Die Rechtsdurchsetzung von Tierbelangen insbesondere durch tierschutzrechtliche Verbandsklagen [1 ed.] 9783428556076, 9783428156078

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Schriften zum Umweltrecht Band 188

Die Rechtsdurchsetzung von Tierbelangen insbesondere durch tierschutzrechtliche Verbandsklagen

Von

Yasemin Groß

Duncker & Humblot · Berlin

YASEMIN GROSS

Die Rechtsdurchsetzung von Tierbelangen insbesondere durch tierschutzrechtliche Verbandsklagen

Schriften zum Umweltrecht Herausgegeben von Prof. Dr. Michael Kloepfer, Berlin

Band 188

Die Rechtsdurchsetzung von Tierbelangen insbesondere durch tierschutzrechtliche Verbandsklagen

Von

Yasemin Groß

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin hat diese Arbeit im Jahre 2018 als Dissertation angenommen.

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© 2018 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: Klaus-Dieter Voigt, Berlin Druck: buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany

ISSN 0935-4247 ISBN 978-3-428-15607-8 (Print) ISBN 978-3-428-55607-6 (E-Book) ISBN 978-3-428-85607-7 (Print & E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Ich möchte mich von Herzen bedanken bei meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Michael Kloepfer, für seine Unterstützung und für zahlreiche wertvolle Anregungen. Bei Herrn Prof. Dr. Martin Eifert bedanke ich mich ebenfalls sehr herzlich für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Zu danken habe ich ebenso Herrn Rechtsanwalt Hans-Georg Kluge, der mich in jeder Phase dieses Projekts unterstützte und mir ganz zu Beginn den nötigen Mut zusprach. Dank gebührt auch Rico David Neugärtner für seine klugen Anmerkungen sowohl beim Korrekturlesen als auch bei unseren (offiziellen und inoffiziellen) Doktorandenseminaren. Vor allem aber gilt mein Dank Sascha, der ebenfalls – gleich zweimal! – gewissenhaft die Mühen des Korrekturlesens übernahm, sich in unzähligen Gesprächen geduldig über den neuesten Stand des Projekts unterrichten ließ, mich mit seinen Hinweisen oft auf neue Gedanken brachte und nicht zuletzt jederzeit Zuspruch und moralische Unterstützung bot. Berlin, im Oktober 2018

Yasemin Groß

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Kapitel Befolgung und Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis A. Tierschutz in der Nutztierhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Stationen der Nutztierhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Tierzucht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zuchtbedingte Leistungssteigerungen landwirtschaftlicher Nutztiere b) Verbot der Qualzucht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Tierhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Praxis der Nutztierhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Ausgewählte Beispiele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Schweine . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Zuchtsauen im Kastenstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Milchkühe in Anbindehaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Mastgeflügel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Verhaltensstörungen landwirtschaftlicher Nutztiere . . . . . . . . . . . . . . e) Verwendung von Antibiotika in der Nutztierhaltung . . . . . . . . . . . . . f) Tierbetreuendes Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . g) Vereinbarkeit der branchenüblichen Nutztierhaltung mit den Vorgaben des Tierschutzrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Tiertransport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Praxis der Tiertransporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Tierschlachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Praxis der Schlachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Abladebereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Wartestall . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Betäubung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Entblutung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

27 28 29 29 29 31 34 34 35 36 36 38 39 40 41 44 44 45 47 48 49 50 51 52 53 54 54 56 57

8

Inhaltsverzeichnis II.

Rechtsbefolgung und -durchsetzung durch Normadressaten und Vollzugsbehörden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Fehlende Motivation der Normadressaten zur Rechtsbefolgung . . . . . . . 2. Verwaltungsrechtlicher Vollzug des Tierschutzrechts . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zuständigkeit für den Vollzug des Tierschutzrechts . . . . . . . . . . . . . . b) Überwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Sanktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ursachen für die Schwächen des verwaltungsrechtlichen Vollzugs . . . . a) Fehlende personelle und finanzielle Kapazitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Unzureichende Qualifikation des Kontrollpersonals . . . . . . . . . . . . . . c) Unbestimmte Rechtsbegriffe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Politische Einflussnahme als Vollzugshindernis . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Tierschutz bei Tierversuchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rechtsgrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Begriff des Tierversuchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Erlaubte Versuchszwecke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Rechtliche Zulässigkeit von Tierversuchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zum Gebot der Beschränkung auf das unerlässliche Maß . . . . . . . . . b) Ethische Vertretbarkeit als Bestandteil der Unerlässlichkeit . . . . . . . II. Das Genehmigungsverfahren für genehmigungspflichtige Tierversuche . . 1. Antragstellung und behördliche Entscheidung über die Genehmigung . . 2. Das Genehmigungsverfahren in der Rechtspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verfahrensbeteiligung der Ethikkommissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Zusammensetzung und Sachkunde der Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . b) Verfahren der Beteiligung der Ethikkommissionen . . . . . . . . . . . . . . . c) Effektivität der Verfahrensbeteiligung der Ethikkommissionen . . . . III. Das Anzeigeverfahren für nicht genehmigungspflichtige Tierversuche . . . 1. Anzeige und behördliche Prüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Das Anzeigeverfahren in der Rechtspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Die Überwachung von Tierversuchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Behördliche Überwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Effektivität der behördlichen Überwachung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Überwachung durch den betrieblichen Tierschutzbeauftragten, § 10 TierSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Bestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Qualifikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Effektivität der Überwachung durch den betrieblichen Tierschutzbeauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58 58 58 59 60 61 62 62 64 65 67 68 69 71 71 72 72 72 73 74 74 76 79 79 79 80 81 81 82 83 83 83 85 86 86 86 87

Inhaltsverzeichnis V.

9

Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Kapitel Rechtsdurchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren

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A. Rechtsdurchsetzung vor den Verwaltungsgerichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 I. Die verfassungsrechtliche Systementscheidung für den Individualrechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 II. Prozessuale Ausprägung in der Verwaltungsgerichtsordnung . . . . . . . . . . . 94 III. Keine Rechtsfähigkeit der Tiere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 IV. Kein „Patron“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 V. Keine drittschützende Wirkung tierschutzrechtlicher Normen . . . . . . . . . . . 96 VI. Zur Waffenungleichheit bei der Geltendmachung von Tierschutz- und Tiernutzungsinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 VII. Zusammenhang zwischen gerichtlicher Durchsetzungsschwäche und Vollzugsdefizit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 1. Weg des geringsten Widerstands beim behördlichen Vollzug . . . . . . . . . 99 2. Ausbleiben vollzugserleichternder Gerichtsurteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 VIII. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 B. Rechtsdurchsetzung vor den Strafgerichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. § 17 TierSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Zum fragmentarischen Charakter des Strafrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Sanktionspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

101 102 102 103

C. Historisches Beispiel: Haltung von Legehennen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3. Kapitel Zusammenfassung und Reflexion: Zu Vollzugsdefiziten und gerichtlichen Durchsetzungsschwächen im Tierschutzrecht

110

4. Kapitel Die tierschutzrechtliche Verbandsklage A. Systematisierung und Abgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Verbandsverletztenklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Egoistische Verbandsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Altruistische Verbandsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

113 113 114 114 114

B. Andere Formen des Rechtsschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

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Inhaltsverzeichnis I. Landesrechtliche Tierschutzbeauftragte und Tierschutzombudspersonen . . 116 II. Tierschutzanwälte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 III. Einklagbare Rechte für Tiere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

C. Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 D. Die tierschutzrechtliche Verbandsklage als Element objektiver Verwaltungskontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Überindividuelle Klagerechte als Fremdkörper im tradierten Rechtsschutzsystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Art. 19 Abs. 4 GG als Mindestgewährleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verkürzung des Individualrechtsschutzes durch Flut an objektiven Kontrollverfahren? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Arbeits-, Zeit- und Kostenaufwand für Tierschutzverbände . . . . . . . . b) Prozessrisiko . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Rechtfertigungspflicht vor den Mitgliedern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Steuerungsmöglichkeiten über die konkrete Ausgestaltung des Verbandsklagerechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . e) Erfahrungen mit Verbandsklagen im Umwelt- und Naturschutzrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Rechtsvergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Privatisierung des Gemeinwohls und demokratische Legitimation der Verbände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Verfassungsrechtlich bedenkliche Aufgabenverlagerung vom Staat auf private Verbände? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Prinzip der Gewaltenteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Distanzverlust zwischen zweiter und dritter Gewalt durch Zunahme objektiver Kontrollverfahren? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Privilegierung von Verbandsinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Zusammenfassung und Schlussfolgerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Verfassungsrechtliche Pflicht zur Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Grundlegendes zu Art. 20a GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verfassungsrechtliche Pflicht aus Art. 20a GG? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Verfassungsrechtliche Pflicht aus Art. 3 Abs. 1 GG? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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F. Aktuelle Rechtslage auf Bundes- und Landesebene sowie Fragen der Gesetzgebungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 I. Verstoß gegen die grundgesetzliche Kompetenzverteilung? . . . . . . . . . . . . . 152

Inhaltsverzeichnis

II.

1. Sperrwirkung durch abschließende bundesrechtliche Regelung des gerichtlichen Verfahrens (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG)? . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Sperrwirkung durch abschließende bundesrechtliche Regelung des Tierschutzes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG)? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) „Absichtsvoller Regelungsverzicht“ des Bundesgesetzgebers? . . . . aa) Indizwirkung der Zulässigkeit landesrechtlicher Verbandsklagen im Naturschutzrecht? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Erlass des Tierschutzgesetzes und Novellen in der Folgezeit . . cc) Absichtsvoller Regelungsverzicht durch Ablehnung einer Landesinitiative im Bundesrat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Sperrwirkung durch Ablehnung einer Gesetzesinitiative im Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ee) Keine automatische Sperrwirkung auf Landesebene durch Regelungsverzicht auf Bundesebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stellungnahme und Ausblick: Handlungsoptionen für den Bundesgesetzgeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

G. Rechtspolitische Diskussion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage nicht erforderlich . . . 1. Rechtsbefolgung und Vollzug bereits gewährleistet . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bestehende Mitwirkungsmöglichkeiten für Tierschutzverbände ausreichend . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Verbesserung bestehender Vollzugsinstrumente effektiver . . . . . . . . . . . 6. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Beseitigung der gerichtlichen Durchsetzungsschwäche des objektiven Tierschutzrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Rechtmäßigkeitskontrolle behördlichen Handelns oder Unterlassens als Aspekt der Vollzugsförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Parität der Rechtsschutzmöglichkeiten für Tiernutzungs- und Tierschutzinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Missbrauch des Klagerechts für Verzögerungs- und Blockadestrategien . . 1. Gefahr für den Wirtschafts- und Forschungsstandort Deutschland . . . . 2. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Konfrontative Gestaltung der bisher kooperativen Zusammenarbeit von Veterinärbehörden und Tierschutzverbänden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Verfolgung von egoistischen Verbandsinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis IV.

Mittelbare Auswirkungen auf die Rechtsbefolgung und den Vollzug tierschutzrechtlicher Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Vorwirkung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage . . . . . . . . . . . . . . . . a) Vorwirkung auf den behördlichen Vollzug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vorwirkung auf die Motivation der Normadressaten zur Rechtsbefolgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Determinanten der Rechtsbefolgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Potenzielle Klageerhebung als Anreiz für die Rechtsbefolgung 2. Linderung des einseitigen Drucks auf die Vollzugsbehörden . . . . . . . . . 3. Verbindliche Klärung von Rechtsfragen und unbestimmten Rechtsbegriffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Materiell-rechtliche Konsequenzen der tierschutzrechtlichen Verbandsklage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Sensibilisierung der Öffentlichkeit für Belange des Tierschutzes . . . . . . . . VII. Akzeptanzförderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Frühzeitige Mitwirkung und Beteiligung im Verwaltungsverfahren . . . . . . 1. Verzögerungen im Verwaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Frühzeitiges Einbringen von Sachverstand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verletzung von Geheimhaltungsinteressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Stellungnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

179 179 179 181 181 182 182 183 184 186 187 187 188 189 189 190 190

5. Kapitel Zusammenfassung und Ausblick: Die Effektivierung des Tierschutzrechts mittels der tierschutzrechtlichen Verbandsklage 193 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214

Abkürzungsverzeichnis Abl. Abl. EU Abs. AG AgrarR

AHAW Anh. Anl. Art. Aufl. AUR AVV BayTierSchZustV Begr. BGB BGBl. I BGG BImSchG

BK GG BMEL BMI BMJ BMVEL BNatSchG BNatSchGNeuregG

BR-Drs.

Amtsblatt Amtsblatt der EU Absatz Amtsgericht Agrarrecht, Zeitschrift für das gesamte Recht der Landwirtschaft, der Agrarmärkte und des ländlichen Raumes (nun: Zeitschrift für Agrar- und Umweltrecht – AUR) Wissenschaftlicher Ausschuss für Tierschutz und Tiergesundheit der EU – Panel on Animal Health and Welfare Anhang Anlage Artikel Auflage Agrar- und Umweltrecht (Zeitschrift) Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Tierschutzgesetzes Verordnung zum Vollzug tierschutzrechtlicher Vorschriften (Bayerische Tierschutzzuständigkeitsverordnung) Begründer Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt, Teil I Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz) Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen, Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge (Bundes-Immissionsschutzgesetz) Bonner Kommentar zum Grundgesetz Bundesminister(ium) für Ernährung und Landwirtschaft Bundesminister(ium) des Innern Bundesminister(ium) der Justiz Bundesminister(ium) für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz) Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften Bundesratsdrucksache

14 Brem. GBl. BT-Drs. BVerfG BVerfGE BVerwG BVerwGE bzw. DFG DGAR DGfZ DGS Diss. DJGT DÖV DTBl. DVBl. EFSA EG Einf. EU EU-Tierschlacht-VO EU-Tiertransport-VO

e. V. f. ff. g GBl. GG GVBl. GV. NRW. GVOBl. HhVO HmbGVBl HmbTierSchVKG

Abkürzungsverzeichnis Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen Bundestagsdrucksache Bundesverfassungsgericht Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beziehungsweise Deutsche Forschungsgemeinschaft Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht Deutsche Gesellschaft für Züchtungskunde Deutsche Geflügelwirtschaft und Schweineproduktion (Zeitschrift) Dissertation Die Deutsche Juristische Gesellschaft für Tierschutzrecht e.V. Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift) Deutsches Tierärzteblatt (Zeitschrift) Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift) Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit Europäische Gemeinschaft Einführung Europäische Union Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 des Rates vom 24.09.2009 über den Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates vom 22.12.2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/ EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 eingetragener Verein folgende folgende Gramm Gesetzblatt Grundgesetz Gesetz- und Verordnungsblatt Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung (Hennenhaltungsverordnung) Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt Hamburgisches Gesetz über das Verbandsklagerecht für Tierschutzvereine (Hamburg)

Abkürzungsverzeichnis Hrsg. i.V. m. JZ Kap. kg KrWG

KTBL l LAV LAVES Lfg. LG Losebl. LT LT Apr. LT-Drs. LT Plen.-Prot. m. Anm. MDR med. vet. MüKo BGB MüKo StGB m.w. N. NdsVBl. NJW NJW-Beil. NordÖR Nr. NStZ NuR NVwZ OLG OVG RdL RL RL 2010/63/EU

15

Herausgeber in Verbindung mit JuristenZeitung Kapitel Kilogramm Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz) Kuratorium für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft e.V. Liter AG Tierschutz der Länderarbeitsgemeinschaft Verbraucherschutz Niedersächsisches Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit Lieferung Landgericht Loseblattausgabe Landtag Landtag Ausschussprotokoll Landtag Drucksache Landtag Plenarprotokoll mit Anmerkung Monatsschrift für Deutsches Recht (Zeitschrift) medicinae veterinariae Münchener Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch Münchener Kommentar zum Strafgesetzbuch mit weiteren Nachweisen Niedersächsische Verwaltungsblätter (Zeitschrift) Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift) Neue Juristische Wochenschrift – Beilage Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland Nummer Neue Zeitschrift für Strafrecht Natur und Recht (Zeitschrift) Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht Recht der Landwirtschaft (Zeitschrift) Richtlinie Richtlinie 2010/63/EU des europäischen Parlaments und des Rates vom 22.09.2010 zum Schutz der für wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere

16 Rn. RW

Abkürzungsverzeichnis

Randnummer Rechtswissenschaft – Zeitschrift für rechtswissenschaftliche Forschung S. Seite SRU Sachverständigenrat für Umweltfragen StA Staatsanwaltschaft StGB Strafgesetzbuch TierSchG Tierschutzgesetz TierSchLMVG Gesetz über Mitwirkungsrechte und das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzvereine (Rheinland-Pfalz) TierSchlV Verordnung zum Schutz von Tieren im Zusammenhang mit der Schlachtung oder Tötung und zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 des Rates (Tierschutz-Schlachtverordnung) TierSchMVG Gesetz über Mitwirkungsrechte und das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzorganisationen (Baden-Württemberg) TierSchNutztV Verordnung zum Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere und anderer zur Erzeugung tierischer Produkte gehaltener Tiere bei ihrer Haltung (Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung) TierSchTrV Verordnung zum Schutz von Tieren beim Transport und zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates (Tierschutztransportverordnung) TierschutzVMG NRW Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine (Nordrhein-Westfalen) TierSchVersV Verordnung zum Schutz von zu Versuchszwecken oder zu anderen wissenschaftlichen Zwecken verwendeten Tieren (Tierschutz-Versuchstierverordnung) TierSchVKG SH Gesetz zum Tierschutz-Verbandsklagerecht (Schleswig-Holstein) TierSchZuVO Verordnung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über Zuständigkeiten nach dem Tierschutzrecht (Baden-Württembergische Tierschutzzuständigkeitsverordnung) TSVbeklG Gesetz über das Verbandsklagerecht für Tierschutzvereine (Bremen) TSVKG Gesetz Nr. 1810 über das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzverbände (Saarland) TVT Tierärztliche Vereinigung für Tierschutz e. V. u. a. und andere UGB-ProfE Professorenentwurf des Umweltgesetzbuches UKlaG Gesetz über Unterlassungsklagen bei Verbraucherrechts- und anderen Verstößen (Unterlassungsklagengesetz) UmwRG Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz) UPR Umwelt- und Planungsrecht (Zeitschrift)

Abkürzungsverzeichnis UWG v. VG VGH vgl. VO Vorb. VwGO WBA WHG ZEBET ZRP

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Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb von/vom Verwaltungsgericht Verwaltungsgerichtshof vergleiche Verordnung Vorbemerkung Verwaltungsgerichtsordnung Wissenschaftlicher Beirat für Agrarpolitik beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz) Zentralstelle zur Erfassung und Bewertung von Ersatz und Ergänzungsmethoden zum Tierversuch Zeitschrift für Rechtspolitik

Einleitung* Fragen des Tierschutzes gewinnen zunehmend an gesellschaftlicher und politischer Bedeutung. Zwar verbringen landwirtschaftliche Nutztiere und Versuchstiere ihr Leben in Produktionsanlagen und Laboren weitgehend abgeschottet von der öffentlichen Wahrnehmung. Die zunehmende Medienberichterstattung über Massentierhaltungen und Tierversuche, aber auch neuere wissenschaftliche Erkenntnisse über die Schmerz- und Leidensfähigkeit von Tieren sowie eine Reihe von Lebensmittelskandalen sorgten unterdessen in der Vergangenheit für wachsende öffentliche Aufmerksamkeit und bewirkten, dass der Umgang des Menschen mit dem Tier verstärkt zum Gegenstand öffentlicher Debatten wurde.1 Eine Weiterentwicklung mehrheitlicher Wert- und Gerechtigkeitsvorstellungen wird regelmäßig vom geltenden Recht abgebildet.2 So setzte auch das Erstarken eines allgemeinen Tierschutzbewusstseins zusehends Impulse für die Entwicklung des Tierschutzrechts. Zahlreiche Änderungen des materiellen Tierschutzrechts und nicht zuletzt die im Jahr 2002 erfolgte Aufnahme des Tierschutzes als Staatsziel in Art. 20a GG trugen der zunehmenden Anteilnahme mit dem Schicksal der Tiere Rechnung. Aktuell bestimmt die Diskussion um die tierschutzrechtliche Verbandsklage den juristischen Diskurs im Tierschutzrecht.3 Dieses – insbesondere aus dem Umweltrecht bekannte – Rechtsinstrument ermöglicht es anerkannten Tierschutzverbänden, gewissermaßen als „Anwälte der Tiere“ vor den Verwaltungsgerichten aufzutreten und objektive Rechtsverstöße auf dem Gebiet des Tierschutzrechts zu rügen, ohne in eigenen Rechten betroffen zu sein. Nachdem entsprechende Initiativen auf Bundesebene bislang scheiterten, haben einzelne Bundesländer in der Vergangenheit ein solches Klagerecht für Tierschutzverbände auf Landesebene eingeführt. Seither existieren Verbandsklage-

* Es sind stets Personen männlichen und weiblichen Geschlechts gleichermaßen gemeint; aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit wird im Folgenden nur die männliche Form verwendet. 1 Vgl. WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 61 f., S. 69 f.; Martinez, RW 2016, S. 441 f. m.w. N. 2 Gärditz, in: Löwer/Gärditz (Hrsg.), Wissenschaft und Ethik, S. 128. 3 Vgl. Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, passim; Schürmeier, NuR 2017, S. 316 ff.; Fest/Köpernik, DVBl. 2012, S. 1473 ff.; Caspar, DÖV 2008, S. 145 ff.; Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379 ff.

