Das Nonaffektationsprinzip: Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung in Bund und Ländern, insbesondere rechtshistorische Entwicklung und Verfassungsrang [1 ed.] 9783428556052, 9783428156054

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1394

Das Nonaffektationsprinzip Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung in Bund und Ländern, insbesondere rechtshistorische Entwicklung und Verfassungsrang

Von

Philip Matuschka

Duncker & Humblot · Berlin

PHILIP MATUSCHKA

Das Nonaffektationsprinzip

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 1394

Das Nonaffektationsprinzip Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung in Bund und Ländern, insbesondere rechtshistorische Entwicklung und Verfassungsrang

Von

Philip Matuschka

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Universität Potsdam hat diese Arbeit im Jahr 2018 als Dissertation angenommen.

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Alle Rechte vorbehalten

© 2019 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Satz: Textforma(r)t Daniela Weiland, Göttingen Druck: CPI buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0200 ISBN 978-3-428-15605-4 (Print) ISBN 978-3-428-55605-2 (E-Book) ISBN 978-3-428-85605-3 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Meinen Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2018 von der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam als Dissertation angenommen. Rechtsprechung und Literatur wurden bis Juli 2018 berücksichtigt. Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Univ.-Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt, von dem ich in den vergangenen Jahren am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Staatsrecht, Verwaltungs- und Kommunalrecht, erst als studentische Hilfskraft, später als akademischer Mitarbeiter, lernen durfte und in denen er sich stets die Zeit für intensive Gespräche genommen hat. Diese Zeit hat mich persönlich wie fachlich maßgeblich geprägt. Für die gewährten Freiheiten und die aktive Förderung kritischen Denkens bin ich ihm sehr dankbar. Herrn RiOVG Univ.-Prof. Dr. Andreas Musil danke ich für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Meinen Kolleginnen und Kollegen vom Lehrstuhl danke ich für die gemeinsame Zeit. Für ihre Unterstützung sowie ihre Anmerkungen zu verschiedenen Fragestellungen der Arbeit danke ich insbesondere Frau Diana Fiedler, Frau Dr. Lydia Hajasch, Herrn Dr. Kristian Heise, Herrn Matthias Sören Holland, Frau Sophie Holland, Herrn Dr. Udo Moewes, Herrn Dr. Henry Posselt, Herrn Rechtsanwalt Lukas Stähler, Herrn Konstantin Stern und Herrn Johannes Zwerschke. Ganz besonderer Dank gilt auch Herrn Felix Müller und Frau Maria Weigel. Herrn Timo Sebastian Heller und Frau Marie-Helen Vogt bin ich für die intensiven Diskussionen sowie für die Mühe der Durchsicht der gesamten Dissertation sehr dankbar. Herrn Sebastian Christopher Leskien danke ich herzlich für seine vielfältige Unterstützung während der Fertigstellung der Arbeit und die kritische Durchsicht des gesamten Manuskripts. Letztlich danke ich meiner Familie, die stets Nachsicht mit mir übte. Die Fertigstellung der Arbeit konnten leider zwei mir wichtige Personen nicht mehr miterleben, gleichwohl bin ich für die gemeinsame Zeit überaus dankbar. Meinen Eltern danke ich für ihren stets uneingeschränkten Rückhalt, für ihr Verständnis und für ihre Unterstützung. Ihr habt es mir ermöglicht, meinen eigenen Weg zu gehen. Für euer Vertrauen bin ich sehr dankbar. Euch beiden ist diese Arbeit gewidmet. Berlin, im Juli 2018

Philip Matuschka

Inhaltsübersicht Teil 1

Einführung in die Thematik

29

Teil 2

Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

33

§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 B. Haushalts- und Finanzverfassungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 C. Finanzverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 D. Haushaltsverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 E. Haushaltsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 F. Kameralistik und Doppik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 § 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 A. Begriff des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 B. Gründe für Zweckbindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 § 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts, insbesondere des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 A. Die Entwicklung der Fondswirtschaft vom 13. bis 17. Jahrhundert . . . . . . . . . . 95 B. Die Entwicklung der Fondswirtschaft im 18. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 C. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im 19. Jahrhundert . . . . . . . . . . . 109 D. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter der WRV und der RHO . . 128 E. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im Nationalsozialismus . . . . . . . 133 F. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 § 4 Geltung und Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz . . . 137 A. Verhandlungen im Konvent von Herrenchiemsee sowie im Parlamentarischen Rat 138

10

Inhaltsübersicht B. Exkurs: Wiedervereinigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 C. Nonaffektationsprinzip und Zweckbindungen im Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . 139 D. Einfachgesetzliche Ausgestaltung, insb. Vorgängerregelung des HGrG sowie der BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

Teil 3

Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips

155

§ 5 Verfassungsrechtliche Stellung des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 A. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . 155 B. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 C. Eigene Beurteilung des Verfassungsrangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 § 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung des Nonaffektationsprinzips . . 251 A. Ausstrahlungswirkung des verfassungsrechtlichen Begriffs des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 B. Änderungsfestigkeit des Nonaffektationsprinzips, Art. 79 Abs. 3 GG . . . . . . . . 253 C. Kollision des Nonaffektationsprinzips mit anderen Verfassungsgütern . . . . . . . 256 D. Verfassungsmäßigkeit der einfachgesetzlichen Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . 261 E. Haushalts(verfassungs)rechtliche Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 F. Sinnvolle Alternativen zur Zweckbindung von Abgaben? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 G. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

Teil 4

Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

276

§ 7 Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 A. Begriff der Steuer und ihr Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . 277 B. Ausgewählte Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 C. Exkurs: Rückabwicklung zweckgebundener Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 § 8 Beiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 A. Begriff des Beitrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Inhaltsübersicht

11

B. Beitragsaufkommen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 C. Ausgewählter Anwendungsfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 § 9 Gebühren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 A. Begriff der Gebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 B. Gebührenaufkommen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 C. Ausgewählte Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 § 10 Sonderabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 A. Begriff der Sonderabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 B. Sonderabgabenaufkommen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 C. Ausgewählte Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 § 11 Sonstige Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 A. Abschöpfungsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 B. Sozialversicherungsbeiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 C. Ausgleichsabgabe bei Universaldienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 § 12 Umlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 A. Begriff der Umlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 B. Umlagenaufkommen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 C. Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 § 13 Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 A. Bundesergänzungszuweisungen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . 337 B. Zweckgebundener Finanzausgleich zwischen den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . 340 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 § 14 Sonstige Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 A. Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

12

Inhaltsübersicht B. Einnahmen aus Geldstrafen, Verwarngeldern oder Geldbußen . . . . . . . . . . . . . . 343 C. Einnahmen aus sonstigen privaten Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

§ 15 Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 A. Begriff des Nebenhaushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 B. Nebenhaushalte und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 C. Ausgewählte Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 § 16 Exkurs: Mittelbare Staatsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 A. Körperschaften, Anstalten und Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 B. Exkurs: Kirchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 C. Beliehener . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360

Teil 5

Exkurs: Nonaffektationsprinzip im Recht der Europäischen Union

362

§ 17 Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . 362 A. Haushaltsrecht der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 B. Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union . . . . . . . . . 365 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

Teil 6 Ergebnis

369

Anhang: Synopse der landesrechtlichen Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 Personen- und Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

Inhaltsverzeichnis Teil 1

Einführung in die Thematik

29

Teil 2

Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

33

§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 A. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 B. Haushalts- und Finanzverfassungssysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 I.

Fondssystem und Abgrenzung zum Fonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 1. Fondssystem – Fondswirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2. Feudales Fondssystem – Moderner Fonds . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

II. Etatsystem mit Globalhaushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 C. Finanzverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 I.

Einführung sowie Verhältnis von Bund und Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

II. Abgabengesetzgebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 III. Finanzausgleich und Maßstäbegesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 D. Haushaltsverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 I.

Verhältnis von Finanz- und Haushaltsverfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

II. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1. Haushaltsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2. Haushaltsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 a) Gesetzgebungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 b) Das Haushaltsgesetz im Verhältnis zum einfachen Sachgesetz . . . . 55 aa) Haushaltsgesetz als Zeitgesetz vs. Bundesgesetz als Dauergesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 bb) Änderung eines Sachgesetzes durch das Haushaltsgesetz . . . . . 57 3. Verhältnis Haushaltsplan – Haushaltsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 III. Ergänzung des Entwurfes des Haushaltsplans . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 IV. Nachtragshaushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 E. Haushaltsgrundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

14

Inhaltsverzeichnis F. Kameralistik und Doppik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 I.

Einnahmen und Ausgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

II. Umgang und Verwendung in der vorliegenden Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 § 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 A. Begriff des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 I.

Begrifflichkeiten und Synonyme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 1. Begrifflichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 2. Verhältnis der Begriffe zueinander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 3. Bedeutung in der Wissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 4. Wortbedeutung und Definition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

II. Durchbrechung der Nonaffektation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 1. Trennung von Einnahme- und Ausgabeseite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 2. Zweckbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 3. Zweckbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 4. Arten der Durchbrechung der Nonaffektation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 a) Politische oder rechtliche Bindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 b) Zweckbindung auf unterschiedlichen Normebenen . . . . . . . . . . . . . 75 c) Zweckbindung durch Gesetz oder durch den Haushaltsplan . . . . . . 76 d) Zweckbindung nach (Gebiets-)Körperschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 e) Zweckbindung durch Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 f) Abstrakte oder konkrete Bindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 g) Zweckbindung der Höhe nach? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 h) Einmalige Mittelbindung oder dauerhafte Zweckbindung . . . . . . . . 82 5. Folgen einer Zweckbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 B. Gründe für Zweckbindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 I.

Grundlage – Steuerstaat – Rechtfertigung einer Abgabe . . . . . . . . . . . . . . . 84 1. Entscheidung für den Steuerstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2. Erste Stufe: Rechtfertigung der Steuererhebung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3. Zweite Stufe: Rechtfertigung der konkreten Steuersätze und -höhe . . . 87

II. Bereitschaft der abgabepflichtigen Wähler und Begrenzung der Steuermacht 89 III. Verpfändung von Abgabenaufkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 § 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts, insbesondere des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 A. Die Entwicklung der Fondswirtschaft vom 13. bis 17. Jahrhundert . . . . . . . . . . 95 I.

Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Inhaltsverzeichnis

15

II. Die Entwicklung im „Alten Reich“ / Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 III. Die Entwicklung in den einzelnen Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 1. Domänenverwaltung / Landesherrliche Kammerwirtschaft . . . . . . . . . . 99 2. Steuerbewilligung durch die Stände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 B. Die Entwicklung der Fondswirtschaft im 18. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 I.

Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

II. „Deutscher“ Zentralstaat im 18. Jahrhundert . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 III. Die deutschen Territorien im 18. Jahrhundert, insb. Preußen . . . . . . . . . . . 105 IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 C. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im 19. Jahrhundert . . . . . . . . . . . 109 I.

Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

II. Erste Phase des Frühkonstitutionalismus (bis 1830) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 1. Deutscher Bund 1815 und Wiener Schlußakte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 2. Die Entwicklung innerhalb einzelner Territorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 a) Preußen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 b) Bayern, Baden und Hannover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 c) Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 d) Sachsen und Waldeck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 III. Zweite Phase des Frühkonstitutionalismus (von 1830 bis 1848) . . . . . . . . 116 1. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 2. Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 3. Sachsen(-Altenburg) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4. Hannover . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 5. Preußen, Braunschweig, Hohenzollern-Sigmaringen und Luxemburg . 118 6. Die übrigen Territorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 IV. Dritte Phase: Spätkonstitutionalismus (ab 1848) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1. Norddeutscher Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 2. Reichsverfassung 1871 (Bismarck’sche Verfassung) . . . . . . . . . . . . . . . 121 3. Besonderheiten der einzelnen Territorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 a) Preußen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 b) Die übrigen Territorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 D. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter der WRV und der RHO . . 128 I.

Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

II. Reichshaushaltsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

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Inhaltsverzeichnis 1. § 29 Abs. 1 RHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 2. § 29 Abs. 2 RHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 III. Preußisches Haushaltsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 E. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im Nationalsozialismus . . . . . . . 133 F. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

§ 4 Geltung und Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz . . . 137 A. Verhandlungen im Konvent von Herrenchiemsee sowie im Parlamentarischen Rat 138 B. Exkurs: Wiedervereinigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 C. Nonaffektationsprinzip und Zweckbindungen im Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . 139 D. Einfachgesetzliche Ausgestaltung, insb. Vorgängerregelung des HGrG sowie der BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 I.

Vorgängerregelung, § 29 RHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141

II. Reformen der Finanzverfassung im Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 III. Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 1. Stellung des HGrG im Gefüge des Grundgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . 144 2. Reform 1969/70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3. Reform 1997/98 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 4. Reform 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 IV. Bundeshaushaltsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 V. VV-BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 VI. Landeshaushaltsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 VII. Exkurs: Regelungen auf kommunaler Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

Teil 3

Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips

155

§ 5 Verfassungsrechtliche Stellung des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 A. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . 155 I.

Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

II. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 III. Rechtsprechung der Landesverfassungs- und Oberverwaltungsgerichte . . 159 IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 B. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 I.

Kein verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . 161

II. Nonaffektationsprinzip im Kern verfassungsrechtlich geschützt . . . . . . . . 164 1. Art. 110 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Inhaltsverzeichnis

17

2. Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166 3. Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 4. Budgetrecht des Parlaments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 a) Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts . . . . . . . . . . . . . . . 171 b) Haushaltsrechtlicher Spielraum des Parlaments . . . . . . . . . . . . . . . . 173 c) Geschlossenes Gesamtfinanzierungskonzept des Haushalts . . . . . . . 177 d) Keine Auslagerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 e) Kompetenz als Legitimation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 f) Abweichungsmöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 g) Reformansätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186 h) Argumente gegen eine Absicherung des Nonaffektationsprinzips durch das parlamentarische Budgetrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 i) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 5. Voraussetzungen für Zweckbindungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 6. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 III. Verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . 192 C. Eigene Beurteilung des Verfassungsrangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 I.

Fehlende wörtliche Nennung im Grundgesetz stellt keinen Ausschlussgrund dar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

II. Regierung, Parlament und Wähler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 1. Einflussnahme auf die Bundesregierung durch den Bundestag . . . . . . . 194 2. Eingriff in das Initiativrecht der Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 3. Haushaltsverantwortung des Bundesfinanzministers . . . . . . . . . . . . . . . 197 4. Eingriff in die Rechte der Wahlberechtigten, Art. 38 Abs. 1 GG . . . . . . 198 III. Historische Bedeutung der Fondswirtschaft und der Weg zum Globalhaushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 1. Möglichkeit und Wert einer Tradition bei der Verfassungsauslegung . . 199 2. Entwicklung von der Fondwirtschaft zum Globalhaushalt . . . . . . . . . . 201 3. Der Weg vom Steuerstaat zum Abgabenstaat als Ausdruck der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 a) Begriff des Steuerstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 b) Von der Abgabeform zur haushaltsrechtlichen Behandlung . . . . . . . 207 c) Rechtfertigung von Steuern über das Maß der Reproduktivität hinaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 4. Finanzstaat und Wesentlichkeitstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 5. Gleichwertigkeit der Staatsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214 6. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 IV. Haushaltsrechtliche Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

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Inhaltsverzeichnis 1. Sonderkreisläufe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 2. Haushaltsrechtliche globale Haushaltsveränderungen . . . . . . . . . . . . . . 216 a) Zum Begriff der globalen Haushaltsveränderung . . . . . . . . . . . . . . . 217 b) Globale Minderausgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 c) Globale Mehrausgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 d) Globale Haushaltsveränderungen und Nonaffektationsprinzip . . . . 221 3. Übergesetzliche Ausnahmen vom Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . 222 4. Einführung der Schuldenbremse ins Grundgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 5. Unsicherheiten beim Budgetvollzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 V. Zusammenspiel mit anderen Haushaltsgrundsätzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 1. Jährlichkeitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 a) Inhalt des Jährlichkeitsgrundsatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 b) Verfassungsrang des Jährlichkeitsgrundsatzes . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 c) Jährlichkeitsgrundsatz und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . 228 d) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 2. Fälligkeitsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 3. Vollständigkeits- und Einheitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 4. Wahrheitsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 5. Bepackungsverbot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 6. Wirtschaftlichkeitsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 7. Spezialitätsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 VI. Prinzipientheorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242 1. Anwendbarkeit der Prinzipientheorien im Haushaltsrecht . . . . . . . . . . . 243 2. Prinzipientheorie und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 a) Prinzipien und Rechtsregeln nach Dworkin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 b) Prinzipien und Rechtsregeln nach Alexy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246 c) Anwendung der Prinzipientheorie auf das Nonaffektationsprinzip . 248 3. Folgerungen aus der Einordnung des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . 249 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250

§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung des Nonaffektationsprinzips . . 251 A. Ausstrahlungswirkung des verfassungsrechtlichen Begriffs des Nonaffektationsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 B. Änderungsfestigkeit des Nonaffektationsprinzips, Art. 79 Abs. 3 GG . . . . . . . . 253 C. Kollision des Nonaffektationsprinzips mit anderen Verfassungsgütern . . . . . . . 256 I.

Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Abgabenart . . . . . 257

II. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Aufgaben . . . . . . 258

Inhaltsverzeichnis

19

III. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Koppelung von Aufgabe und Abgabenfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 D. Verfassungsmäßigkeit der einfachgesetzlichen Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . 261 I.

Normen des HGrG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 1. § 7 Satz 1 HGrG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 2. § 7 Satz 2 HGrG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

II. Normen in BHO und LHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 1. § 8 BHO und VV-BHO zu § 8 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264 2. § 17 Abs. 3 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 3. § 19 BHO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 4. Weitere haushaltstechnische Erwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 a) Kassenverstärkungskredite sowie Kassen- und Betriebsmittel . . . . . 267 b) Verstärkungsvermerk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269 c) Deckungsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 d) Rückeinnahmevermerk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 E. Haushalts(verfassungs)rechtliche Auswirkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 I.

Vorläufige Haushaltsführung und Nachtragshaushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

II. Finanzzuweisung und Mischfinanzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 F. Sinnvolle Alternativen zur Zweckbindung von Abgaben? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274 G. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

Teil 4

Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

276

§ 7 Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276 A. Begriff der Steuer und ihr Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . 277 B. Ausgewählte Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 I.

Zwecksteuern und Lenkungssteuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

II. Ergänzungsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280 III. Bestandsaufnahme zweckgebundener Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 1. Zweckbindung der Mineralöl- bzw. Energiesteuer . . . . . . . . . . . . . . . . 284 a) Straßenbaufinanzierungsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284 b) Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286 c) Erhöhungsbetrag zum Bundeszuschuss zu den Sozialversicherungsbeiträgen, § 213 Abs. 4 Satz 1 SGB VI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

20

Inhaltsverzeichnis d) Regionalisierungsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 e) Unüberschaubarkeit der zweckgebundenen Mittel im Rahmen der Mineralöl- und Energiesteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 2. Alkopopsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 3. Feuerschutzsteuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 4. Zweckbindung der Rennwettsteuer, Totalisatorsteuer . . . . . . . . . . . . . . 295 C. Exkurs: Rückabwicklung zweckgebundener Steuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298

§ 8 Beiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 A. Begriff des Beitrags . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 B. Beitragsaufkommen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 C. Ausgewählter Anwendungsfall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 § 9 Gebühren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 A. Begriff der Gebühr . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 B. Gebührenaufkommen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 C. Ausgewählte Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 I.

UMTS-Versteigerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

II. Gebühren nach § 6a Abs. 6 Satz 3 StVG a. F. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308 III. Autobahnmautgesetz und Bundesfernstraßenmautgesetz . . . . . . . . . . . . . . 310 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 § 10 Sonderabgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 A. Begriff der Sonderabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 I.

Begriff der Sonderabgabe mit Finanzierungszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314

II. Begriff der Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 B. Sonderabgabenaufkommen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 I.

Sonderabgaben mit Finanzierungszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

II. Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 C. Ausgewählte Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 I.

Weinabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 1. Bundesrechtliche Sonderabgabe nach § 43 WeinG . . . . . . . . . . . . . . . . 320 2. Landesrechtliche Sonderabgabe Rheinland-Pfalz nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 3. Weinabgaben und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

Inhaltsverzeichnis

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4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 II. Feuerwehrabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325 § 11 Sonstige Abgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 A. Abschöpfungsabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326 B. Sozialversicherungsbeiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 C. Ausgleichsabgabe bei Universaldienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 § 12 Umlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 A. Begriff der Umlage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333 B. Umlagenaufkommen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 C. Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 § 13 Finanzausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 A. Bundesergänzungszuweisungen und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . 337 I.

Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

II. Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338 III. Gemeindesteuerkraftzuweisung und Fördermittelzuweisung . . . . . . . . . . . 339 IV. Extreme Haushaltsnotlage eines Landes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 B. Zweckgebundener Finanzausgleich zwischen den Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . 340 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 § 14 Sonstige Einnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 A. Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 B. Einnahmen aus Geldstrafen, Verwarngeldern oder Geldbußen . . . . . . . . . . . . . . 343 C. Einnahmen aus sonstigen privaten Zuwendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343 § 15 Nebenhaushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 A. Begriff des Nebenhaushalts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346 B. Nebenhaushalte und Nonaffektationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350 C. Ausgewählte Anwendungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 I.

Historische Vorläufer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 1. Kriegsschatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

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Inhaltsverzeichnis 2. Fonds zur Vermögensbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 3. Fonds als Mittel zur Vorsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 II. Fonds „Deutsche Einheit“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356

§ 16 Exkurs: Mittelbare Staatsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 A. Körperschaften, Anstalten und Stiftungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356 B. Exkurs: Kirchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 I.

Katholische Kirche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

II. Evangelische Kirche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358 C. Beliehener . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360 D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360

Teil 5

Exkurs: Nonaffektationsprinzip im Recht der Europäischen Union

362

§ 17 Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . 362 A. Haushaltsrecht der Europäischen Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 B. Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union . . . . . . . . . 365 C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

Teil 6 Ergebnis

369

Anhang: Synopse der landesrechtlichen Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 373 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 Personen- und Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Übersicht: Steuer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Abbildung 2: Übersicht: Einnahme Doppik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Abbildung 3: Übersicht: Ausgaben Doppik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Abbildung 4: Übersicht: Allgemeines Steueraufkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Abbildung 5: Übersicht: Zweckgebundenes Steueraufkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Abbildung 6: Übersicht: Zweckbindungsbegriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Abbildung 7: Übersicht: Finanz- und Haushaltswesen im 18. Jahrhundert . . . . . . . . . . . 105 Abbildung 8: Übersicht: Prinzipientheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Abkürzungsverzeichnis a. F. alte(r) Fassung Abfög Wein Rh.-Pf. Absatzförderungsgesetz Wein Rheinland-Pfalz AbwAG Abwasserabgabengesetz AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union AFWoG Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen Allg. Allgemein ÄndVwV Änderungsverwaltungsvorschrift Anm. d. Verf. Anmerkung des Verfassers AöR Archiv des öffentlichen Rechts (Zeitschrift) BaFG 1825 Finanz-Gesetz für die Finanz-Periode 1825/31 nebst dem dazu gehörigen Finanz-Etat über Ausgabe und Einnahme betreffend, Gesetzblatt für das Königreich Bayern 1825, S. 143–156 BaFG 1898 Finanzgesetz für die XXIV. Finanzperiode 1898 und 1899, Gesetzund Verordnungs-Blatt für das Königreich Bayern 1898, S. 271–288 Königlich-Baierisches Regierungsblatt BaRegBl Bayern, bayerisch Bay Bbg Brandenburg, brandenburgisch BbgBKG Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz des Landes Brandenburg (Brandenburgisches Brandund Katastrophenschutzgesetz) Bd. Band / Bände Berl Berlin, berliner BFH Bundesfinanzhof BFStrMG Gesetz über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen (Bundesfernstraßenmautgesetz) BGBl. Bundesgesetzblatt BGH Bundesgerichtshof BHO Bundeshaushaltsordnung BR Bundesrat Brem Bremen, bremisch BT Bundestag Bundesverfassung des Norddeutschen Bundes BV BVerfG Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, herausgegeben BVerfGE von den Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts BVerwG Bundesverwaltungsgericht BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts, herausgegeben von den Mitgliedern des Gerichts BW Baden-Württemberg, baden-württembergisch

Abkürzungsverzeichnis

25

Der Betrieb (Zeitschrift) DB ders. derselbe dies. dieselbe Deutsche Mark DM Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift) DÖV DVBl. Das Deutsche Verwaltungsblatt (Zeitschrift) Erg.-Lfg. Ergänzungslieferung Europäische Union EU Verordnung Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des RaEU-HO tes vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 1605/2002 des Rates Europäische Wirtschaftsgemeinschaft EWG FAG Finanzausgleichsgesetz Gesetz über Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films FFG FinanzArchiv (Zeitschrift) FinArch Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht FinDAG (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz) Fn. Fußnote(n) G Gesetz Gewerbearchiv (Zeitschrift) GewArch Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zur Verbesserung der VerGFVK kehrsverhältnisse der Gemeinden (Gemeindeverkehrsfinanzierungs­ gesetz – GVFG) GG Grundgesetz Gesellschaft mit beschränkter Haftung GmbH Gemeinsames Ministerialblatt GMBl grds. grundsätzlich Gesetz- und Verordnungsblatt GVBl. HGrG Haushaltsgrundsätzegesetz Hamburg, hamburgisch Hmbg Haushaltstechnische Richtlinien des Bundes HRB Herausgeber / Herausgeberin / Herausgegeben Hrsg. Hs. Halbsatz Handbuch des Staatsrechts HStR in der Fassung i. d. F. in der Regel i. d. R. im engeren Sinne i. e. S. im Sinne i. S. im weiteren Sinne i. w. S. Juristische Arbeitsblätter (Zeitschrift) JA Jahrbuch für öffentliche Finanzen (Zeitschrift) JöF Jura: Juristische Ausbildung (Zeitschrift) Jura Juristische Schulung (Zeitschrift) JuS Juristenzeitung (Zeitschrift) JZ Kasseler Kommentar Sozialversicherungsrecht KassKomm KG Kommanditgesellschaft Kommentar zum Haushaltsrecht KHR

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Abkürzungsverzeichnis

Lfg. (Ergänzungs-)Lieferung Landes- und Kommunalverwaltung (Zeitschrift) LKV Land Sachsen-Anhalt, sachsen-anhaltisch LSA mit weiteren Nachweisen m. w. N. Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für MaßstG die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz) mit beschränkter Haftung mbH Mio. Millionen Mrd. Milliarden neue(r) Fassung n. F. Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift) NJW Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift) NVwZ oben genannt(e, es) o. g. Offene Handelsgesellschaft oHG Preußische Gesetzessammlung (Gesetzsammlung für die KönigPrGS lich-Preußischen Staaten) Reichskriegsschatzgesetz Gesetz, betreffend die Bildung eines Reichskriegsschatzes vom 11. November 1871, RGBl. 1871, Nr. 744, S. 403 f. Rennwett- und Lotteriegesetz RennwLottG RGBl. Reichsgesetzblatt RHO Reichshaushaltsordnung RKO Reichskassenordnung RM Reichsmark Rn. Randnummer(n) RT(-Drs.) Reichstag(-sdrucksachen) RVO Rechtsverordnung siehe oben s. o. Saarl Saarland, saarländisch Schleswig-Holstein, schleswig-holsteinisch SH sog. sogenannte Steuerberater-Jahrbuch (Zeitschrift) StberJb. StrFinG Straßenbaufinanzierungsgesetz Steuer und Wirtschaft (Zeitschrift) StuW Verordnung über das Haushaltswesen in der Sozialversicherung SVHV Thür Thüringen Urteil vom U. v. v. vom Var. Variante Verf Verfassung Verwaltungsarchiv (Zeitschrift) VerwArch vgl. Vergleiche Vorbemerkungen zu Vorbem. z. Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung VV-BHO Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechts­ VVDStRL lehrer VwV Verwaltungsvorschrift

Abkürzungsverzeichnis WRV WüFG 1871 WüR WüRegBl. ZG ZgS ZIP

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Weimarer Reichsverfassung; eigentlich: Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919 Finanz-Gesetz für die zwei Jahre 1871–73 Württembergische Staatshaushaltsrechnung in Verhandlungen der Württembergischen Kammer der Abgeordneten auf dem Landtag Regierungsblatt für das Königreich Württemberg Zeitschrift für Gesetzgebung (Zeitschrift) Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft (Zeitschrift) Zeitschrift für Wirtschaftsrecht (Zeitschrift)

Teil 1

Einführung in die Thematik Das Grundgesetz widmet dem staatlichen Finanz- und Haushaltswesen als einzigem Gebiet der Staatstätigkeit einen eigenen Abschnitt.1 Das Haushaltsrecht wird dabei zumeist als „keine kulturgeschichtliche Großtat [empfunden, dessen Kenntnis] kein Zeichen besonderer Bildung [sei]. Haushaltsrecht [sei] Werkzeug.“2 Es handelt sich beim Haushaltsrecht jedoch keineswegs um eine nebenrangige Angelegenheit, sondern um eine solche von durchaus politischem und verfassungsrechtlichem Interesse und Gewicht;3 nicht zuletzt gibt das historisch stark geprägte Haushaltsrecht den Rechtsrahmen des sog. Königsrechts4 vor. Dies ändert jedoch freilich nichts daran, dass es als sehr technische Materie erscheint, verknüpft es doch die staatlichen Einnahmen mit dem durch das parlamentarische Budgetrecht ausgeübte und durch die Exekutive ausgeführte staatliche Ausgabegebaren. Das Haushaltsrecht wird durch Begriffe wie dem der Nonaffektation als schwer zugänglich und für Außenstehende nur oberflächlich oder gar nicht zu erschließen angesehen.5 Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit eben diesem Begriff der Nonaffektation, auch Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung6 genannt. Verkürzt versteht man hierunter, dass alle Einnahmen eines Hoheitsträgers für alle Ausgaben des Hoheitsträgers verwendet werden können, unabhängig von dem Grund der konkreten Einnahmeerzielung. Die Arbeit soll die Bedeutung des Nonaffektationsprinzips anhand der geschichtlichen Entwicklung untersuchen und bei den einzelnen Abgabenarten für das Gemeinwesen aufzeigen. In der bisher überschaubaren rechtswissenschaftlichen Literatur7 wird immer wieder die verfassungsrechtliche Stellung des Nonaffektationsprinzips angezweifelt, findet es sich doch nicht expressis verbis im Grundgesetz wieder. Dieser Haushaltsgrundsatz ist ein historisch erkämpftes, de 1 Korioth, Finanzverfassung, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 135 Rn. 4; Patzig, Bundesverfassungsgericht und Finanzverfassung, DVBl. 1961, 389; Piduch, Finanzverfassung und Steuerreform, S. 8; Wacke, Finanzwesen, S. 10; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1049. Siehe auch: Janz, Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG, S. 403 ff. 2 Rzepka, Staatliches Haushaltsrecht, S. V. 3 Patzig, Probleme der Neuordnung des Finanz- und Haushaltsrechts, VerwArch 58 (1967), 1 (3). 4 Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 67. Das BVerfG bezeichnet das Parla­ ment als Herr des Budgets, vgl. BVerfGE 45, 1 (34). 5 Kilian, Nebenhaushalte, S. 49 f. 6 Vgl. Teil 2 § 2 A. I. 1. 7 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, passim; Grundmeier, Das Für und Wider des Nonaffektationsprinzips, passim; Slomp, Nonaffektationsprinzip, passim.

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Teil 1: Einführung in die Thematik

mokratisches Recht der Abgeordneten und soll das parlamentarische Budgetrecht absichern. Beginnen soll die Untersuchung, nach einer kurzen Erörterung bestimmter Grundlagen zum Verständnis des Nonaffektationsprinzips,8 daher mit einer Darstellung der historischen Entwicklung des Haushaltswesens von einem Fondssystem9 als Kassensystem hin zu einem globalen Haushalt (mit Zentralkasse) unter Anwendung des Nonaffektationsprinzips. Hierbei müssen die Besonderheiten der deutschen Geschichte berücksichtigt werden. Wie im historischen Abschnitt10 zu zeigen sein wird, hängt die Verwirklichung des Nonaffektationsprinzips eng mit dem Staatsverständnis und dem Verhältnis der Regierenden über die Regierten ab, mithin der Staatsauffassung und der Regierungsform.11 Auf alle Einzelheiten oder gar alle deutschen Territorien kann nicht eingegangen werden, dies würde nicht zuletzt den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen.12 Andererseits kann eine isolierte Betrachtung ausschließlich deutscher Territorien ohne Berücksichtigung anderer europäischer Einflüsse nicht erfolgen.13 Daher wird erforderlichenfalls auf den Einfluss anderer europäischer Verfassungen oder Regenten auf die haushaltsund kassenmäßige Entwicklung innerhalb der deutschen Territorien in der gebotenen Kürze hingewiesen und ggf. auf weiterführende Literatur verwiesen. Dies mündet in der Entwicklung des Haushaltsrechts der Bundesrepublik Deutschland im Zusammenhang mit dem Nonaffektationsprinzip und den Reformansätzen und umsetzungen seit Staatsgründung. Im Anschluss wird der zentralen Frage nachgegangen, ob das Nonaffektationsprinzip verfassungsrechtlich abgesichert ist oder ob es sich hierbei lediglich um einen einfachgesetzlich geregelten Ausfluss aus dem parlamentarischen Budgetrecht handelt.14 Hiervon hängen letztlich die Frage der Zulässigkeit von Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips ab sowie ggf. die Voraussetzungen einer Zweckbindung von Einnahmen. Unterlaufen wird das Prinzip der Gesamtdeckung nämlich u. a. durch Zweckbindungen bestimmter Einnahmen, wie Zwecksteuern oder Sonderabgaben. Bekanntestes und derzeit aktuelles Beispiel für eine zweckgebundene Einnahme ist eine solche für den Straßenverkehr, insbesondere das Aufkommen aus der Energiesteuer (ehemals Mineralölsteuer).15 Ein Anteil des 8

Vgl. Teil 2 § 1. Vgl. hierzu Teil 2 § 1 B. und § 3. 10 Vgl. hierzu Teil 2 § 3. 11 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 16; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 56; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 4. 12 Dies ist aufgrund der ausführlichen historischen Erschließung des Haushaltsrechts auch nicht erforderlich. Vgl. hierzu u. a. Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 16 ff.; Fri­ auf, Staatshaushaltsplan, passim; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 56 ff.; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 31 ff.; Müller, Staatshaushaltsplan, S. 61 ff.; Muß­ gnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 3 ff.; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 23 ff.; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, passim; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrecht vom Mittelalter bis zur Gegenwart, passim. 13 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 16. 14 Vgl. hierzu Teil 3 § 5. 15 Hierzu im Einzelnen, vgl. Teil 4 § 7 B. III. 1. 9

Teil 1: Einführung in die Thematik

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Mineralölsteueraufkommens muss für einen bestimmten, im Gesetz näher genannten, durch das Haushaltsgesetz regelmäßig geänderten Zweck, verwendet werden. Durch einfaches Bundesgesetz wird außerhalb des eigentlichen Haushaltes eine Verzahnung von Einnahmeseite (Erhebung der Mineralöl-/Energiesteuer) und der Ausgabenseite durch haushaltsrechtliche Mittelbindung vorgenommen. Diese Verknüpfung ist in finanz-(verfassungs-)rechtlicher Hinsicht nicht unproblematisch, wird jedoch vom Großteil der Literatur als zulässig erachtet und in der Praxis vorgenommen.16 Es sind daher unterschiedliche Arten von Zweckbindungen bspw. in Form echter und unechter Zweckbindung herauszuarbeiten und rechtlich zu beurteilen, bevor eine Erörterung der Bedeutung des Nonaffektationsprinzips und dessen verfassungsrechtlicher Stellung erfolgt.17 In einem weiteren Schritt wird überprüft, ob die Legislative durch gesetzliche Zweckbindungen im formellen Bundes- oder Landesgesetz Verbindungen von Einnahme- und Ausgabeseite herstellen und damit den Haushaltsgesetzgeber bei der Aufstellung des Haushaltes binden kann oder ob es sich hierbei um eine unzulässige, weil verfassungswidrige Zweckbindung handelt. Es werden dabei die in Rechtsprechung und Literatur bestehenden Ansichten und Argumentationsstrukturen dargestellt, um sodann daraus einen eigenen Ansatz zu entwickeln und eine verfassungsrechtliche Stellung zu begründen.18 Im Anschluss wird für die unterschiedlichen Abgabearten eine Überprüfung vorzunehmen sein, um die jeder Abgabe innewohnenden Eigenheiten auf die Geltung und die Grenzen des Nonaffektationsprinzips hin zu untersuchen. Insbesondere soll dabei untersucht werden, ob es Abgaben gibt, denen eine Aufkommenszweckverwendung gerade innewohnt, da sie als Gegenleistung für staatliche Leistungen erhoben werden und regelmäßig Kosten im Haushalt verursachen, die sie abgelten sollen. Es wird insbesondere überprüft, ob und wie sich eine Zweckbindung eines Abgabenaufkommens bei den unterschiedlichen Abgabearten verhält. Dabei wird u. a. auf Steuern19, Beiträge20 und Gebühren21, Sonderabgaben22, sonstige Abgaben23 sowie Umlagen24 einzugehen sein. Auch sollen der Finanzausgleich25, sonstige Einnahmen26 und die Nebenhaushalte27 betrachtet werden. Weiter wird untersucht, ob sich Unterschiede tatsächlicher oder rechtlicher Art daraus ergeben, dass die zweckgebundenen Einnahmen durch die unmittelbare 16

Vgl. Teil 3 § 5 B. I. Vgl. hierzu Teil 2 § 2 A. II. 18 Vgl. hierzu Teil 3 § 5. 19 Vgl. hierzu Teil 4 § 7. 20 Vgl. hierzu Teil 4 § 8. 21 Vgl. hierzu Teil 4 § 9. 22 Vgl. hierzu Teil 4 § 10. 23 Vgl. hierzu Teil 4 § 11. 24 Vgl. hierzu Teil 4 § 12. 25 Vgl. hierzu Teil 4 § 13. 26 Vgl. hierzu Teil 4 § 14. 27 Vgl. hierzu Teil 4 § 15. 17

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Teil 1: Einführung in die Thematik

oder mittelbare Staatsverwaltung erhoben, verwaltet und haushaltstechnisch aufgeführt werden.28 Daher sind auch Beiträge und Gebühren von Stiftungen, Anstalten und Körperschaften des Öffentlichen Rechts sowie die Kirchensteuer zu betrachten. Hierbei gilt es, mögliche Umgehungsrisiken abzuschätzen und die Grenzen des Nonaffektationsprinzips auszuloten und aufzuzeigen. Anschließend sollen in einem Exkurs Aufkommenszweckbindungen innerhalb des Haushalts der Europäischen Union29 untersucht und dabei Parallelen und Unterschiede zum deutschen Recht aufgezeigt werden. Hierbei gilt es auch, Entwicklungsstrukturen des europäischen Rechts, die auf das nationale Recht einwirken können, zu untersuchen, um so Entwicklungslinien und -möglichkeiten des Nonaffektationsprinzips aufzuzeigen. Abgeschlossen wird die Arbeit mit einer Zusammenfassung der Ergebnisse und einer Darstellung der Thesen, die aus dieser Arbeit entstanden sind.30

28

Vgl. hierzu Teil 4 § 16. Vgl. hierzu Teil 5 § 17. 30 Vgl. hierzu Teil 6. 29

Teil 2

Grundlagen des Nonaffektationsprinzips Im Teil 2 der Arbeit sollen die Grundlagen, die zum Verständnis des Nonaffektationsprinzips erforderlich sind, näher erörtert werden. Dazu wird in einem kurzen Abschnitt auf das Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes (§ 1) einzugehen sein, bevor in einem weiteren Abschnitt der Begriff und die Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips (§ 2) erläutert werden. Anschließend wird die historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts unter besonderer Berücksichtigung des Nonaffektationsprinzips (§ 3) dargestellt, um letztlich die Geltung und Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz (§ 4) zu erörtern.

§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes Beginnen soll die Darstellung der Grundlagen mit einem Überblick über das Finanz- und Haushaltssystem des Grundgesetzes. Hierzu wird in einer Einführung (A.) der Rahmen der Darstellung abgesteckt, um sodann unterschiedliche Haushalts- und Finanzverfassungssysteme (B.) abzugrenzen, die Finanz- (C.) und Haushaltsverfassung (D.) des Grundgesetzes, die Haushaltsgrundsätze (E.) und die Unterscheidung zwischen Kameralistik und Doppik (F.) zu erörtern.

A. Einführung Grundlagenkenntnisse des Finanz- und Haushaltssystems des Grundgesetzes sind für ein Verständnis der vorliegenden Arbeit essentiell. Eine kurze Darstellung eben dieser Grundlagen ist daher unerlässlich.1 Hierzu soll das Haushaltssystem der Bundesrepublik Deutschland skizziert werden, wobei die einschlägigen Normen aus (Bundes-)Verfassung und einfachem Bundes- und Landesrecht zu benennen und anschließend die Beziehung der öffentlichen Finanzen zu den Haushaltsgrundsätzen zu bezeichnen sind. Der Schwerpunkt liegt im Bundes(verfassungs-) recht sowie in der Haushaltsgrundsatzgesetzgebung des Bundes. Es wird aber nicht auf etwaige landesrechtliche Besonderheiten verzichtet. Dabei orientiert sich die

1 Für eine vertiefende Darstellung wird u. a. auf die Lehrbücher zum Finanz- und Haushaltsrecht von Heller, Haushaltsgrundsätze, passim; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, passim; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, passim, verwiesen.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

Darstellung an dem für das Verständnis des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation Erforderlichen und beschränkt sich auf das zur Hinführung zum Thema Notwendige.

B. Haushalts- und Finanzverfassungssysteme Zum Verständnis des unter dem Grundgesetz verwirklichten Haushalts- und Finanzsystems ist eine Abgrenzung zwischen verschiedenen Haushaltssystemen erforderlich. Die Abgrenzung von Etatsystem mit Zentralkasse und Fondswirtschaft erfolgt unter der Betrachtung von Gemeinsamkeiten und Unterschieden. Eine ausführliche Darstellung der historischen Entwicklung2 von der Fondswirtschaft hin zu einem auf Etats beruhenden Haushaltssystem mit Zentralkasse erfolgt im Abschnitt über die historische Entwicklung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation. Für ein besseres Verständnis der Funktionsweise des Haushaltssystems unter dem Grundgesetz ist eine Darstellung der beiden Systeme jedoch bereits an dieser Stelle geboten. Nachfolgend soll daher das Fondssystem und eine Abgrenzung zum Fonds (I.) vorgenommen werden, bevor anschließend das Etatsystem mit Globalhaushalt (II.) dargestellt wird. I. Fondssystem und Abgrenzung zum Fonds Das Fondssystem3 als haushaltsrechtliches (Kassen-)Instrument zur Budgetverwaltung ist streng von einem Fonds bzw. der Fondsverwaltung im heutigen Verständnis, als ausnahmsweise Abspaltung von Finanzmitteln zu bestimmten Zwecken,4 zu unterscheiden. Beide weisen Gemeinsamkeiten auf, unterscheiden sich aber in wesentlichen Punkten. Nachfolgend wird daher der Fonds der (feudalen) Kassenorganisation5 von dem Begriff des Fonds aus der heutigen Zeit abgegrenzt. Dabei wird eine Abgrenzung zwischen Fondssystem – Fondswirtschaft (1.) und Fondssystem – Fonds (2.) vorgenommen.

2

Vgl. hierzu Teil 2 § 3. Vgl. ganz allgemein hierzu: Heinig, Das Budget Bd. I, S. 447 ff.; Keller, Fondswirtschaft, S. 799 ff.; Parlow, Fondswirtschaft im städtischen Haushalt, passim. 4 Keller, Fondswirtschaft, S. 799; Parlow, Fondswirtschaft im städtischen Haushalt, S. 7. 5 Keller, Fondswirtschaft, S. 799. 3

§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes 

35

1. Fondssystem – Fondswirtschaft Der Begriff des Fonds stammt vom lateinischen fundus6 und beschreibt bei der feudalen Kassenorganisation den Zustand, dass bestimmte Gelderträge aus einem Objekt fließen.7 Dabei wechselte das Verständnis eines Fonds nach Herausbildung eines Kassensystems mit Zentralkasse von der Betrachtung der aus einem Objekt fließenden Gelderträge zu in derselben Kasse zusammenfließenden Erträgen.8 Gemeint ist, dass nicht mehr der Fonds als „Einkommensquelle […] in Form von Grundstücken als Fonds bezeichnet [wurde], sondern die Erträge der einzelnen Einnahmequellen [einschl. der außerordentlichen Steuern, Anm. d. Verf.], die in für sie bestimmte Zweckkassen flossen.“9 Die Fondswirtschaft wird auch als Töpfchenwirtschaft10 bezeichnet. Sie ist dem kirchlichen Pfründenwesen11 nachgebildet.12 Das Fondssystem beschreibt den Zustand, dass bestimmte Einnahmen bestimmten Ausgaben zugeordnet werden; im Haushaltsrecht der Fondswirtschaft stellt diese Verbindung nicht die Ausnahme, sondern die Regel dar.13 Es basiert auf der Zuordnung einer bestimmten (Verwaltungs-)Aufgabe des Staates zu einem bestimmten (Einnahme-)Fonds, der der Finanzierung der Aufgabe zu dienen hat.14 Eine Gewichtung der Aufgaben wird nicht vorgenommen, sondern vielmehr dem Gleichmaß unterworfen.15 Die Fondswirtschaft zeichnet sich folglich durch das Fehlen einer fiskalischen Kasseneinheit aus.16 Der Vorteil einer derartigen Finanzverwaltung besteht darin, dass, soweit eine Verwaltungsaufgabe einer ausreichen 6

Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 9; Heckel, Budget, S. 196; Heinig, Das Budget Bd. I, S. 447; Keller, Fondswirtschaft, S. 799; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 33, bezeichnet als fundus die Einnahmen aus Grundstücken und Grundbesitz. Heckel, Budget, S. 197, stellt heraus, dass man unter einem Fonds Grundstücke verstand, deren Domänenertrag zu bestimmten Zwecken verwendet werden sollte. Teilweise wird angenommen, dass es dem Französischen entnommen sei, vgl. Heckel, Budget, S. 196. 7 Heckel, Budget, S. 196; Keller, Fondswirtschaft, S. 799; Landmann, Geschichte des öffentlichen Kredits, S. 17. 8 Keller, Fondswirtschaft, S. 799; Landmann, Geschichte des öffentlichen Kredits, S. 17. 9 Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 31. 10 Blankart, Öffentliche Finanzen, S. 473; Keller, Fondswirtschaft, S. 799. 11 Hierzu ausführlich: Guntau, Kirchliches Finanzwesen, Spalte 583 ff. 12 Köttgen, Fondsverwaltung, S. 13. 13 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 35; Söhn, Steuer, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 145 Rn. 1; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26. 14 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 9; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 35. 15 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 35. Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 33, positiviert dies und formuliert, dass die Fondswirtschaft zwar die primitivste Planwirtschaft sei, die Bildung von Fonds aber „verhinderte, daß zum Nachteil anderer Bedürfnisse zuviel ausgegeben wurde“. 16 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 15; Heckel, Budget, S. 202 f.; Heinig, Das Budget Bd. II, S. 486; Keller, Fondswirtschaft, S. 799; Müller, Staatshaushaltsplan, S. 123; Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 165.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

den Finanzierungsquelle zugeordnet wird, eine weiterführende Beschäftigung mit der Aufgabenfinanzierung nicht erforderlich ist,17 da die Aufgabe sich selbst zu finanzieren hat.18 Fehlende gegenseitige Deckungsfähigkeit zwischen den einzelnen bestehenden Fonds führen im Fondssystem jedoch zu Problemen bei der Aufgabenwahrnehmung, soweit die Mittel eines Fonds vollständig ausgeschöpft sind, da die Überschüsse eines Fonds anfangs nicht zum Ausgleich fehlender Liquidität eines anderen Fonds verwendet werden durften.19 Dem Fondssystem ist eine Wirtschaftsperiode unbekannt, ist es doch, wenn überhaupt, nur auf die Rechnungskontrolle angelegt, kennt mithin eine Rechnungsperiode.20 Lediglich hieran lässt sich nachträglich das Bedürfnis nach einer künftigen Umverteilung der Fondsverwaltung ablesen.21 Soll das System jedoch funktionieren, hat eine Vermischung der Fonds zu unterbleiben,22 erfordert es sonst doch eine regelmäßige Befassung mit der Finanzierung des Fonds. Historisch betrachtet kam es nicht immer zu einer sachgerechten23 Zuordnung; auch wurden bestehende Zweckbindungen nicht immer eingehalten.24 Beispielhaft lässt sich diese Töpfchenwirtschaft mit verschiedenen Fonds mathematisch folgendermaßen ausdrücken: Es existieren die Fonds F1, F2 , F3 bis Fn. Dabei sind durch die Fonds bestimmte Ausgaben A1, A2 , A3 bis An zu finanzieren. F1 hat dabei bspw. A1, F2 hat A2 sowie A3 und F3 hat A4 zu finanzieren. Jedem Fonds fließen Einnahmen E1, E2 , E3 bis En zu. Aus Sicht der Abgabepflichtigen ergibt sich im Idealfall für einen Fonds F1 sodann E1 – A1 = 0. Soweit der Ertrag, der einem Fonds als Einnahme zufließt, nicht zur Deckung der Ausgaben ausreicht, ergibt sich das Problem der Unterfinanzierung. Mathematisch ausgedrückt: Der Fonds F2 , aus dem A2 und A3 zu finanzieren sind, wird E2 zugeordnet, wobei E2 < (A2 + A3). Möglich ist, dass einem Fonds mehr Einnahmen zufließen als tatsächlich Bedarf besteht. Formelmäßig ausgedrückt: Der Fonds F3, aus dem A4 und A5 (Var. 1)

17

Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 45; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26. 18 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 44. 19 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 35; Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 11990, § 89, S. 268 Rn. 77; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 33 f. 20 Heckel, Budget, S. 55 f.; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 34, 45. 21 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 34. 22 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 46. 23 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 45; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26 f. 24 Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26 f.

§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes 

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bzw. A4 (Var. 2) zu finanzieren sind, werden E3 (Var. 1) bzw. E3 und E4 (Var. 2) zugeordnet, wobei entweder E3 > (A4 + A5) oder (E3 + E4) > A4. Der Fondswirtschaft liegt damit auf der einen Seite der Vorteil zugrunde, dass eine Aufgabe sich stets selbst zu finanzieren hat und damit keine periodisch wiederkehrende Befassung der Finanzierung erforderlich ist. Auch ist die Exekutive dazu angehalten, mit den vorhandenen Mitteln sparsam umzugehen und vorhandene Einnahmeforderungen im eigenen Interesse zeitnah einzuziehen. Auf der anderen Seite hat das System den Nachteil, dass es im hohen Maße unflexibel ist, da ein Übertrag von Überschüssen zum Zwecke des Ausgleichs bestehender Defizite eines anderen Fonds nicht möglich ist.25 Auch ist die Zweckbindung auf unbestimmte Dauer angelegt, sodass es einer Zweckänderung bedarf, um bestehende Reste für andere Zwecke verwenden zu können.26 Folglich entzieht sich diese Form der Verwaltung besonders komplexen Budgets und Planungen, aufgrund der Inflexibilität und Unübersichtlichkeit27, wie sie durch heutige Budgets erfolgt. Soweit eine Aufgabe unterfinanziert ist, kann diese im laufenden Haushaltsjahr solange nicht weiter wahrgenommen werden, bis die bestehenden Einnahmeforderungen des Fonds beigetrieben, neue Einnahmequellen zugeordnet oder aber die Kosten gesenkt werden. Andererseits können innerhalb eines Fonds Überschüsse entstehen, die auf lange Sicht nur durch Zuordnung neuer Aufgaben abgebaut werden können, soweit in einen Fonds zwar Einnahmen fließen, nicht aber im ausreichenden Maße Ausgaben auf der anderen Seite für einen Abfluss der Mittel sorgen. Historisch betrachtet war diese letzte Konstellation in der feudalen Ständeordnung für den Landesherrn28 allerdings vorteilhaft, konnte er die Überschüsse doch regelmäßig abschöpfen lassen und für seine Bedürfnisse, ohne Rücksicht auf etwaig unterfinanzierte Fonds,29 verausgaben. Insgesamt kann das Fondssystem nur bestehen, soweit die Aufgaben und vor allem die Ausgaben(wirtschaft) eines Staates überschaubar sind.30 Im Rahmen immer komplexer werdender Staatsaufgaben stößt das Fondssystem an seine Grenzen, da eine gegenseitige Deckung der unterschiedlichen Fonds unzulässig und das System 25 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 35; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 33 f. 26 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 34. 27 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 35; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 33; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26. 28 Vor allem in der mittelalterlichen Ständeordnung. Siehe hierzu auch Teil 2 § 3 A. 29 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 45; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26. 30 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 35.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

damit unflexibel ist. Die Übertragbarkeit von Mehreinnahmen aus dem einen Fonds auf einen anderen Fonds, und damit ein Ausgleich von fehlenden Mitteln, ist nicht vorgesehen und damit auch nicht möglich. Diese Erfordernisse zeigen sich sodann bei der Herausbildung der fiskalischen Kasseneinheit.31 2. Feudales Fondssystem – Moderner Fonds Die Fondsverwaltung ist die „grds. unverbindliche Gewährung finanzieller Zuweisungen oder Zuschüsse nach Maßgabe verfügbarer Haushaltsmittel als Erscheinungsform der sog. gesetzesfreien Verwaltung i. S. [des] § 23 [BHO]“32. Grenzt man nunmehr Fondssystem und Fonds voneinander ab, so ist festzustellen, dass der Fonds im Globalhaushalt (Etatsystem mit Kasseneinheit) und das Fondssystem in kassenmäßiger Hinsicht haushaltssystemtechnisch unterschiedlich sind. Der einzelne Fonds ist dem Etatsystem mit Zentralkasse zwar nicht fremd, muss in diesem allerdings kassenmäßigen Eingang finden. Hierbei schafft der Staat neben dem globalen Haushalt einen einzelnen Fonds, der entweder durch den Staat aus dem Staatshaushalt oder aber auf anderem Wege, bspw. durch die Zahlung Privater direkt in den Fonds, zu einem bestimmten Zweck angelegt wird.33 Gemein haben damit das Fondssystem und ein Fonds im heutigen Sinne, dass der Fonds regelmäßig eine bestimmte Aufgabe zu finanzieren hat. Im Hinblick auf die Einnahmeseite kommt es auf die genaue gesetzliche Ausgestaltung der Errichtung des Fonds an. Insbesondere erscheint es möglich, dass der Fonds aus dem Globalhaushalt mit finanziellen Mittel ausgestattet wird, und damit nicht vorab festgelegt wird, aus welcher konkreten Einnahmequelle die Mittel gespeist werden. Darin unterschieden sich regelmäßig das Fondssystem und der Fonds im Etatsystem. II. Etatsystem mit Globalhaushalt Unter dem Etatsystem mit Zentral- bzw. Globalhaushalt versteht man einen wiederkehrenden, nach bestimmten Grundsätzen aufgestellten Haushaltsplan über alle Einnahmen und Ausgaben in Geld, über den in der heutigen Zeit die Volksvertretung zu befinden hat und dessen Einhaltung durch die sog. Rechnungslegung und -prüfung kontrolliert wird.34 Der Haushaltsplan, der durch das Haushaltsgesetz festzustellen ist, ist dabei ein „kompliziertes Rechenwerk, das die Planung, Bewirtschaftung, Buchung, Abrechnung und Kontrolle dieser Einnahmen und Aus 31

Vgl. hierzu Teil 2 § 3 C. II. 2. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 10. 33 Zum Problem der sog. Schatten- und Nebenhaushalte, vgl. Burmeister, Schattenhaushalte des Bundes, passim; Kilian, Nebenhaushalte, passim. 34 Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 1; Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art.  110 Abs.  1 Rn.  13; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 12 ff. 32

§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes 

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gaben betrifft“.35 Innerhalb eines Staates gibt es nicht nur den einen Staatshaushalt. Vielmehr kommen im Bundesstaat dem Bund als Zentralstaat und den Ländern als Gliedstaaten das Recht eines eigenen Staatshaushalts und der damit verbundenen Planung zu,36 Art. 109 Abs. 1 GG. Das Etatsystem liegt dem heutigen deutschen Haushaltsrecht zugrunde, vgl. Art. 109; 110; 114 GG. Gem. Art. 109 Abs. 1 GG haben der Bund und die Länder selbstständig und voneinander unabhängig eigene Haushalte aufzustellen. Neben dieser verfassungsrechtlichen Festlegung können der Bund und die Länder gem. Art. 109 Abs. 4 GG gemeinsame Grundsätze festlegen, die bei der Aufstellung der jeweiligen Haushalte zu beachten sind. Vom Staatshaushalt sind die sog. öffentlichen Haushalte zu unterscheiden, die keine Synonyme bilden.37 Der Begriff des öffentlichen Haushaltes umfasst nicht nur die Staatshaushalte, sondern auch die Haushalte der juristischen Personen der mittelbaren Staatsverwaltung, worunter insbesondere die Haushalte der Kommunen sowie der Sozialversicherungsträger fallen.38 Das Etatwesen mit Globalhaushalt bzw. Zentralkasse hat mit der Fondswirtschaft zwar gemein, dass es nicht nur den einen Haushalt gibt. Sie unterscheiden sich jedoch dadurch, dass innerhalb eines Verbundes grundsätzlich nicht mehrere Haushalte existieren (sollen), bei denen eine Aufgabenfinanzierung durch Bildung einer Kasse bei gleichzeitiger Zuordnung einer Einnahmequelle und der damit zu finanzierenden Aufgaben erfolgt.39 Die finanziellen Abgabeneinnahmen sollen damit grundsätzlich zweckungebunden in den Staatshaushalt fließen. Die regelmäßige Befassung mit dem Haushalt und eine damit einhergehende Auseinandersetzung mit der Zuweisung finanzieller Mittel nach einer politischen Gewichtung in periodischen Abständen unterscheidet das Etatwesen der heutigen Zeit ebenfalls von der Fondswirtschaft. Das Zentralkassensystem eignet sich, aufgrund der Ungebundenheit der Vermögensmassen sowie durch flexible Deckungsmöglichkeit, für komplexere Haushalte.

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Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 1. Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 1; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 47. 37 Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 2; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Vorb Art. 110–115 Rn. 5; zum Begriff der Haushaltswirtschaft siehe: Rodi, in: BK, 114. Lfg. November 2004, Art. 109 Rn. 79 ff. 38 Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 2; zur Geltung der Finanzverfassung für die mittelbare Staatsverwaltung: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 54. 39 Grundsätzlich gilt, dass ein Hoheitsträger einen „Fonds“, also einen Haushalt hat. Zum Problem der Nebenhaushalte siehe: Kilian, Nebenhaushalte, passim. 36

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

C. Finanzverfassung Der Globalhaushalt wird in der Finanzverfassung des Grundgesetzes rechtlich näher ausgestaltet. Daher sollen nachfolgend in einer Einführung das Verhältnis von Bund und Ländern im Haushaltsgefüge (I.) dargestellt werden, um sodann die Abgabengesetzgebung (II.) einerseits und den Finanzausgleich und das Maßstäbegesetz (III.) andererseits im Lichte des Nonaffektationsprinzips zu erörtern. I. Einführung sowie Verhältnis von Bund und Ländern Das Etatsystem ist im Grundgesetz im 10. Abschnitt (Finanzwesen) geregelt. Teilweise wird unterschieden zwischen der Finanzverfassung i. e. S. (Art. 104a bis 108 GG)40 und der Haushaltsverfassung (Art.  109 bis 115 GG)41.42 Die konkrete Ausgestaltung der Finanzverfassung steht in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Gliederung des Staates in Zentral- und Gliedstaat, hat sie doch maßgeblich Einfluss auf die Existenzgrundlagen der Gliedstaaten in einem Bundesstaat bis hin zur Existenzbedrohung.43 Die Regelungen über das Finanzwesen beginnen mit der Festlegung der Ausgabenlastverteilung zwischen Bund und Ländern, Art. 104a GG. Bund und Länder haben nach dem sog. Konnexitätsprinzip44 des Art. 104a Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich diejenigen Kosten zu tragen, die bei Wahrnehmung ihrer Aufgaben entstehen. Möglich ist, dass der Bund den Ländern durch Aufgabenübertragung Kosten auferlegt.45 Art. 104a GG enthält für diese Fälle entsprechende Vorschriften zur Ausgabenlast. Denkbar ist insofern auch eine gemeinsame Finanzierung

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Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Vorb Art. 104a-115 Rn. 1; Hellermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art.  104a Rn.  2; Korioth, Finanzverfassung, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 135 Rn. 2; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1051 gehen davon aus, dass die Finanzverfassung bis Art. 108 GG geht. A. A.: Finanzverfassung i. e. S. ist in Art. 104a bis 109 GG geregelt: Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 85; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 6. 41 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1051 f.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 6, geht von Art. 109 bis 115 aus, sodass Art. 109 GG scheinbar eine Regelung der Finanzverfassung i. e. S. sowie der Haushaltsverfassung ist. 42 Vgl. hierzu auch Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a–115 Rn. 1 ff.; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Vorb Art. 104a-115 Rn. 1 geht davon aus, dass Art. 109; 109a beide Teile verzahne. 43 Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 301. 44 Janz, Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG, S. 402; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 72. 45 Vgl. aber u. a. die Regelung des Art. 104a Abs. 4 GG, wonach die Zustimmung des Bundesrates bei ausgabenwirksamen Gesetzen erforderlich ist. Gem. Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG besteht der Bundesrat aus den Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen. Insofern können die Mitglieder auf entsprechende Änderungen hinwirken.

§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes 

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zwischen den Ländern, die sich aus deren Kooperationshoheit ergibt.46 Art. 104a GG gilt insofern nicht im Verhältnis der Länder untereinander.47 Regelungen betreffen mithin die ausgabenrelevante Aussage der Finanzverfassung. Im Hinblick auf das Nonaffektationsprinzip bedeutet dies, dass die Abgabenzweckbindung auf den ersten Blick die Aufgabenlastverteilung zu berücksichtigen hat. Nach Art. 109 Abs. 1 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und voneinander getrennt. Art. 109 Abs. 4 GG sieht die Möglichkeit vor, dass Bund und Länder in einem Bundesgesetz gemeinsam geltende Grundsätze für das Haushaltsrecht, die sog. Haushaltsgrundsätze48, aufstellen können. Dieses Bundesgesetz bedarf gem. Art. 109 Abs. 4 GG der Zustimmung des Bundesrates, sodass der Bund nicht von den im HGrG niedergelegten Grundsätzen einseitig abweichen kann.49 Der Bund hat von diesem Recht durch das Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG)50 Gebrauch gemacht. Das HGrG enthält Regelungen zum Haushaltsplan, insbesondere zur Aufstellung und Ausführung. Aber auch zur Rechnungslegung, Prüfung und Entlastung des Haushaltes. Durch die wörtliche Verankerung des Nonaffektationsprinzips zumindest in § 7 HGrG bedeutet dies für die Umsetzung in Bund und Ländern in den jeweils geltenden Regelungen, die Übernahme in die Haushaltsordnung und Beachtung bei der Haushaltsaufstellung und dem Haushaltsvollzug. Den in § 1 Satz 2 HGrG enthaltenen Gesetzgebungsauftrag51 haben sowohl der Bund als auch die Länder durch Einführung sog. Haushaltsordnungen erfüllt. Der Bund hat die sog. Bundeshaushaltsordnung, die Länder entsprechend die Landeshaushaltsordnungen erlassen, die gem. § 1 Satz 2 HGrG die im Haushaltsgrundsätzegesetz festgelegten Grundsätze, mithin auch das Nonaffektationsprinzip52, umzusetzen haben. Die Kommunen gehören staatsorganisationsrechtlich zu den Ländern und bilden keine dritte Staatsebene53 neben Bund und Ländern; folglich gilt für die Kommunen auch das Haushaltsrecht der Länder. Diese haben, zumeist in

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Siehe hierzu Teil 4 § 13 B. Vgl. auch: F. Kirchhof, Finanztransfers aus Separathaushalten im Bundesstaat, S. 452 (456); Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. Grundwerk/1977, Art. 104a Rn. 26. 47 Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. Grundwerk/1977, Art. 104a Rn. 26. 48 Vgl. zu den Haushaltsgrundsätzen: Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 677 ff. 49 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 109 Rn. 44. Gegenüber einer Selbstbindung ablehnend: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 100. 50 Vom 19. August 1969 (BGBl. I, S. 1273), zuletzt geändert durch das Gesetz zur innerstaatlichen Umsetzung des Fiskalvertrages vom 15. Juli 2013, BGBl. I, S. 2398. 51 v. Lewinski / Burbat, § 1 HGrG Rn. 3. 52 Vgl. § 8 BHO bzw. § 8 LHO; in Bayern Art. 8 LHO. Vgl. hierzu die Synopse der landesrechtlichen Regelungen im Anhang. 53 BVerfGE 86, 148 (215); H. Dreier, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. II, Art. 28 Rn. 86.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

den landesrechtlichen Regelungen zur Kommunalverfassung54, eigene Abschnitte zum Haushaltsrecht der Gemeinden und Landkreise enthalten.55 Art. 110 GG enthält wesentliche Vorschriften über den Haushalt und seine Aufstellung. Die erforderlichen Einnahmen, mit denen der Bund und die Länder ihre Ausgaben zu decken haben, werden auch durch die Vorschriften der Art. 106 bis 108 GG aufgeteilt und verteilt. Während Art. 105 GG Regelungen für die Steuergesetzgebung zur Verfügung stellt, regeln die Art. 106 bis 106b GG die Steuerertragskompetenz. Art. 107 GG stellt hingegen die Regelung zum Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, sowohl in vertikaler (Bund-Länder) als auch in horizontaler (Länder-Länder) Richtung zur Verfügung. Art. 108 GG weist die Verwaltungskompetenz dort näher genannter Abgaben den Bundes- oder den Landesfinanzbehörden zu. Insgesamt unterscheidet das Grundgesetz zumindest zwischen Steuergesetzgebungs-, Steuerertrags- und Steuerverwaltungskompetenz. Auch diese Begrifflichkeiten werden bei der Betrachtung der Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips relevant.56 Art.  111 GG regelt das sog. Nothaushaltsrecht. Dieses ist dann anzuwenden, wenn bis zum Schluss eines Rechnungsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr nicht durch Gesetz festgestellt wurde. Letztlich wird die Bundesregierung in diesem Falle durch Art. 111 Abs. 1 GG ermächtigt, bis zum Inkrafttreten eines Haushaltsgesetzes alle dort näher geregelten Ausgaben zu leisten. Bezogen auf das Nonaffektationsprinzip kann eine zweckgebundene Abgabe scheinbar vorteilhaft sein, ist doch ihr Aufkommen für bestimmte Zwecke zu verwenden, was eine Regelung des Art. 111 Abs. 1 GG im Hinblick auf zweckgebundene Abgaben überflüssig erscheinen lässt.57 Nach Art. 112 GG muss der Bundesminister der Finanzen über- und außerplanmäßigen Ausgaben zustimmen. Art. 113 GG regelt, dass Ausgabenerhöhungen sowie Einnahmeminderungen, die Folge eines Gesetzes sind, der Zustimmung der Bundesregierung bedürfen. Bezogen auf den Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung kommt diesen Vorschriften dann Bedeutung zu, wenn für eine durch Zweckbindung gebundene Einnahme die tatsächlich zur Verfügung stehenden Mittel zumindest hinter den veranschlagten Einnahmen zurückbleiben. Da aber die Ausgaben nur auf Grundlage des Haushaltsplanes vorzunehmen sind, kann den Bestimmungen auch dann Bedeutung zukommen, wenn durch eine zweckgebundene Einnahme mehr Mittel zur Verfügung stehen – gerade im Hinblick auf eine anderweitige Verwendung der Mittel.

54 Siehe bspw. Kapitel 3 der BbgKVerf, der in § 63 die allgemeinen Haushaltsgrundsätze regelt. 55 G. Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 109 Abs. 4 Rn. 117; Siek­ mann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 105. 56 Vgl. hierzu Teil 2 § 1 C. II. 57 Vgl. hierzu Teil 3 § 6 E. I.

§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes 

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Art. 114 GG enthält die Verpflichtung des Bundesministers der Finanzen, dem Bundestag und dem Bundesrat über alle Einnahmen und Ausgaben sowie über das Vermögen und die Schulden im Laufe des jeweils nächsten Rechnungsjahres zur Entlastung der Bundesregierung Rechnung zu legen, vgl. Art. 114 Abs. 1 GG. Diese Rechnung wird durch den Bundesrechnungshof geprüft, der dabei die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung kontrolliert, vgl. Art. 114 Abs. 2 GG. Nach § 90 Nr. 1 BHO58 überprüft der Bundesrechnungshof, ob das Haushaltsgesetz und der Haushaltsplan eingehalten wurden. Folglich ist durch den Bundesminister der Finanzen über die Einhaltung der Zweckbindung Rechnung zu legen und dies durch den Rechnungshof zu überprüfen. Letztlich regeln Art. 109 Abs. 3; 115 GG die Ausnahme der Kreditaufnahme, wobei Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG festlegt, dass Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind. Im Rahmen von zweckgebundenen Abgaben könnte eine zweckfremde Mittelverwendung, bei gleichzeitig fehlender Deckung der durch den Staat aufzubringenden Leistung, eine Verpflichtung zur Aufnahme eines Kredits begründen. Dabei ist auch zu untersuchen, ob sich der Haushaltsgesetzgeber dieser Verpflichtung dadurch entledigt, dass er zunehmend Gesellschaften gründet und mit Haushaltsmitteln ausstattet bei zeitgleicher Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips.59 Insgesamt stellen die Regelungen des Finanzwesens im 10. Abschnitt des Grundgesetzes zahlreiche Anknüpfungspunkte dar, die im Rahmen dieser Arbeit auf ihre Beziehung zum Nonaffektationsprinzip zu untersuchen sind. II. Abgabengesetzgebung Sicherlich kann die vorliegende Arbeit das Finanzsystem nicht in allen Facetten darstellen. Dennoch ist es im Hinblick auf Zweckbindungen durch Gesetz notwendig, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Länder voneinander abzugrenzen und insbesondere auf die Abgabengesetzgebungskompetenz einzugehen. Letztlich ist bei den Abgaben und insbesondere bei der Steuer entscheidend, wem die Kompetenz nach der grundgesetzlichen Ordnung zum Erlass eines Gesetzes zukommt, das eine Zweckbindung der erhobenen Einnahmen vorschreibt, und auf einer nachgeordneten Stufe, ob das Gesetz durch den Normgeber mit einer Aufkommenszweckbindung versehen werden durfte. Die grundlegende Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern erfolgt verfassungsrechtlich durch Art. 70 GG. Hiernach ist der Bund nur dann befugt gesetzgeberisch tätig zu werden, wenn das Grundgesetz ihm für eine

58 Für die Überprüfung der Einhaltung von Zweckbindungen auf Ebene der Länder sind die jeweiligen Landesrechnungshöfe zuständig. 59 Vgl. hierzu Teil 4 § 15 und § 16.

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Materie die Gesetzgebungsbefugnis verleiht.60 Damit kommt den Ländern, in den verfassungsrechtlich nicht dem Bund zugewiesenen Fällen, das Recht der Gesetzgebung als Grundregel61 zu. Die Gesetzgebungskompetenz zum Erlass eines Abgabengesetzes unterscheidet sich je nach Abgabenart. Dabei ist die Abgabengesetzgebungskompetenz von der Abgabenertrags- und Abgabenverwaltungskompetenz zu unterscheiden. Dies soll nachfolgend für die Steuer als die vom Grundgesetz vorgesehene Regelabgabe62 dargestellt werden. Art. 105 GG enthält die finanzverfassungsrechtliche Verteilung der Ermächtigung zum Erlass eines Steuergesetzes, die sog. Steuergesetzgebungskompetenz63, aufgrund dessen den Adressaten der Norm Geldleistungspflichten auferlegen werden, mithin ein öffentlich-rechtlicher Anspruch gegenüber dem Steuerpflichtigen begründet wird.64 Es stellt sich die Frage, welcher Hoheitsträger dazu berechtigt ist, neue Steuern zu schaffen, bestehende zu verändern oder abzuschaffen. In Betracht kommen insofern Bund, Länder und Kommunen. Dem einfachen Bundesgesetzgeber ist es zum Schutz der Bundesländer verwehrt, von in Art. 106 GG nicht erfasste Steuertatbestände zu schaffen.65 Darüber hinaus ist es streitig, ob es sich bei dem Steuerfindungsrecht66 um ein originäres Recht der Länder handelt, die dieses regelmäßig an die Kommunen übertragen,67 oder ob es sich um ein primäres, wenn auch aufgrund der Regelungsdichte der grundgesetzlichen Normen sehr eingeschränktes Recht der Kommunen handelt.68 Die Gemeinden sind im Rahmen des

60

Vgl. Art. 70 Abs. 1 GG. Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 105 Rn. 4, wonach es sich um keine Vermutung handeln soll. 62 BVerfGE 78, 249 (266 f.); 93, 319 (342); F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 137; Korioth, Finanzverfassung, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 135 Rn. 6; vgl. hierzu Teil 2 § 2 B I. sowie Teil 3 § 5 C. III. 3. 63 Gröpl, Staatseinnahmen und Staatsausgaben, AöR 133 (2008), 1 (12). 64 Gröpl, Staatseinnahmen und Staatsausgaben, AöR 133 (2008), 1 (12). 65 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 109 Rn. 44; Kyrill-A. Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art.  106 Rn.  17; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 105 Rn. 50; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1159 f. 66 Lammers, Steuerfindungsrecht, DVBl. 2013, 348 ff.; sehr ausführlich hierzu Schmidt, Steuer­ findungsrecht, StuW 2015, 171 ff., der auch auf das Steuerfindungsrecht des Bundes, der Länder und anderer Verbände, wie Gemeinde- und Zweckverbände eingeht. Siehe auch zu der Frage der Landkreissteuern: Schmidt, Besteuerungsrecht der Landkreise, KommJur 2014, 361 ff. 67 BVerwGE 96, 272 (280); Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 64; Heller­ mann, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 28 Rn. 54.6; Jachmann-Michel / Vogel, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art.  105 Abs.  2a Rn.  54; Lange, Kommunalrecht, Kapitel 15 Rn. 39 ff.; Pieroth, in: Jarass / Pieroth (Hrsg.), GG, Art. 106 Rn. 12; Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 793; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 105 Rn. 48, 51. 68 So wohl: Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 113; Jachmann-Michel / Vogel, in: v. Mangoldt /  Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 105 Abs. 2a Rn. 54, wonach Art. 105 Abs. 2a GG den Gemeinden zwar ein Steuerfindungsrecht sichern soll, allerdings ohne direktes Recht zur Steuer­ gesetzgebung. 61

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sog. Steuerfindungsrechts berechtigt, unter bestimmten Voraussetzungen eigenständig Steuern69 zu kreieren und zu erheben. Von der Steuergesetzgebungskompetenz ist die Steuerertragskompetenz zu unterscheiden. Unter der Steuerertragskompetenz versteht man „das Recht zur Vereinnahmung von Steuern“70. Das Aufkommen einer bestimmten Steuer kann dabei einem Hoheitsträger bzw. Verband entweder alleine oder aber mehreren unterschiedlichen Verbänden anteilig zugewiesen werden. Das Grundgesetz ordnet und verteilt das Aufkommen der dort genannten Steuern in Art. 106 ff. GG. Letztlich sieht Art. 108 GG die Verteilung der sog. Steuerverwaltungskompetenz71 vor, also die Zuweisung der Verwaltung der Steuererträge durch Bund oder Land. Die Frage der Steuerverwaltungskompetenz ist diejenige nach „der Zuständigkeit zur Festsetzung, Erhebung und Beitreibung“72 der Steuern. Diese drei Kompetenzen73 können, müssen aber nicht zusammenfallen. Die Feuerschutzsteuer74 wird aufgrund des Feuerschutzsteuergesetzes75 (Bundesgesetz) bspw. durch den Bund verwaltet,76 der Ertrag hieraus steht jedoch gem. Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 GG den Ländern zu. Im Ergebnis können damit sowohl die Steuergesetzgebungskompetenz und Steuerertragskompetenz als auch die Steuerverwaltungskompetenz und Steuerertragskompetenz auseinanderfallen. Die Besonderheiten dieses Auseinanderfallens sind bei den einzelnen Abgaben und Abgabearten sowie bei den Voraussetzungen der Zulässigkeit von Steuerertragszweckbindungen zu berücksichtigen. Es gilt zu untersuchen, ob die Gesetzgebungskompetenz einerseits und die Steuerertragskompetenz andererseits auseinanderfallen können, und wie sich eine solche unterschiedliche Verteilung auf die Befugnis einer – noch zu prüfenden  – zulässigen Aufkommenszweckbindungskompetenz auswirkt. Frag-

69 Klassiker sind insofern die sog. Luxussteuern wie die Speiseeissteuer, Hundesteuer, Pferdesteuer, kommunale Vergnügungssteuer oder neuerdings die Bettensteuer. Vgl. hierzu auch: Lange, Kommunalrecht, Kapitel 15 und Rn. 28 ff. 70 Gröpl, Staatseinnahmen und Staatsausgaben, AöR 133 (2008), 1 (12). 71 Gröpl, Staatseinnahmen und Staatsausgaben, AöR 133 (2008), 1 (12). 72 Gröpl, Staatseinnahmen und Staatsausgaben, AöR 133 (2008), 1 (12). 73 Siehe zu der Unterscheidung von Steuergesetzgebungs-, Steuerertrags- und Steuerverwaltungskompetenz: Gröpl, Staatseinnahmen und Staatsausgaben, AöR 133 (2008), 1 (12), nennt zusätzlich noch die Rechtsprechungskompetenz. Vgl. hierzu auch die Darstellungen bei: Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 94 ff., Köpp, Finanzverfassung, Länderfinanzausgleich und die politischen Prozesse im Bund-Länder-Verhältnis, S. 334 f., und Schmidt, Steuerfindungsrecht, StuW 2015, 171 (176 f.), zu den Begrifflichkeiten im Rahmen des Steuerfindungsrechts. 74 Vgl. hierzu Teil 4 § 7 B. III. 3. 75 Feuerschutzsteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 1996 (BGBl. I, S. 18), zuletzt geändert durch Art. 13 G zur Anpassung der Abgabenordnung an den Zollkodex der Union und zur Änd. weiterer steuerlicher Vorschriften vom 22. Dezember 2014 (BGBl. I, S. 2417). 76 Vgl. § 10 FeuerschutzG: Zuständig ist das Bundeszentralamt für Steuern; der mit Wirkung vom 1. Juli 2010 durch Gesetz vom 10. August 2009 (BGBl. I, S. 2702) neu gefasst wurde.

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lich ist also, ob aus der Ertragshoheit einer Abgabe eine Regelungsbegrenzung der Gesetzgebungskompetenz folgt.77 Bei den übrigen Abgabenarten ist insbesondere im Rahmen der unterschiedlichen öffentlich-rechtlichen Einrichtungen auf sog. Annexkompetenzen einzugehen, aus denen sich eine Abgabenerhebungskompetenz ergeben kann, um sodann die rechtliche Zweckbindung der Abgabe zu untersuchen.78

Abbildung 1: Übersicht: Steuer79

III. Finanzausgleich und Maßstäbegesetz Die Verteilung der Ertragshoheit erfolgt durch die erste Stufe des sog. Finanzausgleichs80 (sog. primärer vertikaler Finanzausgleich), dem schließen sich weitere Stufen zur Umverteilung der Finanzmassen unter Berücksichtigung des Nivellierungsverbotes an.81

77

Vgl. Teil 2 § 1 C. II. Erichsen, Öffentliche Abgaben, Jura 1995, 47 (48); vgl. hierzu Teil 4. 79 Ein umfassendes Schema hierzu bei: Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 148. 80 F. Kirchhof, Finanztransfers aus Separathaushalten im Bundesstaat, S. 452 ff. 81 Hierzu ausführlich die Darstellung bei: Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 177 ff. 78

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Im Rahmen des geltenden Finanzverfassungsrechts wurde durch Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts82 ein ungeschriebener Gesetzgebungsauftrag hergeleitet, die Funktionsfähigkeit der Finanzverteilung im Bundesstaat einfachgesetzlich durch Konkretisierung von im Grundgesetz angelegten Maßstäben vorzunehmen.83 Diese im Maßstäbegesetz ausgeführten Ausgestaltungen führen aber in verfassungsdogmatischer Hinsicht zu Spannungen zu dem bundesrechtlichen Finanzausgleichsgesetz, welches die Maßstäbe aus dem Maßstäbegesetz wiederum umsetzen und ausführen soll.84 Es geht um das Verhältnis von Recht und Zeit sowie der Funktion der Verfassung hierin.85 Nach Waldhoff86 sind damit drei Ebenen anzulegen. Das Grundgesetz hat die groben, auf Langfristigkeit angelegten Grundsätze festzulegen, die durch das Maßstäbegesetz weiter ausgeformt und letztlich durch das Finanzausgleichsgesetz87 in Form von kurz- und mittelfristigen Rechtssetzungsaufgaben der Festsetzung konkreter Verteilungsentscheidungen angewendet werden.88 Das Maßstäbegesetz und dessen Erforderlichkeit sind in der Literatur in die Kritik geraten.89 Es wird u. a. der Ansatz kritisiert, man habe durch die Begründung der Erforderlichkeit eines Maßstäbegesetzes schlicht die politische Hürde einer Neufassung und Überarbeitung der Finanzverfassung umgehen wollen und lediglich einfachgesetzlich eine Änderung der bestehenden Regelungen vorgenommen.90 Auch wird angezweifelt, ob dem Bundesverfassungsgericht eine Befugnis zukommt, dem Maßstäbegesetz Vorrang vor einem Finanzausgleichsgesetz einzuräumen.91 82

BVerfGE 101, 158 (214) (FAG IV-Urteil); Buscher, Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 99 f.; Christmann, Vom Finanzausgleich zum Maßstäbegesetz, DÖV 2000, 315 ff.; Degenhart, Maßstabsbildung und Selbstbindung des Gesetzgebers, ZG 2000, 79 ff.; Linck, Das „Maßstäbegesetz“ zur Finanzverfassung, DÖV 2000, 325 ff.; Kämmerer, Maßstäbe für den Bundesfinanzausgleich?, JuS 2003, 214 ff.; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (161); Wieland, Konzept eines Maßstäbegesetzes zum Finanzausgleich, DVBl. 2000, 1310 ff. 83 Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 107 Rn. 40; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 61; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (162). 84 Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 107 Rn. 40, 59; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (162). 85 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (162). 86 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (162 f.); so auch: Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 107 Rn. 44 ff. 87 Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 107 Rn. 44. Eine Darstellung des derzeitigen Finanzausgleichs ist bezogen auf das Thema nicht zielführend und kann daher unterbleiben. Vgl. hierzu u. a. Kube, Finanzausgleich, passim. 88 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (163). 89 Vgl. Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 107 Rn. 46 ff.; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (163 ff.). 90 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (163). 91 Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 107 Rn. 52; Kämmerer, Maßstäbe für den Bundesfinanzausgleich?, JuS 2003, 214 (215); Pieroth, Missachtung gesetzter Maßstäbe durch das Maßstäbegesetz, NJW 2000, 1086.

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Dabei kommt dem Grundsatz der Gesamtdeckung u. a. bei den Regelungen im Maßstäbegesetz zu den Bundesergänzungszuweisungen in §§ 10 ff. Beachtung zu, wobei nach § 7 Abs. 1 Satz 2 MaßstG grundsätzlich alle Einnahmen der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände bei der Bemessung der Finanzkraft zu berücksichtigen sind. Damit gilt es auch beim Finanzausgleich92 auf die Anforderungen des Nonaffektationsprinzips einzugehen; dies nicht nur unter dem Gesichtspunkt der Verteilung des Ertragsaufkommens auf der ersten Stufe, sondern auch im Rahmen der Bundesergänzungszuweisungen nach dem Maßstäbegesetz.

D. Haushaltsverfassung Zum Verständnis des Nonaffektationsprinzips unter der Geltung des Grundgesetzes soll ein kurzer Überblick über das Verhältnis von Finanz- und Haushaltsverfassung (I.) gegeben werden. Anschließend werden in einem weiteren Schritt der Haushaltsplan und das Haushaltsgesetz (II.), die Ergänzung des Entwurfes des Haushaltsplans (III.) sowie der Nachtragshaushalt (IV.) auf ihren Bezug vom Nonaffektationsprinzip untersucht. I. Verhältnis von Finanz- und Haushaltsverfassung Die oben angesprochene Unterscheidung zwischen der Finanzverfassung i. e. S. und der Haushaltsverfassung ist im Hinblick auf das Nonaffektationsprinzip nicht zielführend – die Geltung dieses Haushaltsgrundsatzes bezieht sich auf das gesamte Haushalts- und Finanzrecht. Den Terminus jedoch nutzend meint die Haushaltsverfassung die Vorschriften des Grundgesetzes ab Art. 110 GG, also jene Normen, die sich mit der Aufstellung des Haushaltsplanes, der Beratung und Behandlung sowie der Verabschiedung des Haushaltsplanes durch das Haushaltsgesetz im Parlament beschäftigen. Des Weiteren enthält das Grundgesetz in diesem Teilbereich des 10. Abschnittes Aussagen über die Anforderungen an den Haushalt, gemeint sind v. a. die Aussagen zu den verfassungsrechtlich geregelten Haushaltsgrundsätzen. Allerdings finden sich in den übrigen Abschnitten der Verfassung Vorschriften, die auf den Haushalt mittelbare Wirkung entfalten. Zu denken ist insbesondere an die Staatsstrukturprinzipien des Art. 20 Abs. 1 GG, die für die Begründung des parlamentarischen Budgetrechts93 von Bedeutung sind, sowie die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten und Verwaltungskompetenzen, auf die an den entsprechenden Stellen einzugehen sein wird.

92

Vgl. hierzu Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 58 ff. Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 4.

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II. Haushaltsplan und Haushaltsgesetz Es wird grundsätzlich zwischen dem Haushaltsplan und dem Haushaltsgesetz unterschieden, die gemeinsam als Einheit den Bundeshaushalt bilden94. Nachfolgend sollen diese beiden Begriffe erklärt und ihr Verhältnis zueinander erläutert werden. Dabei soll zugleich die Bedeutung des Nonaffektationsprinzips im Rahmen des Haushaltsplans und Haushaltsgesetzes jeweils angedeutet werden. Dazu ist es erforderlich in einem ersten Schritt den Haushaltsplan (1.) zu erläutern, bevor in einem zweiten Schritt das Haushaltsgesetz (2.) dargestellt wird, um sodann in einem letzten Schritt das Verhältnis von Haushaltsplan und Haushaltsgesetz (3.) herauszuarbeiten. 1. Haushaltsplan Nach Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG sind alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes in den Haushaltsplan einzustellen. Nach dem Wortlaut der Norm sind damit auch die zweckgebundenen Einnahmen in den Haushaltsplan einzustellen. Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes voraussichtlich im Bewilligungszeitraum notwendig ist, vgl. § 2 Satz 1 BHO. Nach § 3 Abs. 1 BHO wird die Verwaltung ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. Der Haushaltsplan setzt sich aus einem Gesamtplan mit Übersichten und Einzelplänen zusammen, die sich wiederum u. a. in Kapitel und Titel untergliedern, vgl. § 13 Abs. 1, 2 Satz 2 BHO. Bei den Titeln handelt es sich um die konkrete Bezeichnung der Einnahmen bzw. Ausgaben der jeweiligen Behörde, die jeweils in einem Kapitel abgedruckt sind.95 Allerdings richtet sich die Einteilung in Titel nach der Verwaltungsvorschrift über die Gruppierung der Einnahmen und Ausgaben des Haushaltsplans nach Arten, dem sog. Gruppierungsplan, vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 BHO. § 13 Abs. 3 BHO legt die Mindestanforderungen an den Gruppierungsplan fest. Danach sind bei den Einnahmen bspw. die Einnahmen aus Steuern und Verwaltungseinnahmen aus Vermögensveräußerungen darzustellen (Nr. 1). Auf der Ausgabenseite sind u. a. die Personalausgaben, sächliche Verwaltungsausgaben, Zinsausgaben, Zuweisungen an Gebietskörperschaften und dort näher umschriebene Ausgaben für Investitionen (Nr. 2) auszuweisen. Der Gesamtplan muss nach § 13 Abs. 4 BHO u. a. eine Zusammenfassung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen der Einzelpläne enthalten, eine sog. Haushaltsübersicht (Nr. 1). Darüber hinaus muss ebenfalls eine 94

BVerfGE 20, 56 (91); 38, 121 (125); Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 3; Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 174; Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 19/1981, Art. 110 Rn. 9; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 22. 95 Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 175.

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Finanzierungsübersicht (Nr. 3) sowie ein Kreditfinanzierungsplan (Nr. 4) enthalten sein. Auch muss nach § 13 Abs. 4 Nr. 3 BHO eine Berechnung der nach dem Gesetz zur Ausführung von Art. 115 GG vom 10. August 2009 (BGBl. I, S. 2702, 2704) in der jeweils geltenden Fassung zulässigen Kreditaufnahme im Gesamtplan enthalten sein. Die erforderlichen Anlagen des Haushaltsplanes sind dabei in § 14 Abs. 1 Satz 1 BHO geregelt. Hiernach sind dem Haushaltsplan nach Nr. 1 eine Darstellung der Einnahmen und Ausgaben in einer Gruppierung nach bestimmten Arten [Gruppierungsübersicht nach lit. a)], eine Gliederung nach bestimmten Aufgabengebieten [Funktionenübersicht nach lit. b)] sowie eine Zusammenfassung nach Buchstabe a und b [Haushaltsquerschnitt nach lit. c)], beizufügen. Außerdem muss eine Übersicht über die den Haushalt in Einnahmen und Ausgaben durchlaufenden Posten (Nr. 2) sowie eine Übersicht über die Planstellen der Beamten und die Stellen der Angestellten und Arbeiter (Nr. 3) enthalten sein. Unter durchlaufenden Posten sind dabei nach Nr. 1 VV-BHO zu § 14 BHO Beträge zu verstehen, die im Bundeshaushalt für einen anderen vereinnahmt und in gleicher Höhe an diesen weitergeleitet werden müssen, ohne dass der Bund an der Bewirtschaftung der Mittel beteiligt ist. Diese sind in den Obergruppen 38 und 98 kenntlich zu machen. Gerade diese durchlaufenden Posten sind im Hinblick auf die zweckgebundenen Einnahmen eines Hoheitsträgers und damit für das Nonaffektationsprinzip dann von Bedeutung, wenn dem betroffenen Hoheitsverband zwar die Steuerverwaltungskompetenz zufällt, die Steuerertragskompetenz jedoch einem anderen Hoheitsverband zukommt. Auch ist denkbar, dass es sich um über den Zentralstaat laufende zweckzuweisende Mittel auf einen Gliedstaat handelt, die über einen höheren Verband zugewiesen wurden, bspw. durch europarechtlich gewährte Subventionen.96 Der Bundesminister der Finanzen hat zur BHO eine Verwaltungsvorschrift zu erlassen,97 hierbei handelt es sich um die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung.98 Die VV-BHO enthält dabei ebenso die Verwaltungsvorschriften für das Nonaffektationsprinzip aus § 8 BHO, auf die an entsprechender Stelle einzugehen sein wird.99 Der Bundeshaushaltsplan wird in drei Abschnitten aufgestellt.100 Die einzelnen Ressorts erstellen in einem ersten Schritt einen Voranschlag, den sie in einem zweiten Schritt zwischen den Ressorts und dem Bundesminister der Finanzen verhandeln, bevor der Entwurf des Haushaltsplanes in einem dritten Schritt durch die

96

Vgl. hierzu Teil 4 § 6 III. 2. b). Vgl. § 5 BHO. 98 VV-BHO vom 14. März 2001 (GMBl 2001 Nr. 16/17/18, S. 307) in der Fassung des BMFRundschreibens vom 25. April 2018 – II A 3 – H 1012–6/17/10001 :003, DOK 2018/0323564 (GMBl 2018 Nr. 29, S. 568) –. 99 Vgl. hierzu Teil 2 § 4 D. V. 100 Wiesner / Leibinger / Müller, Finanzwirtschaft, S. 154, in der Neuauflage Leibinger / Mül­ ler / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 475 ff., wird nunmehr der Eckwertbeschluss der Bundesregierung hervorgehoben, der diese drei Phasen zu ergänzen scheint. 97

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Bundesregierung beschlossen wird.101 Das Bundesministerium der Finanzen prüft die Voranschläge und stellt den Entwurf des Haushaltsplanes auf.102 Dabei kann es die Voranschläge dem Benehmen nach mit den beteiligten Stellen, die die Voranschläge aufstellen, ändern.103 Soweit eine Angelegenheit grundsätzlicher Natur ist oder von erheblicher finanzieller Bedeutung, kann der zuständige Bundes­ minister die Entscheidung der Bundesregierung einholen, wobei dem Bundes­ minister der Finanzen ein Widerspruchsrecht für den Fall zusteht, dass die Bundesregierung gegen oder ohne seine Stimme entscheidet.104 Da in den Bundeshaushalt auch die entsprechenden Einnahmen und Ausgaben der übrigen Verfassungsorgane einzustellen sind, trifft § 28 Abs. 3 BHO eine Regelung zur Abweichung bei Voranschlägen der übrigen dort genannten Bundes(verfassungs)organe. Hiernach muss der Bundesminister der Finanzen der Bundesregierung mitteilen, wenn er von den Voranschlägen des Bundespräsidenten, der Präsidenten des Bundestages, des Bundesrates, des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesrechnungshofes abweichen möchte, soweit den Änderungen nicht zugestimmt worden ist. Die zweckgebundenen Einnahmen bilden im Hinblick auf ihre zu erwartenden Einnahmen damit eine feste Größe in den Verhandlungen. Das Nonaffektationsprinzip soll in diesem Stadium der Aufstellung des Haushaltsentwurfes grundsätzlich eine Beweglichkeit der Finanzmassen herstellen, die durch zweckgebundene Einnahmen verhindert wird. Nach § 29 Abs. 1 BHO wird der Entwurf des Haushaltsgesetzes mit dem Entwurf des Haushaltsplanes von der Bundesregierung beschlossen. Soweit der Entwurf des Haushaltsplanes weiterhin von den Voranschlägen der in § 29 Abs. 3 BHO genannten Organe abweicht, sind diese Einzelpläne dem Haushaltsentwurf beizufügen. Mithin wird der Bundestag bei seinen Beratungen zum Haushalt auf die Uneinigkeit aufmerksam und kann über beide Entwürfe beraten.105 Dies unterstreicht nicht zuletzt die herausragende Rolle des Bundestags im Haushaltsgesetzgebungsverfahren. Eine entsprechende Parallelvorschrift findet sich auch in § 29 Abs. 2 Satz 1 BHO, wonach auf Antrag des zuständigen Bundesministers Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen sowie Vermerke, die das Bundesministerium der Finanzen nicht in den Entwurf des Haushaltsplanes aufgenommen hat, der Beschlussfassung der Bundesregierung bedürfen, wenn es sich um Angelegenheiten von grundsätzlicher oder erheblich finanzieller Bedeutung handelt. Jedoch unterscheiden sich beide Vorschriften im Detail. Während die Abweichungen nach § 29 Abs. 3 BHO zwar nach § 28 Abs. 3 BHO ebenfalls der Bundesregierung als Kollegialorgan vorgelegt werden müssen, berät die Bundesregierung abschließend, 101

Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 33; Leibinger /  Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 486; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 72 ff. 102 Vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 BHO. 103 Vgl. § 28 Abs. 1 Satz 2 BHO. 104 Vgl. § 28 Abs. 2 Satz 1 und 2 BHO. 105 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 29 Rn. 14.

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während sie Abweichungen bei den oberen Bundes(verfassungs)organen dem Haushaltsplan beifügen muss, sodass das Parlament hierüber beraten kann. Der Entwurf des Haushaltsplanes ist gemeinsam mit dem Entwurf des Haushaltsgesetzes vor Beginn des Haushaltsjahres dem Bundesrat zuzuleiten und beim Bundestag einzubringen, vgl. § 30 BHO, wobei dies in der Regel spätestens in der ersten Sitzungswoche des Bundestages nach dem 1. September zu erfolgen hat. 2. Haushaltsgesetz Zum Verständnis des Haushaltsgesetzes ist eine kurze Darstellung des Gesetzgebungsverfahrens [a)] erforderlich, da dieses einige Besonderheiten zu dem nach Art. 76 ff. GG geregelten Gesetzgebungsverfahren aufweist. Sodann soll das Haushaltsgesetz im Verhältnis zum einfachen Sachgesetz [b)] dargestellt werden. a) Gesetzgebungsverfahren Durch das Haushaltsgesetz wird nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG; § 1 Satz 1 BHO der Haushaltsplan für ein oder zwei Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres festgestellt. Das Haushaltsgesetz bildet damit den „einzige(n) Fall einer obligatorischen periodischen Gesetzgebung in unserer Verfassung.“106 Beim Haushaltsgesetz handelt es sich um ein Einspruchsgesetz, das in dreierlei Hinsicht vom üblichen Gesetzgebungsverfahren abweicht.107 Der Entwurf des Haushaltsgesetzes ist durch die Bundesregierung zu beschließen,108 und ist zeitgleich dem Bundesrat zuzuleiten und beim Bundestag einzubringen.109 Folglich kann die Initiative des Gesetzes nur durch die Bundesregierung erfolgen und damit entgegen Art. 76 Abs. 1 GG nicht vom Bundesrat oder aus der Mitte des Bundestages. Verfassungsrechtlich lässt sich dieser Schluss ebenfalls aus Art. 110 Abs. 3; 113 Abs. 1 Satz 1 GG folgern.110 Weiterhin weicht das Gesetzgebungsverfahren vom üblichen Verfahren ab. Nach Art. 76 Abs. 2 Satz  1 GG sind Gesetzesvorlagen der Bundesregierung zunächst dem Bundesrat zuzuleiten. Ausnahmsweise kann nach Art. 76 Abs. 2 Satz 4 GG 106

Heckel, Budgetverabschiedung, S. 392. BVerfGE 70, 324 (361); Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 37, 38, 40; Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 488 ff. 108 Vgl. § 29 Abs. 1 BHO. 109 Vgl. § 30 BHO. 110 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 38; Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art.  110 Abs.  3 Rn.  97; Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 490. 107

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eine Vorlage unter bestimmten Voraussetzungen auch ohne Stellungnahme an den Bundestag weitergeleitet werden. Im Rahmen des Haushaltsgesetzes geschieht die Zuleitung an den Bundesrat zeitgleich mit der Einbringung beim Bundestag.111 Dahinter steht der Gedanke der Verfahrensbeschleunigung als Ausfluss des Haushaltsgrundsatzes der Vorherigkeit.112 Zu einem Haushaltsgesetz kann nach einer Auffassung in der Literatur jedoch ausnahmsweise die Zustimmung des Bundesrates erforderlich werden.113 Das Bepackungsverbot114, das durch Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG in der Verfassung Niederschlag gefunden hat, legt fest, dass nur Vorschriften in das Haushaltsgesetz aufgenommen werden dürfen, die sich auf Einnahmen und Ausgaben des Bundes (sog. sachliches Bepackungsverbot) sowie auf den Zeitraum der Geltung (sog. zeitliches Bepackungsverbot) beziehen. Hierdurch werden jedoch nicht alle Bestimmungen ausgeschlossen, die eine Zustimmungspflicht des Haushaltsgesetzes auslösen können. Dies liegt daran, dass sich das Haushaltsgesetzgebungsverfahren sowie die Situation, gerade im Hinblick auf die zeitliche Komponente, vom Erlass anderer Gesetze unterscheiden.115 Nach Mußgnug soll im Rahmen der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes eine isolierte Zustimmungsverweigerung in Betracht kommen.116 Es gibt nach seiner Auffassung einen „essentiellen, der Zustimmung des Bundesrates per se entzogenen und […] einen bloß fakultativen, für zustimmungsbedürftige Befrachtungen offenen Teil.“117 Unter Beachtung des Bepackungsverbotes könne daher die Aufnahme einer Bestimmung im Haushaltsgesetz zur Zustimmungspflicht des Bundesrates zum Haushaltsgesetz führen.118 Zu

111

Vgl. § 30 BHO. Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 491. 113 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 1 Rn. 44; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 42; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 38; Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 3 Rn. 109; Siek­ mann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 84; vgl. die frühere Darstellung des Streitstands auch bei: Heuer, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 11/Januar 1990, Art. 110 GG Nr. 17. A. A. Gröpl, in: BK, 98. Lfg. Dezember 2001, Art. 110 Rn. 168 (neuerdings jedoch ausnahmsweise zustimmungsbedürftig: Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 284). 114 Siehe hierzu ausführlich: v. Portatius, Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, passim. 115 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 361. Allerdings geht Mußgnug auch davon aus, dass es durch das Haushaltsgesetz möglich sei, befristete Steueränderungen vorzunehmen, auch wenn dies bisher noch nicht vorgekommen sei. Dies ist gerade im Hinblick auf das sachliche Bepackungsverbot fragwürdig. Vielmehr erforderte dies ein Haushaltsbegleitgesetz, da die Änderung von Steuergesetzen zumeist nicht die Mittelverwendung und damit die haushaltsrechtliche Seite als solche beträfe, sondern die Einnahmeseite regelte. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 1 Rn. 49 stellt fest, dass das sachliche Bepackungsverbot restriktiv auszulegen sei. 116 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 362. 117 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 362. 118 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 1 Rn. 44; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 42; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 38; Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 3 Rn. 109; Siek­ mann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 84. 112

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untersuchen gilt dies insbesondere im Hinblick auf die Sonderabgaben.119 von Por­ tatius weist darauf hin, dass ein Haushaltsgesetz, das einen zustimmungspflichtigen Teil enthält, den Bundesrat nötigen könne, dem Gesetz zuzustimmen, um so nicht eine ordnungsgemäße Haushaltswirtschaft des Bundes zu verhindern.120 Soweit man das sachliche Bepackungsverbot dergestalt versteht, dass nicht jedweder weite Bezug zum Haushalt ausreichend ist, um die Vorschrift des Art. 110 Abs. 4 GG zu erfüllen, kann es sich im Ergebnis nur um ein Einspruchsgesetz handeln, da anderweitig notwendige Änderungen durch ein Haushaltbegleitgesetz geregelt werden müssen.121 Regelmäßig handelt es sich bei dem Haushaltsgesetz um ein Einspruchsgesetz122 mangels anderweitiger Festlegung im Grundgesetz. Folglich kann der Bundesrat gegen das Gesetz nur Einspruch erheben. Das Gesetz kommt danach gem. Art. 78 Var.  2 GG zustande, wenn der Bundesrat den Antrag gem. Art. 77 Abs. 2 GG (Vermittlungsausschuss) nicht stellt oder gem. Art. 78 Var. 3 GG keinen Einspruch erhebt. Der Einspruch des Bundesrates kann jedoch vom Bundestag überstimmt werden. Nach Art. 77 Abs. 4 Satz 1 GG kann der Einspruch des Bundesrates durch einen Beschluss der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen werden. Zu beachten sind die im Grundgesetz festgelegten unterschiedlichen Anforderungen der Zurückweisung. Soweit ein Einspruch nach Art. 77 Abs. 3 GG mit zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates erhoben wurde, bedarf deren Zurückweisung durch den Bundestag nach Art. 77 Abs. 4 Satz 2 GG ebenfalls eines Quorums von zwei Dritteln der Stimmen des Bundestages, mindestens jedoch der Mehrheit der Mitglieder, Art. 121 GG. Letztlich liegt die Verantwortung damit beim Bundestag. Dieser kann die Einsprüche des Bundesrates gegen das Haushaltsgesetz zurückweisen. Dennoch werden durch das Verfahren die üblichen Rechte im Gesetzgebungsverfahren gewahrt. Durch Einberufung des Vermittlungsausschusses kann der Bundesrat mit den Mitgliedern des Vermittlungsausschusses des Bundestages theoretisch über streitige Ansätze des Haushaltes verhandeln. Auf Antrag des Freistaates Bayern123 hat der Bundesrat in seiner Sitzung am 18. Februar 2005 über den Einspruch124 gegen das Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2005 verhandelt und eingelegt, nachdem die Sache nach Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat125 erfolglos geblieben ist126. Der Einspruch wurde vom Bundestag in namentlicher Abstimmung

119

Vgl. hierzu Teil 4 § 10. v. Portatius, Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, S. 69. 121 Vgl. hierzu Teil  3 § 5 C. V. 5. Kritisch auch Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 84; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1204. 122 BVerfGE 70, 324 (361). 123 Bundesrat, Drs. 112/1/05. 124 Bundesrat, Plenarprotokoll, 808. Sitzung vom 18. Februar 2005, Punkt 76. 125 Bundesrat, Drs. 920/04 (Beschluss) vom 17. Dezember 2004. 126 Bundesrat, Plenarprotokoll, 808. Sitzung vom 18. Februar 2005, Punkt 76. 120

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zurückgewiesen.127 Ansonsten halten sich die Länder als Mitglieder des Bundesrates in der Praxis beim Bundeshaushalt jedoch zurück.128 Gem. Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG müssen nach dem Grundgesetz zustande gekommene Gesetze nach Gegenzeichnung ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet werden. Gesetze sind damit mit allen Anlagen zu veröffentlichen.129 Nach § 1 Satz 2 BHO wird mit dem Haushaltsgesetz jedoch nur der Gesamtplan, also ohne Einzelpläne130, verkündet. Es werden damit nicht alle Anlagen des Haushaltsgesetzes im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. „Die Verkündung der Einzelpläne würde zu einer übermäßigen Belastung des Bundesgesetzblattes (Teil I) führen.“131 Ausreichend ist, dass das Haushaltsgesetz und der Gesamtplan auf die im Haushaltsplan enthaltenen Einzelpläne verweisen.132 b) Das Haushaltsgesetz im Verhältnis zum einfachen Sachgesetz Das den Haushaltsplan feststellende Haushaltsgesetz gilt gem. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG; § 1 Satz 1 BHO grundsätzlich für ein Jahr und stellt damit ein Zeitgesetz133 dar. Durch das Haushaltsgesetz können Regelungen ergehen, solange sie nicht gegen das Bepackungsverbot134 verstoßen. Die in einfachen Bundesgesetzen geregelten Zweckabgaben sind in der Regel nicht auf Zeit beschlossen, sondern gelten solange sie nicht aufgrund der allgemeinen Kollisionsregeln verdrängt oder ihr Außerkrafttreten ausdrücklich geregelt ist.135 Damit stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz zu einem einfachen Bundesgesetz als Dauergesetz steht.136 Dies hat Auswirkungen einerseits auf voneinander 127

Bundestag Plenarprotokoll, 158. Sitzung (15. Wahlperiode), 18. Februar 2005, Zusatzpunkt 11, S. 14836 ff. 128 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 42; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 404; Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 3 Rn. 108. 129 Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 492. 130 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 43; Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art.  110 Abs.  3 Rn.  110; Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 492; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 86. 131 Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 492. Heintzen verweist darauf, dass die Einzelpläne durch den Gesamtplan in Bezug genommen würden und die Möglichkeit bestehe, diese anzufordern, vgl. Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 43. 132 BVerfGE 20, 56 (93); Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 43; Leibin­ ger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 492. 133 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 84, 218 f. m. w. N. 134 Vgl. hierzu Teil 3 § 5 C. V. 5.  135 Gröpl, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, in: HStR V, 32007, § 121 Rn. 27; Guckelberger, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 20/April 2007, Art. 82 Rn. 108; Nierhaus / Mann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 82 Rn. 42 ff. Die Frage nach dem Inkrafttreten und damit der Geltung ist keine Frage des Gesetzgebungsverfahrens, sondern Teil des Inhalts eines Gesetzes, vgl. BVerfGE 34, 9 (23); 42, 263 (283). 136 Grds. sei hier auf Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, passim, verwiesen.

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abweichende Regelungen im Haushaltsgesetz und Sachgesetz sowie andererseits auf mögliche Übernahmepflichten von im Sachgesetz festgelegten Zweckbindun­ gen in das Haushaltsgesetz bzw. den Haushaltsplan. Im Ergebnis vermag das Haushaltsgesetz Regelungen aus einfachen Bundesgesetzen regelmäßig zu verdrängen.137 Allerdings wird das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz nur für das bestehende Haushaltsjahr verabschiedet. Dadurch kann es ausschließlich Regelungen aus einem einfachen Bundesgesetz und nur für den Zeitraum seiner Gültigkeit, ergo für das geltende Haushaltsjahr, verdrängen. Problematisch wird das Verhältnis von Haushaltsgesetz zu aufkommenszweckbindendem Sachgesetz dann, wenn das Aufkommen ursprünglich durch einfaches Sachgesetz zweckgebunden wird und durch den Haushaltsplan oder das Haushaltsgesetz eine Modifikation erfährt, um sodann in einem weiteren Schritt durch, während des laufenden Haushaltsjahres quasi als Rückveränderungsregelung, erneutes Sachgesetz einer verändernden Zweckbindung zugeführt zu werden. Dabei muss einerseits auf die Qualität der Regelung geachtet werden: Das Haushaltsgesetz stellt grundsätzlich lediglich ein Einspruchsgesetz dar,138 sodass dieses nicht in der Lage ist, ein Zustimmungsgesetz zu verdrängen. Andererseits muss auf den Inhalt der Regelung abgestellt werden, insbesondere scheint es möglich, dass das Haushaltsgesetz ggü. dem einfachen Sachgesetz eine verdrängende bzw. modifizierende Regelung erlässt. Durch diese erneute parlamentarische Regelung könnte das Haushaltsgesetz durch die Hintertür umgangen werden, ohne dass dafür die Anforderungen der Haushaltsgesetzgebung, insbesondere des sog. Nachtragshaushaltes, erfüllt werden müssen. Auch vermag es die im Haushaltsplan veranschlagten Positionen zu verändern und hat damit Auswirkungen auf das Finanzgebaren. Im Ergebnis ist daher eine nachträgliche Änderung einer Zweckbindung – soweit eine solche verfassungsrechtlich überhaupt zulässig ist – im laufenden Haushaltsjahr ohne die zeitgleiche Vornahme der damit verbundenen erforderlichen Änderungen am Haushaltsplan durch Nachtragshaushalt abzulehnen. Nachfolgend soll das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz vom Bundesgesetz als Dauergesetz [aa)] abgegrenzt werden, um sodann in einem weiteren Schritt die Möglichkeiten einer inhaltlichen Änderung zwischen dem Haushaltsgesetz und dem einfachen Bundesgesetz [bb)] aufzuzeigen. aa) Haushaltsgesetz als Zeitgesetz vs. Bundesgesetz als Dauergesetz „Das Recht kann seine Ordnungsaufgabe als Ordnungsfaktor des sozialen und des staatlichen Lebens nur erfüllen, wenn es auf Beständigkeit und Dauerhaftig 137

Siehe zur Problematik auch: Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 241; Gröpl, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, in: HStR V, 32007, § 121 Rn. 36; a. A. Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 30. 138 Siehe zur Einordnung des Haushaltsgesetzes als Einspruchsgesetz Teil 2 § 1 D. II. 2. a).

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keit angelegt ist.“139 Die zeitliche Geltung eines Gesetzes, und damit das Außerkrafttreten einer gesetzlichen Regelung, kann im Gesetz angeordnet sein.140 Die Besonderheit des Haushaltsgesetzes besteht darin, dass die Verfassung in Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG vorschreibt, dass der Haushalt einjährig zu gelten hat, wobei eine mehrjährige Aufstellung verfassungsrechtlich zulässig ist, durch das Haushaltsgrundsätzegesetz jedoch auf maximal zwei Jahre begrenzt wird, vgl. § 9 Abs. 1 HGrG i. V. mit § 12 Abs. 1 BHO bzw. für die Landeshaushalte in den entsprechenden Normen der LHOen141. An der inhaltlichen Wirkung des Gesetzes soll sich nach einer Auffassung nichts ändern. Sowohl das einfache Bundesgesetz konzipiert als Dauergesetz, als auch das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz entfalten während ihres „primären zeitlichen Geltungsbereich[s]“142 qualitativ regelmäßig dieselben Wirkungen.143 Daran kann auch nichts ändern, dass das Haushaltsgesetz als Einspruchsgesetz einem zustimmungsbedürftigen Dauergesetz gegenüberstehen kann. Dies ist eine Frage der Mitwirkungsrechte des Bundesrates,144 nicht aber der Wirkung innerhalb des Geltungszeitraums. Allerdings richtet sich das Haushaltsgesetz als nur formelles Gesetz an den Staat (sog. Organgesetz145) und entfaltet so unmittelbar regelmäßig keine Außenwirkung im Unterschied zum formell-materiellen Sachgesetz.146 bb) Änderung eines Sachgesetzes durch das Haushaltsgesetz Allerdings vermag das Haushaltsgesetz unter Berücksichtigung des sachlichen und zeitlichen Bepackungsverbotes auf einfache, auf Dauer angelegte Gesetze 139

Vgl. Maurer, Kontinuitätsgewähr und Vertrauensschutz, in: HStR IV, 32007, § 79 Rn. 1, der aber auch darauf hinweist, dass das Recht seinen Wirklichkeitsbezug nicht verlieren darf und vielmehr auf Entwicklungen reagieren müsse. Vgl. auch Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 27. 140 Guckelberger, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 20/ April 2007, Art. 82 Rn. 108; Nierhaus / Mann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 82 Rn. 44. 141 Vgl. jeweils § 12 LHO bzw. Art. 12 LHO; Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 12 Korrespondenzhinweise sowie Rn. 33–36 zur abweichenden Landesgesetzgebung. 142 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 25. Tappe unterscheidet in seiner Darstellung insofern zwischen dem primär zeitlichen Geltungsbereich einer Vorschrift und dem sekundären zeitlichen Anwendungsbereich i. e. Sinne. Beispielhaft führt er hierfür § 53 Abs. 1 StVO an, der das Inkrafttreten der StVO – und damit den primären zeitlichen Geltungsbereich der Norm – regelt, während § 30 Abs. 3 StVO bestimmt, dass an bestimmten Tagen der Verkehr mit Lastkraftwagen verboten sei – hier der sekundäre zeitliche Anwendungsbereich der Norm; vgl. Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 25. 143 Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 2 Rn. 76; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 355. Nach beiden Autoren handelt es sich um ein Gesetz wie jedes andere auch. 144 Vgl. Teil 2 § 1 D. II. 2. a) und Teil 2 § 1 D. II. 2. b). 145 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 32; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 24; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1203. 146 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 32; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 24; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1200 ff.

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einzuwirken. Mithin stellt sich die Frage nach der Einwirkungs- und Änderungsmöglichkeit des auf Zeit angelegten Haushaltsgesetzes. Denkbar ist die Aufhebung einer durch einfaches (Bundes-)Gesetz vorgesehenen aufkommenszweckbindenden Norm durch das Haushaltsgesetz.147 Auch die Neuregelung und damit Verdrängung einer bestehenden einfachgesetzlichen Regelung durch das Haushaltsgesetz scheint nicht ausgeschlossen. Darüber hinaus kommt letztlich die Erweiterung einer gesetzlichen Regelung in Form einer Modifikation in Betracht. Vorab sei darauf hingewiesen, dass die Aufhebung und Änderungen bestehender Aufkommensverwendungszweckbindungen nicht nur Auswirkungen auf das laufende Haushaltsjahr hat, sondern sich im Hinblick auf den noch zu er­ örternden Haushaltsvollzug bei sog. Ausgabenresten am Ende des geltenden Haushaltsjahres und deren Übertragbarkeit in das nächste Haushaltsjahr, Auswirkungen haben können.148 Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz vermag eine durch Sachgesetz festgelegte Regelung, die haushaltsrechtlicher Art ist, nur für den Zeitraum seiner Geltung, für das Haushaltsjahr, aufzuheben. Soweit eine Zweckbindung des Abgabenaufkommens durch Bundesgesetz vorgesehen ist, kann der Bundeshaushalt – die Zulässigkeit einer Zweckbindung unterstellt – durch entsprechende haushaltsgesetzliche Festlegung die Zweckbindung für die Dauer des Haushaltsjahres, zugunsten der Verwendung des Aufkommens für allgemeine Zwecke des Globalhaushalts, aufheben. Problematisch ist die Konstellation, in der der Haushaltsgesetzgeber eine einfachgesetzliche Verpflichtung nicht durch entsprechenden Vermerk in den Haushaltsplan aufnimmt.149 Denkbar ist des Weiteren eine vom Sachgesetz abweichende Abgabenaufkommenszweckbindung durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan zugunsten eines anderen Zweckes. Hierbei trifft der Haushaltsgesetzgeber eine die einfache Regelung verdrängende Festlegung der Aufkommensverwendung. Diese haushaltsgesetzliche Zweckbindung ist ebenfalls nur für die Dauer des geltenden Haushaltsjahres möglich. Dies folgt aus dem zeitlichen Bepackungsverbot. Indes ergeben sich, wie noch zu zeigen sein wird, durch haushaltsplan- oder haushaltsgesetzgeberische Zweckbindungen geringere Bedenken im Rahmen der Zulässigkeit der Aufkommensverwendung zugunsten festgelegter Zwecke, als im Rahmen auf Dauer angelegter Sachgesetze, die grundsätzlich nicht dem zeitlichen Bepackungsverbot unterliegen.150 Letztlich ist eine Aufkommensverwendungszweckreduzierung durch das Haushaltsgesetz möglich. Die Verringerung der durch das Sachgesetz festgelegten Zwe 147 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 306; a. A. wohl: Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530 f.), nach dem der lex-posterior-Grundsatz aufgrund der Bindung des Haushaltsgesetzgebers an § 7 HGrG nicht gilt. 148 Vgl. hierzu: Teil 3 § 6 D. II. 3. 149 Hierauf wird im Rahmen der einzelnen Abgaben einzugehen sein, vgl. Teil 4. 150 Vgl. hierzu: Teil 2 § 2 A. II. 4. c).

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cke stellt einen Unterfall der oben genannten Möglichkeit der Aufhebung bestehender Zweckfestsetzungen dar, ist es doch lediglich eine Teilaufhebung der gesetzlichen Regelung. Die Teilaufhebung und damit Aufkommensverwendungszweckreduzierung unterliegt ebenfalls dem zeitlichen Bepackungsverbot und muss daher, bei Aufrechterhaltungswillen des Haushaltsgesetzgebers, jedes Jahr in das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan aufgenommen werden. Der letzte Fall ist der der Aufkommenszweckerweiterung, wie er durch die Haushaltsgesetze der letzten Jahre für das Aufkommen der Mineralölsteuer durch § 6 Abs. 8 HG vorgenommen wird. Hierbei wird die im einfachen Bundesgesetz vorgenommene Zweckbindung des Abgabenaufkommens durch das Haushaltsgesetz dergestalt modifiziert, dass das Aufkommen zu weiteren, im Haushaltsgesetz festgelegten Zwecken verwendet werden kann. Insgesamt sind, die Zulässigkeit von Aufkommenszweckbindungen unterstellt, Änderungen und Aufhebungen, letztlich Einwirkungsmöglichkeiten des Haushaltsgesetzes auf ein auf Dauer angelegtes Parlamentsgesetz, unter Berücksichtigung des zeitlichen Bepackungsverbotes und der allgemeinen Kollisionsregeln, grundsätzlich denkbar. 3. Verhältnis Haushaltsplan – Haushaltsgesetz Durch das Haushaltsgesetz wird der Haushaltsplan vor Beginn des Rechnungsjahres festgestellt, vgl. § 1 Satz 1 BHO, wobei ein Haushaltsplan auch für zwei Rechnungsjahre, jedoch getrennt nach Jahren, aufgestellt werden kann. Allerdings begnügt sich das Haushaltsgesetz nicht allein durch eine kurze Bestätigung des Haushaltsplanes. Vielmehr werden, wie im Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplanes für das Haushaltsjahr 2017151, neben der Feststellung des Haushaltsplanes in § 1 HG 2017 auch Kreditermächtigungen (§ 2), Gewährleistungsermächtigungen (§ 3), über- und außerplanmäßige Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen (§ 4) sowie in einem zweiten Abschnitt die Bewirtschaftung von Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen und in einem dritten Abschnitt die Bewirtschaftung der Planstellen (für Beamtinnen und Beamten) und Stellen (für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer) sowie im Abschnitt 4 Übergangs- und Schlussvorschriften geregelt. Letztlich ist dem Haushaltsgesetz der Gesamtplan als Anlage entsprechend § 1 Satz 2 BHO beigefügt. Der Haushaltsplan enthält im Gegensatz zum Haushaltsgesetz die konkreten Voranschläge und damit die Planung im Konkreten. Hinsichtlich des Gesamtdeckungsgrundsatzes findet sich bezogen auf die in § 7 Satz 2 HGrG bzw. § 8 Satz 2 BHO geregelten Ausnahmen die Besonderheit, dass 151 Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2017 (Haushaltsgesetz 2017) vom 20. Dezember 2016 (BGBl. I, S. 3016).

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dem Wortlaut nach eine Zweckbindung durch den Haushaltsplan oder aber durch Gesetz vorgenommen werden kann. Damit stellt sich die Frage, inwieweit der Gesetzgeber des Haushaltsgrundsätzegesetzes die Möglichkeit einräumen wollte, auch durch das Haushaltsgesetz Änderungen hinsichtlich der Zweckbindung eines Aufkommens vorzunehmen. Wie im Rahmen der Darstellungen zu § 7 Satz 2 HGrG bzw. § 8 Satz 2 BHO zu zeigen sein wird, kann unter Betrachtung der Änderungshistorie der Norm vertreten werden, dass eine Zwecksetzung durch das Haushaltsgesetz, wie sie heute für die Mineralölsteuer (Energiesteuer) vorgenommen wird, nicht immer zulässig war. Insoweit kommt der Unterscheidung zwischen Haushaltsgesetz und Haushaltsplan Bedeutung zu.152 III. Ergänzung des Entwurfes des Haushaltsplans Nach § 32 BHO besteht die Möglichkeit, die Entwürfe des Haushaltsgesetzes und des Haushaltsplanes zu ergänzen. Auch hierbei gilt zu beachten, dass bei diesen Ergänzungen § 8 Satz 1 BHO und damit das Gesamtdeckungsprinzip über § 32 BHO entsprechend Anwendung findet. Damit gilt auch für die Ergänzung des Entwurfes die grundsätzliche Zweckfreiheit der Einnahmen, die nur unter den Voraussetzungen des § 8 Satz 2 BHO durchbrochen werden kann. IV. Nachtragshaushalt Nach § 33 Satz 1 BHO besteht die Möglichkeit für den Bundeshaushaltsgesetzgeber durch sog. Nachträge Änderungen oder Erweiterungen des ursprünglichen Bundeshaushaltes bis zum Ende des Haushaltsjahres, vgl. § 33 Satz 2 BHO, vorzunehmen. Nach § 33 Satz 1 BHO gelten für das Nachtragshaushaltsgesetz153 die Regelungen der Teile I und II entsprechend, sodass auch die Regelungen des Nachtragshaushaltes unter Berücksichtigung des Nonaffektationsprinzips, § 8 Satz 1 BHO, aufzustellen sind. Soweit sich also für den Bundeshaushalts(nachtrags)gesetzgeber Mehreinnahmen ergeben, die er zugleich für bestimmte Zwecke verwenden möchte, muss er ebenfalls die Voraussetzungen des § 8 Satz 2 BHO beachten. Es ergeben sich daraus keine Besonderheiten im Hinblick auf das Verhältnis von Nachtragshaushalt und Nonaffektationsprinzip.

152

Vgl. hierzu Teil 2 § 4 D. III. und IV. Elles, Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers, S. 26; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 58 und 75. 153

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E. Haushaltsgrundsätze Sowohl das Grundgesetz als auch das Haushaltsgrundsätzegesetz sowie die Bundes- bzw. Landeshaushaltsordnungen enthalten sog. Haushaltsgrundsätze. Erforderlich sind diese, um im Rahmen der Aufstellung und Umsetzung der Haushalte auf den unterschiedlichen staatlichen Ebenen konkret umsetzbare Vorgaben zu erreichen.154 Den durch den freiheitlichen, demokratischen und sozialen Rechtsstaat vorgegebenen Mindestanforderungen, auch an das Haushaltsrecht, wird u. a. durch die Haushaltsgrundsätze Rechnung getragen.155 Das Nonaffektationsprinzip ist eben ein solcher Haushaltsgrundsatz. Dieser muss auf sein Verhältnis zu den anderen Grundsätzen untersucht und das Zusammenspiel mit diesen erörtert werden.156

F. Kameralistik und Doppik Im Jahr 2009 wurden nach 1969/70 und 1997/98 wieder Änderungen im Rahmen des Haushaltswesens vorgenommen, die grundlegende Bedeutung haben.157 Einerseits wurde die sog. Schuldenbremse158 in das Grundgesetz aufgenommen. Andererseits ermöglicht das Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes und zur Änderung anderer Gesetze (Haushaltsgrundsätzemodernisierungsgesetz  – HGrGMoG) vom 31. Juli 2009159 den Haushaltsgesetzgebern von Bund und Ländern, das Haushaltswesen nunmehr nach der sog. staatlichen Doppik160 zu gestalten. Insofern kommt dem Haushaltsgesetzgeber ein Wahlrecht zu, ob er seinen Haushalt wie bisher nach den Grundsätzen der Kameralistik führen oder nach der sog. doppelten Buchführung, der staatlichen Doppik, aufstellt, vgl. § 1a Abs. 1 Satz 1 HGrG. Die Aufstellung des Haushaltes nach dem kameralen oder doppischen System hat unterschiedliche Auswirkungen auf das Nonaffektationsprinzip. Es ist daher erforderlich, die Unterschiede darzustellen, wobei abgabenbezogene Abweichungen an den erforderlichen Stellen ausgeführt werden. Nachfolgend sollen daher Einnahmen und Ausgaben (I.) sowie der Umgang in der vorliegenden Arbeit (II.) mit den Begrifflichkeiten erläutert werden.

154

Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 91. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 91. 156 Vgl. hierzu Teil 3 § 5 C. V. 157 Stüber / Keyhanian, DÖV 2013, 255. 158 Vgl. hierzu später unter Teil 3 § 5 C. IV. 4. 159 G vom 31. Juli 2009, BGBl. I, S. 2580. 160 Die Einführung der Doppik zu beschreiben, würde den Rahmen der vorliegenden Arbeit unnötig erweitern und wäre indes auch nicht zielführend. Es wird vielmehr an gegebener Stelle auf die Besonderheiten eingegangen. Vgl. hierzu statt vieler: Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 404 ff. Für die Kommunen: Pünder, Haushaltsrecht im Umbruch, passim; Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 879. 155

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

I. Einnahmen und Ausgaben Das Grundgesetz geht einerseits in Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG davon aus, dass der Bund seinen Haushaltsplan in Einnahmen und Ausgaben formell auszugleichen hat.161 Andererseits bestimmt Art. 109 Abs. 3 GG einen materiellen Haushaltsausgleich,162 da der Haushalt ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen ist. Dem Grundgesetz, das keine Definition der beiden Begriffe zur Verfügung stellt, liegt das Buchführungssystem der Kameralistik zugrunde.163 Die durch dieses Verfahren abgebildeten Zahlungsströme unterscheiden sich in Einnahmen einerseits, die als Zugang von Zahlungsmitteln zu verstehen sind, und Ausgaben andererseits, die einen Abgang von Zahlungsmitteln darstellen.164 Nach dem kameralen System werden Steuereinnahmen, bei denen Ertragshoheit und Verwaltungshoheit nicht zusammenfallen, von der vereinnahmenden Finanzverwaltung nicht als Einnahmen des Hoheitsträgers berücksichtigt; sie werden vielmehr nach § 60 Abs. 2 BHO bzw. LHO in Verwahrung genommen.165 Dies bedeutet, dass der Haushaltsplan eines Landes, soweit der Steuerertrag entweder dem Bund oder den Kommunen zusteht, die vereinnahmten Steuern nicht im Haushalt veranschlagt, sondern diese nur in Verwahrung nimmt. Bezogen auf das Nonaffektationsprinzip bedeutet dies, dass zweckgebundene Einnahmen durch den verwaltenden Hoheitsträger lediglich in Verwahrung genommen werden, bevor sie dem Hoheitsträger zugeführt werden, dem der Ertrag aus dieser Einnahmequelle zusteht. Erst hier werden die zweckgebundenen Einnahmen im Haushaltsplan als Einnahmen veranschlagt. In der staatlichen Doppik sind die Begriffe der Einnahme und der Ausgabe ebenfalls bekannt, allerdings sind diese nicht deckungsgleich. Unter einer Einnahme versteht die staatliche Doppik „eine Zunahme des Geldvermögens […], das sich aus dem Barvermögen (Kasse, Bank) und den Forderungen abzüglich der Verbindlichkeiten zusammensetzt.“166 Unter einer Ausgabe versteht man hingegen eine Verminderung des Geldvermögens.167 Problematisch in der o. g. Konstellation ist, dass 161 Zu der Unterscheidung des formellen und materiellen Haushaltsausgleichs siehe: Teil 3 § 5 C. II. 3. 162 Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 92 Rn. A 441. 163 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 123; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 27; Pünder, in: Friauf /  Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 30/Juli 2010, Art. 115 Rn. 67; Stüber / Keyha­ nian, DÖV 2013, 255 (256); Tappe, Wie passt die Schuldenbremse zur staatlichen Doppik?, Wirtschaftsdienst 2010, 269 (270). 164 Stüber / Keyhanian, DÖV 2013, 255 (256). 165 Häußer, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 60 Rn. 15; Stüber / Keyhanian, DÖV 2013, 255 (256). 166 Stüber / Keyhanian, DÖV 2013, 255 (256). Siehe auch: Kußmaul / Meyering, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, Vorb. zu § 70 ff. Rn. 32. Nach Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 874, sind Ausgaben Minderungen von Forderungen sowie das Entstehen von Schulden. 167 Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 874: Minderung von Forderungen sowie das Entstehen von Schulden.

§ 1 Haushalts- und Finanzsystem des Grundgesetzes 

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der Doppik Nebenhaushalte sowie Vorschuss- und Verwahrkonten fremd sind.168 Im Rahmen der doppischen Haushaltsführung gelten sie daher als Einzahlung.169

Abbildung 2: Übersicht: Einnahme Doppik

Abbildung 3: Übersicht: Ausgaben Doppik

Im Ergebnis ist bei der Verwendung der Begrifflichkeiten damit zu beachten, ob diese für die Kameralistik oder Doppik gelten und, dass diesen Begriffen unterschiedliche Bedeutung zukommen kann. Das Haushaltsgrundsätzegesetz hat für die Doppik die in der Kameralistik verwendeten Begriffe der Einnahme und Ausgabe nicht übernommen.170 Durch § 1a Abs. 2 Satz 3 HGrG werden vielmehr für den doppischen Finanzplan sowie die Finanzrechnung die Begriffe Einzahlung und Auszahlung verwendet, die nicht mit den kameralen Begriffen Einnahme und Ausgabe identisch sind.171 II. Umgang und Verwendung in der vorliegenden Arbeit Der vorliegenden Arbeit wird das System des Grundgesetzes und damit die Kameralistik zugrunde gelegt. Die doppische Buchführung soll indes nicht vernachlässigt werden, sodass wann immer möglich und wann immer nötig Besonderheiten 168

Stüber / Keyhanian, DÖV 2013, 255 (257). Stüber / Keyhanian, DÖV 2013, 255 (257). Kußmaul / Meyering, in: Gröpl (Hrsg.), BHO /  LHO, Vorb. Zu § 70 ff. Rn. 32: Einzahlungen meinen Barzahlungsvorgänge. 170 Stüber / Keyhanian, DÖV 2013, 255 (257). 171 Kußmaul / Meyering, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, Vorb. zu § 70 ff. Rn. 32; Stüber / Keyha­ nian, DÖV 2013, 255 (257). 169

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

und Abweichungen der Doppik von der Kameralistik in dem entsprechenden Bereich dargestellt werden. Dies folgt nicht zuletzt aus der Einsicht, dass die Doppik als neue Variante der Buchführung nach und nach Einzug in die Haushalte und Haushaltsgesetzgebung finden wird und bei den kommunalen Haushalten und gesetzlichen Grundlagen bereits gefunden hat. In Anbetracht der Tatsache, dass dies auf Ebene des Bundes und nicht aller Länder172 bisher noch nicht umgestellt wurde und insbesondere das Grundgesetz die Begrifflichkeiten der Kameralistik verwendet, liegt dieser Arbeit das System der kameralen Buchführung zugrunde.

§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips Im Grundgesetz taucht der Begriff der Nonaffektation nicht auf. § 7 HGrG sowie § 8 BHO, als einfachgesetzliche Ausgestaltung des Nonaffektationsprinzips auf Bundesebene, sind überschrieben mit Grundsatz der Gesamtdeckung. Für diesen Haushaltsgrundsatz werden in der älteren und jüngeren Literatur unterschiedliche Begrifflichkeiten verwendet. Nachfolgend sollen in einem ersten Schritt die verschiedenen Begriffe (A.), ihre Wortbedeutung und ihr Verhältnis zueinander dargestellt und erläutert werden. Der Grundsatz der Nonaffektation wird durch Zweckbindungen durchbrochen. Daher wird in einem weiteren, zweiten Schritt dargestellt, was unter einer Zweckbindung zu verstehen ist, welche unterschiedlichen Arten es gibt und worin die Gründe und vermeintlichen Vorteile einer Zweckbindung liegen (B.). Abgeschlossen wird der Abschnitt mit einem Zwischenergebnis (C.).

A. Begriff des Nonaffektationsprinzips Für den Begriff des Nonaffektationsprinzips werden in der Literatur unterschiedliche Begriffe verwendet. Nachfolgend sollen diese Begrifflichkeiten (I.) dargestellt und die Durchbrechungen der Nonaffektation (II.) aufgezeigt werden. I. Begrifflichkeiten und Synonyme Zuerst gilt es die unterschiedlich vorhandenen Begrifflichkeiten darzustellen (1.), bevor das Verhältnis der vorhandenen Begriffe zueinander (2.) geklärt werden kann und die Bedeutung des Begriffs der Nonaffektation in der Wissenschaft und ihren Teildisziplinen (3.) sowie die Wortbedeutung und eine abschließende Definition (4.) vorgenommen werden können. 172

Anders bspw. § 4 HmbgLHO.

