Salzwedel/ Breuer, Kreisentwicklungsplanung, S. 78 f.; i.E. ebenso Hamann, Die Selbstverwaltung der Gemeinde und das BBauG, S. 24; Clemens, NVwZ 1990, 834, 838. 170 StGH BW, DÖV 1976, 595, 597 = ESVGH 26, 1, 6 ff.; StGH BW, DÖV 1976, 599, 601 f. = ESVGH 26, 129, 134, 136 ff. 171 BVerfGE, 56, 298, 312 f. (Memmingen); 76, 107, 118; BVerfG, NVwZ 1987, 124, 124; NVwZ 1988, 47, 49; s. dazu Birk, NVwZ 1989, 905, 908 f.; Blümel, VerwArch 73 (1982), 329, 338 f. 172 BVerfGE 79, 127, 146 = NVwZ 1989, 347, 348 = NJW 1989, 1790 , 1790 „Rastede". 173 So Clemens, NVwZ 1990, 834, 838; zustimmend wohl Battis, in: Battis / Krautzberger/Löhr, BauGB, § 2 Rn. 4. 174 Löwer, in. v. Münch, GG, Art. 28 Rn. 74 mit Hinweis auf Rn. 48 ff. 175 Vgl. BVerfGE 11, 266, 274 m. w. N.; 59, 216, 226; BVerfGE 79, 127, 146 = NVwZ 1989, 347, 348; BVerfG, NVwZ 1988, 47, 49; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 36; Gaentzsch, in: Schlichter/Stich (Hrsg.), BK-BauGB, § 2 Rn. 3; Göb/Laux/Salzwedel/Breuer, Kreisentwicklungsplanung, S. 76 f.; Hoppe, FS v. Unruh, S. 555, 563; Brohm, DÖV 1989, 429, 431; Stern/Burmeister, Verfassungsmäßigkeit, S. 29 m. w. N.; Funke/Schwer, ZfG 1986, 256, 261 f. 176 S. ausführliche Erörterung bei Widera,

Gemeindliche Planungshoheit, S. 90-98.

222

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

die ausschließliche Planungskompetenz besäßen. Der Gesetzgeber maß der Regelung des § 2 I BauGB (Aufstellung der Bauleitpläne in eigener Verantwortung der Gemeinde) eine konstitutive Funktion bzgl. der Zuweisung der Bauleitplanung zu den gemeindlichen Selbstverwaltungsangelegenheiten zu. 1 7 7 Die Befugnis zur eigenverantwortlichen Aufstellung der Flächennutzungspläne gehört somit nicht zum historisch gewachsenen Kern der Selbstverwaltung.178 Gerade bei einer relativ jungen Form des Verwaltungshandelns wie der Bauleitplanung darf aber die historische Auslegung allein nicht die Zurechnung zum Kern der Selbstverwaltung ausschließen. Ausschlaggebend ist vielmehr die effektive Bedeutung und der Integrationswert der Bauleitplanung für die gemeindliche Selbstverwaltung der Gegenwart. 179 Die These, die Flächennutzungsplanung nicht in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung einzubeziehen, könnte man damit begründen, daß in weiten Bereichen ein gemeinsamer Verantwortungsbereich von Staat und Gemeinden, sog. „Kondominium", besteht.180 Dem ist zu entgegnen, daß die Flächennutzungsplanung zwar keine ausschließliche örtliche Angelegenheit ist. 181 Die Kondominiumslehre und die damit zusammenhängende Unterscheidung zwischen örtlichen und überörtlichen Aufgaben bedeutet jedoch eine Entfernung vom eindeutigen Verfassungswortlaut. 182 Zudem ist die Flächennutzungsplanung trotz zahlreicher überörtlicher Bezüge in erster Linie unmittelbare Grundlage für die koordinierende raumbezogene Planung der Gemeinde.183 Sie ist ihrer Konzeption nach eine umfassende örtliche, städtebauliche Planung, da sie normativ und kompetentiell auf das Gemeindegebiet beschränkt ist. 184 Durch die Flächennutzungsplanung werden bereits die wesentlichen Entscheidungen über die Nutzung des Gemeindegebiets getroffen, da der Bebauungsplan aus dem Flächennutzungsplan, der die Grundzüge der städtebaulichen Entwicklung enthält, zu entwickeln ist, § 8 I I 1 BauGB. 185 Ein ™ Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 99-105; a.A. Püttner/Schneider, Stadtentwicklungsplanung, S. 20 ff., 23; dagegen wiederum Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 36. ne Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 105; Krajewski, DÖV 1978, 827, 831; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 36; ders., Grundfragen, S. 127 ff.; s. auch BVerfGE 56, 298, 312 f. m. w. N. 179 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 106, Blümel, VerwArch 73 (1982), 329, 341 ff. m. w. N.; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 36; wohl auch Püttner/Schneider, Stadtentwicklungsplanung, S. 22; weitere Nachweise in BVerfGE, 56, 298, 312 f. 180 Vgl. Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 346; Ernst/Suderow, Raumordnerische Festlegungen für Gemeindeteile, S. 30, 49 f.; Göb/Laux/ Salzwedel /Breuer, Kreisentwicklungsplanung, S. 77 ff. 181 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 85. 182 Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 347; ausführlich dazu Ernst, Kreisentwicklungsplanung, S. 218 ff. 183

Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 347 184 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 85.

