Abwasserabgabengesetz und Indirekteinleitung: Zur Bedeutung und möglichen Ausgestaltung einer Indirekteinleiterabgabe [1 ed.] 9783428481576, 9783428081578

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ERIK GAWEL und DIETER EWRINGMANN

Abwasserabgabengesetz und Indirekteinleitung

Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten Finanzwissenschaftliches Forschungsinstitut an der Universität zu Köln Begründet von Günter Schmölders Herausgegeben von Kart-Heinrieb Hansmeyer und Klaus Mackscheidt

Neue Folge Band 61

Abwasserabgabengesetz und Indirekteinleitung Zur Bedeutung und möglichen Ausgestaltung einer lndirekteinleiterabgabe

Von

Erik Gawel Dieter Ewringmann

Duncker & Humblot · Berlin

Gutachten des Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstituts an der Universität zu Köln Die diesem Bericht zugrunde liegenden Arbeiten wurden im Auftrag des Umweltbundesamtes im Rahmen des Forschungsvorhabens 101 03 155 durchgeführt. Die Verantwortung für den Inhalt liegt allein bei den Autoren.

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Gawel, Erik: Abwasserabgabengesetz und Indirekteinleitung : zur Bedeutung und möglichen Ausgestaltung einer Indirekteinleiterabgabe I von Erik Gawel ; Dieter Ewringmann. - Berlin : Duncker und Humblot, 1994 (Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten; N. F., Bd. 61) ISBN 3-428-08157-9 NE: Ewringmann, Dieter:; GT

Alle Rechte vorbehalten

© 1994 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0430-4977 ISBN 3-428-08157-9

Vorwort

Seit Verabschiedung des Abwasserabgabengesetzes im Jahre 1976 ist die Frage der Außerachtlassung indirekter Gewässerbenutzer durch das Gesetz immer wieder diskutiert worden. Auch die - mittlerweile beschlossene Vierte Novelle (BGBl. I, 1453) wurde von der erneut aufgeworfenen Frage, wie indirekt einleitende Betriebe abgabenrechtlich erfaßt werden können, begleitet. Allerdings bleibt es in der erst nach Abschluß dieses Buches verabschiedeten Schlußfassung dabei, daß Indirekteinleiter von der unmittelbaren Abgabepflicht freigestellt sind. Der hiermit vorgelegte Bericht geht zurück auf ein Gutachten für das Umweltbundesamt (Forschungsbericht 101 03 155), dessen Ergebnisse nunmehr einer breiteren Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden sollen. Köln, im April1994

Erik Gawel Dieter Ewringmann

Inhalt

A. Problemstellung ........... .. .. .................. ......... .... ............................ ... ............... 11 § 1 Prüfungsgegenstand .................. ... ........ ... ............. ............... ............ .... ....... 11 § 2 Zur gegenwärtigen rechtlichen Ausgangslage des AbwAG ......................... 12 § 3 Zur Bedeutung abgabenrechtlicher Indirektemleiterregelungen ...... ........... 13

B. Begründungen für eine Abgabe auf Indirekteinleiter ................................. 15 § 4 Bewertung der Indirekteinleiterregelung des AbwAG in Wissenschaft und Praxis ....................................................................................................... 15 § 5 Unzulänglichkeit der Gebühren-Alternative.............................................. 16

§ 6 Neue Regulierungserfordernisse ................................................................ 18 § 7 Stand und Bedeutung älterer Überlegungen gegen die Veranlagung von lndirekteinleitern................................................................. .. ...... .... .... ....... .. 19 § 8 Zwischenbefund ........................................................................................ 20

C. Rahmenbedingungen einer Abgabenregelung für Indirekteinleiter ....... ... 22 § 9 Institutionelle Besonderheiten der Indirekteinleitung: ein Überblick ......... 22 § 10 Wasserhaushaltsgesetz und kommunales Satzungsrecht............................ 23 a) Kommunale Satzungen ....................................................................... 24 b) Indirektemleiterverordnungen (IndVO/VGS) .................................... 24 c) Zum Verhältnis von Satzungsrecht und IndVO/VGS ........................ 25

§ 11 Kommunale Entwässerungsgebühren ........ ..... ......... ............ .. ... ............ .. . 26 § 12 Der verbleibende rechtliche Spielraum für eine Indirekteinleiter-Abgabe 27 § 13 Zum Sonderfall Abwasserverbände .......................................................... 29

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Inhalt

D. Ausgestaltungsoptionen einer Abgabe auf Indirekteinleitungen ................ 31 § 14 Konzeptionelle Überlegungen zur Ausweitung der Abgabepflicht im

Überblick................................................................................................ 31

§ 15 Zielsetzungen einer Indirekteinleiter-Abgabe ........................................... 32 § 16 Von der konzeptionellen Offenheit zur institutionellen Konkretisierung -ein Vorschlag für den >>Lenkungszweck« einer Indirekteinleiter-Abgabe ......................................................................................................... 34 § 17 Modelle rationaler Funktionsteilung von Wasser- und Satzungsrecht als Vorbild für eine Abgabenkonzeption - erste Folgerungen für den Abgabetatbestand ......................................................................................... 37 § 18 Ausschluß privater Haushalte .................................................................. 40

§ 19 Abgabesatz und Bemessungsgrundlage .. .. ..... ............... ......... ..... .. ........ ..... 41 § 20 Konsequenzen und Interaktionen mit dem Kommunalabgabenrecht ....... 41

§ 21 Anrechnungsverfahren ............................................................................ 43 § 22 Bagatell- und Abschneidegrenzen..... ............................. .. ....... ..... .... ....... .. 46

E. Wirkungsanalyse - Anreiz zu verstärktem Gewässerschutz? ....... ............. 49 § 23 Anwendungs- und Wirkungsbedingungen einer Indirekteinleiter-Abgabe 49

§ 24 Probleme der Wirkungsanalyse ................................................................ 50 § 25 Spezielle Anreizprobleme I: Entwässerungsgebühren ............................... 51 a) Indirekteinleiter-Abgabe und Frischwassermaßstäbe ........................... 52 b) Indirekteinleiter-Abgabe und Starkverschmutzerzuschläge ................. 53 § 26 Spezielle Anreizprobleme II: Abwasserverbände ...................................... 55

§ 27 Auswirkungen der Vorschläge zur Novellierung der Abwasserabgabe ..... 57 a) Abgabensatz ..... ........ ... .. ................... ...... ... ............ ........... ... ..... .......... 57 b) Verrechnung ...................................................................................... 57 c) Kompensation .................................................................................... 57

d) »Meßlösung« ...................................................................................... 58 § 28 Vollzugsaufwand und administrative Praktikabilität ................................ 58 § 29 Individuelle Belastung und sektorale Verteilungswirkungen ..................... 59

§ 30 Ergebnisse der empirischen Fallstudie ...................................................... 61

Inhalt

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§ 31 Aufkommenseffekte ................................................................................. 62

F. Zusammenfassende Schlußbetrachtung ....................................................... 64 § 32 Empfehlungen ......................................................................................... 64

Literatur................................................................................................................ 66

Abkürzungen

AbwAG

Abwasserabgabengesetz

AbwHerkVO

Abwasserherkunftsverordnung

AOX

Adsorbierbare, organisch-gebundene Halogene

ATV

Abwassertechnische Vereinigung

BGBl

Bundesgesetzblatt

BR

Bundesrat

BT

Bundestag

BSB 5

Biologischer Sauerstoffbedarf in fünf Tagen

CSB

Chemischer Sauerstoffbedarf

GMBl

Gemeinsames Ministerialblatt

GVBl

Gemeinsames Verordnungsblatt

IE

lndirekteinleiter, Indirekteinleitung

lndVO

lndirekteinleiterverordnung

KAG

Kommunalabgabengesetz

LWG

Landeswassergesetz

N

Stickstoff

NW

p

Nordrhein-Westfalen Phosphor

RP

Rheinland-Pfalz

SE

Schadeinheit(en)

VGS

Ordnungsbehördliche Verordnung über die Genehmigungspflicht für die Einleitung von Abwasser mit gefahrliehen Stoffen in öffentliche Abwasseranlagen

VwV

Verwaltungsvorschrift( en)

WHG

Wasserhaushaltsgesetz

A. Problemstellung § 1 Prüfungsgegenstand Das Abwasserabgabengesetz von 1976 ist gegenwärtig erneut in der öffentlichen Diskussion. Auch nach fast zwanzig Jahren seit der Verabschiedung des bundesdeutschen Modellfalls einer lenkenden Umweltabgabe wollen widerstreitende Kritik und Revisionsbestrebungen, neuerdings sogar Forderungen nach der Abschaffung der Abgabe nicht verstummen. Auf der Reformagenda des Abwasserabgabengesetzes taucht dabei in regelmäßigen Abständen das bislang ungelöste Problem des veranlagten Einleiterkreises auf: Wer Schmutzfrachten indirekt, d. h. erst über ein nachgeschaltetes Kanal- und Klärsystem in Gewässer einleitet, bleibt von der unmittelbaren Abgabepflicht frei. Folgerichtig hatte die Frage der Ungleichbehandlung von Direkt- und Indirekteinleitern auch im Zuge der Diskussion um die gegenwärtig beratene 4. Novelle des Abwasserabgabengesetzes abermals eine gewisse Bedeutung erlangt. Allerdings wurde rasch deutlich, daß auch diesmal eine befriedigende Lösung politisch nicht in Angriff genommen werden sollte. Die Vierte Novelle AbwAG jedenfalls beläßt es bei der seit Beschlußfassung 1976 geltenden Regelung, allein Direkteinleiter der Abgabepflicht zu unterwerfen. Vor dem Hintergrund allgemein verschärfter gewässergütepolitischer Anforderungen an kommunale Kläranlagen und gewerbliche Indirekteinleiter im Gefolge der 5. WHG-Novelle 1987 1 sowie der Diskussion um die Weiterentwicklung der Abwasserabgabe hatte der Bundestag die Bundesregierung ursprünglich beauftragt, den Einsatz einer Abgabenlösung für Indirekteinleiter zu prüfen. Den Ausgangspunkt hierzu bildete die Entschließung des Deutschen Bundestages (BT-Drucksache 11/7231), mit der die Bundesregierung aufgefordert wurde, im Rahmen eines bis zum 31.12.1993 vorzulegenden Berichtes2 über die Auswirkungen der 2. und 3. Novelle des 1 Siehe hierzu beispielsweise Breuer (1987a), ders. (1987b). 2 Eine Vorlage durch die Bundesregierung erfolgte bis zum Zeitpunkt der Drucklegung indes noch nicht. Das Nichtvorliegen von Erfahrungswerten bezüglich der zweiten und dritten Novelle konnte freilich weiteren Novellierungsaktionismus nicht hindern; vielmehr wird - noch

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A . Problemstellung

Abwasserabgabengesetzes (AbwAG) auch »die Bedeutung einer Abwasserabgabe auf Indirekteinleiter zu untersuchen und zu prüfen, wie eine Abwasserabgabe auf Indirekteinleiter ausgestaltet werden kann«. Das hiermit vorgelegte Gutachten befaßt sich mit der Frage, wie eine derartige Regelung aussehen und mit welchen umweltpolitischen Funktionen diese betraut werden könnte.

§ 2 Zur gegenwärtigen rechtlichen Ausgangslage des AbwAG Das geltende AbwAG als abgabenrechtliches Rahmengesetz kennt bis heute lediglich die Direkteinleitung als Abgabe~egenstand (§ 9 Abs. 1 i. V. m. § 2 Abs. 2 AbwAG), d. h. die unmittelbare Ubergabe von Abwässern an einen Vorfluter; die Abgabe von Schmutz- oder Niederschlagswasser an ein intermediäres Transport-, Sammel- und zentrales Reinigungssystem (Kanalisation und Kläranlage), also die sog. >>Indirekteinleitung«, wird hingegen von der Abgabenverpflichtung nicht unmittelbar erfaßt. Der Gesetzgeber überläßt es bislang der systeminternen Regelung, wie die Abgabenbelastungen, die zunächst an die nachgeschaltete Kläranlage in ihrer Eigenschaft als Direkteinleiterin des Systems gerichtet sind, auf die Indirekteinleiter weitergewälzt bzw. unterverteilt werden. Die Gemeinden sind nach den das AbwAG ausfüllenden und ergänzenden Landesabwassergesetzen zwar regelmäßig verpflichtet, die entrichtete Abgabe an die angeschlossenen Indirekteinleiter zu überwälzen. 3 Die Regelungsanforderungen der Länder zur Überwälzbarkeit sind jedoch recht zurückhaltend; so verlangen nur Bayern, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-pfalz und das Saarland (für den Abwasserverband Saar), daß zwischen tatsächlichem Überwälzungsmaßstab und normativem Belastungskriterium des AbwAG (>>Schädlichkeit« des eingeleiteten Abwassers; § 3 AbwAG) kein offensichtliches Mißverhältnis bestehen soll. 4 Tatsächlich wird aber die Abwasserabgabe von den Gemeinden nur sehr bedingt nach der Schädlichkeit der eingeleiteten Abwässer überwälzt. So empfiehlt etwa die A TV in ihren >>Hinweisen zur Überwälzung der Abgabe auf Kanaleinleiter und Kleineinleiter« eine Überwälzung im Rahmen der Entwässerungsgebühren, welche zumeist anband eines Frischwassermaßstabes erhoben werden.5 Dementvor Abschluß der Beratungen zur vienen Novelle - bereits die Fünfte Novelle für die kom· mende Legislaturperiode in Aussicht gestellt. Vgl. BT-Drucksache 12/6281. 3 Roth (1992,

32 f.). 4 Roth (1992, 33).

5 ATV {1980b, 505 f.)

§ 3 Zur Bedeutung abgabenrechtlicher JE-Regelungen

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sprechend werden auch Vorschriften, denenzufolge der Maßstab bei der Überwälzung nicht in offensichtlichem Mißverhältnis zur Schädlichkeit stehen dürfe,6 nur als Mißbrauchsschutz interpretien;7 eine rechtliche Pflicht zur möglichst verursachergerechten Übersetzung des Abgabenimpulses in den Binnenraum kommunaler Klärsysteme begründen sie hingegen nicht_8 Der Lenkungsanreiz der Abgabe für indirekt einleitende Gewässernutzer bedarf damit erst der Vermittlung über kommunale Entwässerungssatzungen bzw. abwasserverbandliehe Beitragsordnungen und unterliegt auf diesem Transformationspfad erheblichen Verzerrungsgefahren.9 Insbesondere die häufig eingesetzten mengenabhängigen Gebührenmaßstäbe begünstigen einseitig wassersparende Maßnahmen, die durch Erhöhung der Konzentration die Belastung von Kläranlage und Vorfluter vergrößern können.lO Bei Verschmelzung der Abgabenanteile mit anderen gebührenfähigen Kosten der überwälzenden Körperschaft verflüchtigt sich zudem der pretiale Anstoß als nicht mehr identifizierbarer Teil des gesamten SystemBenutzungsentgelts und büßt so seine Lenkungsqualität weitgehend ein. 11

§ 3 Zur Bedeutung abgabenrechtlicher Indirekteinleiterregelungen Mit der gegenwärtigen abgabenrechtlichen Ausklammerung sämtlichen über den Umweg von kommunalen oder abwasserverbandliehen Abwasserbehandlungsanlagen (>>indirekt«) eingeleiteten Abwassers wird ein zumindest quantitativ überaus bedeutender Einleitungssektor von der Abgabepflicht nicht erfaßt: Schätzungen gehen davon aus, daß 80-90 % aller gewerblichen und industriellen Einleiter indirekt entwässern 12 bzw. daß nahezu 50% aller 6 So z. B. in§ 65 Abs. 3 LWG NRW oder§ 9 Abs. 3 BremAbwAG. 7 ATV {1980b, 506). 8 So insbesondere Brandt (1983, 86), ATV {1980b, 505), Keune (1984, 57 f.), Dahme (AbwAGKommentar); a. A. Böhm (1989, 117), die eine Pflicht zur schädlichkeitsoriencienen Überwälzung ausmacht. 9 Vgl. Ewringnunn/ Hansmeyer/ Ho/fmann/ Kibat (1981), Kibat (1984), Wicke (1981), Doose (1980), Honert (1979, 265 ff.) . Vgl. ferner die bei Kernper (1992, 281) angegebene Literatur. 10 Bals/Nö/ke (1990, 203), Brandt (1983, 86). 11 Die von Zimmermann (1991, 224) offenbar in Unkenntnis der diesbezüglichen Diskussion postuliene Äquivalenz, derzufolge •mit der Abwälzung der Sonderabgaben auf die Benutzer der kommunalen Einrichtung[... ) das gleiche erreicht ist, wie es Bals und Nölke mit ihren volkswinschaftliche-ökologischen Zusatzkosten erreichen wollen•, trifft daher gerade nicht zu. Ein solcher Ansatz bleibt die Beantwonung der Frage schuldig, wie im Innenverhältnis eine verursachergerechte Weiterwälzung einer an die Kommune gerichteten Sonderabgabe sichergestellt werden kann. 12 Ewringnunn et al. (1981, 27); Lahi/ Hiilebrand/ Wende (1991, 614).