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Einleitung

rechte für Tierschutzverbände in den Bundesländern Bremen (2007)4, NordrheinWestfalen (2013)5, Saarland (2013)6, Hamburg (2013)7, Rheinland-Pfalz (2014)8, Baden-Württemberg (2015)9, Schleswig-Holstein (2015)10 und Niedersachsen (2017)11. Rechtspolitische Forderungen nach einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage stehen in der Regel im Zusammenhang mit dem Vorwurf erheblicher Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht. Befürworter der Verbandsklage sind der Auffassung, dass das geltende Recht zum Schutz der Tiere in vielen Fällen von den Normadressaten nicht befolgt und von den zuständigen Vollzugsbehörden nicht effektiv durchgesetzt werde. Sie sehen daher in der tierschutzrechtlichen Verbandsklage eine Möglichkeit zum Abbau des konstatierten Vollzugsdefizits. Von den Gegnern der tierschutzrechtlichen Verbandsklage wird demgegenüber bereits das Vorhandensein eines Vollzugsdefizits angezweifelt.12 Danach werde das Vollzugsdefizit im Tierschutzrecht zwar „immer mal wieder behauptet“, sei „aber wohl sehr stark eine Frage der Wahrnehmung, die von einzelnen Fehlern auf generelle Defizite“ schließe.13 Der hohe materiell-rechtlich vorgegebene Tierschutzstandard werde von den Normadressaten und den zuständigen Behör-

4 Gesetz über das Verbandsklagerecht für Tierschutzvereine (TSVbeklG) v. 25.09. 2007 (Brem. GBl. 2007, S. 455), zuletzt geändert durch Geschäftsverteilung des Senats v. 13.12.2011 (Brem. GBl. 2012, S. 24). 5 Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine (TierschutzVMG NRW) v. 25.06.2013 (GV. NRW. 2013, S. 416). 6 Gesetz Nr. 1810 über das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzverbände (Tierschutzverbandsklagegesetz – TSVKG) v. 26.06.2013 (ABl. I 2013, S. 268). 7 Hamburgisches Gesetz über das Verbandsklagerecht für Tierschutzvereine (Hamburgisches Tierschutzverbandsklagegesetz – HmbTierSchVKG) v. 21.05.2013 (HmbGVBl. 2013, S. 248). 8 Gesetz über Mitwirkungsrechte und das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzvereine (TierSchLMVG) v. 03.04.2014 (GVBl. 2014, S. 44), zuletzt geändert durch Gesetz v. 27.11.2015 (GVBl. 2015, S. 383). 9 Gesetz über Mitwirkungsrechte und das Verbandsklagerecht für anerkannte Tierschutzorganisationen (TierSchMVG) v. 12.05.2015 (GBl. 2015, S. 317). 10 Gesetz zum Tierschutz-Verbandsklagerecht (TierSchVKG SH) v. 22.01.2015 (GVOBl. 2015, S. 44). 11 Gesetz über Mitwirkungs- und Klagerechte von Tierschutzorganisationen (TierSchKG ND) v. 06.04.2017 (Nds. GVBl. 2017, 108). 12 Vgl. NRW LT Apr. 15/340, S. 10 f., S. 20; Tierärztekammer Westfalen-Lippe, Stellungnahme 15/1098, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1; Schleswig-Holsteinischer Richterverband, Stellungnahme 18/862 zum Entwurf eines Gesetzes zum TierschutzVerbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 4 ff.; Deutsche Gesellschaft für Agrarrecht, Stellungnahme 18/1060 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 8. 13 Wolfgang Löwer, Stellungnahme 15/1110, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 3.

Einleitung

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den bereits wie selbstverständlich in der täglichen Arbeit praktiziert.14 Zusätzlich stelle ein engmaschiges Netz an Kontrollen in der Praxis die Einhaltung der tierschutzrechtlichen Vorgaben sicher.15 Immerhin seien die zuständigen Behörden beim Vollzug des Tierschutzrechts nach dem Grundsatz der Gesetzesbindung der Verwaltung umfassend an Gesetz und Recht gebunden und müssten die Belange der Tiere schon von Amts wegen berücksichtigen.16 Aus dem vermeintlich ordnungsgemäßen Vollzug wird abgeleitet, dass schon gar kein Bedarf für die Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage bestehe.17 Vielmehr stelle man mit der Einführung von Verbandsklagerechten die Tierhalter und -nutzer sowie die zuständigen Behörden ohne Not unter einen Generalverdacht. Insbesondere die unmittelbar für den Vollzug zuständigen Behörden fassen den Hinweis auf Vollzugsprobleme in der Regel als Schuldvorwurf auf.18 Nähere Ausführungen zum Bestehen oder Nichtbestehen eines Vollzugsdefizits im Tierschutzrecht werden allerdings sowohl von den Befürwortern als auch von den Gegnern der tierschutzrechtlichen Verbandsklage nicht vorgebracht. In der Regel bleibt es auf beiden Seiten bei einer pauschalen Behauptung der jeweiligen Sichtweise. Auch in der – nur punktuellen – rechtswissenschaftlichen Literatur zum Tierschutzrecht ist regelmäßig von einem Vollzugsdefizit die Rede, allerdings ohne näher auf dessen Ursachen, Erscheinungsformen und Auswirkungen einzugehen.19 Die aktuelle Diskussion um den Vollzug des Tierschutzrechts 14 NRW LT Plen.-Prot. 16/8 v. 13.09.2012, S. 369; NRW LT Plen.-Prot. 16/33, S. 2913; Bauern- und Winzerverband Rheinland-Nassau e. V., Stellungnahme 16/3492 zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 3. 15 Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/3403, Entschließungsantrag CDU zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 1; Bauern- und Winzerverband RheinlandNassau e. V., Stellungnahme 16/3492 zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 3.; NRW LT Apr. 16/163, S. 24; NRW LT Apr. 15/340, S. 10 f.; Bayer Pharma AG, Stellungnahme 16/429, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1; Verband Forschender Arzneimittelhersteller, Stellungnahme 16/434, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 7. 16 Verband Forschender Arzneimittelhersteller, Stellungnahme 16/434, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 7; Wolfgang Löwer, Stellungnahme 15/1110, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1. 17 Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW, Stellungnahme 15/ 1117, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2; Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/3403, Entschließungsantrag CDU zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 1. 18 Landesverband der Tierärztinnen und Tierärzte im öffentlichen Dienst NRW, Stellungnahme 15/1124, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1 f. 19 Schröter, NuR 2007, S. 468 f.; Kemper, NuR 2007, S. 790; Maisack, Zum Begriff des vernünftigen Grundes im Tierschutzrecht, S. 78 ff.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG,

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und damit auch um die tierschutzrechtliche Verbandsklage wird somit vielfach ohne eine adäquate Daten- und Informationsgrundlage geführt und ist daher überwiegend durch eine starke Emotionalität und durch Vorverurteilungen geprägt.20 Die fehlende systematische Erforschung des häufig beklagten Vollzugsdefizits im Tierschutzrecht läuft insoweit parallel mit der Vernachlässigung, die das Tierschutzrecht bislang aus rechtswissenschaftlicher Perspektive insgesamt erfahren hat. Im Vergleich mit anderen Rechtsgebieten fristet das Tierschutzrecht in der Rechtswissenschaft bislang ein Schattendasein.21 Die Zahl der rechtswissenschaftlichen Dissertationen, die Fragen des Tierschutzrechts behandeln, ist überschaubar.22 Dabei kann die Befassung mit dem Tierschutzrecht vor dem Hintergrund der gestiegenen öffentlichen Aufmerksamkeit für Tierschutzfragen auch eine erhebliche praktische Relevanz entfalten. Eine verstärkte rechtswissenschaftliche Auseinandersetzung mit diesem Rechtsgebiet und die damit einhergehende Versachlichung hätte das Potenzial, die zuweilen sehr emotional geführte öffentliche Diskussion einer differenzierteren Betrachtungsweise zuzuführen. So bleibt auch das viel beschworene Vollzugsdefizit im Tierschutzrecht bisher in erster Linie ein bloßes politisches Schlagwort. Der gedankliche Ausgangspunkt der tierschutzrechtlichen Verbandsklage wird mehr vorausgesetzt als reflektiert. Soweit aus dem Hinweis auf Vollzugsprobleme die Forderung nach einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage abgeleitet wird, bleibt stets die Frage offen, ob der dieser Forderung zugrundeliegende Sachverhalt überhaupt tatsächlich besteht – mit anderen Worten, ob es im Tierschutzrecht tatsächlich ein Vollzugsdefizit gibt, das es erforderlich macht, Maßnahmen zur Verbesserung des Vollzugs und der allgemeinen Rechtsdurchsetzung zu ergreifen. Für einen konstruktiven Diskurs wäre es an dieser Stelle insbesondere notwendig, zwischen vorurteilsbehaftetem Pauschalverdacht und auf Fakten basierenden Wirkungszusammenhängen zu differenzieren.

Einf. Rn. 91; Lorz/Metzger, TierSchG, Einf. Rn. 57; Raspé, Die tierliche Person, S. 262 ff.; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz in Art. 20a GG, S. 49; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 495: „Grunddilemma des Tierschutzrechts, die fehlende Vollzugs- und Rechtsanwendungskultur“; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 259: „Das Vollzugsdefizit stellt bis heute das Grundproblem im gesamten Tierschutzrecht dar.“ 20 Martinez, RW 2016, S. 443 ff.; vgl. auch WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 102. 21 Vgl. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 5. 22 Vgl. Brüninghaus, Die Stellung des Tieres im BGB; Gerick, Recht, Mensch und Tier; Hillmer, Auswirkungen einer Staatszielbestimmung „Tierschutz“; Leondarakis, Tierversuche – Kollisionen mit dem Tierschutz; Glock, Das deutsche Tierschutzrecht und das Staatsziel „Tierschutz“ im Lichte des Völkerrechts und des Europarechts; Faller, Staatsziel „Tierschutz“; Maisack, Zum Begriff des vernünftigen Grundes im Tierschutzrecht; Raspé, Die tierliche Person, sowie die Habilitationsschrift von Caspar, Tierschutz im Recht.

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Damit wird das Grundanliegen der vorliegenden Arbeit deutlich, die sich zum einen mit dem Vollzug des Tierschutzrechts und zum anderen mit der tierschutzrechtlichen Verbandsklage befasst. Die beschriebene Verzahnung der beiden Problemschwerpunkte macht es notwendig, sich beiden Themen gleichermaßen zu widmen. Dabei bildet die rechtstatsächliche Frage nach Vollzugsdefiziten im Tierschutzrecht den Ausgangspunkt für die daran anschließenden rechtsdogmatischen sowie rechtspolitischen Überlegungen zur tierschutzrechtlichen Verbandsklage. Beide Themenbereiche werden in der rechtswissenschaftlichen Literatur bisher nur marginal behandelt. Die Arbeit geht daher den folgenden zwei forschungsleitenden Fragen nach: Sind weit verbreitete Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht festzustellen und wenn ja, welche Ursachen lassen sich ausmachen? Handelt es sich bei der tierschutzrechtlichen Verbandsklage um ein geeignetes Rechtsinstrument, welches die möglicherweise vorhandenen Vollzugsdefizite abzubauen oder sie jedenfalls in ihrer Häufigkeit zu reduzieren vermag? Die beiden forschungsleitenden Fragen dienen als Orientierung für den Aufbau der Arbeit. Diese gliedert sich in fünf Kapitel. Im ersten Kapitel wendet sich die Arbeit der Befolgung und der Durchsetzung des Tierschutzrechts in der gelebten Wirklichkeit zu. Sie versucht zu ergründen, ob faktisch die Notwendigkeit für Maßnahmen besteht, welche die Effizienz bzw. die Durchsetzbarkeit des geltenden Tierschutzrechts erhöhen sollen. Im Mittelpunkt des ersten Kapitels steht folglich die vorgelagerte (Sach-)Frage nach dem tatsächlichen Vorliegen der Prämisse, auf der die rechtspolitischen Forderungen nach einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage beruhen – also die Frage nach dem Vollzugsdefizit. Die Untersuchung konzentriert sich dabei auf zwei ausgewählte Regelungsbereiche des Tierschutzrechts, nämlich auf die Nutztierhaltung zur Produktion tierischer Lebensmittel sowie auf den Bereich der Tierversuche. Hintergrund ist, dass Tierschutzbelange in Erwerbszusammenhängen in besonderer Weise Gefahr laufen, aus wirtschaftlichen Gründen nicht hinreichend beachtet zu werden.23 Für die nähere Befassung mit dem Vollzug des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis konnte die vorliegende Arbeit nur auf wenig vorhandenes Ausgangsmaterial zurückgreifen. Breit angelegte empirische Studien über den Vollzug des Tierschutzrechts, die in vergleichbarer Weise Aufschluss über Ausmaß und Ursachen der Vollzugsmängel geben könnten wie entsprechende Untersuchungen zu Vollzugsproblemen im Umweltrecht24, fehlen bislang. Eine systematische Erforschung des Vollzuges tierschutzrechtlicher Vorschriften würde ein umfangreiches Forschungsprogramm erfordern, insbesondere weil fundierte Erkenntnisse nur gewonnen werden können, wenn ein breiter interdisziplinärer Ansatz gewählt wird, 23 24

NRW LT-Drs. 15/2380, S. 13. Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, passim.

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der rechtswissenschaftliche, sozialwissenschaftliche und veterinärmedizinische Werkzeuge gleichermaßen berücksichtigt. Die vorliegende Arbeit erhebt ausdrücklich nicht den Anspruch, Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht empirisch nachzuweisen. Sie stellt vielmehr einen ersten Versuch der Ermittlung des materiell-rechtlich vorgegebenen Soll-Zustands sowie des tatsächlichen Ist-Zustands dar und kann mithin nur ein erster Schritt bei der wissenschaftlichen Durchdringung des breit gefächerten Themenkomplexes sein. Ohne Anspruch auf Vollständigkeit werden dafür unter anderem eine Reihe der bereits vorhandenen (vorwiegend veterinärmedizinischen) Fallstudien zu relevanten Aspekten des Vollzugs des Tierschutzrechts ausgewertet und die gefundenen Ergebnisse systematisiert. Auf diese Weise entsteht eine Übersicht über die bislang ermittelten, empirisch belegten Erkenntnisse über Umfang, Ausmaß und Ursachen von Vollzugsdefiziten im Tierschutzrecht. Eine solche systematisierende Aufarbeitung und Auswertung der bisher vorhandenen Erkenntnisse zum Vollzug des Tierschutzrechts wurde bislang noch nicht durchgeführt. Diese Lücke will die vorliegende Arbeit füllen. Da das beschriebene Vorgehen eine breit angelegte empirische Aufarbeitung des Phänomens allerdings nicht ersetzen kann, ermöglichen die in dieser Arbeit gefundenen Ergebnisse naturgemäß keine abschließenden Aussagen über den Vollzug des Tierschutzrechts. Gleichwohl entsteht ein erster Überblick über die Praxis der Normbefolgung und des verwaltungsrechtlichen Vollzugs, der eine gewisse Tendenz aufzeigt und als Ausgangspunkt für weitergehende Überlegungen dienen kann. Die Befolgung und Durchsetzung des (Tierschutz-)Rechts ist ein Prozess, an dem nicht allein die unmittelbar für den Vollzug zuständigen Behörden beteiligt sind. Eine wichtige Rolle nehmen auch andere Akteure wie die mit Steuerungsund Aufsichtsfunktionen betrauten vorgesetzten Behörden (z. B. Ministerien), die Normadressaten, die Gerichte sowie Akteure aus dem Bereich der Öffentlichkeit wie interessierte Bürger, Presse, politische Parteien sowie Interessenorganisationen ein.25 Daneben sind Faktoren außerhalb des Gesetzesvollzugs wie fehlende, lückenhafte oder ungeeignete gesetzliche Regelungen relevant.26 Die vorliegende Arbeit widmet sich hauptsächlich der Rolle, die die Normadressaten, die am Vollzug unmittelbar beteiligten Behörden sowie die Gerichte bei der Verwirklichung des geltenden Tierschutzrechts in der Rechtspraxis einnehmen. Dementsprechend erfolgt im zweiten Kapitel eine Betrachtung der gegenwärtig bestehenden Möglichkeiten zur Durchsetzung des Tierschutzrechts vor den Verwaltungsund den Strafgerichten. Auf eine Bewertung des materiellen Tierschutzrechts sowie auf eine Analyse des möglicherweise bestehenden gesetzgeberischen Handlungsbedarfs zur mate-

25 26

Vgl. Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 10. Vgl. Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 2.