185 So auch Giegerich, JA 1988, 367, 370 mit Hinweis auf BVerwGE, 48, 70,73 ff.; 56, 283, 285 f.; Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 116 f. „Determinationswirkung der

Β. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung

223

völliger Entzug der Flächennutzungsplanung engt daher den gestalterischen Spielraum der Gemeinde erheblich ein. Er würde die Gemeinde quasi zu einer „weisungsgebundenen Vollzugsinstanz" degradieren. 186 Der Kondominiumsgedanke ist somit abzulehnen. Aufgrund der vielfältigen Verflechtungen der Gemeinde mit dem Umland wirkt sich die Flächennutzungsplanung auf das Umland, ggf. sogar auf die Region oder das Land aus. 187 Regional- und Landesplanung setzen sich weitgehend aus den Planentscheidungen der die Region oder das Land bildenden Gemeinden zusammen. 188 Dies wird als Argument dafür angesehen, sie entweder nicht in den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 II 1 GG einzubeziehen189 oder eine Einschränkung trotz Zugehörigkeit zum Kernbereich zuzulassen190. Denn die Schutzfunktion der Selbstverwaltungsgarantie trete gegenüber staatlichen Eingriffen in dem Maße zurück, in dem die gemeindlichen Angelegenheiten überörtliche Bezüge aufwiesen. 191 Eine Zurechnung der Flächennutzungsplanung zur Kernbereichsgarantie des Art. 28 Π 1 GG und die gleichzeitige Zulassung von Eingriffen in diesen ist jedoch inkonsequent.192 Denn der Kernbereich ist nach allgemeiner Ansicht unantastbar. 193 Gegen den Ausschluß von der Kernbereichsgarantie sprechen einige Argumente. Die Flächennutzungsplanung ist trotz der überörtlichen Bezüge schwerpunktmäßig als örtliche Angelegenheit einzustufen. 194 Zudem setzt die Zuweisung der Flächennutzungsplanung zum Kernbereich der Selbstverwaltung nicht voraus, daß der Gemeinde die totale Planungsautonomie zusteht.195 Die vielfältigen Verflechtungen sind Grenzen der Planungshoheit der Gemeinden, stehen der ZuordFlächennutzungsplanung"; Reißig, Bauleitplanung, S. 40 f.; Ernst, Kreisentwicklungsplanung, S. 246. 186 Schiarmann, Privilegierte Fachplanung und kommunale Bauleitplanung, S. 347; s. auch Ernst, Kreisentwicklungsplanung, S. 218 ff. mit ausführlichen Argumenten gegen die Kondominiumslehre und S. 247; Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 117 f., 124. 187 Giegerich, JA 1988, 367, 370; ähnlich Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 84 f.: „Der Flächennutzungsplan ist... keine ausschließlich örtliche Angelegenheit." iss Giegerich, JA 1988, 367, 370. 189 Giegerich, JA 1988, 367, 370; Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 135; ders., DÖV 1973, 109, 111; ders., Fortentwicklung, S. 37; Laux, Der Landkreis 1973, 427, 429; Heinemann, DÖV 1982, 189, 192 f. 190 StGH BW, DÖV 1970, 595, 597 = ESVGH 26, 1, 6 ff. 191 Giegerich, JA 1988, 367, 370; StGH BW, DÖV 1976, 595, 596, der allerdings - wie erläutert - die Zugehörigkeit der Flächennutzungsplanung zum Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie bejaht. 192 Ebenso Giegerich, JA 1988, 367, 370 in Fn. 50. 193 St. Rspr. BVerfG: BVerfGE 11, 266, 274; 17, 172, 182 m. w. N.; 21, 117, 130; 26, 172, 180 m. w. N.; 26, 226, 238; 38, 258, 178 ff. m. w. N.; Brohm, DÖV 1989, 429, 431, 438; Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 36; Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 89. 194 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 114. 195 Widera,

Gemeindliche Planungshoheit, S. 114.

224

3. Teil: Reform Vorschläge und -ansätze

nung der Flächennutzungsplanung zum Kern der Selbstverwaltung aber nicht im Wege. 196 Für die verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit der Hochzonung der Flächennutzungsplanung könnte sprechen, daß die Verlagerung der Planungszuständigkeit eine Alternative zur Eingemeindung ist, welche die gemeindliche Selbstverwaltung weit mehr in Mitleidenschaft zieht als ein begrenzter Aufgabenentzug durch die Hochzonung der Flächennutzungsplanung.197 Eingemeindung und Aufgabenentzug sind jedoch in diesem Sinne nicht vergleichbar, da erstere an der Rechtssubjektsgarantie des Art. 28 I I 1 GG zu messen ist und letztere an der in dieser Norm enthaltenen objektiven Rechtsinstitutionsgarantie.198 An eine Einschränkung der Rechtsinstitutionsgarantie sind strengere Anforderungen zu stellen. Ein argumentum a maiore ad minus, daß jeder Funktionsentzug gegenüber der Eingemeindung ein milderes Mittel darstelle und insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich sei, ist daher nicht möglich.199 Das Argument der Unfähigkeit oder Unwilligkeit von Gemeinden zur Flächennutzungsplanung200 und die darauf gestützte Verneinung der Zugehörigkeit zum Kernbereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten hat nach der kommunalen Gebiets· und Verwaltungsreform an Bedeutung verloren. 201 Mittlerweile verfügen nahezu alle Gemeinden über eine wirksame Flächennutzungsplanung. Und selbst wenn es einzelnen Gemeinden daran mangelte, könnte dies nicht der Zuordnung der Flächennutzungsplanung zum Kern der Selbstverwaltung entgegengehalten werden; denn die Kernbereichsgarantie betrifft nur den allgemeinen Ausschluß der Gemeinden von der Planung, nicht die Einschränkung der Planungshoheit einzelner Gemeinden.202

196 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 115. 197 Schmidt-Aßmann, VerwArch 71 (1980), S. 117, 131; obwohl ders., DÖV 1973, 109, 111 auf die a.A. von Siedentopf, Die Verwaltung 1971, 278, 293 verweist; Giegerich, JA 1988, 367, 370. 198 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 26 ff., 111; vgl. VerfGH NW, DVB1. 1970, 794, 798 f.; Siedentopf, Die Verwaltung 1971, 278 f., 293; auf letzteren verweisend SchmidtAßmann, DÖV 1973, 109, 111. 199 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 111; vgl. Siedentopf, Die Verwaltung 1971, 279, 292 f. 200 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 107; Breuer, Hoheitliche raumgestaltende Planung, S. 182 f.; vgl. Treiß, BayBgm 1963, 47 ff.; Thieme, DVB1. 1966, 325, 327; Bischoff, VerwArch 59 (1968), 33, 43; Wagener, DVB1. 1970, 93, 95; Schmidt-Aßmann, Grundfragen, S. 125 f.; ders., Fortentwicklung, S. 41; Heinemann, DÖV 1982, 189, 192 m. w. N.; Weber, 45. DJT, S. 4; Schrödter, BBauG, bis 3. Aufl., § 2 Rn. 1; Süss, BayVBl. 1975, 1, 2. 201 Giegerich, JA 1988, 367, 370 Fn. 57; Deutscher Städtetag, Besseres Planungs- und Bodenrecht, S. 6; Püttner/Schneider, Stadtentwicklungsplanung, S. 21; s. auch Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 107 ff.; wohl auch Schmidt-Aßmann, Fortentwicklung, S. 37; ders., VerwArch 71 (1980), 117, 130. 202 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 110.