§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips 

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1. Begrifflichkeiten Die haushaltsgesetzlichen Regelungen gehen, wie oben gezeigt, vom Begriff des Grundsatzes der Gesamtdeckung aus. In der Literatur173 ist daneben der Begriff der Non-Affektation bzw. das Non-Affektationsprinzip gebräuchlich, wobei sich unterschiedliche Schreibweisen wiederfinden.174 Gerade in der älteren Literatur wird der Haushaltsgrundsatz als Nonaffektationsgrundsatz oder -prinzip175 oder Nonaffectationsprinzip176 bezeichnet. Weniger gebräuchlich, um die Regelung aus § 7 Satz 1 HGrG bzw. § 8 Satz 1 BHO zu umschreiben, sind die Begriffe der „Nicht-Zweckbindung, Nicht-Koppelung [und] Nicht-Reservierung“177 sowie das Universalitäts-178 oder Zentralisationsprinzip179. Darüber hinaus sind in der älteren Literatur die Begriffe der Unteilbarkeit der Einnahmen180, die fiskalische Kassen 173

Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, 13. Auflage, Art. 110 Rn. 30; Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14 f.; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 6; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 17; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 47; Wittmann, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 9. 174 So hat alleine Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47 (hier: Nonaffektation), Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 6 (hier: Non-Affektation) beide Schreibweisen verwendet. Die Schreibweise „Nonaffektations-Prinzip“ bei Gudat, ABC des Haushaltsrechts, S. 50, ist hingegen abzulehnen. Der Grund für die unterschiedlichen Schreibweisen könnte u. a in der Herkunft des Wortes sowie mit der Übernahme des Wortes ins Deutsche zu tun haben. Das Wort Nonaffektation könnte vom Lateinischen über das Französische in den deutschen Sprachgebrauch gelangt sein. Dabei scheint die durch Bindestrich getrennte Schreibweise eher dem Französischen zu entstammen, handelt es sich bei „non“ doch um ein negatives Präfix, bei dem eine Zusammensetzung durch Bindestrich erfolgt, vgl. Klein / Strohmeyer, Französische Sprachlehre, S. 144 Nr. 241. Allerdings schreibt sich Nonaffectation im Französischen mit c und nicht mit k. Im Lateinischen erfolgt die Verneinung durch das Präfix „non“ ohne Bindestrich, vgl. Kühner / Steg­ mann, Grammatik der lateinischen Sprache, Bd. II/1, § 148, S. 813 f. und 818. Dabei wird die Verneinung non, soweit sie nicht den ganzen Satz, sondern nur ein einzelnes Wort verneinen soll, vor das zu verneinende Wort geschrieben (sog. „Wortnegation“), vgl. Kühner / Stegmann, Grammatik der lateinischen Sprache, Bd. II/1, § 148, S. 818. Der Begriff Nonaffektation wird in der Arbeit ohne Bindestrich verwendet. Beide Schreibweisen scheinen hingegen zulässig. 175 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14; Grundmeier, Das Für und Wider des Nonaffektationsprinzips, S. 26; Heinig, Das Budget Bd. II, S. 486; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47; Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 103; Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 162; Vialon, Haushaltsrecht, S. 86; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 140. 176 Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 103 Fn. 2. 177 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 6; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 443. 178 Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 140. 179 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14; Hatschek, Staatsrecht II, S. 273; Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 162; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 140. 180 Heinig, Das Budget Bd. II, S. 485; Wittmann, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 9.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

einheit im weiteren budgetrechtlichen Sinne181 (auch Kasseneinheitsgrundsatz182), Nichtaffektation183 oder Nichtspezialisierung der Einkünfte184 zu finden. Als „die bloß durchlaufenden“185 werden die zweckgebundenen Einnahmen in der Praxis bezeichnet. Als wenig präzise wird die Verwendung des Begriffes des Zweckbindungsverbotes eingeordnet.186 Bei der Verwendung des Begriffes der Nonaffektion187, was so viel wie Abneigung188 bedeutet, soll es sich um einen Übersetzungsfehler, „ein Wortkrüppel“189, handeln, sodass der Gebrauch dieser Begrifflichkeit abzulehnen ist.190 2. Verhältnis der Begriffe zueinander Fraglich ist, in welchem Verhältnis die o. g. Begriffe zueinanderstehen. Denkbar ist insofern, dass es sich bei den zu § 7 HGrG; § 8 BHO existierenden Begriffen um Synonyme handelt, die allesamt die Tatsache beschreiben, dass alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben verwendet werden müssen, oder aber, dass den unterschiedlichen Begrifflichkeiten auch eine unterschiedliche Bedeutung zukommt. Nach Heintzen191 bedeutet der Begriff der Gesamtdeckung, wie er in § 7 Satz 1 HGrG bzw. § 8 Satz 1 BHO zu finden ist, dass alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben zu dienen haben. Dagegen bedeutet Nonaffektation im haushaltsrechtlichen Sinne192 die Nichtzuordnung einer bestimmten Einnahme zu einer 181

Heinig, Das Budget Bd. II, S. 486; Wittmann, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 9. Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 17. 183 Heckel, Einrichtung und rechtliche Bedeutung des Reichshaushaltsplans, S. 380. 184 Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 103. 185 Vialon, Haushaltsrecht, S. 548. 186 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14. 187 Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 103 Fn. 2 mit Verweis auf: Hatschek, Staatsrecht II, S. 273 ff.; Vialon, Haushaltsrecht, S. 79, auf S. 86; 547 sodann wieder Nonaffektation. 188 Im Zivilrecht im Rahmen des § 20 VermG kommt dem Begriff des Affektionsinteresses dabei die Bedeutung zu, dass es sich um ein Liebhaberinteresse oder aber Satisfaktionsinteresse handle, vgl. Posselt, Das dingliche Vorkaufsrecht, Rn. 21. 189 Heinig, Das Budget Bd. II, S. 486 Fn. 208. 190 Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 103 Fn. 2; Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 162 f. Fn. 3. 191 Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47. So auch Hatschek, Staatsrecht II, S. 273, der dies als Zentralisationsprinzip bezeichnet und es dem Nonaffektationsprinzip gegenüberstellt. 192 Nach Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47, habe der Grundsatz der Non-Affektation ebenfalls einen steuerverfassungsrechtlichen Gehalt dergestalt, dass die Steuer gegenleistungsfrei sei, sowie einen steuerrechtlichen Gehalt in Form des Verhältnisses von Einnahme und Aufgabe. Kilian, Nebenhaushalte, S. 117, wiederum stellt fest, dass ein „[w]ichtiges Instrument für die Bewahrung der Gesamtdeckung […] das Non-Affektationsprinzip [sei], das eine Zweckbindung einzelner Haushaltseinnahmen untersagt.“ 182

§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips 

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bestimmten Ausgabe,193 mithin die fehlende Zweckbindung einer Abgabe. Eine solche Unterscheidung vermag allein vom Wortlaut zu überzeugen. Nimmt man die reinen Wortbedeutungen der Gesamtdeckung (alle Einnahmen für alle Ausgaben) bzw. der Nonaffektation (Nichtzweckbindung einer bestimmten Einnahme für eine Ausgabe), so kann diese Unterscheidung gerechtfertigt sein. Allein im Hinblick auf die Konsequenz einer solchen Unterscheidung ist diese Differenzierung nicht nur müßig, sondern auch nicht sinnvoll. Eine Zweckbindung von Einnahmen für bestimmte Ausgaben (Nonaffektation) führt zwangsläufig auch zur Durchbrechung des Gesamtdeckungsprinzips (nicht alle Einnahmen für alle Ausgaben). Anders ausgedrückt, setzt die Deckungsfähigkeit aller Einnahmen für alle Ausgaben zweckungebundene Einnahmen voraus. Der Verzicht auf das Nonaffektationsprinzip setzt auch einen Verzicht auf die absolute Geltung des Grundsatzes der Gesamtdeckung, und andersherum, voraus. Nicht verwechseln darf man dies mit der fiskalischen Kasseneinheit, die bereits dann verwirklicht ist, wenn das zweckgebundene Abgabenaufkommen im Globalhaushalt erscheint.194 Die Unterscheidung ist somit wenig überzeugend. Beide Begrifflichkeiten laufen im Ergebnis auf eine fehlende Zweckbindung und daraus resultierend, auf eine fehlende Bindung des Haushalts(-gesetzgebers) beim Erlass des Haushaltsgesetzes und -plans hinaus. Zu Recht wird davon ausgegangen, es handle sich um einen einheitlichen Grundsatz195, sodass die Begriffe im Ergebnis als Synonyme verwendet werden. Bei den übrigen o. g. Begriffen handelt es sich lediglich um Umschreibungen der Gesamtdeckung196, sodass sie ebenfalls als Synonyme zu betrachten sind. 3. Bedeutung in der Wissenschaft Der Begriff der Nonaffektation wird nicht nur im Haushaltsrecht verwendet. Auch im Steuerverfassungsrecht, im einfachgesetzlichen Steuerrecht sowie in der Finanzwissenschaft197 wird vom Begriff Gebrauch gemacht. Der steuerverfassungs 193 Hatschek, Staatsrecht II, S. 273; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47, der im Folgenden jedoch auch von dem haushaltsrechtlichen Grundsatz in Form eines einheitlichen Grundsatzes spricht. Auch geht Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 6, in seiner Umschreibung des Grundsatzes der Gesamtdeckung in einem Atemzug vom NonAffektationsprinzip aus. 194 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 15. 195 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1244; i. E. auch: Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 17; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 272; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 47. 196 Hatschek, Staatsrecht II, S. 274, der von unterschiedlichen Bedeutungen der Begriffe NonAffektation und Gesamtdeckung ausgeht, verwendet für den Begriff der Gesamtdeckung den der Zentralisation. 197 Zu den Vor- und Nachteilen einer zweckgebundenen Abgabe vgl. Wittmann, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 9 ff. Dieser geht insbesondere auch auf Fragen der Allokation (S. 21 ff.) und Distribution (S. 23 ff.) ein.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

rechtliche Gehalt der Nonaffektation spiegelt sich in der Gegenleistungsfreiheit der Steuer als Bestandteil des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs; in steuerrechtlicher Hinsicht durch das Verhältnis von Einnahme und Aufgabe sowie im Haushaltsrecht durch die Beziehung von Einnahme und Ausgabe wider.198 In finanzwirtschaftlicher Hinsicht ist die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers betroffen.199 Die Bedeutung der Nonaffektation liegt damit bei allen Teilgebieten in der Möglichkeit der Zweckgebundenheit und den Folgen der Durchbrechung der Zweckungebundenheit des Abgabenaufkommens. Im Ergebnis betrachten die wissenschaftlichen Disziplinen die Auswirkungen des Grundsatzes der Gesamtdeckung und dessen Durchbrechung nur aus unterschiedlichen Perspektiven, deren Grund jedoch gleichen Ursprungs ist. 4. Wortbedeutung und Definition Eine knappe Übersetzung des Begriffes der Nonaffektation ist „nahezu unmöglich“,200 weswegen entweder darauf zugunsten der Verwendung der französischen Begrifflichkeiten affectation bzw. assignation verzichtet wird oder eine Umgehung des begrifflichen Problems durch Abstellen auf die Zweckbindung eines Abgabenaufkommens erfolgt.201 Dabei kann man den Begriff der Nonaffektation vom lateinischen affectio202 ableiten, was so viel bedeutet wie begieriges Streben, Anspruch auf, auch Trachten,203 der Zustand oder eben Zweckbindung.204 Besser scheint dabei die Verwendung von „das durch äußere Einwirkungen bewirkte Verhältnis“205 oder aber „die Versetzung irgend einer […] Sache in irgend ein Verhältnis“206. In seiner Begriffsverneinung kommt dem Grundsatz damit letztlich eine Zweckfreiheit auf 198

Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47 Fn. 148. Wawerla / Ambrosius, Haushaltsrecht, S. 128. 200 Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 103 Fn. 2. 201 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 22; Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 103 Fn. 2; Vialon, Haushaltsrecht, S. 43 f., 86, 547 f. 202 Wobei die Endung „-tio“ auf „den abstrakten Begriff einer Handlung“ hindeutet, Küh­ ner / Stegmann, Grammatik der lateinischen Sprache, Bd. I, § 214, S. 946. 203 Diese drei Übersetzungen scheinen eher von affectatio als von affectio zu stammen, vgl. Georges, Ausführliches Lateinisch-Deutsches Handwörterbuch, Bd. I, Spalte 220 f.; Klotz, Handwörterbuch der lateinischen Sprache, Bd. I, S. 220, werden aber von Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn.  6; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 3 Fn. 6, von affectio übersetzt und daher hier wiedergegeben. Siehe auch: Édon, Dictionnaire Français-Latin, S. 51. Allerdings gehen beide Wörter auf afficio zurück (affectatio über affecto), vgl. Georges, Ausführliches Lateinisch-Deutsches Handwörterbuch, Bd. I, Spalte 220, 221. Afficio lässt sich übersetze mit „mit etw. in Verbindung, Zusammenhang, in ein Verhältnis bringen“, vgl. Georges, Ausführliches Lateinisch-Deutsches Handwörterbuch, Bd. I, Spalte 226. 204 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 6; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 3 Fn. 6. 205 Georges, Ausführliches Lateinisch-Deutsches Handwörterbuch, Bd. I, Spalte 220. 206 Klotz, Handwörterbuch der lateinischen Sprache, Bd. I, S. 220. 199

§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips 

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Ausgabenseite bei Erhebung einer Abgabe zu und damit die Zuführung des Abgabenaufkommens in den Globalhaushalt. Das Nonaffektationsprinzip besagt im Ergebnis207, dass die einem Hoheitsträger im Rahmen der ihm nach der grundgesetzlichen Abgabenaufkommensverteilungsregelung zustehenden Erträge (Ertragshoheit) zweckungebunden für die Verwendung seiner durch den Staatshaushalt zu finanzierenden Aufgaben (Aufstellung und Durchführung des Haushaltsplans), zur Verfügung stehen. Soweit ein Hoheitsträger die einem anderen Hoheitsträger zustehenden Erträge erhebt (Abgabenverwaltungskompetenz), dürfen diese Mittel durch den erhebenden Hoheitsträger nicht zweckgebunden in den Staatshaushalt des anderen, ertragshoheitsberechtigten Hoheitsträgers zugeführt werden, sondern müssen zweckungebunden zugeführt werden. Dies gilt ebenso, wie bei der Feuerschutzsteuer208 aufgezeigt, wenn dem einen Verband die Abgabengesetzgebungskompetenz zusteht (Bund), die Ertragshoheit aber einem anderen Hoheitsverband (Länder). II. Durchbrechung der Nonaffektation Das Nonaffektationsprinzip wird durch Affektationen, Zweckbindungen von der haushaltsrechtlichen Einnahmeseite mit der Ausgabenseite, durchbrochen. Nachfolgend wird die haushaltsrechtliche Trennung der Einnahmen- von der Ausgabenseite (1.) dargestellt, um danach die Verbindung beider Seiten durch Zweckbindungen (2.) darzustellen. Anschließend wird von der Zweckbindung einer Abgabe die bloße Zweckbestimmung (3.) abgegrenzt. In einem weiteren Schritt werden die unterschiedlichen Arten von Zweckbindungen (4.) dargestellt, bevor die Folgen einer Zweckbindung (5.) untersucht werden. 1. Trennung von Einnahme- und Ausgabeseite „Staatliche Aufgabenzuteilung und die Erhebung sowie Verteilung der Finanzmittel stehen in einem Verhältnis der Wechselbezüglichkeit und der gegenseitigen Einwirkungen zueinander.“209 Damit ist es umso verlockender, eine Verbindung zwischen der Aufgabenwahrnehmung und Aufgabenfinanzierung durch Zweckverbindungen bestimmter Abgaben herzustellen.210 Das Grundgesetz geht einen an 207 Vgl. hierzu auch: Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 163; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 18 f. 208 Vgl. Teil 4 § 7 B. III. 3. 209 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155, 156. 210 In der Literatur findet sich auch die systemkoppelnde Eigenschaft von Abgaben. Durch eine Koppelung der Einnahme- mit der Ausgabenseite komme es auch zu einer Verkoppelung der Wirtschaft und Politik, vgl. hierzu: Schmehl, Äquivalenzprinzip, S. 33 ff.; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (181).

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

deren Weg. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben sehen eine prinzipielle Trennung von Einnahmen- und Ausgabenseite des Staates vor, die sich durch das gesamte Finanzrecht zieht.211 Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung soll der Trennung von Einnahmen- und Ausgabenseite, durch eine zweckungebundene Zuführung der finanziellen Mittel in den Haushalt, Rechnung tragen. Das Nonaffektationsprinzip setzt die Trennung von Einnahmen- und Ausgabenseite im Haushalt voraus. Diese Differenzierung bildet eine wichtige Funktion im Entscheidungsprozess der Mittelverwendung.212 Einerseits soll die Exekutive bei der Aufstellung des Haushalts nicht unnötig beschränkt werden, andererseits soll der Haushaltsgesetzgeber bei der Feststellung des Haushaltsplans über die Verwendung der zur Verfügung stehenden Mittel frei entscheiden können.213 Anders formuliert: Die zur Verfügung stehenden Mittel sollen nicht für bestimmte Zwecke reserviert oder daran gekoppelt werden.214 Das Gesamtdeckungsprinzip geht von einer Gleichheit aller Verwendungszwecke aus, wodurch erst durch das Parlament, gestützt auf die Ansätze der Regierung, eigene politische Wertungen und Gewichtungen der einzelnen Aufgaben in einem Gesamtakt vorgenommen werden können.215 Daran ändert auch nichts, dass der Staatshaushalt teilweise als Exekutivbudget bezeichnet wird, aufgrund des geringen tatsächlichen Einflusses des gesamten Parlaments auf den Haushaltsplanentwurf.216 An der Trennung von Einnahme- und Ausgabeseite ändert sich hierdurch nichts. 2. Zweckbindung Soweit die Einnahmeseite mit der Ausgabenseite verbunden wird, sei es durch Gesetz oder Haushaltsplan durch entsprechenden Vermerk, kommt es zu einer Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips. Eine Zweckbindung liegt vor, wenn das Aufkommen aus einer bestimmten Abgabe für eine bestimmte, individuelle Ausgabe zu veranschlagen ist.217 Die in § 7 Satz 2 HGrG bzw. § 8 Satz 2 BHO vorgesehene mögliche Zweckbindung ist durch Haushaltsvermerke nach § 17 Abs. 3 BHO kenntlich zu machen. Der sog. verbindliche Zweckbindungs-, Verstärkungsoder Koppelungsvermerk, der die Einnahmeseite verbindlich mit der Ausgaben-

211 Leibohm, Bedarfsorientierung, S. 55; v. Lewinski, Staatshaushalt, DÖV 2015, 406 (407); Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (156). 212 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 273. 213 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 7; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 3. 214 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 6; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 6. 215 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 7; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1244 f. 216 Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 139. 217 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14. Diese Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips wird nach Hatschek, Staatsrecht II, S. 274, auch Rückeinnahme genannt.

§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips 

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seite verbindet, ist streng von der nur deklaratorisch wirkenden Erläuterung zu unterscheiden.218 Bei einer zweckgebundenen Abgabe dient das Aufkommen einer Abgabe nicht mehr primär der Deckung aller Ausgaben,219 sondern nur noch der festgelegten Ausgabe. Auf Einnahmeseite soll dem Gesamtdeckungsprinzip nach Gröpl220 die Steuer entsprechen, da diese voraussetzungslos erhoben werde und nach der einfachgesetzlichen Definition aus § 3 Abs. 1 AO nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstelle. Eine Affektation von Mitteln liegt nicht vor, wenn der Staat Verbindlichkeiten aus Verträgen oder Fachgesetzen erfüllt.221 Die zur Verfügung stehenden Mittel müssen zwar auf der Ausgabenseite berücksichtigt werden, jedoch handelt es sich nicht um Einnahmen, die auf der Seite der Ausgaben zweckgebunden werden, sondern lediglich um Ausgabetitel.222 Verständlich wird dieser Ausschluss, wenn man sich verdeutlicht, dass es sich um Verbindlichkeiten außerhalb der Haushaltssphäre handelt und das Nonaffektationsprinzip auf die Zweckfreiheit der Einnahmeseite abstellt.223 3. Zweckbestimmung Abzugrenzen von dem Begriff der Zweckbindung ist jener der Zweckbestimmung, § 12 Abs. 4 HGrG; § 17 Abs. 1 BHO. Durch die im Haushaltsplan vorzunehmende Zweckbestimmung, die jeder Titel enthalten muss, geht hervor, „für welchen Zweck eine Ausgabe geleistet oder eine Verpflichtungsermächtigung in Anspruch genommen werden darf“.224 Eine Zweckbestimmung im weiteren Sinne soll auch die Erläuterung eines Ausgabentitels darstellen.225

218

Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1255, insb. Fn. 72) mit Verweis auf Rzepka, Staatliches Haushaltsrecht, S. 42 Rn. 132 (der hierfür auch die Bezeichnung Willigungsvermerk verwendet); Häußer, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 17 Rn. 15. 219 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14, verwendet auch den Begriff der allgemeinen Ausgabe. Siehe auch: Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1244 f. 220 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 7; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47 Fn. 148. 221 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 8. 222 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 8; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 408. Siehe hierzu auch § 3 BHO, es handelt sich vielmehr um Ansprüche bzw. Verbindlichkeiten, die in den Haushalt eingestellt wurden und nunmehr durch die Verwaltung ausgeführt werden können, vgl. Löwer, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 38/Dezember 2004, § 3 BHO Nr. 2. 223 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 8. Nach Leibohm, Bedarfsorientierung, S. 54, ist die Gegenleistungsfreiheit auf Einnahmeseite Ausdruck des Steuerstaatsprinzips und muss nicht durch eine bestimmte Mittelverwendung gerechtfertigt werden. 224 Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 17 BHO Nr. 3. 225 Elles, Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers, S. 21; Vialon, Haushaltsrecht, S. 97.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

Die Zweckbestimmung knüpft ebenfalls an die Mittelverwendung für die im Haushalt genannten Zwecke an. Sie unterscheidet sich von einer Zweckbindung dadurch, dass die durch Zweckbestimmung eines Titels vorzunehmende Ausgabe aus dem Globalhaushalt zu finanzieren und damit nicht, wie bei Zweckbindungen nach § 17 Abs. 3 BHO, vorher festgelegt wird, aus welchem Einnahmetitel die Ausgabe zu decken ist. Durch eine Zweckbestimmung wird vielmehr die eigentliche Haushaltsplanung vorgenommen. Der Haushaltsplanaufsteller bzw. der Haushaltsgesetzgeber nimmt durch eine Zweckbestimmung gerade keinen Eingriff in den Grundsatz der Gesamtdeckung vor, sondern verwirklicht die durch den Haushalts­ grundsatz erforderlich werdende Zuordnung, unter Berücksichtigung einer poli­ tischen Gewichtung, einer bestimmten geldwerten Summe – nicht eines Einnahmetitels – aus dem Globalhaushalt zu einer Aufgabe. 4. Arten der Durchbrechung der Nonaffektation Das Nonaffektationsprinzip wird durchbrochen, wenn durch Zweckbindungen das Aufkommen bestimmter Abgaben für eine Aufgabe gebunden wird und damit dem Globalhaushalt nicht alle Einnahmen zur Deckung aller Ausgaben zur Verfügung stehen. Diese Zweckbindungen können, unabhängig von ihrer verfassungsrechtlichen Zulässigkeit, theoretisch unterschiedlich ausgestaltet sein und verschiedene Anknüpfungspunkte haben. Das Aufkommen einer Abgabe kann rechtlich oder nur politisch für bestimmte Ausgaben gebunden sein [a)]; auf unterschiedlichen Normebenen ansetzen [b)]; durch den Haushalt oder durch Sachgesetz [c)] erfolgen. Die Zweckbindung kann auf unterschiedliche staatliche Ebenen Wirkung entfalten und insofern eine Unterscheidung nach Gebietskörperschaften [d)] erfordern; möglich ist aber auch, dass eine Zweckbindung durch eine fachgesetzlich auferlegte Aufgabe entsteht [e)]. Bei der konkreten Ausgestaltung einer Zweckbindung ist es möglich, dass eine Regelung die Aufkommenszweckbindung für eine konkret oder nur abstrakt formulierte Aufgabe anordnet [f)]. Eine Zweckbindung kann in einer definierten Höhe und nicht in Gänze erfolgen [g)]. Auch kann eine Zweckbindung nur einmalig und nicht dauerhaft festgelegt werden [h)]. Schwerpunkt dieser Darstellung bildet die Abgabenart der Steuer. Andere Abgabearten werden in einem späteren Teil der Arbeit auf Durchbrechungen untersucht226 und in diesem Abschnitt nur behandelt, sofern es unerlässlich ist.

226

Vgl. Darstellung in Teil 4.

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a) Politische oder rechtliche Bindung Grundsätzlich hat eine Steuer immer einen Zweck, nämlich den Staatshaushalt zu finanzieren.227 Waldhoff spricht von „dem allgemeinen Zweck jeder Steuer“228. Darüber hinaus gibt es jedoch noch Zweckbindungen besonderer Art. Gerade diese von der allgemeinen Funktion der Steuer abweichenden Zweckbindungen bestimmter Steuern sind vorliegend von Interesse und Gegenstand dieser Arbeit. Bei der Frage nach der (besonderen) Zweckbindung muss unterschieden werden zwischen solchen Bindungen, die vermeintlich rechtliche Wirkung entfalten und solchen, die lediglich als politischer Legitimationsgrund für eine Erhöhung bestimmter Abgaben dienen. Es finden sich zahlreiche Zweckverknüpfungen, die rechtlich nicht bindend sind, dem Abgabenzahler jedoch als Grund für die Erhöhung einer bestimmten Abgabe vorgehalten werden.229 Eine rechtliche Bindung besteht hier nicht, sodass es sich um keine echte Zweckbindung handelt, die ohne verfassungsrechtliche Bedeutung ist.230 In der Literatur finden sich für solche Zweckbindungen die Begriffe der Verwendungsabsicht, der außerrechtlichen Zielbekundung oder der politischen Zweckbindung.231 Die Einführung des Solidaritätszuschlages zur Einkommen- und Körperschaftsteuer wurde mit der Wiedervereinigung begründet,232 ohne dabei rechtlich verbindliche Zweckbindungen zu erzeugen. Auch zahlreiche Abgaben, die im Rahmen der sog. ökologischen Steuerreform233 erhöht oder neu eingeführt wurden, bilden Beispiele für eine fehlende Zweckbindung rechtlicher Art.234 Musil weist darauf hin, dass gerade bei der Ökosteuer, die mit der Senkung der Rentenversicherungsbeiträge politisch verknüpft wurde, der Politik eine Rechtfertigung für ihr Handeln gegenüber den Steuerpflichtigen erleichtert wurde.235 Nach Vogel / Waldhoff ist zu beachten, dass je mehr Abgaben zweckgebunden seien, die Einführung neuer oder 227

P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 85; Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285. 228 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285. 229 Kube, Haushaltsgrundsätze, in: Ehlers / Fehling / Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, § 66 Rn. 147. 230 BVerfGE 93, 319 (347); Gröpl, Vom „Kohlepfennig“ zur Stromsteuer: Was hat sich geändert?, in: DÖV 2001, 199 (205); Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 444. 231 P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 205; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526, 1529; Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 300; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 139; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 443. 232 Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 139. 233 Hierunter fallen unter anderem die Erhöhung der Mineralölsteuer sowie die Neueinführung der Verbrauchsteuer auf elektronischen Strom. 234 Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 139. 235 Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1529). So auch: Leibohm, Bedarfsorientierung, S. 55.

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die Erhöhung bestehender Abgaben erforderlich würde, da die zweckgebundenen Mittel dem politischen Prozess entzogen würden.236 Insofern ist die politische Zweckbindung zwar auf kurze Sicht erfolgversprechend, auf lange Sicht erzeugt sie wiederum Rechtfertigungsdruck237 für die politisch Handelnden gegenüber den Abgabepflichtigen. Dagegen sollen Zweckbindungen, die rechtliche Bindungen entfalten, für den Haushaltsgesetzgeber grundsätzlich bindend sein.238 Hierfür findet sich auch der Begriff der Verwendungsbindung in der Literatur wieder.239 Eine rechtliche Zweckbindung stellte auch die Verpfändung bestimmter Einnahmen zum Zwecke der Reparationszahlungen nach dem Ersten Weltkrieg dar.240 Dabei bleibt aber unberücksichtigt, dass den Empfängern der Reparationszahlungen nicht vorgeschrieben wurde, was mit den so abgeführten Mitteln beim Empfänger zu finanzieren war.241 Nach Waldhoff handelt es sich dabei „um ein archaisches Instrument in wenig entwickelten Staats- und Finanzwirtschaften […] [bzw.] in Kriegs- und Nachkriegsnotzeiten“242.

Abbildung 4: Übersicht: Allgemeines Steueraufkommen

Abbildung 5: Übersicht: Zweckgebundenes Steueraufkommen 236

Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 37. So im Ergebnis auch: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 37. 238 Inwiefern dies zutrifft, hängt allerdings auch von der Beurteilung der verfassungsmäßigen Absicherung des Nonaffektationsprinzips sowie den damit verbundenen Möglichkeiten einer Abgabenzweckbindung ab, die es noch zu untersuchen gilt. Vgl. hierzu ausführlich Teil 3 § 5. 239 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285. 240 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14; Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 108 f., insb. Fn. 12; Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 163; 166. 241 Seidl-Hohenveldern, Das Ende der Reparationen nach dem Zweiten Weltkrieg, S. 94: „Nun steht es einem Schuldner schlecht an, seinem Gläubiger Vorschriften zu machen, wozu dieser die vom Schuldner empfangenen Leistungen verwenden soll. Die Globalentschädigungsabkommen enthalten meist sogar eine ausdrückliche Bestimmung, daß die Verteilung der Globalentschädigungssumme ausschließlich Sache des Empfängerstaates ist.“ 242 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (288). 237

§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips 

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Soweit eine Steuer für einen besonderen Zweck rechtlich gebunden wird, stellt sich die Frage, ob sie nur der Finanzierung des durch die Zweckbindung vorher festgelegten Ausgabentitels dient, oder ob sie darüber hinaus ebenfalls der Finanzierung des allgemeinen Staatshaushaltes, wenn auch nur mittelbar, dienen kann. Für einen zumindest mittelbaren Nutzen zweckgebundener Steuern für den allgemeinen Haushalt spricht, dass auch der mit der Bindung des Steueraufkommens verfolgte Zweck zumindest eine allgemeine Aufgabe darstellen wird, die sonst durch allgemeine, nichtzweckgebundene Haushaltsmittel zu finanzieren ist. Gegen eine solche Einordnung spricht, dass es gerade die Allgemeinheit der Aufgaben, also die Gesamtheit all jener Ausgaben ist, die durch sämtliche Einnahmen gedeckt werden sollen. Es geht damit über die Gleichrangigkeit der Staatsaufgaben hinaus. Das Aufkommen aus zweckgebundenen Einnahmen steht nicht der allgemeinen Finanzierungsfunktion des Haushaltes zur Verfügung, sondern nur besonderen, vorher in der Zweckbindung festgelegten Ausgabetiteln. Eine allgemeine Finanzierungsfunktion kommt den rechtlich zweckgebundenen Steuern nur mittelbar zu, müssten etwaige Defizite doch wieder aus allgemeinen Haushaltsmitteln gedeckt werden. An der Qualifikation als Steuer ändert sich hierdurch freilich nichts. Für andere Abgabenarten kann eine Einteilung in politische oder rechtliche Zweckbindungen nicht vorgenommen werden. Dies wird jeweils im Abschnitt der einzelnen Abgabenarten untersucht und ausgeführt.243 b) Zweckbindung auf unterschiedlichen Normebenen Zweckbindungen könnten theoretisch sowohl in der Verfassung als auch einfachgesetzlich vorgesehen sein. Einfachgesetzliche Zweckbindungen, sowohl in Fachgesetzen als auch im Haushaltsgesetz, gibt es im deutschen Recht an unterschiedlichen Stellen.244 Auf welcher Normebene eine Abgabenzweckbindung vorgesehen ist, wird relevant bei der Beurteilung der Zulässigkeit aufgrund der verfassungsrechtlichen Beurteilung des Nonaffektationsprinzips.245 Unterstellt man die verfassungsrechtliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips, sind einfachgesetzliche Durchbrechungen nur in den durch die Verfassung vorgesehenen zulässigen Grenzen möglich. Soweit eine Zweckbindung durch die Verfassung selber angeordnet wird, müsste diese mit dem verfassungsmäßig abgesicherten Gesamtdeckungsprinzip durch die Kollisionsregeln in Ausgleich gebracht werden, da beide auf derselben Normebene stünden. Zweckbindungen, die durch die Verfassung geregelt werden, unterliegen einer erhöhten Änderungsfestigkeit gegenüber bloß einfachgesetzlich vorgesehenen Zweckbindungen. Eine Zweckbindung auf Ebene 243

Vgl. im Teil 4 bei der jeweiligen Abgabenform. § 6 Abs. 8 B-HG 2014; Art. 1 Straßenbaufinanzierungsgesetz; § 213 Abs. 4 SGB VI; §§ 10; 16 Abs. 1 Satz 1 RennwLottG. 245 Vgl. Teil 3 § 5. 244

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des Grundgesetzes, wie es bspw. in der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft246 vorgesehen ist in Art. 130 Abs. 2 und Art. 131 Abs. 3 BV vom 18. April 1999, gibt es allerdings nicht.247 Insbesondere stellt Art. 143c Abs. 2 Nr. 2 i. V. mit Abs. 1 GG keine solche Zweckbindung dar, die sich auf einen bestimmten Einnahmetitel zurückführen lässt. Die den Ländern durch den Bund gewährten Finanzierungsanteile werden nämlich aus dem Haushalt des Bundes finanziert, vgl. Art. 143c Abs. 1 Satz 1 GG a. E. Es kann daher bei der Beurteilung der Zulässigkeit von Zweckbindungen im Rahmen der einzelnen Abgabearten nur auf das Verhältnis einer einfachgesetzlichen Zweckbindung zu einem, noch zu untersuchenden verfassungskräftigen Kern oder der generell verfassungsrechtlich unzulässigen Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips ankommen.248 c) Zweckbindung durch Gesetz oder durch den Haushaltsplan Das Grundgesetz unterscheidet im Hinblick auf die unterschiedlichen Ebenen der Aufgaben und Finanzmittelbeschaffung zwischen Sachgesetzen, Steuergesetzen und dem Haushaltsgesetz.249 Während die Sachgesetze ein politisches Programm bestimmen, wirken die Steuergesetze auf die Einnahmebeschaffung und das Haushaltsgesetz auf die Ausgabenverteilung hin.250 Die einfachgesetzlichen Bestimmungen des § 7 Satz 2 HGrG sowie § 8 Satz 2 BHO sehen vor, dass eine Zweckbindung durch Gesetz oder den Haushaltsplan zugelassen werden kann. Der (Bundes-)Gesetzgeber kann demnach durch einfaches (Bundes-)Gesetz (§ 8 Satz 2 Var. 1 BHO) festlegen, dass bestimmte Einnahmen für bestimmte Ausgaben verwendet werden müssen, und damit vermeintlich den Haushaltsgesetzgeber bei der Aufstellung und Verabschiedung des Haushaltes binden. Es macht keinen Unterschied, ob eine Zweckbindung im Gesetz selbst, oder aber in der Präambel eines Gesetzes erfolgt, da diese „nach deutscher Rechtstradition […] [ebenfalls] normative Wirkung entfalten können.“251 Im Ergebnis erfolgt durch die gesetzliche Zweckbindung, sofern nicht ausdrücklich anders geregelt, eine auf Dauer angelegte Zuordnung von Einnahmen zu bestimmten Ausgaben. Die so vereinnahmten Mittel werden damit bereits vor Aufstellung und Verabschiedung des Haushaltes einer bestimmten Ausgabe zugewiesen. Der Haushaltsgesetzgeber soll prinzipiell nicht über die Mittelverwendung entscheiden. Vielmehr fließen diese Einnahmen zweckgebunden in den Haushalt. Unbenommen bleibt es ihm jedoch, weitere freie Mittel aus dem Haushalt demselben Titel zuzuweisen und so die Höhe der Ausgabenseite 246

Vom 18. April 1999 (Angenommen in der Volksabstimmung vom 18. April 1999; BBl. 1999, S. 5986). 247 Vgl. hierzu: Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 138. 248 Vgl. Teil 3 § 5 und § 6. 249 Korioth, Finanzverfassung, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 135 Rn. 6. 250 Korioth, Finanzverfassung, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 135 Rn. 6. 251 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (294).

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zu beeinflussen. Problematisch wird hingegen die Veranschlagung von globalen Minderausgaben bei dem zweckgebundenen Titel, die dann zur Finanzierung anderer Zwecke dienen soll.252 § 8 Satz 2 Var. 2 BHO sieht die Möglichkeit vor, dass auch durch den Haushaltsplan Mittel zweckgebunden werden können.253 Diese Zweckbindung bewirkt die Verbindung von Einnahme- und Ausgabetitel, die zu einer echten, rechtlichen Zweckbindung von Einnahmetiteln führt. Die Mittelbindung unterscheidet sich von der Mittelbindung durch Gesetz u. a. dadurch, dass der Haushaltsplan grundsätzlich nur für ein Jahr gilt und im darauffolgenden Haushaltsplan ebenfalls ein entsprechender Zweckvermerk vorgesehen werden muss, um die Mittel zu binden. Entgegen einer gesetzlich vorgesehenen Zweckbindung, kann die Zuordnung des Aufkommens einer Abgabe zu einer Ausgabe durch den Haushaltsplan bzw. das Haushaltsgesetz damit nur auf Zeit erfolgen. Problematisch wird dies, wenn zum Jahresende die vorhandenen Mittel nicht ausgeschöpft werden. Eine Rückführung in den allgemeinen Haushalt zur Konsolidierung dürfte regelmäßig unzulässig sein. Vielmehr muss der Haushaltsgesetzgeber durch entsprechende Übertragungsvermerke Sorge dafür tragen, dass die Mittel im folgenden Jahr entsprechend des zum Zeitpunkt der Erhebung festgelegten Zwecks, verwenden werden.254 Einnahmeseite

Haushaltsrechtliche Behandlung

Ausgabenseite

Einnahmen fließen zweckungebunden in den Haushalt

Haushaltsgesetzgeber weist einem Ausgabentitel eine bestimmte Summe zu

Keine Zweckbindung der Mittel, sondern nur Zweckbestimmung

Einnahmen fließen zweckgebunden in den Haushalt

Zweckvermerk im HG oder HP durch den Haushaltsgesetzgeber festgelegt

Echte Affektation der Mittel

Einnahmen fließen zweckgebunden in den Haushalt

Zweckbindung wird durch den einfachen Gesetzgeber festgelegt

Echte Affektation der Mittel

Abbildung 6: Übersicht: Zweckbindungsbegriffe

Dabei erscheint aus haushaltsrechtlicher Sicht eine Zweckbindung durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan gegenüber einer Zweckbindung durch Gesetz vorzugswürdig. Dem liegen zwei Überlegungen zu Grunde: Sofern der Haushaltsgesetzgeber die Zweckzuordnung selbst vornimmt, erfolgt dies im Rahmen der Gesamtentscheidung über den Haushalt. Dabei kann die gesamte Haushaltssituation überblickt werden und auf Grund derer ggf. eine genaue Ausgestaltung der Zweckbindung bspw. in Form einer nur quotenmäßigen Zuweisung des Auf 252

Vgl. hierzu Teil 3 § 5 C. IV. 2. b). Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 18 ff. 254 Vgl. hierzu Teil 3 § 6 D. II. 3.

253

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kommens zu einem bestimmten Titel vorgenommen werden. Bei durch Gesetz vorgenommenen Zweckbindungen erfolgt eine Bindung grundsätzlich auf Dauer und außerhalb des eigentlichen Haushalts(verfahrens) und damit nicht im Rahmen einer haushaltsrechtlichen Gesamtentscheidung. Des Weiteren kommt dem Haushaltsplan, der durch das Haushaltsgesetz bestätigt wird, keine Außenwirkung zu, er wirkt nur im Organbereich.255 Eine im Haushaltsplan i. V. mit dem Haushaltsgesetz vorgesehene Zweckbindung hat im Ergebnis ebenfalls keine Außenwirkung.256 Sofern man eine Zweckbindung des Aufkommens einer Abgabe für zulässig erachtet, sollte eine solche Aufkommensbindung durch (Sach-)Gesetz, wenn überhaupt, die Ausnahme bilden. Vorzugswürdig scheint – wenn überhaupt – die Bindung durch das Haushaltsgesetz und im Haushaltsplan. Ob hierfür eine Notwendigkeit besteht, ist eine andere Frage. d) Zweckbindung nach (Gebiets-)Körperschaft Die bundesstaatliche Finanzverfassung ordnet die Einnahmen aus bestimmten Steuern einer Gebietskörperschaft, nämlich dem Bund, den Ländern und ausnahmsweise den Gemeinden, zu. Das Aufkommen einer Steuer fließt den nach Art. 106 GG genannten Gebietskörperschaften zu. Allein durch die Zuordnung des Aufkommens einer Abgabe zu einer Gebietskörperschaft kann eine Zweckbindung noch nicht angenommen werden, fehlt es doch an einer Aussage über die Verwendung der Einnahme.257 Vielmehr sind die Gebietskörperschaften in ihrem räumlichen Handlungsbereich bei der Steuermittelverwendung in den durch die Verfassung vorgegebenen Grenzen nur an die Aufgabenverteilung gebunden.258 Allein durch die Zuweisung finanzieller Mittel zu einem Verband folgt daraus noch keine Zweckbindung des Aufkommens. Die Mittel sind allerdings im eigenen Aufgabenbereich zu verausgaben. Damit scheidet die durch die Verfassung nicht legitimierte Aufgabenfinanzierung anderer Hoheitsträger aus. Eine andere Auffassung vertritt Selmer 259, der bei der Zwecksteuer darauf abstellt, dass es sich um eine genuin steuergesetzgebungsrechtliche Kategorie handle. Letztlich sei durch den Zustimmungsvorbehalt des Art. 105 Abs. 3 GG den finanziellen Interessen von Ländern und Kommunen Rechnung getragen und soweit die Zweckbindung überhandnehme, bilde die Bundestreue eine weitere Schranke. Diese Argumentation kann nicht überzeugen. Es kann nicht auf die Steuergesetz 255

BVerfGE 38, 121 (125). Rottländer, Sonderabgaben, S. 49. 257 Schmehl, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 28/November 2009, Art. 104a Rn. 4. 258 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 106 Rn. 10 f.; Schmehl, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 28/November 2009, Art. 104a Rn. 1. 259 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 303 f. 256

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gebungszuständigkeit ankommen. Der jeweilige Hoheitsträger hätte es ansonsten in der Hand, auch in den Fällen auf die Steuerertragsverwendung Einfluss zunehmen, in denen ihm der Ertrag gar nicht zusteht. Dies könnte im äußersten Fall dazu führen, dass bspw. der Bund den Ländern Aufgaben überträgt, die diese grundgesetzlich gar nicht oder nicht in dem Umfang wahrnehmen müssten. Eine Zweckbindung kann im Ergebnis nur durch denjenigen Hoheitsträger vorgenommen werden, dem der Ertrag aus einer bestimmten Abgabe zusteht. e) Zweckbindung durch Aufgaben Bei der Aufstellung des Haushaltes stehen durch die durch Fachgesetz angeordneten Aufgaben bereits Ausgaben in bestimmbarer Höhe fest. Durch diese Aufgaben könnte sich eine faktische Zweckbindung ergeben, da der Haushaltsgesetzgeber durch die gesetzlich auferlegte Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung zu betragsmäßig bestimmbaren Ausgabenzuweisungen bestimmt wurde. Diese Ausgaben werden jedoch nicht durch genau vorher festgelegte Einnahmen finanziert, sondern sollen gerade durch die ungebunden in den Haushalt fließenden Einnahmen, die u. a. durch Steuern generiert werden, finanziert werden. Eine Affektation von staatlichen Mitteln im hier verstandenen Sinne liegt demnach nicht vor. Insofern findet sich in der Literatur der Begriff des Trojanischen Pferdes260 wieder, der für ein ausgabenwirksames Fachgesetz stehen soll. Eine Zweckbindung des Aufkommens im Sinne einer Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips findet jedoch gerade nicht statt. Durch das Haushaltsgesetz können grundsätzlich keine konkreten Aufgaben bestimmt werden.261 Diese haushaltsgesetzlich angeordneten Aufgaben stünden im Widerspruch zum sachlichen Bepackungsverbot, wonach das Haushaltsgesetz eben nicht Vorschriften enthalten darf, die sich nicht auf Einnahmen und Ausgaben beziehen (sachliches Bepackungsverbot262), vgl. Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG.263 Soweit die durch das Haushaltsgesetz festgelegten Mittel weitere gesetzliche Änderungen erforderlich machen, bspw. weil die Mittelzuweisungen verringert werden und dadurch eine Änderung der zugrundeliegenden Aufgaben, erfolgt dies nicht durch das Haushaltsgesetz, sondern durch sog. Haushaltsbegleitgesetze264. 260

Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1254). Sieht man einmal von der Gewährung von Subventionen ab, für die aber immerhin Mittel im Haushalt zur Verfügung gestellt werden müssen. Zur Ausnahme der Subvention vgl. Teil 2 § 2 B. II. 262 Des Weiteren besteht auch ein sog. zeitliches Bepackungsverbot, wonach sich das Haushaltsgesetz nur auf den Zeitraum beziehen darf, für das es beschlossen wird; vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 769; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 44. 263 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 769. 264 Teilweise auch Haushaltsstruktur- oder Haushaltsstabilisierungsgesetz genannt, vgl. Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 40/Dezember 2004, Art. 110 Rn. 70; oder Haushaltssicherungsgesetz, vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 770, genannt. 261

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Damit steht fest, dass diese Aufgabenbestimmung, durch die dem Staat Ausgaben entstehen, nicht mit dem Nonaffektationsprinzip in Konflikt gerät, da der einfache Bundesgesetzgeber keine bestimmten Einnahmetitel mit Ausgabetiteln verknüpft, sondern lediglich Aufgaben definiert, durch die Kosten entstehen. Soweit der Haushaltsgesetzgeber feststellt, dass die aus der konkreten Aufgabe resultierenden Kosten mit dem Haushalt nicht vereinbar sind, werden die kostenverursachenden Maßnahmen durch die Begleitgesetze, jedoch nicht durch das Haushaltsgesetz, abgeändert und dementsprechend beeinflusst. Soweit Maurer also davon spricht, dass bereits „ein erheblicher Teil der Mittel gesetzlich festgelegt ist und daher nur noch ein beschränkter Betrag zur freien Verfügung steht“265, ist keinesfalls die Zweckbindung der staatlichen Einnahmen gemeint, sondern nur, dass durch die gesetzlich festgelegten Aufgaben des Staates auf Ausgabenseite bereits ein beträchtlicher Teil für die staatlichen Aufgaben aufgewendet werden muss. Folglich handelt es sich um keine Zweckbindung der Einnahmen für bestimmte Ausgaben durch Festlegung bestimmter Aufgaben, sondern um die o. g. Zweckbestimmungen i. S. von § 12 Abs. 4 HGrG; § 17 Abs. 1 BHO. f) Abstrakte oder konkrete Bindung Bei der inhaltlichen Ausgestaltung einer Zweckbindung als Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips ist es denkbar, dass die durch eine Abgabe zu finanzierende Aufgabe nur abstrakt oder bereits sehr konkret bezeichnet wird. Während das Aufkommen aus der Mineralölsteuer266 in einem einfachen Bundesgesetz konkret und im Bundeshaushaltsgesetz abstrakt der Sache nach und jeweils konkret auch der Höhe nach zweckgebunden ist, ist es vorstellbar, dass eine Regelung nur sehr abstrakt Vorgaben enthält. Waldhoff267 weist in diesem Zusammenhang auf das Feuerschutzsteuergesetz268 hin, bei der lediglich eine abstrakte Verwendungsbindung vorliegt. Abstrakte Formulierungen einer Verwendungsbindung führten im Ergebnis dazu, dass diese ggf. durch den Haushaltsplan oder das Haushaltsgesetz zu konkretisieren seien.269 Waldhoff weist zu Recht darauf hin, dass die Zweckbindung, erfolgt sie durch Gesetz, also eine abstrakt-generelle Regelung, eine konkrete Festlegung zwar nicht ausschließe, allerdings eine Konkretisierung im

265

Maurer, Staatsrecht I, § 21 Rn. 68. So auch: Korioth, Finanzen, Rn. 28, der von 80 bis 95 % des Gesamtetats ausgeht. 266 § 6 Abs. 8 B-HG 2014; Art. 1 StrBauFinanzG; § 213 Abs. 4 SGB VI. 267 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (294). 268 Feuerschutzsteuergesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 1996 (BGBl. I, S. 18), zuletzt geändert durch Art. 13 G zur Anpassung der Abgabenordnung an den Zollkodex der Union und zur Änd. weiterer steuerlicher Vorschriften vom 22.12.2014 (BGBl. I, S. 2417). 269 Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 296; Wald­ hoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (294).

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Haushaltsplan erfordern könne.270 Dies wird ebenfalls durch die allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung271 gestützt, wonach gem. Nr. 1.1 zu § 8 BHO eine Beschränkung bestimmter Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke durch Gesetz nur vorliegen soll, wenn im Gesetz eine Zweckbindung ausdrücklich vorgeschrieben ist. Nicht alle Zweckbindungen weisen eine derartige Regelungsdichte auf, sodass es keiner Spezialisierung durch den Haushaltsplan mehr bedarf.272 Eine konkrete Zweckbindung macht weitere Planungen durch den Haushalt nicht per se entbehrlich. So führt Mußgnug273 an, das „der für den Straßenbau zweckgebundene Teil des Mineralölsteueraufkommens z. B. […] 1971 mit 5,0 Mill. DM veranschlagt [wurde]. Die Ausgaben, für die diese 5,0 Mill. DM vorbehalten waren, verteilte der Bundeshaushaltsplan auf immerhin 45 Titel. Auch sie sind ihrerseits noch so wenig aussagekräftig, daß zu ihrer Erläuterung dem Kapitel 1210 des Bundeshaushaltsplanes 1971 ein fast 300 Seiten starker ‚Straßenbauplan‘ angefügt werden musste.“274 Gleich verhält es sich mit den übrigen, zum Teil in ihrem Volumen sehr viel kleineren Abgaben, die ebenfalls durch den Haushaltsplan weiter konkretisiert werden müssen.275 Eine Zweckbindung macht demnach die Planung durch den Bundeshaushaltsplan keineswegs überflüssig, sodass es sich mitnichten um reinen Formalismus handelt.276 Letztlich kann es nicht darauf ankommen, wie konkret eine Zweckbindung formuliert ist. Je abstrakter eine zulässige Zweckbindung formuliert ist, desto mehr Spielraum entsteht bei der konkreten Ausgestaltung durch den Haushalt für den Planaufsteller und auch bei der Ausführung des Haushaltes durch die Exekutive. Oder umgekehrt: Je restriktiver eine zulässige Zweckbindung ist, desto weniger Handlungsspielraum verbleibt dem Planaufsteller bei der Veranschlagung und der Exekutive beim Vollzug des Haushalts.

270 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (294). Siehe auch Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 296; P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 97. 271 Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) vom 14. März 2001 (GMBl 2001 Nr. 16/17/18, S. 307) in der Fassung des BMF-Rundschreibens vom 25. April 2018 – II A 3 – H 1012–6/17/10001 :003, DOK 2018/0323564 (GMBl 2018 Nr. 29, S. 568) –. 272 Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 296; Muß­ gnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 278; Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (294). 273 Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 278 f. 274 Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 278 f. 275 Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 279. 276 Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 296; Muß­ gnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 279; Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (294).

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

g) Zweckbindung der Höhe nach? Sobald eine Abgabe rechtlich zweckgebunden wird, stellt sich die Frage, ob das Aufkommen in Gänze für eine bestimmte Ausgabe verwendet werden soll, oder ob nur ein bestimmter Teil zweckgebunden verwendet werden muss. Hierbei geht es jedoch nicht um das „Ob“ einer Zweckbindung, sondern um das „Wie“.277 Eine Zweckbindung liegt immer dann vor, wenn die Verwendung auch nur zu einem kleinen Teil einem Ausgabeposten zugeordnet wird. Oder andersherum: Zweckungebunden ist eine Abgabe erst dann, wenn das Abgabenaufkommen vollständig (100 Prozent) zur Disposition des haushaltsberechtigten Hoheitsträgers steht. h) Einmalige Mittelbindung oder dauerhafte Zweckbindung Letztlich lassen sich Zweckbindungen von Abgaben danach unterscheiden, ob es sich um eine einmalige, z. B. eine in einen Fonds eingezahlte Summe handelt, die für eine bestimmte Aufgabe verwendet und nach dessen Erschöpfung aufgelöst werden soll, oder ob es sich um eine dauerhafte Zweckbindung von Mitteln handelt, die laufende Einzahlungen beinhaltet. Erfolgt eine Zweckbindung durch den Haushaltsplan oder das Haushaltsgesetz, sind die im geplanten Haushaltsjahr vereinnahmten Abgabenaufkommen für den Zweck zu verwenden. Soweit die Zweckbindung im darauffolgenden Haushaltsjahr nicht erneut in den Haushalt aufgenommen wird, fließt das so vereinnahmte Abgabeaufkommen wieder in den allgemeinen Haushalt, vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 HGrG; § 19 Abs. 1 Satz 1 BHO. Die Zweckbindung im Haushalt erfolgt im Ergebnis auf Dauer, konkreter: für die Dauer des Haushaltsjahres. Zweckbindungen außerhalb des Haushaltes in Gesetzen binden das Abgabenaufkommen ebenfalls auf Dauer. Vorstellbar ist eine einmalige Mittelbindung durch Gesetz, so zum Beispiel bei der Folgenbeseitigung von Naturkatastrophen oder anderen Ereignissen, bei denen durch die Politik ein Fonds aufgelegt wird, der die Folgen für die Bevölkerung abschwächen soll. Allerdings unterscheidet sich diese einmalige Mittelbindung von den o. g. Zweckbindungen dadurch, dass die Mittel regelmäßig aus dem allgemeinen Haushalt bereitgestellt werden.278 Zwingend ist dies jedoch nicht. Denkbar ist auch, dass eine Einnahme nur einmal anfällt, bspw. in Form eines Versteigerungserlöses.279

277 So auch: Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 139. 278 Vgl. hierzu Teil 2 § 1 B. II. 2. 279 Denkbar wäre dies insofern im Hinblick auf die Versteigerung der UMTS-Lizenzen gewesen (vgl. § 11 Telekommunikationsgesetz vom 25. Juli 1996, BGBl. I, S. 1120). Beachte hierzu aber auch: BVerfGE 105, 185 ff. Siehe Teil 4 § 9 C. I.

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Die Unterscheidung zwischen einer einmaligen und einer auf Dauer angelegten Zweckbindung von Mitteln, die durch eine Verknüpfung der Einnahmen- mit der Ausgabenseite erfolgt, könnte indes für die Rechtfertigung der Durchbrechung des parlamentarischen Budgetrechts von Bedeutung sein.280 Eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips stellen jedoch beide Varianten dar. 5. Folgen einer Zweckbindung Nachdem die unterschiedlichen Arten der Zweckbindung dargestellt wurden, stellt sich die Frage nach den Folgen einer solchen Zweckbindung von Einnahmen. Soweit die durch (Steuer-)Gesetz oder das Haushaltsgesetz zweckgebundenen Einnahmen in den Haushalt einfließen, dürfen diese Mittel nur für den mit dem Ausgabetitel verbundenen Zweck verwendet werden. Das bedeutet, dass diese Mittel erst verausgabt werden dürfen, soweit sie tatsächlich in den Haushalt eingeflossen sind. Andernfalls handelte es sich lediglich um eine „betragsmäßige Übereinstimmung“.281 Eine solche Zweckbindung kann auch nicht durch die Verwendung von Kassenkrediten oder Betriebsmittelrücklagen umgangen werden, bei der die Mittel aus Kassenkrediten oder Betriebsmittelrücklagen282 ausgeführt werden, ein betragsmäßiger Ausgleich dieser so verwendeten Mittel dann aber durch die zweckgebundene Einnahme erfolgt.283 Haushaltstechnisch wirkt sich ein Zweckbindungsverbot dergestalt aus, dass „jede Dienststelle sämtliche Einnahmen entsprechend den kassenrechtlichen Vorschriften abzuführen hat und nicht unmittelbar dem eigenen Mittelbedarf zuführen darf.“284 Die dem Haushalt zweckgebunden zugeführten Einnahmen müssen für den Zweck verwendet werden, der ihnen bei der Erhebung oblag. Dies gilt auch nach Ablauf des Haushaltsjahres. Die Ausgabenreste zweckgebundener Einnahmen dienen nicht dem Ausgleich des Gesamthaushalts, sondern werden in das künftige Haushaltsjahr übertragen und weiterhin für den ursprünglichen Zweck verwendet,285 vgl. auch § 15 Abs. 1 Satz 1 HGrG; § 19 Abs. 1 Satz 1 BHO. Damit verbunden ist auch die Frage, ob die Abgabe bei bestehenden Überschüssen zum Jahresende zu einer Anpassung zweckgebundener Abgaben in Folgejahren führen kann oder muss.286

280

Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 4. Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 45. 282 Vgl. zur Entwicklung der Kassenkredite und Betriebsmittelrücklagen: Weinzen, Vom Notgroschen zum Dispositionskredit, passim. 283 Vgl. hierzu Teil 3 § 6 D. II. 4. a). 284 Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 2. 285 Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 19 Rn. 9; 23. 286 Vgl. hierzu Teil 3 § 6. 281

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B. Gründe für Zweckbindungen Die Gründe für Zweckbindungen sind vielfältig. Politisch dienen sie regelmäßig der Rechtfertigung für die Erhebung einer Abgabe.287 Im Rahmen der Vorzugslasten, Gebühren und Beiträge, erhält der Abgabepflichtige eine Gegenleistung bzw. die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer bestimmten Leistung, sodass er das Erfordernis einer Abgabe regelmäßig erkennen kann. Das Erfordernis zur Erhebung einer Steuer, als gegenleistungsfrei geschuldeter Abgabe, ist aus Sicht des Abgabepflichtigen dagegen regelmäßig nur nachvollziehbar, wenn er erkennen kann, wofür die Mittel konkret zu verwenden sind. Im Fokus der nachfolgenden Ausführungen stehen daher die Gründe für die Zweckbindung des Aufkommens bestimmter Steuern. Dazu ist es erforderlich, auf die allgemeine Rechtfertigung der Erhebung einer Steuer einzugehen, um sodann die mögliche Rechtfertigung der Zweckbindung einer Steuer aufzuzeigen. Nachfolgend soll daher die Grundlage des Steuerstaates und die Rechtfertigung einer Abgabe (I.) erörtert werden, bevor in einem weiteren Schritt die Bereitschaft der abgabenpflichtigen Wähler und die Begrenzung der Steuermacht (II.) aufgezeigt werden soll. Abschließen soll der Abschnitt mit einer Darstellung der Verpfändung von Einnahmen (III.) als ausnahmsweise Erscheinung für Zweckbindungen. I. Grundlage – Steuerstaat – Rechtfertigung einer Abgabe Mit der Entscheidung für den Steuerstaat (1.) geht auf einer ersten Stufe die Frage nach der Rechtfertigung für die Steuererhebung (2.) und auf der zweiten Stufe die Frage nach der Rechtfertigung der konkreten Steuersätze und -höhe (3.) einher. Die Erörterung dieser Grundlagen ist Voraussetzung für die spätere Prüfung der Zulässigkeit von Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips durch zweckgebundene Steuern. 1. Entscheidung für den Steuerstaat Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Steuerstaat.288 Bei der Steuer handelt es sich um eine Geldleistung, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellt und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt wird, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft.289 Der Steuerschuldner hat keinen Anspruch darauf, dass der Staat mithilfe der Steuereinnahmen bestimmte Maßnahmen ver 287

Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1527). Vgl. hierzu Teil  3 § 5 C. III. 3. Siehe auch: Starck, Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff, passim. 289 Vgl. § 3 Abs. 1 HS. 1 AO. 288

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wirklicht. Eine Steuer und deren Höhe sind für den Steuerpflichtigen dabei verständlicher, je mehr er den Nutzen dahinter erkennen kann. 2. Erste Stufe: Rechtfertigung der Steuererhebung Auf einer ersten Stufe steht die Frage nach der Rechtfertigung der Steuererhebung.290 Nach Seer ist eine Steuer nicht schon alleine deswegen gerechtfertigt, weil sie in Art. 106 GG als zulässige Abgabe aufgezählt wird.291 Vielmehr setze Art. 106 GG die (Steuer-)Normen voraus, enthalte aber keinen ethischen Gehalt in Form einer Erhebungspflicht oder Institutionalisierung.292 Nicht jeder Vorgang des Rechtsoder Wirtschaftslebens dürfe zum Gegenstand einer Steuer gemacht werden.293 Nach Vogel werden bei den Darstellungen über die Steuerrechtfertigung zumeist zwei Grundströmungen294 herangezogen. Dabei handelt es sich einerseits um die Äquivalenz- oder Nutzentheorie und andererseits um die Opfer- bzw. Leistungsfähigkeitstheorie.295 Diese Aufteilung ist nach Vogel indes zu eng gefasst und wird der Entwicklung innerhalb der Literatur nicht gerecht.296 Das Steuer- und Haushaltsrecht sind nur unter Beachtung des Staatsrechts der jeweiligen Zeit zu beurteilen, in dem sich nicht zuletzt die Entwicklungen innerhalb des Staates und der Bevölkerung zum Staat widerspiegeln.297 Die Steuer als Finanzierungsinstrument des Haushaltes entwickelte sich als zweckgebundene Abgabe für einen außeror 290 Zur Vertiefung sei verwiesen auf: P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 1 ff.; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 ff. 291 Seer, Grundlagen der Steuerrechtsordnung, in: Tipke / Lang (Hrsg.), Steuerrecht, § 2 Rn. 1 und 5; Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. II, S. 597. Nach Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. II, S. 598, reichen folgende Merkmale alleine nicht zur Rechtfertigung einer Steuer: (1) die Deckung des Finanzbedarfs; (2) die Herkömmlichkeit einer Steuer, da sie bereits bestehe; (3) Ergiebigkeit oder Unmerklichkeit und dabei effizient und kostengünstig zu erheben; (4) gesamt- und einzelwirtschaftliche Förderlichkeit; (5) kein Verzicht von Körperschaft, insbesondere Gemeinden, auf die Erhebung aufgrund Autonomiegewinns; (6) Nennung in Art. 106 GG; (7) Erforderlichkeit für bestimmte Gemeinwohlzwecke; sowie (8) Geldreserven bei bestimmten Gruppen von Bürgern. 292 Seer, Grundlagen der Steuerrechtsordnung, in: Tipke / Lang (Hrsg.), Steuerrecht, § 2 Rn. 1 und 5; Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. II, S. 597; a. A. wohl: Wacke, Finanzwesen, S. 62 ff., insb. S. 64, wonach grundlegende Steuerreformen, worunter auch die Beseitigung von Steuern zu verstehen sei, durch Verfassungsreform vorgenommen werden müssten. 293 Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. II, S. 597. 294 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (485). 295 Hey, Steuersystem und Steuerverfassungsrecht, in: Tipke / Lang (Hrsg.), Steuerrecht, § 3 Rn. 44; Lang, Vom Verbot der Erdrosselungssteuer zum Halbteilungsgrundsatz, S. 175 ff.; Tipke, Steuer­rechtswissenschaft und Steuersystem, S. 215; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (485); Weber-Grellet, Steuern im modernen Verfassungsstaat, S. 6 f. 296 Ausführlich hierzu: Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (485 ff.), der von mindestens vier Entwicklungsabschnitten ausgeht. 297 Vgl. Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 16; v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 17; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 485 ff., insbeson­dere S. 494, 497.

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dentlichen Bedarf298 über die Feststellung, dass es eine „natürlich[e] […] Seite der Steuern [sei], dem Einzelnen durch ihre Verwendung Vortheil zu bringen […]. Aber erschöpfend und maassgebend [sei] diese Seite der Steuern nicht. Denn wie liesse sich da das kleinste Opfer erklären“299, bis hin zu der Feststellung, dass „es geradezu zu einem Definitionsmerkmal des ‚öffentlichen Interesses‘ [gehöre], daß es nicht im Verfahren von Leistung und Gegenleistung gewahrt werden könne, sondern Opfer verlange“300. Die Steuer als eine voraussetzungslos zu entrichtende Abgabe, aus der sich für den Abgabepflichtigen kein konkreter Gegenleistungsanspruch ergibt, grenzt sich klar zu jener des 17. Jahrhunderts ab, in welcher die Steuer als Ausnahme zur Hilfe in der Not anzusehen war,301 eine zweckgebundene Abgabe, die grundsätzlich nur für einen außerordentlichen Bedarf, mithin eines konkreten Zweckes bedurfte und nur für diesen zu verwenden war.302 Im Rahmen der historischen Entwicklung ist besonders hervorzuheben, dass sich die persönliche Herrschaft in ein „Abstraktum“303 wandelte, also ein solches, das von der Person des Herrschers getrennt wird.304 Auch das Verhältnis innerhalb der Gesellschaft und der Wirtschaft änderte sich. Bei (Groß-)Unternehmen ging die „Entscheidungsgewalt Schritt für Schritt von den Eigentümern auf Nichteigentümer, hochbezahlte Angestellte, ‚Manager‘ über“305, womit sich auch das Verhältnis der Wirtschaft zum Staat wandelte. Die Rechtfertigung für die Abgabeform der Steuer liegt nun in dem Verhältnis von Staat-Bürger und Staat-Wirtschaft begründet und dem Verständnis des Steuerstaates mit Steuern als Regelabgabeform. Eine Legitimation liegt nach Vogel, der sich dabei v. Stein306 anschließt, darin, dass der Staat, der die Produktion von Gütern nicht staatlich organisiert, sie mithin der Wirtschaft überlässt, mithilfe der Steuer

298

Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 39, 43; P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 91; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (486). 299 Schmoller, Die Lehre vom Einkommen, ZgS 19 (1863), 1 (47); Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (489 f.). 300 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (490) mit Verweis auf: Neumann, Die Steuer nach der Steuerfähigkeit: Jahrbuch für Nationalökonomie und Statistik NF 1 (1880), S. 511, 531 u. 578. Weber-Grellet, Steuern im modernen Verfassungsstaat, S. 7, weist daraufhin, dass der Steuereingriff kein Opfer sei, sondern die Solidarität der Bürger gegenüber dem Gemeinwesen darstelle. 301 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 39; P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 91; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (486); Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 150. 302 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 43; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (486). 303 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (495). 304 P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 93; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481, (495). 305 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (505). 306 v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 348 f.; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (503 und 516 f.).

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ebenfalls zur Finanzierung der Wirtschaft in bestimmten Ausprägungen beiträgt.307 Sobald der Staat durch seine finanziellen Ressourcen aber zu den wirtschaftlichen Werten beigetragen hat, stellt die Steuer eine quasi Rückgabe der Wirtschaft von erzeugten wirtschaftlichen Werten an den Staat dar.308 „In den Steuererträgen übernimmt der Staat ein Handlungspotential, mit dem er Sachgüter erwerben, eigene Tauschkraft horten, Vermögen zuwenden, Dienstleistungen bezahlen, Verhalten honorieren und Unternehmen anregen kann.“309 Damit erhält die Steuer „ein Element der Gegenseitigkeit“310 und folglich ihre Rechtfertigung. Einer konkreten Zuordnung einer Steuer zu einer konkreten Aufgabe durch Zweckbindungen ist damit nicht nur nicht erforderlich, sondern auch dem heutigen Verständnis der Steuer regelmäßig fremd. 3. Zweite Stufe: Rechtfertigung der konkreten Steuersätze und -höhe Auf einer zweiten Stufe ist die Frage nach der Steuerhöhe zu stellen. Insbesondere von Interesse, sowohl für den einzelnen Abgabepflichtigen als auch für den steuersatzfestlegungsberechtigten Hoheitsträger, ist die Gesamtbelastung und die dem Einzelnen verbleibenden Mittel. Hierbei muss durch die Festlegung im Rahmen einer konkreten steuersatzfestlegenden Norm zugleich die Gesamtbelastung der Abgabepflichtigen im Auge behalten werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Altenpflegeentscheidung311 das Erfordernis zur Aufführung der Gesamtbelastung durch Abgaben durch das Parlament als Inhaber der Budgethoheit sowie von der Exekutive als Planersteller gefordert. Die Haushaltspläne müssen die von den Abgabepflichtigen erhobenen Sonderabgaben enthalten, um einen solchen Überblick zu gewährleisten. Auch die Zweckbindung einer Abgabe führt nach dem Bundesverfassungsgericht nicht zu einer Entbehrlichkeit zur Aufführung im Haushaltsplan.312 Allein die Leistungsfähigkeit313 des Abgabepflichtigen stellt „keine eindeutige Determinante für [die] […] Bemessung der [Steuer dar; Anm. d. Verf.]“314.315 Es 307

P. Kirchhof, Steuerung des Verwaltungshandelns, NVwZ 1983, 505 (507); Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481, 516; Weber-Grellet, Steuern im modernen Verfassungsstaat, S. 5. 308 Egner, Haushalt, S. 429 f.; v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 348 f.; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (516). 309 P. Kirchhof, Besteuerung und Eigentum, S. 216. 310 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (516). 311 BVerfGE 108, 186. 312 BVerfGE 93, 319, (348); BVerfG, NVwZ 2003, 467 (470); Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 295. 313 Kilian, Finanzkontrolle, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 143 Rn. 8. 314 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (428). 315 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (428).

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muss durch sachgerechte Maßstäbe oder Bemessungsgrundlagen festgelegt werden, welcher Teil des Einkommens des Steuerpflichtigen als Steuer abzuführen ist.316 Die Bemessung ist dann sachgerecht, wenn sie an die individuelle Leistungsfähigkeit anknüpft, wobei dem Gesetzgeber im Hinblick auf die Bestimmung des Leistungsfähigkeitsprinzips ein Wertungsspielraum zukommt.317 Ihre Grenze ist zumindest dort erreicht, wo die Leistungsfähigkeit des Steuerschuldners die finanziellen Ressourcen überschreitet, der Steuerschuldner also aufgrund einer konfiskatorischen, erdrosselnden Wirkung nicht mehr in der Lage ist und sein kann, die ihm auferlegten Steuern zu entrichten.318 Schwierigkeiten ergeben sich vor allem bei der Überprüfung des konkreten Steuermaßstabs, wobei diese auch einer verfassungsgerichtlichen Überprüfung zugänglich sein muss.319 Insbesondere ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aufgrund der fehlenden Koppelung zwischen Steuer­erhebung einerseits und Steuerverwendung andererseits nicht anwendbar.320 Die „Entkoppelung von Verwaltungszwecken und ihrer Finanzierung macht das Verhältnismäßigkeitsprinzip praktisch unanwendbar und versagt daher als Maßstab einer angemessenen Besteuerungshöhe.“321 Der Steuer als allgemeinem Finanzierungsmittel des Staates zur Deckung aller Staatsausgaben liegt dabei das Problem zugrunde, dass es einen schier unendlichen finanziellen Bedarf des Staates gibt.322 Es ergibt sich für die Steuer damit nur eine absolute Grenze gegenüber den Steuerpflichtigen, die nur dann erreicht ist, wenn sie eine erdrückende, nicht mehr zu leistende Wirkung entfaltet, der gemeine Steuerschuldner aufgrund seiner absoluten Belastung nicht mehr in der Lage ist, die Steuerschuld zu begleichen.323 Nichts anderes kann auch unter Einbeziehung zweckgebundener Abgaben gelten. Ihre absolute Grenze – die Zulässigkeit von Zweckbindungen vorausgesetzt – ist 316

P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 87; Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. II, S. 597 f. 317 Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. II, S. 598. 318 BVerfGE 14, 221 (241); 19, 119 (129); 82, 159 (190); Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Art. 105 Rn. 14; P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 118; Lammers, Steuerprogression, S. 139; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1527). 319 Schuppert, Verfassungsgerichtliche Überprüfung von Steuergesetzen, S. 691 ff. Zu den Grenzen unterhalb der Erdrosselung siehe: Lammers, Steuerprogression, S. 139 ff.; Mußgnug, Konfiskatorische Steuern, JZ 1991, 993 ff. 320 Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1526); Schuppert, Verfassungsgerichtliche Überprüfung von Steuergesetzen, S. 691 (701). v. Arnim, Besteuerung und Eigentum, S. 311, führt insofern aus, dass die Besteuerung kein Selbstzweck sei, man aber für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit notwendig auf einen Zusammenhang zwischen der Steuerabgabe und dem Zweck abstellen müsse. 321 Schuppert, Verfassungsgerichtliche Überprüfung von Steuergesetzen, S. 691 (701). 322 P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 85; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1527). 323 BVerfGE 14, 221 (241); 19, 119 (129); 82, 159 (190); Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Art. 105 Rn. 14; P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 118; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1527). BVerfGE 93, 121: Sondervotum Ernst-Wolfgang-Böckenförde, BVerfGE 93, 149 (154).

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erreicht, wenn der Steuerpflichtige nicht mehr in der Lage ist, seine Steuerschulden zu begleichen, unabhängig davon, ob er die Erhöhung oder Erhebung einer zweckgebundenen Steuer nachvollziehen kann, oder nicht. Darüber hinaus ist bei zweckgebundenen Abgaben die doppelte Richtung zu berücksichtigen. Neben der Belastung der Abgabepflichtigen dient die Zweckungebundenheit auch der Absicherung des parlamentarischen Budgetrechts. Die zweite absolute Grenze ist dann erreicht, wenn dem Parlament als Inhaber der Budgethoheit keine zweckungebundenen Mittel mehr zur Verfügung stehen.324 II. Bereitschaft der abgabepflichtigen Wähler und Begrenzung der Steuermacht „[M]en are more likely to exert political influence in their roles as income-receivers than in their roles as income-spenders“325.

In der heutigen Diskussion um das Nonaffektationsprinzip finden sich zahlreiche Argumente für und gegen eine Zweckbindung von Einnahmen. Neben der offensichtlichen Bereitstellung bestimmter Einnahmen ausschließlich für eine bestimmte Ausgabe und damit einer haushaltsrechtlichen Bevorzugung, gibt es weniger offensichtliche Gründe für eine Zweckbindung. Insbesondere wird aus finanzpsychologischen Gründen argumentiert, dass eine Zweckbindung eher zu einer Bereitschaft der Abgabepflichtigen führe, die Abgaben zu leisten, sodass durch eine Abgabenbindung die Steuermoral gefördert werde.326 Der allgemeine Finanzierungszweck des Staatshaushaltes durch die Steuer und damit die Gegenleistungsfreiheit soll zu einer Anonymität der Mittel bzw. des steuerfordernden Kontrahenten führen.327 Durch die Zweckbindung würde letztlich der Widerstand, die Akzeptanz der Abgabeschuldner für den Abgabenzweck vorausgesetzt, gesenkt und somit die Abgabenmoral verbessert.328 Allerdings macht sie die Abgabe umso angreifbarer, je mehr der Abgabenzahler den Zweck nachvollziehen kann. Subventionen329 haben den politischen Vorteil gegenüber zweckgebundenen Abgaben, dass aufgrund des Nonaffektationsprinzips die Herkunft der zu verteilenden Gelder regelmäßig unbekannt ist und die alternativen Maßnahmen nicht angegeben 324

So wohl im Ergebnis: Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Vorb Art. 110–115 Rn. 11; Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 234. 325 Downs, An Economic Theory of Democracy, S. 255. 326 Vgl. hierzu: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 37; Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (288) m. w. N. 327 P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 30; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 134; Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (288). 328 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (288). So wohl auch: Hendler, Staatsfinanzierung durch Gebühren und Steuern, S. 77. 329 Zum Begriff: Gröpl, Subventionen, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 141 Rn. 1 ff.

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werden können.330 Allerdings führt dies nach Auffassung v. Arnims auch dazu, dass der einzelne Steuerzahler von einer vermeintlichen Steuermittelverschwendung mangels Zuordnung des konkreten Steueraufkommens, scheinbar gar nicht betroffen sein könne.331 Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten sind Steuersubventionen eher fragwürdig, da sie die Einnahmen mindern ohne dabei aus dem Haushalt ersichtlich zu sein.332 Bei anderen Förderungsmaßnahmen der Wirtschaft bspw. in Form von Zöllen oder Einfuhrkontingenten muss mit den Protesten betroffener Wirtschaftsbereiche und Verbraucher eher gerechnet werden.333 Das Nonaffektationsprinzip hat den (politischen) Vorteil gegenüber den zweckgebundenen Einnahmen, dass es aufgrund der Unbekanntheit und Anonymität der Gelder im Haushalt nicht zu einer offenkundigen Finanzierung durch bestimmte oder bestimmbare Abgabepflichtige kommt.334 Nach Ansicht v. Arnims führt eine Nichteinhaltung von „optimalem Verhältnis von Einnahmen und Ausgaben im Sinne einer umfassenden Wirtschaftlichkeit […] [dazu, dass] das Non-Affektationsprinzip unter der Hand seine Funktion [verändere]. Indem es dazu beiträgt, die Zusammenhänge zwischen Ausgaben- und Steuerbelastungsentscheidung zu vernebeln, pervertiert es zu einer Schutzwand, hinter welcher sich öffentliche Verschwendung zu Lasten eines jeden steuerzahlenden Bürgers ausbreiten kann.“335 Auch die offenkundig fehlgeleitete Förderung würde mithin nicht auf den abgabepflichtigen Bürger zurückführbar sein. Hiermit legt man die Akzeptanz einer Abgabe für deren Durchsetzbarkeit zugrunde. Es besteht ein Bedürfnis der Rekonstruktion des Verantwortungszusammenhangs zwischen den politischen Entscheidungen der abgabepflichtigen Wähler einerseits und der finanzwirtschaftlichen Entscheidung andererseits.336 Begründet wird dieses Bedürfnis damit, dass haushaltsverfassungsrechtliche Grundentscheidungen nicht ausreichend nachvollziehbar seien, ein Zusammenhang zwischen „öffentlichen Leistungen und steuerlicher Belastung“337 nicht immer deutlich würde. Die Transparenz staatlicher Finanzen könnte mithin 330 Andel, Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus, S. 142; Zacher, Verwaltung durch Subvention, S. 311. Siehe hierzu auch: Köttgen, Fondsverwaltung, S. 14, der auf Heinig, Das Budget Bd. II, S. 338 verweist. 331 v. Arnim, Besteuerung und Eigentum, S. 314. 332 Gröpl, Subventionen, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 141 Rn. 10. 333 Andel, Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus, S. 142; Downs, An Economic Theory of Democracy, S. 255; Zacher, Verwaltung durch Subvention, S. 311. 334 Andel, Subventionen als Instrument des finanzwirtschaftlichen Interventionismus, S. 142; Downs, An Economic Theory of Democracy, S. 255; Zacher, Verwaltung durch Subvention, S. 311. 335 v. Arnim, Besteuerung und Eigentum, S. 314 f. v. Arnim stellt sodann aber selber fest, dass ein Ansetzen bei der Steuererhebung ausbleiben muss, da es ansonsten wahrscheinlich kaum noch verfassungsgemäße Steuern gäbe, vgl. v. Arnim, Besteuerung und Eigentum, S. 316. 336 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (169). Als politischer Vorteil: Zacher, Verwaltung durch Subvention, S. 311. 337 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (169). Osterloh, Budgetierung und parlamentarisches Budgetrecht, S. 80 f. weist darauf hin, dass „[d]as politikfähige, in der Öffentlichkeit darstellbare und diskutierbare ‚Regierungsprogramm‘ […] seine Gestalt nicht durch detaillierte Einzeltitel, sondern durch Grundentscheidungen über die Bildung wesentlicher Prioritäten, der ‚Eckdaten‘ des Haushaltsplans [erhalte].“

§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips 

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aufgezeigt werden.338 Durch „die Verbindung von Steuer- und Ausgabenentscheidungen [werden] den Wählern die Kosten öffentlicher Programme verdeutlicht“339. Die Nachvollziehbarkeit öffentlicher Abgaben könnte auch durch eine Ausweitung der (direkten) Besteuerung auf Landesebene und der Herstellung solcher Zweckzusammenhänge erreicht werden, wodurch man die (Landes-)Bevölkerung an den (Miss-)Erfolgen der jeweiligen Landesparlamente partizipieren lassen kann.340 Allerdings würde, soweit man den Ländern eine eigene Steuergestaltungsmöglichkeit zubilligte, bspw. in Form von Hebesatz- oder Zuschlagsmodellen, ein erhöhter politischer Rechtfertigungsdruck für die Finanzpolitik der Länder gegenüber den Bürgern entstehen, wollte man, dass sie den Verantwortungszusammenhang nachvollziehen können.341 Auf die Akzeptanz für Abgaben durch alle Abgabenpflichtigen, oder gar nur Einzelner, kann es weder ankommen, noch ist dies möglich. Man würde jede Abgabeneinführung oder Abgabenerhöhung einer Begründung zugänglich machen müssen. Die Akzeptanz aller erreichte man aber wohl nie. Die Entscheidungsgewalt liegt beim Parlament in einer repräsentativen Demokratie (letztlich über Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG auch beim einzelnen Abgeordneten) und nicht bei dem einzelnen Abgabenpflichtigen. Handelte es sich früher noch um ein Recht des Monarchen, mit dem vorhandenen Budget zu verfahren wie er wollte, wurde dies durch unterschiedliche Einflüsse letztlich auf das Parlament verlagert.342 In der repräsentativen Demokratie, wie sie in der Bundesrepublik Deutschland aufgrund von Art. 20 Abs. 2 GG verstanden wird, sollen die Aufgaben nicht vom Souverän, dem Volk, selber ausgeübt werden, sondern durch die periodisch zu wählenden Repräsentanten343. Diese müssen sich zwar durch die Wahlen regelmäßig legitimieren lassen und damit letztlich auch ihr Entscheidungsverhalten bezogen auf die Einführung neuer oder die Erhöhung bestehender Steuern abwägen. Die Abgeordneten sind jedoch nur ihrem Gewissen unterworfen und an keine Weisungen gebunden.344 Soweit man jede Entscheidung in Steuerangelegenheiten den Wählern versuchte zu rechtfertigen, so würde damit letztlich der Gedanke unterlaufen, dass die Einzelentscheidungen, seien sie für den Einzelnen auch nicht nachvollziehbar, doch getroffen werden müssen. Man verlagerte damit die Budgethoheit vom Parlament auf die abgabepflichtigen Wähler. Dies kann nicht überzeugen und ist mit 338 Meßerschmidt, Umweltabgaben, S. 180; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (169). 339 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (290). 340 Färber, Finanzverfassung, S. 95; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (169); Wendt, Finanzhoheit und Finanzausgleich, in: HStR IV, 11990, § 104 Rn. 43. 341 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (169 f.); Wendt, Finanzhoheit und Finanzausgleich, in: HStR IV, 11990, § 104 Rn. 43. 342 Zur historischen Entwicklung vgl. Teil 2 § 3. 343 Zum Demokratiebegriff Maurer, Staatsrecht I, § 7 Rn. 18 ff.; Stern, Staatsrecht, Bd. I, S. 587 ff. und 599 ff. 344 Vgl. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

dem Demokratieverständnis des Grundgesetzes nicht vereinbar. Im Ergebnis ist die Nachvollziehbarkeit für den Steuerpflichtigen als ausschlaggebendes Argument für die Zulässigkeit einer Zweckbindung abzulehnen. III. Verpfändung von Abgabenaufkommen Historisch nicht ungewöhnlich ist die Verpfändung345 von Abgabenaufkommen.346 Nach Jèze/Neumark ist eine Verpfändung auf zwei Wegen denkbar. Einerseits sei es möglich, bestimmte Einnahmen direkt, unmittelbar zu verpfänden an Gläubiger, die die Abgaben erheben; andererseits mittelbar über die Bildung eines Fonds.347 Dabei soll es dem Bundesminister der Finanzen nicht möglich sein, bestimmte Einnahmen zu verpfänden, soweit er nicht durch den Haushaltsplan oder ein Spezialgesetz zur Verpfändung von bestimmten Einnahmen ermächtigt wird.348 Betrachtet man nur die Verwendung des verpfändeten Abgabenaufkommens, so wird man regelmäßig eine Verwendung für bestimmte Zwecke nicht annehmen können. Den Gläubigern wird regelmäßig nicht vorgeschrieben, was mit den Mitteln zu finanzieren ist.349 In den Globalentschädigungsabkommen wird regelmäßig die Bestimmung aufgenommen, wonach der Empfänger dieser Entschädigung für die Verteilung dieser Mittel zuständig ist,350 eine Zweckbindung also letztlich nicht bis auf die Ausgabe im Empfängerstaat durchgreift. Eine rechtliche Zweckbindung stellte indes die Verpfändung bestimmter Einnahmen zum Zwecke der Reparationszahlungen nach dem Ersten Weltkrieg dar.351 Die verpfändeten Abgaben werden im Haushalt des (deutschen) Verbandes, dem das Aufkommen eigentlich zusteht, nicht dem allgemeinen Haushalt zugeführt, sondern führen zu einem durchlaufenden Posten mit dem de facto eine Vereinbarung, die Pfändungsvereinbarung, erfüllt wird. Der Hoheitsträger erfüllt im Ergebnis eine Verpflichtung, die Mittel sind insofern zweckgebunden, nämlich zur Erfüllung der Pfändungsvereinbarung. Praktisch wird derzeit das Aufkommen durch die Biersteuer an Österreich gezahlt, wobei es sich um eine Abrechnung des Einnahmeanteils handelt.352 345

Vgl. hierzu bereits oben Teil 2 § 2 A. II. 4. a). Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14; Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 105 ff.; Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 163; Vialon, Haushaltsrecht, S. 86; Schmölders, Finanzpolitik, S. 75. 347 Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 106. 348 Vialon, Haushaltsrecht, S. 86. Allerdings ist dies aufgrund der Bindung künftiger Parlamente höchst fraglich. 349 Seidl-Hohenveldern, Das Ende der Reparationen nach dem Zweiten Weltkrieg, S. 94. 350 Seidl-Hohenveldern, Das Ende der Reparationen nach dem Zweiten Weltkrieg, S. 94. 351 Vgl. hierzu bereits oben Teil 2 § 2 A. II. 4. a). 352 Siehe Einzelplan 20 Titel 061 10 BbgHP 2017/18: „Aufgrund der Wiederanwendung der Bestimmungen des am 02.12.1890 zwischen dem Deutschen Reich und Österreich / Ungarn geschlossenen Vertrages über den Anschluss der österreichischen Gemeinde Mittelberg (Kleines Walsertal) an das Zollsystem des Deutschen Reiches erhält Österreich eine Abrechnung seines Einnahmeanteils an den Zöllen und Verbrauchssteuern. In dem Abgeltungsbetrag ist auch ein 346

§ 2 Begriff und Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips 

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Eine Verpfändung durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan vorzunehmen, scheint aus vertraglicher Sicht problematisch, ist es doch nur möglich, eine solche Verpfändung aus Sicht des Staates für die Dauer der Haushaltsperiode vorzunehmen. Somit ergeben sich im Außenverhältnis der vertraglichen Abreden mit den Gläubigern in zeitlicher Hinsicht die Besonderheit, dass eine weitergehende Abrede unzulässig ist. Eine Bindung des Parlaments durch vertragliche Abrede der Exekutive auf Verpfändung einer Einnahme ist als unzulässiger Eingriff in das parlamentarische Budgetrecht abzulehnen. Ein Pfandvertrag kann folglich im Außenverhältnis nicht ohne Verstoß gegen nationales (Innen-)Recht abgeschlossen werden. Selbst wenn man eine Ermächtigung durch das Haushaltsgesetz für zulässig erachtete, ergäben sich bei der Verpfändung von Einnahmen aufgrund des zeitlichen Bepackungsverbotes353 die gleichen Einwände. Im Übrigen kann mit einer vertraglichen Abrede auch die Verpflichtung einhergehen, eine bestimmte Abgabe auf Dauer zu erheben. Damit wird aber unzulässiger Weise in die Hoheit des Gesetzgebers eingegriffen. Mit diesem Argument ist auch eine Zahlung von Beträgen aus dem Globalhaushalt in Höhe einer Einnahme aus einer bestimmten Steuer als Alternative zur Verpfändung abzulehnen. Im Hinblick auf eine außerhaushaltsrechtliche gesetzliche Regelung stellen sich die Fragen nach dem Verhältnis von Haushaltsgesetz und Sachgesetz zueinander sowie deren gegenseitige Einwirkungsmöglichkeit. Die Beantwortung der Frage hängt mit der Einordnung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation eng zusammen. Soweit der Verfassungsrang bejaht wird, ist auch eine außerhalb des Haushalts vorgenommene Abgabenbindung in Form einer Verpfändung abzulehnen. Insgesamt ist eine Verpfändung bestimmter Einnahmen in Form einer Bindung durch den Haushalt abzulehnen. Soweit das Erfordernis der Verpfändung bestehen sollte, bietet sich als Alternative eine nur politische Zweckbindung an, bei der lediglich eine Abführung aus dem Globalhaushalt erfolgt, als Bemessungsgrundlage aber die Höhe einer bestimmten Abgabeneinnahme dient; nicht aber eine rechtliche Zweckbindung.

C. Zwischenergebnis Das Haushalts- und Finanzverfassungssystem des Grundgesetzes wendet sich von der Fondswirtschaft ab und verwirklicht ein Etatsystem mit Globalhaushalt. Für den Begriff der Nonaffektation werden in der Literatur unterschiedliche Begriffe verwendet, die jedoch regelmäßig als Synonym gebraucht werden. Für Biersteueranteil enthalten, der dem Bund von den Ländern, denen das Biersteueraufkommen nach Art. 106 Abs. 2 Nr. 5 GG zusteht, erstattet werden muss. Der Anteil Brandenburgs beträgt ca. 100 EUR. Die Verrechnung aus diesem Titel erfolgt jährlich gegenüber dem BMF.“ Die Ausweisung im Bundeshaushalt erfolgt im Einzelplan 60 unter Titel 687 01 im B-HP 2017. 353 Vgl. zum zeitlichen Bepackungsverbot Teil 3 § 5 C. V. 5.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

Zweckbindungen und damit eine Durchbrechung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation gibt es unterschiedliche Gründe. Diese sind zumeist politischer Natur, bspw. um die Bereitschaft der Abgabepflichtigen zur Zahlung zu erhöhen. Historisch betrachtet bildet die Verpfändung von Einnahmen einen Anwendungsbereich zweckgebundener Abgabenaufkommen. Eine solche findet sich heute in Form der Biersteuer noch in der Praxis wieder.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts, insbesondere des Nonaffektationsprinzips Das Haushaltsrecht ist einer historischen Betrachtung, aufgrund der kontinuierlichen Weiterentwicklung, besonders zugänglich. Die Gründe für die Entstehung des Globalhaushaltes und damit die Entscheidung gegen die Fondswirtschaft, sowie die verfassungsrechtliche Bedeutung, haben ihren Ursprung in der Geschichte und erfordern daher eine genauere Untersuchung der Entwicklung des Nonaffektationsprinzips. Die modernen Staaten haben „den Weg von den ersten tastenden Versuchen bis zum technisch vollkommenen Etat […] erst in Jahrhunderten zurückgelegt.“354 Der Fokus liegt auf der Entwicklung des Budgets, der Budgetaufstellung und dem Nonaffektationsprinzip. Das Gesamtdeckungsprinzip „ist eine Gegenreaktion auf die sog. Fondswirtschaft im frühneuzeitlichen Städtestaat (ca. 17./ 18. Jh.).“355 Es werden die Gründe aufgezeigt, die von einer zweckgebundenen zu einer zweckungebundenen Einnahme geführt haben. Das Haushaltsrecht hängt eng mit dem Staatsverständnis der jeweiligen Zeit zusammen.356 Den zentralen Staat357 Deutschland, wie wir ihn heute kennen, gab es dabei keineswegs immer, was teilweise eine kleingliedrige Untersuchung notwendig macht, die einerseits auf einen möglicherweise existierenden „Zentralstaat“, andererseits aber auf die kleinen (Fürsten-) Staaten eingeht. Das Bild des heutigen deutschen Staatsgebietes ist in der Zeit des Mittelalters geprägt von zahlreichen Territorien358. Die historische Entwicklung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation muss dabei von einer isolierten Betrachtung der „deutschen“ Territorien abweichen und den Blick auch auf die Nachbarstaaten richten.359 Dies wird sich nicht zuletzt an dem Einfluss Belgiens auf die 354

Heckel, Budget, S. 55. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 9. 356 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 16; v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 17; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 485 ff, insbesondere S. 494, 497. 357 Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 26. 358 Siehe hierzu nur: Moeller, Deutschland im Zeitalter der Reformation, S. 18 f.; Moraw, Von offener Verfassung zur gestaltender Verdichtung, S. 183 ff.; Rabe, Reich und Glaubensspaltung, S. 85. 359 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 16. 355

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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Entwicklung des Nonaffektationsprinzips über Preußen auf das Deutsche Reich bis hin zur Bundesrepublik zeigen. Der historische Abriss wird dabei eingeteilt in die Entwicklung der Fondswirtschaft vom 13. bis zum 17. Jahrhundert (A.), die Entwicklung der Fondswirtschaft im 18. Jahrhundert (B.), das Nonaffektationsprinzip im 19. Jahrhundert (C.) und unter der Weimarer Reichsverfassung unter Berücksichtigung der Regelungen der Reichshaushaltsordnung (D.). Dabei soll ebenfalls die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im Nationalsozialismus (E.) aufgezeigt werden, bevor der Abschnitt mit einer Zusammenfassung (F.) abgeschlossen wird.

A. Die Entwicklung der Fondswirtschaft vom 13. bis 17. Jahrhundert Will man das Budget bzw. den Haushaltsplan360 an heutigen Maßstäben messen, so wird man im 18. Jahrhundert beginnen müssen, da sie erst zu dieser Zeit häufiger auftreten.361 Dennoch soll ein kurzer Überblick über die Entwicklung des Haushaltsrechts vom 13. bis 17. Jahrhundert gegeben und die Gründe für den Beginn der Aufstellung haushaltsrechtlicher Voranschläge aufgezeigt werden. In der Einführung (I.) soll der Rahmen der Darstellung abgesteckt werden. Anschließend soll die Entwicklung im „Alten Reich“ bzw. dem Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation (II.) und die Entwicklung in den einzelnen Ländern bzw. Fürsten­tümern (III.) dargestellt werden, bevor die Erkenntnisse in einem Zwischenergebnis (IV.) zusammengefasst werden. I. Einführung Im 13. Jahrhundert lässt sich keine einheitliche zentrale Finanzverwaltung ausmachen,362 diese „ist eine Schöpfung des aufgeklärten Absolutismus Preußens und Österreichs“363. Die Einnahmen bestanden zu Beginn zumeist aus Naturalabgaben.364 Die Verwaltung der Finanzen lag bei den einzelnen Landesherren, die jedoch aufgrund der Fülle der Aufgaben sowie der räumlichen Gegebenheiten zu einer Übertragung von Aufgaben auf bestimmte Ämter gezwungen waren.365 Insbeson 360

Zu den Begrifflichkeiten von Budget und Haushaltsplan, vgl.: Heckel, Budget, S. 1 ff.; Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 1 ff.; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 17 Rn. 1. 361 Vgl. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 38. 362 Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 25. 363 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 40. 364 Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 30; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26. 365 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 38; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

dere der (personelle) Ausbau der Verwaltung nahm Einfluss auf die Umstellung von Naturalwirtschaft auf eine Geldwirtschaft.366 Vorläufer der Budgets bildeten die Land-, Lager-, Saal- oder Lehensbücher seit dem 14. Jahrhundert.367 Im 14. Jahrhundert gab es keine geordnete Haushaltswirtschaft, sodass diese Dominialzeit als planlose Staatswirtschaft bezeichnet wurde.368 Erst langsam entwickelte sich eine geordnete Finanzwirtschaft in der Form der Fondswirtschaft, bei der der Landesherr bestimmten Ausgaben bestimmte Einnahmen zuordnete, wohinter der Gedanke steckte, dass jede Aufgabe sich selbst zu finanzieren hatte,369 die Bedürfnisse also nur dann befriedigt werden konnten, wenn die hierfür erforderlichen Mittel in dem Fonds zur Verfügung standen.370 Der Landesherr sammelte lediglich die Überschüsse ein, also die Mehreinnahmen, die durch die Ausgaben nicht verbraucht wurden, ohne sich anschließend weiter mit der Aufgabe im Einzelnen zu beschäftigen.371 Als nachteilig ergab sich hierbei die Entwicklung, dass die Fürsten keinen Überblick über ihre Finanzen hatten und so unter chronischer Geldnot litten.372 Die Umsetzung der Fondswirtschaft stieß vor allem deshalb an ihre Grenzen, weil mehrere Ausgaben einer Kasse zur Deckung zugewiesen und die Ausgaben nicht sachgerecht zugeordnet oder aber die Zweckbindungen nicht eingehalten wurden.373 II. Die Entwicklung im „Alten Reich“ /  Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation Eine Darstellung einer zentralstaatlichen Finanzverfassung kann erst mit der Gründung des Norddeutschen Bundes 1867 oder des Deutschen Reiches 1871 einsetzen, ist doch die Existenz eines Bundesstaates Voraussetzung einer einheitlichen Finanzverfassung.374 Die Darstellung eines Personenverbandstaates steht daher vor dem Problem, dass im „Alten Reich“ von einer Finanzverfassung nicht gesprochen werden konnte, der Weg zum modernen Staat vollzog sich vielmehr über die Territorien.375 Aufgrund der permanenten Geldnot und der wenigen Ein 366 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 38 f.; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 29 f. Siehe auch: Heintzen, Haushalt, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 139 Rn. 3. 367 Heckel, Budget, S. 57, der u. a. auf das neumärkische Landbuch von 1337 sowie das Landbuch der Kurmark von 1373 durch Karl IV. verweist. 368 Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 27 Rn. 8. 369 Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26. 370 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 33. 371 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 45; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26. 372 Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26 f. 373 Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26 f. 374 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 32; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 104. 375 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 40; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 21; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 105.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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nahmequellen des Reiches war eine tiefgreifende Vorausplanung der Finanzen nicht erforderlich.376 Die fehlende Kontinuität des Residenzsitzes der Monarchen stellte eine Finanzplanung ebenfalls vor Probleme, die nicht zuletzt auch in dem Wechsel der Herrschaft zwischen den drei großen königlichen Geschlechtern, Habsburger, Luxemburger und Wittelsbacher, begründet lag.377 Eine Geldsteuer wurde unter Sigismund378 im Jahre 1427 erstmals379 jedem Reichsangehörigen über 15 Jahren durch die Reichsglieder in Frankfurt auferlegt; eine Kopf-, Vermögens-, Einkommen- und ständische Personalsteuer für Christen und eine höhere Kopfsteuer für Juden.380 Die Steuer differenzierte damit nach dem Glauben der Betroffenen. Die für das Einziehen, Registrieren, Aufbewahren und Weiterleiten zuständigen Steuerkommissionen wurden auf vier Ebenen gebildet.381 Die letzte Instanz mit Sitz in Nürnberg sollte nicht nur die Gesamtsumme registrieren und aufbewahren, sondern war letztlich auch für die Entscheidung über die Verwendung der Mittel zuständig.382 Die Einnahmen des Reiches ergaben sich aus den sog. Domänen. Diese stellten die älteste und eine der wichtigsten Einnahmequelle dar, aus denen die Bedürfnisse des Staates befriedigt wurden.383 Der Begriff Domäne stammt vom lat. dominium384 und lässt sich in zweifacher Hinsicht unterscheiden:385 In einem weiten Begriffsverständnis versteht man hierunter „das gesamte Staatsvermögen ohne Rücksicht auf Zweck oder Verwendung“.386 Nach einem engeren Begriffsverständnis lassen sich unter dem Begriff der Domäne Staatsgüter verstehen, „die mit dem Grundbesitz

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Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 40. Moraw, Verwaltung und Reichsverfassung, S. 23; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 106. 378 Heinig, Das Budget Bd. II, S. 18; Lütge, Deutsche Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, S. 194; Moraw, Verwaltung und Reichsverfassung, S. 23; Wefers, Wirkung des Hussitenproblems, S. 102 ff. 379 Moraw, Von offener Verfassung zur gestaltender Verdichtung, S. 364. 380 Moraw, Anfänge der Reichsverwaltung, S. 57; Moraw, Von offener Verfassung zur gestaltender Verdichtung, S. 364; Wefers, Wirkung des Hussitenproblems, S. 104. Vgl. zum Finanzwesen, insbesondere zur Judensteuer auch Nuglisch, Finanzwesen des Deutschen Reiches unter Kaiser Sigismund, S. 145 ff. 381 Moraw, Anfänge der Reichsverwaltung, S. 57 f.; Wefers, Wirkung des Hussitenproblems, S. 104. 382 Moraw, Anfänge der Reichsverwaltung, S. 58.; Wefers, Wirkung des Hussitenproblems, S. 104. 383 Buscher, Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 275; Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 300; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 43. 384 Ausführlich zur Etymologie des Wortes Domäne siehe: Rintelen / Rimpler / Conrad, Domänen, S. 194, der darauf hinweist, dass im „Latein des Mittelalters“ das Wort Domäne mit „domanium“ übersetzt wurde. 385 Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 299; vgl. ausführlich hierzu: Fauser, Domänen, S. 259 ff.; Hüllmann, Domainen-Benutzung, S. 1 ff.; Rintelen / Rimpler / Conrad, Domänen, S. 194. 386 Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 299; v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 161 f. 377

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

zusammenhängen: Feldgüter, Staatsforsten und Bergwerkseigentum mit ihren Nebengewerben und Nebennutzungen, mitunter auch die landwirtschaftlichen Staatsgüter allein“.387 Die sog. Reichsdomänen lieferten im 15. Jahrhundert keine hohen Erträge mehr.388 Die Gründe hierfür waren die Ausstattung „weltliche[r] Staatswürdenträger, [der] […] Kirche, Stifter und Bistümer mit Dotationen“389. Die Krone musste den Unterhalt nicht mehr wie früher aus Staats- und Hofhaushalt, sondern nunmehr vorwiegend allein aus dem Hofhaushalt bestreiten.390 Die Einnahmen des Reiches beschränkten sich auf die Einkünfte aus dem Reichsgut, der Kammerzieler391, den Reichspfennig und die Römermonate392 (Bewilligung für militärische Zwecke).393 Der sog. gemeine Pfennig394 wurde auf dem Wormser Reichstag 1495395 beschlossen, der letztlich eine nach Klassen gestufte Vermögensteuer darstellte.396 Ab 1521397 wurden auch die Römermonate398 auf die Reichsstände, Landesherren, entsprechend der Reichmatrikel umgelegt.399 Während der gemeine Pfennig eine „von jedem Reichsuntertan zu zahlende, wenn auch nach Stand und wirtschaftlichen Vermögen gestaffelte Steuer […] war“400, wurden die Steuern, die aufgrund einer Matrikel für jeden Reichsstand festgelegt waren, nur von den Reichsständen erhoben.401 Die enge Zweckbindung der Matrikularbeiträge führte letztlich dazu, dass diese nicht für eine allgemeine Finanzierung des Reiches

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Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 299; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 40; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 22. 388 Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 300. 389 Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 300; so auch: Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 22. 390 Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 300 f. Siehe hierzu auch: Lütge, Deutsche Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, S. 193. 391 Der Kammerzieler diente der Finanzierung des Reichskammergerichts 1495, vgl. Vierhaus, Deutschland im Zeitalter des Absolutismus, S. 125; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 107. 392 Nach Lütge, Deutsche Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, S. 395, wurden die Römermonate „nach der alten Verpflichtung der Reichsstände [bemessen], sich an den Kosten für die Romfahrt der Kaiser zu beteiligen“. 393 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 48; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 107. 394 Rabe, Reich und Glaubensspaltung, S. 84, der darauf hinweist, dass unter „gemein“ vielmehr „allgemein“ zu verstehen sei. 395 Herzog, Die Bedeutung des Wormser Reichstages von 1495 für die Entwicklung der modernen Verfassungsstaatlichkeit, S. 5. 396 Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 31; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 22; Vogel /  Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 107. 397 Moeller, Deutschland im Zeitalter der Reformation, S. 48. 398 Hierbei handelt es sich um die „für die Aufstellung und Unterhaltung einer Reichsarmee“ auferlegte Reichsmatrikel, vgl. Vierhaus, Deutschland im Zeitalter des Absolutismus, S. 125. 399 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 48. 400 Rabe, Reich und Glaubensspaltung, S. 84. 401 Rabe, Reich und Glaubensspaltung, S. 84.

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sorgen konnten.402 Für die übrigen Ausgaben musste der Kaiser auf seine eigenen Einkünfte zurückgreifen, die er als jeweiliger Landesherr in seinem Territorium erzielte.403 Von einer Umsetzung eines Nonaffektationsprinzips beim Haushaltsgebaren kann zu dieser Zeit noch keine Rede sein. III. Die Entwicklung in den einzelnen Ländern Eine moderne Finanzverwaltung fand sich in den Territorien nicht. „Die Finanzwirtschaft des ‚landständischen Verfassungssystems‘ […] umfasste die Zeit von etwa 1400 bis Mitte des 17. Jahrhunderts“404. Im 14. Jahrhundert bildeten sich sog. Lehensbücher, Lager- oder Saalbücher in den Territorien, die die Verpflichtungen der Untertanen festhielten und einen Ausgangspunkt für die Aufzeichnung der Etats bildeten.405 An diese Aufzeichnungen knüpften später auch die ständischen Steuerbewilligungen sowie die damit verbundenen Wirtschafts- und Finanzpläne an.406 In Territorien, in denen ein Dualismus zwischen Monarchie und Ständen herrschte, teilte sich die Verwaltung der Finanzen einerseits in die landesherrliche Kammerwirtschaft und andererseits in das Steuerwesen, das von den Ständen mitverwaltet wurde.407 Diese Zweiteilung hielt sich in den Territorien „bis zu den napoleonischen Staatsgründungen und den Reformen der konstitutionellen Bewegung“.408 Nachfolgend soll daher einerseits die Domänenverwaltung bzw. die landesherrliche Kammerwirtschaft (1.) und andererseits die Steuerbewilligung der Stände (2.) dargestellt werden. 1. Domänenverwaltung / L andesherrliche Kammerwirtschaft Einnahmen, die dem Landesherrn aufgrund eigenen Rechts zustanden, wurden durch die landesherrliche Kammer erhoben.409 Die Einnahmen der Kammern setzten sich aus drei unterschiedlichen Quellen zusammen: die Erträge der fürstlichen Kammergüter, die aus den nutzbaren Regalien fließenden Einnahmen sowie den Steuern und Abgaben, soweit diese nicht durch die Stände bewilligt werden muss-

402 Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 22; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 107. 403 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 48. 404 Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 27 Rn. 9. 405 Heckel, Budget, S. 57. 406 Heckel, Budget, S. 57. 407 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 40. 408 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 40. Zur Behördenorganisation und der Trennung der Verwaltung von Kammergut und Steuern sehr ausführlich: Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 42 ff. 409 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 40.

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ten.410 Die Einkünfte aus den Kammern waren für die Deckung aller Ausgaben des Regiments des Landesherrn zu verwenden.411 Der Begriff des Kammergutes bildete sich seit dem 16. Jahrhundert heraus und stellte die Haupteinnahmequelle des Hofes dar, woraus Staats- und Hofausgaben zu begleichen waren.412 Bei den fürstlichen Kammergütern handelte es sich um die sog. Domänen i. w. Sinne. Im Gegensatz zu den Reichsdomänen konnte sich der Bestand der fürstlichen Domänen seit der zweiten Hälfte des Mittelalters beträchtlich vergrößern.413 Die Gründe hierfür liegen auf der Hand. Einerseits vermehrte sich der Domänenbesitz durch Amtslehen sowie Pfandschaft oder Kauf von Reichsdomänen, andererseits aber auch durch die (gewaltsame) Verdrängung des eigentlich Berechtigten (Usurpationen) sowie Reunionen, durch die der Territorialbesitz vergrößert werden konnte.414 Der Landesherr konnte über diese Einnahmen frei verfügen, ohne hierbei einer rechtlichen Bindung durch Zustimmungspflicht der Stände ausgesetzt zu sein, solange diese Ausgaben nur für das Regiment verwendet wurden.415 Die Beurteilung dieser rechtlichen Zweckbindung, in Form der Verpflichtung, die Mittel nur für das eigene Regiment zu verwenden, dürfte dabei weitzufassen sein, sodass dem Landesherrn de facto ein großer Spielraum bei der konkreten Mittelverwendung zustand. Daneben entwickelten sich die Regalien und Steuern als weitere Finanzierungsinstrumente, wenn auch die Steuer bis ins 19. Jahrhundert weiterhin nur als subsidiäres Deckungsmittel galt.416 Die Einnahmen aus den Regalien417 setzten sich zumeist aus Einnahmen aus den Zöllen, aus dem sog. Münzregal und den Finanzmonopolen zusammen.418 Die Steuern wurden erst dann erhoben, wenn die Einkünfte aus den Domänen i. e. S. nicht mehr ausreichten, um den Hofhaushalt und Staatshaushalt zu decken. Der Zuwachs der Domänen eines Landesherrn war zu 410

Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 38 f.; Korioth, Finanzen, Rn. 27; Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 40; Schumpeter, Die Krise des Steuerstaats, S. 336; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 5; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 25. 411 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 41. 412 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 28; Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 301. 413 Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 301. 414 Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 301; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 27. 415 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 28; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 39. 416 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 28 f.; Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. II, S. 301; Mandel­ artz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, S. 93. 417 Regalien sind nach Moraw, Von offener Verfassung zur gestaltender Verdichtung, S. 184, „alte wirkliche oder nur theoretische Königsrechte wie Markt, Zoll, Bergbau, Münzen und Geleit“ und konnten sich je nach vom Königtum abgeleiteten Rechten unterschiedlichen zusammensetzen, vgl. S. 183. Siehe hierzu auch: Lütge, Deutsche Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, S. 193. 418 Heinig, Das Budget Bd. I, S. 33; Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 41; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 5; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 22.

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meist mit der finanziellen Not eines anderen Territorialherrn verbunden, der seine Domäne aufgrund von Geldknappheit verpfändete oder verkaufte.419 Ansonsten erbrachten die Domänen i. e. Sinne Erträge aus der Verpachtung, soweit sie nicht auf eigene Rechnung bewirtschaftet wurden.420 2. Steuerbewilligung durch die Stände Die ordentlichen Steuern standen dem Landesherrn zu und wurden durch die landesherrliche Kammer verwaltet.421 Die außerordentlichen Steuern bedurften der Zustimmung der Stände bzw. der Ständevertretung.422 Bei den Ständen mag es sich zwar um „eine historische Vorstufe des Repräsentativsystems und des modernen Parlamentarismus [gehandelt haben] […]. Man muß jedoch auf die Unterschiede achten; denn Repräsentationen im eigentlichen Sinne waren sie nicht. Sie waren nicht durch einen Wählerauftrag legitimiert, sondern besaßen die Standschaft auf Grund ihres Besitzes.“423 Da der Finanzbedarf der Landesherren nicht mehr durch die eigenen Einnahmen gedeckt werden konnte, wurde den Ständen durch den verschuldeten Fürsten die Erhebung neuer Steuern angetragen.424 Im Gegensatz zur heutigen Zeit bedeutete die Steuerbewilligung durch die Stände jedoch nicht ein Steuergesetz mit Steuersätzen, sondern vielmehr die Bewilligung einer festen Geldsumme für einen bestimmten Zweck, die anschließend durch eine Umlage auf die Stände personell und territorial umgelegt wurde.425 Diese sog. Repartition (Umlegung) wurde zwischen den Ständen selbst ausgehandelt.426 Die auf diese Art erhobenen Steuern vermochten den Landesherrn hinsichtlich der Ausgabenwirtschaft zu binden,427 die Mittel standen also theoretisch nicht zu seiner freien Ver 419

Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 41; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 27. 420 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 41; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 22. 421 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 39 f.; Schumpeter, Die Krise des Steuerstaats, S. 339. 422 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 28; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 39 ff.; Ko­ rioth, Finanzen, Rn. 27; Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, S. 93; Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 48; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 26; Schumpeter, Die Krise des Steuerstaats, S. 338 f.; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 5; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 24 f. 423 Vierhaus, Deutschland im Zeitalter des Absolutismus, S. 117. 424 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 28; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 40 f.; Korioth, Finanzen, Rn. 27; Reuter, Öffentliches Haushaltsrecht, S. 22. 425 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 42. 426 Vgl. zum Umlageverfahren insbesondere auch: Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 42. 427 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 29; Heckel, Budget, S. 198; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 43; Korioth, Finanzen, Rn. 27; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 27 f.; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 25.

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fügung. Der Landesherr war einerseits an die durch die Stände bewilligte Steuer­ höhe gebunden, andererseits bestand eine sachliche Zweckbindung hinsichtlich des Ausgabezweckes.428 Dem Landesherrn stand es nicht frei, die so erworbenen zusätzlichen Mittel ungebunden in seinen Haushalt einfließen zu lassen, sondern vielmehr bestand eine Zweckbindung, die den Landesherrn dazu anhielt, die Mittel entsprechend der Bewilligung auszugeben. Letztlich sicherte dies den Einfluss der Stände auf bestimmte Zwecke und Aufgaben.429 Dieses Bild wandelte sich am Ende des 15. Jahrhunderts durch die indirekten Steuern, da diese nicht umgelegt werden mussten und daher nach erstmaliger Bewilligung die Mitwirkung der Stände entfallen konnte.430 Die regelmäßig zur Abtragung von Schulden des Landesherrn angetragenen außerordentlichen Steuern wurden durch die Stände dem Grunde nach für einen Zweck und in bestimmter Höhe bewilligt, sodass der Einfluss der Stände prinzipiell bestand, für Zwecke des Schuldenabbaus jedoch eingeschränkt war.431 Auch war der Einfluss der Stände hinsichtlich der Überprüfung der Zweckeinhaltung eher gering, was vor allem an der Rechnungslegung durch die Landesherren lag.432 Darin ist einer der Gründe für die Entstehung einer eigenen ständisch verwalteten Steuerverwaltung zu sehen.433 Letztlich sollte durch die ständische Steuerverwaltung aber sichergestellt werden, dass durch den Landesherrn nur die bewilligten Steuern von den Steuerpflichtigen eingezogen wurden und dies auch in der richtigen Höhe, sodass das ständische Steuerwesen durch den Landesherrn nicht umgangen wurde.434 Umgangen wurde dieses ständische Steuerbewilligungsrecht allerdings dadurch, dass die auf Reichsebene erhobenen Römermonate auf die Landesstände umgelegt wurden.435 Der Reichspfennig war zwar als Personalsteuer angelegt, nicht jedoch die Römermonate.436 Zwar sollten grundsätzlich die Landesherren mit ihren Einkünften haften, die sie aus den Kammern erzielten, jedoch wurde durch Reichsabschiede die Pflicht der Landesstände festgelegt, die notwendigen Gelder zu 428

Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 29 f.; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 43; Man­ delartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, S. 94; Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 50; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 5; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (486). 429 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 29; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 43. 430 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 43; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 29. 431 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 29; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 43; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 27 u. 29. 432 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 30; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 43 f. 433 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 31; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 44; Mandel­ artz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, S. 94; Schnei­ der, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 27. 434 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 31 f.; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 45; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 6. 435 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 49; Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 49. 436 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 49; Rabe, Reich und Glaubensspaltung, S. 84.

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bewilligen.437 Letztlich wurden die Reichstagsbeschlüsse durch die Landesherrn nicht zuletzt dazu benutzt, ihre finanziellen Hoheitsrechte zu erweitern, indem sie Steuern erhoben, die von den Ständen nicht verweigert werden konnten.438 Das Bild wandelte sich von einem Steuerbewilligungs- zu einem Steuerverteilungsrecht.439 IV. Zwischenergebnis Die Ständevertretungen entstanden im 14. und 15. Jahrhundert, hatten im 16. Jahrhundert aufgrund ihrer Rechte ihre Blütezeit und gelangten ab dem 17. Jahrhundert zunehmend in Bedrängnis aufgrund der o. g. Ereignisse und Steuerbewilligungen.440 Zu der Erstellung eines Budgets im heute verstandenen Sinne konnte es nicht kommen. Das feudale Lehenswesen und die Naturalwirtschaft schlossen dies aus.441 An einem Budget scheiterte es schon aufgrund der Fondswirtschaft sowie der Trennung der Finanzverwaltung in einen fürstlichen und ständischen Zweig.442 Burmeister weist auf den Vorschlag des Hofrentenmeisters Ludwig von Eyb um 1458443 hin, der dem Markgrafen Albrecht Achill444 (1414–1486) vorschlug, im Rahmen der Domänenverwaltung Voranschläge anzufertigen, die als Grundlage für die Ausgaben des Landesherrn und seiner Beamten dienen sollten.445 „Sie [die Vorschläge von Eybs; Anm. d. Verf.] gehen ihrer Zeit weit voraus und muten wie eine moderne Staatshaushaltsordnung an. Sie befassen sich mit Etataufstellung, Etatsvollzug, Kassen- und Rechnungswesen und Rechnungsprüfung im Rahmen der damaligen Wirtschaftsverhältnisse des Hofes und streuen in die Darstellung gewisse Grundsätze der Finanzpolitik. So z. B. […] Der Fürst soll nicht willkürlich in die Kassenverwaltung eingreifen“446. Allerdings sollte dies nicht zu einer Überwindung der Fondswirtschaft führen. Nach dem Vorschlag des Hofrentenmeisters von Eyb sollte ein Drittel des Aufkommens des Landesherrn für den Reservefonds 437 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 49 mit Verweis auf § 8 des Reichsabschieds von 1507 (zitiert nach Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 49 Fn. 73). 438 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 49; Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 49. 439 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 49, weist darauf hin, dass die Stände teilweise nur noch die zu besteuernden Personen oder Objekte festlegen konnten. 440 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 50. 441 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 34. 442 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 31; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 35; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 27. 443 Die verrechnungswirtschaftlichen Ratschläge sollen nach Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 38, hingegen durch v. Eyb an den Herrn für die fränkische Hofhaltung ergangen sein und erst 1470 als Grundlage der märkischen Hofordnung gedient haben. 444 Ab 1471 Kurfürst von Brandenburg. 445 Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 40; insbesondere sollte nach Albrecht von Achill nunmehr auch die Rechnungslegung neu geordnet werden, wobei dies an festgelegten vorgeschriebenen Terminen zu erfolgen hatte. Ausführlich auch: Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 37 ff.; im Übrigen auch: Heckel, Budget, S. 59; Reuter, Öffentliches Haushaltsrecht, S. 22. 446 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 38.

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verwendet werden.447 Dies zeigt letztlich, dass die Probleme, insbesondere die Verschuldung, erkannt wurden, das System der Fondswirtschaft aber auch weiterhin als Grundlage dienen sollte. Die Zweckbindung der Steuern entsprach den Interessen der Stände, die im 16. Jahrhundert in Preußen die Verwendung der Steuern durch die Zweckkassen kontrollierten.448 Das Fondssystem sicherte den Provinzen die Verwendung der Steuern zur Befriedigung eigener Bedürfnisse.449 An einem globalen Haushalt, der unter Beachtung der Zweckfreiheit der Abgaben vollzogen wird, bestand mithin auch aus Sicht der Abgabepflichtigen kein Interesse.

B. Die Entwicklung der Fondswirtschaft im 18. Jahrhundert Nach einer Einführung (I.) in die Entwicklung der Fondswirtschaft im 18. Jahrhundert, soll diese im „Deutschen“ Zentralstaat des 18. Jahrhunderts (II.) sowie innerhalb der deutschen Territorien im 18. Jahrhundert unter besonderer Berücksichtigung Preußens (III.) dargestellt und letztlich in einem Zwischenergebnis (IV.) zusammengefasst werden. I. Einführung Betrachtet man die Entwicklung des Haushaltsrechts ab dem 18. Jahrhundert innerhalb des Deutschen Reiches, so ist festzuhalten, dass die Einführung einer Vorausplanung, also eines Haushaltsplanes, nur innerhalb der Territorien, aufgrund der schlechten finanziellen Lage des Deutschen Reiches, erfolgte.450 II. „Deutscher“ Zentralstaat im 18. Jahrhundert Das „Deutsche Reich“ verfügte im 18. Jahrhundert aufgrund des Verlustes des Reichsgutes sowie der meisten Regalien nur noch über spärliche Mittel, sodass die Einführung einer vorherigen Planung in Form eines Haushaltsplanes nicht erforderlich war.451 Eine fehlende Zweckbindung haushaltsrechtlicher Mittel war damit aufgrund der systematischen Verteilung des Haushaltsrechts nicht geboten.

447

Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 40; Heckel, Budget, S. 60. Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 42. 449 Heckel, Budget, S. 199 f.; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 42. 450 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 40. 451 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 40. 448

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III. Die deutschen Territorien im 18. Jahrhundert, insb. Preußen Aufgrund der zunehmenden Bedrängnis der Stände durch die Landesherren, in Form der auferlegten und zu genehmigenden Steuern, waren die Stände auf einem Tiefpunkt ihrer Entwicklung in der ersten Hälfte des 18. Jahrhunderts.452 Nach Heun ist das Steuerbewilligungsrecht der Stände zu einer Steuerbewilligungspflicht verkommen.453 Letztlich tat dies jedoch dem Einfluss der ständischen Steuerbewilligung auf das konstitutionelle Budgetrecht keinen Abbruch.454 Bezogen auf das Haushaltsrecht lassen sich erste valide Grundlagen und Traditionen in Preußen ausmachen. Daher soll insbesondere auf die Entwicklungen eingegangen werden, die in Preußen vom Finanzdualismus zwischen landesherrlicher Kammerwirtschaft einerseits und von den Ständen mitverwalteten Steuern andererseits, hin zu einer einheitlichen Steuerverwaltung führten, insbesondere zu unterschiedlichen, ausgabeorientierten Budgets.455

Abbildung 7: Übersicht: Finanz- und Haushaltswesen im 18. Jahrhundert

Grundsätzlich lassen sich zwei Richtungen der Finanzverwaltung unterscheiden. Auf der einen Seite stehen die sog. landesherrlichen Kammergüter, aus denen der Landesherr seine Ausgaben zu tätigen hatte. Hierunter fallen die Kammergüter, die 452

Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 50. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 50. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 49, weist darauf hin, dass die Stände teilweise nur noch die zu besteuernden Personen oder Objekte festlegen konnten. 454 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 50. 455 Siehe vertiefend: Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 37 ff. 453

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Einnahmen aus nutzbaren Regalien und Steuern und Abgaben, die nicht der Bewilligung durch die Stände unterlagen, da sie seit jeher dem Landesherrn zustanden. Auf der anderen Seite steht die sog. Steuerverwaltung, also jene Verwaltung, die die durch die Stände mitverwalteten Steuern zu verwalten hatte. Hier lassen sich die außerordentlichen von den notwendigen Steuern unterscheiden. Der Landesherr hatte sich bei der Finanzierung seines Hofes grundsätzlich durch die landesherrlichen Kammergüter zu finanzieren. Steuern wurden nur aufgrund eines außerordentlichen Bedarfs erhoben und bildeten die Ausnahme. Damit einher ging der Gedanke, dass der Landesherr nicht nach einem periodisch wiederkehrend zu erstellenden Budget zu wirtschaften hatte, das dieses gar die Stände genehmigen mussten.456 Vielmehr handelte es sich um seine eigene (fürstliche) Kassenverwaltung457. Unter Kammergütern verstand man den Grundbesitz der regierenden Dynastie, der im Patrimonialeigentum458 des Landesherrn stand und den er nach freiem Belieben einsetzen konnte. Diese wurden auch Tafelgüter und ab dem 18. Jahrhundert Domänen genannt.459 Unter den Einnahmen aus nutzbaren Regalien hingegen verstand man jene Einnahmen aus Zöllen, dem Münzregal sowie Bergregal.460 Zu den Steuern, die nicht der Bewilligung der Stände unterlagen gehörte u. a. die vom Großen Kurfürsten Friedrich Wilhelm von Brandenburg eingeführte Akzise (indirekt erhobene Verbrauchssteuer) nach dem Vorbild niederländischer Muster.461 Allerdings wurde im Preußen des 18. Jahrhunderts der Haushalt weiterhin mit dem Fondssystem verwaltet. Auch wenn der Landesherr die Kammergüter nach seinem eigenen Ermessen für die Hofverwaltung verwenden konnte, ohne sich bestimmten Zwecken unterwerfen zu müssen, kann nicht von einer zweckungebundenen Einnahme ausgegangen werden. Letztlich hat der Landesherr bestimmt462, welche bestimmten bzw. bestimmbaren Ausgaben durch welchen Einnahmefonds zu decken waren und welche Einnahmen in welche Fonds flossen. Grundsätzlich sollte jede nicht nur einmalige, fortlaufende Aufgabe durch einen ihr zugeordneten Fonds finanziert werden.463 Letztlich unterlag die Fondswirtschaft in ihrer „reinsten Gestalt“464

456

Mußgnug, Der Haushaltplan als Gesetz, S. 43. Grupp, Rechnungshöfe, S. 15. 458 Patrimonialvermögen ist das privatrechtlich regierte Erbvermögen eines Landesherrn, das sich grds. aus den Domänen und Regalien zusammensetzte. Es wird auch als Bonum Camerale Princips (Kammergut) bezeichnet, vgl. Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 57 Fn. 28. 459 Heinig, Das Budget Bd. II, S. 7. 460 Mußgnug, Der Haushalt als Gesetz, S. 41; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 22. 461 Blastenbrei, Finanzpolitik Friedrichs II. von Preußen, S. 61. 462 Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, S. 93; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 42. 463 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 45. 464 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 44. 457

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damit dem Grundsatz der sich selbstfinanzierenden Verwaltungsaufgabe.465 Soweit der Fonds Überschüsse erzielte, wurden diese nicht etwa zur Tilgung von Lücken in anderen Fonds verwendet, diese Kammereinnahmen standen vielmehr zur Disposition des Landesherrn, ohne Rücksicht auf den Finanzbedarf der Verwaltung.466 Allerdings wurde 1688 unter Kurfürst Friedrich  III.467 (1657–1713) der erste Generalfinanzetat aufgestellt,468 was nicht zuletzt dem Hofkammerpräsidenten von Knyphausen zu verdanken war.469 Diese Entwicklung setzte sich unter Friedrich Wilhelm I.470 (1688–1740) fort, der zwar das Fondssystem beibehielt, daneben aber auch das Etatsystem führte, sodass beide Systeme nicht in Reingestalt verwirklicht wurden, sondern sich vielmehr überlagerten.471 Den Nebenkassen wurden durch Friedrich Wilhelm I. ihre Selbstständigkeit genommen472 und „die Idee einer unabhängigen Rechnungskontrollbehörde umgesetzt“473 (die sog. Generalrechenkammer474). Die Zweckkassen und die Dezentralisierung wurden beibehalten, umgestellt wurde hingegen von der Rechnungsperiode als Betrachtung der Vorjahresrechnung, auf die Wirtschaftsperiode mit seinen vorausplanenden Voranschlägen.475 Auch hat „Friedrich Wilhelm I. das königliche Kammergut aus seinem Privatvermögen ausgesondert und in Staatseigentum umgewandelt“476. Die Zweckbindung der Spezialkassen wurde auch unter Friedrich II.477 (1712–1786)478 aufrechterhalten, allerdings hatte es ab 1763 tiefgreifende Änderungen dergestalt gegeben, dass der Generaletat nicht mehr die bisherige Vollständigkeit im Rahmen

465

Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 44. Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 45; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26. 467 Ab 1688 als Kurfürst Friedrich III. von Brandenburg und ab 1701 als König Friedrich I. in Preußen. 468 Reuter, Öffentliches Haushaltsrecht, S. 22. Armbruster, Die Wandlung des Reichshaushaltsrechts, S. 10, bezeichnet ihn insofern als „großen Wirt“. 469 Heckel, Budget, S. 62; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 68 ff. 470 Ab 1713 als König Friedrich Wilhelm I. in Preußen (auch: der Soldatenkönig). 471 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 19; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 81, der auch auf die kassenmäßigen Buchungsprobleme ausführlich eingeht; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 50 ff. Siehe auch: Blastenbrei, Finanzpolitik Friedrichs II. von Preußen, S. 62. 472 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 19. Siehe auch: Hinrichs, Die preußische Zentralverwaltung in den Anfängen Friedrich Wilhelms I., S. 251 f. 473 Störring, Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes, S. 21. 474 Kilian, Finanzkontrolle, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 143 Rn. 2; Störring, Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes, S. 21. Siehe auch: Hinrichs, Die preußische Zentralverwaltung in den Anfängen Friedrich Wilhelms I., S. 252. 475 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 81. Ausführlich zur Rechnungsprüfung siehe: Grupp, Rechnungshöfe, S. 20 ff. 476 Mußgnug, Staatserbe Preussens, S. 12. 477 Ab 1740 König in Preußen und Kurfürst von Brandenburg sowie ab 1772 König von Preußen (auch: Friedrich der Große bzw. der Alte Fritz). 478 Haussherr, Provinz und Staat in der altpreußischen Finanzwirtschaft, S. 269 ff. 466

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eingestellter Einnahmen und Ausgaben des ganzen Landes enthielt.479 Auch stufte Friedrich II. bestimmte Ausgaben als geheim ein und nahm sie von der Rechnungskontrolle aus.480 Erst unter Friedrich Wilhelm III.481 (1770–1840) sollte es wieder zu einer, wenn auch mit überschaubarem Erfolg, Reform hin zu einem übersichtlichen Kassen- und Rechnungswesen und einer Reduzierung der Anzahl bestehender Kassen kommen.482 Im Übrigen erhielt die Oberrechenkammer ihre Unabhängigkeit zurück, wie sie zuletzt bei Friedrich Wilhelm I. gegeben war.483 In Bayern wurde 1762 für die kurfürstlichen Gefälle und Einnahmen eine Haupt- und Generalkasse errichtet, deren Aufgabe darin bestand, die verschiedenen Einnahme- und Ausgabestatus in einen Hauptstatus zu bringen, um so einen gesamten Überblick zu erhalten.484 Ein solches General-Ober-Finanz-Kriegs- und Domänendirektorium (kurz: Generaldirektorium485) wurde in Preußen bereits im Dezember 1722 mit Wirkung zum 19. Januar 1723 durch Friedrich Wilhelm I. gegründet, der den Dualismus zwischen dem Kriegskommissariat und dem Finanzdirektorium und den daraus resultierenden Konkurrenzen bei der Einnahmebeschaffung Einhalt gebieten wollte.486 Das Generaldirektorium wurde ermächtigt, „Staatsetats aufzustellen, die von keiner Zweckbindung bei den Einnahmen und keinen Kompetenzschranken bei den Ausgaben mehr behindert wurden“.487 Die Zusammenlegung einzelner Fonds, aufgrund der fehlenden Praktikabilität und vor allem aufgrund der Finanzierungslücken bestimmter Aufgaben, gipfelte letztlich in der Schaffung eines (fast) globalen Haushalts, der Spielraum zur Finanzierung der Aufgaben ermöglichte.

479 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 104 ff., der auch darauf hinweist, dass es unter Friedrich II. zu einem Rückschritt im Hinblick auf die Gesamtplanung kam. Diese Entwicklung setzte sich unter Friedrich Wilhelm II. fort, vgl. Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 119 ff. Siehe auch: Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 19; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 61 ff. Siehe zur Finanzpolitik Friedrich II. auch: Blastenbrei, Finanzpolitik Friedrichs II. von Preußen, S. 55 ff. 480 Störring, Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes, S. 22. 481 Ab 1797 als König Friedrich Wilhelm III. von Preußen. 482 Ausführlich hierzu: Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 128; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 63 ff. Zur Änderung der Rechnungsprüfung in dieser Zeit: Grupp, Rechnungshöfe, S. 31 ff. 483 Störring, Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes, S. 23. 484 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 47. Siehe zur Entwicklung Bayerns: Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 76 ff. 485 Mußgnug, Staatserbe Preussens, S. 11. 486 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 69. 487 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 70.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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IV. Zwischenergebnis Die Mängel der Fondswirtschaft bildeten sich immer mehr heraus, was u. a. auf die Zentralisierungstendenzen einer einheitlichen Verwaltungsorganisation zurückzuführen war.488 Gerade im absolutistischen Preußen Friedrich Wilhelms I. wurde die Zweckbindung der Einnahmen mehr und mehr gelockert und unterschiedliche Fonds wurden zunehmend gegeneinander ausgeglichen.489 Die Zweckfonds ähnelten dem heutigen Budget aber deshalb nicht, weil sie lediglich Überschüsse an die nächsthöheren Kassen abzuführen hatten,490 ein Überblick über die gesamten Finanzen war damit nicht möglich.491 Die Überschüsse aus den Zweckkassen wurden an sog. Zentralkassen weitergeleitet, aus denen entweder die Kosten und Bedürfnisse der zentralen Verwaltung gedeckt wurden, oder die als sog. Reservefonds dienten.492 Nicht verwunderlich ist insofern die Reduzierung der einzelnen (Zweck-)Fonds ab dem 18. Jahrhundert,493 die sich als ein zu starres Gebilde darstellten bei zunehmender Unübersichtlichkeit der finanziellen Gegebenheiten. Die Fondswirtschaft stieß dort an ihre Grenzen, wo die Aufgaben, die durch den Staat zu finanzieren waren, in nicht mehr überschaubarem Maße dazu führten, dass die Deckung nicht mehr gesichert war. Anders gesagt, die Schaffung eines globalen Haushaltes, bei dem die Aufgaben nicht durch ihnen zugewiesene Einnahmen in Form von Fonds finanziert werden mussten, war aufgrund der immer komplexer werdenden Haushaltswirtschaft angebracht.

C. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im 19. Jahrhundert Der Konstitutionalismus lässt sich aufgrund der Revolution von 1830 bis 1848 haushaltsrechtlich in drei Phasen aufteilen.494 Die Darstellung der Herausbildung und Entwicklung des Nonaffektationsprinzips in der Zeit des 19. Jahrhunderts wird daher in einer Einführung (I.) inhaltlich abgesteckt, bevor drei Phasen des Konstitutionalismus herausgearbeitet werden, nämlich eine erste Phase bis ca. 1830 (II.), eine zweite Phase von 1830 bis 1848 (III.) und eine dritte Phase ab 1848 (IV.).

488

Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 85. Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 85 f. 490 Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 41. 491 Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 35. 492 Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 41; Heinig, Das Budget Bd. I, S. 451 ff. 493 Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 41; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 68. 494 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 54. 489

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

I. Einführung Das 19. Jahrhundert konnte auf die Entwicklungen der letzten 300 Jahre zurückgreifen.495 Im 16. Jahrhundert wurde das Finanzwesen in die staatswissenschaftliche Betrachtung aufgenommen, im 17. Jahrhundert bildeten sich die Grundlagen des Steuerwesens heraus und im 18. Jahrhundert konnte die „Verbindung des gesamten Finanzwesens aller Staaten mit den Zuständen und den Gesetzen der Volkswirtschaft begründet [werden].“496 Budgetrecht und Gesetzesvorbehalt im heute verstandenen Sinne haben ihre Wurzeln in der Zeit des 19. Jahrhunderts, denn Parlamente waren nunmehr der Ort, an dem zu hohe Steuern und Staatsausgaben abgewehrt werden konnten.497 Die Deutsche Bundesakte vom 8. Juni 1815 sah in Art. 13 die Landständische Verfassung und damit ein Ständewesen vor.498 Die Stände waren erneut auf die reine Steuerbewilligung verwiesen, wie sie auch in der französischen Charte Constitutionelle von 1814 vorgesehen war.499 Von einer Mitwirkung war in der damaligen Literatur keine Rede.500 Die Stände waren bei der finanziellen Steuerbewilligung zwar zu beteiligen, weitergehende Rechte ließen sich im Konstitutionalismus aber anfangs nicht feststellen. Das Finanzwesen des Deutschen Bundes beruhte „ausschließlich auf der Matrikularbeitragspflicht der einzelnen Staaten.“501 Die Einflussmöglichkeiten änderten sich erst zum Ende des 19. Jahrhunderts mit der zunehmenden Bedeutung der Parlamente. II. Erste Phase des Frühkonstitutionalismus (bis 1830) Die Darstellung der ersten Phase des Frühkonstitutionalismus soll einmal eine zentralstaatliche Ebene (1.) versuchen aufzugreifen und anschließend auf einzelne Territorien (2.) und Fürstentümer eingehen.

495

v. Stein, Finanzwissenschaft Theil I, S. 120 f. v. Stein, Finanzwissenschaft Theil I, S. 120. 497 Di Fabio, Steuern und Gerechtigkeit, JZ 2007, 749. 498 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 84 (88); siehe auch: Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 34; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 52. 499 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 53; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 114. 500 Schmelzing, Einige Betrachtungen über den Begriff und die Wirksamkeit der Landstände, S. 28 f.; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 53, insb. Fn. 98 m. w. N.; Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 34 ff. 501 Korioth, Finanzausgleich, S. 288. 496

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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1. Deutscher Bund 1815 und Wiener Schlußakte An die Stelle des Heiligen Römischen Reiches Deutscher Nation trat der aus 35 souveränen Fürstentümern und vier freien Städten bestehende Deutsche Bund, der sich über Matrikularbeiträge seiner Mitglieder finanzierte.502 Eigene Steuern erhob der Deutsche Bund nicht.503 Die Wiener Schlußakte von 1820 sah in Art. 57 die Gewährleistung des monarchischen Prinzips vor.504 Die Landständischen Verfassungen durften nach Art. 58 der Wiener Schlußakte die Landesherren (Fürsten) bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen, die sich auf Bundesebene ergaben, nicht hindern oder beschränken.505 Dass sich hieraus letztlich die Möglichkeit für die Fürsten ergab, der Kontrolle und Bewilligung zusätzlicher Steuern zu entgehen, wird im Rahmen der Entwicklung der Länder gezeigt.506 Diese Regelungen wurden am 16. August 1824 durch Bundesbeschluss untermauert.507 Der 1833 gegründete und vom Deutschen Bund unabhängige Deutsche Zoll­ verein, dem Österreich nicht angehörte, erhob neben den Zöllen eine Zuckersteuer, wobei das Aufkommen aus beidem zwar größeres Gewicht hatte als das des Deutschen Bundes, jedoch durch einen Verteilungsschlüssel an die Mitglieder des Deutschen Zollvereins ausgezahlt wurde.508 2. Die Entwicklung innerhalb einzelner Territorien Die Darstellung der Territorien soll einen Fokus auf Preußen [a)] legen, das sich später als sehr fortschrittlich erweisen wird. Es sollen aber auch die Entwicklungen in Bayern, Baden und Hannover [b)], in Württemberg [c)] und in Sachsen [d)] dargestellt werden, bevor in einem Zwischenergebnis [e)] die Erkenntnisse zusammengefasst werden. 502

Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 84 (88); Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 43; Übersicht, der durch das Königsreich Sachsen abgeführten Matrikularbeiträge von 1880 bis 1890, bei: Georgi, Staatshaushalt des Königreichs Sachsen seit dem Jahre 1880, S. 115 f. 503 Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 43. 504 Deutsche Bundesakte vom 8. Juni 1815, abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 91 (99); Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 59. Siehe auch: Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, S. 96. 505 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 91 (99); Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 59. 506 Vgl. Teil 2 § 3 C. II. 2. 507 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 59. 508 Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung, S. 26; Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 43 f.; Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. II, S. 282 ff.; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 82.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

a) Preußen Das sich entwickelnde preußische Haushaltsrecht fand sich später in den Regelungen der WRV wieder.509 Bereits 1808 wurde in Preußen durch Publikandum vom 16. Dezember 1808 (zumindest zum Teil) die fiskalische Kasseneinheit ausgerufen.510 Diese Generalstaatskasse umfasste sodann aber nicht alle Kassen, sondern führte daneben noch die „Kassen für die Militärverwaltung, für die Zivilliste und für die Staatsschuldenverwaltung.“511 Damit war jedoch nicht auch die Verwirklichung des Nonaffektationsprinzips verbunden. Vielmehr wurde 1817 festgelegt, dass trotz der festgelegten fiskalischen Kasseneinheit „Ueberschüsse aus den Chaussee-Einnahmen oder Ersparungen von den zur Unterhaltung der Chausseen ausgesetzten Summen, […] allemal zum Besten des weiteren Chausseebaues zurückgelegt werden [müssen]“512. Auch darüber hinaus gab es zahlreiche Zweckbindungen, wie z. B. für den Schuldenabbau.513 In Preußen wurde durch die „Allerhöchste Kabinettsordre, betr. den Staatshaushalt und das Staatsschuldenwesen“ vom 17. Januar 1820 „faktisch das noch bestehende Fondssystem durch das Etatsystem ersetzt[…].“514 Schneider weist darauf hin, dass das Etatsystem den aus dem Fondssystem bekannten Wirtschaftsgrundsatz übernommen habe, wonach sich die Ausgaben nach den Einnahmen zu richten hätten.515 Durch das Regulativ wegen künftiger Einrichtung des Kassenwesens, rücksichtlich der Disposition über die Einnahmen zum Staatshaushalt und der Nachweisung der Geld- und Verwaltungsresultate vom 17.  März 1828,516 sollte verhindert werden, dass „bei den einzelnen Kassen [nicht] unnöthig Bestände gesammelt werden, während

509

Burmeister, Schattenhaushalte des Bundes, S. 37; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 83, weist darauf hin, dass das Haushaltsrecht der Bundesrepublik eher an die Preußische Verfassung von 1920 als an die WRV angelehnt sei. 510 Publikandum betreffend die veränderte Verfassung der obersten Staats-Behörden der Preußischen Monarchie in Beziehung auf die innere Landes- und Finanz-Verwaltung, Königsberg 1808. Zitiert nach: Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 20, der auf die Sammlung der für die K.Pr.Staaten erschienenen Gesetze usw (GS), Bd. 1, S. 361, verweist; Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 145, 156; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 68. 511 Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 68. 512 PrGS 1817, S. 248, 263, § 20 Abs. 8; Müller, Staatshaushaltsplan, S. 125. 513 PrGS 1850, S. 57, 58, § 7 Abs. 2; Müller, Staatshaushaltsplan, S. 125, insb. Fn. 101: An die Staatsschuldenverwaltungsbehörde gingen zur Tilgung der Staatsschulden sämtliche Domänenund Forsteinkünfte, wobei 2.500.000 Reichstaler für den Unterhalt der königlichen Familie reserviert waren sowie anderer Einkünfte (wie der Erlös aus dem Verkauf von Staatsgütern, Erbpachtgelder) und, sofern diese Einkünfte nicht ausreichten, auch die Salzeinkünfte (PrGS 1820, S. 9 ff., Ziffer VII, Abs. 1 Nr. 1–3). 514 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 20, mit Verweis auf: Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 156. 515 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 156. 516 Abgedruckt bei: Herrfurth, Preußisches Gesetz, betreffend den Staatshaushalt, S. 44 ff.