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riell-rechtlichen Verbesserung des Tierschutzes innerhalb der Rechtsordnung wird im Rahmen dieser Arbeit weitgehend verzichtet.27 Untersuchungsgegenstand ist, ausgehend von den beiden forschungsleitenden Fragen, in erster Linie die Befolgung und Durchsetzung der bereits geltenden Rechtsvorschriften zum Tierschutz in der Rechtswirklichkeit. Das dritte Kapitel dient schließlich der Zusammenfassung und Reflexion der gewonnenen Erkenntnisse der beiden vorangegangenen Kapitel und bildet gleichsam die Überleitung zum folgenden vierten Kapitel. Darauf aufbauend befasst sich die Arbeit im vierten Kapitel mit dem im Fokus aktueller Debatten stehenden Rechtsinstrument der tierschutzrechtlichen Verbandsklage. Dabei wird allein die grundsätzliche Frage nach dem „Ob“ einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage, nicht aber die Frage nach dem „Wie“ behandelt. Einzelfragen der materiell-rechtlichen Ausgestaltung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage bleiben in der vorliegenden Untersuchung weitgehend außer Betracht. Das vierte Kapitel beginnt mit einer kurzen systematischen Einordnung des Rechtsinstituts der tierschutzrechtlichen Verbandsklage und behandelt sodann andere Formen des Rechtsschutzes für Tiere, die anstelle oder neben einer Verbandsklage möglich wären. Im Anschluss wird kurz auf die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht eingegangen, welche als Vorbild für die tierschutzrechtliche Verbandsklage dient. Die Arbeit widmet sich sodann den verfassungsrechtlichen Fragen, die aufgeworfen werden, wenn Tierschutzverbänden gewissermaßen als Sachwaltern des Allgemeinwohls ein Klagerecht eingeräumt wird. Dabei werden nicht unbedingt speziell tierschutzrechtliche, sondern vielmehr grundsätzliche Fragestellungen in den Blick genommen, welche letztlich auch die zukünftige Ausrichtung des deutschen Rechtsschutzsystems berühren. Denn mit einem Verbandsklagerecht für Tierschutzverbände wird der Zugang zu den Verwaltungsgerichten, welcher nach der Systematik des Grundgesetzes auf rein subjektive Rechtsverletzungen beschränkt ist, um ein Element objektiver Verwaltungskontrolle erweitert. Die aktuelle Diskussion um die tierschutzrechtliche Verbandsklage knüpft damit an eine sowohl im nationalen Recht als auch im Europarecht allgemein zu beobachtende Tendenz an, vermehrt privates Engagement zur Durchsetzung von Gemeinwohlinteressen zu mobilisieren.28 Sie steht daher im Kontext der Fortentwicklung des bislang vom Individualrechtsschutz geprägten Verwaltungsrechts in Deutschland.29 27

Siehe dazu aber Martinez, RW 2016, S. 452 ff. Grundlegend Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, passim. 29 Vgl. die Beiträge in Kloepfer (Hrsg.), Rechtsschutz im Umweltrecht, passim; von Danwitz, NVwZ 2004, S. 272 ff.; Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379. 28

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Einleitung

Im Anschluss an diesen rechtsdogmatischen Abschnitt wirft die Arbeit einen Blick auf den gegenwärtigen Stand der Gesetzgebung in Bezug auf die tierschutzrechtliche Verbandsklage auf Bundes- und Landesebene und behandelt die in diesem Zusammenhang relevante und aktuell sehr kontrovers diskutierte Frage nach der Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Einführung eigener landesrechtlicher Tierschutz-Verbandsklagen. Im darauf folgenden Abschnitt wird die aktuelle rechtspolitische Diskussion um die Vor- und Nachteile einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage nachgezeichnet. Die Arbeit schließt im fünften Kapitel mit einer Zusammenfassung der wesentlichen Erkenntnisse zur aktuellen Praxis der Normbefolgung, des behördlichen Vollzugs und der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung des Tierschutzrechts sowie zu den behandelten rechtsdogmatischen und rechtspolitischen Aspekten einer Verbandsklage im Tierschutzrecht.

1. Kapitel

Befolgung und Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis Das deutsche Tierschutzrecht zeichnet sich durch einen vergleichsweise hohen materiell-rechtlichen Tierschutzstandard aus.30 So ist es der erklärte Zweck des Tierschutzgesetzes nach dessen § 1, „aus der Verantwortung des Menschen für das Tier als Mitgeschöpf dessen Leben und Wohlbefinden zu schützen“.31 Der deutsche Gesetzgeber hat sich damit zum ethischen Tierschutz bekannt, für den kennzeichnend ist, dass der Mensch das Tier als lebendes und fühlendes Wesen achtet und es um seiner selbst willen schützt.32 Das Tierschutzrecht schafft allerdings zunächst nur die Rechtsgrundlage für die Gewährleistung des Tierschutzes. Ob und in welchem Umfang die entsprechenden Rechtsnormen wirksam werden, hängt davon ab, ob das Recht befolgt und durchgesetzt wird. Denn das Recht als Sollensordnung ist nicht auf abstrakte Geltung, sondern auf Verwirklichung angelegt.33 Schließlich nützt auch der best-konzipierte gesetzliche Schutz nur wenig, wenn er nicht gelebte Wirklichkeit wird.34 Die bestehenden Vorschriften zum Schutz der Tiere bleiben solange ein bloßes gesetzgeberisches Wunschbild und damit für den tatsächlichen Schutz der Tiere bedeutungslos, als sie nicht durch die Normadressaten befolgt und durch aktives Verwaltungshandeln vollzogen und durchgesetzt werden.35 In diesem Kapitel wird vor diesem Hintergrund die Befolgung des Tierschutzrechts durch die Normadressaten sowie die Rechtsdurchsetzung durch die zuständigen Vollzugsbehörden in den Blick genommen. Die Untersuchung ist als 30 Raspé, Die tierliche Person, S. 262 m.w. N.; dagegen Martinez, RW 2016, S. 455: „Deutschland nimmt beim Tierschutz innerhalb Europas im Gegensatz zur allgemeinen Annahme keine Vorreiterposition ein, sondern befindet sich ,im gehobenen Mittelfeld‘“. 31 Tierschutzgesetz (TierSchG) v. 24.07.1972 (BGBl. I S. 1277) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18.05.2006 (BGBl. I S. 1206, 1313), zuletzt geändert durch Art. 141 des Gesetzes v. 29.03.2017 (BGBl. I S. 626). 32 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 24; Teutsch, Lexikon der Tierschutzethik, S. 59 f. 33 Waldhoff, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, § 46 Rn. 1 m.w. N. 34 Jedelhauser, Das Tier unter dem Schutz des Rechts, S. 252; vgl. für das Umweltrecht Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 2. 35 Vgl. für das Umweltrecht SRU, Umweltgutachten 1974, S. 180.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

Querschnittsbetrachtung angelegt und hat sich nicht zum Ziel gesetzt, die Thematik erschöpfend zu behandeln. Vielmehr wird schlaglichtartig ein Blick auf die wichtigsten Vorgaben des Tierschutzrechts zum Schutz von Nutz- sowie von Versuchstieren geworfen und ein Abgleich mit der Rechtswirklichkeit durchgeführt.

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung Die Nutztierhaltung ist von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung für die deutsche Agrar- und Ernährungswirtschaft.36 Tierische Produkte wie Fleisch, Milch und Eier werden von der Bevölkerung in beträchtlichen Mengen konsumiert und müssen daher mit hoher Effizienz erzeugt werden.37 Unternehmen, die Tierprodukte erzeugen, unterliegen der Dynamik der Marktwirtschaft. Um wettbewerbsfähig zu bleiben, müssen sie die fortlaufende Einsparung von Arbeitszeit, Boden oder Kapital je Produktionseinheit bei gleichzeitiger Leistungssteigerung gewährleisten.38 Die Viehwirtschaft ist daher seit jeher durch eine umfassende Beschleunigung ihrer Produktionsprozesse gekennzeichnet.39 Ziel ist die stetige Gewinnmaximierung. Die Nachfrage der Verbraucher nach billigen Tierprodukten, der anhaltend hohe Fleischkonsum und ein extremer Preisverfall sorgten in den letzten Jahren für zusätzlichen ökonomischen Druck auf die ohnehin wirtschaftlich angeschlagene Nahrungsmittelindustrie.40 Der beschriebene Marktmechanismus wirkt in der Nutztierhaltung auf lebende Wesen ein, die Schmerz und Leid empfinden können. Während die Tierhaltung im Heimtierbereich weitgehend von den einzelnen Tierhaltern abhängig ist und Tierschutzprobleme hier auf individuellen Faktoren beruhen, lassen sich Mängel im Umgang mit Tieren in der Nutztierhaltung auf das grundsätzliche Problem zurückführen, dass die natürlichen Bedürfnisse der Tiere mit der an ökonomischen Kriterien ausgerichteten Haltungsform regelmäßig in Konflikt treten.41 Landwirtschaftliche Nutztiere sind bloße Produktionsfaktoren der Nahrungsmittelindustrie, auf deren Belange aus der marktwirtschaftlichen Logik heraus keine Rücksicht genommen wird. Vielmehr werden die Tiere an die Produktionserfor-

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WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 1. WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 5 ff. 38 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 199. 39 Borowski, Schwein gehabt, S. 10. 40 Raspé, Die tierliche Person, S. 36; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 372; Borowski, Schwein gehabt, S. 25; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 199. Siehe ausführlich zu den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die zur kontinuierlichen Leistungssteigerung und Rationalisierung in der Landwirtschaft beigetragen haben Hörning, Auswirkungen der Zucht auf das Verhalten von Nutztieren, S. 18 ff. m.w. N. 41 Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 100. 37

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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dernisse angepasst.42 Der kontinuierliche Druck zur Produktivitätssteigerung hat zwangsläufig negative Auswirkungen auf das Tierwohl.43

I. Stationen der Nutztierhaltung Das materielle Tierschutzrecht will einen Ausgleich zwischen den betroffenen ökonomischen Interessen und den Belangen des Tierschutzes herstellen. Im Folgenden wird exemplarisch auf die verschiedenen Stationen der Nutztierhaltung (Tierzucht, Tierhaltung, Tiertransport und Tierschlachtung) eingegangen. Dabei wird untersucht, ob und inwieweit das geltende Recht zum Schutz der Nutztiere in der Praxis zur Anwendung gelangt. 1. Tierzucht a) Zuchtbedingte Leistungssteigerungen landwirtschaftlicher Nutztiere Mithilfe moderner Tierzucht konnten innerhalb der letzten Jahrzehnte erhebliche Leistungssteigerungen bei den wichtigsten Nutztierarten in Deutschland erreicht werden.44 Die züchterische Leistungssteigerung ermöglichte die Produktion von immer mehr Fleisch, Eiern oder Milch in immer kürzerer Zeit.45 Während die durchschnittliche jährliche Milchleistung einer Kuh im Jahr 1900 noch bei ca. 2,2 l lag, betrug sie im Jahr 2013 bereits 7,4 l. Bei Mastschweinen erhöhten sich die täglichen Zunahmen von durchschnittlich 584 g im Jahr 1980 auf 748 g im Jahr 2008. Dabei halbierte sich die Mastdauer der Schweine in den letzten 100 Jahren auf weniger als fünf Monate. Die Tiere sind damit bereits in ihrer Kindheit schlachtreif.46 Die Zucht von Masthühnern ist seit den 1950er Jahren einseitig auf hohe tägliche Gewichtszunahmen und die Ausbildung großer Muskelpartien an Brust und Schenkeln ausgerichtet.47 Die durchschnittlichen täglichen Zunahmen bei Masthühnern stiegen von 20 g (1960) auf 65 g (2008). Ein Putenhahn erreichte 1965 nach 22 Wochen Mastdauer ein Gewicht von 12,2 kg; im Jahr 2011 waren es 23,36 kg. Die durchschnittliche Legeleistung von Hennen wurde von 118 Eiern pro Jahr (1955) auf 298 Eier (2012) gesteigert.48 42

Caspar, Tierschutz im Recht, S. 188, S. 308 f. WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 199. 44 Vgl. auch BT-Drs. 17/3798, S. 1; Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 2 m.w. N.; siehe zu den Leistungssteigerungen im Einzelnen m.w. N. auch Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 4 ff. 45 Borowski, Schwein gehabt, S. 27. 46 Borowski, Schwein gehabt, S. 27 m.w. N. 47 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 16–20 TierSchNutztV Rn. 9 m.w. N. 48 Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 9 m.w. N. 43

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

Die Auswahl der Zuchttiere orientiert sich in erster Linie an den Verbraucherwünschen und Marktanforderungen.49 Sie erfolgt einseitig nach Leistungskriterien wie Muskelwachstum und Milchleistung, während andere Parameter wie Fruchtbarkeit, Widerstandsfähigkeit, Fitness oder Sozialverhalten vernachlässigt werden.50 Die stetigen zuchtbedingten Zunahmen von Wachstumsraten, Milchund Legeleistung belasten den Organismus der Tiere übermäßig und führen zu leistungsbedingten Gesundheitsstörungen sowie zu tiefgreifenden Einschränkungen des artgemäßen Tierverhaltens.51 Die Gesundheitsstörungen entstehen aufgrund ihrer genetischen Koppelung an gewünschte Eigenschaften und werden von den Zuchtverbänden in Kauf genommen.52 Nutztiere sind immer weniger in der Lage, ein beschwerdefreies Dasein zu führen. So sind Euter- und Klauenentzündungen bei Milchkühen so häufig, dass sie als typische „Leistungs- und Management“-Krankheiten bezeichnet werden.53 Mastschweine und Mastgeflügel leiden zuchtbedingt unter Herz-KreislaufProblemen, schmerzhaften Knochenveränderungen und Beinschäden.54 Gleichzeitig sind die überzüchteten Tiere anfälliger für Infektionen und parasitäre Erkrankungen.55 Das Skelett und die inneren Organe der auf übergroße Brustmuskulatur gezüchteten Mastputen können mit dem schnellen Wachstum der Muskulatur nicht Schritt halten. Das hat zur Folge, dass nahezu 100 % der Geflügeltiere unter Durchblutungsstörungen sowie schmerzhaften Schwellungen leiden und sich zum Ende der Mast aufgrund schwerer Skelett- und Muskelerkrankungen kaum auf den eigenen Beinen halten können und daher nicht mehr fortbewegen.56 Durch ihre Bewegungsunfähigkeit bringen sie 80–90 % der Zeit im Sitzen und Liegen zu. Dadurch, dass das Wachstum der Brustfedern nicht mit dem enormen Fleischzuwachs mithalten kann, ist die breite Brust der Tiere nur spärlich befiedert und die Brusthaut ständig ungeschützt in Kontakt mit der Einstreu. Das lange Liegen auf der feuchten, ammoniakhaltigen Einstreu begünstigt wiederum Brusthautveränderungen einschließlich schmerzhafter Brustblasen.57 49

Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 139. Borowski, Schwein gehabt, S. 27; Raspé, Die tierliche Person, S. 22 f. 51 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 22 ff. m.w. N.; Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 2; ausführlich Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 20 ff. m.w. N. 52 Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 9. 53 Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 123 m.w. N.; Sommer, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 66. 54 Vgl. BT-Drs. 17/3798, S. 1 m.w. N.; Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 2 ff. m.w. N.; Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 122 f. m.w. N. 55 Borowski, Schwein gehabt, S. 34 m.w. N. 56 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 22, 27, 29 m.w. N.; BT-Drs. 17/3798, S. 1 m.w. N.; Borowski, Schwein gehabt, S. 34 m.w. N. 57 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 29 m.w. N.; Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 11. 50

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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Speziesübergreifend kommt es bei allen Nutztierarten zu gravierenden Fruchtbarkeitsstörungen bis hin zu völliger Sterilität. Einzig der Einsatz moderner Reproduktionsmethoden macht es möglich, dass sich die Tiere vermehren, die aufgrund der einseitigen Züchtung nicht mehr in der Lage sind, auf natürlichem Wege Nachkommen zu zeugen oder zu gebären.58 Mit der kontinuierlichen Leistungssteigerung gehen nicht nur ständig steigende Erkrankungsraten, sondern auch eine erhebliche Verringerung der durchschnittlichen Lebensdauer der Tiere einher.59 Die durchschnittliche Lebensdauer einer Milchkuh liegt heute bei 2,7–5,5 Jahren, während die natürliche Lebenserwartung einer gesunden Kuh eigentlich 20 Jahre beträgt.60 Es besteht ein nachweislicher Zusammenhang der zuchtbedingten Leistungssteigerungen mit dem starken Rückgang der Lebenszeit der Tiere.61 b) Verbot der Qualzucht Seit 1986 gilt mit § 11b TierSchG bei der Zucht von Tieren das Verbot der sogenannten Qualzucht. Danach ist es verboten, Tiere so zu züchten, dass ihnen und ihren Nachkommen in der Folge „Körperteile oder Organe für den artgemäßen Gebrauch fehlen, untauglich oder umgestaltet sind und hierdurch Schmerzen, Leiden oder Schäden auftreten“. Das Verbot der Qualzucht gilt auch für landwirtschaftliche Nutztiere.62 Die veterinärmedizinische Forschung weist darauf hin, dass viele typische zuchtbedingte Krankheitsbilder landwirtschaftlicher Nutztiere die Voraussetzungen einer Qualzucht im Sinne des § 11b TierSchG erfüllen und dass diejenigen Züchter bzw. Zuchtbetriebe, bei denen die jeweiligen Krankheiten auftreten, in den Verdacht geraten, gegen das Tierschutzgesetz zu verstoßen.63 Der Qualzuchtparagraph wird jedoch trotz seines erheblichen Anwendungsbedarfs in Bezug auf landwirtschaftliche Nutztiere in der Praxis von den Akteuren der Landwirtschaft weder beachtet noch von den Behörden vollzogen.64 58 Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 123 m.w. N.; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 5 f. 59 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 22 ff. m.w. N.; Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 3; Borowski, Schwein gehabt, S. 27 m.w. N., S. 47. 60 Raspé, Die tierliche Person, S. 23 m.w. N. 61 Borowski, Schwein gehabt, S. 34 m.w. N. 62 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 2. 63 Vgl. die umfassende Auswertung der veterinärwissenschaftlichen Literatur zu leistungsabhängigen Gesundheitsstörungen seit 1988 bei Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, insbesondere S. 121 ff. m.w. N.; Hörning, Auswirkungen der Zucht auf das Verhalten von Nutztieren, Kapitel 3 und 4; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 97. 64 Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 109 f. m.w. N.; Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 3, S. 11 m.w. N.; Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 11 m.w. N.; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 1, S. 199, S. 255 m.w. N.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

Dabei ist das Problem der Qualzucht bei landwirtschaftlichen Nutztieren lange bekannt und wird in den Tierschutzberichten der Bundesregierung bereits seit 1993 offen eingeräumt. Dort heißt es in regelmäßigen Abständen, dass die Anwendung des § 11b TierSchG im Bereich der Nutztierzucht „unbefriedigend“ bis „problematisch“ sei.65 Die einseitige Ausrichtung auf maximale Mastleistungen könne Folgen nach sich ziehen, die die Grenzen des Vertretbaren überschritten.66 Auch wird in den Tierschutzberichten der Bundesregierung regelmäßig beklagt, dass Maßnahmen der Zuchtverbände zur Umsetzung des § 11b TierSchG bisher ausgeblieben seien, obwohl diese wiederholt um die Ergreifung verbandsinterner Maßnahmen gebeten worden seien.67 Eine freiwillige Abkehr von der kontinuierlichen Leistungssteigerung durch die Zuchtorganisationen selbst würde allerdings ein extremes Umdenken seitens der Zuchtverbände erfordern und ist angesichts des Preisdrucks in der Landwirtschaft äußerst unrealistisch.68 Hauptursache für das seit Jahren bekannte Vollzugsdefizit ist laut den Tierschutzberichten der Bundesregierung, dass bislang für den Bereich der Nutztiere nicht abschließend geklärt sei, welche Rassen oder Merkmale unter § 11b TierSchG zu subsumieren seien, wann also die Grenze zur Qualzucht überschritten sei.69 Maßnahmen zur Abstellung dieses Zustands sind allerdings bisher nicht unternommen worden. Es existiert keine Rechtsverordnung, die den den Begriff der Qualzucht in Bezug auf landwirtschaftliche Nutztiere näher bestimmt oder das Züchten mit bestimmten Arten, Rassen und Linien verbietet. Das zuständige Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) hat bis heute von der entsprechenden Verordnungsermächtigung in § 11b Abs. 4 TierSchG keinen Gebrauch gemacht.70 Die Bundesregierung führt hierzu in den jüngeren Tierschutzberichten aus, dass eine Konkretisierung des § 11b TierSchG im Verordnungswege die Gefahr berge, die Zielsetzung der Vorschrift einzuengen. Lebenswirklichkeit und Tatbe65 BMEL, Tierschutzbericht 1993, S. 31; BMEL, Tierschutzbericht 1995, S. 40; BMEL, Tierschutzbericht 1997, S. 43; BMEL, Tierschutzbericht 1999, S. 41; BMEL, Tierschutzbericht 2001, S. 38; BMEL, Tierschutzbericht 2003, S. 79 ff. 66 BMEL, Tierschutzbericht 1993, S. 31; BMEL, Tierschutzbericht 1995, S. 40; BMEL, Tierschutzbericht 1997, S. 43; BMEL, Tierschutzbericht 1999, S. 41; BMEL, Tierschutzbericht 2001, S. 38; BMEL, Tierschutzbericht 2003, S. 79 ff. 67 BMEL, Tierschutzbericht 1997, S. 43. 68 Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 14; Hörning, Auswirkungen der Zucht auf das Verhalten von Nutztieren, S. 18 ff. m.w. N.; siehe zum Preisdruck Raspé, Die tierliche Person, S. 31 m.w. N. 69 BMEL, Tierschutzbericht 1993, S. 31; BMEL, Tierschutzbericht 1995, S. 40; BMEL, Tierschutzbericht 1997, S. 43; BMEL, Tierschutzbericht 1999, S. 41; BMEL, Tierschutzbericht 2001, S. 38; BMEL, Tierschutzbericht 2003, S. 79 ff.; so auch Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 127. 70 Mit Ausnahme der Bundes-Hunde-Verordnung aus dem Jahr 2002, die aber vom BVerfG für verfassungswidrig erklärt wurde, siehe dazu Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 152 f. m.w. N.