Β. Die Hochzonung der Flächennutzungsplanung

225

Man könnte versucht sein, aus der Regelung des § 203 Π BauGB zu schließen, daß der Flächennutzungsplan nicht zum Kernbereich der Selbstverwaltung zählt. 203 § 203 I I BauGB regelt die Möglichkeit, durch Landesgesetz Aufgaben der Gemeinden nach BauGB auf Gemeindeverbände zu übertragen. Wenn eine Übertragung der Flächennutzungsplanung vorgesehen ist, könnte dies bedeuten, daß diese nicht zum Kernbereich der Selbstverwaltung gehört, da die Institutionsgewährleistung gerade eine solche Übertragung verbiete. 204 Diese Ansicht verkennt aber die Tatsache, daß eine einfachgesetzliche Norm nicht zur Interpretation des Verfassungsrechts herangezogen werden kann. 205 Die Existenz des § 203 Π BauGB ist also kein Grund, den Flächennutzungsplan nicht dem Kern der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 I I 1 GG zu unterwerfen. 206 Zudem ist eine eigenständige Flächennutzungsplanung die Voraussetzung für eine selbstbestimmte Ortsstruktur der Gemeinde207, sie ist ein zentrales Element zur Steuerung der gemeindlichen Entwicklung208 und hat erhebliches Gewicht für die Stellung der Gemeinden im demokratischen Staatsaufbau 209. Sie hat somit eine nicht unerhebliche Bedeutung für die gemeindliche Eigenständigkeit. Die Flächennutzungsplanung zählt folglich zwar nicht aufgrund ihrer historischen Entwicklung, wohl aber wegen ihrer aktuellen Bedeutung für die gemeindliche Eigenständigkeit zum Kern der Selbstverwaltungsgarantie.210 Eine generelle Hochzonung der Flächennutzungsplanung ist deshalb unzulässig. Legislatorische oder administrative Beschränkungen der Planungshoheit einzelner Gemeinden sind dagegen nicht vom Kernbereichsschutz umfaßt. 211 D.h. § 9 VI ROG ist mit Art. 28 Π 1 GG vereinbar. 212 Der als Lösung der Koordinationsprobleme zwischen Bauleitplanung und raumbeanspruchenden Fachplanungen ins Auge gefaßte generellen Hochzonung der Flächennutzungsplanung muß aber wegen ihrer Verfassungswidrigkeit eine Absage erteilt werden.

203 So Köstering, DÖV 1981, 689, 691 noch zur Vorschrift des § 147 II BBauG. 204 Köstering, DÖV 1981,689, 691. 205 Vgl. Leisner, Von der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze zur Gesetzmäßigkeit der Verfassung, passim; Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 112. Allgemein dazu: Ossenbühl, HdbStR III, § 61 Rn. 70: Aufgrund der Normenhierarchie ist das Verfassungsrecht dem einfachen Recht übergeordnet. 206 207 208 209 210

ι. E. ebenso Püttner/Schneider, Stadtentwicklungsplanung, S. 25 f. Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 118 f. Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 119 f. Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 120 ff. ι. E. ebenso Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 123.

211 Widera, Gemeindliche Planungshoheit, S. 128. 212 Vgl. auch BT-Drs. 13/6392, S. 130, 140, wonach die verfassungsrechtlichen Anforderungen vom ROG eingehalten werden müssen. § 9 VI ROG sei eine „Rahmenvorschrift mit Experimentiercharakter". 15 Dörries

226

3. Teil: Reform Vorschläge und -ansätze

C. Die Schaffung eines Koordinationsverfahrens Nachdem sich die Schaffung eines UGB als unzureichend zur Lösung des Problems der Koordination von Bauleitplanung und Fachplanung herausgestellt hat und die generelle Hochzonung der Flächennutzungsplanung verfassungswidrig ist, soll an dieser Stelle die neue, im 2. Teil dieser Arbeit bereits als mögliche Lösung vorgestellte Einführung eines Koordinationsverfahrens behandelt werden. Der 2. Teil stellt die sich nach geltendem Recht ergebenden unterschiedlichen Konstellationen des Zusammentreffens von Bauleitplanung und Fachplanungen dar. Bereits dort wurde mehrfach angedeutet, daß es sinnvoll sein könnte, de lege ferenda ein Koordinationsverfahren zu schaffen, das einander widersprechende Planungen vermeidet, indem es vor Erlaß einer widersprechenden Planung diese mit der bestehenden Planung abstimmt oder aber die bereits bestehende Planung parallel zum Neuerlaß einer weiteren Planung ändert. Die problematischen Konstellationen seien an dieser Stelle zur Veranschaulichung nochmals zusammengefaßt: Zum einen können ein wirksamer VA und ein wirksamer, inhaltlich dem VA widersprechender Bauleitplan nebeneinander bestehen.213 Zum anderen kann ein unwirksamer, aber faktisch existierender Bauleitplan einem wirksamen VA widersprechen.214 Unwirksame oder funktionslose, aber faktisch existierende Bauleitpläne können auch auf inhaltlich widersprechende Rechtsverordnungen oder Gesetze treffen. 215 Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, daß eine unwirksame Fachplanung faktisch neben einer wirksamen widersprechenden Bauleitplanung existiert 216 oder daß eine, wenn auch nicht außenwirksame, normative Fachplanung und ein wirksamer Bauleitplan sich widersprechen.217 Zur Existenz einer wirksamen Fachplanung jedweder Rechtsform neben einer wirksamen Flächennutzungsplanung kann es insbesondere kommen, wenn gem. § 7 S. 4 BauGB von einer Fachplanungsbehörde nachträglich Widerspruch gegen den Flächennutzungsplan eingelegt und eine widersprechende Fachplanung erlassen wird. 218 213 Fall 1. Ζ. B. vorlaufende landesrechtliche Planfeststellung im Verhältnis zum Bebauungs- oder Flächennutzungsplan, vorlaufender Bebauungsplan im Verhältnis zur Planfeststellung oder vorhergehende Flächennutzungsplanung im Verhältnis zur Flurbereinigung. 214 Fall 2. Ζ. B. vorlaufende Flächennutzungsplanung im Verhältnis zur Planfeststellung. 215 Fall 3. Ζ. B. vorlaufende Nutzungsregelungen im Verhältnis zur Bauleitplanung, vorlaufender Flächennutzungsplan im Verhältnis zu Nutzungsregelungen, vorlaufender Bebauungsplan im Verhältnis zu Nutzungsregelungen oder die vorlaufende Landschaftsplanung in NRW im Verhältnis zum Flächennutzungsplan; vor- oder nachlaufende Bauleitplanung im Verhältnis zur Abfall- und Abwasserbeseitigungsplanung und zur Bewirtschaftungsplanung. 216 Fall 4. Ζ. B. vorlaufende Flächennutzungsplanung im Verhältnis zur Landschaftsplanung NRW; vorlaufender qualifizierter Bebauungsplan im Verhältnis zum Landschaftsplan NRW oder die vorlaufende Landschaftsplanung NRW im Verhältnis zum Bebauungsplan. 217 Fall 5. Ζ. B. thüringischer Landschaftsplan und Flächennutzungsplan.