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bei anderen Verlegenheit entsteht“.517 Diese allerhöchste Kabinettsordre sah u. a. vor, dass die Einnahmen der Behörden nach Abzug der Verwaltungskosten der Disposition des Finanzministeriums unterstellt wurden und zur Generalstaatskasse eingezogen wurden.518 Auch die Überschüsse der Domänen- und Forstverwaltung waren zur Generalstaatskasse abzuführen.519 Die übrigen, nicht näherbezeichneten Einnahmen waren nach Nr. 7 des Einnahmen-Regulativs zum Fonds des Finanzministers einzuziehen, wobei „dagegen den Ertrag derjenigen, welche ganz zu gewissen Zwecken bestimmt sind, den betreffenden Behörden als Ausgabefonds“ zu überweisen waren.520 Damit war hinsichtlich der Überschüsse zumindest ein erster Schritt in Richtung der Umsetzung des Nonaffektationsprinzips gemacht worden, zu einer uneingeschränkten Verwirklichung ist es hingegen nicht gekommen. b) Bayern, Baden und Hannover Überwiegend stand den Landtagen bis ca. 1830, insbesondere in Bayern521 und Baden522 sowie in Hannover bis 1833523, ausschließlich ein Steuerbewilligungsrecht nach dem Vorbild der französischen Charte constitutionelle zu.524 Daraus resultierte die Verpflichtung, den Ständen eine Übersicht über die Ein- und Ausgaben des Staates vorzulegen.525 Die Stände verfügten diesbezüglich über ein Prüfungsrecht, wobei fraglich blieb, inwieweit die Regierungen an die Ausgabenbewilligung gebunden waren und ob eine etwaige Zweckbindung tatsächlich bindend war oder ob die Regierung diese umgehen konnte.526 Eine Bindung der Regierung an die Bewilligung und die damit verbundenen Zwecke sah insbesondere die Badische

517 Regulativ von 1828, abgedruckt bei: Herrfurth, Preußisches Gesetz, betreffend den Staatshaushalt, S. 44. 518 Einnahmen-Nr. 1 des Regulativs, abgedruckt bei: Herrfurth, Preußisches Gesetz, betreffend den Staatshaushalt, S. 45. 519 Einnahmen-Nr. 2 des Regulativs, abgedruckt bei: Herrfurth, Preußisches Gesetz, betreffend den Staatshaushalt, S. 45. 520 Vgl. Einnahmen-Nr. 7 des Regulativs, abgedruckt bei: Herrfurth, Preußisches Gesetz, betreffend den Staatshaushalt, S. 46. 521 Verfassungsurkunde vom 26. Mai 1818, abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 155–171. 522 Verfassungsurkunde vom 22. August 1818, abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 172–186. 523 Verfassungsurkunde vom 17. Dezember 1820, abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 221–236; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 55. 524 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 54 ff.; Mußgnug, Haushaltsplan, S. 97 ff.; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 6. 525 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 55, verweist auf Titel 7 § 4 der Bayerischen Verfassung [abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 155 (167)]. 526 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 55; Korioth, Finanzen, Rn. 27.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

Verfassung von 1818 in § 57 Abs. 1 Satz 2 vor.527 Heun merkt an, dass das Steuer­ bewilligungsrecht in seiner rechtlichen Reichweite kaum mit dem in der ständischen Finanzverwaltung mithalten konnte.528 Vielmehr wurde die Position der Landtage durch die Reform der Staatsverwaltung deutlich geschwächt.529 Letztlich gab es damit ein zähes Ringen um die haushaltsrechtlichen Befugnisse zwischen den Monarchen und den Repräsentativkörperschaften.530 Im Jahre 1808531 könnte in Bayern durch Verordnung das Nonaffektationsprinzip aufgenommen worden sein. § 1 Satz 1 der Verordnung532 bestimmte: „In der Zentral-Staats-Kasse fliessen alle, wie immer Namen habenden Staats-Einnahmen des ganzen Reichs zusammen, und alle Staats-Ausgaben werden nur aus derselben geleistet.“ Allerdings hatte Bayern nach Auffassung Kichlers unter der Geltung der Verfassung 1818 nicht etwa das Nonaffektationsprinzip umgesetzt, sondern sich nur vom Prinzip der Steuer als außerordentliche Abgabe, die einer bestimmten Zweckbestimmung bedurfte, gelöst.533 Die Regelung des § 1 Satz 1 der Verordnung deutet daher eher auch auf die Umsetzung der fiskalischen Kasseneinheit hin. Bayern wich auch 1825 in einem Finanzgesetz von der Gesamtdeckung ab, in dem es die dort aufgezählte Pensionen auf die von der Schulden-Tilgungs-Anstalt zu errichtende Pensions-AmortisationsKasse übertrug, die durch näher bestimmte Einnahmen, insbesondere aus dem Zoll- und Stempelgefälle aufzubringen waren.534 Darüber hinaus wurden zahlreiche andere Abgaben für bestimmte Zwecke bestimmt.535 Die These, dass Bayern damit in einer sehr frühen Phase den Versuch der Regelung des Nonaffektationsprinzips unternommen habe, ist damit eher abzulehnen.

527

Verfassungsurkunde vom 22. August 1818, abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 172–186, insb. S. 179; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 55. 528 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 55. 529 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 55. 530 Maunz, Die Finanzverfassung im Rahmen der Staatsverfassung, in: VVDStRL 14 (1956), S. 37 (38 f.); Kilian, Nebenhaushalte, S. 47. 531 Die bayerische Verfassung von 1808 wurde hingegen nie wirksam, vgl. Kichler, Entwicklung und Wandlung des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts in Deutschland, S. 29. 532 BaRegBl 1808, S. 1737 ff. Siehe auch: Müller, Staatshaushaltsplan, S. 124 f., Fn. 25. Zum bayerischen Budgetrecht siehe auch: Kichler, Entwicklung und Wandlung des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts in Deutschland, S. 29; Ziegler, Praxis des bayerischen Budgetrechts, passim. 533 Kichler, Entwicklung und Wandlung des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts in Deutschland, S. 29 f. 534 BaFG 1825, Titel I, § 3; BaFG 1825, Titel I, § 4 Abs. 1; Müller, Staatshaushaltsplan, S. 126. 535 Vgl. hierzu ausführlich: Müller, Staatshaushaltsplan, S. 126 f. mit Verweis auf das Finanzgesetz von 1898 (BaFG 1898, Titel IV, § 12a), das dem Innenministerium 7 % der Beiträge der Brandversicherungsanstalten an die Staatskasse zur Unterstützung verunglückter Feuerwehrmänner und deren Hinterbliebenen und zur Förderung des Feuerlöschwesens zur Verfügung stellte.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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c) Württemberg In Württemberg wurde durch § 53 Satz 1 des 5. Edikts von 1817 festgelegt, dass „[d]ie gesamten Einnahmen des Staates, aus welcher Quelle dieselbe erfolgen mag, […] in der Staats-Haupt-Casse vereinigt werden [sollen], aus welche, und durch welche zugleich auch die sämtlichen Ausgaben bestritten werden sollen“.536 Auch mussten in Württemberg in den Etat sämtliche Einnahmen und Ausgaben einbezogen werden, womit dem Landtag durch die Verfassung des Königreichs Württemberg eine der weitreichendsten budgetrechtlichen Befugnisse zukam.537 Die Vertretungskörperschaft musste zwar weiterhin den über den Kammergutertrag hinausgehenden Bedarf in Form von Steuern bewilligen, dennoch hatte sie den Haushalt, der grundsätzlich auf drei Jahre gültig sein sollte, anzuerkennen und anzunehmen.538 Die Verfassungsurkunde für das Königsreich Württemberg vom 25. September 1819539 enthielt keine globalisierte Kasse, aus der sämtliche Ausgaben bestritten wurden. Vielmehr fanden sich u. a. in § 102 ein Königliches Kammer-Gut, in § 116 Staats-Cassen sowie Schulden-Zahlungs-Cassen. Auch sah § 110 vor, dass dem Ansinnen einer Steuer-Verwilligung ein genauer Nachweis über die Notwendigkeit oder Nützlichkeit der zu machenden Ausgaben zu erbringen war. Damit bestanden nicht nur unterschiedliche Kassen, sondern es erfolgte ebenfalls eine Steuerbewilligung nur aufgrund des Nachweises eines konkreten Bedarfs für einen bestimmten Zweck. d) Sachsen und Waldeck In einigen sächsischen Kleinstaaten sowie im Fürstentum Waldeck waren die Rechte beim Erlass der Staatsausgaben weitergehend gefasst.540 Diese erweiterten Mitwirkungsrechte zeigten sich in Form eines Mitbestimmungsrechts der Stände bei der Steuerverwendung; bspw. im Herzogtum Sachsen-Coburg-Saalfeld, wo der Etat vom Landtag und dem Landesherrn gemeinsam festgesetzt werden musste.541 Im Herzogtum Sachsen-Coburg-Saalfeld musste seit 1821 der Haushalt durch den

536

Müller, Staatshaushaltsplan, S. 125 Fn. 96; m. w. N. Abgedruckt bei: Pölitz, Verfassungen, Bd. I, S. 434–458; Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 42; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 57; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 114 f. 538 Abgedruckt bei: Pölitz, Verfassungen, Bd. I, S. 434–458, ins. § 109 (S. 445); Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 57. 539 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 187– 219. 540 Siehe hierzu bspw. §§ 98 ff. der Verfassungsurkunde für das Königreich Sachsen vom 4. September 1931, abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 263 (279 f.); Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 56. 541 Abgedruckt bei: Pölitz, Verfassungen, Bd. I, S. 806–823, insb. § 68 Nr. 1 (S. 813 f.): „der Etat der Landkasse [wird] mit Zustimmung der Stände hergestellt“; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 56. 537

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

Landesherrn als Gesetz festgesetzt werden, womit erstmals in „Deutschland“ das Budget als Gesetz erlassen werden musste,542 wobei der konkrete Grund bzw. Anlass hierfür indes nicht mehr nachvollzogen werden kann.543 e) Zwischenergebnis Die bestehenden Mitwirkungsrechte unterschieden sich nicht nur im Umfang der Mitwirkung, sondern ebenso im Umfang des Haushaltsvolumens. So waren die in den Haushalt eingestellten Mittel kleiner, wenn nach alter Tradition zwischen dem landesherrlichen Kammergütern einerseits und dem Staatshaushalt andererseits unterschieden wurde.544 Vor allem in Bayern unternahm man erste Versuche der Umsetzung des Nonaffektationsprinzips, das man jedoch kurze Zeit später durchbrach. Zu einer uneingeschränkten Verwirklichung des Nonaffektationsprinzips kam es mithin nicht. III. Zweite Phase des Frühkonstitutionalismus (von 1830 bis 1848) Die Darstellung der zweiten Phase des Frühkonstitutionalismus fokussiert sich nach einer kurzen Einführung (1.), die auch die zentralstaatlichen Bestrebungen anreißt, auf die einzelnen Territorien. Insbesondere sollen die Entwicklungen in Hessen (2.), Sachsen(-Altenburg) (3.), Hannover (4.), Preußen, Braunschweig, Hohenzollern-Sigmaringen und Luxemburg (5.) dargestellt werden, bevor die Entwicklung in anderen Territorien (6.) zusammengefasst wird. 1. Einführung In einer zweiten Phase des Frühkonstitutionalismus entstanden innerhalb des Deutschen Bundes einige neue Verfassungen, die hinsichtlich der rechtlichen Budgetreglungen die Einflussmöglichkeiten der Stände veränderten. Es wurde nunmehr von einer Einheitlichkeit der Staatshaushalte ausgegangen, sodass der Kammeretat nicht länger mehr vom Staatshaushalt getrennt wurde und damit den Einwirkungsmöglichkeiten gänzlich entzogen war.545 Allerdings waren die Veränderungen nicht so weitgehend, dass die unterschiedlichen Verfassungstypen vereinheitlicht wurden, es bestand also weiterhin ein bloßes Steuer- bzw. Ausgaben­ 542

Abgedruckt bei: Pölitz, Verfassungen, Bd. I, S. 806–823, insb. § 68 Nr. 2 (S. 813 f.); Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 56. 543 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 46; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 56. 544 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 56. 545 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 57 f.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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bewilligungsrecht.546 Von einem Budgetrecht der Stände, wie es heutige Parlamente haben, war also noch lange nicht auszugehen. 2. Hessen Von Bedeutung ist die Entwicklung und Rechtslage im Kurfürstentum Hessen. Nach § 98 der Verfassungsurkunde für Kurhessen 1831 wurde den Ständen das Recht zugestanden, die Steuern in der nach der Verfassung vorgesehenen Weise zu bewilligen.547 Allerdings ging damit keine Verpflichtung der Regierung durch die Verfassung einher, sich an die Etatansätze zu halten, sie also vor allem nicht zu überschreiten oder sich gar an die festgelegten Zwecke zu halten.548 3. Sachsen(-Altenburg) Noch weiter ging die Verfassung von Sachsen(-Altenburg549), in der vorgesehen war, dass ohne die Zustimmung der Stände kein Kapitel innerhalb des Budgets der laufenden Verwaltung erhöht und kein Kapitel des Budgets der laufenden Verwaltung ohne Zustimmung der Staatsregierung wiederum vermindert werden durfte.550 4. Hannover Hinsichtlich des Umfangs des Haushaltes ging das hannoversche Grundgesetz von 1833551 noch einen Schritt weiter. Es entstand unter der dortigen Verfassung eine sog. General-Casse, in die die bisherigen selbstständigen Kassen nach § 133 546

Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 58. Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. ­238–262, insb. § 98 (S. 253) „Den Ständen stehet das Recht der Steuerbewilligung in der dafür festgesetzten Weise (s. § 143 fg.) zu“; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 58. 548 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 58; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 128. 549 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 47; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 58. 550 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. ­263–289, insb. § 96 (S. 279). „Ohne Zustimmung der Stände können die bestehenden directen und indirecten Landesabgaben nicht verändert, auch dürfen dergleichen Abgaben ohne ihre Bewilligung, mit Ausnahme des § 103 bemerkten Falls, nicht ausgeschrieben und erhoben werden.“ Diese Regelung wurde 1851 dergestalt geändert, dass es nunmehr hieß: „[…] dürfen bestehende directen und indirecten Landesabgaben ohne Zustimmung der Kammern weder verändert noch ausgeschrieben oder erhoben werden“, abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 279 Fn. 31. 551 Abgedruckt bei: Löhnig / Preisner, Quellen zur deutschen Verfassungsgeschichte der Moderne, S. 98–117, § 133 (S. 113) lautete: „Alle aus dem Krongute und aus den Regalien aufkommenden Einnahmen, mit alleiniger Ausnahme der, der unmittelbaren Administration des königlichen Hauses vorbehaltenen, Güter sollen mit den Landesabgaben, Chausseegeldern und 547

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überführt wurden. Für die Stände bestand eine gewisse Bewilligungspflicht.552 Allerdings hielt diese Entwicklung nicht lange an. Nach einem Staatsstreich 1837 wurden durch die neue Verfassung 1840553 die bisherigen Neuerungen größtenteils zurückgenommen. So wurde die General-Casse wieder in verschiedene Kassen untergliedert und die Stände erhielten nur noch Mitwirkungsmöglichkeiten in Form der Ausgabenbewilligung allein auf die Steuermittel.554 5. Preußen, Braunschweig, Hohenzollern-Sigmaringen und Luxemburg Zu den Neuerungen der zweiten Phase des Frühkonstitutionalismus gehörte aber auch, dass einige Verfassungsentwürfe vorsahen, dass der Haushalt nicht mehr periodisch, sondern die Steuerbewilligung permanent zu erfolgen hatte, wie bspw. im Herzogtum Braunschweig.555 Letztlich fand sich dies in den späteren Verfassungen von Preußen und Hohenzollern-Sigmaringen und des Großherzogtums Luxemburg wieder.556 In Preußen wurde aber bis 1847 noch der „Grundsatz der ‚beschränkten Öffentlichkeit der Preußischen Finanzen‘“557 vertreten. Der Kampf um das Haushaltsrecht und die Rechnungskontrolle als Kampf um den „Einfluss auf“ und nicht nur den „Einblick in“ den Staatshaushalt war insofern noch nicht abgeschlossen.558 Als wesentlich stellte sich heraus, ob die Vertretungen lediglich über die Steuerbewilligung dergestalt zu entscheiden hatten, dass es nur um die Steuererhebung als solche ging, oder ob sie darüber hinaus auch in der Frage der Ausgaben, dem sog. Ausgabenbewilligungsrecht, mitentscheiden konnten. Während die Verfassung von Württemberg eine solche Deutung zuließ559, war dies in den übrigen Ländern regelmäßig nicht der Fall. Die Problematik zeigte sich vor allem in der preußischen Verfassungskrise 1862 bis 1866 (preußischer Budgetkonflikt). In dieser Zeit war es der Regierung Bismarck möglich, trotz fehlendem Etat weiter zu regieren und nötige Sporteln in eine einzige Generalcasse fließen, aus welcher Casse alle Ausgaben bestritten werden, sofern dieselben nicht auf der Krondotation ruhen.“ 552 Vgl. hierzu u. a. die Bewilligungsrechte nach §§ 130; 134; 135; der Stände für den Lebensunterhalt des Adels. Abgedruckt bei: Löhnig / Preisner, Quellen zur deutschen Verfassungsgeschichte der Moderne, S. 113. 553 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 305–322. 554 § 137 der Verfassung lautete: „Die Aufkünfte aus den Domainen und Regalien sollen künftig nicht mit den Steuern und Chausseegeldern vereint in eine gemeinschaftliche Casse fließen, sondern es soll die bis zum 1. Julius 1834 bestandene Trennung der Königlichen Casse und der Landescasse wieder hergestellt werden […]“, abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 305 (318); Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 59. 555 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 48; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 58. 556 Abgedruckt bei: Pölitz, Verfassungen, Bd. III, S. 571–600. Siehe auch: Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 53; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 59. 557 Brodersen, Rechnungsprüfung für das Parlament in der konstitutionellen Monarchie, S. 13 f. 558 Brodersen, Rechnungsprüfung für das Parlament in der konstitutionellen Monarchie, S. 13. 559 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 115.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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Ausgaben zu tätigen.560 Diese etatlose Zeit beruhte auf der Tatsache, dass in Preußen das Parlament zwar die Steuern bewilligen musste, dies jedoch nicht zwangsweise durch den Haushalt geschah, sondern vielmehr auch durch ein (dauerhaftes) (Steuer-)Gesetz möglich war. Die so erhobenen Steuern konnten dementsprechend auf das Steuergesetz als Ermächtigung gestützt werden. Ob ein solches Vorgehen Preußens rechtens war, ohne Haushalt zu handeln, wurde in der Literatur zahlreich diskutiert, konnte jedoch nicht entschieden werden. Die damalige Wissenschaft und auch Bismarck versuchten durch die vom Abgeordneten „vom Kleist-Retzow vorgetragene ‚Lückentheorie‘“ das Vorgehen zu rechtfertigen.561 Nach der Lückentheorie bestand in der etatlosen Zeit eine verfassungsrechtliche Regelungslücke mit der Folge, dass in diesem Konfliktfall die Regierung die Staatsausgaben aufgrund ihrer tatsächlichen Stellung weiterhin hätte tätigen dürfen.562 6. Die übrigen Territorien Im Gegensatz hierzu fehlte es in den übrigen Territorien an einer solchen Regelung. Vielmehr wurden die Steuern dort weiterhin durch den Haushalt durch die Parlamente bewilligt. An dieser Stelle zeigt sich erneut ein wesentlicher Wandel im System der Haushalte. Dauerhafte Steuergesetze ermöglichen bei einem Konflikt um das Budget eine lückenlose Sicherstellung der Finanzierung der Staatsaufgaben. Im Königreich Sachsen sowie in den Fürstentümern Lippe und Schwarzburg-Sondershausen bestand weiterhin nur das Recht im Rahmen der Steuerbewilligung eine Budgetprüfung und ggf., wie in Sachsen vorgesehen, eine Erinnerung zu erheben oder aber, wie in Schwarzburg-Sondershausen möglich, einen Antrag auf Einsparungen zu stellen.563 IV. Dritte Phase: Spätkonstitutionalismus (ab 1848) Letztlich soll die Darstellung der Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im 19. Jahrhundert mit einem Fokus auf den Spätkonstitutionalismus enden. Dabei soll auf zentralstaatlicher Ebene der Norddeutsche Bund (1.) sowie die Reichs­ verfassung 1871 (2.) behandelt werden, um sodann auf gliedstaatlicher Ebene 560 Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 59; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 43 f. Rn. 26; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 160 f. 561 Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. III, S. 333 ff.;Jèze / Neumark, Allgemeine Theo­ rie des Budgets, S. 59; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 161; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 43 f. Rn. 26. Gneist, Budget und Gesetz, S. 22, beurteilt die Lückentheorie als Verstoß gegen die Regeln der Arithmetik. 562 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 237 f. 563 §§ 98 ff. der Verfassungsurkunde für das Königreich Sachsen vom 4. September 1931, abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 84 (88); Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 58.

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die Besonderheiten der einzelnen Territorien (3.) und hierbei die Entwicklung in Preußen [a)] und der übrigen Territorien, insbesondere Bayern, Württemberg und Sachsen [b)] darzustellen. Letztlich wird dies in einem Zwischenergebnis (4.) zusammengefasst. 1. Norddeutscher Bund Der Norddeutsche Bund, in dem sich am 16. April 1867 durch den verfassunggebenden Norddeutschen Reichstag mehrere Staaten, darunter Preußen, zusammenschlossen, übernahm vom Deutschen Bund von 1815 den Deutschen Zollverein, dessen Einnahmen solche des Bundes wurden.564 Haushaltsrechtlich wurden die Ausgaben im Übrigen durch Matrikularbeiträge von den Einzelstaaten gedeckt, einzig für das Bundesherr wurde ein Bundeshaushalt aufgestellt.565 Der Bund deckte seinen Finanzbedarf durch unmittelbare Einnahmen in Form der „Zolleinnahmen, geringe[n] Verbrauchsteuern und Anteile[n] an den Post- und Telegrapheneinnahmen.“566 Von der Möglichkeit, Reichssteuern zu erheben, hat der Norddeutsche Bund keinen Gebrauch gemacht, hätte nach der clausula Miquel in diesem Falle auch auf die Erhebung der Matrikularbeiträge verzichten müssen.567 Nach Art. 70 Satz 2 BV568 waren, solange Bundessteuern nicht eingeführt wurden, durch Beiträge der einzelnen Bundesstaaten nach „Maaßgabe“ ihrer Bevölkerung die entsprechenden Einnahmen aufzubringen. Die Einzelstaaten hingegen erhoben direkte Steuern und ließen diese durch ihre Steuerbehörden verwalten.569 Die beschränkte Steuerkompetenz führte dazu, dass die Bundesverfassung zu einer Koppelung von Ausgabenbewilligung und einer periodisch erneuernden Einnahmebewilligung zurückkehrte,570 vgl. Art. 70 BV.

564 Zollvereinsvertrag vom 8. Juli 1867 (BGBl. I, S. 81); abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. II, S. 286–288; Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung, S. 28; Maurer, Staatsrecht I, § 2 Rn. 55; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 132. 565 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 76, insb. Fn. 236; Seeck, Der Kampf des deutschen Reichstages um sein Budgetrecht, FinArch 36 (1919), 185 und 195; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 132. 566 Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 132. So auch: Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 44; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 77; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 180 f. 567 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 77; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 181; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 90; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 132. 568 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. II, S. 272–285; Art. 70 (S. 284). 569 Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 132. 570 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 180; Seeck, Der Kampf des deutschen Reichstages um sein Budgetrecht, FinArch 36 (1919), 180 f.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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Der konstituierende Reichstag bestand auf die Rezeption des preußischen Haushaltsrechts571 und die einjährige Haushaltsperiode nach Art. 69 BV. Allerdings kam es zu einer Verstetigung des Militäretats572 dergestalt, dass der Reichstag und der Bundesrat in dieser Angelegenheit nach Art. 71 Abs. 2 BV nicht jedes Jahr eine Bewilligung vorzunehmen hatten. Vielmehr wurden sowohl die Truppenstärke als auch die Heeresausgaben durch Art. 60 der Bundesverfassung festgelegt.573 2. Reichsverfassung 1871 (Bismarck’sche Verfassung) Die Reichverfassung von 1871574 hat die Etatartikel der Bundesverfassung des Norddeutschen Bundes übernommen575 und überließ den Bundesstaaten eine starke finanzwirtschaftliche Stellung.576 Die Reichsverfassung vom 16. April 1871577 enthielt dabei den Grundsatz der Gesamtdeckung in Art. 70 f. RV.578 „Zur Bestreitung aller gemeinschaftlichen Ausgaben dienen zunächst die etwaigen Überschüsse der Vorjahre, sowie die aus den Zöllen, den gemeinschaftlichen Verbrauchssteuern und aus dem Post- und Telegraphenwesen fließenden gemeinschaftlichen Einnahmen. Insoweit dieselben durch diese Einnahmen nicht gedeckt werden, sind sie, solange Reichssteuern nicht eingeführt sind, durch Beiträge der einzelnen Bundesstaaten nach Maßgabe ihrer Bevölkerung aufzubringen, welche bis zur Höhe des budgetmäßigen Betrages durch den Reichskanzler ausgeschrieben werden.“579 571

Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 180; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 139. 572 Gneist, Budget und Gesetz, S. 24 und 26; Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. III, S. 665; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 179; Seeck, Der Kampf des deutschen Reichstages um sein Budgetrecht, FinArch 36 (1919), 185; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 139. 573 Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. III, S. 663 f.; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 179; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 139. 574 Zur Entstehung: Boehl, Verfassunggebung im Bundesstaat, S. 73; Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, S. 105 f.; Maurer, Entstehung und Grundlagen der Reichsverfassung von 1871, S. 29. 575 Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 44; Maurer, Staatsrecht I, § 2 Rn. 54; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 182. Heinig, Das Budget Bd. II, S. 56, verweist auf die Übernahme der einjährigen Budgetperiode aus der preußischen Praxis. Siehe zur Frage des Fortbestehens des Deutschen Bundes oder Gründung eines neuen Staates: Maurer, Entstehung und Grundlagen der Reichsverfassung von 1871, S. 46 f. 576 Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung, S. 28; Strauß, Finanzverfassung, S. 15. 577 RGBl. 1871, S. 63; abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsge­schichte Bd. II, S. 384–402. 578 Vgl. hierzu: Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 141. A. A. wohl: Finger, Das Staatsrecht des Deutschen Reichs der Verfassung vom 11. August 1919, S. 398, der davon ausgeht, dass die Regelungen inhaltlich von Art. 85 WRV übernommen wurden, die wiederum das Nonaffektationsprinzip nicht enthielten. 579 Art. 70 RV; abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. II, S. 400.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

„Die gemeinschaftlichen Ausgaben werden in der Regel für ein Jahr bewilligt, können jedoch in besonderen Fällen auch für eine längere Dauer bewilligt werden.“580

Diese wörtliche Verankerung in der Reichsverfassung 1871 dürfte vor allem dem starken haushalts- und finanzrechtlichen Interesse der Bundestaaten Rechnung tragen. Durch die Festlegung, dass die genannten Einnahmen zur Bestreitung aller gemeinschaftlichen Ausgaben des Reiches dienen, konnten die Bundesstaaten das Reich hierauf verweisen. Lenkungssteuern, die zweckgebunden waren, spielten eine untergeordnete Rolle.581 Das Reich, ausgestattet mit eigenen Steuererhebungskompetenzen,582 finanzierte sich neben den Einnahmen, die sich aus der ausschließlichen Reichsgesetzgebung des Art. 35 RV ergaben, aus dem Zollaufkommen sowie den gemeinschaftlichen Abgaben, vgl. Art. 35; 38; 40; 70 Satz 1 RV.583 Soweit das Aufkommen für den Bedarf des Reiches durch diese Einnahmen nicht ausreichte, konnten, solange keine Reichssteuern eingeführt waren, nach der bis 1904 geltenden Fassung des Art. 70 Satz 2 RV584 Matrikularbeiträge erhoben werden. Die Matrikularbeiträge sollten nach Ansicht Bismarcks jedoch nur eine Übergangslösung darstellen.585 Letztlich erwies sich das Reich als Kostgänger der Länder.586 Auf eine nachträgliche Genehmigung von außer- und überplanmäßigen Ausgaben, wie sie das preußische Haushaltsrecht vorsah, hat die Reichsverfassung 1871 verzichtet, was zur Folge hatte, dass soweit der Dispositionsfonds des Reichskanzlers in Höhe von 120.000 Mark nicht zur Deckung ausreichte, ein Nachtragshaushaltsgesetz erforderlich wurde.587 Bei dem auf ein Jahr zu bewilligenden Budget kam es nach Konflikten zwischen Bismarck und dem Reichstag erneut zu einer 580 Art.  71 RV; abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. II, S. 400. 581 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 28, weist als Ausnahmen auf die 1879 wiedereingeführten Schutzzölle sowie die Steuern zu Bekämpfung des Alkoholismus hin. 582 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 1 Rn. 9, nennt die Verbrauchsteuern sowie das Zollwesen; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 28. 583 Art. 33 Abs. 1 RV; Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. III, S. 947; Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 45; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 1 Rn. 9; Strauß, Finanzverfassung, S. 15; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 135. Hierzu auch: Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 28, zur Branntweinbesteuerung in Preußen und im Verhältnis zur Verbrauchssteuer. 584 Vgl. Reichsgesetz vom 14. Mai 1904 (RGBl. S. 169). Abgedruckt auch in: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. II, S. 400 Fn. 43. Siehe hierzu auch: Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung, S. 28; Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. III, S. 951 und 952 f.; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 89; Strauß, Finanzverfassung, S. 15; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 136. 585 Lütge, Deutsche Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, S. 527. 586 Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung, S. 28 f.; Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 45; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 1 Rn. 9; Lütge, Deutsche Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, S. 527; Strauß, Finanzverfassung, S. 15; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 136. 587 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 185; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 140.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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Ausgliederung und einer mehrjährigen Finanzierung des Militäretats.588 v. Stein stellte jedoch fest, dass es keine Kasse geben könne, die nur Einnahmen oder nur Ausgaben habe.589 Mag dies auch auf den Globalhaushalt zutreffen, stellt v. Stein aber auch fest, dass „[d]as System der Kassen [darauf] beruht […], daß jede öffentliche Kasse für bestimmte Einnahmen oder Ausgaben nothwendig wird.“590 Einen Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Kassen wurde durch sog. Finanzkassen vorgenommen, wobei Finanzmittel entweder an die nächsthöhere Kasse abgegeben oder von dieser empfangen wurden.591 Damit findet eine über der Fondswirtschaft stehende Ausgleichsfunktion innerhalb des Staates statt. Vollständig gelöst hat man sich jedoch noch nicht von der Fondswirtschaft, so existierten weiterhin bestimmte Etat- oder Verwaltungskassen, die „für bestimmte, fachlich genau begrenzte Verwaltungsleistungen aus denselben Einnahmen [zahlten], welche sie aus diesen Leistungen [bezogen], wie z. B. bei Domänen und Regalien.“592 Auch gab es sog. Ministerialkassen, die den Centralkassen selbstständig gegenüberstanden.593 Im Ausgabenetat wurde zwischen einem außerordentlichen Haushalt, für einmalige Ausgaben, und einem ordentlichen Haushalt, für fortdauernde Ausgaben, unterschieden.594 Wenn also auch noch nicht in Gänze verwirklicht, entwickelte sich das Haushalts- und Kassenwesen in Richtung einer einheitlichen Zentralkasse.595 3. Besonderheiten der einzelnen Territorien Innerhalb des deutschen Haushaltsrechts begann ab 1848 eine Spaltung zwischen Ländern einerseits, die zu dem an Preußen angelehnten Typ der gesetzlich verabschiedeten Etats übergingen, und Ländern andererseits, die sich anlehnten an die alten süddeutschen formlos vereinbarten Budgets.596

588 Vgl. auch Art. 71 Abs. 2 RV; Heinig, Das Budget Bd. II, S. 56; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 182 f. 589 v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 15. 590 v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 15. Müller, Staatshaushaltsplan, S. 117 f., merkt hierzu an, dass unter der Budgeteinheit jedoch nicht die Vereinigung aller Budgets in einem, sondern nur die Einheit aller vom Staat vereinnahmten und verausgabten Geldmittel zu verstehen war. Es gab im 19. Jahrhundert vielmehr mehrere Staatsetats auf unterschiedlichen Ebenen. 591 v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 16. Zu diesem System auch: Müller, Staatshaushaltsplan, S. 117 ff. 592 v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 17. 593 v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 17. 594 Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 61 Rn. 41. 595 Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 184; v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 21. 596 Heckel, Budget, S. 68; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 180; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 42 Rn. 24.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

a) Preußen In Preußen wurden weiterhin Zweckbindungen von Einnahmen vorgenommen. So sah das Gesetz, betreffend die Verwendung der der Staatskasse im Jahre 1872, auf Zoll und Steuerkredite zufließende einmalige Einnahmen597 vor, dass „einmalige[…] Einnahmen, die der Staatskasse dadurch zufließen, daß vom 01.01.1872 an die Kreditierung von Eingangs- und Ausgangsabgaben, der Salz-, Rübenund Branntweinsteuer für Rechnung des Reiches stattfindet, zum Eisenbahnbau bestimmt.“ Die Flucht des Kronprinzen Wilhelm598 1848 führte zu einer verfassunggebenden Nationalversammlung Preußens in Berlin, wobei auf Initiative der Staatsregierung Preußen die oktroyierte Verfassung vom 5. Dezember 1848599 erhielt.600 Die spätere, revidierte Preußische Verfassung von 31. Januar 1850601 war indes eine Nachahmung der belgischen Verfassung vom 7. Februar 1831602.603 Die inneren Gründe hierfür sind nicht niedergelegt.604 Aus dem Verfahren zur Verfassunggebung sind die Hintergründe nicht offen erkennbar, vielmehr ergibt sich hieraus, dass sich der Verfassungsentwurf eher an den süddeutschen, der sächsischen bzw. hannoverschen Verfassungen orientieren sollte, die wiederum von der belgischen Verfassung grundverschieden waren.605 Smend bezeichnet die Übernahme der belgischen Bestimmungen als „eine Verlegenheitsausflucht, weil das Ministerium606 mit einem fertigen Entwurf vor die Nationalversammlung treten musste“607. Alleine daraus ergebe sich jedoch noch nicht und lässt sich auch nicht rechtfertigen, warum gerade die belgische Verfassung als Vorbild herhielt.608 Eine Übernahme der Be-

597 Vom 15. Februar 1872, PrGS 1872, S. 157, § 2. Siehe auch: Müller, Staatshaushaltsplan, S. 126. 598 Ab 1861 König von Preußen und ab 1871 als Kaiser Wilhelm I. 599 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. ­484–493. 600 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 174 f. 601 PrGS 1850, S. 17 ff.; Verfassung abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 501–514. Siehe hierzu auch: Manca, Verfassungsverständnis in Preußen, S. 203 ff. 602 Deutsche Übersetzung abgedruckt bei: Gosewinkel / Masing, Die Verfassungen, S. 1307–1322. 603 Gneist, Budget und Gesetz, S. 20; Heckel, Budget, S. 68; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 42 Rn. 24; Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 2. Abgeschwächt: Frahm, Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte der preußischen Verfassung, S. 248 f. Zur Entstehung der belgischen Verfassung siehe: Gilissen, Die belgische Verfassung von 1831 – ihr Ursprung und ihr Einfluss, S. 38 ff. 604 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 3; Gneist, Budget und Gesetz, S. 20, geht davon aus, dass es kaum eine andere Wahl gegeben hätte. 605 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 4. 606 Der Regierungsentwurf der Verfassung vom 20. Mai 1848 stammte vom Ministerium Camphausen (29. März bis 20. Juni), vgl. Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 4. 607 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 5. 608 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 5.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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stimmungen aus der belgischen Verfassung lasse sich auch nicht deshalb rechtfertigen, weil die in Preußen gegebenen Verhältnisse besonders mit den belgischen übereinstimmten.609 Allerdings diente der belgische Verfassungstext auch der Frankfurter Nationalversammlung sowie dem Reichstag zu Wien-Kremsier zur gleichen Zeit als Vorbild einer konstitutionellen Versammlung.610 Die belgische Verfassung „war durch ihre doktrinär-abstrakte Allgemeinheit in ganz einzigartiger Weise geeignet, ein politisches Parteiprogramm zu bilden“611. Damit diente sich die Verfassung an, auch in „gänzlich fremden Verhältnissen den Arbeiten konstituierter Versammlungen zu Grunde“612 gelegt zu werden. Die finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen der Verfassungen weisen teilweise erhebliche Unterschiede auf.613 Die belgische Verfassung ordnet in ihrem Art. 111 an, dass die Steuergesetze zu ihrer Vollziehbarkeit alljährlicher Erneuerung bedürfen.614 Art. 108 der oktroyierten Preußischen Verfassung 1848615 bzw. Art. 109 der revidierten Preußischen Verfassung von 1850616 legten fest, dass bestehende Steuern und Abgaben bis zu einer Abänderung durch Gesetz fortbestehen. Dieser Verzicht, des in den anderen Territorien noch vorhandenen periodischen Steuerbewilligungsrechtes wurde dadurch aufgefangen, dass dem preußischen Landtag im Rahmen des Haushalts- und Rechnungswesens politischer Einfluss gewährleistet wurde.617 „Das Haushaltsrecht der preußischen Verfassung ging […] weit über den Standard der übrigen Landesverfassungen jener Zeit hinaus.“618 Insbesondere Art. 99 der preußischen Verfassung gewährleistete die Rechte des Land-

609 Gneist, Budget und Gesetz, S. 20; Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 5. 610 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 5; mit Verweis auf: Jellinek, Recht der modernen Staaten I, 485 (= Jellinek, Allgemeine Staatslehre, S. 530). Smend führt auch die Gründe für eine Anlehnung an und sieht diese darin, dass sich die beiden konstitutionellen Versammlungen in Frankfurt und Wien-Kremsier in einer ähnlichen Situation befunden hätten wie die Belgier, nämlich dass als pouvoir constituant die Verfassung auf der Volkssouveränität beruhe, vgl. S. 5 f. Allerdings hätten sich auch andere Verfassungen, namentlich der Länder Frankreich und Norwegen angeboten, die aber mehrere Jahrzehnte älter waren als die belgische Verfassung, vgl. S. 6. 611 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 8. Smend weist auch darauf hin, dass dies „nicht nur für den rheinischen Liberalismus, dem ja die hervorragendsten Mitglieder des Ministeriums Camphausen angehört [haben], populär [war]“. 612 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 8. 613 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 66. 614 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 67. 615 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 484, 493. Siehe zur Problematik: Gneist, Budget und Gesetz, S. 20 f.; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 119. 616 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 501 (514). 617 Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 119. 618 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 175; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 119.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

tages dadurch, dass die Grundsätze der Vorherigkeit und Vollständigkeit Einzug hielten. „Außerdem führte sie als eine der ersten deutschen Verfassungen die einjährige Haushaltsperiode, eine restriktive Regelung allfälliger Etatüberschreitungen sowie eine vergleichsweise moderne Rechnungskontrolle ein.“619 Aber auch die belgische Verfassung enthielt keine Gewährleistung des Nonaffektationsprinzips. Vielmehr war es ausreichend, dass gem. Art. 115 Satz 2 der Verfassung alle Einnahmen und Ausgaben des Staates auf den Ausgabenanschlag und auf die Rechnung gesetzt wurden. Neben der Anlehnung an die belgische Verfassung ist zu beachten, dass die preußische Verfassung zahlreiche „Gesetzesversprechen“620 enthielt, deren Umsetzung auf sich warten ließ sowie Änderungen wichtiger „Verfassungsartikel nach bürokratischen bzw. ständisch-feudalen Vorstellungen verändert worden waren“621. Manca stellt fest, „[d]aß sich hinter dieser Auffassung von den Gesetzesvorbehalten der preußischen Verfassung von 1850 die Weigerung verbarg, zum einen das Vorhandensein einer konstitutionellen Verfassung und zum anderen, die von nun an unaufschiebbare Notwendigkeit zur Kenntnis zu nehmen, Arbeitsweise und Organisation der Staatsinstitutionen Preußens der neuen Verfassung anzugleichen, darüber besteht kein Zweifel, zumal wenn man sich daran erinnert, daß Stahl der Meinung war, daß eine Verfassung im Idealfall das Endergebnis einer verfassungspolitischen Entwicklung sein müßte und auf keinen Fall ihr Ausgangspunkt. ‚Unhaltbar [sind] jene Theorien, die einen vollständig durchgeführten Verfassungsentwurf (das sogenannte konstitutionelle System) als Norm und Ideal für alle Staaten oder vollends als ein bereits wirklich geltendes Staatsrecht aufstellten.‘“622 Eine völlige Loslösung hin zu einem nur konstitutionellen Staat konnte damit auch im modernen Preußen nicht zu einer Verankerung des Nonaffektationsprinzips führen. Hinsichtlich des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation ist allerdings § 16 des preußischen Staatshaushaltsgesetz von 1898623, das in Ausführung des Art. 99 der Verfassung624 erfolgte, von Bedeutung. § 16 lautete: „Alle Einnahmen des Staates werden für Rechnung der Staats-Finanz-Verwaltung als Deckungs­mittel für den gesammten Ausgabebedarf des Staates erhoben, sofern nicht für einzelne Einnahmen durch die Spezial-Etats oder durch besondere Gesetze etwas Anderes bestimmt ist. 619 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 165. So auch: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 119. 620 Manca, Verfassungsverständnis in Preußen, S. 216. 621 Manca, Verfassungsverständnis in Preußen, S. 219. 622 Manca, Verfassungsverständnis in Preußen, S. 223 mit Verweis auf F. J.  Stahl, Die Philosophie des Rechts, Bd. II/ 2, 3. Aufl., Heidelberg 1856, S. 223 = Stahl, Philosophie des Rechts, 2. Abtheilung, Buch 4, S. 223. 623 PrGS 1898, S. 77. 624 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. I, S. 501 (512). Siehe auch: Köttgen, Fondsverwaltung, S. 13. Vgl. Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 20.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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Die Einnahmen der im § 2 unter Nr. 4 bezeichneten Fonds sind nur für Zwecke der letzteren zu verwenden.“ 625

Nach § 2 Nr. 4 mussten die Einnahmen und Ausgaben „derjenigen zu besonderen Zwecken bestimmten Fonds“ in den Staatshaushalt eingegliedert werden, „über welche dem Staate allein die Verfügung [zustand], sofern diese Fonds nicht juristische Persönlichkeit [besaßen].“626 Diese Durchbrechungen konnten trotz der Grundsätze bis 1914 nicht gänzlich verhindert werden.627 Herrfurth628 weist darauf hin, dass das Nonaffektationsprinzip, damals zumeist als Zentralisationsgrundsatz629 bezeichnet, bereits zum Erlass der Vorschrift maßgeblich gewesen sei. Denn wie der damalige Finanzminister in der Kommission bereits bemerkte, sei das Prinzip der „Centralisation“ „bereits durch das Allerhöchst vollzogene KassenRegulativ v. 17. März 1828 […] festgestellt [worden] und seitdem stets maßgebend gewesen“630. Durch das Regulativ 1828 waren jedoch zumeist nur die Überschüsse aus den einzelnen Einnahmen an die Generalstaatskasse abzuführen.631 Letztlich wurde hierdurch aber dem Nonaffektationsprinzip zum Durchbruch verholfen.632 So sehr Preußen damit eine Vorbildfunktion zukam, galt dies auch für seine Durchbrechungen. Insgesamt ist festzuhalten, dass es keinen inneren Bezugsfaktor633 gab, der auf eine Verbundenheit zwischen der belgischen Verfassung einerseits und dem Erlass einer preußischen Verfassung andererseits dergestalt schließen lässt, dass die Übernahme belgischer Verfassungsnormen in eine neu erlassene preußische Verfassung zwingend notwendig machte. Die Gründe für die Übernahme der Verfassungsbestimmungen aus der belgischen Verfassung in die Preußische sind damit für die Verfassungsauslegung bedeutungslos.634 Ein Grund für eine fehlende Aufzählung in der preußischen Verfassung kann die fehlende Aufzählung in der belgischen Verfassung dennoch sein. Diese in Preußen lediglich einfachgesetzliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips zieht sich bis heute durch.

625

PrGS 1898, S. 81. Abgedruckt auch bei: Schreiber, Das Preußische Etats-, Kassen- und Rechnungswesen, S. 26. 626 PrGS 1898 S. 77, § 2 Nr. 4, wobei es wohl Abs. oder Satz 1 heißen müsste, im Gesetz aber immer nur auf § 2 Nr. 4 verwiesen wird; Köttgen, Fondsverwaltung, S. 13. 627 Müller, Staatshaushaltsplan, S. 125. 628 Herrfurth, Preußisches Gesetz, betreffend den Staatshaushalt, S. 43. 629 Bzw. Zentralisationsprinzip, vgl. Teil 2 § 2 A. I. 1. 630 Herrfurth, Preußisches Gesetz, betreffend den Staatshaushalt, S. 44. 631 Vgl. hierzu nur die Einnahmebestimmugen Nr. 1–4, abgedruckt bei Herrfurth, Preußisches Gesetz, betreffend den Staatshaushalt, S. 45. 632 Korioth, Finanzen, Rn. 27. 633 Gneist, Budget und Gesetz, S. 20; Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 8. 634 Smend, Preussische Verfassungsurkunde im Vergleich mit der Belgischen, S. 9.

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b) Die übrigen Territorien Die deutschen Mittelstaaten, darunter u. a. Bayern, Württemberg, Baden, Sachsen-Weimar folgten nicht dem französisch-belgischen Beispiel Preußens und des Deutschen Reiches.635 In Württemberg wurde eine Gesamtdeckung ebenfalls nicht durchgehend eingehalten. So flossen die Einnahmen aus den französischen Kriegskostenentschädigungsgeldern näher bestimmten Zwecken zu.636 Aus dem Ertrag der Staatseisenbahn sowie dem Holzertrag wurden Zuweisungen zugunsten des Eisenbahnreservefonds637 bzw. dem Forstreservefonds638 vorgenommen. 4. Zwischenergebnis Nach alledem lässt sich festhalten, dass sich erste Versuche zur Umsetzung des Nonaffektationsprinzips, insbesondere in Preußen, aufzeigen lassen. Zu einer vollständigen Umsetzung kam es jedoch nicht; auch nicht in den übrigen Territorien.

D. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter der WRV und der RHO Nachfolgend soll die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung aufgezeigt werden. Dazu ist es erforderlich nach einer kurzen Einführung (I.), die Bestimmungen in der Reichshaushaltsordnung (II.) zu erläutern, bevor die Entwicklung in Preußen (III.), wegen seiner späteren Bedeutung für das deutsche Haushaltsrecht gesondert erörtert wird. I. Einführung Nach dem Zusammenbruch des Kaiserreiches unter der Geltung der Reichsverfassung von 1871 wurden gerade im Hinblick auf die finanziellen Folgen des Ersten Weltkrieges grundlegende Reformen der Finanzverfassung erforderlich.639 Unter Geltung der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 kam es beim Erlass des Haushalts wegen der Abdankung des Kaisers nicht mehr auf einen Konsens von

635

Heckel, Budget, S. 68. WüFG 1871, Art. 6 Abs. 1 (WüRegBl. 1872, 152, 156), nach Müller, Staatshaushaltsplan, S. 127: Die Mittel dienten dazu, „die heimzuzahlenden Einstandskautionen des aktiven Militärs und der Landwehr abzutragen, sofern die Anleihen der Pensionsfonds hierfür nicht zureichen“. 637 WüR 1899, S. 386, nach Müller, Staatshaushaltsplan, S. 128. 638 WüR 1905/06, S. 444, nach Müller, Staatshaushaltsplan, S. 128. 639 Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung, S. 32; Strauß, Finanzverfassung, S. 17; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 122. 636

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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Monarch und Parlament an, sondern nach Art. 85 Abs. 2 WRV auf einen Gesetzesbeschluss des Parlaments vor Beginn des Rechnungsjahres. Art. 85 Abs. 1 WRV, der Art. 69 Satz 1 und 2 der Reichsverfassung von 1871 entsprach,640 sah vor, dass im Haushaltsplan alle Einnahmen und alle Ausgaben des Reiches für jedes Rechnungsjahr veranschlagt werden mussten. Absatz 3 regelte, dass die Ausgaben für ein Jahr bewilligt wurden, wenn sie nicht in besonderen Fällen für eine längere Dauer bewilligt werden mussten. Nach Art. 73 Abs. 4 WRV konnte auf Veranlassung des Reichspräsidenten ein Volksentscheid über den Haushaltsplan erfolgen. Eine solche Partizipation ist unter Geltung der finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes und der Länderverfassungen nicht möglich. Der Etat des Staates erlangte unter der WRV einen anderen Stellenwert als dies noch im Konstitutionalismus der Fall war.641 Die veränderte Bedeutung des Haushalts ist vor allem auf das geänderte Verhältnis von dem die Gesetze erlassenden Parlament zur Regierung zurückzuführen, auch wenn der Reichspräsident, als Nachfolger des Monarchen als Staatsoberhaupt, weiterhin eine starke Rolle innehatte.642 Letztlich gewann das Gesetz und die damit verbundene Rolle des Parlaments ein ganz anderes Gewicht.643 Heun führt insofern an, dass sich damit das Haushaltsgesetz unter dem Grundgesetz von dem unter der WRV nicht grundlegend mehr unterscheidet, sondern vielmehr Unterschiede ausschließlich in einzelnen Detailfragen erkennbar seien.644 Beide Gesetze sind bzw. waren durch das Parlament zu erlassen und auch die Exekutive hat bzw. hatte unter beiden Verfassungsordnungen durch ihr Initiativrecht die Mitverantwortung für den staatlichen Haushalt zu tragen.645 Heun weist darauf hin, dass weniger die WRV als vielmehr die Preußische Verfassung von 1920 maßgeblich als Vorbild, gerade bei der Frage nach Einspruchsrechten, des Nothaushaltsrechts oder des Notbewilligungsrechts, für das Grundgesetz herhielt.646 Die Reichshaushaltsordnung folgte dem preußischen Haushaltsrecht, sodass es nicht verwundert, dass in der Begründung zur RHO auf preußische Vorschriften verwiesen wurde.647

640

Anschütz, Verfassung 1919, S. 433; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 271. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 83; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 188 f.; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 123; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 154. 642 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 83; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 188 f.; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 154. 643 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 83; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 189. 644 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 83; Mußgnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 189. 645 Friauf, Staatshaushaltsplan, S. 279; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 83; Muß­ gnug, Der Haushaltsplan als Gesetz, S. 199. 646 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 83. Hierzu auch: Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 192 ff. 647 Burmeister, Schattenhaushalte des Bundes, S. 37. 641

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

Nach dem Ersten Weltkrieg wurden in der Weimarer Zeit bestimmte Einnahmen, u. a. aufgrund des Dawes-Plans 1924, in Form einer Zweckbindung des Aufkommens aus unterschiedlichen Abgaben verpfändet.648 Hintergrund war die Bewältigung der Reparationslasten, die durch den Versailler Vertrag entstanden.649 Im Rahmen des zur Herstellung gleichmäßiger Aufgabenerfüllung in den Ländern nicht ausreichenden Finanzausgleichs zwischen dem Reich und den Ländern wurden zweckgebundene Zuschüsse des Reiches an die Länder im Hinblick auf wissenschaftliche und künstlerische Zwecke sowie für die Förderung auf den Gebieten des „Schul-, Erziehungs-, und Volksbildungswesens, für die Polizei, die Volkswohlfahrt, Turnen und Sport, die Bekämpfung des Alkoholismus, die studentische Wirtschaftshilfe, die Unterstützung von Ausstellungen und Messen, die Hebung der Wirtschaftlichkeit, für die landwirtschaftliche Erzeugung und Rationalisierung“, im Reichshaushalt veranschlagt.650 Dem Haushaltsrecht der Weimarer Zeit war damit das Nonaffektationsprinzip nicht fremd, die Durchbrechung eben dieses Haushaltsgrundsatzes aber wiederum auch nicht. II. Reichshaushaltsordnung Die Reichshaushaltsordnung von 1922 stellt eine erstmalige Kodifikation des Haushaltsrechts auf zentralstaatlicher Ebene dar.651 Die Reichshaushaltsordnung normierte das Zweckbindungsverbot in § 29 RHO, wobei die Absatz 1 und Absatz 2 isoliert zu betrachten waren. Im folgenden Abschnitt sollen daher § 29 Abs. 1 RHO (1.) und Abs. 2 (2.) getrennt erörtert werden. 1. § 29 Abs. 1 RHO Das Nonaffektationsprinzip wurde in § 29 RHO geregelt. Danach dienten alle Einnahmen des Reiches als Deckungsmittel für den gesamten Ausgabenbedarf des Reiches, soweit nicht im Haushaltsplan oder in besonderen Gesetzen etwas anderes bestimmt war, vgl. § 29 Abs. 1 RHO652.

648

Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14; Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 108, insb. Fn. 12; Kilian, Nebenhaushalte, S. 123; Schmölders, Finanzpolitik, S. 75; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 142; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 143; Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (288) m. w. N. 649 Schmölders, Finanzpolitik, S. 75; Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (288). 650 Strauß, Finanzverfassung, S. 20. 651 Reuter, Öffentliches Haushaltsrecht, S. 23. Siehe auch: Klee, Das Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, S. 1. 652 RGBl. II, S. 17 vom 16. Januar 1923; RT-Drs. I/4510 vom 9. Juni 1922, S. 4.

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

131

In der Gesetzesbegründung zu § 29 Abs. 1 RHO653 wird ausgeführt, dass „der dort für die beschränkten Einnahmequellen des Reichs aufgestellte Grundsatz […] auch noch gegenwärtig als maßgebend angesehen werden [muss] und [er entspreche] der volkswirtschaftlich und finanzpolitisch allgemein als richtig anerkannten Verwerfung von Zwecksteuern“654. § 29 RHO entsprach der Regelung von Art. 70 der alten Reichsordnung655 von 1871656. Dabei wurde „etwa die besondere Behandlung der Einnahmen der Betriebsverwaltungen“657 als mögliche Abweichung vom Nonaffektationsprinzip anerkannt, die durch den Haushaltsplan ermöglicht werden konnte.658 § 29 Abs. 1 RHO kam dabei in dreierlei Hinsicht Bedeutung zu. Zum Ersten in haushaltsrechtlicher Hinsicht, wonach eine haushaltsmäßige Verbindung von Einnahmen und Ausgabetiteln (Voranschlägen) zu unterbleiben hatte.659 Zum Zweiten in finanzwirtschaftlicher Hinsicht, wonach die Dispositionsfreiheit über die vorhandenen Einnahmen wesentlich erschwert wurde.660 Und zum Dritten in kassenmäßiger Hinsicht, da die (Amts- und Ober-) Kassen Beträge, die den zulässigen Höchstbestand nach § 47 RKO überstiegen, an die Bundes- bzw. Landeshauptkassen abzuliefern hatten, vgl. § 54 RKO.661 Schon in den frühen Kommentierungen zu § 29 Abs. 1 RHO wurde hervorgehoben, dass die Ausnahmen von der Zweckbindung, die durch § 29 Abs. 1 RHO zugelassen würden, sich auf seltene Ausnahmen zu beschränken hätten.662 Bei diesen Ausnahmen sollte es sich um solche politischer oder finanzwirtschaftlicher Art handeln.663 In der Haushalts- und Finanzpraxis kam die Ausnahme vom Zweckbindungsverbot bei „der Bildung von nichtrechtsfähigen Sondervermögen, in der Schaffung offener oder verschleierter Zwecksteuern und in der Inanspruchnahme von Steuerteilen für den Finanzausgleich zwischen Reich und Ländern“664 vor. Die damit verbundene Unübersichtlichkeit des Etats wurde in der damaligen Literatur bemängelt und als Nachteil angesehen.665 Die Verpfändung von Einnahmen diente als Sicherheit für Staatsschulden und wurde bereits zur damaligen Zeit von der 653

RT-Drs. I/4510 vom 9. Juni 1922, S. 30 f. RT-Drs. I/4510 vom 9. Juni 1922, S. 30. 655 RT-Drs. I/4510 vom 9. Juni 1922, S. 30. 656 Abgedruckt bei: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. II, S. 384 (400); dort heißt es: „Zur Bestreitung aller gemeinschaftlichen Ausgaben dienen zunächst […] [näherbezeichnete Reichs-] Einnahmen“. Schulze / Wagner, RHO, S. 433; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 141. 657 RT-Drs. I/4510 vom 9. Juni 1922, S. 30. 658 RT-Drs. I/4510 vom 9. Juni 1922, S. 30. 659 Vialon, Haushaltsrecht, S. 547; Wawerla / Ambrosius, Haushaltsrecht, S. 127. 660 Wawerla / Ambrosius, Haushaltsrecht, S. 128. 661 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 15; Schulze / Wagner, RHO, S. 433; Via­ lon, Haushaltsrecht, S. 547; Wawerla / Ambrosius, Haushaltsrecht, S. 128. 662 Schulze / Wagner, RHO, S. 433; Vialon, Haushaltsrecht, S. 547. 663 Vialon, Haushaltsrecht, S. 547. 664 Heckel, Einrichtung und rechtliche Bedeutung des Reichshaushaltsplans, S. 380. 665 Heckel, Einrichtung und rechtliche Bedeutung des Reichshaushaltsplans, S. 380. 654

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

Finanzwissenschaft abgelehnt,666 wobei die Zweckbindung auch zur „Sicherung innerer Gläubiger“667 diente. Damit wurde das Nonaffektationsprinzip, wenn auch nur einfachgesetzlich, doch auch während der Weimarer Zeit verrechtlicht und in die Haushaltsbestimmungen aufgenommen. 2. § 29 Abs. 2 RHO In der gebotenen Kürze sei auf die Besonderheit des § 29 Abs. 2 RHO in der 1930 geänderten Fassung hingewiesen. Hiernach waren Einnahmen des Reichs aus der Veräußerung von Grundstücken, wenn sie im einzelnen Falle den Betrag von 10 000 Reichsmark nicht überstiegen, als ordentliche Einnahmen, im Übrigen als außerordentliche Einnahmen zu behandeln; Ausnahmen bedurften der Genehmigung durch den Haushaltsplan oder eines besonderen Gesetzes.668 § 29 Abs. 2 RHO sollte „auf die Vorschrift des § 11 des Reichsgesetzes vom 25. Mai 1873 zurück[gehen] und […] sicherstellen, daß Einnahmen aus der Veräußerung von Reichseigentum, abgesehen von Fällen besonderer gesetzlicher Genehmigung, nicht zur Deckung der laufenden Verwaltungskosten verwendet werden.“669 Die Vorschrift „dient[e] der Verminderung der Anleihe und [kam] […] damit dem Vermögen des Reichs wieder zugute.“670 Haushaltsmäßig musste die Einnahme aufgeführt werden, „in dem sie ehestens technisch möglich [war] […].“671 § 29 Abs. 2 RHO sollte in nur losem Zusammenhang mit Abs. 1 RHO stehen, vielmehr eine eigene Zweckbindung vornehmen, wobei der Zweck, dem die Einnahmen zufloßen, nicht genannt wurde.672 Vialon sieht die Gemeinsamkeit darin, dass beide Absätze die Einnahmen „einer bestimmten Einnahmestelle [zuordnen] […], hierdurch den Charakter eines besonderen Deckungsmittels [erhielten] und durch die Charakterisierung eines Teils als außerordentliche Einnahmen wirtschaftlich erhalten bleiben. Aus außerordentlichen Einnahmen (§ 3) dürfen nur außerordentliche Ausgaben, regelmäßig solche werbenden Charakters oder dergl., bestritten werden“673. Allerdings weist Vialon darauf hin, dass dies in der Praxis stark verwässert sei, sodass die Anknüpfung fast ganz verloren ginge.674 666

Tatarin-Tarnheyden, Verfügung über das Staatsvermögen, S. 428. Tatarin-Tarnheyden, Verfügung über das Staatsvermögen, S. 428. 668 RGBl. II, S. 31, 32 vom 14. März 1930; RGBl. II, S. 693, 696 vom 23. April 1930; Schulze /  Wagner, RHO, S. 433. 669 RT-Drs. I/4510 vom 9. Juni 1922, S. 31. 670 RT-Drs. I/4510 vom 9. Juni 1922, S. 31. 671 RT-Drs. I/4510 vom 9. Juni 1922, S. 31. 672 Vialon, Haushaltsrecht, S. 551. So auch Schulze / Wagner, RHO, S. 435. 673 Vialon, Haushaltsrecht, S. 551. Schulze / Wagner, RHO, S. 435, weist darauf hin, dass es sich bei Abs. 2 um eine Sondervorschrift zur Veräußerung von Grundstücken handle. Auch sollten die unter 10 000 RM liegenden Einnahmen aus den Verkäufen nicht in den außerordentlichen, sondern in den ordentlichen Haushalt eingestellt werden, da „die Buchung verhältnismäßig geringe Einnahmen beim außerordentlichen Haushalt diesen zu sehr belastet[e]“, vgl. Schulze / Wagner, RHO, S. 437. 674 Vialon, Haushaltsrecht, S. 551. 667

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

133

III. Preußisches Haushaltsrecht Die finanzpolitischen Kompetenzen lagen nicht zuletzt nach der Erzbergerschen Steuerreform beim Reich und nicht mehr bei den Ländern, sodass deren finanzpolitische Kompetenz beschränkt war.675 Das preußische Verfassungsrecht der Verfassung von 1920 wich in einigen Einzelheiten von der WRV ab.676 Insbesondere statuierte Art. 42 Abs. 4 der Preußischen Verfassung für den Staatsrat ein weitergehendes Einspruchsrecht, als es dem Reichsrat nach der WRV zustand.677 Durch die Kompetenzverlagerung auf das Reich kam es in Preußen dazu, dass der Haushaltsplan seinen konstitutionellen Charakter als einseitiger Verwaltungsakt des Landtages in Gesetzesform annahm.678 Der preußische Haushalt unterschied, wenn auch nicht konsequent, zwischen einem ordentlichen und einem außerordentlichen Haushalt.679 Das Nonaffektationsprinzip fand sich im 7. Abschnitt der Verfassung von 1920 hingegen nicht. Zwar enthielt Art. 63 Abs. 2 Satz 1 der Preußischen Verfassung 1920 die Festlegung, dass alle Einnahmen und Ausgaben des Staates für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und auf den Haushaltsplan gebracht werden müssten, hieraus war jedoch eine Zweckfreiheit nicht zu schlussfolgern. Diese Regelung findet sich in Art. 110 Satz 1 GG wieder.

E. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips im Nationalsozialismus Durch das „Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich“ (Ermächtigungsgesetz) vom 24. März 1933680 wurde das Gesetzgebungsrecht auf die Reichsregierung übertragen, worunter auch das Recht zur Verabschiedung des Haushalts fiel.681 Durch das „Gesetz über den Neuaufbau des Reichs“ vom 30. Januar 1934682 wurden die Länderkompetenzen auf das Reich übertragen, wodurch die Reichsregierung neues Verfassungsrecht setzen konnte.683 Letztlich gingen die Kompetenzen durch das „Gesetz über das Staatsoberhaupt des Deutschen Reiches“684 vom 1. August 1934 675 Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung, S. 32; Möller, Parlamentarismus in Preußen, S. 456; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 113. 676 Möller, Parlamentarismus in Preußen, S. 545. 677 Möller, Parlamentarismus in Preußen, S. 545. 678 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 192 f. 679 Schneider, Geschichte der formellen Staatswirtschaft, S. 194. 680 RGBl. I S. 141. Abgedruckt auch in: Huber, Dokumente zur Deutschen Verfassungsgeschichte Bd. IV, S. 665 f. 681 Maurer, Staatsrecht I, § 2 Rn. 72; Mußgnug, Haushaltplan als Gesetz, S. 194; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 197; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 169. 682 RGBl. 1934, I S. 75. 683 Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung, S. 34; Heinig, Das Budget Bd. I, S. 123; Strauß, Finanzverfassung, S. 24. 684 RGBl. 1934, I S. 747.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

und das „Gesetz über den Eid der Reichsminister und der Mitglieder der Landesregierungen“ vom 16. Oktober 1934685 aufgrund der damit verbundenen Beseitigung des Art. 58 WRV auf den Reichskanzler und Führer über.686 Damit einher ging die Aufhebung des Widerspruchsrechts des Reichfinanzministers nach § 21 Abs. 3 RHO, da über Meinungsverschiedenheiten im Reichskabinett der Reichskanzler und Reichspräsident alleine entschied.687 Von 1935 an wurden durch die Reichsregierung „Gesetze über die Haushaltsführung des Reiches“ erlassen, woraus sich ergab, dass der Reichsfinanzminister die Verwaltung über die ihm vorgeschlagenen Einnahmen und Ausgaben führte.688 „Dank des Führerprinzips und der geflissentlichen Geheimhaltung der Haushaltsansätze fiel so das nationalsozialistische Haushaltsrecht auf den Stand zurück, von dem es 1722 im absolutistischen Preußen Friedrich Wilhelms I. seinen Anfang genommen hatte. Nur fehlte dem ‚neuen Haushaltsrecht‘ die altpreußische Strenge.“689 Die Reichshaushaltsordnung blieb in Kraft, jedoch nur insoweit, wie sie durch den Wegfall der parlamentarischen Budgetbewilligung, nicht hinfällig geworden war.690 Die RHO wurde durch das „Gesetz über die Haushaltsführung, Rechnungslegung und Rechnungsprüfung der Länder und über die Vierte Änderung der Reichshaushaltsordnung“ vom 17. Juni 1936 in den Ländern eingeführt, die ihre Selbstständigkeit verloren,691 unter Außerkraftsetzung der bis dahin geltenden Landeshaushaltsordnungen.692 § 1 Abs. 1 des Gesetzes bestimmte insofern, dass für die Aufstellung des Haushaltsplans und seine Durchführung, die Bewirtschaftung der Mittel und die Überwachung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Länder die Reichshaushaltsordnung entsprechend galten, sofern das Gesetz oder die entsprechenden Durchführungsverordnungen nicht anderes zuließen. Die Nationalsozialisten führten insofern im ganzen Gebiet des Reiches ein einheitliches Haushaltsrecht ein, das die landesrechtlichen Bestimmungen außer Kraft setzte.693

685

RGBl. 1934, I S. 973. Heinig, Das Budget Bd. I, S. 123. 687 Heinig, Das Budget Bd. I, S. 123. 688 Mußgnug, Haushaltplan als Gesetz, S. 195; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 169. 689 Mußgnug, Haushaltplan als Gesetz, S. 195. Siehe auch: Maurer, Staatsrecht I, § 2 Rn. 72; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 71 Rn. 55; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 198; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 169. 690 Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 197; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 171. 691 Vom 17. Juni 1936, RGBl. II, S. 209; Maurer, Staatsrecht I, § 2 Rn. 72; Mußgnug, Haushaltplan als Gesetz, S. 195; Strauß, Finanzverfassung, S. 24; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 198. 692 Mußgnug, Haushaltplan als Gesetz, S. 195; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 71 Rn. 55; Reuter, Öffentliches Haushaltsrecht, S. 25. 693 Reuter, Öffentliches Haushaltsrecht, S. 24 f. 686

§ 3 Historische Entwicklung des Haushalts- und Budgetrechts 

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In Preußen wurde die RHO durch Gesetz bereits am 15. Dezember 1933 mit einigen Modifikationen694 übernommen.695 Aufgrund des Führerprinzips und der Willkürlichkeit des Systems ist eine Behandlung von rechtlichen Zweckbindungen für diesen Zeitraum entbehrlich.696 Soweit die Reichshaushaltsordnung zur Anwendung kam, galt § 29 RHO und damit das Nonaffektationsprinzip fort. Eine strikte Einhaltung hiervon war damit aber nicht verbunden. Die RHO wurde erst wieder mit der Gründung der Bundesrepublik „zu neuem Leben erweckt.“697 So stellte Vialon698 fest, dass es zu Durchbrechungen während der nationalsozialistischen Herrschaft kam. Bereits 1933 sei angestrebt worden, die Rundfunkeinnahmen zugunsten von Propagandamaßnahmen zu verwenden.699

F. Zusammenfassung Das Haushaltsrecht hat in der aufgezeigten geschichtlichen Entwicklung seit dem 13. Jahrhundert grundlegende Umbrüche erfahren. Dabei waren mehrere Faktoren von Bedeutung, die zu einem globalen Haushalt unter Geltung des Kasseneinheitsund Nonaffektationsprinzips führten. Entscheidend ist einerseits die Entwicklung von der Naturalwirtschaft hin zu einer Geldwirtschaft. Andererseits spielte das Staats- und Regierungsverständnis eine entscheidende Rolle. Der zunehmende Einfluss und das Mitspracherecht von Ständen und Parlamenten bei gleichzeitigem Machtverlust der Monarchie führten stetig zu einer Vorausplanung. Das Haushaltssystem wandelte sich aufgrund der zunehmenden Komplexität. Ein Budget im heute verstandenen Sinne bedarf eines Voranschlages, „der in einem periodischen Rhythmus die staatlichen Einnahmen und Ausgaben erfaßt und verbindliche Wirkung zu entfalten vermag“.700 Der Dualismus zwischen der fürstlichen Kammerverwaltung und der ständischen Steuerverwaltung ist für die Budgeteinheit nicht förderlich. Alleine durch diese Trennung ist ein Voranschlag der gesamten Einnahmen eines 694

Reuter, Öffentliches Haushaltsrecht, S. 24, weist darauf hin, dass Preußen als erstes Land von der Ermächtigung Gebrauch gemacht habe und insofern „an die Stelle der in der Reichshaushaltsordnung genannten Behörden und Einrichtungen des Reichs die entsprechenden Behörden und Einrichtungen Preußens [traten]. Auch die Preußische Oberrechnungskammer mit ihrer engen Verbindung zum Rechnungshof des Deutschen Reichs – zwischen den Präsidentenstellen bestand Personalunion – blieb als selbständige preußische höchstrichterlicher Behörde bis zum 20.7.1944 erhalten.“ 695 Vgl. Art. 1 § 1 sowie Art. 2 § 1 des Gesetzes über die Staatshaushaltsordnung vom 15. Dezember 1933, PrGS S. 475. Siehe auch: Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 71 Rn. 55. 696 Heinig, Das Budget Bd. I, S. 127; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 71 Rn. 55. 697 Mußgnug, Haushaltplan als Gesetz, S. 195. 698 Vialon, Haushaltsrecht, S. 72. 699 Vialon, Haushaltsrecht, S. 72; Schmölders, Finanzpolitik, 1. Aufl., S. 59. 700 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 33.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

Territoriums nicht möglich. Allerdings lag der Grund für die Zuständigkeit der Aufstellung des Budgets durch die Exekutive in der monarchischen Verwaltung, der auch heute noch einen „unbestrittenen Fixpunkt des Budgetrechts“ darstellt.701 Das Steuerbewilligungsrecht wandelte sich zu einer Ausgabenbewilligung.702 Das ständische Steuerbewilligungsrecht stellt die Wurzel der parlamentarischen Ausgabenbewilligung dar.703 Waren die Zweckkassen ursprünglich im Interesse der abgabepflichtigen Steuerzahler, zeigten sich die Schwächen deutlich bei der fehlenden Ausgleichbarkeit der einzelnen Fonds auf. Die Zweckbindung des Aufkommens einer Abgabe ändert nichts an der Etatisierungspflicht.704 Dabei stellte sich der Wandel vom Fondsystem zum Etatsystem mit Globalhaushalt nicht sofort ein. Vielmehr bestanden beide Systeme zeitgleich und konnten daher nicht in Reinform verwirklicht werden. Die fiskalische Kasseneinheit705 war indes Grundvoraussetzung für einen Globalhaushalt. Letztlich stieg der Bedarf nach einem geordneten Finanzwesen, mithin nach einem Haushaltsplan, der einen Überblick über die Finanzen des Landesherrn ermöglichte.706 Das Fondssystem findet seine Grenzen dort, wo ein Ausgleich der unterschiedlichen Fonds und eine Übersicht über die Finanzen nicht mehr möglich sind. Der Schritt von einzelnen Zweckkassen hin zu einem sog. Generalfonds, der sämtliche Einnahmen und Ausgaben der landesherrlichen Kammerwirtschaft enthielt, folgte damit dem Bedürfnis einer geordneten Finanzplanung.707 Insbesondere ermöglichte der Generaletat dem Landesherrn eine Übersicht über die Herkunft der Einnahmen, sodass nicht mehr lediglich die Überschüsse aus den unterschiedlichen Provinzialkassen aufgeführt wurden.708 Das Nonaffektationsprinzip findet vor allem im Preußischen Staatshaushaltsgesetz von 1898 und davor in dem Regulativ wegen künftiger Einrichtung des Kassenwesens von 1828 seinen Anfang und darüber auch Einzug in die Weimarer Reichshaushaltsordnung. Eine Umsetzung in Bayern 1808709 ist hingegen eher abzulehnen. Auch das Verhältnis des Zentralstaates zu seinen Gliedstaaten und der Finanzierung des Zentralstaates spielt eine entscheidende Rolle. Zweckbindungen waren für die einem Verbund angehörenden Glieder eine Kontrollmöglichkeit, auf die Ausgaben und damit auch den Machteinfluss des Zentralstaates Einfluss zu nehmen. 701

Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 38. Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 33. 703 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 38. 704 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (292). 705 Hierzu Schmölders, Finanzpolitik, S. 75 Fn. 37: „Man versteht darunter die rechnerische Zusammenfassung aller Staatskassen und die rechtliche Wirkung der Schuldbefreiung bei Zahlungen an eine dieser Kassen, selbst wenn sie im gegebenen Fall nicht die eigentliche ‚zuständige‘ war.“ 706 Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 44. 707 Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 44. 708 Burmeister, Außerbudgetäre Aktivitäten des Bundes, S. 45. 709 Vgl. Teil 2 § 3 C. II. 2. b). 702

§ 4 Geltung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz

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Insgesamt ist damit festzuhalten, dass sich aus der historischen Entwicklung des Haushaltsrechts ergibt, dass das Nonaffektationsprinzip aufgrund der Wandlung des Haushaltssystems von einer Fondswirtschaft zu einem globalen Etatwesen erst sehr spät verwirklicht werden konnte. Neben dem Globalhaushalt gab es jedoch stets weitere Spezialfonds und Zweckbindungen, die das Nonaffektationsprinzip durchbrechen. Zu einer reinen Verwirklichung dieses Haushaltsgrundsatzes ist es damit bis 1949 nicht gekommen. Die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips zeigt vielmehr eine stetige Entwicklung von der Loslösung der zweckgebundenen Fonds. Deutlich wird jedoch ebenso, dass diese zweckgebundenen Fonds nicht ausschließlich der Bequemlichkeit i. S. eines Nichtbefassenmüssens, sondern zunehmend der Überprüfung der Legitimation der Abgabenerhebung, dienten.

§ 4 Geltung und Entwicklung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz Die Beratungen des Herrenchiemseer Verfassungskonvents sowie die darauf aufbauenden Beratungen des Parlamentarischen Rates erfolgten mit dem Wissen um die Stärken und Schwächen der bisherigen Verfassungen und den damit verbundenen Erfahrungen. Das Haushalts(verfassungs)recht ist stärker als andere Regelungen der Tradition verhaftet,710 die durch das Grundgesetz fortgeführt werden. Im Grundgesetz fehlt eine ausdrückliche Regelung des Nonaffektationsprinzips, wie sie bspw. 1871 noch in Art. 70 f. RV enthalten war. Bereits 1922 wurde durch verfassungsändernde Mehrheit das Nonaffektationsprinzip aus der Reichsverfassung in die Reichhaushaltsordnung übertragen,711 die als Vorläufer der Bundeshaushaltsordnung noch unter dem Bonner Grundgesetz fort galt. § 7 HGrG als Nachfolgeregelung des § 29 RHO, wurde vom Bund in § 8 BHO und in den Ländern in den Landeshaushaltsordnungen übernommen und schließt im Zusammenwirken mit dem Bruttoprinzip aus § 15 Abs. 1 BHO unterverfassungsrechtlich weiterhin die Fondswirtschaft aus.712 Nachfolgend soll die Entwicklung unter dem Grundgesetz von § 29 RHO zu § 7 HGrG dargestellt werden, um sodann in einem weiteren Schritt die entscheidende Frage der verfassungsrechtlichen Absicherung des Nonaffektationsprinzips zu klären. Dazu sollen in einem ersten Schritt die Verhandlungen im Konvent von Herrenchiemsee sowie im Parlamentarischen Rat (A.) dargestellt, ein Exkurs zur Wiedervereinigung und den Auswirkungen auf das Nonaffektationsprinzip (B.) vorgenommen werden, bevor das Grundgesetz auf Regelungen zum Nonaffekta-

710

Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 31. Vgl. hierzu: Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 141. 712 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 36. 711

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

tionsprinzip und auf bestehende Zweckbindungen (C.) überprüft sowie die einfachgesetzliche Ausgestaltung (D.) untersucht wird.

A. Verhandlungen im Konvent von Herrenchiemsee sowie im Parlamentarischen Rat Der den Parlamentarischen Rat vorbereitende Konvent von Herrenchiemsee beschäftigte sich auch mit der Finanzverfassung. Die Vorschläge des Herrenchiemseer Verfassungskonvents wurden dem Parlamentarischen Rat im Bereich der Finanzverfassung mit Alternativlösungen unterbreitetet, handelte es sich hierbei doch um einen Bereich, der aufgrund der bis dahin noch nicht endgültig feststehenden Neuorganisation Deutschlands als bundesstaatlich oder staatenbündisch, in dem keine eindeutigen Entscheidungsvorschläge erarbeitet werden konnten.713 Der Ausschuss für Finanzfragen des Parlamentarischen Rates, dessen Berichterstatter Hermann Höpker-Aschoff war, konstituierte sich am 15. September 1948.714 Dabei konnten die Beratungen auf die Erfahrungen der vorherigen Verfassungsurkunden zurückgreifen. Einzug in die Beratungen und damit in das Grundgesetz fanden nicht alle Haushaltsgrundsätze, die durch die Reichshaushaltsordnung und später durch das Haushaltsgrundsätzegesetz geregelt wurden. Aufgrund der Komplexität der Materie und aufgrund der Regelungsdichte der Reichshaushaltsordnung, wurde bei den Beratungen aber vor allem über die Verteilung des Abgabenaufkommens sowie des Finanzausgleichs beraten.715 Nicht überraschend ist daher, dass die Reichshaushaltsordnung in der Bundesrepublik bis 1969 fort galt.716 Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung ist bekanntlich 1922 in die Reichshaushaltsordnung „gerutscht“717 und fand sich bereits in der Weimarer Reichsverfassung nicht mehr ausdrücklich im Verfassungstext wieder. Auch wenn das Grundgesetz die Steuer als wesentliche Einnahmenquelle im Sinne eines Steuerstaates718 verwirklicht, und damit von einem Globalhaushalt ohne Fondswirtschaft ausgeht, verwundert es daher nicht, dass sich der Parlamentarische Rat nicht ausdrücklich mit dem Gesamtdeckungsprinzip auseinandergesetzt hat.

713

Mußgnug, Zustandekommen des Grundgesetzes, in: HStR I, 32003, § 8 Rn. 41; Vogel /  Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 184. Siehe hierzu auch: Fischer, Parlamentarischer Rat und Finanzverfassung; Strauß, Finanzverfassung, S. 26. 714 Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 192. 715 Vgl. hierzu die ausführlichen Erörterungen bei: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 184 ff., der ebenfalls auf Art. 124 des Entwurfes hinweist, wonach das Haushaltsrecht in der üblichen Weise geregelt werden solle (Rn. 191). 716 Patzig, Probleme der Neuordnung des Finanz- und Haushaltsrechts, VerwArch 58 (1967), 1 (4 ff.); Strauß, Finanzverfassung, S. 49 ff. 717 Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 141. 718 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409. Siehe auch: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 114.

§ 4 Geltung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz

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B. Exkurs: Wiedervereinigung Nach Art. 7 des Einigungsvertrages719 wurde die Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland, des Grundgesetzes, auf das Gebiet der neuen Bundesländer, des Gebietes der DDR, erstreckt.720 Im Hinblick auf den Grundsatz der Nonaffektation ergeben sich insofern keine Besonderheiten. Allerdings wurde ein Fonds Deutsche Einheit721 aufgelegt, der auch einer der Gründe war, weswegen die neuen Bundesländer bis Ende 1994 vom gesamtdeutschen Länderfinanzausgleich ausgeschlossen blieben.722

C. Nonaffektationsprinzip und Zweckbindungen im Grundgesetz Sucht man eine wörtliche Verankerung des Nonaffektationsprinzips im Grundgesetz vergebens, so finden sich dagegen vereinzelt Aussagen zur Zweckbindung bestimmter Finanzierungsmittel. Dabei handelt es sich jedoch um Übergangsvorschriften, die aufgrund der sich ändernden verfassungsrechtlichen Normen eine Regelung im Grundgesetz erforderlich machten. So wurde im Rahmen der Föderalismusreform I im Jahre 2006723 beschlossen, dass die Förderung nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz bis spätestens zum Jahr 2019 ausläuft, vgl. Art. 125c Abs. 2 Satz 2 GG. Das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz enthielt hinsichtlich des Aufkommens aus der Mineralölsteuer eine Zweckbindung724. Seit dem 1. Januar 2007 ist hierfür durch den Bund im Bundeshaushalt bis zum 31. Dezember 2019 jeweils jährlich an die Länder ein Beitrag für den Wegfall der Finanzierungsanteile des Bundes zu leisten. Auch dieser Festbetrag stand den Ländern bis zum 31. Dezember 2013 nur zweckgebunden zur Verfügung, vgl. Art. 143c Abs. 2 Nr. 2 GG. Diese Zweckbindung ist jedoch gem. Art. 143c Abs. 3 Satz 2 GG weggefallen. Auch fehlte es der zweckgebundenen Zuwendung an einem Einnahmebezug. Die durch den Bund an die Länder zu entrichtenden Beträge waren

719

BGBl. II 1990, S. 889. Siehe ausführlich hierzu: Schmidt-Bleibtreu, Die Eingliederung der neuen Bundesländer und ihrer Gemeinden in die Finanzordnung des Grundgesetzes, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 162. 721 Siehe hierzu unten Teil 4 § 15 C. II. sowie Badura, Die Finanzverfassung im wiedervereinigten Deutschland, S. 12 ff., Köpp, Finanzverfassung, Länderfinanzausgleich und die politischen Prozesse im Bund-Länder-Verhältnis, S. 354 ff. 722 Schmidt-Bleibtreu, Die Eingliederung der neuen Bundesländer und ihrer Gemeinden in die Finanzordnung des Grundgesetzes, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 166. 723 Allgemein zur Föderalismusreform I, vgl. Buscher, Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 91 f.; Selmer, Föderalismusreform, JuS 2006, 1052 ff.; Korioth, Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, ZG 2007, 1 (3 ff.). 724 Nach § 10 Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz in der geänderten Fassung 1988 (BGBl. I, S. 100, 102 f.) bis in der 2011 geänderten Fassung (BGBl. I, S. 554, 555 f.). 720

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

nämlich aus dem Bundeshaushalt aufzubringen und damit unabhängig von einer konkreten Einnahme. Diese beiden Regelungen, die aus verfassungsrechtlichen Gründen im Rahmen der Föderalismusreform I eine Regelung im Grundgesetz erforderten, stellen eine Zweckbindung nur einer Finanzierungshilfe des Bundes dar. Der Bund muss die an die Länder fließenden Beiträge nicht aus einer bestimmten Steuer, wie es noch das Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz vorgesehen hatte, speisen, sondern kann die Finanzierung alleine durch den (Bundes)Globalhaushalt finanzieren. Auf Bundesebene erfolgt damit keine zweckgebundene Zuführung von Mitteln in den Bundeshaushalt, diese fließen vielmehr als zweckgebundene Mittel den Ländern zu. Die Zweckbindung für die Länder galt bis Ende 2013, sodass die Finanzierung nunmehr ungebunden in die Länderhaushalte fließt. Eine verfassungsrechtliche Durchbrechung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation lag damit auf Bundesebene nicht vor. Auch die Föderalismusreform II725 brachte im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips keine Neuerungen. Vielmehr stand diese „weitestgehend im Zeichen der Verschuldensproblematik.“726 Nicht zuletzt wegen der Eingrenzung vorrangig auf diesen Beratungsgegenstand, stand die Föderalismusreform II unter der Kritik, sie habe die Möglichkeit verpasst, auch die Steuergesetzgebungs-, Steuerertrags- sowie Finanzausgleichregelungen zu reformieren.727 Eine Zweckbindung des Steueraufkommens zugunsten vorher festgelegter Zwecke besteht damit im Grundgesetz nicht.

D. Einfachgesetzliche Ausgestaltung, insb. Vorgängerregelung des HGrG sowie der BHO Die Zweckbindung und deren Grenzen sind ausdrücklich im einfachen Gesetzesrecht verortet, insbesondere im Haushaltsgrundsätzegesetz. Es soll daher § 7 HGrG sowie die daraus resultierenden Regelungen in der Bundeshaushaltsordnung sowie den Landeshaushaltsordnungen, sofern sich dort Besonderheiten ergeben, dargestellt werden. Da das Haushaltsgrundsätzegesetz erst 1969 mit der Ablösung der Reichshaushaltsordnung eingeführt wurde, wird die Vorgängerregelung des § 7 HGrG, nämlich § 29 RHO (I.), kurz dargestellt. Hierzu ist die Entstehungsgeschichte des § 29 RHO, soweit dies oben noch nicht erfolgte, zu skizzieren, um mögliche Anhaltspunkte für eine verfassungsrechtliche Absicherung ableiten zu 725 Buscher, Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 284 f.; Kemmler, Schuldenbremse und Benchmarking, DÖV 2009, 549 ff.; Korioth, Das neue Staatsschuldenrecht, JZ 2009, 729 ff.; Selmer, Föderalismusreform II, NVwZ 2009, 1255 ff. 726 Selmer, Föderalismusreform II, NVwZ 2009, 1255 (1260). 727 Waldhoff / Dieterich, Föderalismusreform II, ZG 2009, 97 (109).

§ 4 Geltung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz

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können. Anschließend werden die Reformen der Finanzverfassung des Grundgesetzes (II.), die Entstehung des Haushaltsgrundsätzegesetzes (III.), die Bundeshaushaltsordnung (IV.), die Verwaltungsvorschrift zur Bundeshaushaltsordnung (V.) sowie die Besonderheiten in den Landeshaushaltsordnungen (VI.) erläutert, um den Abschnitt mit einem Exkurs zur Geltung des Nonaffektationsprinzips und seiner rechtlichen Regelungen auf kommunaler Ebene (VII.) abzuschließen. I. Vorgängerregelung, § 29 RHO § 29 Abs. 1 RHO stellt die Vorgängerregelung von § 7 Satz 1 HGrG bzw. § 8 Satz  1 BHO dar. Allerdings galten die Regelungen der Reichshaushaltsordnung und damit auch § 29 RHO bis 1969 fort.728 Zweckbindungen waren bis dahin, aufgrund der Bestrebungen der Bundesgesetzgebung sowie der Bundesverwaltung, in zahlreichen Regelungen vorgesehen, die die Bewegungsfreiheit der Finanzminister bei zunehmender Regelungsdichte ernsthaft gefährden konnten.729 § 29 RHO kannte drei Anwendungsfälle, wobei Vialon von sog. „Bindungsgeschwistern“730 spricht. Zum Ersten sind dies die Zweckbindung des Aufkommens durch Gesetz oder Haushalt. Zum Zweiten bestimmen einzelne Gesetze für bestimmte Zwecke feste Ansätze und als dritte Gruppe die Berücksichtigung bestimmter Tatbestände.731 Diese „unmittelbare Abzweigung von Einnahmen“732 die durch die Gruppen zwei und drei erzeugt wird, stand eigentlich § 29 RHO entgegen. Da durch die drei Gruppen jedoch Einnahmen gebunden werden, müsse eine solche Bindung durch den Gesetzgeber im Haushaltsplan oder aber in einem Sondergesetz erfolgen.733 Vialon weist ausdrücklich darauf hin, allerdings ohne nähere Begründung, dass eine Bindung durch das Haushaltsgesetz nicht möglich sein soll.734 Im Ergebnis kann es nicht überzeugen, warum unter einem besonderen Gesetz735 i. S. von § 29 RHO nicht auch das Haushaltsgesetz zu verstehen sein sollte, obgleich der Wortlaut später in § 7 HGrG geändert wurde. Eine Bindung oder Änderung einer Bindung – soweit man sie verfassungsrechtlich für zulässig erachtet – muss ebenso durch das Haushaltsgesetz möglich sein, muss es der Haushaltsgesetzgeber doch jederzeit in der Hand haben, die nötige haushaltsrechtliche Flexibilität herzustellen.

728 Vgl. hierzu: Patzig, Probleme der Neuordnung des Finanz- und Haushaltsrechts, VerwArch 58 (1967), 1 (4 ff.); Strauß, Finanzverfassung, S. 49 ff. 729 Vialon, Haushaltsrecht, S. 548. Strauß, Finanzverfassung, S. 50, stellt fest, dass das Zweckbindungsverbot von Haushaltseinnahmen gilt. 730 Vialon, Haushaltsrecht, S. 548. 731 Vialon, Haushaltsrecht, S. 548. 732 Vialon, Haushaltsrecht, S. 548. 733 Vialon, Haushaltsrecht, S. 548. 734 Vialon, Haushaltsrecht, S. 548. 735 Vgl. Teil 2 § 3 D. II. 1.

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Vialon führt als Beispiele für den Hauptfall des § 29 RHO an: die Kohlenabgabe, die Abgabe nach dem Lastenausgleichsgesetz (sog. Vermögensabgabe, Hypothekengewinnabgabe, Kreditgewinnabgabe), Münzgewinn nach dem Gesetz über die Ausprägung von Scheidemünzen sowie Rückflüsse (Tilgung und Zinsen) aus alten und neuen Wohnungsbaudarlehen (§ 17 des Wohnungsbaugesetzes).736 Auch das Notopfer Berlin737 stellte eine zweckgebundene Abgabe dar. Zweckbindungen gab es mithin auch unter der Geltung des Grundgesetzes. II. Reformen der Finanzverfassung im Grundgesetz Der Begriff der Haushaltsreform ist zu verstehen als Haushaltsrechtsreform.738 Dabei kann diese in der Finanzverfassung des Grundgesetzes ansetzen739 oder einfachgesetzlich im Haushaltsgrundsätzegesetz bzw. in der Bundes- oder den Landeshaushaltsordnungen.740 Die Finanzverfassung des Grundgesetzes hat eine überschaubare Reformgeschichte,741 kann sich jedoch im Gegensatz zu anderen verfassungsrechtlichen Normierungen auf ihre historische Weiterentwicklung stützen.742 1955 sowie 1969 wurde die Finanzverfassung grundlegend umgestaltet.743 Beachtlich ist dabei, dass durch die Verfassungsreform von 1955 ein auf Dauer angelegtes Finanzverteilungssystem geschaffen wurde.744 Die bis dahin praktizierte Verteilung des Steueraufkommens erfolgte als „zurückgestellte[r] Akt der Verfassunggebung“ durch zustimmungspflichtiges Bundesgesetz.745 736

Vialon, Haushaltsrecht, S. 548 f.; hierzu auch: Schmölders, Finanzpolitik, S. 75, sowie: Knör­ zer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 47/Januar 2013, § 8 Rn. 3, der auf § 20 des zweiten Wohnungsbaugesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 1994 (BGBl. I, S. 2137) hinweist, wonach „die Rückflüsse aus den Darlehen, die der Bund zur Förderung des Wohnungsbaus gewährt hat oder die aus Wohnungsbaufördermitteln des Reiches einschl. des staatlichen Wohnungsfürsorgefonds gewährt worden sind, sowie Erträge, Rückzahlungen und Erlöse aus Beteiligungen an wohnungswirtschaftlichen Unternehmen laufend zur Förderung von Maßnahmen zugunsten des sozialen Wohnungsbaus zu verwenden [sind]“. 737 Heinig, Das Budget Bd. I, S. 461; Kilian, Nebenhaushalte, S. 146. 738 Hettlage, Grundfragen einer Neuordnung des deutschen Finanzrechts, DÖV 1966, 1. 739 Bspw. bei der Einführung der Schuldenbremse in Art. 109 Abs. 3 und 115 Abs. 2 GG. Siehe hierzu: Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 29. Juli 2009 (BGBl. I, S. 2248, 2249). 740 Bspw. bei der Änderung des § 7 S. 2 HGrG durch das Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern vom 22. Dezember 1997 (BGBl. I, S. 3251). 741 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 109 Rn. 1 ff.; Korte, Konkurrierende Steuergesetzgebung des Bundes im Bereich der Finanzverfassung, S. 30 ff.; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155, 164. Vgl. auch die Darstellung bei Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 1 ff. 742 Vgl. hierzu Teil 2 § 3. 743 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (160). 744 Buscher, Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 87 f.; Korioth, Finanzausgleich, S. 368 ff.; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 203 ff.; Wald­ hoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (160). 745 Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 177; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 204; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanz-

§ 4 Geltung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz

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Art. 109 GG, der in seinem heutigen Absatz 4 die Grundlage für das Haushaltsgrundsätzegesetz legt, wurde seit dem Erlass des Grundgesetzes ebenfalls mehrfach geändert. Dabei bildet der heutige Absatz 1 den einzigen Inhalt der Erstfassung der Norm.746 Mit den Änderungen 1967747 und 1969748 sowie 2009749 wurde die Norm entsprechend an die Bedürfnisse angepasst, wobei durch die Änderung 1967750 die rechtliche Grundlage für den Erlass des HGrG in Absatz 3 a. F. geschaffen und bereits 1969751 geändert wurde. Auf Drängen des Bundesrates752 wurde die Norm mit dem Zusatz „gemeinsam geltende“ Grundsätze geändert, sodass sichergestellt wurde, dass der Bund von den Grundsätzen nicht einseitig abweichen kann. Durch die Reform 2009 wurde der bisherige Absatz 3 zu Absatz 4. Die Reform der Finanzverfassung 2017 ändert u. a. vorrangig den Finanzausgleich.753 Art. 114 Abs. 2 Satz 2 HS. 1 GG n. F. eröffnet dem Bundesrechnungshof die Möglichkeit, auch bei Stellen außerhalb der Bundesverwaltung Erhebungen vorzunehmen. Bemerkenswert ist insofern der zweite Halbsatz, wonach dies auch für Fälle gelte, in denen der Bund den Ländern zweckgebundene Finanzierungsmittel zur Erfüllung von Länderaufgaben zuweise. Allerdings geht hiermit nicht, auch nicht mittelbar, eine verfassungsrechtliche Legitimation der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips einher. Die vom Bund an die Länder zweckgebunden zur Verfügung gestellten Finanzzuweisungen werden aus dem Globalhaushalt des Bundes finanziert und sind damit nicht als bei Erhebung der Abgabe zweckgebunden anzusehen. III. Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) Das HGrG normiert das Nonaffektationsprinzip ausdrücklich nur einfachgesetzlich, bspw. in § 7 Satz 1 HGrG. Dies ist Anlass dafür, dass die h. M. davon ausgeht, dass es sich hierbei um keinen Haushaltsgrundsatz mit Verfassungsrang handelt, gerade weil eine ausdrückliche Regelung im Grundgesetz fehlt und sich insrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (160); Bauer / Jestaedt, Das Grundgesetz im Wortlaut, S. 20 ff. Zur Verfassunggebung vgl. Boehl, Verfassunggebung im Bundesstaat, passim. 746 Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 1. 747 15. Gesetz zur Änderung des GG vom 8. Mai 1967, BGBl. I, S. 581. 748 20. Gesetz zur Änderung des GG vom 12. Mai 1969, BGBl. I, S. 357. 749 Gesetz zur Änderung des GG (Art. 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29. Juli 2009, BGBl. I, S. 2248 ff. 750 15. Gesetz zur Änderung des GG vom 8. Juni 1967, BGBl. I, S. 581; G.  Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art.  109 Abs.  4 Rn.  116; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 70 Fn. 250. 751 20. Gesetz zur Änderung des GG vom 12. Mai 1969, BGBl. I, S. 357; G.  Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art.  109 Abs.  4 Rn.  116; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 70 f. Fn. 253. 752 BT-Drs. V/3040, Anlage 2, S. 73; Rodi, in: BK, 114. Lfg. November 2004, Art. 109 Rn. 38. 753 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017, BGBl. I, S. 2347.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

besondere aus Art. 110 GG kein solches Gesamtdeckungsprinzip ableiten lasse.754 Durch das sog. Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz755 von 1997 wurde die Bestimmung des § 7 Satz 2 HGrG neu gefasst. Diese Änderung wird weitgehend als „Lockerung“756 des Nonaffektationsprinzips verstanden, da die Neufassung darauf verzichtet, dass Zweckbindungen die Ausnahme bleiben müssen. Allerdings wird auch darauf hingewiesen, dass der Hintergrund dieser Änderung darin liege, dass „Behörden die Möglichkeit eines Anreizes zur Erwirtschaftung eigener Verwaltungseinnahmen“757 haben. Die Aufweichung des Grundsatzes sollte sich dabei nicht auf die Steuereinnahmen bzw. Einnahmen aus Krediten beziehen.758 Verwaltungseinnahmen sind insofern diejenigen Einnahmen einer Verwaltung, die diese erwirtschaften, also insbesondere „Gebühren, Einnahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit und Erlöse aus der Veräußerung von Gegenständen“759. Dieser Gedanke des Normgebers ist insbesondere ebenso bei der Beurteilung der verfassungsrechtlichen Stellung des Nonaffektationsprinzips sowie der Absicherung der Durchbrechung auf verfassungsrechtlicher Ebene zu berücksichtigen. Nachfolgend soll die Stellung des HGrG im Gefüge des Grundgesetzes (1.) dargestellt werden, bevor anschließend eine Übersicht über die bisherigen Reformen, insbesondere aus den Jahren 1969/70 (2.), 1997/98 (3.) sowie 2009 (4.), erfolgt. 1. Stellung des HGrG im Gefüge des Grundgesetzes Beim HGrG handelt es sich um ein Grundsätzegesetz, das für Bund und Länder gleichzeitig Geltung beansprucht, vgl. Art. 109 Abs. 4 GG. Das allein unterscheidet es noch nicht von einem Bundesgesetz. Jedoch ist die Stellung innerhalb der Normenhierarchie beim HGrG nicht unproblematisch und wird innerhalb der Literatur streitig diskutiert.760 Dabei erlässt der Bund nicht nur für die Länder eine Regelung, sondern unterwirft sich auch selber im Rahmen einer sog. Selbstbindung den im

754

Vgl. hierzu den Abschnitt über den Verfassungsrang des Nonaffektationsprinzips, Teil 3

§ 5.

755

Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrecht von Bund und Länder vom 22. Dezember 1997, BGBl. 1997 I, S. 3251, Nr. 88 vom 30. Dezember 1997. 756 Dittrich, BHO, Erg.-Lfg. 49/Juli 2015, § 8 Rn. 3.6; Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1255); Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 44/Januar 2011, Art. 110 Rn. 21; Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 305. 757 Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 44/Januar 2011, Art. 110 Rn. 21. So auch: Dittrich, BHO, Erg.-Lfg. 49/Juli 2015, § 8 Rn. 3.6. 758 Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 44/Januar 2011, Art. 110 Rn. 21. 759 Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 12 Rn. 31. 760 Vgl. Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Art. 109 Rn. 43; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 15; G. Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 109 Abs. 4 Rn. 119; Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 320 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 99 ff.

§ 4 Geltung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz

145

HGrG festgelegten Grundsätzen.761 Praktisch soll das HGrG damit zwischen Verfassung auf der einen Seite und dem einfachen Recht auf der anderen Seite stehen, womit allerdings keine eigenständige Rechtskategorie geschaffen werden soll.762 Das HGrG ist als Grundsätzegesetz in der Normenhierarchie schwer einzugliedern. Insbesondere wird hierzu vertreten, dass das HGrG zwischen der Verfassung und dem einfachen Bundesrecht steht.763 Eine andere Ansicht führt richtigerweise aus, dass das HGrG aber nur als einfaches Bundesrecht erlassen wird und als solches nicht über anderen Bundesgesetzen stehen könne, allerdings bestehe eine Vorrang- und Bindungswirkung auch gegenüber dem Bundesgesetzgeber.764 Im Grunde besteht das Problem in der Bindungswirkung der Grundsätze des HGrG im Bundesrecht. Dass das HGrG die Länder bindet, steht außer Frage. Auch der Bundesrat, über den die Länder im Bund mitwirken, stellt ein Bundesorgan dar.765 Einigkeit besteht insofern, dass der Bund nur im Rahmen der sog. formellen Abänderung, d. h. in einer direkten, expliziten Änderung oder Aufhebung eine Änderung vornehmen kann.766 Eine materielle Derogation soll indes ausgeschlossen sein.767 Dies bedeutet, dass der Bundesgesetzgeber nicht durch ein anderes Bundesgesetz eine neue, vom HGrG abweichende Norm setzen kann, die mit der vorherigen aufgrund sich widersprechender Rechtsfolgen eines gleichen Sachverhalts, unvereinbar ist.768 Ob eine Streichung des Nonaffektationsprinzips aus dem HGrG möglich ist, ist eine Frage des Verfassungsrangs dieses Grundsatzes. Soweit eine verfassungsrechtliche Absicherung angenommen wird, ist eine Streichung aus dem HGrG unter der Prämisse der Nichtgeltung nicht möglich.

761 Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 5; G. Kirchhof, in: v. Mangoldt /  Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 109 Abs. 4 Rn. 121; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 44/Januar 2011, Art. 109 Rn. 24; Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 352. 762 Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 352. 763 Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Art. 109 Rn. 44; Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 352. 764 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 109 Rn. 57; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 99 ff.; A. A.: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 45, der davon ausgeht, dass die Grundsätze den Bundesgesetzgeber grundsätzlich nicht binden können. 765 BVerfGE 1, 299 (311); 8, 104 (120); Robbers, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 50 Rn. 5. 766 Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Art. 109 Rn. 44; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 75. A. A. wohl: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 100 ff. 767 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 75. 768 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 74 f. Die Begründungen hierfür sind unterschiedlich, vorliegend aber auch nicht erheblich. Insofern dargestellt bei: Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 74 ff.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

2. Reform 1969/70 Eine größere Reform des Haushaltsrechts erfolgte 1969.769 Als Grundlage der Beratungen diente das Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland unter Vorsitz von Heinrich Troeger770. Nicht zuletzt durch die Einführung der sog. Mischfinanzierung kam es zu einer „Auflösung einer klaren Aufgaben- und Ausgabenverantwortung der Länder in den Bereichen der mit Art. 91a und 91b [GG] neu geschaffenen Gemeinschaftsaufgaben“771, durch die letztlich aber eine, aufgrund der überlegenen Finanzmacht des Bundes, Angebotsdiktatur772 geschaffen worden sei.773 Durch die Finanzverfassungsrechtsreform ist zugleich auch das HGrG verabschiedet worden, dass die bis dahin geltende Reichshaushaltsordnung ablöste. Das HGrG und damit auch § 7 HGrG, wurde dabei mit Wirkung zum 1. Januar 1970 eingeführt.774 Die Norm ist in zwei Sätze unterteilt. Der erste Satz bildet den Grundsatz der Nichtzweckbindung, der zweite Satz hingegen normiert eine Ausnahme. Die ursprüngliche ab 1. Januar 1970775 geltende Fassung lautete: 1 Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. 2Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen nur beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben ist oder Ausnahmen im Haushaltsplan zugelassen worden sind.

Durch diese grundlegende Reform befindet sich das Haushaltsrecht weitestgehend in seiner heute noch geltenden Fassung, wenn auch durch die Reform 1997 einige Änderungen erfolgten, die ebenso § 7 HGrG betrafen. Elementarer sind der Wegfall des außerordentlichen Haushaltes sowie die Vereinheitlichung des Kassensystems776 durch die Reform 1969. Der außerordentliche Haushalt war aufgrund der Regelung des § 3 Abs. 1 RHO erforderlich, hiernach zerfiel der Haushalt in

769 Hierzu auch: Buscher, Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 88 f.; Henle, Haushaltsordnung nach der Haushaltsreform, DÖV 1970, 289 ff.; Meyer, Finanzreformgesetz, DÖV 1969, 261 ff.; Pagenkopf, Finanz- und Steuerpolitik, DÖV 1970, 299 ff.; Patzig, Finanzreform, DVBl. 1969, 429 ff.; Piduch, Haushaltsreform, DÖV 1979, 881 ff.; Strauß, Finanzverfassung, S. 68 ff. Vorab diskutierte Reformerfordernisse: Henle, Finanzreform zwischen Föderalismus und Fiskalpolitik, DÖV 1966, 608 ff.; Hettlage, Grundfragen einer Neuordnung des deutschen Finanzrechts, DÖV 1966, 1 ff. 770 Troeger-Gutachten, S. 4; Hofmann, Entwicklung des Grundgesetzes, in: HStR I, 32003, § 9 Rn. 78; Störring, Beratungsfunktion des Bundesrechnungshofes, S. 165; Strauß, Finanzverfassung, S. 68. 771 Selmer, Föderalismusreform, JuS 2006, 1052 (1053). 772 Hofmann, ZRP 1999, 465 (466); Selmer, Föderalismusreform, JuS 2006, 1052 (1053). 773 Selmer, Föderalismusreform, JuS 2006, 1052 (1053). 774 § 60 HGrG 1969, BGBl. I, S. 1273, 1283; Piduch, Haushaltsreform, DÖV 1979, 881; Strauß, Finanzverfassung, S. 68. 775 Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsätzegesetz – HGrG), vom 19. August 1969, BGBl. I, S. 1273. 776 Piduch, Haushaltsreform, DÖV 1979, 881 (884).

§ 4 Geltung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz

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einen ordentlichen und einen außerordentlichen Haushalt.777 Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 HS. 2 RHO waren in den außerordentlichen Haushalt die Einnahmen aus Anleihen (außerordentliche Einnahmen) und die aus ihnen zu bestreitenden Ausgaben einzustellen. Nach Satz 2 sollten als außerordentliche Einnahmen auch die Beiträge der Schuldentilgung, die Einnahmen aus der Veräußerung von aus Anleihemitteln beschaffenen Gegenständen sowie andere nach ihrem Betrag und ihrem Entstehungsgrund außergewöhnliche Einnahmen eingestellt werden. Unter Geltung des Grundgesetzes konnte § 3 RHO nicht mehr dahingehend verstanden werden, dass es zwei Haushalte gab, da dies einen Verstoß gegen Art. 110 GG darstellte, sondern nur, dass die erste Einteilung des Bundeshaushaltes eine solche Unterteilung vorzunehmen hatte.778 Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen hatte in seiner Stellungnahme zur Haushaltsrechtsreform vom 25. Januar 1969 sodann auch den Verzicht auf die Unterteilung begrüßt, da „[d]ie Erfahrungen, die mit der […] Zweiteilung des Haushalts in den zurückliegenden Jahren gemacht wurden, [gezeigt haben] […], daß diese Einrichtung nicht nur die Durchsichtigkeit der Haushaltsgebarungen erschwert und damit in der Öffentlichkeit Verwirrung gestiftet hat, sondern daß mit ihr oft auch eine ‚Solidität‘ des Haushalts vorgetäuscht wurde, die in Wirklichkeit nicht vorhanden war.“779 Als solche außerordentlichen Einnahmen galten auch die nach § 29 Abs. 2 RHO erwirtschafteten Einnahmen aus der Veräußerung von Grundstücken sowie die nach § 8a Abs. 1 RHO ebenfalls im außerordentlichen Haushalt zu veranschlagenden Einnahmen aus Krediten. Der außerordentliche Haushalt war ebenfalls wie der ordentliche Haushalt auszugleichen.780 Insgesamt förderte diese Zweiteilung, sei es unter der Geltung des Grundgesetzes auch nur eines einheitlichen Haushaltes, die Töpfchenwirtschaft, die durch den Globalhaushalt gerade vermieden werden soll. Durch eine Auslagerung dieser Einnahmen außerhalb des ordentlichen Haushaltes wurde die besondere Bedeutung der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips zwar deutlich gemacht, es traten jedoch die negativen Folgen einer solchen Darstellungsweise zutage, nämlich die Unübersichtlichkeit der Darstellung sowie die Unverständlichkeit der finanziellen Planungen, aufgrund kleingliedriger Darstellungsweisen. Die Aufhebung eben dieser Unterscheidung ist ein weiterer Fortschritt im Rahmen der Entwicklung des Grundsatzes der Nonaffektation, wie sie auch vom Grundgesetz gewollt war. 777 Vgl. hierzu die ausführlichen Darstellungen bei: Vialon, Haushaltsrecht, S. 311 ff., sowie zum Begriff der Budgeteinteilung: Heinig, Das Budget Bd. II, S. 421 ff.; Piduch, Haushaltsreform, DÖV 1979, 881 (883). 778 Vialon, Haushaltsrecht, S. 312 f.; WissBeirat BFinMin, Entschließungen, Stellungnahmen, Gutachten, S. 443. 779 WissBeirat BFinMin, Entschließungen, Stellungnahmen, Gutachten, S. 443. Zur Kritik der Unübersichtlichkeit siehe auch: Vialon, Haushaltsrecht, S. 315 f.; so wohl auch: Buscher, Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S. 279, der auf die Möglichkeiten weitreichender Manipulation hinweist. Siehe zu den Problemen des außerordentlichen Haushalts und deren Darstellung und Überprüfbarkeit: Mosich, Einsparungsvorschläge zum Reichshaushaltsplan 1929, Bd. II, S. 10, der feststellt, dass „[d]ie vorstehende Uebersicht [nicht] mit dem Etatssoll im äußeren Bild […] überein[stimmt].“ 780 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1273.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

3. Reform 1997/98 Die Reform 1997, durch das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz781, hatte unter anderem als zentrales Anliegen die Flexibilisierung des Haushaltsrechts zum Ziel.782 Diese Flexibilisierung sollte erreicht werden durch die Deckungsfähigkeit bestimmter Ausgabenansätze783 sowie die Übertragbarkeit von Mitteln in das nächste Haushaltsjahr.784 Daneben sollte ebenfalls die Globalisierung des Haushalts, gemeint ist die Reduzierung der Titel im Bundeshaushalt durch Zusammenlegung785, zur Flexibilisierung beitragen. Seit der Änderung 1997786 lautet § 7 HGrG nunmehr: Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. 2Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist.

1

Änderungen des Satzes 2 erfolgten damit in zweierlei Hinsicht. Einerseits ist das Wort „nur“ im ersten Teil des Satzes entfallen. Andererseits ist im zweiten Teil des Satzes eine Verbindung zu einem Halbsatz unter Streichung des Wortes „Ausnahme“ erfolgt. Die Änderungen sind als Teil der Flexibilisierung der Einnahmen und der Dezentralisierung zu verstehen und sollten die o. g. wirtschaftlichen Anreize schaffen.787 Der Grundsatz ist damit durch den einfachgesetzlichen Normengeber aufgeweicht worden.788 Eine Flexibilisierung hat sich stets am Budgetrecht des Parlaments und Art. 79 Abs. 3 GG messen zu lassen und darf nicht zu einer Verletzung des „Kernbereichs“ derjenigen Haushaltsgrundsätze führen, die mit Verfassungsrang ausgestattet sind.789 Dabei soll dem Gesamtdeckungsprinzip ebenfalls eine Bestandsfestigkeit 781

BGBl. 1997 I, S. 3251, Nr. 88 vom 30. Dezember 1997. Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 1; Lüder, Verpaßte Chance, DÖV 1998, 285 ff.; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (179). Vgl. Reformvorschläge vorab von Heun, Zusammenführung der Aufgaben- und Ausgabenverantwortung, DVBl. 1996, 1020 ff.; F. Kirchhof, Empfehlungen, NJW-Beilage 1996, 21 ff. 783 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (953). 784 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (179). 785 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (953); hierdurch wurden gut ein Drittel der Titel reduziert; Böhm, Fortentwicklung des Haushaltsrechts, NVwZ 1998, 934. 786 Gesetz zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern (HaushaltsrechtsFortentwicklungsgesetz), vom 22. Dezember 1997, BGBl. I, S. 3251. 787 Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1256 f.); Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2. 788 Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251, 1255; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2; Köpp, Finanzverfassung, Länderfinanzausgleich und die politischen Prozesse im Bund-Länder-Verhältnis, S. 352; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 44/Januar 2011, Art. 110 Rn. 21. 789 Korthals, Beiträge der Rechnungshöfe zur Verwaltungsreform, DÖV 2000, 855, 859; Oster­ loh, Budgetierung und parlamentarisches Budgetrecht, S. 82. 782

§ 4 Geltung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz

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zukommen, die im Kern nicht verletzt werden darf.790 Durch das Gesetz wurden die bis dahin geltenden strengeren Regelungen der Übertragbarkeit von Ausgaberesten in das nächste Haushaltsjahr erweitert791, sodass für die Exekutive Anreize zu einer sparsameren Mittelverwendung geschaffen wurden. Hierdurch sollte vermieden werden, dass zum Ende des Haushaltsjahres die noch vorhandenen Mittel zwangsweise verausgabt wurden, damit es im folgenden Haushaltsjahr nicht zur Verringerung der Ausgabenansätze kommt, sog. Dezemberfieber.792 Die bis dahin geltenden Regeln der Übertragbarkeit, die grundsätzlich nur auf Investitionen oder zweckgebundene Einnahmen zielten und darüber hinaus die Übertragbarkeit nur erlaubten, wenn diese Ausgaben sich über mehrere Jahre erstreckten und dem Grundsatz der Sparsamkeit dienten, wurden wesentlich erweitert.793 Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz hat die bis dahin geltenden Einschränkungen des Nonaffektationsprinzips in § 7 Satz 2 HGrG von einer Ausnahme zu einem allgemein zugelassenen Gestaltungsmittel erhoben,794 mithin gelockert.795 Hierdurch wurde es nun möglich, Mittel aus dem allgemeinen Haushalt dergestalt herauszulösen, dass sie der Finanzierung bestimmter Ausgaben vorbehalten werden und damit nicht mehr als allgemeine Deckungsmittel zu verwenden sind.796 In der Literatur wird deshalb betont, der Gesetzgeber habe durch die Flexibilisierung den Vorteil erreichen wollen, dass diese zweckgebundenen Einnahmen zu einer „Bildung sich selbst finanzierender Sonderbereiche [Fonds] führen [können], die von den Einflüssen und dem Schicksal der jährlichen Entscheidung über den Gesamthaushalt abgekoppelt sind und ein Eigenleben entfalten.“797 Es wird festgestellt, dass durch die „Zulassung von Einnahme-Zweckbindungen [das parlamentarische Budgetrecht] nicht beeinträchtigt [werde], solange und soweit der Haushaltsgesetzgeber hierüber selbst entscheidet und die Verwendungszwecke auf der Ausgaben-

790 Ohne weitere Begründung: Korthals, Beiträge der Rechnungshöfe zur Verwaltungsreform, DÖV 2000, 855 (859), der für die Beantwortung der verfassungsrechtlichen Herleitung der einzelnen Haushaltsgrundsätze auf Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1238 (Nonaffektation siehe S. 1239) sowie: Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 11990, § 89, S. 261 Rn. 58, verweist. 791 § 15 HGrG; § 19 BHO; Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1254 f.). 792 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (953); Böhm, Fortentwicklung des Haushaltsrechts, NVwZ 1998, 934; Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 19 Rn. 11. 793 Vgl. hierzu: Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (953). 794 Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 1; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2. 795 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 305; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (179). 796 Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 1; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 49/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2. 797 Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 1; so auch: Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2; Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 19 Nr. 12.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

seite festlegt“.798 Dabei wird jedoch übersehen, dass soweit eine Zweckbindung durch einfaches Sachgesetz, also außerhalb des Haushalts, erfolgt, gerade nicht der Haushaltsgesetzgeber in einem Gesamtakt der Haushaltsaufstellung über die Zweckbindungsverwendung entscheidet, sondern lediglich der (Sach-)Gesetzgeber außerhalb des Haushaltsgesetzgebungsverfahrens.799 Auch scheint es auf den ersten Blick fragwürdig bei einer Einnahmenzweckbindung von einer Flexibilisierung zu reden. Die Flexibilisierung gilt nicht dem Parlament, als Inhaber der Budgethoheit, sondern der Exekutive. Gerade diesen historisch bedenklichen Rückschritt als Flexibilisierung zu bezeichnen, wird der Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts nicht gerecht. Rechtfertigen ließe sich die Bezeichnung indes durch das mit der Reform verfolgte Ziel, der Erzielung von Mehreinnahmen durch Schaffung von Anreizen für die mittelbewirtschaftenden Stellen.800 Es wird jedoch übersehen, dass die Übertragbarkeit von Mitteln in das nächste Haushaltsjahr zur Folge hat, dass die damit verbundenen Minderrückflüsse am Ende des Haushaltsjahres keine Planungsdefizite im globalen Haushaltssystem ausgleichen können, es mithin zu fehlender Ausgleichsmasse und damit einem unausgeglichenen Haushalt kommen kann. 4. Reform 2009 Die Reform des Haushaltsrechts 2009 hatte mehrere Ziele, darunter die Einführung der Schuldenbremse.801 Änderungen am Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung wurden durch die Reform 2009 nicht vorgenommen.

798 Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2, mit Verweis auf BVerfGE 93, 319 (348) (sog. Wasserpfennig-Beschluss), wonach eine Verletzung nur dann vorliege, wenn die Zweckbindung ein unvertretbares Ausmaß erreiche. 799 Auch wenn der Haushaltsgesetzgeber mit dem Sachgesetzgeber personenidentisch sein dürfte, sollte von der verwendeten Terminologie Haushaltsgesetzgeber nur dann Gebrauch gemacht werden, wenn es sich um die Aufstellung des Haushalts handelt. Ein ausgabenwirksames Gesetz oder aber ein Abgabengesetz wird gerade nicht durch den Haushaltsgesetzgeber erlassen. Auch unterscheidet sich das Haushaltsverfahren teilweise von dem Gesetzgebungsverfahren von anderen Gesetzen. 800 Böhm, Fortentwicklung des Haushaltsrechts, NVwZ 1998, 934; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2; Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 19 Rn. 11. 801 Gesetz zur Änderung des GG (Art. 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29. Juli 2009, BGBl. I, S. 2248 ff.; vgl. hierzu: Berlit, Umsetzung der Schuldenbremse in den Ländern, JöF 2010, S. 311 ff.; Christ, Neue Schuldenregel, NVwZ 2009, 1333 ff.; Hancke, Defizitbegrenzung im Bundesstaat, DVBl. 2009, 621 ff.; Henneke, Umsetzung der Schuldenbremse, ZG 2014, 201 ff.

§ 4 Geltung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz

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IV. Bundeshaushaltsordnung „In der Reichsverfassung von 1871 noch auf Verfassungsebene (Art. 70 f. RV) niedergelegt, ‚rutschte‘ der Grundsatz in die wiederum mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossene Reichshaushaltsordnung von 1922, um schließlich einfachgesetzlich [über § 7 HGrG] in § 8 BHO zu enden.“802 Die Bundeshaushaltsordnung enthält eine Entsprechung des § 7 Satz 1 HGrG in § 8 Satz 1 BHO. Auf Bundesebene muss sich der Haushaltsgesetzgeber folglich auch an die Vorgaben aus § 8 BHO, mit seinen Abweichungsmöglichkeiten nach § 8 Satz 2 BHO, halten. Auch § 8 BHO wurde 1997 wortgleich an § 7 HGrG angepasst. Die ursprüngliche Fassung803 lautete: 1 Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. 2Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen nur beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben ist oder Ausnahmen im Haushaltsplan zugelassen worden sind.

Nach der Änderung 1997804 lautet § 8 BHO mit Wirkung zum 1. Januar 1998: Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. 2Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist.

1

Genauso wie § 7 HGrG ist § 8 BHO in zwei Sätze untergliedert, wobei der erste Satz die Nichtzweckbindung, die fehlende Affektation der Mittel, anordnet und Satz 2 die Ausnahmen hiervon regelt. Deren Zulässigkeit soll sich jedoch einer verfassungsrechtlichen Beurteilung des Nonaffektationsprinzips anschließen. V. VV-BHO Die Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur BHO805 enthalten neben einer Definition der Zweckbindung in Nr. 1.1 auch praktische Vorschriften zur Handhabung zweckgebundener Einnahmen. Nach der Verwaltungsvorschrift liegt eine Beschränkung bestimmter Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke (Zweckbindung) durch Gesetz nur vor, wenn im Gesetz eine Zweckbindung ausdrücklich vorgeschrieben ist.806 Die Zweckbindung ist in den Erläuterungen kenntlich zu machen.807 Bei einer 802

Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 141. 803 Bundeshaushaltsordnung (BHO), vom 19. August 1969, BGBl. I, S. 1284. 804 Art. 2 des Gesetzes zur Fortentwicklung des Haushaltsrechts von Bund und Ländern (Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz), vom 22. Dezember 1997, BGBl. I, S. 3251. 805 Vom 14. März 2001 (GMBl 2001, S. 307) in der Fassung des BMF-Rundschreibens vom 20. Dezember 2016 – II A 3 – H 1012–6/16/10002, DOK 2016/0931207 –. 806 Vgl. Nr. 1.1 VV-BHO zu § 8 BHO. 807 Vgl. § 17 Abs. 3 BHO.

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Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

Zweckbindung dürfen Ausgaben bis zur Höhe der zweckgebundenen Einnahmen geleistet werden.808 Hat die für den Einzelplan zuständige Stelle über die Annahme von Mitteln entschieden, die dem Bund von Dritten zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden, und sind im Haushaltsplan hierfür keine Titel vorgesehen, so sind die Mittel wie außerplanmäßige Einnahmen und Ausgaben zu behandeln und mit korrespondierenden Zweckbindungsvermerken zu versehen.809 Ist mit der Annahme dieser Mittel der Einsatz von Haushaltsmitteln des Bundes verbunden oder entstehen Folgekosten für den Bundeshaushalt, so dürfen die zweckgebunden zur Verfügung gestellten Mittel nur unter dem Vorbehalt angenommen werden, dass die Ausgabemittel zur Verfügung stehen oder gestellt werden.810 Handelt es sich um sog. Durchlaufspenden, sind diese entsprechend kenntlich zu machen im Haushalt.811 Können überplanmäßige Einnahmen eingehen, ist eine Verwendung dieser Einnahmen für bestimmte Ausgaben durch Ausbringung eines Haushaltsvermerks zulässig.812 Dies gilt insbesondere wenn hierdurch Anreize zur Erzielung von Mehreinnahmen verstärkt werden oder ein Sachzusammenhang zwischen den Einnahmen und den Ausgaben besteht. Die Verwaltungsvorschrift gibt für die Bundesverwaltung spezifische Anweisungen bei der praktischen Umsetzung zweckgebundener Abgaben. Über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit lassen sich hieraus indes keine Rückschlüsse ziehen. VI. Landeshaushaltsordnungen Auch die Landeshaushaltsordnungen813 enthalten entsprechende Regelungen zum Nonaffektationsprinzip. Diese Regelungen sind an die Vorgaben des Haushaltsgrundsätzegesetzes gebunden, müssen im Ergebnis also in den Grenzen des § 7 HGrG und der dort enthaltenen Ausnahmen bleiben. Dabei sind drei Besonderheiten hervorzuheben: (1) Die Länder Bayern, Sachsen und das Saarland haben den Ausnahmecharakter von Zweckbindungen dem Wortlaut nach („nur“) aufrechterhalten. (2) Die meisten Bundesländer haben – wie nach dem Wortlaut des § 7 Satz 2 HGrG – neben dem Haushaltsplan als Regelfall die zweckgebundene Zuweisung

808

Vgl. Nr. 1.2 VV-BHO zu § 8 BHO. Vgl. Nr. 1.3 VV-BHO zu § 8 BHO. 810 Vgl. Nr. 1.3 VV-BHO zu § 8 BHO. 811 Vgl. Teil 4 § 14 C. 812 Vgl. Nr. 2 VV-BHO zu § 8 BHO. 813 Jeweils § 8 LHO bzw. in Bayern Art. 8 LHO, vgl. hierzu die Synopse der landesrechtlichen Reglungen im Anhang. 809

§ 4 Geltung des Nonaffektationsprinzips unter dem Grundgesetz

153

durch eine andere Stelle aufgenommen.814 Eine Durchbrechung des Nonaffektations­ prinzips liegt bei zweckgebundenen Zuweisungen aber in aller Regel nicht vor, sodass das Erfordernis nur begründet ist, soweit man die Zuweisung oder Überlassung finanzieller Mittel zu bestimmten Zwecken, unabhängig von einer bestimmten Abgabe, als Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips betrachtet. Dies ist im Ergebnis jedoch abzulehnen. Nach der oben erarbeiteten Definition815 kommt eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips nur dann in Betracht, wenn bereits bei Abgabeerhebung der Zweck auf Ausgabenseite feststeht. Soweit aber bspw. der Bund den Ländern Mittel aus seinem Globalhaushalt zur Verfügung stellt, ist dies zwar regelmäßig mit einer Zweckbindung versehen. Eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips liegt aber mangels Rückführbarkeit auf einen konkreten Einnahmetitel regelmäßig nicht vor. (3) Thüringen hat in § 8 Abs. 3 LHO als einziges Bundesland die Besonderheit aufgenommen, dass abweichend von Absatz 1 Einnahmen aus der Veräußerung von Vermögensgegenständen grundsätzlich wieder zum Vermögenserwerb eingesetzt werden sollen. Nach der Gesetzesbegründung soll § 8 Abs. 3 LHO unterstreichen, dass der Wert des Landesvermögens zu erhalten sei.816 Bei der Aufstellung und Durchführung des Haushalts soll dieser Grundsatz zu der Prüfung verpflichten, inwieweit Einnahmen, die aus Vermögensveräußerungen herrühren, vermögenswirksam angelegt werden können.817 Diese Ausnahme ist in Anbetracht der Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts und der mit der Regelung einhergehenden Entziehung finanzieller Mittel abzulehnen. Da aber die Thüringer LHO ebenfalls Durchbrechungen zulässt und in § 8 Abs. 1 LHO den Ausnahmecharakter von Zweckbindungen grundsätzlich bestätigt, wären einfachgesetzliche Durchbrechungen denkbar. Die Regelung in Abs. 3 ist vor dem Hintergrund der – vermeintlich – zulässigen Zweckbindung, schlüssig. VII. Exkurs: Regelungen auf kommunaler Ebene Die Kommunen818 sind staatsorganisatorisch Teil der Bundesländer und haben ebenfalls eine geordnete Haushaltswirtschaft zu führen. Die Bundesländer haben für die Haushalte der Kommunen eigene Regelungen erlassen. In § 63 BbgKVerf, der die für die Gemeinden geltenden Haushaltsgrundsätze normiert, sucht man den Grundsatz der Nonaffektation jedoch vergebens. In der brandenburgischen Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden (Kommunale Haushalts- und Kassenverordnung – KomHKV) findet sich 814

Vgl. hierzu im Einzelnen die Synopse im Anhang. Vgl. Teil II § 2 I. 1. d). 816 Thüringer Landtag, Drs. 3/406, S. 20. 817 Thüringer Landtag, Drs. 3/406, S. 20. 818 Vgl. hierzu: Slomp, Nonaffektationsprinzip, passim, der eine Darstellung auch der kommunalen Ebene vornimmt. 815

154

Teil 2: Grundlagen des Nonaffektationsprinzips

der Grundsatz der Gesamtdeckung in § 22 jedoch auch für die Kommunen wieder. Diese enthält eine fragwürdige Regelungsdichte für die gegenseitige Deckungsfähigkeit. § 22 BbgKomHKV lautet: (1) Soweit in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, dienen 1. die ordentlichen Erträge des Ergebnishaushalts insgesamt zur Deckung der ordentlichen Aufwendungen des Ergebnishaushalts und die außerordentlichen Erträge des Ergebnishaushalts insgesamt zur Deckung der außerordentlichen Aufwendungen des Ergebnishaushalts, 2. die Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit des Finanzhaushalts insgesamt zur Deckung der Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit sowie für die Auszahlungen aus der Finanzierungstätigkeit, 3. die nach Abzug der für die Auszahlungen aus der Finanzierungstätigkeit verbleibenden Finanzmittelüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit insgesamt zur ­Deckung der übrigen Auszahlungen des Finanzhaushalts, 4. die Einzahlungen aus der Investitionstätigkeit, aus der Finanzierungstätigkeit und aus der Auflösung von Liquiditätsreserven insgesamt zur Deckung der Auszahlungen aus der Investitionstätigkeit, der Finanzierungstätigkeit und für den Erwerb von Liquiditätsreserven. (2) Einzahlungen aus der Aufnahme von Krediten und inneren Darlehen dürfen für die ­ eckung von Auszahlungen aus der laufenden Verwaltungstätigkeit nicht verwendet werD den. Dies gilt auch für Auszahlungen aus der Finanzierungstätigkeit mit Ausnahme der Kredite, die für Umschuldungen aufgenommen werden.

Der Brandenburgische Gesetzgeber hat damit für die Kommunen eine sehr detaillierte Regelung für die Geltung des Nonaffektationsprinzips vorgenommen. Dabei fällt auf, dass nach den verwendeten Begrifflichkeiten der kommunale Haushalt ein doppischer ist. Der Landesgesetzgeber wird im Rahmen kommunaler Haushalte regelmäßig nur auf die durch ihn an die Kommunen zugewiesenen Finanzmittel zugreifen dürfen. Eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips für die den Kommunen originär zustehenden Einnahmen, wie bspw. bei kommunalen Steuern oder den nach dem Grundgesetz vorgesehenen Anteilen nach Art. 106 Abs. 5 bis 8 GG, dürfen auch landesgesetzlich nicht zweckgebunden werden.

Teil 3

Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips § 5 Verfassungsrechtliche Stellung des Nonaffektationsprinzips Die verfassungsrechtliche Absicherung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation ist maßgeblich für die Frage der Zulässigkeit von Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips durch zweckgebundene Abgaben. Von der Beurteilung hängt ebenso die Verfassungsmäßigkeit der einfachgesetzlichen Bestimmung des § 7 Satz 2 HGrG bzw. der entsprechenden Bestimmungen der Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder ab. Der Haushaltsgrundsatz gilt für alle Abgaben gleichermaßen. Die Anwendung des hier gefundenen Ergebnisses auf die einzelnen Abgabearten wird im Teil 4 der Arbeit untersucht. Die Frage der verfassungsrechtlichen Stellung des Nonaffektationsprinzips wurde von der Rechtsprechung bisher nicht unmittelbar entschieden und ist innerhalb der Literatur – soweit überhaupt behandelt – streitig. Nachfolgend wird die Beurteilung des Verfassungsrangs des Nonaffektationsprinzips durch die Rechtsprechung (A.) und die Literatur (B.) dargestellt, bevor eine eigene rechtliche Beurteilung (C.) erfolgt und ein Zwischenergebnis (D.) formuliert wird.

A. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Rechtsprechung Die sich mit der Thematik des Nonaffektationsprinzips befassende Rechtsprechung hat bisher keine abschließende Beurteilung über die verfassungsmäßige Absicherung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation vorgenommen. Soweit man die einschlägigen Entscheidungen überblickt, lässt sich aus ihnen lediglich ableiten, dass das Bundesverfassungsgericht zumindest nicht davon ausgeht, dass eine Aufkommenszweckbindung unzulässig ist; ein absoluter Schutz des Nonaffektationsprinzips, der ein absolutes Zweckbindungsverbot voraussetzte, also nicht gegeben ist. Das Bundesverfassungsgericht hat in einigen Entscheidungen hinsichtlich des Grundsatzes der Nonaffektation die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers hervorgehoben.1 Darüber hinaus hat das Gericht die Frage, ob 1 BVerfGE 93, 319 (348); 110, 274 (294 f.); Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 235.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

dem Haushaltsgrundsatz dennoch verfassungsrechtlicher Schutz in dem Sinne zukommt, dass Zweckbindungen nur bis zu einer bestimmten Höhe zulässig seien, bisher nicht beantwortet. In Einzelfällen hat es hinsichtlich der Zulässigkeit von Zweckbindungen von Abgabenaufkommen keine Bedenken geäußert; vielmehr seien diese durchaus zulässig.2 Das Nonaffektationsprinzip gelte als Maxime und nicht als ein den Haushaltsgesetzgeber zwingendes Recht.3 Fragen zum Nonaffektationsprinzip kommen grundsätzlich nur am Rande vor, zumeist in Entscheidungen, die sich mit der Zulässigkeit oder der Verwendung von Abgaben befassen. Nachfolgend sollen daher die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (I.), des Bundesverwaltungsgerichts (II.) sowie der Landesverfassungs- und Oberverwaltungsgerichte (III.) zum Nonaffektationsprinzip erörtert und anschließend in einem Zwischenergebnis (IV.) zusammengefasst werden. I. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seiner Entscheidung zur Badischen Weinabgabe4 aus dem Jahr 1958 mit dem Begriff der Zwecksteuer befasst. Es stellte dabei fest, dass die Badische Weinabgabe als Steuer und nicht als Beitrag einzustufen sei.5 Nach der Ansicht des Bundesverfassungsgerichts waren die zweckgebundenen Abgaben deswegen nicht als Beiträge anzusehen, weil dem Abgabepflichtigen kein „aus der Veranstaltung der öffentlichen Hand […] besonderer wirtschaftlicher Vorteil erwächst“6. Die rheinland-pfälzische Weinabgabe wurde später als Sonderabgabe eingestuft.7 Das Bundesverfassungsgericht verdeutlicht mithin, dass es von der Zulässigkeit zweckgebundener Steuern und Sonderabgaben ausgeht. Wenn auch nicht ausdrücklich, geht damit zumindest mittelbar auch die Zulässigkeit von Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips einher. Eine unmittelbare Auseinandersetzung mit dem Haushaltsgrundsatz fand durch das Bundesverfassungsgericht indes nicht statt. Das Bundesverfassungsgericht hat sich im sog. Wasserpfennig-Beschluss8 erstmals zum Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung, wenn auch etwas zurückhaltend, geäußert.9 Eine eindeutige Einordnung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation als nur einfachgesetzliches Recht oder als Recht mit Verfassungsrang 2 BVerfGE 93, 319 (348); Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 140. 3 Vgl. BVerfGE 93, 319 (348); Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 47. 4 BVerfGE 7, 244 ff. 5 BVerfGE 7, 244 (257). 6 BVerfGE 7, 244 (255 f.); Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 383. 7 BVerfGE 136, 194. Vgl. hierzu Teil 4 § 10 C. I. 8 BVerfGE 93, 319 ff. 9 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 305.

§  5 Verfassungsrechtliche Stellung 

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hat das Bundesverfassungsgericht offengelassen.10 Das Bundesverfassungsgericht verweist in seiner Entscheidung auf die Literatur11, wonach dem Nonaffektationsprinzip kein Verfassungsrang zu kommen solle. Die Formulierung lässt die Tendenz erkennen, dass das Gericht nicht von einer uneingeschränkten verfassungsrechtlichen Absicherung ausgeht, sondern „eine – möglicherweise verfassungswidrige – Einengung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers […] allenfalls dann angenommen werden [könne], wenn Zweckbindungen in unvertretbarem Ausmaß stattfänden. Dafür [sei jedoch derzeit] nichts ersichtlich.“12 Aus dieser Formulierung lässt sich herauslesen, dass das Bundesverfassungsgericht einen verfassungsrechtlichen Schutz des haushaltsrechtlichen Nonaffektationsprinzips vermutlich ähnlich bewertet wie Waldhoff 13. Dies lässt sich auf die Tatsache stützen, dass das Gericht das Nonaffektationsprinzip am Budgetrecht des Parlaments misst („Einengung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers“14); die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers also letztlich auch das Nonaffektationsprinzip beinhalte. Außerdem scheint das Gericht davon auszugehen, dass Zweckbindungen bis hin zu der Grenze der Dispositionsfreiheit nicht völlig unzulässig, also bis zu einem bestimmten Grad zulässig seien („unvertretbares Ausmaß“15). Eine Tendenz zu dieser Ansicht des Schutzes eines verfassungskräftigen Kerns des Nonaffektationsprinzips kann auch aus der Formulierung des Verfassungsgerichts gezogen werden, dass eine Entscheidung dahinstehen könne, „ob diese Auffassung uneingeschränkt“ zutreffe.16 Dem Wortlaut „uneingeschränkt“ nach, scheint das Verfassungsgericht nicht von einem allumfassenden, ausnahmslosen Schutz auszugehen. Eine endgültige Entscheidung über den Verfassungsrang und die Beurteilung der Zulässigkeitsgrenzen von Abgabenzweckbindungen wurde damit indes nicht getroffen. Insbesondere ist es nicht ausgeschlossen, dass das Gericht bei einer anderen Entscheidung die einzelnen Aspekte derart gewichtet, dass eine Zweckbindung stets unzulässig erscheint. In den kurzen Ausführungen der Entscheidung17 erwähnt das Bundesverfassungsgericht zwar die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers, allerdings übersieht es die Wertigkeit des parlamentarischen Budgetrechts im Zusammenhang mit dem Gesamtakt des Haushaltsverfahrens und die sich daraus ergebenden Abwägungsprobleme. Auch berücksichtigt das Gericht im Zusammenhang mit dem Nonaffektationsprinzip nicht den Begriff und die Funktion der Steuer im Allgemeinen; vielmehr ging es in der konkreten Entscheidung um eine sog. Wasserentnahmeabgabe.

10

BVerfGE 93, 319 (348); Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 305 f. BVerfGE 93, 319 (348) m. w. N.; sowie Teil 3 § 5 B. I. 12 BVerfGE 93, 319 (348); Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 305 f. 13 Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 140. 14 BVerfGE 93, 319 (348). 15 BVerfGE 93, 319 (348). 16 BVerfGE 93, 319 (348). 17 BVerfGE 93, 319 (348). 11

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

Das Bundesverfassungsgericht hat sich in seinem Urteil zur Ökosteuer18 ebenfalls mit der Zweckbindung von Abgabenaufkommen und sodann mit dem Nonaffektationsprinzip beschäftigt. Hierbei stellt es heraus, dass auch zweckgebundene Steuern den Steuerbegriff erfüllen.19 Auch stehe „[d]ie Verknüpfung von Steueraufkommen und Senkung der Rentenversicherungsbeiträge […] der Einordnung der Strom- und der Mineralölsteuer als Steuer nicht entgegen. Die Verwendungsbindung der Einnahmen, die in den Erläuterungen zum Entwurf des Gesetzes […] zum Ausdruck kommt […], begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. […] Allgemein wird davon ausgegangen, dass dem Grundsatz der Gesamtdeckung des Haushalts Verfassungsrang nicht zukommt. Es kann dahinstehen, ob diese Auffassung uneingeschränkt zutrifft. Eine  – möglicherweise verfassungswidrige  – Einengung der Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers könnte allenfalls angenommen werden, wenn Zweckbindungen in unvertretbarem Ausmaß stattfänden […]“20. Das Bundesverfassungsgericht ist damit in seiner Entscheidung zur Ökosteuer also einerseits auf die Frage der Zulässigkeit von Zweckbindungen als auch andererseits auf die inhaltliche Ausgestaltung von Zweckverknüpfung von Abgabe und Aufgabe eingegangen. Es ist insofern nicht von seiner Entscheidung zum Wasserpfennig abgewichen. Die Entscheidung bestätigt letztlich, dass das Verfassungsgericht nicht von einem absoluten Schutz des Nonaffektationsprinzips ausgeht, sondern – wenn überhaupt – eine Einschränkung nur über die durch Zweckbindungen gebundenen finanziellen Ressourcen annimmt. In inhaltlicher Hinsicht geht das Verfassungsgericht von der Zulässigkeit sehr weitgefasster Verknüpfungen einer Abgabe mit einer zu finanzierenden Last aus. Eine inhaltliche Verknüpfung wurde in der vorliegenden Entscheidung jedoch auch hergestellt.21 Im Ergebnis bleibt das Bundesverfassungsgericht bisher eine intensive Auseinandersetzung mit dem Nonaffektationsprinzip und insbesondere der inhaltlichen Verknüpfung zum parlamentarischen Budgetrecht schuldig. Aus den o. g. Entscheidungen wird hingegen deutlich, dass das Bundesverfassungsgericht nach derzeitigem Stand nicht von einer Unzulässigkeit von Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips durch gesetzliche Zweckbindungen ausgeht, sodass ein uneingeschränkter verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips durch das Gericht nicht zu erwarten ist.