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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stände seien bei der Zucht und Vermehrung von Tieren so vielgestaltig, dass sie nicht konkret fassbar seien. Um auf die Vielzahl der denkbaren Lebenssachverhalte angemessen reagieren zu können, benötigten die zuständigen Vollzugsbehörden einen angemessenen Gestaltungsspielraum, der ihnen gerade durch den weit gefassten § 11b TierSchG ermöglicht werde.71 Insoweit sei eine Ausfüllung des Begriffs der Qualzucht weniger in Form einer Rechtsverordnung, sondern vielmehr in Form von – unverbindlichen – Gutachten und Leitlinien zu erzielen.72 Während das BMEL für den Bereich der Heimtierzucht bereits im Jahr 1999 ein entsprechendes Gutachten zur Auslegung von § 11b TierSchG (das sogenannte „Qualzuchtgutachten“) vorgelegt hat, gibt es im Hinblick auf die Qualzucht bei landwirtschaftlichen Nutztieren bis heute kein solches unverbindliches Gutachten.73 Zwar hatte die Bundesregierung in ihrem Tierschutzbericht aus dem Jahr 2005 angekündigt, den Forderungen nach einer Konkretisierung des Qualzuchtverbots auch im Hinblick auf landwirtschaftliche Nutztiere nachzukommen, nachdem wiederholt auch von Seiten der Bundestierärztekammer, dem Deutschen Tierärztetag und dem Bundesrat entsprechende Forderungen laut geworden waren.74 Gemeinsam mit der Deutschen Gesellschaft für Züchtungskunde (DGfZ) erarbeitete das damalige Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL) einen Entwurf für Leitlinien über die Zuchtziele in der Nutztierzucht unter Tierschutzaspekten.75 Es war geplant, diese Leitlinien nach erneuter Beteiligung der Länder sowie der Zuchtverbände zeitnah durch das BMVEL zu veröffentlichen.76 Trotz dieser Ankündigung blieb eine Veröffentlichung der erarbeiteten Leitlinien aus; das Vorhaben wurde schließlich vom BMVEL gestoppt.77 Seither wird die Qualzuchtproblematik in der Nutztierhaltung in den Tierschutzberichten der Bundesregierung nicht mehr thematisiert. Auf eine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen zum Thema „Missstände in der Nutztierzucht“ aus dem Jahr 2010 antwortete die Bundesregierung, dass sie nun doch keine Notwendigkeit für eine Konkretisierung des § 11b TierSchG hinsichtlich der Zucht von Nutztieren mehr sehe. Die Festlegung der Zuchtziele

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BMEL, Tierschutzbericht 2005, S. 47 f. BMEL, Tierschutzbericht 2005, S. 47 f. 73 BMEL, Gutachten zur Auslegung des § 11b des Tierschutzgesetzes (Verbot von Qualzüchtungen). Siehe zur Notwendigkeit von Detailregelungen Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 109 f. m.w. N. 74 Vgl. BR-Drs. 36/03, S. 58; weitere Nachweise bei Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 22; Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 11. 75 BMEL, Tierschutzbericht 2005, S. 37 f. 76 BMEL, Tierschutzbericht 2005, S. 38; siehe auch Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 22. 77 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 22; Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 11. 72

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

falle ausschließlich in den Zuständigkeitsbereich der Zuchtorganisationen und die Feststellung von Qualzuchten sei Aufgabe der zuständigen Landesbehörden.78 Damit bleibt es gegenwärtig dabei, dass auf Seiten der für den Vollzug zuständigen Behörden erhebliche Unsicherheiten darüber bestehen, in welchen Fällen von einer Qualzucht auszugehen ist. Die nach wie vor unklare Rechtslage verhindert einen effektiven Vollzug des Qualzuchtparagraphen.79 2. Tierhaltung a) Rechtsgrundlagen Die rechtlichen Grundlagen zur Regelung des Tierschutzes in der landwirtschaftlichen Nutztierhaltung sind das Tierschutzgesetz sowie die TierschutzNutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV).80 Die derzeit existierenden EURichtlinien zur Nutztierhaltung enthalten lediglich Mindestanforderungen, setzen also nur eine Untergrenze.81 Strengere, d.h. tierschutzfreundlichere nationale Vorschriften bleiben von ihnen unberührt.82 Die „Grundvorschrift über die Tierhaltung“ ist § 2 TierSchG.83 Das Schutzniveau der Vorschrift geht über die in den europäischen Richtlinien vorgesehenen Anforderungen deutlich hinaus, so dass § 2 TierSchG für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit deutscher Tierhaltungen den vorrangigen Maßstab bildet.84 Nach § 2 TierSchG muss bei der Tierhaltung sichergestellt werden, dass das Tier seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt, gepflegt und verhaltensgerecht untergebracht wird. Seine Möglichkeit zu artgemäßer Bewegung darf nicht so eingeschränkt werden, dass ihm Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden. Die Haltung muss also möglichst viele der angeborenen Verhaltensabläufe ermöglichen.85 78 BT-Drs. 17/3798; vgl. dazu Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 22; siehe dazu auch Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 15. 79 Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 258; BR-Drs. 36/03, S. 59; so auch BVerwG, NuR 2010, 289. 80 Verordnung zum Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere und anderer zur Erzeugung tierischer Produkte gehaltener Tiere bei ihrer Haltung (Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung – TierSchNutztV) v. 25. 10.2001 (BGBl. I S. 2758) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.08.2006 (BGBl. I S. 2043), zuletzt geändert durch Artikel 1 der VO v. 14.04.2016 (BGBl. I S. 758). 81 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 53, § 2 Rn. 50 m.w. N. 82 Vgl. Art. 10 Abs. 2 RL 98/58/EG zum Schutz von landwirtschaftlichen Nutztieren, Art. 13 Abs. 2 RL 1999/74/EG zur Haltung von Legehennen, Art. 12 RL 2008/ 120/EG zur Haltung von Schweinen, Art. 11 RL 2008/119/EG zur Haltung von Kälbern, Art. 1 Abs. 2 RL 2007/43/EG zur Haltung von Masthühnern. 83 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 1 m.w. N. 84 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 50 m.w. N.; BVerfGE 101, 1 (31, 45). 85 Kuhtz, Möglichkeiten und Probleme beim Vollzug tierschutzrechtlicher Bestimmungen, S. 8.

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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Es handelt sich insbesondere bei § 2 Nr. 1 TierSchG um eine starke Schutzvorschrift, wie die höchstrichterlichen Grundsätze zur Auslegung der Norm zeigen, die das Bundesverfassungsgericht im Rahmen des sogenannten Legehennen-Urteils entwickelt hat (ausführlich zum Legehennen-Urteil im 2. Kap., C.).86 Danach seien die den Oberbegriffen „Ernährung“, „Pflege“ und „verhaltensgerechte Unterbringung“ zuzuordnenden Bedürfnisse als Grundbedürfnisse umfassend geschützt.87 Zu den Grundbedürfnissen nach Nr. 1 gehören alle Verhaltensweisen im Zusammenhang mit dem Nahrungserwerb, dem Ruhen, der Eigenkörperpflege sowie das weitere Sozialverhalten.88 Eine Verrechnung dieser Grundbedürfnisse mit wirtschaftlichen, wettbewerblichen oder ähnlichen Erwägungen einschließlich der Arbeits-, Zeit- und Kostenersparnis ist laut Bundesverfassungsgericht nicht zulässig.89 Lediglich die in § 2 Nr. 2 TierSchG vorgesehene Möglichkeit des Tieres zu artgemäßer Bewegung ist laut Bundesverfassungsgericht „als einziges seiner Bedürfnisse“ weitergehenden Einschränkungsmöglichkeiten unterworfen – aber nur insoweit, als dass dem Tier keine Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden.90 b) Praxis der Nutztierhaltung In Deutschland wurden im Jahr 2015 etwa 12,6 Millionen Rinder, 27,7 Millionen Schweine und 39,6 Millionen Legehennen gehalten.91 Hinzu kommen 97,1 Millionen Masthühner. Nimmt man andere Nutztiere wie Schafe und Puten dazu, handelt es sich um insgesamt über 220 Millionen Nutztiere, wovon 177 Millionen Tiere Geflügel sind.92 Die Praxis der Nutztierhaltung ist vom Streben nach stetiger Gewinnmaximierung geprägt.93 Die gängigen Haltungsformen sind weit mehr auf ihren kostenund arbeitssparenden Effekt als auf die Bedürfnisse der Tiere ausgerichtet.94 Charakterisierend sind hohe Besatzzahlen auf einer räumlich begrenzten Fläche und automatisierte Produktionsprozesse, bei denen möglichst wenige Arbeitskräfte zur Versorgung einer möglichst großen Anzahl von Tieren beitragen.95 Üblicherweise erfolgt die Haltung in geschlossenen Räumen, größtenteils mit auto86

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 12 m.w. N., Rn. 32. BVerfGE 101, 1 (32–37). 88 Wollenteit/Lemke, NuR 2013, S. 177 f. mit umfangreichen Nachweisen. 89 Vgl. BVerfGE 101, 1 (32–37); VG Würzburg, Urt. v. 12.03.2009 – W 5 K 08.799; VGH München, NuR 2013, S. 211; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor § 21–30 TierSchNutztV Rn. 22 m.w. N. 90 BVerfGE 101,1 (32–37). 91 Martinez, RW 2016, S. 442 m.w. N. 92 Martinez, RW 2016, S. 441 f. 93 Raspé, Die tierliche Person, S. 24 m.w. N. 94 Sommer, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 71 m.w. N. 95 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 209 m.w. N. 87

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

matischer Klimaanlage und Belüftung.96 Die Zusammenballung großer Tierbestände auf engem Raum geht für die Tiere mit einer extremen Einschränkung der Bewegungsfreiheit und Verhinderung der freien Gruppenbildung einher. Infolge der erzwungenen Bewegungsarmut, dem ungeeignetem Futter, der extremen Enge und den oft mangelhaften hygienischen Bedingungen kommt es bei vielen Nutztieren regelmäßig zu einer Reihe von haltungsbedingten Krankheiten und Verletzungen, welche zu Leiden und Schmerzen führen.97 Die Häufigkeit von Krankheiten und Verletzungen erhöht sich erwiesenermaßen mit zunehmender Bestandsdichte.98 c) Ausgewählte Beispiele Im Folgenden wird exemplarisch auf die überwiegend in Deutschland praktizierte Haltung einiger Nutztierarten sowie auf deren Folgen eingegangen. aa) Schweine Schweine haben ein natürliches Bedürfnis nach Spielen, Laufen, Futtersuche und Komfortverhalten. Die Ausübung dieser Bedürfnisse kostet Kalorien.99 Um maximale Wachstumsraten in kürzester Zeit zu gewährleisten, wird das natürliche Verhalten der Schweine daher weitgehend unterdrückt. Sie werden in engen Betonbuchten gehalten, die ihre Bewegungsmöglichkeiten stark einschränken. Regelmäßig steht jedem Tier abhängig von seinem Gewicht eine Bodenfläche von maximal 1 m2 zu (§ 29 Abs. 2 TierSchNutztV).100 Tageslicht ist nicht zwingend vorgeschrieben. Diese Haltungsform führt neben der Platzersparnis dazu, dass die Tiere ihren Kalorienverbrauch vermindern und bei einer Gewichtszunahme von ca. 0,75 kg pro Tag in den ca. fünf Monaten bis zu ihrer Schlachtung ihr Schlachtgewicht von ca. 110 kg erreichen können.101 Die extremen Tageszunahmen der Tiere bewirken eine Körpermasseentwicklung, mit der die Belastbarkeit des Skelettsystems und des Bewegungsapparats nicht mehr Schritt halten kann.102 Die Tiere sind häufig nicht in der Lage, sich normal fortzubewegen und verbringen die Zeit vor ihrer Schlachtung gezwungenermaßen in einem apathischen Zustand im Stehen oder Liegen. 96

Caspar, Tierschutz im Recht, S. 210. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Anh. § 2 Rn. 16, 31, 42, 53, 66; Martinez, RW 2016, S. 448 m.w. N. 98 Siehe dazu die Tabellen bei Sommer, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 67 ff. m.w. N.; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 212 m.w. N. 99 Borowski, Schwein gehabt, S. 26. 100 Bruhn/Wollenteit, Rechtsgutachten, S. 17. 101 Raspé, Die tierliche Person, S. 24 m.w. N. 102 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 17; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 210 m.w. N. 97

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Die Ställe sind überwiegend mit Vollspaltenböden ausgestattet.103 Diese Haltungsform ist nach der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung zulässig, vgl. § 22 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV. Kot und Urin fallen hier von alleine durch die Spalten hindurch in Güllegruben und machen damit ein arbeitsintensives Ausmisten der Ställe überflüssig.104 Kot- und Harnreste bleiben ständig in den Spaltenböden hängen bzw. kleben, so dass der Liegeplatz der Tiere dauerhaft verschmutzt ist. Die arttypische Trennung von Kot- und Liegeplatz findet nicht statt, obwohl es sich hierbei um ein dringendes angeborenes Bedürfnis von Schweinen handelt.105 Aufgrund der reizarmen Umgebung und der räumlichen Enge liegen die Tiere auch in den Wachphasen einen Großteil des Tages auf dem Boden.106 Die langen Liegezeiten der Schweine auf dem harten, verschmutzten Boden ohne Einstreu verursachen Schmerzen, Hautschäden und teilweise offene Wunden.107 Die Tiere sind einer ständigen Belastung durch Schadgase, insbesondere Ammoniak ausgesetzt, weil sie mit dem empfindlichen Rüssel direkt über den eigenen und fremden Ausscheidungen liegen. In vielen Ställen liegen die Ammoniakwerte um das Dreifache über dem gesetzlichen Höchstwert von 20 ppm.108 Viele Schweine leiden deshalb unter Husten und Lungenschäden.109 Die unvermeidliche Verschmutzung der Spaltenböden mit Kot- und Urinresten führt außerdem dazu, dass die Böden rutschig sind und die Tiere infolgedessen häufig Verstauchungen, Knochenbrüche und Entzündungen an Klauen und Gelenken erleiden.110 Die beschriebene Praxis der Schweinehaltung ist unter anderem nicht vereinbar mit § 22 TierSchNutztV, wonach der Boden von Haltungseinrichtungen für Schweine rutschfest und trittsicher sein muss, von ihm keine Verletzungsgefahr ausgehen darf und den Schweinen ein trockener Liegebereich zur Verfügung stehen soll. Eine dauerhafte Verschmutzung der Böden durch Kot und Urin verstößt zudem gegen § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 10 TierSchNutztV, wonach die Haltungseinrichtungen sauber zu halten sind und Ausscheidungen so oft wie möglich entfernt werden müssen. 103 Im Jahr 2010 wurden 67 % der Schweine auf Vollspaltenböden, 25 % auf Teilspaltenböden gehalten. Siehe hierzu WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 92 m.w. N. (Tabelle 5.1.2). 104 Raspé, Die tierliche Person, S. 25 m.w. N. 105 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 6 m.w. N.; Wollenteit/Lemke, NuR 2013, S. 179 m.w. N. 106 Bruhn/Wollenteit, Rechtsgutachten, S. 23 f. m.w. N. 107 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 22 TierSchNutztV Rn. 2 f. m.w. N.; KTBL, Nationaler Bewertungsrahmen Tierhaltungsverfahren, S. 415, S. 419, S. 427. 108 Der Höchstwert wird in § 26 Abs. 3 Nr. 1 TierSchNutztV festgelegt. Vgl. auch die Medienberichte zu den erhöhten Ammoniakwerten den Beitrag in der Tagesschau vom 22.09.16: „Erschütternde Bilder aus Ställen von Bauern-Chefs“; Süddeutsche Zeitung vom 22.09.2016: „Tierschützer machen führenden Landwirten schwere Vorwürfe“. 109 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 6 m.w. N. 110 Raspé, Die tierliche Person, S. 26; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 22 TierSchNutztV Rn. 5 m.w. N.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

bb) Zuchtsauen im Kastenstand Zuchtsauen werden während der Besamung, Trächtigkeit und Säugezeit in sogenannten Kastenständen gehalten. Dabei wird die Sau in einem körpergroßen Metallkäfig mit teilperforiertem Boden permanent fixiert. Sämtliche Formen der Fortbewegung sind im Kastenstand vollständig aufgehoben.111 Nahezu alle Grundbedürfnisse der Sau werden dabei stark zurückgedrängt.112 Ihr Normalverhalten ist während dieser Prozedur in sämtlichen Funktionskreisen (Sozialverhalten, Fortbewegung, Ruhen und Schlafen, Nahrungsaufnahme, Ausscheidung, Fortpflanzung, Komfort und Erkundung) nur stark eingeschränkt bzw. gar nicht mehr ausführbar.113 Da Zuchtsauen durchschnittlich ca. 2,5 Mal im Jahr befruchtet werden, verbringen sie jährlich knapp sechs Monate in den körpergroßen Metallkäfigen.114 Durch die erzwungene Bewegungslosigkeit, die dadurch bedingte Unmöglichkeit zur Trennung von Kot- und Liegeplatz und fehlende Umweltreize werden eine Reihe von Verhaltensstörungen, Krankheiten und Schäden mitverursacht.115 Die Sauen zeigen ausgeprägte Stereotypien und Aggressionen, gefolgt von Inaktivität und Reaktionslosigkeit. Sie leiden unter schwachen Knochen und Muskeln, Herz-Kreislauf-Schwäche, schmerzhaften Harnwegs-, Gesäuge- und Gebärmutterinfektionen.116 Es handelt sich dabei um Anzeichen für Leiden und Schäden und für ein unangemessenes Zurückdrängen von physiologischen und ethologischen Bedürfnissen.117 Während des Geburtsvorgangs kann die im Kastenstand fixierte Sau keinen Lagewechsel vornehmen, so dass sich der Geburtsvorgang und die damit verbundenen Schmerzen verlängern.118 Die Fixierung der Sauen in Kastenständen wird damit begründet, dass sich die Sauen sonst umdrehen und dabei ihre Ferkel erdrücken könnten.119 Hiergegen ist allerdings einzuwenden, dass die Kastenstandhaltung in der Schweiz seit 2007 abgeschafft ist und die Sterblichkeit der Ferkel dennoch deutlich niedriger liegt als in Deutschland.120 Zudem könnte das mit der Kastenstandhaltung verfolgte 111

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 18. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 18 m.w. N., § 30 TierSchNutztV Rn. 1 ff. m.w. N.; KTBL, Nationaler Bewertungsrahmen Tierhaltungsverfahren, S. 481 f. 113 Wollenteit/Lemke, NuR 2013, S. 177 f.; KTBL, Nationaler Bewertungsrahmen Tierhaltungsverfahren, S. 481 f. 114 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 30 TierSchNutztV Rn. 1 m.w. N.; Wollenteit/ Lemke, NuR 2013, S. 177 f. 115 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 23 m.w. N. 116 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 30 TierSchNutztV Rn. 3 m.w. N.; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 83 f. 117 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 60 m.w. N. 118 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 22 m.w. N. 119 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 30 TierSchNutztV Rn. 22 m.w. N. 120 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 4 m.w. N. 112