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A. Problemstellung

gewerblichen Gewässereinleitungen über kommunale Kanal- und Klärsysteme erfolgen.13 Während die Gruppe der Direkteinleiter mit ca. 10.600 Vertretern (davon ca. 7.500 Gemeinden, 1.200 gewerbliche Einleiter Steine/Erden, 700 Feinkeramik)14 einen überschaubaren und regulierungstechnisch gut erfaßten Sektor bildet, existieren gegenwärtig über die absolute Anzahl und branchenmäßige Gliederung der Indirekteinleiter (IE) noch kaum gesicherte Erkenntnisse. Neueste Schätzungen kommen im Rahmen eines konservativen Schätzansatzes auf einen Bundesdurchschnitt von 3 Indirekteinleiter pro tausend Einwohner, welche nach den Indirekteinleiterverordnungen (IndVO/VGS) der Länder genehmigungspflichtig sind.15 Bundesweit ergibt sich damit eine Zahl von mindestens 240.000 Indirekteinleitern. Hahn (1989, 263) hat bereits 1988 für die alten Bundesländer die Zahl der Indirekteinleiter summarisch auf ca. 300.000 geschätzt. Da zudem eine Tendenz zu restriktiverer Genehmigungspraxis für Direkteinleitungen zu verzeichnen ist (Anschluß- und Benutzungszwang für Einleitungen etwa in Bayern), dürfte die Bedeutung von Indirekteinleitungen in der Zukunft eher noch zunehmen. Gewässergütepolitischer Gestaltungswille, der den Sektor indirekter Gewässerutzung außer acht läßt, läuft damit Gefahr, wesentliche Bereiche von Abwasseranfall und Abwasserbehandlung in zunehmendem Maße für den regulierenden Zugriff aus der Kontrolle zu verlieren.

13 Vgl. Das neue Wasserrecht für die betriebliche Praxis, Bd. 1, Loseblattsammlung, Kissing, April1991, Teil 07/2.1.2.3, 38. 14 Lühr (1989a, 49). 15 VanMark (1994).

B. Begründungen für eine Abgabe auf Indirekteinleiter § 4 Bewertung der Indirekteinleiterregelung des AbwAG in Wissenschaft und Praxis

Die seit Einführung der Abwasserabgabe bestehende abgaberechtliche Ungleichbehandlung der Gewässernutzungsformen direkter und indirekt erfolgender Einleitung hat nach einhelliger Einschätzung in Wissenschaft und Praxis zu einer unangemessenen und dem Gesetzeszweck widersprechenden Verzerrung zwischen Direkt- und Indirekteinleitern geführt. Aus den vielfältigen, gegen das Abwasserabgabengesetz vorgebrachten Kritikpunkten nehmen Hinweise auf die diesbezügliche Ungleichbehandlung und deren Folgen in der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur traditionell eine herausragende Stellung ein. 1 Aber auch in der Abwasserpraxis artikulierte sich Unbehagen über die unzulängliche Form diffuser Abgabenbelastung im Wege der Unterverteilung. 2 Der Reformbedarf für die abgabenrechtliche Einbeziehung der Indirekteinleiter kann daher zunächst als unbestritten gelten. Allerdings boten sich von Anfang an zwei unterschiedliche Wege an, diesen Defiziten in der Abgabenregelung abzuhelfen: {1) Ausdehnung der Abgabenpflicht auch auf indirekt einleitende Gewässernutzer; {2) Verbesserung des Transmissionsweges der Abgabenbelastung im kommunalwirtschaftlichen Binnengefüge mit dem Ziel verursachergerechter Unterverteilung der Abgabepflicht. 3 Bevor daher eine Ausweitung des Kreises der durch das AbwAG Verpflichteten ins Auge gefaßt wurde, galt es zunächst, die Möglichkeiten einer zureichenden Vermittlung des Lenkungsanreizes über kommunale Gebührensysteme zu prüfen.

1 Zur diesbezüglichen Kritik am AbwAG siehe insbesondere Böhm (1989), Hansmeyer (1976), den. (1987), den. (1989), fass (1989), Kernper (1992, 280 ff.), Maas (1987), Meyer·Renschhausen (1990), Wicke (1981), ders. (1989, 365 ff.). 2 Siehe dazu beispielsweise ATV (1985, 136). 3 Eine dritte Variante, die freilich vom gegebenen Lenkungsinstrument der Abwasserabgabe absieht, bestünde darin, die Anreizimpulse unmittelbar von einer geeigneten Gebührengestaltung der kommunalen Entsorgung ausgehen zu lassen (»ökologisierte Gebühr«). Hierzu beispielhaft Chantelau/Möker (1989), Bais/Nölke (1990); kritisch u. a. Zimmermann (1991).

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B. Begründungen für eine Abgabe auf Indirekteinleiter

§ 5 Unzulänglichkeit der Gebühren-Alternative In der Diskussion um eine Effektivierung des AbwAG wurden vor diesem Hintergrund zahlreiche Vorschläge unterbreitet, die intermediäre Anreizfunktion des AbwAG im Wege gebührenpolitischer Maßnahmen unter grundsätzlicher Beibehaltung des unmittelbaren Normadressatenkreises der Direkteinleiter zu erhöhen. 4 Mit der steuertechnisch bedingten Differenzierung von Abgabepflicht (direkt einleitende Gebietskörperschaft) und ökonomischer Verursachung (indirekte private Gewässerbenutzung) treten freilich Präzisionsprobleme hinsichtlich der intendierten Überwälzungsprozesse von den Zahlern (Kommunen/Verbände als Träger der direkteinleitenden Klärwerke) zu den Abgabendestinataren (Indirekteinleiter) auf: Zahlreiche Untersuchungen haben gezeigt, daß die verursachungsadäquate Vermittlung des Abgabenanreizes an die indirekteinleitenden Quellen in der Praxis nicht zufriedenstellend funktioniert. 5 Die kommunale Gebührenpolitik, die in erster Linie ein Refinanzierungsinstrumentarium für gemeindliche Einrichtungen ist, entspricht erfahrungsgemäß kaum den gewässergütepolitisch relevanten Verursachungskriterien. Entwässerungsgebühren sind auf die Deckung bereits entstandener Entsorgungskosten im Abwasserbereich fixiert. Deshalb kann bezweifelt werden, ob sie ohne grundlegende Revision der gebührenpolitischen und -rechtlichen Gesamtkonzeption zur Übermittlung von Knappheitssignalen geeignet sind. 6 Die durch das AbwAG angestrebte Anreizung gewerblicher Indirekteinleiter zu dezentralen Reinigungs- oder Vermeidungsleistungen läuft daher leer, soweit sich der pretiale Impuls im Gefüge kommunaler Gebührenfestlegung bis zur Unmerklichkeit in bezug auf die Bemessungsgrundlage »emittierte Schadeinheiten« verflüchtigt. Die Insuffizienz der gegenwärtigen Regelungen des Abwasserabgabengesetzes (AbwAG) für Indirekteinleiter läßt sich damit aus rechtssystematisch-strukturellen Gründen kaum im Wege kommunaler Gebührenstrukturmaßnahmen befriedigend lösen. Damit bleibt es unverändert bei erheblichen Mängeln der Anreizvermittlung des AbwAG für Indirekteinleiter: (1) Als Folge der Ungleichbehandlung von Direkt- und Indirekteinleitern entstehen Wettbewerbsverzerrungen sowohl intersektoral, wenn einzelne Branchen überwiegend nur mit Indirekteinleitern oder Direkteinleitern be4 Siehe hierzu etwa Doetsch/ Kanowski/Pöppinghaus (1980), Rincke (1982) oder Steenbock (1982). 5 So z. B. Ewringmann et al. (1981), Rincke (1982). 6 Ewringmannetal. (1981, 126).

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Unzulänglichkeit der Gebühren-Alternative

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setzt sind, als auch intrasektoral und interregional, wenn innerhalb der Indirekteinleiter-Gesamtheit- etwa als Folge unterschiedlicher Verbands- bzw. Kommunalzugehörigkeit - nach unterschiedlichen Maßstäben überwälzt wird?

(2) Der Abgabenimpuls wird in dem Maße verzerrt und verschleiert, wie die Gemeinden ihre Entwässerungsgebühren nach Maßgabe pauschaler, insbesondere abwassermengenorientierter Bemessungsgrundlagen erheben; dadurch wird eine Belastung mit der Abwasserabgabe nach dem Schadstoffgehalt vereitelt und dem einzelnen Abgabebelasteten die Möglichkeit verwehrt, durch die gewässergütepolitisch erwünschte Einschränkung der Schadhaltigkeit von Abwässern den Mittelentzug zu vermindern. 8 (3) Die ungleiche Behandlung vermindert im Bereich der Indirekteinleiter aber auch die (ohnehin begrenzte) Wirkung der Abwasserabgabe als Instrument zur Steigerung der Kosteneffizienz im Gewässerschutz. Indem der Anreiz der Abwasserabgabe durch - prinzipiell am Kostendeckungsziel ausgerichtete - Entwässerungsgebühren übertragen wird, ist eine kostenminimierende Aufteilung von Reinigungsmaßnahmen zwischen Abwassereinleitern und nachgeschalteter Kläranlage (Gemeinde) unwahrscheinlich: Während die Gemeinde entsprechend der pekuniären Anreize über Art und Umfang ihrer Reinigungsmaßnahmen disponiert, werden die aufgrund dieser Entscheidungen anfallenden Kosten über höhere Gebühren an die Einleiter weitergegeben. Die auf diese Weise zur (pauschalen) Finanzierung zentraler Reinigungsmaßnahmen herangezogenen Indirekteinleiter könnten aber selbst Maßnahmen ergreifen, den Abwasseranfall unter dem Eindruck pekuniärer Sanktionierung zu vermindern; sofern dies aufgrund der pauschalen Gebührenumlage geschieht, können auch minderausgelastete Kläranlagen und damit kommunale Fehlinvestitionen die Folge sein. 9 Kostenoptimale Strukturierung von Reinigungsleistungen im Indirekteinleitungssystem sowie kapazitäts- und anforderungsgerechte Gesamtplanung bleiben so oftmals auf der Strecke. Dementsprechend sind in der Vergangenheit auch wiederholt politische Vorstöße unternommen worden, dem aufgezeigten Handlungsbedarf durch explizite Ausdehnung der Abgabenpflicht auf Indirekteinleitungen abzuhel-

7 Hansmeyer (1989, 54), ders. (1987, 258), Kernper (1992, 281 f.),jass (1989, 71), Ewringmann et al. (1981, 51). 8 Brandt (1983, 86), Kernper (1992, 281), Gawel (1992, 502 f.). 9 Ewringmann (1984b, 56lf.), Ewringmann et al. (1981, 123 ff.) sowie Bongaerts/ Kraerner (1986, 21 f.). 2 O.wel/ Ewringmann

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B. Begründungen für eine Abgabe auf Indirekteinleiter

fen (Lösungsweg (1) nach§ 4). Sowohl bei den Beratungen zur zweiten10 als auch zur dritten Novelle des AbwAG11 wurde die Abgabenpflicht für Indirekteinleiter in die Diskussion eingebracht, allerdings zunächst wieder von der Agenda gestrichen und eingehenderer Prüfung anheimgestellt.

§ 6 Neue Regulierungserfordernisse Neben die seit Verabschiedung des AbwAG bestehenden Probleme einer verursachungsgerechten Übermittlung der Zahllast an Indirekteinleiter sind allerdings in der Zwischenzeit weitere Regulierungserfordernisse im Indirekteinleiterbereich hinzugetreten: Als gewässergütepolitischer Problemhereich ist angesichts ständig steigender Qualitätsansprüche und zugleich anhaltenden Vollzugsversagens traditioneller ordnungsrechtlicher Eingriffsinstrumente auch die Indirekteinleitung in den letzten Jahren verstärkt ins Blickfeld gerückt. Folgerichtig wurden daher auf verschiedenen Ebenen Bemühungen um verstärkte Kontroll- und Zugriffsmöglichkeiten ausgelöst. 12 Seit der 5. Novellierung des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) im Jahre 1987 gelten auch für die Einleitung gefährlicher Stoffe in öffentliche Abwasserbehandlungsanlagen Anforderungen nach dem Stand der Technik. Damit besteht erstmals ein bundeseinheitlicher wasserrechtlicher Zugriff auf den zuvor fast ausschließlich in kommunaler Hoheit regulierten Indirekteinleiter-Bereich. Die Ausweitung wasserrechtlicher Befugnisse auf Indirekteinleiterkann als Ausdruck unzureichender gewässergütepolitischer Erfolge einer auf den Ablauf des Gesamtsystems gerichteten Regulierungsstrategie gedeutet werden, die nunmehr an die Quelle der Schadstoffeinleitungen vorzudringen bemüht ist. Neben dem damit auch vom Gesetzgeber bekundeten grundsätzlichen Regulierungsbedarf für Indirekteinleiter dürften auch die mit dem Versuch einer wasserrechtlichen Inpflichtnahme sämtlicher gewerblichen Indirekt10 So hat Hessen in den Beratungen des Bundesrates zur 2. Novelle zum AbwAG vergeblich angeregt, eine Abgabenpflicht für die Einleitung von Schwermetallen und organischen Halogenverbindungen in Abwasseranlagen einzuführen; siehe BR-Drucksachen 112/3/1986 und 112/4/1986 sowie Stenographische Berichte zur 563. Sitzung am 18.4.1986, 257.

11 Im Zuge der Beratungen der drinen Novelle zum AbwAG hat die SPD die Erhebung der Abwasserabgabe auch von Indirekteinleitern vorgeschlagen {BT-Drucksache 11/1771). Im Ausschuß für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit wurde der Vorschlag freilich nicht weiter verfolgt, sondern mündete über einen gemeinsamen Entschließungsantrag in den diesem Gutachten zugrunde liegenden Prüfungsantrag {BT-Drucksache 11/7231). 12 Einen Überblick über Stand und Entwicklung der Regulierungsbemühungen im Indirekteinleiter-Bereich geben van Mark/Gawel/ Ewringmann (1992}.

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Stand und Bedeutung älterer Bedenken gegen eine JE-Abgabe

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einleiter mit Gefahrstoffeinleitungen verbundenen Vollzugsprobleme eine ergänzende Abgabenverpflichtung zusätzlich stützen: Wesentliche Teile des Wasserrechts bedürfen untergesetzlicher Ausführungsbestimmungen und des Durchlaufens einzelfallbezogener Verfahren, bevor sie individuell verbindliche Rechtswirksamkeit in Gestalt angepaßter wasserrechtlicher Bescheide finden. Seit dem lokrafttreten der 5. WHG-Novelle 1987 fordert nun der Bundesgesetzgeber von den Ländern die Sicherstellung der Einhaltung des Standes der Technik bei der Einleitung sog. gefährlicher Stoffe in öffentliche Abwasserbehandlungsanlagen. Heute, also gut sechs Jahre nach der Novelle, ist in einzelnen Bundesländern nicht einmal die Erfassung sämtlicher regulierungsbedürftig gewordener Einleiter gewährleistet, geschweige denn eine vollständige Normtransformation bis hin zur Umstellung sämtlicher wasserrechtlicher Einzelbescheide.13 Selbst wenn dieser Prozeß, für den die Länder eine zweistellige Anzahl von Kalenderjahren veranschlagen, abgeschlossen sein wird, wird sich die faktische Einleitung erst nach Verstreichen entsprechender Sanierungsfristen dem vom Gesetzgeber seit 1987 Geforderten anzupassen beginnen. Es darf dagegen mit einiger Berechtigung angenommen werden, daß Einleiter ihr Interesse an einem kollektiven Investitionsattentismus bis zur rechtsverbindlichen Einzelanweisung verlieren, wenn in der Zwischenzeit die Erhebung einer Abgabe das Zuwarten auf angepaßte Bescheide zu einer wirtschaftlich unattraktiven Strategie werden läßt. Damit gewänne die im Direkteinleiterbereich oft als ausschlaggebend bezeichnete Vollzugsunterstützungsfunktion der Abwasserabgabe auch im Indirekteinleiterbereich zusätzliche Bedeutung. Eine Abgabe auf Indirekteinleitungen kann schließlich auch als Ausdruck einer konsequenten Anwendung des Vorsorgeprinzips gelten, das nicht auf nachgewiesene Regulierungsbedarfe als Folge von Versäumnissen der Vergangenheit zielt, sondern die dynamische und vollzugsbeschleunigende Funktion von Abgaben systematisch in den Dienst fortlaufender Verbesserung der Gewässergüte im Sinne einer langfristig orientierten Entlastungsstrategie stellt.