C. Die Schaffung eines Koordinationsverfahrens

227

Treffen zwei wirksame, einander widersprechende Planungen aufeinander 219, bedarf es eines Verfahrens, das der materiell vorrangigen Planung auch zum formellen Vorrang vor der materiell nachrangigen Planung verhilft. Dies könnte man durch die zwangsweise Anpassung der materiell nachrangigen Planung erreichen. Die Anpassung sollte aus Rechtssicherheitsgründen so geschehen, daß möglichst die Existenz zweier sich inhaltlich widersprechender wirksamer Planungen von vornherein vermieden wird. Es bietet sich an, bei Schaffung einer materiell vorrangigen Planung die materiell nachrangige, bereits existierende und dieser widersprechende Planung in einem Zuge zu ändern. Der Erlaß der vorrangigen und die Änderung der nachrangigen Planung müßten zeitgleich erfolgen. Möglich wäre folgende Verknüpfung: Nur wenn die Änderung der nachrangigen Planung sichergestellt ist, darf die materiell vorrangige Planung erlassen werden. Eine entsprechende Regelung sollte im VwVfG bzw. den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder, soweit diese nicht auf das VwVfG verweisen, vorgenommen werden, um für jedwede Planung der Behörden anwendbar zu sein. Da der Begriff der Planung nicht definiert ist, scheint es sinnvoll zu sein, an dieser Stelle von „außenwirksamen Maßnahmen" zu sprechen. Damit würde zwar der Fall der nicht außenwirksamen Landschaftsplanung in Thüringen ausgegrenzt. Dies ist aber unschädlich, da mangels Außenwirkung dieser Planung keine Rechtssicherheitsprobleme bestehen. Um zu verhindern, daß der für die nachrangige Planung zuständige Planungsträger durch Verweigerung der Änderung der nachrangigen Planung den Erlaß der materiell vorrangigen Planung unmöglich macht, muß verfahrensrechtlich gewährleistet sein, daß die Pflicht zur Änderung der nachrangigen Planung innerhalb angemessener Frist aufsichtsbehördlich oder gerichtlich erzwungen werden kann. Dieser Gedanke findet sich bereits ansatzweise in den Ausführungen zum 49. DJT 2 2 0 : „... Wird ein vorhandener Bebauungsplan ( . . . ) durch eine förmliche Fachplanung berührt, so sollte der Träger der Fachplanung verpflichtet sein, sich mit der Gemeinde zwecks Änderung des Bauleitplans ins Benehmen zu setzen, die Gemeinde müßte verpflichtet sein, sich innerhalb angemessener Frist hierzu zu äußern. Äußert sich die Gemeinde nicht fristgemäß oder lehnt sie die Änderung des Bebauungsplans ab, so sollte der Träger der Fachplanung gehalten sein, vor (Hervorhebung durch Verf.) Einleitung des Fachplanungsverfahrens die Entscheidung der nach Landesrecht zuständigen Behörde darüber einzuholen, ob die Gemeinde im Hinblick auf die berührten städtebaulichen Belange ein Bauleitplan-Änderungsverfahren durchzuführen hat oder ob die Fachplanung nach dem betreffenden

218 Fall 6. Ζ. B. vorlaufender Flächennutzungsplan und Flurbereinigung, vorlaufender Flächennutzungsplan im Verhältnis zur Abfall- und Abwasserbeseitgungsplanung und zur Bewirtschaftungsplanung. 219 Fälle 1,5 und 6. 220 Bielenberg, 49. DJT, Β 1, 31, der diese Möglichkeit als einvernehmliche Regelung den §§ 7, 38 BauGB „vorschaltet".