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Ziel – zu verhindern, dass Saugferkel erdrückt werden – bei ausreichender Größe und artgerechter Gestaltung der Abferkelbucht auch ohne lang andauernde Fixierung der Muttersau erreicht werden. Es spricht viel dafür, dass durch die Kastenstandhaltung in erster Linie die Kosten eingespart werden sollen, die mit der notwendigen Vergrößerung dieser Bucht verbunden wären.121 Es ist zu bezweifeln, dass die Praxis der Kastenstandhaltung mit dem Tierschutzgesetz im Einklang steht.122 cc) Milchkühe in Anbindehaltung In der Milchviehhaltung ist die Anbindehaltung ein weit verbreitetes Haltungssystem.123 2010 wurden noch 27 % der Milchkühe in Anbindehaltung gehalten, also dauerhaft mit Ketten, Halsrahmen oder Gurten angebunden.124 Die dauerhafte Anbindung erlaubt den Tieren nicht, sich fortzubewegen, erschwert wegen der Fixierung und des meist geringen Platzangebotes das artgemäße, ungestörte Ruhen und schränkt das Komfortverhalten (Körperpflege, Thermoregulation), das Erkundungsverhalten sowie das Sozialverhalten (z. B. Gruppenbildung) der Tiere erheblich ein bzw. verhindert die Ausübung gänzlich.125 Ein erheblicher Teil der angebundenen Milchkühe bekommt ganzjährig keinen Auslauf.126 Unter anderem als Folge der starken Bewegungseinschränkungen kommt es zu gehäuften Erkrankungen und Schmerzen.127 Verschiedene wissenschaftliche Publikationen und Stellungnahmen zur Anbindehaltung deuten darauf hin, dass durch diese Haltungsform nahezu alle durch § 2 Nr. 1 TierSchG geschützten Grundbedürfnisse stark eingeschränkt bzw. nicht ausführbar sind.128

121 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 60 m.w. N., vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 22 m.w. N. 122 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 30 TierSchNutztV Rn. 3; siehe dazu ausführlich Wollenteit/Lemke, NuR 2013, S. 177 ff. 123 Vgl. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Anh. § 2 Rn. 1 m.w. N.; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 92 (Tabelle Nr. 5.1.2.); BR-Drs. 187/16, S. 1. 124 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 92. 125 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Anh. § 2 Rn. 1 ff. m.w. N.; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 92; BR-Drs. 187/16, S. 1 f. 126 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Anh. § 2 Rn. 1 m.w. N.; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 92. 127 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Anh. § 2 Rn. 16, Rn. 17 m.w. N. 128 Köpernik, AUR 2011, S. 429 f.; LAVES, Tierschutzleitlinie für die Milchkuhhaltung, S. 45 (Nr. 8); Stellungnahme der Bundestierärztekammer zur Anbindehaltung bei Rindern v. 13.04.2015 (abrufbar unter http://tieraerztekammer-hamburg.de/files/con tent/BTK_Stellungnahme_Anbindehaltung_23_04_2015.pdf); BR-Drs. 187/16; siehe zu alldem auch Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Anh. § 2 Rn. 17 ff. m.w. N.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

dd) Mastgeflügel Die Haltung von Mastgeflügel erfolgt üblicherweise in geschlossenen Ställen mit Zwangsbelüftung in Bodenhaltung und auf Einstreu.129 Kennzeichnend sind hohe Besatzdichten.130 Es spricht viel dafür, dass die durch die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung erlaubten Besatzdichten für die Haltung von Masthühnern mit § 2 TierSchG unvereinbar sind.131 Gemäß § 19 Abs. 3 und 4 TierSchNutztV sind Besatzdichten von 35–39 kg/m2 zulässig, was der Haltung von ca. 21–24 Hühnern auf einem Quadratmeter Stallbodenfläche entspricht. Der Wissenschaftliche Ausschuss für Tierschutz und Tiergesundheit der EU (AHAW) hat im Jahr 2000 festgestellt, dass schon bei nur 28 kg Lebendgewicht pro Quadratmeter, also etwa 18 Hühnern pro Quadratmetern Stallbodenfläche, die Tiere nicht mehr ungestört ruhen können.132 Die mit den extremen Besatzdichten einhergehende Einschränkung der Bewegungsmöglichkeit führt zu einer Vielzahl von Erkrankungen und Verhaltensstörungen.133 Sie begünstigt unter anderem metabolische Erkrankungen der inneren Organe, Erkrankungen des Bewegungsapparats sowie Herz-Kreislauf-Erkrankungen.134 Gemäß § 19 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 TierSchNutztV müssen Masthühner ständig Zugang zu trockener, lockerer Einstreu haben, die zum Picken, Scharren und zum für die Gefiederpflege wichtigen Staubbaden geeignet ist. In der Praxis ist die Einstreu bereits in der Mitte der Mastzeit pappig-matschig oder verkrustet. Da die Tiere versuchen, die feuchten und verkrusteten Bereiche so weit wie möglich zu vermeiden, sind die verbleibenden, trockenen Bereiche durch stehende, sitzende und liegende Hühner besetzt, so dass schon ab Mastmitte nicht mehr genügend freie Bereiche zum Staubbaden in trockener, lockerer Einstreu vorhanden sind. Notwendig wäre zumindest ein einmaliges Nachstreuen, was aber in der Praxis aus Kostengründen nicht geschieht. Gegen Ende der Mast überwiegt dann eine pappig-matschige, verkotete Einstreu. Die Hühner stehen bzw. liegen am Mastende vornehmlich auf ihren eigenen Ausscheidungen; ihr Gefieder ist oft völlig verdreckt. Folge des ständigen Stehens bzw. Liegens auf der feuchten, verkoteten Einstreu sind unter anderem schmerzhafte Fußballenentzündungen, 129

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 16–20 TierSchNutztV Rn. 1 m.w. N. Siehe hierzu im Einzelnen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 16–20 TierSchNutztV Rn. 1 m.w. N., Anh. § 2 Rn. 39 m.w. N. 131 Christoph Maisack, Stellungnahme 15/1111, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 7 ff.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 19 TierSchNutztV Rn. 1 ff. 132 AHAW, The Welfare of Chickens, S. 65 f.; vgl. auch KTBL, Nationaler Bewertungsrahmen Tierhaltungsverfahren, S. 658, S. 662. 133 Christoph Maisack, Stellungnahme 15/1111, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 7 f.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 16–20 TierSchNutztV Rn. 7, § 19 TierSchNutztV Rn. 1 ff. 134 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 16–20 TierSchNutztV Rn. 7 m.w. N. 130

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pathologische Veränderungen der Brusthaut sowie Beinschäden, welche mit Schmerzen und Leiden für die Tiere verbunden sind.135 d) Verhaltensstörungen landwirtschaftlicher Nutztiere Anhand der Beispiele wurde deutlich, dass die meisten gängigen Haltungsformen es landwirtschaftlichen Nutztieren unmöglich machen, zahlreichen angeborenen Verhaltensweisen nachzukommen oder ihre komplexen Sozialstrukturen aufzubauen.136 Die Tiere sind in den Stallungen dauerhaft mit Bewegungslosigkeit, Reizarmut und Monotonie konfrontiert. Ihre artspezifischen Bedürfnisse nach Bewegung, Beschäftigung und Erkundung bleiben unbefriedigt.137 Der extreme Platzmangel bei hoher Besatzdichte erschwert eine Flucht der Tiere voreinander und führt dazu, dass sie den Aggressionshandlungen ihrer Artgenossen schutzlos ausgesetzt sind.138 Auch ein ungestörtes Ruhen bzw. Schlafen wird den Tieren infolge der herrschenden Enge unmöglich gemacht, was zu erheblichem psychischen Stress führt.139 Dauerhafte Entbehrungen bei der Befriedigung ererbter arttypischer Verhaltensbedürfnisse sind mit Leiden für die betroffenen Tiere verbunden.140 In der Folge kommt es zu Frustration, Abbau sozialer Ordnung und zu einer Vielzahl erheblicher Verhaltensstörungen.141 Legehennen etwa versuchen vergeblich, auf den Gitterböden zu scharren oder sandzubaden.142 Bei Kälbern, die bereits früh vom Muttertier abgesetzt und aus Eimern getränkt wurden, tritt das sogenannte Scheinsaugen auf, bei dem die Tiere nach dem Entfernen des Eimers mit vorgestreckter Zunge in der Luft saugen.143 Bei Schweinen kommt es infolge der fehlenden Beschäftigungsmöglichkeiten zum sogenannten Stangenbeißen und Leerkauen.144 Auf Vollspaltenböden 135 Siehe zum Ganzen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 19 TierSchNutztV Rn. 15 m.w. N., Anh. § 2 Rn. 42 mit Verweis auf eine 2007–2009 deutschlandweit in 24 Putenmastbetrieben und sieben Schlachthöfen durchgeführte wissenschaftliche Untersuchung; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 104. 136 Raspé, Die tierliche Person, S. 27 m.w. N. 137 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 18, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 5 ff. m.w. N.; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 74 f. 138 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 104 m.w. N. 139 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Anh. § 2 Rn. 69; Kiley-Worthington, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 35. 140 Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 125 m.w. N. 141 Borowski, Schwein gehabt, S. 37; Martinez, RW 2016, S. 446 m.w. N. 142 Raspé, Die tierliche Person, S. 27 m.w. N. 143 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 214 m.w. N. 144 Beim Stangenbeißen beißen die Tiere an den Gitterstäben der Haltungsbegrenzung, Leerkauen bezeichnet Kaubewegungen ohne Futter oder anderes Material im Maul.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

und in Anbindehaltung gehaltene Milchkühe schlagen mit dem Kopf gegen die Standbegrenzung.145 Neben solchen Leerlaufhandlungen und Stereotypien äußern sich Bewegungsarmut, Enge und Monotonie auch in extremer Aggressivität im Sozialverhalten. Schweine besitzen einen angeborenen Antrieb zum Erkunden, Wühlen, Beißen und Kauen. In einstreulosen Buchten aus Stahl und Beton gibt es nichts, was diese Tätigkeiten ermöglichen würde. Als Folge davon benutzen die Tiere den Schwanz der Stallgefährten als Objekt zum Erkunden, Rütteln und Beißen.146 Sie wühlen sich gegenseitig die Flanken blutig, beißen ihren Artgenossen Ohren oder Schwänze ab oder nehmen ihre eigenen Fäkalien wieder auf.147 Es besteht wissenschaftlicher Konsens darüber, dass das Schwanzbeißen Ausdruck einer Überforderung der Tiere durch ihre Umwelt ist.148 Auch bei Mastgeflügel führen die reizarme Umwelt, der damit zusammenhängende Beschäftigungsmangel, die chronischen Belastungszustände infolge hoher Besatzdichten und die Unmöglichkeit, stabile Rangordnungen zu bilden, zu Aggressionen und Kannibalismus untereinander.149 Die Tiere fügen sich gegenseitig klaffende Wunden zu, die teilweise – unbemerkt oder ignoriert vom zuständigen Personal – nicht tierärztlich behandelt werden.150 Mit steigender Besatzdichte nimmt die Häufigkeit und Intensität dieser Verhaltensanomalien zu.151 Aufgrund der Enge haben die angegriffenen Tiere keine Möglichkeit zur Flucht vor ihren Artgenossen. Statt den Ursachen für die extremen Verhaltensstörungen der landwirtschaftlichen Nutztiere entgegenzuwirken, beschränkt sich die moderne Nutztierhaltung regelmäßig darauf, Schädigungen der Tiere aus Aggressionshandlungen mit chirurgischen Eingriffen zuvorzukommen.152 Es handelt sich um sogenannte nichtkurative Eingriffe, also operative und schmerzhafte Manipulationen an den Tieren, die dem Zweck dienen, das Management zu erleichtern, das Risiko für Verletzungen von Tieren und Menschen zu vermindern oder andere Produktqualitäten

145 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 214 m.w. N.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Anh. § 2 Rn. 48. 146 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 6 Rn. 22 m.w. N. 147 Borowski, Schwein gehabt, S. 34, S. 37; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 104 m.w. N.; Bruhn/Wollenteit, Rechtsgutachten, S. 18. 148 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 6 Rn. 22 m.w. N. 149 Raspé, Die tierliche Person, S. 27 m.w. N.; Borowski, Schwein gehabt, S. 34; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 6 Rn. 35 ff. m.w. N. 150 Siehe hierzu den Beitrag in der Tagesschau vom 22.09.16: „Erschütternde Bilder aus Ställen von Bauern-Chefs“; Süddeutsche Zeitung vom 22.09.2016: „Tierschützer machen führenden Landwirten schwere Vorwürfe“. Bleiben solche Verletzungen unbehandelt, handelt es sich um einen Verstoß gegen § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 TierSchNutztV, wonach kranke oder verletzte Tiere unverzüglich tierärztlich behandelt werden müssen. 151 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 213 m.w. N. 152 Siehe dazu auch Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 85 f.

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zu erreichen.153 Um etwa die Verhaltensstörung des Schwanzbeißens und die daraus herrührenden tierärztlichen Behandlungskosten für Infektionen oder weitere Schädigungen durch Kannibalismus bei der Schweinehaltung zu verhindern, werden den Tieren die Zähne üblicherweise abgeschliffen sowie kurz nach der Geburt die Schwänze abgeschnitten.154 Bei Legehennen werden die Schnäbel abgekniffen oder abgebrannt sowie die Krallen amputiert, damit diese sich nicht gegenseitig blutig hacken und kratzen können.155 Die Tiere werden so durch die schmerzhaften Amputationen an das wenig tiergerechte Haltungssystem angepasst.156 Das vollständige oder teilweise Amputieren von Körperteilen ist dabei nach dem Tierschutzgesetz grundsätzlich verboten (vgl. § 6 Abs. 1 S. 1 TierSchG). Amputationen wie das Kürzen des Schwanzes und das Abschleifen der Eckzähne von Ferkeln sind nach § 6 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 TierSchG nur im Ausnahmefall erlaubt, „wenn der Eingriff im Einzelfall für die vorgesehene Nutzung des Tieres zu dessen Schutz oder zum Schutz anderer Tiere unerlässlich ist“. Diese Bestimmung wird allerdings in der Praxis überwiegend nicht ernsthaft befolgt, denn das würde erfordern, entsprechend vorliegenden Erkenntnissen die Haltungsbedingungen so zu verändern, dass die Eingriffe überflüssig werden.157 Die hierfür erforderlichen Maßnahmen – unter anderem die Reduzierung der Besatzdichte, das Einbringen zusätzlichen Beschäftigungsmaterials sowie eine Futterumstellung – werden aus Kostengründen nicht ergriffen.158 Daher wird trotz des grundsätzlichen Verbots das Kürzen des Schweineschwanzes in der täglichen Praxis der Nutztierhaltung routinemäßig durchgeführt.159 Die vom Tierschutzgesetz vorgesehene Ausnahme ist in der Praxis zur Regel geworden. Ein weiterer problematischer Aspekt der routinemäßig durchgeführten Amputationen ist die Schmerzausschaltung während des Eingriffes. Nach § 5 Abs. 1 Tierschutzgesetz darf ein mit Schmerzen verbundener Eingriff grundsätzlich nicht ohne Betäubung durchgeführt werden. Es müssen alle Möglichkeiten ausgeschöpft werden, „um die Schmerzen oder Leiden der Tiere zu vermindern“. Auch diese Bestimmungen werden in der Praxis weithin nicht ausreichend umge-

153

WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 98. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 215 m.w. N. 155 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 215 m.w. N. 156 Vgl. WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 103 m.w. N., S. 198 ff. m.w. N.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 5 Rn. 10, Rn. 12 m.w. N. 157 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 103 m.w. N., S. 198 ff. m.w. N. 158 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 6 Rn. 22 m.w. N. 159 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 104 m.w. N.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 6 Rn. 22 m.w. N.; NRW LT Apr. 15/340, S. 48; Bruhn/Wollenteit, Rechtsgutachten, S. 34 f. m.w. N. 154

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setzt. Regelmäßig wird auf die gesetzlich vorgeschriebene Betäubung verzichtet.160 e) Verwendung von Antibiotika in der Nutztierhaltung Neben chirurgischen Eingriffen zur Milderung der Folgen von Verhaltensstörungen ist auch die Vergabe von Arzneimitteln in der Nutztierhaltung an der Tagesordnung. Die intensiven Haltungsbedingungen mit ihren hohen Besatzdichten zusammen mit der Zucht auf Höchstleistungen bringen die Tiere an ihre biologischen Grenzen und bewirken eine höhere Anfälligkeit der Tiere für Infektionskrankheiten.161 Um übermäßige finanzielle Einbußen durch Tierverluste zu vermeiden, werden im Rahmen des therapeutischen Einsatzes in Deutschland große Mengen von Antibiotika in der Tierhaltung verwendet.162 Der ständige Einsatz von Medikamenten führt seinerseits wiederum zu einer erhöhten Infektionsanfälligkeit.163 Ob die Wirkstoffreste im Fleisch für die Verbraucher Nachteile entfalten, ist noch nicht hinreichend erforscht, allerdings wird die weltweit zunehmende Resistenz gegen Antibiotika auch hierauf zurückgeführt.164 f) Tierbetreuendes Personal Um Kosten zu sparen, wird in der modernen Nutztierhaltung das tierbetreuende Personal stetig reduziert und der Arbeitsaufwand pro Tier so gering wie möglich gehalten.165 Zwar wird durch § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 und Nr. 2 TierSchNutztV vorgeschrieben, dass für die Fütterung und Pflege von Nutztieren ausreichend viele Personen mit den hierfür erforderlichen Kenntnissen und Fähigkeiten zuständig sein müssen. Konkrete gesetzliche Vorgaben für die Relation von Tierbetreuern und betreuten Tieren fehlen allerdings. Gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 TierSchNutztV muss das Befinden der Tiere mindestens einmal täglich durch direkte Inaugenscheinnahme überprüft werden. Für die Einhaltung dieser Vorschrift in der Praxis sind die zu kontrollierenden 160 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 103 m.w. N., S. 198 ff. m.w. N.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 6 Rn. 41 m.w. N. 161 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 19 TierSchNutztV Rn. 12 m.w. N.; Raspé, Die tierliche Person, S. 31 f. m.w. N. 162 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 216; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 11b Rn. 27 m.w. N.; Boehncke, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 16; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 145. 163 Boehncke, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 15, S. 19 m.w. N. 164 Raspé, Die tierliche Person, S. 25 m.w. N.; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 147 m.w. N.; Kiley-Worthington, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 38 m.w. N.; Borowski, Schwein gehabt, S. 40. 165 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 69; Sommer, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 71 m.w. N.; Demmler, Leistungsabhängige Gesundheitsstörungen bei Nutztieren, S. 10.