§ 7 Stand und Bedeutung älterer Überlegungen gegen die Veranlagung von Indirekteinleitern Für die gegenwärtige Regelung des AbwAG mochten zum Zeitpunkt der Gesetzesverabschiedung nicht zuletzt aus steuertechnischer Sicht gute 13 Siehe hierzu Gawellvan Mark 2•

(1993), van Mark/ Gawei/ Ewringmann (1992), Böhm (1992).

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B. Begründungen für eine Abgabe auf Indirekteinleiter

Gründe vorgelegen haben: Mit der gewählten Ausgestaltung gelingt die Erfassung sämtlicher gewässergütepolitisch relevanten Einleitungen aus vorgelagerten Quellen an wenigen zentralen Übergabestellen an den Vorfluter. Aus erhebungstechnischer Sicht erscheint die Ansiedelung der Abgabepflicht auf der Indirekteinleiter-Ebene sogar kontraindiziert, da hier der Einleitungsbeitrag diffuser Provenienz überhaupt nicht, die erhebliche Anzahl gewerblicher Kleineinleiter sowie die zahllosen Kleinstquellen privater Haushalte nur unter erheblichem Aufwand zu erfassen und zu kontrollieren wären. Zudem galt bis 1987 keine wasserrechtliche Bundeskompetenz im kommunalwirtschaftlichen Binnenraum der Abwasserbeseitigung mit der Folge regulierungssystematisch getrennter Sphären von Direkt- und Indirekteinleitung. Mit der Einbeziehung zumindest gefahrstoffemittierender Betriebe wird aber auch eine systematische Erfassung, Genehmigung und Überwachung im Indirekteinleiterbereich erforderlich. Überlegungen zur Vermeidung von Verwaltungsaufwand bei der Veranlagung zahlreicher Kleinquellen verlieren damit stark an Gewicht. Der Verzicht auf eine unmittelbare abgabenrechtliche Inpflichtnahme der Indirekteinleiter würde aus ökonomischer Sicht stets voraussetzen, daß ein anderer Mechanismus die direkte Abgabenveranlagung hinreichend verursachungsgerecht zu ersetzen vermag. Die Hoffnungen auf eine befriedigende Lösung dieses Problems im Wege einer gebührenrechtlichen Anreizvermittlung haben sich allerdings nicht erfüllt und dürften wohl aus rechtssystematischen Gründen auch grundsätzlich nicht realisierbar sein. Die damit bis heute vorhandene Insuffizienz der Indirekteinleiterregelung im AbwAG hat sich aber in jüngster Zeit durch die zunehmende quantitative Bedeutung des Indirekteinleiter-Sektors, die Ausdehnung gewässergütepolitischer Besorgnis im Gefahrstoffbereich sowie die Notwendigkeit umfassenden Vollzuges in einem regulierungstechnisch eher unübersichtlichen Bereich noch verschärft; erhebungstechnische Bedenken gegen die Einbeziehung von Indirekteinleitern haben im gleichen Zuge an Bedeutung eingebüßt.

§ 8 Zwischenbefund Damit kann zunächst die Aktivierung der Abgabepflicht für Indirekteinleiter gegenwärtig als ökonomisch in besonderer Weise geboten gelten. Mit der Statuierung einer Abwasserabgabe auf Indirekteinleitungen geht es freilich nicht um die »Einführung« einer neuen Umweltabgabe. Dies ergibt sich bereits daraus, daß die Abwässer der Indirekteinleiter auch bisher bereits - wenngleich nur mittelbar - Gegenstand der Abwasserabgabe

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Zwischenbefund

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sind, die von den Gemeinden auch für die industriell-gewerblichen Indirekteinleitungen zu entrichten ist. Auch muß keineswegs erst in eine umfängliche Grundsatzprüfung von Erhebungszweck, Wirkungsmechanismen, Belastungsprofil und wirtschaftlicher Vertretbarkeit eingetreten werden. Die Inpflichtnahme indirekt erfolgender Entwässerung stellt vielmehr eine steuerungstechnische Veränderung des Gesetzeszugriffs des AbwAG mit dem Ziel seiner Effektivierung dar und kann konzeptionell an die umfassende, nunmehr über 20jährige Diskussion des Abwasserabgabeninstrumentariums in Deutschland anknüpfen. Fraglich bleibt allerdings, wie eine sinnvolle Novellierung des AbwAG auszusehen hätte, die im System kommunaler Kläranlagen neben zwischenzeitlich gewachsene abgabefremde Regulierungsversuche treten müßte.14 Denn der Schritt zur förmlichen Veranlagung indirekt einleitender Gewässernutzer findet ein gänzlich anderes, insbesondere dichter gewirktes Netz, sich teils ergänzender, teils konkurrierender Regulierungsverfahren vor als im Bereich der Direkteinleitung. Eine unbesehene Übertragung der bestehenden Abgabepflicht für Direkteinleiter auch auf Indirekteinleiter kommt daher nicht in Betracht. Vielmehr muß eine Abwasserabgabe in das spezifische Regulierungsumfeld im kommunalen Entwässerungssytsem sinnvoll eingepaßt werden. Zusammenfassend ergibt sich damit die verstärkte Notwendigkeit einer Ausdehnung der Abgabepflicht bei besonderer Sorgfalt zur Beachtung spezifischer Rahmenbedingungen im Indirekteinleiter-Bereich.

14 Unter diesem Aspekt bereits gegenüber effizienzorientierten Reformen des Gebührenrechts skeptisch Ewringmann et .J. (1981, 126}.

C. Rahmenbedingungen einer Abgabenregelung für Indirekteinleiter § 9 Institutionelle Besonderheiten der Indirekteinleitung: ein überblick

Die indirekt erfolgende Einleitung von Schadstoffen muß als spezielles umweltpolitisches Gestaltungsfeld gelten. Die Indirekteinleitungen und damit das System kommunaler Kläranlagen stehen unter dem Einfluß vielfältiger und in ihrer Gesamtwirkung zunehmend schwer durchschaubarer Einflüsse umweltrechtlich-regulativer wie ökonomisch-anreizender Art. Hierzu zählen neben wasserrechtlicher Normsetzung, wie sie sich aus § 7 a Abs. 3 WHG nach dessen 5. Novelle 1987 erstmals für den Indirekteinleiterbereich ergibt, auch das jeweilige kommunale Satzungsrecht, das den Bereich der Indirekteinleitung zuvor weitgehend autonom regelte. Maßgeblich hierfür ist das Abgrenzungskriterium des >>natürlichen Zusammenhang[s] mit dem Wasserhaushalt« 1: Bei Entwässerung in eine Abwasserbehandlungsanlage liegt demnach keine Gewässerbenutzung vor, mithin nach altem Recht auch kein wasserrechtlicher Zugriff. Neben diese ordnungsrechtliche Reglementierung treten zusätzlich anreizende Effekte durch die kommunale Entwässerungssatzung, die die Nutzung von Kanalnetz und zentraler Abwasserbehandlungsanlage einer Gebühr unterwirft, sowie die auf Indirekteinleiter im Unterverteilungswege bereits jetzt weitergewälzten Abwasserabgabenanteile. 2 Schließlich ist im Indirekteinleiter-Bereich eine Diskussion um die Einführung von Marktinstrumenten in Gang gekommen, die ordnungsrechtliche Punkteingriffe durch dezentrale Abmachungen der Emittenten in mehr oder minder großem Umfang zu substituieren suchen. 3

1 Breuer (1987b, 28). 2 Zum umweltrechtlichen Einflußrahmen im Indirekteinleiter-Bereich siehe van Mark/ Gawel/Ewringmann (1992, 73 ff.). 3 Siehe Gawel (1991b), ders. (1992a), ders. (1992b); van Mark/Gawel/Ewringmann (1992), Gawel/van Mark (1993); Rehbinder {1994).

§ 10 WHG und kommunales Satzungsrecht

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Eine isolierte Betrachtung von Zielen und Wirkungen einer neu zu erhebenden Abwasserabgabe auf Indirekteinleitungen verbietet sich vor dem Hintergrund eines derart komplexen Regulierungszusammenhangs, da im potentiellen Lenkungsfeld der Abgabe ein zunehmend dichteres Geflecht an Wechselwirkungen mit konkurrierenden Eingriffstatbeständen zu beachten ist. Die Implementation einer Indirekteinleiterabgabe wirft damit zahlreiche Abstimmungsfragen auf, die im einzelnen folgende Problemkreise berühren: -die Verzahnung mit der bestehenden und durch ein Abgabeninstrumentarium wohl kaum zu substituierenden ordnungsrechtlichen Regulierungsbasis, - das Zusammenwirken mit der im Gebührenwege auf die Indirekteinleiter bereits überwälzten und die direkteinleitenden Verbände/Kommunen für die nämlichen Einleitungen bereits belastenden Abwasserabgabe herkömmlichen Zuschnitts sowie schließlich - die Konkurrenz zu alternativen Anreizinstrumenten zur Ökonomisierung und Effektivierung des kommunalen Gewässerschutzes (Lizenzen, Kompensationsregelungen).

§ 10 Wasserhaushaltsgesetz und kommunales Satzungsrecht Nach dem geltenden wasserrechtlichen Abgrenzungskriterium sind Abwassereinleitungen in eine Kanalisation keine Gewässerbenutzungen und bedürfen daher auch keiner wasserrechtlichen Einleitungsgestattung. Solche Einleitungen unterliegen vielmehr zunächst den kommunalen Abwassersatzungen, mit denen die Gemeinde die Benutzung ihrer Abwasseranlagen regelt. Die 5. Novelle zum Wasserhaushaltsgesetz {WHG)4 hat diese klare Trennung aufgeweicht, indem durch § 7 a Abs. 3 WHG die Länder verpflichtet wurden, für die Einhaltung des Standes der Technik bei Einleitung gefährlicher Stoffe in eine öffentliche Abwasseranlage zu sorgen. Gefährliche Stoffe sind solche, die wegen ihrer Giftigkeit, Langlebigkeit, Anreicherungsfähigkeit, krebserzeugenden, fruchtschädigenden, erbgutverändernden Wirkung als gefährlich gelten.5 Konkretisiert wird dieser Begriff in:6

4 BGBl I, 1165. 5 Diese enumerative Definition der gefährlichen Stoffe findet sich in§ 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG. 6 Nach BT-Drucksache 10/3973, 10. Siehe auch Das neue betriebliche Wasserrecht, Teil 07/2.1.2.3, 29 f.

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C. Rahmenbedingungen einer IE-Abgabenregelung

a) Liste I des Anhangs der EG-Gewässerschutzrichtlinie7 vom 4.5.1976 (sog. Schwarze Liste). Diese enthält insbesondere Halogenverbindungen und Stoffe, die in Wasser solche Verbindungen eingehen können, organische Zinn- und Phosphorverbindungen, Schwermetalle und Mineralöle. b) Diese Aufzählung ist aber nicht vollständig, vielmehr kommen auch Stoffe der Liste II des Anhangs der EG-Gewässerschutzrichtlinie vom 4.5.1976 (sog. Graue Liste) sowie ähnlich gefährliche Stoffe oder auch Stoffe nach dem Chemikalienrecht in Frage.

a} Kommunale Satzungen Ziel der kommunalen Satzungen ist zum einen die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit von Leitungsnetz und Reinigungsanlage sowie die Gewähr von Sicherheit und Gesundheit des Kläranlagenpersonals; zum anderen sind sie Mittel, um die Einhaltung der der Gemeinde als Direkteinleiterin auferlegten Verpflichtungen zu ermöglichen.s Typischer Inhalt solcher Satzungen sind Anschluß- und Benutzungszwang, Einleitungsverbote sowie Einleitungsbegrenzungen. 9 Die Erhebung von Gebühren zur Abdeckung der Kosten der Abwasserbeseitigung wird zumeist über eigene Gebührensatzungen geregelt. 10 Die Gemeinden sind im Rahmen ihrer satzungsrechtlichen Möglichkeiten weitgehend frei in der Festlegung ihrer Einleitungsgrenzwerte.11 Als Orientierung dient vielfach das Arbeitsblatt A 115 (Hinweise für das Einleiten in eine öffentliche Abwasseranlage)12 der Abwassertechnischen Vereinigung (A TV) .13

b) Indirekteinleiterverordnungen (IndVOIVGS} Die Indirekteinleiterverordnungen der Länder (IndVO/VGS) bestimmen, wann die branchenbezogenen Mindestanforderungen des Standes der T echnik auch für Indirekteinleiter Anwendung finden. Dies ist notwendig, denn 7 Rat der Europäischen Gemeinschaft (1976). 8 Lübbe-Woljf(1989, 207); dies. (1993). 9 Chantelau/Möker (1989, 90). 10 Chantelau/ Möker (1989, 89). 11 Hierzu Lübbe-Wolff(1993). 12 ATV (1992).

13 Dahme (1987, 10), Bundesregierung (1990, 8). Zur Zeit befindet sich das Arbeitsblatt in Überarbeitung. Im August 1992 wurde ein zweiter Entwurf vorgelegt. Nach Auskunft der ATV wird die Fertigstellung der endgültigen Fassung mindestens bis zum Herbst 1993 dauern. Die zur Zeit gültige Fassung stammt von 1983.

§ 10 WHG und kommunales Satzungsrecht

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für Direkteinleiter ist der Stand der Technik nur dann vorgeschrieben, wenn gefährliche Stoffe aus den Herkunftsbereichen der AbwHerkV0 14 stammen, § 7 a Abs. 3 WHG jedoch stoffbezogen feststellt, daß der Stand der Technik für alle Indirekteinleiter gilt. 15 Die IndVO/VGS sind untereinander sowohl im tatsächlichen Anwendungsbereich als auch in den Folgen sehr unterschiedlich. Der Stand der Technik wird als Mindestanforderung in Form eines Emissionsgrenzwertes oder produktionsspezifischer Frachtgrenzen vom Bundesgesetzgeber in Verwaltungsvorschriften konkretisiert.l 6 Für einen bestimmten Herkunftsbereich ist der Stand der Technik aber in jedem Fall erst nach Erlaß der entsprechenden Verwaltungsvorschriften maßgeblichY Die Mindestanforderungen sind verbindliche Vorgaben, welche jeder Einleiter einzuhalten hat. Die Wasserbehörden dürfen bei Genehmigungen nicht weniger strenge Grenzwerte vorsehen, selbst wenn merkliche Zusatzbelastungen nicht zu erwarten sind. 18 Strengere als in den Verwaltungsvorschriften 0/wV) festgesetzte Grenzwerte sind hingegen unter Bezugnahme auf die Immissionssituation im einzelnen Vorfluter nach § 6 WHG möglich. 19 c) Zum Verhältnis von Satzungsrecht und !ndVOIVGS Indem der Bundesgesetzgeber durch § 7 a Abs. 3 WHG seinen Kompetenzbereich auf Indirekteinleitungen von gefährlichen Stoffen ausgedehnt hat, geraten Indirekteinleiter sowohl unter wasser- als auch unter satzungsrechtlichen Einfluß. Grundsätzlich können und sollen IndVO/VGS und Satzungsrecht gleichzeitig zur Anwendung kommen, da sie unterschiedliche Ziele verfolgen: Die Gemeinden sorgen qua Satzungsrecht für die Funktionsfähigkeit ihrer Entwässerungsanlagen, während das Wasserrecht Gewässerschutzziele verfolgt. Dementsprechend wird auch in allen IndVO bestimmt, daß weitergehende Regelungen des Satzungsrechts unberührt

14 Abwasserherkunftsverordnung vom 3.7.1987 (BGBl I 1578), zuletzt geändert am 27.5.1991 (BGBl I 1197); abgedruckt etwa in: Das neue Betriebliche Wasserrecht, Teil 07/2.1.3.2. 15 Engeihardt (1986, 614). 16 RahmenAbwasserVwV vom 8.9.1989 (GMBl 518, zuletzt geändert durch VwV vom 19.12.89 GMBI 798) nebst jeweiligen Anhängen. Die Verwaltungsvorschriften nach§ 7 a WHG alte Fassung werden zu Anhängen der RahmenAbwasserVwV umgearbeitet. 17 Zur Funktion dieser Konstruktion siehe Breuer (1987a, 53). 18 Das neue betriebliche Wasserrecht, Teil 07/2.1.2.3, 24; Sander (1990, 438 f.). 19 Breuer (1987a, 51).