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228

3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

Fachplanungsgesetz, dann unter Beteiligung der Gemeinde, durchgeführt werden kann . . A u c h der Deutsche Städtetag221 hat für Fachplanungen in Form der Planfeststellung ähnliche Gedanken als Ersatz für § 38 BBauG, allerdings mit der Folge der Fachplaung innerhalb der Bauleitpläne: „... Soll im Bereich eines Bebauungsplans ein besonderes Planfeststellungsverfahren nach den Fachplanungsgesetzen ( . . . ) für eine noch nicht berücksichtigte einzelne Maßnahme betrieben werden, so hat der Träger der Maßnahme zunächst die Gemeinde um Änderung des Bebauungsplans zu ersuchen, wenn die Festsetzungen dieses Plans berührt werden. Die Gemeinde hat unverzüglich zu klären, ob sie eine Änderung des Bebauungsplans einleiten will oder gegen ein besonderes Planfeststellungsverfahren keine Bedenken hat. Äußert sich die Gemeinde nicht oder wird der Bebauungsplan nicht innerhalb angemessener Zeit geändert, so entscheidet auf Antrag des Trägers der Maßnahme der zuständige Bundesminister oder die zuständige oberste Landesbehörde, ob ein besonderes Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist.. Die Alternative der Anrufung der Aufsichtsbehörde zur Durchsetzung der erforderlichen Änderung einer materiell nachrangigen Planung bedarf keiner Normierung de lege ferenda. Sie ist de lege lata durch die Kommunalaufsicht der Landeskommunalverfassungen gewährleistet. Wie bereits erläutert, kommen insbesondere Anordnung und Ersatzvornahme als geeignete Aufsichtsmittel in Betracht. Fraglich ist, ob daneben die Gewährleistung einer gerichtlichen Durchsetzungsmöglichkeit erforderlich ist. Dies könnte zu bejahen sein, um ein subjektiv-öffentliches Recht auf Änderung der materiell nachrangigen Planung zu ermöglichen. Denn auf die Maßnahme der Kommunalaufsichtsbehörde besteht kein Anspruch, sie handelt allein im öffentlichen Interesse.222 Dagegen spricht jedoch schon die reine Praktikabilität. Gerichtsverfahren ziehen sich erfahrungsgemäß über mehrere Jahre hin, während die Aufsichtsbehörden schneller und flexibler reagieren können. Zudem ist auch die Aufsichtsbehörde gem. Art. 20 ΠΙ GG an das geltende Recht gebunden und wird daher nach Erkennen des rechtswidrigen Verhaltens einer ihrer Aufsicht unterstellten Behörde von sich aus die geeigneten Maßnahmen ergreifen, ohne dazu aufgrund eines subjektiv-öffentlichen Rechts einer dritten Person gezwungen werden zu müssen. Ein bewußt rechtswidriges Verhalten ist einer Behörde nicht zu unterstellen. Ggf. könnte aber eine Feststellungsklage in Betracht kommen, um gerichtlich zu klären, daß ein Fall der o.a. vorgeschlagenen Regelung des VwVfG vorliegt. Wird dies gerichtlich festgestellt, wäre auch die Aufsichtsbehörde aufgrund Art. 20 ΙΠ GG zur Beachtung dieser Rechtsansicht verpflichtet. Die hier vorgeschlagene Koordinationsregelung im VwVfG würde bewirken, daß die materiell nachrangige Planung vor Erlaß einer widersprechenden materiell vorrangigen Planung beseitigt würde. Durchgesetzt würde diese Pflicht in ausrei221

Deutscher Städte tag, Besseres Planungs- und Bodenrecht, S. 9. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Lohr, BauGB, § 1 Rn. 27; Peine, DÖV 1983, 909, 910 f., 913. 222

C. Die Schaffung eines Koordinations Verfahrens

229

chendem Maße durch die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde. Somit bestünden zu keiner Zeit zwei wirksame einander widersprechende Planungen nebeneinander. Bestehen eine wirksame und eine unwirksame Planung nebeneinander223, ist aus Rechtssicherheitsgründen zu gewährleisten, daß der Planungsträger der wirksamen Planung auf die Unwirksamkeit der widersprechenden Planung hinweisen darf. Dies sollte parallel zum Erlaß einer wirksamen nachlaufenden Planung, kann ggf. auch später geschehen. Die Nichtigkeit einer Norm kann jedermann jederzeit geltend machen224. Demnach könnte jeder Planungsträger einer vorrangigen Planung, die zur Nichtigkeit einer anderen Planung führt, diese Nichtigkeit geltend machen. Dies kann zeitlich unbeschränkt geschehen.225 Die Feststellung der Nichtigkeit obliegt der erlassenden Behörde oder dem Gericht. Die Feststellung der Unwirksamkeit einer faktisch bestehenden Bauleitplanung durch den Planungsträger - also die Beseitigung des Rechtsscheins einer Planung - ist nicht ausdrücklich vorgeschrieben. Es ist mittlerweile ganz herrschende Auffassung, daß bei einem als nichtig erkannten Bebauungsplan ein Aufhebungsverfahren gem. § 2 I V BauGB zur Beseitigung des Rechtsscheins des nichtigen Plans durchzuführen ist. 226 Nach anderer Ansicht kommt lediglich eine deklaratorische Feststellung der Nichtigkeit in Betracht, da die Aufhebung einer nichtigen Rechtsfigur nicht mehr möglich sei. 227 Dieser Streit muß an dieser Stelle nicht entschieden werden. Festzuhalten bleibt lediglich, daß eine Pflicht besteht, den falschen Rechtsschein zu beseitigen. Gegebenenfalls kann gem. § 1 ΠΙ BauGB der Erlaß eines neuen Bauleitplanes nötig sein. 228 Die Feststellung der Unwirksamkeit einer bestehenden Fachplanung ist ebenfalls aus Rechtssicherheitsgründen zu fordern. Sofern aufgrund der Unwirksamkeit eines Bauleitplans eine Planungspflicht der 223 Fälle 2, 3 und 4. 224 Weyreuther, DÖV 1983,575,580; Gierke , in: Brügelmann, BauGB, § 10 Rn. 447. 225 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 10 Rn. 447 m. w. N. 226 Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 10 Rn. 524; BVerwGE 75, 142, 144 ff. = DVB1. 1987, 481, 482 f. = DÖV 1987, 692, 692 f. = NVwZ 1987, 492, 492 = NJW 1987, 1344, 1345 = BRS 46 Nr. 3, S. 5, 6 f. = BauR 1987, 171, 172 f. = ZfBR 1987, 96, 97 = BayVBl. 1987, 310, 311 ; BVerwG, BRS 46 Nr. 4, S. 8, 10 mit Hinweis auf BRS 46 Nr. 3 = ZfBR 1987, 98, 99 mit Hinweis auf ZfBR 1987, 96 ff.; Lenz. BauR 1982, 546, 547 f.; Pagenkopf, BauR 1979, 1, 12 ff.; Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 2 Rn. 90 und § 10 Rn. 50; Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht, , 2. Teil VII Rn. 36 ff.; kritisch: Jäde, BayVBl. 1988, 5, 6 f. m. w. N. zu den unterschiedlichen Ansichten. 227 BGHZ 84, 292, 296 f. = DVB1. 1982, 1092, 1093 = NJW 1983, 215, 216 = BRS 39 Nr. 30, S. 57, 60 = BRS 45 Nr. 33, S. 108, 110 = BauR 1982, 457,459; Geizer, Bauplanungsrecht, Rn. 422; ähnlich Dolde, BauR 1978, 153, 154, 156 f.; Ziegler, BauR 1982, 411, 411; zustimmend Jäde, BayVBl. 1988, 5, 7 m. w. N.: analoge Anwendung des § 47 VI 2 HS 2 VwGO; Klapdor, BauR 1982, 409, 410; Gerschlauer, DÖV 1984, 493, 502 f., der praktische Probleme derförmlichen Aufhebung aufzeigt. 228 Vgl. die ausführliche Darstellung bei Gierke, in: Brügelmann, BauGB, § 10 Rn. 525 ff.