18

BVerfGE 110, 274. BVerfGE 110, 274 (294). 20 BVerfGE 110, 274 (294 f.). 21 BVerfGE 110, 274 (294): „Zwar stellt das Gesetz zum Einstieg in die ökologische Steuerreform einen Zusammenhang zwischen Steuervergünstigungen (§ 10 Abs. 2 StromStG, § 25a Abs. 3 und 4 MinöStG) und einer Entlastung der strom- und mineralölsteuerbegünstigten Unternehmen durch Senkung der Rentenversicherungsbeiträge her. Diese Zweckbindung von Einnahmen ist jedoch verfassungsrechtlich unbedenklich.“ 19

§  5 Verfassungsrechtliche Stellung 

159

II. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Das Bundesverwaltungsgericht hat sich mit der inhaltlichen Ausgestaltung von Zweckabgaben beschäftigt. Es hat im Rahmen der Zwecksetzung bei Steuern gefordert, dass der Gesetzgeber nicht solche Zwecke wählen dürfe, die nicht erfüllbar oder bei denen der Zweck bundesrechtlich zu missbilligen sei.22 Das Bundesverwaltungsgericht geht folglich nicht von einer Verfassungswidrigkeit von Zwecksteuern und damit einer Aufkommenszweckbindung aus. Dem Bundesverwaltungsgericht hätte insoweit die Möglichkeit zugestanden, das Verfahren auszusetzen und die Angelegenheit im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle23 dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Dies ist soweit ersichtlich, nicht geschehen. Das Bundesverwaltungsgericht erwähnt den Grundsatz der Nonaffektation darüber hinaus in einigen Entscheidungen, die sich mit Erschließungsbeiträgen und -aufwand befassen.24 Diese wurden zumeist durch die Umstellung der Gemeindehaushalte durch die Gemeindehaushaltsverordnung erforderlich. Als Folge der Anwendung des Gesamtdeckungsprinzips und der Nichtmehranwendung des Einzeldeckungsprinzips nach der Verordnung über die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinden folge nämlich, „daß dem Haushalt nicht mehr entnommen werden kann, welcher Teil der Kreditaufnahme einer bestimmten Erschließungsanlage zuzurechnen ist“25. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht auch klargestellt, dass „[d]ie zweckgebundenen Einnahmen […] gleichsam aus der Gesamtdeckung herausgelöst [werden] und […] nicht mehr zur Finanzierung aller Ausgaben, sondern nur noch als Deckungsmittel für bestimmte Ausgaben zur Verfügung [stehen]“26. Mit der Frage der Zulässigkeit einer solchen Regelung hat sich das Bundesverwaltungsgericht hingegen nicht befasst. III. Rechtsprechung der Landesverfassungs- und Oberverwaltungsgerichte Auch einige Landesverfassungsgerichte haben sich am Rande mit dem Nonaffektationsprinzip befasst. Dabei ging es inhaltlich regelmäßig um die Umstellung vom Einzeldeckungsprinzip auf das Gesamtdeckungsprinzip, sodass im Rahmen der Kreditaufnahme keine Rückschlüsse auf die konkrete Aufgabe mehr möglich sind, die gegebenenfalls zu einer Auslösung des Bedarfs der Kreditaufnahme führt.27 22

BVerwGE 66, 140 (144); Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 308. Gem. Art. 100 Abs. 1 GG. 24 Z. B. BVerwG, U. v. 18. März 2009, Az. 9 C 4/08; U. v. 23. Februar 2000, Az. 11 C 3/99 (jeweils nach juris). 25 BVerwG, U. v. 23. Februar 2000, Az. 11 C 3/99, Rn. 17 – nach juris. 26 BVerwG, U. v. 23. Februar 2000, Az. 11 C 3/99, Rn. 20 – nach juris. 27 Staatsgerichtshof des Landes Hessen, U. v. 12. Dezember 2005, Az. P.St. 1899, Rn. 103 – nach juris. 23

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

Der Staatsgerichtshof des Landes Hessen hat in einem Urteil aus dem Jahr 2005 bspw. festgestellt, dass die Einführung des Nonaffektationsprinzips dazu geführt habe, dass man die „Bindung der Kreditaufnahme an bestimmte Ausgaben aufgegeben“28 habe. Der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen29 hat bei der Frage nach der Regelverschuldensgrenze keine Stellung bezogen zur durch die Landesregierung Nordrhein-Westfalens30 aufgeworfenen Unzulässigkeit der Rückführbarkeit einzelner Maßnahmen wegen Verstoßes gegen das Nonaffektationsprinzip. Die oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung kann sich lediglich inhaltlich mit dem Nonaffektationsprinzip auseinandersetzen und sich mit den Anwendungen innerhalb der kommunalen Haushalte befassen.31 Es ist den Oberverwaltungsgerichten verwehrt, den Verfassungsrang abweichend zu beurteilen und Zwecksteuern generell für verfassungswidrig zu erklären. Allerdings hätten die Oberverwaltungsgerichte, soweit sie eine das Nonaffektationsprinzip durchbrechende Norm für verfassungswidrig gehalten hätten, das Verfahren auszusetzen und die Angelegenheit im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle32 dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Dies ist bisher nicht geschehen, sodass davon auszugehen ist, dass die Oberverwaltungsgerichte nicht von einer Verfassungswidrigkeit der Zweckbindung von Abgabenaufkommen als Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips ausgehen. Regelmäßig handelt es sich bei den Entscheidungen, die sich mit dem Nonaffektationsprinzip beschäftigen, um solche, die Erschließungsbeiträge oder Kredite und deren Rückführbarkeit in den Haushalt zum Gegenstand haben.33 IV. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist festzuhalten, dass die Rechtsprechung nicht von einem absoluten Zweckbindungsverbot und damit einer reinen Verwirklichung des Nonaffektationsprinzips ausgeht. Vielmehr werden Durchbrechungen des Haushaltsgrundsatzes als grundsätzlich zulässig erachtet, deren Grenzen sich aber aus dem Budgetrecht des jeweiligen Parlaments ergeben. Dabei wird dieses Budgetrecht des Parlaments 28 Staatsgerichtshof des Landes Hessen, U. v. 12. Dezember 2005, Az. P.St. 1899, Rn. 103 – nach juris. 29 Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, U. v. 12. März 2013 – 7/11, Rn. 100 – nach juris. 30 Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, U. v. 12. März 2013 – 7/11, Rn. 47 – nach juris. 31 Bzw. soweit es sich um Satzungen gem. § 47 VwGO handelt. 32 Gem. Art. 100 Abs. 1 GG. 33 So z. B. OVG Saarland, U. v. 25. Oktober 1990, Az. 1 R 94/87, Rn. 91; OVG NRW, U. v. 22. September 1999, Az. 3 A 3625/97, Rn. 12; OVG Sachsen, B. v. 25. Juni 2012, Az. 5 A 218/10, Rn. 49 f. (jeweils nach juris).

§  5 Verfassungsrechtliche Stellung 

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nach den noch zur Verfügung stehenden Mitteln, über die frei verfügt werden kann, befunden. Diese Beurteilung kann im Ergebnis nicht überzeugen. Die bisherigen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und der übrigen Gerichte haben sich nicht in der nötigen Intensivität mit dem Nonaffektationsprinzip befasst. Dieses wird bei Fragestellungen von Zwecksteuern und deren Aufkommen als Annex zumeist stiefmütterlich und nur gebetsmühlenartig als nichtberührt angesehen. Eine tiefgreifende Auseinandersetzung zu der generellen Frage der Zulässigkeit der Durchbrechung dieses Grundsatzes aufgrund der Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts hat bisher schlicht nicht stattgefunden.

B. Beurteilung des Verfassungsrangs durch die Literatur Innerhalb der Literatur sind unterschiedliche Ansätze zu verzeichnen. Theoretisch denkbar sind insofern unterschiedliche Beurteilungen des Verfassungsrangs. Möglich ist zum einen die  – derzeit weitverbreitete  – Auffassung, wonach das Nonaffektationsprinzip verfassungsrechtlich nicht abgesichert (I.) sei, sondern lediglich einen durchbrechbaren, einfachgesetzlichen Haushaltsgrundsatz darstelle. Denkbar – und neuerdings im Vordringen – ist zum anderen aber auch eine vermittelnde Ansicht (II.), die davon ausgeht, dass dem Nonaffektationsprinzip ein verfassungskräftiger Kern innewohne, jedoch – ausnahmsweise oder regelmäßig – durch Abgabenaufkommensbindungen durchbrochen werden könne. Letztlich wird – wenn auch nur von sehr wenigen – vertreten, dass das Nonaffektationsprinzip verfassungsrechtlich dergestalt abgesichert sei, dass Zweckbindungen gänzlich unzulässig (III.) seien. I. Kein verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips In der Literatur wird weit überwiegend angenommen, dass dem Nonaffektationsprinzip kein Verfassungsrang zukommen soll.34 Daraus resultiere, dass der haushaltsrechtliche Grundsatz nach dieser Auffassung auch durchbrochen werden 34 Beckers / Klatt / Kühling, Das Potential überjähriger Bereitstellungs- und Finanzierungsentscheidungen, N&R 2011, S. 87; Bergmoser, Zweckgerechte Vitalisierung des Budgetrechts, S. 194; Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, 13. Auflage, Art. 110 Rn. 30; Fleischmann, Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen der Veräußerung von Verwaltungsvermögen zur allgemeinen Haushaltsfinanzierung, S. 283; Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 4 m. w. N.; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Vorb Art. 110–115 Rn. 6; Heint­ zen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), GrundgesetzKommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 17; Kilian, Nebenhaushalte, S. 146; v. Lewinski / Burbat, § 7 HGrG Rn. 1; Mahrenholz, in: Denninger u. a. (Hrsg.), AK-GG, Stand: August 2002, Art. 110

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

könne.35 Dafür spreche, dass der Grundsatz selber nicht wörtlich in der Verfassung niedergelegt sei, sondern vielmehr nur einfachgesetzlich in § 7 Satz 1 HGrG und § 8 Satz 1 BHO bzw. den entsprechenden Landeshaushaltsordnungen fixiert sei. Des Weiteren würden auf Ebene der vorhandenen Regelungen Ausnahmen für die Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips gesetzlich zugelassen, vgl. § 7 Satz 2 HGrG bzw. § 8 Satz 2 BHO. Selmer stellt die Zulässigkeit von Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips in das Ermessen des Abgabengesetzgebers, in dem er ausführt: „Von selbst versteht sich zunächst, dass dem Lenkungsgesetzgeber […] ein Ermessenspielraum in der Entscheidung darüber zusteht, ob er dem Gesamtdeckungsprinzip folgen oder eine Zweckbindung des Aufkommens vorschreiben will.“36 Ein solches Ermessen kann dem Gesetzgeber allerdings nur dann zustehen, soweit eine Durchbrechung überhaupt zulässig ist. Es handelt sich mithin um eine nachgelagerte Frage, die sich erst dann stellen kann, wenn man das Nonaffektationsprinzip in die Disposition des Gesetzgebers legte, mithin einen verfassungsrechtlichen Schutz des Grundsatzes ablehnte. Einen Rückschluss auf den verfassungsrechtlichen Schutz des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation kann daraus folglich nicht gezogen werden. Sofern für diese Auffassung überhaupt eine Begründung angeführt wird, wird zumeist auf Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG rekurriert und angeführt, dass Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG nur den Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit enthalte und fordere, dass alle Einnahmen in den Haushaltsplan einzustellen seien, eine Koppelung zwischen Einnahmen und Ausgaben hingegen hierdurch nicht verboten würde.37 Auch der aus Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG (§ 2 Satz 1 BHO38) folgende Haushaltsgrundsatz des Haushaltsausgleichs, das sog. Planausgleichsgebot, soll ebenfalls kein ZweckRn. 64; Maier-Bledjian, Sondervermögen des Bundes, S. 25; Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.Lfg. 19/1981, Art. 110 Rn. 43; Mehde, Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip, S. 218; Meßerschmidt, Umweltabgaben, S. 183; Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 272; Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/Februar 2008, Art. 105 Rn. 66; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 44/ Januar 2011, Art. 110 Rn. 21; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. II, 2. Lieferung 1982, § 8 BHO Rn. 1; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 72; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 47; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1244; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 44; Waechter, Sonderabgaben sind normale Abgaben, ZG 2005, 97 (101); wenn auch kritisch wohl Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 106 Rn. A 501 ff., wobei sie das Nonaffektationsprinzip im Zusammenhang mit dem Haushaltsgrundsatz der Einheit betrachten. Relativierend: Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46 f. 35 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1245. 36 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 311. 37 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 4; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 19/1981, Art. 110 Rn. 43; einschränkend hierzu: Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 141. 38 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 2 Rn. 11: Aus dem Wort Deckung folgt der Grundsatz, dass Einnahmen und Ausgaben summenmäßig ausgeglichen sein müssen.

§  5 Verfassungsrechtliche Stellung 

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bindungsverbot enthalten.39 Zweckbindungen sind nach dieser Meinung solange zulässig, wie die Gesamteinnahmen die Summe der Ausgabeermächtigung deckten.40 Lediglich aufgrund finanzpolitischer Erwägungen bestünde eine Zurückhaltungspflicht des Gesetzgebers beim Erlass zweckgebundener Abgaben.41 Resultat einer Zwecksteuer sei nämlich, dass dem Parlament die nötige Beweglichkeit im Rahmen der Haushaltsplanung genommen werde, da die freien Mittel an anderer Stelle fehlten, letztlich also Mittel für womöglich politisch weniger wichtige Vorhaben gebunden seien.42 Anerkannt und kritisiert wird durch die Vertreter dieser Auffassung die Bedenklichkeit der hohen Anzahl von Ausnahmen, die durch die BHO zugelassen würden.43 Auch wird angemerkt, dass durch die zweckgebundenen Abgaben dem zuständigen Finanzminister, als Verantwortlichem für den allgemeinen Haushaltsausgleich, weitere Mittel entzogen würden, da die abgabepflichtigen Bürger bzw. Unternehmen zweckgebundene Abgaben leisteten und damit letztlich im Rahmen des Ausgleichs des Globalhaushalts Masse entzogen würde.44 All dies begründe aber letztlich keinen Verfassungsrang des Nonaffektationsprinzips, sondern könne nur mehr die Grenzen zulässiger Zweckbindung vorgeben. Im Ergebnis vermag diese Theorie nicht zu überzeugen, lässt sie doch insbesondere das parlamentarische Budgetrecht, das einen Haushalt im Rahmen eines ganzheitlichen Aktes fordert, und das Gewaltenteilungsprinzip45 außer Betrachtung. Sie missachtet die Entwicklung des Haushaltsgrundsatzes und seine Bedeutung für die Haushaltswirtschaft. Eine beliebige Durchbrechung kann daher nicht zulässig sein.46

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Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 4; Maunz, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 19/1981, Art. 110 Rn. 43. 40 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 4; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220. 41 Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 273. 42 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 273; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46 f.; Schmölders, Finanzpolitik, S. 74, der bereits seit der ersten Auflage noch davon spricht, dass der „Regierung nicht die Hände gebunden sein“ sollen (Schmölders, Finanzpolitik, 1. Aufl., S. 58, so auch noch in der 3. Aufl. S. 58). 43 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1245. 44 Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, 13. Auflage, Art. 110 Rn. 30; vgl. hierzu auch die Ausführungen zu den Sonderabgaben (Teil 4 § 10) bzw. Zwecksteuern (Teil 4 § 7 B. I.). 45 I. S. von Art. 20 Abs. 3 GG. 46 Hierzu im Einzelnen Teil 4 § 5 III. und IV.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

II. Nonaffektationsprinzip im Kern verfassungsrechtlich geschützt Eine andere, vermittelnde Ansicht geht davon aus, dass das Nonaffektationsprinzip in seinem Kern verfassungskräftig sei.47 Daraus folge, dass eine Zweckbindung grundsätzlich zu unterlassen sei. Nur aufgrund und unter Beachtung besonderer Rechtfertigungsgründe könne hiervon eine Ausnahme gemacht werden.48 Trotzdem das Nonaffektationsprinzip sich nur einfachgesetzlich im HGrG und der BHO wiederfinde, könne dies nicht als Begründung herhalten, um diesen nicht als verfassungsrechtlich geschützten Grundsatz einzuordnen.49 Insbesondere müsse „der fundamentale Bedeutungsgehalt des Grundsatzes der Non-Affektation“50 der Ansicht entgegengehalten werden, nachdem dem Grundsatz kein Verfassungsrang zukommen soll.51 Das Nonaffektationsprinzip zähle dabei in der Entwicklungsstufe des Haushaltsrechts nach einem Streben rationaler Haushaltspolitik zu einem der wesentlichen Elemente und Ausprägungen der öffentlichen Haushaltswirtschaft, der nicht zuletzt auch eine Distanz zwischen dem Ausgabenstaat einerseits und seinen Financiers andererseits herstelle.52 Der Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung sei dabei in einem engen Zusammenhang mit dem Wirtschaftlichkeitsgebot zu betrachten.53 Durch den periodischen Haushalt solle eine Gesamtschau des Haushaltes ermöglicht werden. Die Zweckbindung von Steuern behindere jedoch eine solche.54 47

Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 41; Kube, Haushaltsgrundsätze, in: Ehlers /  Fehling / Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, § 66 Rn. 147; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 145; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1531); Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 140. Wohl auch: Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46, 48. 48 Kube, Haushaltsgrundsätze, in: Ehlers / Fehling / Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, § 66 Rn. 147; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1531); Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 48; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 140. 49 Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 140. 50 Kube, Haushaltsgrundsätze, in: Ehlers / Fehling / Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, § 66 Rn. 147; so auch: Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47. 51 Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47; Kube, Haushaltsgrundsätze, in: Ehlers / Fehling / Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, § 66 Rn.  147; Pünder, in: Friauf /  Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46. 52 Grupp, Haushaltsrecht, in: Achterberg / Püttner / Würtenberger (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, Bd. II, § 19 Rn. 32; Kube, Haushaltsgrundsätze, in: Ehlers / Fehling / Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, § 66 Rn. 147. 53 Kube, Haushaltsgrundsätze, in: Ehlers / Fehling / Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, § 66 Rn. 145. 54 Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 35 f.; Strube, Die Geschichte des Haushaltsrechts vom Mittelalter bis zur Gegenwart, S. 26; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 141.

§  5 Verfassungsrechtliche Stellung 

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Vielmehr „zeichnet [der Haushaltsplan] nur mehr anderweitig getroffene Entscheidungen nach“.55 Dies allein vermag jedoch nach dieser Auffassung nicht in Gänze einen uneingeschränkten verfassungsrechtlichen Schutz zu begründen. Bei dem Haushaltsplan handle es sich nämlich um einen Plan, der die Ansätze im Hinblick auf Einnahmen und Ausgaben wiedergebe. Richtig ist, dass die Zweckbindung von Steuern, diese zweckgebundenen Einnahmen quasi aus der Gesamtheit der Einnahmen, die zur Deckung der Ausgaben dienen soll, herausnimmt und sie ausschließlich einem bestimmten Ausgabentitel zuordnet. Durch das damit regelmäßig verbundene Ausscheren aus der Periodizität, die in Sachgesetzen vorgesehenen Zweckbindungen sind grundsätzlich auf Dauer angelegt, kann der Haushaltsgesetzgeber nicht über alle Einnahmen und Ausgaben in einer Gesamtschau Überblick erhalten und verfügen. Je größer der Anteil zweckgebundener Einnahmen, desto unübersichtlicher wird der Haushaltsplan, und desto schwieriger wird auch die Nachvollziehbarkeit und Verständlichkeit über die vorhandenen und zur Verfügung stehenden Einnahmen. Nachfolgend sollen daher die durch die Vertreter der Literatur angeführten Argumente für eine verfassungskräftige Absicherung des Nonaffektationsprinzips dargestellt werden. Hierzu soll auf Art. 110 Abs. 1 GG (1.), den verfassungsrechtlichen Steuerbegriff (2.), den Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip (3.) sowie das Budgetrecht des Parlaments (4.) eingegangen werden, bevor in die nach dieser Auffassung erforderlichen Voraussetzungen für Zweckbindungen (5.) erörtert und in einem Zwischenergebnis (6.) die wesentlichen Erkenntnisse des Abschnitts zusammengefasst werden. 1. Art. 110 Abs. 1 GG In der Literatur finden sich teilweise Ansätze, die das Nonaffektationsprinzip – entgegen der oben genannten Auffassung – sehr wohl aus Art. 110 Abs. 1 GG verfassungsrechtlich abgesichert sehen wollen.56 Durch seine Aufführung innerhalb eines dort genannten Budgetprinzips wäre das Nonaffektationsprinzip verfassungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der Budgetvollständigkeit und der Budgeteinheit, die sich aus der Norm ergeben, sollen die Zweckfreiheit der Abgaben enthalten.57 Dies wird von einem anderen Teil der Literatur zu Recht abgelehnt.58 Zwar spricht Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG von Einnahmen und Ausgaben und auch Satz 2 55

Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 141. 56 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 15; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 6; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47; Kilian, Nebenhaushalte, S. 147; Schmölders, Finanzpolitik, S. 74 f.; Schmölders, Finanzpolitik, 1. Aufl., S. 58 f.; Vialon, Haushaltsrecht, S. 79. 57 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 15. 58 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 4; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530).

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

geht von einem Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben aus. Allerdings lässt sich nach dem Wortlaut nicht erkennen, dass dies eine Ungebundenheit der in den Haushalt einfließenden Abgabenaufkommen bedinge. Ein Ausgleich liegt zumindest dann vor, wenn die in den Haushalt, seien sie gebunden oder ungebunden, fließenden Einnahmen zum Ausgleich der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben ausreichen. Zu Recht wird darauf hingewiesen, dass, sofern eine Abgabe zweckgebunden in einem Sonderfonds mit eigener Haushaltsführung fließt, die Haushaltsgrundsätze der Budgeteinheit und -vollständigkeit verletzt sind,59 sofern sich nicht eine Aufführung im Bundeshaushaltsplan bzw. im entsprechenden Landeshaushaltsplan wiederfindet. Nicht zwingend ist der Schluss, dass davon auch das Nonaffektationsprinzip umfasst ist, da vorrangig nicht die Zweckbindung die Ursache für die fehlende Aufführung im, sondern primär die Nichteinstellung in den entsprechenden Haushaltsplan ist. Die Zweckbindung des Abgabeaufkommens ist zumeist Anlass, nicht aber Ursache für einen Verstoß gegen Art. 110 Abs. 1 GG. Über Art. 110 Abs. 1 GG lässt sich folglich keine verfassungsrechtliche Stellung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation ableiten. 2. Verfassungsrechtlicher Steuerbegriff Vertreten wird weiterhin, dass sich aus dem verfassungsrechtlichen Steuerbegriff der Verfassungsrang des Nonaffektationsprinzips herleiten lasse.60 § 7 HGrG stelle insofern ein Pendant zu § 3 AO dar.61 Im Grundgesetz selber wird der Begriff der Steuer nicht definiert, sondern vielmehr nur in den Art. 105 ff. GG vorausgesetzt62. Einfachgesetzlich hingegen wird er in § 3 Abs. 1 AO legaldefiniert. Die dort gewählte Definition entspricht, mit Ausnahme der hinzugefügten Merkmale der Ab 59 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 16. Auch die Filmförderabgabe führt einen eigenen Wirtschaftsplan, in den die Einnahmen und Ausgaben einzustellen und auszugleichen sind, vgl. § 33 Abs. 1 Satz 2 und 3 FFG. Allerdings muss der Wirtschaftsplan durch die für Kultur und Medien zuständige oberste Bundesbehörde gem. § 33 Abs. 1 Satz 4 FFG genehmigt werden. Der Haushaltsplan 2017 führt in seinen Übersichten  – Teil VI: Die Sonderabgaben des Bundes auf. An dieser Stelle werden auch die durch das FFG erzielten Einnahmen, die der Filmförderanstalt zugeführt werden, in den Bundeshaushaltsplan eingestellt, womit dem Haushaltsgrundsatz der Budgeteinheit Rechnung getragen wird. 60 Jachmann-Michel / Vogel, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 105 Rn. 4, insb. Fn. 36; Morell, Der Bundeshaushalt, S. 206, § 8 Rn. 1; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 45; a. A. Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 383. 61 Morell, Der Bundeshaushalt, S. 206, § 8 Rn. 1, der dabei auf die bundesrechtliche Abwandlung des § 8 BHO abstellt. 62 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 105 Rn. 10; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 12; Kube, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 105 Rn. 3; Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/ Februar 2008, Art. 105 Rn. 58; Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. III, S. 1053.

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schöpfungen sowie der Erzielung von Einnahmen als Nebenzweck, der Formulierung des § 1 Abs. 1 RAO 1919.63 Steuern sind danach64 Geldleistungen, die nicht Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlichrechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein, § 3 Abs. 1 AO. Allerdings kann die einfachgesetzliche Normierung nach einer Meinung nicht der verfassungsrechtlichen Bedeutung entsprechen.65 Dies würde ansonsten formelles Verfassungsrecht außerhalb des Grundgesetzes darstellen, das aufgrund der Unterscheidung unterschiedlicher Stufen der Rechtsordnung sowie der damit verbundenen unterschiedlichen Anforderungen bei Erlass und Änderung nicht erlaubt sei.66 Ausgeschlossen werde damit jedoch nicht, dass die einfachgesetzliche Definition zur Verfassungsinterpretation diene.67 Nach einer anderen Ansicht soll der Begriff der Steuer, wie er § 1 RAO zugrunde lag, ebenfalls unter der Geltung des Grundgesetzes weiter verwendet werden, was schon die fehlende Behandlung während der Beratungen des Parlamentarischen Rates über die Art. 105; 106 GG zeige.68 Nicht ausgeschlossen seien damit anderweitige verfassungsrechtliche Erwägungen.69 Auch das Bundesverfassungsgericht hat den Steuerbegriff des § 1 RAO den Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes zugrunde gelegt.70

63 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 105 Rn. 12; Söhn, Umweltsteuern und Finanzverfassung, S. 587; Söhn, Steuer, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 145 Rn. 3; Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. III, S. 1053; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 361. Siehe zum Merkmal der Zwecksetzung auch: Starck, Freiheit und Institutionen, S. 367 ff. 64 Jachmann-Michel / Vogel, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 105 Rn. 3; Kube, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 105 Rn. 4; Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/Februar 2008, Art. 105 Rn. 58; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 85. 65 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 105 Rn. 12; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 12; Söhn, Umweltsteuern und Finanzverfassung, S. 587 f.; Söhn, Steuer, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 145 Rn. 18; Starck, Freiheit und Institutionen, S. 359; Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/Februar 2008, Art. 105 Rn. 59; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 370; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 85. 66 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 105 Rn. 12; Starck, Freiheit und Institutionen, S. 359. 67 Starck, Freiheit und Institutionen, S. 359; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 85. 68 Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 304; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 12. 69 Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 304. Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 13, weist insofern auf die 1977 erfolgte Erweiterung der AO hin, wonach die Erzielung von Einkünften Nebenzweck sein kann. 70 BVerfGE 7, 244 (251); 29, 402 (408 f.); Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 12.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

Für die verfassungsrechtliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips wird insofern angeführt, dass sog. Zwecksteuergesetze mit dem verfassungsrechtlichen Steuerbegriff grundsätzlich nicht vereinbar seien, da eine Steuer gerade von allen erhoben werde, der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs diene und frei von einer Gegenleistung sei und damit letztlich eine Loslösung von konkreten Finanzierungszwecken beinhalte.71 Daraus folge auch der Verfassungsrang des Nonaffektationsprinzips, der hierüber zumindest mitgeschützt werde.72 Dem wird jedoch entgegengehalten, dass eine Zweckbindung von Einnahmetiteln für bestimmte Ausgabentitel nicht nur durch ein Steuergesetz erfolgte, sondern vielmehr auch durch das Haushaltsgesetz selbst vorgenommen werden könne.73 Erforderlich ist somit eine differenzierte Betrachtung. Eine ausnahmslose Geltung des Verfassungsranges käme dann nämlich nicht mehr in Betracht, sondern vielmehr wäre nur die Zweckbindung durch einfaches (Steuer-)Gesetz unzulässig, während eine Zweckbindung von Einnahmetiteln den Schutz nicht genießt und eine Zweckbindung durch den Haushaltsgesetzgeber damit möglich wäre. Im Ergebnis können diese Überlegungen74 wohl keinen uneingeschränkten verfassungsrechtlichen Schutz des Nonaffektationsprinzips begründen, da die Argumentation gerade in dem Falle leer liefe, in dem die gesetzliche Bindung von Einnahmetiteln durch den Haushalt selber erst hergestellt wird. Allerdings spricht dies für die Unzulässigkeit von Zweckbindungen außerhalb des Haushalts in Sachgesetzen. 3. Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip Zweckbindungen könnten einen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip darstellen und so zu einer verfassungsrechtlichen Absicherung des Nonaffektationsprinzips führen. Das HGrG stellt die staatsrechtliche Dogmatik wie alle Grundsätzegesetze75 vor das Problem, welche Stellung es im System der Normenhierarchie einnimmt und damit einhergehend, welche Anforderungen an die Abänderbarkeit von Regelungen in einem Grundsätzegesetz zu stellen sind. Hierzu werden mehrere 71

Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1527); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 85, sowie Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 148 f., die aber eine Durchbrechung unter bestimmten Voraussetzungen für möglich halten; a. A.: Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 15; Jachmann-Michel / Vogel, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 105 Rn. 4. 72 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 45; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 37; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 143. 73 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 45. 74 Siehe zu einem ähnlichen Ansatz, der an die Reproduktivität der Steuer anknüpft auch unten Teil 3 § 5 C. III. 3. c). 75 Das Grundgesetz kennt neben dem Haushaltsgrundsätzegesetz auch die Grundsatzgesetzgebung im Rahmen von Art. 140 GG i. V. mit Art. 138 Abs. 1 WRV, vgl. hierzu G. Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 109 Rn. 118; Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 320 ff.

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Ansätze vertreten. Allein die normhierarchische Rangordnung vermag es regelmäßig eine normative Bindung zu erzeugen.76 Festzustellen ist, dass das HGrG ein einfaches Bundesgesetz ist. Dieses Gesetz steht damit unter diesem Aspekt anderen Bundesgesetzen gleich.77 Etwas anderes kann sich auch nicht aus dem Normgeber und dem Entstehungsgrund ergeben.78 Für das HGrG soll aus Art. 109 Abs. 3 GG a. F. (nunmehr Abs. 4) folgen, dass eine Änderung des HGrG durch explizite Aufhebung oder Änderung möglich sei (sog. formelle Derogation), während eine nur materielle Derogation, also das Setzen einer neuen, mit der älteren unvereinbaren Norm, die nach der mit Verfassungsrang79 ausgestatteten lex-posterior-Regel dem älteren Gesetz vorgehen würde, nicht zulässig sein soll.80 Die Begründung für eine materielle Bindung ist indes umstritten. Anerkannt ist insofern nur, dass der Bund nicht von den im HGrG enthaltenen Bindungen der dort enthaltenen Grundsätze abweichen kann, da diese eine gemeinsame Bindung für Bund und Länder enthalten, sodass eine Änderung der Grundsätze nur für Bund und Länder gemeinsam im Rahmen der formellen Derogation möglich ist.81 Eine Auffassung82 geht daher davon aus, dass ein von den Grundsätzen abweichendes Gesetz einen Verstoß gegen Art. 109 Abs. 4 GG und damit gegen das Rechtsstaatsprinzip darstellt.83 Dies wird aber teilweise im Hinblick darauf abgelehnt, dass es sich bei der Norm lediglich um eine die Gesetzgebungskompetenz 76

G. Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 109 Rn. 122; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 100; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 45 und 47a; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 73. 77 G. Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 109 Rn. 121. A. A.: Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 352. Schwarz / Reimer, Finanz- und Haushaltsverfassungsrecht, JuS 2007, 219 (221), sehen in dem HGrG die Konkretisierung von Verfassungsrecht. 78 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 102; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 73. 79 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 73; zur Begründung verweist Tappe darauf, dass dies aus der Berechtigung der Gesetzgebers zum Erlass von Gesetzen, mithin aus Art. 70 ff. GG, folge sowie der Einsicht, dass das „Recht von Menschen ‚gemacht‘, also von einem Souverän gesetzt wird“. 80 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 109 Rn. 44; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 5; Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 165 f.; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 62/Mai 2011, Art. 109 Rn. 240; Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 352; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 101; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 72 f. A. A.: G. Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 109 Rn. 122. Nach Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Supplementum 2010, Art. 109 Rn. 57, soll die lex-posterior-Regel jedenfalls nicht uneingeschränkt gelten. 81 G. Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 109 Rn. 121; Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 354; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 76 f. 82 Für die übrigen Ansätze vgl. Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 77 ff. 83 Heun, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Supplementum 2010, Art. 109 Rn. 57; Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 353; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 77.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

begründende Regelung handle, die aber keine inhaltlichen Regeln enthalte84; außer der Bund wollte durch eine Regelung nur die Länder, nicht aber jedoch sich selber binden.85 Als bloßen Reflex bezeichnet Tappe den Verstoß gegen Art. 109 Abs. 3 GG a. F. (Abs. 4 n. F.), der aus dem Verstoß gegen das HGrG folge.86 Er zieht hierbei den Vergleich zu der Kollision einer RVO mit dem ermächtigenden Parlamentsgesetz.87 Im Ergebnis führte dies dazu, dass eine gegen die Grundsätze des HGrG verstoßende Regelung nicht über die Rangordnungsregel des Art. 109 Abs. 4 GG verfassungswidrig sei.88 Eine gegen das HGrG verstoßende Norm bedeutet nach Tappe nur „einen (unspezifischen) Verfassungsverstoß, als ein Verstoß gegen ‚normales‘ einfaches Recht einen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG impliziert. Aus diesem mittelbaren Verfassungsverstoß kann aber nicht geschlossen werden, dass die im HGrG festgesetzten ‚Prinzipien‘ zu Verfassungsprinzipien werden.“89 Anders wiederum beurteilt dies im Ergebnis anscheinend Wernsmann, der so für eine Verletzung des Nonaffektationsprinzips einen Verfassungsverstoß begründet.90 Nach Wernsmann könne sich das Parlament nämlich auch nicht aussuchen, ob es haushaltsrechtliche Bestimmungen in Sachgesetzen aufnähme.91 Vielmehr gilt, dass „dasselbe handelnde Organ (das Parlament) nicht die Wahl hat, welchen Instruments es sich bedient. Es kann vielmehr Regelungen, die in einer bestimmten Form (Haushaltsgesetz oder anderes Gesetz) ergehen müssen, nicht wahlweise in einen anderen Mantel kleiden.“92 Anders beurteilt dies hingegen wohl das BVerfG, wenn es davon ausgeht, dass das Parlament sein Budgetrecht auch durch „finanzwirksame Gesetze oder durch einen sonstigen, konstitutiven Beschluss des Plenums“ wahrnehme.93 Wenn Wernsmann im Ergebnis auch keinen verfassungsrechtlich unumstößlichen Schutz des Nonaffektationsprinzips annimmt, so ist ihm zumindest im Hinblick auf seine zur Formenwahl getroffenen Ausführungen zu folgen. Es kann nicht im Belieben des Parlaments stehen, ein durch die Verfassung festgelegtes Verfahren zu umgehen. Eine formelle Derogation des § 7 Satz 1 HGrG in Form einer 84

Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 109 Rn. 42; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.Lfg. 62/Mai 2011, Art. 109 Rn. 236; Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 338 f.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 91; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 77. 85 Rodi, in: BK, 115. Lfg. Dezember 2004, Art. 109 Rn. 351; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 109 Rn. 99 ff.; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 78. 86 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 78. 87 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 78 Fn. 288; auch Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 166, stellt fest, dass der Bund eher gegen die von ihm aufgestellten Grundsätze verstößt. 88 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 78. A. A.: Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 447. 89 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 78 f. 90 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 449 ff. 91 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 450. 92 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 450. 93 BVerfGE 130, 318 (347).

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völligen Aufhebung des Nonaffektationsprinzips durch ein neueres Gesetz wäre im Rahmen der einfachen Gesetzgebung theoretisch denkbar, die damit letztlich im Einklang mit Art. 109 Abs. 4 GG auch keinen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG darstellen würde. Eine verfassungsrechtliche Absicherung des Haushaltsgrundsatzes der Nonaffektation lässt sich damit also ohne Anhaltspunkte nicht begründen. Damit hätte es aber der einfache Bundesgesetzgeber in der Hand, das Nonaffektationsprinzip nach Belieben zu ändern, zwar für Bund und Länder gemeinsam und nur im Rahmen eines Zustimmungsgesetzes94, aber eben nicht durch Verfassungsänderung. Ein verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips kann damit wohl nicht begründet werden. 4. Budgetrecht des Parlaments Ein weiterer Ansatz in der neueren Literatur für die Begründung der verfassungsrechtlichen Absicherung des Nonaffektationsprinzips ist das parlamentarische Budgetrecht. Da es sich hierbei um eines der zentralen Argumente handelt, soll das Budgetrecht der Parlamente ausführlich an dieser Stelle und nicht erst bei dem eigenen Ansatz behandelt werden. Nachfolgend soll daher die Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts [a)], der haushaltsrechtliche Spielraum des Parlaments [b)], die Bedeutung eines geschlossenen Gesamtfinanzierungskonzepts des Haushalts [c)], die Frage nach der Auslagerung [d)] von Kompetenzen sowie die Kompetenz als Legitimation [e)], bestehende Ausweichmöglichkeiten [f)] sowie Reformansätze [g)], aber auch Argumente gegen eine Absicherung des Nonaffektationsprinzips durch das parlamentarische Budgetrecht [h)] behandelt und schließlich alles in einem Zwischenergebnis [i)] zusammengefasst werden. a) Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts In Abwandlung des Zitats Hubers95 und Bajohrs96 könnte man sagen, dass in einer sich selbst ernst nehmenden parlamentarischen Demokratie kein Raum mehr für zweckgebundene Abgaben bleibt:

94 Zu beachten gilt hierbei insbesondere, dass zwischen einem Einspruchsgesetz und einem Zustimmungsgesetz kein qualitativer Unterschied besteht. Ein Zustimmungsgesetz ist insofern nur unter dem Gesichtspunkt einer fehlenden politischen Mehrheit und damit einhergehend mit der Frage der Erreichbarkeit des nach Art. 79 Abs. 2 GG erforderlichen Quorums problematisch, nicht jedoch unter dem Gesichtspunkt der rechtlichen Wertbarkeit. So auch: Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 73 f. Vergleichbar ist dies insofern mit der Frage, inwieweit Ab­ geordnete, die via Direktmandat Einzug in den Bundestag gefunden haben mit Abgeordneten, die via Listenplatz ihr Mandat erhalten haben. 95 Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. III, S. 956. 96 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (952).

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

„Schwerlich könnte ein Parlament ohne oder mit beschränktem Budgetrecht für sich in Anspruch nehmen, ein ‚wirkliches Parlament im modernen Sinn‘ zu sein.“97

Den Parlamenten in Bund und Ländern steht das sog. Budgetrecht zu.98 Durch das Haushaltsbewilligungsrecht wird die Einnahmeseite einerseits mit der Ausgabenseite andererseits im Haushaltsplan zusammengeführt und durch Verabschiedung des Haushaltsgesetzes vom Parlament die Gesamtverantwortung übernommen.99 Das Nonaffektationsprinzip unterstützt die Wahrnehmung der Gesamtverantwortung durch eine Erleichterung der Haushaltsführung100 sowie der Übersichtlichkeit der gesamten staatlichen Finanzen. Die durch das Grundgesetz gewährten verfassungsmäßigen Rechte nimmt der Bundestag als Gesamtorgan wahr.101 Allerdings ist es durchaus möglich, dass im Interesse der Funktionsfähigkeit des Parlaments Untergliederungen wie Ausschüssen bestimmte Aufgaben übertragen werden, insbesondere solche, die bestimmte Materien für das Plenum vorbereiten102 und damit zu einer Erleichterung der Aufgabenausübung im Rahmen der Beratungen führen. Die Wahrnehmung des parlamentarischen Budgetrechts ist aber nicht nur Angelegenheit des Bundestags als Ganzem, sondern wird von den Abgeordneten insgesamt durch Verhandlung und Beschlussfassung im Plenum sowie in den zuständigen Ausschüssen wahrgenommen.103 Dem einzelnen Bundestagsabgeordneten soll, abgeleitet aus Art. 38 Abs. 1 GG i. V. mit Art. 77 Abs. 1 Satz  1 und Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG, im Rahmen der Haushaltsberatungen ein eigenes Recht auf Beurteilung des von der Bundesregierung vorgelegten Haushaltsentwurfs zu 97

Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (952); mit Verweis auf Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte Bd. III, S. 956. 98 Fährmann, Verpflichtungsermächtigungen, DÖV 1979, 886 f.; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 63; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2; P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 206; Meyer, Stellung der Parlamente, Rn. 53; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530); Vogel, Finanz- und Steuerstaat, in: HStR II, 32004, § 30 Rn. 36; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 132. Siehe auch: Hyckel, Die Bedeutung der Haushaltskontrolle für die Budgethoheit des Parlaments – Teil 1, vr 2015, 289 und Hyckel, Die Bedeutung der Haushaltskontrolle für die Budgethoheit des Parlaments – Teil 2, vr 2015, 325. Siehe auch: Lange, Die Abhängigkeit der Ausgabenwirtschaft der Bundesregierung von der parlamentarischen Budgetbewilligung, Der Staat 1972, 313 ff. 99 Gröpl, Staatseinnahmen und Staatsausgaben, AöR 133 (2008), 1 (10); Slomp, Nonaffekta­ tionsprinzip, S. 4; Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (183). 100 Andel, Finanzwissenschaft, S. 66; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 132, der feststellt, dass die Abkehr vom Steuerstaat das Budgetrecht zersetze, da die Koordinierungsfunktion des Budgetrechts erschwert werde, sofern Gebühren- und Beiträge zu Regelabgaben würden. 101 Sachs, Haushaltspolitische Gesamtverantwortung, JuS 2012, 955 (955). 102 Meyer, Stellung der Parlamente, Rn. 53; Sachs, Haushaltspolitische Gesamtverantwortung, JuS 2012, 955 (955). Hierzu auch ausführlich: Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 331 f. 103 BVerfGE 70, 324 (356); Schliesky, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG II, Art. 42 Abs. 1 Rn. 15; Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Vorb Art. 110–115 Rn. 13; Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Art. 110 Rn. 31, 41 f.; Meyer, Stellung der Parlamente, Rn. 53; Leibholz / Rinck / Burghart, GG, Lfg. 69 September 2015, Art. 110 Rn. 78.

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kommen.104 Durch diese Verantwortung jedes einzelnen Bundestagsabgeordneten kommen diesen die Möglichkeit und das Recht zu, die Entscheidungen über die Verwendung der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel und damit den Haushaltsplan zu beeinflussen.105 Seine Grenzen findet die Ausübung des Budgetrechts durch die einzelnen Bundestagsabgeordneten in den verfassungsmäßigen Rechten des Bundestages, die Erledigung seiner Aufgaben zu organisieren.106 Fraglich ist jedoch, ob sich die Haushaltshoheit lediglich auf die Beratung und Feststellung des Haushaltsplanes beschränkt oder ob es nicht vielmehr in einem weiteren Sinne zu verstehen ist, sodass neben der Beschlussfassung des Haushaltsgesetzes auch andere finanzwirksame Gesetze als Ausfluss darunterfallen. „Budgetrecht und haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages werden grundsätzlich durch Verhandlung und Beschlussfassung im Plenum wahrgenommen […], durch den Beschluss über das Haushaltsgesetz, durch finanzwirksame Gesetze oder durch einen sonstigen, konstitutiven Beschluss des Plenums“107. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts erfolgt keine Beschränkung auf die Beratung und Feststellung des Haushaltsplanes durch das Haushaltsgesetz. Auch die sonstigen, konstitutiven Beschlüsse des Plenums könnten zu einer Umformung des parlamentarischen Budgetrechts dergestalt führen, dass zweckgebundene Gesetze gedeckt wären. Es gilt daher nachfolgend die Haushaltshoheit des Deutschen Bundestages sowie der Landesparlamente näher zu beleuchten und hierdurch die Reichweite und Grenzen festzulegen. b) Haushaltsrechtlicher Spielraum des Parlaments Das historisch erkämpfte Budgetrecht der Volksvertretungen108 findet sich nicht im Grundgesetz wörtlich verankert. Vielmehr wird es teilweise aus dem Demo 104 BVerfGE 70, 324 (356); Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, S. 333 f.; Leibholz / Rinck /  Burghart, GG, Lfg. 69 September 2015, Art. 110 Rn. 78. Siehe zu den Mitwirkungsrechten im Einzelnen auch: Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, S. 30 ff. 105 BVerfGE 70, 324 (356); 45, 1 (38). Siehe auch BVerfGE 130, 318 (347); Leibholz / Rinck /  Burghart, GG, Lfg. 69 September 2015, Art. 110 Rn. 78. 106 BVerfGE 130, 318 (349); Leibholz / Rinck / Burghart, GG, Lfg. 69 September 2015, Art. 110 Rn. 78. 107 BVerfGE 130, 318 (347). 108 Vgl. insofern Gröpl, Staatseinnahmen und Staatsausgaben, AöR 133 (2008), 1 (1 f.), der durch Beleg mit weiteren Nachweisen die Bedeutung dieses parlamentarischen Rechts als „demokratische Errungenschaft“, „Hauptausdruck und Träger der verfassungsmäßigen Freiheit überhaupt“ oder gar als einstige „Hauptwaffe gegen den Absolutismus“ bezeichnet (Nachweise vgl. dort). Auch verweist Gröpl auf die Entscheidung des BVerwG(E 10, 140, 143), in der das Gericht die Feststellung des Haushalts als „eine der wichtigsten Aufgaben der Volksvertretung“ charakterisiert. Siehe hierzu auch: Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 14, insb. Fn. 7, der die parlamentarische Einflussnahme des Parlaments auf den Haushalt als altbekannte Frage ansieht. Siehe auch die Darstellung bei: Mehde, Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip, S. 207 ff.

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kratieprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG i. V. mit Art. 110 Abs. 2; 72 ff. GG für den Deutschen Bundestag und über Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG für die Länderparlamente hergeleitet.109 Es ist insofern vom unantastbaren Kernbereich des Demokratieprinzips umfasst.110 Die Parlamente haben sich dieses Recht mühsam erkämpft.111 Da den Parlamenten sowohl beim Erlass des Haushaltsgesetzes als auch bei der Kontrolle, insbesondere der Prüfung und Entlastung der Exekutive, besondere Rechte und Pflichten zukommen, wird diskutiert, ob sich das parlamentarische Budgetrecht in ein Bewilligungsrecht, im Rahmen des Erlasses des Haushaltsgesetzes, und ein Entlastungsrecht, im Rahmen der Prüfung und Entlastung der Exekutive aufgrund der Rechnungslegung, unterscheiden lässt.112 Das Nonaffektationsprinzip knüpft insofern auf beiden Ebenen an, da es sowohl im Rahmen der Bewilligung des Haushalts durch ein Zurverfügungstehen sämtlicher finanzieller Mittel, als auch bei der Kontrolle113, nämlich bei der Einhaltung etwaiger bestehender Zweckbindungen, von Bedeutung ist. Fraglich ist, ob durch das Budgetrecht der Parlamente nicht auch das Nonaffektationsprinzip mit abgesichert ist und dadurch ebenfalls verfassungsrechtlichen Schutz erlangt. In der neueren rechtswissenschaftlichen Diskussion wird ausgeführt, dass die Haushaltshoheit leer liefe, wenn den Parlamenten nicht auch ausreichend Verteilungsmasse zur Verfügung stünde.114 Den Parlamenten muss ein unbestimmt großer Spielraum verbleiben, eine Zweckbindung von bestimmtem Aufkommen sei aber grundsätzlich in bestimmten Grenzen möglich.115 Dieser Schluss ist indes nicht zwingend. Zuzugeben ist, dass den Parlamenten für die Ausübung ihrer Budgethoheit ausreichende Mittel zur Verfügung stehen müssen. Warum dies nur anteilig und nicht in Gänze sein soll, ist fraglich. Die Grenze dessen, was zulässigerweise gebunden werden darf, scheint nicht hinreichend bestimmt und bestimmbar.116 Dabei wird die Zulässigkeit von Zweckbindungen in der Rechtsprechung und Literatur solange angenommen, wie den Parlamenten ausreichend Mittel zur Verfügung stünden.117 Wann aber diese Grenze zweckbindender Abgaben erreicht sein soll, wird zumeist nicht thematisiert. Auf die Feststellung 109

Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 79; Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 60 f.; Kilian, Nebenhaushalte, S. 560, spricht vom „finanziellen Kern des Demokratieprinzips“; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 159. 110 Loscher, Präventive Aufsicht der Europäischen Union über den Bundeshaushalt, S. 213 ff. 111 Siehe hierzu ausführlich Teil 2 § 3. 112 Karehnke, Parlamentarisches Budgetrecht, DÖV 1976, 361 (363). 113 Siehe auch: Hyckel, Die Bedeutung der Haushaltskontrolle für die Budgethoheit des Parlaments – Teil 1, vr 2015, 289, und Hyckel, Die Bedeutung der Haushaltskontrolle für die Budgethoheit des Parlaments – Teil 2, vr 2015, 325. 114 Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Vorb Art. 110–115 Rn. 11; Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 234. 115 Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 234. 116 Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1257). 117 BVerfGE 93, 319 (348); Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 234; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 563.

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einer solchen erdrosselnden Wirkung auf die Parlamente sowie deren Konsequenzen wird nicht eingegangen. So kann bereits die Frage aufgeworfen werden, ob – wenn die Grenze erreicht ist – nur die konkrete neue Zweckbindung unzulässig ist und wer diese Überschreitung feststellen soll. Man wird insofern wohl nicht annehmen können, dass dies in die Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten118 im Rahmen der Ausfertigung eines abgabenzweckbindenden Gesetzes fällt. Des Weiteren würde wohl die Frage der Überschreitung und der fehlenden finanziellen Mittel erst im Rahmen der Haushaltsplanaufstellung durch den Finanzminister im darauffolgenden Jahr oder aber durch die Parlamente bei der Verabschiedung des nächstjährigen Budgets festgestellt werden können. Soweit eine solche Überschreitung festgestellt würde, kämen theoretisch mehrere Möglichkeiten zur Auflösung der fehlenden Beweglichkeit in Betracht. Einerseits besteht für die Parlamente die theoretische Möglichkeit die Zweckbindung einer bestimmten Einnahme durch eine gesetzliche Regelung außerhalb des Haushaltsgesetzes, also durch einfaches Bundes- bzw. Landes(-sach-)gesetz aufzuheben. Andererseits besteht auch die Möglichkeit eine solche Modifikation, und damit das Freiwerden bestimmter Einnahmen, durch das Haushaltsgesetz festzulegen. Für letztere Möglichkeit ist allerdings die Frage entscheidend, inwiefern der Haushaltsgesetzgeber durch eine rechtliche Zweckbindung von Erträgen selber gebunden wird und sich damit eine Abänderbarkeit bestehender Bindungen der Disposition im Haushaltsgesetzgebungsverfahren entzieht. Bei der Beantwortung der Ausgangsfrage, nämlich ob eine Zweckbindung von Steueraufkommen zugunsten bestimmter Ausgaben(titel) gegen das parlamentarische Budgetrecht verstößt, kann es nicht darauf ankommen, ob der Haushaltsgesetzgeber durch weitere Maßnahmen eine gesetzliche Zweckbindung selber aufheben kann, sondern es muss vielmehr die Frage im Vordergrund stehen, ob eine solche Bindung überhaupt bestehen darf; letztlich also die Frage, in welchem Umfang das parlamentarische Budgetrecht die freie Verfügbarkeit der staatlichen Abgaben umfasst. Im Kommunalrecht gibt es im Hinblick auf den kommunalen Haushaltssatzunggeber den sog. Grundsatz der freien Spitze. Die Aufwendungen von Kommunen werden zum großen Teil durch das Bundes- und Landesrecht vorgegeben.119 Dadurch stehen ihnen nur noch geringe Teile des Haushaltes zur freien Verfügung für ihre sonstigen freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben. Die freie Spitze soll bei ca. 10 Prozent für kreisangehörige Gemeinden und für Landkreise bei ca. 5 Prozent des Haushalts liegen, soweit man einen Maßstab anlegt, der die Interessen der Kommunen besonders berücksichtigt.120 In der Literatur wird dieser Gedanke für den Bundeshaushalt ebenfalls diskutiert. Gröpl schlägt vor, bei einer Betrachtung 118

Zum Prüfungsrecht des Bundespräsidenten: Herzog, Bundespräsident und Bundesverfassungsgericht, passim; Nierhaus, Prüfungsrecht des Bundespräsidenten, passim. 119 Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 866. 120 Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 89d.

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der absoluten Zahlen der Zweckbindung von Einnahmen eine Grenze bei „etwa 20 % bis höchstens 30 %“121 zu ziehen. Unter Berücksichtigung der ausgabenwirksamen Gesetze wird auch vertreten, die Grenze bei 10 Prozent zu ziehen, über die der Bund und damit das Parlament frei verfügen können muss.122 Legt man diese Überlegungen bei der Ziehung einer Grenze des parlamentarischen Budgetrechts zugrunde, so ist dem entgegenzuhalten, dass diese Überlegungen aus mehreren Gründen nicht übertragbar sind. Den Kommunen wird durch Bundes- und Landesgesetze zwar die Wahrnehmung bestimmter Aufgaben als Pflichtaufgaben123 auferlegt, ohne dabei jedoch ausnahmslos vorzugeben, aus welchen Einnahmequellen diese zu finanzieren sind.124 Auch spricht die fehlende Vergleichbarkeit kommunaler Haushalte mit der Budgetverantwortung des Bundes dagegen, die nicht ohne Weiteres mit der der Kommunen gleichgesetzt werden kann.125 Die Kommunen haben als Teil der Exekutive zwar ebenfalls einen eigenen kommunalen Haushalt aufzustellen, der den staatlichen126 Anforderungen zu entsprechen hat, allerdings ist allein schon aufgrund des staatsorganisatorisch zweigliedrigen Staatsaufbaus sowie der gesteigerten Aufgabenverantwortung von Bund und Ländern die Budgetverantwortung des Bundestages und der Landtage und die dort vorgenommene Gewichtung höher zu bewerten. Der Demokratiegehalt127 des Haushaltsrechts fordert, dass die Parlamente die grundsätzliche Gesamtverantwortung übernehmen. Dies setzt aber voraus, dass sich Vorgaben über die Verwendung von Mitteln nicht in den Gegensatz zur Wahrnehmung dieser Verantwortung setzen. Der Einwand, dass freie Spitzen ausreichten, um dieses Recht zu wahren, kann nicht überzeugen. Der Versuch der Legitimation zweckgebundener Abgaben bis zur Erreichung einer bisher nicht normierten Grenze ist nicht nur zu unbestimmt, sondern übersieht indes auch den Zweck des Haushaltsgesetzgebungsaktes als Ab 121

Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1257). v. Lewinski, Staatshaushalt, DÖV 2015, 406. 123 Zu den unterschiedlichen Begrifflichkeiten gemeindlicher Aufgaben, vgl. Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 226 ff. 124 Ausnahmen bilden regelmäßig sog. Zweckzuweisungen. Zu der Übertragung weiterer neuer Aufgaben vom Land auf die Kommunen, vgl. Art. 97 Abs. 3 LV Bbg. 125 Hierzu ausführlich: Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 54 ff., der feststellt, dass die Zuweisungen an die Kommunen regelmäßig in Form von allgemeinen Finanzzuweisungen erfolgen, sodass mangels konkreter Verknüpfung auch keine Zweckbindung der Zuweisungen vorliegen. 126 Nach G. Kirchhof, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 109 Rn. 117, sind die Kommunen als staatsorganisatorisch den Ländern zugehörigen Bestandteilen an die Grundsätze „unmittelbar oder mittelbar gebunden, wenn dies dem konkreten Regelungsgegenstand entspricht“; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 109 Rn. 56. Siehe hierzu auch: §§ 51 Abs. 2; 52 Abs. 2 HGrG. 127 Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 236 f., führt aus: „Das Parlament ist jedoch nicht mit einer Art Wunderkraft ausgestattet, die alle Wert- und Interessenkonflikte unter den Staatsbürgern in harmonische Gemeinsamkeit aufzulösen vermag. Seine Besonderheit liegt darin, daß es die im Volk vorhandenen unterschiedlichen Wertvorstellungen und Interessenrichtungen möglichst vollständig und unverfälscht in den staatlichen Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß einführt, dort zur Sprache bringt und zur Entscheidung stellt.“ 122

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stimmung eines in sich stimmigen, die Einnahmen und Ausgaben überblickenden, formellen Hoheitsaktes. Eine Rechtfertigung des Eingriffs in die Budgethoheit käme allenfalls dann in Betracht, wenn die Zweckbindung einer Abgabe unmittelbar zur Stärkung des Budgetrechts führt. Demokratiefördernde Aspekte scheinen auf den ersten Blick nur schwer erkennbar. Gerade in der repräsentativen Demokratie sollten direkt auf den Haushaltsplan bspw. im Wege der Volksgesetzgebung einwirkende, den Haushaltsgesetzgeber bindende Vorgaben unzulässig sein. Für den Haushaltsgesetzgeber  – der die sachgesetzliche Zweckbindung durch das Haushaltsgesetz nicht ändern will oder kann – scheinen solche demokratischen Vorteile nur durch eine Bindung im Haushaltsgesetz oder aber durch den Haushaltsplan selber erkennbar, nicht aber durch Vorgaben des auf Dauer kettenanlegenden Sachgesetzgebers. Diese dienen der Absicherung des Budgetrechts gegenüber der Exekutive und werden vom Haushaltsgesetzgeber im Rahmen der Gesamtverantwortung selbst – noch zumal in dem von der Verfassung für die Haushaltsaufstellung vorgesehenen Verfahren – vorgenommen und nicht durch anderweitig getroffene Vorgaben lediglich wiedergegeben. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass das Parlament durch die Verfassung verpflichtet sein kann, bestimmte Ausgaben vorzunehmen.128 Eine Verpflichtung eine Ausgabe durch eine ganz bestimmte Einnahme zu finanzieren, besteht nicht. Im Ergebnis vermag Art. 20 Abs. 1 GG i. V. mit dem parlamentarischen Budgetrecht das Nonaffektationsprinzip mit abzusichern. Die von der Literatur angefügte Legitimation von Zweckbindungen bis zu einem – noch nicht festgelegten – Zweckbindungsvolumen, das den Spielraum des Parlaments zu sehr einengt, vermag hingegen nicht zu überzeugen. c) Geschlossenes Gesamtfinanzierungskonzept des Haushalts Das parlamentarische Budgetrecht wird nach anderer Ansicht allein durch Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG i. V. mit Art. 72 ff. GG erfasst.129 Der Kern des Budgetrechts des Parlaments soll danach in zwei Aspekte unterscheidbar sein. Zum einen wird durch das parlamentarische Budgetrecht festgelegt, dass „jede staatliche Ausgabe der vorherigen Bewilligung im Wege des Haushaltsgesetzes bedarf (Ermächtigungs-

128 Lange, Die Abhängigkeit der Ausgabenwirtschaft der Bundesregierung von der parlamentarischen Budgetbewilligung, Der Staat 1972, 317 ff. 129 Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 60 f.; Kilian, Nebenhaushalte, S. 560; Mehde, Neues Steuerungsmodell und Demokratieprinzip, S. 205; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 159. So wohl auch: Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 205 f.

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funktion des Haushalts)“130 und zum anderen wird durch Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet, dass das Parlament über einen für den gesamten Haushaltszeitraum geltenden Gesamthaushalt abstimmt, der ein geschlossenes Konzept131 darstellt. Fraglich ist nun, ob diese beiden Ansätze einen verfassungsrechtlichen Schutz des Nonaffektationsprinzips bedingen. Die Ermächtigungsfunktion des Haushalts betrachtet einseitig die Ausgabenseite. Die Einnahmeseite spielt erst auf einer weiteren Stufe, nämlich der der Ausgeglichenheit von Einnahme- und Ausgabenseite, eine Rolle. Durch die zweckgebundene Einnahmenzuführung entsteht für den Haushaltsgesetzgeber die Verpflichtung, entsprechend der Höhe der gebundenen Einnahmen, ebenfalls Ausgaben für die im verpflichtenden Gesetz vorgesehene Zwecke zu verwenden, sofern er die Zweckbindungsbestimmung nicht ändert. Diese Ausgaben dürfen jedoch erst aufgrund der Festlegung und Veranschlagung im Haushalt verausgabt werden und bedürfen damit einer vorherigen Bewilligung. Ausgabenwirksame Gesetze, wie sie bspw. durch Sozialleistungen vorgesehen sind, bei denen für den Bürger Rechtsansprüche auf finanzielle Zuwendungen durch den Staat entstehen, müssen in den entsprechenden Haushalten ebenfalls im Vorhinein berücksichtigt werden. Einen maßgeblichen Einfluss hat der Haushaltsgesetzgeber auf die Höhe hingegen nicht. In diesem Falle zeichnet er die Entscheidungen des Sachgesetzgebers auf Ausgabenseite grundsätzlich nach. Die Grenze der Auszahlung ergibt sich nicht aus den veranschlagten Mitteln im Haushaltsplan, sondern aus der Zahlungsunfähigkeit des Staates. Erforderlichenfalls entsteht für das Parlament die Verpflichtung der Verabschiedung eines Nachtragshaushaltes. Vorgaben, aus welchen Einnahmen er diese Verpflichtungen zu leisten hat, entstehen regelmäßig nicht. Sie sind vielmehr aus dem Globalhaushalt zu leisten. Bedeutender ist die Erstellung eines geschlossenen Gesamtkonzeptes für das Haushaltsjahr, für das das Parlament die Verantwortung übernimmt. Aufgrund des Wandels und des geänderten Verhältnisses von Regierung und Parlament zueinander, mag es hierbei zwar keinen Dualismus im historischen Sinne mehr geben,132 aber das Budgetrecht ist dabei nicht zu einer reinen Bewilligungspflicht verkommen. Vielmehr muss auch gestaltender Spielraum bestehen. Hiergegen lässt sich einwenden, dass der Haushaltsgesetzgeber de facto durch ausgabenwirksame Gesetze gebunden ist, in den Haushaltsplan bestimmte Ausgaben in bestimmbarer Höhe einzustellen. Allerdings kann ggf. durch Umschichtung und Änderung der Gewichtung anderer Ausgaben ein Ausgleich geschaffen werden. Die ausgabewirksamen Gesetze legen zumeist auch nicht fest, aus welchem Einnahmetitel die 130

Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 159. Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 81 f.; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 11; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 12 und 27; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 159. 132 v. Lewinski, Staatshaushalt, DÖV 2015, 406 (407 ff.). Siehe hierzu: Kichler, Entwicklung und Wandlung des parlamentarischen Budgetbewilligungsrechts in Deutschland, S. 132 ff.; Merkl, Empfiehlt es sich, die bestehenden Grundsätze über die Bewilligung der Einnahmen und Ausgaben für die Haushalte des Reiches und der Länder zu ändern?, S. 335 ff. 131

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Ausgabe zu finanzieren ist. Sofern der Haushaltsgesetzgeber aber bereits auf der Einnahmenseite gebunden ist, verringert dies seinen Spielraum bei der Aufstellung der Ausgabenseite. Die Zweckbindung bestimmter Abgaben für bestimmte Ausgaben stellt folglich einen Eingriff in die Autonomie und die Reichweite des Handlungsspielraums auch des Haushaltsgesetzgebers dar. Die bei der Aufstellung durch die Exekutive erkennbaren finanziellen Lücken müssen, soweit eine Anpassung der Haushaltsansätze nicht in Betracht kommt, durch Haushaltsbegleitgesetze beseitigt werden. Da es sich bei dem Haushaltsgesetz und dem Haushaltsbegleitgesetz jedoch um jeweils eigenständige Gesetze handelt und das Begleitgesetz je nach Regelungsgegenstand nicht nur, wie das (formelle) Haushaltsgesetz, ein Einspruchs-, sondern auch ein Zustimmungsgesetz mit seinen erhöhten Einflussmöglichkeiten des Bundesrates auf den Inhalt und das Zustandekommen des Gesetzes, sein kann, kann diese Ansicht nicht überzeugen. Der Haushaltsgesetzgeber muss durch seine Feststellung des Haushaltsplanes durch das Haushaltsgesetz auf die gesamten Einnahmen zugreifen, diese mithin als Ausgaben veranschlagen können. Das durch Haushaltsbegleitgesetze auf die Höhe der Einnahmen zugegriffen wird, indem z. B. Steuerrechtsanpassungen oder Anpassungen im Rahmen des Sozialrechts stattfinden, ist hingegen unschädlich. Beide Beispiele liegen unterschiedlich. Durch die Erhöhung bzw. Verringerung von Steuern werden ebenfalls zweckungebunden Mittel dem allgemeinen Haushalt zugeführt bzw. Ausgaben reduziert, die dann für andere Ausgabentitel zur Verfügung stehen. Soweit diese Haushaltsbegleitgesetze scheitern, ist ein Nachtragshaushalt erforderlich. Geht es hingegen um die Änderung oder Aufhebung von Zweckvorgaben muss dies – die Zulässigkeit unterstellt – zwingend ebenso durch das Haushaltsgesetz möglich sein, da die so vereinnahmten Mittel, sind sie dem Grunde nach einmal entstanden, nicht mehr umgewidmet werden können. Dem Budgetrecht soll im Übrigen nur dann Genüge getan sein, wenn es sich um ein geschlossenes Gesamtfinanzierungskonzept handelt.133 Das Gesamtfinanzierungskonzept kann aber nicht um zweckgebundene Abgaben herumgebaut werden. Würde dann dem Haushaltsgesetzgeber nicht die Möglichkeit eingeräumt, während der Aufstellung und Beratung des Haushaltsgesetzes alle Einnahmepositionen im laufenden Haushaltsjahr für sämtliche Ausgaben – gerade im Hinblick auf die durch finanzwirksame Gesetze bestehenden Verpflichtungen – verwenden zu können, kann es zwar zu einem Gesamtfinanzierungskonzept kommen, dieses baute auf der Ausgabenseite aber nicht unbedingt auf dem Willen des verabschiedenden Haushaltsgesetzgebers auf, sondern vielmehr müsste der Gesetzgeber sich mit den übrig verbliebenen Einnahmepositionen für die Verausgabung begnügen. Darin ist aber ein Eingriff in die politischen Mehrheitsverhältnisse und damit ein Eingriff in den legitimen Gestaltungsspielraum der parlamentarischen Budgethoheit im Verhältnis zum Mehrheitsprinzip gegeben. Auch aufgrund dieses Ansatzes können zweckgebundene Abgaben zumindest nur solange zulässig sein, wie sie im Verfahren der 133

Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 159.

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Haushaltsaufstellung, durch den Haushaltsplan oder das Haushaltsgesetz wieder aufgehoben oder geändert werden können und die Dauer der Legislatur regelmäßig nicht überschreiten. Im Ergebnis ergibt sich auch aus den vorgenannten Überlegungen eine verfassungsrechtliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips aus dem parlamentarischen Budgetrecht. Die Zulässigkeit von Zweckbindungen in Sachgesetzen und deren Vereinbarkeit mit dem parlamentarischen Budgetrecht sind aber nicht hinreichend begründbar. Vielmehr stellen diese einen Eingriff dar, der sich nicht rechtfertigen lässt. d) Keine Auslagerung Nach Selmer besteht der verfassungskräftige Kern des Nonaffektationsprinzips darin, dass der „Abgabengesetzgeber [nicht berechtigt sei, das Steueraufkommen] nicht in den Haushalt der Gebietskörperschaft […][einzustellen, sondern] es vielmehr einer juristischen Person, die nicht Gebietskörperschaft ist, zur autonomen, wenn auch zweckgebundenen Verwendung [zuzuweisen] […]. Hier [werde] […] die Budgetplanung und -entscheidung über die Konstellation einer bloßen Selbstbindung des Parlaments hinaus ‚ausgelagert‘ und einer (freilich gesetzesvorgeprägten) Fremdbestimmung unterworfen“134. In diesem Falle wird nach Ansicht Selmers das parlamentarische Budgetrecht in seiner Substanz berührt, die die zulässige Intensität der „Entmachtung des Haushaltsgesetzgebers“ überschreite.135 Selmer geht soweit, dass bei der Beurteilung eines solchen unvertretbaren Ausmaßes maßgeblich sei, ob sich das Prinzip einer Aufkommensneutralität von Umweltabgaben durchsetze oder nicht.136 „Nicht mehr vertretbar erscheinen umweltabgabenrechtliche Zweckbindungen […] dann, wenn die Deckung der ‚notwendigen Ausgaben‘ (vgl. Art. 106 III S. 4 Nr. 1 GG) unter Ausnahme der zugunsten ökologischer Belange zu verwendenden ernstlich gefährdet erscheint.“137 Die Grenzen der Auslagerung der Verwaltung von Ausgaben, die lediglich haushaltsmäßig in den Haushalt i. S. von Zuführungen und Rückflüssen eingestellt werden, ergeben sich aus dem budgetrechtlichen Grundsatz der Vollständigkeit, Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG. Es kann nicht überzeugen, die Grenze zulässiger Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips durch Zweckbindungen dort zu ziehen, wo die allgemeinen Ausgaben, die für die staatliche Aufgabenwahrnehmung 134 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 308 f. m. w. N.  Kritisch zur Bildung von Nebenhaushalten als Gefahr für das parlamentarische Ausgabenbewilligungsrecht: Puhl, Entparlamentarisierung, in: HStR III, 32005, § 48 Rn. 37 ff.; zum Begriff: Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 37 ff. 135 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 308 f. 136 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 309. 137 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 310. Zu Umweltsteuern siehe auch: Söhn, Umweltsteuern und Finanzverfassung, passim.

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erforderlich sind, noch getätigt werden können. Zwar ist die grundsätzliche Überlegung richtig, dass die Abgaben nicht haushaltsflüchtig, d. h. am Haushalt vorbei, oder aber die Auslagerung der Kompetenz an Nichtgebietskörperschaften erhoben werden können. Es ergeben sich jedoch hinsichtlich seiner Grenzziehung der „notwendigen Ausgaben“ erhebliche Bedenken wegen der Unbestimmbarkeit. Dies ist insofern vergleichbar mit der Grenzziehung der freien Spitze.138 Die Gesamtverantwortung des Haushaltsgesetzgebers geht über ein bloßes Nachzeichnen ausgelagerter Entscheidungen hinaus. Auch bei einer insgesamt zugrundeliegenden Zweckbindung unvertretbaren Ausmaßes kann es nicht auf die Zweckbindung ausschließlich einzelner Titel ankommen, sondern nur auf die insgesamt dem Parlament durch Zweckbindungen entzogenen Finanzmassen. Die von Selmer gezogene Grenze der Auslagerung an Nichtgebietskörperschaften ist im Ergebnis damit nicht überzeugend. Noch weiter gehen einige Autoren, die gar im Rahmen der damaligen Diskussion um mehr Flexibilisierung vor der Haushaltsreform 1997 forderten, man solle bei den anstehenden Reformen darauf achten, dass es „möglich sein [müsse], ohne Beteiligung des jeweiligen Finanzministers zumindest innerhalb einiger Hauptgruppen (Personalausgaben, sächliche Verwaltungsausgaben, Investitionen und Beschaffungen) die für die Hauptgruppe jeweils insgesamt etatisierten Mittel bedarfsorientiert zielgenau und effektiv einzusetzen. Außerdem müssen Einsparungen bei einem Titel in einem Jahr (d. h. Ausgabereste) innerhalb der festgelegten Budget-Laufzeit der Behörde zur Verfügung stehen, ohne daß diese gezwungen ist, hierfür entsprechende Mittel an anderer Stelle einzusparen; die Einhaltung der Eckwerte des Gesamthaushalts ist dabei zu beachten.“139 Eine Reform, auch der Flexibilisierung und der Schaffung von Anreizen zur sparsamen Mittelverwendung, muss aber stets das Recht der Parlamente als Träger der Budgetgewalt im Auge behalten. Entscheidungen zugunsten der Verwaltung scheinen gerade unter dem Blickwinkel der Fondsbildung rückwärtsgewandt.140 Auch wenn es mit der Reform 1997 deutlich zu einer Flexibilisierung kam, zeigt dies doch das Aufbegehren der Verwaltung auf mehr Einfluss auf den Haushalt. Die Grenzen sind jedoch im Verhältnis zum Parlament zu ziehen. Die Grundentscheidungen141 müssen durch das dafür von der Verfassung vorgegebene Organ getroffen werden. Eine Flexibilisierung in Form einer weitgefassten Hauptgruppenbildung bzw. der Übertragbarkeit zwischen den Hauptgruppen und in die kommenden Haushaltsjahre kann nur in Grenzen und nur soweit vom Parlament im Gesamtakt der Haushaltsverabschiedung beschlossen, zulässig sein. Die Gefahr der Restebildung in Form 138

Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 4. b). Scholz / Hofmann, Reformen im Haushaltsrecht, BB 1996, 2013 (2014). 140 Vergleichen lässt sich das insofern mit dem wechselseitigen Trend der Rekommunalisierung und Privatisierung von Betrieben und Einrichtungen; kritisch auch: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 40. 141 Neuerdings zum Begriff auch: Kemmler, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 4. 139

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eines „Fonds“ darf nicht zulässig sein. Diese Mittel werden der Haushaltsplanung und dem Haushaltsausgleich entzogen. Das Ausmaß der Tätigkeiten der – scheinbar diese Bedeutung vergessenden – Parlamente zeigt sich jüngst im Land Berlin, das das Sondervermögen Infrastruktur der Wachsenden Stadt (SIWA)142 bzw. nunmehr das Sondervermögen Infrastruktur der Wachsenden Stadt und Nachhaltigkeitsfonds (SIWANA)143 errichtet hat. Das Land Berlin führt diesem Sondervermögen erhebliche finanzielle Mittel zu. Im Jahr 2015 wurden dem SIWA Haushaltsmittel im Umfang von 496 Mio. Euro aus dem Landeshaushalt zugeführt.144 Der Rechnungshof von Berlin hat in seinem Jahresbericht 2017 zu diesem Sondervermögen ausgeführt, dass die Verwendung durch die zuständigen Senatsverwaltungen nicht in ausreichendem Maße kontrolliert werde.145 Bei genauerer Betrachtung scheint fraglich, ob das Abgeordnetenhaus von Berlin das eigene Budgetrecht nicht dadurch aushöhlt, dass es finanzielle Maßnahmen in einem solch erheblichen Umfang durch den Hauptausschuss entscheiden lässt.146 Der dringende Investitionsbedarf in Berlin ist unstreitig gegeben. Zu Recht kritisiert der Rechnungshof jedoch die erheblichen Umsetzungsdefizite. Der Bund der Steuerzahler e. V. weist darauf hin, dass das Land Berlin das SIWA aus einem Finanzierungsüberschuss finanziere. „Originäre Staatsaufgaben [werden] in einen Nebenhaushalt verschoben“147. Da die Zuweisungen an das Sondervermögen einen Automatismus darstellen, der nach § 4 SIWA ErrichtungsG aus dem vorläufigen Haushaltsüberschuss zu speisen ist, bedarf es keiner weiteren Befassung im Plenum des Abgeordnetenhauses. Diese extensiv betriebene Durchbrechung der Haushaltseinheit ist in einem solchen Ausmaß verfassungsrechtlich kaum zu halten. Das Abgeordnetenhaus von Berlin hat sich seiner haushaltsverfassungsrechtlichen Verantwortung entledigt. Die Auslagerung von Verwendungsentscheidungen in Sondervermögen oder durch andere Organe als die der Parlamente steht in erheblicher Spannung mit dem parlamentarischen Budgetrecht. Die reine Auslagerung ist hingegen eine Frage der Vereinbarkeit mit dem Haushaltsgrundsatz der Einheit bzw. Vollständigkeit. Das Nonaffektationsprinzip ist aber erst aufgrund einer Verwendungsbindung betroffen.

142

SIWA ErrichtungsG vom 17. Dezember 2014, GVBl. 2014, 521. Gesetz vom 6. Februar 2017, GVBl. 2017, 215. 144 Nachtrag zum Haushaltsplan von Berlin für das Haushaltsjahr 2015 (Nachtragshaushaltsgesetz 2015 – NHG 15) vom 29. April 2015 (GVBl. S. 94), Haushaltsplan Kapitel 2910 beim Titel 88401. 145 Rechnungshof von Berlin, Jahresbericht 2017, Einführungstext, S. 95. 146 Vgl. § 4a Abs. 1 SIWA ErrichtungsG. 147 BdSt, Nichts als Bilanztrickserei, Pressemitteilung vom 12. Januar 2017, abrufbar unter: https://www.steuerzahler-berlin.de/Nichts-anderes-als-Bilanztrickserei/79951c91423i1p1288/ index.html; letzter Abruf: 16. Oktober. 2017, 7:04 Uhr. 143

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e) Kompetenz als Legitimation Das Parlament ist nicht nur Haushaltsgesetzgeber, sondern auch Sachgesetzgeber. Es kann damit nicht nur das Haushaltsgesetz, sondern auch Gesetze allgemeiner Art beschließen.148 Darunter fallen z. B. Steuergesetze oder die Bildung von Körperschaften und Anstalten. Aus dieser Kompetenz könnte auch folgen, dass das Parlament bewusst Zwecksteuergesetze zur Finanzierung bestimmter Aufgaben erlassen kann. Es stellt sich also die Frage, ob aus der Tatsache, dass das Parlament Inhaber der Budgetgewalt sowie das durch die Verfassung legitimierte (mit-)zuständige Organ bei der Verabschiedung von Gesetzen ist, auch die Legitimation zum Erlass zweckgebundener Abgaben aufgrund der Kompetenz folgt.149 Dem muss entgegen gehalten werden, dass solche Zwecksteuergesetze grundsätzlich nicht nur für die Dauer eines Haushaltsjahres gelten, sondern zumeist auf Dauer verabschiedet werden. Eine Bindung besteht damit nicht nur für die aktuelle Legislaturperiode, sondern kann auch Vorgaben für spätere Haushaltsgesetzgeber unter anderen politischen Mehrheitsverhältnissen bewirken. Der Haushaltsplan, der durch das Haushaltsgesetz festgestellt wird, stellt den Bogen zum Regierungsprogramm her.150 Die Kompetenz muss so weit reichen, dass das Parlament bei der Ausübung der Gesamtverantwortung des Budgets über die Mittel frei verfügen kann und nicht durch rechtliche Zweckbindungen behindert wird. Die Sachgesetzgebung darf keine rechtlich bindenden, durch den Haushaltsgesetzgeber nicht zu beseitigenden Hürden schaffen, die zu einer Unausgeglichenheit oder zu einer Verschiebung eigentlich bestehender finanzieller Notwendigkeiten führt. Gemeint sind nicht die Bindungen durch ausgabenwirksame Sachgesetze, sondern die auf Einnahmeseite ansetzenden Bindungen. Diese können zur Unausgewogenheit des Haushalts führen, politische Mehrheitsverhältnisse übergehen und bereits bei der Aufstellung des Haushaltsplanes durch die Exekutive ein geschlossenes Gesamtkonzept be- und verhindern. Verkannt wird nicht, dass auch ausgabenwirksame Gesetze für nachfolgende Haushaltsperioden nicht ohne Bedeutung sein können, sondern vielmehr auch zu einem späteren Zeitpunkt kassenwirksam werden und mithin bei der Aufstellung Berücksichtigung finden müssen. Es kann aber keine, für nachfolgende Parlamentszusammensetzungen nach Ablauf der Legislaturperiode, unüberwindbaren Schranken bei der Haushaltsaufstellung geben, soweit dies die Budgethoheit des Parlaments berührt. Nachfolgende, sich anders zusammensetzende Mehrheitsverhältnisse innerhalb des Parlaments müssen im Rahmen der Haushaltsberatungen über die zur Verfügung stehenden Mittel unabhängig von ihrer Einnahmetitelherkunft verfügen können. Zutreffend stellt Wernsmann dann auch fest, dass das Parlament die für das Haushaltsverfahren in der Verfassung

148

Vgl. Art. 72 ff. GG. Vgl. zur Kompetenz als Legitimation: Nettesheim, Kompetenzdenken, JZ 2014, 585 ff. 150 BVerfGE 79, 311 (329). Siehe auch: Osterloh, Budgetierung und parlamentarisches Budgetrecht, S. 80; Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (313). 149

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vorgesehenen Bestimmungen nicht einfach umgehen könne.151 Alleine aus der Sachgesetzgebungskompetenz des Parlaments kann demnach nicht gefolgert werden, dass eine Bindung eben dieses Parlaments in Form einer vorverlagerten Entscheidung, zulässig sein muss. Dies ignorierte die Geschlossenheit des Haushaltsaufstellungsverfahrens und die Notwendigkeit der Wahrung der Rechte des Parlaments bei Verabschiedung eines Haushaltskonzeptes vor einer Flexibilität der Verwaltung bei der Haushaltsausführung sowie das durch die Verfassung vorgesehene Haushaltsverfahren. Anders könnte es sich aus Sicht des Haushaltsgesetzgebers bei der Verabschiedung des Haushalts verhalten. Die Zuordnung bestimmter Einnahmen zu bestimmten Ausgaben im Haushaltsverfahren mag zwar finanz- und haushaltspolitisch fragwürdig sein, dass parlamentarische Budgetrecht könnte hierdurch jedoch gewahrt sein, da der Haushaltsgesetzgeber diese Bindung nur für ein Jahr und in dem von der Verfassung vorgesehenen Verfahren vornimmt. Allerdings bliebe hierbei unbeachtet, dass die einmal gebundenen Einnahmen nicht ohne Weiteres wieder in den allgemeinen Haushalt überführt werden können. Sofern die Einnahmen die Ausgaben übersteigen, mithin am Ende des Haushaltsjahres Reste vorhanden sind, kann dies im darauffolgenden Haushaltsjahr nicht unberücksichtigt bleiben. Vielmehr wird der nachfolgende Haushaltsgesetzgeber auch durch diese bestehenden, zweckgebundenen Reste gebunden. Eine im Haushaltsgesetz oder Haushaltplan vorgesehene Zweckbindung verstößt mithin auch dann gegen das parlamentarische Budgetrecht, soweit die am Ende eines Haushaltsjahres nicht verbrauchten Mittel nicht in den allgemeinen Haushalt überführt werden können, sondern auch in den Folgejahren zweckgerichtet zu verwenden sind. Eine Legitimation folgend aus der Kompetenz des Parlaments zum Erlass von im Sach- und Haushaltsgesetz vorgesehener zweckgebundener Abgaben als Ausnahme zum Nonaffektationsprinzip ist mithin abzulehnen. f) Abweichungsmöglichkeiten Soweit in der Literatur Zweckbindungen als zulässige Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips angesehen werden, ist umstritten, ob der Haushaltsgesetzgeber von einer im Sachgesetz vorgesehenen Mittelbindung abweichen kann. Nach Wernsmann soll jedenfalls der Nichthaushaltsgesetzgeber in der Lage sein, eine gesetzliche Zweckbindung aufzuheben.152 Wie bereits oben angedeutet, gibt es unterschiedliche theoretische Möglichkeiten, in denen der Haushaltsgesetzgeber vom Sachgesetzgeber bei einer gesetzlichen Zweckbindung abweichen könnte. In der Literatur ist umstritten, ob und wenn ja in welchen Konstellationen und Zeit-

151

Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 450. Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 444.

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räumen der Haushaltsgesetzgeber, aufgrund welcher rechtlichen Grundlage, eine Zweckbindung ändern kann. Einerseits wird vertreten, dass der Haushaltsgesetzgeber nicht von einer durch Sachgesetz vorgenommenen Zweckbindung abweichen könne, da das Aufkommen bereits durch die im Sachgesetz zulässige Zweckbindung auch den Haushaltsgesetzgeber binde.153 Das gebundene Abgabenaufkommen sei der Disposition des Haushaltsgesetzgebers entzogen, der Gesetzgeber habe sich vielmehr selber gebunden.154 Auch wird vorgeschlagen, dass das zweckbindende Sachgesetz am Schutz des Haushaltsgrundsätzegesetzes teilhabe und daher nicht durch das Haushaltsgesetz verändert werden könnte.155 Zwar gebe es keine Selbstbindung des Gesetzgebers,156 al­lerdings ist das Haushaltsgrundsätzegesetz und damit § 7 HGrG Abweichungen im Bundeshaushaltsgesetz entzogen.157 An diesem Schutz in Form des Haushaltsgrundsätzegesetzes partizipiere, vermittelt durch § 7 Satz 2 HGrG, nunmehr die einfachgesetzliche Zweckbindungsregel im Sachgesetz.158 Andererseits wird vertreten, dass der Haushaltsgesetzgeber sich über eine Zweckbindung hinwegsetzen könne.159 Als Rechtfertigung könnte der Grundsatz lex posterior derogat legi priori herangezogen werden, ist das Haushaltsgesetz als Gesetz im formellen Sinne doch im gleichen Rang wie andere formelle Gesetze.160 Auch der Grundsatz lex specialis derogat legi generali könne herangezogen werden, ordnet das Haushaltsgesetz doch für das Haushaltsjahr eine von der sachgesetzlich

153 BVerfGE 78, 249 (270). Siehe auch: Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 274 f.; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530); Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 448. So wohl auch: Ehlers / Achelpöhler, Die Finanzierung der Wirtschaftsaufsicht des Bundes durch Wirtschaftsunternehmen, NVwZ 1993, 1025 (1026); P. Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: HStR IV, 11990, § 88 Rn. 20. 154 BVerfGE 78, 249 (270). Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 274 f.; so wohl auch: Eh­ lers / Achelpöhler, Die Finanzierung der Wirtschaftsaufsicht des Bundes durch Wirtschaftsunternehmen, NVwZ 1993, 1025 (1026); P. Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: HStR IV, 11990, § 88 Rn. 20. Siehe auch: Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 444. 155 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 447 f. 156 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 446. Siehe auch: Pieroth, Missachtung gesetzter Maß­ stäbe durch das Maßstäbegesetz, NJW 2000, 1086 (1087). 157 Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530 f.); Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 447. 158 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 448. A. A. Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 67. 159 Birk / Eckhoff, Staatsfinanzierung durch Gebühren und Steuern, S. 61; Jahndorf, Grundla­ gen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 64 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 85. 160 Birk / Eckhoff, Staatsfinanzierung durch Gebühren und Steuern, S. 61; Jahndorf, Grundlagen der Staatsfinanzierung durch Kredite und alternative Finanzierungsformen im Finanzverfassungs- und Europarecht, S. 67; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 85; Wald­ hoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (301); Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 444. A. A. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 274 f.

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festgelegten Zweckbindung abweichende Regelung an.161 Der Haushaltsplan nimmt an der Gesetzeskraft des Haushaltsgesetzes teil,162 wird er doch durch dieses festgestellt, vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG. Die staatsinterne Wirkung des Haushaltsplanes, der auch als Organgesetz163 bezeichnet wird, ändert nichts daran, dass eine sachgesetzliche Zweckbindung in einem materiellen Gesetz den Haushaltsgesetzgeber nicht bindet.164 Die fehlende Außenwirkung kann nach Wernsmann noch keinen Vorrang eines formell-materiellen Gesetzes gegenüber einem bloß formellen Gesetz begründen, richtet sich die sachgesetzliche Zweckbindung doch auch nur an den Haushaltsgesetzgeber und nicht an den Bürger.165 Diese nach einer Auffassung bestehenden Beschränkungen des Haushaltsgesetzgebers unterstreichen die Fehlerhaftigkeit der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips. Eine Einschränkung des Haushaltsgesetzgebers auch bei der Aufstellung des Haushalts nicht von sachgesetzlichen Abgabenzweckbindungen abweichen zu können, greift letztlich auch in das Initiativrecht der Bundesregierung sowie das parlamentarische Budgetrecht ein. g) Reformansätze In der Literatur werden verschiedentlich Reformansätze des (parlamentarischen) Budgetrechts diskutiert.166 So finden sich in den Kommunen plebiszitäre Ansätze durch finanzwirksame Einwirkungen167 sowie durch Aufstellung sog. Bürgerhaushalte wieder.168 Bergmoser weist daraufhin, dass trotz der zahlreichen finanzwirksamen Gesetze, die dem Haushaltsgesetzgeber nur eine geringe ungebundene Finanzmasse zur freien Verfügung überlassen, der Prozess der Budgetaufstellung als pompöses Ritual anmute.169 Nichtsdestotrotz stellt das Budgetrecht eine Trans 161

Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 444. Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 22; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 445. 163 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1203. 164 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 445. 165 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 445. 166 Bergmoser, Verwaltungsreform zu einem funktionsgerechten parlamentarischen Budgetrecht, DÖV 2012, 741 ff. 167 Gerade im Hinblick auf Volksentscheide mit Auswirkungen auf die Finanzen müssen allerdings – zumindest auf Länderebene – deutliche Einschränkungen als unzulässige Eingriffe in das parlamentarische Budgetrecht, konstatiert werden; hierzu: v. Lewinski, Staatshaushalt, DÖV 2015, 406 (410) m. w. N. und unter Hinweis darauf, dass die Volksgesetzgebung auf Länderebene zwar beschränkt sei, sich dies aber in Sachsen, Berlin und Hamburg auf das Haushaltsgesetz als solches beschränke. Siehe hierzu auch: Rasch, Von Gemeinwohl und Eigennutz: Staatsfinanzen im demokratischen Gesetzgebungsverfahren, S. 19 ff. 168 Bergmoser, Verwaltungsreform zu einem funktionsgerechten parlamentarischen Budgetrecht, DÖV 2012, 741 (744 f.); Hellermann, Die Zulässigkeit kommunaler Bürgerhaushalte, DVBl. 2011, 1195 ff.; v. Lewinski / Burbat, Vor § 8 HGrG Rn. 2. 169 Bergmoser, Verwaltungsreform zu einem funktionsgerechten parlamentarischen Budgetrecht, DÖV 2012, 741 (745). 162

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ferierung des Volkswillens in politisch finanzielles Handeln dar.170 Das durch das Grundgesetz verwirklichte Haushaltsrecht geht von einer Legitimation der Abgeordneten durch das Staatsvolk aus, also von einer repräsentativen Demokratie.171 Dies spiegelt sich indes auch und gerade im Haushaltsrecht wider. Die Reformansätze betreffend den Bundes- oder die Landeshaushalte können daher direkte demokratische Einwirkungsmöglichkeiten des Staatsvolkes nur beschränkt umsetzen – die Ausübung des parlamentarischen Budgetrechts darf zumindest nicht unmöglich gemacht werden.172 Auf Bundesebene sind solche Einwirkungsmöglichkeiten nicht vorgesehen. So verwundert es auch nicht, dass die haushaltsrechtlichen Reformansätze auf eine Umstellung von der Kameralistik auf die Doppik zielen173 oder aber auf ein sog. Gender Budgeting174, wonach Geschlechterfragen bei der Aufstellung des Budgets berücksichtigt werden sollen. Weniger soll es auf die reine Einflussmöglichkeit des Bundestages auf das Budget ankommen, vielmehr wird gefordert, eine striktere Trennung zwischen der Exekutive und der Legislative vorzunehmen, auch durch das sog. uncoupling, wonach die Politik nur für das „was“ verantwortlich sein soll.175 Dieser Gesichtspunkt spricht auf den ersten Blick für eine Stärkung des Grundsatzes der Nonaffektation, soll er es doch der Verwaltung überlassen, aus welchen Mitteln eine Finanzierung vorgenommen wird und so eine Verknüpfung zwischen Einnahme- und Ausgabeseite durch das Parlament unterbinden. Solche Ansätze sollen aber in der Regel der Stärkung der Verwaltung und nicht der Stärkung des parlamentarischen Budgetrechts dienen. So hat Patzig bereits 1982 festgestellt, dass es innerhalb der Diskussion weniger um die Anerkennung des Nonaffektationsprinzips gehe, als vielmehr um die Festlegung zulässiger Ausnahmen vom Nonaffektationsprinzip.176 Eine Stärkung des Nonaffektationsprinzips ist hierin im Ergebnis nicht zu sehen.

170 Bergmoser, Verwaltungsreform zu einem funktionsgerechten parlamentarischen Budgetrecht, DÖV 2012, 741 (743 f.); v. Lewinski / Immermann, Haushaltsuntreue und Rechnungshofkontrolle, VerwArch 2014, 441 (442). So wohl auch: Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 114 Rn. 87. 171 Vgl. Art. 20 Abs. 2 GG. 172 Siehe hierzu ausführlich: Rasch, Von Gemeinwohl und Eigennutz: Staatsfinanzen im demokratischen Gesetzgebungsverfahren, S. 24 ff. 173 Vgl. hierzu Teil 2 § 1 F. 174 Bergmoser, Verwaltungsreform zu einem funktionsgerechten parlamentarischen Budgetrecht, DÖV 2012, 741 (746 f.); v. Lewinski / Burbat, § 6 HGrG Rn. 9, weisen darauf hin, dass der Gedanke des Gender Budgeting bisher noch im Haushaltsrecht keinen Niederschlag gefunden habe; Rudolf, Gender Budgeting, ZPB 2008, 487 ff. 175 Bergmoser, Verwaltungsreform zu einem funktionsgerechten parlamentarischen Budgetrecht, DÖV 2012, 741 (745 f.). 176 Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. II, 2. Lieferung 1982, § 8 BHO Rn. 1.

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h) Argumente gegen eine Absicherung des Nonaffektationsprinzips durch das parlamentarische Budgetrecht Gegen die Auffassung, dass das Nonaffektationsprinzip durch das parlamentarische Budgetrecht abgesichert ist, wird angeführt, dass das Budgetrecht des Parlaments durch eine Zweckbindung bestimmter Einnahmen regelmäßig nicht berührt werde, da der Haushaltsgesetzgeber im Rahmen der Verabschiedung eine Zweckbindung mit dem Rechtsgedanken der lex-posterior-Regel wieder aufheben könne, und ihm hierdurch die nötigen Mittel verschafft würden.177 Diese Argumentation scheint indes zu kurz gegriffen. Es werden zwei Ebenen unzulässiger Weise auf eine Ebene reduziert. Auf der ersten Ebene stellt sich die Frage, ob eine Zweckbindung überhaupt zulässig ist, oder ob nicht vielmehr solche Zweckbindungen durch einfaches Bundesgesetz bereits den möglicherweise bestehenden Verfassungsrang des Nonaffektationsprinzip verletzen. Erst auf der zweiten Ebene stellt sich, wenn überhaupt, nämlich ausschließlich dann, wenn Zweckbindungen verfassungsrechtlich zulässig sind, die Frage der Zulässigkeit von Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips. In der Literatur wird vertreten, dass das parlamentarische Budgetbewilligungsrecht durch eine Zweckbindung von Einnahmen solange nicht verletzt werde, wie der Haushaltsgesetzgeber selbst eine solche Fondswirtschaft sowie den Zweck einer entsprechenden Einnahmebindung festlege, wobei insbesondere auf die Nützlichkeit von Ausgliederungen bestimmter Ausgabenbereiche aus dem Gesamthaushalt abgestellt wird.178 Allerdings wird auch das Risiko anerkannt, dass eine Zweckbindung von Einnahmen dazu führen könne, dass andere Teile des Haushalts nur unzureichend oder gar nicht mehr finanziert werden könnten.179 Dem sind folgende Erwägungen entgegen zu halten, die bereits oben eingehend erörtert wurden: Zum einen kann es zu Konstellationen kommen, in denen der Haushaltsgesetzgeber theoretisch nicht in der Lage ist, eine bestehende Zweckbindung im laufenden Haushaltsjahr zu ändern, um so finanzielle Ressourcen für bestehende Finanzierungslücken zu verwenden.180 Zum anderen muss dem Haushaltsgesetzgeber bei der Aufstellung des Haushalts ein umfangreicher Handlungsspielraum zur Verfügung stehen, der nicht nur auf eine freie Spitze nichtzweckgebundener Abgaben beschränkt werden kann und der leer liefe, wenn der Haushalt nicht den aktuellen politischen Mehrheitsverhältnissen und gesellschaftlichen Erfordernissen im Parlament angepasst werden kann; der also eine Gesamtverant 177

Jachmann-Michel / Vogel, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 105 Rn. 4 m. w. N. Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 1. 179 Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 1; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 273; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46 f. 180 Siehe hierzu: Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530 f.); Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 306. 178

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wortung nicht ermöglicht. Drittens sichert das parlamentarische Budgetrecht ein in sich geschlossenes abgestimmtes Haushaltskonzept ab, das der besonderen Bedeutung und finanziellen Verantwortung des Parlaments auch gegenüber den Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen hat. Es ist gerade auch nicht mehr das überholte Fondssystem zu verwenden, bei der zwar der Vorteil einer Abkopplung und aufgabennahen Finanzierung möglich ist, jedoch Finanzierungslücken dort entstehen, wo eben nicht ausreichende Einnahmen erzielt werden können. Nützlichkeit allein kann kein ausreichendes Kriterium darstellen. Nach Selmer sollte man den Eingriffsgehalt in das parlamentarische Budgetrecht durch eine sach- oder haushaltsgesetzliche Zweckbindung des Aufkommens bestimmter Einnahmen nicht überbewerten.181 Insbesondere könne der Haushaltsgesetzgeber durch die lex-posterior-Regel im nächsten Haushalt bereits wieder eine abweichende Regelung treffen.182 In eine gleiche Richtung geht das in der Literatur183 angeführte Argument, wonach es überkommen sei, dass die Regierung eine Finanzpolitik betreibe, die nicht im Sinne der Mehrheit der Parlamente sei. Zutreffend ist, dass der Haushaltsgesetzgeber durch Änderung von Zweckbindungen, soweit man sie für zulässig erachtet, Änderungen von sachgesetzlichen Zweckbindungen vornehmen könnte. Nicht zutreffend ist hingegen die Behauptung, man dürfe den Eingriffsgehalt einer Abgabenzweckbindung in das Budgetrecht des Parlaments nicht überbewerten. Das parlamentarische Budgetrecht soll die demokratische Legitimation184 des Haushalts, das Handeln des Parlaments durch finanzielle Ausstattung, sicherstellen. Das Budgetrecht wird dabei nicht nur in Form einer Aufnahme jedes einzelnen Titels vorgenommen, sondern durch eine Verabschiedung des Haushalts als Ganzem. Durch die Zweckbindung von Abgaben werden dem Haushalt finanzielle Verteilungsressourcen entzogen, es werden im schlimmsten Falle entgegen der Mehrheitsverhältnisse Finanzzuweisungen vorgenommen, die ohne politisches Gewicht sind; es mangelt mithin an einem abgestimmten Gesamtkonzept des Haushalts. Der Entzug kann damit nicht überbewertet werden. Auch die Behauptung, die Opposition bewillige gerade meist nicht, sodass eine Verletzung des Budgetrechts nicht bestehen könne, da die Mehrheit dies ohnehin überstimme,185 kann eine solche Verletzung des Budgetrechts nicht rechtfertigen. Die öffentliche Diskussion sichert auch eine Haushaltsberatung, bei der die Opposition durch Diskussionsbeiträge einbezogen wird. Auch ist die Mehr 181

Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 306 m. w. N. Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 306. A. A. Musil, Steuerbegriff und NonAffektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530 f.). 183 Krause, Das Jährlichkeitsprinzip der öffentlichen Haushalte und seine Auswirkungen auf die institutionell geförderten Forschungseinrichtungen, S. 135. 184 Siehe hierzu ausführlich: Kielmansegg, Demokratische Legitimation, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. I, § 59, sowie: Waldhoff, Finanzverantwortung, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 137 Rn. 5 und 11 ff. 185 Krause, Das Jährlichkeitsprinzip der öffentlichen Haushalte und seine Auswirkungen auf die institutionell geförderten Forschungseinrichtungen, S. 136. 182

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heit der Parlamentarier nicht das Parlament, sondern vielmehr muss die streitbare demokratische Diskussion mit der Opposition weiter gesichert sein. Es dient folglich auch dem Minderheitenschutz. Das Parlament muss vor sich selbst geschützt werden. Eine Entledigung der Aufgabe der jährlichen Verabschiedung durch Auslagerung bestimmter Zuweisungen in Form von Zweckbindungen ist mit dem parlamentarischen Budgetrecht nicht mehr vereinbar. Auch ist es einseitig die Zulässigkeit deswegen anzunehmen, weil der Haushaltsgesetzgeber bereits im nächsten Haushaltsjahr von einer Bindung abweichen dürfte. Unberücksichtigt bleibt, dass es im laufenden Haushaltsjahr zu schwerwiegenden Unterfinanzierungen kommen kann, die einen Nachtragshaushalt erfordern. Eine Umverteilung oder aber die Anwendung von globalen Minderausgaben in Form von Leertiteln, ließen solche Zweckbindungen unberührt. Eine unbeschränkte Abänderbarkeit wird damit selbst bei den Vertretern der Zulässigkeit nicht angenommen.186 Sie ist abzulehnen. i) Zwischenergebnis Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass das parlamentarische Budgetrecht aus Art. 110 Abs. 1 GG i. V. mit dem Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG das Nonaffektationsprinzip mit absichert. Die von der vermittelnden Auffassung vertretene These, wonach Zweckbindungen regelmäßig und bis zum Erreichen einer bestimmten Grenze zulässig seien, kann hingegen nicht überzeugen. Die bisher vertretenen Auffassungen vermögen Zweckbindungen im Sach- oder Haushaltsgesetz bzw. Haushaltsplan nicht zu rechtfertigen. Beschränkte man die Zweckbindungen bis zu einer bestimmten Grenze, läge immer noch eine Einschränkung und damit eine fehlende demokratische Rückkopplung des Haushalts vor. Die Parlamente haben in einem Gesamtverantwortungsakt den Haushalt zu verabschieden. 5. Voraussetzungen für Zweckbindungen In der Literatur, die Zweckbindungen für zulässig erachtet, werden unterschiedliche Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Zweckbindungen diskutiert. Gröpl fordert, dass Zweckbindungen nur dann zulässig sein sollen, wenn sie eine „wirtschaftliche und sparsame Mittelverwendung fördern, was nicht schlankerhand vermutet werden darf, sondern vor allem im Rahmen der Haushaltsaufstellung von fachlicher Seite durch konkrete Nachweise belegt werden muß.“187 Dies ergebe sich nicht zuletzt daraus, dass § 7 Satz 2 HGrG unter dem allgemeinen Wirtschaftlichkeitsgebot des § 6 Abs. 1 HGrG stehe.188 Anders beurteilt dies offenkundig das 186

Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 306. Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1257). 188 Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1257); Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 269. 187

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BVerfG in seinem Urteil zur Ökosteuer.189 Wie oben bereits ausgeführt, hat das BVerfG die Verknüpfung des Steueraufkommens mit der Senkung der Rentenversicherungsbeiträge nicht beanstandet.190 Der anfangs von Trumpler191 gewählte Ansatz zur Unterscheidung zwischen ordentlichem und außerordentlichem Haushalt, ist nicht mehr anwendbar, nachdem eine solche Unterscheidung nicht mehr gegeben ist. Seine Überlegung, wonach ein Haushaltsplan unmöglich aufgestellt werden könne, wenn die Ausgaben bereits vorab bestimmten Einnahmetiteln zugeordnet würden, ist aber weiterhin zutreffend.192 Trumpler fordert insofern, dass nach den damaligen Bestimmungen eine Bindung nur durch Gesetz zulässig sei sowie Einnahmen und Ausgaben in einem wirtschaftlichen Zusammenhang stehen sollten.193 Auch wird die Zweckbindung für eine mit der Abgabe sachnahe Verwendung begrenzt.194 Damit soll die Verbindung sachfremder Abgaben mit Aufgaben des Staates nicht zulässig sein. Auch dies kann – selbst bei unterstellter Zulässigkeit von Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips – nicht überzeugen. Gerade der Gesetzgeber hat politische Zweckbindungen – wie oben gezeigt – auf sachfremde Erwägungen gestützt. Insofern ist es überzeugend, wenn in der finanztheoretischen Diskussion eine gegenseitige Bedingbarkeit beider Seiten und damit ein sachlicher Zusammenhang verneint wird, um sich sodann nur mit dem Budgetrecht und der -kontrolle zu befassen.195 Auch in rechtlicher Hinsicht ist eine solche Forderung, wenn man denn Zweckbindungen als zulässig ansieht, nicht überzeugend. Die Steuer, die als voraussetzungslose Abgabe erhoben wird und damit keine Gegenleistung fordert, muss nicht für damit verbundene „Zwecke“ verwendet werden. Man wandelte die zweckgebundene Steuer zu einer Sonderabgabe um und änderte den Charakter der Abgabe, forderte man einen sachlichen Zusammenhang. Soweit man Zweckbindungen durch den Haushaltsplan oder das Haushaltsgesetz als Bindung vom Haushaltsgesetzgeber im Rahmen der Gesamtverantwortung als zulässig erachtete, könnten damit auch Bindungen für andere, mit der Abgabe nicht verbundene Aufgaben möglich sein. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, im Rahmen der Steuer, ist nicht ersichtlich.

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BVerfGE 110, 274. BVerfGE 110, 274 (294 f.). 191 Trumpler, Die Reform des Haushaltsrechts im Reich und in Preußen, S. 45 ff. 192 Trumpler, Die Reform des Haushaltsrechts im Reich und in Preußen, S. 45. 193 Trumpler, Die Reform des Haushaltsrechts im Reich und in Preußen, S. 48. 194 Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 85. 195 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 11. 190

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6. Zwischenergebnis Nach alledem ist festzuhalten, dass der von der vermittelnden Ansicht angenommene verfassungskräftige Kern des Nonaffektationsprinzips durch das parlamentarische Budgetrecht gut vertretbare Ansätze enthält. Es ist gerade das Demokratieprinzip i. V. mit dem parlamentarischen Budgetrecht, dass von den Parlamenten eine regelmäßige Befassung mit dem Haushalt erfordert. Diese Rückkopplung an die demokratische Legitimation kann nicht durch Zweckbindungen ausgehöhlt werden. Die von dieser Auffassung angeführte Zulässigkeit von Ausnahmen vom Nonaffektationsprinzip ist damit abzulehnen. III. Verfassungsrechtlicher Schutz des Nonaffektationsprinzips Die verfassungsrechtliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips, aus dem ein Verbot von Durchbrechungen in Form von Zweckbindungen folgt, wird in der Literatur196 kaum vertreten. Ein Verfassungsrang des Nonaffektationsprinzips könnte sich aus der großen Bedeutung ableiten: Nur wenn die Einnahmen von den Ausgaben entkoppelt [sind], besteht nämlich für den Haushaltsgesetzgeber ausreichende „demokratische Entscheidungsfreiheit“197. Das Nonaffektationsprinzip schützt den Haushaltsgesetzgeber vor den Einflüssen aus Steuererhebung und steuerlicher Lastenverteilung.198 So wird in der Literatur ein Verbot zweckgebundener Steuern auch für den Fall einfachgesetzlicher Zweckbindungen angenommen, da diese einen Verstoß gegen das Gewaltenteilungsprinzip darstellten.199 Eine verfassungsrechtliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips dergestalt, dass Zweckbindungen von Abgabeaufkommen uneingeschränkt unzulässig sind, wird – soweit ersichtlich – ansonsten nicht ernsthaft vertreten.200

C. Eigene Beurteilung des Verfassungsrangs Nachfolgend soll nun unter Berücksichtigung der bisher dargestellten Ansätze aus Rechtsprechung und Literatur die verfassungsrechtliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips beurteilt werden. Hierzu wird insbesondere darauf einge 196 So wohl: Armbruster, Die Wandlung des Reichshaushaltsrechts, S. 83 f. Siehe auch: Moe­ wes, Abundanzumlagen, S. 500 f. 197 Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 47. Vgl. auch: Moewes, Abundanz­ umlagen, S. 498 ff. 198 Reimer, Abgaben, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 136 Rn. 25. 199 Moewes, Abundanzumlagen, S. 500. 200 Soweit Moewes, Abundanzumlagen, S. 498, dies annimmt, erfolgt dies jedoch ohne Begründung.

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gangen, dass die fehlende wörtliche Nennung des Nonaffektationsprinzips im Grundgesetz keinen Ausschlussgrund für eine verfassungsmäßige Absicherung (I.) darstellt; dass das Nonaffektationsprinzip insbesondere wegen seines Bezugs zur Regierung, dem Parlament und dem Wähler (II.) einer Absicherung bedürfen könnte; die historische Bedeutung der Fondswirtschaft und der Weg zum Globalhaushalt (III.) sowie haushaltsrechtliche Erwägungen (IV.) Einfluss auf die verfassungsmäßige Beurteilung haben können. Auch soll das Zusammenspiel mit anderen Haushaltsgrundsätzen (V.) untersucht werden, bevor die Prinzipientheorie (VI.) als rechtstheoretischer Ansatz auf die Frage des Verfassungsrangs des Nonaffektationsprinzips angewendet werden soll. I. Fehlende wörtliche Nennung im Grundgesetz stellt keinen Ausschlussgrund dar Das Grundgesetz regelt nicht jede Materie abschließend.201 Vielmehr ist es vielfach in alle Richtungen anpassungsfähig und entwicklungsoffen.202 Dabei kann eine Anpassung u. a. „durch ausdrückliche Verfassungsänderung, […] [oder] durch einen stillen Verfassungswandel auf Grund einfachen Rechts [erfolgen]“203. Auch das Haushaltsrecht wird nicht abschließend durch das Grundgesetz geregelt, sondern überlässt dem einfachen Gesetzgeber die genauere Ausformung.204 Dabei hatte sich die Finanzverfassung schon bei den Beratungen des Parlamentarischen Rates nachgeordnet behandeln lassen müssen, da zuvörderst die Frage nach dem konkreten Staatsaufbau und dem Verhältnis von Zentralstaat und Gliedstaaten beantwortet werden musste. Es verwundert daher nicht, dass auch die Regelungen der Reichshaushaltsordnung weiterhin Anwendung fanden. Damit ist zugleich aber auch das Nonaffektationsprinzip in der RHO verblieben, eine Übernahme in die Verfassung wurde, soweit ersichtlich, in den Beratungen nicht diskutiert. Vielmehr standen zum Zeitpunkt der Beratungen zwar die Verteilung des Abgabenaufkommens sowie deren Umverteilung im Vordergrund, haushaltsrechtliche Regelungen hingegen spielten eine untergeordnete Rolle.205 Eine fehlende wörtliche Nennung

201 Vgl. nur Art. 107 GG, der im Rahmen des Finanzausgleichs ebenfalls bestimmte gesetzliche Regelungen verlangt (vgl. Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 107 Rn. 21 ff.). Oder aber Art. 38 Abs. 3 GG, der die konkrete Ausgestaltung des Wahlrechts ebenfalls dem einfachen Ge­ setzgeber überlässt. 202 Uhle, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 53/Oktober 2008, Art. 70 Rn. 141 m. w. N., differenziert zwischen den Kompetenzen von Bund und Ländern und stellt im Rahmen der Bundeszuständigkeit auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG (Telekommunikation) ab. 203 Selmer, Föderalismusreform, JuS 2006, 1052. 204 Vgl. Art. 109 Abs. 4 GG. 205 Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 11, der darauf hinweist, dass es kaum Meinungsverschiedenheiten im Bereich des Haushaltsrechts gegeben habe. So wohl auch: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 186 ff., 192, 196.

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kann damit kein Ausschlussgrund für die verfassungsrechtliche Bedeutung des Gesamtdeckungsgrundsatzes sein. II. Regierung, Parlament und Wähler Das Nonaffektationsprinzip kann unter dem Gesichtspunkt des Schutzes von Regierung, Parlament und Wählern verstanden werden. Daher sollen nachfolgend die Einflussnahme auf die Bundesregierung durch den Bundestag (1.), der Eingriff in das Initiativrecht der Bundesregierung (2.), die haushaltsrechtliche Verantwortung des Bundesfinanzministers (3.) sowie der Eingriff in die Rechte der Wahlberechtigten aus Art. 38 Abs. 1 GG (4.) im Zusammenwirken mit dem Nonaffektationsprinzip untersucht werden. 1. Einflussnahme auf die Bundesregierung durch den Bundestag Das Nonaffektationsprinzip könnte einer Einflussnahme des Bundestags auf die Aufgabenwahrnehmung durch die Exekutive im Wege stehen und insofern für eine verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Aufkommensbindungen sprechen. Durch das Haushaltsgesetz entsteht lediglich eine Ausgabenberechtigung, nicht jedoch eine Ausgabenverpflichtung für die Bundesregierung.206 Damit kann der Bundestag der Exekutive zwar Grenzen setzen, eine Verpflichtung zur Ausgabentätigung entsteht hiernach aber nicht. Andersherum besteht für das Parlament jedoch eine Verpflichtung rechtzeitig und unverzüglich den Haushalt zu beraten und zu verabschieden.207 Soweit der Bundestag die Exekutive zur Ausgabenwahrnehmung verpflichten möchte, kommt in der Regel eine materiell-rechtliche Ausgabenverpflichtung in einem Sachgesetz bzw. subjektiv-rechtliche Ansprüche aus dem Sachgesetz in Betracht.208 Fraglich ist, ob der Bundestag eine solche Ausgabenverpflichtung für die Exekutive auch durch eine Zwecksteuer schaffen kann, ob also durch die Einnahmebindung auf der einen Seite, eine Ausgabenwahrnehmungsverpflichtung auf der anderen Seite entsteht. Möglich scheint dies vor dem Hintergrund des Demokratiegebots und des Haushaltsbewilligungsrechts des Parlaments als Verstärkung der parlamentarischen Rechte im Rahmen der Budgetbewilligung. Ob sich damit 206

Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 53. So zumindest: Karehnke, Parlamentarisches Budgetrecht, DÖV 1976, 361 (362). Hierbei sollte jedoch deutlich differenziert werden. Es kann keine Verpflichtung des Parlaments bestehen, jeden Haushalt zu verabschieden, sondern lediglich sich hiermit zu befassen und ggf. Beschluss zu fassen, nicht jedoch diesen auch anzunehmen. Ansonsten liefe das Budgetrecht des Parlaments leer zu einem bloßen Abnicken des Haushaltsplans der von der Exekutive aufgestellt wurde. 208 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 53. 207

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Eingriffe auf anderer Ebene rechtfertigen lassen, hier in die Rechte der Exekutive, gilt es erst im Anschluss zu prüfen, soweit sich durch Zweckbindungen ein Mehr an Rechten des Bundestags ergeben sollte. Für eine solche Ausgabenwahrnehmungsverpflichtung könnte der Wortlaut der Zweckbindungen sprechen, wonach die Einnahmen zu verwenden sind209. Bei genauerer Betrachtung kommt man jedoch zu dem Ergebnis, dass der Wortlaut der (gesetzlichen) Bindung die Mittel zwar einem bestimmten Ausgabentitel zuweist, mithin für diesen reserviert, allerdings keine Ausgabenverpflichtung begründet. Begründen lässt sich dies aufgrund eines zweischrittigen Vorgehens. Die zweckgebundenen Mittel werden auf der ersten Stufe einem Ausgabentitel zugewiesen. Auch zweckgebundene Abgaben müssen insofern im Haushaltsplan Niederschlag finden. Auf der zweiten Stufe ist nunmehr die Frage anzusiedeln, ob seitens der Exekutive durch die Mittelzuweisung eine Ausgabenverpflichtung besteht. Die zweckgebundene Zuführung auf der ersten Stufe vermag damit nicht auf die zweite Stufe, die Ausgabenwahrnehmung, in dem Sinne einzuwirken, als hieraus eine Ausgabenverpflichtung entsteht. Vielmehr werden der Exekutive hierdurch im Rahmen der Ausgabenberechtigung Grenzen in Form der Einnahmezuweisung gesetzt. Eine zweckgebundene Einnahme vermag damit nicht eine Ausgabenverpflichtung seitens der Exekutive durch den Bundestag zu bewirken – sie kann folglich nicht das parlamentarische Budgetrecht stärken. Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips kann im Ergebnis nicht erfolgen. Eine Abwägung mit dem Recht der Exekutive auf Haushaltsausführung bedarf es daher ebenfalls nicht. 2. Eingriff in das Initiativrecht der Bundesregierung Zweckbindungen von Abgabenaufkommen können einen unzulässigen Eingriff in das Initiativrecht der Bundesregierung zur Erstellung eines Budgetentwurfs darstellen. Das Nonaffektationsprinzip könnte sich insofern auch als Schutz der Exekutive entpuppen. Das Grundgesetz regelt das Haushaltsverfahren abweichend vom üblichen Initiativrecht. „Jeder Staat entscheidet für sich über die Ausübung der Staatsgewalt, über die Erfüllung der Staatsaufgaben, insbesondere über die Staatsleitung und die daran zu beteiligenden Staatsorgane.“210 Die Aufgaben innerhalb Deutschlands werden durch das Grundgesetz weitestgehend aufgeteilt.211 Der Entwurf des Haushaltsplans wird durch den Finanzminister im Zusammen­ wirken mit der Bundesregierung aufgestellt.212 Die Rechte der Regierung, der Exekutive, bei der Haushaltsplanaufstellung werden durch das Grundgesetz fest 209

Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1529). Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 19. 211 Hierzu ausführlich: Magiera, Parlament und Staatsleitung, S. 20. 212 Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 158. 210

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geschrieben. Im Gegensatz zu Art. 76 Abs. 1 GG kommt im Haushaltsverfahren nur der Regierung gem. Art. 110 Abs. 3; 113 Abs. 1 Satz 1 GG das Initiativrecht213 zu. Hierbei erstellt der Bundesfinanzminister durch die Voranschläge mit den einzelnen Fachministern einen Entwurf des Haushaltsplanes, der nach Zustimmung durch Beschluss der Bundesregierung dem Bundestag zugeleitet wird, vgl. §§ 27 bis 30 BHO. Die Verfassung und auch die einfachgesetzlichen Bestimmungen differenzieren bei Aufstellung, Verabschiedung, dem Vollzug und der Haushaltskontrolle bzw. -entlastung zwischen den einzelnen zuständigen Bundes(verfassungs) organen und weisen diesen die Aufgaben zu. Die Bundesregierung ist zuständig für die Aufstellung und den Vollzug des Haushalts,214 vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG.215 Auch Art. 113 Abs. 1 Satz 1 GG legt fest, dass Gesetze, welche die von der Bundesregierung vorgeschlagenen Ausgaben des Haushaltsplanes erhöhen oder neue Ausgaben in sich schließen oder für die Zukunft mit sich bringen, der Zustimmung der Bundesregierung bedürfen. Es ist damit das Recht der Exekutive einen stimmigen und ausgeglichenen Haushalt vorzuschlagen. Dieser muss freilich noch vom Parlament verabschiedet werden, Art. 110 Abs. 2 und 3; 76 ff. GG. Dabei offenbart sich, dass durch Zweckbindungen im Haushaltsgesetz oder Haushaltsplan ein Eingriff in das Initiativrecht der Bundesregierung regelmäßig nicht gegeben ist, da dieses entweder von der Bundesregierung selber vorgeschlagen wird oder aber im Rahmen der Haushaltsberatung und damit in einem der Initiative nachgelagerten Abschnitt des Haushaltsverfahrens, Eingang findet. Anders verhält sich dies hingegen bei durch Sachgesetz vorgeschriebenen Zweckbindungen. Hier wird der Exekutive bei Aufstellung des Haushaltsgesetzes bzw. des Haushaltsplans bereits eine Vorgabe zur Verwendung gemacht, die Aufstellung des Haushaltsplans folglich behindert, das Recht eingeschränkt. Unabhängig davon wird durch die Zweckbindung der Exekutive finanzwirksamer Spielraum bei der Haushaltsplanaufstellung genommen, die Aufstellung eines ausgeglichenen Haushalts entsprechend der Mittelbindung behindert. Der Gesetzgeber greift mithin in das Recht der Regierung vorzeitig ein. Hierin ist aber ein Eingriff in das Recht der Exekutive zur Haushaltsplanaufstellung zu sehen. Daran ändert nichts, dass dem Parlament im Rahmen der Beratungen auch das Recht zukommt durch die Einbringung von Änderungsvorschlägen den Haushaltsplan inhaltlich zu verändern.216 Vorbehaltlich der gesetzlichen Bewilligungspflichten können damit auch Voranschläge der Regierung gestrichen werden.217 Diese Durchbrechung könnte verfassungsrechtlich nur mit einem ebenfalls durch die Verfassung abgesicherten Recht kollidieren und entsprechend zu einer Rechtfertigung führen. In Betracht käme insofern das parlamentarische Budgetrecht aus Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG 213

Heintzen, Haushalt, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 139 Rn. 10. Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Vorb Art. 110–115 Rn. 6. 215 Grundlage für den Haushaltsvollzug ist insofern das Haushaltsgesetz, vgl.: Reus / Mühl­ hausen, Haushaltsrecht, S. 146 Rn. A 640. 216 Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 3 Rn. 106. 217 Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 3 Rn. 106. 214

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(ggf. i. V. mit Art. 72 ff. GG). Allerdings ergibt sich auch aus diesem keine Rechtfertigung zur Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips,218 da sich auch hieraus keine demokratiefördernden Aspekte ergeben, das Budgetrecht eher geschwächt wird. Eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips kann im Ergebnis nicht gerechtfertigt sein. Vielmehr ergibt sich auch aus dem durch die Verfassung festgelegten Verfahren des Haushaltserlasses, dass das Nonaffektationsprinzip auch die Rechte der Exekutive wahrt. 3. Haushaltsverantwortung des Bundesfinanzministers Neben dem Initiativrecht der Bundesregierung für die Aufstellung und Einbringung des Haushalts könnte auch die Verantwortung des Bundesfinanzministers für den Haushaltsausgleich gegen die Zulässigkeit einer Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips sprechen. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG fordert dabei nicht den materiellen Haushaltsausgleich219, sondern ausschließlich einen formalen, rein rechnerischen Ausgleich.220 Das Finanzministerium und damit letztlich der Bundesfinanzminister hat im Rahmen der Haushaltsaufstellung sicherzustellen, dass die veranschlagten Ausgaben die zu erwartenden Einnahmen nicht übersteigen,221 der Haushalt mithin ausgeglichen ist. Das Finanzministerium muss die von den einzelnen Ministerien angemeldeten Voranschläge zusammenführen und daraus einen ausgeglichenen Haushalt erstellen. Durch die Zweckbindung bestimmter Einnahmen werden dem Finanzminister für den Ausgleich des Gesamthaushalts222 aber Mittel entzogen, die Aufstellung mithin erschwert. Dies gilt auch für das Nachtragshaushaltsverfahren. Die Exekutive braucht auch bei Einnahmeausfällen oder aber unplanmäßigen Mehrausgaben Steuerungsmittel und Steuerungsmasse, um diesen Erscheinungen entgegensteuern und diese ausgleichen zu können.223 Zwar hat das Finanzministerium bei der Aufstellung des Haushaltsplans durch die Voranschläge bereits auf einen rechnerisch ausgeglichenen Haushalt zu achten, allerdings findet das Recht des Finanzministers seine Grenze in der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers sowie in dem Recht auf Beschluss der Bundesregierung, vgl. auch § 28 Abs. 3 BHO. Auch das Parlament kann etwaige Voranschläge anders gewichten und entsprechend in den Beratungen noch ändern; dies jedoch erst in einem nach der Initiative befindlichen Stadium der Haushaltsberatungen.

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Vgl. hierzu: Teil 3 § 5 B. II. 4. Zu beachten ist aber Art. 109 Abs. 3 GG, der einen materiellen Haushaltsausgleich seit der Föderalismusreform II verlangt, vgl. Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 92 Rn. A 441. 220 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 748; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 107 Rn. A 508. 221 Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 136 Rn. A 604. 222 Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1258); Schmöl­ ders, Finanzpolitik, S. 74. 223 Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1258); Scholz /  Hofmann, Reformen im Haushaltsrecht, BB 1996, 2013 (2014). 219

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

Zweckbindungen führen im Ergebnis damit dazu, dass das Parlament unzuläs­ sigerweise in das einfachgesetzlich in § 28 BHO geregelte Verfahren eingreift. Durch Sachgesetz vorgenommene Zweckbindungen verstoßen hiergegen. Dies lässt sich auch nicht durch das parlamentarische Budgetrecht rechtfertigen. Das Nonaffektationsprinzip schützt insofern auch das Verfahren der Haushaltsaufstellung und das Recht des Finanzministers und der Bundesregierung auf Aufstellung eines ersten, ausgeglichenen Haushaltsentwurfs. 4. Eingriff in die Rechte der Wahlberechtigten, Art. 38 Abs. 1 GG Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zur Griechenlandhilfe224 aus dem Jahr 2011 (Euro-Rettungsschirm, EFS) die Bedeutung des Art. 38 GG hervorgehoben. Das BVerfG stellt insofern eine Budgetverantwortung des Parlaments fest, die die europäische Integrationsverantwortung erweitert.225 Danach soll Art. 38 Abs. 1 GG ebenfalls eine abwehrrechtliche Dimension enthalten, die immer dann zum Tragen komme, „wenn offensichtlich die Gefahr besteht, dass die Kompetenzen des gegenwärtigen oder künftigen Bundestages auf eine Art und Weise ausgehöhlt werden, die eine parlamentarische Repräsentation des Volkswillens, gerichtet auf die Verwirklichung des politischen Willens der Bürger, rechtlich und praktisch unmöglich macht.“226 Diese Entscheidung ist zwar auf die Konstellation bezogen, dass der Bundestag durch Gesetz Kompetenzen auf einen anderen Hoheitsträger überträgt, vorliegend die Europäische Union, jedoch lässt sich dieser Kerngedanke auf das allgemeine Haushaltsrecht übertragen. Das Wahlrecht nach Art. 38 Abs. 1 und 2 GG soll sich nicht nur in der formalen Legitimation der Staatsgewalt erschöpfen, sondern vielmehr den materiellen Gehalt des Wahlrechts umfassen und so die Volksherrschaft wirksam gewährleisten.227 Der Bürger wird vor einem Substanzverlust der ihn betreffenden Herrschaftsgewalt geschützt.228 Durch zweckgebundene Einnahmen entzieht der Gesetzgeber dem Staatshaushalt Deckungsmittel für die allgemeinen Ausgaben. Es werden bereits vor Vereinnahmung finanzieller Mittel bestimmte Einnahmetitel für bestimmte Ausgabentitel gebunden. Das Parlament entledigt sich seiner verfassungsmäßigen Aufgabe und überlässt es der Exekutive, in folgenden Haushaltsperioden zweckmäßig die Gelder zu planen und zu steuern. Hierdurch hat der Sachgesetzgeber es in der Hand auch einem künftigen Budgetgeber Mittel zu entziehen. Bei einer übermäßigen Zweckbindung, bei der der Haushaltsgesetzgeber de facto keinen Spielraum mehr hat, kann es dazu kommen, dass es der Regierung und dem Par 224

BVerfGE 129, 124 ff. Calliess, Auswärtige Gewalt, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. I, § 72 Rn. 15; Heintzen, Haushalt, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 139 Rn. 10 f. 226 BVerfGE 129, 124 (Leitsatz 1). 227 BVerfGE 129, 124 (167 f.). 228 BVerfGE 129, 124 (168). 225

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lament nicht mehr möglich ist, das Regierungsprogramm und damit den politischen Willen des Bürgers zu erfüllen. Der Substanzverlust des Bürgers geht mithin in der Entledigung der Verantwortung des Parlaments für regelmäßige und damit demokratisch legitimierte Haushalte einher. Das Nonaffektationsprinzip stellt im Ergebnis auch sicher, dass die Wahlberechtigten durch die Legitimation des Parlaments indirekten Einfluss auf die Verwirklichung des Regierungsprogramms in Zahlen erhalten. Es ist mithin für eine Verletzung des Art. 38 Abs. 1 GG nicht erforderlich, dass das Parlament seine Kompetenz auf einen anderen Verband überträgt. Vielmehr ist ausreichend, dass sich die Zuständigkeiten zwischen Legislative und Exekutive unzulässiger Weise verschieben. III. Historische Bedeutung der Fondswirtschaft und der Weg zum Globalhaushalt Die beschriebene historische Entwicklung des Nonaffektationsprinzips229 könnte als Ansatz dienen, die verfassungsrechtliche Bedeutung des Haushaltsgrundsatzes zu verstärken. Nachfolgend soll daher die Möglichkeit und der Wert einer Tradition bei der Verfassungsauslegung (1.) erörtert werden, bevor anschließend geklärt wird, ob es sich bei der Entwicklung des Haushaltsrechts um ein unvollendetes Stückwerk von der Fondswirtschaft zum Globalhaushalt (2.) handelt. Sodann wird die Gefahr des Weges vom Steuerstaat zum Abgabenstaat als Ausdruck der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips (3.), der Finanzstaat und die Wesentlichkeitstheorie (4.) sowie die Gleichwertigkeit der Staatsaufgaben (5.) beschrieben, bevor letztlich in einem Zwischenergebnis (6.) die Erkenntnisse zusammengefasst werden. 1. Möglichkeit und Wert einer Tradition bei der Verfassungsauslegung Der Hinweis auf eine Tradition wird gerade bei verfassungsrechtlichen Darstellungen oft gewählt.230 „Auf Traditionen berufen sich einerseits zahlreiche, fast alle vertiefende Argumentationen, vor allem im Verfassungsbereich, meist methodisch 229

Vgl. Teil 2 § 3. Leisner, Tradition als Grundlinie der Verfassungsentwicklung, DÖV 2013, 503; Möllers, Staat und Verfassung, S. 9, der darauf hinweist, dass „wenn man sich nicht darauf beschränken will, die komplizierte institutionelle Gemengelage der europäischen Integration punktuell zu beschreiben, sondern sie auch in etwas anspruchsvollere theoretische und begriffliche Zusammenhänge überführen will, […] man in der Tat keine andere Wahl [habe], als auch den überlieferten – und das bedeutet eben historischen – Bestand zurückzugreifen.“ Blankenagel, Tradition und Verfassung, S. 419, führt insofern aus: „Ohne Infragestellung rekurriert man auf Alltagswissen von gestern, bei Zweifeln wird eine „Vermutung der Traditionsübernahme“ konstruiert und im Übrigen beugt man sich gern der Macht der Geschichte, die man zuvor durch ausführliche Darstellung erst zur Macht hocherzählt hat.“ Auch Magiera, Parlament und Staatsleitung, 230

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

in etwas wie einem ‚letzten Rückgriff‘ auf ‚Verfassungsgeschichte‘, wenn andere Begründungen versagen.“231 Blankenagel weist im Hinblick auf die historische Anknüpfung gerichtlicher Entscheidungen darauf hin, dass soweit „die zeitliche Grenze der historischen Auslegung ins 19. Jahrhundert […] [verschoben werde, dann; Anm. d. Verf.] befremde […] ein solches oft mühsames Suchen nach dem Willen des (sehr) historischen Gesetzgebers“.232 Die Tradition ist darauf angewiesen, dass sie ebenfalls in dem normsetzenden Willen der Gegenwart Ausdruck, mithin ihre Rechtssetzung auf Inhaltsbestimmungen und Inhaltsverdeutlichungen, findet.233 Zu Recht muss aber eine Argumentation die sich auf Tradition, auf ungeschriebenes Verfassungsrecht berufen möchte, dort ihre Grenzen finden, wo sich in der Verfassung selber keine Anhaltspunkte finden lassen.234 Ein Bruch zwischen Rechtsdogmatik durch Argumentation mit der Rechtsgeschichte235 kann und muss unterbleiben. Andererseits muss eine Argumentation, die sich auf eine Weiterentwicklung des bestehenden Rechts berufen will, sich dabei auf Tradition als Kontrastfolie verstehend,236 ebenfalls als Grenze verstanden werden. Es darf nicht zu einer unkritischen Anspruchslosigkeit237 verleiten. Tradition kann damit nur im Verhältnis zu seinem „Gegensatz“ dem Fortschritt betrachtet und beurteilt werden.238 Sie ist eine „Einheit von Vergangenheit und Zukunft in gegenwärtiger Geltung: ‚Zukunft in der Vergangenheit‘  – vor allem in deren früheren, ersten Worten“.239 Nach Blankenagel muss der Einfluss auch einfachen, vorkonstitutionellen Rechts berücksichtigt werden, das auch für das Grundgesetz Impulse liefern konnte.240

S. 20, weist darauf hin, dass „[e]ine unmittelbare Ausrichtung oder Anlehnung an verfassungsgeschichtliche[n] […] [oder] ideengeschichtliche[n] […] Maßstäbe[n] […] [eine] verfassungsrechtliche Klärung der Stellung und Aufgaben des Bundestages [nicht] herbeiführen [könne]“. Für das Budgetrecht, vgl. Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, S. 90 ff. 231 Leisner, Tradition als Grundlinie der Verfassungsentwicklung, DÖV 2013, 503. 232 Blankenagel, Tradition und Verfassung, S. 74. 233 Leisner, Tradition als Grundlinie der Verfassungsentwicklung, DÖV 2013, 503; Möllers, Staat und Verfassung, S. 9 f.; ausführlich: Leisner, Tradition und Verfassungsrecht, S. 41, wonach „nicht ‚Fakten als Recht‘“, sondern „ein Rechtsbegriff der Tradition“ gesucht wird. „Tradition ist nur wirksam und daher zu behandeln als eine Erscheinungsform eines ‚Rechts(zustandes)‘, wie immer dieser ‚gesetzt‘ sein mag“. 234 Kunig, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 70 Rn. 22 m. w. N.; Leisner, Tradition als Grundlinie der Verfassungsentwicklung, DÖV 2013, 503 (508); Uhle, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 53/Oktober 2008, Art. 70 Rn. 62 f. Anders wiederum bspw. im Rahmen einer europäischen Verfassungstradition, wonach man nach Möllers, Staat und Verfassung, S. 19, bei der „Anwendung der […] Verfassungstraditionen auf die europäische Integration […] die Frage [stellen kann], welche […] die ‚bessere‘ Tradition ist“. 235 Leisner, Tradition als Grundlinie der Verfassungsentwicklung, DÖV 2013, 503. 236 Leisner, Tradition als Grundlinie der Verfassungsentwicklung, DÖV 2013, 503 (504). 237 Leisner, Tradition als Grundlinie der Verfassungsentwicklung, DÖV 2013, 503 (504). 238 Leisner, Tradition als Grundlinie der Verfassungsentwicklung, DÖV 2013, 503 (505). 239 Leisner, Tradition als Grundlinie der Verfassungsentwicklung, DÖV 2013, 503 (508). 240 Blankenagel, Tradition und Verfassung, S. 179.

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Das Haushaltsrecht im Allgemeinen und das Nonaffektationsprinzip im Besonderen sind mit der historischen Entwicklung des Staatsverständnisses stark verbunden. Die sich vor allem im einfachen Recht niederschlagenden Regelungen haben unter der Geltung des Grundgesetzes in Fortführung der sich entwickelnden Haushaltstradition ihren Niederschlag im HGrG und darüber in BHO und LHO gefunden. Es ist unerheblich, dass das Nonaffektationsprinzip nicht wörtlich in der WRV aufgeführt war, sondern lediglich einfachgesetzlich in der RHO fixiert wurde. Dies schließt einen Einbezug in die Verfassung nicht aus, sei es nun wörtlich oder aber durch einen mittelbaren Schutz aufgrund des parlamentarischen Budgetrechts. Bei der Entwicklung des Gesamtdeckungsgrundsatzes handelt es sich keinesfalls um ein traditionell festgelegtes haushaltsrechtliches Vorgehen i. S. einer „Wiederherstellung jener alten Ordnung, in der alles […] seinen Platz zu haben schien.“241 Vielmehr handelt es sich um einen historisch gewachsenen Haushaltsgrundsatz242, der mit der Veränderung des Regierungssystems und Staatsverständnisses einherging. Eine Verfassungstradition im Sinne eines steten Festschreibens in der Verfassung gibt es hingegen nicht. In Betracht kommt damit eine historisch gewachsene, noch nicht vollendete Entwicklung, nicht aber eine solche, die auf „Nostalgie“243 beruht. 2. Entwicklung von der Fondwirtschaft zum Globalhaushalt Unter Zugrundelegung dieser Prämisse stellt sich nunmehr die Frage, wie sich die Entwicklung des Nonaffektationsprinzips darstellt. Die oben dargestellte historische Entwicklung der Loslösung von der Fondswirtschaft hin zu einem Globalhaushalt mit einheitlichem Kassensystem hat sich in Reinform nicht verwirklicht. Dabei ist festzuhalten, das mit Zunahme der Rechte der Parlamente und damit einhergehend der Verlust des Einflusses der Monarchie, zuerst eine einheitliche Finanzverwaltung, sodann die Zusammenlegung einzelner Fonds bis hin zum einheitlichen Kassensystem und der Zuführung finanzieller Mittel in einen Globalhaushalt Einzug fanden.244 Fraglich ist, ob das System der Fondswirtschaft hin zu einem Globalhaushalt mit Zentralkasse, auf dem Weg stecken geblieben ist oder sich gar weiterentwickelt hat. Einigkeit besteht zumeist darin, dass die Entwicklung der fiskalischen Kasseneinheit im Rahmen der Haushaltsführung unter dem Aspekt der Zunahme öffentlicher Aufgaben und der damit verbundenen Erweiterung des Umfangs des Staatshaushalts für die Übersichtlichkeit und die Ausgleichsfähigkeit zwingend erforderlich ist. Eine absolute Zweckbindungsfreiheit ist damit regelmäßig nicht

241

Blankenagel, Tradition und Verfassung, S. 323. Siehe hierzu Teil 2 § 3. 243 Blankenagel, Tradition und Verfassung, S. 323. 244 Vgl. hierzu: Teil 2 § 3. 242

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

verbunden. So stellen Vogel / Waldhoff245 fest, dass der Staatshaushalt sich weitestgehend verfassungsrechtlich entkoppelt habe. Ungebrochen hängt dies mit der Entwicklung des Staatsverständnisses zusammen. Den Parlamenten als einzig246 direkt demokratisch legitimiertes Verfassungsorgan des Staates muss das Recht, aber auch die Pflicht zukommen, über die Ausgaben des Staates in einem geordneten in sich stimmigen Gesamtakt zu entscheiden und hierfür die Verantwortung zu übernehmen. Das Parlament kann damit die demokratische Legitimation sicherstellen.247 Dass dabei der Etat von der Exekutive aufgestellt wird, ist Ausfluss einerseits der vorhandenen personellen Ressourcen und andererseits Konsequenz aus der vermittelten mittelbaren demokratischen Legitimation durch das Parlament. Es spiegelt damit auch die Regierungsbefugnis durch Mehrheitsentscheidung wider. Dass das Nonaffektationsprinzip in der Praxis unter der Geltung des Grundgesetzes nicht uneingeschränkt verwirklicht wurde, nimmt seinen Anfang schon durch das weitere Bestehen von Zweckbindungen bestimmter Abgabenaufkommen.248 Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips sollen jedoch nicht mehr die Regel, sondern die Ausnahme bilden. Diese praktisch vollzogene Durchbrechung ist aber mit dem unter dem Grundgesetz zugrundeliegenden Budgetrecht des Parlaments nicht vereinbar.249 In der Fortführung des sich entwickelnden Haushaltsrechts muss es schon im Interesse der Volksvertretung liegen, keine finanziellen, vom Staatshaushalt getrennten Nebenschauplätze zuzulassen, die de facto ein Eigenleben führen und somit dem Zugriff des Parlaments entzogen werden, sondern selbst über den Staatshaushalt in einem geschlossenen Gesamtakt zu befinden. Der Kampf der Loslösung von der Regierung und der Unterwerfung unter die Zustimmung des Parlaments kam nicht zuletzt auch im preußischen Verfassungskonflikt250 zum Vorschein. Das Parlament befindet in einem jährlichen Akt in Form der Gesetzgebung über den Staatshaushalt. Es kann damit aber auch in Fortführung und Weiterentwicklung der Haushaltstradition nur das Parlament sein, das im ordentlichen Haushaltsverfahren die Einnahmeseite in einen gerechten Ausgleich mit der Ausgabenseite bringt. Zweckbindungen außerhalb des Haushalts verbieten sich damit. Der Haushalt spiegelt aber das „Regierungsprogramm in Zahlen“251 wider. Diese besondere Bedeutung wird auch durch Art. 113 Abs. 1 Satz 1 GG abgesichert. Letztlich kann die Regierung den Haushaltsplan aber nicht ohne die Mitwirkung und Beschlussfassung des Parlaments beschließen. Die Regierung ist im Fall der nicht rechtzeitigen Beschlussfassung oder bei anhaltendem Dissens mit dem Parlament auf die durch Art. 111 GG vorgesehenen Regelungen festgelegt. Dabei wird 245

Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 37. Krings, Parlament, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. I, § 63 Rn. 1. 247 Loscher, Präventive Aufsicht der Europäischen Union über den Bundeshaushalt, S. 213 f. 248 Fecher, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 14; Jèze / Neumark, Allgemeine Theorie des Budgets, S. 108 f., insb. Fn. 12; Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 163 und 166. 249 Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 4. 250 Vgl. Teil 2 § 3 C. III. 5. 251 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (313). 246

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es sich die Regierung auf Dauer nicht leisten, auf einen Haushalt zu verzichten. Die Kompetenz für den Globalhaushaltsplan liegt damit beim Parlament. Dieses hat die Budgethoheit innerhalb des Staatsgefüges. Die regelmäßige Erneuerung des Haushalts sichert dabei die Funktionsfähigkeit im Staat sowie die demokratische Rückkopplung letztlich zum Volk. Es folgt aus dem freien Mandat der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, dass diese nur ihrem Gewissen unterworfen sind. Soweit die Erhebung neuer oder die Erhöhung bestehender Abgaben erforderlich wird, so erfolgt dies aufgrund eines bestehenden globalen Mehrbedarfs des Staates. Es führt zu einem Missbrauch des parlamentarischen Budgetrechts würde man den Bürger bzw. Abgabepflichtigen die Erhöhung an einer ganz bestimmten Aufgabe verdeutlichen müssen. Eine solche Aufgabenwahrnehmung kann auch durch Umverteilung bestehender Mittel erfolgen oder aber zur Folge haben, dass man ganz bestimmte Aufgaben nicht wahrnimmt. In konsequenter Fortführung des Haushaltsrechts als auf sich entwickelnder Tradition basierender Verfassung muss damit die Zweckbindung – also die Verknüpfung von Einnahme- und Ausgabentitel, außerhalb des Haushalts – nicht zuletzt im eigenen Interesse eines demokratischen Parlaments unterbleiben. Auch aus der Errungenschaft des Globalhaushalts ist die Absicherung gegenüber den Bürgern zu erblicken. 3. Der Weg vom Steuerstaat zum Abgabenstaat als Ausdruck der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips? Die Rechtsprechung und Literatur gehen übereinstimmend von der Verwirklichung des Prinzips des Steuerstaates aus, das im Grundgesetz nicht explizit genannt ist.252 Aus diesem Prinzip soll folgen, dass die Steuer das reguläre Einnahmeinstrument des Staates sei, andere, nichtsteuerliche Abgaben daher einer besonderen Rechtfertigung bedürfen.253 Letztlich ergebe sich diese Rechtfertigungsbedürftigkeit aus denjenigen grundgesetzlichen Normen, die sich mit dem Finanzierungsinstrument der Steuer befassten.254 Nachfolgend soll der Begriff des Steuerstaates [a)] definiert werden, bevor erläutert wird, wie von der Abgabenform die haushaltsrechtliche Behandlung [b)] abhängt, sowie ob eine Rechtfertigung von Steuern über das Maß der Reproduktivität hinaus [c)] erforderlich ist. In einem sich daran anschließenden Zwischenergebnis [d)] werden die Erkenntnisse zusammengefasst.