C. Rahmenbedingungen einer IE-Abgabenregelung

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bleiben.20 Für den Fall, daß unterschiedliche Einleitungsgrenzwerte gelten, muß davon ausgegangen werden, daß der jeweils strengere gilt.21

§ 11 Kommunale Entwässerungsgebühren Zur Finanzierung ihrer Kosten22 im Bereich der Abwasserbeseitigung erheben die Gemeinden Benutzungsgebühren von den angeschlossenen Teilnehmern. Die Erhebung dieser Gebühren (Entwässerungsgebühren) richtet sich nach dem kommunalen Abgabengesetz (KAG) des jeweiligen Landes. Die Gebühr ist öffentlich-rechtlich geregeltes Entgelt für eine besondere, dem Schuldner individuell zurechenbare Leistung. 23 Die KAGs sehen vor, daß die Gemeinden durch ihre Entwässerungsgebühren sämtliche ihnen entstandene Kosten durch das Gebührenaufkommen decken sollen (Kostendeckungsprinzip). 24 Die Anreizwirkungen der Entwässerungsgebühren sind wesentlich von dem Verteilungsmaßstab, nach dem die Kosten umgelegt werden, abhängig. Prinzipiell schreiben die KAGs Wirklichkeitsmaßstäbe vor, bei denen von der tatsächlichen Inanspruchnahme auszugehen ist. 25 In den Fällen, in denen Wirklichkeitsmaßstäbe »besonders schwierig oder wirtschaftlich nicht vertretbar sind«, können sog. Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe zugrunde gelegt werden. 26 Für Abwasserbeseitigung sind Wasserverbrauchsmaßstäbe typische Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe. Diese kommen erstens in der Form reiner Mengenmaßstäbe vor, bei welchen der Wasserverbrauch als Näherungswert für den Abwasseranfall zugrunde gelegt wird (Frischwassermaßstab).27 20 Lübbe-Wol/f(1989, 209). Vgl. z. B. § 6 B-W IndVO, § 1 Abs. 2 Bay. VGS. 21 Van Mark/Gawel/Ewringmann (1992, 79), Dahme (1987, 10). Tatsächlich scheint es für den Fall, daß Einleitungsgrenzwerte einer Satzung strenger als die Mindestanforderungen sind, von juristischer Seite Bedenken zu geben, ob die Satzung dann ungültig ist, weil der wasserrechtliche Grenzwert das Niveau •Stand der Technik« abschließend zu konkretisieren beansprucht. Siehe

Lübbe-Wol/f(1989, 210).

22 Zu diesen Kosten zählen Betriebs- und Personalkosten, kalkulatorische Abschreibungen und Zinsen sowie die von der Gemeinde entrichtete Abwasserabgabe. Siehe Pecher (1992, 643 f.). 23 leitel (1981, 348); Chantelau/ Möker (1989, 17). 24 Siehe exemplarisch für das Land Nordrhein Westfalen die KAG-Kommentierungen von

Bauernfeind/Zimmermann (1979) oder Dahmen/Driehaus/Kü/Jmann/Wiese (1981). 25 Ebenda.

26 § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG Nordrhein-Westfalen. 27 ATV (1980a), 554. Bei den modifizierten Mengenmaßstäben bleiben Wassermengen, welche nachweislich oder nach bestimmten Pauschalwerten nicht eingeleitet werden, bei der Gebührenberechnung unberücksichtigt. Siehe ATV (1987b), Chantelau/Möker (1988), 92.

S 12

Der verbleibende Spielraum für eine IE-Abgabe

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Zweitens besteht die Möglichkeit, über einen »Starkverschmutzerzuschlag« bei besonders stark verschmutztem Abwasser den hierdurch verursachten Mehraufwand direkt den einzelnen Verursachern anzulasten. Basis für den Starkverschmutzerzuschlag sind nur die direkt zurechenbaren Kosten der Abwasserbehandlung. 28 Erhoben werden die Starkverschmutzerzuschläge zumeist auf der Basis des BSB5, des CSB oder auch der absetzbaren Stoffe. 29

§ 12 Der verbleibende rechtliche Spielraum für eine Indirekteinleiter-Abgabe

Für den rechtlich verbleibenden Spielraum einer Abgabenlösung könnten von zwei Seiten Einschränkungen bestehen:

(1) Es kann die Ansicht vertreten werden, daß, indem Indirekteinleiter nicht

unter den Anwendungsbereich des WHG fallen, sondern der anstaltsrechtlichen Benutzungsordnung des Satzungsrechts verpflichtet sind, eine Abgabenerhebung nur soweit zulässig wäre, wie diese klare Trennung durch § 7 a Abs. 3 WHG durchbrachen wird und der Bundesgesetzgeber ein unmittelbaren Zugriff auf Einleitungen von Indirekteinleitern erhält. Somit wäre die Erhebung einer Indirekteinleiter-Abgabe auf das Einleiten gefährlicher Stoffe zu beschränken.

(2) Von rechtlicher Seite könnten weitere Einschränkungen aus der Einstufung einer Indirekteinleiter-Abgabe als einer Sonderabgabe erwachsen. Voraussetzung wäre dann, daß den vom Bundesverfassungsgericht diesbezüglich aufgestellten Zulässigkeitskriterien genügt werden könnte.

Ausgangspunkt weiterer Überlegungen zur Tragfähigkeit von§ 7 a Abs. 3 WHG kann die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz im Falle der Abwasserabgabe sein. Der ursprüngliche Gesetzesentwurf von 1974 (BT-Drucksache 7/2272) fußte noch auf einer neu zu schaffenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes.JO Die beabsichtigte Grundgesetzänderung kann jedoch nicht zustande.31 Das 1976 verabschiedete Abwasser28 ATV (1990, 1075 f.). Hierzu auch Chantelau/ Möker (1989, 99 f.). Zu der Möglichkeit, von Kosten- oder Leistungsgesichtspunkten abstrakt formulierte Lenkungsanreize über Gebührenzuschläge zu setzen, siehe Chantelau/ Möker (1989, 45 f, 188 ff.); kritsch dazu Zimmermann (1991, 224). 29 Bischofoberger (1987, 464). Siehe hierzu auch Zandersf Esch (1993); kritisch zu Starkverschmutzerzuschlägen auch Seyfriedl Scheer (1993). 30 Gesetzentwurf BT-Drucksache 7/887. 31 Gieseke/Wiedemann/Czychowski (1992, 39).

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C. Rahmenbedingungen einer IE-Abgabenregelung

abgabengesetz wurde dann als Rahmengesetz nach Art. 75 Nr. 4 GG verabschiedet.32 Eine lndirekteinleiter-Abgabe könnte in Übertragung dieser Konstruktion mit dem Argument, daß das Einleitungsverhalten der Indirekteinleiter maßgeblichen Einfluß auf den Wasserhaushalt habe, ebenso auf Art. 75 Nr. 4 GG gegründet werden. Weitere Parallelen können sich daraus ergeben, daß eine Indirekteinleiter-Abgabe, ähnlich der Abwasserabgabe, als nichtsteuerliche Sonderabgabe33 ihre Gesetzgebungskompetenz aus der allgemeinen Sachzuständigkeitsregelung der Art. 73 ff. GG herleiten würde. 34 Allerdings ist bei der Berufung auf die Wirksamkeit des Handeins der Indirekteinleiter für den Gewässerschutz zu beachten, daß der Bundesgesetzgeber diese nur für die Einleitung gefährlicher Stoffe angenommen hat. 35 Insofern wird zwar § 7 a Abs. 3 WHG keine Grundlage für die Einführung einer Abwasserabgabe sein können, kann aber Auswirkungen auf den Umfang einer Regelung auf Basis der Art. 73 ff. GG haben. Auf dieser Grundlage würde sich der eingeschränkte rechtliche Spielraum in erster Linie auf den Grad der Regelungstiefe beziehen. Der Rahmen dürfte dann nicht so weit ausgefüllt werden, daß den Ländern kein eigener Regelungsbereich mehr verbliebe. Ähnlich wie bei der Abwasserabgabe könnten aber die zentralen Punkte einer Abgabenlösung auf Bundesebene festgelegt werden. Sachlich wäre eine Abgrenzung dort zu sehen, wo das Handeln der Indirekteinleiter einen Einfluß auf die Gewässergüte nimmt, welcher im bisherigen System keine ausreichende Berücksichtigung findet. Es bleibt dann allerdings die Frage nach den Zulässigkeitskriterien einer Sonderabgabe. Nach der ständigen Judikatur des Bundesverfassungsgerichts sind diesbezüglich die folgenden Kriterien relevant:3 6

(1) Der Kreis der Abgabenpflichtigen muß gegenüber der Allgemeinheit als

homogene Gruppe durch Rechtsprechung, Interessenlage oder besondere Gemeinsamkeiten abgegrenzt werden können. (2) Die Erhebung einer Sonderabgabe verlangt die spezifische Sachnähe zwischen den Abgabepflichtigen und dem Zweck der Abgabe. (3) Das Abgabenaufkommen muß gruppennützig verwendet werden. Dazu ist zwar nicht erforderlich, daß individuelle Belastung und Begünstigung sich gleichen, die Gruppe als ganze muß aber zugleich Begünstigter sein. 32 Breuer (1987b, Rdnr. 10). Für die zweite Novelle siehe BT-Drucksache 10/5533, 9. 33 Zum Charakter der Abwasserabgabe als Sonderabgabe: BerenJes/Winters (1989, 23 f.), Roth ·(1992, 3). 34 Siehe DVBI1981, 763-766, hier 765, DVBI1981, 139-147, hier 140. 35 Siehe z. B. Breuer (1987b, Rdnr. 377) mit Verweis auf BT-Drucksache 10/3973. 36 BVerfGE 55, 274 ff. (DVBI1981, 139-147)

§ 13 Zum Sonderfall Abwasserverbände

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Insbesondere stellt das Gericht fest, daß Sonderabgaben nicht zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben verwendet werden dürfen. In einem späteren Urteil wurden diese Anforderungen für Abgaben mit Antriebs- und Ausgleichsfunktion (Lenkungsabgaben) allerdings gelockert, insbesondere die Notwendigkeit der gruppennützigen Verwendung. Die Abwasserabgabe ist nach herrschender Meinung als solche »Lenkungssonderabgabe« einzustufen, erfüllt aber auch die engeren Zulässigkeitskriterien einer Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion.37 Im Analogieschluß wäre eine in Anlehnung an die Abwasserabgabe konstruierte Indirekteinleiterabgabe in gleicher Weise als unbedenklich einzustufen - vorausgesetzt, sie verfolgt eine Lenkungszielsetzung,38 wie dies hier vorgeschlagen wird.

§ 13 Zum Sonderfall Abwasserverbände Abwasserverbände können anhand ihrer entsorgungswirtschaftlichen Bedeutung in große Verbände (oftmals für einen kompletten Vorfluterabschnitt zuständig) und kleine Verbände {örtliche Zweckverbände) eingeteilt werden. Für den hier interessierenden Zusammenhang sind vowiegend die großen Verbände des Ruhrgebietes3 9 von Bedeutung, weil diese sich durch ein abweichendes Entscheidungsverfahren und spezifische Refinanzierungregeln vom kommunalen Entwässerungssystem unterscheiden. 40 Kleine (Zweck-) Verbände werden nicht gesondert berücksichtigt, weil diese hauptsächlich als Zusammenschlüsse mehrerer Gemeinden zum gemeinschaftlichen Betrieb eines Gruppenklärwerks nicht wesentlich von kommunalen Systemen abweichen.41

37 Berendes/Winters (1989, 24). 38 Wobei angenommen werden kann, daß zur Beurteilung der Lenkungszielsetzung auf die

gleichen Kriterien wie bei der Abwasserabgabe zurückgegriffen werden kann.

39 Dies sind im einzelnen: Aggerverband, Bergisch-Rheinischer Wasserverband, Emschergenossenschaft, Großer Großer Erftverband, Linksniederrheinische Entwässerungsgenossenschaft (LINEG), Lippeverband, Niersverband, Ruhrverband, Abwasserverband Rur und Wupperverband sowie außerhalb des Ruhrgebietes: Abwasserverband Saar. Siehe die Übersicht bei Kibat {1982, 28 f.)

40 Mit Wirkung vom 1.5.1991 trat ein neues Wasserverbandgesetz (BGBI I 405) in Kraft, welches die bis dahin gültige 1. Wasserverbandsordnung vom 3.9.1937 ablöste. Darüber hinaus können Wasserverbände aufgrundeines Sondergesetzes (z. B. die großen NRW-Verbände) oder Iandesrechtlichen Vorschriften (manche Zweckverbände) bestehen. Zum neuenGesetz siehe Klüppel (1991) oder Lindemann {1991). 41 Kibat {1982, 176 f.).

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C. Rahmenbedingungen einer JE-Abgabenregelung

Wasserverbände sind selbstverwaltete Körperschaften des öffentlichen Rechts_42 Die Verbandsversammlung entscheidet über alle wichtigen Angelegenheiten wie Satzung oder Haushalt, 43 so daß sich hier ein vom kommunalen System grundsätzlich verschiedenes Entscheidungsverfahren ergibtMitglieder können sowohl Gemeinden als auch industrielle und gewerbliche Einleiter sein. Grundsätzlich werden die Mitglieder zur Finanzierung der Verbandsaufgaben nach Maßgabe des bezogenen Vorteils aus der Tätigkeit des Verbandes veranlagt.44 Zu diesem Zweck haben die großen Abwasserverbände spezifische, jeweils ausdifferenzierte Veranlagungssysteme entwikkelt, die sowohl quantitative als auch qualitative Aspekte der Abwassereinleitung berücksichtigen. Die Genossenschaften bzw. Verbände arbeiten nach dem Schwerpunktprinzip, mit dem ein optimaler Mitteleinsatz ermöglicht werden soll. 45 Dabei entrichten die Abwasserverbände die Abwasserabgabe i. d. R. für ihre Mitglieder und legen diese im Rahmen ihrer Veranlagungsgrundsätze auf diese um; 46 auch hier zeigen sich freilich bei einer Detailanalyse die im kommunalen Bereich zutage tretenden Überwälzungsmängel des Abgabeanreizes.

42 Dazu Lindemann (1991, 449). 43 Klüppel (1991, 128). 44 Ebenda. 45 Kibat (1988, 149 f.), ders. (1982, 173), etwa ausführlicher bereits Kneese/Bower (1972, 248). 46 § 9 II AbwAG und§ 65 II LWG NW.