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Tierbestände jedoch regelmäßig zu groß und zu unübersichtlich. Beispielsweise werden in der Legehennenhaltung üblicherweise bis zu 40.000 Legehennen von einer einzigen Arbeitskraft überwacht. Für diese Tätigkeit wird in größeren Betrieben ein Zeitbedarf von 0,0022–0,0027 Minuten pro Tier und Tag angesetzt.166 Überwachung und Pflege beschränken sich regelmäßig darauf, moribunde und verendete Tiere aus den Haltungseinrichtungen zu entfernen. Immer wieder kommt es in der Praxis überdies vor, dass tote Tiere über einen längeren Zeitraum in den Ställen liegen und von ihren Artgenossen angefressen werden.167 Die Zusammenfassung großer Tierbestände auf engem Raum bewirkt in erster Linie eine Überforderung des betreuenden Personals und zudem in aller Regel eine gewisse emotionale Abstumpfung gegenüber der Masse „Tier“.168 Wird die Masse der Tiere für den Halter oder den Betreuer zu groß oder zu unübersichtlich, führt dies zwangsläufig zu einem Verlust des Verantwortungsbewusstseins und zur Entstehung des Gefühls, dass es sich nicht lohne, sich bei dieser Masse noch um das einzelne Individuum zu kümmern.169 Eine individuelle Betreuung bzw. einer den Bedürfnissen des einzelnen Tieres angemessenen Pflege, wie sie von § 2 Nr. 1 TierSchG zwingend vorgeschrieben wird, erfolgt in der Praxis nicht. g) Vereinbarkeit der branchenüblichen Nutztierhaltung mit den Vorgaben des Tierschutzrechts Die geschilderten zucht- und haltungsbedingten Krankheiten sowie Verhaltensstörungen bei landwirtschaftlichen Nutztieren deuten darauf hin, dass eine angemessene Ernährung, Pflege und verhaltensgerechte Unterbringung im Sinne des § 2 TierSchG durch die derzeit branchenüblichen Haltungssysteme nicht gewährleistet werden. Die weit überwiegende Praxis der Nutztierhaltung entspricht in vielen Punkten nicht den Vorgaben des Tierschutzrechts.170 Zwar wird ein Großteil der geschilderten Haltungsbedingungen durch die Vorschriften der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung legalisiert. Diese legalisieren jedoch eine Haltung, die zu einer massiven Einschränkung und zum Teil zu einer Unterdrückung der Verhaltensbedürfnisse der Nutztiere führt.171 Es ist daher in vielen Punkten zu bezweifeln, dass die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung im Ein166

Siehe dazu Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 4 TierSchNutztv Rn. 1 m.w. N. Siehe hierzu entsprechende Medienberichte, z. B. Tagesschau vom 22.09.16: „Erschütternde Bilder aus Ställen von Bauern-Chefs“; Süddeutsche Zeitung vom 22.09. 2016: „Tierschützer machen führenden Landwirten schwere Vorwürfe“. 168 Sommer, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 74 m.w. N. 169 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 29 m.w. N.; Borowski, Schwein gehabt, S. 33. 170 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 138 m.w. N., § 19 TierSchNutztV Rn. 12 m.w. N.; Martinez, RW 2016, S. 445 ff. m.w. N.; Bruhn/Wollenteit, Rechtsgutachten, S. 6 m.w. N. 171 Bruhn/Wollenteit, Rechtsgutachten, S. 10 ff. m.w. N. 167

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

klang mit dem höherrangigen § 2 TierSchG steht, den sie näher ausgestalten soll.172 Zu diesem Schluss kommt auch der im Jahr 2006 auf Initiative des BMEL und des Umweltbundesamts vom Kuratorium für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft e. V. (KTBL) herausgegebene „Nationale Bewertungsrahmen Tierhaltungsverfahren“. Zu seiner Erstellung haben über 50 Fachleute auf dem Gebiet der Tierhaltung auf der Grundlage einer standardisierten Bewertungsmethode 139 ausgewählte Haltungssysteme der landwirtschaftlichen Nutztierhaltung beschrieben und bewertet. Etliche praxisübliche Haltungsverfahren haben hier die schlechtesten Bewertungsstufen „C“ sowie „R+“ erhalten, wonach das jeweilige Haltungssystem das Normalverhalten der Tiere stark einschränkt und erhöhte Risiken für die Tiergesundheit bestehen, die sich kaum oder nur mit erheblichem Managementaufwand beherrschen lassen.173 Defizitäre Haltungsformen finden sich laut dem „Nationalen Bewertungsrahmen Tierhaltungsverfahren“ insbesondere in den Bereichen der Rinderhaltung, der Schweinehaltung sowie der Haltung von Mast- und Legehennen. Danach können sich die Tiere in den meisten gängigen Haltungssystemen aufgrund des begrenzten Platzangebots nicht zurückziehen oder ihren Artgenossen ausweichen; das artgemäße Sozialverhalten werde dadurch stark eingeschränkt. Möglichkeiten zur Fortbewegung seien stark eingeschränkt bis kaum vorhanden. Die äußerst reizarme und monotone Umgebung nehme den Tieren die Möglichkeit zur artgerechten räumlichen Erkundung. Mangels ausreichenden Platzangebots und aufgrund fehlender separater Liegebereiche sei zudem die Möglichkeit der Tiere zum störungsfreien Ruhen und Schlafen stark eingeschränkt. Möglichkeiten zur artgerechten Beschäftigung sowie geeignete Einrichtungen zur Körperpflege und zum thermoregulatorischen Verhalten fehlten meist völlig. Auch das artgemäße Nahrungserwerbsverhalten sei stark eingeschränkt bzw. zum Teil nicht ausführbar, da ein gleichzeitiges und geschütztes Fressen und Trinken meist nicht möglich sei.174 Damit ist es praktisch ausgeschlossen, die meisten praxisüblichen Haltungsverfahren weiterhin als mit § 2 TierSchG vereinbar anzusehen.175 Dies gilt jedenfalls uneingeschränkt für diejenigen Tierhaltungen, die im Nationalen Bewertungsrahmen die schlechtesten Bewertungsstufen erhalten haben.176 Es spricht 172 Siehe ausführlich zur Unvereinbarkeit der Haltungsvorgaben für Mastschweine mit dem Tierschutzgesetz Bruhn/Wollenteit, Rechtsgutachten, passim. 173 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 36. 174 Vgl. KTBL, Nationaler Bewertungsrahmen Tierhaltungsverfahren; siehe im Einzelnen ausführlich zu den gängigen Haltungssystemen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 9 m.w. N., Rn. 28 m.w. N., Anh. § 2 Rn. 1 ff.; Martinez, RW 2016, S. 446 ff. m.w. N. 175 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 36, Rn. 43, Anh. § 2 Rn. 69; Hager, Das Tier in Ethik und Recht, S. 96. 176 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 22 mit Auflistung gesetzeswidriger Haltungsformen.

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einiges dafür, dass in den meisten gängigen Tierhaltungsformen wesentliche Grundbedürfnisse im Sinne des § 2 Nr. 1 TierSchG in erheblichem Ausmaß zurückgedrängt werden und den Tieren durch Einschränkungen ihrer Bewegungsmöglichkeit entgegen der Vorgaben des § 2 Nr. 2 TierSchG Schmerzen, vermeidbare Leiden oder Schäden zugefügt werden.177 Insbesondere darf nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die in den gängigen Haltungssystemen praktizierte lebenslange Zurückdrängung der elementaren Grundbedürfnisse der Tiere nicht mit wirtschaftlichen oder wettbewerblichen Erwägungen bzw. mit der daraus resultierenden Kosten-, Arbeits- und Zeitersparnis verrechnet werden. Dies geht aus den höchstrichterlichen Grundsätzen hervor, die das Bundesverfassungsgericht im Legehennen-Urteil zur Auslegung von § 2 Nr. 1 TierSchG entwickelt hat (siehe bereits 1. Kap., A. I. 2. a)).178 Danach sieht das Tierschutzgesetz einen umfassenden Schutz der den Oberbegriffen „Ernährung“, „Pflege“ und „verhaltensgerechte Unterbringung“ zuzuordnenden Bedürfnissen vor.179 Der wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik (WBA) beim BMEL hat in seinem im März 2015 erschienenen Gutachten „Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung“ unter Berufung auf empirische Studien festgestellt, „dass in Deutschland große Anteile der Nutztiere unter restriktiven Bedingungen gehalten werden, die bedeutende Beeinträchtigungen des Tierwohls mit sich bringen“.180 In vielen der gängigen Tierhaltungssysteme gebe es ein hohes Risiko für das Auftreten von Schmerzen, Leiden und Schäden für die Tiere. Nach Analyse der vorliegenden Daten zu Mortalitäten, Erkrankungsraten und Behandlungsfrequenzen kommt der WBA zu dem Schluss, dass in den Betrieben im Durchschnitt eher unbefriedigende Situationen im Hinblick auf das Tierwohl vorherrschen. Der WBA hält deshalb „die derzeitigen Haltungsbedingungen eines Großteils der Nutztiere für nicht zukunftsfähig“.181 3. Tiertransport Am Ende der Mastzeit steht den zur Schlachtung bestimmten Nutztieren der Transport zum Schlachthof bevor. Aus Kostengründen werden Schlachttiere heute ganz überwiegend nicht mehr dort geschlachtet, wo sie gemästet wurden, 177 Siehe beispielhaft zur Bodenhaltung von Masthühnern in geschlossenen Ställen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 16–20 TierSchNutztV Rn. 7; beispielhaft zur Haltung von Mastschweinen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 21–30 TierSchNutztV Rn. 12 m.w. N. 178 BVerfGE 101, 1 (32–37), siehe hierzu ausführlich Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 12 ff. m.w. N., Rn. 40 ff. m.w. N. 179 BVerfGE 101, 1 (32–37), siehe hierzu ausführlich Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 12 ff., Rn. 40 ff. 180 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 116. 181 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. I (Zusammenfassung); siehe dazu auch Martinez, RW 2016, S. 441 ff.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

sondern werden vom Erzeuger in weit entfernte Großschlachthöfe transportiert.182 Die oben geschilderten Zucht- und Haltungsbedingungen tragen dazu bei, dass die modernen landwirtschaftlichen Nutztiere besonders transportempfindlich sind. Dazu gehören die einseitige Zucht auf Leistungssteigerung auf Kosten von Robustheit und Anpassungsfähigkeit, das mangelnde Training der Muskulatur als Folge der intensiven, bewegungsarmen Haltungsbedingungen und die Unfähigkeit, sich Umweltveränderungen stressfrei anzupassen, weil die frühere Haltungsumgebung eintönig, abwechslungslos und ohne Umweltreize gewesen ist.183 Regelmäßig kommen die Tiere beim Transport das erste Mal mit der Umwelt außerhalb einer Tierproduktionsanlage in Berührung.184 Die Beförderung stellt für sie daher eine psychische und physische Ausnahmesituation und immense Belastung dar, die sie in höchste Erregungs- und Angstzustände versetzt.185 a) Rechtsgrundlagen Wichtige normative Grundlagen zum Schutz der Tiere beim Transport sind § 2a Abs. 2 TierSchG i.V. m. der Tierschutztransportverordnung (TierSchTrV) sowie die europäische EU-Tiertransport-VO.186 In Art. 3 EU-Tiertransport-VO werden allgemeine Bedingungen für den Transport von Tieren genannt. Danach sollen den Tieren bei der Beförderung Verletzungen und Leiden erspart werden, die Beförderungsdauer muss so kurz wie möglich gehalten werden und die mit den Tieren umgehenden Personen dürfen weder Gewalt noch sonstige Methoden anwenden, die die Tiere unnötig verängstigen oder ihnen unnötige Verletzungen oder Leiden zufügen könnten. Weiterhin soll das Wohlbefinden der Tiere regelmäßig kontrolliert werden. Sie müssen ruhen können und in angemessenen Zeitabständen mit Wasser und Futter versorgt werden. 182 Raspé, Die tierliche Person, S. 28 m.w. N.; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 268; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 218 m.w. N.; Rambeck, Tiertransporte in Deutschland und der Europäischen Union, S. 6 f. zur Spezialisierung in der Agrarwirtschaft. 183 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. EU-Tiertransport-VO Rn. 20; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 221 m.w. N. 184 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 219 m.w. N. 185 BMEL, Tierschutzbericht 2001, S. 43; BMEL, Tierschutzbericht 2003, S. 90 ff.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. EU-Tiertransport-VO Rn. 19 m.w. N.; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 205, S. 212 ff. m.w. N.; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 219 m.w. N.; Rambeck, Tiertransporte in Deutschland und der Europäischen Union, S. 10 ff. 186 Verordnung zum Schutz von Tieren beim Transport und zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates (Tierschutztransportverordnung – TierSchTrV) vom 11.02.2009 (BGBl. I S. 375), zuletzt geändert durch Art. 9 Abs. 14 des Gesetzes v. 3.12.2015 (BGBl. I S. 2178); Verordnung (EG) Nr. 1/2005 des Rates vom 22.12.2004 über den Schutz von Tieren beim Transport und damit zusammenhängenden Vorgängen sowie zur Änderung der Richtlinien 64/432/EWG und 93/119/EG und der Verordnung (EG) Nr. 1255/97 (EU-Tiertransport-VO); siehe zum Ganzen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2a Rn. 5.

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b) Praxis der Tiertransporte Diese gesetzlichen Vorgaben werden in der Praxis selten eingehalten. Dem Transportpersonal fehlt regelmäßig die fachliche Ausbildung und Sensibilität gegenüber den Tieren. Da die Tiere nach dem Transport ohnehin geschlachtet werden, wird sich in der Praxis meist nicht die Mühe gemacht, Rücksicht auf die Bedürfnisse der noch lebenden Schlachttiere zu nehmen.187 Stattdessen ist der Umgang mit den Tieren roh, bisweilen brutal.188 Das Auf- und Abladen erfolgt oftmals unter Zeitdruck und in lauter, hektischer Atmosphäre mit Hilfe von Schlagstöcken und elektrischen Treibhilfen.189 Entgegen § 5 Abs. 2 S. 2 TierSchlV, wonach Tiere nur unter Vermeidung von Schmerzen, Leiden oder Schäden aus den Transportbehältnissen entladen werden dürfen, kommt es in der Praxis regelmäßig vor, dass die erschöpften Tiere beim Entladen auf den Verladerampen ausrutschen, zu Fall kommen und sich dabei schwer verletzen.190 Immer wieder werden kranke und verletzte Tiere zu Schlachtbetrieben transportiert, die nach der Tierschutztransportverordnung transportunfähig sind.191 Regelmäßig werden die Transportbehälter überbelegt, unverträgliche Tiere gemeinsam transportiert und die Transportbehälter nicht ausreichend gereinigt. Die vorgeschriebenen Ruhezeiten werden häufig nicht eingehalten, die erlaubte Transportzeit überschritten und oft werden die Tiere nicht ausreichend oder gar nicht gefüttert und getränkt.192 Beim Übereinanderstapeln von Käfigen innerhalb der Transporter kommt es häufig vor, dass Exkremente aus den oberen Behältnissen auf die darunter befindlichen Tiere fallen.193 Insbesondere bei grenzüberschreitenden Transporten werden die Tiere häufig nicht ausreichend versorgt.194 Die unter Umständen kurvenreiche Fahrt in teilweise doppelstöckigen Transportern und eine häufig derbe Fahrweise führen oft dazu, dass die Tiere ineinander oder zu Boden fallen und sich dabei Verletzungen und Knochenbrüche zu-

187 Randl, Der Schutz von Tieren beim Transport, S. 18; Rambeck, Tiertransporte in Deutschland und der Europäischen Union, S. 4. 188 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 205, S. 213 m.w. N.; BMEL, Tierschutzbericht 2003, S. 90 ff., S. 99. 189 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 213 m.w. N.; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 100 m.w. N.; BMEL, Tierschutzbericht 2003, S. 90 ff., S. 99. 190 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 205, S. 214 m.w. N.; Randl, Der Schutz von Tieren beim Transport, S. 18; Raspé, Die tierliche Person, S. 29 m.w. N.; Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 169. 191 Siehe dazu Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, EU-Tiertransport-VO Anh. I Kap. I Rn. 8 m.w. N. 192 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 213 m.w. N., S. 223 f. m.w. N. 193 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 4 TierSchlV Rn. 2. 194 Borowski, Schwein gehabt, S. 39.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

ziehen.195 Untersuchungen bei Rindern auf Schlachthöfen ergaben während des Transports sowie unmittelbar auf dem Schlachthof zugezogene körperliche Schäden wie Knochenbrüche, Hornverletzungen, Augenverletzungen, Blutergüsse und abgerissene Afterklauen.196 Bei Geflügeltransporten werden häufig Hautabschürfungen, Quetschungen, Blutungen und Brüche festgestellt, die dadurch entstehen, dass Flügel zwischen die Querstreben der Transportbehälter rutschen.197 Der Stress auf den Transportern, hervorgerufen durch Enge, Hunger, Durst, Hitze, Kälte und lange Fahrtzeiten, ist so groß, dass es regelmäßig zu einem stressbedingten vorzeitigen Tod von Tieren kommt, bevor diese den Schlachthof erreichen.198 Häufig kommen Belastungsfaktoren wie extreme klimatische Bedingungen während des Transports, schlechte Belüftung sowie durch die Enge bedingte Auseinandersetzungen zwischen den Tieren hinzu.199 Im Sommer sterben viele Tiere aufgrund fehlenden Witterungsschutzes während des Transports an Hitzschlägen oder ersticken, im Winter erfrieren viele.200 Tiertransporte können gemäß § 20 Abs. 1 TierSchTrV jederzeit von den zuständigen Behörden angehalten und kontrolliert werden. In der Praxis finden in Relation zum Transportaufkommen allerdings nur wenige Kontrollen statt.201 Werden behördliche Kontrollen durchgeführt, kommt es dabei häufig zu gravierenden Versäumnissen. Oft wird etwa auf die vorgeschriebene Überprüfung der Einhaltung gesetzlicher Beförderungszeiten verzichtet oder werden unrealistisch kurze Beförderungszeiten und ungeeignete Transportmittel akzeptiert.202 4. Tierschlachtung Im Jahr 2014 wurden in Deutschland rund 58,7 Millionen Schweine sowie 3,6 Millionen Rinder und 728 Millionen Geflügeltiere geschlachtet.203 Auf den modernen Großschlachthöfen werden die angelieferten Tiere auf eine äußerst zeiteffiziente Weise entgegengenommen, getötet und in weniger als einer Stunde 195 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 213 f. m.w. N., S. 267 m.w. N.; Rambeck, Tiertransporte in Deutschland und der Europäischen Union, S. 4; Stolz, Tierschutz an Rinder- und Schweineschlachthöfen, S. 61. 196 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 219 m.w. N. 197 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, EU-Tiertransport-VO Anh. I Kap. II Rn. 2 m.w. N. 198 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 268. 199 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 219 m.w. N.; BMEL, Tierschutzbericht 2001, S. 43; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. EU-Tiertransport-VO Rn. 19 m.w. N. 200 Raspé, Die tierliche Person, S. 28 m.w. N. 201 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 268; NRW LT Apr. 15/340, S. 49. 202 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Art. 14 EU-Tiertransport-VO Rn. 3 m.w. N., Rn. 7 m.w. N. 203 Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung Nr. 044 vom 11.02.2015: Tabelle „Gewerbliche Schlachtungen im Jahr 2014 – vorläufige Ergebnisse“; Bundesregierung, BTDrs. 17/10021, S. 2 f.