252 BVerfGE 78, 249 (266 f.); Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 931; Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (668); Wie­ land, Finanzverfassung, Steuerstaat und föderaler Ausgleich, S. 776 ff. 253 Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (668). 254 Heun, Die Entwicklung des Steuerstaatskonzepts in theoretischer und tatsächlicher Hinsicht, S. 21; Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (668).

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

a) Begriff des Steuerstaates „Die Steuer hat den modernen Staat mitgeschaffen und mitgeformt.“255 In ihr „manifestiert sich die Souveränität des modernen Staates.“256

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Steuerstaat.257 Der Begriff des Steuerstaates ist dabei der Finanzwissenschaft entlehnt.258 Unter Steuerstaaten versteht man allgemein solche Gemeinwesen, deren wesentliche Einnahmequelle die Steuer ist.259 Hierbei lassen sich theoretisch mindestens zwei Formen des Steuerstaates unterscheiden. Einerseits kann es einen reinen Steuerstaat geben, also einen solchen, dessen einziges Finanzierungsmittel die Steuer ist.260 Anderseits kann es in einem Steuerstaat, in dem die Steuer das klassische und wesentliche Finanzierungsinstrument des Staates ist, darüber hinaus auch weitere Finanzierungsinstrumente geben.261 Dabei stellt die Steuer in beiden Formen jedoch dasjenige Finanzierungsinstrument dar, dass dem Staat die Möglichkeit gibt, sich unbegrenzt Mittel zu verschaffen.262 Der Steuerstaat steht dabei dem Leistungsstaat gegenüber, beide Begriffe sollen miteinander korrespondieren.263 Die Bedeutung des Steuerstaates auf der Einnahmenseite soll der Bedeutung des Leistungsstaates auf der Ausgabenseite entsprechen.264 Mit der Entscheidung für den Steuerstaat geht die Absage an einen 255

Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (413). Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (415). 257 BVerfGE 78, 249 (266 f.); 82, 159 (178); 93, 319 (342); 101, 141 (147); Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 2; Heun, Die Entwicklung des Steuerstaatskonzepts in theoretischer und tatsächlicher Hinsicht, S. 10; Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409; MüllerFranken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/Februar 2008, Art. 105 Rn. 53; Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 930. Siehe hierzu auch: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 332. 258 Vgl. hierzu Heun, Die Entwicklung des Steuerstaatskonzepts in theoretischer und tatsächlicher Hinsicht, S. 11; Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409, 412 ff.; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 328. 259 F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 137; Vogel / Wald­ hoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 327. Vgl. hierzu Abschnitt oben über die Entwicklung des Haushaltswesens. Insbesondere decken Nichtsteuerstaaten ihren Finanzbedarf durch Staatsunternehmen und lassen sich hoheitliche Leistungen mindestens kostendeckend bezahlen. Auch der Verkauf staatlicher Befugnisse an Private dient als Finanzierungsmittel, vgl. hierzu: F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 137 m. w. N.; Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 m. w. N.; Buchholz, Geschichte der öffentlichen Finanzen, S. 47. 260 Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 333, stellen fest, dass im Grundgesetz zumindest noch die Einnahmebeschaffung durch Kredite möglich ist. 261 Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/ Februar 2008, Art. 105 Rn. 54. 262 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (409 f.); so wohl auch: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 333. 263 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (411); Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 338. 264 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (411). 256

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eigenwirtschaftlichen Staat einher, der sich durch Gewinnerzielung bei Wahrnehmung seiner Aufgaben auszeichnet.265 An den Steuerstaat, der durch Erhebung einer gegenleistungsfreien Steuer auf das Wirtschaften seiner Bürger angewiesen ist,266 sind damit aber auch einige materielle Anforderungen zu stellen. Die private Wirtschaft muss durch den Staat anerkannt und geschützt werden.267 Der Steuerstaat muss folglich eine Berufs- und Handlungsfreiheit für seine Abgabenpflichtigen ermöglichen,268 aber auch das bürgerliche Eigentum gewährleisten und sich eines Zugriffs auf private Sachen und Rechte weitestgehend enthalten.269 Nach F. Kirchhof ist „die Charakterisierung des deutschen Staates als Steuerstaat […] deshalb gerechtfertigt, wenn man ihn als Absage an staatliches Unternehmertum und Marktbeteiligung versteht.“270 Der deutsche Staat finanziert sich vorrangig, aber nicht ausschließlich durch Steuern.271 Art. 105 ff. GG zeichnen den Weg der Steuer als generelles Finanzierungsinstrument des Staates vor.272 Neben der Finanzverfassung ergibt sich die Steuer als Regelfall der Staatsfinanzierung darüber hinaus aus der Budgethoheit des Parlaments sowie dem allgemeinen Gleichheitssatz.273 Die Steuer stellt jedoch nur einen Abgabentypus der „klassischen Abgabentrias“274 dar. Daneben gibt es die sog. Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge). Des Weiteren kennt das Grundgesetz in Art. 106 Abs. 6 Satz 5 GG auch die Umlage als Finanzierungs(umverteilungs)instrument.275 Aber auch die Sonderabgaben und die Sozialabgaben stellen in einem reinen Steuerstaat Fremdkörper dar und zeichnen daher die Bundesrepublik Deutschland als nicht ausschließlich steuerlich finanzierten Staat aus.276 Nach F. Kirchhof „bedroht sowohl die bloße Existenz der Sonderabgaben als auch ihr vielfältiges Vorkommen den Steuerstaat in seiner verfassungsrechtlichen Ausgestaltung, weil sie imstande ist, durch Fonds 265 F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 137; P. Kirchhof, Besteuerung und Eigentum, S. 215; Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/Februar 2008, Art. 105 Rn. 53; Musil, Verfassungsrechtliche Vor­gaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 930. 266 F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 138 (138). 267 F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 138 (138); P. Kirch­ hof, Besteuerung und Eigentum, S. 215; Stern, Staatsrecht, Bd. IV/1, S. 2135. 268 F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 138 (138 f.); Isen­ see, Steuerstaat als Staatsform, 409, 417; Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/Februar 2008, Art. 105 Rn. 53. 269 F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 138 f. 270 F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 138 (141). 271 G. Kirchhof, Allgemeinheit des Gesetzes, 530. 272 Danwitz, Universaldienstfinanzierungsabgaben, NVwZ 2000, 615; F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 138 (139). 273 G. Kirchhof, Allgemeinheit des Gesetzes, 530. 274 F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 138 (142). 275 Vgl. zur Umlage als Bestandteil der Finanzverfassung insbesondere Teil 4 § 12. 276 F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 138 (143); MüllerFranken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/Februar 2008, Art. 105 Rn. 54; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 327.

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wirtschaft und Vermischung von Entgelt- und Finanzierungsinstrumenten die strenge Scheidung zwischen Steuern und anderen Abgabeformen aufzuheben“.277 Die außersteuerlichen Abgaben bedürfen daher auch nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts einer besonderen Rechtfertigung.278 Soweit man eine Umgestaltung des Steuerstaates dergestalt vornehmen wollte – das Äquivalenzprinzip279 berücksichtigend – hin zu einem gebührenfinanzierten Gemeinwesen, müsste man eine „Atomisierung des Finanzstaates in einzelne Einnahme-Ausgaben-Beziehungen [vornehmen. Diese] stieße [aber] sehr schnell an verfassungsrechtliche Grenzen.“280 Das Parlament würde mithin aus dem Haushalt die Finanzierungsentscheidung bestimmter Aufgaben auslagern, was jedoch die Bedeutung des Parlaments als Inhaber der Budgethoheit unterlaufen würde.281 Die Entscheidung für den Steuerstaat bedeutet auch eine Abkehr von einem Domänenstaat, in welchem die Ausgaben durch die Einkünfte aus den Domänen zu bestreiten waren.282 Mit der Entscheidung einer Steuer und damit für eine Entscheidung gegen den Charakter der Regelabgabe als Gegenleistung, muss sodann aber durch die politischen Entscheidungsträger darauf verzichtet werden, dass jede Abgabe sich im Hinblick auf einen konkreten Zweck vor dem abgabenpflichtigen Wähler zu rechtfertigen hat. Vielmehr muss damit die Gesamtabgabenbelastung einer Rechtfertigung Stand halten. Dabei ist nach Tipke Voraussetzung, die bei der Steuer erfüllt sein muss, das Merkmal der Gerechtigkeit.283 Ohne, dass sich Steuergesetze gleichmäßig durchführen lassen, können Steuern nicht gerecht sein.284 Das bedeutet aber nicht, dass die Steuer ihrem Grunde nach gerecht sein muss, sondern im Verhältnis der Abgabenhöhe zum Abgabenpflichtigen unter Berücksichtigung seiner Gesamtbelastung sowie im Verhältnis zu anderen.285 Nach anderer Ansicht ergeben sich aus Art. 3 GG für Steuern keine unmittelbar zu entnehmenden bestimmten Rechtsfolgen.286

277

F. Kirchhof, Vom Steuerstaat zum Abgabenstaat?, Die Verwaltung 1988, 138 (144). BVerfGE 78, 249 (266 f.); Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409, 410; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 333. 279 Birk, Leistungsfähigkeitsprinzip, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 147 Rn. 3. 280 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (182). 281 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155 (182). 282 Buchholz, Geschichte der öffentlichen Finanzen, S. 47; Schumpeter, Die Krise des Steuerstaats, S. 333 ff. 283 Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. II, S. 598. 284 Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. II, S. 598. 285 Hierzu auch: Heintzen, in: v. Münch / Kunig (Hrsg.), GGK II, 6. Aufl. 2012, Art. 105 Rn. 19; P. Kirchhof, Ethos der Steuergerechtigkeit, JZ 2015, 105 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 88; Wendt, Der Gleichheitssatz, NVwZ 1988, 778 ff. 286 Nußberger, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 3 Rn. 134. 278

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b) Von der Abgabeform zur haushaltsrechtlichen Behandlung Soweit neben der Steuer damit aber auch andere Abgabeformen bestehen, stellt sich die Frage, ob damit nicht auch die haushaltsrechtliche Behandlung der einzelnen Abgabearten eine Abweichung vom Nonaffektationsprinzip zulässt. Es ist folglich fraglich, ob die Besonderheit einer Abgabenform, die durch die Verfassung als zulässig erachtet wird, damit eine Abweichung vom Nonaffektationsprinzip rechtfertigt. Dafür spricht, dass es einer Abgabeform gerade eigen sein kann, dass mit ihr nur bestimmte Aufgaben finanziert werden sollen. So dienen vor allem die Sozialversicherungsbeiträge nicht zur allgemeinen Finanzierung des Staatshaushaltes, sondern sollen in dem durch die entsprechenden Gesetze definierten Bereich spezielle Aufgaben finanzieren. Auch die Sonderabgaben  – die verfassungsrechtliche Zulässigkeit unterstellt  – stellen eine Besonderheit dar. Durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts herausgearbeitet, müssen die so erwirtschafteten Mittel für einen Zweck verwendet werden, der dem Abgabeschuldner evident nahe steht, mithin nicht in den allgemeinen Haushalt fließen.287 Dies kann aber im Ergebnis nicht überzeugen. Soweit eine Abgabe einem Hoheitsträger zufließt, muss dieser auch berechtigt sein, über alle Einnahmen zu verfügen und die Finanzierung auf andere Weise sicherzustellen. Möglich ist insofern eine – möglicherweise den Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit berührende – Auslagerung, dann aber auf einen anderen Hoheitsträger. Zu einer Auslagerung aus dem Gesamthaushalt in einen Nebenhaushalt sollte es hingegen regelmäßig nicht kommen, damit wäre wenig erreicht. Weniger einfach ist die – auf den ersten Blick unproblematisch wirkende – Beurteilung im Rahmen der Vorzugslasten.288 Zwar entstehen dem Staat durch sein Handeln regelmäßig Kosten, die er sich von den Abgabenpflichtigen, die hiervon profitieren, quasi (teilweise) zurückholt. Es ist aber ausreichend, dass der Staat die Leistung erbringt und der Abgabepflichtige die entsprechende Gegenleistung. Auf eine unbedingte Verbindung beider Posten kann es nicht ankommen. Der Steuerstaat wird durch nichtsteuerliche Abgaben solange nicht gefährdet, wie „der Gesetzgeber die abgabentypische Formgesetzlichkeit wahrt“289, die Steuer nicht nur zur unbedeutenden Nebeneinnahme verkommt. Eine unterschiedliche Behandlung der einzelnen Abgaben im Hinblick auf das Nonaffektationsprinzip rechtfertigt dies aber grundsätzlich nicht.

287

Vgl. hierzu Teil 4 § 10. Vgl. hierzu die Teil 4 § 8 und § 9. 289 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (429). 288

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c) Rechtfertigung von Steuern über das Maß der Reproduktivität hinaus Für die Zulässigkeit einer Zweckbindung von Steuern für bestimmte im Gesetz niedergelegte Aufgaben spricht die von Vogel wieder aufgegriffene Theorie, dass sich Steuern grundsätzlich bis zu einem bestimmten Maß rechtfertigen lassen, solange sie reproduktiv sind, der sich dabei auf v. Stein290 bezieht. Nach dem Prinzip der Reproduktion gilt eine Steuer solange als gerechtfertigt, wie der Staat der Wirtschaft „aus den erzeugten wirtschaftlichen Werten einen Teil dessen zurückgibt, was er seinerseits [zu] der Erzeugung der Werte beigetragen hat.“291 Allerdings kann der Staat auch einen Aufwand für diese „Rückkopplung sowie für rückkopplungsbedingte Anpassungsmaßnahmen zu den Kosten der Produktion zu rechnen.“292 Gemeint sind vor allem die Kosten, die u. a. der Sozialstaat verursacht.293 Für die Reproduktivität einer Ausgabe gilt eine Grundsatzvermutung zugunsten des Staates, folgend aus der praktischen Unmöglichkeit, die Reproduktivität jeder einzelnen Staatsausgabe nachzuweisen.294 Nach Vogel soll diese Grundsatzvermutung allerdings dann seine Grenze erreichen, wenn „der Anteil des Staates an den produzierten Werten 50 Prozent erreicht“295. Allerdings sei es auch vorstellbar, hierfür andere Maßstäbe zugrunde zu legen als die Grenze des Volkseinkommens.296 Letztlich komme es nur darauf an, dass sich die Regelvermutung der Zulässigkeit ab einer bestimmten Grenze in eine Beweislast für die Einhaltung des Reproduktivitätsprinzips umwandle.297 Soweit diese Grenze erreicht ist, sei die Erhebung darüberhinausgehender Steuern nur gerechtfertigt, wenn ein Nachweis der Reproduktivität erfolge.298 Nach Vogel ist dieser Nachweis nur vorübergehend und für einen abgrenzbaren Bedarf möglich.299 Eine Rechtfertigung könne, wenn

290

v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 346, 356 ff. Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (516); v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 358 f. So auch: Heilmann, Grundprobleme der Steuerlehre, S. 84, 230 f.; Schorer, Reproduktivitätsprinzip, S. 183 ff.; Vogel, Finanz- und Steuerstaat, in: HStR II, 3 2004, § 30 Rn. 75; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 401. 292 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (517). 293 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (517); Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 400. 294 Heilmann, Grundprobleme der Steuerlehre, S. 84; Vogel, Finanz- und Steuerstaat, in: HStR II, 32004, § 30 Rn. 75; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (518). 295 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (518 f.); Vogel, Finanz- und Steuerstaat, in: HStR II, 32004, § 30 Rn. 76. 296 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (519). 297 Vogel, Finanz- und Steuerstaat, in: HStR II, 32004, § 30 Rn. 76; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (519). 298 Vogel, Finanz- und Steuerstaat, in: HStR II, 32004, § 30 Rn. 76; Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (519). 299 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (519). 291

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sie sich nicht mehr auf das Reproduktivitätsprinzip stützen ließe, noch nach dem Nutzenprinzip300 erfolgen.301 Der Ansatz Vogels, wonach eine Steuer, sofern eine bestimmte Belastungsgrenze der Abgabeschuldner erreicht ist, nur für bestimmte Zeit und nur für einen abgrenzbaren Bedarf erhoben werden dürfe, lässt sich auch für die Frage der Zulässigkeit der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips und dessen verfassungsrechtlichen Schutzes nutzbar machen. Unterstellte man, dass eine Steuererhebung nur dann rechtens ist, wenn sie reproduktiv ist, sprich einen Wert wieder in die Wirtschaft zurückgibt, den sie durch sie erhält, dann ergeben sich hierfür auch die Grenzen für die Zulässigkeit der Steuererhebung. Soweit eine Rechtfertigung durch die Nutzentheorie nicht möglich ist, muss also nach Vogel für die Rechtfertigung der Beweis für die Reproduktivität angetreten werden. Allerdings kann eine solche Steuer nur für vorübergehende und abgrenzbare Bedarfe erhoben werden. Sie müssen also einen bestimmten Zweck verfolgen, der sich von anderen, den allgemeinen Zwecken abhebt. Soweit damit für die Zulässigkeit einer Zwecksteuer Wort gesprochen wird, müssen diese aber haushaltsrechtlich gegenüber den übrigen Steuern gesondert im Haushalt ausgewiesen und entsprechend des Zweckes verwendet werden. Im Umkehrschluss muss damit aber auch eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips302 zulässig sein. Nur dann, wenn eine Abgabe die über die Reproduktivitätsbelastungsgrenze hinausgeht, für einen bestimmten abgrenzbaren Bedarf hinaus verwendet werden darf, muss dieses sich auch haushaltsrechtlich dergestalt niederschlagen, dass diese Mittel nicht mehr in den allgemeinen Haushalt fließen, sondern nur für den bestimmten nachgewiesenen Zweck zur Verfügung gestellt werden. Mithin könnte aber das Nonaffektationsprinzip nicht unumstößlich verfassungsrechtlich gesichert sein. Dies kann im Ergebnis indes nicht überzeugen. Einerseits kann der Staatshaushalt nur global betrachtet werden. Es widerspricht dem Wesen der Haushaltswirtschaft in einem Etatwesen mit Zentralkasse, dass sich Ausgaben stets aus einem bestimmten Fonds speisen. Sofern es aber einen Globalhaushalt gibt, aus dem sich grundsätzlich die Staatsausgaben decken lassen müssen, kann bei der Betrachtung der Reproduktivität einer Ausgabe nicht mehr auf eine konkrete Steuer, sondern nur noch auf die Steuer in ihrer Gesamtheit abgestellt werden, genauer auf die Steuer­ 300 Tipke, Steuerrechtsordnung, Bd. I, S. 476, führt hierzu aus, dass im Rahmen des Äquiva­ lenzprinzips „auf den Vorteil, Wert oder Nutzen abgestellt [wird], den die Leistung des Gemeinwesens hat (benefit of service principle)“. Allerdings weist Hey, Steuersystem und Steuer­verfassungsrecht, in: Tipke / Lang (Hrsg.), Steuerrecht, § 3 Rn. 44, darauf hin, dass das Äquivalenzprinzip nur verstanden als Nutzenprinzip eine Anwendung auf das Steuerrecht möglich mache (benefit principle). 301 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (519). 302 Schorer, Reproduktivitätsprinzip, S. 191, merkt an: „Es ist kaum überflüssig, darauf hinzuweisen, daß ordentliche Staatsausgaben einem anderen Kreislauf der Reproduktion entsprechen als außerordentliche. Verwaltungsausgaben reproduzieren kontinuierlicher wirtschaftliche Voraussetzungen als Investitionsausgaben.“

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belastungsgesamtheit303. Dies gilt nach der Abschaffung der außerordentlichen Haushalte umso mehr, auch soweit unter der Geltung des Bonner Grundgesetzes außerordentlicher und ordentlicher Haushalt in einem Haushalt zusammenzufassen waren. Sofern Vogel ausführt, dass „Steuern, die zur Deckung solcher [nichtreproduktiver] Ausgaben erhoben werden, […] nicht gerechtfertigt [seien]“304 mag er zwar die Abgabenerhebung auf Seiten des Bürgers betrachten. So stellt er fest, dass sich die Reproduktivität schwerlich für jede einzelne Ausgabe feststellen lasse.305 Damit werden aber die im Globalhaushalt zugrundeliegenden haushaltsverfassungsrechtlichen Bestimmungen außer Betracht gelassen. In einem globalen Haushalt lässt sich nicht feststellen, aus welcher Abgabe (insbesondere im Hinblick auf die Steuern), welche Ausgabetitel gedeckt werden. Hierin liegt der Unterschied zum Fondssystem, bei dem gerade durch die Zuordnung von bestimmten Einnahmetiteln zu bestimmten Ausgabentiteln eine Zuordnung ermöglicht wird.306 Soweit aber eine solche Zuordnung nicht mehr möglich ist, kann auch nicht von der Unzulässigkeit der Steuer über das Maß der Reproduktivität ohne Weiteres auf die Unzulässigkeit von bestimmten Steuern geurteilt werden. Im Ergebnis lässt sich damit nur unter Beachtung der gesamten Einnahmeseite eine Unzulässigkeit herleiten, soweit die Grenze der Reproduktivität erreicht ist. Nähme man dies an, so würden aber sämtliche Steuereinnahmen, die bei der Erreichung o. g. Grenze erhoben würden, einer Beweispflicht unterliegen, d. h. man müsste eine Verbindung der Haushaltseinnahmeseite zur Haushaltsausgabenseite herstellen, also nur die reine Ausgabe rechtfertigen, um dadurch Rückschlüsse auf die Abgabenerhebung zu ziehen. Es müssten sämtliche über der Reproduktivitätsgrenze liegende Steuern, die danach erhoben würden, einer solchen Überprüfung zugänglich sein. Diese Vermischung von Abgabeerhebung einerseits und der haushaltsrechtlichen Aufführung auf Einnahmeseite sowie der Veranschlagung, unabhängig von der Herkunft des Geldes, auf der Abgabenseite, ist aber mit der Unterscheidung dieser drei Stufen nicht vereinbar. Es handelte sich um eine Rechtfertigung der reinen Abgabenvereinnahmung und der Ausgabenerforderlichkeit. Eine Zweckbindung dergestalt, dass eine bestimmte Steuer eine bestimmte Ausgabe zu finanzieren hat, scheidet damit aus. Bedenken ergeben sich dahingehend, dass die weitere Vereinnahmung nur durch Beweisdarlegung erfolgen kann. Letztlich kann dies auch einen Verstoß gegen die Steuergerechtigkeit und Lastengleichheit307 darstellen. Führte sie doch dazu, dass für ein und denselben Lebenssachverhalt unterschiedliche Abgabepflichtige, je nach Kassenlage zur Abgabe herangezogen werden oder nicht, führte also zu

303 So wohl auch: Birk, Leistungsfähigkeitsprinzip, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 147 Rn. 7, der darauf hinweist, dass die Gesamtsteuerlast individuell zu bestimmten sei. 304 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (518). 305 Vogel, Rechtfertigung der Steuern, Der Staat, 1986, 481 (518). 306 Vgl. Teil 2 § 1 B. II. 307 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (418).

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einer Ungleichbehandlung, die sich nur schwerlich rechtfertigen lassen dürfte. Im Übrigen ließe sich sodann die Frage nach der gerichtlichen Überprüfbarkeit des Bedarfs und der Einklagbarkeit des Steuerpflichtigen stellen, der mit der neuerlichen Abgabe, die über das Maß der Reproduktivität hinausginge, nicht einverstanden ist. Ganz davon abgesehen, dass der Staat einen schier unendlichen Bedarf an finanziellen Mitteln hat, kann die Theorie nur schwerlich überzeugen. Aufgezeigt wurde zumindest, dass dies die Zulässigkeit der Zweckbindung von Steuern nicht begründen kann. Hierfür besteht auch praktisch kein Bedürfnis. Es ist fraglich, ob sich die Rechtfertigung der Steuererhebung nicht vielmehr erst im Rahmen der Rechnungsprüfung und der Haushaltsplanaufstellung im darauffolgenden Jahr aufzeigen lässt – gegenüber den hierfür verantwortlichen Entscheidungsträgern, nämlich der Legislative. Die Parlamente sind es, die in dem durch das Grundgesetz vorgesehenen Verfahren – durch Wahlen – auch die Abgaben regelmäßig legitimieren lassen müssen. Im Rahmen der Rechnungskontrolle wird durch die Rechnungshöfe auch die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit kontrolliert und so etwaige Grenzen aufgezeigt. Des Weiteren ließen sich etwaige Konsequenzen und Mängel, gerade im Hinblick auf die Steuerbelastung der Abgabepflichtigen durch Anpassung der Steuergesetze wieder beheben. Im Ergebnis ist die Rechtfertigung von Steuern über das Maß der Reproduktivität hinaus kein geeignetes Kriterium, um einen fehlenden verfassungsrechtlichen Schutz des Nonaffektationsprinzips zu begründen. d) Zwischenergebnis Damit bleibt festzuhalten, dass ein genereller Schluss einer Abgabenart auf deren haushaltsrechtliche Behandlung bzw. eine generalisierte Behandlung unabhängig vom Abgabentypus und deren konkreter Ausgestaltung gezogen werden kann. Das Nonaffektationsprinzip gilt insofern für alle Abgaben gleichermaßen. Abweichungen durch zweckgebundene Zuführungen müssen sich am Nonaffektationsprinzip messen lassen. Durch die Zunahme anderer Abgabearten kann ein Rechtfertigungserfordernis nicht bestehen, eine Durchbrechung des Nonaffektationsgrundsatzes nicht begründet werden. 4. Finanzstaat und Wesentlichkeitstheorie Ein Finanzstaat308 ist ein Staat, der einerseits öffentliche Finanzen voraussetzt und andererseits für die Wahrnehmung seiner Ordnungs-, Vorsorge- und Gestaltungsaufgaben auf Finanzen angewiesen ist sowie hierdurch vorrangig handelt.309 308

Kilian, Finanzkontrolle, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 143 Rn. 1 ff. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 33; so auch Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 81. 309

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Der Finanzstaat soll auf die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung mehr durch gezielte Ausgaben, bspw. durch Subventionen, wirken, denn durch Geund Verbote.310 Die Reglementierung der Erhebung, Verwaltung und Verwendung erfordert aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten daher einer gesetzlichen Grundlage.311 Das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip fordern, dass der Wesentlichkeitstheorie312 genüge getan wird. Nach der Wesentlichkeitstheorie hat das Parlament (sog. Parlamentsvorbehalt) die – für die Grundrechtsverwirklichung313 (str.) – maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen.314 Dabei ist die Beschränkung auf grundrechtswesentliche Sachverhalte zu eng gezogen.315 Vielmehr soll aus ihr folgen, „dass alle wesentlichen Entscheidungen im Staat dem Parlament vorbehalten sind.“316 Was wiederum wesentlich ist, ist nicht abschließend bestimmbar.317 Der mit der Wesentlichkeitstheorie zusammenhängende Parlamentsvorbehalt wurde durch Heller wie folgt beschrieben: „Was zum Vorbehalt des Gesetzes gehört, welche Gegenstände die Gesetzgebung ergreift, das bestimmt nicht die Logik und nicht eine theoretische Formel, sondern Tradition, Zweckmäßigkeit, Machtlage und Rechtsbewußtsein.“318 Damit ist aber auch das Haushaltsgesetz als von der Wesentlichkeitstheorie umfasste Materie anzusehen. Die wesentlichen haushaltsrechtlichen Entscheidungen sind damit vom Parlament und nicht von der Exekutive vorzunehmen. Die Wesentlichkeitstheorie fordert aber auch eine funktionellrechtliche Betrachtungsweise des Gesetzesvorbehalts, wonach es u. a. auch auf die Kompetenzzuweisung an verschiedene Staatsorgane im Hinblick auf die Funktionsfähigkeit des Staatsorgans ankommt.319 Das Bundesverfassungsgericht stellt im Hinblick auf die Gewaltenteilung aus Art. 20 Abs. 2 GG sodann auch fest: „Die dort als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung und Trennung der Gewalten dient zumal der Verteilung von politischer Macht und Verantwortung sowie der Kontrolle der Machtträger; sie zielt auch darauf ab, daß staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen, und sie will auf eine Mäßigung der Staatsgewalt insgesamt hinwirken.“320 Nach Küster muss man die von dem jeweiligen Gewaltenbegriff umfassten Träger von der konkreten Funktion

310

Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 33 f. Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 34. Vogel, Grundzüge des Finanzrecht des Grundgesetzes, in: HStR IV, 11990, § 87 Rn. 2. 312 BVerfGE 34, 165 (192 f.); 40, 237 (249); 49, 89 (126); 77, 170 (230 f.); 98, 218 (251); 101, 1 (34); 108, 282 (311); Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 117 m. w. N. 313 BVerfGE 98, 218 (252). 314 BVerfGE 108, 282 (311). 315 Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: HStR V, 32007, § 101 Rn. 57. 316 Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: HStR V, 32007, § 101 Rn. 52. 317 Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: HStR V, 32007, § 101 Rn. 56. 318 Heller, Der Begriff des Gesetzes in der Reichsverfassung, in: VVDStRL 4 (1928), S. 121. 319 Ossenbühl, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: HStR V, 32007, § 101 Rn. 61. 320 BVerfGE 68, 1 (86). 311

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begrifflich trennen.321 „Legislative ist der Name einer Funktion, es ist aber außerdem der Name eines Organs oder einer Organgruppe.“322 Das Grundgesetz ordnet die Haushaltsverabschiedung und die Verantwortung für den staatlichen Gesamtakt dem Haushaltsgesetzgebungsverfahren unter die Verantwortung des Parlaments – unter Beteiligung der Bundesregierung (Initiativrecht, Art. 110 Abs. 3; 113 Abs. 1 Satz 1 GG), des Bundesrates (Einspruchsgesetz, Art. 77 Abs. 3; 110 Abs. 3 GG) und des Bundespräsidenten (Ausfertigung und Verkündung, Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG). Dieses besondere, von Art. 76 ff. GG – wenn auch nur leicht, aber entscheidend – abweichende Verfahren323 ist vom Verfassunggeber unter Beachtung des historisch gewachsenen Rechts geregelt worden. Die Trennung der Aufstellung des Haushalts durch die Exekutive und die Verabschiedung durch die Legislative stellt ein ausgeglichenes Machtgleichgewicht her. Soweit das Parlament aber diese Befugnis unter Durchbrechung des Haushaltsgrundsatzes der Vollständigkeit aus Art. 110 Abs. 1 Satz 1 HS. 1 GG auf die Exekutive auslagert, wird die durch die Verfassung vorgesehene Aufgabenzuständigkeit unter Berücksichtigung der Gewaltenteilung umgangen. Das Nonaffektationsprinzip wird nunmehr in Verbindung von Wesentlichkeitstheorie und Gewaltenteilung verletzt. Denn die Wesentlichkeitstheorie in Verbindung mit dem durch die Verfassung vorgesehenen Verfahren schreibt vor, dass der Haushalt in regelmäßigen Abständen erneuert wird.324 Es ist gerade das Haushaltsgesetz, das sowohl Einnahmen als auch Ausgaben aufführt und summenmäßig verbindet. Sachgesetzliche Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips erfolgen außerhalb dieses durch die Verfassung geregelten Verfahrens. Zwar mag auch eine im Sachgesetz vorgesehene Abgabenzweckbindung im parlamentarischen Verfahren verabschiedet worden sein, nicht aber in dem für den Haushalt durch die Verfassung vorgesehenen Verfahren.325 Auch stellt der Haushalt eine Befassung des Parlaments mit dem Regierungsprogramm dar, im weitesten Sinne also auch eine Kontrolle der Exekutive.326 Diese Durchbrechung des verfassungsrechtlich vorgesehenen Gesamtverantwortungsaktes ist mithin auch als Verstoß gegen das Wesentlichkeitsgebot zu sehen.

321

Küster, Das Gewaltproblem im modernen Staat, AöR 75 (1949), S. 401. Küster, Das Gewaltproblem im modernen Staat, AöR 75 (1949), S. 401. 323 Vgl. hierzu bereits oben Teil 2 § 1 D. II. 2. a). 324 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 1. 325 Ein durch die Bundesregierung eingebrachtes Gesetz ist ebenfalls nicht in dem durch die Verfassung vorgeschriebenen Haushaltsverfahren möglich. Das Haushaltsverfahren ist auf den Erlass eines Gesamthaushalts gerichtet. 326 Loscher, Präventive Aufsicht der Europäischen Union über den Bundeshaushalt, S. 215. 322

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5. Gleichwertigkeit der Staatsaufgaben Finanzwissenschaftlich wird die zweckgebundene Einnahme insbesondere auch deshalb kritisch betrachtet, weil sie eine Durchbrechung der Gleichwertigkeit von Staatszwecken darstelle.327 Es komme zu einer Verselbstständigung von Gruppeninteressen.328 Nicht der Haushaltsgesetzgeber lege damit die Rangfolge der Staatsaufgaben durch finanzielle Gewichtung fest, sondern der vorgezogene Sachgesetzgeber könne die Bevorzugung und Priorisierung bestimmter Aufgaben durch die Verbindung einer Abgabe bzw. des Abgabenaufkommens mit einer Aufgabe durch die Verknüpfung beider vornehmen. Damit komme es zu einer Verschiebung der eigentlich gleichwertigen Staatsaufgaben. Je nach politischen Mehrheiten ist davon auszugehen, dass die grundsätzliche Gleichwertigkeit von Staatsaufgaben bereits durch die Ressourcenverteilung im Rahmen der Haushaltsberatungen das „Regierungsprogramms in Gesetzesform“329 wiedergeben und aufgrund der Beschränktheit der finanziellen Mittel eine Gewichtung erforderlich macht. Der Haushaltsplan stellt das priorisierte Konzept des Regierungshandelns von Staatsaufgaben dar.330 Dabei erfolgt durch die Verknüpfung von Einnahmen und Ausgaben eine über die übliche Gewichtung hinausgehende Priorisierung. Durch die Zweckbindung eines Abgabenaufkommens wird die Abgabe mit einer konkreten Aufgabe verknüpft. Diese bewusste Verbindung führt dazu, dass eine Staatsaufgabe nicht aus der anonymen Masse der Globaleinnahmen finanziert wird, sondern eine bewusste Förderung von Gruppeninteressen verselbstständigt. Einzig der finanzielle Bedarf und die zur Verfügung stehenden Mittel des Staates bilden die Grundlage und Grenze der Zuweisung der Mittel. Durch eine aufkommenszuweisende Zweckabgabe kommt es zu einer im Sinne der Finanzwissenschaft nicht gewollten Aufwertung einer Staatsausgabe. Ob aus der finanzwissenschaftlich unerwünschten Verselbstständigung von Gruppeninteressen die rechtliche Unzulässigkeit zweckgebundener Abgaben als Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip gefolgert werden kann, ist hingegen fraglich. Sie mag finanzwissenschaftlich unerwünschte Nebenfolge sein, Aufwertungen von bestimmten Maßnahmen erfolgen durch die Aufstellung des Haushaltsplans durch den Finanzminister anhand politisch gewollter Schwerpunktsetzung des Regierungsprogramms. Allerdings erfolgt dies bei auf Dauer angelegten Zweckbindungen – also einer kontinuierlichen Durchbrechung des Nonaffektati 327

Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 46 m. w. N.; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 428. 328 Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 428. 329 BVerfGE 79, 311 (329). Osterloh, Budgetierung und parlamentarisches Budgetrecht, S. 80; Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (313), bezeichnet den Haushaltsplan als Regierungsprogramm in Zahlen. Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 59. 330 Isensee, Staatsaufgaben, in: HStR IV, 32007, § 73 Rn. 53.

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onsprinzips – nicht nur einmalig. Solche Priorisierungen lassen sich indes durch die Rechtsverbindlichkeit ihrer Vorgegebenheit bei der Aufstellung des Haushaltsplans unterscheiden. Zweckgebundene Einnahmen lassen  – ohne eine Änderung der zweckbindenden Bestimmung – eine Priorisierung durch das Regierungsprogramm nur einseitig in Form einer Aufwertung zu, nicht jedoch in Form der Abwertung, folgen deren Grenzen doch zumeist aus den zweckvorgebenden Gesetzen. Allerdings ergeben sich in tatsächlicher Hinsicht bei der Haushaltsplanaufstellung auch durch nichtabgabenzweckbindende Gesetze Vorgaben für den Finanzminister, da sich bei ausgabenwirksamen Gesetzen aufgrund von Erfahrungswerten bestimmte Betragsgrößen zuordnen lassen, deren Unterschreitung bei der Aufstellung des Haushaltsplans zu einem Verstoß gegen den Haushaltsgrundsatz der Wahrheit331 führen würde. Vorgegebene Grenzen der Priorisierung von Staatsaufgaben sind im Rahmen der Haushaltsaufstellung damit nicht geeignet, einen verfassungsrechtlichen Schutz zweckungebundener Einnahmen herzuleiten. Der Verfassungsrang des Nonaffektationsprinzips lässt sich hieraus mitnichten herleiten. 6. Zwischenergebnis Im Ergebnis vermag das Nonaffektationsprinzip aus seiner Nähe zum parlamentarischen Budgetrecht, der demokratischen Rückkopplung des Haushalts und auch der Abgabenbelastung der Bürger, die Rechte der Parlamente, der Wähler, letztlich aber auch der Exekutive abzusichern. Es ist Ausdruck der durch den Parlamentsvorbehalt und durch die Gewaltenteilung vorgesehenen Funktionsverteilung. Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips führen zu einer  – von der Verfassung nicht gewollten – Verlagerung des Einflusses der Gewalten auf den Haushalt. Der Haushalt ist aber eine parlamentarische Gesamtentscheidung über das Regierungsprogramm. Die vorhandenen Einnahmen werden sinnvoll, unabhängig von ihrer Herkunft, auf die Anschläge verteilt. Eine Rechtfertigung des vom Staat benötigten Geldbedarfs macht sich nicht an einer konkreten Abgabe fest, sondern ist vielmehr gegenüber den Abgabepflichtigen durch regelmäßige demokratische Wahlen332 sicherzustellen. Dieses historisch gewachsene Recht und Verfahren ist ein kostbares Gut, dass die Parlamente zunehmend durch zweckgebundene Abgaben und Veranschlagungen leichtfertig aufs Spiel setzen. IV. Haushaltsrechtliche Erwägungen Auch haushaltsrechtliche Erwägungen können zur Begründung des Verfassungsrangs des Nonaffektationsprinzips herangezogen werden. Nachfolgend soll daher auf Sonderkreisläufe (1.), haushaltsrechtliche globale Haushaltsveränderungen (2.), 331

Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 4. Vgl. Art. 39 Abs. 1 Satz 1 GG.

332

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eventuell bestehende übergesetzliche Ausnahmen vom Nonaffektationsprinzip (3.), die Einführung der Schuldenbremse (4.) sowie Unsicherheiten beim Budgetvollzug (5.) eingegangen und ein Bezug zum Nonaffektationsprinzip hergestellt werden. 1. Sonderkreisläufe Aufgrund von Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips kommt es zumeist auch zu haushaltsrechtlichen Sonderkreisläufen innerhalb des Globalhaushaltssystems. Diese können, wenn sie aus dem Haushalt ausgelagert werden, einen Verstoß gegen Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG darstellen. Die so entzogenen Haushaltsmittel stehen aber nicht mehr zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs zur Verfügung, sondern werten regelmäßig einen besonderen Bedarf, nämlich den der Zweckbindung zugrundeliegenden Aufgabe, auf.333 Innerhalb des Haushalts befindliche Sonderkreisläufe sind wegen ihrer Überjährigkeit und der damit verbundenen Dauerhaftigkeit ein Fremdkörper im System des Haushalts. Aus einer Überjährigkeit folgt aber nicht die Erlaubnis zum Verzicht auf Planung und Veranschlagung, sie stellen mithin keine schwarzen Kassen dar, bei denen man nach Belieben finanzielle Mittel entnehmen kann. Soweit aber durch die Sonderkreisläufe ein Verzicht auf Planung und Veranschlagung nicht einhergeht, stellt das Haushaltsrecht andere Instrumente zur Verfügung. In Betracht kommt insofern die Übertragbarkeit von Ausgaben gem. § 15 HGrG; § 19 BHO. Regelmäßig ist eine Übertragbarkeit nur zulässig, wenn dies eine wirtschaftliche und sparsame Mittelverwendung fördert;334 anders als die nach § 15 Abs. 1 Satz 1 HGrG; § 19 Abs. 1 Satz 1 BHO bereits durch Sachgesetz zweckgebundenen Mittel. Im Haushaltsverfahren ist so ein geschärftes Bewusstsein für die als übertragbar veranschlagten Mittel geschaffen. Das Nonaffektationsprinzip kann damit aber auch im Hinblick auf die Sonderkreisläufe innerhalb des Haushalts eine sparsame und wirtschaftliche Mittelverwendung fördern. 2. Haushaltsrechtliche globale Haushaltsveränderungen Der Haushalt sieht in der Praxis immer wieder globale Haushaltsveränderungen vor. Diese könnten einen Ansatz zur Rechtfertigung zweckgebundener Einnahmen darstellen. Nachfolgend sollen daher der Begriff globaler Haushaltsveränderungen [a)], die globalen Minderausgaben [b)] sowie die globalen Mehrausgaben [c)] erläutert werden, bevor in einem weiteren Schritt der Zusammenhang zum Nonaffektationsprinzip [d)] dargestellt wird.

333

Vgl. Teil 3 § 5 C. III. 5. Vgl. § 15 Abs. 1 Satz 2 HGrG; § 19 Abs. 1 Satz 2 BHO.

334

§  5 Verfassungsrechtliche Stellung 

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a) Zum Begriff der globalen Haushaltsveränderung Erscheinungsformen globaler Haushaltsveränderungen sind als negativer Ansatz die sog. globalen Minderausgaben und als positiver Ansatz die sog. globalen Mehrausgaben. Diese Figuren sind in der Literatur streitig335 und haben letztlich Auswirkungen auf das Nonaffektationsprinzip. b) Globale Minderausgaben Die Figur der globalen Haushaltsveränderung kommt in der Praxis zumeist in Form der sog. globalen Minderausgabe vor.336 Hierbei handelt es sich um ein Instrument, bei dem vorab noch nicht feststeht, wo Einsparungen im Haushalt möglich sind, letztlich um einen negativen Ausgabenansatz, der zumeist im Einzelplan Allgemeine Finanzverwaltung angesiedelt ist.337 Obwohl in der Praxis häufig vorkommend,338 fehlen gesetzliche Grundlagen dieses Instituts. Es soll sich um „instrumentalisierte Erfahrungen“339 handeln. Erfahrungen sind es nach Bajohr deswegen, da sie einerseits dadurch erforderlich werden können, weil bis zum Ende eines Haushaltsjahres nicht alle veranschlagten Haushaltsmittel abfließen

335

Vgl. hierzu u. a.: Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 ff.; Dolde / Porsch, Globale Minderausgabe, DÖV 2002, 232 ff.; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 163 ff.; Heise, Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen, S. 95 ff.; Marcus, Instrument der „Globalen Minderausgabe“, DÖV 2000, 675 ff.; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 68 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 55. 336 Vgl. hierzu auch: Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 163; Gröpl, Problematik globaler Minderausgaben; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 195; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 25. 337 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (950); Dolde / Porsch, Globale Minderausgabe, DÖV 2002, 232 (233); Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 195; Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 163; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 70. 338 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 55. Siehe hierzu Übersicht bspw. bei: Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 11 Anh. Rn. 10; sowie für das Haushaltsjahr 2004 bei: Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (950), der auf die Gruppierungsübersichten der Haushaltsgesetze von Bund und Länder Bezug nimmt. Die Spanne reicht insofern von 3,9 Mio. € im Land Bremen bis hin zu 612,8 Mio. € im Land Bayern; beim Bund sogar 3269,0 Mio. €. Hierbei kann man schon kritisch hinterfragen, ob es nicht eine Höchstgrenze für globale Minderausgaben geben muss. Allerdings erscheint die hohe Zahl beim Bund nur auf den ersten Blick erschreckend. Betrachtet man die globalen Minderausgaben prozentual, liegt der Bund zwar immer noch im oberen Mittelfeld mit 1,27 % des Haushaltsvolumens, allerdings liegen Bayern mit 1,75 % und Mecklenburg-Vorpommern mit 1,39 % des Haushaltsvolumens deutlich vor dem Bund. Prozentual gesehen reicht die Spanne von 0,1 % in Nordrhein-Westfalen bis 1,75 % in Bayern. 339 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (950); Dolde / Porsch, Globale Minderausgabe, DÖV 2002, 232 (232); Gröpl, Problematik globaler Minderausgaben, S. 2; Heise, Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen, S. 96; Marcus, Instrument der „Globalen Minderausgabe“, DÖV 2000, 675 (675).

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

und weil sie andererseits bei der Haushaltsaufstellung im Rahmen von Koalitionsregierungen erforderlich werden können.340 Dies erscheint indes fraglich. Soweit Bajohr der Meinung ist, dass nicht alle Mittel341 bis zum Ende des Haushaltsjahres abfließen und daher die Figur der globalen Minderausgabe erforderlich sei, ist dies im Hinblick auf das Nonaffektationsprinzip nicht überzeugend. Die so veranschlagten Mittel müssen im kommenden Haushaltsjahr wieder für den bei Erhebung der Abgabe vorgegeben Zweck verausgabt werden. Nichtzweckgebundene Einnahmen, die also dem globalen Haushalt zur Verfügung stehen und die in einem Haushaltsjahr nicht verbraucht wurden, fließen entweder in den Abbau von Schulden oder müssen durch einen Vermerk auf das kommende Haushaltsjahr übertragbar sein.342 Der Veranschlagung einer globalen Minderausgabe bedarf es dann nicht. Auch dürften sich rechtliche Bedenken hinsichtlich des Grundsatzes der Planwahrheit343 ergeben. Nicht anders verhält es sich mit dem zweiten von Bajohr angeführten Argument. Hiernach sollen globale Minderausgaben für diejenigen Ausgaben erforderlich sein, bei denen sich die Regierungsparteien bspw. im Rahmen der Koalitionsverhandlungen oder aber bei der Haushaltsaufstellung nicht einigen konnten und dieser Dissens erst im laufenden Haushaltsjahr geklärt werden kann.344 Allerdings scheint auch dies zweifelhaft. Danach wäre es dem Haushaltsgesetzgeber nicht verwehrt, einen Haushalt aufzustellen, der in allen veranschlagten Ausgabenansätzen evidente Mehrausgaben enthält, damit man im laufenden Haushaltsjahr Änderungen vornehmen kann. Hierfür sieht das Haushaltsrecht allerdings die Möglichkeit, vielmehr die Verpflichtung, eines sog. Nachtragshaushalts vor.345 Dieser scheint gegenüber der globalen Minderausgabe alleine schon deshalb vorzugswürdig, weil er das parlamentarische Budgetrecht und nicht die Meinungsverschiedenheiten der Exekutive in den Vordergrund rückt. Bezogen auf das Nonaffektationsprinzip kann dieses Argument mithin nicht überzeugen. Insbesondere ist es nicht möglich, zweckgebundene Mittel nach Belieben im Rahmen einer globalen Minderausgabe zu kürzen. Bereits erwirtschaftete Mittel, denen bei Erhebung eine Zweckbindung auferlag, sind der globalen Minderausgabe entzogen.

340

Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (950). Als Gründe werden insofern angeführt, dass bspw. aufgrund planerischer Unsicherheiten bei neuen Vorhaben zu viel Mittel veranschlagt werden oder aber Verzögerungen bei Projekten zu einem fehlenden abfließen der Mittel führen; vgl. hierzu: Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (950) m. w. N.; Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 11 Anh. Rn. 11 ff. 342 Zum sog. Dezemberfieber siehe auch: Böhm, Fortentwicklung des Haushaltsrechts, NVwZ 1998, 934 (934); Heise, Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen, S. 99; Scholz / Hofmann, Reformen im Haushaltsrecht, BB 1996, 2013 (2014); Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 19 Rn. 11. 343 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 4. 344 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (950). 345 Siehe hierzu Teil 3 § 6 E. I.; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 70; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 55. 341

§  5 Verfassungsrechtliche Stellung 

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Allerdings dient die globale Minderausgabe dem nach Art. 110 Abs. 1 Satz 2 GG erforderlichen Haushaltsausgleich.346 Denkbar ist insofern, dass sich dieser negative Ausgabenansatz auf den gesamten Haushaltsplan bezieht oder aber nur auf bestimmte Einzelpläne des Haushaltsplanes; möglich ist auch, dass er sich nur auf bestimmte Ausgabenarten erstreckt.347 Im Übrigen wird durch die Veranschlagung die Exekutive angehalten in der veranschlagten Höhe Mittel einzusparen.348 Soweit globale Minderausgaben für zulässig erachtet werden, herrscht über die zulässige Höhe Uneinigkeit. Insofern soll die Bandbreite zulässiger globaler Minderausgaben von einem Prozent349 bis hin zu 2,29 Prozent350 liegen. Da es an einer gesetzlichen Regelung fehlt, die eine zulässige Höchstgrenze festlegt, lehnt die Literatur darüber liegende globale Minderausgaben ab.351 Angeführt wird insofern, dass das Gebot des Haushaltsausgleichs nur rechnerisch (formal), nicht aber tatsächlich (materiell) zustande gekommen wäre.352 Als weitere Argumente gegen die globale Minderausgabe werden „Verstöße gegen den Grundsatz der Einzelveranschlagung, gegen das Fälligkeitsprinzip sowie die Grundsätze der Haushaltswahrheit und -klarheit“353 angeführt. Betrachtet man die globale Minderausgabe im Lichte des Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetzes 1997,354 erscheint deren Anerkennung auf den ersten Blick geboten. Durch die Erweiterung der Deckungsfähigkeit und Übertragbarkeit von Ausgabetiteln, stellt die globale Minderausgabe ein Korrektiv dar, das die Exekutive dazu anhält, die vorhandenen Mittel unter dem Gebot der Sparsamkeit zu verwenden.355 „Je weiter […] die Globalisierung von Ausgabenansätzen voranschreitet, umso mehr dürfte sich die globale Minderausgabe als unverzichtbares Korrektiv hierzu herausbilden.“356 Andere sehen in dem Instrument der globalen Minderausgabe die Unfähigkeit einer sorgfältigen Veranschlagung und es daher 346

Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (950); Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 70; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 55. 347 Vgl. hierzu: Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (950). 348 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (950 f.); Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 195. 349 StGH BW, NVwZ-RR 1997, 165, Leitsatz 2. 350 VerfGH Berlin, LKV 1994, 406, 407; Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (951). 351 Vgl. hierzu m. w. N.: Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (951); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 55, insb. Fn. 205. 352 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (951) m. w. N. 353 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (951). Vgl. hierzu im Einzelnen: Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (951 ff.); Dolde / Porsch, Globale Minderausgabe, DÖV 2002, 232 (232); Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 196; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 55. 354 BGBl. 1997 I, S. 3251, Nr. 88 vom 30. Dezember 1997. Vgl. hierzu auch Teil 2 § 4 D. III. 3. 355 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (955 f.); Dolde / Porsch, Globale Minderausgabe, DÖV 2002, 232. 356 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (955). A. A.: Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 196, der von einer Verschiebung der Ausgabenkompetenz auf die Exekutivspitze spricht.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

als unvereinbar mit dem parlamentarischen Budgetrecht und als im Ergebnis unzulässiges Instrument flexibler Haushaltsführung an.357 Dies scheint einleuchtend, muss doch bei der Aufstellung des Haushaltes möglichst vorab erkennbar sein, wie das Parlament sein Budgetrecht ausüben möchte.358 Dem Parlament steht durch gegenseitige Deckungsfähigkeit359 ein geeignetes Instrument zur Verfügung, um bestimmte Planungsdefizite auszugleichen. Im Ergebnis ist die globale Minderausgabe als Gestaltungsmittel des Haushaltsrechts abzulehnen. Zwar kann der Haushaltsgesetzgeber in bestimmten Grenzen die starren Grenzen des Haushalts lockern und die Exekutive dazu anhalten, Mittel beim Vollzug des Haushaltsplans einzusparen. Bei dem Haushaltsplan handelt es sich zwar um einen Plan, der in den Grenzen der Planwahrheit auch Veränderungen durch die Wirklichkeit unterliegt. Soweit diese Grenze aber erreicht wird, tritt jedoch das Erfordernis eines Nachtragshaushalts ein. Auch kommt dem Plangeber die Möglichkeit der Verbindung unterschiedlicher Titel durch gegenseitige Deckungsfähigkeit als geeignetes Instrument zu. Es kann nicht der Exekutive überlassen bleiben, über die Mittel zu entscheiden. Die für das Haushaltsverfahren zuständigen Organe können sich insofern nicht ihrer Aufgaben entledigen. Nur durch die Veranschlagung im Haushalt ist eine ausreichende Beteiligung des Parlaments, als Inhaber des Budgetrechts, Rechnung getragen. c) Globale Mehrausgaben Der Figur der globalen Minderausgabe kann man die Figur der sog. globalen Mehrausgabe gegenüberstellen, teilweise auch globale Verstärkungstitel in Form eines sog. Leertitels genannt.360 Diese liegt dann vor, wenn mit Mehreinnahmen gerechnet wird, wobei eine sachliche Spezialisierung aufgrund der fehlenden ausreichenden Wahrscheinlichkeit unterbleibt.361 Theoretisch denkbar ist die globale Mehrausgabe sowohl für den gesamten Haushalt zu veranschlagen, als auch nur für einzelne Verwendungsarten. Einzelne Titel dürften hierfür nicht in Betracht kommen, da man an Stelle eines Verstärkungstitels dann die betreffenden Einnahmetitel entsprechend erhöhen kann. Die globale Mehrausgabe ist nicht weniger Bedenken ausgesetzt. Insbesondere scheint es möglich, dass der Haushaltsgesetzgeber die vorhandenen Mittel zu ver 357

Roth, in: Mäding (Hrsg.), Vollzugssteuerung auf staatlicher Ebene, S. 187. Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (313), bezeichnet den Haushaltsplan als Regierungsprogramm in Zahlen. Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 59. 359 Vgl. § 15 Abs. 3 HGrG, § 20 BHO. 360 VerfGH NW, NVwZ 1992, 470 (471). Siehe auch: Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 11 Rn. 62 f.; Kilian, Nebenhaushalte, S. 124; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 69; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 55. 361 Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 11 Rn. 62. 358

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anschlagen hat und gegebenenfalls in Form von globalen Minderausgaben absichern kann. Hierzu hat auch der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen festgestellt, dass „[g]ewichtige Gründe […] dafür[sprechen], daß eine Globalermächtigung in Gestalt eines Leertitels zur Verstärkung aller Ansätze für sächliche Verwaltungsausgaben in allen Einzelplänen diesen Grundsätzen [gemeint sind die Grundsätze der Haushaltswahrheit und -klarheit; Anm. d. Verf.] zuwiderläuft. Denn sie kann dazu führen, daß vom Haushaltsgesetzgeber für bestimmte Verwendungszwecke bewilligte Mittel in den verschiedenen Einzelplänen zwecks Erwirtschaftung von Minderausgaben nicht eingesetzt werden, dagegen jedoch Ausgaben für nur allgemein bezeichnete Verwendungszwecke getätigt werden, für die der Haushaltsgesetzgeber Ansätze nicht oder in geringerer Höhe vorgesehen hat.“362 Auch im Fall globaler Mehrausgaben ist der Nachtragshaushalt das geeignetere Instrument. Auch wenn es sich um einen Plan handelt, so sind unter Berücksichtigung der Haushaltswahrheit gewisse Anforderungen der Schätzungsgenauigkeit an die erwarteten Einnahmen zu stellen.363 Unter dem Gesichtspunkt der Transparenz durch die Öffentlichkeit und die damit einhergehende Kontrollmöglichkeit,364 ist dies auch zwingend geboten. Insofern überließe man es der Exekutive die vorhandenen Mittel auf weitere Ausgabentitel zu verteilen. Die globale Mehrausgabe dient auch nicht den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit365 und Sparsamkeit, hält sie doch die Exekutive nicht dazu an, mit den vorhandenen Mitteln sorgsam umzugehen. Auch sie ist damit im Ergebnis abzulehnen. d) Globale Haushaltsveränderungen und Nonaffektationsprinzip Soweit man entgegen der oben beschriebenen Ablehnung globaler Haushaltsveränderungen, die Zulässigkeit von Abgabenzweckbindungen und globalen Haushaltsveränderungen unterstellte, ergäbe sich die Problematik, dass bei globalen Haushaltskürzungen zweckgebundene Titel ausgenommen werden müssten und es damit zu einer Privilegierung zweckgebundener Einnahmen auf der Ausgabenseite gegenüber den übrigen Ausgabetiteln käme, die aus dem allgemeinen Haushalt gespeist würden.366 Es handelte sich dabei um eine zwangsweise Folgerung aus dem Rechtskonstrukt der Zweckbindung. Würde hieran nicht festgehalten, globale Mindereinnahmen also auch zweckgebundene Abgaben erfassen, würden diese Mittel zweckwidrig verwendet. Bereits vor Erhebung und Einzug der Einnahmen stünden die so erwirtschafteten Mittel nämlich für einen ganz bestimmten Ausgabenzweck fest. Eine diesbezügliche Änderung, unabhängig von der Zulässigkeit von Zweckbindungen im Allgemeinen, wäre demnach unzulässig. Auf der anderen 362

VerfGH NW, NVwZ 1992, 470 (471). Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 118 Rn. A 550 ff. 364 Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 118 Rn. A 550. 365 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 6. 366 Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1257) m. w. N. 363

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

Seite spräche bei globalen Mehrausgaben nichts dagegen, dass auch zweckgebundene Ausgabentitel, die nicht nur aus den zweckgebundenen Abgaben, sondern den allgemeinen Haushaltsmittel gespeist würden, Berücksichtigung fänden. Hierbei käme es nicht zu einer zweckwidrigen Verwendung der Mittel. Diese Ungleichbehandlung zweckgebundener Einnahme-/ Ausgabentitel gegenüber nichtzweckgebundenen Titeln führte im laufenden Haushaltsjahr zu einer für den Globalhaushalt unerwünschten fehlenden haushalterischen Ausgleichsmöglichkeit. Damit wären aber Zweckbindungen – soweit nicht sowieso schon abgelehnt – mit dem Globalhaushalt nicht vereinbar. 3. Übergesetzliche Ausnahmen vom Nonaffektationsprinzip Dem deutschen Rechtssystem sind übergesetzliche Regelungen nicht fremd. So kennt das Strafrecht den übergesetzlichen Notstand,367 der trotz fehlender rechtlicher Normierung bei einer an sich strafbewehrten Handlung den Schuldvorwurf368 entfallen lässt. Auch kennt das Verfassungsrecht die Möglichkeit, vom Vertrauensschutz im Rahmen des Rückwirkungsverbots eine Ausnahme dann zuzulassen, wenn der Staatshaushalt ansonsten nicht mehr in der Lage ist, die übrigen Verpflichtungen zu erfüllen, der Staat drohte Bankrott zu gehen und damit überwiegende Gründe des Allgemeinwohl dafür sprechen und eine Rückwirkung erfordern.369 Es ist wohl nicht denkbar, dass es einen übergesetzlichen Grund gibt, vom Nonaffektationsprinzip eine Ausnahme zuzulassen. Allerdings ist das Gegenteil insofern vorstellbar. Es fragt sich, ob aufgrund eines übergesetzlichen Notstandes eine zweckwidrige Verwendung einer Zweckabgabe in Betracht kommt. Dies könnte insbesondere dann der Fall sein, wenn durch unvorhergesehene und übermäßige Ausgaben der Staat in seiner Gesamtheit andernfalls nicht mehr in der Lage wäre, seine Verpflichtungen zu erfüllen. Hierbei handelt es sich damit nicht um eine übergesetzliche Ausnahme vom Nonaffektationsprinzip, sondern vielmehr wieder um die Frage einer Rückausnahme zweckgebundener Abgaben, die damit letztlich doch – dem Grundsatz der Gesamtdeckung dienend – zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates zur Verfügung stehen. Es stellt sich die Frage, wie hoch solche Hürden sein müssen. Vorab sei bereits darauf verwiesen, dass eine Mittelverwendung aufgrund grober Fehlplanungen des Haushaltsplans nicht in Betracht kommt. Solche Missstände haben vielmehr durch künftige Haushalte bereinigt zu werden. Vorrangig sind damit die Möglichkeiten der Kreditaufnahme im Rahmen der Voraussetzungen nach Art. 109 GG in Anspruch zu nehmen. Allerdings verdeutlicht dies erneut die besondere Bedeutung des Nonaffektationsprinzips im Haushaltsrecht. 367

BGH, U. v. 28. November 1952 – 4 StR 23/50 –, Rn. 3 – nach juris. Siehe auch: Neumann, in: Kindhäuser / Neumann / Paeffgen (Hrsg.), StGB, § 35 Rn. 54 ff. 368 BGH, U. v. 28. November 1952 – 4 StR 23/50 –, Rn. 22 – nach juris. 369 Maurer, Staatsrecht I, § 17 Rn. 19 ff.

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4. Einführung der Schuldenbremse ins Grundgesetz Fraglich ist, ob sich im Hinblick auf die Durchbrechbarkeit des Nonaffektations­ prinzips etwas anderes daraus ergeben kann, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber durch Einführung der sog. Schuldenbremse370 die Aufnahme von Krediten erheblich eingeschränkt hat. Unter der sog. Schuldenbremse versteht man, dass Einnahmen und Ausgaben grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind, Art. 115 Abs. 2 Satz 1 GG. Abweichungen sind nur unter den Voraussetzungen des Art. 115 Abs. 2 Satz 2 ff. GG möglich. Daraus folgt, dass der finanzielle Handlungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers erheblich eingeschränkt wird.371 Wenn also grundsätzlich davon auszugehen ist, dass der Haushaltsgesetzgeber seine politisch umzusetzenden Projekte notfalls auch durch Aufnahme von Krediten ausgleichen kann, ist dies nur noch begrenzt möglich. Wesentlich problematischer stellt sich dies unter dem Gesichtspunkt der zweckfremden Verwendung von Vorzugslasten dar. Auch dieses Abgabenaufkommen kann haushaltsmäßig zweckfremd verwendet werden. Dies heißt in letzter Konsequenz, dass notfalls finanzielle Defizite durch die Aufnahme von Krediten auszugleichen sind. Eine solche Aufnahme von Krediten scheint mit der Schuldenbremse nicht ohne Weiteres vereinbar. Dies heißt aber auch, dass der Handlungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers weiter eingeschränkt wird und daher – geht man mit der oben dargestellten Meinung davon aus, dass das Nonaffektationsprinzip erst dann verletzt werde, wenn dem Haushaltsgesetzgeber nicht ausreichend finanzieller Spielraum zur Verfügung stehe372 – bei der Beurteilung der dem Haushaltsgesetzgeber zur Verfügung stehenden Mittel berücksichtigt werden muss. Im Ergebnis zielen die Ansichten auf eine möglichst große Verfügungsgewalt des Parlaments ab, sich also notfalls durch die Zweckbindung von Sachgesetzen selbst binden zu können. Dies wird aber dem parlamentarischen Budgetrecht nicht gerecht. An dieser Stelle muss – auch wenn diesen letzten Schritt die wenigsten gehen373 – das Parlament ebenso vor sich selbst geschützt werden. Auch die Einführung der Schuldenbremse und damit die verminderte Kreditaufnahmemöglichkeit sprechen für eine strikte, nicht durchbrechbare Geltung des Nonaffektationsprinzips. 5. Unsicherheiten beim Budgetvollzug Die Probleme der Zweckbindung im Rahmen einer zwingenden ausschließlichen Finanzierung einer Aufgabe durch zugewiesene zweckgebundene Einnahmen, ergeben sich im Vollzug des Haushalts. Je größer das Abhängigkeitsverhältnis 370 Eingeführt durch das sog. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29. Juli 2009, BGBl. I 2009, S. 2248 bis 2250. 371 Loscher, Präventive Aufsicht der Europäischen Union über den Bundeshaushalt, S. 218 f. 372 Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 4. b). 373 Vgl. oben Teil 3 § 5 B. III.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

zwischen der Aufgabe und der durch sie finanzierten Abgabe, desto höher ist der Unsicherheitsfaktor beim Budgetvollzug.374 Je weiter sich der Ertrag der zweckgebundenen Einnahme vom betreffenden Voranschlag entfernt, desto höher ist die Unsicherheit beim Vollzug des Budgets.375 Diese These Neumarks ist ohne Weiteres einleuchtend und nachvollziehbar. Soweit sich eine Aufgabe ausschließlich durch eine ihr zugewiesene Abgabe zu finanzieren hat, ohne darüber hinaus über andere finanzielle Zuweisungen oder Zuflüsse zu verfügen, desto höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass die Aufgabe bei Ausbleiben der erforderlichen Einnahmen, nicht wahrgenommen werden kann. Die Aufgabe ist damit den Schwankungen zwischen den Einnahmevorschlägen und den tatsächlichen Einnahmen ausgesetzt. Unsicherheiten beim Budgetvollzug rechtfertigen hingegen keine verfassungsrechtliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips, da auch nicht zweckgebundene Einnahmen einem gewissen Planungsrisiko unterliegen. V. Zusammenspiel mit anderen Haushaltsgrundsätzen Das Nonaffektationsprinzip wirkt mit anderen Haushaltsgrundsätzen zusammen und führt so zu einem abgestimmten und schlüssigen Haushaltsverfahren, dass die Rechte der Legislative und Exekutive berücksichtigt und sichert. Dabei können sich aus anderen Haushaltsgrundsätzen, namentlich dem Jährlichkeitsgrundsatz (1.), dem Fälligkeitsprinzip (2.), dem Vollständigkeits- und dem Einheitsgrundsatz (3.), dem Wahrheitsgrundsatz (4.), dem Bepackungsverbot (5.), dem Wirtschaftlichkeitsgebot (6.) und dem Spezialitätsgrundsatz (7.), für das Nonaffektationsprinzip verfassungsrechtlich verstärkende Argumente ergeben, die eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips verbieten. 1. Jährlichkeitsgrundsatz Sachgesetzlich festgelegte Zweckbindungen von Abgabenaufkommen sind zumeist auf Dauer angelegt und werden daher im Haushaltsgesetz nur deklaratorisch wiedergegeben. Diese dauergesetzlichen Regelungen könnten im Zusammenwirken mit dem Nonaffektationsprinzip gegen den Jährlichkeitsgrundsatz verstoßen, indem sie haushaltsrechtliche Festlegungen über die Haushaltsdauer hinaus enthalten. Nachfolgend wird daher der Inhalt des Jährlichkeitsgrundsatzes [a)] und dessen verfassungsrechtliche Stellung [b)] dargelegt, um in einem weiteren Schritt das Zusammenspiel zwischen Jährlichkeitsgrundsatz und Nonaffektationsprinzip [c)] zu erläutern. Letztlich werden in einem Zwischenergebnis [d)] die Erkenntnisse zusammengefasst.

374

Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 173. Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 173.

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a) Inhalt des Jährlichkeitsgrundsatzes In Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wird der Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit bzw. der Periodizität376 festgelegt. Der Grundsatz ist genauso wie das Nonaffektationsprinzip mit einer Stärkung des parlamentarischen Budgetrechts gegenüber der Regierung verbunden,377 in dem die besondere Bedeutung des Parlaments bei der Haushaltsaufstellung und -kontrolle unterstützt wird.378 Nach dem Jährlichkeitsgrundsatz gilt, dass der Haushalt für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, aufgestellt werden muss und durch Haushaltsgesetz festzustellen ist.379 Nach dem Wortlaut des Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG kann der Haushalt durchaus auch für mehrere Jahre aufgestellt werden; dies aber nur nach Jahren getrennt. Dabei sieht Satz 2 die Möglichkeit vor, dass für Teile des Haushaltsplanes vorgesehen werden kann, dass sie für unterschiedliche Zeiträume, nach Rechnungsjahren getrennt, gelten. Diese Regelung gewinnt vor allem bei langfristigen380 Vorhaben bzw. Großprojekten381 Bedeutung. Es gilt aber zu beachten, dass das Parlament bei Einhaltung einer regelmäßigen Haushaltsberatung die Möglichkeit hat, durch Verhandlungen erforderliche haushalterische Korrekturen vorzunehmen382 und den Haushalt zu kontrollieren.383 Einfachgesetzlich ist der Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit in §§ 8 Abs. 1; 9 Abs. 1 HGrG384 normiert, wobei das Haushaltsjahr sowie die Ausnahme von Art. 110 Abs. 2 Satz 2 GG in § 4 BHO ausgeformt wird. Gröpl stellt hierzu fest, 376 Beckers / Klatt / Kühling, Das Potential überjähriger Bereitstellungs- und Finanzierungsentscheidungen, N&R 2011, S. 86; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 252; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 18; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 570. 377 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 252; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 9; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 28; Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 11990, § 89, S. 265 Rn. 70; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 18; Krause, Das Jährlichkeitsprinzip der öffentlichen Haushalte und seine Auswirkungen auf die institutionell geförderten Forschungseinrichtungen, S. 135; Kube, in: Maunz /  Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 133; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 51; Petersen, Finanzwissenschaft I, S. 116; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 60; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1242; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 569. 378 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 18. 379 Vgl. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG. 380 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 60. 381 Reimer, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 63. Siehe hierzu auch: Beckers / Klatt /  Kühling, Das Potential überjähriger Bereitstellungs- und Finanzierungsentscheidungen, N&R 2011, S. 82 ff. 382 Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 51. 383 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 252; Krause, Das Jährlichkeitsprinzip der öffentlichen Haushalte und seine Auswirkungen auf die institutionell geförderten Forschungseinrichtungen, S. 135; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 87 Rn. A 424. 384 Für den Bund weiterhin in § 1 Satz 1 BHO.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

dass die „Vorschrift […] die zentrale Grundlage eines demokratischen und rechtsstaatlichen Haushaltswesens zum Ausdruck [bringe]“385. Insbesondere stellt das parlamentarische Budgetrecht, verstanden als Haushaltsbewilligung durch das Parlament, nicht nur eine Entscheidung über die Kernpunkte und Eckdaten dar, sondern im Rahmen der Einzelpläne sogar über Einzelheiten.386 Die Exekutive muss damit jährlich, soweit eine mehrjährige Haushaltsplanung erfolgt, mindestens jedes zweite Jahr,387 dem Parlament einen Haushaltsplan vorlegen und diesen dort durch ein Haushaltsgesetz feststellen lassen. Die jährliche Geltungsdauer eines Haushaltsplanes wird durch eine mehrjährige Haushaltsplanung nicht tangiert.388 Es bleibt folglich bei der Trennung nach Jahren.389 Der mehrjährige Haushalt ist eher für die Länder typisch als für den Bund, bei dem sich die Einjährigkeit in der Praxis bewährt hat.390 Durch den Grundsatz ist die Exekutive zu einem „kurzfristige(n) und gegenwartsbezogene(n) Denken“ angehalten.391 Mehrjährige Haushalte verschaffen der Exekutive zwar einen größeren Gestaltungsspielraum, hierdurch entstehen jedoch größere Prognoserisiken, die berücksichtigt werden müssen und die vermehrt zu Nachtragshaushalten führen können.392 Der Jährlichkeitsgrundsatz engt damit auch bewusst die Entscheidungsfreiheit der Exekutive ein.393 Von dem Jährlichkeitsgrundsatz ist das Jährigkeitsprinzip nach Gröpl394 zu unterscheiden.395 Das Jährigkeitsprinzip umfasst die zeitliche Bindung und damit den Geltungszeitraum der Ermächtigung, die durch den Haushaltsplan umfasst wird.396 Soweit diese nicht in Anspruch genommen werden, verfallen diese.397 Dem Jährigkeitsprinzip kommt Verfassungsrang zu, da das Parlament ansonsten durch die

385

Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 1 Rn. 1. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 1 Rn. 1 f. 387 Vgl. § 9 HGrG; § 12 Abs. 1 BHO. 388 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 19. 389 Vgl. §§ 8 Abs. 1; 9 Abs. 1 HGrG. 390 Beckers / Klatt / Kühling, Das Potential überjähriger Bereitstellungs- und Finanzierungsentscheidungen, N&R 2011, S. 86; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 9; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 43; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 28; Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 2 Rn. 91; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 19; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1242. 391 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 18. 392 Beckers / Klatt / Kühling, Das Potential überjähriger Bereitstellungs- und Finanzierungsentscheidungen, N&R 2011, S. 86; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 254; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 19; Krause, Das Jährlichkeitsprinzip der öffentlichen Haushalte und seine Auswirkungen auf die institutionell geförderten Forschungseinrichtungen, S. 133; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 61; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 64. 393 Petersen, Finanzwissenschaft I, S. 116. 394 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 257. 395 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 5. 396 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 257. 397 § 45 Abs. 1 BHO. Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 257. 386

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Exekutive gezwungen wäre, verlagerte Ausgabeermächtigungen im nächsten Haushaltsjahr durch entsprechende Ansätze im Haushalt abzudecken.398 b) Verfassungsrang des Jährlichkeitsgrundsatzes Der Jährlichkeitsgrundatz ist ein historisch erkämpfter Haushaltsgrundsatz und verfassungsrechtlich durch Art. 110 Abs. 2 Satz  1 GG abgesichert,399 auch wenn der Wortlaut der Norm nicht die jährliche Haushaltsaufstellung verlangt.400 Durch die Finanzverfassungsreform 1969401 sind jedoch vom Jährlichkeitsgrundsatz Ausnahmen zugelassen worden.402 Nach dem Wortlaut des Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wird der Haushaltsplan für ein oder mehrere Rechnungsjahre, nach Jahren getrennt, vor Beginn des ersten Rechnungsjahres durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Und nach Satz 2 kann für Teile des Haushaltsplanes vorgesehen werden, dass sie für unterschiedliche Zeiträume, nach Rechnungsjahren getrennt, gelten. Die durch Satz 1 vorgesehene Ausnahme wird einfachgesetzlich auf einen Doppelhaushalt403 beschränkt und erfordert weiterhin eine nach Jahren getrennte Aufstellung. Diese Durchbrechung der jährlichen Befassung wird verfassungsrechtlich durch das parlamentarische Budgetrecht beschränkt.404 Der Jährlichkeitsgrundsatz liegt auch im parlamentarischen Budgetrecht begründet.405 Die Grenze der zulässigen Haushaltsperiode ergibt sich aus dem Budgetrecht des Parlaments und damit letztlich

398

Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 257. Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 24 und 42 f.; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 134. 400 Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 135; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1243; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/ Dezember 2008, Art. 110 Rn. 53. 401 Zwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969; BGBl. I, S. 357. 402 Brockmeyer, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, 13. Auflage, Art. 110 Rn. 6; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 254; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 43; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 28; Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 2 Rn. 91; Kemmler, in: Schmidt-Bleibtreu / Hofmann / Henneke (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 3; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 64. 403 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 254; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 9; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 43; Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 230; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1243; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 571. 404 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 9; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 43; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 134; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 61; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 64 f. 405 Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 43; Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 231; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 134; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 64 f. 399

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

mit dem Ende des Rechnungsjahres, mit dem die Legislatur endet.406 An der kontinuierlichen Erforderlichkeit der demokratischen Rückkopplung ändert dies freilich nichts. Eine uneingeschränkte verfassungsrechtliche Geltung im Sinne einer strikten jährlichen Befassung fordert Art. 110 Abs. 2 GG damit aber nicht mehr. Diese Ausnahmen ändern aber letztlich nichts an dem grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Schutz des Jährlichkeitsgrundsatzes. c) Jährlichkeitsgrundsatz und Nonaffektationsprinzip Zur Begründung einer verfassungsrechtlichen Absicherung des Nonaffektationsprinzips lässt sich unterstützend der Jährlichkeitsgrundsatz aus Art. 110 Abs. 2 GG heranziehen. Die Vertreter des Volkes müssen in periodisch wiederkehrenden Wahlen ihre Legitimation durch das Volk, den Souverän und eigentlichen Inhaber der Staatsgewalt, erneuern lassen,407 womit ein Wechsel der politischen Mehrheitsverhältnisse einhergehen kann. Die Verwendung finanzieller Mittel durch den Staat selber ist Ausdruck der Staatsgewalt.408 Daraus folgt, dass nicht nur das Parlament, sondern auch der Haushalt einer wiederkehrenden Legitimation durch die staatlichen Vertreter bedarf.409 Erforderlich sind einerseits eine zeitlich begrenzte Legitimation des Parlaments und andererseits eine damit verbundene periodisch wiederkehrende Erneuerung der Legitimation. Hierein spielt zum einen der Ausdruck der Veränderbarkeit politischer Mehrheiten und gesellschaftlicher Prioritäten, zum anderen aber, dass das Finanzgebaren des Staates zwischen Finanzkraft und Finanzbedarf ständigen Veränderungen unterliegt.410 Die ausgewogene Machtverteilung zwischen Legislative und Exekutive im Haushaltsverfahren darf nicht dadurch unterminiert werden, dass der Exekutive durch langfristige Haushaltsbewilligungen der regelmäßige Bittgang411 zum Parlament erspart bleibt. Zweckbindungen von Abgaben für langfristige Projektvorhaben stehen immer wieder im Fokus der Diskussion zur Finanzierung und Rechtfertigung der Vorhaben.412 406

Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 135. Siehe auch: Beckers / Klatt / Kühling, Das Potential überjähriger Bereitstellungs- und Finanzierungsentscheidungen, N&R 2011, S. 86; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 60; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 61. 407 BVerfGE 18, 151 (154); 20, 56 (113); 41, 399 (414); Starck, Freiheitsidee, in: HStR III, 3 2005, § 33 Rn. 32. 408 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 159; ausführlich hierzu: Vogel, Finanzund Steuerstaat, in: HStR II, 32004, § 30 Rn. 16, 25 ff., der feststellt, dass dadurch, dass Geld die Möglichkeit gebe auf den Willen Einfluss zu nehmen, es ein Mittel neben dem Rechtsbefehl darstelle. 409 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 252; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 159. 410 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 159 f. 411 Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 43. 412 Vgl. hierzu jüngst: Beckers / Klatt / Kühling, Das Potential überjähriger Bereitstellungs- und Finanzierungsentscheidungen, N&R 2011, S. 82 ff., insbesondere S. 87 f.

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Dabei sollen regelmäßig überjährige Sondervermögen gebildet und so scheinbar flexiblere, von den rigiden Erfordernissen des Haushaltsrechts befreite Nebenhaushalte errichtet werden.413 Sachgesetzliche Zweckbindungen erzeugen dabei nicht nur für den Haushaltsgesetzgeber des laufenden Haushaltsjahres, sondern zumeist ebenso für denjenigen kommender Jahre Bindungswirkung. Diese Regelung kann durch das Haushaltsgesetz nur unter bestimmten Voraussetzungen sowie unter Berücksichtigung parlamentarischer Mehrheiten geändert werden. Damit stellen sie aber eine Ausübung des Haushaltsrechts und eine Bindungswirkung über die Dauer einer Haushaltsperiode hinaus dar. Siekmann sieht die Grenzen der Haushaltsausgestaltung dann erreicht, wenn etwa durch sehr lange Haushaltsperioden, die wesentliche Stellung des Parlaments berührt würde.414 Hierbei stellt er fest, dass keinesfalls „die Dauer einer Wahlperiode überschritten werden [dürfe], da damit das Budgetrecht des B[undest]ages weitgehend entwertet würde.“415 Zweck des Jährlichkeitsgrundsatzes ist nach Gröpl, dass sich „die Volksvertretung jährlich aufs Neue mit der Haushaltspolitik zu befassen [hat] und ihr so die Möglichkeit zur Steuerung und Kontrolle des staatlichen Finanzgebarens zu eröffnen.“416 Das Parlament entmündigte sich selbst, beschlösse es längerfristige Haushalte.417 Diese Feststellungen Siekmanns und Gröpls lassen sich auf die zweckgebundenen Abgaben anwenden. Konsequenterweise muss man zweckgebundene Abgaben – als Bindung des Haushaltsgesetzgebers und damit Entwertung des Budgetrechts des Bundestages – ebenfalls auf die Dauer der jeweiligen Wahlperiode beschränken.418 Dies ergibt sich aus der Stellung der Haushaltsgrundsätze der Jährlichkeit und der Nonaffektation in Verbindung mit dem parlamentarischen Budgetrecht. Beide Grundsätze in Verbindung müssen damit zur Konsequenz haben, dass die Veranschlagung zweckgebundener Abgaben zwingend ebenso nach Rechnungsjahren zu erfolgen hat, dass sich das Parlament in seinen Haushaltsberatungen damit zu befassen und diese auch in ihren Einzelheiten zu beschließen hat. Zwingend ist aber, dass die Regelungen des Haushaltsplans, soweit er Durchbrechungen des Jährlichkeitsgrundsatzes vorsieht, nicht über eine Wahlperiode hinausgehen dürfen. Somit dürfen Ausgabenbindungen, auch solche, die außerhalb 413

Siehe hierzu nur das oben erörterte Berliner Sondervermögen Infrastruktur der Wachsenden Stadt (SIWANA) oder den Vorschlag von Beckers / Klatt / Kühling, Das Potential überjähriger Bereitstellungs- und Finanzierungsentscheidungen, N&R 2011, S. 87 zur Finanzierung des Straßenbaus. 414 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 61. 415 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 61, so auch: Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 135; Reimer, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 62. 416 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 1 Rn. 28. 417 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 252. 418 So auch: Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 135. Siehe auch: Beckers / Klatt / Kühling, Das Potential überjähriger Bereitstellungs- und Finanzierungsentscheidungen, N&R 2011, S. 86; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 60; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 61.

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des Haushaltsgesetzes oder -planes erfolgen, nicht den Grundsatz der Periodizität umgehen. Sachgesetzliche Zweckbindungen verstoßen damit im Ergebnis wegen ihrer fortdauernden Zweckbindung gegen den Jährlichkeitsgrundsatz sowie das parlamentarische Budgetrecht, will man die sachgesetzliche Zweckbindung nicht als nur bloße Empfehlung für den Haushaltsgesetzgeber entwerten. Nun könnte man dieser Ansicht entgegenhalten, dass so eine wirksame Finanzplanung nicht stattfinden kann. Allerdings ist es nicht Aufgabe des Haushaltsplans langfristig zu agieren. Vielmehr sieht die Haushaltsverfassung mit Art. 109 Abs. 3 GG die Möglichkeit einer mehrjährigen Finanzplanung vor. Die Finanzplanung, die gem. § 9 Abs. 1 Satz 1 StWG auf fünf Jahre angelegt wird, entfaltet keine bindende Wirkung.419 Eine langfristige Finanzplanung wird damit nicht durch Zweckbindungen erreicht, sondern durch eine durch den Bundesminister der Finanzen gem. § 9 Abs. 2 Satz 1 StWG erstellte und nach Abs. 3 jährlich fortzuschreibende und anzupassende Planung, die nach § 9 Abs. 2 Satz 2 StWG dem Bundestag und Bundesrat vorzulegen ist.420 Weiterhin kann sich das Recht und die Berechtigung der Verwendung der Mittel durch die Exekutive einerseits nur aus dem Haushalt, andererseits nur auf die Dauer eines Haushaltsjahres ergeben, Art. 110 Abs. 2 GG. Die Berechtigung muss durch den Haushaltsgesetzgeber durch Verabschiedung des Haushaltsgesetzes und die im Haushaltsplan erneuerte Veranschlagung jährlich bzw. zweijährlich erneuert werden. Zumeist wird übersehen, dass eine Zweckbindung von Abgabenaufkommen zu einer vermeintlich ausreichenden Finanzierung einer Aufgabe führt. So läuft der Gesetzgeber Gefahr mit dem Argument, man habe das Aufkommen aus einer Abgabe ausschließlich der Finanzierung bestimmter Aufgaben zugewiesen, dieser Aufgabe, trotz eventueller Unterfinanzierung, keine weiteren Haushaltsmittel zuzuweisen. Gerade am Beispiel des Straßenbaus wird dies deutlich. Trotz einer Zuweisung aus dem Aufkommen aus der Mineralöl-/Energiesteuer, reichen die finanziellen Mittel für die Wahrnehmung der Aufgabe nicht aus, sodass in der aktuellen Diskussion die Erhebung weiterer Abgaben, namentlich einer PkwMaut, im Raum steht, die dem Abgabenpflichtigen mit einer weiteren Abgabenzweckbindung „schmackhaft“ gemacht werden soll. Neben dieser Nichtbefassung und damit auch Nichtrückkopplung des Regierungshandelns an den demokratischen Willen ist auch ein Budgeterlass als Gesamtverantwortungsakt damit nicht mehr gegeben.

419

Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 253. Zur Kritik dieses Instruments siehe: Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 253 m. w. N. 420

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d) Zwischenergebnis Insgesamt ist damit festzuhalten, dass sachgesetzliche Zweckbindungen gegen den Jährlichkeitsgrundsatz verstoßen. Die Zweckbindung und damit haushalterische Zuweisung von Mitteln außerhalb des Haushalts über das Haushaltsjahr hinaus, ist, selbst unter Beachtung der durch die Verfassung zulässigen Ausnahmen vom Jährlichkeitsgrundsatz, nicht mit Art. 110 Abs. 2 GG vereinbar. Diese auf Dauer angelegten Sachgesetze gelten regelmäßig über die Dauer einer Legislaturperiode hinaus. Darüber hinaus erfordert der Haushaltsgrundsatz der Periodizität in Verbindung mit dem Nonaffektationsprinzip, dass das Parlament über die Zweckbindung jährlich im Rahmen ihrer Haushaltsberatungen zu entscheiden hat. Es kann damit nicht zu einer Bindung des Haushaltsgesetzgebers dergestalt kommen, dass eine Zweckbindung nicht abgeändert oder aufgehoben werden kann. Der Jährlichkeitsgrundatz wirkt folglich mit dem Nonaffektationsprinzip dergestalt zusammen, dass beide eine Zweckbindung außerhalb des Haushalts verbieten. Die sachgesetzliche Zweckbindung stellt eine Zuordnung bestimmter Einnahmen zu bestimmten Ausgaben (Nonaffektationsprinzip) für einen längeren, als den durch Art. 110 Abs. 2 GG; § 9 Abs. 1 HGrG (Jährlichkeitsgrundsatz) vorgesehenen zeitlichen Rahmen dar und erfolgt zumeist auch über die Dauer einer Legislaturperiode (parlamentarisches Budgetrecht) hinaus. Die sachgesetzliche Zweckbindung ist damit unzulässig. 2. Fälligkeitsprinzip Das Fälligkeitsprinzip könnte auch gegen die Zulässigkeit zweckgebundener Einnahmen als Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips sprechen. Nach § 8 Abs. 2 HGrG421 enthält der Haushaltsplan alle im Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen, voraussichtlich zu leistenden Ausgaben und die voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen. Diese einfachgesetzliche Ausgestaltung des Fälligkeitsprinzips verlangt mithin, dass alle im Haushaltsjahr voraussichtlich422 kassenwirksamen Haushaltsmittel aufzunehmen sind.423 Das Fälligkeitsprinzip stellt einen gemeinsamen Bestandteil von Periodizitätsprinzip und Vollständig 421

§ 11 Abs. 2 BHO. Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 258; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 27. 423 Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 11 BHO Nr. 5; Ba­ johr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949, 951; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 258; Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 9; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 149; Leibinger / Müller / Wiesner, Öffentliche Finanzwirtschaft, Rn. 426; Piduch, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 19/März 1984, § 11 Rn. 5; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 27; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 133 Rn. A 598; Westermeier / Wies­ ner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 147. 422

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

keitsprinzip dar.424 Das Fälligkeitsprinzip soll sich aus dem Wortlaut des Art. 110 Abs. 2 GG ergeben und zu den klassischen Haushaltsgrundsätzen zählen.425 Durch das sog. Cash-Prinzip426 wird die Grundlage des kameralen Haushaltssystems gelegt.427 Soweit aber nur im Haushaltsjahr voraussichtlich kassenwirksam werdende Haushaltsmittel veranschlagt werden dürfen, könnten zweckgebundene Abgaben gegen das Fälligkeitsprinzip verstoßen, soweit diese nur aufgrund sachgesetzlicher Verpflichtung im Haushaltsplan wiedergegeben werden.428 Das Fälligkeitsprinzip verlangt nämlich, dass die Ausgaben richtig ermittelt werden.429 Soweit aber die Ausgaben sich ohne eine konkrete Planung nach den zu erwartenden Einnahmen richten, ist hierdurch eine konkret ermittelte Kassenwirksamkeit der Haushaltsmittel nicht gegeben. Das Fälligkeitsprinzip kann im Zusammenwirken mit dem Nonaffektationsprinzip daher für eine Unzulässigkeit sachgesetzlicher Zweckbindungen von Abgabenaufkommen sprechen. Zweckgebundene Einnahmen, die aufgrund sachgesetzlicher Bestimmungen als durchlaufende Posten der Ausgabenseite zugeordnet werden, werden durch den Haushaltsgesetzgeber auf Ausgabenseite nicht aufgrund des tatsächlichen ermittelten Bedarfs veranschlagt; die Ausgabenseite richtet sich auch nicht primär nach den voraussichtlich kassenwirksam werdenden Haushaltsmitteln. Vielmehr richtet sich die Ausgabenseite nach den zu erwartenden Einnahmen, der ihr durch sachgesetzlich bestimmten Einnahmetitel zugewiesen wurde. Sichergestellt ist damit keineswegs, dass die so auf Ausgabenseite zur Verfügung stehenden Mittel auch tatsächlich oder auch nur voraussichtlich kassenwirksam werden. Dies kann dann der Fall sein, wenn im Haushaltsjahr keine Mittel kassenwirksam werden, bspw. aufgrund nicht rechtzeitig abgeschlossener Planungen. Soweit dies der Fall ist, die Mittel also für ein Jahr nicht benötigt werden, für das sie erhoben werden, werden die Mittel nicht kassenwirksam und dürfen dementsprechend nicht im Haushalt bei dem Ausgabentitel veranschlagt werden. Die Veranschlagung stellt mithin einen Verstoß gegen das Fälligkeitsprinzip dar. 424

Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 10; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 44/Januar 2011, Art. 110 Rn. 23. 425 Bajohr, Globale Minderausgaben, DÖV 2004, 949 (951); Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 44/Januar 2011, Art. 110 Rn. 23. In der Aufzählung bei Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1238 f., kommt er hingegen nicht vor. Kube sieht das Fälligkeitsprinzip zumindest in seinem Kern als verfassungskräftig an, vgl. Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 151. A. A. Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 258, der das Fälligkeitsprinzip nicht ausdrücklich erwähnt sieht, es aber im Ergebnis wegen seiner engen Beziehung zum Jährlichkeitsgrundsatz abgesichert sieht. 426 Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 11 BHO Nr. 5. 427 Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 11 BHO Nr. 5; Hel­ ler, Haushaltsgrundsätze, Rn. 815; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 547. 428 Kube, in: Maunz / Dürig GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 105, weist darauf hin, dass es in Sachgesetzen keine Haushaltsansätze geben darf. 429 Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 11 BHO Nr. 5; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 149. Zur Schätzgenauigkeit siehe Darstellung bei: Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 118 ff. Rn. A 550 ff.

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Eine Umgehungsmöglichkeit könnten die in §§ 5; 12 Abs. 2 HGrG430 geregelten Verpflichtungsermächtigungen darstellen, die eine Ermächtigung zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren darstellen. Sie werden damit nicht direkt vom Fälligkeitsprinzip erfasst, da sie nicht an die Kassenwirksamkeit anknüpfen, sondern an die Eingehung einer Verpflichtung.431 Die Verpflichtungsermächtigungen ermöglichen damit eine überjährige Planung.432 Durch die Verpflichtungsermächtigung bewilligt der Haushaltsgesetzgeber, dass er in künftigen Haushaltsjahren in Höhe der Verpflichtungsermächtigung entsprechende Ausgaben veranschlagen wird.433 Sie binden den Haushaltsgesetzgeber kommender Jahre und geraten folglich mit dem parlamentarischen Budgetrecht in Konflikt.434 Die Verpflichtungsermächtigungen müssen sich nach den zu erwartenden Ausgaben richten. Soweit man die Verpflichtungsermächtigungen nach den zu erwartenden – zweckgebundenen – Einnahmen bemisste, stimmte die vom Haushaltsrecht beabsichtigte Reihenfolge nicht; erst planen, dann veranschlagen.435 Die Verpflichtungsermächtigung kommt also erst dann in Betracht, wenn beim Haushaltsvollzug eine Verpflichtung eingegangen werden soll,436 nicht schon dann, wenn zweckgebundene Einnahmen generiert werden. Verstärkt wird dies dadurch, dass Verpflichtungsermächtigungen nicht in das Folgejahr übertragbar sind, sondern zum Jahresende verfallen.437 Es stellte eine Rückkehr in Richtung Fondswirtschaft dar, vertauschte man dies. Im Ergebnis können solche Verpflichtungsermächtigungen aber nicht aufgrund sachgesetzlicher Bestimmung begründet werden. 3. Vollständigkeits- und Einheitsgrundsatz Nach dem Haushaltsgrundsatz der Vollständigkeit438 müssen im kameralen Haushalt alle Einnahmen und Ausgaben; im doppischen Haushalt Erträge und Aufwendungen veranschlagt werden.439 Dieser Haushaltsgrundsatz wird durch Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG verfassungsrechtlich abgesichert.440 Der Grundsatz stellt 430

§§ 6; 16 BHO. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 10; a. A.: Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 16 BHO Nr. 1 und 3. 432 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 817; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 103 Rn. A 487. 433 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 451. 434 So wohl auch: Kilian, Nebenhaushalte, S. 135; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/ Dezember 2013, Art. 110 Rn. 95. 435 Vgl. bspw. § 16 Abs. 1 Satz 2; Abs. 2 Satz 1 HGrG. So auch: Rechnungshof von Berlin, Jahresbericht 2017, 6. Versäumnisse bei der Errichtung und erhebliche Mängel bei der Verwaltung des Sondervermögens Infrastruktur der Wachsenden Stadt, Tz. 151 ff. 436 Mießen, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 38/Oktober 2001, §. 16 Rn. 1. 437 §§ 15; 27 Abs. 1 Satz 2; §§ 19; 45 Abs. 1 Satz 2 BHO; Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 16 BHO Nr. 3. 438 § 8 HGrG; § 11 BHO. 439 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 807. 440 BVerfGE 108, 186 (216); 110, 370 (388);113, 128 (146); Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 11 BHO Nr. 3; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 431

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

sicher, dass das Parlament den Überblick über die Staatsfinanzen und die Abgabenbelastung der Bürger hat.441 Zweckgebundene Einnahmen verstoßen nicht gegen den Vollständigkeitsgrundsatz, soweit diese auf der Einnahmeseite im Haushalt veranschlagt werden. Nach Auffassung des BVerfG ist der Vollständigkeitsgrundsatz dann betroffen, wenn der Staat Budgetkreisläufe außerhalb des Staatshaushalts organisiert.442 Kisker merkt an, dass der Vollständigkeitsgrundsatz aber dann berührt werde, soweit Ausgliederungen aus dem Haushalt bewusst erfolgten, um sie der Feststellung des Staatshaushalts zu entziehen, bspw. wenn sie mit der Übertragung einer Aufgabe auf juristische Personen verbunden seien.443 Dabei liege nach ihm zwar kein formaler Verstoß vor, jedoch werde das Vollständigkeitsprinzip bei entsprechender Anwendung verletzt.444 Nach Stern handelt es sich hierbei nicht um eine Frage der Vollständigkeit, sondern der Haushaltseinheit.445 Dabei ist die Auslagerung von Aufgaben eng verbunden mit der Einheit446 des Haushalts. Nach diesem von Art. 110 Abs. 1 Satz  1 GG verfassungsrechtlich abgesicherten Haushaltsgrundsatz sind alle Einnahmen und Ausgaben in einem Haushalt zu veranschlagen.447 Der Haushaltsgrundsatz soll verhindern, dass Nebenhaushalte die Übersicht über den Staatshaushalt erschweren.448 Beide Haushaltsgrundsätze er2015, Art. 110 Rn. 160; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 11; Kilian, Nebenhaushalte, S. 113; Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 11990, § 89, S. 262 Rn. 62; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 92; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 40/Dezember 2004, Art. 110 Rn. 28 und 33; Pünder, in: Friauf /  Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 28; Reus /  Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 102 Rn. A 486; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 48. 441 BVerfGE 82, 159 (179); Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 11 BHO, Nr. 3; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 162; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 91; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 102 Rn. A 486.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 48; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1239. 442 BVerfGE 82, 159, 179; 91, 186, 202. 443 Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 11990, § 89, S. 263 Rn. 65. 444 Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 11990, § 89, S. 264 Rn. 65; so wohl im Ergebnis auch: Kilian, Nebenhaushalte, S. 114. 445 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1241. So wohl im Ergebnis auch: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 52. 446 § 8 Abs. 1 HGrG; § 11 Abs. 1 BHO. 447 Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 11 BHO Nr. 2; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 172; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 11; Kilian, Nebenhaushalte, S. 113; Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 11990, § 89, S. 264 Rn. 66; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 102 und 104; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 40/Dezember 2004, Art. 110 Rn. 28; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 28; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 106 Rn. A 501; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 52 f.; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1241. 448 Aprill, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/Dezember 2008, § 11 BHO Nr. 2; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 172; Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 1 1990, § 89, S. 264 Rn. 66; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 103; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 28.

§  5 Verfassungsrechtliche Stellung 

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möglichen im Zusammenwirken einen klaren und übersichtlichen Haushalt und damit die Verwirklichung des parlamentarischen Budgetrechts.449 Nebenhaushalte mögen die Übersicht erschweren. Es handelt sich bei ihnen um kein spezifisch nonaffektationsprinzipbezogenes Problem. Auslagerungen von Einnahmen und Ausgaben in andere Haushalte sind unabhängig von deren Zweckbindung. Eine dem Nebenhaushalt zugewiesene Einnahmequelle, ist im Rahmen der Verbandsaufgabe zu verwenden, ohne dass es hierfür einer Zweckbindung der Abgabe bedürfte. Im Ergebnis450 vermögen die Haushaltsgrundsätze der Einheit und Vollständigkeit das Nonaffektationsprinzip nicht mit abzusichern. 4. Wahrheitsgrundsatz Der Haushaltsgrundsatz der Wahrheit fordert eine sog. Schätzgenauigkeit, d. h. dass die im Haushaltsplan veranschlagten Haushaltsansätze einerseits nicht bewusst unrichtig sind und andererseits so genau wie möglich errechnet und geschätzt werden.451 Der Wahrheitsgrundsatz ist erst dann verletzt, wenn vorsätzlich oder fahrlässig falsche Ansätze im Haushalt veranschlagt werden; er hat damit objektive und subjektive Elemente.452 Einnahmeschätzungen in den Haushaltsplänen vor Beginn des Haushaltsjahres können nur auf Schätzungen beruhen, sodass „in der Praxis fast durchgängig objektiv unrichtige Haushalte vor(liegen).“453 Zu einer Unwahrheit im objektiven Sinn, als unrichtige Veranschlagung, muss notwendigerweise auch ein subjektives Element hinzutreten.454 Der Budgetgrundsatz der Haushaltswahrheit ist weder ausdrücklich verfassungsrechtlich noch einfachgesetzlich geregelt.455 Auch dieser Haushaltsgrundsatz muss 449

Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 11; Kilian, Nebenhaushalte, S. 114. So im Ergebnis auch: Grundmeier, Das Für und Wider des Nonaffektationsprinzips, S. 27 f. A. A. für das österreichische Haushaltsrecht: Hengstschläger, Das Budgetrecht des Bundes, S. 167. 451 BVerfGE 119, 96 (129); Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 192; En­ gels, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 55/November 2012, Vorbemerkung BHO Nr. 38; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 24; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 21; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 111, 115; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 46/Juli 2012, Art. 110 Rn. 26; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 29; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 118 Rn. A 550; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 54. 452 Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 11990, § 89, S. 266 Rn. 72; Kreibohm, Verdeckte Reserven, LKV 2005, 143 (144); Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 29. 453 Kreibohm, Verdeckte Reserven, LKV 2005, 143 (144). 454 Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 40/Dezember 2004, Art. 110 Rn. 26. 455 Engels, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 55/November 2012, Vorbemerkung BHO Nr. 38; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 825; Kreibohm, Verdeckte Reserven, LKV 2005, 143; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 111; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 118 Rn. A 550; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 54. 450

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damit durch andere Verfassungsvorschriften oder einfachgesetzliche Prinzipien hergeleitet werden. Insofern wird vertreten, dass der Wahrheitsgrundsatz durch Art. 110 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG erfasst werde.456 Das darin enthaltene Vollständigkeitsprinzip umfasse die Höhe der Ansätze, die im Haushaltsplan veranschlagt werden.457 Nach anderen Ansichten soll sich die Haushaltswahrheit aus dem Rechtsstaatsprinzip458, dem Budgetrecht im Zusammenwirken mit der Funktion des Haushaltsplanes459 oder der Wahrheitspflicht der Verfassungsorgane460 ableiten lassen können. Kreibohm indes sieht im Grundsatz der Haushaltswahrheit einen Interessenkonflikt zwischen dem Parlament einerseits und der Exekutive andererseits verankert, sodass das Abstellen auf das Budgetrecht des Parlaments im Zusammenwirken mit den Funktionen, denen der Haushalt diene, als zu pauschal gelte.461 Der Wahrheitsgrundsatz diene der Auflösung des Interessenkonflikts zwischen Exekutive und Legislative.462 Nach den grundgesetzlichen Bestimmungen sei das Parlament Inhaber der Budgethoheit.463 Aus diesem parlamentarischen Budgetrecht lasse sich mithin auch der Wahrheitsgrundsatz herleiten.464 Im Rahmen zweckgebundener Einnahmen fordert der Wahrheitsgrundsatz, dass Ausgaben nur dann und nur in der Höhe veranschlagt werden, in der sie voraussichtlich kassenwirksam werden. Soweit aber zweckgebundene Einnahmen als Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips auf Ausgabenseite veranschlagt werden, weil Einnahmen in entsprechender Höhe geschätzt werden, auf Ausgabenseite aber entsprechende Mittelabflüsse nicht zu erwarten sind, stellt dies einen Verstoß 456

Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 23. BVerfGE 119, 96 (118; 129); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 54. So wohl auch: Engels, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 55/November 2012, Vorbemerkung BHO Nr. 38; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 46/Juli 2012, Art. 110 Rn. 26. Kisker, Staatshaushalt, in: HStR IV, 11990, § 89, S. 263 Rn. 63, weist in Fn. 126 darauf hin, dass der Wahrheitsgrundsatz partiell aus dem Vollständigkeitsgrundsatz folge, was aber dann nicht der Fall sei, wenn eine bewusst zu hoch geschätzte Ausgabe veranschlagt werde. Dies sei zwar ein Verstoß gegen das Wahrheitsprinzip, nicht aber gegen das der Vollständigkeit. 458 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 192; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 54. 459 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 54. 460 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 192. 461 Kreibohm, Verdeckte Reserven, LKV 2005, 143 (144). 462 Kreibohm, Verdeckte Reserven, LKV 2005, 143 (144). 463 Kreibohm, Verdeckte Reserven, LKV 2005, 143 (144); so auch: Fährmann, Verpflichtungsermächtigungen, DÖV 1979, 886 f.; Heintzen, Staatshaushalt, in: HStR V, 32007, § 120 Rn. 63; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 2; P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 206; Meyer, Stellung der Parlamente, Rn. 53; Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530); Vogel, Finanz- und Steuerstaat, in: HStR II, 32004, § 30 Rn. 36; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 132. Siehe auch: Hyckel, Die Bedeutung der Haushaltskontrolle für die Budgethoheit des Parlaments – Teil 1, vr 2015, 289, und Hyckel, Die Bedeutung der Haushaltskontrolle für die Budgethoheit des Parlaments – Teil 2, vr 2015, 325. 464 Kreibohm, Verdeckte Reserven, LKV 2005, 143 (144). Im Ergebnis so auch: Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 111. 457

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gegen den Wahrheitsgrundsatz dar. Im Ergebnis wirken Wahrheitsgrundsatz und Nonaffektationsprinzip dergestalt zusammen, dass ein Automatismus von Zweckbindungen, bei dem sich die Ausgabenansätze nicht nach dem Fälligkeitsprinzip, sondern nach den zu erwartenden Einnahmen richten, einen Verstoß gegen den Wahrheitsgrundsatz darstellen. 5. Bepackungsverbot Bedeutung und Tragweite des Bepackungsverbotes aus Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG sind umstritten.465 Seine Bedeutung hat es zu Zeiten des Konstitutionalismus erlangt.466 Nach dem sog. Bepackungsverbot darf das Haushaltsgesetz nur einnahmen- und ausgabenbezogene Regelungen (sachliches Bepackungsverbot) bzw. nur Vorschriften enthalten, die sich auf das jeweilige Haushaltsjahr beziehen (zeitliches Bepackungsverbot),467 wobei ein unmittelbarer Zusammenhang der Bestimmung mit den Einnahmen und Ausgaben zu verlangen ist.468 Einerseits dient das Bepackungsverbot der Lesbarkeit des Haushaltes, der ohnehin für den Laien schwer verständlich ist.469 Andererseits verhindert es, dass die Haushaltsberatungen und insbesondere das Gesetzgebungsverfahren durch Änderungsanträge, die sich nicht auf den reinen Haushalt, sondern bspw. auf steuergesetzliche Änderungen beziehen, zusätzlich belastet und die zeitlichen Vorgaben für das Aufstellen des Haushaltes hierdurch unnötig oder gar mutwillig in die Länge gezogen werden.470 Eine bereichsspezifische Ausnahme471 bildet Art. 87a Abs. 1 Satz 2 GG. Das Bepackungsverbot ist nicht in jedem Bundesland vorgesehen.472 Hierdurch unterscheidet sich das Haushaltsrecht der Länder von dem Haushaltsrecht des Bundes. 465

Siehe hierzu bspw. Lachner, Das Artikelgesetz, S. 99 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 88, insb. Fn. 331. Nach a. A. ist er obsolet, vgl. Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 44. 466 Lachner, Das Artikelgesetz, S. 102; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 87. 467 Engels, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 55/November 2012, Vorbemerkung BHO Nr. 39; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 769; Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 240; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 181; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 40/Dezember 2004, Art. 110 Rn. 81; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 116 Rn. A 544; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1252 f.; Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 34. 468 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 300; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 184. 469 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 298. 470 Engels, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 55/November 2012, Vorbemerkung BHO Nr. 39; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 298; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 44; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 116 Rn. A 544. 471 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 44; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 185; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1254. 472 So zumindest in: Art. 79 Abs. 3 Satz 1 Verf BW; Art. 61 Abs. 4 Satz 1 Verf MV; Art. 65 Abs. 5 Satz 1 NdsVerf; Art. 116 Abs. 3 Satz 1 Verf RP; Art. 105 Abs. 2 Satz 1 SaarlVerf; Art. 93 Abs. 3 Satz 1 SachsVerf; Art. 93 Abs. 4 Satz 1 Verf LSA; Art. 58 Abs. 4 Satz 1 Verf SH; Art. 99

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

Die Reichweite des sachlichen Bepackungsverbotes ist streitig. Die h. M.473 legt den Einnahmen- und Ausgabenbezug, den Art. 110 Abs. 4 Abs. 1 GG fordert, weit aus, sodass die Norm „im modernen Finanzstaat keine wirksame Beschränkungswirkung für die Haushaltsgesetzgebung entfalte […].“474 von Portatius geht gar von einer unreflektierten Aufnahme in das Grundgesetz aus.475 Nach dem ursprünglichen Sinn, sollte das Bepackungsverbot vielmehr den Monarchen gegen Forderungen der Parlamente schützen und hat sich damit seit der Weimarer Reichsverfassung erübrigt.476 Nach dieser weiten Auslegung sollen insbesondere steuerrechtliche und haushaltsvollzugsrechtliche Bestimmungen sowie die Regelungen der BHO durch das Haushaltsgesetz abänderbar sein.477 Siekmann hingegen stellt zutreffend fest, dass das Bepackungsverbot zwar aus anderen Gründen in der Zeit des Konstitutionalismus verankert worden sei, seine besondere Bedeutung für Transparenz und Fokussierung auf den Haushalt nicht verloren habe und damit dem Schutz des Parlaments diene.478 Auch Gröpl spricht sich für eine restriktive Auslegung aus und mahnt eine Besinnung auf den Einnahmen- und den Ausgabenbegriff an.479 Das Haushaltsgesetz darf im Ergebnis keine bestehenden Gesetzesnormen abändern.480 Es behindere nicht zuletzt auch eine ungehinderte Haushaltsberatung und diene damit dem parlamentarischen Budgetrecht und den Rechten der Opposition.481 Abs. 2 Satz 1 ThürVerf. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 1 Rn. 59; Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 299; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.Lfg. 40/Dezember 2004, Art. 110 Rn. 81. 473 Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 91; v. Portatius, Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, S. 54 f.; Reus / Mühl­ hausen, Haushaltsrecht, S. 116 Rn. A 545; a. A.  Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 300; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1253. 474 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 300. 475 v. Portatius, Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, S. 54. So wohl auch Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 44. In diese Richtung: Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1253. 476 v.  Portatius, Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, S. 18 ff. So auch: Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 110 Rn. 44; Lachner, Das Artikelgesetz, S. 102; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 40/Dezember 2004, Art. 110 Rn. 82; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 90. 477 Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 184; Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 91. So im Ergebnis wohl auch: Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 43/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 84. 478 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 87. Im Ergebnis wohl auch: Engels, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 55/November 2012, Vorbemerkung BHO Nr. 39; Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 770; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1253. 479 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 300. Pünder, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum GG, Erg.-Lfg. 25/Dezember 2008, Art. 110 Rn. 91, spricht ebenfalls von einer engen Interpretation, meint hiermit jedoch eine weite Auslegung. 480 Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 300. 481 Engels, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 55/November 2012, Vorbemerkung BHO Nr. 39; Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 40/Dezember 2004, Art. 110 Rn. 82. Kritisch zur Beschleunigung: Lachner, Das Artikelgesetz, S. 102 f.

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Im Ergebnis ist der restriktiven Auslegung des Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG zuzustimmen. Das parlamentarische Budgetrecht erfordert eine konzentrierte Auseinandersetzung mit den Finanzmittelzuweisungen. Etwaig erforderliche sachgesetzlich notwendige Änderungen können durch Haushaltsbegleitgesetze geändert werden. Es dient letztlich auch dem parlamentarischen Budgetrecht und den Rechten der Opposition, das Haushaltsverfahren nicht dadurch zu erschweren, das neben den Haushaltsmitteln auch noch über sachgesetzliche Veränderungen verhandelt werden muss. Der ursprüngliche Zweck, den Monarchen zu schützen, hat sich folglich gewandelt in einen Schutz des Parlaments und insbesondere der Opposition, mithin in einen Minderheitenschutz. Das sich aus Art. 110 Abs. 4 Satz 1 GG ergebende Bepackungsverbot entfaltet im Zusammenwirken mit dem Nonaffektationsprinzip für das Parlament wichtige Eckpfeiler bei der Aufstellung des Haushaltes. Durch das Nonaffektationsprinzip soll für das Parlament sichergestellt werden, die dem Staat zur Verfügung stehende Finanzmasse nach den jeweiligen politischen Verhältnissen und Vorstellungen, unabhängig davon, woher das Geld stammt, verwenden zu können. Durch das Bepackungsverbot wird es dem Parlament ermöglicht, sich im Rahmen der Haushaltsberatungen tatsächlich rein auf den Haushalt zu fokussieren. Das Bepackungsverbot führt im Zusammenwirken mit dem Nonaffektationsprinzip und dem parlamentarischen Budgetrecht dazu, dass sachgesetzliche Zweckbindungen im Fall einer anderweitigen Haushaltsverteilung zu einer Unzulässigkeit der Abgabenerhebung führen, soweit man, wie nach hier vertretener Auffassung, annimmt, dass das sachliche Bepackungsverbot sachgesetzlichen Änderungen Grenzen setzt. In der Haushaltspraxis wird diesem Problem mit sog. Haushaltsbegleitgesetzen begegnet, die die entsprechenden Änderungen enthalten können.482 Die Verabschiedung dieser Haushaltsbegleitgesetze erfordert jedoch ebenfalls ein Gesetzgebungsverfahren, das entweder im Bundestag selbst auf Widerstand stoßen oder aber im Bundesrat, je nachdem ob es sich um ein Zustimmungs- oder Einspruchsgesetz handelt, abgelehnt oder in den Vermittlungsausschuss verwiesen werden kann.483 Dies bedeutet, dass nach der Verabschiedung des Haushaltsgesetzes das jeweilige Haushaltsbegleitgesetz immer noch scheitern kann, sodass entsprechende sachgesetzliche Abgabenbestimmungen wegen Verstoßes gegen das Nonaffektationsprinzip verfassungswidrig und nichtig würden.484 Praktische Auswirkungen kann das Zusammenwirken von sachlichem Bepackungsverbot und Nonaffektationsprinzip bei den Sonderabgaben485 entfalten.

482

Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 770. Art. 78 GG. 484 Grzeszick, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 51/Dezember 2007, Art. 20 VI Rn. 24 ff.; Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 20 Rn. 94 f. 485 Zum Begriff der Sonderabgabe vgl. Teil 4 § 10. Ausführlich hierzu: Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 436 ff. 483

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

Sonderabgaben sind nach dem Bundesverfassungsgericht zulässige Abgaben486. Das Bundesverfassungsgericht stellt aber an die Erhebung der Sonderabgabe bestimmte Voraussetzungen. Unter anderem darf die Abgabe nur bei Bestehen eines Finanzierungszweckes erhoben werden, wobei das Aufkommen gruppennützig zu verwenden ist.487 Gruppennützig bezieht sich hierbei auf die Gruppe der Abgabepflichtigen. Änderte man nunmehr – entgegen des sachlichen Bepackungsverbotes – die Verwendung des Sonderabgabenaufkommens, wäre dabei stets die Gruppe der Abgabepflichtigen im Auge zu behalten. Eine beliebige Aufkommensverwendung scheidet aus. Mag dies haushaltsrechtlich mit der h. M. noch zulässig erscheinen, kann eine Zweckerweiterung eine Änderung des Kreises der Abgabepflichtigen erfordern. Eine solche Änderung der Gruppe der Abgabepflichtigen kann aber, nach hier vertretener Auffassung, aufgrund des sachlichen Bepackungsverbotes nicht durch das Haushaltsgesetz erfolgen. Im Ergebnis führte dies dazu, dass das Parlament aber nicht über die Verwendung des gesamten Abgabenaufkommens befinden kann. Das lässt nicht zuletzt erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit von Sonderabgaben aufkommen. Eine gleichzeitige Änderung von Aufkommensverwendungszweck und dem Kreis der Abgabepflichtigen ist nur durch entsprechende Änderung des Sonderabgabengesetzes in einem entsprechenden Begleitgesetz denkbar. Allerdings kann es im Gesetzgebungsverfahren zwischen Haushaltsgesetz und den Haushaltsbegleitgesetzen in unterschiedlichen Verfahrensstadien zu Änderungen kommen, wenn bspw. das Haushaltsbegleitgesetz an der entsprechenden Stelle geändert oder gestrichen wird und damit eine – allein im Haushaltsgesetz bestehende Regelung – die Änderung des Zweckbindung nicht zu erreichen vermag. Mithin kommt es bei dem Zusammenspiel zwischen dem sachlichen Bepackungsverbot und dem Nonaffektationsprinzip zu Konstellationen, die aus haushaltsrechtlicher Sicht und entgegen § 7 Satz 2 HGrG488 zu einer unzulässigen Abgabenaufkommenszweckbindung führen. 6. Wirtschaftlichkeitsgebot Die Zweckbindung von Einnahmen führt stabilitätspolitisch zu falschen Anreizen, verleitet sie doch zu prozyklischer Verausgabung der Einnahmen.489 Das Wirtschaftlichkeitsgebot und das Nonaffektationsprinzip stehen in engem Zusammenhang.490 Allein die praktische Relevanz wird zuteilen in der Literatur bestritten.491 486 BVerfGE 55, 274 (303 f.); 89, 132 (144). Kritisch: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 150 ff. 487 Vgl. hierzu im Einzelnen unten Teil 4 § 10 A. I. 488 Bzw. § 8 Satz 2 BHO. 489 Fischer-Menshausen, in: v. Münch / Kunig, GGK III, 3. Auflage, Art. 110 Rn. 13. 490 Kube, Haushaltsgrundsätze, in: Ehlers / Fehling / Pünder (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, § 66 Rn. 145. 491 Roth, in: Mäding (Hrsg.), Vollzugssteuerung auf staatlicher Ebene, S. 184.

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241

Durch das Nonaffektationsprinzip soll einerseits vermieden werden, dass zweckgebundene Einnahmen nicht für andere, politisch wichtigere Zwecke zur Verfügung stehen, andererseits sollen die finanziellen Mittel aufgrund einer bestehenden Zweckbindung nicht ohne Not verwendet werden müssen, obwohl gar kein Bedarf besteht. Damit dient das Nonaffektationsprinzip mittelbar der Vermeidung einer Verschwendung von Steuermitteln durch die Verwaltung, die durch zweckgebunden zur Verfügung stehende Mittel Ausgaben vornimmt, um Mittel zu verbrauchen, die anderweitig nicht verwendet werden können.492 Durch das Nonaffektationsprinzip soll sichergestellt werden, dass nicht nur ausreichend Mittel zur Deckung des Staatsbedarfs zur Verfügung stehen, sondern im Zusammenwirken mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit auch, dass die vorhandenen Ressourcen des Staates überlegt und nach der Erforderlichkeit der Mittelzuweisung erfolgen. Wo kein Mehrbedarf an finanziellen Mitteln besteht, sind die Zuweisungen eines Einnahmetitels zu einer Aufgabe im Verhältnis zu anderen, unterfinanzierten Aufgaben, nicht zu rechtfertigen. Zurecht wird darauf hingewiesen, dass die Beurteilung, ob Mittel verschwendet werden, subjektiv493 zu beurteilen sei. Je nach politischer Mehrheit ist eine Mittelverwendung eben nach politischer Präferenz494 zu beurteilen. Damit kann dies nur unter Berücksichtigung der im jeweiligen Haushaltsaufstellungsverfahren vorherrschenden Mehrheitsverhältnisse in den jeweiligen haushaltsplanaufstellenden Organen und Parlamenten erfolgen. Allein der Exekutive, die von der Ermächtigung Gebrauch macht, wird man keinen Vorwurf machen können, wenn und soweit sie bestehende gesetzliche Vorgaben einhält und anwendet. Tatsächlich wird ein Verstoß gegen die Wirtschaftlichkeit aufgrund der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips in der Praxis schwer feststellbar sein, soweit nicht der buchstäbliche Silberlöffel in der behördlichen Kantine oder aber die vergoldeten Armaturen angeschafft werden. Abzustreiten ist ein Zusammenhang zwischen dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und dem Nonaffektationsprinzip folglich nicht. Zwingend bedingen sich beide Grundsätze allerdings auch nicht, sodass eine verfassungsrechtliche Absicherung hierüber nicht hergestellt werden kann. Auch zweckgebundene Einnahmen können unter dem Gesichtspunkt der Wirtschaftlichkeit sparsam verwendet werden und ggf.

492

Vgl. zum Problem der Verschwendung öffentlicher Mittel: v. Lewinski / Immermann, Haushaltsuntreue und Rechnungshofkontrolle, VerwArch 2014, 441 ff.; Musil, Steuerbegriff und NonAffektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1529). 493 v. Lewinski / Immermann, Haushaltsuntreue und Rechnungshofkontrolle, VerwArch 2014, 441 (442); Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1529); Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 114 Rn. 87 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 114 Rn. 14; zu den Begriffen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit: Gröpl, in: BK, 174. Lfg. Dezember 2015, Art. 110 Rn. 202; Heun / Thiele, in: H. Dreier (Hrsg.), GrundgesetzKommentar, Bd. III, Art. 114 Rn. 29. 494 v. Lewinski / Immermann, Haushaltsuntreue und Rechnungshofkontrolle, VerwArch 2014, 441 (442); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 67 ff. So wohl auch: Heun / Thiele, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 114 Rn. 29; Schwarz, in: v. Mangoldt /  Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 114 Rn. 88; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 114 Rn. 14.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

in das nächste Haushaltsjahr übertragen werden. Soweit sich hierdurch deutliche Überfinanzierungen ergeben, ist dies keine Frage der Wirtschaftlichkeit, sondern der Übertragbarkeit von Einnahmen auf andere Haushaltstitel bzw. der Reduzierung von Einnahmen durch Abgabensenkung. Eine verfassungsmäßige Absicherung des Nonaffektationsprinzips wird über den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz im Ergebnis nicht erreicht. 7. Spezialitätsgrundsatz Der Haushaltsgrundsatz der Spezialität wird nur einfachgesetzlich im Haushaltsgrundsätzegesetz495 sowie der BHO496 und den Landeshaushaltsordnungen ge­regelt, obgleich ihm Verfassungsrang zukommt.497 Der Spezialitätsgrundsatz lässt sich in einen sachlichen und einen zeitlichen Teil unterscheiden. Nach der zeitlichen Bindung, dürfen die im Haushalt vorgesehenen Ausgaben nur bis zum Ende des jeweiligen Haushaltsjahres geleistet bzw. in Anspruch genommen werden.498 Nach dem Grundsatz der sachlichen Spezialität dürfen die Haushaltsmittel nur zu dem Zweck (qualitative Bindung), der ihnen durch den Haushaltsplan vorgegeben wurde, und grundsätzlich nur in Höhe der veranschlagten Ansätze (quantitative Betragsbindung499) in Anspruch genommen werden.500 Der Haushaltsgrundsatz der Spezialität ist damit ein Steuerungsmittel des Haushalts.501 Damit steht der Spezialitätsgrundsatz nicht im Konflikt mit dem Nonaffektationsprinzip. Vielmehr stellt sich der Grundsatz als erforderliche Regelung innerhalb eines Globalhaushaltssystems dar, denn die auf Ausgabenseite erforderlichen Anschläge werden durch den Spezialitätsgrundsatz zugewiesen und eingegrenzt. Eine Absicherung des Nonaffektationsprinzips kann hierüber zwar nicht erfolgen. Er stellt sich aber zumindest als erforderlicher Grundsatz in einem geordneten Haushaltssystem dar. VI. Prinzipientheorien Auch in einer dem Grundsatz der Widerspruchslosigkeit der Rechtsordnung folgenden Rechtsordnung kommt es – schon allein wegen der Vielzahl von Normgebern und ihrer zeitlich versetzten Verabschiedung – zu Widersprüchen im Normengefüge.502 Dabei kann es insbesondere beim Aufeinandertreffen unterschied 495

Vgl. § 27 HGrG. Vgl. § 45 BHO. 497 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 23; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 62. 498 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 24. 499 Ausnahmen hierfür ergeben sich aus Art. 112 GG; § 37 BHO. 500 Tappe, Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S. 34. 501 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 23. 502 Höpfner, Die systemkonforme Auslegung, S. 12 f. 496

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licher Normen und Normenebenen regelmäßig zu Konflikten und Kollisionen der Normeninhalte kommen.503 Das Verfassungsrecht sieht für die Auflösung solcher Konflikte vereinzelt Möglichkeiten vor; insbesondere Art. 31 GG stellt eine solche Normenkollisionsnorm dar.504 In der Rechtswissenschaft und vor allem in der Rechtstheorie setzt man sich mit Prinzipien als moralischem505 Bestandteil des Rechts auseinander.506 Alexy hat in seiner Theorie der Grundrechte die Unterscheidung von Regeln und Prinzipien als „Schlüssel zur Lösung zentraler Probleme der Grundrechtsdogmatik“507 angemahnt. Die anfangs auf Grundrechtskonflikte bezogene Prinzipientheorie508 findet zunehmend auch bei der Auflösung von Normkonflikten außerhalb der Grundrechte, bei den objektivrechtlichen Positionen, Beachtung und Anwendung.509 Damit sind zwei Fragen im Zusammenhang mit der Prinzipientheorie zu untersuchen.510 Auf der ersten Stufe ist als Vorfrage die Anwendbarkeit der Prinzipientheorie (1.) auf den nichtgrundrechtlichen Bereich zu klären, insbesondere auf das staatsintern wirkende Haushaltsrecht. Sodann wird auf einer zweiten Stufe die Anwendung der Prinzipientheorie auf die Frage des Verfassungsrangs des Nonaffektationsprinzips (2.) erörtert, um abschließend Folgerungen aus der Einordnung des Nonaffektationsprinzips für den Verfassungsrang des Nonaffektationsprinzips (3.) zu ziehen. 1. Anwendbarkeit der Prinzipientheorien im Haushaltsrecht Die vorrangige Frage nach der Anwendbarkeit der Prinzipientheorie im Staatshaushaltsrecht fußt auf der Tatsache, dass diese als Überlegungen zur Auflösung eines Normkonflikts zumeist im Rahmen subjektiver Rechte, auf die Grundrechte und erst später u. a. auch auf die Überlegungen zum Demokratieprinzip,511 ange-

503 Alexy, Begriff und Geltung des Rechts, S. 118; Höpfner, Die systemkonforme Auslegung, S. 15 ff. 504 Siehe Darstellung bei: Rückert / Seinecke, Methodenregeln, JURA 2012, 775 ff. 505 Alexy, Begriff und Geltung des Rechts, S. 15 ff. 506 Heinold, Prinzipientheorie, S. 21. 507 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 71. 508 Vgl. hierzu bspw.: Alexy, Theorie der Grundrechte, passim; Bickenbach, Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, S. 250 ff.; Borowski, Grundrechte als Prinzipien, passim; Dworkin, Taking Rights Seriously; Dworkin, Is law a system of rules?, passim; Hain, Grundsätze des Grundgesetzes, S. 95 ff.; Heinold, Prinzipientheorie, passim; Kallmeyer, Ideales Sollen, S. 30; Unger, Verfassungsprinzip der Demokratie, S. 89 ff. Zur Diskurstheorie und Menschenrechten siehe: Bäcker, Begründen und Entscheiden, Kritik und Rekonstruktion der Alexyschen Diskurstheorie des Rechts, S. 53. 509 Siehe hierzu die ausführliche Darstellung bei: Unger, Verfassungsprinzip der Demokratie, S. 100. 510 Diesen Ansatz auch wählend: Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 20 f. 511 Unger, Verfassungsprinzip der Demokratie, S. 89, mit Verweis auf: Herzog, in: Maunz /  Dürig, GG, Art. 20 I Rn. 24; II Rn. 1, 33 (Stand: 1986); a. A. Waldhoff, Manipulation von Wahlterminen, JZ 2009, 144 (146).

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

wendet wurden.512 Dworkin zieht für eine Anwendung der Prinzipien einen engen Kreis und erfasst nur solche Normen, die als individuelle Rechte angeführt werden können.513 Soweit sich die Normen wiederum auf kollektive Güter beziehen, handelt es sich nach seiner Ansicht um sog. policies.514 Alexy stellt wiederum fest, dass „[d]ie Unterscheidung von individuellen Rechten und kollektiven Gütern […] ohne Zweifel wichtig [sei]. Es wäre aber weder erforderlich noch zweckmäßig, den Begriff des Prinzips an den Begriff des individuellen Rechts zu binden.“515 Das Grundgesetz habe Prinzipien an verschiedenen Stellen, insbesondere in Art. 1 Abs. 1; 2 Abs. 1 oder 3 Abs. 1 GG inkorporiert.516 Nach Lerche gibt es hingegen allenfalls vereinzelte Optimierungsverpflichtungen.517 Hain weist darauf hin, dass der Verfassunggeber bei der Verwendung des Begriffes des Grundsatzes keiner bestimmten oder überhaupt einer Prinzipientheorie folgen wollte.518 Die Anwendung der Prinzipientheorie als einer rechtstheoretischen Theorie, ist nicht auf den grundrechtlichen Bereich beschränkt,519 vielmehr kann und wird die Prinzipientheorie auch auf andere Bereiche des Öffentlichen Rechts520, wie Staatsstrukturprinzipien521 oder das Verwaltungsrecht522, aber ebenso auf abstrakte Fragestellungen523 angewandt.524 Auch objektivrechtliche Positionen können dergestalt in einen Konflikt geraten, dass es einer Auflösung der Normenkollision bedarf. Für eine Anwendung der Prinzipientheorie auf den staatsorganisatorischen Bereich, noch zumal bei einem der herausragenden Errungenschaften der parlamentarischen Budgethoheit mit ihren Ausflüssen, und damit auch auf den des Nonaffektationsprinzips, sind

512

Unger, Verfassungsprinzip der Demokratie, S. 100. Dworkin, Taking Rights Seriously, S. 22, 82, 90; Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 99; Sieckmann, Regelmodelle und Prinzipienmodelle des Rechtssystems, S. 227; Unger, Verfassungsprinzip der Demokratie, S. 100. Siehe hierzu ausführlich: Sourlas, Rechtsprinzipien als Handlungsgründe, S. 104 ff. 514 Dworkin, Taking Rights Seriously, S. 82 und 90. Siehe auch: Sieckmann, Regelmodelle und Prinzipienmodelle des Rechtssystems, S. 226 ff. 515 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 99. 516 Alexy, Begriff und Geltung des Rechts, S. 121. Hierzu kritisch: Lerche, Die Verfassung als Quelle von Optimierungsgeboten?, S. 197 ff. 517 Lerche, Die Verfassung als Quelle von Optimierungsgeboten?, S. 207. 518 Hain, Grundsätze des Grundgesetzes, S. 96. 519 Borowski, Grundrechte als Prinzipien, S. 68 f. 520 Für einen entsprechenden Ansatz im Privatrecht siehe: Esser, Grundsatz und Norm in der richterlichen Fortbildung des Privatrechts. 521 Vgl. bspw.: Gröschner, Die Republik, in: HStR II, 32007, § 23 Rn. 40 f., der das Optimierungsgebot im Sinne Ciceros auf das Republikprinzip anwendet; Unger, Verfassungsprinzip der Demokratie, S. 100. 522 Vgl. bspw.: Hoppe, Die Bedeutung von Optimierungsgeboten im Planungsrecht, DVBl. 1992, 853 ff., oder Hoppe, „Ziele der Raumordnung und Landesplanung“ und „Grundsätze der Raumordnung und Landesplanung“ in normtheoretischer Sicht, DVBl. 1993, 681 ff. 523 Vgl. Klatt / Schmidt, Spielräume im Öffentlichen Recht, insb. S. 57 ff., für die Anwendung von Prinzipien auf Erkenntnisspielräume. 524 Borowski, Grundrechte als Prinzipien, S. 113 f. m. w. N. Siehe auch: Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 81 f. 513

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keine hindernden Gründe ersichtlich, warum die Prinzipientheorie nicht auch für den Bereich des Haushalts(verfassungs)rechts angewendet werden kann.525 2. Prinzipientheorie und Nonaffektationsprinzip Soweit damit die Prinzipientheorie auch auf die haushaltsverfassungsrechtlichen Regelungen, insbesondere das Nonaffektationsprinzip, anwendbar sind, sollen im Folgenden der Unterschied zwischen Prinzipien und Rechtsregeln nach Dworkin [a)] und Alexy [b)]526 dargestellt werden, bevor in einem weiteren Schritt das Nonaffektationsprinzip [c)] als Prinzip oder Rechtsregel eingeordnet wird. a) Prinzipien und Rechtsregeln nach Dworkin Dworkin hat sich in zahlreichen Beiträgen mit der Moral und den Prinzipien im Recht beschäftigt.527 In Taking Rights Seriously528 arbeitet er die Unterscheidung zwischen rechtlichen und moralischen Pflichten heraus.529 Entscheidender ist die Frage nach der Lösung von Konflikten im Recht. Dworkin unterscheidet zwischen Regeln und Prinzipien, wobei er Prinzipien nicht wie Alexy als Optimierungsgebote bezeichnet,530 sondern als „einen Maßstab, der nicht deswegen zu befolgen ist, weil er eine für wünschenswert gehaltene ökonomische, politische oder soziale Situation voranbringen oder sichern […] [möchte], sondern deswegen, weil seine Befolgung ein Gebot der Gerechtigkeit oder Fairneß oder einer anderen moralischen Dimension ist“.531 Rechtsregeln hingegen sind im Sinne eines „Alles-oder-Nichts“532 anwendbar. Zwischen Regeln und Prinzipien besteht ein logischer Unterschied, da Regeln im Konfliktfall gültig oder nicht ungültig sind, wohingegen bei Prinzipien im Falle der festgesetzten Bedingungen keine rechtlichen Konsequenzen festgelegt werden, sondern vielmehr Argumente in die eine oder andere Richtung darstellen.533 525

So wohl auch: Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 351 ff.; Gröpl, Problematik globaler Minderausgaben, S. 16 f.; Heise, Haushaltssperren im Recht des Bundes, der Länder und der Kommunen, S. 105 ff. 526 Nach Heinold, Prinzipientheorie, S. 22, haben die beiden Autoren in ihren jeweiligen Rechtskreisen die führenden Beiträge aufgestellt. Heinold, Prinzipientheorie, S. 19, verweist darauf, dass alleine die Veröffentlichungen von Dworkin und Alexy schon bei 250 liege. Dies soll aber keinesfalls den Eindruck eines eiligen Lesers, wie Reese, Die Verfassung des Grundgesetzes, S. 115, es nennt, erwecken. 527 Dworkin, Taking Rights Seriously; Dworkin, Is law a system of rules?, passim. Siehe auch: Unger, Verfassungsprinzip der Demokratie, S. 89 Fn. 7. 528 Deutsche Übersetzung: Dworkin, Bürgerrechte ernstgenommen. 529 Dworkin, Taking Rights Seriously, S. 14 ff. 530 Reese, Die Verfassung des Grundgesetzes, S. 79, insb. Fn. 5. 531 Dworkin, Bürgerrechte ernstgenommen, S. 55. 532 Dworkin, Bürgerrechte ernstgenommen, S. 58. 533 Dworkin, Bürgerrechte ernstgenommen, S. 58 ff.