D. Ausgestaltungsoptionen einer Abgabe auf Indirekteinleitungen § 14 Konzeptionelle Überlegungen zur Ausweitung der Abgabepflicht im Überblick

Im Rahmen konzeptioneller Überlegungen zur näheren Gestaltung einer Indirekteinleiter-Abgabe sind zunächst vor dem Hintergrund des spezifischen Implemetationsumfeldes mögliche umweltpolitischen Funktionen herauszustellen, die einer Abgabenlösung zukommen könnten (§ 14). Die sich innerhalb dieses Zielsystems herauskristallisierenden Einsatzfelder einer konkreten Indirekteinleiter-Abgabenregelung ziehen zugleich bestimmte Ausgestaltungsmerkmale nach sich (§§ 15-22). Die Betrachtung von Anwendungs- und Wirkungsbedingungen (§ 23) leitet sodann über zur eigentlichen Wirkungsanalyse einer Indirekteinleiterabgabe in Kapitel E. Unterschiedliche Funktionen und Zwecksetzungen einer Abgabenerhebung führen konsequenterweise auch zu unterschiedlichen Ausgestaltungsformen und Erhebungsmodalitäten. Es stellt sich damit die Frage nach geeigneten Grundkonstruktionen einer Abgabe für die Einbeziehung von Indirekteinleitern, die zur Verwirklichung der relevanten Abgabenzwecke in Betracht kommen und die mit der Erfassungs-, Bewertungs- und Erhebungssystematik des AbwAG konform gehen. Bei der technischen Ausgestaltung einer Abgabe auf Indirekteinleiter werden insbesondere folgende Probleme gelöst werden müssen: 1 Zunächst müssen (1) der Kreis der Abgabeverpflichteten (Abgabeschuldner) sowie (2) der eigentliche Abgabetatbestand näher bestimmt werden. Dieser Abgabetatbestand ist in eine geeignete (3) Bemessungsgrundlage zu transformieren, und der relevante (4) Abgabesatz ist zu fixieren. Neben diesen elementaren steuertechnischen Fragen zwingt die Analyse des institutionellen Rahmens der Indirekteinleiter-Regulierung darüber hinaus noch zur Klärung weiterer Aspekte: 2 1 Siehe dazu bereits den Fragenkatalog des RSU (1974a, 21). 2 Dazu bereits Gawel (1992, 502).

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D. Ausgestaltungsoptionen

(5) So ist zunächst in jedem Fall ein Verrechnungs- oder Abzugssystem zu entwickeln, das Doppelbelastungen durch die weitergewälzte kommunale Abgabenzahllast und Eigenzahllast der Indirekteinleiter verhindert. (6) Auch können Indirekteinleiter kaum aufgrund derselben Bewertungsgrundlage (§ 3 AbwAG) wie Direkteinleiter veranlagt werden. Der direkte wasserbehördliche Zugriff auf Indirekteinleiter umfaßt nur einen Teil der in der Anlage zu § 3 AbwAG enthaltenen Stoffe bzw. Stoffgruppen, nämlich nur jene für die wegen ihrer Gefährlichkeit der Stand der Technik einzuhalten ist. Eine Veranlagung für nicht-gefährliche Stoffe büßt wegen der damit verlorengehenden Bindung an wasserrechtliche Vorschriften (insbesondere gespaltene T arifierung) im Indirekteinleiter-Sektor ihre allokative Logik weitgehend ein. (7) In Verbindung mit diesem Problem stellt sich auch generell die Frage nach den Abgrenzungskriterien, die für die unmittelbare Abgabepflicht von Indirekteinleitern zugrundegeigt werden sollen und - unter Berücksichtigung der Verwaltungspraktikabilität- angewendet werden können (z. B. Erfassung privater Haushalte, Bagatellgrenzen).

§ 15 Zielsetzungen einer Indirekteinleiter-Abgabe Hinsichtlich der Funktion einer Indirekteinleiterabgabe muß zunächst einmal davon ausgegangen werden, daß ein zusätzlicher Finanzierungszweck, der bei den jüngsten Abgabenvorschlägen (Beispiel Abfallabgabe) im Vordergrund stand, nicht Anlaß für eine Indirekteinleiterabgabe sein kann, da die Abwassereinleitungen der Indirekteinleiter auch bereits gegenwärtig -wenngleich über den Umweg der Kläranlagenbetreiber-der Abwasserabgabe unterliegen.3 Auch wenn aus systematischer Sicht ein Finanzierungszweck ausgeschlossen wird, ist es freilich im Einzelfall durchaus möglich, daß die Indirekteinleiter-Abgabe in Abhängigkeit von ihrer konkreten Ausgestaltung ein höheres Aufkommen bewirkt (vgl. § 31). Da eine Doppelbelastung der Indirekteinleiter mit der weitergewälzten kommunalen Abgabezahllast und einer eigenen Indirekteinleiterabgabe nicht begründbar ist, müßte im übrigen für Indirekteinleiter eine Belastungsbereinigung durch ein Anrechnungs-, Abzugs- oder Freistellungsverfahren vorgesehen werden. Im Idealfall einer perfekten Anrechnung würde 3 Dies schließt nicht aus, daß sich mit der Umstellung gewisse Aufkommenseffekte verbinden (siehe§ 16).

§ 15 Zielsetzungen einer Indirekteinleiter-Abgabe

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mit der Indirekteinleiter-Abgabe ceteris paribus sogar nur ein Wechsel des Abgabeschuldners eintreten, der freilich erhebliche Freisetzungseffekte ökonomischer Anreiz- und Lenkungswirkungen zur Folge haben könnte. Darüber hinaus gilt, daß alle Ausgestaltungen einer Abgabe auf Indirekteinleitungen vom Typus einer Wirkungszweckabgabe sind, deren Aufkommen ex ante unsicher und daher nicht im voraus zu Finanzierungszecken antizipierbar erscheint. 4 Eine konzeptionelle Rechtfertigung könnte also nur aus einem zusätzlichen Lenkungszweck heraus abgeleitet werden; hierbei kommen allerdings recht unterschiedliche >>Lenkungsaspekte« in Betracht.

(1) Indirekteinleiter-Abgabe als »Ergänzungsabgabe«: Die Lenkungsabsicht bestünde hier in der Einebnung allokativer Verzerrungen zum Direkteinleiter-Bereich durch verursachergerechtere Kostenanlastung. Die Indirekteinleiterabgabe könnte so ein Versuch sein, dem Lenkungsanliegen der Abwasserabgabe erstmals unmittelbar im Indirekteinleiter-System Geltung zu verschaffen; insofern trüge sie dem Grundanliegen der sog. ökonomischen Instrumente des Umweltschutzes Rechnung. Die Indirekteinleiter-Abgabe übernähme hier die Funktion einer Ergänzungsabgabe im steuertechnischen Sinne, da zur vollkommeneren Erreichung des Erhebungszweckes aufeinander abgestimmte Abgabentatbestände geschaffen würden. 5

(2) Indirekteinleiter-Abgabe als Lenkungsabgabe sui generis: Mit der Indirekteinleiterabgabe könnte die Einführung von >>Knappheitspreisen« für mittelbare Gewässerinanspruchnahmen erwogen werden, um eine verbesserte Allokation der knappen Ressource >>Gewässer als Schadstoffaufnahmemedium« zu ermöglichen. Zudem könnte ein Anreiz geschaffen werden, durch technologische Innovation im Sinne echter Vermeidungsmaßnahmen langfristig eine weitergehende Entlastung von Schadstoffeinleitungen zu realisieren (••Lenkungsziel«). Besteht das Lenkungsziel in einer gesteigerten ökologischen Effektivität durch einen im Eingriffsniveau und in den erfaßten Stoffen bzw. Parametern über das Ordnungsrecht hinausgehenden finanziellen Sanktionsmechanismus für Indirekteinleiter, so gewänne die Indirekteinleiter-Abgabe theoretisch sogar eigenständiges Profil gegenüber den gewässergütepolitischen Zielnormen anderer Eingriffssysteme. (3) Indirekteinleiter-Abgabe als subsidiäres Vollzugsinstrument: Erschöpft sich ihre Funktion in der verbesserten oder beschleunigten Erfüllung imperativer Punktziele, so reduziert sich der Lenkungsaspekt auf den Abbau des 4 RSU (1978, 546).

5 Siehe dazu Schmölders/ Hansmeyer (1980, 238 f.). 3 Gawel/ Ewringmann

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D. Ausgestaltungsoptionen

sich abzeichnenden Vollzugsdefizits im indirekteinleiterspezifischen Ordnungsrecht. Zur Vollzugsunterstützung könnte eine Abgabe in diesem Zusammenhang in doppeltem Sinne dienen: Zum einen könnte eine Abgabe möglicherweise das Interesse der Indirekteinleiter an der Einhaltung der neuen Anforderungen nach dem Stand der Technik stärken und so zu einer Vollzugsbeschleunigung beitragen. Zum anderen können durch die Notwendigkeit der Indirekteinleiterveranlagung u. U. auch Anreiz und Fähigkeit der Wasserbehörden erhöht werden, den ordnungsrechtlichen Vollzug auf verbesserter Informationsgrundlage zu forcieren. Es liegt auf der Hand, daß die genannten Zielaspekte keineswegs unabhängig voneinander zu sehen sind; sie beleuchten nur unterschiedliche Schwerpunktsetzungen, die als Orientierungsmarken für Konzeption und Ausgestaltung der Abgabepflicht dienlich sind. Insbesondere die (Teil-) Funktionen der Vollzugsunterstützung und der Ergänzungsabgabe konstituieren keine konzeptionellen Widersprüche.

§ 16 Von der konzeptionellen Offenheit zur institutionellen Konkretisierung- ein Vorschlag für den »Lenkungszweck« einer Indirekteinleiter-Abgabe

Auch wenn das ökonomische Abgabeninstrumentarium für das Problem einer pekuniären lnpflichtnahme von indirekt erfolgenden Gewässernutzungen theoretisch offen bleibt für unterschiedliche konzeptionelle Ansätze, bleibt doch zu prüfen, inwieweit sich die hierin zum Ausdruck kommenden, unterschiedlichen funktionalen Aspekte einer Indirekteinleiter-Abgabe im Zusammenspiel der bereits bestehenden Eingriffssysteme sowie der gegenwärtigen Struktur des AbwAG bewähren können. Dies führt auf das Problem der Abstimmungsharmonie alternativer Ausgestaltungsformen einer Indirekteinleiter-Abgabe und damit zum möglichen Koordinationserfolg innerhalb einer komplexen Regulierungsstruktur. Ein erstes Prüfkriterium hält in diesem Zusammenhang die Interaktion mit dem wasserrechtlichen Regelungssystem bereit: Die Abwasserabgabe in ihrer gegenwärtigen Form referiert in starkem Maße auf wasserrechtliche Vorgaben; so erfolgt beispielsweise die Bemessung der Schadeinheiten nicht nach Maßgabe der tatsächlichen, sondern vielmehr der genehmigten Einlei-

§ 16 Vorschlag für den ~Lenkungszweck« einer IE-Abgabe

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tung (>>Bescheidlösung«)- 6 Auch nimmt die Tarifkonstruktion des AbwAG Rückgriff auf Grenzwerte wasserrechtlicher Normsetzung, indem jenseits des verbindlichen Bescheidgrenzwertes die »Restverschmutzung« nur noch einem reduzierten Abgabensatz unterliegt (§ 9 Abs_ 5 AbwAG), sofern dieser die entsprechenden Mindestwerte der Abwasserverwaltungsvorschriften deckt und der fragliche Grenzwert seitens des Einleiters tatsächlich eingehalten wird. Soll die Abgabenkonstruktion für Indirekteinleiter nicht freischwebend neben einer enger ordnungsrechtlichen Verzahnung unterliegenden Abgabe auf Direkteinleiter erfolgen, setzt die Indirekteinleiter-Abgabe daher konzeptionell ebenfalls eine wasserrechtliche Primärregulierung voraus. Aus ökonomischer Sicht und im Hinblick auf einen eigenständigen Lenkungsbeitrag der Indirekteinleiter-Abgabe erscheint diese Schlußfolgerung zwar auf den ersten Blick unplausibel; schließlich artikuliert sich die ökonomische Kritik an der Abwasserabgabe ja gerade an der zu engen Bindung der Abgabe an das Wasserrecht.l Soll indessen der Konstruktionsrahmen des AbwAG nicht verlassen und eine Lösung im Rahmen der bundesgesetzgeberischen Kompetenz gefunden werden, so muß auch eine Indirekteinleiter-Abgabe zwingend auf eine ordnungsrechtliche Basisregelung zurückgreifen. Auch der Aspekt der angestrebten Angleichung von Direkt- und Indirekteinteitern in der abgabenwirtschaftlichen Behandlung spricht dafür, auf eine gleichartige imperative Basisregelung zurückzugreifen. Ohne Bezug zu den in einem Bescheid genehmigten Einleitungen können Indirekteinleiter nicht äquivalent in Systematik und Tarif der Abwasserabgabe einbezogen werden. Es kann aber auch nicht im Sinne einer solchen Angleichung liegen, für die erstmalige Veranlagung von Indirekteinleitern Sonderregelungen vorzusehen, die deutlich von der Behandlung von Direkteinleitern abweichen. Nun hat die Ausdehnung der wasserrechtlichen Regulierung in den Bereich der Indirekteinleitung die Voraussetzung für eine- im Verhältnis zur Abwasserabgabe - konzeptkonforme Veranlagung der Indirekteinleiter bereits geschaffen. Anders gewendet bedeutet dies: Seit der 5. WHG-Novelle 1987 und ihrer untergesetzlichen Umsetzung haben sich die Möglichkeiten einer friktionslosen Übertragung des Abgabegedankens auf den bislang als unzulänglich veranlagt und auch kaum veranlagbar geltenden Sektor der Indirekteinleitung entscheidend verbessert. 6 Allerdings sind im Zuge der Diskussion um die 4. Novelle des AbwAG Bestrebungen zur Einführung einer (fakultativen) ~Meßlösung« zu verzeichnen, die die Anhindung der Abgabe insoweit wieder lockern würde. Siehe hierzu insbesondere Hansmeyer/ Gawel (1993) . 7 Siehe dazu die in Kapitel B, Fußnote 1, genannte Literatur.

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D. Ausgestaltungsoptionen

Dies gilt freilich nur mit einer gewichtigen Einschränkung: Soweit es sich um nicht-gefährliche Stoffe handelt, besteht nämlich keine wasserrechtliche Individualnormierung im Indirekteinleiter-Bereich, an der sich eine in der jetzigen Form übertragene Abgabe orientieren könnte. Dies gilt etwa für die in der 3. Novelle AbwAG 1991 neu aufgenommenen Parameter Phosphor (P) und Stickstoff {N), für die mangels Gefährlichkeit bei Indirekteinleitungen keine wasserrechtlichen Begrenzungen existieren. Eine für Indirekteinleiter eingeführte bundesrechtliche Abgabenpflicht für diese Parameter, die den Zweck verfolgte, in diesem Bereich einen eigenständigen Lenkungsbeitrag zu bewirken und eine Gleichbehandlung gegenüber Direkteinleitern herbeizuführen, wäre im Rahmen des geltenden Abwasserabgabenrechts nicht möglich. Diese Zielsetzungen würden vielmehr eine eigenständige Abgabenkonstruktion erfordern und müßten sowohl mit dem kommunalen Gestaltungsanspruch als auch mit der hierauf gegründeten systemaren Funktionsteilung von Gewässer- und Kläranlagenschutz (dazu § 17) kollidieren. Eine rein formale abgabenrechtliche Gleichbehandlung von Direkt- und Indirekteinleitern durch Ausweitung des Kreises der Abgabepflichtigen würde im übrigen auch in funktionaler Hinsicht nicht weiterführen: Die beabsichtigte allokative Gleichstellung von Direkt- und Indirekteinleitern (»Ergänzungsabgabe«) wird nämlich nicht gelingen, soweit das spezielle Normensystem des Satzungsrechts sowie die mangelnde Abstimmung mit wasserrechtlichen Direktiven im Nicht-Gefahrstoff-Bereich vernachlässigt werden - zwei rechtlichen Besonderheiten, die im Bereich der Direkteinleitung gerade nicht bestehen. Es ist daher zur Erreichung der Ziele einer Ergänzungsabgabe nicht mit einer strengen Gleichbehandlung im Abgabemechanismus allein getan. Es liegt auf der Hand, daß die bloße Übertragung der Abgabepflicht sogar zu allokativ absurden Lenkungsanreizen führen könnte: Die Abgabe sanktioniert das Überschreiten eines u. U. nicht existenten Grenzwertes (z. B. bei Nicht-Gefahrstoffen), das Satzungsrecht sieht hiervon abweichende Normen (mit abweichender Schutzabsicht) vor und sucht diese durch zusätzliche Starkverschmutzerzuschläge durchzusetzen. In diesen und allen übrigen Fällen müßte überdies vorausgesetzt werden, daß eine Neutralisierung der Abwasserabgaben-Anteile in den Entwässerungsgebühren bereits gelungen ist. Faßt man daher die spezifischen Rahmenbedingungen für den Bereich der Indirekteinleitung zusammen, so kommt man zu dem Ergebnis, daß eine Lenkungsabgabe sui generis mithin nicht realistisch erscheint und auch eine Ergänzungsabgabe nur partiell zu verwirklichen ist. Lediglich die Ausgestaltung als akzessorische Vollzugshilfe würde mit beiden Systemen harmonieren: Sie korrespondiert mit dem bescheidenen

§ 17 Modelle rationaler Funktionsteilung

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Lenkungsanspruch des bestehenden AbwAG und tritt nicht in Konkurrenz zum dichten regulativen Normenwerk des Ordnungsrechts. Allerdings zeigen die vorgenannten Überlegungen, daß es sich nicht um die Vollzugsunterstützung für fiktive wasserrechtliche Grenzwerte handeln darf, die im Indirekteinleiter-Bereich keine Geltung besitzen (Beispiele N und P). Vielmehr wären die Vollzugsunterstützungsaufgaben im Indirekteinleiter-Bereich speziell für nicht-gefährliche Stoffe neu zu definieren. Eine auf indirekt eingeleitete Schadstoffe erhobene Abgabe wird sich daher hinsichtlich ihrer Ausg~­ staltung von der bisherigen AbwAG-Konstruktion lösen müssen, selbst wenn funktional äquivalente Wirkungen angestrebt werden. Entsprechend den zuvor angestellten Überlegungen werden dabei wohl vorzugsweise Ausgestaltungen entwickelt werden müssen, die der vollzugsunterstützenden Funktion Rechnung tragen und eine allokative Gleichstellung der Indirekteinleitung als Nebenziel verfolgen (»ErgänzungsabgabeEinleitung gefährlicher Stoffe>abbaubare« und »nicht abbaubare Schadstoffe>schwer9 Nisipeanu (1991, 431). 10 Engelhardt (1986, 614). 11 Vgl. z. B. Rincke (1976, 103 ff.), lmhofllmhof(1990, 93). 12 Ewringmann et. al. (!981, 48). 13 Ewringmann et. al. (1981, 47 f.). 14 ATV (1987 a, 1226). !5 Für einen knappen Überblick über die Wirkungen einiger Schwermetalle siehe RSU (1978, 51-61) sowie Knoch (1991, 203-206). 16 Herter (1989, 306).