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3. Teil: Reformorschläge und -ansätze

Gemeinde gem. § 1 ΠΙ BauGB oder entsprechend § 7 S. 6 BauGB besteht, ist diese mit kommunalaufsichtlichen Mitteln durchsetzbar.229 Zur Durchsetzung der Planungspflicht einer Fachplanungsbehörde ist ebenfalls deren Aufsichtsbehörde berufen. Gerichtlich kann die Nichtigkeit einer Maßnahme gem. § 47 VwGO festgestellt werden. 230 Antragsberechtigt ist nur ein bestimmter beschränkter Personenkreis, § 47 I I VwGO. Zudem besteht eine Frist zur Geltendmachung der Nichtigkeit, § 47 Π VwGO. Außerdem kommt die Feststellungsklage gem. § 43 VwGO in Betracht, die aber ebenfalls nur bestimmten Personen zusteht. Der Zeitpunkt der Unwirksamkeit oder der Änderung der Planung kann aufgrund der oben angeführten Regelung im VwVfG bestimmt werden: Sobald eine Planung durch eine materiell vorrangige Planung funktionslos oder nichtig würde, ist dafür Sorge zu tragen, daß die drohend nichtige Planung zeitgleich mit dem Erlaß der widersprechenden Planung geändert bzw. deren Nichtigkeit aus Rechtssicherheitsgründen festgestellt wird. Wieder empfiehlt es sich, in Ermangelung einer Definition des Begriffs der Planung auf „außenwirksame Maßnahmen" abzustellen. Diese Lösung der Schaffung eines „aufsichtsbehördlich kontrollierten Koordinationsverfahrens" durch o.a. Regelung im VwVfG ist als Parallele zu § 78 Π VwVfG zu interpretieren, nach dem jedoch eine gemeinsame, beiden planenden Stellen übergeordnete Behörde entscheidet.

D. Zusammenfassende Stellungnahme zu den diskutierten Reformvorschlägen und -ansätzen Zwei der hier untersuchten Reformvorschläge haben sich als nicht förderlich für die Koordination der Bauleitplanung mit der raumbeanspruchenden Fachplanung erwiesen: Die Schaffung eines UGB, insbes. der KomE, ist ein Schritt in die richtige Richtung, aber unzureichend zur umfassenden Koordination. Die generelle Hochzonung der Flächennutzungsplanung verstößt gegen Art. 28 Π GG, ist also verfassungswidrig. Lediglich der letzte, von einigen Vertretern nur kurz angedachte und in dieser Arbeit weiterentwickelte Reformansatz scheint erfolgsversprechend zu sein: die Einführung eines zwingenden Koordinationsverfahrens für einander widersprechende Planungen, geregelt auf der Ebene des VwVfG. Dieses allein hat sich als fähig zur Lösung sowohl der materiellen Koordinationsprobleme als auch der Vermeidung von Rechtsunsicherheiten beim Bürger erwiesen.

229 Vgl. 2. Teil Β 12 a. 230 Vgl. ausführliche Abhandlung von Löhnig, JuS 1998, 315-318.

. Teil

Ergebnis Das Verhältnis der Bauleitplanung zur Fachplanung ist nur unvollständig im Baugesetzbuch und im einschlägigen Fachplanungsrecht geregelt. Dies resultiert in der Vielzahl der fachplanungsrechtlichen Regelungen und der daraus folgenden zahlreichen Kollisionsmöglichkeiten mit der Bauleitplanung. Eine verallgemeinernde Lösung des Konflikts scheidet angesichts der Vielschichtigkeit der Kollisionen aus. Die Analyse der Koordinationsregelungen nach geltendem Recht hat gezeigt, daß diese bzgl. des Verhältnisses von Bauleitplanung und Fachplanung in einigen Bereichen reform- bzw. ergänzungsbedürftig sind. Andererseits wird von den vorhandenen Möglichkeiten de lege lata in einigen Bereichen kein Gebrauch gemacht. So bestehen tatsächliche Defizite bei der Bildung von Planungsverbänden gem. § 205 BauGB. Solche zwischen Gemeinden und Fachplanungsträgern zur Abstimmung von Bauleitplanung und Fachplanung und zur Vermeidung einander widersprechender Planungen zu bildenden Zusammenschlüsse sind, soweit ersichtlich, bis heute nicht gebildet worden. Die Untersuchung hat gezeigt, daß die Beteiligung der Gemeinden an den Fachplanungen nicht lückenlos normiert ist, sondern für einige Planungen nur über Art. 28 I I GG garantiert ist. Eine entsprechende ausdrückliche Regelung wäre aber aus Klarstellungsgründen empfehlenswert. 1 Zur Vereinfachung des geltenden Rechts könnte man ggf. sogar den Grad der Beteiligung der Gemeinden an den unterschiedliche Fachplanungen zum einen ausdrücklich nennen und zum anderen harmonisieren.2 Es böte sich an, soweit passend, § 73 II VwVfG als Vorgabe zu übernehmen.3 Auch im Bereich der materiellen Koordination bieten sich Verbesserungen an. Zu empfehlen ist die bereits ausführlich erörterte Einführung eines „aufsichtsbehördlich kontrollierten Koordinationsverfahrens". 4 Über die rein rechtliche materielle Koordination hinaus bietet sich ein solches aus Rechtssicherheitsgründen an. 1

So auch Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 229. Ebenso Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 229 f. 3 Kauch/Roer, Bauleitplanung und Fachplanungen, S. 230 mit dem Hinweis darauf, daß verschiedene fachgesetzliche Planfeststellungsvorschriften ohnehin schon auf § 73 II VwVfG verweisen. 4 S. o. C. 2