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Dworkin erkennt an, dass es in einer Rechtsordnung unterschiedliche Normebenen gibt, wenn er davon ausgeht, dass aufgrund einer Verfassung Recht geschaffen oder getilgt werden könne, es sich insofern um ein allgemeines politisches Schema handle.534 b) Prinzipien und Rechtsregeln nach Alexy Nach Alexy handelt es sich bei Regeln und Prinzipien um „Gründe für konkrete Sollensurteile“535, die beide unter den Begriff der Norm zu subsumieren seien, auch wenn beide unterschiedliche Arten von Normen bildeten536. Die Unterscheidung beider ist zahlreich versucht worden.537 Einen Ansatz bildet dabei die sog. Generalität.538 Prinzipien sollen hiernach Normen mit relativ hohem Generalitätsgrad (wie etwa die Glaubensfreiheit) und Regeln solche mit relativ geringem Generalitätsgrad (wie etwa das Abwerben eines Strafgefangenen von seinem Glauben) sein.539 Hierbei handelt es sich jedoch nur um einen Ansatz, so wird auch versucht eine Unterscheidung durch Kriterien wie die Bestimmbarkeit der Anwendungsfälle, die Entstehungsweise oder aber die Bedeutung für die Rechtsordnung vorzunehmen.540 Bei all den Ansätzen kann man nach Alexy zwischen drei Theorien (bei ihm Thesen genannt) unterscheiden. Die erste Gruppe vertritt die Ansicht, dass aufgrund der Vielfalt der Normen eine Einteilung nicht möglich und daher verfehlt sei.541 Die zweite Gruppe vertritt, die oben dargestellte Generalitätsgradunterscheidung, da es sich bei Regeln und Prinzipien um Normen handle, die sich nur dem Grade nach unterschieden.542 Letztlich differenziert die dritte Gruppe strikt zwischen Regeln und Normen.543 Hierbei handle es sich um Normen, die sich nicht nur in gradueller Weise unterschieden, vielmehr würde zwischen beiden Normentypen ein qualitativer Unterschied bestehen.544 Diese dritte Theorie findet vor allem bei Alexy seinen Niederschlag. Nach ihm sollen „Prinzipien Normen [sein], die gebieten, daß etwas in einem relativ auf die rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeiten möglichst hohen Maße realisiert wird“.545 Hierbei soll es sich um Optimierungsgebote handeln, die in unterschiedlichen Graden erfüllt werden können und deren Erfüllung von den tatsächlichen 534

Dworkin, Bürgerrechte ernstgenommen, S. 182 ff. Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 72. 536 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 72. 537 Siehe ausführliche Darstellung bei: Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 73 ff. m. w. N. 538 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 73. 539 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 73 m. w. N. 540 Siehe zu weiteren Ansätze der Unterscheidung: Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 73 f. 541 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 74. 542 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 75. 543 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 75. 544 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 75. 545 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 75 m. w. N. 535

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Abbildung 8: Übersicht: Prinzipientheorie

und rechtlichen Möglichkeiten abhängt.546 Prinzipien sind damit abwägungsfähig, aber auch -bedürftig.547 Letztlich komme es im Bereich der rechtlichen Möglichkeit auf gegenläufige Prinzipien und Regeln an.548 Regeln hingegen sollen nach Alexy Normen sein, „die stets nur entweder erfüllt oder nicht erfüllt werden können.“549 Rechtsregeln sollen nach Alexy definitive Gebote sein.550 Damit unterscheiden sich Prinzipien und Regeln grundlegend. Während es bei den Prinzipien um die Erfüllung in unterschiedlich gestufter Intensität geht, können Regeln nicht graduell erfüllt werden. Soweit eine Regel gilt, muss diese auch erfüllt werden, sodass diese Festsetzungen enthalten, die sowohl tatsächlich als auch rechtlich möglich sind.551 Soweit zwei Regeln in einen Konflikt geraten, muss eine der Regeln für ungültig erklärt werden und damit in der Rechtsordnung keine Anwendung mehr finden, oder in eine der beiden Regeln muss eine Ausnahmeklausel eingefügt werden.552 Von der Frage der Einordnung einer Norm als Regel oder Prinzip, ist die Frage der Normsetzung abzugrenzen.553 Nach Alexy werden Normen durch einen Normsetzungsakt gesetzt.554 Der Inhalt der Grundrechte kann einfachgesetzlich bestimmte „Inhalte als grundrechtlich unmöglich“ ausschließen.555 Man kann insofern zwischen einer kompetenziellen Hierarchie, wie im vorgenannten Fall beschrieben, und einer logischen Hierarchie zwischen Prinzipien und Regeln unterscheiden.556 546 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 75 f.; Zu den Optimierungsgeboten siehe auch: Sieck­ mann, Regelmodelle und Prinzipienmodelle des Rechtssystems, S. 62 ff.; Sieckmann, Recht als normatives System, S. 22 ff. 547 Alexy, Begriff und Geltung des Rechts, S. 120. 548 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 76. 549 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 76. 550 Alexy, Begriff und Geltung des Rechts, S. 120. 551 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 76. 552 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 77. Siehe zu den Schwächen der Einfügung von Vorbe­ haltsklauseln: Heinold, Prinzipientheorie, S. 193 f. 553 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 51 ff. 554 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 53. 555 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 493 f. 556 Heinold, Prinzipientheorie, S. 321 f. Siehe zur Unterscheidung zwischen verfassungs- und einfachgesetzlicher Ebene auch: Reese, Die Verfassung des Grundgesetzes, S. 107 ff.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

Letztlich kann es damit zu Kollisionen von Normen kommen. Alexy verwendet hierzu die Terminologie von Prinzipienkollisionen und Regelkonflikten, um damit zum Ausdruck zu bringen, dass es sich bei beidem um etwas grundsätzlich anderes handelt.557 Dabei haben beide aber die Gemeinsamkeit, dass es zwei Normen sind, die jeweils, die wenn sie für sich angewandt werden, zu unterschiedlichen Sollensurteilen gelangen und damit im Ergebnis unvereinbar sind, wobei sie sich jedoch in ihrer Auflösung unterscheiden.558 Wenn man sich verdeutlicht, dass Regeln nur entweder gelten können oder nicht, bedarf es im Falle eines Konflikts einer Ausnahmeregel (wie etwa Art. 31 GG) oder aber soweit eine solche nicht gegeben ist, muss eine der beiden konfliktträchtigen Regeln für ungültig erklärt werden.559 Letztlich muss im Rahmen der Geltung einer Norm zwischen der juristischen und der sozialen Geltung unterschieden werden, wobei erstere in ihrer Geltung nicht abstufbar sein soll.560 Wonach entschieden wird, welche der beiden konfliktträchtigen Regeln zurücktreten soll im Falle, dass es keine Ausnahmeklausel gibt oder geben kann, wird ebenfalls unterschiedlich beurteilt. In Betracht kommt insofern ein Zurücktreten nach den Grundsätzen von lex posterior derogat legi priori oder aber lex specialis derogat legi generali; Alexy schlägt aber auch vor, dass eine Regel aufgrund ihres Wichtigkeitsgrades zurücktreten könne.561 c) Anwendung der Prinzipientheorie auf das Nonaffektationsprinzip Bei der Beurteilung der Einordnung des Nonaffektationsprinzips in das verfassungsrechtliche Gefüge des Haushaltsrechts als nur einfachgesetzlicher Haushaltsgrundsatz oder als ein solcher mit Verfassungsrang, muss bei der Anwendung der Prinzipientheorie die ungeschriebene verfassungsrechtliche Bedeutung von der einfachgesetzlichen Bestimmung des § 7 HGrG unterschieden werden. Stellte man nur auf die einfachgesetzliche Bestimmung ab, so erschiene das Nonaffektationsprinzip entgegen seines Wortlauts nicht als Prinzip, sondern als Rechtsregel.562 Das Nonaffektationsprinzip besagt nämlich, dass alle Einnahmen für alle Ausgaben zur Verfügung stehen und mithin das Abgabenaufkommen zweckungebunden in den Haushalt fließt. Das ist aber nur dann der Fall, wenn das Aufkommen, das einem Hoheitsträger zur Verfügung steht, in Gänze (zu 100 Prozent) zweckungebunden zufließt. Eine Abstufung des zweckungebundenen Zuflusses einer Abgabe ist zwar auch nur beschränkt möglich, stellt aber zugleich immer eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips und mithin der Rechtsregel dar. Folglich kann es sich beim 557

Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 77. Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 77. 559 Alexy spricht bei letzterem davon, dass sich die unterlegene Regel aus der Rechtsordnung verabschieden müsse, vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 77 f. 560 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 78. 561 Alexy, Theorie der Grundrechte, S. 78. 562 So im Ergebnis: Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 21, der nur die einfachgesetzliche Norm des § 7 HGrG, nicht aber die verfassungsrechtliche Ebene betrachtet. 558

§  5 Verfassungsrechtliche Stellung 

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Nonaffektationsprinzip nur um eine Regel, nicht aber um ein Prinzip handeln. Damit ist die Bezeichnung des Nonaffektationsprinzips als Prinzip irreführend und nicht in rechtstheoretischem Sinne zu verstehen. Zutreffender wäre die Bezeichnung als Nonaffektationsregel. Die Bezeichnung Nonaffektationsprinzip ist eher ein historisch gewachsener Rechtsbegriff563 und wird als solcher hier verwendet. Die Bezeichnung als Prinzip ist folglich nicht im Sinne der Prinzipientheorie zu verstehen. Einfachgesetzlich lässt § 7 Satz 2 HGrG Ausnahmen von der Regel, sog. Ausnahme- bzw. Vorbehaltsklauseln, zu, wonach in den dort genannten Fällen eine Durchbrechung vom Nonaffektationsprinzip durch Zweckbindung zuzulassen ist.564 Damit ließe man jedoch die unterschiedlichen Normebenen außer Betracht. In einer gestuften Rechtsordnung müssen die einfachgesetzlichen Bestimmungen im Einklang mit dem Verfassungsrecht stehen. § 7 Satz 2 HGrG muss folglich mit dem durch das parlamentarische Budgetrecht verfassungsrechtlich mitumfassten Nonaffektationsprinzip vereinbar sein, mithin seinen Bedeutungsgehalt wiedergeben. Eine Durchbrechung des Haushaltsgrundsatzes konfligiert nämlich immer mit dem die Regel tragenden Prinzip des parlamentarischen Budgetrechts und der damit verbundenen haushaltsrechtlichen Gesamtentscheidung.565 Denn auch verfassungsrechtlich stellt sich das Nonaffektationsprinzip als Regel dar. Eine Durchbrechung des verfassungsrechtlich abgesicherten Nonaffektationsprinzips kann folglich nur durch kollidierende Verfassungsgüter gerechtfertigt werden.566 Gröpl weist zutreffend daraufhin, dass die Einfügung einer Ausnahmeklausel aufgrund eines Konflikts mit anderen Prinzipien oder Regeln die seltene Ausnahme zu bleiben hat.567 Man liefe nämlich Gefahr, durch „subjektiv zupass kommende Prinzipien theoretisch beliebig, ja willkürlich [die Regel; Anm. d. Verf.] zu entwerten.“568 Die Verfassungsmäßigkeit einer prinzipientheoretisch möglichen Ausnahmeklausel ist folglich an diesen Anforderungen zu messen. 3. Folgerungen aus der Einordnung des Nonaffektationsprinzips Die Prinzipientheorie ermöglicht sowohl nach Dworkin als auch nach Alexy eine Einordnung des Nonaffektationsprinzips als eine Rechtsregel. Dabei ist aber die einfachgesetzliche Bestimmung des § 7 Satz 2 HGrG kein tauglicher Anknüpfungspunkt für die Beurteilung des Verfassungsrangs bzw. der Zulässigkeit der Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips. Sie ist vielmehr nur eine Konfliktauflösungsregel. Betrachtet man das parlamentarische Budgetrecht als Ausgangspunkt eines verfassungsrechtlichen Schutzes des Nonaffektationsprinzips, so ist es 563

Siehe hierzu Teil 2 § 2 A. Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 21. 565 Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 4. 566 Vgl. Teil 3 § 5 C. VI. 2. c) sowie Teil 3 § 6 C. 567 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 354. 568 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 354. 564

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

fraglich, ob sich aus dem Grundgesetz Ausnahmeklauseln für die Zulässigkeit der Durchbrechung des Haushaltsgrundsatzes ergeben.569 Denkbar ist insofern, dass es andere verfassungsrechtlich abgesicherte Prinzipien oder Regeln gibt, die in einem Konflikt mit dem Nonaffektationsprinzip stehen. Im Ergebnis schließt die Prinzipientheorie eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips durch verfassungsrechtliche Bestimmungen als Ausnahmeklauseln zum parlamentarischen Budgetrecht nicht aus. Die Anforderungen an dieses kollidierende Verfassungsrecht sind aber restriktiv zu handhaben; Durchbrechungen können damit nur ganz ausnahmsweise zulässig sein.

D. Zwischenergebnis Das Nonaffektationsprinzip hat im Ergebnis entgegen der h. M. in der Literatur Verfassungsrang. Die fehlende wörtliche Nennung des Haushaltsgrundsatzes stellt insofern keinen Ausschlussgrund für einen verfassungsrechtlichen Schutz dar.570 Das Nonaffektationsprinzip wird insbesondere durch das parlamentarische Budgetrecht mitabgesichert.571 Es sichert insofern das abgestimmte Haushaltsverfahren, einen Gesamtakt über die Staatseinnahmen und -ausgaben. Weiterhin schützt das Nonaffektationsprinzip das Verfahren der Haushaltsaufstellung und das Recht des Finanzministers und der Bundesregierung auf Aufstellung eines ersten, ausgeglichenen Haushaltsentwurfs.572 Auch der Jährlichkeitsgrundsatz in Verbindung mit dem Nonaffektationsprinzip sichert verfassungsrechtlich die Budgethoheit dergestalt ab, dass Durchbrechungen des Haushaltsgrundsatzes der Gesamtdeckung unzulässig sind, ihr mithin Verfassungsrang zukommt.573 Auch die Haushaltsgrundsätze der Fälligkeit,574 der Wahrheit575 und das Bepackungsverbot576 sichern das Nonaffektationsprinzip verfassungsrechtlich mit ab. Nicht überzeugen kann die vermittelnde Ansicht, die davon ausgeht, dass dem Nonaffektationsprinzip zwar grundsätzlich ein Verfassungsrang zuzusprechen sei, dieser aber solange nicht verletzt werde, wie dem Parlament bei der Verabschiedung des Haushaltes ein ausreichender Spielraum verbleibe.577 Diese Ansicht unterschätzt die Bedeutung des parlamentarischen Budgetrechts. Insbesondere schafft sie es auch nicht, klare Grenzen zu ziehen, bis zu welchem Grad eine Mittelzweckbindung zulässig sein soll. Soweit man die Bedeutung des Budgetrechts hervorhebt, 569

Siehe hierzu den Abschnitt über kollidierende Verfassungsgüter, vgl. Teil 3 § 6 C. Vgl. Teil 3 § 5 C. I. 571 Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 4. 572 Vgl. Teil 3 § 5 C. II. 573 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 1. 574 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 2. 575 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 4. 576 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 5. 577 Vgl. Teil 3 § 5 B. 570

§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung 

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kann es der Legislative doch gerade nicht verwehrt sein, über die Gesamtheit der vereinnahmten Mittel zu entscheiden, ohne dass sich Einnahmen als reine durchlaufende Posten darstellen. Ein anderes ergibt sich auch nicht aus der historischen Betrachtung. Die Entwicklung des Haushaltsrechts zeigt, dass sich im Laufe der Geschichte das Budgetrecht von dem alleinigen Herrscher, über die Exekutive hin zum Parlament verlagert hat. Wird der Haushaltsplan zwar auch weiterhin von der Exekutive aufgestellt, trifft die Entscheidungen aber letztlich die parlamentarische Mehrheit, die es durch die Feststellung des Haushaltsplans durch Verabschiedung des Haushaltsgesetzes in der Hand hat, einen Haushaltsplan abzulehnen. Die Entwicklung hat gezeigt, dass die Steuergesetze zum Regelfall geworden sind, d. h., dass die Steuern nicht durch die Verabschiedung des Haushaltes mehr bewilligt werden müssen, sondern nunmehr durchgängig erhoben werden. Die Steuer als Regeleinnahme soll gerade der Gesamtheit der Ausgaben dienen, der Steuerschuldner hat keinen Anspruch gegen den Staat, auf eine bestimmte Gegenleistung oder gar Wahrnehmung bestimmter Ausgaben. Dementsprechend muss auch der Staat nur die von ihm für erforderlich gehaltenen Aufgaben wahrnehmen, nicht jedoch die Steuer zu einem bestimmten Zweck verwenden. Letztlich hat auch der rechtstheoretische Ansatz, die Prinzipientheorie, die verfassungsrechtliche Bedeutung und Absicherung des Nonaffektationsprinzips bestätigt. Eine Ausnahmeklausel ist nur in engen Grenzen möglich und kann sich nur aus kollidierendem Verfassungsrecht ergeben.578

§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung des Nonaffektationsprinzips Nachdem in § 5 die verfassungsrechtliche Absicherung des Nonaffektationsprinzips begründet wurde, sei im Folgenden auf die Konsequenzen dieser Beurteilung eingegangen. Dazu soll in einem ersten Schritt die Ausstrahlungswirkung des verfassungsrechtlich gesicherten Nonaffektationsprinzips (A.) erörtert werden, bevor in einem zweiten Schritt die Möglichkeit der Abänderbarkeit des durch das parlamentarische Budgetrecht mitumfassten Nonaffektationsprinzips anhand des Art. 79 Abs. 3 GG (B.) eruiert wird. In einem dritten Schritt soll die Kollision des Nonaffektationsprinzips mit anderen Verfassungsgütern (C.) überprüft werden. In einem weiteren Schritt sollen die einfachgesetzlichen Ausgestaltungen (D.) im HGrG sowie den Haushaltsordnungen in Bund und Ländern auf ihre Vereinbarkeit mit dem in § 5 gefundenen Ergebnis überprüft und erforderlichenfalls etwaiger Änderungsbedarf aufgezeigt werden. Anschließend sollen die Haushalts(verfassungs-) rechtlichen Auswirkungen (E.) behandelt und der Frage nachgegangen werden, ob 578

Vgl. Teil 3 § 5 C. VI. 3.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

es sinnvolle Alternativen zur Zweckbindung von Abgaben (F.) gibt. Letztlich wird alles in einem Zwischenergebnis (G.) zusammengefasst.

A. Ausstrahlungswirkung des verfassungsrechtlichen Begriffs des Nonaffektationsprinzips Das verfassungsrechtlich durch das parlamentarische Budgetrecht abgesicherte Nonaffektationsprinzip579 strahlt auf die einfachgesetzlichen Bestimmungen aus HGrG, BHO und Landeshaushaltsordnungen aus. Als einfachgesetzliche Regelungen müssen diese im Einklang mit höherrangigem Recht stehen.580 Das verfassungsrechtlich gesicherte Nonaffektationsprinzip wirkt aber nicht nur auf die gesetzlichen Bestimmungen zum Haushaltsgrundsatz, sondern entfaltet darüber hinaus auf die einzelnen Abgabeformen Wirkung, denn es müssen alle Einnahmen für alle Ausgaben zur Verfügung stehen.581 Das Nonaffektationsprinzip sichert folglich den demokratischen Einfluss in Form des parlamentarischen Budgetrechts auf der Ebene des einfachen Rechts ab. Dem Nonaffektationsprinzip kommt auf der Ebene der Gesetzgebungs-, Ertragsund Verwaltungskompetenz einer Abgabe Bedeutung zu, denn derjenige Hoheitsträger, dem die Ertragskompetenz zusteht, muss die Einnahmen für alle ihm verfassungsrechtlich obliegenden Aufgaben verwenden können, ohne dass es dabei zu Einschränkungen durch den Abgabengesetzgeber kommen kann. Die Grenzen beider ergeben sich dabei aus den durch das Verfassungsrecht definierten Zuständigkeiten. So kann der Abgabengesetzgeber bspw. für eine bestimmte Verwaltungsleistung Gebühren erheben, für die ihm im Gegenzug auch Handlungs- und Leistungspflichten treffen und für die ihm gegebenenfalls eigene Kosten entstehen. Der Abgabengesetzgeber kann aber nicht über die Verwendung des Gebührenaufkommens verfügen, soweit dies einen unzulässigen Eingriff in die Haushaltshoheit des ertragsberechtigten Hoheitsträgers darstellt, da das Aufkommen nach dem Nonaffektationsprinzip eben nicht nur für einen bestimmten Ausgabentitel zu verwenden ist.582 Soweit sich bei einzelnen Abgaben Besonderheiten in Bezug auf deren Verwendung ergeben, ist die Unterscheidung zwischen den unterschiedlichen Kompetenzen zu beachten.

579

Vgl. Teil 3 § 5 D. Vgl. Art. 20 Abs. 3 GG. Siehe hierzu: Grzeszick, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 51/Dezember 2007, Art. 20 VI Rn. 25 f. 581 Siehe hierzu die Ausführungen bei den einzelnen Abgabearten in Teil 4. 582 Im Einzelnen vgl. Teil 4. 580

§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung 

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B. Änderungsfestigkeit des Nonaffektationsprinzips, Art. 79 Abs. 3 GG Das Nonaffektationsprinzip wird durch das parlamentarische Budgetrecht abgesichert.583 Letzteres wiederum lässt sich aus dem Demokratieprinzip584 herleiten, welches durch Art. 79 Abs. 3 GG vor Änderungen durch den verfassungsändernden Gesetzgeber geschützt wird. Soweit aber das parlamentarische Budgetrecht im Umfang des in Art. 20 Abs. 1 GG geregelten Staatsstrukturprinzips der Demokratie nicht geändert werden kann, folglich der Ewigkeitsgarantie des Grundgesetzes unterfällt, stellt sich die Frage, ob dies ebenso auf das Nonaffektationsprinzip durchgreift; mithin, ob das Demokratieprinzip letztlich Ausstrahlungskraft auf das Nonaffektationsprinzip dergestalt entfaltet, dass es wegen Art. 79 Abs. 3 GG einer Änderbarkeit durch den verfassungsändernden Gesetzgeber entzogen ist. Bei Art. 79 Abs. 3 GG handelt es sich nicht um eine restriktiv zu handhabende Ausnahmeregelung zu den Absätzen 1 und 2 der Norm, sondern vielmehr um die „grundlegende Bestimmung zur Sicherung zentraler Elemente der Verfassungsordnung“585. Art. 79 Abs. 3 GG schützt unter anderem die in Art. 20 GG niedergelegten Grundsätze. Dazu zählt auch das Demokratieprinzip.586 Art. 79 Abs. 3 GG verhindert nicht jedwede Änderung der einzelnen Ausprägungen des Demokratieprinzips.587 Das parlamentarische Budgetrecht gehört aber insofern zu seinem unantastbaren Kernbereich.588 Das Staatsstrukturprinzip der Demokratie fordert, dass die Staatsgewalt vom Volke ausgeht589 und u. a. durch das Parlament ausgeübt wird.590 Art. 38 GG591 verhindert insofern, dass das durch Art. 79 Abs. 3 GG i. V. mit Art. 20 GG geschützte Demokratieprinzip durch die Verlagerung von Aufgaben und Befugnissen entleert wird.592 „Der Wahlakt verlöre seinen Sinn, wenn das gewählte Staatsorgan nicht über ein hinreichendes Maß an Aufgaben und Befugnissen verfügte, in denen die Handlungsmacht wirken kann.“593 Diese Handlungsmacht kann aber nur durch die durch das parlamentarische Budgetrecht gesicherte Möglichkeit der Einflussnahme auf den Staatshaushalt sinnvoll wahrgenommen 583

Vgl. Teil 3 § 5 B II. 4. und D. Art. 20 Abs. 1 GG. 585 Hain, Grundsätze des Grundgesetzes, S. 70. So wohl auch: Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 79 Rn. 38 f. 586 Vgl. Art. 20 Abs. 1 GG. Siehe auch: Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 79 Rn. 64 ff. 587 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 79 Rn. 39; 64 ff. 588 Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 339; Loscher, Präventive Aufsicht der Europäischen Union über den Bundeshaushalt, S. 213 ff. 589 Vgl. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG. 590 Vgl. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG. 591 Nach Musgrave, Finanztheorie, S. 91, stellt der Wahlakt insofern die Möglichkeit dar, die Individuen dazu zu veranlassen, ihre Nachfragekurve bekannt zu geben und danach die Ausgabepläne auszurichten. 592 BVerfGE 89, 155 (172). 593 BVerfGE 123, 267 (330). 584

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

werden.594 Dem Parlament muss die Gesamtverantwortung mit ausreichenden politischen Freiräumen für Einnahmen und Ausgaben verbleiben.595 Der Budgethoheit kommt nach Musil ebenso eine Steuerungsfunktion anderer Staatsorgane durch das Parlament zu.596 Das parlamentarische Budgetrecht wird insofern durch konkrete Eingriffe auf die haushaltstechnische Verteilung verletzt, wenn also die „konzeptionelle politische Entscheidung“597 durch Abgabenzweckbindungen beeinträchtigt wird. Auch „[d]as Wahlrecht ist verletzt, wenn sich der Deutsche Bundestag seiner parlamentarischen Haushaltsverantwortung dadurch entäußerte, dass er oder zukünftige Bundestage das Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben können.“598 Dies gilt aber nicht nur im Hinblick auf die Übertragung von Kompetenzen auf andere Verbände, sondern auch und gerade im Rahmen der eigenen Aufgabenwahrnehmung. Denn durch die Zweckbindung und Rückkehr zur Fondswirtschaft kann sich das Parlament dieser Haushaltsverantwortung entäußern. Die Entscheidung aber über die konkreten Einnahmen und Ausgaben des Staates gehört zu den „demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit[en] im Verfassungsstaat“599. Vom parlamentarischen Budgetrecht ist damit zumindest die Kompetenz des Parlaments umfasst, über Einnahmen und Ausgaben durch Haushaltsgesetz zu entscheiden.600 Das parlamentarische Budgetrecht hat insofern einen unantastbaren verfassungsrechtlich gesicherten Kern. Die Entscheidungen über die Einnahmen und Ausgaben sowie die damit verbundene Gestaltungsmöglichkeit und Kontrolle der Exekutive müssen sichergestellt werden. Dem Parlament muss die Gesamtverantwortung zukommen. Es ist ein bestimmtes Legitimationsniveau601 zu fordern, dass den Einfluss des Parlaments sichert. Eben diese Selbstgestaltungsmöglichkeit sowie die politische Entscheidung sichert das Nonaffektationsprinzip ab. Das grundgesetzliche Haushaltssystem ist auf die Verwirklichung des Nonaffektationsprinzips und die Abkehr von der Fondswirtschaft angelegt. Jede Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips stellt zugleich eine Abweichung vom Haushaltssystem und damit eine Verletzung des parlamentarischen Budgetrechts dar. Das Vollständigkeitsprinzip, wonach alle Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan zu etatisieren sind,602 ergänzt dies und sichert so eine „gleichheitsunterstützende Funktion“603 ab. Das Haushaltsbewilligungsrecht ist „eines der wesentlichsten Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle“604. 594

BVerfGE 123, 267 (361 f.). BVerfGE 123, 267 (362). 596 Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 206. 597 BVerfGE 123, 267 (361). 598 BVerfGE 129, 124 (177). Siehe auch: BVerfGE 132, 195 (239; insb. Rn. 106). 599 BVerfGE 129, 124 (177). 600 BVerfGE 123, 267 (362); 129, 124 (177 f.). Siehe auch: Loscher, Präventive Aufsicht der Europäischen Union über den Bundeshaushalt, S. 215. 601 Hain, Grundsätze des Grundgesetzes, S. 335. 602 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 3. 603 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 90. 604 BVerfGE 55, 274 (303). Siehe auch: Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 206. 595

§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung 

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Die Haushaltsgrundsätze bilden nach Gröpl das „Werkzeug zur Garantie des Budgetrechts“605. Wollte man das Nonaffektationsprinzip nicht unter den unantastbaren Kern des parlamentarischen Budgetrechts fassen, der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützt wird, bedeutete dies letztlich, dass man das Budgetrecht darin erschöpfte, dass es nur eine verfahrensrechtliche Beteiligung des Parlaments sicherte. Das kann aber nicht ausreichen. Vielmehr muss es einer materiellen Beurteilung zugänglich sein.606 Das Nonaffektationsprinzip gehöre zu den Haushaltsgrundsätzen, die nach traditioneller Auffassung einen „Ansatzpunkt […] [für die] Anforderungen an den Haushaltsplan“607 darstellten.608 Allerdings kommt nach Gröpl dem Parlament nur eine marginale Steuerung des Haushalts zu, weswegen dem Budgetrecht aufgrund der Haushaltspraxis nicht mehr dasselbe Gewicht zukäme.609 Musil hingegen weist zu Recht daraufhin, dass es sich nicht mehr um ein echtes Budgetrecht handelte, wenn das Parlament nicht „zumindest theoretisch die Möglichkeit habe[…], jede einzelne finanzielle Entscheidung selbst zu beeinflussen.“610 Es käme insofern zu einer Lückenhaftigkeit demokratischer Legitimation611. Dies berücksichtige Gröpl nach Musils Auffassung nicht und bleibe insbesondere eine Antwort auf die Frage schuldig, wie die Verantwortung des Parlaments für den Haushalt bei einer dezentralen Ressourcenverantwortung sichergestellt sein solle.612 Ebenso leide eine Verantwortungsverschiebung unter dem Makel der geringen Einflussmöglichkeiten der Opposition und damit der Minderheitenrechte.613 Musil kommt insofern zutreffend zu dem Ergebnis, dass eine Budgetierung nach dem Neuen Steuerungsmodell im Hinblick auf Art. 79 Abs. 3 GG erheblichen Bedenken ausgesetzt ist.614 Da über Art. 38 GG die Entleerung des parlamentarischen Budgetrechts verhindert wird, darf eine Verfassungsänderung, die eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips in einem neuen Haushaltsystem nach sich zieht, nicht das parlamentarische Budgetrecht als durch Art. 79 Abs. 3 GG615 mit umfasstes Recht in Frage stellen.616 Gerade dies gilt ebenso für das Nonaffektationsprinzip. Man entzöge dem Parlament entscheidend an Einflussmöglichkeiten auf den Haushalt, ließe man zweckgebundene Haushaltsmittel zu, die nicht durch das Parlament 605

Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 268. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 268 f. 607 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 269. 608 Nach Gröpl handelt es sich bei dem Nonaffektationsprinzip zwar um eine solche bereichsspezifische Ausformung des Budgetrechts, mithin eine Anforderung dessen, aber gleichwohl ist nach seiner Auffassung das Nonaffektationsprinzip durchbrechbar, vgl. Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 269 und 274. 609 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 280 ff. So wohl auch: Kilian, Nebenhaushalte, S. 544 f. Kritisch hierzu: Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 212 ff. 610 Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 214 f. 611 Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 215. 612 Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 215. 613 Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 215. 614 Musil, Wettbewerb in der staatlichen Verwaltung, S. 215. 615 Loscher, Präventive Aufsicht der Europäischen Union über den Bundeshaushalt, S. 213 ff. 616 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 79 Rn. 71. 606

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

im Haushaltsverfahren zu entscheiden sind. Die bereits auf Ausgabenseite aufgrund gesetzlich bestehender Verpflichtungen bestehenden faktischen Bindungen sind Notwendigkeit der Handlungsfähigkeit und Durchsetzung des Regierungsprogramms. Eine Verbindung von Einnahme- und Ausgabeseite hingegen verhindert die notwendige Beweglichkeit des Haushalts. Das Nonaffektationsprinzip stellt im Haushaltsverfahren das Gleichgewicht zwischen der haushaltsplanaufstellenden Exekutive und dem Parlament sicher. Diese Funktionen des Haushalts dienen letztlich der Verwirklichung der Sicherstellung der konzeptionellen politischen Entscheidungen einerseits und andererseits der Sicherung der parlamentarischen Haushaltsverantwortung durch den Haushaltsgesetzgeber. Folglich unterliegt das Nonaffektationsprinzip über das parlamentarische Budgetrecht dem durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten unantastbaren Kernbereich des Demokratieprinzips. Dieses ist eine durch die Verfassungsordnung konzipierte grundlegende Entscheidung und somit einer Änderungsbefugnis des verfassungsändernden Gesetzgebers617 entzogen. Änderungen am Nonaffektationsprinzip sind im Ergebnis wegen der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG damit ausgeschlossen. Sie entleerten das parlamentarische Budgetrecht und die damit verbundenen Rechte.618

C. Kollision des Nonaffektationsprinzips mit anderen Verfassungsgütern Das Grundgesetz sichert das Nonaffektationsprinzip über das parlamentarische Budgetrecht ab. Es trägt dem geltenden Haushaltssystem Rechnung, indem es die Kompetenzen im Haushaltsverfahren zwischen dem Parlament einerseits und der Regierung andererseits in einen angemessenen Ausgleich bringt.619 Dennoch ist es nicht ausgeschlossen, dass sich durch kollidierende Güter mit Verfassungsrang eine Rechtfertigung zur Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips aufgrund einer Zweckbindung eines Abgabenaufkommens für eine bestimmte Aufgabe ergeben könnte.620 Denn der Schutz des Art. 79 Abs. 3 GG führt nicht dazu, dass der Verfassunggeber keine Ausnahmen hätte zulassen können. Art. 79 Abs. 3 GG betrifft nämlich nicht das Verhältnis grundgesetzlicher Normen zueinander, die vom Verfassunggeber statuiert wurden, sondern seinem Wortlaut nach nur solche Normänderungen des verfassungsändernden Gesetzgebers.621 Grundgesetzlichen Regelungen, die von Art. 79 Abs. 3 GG geschützt werden, kommt keine ranghöhere 617

Vgl. Art. 79 Abs. 1 und 2 GG. Siehe hierzu auch: Hain, Grundsätze des Grundgesetzes, S. 55 ff. 618 Vgl. zur Einschränkbarkeit des parlamentarischen Budgetrechts durch Einflussnahme der Europäischen Union: Loscher, Präventive Aufsicht der Europäischen Union über den Bundeshaushalt, S. 216 ff. 619 Vgl. Teil 3 § 5 C. II. 620 Vgl. Teil 3 § 5 C. VI. 621 Hain, Grundsätze des Grundgesetzes, S. 73; Kesper, Bundesstaatliche Finanzordnung, S. 147 Fn. 94.

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Stellung gegenüber grundgesetzlichen Normen zu, die nicht von Art. 79 Abs. 3 GG geschützt werden.622 Alleine aus dem Schutz des Art. 79 Abs. 3 GG kann demnach nicht die Unzulässigkeit von Abgabenzweckbindungen folgen. Allerdings führt jede Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips ebenso zu einer Verschiebung des grundgesetzlichen Haushaltssystems, sodass Ausnahmen wenn überhaupt nur restriktiv zu handhaben sind. Normenprinzipientheoretisch sind Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips durch sog. Ausnahmeklauseln denkbar.623 Diese Durchbrechungen müssen aber wegen der Bedeutung des Nonaffektationsprinzips für das parlamentarische Budgetrecht sowie der Einbettung in das Haushaltsaufstellungssystem des Grundgesetzes die seltene Ausnahme bleiben. Gröpl weist zutreffend darauf hin, dass die Einführung einer Ausnahmeklausel und damit die Verdrängung der Regel nicht jedem Rechtsanwender und Rechtsunterworfenen zukommen könne.624 Um sich nicht dem Vorwurf der Willkür auszusetzen, ist es erforderlich, an die kollidierenden Güter mit Verfassungsrang, die das filigrane Zusammenspiel zwischen Regierung und Parlament im Bereich des Haushaltssystems zu Lasten einer Seite verschieben, an restriktiv zu handhabende Voraussetzungen zu knüpfen.625 Nachfolgend sollen der Kreis kollidierender Verfassungsgüter und die Anforderungen an Ausnahmeklauseln bestimmt werden. Dazu gilt es insbesondere zu überprüfen, ob es im Grundgesetz angelegte Abgabetypen gibt, die eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips zwingend voraussetzen (I.). Ebenso soll erörtert werden, ob es kollidierende Güter mit Verfassungsrang in Form von Aufgaben (II.) gibt, denen eine zweckgebundene Mittelzuführung inhärent ist. Letztlich soll aus einer Kombination beider geprüft werden, ob es eine verfassungsrechtlich vorgesehene Verknüpfung von Aufgabe und Abgabenfinanzierung (III.) gibt, die eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips voraussetzt. Abschließend wird alles in einem Zwischenergebnis (IV.) zusammengefasst. I. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Abgabenart Geht das Bundesverfassungsgericht auch davon aus, es gäbe keinen abschließenden Kanon zulässiger Abgabearten,626 sind einige Abgabearten im Grundgesetz bereits vorgesehen bzw. dort angelegt, keineswegs aber alle. Das Grundgesetz nennt u. a. die Steuern in Art. 106 GG, die Gebühren in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22; 80 GG und die Umlagen in Art. 106 Abs. 6 GG. Ebenso werden die Einnahmen aus Zöllen in Art. 105 Abs. 1 GG und die Kreditaufnahme in Art. 109 Abs. 3 GG im Grundgesetz ausdrücklich erwähnt. Daneben werden weitere Einnahmen nur stillschweigend vo 622

BVerfGE 3, 225 (231); Hain, Grundsätze des Grundgesetzes, S. 75. Vgl. Teil 3 § 5 C. VI. 2. c). 624 Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 354. 625 Vgl. Teil 3 § 5 C. VI. 3. 626 BVerfGE 93, 319 (342); 108, 186 (215); 110, 370 (387); 113, 128 (146 f.); 122, 316 (333); 123, 132 (141); 137, 1 (17 f.); BVerfGK 20, 9 (16). 623

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rausgesetzt, nicht aber ausdrücklich geregelt.627 Die Sonderabgaben sind nach Siek­ mann eine vom Bundesverfassungsgericht „ohne jeglichen Anknüpfungspunkt im GG […] kreiert[e Abgabenart]“628. All diesen konkret genannten Abgabetypen ist zwar eine Zweckbindung des Aufkommens von Verfassungs wegen nicht ausdrücklich fremd, sie ist ihnen aber ebenso wenig zwingend immanent.629 Wegen des Verfassungsrangs und der Funktion des Nonaffektationsprinzips wird man verlangen müssen, dass Zweckbindungen, wenn überhaupt, durch den zuständigen Normgeber erfolgen müssten,630 das heißt: durch den Verfassunggeber oder den verfassungsändernden Gesetzgeber. Gerade die Sonderabgaben fallen damit als verfassungsrechtlich nicht geregelte und damit geschützte Güter aus der Abwägung heraus.631 Die verfassungsrechtlich genannte Gebühr lässt sich hingegen denkbar mit dem Nonaffektationsprinzip in Konflikt bringen. Gebühren werden dabei als sog. Vorzugslasten632 für die direkte Inanspruchnahme von staatlichen Leistungen erhoben für die der Gebührenschuldner entweder eine konkrete Gegenleistung erhält oder für die durch den Staat ein besonderer Aufwand betrieben werden muss.633 Ließe man die wörtliche Erwähnung oder abstrakte Regelung einer Abgabe im Grundgesetz genügen, um eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips zu legitimieren, wären die Grenzen einer Zweckbindung bestimmter Abgaben uferlos. Eine Ausnahmeregelung zum Schutz des Haushaltssystems muss aber restriktiv zu handhabenden Grenzen unterliegen,634 wollte man das Nonaffektationsprinzip und damit letztlich das parlamentarische Budgetrecht nicht völlig entwerten. Die bloße Erwähnung einer Abgabe kann mitnichten genügen, um eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips zu rechtfertigen, solange dieser Abgabe nicht begriffsnotwendig eine Zweckbindung immanent ist. Dies ist bei der Gebühr gerade nicht der Fall.635 II. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Aufgaben Ebenso verhält es sich mit den durch das Grundgesetz vorgesehenen Aufgaben, die von den Hoheitsträgern wahrzunehmen sind. Das Grundgesetz kennt insofern keine Aufgabe, die aus sich heraus alleine eine Finanzierung durch eine bestimmte zweckgebundene Abgabe fordert. So kann bspw. aus Art. 20a GG nicht gefolgert 627

Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 67. Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 67. 629 Siehe jeweils die Ausführungen zu den einzelnen Abgabearten im Teil 4. 630 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter Teil 3 § 5 C. VI. 2. c) und 3. 631 Siehe Teil 4 § 10 B. 632 Wernsmann, Gebühren und Beiträge in der Finanzverfassung, S. 1053. 633 BVerfGE 50, 217 (226). Siehe auch: P.  Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1427); Korioth, Finanzen, Rn. 37. Ausführlich hierzu auch: Vogel, Der doppelgliedrige Gebührenbegriff des Grundgesetzes, S. 518. Siehe auch Teil 4 § 9 A. 634 Siehe hierzu bereits die Ausführungen unter Teil 3 § 5 C. VI. 635 Siehe ausführlich: Teil 4 § 9 B. 628

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werden, dass die Aufgabe des Umweltschutzes zwangsweise durch zweckgebundene Abgaben zu finanzieren ist. Kollidierende Güter mit Verfassungsrang, die aus einer Aufgabe folgen, können abstrakt folglich nicht genügen, um eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips zu rechtfertigen. III. Von Verfassungs wegen angelegte Zweckbindung durch Koppelung von Aufgabe und Abgabenfinanzierung Der Verfassunggeber hat dem einfachen Gesetzgeber neben den Regelungen zur Sozialversicherung in Art. 87 Abs. 2 GG sowie durch Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG ebenso die herkömmliche und überwiegende Finanzierung durch Beiträge auferlegt.636 Hierbei handelt es sich um eine Koppelung von Aufgabe einerseits und Finanzierung durch eine zweckgebundene Abgabe andererseits. Den Sozialversicherungsbeiträgen soll bereits von Verfassungs wegen eine Zweckbindung innewohnen.637 Eine Finanzierung der Sozialversicherungssysteme durch Steuern ist insofern nur durch den verfassungsändernden Gesetzgeber möglich, da sie nach F. Kirchhof die Regelungen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12; 87 Abs. 2 GG obsolet werden ließen.638 Entscheidend bei den Sozialversicherungsabgaben ist nicht die reine Abgabenart Beitrag, sondern vielmehr eine Kombination aus Aufgabe und Abgabe, die eine Zweckbindung des Aufkommens fordert.639 Aus der Abgabenart an sich folgt demgemäß nicht zwingend eine Bindung des Aufkommens. Dies gilt ebenso für die Aufgabe der Sozialversicherung. Diese kann freilich durch Umgestaltung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung denkbar auch durch Steuern finanziert werden.640 Entscheidend ist die tradierte, durch die Verfassung angelegte Verbindung der Sozialversicherung mit der Finanzierungsform der Beiträge. Erst die Verbindung beider, die durch den Verfassunggeber vorgegeben ist, kann insofern mit dem Nonaffektationsprinzip und damit mit einer Unterminierung des Haushaltssystems als absolute Ausnahme konkurrieren. Die Abweichung vom Nonaffektationsprinzip rechtfertigt sich daraus, dass die Einnahmen aus den Sozialversicherungsbeiträgen der Abgabepflichtigen nur zur Finanzierung der den Sozialversicherungen obliegenden Aufgaben eingesetzt werden,641 denn sie „dienen von vornherein nicht der allgemeinen Mittelbeschaffung des Staates, sondern finden ihre Grenzen in der Finanzierung der Sozialversicherungen“.642 Sie sind von den allgemeinen Staatsfinanzen tatsächlich und rechtlich getrennt und können nicht für den allgemeinen 636

BVerfGE 11, 105 (113); 62, 354 (366). Siehe hierzu ausführlich: Teil 4 § 11 B. 638 F. Kirchhof, Finanzierung der Sozialversicherung, in: HStR V, 32007, § 125 Rn. 10. 639 Siehe hierzu: Teil 3 § 6 C. III. 640 F. Kirchhof, Finanzierung der Sozialversicherung, in: HStR V, 32007, § 125 Rn. 10. 641 BVerfGE 113, 167 (203). 642 BVerfGE 75, 108 (148). 637

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Finanzbedarf herangezogen werden.643 Nur aufgrund dieser Trennung des Aufkommens von den allgemeinen Staatsfinanzen kann eine ausnahmsweise Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips gerechtfertigt werden. Das Aufkommen gilt nämlich bereits im Haushaltsaufstellungsverfahren nicht als für die Aufstellung disponible Finanzmasse. Die organisatorische Verselbstständigung der Sozialversicherungsträger644 rechtfertigt insofern die tatsächliche und rechtliche Trennung vom Staatshaushalt. Es ist dem Staat versagt, die Mittel anderweitig zu verwenden. Die Mittel werden insofern durch die Träger der Sozialversicherung vereinnahmt und in deren Haushalt eingestellt.645 Die Sozialversicherungsbeiträge bilden im Ergebnis die einzige Ausnahme vom Nonaffektationsprinzip. Das Grundgesetz hat derzeit keine weiteren Verbindungen dieser Art vorgesehen. Um eine „Kompetenzhochzonung“ auf den verfassungsändernden Gesetzgeber zu vermeiden, können dabei bloße Zweckbindungen aus sich heraus eine Durchbrechung nicht rechtfertigen. Es läuft endlich auf eine Abwägung tragender Prinzipien im Rahmen einer Prinzipienkollision hinaus. Dabei kommt dem parlamentarischen Budgetrecht solches Gewicht zu, dass jede Abgaben-Aufgaben-Zweckbindung im Grundgesetz zugleich eine Verkürzung des parlamentarischen Budgetrechts und der Regierungskontrolle bewirkt und damit unzulässig ist. Nicht ausreichend wäre es insofern gewesen, hätte sich der verfassungsändernde Gesetzgeber entschieden, die Zuweisung des Bundes an die Länder gem. Art. 143c Abs. 1 Satz 1 GG nicht aus dem Bundeshaushalt zu finanzieren, sondern aus einer bestimmten Abgabe zweckgebunden Mittel zuzuführen. Würde man eine verfassungsrechtliche Zweckbindung zulassen, handelte es sich letztlich um eine Umgehung des parlamentarischen Budgetrechts und damit um verfassungskernwidriges Recht. Jeder zweckgebundene Euro wird dem Haushaltsverfahren und damit dem parlamentarischen Budgetprozess entzogen. Die Sozialversicherungsbeiträge müssen sich im Gegensatz dazu als ursprüngliches Verfassungsrecht nicht am Maßstab des Art. 79 Abs. 3 GG messen lassen. Die Sozialversicherungsbeiträge stellen sich als überkommene Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips dar, die der Verfassunggeber vorgefunden und übernommen hat und die aufgrund ihrer haushaltsrechtlichen Separierung ausnahmsweise zulässig sind. Weitere verfassungsrechtliche Durchbrechungen sind wegen der Verkürzung des parlamentarischen Budgetrechts grundgesetzwidrig. Weitere Ausnahmen sind folglich nicht zuzulassen.

643

BVerfGE 75, 108 (148). Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 172. 645 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 172. 644

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IV. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass mit dem Nonaffektationsprinzip kollidierende Verfassungsgüter nicht zu einer Zulässigkeit von Zweckbindungen führen können. Wegen der herausgehobenen Bedeutung des Nonaffektationsprinzips für das Haushaltsystem, einerseits das parlamentarische Budgetrecht, andererseits das Haushaltsaufstellungsverfahren, sind Ausnahmen grundgesetzkernwidrig. Das Nonaffektation schützt nämlich nicht nur das Parlament, sondern auch die Regierung.646 Einzig wegen des vom Verfassunggeber übernommenen tradierten Sozialversicherungssystems ist für die Sozialversicherungsbeiträge als von den Staatsfinanzen tatsächlich und rechtlich getrenntem System eine Ausnahme zuzulassen.

D. Verfassungsmäßigkeit der einfachgesetzlichen Regelungen Da das Nonaffektationsprinzip verfassungsrechtlich grundsätzlich keine Durchbrechungen zulässt,647 stellt sich nunmehr die Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der einfachgesetzlichen Bestimmungen im HGrG, der BHO und den Landeshaushaltsordnungen. Nachfolgend sollen daher insbesondere die Bestimmungen des HGrG (I.) sowie der entsprechenden Normen in BHO und LHO (II.) überprüft werden. I. Normen des HGrG Beginnen soll die Darstellung mit einer Überprüfung der Normen des HGrG auf ihre Vereinbarkeit mit der verfassungsrechtlichen Absicherung des Nonaffektationsprinzips. Dabei steht im Mittelpunkt die Erörterung von § 7 Satz 1 HGrG (1.) sowie § 7 Satz 2 HGrG (2.). Diese beiden Normen sind in Ausführung des Art. 109 Abs. 4 GG als zentrale einfachgesetzliche Normen des Nonaffektationsprinzips anzusehen. 1. § 7 Satz 1 HGrG § 7 Satz 1 HGrG stellt die einfachgesetzliche Ausformung des Nonaffektationsprinzips dar und ist durch Bund und Länder gleichermaßen umzusetzen.648 Die Regelung lautet: Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben.

646

Vgl. Teil 3 § 5 C. II. Vgl. Teil 3 § 5 D. 648 Vgl. § 1 Satz 2 HGrG. 647

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

Die Bestimmung sieht vor, dass alle Einnahmen für alle Ausgaben zu verwenden sind. Eine Einschränkung des Nonaffektationsprinzips erfolgt durch § 7 Satz 1 HGrG nicht, sodass im Ergebnis an der Verfassungsmäßigkeit keine Bedenken bestehen, vielmehr ist diese mit dem in § 5 gefundenen Ergebnis übereinstimmend. § 7 Satz 1 HGrG ähnelt hinsichtlich seines Verhältnisses zum verfassungsrechtlichen Begriff § 3 AO.649 Die Norm muss aber insofern nicht den verfassungsrechtlichen Inhalt, gerade im Hinblick auf die Begrenzung des ertragsberechtigten Hoheitsträgers, wiedergeben. Vollständig entsprechen würde § 7 Satz 1 HGrG der verfassungsrechtlichen Bedeutung erst dann, wenn es eine Eingrenzung auf einen Hoheitsträger vornähme. Allerdings muss § 7 HGrG durch Bund und Länder umgesetzt werden. Aus der Systematik ergibt sich folglich ein Bezug der Einnahmen auf die des ertragsberechtigten Hoheitsträgers. Änderungen sind mithin nicht erforderlich. 2. § 7 Satz 2 HGrG Problematisch ist die Beurteilung des § 7 Satz 2 HGrG im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips. Die Regelung lautet: Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist.

Die Vorschrift lässt ihrem Wortlaut nach Einschränkungen vom Nonaffektationsprinzip durch Gesetz oder den Haushaltsplan zu. Notwendig soll die Regelung sein, damit „die sonst gültigen Kollisionsregeln der lex posterior (späteres Gesetz) oder der lex specialis (spezielleres Gesetz) nicht zur Anwendung gelangen.“650 Aufgrund von Art. 109 Abs. 4 GG stehen die Regelungen von § 7 HGrG bzw. § 8 BHO nicht ohne Weiteres zur Disposition des Bundes.651 Letztlich folgt dies auch aus § 1 HGrG, wonach Bund und Länder nach den Grundsätzen und damit auch nach § 7 HGrG ihr Haushaltsrecht zu regeln haben. Das heißt, dass Gesetze nicht aufgrund ihres späteren Erlasses den Haushaltsgrundsatz der Gesamtdeckung aus § 7 HGrG verdrängen können. § 7 Satz 2 HGrG verstößt aber gegen den verfassungsrechtlichen Gehalt des Nonaffektationsprinzips, der insofern nicht durch einfachgesetzliche Bestimmungen durchbrochen werden kann.652 Auch bei großzügiger Auslegung der Norm wird man eine verfassungskonforme Auslegung dergestalt, dass die Norm mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar ist, nicht erreichen können. Ein verfassungskonformes Auslegungsergebnis kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil es keine Auslegungsmöglichkeit des § 7 Satz 2 HGrG gibt, die zu einer verfassungsmäßigen Deutung kommt. Dies ist aber Voraussetzung einer sol 649

Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 2. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 13. Siehe hierzu bereits oben Teil 3 § 5 B. II. 4. f). 651 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 13. 652 Vgl. Teil 3 § 5 D. und § 6 B. 650

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chen Auslegung.653 Außer den Sozialversicherungsbeiträgen existiert derzeit keine zulässige Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips. Die Sozialversicherungen haben hingegen eigene haushaltsrechtliche Bestimmungen, sodass es insofern des Satzes 2 derzeit nicht bedarf.654 Aus diesem Grund kommt ebenso eine verfassungsorientierte Auslegung nicht in Betracht.655 Eine verfassungsorientierte Auslegung erfordert nämlich eine Berücksichtigung der Grundentscheidungen der Verfassung im Rahmen der Auslegung einfachen Rechts.656 Die Grundentscheidung der Verfassung sieht aber eine Absicherung des Nonaffektationsprinzips letztlich durch das Demokratieprinzip vor. Die Norm wirft insofern die Frage nach einer Aufhebungs- bzw. Beseitigungspflicht des Bundesgesetzgebers auf.657 Allerdings wird man keinen subjektiven Abwehranspruch für einen solchen Anspruch herleiten können.658 Denn die Abgabepflichtigen haben regelmäßig keinen Anspruch, wofür das Abgabenaufkommen verwendet wird.659 Soweit aber ein Abgabenaufkommen einem Hoheitsträger mit eigenständigem Haushalt zugewiesen wird und diese Zuweisung der gesetzlichen Aufgabenkompetenz entspricht, handelt es sich solange nicht um eine (unzulässige) Verwendungsvorgabe, wie die Bestimmung den gesamten Aufgabenbereich des Hoheitsträgers erfasst. Ein Verwendungsminus ist hingegen unzulässig, soweit die Mittel nicht aus dem Globalhaushalt zugeführt werden. Im Ergebnis ist § 7 Satz 2 HGrG damit wegen Verstoßes gegen das Nonaffektationsprinzip verfassungswidrig. Die Norm sollte aber bis zu einer Beseitigung bestehender Zweckbindungen übergangsweise aufrechterhalten werden, um eine ordnungsgemäße Haushaltswirtschaft zu ermöglichen.660 Andernfalls entstünde für diese Übergangszeit im haushaltsrechtlichen Normengefüge eine Lücke.661

653

Höpfner, Die systemkonforme Auslegung, S. 175. Vgl. §§ 67 ff. SGB IV. Siehe auch Teil 4 § 11 B. 655 Vgl. hierzu: Höpfner, Die systemkonforme Auslegung, S. 178 ff. 656 Höpfner, Die systemkonforme Auslegung, S. 179. 657 Baumeister, Das Rechtswidrigwerden von Normen, S. 78 ff. 658 Vgl. hierzu: Baumeister, Das Rechtswidrigwerden von Normen, S. 82 ff. Allerdings entfaltet die Finanzverfassung nach Auffassung des BVerfG auch Schutzwirkung für die Bürger, vgl. BVerfGE 67, 256 (288 f.). 659 Zur Besonderheit bei der Sonderabgabe siehe: Teil 4 § 10. 660 Denkbar ist bspw. im Rahmen einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung eine Tenorierung dergestalt, dass § 7 Satz 2 HGrG mit dem Nonaffektationsprinzip unvereinbar ist und der Gesetzgeber verpflichtet ist, eine Neuregelung spätestens bis zu einem bestimmten Stichtag zu treffen und § 7 Satz 2 HGrG längstens bis zu diesem Zeitpunkt anwendbar sei. Vgl. bspw. BVerfGE 93, 121 (122). Siehe auch: Lechner / Zuck, BVerfGG, § 78 Rn. 8; 11. 661 Vgl. hierzu: P. Hain, Die Unvereinbarerklärung verfassungswidriger Gesetze durch das Bundesverfassungsgericht, S. 85. 654

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

II. Normen in BHO und LHO Nachfolgend sollen auch die in der BHO im Zusammenhang mit dem Nonaffektationsprinzip relevanten Normen auf ihre Verfassungsmäßigkeit untersucht werden. Dazu soll vorrangig auf § 8 BHO (1.) und § 17 Abs. 3 BHO (2.) sowie § 19 BHO (3.) eingegangen werden, bevor letztlich auf weitere haushaltstechnische Erwägungen (4.) eingegangen wird. Auf die entsprechenden Bestimmungen in den Landeshaushaltsordnungen wird weitestgehend verwiesen. Für diese sind die Ergebnisse regelmäßig übertragbar. 1. § 8 BHO und VV-BHO zu § 8 BHO § 8 Satz 1 BHO662 gilt sowohl für die Aufstellung des Haushaltsplanes als auch für die Ausführung des Haushaltsplanes, §§ 11 ff. BHO sowie §§ 34 ff. BHO. Allerdings gilt das Nonaffektationsprinzip ebenso für die Kassenwirtschaft und Buchführung, §§ 70 ff. BHO. § 8 Satz 1 BHO stellt systematisch daher eine allgemeine Vorschrift zum Haushaltsplan dar.663 § 8 BHO entspricht dem Wortlaut nach § 7 HGrG. Es bestehen insofern keine Besonderheiten hinsichtlich der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Norm. § 8 Satz 1 BHO ist ebenso wie § 7 Satz 1 HGrG verfassungsgemäß. § 8 Satz 2 BHO ist entsprechend § 7 Satz 2 HGrG verfassungswidrig. Dies gilt ebenso für die landesgesetzlichen Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen zum Nonaffektationsprinzip. Nr. 1.1 Satz 1 zu § 8 BHO der VV-BHO enthält eine Definition einer Zweckbindung durch Gesetz. Diese liegt hiernach vor, wenn eine Beschränkung bestimmter Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke (Zweckbindung) im Gesetz ausdrücklich vorgeschrieben ist. Nach § 17 Abs. 3 BHO sind solche Zweckbindungen ausdrücklich kenntlich zu machen, nach Nr. 1.1 Satz 2 zu § 8 BHO der VV-BHO in der Erläuterung der jeweiligen Einzelveranschlagung. Hierbei handelt es sich jedoch um eine deklaratorische Kennzeichnung,664 die eigentliche Zweckbindung soll durch das Gesetz erfolgen. Gröpl weist darauf hin, dass wegen des Vorrangs der Auslegung von Gesetzen der Verwaltungsvorschrift lediglich deklaratorische Natur zukomme.665 Letztlich sei die Verwaltung und Rechtsprechung gem. Art. 20 Abs. 3 Hs. 2 GG an das Gesetz gebunden und eine Zweckbindung „nur anzuerkennen, wenn dies dem Willen des Gesetzgebers eindeutig zu entnehmen ist“666. Dies kann aber wegen der Unvereinbarkeit des § 8 Satz 2 BHO mit dem Grundgesetz nicht mehr der Fall sein. Vielmehr stellt sich auch die entsprechende Vorschrift in der VV-BHO als Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip dar. Im Ergebnis 662

Vgl. die Entsprechungen in § 8 LHO bzw. Art. 8 LHO. Abdruck auch im Anhang. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 2. 664 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 15. 665 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 14. 666 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 14. 663

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ist Nr. 1.1 Satz 1 zu § 8 BHO der VV-BHO damit grundgesetzwidrig667 und folglich auch nicht gültig.668 Anwendbar bleibt die Innenrechtsnorm zumindest bis zu einer Aufhebung bestehender Zweckbestimmungen, um so eine ordnungsmäßige Haushaltswirtschaft zu ermöglichen.669 2. § 17 Abs. 3 BHO Nach § 17 Abs. 3 BHO670 müssen zweckgebundene Einnahmen sowohl auf Seiten des jeweiligen Einnahmetitels als auch auf Seiten des Ausgabentitels kenntlich gemacht werden. Da es sich hierbei um eine deklaratorische Erläuterung handelt, die insofern keine bindende Wirkung entfaltet, sofern sie nicht ausdrücklich für verbindlich erklärt wird durch einen Haushaltsvermerk, erfasst § 17 Abs. 3 BHO nur gesetzliche (echte671) Zweckbindungen.672 Bei echten Zweckbindungen besteht eine strikte Verwendungsbindung.673 Gesetzliche Zweckbindungen sind aber mit dem durch das parlamentarische Budgetrecht abgesicherten Nonaffektationsprinzip grundsätzlich unvereinbar. Als Anwendungsfälle werden Fördermittel der Europäischen Union bspw. nach Art. 162 ff.; 175 ff. AEUV oder aber Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Art. 104b GG angeführt.674 Diese Mittel stellen aber keine bei Abgabenerhebung bereits gebundene Mittel dar, sondern vielmehr nur solche, die aus dem Globalhaushalt der Europäischen Union dem Bund zur Verwendung für unionsrechtlich vorgegebene Aufgaben oder zur Weiterreichung an die Länder bestimmt sind bzw. im Falle der Finanzhilfen nach Art. 104b GG vom Bund an die Länder gewährte finanzielle Mittel aus dessen Globalhaushalt. Im Rahmen des Kompetenzgefüges stellen sie eine Art Umlage dar.675 An einer Zweckbindung i. S. eines strikten Ver 667 So für die Geschäftsordnung als Innenrecht: Schmidt, Die Geschäftsordnungen der Verfassungsorgane als individuell-abstrakte Regelungen des Innenrechts, AöR 128, S. 641 f. Das Innenrecht als solches darf nämlich nicht mit der Verfassung im Widerspruch stehen. 668 Ossenbühl, Autonome Rechtsetzung der Verwaltung, in: HStR V, 32007, § 104 Rn. 85, unterscheidet zwischen Anwendbarkeit und Ungültigkeit. Nach Baars, Rechtsfolgen fehlerhafter Verwaltungsvorschriften, S. 222 (siehe auch Ergebnis Nr. 11, S. 244), wäre der Begriff Rechtswidrigkeit zu verwenden. Den Begriff der Rechtswidrigkeit hingegen müsste man näher konkretisieren, um Verwechslungen und den Schein einer Außenwirkung zu vermeiden. 669 Siehe hierzu bereits Ausführungen zu § 7 Satz 2 HGrG unter Teil 3 § 6 D. I. 2. 670 Vgl. insofern auch § 17 LHO bzw. Art. 17 LHO. Bspw. § 17 Abs. 3 LHO Bbg; § 17 Abs. 3 LHO Berl. 671 Vgl. Erläuterungen zu Nr. 5.5.2 HRB. 672 Vgl. Häußer, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 17 Rn. 21 und 28. 673 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 19. Siehe auch: Gröpl, in: BK, 174. Lfg. September 2015, Art. 110 Rn. 220 Fn. 484; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 46/ Dezember 2008, § 17 BHO Nr. 10. 674 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 21; Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 47/Januar 2013, § 8 Rn. 4. 675 Vgl. Teil 4 § 12.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

wendenmüssens kann aber nur wertsummenmäßig eine Verpflichtung für einen anderen Hoheitsverband entstehen. Statt einer echten Zweckbindung sind damit Anschläge im Haushalt, die aufgrund der Zuführung und Verpflichtung, die mit der Zuwendung einhergehen, einer echten Zweckbindung vorzuziehen. Auch durch die durch Fördermittel zugeführten Zuwendungen entstehen damit, ähnlich sachgesetzlicher Aufgaben, auf der Ausgabenseite bestimmte Veranschlagungspflichten. Eine haushaltsrechtliche Verpflichtung, genau die zugeführten Mittel zu verwenden, kann aber nicht bestehen. Daneben sollen auch Spenden ebenso wie (unselbstständige)  Stiftungen oder (Zweck)Vermächtnisse in den Anwendungsbereich fallen.676 Anders als echte Zweckbindungen bestehen im Fall finanzieller Zuwendungen an den Staat durch einen Dritten regelmäßig keine Bedenken.677 Solche finanziellen Mittel, die durch Dritte zugewendet werden, sind aber keine Mittel, die der Staat kraft verfassungsrechtlicher Kompetenz als Abgabe erhält, sondern die ein Dritter ihm bspw. zur Erfüllung bestimmter Aufgaben zuwendet. Die finanzielle Zuwendung gleicht damit eher einer Zweckzuweisung als einer Abgabe. Hier gilt dasselbe wie für die Fördermittel der Europäischen Union. Auch Spenden und Vermächtnisse an den Staat bilden auf Ausgabenseite eine Ausgabeverpflichtung, dies aber nur wertsummenmäßig. Auch diese finanziellen Mittel fließen damit in den Globalhaushalt. § 17 Abs. 3 BHO sollte dahingehend geändert werden, dass die Vorschrift weiterhin auf die Erfüllung einer Verpflichtung, auch der Höhe nach, hinweist. Nur in diesem Sinne kann eine Verpflichtung und Zweckbindung der Mittel bestehen. Daher bietet sich an § 17 Abs. 3 BHO wie folgt neu zu formulieren: Die Ausgaben, die der Erfüllung einer Verpflichtung dienen, sind entsprechend der Höhe nach bei dem Titel kenntlich zu machen.

Nr. 5.5.2 HRB ist entsprechend anzupassen. § 17 Abs. 3 BHO n. F. kommt immer dann zur Anwendung, soweit der Bund durch die Veranschlagung im Haushaltsplan einer Verpflichtung nachkommt, die ihn durch die Zuwendung aus dem Globalhaushalt eines anderen Hoheitsträgers oder aber durch Annahme finanzieller Mittel privater Dritter zur Wahrnehmung einer Aufgabe verpflichtet. Soweit der Bund allerdings einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf die finanziellen Mittel hat, da sie ihm kraft grundgesetzlicher Ordnung als ertragsberechtigter Hoheitsträger originär zustehen, ist eine solche Verpflichtung zur Mittelverwendung nicht gegeben; ein Vermerk entsprechend nicht anzubringen.

676 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 21; Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 47/Januar 2013, § 8 Rn. 4. 677 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 19.

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3. § 19 BHO Soweit in einem Haushaltsjahr die (echt) zweckgebundenen Einnahmen die Ausgaben übersteigen, diese also nicht restlos verausgabt wurden, sind diese gem. § 19 Abs. 1 Satz 1 Var. 2 BHO678 übertragbar. Diese Mittel bleiben gem. § 45 Abs. 2 Satz 1 BHO bis zum Ende des auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahrs verfügbar. Nach § 45 Abs. 3 BHO werden die zu bildenden Ausgabereste nicht vom Einzelplan gedeckt, sondern aus dem Gesamthaushalt.679 Diese Regelungen stehen aber im Widerspruch zu der o. g. Ansicht, wonach Zweckbindungen (grundsätzlich) zulässig seien. Soweit eine Abgabe mit einer Zweckbindung versehen wird, ist es nicht einzusehen, warum diese Mittelbindung nur bis zum Ablauf von zwei Jahren gelten soll. An der Durchbrechung des Jährlichkeitsgrundsatzes kann dies nichts ändern, auch werden die Ausgabenreste ansonsten zweckwidrig verwendet. Allerdings ist die Übertragbarkeit von zweckgebundenen Einnahmen nicht mit dem unter § 5 gefundenen Ergebnis vereinbar. Eine solche Regelung ist aber auch gar nicht notwendig. Soweit man mit der hier vertretenen Auffassung davon ausgeht, dass das Nonaffektationsprinzip keine Ausnahmen zulässt, kann eine Übertragbarkeit nur sinnvoll sein, soweit die für § 17 Abs. 3 BHO erörterten Fälle, also bspw. private Zuwendungen an den Hoheitsträger oder aber Fördermittel der Europäischen Union nicht in einem Haushaltsjahr kassenwirksam wurden. Für diesen Fall ist es aber zweckgerecht eine neuerliche Veranschlagung im Haushalt anzubringen sowie ggf. eine Übertragbarkeit nach § 19 Abs. 1 Satz 2 BHO zu vermerken. Ein Verfall der wertsummenmäßigen Verwendung nach zwei Jahren ist hingegen unzulässig, § 45 Abs. 3 BHO entsprechend zu ändern. 4. Weitere haushaltstechnische Erwägungen Unabhängig von §§ 8; 17 Abs. 3; 19 BHO sollen weitere haushaltstechnische Erwägungen hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Nonaffektationsprinzip erörtert werden. Hierzu soll auf Kassenverstärkungskredite sowie Kassen- und Betriebsmittel [a)], Verstärkungsvermerke [b)], die ein- und gegenseitige Deckungsfähigkeit [c)] von Ausgabetiteln sowie sog. Rückeinnahmevermerke [d)] von Titeln erörtert werden. a) Kassenverstärkungskredite sowie Kassen- und Betriebsmittel Bei der Beurteilung der Kassenverstärkungskredite nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BHO ergeben sich hinsichtlich des in § 5 gefundenen Ergebnisses keine Beson 678 Vgl. insofern § 19 LHO bzw. Art. 19 LHO. Zur Besonderheit in den Ländern siehe: Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 19 Rn. 53. 679 Vgl. hierzu auch: Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 25.

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derheiten, da zweckgebundene Einnahmen mit dem Nonaffektationsprinzip nicht vereinbar sind. Geht man mit der o. g. Ansicht, wonach Zweckbindungen zulässig sind und unterstellt man, dass dies nicht nur durch wertsummenmäßigen Ausgleich geschieht, wären Kassenverstärkungskredite im Rahmen der Verausgabung zweckgebundener Einnahmen unzulässig, da es ansonsten nur um einen wertsummenmäßigen Ausgleich und nicht um eine echte Zweckbindung ginge. § 43 BHO regelt die Kassen- und Betriebsmittel. Dabei geht § 43 Abs. 1 BHO von einer zweistufigen Auszahlungsermächtigung aus, nämlich einerseits durch die Veranschlagung im Haushalt und andererseits durch Ermächtigung des Bundesministeriums der Finanzen.680 Dabei soll die Norm sicherstellen, dass Ausgaben nur im Rahmen der verfügbaren Kassenmittel681 geleistet werden.682 Diese Zweistufigkeit ist jedoch überholt und führt in der Praxis dazu, dass die Verwaltungsvorschrift dergestalt angepasst wurde, dass die obersten Bundesbehörden dazu ermächtigt werden, im Rahmen der verfügbaren Ausgabeermächtigungen die notwendigen Ausgaben leisten zu lassen.683 In der Praxis wurde damit auf eine Betriebsmittelbewirtschaftung684 verzichtet.685 Die VV-BHO zu § 43 BHO verzichtet insofern auch bewusst auf den Begriff der Betriebsmittel.686 Auch die Formulierung des § 43 Abs. 1 BHO „im Rahmen der verfügbaren Kassenmittel“ wird in der VV-BHO zu § 43 BHO nicht mehr verwendet.687 Letztlich zeigt auch der Umgang mit den Kassen- und Betriebsmitteln einen Zusammenhang mit dem Nonaffektationsprinzip auf. Die Beschränkung auf die verfügbaren Kassenmittel ist zwar bei zweckgebundenen Abgaben oder Fonds sinnvoll, die sich aus solchen Abgaben speisen, nicht hingegen bei einer auf zweckungebundene Haushalte zielenden Haushaltswirtschaft. Denn notfalls können notwendige Kassenmittel am Kreditmarkt beschafft werden,688 ohne dass es auf eine zweckgebundene Mittelverwendung ankommt.

680

Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 45/Januar 2011, § 43 Rn. 1. Bei Kassenmitteln handelt es sich um die tatsächlich verfügbaren, flüssigen Barmittel, vgl. Morell, Der Bundeshaushalt, S. 530, § 43 Rn. 1. 682 Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 45/Januar 2011, § 43 Rn. 1; Schuy / Raak, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 56/März 2013, § 43 BHO Nr. 1. 683 Vgl. VV-BHO Nr. 1 zu § 43 BHO. 684 Bei Betriebsmitteln handelt es sich um ein haushaltsrechtliches Instrument, bei dem durch eine Erlaubnis den Kassen Beträge schriftlich zur Verfügung gestellt werden; die Kassen werden also mit Liquidität ausgestattet (nicht mit Bargeld), vgl. Westermeier / Wiesner, Das staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, Rn. 1456 ff. 685 Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 45/Januar 2011, § 43 Rn. 1. 686 Siehe hierzu auch: Schuy / Raak, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 56/März 2013, § 43 BHO Nr. 4. 687 Siehe auch: Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 45/Januar 2011, § 43 Rn. 1. 688 Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 45/Januar 2011, § 43 Rn. 1. 681

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b) Verstärkungsvermerk Von einem Verstärkungsmittel spricht man, wenn ein Einnahmetitel mehr Einnahmen erzielt als geplant.689 Hierbei handelt es sich um überplanmäßige Einnahmen, die nicht zweckgebunden sind und damit auf bestimmte Ausgabentitel geleistet werden können.690 Die zuständige Stelle kann aufgrund von § 3 Abs. 1 BHO die Mittel entsprechend ihrem Zweck verausgaben. In der Literatur findet sich hierfür der Begriff der unechten Zweckbindung.691 Verstärkungsvermerke erscheinen immer dann sinnvoll, wenn die mittelbewirtschaftende Stelle zur Steigerung der Einnahmen motiviert wird.692 Ungeeignet ist ein Verstärkungsvermerk vor allem „bei Einnahmen aus staatlichen Sanktionen (Geldstrafen, Geldbußen). Für deren Verhängung dürfen nicht kaufmännische Kriterien maßgeblich sein, sondern die Schuld des Täters (…).“693 Im Haushaltsplan werden Verstärkungsmittel kenntlich gemacht durch einen sog. Verstärkungsvermerk bei dem Einnahmetitel und Ausgabetitel.694 Die erzielten Einnahmen aus Verstärkungsvermerk sind nicht übertragbar, sodass diese an den Gesamthaushalt verfallen, soweit diese nicht nach § 19 Abs. 1 Satz 2 BHO für übertragbar erklärt worden sind.695 Die sog. Ausgabereste sind jedoch aus dem Einzelplan und nicht wie bei echten Zweckbindungsausgaberesten aus dem Gesamthaushalt zu decken.696 Da § 17 Abs. 3 BHO nur die echten Zweckbindungen erfasst, fallen die durch Nr. 5.5.1 HRB geregelten Verstärkungsvermerke nicht unter § 17 Abs. 3 BHO.697 Nr. 5.5.1 HRB regelt die haushaltstechnische Umsetzung der Verstärkung von Ausgaben durch Einnahmen in Form eines Verstärkungsvermerks. Diese haushaltstechnische Vorschrift ist dann anzuwenden, wenn durch den Haushaltsplan bereits Mehreinnahmen für eine bestimmte Ausgabe veranschlagt werden sollen. Hierbei handelt es sich nicht um eine echte Zweckbindung, die durch ein Gesetz geregelt ist, sondern vielmehr um einen Verstärkungsvermerk, der im Falle von Mehreinnahmen bereits zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung einem bestimmten Ausgabentitel Finanzmittel zuweist. Damit stellt sich dieser Verstärkungsvermerk im Haushaltsplan als mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar dar, denn der Haus 689

Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 26. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 26. 691 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 26 f.; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 16. 692 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 28; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 17. 693 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 28. A. A.: Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 17, der auch für eine Schaffung von Anreizen für Einnahmen aus Geldbußen annimmt. 694 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 29. 695 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 30. 696 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 30. 697 So auch: Gatzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 38/Oktober 2001, § 35 Rn. 2; Häußer, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 17 Rn. 31; Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 47/Januar 2013, § 8 Rn. 6. 690

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

haltsgesetzgeber geht auf Planungsunsicherheiten ein und nimmt so eine die Planungsrisiken ausgleichende Zuweisung vor. Es kommt dem Haushaltsgesetzgeber dabei weniger auf die konkrete Einnahme als vielmehr auf eine Verstärkung der Ausgabetitel an. Ein Nachtragshaushalt wird folglich umgangen, da der Haushaltsgesetzgeber bereits vorab eine Entscheidung für den Umgang mit den Mehreinnahmen vorgenommen hat. Diese Bindung der Mittel geht aber über das Haushaltsjahr nicht hinaus und bindet auch nicht kommende Haushaltsgesetzgeber. c) Deckungsfähigkeit Von der echten Zweckbindung und der Verstärkung von Haushaltsmitteln ist die sog. Deckungsfähigkeit nach §§ 20; 46 BHO zu unterscheiden. Nach § 20 Abs. 2 BHO können unter den dort näher genannten Voraussetzungen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen im Haushaltsplan jeweils für gegenseitig oder einseitig deckungsfähig erklärt werden. Bei der Deckungsfähigkeit werden also „verschiedene Ausgabeermächtigungen in der Weise miteinander gekoppelt, dass Ausgabemittel eines Titel bei einem anderen Ausgabetitel […] geleistet werden dürfen.“698 § 20 Abs. 1 BHO nennt dabei Konstellationen, für die eine Deckungsfähigkeit anzunehmen ist. So sind bspw. die Ausgaben für Vergütungen der Angestellten und Löhne der Arbeiter gegenseitig deckungsfähig, während die Ausgaben für die Bezüge der Beamten zugunsten der Ausgaben für Vergütung der Angestellten und Löhne der Arbeiter699 nur einseitig deckungsfähig sind.700 § 20 Abs. 2 BHO legt insoweit fest, dass wenn ein verwaltungsmäßiger oder sachlicher Zusammenhang besteht oder eine wirtschaftliche und sparsame Verwendung gefördert wird, auch im Haushaltsplan Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen jeweils für gegenseitig oder einseitig deckungsfähig erklärt werden können. Allerdings dürfen Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen, die ohne nähere Angaben des Verwendungszwecks veranschlagt sind, nicht für deckungsfähig erklärt werden.701 Hierbei handelt es sich bspw. um „sog. Repräsentations- und Verfügungsmittel, sog. ‚Verfügungsfonds‘, die bei Titel 529 01 (‚Außergewöhnlicher Aufwand aus dienstlicher Veranlassung in besonderen Fällen‘) veranschlagt sind“702. Im Ergebnis handelt es sich dabei nicht um eine echte Zweckbindung von Einnahmetiteln, sondern vielmehr um eine Verbindung von zwei oder mehr Ausgabetiteln.703 Folglich stellt die einseitige oder gegenseitige Deckungsfähigkeit nach §§ 20; 46 BHO keine Zweckbindung dar, sodass diese zwar eine Flexibilisierung ermöglichen, nicht hingegen eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips. Die Vorschriften stellen mithin keinen Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip dar. 698

Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 32. § 20 Abs. 1 Nr. 2 lit. a BHO. 700 § 20 Abs. 1 Nr. 1 BHO. 701 § 20 Abs. 3 BHO. 702 Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 20 Rn. 45. 703 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 32. 699

§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung 

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d) Rückeinnahmevermerk Letztlich gibt es noch sog. Rückeinnahmevermerke704, die eine Ausnahme vom Nonaffektationsprinzip705 sowie vom Bruttoprinzip706 darstellen sollen. Die Rück­ einnahmevermerke werden ausschließlich bei einem Ausgabentitel ausgebracht, nicht hingegeben bei dem korrespondierenden Einnahmetitel.707 Es bedarf mithin eines korrespondierenden Vermerks, sofern sie bereits einen Zweckbindungsvermerk enthalten.708 Diese „Minus-Ausgaben“709 werden unmittelbar vom entsprechenden Ausgabetitel abgesetzt, die Rückeinnahmevermerke gelten folglich nur für den Ausgabentitel.710 Im Haushalt erkennt man diese Rückeinnahmevermerke durch die Formulierung: „Erstattungen fließen den Ausgaben zu“711. Das Haushaltsgesetz enthält regelmäßig712 eigene generelle Bestimmungen im Hinblick auf die haushaltsrechtliche Behandlung von Rückzahlungen.713 Der Rückeinnahmevermerk soll es ermöglichen, dass Erstattungen und Beiträge Dritter nicht durch einen eigenen Einnahmetitel erfasst werden, sondern jeweils unmittelbar bei dem eigentlichen Ausgabetitel.714 Dabei stellt § 35 BHO folglich eine Korrekturmöglichkeit für formelle und materielle Unrichtigkeiten im Zusammenhang mit der Mittelbewirtschaftung zur Verfügung.715 Rückeinnahmevermerke sollen letztlich dazu dienen, für den Ausgabetitel dienenden Zweck Mittel verfügbar zu halten.716 Dabei kann es letztlich nur eines wertsummenmäßigen Ausgleichs des Ausgabetitels bedürfen. Eine Zuführung der aus der Einnahme zufließenden Mittel bedarf es regelmäßig nicht. Durch die Anbringung eines Rückeinnahmevermerks soll im Ergebnis die beim Ausgabetitel tatsächlich veranschlagte Höhe erreicht werden. Es stellt damit 704

Teilweise auch Rotbuchungen oder Rotabsetzungen genannt, vgl. Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 36, August 2003, § 35 BHO Nr. 3; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 19; Morell, Der Bundeshaushalt, S. 496, § 35 Rn. 2. 705 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 31; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 19. 706 Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 3; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 19. 707 Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Rn. 3; Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 31; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 19. Siehe aber auch: Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 36, November 2003, § 35 BHO Nr. 3, der darauf hinweist, dass ein Haushaltsvermerk auch auf Einnahme-, nicht hingegen auf Ausgabenseite ausgebracht werden könne. 708 Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 3. 709 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 31; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 19. 710 Dommach, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Haushaltsrecht 35, August 2003, § 8 BHO Nr. 3. 711 Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 19. Siehe auch: Gatzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 38/Oktober 2001, § 35 Rn. 2. 712 Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 19. 713 Siehe bspw. § 6 Abs. 2 HG 2017. 714 Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 15 Rn. 29. 715 Morell, Der Bundeshaushalt, S. 497, § 35 Rn. 2. 716 Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 15 Rn. 29.

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

im Schwerpunkt eher ein Ausgleichsmittel als eine zweckgerichtete Verwendungsbindung dar. Wegen der Ausnahme zum Bruttoprinzip sollte ein Rückeinnahmevermerk allerdings unterbleiben, um die Klarheit des Haushalts nicht zu gefährden.

E. Haushalts(verfassungs)rechtliche Auswirkungen Nachdem die haushaltstechnischen Besonderheiten behandelt wurden, sollen nachfolgend noch Auswirkungen auf die vorläufige Haushaltsführung und einen Nachtragshaushalt (I.) sowie letztlich auf Finanzzuweisungen und Mischfinanzierung (II.) erörtert werden. I. Vorläufige Haushaltsführung und Nachtragshaushalt Sowohl bei der vorläufigen Haushaltsführung i. S. des Art. 111 GG, als auch bei dem Erfordernis eines Nachtragshaushalts könnten bei unterstellter Zulässigkeit von Abgabenzweckbindungen Besonderheiten auftreten, denn sachgesetzlich zweckgebundene Einnahmen sind für eine bestimmte Ausgabe gebunden, über die Verwendung muss das Parlament vermeintlich nicht befinden. Diese verfassungsrechtlich fragwürdige Konstellation umgeht das Verbot einer zweckgebundenen Einnahmezuführung. Das verfassungsrechtliche Nonaffektationsprinzip verhindert insofern, dass es im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung überhaupt zu einer Privilegierung einer bestimmten Aufgabe, die nicht durch Art. 111 Abs. 1 GG vorgesehen ist, kommen kann.717 Nichts anderes ergibt sich auch im Hinblick auf das Erfordernis eines Nachtragshaushalts718, denn nur soweit man Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips als zulässig erachtet, stellt sich die Frage nach dem Erfordernis eines Nachtragshaushalts bei erheblichen Mehreinnahmen zweckgebundener Einnahmen.719 Der 717 Allerdings selbst wenn man die Zulässigkeit von gesetzlichen Zweckbindungen unterstellt, befreit dies nicht von der Veranschlagungspflicht im Haushalt. Auch diese Ausgaben dürfen erst aufgrund der im Haushaltsplan veranschlagten Mittel verausgabt werden. Alles andere führte letztlich zu einer Umgehung des parlamentarischen Budgetrechts und damit zu einem Verstoß gegen das Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG. Auch können zweckgebundene Einnahmen in der Praxis konkretisierungsbedürftig sein. § 44 Abs. 5 BbgBKG bindet das Aufkommen aus der Feuerschutzsteuer vorrangig für die Sicherstellung der den öffentlichen Feuerwehren zugewiesenen Aufgaben. Es bedarf mithin weiterer Ausgestaltung durch den Haushaltsgesetzgeber, denn was vorrangig meint, muss dieser im Haushaltsplan bestimmen. 718 Der Haushaltsgesetzgeber reagiert hierbei auf die Abweichungen von Einnahme- und Ausgabenprognosen und passt diese den tatsächlichen Gegebenheiten bzw. einer neueren Prognose an, vgl. hierzu: Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 21. 719 Man wird insofern auch bei unterstellter Zulässigkeit zweckgebundener Einnahmen auf einen Nachtragshaushalt nicht verzichten können, soweit dieser mehr Einnahmen generiert, als vorher prognostiziert.

§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung 

273

Nachtragshaushalt720 muss zwar nur die wesentlichen Veränderungen aufführen, die nicht nach § 37 BHO als über- und außerplanmäßige Ausgaben behandelt werden können.721 Allerdings hat der Nachtragshaushalt die gleichen Vorschriften einzuhalten wie der vor Haushaltsbeginn erlassene Haushalt (sog. Stammhaushalt722), an den der Nachtragshaushalt anknüpft.723 Mithin gilt das Nonaffektationsprinzip auch für den Nachtragshaushalt. II. Finanzzuweisung und Mischfinanzierung Das Nonaffektationsprinzip könnte im Rahmen von sog. Finanzzuweisungen sowie bei der gemeinsamen Finanzierung von Aufgaben an seine Grenzen geraten. Bei der gemeinsamen Finanzierung von Aufgaben, der sog. Mischfinanzierung, kommt es regelmäßig zu zweckgebundenen Finanzzuweisungen.724 Dabei ist es insbesondere vorstellbar, dass der Zentralstaat einen Fonds auflegt und den Gliedstaaten finanzielle Zuwendungen hieraus gestattet, soweit diese bestimmte Bedingungen erfüllen, sog. Dotationsauflagen.725 Die gewährten finanziellen Mittel legen dem begünstigten Hoheitsträger „goldene Zügel“ an hinsichtlich der Art und Weise der Aufgabenerfüllung.726 Im Ergebnis könnte dies die Haushaltsautonomie des Gliedstaates tangieren, der zweckgebundene Mittel erhalten kann. Allerdings werden solche Finanzzuweisungen regelmäßig aus dem Globalhaushalt des gewährenden Hoheitsträgers geleistet. Die Zuweisungen sind damit nicht aus einer bestimmten Einnahmequelle gespeist. Um dem Nonaffektationsprinzip zu genügen ist es hingegen erforderlich, dass diese Zuweisungen zwar in den Globalhaushalt einfließen, eine wertsummenmäßige Verpflichtung ist hingegen zulässig, sofern der mittelempfangende Hoheitsträger die Aufgabe im Auftrag oder als Aufgabe eines anderen Verbandes wahrnimmt. Die Mischfinanzierung hat im Grundgesetz durch die Regelungen der Art. 91a; 91b GG (Gemeinschaftsaufgaben), Art. 104a Abs. 3 GG (Geldleistungsgesetz) sowie Art. 104a Abs. 4 GG (Finanzhilfen in Sonderfällen) eine verfassungsrechtliche Regelung erfahren. Allerdings bestehen keine Bedenken hinsichtlich des Nonaffektationsprinzips, denn die Aufgabe liegt zwar bei den Ländern, die insofern über die Mittelverwendung entscheiden. Der Bund unterstützt hingegen die effektive Aufgabenerfüllung. Soweit aber bundesstaatliche Mittelzuweisungen durch den Bund an die Länder erfolgen, handelt es sich insofern eher um eine Entscheidung des Bundeshaushaltsgesetzgebers über die ihm aus dem Globalhaushalt zustehenden 720

Vgl. § 33 Satz 2 BHO. § 37 Abs. 1 Satz 4 BHO. 722 Tappe, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 33 Rn. 1. 723 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 21. 724 Rodi, in: BK, 114. Lfg. November 2004, Art. 109 Rn. 118. 725 Rodi, in: BK, 114. Lfg. November 2004, Art. 109 Rn. 118. 726 Rodi, in: BK, 114. Lfg. November 2004, Art. 109 Rn. 118. 721

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Teil 3: Verfassungsrechtliche Bedeutung des Nonaffektationsprinzips 

finanziellen Mittel. Die Länder als mittelempfangende Hoheitsträger sind insofern nicht in ihren originären ertragsberechtigten Einnahmen betroffen. Auch für die Aufgaben im Rahmen der zulässigen Mischfinanzierung von Art. 104b GG kann eine Zweckbindung von Steuererträgen des Bundes erfolgen.727 Aber auch hierbei sind die gewährten Mittel nicht auf eine bestimmte Abgabe zurückzuführen. Die Finanzhilfen werden folglich ebenso aus dem Globalhaushalt gedeckt. Bedenken hinsichtlich des Nonaffektationsprinzip bestehen im Ergebnis damit nicht.

F. Sinnvolle Alternativen zur Zweckbindung von Abgaben? Soweit man mit hier vertretener Auffassung die Zweckbindung von Abgaben ablehnt, stellt sich die Frage, wie man die mit einer Zweckbindung verfolgten Zwecke erreichen kann. Hierfür ist es erforderlich, sich die haushaltsrechtlichen Regelungen, die das Haushaltsgrundsätzegesetz bzw. die Bundes- und Landeshaushaltsordnungen zur Verfügung stellen, näher zu betrachten. An dieser Stelle sollen lediglich generelle Überlegungen erfolgen. Einzelheiten zu Alternativen zu der durch die Zweckbindung verfolgten Zwecke, sollen im nachfolgenden Teil 4 der Arbeit für einzelne Abgaben konkret beleuchtet werden. Alternativen zur Zweckbindung einer Abgabe können nicht eine unzulässige Verbindung von Einnahme- und Ausgabentitel bezwecken. Vielmehr kann es dem Sinn nach nur um die Finanzierung von bestimmten Ausgabetiteln gehen. Theoretisch denkbar ist, dass die Zweckbindung aus unterschiedlichen Motiven erfolgt, wie bspw. der Finanzierung einer Aufgabe aufgrund einer bestimmten Verbundenheit der Abgabepflichtigen oder aber zur Sicherstellung einer Finanzierung. Eine solche lässt sich aber durch eine Veranschlagung im Haushaltsplan und einer Übertragbarkeit728 in das kommende Haushaltsjahr sicherstellen. Soweit eine Nähe der Abgabepflichtigen besteht, hat es der Gesetzgeber in der Hand, durch entsprechend genaue Einnahmeprognosen oder aber einen Nachtragshaushalt entsprechende Mittel zur Verfügung zu stellen. Auch kann es sinnvoll sein, durch entsprechende Verstärkungsvermerke729 ein Prognoserisiko auszugleichen. Eine Mittelbindung hat hingegen stets zu unterbleiben. Das Nonaffektationsprinzip sichert die Beweglichkeit im Haushalt. Eine sinnvolle und planvolle Aufstellung des Haushalts obliegt einerseits der Exekutive und andererseits dem Parlament. Eine sinnvolle Alternative zur Zweckbindung kann folglich nur durch eine Mittelbewirtschaftung unter Beachtung des Nonaffektationsprinzips erfolgen.

727

Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 106 Rn. 9. Entsprechend § 19 BHO. 729 Zur Zulässigkeit siehe bereits oben unter Teil 3 § 6 D. II. 4. b). 728

§ 6 Folgen aus der verfassungsrechtlichen Einordnung 

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G. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist damit festzustellen, dass das Nonaffektationsprinzip von der Ewigkeitsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG umfasst ist. § 7 Satz 2 HGrG und § 8 Satz 2 BHO sowie die entsprechenden Bestimmungen in den Landeshaushaltsordnungen verstoßen gegen das Nonaffektationsprinzip und sind folglich grundgesetzwidrig. Auch für weitere haushaltsrechtliche Bestimmungen ergibt sich ein Änderungsbedarf. So sind u. a. § 17 Abs. 3 BHO730 sowie § 45 Abs. 3 BHO731 anzupassen. Daneben gibt es weitere haushaltstechnische Mittel, die mit dem Nonaffektationsprinzip im Zusammenhang stehen. So sind u. a. die Verstärkungsvermerke mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar.732 Ebenso ermöglicht die einseitige oder gegenseitige Deckungsfähigkeit nach §§ 20; 46 BHO eine Flexibilisierung der Mittel, ohne dabei gegen das Nonaffektationsprinzip zu verstoßen.733 Rückeinnahmevermerke sollten hingegen grundsätzlich unterbleiben, um die Klarheit des Haushalts nicht zu gefährden.734 Im Rahmen der vorläufigen Haushaltsführung führt das Nonaffektationsprinzip dazu, dass es zu einer Privilegierung einer Aufgabe kommen kann.735 Für den Nachtragshaushalt gilt das Nonaffektationsprinzip ebenso uneingeschränkt.736 Finanzzuweisungen und Mischfinanzierungen sind mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar.737

730

Siehe Teil 3 § 6 D. II. 2. Siehe Teil 3 § 6 D. II. 3. 732 Siehe Teil 3 § 6 D. II. 4. b). 733 Siehe Teil 3 § 6 D. II. 4. c). 734 Siehe Teil 3 § 6 D. II. 4. d). 735 Siehe Teil 3 § 6 E. I. 736 Siehe Teil 3 § 6 E. I. 737 Siehe Teil 3 § 6 E. II. 731

Teil 4

Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips Nachdem im Teil 3 der Arbeit die verfassungsrechtliche Stellung des Nonaffektationsprinzips erörtert wurde, soll im Teil 4 nunmehr auf die Bedeutung des Nonaffektationsprinzips für die einzelnen Abgabearten eingegangen werden. Der Steuerstaat hat sich zwar vorrangig über die Steuer (§ 7) zu finanzieren, daneben existieren jedoch auch weitere nichtsteuerliche Abgaben, die zu einem nicht unerheblichen Teil zum Einnahmevolumen1 beitragen. Es sollen daher auch die Vorzuglasten, also Beiträge (§ 8) und Gebühren (§ 9), sowie Sonderabgaben (§ 10), sonstige Abgaben (§ 11) und sonstige Einnahmen (§ 12) auf ihre Vereinbarkeit mit dem Nonaffektationsprinzip untersucht werden. Weiterhin sollen Umlagen (§ 13), der Finanzausgleich (§ 14), Nebenhaushalte (§ 15) sowie in einem Exkurs die mittelbare Staatsverwaltung (§ 16) im Zusammenhang mit dem Nonaffektationsprinzip erörtert werden.

§ 7 Steuern Die Steuer als wesentliches Einnahmeinstrument des Steuerstaates soll zu Beginn der Erörterung der einzelnen Abgaben zum Nonaffektationsprinzip Erwähnung finden.2 Dazu soll der Begriff der Steuer und ihr Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip (A.) noch einmal wiederholt werden, bevor in einem weiteren Schritt Besonderheiten einzelner ausgewählter Anwendungsfälle (B.) zweckgebundener Steuern im Zusammenhang mit dem Nonaffektationsprinzip dargestellt werden. In einem Exkurs soll der Frage nachgegangen werden, ob eine Rückabwicklung zweckgebundener Steuern (C.) an die Steuerpflichtigen oder aber die Rückführung in den allgemeinen Haushalt zu erfolgen hat. In einem Zwischenergebnis (D.) werden die Ergebnisse zusammengefasst.

1

Elles, Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers, S. 27. Zur Vermeidung von Doppelungen sei an dieser Stelle auf die Ausführungen und Bezugnahme der Steuer in den ersten drei Teilen der Arbeit verwiesen. 2

§  7 Steuern 

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A. Begriff der Steuer und ihr Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip Der Begriff der Steuer und die Bedeutung der Steuer im Steuerstaat wurden bereits eingangs erörtert.3 Steuern4 sind Geldleistungen, die nicht Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein, § 3 Abs. 1 AO5. Die durch den Staat erhobenen Steuern dienen dem allgemeinen Finanzbedarf des Staates und werden daher auch als Gemeinlast bezeichnet. Die Ungebundenheit der Steuer im Zweck ist deren Wesensmerkmal.6 Diese wird von der Allgemeinheit getragen, nämlich von den Steuerpflichtigen7. Dabei darf die Allgemeinheit nicht mit den Steuerzahlern gleichgesetzt werden. Letztlich dienen die durch allgemeine Steuern erwirtschafteten Einnahmen des Staates allen zu erfüllenden und zu finanzierenden Aufgaben. Sie fließen zweckungebunden in den Haushalt ein und stehen der Regierung rechtsungebunden bei der Aufstellung des Haushaltsplanes und dem Parlament bei seinen Beratungen und Beschlüssen zur Verfügung. Das Parlament als Inhaber der Budgethoheit entscheidet über die Mittelverwendung „im alleinigen Rechtsgrund seiner Souveränität“8. Ein Anspruch des einzelnen Steuerschuldners auf Verwendung der Steuern für ganz bestimmte Zwecke ergibt sich bei den Steuern gerade nicht, sie sind vielmehr Ausdruck von Gegenleistungsfreiheit.9 Auch die aus dem Untermaßverbot sowie den Leistungs- und Teilhaberechten des Staates folgenden Verpflichtungen zur Erfüllung bestimmter Aufgaben können keinen sachlichen Zusammenhang zu einer bestimmten Steuer herstellen.10 Das Nonaffektationsprinzip wirkt auf haushaltsrechtlicher Seite folglich wie ein abgabenherkunftsneutralisierender Katalysator, sodass dem Haushaltsgesetzgeber die Mittel zweckfrei zur Verfügung stehen.

3

Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 2. Jachmann-Michel / Vogel, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 105 Rn. 3; Kube, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 105 Rn. 4; Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/Februar 2008, Art. 105 Rn. 58; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 85. 5 Zur Frage des verfassungsrechtlichen Steuerbegriffs siehe bereits Teil 2 § 2 B. I. sowie Teil 3 § 5 B. II. 2. 6 Di Fabio, Steuern und Gerechtigkeit, JZ 2007, 749 (752); Musil, Steuerbegriff und NonAffektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530). 7 Zur Steuerpflicht als Grundpflicht: Schmidt, Grundpflichten, S. 254 ff. 8 P. Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1431). 9 P. Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1431). 10 Vgl. hierzu auch im Einzelnen: Teil 3 § 5 C. III. 3. 4

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

B. Ausgewählte Anwendungsfälle Nachfolgend sollen einige Besonderheiten der Steuer im Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip dargestellt werden. Dazu sollen in einem ersten Schritt die Begriffe der Zweck- und Lenkungssteuer (I.) erörtert werden, bevor in einem zweiten Schritt die Ergänzungsabgabe (II.) sowie in einem dritten Schritt einzelne zweckgebundene Steuern (III.) in Form einer Bestandsaufnahme dargestellt werden. I. Zwecksteuern und Lenkungssteuern Die Unvereinbarkeit zweckgebundener Steuern wurde bereits in § 5 und § 6 der Arbeit herausgearbeitet. Daneben gibt es auch sog. Lenkungssteuern. Diese sollen nunmehr von zweckgebundenen Steuern abgegrenzt und ihre Vereinbarkeit mit dem Nonaffektationsprinzip untersucht werden. Während echte Zwecksteuern, also solche Steuern, bei der mit der Steuererhebung ein rechtlich bindender11 konkreter Finanzierungszweck verknüpft wird,12 unzulässig sind, ist dies bei nur politischen, sog. unechten Zwecksteuern, nicht der Fall. Die (echte) Zweckbestimmung richte sich an den Haushaltsgesetzgeber, nicht jedoch an den Steuerpflichtigen, da auch die Zwecksteuer keiner Gegenleistungspflicht unterliege; die Berechtigung zur Steuererhebung entfalle bei Nichteinhaltung darum auch nicht.13 Bei unechten Zwecksteuern liegt nur eine politische Zweckbindung, quasi zur Rechtfertigung der Steuererhebung, vor.14 Das Bundesverfassungsgericht15 hat in seiner Entscheidung zur baden-württembergischen Wasserentnahmeabgabe darauf hingewiesen, dass die Motive für die Erhebung einer Abgabe, sofern sie nicht rechtlicher, sondern politischer Natur sind, bei der rechtlichen Beurteilung unerheblich seien.16 Ebenso sind Zweckbindungen von Steuern rechtlich anders zu qualifizieren als Sonderabgaben.17 Denn die Sonderabgaben werden nur denjenigen auferlegt, die von den Ausgaben profitieren oder aber sie veranlassen, während die Zwecksteuern vielmehr die Steuerzahler in ihrer Gesamtheit treffen.18

11

Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1529). Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1529). Siehe auch: Jachmann-Michel / Vogel, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 105 Rn. 4. 13 Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1530). 14 Musil, Steuerbegriff und Non-Affektationsprinzip, DVBl. 2007, 1526 (1529). 15 BVerfGE 93, 319 (347). 16 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 300, weist unter Bezugnahme der Rechtsprechung des BVerfG darauf hin, „dass das Abgabenaufkommen […] nicht zur Vorteilsabschöpfung [diente], sondern der Finanzierung der Entschädigungsleistungen an die Landwirte wegen Düngemittelbeschränkungen in Wasserschutzgebieten nach § 19 [Abs. 4 WHG a. F.; Anm. d. Verf.]“. 17 Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 263. 18 Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 263. 12

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Nach Di Fabio lenkt jede Abgabe und jede Steuer das Verhalten der Abgabepflichtigen, man wisse nur nicht immer genau wohin.19 Neben der Funktion der Steuer als allgemeines Finanzierungsmittel des Staatshaushaltes (sog. Finanzsteuer20) kommt einigen Steuern eine gewollte Lenkungsfunktion21 zu. Hierbei spricht man vom sog. Lenkungszweck einer Steuer.22 Dieser Lenkungszweck ist dadurch ersichtlich, dass die Abgabe bei bestimmten erlaubtem Verhalten erhoben wird; dem Abgabenschuldner durch Änderung seines Verhaltens also die Möglichkeit eröffnet wird, nicht der Abgabe zu unterliegen, in dem er auf bestimmte Verhaltensweisen bzw. die Ausübung bestimmter freier Verhaltensweisen verzichtet.23 Diese Zwecke lassen sich zumeist nicht wörtlich aus der Steuer herauslesen, sondern vielmehr nur durch die dadurch erfolgte Verhaltenssteuerung.24 Soweit diese Lenkung vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollt ist, sie mithin nachweisbar ist, wird von einer Lenkungssteuer gesprochen.25 Letztlich kommt diesen Lenkungssteuern aber auch wieder eine Finanzierungsfunktion des Staatshaushaltes zu.26 Keineswegs darf dabei die Lenkungssteuer mit einer solchen Zwecksteuer gleichgesetzt werden. Bei der echten Zwecksteuer ist das Steueraufkommen rechtlich gebunden. Mithin müsste, soweit es grundgesetzmäßig wäre, das Aufkommen zu dem durch die Zweckregelung (durch Gesetz oder Haushalt) festgesetzten Zweck verwendet werden. Eine solche rechtliche Verpflichtung besteht für die Lenkungssteuer nicht. Sie fließt vielmehr ebenfalls in den allgemeinen Staatshaushalt und steht als allgemeines Deckungsmittel zur Deckung aller Ausgaben zur Verfügung. Nach Waldhoff können sich Lenkungszweck und Verwendungszweck jedoch überlagern.27 Waldhoff führt an, dass bei Vorliegen sowohl einer Verwendungsbindung als auch eines Lenkungszwecks, die Verwendungsbindung ihrerseits wieder einen Lenkungseffekt hervorrufe.28 Dies gelte indes bei der Ökosteuerreform bei der eine sog. doppelte Dividende bestehe.29 Die erste Dividende liege in der volkswirtschaftlichen Kostenersparnis und die zweite Dividende in der Verringerung der allgemeinen Abgabenbelastung.30 Da ein rechtlicher Verwendungszweck der Abgabe 19

Di Fabio, Steuern und Gerechtigkeit, JZ 2007, 749 (751). Schuppert, Verfassungsgerichtliche Überprüfung von Steuergesetzen, S. 691 (700). 21 Wernsmann, Steuerlenkung, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 152 Rn. 1. 22 Henneke, Die Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung als Begrenzung der Gesetzgebungskompetenz für Lenkungsteuern, ZG 1998, 275 ff. 23 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (286). Die Mineralölsteuer sollte beispielweise auf einen verringerten Verbrauch von Mineralöl zielen, vgl. Adolf, Wirtschaftsdienst 2003, 460 (464). 24 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 f. 25 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (286). Nach Waldhoff werden auch die Begriffe der steuerlichen Sozialzwecknorm oder aber (wirtschafts-)politische Zwecksteuer verwendet, vgl. Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (286). 26 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (286). 27 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (286) m. w. N. 28 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (287). 29 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (287). 30 Vgl. Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (287, insb. Fn. 21) m. w. N. 20

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

nach hier vertretener Auffassung nicht mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar ist, kann eine Überlagerung nicht mehr gegeben sein. Denkbar ist dies nur, soweit einem Hoheitsträger eine Abgabe originär zusteht und es sich hierbei um seine einzige Abgabe, aber auch Aufgabe handelt. Haushaltsrechtlich bedeutet dies, dass eine Lenkungsabgabe im Sinne des Nonaffektationsprinzips nicht zweckgebunden in den Haushalt fließt, insbesondere nicht für die mit der Abgabe verfolgten Ziele verbunden werden muss. Erst soweit neben den Lenkungszweck zusätzlich noch ein rechtlicher Verwendungszweck hinzutritt, das Aufkommen also durch die Regelung ganz oder zu einem bestimmten Teil zweckgebunden in den Haushalt fließen soll, ergibt sich eine grundgesetzwidrige Aufkommensbindung. II. Ergänzungsabgabe Das Grundgesetz sieht die Möglichkeit einer Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer in Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG vor. Dem Bund kommt dabei nach Art. 105 Abs. 2 GG die Gesetzgebungszuständigkeit zu. Der Ertrag aus der Ergänzungsabgabe fällt dabei gem. Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG dem Bund zu, fließt mithin in den Bundeshaushalt. Gem. Art. 105 Abs. 3 GG bedarf es keiner Zustimmung des Bundesrates für die Erhebung einer Ergänzungsabgabe. Aus der systematischen Stellung in Art. 106 Abs. 1 GG und der Formulierung „und das Aufkommen der folgenden Steuern“ wird deutlich, dass es sich bei der Ergänzungsabgabe um eine (selbstständige31) Steuer handelt.32 Die Ergänzungsabgabe stellt insofern eine „Verschärfung der Einkommensteuer“ dar.33 Sie ist ein subsidiäres Deckungsmittel für einen zusätzlichen Bedarf.34 Die Grenzen der Erhebung einer Ergänzungsabgabe liegen dabei in dem durch die Finanzverfassung gesetzten Rahmen; die Ergänzungsabgabe darf folglich nicht die Einkommen- und Körperschaftsteuer aushöhlen.35 Die Ergänzungsabgabe darf insbesondere im Verhältnis zur den Steuern, die sie ergänzt, nicht unangemessen hoch sein.36 In der Gesetzesbegründung wurde angeführt, dass diese Steuer anderweitig Bedarfsspitzen37 des Bundes ermöglichen soll, die der jeweiligen Konjunkturlage und dem Haushaltsbedarf angepasst werden könne. Allerdings erfolge dies unter dem Vorbehalt, dass 31

Bartone, Gedanken zur Verfassungsmäßigkeit von Ergänzungsabgaben im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG, S. 740. 32 BVerfGE 32, 333 (337; 339). Ausführlich hierzu: Bartone, Gedanken zur Verfassungsmäßigkeit von Ergänzungsabgaben im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG, S. 740; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 106 Rn. 21; Klein, Die Ergänzungsabgabe, DB 1981, 1743; Selmer / Hummel, Der Solidaritätszuschlag, JöF 2013, 365 ff. 33 BVerfGE 32, 333 (339). 34 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 106 Rn. 21. 35 BVerfGE 32, 333 (338). 36 BVerfGE 32, 333 (339 f.). 37 BT-Drucks. II/480, Anlage II, S. 72 Rn. 105.

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das Steuerverteilungssystem im Verhältnis von Bund und Länder nicht überarbeitet und verändert werden müsse, der Bund diese Ergänzungsabgabe aber nur einführen dürfe, wenn der Bedarf nicht aus beweglichen Steuerreserven gedeckt werden könne.38 Umstritten ist, ob die Ergänzungsabgabe nur auf Zeit erhoben werden darf oder zumindest einer Evaluierung bedarf.39 Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts gehört es nicht zum Wesen einer Ergänzungsabgabe, dass diese zeitlich befristet ist.40 Eine solche Befristung sei nämlich „mit den Grundsätzen einer modernen Finanzplanung sowie Haushalts- und Konjunkturplanung nicht vereinbar.“41 Allerdings besteht für den Gesetzgeber mit zeitlichem Abstand ein erhöhtes Rechtfertigungsbedürfnis.42 Dabei wurde in der ursprünglichen Konzeption der Solidaritätszuschlag als eine befristete Abgabe erhoben für die Veranlagungszeiträume 1991 und 1992 als Zuschlag in Höhe von 3,75 vom Hundert der Einkommen- und Körperschaftsteuer.43 Doch schon durch das Solidaritätszuschlagsgesetz 1995 wurde diese ursprüngliche Befristung aufgehoben, der Solidaritätszuschlag mithin zu einer dauerhaften Abgabe erhoben.44 Die Ergänzungsabgabe steht heute mehr denn je im Fokus der Öffentlichkeit.45 Der Solidaritätszuschlag zur Einkommensteuer wird streitig diskutiert. Der finanzielle Bedarf scheint jedoch von der Bundespolitik weiterhin gesehen. Altbundeskanzler Helmut Schmidt hat in früheren Haushaltsberatungen eine dauerhafte Einführung der Ergänzungsabgabe als Einnahmequelle mit der Begründung abgelehnt, dass es keinen Sinn ergebe Einsparungen im Haushalt durch Erlass einer neuen Steuer zu kompensieren, mithin durch die Ergänzungsabgabe nur Haushaltslöcher zu stopfen.46 Politischer Zweck des Solidaritätszuschlags sind die wiedervereinigungsbedingten Mehrkosten, die der Bund zu tragen hat und aus

38

BT-Drucks. II/480, Anlage II, S. 72 Rn. 105. Vgl. hierzu ausführlich: Bartone, Gedanken zur Verfassungsmäßigkeit von Ergänzungsabgaben im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG, S. 753 ff. 40 BVerfGE 32, 333 (340); BVerfGK 18, 26 (27). Dies sei auch aus den Gesetzgebungsmaterialien nicht ersichtlich, vgl. BVerfGE 32, 333 (341). 41 BVerfGE 32, 333 (342). 42 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 106 Rn. 21. 43 Art. 1 des Gesetzes zur Einführung eines befristeten Solidaritätszuschlags und zur Ände­ rung von Verbrauchsteuer- und anderen Gesetzen (Solidaritätsgesetz) vom 24. Juni 1991, BGBl. I, S. 1318. 44 Art. 31 des Gesetzes über Maßnahmen zur Bewältigung der finanziellen Erblasten im Zusammenhang mit der Herstellung der Einheit Deutschlands, zur langfristigen Sicherung des Aufbaus in den neuen Ländern, zur Neuordnung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs und zur Entlastung der öffentlichen Haushalte (Gesetz zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms – FKPG) vom 23. Juni 1993, BGBl. I, S. 944. 45 Das Finanzgericht Niedersachsen hatte 2009/2010 – erfolglos – versucht, den Solidaritätszuschlag dem BVerfG erneut im Rahmen einer konkreten Normenkontrolle vorzulegen, vgl. BVerfGK 18, 26 ff. 46 Klein, Die Ergänzungsabgabe, DB 1981, 1743, mit Verweis auf ein WDR II Interview vom 29. Juli 1981, Mittagsmagazin abgedruckt in Kommentarübersicht I des Presse- und Informa­ tionsdienstes der Bundesregierung vom 30. Juli 1981 Nr. 144. 39

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

deren Aufkommen die Verhältnisse zwischen den alten und neuen Bundesländern angepasst werden sollen.47 Fraglich ist nunmehr, da die Ergänzungsabgabe für eine Bedarfsspitze erhoben wird, ob das Aufkommen aus der Ergänzungsabgabe,48 hier dem Solidaritätszuschlag, zweckgebunden in den Haushalt fließt. Die Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer als Steuer lässt darauf schließen, dass sie in ihrer Eigenschaft und Qualifizierung als Steuer grundsätzlich dem Globalhaushalt zweckungebunden zur Verfügung stehen muss, eine Zweckbindung mithin nicht erfolgt. Die Solidaritätszuschlagsgesetze von 1991 und 1995 sehen keine Zweckbindung des Aufkommens vor. Auch im Haushaltsplan 2017 ist die Ergänzungsabgabe (Solidaritätszuschlag in Titel 044 01 bis 06) aufgeführt. Ein Zweckbindungsvermerk ist indes nicht vorgenommen worden. Mithin fließt das Aufkommen aus dem Solidaritätszuschlag als Ergänzungsabgabe zweckungebunden in den Haushalt. Dies verwundert auf den ersten Blick. Eine Ergänzungsabgabe nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG dient doch gerade dazu, finanzielle Lücken für bestimmte Vorhaben, die aus den beweglichen Haushaltsreserven nicht gedeckt werden können, durch Erhebung einer kurzzeitigen Abgabe auszugleichen. Ein solcher Zweck scheint indes nur politisch erforderlich zu sein. Haushaltsrechtlich steht das Aufkommen wie jede Steuer dem Haushaltsgesetzgeber bei seinen Haushaltsberatungen als Einnahmequelle zur Globalmasse zur freien Verfügung. Auch Selmer / Hummel gelangen zu dem Ergebnis, dass „es von Verfassungs wegen keiner den nämlichen Mehrbedarf widerspiegelnden Zweckbindung des Abgabeaufkommens [bedürfe]“49. Die Bedarfsspitze bilde daher nur den Anlass, nicht aber „ein zwingendes Finanzierungsziel“50. Hierin sehen die beiden ein Defizit in der demokratischen Entscheidungstransparenz, soweit sich der Gesetzgeber zu einem Fortführen der Erhebung des Solidaritätszuschlages entscheiden sollte, der nur dadurch umgangen werden könne, in dem man eine „neu bzw. erneut zu erhebende Ergänzungsabgabe auf eine eigenständige gesetzgeberische Beschlussfassung [stützte]“51. Hierbei gilt es jedoch die Erhebungslegitimation einer Ergänzungsabgabe von deren haushaltsrechtlicher Verwendung bzw. einer etwaige Zweckbestimmung des Aufkommens zu unterscheiden. Aus Sicht der Erhebung der Ergänzungsabgabe, aufgrund eines bestimmten Mehrbedarfs, ist dem sicherlich zuzustimmen. Dies wäre schlüssig mit der Argumentation, dass eine Ergänzungsabgabe keineswegs auf Dauer erhoben werden dürfe, sondern als beweglicher Mechanismus des verfassungsrechtlichen Steuerverteilungssystems eine Reservefunktion im Verhältnis zur Neuverteilung 47

Siehe hierzu die Gesetzesbegründung in BT-Drs. 12/4401, S. 51. Zu den bisherigen Regelungen einer Ergänzungsabgabe siehe die ausführliche Darstellung bei: Bartone, Gedanken zur Verfassungsmäßigkeit von Ergänzungsabgaben im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG, S. 741 ff. 49 Selmer / Hummel, Der Solidaritätszuschlag, JöF 2013, 365 (380). 50 Selmer / Hummel, Der Solidaritätszuschlag, JöF 2013, 365 (380). 51 Selmer / Hummel, Der Solidaritätszuschlag, JöF 2013, 365 (380 f.). 48

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des Umsatzsteueraufkommens nach Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG zukommt, die nur auf Zeit anzulegen ist.52 Soweit sich erweist, dass sich dieser Mehrbedarf zu institutionalisieren beginnt, müsse aber statt der Erhebung einer Ergänzungsabgabe auf das primär durch die Finanzverfassung vorgesehene Element der Umverteilung des Umsatzsteueraufkommens oder aber auf die Erschließung neuer oder die Erhebung bestehender Abgaben zurückgegriffen werden.53 Eine haushaltsrechtliche Zweckbindung des Aufkommens des Solidaritätszuschlags dergestalt, dass das Aufkommen für bestimmte näher definierte Zwecke zu verwenden ist, findet bei einer Steuererhebung nicht statt. Das Aufkommen aus der Ergänzungsabgabe, die als Steuer dem Bund zweckungebunden zur Verfügung stehen muss, fließt in den Globalhaushalt. Die genaue Bezeichnung eines ungedeckten finanziellen Mehrbedarfs kann bei einem Globalhaushalt allerdings nur schwerlich an konkreten Ausgabetiteln festgemacht werden, stehen die Einnahmetitel doch zur Deckung aller Ausgaben zur Verfügung. Den Mehrbedarf anhand eines konkreten Vorhabens, oder wie bei der politischen Zweckbindung der Wiedervereinigung Deutschlands mit dem Solidaritätszuschlag, mit der Ergänzungssteuer ist eine künstliche Verknüpfung. Aus haushaltsrechtlicher Sicht bleibt damit festzuhalten, dass der Solidaritätszuschlag als Ergänzungsabgabe nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG zweckungebunden in den Bundeshaushalt fließt. Eine rechtliche Bindung besteht für den Haushaltsgesetzgeber nicht. Es handelt sich bei der Abgabe damit auch nicht um eine Zwecksteuer, sondern um eine Bundessteuer, die auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer zusätzlich erhoben werden kann und dem Bund damit frei verfügbare Mittel für den Globalhaushalt generiert. Sie ist folglich mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar. III. Bestandsaufnahme zweckgebundener Steuern Echte Zwecksteuern, also solche die eine für den Haushaltsgesetzgeber rechtlich bindende Mittelverwendung beinhalten, sind nach dem unter § 5 gefundenen Ergebnis nach hier vertretener Auffassung unzulässig. Nachfolgend soll eine Bestandsaufnahme zweckgebundener Steuern vorgenommen werden und sodann etwaiger Änderungsbedarf aufgezeigt werden. Dazu sollen die Mineralöl- und Energiesteuer (1.), die Alkopopsteuer (2.), die Feuerschutzsteuer (3.) sowie abschließend die Rennwett- und Totalisatorsteuer (4.) auf das Bestehen einer grundgesetzwidrigen Aufkommenszweckbindung untersucht werden.

52

Selmer / Hummel, Der Solidaritätszuschlag, JöF 2013, 365 (378). Selmer / Hummel, Der Solidaritätszuschlag, JöF 2013, 365 (379 und 381).

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

1. Zweckbindung der Mineralöl- bzw. Energiesteuer Wer sich mit dem Nonaffektationsprinzip und rechtlichen Abgabenzweckbindungen befasst, wird zwangsläufig auf die rechtliche Zweckbindung der Mineralölsteuer stoßen. Nachfolgend soll daher auf das Regelungsgeflecht der Zweckbindung des Mineralölsteueraufkommens eingegangen werden. Dazu werden die Regelungen des Straßenbaufinanzierungsgesetzes [a)], die des Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes [b)], die Bestimmungen zum Erhöhungsbetrag zum Bundeszuschuss zu den Sozialversicherungsbeiträgen [c)] sowie das Regionalisierungsgesetz [d)] dargestellt, um letztlich die Unübersichtlichkeit des Regelungssystems zur Zweckbindung [e)] zu erörtern. a) Straßenbaufinanzierungsgesetz Nach Art. 1 Satz 1 StrFinG54 ist das Aufkommen aus der Mineralölsteuer grundsätzlich zu 50 Prozent für Zwecke des Straßenbaus zu verwenden. Dabei nimmt Art. 1 Satz 1 StrFinG Schweröle und Reinigungsextrakte von der Zweckbindung aus. Auch in Satz 2 der Vorschrift ist ein Mehraufkommen, das sich aus dort näher definierten Gesetzesänderungen ergibt, ebenso nicht von der Zweckbindung umfasst. Der Mineralölsteuer als Umweltabgabe soll dabei auch eine Lenkungsfunktion zu kommen, nämlich die Verringerung des Verbrauchs von Mineralöl.55 Das Mineralölsteuergesetz wurde mit Wirkung vom 1. August 2006 aufgehoben.56 Die Mineralölsteuer wird nunmehr von der sog. Energiesteuer erfasst.57 Insofern ist es missverständlich, wenn sowohl in der Literatur58 als auch indirekt im Haushaltsgesetz59 oder aber im Straßenbaufinanzierungsgesetz60 noch der Verweis auf das Mineralölsteuergesetz bzw. über den Bezug zum StrFinG auf das Aufkommen aus dem Mineralölsteuergesetz enthalten ist. Das Straßenbaufinanzierungsgesetz wird regelmäßig im Haushaltsgesetz hinsichtlich der in Art. 1 Satz 1 StrFinG enthaltenen Zweckbindung geändert. Die 54

Straßenbaufinanzierungsgesetz in der im BGBl. III, Gliederungsnummer 912–3, veröffentlichten bereinigten Fassung, das durch Artikel 19 des Gesetzes vom 14. August 2017 (BGBl. I, S. 3122) geändert worden ist. 55 Adolf, Wirtschaftsdienst 2003, 460 (464). 56 Vgl. Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuregelung der Besteuerung von Energieerzeugnissen und zur Änd. des StromsteuerG vom 15. Juli 2006 (BGBl. I S. 1534). 57 § 1 Abs. 2 des EnergiesteuerG vom 15. Juli 2006, BGBl. I, S. 1534. 58 So wohl: Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 17, der auf § 1 Abs. 2 EnergieStG verweist. Siehe auch: Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 6. Nach Milewski, in: Möhlenkamp / Milewski (Hrsg.), EnergieStG / StromStG, § 1 Rn. 4, wurde die ursprünglich vorgesehene Unterteilung in Mineralöle und Steuergegenstände im Mineralölgesetz im Energiesteuergesetz nicht mehr aufrechterhalten. 59 Bspw. § 6 Abs. 8 HG 2017. 60 Vgl. Art. 1 Satz 1 StrFinG.

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sachgesetzliche Zweckbindung des Steueraufkommens wird im Haushaltsgesetz, zumeist in § 6 Abs. 8 HG, erweitert.61 Hierbei erfolgt eine Verweisung durch den Haushaltsgesetzgeber auf die bisherige Zweckbindung durch das Straßenbaufinanzierungsgesetz. Dem Wortlaut des Art. 1 Satz 1 StrFinG nach soll es sich jedoch um das Aufkommen der Mineralölsteuer handeln, diese ist jedoch 2006 durch das Energiesteuergesetz ersetzt worden. Diese Verweisung ist damit zumindest auslegungsbedürftig. Hieraus ergibt sich nunmehr die Frage, ob sich damit zugleich die Zweckbindung des Aufkommens aus der Mineralölsteuer ergibt, oder ob die Zweckbindung der bisherigen Mineralölsteuer umzudeuten ist auf eine Zweckbindung des Aufkommens aus der Energiesteuer. Die Literatur sieht dieses Vorgehen des Gesetzgebers bisher scheinbar als nicht problematisch an. Gröpl weist in seiner Kommentierung zu § 8 BHO auf § 1 Abs. 2 Energiesteuergesetz hin.62 Er scheint folglich vom Fortbestehen der Zweckbindung, nunmehr des Energiesteueraufkommens, auszugehen. Auch Kloepfer scheint, wenn auch ohne Begründung, vom Fortbestand der Zweckbindung durch das Straßenbaufinanzierungsgesetz auszugehen.63 Hierfür spricht einerseits, dass auch das Haushaltsgesetz weiterhin von einem Aufkommen aus der Mineralölsteuer ausgeht – im Haushaltsplan sucht man hiernach allerdings vergebens. Fand sich in früheren Haushaltsplänen in der Übersicht der Bundessteuern in der Erläuterung zu der Mineralölsteuer ein Verweis auf die Zweckbindung durch das Straßenbaufinanzierungsgesetz, sucht man hiernach bei der Energiesteuer vergebens.64 Allerdings wird weiterhin der durch Art. 3 Abs. 1 StrFinG vorgeschriebene Straßenbauplan als Anlage mit einem Verweis auf eben jenes Gesetz eingefügt. Gegen die weitere Existenz und damit letztlich eine Bindung aus dem Straßenbaufinanzierungsgesetz spricht auch der Haushaltsplan in seiner geltenden Fassung. Während der Bundeshaushaltplan 2006 im Einzelplan 60 unter Titel 031 03 das Aufkommen aus der Mineralölsteuer zuzüglich einer Erläuterung mit dem Hinweis auf die Zweckbindung nach dem Straßenbaufinanzierungsgesetz enthielt, sucht man im Bundeshaushaltsplan 2017 unter dem Titel 031 03, nunmehr Energiesteuer, allerdings mit einer anderen Funktionsnummer, eine vergleichbare Bindung oder Erläuterung im Hinblick auf eine Zweckbindung nach dem Straßenbaufinanzierungsgesetz vergebens. Soweit aber im Haushaltsplan selber kein Aufkommen aus der Mineralölsteuer aufgeführt wird, sondern lediglich in den Vorbemerkungen zum Straßenbauplan auf die Verpflichtung aus Art. 3 Abs. 1 StrFinG hingewiesen wird, ist dies wenig überzeugend. Dass § 6 Abs. 8 HG 2017 noch auf die Zweckbindung verweist, die sodann nicht im Haushaltsplan aufgegriffen wird, deutet auf eine Unübersichtlichkeit der bestehenden gesetzlichen Regelungen hin. 61

Vgl. bspw. § 6 Abs. 8 HG 2014 und 2017. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 17. 63 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 10 Rn. 17. 64 Siehe hierzu im HP 2017 bspw. im Einzelplan 60 unter Titel 031 02 bis 031 04; ein Zweckbindungsvermerk taucht dort nicht auf. Im HP 2017 wird der Begriff der Mineralölsteuer hingegen an keiner Stelle verwendet und auch nicht mehr als Einnahme aufgeführt. 62

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

b) Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz Durch § 10 Abs. 1 GVFK wurde das auf Gesetzesänderungen beruhende Mehraufkommen aus der Mineralölsteuer teilweise für die Zwecke des GVFK65 gebunden. Durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 200666 wurden Art. 125c; 143c GG eingefügt. Nach Art. 125c Abs. 2 Satz 1 GG galten die Regelungen der Gemeindeverkehrsfinanzierung bis zum 31. Dezember 2006 bzw. sofern es sich um besondere Programme nach § 6 Abs. 1 GVFK handelt, nach Satz 2 bis zum 31. Dezember 2019, sofern nicht ein früherer Zeitpunkt für das Außerkrafttreten bestimmt ist oder wird. Satz 2 ist mittlerweile geändert worden, sodass die Regelung bis zu ihrer Aufhebung fort gilt.67 Eine solche Regelung auf Ebene der Verfassung mag auf den ersten Blick verwundern, erklärt sich aber dadurch, dass die Änderungen im Rahmen der Föderalismusreform I 200668, durch welche auch die Aufgabenübertragungsverbote aus Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG; 85 Abs. 1 Satz 2 GG vom Bund auf die Gemeinden eingefügt wurden. Da durch das GVFK den Gemeinden Mittel zweckgebunden zur Verfügung gestellt wurden, erfolgte hierdurch auch indirekt eine Aufgabenübertragung durch den Bund auf die Gemeinden. Die Regelung im Grundgesetz lässt sich letztlich als Übergangsvorschrift verstehen, die einfachgesetzlich wegen Verstoßes gegen die in der Verfassung niedergelegten Aufgabenübertragungsverbote nicht grundgesetzmäßig gewesen wäre. Auch durch die lange Zeitspanne, die Art. 125c Abs. 2 Satz 2 GG vorsieht, ist eine weitere Erwähnung im Haushaltsgesetz 2014 und 2015 noch erklärbar. Hierdurch wird die im GVFK vorgesehene Zweckbindung erweitert und weiterer Verwendung zugänglich gemacht. Art. 143c Abs. 1 GG regelt Kompensationszahlungen des Bundes an die Länder, da diese wegen der Abschaffung der Finanzhilfen zur Verbesserung der Verkehrsverhältnisse der Gemeinden, die durch die zweckgebundene Zurverfügungstellung von Mitteln aus dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz erfolgte, mit einer Mehrbelastung zu rechnen haben. Allerdings erfolgt diese Finanzierungshilfe ausschließlich ab dem 1. Januar 2007, also mit Ende der Gültigkeit des GVFK, bis zum 31. Dezember 2019 aus dem Haushalt des Bundes, Art. 143c Abs. 1 Satz 1 GG. Die Beiträge des Bundes an die Länder werden aus dem Durchschnitt der Finanzierungsanteile des Bundes im Referenzzeitraum 2000 bis 2008 ermittelt, Art. 143c Abs. 1 Satz 2 GG. Die so vorgenommene Berechnung der Ausgleichszahlung ist jedoch zum 31. Dezember 2013 ausgelaufen, vgl. Art. 143c Abs. 1 Satz 2 GG. Die Beiträge des Bundes werden dabei als jährliche Festbeträge gezahlt, deren Höhe sich nach dem Durchschnittsanteil eines jeden Landes im Zeitraum 2000 bis 2003 errechnet, Art. 143c Abs. 2 Nr. 1 GG. Bezogen auf die Zweckbindung der Zuweisung enthält Art. 143c Abs. 2 Nr. 2 GG die Regelung, dass die Zweckbindung an den 65

Siehe hierzu § 2 GVFK. BGBl. I, S. 2034. 67 Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347). 68 BGBl. I, S. 2034. 66

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Aufgabenbereich der bisherigen Mischfinanzierung erhalten bleibt. Im Ergebnis bedeutet dies, dass es sich bei der Zuweisung des Bundes an die Länder lediglich um Mittel aus dem Bundeshaushalt handelt. Die zu bereitstellende Finanzmasse muss damit nicht aus dem Aufkommen an der Mineralölsteuer bzw. Energiesteuer gespeist werden, sondern kann dem Globalhaushalt entnommen werden. Hingegen werden den Ländern die Ausgleichszahlungen bis 31. Dezember 2013 nicht für den Globalhaushalt zur Verfügung gestellt mit der Verpflichtung der Aufgabenwahrnehmung, vielmehr wird eine Zweckbindung aufrechterhalten. Diese Zweckbindung nach Art. 143c Abs. 2 Nr. 2 GG fällt jedoch nach Art. 143c Abs. 3 Satz 2 GG weg, soweit es sich nicht um die investive Zweckbindung des Mittelvolumens handelt, diese bleibt ausdrücklich bestehen. Das bedeutet, dass seit dem 1. Januar 2014 die durch den Bund an die Länder geleisteten Finanzzuweisungen bis zum 31.  Dezember 2019 zweckungebunden geleistet werden. Die Höhe, insbesondere die Angemessenheit und Erforderlichkeit, der zugewiesenen Finanzierungsmittel, war durch Bund und Länder gemeinsam bis Ende 2013 zu ermitteln, Art. 143c Abs. 3 Satz 1 GG. Soweit § 10 Abs. 1 GVFK mithin eine Zweckbindung des Mehraufkommens an der Mineralölsteuer vorsieht, bestehen einerseits Bedenken an deren Aufrechterhaltung wegen Art. 143c GG und andererseits, weil selbst der Haushaltsplan eine solche Zweckbindung schon gar nicht mehr ausweist. Die verfassungsrechtliche Bestimmung weist vielmehr Finanzhilfen aus dem Bundeshaushalt zu, nicht hingegen aus dem Mehraufkommen der Mineralölsteuer. Die Bestimmung des § 10 Abs. 1 GVFK ist aber auch wegen Verstoßes gegen das Nonaffektationsprinzip grundgesetzwidrig. c) Erhöhungsbetrag zum Bundeszuschuss zu den Sozialversicherungsbeiträgen, § 213 Abs. 4 Satz 1 SGB VI Umstritten scheint die rechtliche Behandlung des Mineralölsteueraufkommens im Rahmen der sog. ökologischen Steuerreform. Durch diese wurde neben der Einführung der Stromsteuer auch die Erhöhung der Mineralölsteuer beschlossen.69 Indirekt könnte wegen der Erhöhung der Mineralölsteuer im Zusammenhang mit der ökologischen Steuerreform aufgrund § 213 Abs. 4 Satz 1 SGB VI eine Zweckbindung der Mineralölsteuer für den Bundeszuschuss zu den Sozialversicherungsbeiträgen70 bestehen. Umstritten ist dabei, ob diese Beiträge aus den Mehreinnahmen aus der ökologischen Steuerreform zu finanzieren sind und es sich damit um eine echte Zweck 69 Art. 2 des Gesetzes zum Einstieg in die ökologische Steuerreform vom 24. März 1999, BGBl. I, S. 378. Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 425. Siehe zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit auch: Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 312 f. 70 Zur Sozialversicherungsabgabe siehe: F. Kirchhof, Finanztransfers aus Separathaushalten im Bundesstaat, S. 458; Kloepfer, Gesamtfinanzverfassung, S. 609 f.

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bindung handelt71 oder ob es sich hierbei nur um eine politische Bindung handelt, die die Beiträge nur der Höhe nach bindet72. Nach dem Wortlaut des § 213 Abs. 4 Satz 1 SGB VI wird der zusätzliche Bundeszuschuss zur pauschalen Abgeltung nicht beitragsgedeckter Leistungen an die allgemeine Rentenversicherung, vgl. § 213 Abs. 3 SGB VI, um die Einnahmen des Bundes aus dem Gesetz zur Fortführung der ökologischen Steuerreform abzüglich eines im Gesetz näher bezeichneten Betrages erhöht (Erhöhungsbetrag). Der Wortlaut spricht danach gegen eine echte Zweckbindung des Aufkommens. Damit könnte der Erhöhungsbetrag auch aus dem Globalhaushalt gespeist werden. Gegen eine rein höhenmäßige Berechnung und für eine echte Zweckbindung des Aufkommens aus der ökologischen Steuerreform sprechen indes einerseits die Gesetzesbegründung73 und andererseits die Erläuterungen im jeweiligen Haushaltsplan. Nach der Begründung des Gesetzes zur Sanierung des Bundeshaushalts (Haushaltssanierungsgesetz) wird der Erhöhungsbetrag „aus dem Aufkommen der im Gesetz zur Fortführung der ökologischen Steuerreform geregelten Stufen der Ökosteuerreform finanziert“74. Auf der anderen Seite sieht die Erläuterung zu Titel 636 83–221 vor, dass „ab dem Jahr 2000 durch den Bund im Rahmen des zusätzlichen Bundeszuschusses aus dem Aufkommen der Ökosteuer Erhöhungsbeträge entrichtet […] [werden], die zu einer Senkung des Beitragssatzes in der allgemeinen Rentenversicherung beitragen sollen.“75 Hierbei handelt es sich um die Einnahmen aus dem Gesetz. Damit knüpft § 213 Abs. 4 SGB VI auch an die Mehreinnahmen aus der Mineralölsteuer an. Diese werden zu einem gewissen Betrag als Erhöhungsbetrag für den Bundeszuschuss verwendet. Insofern mag sich die Zweckbindung des Steueraufkommens nicht aus dem Ökosteuergesetz selber ergeben. Eine Aufkommensbindung erfolgt aber durch das SGB VI selber. Eine nur politische Zweckbindung hätte dann vorgelegen, wenn die Formulierung etwa gelautet hätte: „in Höhe der Einnahmen“. Hierdurch wären zwar auch in der Höhe der Mehreinnahmen aus der ökologischen Steuerreform Bundeszuweisungen erfolgt. Es wäre also eine ausgabenseitige Regelung vorgesehen, deren Höhe durch die Einnahme mehrerer Steuern festgelegt würde. Nicht ausgesagt wäre damit aber, dass die Bundeszuweisungen an die Sozialversicherungen auch mit genau den Einnahmen aus diesen bestimmten Steuern zu erfolgen hätten. Andererseits wäre hierin ebenso eine haushaltsrechtliche Bestimmung vorgesehen gewesen, die außerhalb des Haushalts erfolgte und die folglich dem Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit unvereinbar gewesen wäre.76 71

So bspw. KassKomm / Kater SGB VI § 213 Rn. 16. Siehe auch: Leibohm, Bedarfsorientierung, S. 55, der die Zweckbindung als Systembruch bezeichnet, da die ökologischen Steuern nicht in einem Zusammenhang mit der Sozialversicherung stünden. 72 Vgl. Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 139; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 426 f. sowie Fn. 12. 73 BT-Drs. 14/1636, S. 211. 74 BT-Drs. 14/1636, S. 211. 75 Erläuterungen Bundeshaushaltsplan 2017 zu Titel 636 83–221 im Einzelplan 11. 76 Siehe Teil 3 § 5 C. V. 1.