§ 17 Modelle rationaler Funktionsteilung

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abbaubare Schadstoffe« wird hier unter »nicht abbaubare Schadstoffe« subsumiert.17 Vielfach haben nicht abbaubare Schadstoffe toxische, mutagene und kanzerogene Eigenschaften oder sind bioakkumulierbar.18 Auf Grund dieser Eigenschaften hat der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen gefordert, daß diese Stoffe möglichst gar nicht erst in die Kanalisation eingeleitet, sondern am Ort der Entstehung zurückgehalten werden. 19 Insoweit aus diesen Eigenschaften gefolgert werden kann, daß >>gefährliche Stoffe>Arbeitsteilungabgabenfreundliches« kommunales Gebührensystem auszusehen hat. Die Implementation einer Indirekteinleiterabgabe wirft dabei zahlreiche gebührenpolitische Abstimmungsfragen auf. Diese betreffen zunächst das Zusammenwirken mit der im Gebührenwege auf die Indirekteinleiter bereits überwälzten und die direkteinleitenden Verbände/Kommunen für die nämlichen Einleitungen bereits belastenden Abwasserabgabe herkömmlichen Zuschnitts und damit die angesprochene Verrechnungsfrage. Darüber hinaus muß die gemeindliche Abwassergebühr von Entgeltbestandteilen entlastet bleiben, die konzeptionell einer derartigen Indirekteinleiter-Abgabe zugedacht werden. Wirtschaftlich, d. h. im Entscheidungskalkül der Einleiter, ist nur das gesamte Nutzungsentgelt für die Einleitung maßgeblich; dieses zerfällt allerdings institutionell in einen kommunalen Gebührenanteil und einen bundes- bzw. landesrechtliehen AbgabenanteiL Eine Lenkungs- oder Internalisierungskomponente kommunaler Abwassergebühren muß daher bei paralleler Erhebung einer Abwasserabgabe für Indirekteinleitungen grundsätzlich ausscheiden. Die umwelt- und gebührenpolitische Diskussion kreist aber in jüngster Zeit verstärkt um die Möglichkeit einer umfassenden »Ökologisierung« des Kommunalabgabenrechts.24 Als diskussionsbeherrschende Leitfrage gilt das Problem, wie das bestehende Gebühreninstrumentarium zum Zwecke einer ökonomisch rationalen Nutzung kommunaler Umweltdienste verändert werden und damit als Mittel dezentraler Umweltpolitik zur Bewältigung ökologischer Probleme im Einflußbereich von Städten und Gemeinden eingesetzt werden kann. Die Rolle einer solchen, gleichsam »ökologisierten Gebühr« muß freilich neu überdacht werden, soweit Maßnahmen umweltpolitischer Lenkung bereits weitgehend auf andere, nicht den Gebühren zuzurechnende Instrumente verlagert worden sind oder aber eine derartige Verlagerung beabsichtigt ist, wie dies bei Erhebung einer speziellen Indirekteinleiter-Abgabe der Fall wäre. Eine neu einzuführende Indirekteinleiterabgabe würde damit sowohl Funktionen übernehmen, die das gegenwärtige Gebührenrecht bereits vorsieht {Weiterwälzung der Abwasserabgabe), als auch Aufgaben, die der Gebühr in Zukunft zusätzlich zuwachsen sollen (Lenkung im kommunalen

23 Gawel (1993a). 24 So z. B. bei Wiebei Labi (1988), Dahmen (1988), Chantelau/ Möker (1989), jaron (1~69), Bals/Nölke (1990), Wiebe/ Lindemann (1990), Bals/ Lahl (1991), Zimmermann (1991), Brückmann (1991), Pecher (1992), Sander (1992), Dahmen (1992).

S 21

Anrechnungsverfahren

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Gewässerschutz). In beiden Fällen wäre daher eine sorgfältige Abstimmung beider umweltpolitischer Instrumente erforderlich.

§ 21 Anrechnungsverfahren Da Indirekteinleiter auch heute schon mit einer Abwasserabgabe, und zwar durch die auf sie überwälzten Anteile der von der Gemeinde entrichteten Abgabe, belastet sind, muß - um eine Doppelbelastung nach Einführung einer gesonderten Indirekteineleiter-Abgabe zu vermeiden -ein Verfahren zur Anrechnung vorgesehen werden. Das Anrechnungsverfahren sollte die der Funktion der Abgabe entsprechenden Anreize nicht verfälschen und insoweit sicherstellen daß nicht »Ungleiches« miteinander verrechnet werden kann; darüber hinaus sollte es in der Anwendung praktikabel sein. Vor der Wahl eines technischen Anrechnungsverfahrens ist zu klären, welches Belastungsprofil mit Einführung einer Indirekteinleiterabgabe gewünscht und welche Belastungen als Doppelbelastungen zu vermeiden sind. Unter Berücksichtigung der bereits zuvor dargestellten konzeptionellen Weichenstellung wird nach Einführung einer Indirekteinleiterabgabe jeder Indirekteinleiter üblicherweise - d. h. unter der Prämisse, daß seine Gemeinde eine Zahlungspflicht im Rahmen des Abwasserabgabengesetzes hat - nicht nur durch die eigene Indirekteinleiterabgabe, sondern auch durch die von der Gemeinde entrichtete und auf ihn weitergewälzte Abwasserabgabe für die zentrale Kläranlage belastet werden. Dies gilt es nicht etwa grundsätzlich zu vermeiden. Zu vermeiden ist lediglich, daß Indirekteinleiter für denselben Tatbestand zweifach belastet werden, d. h. konkret für das Ableiten gefährlicher Stoffe, dem Gegenstand der Indirekteinleiterabgabe, auch noch über die Gebühr zur >>kommunalen Abgabenschuld« herangezogen werden. Darüber hinaus kommt es darauf an, die Anrechnung schadstoff- bzw. parameterspezifisch vorzunehmen. Die Doppelbelastung läßt sich technisch auf zwei Wegen vermeiden: Entweder erhält (1) der Indirekteinleiter im Rahmen seiner individuellen Veranlagung zur Indirekteinleiterabgabe auf gefährliche Stoffe die Möglichkeit, die für gefährliche Stoffe bereits von der Gemeinde entrichtete und auf ihn überwälzte Abgabe von seiner Abgabenschuld abzuziehen. Oder der Indirekteinleiter wird (2) in dem Ausmaß, in dem er für gefährliche Stoffe der Indirekteinleiterabgabe unterliegt, von der im Rahmen der Gebührenzahlung für dieser Stoffe überwälzten kommunalen Abwasserabgabe befreit;

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D. Ausgestaltungsoptionen

in diesem Fall müßten allerdings auch die Gemeinden ihrerseits dem Land gegenüber eine Abzugsmöglichkeit für die von ihren Indirekteinleitern beanspruchten Anrechnungsbeträge geltend machen können. Für beide Formen bzw. Richtungen der Anrechnung würde es erforderlich, in den Gebührenbescheiden zur Entwässerungsgebühr die Abwasserabgabe der Kläranlage nach Schadstoffen (Parametern) getrennt auszuweisen. Nur so erhält der einzelne Indirekteinleiter die Möglichkeit, die aus eigener Abgabe und Gebühr stammenden Belastungen der einzelnen Schadstoffe miteinander zu vergleichen und jeweilige Doppelbelastungen auszuschließen. Dadurch entsteht natürlich ein gewisser Verwaltungsaufwand, da die Gemeinde jeden Einleiter nach Menge und Zusammensetzung seiner Abwässer einzeln zu veranlagen hätte. Würde man darauf verzichten und den Aufwand dadurch reduzieren, daß man z. B. nur nach der Abwassermenge oder nach der Abwassermenge und einem Starkverschmutzerzuschlag25 verteilt und verrechnet, so würde dies zu wachsenden Verzerrungen des Lenkungsimpulses führen, weil Zahlungen für unterschiedliche Schadstoffe miteinander verrechnet werden könnten. Im Fall der reinen Mengenmaßstäbe kommt es zudem zu Verzerrungen zwischen den einzelnen Einleitern, da unterschiedliche Stoffe überhaupt nicht mehr berücksichtigt werden können.26 Eine differenzierte Abgabenverteilung im Rahmen der Gebührenerhebung und ein darauf basierendes spezifisches Anrechnungsverfahren sind also einerseits unter Steuerungsgesichtspunkten überlegen. Sie bereiten andererseits unter den neu geschaffenen Rahmenbedingungen auch weitaus geringere Probleme als früher. Die Wasserbehörden können nämlich ihre im Rahmen des Vollzugs der IndVO/VGS gewonnenen Daten den Gemeinden zugänglich machen; die Gemeinden sind dann in der Lage, anhand dieser Daten die Zuordnung der Abgabelast auf die einzelnen Einleiter vorzunehmen. In diesem Fall wäre die Gemeinde von der Notwendigkeit umfangreicher Datenerhebungen zur schädlichkeitsorientierten Festsetzung der Entwässerungsgebühren entbunden; es bliebe freilich ein erhöhter Aufwand für die differenziertere Einzelveranlagung im Gebührenerhebungsverfahren. 25 Sofern die Starkverschmutzerzuschläge auf Basis des BSB5 oder CSB erhoben werden (siehe ATV, 1990, 1076), stellen sie in Bezug auf AOX oder Schwermetalle keine Verbesserung gegenüber einer reinen mengenmäßigen Überwälzung dar, weil die Berücksichtigung unterschiedlicher AOX- oder Schwermetallfrachten nicht möglich ist. 26 Hat beispielsweise ein Einleiter eine hohe AOX-Fracht und muß die Gemeinde dann eine hohe Abwasserabgabe entrichten, würden alle Einleiter damit belastet werden. Im Falle einer lndirekteinleiter-Abgabe wäre dessen Abgabenbelastung ebenfalls hoch, ohne daß er die Möglichkeit hätte, die von der Gemeinde für seine Einleitungen an ihn überwälzte Abwasserabgabe in vollem Umfang sich anrechnen zu lassen.

S21 Anrechnungsverfahren

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Wie bereits erwähnt, stellen sich die genannten Probleme und Abwägungsentscheidungen grundsätzlich für beide der zuvor genannten Verfahren. Allerdings ließe sich Verfahren (2) auch in einer stark vereinfachten Form anwenden. Es könnten nämlich die Gemeinden generell von der Abwasserabgabe für gefährliche Stoffe befreit werden; gefährliche Stoffe würden dann nur noch bei den Indirekteinleitern veranlagt und belastet. Dadurch wäre das Problem der Doppelbelastung ausgeschlossen, zudem könnte der Verwaltungsaufwand für die Gebührendifferenzierung vermieden werden und schließlich entfiele auch die für Verfahren (2) ansonsten erforderliche ,.zweite Verrechnungsstufe« zwischen Gemeinde und Land. Dieses Modell geht allerdings implizit von der keineswegs generell gültigen und daher problematischen Annahme aus, daß nur industriell/gewerbliche Indirekteinleiter für den Eintrag gefährlicher Stoffe verantwortlich sind und die Kläranlage dafür keine Reinigungsleistung erbringt. Auch aus Vollzugsgründen erscheint eine kurzfristige Freistellung der Gemeinden von der Abgabepflicht für gefährliche Stoffe zugunsten der zunächst unsicheren Heranziehung der Indirekteinleiter kaum in Betracht zu kommen. Die unabdingbare Entsorgungspflicht der Gemeinden sollte weiterhin auch abgaberechtlich zum Ausdruck kommen. Diese vereinfachte Methode des Verfahrens (2) ist daher abzulehnen. Für die Indirekteinleiter spielt die Verfahrenswahl so lange keine Rolle, wie die Beträge, die ihnen für die Gefahrstoffeinleitungen unmittelbar aus der Indirekeinleiterabgabe und mittelbar aus der kommunalen Abwasserabgabe über die Gebühr in Rechnung gestellt werden, identisch sind. Weichen sie dagegen voneinander ab, so wird die Verfahrensentscheidung für die Indirekteinleiter wichtig. Solche Abweichungen können dadurch auftreten, daß die Anzahl der auf den Kläranlagenauslauf projizierten Schadeinheiten infolge der Wirksamkeit des kommunalen Systems geringer ist als die von einem Indirekteinleiter eingeleiteten Schadeinheiten, daß der einzelne Indirekteinleiter und die Gemeinde nicht gleichermaßen Schwellenwerte über- bzw. unterschreiten, Abgabesatzermäßigungen in Anspruch nehmen können usw. In diesen Fällen muß neben dem Anrechnungsverfahren auch der Umfang des Anrechnungsanspruchs bzw. das Niveau der endgültigen Abgabenbelastung geklärt werden. Dabei ist grundsätzlich davon auszugehen, daß sich - der Logik der ergänzenden und vollzugsunterstützenden Indirekteinleiterabgabe entsprechend - das endgültige Belastungsprofil des Indirekteinleiters auf der Basis der ihm vorgegebenen Einleitungswerte und seiner individuellen Anpassungsentscheidungen ergeben muß. Maßstab für die Belastung sollte daher die Schädlichkeit an der Einleitungsstelle des Indirekteinleiters sein. Insofern hat das Anrechnungsverfahren sicherzustellen, daß durch die Gebührenüberwälzung kommunaler Abwasserabgabenzahl-

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D. Ausgestaltungsoptionen

lasten für gefährliche Stoffe der Belastungsimpuls für den Indirekteinleiter nicht verändert wird. Wird nach Verfahren (1) angerechnet und ist die über die Gebühr überwälzte kommunale Abgabe für einen Schadstoff höher als die beim Indirekteinleiter direkt veranlagte Indirekteinleiterabgabe, so muß daher eine volle Verrechnungsmöglichkeit bis hin zur >>Negativabgabe>Kosten der Nichtveranlagung« müssen kleiner sein als der Betrag des ansonsten entstehenden Verwaltungsaufwandes. In der Praxis bieten sich als Anhaltspunkt für mögliche Bagatellgrenzen einer Lenkungsabgabe entweder die Regelungen der Abwasserabgabe oder aber diejenigen der einzelnen Indirekteinleiterverordnungen an: Das AbwAG kennt zunächst zwei verschiedene Bagatellregelungen. Zum einen werden Kleineinleiter pauschal mit 0,5 SE je Einwohner zur Abwasserabgabe veranlagt, sofern sie weniger als 8 rn 3 Abwasser pro Tag in ein Gewässer einleiten (§ 8 Abs. 1 i. V. rn. § 9 Abs. 2 AbwAG). Zum zweiten bleiben Einleitungen abgabenfrei, sofern die in der Anlage zu § 3 AbwAG angegebenen Schwellenwerte (in Form von Konzentrationen und Jahresfrachten) unterschritten werden (§ 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG). Diese Schwel-