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arverzeichnis Abfallbeseitigungsanlagen 132, 140, 145146 Abfallentsorgungsanlagen 131, 140, 146,

Außenwirkung 42-43, 111, 116, 120, 150-151, 155-156, 159, 183, 186, 192, 227

201 Abfallentsorgungsplanung 43, 47, 57, 88, 145,182-188 Abfallverwertungsanlagen 140,146 Abfallwirtschaftsplanung 42, 57, 88, 142, 145,182-192,196-197,211 - als Richtlinie für behördliche Entscheidungen 186 - außenwirksame 189 - nicht außenwirksame 189 - Verbindlicherklärung 187 Abstimmung 65, 69-71, 73, 88, 177, 201, 216,231 Abwägung 32-34,36,40,50,61,65-66, 82-84, 89, 100, 105, 109, 112, 115, 118, 122, 124, 129, 136-137, 140, 143, 146, 148, 150, 155, 157, 161, 163, 168, 174176, 179, 181, 195, 200, 205, 207 -208, 210-211,213,215 Abwägungsfehler 155,170 Abwägungsgebot 63, 96, 164, 175, 200, 207 Abwasserbeseitigungsplanung 57,189-194,204,211

41, 43 - 4 4 ,

- Außenwirksamkeit 192 - Verbindlicherklärung 191 Agrarstrukturmaßnahmen 68 - 69 Allgemeinverfügung 182 Anhörung 59, 61, 70, 78-79, 83, 86, 89, 92,191,201 Anlagen des Bundes und der Länder 36 Anpassungsgebot 114 Aufsichtsmittel 117,130, 156,158,228 Auslegung siehe verfassungskonforme 144,146 Außenbereich 165,172

Bauleitplanung 23-29, 33-34, 36, 3842, 44-47, 49, 52-60, 65-66, 68-73, 75-77, 81, 84, 87-91, 95, 101-106, 109-117, 120-128, 130-132, 134135, 137, 147-153, 155-158, 160-166, 168, 170-173, 175-186, 188-200, 202-204, 206-211, 215-223, 226, 229-231 Bebauungsplan 26 bergrechtliche Betriebspläne 135 Bestandskraft 103, 106, 109-110, 131, 139, 149,196 Beteiligte 92 Bewirtschaftungsplanung 43-44, 57, 192194 - Verbindlicherklärung 193 Bezeichnung gem. § 1 ΠΙ LBG 41, 56, 158-161,196-197 Bodenbelastungsgebiete 40-41, 56, 87, 101,150 Bundesfernstraßen 53,120,127,134 enteignender Eingriff 157 Enteignung 157 Enteignungsplanfeststellung 55 Entsorgungsplanung 203-204, 207-208, 217 Erörterungstermin 81 - 82 Errichtung von Betriebsanlagen der Eisenbahn 53 fachliche Entwicklungspläne 45 Fachplanung 23-31, 36-38, 41-43, 45-47, 52-58, 70, 72, 74, 76-82, 8889, 9 4 - 95, 100-102, 104-106, 109115, 117, 119-128, 130-132, 134-137,

Sachwortverzeichnis 140, 142, 147-149, 151-152, 155-158, 164, 169, 173, 177, 179-184, 189-193, 195-197, 199 - 200, 202 - 204, 206208, 215 - 220, 222 - 223, 226 - 227, 229-231 - Eingrenzung des Begriffs 47 - förmliche 45 - nicht privilegierte 148 - ohne Außenwirkung 42,44 - Raumbeanspruchung 52-53 - Raumbedeutsamkeit 30 - Sachbezogenheit 31 - Systematisierung 37,42,44,46,52 Fachplanungsträger 29, 53, 58, 60, 65, 75-77, 95-96, 101, 112-114, 117, 123-124,135,170,197,201 Festsetzung von Schutz-, Bann-, Schon- und Erholungswald 56 Flächennutzungsplan 26 f., 72, 74, 77 f., 102, 105, 110, 112-115, 117, 119, 121, 124, 127, 148-151, 155-158, 161, 163 ff., 167, 169, 171, 174-175, 177179, 183, 192, 194, 197, 206, 218-219, 222-223,226-227,230 - als Teil der Selbstverwaltungsgarantie 221,225 - Hochzonung 202 - Vereinbarkeit mit der gemeindlichen Planungshoheit 220 Flächennutzungsplanung Siehe Flächennutzungsplan Rurbereinigung 68 - 70, 83 - 85, 95, 136, 178-181,226-227 - in wechselseitiger Abhängigkeit zur Bauleitplanung 179 Rurbereinigungsplanung 41-42, 57, 88, 177-182, 196 Funktionslosigkeit 116, 119, 123, 149, 156,158,230 Gebietsentwicklungsplan 166 gebundene Entscheidung 33,137,141 Gegenstromprinzip 127 Genehmigung siehe luftverkehrsrechtliche 194 -196 Genehmigung mit planerischem Einschlag 31-32,36

267

Gesamtplanung 23,26-28,45,118,204205,207,218 Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 106,120 Hochzonung der nung 217-218

Rächennutzungspla-

Immissionsschutzgebiete 56,86,100 Inhalts- und Schrankenbestimmung 154, 157 Konflikte zwischen Planungen 25 Koordination 26, 57-58, 68, 70, 72-73, 76, 78, 175, 177, 180-182, 199, 202, 204, 206 -208, 211, 214, 216 - 217, 226, 230-231 - formell 58, 68, 78, 84, 88-89, 93,

100-101,180 - materiell 58, 70, 101, 175, 181, 197, 231 Koordinationsverfahren 109, 112, 202, 226, 230-231 Krankenhausbedarfsplanung 30,41 Landbeschaffung 87 Landschaftsplanung 31, 38, 41, 46-47, 56, 88, 151, 161-176, 196-197, 201202,204 - 206,208,217,226 - 227 - Abwägungserheblichkeit 164 - durch Bauleitplanungsträger 164 - i n NRW 165 - in Thüringen 174 - parallel laufende 162 - primär integrierte 163 - sekundär integrierte 163 - temporäre Darstellungen 171 Landschaftsrahmenplan 166 Landschaftsschutzgebiete 55,169 Lärmminderungspläne 42 Lärmschutzbereiche 56 Linienbestimmungsverfahren 42,44,181 Luftreinhalteplanung 41,52 Nationalparks 55 Nichtigkeit 60, 65-66, 81, 90, 123, 129, 152-158,167,172,174,229-230 Normenhierarchie 128, 151-154, 157, 184,192,197,225