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Schaut man sich die Entsprechung im Bundeshaushaltsplan 2017 an, verdeutlicht dies die These, dass es sich auch bei der Aufkommensbindung aus der ökologischen Steuerreform nicht nur um eine rein politische handelt, sondern vielmehr eine rechtliche Aufkommensbindung durch die Regelung des SGB VI erfolgt. Im Einzelplan 11 wird unter dem Titel 636 83-221 der Zuschuss des Bundes an die allgemeine Rentenversicherung festgelegt. In den Erläuterungen hierzu wird ausgeführt, dass „ab dem Jahr 2000 durch den Bund im Rahmen des zusätzlichen Bundeszuschusses aus dem Aufkommen der Ökosteuer Erhöhungsbeträge entrichtet (§ 213 Abs. 4 SGB VI) [werden], die zu einer Senkung des Beitragssatzes in der allgemeinen Rentenversicherung beitragen sollen.“77 In der Literatur wird teilweise vertreten, dass Zweckbindungen zwar zulässig seien, im vorliegenden Fall jedoch aufgrund der Höhe des gewidmeten Aufkommens die verfassungsrechtliche Grenze überschritten sei.78 Im Haushaltsjahr 1999 seien so immerhin 11,3 Mrd. DM für den Erhöhungsbetrag gewidmet gewesen, sodass hierdurch die Dispositionsfreiheit des Haushaltsgesetzgebers in unzulässig hohem Maße eingeschränkt werde.79 Neben dem Vorwurf des Verstoßes gegen die Steuergerechtigkeit durch den Erhöhungsbetrag zur Sozialversicherung,80 wird auch auf die Frage der Gemeinlast abgestellt. Mit Verweis auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts81, dass Steuern nur zur Finanzierung von Gemeinlasten verwendet werden dürfen, wird in der Literatur moniert, dass die Verwendung des Mehraufkommens aus der ökologischen Steuerreform nicht für die Finanzierung der beitragsfinanzierten Sozialversicherung82 verwendet werden dürfe.83 Hierbei wird darauf hingewiesen, dass die Steuer der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs des Staates zu dienen habe und der Steuerpflichtige nicht zur Finanzierung von Partikularinteressen herangezogen werden solle.84 Nach der gesetzlichen Regelung des § 213 Abs. 4 Satz 1 SGB VI dient das Mehraufkommen an der Steuer jedoch gerade der Zuweisung an die gesetzliche Rentenversicherung, die aber nach der dort vertretenen Auffassung keine allgemeine Staatsaufgabe darstelle, soweit es lediglich um die Senkung des Beitragssatzes gehe.85 Hierin liege ein deutlicher Unterschied zu den bisherigen zweckgebundenen Steuern.86 Die Besonderheit bestehe jedoch darin, dass die Rentenversicherung durch Beiträge zu finanzieren ist, wodurch die Unterscheidung und damit verbundene rechtliche Einordnung, als eben nicht steuerfinanzierte Versiche-

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Haushaltsplan des Bundes 2017, Erläuterungen zum Titel 636 83–221 im Einzelplan 11. Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 43. 79 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 43. 80 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 46. 81 BVerfGE 98, 106 (118). 82 Zur Beitragsfinanzierung siehe: Felix, Sozialversicherung, in: Leitgedanken des Rechts, Bd. II, § 142 Rn. 5. 83 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 44. 84 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 44. 85 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 44. 86 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 44. 78

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rung, deutlich zu Tage trete.87 Herdegen / Schön weisen darauf hin, dass der durch die ökologische Steuerreform88 bewirkte Finanzierungszweck der Senkung der Rentenversicherungsbeiträge „der Verantwortung der Allgemeinheit der Steuer­ zahler kaum näher [steht] als die Zweckbestimmung mancher ‚Sonderabgaben‘ oder anderer Abgaben“.89 Letztlich handle es sich bei der durch die ökologischen Steuerreform erzeugten Mehrbelastung um einen „verkappten Sozialversicherungsbeitrag“90. Zutreffend verweisen Herdegen / Schön jedoch darauf, dass dies nur für die Unternehmensbereiche und für sozialversicherungspflichtige Arbeitnehmer gelte, die von den Steuern im Rahmen der ökologischen Steuerreform betroffen seien.91 Insgesamt gehe damit die ökologische Steuerreform einem Finanzierungszweck nach, der vom verfassungsrechtlichen Steuerbegriff 92, zumindest aber vom verfassungsrechtlich zulässigen Finanzierungszweck einer Steuer abweiche und daher zur Unzulässigkeit der mit der Stromsteuer bezweckten Senkung der Rentenversicherungsbeiträge führe.93 Hiergegen können mehrere Einwände erhoben werden. Zum einen kommt dem parlamentarischen Gesetzgeber hinsichtlich der durch den Haushalt bereitgestellten Mittel ein weiter Einschätzungsspielraum zu. Des Weiteren handelt es sich bei der Rentenversicherung entgegen der Meinung von Herdegen / Schön um eine aus dem Sozialstaatsprinzip folgende Aufgabe des Staates, wobei dieser sich in erster Linie für eine Beitragsfinanzierung entschieden hat. Zu berücksichtigen gilt letztlich, dass die Sozialversicherung eine Ausprägung des Sozialstaates darstellt.94 „Der Steuerstaat entzieht den Einzelnen nach Maßgabe ihrer Leistungsfähigkeit Kaufkraft, während der Sozialstaat diese nach Maßgabe ihrer Bedürftigkeit zurückgibt.“95 Damit leistet der Sozialstaat seinen Beitrag zum Gelingen der beitragsfinanzierten Leistung. Sofern das durch die Leistungen der Beitragsschuldner basierte System nicht ausreicht, müsste der Staat durch die Bereitstellung finanzieller Ressourcen auf anderem Wege für eine Umverteilung sorgen. Nur als ein sozialer Steuerstaat, könne der Sozialstaat i. S. von Art. 20 Abs. 1 GG ein wirksamer Sozialstaat sein.96 Unter dem Blickwinkel des Nonaffektationsprinzips, sind diese Einnahmen damit zweckgebunden für die Zuweisungen des Bundes an die Sozialversicherungen und stehen damit nicht mehr dem Globalhaushalt zur Verfügung. Die Regelung 87

Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 44. Zur ökologischen Steuerreform siehe auch: Krebs / Reiche, Der mühsame Weg zu einer „Öko­logischen Steuerreform“. 89 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 44 f. 90 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 45. 91 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 45. 92 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 45 m. w. N. 93 Herdegen / Schön, Ökologische Steuerreform, S. 45. 94 Rüfner, Daseinsvorsorge und soziale Sicherheit, in: HStR V, 32006, § 96 Rn. 72 ff. 95 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409, 432. 96 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409, 433. 88

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verstößt damit insgesamt auch gegen das Nonaffektationsprinzip und ist folglich grundgesetzwidrig. d) Regionalisierungsgesetz Der Bund weist den Ländern sog. Regionalisierungsmittel zu. Bis zu seiner Änderung 201697 waren diese Mittel gem. § 5 Regionalisierungsgesetz98 a. F. aus dem Mineralölsteueraufkommen des Bundes zu decken. Seit der Änderung sind die Regionalisierungsmittel nach § 5 Abs. 1 Regionalisierungsgesetz n. F. aus dem Bundeshaushalt zu leisten. Eine Zweckbindung besteht folglich nicht mehr. e) Unüberschaubarkeit der zweckgebundenen Mittel im Rahmen der Mineralöl- und Energiesteuer Auf Antrag der Fraktion der FDP / DVP musste sich die Landesregierung von Baden-Württemberg in der 14. Wahlperiode mit der Verwendung der Einnahmen aus der Mineralölsteuer beschäftigen.99 Die Abgeordneten wollten von der Landesregierung u. a. wissen, wie hoch der Rückfluss der teilweise zweckgebundenen Mineralölsteuer nach Baden-Württemberg ist.100 In der Antwort wies der Innenmister für die Landesregierung auf Art. 1 des Straßenbaufinanzierungsgesetz hin, wonach grundsätzlich 50 Prozent des Aufkommens aus der Mineralölsteuer aus Kraftstoffen für Zwecke des Straßenwesens zu verwenden sind. Richtigerweise wird auf die Modifikation durch die jeweiligen Haushaltsgesetze des Bundes hingewiesen. Ebenso wird auf das nicht in die Zweckbindung einbezogene Mehraufkommen aus dem Verbrauchssteueränderungsgesetz von 1988 sowie dem Solidaritätsgesetz von 2001 hingewiesen. Sodann stellt die Landesregierung jedoch fest: „Aufgrund der Vielzahl der in der Zwischenzeit vorgenommenen Anpassungen der Mineralölsteuer ist dem Bundesministerium eine genaue Zurechnung des aus diesen beiden Gesetzen resultierenden Mehraufkommens und damit auch eine exakte Ermittlung des nach Art. 1 Straßenbaufinanzierungsgesetz zweckgebundenen Mittelvolumens nach eigener Auskunft nicht mehr möglich.“101

Selbst das Bundesministerium der Finanzen ist aufgrund der o. g. unterschiedlichen Zweckbindungen nicht mehr in der Lage, die bestehenden prozentualen 97

Geändert mit Wirkung vom 1. Januar 2016 durch G v. 1. Dezember 2016 (BGBl. I, S. 2758). Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz  – Art. 4 des Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I, S. 2378). 99 Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drs. 14/2484, geänderte Fassung vom 12. März 2008. 100 Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drs. 14/2484, geänderte Fassung vom 12. März 2008, Seite 3 Frage 4. 101 Landtag von Baden-Württemberg, LT-Drs. 14/2484, geänderte Fassung vom 12. März 2008, Seite 4 Frage 4. 98

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Zweckbindungen der Mineralölsteuer auseinanderzuhalten und noch vielmehr die Grundbindung durch das StrFinG festzustellen. Soweit dies aber der Fall ist, kann eine Einhaltung und Veranschlagung der zweckgebundenen Mittel gar nicht vorgenommen werden. Die Festlegungen beruhen folglich, wenn überhaupt, nur auf Vermutungen. Damit wird aber der Plangenauigkeit nicht Genüge getan. Dies zeigt umso mehr, dass die Zweckbindung der Mineralölsteuer im derzeitigen Verfahren nicht rechtmäßig sein kann. Die Zweckbindungen verstoßen gegen das Nonaffektationsprinzip und sind folglich grundgesetzwidrig. 2. Alkopopsteuer Durch das Gesetz über die Erhebung einer Sondersteuer auf alkoholhaltige Süßgetränke (Alkopops) zum Schutz junger Menschen,102 wurde ebenfalls eine zweckgebundene Steuer eingeführt. § 4 Satz 1 AlkopopStG regelt die Verwendung des Steueraufkommens. Hiernach ist das Netto-Mehraufkommen aus der Alkopopsteuer zur Finanzierung von Maßnahmen zur Suchtprävention der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung zu verwenden. Auch die genaue Berechnung dieses Mehraufkommens wird in § 4 Satz 2 AlkopopStG geregelt. Hiernach ergibt sich das Netto-Mehraufkommen der Alkopopsteuer aus der Differenz zwischen dem Aufkommen der Alkopopsteuer und den Mindereinnahmen bei der Branntweinsteuer103, die sich durch die Einführung der Alkopopsteuer ergeben. Die genaue Berechnung hierzu soll durch die Bundesregierung erfolgen, die nach § 4 Satz 3 AlkopopStG dazu ermächtigt wird, das Verfahren zur Berechnung des NettoMehraufkommens durch Rechtsverordnung zu regeln. Interessant hierbei ist, dass der genaue Betrag der durch das Gesetz zweckgebunden in den Haushalt fließenden Mittel damit einer Änderung durch die Bundesregierung zugänglich ist. Der Gesetzgeber selbst weiß und entscheidet gar nicht, um welchen Betrag es sich handelt. Letztlich wird damit nicht die gesamte Einnahme aus der Steuer dem festgelegten Zweck zugeführt, sondern vielmehr soll nur ein bestimmbarer, nach Abzug bestimmter Mindereinnahmen festgelegter Betrag dem Zweck dienen. Mithin wird durch den Steuergesetzgeber ein Zwischenschritt festgelegt. Hieraus ergeben sich jedoch haushaltsrechtliche Bedenken. Einerseits aus der Zweckbindung und damit Entziehung des Haushaltsgesetzgebers, andererseits aber auch, weil die genaue Zuweisung der Exekutive verbleiben soll. Diese Zweckbindung verstößt im Übrigen gegen das Nonaffektationsprinzip und ist im Ergebnis grundgesetzwidrig.

102

Alkopopsteuergesetz – AlkopopStG vom 23. Juli 2004 (BGBl. I, S. 1857), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 10. März 2017 (BGBl. I, S. 420) geändert worden ist. 103 Ab 2018 Alkoholsteuer, vgl. Artikel 7 des Gesetzes vom 10. März 2017 (BGBl. I, S. 420).

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3. Feuerschutzsteuer Die Feuerschutzsteuer wurde bereits als Beispiel für das Auseinanderfallen von Steuergesetzgebungskompetenz, Steuerverwaltungs- und Steuerertragskompetenz angesprochen.104 Das Aufkommen aus der Feuerschutzsteuer, das den Ländern zufließt, wird von diesen zumeist mit einer Zweckbindung versehen. Eine Zweckbindung des Aufkommens aus der Feuerschutzsteuer erfolgt in Baden-Württemberg105, Bayern106, Brandenburg107, Bremen108, Hessen109, Mecklenburg-Vorpommern110, Niedersachsen111, Rheinland-Pfalz112, Saarland113, Sachsen-Anhalt114, SchleswigHolstein115 und Thüringen116. 104

Siehe hierzu bereits oben Teil 2 § 1 C. II. § 33 Baden-Württembergisches Feuerwehrgesetz: Das Aufkommen aus der Feuerschutzsteuer ist für Zwecke der Feuerwehr und des vorbeugenden Brandschutzes zu verwenden. In Baden-Württemberg bestand insofern die Besonderheit, dass durch § 12 Abs. 2 StaatshaushaltsG 2013/14 festgelegt wurde, dass § 33 des Feuerwehrgesetzes für die Haushaltsjahre 2013 und 2014 mit der Maßgabe anzuwenden war, dass das Aufkommen aus der Feuerschutzsteuer in Höhe von bis zu 50 000 000 Euro für die in § 33 Feuerwehrgesetz genannten Zwecke zu verwenden ist (Satz 1). Ein über diesen Betrag hinausgehendes Aufkommen konnte für Zwecke des Katastrophenschutzes und zur allgemeinen Deckung des Haushaltes eingesetzt werden (Satz 2). 106 Art. 29 Bayerisches Feuerwehrgesetz. 107 § 44 Abs. 5 Brandenburgisches Brand- und Katastrophenschutzgesetz (BbgBKG). 108 § 71 Bremer Hilfeleistungsgesetz (BremHilfeG). 109 Neue Fassung: § 63 Hessisches Brand- und Katastrophenschutzgesetz: Satz 1: Das Aufkommen aus der Feuerschutzsteuer nach dem Feuerschutzgesetz in der Fassung vom 10. Januar 1996 (BGBl. I, S. 19), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. Juni 2013 (BGBl. I, S. 1809), ist für Zwecke des Brandschutzes und der Allgemeinen Hilfe zu verwenden. Satz 2: Bis zu zehn vom Hundert des Aufkommens können für Aufgaben des Katastrophenschutzes verwendet werden. Satz 3: Über die Mittel verfügt das für den Brandschutz, die Allgemeine Hilfe und den Katastrophenschutz zuständige Ministerium. Alte Fassung: § 43 Hessisches Brandschutzhilfeleistungsgesetz: Satz 1: Das Aufkommen aus der Feuerschutzsteuer nach dem Feuerschutzsteuergesetz vom 21. Dezember 1979 (BGBl. I, S. 2353), zuletzt geändert durch Art. 22 des Gesetzes vom 21. Dezember 1993 (BGBl. I, S. 2310), ist für Zwecke des Brandschutzes zu verwenden. Satz 2: Bis zu 10 vom Hundert des Aufkommens können für Ausgaben des Katastrophenschutzes verwendet werden. Satz 3: Über die Mittel aus der Feuerschutzsteuer verfügt das für den Brandschutz zuständige Ministerium (außer Kraft – galt bis 30. Juni 1999). 110 § 25 FAG M-V n. F.; § 15 FAG a. F. außer Kraft. 111 § 28 Niedersächsisches Brandschutzgesetz (NBrandSchG). Siehe bspw. im N-HG 2008 eine Bindung von 75 Prozent. 112 § 19 Rheinland-Pfälzisches Finanzausgleichsgesetz: Abs. 1 Satz 1: Die kommunalen Aufgabenträger für den Brandschutz erhalten aus dem Aufkommen der Feuerschutzsteuer Zuweisungen zur Förderung des Brandschutzes. Satz 2: § 18 Abs. 2 gilt sinngemäß; Abs. 2: Das für den Brandschutz zuständige Ministerium erlässt im Einvernehmen mit dem fachlich zuständigen Ministerium Richtlinien für die Gewährung von Zuweisungen aus dem Aufkommen der Feuerschutzsteuer. 113 § 48 Saarländisches Brand- und Katastrophenschutzgesetz (SBKG). 114 § 23 Brandschutzgesetz Sachsen-Anhalt (BrSchG LSA). 115 § 23 FAG-SH: hier fließt das Aufkommen den Kreisen und kreisfreien Städten zu. 116 § 46 Thüringer Brand- und Katastrophenschutzgesetz: Das Aufkommen aus der Feuerschutzsteuer nach dem Feuerschutzgesetz in der Fassung vom 10. Januar 1996 (BGBl. I, S. 18) in der jeweils geltenden Fassung ist in vollem Umfang für Zwecke des Brandschutzes zu verwenden. 105

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

Die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Freie Hansestadt Bremen, Freie und Hansestadt Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland und Schleswig-Holstein hatten zum Rechnungsjahr 1968 eine Vereinbarung117 geschlossen, wonach es aufgrund volkswirtschaftlicher und verwaltungsökonomischer Gründe zweckmäßig wäre, von einer besonderen landesrechtlichen Regelung der Feuerschutzsteuer abzusehen.118 Rechtsgrundlage für die Erhebung bildete das Feuerschutzsteuergesetz vom 1. Februar 1939119 und die Durchführungsbestimmungen vom 1. Februar 1939120, die als übereinstimmendes Landesrecht in Kraft bleiben sollten.121 Bei den Zweckbindungen des Aufkommens lassen sich zwei Aufgabenbindungstypen unterscheiden. In einigen Bundesländern122 ist das Aufkommen ausschließlich für den Brandschutz (einschl. Feuerwehren) zu verwenden; in anderen Bundesländern123 tritt die Allgemeine Hilfe als weiterer Zweck hinzu. Des Weiteren kennen einzelne Bundesländer eine Begrenzung der Zweckbindung der Höhe nach. In Baden-Württemberg124 können die Mittel bei Überschreitung einer bestimmten Grenze für die Konsolidierung des allgemeinen Haushaltes und damit entgegen der ursprünglichen Zweckbindung verwendet werden. Diese Änderung ist jedoch durch das Haushaltsgesetz des Landes festgelegt und damit durch den Haushaltsgesetzgeber. Letztlich findet damit in Baden-Württemberg eine Rückzweckbindung statt. Ungewöhnlich ist dies jedoch nicht. So kennt auch das Land Brandenburg125 die Feuerschutzsteuer, die dort weit überwiegend für Zwecke des Brandschutzes verwendet werden soll. Wenn dort auch nicht so ausdrücklich wie in Baden-Württemberg festgelegt, so dürften auch in Brandenburg die verbleibenden Mittel in den allgemeinen Haushalt fließen. Die Regelungen der Länder unterscheiden sich auch hinsichtlich des Begünstigten, dem letztlich zu einem gewissen Betrag das Aufkommen zusteht. Einige Länder weisen das Aufkommen den Gemeinden, andere den Landkreisen bzw. kreisfreien Städten126 zu. Ausnahmsweise findet sich auch die Formulierung, dass

117 Vereinbarung der Länder der Bundesrepublik Deutschland über die Verteilung der Feuerschutzsteuer, die gem. der Bekanntmachung vom 26. März 1969 (GVBl. S. 79) am 6. März 1969 in Kraft getreten ist. Diese Vereinbarung ist bspw. abgedruckt im Rheinland-Pfälzischen Landesgesetz zu einer Vereinbarung der Länder der Bundesrepublik Deutschland über die Verteilung der Feuerschutzsteuer vom 14. Februar 1969 (GVBl. 1969, S. 72, Anhang I 32). 118 Satz 1 der Präambel zur Vereinbarung. 119 RGBl. I, S. 113. 120 RGBl. I, S. 116. 121 Satz 2 der Präambel zur Vereinbarung. 122 So zum Beispiel in Baden-Württemberg (§ 33 Baden-Württembergisches Feuerwehrgesetz) und Thüringen (§ 46 Thüringer Brand- und Katastrophenschutzgesetz). 123 So zum Beispiel in Hessen gem. § 63 Hessisches Brand- und Katastrophenschutzgesetz. 124 Siehe § 12 Abs. 2 StaatshaushaltsG 2013/14. 125 § 44 Abs. 5 BbgBKG. 126 Siehe z. B. § 44 Abs. 4 Nr. 1 und 3 BbgBKG oder § 30 FAG-SH.

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das Aufkommen an die für den Brandschutz zuständigen Kommunen127 fließt. Hierin dürfte letztlich auch der Grund für die unterschiedlichen Ertragsberechtigten liegen. Die Zuständigkeit für den Brandschutz dürfte Voraussetzung für die zweckgebundene Mittelzuweisung aus dem Aufkommen aus der Feuerschutzsteuer sein. Im Ergebnis ist damit festzustellen, dass die Festlegung einer Zweckbindung des Aufkommens aus einer Steuer unabhängig davon ist, ob dem Hoheitsträger die entsprechende Steuergesetzgebungskompetenz oder aber die Verwaltungskompetenz zusteht. Entscheidend für die Festlegung einer Zweckbindung ist folglich die Ertragskompetenz. Der Bund hat durch das Feuerschutzsteuergesetz die Erhebung der Steuer veranlasst. Verwaltet wird die Steuer gem. § 10 Feuerschutzsteuergesetz durch den Bund. Der Ertrag aus der Steuer fließt jedoch den Ländern zu, was sich aus der grundgesetzlichen Steueraufkommensverteilungsregelung des Art. 106 Abs. 2 Nr. 3 GG ergibt. Allerdings stellen auch die landesrechtlichen Zweckbindungen des Aufkommens aus der Feuerschutzsteuer einen Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip dar und sind insofern grundgesetzwidrig. Ähnlich der Totalisatorsteuer128 steht es den Ländern frei, aufgrund ihrer bisherigen Erfahrungen entsprechende Zweckzuweisungen an die Kommunen vorzunehmen, die sich nach dem Bedarf richten. Diese Zweckzuweisungen sind jedoch aus dem Landeshaushalt vorzunehmen und dürfen nicht mit einer Abgabe auf Einnahmeseite verbunden werden. Die bisherige Verbindung kann auch eine sachgerechte Finanzierung nicht sicherstellen, da sie sich nach dem Aufkommen aus einer Steuer richtet, nicht aber nach dem tatsächlichen Bedarf, sofern der Landesgesetzgeber nicht weitere Mittel zuweist. 4. Zweckbindung der Rennwettsteuer, Totalisatorsteuer Nach § 10 Abs. 1 RennwLottG129 muss der Unternehmer eines Totalisators130 eine teilweise zweckgebundene Steuer in Höhe von 5 Prozent von den am Totalisator gewetteten Beträgen entrichten. Darüber hinaus ist auch die bei einem Buchmacher131 abgeschlossene Wette nach § 11 Abs. 1 RennwLottG mit einer teilweise zweckgebundenen Steuer verbunden.132 Das Aufkommen aus der Rennwett- und

127

Siehe z. B. § 19 FAG-RP. Siehe hierzu: Teil 4 § 7 B. III. 3. 129 Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 611–14, veröffentlichten bereinigten Fassung, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 236 der Verordnung vom 31. August 2015 (BGBl. I, S. 1474) geändert worden ist. 130 § 1 RennwLottG. 131 § 2 RennwLottG. 132 Zu den Einzelheiten der Wetten vgl. Wernsmann / Loscher, Rennwetterlaubnis und Rennwettsteuer nach Neuregelung der Pferderennwetten, DVBl. 2014, 211 ff. 128

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

Totalisatorsteuer wird durch die Länder verwaltet und fließt durch den Landeshaushalt133 an die Begünstigten.134 Nach § 16 Abs. 1 Satz 1 RennwLottG erhalten Rennvereine, die einen Totalisator betreiben, eine Zuweisung von bis zu 96 Prozent des Aufkommens der Totalisator­ steuer nach § 10 und der Buchmachersteuer nach § 11 des Gesetzes. Dies gilt jedoch nur, sofern kein Fall des § 16 Abs. 2 RennwLottG vorliegt. Die so erhobene Steuer fließt damit zu einem Betrag von bis zu 96 Prozent zweckgebunden in den Haushalt. Nach § 16 Abs. 1 Satz 2 RennwLottG ist das Aufkommen nachweislich zu Zwecken der öffentlichen Leistungsprüfung für Pferde zu verwenden. Dabei werden die Anteile der Rennvereine durch die nach Landesrecht zuständige Behörde festgelegt, § 16 Abs. 1 Satz 3 RennwLottG. Die Grenze von bis zu 96 von Hundert des Aufkommens erklärt sich im Hinblick auf § 16 Abs. 1 Satz 5 ­RennwLottG, wonach die Anteile für die einzelnen Rennvereine nicht über das hinausgehen dürfen, was erforderlich ist, um die Nettokosten der Durchführung der öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde durch den jeweiligen Rennverein zu decken. Die Begrenzung, die die Zweckbindung damit eingrenzt, liegt einerseits bei einer absoluten Grenze nach oben von 96 von Hundert des Aufkommens. Sie hat darüber hinaus aber auch eine tatsächliche Grenze der Inanspruchnahme und Erforderlichkeit der Mittel. Damit ist es im laufenden Haushaltsjahr fraglich, zu welchem Anteil tatsächlich eine Zweckbindung des Aufkommens vorliegt. Der Haushaltsgesetzgeber überlässt die Verwendung folglich der Exekutive. Nicht nur wegen dieses fraglichen Vorgehens ist die Rennwett- und Totalisatorsteuer nicht mit dem Haushaltsrecht vereinbar (hier: Haushaltsgrundsatz der Klarheit und Wahrheit), sondern wegen ihrer Zweckbindung stellt sie ebenso einen Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip dar. Es bleibt den Ländern unbenommen, im Einklang mit den unionsrechtlichen und nationalen Bestimmungen den Vereinen aus dem Haushalt entsprechende Subventionen zur Verfügung zu stellen, um den Pferdesport auf diese Weise zu unterstützen. Die Rennwett- und Totalisatorsteuer verstößt wegen ihrer Aufkommenszweckbindung gegen das Nonaffektationsprinzip und ist deshalb grundgesetzwidrig.

133 Vgl. hierzu bspw. Haushaltsplan 2013/14, Bd. XVI, Einzelplan 20 (allgemeine Finanzverwaltung) des Landes Brandenburg, wonach in Titel 585 10 – 523 festgelegt wird, dass Mehroder Mindereinnahmen bei Kapitel 20 010 Titel 055 10 die Mittel dieses Titels erhöhen oder vermindern. 134 Mit der Frage der unionsrechtlich (un)zulässigen Beihilfe nach Art. 107 ff. AEUV hat sich die Kommission befasst. Diese hat eine staatliche Maßnahme zur Förderung bestimmter Wirtschaftszweige nach Art. 107 Abs. 3 lit. C AEUV angenommen, die insofern mit dem Binnenmarkt vereinbar sei, vgl. Wernsmann / Loscher, Rennwetterlaubnis und Rennwettsteuer nach Neuregelung der Pferderennwetten, DVBl. 2014, 211 (217), mit Verweis auf den Beschluss der Europäischen Kommission vom 2. Juli 2013, C (2013) 4047 final, Tz. 78.

§  7 Steuern 

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C. Exkurs: Rückabwicklung zweckgebundener Steuern Nach hier vertretener Auffassung sind zweckgebundene Abgaben grundgesetzwidrig und damit unzulässig. Die bestehenden zweckgebundenen Steuern müssen damit rückabgewickelt und entweder in den allgemeinen Haushalt überführt oder den Abgabepflichtigen erstattet werden. Abgabenpflichtige können bei Steuern und anderen öffentlichen Abgaben nicht erwarten, dass der Staat mit den Einnahmen bestimmte Leistungen vornimmt135 und können sich nicht auf Grundrechtsverletzungen berufen.136 Anders soll sich dies nach Selmer bei (Verhaltens-)Lenkungssteuern verhalten, bei denen der Bürger einen Anspruch auf die Verwendung einer (Verhaltens-)Lenkungssteuer zu dem im Gesetz niedergelegten Zweck habe.137 Selmer führt aus, dass die Legitimation der Lenkungsabgabe nicht in der Einnahmeerzielung liege, sondern darin, den Lenkungsadressaten, den Abgabepflichtigen, Mittel zu entziehen.138 Die Einnahmen aus den Lenkungssteuern sollen ebenfalls nur für Zwecke verwendet werden, die dem Lenkungsgedanken Rechnung tragen und diesen fördern (sog. „Ansatz grundrechtsschonender Effekt lenkungsadäquater Zweckbindungen“).139 Es sei daher für die Betroffenen unzumutbar, wenn sie durch ihre Lenkungszweckabgaben zweckfremde Gruppeninteressen befriedigen müssten.140 Allerdings handelt es sich bei Lenkungssteuern auch um Steuern, deren Zweck zumindest auch in der Erzielung von Einnahmen bestehe, auch wenn sie zumeist eine Vermeidung oder Hemmung bezwecken möchte und deshalb bei konsequenter Zielverfolgung eher auf eine Nichterzielung hinauslaufe.141 Lenkende Wirkung komme Abgaben aber immer zu, sei sie auch unerwünscht.142 Eine Lenkungssteuer ist eine Steuer. Man verkehrte das Nonaffektationsprinzip in sein Gegenteil forderte man, dass eine Lenkungssteuer einen Anspruch des Abgabenpflichtigen beinhaltete auf Verwendung der erzielten Lenkungssteuereinnahmen. Der Staat kann die hierdurch verfolgten Zwecke sachgerecht aus seinem Globalhaushalt finanzieren. Die Höhe der Lenkungssteuer richtet sich nach dem Erreichen des verfolgen Verhaltensziel und nicht an den finanziellen Erfordernissen für die Schaffung von Ausgleichsmechanismen. Die Zweckbindung im Sachgesetz ist mehr haushaltsrechtlicher als steuerrechtlicher Natur. Soweit die Zweckbindung grundgesetzwidrig ist, greift 135

Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 311. BVerfGE 67, 26 (37); 78, 320 (331); BFH, NJW 1992, 1407; Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 311. 137 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 311. 138 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 312. 139 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 312. 140 Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 312; Wittmann, Zweckbindung öffentlicher Einnahmen, S. 20 ff. 141 F. Kirchhof, Die Tauglichkeit von Abgaben zur Lenkung des Verhaltens, DVBl. 2000, 1166 (1169); Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben, S. 339, insb. Fn. 136. 142 Lübbe-Wolff, Instrumente des Umweltrechts – Leistungsfähigkeit und Leistungsgrenzen, NVwZ 2001, 481 (487). 136

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

dies nicht auf die Steuererhebung als solche durch. Der Abgabenpflichtige hat insofern keinen Anspruch auf Rückerstattung geleisteter Steuern. Die Mittel fallen damit dem allgemeinen Haushalt zu. Für den Haushaltsgesetzgeber besteht folglich keine Bindung das bestehende zweckgebundene Aufkommen aus Steuern für die im Sachgesetz vorgesehenen Zwecke zu verwenden. Der Steuerpflichtige hat auch keine Möglichkeit, die Zahlung einer (derzeit) anfallenden Zwecksteuer präventiv zu verweigern. Durch das Elfes-Urteil143 hat das Bundesverfassungsgericht die Rechtsprechung zur freien Entfaltung der Persönlichkeit aus Art. 2 Abs. 1 GG eingeleitet, aus dem sich das Grundrecht auf Nichtzahlung von (formell oder materiell grundgesetzwidrigen) Steuern ergeben soll.144 Das Bundesverfassungsgericht hat ebenso in seiner Entscheidung zur Kirchensteuer145 herausgestellt, dass zur Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG auch das Grundrecht gehöre, dass der Bürger rechtmäßig nur zu solchen Steuern herangezogen werden könne, die in formeller und materieller Hinsicht mit der Verfassung vereinbar sind und deshalb zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören. Allerdings folgt hieraus nicht per se die Erlaubnis zur Steuerverweigerung. Vielmehr verweist das Bundesverfassungsgericht auf die Möglichkeit zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen das Steuergesetz.146 Dabei kann auch die Finanzverfassung als Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung Prüfungsmaßstab im Rahmen der erhobenen Verfassungsbeschwerde sein.147 Allerdings stellen Zwecksteuern weiterhin Abgaben dar, die gegenleistungsfrei erhoben werden.148 Die Zwecksteuer als Steuer wird damit ebenfalls voraussetzungslos geschuldet.149 Die Verweigerung der Weiterzahlung der Zwecksteuer aufgrund zweckfremder Mittelverwendung ist im Ergebnis unzulässig.

D. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist damit festzustellen, dass Steuern zweckungebunden in den Globalhaushalt fließen. Dabei kommt aber jeder Steuer eine Lenkung zu, gewollt oder ungewollt. Lenkungssteuern begründen keinen Anspruch des Steuerpflichtigen auf Verwendung der Steuer für bestimmte Zwecke. Dies ist mit dem Wesen der Gegenleistungsfreiheit der Steuer nicht vereinbar. Die bestehenden zweckgebundenen Steuern müssen hinsichtlich ihrer Zweckbindung abgeändert werden. Die mit der 143

BVerfGE 6, 32 (37 ff.). BVerfGE 7, 89 (92); 9, 3 (11); Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 302; Horn, in: Stern / Becker (Hrsg.), Grundrechte-Kommentar, Art. 2 Rn. 31; Wacke, Verfassungsrecht und Steuerrecht, StberJb. 1966, 75 (107 f.). 145 BVerfGE 19, 206 (215 f.); siehe auch: BVerfGE 19, 248 (257); 21, 1 (3); 31, 145 (173). 146 BVerfGE 19, 206 (215). Siehe auch: Weber, Bundesverfassungsgericht und die Steuerordnung, AöR 90 (1966), S. 452 (457 f.). 147 Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 302. 148 Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 304. 149 Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 304. 144

§  8 Beiträge 

299

echten Zweckbindung verfolgten Ziele sichern weder eine sachgerechte Finanzierung der Aufgabe ab noch sind sie mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar. Die Finanzierung der erwünschten Aufgabe lässt sich aus dem Globalhaushalt jährlich bedarfsgerechter ermitteln und veranschlagen.

§ 8 Beiträge Neben den steuerlichen Abgaben gibt es u. a. sog. Vorzugslasten. Hierunter fallen Gebühren und Beiträge. Nachfolgend sollen die Auswirkungen des unter § 5 gefundenen Ergebnisses im Zusammenhang von Nonaffektationsprinzip und Beitrag dargestellt werden.150 Die Verwendung des Beitragsaufkommens soll im Nachfolgenden auf seine Vereinbarkeit mit dem Nonaffektationsprinzip überprüft werden. Dazu soll in einem ersten Schritt der Begriff des Beitrags (A.) erörtert werden, bevor in einem zweiten Schritt die haushaltsrechtliche Behandlung des Aufkommens der Beiträge im Zusammenhang mit dem Nonaffektationsprinzip (B.) behandelt wird. Ein ausgewählter Anwendungsfall (C.) soll in einem dritten Schritt erörtert werden, bevor letztlich alles in einem Zwischenergebnis (D.) zusammengefasst wird.

A. Begriff des Beitrags „Beiträge sind Geldleistungen, die als Gegenleistung dafür erhoben werden, daß jemand[em] […] durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme von Einrichtungen und Anlagen eines Trägers öffentlicher Verwaltung wirtschaftliche Vorteile geboten werden.“151 Nach von Heckel sollen (Interessen-)Beiträge Entgelte sein, die für Leistungen öffentlicher Institute und Behörden zur Deckung eines entstandenen Aufwands erhoben werden, wobei nicht wirkliche Amtshandlungen vorliegen.152 Das Bundesverfassungsgericht versteht unter einem Beitrag „die Beteiligung der Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung, von der sie Nutzen haben“153. Das Bundesverfassungsgericht soll dabei den Gegenleistungsbezug beim Beitrag enger fassen als bei den Gebühren.154 Dabei bildet die Gegenleistung die Grundlage für die Erhebung, die rechtliche Gestaltung im Hinblick auf den Kreis

150

Die Darstellung weicht bewusst von der üblichen Reihenfolge der Vorzugslasten ab, da die Beiträge vermeintlich von einer Zweckbindung weiter entfernt sind als die Gebühren, die gerade für eine konkrete Gegenleistung erhoben werden, vgl. Teil 4 § 9. 151 Erichsen, Öffentliche Abgaben, Jura 1995, 47 (47). 152 Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. I, S. 111. 153 BVerfGE 38, 281 (311); 14, 312 (317); Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 312. 154 So zumindest Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 313 mit Verweis auf: vgl. BVerfGE 9, 291 (298); 14, 312 (317).

300

Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

der Beitragsschuldner sowie die Beitragshöhe nach dem Maßstab des Vorteils.155 Bei der Beitragsbemessung ist eine Orientierung ausschließlich am Verhältnismäßigkeitsmaßstab daher unzulässig.156 Vielmehr muss dabei auch ein angemessenes Verhältnis zwischen dem durch den Beitrag erlangten Vorteil und der konkreten Beitragshöhe hergestellt werden.157 Von der Gebühr unterscheidet sich der Beitrag dadurch, dass hierbei nicht eine konkret und individualisierte Leistung gewährt wird, vielmehr erschöpft sich die Leistung der Verwaltung in der für den Beitragsschuldner eröffneten Möglichkeit der Inanspruchnahme einer bestimmten Einrichtung oder Anlage;158 sprich das bloße Leistungsangebot des Staates.159 Beiträge erfassen insofern vermutete Vorteile.160 Von einer Zwecksteuer unterscheidet sich der Beitrag dadurch, dass der Kreis der Abgabeschuldner einer Zwecksteuer „nicht auf Personen begrenzt ist, die einen individualisierbaren wirtschaftlichen Vorteil durch ein öffentliches Vorhaben angeboten erhalten.“161 Allerdings ist bei der Zwecksteuer eine haushaltsrechtliche Verwendungsbindung nach einer Ansicht vorgegeben, während bei den Beiträgen deren Bemessung an den mit dem Vorhaben verbundenen Aufwand gebunden ist.162 Problematisch ist die Abgrenzung eines Beitrages von einer Sonderabgabe, da beide Abgabeformen, aufgrund ihrer Finanzierungsverantwortung für einen öffentlichen Aufwand, sich ähneln.163 Nach dem Bundesverfassungsgericht handelt es sich

155

BVerfGE 9, 291 (301 f.); 7, 244 (256); Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 313. Siehe zum Beitragsschuldverhältnis: P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 67. Siehe auch: Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 264. 156 Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 313. 157 BVerwGE 39, 100 (107); Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundes­ verfassungsgerichts, S. 313. 158 Erichsen, Öffentliche Abgaben, Jura 1995, 47 (47). 159 Droege, Legitimation und Grenzen nichtsteuerlicher Abgaben, Die Verwaltung 2013, 313 (317). 160 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 62. 161 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 64. Siehe hierzu auch: Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. I, S. 111, der jedoch in Zwecksteuern eine Art Beitrag erblickt. Diese Beiträge in Form der Zwecksteuern sollen dann vorliegen, wenn die Erhebung „zur Bestreitung gemeinnütziger Zwecke dienen und gerade von solchen Lebens- und Sozialkreisen eingezogen werden, die bestimmte Wohlfahrtseinrichtungen überhaupt nicht oder wenigstens nicht in dieser Art zu benutzen pflegen.“ Diese Art der Beiträge sollen danach den Aufwandund Luxussteuern am nächsten kommen und von den Steuern nur dadurch unterschieden werden können, dass sie spezielle Verwendungszwecke aufweisen. von Heckel ordnet diese Beiträge auf einer Grenzlinie zwischen Steuern und Beiträgen ein. Nach dem heutigen Verständnis von Beiträgen ordnete man diese Abgaben als Zwecksteuern ein und nicht als Beiträge. Vgl. Heckel, Finanzwissenschaft, Bd. I, S. 111 ff. 162 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 64. 163 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 65.

§  8 Beiträge 

301

bei der Sonderabgabe um eine beitragsähnliche Abgabe.164 Beitrag und Sonder­ abgabe unterscheiden sich dadurch, dass „die Finanzierungsverantwortung der Beitragsschuldner sich aus dem Angebot eines ungerechtfertigten Vorteils oder aus der Kostenverantwortung ergibt, während die Finanzierungsverantwortlichkeit der Schuldner von Sonderabgaben aus der zu finanzierenden Aufgabe folgt.“165 Nach P. Kirchhof finanziert ein Beitrag eine Staatsaufgabe, die Sonderabgabe diene der Erfüllung einer Gruppenaufgabe, wobei sich dieser Unterschied bei der Aufkommensbindung auswirke.166 Die Gesetzgebungskompetenzen für den Erlass eines Beitrages können für den Bund nur aus einer ungeschriebenen (Annex-)Kompetenz abgeleitet werden, stehen also nach dem Gesetzgebungskompetenzverteilungssystem des Grundgesetzes nach Art. 30; 70 GG grundsätzlich den Ländern zu.167 Es kommt insofern auf die allgemeine Sachzuständigkeit an.168 Für die Erhebung eines Beitrages bedarf es, aufgrund der Qualifizierung als grundrechtswesentliche Maßnahme, einer Ermächtigungsnorm und muss dem Verhältnismäßigkeitsgebot entsprechen.169 Im Hinblick auf die Höhe der Beitragserhebung ergibt sich bezogen auf die Gesamteinnahmen der Verwaltung die Besonderheit, dass das Gesamtaufkommen aus den insgesamt erhobenen Beiträgen für eine Maßnahme, den Investitionsaufwand nicht übersteigen darf, sog. Aufwandsdeckungsprinzip bzw. Kostendeckungsprinzip.170 Nach dem Äquivalenzprinzip muss die Höhe des Beitrages nach dem (möglichen) Vorteil bemessen sein.171

B. Beitragsaufkommen und Nonaffektationsprinzip Das Aufkommen eines Beitrages fließt zweckungebunden in den Staatshaushalt bzw. in den öffentlichen Haushalt einer (kommunalen) Gebietskörperschaft.172 Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof173 hatte sich in einer Entscheidung zu den von den Universitäten erhobenen Beiträgen für Studierende damit auseinanderzusetzen. Das Bayerische Hochschulgesetz hatte dabei für den Verwaltungskostenbeitrag 164

BVerfGE 55, 274 (316), wonach ein Beitragsgedanke sowie ein Entgeltcharakter vorliege, vgl. P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 65 Fn. 235. 165 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 65 mit Verweis auf: BVerfGE 55, 274 (306). 166 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 65. 167 Erichsen, Öffentliche Abgaben, Jura 1995, 47 (48). 168 BVerfGE 37, 1 (16); 55, 274 (297); P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 3 2007, § 119 Rn. 68. 169 Erichsen, Öffentliche Abgaben, Jura 1995, 47 (49). 170 Erichsen, Öffentliche Abgaben, Jura 1995, 47 (49); Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 273; Wernsmann, Gebühren und Beiträge in der Finanzverfassung, S. 1058. 171 Erichsen, Öffentliche Abgaben, Jura 1995, 47 (49 f.). 172 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 65. 173 U. v. 12. Dezember 2007, Az. 7 BV 06.3227 – nach juris.

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

keine gesetzliche Zweckbindung vorgesehen, sodass der BayVGH davon ausging, dass damit die gesetzlichen Regelungen des Haushaltsrechts und damit auch das Nonaffektationsprinzip Anwendung zu finden haben.174 Die Rückführung in den Staatshaushalt wiederum leitete der BayVGH aus der gesetzlichen Normierung im Hochschulgesetz ab.175 Bei Beiträgen besteht insofern keine andere Beurteilung als bei den Gebühren im Zusammenhang mit dem Nonaffektationsprinzip. Nach dem Nonaffektationsprinzip fallen alle Einnahmen, und damit eben auch das Beitragsaufkommen, dem allgemeinen Haushalt zu. Durchbrechungen sind nach hier vertretener Auffassung grundgesetzwidrig.

C. Ausgewählter Anwendungsfall Nachfolgend sollen einige besondere Beiträge näher beleuchtet werden. Neben Mitgliedsbeiträgen oder der Kurtaxe, bildet der Rundfunkbeitrag ein Beispiel für Beiträge.176 Es soll an dieser Stelle der Rundfunkbeitrag177 im Hinblick auf die haushaltsrechtliche Verwendung erörtert werden. Nach § 13 Satz 1 Rundfunkstaatsvertrag178 finanziert sich der Rundfunk u. a. durch einen Rundfunkbeitrag. Eine Aufkommenszweckbindung erfolgt für den Rundfunkbeitrag insofern nicht. Wirft der Rundfunkbeitrag ansonsten viele Fragen, u. a. nach der Einordnung des Rundfunkbeitrags als Beitrag oder Steuer auf,179 ist er im Hinblick auf das Nonaffektationsprinzip unproblematisch. Die Beitragsfestsetzung erfolgt nach § 14 Abs. 4 Rundfunkstaatsvertrag durch Staatsvertrag. Zur Aufkommensverwendung des Rundfunkbeitrags finden sich im Rundfunkstaatsvertrag hingegen keine Zweckbestimmungen. Das Aufkommen aus dem Rundfunkbeitrag wird nicht in die Haushalte der Länder eingestellt.180 Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass der Rundfunkbeitrag für die Verschaffung der für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk erforderlichen finanziellen Mittel hierfür zweckgebunden sei.181 Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag sollen die Gesamterträge der 174

BayVGH, U. v. 12. Dezember 2007, Az. 7 BV 06.3227, Rn. 21 – nach juris. BayVGH, U. v. 12. Dezember 2007, Az. 7 BV 06.3227, Rn. 21 – nach juris. 176 P. Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1428). 177 Siehe zur Entwicklung bereits: P. Kirchhof, Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, S. 9 ff. Siehe auch: Meßerschmidt, Finanzierungsverantwortung, DÖV 2015, 220. 178 § 13 neu gef. mWv 1. Januar 2013 durch StV vom 15. Dezember 2010 (Fünfzehnter RÄndStV). 179 Korioth / Koemm, Gut gemeint, doch schlecht gemacht: Die neue Rundfunkabgabe ist verfassungswidrig, DStR 2013, 833 (834 f.). Beachte aber BVerwGE 154, 275 ff., der den Rundfunkbeitrag insofern als Beitrag einordnet. 180 BVerwGE 154, 275 (280, insb. Rn. 15). 181 BVerwGE 154, 275 (280, insb. Rn. 15). 175

§  9 Gebühren 

303

Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren direkten oder indirekten Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Soweit die Rundfunkbeiträge aber gar nicht in die allgemeinen Landeshaushalte, sondern in den der Rundfunkanstalten fließen und diese das Aufkommen im Rahmen ihrer gesamten Aufgabenzuständigkeit verwenden können, stellt dies keine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips dar. Unproblematisch ist insofern auch, dass nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag die Kosten der unabhängigen Kommission (KEF), die insofern auch einen Wirtschaftsplan erstellt,182 vom Rundfunkbeitrag gedeckt werden.

D. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass auch das Aufkommen aus Beiträgen dem Nonaffektationsprinzip unterliegt. Das Aufkommen aus den Beiträgen fließt damit in den Globalhaushalt des beitragsertragsaufkommenden Hoheitsträgers.

§ 9 Gebühren Neben den Beiträgen gehören auch die Gebühren zu den sog. Vorzugslasten. Nachfolgend sollen die Auswirkungen des unter § 5 gefundenen Ergebnisses im Zusammenhang von Nonaffektationsprinzip und Gebühr dargestellt werden. Dazu ist es erforderlich, dass erst der Begriff der Gebühr (A.) erörtert wird, bevor in einem weiteren Schritt das Verhältnis der Gebühr zum Nonaffektationsprinzip (B.) und damit letztlich auch zu der Verwendung des Gebührenaufkommens sowie zu deren haushaltsrechtlicher Behandlung aufgezeigt wird. Auch für die Gebühren sollen einige ausgewählte Anwendungsfälle (C.) dargestellt werden, bevor abschließend die Erkenntnisse in einem Zwischenergebnis (D.) zusammengefasst werden.

A. Begriff der Gebühr Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die als sog. Vorzugslasten183 für die direkte Inanspruchnahme von staatlichen Leistungen erhoben werden („aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen“184) und für die der Gebührenschuldner entweder eine konkrete Gegenleistung erhält („Gegenleistung für eine besondere Leistung“185) oder für die durch den Staat ein besonderer Aufwand

182

Vgl. § 6 Abs. 2 Satz 1 Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag. Wernsmann, Gebühren und Beiträge in der Finanzverfassung, S. 1053. 184 BVerfGE 50, 217 (226). 185 BVerfGE 7, 244 (254). 183

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

betrieben werden muss.186 Nach dem doppelgliedrigen Gebührenbegriff kann zur Rechtfertigung der Gebühr auch auf die Vorteilsabschöpfung abgestellt werden.187 Die Gebühr wird dabei zur Minimierung der Steuerlast der Steuerpflichtigen von demjenigen erhoben, der durch sie begünstigt wird.188 Eine Gebührenforderung durch die Verwaltung ist nur für „Staatsleistungen zulässig, die nicht jedermann oder einem Bedürftigen, sondern nur den Zahlungsfähigen und Zahlungsbereiten erreichen sollen.“189 Es lassen sich unterschiedliche Arten der Gebühr unterscheiden.190 In Betracht kommen u. a. Verwaltungs-, Benutzungs- und Verleihungsgebühren.191 Letztlich ist ihnen gemein, dass es sich hierbei um die Entrichtung eines Verwaltungspreises handelt.192 Die verfassungsrechtliche Kompetenz zur Erhebung einer Gebühr folgt aus der Sachmaterie193, die der Gebührenerhebung zugrunde liegt; einer Ermächtigung in der Finanzverfassung des Grundgesetzes bedarf es folglich nicht.194 Die Gebühr knüpft an die vom Gebührenschuldner begehrte Verwaltungsleistung an und findet ihre Grenze einerseits im Kostendeckungsprinzip195 und andererseits im Äquivalenzprinzip196, wobei letzteres auch einen allgemeinen Legitimationsgrund für die Erhebung darstellt.197 Nach dem Äquivalenzprinzip darf die Bemessung der Gebühr in keinem Missverhältnis zu der

186 BVerfGE 50, 217 (226). Siehe auch: P.  Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1427); Korioth, Finanzen, Rn. 37. Ausführlich hierzu auch: Vogel, Der doppelgliedrige Gebührenbegriff des Grundgesetzes, S. 518. 187 Wernsmann, Gebühren und Beiträge in der Finanzverfassung, S. 1059. Siehe auch: Droege, Legitimation und Grenzen nichtsteuerlicher Abgaben, Die Verwaltung 2013, 313 (318); Tappe /  Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 277; Vogel, Der doppelgliedrige Gebührenbegriff des Grundgesetzes, S. 518 ff. 188 F. Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 11. 189 P. Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1428). 190 Zu den unterschiedlichen Arten von Gebühren vgl. F.  Kirchhof, Die Höhe der Gebühr, S. 24 ff.; P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 26 ff. Auf eine genaue Darstellung kann verzichtet werden, sie wäre indes nicht zielführend. 191 P. Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1427); Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 938. 192 P. Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1427). 193 Siehe aber auch: BVerfGE 108, 1 (17), sowie Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 931 f., zur Begrenzungs- und Schutzfunktion der Finanzverfassung im Zusammenhang mit der Gebührenerhebung. 194 P. Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1428). Hierzu auch: Korioth, Finanzen, Rn. 37. 195 P. Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1427 f.); Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 939 f.; Wernsmann, Gebühren und Beiträge in der Finanzverfassung, S. 1055 und 1058. 196 BVerfGE 20, 257 (269); Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundes­ verfassungsgerichts, S. 311 f.; Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 940. 197 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (429); P.  Kirchhof, Verfassungswidrige Investi­ tionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1427 f.); zum Äquivalenzprinzip aus finanzwissenschaftlicher Sicht siehe auch: Hansjürgens, Äquivalenzprinzip, S. 7 ff. Siehe auch: Bohley, Praktische Probleme bei der Anwendung des Äquivalenzprinzips, passim.

§  9 Gebühren 

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damit erhaltenen Leistung stehen.198 Im Ergebnis wird damit der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bei der Bemessung der Gebührenhöhe angewandt.199 Eine Gebühr, insbesondere deren Höhe, ist dann verhältnismäßig, wenn der Gebührenschuldner eine Verwaltungsleistung erhält und die Gebühr damit eine dem Grunde nach gerechtfertigte Gegenleistung hierfür darstellt.200 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss die Erhebung von Gebühren grundsätzlich der Kostendeckung dienen, wobei daneben weitere Zwecke, insbesondere solche der Verhaltenssteuerung201, verfolgt werden können.202 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind insbesondere Staffelgebühren203 zulässig, die sich ebenso am Zweck der sozialen Orientierung ausrichten können.204

B. Gebührenaufkommen und Nonaffektationsprinzip Das Gebührenaufkommen steht damit im besonderen Verdacht, dem Gesamtetat entzogen zu sein, um die mit der Gebührenerhebung zu deckenden finanziellen Lasten auszugleichen. Dies soll Gegenstand der nachfolgenden Betrachtung sein. Im Folgenden sollen daher die Verwendung der durch Gebühren erwirtschafteten Einnahmen sowie die Anwendung des Nonaffektationsprinzips auf das Gebührenaufkommen erörtert werden. Das Nonaffektationsprinzip aus § 7 HGrG differenziert nicht zwischen den einzelnen Einnahmen. Vielmehr dienen nach dem Wortlaut des Satzes 1 alle Einnahmen zur Deckung aller Ausgaben. Dem Wortlaut nach fällt damit auch das Gebührenaufkommen unter die Zweckungebundenheit der Einnahmen. Allein die Tatsache, dass Gebühren kostendeckend sein müssen und für die Inanspruchnahme bestimmter Verwaltungsleistungen erhoben werden für die dem Hoheitsträger Kosten entstehen, führt dazu, dass gelegentlich vertreten wird, dass nichts gegen eine zweckentsprechende Mittelverwendung des Gebührenaufkommens spreche.205 Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung ebenfalls hervorgehoben, dass die Gebühr in Anknüpfung an die Leistung erfolgt, deren Kosten ganz oder teilweise zu decken sind.206 Das Bundesverfassungsgericht hat in einer 198 BVerfGE 20, 257 (270); Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 312. 199 BVerwGE 26, 305 (309); Friauf, Finanzverfassung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, S. 312; Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 940 f. 200 Di Fabio, Steuern und Gerechtigkeit, JZ 2007, 749 (752). 201 BVerfGE 50, 217 (226 f.); 97, 332 (345). 202 BVerfGE 50, 217 (226 f.); 97, 332 (345). 203 BVerfGE 97, 332 (344 ff.). Siehe hierzu: Jestaedt, Staffelgebühren im Steuerstaat, DVBl. 2000, 1820 ff. 204 BVerfGE 97, 332 (345). 205 Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 405. 206 BVerfGE 97, 332 (345); 110, 370 (388); 113, 128 (148). Siehe auch: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 94.

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

Entscheidung zu Kindergartengebühren hingegen eine „Zweckbindung der Gebühr“207 angenommen, die sich daraus ergebe, dass der Gebühr eine besondere Zweckbestimmung immanent sei, nämlich die Kosten für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung im Rahmen des Kostendeckungsprinzips zu decken.208 Anders hat dies hingegen das Bundesverwaltungsgericht in einer frühen Entscheidung beurteilt. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts folge aus dem Kostendeckungsprinzip lediglich die Befugnis zur Kostendeckung, nicht hingegen zu einer Abweichung vom Nonaffektationsprinzip; für eine Zweckbindung hätte es nach Auffassung des Gerichts insofern eines entsprechenden Vermerks im Haushalt bedurft.209 Vogel / Waldhoff führen an, dass die Zweckbindung des Gebührenaufkommens verfassungsrechtlich zulässig sei, sofern das Nonaffektationsprinzip als solches nicht beseitigt würde.210 Sofern das Gebührenaufkommen hingegen nicht zweckgebunden werde, falle es dem Globalhaushalt zu und unterliege folglich auch dem Nonaffektationsprinzip. Nach ihrer Ansicht schlägt – anders als bei Sonderabgaben – der durch die Gebühr zu entrichtende Aufwand der Verwaltung nicht auf die Verwendung des Gebührenaufkommens (die Einnahme) durch.211 Nach Korioth darf das Aufkommen aus Gebühren nicht zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben eingesetzt werden.212 Das Aufkommen stehe zwar nach dem Nonaffektationsprinzip für alle Ausgaben zur Verfügung, jedoch stünden die Gebühreneinnahmen per Saldo nur dann als frei fungible Mittel zur Verfügung, wenn sie die Kostendeckung übersteigen.213 Diese Ausführungen sind indes nicht konsequent. Hierbei werden unterschiedliche Ebenen vermengt. Richtig ist, dass per Saldo nur dann ein „frei verfügbarer Überschuss“ entsteht, wenn die Gebühreneinnahmen über den tatsächlich entstandenen Kosten liegen. Allein dies ist schon nicht bei allen Gebühren rechtlich zulässig, bemisst sich die Gebührengrenze doch unter Berücksichtigung des Kostendeckungsprinzips. Des Weiteren wird die haushaltsrechtliche mit der ausgabenrechtlichen Seite vermischt. Der durch die Gebühr erlangte Vorteil ist durch den Staat unstreitig zu erbringen, sei dies im Zweifel auch durch die Aufnahme von Krediten. Nicht zwangsweise muss aber die konkret geleistete Gebühr für die Leistung erbracht werden. Allein eine Saldierung der Kosten als Argument einer nicht frei zur Verfügung stehenden Geldsumme für allgemeine Staatsaufgaben ist daher abzulehnen.

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BVerfGE 97, 332 (345). BVerfGE 97, 332 (345). 209 BVerwGE 13, 214 (224). 210 Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 424. So wohl auch: Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 101 ff. 211 Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 424. 212 Korioth, Finanzen, Rn. 37. 213 Korioth, Finanzen, Fn. 155. 208

§  9 Gebühren 

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Das Gebührenaufkommen ist nicht haushaltsflüchtig.214 Alleine aus dem Gedanken des Vorteilsausgleichs bzw. der Kostendeckung, die durch die Erhebung dieser Abgabe erreicht werden soll, kann lediglich der Grund für die Belastung und hinsichtlich der Höhe auch die Grenze errechnet, nicht jedoch kann die Verwendung des Aufkommens festgelegt werden.215 P. Kirchhof stellt fest, dass eine durch die Gebühr entgoltene Leistung bzw. nutzbare Einrichtung bereits durch allgemeine Haushaltsmittel vorfinanziert worden sei.216 Im Ergebnis ermögliche die Gebühr damit nicht erst die staatliche Leistung, sondern vielmehr stelle sie lediglich eine Überwälzung der zuvor durch den Staat getätigten Ausgaben dar.217 Nach einer Entscheidung des Preußischen OVG ist es möglich, Gebühren bei bereits durch öffentliche Zuschüsse (mit-)finanzierten, entgeltlich nutzbaren Einrichtungen, zu erheben.218 Im Ergebnis dient das damit erzielte, in den kommunalen Haushalt zweckungebunden fließende, Gebührenaufkommen aus einer durch Bundes- oder Landesmitteln finanzierten kommunalen Einrichtung der Stärkung der Finanzkraft der Kommune.219 Auch wenn die Gebühr auf maximal kostendeckende Höhe festgelegt ist, kann hieraus nicht gefolgert werden, dass die Leistung durch die Gebühr zu decken ist, sodass das Abgabenaufkommen in den entsprechenden allgemeinen Haushalt fließt.220

C. Ausgewählte Anwendungsfälle Nachfolgend sollen einige Besonderheiten des Gebührenaufkommens und vorhandene Zweckbindungen aufgezeigt werden. Dazu sollen insbesondere die UMTSVersteigerung (I.), Gebühren nach § 6a Abs. 6 Satz 3 StVG a. F. (II.) sowie das Aufkommen aus dem Autobahnmautgesetz und Bundesfernstraßenmautgesetz (III.) erörtert werden. I. UMTS-Versteigerung Verleihungsgebühren werden für „die Einräumung eines subjektiv-öffentlichen Rechts“221 erhoben. Die Zulässigkeit der Verleihungsgebühr als ein dritter Typ von Gebühren ist streitig.222 Bei der Verleihungsgebühr besteht die Besonderheit, dass 214

P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 57; Vogel / Waldhoff, in: BK, 81. Lfg. November 1997, Vorbem. z. Art. 104a-115 Rn. 424. 215 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 57. 216 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 58. 217 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 58. 218 PrOVG 104, 20, 21 f.; P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 57. 219 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 57. Siehe auch: Hum­ mel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 401. 220 So auch: P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 57. 221 Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 938. 222 Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben, passim; Friauf, „Verleihungsgebühren“ als Finanzierungsinstrument für öffentliche Aufgaben?, passim; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II,

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sie zu einem Finanzüberschuss führt.223 Sie wird zwar ebenfalls für eine individuell zurechenbare Leistung des Staates erhoben, genauso wie die Benutzungs- und Verwaltungsgebühren, jedoch ergibt sich bei der Verleihungsgebühr aus Sicht des Staates eine positive Austauschbilanz.224 Dieser Finanzüberschuss soll zur freien Verfügung des Staates stehen.225 Insbesondere der UMTS-Versteigerungserlös stellt eine solche Verleihungsgebühr dar.226 Die Besonderheit besteht aber darin, dass hierbei nicht dem Kostendeckungsprinzip folgend eine Einnahme erzielt wird, die sich auf die für die Exekutive entstandenen Kosten beschränkt, sondern der Staat vielmehr eine Einnahme erzielt. Dies kann jedoch mit einer marktpreisüblichen Leistung gerechtfertigt werden, die durch das Versteigerungsverfahren ermittelt wurde.227 Das Aufkommen diente zwar letztlich der Schuldentilgung;228 dem Nonaffekta­ tionsprinzip folgend ist es hingegen zweckungebunden in den Haushalt geflossen. II. Gebühren nach § 6a Abs. 6 Satz 3 StVG a. F. Durch § 6a Abs. 6 Satz 3 StVG a. F.229 wurde das Aufkommen aus den erhobenen Gebühren nach § 6a Abs. 6 Satz 1 StVG a. F. für das Parken auf öffentlichen Wegen und Plätzen während des Laufs einer Parkuhr oder anderer Vorrichtungen oder Einrichtungen zur Überwachung der Parkzeit, zweckgebunden. Der Bundesgesetzgeber hatte die Gemeinden verpflichtet, soweit ihnen das Aufkommen zustand, das Gebührenaufkommen zur Deckung der Kosten vorhandener

Art. 105 Rn. 21; Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, passim; F. Kirchhof, Die Verleihungsgebühr als dritter Gebührentyp, DVBl. 1987, 554 (554 ff.); Pietzcker, Abgrenzungsprobleme zwischen Benutzungsgebühr, Verleihungsgebühr, Sonderabgabe und Steuer, DVBl. 1987, 774 (774 ff.); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 99. 223 Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben, S. 333. Siehe auch: Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 947 f. 224 Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben, S. 333. 225 Drömann, Nichtsteuerliche Abgaben, S. 333. 226 BVerfGE 105, 185 (194 f.); Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 947. A. A.: Hufeld, Die Versteigerung der UMTS-Lizenzen zwischen Telekommunikations- und Finanzverfassungsrecht, JZ 2002, 871 (876); Selmer, Die UMTS-Versteigerung vor dem BVerfG: Alle Fragen bleiben offen, NVwZ 2003, 1304 (1308); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 178 ff. 227 Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 947. 228 BT-Drs. 14/6800, Gesetzentwurf der Bundesregierung über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Haushaltsjahr 2002, Begründung, S. 15 sowie Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2001 (Jahresrechnung 2001), S. 1 (abrufbar unter: http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/ Oeffentliche_Finanzen/Bundeshaushalt/Haushalts_und_Vermoegensrechnungen_des_Bundes/ haushaltsrechnung-und-vermoegensrechnung-des-bundes-Jahresrechnung-2001.pdf?__blob= publicationFile&v=3; letzter Zugriff: 15. November 2017). 229 Durch Gesetz vom 6. April 1980 (BGBl. I, S. 413, 414) eingeführt und durch Gesetz vom 2. August 1994 (BGBl. I, S. 2047) wieder aufgehoben.

§  9 Gebühren 

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oder zukünftiger Parkeinrichtungen zu verwenden.230 Die Änderung ging dabei auf das Land Hessen zurück, das den Gesetzesantrag beim Bundesrat einbrachte.231 Dieser vom Bundesrat beschlossene und in den Bundestag nach Art. 76 Abs. 1 GG eingebrachte Entwurf sah nicht den Wegfall, sondern die Zweckerweiterung vor.232 Dabei sollte das Aufkommen nach dem Antrag Hessens künftig auch zur Förderung des Öffentlichen Personennahverkehrs verwendbar sein,233 wurde jedoch vom Bundesrat noch auf die Verwendung der Förderung von Radverkehrswegen erweitert.234 In der Stellungnahme der Bundesregierung zu dem vom Bundesrat eingebrachten Gesetzentwurf wurde auf eine fehlende Bundeskompetenz zur Regelung einer Verwendung des Gebührenaufkommens hingewiesen.235 Dem Bund komme zwar nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG die Kompetenz zur Erhebung und Verteilung von Gebühren für die Benutzung öffentlicher Straßen im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zu.236 Allerdings beschränke sich die Kompetenz zur Verteilung auf eine Aufteilung des Gebührenaufkommens auf mehrere Berechtigte.237 Damit musste richtigerweise die Zweckbindung entfallen. Durch den Wegfall der bundesrechtlichen Verwendungsvorgabe an die Kommunen stellt sich die Frage, ob die Kompetenz nunmehr bei den Ländern liegt.238 In der Literatur wird vertreten, dass der Bund, im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch Aufhebung der Norm, einer landesrechtlichen Regelung Platz gemacht habe und auch Art. 109 Abs. 1 GG nicht gegen eine landesgesetzliche Zweckbestimmung des Gebührenaufkommens spreche.239 Allerdings wird hierbei bereits von der falschen Prämisse ausgegangen, dass der Normgeber grundsätzlich die Zweckbindung des Gebührenaufkommens festlegen könne.240 Hierbei wird verkannt, dass das Aufkommen regelmäßig den Gemeinden zusteht (Ertragskompetenz). Anders als bei Zweckzuweisungen kann aber ein Hoheitsträger nicht dergestalt in das Budgetrecht eines anderen Hoheitsträgers eingreifen, als dass er diesem die Verwendung bestimmten, diesem originär zustehenden Aufkommens zu bestimmten Zwecken vorschreibt. Allerdings besteht vorliegend die Besonderheit, dass der Gebühren 230

Vgl. § 6a Abs. 6 Satz 3 StVG a. F. BR-Drs. 880/92. 232 BR-Drs. 880/92; Henseler, Gesetzliche Zweckbindung kommunaler Gebührenaufkommen, NVwZ 1995, 745. 233 BR-Drs. 880/92. 234 BR-Drs. 880/92. 235 BT-Drs. 12/4875 (Anlage 2), S. 5; Henseler, Gesetzliche Zweckbindung kommunaler Gebührenaufkommen, NVwZ 1995, 745. 236 BT-Drs. 12/4875 (Anlage 2), S. 5. 237 BT-Drs. 12/4875 (Anlage 2), S. 5. 238 Mit Verweis auf BR-Drs. 471/94 zumindest Henseler, Gesetzliche Zweckbindung kommunaler Gebührenaufkommen, NVwZ 1995, 745 (748). An der entsprechenden Stelle soll sich nach Henseler die Formulierung finden: „daß die Länder zukünftig die Verwendung der Parkgebühren in eigener Zuständigkeit zu regeln haben“. 239 Henseler, Gesetzliche Zweckbindung kommunaler Gebührenaufkommen, NVwZ 1995, 745 (749). 240 Henseler, Gesetzliche Zweckbindung kommunaler Gebührenaufkommen, NVwZ 1995, 745 (748). 231

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

tatbestand und die Erlaubnis zur Erhebung von Gebühren durch einen anderen Hoheits­träger erfolgt (Abgabenregelungskompetenz). Soweit das Aufkommen aus einer bestimmten Abgabe jedoch einem Hoheitsträger durch die Verfassung oder aber durch einfachgesetzliche Vorschrift einem Hoheitsträger zugewiesen wird, kann damit nicht auch zugleich eine Zweckbestimmung erfolgen. Im Übrigen verstößt eine zweckgebundene Zuführung in den Haushalt gegen das verfassungsrechtlich abgesicherte Nonaffektationsprinzip, sodass auch eine Zweckbindung durch die Länder oder aber die Kommunen selber ausscheidet. III. Autobahnmautgesetz und Bundesfernstraßenmautgesetz Die Einnahmen, die durch das Gesetz über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen mit schweren Nutzfahrzeugen (Autobahnmautgesetz – ABMG241), geändert durch das Gesetz über die Erhebung von streckenbezogenen Gebühren für die Benutzung von Bundesautobahnen und Bundesstraßen (Bundesfernstraßenmautgesetz – BFStrMG)242 erzielt werden, fließen zweckgebunden in den Bundeshaushalt. Nach § 11 Abs. 1 BFStrMG wird das Mautaufkommen vollständig im Bundeshaushalt vereinnahmt und abzüglich eines jährlichen Betrages von 150 Mio. Euro zusätzlich dem Verkehrshaushalt zugeführt. Die Regelung des § 11 Abs. 1 BFStrMG lässt auf eine grundsätzlich zweckgebundene Vereinnahmung von Gebühren schließen. Soweit man davon ausginge, dass Gebührenaufkommen zweckgebunden in den Haushalt fließen, wäre diese Regelung obsolet. Die Erhebung der Mautgebühr ist vorliegend nicht für den Vorteil „Verwendung einer ganz bestimmten Bundesfernstraße“, sondern scheint vielmehr für die „Verwendung einer Bundesfernstraße“ erhoben worden zu sein. Ansonsten müsste die Gebührenhöhe so bemessen sein, dass die durch die Gebühr erhobenen Mittel auch nur für die Instandhaltung genau der benutzten Bundesfernstraße verwendet werden dürfen, was wiederum bedeutete, dass die Kosten hierfür im Vorhinein berechnet worden sein müssten. Letztlich untermauert dies auch der anteilige Ausgleich der Kompensation von Kfz-Steuerausfällen. Im Jahr 2013 sind 150 Mio. Euro als Ausgleich eben dieser Ausfälle, die durch die Absenkung der Kfz-Steuer für die betroffenen Fahrzeuge entstanden sind, durch Einnahmen der Maut in den Gesamthaushalt überführt worden.243 Durch die erwirtschafteten Mauteinnahmen werden jedoch auch andere mit dem Straßenverkehr zusammenhängende Projekte gefördert, wie bspw. Zinszuschüsse der 241

Siehe hierzu: Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 102 f. Bundesfernstraßenmautgesetz vom 12. Juli 2011 (BGBl. I, S. 1378), das durch Artikel 21 des Gesetzes vom 14. August 2017 (BGBl. I, S. 3122) geändert worden ist. 243 Vgl. Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 11; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 103. 242

§  10 Sonderabgaben 

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KfW-Förderbank zur Förderung der Anschaffung emissionsarmer schwerer LKW (Einzelplan 12 Titel 684 01–790), im Jahre 2013 immerhin 250.000 Euro. Letztlich wird hieraus ersichtlich, dass die durch die Gebühren vereinnahmten Mittel nicht zwangsweise für den Straßenbau verwendet werden müssen, sondern ebenso – wie hier – für zumindest mit dem Verkehr nahestehende Projekte verausgabt werden können. Auch dürfte die Förderung244 emissionsarmer LKW eher der Umwelt denn der Straßenbelastung dienen. Es ist damit von einer weiten Verwendungsbreite auszugehen. Die durch § 11 BFStrMG vorgesehene Zweckbindung des Aufkommens aus der Maut ist aber mit dem Nonaffektationsprinzip unvereinbar. Die Aufkommensbindung führte dazu, dass das Aufkommen, wenn auch nur anteilig, nicht dem Globalhaushalt zufließt. Eine solche Aufkommensbindung ist aber nicht erforderlich und führt in der Praxis nicht zu einer erhöhten Zuführung finanzieller Mittel durch den Bundeshaushaltsgesetzgeber. Die Regelung des § 11 BFStrMG ist mithin grundgesetzwidrig.

D. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass auch Gebührenaufkommen zweckungebunden in den Globalhaushalt fließt. Mag die Gebühr auf staatlicher Seite zwar Kosten verursachen, die aus dem Globalhaushalt (vor-)finanziert werden müssen, ist es nicht das Gebührenaufkommen, das unmittelbar für die Leistung der Verwaltung Verwendung finden muss. Es besteht insofern auch keine Vorschusspflicht des Abgabenpflichtigen. Das Nonaffektationsprinzip führt das Gebührenaufkom­men insofern dem Globalhaushalt zu. Eine Zweckbindung des Gebührenaufkommens folgt auch nicht aus dem Kostendeckungsprinzip und ist insofern grundgesetzwidrig.

§ 10 Sonderabgaben Neben Steuern und Vorzugslasten, also Gebühren und Beiträgen, haben sich im deutschen Abgabensystem sog. Sonderabgaben245 herausgebildet. Diese im Hinblick auf das Nonaffektationsprinzip problematische Abgabenart soll im Folgenden 244

Vgl. insbesondere Anlage 1 (zu § 3 Absatz 3), Berechnung der Höhe des Mautsatzes (BGBl. I, 2015, S. 922). 245 Vgl. hierzu: Berg, Sonderabgaben, GewArch 2006, 441 ff.; Friauf, Zur Zulässigkeit von außersteuerlichen Sonderabgaben, S. 103 ff.; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 24 ff.; Henseler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben; Heun, Die Sonderabgaben als verfassungsrechtlicher Abgabentypus, DVBl. 1990, 666 ff.; Hidien, Bundesstaatlicher Finanzausgleich und Sonderabgaben, DÖV 1997, 990 ff.; Hummel, Finanzierungsverantwortung, DVBl. 2009, 874 ff.; Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 406 ff.; Hummel, Finanzierung von Amtshaftungsaufwendungen durch Sonderabgaben?, DVBl. 2012, 747 ff.; Jachmann, Sonderabgaben, StuW 1997, 299 ff.; Jarass, Ver-

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

näherer Behandlung zugeführt werden. Dazu gilt es in einem ersten Schritt den Begriff der Sonderabgabe (A.) zu klären, bevor in einem zweiten Schritt die haushaltsrechtliche Sonderabgabenaufkommensverwendung im Zusammenhang mit dem Nonaffektationsprinzip (B.) und in einem dritten Schritt einige ausgewählte Anwendungsfälle (C.) der Sonderabgaben dargestellt werden, um letztlich die Ergebnisse in einem Zwischenergebnis (D.) zusammenzufassen.

A. Begriff der Sonderabgabe Der Finanzverfassung des Grundgesetzes kommt eine Begrenzungs- und Schutzfunktion zu, wonach nichtsteuerliche Abgaben einer besonderen sachlichen Rechtfertigung bedürfen.246 Einen abschließenden Kanon zulässiger Abgabentypen enthält die Finanzverfassung nicht.247 Damit ist im Steuerstaat248 einerseits eine Abgrenzung zur Steuer vorzunehmen, andererseits soll dies nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts auch der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen Rechnung tragen.249 Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, das sich relativ spät mit der finanzverfassungsrechtlichen Problematik vertieft befasste,250 fassungsrechtliche Grenzen für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, DÖV 1989, 1013 ff.; Jochum, Neustrukturierung der Sonderabgabendogmatik, StuW 2006, 134 ff.; P. Kirchhof, Die Sonderabgabe, S. 669 ff.; P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 69 ff.; Kube, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 105 Rn. 16 ff.; Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 259 ff.; Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 ff.; Rottländer, Sonderabgaben, passim; Schoch, Erhebung von Sonderabgaben, JURA 2010, 197 ff.; Schoch, Flexibilisierung der Sonderabgabendogmatik durch das Bundesverfassungsgericht, S. 983 ff.; Selmer, Steuer und parafiskalische Sonderabgaben, GewArch 1981, 41 ff.; Selmer, Die sogenannte Gruppennützigkeit der Sonderabgaben, S. 217 ff.; Selmer, Abgabenrecht, JuS 2004, 931, passim; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 147 ff.; Staudacher, Sonderabgaben, passim; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 295 ff.; Thiemann, Dogmatik der Sonderabgaben, AöR 138 (2013), 60 ff.; Waechter, Sonderabgaben sind normale Abgaben, ZG 2005, 97 ff.; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 91 ff.; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 457 ff.; Wieland, Finanzverfassung, Steuerstaat und föderaler Ausgleich, S. 778 ff. 246 BVerfGE 93, 319 (342); 113, 128 (146); 122, 316 (333); 124, 348 (364). 247 BVerfGE 93, 319 (342); 108, 186 (215); 110, 370 (387); 113, 128 (146 f.); 122, 316 (333); 123, 132 (141); 137, 1 (17 f.); BVerfGK 20, 9 (16); Verfassungsgericht des Landes Brandenburg, Beschluss vom 16. Dezember 2010 – 18/10 –, Rn. 25, juris. So auch: Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (668); Schoch, Erhebung von Sonderabgaben, JURA 2010, 197 (199); Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 458. Kritisch: Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 140, der insofern eine „rigorose Beschränkung der zulässigen Abgabenformen“ verlangt. 248 Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 930; Schoch, Erhebung von Sonderabgaben, JURA 2010, 197 (197); Wieland, Finanzverfassung, Steuerstaat und föderaler Ausgleich, S. 776 ff. 249 BVerfGE 124, 235 (243); 124, 348 (364). Thiemann, Dogmatik der Sonderabgaben, AöR 138 (2013), 60 (67 f.); Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667. 250 Zur Kritik siehe: Thiemann, Dogmatik der Sonderabgaben, AöR 138 (2013), 60 (65 ff.).

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haben Sonderabgaben die „seltene Ausnahme zu sein“.251 Eine Regelung der Sonderabgaben sucht man in der Finanzverfassung vergebens.252 Die Sonderabgaben stellen dabei keinen Auffangtatbestand für atypische Abgabearten dar, sondern sollen neben Steuern, Gebühren und Beiträgen eine selbstständige Abgabenart bilden; folglich kann es daneben weitere atypische Abgabearten geben.253 Sonderabgaben grenzen sich von den übrigen nichtsteuerlichen Abgaben dadurch ab, dass gerade eine Gruppe von Abgabepflichtigen, für die eine Finanzierungsverantwortung besteht, Anknüpfungspunkt ist; gerade die Zugehörigkeit zu dieser Gruppe rechtfertigt also die Heranziehung zur Abgabe.254 Vom Beitrag unterscheidet sich die Sonderabgabe dadurch, dass sich die Heranziehung nicht durch einen ungerechtfertigten Vorteil, sondern durch die zu finanzierende Aufgabe rechtfertigt.255 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind Sonderabgaben als solche „geeignet, die bundesstaatliche Finanzverfassung mit ihrer detaillierten Aufteilung der Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Ertragskompetenzen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zu stören und auszuhöhlen, das Budgetrecht des Parlaments zu gefährden und die grundrechtlich geschützte Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen in Frage zu stellen.“256 Da das Bundesverfassungsgericht die Sonderabgaben relativ früh für zulässig erachtete, scheinen diese Bedenken nicht mehr zu einer Unzulässigkeit der Abgabenform führen zu können,257 sondern nur noch zu restriktiven Zulässigkeitsvoraussetzungen.258 Das Bundesverfassungsgericht weicht die Einhaltung der Kriterien zunehmend auf.259 Nicht nur deswegen wird die Sonderabgabe von Teilen der Literatur abgelehnt.260

251 BVerfGE 82, 159 (181) (Hervorhebung im Original; Anm. d. Verf.). So auch: BVerfGE 92, 91 (113). So auch: P. Kirchhof, Die Sonderabgabe, S. 675; Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667. 252 Friauf, Zur Zulässigkeit von außersteuerlichen Sonderabgaben, S. 105; Schoch, Erhebung von Sonderabgaben, JURA 2010, 197; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 458; Schoch, Flexibilisierung der Sonderabgabendogmatik durch das Bundesverfassungsgericht, S. 986; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 147. 253 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 70; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 458 f. 254 BVerfGE 91, 186 (205 f.); P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 69; Thiemann, Dogmatik der Sonderabgaben, AöR 138 (2013), 60 (64). 255 Jachmann, Sonderabgaben, StuW 1997, 299 (302); P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 65. 256 BVerfGE 92, 91 (113). 257 Siehe hierzu: Thiemann, Dogmatik der Sonderabgaben, AöR 138 (2013), 60 (65 ff.). Siehe aber auch: Waechter, Sonderabgaben sind normale Abgaben, ZG 2005, 97 ff. 258 Kritisch zur Beachtung und Einhaltung der Voraussetzungen durch das Bundesverfassungsgericht: Friauf, Zulässigkeit von Sonderabgaben, JA 1981, S. 261 ff.; Friauf, Zur Zulässigkeit von außersteuerlichen Sonderabgaben, S. 103 ff.; Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (675); Schoch, Erhebung von Sonderabgaben, JURA 2010, 197 (199). 259 Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 93. 260 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 150 ff.

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

Teilweise findet sich in der Literatur auch die Behauptung wieder, dass der Bund zu solchen Sonderabgaben immer dann greife, wenn die Abgabe in die Kompetenz der Länder falle.261 Somit würde der Bund, soweit er sich auf seine Kompetenzen aus Art. 74 GG stütze, die Zuständigkeit auch für eine Sonderabgabe erhalten, währenddessen im Rahmen der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenz ihm für eine entsprechende Materie die Kompetenz fehlte.262 Da das Grundgesetz vom Steuerstaat ausgehe, also von der Steuer als Einnahmequelle, könne die Sonderabgabe eben diese verfassungsrechtlichen Regelungen immer dann untergraben, wenn der Staat aufgrund fehlender Steuergesetzgebungskompetenz auf das Abgabeninstrument der nichtsteuerlichen Sonderabgabe zurückgreife.263 Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet Sonderabgaben mit264 (I.) und ohne265 (II.) Finanzierungszweck.266 Beide sollen nachfolgend erörtert werden. I. Begriff der Sonderabgabe mit Finanzierungszweck Sonderabgaben mit Finanzierungszweck zeichnen sich dadurch aus, dass die Finanzierungsfunktion Haupt- oder Nebenzweck ist, also meist eine Ausgleichsfinanzierungsabgabe.267 Die Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck sind solche „Ausgleichsabgaben eigener Art, die keinen Finanzierungszweck verfolgen.“268 Letztere sollen damit eine Art Ersatzgeld sein oder aber eine Antriebs- und Sanktionsfunktion entfalten.269 Die Sonderabgaben mit Finanzierungszweck werden auch als Sonderabgaben im engeren Sinne270 bezeichnet. Das Bundesverfassungsgericht hat für die Zulässigkeit der Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion ursprünglich in der Entscheidung zur Ausbildungsplatzabgabe271 Zulässigkeitsvoraussetzungen entwickelt, die sie dann in anderen Entscheidungen weiter ausgeführt hat.272 Danach soll eine solche Sonderabgabe zulässig 261

Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 265. Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 264 f. 263 Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (669). 264 BVerfGE 67, 256 (277). 265 BVerfGE 13, 167 (170); 57, 139 (154); 67, 256 (277). 266 Zur Unterscheidung: Jochum, Neustrukturierung der Sonderabgabendogmatik, StuW 2006, 134 (136 f.); Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 300 ff.; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 91 f.; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 462 ff. 267 BVerfGE 67, 256 (277). Siehe auch: Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 462. 268 BVerfGE 67, 256 (277). 269 BVerfGE 67, 256 (277). Siehe auch: Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 92; Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 462. 270 Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667. 271 BVerfGE 55, 274. Siehe auch: Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (668). 272 BVerfGE 55, 274 ff. (Ausbildungsplatzförderungsabgabe); 67, 256 ff. (Investitionshilfeabgabe); 82, 159 ff. (Absatzfonds der deutschen Agrarhilfe); 91, 186 (Kohlepfennig); 108, 186 ff. (Altenpflegeumlage); 110, 370 ff. (Klärschlamm-Entschädigungsfonds). 262

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sein, soweit die Abgabepflichtigen eine homogene Gruppe bilden und diese Gruppe der Abgabepflichtigen eine spezifische Sachnähe zum Finanzierungszweck aufweist und das Abgabenaufkommen gruppennützig verwendet wird. Des Weiteren besteht für den Gesetzgeber nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Verpflichtung, in regelmäßigen Abständen die Sonderabgaben zu überprüfen sowie die Sonderabgaben im Haushalt zu dokumentieren.273 Eine Sonderabgabe darf nur erhoben werden, wenn es sich bei den Abgabepflichtigen um eine homogene Gruppe handelt.274 Eine homogene Gruppe liegt vor, wenn eine Personengruppe durch eine gemeinsame Interessenlage, die durch die Rechtsprechung oder die gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegeben sein kann oder aber durch besondere Gemeinsamkeiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist.275 Diese homogene Gruppe muss eine spezifische Sachnähe zu dem mit der Abgabe zu finanzierenden Zweck aufweisen.276 Eine spezifische Sachnähe besteht dann, wenn die Gruppe der Abgabenschuldner dem mit der Abgabe „verfolgten Zweck evident näher stehen als andere Gruppe“.277 Eine solche Finanzierungsverantwortung278 ist anzunehmen, wenn dies aus dem Verhältnis der Sachnähe der Gruppe der Abgabenpflichtigen zu der zu finanzierenden Aufgabe und dem Erhebungszweck der Abgabe entspringt.279 Die Gruppe der Abgabepflichtigen hat also in aller Regel gerade ein Interesse und damit auch eine Verantwortung für den mit der Abgabe verbundenen Erhebungszweck. Letztlich fordert das Bundesverfassungsgericht für die Zulässigkeit einer Sonderabgabe, dass das Aufkommen der Abgabe gruppennützig verwendet wird.280 Von einer gruppennützigen Verwendung des Abgabenaufkommens ist dann auszugehen, wenn eine sachgerechte Verknüpfung zwischen der von der Sonderabgabe bewirkten Belastung und den mit ihr finanzierten Begünstigungen besteht.281 Gruppennützigkeit ist also dann anzunehmen, wenn das Aufkommen im Interesse der

273

BVerfGE 82, 159 (181); 108, 186 (218 f.); 124, 235 (244). Siehe auch: Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 31; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 92 f. 274 BVerfGE 55, 274 (305 f.); 67, 256 (276). 275 BVerfGE 55, 274 (305 f.); 82, 159 (180); 108, 186 (222 ff.). Siehe auch: Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (669). 276 BVerfGE 55, 274 (306); 67, 256 (276). 277 BVerfGE 55, 274 (306). Siehe auch: Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (669). 278 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 81. 279 Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (669). 280 BVerfGE 55, 274 (307); 67, 256 (276). Kritisch hierzu: Thiemann, Dogmatik der Sonderabgaben, AöR 138 (2013), 60 (63). Siehe hierzu auch: Selmer, Die sogenannte Gruppennützigkeit der Sonderabgaben, S. 217 ff. 281 BVerfGE 67, 256 (276 f.); 82, 159 (180). Siehe auch: Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (669).

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Gruppe, nicht aber zwangsweise im Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen, verwendet wird.282 II. Begriff der Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck Neben den Sonderabgaben im engeren Sinne gibt es auch die Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck. Diese sind solche „Ausgleichsabgaben eigener Art, die keinen Finanzierungszweck verfolgen.“283 Die Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck erfordert nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts weniger restriktive Voraussetzungen, insbesondere an die gruppennützige Verwendung des Aufkommens.284 Das Bundesverfassungsgericht hat sich u. a. bei der Feuerwehrabgabe285 und dem Stellplatzablösevertrag286 mit den Ausgleichsabgaben befasst. Da Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck eine Art Ersatzgeld oder aber eine Antriebs- und Sanktionsfunktion entfalten, kommt es also eher auf eine Verhaltenslenkung287 an.288 Allerdings kommt jeder Abgabe eine Lenkungsfunktion zu.289 Ausgleichsabgaben sind auch im Rahmen des Abwasserabgabengesetzes und des Altölgesetzes sowie der Landesnaturschutzgesetze290 vorgesehen. Durch eine Zweckbindung des Ausgleichsaufkommens gerade im Umweltrecht wird eine Durchbrechung des Verursacherprinzips gesehen.291 Problematisch ist, dass das zweckgebundene Aufkommen zum Nutzen der Emittenten eingesetzt wird und an sie indirekt zurückfließt.292

B. Sonderabgabenaufkommen und Nonaffektationsprinzip Fraglich ist nun, wie sich die Sonderabgaben mit (I.) und ohne (II.) Finanzierungszweck zum Nonaffektationsprinzip verhalten. Da sich beide Sonderabgabentypen hinsichtlich ihrer Zulässigkeitsvoraussetzungen unterscheiden, müssen beide einer getrennten Betrachtung zugeführt werden. 282 BVerfGE 67, 256 (276 f.); 82, 159 (180 f.). Siehe auch: Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667 (669). 283 BVerfGE 67, 256 (277). 284 Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 302. 285 BVerfGE 92, 91 ff. Kritisch hierzu: Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667. 286 Vgl. bspw. § 43 Abs. 3 und 4 BbgBO. Hierzu: BVerfGK 15, 168 ff. 287 Nach Wernsmann, Verhaltenslenkung, S. 464, noch eher auf eine Sanktionsfunktion. 288 P.  Kirchhof, Die Sonderabgabe, S. 678; Ossenbühl, Sonderabgaben mit Finanzierungszweck, DVBl. 2005, 667. 289 Waldhoff, Reformperspektiven im Finanzrecht, Die Verwaltung 2006, 155. 290 Eine Zweckbindung besteht insofern nach § 13 AbwAG. Siehe auch: Meßerschmidt, Umweltabgaben, S. 180 m. w. N. 291 Meßerschmidt, Umweltabgaben, S. 181. 292 Meßerschmidt, Umweltabgaben, S. 181 m. w. N.

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I. Sonderabgaben mit Finanzierungszweck Den Sonderabgaben mit Finanzierungszweck als parafiskalische Abgaben zur Finanzierung bestimmter staatlicher Aufgaben stehen besonders schwerwiegende Bedenken im Hinblick auf die Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips entgegen.293 Die „Wiederauferstehung der Fondswirtschaft“294 sei durch die Zulässigkeit solcher Abgaben eingeleitet, deren Beseitigung doch gerade durch die Haushaltsreform 1969 angestrebt worden sei.295 Sonderabgaben müssen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gruppennützig296 verwendet werden, sodass deren Aufkommen zwangsweise zweckgebunden ist.297 Nach einer anderen Auffassung handelt es sich bei der Zweckbindung des Aufkommens aus Sonderabgaben um die seltene Ausnahme.298 Erforderlich sei sie jedoch „aus gleichheitsrechtlichen, bundesstaatlichen und demokratietheoretischen Gründen“299. Es hat dabei keine konstitutive Wirkung, ob das Aufkommen aus der Abgabe in den Staatshaushalt fließt, oder ob das Aufkommen einer anderen juristischen Person oder Einrichtung zufließt.300 Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts lässt sich eine Abgabe nämlich nicht danach qualifizieren, wie sie haushaltsrechtlich behandelt wird, wollte man vermeiden, dass die Finanzverfassung des Grundgesetzes umgangen werde.301 Allerdings geht das Bundesverfassungsgericht davon aus, dass Sonderabgaben zu Sonderhaushalten führten.302 Waechter hält dem entgegen, dass es der einfache Haushaltsgesetzgeber sei, der darüber entscheide, ob eine Sonderabgabe in einen Sonderhaushalt oder aber in die allgemeine Staatskasse, den Globalhaushalt, fließe.303 Alleine aus dem Begriff der Sonderabgabe lasse sich jedenfalls nicht notwendig ableiten, dass das Aufkommen aus der Sonderabgabe nicht auch in den Bundes- bzw. jeweiligen Landeshaushalt zugeführt werden dürfe.304 Insbesondere erscheine es ebenso möglich, dass ein einmal in den Globalhaushalt zugeführtes Aufkommen, das auch durch die Finanzbehörden verwaltet werden könne, dergestalt wieder ausgekehrt werde, dass es die Anforderungen an 293

So auch: Kilian, Nebenhaushalte, S. 147. Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 116 Rn. 93. 295 Kilian, Nebenhaushalte, S. 147. 296 BVerfGE 55, 274 (307); 67, 256 (276); 82, 159 (180 f.). 297 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 72. Siehe aber: Hen­ seler, Begriffsmerkmale und Legitimation von Sonderabgaben, S. 166. 298 P. Kirchhof, Steuerung des Verwaltungshandelns, NVwZ 1983, 505 (509). 299 P. Kirchhof, Steuerung des Verwaltungshandelns, NVwZ 1983, 505 (509). 300 BVerfGE 55, 274 (305); 67, 256 (276); Selmer, Zweckbindung von Umweltsteuern, S. 302; Jarass, Verfassungsrechtliche Grenzen für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, DÖV 1989, 1013 (1017 f.); Heun, Die Sonderabgaben als verfassungsrechtlicher Abgabentypus, DVBl. 1990, 666 (668 f.); Jakob, Sonderabgaben – Fremdkörper im Steuerstaat?, S. 668 ff. 301 BVerfGE 55, 274 (305); Waechter, Sonderabgaben sind normale Abgaben, ZG 2005, 97 (101). 302 Waechter, Sonderabgaben sind normale Abgaben, ZG 2005, 97 (101). 303 Waechter, Sonderabgaben sind normale Abgaben, ZG 2005, 97 (101). 304 Waechter, Sonderabgaben sind normale Abgaben, ZG 2005, 97 (102). 294

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die Zweckverwendung einer Sonderabgabe erfülle.305 Seit der Altenpflegeumlage muss das Aufkommen aus den Sonderabgaben zumindest als Anlage dem Bundeshaushalt beigefügt werden, damit der Informationspflicht Genüge getan wird.306 In der Anlage zum Bundeshaushaltsplan müssen der Bestand und die Entwicklung der Sonderabgaben dokumentiert werden.307 Der Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion ist damit eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips gerade inhärent.308 Auch wenn die Abgabe typischerweise309 haushaltsflüchtig ist und einem Dritten zufließt, setzt sie voraus, dass das Aufkommen immer nur einer bestimmten homogenen Gruppe zukommt. Haushaltstechnisch ergibt sich hierfür daher das Bedürfnis, dass die Einnahmen aus der Sonderabgabe nicht in den Staatshaushalt als solchen fließen, sondern zumindest in einen vom Globalhaushalt getrennten Nebenhaushalt. Die dort aufgeführten Mittel dürfen nicht zweckfremd310 verwendet werden, sondern müssen für den Grund ihrer Erhebung verwendet werden. Das Aufkommen aus Sonderabgaben darf mithin nicht der Deckung der übrigen Ausgaben dienen. Nach P. Kirchhof wird die Zweckbindung durch die Privatnützigkeit der Verwendung des Sonderabgabenaufkommens gerechtfertigt, denn die Sonderabgabe wird nicht zur Erwirtschaftung von allgemeinen Haushaltsmitteln erhoben, sondern vielmehr aus Eigeninteresse der Abgabepflichtigen.311 Für das Nonaffektationsprinzip ist zu differenzieren: Soweit eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion einer juristischen Person zufließt und deren Zwecke nicht deckungsgleich sind, der Hoheitsträger insbesondere weitere Aufgaben wahrnimmt, die nach dem Sachzweck nicht durch die Sonderaufgabe finanziert werden dürfen, verbietet das Nonaffektationsprinzip eine Zweckbindung des Aufkommens. Die Sonderabgabe ist mithin grundgesetzwidrig. Soweit ein Hoheitsträger jedoch einzig mit der durch die Sonderabgabe zu finanzierenden Aufgabe befasst ist, sein Haushalt also keine außerhalb des durch die Sachnähe bestimmten Finanzierungszwecks aufweist, könnte eine Sonderabgabe ausnahmsweise in Betracht kommen. Dies könnte hingegen eine Durchbrechung des Vollständigkeitsprinzips, nicht aber des Nonaffektationsprinzips darstellen. Dagegen spricht jedoch, dass die sodann sachgesetzliche Zweckbindung der Sonderabgabe zumindest gegen den Jährlichkeitsgrundsatz verstößt. Die haushalts-

305

Waechter, Sonderabgaben sind normale Abgaben, ZG 2005, 97 (102). BVerfGE 108, 186. 307 BVerfGE 108, 186 (219). 308 So im Ergebnis auch: Rottländer, Sonderabgaben, S. 49. 309 Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 297. 310 Zur ausnahmsweisen Fremdnützigkeit von Sonderabgaben siehe: BVerfGE 55, 274 (307). Hiernach kann es zulässig sein, die Sonderabgabe fremdnützig zu verwenden, soweit „die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten fremder Begünstigter aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigt“. 311 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 85. 306

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rechtliche Verwendungsbestimmung im Sachgesetz kann zwar zufällig mit dem Aufgabenbereich des Hoheitsträgers übereinstimmen. Da es sich hierbei jedoch um eine einfachgesetzliche Aufgabenbestimmung handelt, würde die Sonderabgabe spätestens dann unzulässig, wenn der Aufgabenbereich marginal abwiche. Soweit dies nicht der Fall ist, können Sonderabgaben im Hinblick auf das Nonaffektationsprinzip ausnahmsweise zulässig sein. Dies stellte aber, wie Patzig312 kritisiert, eine Rückkehr zur Fondswirtschaft dar, die gerade mit dem Sinn und Zweck der Grundsätze von Vollständigkeit und Einheit nicht vereinbar sind. Bei der Sonderabgabe mit Finanzierungszweck ist die Aufkommenszweckbindung ein konstitutives Zulässigkeitskriterium,313 das immer auf eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips zielt, wollte man nicht die Übertragung auf außerhalb des Bundeshaushalts stehende juristische Personen als zusätzliches Zulässigkeitskriterium schaffen. Eine solche Umgehung ist mit der Ordnungsfunktion der Finanzverfassung nicht vereinbar. Die Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion mit ihrer zwangsweisen Durchbrechung des Nonaffektationsprinzip stellt sich folglich als grundgesetzwidrig dar. Sie ist mithin abzulehnen. II. Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck Etwas anderes könnte bei den Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck gelten. In der Literatur werden die Voraussetzungen zumeist als zu wenig bestimmt kritisiert.314 Die Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck weichen aber hinsichtlich ihrer Zulässigkeitsvoraussetzungen von denen mit Finanzierungszweck in einem zentralen Punkt ab. Das Bundesverfassungsgericht fordert für Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck nicht uneingeschränkt eine gruppennützige Verwendung.315 Allerdings wird teilweise vertreten, dass eine absolute Zweckfreiheit abzulehnen sei, da dies sowohl die Ordnungsfunktion der Finanzverfassung als auch das parlamentarische Budgetrecht berühre.316 Für die Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck kommt es folglich auf die konkrete Ausgestaltung an. Eine Zweckbindung des Aufkommens jeglicher Art stellt einen Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip dar und ist folglich grundgesetzwidrig. Ob eine ungebundene Mittelzuführung dann die übrigen Voraussetzungen für die Zulässigkeit

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Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 116 Rn. 93. Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 421. 314 Droege, Legitimation und Grenzen nichtsteuerlicher Abgaben, Die Verwaltung 2013, 313 (321); Jarass, Verfassungsrechtliche Grenzen für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, DÖV 1989, 1013 (1020); Schoch, Flexibilisierung der Sonderabgabendogmatik durch das Bundesverfassungsgericht, S. 998. 315 BVerfGE 57, 139 (167); 67, 256 (278). Siehe auch: Jarass, Verfassungsrechtliche Grenzen für die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, DÖV 1989, 1013 (1021); Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 100. 316 Jochum, Neustrukturierung der Sonderabgabendogmatik, StuW 2006, 134 (142). 313

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

der Sonderabgabenerhebung erfüllt, hängt ebenfalls von der konkreten Abgabe ab. Die Sonderabgabe ohne Finanzierungsfunktion kann aber weiterhin auch die Ordnungs­funktion der Finanzverfassung gefährden, soweit der Gesetzgeber von der Abgabe in großen Umfang Gebrauch machte.

C. Ausgewählte Anwendungsfälle Obwohl nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Sonderabgaben die seltene Ausnahme zu sein haben, sind ihre Beispiele zahlreich.317 Nach hier vertretener Auffassung sind Sonderabgaben mit Finanzierungszweck grundgesetzwidrig. Wegen ihrer Aktualität wird die Weinabgabe als Sonderabgabe mit Finanzierungszweck (I.) dargestellt. Als Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck soll die Feuerwehrabgabe (II.) exemplarisch erörtert werden. I. Weinabgabe Das Bundesverfassungsgericht318 hat in einem Beschluss aus dem Jahr 2014 die Verfassungsmäßigkeit der bundesrechtlich nach § 43 WeinG und nach § 1 AbföG WeinG Rh.-Pf. erhobenen zweckgebundenen Sonderabgaben festgestellt. Bei den beiden Sonderabgaben handelt es sich um solche mit Finanzierungszweck.319 Nachfolgend soll einerseits die bundesrechtliche Sonderabgabe nach § 43 WeinG (1.) und andererseits die landesrechtliche Sonderabgabe aus Rheinland-Pfalz (2.) dargestellt werden, bevor anschließend die Weinabgabe auf ihre Vereinbarkeit mit dem Nonaffektationsprinzip (3.) untersucht und die Erkenntnisse in einem Zwischenergebnis (4.) zusammengefasst werden. 1. Bundesrechtliche Sonderabgabe nach § 43 WeinG Die Sonderabgabe ist nach § 43 Abs. 1 Satz  1 Nr. 1 WeinG, vorbehaltlich der Ausnahmen nach Absatz 2, von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten zu entrichten, wobei sich die Abgabe nach der Weinbergsfläche (daher sog. Flächenabgabe320) richtet, und nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 WeinG von den Abfüllern, wobei sich die Abgabe nach der Menge des abgefüllten Erzeugnisses (daher sog. Mengenabgabe oder Handelsabgabe321) richtet. Die so vereinnahmten Mittel werden 317 Siehe die Übersichten bei: Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 28, und Kube, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 105 Rn. 19.1 ff. 318 BVerfGE 136, 194 ff. 319 BVerfGE 136, 194 (242; 268). 320 BVerfGE 136, 194 (196). 321 BVerfGE 136, 194 (196).

§  10 Sonderabgaben 

321

vom Deutschen Weinfonds nach § 44 Abs. 2 Satz 1 i. V. mit § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 WeinG erhoben.322 Den zu erfüllenden Sachzweck sieht das Bundesverfassungsgericht in der Förderung der Qualität und des Absatzes des Weins sowie sonstiger Erzeugnisse des Weinbaus, was sich letztlich aus § 37 Abs. 1 Nr. 1 WeinG ergebe,323 dem stünden die Abgabepflichtigen als homogene Gruppe324 auch näher als andere Gruppen. Die Abgabe erfülle einen spezifischen Sachzweck.325 Das Bundesverfassungsgericht geht im Übrigen davon aus, dass die Abgabe die Voraussetzungen an die notwendige haushaltsrechtliche Dokumentierungspflicht erfüllt.326 Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts327 reicht eine Übersicht über den Bestand und die Entwicklung der vorliegenden Sonderabgabe, was im Übrigen den Ausnahmecharakter der Sonderabgabe auch prozedural absichere.328 Der Deutsche Weinfonds wird in Form einer Anstalt öffentlichen Rechts betrieben,329 die insofern selbst mit der Abgabenerhebung betraut wurde.330 Der Weinfonds erstellt einen Wirtschaftsplan, der der Genehmigung durch das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft bedarf.331 Letztlich wird die Abgabe damit von der mittelbaren Staatsverwaltung erhoben. Das Bundesverfassungsgericht hatte hinsichtlich des Demokratiegebots aus Art. 20 Abs. 1 GG keine verfassungsrechtlichen Bedenken.332 2. Landesrechtliche Sonderabgabe Rheinland-Pfalz nach § 1 AbföG Wein Rh.-Pf. Die landesrechtliche Sonderabgabe, die das Land Rheinland-Pfalz aufgrund § 46 WeinG erlassen konnte, knüpft ebenfalls an die Größe des Weinberges an und ähnelt damit der Abgabe nach § 43 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 WeinG.333 Das Bundesverfassungsgericht hat hinsichtlich einer Ermächtigungsgrundlage, insbesondere mit Hinblick auf das bundesrechtliche WeinG, keine Bedenken, da sich insbesondere 322

Im Jahr 2009 betrug das Aufkommen aus der Weinabgabe nach § 43 WeinG 11,0 Mio. Euro, vgl. BVerfGE 136, 194 (198). 323 BVerfGE 136, 194 (243). 324 Zur Problematik der homogenen Gruppe, insbesondere die Besonderheit, dass nach § 43 Abs. 2 WeinG die Direktvermarkter von der Mengenabgabe ausgenommen sind, vgl. BVerfGE 136, 194 (243 ff.). 325 BVerfGE 136, 194 (149 ff.). 326 BVerfGE 136, 194 (261). 327 BVerfGE 108, 186 (218 f.). 328 BVerfGE 136, 194 (261). 329 § 37 Abs. 1 WeinG. 330 § 44 Abs. 2 Satz 1 WeinG. 331 § 45 WeinG. 332 BVerfGE 136, 194 (261 ff.). 333 BVerfGE 136, 194 (267 f.).

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

aus dem WeinG ergebe, dass landesrechtliche Reglungen zulässig seien und die bundesrechtliche Regelung nicht abschließend sei, sodass für die Länder Spielraum für eigene Regelungen bestehe.334 Auch erfülle die Abgabe vielmehr eine Dezentralisierungsfunktion, da der Bundesgesetzgeber sich entschieden hätte nicht nur durch eine bundeseinheitliche Regelung tätig zu werden, sondern vielmehr den einzelnen Ländern die Möglichkeit eröffne, gebietsspezifisch ebenfalls Förderaktivitäten zu regeln.335 Das Gericht sieht die landesrechtliche Sonderabgabe als mit § 43 WeinG im Wesentlichen gleichartig an und hat hinsichtlich der Voraussetzungen an eine Sonderabgabe ebenfalls keine Bedenken.336 Das Abgabeaufkommen wird durch die Landwirtschaftskammer RheinlandPfalz337 verwaltet. Das zuständige Ministerium338 hat damit von seiner Möglichkeit der Übertragung der Verwaltungszuständigkeit nach § 3 Satz 2 AbföG WeinDVO Rh.-Pf. Gebrauch gemacht. Allerdings muss der durch die Landwirtschaftskammer erstellte Wirtschaftsplan durch das Ministerium genehmigt werden.339 3. Weinabgaben und Nonaffektationsprinzip Das Bundesverfassungsgericht stellt fest, dass Grundrechte der betroffenen Abgabepflichtigen durch die Verwendung der Fördermittel erst dann berührt werden, wenn die Abgabe zweckwidrig oder sonst willkürlich verwendet würde und diese Verwendung des Abgabeaufkommend mittelbar auf die Rechtfertigungsfähigkeit der Abgabenerhebung zurückwirke.340 Allerdings sieht das Bundesverfassungsgericht eine ausreichende gesetzliche Schutzvorkehrung gegen solch zweckwidrige Verwendung.341 Durch die Zusammensetzung des Aufsichts- und Verwaltungsrates wird einer angemessenen Berücksichtigung der Teilgruppen innerhalb der Abgabepflichtigen Rechnung getragen.342 Danach erkennt das Bundesverfassungsgericht an, dass es innerhalb einer homogenen Gruppe bestimmte Teilgruppen geben kann, die zwar ein gemeinsames Ziel erstreben343, vorliegend den Absatz des Produktes, darüber hinaus aber durchaus auch unterschiedliche, zum Teil gegensätzliche Ziele344 verfolgen können.

334

BVerfGE 136, 194 (267 f.). BVerfGE 136, 194 (269). 336 BVerfGE 136, 194 (268 ff.). 337 § 1 Abs. 1 AbföG WeinDVO Rh.-Pf. 338 § 3 Satz 1 AbföG Wein Rh.-Pf. 339 Vgl. § 6 Abs. 1 AbföG Wein Rh.-Pf. 340 BVerfGE 136, 194 (265). 341 BVerfGE 136, 194 (265). 342 BVerfGE 136, 194 (258). 343 BVerfGE 136, 194 (243). 344 BVerfGE 136, 194 (243 f.). Das Bundesverfassungsgericht stellt ausdrücklich klar, dass eine vollständige Interessenharmonie nicht verlangt werden müsse. 335

§  10 Sonderabgaben 

323

Diese aus dem Haushalt ausgelagerte und durch eine Anstalt in einem Wirtschaftsplan verwaltete Sonderabgabe verstößt jedoch gegen das Nonaffektationsprinzip. Die der Sonderabgabe immanente Zweckbindung bildet eine für die Erhebung notwendige Zulässigkeitsvoraussetzung. Dies ist aber grundgesetzwidrig. Soweit der Gesetzgeber eine Aufgabe für notwendig erachtet, wäre es bspw. denkbar ähnlich der durch die Handelskammern vorgesehenen zwangsweisen Kammermitgliedschaft, eine solche Aufgabe durch Beiträge zu finanzieren. Andernfalls ist der Gesetzgeber verpflichtet, diese Aufgaben aus dem allgemeinen Staatshaushalt zu finanzieren. Dies gilt auch für die landesrechtliche Sonderabgabe mit Finanzierungszweck. Auch dieser ist die Zweckbindung immanent und damit zwingende Zulässigkeitsvoraussetzung. Dies stellt jedoch einen Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip dar und ist daher grundgesetzwidrig. 4. Zwischenergebnis Die vorliegende Entscheidung verdeutlicht, dass die Behandlung von Sonderabgaben außerhalb des Bundeshaushaltes dadurch kompensiert wird, dass der Bundeshaushalt zumindest die Sonderabgabe im Anhang aufführen muss. Auch hierin ist  – unter Berücksichtigung der Entwicklung des Haushaltswesens  – erneut ein Rückschritt zu sehen. Zwar verfügt der Haushaltsgesetzgeber über einen Überblick über die Abgabenlast, die die Gesamtheit der Abgabepflichtigen zu leisten hat. Allerdings erstreckt sich dies nur auf den Gesamtertrag des Haushaltes. Die Fonds stehen bei der Deckung des Haushalts nicht zur Disposition des Haushaltsgesetzgebers. Insbesondere hat dieser lediglich die vorliegenden Zahlen zur Kenntnis zu nehmen345 und im Rahmen der Rechnungsprüfung auch nachträglich zu kontrollieren. Das Abgabeaufkommen kann aber nicht für politisch priorisierte Zwecke verwendet werden. Die Gefahr besteht ebenso bei Sonderabgaben, die das Haushaltsrecht und durch die mit dem Zweck zu rechtfertigende Abgabe das fortschrittliche Haushaltswesen in seiner Gesamtheit in Frage stellt. Die Sonderabgaben sind damit wegen Verstoßes gegen das Nonaffektationsprinzip abzulehnen. II. Feuerwehrabgabe Für Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck steht die Verhaltenslenkung im Vordergrund. Die Abgabe ist damit nicht auf die Finanzierung einer Aufgabe gerichtet, sondern vielmehr auf die Sanktionswirkung und Verhaltensbeeinflus-

345

Die Genehmigung des Wirtschaftsplans erfolgt insofern durch die Exekutive.

324

Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

sung.346 Für die Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck, also solche bei denen ein Ersatzgeld die gleichmäßige Verteilung öffentlicher Lasten sicherstellt, soll beispielhaft die Feuerwehrabgabe347 dargestellt werden. In der zugrundeliegenden Entscheidung befasste sich das Bundesverfassungs­ gericht mit der nach baden-württembergischem Recht bestehenden Feuerwehrabgabe. Nach § 38 Abs. 2 Satz  1 Feuerwehrgesetz BW348 durfte eine Feuerwehrabgabe erhoben werden, um bestehende Dienstpflichten durch eine Ausgleichsabgabe auszugleichen.349 Die nach dem Gesetz bestehende Dienstpflicht für die Abgabepflichtigen, die sich insofern mit dem Kreis der Feuerwehrdienstpflichtigen deckte, wurde denen auferlegt, die nicht zur tatsächlichen Dienstleistung benötigt wurden.350 Die Abgabe stellte auch keine Steuer dar, da sie „im Rahmen einer öffentlichen Dienstleistungspflicht [steht] und […] mit ihr untrennbar zusammen[gehört]; sie bildet die eine Form, in der diese im Interesse der Gemeinschaft einer bestimmten Gruppe auferlegte Last getragen wird und setzt demgemäß  – ohne Rücksicht auf die allgemeine steuerliche Leistungsfähigkeit des Pflichtigen – da ein, wo die Gemeinschaft die Dienstleistung selbst aus sachlich motiviertem Grund nicht in Anspruch nimmt. Gegenüber diesem gesetzgeberischen Motiv der gleichmäßigen Verteilung einer öffentlichen Last erscheint die Beschaffung von Mitteln für die gemeindlichen Feuerwehren nicht als der primäre Zweck der Abgabe.“351 Das Aufkommen aus der Abgabe war nach § 38 Abs. 1 Satz 2 Feuerwehrgesetz BW für Zwecke der Feuerwehr zweckgebunden. Damit hatte der einfache Landesgesetzgeber durch sachgesetzliche Bestimmung eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips angeordnet. Die vereinnahmten Mittel konnten folglich nicht zweckungebunden in den Haushalt der Kommunen fließen,352 sondern mussten für die örtlichen Feuerwehren verwendet werden. Die Feuerwehrabgabe wurde wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 3 GG353 sowie wegen Unvereinbarkeit mit den Grundsätzen nichtsteuerlicher Sonderabgaben, für verfassungswidrig erklärt.354 Das Bundesverfassungsgericht hatte in seiner ersten Entscheidung zur Feuerwehrabgabe355 die Abgabe noch eher als Beitrag eingestuft.356 Es rückte die Feuerwehrabgabe in seiner zweiten

346

Siehe hierzu BVerfGE 67, 256 (277). BVerfGE 13, 167 ff. 348 Abgedruckt in: BVerfGE 13, 167 (168). 349 BVerfGE 13, 167 (170). 350 BVerfGE 13, 167 (170). 351 BVerfGE 13, 167 (172). 352 Vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 Feuerwehrgesetz BW. 353 Feuerwehrpflichtig waren insofern nur Männer zwischen vollendetem 18. und 50. Lebens­ jahr. 354 BVerfGE 92, 91 ff. 355 BVerfGE 9, 291 ff. 356 BVerfGE 9, 291 (301). 347

§  10 Sonderabgaben 

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Entscheidung357 eher in Richtung Ausgleichsabgabe, in dem es darauf abstellte, dass es dem Gesetzgeber nicht primär um die Beschaffung von Mitteln ging, sondern vielmehr die Feuerwehrdienstpflicht Hauptzweck sei.358 Die Bezeichnung als Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck sucht man indes vergebens. Hingegen stellte das Bundesverfassungsgericht später fest, dass auch die Feuerwehrabgabe eine Ausgleichsabgabe eigener Art sei, die keinem Finanzierungszweck diene,359 folglich also eine Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck darstelle. In der dritten Entscheidung zur Feuerwehrabgabe legte sich das Bundesverfassungsgericht hingegen erneut nicht fest, ob es sich um „eine Ausgleichsabgabe eigener Art oder eine sonstige Sonderabgabe im Sinne der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung“360 handelt. Beruhen die Feuerwehrabgaben auf unterschiedlichen gesetzlichen Grundlagen, war die Abgabepflicht für die Pflichtigkeit jedoch identisch. Auch eine Zweckbindung des Aufkommens war der Abgabe immanent. Soweit das Aufkommen zweckgebunden in den Haushalt eines Hoheitsträgers fließt, stellt dies aber eine mit dem Nonaffektationsprinzip unvereinbare Regelung dar. Daran kann auch nichts ändern, dass es sich bei der Feuerwehrabgabe um eine aufgrund Landesgesetzes auf kommunaler Ebene zu regelnde Abgabe handelt. Soweit der Gesetzgeber von einer Regelung keinen Gebrauch macht, sondern es vielmehr in die Entscheidung der Kommunen stellt, ob eine entsprechende Abgabe erhoben wird, könnte den Kommunen eine delegierte Abgabenregelungsbefugnis im Rahmen der Gesetze zukommen. Der Gesetzgeber könnte sie damit, ähnlich einer Zweckzuweisung, den Kommunen nur zweckgebunden zur Verfügung stellen. Es ist hingegen der Gesetzgeber selber, der die Durchbrechung des Aufkommens anordnete, die Abgabe war also nie fähig, zweckungebunden in den Haushalt zu fließen, stellte also immer eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips dar. Eine Umgehung des Nonaffektationsprinzips durch Delegierung der Abgabenerhebung ist unzulässig. Die Zweckbindung ist damit grundgesetzwidrig.

D. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist festzustellen, dass sich die Sonderabgaben als Fremdkörper des Finanz- und Haushaltssystems darstellen, die regelmäßig mit einem Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip verbunden sind. Sonderabgaben mit Finanzierungszweck ist eine zweckgebundene Mittelverwendung bereits als Erhebungsvoraussetzung immanent. Sie sind daher grundgesetzwidrig und folglich unzulässig. Die Aufgaben können durch den allgemeinen Staatshaushalt finanziert werden, gegebenenfalls sind anderweitig Steuern zu erhöhen oder neu einzuführen. Bei

357

BVerfGE 13, 167 ff. BVerfGE 13, 167 (172 f.). 359 BVerfGE 67, 256 (277). 360 BVerfGE 92, 91 (115). 358

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

den Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck kommt es auf die konkrete Ausgestaltung an. Das Bundesverfassungsgericht fasst die Voraussetzungen für diese Sonderabgaben weiter und fordert eine Zweckbindung nicht ohne Weiteres. Um die Ordnungsfunktion der Finanzverfassung nicht zu gefährden, sind Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck nur sparsam einzusetzen.

§ 11 Sonstige Abgaben Das Bundesverfassungsgericht geht von einem nicht abgeschlossenen Kanon zulässiger Abgabearten aus. Neben den Steuern, den Vorzugslasten (Gebühren und Beiträge) und Sonderabgaben gibt es noch die sonstigen Abgaben. Die sonstigen Abgaben sollen dabei als Auffangtatbestand für nichtsteuerliche Abgaben dienen.361 Hierdurch wird deutlich, dass auch die sonstigen, nichtsteuerlichen Abgaben einer besonderen Rechtfertigung bedürfen. Soweit sich eine solche nichtsteuerliche Abgabe dergestalt verstetigt, dass sie wie die Sonderabgaben einer gewissen Häufigkeit unterliegen, ist es aber nicht ausgeschlossen, sie als eigene Abgabenkategorie einzuordnen. Nachfolgend sollen die Abschöpfungsabgabe (A.) und die Sozialversicherungsbeiträge (B.) und die Ausgleichsabgabe aus Universaldienstleistungen (C.) einer näheren Betrachtung zugeführt werden, bevor in einem Zwischenergebnis (D.) die Erkenntnisse des Abschnitts zusammengefasst werden.

A. Abschöpfungsabgabe Als nichtsteuerliche Abgabe hat sich in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die sog. Abschöpfungsabgabe herausgebildet.362 Abschöpfungsabgaben363 sind Abgaben, die einen durch den Staat verursachten, aber unverdient gewährten Sondervorteil abschöpfen sollen.364 Sie bieten bei Subventionsvorteilen die Möglichkeit der Rückabwicklung, sodass die Mittel erneut in das durch Ge-

361

P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 108. BVerfGE 78, 249 ff.; 93, 319 ff. Siehe auch: Droege, Legitimation und Grenzen nichtsteuerlicher Abgaben, Die Verwaltung 2013, 313 (319).; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 30.; Heun, Die Sonderabgaben als verfassungsrechtlicher Abgabentypus, DVBl. 1990, 666 (673); Jachmann, Sonderabgaben, StuW 1997, 299 (307 ff.); Jochum, Neustrukturierung der Sonderabgabendogmatik, StuW 2006, 134 (143 f.); Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/Februar 2008, Art. 105 Rn. 173; Schoch, Flexibilisierung der Sonderabgabendogmatik durch das Bundesverfassungsgericht, S. 997. 363 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 30; Jochum, Neustrukturierung der Sonderabgabendogmatik, StuW 2006, 134 (143 f.). 364 BVerfGE 93, 319 (345 f.). So auch: Heun, Die Sonderabgaben als verfassungsrechtlicher Abgabentypus, DVBl. 1990, 666 (673); Jochum, Neustrukturierung der Sonderabgabendogmatik, StuW 2006, 134 (143); Schoch, Flexibilisierung der Sonderabgabendogmatik durch das Bundesverfassungsgericht, S. 997; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 173. 362

§  11 Sonstige Abgaben 

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setz geförderte Subventionsprogramm zurückfließen.365 Hierunter fällt bspw. die Fehlbelegungsabgabe.366 Die dogmatische Einordnung der Abschöpfungsabgabe in die Systematik der Abgabentypen ist indes streitig und wird nicht einheitlich gehandhabt. Nach einer Auffassung stellt die Abschöpfungsabgabe eine Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck dar.367 Teilweise wird sie aber auch mit der Verleihungsgebühr bzw. Verleihungsabgabe gleichgesetzt, da die Verleihungsabgabe durch eine Abschöpfung von Sondervorteilen gerechtfertigt sei.368 Nach wieder anderer Auffassung handelt es sich bei der Abschöpfungsabgabe um eine nichtsteuerliche Abgabe eigener Art.369 Die Einordnung der Abschöpfungsabgabe in einer der o. g. Weisen richtet sich danach, ob man die Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck als einen Auffangtatbestand auffasst.370 Wegen der Unbestimmtheit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu den Voraussetzungen einer Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck würde sich dies zwar anbieten, eine durch die Finanzverfassung nicht vorgegebene Beschränkung, die eine Einordnung in einen Auffangtatbestand „Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck“ erforderte, besteht aber nicht. Es ist daher sachgerecht, die Abschöpfungsabgabe eher als „sonstige Abgabe“371 einzuordnen. Das Bundesverfassungsgericht stellte bisher lediglich fest, dass es sich bei der Abschöpfungsabgabe nicht um eine Sonderabgabe im Sinne der Rechtsprechung des Gerichts handelt.372 Es scheint also folglich auch nicht von einer Sonderabgabe ohne Finanzierungszweck auszugehen. Abgrenzungsprobleme ergeben sich vor allem zu der sog. Verleihungsgebühr bzw. Verleihungsabgabe. Dabei ist aber schon die Anerkennung der Verleihungsabgabe als Gebühr streitig,373 denn die Verleihungsgebühren werden für „die Einräumung eines subjektiv-öffentlichen Rechts“374 erhoben, die sich durch die Abschöpfung eines Vorteils rechtfertigt.375 Die Verleihungsgebühr ist bisher vom Bundesverfassungsgericht nicht explizit anerkannt worden. Das von der Literatur376 365 BVerfGE 78, 249 (267). So auch: Elles, Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers, S. 34; Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 30; P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 120. 366 BVerfGE 78, 249 ff. 367 Heun, Die Sonderabgaben als verfassungsrechtlicher Abgabentypus, DVBl. 1990, 666 (673); Jochum, Neustrukturierung der Sonderabgabendogmatik, StuW 2006, 134 (143 f.). 368 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 2 Rn. 49. 369 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 30. 370 Droege, Legitimation und Grenzen nichtsteuerlicher Abgaben, Die Verwaltung 2013, 313 (319). 371 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 108, der die „sonstigen Abgaben“ als Auffangtatbestand betrachtet. 372 BVerfGE 78, 249. 373 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 99. 374 Musil, Verfassungsrechtliche Vorgaben für Gebühren im Steuerstaat, S. 938. 375 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 2 Rn. 49. 376 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 21.

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angeführte Beispiel des Wasserpfennigs377 wird vom Bundesverfassungsgericht als Vorteilsabschöpfungsabgabe378 bezeichnet.379 Beiden Abgabearten liegt damit der Abschöpfungsgedanke zugrunde.380 Die Abschöpfungsabgabe unterscheidet sich von der Vorteilsabschöpfungsabgabe bzw. Verleihungsgebühr durch den Grund der Leistung. Während die Abschöpfungsabgabe der Rückerstattung eines Vorteils dient, soll der Vorteilsabschöpfungsabgabe der Abschöpfung eines Vorteils durch Verleihung eines Rechts dienen. Im Ergebnis stellt sich die Abschöpfungsabgabe eher als eine Abgabe eigener Art dar.381 Für deren Erhebung bedarf es einer Rechtfertigung, die nicht lediglich allgemein in jedem wirtschaftlichen Vorteil bestehen kann, wollte man die Schutzund Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung nicht aushöhlen.382 Erforderlich ist vielmehr ein sog. Sondervorteil.383 Das Aufkommen aus der Abschöpfungsabgabe unterliegt haushaltsrechtlich regelmäßig einer Zweckbindung.384 Nach § 10 AFWoG385 ist das Aufkommen aus den dort vorgesehenen Ausgleichszahlungen zweckgebunden. Das Aufkommen aus den Ausgleichszahlungen ist laufend bspw. zur sozialen Wohnraumförderung nach dem Wohnraumförderungsgesetz sowie zur Finanzierung der auf der Grundlage des Zweiten Wohnungsbaugesetzes und des Wohnungsbaugesetzes für das Saarland bewilligten Förderungen zu verwenden.386 Soweit das Aufkommen damit aber zweckgebunden in die Landeshaushalte fließt, stellt dies einen Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip dar. Es ist grundgesetzwidrig, wenn die finanziellen Mittel zweckgebunden in die Haushalte fließen. Unproblematisch ist die Regelung, wonach Ausgleichszahlungen für Bergarbeiterwohnungen, die mit Treuhandmitteln gefördert worden sind, an die Treuhandstelle (§ 12 des Gesetzes zur Förderung des Bergarbeiterwohnungsbaus im Kohlenbergbau) abzuführen sind und das Aufkommen insofern Treuhandvermögen ist.387 Hier kommt die Einnahme ursprünglich aus einem Treuhandvermögen, ohne dass es 377

BVerfGE 93, 319. BVerfGE 93, 319 (345). 379 So unterscheidet das Bundesverfassungsgericht in BVerfGK 15, 168 (173), zwischen der Abschöpfungsabgabe und der Vorteilsabschöpfungsabgabe. 380 Heimlich, Die Verleihungsgebühr als Umweltabgabe, S. 146. 381 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 105 Rn. 30; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Vor Art. 104a Rn. 176. 382 Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/ Februar 2008, Art. 105 Rn. 174. 383 Müller-Franken, in: Friauf / Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, Erg.-Lfg. 23/ Februar 2008, Art. 105 Rn. 174. 384 Elles, Grundrechtsbindung des Haushaltsgesetzgebers, S. 34. 385 Gesetz über den Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. September 2001 (BGBl. I, S. 2414), das zuletzt durch Artikel 8 des Gesetzes vom 5. September 2006 (BGBl. I, S. 2098) geändert worden ist. 386 Vgl. § 10 Abs. 1 Satz 2 AFWoG. 387 Vgl. § 10 Abs. 2 AFWoG. 378

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darauf ankäme, wie dieses Treuhandvermögen gebildet wurde, und wird wieder in dieses überführt. Soweit aber die Einnahme an einen konkreten Zweck gebunden wird, stellt dies einen Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip dar. Dies führt sodann zur Unzulässigkeit der Abgabe. Sofern aber die Einnahmen einem Sondervermögen zugeführt werden, ist dies eine Frage der Einheit- und Vollständigkeit des Budgets, nicht aber des Nonaffektationsprinzips. Im Ergebnis kommt es bei Abschöpfungsabgaben auf die konkrete gesetzliche Ausgestaltung an. Eine Aufkommensbindung scheidet aber wegen Verstoßes gegen das Nonaffektationsprinzip aus.

B. Sozialversicherungsbeiträge Der Sozialversicherungsbeitrag sticht bei den sonstigen Abgaben besonders hervor. Bei dem Sozialversicherungsbeitrag wird nicht ausschließlich ein besonderer Vorteil ausgeglichen, sondern der Beitrag ist als Solidarausgleich konzipiert.388 Daher wird auch häufig der Begriff der Solidarabgabe verwendet.389 Die Sozialversicherungsbeiträge zeichnen sich nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „durch eine strenge grundrechtlich und kompetenzrechtlich begründete Zweckbindung aus.“390 Ihre Ermächtigung finden die unterschiedlichen Sozialversicherungsbeiträge in der Sachkompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG.391 Die Mittel dürfen insofern nur zur Finanzierung der den Sozialversicherungen obliegenden Aufgaben eingesetzt werden,392 denn sie „dienen von vornherein nicht der allgemeinen Mittelbeschaffung des Staates, sondern finden ihre Grenzen in der Finanzierung der Sozialversicherungen.“393 Deshalb verwundert es auch nicht, dass die Einnahmen tatsächlich und rechtlich vom Bundeshaushalt, mithin von den allgemeinen Staatsfinanzen, getrennt sind.394 Die Sozialversicherungsbeiträge können insofern auch nicht zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf des Staates herangezogen werden,395 ihr Einsatz hierfür ist unzulässig. Die „Sozialversicherungsbeiträge [sollen] wegen ihrer strengen Zweckbindung weder den Bund oder die Länder noch sonstige staatliche Aufgabenträger zu eigenverantwortlichen finanziellen Entscheidungen befähigen […]. Sie eröffnen keine haushaltspolitischen Entscheidungsspielräume. […] 388

P. Kirchhof, Verfassungswidrige Investitionshilfeabgabe, ZIP 1984, 1423 (1428). P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 109. 390 BVerfGE 113, 167 (203). 391 BVerfGE 75, 108 (148); 113, 167 (203). Siehe auch: P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 110; Wieland, Finanzverfassung, Steuerstaat und föderaler Ausgleich, S. 781. 392 BVerfGE 113, 167 (203). 393 BVerfGE 75, 108 (148). 394 BVerfGE 75, 108 (148). 395 BVerfGE 75, 108 (148). 389

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

Für Bund und Länder handelt es sich um Fremdgelder, die der eigenen Haushaltsgewalt entzogen sind. Auch die einzelne Krankenkasse kann [bspw.] über die von ihr vereinnahmten Sozialversicherungsbeiträge nicht ‚frei‘ verfügen und beliebiger Verwendung zuführen. Ein Transfer von Sozialversicherungsbeiträgen zwischen einer Krankenkasse und der unmittelbaren Staatsverwaltung kommt ohnehin nicht in Betracht. Der grundrechtlich gebundene Sozialversicherungsbeitrag ist damit als indisponible Finanzmasse generell kein tauglicher Gegenstand finanzverfassungsrechtlicher Verteilungsmechanismen. […] [Über] die Vorgaben des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG hinausreichende Begrenzungen [sind] aus Kompetenzgründen nicht angezeigt“396. Mag der Sozialversicherungsbeitrag auf Ausgabenseite auch fondsgebunden sein,397 ist er dennoch den allgemeinen Staatsfinanzen entzogen. Es bestehen insofern eigenständige Sozialversicherungshaushalte.398 So stellt denn auch F. Kirchhof fest, dass die Sozialversicherungsbeiträge wegen ihrer von Verfassungs wegen zweckgebundenen Aufkommensbindung auf den „Konfektionsanzug des Steuerstaates verzichten [dürfen] und in den Maßanzug der Finanzierung eigener Haushalte durch Beiträge steigen.“399 Für die haushaltsmäßige Behandlung der Sozialversicherungsabgaben ist §§ 67 ff. SGB IV sowie die aufgrund § 78 SGB IV erlassene Verordnung über das Haushaltswesen in der Sozialversicherung400 maßgebend.401 Das gilt jedoch nicht für alle Sozialabgaben. § 77a SGB IV ordnet für die Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sowie für die sonstige Haushaltswirtschaft der Bundesagentur für Arbeit eine sinngemäße Anwendung der Bundeshaushaltsordnung an.402 Dabei sind die allgemeinen Grundsätze der Haushaltswirtschaft des Bundes zu beachten.403 Während das SGB IV das Nonaffektationsprinzip nicht ausdrücklich normiert, wird es jedoch in § 3 SVHV geregelt. Danach dienen alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben.404 Allerdings enthält § 3 Satz 2 SVHV eine Ausnahme vom Nonaffektationsprinzip. Hiernach dürfen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke Einnahmen nur beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist. Für die Bundesagentur für Arbeit gilt wegen § 77a SGB IV die Vorschrift des § 8 BHO. Eine verfassungsrechtliche Zweckbindung des Sozialversicherungsbeitragsaufkommens ist mit dem Nonaffektationsprinzip ganz ausnahmsweise vereinbar. 396

BVerfGE 113, 167 (204 f.). P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 110. 398 F. Kirchhof, Sozialversicherungsbeiträge und Finanzverfassung, NZS 1999, 161 (162). 399 F. Kirchhof, Sozialversicherungsbeiträge und Finanzverfassung, NZS 1999, 161 (162). 400 Verordnung über das Haushaltswesen in der Sozialversicherung vom 21. Dezember 1977 (BGBl. I, S. 3147), die zuletzt durch Art. 13 Abs. 18 des Gesetzes vom 12. April 2012 (BGBl. I, S. 579) geändert worden ist. 401 F. Kirchhof, Finanzierung der Sozialversicherung, in: HStR V, 32007, § 125 Rn. 54. 402 § 77a Satz 1 SGB IV. 403 § 77a Satz 2 SGB IV. 404 § 3 Satz 1 SVHV. 397

§  11 Sonstige Abgaben 

331

Sie stellt die einzige zulässige Durchbrechung des grundgesetzlich abgesicherten Haushaltsgrundsatzes dar. Die tradierte Beitragsfinanzierung ist vom Verfassunggeber vorgefunden und im Grundgesetz bewusst weitergeführt worden.405 Die Abweichung vom Nonaffektationsprinzip rechtfertigt sich letztlich durch die grundgesetzliche Verankerung der Beitragsfinanzierung, die für die sozialen Sicherungssysteme zweckgebunden sind.406 Dabei mahnen einige Autoren jedoch an, dass eine weitergehende Zentralisierung auch einen Systemwechsel der Sozialversicherungen nach sich ziehen könnte.407 Im Ergebnis stellen sich die Sozialversicherungsbeiträge in ihrer derzeitigen Ausgestaltung als mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar dar. Die grundgesetzliche Zweckbindung der Beiträge rechtfertigt letztlich eine Abweichung vom Haushaltssystem nicht zuletzt dadurch, dass sie dem staatlichen Haushaltsgesetzgeber nicht zur Finanzierung der allgemeinen Staatsfinanzen dienen, ihm letztlich entzogen sind.

C. Ausgleichsabgabe bei Universaldienstleistungen Zu den sonstigen Abgaben zählen auch diejenigen Abgaben, die zur Finanzierung von Universaldienstleistungen, also insbesondere der Post- und Telekommunikationsleistungen, erhoben werden.408 § 16 PostG sieht unter dort näher genannten Voraussetzungen die Verpflichtung von Lizenznehmern vor, dass die Regulierungsbehörde eine Ausgleichsabgabe erhebt, soweit sie einem anderen Lizenznehmer eine Ausgleichszahlung nach § 15 PostG gewährt. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn dieser nachweisen kann, dass die langfristigen zusätzlichen Kosten für die effiziente Bereitstellung der von ihm geforderten Dienstleistungen einschließlich einer angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals die Erträge der Dienstleistungen übersteigen.409 Dies liegt dann vor, wenn aufgrund der Sicherstellung der Postzustellung der Lizenznehmer verpflichtet ist, Gebiete anzufahren, die nur unwirtschaftlich betrieben werden können. Wenn also die Verpflichtung stetig nur mit Verlust erfüllbar ist.410 Dabei könnte sich aus dem Wortlaut des § 16 Abs. 1 Satz 1 PostG („zu dem von der Regulierungsbehörde zu leistenden Ausgleich durch eine Ausgleichsabgabe beizutragen“) ergeben, dass das Aufkommen aus der Ausgleichsabgabe zweckgebunden 405

F. Kirchhof, Finanzierung der Sozialversicherung, in: HStR V, 32007, § 125 Rn. 2. Vgl. bereits: Teil 3 § 6 C. III. 407 Kritisch zur bisherigen Einhaltung der Aufgabenfinanzierung: Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 424 ff.; Sodan, „Gesundheitsreform ohne Systemwechsel – wie lange noch?, NJW 2003, 2581 (2582). 408 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 118. 409 Vgl. § 15 Abs. 1 Satz 1 PostG. 410 P. Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: HStR V, 32007, § 119 Rn. 118. 406

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

ist. Soweit die Ausgleichsabgabe aber von den übrigen Lizenznehmern, sofern sie die in § 16 Abs. 1 Satz 1 PostG genannten Voraussetzungen erfüllen, erhoben wird, ist diese an die Regulierungsbehörde zu entrichten.411 Das Aufkommen fließt zweckungebunden in den Haushalt. Der durch die Regulierungsbehörde geleistete Ausgleich stellt lediglich den Grund und den Maßstab der Heranziehung dar, eine Zweckbindung der Ausgleichsaufgabe besteht aber nicht. Vielmehr ergibt sich für die Regulierungsbehörde lediglich eine Verpflichtung zur Entrichtung des Ausgleichs, nicht aber der haushaltsrechtlichen Verwendung genau des Aufkommens aus der Ausgleichsausgabe. Die Abgabe tritt damit nicht zum Nonaffektationsprinzip in Konflikt.

D. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass die sonstigen nichtsteuerlichen Abgaben ebenso dem Nonaffektationsprinzip unterliegen, wie die übrigen Abgabetypen. Zweckgebundene Mittelzuführungen in den Haushalt sind damit als Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips anzusehen und folglich grundgesetzwidrig.

§ 12 Umlagen Neben den sonstigen Abgaben und sonstigen Einnahmen soll nachfolgend noch die Umlage erörtert werden. Die Umlage wird teilweise als Abgabe betrachtet und müsste daher eigentlich in § 11 aufgeführt werden.412 Soweit die Umlage aber im Rahmen des (kommunalen) Finanzausgleichs zu Verteilungsmechanismen führt, die bei einer Kommune zu Einnahmen führt, handelt es sich hierbei nicht um eine dieser Kommune hoheitlich auferlegte Zahlung, sondern eher um eine sonstige Einnahme (§ 12). Andererseits hat das BVerfG die Umlage nach § 16 FinDAG als Sonderabgabe mit Finanzierungszweck (§ 10) eingestuft.413 Die Umlage soll daher wegen ihrer begrifflichen Vielfalt und Unbestimmtheit in einem eigenen Abschnitt behandelt werden. Dazu gilt es auf den Begriff der Umlage (A.) einzugehen, bevor anschließend das Umlageaufkommen im Hinblick auf das Nonaffektationsprinzip (B.) beurteilt werden kann. Letztlich sollen vorrangig bundesrechtliche Umlagen (C.) behandelt und die Erkenntnisse in einem Zwischenergebnis (D.) zusammengefasst werden.

411

§ 16 Abs. 3 PostG. Vgl. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 107 Rn. 8. 413 Vgl. BVerfGE 124, 235 ff. 412

§  12 Umlagen 

333

A. Begriff der Umlage Der Begriff der Umlage ist aufgrund der Vielfältigkeit ähnlich schwer einzuordnen und greifbar wie der der Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck oder der sonstigen Abgaben. Der Begriff der Umlage wird zwar in Art. 106 Abs. 6 Satz 4 bis 6 GG vorausgesetzt, eine Legaldefinition sucht man in der Verfassung des Bundes aber vergebens.414 Bund und Länder können nach Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG durch eine Umlage an dem Aufkommen der Gewerbesteuer beteiligt werden.415 Dabei werden durch die Literatur416 sowie die Rechtsprechung417 unterschiedliche Kategorien von Umlagen gebildet, um den Begriff der Umlage einzugrenzen und rechtlich handhabbar zu machen. Umlagen sind häufiger im Recht der Kommunalfinanzen als im Recht des Bundes anzutreffen.418 Umlagen können als horizontaler („redistributive Umlage“419) und vertikaler Finanzausgleich wirken.420 Dabei können beide Arten von Umlagen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowohl für einen allgemeinen als auch für einen besonderen Zweck erhoben werden.421 Im Beschluss zur Krankenhausumlage hat das Bundesverfassungsgericht die Umlage definiert als „– im System des Finanzausgleichs zwischen Staat und Kommunen sowie zwischen Gemeindeverbänden und Gemeinde – […] Finanzierungslasten, die öffentlichen Gebietskörperschaften von einer anderen öffentlichen Gebietskörperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden“422. Das Bundesverfassungsgericht scheint zwischen einer Umlage i. e. S. und sonstigen Umlagen i. S. von Zweckumlagen zu unterscheiden.423 Diese (kommunalen) Zweckumlagen sind die Umlagen nach Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG, welche durch Landesgesetz erlassen und zur Finanzierung bestimmter Aufgaben dienen.424 Sie sind nur dann zulässig, soweit das Aufkommen im kommunalen Bereich verbleibt.425 414 BVerfGE 83, 363 (389); BVerwGE 106, 280 (283); Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 106 Abs. 6 Rn. 134. 415 Siehe § 6 Gemeindefinanzreformgesetz. 416 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 5 Rn. 87; Schmidt, Kommunale Kooperation, S. 482 f. 417 BVerfGE 83, 363 (389). 418 So wird die Kreisumlage, die der allgemeinen Finanzierung der Landkreise dient, verfassungsrechtlich auf Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG gestützt, vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 5 Rn. 88; Moewes, Abundanzumlagen, S. 501. In historischer Hinsicht: Gönnenwein, Gemeinderecht, S. 390 f. Neuerdings ist auch die Abundanzumlage Gegenstand gerichtlicher Entscheidungen. Siehe hierzu insgesamt: Moewes, Abundanzumlagen im kommunalen Finanzausgleich, passim. 419 BVerfGE 83, 363 (390). 420 BVerfGE 83, 363 (389 f.). 421 BVerfGE 83, 363 (390). 422 BVerfGE 83, 363 (389). Siehe auch: BVerwGE 106, 280 (283 f.); Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 5 Rn. 87; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, S. 63 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 106 Rn. 34. 423 BVerfGE 83, 363 (390); Moewes, Abundanzumlagen, S. 99 m. w. N. 424 BVerfGE 83, 363 (390 f.); BVerwGE 106, 280 (284 f.); Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 5 Rn. 87; Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 106 Abs. 6 Rn. 135. 425 BVerfGE 83, 363 (391 f.); Kube, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 106 Rn. 39.