§ 22 Bagatell- und Abschneidegrenzen

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lenwerte sind so bemessen, daß sie entweder den Einträgen aus diffusen Quellen oder Konzentrationen, wie sie schon in der Natur vorkommen, bzw. der Konzentration rein häuslichen Abwassers entsprechen. 27 Die Schwellenwerte sind ausdrücklich nicht an bestimmten Gewässergüteklassen orientiert;28 der Frachtschwellenwert entspricht fünf Schadeinheiten pro Jahr. Die Indirekteinleiterverordnungen der Länder Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Hessen, Sachsen und Schleswig-Holstein29 machen die Genehmigungspflicht von Indirekteinleitungen von dem Überschreiten von Schwellenwerten abhängig. Beim Vergleich der Schwellenwerte der IndVO/VGS mit denen der Abwasserabgabe fällt auf, daß letztere Werte vorsieht, welche um den Faktor 2-5 niedriger sind als die Grenzen der IndVO/VGS.30 Die Orientierung der Lenkungsabgabe an dem vorsorgepolitischen Ziel einer weitgehenden Rückhaltung von Schadstoffen läßt es aber als nicht geeignet erscheinen, allzu großzügige Bagatellgrenzen vorzusehen, so daß die Schwellenwerte der Abwasserabgabe eher als die der Indirekteinleiterverordnungen übernommen werden könnten. Allerdings entsteht bei Übernahme dieser Schwellenwerte ein Abstimmungsproblem zwischen Indirekteinleiter-Abgabe und IndVO/VGS, weil dann gewisse Einleitungen wohl abgabepflichtig, nicht jedoch zugleich genehmigungspflichtig werden. Da die betreffenden Indirekteinleiterverordnungen (mit Ausnahme von Baden-Württemberg und Sachsen) noch auf dem stoffspezifischen Ansatz der >>ersten Generation« der Indirekteinleiterverordnungen beruhen, besteht Hoffnung, daß im Zuge der Umstellung auf die herkunftsbezogene Sichtweise des § 7 a WHG hier eine Angleichung an andere IndVO/VGS stattfindet und dieses Problem sich auf diese Weise von selbst erledigt.31 Die Pauschalierung für Kleineinleitungen im Abwasserabgabengesetz ist hingegen in dieser Form nicht übertragbar, da die Abgabenpflicht bei der Indirekteinleiter-Abgabe nicht von schädlichem Abwasser an sich, sondern einer bestimmten Schädlichkeit (Vorkommen gefährlicher Stoffe) abhängig 27 Roth (1992, 11). Siehe auch BT-Drucksache 10/5533, 11 und 15. 28 BT-Drucksache 10/5533, 15.

29 Die Indirekteinleiterverordnung von Berlin enthält ebenfalls Schwellenwerte. Da diese aber nur dann gelten, wenn Abwasser weder aus dem Bereich der AbwHerkVO stammt noch g~fähr­ liche Stoffe im Sinne der 48. VwV enthält, werden sie hier nicht weiter berücksichtigt. Im Ubrigen gleichen sie den Schwellenwerten von Baden-Württemberg.

30 Diese Angabe bezieht sich auf die Konzentrationswerte; Frachtwerte sind aufl)rund unterschiedlicher Dimensionen nicht vergleichbar (g/h gegenüber kg/a). Eine Ausnahme stellt hier das Land Hessen dar, wo ein doppelt so strenger Schwellenwert für AOX gegenüber der Anlage zu§ 3 AbwAG vorgesehen ist. 31 VanMark/Gawel/Ewringmann (1992, 83 f.).

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D. Ausgestaltungsoptionen

ist. Folglich sind rein mengenmäßige Pauschalregelungen generell bei einer Lenkungsabgabe wenig sinnvoll. Ob die Schwellenwerte der Anlage zu§ 3 AbwAG dem zu Beginn diesen Abschnitts genannten Kriterium genügen, kann allerdings ohne Kostendaten nicht entschieden werden. Solange die Konzentrationswerte einer nicht steuerbaren Grundlast nachgebildet sind, scheint es auch gewässergütepolitisch nicht angebracht, hier noch eine Steuerungswirkung anzustreben, weswegen diese Werte auch für eine Lenkungsabgabe akzeptabel erscheinen. Die Bagatellgrenze von fünf SE würde bei Anwendung der Abgabensätze der Abwasserabgabe 1993 einer jährlichen Belastung von 300.- DM je Schadstoff entsprechen. Ob bei einem solchen Anreiz Wirkungen zu erwarten sind, scheint zweifelhaft, so daß eine Bagatellgrenze von fünf SE vertretbar sein könnte. Gegen eine höhere Grenze könnte vorgebracht werden, daß im Gesetzgebungsverfahren zur zweiten Novelle der Abwasserabgabe die Grenze von 5 SE als die äußerste noch tolerierbare angesehen wurde. 32 Im Ergebnis scheint nichts gegen die Übernahme der Schwellenwerte der Abwasserabgabe zu sprechen. Für solche Parameter, welche nicht in der Anlage zu § 3 AbwAG aufgeführt sind, können Schwellenwerte in gleicher Weise berechnet werden.

3Z Siehe die Stellungnahme des Bundesrates zum Entwurf der Bundesregierung und deren Gegenäußerung in BI-Drucksache 10/5533, 21 und 23.

E. Wirkungsanalyse Anreiz zu verstärktem Gewässerschutz? § 23 Anwendungs- und Wirkungsbedingungen einer Indirekteinleiter-Abgabe

Schließlich sind auch die Anwendungs- und Wirkungsbedingungen einer Indirekteinleiterabgabe zu klären. In diesem Zusammenhang gewinnen Fragen institutioneller Rahmenbedingungen besonderes Gewicht, die eine zweckgerechte Erhebung der Indirekteinleiterabgabe eventuell in Frage stellen. Hierzu zählen insbesondere (1) unterschiedliche Landesregelungen zur Umsetzung des§ 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG, (2) lokal abweichende kommunale Satzungsmodalitäten, (3) regional differierende wasserbehördliche Vollzugspraktikensowie (4) Aspekte des Erhebungs-, Verwaltungs- und Kontrollaufwandes für Behörden und Abgabepflichtige. Ein weiterer bedeutsamer Aspekt der Wirkungsanalyse von Abgabenlösungen im Indirekteinleiter-Bereich betrifft das mögliche instrumentelle Nebeneinander von Abgabe und handelbaren Emissionsrechten. Selbst wenn die konzeptionelle Abstimmung mit der Direkteinleiter-Abgabe, dem Ordnungsrecht sowie dem kommunalen Gebührensysstem befriedigend gelingen sollte, birgt die für Indirekteinleiter diskutierte Einführung von Kompensationsarrangements die Gefahr einer Neutralisierung der Marktanreize, soweit diese auf eine Abgabe treffen, die- wie bisher unterstellt -als Vollzugshilfe ordnungsrechtlicher Punktziele ausgestaltet ist. 1 In Verbindung mit einer konzeptionell im Schatten eines dominanten Auflagenregimes verharrenden Abgabe, die im wesentlichen nur die Nichteinhaltung von Grenzwerten sanktioniert, laufen durch Märkte für Indirekteinleitungen (Kompensationen) angestrebte Reallokationsmöglichkeiten durch Rechtetransfer zwischen den Einleitern leer: Denn die Abgabe wird auch marktlieh veranlaßte Änderungen der Emissionsstruktur als normwidrig identifizieren (kompensatorische Über- und Unterschreitung von Grenzwerten) und entsprechend pekuniär ahnden. Dieser Effekt ließe sich nur bei Verzicht auf die Ermäßigung im »Restverschmutzungsbereich« bzw. durch Anerkennung des Ermä1 Ausführlich zu diesem Problem Gawel (1991, 163 ff.). 4 Gawel/ Ewrin&mann

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E. Wirkungsanalyse

ßigungsanspruches auch bei marktlieh veränderten ordnungsrechtlichen Einleitungswerten vermeiden. Von einer unbedachten parallelen Einführung der beiden marktliehen Instrumente kann daher nur abgeraten werden. 2

§ 24 Probleme der Wirkungsanalyse Aus dem Spektrum möglicher Funktionen einer Indirekteinleiter-Abgabe wurde bereits zu Anfang eine nennenswerte Effizienzsteigerung des gewässergütepolitischen Zugriffs ausgeschlossen. Mit der hier in Frage stehenden Ausdehnung eines bestehenden konzeptionellen Abgabenzusammenhangs ist dies nicht zu leisten. Die Indirekteinleiter-Abgabe wäre als Lenkungsabgabe dann effizient, wenn aus der Gesamtmenge aller Einleiter diejenigen angereizt werden, auf Einleitungen zu verzichten, welche dies zu den geringsten Kosten je »Einleitungsbeitrag« (z. B. Schadeinheit) tun können.3 D. h. jeder Einleiter soll soweit Maßnahmen ergreifen, bis seine marginalen Kosten der letzten nicht mehr eingeleiteten Schadeinheit gleich den marginalen Kosten aller übrigen Einleiter sind. 4 Im vorgegebenen und hier entworfenen Regulierungszusammenhang ist diese Selektionswirkung indes kaum realisierbar. Die Wirkungsbetrachtung hat sich daher von vorneherein auf die Aspekte einer Effektivierung des umweltpolitischen, d. h. konkret: des ordnungsrechtlichen Zugriffs sowie ggf. verbleibende dynamische Anreizmuster zu beschränken. In Anlehnung an die Wirkungsanalyse des Abwasserabgabengesetzes kann dabei grundsätzlich die dynamische Anreizwirkung als gering, die vollzugsunterstützende Bedeutung jedoch als beachtlich gelten. Soweit - wie vorgeschlagen - die geltenden Abgabesätze und Ermäßigungs- und Befreiungsregeln des AbwAG auch für Indirekteinleiter analog Geltung erlangen, muß die (dynamische) Anreizwirkung der Abwasserabgabe als nur unzureichend beurteilt werden. 5 Auch die nach der 3. Novelle zum AbwAG von 1990 vorgesehene Erhöhung der Abgabensätze stellt keine effektive Verbesserung dar, sondern kann günstigenfalls ausreichen, das durch inflationäre Prozesse

2 Ähnlich bereits Gawel (1992c). 3 Hansmeyer (1987, 254), Sprenger (1984, 58).

4 Endres (1985, 62). 5 Maas (1987), 67, Rincke (1976), 109 f., Wicke (1981), 102, Hansmeyer (1976), 82, Buck (1983), 296.

§ 25 Anreizprobleme I: Entwässerungsgebühren

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gesunkene Anreizniveau wieder auf die ursprüngliche Höhe anzuheben. 6 Die Bestrebungen zur 4. Novelle AbwAG, die die geplanten Anhebungen sogar partiell wieder stornieren bzw. zeitlich strecken soll,? tun ihr Übriges. Die eigentliche Bedeutung einer Indirekteinleiter-Abgabe ergibt sich daher vielmehr aus massiven Vollzugsbeschleunigungs- und -verstärkungswirkungen, die im vollzugstechnisch problematischen Bereich der Indirekteinleitung von erheblichem Gewicht sein werden. 8

§ 25 Spezielle Anreizprobleme 1: Entwässerungsgebühren Bislang wurde angenommen, daß die Entwässerungsgebühren, welche Gemeinden für das Einleiten von Abwasser in ihre Kanalisation erheben, ein nicht erkennbarer Bestandteil der Abwasserbeseitigungskosten sind. Wird diese Annahme aufgegeben, stellt sich die Frage, wie Einleiter auf nunmehr zwei unterschiedliche (möglicherweise konkurrierende) Anreize reagieren werden. Ausgangspunkt für weitere Überlegungen ist die Hypothese, daß Entwässerungsgebühren und Indirekteinleiter-Abgabe uniform in die gleiche Richtung wirken: Solange die Summe aus Entwässerungsgebühren und Indirekteinleiter-Abgabe höher als die jeweiligen Vermeidungskosten ist, bleibt es für den Einleiter vorteilhaft, seine Einleitungen zu verringern. Was die Höhe der Entwässerungsgebühren angeht, muß davon ausgegangen werden, daß diese zukünftig noch weiter steigen werden. Dies hat zunächst zwei Ursachen: -Erstens wird der Vollzug der in den Anhang für Gemeinden aufgenommenen Grenzwerte für Stickstoff und Phosphor9 Investitionen zur Nachrüstung der Kläranlagen zur Elimination dieser Belastungen notwendig machen und die per Gebühr umzulegenden Kosten erhöhen. Er-

6 Lübbe-Wolff (1991, 445). Ähnlicher Meinung Hansmeyer (1991, 40). Lübbe-Woljf, ebenda, weist darauf hin, daß die Preissteigerungen nicht zuletzt auf einen ordnungsrechtlich forcierten Nachfrageschub zurückgeführt werden können. 7 Siehe etwa Gawel (1993b). 8 Zur Theorie der Vollzugsverbesserung in einem ·Abgaben-Auflagen-Verbund« in jüngster Zeit auch Gawel (1993d). 9 Anhang 1 zur RahmenAbwVwV, Nr. 2.1. Die Grenzwerte gelten nur für Kläranlagen ab einer Größe von 300 kg/d BSBs(roh) für Stickstoff bzw. 1200 kg/d BSBs für Phosphor. 300 kg BSB5 entsprechen ungefähr einer Kläranlage für 5000 Einwohner (bzw. Einwohnergleichwerte) bei 60 g BSBs je Einwohner und Tag. Siehe lmhof/lmhof(l990), 294 f.

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E. Wirkungsanalyse

schwernisse in der Entsorgung von Klärschlamm 10 und die Sanierung schadhafter Kanäle werden die Gebührenhaushalte weiter belasten.11 -Zweitens kann die Aufnahme der Parameter Stickstoff und Phosphor in die Berechnungsgrundlage der Abwasserabgabe durch die dritte Novelle 1990 die Belastung der Gemeinde mit Abwasserabgaben erheblich erhöhen. Nach Berechnungen von Bahn und Töpfer ist bei Einhaltung der Mindestanforderungen eine Verdoppelung der Abwasserabgabe zu erwarten, bei Nichteinhaltung droht ein noch stärkerer Anstieg. 12 Da Phosphor und Stickstoff nicht unter die gefährlichen Stoffe fallen, werden die zusätzlichen Belastungen nicht in die vorgeschlagenen Anrechnungsverfahren aufgenommen, sondern an alle Einleiter weitergewälzt. Inwieweit die Ausgangshypothese zutreffend ist, hängt maßgeblich von der Bemessungsgrundlage ab, auf der die Entwässerungsgebühren erhoben werden. Als solche können reine Mengenmaßstäbe auf der einen Seite sowie durch Starkverschmutzerzuschläge ergänzte Mengenmaßstäbe auf der anderen Seite unterschieden werden.13

a) Indirekteinleiter-Abgabe und Frischwassermaßstäbe Rein mengenorientierte Entwässerungsgebühren bieten den Einleitern Anreize, ihre Abwassermenge zu minimieren und der Zusammensetzung ihrer Abwässer geringere Beachtung zu schenken. 14 Da das allen Abgabentypen zugrundeliegende Schadeinheitenkonzept nur auf die Schadstofffracht abstellt und die Reduzierung der Abwassermenge vor allem die Konzentration an Schadstoffen erhöht, nicht aber die Fracht verändert, wird die Entwässerungsgebühr im allgemeinen keine negativen Anreize auf die Indirekteinleiter-Abgabe haben. Ob von den Entwässerungsgebühren verstärkende Wirkungen im Sinne der Ausgangsthese ausgehen, hängt von den verwendeten Techniken zur Reduzierung der Abwasserinhaltsstoffe ab. Wenn z. B. die Einführung geschlossener Wasserkreisläufe nicht nur den Schadstoffanfall vermindert, 10 Die Novellierung der Klärschlammverordnung brachte neben verschärften Grenzwerten erweiterte Nachweispflichten und wird die Schlammentsorgung verteurern. Siehe Zillich (1992}. 11 Rudolph (1990, 29}. 12 Bohn/Töpfer (1992, 497).