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zu vermarktbaren Fleischstücken verarbeitet.204 Die einzelnen Tötungs- und Verarbeitungsschritte sind durch ein hohes Produktionstempo gekennzeichnet.205 In Geflügelschlachtereien werden bis zu 10.000 Tiere pro Stunde getötet.206 Auf einem durchschnittlichen Schlachthof stirbt alle 30 Sekunden ein Schwein.207 Die Schlachtung erfolgt dabei heutzutage größtenteils maschinell als Bandschlachtung.208 a) Rechtsgrundlagen Wesentliche Regelungen zum Schutz von Tieren im Zusammenhang mit der Schlachtung finden sich im nationalen Recht in den §§ 4a, 4b TierSchG, in der Tierschutz-Schlachtverordnung (TierSchlV) sowie im Unionsrecht in der EUTierSchlacht-VO.209 Gemäß Art. 3 Abs. 1 und 2 EU-Tierschlacht-VO müssen die Tiere bei der Tötung und den damit zusammenhängenden Tätigkeiten von jedem vermeidbaren Schmerz, Stress und Leiden verschont werden. Dieses „Gebot der größtmöglichen Schmerz-, Leidens- und Stressvermeidung“ gilt nicht nur für die Schlachtung selbst, sondern für alle damit zusammenhängenden Tätigkeiten, also für das Entladen aus dem Transportfahrzeug, das Treiben in den Wartestall, die dortige Unterbringung, das Treiben zur Betäubungseinrichtung, die Betäubung und schließlich die Entblutung oder sonstige Tötung.210 Gemäß § 4a Abs. 1 TierSchG darf ein Tier nur geschlachtet werden, wenn es zuvor betäubt worden ist.211 Aus den spezielleren Art. 4 Abs. 1 EU-Tierschlacht-VO sowie §§ 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 TierSchlV ergibt sich, dass das Tier in einen Zustand vollständiger Wahrnehmungs- und Empfindungslosigkeit versetzt werden soll.212 Die verwendete Methode muss diesen Zustand schnell herbeiführen und gewährleisten, dass ein vorzeitiges Wiedererwachen des Tieres ausgeschlossen ist. 204 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 274 f. m.w. N.; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 218; Borowski, Schwein gehabt, S. 39 m.w. N.; Raspé, Die tierliche Person, S. 29. 205 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 274 f. m.w. N. 206 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 12 TierSchlV Rn. 6. 207 Raspé, Die tierliche Person, S. 30 m.w. N. 208 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 274 m.w. N. 209 Verordnung zum Schutz von Tieren im Zusammenhang mit der Schlachtung oder Tötung und zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 des Rates (Tierschutz-Schlachtverordnung – TierSchlV) v. 20.12.2012 (BGBl. I S. 2982); Verordnung (EG) Nr. 1099/2009 des Rates vom 24.09.2009 über den Schutz von Tieren zum Zeitpunkt der Tötung (EU-Tierschlacht-VO). 210 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Art. 3 EU-Tierschlacht-VO Rn. 2 m.w. N. 211 Siehe zum betäubungslosen rituellen Schächten als Ausnahme von diesem Grundsatz Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 4a Rn. 5 ff. 212 Siehe dazu Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Art. 4 EU-Tierschlacht-VO Rn. 1 ff. m.w. N.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

b) Praxis der Schlachtung In der Praxis kommt es bei der Schlachtung von Tieren regelmäßig zu gravierenden Verstößen gegen das Tierschutzrecht.213 Aufgrund des massiven Zeitdrucks, unter dem sämtliche Arbeitsabläufe in den modernen Schlachtbetrieben stehen, werden die einzelnen Arbeitsschritte oft hastig und ohne die erforderliche Sorgfalt ausgeführt.214 Dadurch erhöht sich das Risiko fehlerhafter Ausführung, was für die betroffenen Schlachttiere mit erheblichen – und vermeidbaren – Schmerzen und Leiden verbunden ist.215 Problemverstärkend wirkt sich die allgemein übliche Entlohnung der Schlachthofarbeitskräfte im Akkord aus. Die Gewährung von Stückprämien oder Akkordlohn erhöht den Anreiz für die Arbeiter, durch beschleunigtes Arbeiten ihr Entgelt zu erhöhen.216 Das Risiko für die fehlerhafte Ausführung einzelner Arbeitsschritte und damit für Aufregung sowie erhebliche vermeidbare Schmerzen und Leiden der Tiere wird dadurch erhöht.217 Verstöße gegen Regelungen zum Schutz von Schlachttieren sind nicht nur auf die hohen Bandgeschwindigkeiten und Akkordlöhne, sondern auch auf die sonstigen Arbeitsbedingungen in der Schlachtindustrie zurückzuführen. Zur Erhöhung ihrer Wettbewerbsfähigkeit nutzen die Schlachtunternehmen in Deutschland die Möglichkeit zur Einsparung von Lohnkosten durch den Einsatz von Leiharbeitern und Werkverträgen.218 Leiharbeit und Werkverträge werden in der Schlachtindustrie in weit stärkerem Ausmaß genutzt als im bundesdeutschen Durchschnitt.219 Ein Grund dafür ist vermutlich die geringe Attraktivität der Schlachtbranche, die durch schlechte Bezahlung, ein wenig attraktives Arbeitsumfeld (Umgang mit Schlachtkörpern), harte körperliche Arbeit und ein vergleichsweise hohes Verletzungsrisiko infolge der gefährlichen Gerätschaften und der Unberechenbarkeit der Tiere gekennzeichnet ist.220

213 Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 171 m.w. N.; Hirt/ Maisack/Moritz, TierSchG, § 1 TierSchlV, Einf. Rn. 4. 214 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 276 m.w. N.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 3 TierSchlV Rn. 4 m.w. N. 215 BT-Drs. 13/7015, S. 24. 216 BT-Drs. 13/7015, S. 29. 217 Siehe zum Ganzen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 3 TierSchlV Rn. 4 m.w. N.; Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 15. 218 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 165 ff. m.w. N., S. 173 m.w. N. 219 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 207 m.w. N. 220 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 165 ff. m.w. N.; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 275 m.w. N.; Bundesregierung, BTDrs. 17/10021, S. 20: „Die Unfallhäufigkeit liegt damit in der Fleischwirtschaft deutlich über der Unfallhäufigkeit in vielen anderen Branchen.“.

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Überwiegend werden Beschäftigte aus Ost- und Südosteuropa eingesetzt.221 Die Arbeitsbedingungen, die rechtliche und soziale Absicherung sowie die Unterbringung und soziale Integration der zumeist ausländischen Arbeiter entspricht regelmäßig nicht gängigen Standards.222 Das problematische Image der Schlachtund Verarbeitungsindustrie erschwert den Einsatz einheimischer und gut ausgebildeter Arbeitskräfte, die besser in der Lage wären, sich zu organisieren und ihre Interessen am Arbeitsmarkt zu vertreten.223 Die problematischen Arbeitsbedingungen in der Schlachtindustrie wirken sich nachteilig auf das Tierschutzniveau aus. Der breite Einsatz von ausländischen Niedriglohnarbeitern geht einher mit einem geringen Bildungsstand, schlechten Sprach- und Fachkenntnissen und einer hohen Fluktuation der Arbeitskräfte.224 Häufig arbeiten Mitarbeiter gänzlich ohne den vorgeschriebenen Sachkundenachweis auf den Schlachthöfen oder führen Tätigkeiten aus, die nicht von ihrem Sachkundenachweis umfasst sind.225 aa) Abladebereich Das Gebot der größtmöglichen Schmerz-, Leidens-, Stress- und Aufregungsvermeidung wird in der Praxis oft nicht eingehalten. Unter Verstoß gegen § 5 Abs. 1 TierSchlV werden Elektrotreiber, Stockschläge und andere Treibhilfen übermäßig und falsch gegen die Tiere eingesetzt, um die Entladung aus den Transportfahrzeugen oder den Zutrieb zu den Betäubungsanlagen zu beschleunigen.226 Es kommt vor, dass das Personal auf die Tiere eintritt bzw. -schlägt oder ihnen die Schwänze verdreht, um sie zum Weitergehen zu bewegen.227 Viele Tiere weisen aufgrund der zuweilen rohen Behandlung Hämatome, Hautläsionen, Schwellungen, Brüche oder Schlagstriemen auf.228

221 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 102 m.w. N., S. 165 ff. m.w. N. 222 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 165 ff. m.w. N.; Bundesregierung, BT-Drs. 17/4341, S. 5. 223 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 207; Bundesregierung, BT-Drs. 17/4341 S. 1. 224 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 4 TierSchlV Rn. 3; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 102 m.w. N., S. 207. 225 Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 35, S. 42, S. 44, S. 45, S. 56, S. 62, S. 73, S. 81, S. 89, S. 94. 226 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 277 m.w. N.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 6 TierSchlV Rn. 8; Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 170. 227 Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 43, S. 97, S. 170. 228 Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 170: „offensichtliche Gewaltanwendung an den Tieren“.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

bb) Wartestall Nach dem Abladen aus den Transportfahrzeugen werden die Tiere in Warteställen untergebracht, sofern sie nicht direkt nach der Anlieferung geschlachtet werden. Es kommt aber auch immer wieder vor, dass Transportfahrzeuge entgegen geltender Vorschriften nicht direkt nach dem Eintreffen am Schlachthof entladen, sondern über mehrere Stunden aufgrund von überbelegten Warteställen als Unterbringung zweckentfremdet werden.229 Obwohl insbesondere Wasser wichtig für die Regeneration der Tiere nach dem anstrengenden Transport ist, werden die Schlachttiere regelmäßig über viele Stunden ohne Wasser- und Futterversorgung untergebracht. Die Unterbringung erfolgt oft ohne Einstreu auf Beton.230 Die Wartebereiche sowie vorhandene Tränk- und Futtereinrichtungen sind oft hochgradig verschmutzt.231 cc) Betäubung Obwohl die Vorschriften zum Tierschutz vorschreiben, dass sich die Tiere in einem Zustand völliger Wahrnehmungs- und Empfindungslosigkeit befinden müssen, wenn sie geschlachtet werden, erleben viele Tiere ihre Schlachtung aufgrund von Ungenauigkeiten bei der Betäubung bei vollem Bewusstsein.232 Die Betäubung von Schweinen und Geflügel erfolgt meist durch Strom, während bei Rindern die Betäubung durch pressluftgetriebene Schlagbolzen gebräuchlich ist.233 Dabei schlägt der Schussbolzen durch die Schädeldecke ins Gehirn und setzt so wesentliche Hirnbereiche außer Kraft.234 Für alle Betäubungsmethoden gilt, dass sie fachkundig durch geschultes Personal durchgeführt werden müssen, damit die Tiere das Bewusstsein tatsächlich vollständig verlieren und keine unnötigen Verletzungen erleiden.235 Eine solch präzise durchgeführte Betäubung ist aufgrund der immensen Beschleunigung der Arbeitsvorgänge in modernen Schlachthöfen, der häufig unzureichenden Ausbildung des Schlachtpersonals sowie der Verwendung nicht gewarteter bzw. gerei-

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Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 95. Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 39, S. 43, S. 57, S. 63, S. 79, S. 95, S. 170. 231 Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 36: „verstaubte und altverschmutzte Futtertröge und Tränken“, S. 49, S. 53: „Zigarettenstummel im Futtertrog“, S. 54: „hochgradig verschmutzter Boden“, S. 59, S. 90, S. 99. 232 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 4a Rn. 1 ff., Einf. EU-Tierschlacht-VO Rn. 3 f. m.w. N., Art. 4 EU-Tierschlacht-VO Rn. 1 ff. m.w. N.; Bundesregierung, BT-Drs. 17/ 10021, S. 3. 233 Raspé, Die tierliche Person, S. 29 m.w. N.; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 280 ff. m.w. N. 234 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Art. 4 EU-Tierschlacht-VO Rn. 5 m.w. N. 235 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 282 f. m.w. N.; Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 18, S. 44. 230

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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nigter Gerätschaften für die Betäubung nicht immer gewährleistet, so dass es in der Praxis zu hohen Fehlbetäubungsraten kommt.236 Üblich sind Schlachtbandgeschwindigkeiten von bis zu 750 Schweinen, 80 Rindern und 10.000 Geflügeltieren pro Stunde.237 Bei solchen Geschwindigkeiten liegt es auf der Hand, dass das Schlachthofpersonal nicht immer die notwendige Konzentration zur tierschutzkonformen Betäubung aufrechterhalten kann.238 Fehlbetäubungen sind bei einem solchen Zeitdruck geradezu unvermeidlich.239 Hinzu tritt die in der Praxis übliche Entlohnung der Schlachthof-Mitarbeiter im Akkord. Die wenigen Arbeitskräfte im letzten Teil des Treibgangs und in der Betäubungsanlage stehen unter der permanenten Leistungsanforderung, kontinuierlich Tiere für Entblutung und Schlachtband durchzuschleusen und werden von der Schlachtkolonne bei ausbleibendem Nachschub gerügt.240 Dieser Druck trägt ebenfalls zu einem erhöhten Risiko für Fehlbetäubungen sowie zu einem regelmäßigen Einsatz von Elektrotreibern beim Zutrieb in die Betäubungsanlagen bei, obwohl deren Einsatz nur unter strengen Voraussetzungen zulässig ist.241 Zudem kommt es in vielen Fällen vor, dass die – zunächst erfolgreiche – Betäubung der Tiere nicht lange genug anhält, so dass die Tiere im Zeitpunkt ihrer Schlachtung bereits wieder zu Bewusstsein gekommen sind.242 Häufig werden Anzeichen für die Notwendigkeit einer Nachbetäubung vom Schlachthofpersonal nicht erkannt.243 Teilweise unterbleibt entgegen Art. 5 EU-Tierschlacht-VO die vorgeschriebene Routinekontrolle der Betäubungseffektivität sowie die anschließende 236 Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 15; Borowski, Schwein gehabt, S. 39 m.w. N.; Raspé, Die tierliche Person, S. 30; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 282 f. m.w. N.; Hirt/Maisack/ Moritz, TierSchG, § 11 TierSchlV Rn. 2, Einf. EU-Tierschlacht-VO Rn. 2 m.w. N., Rn. 20 m.w. N.; Zum Sachkundenachweis Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 4 TierSchlV Rn. 1 ff. m.w. N.; Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 44, S. 51 f., S. 55 ff., S. 61, S. 72, S. 77, S. 80, S. 81, S. 82, S. 85, S. 88, S. 98, S. 101, S. 102; Stolz, Tierschutz an Rinder- und Schweineschlachthöfen, S. 64. 237 Bundesregierung, BT-Drs. 17/10021, S. 12. 238 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 1 TierSchlV, Einf. Rn. 4 m.w. N. 239 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. EU-Tierschlacht-VO Rn. 8; Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 44, S. 52, S. 61, S. 88, S. 98, S. 102, S. 169; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 220 m.w. N. 240 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Art. 15 EU-Tierschlacht-VO Rn. 13, Rn. 16 m.w. N. 241 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Art. 15 EU-Tierschlacht-VO Rn. 13, Rn. 16 m.w. N., Anl. 1 TierSchlV Rn. 2 m.w. N.; Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 65 f., S. 69, S. 75, S. 92, S. 170. 242 Raspé, Die tierliche Person, S. 30; Borowski, Schwein gehabt, S. 39; Sidhom, Sanktionspraxis tierschutzrelevanter Straftaten, S. 199 m.w. N.; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 286 m.w. N.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Anl. 1 TierSchlV Rn. 4. 243 Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 44, S. 51 f., S. 55 ff., S. 61, S. 72, S. 81, S. 85, S. 88, S. 102.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

Nachbetäubung fehlbetäubter Tiere vor weiteren Schlachtarbeiten in der Praxis gänzlich.244 Solche und ähnliche Fehler bei der Fließbandtötung im Akkordbetrieb hat auch die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN am 15.06.2012 im Bundestag beschrieben.245 Danach liege die Fehlbetäubungsrate bei Schweinen nach einer Studie der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) je nach Betäubungsanlage bei 3,3– 12,5 %, was auf Fehler bei der Wahl der Elektroden, des Elektrodenansatzes und -kontaktes zum Tier und der elektrischen Betäubungsparameter zurückzuführen sei.246 Die Fälle des Wiedererwachens während der Entblutung werden auf 0,4–2,5 % veranschlagt.247 Bei Rindern verfehle der zur Betäubung vorgesehene Bolzenschuss jährlich bei ca. 200.000 Tieren das Ziel, so dass die Tiere noch bei Bewusstsein in die Schlachtung gelangten.248 Hühner, Puten und anderes Geflügel werden nach der Entnahme aus den Transportbehältern mit den Beinen in die metallenen Bügel eines Transportbandes eingehängt und anschließend, kopfüber hängend, einem Becken mit elektrisch aufgeladenen Wasser zugeführt.249 Bei dieser Betäubung im stromführenden Wasserbad komme es aufgrund der unterschiedlichen elektrischen Widerstände der Vogelkörper sowie der größenbedingten Unterschiede bei der Tiefe des Eintauchens zu unterschiedlichen Stromflüssen bei den Tieren, wodurch ein hohes Risiko für Fehlbetäubungen bestehe.250 dd) Entblutung Nach der Betäubung werden die Schlachttiere „gestochen“. Dabei wird dem betäubten Tier mit einem Messer in den Bereich des Brusteingangs gestochen, um die großen Blutgefäße in Herznähe zu öffnen. Durch den daraufhin eintretenden Blutentzug wird das Gehirn der Tiere nicht mehr mit Sauerstoff versorgt, sodass der Tod innerhalb kurzer Zeit eintritt. Aufgrund der hohen Bandgeschwindigkeiten bleiben für den Entblutestich nur wenige Sekunden Zeit, ein Nach-

244

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 1 TierSchlV, Einf. Rn. 4; Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 88, S. 102. 245 Bundesregierung, BT-Drs. 17/10021. 246 Zitiert nach Bundesregierung, BT-Drs. 17/10021, S. 5; siehe dazu auch Hirt/ Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. EU-Tierschlacht-VO Rn. 6 m.w. N., Rn. 11 m.w. N. 247 Zitiert nach Bundesregierung, BT-Drs. 17/10021, S. 5; siehe dazu auch Hirt/ Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. EU-Tierschlacht-VO Rn. 6 m.w. N. 248 Bundesregierung, BT-Drs. 17/10021, S. 1. m.w. N. 249 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Art. 4 EU-Tierschlacht-VO Rn. 37. 250 Bundesregierung, BT-Drs. 17/10021, S. 6; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. EU-Tierschlacht-VO Rn. 33 m.w. N.: Fehlbetäubungsraten von bis zu 4 Prozent, Art. 4 EU-Tierschlacht-VO Rn. 39 ff.

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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stechen ist kaum möglich.251 Nach dem Stechen werden den Tieren in der Brühanlage bei Temperaturen über 60 Grad Celsius die Borsten beziehungsweise die Federn entfernt. In der Praxis kommt es immer wieder vor, dass betäubte Tiere versehentlich überhaupt nicht oder nicht ordnungsgemäß gestochen werden und dann vor oder in der Brühanlage wiedererwachen.252 Sie sind dabei erheblichen Schmerzen und Leiden ausgesetzt. Wissenschaftliche Erhebungen zeigen, dass durchschnittlich eines von 100 Schweinen beim Schlachten nicht ordnungsgemäß entblutet wird und vor dem Brühtunnel noch Anzeichen für Empfindungs- und Wahrnehmungsvermögen zeigt.253 5. Zwischenergebnis Die vorangegangene Querschnittsbetrachtung durch die verschiedenen Stationen der Nutztierhaltung hat erhebliche Defizite bei der Umsetzung der vorhandenen Bestimmungen des Tierschutzgesetzes sowie der dazugehörigen Rechtsverordnungen offenbart.254 Geltende Vorschriften zum Schutz der Nutztiere werden nur unzureichend in die Praxis umgesetzt und teilweise sogar gänzlich ignoriert.255 Dieser Befund gilt nicht etwa lediglich für vereinzelte Betriebe. Vielmehr hat sich gezeigt, dass es sich bei der Missachtung wesentlicher Vorgaben des Tierschutzrechts um eine branchenübliche Praxis handelt, die mit der Ausrichtung auf Wirtschaftlichkeit und Produktivitätssteigerung in Zusammenhang steht. Teilweise werden die geschilderten Haltungsformen durch entsprechende Rechtsverordnungen legalisiert, wobei in vielen Punkten Grund zur Annahme besteht, dass diese nicht mit dem höherrangigen Tierschutzgesetz vereinbar sind. Der Normalfall der Tiernutzung gerät selbst zum Tierschutzproblem.256 Hauptsächlich für die Befolgung und die Durchsetzung des Tierschutzrechts verantwortlich sind die Tierhalter als Normadressaten sowie die zuständigen Behörden. Im Folgenden soll näher auf diese beiden Akteure eingegangen werden.