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

Der Begriff der Umlage lässt sich im formellen und materiellen Sinne bestimmen. Unter einer Umlage im formellen Sinne sind alle solchen Umlagen zu verstehen, die durch Gesetz als solche bezeichnet werden.426 Der Begriff der materiellen Umlage ist weniger einfach zu fassen. Schmidt versteht unter einer Umlage „eine Abgabe, die von einer Körperschaft ihren Mitgliedern auferlegt wird zur nachrangigen Erzielung von Einnahmen, wobei an die Leistungsfähigkeit und den Vorteil aus der Mitgliedschaft angeknüpft werden kann.“427 Nach Stern handelt es sich bei einer Umlage um ein „‚Finanzierungsmittel der Gemeindeverbände und Länder, die ausschließlich bei öffentlichen Körperschaften erhoben werden.‘ Sie sind keine Steuern und gehören zum Finanzausgleich im engeren Sinne.“428

B. Umlagenaufkommen und Nonaffektationsprinzip Die pauschale Beurteilung der Anwendbarkeit des Nonaffektationsprinzips wird dadurch erschwert, dass der Umlagebegriff verfassungsrechtlich nur begrenzt bestimmt ist.429 Soweit Bund und Länder nach Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG durch eine Umlage am Gewerbesteueraufkommen beteiligt werden, erfolgt dies nicht in Form einer Zweckbindung. Problematisch könnten insofern nur die Zweckumlagen430 sein, wie die Kreisumlage431 und die Krankenhausfinanzierungsumlage432, bei denen die Umlage also zu einem bestimmten Zweck erhoben wird. Bei näherer Betrachtung stellen diese Umlagen hingegen keinen Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip dar. Die Kreisumlage dient der Finanzierung der Kreise, die insofern regelmäßig keine eigenen Steuern erheben können. Auch ist den Kommunen zwar die Selbstverwaltung garantiert nach Art. 28 Abs. 2 GG, dies gilt indes nicht absolut, sondern ist vielmehr gesetzlicher Regelung zugänglich.433 Bei Umlagen besteht zumeist die Besonderheit, dass die Abgabe quasi aus dem Haushalt eines Hoheitsträgers in den Haushalt eines anderen Hoheitsträgers fließt. Ihre Erhebung ist letztlich die Abführung aus dem Haushalt. Damit muss die Zuführung in den Haushalt des anderen Hoheitsträgers aber ungebunden erfolgen, um mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar zu sein. Im kommunalen Haushaltsrecht kann es sich aufgrund der unterschiedlichen Qualität von Staats- und Kommunalhaushalt anders verhalten. Die Umlage ist aber ohne Gegenleistung und ohne besonderen Vorteil für den Umlagenschuldner zu leisten,434 soweit sie sich nicht als 426

Moewes, Abundanzumlagen, S. 97. Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 809. So auch: Moewes, Abundanzumlagen, S. 98. 428 Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1165. 429 Moewes, Abundanzumlagen, S. 501. 430 Kube, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 106 Rn. 40; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 106 Rn. 35. 431 Siehe z. B. BVerfGE 23, 353 ff. 432 BVerfGE 83, 363 ff. 433 BVerfGE 23, 353 (365). 434 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 107 Rn. 9; Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 809. 427

§  12 Umlagen 

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Sonderabgabe darstellt. Eine Zweckbindung kann im Ergebnis nicht bestehen. Anders könnte es sich bspw. bei Zweckzuweisungen oder Zuschüssen zu bestimmten Aufgaben verhalten, diese sind regelmäßig keine hoheitlich auferlegten Abgaben, sondern vielmehr von einem höheren Verband an niedere Verbände gewährte finanzielle Mittel.435 Die Zahlung erfolgt hierbei aber aus dem Haushalt des höheren Verbandes an den niedrigeren Verband zur Wahrnehmung einer Aufgabe, ohne dass bei der Erhebung einer bestimmten Abgabe bereits eine Zweckbindung dafür bestand. Die Mittel stellen also ursprünglich zweckungebundene Haushaltsmittel dar. Bei der Beurteilung der Vereinbarkeit kommt es wegen der Vielfältigkeit der Umlagenformen stets auf den Einzelfall an.

C. Anwendungsfälle Bundesrechtlich sind Umlagen wegen der Abgabenverteilung zwischen Bund und Ländern und der Ordnungsfunktion der Finanzverfassung nur in wenigen Fällen gegeben. Neben der Gewerbesteuerumlage436 nach Art. 106 Abs. 6 Sätze 4 und 5 GG wird der Begriff der Umlage bundesrechtlich bspw. in §§ 107 f. BHO verwendet. Die Gewerbesteuerumlage ändert an der Ertragsberechtigung der Gewerbesteuer nichts, sie vermittelt lediglich ein Beteiligungsrecht von Bund und Ländern an dem Aufkommen.437 Das Aufkommen an der Gewerbesteuerumlage fließt anteilig in den Haushalt des Bundes438 und der Länder.439 Das Aufkommen fließt zweckungebunden in den Haushalt und ist mit dem Nonaffektationsprinzip folglich vereinbar. Nach § 107 BHO können bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts von ihren Mitgliedern Umlagen erheben. Eine Umlage soll durch Körperschaften und Anstalten erhoben werden können.440 Umlagen sollen zwar eine Nähe zum Beitrag aufweisen, sich aber dadurch unterscheiden, dass u. a. 435

BVerwG, NVwZ 1998, 63 (65). Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 106 Rn. 52; Henneke, Die Kommunen in der Finanzverfassung des Bundes und der Länder, S. 178 f.; Kube, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 106 Rn. 39; Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 106 Abs. 6 Rn. 134; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 106 Rn. 34; Wohltmann, Gewerbesteuerumlage, Rn. 1 ff. 437 Schwarz, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 106 Abs. 6 Rn. 134; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 106 Rn. 34; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 957. 438 Im Haushaltsjahr 2017 betrug das Aufkommen ca. 8 120 Mio. Euro. Im Bundeshaushalt (2017) wird der Anteil in Kapitel 6001 Titel 017 01–820 veranschlagt. 439 Vgl. Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG; §§ 6 Abs. 1 Satz 2; 7 Gemeindefinanzreformgesetz. 440 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 107 Rn. 9. Kritisch wohl: Eibelshäuser / Wallis, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 27/Dezember 1998, § 107 BHO Nr. 2; Piduch, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 22/Mai 1986, § 107 Rn. 1, die insofern auf die Begrifflichkeiten Mitglieder und Benutzer abstellen. 436

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

für den Umlagenschuldner kein besonderer Vorteil bestehen muss,441 sie werden ohne eine direkte Gegenleistung erhoben.442 Dabei soll die Umlage durch ihre hoheitliche Auferlegung eine Abgabe darstellen.443 Die nach §§ 107; 108 BHO erhobene Umlage dient dem Haushaltsausgleich der juristischen Person des öffentlichen Rechts und kann neben Zuweisungen und Zuschüssen des Staates444 erhoben werden.445 Diese Umlagen wiederum sollen häufig als Sonderabgaben einzustufen sein, sodass auch die o. g. Voraussetzungen für die Erhebung einer Umlage einzuhalten sind.446 So ist die Umlage zur Finanzierung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht nach § 16 FinDAG durch das Bundesverfassungsgericht als Sonderabgabe mit Finanzierungszweck eingestuft worden.447 Damit muss die Umlage aber gruppennützig verwendet werden und bei einer weitergehenden Zuständigkeit der Anstalt zweckgebunden in den Haushalt dieser zugeführt werden. Damit wäre die Umlage aber grundgesetzwidrig. Anstalten sind Teil der mittelbaren Staatsverwaltung. Sie haben damit nicht dieselben Rechte wie die unmittelbare Staatsverwaltung. Den Haushalten von Bund und Ländern kommt dabei eine besondere Bedeutung zu. Ähnlich wie Zweckzuweisungen könnten auch diese Umlagen ausnahmsweise zulässig sein. Allerdings handelt es sich bei der Umlage um eine originäre Einnahmebeschaffung der unmittelbaren juristischen Person. Die Umlage soll den Haushaltsausgleich gewährleisten. Damit steht die Zweckbindung aber im Widerspruch. Zwar muss der Haushaltsplan nach § 108 BHO genehmigt werden. Soweit den juristischen Personen des öffentlichen Rechts aber ein Selbstverwaltungsrecht zukommt, ergibt sich bei der Einhaltung der gesetzlichen Voraussetzungen ein Anspruch auf Genehmigung.448 Ein Anspruch auf Anpassung des Haushalts besteht nur im Wege der Rechtsaufsichtsverfügung.449 Damit muss der juristischen Person des öffentlichen Rechts aber bei der Aufstellung des Haushaltsplans ein eigener Spielraum verbleiben, ohne dass das zuständige Finanzministerium auf die Verteilung Einfluss nehmen kann. Es ist vielmehr eine Frage der Genehmigung der Höhe der Umlage bzw. des Beitrages, nicht aber der Verwendungsbindung. Das Nonaffektationsprinzip fordert, dass das Aufkommen einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, soweit ihnen das Recht der Selbstverwaltung zukommt, durch diese entsprechend im Haushalt ungebunden verwendet werden können muss.

441

Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 107 Rn. 9. Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 809. 443 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 107 Rn. 8. 444 Siehe bspw. § 26 Abs. 3 BHO. 445 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 107 Rn. 4 und 9. 446 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 107 Rn. 10. 447 BVerfGE 124, 235 (243 f.). 448 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 108 Rn. 14. 449 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 108 Rn. 16. 442

§  13 Finanzausgleich 

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D. Zwischenergebnis Umlagen sind im Ergebnis mit dem Nonaffektationsprinzip solange vereinbar, wie diese in den allgemeinen Haushalt fließen, ihr Aufkommen mithin nicht zweckgebunden ist. Dies gilt insbesondere dann, wenn einem Verband die originäre Ertragskompetenz an der Umlage zukommt.

§ 13 Finanzausgleich Der Finanzausgleich ist 2017 elementar verändert worden.450 Dieser findet nunmehr grundsätzlich auf drei Ebenen451 statt und erfolgt zweckungebunden.452 Die Darstellung des Finanzausgleichs erfolgt daher unter Beachtung des Nonaffektationsprinzips nur für die Ergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 5 und 6 GG sowie, den Ansatz F. Kirchhofs453 einbeziehend, ebenso für die Frage eines zweckgebundenen Finanzausgleichs zwischen den Ländern. Nachfolgend werden die Bundesergänzungszuweisungen (A.) im Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip sowie die Möglichkeit eines zweckgebundenen Finanzausgleichs zwischen den Ländern (B.) erörtert. Die Erkenntnisse sollen sodann in einem Zwischenergebnis (C.) zusammengefasst werden.

A. Bundesergänzungszuweisungen und Nonaffektationsprinzip Das Grundgesetz sieht auch nach der Änderung 2017 die Möglichkeit von sog. Bundesergänzungszuweisungen vor. Diese werden beim sekundären vertikalen Finanzausgleich, der nunmehr dritten Stufe, relevant. Es sollen die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (I.), die Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe (II.), die Gemeindesteuerkraftzuweisung und Fördermittelzuweisungen (III.) sowie letztlich Zuweisungen im Fall extremer Haushaltsnotlage eines Landes (IV.) erörtert werden.

450 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 90, 91c, 104b, 104c, 107, 108, 109a, 114, 125c, 143d, 143e, 143f, 143g) vom 13. Juli 2017 (BGBl. I, S. 2347). 451 Siehe bspw. Häde, Schriftliche Stellungnahme, S. 2, abrufbar unter: https://www.bundes tag.de/blob/497698/c41a1eb288cb1674e120e4174ebe0268/prof--dr--ulrich-haede-data.pdf; letzter Abruf: 11. Januar. 2018, 11:00 Uhr. 452 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 107 Rn. 1; Kube, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 106 Rn. 4. 453 F. Kirchhof, Finanztransfers aus Separathaushalten im Bundesstaat, S. 452 (455 f.).

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

I. Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen Nach Art. 107 Abs. 2 Satz 5 GG kann durch Gesetz454 bestimmt werden, dass der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs (Ergänzungszuweisungen) gewährt. Diese Ergänzungszuweisungen leistet der Bund aus seinem Haushalt.455 Bereits aus dem Wortlaut ergibt sich, dass die aufgrund der allgemeinen Bundesergänzungszuweisung gewährten Mittel456 zweckungebunden in den Haushalt des empfangenden Landes fließen.457 Die allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen sind mit dem Nonaffektationsprinzip folglich vereinbar. II. Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe Neben den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen besteht die Möglichkeit einer Bundesergänzungszuweisung für Sonderbedarfe.458 Auch wenn die Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe aufgrund einer Sonderlast gewährt werden,459 fließen diese Mittel zweckungebunden in den Landeshaushalt.460 Um einer Anreizstruktur durch den Bund entgegenzuwirken, fordert das Bundesverfassungsgericht eine besondere Begründungspflicht, die den Ausnahmecharakter ausweist.461 Da diese Sonderbedarfszuweisungen des Bundes letztlich auch auf Art. 107 Abs. 2 Satz 5 GG beruhen, kann sich im Hinblick auf die Beurteilung der Vereinbarkeit mit dem Nonaffektationsprinzip keine andere Beurteilung ergeben. Sie dienen nämlich ebenso dem allgemeinen Finanzbedarf, sind aber aufgrund einer bestehenden Sonderlast gesondert zu begründen. Die Bundesergänzungszuweisungen für Sonderbedarfe sind folglich mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar.

454

Siehe § 11 MaßstG; § 11 Abs. 1 FAG. Vgl. Art. 107 Abs. 2 Satz 5 GG. 456 Siehe hierzu ausführlich: Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, 2. Aufl., Art. 107 Rn. 33; Heun / Thiele, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 107 Rn. 40 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 107 Rn. 51 ff. 457 BVerfGE 86, 148 (269). So auch: Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 107 Rn. 32; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 59. 458 § 12 MaßstG; § 11 Abs. 2 bis 4 FAG. Siehe zu den unterschiedlichen Formen: Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 107 Rn. 32; Heun / Thiele, in: H. Dreier (Hrsg.), GrundgesetzKommentar, Bd. III, Art. 107 Rn. 40; Korioth, Finanzausgleich, S. 648 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 107 Rn. 57. 459 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 107 Rn. 54. 460 BVerfGE 86, 148 (269); Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 107 Rn. 32; Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 60 f. 461 BVerfGE 72, 330 (405); 101, 158 (235); 116, 327 (382); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 107 Rn. 54 f. 455

§  13 Finanzausgleich 

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III. Gemeindesteuerkraftzuweisung und Fördermittelzuweisung Der in Art. 107 Abs. 2 GG neu eingefügte Satz 6462 sieht die Möglichkeit vor, Zuweisungen unabhängig von den Maßstäben nach den Sätzen 1 bis 3 auch solchen leistungsschwachen Ländern gewähren zu können, deren Gemeinden (Gemeindeverbände)  eine besonders geringe Steuerkraft aufweisen (Gemeindesteuerkraftzuweisungen) sowie außerdem solchen leistungsschwachen Ländern, deren Anteile an den Fördermitteln nach Art. 91b GG ihre Einwohneranteile unterschreiten.463 Die Gemeindesteuerkraftzuweisung könnte dem Zweck des Ausgleichs folgend für eine Verbesserung der Steuerkraft in den Gemeinden und Gemeindeverbänden zu verwenden sein. Andernfalls führte dies auch in Folgejahren dazu, dass bei gleichbleibend geringer Steuerkraft der Gemeinden und Gemeindeverbänden eine andauernde Bundesergänzungszuweisung zu zahlen ist. Die Ergänzungszuweisungen sind hingegen in regelmäßigen Abständen zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen.464 Allerdings steht die Gewährung der Bundesergänzungszuweisung nach dem Wortlaut im Ermessen des Bundes, sodass es keinen Rechtsanspruch eines Landes auf die Gemeindesteuerkraftzuweisung gibt. Soweit die empfangenden Länder die Zuweisung zweckfremd oder aber nicht entsprechend in derselben Höhe den Gemeinden und Gemeindeverbänden zum Abbau der geringen Steuerkraft zukommen lassen, besteht für den Bund die Möglichkeit der Nichtgewährung. In dieser Lesart verstößt die Gemeindesteuerkraftzuweisung nicht gegen das Nonaffektationsprinzip. Die zweite neue Bundesergänzungszuweisung für leistungsschwache Länder, deren Anteil an den Fördermitteln nach Art. 91b GG ihren Einwohneranteil unterschreitet, erfolgt ebenfalls zweckungebunden und damit im Einklang mit dem Nonaffektationsprinzip. Denkbar ist hingegen, dass die Mittel ähnlich Art. 91b GG für Zwecke der Forschungsförderung zu verwenden sind. Sowohl Art. 107 Abs. 2 Satz 6 als auch § 11 Abs. 6 FAG n. F. sehen keine Zweckbindung vor. Vielmehr handelt es sich um den Ausgleich eines Fehlbetrages. Letztlich handelt es sich bei der Ergänzungszuweisung nicht um eine originäre Ertragsberechtigung des empfangenden Landes. Diese gemeinsame Finanzierung steht damit schon gar nicht im Spannungsverhältnis mit dem Nonaffektationsprinzip.465 Soweit die Mittel aber der Zusammenwirkung von Bund und Ländern dienen, handelt es sich hierbei um Bundes- und Landesmittel, die aufgrund der Exekutivvereinbarung einem Haushaltsvorbehalt unterliegen.466 Ein Konflikt mit dem Nonaffektationsprinzip besteht folglich nicht. 462

BR-Drs. 769/16, S. 14. Siehe § 11 Abs. 5 und 6 FAG n. F. ab 2020 (vgl. Art. 25 Abs. 2; 2 des Gesetzes zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften vom 14. August 2017 (BGBl. I, S. 3122). 464 BVerfGE 72, 330 (406). 465 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 91b Rn. 18 f. 466 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 91b Rn. 19. 463

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

IV. Extreme Haushaltsnotlage eines Landes Letztlich soll noch auf die Bundesergänzungszuweisungen eingegangen werden, die im Falle einer extremen Haushaltsnotlage467 eines Landes gewährt werden können.468 Heun geht davon aus, dass in Fällen, in denen eine Ergänzungszuweisung aufgrund einer extremen Haushaltsnotlage gewährt wird, das zu erstellende Sanierungsprogramm praktisch einer Zweckbindung gleichkomme.469 Das Bundesverfassungsgericht hatte in einer Entscheidung 2006 festgestellt, dass „je nach Beschaffenheit der extremen Haushaltsnotlage und ihrer Ursachen der Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers [sich] dahin verengen [kann], daß bestimmte Mittel zur Abhilfe nicht nur eingesetzt werden können, sondern auch müssen.“470 Dies folgt aber letztlich auch daraus, dass Ergänzungszuweisungen grundsätzlich kein Mittel der Haushaltssanierung sind und damit einen Fremdkörper im Finanzausgleichssystem darstellen.471 Eine extreme Haushaltsnotlage ist eine nicht nur angespannte Haushaltslage oder kurzfristige Finanzschwäche, in der das Land sich nicht aus eigener Kraft sanieren kann.472 Diese faktische Bindung stellt aber letztlich keine rechtliche Zweckbindung dar. Das Land kann schlicht ohne die finanziellen Ergänzungszuweisungen „die verfassungsrechtlich gebotene Handlungsfähigkeit […] nicht aufrecht[erhalten]“473. Eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips liegt im Ergebnis nicht vor.

B. Zweckgebundener Finanzausgleich zwischen den Ländern Nach F.  Kirchhof ist Art. 104a Abs. 1 GG für eine zweckgebundene Ländervereinbarung offen.474 Denn nach seiner Auffassung folge eine solche Befugnis gemeinsamer Finanzierung letztlich auch aus der Länderkompetenz zur organisatorischen Kooperation.475 Eine solche Vereinbarung wäre mit Art. 104a Abs. 1 GG aber nur vereinbar, wenn diese die Lastenverteilung nicht ebenso zwischen den Ländern regle.476 Art. 104a Abs. 1 GG regelt insofern nicht nur die Lastenverteilung, sondern auch die Lastentragungsbefugnis bzw. Finanzierungsbefugnis.477 467

Zum Begriff siehe: Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 107 Rn. 40; Korioth, Finanzausgleich, S. 662 ff. 468 BVerfGE 86, 148 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 107 Rn. 58. 469 Heun / Thiele, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 107 Rn. 45. 470 BVerfGE 86, 148 (269). 471 BVerfGE 72, 330 (405); 116, 327 (382; 384 f.); Slomp, Nonaffektationsprinzip, S. 61. 472 BVerfGE 116, 327 (382; 394); Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 107 Rn. 39. 473 BVerfGE 116, 327 (386). 474 F. Kirchhof, Finanztransfers aus Separathaushalten im Bundesstaat, S. 452 (456). 475 F.  Kirchhof, Finanztransfers aus Separathaushalten im Bundesstaat, S. 452 (456). Siehe auch: Korioth, Finanzausgleich, S. 146 ff. 476 F. Kirchhof, Finanztransfers aus Separathaushalten im Bundesstaat, S. 452 (456); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 104a Rn. 12; Stern, Staatsrecht, Bd. II, S. 1146. 477 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 104a Rn. 1.

§ 14 Sonstige Einnahmen 

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Damit bedarf aber auch im Verhältnis der Länder untereinander die Mischfinanzierung einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung.478 Allerdings liegt keine Mischfinanzierung i. S. von Art. 104a GG vor, wenn ein Land sich an den Aufgaben eines anderen Landes beteiligt.479 Soweit Art. 104a GG damit aber nicht auch die Lastenverteilung und folglich auch nicht die Finanzierungsbefugnis zwischen den Ländern regelt, können die Länder finanziell zusammen wirken. Es ist damit im Ergebnis möglich, dass ein Land einem anderen Land finanzielle Mittel zweckgebunden für eine Aufgabe zur Verfügung stellt. Einen Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip liegt gleichwohl nicht vor. Diese finanziellen Mittel müssen aus dem Globalhaushalt des abführenden Landes stammen. Die Zurverfügungstellung der Mittel stellt damit, ähnlich Art. 91a; 91b GG,480 eine zulässige gemeinsame Finanzierung dar, die durch die jeweiligen Parlamente im eigenen Haushalt veranschlagt werden muss. Das empfangende Land verwendet die Mittel folglich für im Sinne der im Haushaltsplan des gewährenden Landes ausgewiesenen Zwecke. Ein Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip liegt damit nicht vor.

C. Zwischenergebnis Im Ergebnis werden die Ergänzungszuweisungen im Rahmen des Finanzausgleichs zweckungebunden zur Verfügung gestellt. Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Nonaffektationsprinzip bestehen mithin nicht. Ebenso sind die durch ein Land einem anderen Land zweckgerichtet zur Verfügung gestellten Mittel mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar.

§ 14 Sonstige Einnahmen Neben den sonstigen Abgaben stehen sonstige Einnahmen des Staates, die nicht unter die fünf Säulen der Abgaben zu fassen sind, sondern vielmehr privat-, strafbzw. ordnungswidrigkeitenrechtlich bedingt sind, aber gleichwohl Einnahmen des Staates darstellen. Auch kommen andere öffentlich-rechtliche Einnahmen wie der Bundesbankgewinn und die Abführung von staatlichen Betrieben in Betracht.481 Die Vielfalt übriger Einnahmemöglichkeiten ist groß. Nachfolgend sollen Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten (A.), Geldstrafen, Verwarngeldern und Geldbußen (B.) sowie Einnahmen aus privatrechtlichen Zuwendungen (C.) auf ihr Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip hin erörtert werden. 478

Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 104a Rn. 3. Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 104a Rn. 12. 480 Zur Bindungswirkung bei Art. 91a GG siehe: Heller, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 42/Juni 2007, Art. 91a Rn. 25 ff. 481 Siehe Aufzählung bei: Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 96. 479

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

A. Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten Der Begriff der Einnahmen aus Krediten aus Art. 115 Abs. 2 GG ist streng von der Aufnahme von Krediten nach Art. 115 Abs. 1 GG zu trennen.482 Die Grenzen zulässiger Kreditaufnahme ergeben sich aus Art. 109; 115 GG.483 Der Kreditaufnahme kommt dabei große praktische Relevanz zu.484 Deckungskredite, also solche Kredite, die zur Deckung von Ausgaben dienen, sind von den Kassenverstärkungskrediten485 zu unterscheiden.486 Die Einnahmen aus der Aufnahme von Krediten sind nicht zweckgebunden, sondern fließen als allgemeine Deckungsmittel zweckungebunden in den Globalhaushalt.487 Anders verhält es sich nach Hummel in den Fällen der Kreditaufnahme zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts, bei der die Kreditaufnahme gerade final darauf gerichtet sein muss, die Störung zu beseitigen.488 Nach der Verfassungsreform489 ist diese Überlegung nunmehr auf Art. 115 Abs. 2 Satz 6 GG zu übertragen, wonach im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen, die Kreditobergrenze überschritten werden darf aufgrund eines Mehrheitsbeschlusses im Parlament. Dabei bieten die durch die Verfassung genannten Fälle lediglich den Anlass zu einer erhöhten Kreditaufnahme, die einen gesteigerten Ausgabebedarf mit sich bringen. Eine Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips dergestalt, dass diese Mehreinnahmen durch die Aufnahme von Krediten für diese Zwecke zu verwenden sind, ergibt sich hieraus nicht. Auch die so erwirtschafteten Mittel sind damit Haushaltsmittel und fließen zweckungebunden in den Haushalt.

482 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 8 Rn. 147; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 56/ Oktober 2009, Art. 115 Rn. 125; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 441. Danach umfassen die Einnahmen aus Krediten lediglich die Nettoneuverschuldung, vgl. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 8 Rn. 147. 483 Einfachgesetzlich wird die Kreditaufnahme in § 13 HGrG geregelt. 484 Heintzen, in: v. Münch / Kunig, GGK II, Art. 115 Rn. 1; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 97. 485 Vgl. hierzu Teil  3 § 6 D. II. 4. a). Kassenverstärkungskredite werden insofern nach § 60 Abs. 3 BHO nur in Verwahrung genommen, stellen aber keine Einnahmen dar, vgl. Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 1194. 486 Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 1193; Tappe / Wernsmann, Öffentliches Finanzrecht, Rn. 441. 487 Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 452 ff. So wohl auch: Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn. 1193. 488 Hummel, Verfassungsrechtsfragen der Verwendung staatlicher Einnahmen, S. 455. Er bezieht sich insofern auf Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG a. F. 489 Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom 29. Juli 2009 (BGBl. I, S. 2248).

§ 14 Sonstige Einnahmen 

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B. Einnahmen aus Geldstrafen, Verwarngeldern oder Geldbußen Unter dem Gesichtspunkt der Erhebung von Strafzahlungen aufgrund unterschiedlicher Rechtsgrundlagen lassen sich ebenso die Erträge unter dem Gesichtspunkt der Zweckbindung erörtern. Gröpl führt richtigerweise aus, dass „aus rechtsstaatlichen Gründen zu fordern [ist], daß vereinnahmte Geldstrafen, Geldbußen und Verwarnungsgelder nicht zweckgebunden werden dürfen, sondern in den Gesamthaushalt fließen müssen, da die Einnahmeerzielung der öffentlichen Hand niemals Hauptzweck dieser vermögensbezogenen Sanktionen ist, geschweige denn werden darf.“490 Sofern also eine Geldbuße bzw. Verwarngelder an den Staat zu zahlen sind, ist für diese unter Beachtung des Nonaffektationsprinzips eine zweckungebundene Zuführung in den Haushalt im Ergebnis gerechtfertigt. Es darf dem Staat und den Gerichten kein Anreiz gegeben werden, durch eine Steigerung von Einnahmen aus den o. g. Zahlungen zu bestimmten Maßnahmen zu tendieren. Die Einnahmeerzielung ist hierbei nicht (Haupt-)Zweck der Erhebung, sondern vielmehr der Sanktionscharakter. Nichts anderes ergibt sich in den Fällen, in denen die Anklagebehörde mit Zustimmung des Gerichts und des Beschuldigten von der Erhebung einer öffentlichen Anklage vorläufig absieht und dem Beschuldigten eine Auflage erteilt wird.491 Nach § 153a Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 Var. 1 StPO kann eine solche Auflage in der Zahlung eines Geldbetrags zugunsten einer gemeinnützigen Einrichtung bestehen. Hierbei wird das Geld nicht an den Staat, sondern einen Dritten geleistet. Ein Konflikt mit dem Nonaffektationsprinzip tritt an dieser Stelle nicht unmittelbar auf.

C. Einnahmen aus sonstigen privaten Zuwendungen Der Staat kann von Privaten finanzielle Zuwendungen u. a. in Form von zivilrechtlichen Schenkungen i. S. von §§ 516 ff. BGB erhalten.492 Dabei ist dies unproblematisch, soweit die Schenkung ohne Bedingungen erfolgt. Es ist ebenso denkbar, dass der Schenker dem Staat bestimmte Verwendungsauflagen macht. Fraglich ist sodann, ob die Schenkungen i. S. von § 525 BGB zweckungebunden in den Haushalt einfließen oder ob ein Anspruch des Schenkers besteht, dass die von ihm finanziell zugewendeten Mittel zweckgebunden für die von 490

Gröpl, Das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz, NVwZ 1998, 1251 (1257) m. w. N. § 153a Abs. 1 Satz 1 StPO. 492 Denkbar sind insofern die Zuwendung durch Erbschaft (siehe insbesondere § 1936 BGB) oder anderes Sponsoring. Letztlich soll die Zuwendung in Form der Schenkung i. S.  von §§ 516 ff. BGB exemplarisch herangezogen werden. Zu den übrigen Formen siehe: Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 15; Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 47/Januar 2013, § 8 Rn. 4; Morell, Der Bundeshaushalt, S. 208, § 8 Rn. 4. 491

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

ihm im Zusammenhang mit der Schenkung bestimmten Aufgaben zu verwenden sind. § 525 Abs. 1 BGB regelt insofern die Schenkung unter Auflagen, bei der die Vollziehung der Auflage verlangt werden kann, wenn der Schenker seinerseits geleistet hat. Nach § 525 Abs. 2 BGB kann die Vollziehung der Auflage, soweit sie im öffentlichen Interesse ist, auch von der zuständigen Behörde verlangt werden. Der Schenker könnte daher von Seiten der Behörden verlangen, dass seine Schenkung (Spende) zweckgebunden verwendet wird.493 Eine solche verbindliche Verwendungsbindung494 zeigt die Erforderlichkeit, dass an eine Schenkung bestimmte Verfahrensanforderungen zu stellen sind. Eine Spende in Form der Schenkung unter Auflagen kann folglich nicht ohne Weiteres angenommen werden. Nach Nr. 1.3 Satz 1 zu § 8 BHO der VV-BHO sind die dem Bund von Dritten zur Verfügung gestellten zweckgebundenen Mittel, soweit im Haushaltsplan hierfür kein Titel vorgesehen ist, wie außerplanmäßige Einnahmen und Ausgaben zu behandeln und mit korrespondierenden Zweckbindungsvermerken durch die für den Einzelplan zustände Stelle, die über die Annahme von Mitteln entscheidet, zu versehen. Die zuständige Stelle hat die Gelder auf ein Verwahrkonto i. S. des § 60 Abs. 2 BHO zu buchen.495 Allerdings dürfen, soweit mit der Annahme dieser zweckgebundenen Mittel der Einsatz von Haushaltsmitteln des Bundes verbunden ist oder aber Folgekosten für den Bundeshaushalt entstehen, die Mittel nur unter dem Vorbehalt angenommen werden, dass die Ausgabemittel zur Verfügung stehen oder gestellt werden.496 Nr. 1.3 Satz 3 zu § 8 BHO der VV-BHO sieht bei Durchlaufspenden vor, dass diese mit einem Titel der Obergruppe 38 und 98 vorzusehen sind.497 Nach Nr. 1.3 zu § 8 BHO der VV-BHO dürfen Geldspenden, die zweckgebunden erfolgen, nur unter den dort genannten Voraussetzungen angenommen werden, womit die Problematik des § 525 BGB aufgegriffen wird. Der Verordnunggeber gibt der zuständigen Stelle auf, Spenden also nur insofern anzunehmen, als dass die Deckung etwaiger Kosten für den Staat bereits geregelt ist, sodass der durch die Auflage vorgesehene Zweck der Spende erfüllt werden kann.498 Hierdurch wird sichergestellt, dass der Haushaltsgesetzgeber nicht durch die Annahme einer Spende durch die Exekutive bei der Verwendung unrechtmäßig gebunden wird.499 Im Bundeshaushaltsplan 2017 finden sich in den jeweiligen Einzelplänen unter dem Titel 547 09 die Ausgabentitel, die sich aus den zweckgebundenen Einnahmen 493

BGHZ 157, 178 (183 f.); Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 3. Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 47/Januar 2013, § 8 Rn. 4. 495 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 22. 496 Vgl. Nr. 1.3 Satz 2 zu § 8 BHO der VV-BHO. 497 Zu der Bedeutung der Durchlaufspende siehe nur: Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 23; Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 14; Knörzer, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 47/Januar 2013, § 8 Rn. 4. 498 Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 14; Morell, Der Bundeshaushalt, S. 208, § 8 Rn. 4. 499 Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 14; Morell, Der Bundeshaushalt, S. 208, § 8 Rn. 4. 494

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aus Sponsoring, Spenden und ähnlichen freiwilligen Geldleistungen ergeben, die jeweils mit einem Haushaltsvermerk versehen sind. Danach sind Mehreinnahmen wegen rechtsverbindlicher Verwendungsauflagen Dritter zweckgebunden. Die Einnahmen werden zumeist mit dem Titel 282 09 veranschlagt. Die durch einen Privaten erfolgte Schenkung kann durch die Gründung einer Stiftung, die unter staatlicher Aufsicht steht, erleichtert werden.500 Der Staat kann hierbei die Vermögensmasse der Stiftungsmasse zuführen, die wiederum nur für bestimmte Zwecke, den Stiftungszweck, verwendet werden kann. Unter den in § 526 BGB genannten Voraussetzungen kann der Beschenkte, hier der Staat, die Vollziehung der Auflage verweigern. Nach § 526 Satz 1 BGB ist dies der Fall, soweit infolge eines Mangels im Recht oder eines Mangels der verschenkten Sache der Wert der Zuwendung die Höhe der zur Vollziehung der Auflage erforderlichen Aufwendungen nicht erreicht. In diesem Falle kann der Staat die Erfüllung der Auflage solange verweigern, bis der Fehlbetrag ausgeglichen wird. Nach Satz 2 kann der Beschenkte auch dann noch Ersatz verlangen, wenn er ohne Kenntnis des Mangels die Auflage vollzogen hat, soweit die verursachten Aufwendungen infolge des Mangels den Wert der Zuwendung übersteigen. Nach § 527 Abs. 1 BGB kann der Schenker die Herausgabe des Geschenkes unter den für das Rücktrittsrecht bei gegenseitigen Verträgen bestimmten Voraussetzungen501 nach den Vorschriften über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung502 bei Unterbleiben der Vollziehung der Auflage dann verlangen, wenn das Geschenkte zur Vollziehung der Auflage hätte verwendet werden müssen. Allerdings ist der Anspruch nach Abs. 2 dann ausgeschlossen, wenn ein Dritter berechtigt ist, die Vollziehung der Auflage zu verlangen. Haushaltsrechtlich problematisch ist vor allem, dass eine Einnahme aus Sponsoring, Spende oder sonstiger freiwilliger Geldleistung grundsätzlich bei der Aufstellung des Haushaltsplanes nicht feststeht, sodass eine Schätzung oder aber Erfahrungswerte bei der Haushaltsplanaufstellung ausscheiden. Haushaltspraktisch werden Einnahmen aus Spenden die zweckgebunden in den Haushalt einfließen sollen, damit sicherlich erst beim kommenden Haushalt veranschlagt. Letztlich werden diese Einnahmen folgerichtig wie außerplanmäßige Einnahmen behandelt.503 Dies ist sinnvoll, denn eine Spende oder sonstige freiwillige Geldleistung hängt zumeist immer von der Vornahme durch denjenigen ab, der diese finanziellen Mittel freiwillig dem Staat zuführt.

500

Keller, Fondswirtschaft, S. 799, 801. Denkbar ist insofern, dass der Auflagenvollzug unmöglich geworden ist (i. S. des § 326 Abs. 5 BGB) oder aber, was wohl regelmäßig der Fall sein wird, dass ein Fall erfolgloser Nachfristsetzung (i. S. des § 323 Abs. 1 BGB) vorliegt, vgl. Koch, in: MüKoBGB, § 527 Rn. 2. 502 Die Vorschrift verweist insofern auf §§ 818 ff. BGB (sog. Rechtsfolgenverweisung), vgl. Koch, in: MüKoBGB, § 527 Rn. 3. 503 Nr. 1.3 Satz 1 zu § 8 BHO der VV-BHO. 501

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

Das Nonaffektationsprinzip ist im Fall der freiwillig dem Staat überlassenen Mittel, ähnlich der Finanzzuweisungen oder der Mischfinanzierung504, schon gar nicht anwendbar. Der Dritte legt den zu erfüllenden Zweck fest. Insofern leistet der Schenker aufgrund zivilrechtlicher Vorschriften. Staat und Bürger stehen sich in einem Gleichordnungsverhältnis und eben nicht in einem Subordinationsverhältnis gegenüber, sodass der Bürger vom Staat die Verausgabung der Mittel zum in der Schenkung festgelegten Zweck verlangen kann. Grundsätzlich besteht für den Schenker jedoch kein Anspruch darauf, dass der Staat weitere finanzielle Mittel für einen bestimmten Zweck in den Haushalt auf Ausgabenseite festlegt. Ebenso steht es dem Staat frei, die Schenkung nicht anzunehmen. Soweit die Schenkung summenmäßig Kosten für den Staat verursacht, ist zwingend die Veranschlagung im Haushalt abzuwarten.505 Der Staat erhält im Ergebnis, ähnlich einer Zweckzuweisung, finanzielle Mittel, auf die er keinen Anspruch hat, die keine originäre Abgabe darstellen. Ein Konflikt mit den Nonaffektationsprinzip tritt bei Schenkungen nicht ein.

§ 15 Nebenhaushalte Nachfolgend soll auf die sog. Nebenhaushalte506 des Bundes und der Länder unter besonderer Berücksichtigung der Geltung des Nonaffektationsprinzips eingegangen werden. Hierzu gilt es zuerst zu klären, was unter einem Nebenhaushalt zu verstehen ist (A.), bevor sodann die Geltung des Nonaffektationsprinzips bei Nebenhaushalten (B.) erörtert wird. Letztlich sollen einige ausgewählte Anwendungsfälle (C.) dargestellt und die Erkenntnisse in einem Zwischenergebnis (D.) zusammengefasst werden.

A. Begriff des Nebenhaushalts Die oben beschriebene Fondswirtschaft507 darf nicht mit dem heute noch vorhandenen einzelnen Fonds verwechselt werden, auch wenn sich letzteres als „Überbleibsel“ von ersterem herausstellt. Bei der Fondswirtschaft handelt es sich im Gegensatz zum einzelnen Fonds um ein Haushaltssystem bei dem die einzelnen Staatsaufgaben insgesamt jeweils auf unterschiedliche Fonds aufgeteilt werden. Während in der Zeit vor der Herausbildung eines öffentlichen Kreditwesens der Fonds als Vermögensreserve in Form einer in Bargeldform bereitgehaltenen Kauf 504

Vgl. Teil 3 § 6 E. II. Hugo, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 59/Mai 2014, § 8 BHO Nr. 14; Morell, Der Bundeshaushalt, S. 208, § 8 Rn. 4. 506 Ausführlich hierzu siehe: Kilian, Nebenhaushalte, passim; Maier-Bledjian, Sondervermögen des Bundes, passim; Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, passim. 507 Vgl. Teil 2 § 1 B. II. 505

§  15 Nebenhaushalte 

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kraftsumme zum Zwecke der Deckung eines unerwartet auftretenden Geldbedarfs verstanden wurde,508 versteht man heute hingegen hierunter „eine für einen besonderen Zweck bestimmte, von einem öffentlichen Gemeinwesen gebildete und verwaltete Vermögensmasse“509, auch als Zweckvermögen510 bezeichnet. Die Fondsverwaltung ist die „grds. unverbindliche Gewährung finanzieller Zuweisungen oder Zuschüsse nach Maßgabe verfügbarer Haushaltsmittel als Erscheinungsform der sog. gesetzesfreien Verwaltung i. S. [des] § 23 [BHO]“511. Nach einem weiten Begriffsverständnis versteht man unter einem Nebenhaushalt damit „jegliche[…] Bewirtschaftung von Geld, die der Finanzwirtschaft des Bundes zurechenbar ist, ohne vollständig im Bundeshaushalt veranschlagt oder durch […] Art. 111 und 112 GG gedeckt zu sein.“512 Die Entwicklung vom Fonds innerhalb eines globalen Haushalts mit Kasseneinheit geht dabei weit zurück. Insbesondere wurden in früheren Zeiten sog. Kriegsschätze oder aber Fonds zur Vermögensbildung und als Mittel zur Vorsorge angelegt. Dabei lassen sich rechtlich selbstständige und rechtlich unselbstständige Nebenhaushalte voneinander unterscheiden.513 Zu den Nebenhaushalten514 zählen neben den Sondervermögen515 auch Bundesbetriebe516 oder juristische Personen (insbe­ 508

Keller, Fondswirtschaft, S. 799, 800; Keller, Fondswirtschaft und Volkswirtschaft, S. 34 f. Keller, Fondswirtschaft, S. 799. Siehe auch: Heckel, Budget, S. 198, der den Fonds als „baren oder rechnungsmäßigen Geldvorrat der Staatskasse“ bezeichnet; Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 26 Rn.  9. Heinig, Das Budget Bd. I, S. 447, versteht unter einem Fonds „die kleinste Budgetsumme (Titel, Untertitel […]), ganz gleich, welchem Zwecke sie dient und wie sie bewilligt wurde […]. Man meint damit einfach eine zur Verfügung stehende Summe, aber auch die gesamten Staatseinnahmen werden als ein Fonds bezeichnet.“ Mit dieser Formulierung muss man indes vorsichtig verfahren, geriete sie doch allzu sehr in Verwechslung mit dem Fondssystem. Vgl. hierzu auch schon den sog. Reptilienfonds bei: Heinig, Das Budget Bd. I, S. 560; Ki­ lian, Nebenhaushalte, S. 56 (insb. Fn. 47), der ausführt, dass Reichskanzler Bismarck die aus dem sog. Welfenschatz des besiegten Königreichs Hannovers stammenden Mittel dazu verwendete, um die regierungsfeindliche Presse zu beeinflussen. Auch während der Regierungszeit Konrad Adenauers gab es besagten Fonds, vgl. Kilian, Nebenhaushalte, S. 56. 510 Keller, Fondswirtschaft, S. 799. 511 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 10. 512 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 37. So auch: Knop, Verschuldung im Mehrebenensystem, S. 79 f. 513 Knop, Verschuldung im Mehrebenensystem, S. 80 ff. und 88 ff.; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 93 f. 514 Zu den verfassungsrechtlichen Grenzen der Durchbrechung des Einheitsprinzips durch Nebenhaushalte, vgl. Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 159 ff. 515 Henneke, Öffentliches Finanzwesen, S. 3 Rn. 14; Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), GrundgesetzKommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 19; Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 1 Rn. 52 ff.; Kube, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 70/Dezember 2013, Art. 110 Rn. 30 ff.; Neumark, Reichshaushaltsplan, S. 165; Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 26 Rn. 9; Vialon, Haushaltsrecht, S. 44. Zu unterschiedlichen Arten von Sondervermögen vgl. auch: Kilian, Nebenhaushalte, S. 399 ff. 516 Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, Art. 110 Rn. 19; Hill­gru­ ber / Drüen, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 1 Rn. 52 f., der die Bundesbetriebe als Unterfall der Sondervermögen ansieht. 509

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sondere bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts, aber auch solche des Privatrechts).517 Dabei stehen einige Sondervermögen in unmittelbarer Bundesverwaltung und andere werden durch Treuhandstellen (außerhalb der unmittelbaren Bundesverwaltung) verwaltet.518 Der Fonds im heute verstandenen Sinne in einem Globalhaushalt soll regelmäßig nicht zur Vermögensbildung beitragen. Umstritten war dies in den Rechnungsjahren 1955/56, in denen eine Hortung von finanziellen Mitteln diskutiert wurde.519 Ein Fonds nach dem unter dem Grundgesetz verstandenen Sinn kann zur Erreichung und Verwirklichung eines bestimmten Zweckes eingerichtet werden. Dabei werden durch die Globalhaushalte des Bundes und der Länder, sowie ggf. durch Erhebung neuer Abgaben, Zuweisung bestehender Abgaben an den Fonds, finanzielle Mittel in eine außerhalb des Globalhaushaltes stehende Kasse zugewiesen. Diese Finanzzuweisung kann dabei einmalig520, mehrmalig oder dauerhaft erfolgen. Das Herausnehmen finanzieller Mittel aus dem Globalhaushalt des Bundes und der Länder darf nicht zu einer Haushaltsflüchtigkeit der Mittel führen; diese müssen zumindest, wie es das Bundesverfassungsgericht 521 im Rahmen der Altenpflegeentscheidung für die Sonderabgaben des Bundes festgestellt hat, in Form von Zuführung oder Rückfluss im Globalhaushalt aufgeführt werden. In der Literatur zum Verhältnis des Bundes und der Länder wird dem Bund vorgehalten, dass er sich „in einem derart starken Maße des Mittels der Fondswirtschaft bedienen könne, weil er über zu viel Geld verfügt habe oder konkreter: weil er im vertikalen Finanzausgleich zu günstig gestellt worden sei.“522 Zuletzt haben Bund und Länder bspw. zur Bewältigung und Hilfe der Opfer der Flutkatastrophe einen gemeinsamen Fonds „Aufbauhilfe“523 errichtet, der von beiden gemeinschaftlich getragen wird.524 Aber auch die Länder machen regen Gebrauch von der Möglichkeit der Einrichtung von Nebenhaushalten. So hat das Land Berlin mit Gesetz vom 17. Dezember 2014525 ein Sondervermögen Infrastruktur 517 Knop, Verschuldung im Mehrebenensystem, S. 80; Maier-Bledjian, Sondervermögen des Bundes, S. 29 ff. 518 Maier-Bledjian, Sondervermögen des Bundes, S. 29. 519 Vgl. hierzu: Grünig, Über die Grenzen staatlicher Fondsbildung, Konjunkturpolitik 1956, S. 38. 520 Keller, Fondswirtschaft, S. 799, 802, lässt es dahinstehen, ob man dabei nicht vielmehr von einer Rücklage sprechen sollte. Parlow, Fondswirtschaft im städtischen Haushalt, S. 6, indes verweist darauf, dass ein Fonds durchaus eine Rücklage für bestimmte Zwecke darstelle, insofern nicht auf die Einmaligkeit an sich abgestellt werde, sondern auf die Rücklage im Sinne einer Ansparung für einen noch bevorstehenden Bedarf. 521 BVerfGE 108, 186 ff. 522 Patzig, Gegenwartsfragen des Finanzverfassungsrechts, AöR 92 (1967), S. 297, 342. 523 BGBl. I 2013, S. 2401. 524 Vgl. zu den Einzelheiten des Aufbauhilfefonds § 4 Aufbauhilfegesetz vom 15. Juli 2013, BGBl. I, S. 2401. 525 Gesetz über die Errichtung eines Sondervermögens Infrastruktur der Wachsenden Stadt (SIWA ErrichtungsG) vom 17. Dezember 2014 (GVBl. S. 521), zuletzt geändert durch Art. 1 Erstes ÄndG vom 6. Februar 2017 (GVBl. S. 215).

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der Wachsenden Stadt errichtet, in das nach § 4 Abs. 1 SIWA ErrichtungsG a. F. grundsätzlich 50 Prozent der Finanzierungsüberschüsse abgeführt werden sollen. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines solchen Fonds ist streitig.526 Darüber hinaus treten sog. Sozialversicherungsfonds auf,527 die sich sowohl aus Beiträgen ihrer Mitglieder als auch aus Ergänzungsmitteln des Bundes speisen.528 Die Bundesrepublik verzichtet damit noch nicht auf die Errichtung von Fonds, sondern setzt diesen weiterhin als Haushaltssteuerungsinstrument ein. Es gibt de facto neben dem Bundeshaushalt auf Bundesebene noch zahlreiche weitere Haushalte des Staates.529 Das Haushaltswesen des Bundes „ist in eine ganze Reihe von Finanzmassen gespalten und aufgefächert“530. Vielmehr ist es so, dass Bereiche des Staates teilweise ein haushaltsmäßiges Eigenleben führen, oft Einrichtungen der unmittelbaren oder mittelbaren Staatsverwaltung.531 Nebenhaushalte können auch privatrechtlich ausgestaltet sein. Einigkeit soll dahingehend bestehen, dass der Staat seine Bindung an die Vorgaben der Verfassung nicht dadurch umgehen kann, dass er privatrechtliche Handlungs- oder Organisationsformen für seine Tätigkeit auswählt.532 Dies muss damit auch für die Anforderungen der Finanzverfassung gelten.533 Soweit ein Unternehmen zwar in Privatrechtsform betrieben wird, der Staat keine Anteile an eben diesem Unternehmen hält, aber bspw. durch Subventionen oder andere Förderprogramme das Unternehmen de facto teilweise oder voll finanziert, sollen die Verpflichtungen nach Art. 110 Abs. 1 GG entstehen.534 Puhl weist darauf hin, dass es im Rahmen der Finanzierung durch die öffentliche Hand eine Bagatellgrenze gäbe, die es jeweils im Einzelfall zu überprüfen gilt.535 So verfüge das Goethe-Institut zwar auch über eigene Einnahmen, sei aber von staatlichen Zuwendungen abhängig.536 Insoweit schlüsselt Puhl für das Haushaltsjahr 1994 auf, dass der Finanzierungsanteil des Bundes bei 83,7 Prozent lag.537 Die übrigen Anteile konnte das Institut insbesondere durch Kursgebühren in den Unterrichtsstätten finanzieren.538 Hierfür entwickelt Puhl die Formel, dass eine privatrechtlich organisierte Einrichtung auch dann ausschließlich staatlich finanziert sei, wenn die geringen selbsterwirtschafteten Rückeinnahmen dadurch entstünden, dass man die allein aus öffentlichen Mitteln 526

Vgl. hierzu unten Teil 3 § 5 B. II. 4. d). Keller, Fondswirtschaft, S. 799, 801. 528 Vgl. hierzu Teil 4 § 7 B. III. 1. c). 529 Kilian, Nebenhaushalte, S. 55; Maier-Bledjian, Sondervermögen des Bundes, S. 29 ff. 530 Kilian, Nebenhaushalte, S. 55. 531 Kilian, Nebenhaushalte, S. 55. 532 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 163 m. w. N. 533 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 163 und 166. 534 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 166; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 94 ff. 535 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 166. 536 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 166. 537 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 166. 538 Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 166 f. 527

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finanzierten Leistungen gegen Entgelt an Dritte anbiete.539 Nach anderer Ansicht gilt Art. 110 GG nicht für rechtlich selbstständige Rechtssubjekte des öffentlichen bzw. privaten Rechts, da diese nicht im Regelungsbereich des Art. 110 GG liegen.540 Damit hätte es aber der Bund durch die Wahl der Rechtsform in der Hand, ob bestimmte Vermögen außerhalb des Haushalts veranschlagt werden oder ob er die „Flucht aus dem Budget“ antritt und sich damit der parlamentarischen Kontrolle entzieht.541 Dies ist zumindest für die juristischen Personen des öffentlichen Rechts abzulehnen. Juristische Personen des Privatrechts unterliegen dem Gesellschaftsrecht, sodass die BHO grundsätzlich nicht anwendbar ist, auch nicht mittelbar.542 Es obliegt gegebenenfalls der Exekutive auf Prüfungsrechte der Rechnungshöfe hinzuwirken. Siekmann verweist insofern auch auf die Rechtsprechung zur Altenpflegeumlage543, die diese Haushaltsflüchtigkeit durch eine Veranschlagungspflicht von Sondervermögen verhindern soll.544

B. Nebenhaushalte und Nonaffektationsprinzip Nebenhaushalte stellen einen Verstoß gegen die Grundsätze der Vollständigkeit und Einheit des Haushalts aus Art. 110 Abs. 1 GG dar und sind daher grundsätzlich unzulässig.545 Fraglich ist, ob die einem Nebenhaushalt zugeführten Mittel zweckgebunden sind.546 Eine Zweckbindung von Einnahmen liegt auch dann vor, wenn die Einnahmen nicht in den allgemeinen Haushalt fließen, sondern in ein Sondervermögen i. S. des § 110 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 GG.547 Die Mittel sind alleine deshalb schon zweckgebunden und können für außerhalb des Zwecks liegende Titel nicht verwendet werden548 und führen mithin zu einer Topfwirtschaft.549 Nach § 113 Satz 1 BHO sind die allgemeinen Haushaltsgrundsätze auf die Sondervermögen anzuwenden.

539

Puhl, Budgetflucht und Haushaltsverfassung, S. 166. BerlVerfGH, NVwZ-RR 2003, 537 (539). So auch: Hillgruber / Drüen, in: v. Mangoldt /  Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 110 Abs. 1 Rn. 54. 541 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 96. 542 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, Einl. Rn. 38. Eine Ausnahme besteht im Rahmen der Rechnungsprüfung, bei der die Vorschriften der §§ 53 f. HGrG unmittelbar anwendbar sind, vgl. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, Einl. Rn. 39. 543 BVerfGE 108, 186 (219). 544 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 96. 545 BVerfGE 110, 370 (388); Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 110 Rn. 92. 546 Zur haushaltsrechtlichen Behandlung städtischer Fonds unter der Geltung des preußischen Gemeindefinanzgesetzes sowie der Deutschen Gemeindeordnung, vgl. Parlow, Fondswirtschaft im städtischen Haushalt, S. 87 ff. 547 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 16. 548 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 16; Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 107 Rn. A 505. 549 Maier-Bledjian, Sondervermögen des Bundes, S. 25. 540

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Bei den Nebenhaushalten kommt es auf die konkrete Ausgestaltung der Mittelzuführung an. Ein Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip liegt jedenfalls dann vor, wenn dem Nebenhaushalt durch zweckgebundene Abgaben finanzielle Mittel direkt zugeführt werden und die Zweckbindung jedenfalls nicht vollständig den Aufgabenbereich des (selbstständigen) Nebenhaushalts abdeckt. Soweit dem Nebenhaushalt aber aus dem Globalhaushalt finanzielle Mittel zugeführt werden zur Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe, erfolgt dies generell aus ungebundenen Mitteln. Ein Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip liegt in diesen Fällen nicht vor. Die Grenzen ergeben sich hierbei aus der durch Art. 104a GG vorgesehenen Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern sowie aus dem Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts aus Art. 110 Abs. 1 GG. Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn der Gesetzgeber finanzielle Mittel in erheblichem Ausmaß aus dem Globalhaushalt auslagerte.

C. Ausgewählte Anwendungsfälle Nachfolgend sollen einerseits historische Vorläufer (I.) von Nebenhaushalten und Sondervermögen aufgezeigt und andererseits der Fonds Deutsche Einheit (II.) erörtert werden. I. Historische Vorläufer Historische Vorläufer für Fonds bilden die sog. Kriegsschätze (1.), der Fonds zur Vermögensbildung (2.) sowie der Fonds als Mittel zur Vorsorge (3.). Diese sollen nachfolgend skizziert werden, um den Bezug zur Zweckbindung aufzuzeigen. 1. Kriegsschatz Kriegsschätze550 sind, als Vorläufer eines Fonds, für unvorhergesehene Bedarfe angelegte und bereitgehaltene Vermögensmassen. Das Deutsche Reich hatte 1871 in Anlehnung und Fortführung an den preußischen Kriegsschatz551 unter Friedrich dem Großen ebenfalls einen Kriegsschatz angelegt552, der „zusammen mit einigen andern, sozial- und verkehrspolitischen Zwecken dienenden Fonds“553 aus der von 550

Keller, Fondswirtschaft, S. 799, 800. Gesetz, betreffend die Bildung eines Reichskriegsschatzes vom 11. November 1871, RGBl. 1871, Nr. 744, S. 403 f. Vgl. auch Heinig, Das Budget Bd. II, S. 42. 552 § 1 Abs. 1 Reichskriegsschatzgesetz, RGBl. 1871, S. 403 f. 553 Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (800); Keller, Fondswirtschaft und Volkswirtschaft, S. 37; Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 46, nennt u. a. „Fonds für Kriegsinvaliden, für allgemeine Bauvorhaben, für den Festungsbau, den Bau von Eisenbahnen“. 551

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Frankreich zu entrichtenden Kriegsentschädigung angelegt wurde.554. Das Deutsche Reich hatte dabei im Spandauer Juliusturm555 einen in gemünztem Gold gebildeten Betrag in Höhe von „40 Millionen Thalern“556 (120 Millionen Mark557)558 anlegen können. Eine anderweitige Verwendung war der Regierung untersagt,559 die Mittel mithin zweckgebunden. Die Verwaltung des Fonds wurde durch § 3 Abs. 1 Reichskriegsschatzgesetz560 auf den Reichskanzler übertragen. 1913 wurde durch Gesetz die Verdoppelung561 dieses Betrages in Form von Silbermünzen angeordnet, wobei der Betrag bei Ausbruch des Ersten Weltkrieges noch nicht voll erreicht war.562 Zur Verstärkung der Edelmetallreserven wurden die Mittel an die Deutsche Reichsbank übertragen.563 Die 1914 für die Mobilmachung der Truppen verwendeten Mittel wurden im Anschluss nicht wieder aufgefüllt.564 v. Stein stellte sodann fest, dass der Kredit des Staates in unserem Jahrhundert der Staatsschatz sei.565 Der Juliusturm als Begriff eines Fonds blieb indes bestehen und bezeichnete die Ansammlung nichtverausgabter Haushaltsmittel bzw. sog. Ausgabereste.566

554

Vgl. § 1 Abs. 1 Reichskriegsschatzgesetz (RGBl. 1871, S. 403). Vgl. § 1 der Verordnung, betreffend die Verwaltung des Reichskriegsschatzes vom 22. Januar 1874, RGBl. 1874, Nr. 984, S. 9 ff.; bei dem Juliusturm handelt es sich um eine sog. Kassenreserve des Bundes, die bei der Notenbank gehalten und nach dem Turm der Zitadelle Spandau benannt wurde, vgl. Burmeister, Schattenhaushalte des Bundes, S. 47. Nach Cholet, Etat des Deutschen Reiches, S. 62 f., begann die Einlagerung am 3. Juni 1874 und dauerte zwei Tage, wobei zuvor die Decke des Turms verstärkt werden musste, um die in den Goldkisten befindlichen Münzen tragen zu können. 556 § 1 Abs. 1 Reichskriegsschatzgesetz, RGBl. 1871, S. 403. 557 Zum Begriff und der Zusammensetzung der Mark siehe: Gesetz, betreffend der Ausprägung von Reichsgoldmünzen vom 4. Dezember 1871, RGBl. 1871, Nr. 745, S. 404 ff. 558 Cholet, Etat des Deutschen Reiches, S. 62; Häuser, Abriß der geschichtlichen Entwicklung der öffentlichen Finanzwirtschaft, S. 46; Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (800); Laband / Mayer, Deutsches Reichsstaatsrecht, S. 393; Riesser, Entwicklungsgeschichte der deutschen Großbanken, S. 18 f. 559 Laband / Mayer, Deutsches Reichsstaatsrecht, S. 389. 560 RGBl. 1871, S. 403. 561 § 7 des Gesetzes über Änderungen im Finanzwesen vom 3. Juli 1913, RGBl., S. 521, 524; Cholet, Etat des Deutschen Reiches, S. 63, spricht davon, dass dies um 240 Mio. Mark, mithin auf 360 Mio. Mark aufgefüllt werden sollte. Andere wiederum sprechen von insgesamt 240 Mio. Mark, vgl. Briefs, Geldkraft der kriegführenden Staaten, S. 198. Die Unterschiede ergeben sich aus der Miteinbeziehung des in § 6 des o. g. Gesetzes ebenfalls anzulegenden Silbermünzenbestandes für einen außerordentlichen Bedarf. 562 Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (800). 563 §§ 1 f. der Bekanntmachung, betreffend die Verwaltung eines außerordentlichen Silber- und Goldbestandes vom 16. Juli 1913, RGBl., S. 578; Briefs, Geldkraft der kriegführenden Staaten, S. 198; Keller, Fondswirtschaft, S. 799, 800. 564 Cholet, Etat des Deutschen Reiches, S. 63. 565 v. Stein, Finanzwissenschaft Theil II Abtheilung 1, S. 146. 566 Kilian, Nebenhaushalte, S. 145; Patzig, Haushaltsrecht des Bundes und der Länder, Bd. I, S. 128 Rn. 106. 555

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2. Fonds zur Vermögensbildung Von diesen historischen Fonds, teilweise auch unverzinslicher Hort567 genannt, sind wiederum solche Fonds zu unterscheiden, die einen sog. verzinslichen Staatsschatz bildeten.568 Vor allem die Schweizer Kantone Zürich und Bern haben Aktivkreditgeschäfte mit europäischen Herrschern und Städten betrieben.569 Die Bildung eines Staatsschatzes wurde als Ausdruck gesunder Finanzpolitik aufgefasst, wobei sich die Erkenntnis durchsetzte, dass nicht die Bildung eines Staatsschatzes Selbstzweck sein könne, sondern vielmehr die Bildung eines verzinslichen Staatsschatzes der Verwirklichung der allgemeinen Staatszwecke zu dienen habe.570 Dieser allgemeine Staatsschatz war damit nicht besonderen Zwecken zugedacht,571 sieht man einmal von dem Ziel der Vermögenshäufung ab, mit der sodann andere Aufgaben verwirklicht werden konnten. Teilweise erfolgte eine Kreditgewährung auch gegen Verleihung von Handelsprivilegien.572 Eine solche Bildung von Fonds ist im heutigen Haushaltssystem und gerade im Hinblick auf die Staatsschulden als unzulässig anzusehen.573 3. Fonds als Mittel zur Vorsorge Das Verständnis des Fonds als Mittel der Vorsorge spiegelte sich sodann in der Finanzwissenschaft des 19. Jahrhunderts wider. Hiernach sollte der Staat Budgetüberschüsse zur Bildung von Fonds vermeiden.574 Nach dem wirtschaftlichen Liberalismus war der kleinste Etat der beste, ein Entzug von Einkommens- und Vermögensteilen der Bürger sollte soweit wie möglich vermieden werden.575 Durch 567

Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (800). Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (800). 569 Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (800); Keller, Fondswirtschaft und Volkswirtschaft, S. 36; Landmann, Der schweizerische Kapitalexport, S. 392: „Von des Kaisers Majestät in Wien und den Königen von Frankreich und England bis zu den kleinsten deutschen Duodezfürsten, deutschen und französischen Städten, waren alle öffentliche Gewalt des 18. Jahrhunderts Schuldner der schweizerischen Kantone“. 570 Landmann, Der schweizerische Kapitalexport, S. 392. 571 Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (800). 572 Vgl. hierzu Landmann, Geschichte des öffentlichen Kredits, S. 26. 573 Vgl. hierzu Teil 2 § 1 B. II. 574 Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (801). 575 Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (801), mit Verweis auf Jean Baptiste Say. Say, Nationalökonomie, S. 299: „[…] eine Regierung, die das Einkommen durch neuausgeschriebene Steuern schmälert, die Bürger zum Aufopfern eines Theils ihrer Capitale zwingt, […] verhindert […] nicht blos die weiteren Geburten; sondern man kann geradezu sagen, dass sie auch morde: denn nichts stürzt die Menschen unwiderstehlicher und sicherer ins Grab als ein Raub ihrer Existenzmittel.“ Oder S. 425: „[…] die übertriebenen Steuern, welche die Productionskosten vermehren, [thun] der Consumtion und der Lebhaftigkeit des Verkehrs Abbruch […]“. S. 308: „Die Gränzen jedes Staates und seiner Regierung sind blosse Nebenumstände, die der Population nur insofern mehr oder weniger schaden, als sie mehr oder weniger die Production beeinträchtigen.“ 568

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Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

die Rücklagenverordnung von 1936576, die auf der Grundlage von § 105 Abs. 2 Nr. 2 Gemeindeordnung 1935577 basierte, wurde die Errichtung von Fonds wiederum gefördert.578 II. Fonds „Deutsche Einheit“ Der 1. Staatsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik579 enthielt in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages für die Bundesrepublik die Verpflichtung, der DDR zum Haushaltsausgleich für das zweite Halbjahr 1990 zweckgebunden 22 Mrd. DM und für das Jahr 1991 35 Mrd. DM zu zahlen.580 Insgesamt sollte eine Summe von 115 Mrd. Euro bereitgestellt werden.581 „Neben weiteren Hilfsquellen, wie einer zweckgebundenen Verwendung der Bundesbankgewinne, wurden dann im Frühjahr auch Fondslösungen vorgeschlagen, Fonds, die die Bundesrepublik und die DDR speisen sollten.“582 Der Fonds „Deutsche Einheit“ wurde durch das Gesetz zu dem Vertrag vom 18. Mai 1990583 als Sondervermögen des Bundes errichtet.584 Die durch den Fonds zur Verfügung gestellten Mittel sollten der DDR die Angleichung der Rechtsordnung und die Belastungen durch die Folgen der Wirtschafts- und Währungsunion für den Staatshaushalt ermöglichen.585 Letztlich war der Fonds bis zum Jahr 1994 zeitlich begrenzt,586 was jedoch durch Art. 31 § 2 Abs. 2 des Transformationsgesetzes ab 1995 für die Finanzbeziehung zwischen dem Bund und den Ländern fortgeschrieben wurde.587 Nach Wegfall der DDR sollte nach Art. 7 Abs. 5 des Einigungsver 576

Vom 5. Mai 1936, RGBl. I (Nr. 48) S. 435 bis 438. Vom 30. Januar 1935, RGBl. I (Nr. 6) S. 49 bis 64 mit Berichtigung S. 171. 578 Keller, Fondswirtschaft, S. 799 (801). 579 Vertrag über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschafts- und Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 18. Mai 1990 (BGBl. II, S. 537), die durch Artikel 9 § 3 des Gesetzes vom 9. Juni 1998 (BGBl. I, S. 1242) geändert worden ist. 580 Carl, Finanzausgleich, S. 124; Schmidt-Bleibtreu, Die Eingliederung der neuen Bundesländer und ihrer Gemeinden in die Finanzordnung des Grundgesetzes, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 164. 581 Engel, Finanzverfassung im vereinten Deutschland und Einigungsvertrag, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 171; Schmidt-Bleibtreu, Die Eingliederung der neuen Bundesländer und ihrer Gemeinden in die Finanzordnung des Grundgesetzes, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 163. 582 Engel, Finanzverfassung im vereinten Deutschland und Einigungsvertrag, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 171. 583 Gesetz zu dem Vertrag vom 18. Mai 1990 über die Schaffung einer Währungs-, Wirtschaftsund Sozialunion zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 25. Juni 1990 (BGBl. II, S. 518). 584 Carl, Finanzausgleich, S. 125. 585 Carl, Finanzausgleich, S. 125. 586 Schmidt-Bleibtreu, Die Eingliederung der neuen Bundesländer und ihrer Gemeinden in die Finanzordnung des Grundgesetzes, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 163. 587 Carl, Finanzausgleich, S. 125 f. 577

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trages588 der Fonds zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs, der nicht durch die allgemeinen Steuereinnahmen gedeckt werden konnte, den neuen Länder dienen.589 Wobei der Einigungsvertrag in Art. 7 Abs. 3 Satz 4 eine Überprüfung der Gegebenheiten für 1993 vorsah und nach Art. 7 Abs. 6 des Einigungsvertrages die Verpflichtung enthielt, „bei grundlegender Veränderung der Gegebenheiten die Möglichkeit weiterer Hilfen zum angemessenen Ausgleich der Finanzkraft der neuen Länder von Bund und Ländern gemeinsam […] [zu prüfen].“590 Die Schuldendienstleistung, die jeweils hälftig von Bund und alten Bundesländern getragen wurde, wurde in den Ländern durch „die Abtretung von Beiträgen aus dem Länderanteil an der Umsatzsteuer auf den Bund“ vollzogen.591 Schmidt-Bleibtreu weist darauf hin, dass es sich bei dem Fonds Deutsche Einheit um ein atypisches Finanzierungsinstrument handle, der „politisch geboren aus der Überlegung, daß die eingliederungsbedingten Lasten und ihre Bewältigung eine Aufgabe des gesamten Bundesstaates [sei]“.592 Das Pendant zum Fonds Deutsche Einheit war der Ausschluss der neuen Bundesländer vom gesamtdeutschen Länderfinanzausgleich593 sowie den Bundesergänzungszuweisungen.594 Insgesamt handelt es sich nach Selmer bei dem Fonds Deutsche Einheit um einen Kompromiss zwischen „Ostländern / Bund / Westländern“.595 Die Mittel für den Fonds Deutsche Einheit, die sich aus den Länderanteilen an der Umsatzsteuer speisten, waren im Ergebnis nicht zweckgebunden. Vielmehr handelte es sich hierbei um eine im Rahmen der Steuerverteilung zu berücksichtigende Verschiebung vor der Ertragszuführung. Dass diese Mittel durch den Bund 588 Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands – Einigungsvertrag – vom 31. August 1990 (BGBl. II, S. 889). 589 Carl, Finanzausgleich, S. 127. 590 Carl, Finanzausgleich, S. 127. 591 Schmidt-Bleibtreu, Die Eingliederung der neuen Bundesländer und ihrer Gemeinden in die Finanzordnung des Grundgesetzes, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 163. 592 Schmidt-Bleibtreu, Die Eingliederung der neuen Bundesländer und ihrer Gemeinden in die Finanzordnung des Grundgesetzes, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 163. 593 Zu den verfassungsrechtlichen Bedenken der Verklammerung von „Erblasten der ehemaligen DDR und […] [der] Systemumstellung im weitesten Sinne“ mit dem Länderfinanzausgleich siehe: Selmer, Die bundesstaatliche Finanzverfassung und die Kosten der deutschen Einheit, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 194 ff. sowie S. 203 ff., wonach es sich um eine einigungsbedingte Einmalaufgabe als ungeschriebene Aufgaben- und Ausgabenlast des Bundes handeln soll. Siehe auch: Huber, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG III, Art. 107 Rn. 4. 594 Engel, Finanzverfassung im vereinten Deutschland und Einigungsvertrag, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 172. Zu den weiteren Gründen siehe ebenda, insbesondere die geminderte Berücksichtigung der neuen Länder bei der Verteilung des Umsatzsteueraufkommens und die Festschreibung der Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländern. Sinn und Zweck dieser Regelungen lagen vor allem in der finanziellen Überschaubarkeit für die Finanzplanung der einzelnen Bundesländer. 595 Selmer, Die bundesstaatliche Finanzverfassung und die Kosten der deutschen Einheit, in: Stern (Hrsg.), Deutsche Wiedervereinigung, Bd. I, S. 193.

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sodann in den Fonds überführt werden mussten, ist dabei im Hinblick auf das Nonaffektationsprinzip unschädlich, weil dem Bund insoweit keine Ertragskompetenz an den finanziellen Mitteln zukommt. Der Fonds wurde im Übrigen nur zu einem geringen Teil durch Haushaltsmittel, sondern vorrangig durch die Aufnahme von Krediten finanziert.596 Nach Art. 31 § 6 Abs. 1 des Gesetzes zum Vertrag wurde festgelegt, dass die Zuschüsse aus dem Bundeshaushalt erfolgen. Eine Zweckbindung war auf Zuführungsseite folglich nicht vorgesehen; ein Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip mithin nicht gegeben. Die Verwendung der Mittel aus dem Fonds für bestimmte Zwecke hingegen ist unschädlich, da die Mittel bei Erhebung zweckungebunden waren.

D. Zwischenergebnis Im Ergebnis stellen sich Nebenhaushalte rechtlich eher als ein Problem der Einheit und Vollständigkeit des Haushalts dar. Das Nonaffektationsprinzip wird heute durch die Nebenhaushalte regelmäßig nicht beeinträchtigt. Allerdings kann durch die Schaffung unzähliger Fonds das Nonaffektationsprinzip unterlaufen werden. Dies stellte dann aber einen Wechsel des Haushaltssystems dar, der gleichwohl das Vollständigkeits- und Einheitsprinzip betrifft.

§ 16 Exkurs: Mittelbare Staatsverwaltung Zum Abschluss des vierten Teils der Arbeit soll die mittelbare Staatsverwaltung und ihr Verhältnis zum Nonaffektationsprinzip in den Mittelpunkt gerückt werden. Nachfolgend soll in einem ersten Schritt auf die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen (A.) eingegangen werden, bevor anschließend in einem Exkurs die Kirchen (B.) sowie die Beliehenen (C.) behandelt werden. Die Erkenntnisse werden letztlich in einem Zwischenergebnis (D.) zusammengefasst.

A. Körperschaften, Anstalten und Stiftungen Vor allem die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts waren bereits Gegenstand vorhergehender Abschnitte.597 Es sei nochmals darauf hingewiesen, dass auch wenn die Einnahmen von juristischen Personen des öffentlichen Rechts von einem sog. Veranschlagungszwang im Bundeshaushaltsplan freigestellt sind, dies keine gänzliche Befreiung von der sog. Etatisierungspflicht darstellt.598 Letztlich betrifft auch dies die Frage der Anwendbarkeit des Art. 110 596

Hidien, Der Fonds „Deutsche Einheit“, LKV 1998, 431 (433). Siehe z. B. Teil 4 § 8 C. oder Teil 4 § 15 A. 598 Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 281. 597

§ 16 Exkurs: Mittelbare Staatsverwaltung 

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Abs. 1 GG auf rechtlich selbstständige Rechtssubjekte des öffentlichen bzw. privaten Rechts.599 Bei der Zuführung von Mitteln in Form von Abgaben kommt es für die Vereinbarkeit mit dem Nonaffektationsprinzip auf die konkrete Ausgestaltung an. Das Nonaffektationsprinzip gilt insofern entsprechend für die bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts, vgl. § 105 Abs. 1 Nr. 2 BHO. Trotzdem § 105 Abs. 1 BHO die Möglichkeit der Abweichung eröffnet, gilt dies wegen der verfassungsrechtlichen Bedeutung des Nonaffektationsprinzips nicht für § 8 BHO. Es obliegt dem zuständigen Gesetzgeber im entsprechenden Errichtungsakt, die Aufgaben entsprechend zu regeln. Eine „Flucht ins Privatrecht“ zur zweckgebundenen Mittelverwendung ist hingegen unzulässig. Dass die juristischen Personen regelmäßig eigene Haushalte führen und insofern nur die Zuführungen oder Rückflüsse in den Bundeshaushalt eingestellt werden, dient letztlich der Entlastung des Umfangs des Bundeshaushaltsplans.600

B. Exkurs: Kirchen In Deutschland kommt einigen Glaubensgemeinschaft der Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts zu.601 Art. 140 GG inkorporiert602 insofern Normen der WRV als Bestandteil des Grundgesetzes. Über diesen Verweis erlangt Art. 137 Abs. 5 und 6 WRV Geltung. Hiernach behalten die Glaubensgemeinschaften ihren Status als Körperschaft des öffentlichen Rechts, soweit sie bisher auch solche waren, vgl. Art. 137 Abs. 5 Satz 1 WRV. Nach Art. 137 Abs. 6 WRV kommt den Glaubensgemeinschaften, die eine Körperschaft öffentlichen Rechts sind, das Recht zu, unter den dort genannten Voraussetzungen Steuern zu erheben. Die Fortgeltung dieses Besteuerungsrechts wurde insofern durch den Bundesfinanzhof bestätigt.603 Es stellt sich jedoch die Frage, ob die Glaubensgemeinschaft als Körperschaft des öffentlichen Rechts an das Nonaffektationsprinzip gebunden ist. Nachfolgend sollen die Verwendung der Kirchensteuer in der katholischen Kirche (I.) sowie der evangelischen Kirche (II.) dargestellt werden.

599

Siehe Teil 4 § 15 A. Mußgnug, Zweckgebundene öffentliche Abgaben, S. 261. 601 Vgl. hierzu: Wilms, Glaubensgemeinschaften als Körperschaften des öffentlichen Rechts, S. 1083 ff. 602 Ehlers, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 140 Rn. 2. Siehe auch: Korioth, in: Maunz / Dürig, GG, Erg.-Lfg. 42/Februar 2003, Art. 140/Art. 137 WRV Rn. 96. 603 BFH, NJW 1969, 2031 f. 600

358

Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

I. Katholische Kirche Die katholische Kirche hat ein „schwer überschaubare[s]“604 Vermögensrecht. Dies liegt nicht zuletzt auch daran, dass die einzelnen Diözesen in ihrem Vermögensrecht erhebliche voneinander abweichen, wobei in einigen Bistümern der Haushalt nach kameraler und in einigen nach doppischer Haushaltsführung geführt wird.605 Art. 105 BHO sowie die entsprechenden Vorschriften in den Landeshaushaltsordnungen606 gehen jedoch von einer Nichtanwendbarkeit der Haushaltsordnungen für Religionsgemeinschaften aus.607 Im Erzbistum Berlin wird das Nonaffektationsprinzip in § 30 Abs. 1 der Geschäftsanweisung für die Arbeit der Kirchenvorstände im Erzbistum Berlin608 geregelt. Danach dienen nach Satz 1 sämtliche Einnahmen zur Deckung der Ausgaben. Satz 2 sieht hingegen eine Ausnahmevorschrift für zweckgebundene Einnahmen vor. Diese dürfen hiernach nur für die Finanzierung der entsprechenden Ausgaben verwandt werden. Der Haushaltsplan wird durch Beschluss des Kirchenvorstandes festgestellt.609 Das in diesem Erzbistum vorgesehene Haushaltsrecht unterscheidet sich damit in einem wesentlichen Punkt vom staatlichen Haushaltsrecht610, in dem eine Vertretungskörperschaft über den Haushalt entscheidet. Allerdings ist dies eine Frage der Selbstorganisation. Die grundsätzliche Verfügungsfreiheit durch zweckungebundene Mittel wird auch im katholischen Kirchenrecht, zumindest im Erzbistum Berlin, durch Verankerung des Nonaffektationsprinzips sichergestellt. II. Evangelische Kirche Nach § 9 Satz 1 der Ordnung für das kirchliche Finanzwesen auf der Basis der kirchlichen Doppik611 der evangelischen Kirche dienen im Ertragshaushalt alle Deckungsmittel für alle Aufwendungen, ausgenommen sind insofern die nach 604

de Wall / Muckel, Kirchenrecht, § 23 Rn. 1. Himmelsbach, Öffentliche Finanzmittel im diözesanen Haushalt, S. 154; de Wall / Muckel, Kirchenrecht, § 23 Rn. 1. 606 Einige Landeshaushaltsordnungen enthalten dabei den (deklaratorischen) Hinweis auf die Nichtanwendbarkeit, vgl. Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 105 Rn. 33 ff. So hat das Land Berlin in § 112 Abs. 3 LHO Berl ausdrücklich klargestellt, dass die §§ 105 bis 111 nicht für Kirchen und Religionsgesellschaften gelten. 607 Eibelshäuser / Wallis, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 27/Dezember 1998, § 105 BHO Nr. 5; Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 105 Rn. 33 ff. 608 In der Fassung vom 1. Januar 2017 (ABl. 01/2007, Nr. 7, S. 10). 609 Vgl. § 34 Abs. 2 der Geschäftsanweisung für die Arbeit der Kirchenvorstände im Erzbistum Berlin in der Fassung vom 1. Januar 2017 (ABl. 01/2007, Nr. 7, S. 10). 610 Aber auch vom evangelischen Kirchenrecht, vgl. Teil 4 § 16 B. II. 611 Richtlinie aufgrund des Beschlusses des Rats der Evangelischen Kirche in Deutschland, aufgrund von Art. 9 Buchstabe d) der Grundordnung der Evangelischen Kirche in Deutschland vom 9. Dezember 2016. 605

§ 16 Exkurs: Mittelbare Staatsverwaltung 

359

§ 18 zweckgebundenen Erträge. Nach § 18 Abs. 1 Satz 1 der Ordnung können im Ergebnishaushalt durch Haushaltsvermerk Aufwendungen nur beschränkt werden, wenn sich die Beschränkung aus rechtlicher Verpflichtung oder zwingend aus der Herkunft oder der Natur der Erträge ergibt. Dem evangelischen Kirchenrecht ist das Nonaffektationsprinzip folglich nicht fremd. Allerdings kennt es auch eine dem § 7 Satz 2 HGrG ähnliche Durchbrechung des Nonaffektationsprinzips. Nach Waldhoff612 soll es sich, jedoch ohne weitere Ausführungen, bei der Kirchensteuer nicht um eine Zwecksteuer handeln. Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts613 handelt es sich bei der Befugnis der Erhebung von Kirchensteuern um ein vom Staat abgeleitetes Recht, das in den weltlichen Bereich hineinwirkt. Die durch das Grundgesetz damit ermöglichte Kirchensteuer wird von einem Kirchenbeitrag seiner „Mitglieder“ zu einer Kirchensteuer durch die Mitwirkung des Staates in Form eines „Delegationsaktes des Gesetzgebers und die Vollzugshilfe der Verwaltung“614. Damit unterliegt die Kirchensteuer auch der Kontrolle der staatlichen Gerichte und es sind in materieller Hinsicht dieselben Rechtsgarantien des Grundgesetzes zu erfüllen, wie bei den übrigen staatlichen Steuern.615 Damit muss aber für die Kirchensteuer dasselbe gelten, wie für die übrigen Steuern. Es ist allerdings das parlamentarische Budgetrecht, das eine Zweckbindung letztlich verhindert. Die Kirchen unterfallen nicht § 105 BHO bzw. den entsprechenden Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen, die regelmäßig die Nichtanwendbarkeit der Haushaltsordnung feststellen.616 Nach Art. 23 Abs. 2; 26a; 33 der Grundordnung der Evangelischen Kirche in Deutschland617 wird der Haushalt durch die Synode in Form eines Gesetzes beschlossen. Das kirchliche Haushalts(verfassungs) recht ist damit dem staatlichen Haushaltsrecht nicht unähnlich. Damit ist aber zu fordern, dass die Synode über die Verwendung des entsprechenden Kirchensteueraufkommens unter Beachtung des Nonaffektationsprinzips beschließen können muss.

612 Waldhoff, Zwecksteuern, StuW 2002, 285 (295), verweist auf die abweichende Meinung von H. P.  Ipsen, Die Rundfunkgebühr, 65, wobei Waldhoff hierbei die fehlende Begründung bemängelt, selber in seinen Ausführungen aber auch keine Begründung vorweist. 613 BVerfGE 19, 206 (217 f.); 30, 415 (422). 614 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (426). 615 Isensee, Steuerstaat als Staatsform, 409 (426). Siehe auch: P. Kirchhof, Steuer, in: HStR V, 32007, § 118 Rn. 236; Waldhoff, Grundzüge des Finanzverfassungsrechts des Grundgesetzes, in: HStR V, 32007, § 116 Rn. 28. 616 Eibelshäuser / Wallis, in: Engels / Eibelshäuser, KHR, Erg.-Lfg. 27/Dezember 1998, § 105 BHO Nr. 5; Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 105 Rn. 33 ff. 617 Vom 13. Juli 1948 (ABl. EKD 1948 S. 233) in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. November 2003 (ABl. EKD 2004 S. 1 ff) geändert durch Kirchengesetz vom 10. November 2005 (ABl. EKD S. 549), weiter geändert durch Kirchengesetz vom 7. November 2012 (ABl. EKD S. 451) und zuletzt geändert durch Kirchengesetz vom 12. November 2013 (ABl. EKD S. 446).

360

Teil 4: Anwendungsbereiche des Nonaffektationsprinzips

C. Beliehener Nach § 44 Abs. 3 Satz 1 BHO kann, unter dort näher genannten Voraussetzungen, juristischen Personen des Privatrechts die Befugnis verliehen werden (Belei­ hung618), Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet der Zuwendungen im eigenen Namen und in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts wahrzunehmen. Beleihungsfähig sind insofern juristische Personen des Privatrechts, wie eingetragene Vereine, Stiftungen des Privatrechts sowie Kapitalgesellschaften.619 Im Rahmen der Beleihung beschränkt sich die Befugnis „‚Verwaltungsaufgaben auf dem Gebiet der Zuwendungen‘ wahrzunehmen. Beliehene dürfen deshalb insb. Zuwendungen durch Verwaltungsakt in eigenem Namen veranlassen, Verwendungsnachweise prüfen sowie Rückforderungsansprüche geltend machen […], Ablehnungsbescheide sowie ggf. Widerspruchsbescheide […] dürfen [ebenso] vom Beliehenen erlassen werden“620. Soweit der Beliehene Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt, bedarf es zwar für Übergriffe in dessen Sphäre einer dem Vorbehalt des Gesetzes beachtende Regelung,621 die BHO ist aber grundsätzlich nicht auf juristische Personen des Privatrechts anwendbar.622 Nach Gröpl gilt für diese das Gesellschaftsrecht.623 Damit gilt für sie aber auch § 7 HGrG bzw. § 8 BHO und damit das Nonaffektationsprinzip nicht. Letztlich stellen aber die allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung (ANBest-I)624 die Anforderungen und die Verwendung der Zuwendung beim Zuwendungsempfänger sicher. Nach Nr. 1.2 der Nebenbestimmung sind alle eigenen Mittel und mit dem Zuwendungszweck zusammenhängende Einnahmen (insbesondere Zuwendungen, Leistungen Dritter) des Zuwendungsempfängers als Deckungsmittel für alle Ausgaben einzusetzen. Damit könnte beim Zuwendungsempfänger die Einhaltung des Nonaffektationsprinzips sichergestellt sein. Allerdings werden die Fördermittel gerade für einen bestimmten Zweck gewährt. Das Nonaffektationsprinzip ist nicht betroffen.

D. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass die Wahrnehmung von Aufgaben durch die mittelbare Staatsverwaltung nicht zu einer Umgehung der Geltung des Nonaffektationsprinzips führen kann. Allerdings besteht für das Parlament die 618

Suerbaum, in: Epping / Hillgruber (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 21. Siehe insofern Nr. 19 zu § 44 Abs. 3 BHO der VV-BHO. Nebel, in: Piduch (Hrsg.), Bundeshaushaltsrecht, Erg.-Lfg. 42/Juni 2007, § 44 Rn. 19; Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 44 Rn. 134. 620 Rossi, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 44 Rn. 146. 621 Sachs, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 86 Rn. 46. 622 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, Einl. Rn. 38. 623 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, Einl. Rn. 38. 624 Anlage 1 zu Nr. 5.1 zu § 44 BHO der VV-BHO. 619

§ 16 Exkurs: Mittelbare Staatsverwaltung 

361

Möglichkeit, indirekt auf die Verwendung finanzieller Mittel Einfluss zu nehmen, indem sie im Errichtungsgesetz entsprechende Aufgaben definieren. Die evangelische Kirche verwirklicht im kirchlichen Haushaltsrecht das Nonaffektationsprinzip. Der Synode kommt eine ähnliche Funktion wie den staatlichen Parlamenten zu. Zwingend ist dies wegen § 105 BHO und den entsprechenden Normen in den Landeshaushaltsordnungen nicht. Für Beliehene gelten die Bestimmungen des Privatrechts, insbesondere des Gesellschaftsrechts. Das Nonaffektationsprinzip ist insofern für Personen des Privatrechts nicht anzuwenden.

Teil 5

Exkurs: Nonaffektationsprinzip im Recht der Europäischen Union Die Arbeit soll inhaltlich mit einem Überblick über die Verwirklichung des Nonaffektationsprinzips im Recht der Europäischen Union enden. Dazu soll die Verwirklichung des Nonaffektationsprinzips im Haushaltsrecht der Europäischen Union (§ 17) untersucht werden.

§ 17 Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union Die Europäische Union ist kein souveräner Staat, es handelt sich um einen Staatenverbund, in dem sich souveräne Staaten zur Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben in Form der Übertragung von Befugnissen durch beschränkte Einzelermächtigung verbinden.1 Aufgrund der durch das Bundesverfassungsgericht entwickelten Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes2 ist eine politisch gewollte, weitergehende europäische Vereinigung nicht ausgeschlossen. Das Bundesverfassungsgericht fordert lediglich, dass dem Mitgliedstaat Deutschland noch ausreichender Raum zur politischen Gestaltung wirtschaftlicher, kultureller und sozialer Lebensverhältnisse verbleiben muss.3 Nachfolgend soll das Haushaltsrecht der Europäischen Union (A.) skizziert werden, bevor die Geltung des Nonaffekta-

1

BVerfGE 89, 155 (186); 123, 267 (LS 1). Streinz, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 23 Rn. 2, hingegen sieht unter Verweis des Bedeutungsgewinns „staatsähnlich Züge“. Ebenso: Scholz, Europäische Union und deutscher Bundesstaat, NVwZ 1993, 817 (818 f.). Mögen die Grenzen durch politischen Willen und durch die Rechtsprechung des BVerfG auch zunehmend verwischen, erforderte es neben einer offenen und öffentlichen Diskussion sowie politischem Mut auch einer verfassunggebenden Versammlung unter Beachtung des Art. 146 GG. Ein Hereinrutschen eines souveränen Staates in einen neuen föderalen souveränen Staat kann weder durch Gericht noch einfachen Bundestagsbeschluss erfolgen. Passend scheint insofern die Bemerkung von Hilf, Die Europäische Union und die Eigenstaatlichkeit ihrer Mitgliedstaaten, S. 75, zu sein, wonach es wegen der fortschreitenden Entwicklung schwierig ist, die Europäische Union „in einen Begriff zu zwingen.“ 2 BVerfGE 123, 267 (354). Diese vom BVerfG entwickelte Europarechtsfreundlichkeit ist als eine die Gewaltenteilung beachtende Auslegung des politischen Willens zu begrüßen. Es ist Art. 79 Abs. 3 GG der die verfassungsrechtlichen Grenzen der Politik bestimmt, nicht das Verfassungsgericht. 3 BVerfGE 123, 267 (LS 3).

§ 17 Haushaltsrecht der Europäischen Union 

363

tionsprinzips im Haushaltsrecht der Europäischen Union (B.) untersucht und alles in einem Zwischenergebnis (C.) zusammengefasst wird.

A. Haushaltsrecht der Europäischen Union Eine eigene Steuerhoheit4 in Form des unmittelbaren Durchgriffs auf den Bürger muss der Europäischen Union verfassungsrechtlich grundsätzlich verwehrt bleiben. Sie finanziert sich unbeschadet der sonstigen Einnahmen vollständig aus Eigenmitteln gem. Art. 311 Abs. 2 AEUV5. Die „finanzielle Autonomie der Union“6 wird durch die Eigenmittelfinanzierung festgeschrieben. Ein Staatscharakter, der aufgrund dieser Eigenmittel eine Einordnung als Staatenverbund ausschließt, folgt hieraus aber nicht.7 Im Haushaltsplan 20178 werden die Eigenmitteleinnahmen mit ca. 131 Mrd. Euro ausgewiesen und stellen folglich auch summenmäßig die wichtigste Einnahme der Europäischen Union dar. Die Eigenmittel der Europäischen Union bestehen aus den Agrarabschöpfungen und Zöllen als traditionellen Eigenmitteln, den Mehrwertsteuereinnahmen, den Bruttosozialprodukteinnahmen sowie weiteren Eigenmitteln.9 Unter die sonstigen Einnahmen fallen bspw. Verwaltungseinnahmen, wie Zwangsgelder oder Einnahmen aus Verkäufen, aber auch die Abgaben, die sie auf die Gehälter der Bediensteten erhebt.10 Die Mehrwertsteuereinnahmen werden aufgrund eines europaweit geltenden einheitlichen Satzes vom Bund an die Europäische Union abgeführt und bedurften insofern einer Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten.11 Es handelt sich nicht um eine Steuereinnahme, die die Europäische Union kraft originären Rechts den Mitgliedstaaten auferlegen kann, sondern um eine prozentuale Weiterleitung am Aufkommen, die der Europäischen Union durch die Mitgliedstaaten gewährt wird.

4 Dies ändert nichts an der Möglichkeit der Harmonisierung indirekter Steuern, vgl. Stumpf, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 113 AEUV Rn. 1. Siehe zur Entwicklung auch Pulst, Die Kompensationsfunktion des EU-Haushalts, S. 21 f. Zum Recht auf eine eigene Steuer siehe: Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 423 Rn. D 67; Waldhoff, Legal Restrictions and Possibilities for Greater Revenue Autonomy of the EU, S. 156; Waldhoff, in: Calliess / Ruffert, EUV /  AEUV, Art. 310 AEUV Rn. 3. 5 Art. 311 AEUV ist Beispiel missglückter Rechtsetzung. Abs. 4 verweist insofern auf Abs. 3, sodass Art. 311 AEUV scheinbar nicht nur Sätze, sondern Absätze hat. Andere Vorschriften, wie Art. 127 AEUV oder Art. 310 AEUV, weisen die Absätze insofern aus. 6 Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 311 AEUV Rn. 2. 7 Schmitt Glaeser, Grundgesetz und Europarecht als Element Europäischen Verfassungsrechts, S. 42. 8 ABl. L 51/1 vom 28. Februar 2017, S. 1 ff. 9 Reus / Mühlhausen, Haushaltsrecht, S. 423 Rn. D 67 ff.; Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), EUKommentar, Art. 311 AEUV Rn. 12 ff. 10 Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 311 AEUV Rn. 22. 11 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 16 Rn. 10; Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 311 AEUV Rn. 17 f. Die Umsatzsteuer ist seit 1967 „durch mehr als zwanzig Richtlinien harmonisiert worden“, vgl. Hombach, Sperrklausel im Europäischen Steuerrecht, S. 37.

364

Teil 5: Exkurs: Recht der Europäischen Union

Der Haushalt der Europäischen Union beinhaltet ein durch die Zuweisung erheblicher finanzieller Mittel gebildetes politisches Programm12 und bedarf deshalb rechtlicher Rahmenbedingungen. Der Haushaltsplan hat keine Außenwirkung.13 Die grundlegende europäische Finanzvorschrift14 im Primärrecht für das Haushaltsrecht bildet Art. 310 AEUV. In diesem sind, ähnlich Art. 110 GG, für den Haushaltsplan wesentliche Haushaltsgrundsätze enthalten. Art. 310 Abs. 1 AEUV sieht insofern das Vollständigkeits-, Einheits- und Jährlichkeitsprinzip15 vor, indem er die Aufstellung des Haushalts für jedes Haushaltsjahr für alle Einnahmen und Ausgaben der Union vorschreibt. Auch der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz wird durch Art. 310 Abs. 5 AEUV auf Ebene des Primärrechts geregelt. Das Nonaffektationsprinzip wird durch Art. 310 AEUV, insbesondere auch durch Abs. 1, hingegen nicht erfasst.16 Die haushaltsrechtlichen Bestimmungen der Europäischen Union werden durch eine Haushaltsordnung (EU-HO) geregelt.17 Diese Verordnung wurde aufgrund von Art. 322 AEUV i. V. mit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft, insbesondere Art. 106a, erlassen. In ihr finden sich u. a. die für die Erstellung des Haushalts der Europäischen Union wesentlichen Haushaltsgrundsätze (Teil 1 Titel II Art. 6 bis 35), Vorschriften zur Aufstellung und Gliederung des Haushaltsplans (Teil 2 Titel III Art. 36 bis 52) sowie zum Haushaltsvollzug (Teil 2 Titel IV Art. 53 bis 100). Daneben sind ebenso Vorschriften zur Vergabe öffentlicher Aufträge, Finanzhilfen, Preisgelder sowie zur Rechnungslegung und Rechnungsführung, externen Prüfung und Entlastung enthalten. Teil 2 EU-HO enthält Sonderbestimmungen und Teil 3 Schluss- und Übergangsbestimmungen. Der Haushalt wird in mehreren Phasen aufgestellt, wobei das Europäische Parlament den Haushaltsplan zu billigen hat.18 Dem Europäischen Parlament als Vertretungsorgan des Staatenverbundes kommt ein erheblicher Einfluss auf das Zustandekommen des Haushalts zu, vgl. Art. 314 Abs. 7 AEUV. Der Haushalt kann

12

Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 16 Rn. 32; Reus / Mühlhausen / Stöhr, Haushalts- und Beihilferecht der EU, S. 71 Rn. B 2. 13 Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 16 Rn. 33. Zur rechtlichen Einordnung des Haushaltsplans als Anhang zu einer Verordnung zur Festlegung des Haushaltsplans siehe: Waldhoff, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art.  310 AEUV Rn.  17. 14 Schoo, in: Schwarze (Hrsg.), EU-Kommentar, Art. 310 AEUV Rn. 3, spricht insofern von der Finanzverfassung. Siehe zur Frage der Bezeichnung als Finanzverfassung, auch: Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § 16 Rn. 3. 15 Zur Terminologie des Jahreshaushalts siehe: Reus / Mühlhausen / Stöhr, Haushalts- und Beihilferecht der EU, S. 72 Rn. B 4. 16 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 5. 17 Verordnung (EU, EURATOM) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 289 vom 26. Oktober 2012, S. 1). 18 Vgl. Art. 314 Abs. 4 und 6 AEUV.

§ 17 Haushaltsrecht der Europäischen Union 

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nicht gegen, wohl aber ohne den Willen des Parlaments zustande kommen.19 Dabei drückt sich der fehlende Wille nach Art. 311 Abs. 7 lit. a) Var. 2 AUEV im Anschluss an das Vermittlungsverfahren durch eine fehlende Beschlussfassung aus. Positiv gewendet kann es sich hier, ähnlich wie bei deutschen Einspruchsgesetzen, auch um eine stille Billigung handeln. Im deutschen Haushaltsrecht ist eine solche passive Bewilligung des Haushalts im Parlament ausgeschlossen. Art. 77 Abs. 4 GG sieht insofern die Zurückweisung des Einspruchs vor. Kann hierfür die erforderliche Mehrheit nicht erreicht werden, ist das Gesetz nicht zustande gekommen. Wegen der fehlenden Staatsqualität ist eine solche Regelung im Recht der Europäischen Union hingegen unbedenklich.

B. Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union Der Vorläufer der Europäischen Union, die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), verwirklichte die Fondsverwaltung.20 Dabei wurden u. a. nach Art. 40 Abs. 4; 123 EWG-Vertrag21 sowie Art. 6 des Durchführungsabkommens über die Assoziierung der überseeischen Länder und Hoheitsgebiete mit der Gemeinschaft u. a. Agrar-, Sozial- und Entwicklungsfonds eingerichtet.22 Da die EWG indes nicht auf eine Verfassungsgeschichte zurückgreifen konnte, wie die Mitgliedstaaten, wurde auf das Mittel der Fondsverwaltung zurückgegriffen, was in der Literatur teilweise als naiv bezeichnet wurde.23 Damit einher ging die Befürchtung, dass eine Fondsverwaltung auf europäischer Ebene nicht zuletzt in den Mitgliedstaaten, nicht ohne Folgen bliebe.24 Auch Art. 177 AEUV enthält noch einen Strukturfonds. Diese vom nationalen Recht verschiedene Herangehensweise hängt hingegen mit der Qualität der Europäischen Union als Staatenverbund zusammen. Es sind letztlich die souveränen Mitgliedstaaten, die der Europäischen Union durch Einzelermächtigungen Hoheitsrechte und Finanzmittel verschafft haben. Einem (nicht souveränen) Staatenverbund müssen aber nicht dieselben Befugnisse und Rechte zukommen wie den Mitgliedstaaten. Dabei wäre es auch denkbar, dass sich die Europäische Union aus Matrikularbeiträgen25 finanziert, deren Verwendung die einzelnen Mitgliedstaaten ihr zweckgebunden zur Verfügung stellen. Einen Verstoß gegen das durch das Grundgesetz abgesicherte Nonaffektationsprin 19 Siehe Möglichkeiten des Zustandekommens, bei: Reus / Mühlhausen / Stöhr, Haushalts- und Beihilferecht der EU, S. 84 Rn. B 45. 20 Köttgen, Fondsverwaltung, S. 15 f. 21 Siehe Gesetz zu den Verträgen vom 25. März 1957 zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft vom 27. Juli 1957 (BGBl. II, S. 753). 22 Vgl. hierzu auch Köttgen, Fondsverwaltung, S. 16. 23 Köttgen, Fondsverwaltung, S. 16. 24 Köttgen, Fondsverwaltung, S. 16. 25 Pulst, Die Kompensationsfunktion des EU-Haushalts, S. 21 f.

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Teil 5: Exkurs: Recht der Europäischen Union

zip bedeutete dies keineswegs, da die Mittel aus dem Globalhaushalt des Bundes bereitgestellt werden und die Europäische Union insofern nicht unter den Schutz, auch nicht unter Beachtung des Grundsatzes des europarechtsfreundlichen Verhaltens, des Nonaffektationsprinzips des Grundgesetzes fällt.26 Ganz im Gegenteil, die aus dem Bundeshaushalt der Europäischen Union zur Verfügung gestellten finanziellen Mittel werden so einem anderen Verband ohne Bindung zur Verfügung gestellt. Die Grenze liegt vielmehr in dem durch das Primärrecht abgesteckten Kompetenzbereich der Europäischen Union. Das Nonaffektationsprinzip ist gleichwohl im Sekundärrecht27 in Art. 20 Satz 1 EU-HO geregelt.28 Hiernach gilt, dass alle Einnahmen zur Deckung der gesamten Mittel für Zahlungen dienen. Dabei verweist Art. 20 Satz 1 EU-HO bereits auf die nach Art. 21 EU-HO bestehenden Ausnahmen. Art. 21 EU-HO regelt explizit die Möglichkeit der Zweckbindung von Einnahmen. Nach Abs. 1 ist dabei zwischen extern und intern zweckgebundenen Einnahmen zu unterschieden, die bestimmten Ausgaben zugewiesen werden können. Extern zweckgebundene Einnahmen sind solche, die durch die Mitgliedstaaten oder Dritte gebunden werden.29 Nach Art. 21 Abs. 2 EU-HO umfassen die extern zweckgebundenen Einnahmen u. a. die Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten für bestimmte Forschungsprogramme30 oder aber zweckbestimmte Einnahmen, bspw. aus Stiftungen, Zuschüssen, Schenkungen und Vermächtnissen, einschließlich der jedem Organ zugewiesenen eigenen Einnahmen31. Diese externe Zweckbindung wurde vom Europäischen Rechnungshof als plausibel beurteilt, um den Mitgliedstaaten und Dritten, die für Programme finanzielle Mittel zur Verfügung stellen, die zweckentsprechende Verwendung erkennbar zu machen.32 Intern zweckgebundene Einnahmen sind wiederum solche, die finanzielle Mittel der Europäischen Union betreffen.33 Die intern zweckgebundenen Einnahmen sollen hingegen nach Art. 21 Abs. 3 EU-HO u. a. die Einnahmen aus Zahlungen 26

Siehe zur Frage des Art. 23 GG: Loscher, Präventive Aufsicht der Europäischen Union über den Bundeshaushalt, S. 83 ff. 27 Gröpl, in: Gröpl (Hrsg.), BHO / LHO, § 8 Rn. 5. 28 Siehe hierzu: Niedobitek, in: Streinz (Hrsg.), EUV / AEUV, Art. 310 AEUV Rn. 31; Rossi, in: Vedder / Heintschel von Heinegg (Hrsg.), Europäisches Unionsrecht, Art. 310 AEUV Rn. 21; Waldhoff, in: Calliess / Ruffert, EUV / AEUV, Art.  310 AEUV Rn.  26. 29 Nr. 6 der Stellungnahme des Rechnungshofs (Nr. 6/2010) zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union (2010/C 334/01), vom 10. Dezember 2010 (ABl. C 334/1). 30 Art. 21 Abs. 2 lit. a) EU-HO. 31 Art. 21 Abs. 2 lit. d) EU-HO. 32 Nr. 7 der Stellungnahme des Rechnungshofs (Nr. 6/2010) zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union (2010/C 334/01), vom 10. Dezember 2010 (ABl. C 334/1). 33 Nr. 6 der Stellungnahme des Rechnungshofs (Nr. 6/2010) zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union (2010/C 334/01), vom 10. Dezember 2010 (ABl. C 334/1).

§ 17 Haushaltsrecht der Europäischen Union 

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Dritter für Lieferungen, Dienstleistungen oder in ihrem Auftrag durchgeführte Arbeiten34 oder ebenso Einnahmen aus Versicherungsleistungen35 und Vermietungen umfassen.36 Für die zweckgebundenen Einnahmen werden im Haushaltsplan entsprechende Linien mit – soweit möglich – den entsprechenden Beträgen eingerichtet, wobei nur zweckgebundene Einnahmen, die zum Zeitpunkt der Erstellung des Haushaltsentwurfs als sicher gelten, in den Haushaltsentwurf aufgenommen werden können, vgl. Art. 21 Abs. 5 EU-HO. Der Europäische Rechnungshof hat sich insofern mehrfach37 für eine Abschaffung der Kategorie der intern zweckgebundenen Einnahmen ausgesprochen, um so eine an den aktuellen Prioritäten38 orientierte Verwendung der Mittel zu ermöglichen und diese vielmehr im normalen Haushaltsverfahren zu behandeln.39 Im Ergebnis ist das Nonaffektationsprinzip im Haushaltsrecht der Europäischen Union dem Grunde nach vorgesehen. Zweckgebundene Einnahmen bestehen aber ebenso. Diese rechtfertigen sich aufgrund des bestehenden Charakters als Staatenverbund. Soweit sich die Europäische Union als souveräner Staat weiterentwickeln 34

Art. 21 Abs. 3 lit. a) EU-HO. Art. 21 Abs. 3 lit. f) EU-HO. 36 Art. 21 Abs. 3 lit. g) EU-HO. 37 Nr. 75 der Stellungnahme des Rechnungshofs (Nr. 1/2017) zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2012/2002 des Rates, der Verordnungen (EU) Nr. 1296/2013, (EU) Nr. 1301/2013, (EU) Nr. 1303/2013, (EU) Nr. 1304/2013, (EU) Nr. 1305/2013, (EU) Nr. 1306/2013, (EU) Nr. 1307/2013, (EU) Nr. 1308/ 2013, (EU) Nr. 1309/2013, (EU) Nr. 1316/2013, (EU) Nr. 223/2014, (EU) Nr. 283/2014 und (EU) Nr. 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie des Beschlusses Nr. 541/2014/ EU des Europäischen Parlaments und des Rates Überarbeitung der Haushaltsordnung – Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26. Oktober 2012, S. 1) (2017/C 91/01) vom 23. März 2017 (ABl. C 91/1) sowie in Nr. 8 der Stellungnahme des Rechnungshofs (Nr. 6/2010) zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union (2010/C 334/01), vom 10. Dezember 2010 (ABl. C 334/1). 38 Nr. 75 der Stellungnahme des Rechnungshofs (Nr. 1/2017) zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2012/2002 des Rates, der Verordnungen (EU) Nr. 1296/2013, (EU) Nr. 1301/2013, (EU) Nr. 1303/2013, (EU) Nr. 1304/2013, (EU) Nr. 1305/2013, (EU) Nr. 1306/2013, (EU) Nr. 1307/2013, (EU) Nr. 1308/ 2013, (EU) Nr. 1309/2013, (EU) Nr. 1316/2013, (EU) Nr. 223/2014, (EU) Nr. 283/2014 und (EU) Nr. 652/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie des Beschlusses Nr. 541/2014/ EU des Europäischen Parlaments und des Rates Überarbeitung der Haushaltsordnung – Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26. Oktober 2012, S. 1) (2017/C 91/01) vom 23. März 2017 (ABl. C 91/1). 39 Nr. 8 der Stellungnahme des Rechnungshofs (Nr. 6/2010) zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union (2010/C 334/01), vom 10. Dezember 2010 (ABl. C 334/1). 35

368

Teil 5: Exkurs: Recht der Europäischen Union

wollte, müssten zumindest diese internen Zweckbindungen aufgehoben werden. Externe Zweckbindungen von Einnahmen Dritter oder der „Mitgliedsländer“ könnten im Rahmen einer Mischfinanzierung einer Aufgabe bestehen bleiben, wenn und soweit die Mittel durch die Europäische Union nur verwaltet werden. Allerdings besteht hierfür kein Erfordernis. Zweckbindungen sollten im Haushaltsrecht der Europäischen Union schon aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten insgesamt nicht vorgesehen werden. Die Verteilung finanzieller Mittel sollte einzig aus priorisierten politischen Gründen erfolgen. Dass dabei eine grundsätzlich gleichmäßige Verteilung auf die einzelnen Mitgliedstaaten erfolgen sollte, ist unschädlich. Soweit die Europäische Union den Mitgliedstaaten finanzielle Mittel, bspw. im Rahmen bestehender Strukturfonds, gewährt, sind diese Mittel entsprechend in den nationalen Haushalten kenntlich zu machen. So sind im Haushaltsplan des Bundes 2017 im Einzelplan 11 Titel 272 02 Funktion 253 veranschlagte Einnahmen aus Zuschüssen des Europäischen Sozialfonds, die nach Art. 162 ff. AEUV gewährt werden, aufgrund der Vorgaben der Europäischen Union zweckgebunden und können entsprechend der Zweckbindung nur für die im Haushaltsvermerk vorgesehenen Titel verwendet werden. Diese Zweckbindung ist hingegen keine Frage des Unionsrechts, sondern des Rechts der Mitgliedstaaten. Im deutschen Haushaltsverfassungsrecht besteht keine Notwendigkeit der Bindung eben dieser Mittel. Vielmehr kann man eine Förderung in entsprechender Höhe durch andere Maßnahmen sicherstellen. Einer Zweckbindung bedarf es insofern nicht.

C. Zwischenergebnis Im Ergebnis ist festzuhalten, dass an das Budgetrecht der Europäischen Union als Staatenverbund nicht dieselben Anforderungen zu stellen sind, wie an die Mitgliedstaaten, und damit auch nicht an die Verwirklichung des Nonaffektationsprinzips. Zwar ist sekundärrechtlich in der EU-HO das Nonaffektationsprinzip vorgesehen. Die Durchbrechung dieses Haushaltsgrundsatzes ist aber ebenso möglich. Allerdings stellt sich dies, ebenso wie im deutschen Haushaltsverfassungsrecht, als rechtlich zulässig dar, solange die Mittel durch die Europäische Union für eine gemeinsame Aufgabe nur verwaltet werden. Die Haushaltsmittel werden zumeist durch die Mitgliedstaaten getragen. Die Grenzen der Mittelverwendung ergeben sich indes aus dem Primärrecht der Europäischen Union. Ähnlich wie bei der Beurteilung der mittelbaren Staatsverwaltung sollte die Verwendung der Mittel nach wirtschaftlichen und priorisierten Gesichtspunkten erfolgen, nicht aber nach einer einmal festgelegten Zweckbindung.

Teil 6

Ergebnis Die wesentlichen Ergebnisse der Arbeit lassen sich wie folgt zusammenfassen: 1. Die Begriffe der Nonaffektation und der Gesamtdeckung sind bedeutungsgleich.1 2. Das Nonaffektationsprinzip besagt im Ergebnis, dass die einem Hoheitsträger im Rahmen der ihm nach der grundgesetzlichen Abgabenaufkommensverteilungsregelung zustehenden Erträge (Ertragshoheit) zweckungebunden für die Verwendung seiner durch den Staatshaushalt zu finanzierenden Aufgaben (Aufstellung und Durchführung des Haushaltsplans) zur Verfügung stehen.2 3. Das Etatwesen und der Globalhaushalt sind von der Fondswirtschaft zu unterscheiden.3 4. Der Begriff des Fonds ist einem Wandel unterlegen und muss unter Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung des Haushaltswesens betrachtet werden.4 5. Von der Belgischen Verfassung vom 25. Februar 1831, über die Preußischen Verfassungen bis hin zur Weimarer Reichsverfassung und der Reichhaushaltsordnung, fand das Haushaltsrecht Einzug in die Haushaltsverfassung des Grundgesetzes sowie das Haushaltsgrundsätzegesetz.5 6. Das Nonaffektationsprinzip besitzt Verfassungsrang.6 7. Der Verfassungsrang des Nonaffektationsprinzips leitet sich über das Staatsstrukturprinzip der Demokratie aus dem parlamentarischen Budgetrecht7 ab und wird gestützt durch die historische Entwicklung des Haushaltsrechts.8

1

Vgl. Teil 2 § 2 A. I. 2. Vgl. Teil 2 § 2 A. I. 4. 3 Vgl. Teil 2 § 1 A. II. 4 Vgl. Teil 2 § 1 A. II. 5 Vgl. Teil 2 § 3. 6 Vgl. Teil 3 § 5. 7 Vgl. Teil 3 § 5 B. II. 4. 8 Vgl. Teil 2 § 3. 2

370

Teil 6: Ergebnis

8. Die Haushaltsgrundsätze der Jährlichkeit,9 der Fälligkeit,10 der Wahrheit11 und das Bepackungsverbot12 sichern das Nonaffektationsprinzip verfassungsrechtlich mit ab. 9. Das Nonaffektationsprinzip sichert die Rechte der Regierung im Rahmen des Haushaltsverfahrens ab.13 10. Das Nonaffektationsprinzip steht als Bestandteil des Kernbereichs des Demokratieprinzips unter dem Schutz des Art. 79 Abs. 3 GG.14 11. § 7 Satz 2 HGrG sowie § 8 Satz 2 BHO sind wegen Verstoßes gegen das Nonaffektationsprinzip grundgesetzwidrig.15 12. Das Nonaffektationsprinzip gilt ebenso für den Nachtragshaushalt.16 13. Eine sinnvolle Alternative zur Zweckbindung kann nur durch eine Mittelbewirtschaftung unter Beachtung des Nonaffektationsprinzips erfolgen.17 14. Steuern fließen zweckungebunden in den Globalhaushalt. Jeder Steuer kommt eine Lenkung zu, gewollt oder ungewollt. Lenkungssteuern begründen keinen Anspruch des Steuerpflichtigen auf Verwendung der Steuer für bestimmte Zwecke. Dies ist mit dem Wesen der Gegenleistungsfreiheit der Steuer nicht vereinbar. Die bestehenden zweckgebundenen Steuern müssen hinsichtlich ihrer Zweckbindung abgeändert werden. Die mit der echten Zweckbindung verfolgten Ziele sichern weder eine sachgerechte Finanzierung der Aufgabe ab noch sind sie mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar. Die Finanzierung der erwünschten Aufgabe lässt sich aus dem Globalhaushalt jährlich bedarfsgerechter ermitteln und veranschlagen.18 15. Das Beitragsaufkommen19 sowie das Gebührenaufkommen20 fließen ebenso zweckungebunden in den Globalhaushalt. Einzig die Sozialversicherungsbeiträge bilden, aufgrund der vom Verfassunggeber bewusst vorgenommenen Übernahme des Sozialversicherungssystems, eine Ausnahme vom Zweckbindungsverbot.21 16. Die Sonderabgaben stellen einen Fremdkörper im Finanz- und Haushaltssystem dar, die regelmäßig mit einem Verstoß gegen das Nonaffektationsprinzip 9

Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 1. Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 2. 11 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 4. 12 Vgl. Teil 3 § 5 C. V. 5. 13 Vgl. Teil 3 § 5 C. II. 2. 14 Vgl. Teil 3 § 6 B. 15 Vgl. Teil 3 § 6 D. I. und II. 16 Vgl. Teil 3 § 6 E. 17 Vgl. Teil 3 § 6 F. 18 Vgl. Teil 4 § 7 D. 19 Vgl. Teil 4 § 8 D. 20 Vgl. Teil 4 § 9 D. 21 Vgl. Teil 3 § 6 C. III. 10

Teil 6: Ergebnis

371

verbunden sind. Den Sonderabgaben mit Finanzierungszweck ist eine zweckgebundene Mittelverwendung bereits als Erhebungsvoraussetzung immanent. Sie sind daher grundgesetzwidrig und folglich unzulässig. Bei den Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck kommt es auf die konkrete Ausgestaltung an. Das Bundesverfassungsgericht fasst die Voraussetzungen für diese Sonderabgaben weiter und fordert eine Zweckbindung nicht ohne Weiteres. Um die Ordnungsfunktion der Finanzverfassung nicht zu gefährden sind Sonderabgaben ohne Finanzierungszweck nur sparsam einzusetzen.22 17. Die sonstigen nichtsteuerlichen Abgaben unterliegen dem Nonaffektationsprinzip genauso wie die übrigen Abgabetypen. Zweckgebundene Mittelzuführungen in den Haushalt sind damit als Durchbrechungen des Nonaffektationsprinzips anzusehen und folglich grundgesetzwidrig.23 18. Umlagen sind mit dem Nonaffektationsprinzip solange vereinbar, wie diese in den allgemeinen Haushalt fließen, ihr Aufkommen mithin nicht zweckgebunden ist. Dies gilt insbesondere dann, wenn einem Verband die originäre Ertragskompetenz an der Umlage zukommt.24 19. Ergänzungszuweisungen im Rahmen des Finanzausgleichs werden zweckungebunden zur Verfügung gestellt und sind folglich mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar. Ebenso sind die durch ein Land einem anderen Land zweckgerichtet zur Verfügung gestellten Mittel mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar.25 20. Bei den sonstigen Einnahmen kann eine Zweckbindung sich aufgrund zivilrechtlicher Verpflichtung bei Schenkungen ergeben. Diese sind mit dem Nonaffektationsprinzip vereinbar.26 21. Nebenhaushalte stellen sich rechtlich eher als ein Problem der Einheit und Vollständigkeit des Haushalts dar. Das Nonaffektationsprinzip wird durch die Nebenhaushalte regelmäßig nicht beeinträchtigt. Allerdings kann durch die Schaffung unzähliger Fonds das Nonaffektationsprinzip unterlaufen werden. Dies stellte dann einen Wechsel des Haushaltssystems dar, der gleichwohl das Vollständigkeits- und Einheitsprinzip betrifft.27 22. Die Wahrnehmung von Aufgaben durch die mittelbare Staatsverwaltung kann nicht zu einer Umgehung der Geltung des Nonaffektationsprinzips führen. Allerdings besteht für das Parlament die Möglichkeit, indirekt auf die Verwendung finanzieller Mittel Einfluss zu nehmen, indem es im Errichtungsgesetz entsprechende Aufgaben definiert.28 22

Vgl. Teil 4 § 10 D. Vgl. Teil 4 § 11 D. 24 Vgl. Teil 4 § 12 D. 25 Vgl. Teil 4 § 13 C. 26 Vgl. Teil 4 § 14 C. 27 Vgl. Teil 4 § 15 D. 28 Vgl. Teil 4 § 16 A. 23

372

Teil 6: Ergebnis

23. Die evangelische Kirche verwirklicht im kirchlichen Haushaltsrecht das Nonaffektationsprinzip. Für die Steuer als eine staatliche Abgabenform ist das Nonaffektationsprinzip ebenso einzuhalten. Der Synode kommt eine ähnliche Funktion wie den staatlichen Parlamenten zu.29 24. Für Beliehene gelten die Bestimmungen des Privatrechts, insbesondere des Gesellschaftsrechts. Das Nonaffektationsprinzip ist insofern für Personen des Privatrechts nicht anzuwenden.30 25. An die Europäische Union als Staatenverbund sind nicht dieselben Anforderungen an das parlamentarische Budgetrecht wie das der Bundesrepublik Deutschland zu stellen und damit auch nicht an die Verwirklichung des Nonaffektationsprinzips. Sekundärrechtlich ist in Art. 20 EU-HO das Nonaffektationsprinzip vorgesehen. Die Durchbrechung dieses Haushaltsgrundsatzes ist nach Art. 21 EUHO möglich. Allerdings stellt sich dies, ebenso wie im deutschen Haushaltsverfassungsrecht, als rechtlich zulässig dar, solange die Mittel durch die Europäische Union für eine gemeinsame Aufgabe nur verwaltet werden. Die Haushaltsmittel werden zumeist durch die Mitgliedstaaten getragen. Die Grenzen der Mittelverwendung ergeben sich indes aus dem Primärrecht der Europäischen Union. Ähnlich wie bei der Beurteilung der mittelbaren Staatsverwaltung sollte die Verwendung der Mittel nach wirtschaftlichen und priorisierten Gesichtspunkten erfolgen, nicht aber nach einer einmal festgelegten Zweckbindung.31

29

Vgl. Teil 4 § 16 B. Vgl. Teil 4 § 16 C. 31 Vgl. Teil 5 § 17 C. 30

Anhang: Synopse der landesrechtlichen Regelungen1 2 3 4 LHO

Wortlaut

§ 81

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist.

Art. 82

1  Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. 2 Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen nur beschränkt werden, soweit 1. dies durch Gesetz vorgeschrieben ist oder die Mittel dem Staat zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden (zweckgebundene Einnahmen) oder 2. Ausnahmen im Haushaltsplan zugelassen worden sind.

§ 83

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben, im Haushaltsplan zugelassen ist oder die Mittel von anderer Seite zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden.

§ 84

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist.

Brandenburg

Berlin

Bayern

BadenWürttemberg

Land

1

Landeshaushaltsordnung für Baden-Württemberg (LHO) vom 19. Oktober 1971 (GBl. S. 428), zuletzt geändert durch Art. 3 Haushaltsbegleitgesetz 2018/19 vom 19. Dezember 2017 (GBl. S. 645). § 8 LHO wurde zuletzt geändert mit Gesetz vom 15. Dezember 1998 (GBl. 662). 2 Bayerische Haushaltsordnung (BayHO) in der in der Bayerischen Rechtssammlung (BayRS 630–1-F) veröffentlichten bereinigten Fassung, die zuletzt durch § 6 des Gesetzes vom 22. März 2018 (GVBl. S. 162) geändert worden ist. 3 Landeshaushaltsordnung (LHO) in der Fassung vom 30. Januar 2009 (GVBl. S. 31 ber. 486), zuletzt geändert durch Art. 10 G zur Anpassung der Formanforderungen im Berliner Landesrecht vom 2. Februar 2018 (GVBl. S. 160). 4 Landeshaushaltsordnung (LHO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. April 1999 (GVBl.I, Nr. 07, S. 106), zuletzt geändert durch Artikel 5 G zur Änderung des HeilberufsG und weiterer Gesetze vom 29. Juni 2018 (GVBl. I Nr. 14).

374

Anhang: Synopse der landesrechtlichen Regelungen

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist.

§ 86

Alle Erträge dienen zur Deckung aller Aufwendungen. Alle Einzahlungen dienen zur Deckung aller Auszahlungen. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Erträge und Einzahlungen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben ist, im Haushaltsplan zugelassen ist oder die Mittel von anderer Seite zweckgebunden zur Verfügung gestellt worden sind.

§ 87

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist oder die Mittel von anderer Stelle zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden.

MecklenburgVorpommern

§ 88

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen worden ist oder die Mittel von anderer Seite zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden.

§ 89

1 Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. 2 Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist oder die Mittel von anderer Seite zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden.

Hessen

Hamburg

Bremen

§ 85

Niedersachsen

56789

5 Haushaltsordnung der Freien Hansestadt Bremen (Landeshaushaltsordnung – LHO) vom 25. Mai 1971 (Brem.GBl. S. 143), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung der Landeshaushaltsordnung vom 14. November 2017 (Brem.GBl. S. 470). § 8 LHO wurde zuletzt geändert mit Gesetz vom 10. November 1986 (Brem.GBl. 269). 6 Haushaltsordnung der Freien und Hansestadt Hamburg (Landeshaushaltsordnung – LHO) vom 17. Dezember 2013 (HmbGVBl. S. 503), zuletzt geändert durch Art. 1 G zur Anpassung haushaltsrechtlicher Vorschriften vom 29. Mai 2018 (HmbGVBl. S. 200). 7 Hessische Landeshaushaltsordnung (LHO) in der Fassung vom 15. März 1999 (GVBl. I S. 248), zuletzt geändert durch Art. 8 G zur Anpassung des Datenschutzrechts an die VO (EU) Nr. 2016/679 vom 3. Mai 2018 (GVBl. S. 82). 8 Landeshaushaltsordnung (LHO) Mecklenburg-Vorpommern in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April 2000 (GVOBl. M-V S. 159), zuletzt geändert durch Art. 1 VergütungsTG M-V vom 25. April 2016 (GVOBl. M-V S. 207). Niedersächsische Landeshaushaltsordnung (LHO) in der Fassung vom 30. April 2001 (Nds. GVBl. S. 276), zuletzt geändert durch Art. 10 HaushaltsbegleitG 2014 vom 16. Dezember 2013 (Nds. GVBl. S. 310). 9 Niedersächsische Landeshaushaltsordnung (LHO) in der Fassung vom 30. April 2001 (Nds. GVBl. S. 276), zuletzt geändert durch Art. 10 HaushaltsbegleitG 2014 vom 16. Dezember 2013 (Nds. GVBl. S. 310).

Anhang: Synopse der landesrechtlichen Regelungen

375

§ 810

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist oder die Mittel von anderer Seite zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden.

§ 811

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist oder die Mittel von anderer Stelle zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden.

§ 812

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist.

§ 813

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen nur beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist oder die Mittel von anderer Seite zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden.

§ 814

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist oder die Mittel von anderer Seite zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden.

SachsenAnhalt

Sachsen

Saarland

RheinlandPfalz

NordrheinWestfalen

10 11 12 13 14

10 Landeshaushaltsordnung (LHO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. April 1999 (GV. NRW. S. 158), zuletzt geändert durch Art. 1 HaushaltsbegleitG 2018 vom 23. Januar 2018 (GV. NRW. S. 94). 11 Landeshaushaltsordnung (LHO) vom 20. Dezember 1971 (RPGVBl. 1972 S. 2), zuletzt geändert durch Art. 2 G zur Änd. des AusführungsG zu Art. 117 der Verfassung für RhPf und der LHO vom 7. März 2018 (GVBl. S. 22). 12 Haushaltsordnung des Saarlandes (LHO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. November 1999 (Amtsbl. 2000 S. 194), zuletzt geändert durch Art. 6 HaushaltsbegleitG 2018 vom 5. Dezember 2017 (Amtsbl. I S. 1029). 13 Haushaltsordnung des Freistaats Sachsen (Sächsische Haushaltsordnung – SäHO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April 2001 (SächsGVBl. S. 153), zuletzt geändert durch Art. 13 Haushaltsbegleitgesetz 2017/2018 vom 15. Dezember 2016 (SächsGVBl. S. 630). 14 Landeshaushaltsordnung des Landes Sachsen-Anhalt (LHO) vom 30. April 1991 (GVBl. LSA S. 35), zuletzt geändert durch Art. 1 G zur Änd. der Landeshaushaltsordnung, Änd. des Grundstock-Sondervermögensgesetz, Änd. des Altlastensanierung-Sondervermögensgesetz und Änderung des Grundsicherungsgesetz Sachsen-Anhalt vom 22. März 2017 (GVBl. LSA S. 55). § 8 LHO wurde zuletzt geändert mit Gesetz vom 21. Dezember 1998 (GVBl. 499).

Thüringen

SchleswigHolstein

376

Anhang: Synopse der landesrechtlichen Regelungen

§ 815

Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist.

§ 816

(1) Alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel für alle Ausgaben. (2) Auf die Verwendung für bestimmte Zwecke dürfen Einnahmen nur beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsplan zugelassen ist oder Mittel von anderer Seite zweckgebunden zur Verfügung gestellt werden. (3) Abweichend von Absatz 1 sollen Einnahmen aus der Veräußerung von Vermögensgegenständen grundsätzlich wieder zum Vermögenserwerb eingesetzt werden.

15 16

15 Landeshaushaltsordnung Schleswig-Holstein (LHO) in der Fassung vom 29. Juni 1992 (GVOBl. Schl.-H. S. 381), zuletzt geändert durch Art. 1 HaushaltsbegleitG 2018 vom 21. Februar 2018 (GVOBl. Schl.-H. S. 58). 16 Thüringer Landeshaushaltsordnung (ThürLHO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. September 2000 (GVBl. S. 282), zuletzt geändert durch Art. 7 des Änderungsgesetzes vom 13. März 2014 (GVBl. S. 92).

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378

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Personen- und Sachwortverzeichnis Abgaben –– durchlaufend  50, 66, 92 –– Rechtfertigung nichtsteuerlicher Abgaben  312 –– Verhaltenslenkung  316, 323 Abgeordnetenhaus von Berlin  182 Abgeordneter  30, 91, 172, 187 Abschöpfungsabgabe 326 Absolutismus 95 Achill, Albrecht (Brandenburg)  103 Alexy, Robert  243, 246 Altenpflegeumlage  318, 350 Amtslehe 100 Äquivalenzprinzip  85, 206, 304 Ausbildungsplatzabgabe 314 Ausgabe –– Doppik 62 –– Kameralistik 62 Ausgeglichenheit des Haushalts  178, 183 Ausgleichsabgabe 331 Baden  113, 128 Bayern  113, 128 Beitrag 299 –– Abgrenzung zur Sonderabgabe  300 –– (Annex-)Kompetenz 301 –– Begriff 299 –– Beitragshöhe 300 –– Rundfunkbeitrag 302 Beleihung 360 Bepackungsverbot –– sachliches  53, 79, 237 –– zeitliches  53, 237 Bern 353 Bismarck, Otto von  118, 122 Budgetrecht  30, 48, 83, 89, 150, 153, 157, 161, 171, 176, 187, 201, 203, 225, 235, 249, 250, 252, 254, 260 –– Dispositionsfreiheit 68 –– Königsrecht 29

Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht 336 Bundesautobahnen 310 Bundesbank –– Bundesbankgewinn  341, 354 Bundesergänzungszuweisung 48 –– allgemeiner Finanzbedarf  338 –– extreme Haushaltsnotlage  340 –– leistungsschwache Länder  339 –– Sonderbedarfe 338 Bundesfinanzminister  42, 43, 50, 51, 92, 194, 197, 230, 268, 291 Bundeshaushalt 58 Bundeskanzler –– Richtlinienkompetenz 197 Bundesrat  52, 54 Bundesregierung  51, 52 Bundestreue 78 Dawes-Plan 130 DDR 354 Deckungsfähigkeit  36, 67, 148, 219, 270, 275 Derogation –– formelle 169 –– materielle 169 Deutscher Weinfonds  321 Deutscher Zollverein  120 Dezemberfieber 149 Domäne 97 –– Begriff 97 –– im engeren Sinne  101 –– im weiteren Sinne  100 Doppelhaushalt 227 Doppelte Dividende  279 Doppik 61 Dworkin, Ronald  244, 245 Einnahme –– Doppik 62 –– Kameralistik 62

Personen- und Sachwortverzeichnis Ergänzungsabgabe  280, 282 –– Solidaritätszuschlag siehe Solidaritätszuschlag Erster Weltkrieg  130, 352 Erzbergersche Steuerreform  133 Etatisierungspflicht  136, 356 Etatlose Zeit siehe Lückentheorie Etatsystem  34, 38, 40, 107, 112, 136 Europäische Union  32, 198, 265, 362, 363, 365 –– Staatenverbund  362, 365 Ewigkeitsgarantie 253 Eyb, Ludwig von  103 Finanzausgleich  31, 46, 131, 143, 276, 333, 337, 340, 348 –– Nivellierungsverbot 46 –– zwischen den Ländern  340 Finanzplan 63 Finanzverfassung  40, 78, 96, 128, 138, 141, 142, 143, 193, 205, 280, 283, 298, 312, 317, 319, 326 Finanzzuweisungen 273 Flexibilisierung 148 Flucht ins Privatrecht  357 Föderalismusreform I  140 Föderalismusreform II  140 Fonds  35, 38 –– Aufbauhilfefonds 348 –– Fonds Deutsche Einheit  354 –– Fondssystem  30, 34, 37 Fondswirtschaft 34, 35, 94, 96, 103, 106, 123, 137, 188, 201, 233 Friedrich I. (Preußen) siehe Friedrich  III. (Kurfürst von Brandenburg) Friedrich II. (Preußen)  107, 351 Friedrich  III. (Kurfürst von Brandenburg)  107 Friedrich Wilhelm I. (Preußen)  107, 109 Friedrich Wilhelm III. (Preußen)  108 Gebühr 303 –– Äquivalenzprinzip 304 –– Benutzungsgebühr 304 –– doppelgliedriger Gebührenbegriff  304 –– Kostendeckungsprinzip 304 –– Verleihungsgebühr  304, 307, 327 –– Verwaltungsgebühr 304

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Geldbuße 343 Geldstrafe 343 Gemeindesteuerkraftzuweisung 339 Gemeiner Pfennig  98 Gemeinlast  277, 289 Gesamtdeckungsgrundsatz siehe Nonaffektationsprinzip Gesamtplan  49, 55 Globale Haushaltsveränderung  216, 217 –– globale Mehrausgabe  220 –– globale Minderausgabe  217, 220 Globalhaushalt  38, 136, 147, 153, 178, 193, 201, 209, 222, 282, 283, 311, 317 Gruppierungsplan 49 Hannover  113, 117 Haushaltsautonomie 273 Haushaltsgesetz  31, 38, 55, 56, 57, 59, 75, 76, 79, 80, 82, 129, 141, 168, 170, 173, 175, 177, 179, 180, 183, 184, 185, 190, 191, 194, 196, 212, 213, 224, 227, 237, 254, 284, 285, 286 –– Einspruchsgesetz  52, 56 –– Initiativrecht  52, 195 –– Organgesetz 57 –– Zeitgesetz  55, 58 –– Zustimmungsgesetz  54, 56 Haushaltsgesetzgeber  31, 43, 58, 70, 74, 79, 141, 149, 151, 156, 165, 168, 175, 177, 178, 179, 183, 184, 185, 186, 188, 189, 191, 192, 198, 218, 220, 223, 232, 277, 278, 282, 283, 285, 298, 317, 344 Haushaltsgrundsätze  41, 61, 224 –– Bepackungsverbot siehe Bepackungsverbot –– Einheitsgrundsatz 234 –– Fälligkeitsprinzip 231 –– Jährigkeitsprinzip 226 –– Jährlichkeitsgrundsatz 225 –– Nonaffektationsprinzip siehe Nonaffektationsprinzip –– Sparsamkeit siehe Sparsamkeit –– Spezialität siehe Spezialitätsgrundsatz –– Vollständigkeitsgrundsatz 233 –– Wahrheitsgrundsatz 235 –– Wirtschaftlichkeit siehe Wirtschaftlichkeit Haushaltsplan  38, 41, 42, 49, 58, 59, 62, 70, 71, 76, 80, 82, 87, 95, 129, 130, 131, 132,

422

Personen- und Sachwortverzeichnis

133, 136, 141, 146, 148, 151, 152, 162, 165, 166, 172, 177, 178, 180, 183, 186, 190, 191, 195, 196, 202, 214, 219, 220, 226, 227, 231, 235, 242, 251, 254, 262, 264, 266, 269, 270, 282, 285, 288, 344, 364 Haushaltsrechtsreform 142 Haushaltsverfassung  40, 48 Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation  96, 111 Herrenchiemseer Verfassungskonvent  137 Hessen 117 Höpker-Aschoff, Hermann  138 Hort, unverzinslicher  353

Nachtragshaushalt  60, 272 Nationalsozialismus 133 –– Ermächtigungsgesetz 133 Nebenhaushalt 346 –– Bundesbetrieb 347 –– juristische Person  347 –– Sondervermögen siehe Sondervermögen Nonaffektationsprinzip –– Begriff  64, 69 –– Definition 69 –– Durchbrechung 69 –– Wortbedeutung 68 Norddeutscher Bund  96, 120 Nothaushaltsrecht 42

Juliusturm 352 Ordnungsmäßigkeit 43 Kameralistik 61 Kammergut 100 Kammerzieler 98 Kasseneinheit, fiskalische  66, 112, 136 Kirche –– evangelische 358 –– katholische 358 –– Kirchensteuer  32, 298, 357, 359 Kommunen 39, 41, 62, 78, 153, 154, 175, 176, 186, 295, 309, 324, 325, 333 Kompetenzhochzonung 260 Konnexitätsprinzip 40 Konstitutionalismus 109 Kredit  43, 147, 159, 342 –– Deckungskredit 342 Kriegsschatz 351 Landeshaushalt  57, 152, 226, 237, 265, 273, 286, 291, 293, 296, 303, 317, 328 Landesherr  96, 99, 100, 102, 105, 106 Leertitel  190, 220 Lehensbücher  96, 99 Lückentheorie 119 Maßstäbegesetz 47 –– ungeschriebener Gesetzgebungsauftrag  47 Matrikularbeitrag  120, 122, 365 Maut 230 –– Mautaufkommen 310 Mischfinanzierung 273 Münzregal 100 Mußgnug, Reinhard  53, 81

Parlamentarischer Rat  137 Patrimonialeigentum 106 Pfründenwesen, kirchliches  35 Preußen 94, 95, 104, 105, 106, 108, 112, 118, 124, 133 –– Generaldirektorium 108 –– Generalrechenkammer 107 –– oktroyierte Verfassung  124 –– revidierte Verfassung  124 –– Staatshaushaltsgesetz 1898  126 Prinzipientheorie 243 –– Ausnahmeregel 248 –– Generalität 246 –– Nonaffektationsregel 249 –– Optimierungsgebot 246 –– Prinzip 246 –– Prinzipienkollision 248 –– Regel 246 –– Regelkonflikt 248 –– Staatshaushaltsrecht 243 Rechnungshof 350 –– Bundesrechnungshof  43, 51, 143 –– Europäischer Rechnungshof  366, 367 –– Rechnungshof von Berlin  182 Rechnungsjahr  42, 52, 59 Rechnungslegung 38 Rechnungsprüfung 38 Regierungsprogramm in Zahlen  202 Reichshaushaltsordnung  138, 140, 141, 146, 151

Personen- und Sachwortverzeichnis Reichspfennig  98, 102 Reichsverfassung von 1871  121, 151 Römermonate  98, 102 Rückeinnahmevermerk 271 Sachsen  115, 117, 119 Sachsen-Weimar 128 Schenkung 343 –– Geldspende 344 –– Herausgabe 345 Schmidt, Helmut  281 Schwarzburg-Sondershausen 119 Sigismund 97 Smend, Rudolf  124 Solidaritätszuschlag 73 Sonderabgabe –– Feuerwehrabgabe 324 –– Finanzierungsverantwortung 315 –– gruppennützige Verwendung  315 –– homogene Gruppe  315 –– Privatnützigkeit 318 –– spezifische Sachnähe  315 Sondervermögen 347 –– Fonds siehe Fonds –– SIWA 349 Sozialversicherung 259 –– Erhöhungsbetrag 288 –– Sozialversicherungsbeitrag  207, 329 –– Sozialversicherungsträger  39, 260 Sparsamkeit  149, 211, 219, 221, 241 Spezialitätsgrundsatz 242 Staatsaufgaben –– Gleichwertigkeit 214 Staatshaushalt  38, 69, 70, 73, 100, 112, 116, 118, 127, 198, 209, 222, 234, 253, 260, 279, 317, 325, 354 Staatsschatz 353 Stammhaushalt 273 Stein, Lorenz von  86, 208 Stellplatzablöse 316 Steuer  31, 75 –– Alkopopsteuer 292 –– Biersteuer 92 –– Feuerschutzsteuer  45, 69, 283, 293 –– Kirchensteuer siehe Kirche –– Mineralölsteuer 30 –– Rennwett- und Totalisatorsteuer  296 –– Steuerertragshoheit 140

423

–– Steuerertragskompetenz 42 –– Steuerfindungsrecht  44, 45 –– Steuergesetzgebungskompetenz 42, 44, 140, 293, 314 –– Steuerverwaltungskompetenz  42, 45, 50 Steuerfindungsrecht siehe Steuer Steuerstaat  84, 204 –– Begriff 204 –– Formen 204 –– Formgesetzlichkeit 207 –– Reproduktivitätsprinzip 209 –– Umgestaltung 206 Straßenbauplan 81 Subvention  50, 89 Tafelgüter 106 Töpfchenwirtschaft  35, 36 Tradition 199 Übertragbarkeit 37 Über- und außerplanmäßigen Ausgaben  42 Umlage 332 –– Begriff 333 –– Gewerbesteuerumlage 335 –– Kreisumlage 334 –– Zweckumlage 334 UMTS 308 Universaldienstleistung 331 Verfassungswandel 193 Vermittlungsausschuss 54 Verpfändung 92 Verpflichtungsermächtigung  49, 51, 59, 71, 231, 270 Verstärkungsvermerk 269 Verwarnungsgeld 343 Voranschlag  50, 51, 107, 131 Vorläufige Haushaltsführung  272 Vorzugslasten 299 Waldeck 115 Weimarer Reichsverfassung  128, 138, 238 Weinabgabe 320 Wiener Schlußakte  111 Wilhelm I (Preußen)  124 Wirtschaftlichkeit 43, 90, 130, 211, 221, 241 Wirtschaftlichkeitsgebot 240

424 Wirtschaftsperiode 36 Württemberg  115, 128 Zürich 353 Zweckänderung 37 Zweckbestimmung 71 Zweckbindung  37, 72, 74 –– abstrakt 80 –– Begriff 70

Personen- und Sachwortverzeichnis –– –– –– –– –– –– –– –– ––

durch Aufgabe  79 Haushaltsgesetz 76 Haushaltsvermerk  70, 72 konkret 80 Normebene 76 politische 73 rechtliche  70, 73, 75 Rückveränderungsregelung 56 Sachgesetz 76