13 Siehe § 11.

14 Hansmeyer (1987, 259}; Ewringmann et. al. (1981, 113}.

S25

Anreizprobleme I: Entwässerungsgebühren

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sondern auch den Abwassermengenanfall, werden sich Indirekteinleiter-Abgabe und Entwässerungsgebühr in ihrer Anreizwirkung verstärken. Sofern hingegen die verwendete Technik keinen Einfluß auf die Menge des Abwassers ausübt (Beispiel Filtertechnik), werden sich die beiden Anreizkomponenten neutral gegeneinander verhalten.15 Positive Wirkungen auf die Anreize der Indirekteinleiter-Abgabe haben die wassersparenden Maßnahmen dann, wenn bei unverminderter Fracht diese durch eine Erhöhung der Konzentration den Einleiter überhaupt abgabenpflichtig werden lassen und diesen in den Wirkungskreis der Indirekteinleiter-Abgabe bringen.

b) Indirekteinleiter-Abgabe und Starkverschmutzerzuschläge Von Indirekteinleiter-Abgabe und Entwässerungsgebühren werden stets dann gleichgerichtete Wirkungsanreize ausgehen, wenn sie sich auf gleiche oder »Verwandte« Bemessungsgrundlagen beziehen. Dies könnte z. B. der Fall sein, sofern der Starkverschmutzerzuschlag auf der Basis des CSB erhoben wird und durch die Abgabe eine Verminderung der CSB-Fracht oder verbundener Lasten angestrebt wird: So werden Maßnahmen, die den Parameter AOX im Abwasserstrom vermindern, auch die CSB-Belastung senken können.l 6 Allerdings dürfte dieser anreizseitige >>Gleichklang>Kompensationsmöglichkeiten« sowie generell die damit verbundene Ausweitung der kostenorientierten Verrechnungsoptionen. 32 Die Klausel scheint überdies für überregional tätige Direkteinleiter konstruiert und bietet insbesondere für kommunale Einleiter aber auch für denkbare »Kreuzkompensationen>Energie und Bergbau«, »Baustoffe und Holz«, »Metall«, »Chemie und Mineralöl«, »Druck- und Papierindustrie«, »Textil (einschließlich Chemischreinigungen)« und »Sonstige«. 40 Von diesen Gruppen sind wiederum nur die Indirekteinleiter betroffen. 41 -Die Schätzungen von van Mark (1994) deuten darauf hin, daß auch innerhalb der so verbleibenden Bereiche einzelne Sektoren zahlenmäßig hoch besetzt sind. Dies sind die Bereiche Metallverarbeitung (mit geschätzt mindestens 39.900 Indirekteinleitern), mineralölhaltiges Abwasser (mit geschätzt mind. 47.900 Indirekteinleitern), Zahnbehandlung (mit geschätzt mind. 42.300 Indirekteinleitern) und Chemischreinigungen (mit ca. 7.980 Indirekteinleitern). Zusammen stellen diese Bereiche etwa 57 % der geschätzten 240.000 Indirekteinleiter dar. Auch der Bereich Chemie dürfte als stark besetzt einzuschätzen sein. Der Rückgriff auf die Statistik zur Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung42 führt nicht weiter, da die Mengenangaben keine Aussage über die Schädlichkeit erlauben. Diese Grundstruktur deutet darauf hin, daß eine Abgabe auf Indirekteinleitungen vor allem ausgewählte Bereiche treffen wird, diese Bereiche aber als bedeutend eingestuft werden können. Auch ohne Kenntnis der Verteilung der Schadstoffeinleitungen scheint die Aussage zulässig, daß die Erhebung einer Abgabe auf die Einleitungen dieser Bereiche zu einer unmittelbaren Erhöhung der Kosten beim einzelnen Einleiter führen wird, dessen Widerstand gegen eine solche Abgabe deswegen als hoch einzuschätzen ist.43 Die Last der hier avisierten Ergänzungsabgabe wird aber wohl geringer einzuschätzen sein, da die Abgabenermäßigungsregeln für noch verbleibende Einleitungen belastungsmindernd wirkt. Ähnliche Wirkungen sind auch von der schmaleren Bemessungsgrundlage zu erwarten. 39 Für die Lenkungsabgabe wurde vorgeschlagen, den Abgabentatbestand nicht auf die AbwHerkVO zu beschränken. Die weite Auslegung der AbwHerkVO, welche auch Vor- und Zwischenprodukte einbeziehen soll (vgl. Nisipunu (1991, 431), läßt es als gerechtfertigt erscheinen in diesem Zusammenhang die dadurch zusätzlich betroffenen Einleiter als durch die AbwHerkVO hinreichenderfaßt anzunehmen. 40 Der Bereich •Sonstige« umfaßt so heterogene Gruppen wie Chemikalien- und Abfallagerung, Forschungslaboratorien, Arztpraxen und Krankenhäuser, Maler- und Lackierbetriebe und andere; siehe hierzu AbwHerkVO. 41 Beispielsweise sind nur 80 von 205 deutschen Papierfabriken (dies entspricht 39 %) an kommunale- oder Verbandskläranlagen angeschlossen. Vgl. fass {1989, 175). Es kann auch vermutet werden, daß der Bereich •Energie« hauptsächlich aus Direkteinleitern besteht. 42 Statistisches Bundesamt {1990). 43 Endres (1985, 102 f.), Merk {1988, 134).

§ 30 Ergebnisse der empirischen Fallstudie

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§ 30 Ergebnisse der empirischen Fallstudie Um nicht ausschließlich eine abstrakte und theoretische Diskussion um indirekteinleiterspezifische Abgabemodelle zu führen und auf nur allgemeine Wirkungshypothesen zurückgreifen zu müssen, sind die zuvor skizzierten Ausgestaltungsoptionen in Rahmen einer empirischen Fallstudie auf ihre potentiellen Wirkungen hin überprüft worden. Dazu war es nicht erforderlich, eine neue und aufwendige primärstatistische Erhebung durchzuführen. Es konnte vielmehr auf empirische Daten zurückgegriffen werden, die dem Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut aus dem Forschungsvorhaben »Marktorientiertes Gewässergütemenagement. Kompensationsund Lizenzkonzepte im Indirekteinleiterbereich -eine Fallstudie«44 zur Verfügung stehen. Bei dieser Studie stand eine prinzipiell vergleichbare Fragestellung im Mittelpunkt des Interesses, wie nämlich in einer konkreten, empirisch erschlossenen Untersuchungsgemeinde neue instrumentelle Ansätze - hier: Kompensationen und Zertifikate - wirken können. Die zur Wirkungsanalyse erforderlichen Daten über den Indirekteinleiterbesatz, die Abwassercharakteristik, die technischen Anpassungsoptionen der Indirekteinleiter, aber auch über die kommunale Kanal- und Kläranlagensituation lagen vor und konnten für eine fallstudienartige Diskussion der Wirkungen und Probleme einer Indirekteinleiterabgabe, ihrer Belastungs-, Anreiz- und Vollzugskonsequenzen genutzt werden. Die Analyse der Gegebenheiten der Modellgemeinde45 belegt erwartungsgemäß, daß aufgrund des bei Gefahrstoffeinleitungen verbindlichen hohen Anforderungsniveaus des »Standes der Technik« kaum mit nennenswerten eigenständigen Anreizen einer Indirekteinleiterabgabe gerechnet werden kann, die sich in der Belastungshöhe an den geltenden Sätzen des AbwAG und den entsprechenden Minderungsmöglichkeiten orientiert; auch die dynamische Innovationsfunktion muß denkbar gering bleiben. Zugleich läßt sich aber eine ganz erhebliche Vollzugsbeschleunigung weit vor der zu erwartenden Umsetzung der neuen Anforderungen in wasserrechtliche Bescheide nachweisen.

44 Veröffentlicht unter Gawellvan Mark (1993). 45 Siehe hierzu den Forschungsbericht Nr. 101.03.155 für das Umweltbundesamt.

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E. Wirkungsanalyse

§ 31 Aufkommenseffekte Auch wenn der Einführung einer Indirekteinleiterabgabe keine eigenständige Finanzierungsfunktion zugrundeliegen sollte, sind Aufkommensveränderungen gegenüber der bisherigen Erhebung der Abwasserabgabe nicht auszuschließen. Die bereits dargestellten Anrechnungsverfahren wirken zwar tendenziell darauf hin, ein systemwidriges Mehraufkommen zu verhindern, sie haben jedoch grundsätzlich eine andere Funktion: Sie sollen Doppelbelastungen der Indirekteinleiter vereiteln, die sich daraus ergeben können, daß auch nach Einführung einer Indirekteinleiterabgabe auf gefährliche Stoffe die Gemeinden ebenfalls für solche Stoffe abgabepflichtig bleiben und diesen Abgabenanteil auf die Indirekteinleiter überwälzen. Auch wenn die entsprechenden Anrechnungsverfahren -wie zuvor dargestellt funktionieren, kann das Gesamtaufkommen aus der Veranlagung von gefährlichen Stoffen von dem bisher darauf entfallenden Aufkommen abweichen. Dies erklärt sich vor allem mit abwasserbilanztechnischen Unterschieden: Die Entlastungsbuchungen der kommunalen Kläranlage stimmen keineswegs zwingend mit den neuen >>Soll-Buchungen« bei den Indirekteinteitern überein. So wird die Abwasserabgabe bei den Gemeinden nach Reinigung der Abwässer in der kommunalen Behandlungsanlage erhoben, während die Indirekteinleiter-Abgabe - zumindest soweit man Anpassungsinvestitionen der Indirekteinleiter außer acht läßt - vor der Reinigung erhoben wird. Sofern die kommunale Anlage keine nennenswerte Frachtminderung erbringt, ist dieser Unterschied bedeutungslos; bei schadstoff- und einleiterspezifischer Überwälzung der kommunalen Abgabe und entsprechenden Anrechnungsmöglichkeiten wird die Indirekteinleiter-Abgabe dann nicht zu Mehraufkommen führen. Sofern jedoch im kommunalen System die Auslaufwerte spürbar geringer sind als die Zulaufwerte kann das Gesamtaufkommen aus der Abwasserabgabe und der neuen Indirekteinleiter-Abgabe steigen, und zwar durchaus systemkonform. Die Indirekteinleiter-Abgabe soll sich nämlich funktional unmittelbar an der Einleitungssituation der Indirekteinleiter orientieren, die dazu eigens erlassenen ordnungsrechtlichen Regelungen ergänzen und deren Vollzug unterstützen. Die neue Indirekteinleiter-Regulierung setzt auf eigene Vorbehandlungsmaßnahmen der gewerblich/industriellen Einleiter, unabhängig von den konkreten Reinigungsbeiträgen, die in der kommunalen Anlage erbracht werden (können). Wenn der >>Reinigungseffekt« durch Verlagerung von Schadstoffen aus dem Abwasser in den Klärschlamm bewirkt wird und die Gefahr einer späteren erneuten Verlagerung in ein Gewässer be-

§ 31 Aufkommenseffekte

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steht,46 ist eine infolge der Erhebung einer Indirekteinleiter-Abgabe auftretende Mehrbelastung auch unter ökologischen Aspekten durchaus gerechtfertigt. Ökologisch läßt sich eine Mehrbelastung dagegen schwer in den Fällen rechtfertigen, in denen die kommunale Anlage »echte Reinigungsleistungen« erbringt, also bei Indirekteinleitern in vollem Umfang veranlagte Schadstoffe in der Kläranlage unschädlich gemacht werden. 47 Unter dem Aspekt der vollzugsunterstützenden Funktion der Indirekteinleiter-Abgabe, der ja der ordnungsrechtliche Zwang zu eigenen Vermeidungsmaßnahmen zugrundeliegt, läßt sich diese Mehrbelastung allerdings nicht vermeiden. Die Tendenzen zu einem Mehraufkommen nach Einführung einer Indirekteinleiter-Abgabe dürfen allerdings nicht überbewertet werden, zumal sie vor allem ein Übergangsphänomen darstellen dürften. Mit der Anpassung der Einleitungen an den geforderten Stand der Technik, also mit der Verwirklichung der Indirekteinleiter-Vorgaben baut sich das Mehraufkommen automatisch ab.

46 Z. B. durch Auswaschung aus Klärschlamm, welcher als Dünger ausgebracht worden ist, oder durch Übertritt aus einer Deponie in das Grundwasser. 47 Dies ist aber beispielsweise für Schwermetalle nicht zutreffend.

F. Zusammenfassende Schlußbetrachtung § 32 Empfehlungen Zwar lassen sich die vorhandenen allokativen Verzerrungen zwischen gewerblich-industriellen Direkt- und Indirekteinleitern durch die Einführung einer Indirekteinleiter-Abgabe nicht völlig beseitigen; auch läßt sich innerhalb des bestehenden institutionellen und instrumentellen Rahmens keine Abgabe mit eigenständigem Lenkungsprofil und dynamischen Anreizwirkungen einführen. Gleichwohl kann die Ausdehnung der Abwasserabgabenpflicht auf wohldefinierte Teilbereiche der indirekten Schadstoffeinleitung empfohlen werden: Sie kann insbesondere zur Minderung bestehender Verzerrungen beitragen und die ordnungsrechtliche »Sanierungsstrategie« wirkungsvoll unterstützen. Dabei sollte sich die Abgabenkonstruktion unter dem Aspekt einer >>Ergänzungsabgabe« sowie aus vollzugs- und implementationspolitischen Gründen möglichst eng an das bestehende AbwAG anlehnen, dessen grundsätzliche Reformbedürftigkeit aus ökonomischer Sicht davon unberührt bleibt. Die Indirekteinleiter-Abgabe wird sich auf die Erfassung relevanter Einleitungen von gewerblich-industriellen Kanalnutzern beschränken; die indirekt einleitenden privaten Haushalte werden mithin auch durch eine Abgabe auf Indirekteinleitungen nicht unmittelbar veranlagt und belastet. Um funktional annähernd äquivalente Ergebnisse zu erzielen, sind freilich im Detail gegenüber der gegenwärtigen Fassung des AbwAG wichtige Abweichungen in der Ausgestaltung vorzunehmen. Der wichtigste Aspekt in diesem Zusammenhang ist durch die Beschränkung der Abgabepflicht auf Gefahrstoffeinleitungen gegeben. Die Indirekteinleiter-Abgabe beschränkt sich insoweit auch konsequent auf Stoffe, die in den zentralen Kläranlagen der Gemeinden nicht oder nur mit extrem hohem Aufwand beweitigt werden können. Die Abgabe hilft auf diese Weise einem lange bestehenden Mangel des AbwAG ab, stellt eine glaubwürdige Bekräftigung von vorsorgender Umweltpolitik und Verursacherverantwortung dar und läßt in einen an Bedeu-

§ 32 Empfehlungen

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tung beständig zunehmenden Teilbereich der Gewässergütepolitik hohe vollzugseffektivierende Wirkungen erwarten.

S Gawel/ EwrinJIIIlllllll

Literatur

a) Monographien und Aufsätze Abwasserverband Saar (1979): Beitragsordnung des Abwasserverbandes Saar, Amtblatt des Saarlandes, 7.12.1979, 1018-1020. Aggerverband (1990): Veranlagungsregeln vom 1.1.1986, zuletzt geändert 10.12.1990, Gummersbach. ATV (1980a): Hinweise zu den Bemessungsgrundlagen für Entwässerungsgebühren, in: Korrespondenz Abwasser 27, 553-558. (1980b): Hinweise zur Abwälzung der Abwasserabgabe auf Kanalbenutzer und Kleineinleiter, in: Der Städtetag 33, 505-507. (1982): Schwermetalle in häuslichem Abwasser und Klärschlamm, Arbeitsbericht des ATV-Fachausschusses 2.3., in: Korrespondenz Abwasser 29,955-958. - (1985): Fachausschuß 2.4.: Instrumente zur Handhabung des Abwasserabgabengesetzes, UBA-Berichte 6/85, Berlin. (1987a): AOX und Abwassertechnik, Arbeitsbericht einer Arbeitsgruppe im ATV Fachaussschuß 2.3.: »Einleiten von Abwasser aus gewerblichen und industriellen Betrieben in eine öffentliche Abwasseranlage