268

arverzeichnis

Normenkontrolle 90-91,129,174 Nutzungsregelungen 29, 38-39, 46, 49, 52, 55, 78, 86, 89, 150-154, 156-158, 183-184,189,192,226 öffentliche Planungsträger

45, 71-72, 76,

112, 180 Optimierungsgebote

176

planerischer Gestaltungsspielraum 31-32, 36,38,49-50 Planfeststellung 29, 31-33, 36-38, 41, 44-50, 52-53, 55, 73, 76, 78-86, 8990, 92, 99, 101-106, 109-113, 115, 119-136, 138-140, 146-149, 152153, 158, 160, 170, 177, 181, 183-184, 187-189, 192, 194-196, 200-201, 204, 208,212-213,215, 226,228 - flurbereinigungsrechtliche 135 - gemeinnützige 135 - n a c h WaStrG 133-134 - nicht privilegierte 149 - privatnützige 135 -privilegierte 25, 29, 36-37, 47, 53, 103-104, 110-111, 120-125, 128, 131-138, 140, 142, 144-147, 149, 160-161, 188, 195-196, 200-201 - wasserrechtliche 133 - Wirkungen der 138-139 Plangenehmigung 31, 36, 38, 53, 60, 78, 80, 84-86, 95, 136-140, 183-184, 187-188 Planung 23 - 31, 33 - 34, 38 - 39, 42-43, 46-51, 56, 58-60, 65, 67, 69-71, 76, 86, 88, 90-91, 93, 101-102, 105-107, 109-111, 114, 117, 119-120, 122-128, 133, 135, 143, 149, 151-152, 154-155, 163, 166, 173, 175-176, 179, 181, 183184, 186, 188-190, 193-196, 201, 203, 206, 209-211, 218, 220, 222, 224, 226227,229-230 - Rechtsform der 152 Planung sui generis 150 Planungsermessen 37,48,52,116,141 Planungshoheit 38, 64, 67, 76, 80, 82, 87 - 91, 96, 99-100, 102, 110, 114, 126, 141-142, 146, 153, 156-157, 159-161,

169, 175, 178, 181-182, 187, 189, 191, 193, 199,206, 209, 219-225, 230-231 Planungsverbände 71 -78,101,201,218 Präklusion 32, 61-64, 81, 83-84, 9 3 96,98-100,201,214 praktische Konkordanz 103 Priorität siehe zeitliche 153-154 Programmplanung 150 Rahmenbetriebsplan 54 Raumbedeutsamkeit 29 - 30,52 räumliche Gesamtplanung 204 Raumordnung und Landesplanung 23, 26-30, 32, 38, 45, 53-56, 130, 166167, 171, 182-183, 190,210 Raumordnungsplanung 23,47 Raumplanung 23, 27-28, 46, 73-75, 202, 205 rechtliches Gehör 95-96,142 Rechtsschutzgarantie 97 - 98 Rechtssicherheit 99, 101, 106, 109-112, 119,123,131,149, 173-174, 209 Rechtsunsicherheit 105-106, 117, 119, 151, 153, 158 Rechtsverordnung 25, 31, 40, 43, 86-88, 125, 128, 150-153, 157, 181, 183-184, 187-188,191-192, 226 Rechtsweggarantie 95,99 Reformvorschläge 57,199, 202, 230 - Auswahl zu untersuchender 202 - bereits realisierte

201

- systematische Darstellung Rücknahme 107,109

199

Satzungen siehe einander widersprechende 173 Schulentwicklungsplanung 41 Schutzbereichsanordnungen 40, 150 Schutzgebietsausweisungen 41, 45, 4 9 50, 52, 150, 204, 212 Schutzverordnungen 168 -170 Selbstverwaltungsgarantie 98-99, 220221,223 Spezialität des Fachplanungsrechts 120, 126

Sachwortverzeichnis Träger öffentlicher Belange 59-61, 6 5 67,69,71,76,84-86,91,112,201 - Beteiligung 58-61, 64-71, 74-75, 77-78, 84-91, 101, 201, 206, 215, 228, 231 Überschwemmungsgebiete 55, 86, 151, 156 Umweltbewilligung 208, 215, 217 Umweltfachplanung 43 Umweltgesetzbuch 41, 202 - 216, 230

100,

226,

- Entwicklung 203 - Kommissionsentwurf 209 - ministerieller Arbeitsentwurf 216 - Professorenentwurf 203,207 Umweltgrundlagenplanung 209 - 212, 216-217 Umweltleitpläne 202 - 209,217 - Integration in die Gesamtplanung 205 Umweltverträglichkeitsprüfung 210,212 Unwirksamkeit 66, 114, 116, 119, 130, 149, 151, 155-156, 158, 167, 169-171, 173, 188, 192, 197, 229-230 Verwaltungsakt 38-40, 90-91, 103, 106-110, 113-114, 120-121, 123, 126,

269

128-130, 159-160, 177, 182, 195-196, 209,215, 226 Verwaltungsvorschriften 25, 31, 34, 4 2 44, 68,91,184,190,193 Vorhaben siehe überörtliche 146 -147 Vorhabengenehmigung 212-217 - einfache 214 - gebundene 213 - Integrationswirkung 214 - integrierte 216 - planerische 213 Vorrang der überörtlichen Bundesplanung 127 Vorrang von Bundesrecht 120, 125-126,

188 Wasserschutzgebiete

86, 100

31, 39, 41, 50, 55,

wasserwirtschaftliche Rahmenplanung 42 Widerruf 107, 109 Widerspruch 98, 103, 111, 113-115, 117-119, 123, 130, 135, 148, 150, 167, 170, 172, 177, 185, 192, 194, 197, 226 Wiederaufnahme des Verfahrens 106 -108 zeitliche Priorität 110-111, 149, 173-175,196-197

130-131,