251

Bundesregierung, BT-Drs. 17/10021, S. 6, S. 12. Bundesregierung, BT-Drs. 17/10021, S. 6; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. EU-Tierschlacht-VO Rn. 4 m.w. N.; Reymann, Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 89; NRW LT Apr. 15/340, S. 49. 253 Bundesregierung, BT-Drs. 17/10021, S. 3, S. 6; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. EU-Tierschlacht-VO Rn. 4 m.w. N.; diese Schweine werden vom Schlachthofpersonal wegen ihrer paddelnden Bewegungen im kochenden Wasser als „Matrosen“ bezeichnet. 254 Vgl. auch die Ergebnisse des WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 100, S. 250; Brandhuber, NJW 1988, S. 1952 f.: „Rechtsstaatlich unhaltbares Vollzugsdefizit“. 255 Vgl. auch die Ergebnisse des WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 250. 256 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 308 f. 252

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

II. Rechtsbefolgung und -durchsetzung durch Normadressaten und Vollzugsbehörden Die Wirksamkeit der tierschutzrechtlichen Vorschriften zum Schutz der Nutztiere durch Realisierung des Norminhalts kann entweder durch freiwilliges Adressatenverhalten oder durch die (zwangsweise) Durchsetzung des Rechts durch die zuständigen Vollzugsbehörden bewirkt werden. Insoweit ist zwischen Normbefolgung und Normdurchsetzung zu differenzieren.257 1. Fehlende Motivation der Normadressaten zur Rechtsbefolgung Bei der Nutztierhaltung bestehen extreme Zielkonflikte zwischen Tierschutzund Wirtschaftsinteressen. Die Nutztierhalter als Normadressaten haben regelmäßig aus wirtschaftlichen Gründen kein überwiegendes Eigeninteresse an der konsequenten Umsetzung des Tierschutzrechts oder an der Praktizierung einer Haltungsform, die über die Vorgaben der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung hinausgeht. Damit soll den Tierhaltern nicht generell Gleichgültigkeit gegenüber Tierschutzanliegen unterstellt werden. Dennoch gehen die Bedürfnisse der Nutztiere aus Sicht der verantwortlichen Tierhalter in aller Regel – betriebswirtschaftlich notwendig – als Kostenfaktor in ein ökonomisch ausgerichtetes Nutzungssystem ein. Die Einführung höherer Tierschutzstandards ist mit Kosten verbunden, so dass der weit überwiegende Teil der Landwirte die Vorgaben der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung entweder abbildet oder zum Teil sogar unterschreitet.258 Wirtschaftlichen Interessen wird im Allgemeinen der Vorrang vor Tierschutzinteressen eingeräumt.259 2. Verwaltungsrechtlicher Vollzug des Tierschutzrechts Der Begriff des Vollzugs kann auf unterschiedliche Arten ausgefüllt werden. Für die vorliegende Untersuchung bezeichnet er in erster Linie die Durchsetzung des geltenden Tierschutzrechts gegenüber den Normadressaten.260 Durch den Vollzug soll dem Recht zur Wirksamkeit verholfen werden. Vollzugsaktivitäten seitens der Verwaltung werden insbesondere dann relevant, wenn Rechtsvorschriften von den Normadressaten nicht befolgt werden oder wenn es für die Rechtsbefolgung staatlicher Mitwirkung bzw. Unterstützung bedarf. Kennzeich257 Waldhoff, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, § 46 Rn. 1 ff. m.w. N.; Baehr, Verhaltenssteuerung durch Ordnungsrecht, S. 20 m.w. N. 258 Bruhn/Wollenteit, Rechtsgutachten, S. 9. 259 Vgl. hierzu Kuhtz, Möglichkeiten und Probleme beim Vollzug tierschutzrechtlicher Bestimmungen, S. 62. 260 Vgl. Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 5 f.

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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nend für ein Vollzugsdefizit ist das Auseinanderfallen von Normtext und verwaltungsseitig vollzogener Wirklichkeit.261 a) Zuständigkeit für den Vollzug des Tierschutzrechts Da die Länder das Tierschutzgesetz und die dazugehörigen Rechtsverordnungen als eigene Angelegenheit im Sinne der Art. 83, 84 Abs. 1 GG ausführen, ist es grundsätzlich Sache der Länder, die Einrichtung der Behörden sowie das Verwaltungsverfahren zu regeln.262 Dem trägt § 15 Abs. 1 S. 1 TierSchG Rechnung, wonach die Durchführung des Tierschutzgesetzes sowie der aufgrund des Tierschutzgesetzes erlassenen Rechtsverordnungen den nach Landesrecht zuständigen Behörden obliegt. Dementsprechend hat der Bund gem. Art. 104a Abs. 1 GG keine Finanzzuständigkeit im Bereich des Tierschutzes.263 In den Ländern sind die jeweiligen behördlichen Zuständigkeiten zur Ausführung tierschutzrechtlicher Vorschriften in der Regel durch Rechtsverordnung festgelegt.264 Danach ist die nach § 15 TierSchG zuständige Behörde in der Regel die untere Verwaltungsbehörde (Kreisverwaltungsbehörde, Landratsamt). Die „Veterinärbehörde“ oder das „Veterinäramt“ bildet meist einen Teil dieser Behörden und wird „Tierschutzbehörde“ genannt.265 Die Tierschutzbehörde untersteht den Weisungen der höheren (Regierungspräsidium/Bezirksregierung) und der obersten (Landesministerium/Senat) Tierschutzbehörde.266 In Deutschland gibt es 431 untere Veterinärbehörden in Kreisen und kreisfreien Städten.267 Mitarbeiter der zuständigen Tierschutzbehörden sind beamtete oder angestellte Tierärzte (im Folgenden Amtstierärzte genannt), welche in der Regel durch nichttierärztliches Dienstpersonal bei der Aufgabenerfüllung unterstützt werden. Die Behörden sind zuständig für die Realisierung des in § 1 S. 1 TierSchG genannten Zwecks des Gesetzes, „aus der Verantwortung des Menschen für das Tier als Mitgeschöpf dessen Leben und Wohlbefinden zu schützen“. Sie sind mithin 261

Baehr, Verhaltenssteuerung durch Ordnungsrecht, S. 105. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 15 Rn. 1. 263 Mit Ausnahme der Durchführung des Tierschutzgesetzes für Tiere, die sich im Besitz der Bundeswehr befinden, § 15 Abs. 3 TierSchG. Siehe hierzu Ofensberger, Mängel des Tierschutzrechts, S. 9; BMEL, Tierschutzbericht 1989, S. 8. 264 Z. B. die Verordnung zum Vollzug tierschutzrechtlicher Vorschriften (Bayerische Tierschutzzuständigkeitsverordnung – BayTierSchZustV) vom 26. März 1999 (GVBl. S. 144), zuletzt geändert d. VO v. 1. September 2014 (GVBl. S. 404); Verordnung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über Zuständigkeiten nach dem Tierschutzrecht (Baden-Württembergische Tierschutzzuständigkeitsverordnung – TierSchZuVO) vom 21. Juli 2014 (GBl. S. 383). 265 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 15 Rn. 1; Kemper, NuR 2007, S. 793. 266 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 15 Rn. 1. 267 Vgl. BMEL, Aufbau des öffentlichen Veterinärwesens auf der Länderebene, abrufbar unter: http://www.bmel.de/DE/Tier/Tiergesundheit/_texte/VeterinaerwesenAufbau Laender.html. 262

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

grundsätzlich verpflichtet, tätig zu werden und einzuschreiten, wenn sie Tatsachen erfahren, die auf vergangene, aktuelle oder künftige Verstöße gegen Tierschutzrecht schließen lassen.268 Das Verwaltungsverfahren richtet sich in der Regel nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz, dem Verwaltungszustellungsgesetz und dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz des jeweiligen Landes.269 b) Überwachung Nutztierhaltungen, Schlachtbetriebe sowie gewerbliche Tiertransportbetriebe werden gemäß § 16 Abs. 1 S. 1 Nr. 1, Nr. 2, Nr. 5 TierSchG von den zuständigen Behörden überwacht. Sie sind vom Gesetz unter besondere behördliche Aufsicht gestellt, unterliegen also einer routinemäßigen Kontrolle, während andere tierschutzrelevante Sachverhalte lediglich anlassbezogen – z. B. aufgrund einer Anzeige – überprüft werden.270 Zur Beseitigung festgestellter sowie zur Verhütung künftiger Verstöße gegen das Tierschutzrecht kann die Behörde gemäß § 16a TierSchG die notwendigen Anordnungen treffen. § 16a TierSchG statuiert damit die Rechtspflicht der zuständigen Behörden und der dort tätigen Amtstierärzte zur Reaktion, wenn Verstöße gegen das Tierschutzrecht – also alle gesetzlichen und untergesetzlichen tierschutzrechtlichen Normen – geschehen oder drohen.271 Die Behörde kann insbesondere die Maßnahmen anordnen, die zur Erfüllung der Anforderungen von § 2 TierSchG als „Grundvorschrift über die Tierhaltung“ erforderlich sind. Beispielsweise kann sie ein Tier, das nach dem Gutachten des beamteten Tierarztes mangels Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erheblich vernachlässigt ist oder schwerwiegende Verhaltensstörungen zeigt, dem Halter fortnehmen und es auf dessen Kosten anderweitig pfleglich unterbringen (vgl. § 16a Abs. 1 S. 2 Nr. 2 TierSchG). Sie kann auch demjenigen, der unter wiederholter und grober Zuwiderhandlung gegen § 2 TierSchG den von ihm gehaltenen oder betreuten Tieren erhebliche oder länger anhaltende Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt hat, das Halten oder Betreuen von Tieren untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass er weiterhin derartige Zuwiderhandlungen begehen wird (vgl. § 16a Abs. 1 S. 2 Nr. 3 TierSchG). Da im Bereich der Nutztierhaltung die Motivation der Normadressaten zur Rechtsbefolgung aufgrund von Zielkonflikten mit wirtschaftlichen Interessen insgesamt eher gering ist, fällt der behördlichen Überwachung ein besonderes Gewicht zu. Überwachung dient einerseits dazu, aktuelle Verstöße oder Gefahren aufzudecken. Zum anderen trägt die Kontrolltätigkeit dazu bei, Einfluss auf die 268 269 270 271

Kemper, NuR 2007, S. 793. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 15 Rn. 2. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 16 Rn. 1. Vgl. Kemper, NuR 2007, S. 793.

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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Normbefolgung der Normadressaten zu nehmen, indem sie über die Erhöhung des Entdeckungsrisikos Anreize zu normkonformen Verhalten setzt.272 Mit steigender Wahrscheinlichkeit der Aufdeckung und der Höhe der Sanktionen wird die Bedeutung regelkonformen Handelns gestärkt.273 Eine in diesem Sinne effektive Überwachung muss eine gewisse Häufigkeit aufweisen, damit den Tierhaltern bewusst ist, dass sie nicht nur punktuell, sondern mit einer bestimmten Regelmäßigkeit von den Behörden beobachtet werden.274 Art und Umfang der behördlichen Überwachung und Kontrolle im Bereich der Nutztierhaltung sind in der Praxis unzureichend.275 Die Kontrolldichte ist insgesamt eher niedrig.276 So wurden im Jahr 2012 bei den hauptsächlich in Deutschland gehaltenen Nutztierarten lediglich zwischen 2,0 % und 9,1 % aller nutztierhaltenden Betriebe kontrolliert.277 Es besteht demnach ein relativ geringes Entdeckungsrisiko für Verstöße. c) Sanktionen Grundsätzlich erhöht sich der Bedarf an Kontroll- und Sanktionsmaßnahmen, wenn die Motivation der Normadressaten zur Rechtsbefolgung niedrig ist.278 Sanktionen entfalten eine abschreckende Wirkung auf potenziell opportunistisch handelnde Akteure.279 Nach § 18 TierSchG sind Verstöße gegen spezifische Bestimmungen des Tierschutzes bußgeldbewehrt. Die in § 18 Abs. 4 TierSchG geregelten Obergrenzen von maximal 5.000 A für einfache Fälle bzw. von 25.000 A für besonders schwere Fälle erweisen sich aber teilweise im Verhältnis zu den Erträgen in sehr großen Tierhaltungsbetrieben oder bei Schlachtung und Transport als zu niedrig, weshalb diese Sanktionen dann keine ausreichend spezialund generalpräventive Wirkung entfalten.280 Gleichzeitig ist die Festsetzung 272 Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 60; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 249 f. m.w. N. 273 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 249 f. m.w. N. 274 Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 371. 275 Vgl. dazu WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 250, S. 256. 276 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 100 m.w. N., S. 250. 277 BMEL, Jahresbericht 2012 der Bundesrepublik Deutschland zum mehrjährigen nationalen Kontrollplan nach Verordnung (EG) Nr. 882/2004, S. 73, abrufbar unter http://www.bvl.bund.de/SharedDocs/Downloads/01_Lebensmittel/06_mnkp_dokumente/ mnkp_Jahresbericht_2012.pdf?__blob=publicationFile; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 250 m.w. N. 278 Jedelhauser, Das Tier unter dem Schutz des Rechts, S. 128 m.w. N. 279 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 249 f. m.w. N. 280 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 251; Martinez, RW 2016, S. 463.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

angemessener Bußgeldhöhen für die zuständigen Behörden nicht immer leicht, beispielsweise wenn es darum geht, den Geldwertvorteil von bestimmten Verstößen bei Tiertransporten einzuschätzen, um mit der Bußgeldhöhe oberhalb der so erzielten Gewinne zu liegen.281 Wenn aber die Sanktionswahrscheinlichkeit und die Höhe der zu erwartenden Sanktion im Vergleich zum (wirtschaftlichen) Nutzen des Normverstoßes zu niedrig ist, können von der Sanktionierung keine ausreichenden Impulse für die Rechtsbefolgung ausgehen. 3. Ursachen für die Schwächen des verwaltungsrechtlichen Vollzugs Offenbar reichen die durchgeführten Kontrollen sowie die auferlegten Sanktionen im Falle von Regelverstößen nicht aus, um ausreichende Anreize zu regelungskonformen Verhalten zu setzen. Hinzu kommt, dass die zuständigen Behörden insbesondere im Bereich der Nutztierhaltung trotz Kenntnis der tierschutzwidrigen Zustände vielfach nicht eingreifen.282 Die Gründe dafür sind vielfältig. Zu nennen sind hier unter anderem fehlende personelle und finanzielle Kapazitäten, fehlende Möglichkeiten zur Fort- und Weiterbildung, eine den Vollzug behindernde unklare Rechtslage sowie Durchsetzungsschwierigkeiten trotz offenkundiger Verstöße. a) Fehlende personelle und finanzielle Kapazitäten Die niedrige Kontrolldichte und -effektivität ist in erster Linie auf Kapazitätsprobleme der Behörden zurückzuführen. Da die Länder das Tierschutzgesetz und die dazugehörigen Rechtsverordnungen als eigene Angelegenheit im Sinne der Art. 83, 84 Abs. 1 GG ausführen und der Bund gem. Art. 104a Abs. 1 GG keine Finanzzuständigkeit hat, sind die Finanzmittel für die Überwachung von den Ländern aufzubringen.283 Die Veterinärbehörden der Länder sind nicht nur für die Überwachung der Einhaltung von Vorschriften des Tierschutzrechts zuständig, sondern müssen daneben weitere umfangreiche Aufgaben im Bereich des Veterinärwesens erfüllen.284 Ihr Zuständigkeitsbereich umfasst typischerweise neben dem Tierschutz die Bereiche Lebensmittel, Fleischhygiene, Verbraucherschutz sowie Tierseuchen. Angesichts knapper öffentlicher Kassen ist die derzeitige finanzielle und personelle Ausstattung der amtlichen Überwachungsbe-

281 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 252; Martinez, RW 2016, S. 463. 282 Brandhuber, NJW 1988, S. 1952. 283 Vgl. Raspé, Die tierliche Person, S. 268 m.w. N.; Ofensberger, Mängel des Tierschutzrechts, S. 9. 284 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 251; Erbel, DÖV 1992, S. 192.

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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hörden in diesen Bereichen vielfach unzureichend.285 Für die den Behörden übertragenen Überwachungs- und Kontrollaufgaben im Bereich des Tierschutzes bleibt vor diesem Hintergrund nur wenig Raum. Das wird teilweise auch von den Amtstierärzten bzw. den Veterinärämtern selbst beklagt.286 Kontrollen werden mangels entsprechender personeller und finanzieller Kapazitäten nicht in dem erforderlichen Umfang durchgeführt.287 Erschwerend kommt hinzu, dass es in vielen Bereichen an detaillierten Vorgaben für eine risikoorientierte Überwachung der landwirtschaftlichen Betriebe sowie an verbindlichen Vorgaben für Mindestkontrollfrequenzen fehlt.288 In der Folge gelangen viele Rechtsverstöße den Behörden schlicht nicht zur Kenntnis und können dementsprechend nicht geahndet werden. Beispielsweise ist für eine sorgfältige und vollumfängliche behördliche Kontrolle von Schlachtbetrieben ein erheblicher zeitlicher und personeller Aufwand notwendig.289 Wie oben gesehen, findet ein Großteil der Verstöße gegen tierschützende Vorschriften auf Schlachthöfen bei der Ein- und Ausladung der Tiere, 285 Allgemein zu Strukturproblemen des öffentlichen Dienstes in der Praxis Voßkuhle, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, § 43 Rn. 56 ff. m.w. N. sowie zu allgemeiner Finanzknappheit Korioth, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, § 44 Rn. 4, Rn. 62 ff. m.w. N.; speziell zum Tierschutz WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 253; Bundesrechnungshof, Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes, S. 14; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 500; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 124; Raspé, Die tierliche Person, S. 268 m.w. N.; Kuhtz, Möglichkeiten und Probleme beim Vollzug tierschutzrechtlicher Bestimmungen, S. 41 ff., S. 48; Hörning, Qualzucht bei Nutztieren, S. 17; NRW LT Apr. 15/340, S. 48: „Chronische Unterbesetzung der Behörden“; HansGeorg Kluge, Stellungnahme 15/1109, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 6 f.; Hirt/ Maisack/Moritz, TierSchG, Art. 20a GG Rn. 43; Caspar/Geissen, NVwZ 2002, S. 917 m.w. N.; Laut Schöne/Jöhrens, DTBl. 2004, S. 705 ff. gab es per 31.12.2003 in Deutschland lediglich 1532 beamtete Tierärzte, davon 508 in Diensten der Länder und 501 in Diensten der Kommunen und Kreise. 286 Amt für Gesundheit, Veterinär- und Lebensmittelangelegenheiten in Münster, Stellungnahme 16/477, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 4; Landesverband der Tierärztinnen und Tierärzte im öffentlichen Dienst NRW, Stellungnahme 15/1124, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 3 f. 287 Hans-Georg Kluge, Stellungnahme 15/1109, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 7; Erbel, DÖV 1992, S. 192. 288 Amt für Gesundheit, Veterinär- und Lebensmittelangelegenheiten in Münster, Stellungnahme 16/477, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2 ff.; Landesverband der Tierärztinnen und Tierärzte im öffentlichen Dienst NRW, Stellungnahme 15/1124, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 3 f. 289 Reymann, Vergleichende Überprüfung des Tierschutzes in Schlachthöfen, S. 2.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

der Betäubung und der Schlachtung statt. Der für die Überwachung zuständige Amtstierarzt muss nicht nur die Einhaltung der Vorgaben des Tierschutzrechts, sondern unter anderem auch zusätzlich die Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelhygienerechts kontrollieren.290 Aufgrund der zeitlichen Überschneidung der Aufgabenbereiche ist eine Überwachung der Einhaltung von Tierschutzvorgaben nur eingeschränkt nebenher möglich.291 Ein einzelner Amtstierarzt kann meist nicht alle relevanten Bereiche überwachen, weiteres Überwachungspersonal kann aus finanziellen Gründen nicht eingestellt werden und somit sind die einzigen Augenzeugen meist Schlachthofmitarbeiter, die entweder selbst gegen das Tierschutzrecht verstoßen oder aus Angst um ihre Arbeitsstelle von einer Anzeige regelmäßig absehen.292 Werden Kontrollen durchgeführt, so bleiben diese häufig eher oberflächlich, da die enorme Menge der alltäglichen Verstöße gegen das Tierschutzgesetz und die gleichzeitige Personal- und Zeitknappheit bei den zuständigen Amtstierärzten häufig ein Gefühl der Ohnmacht auslöst, welches schließlich in Resignation mündet.293 Für die Nachweisbarkeit von Verstößen ist teilweise ein hoher Überwachungsaufwand erforderlich. So ist die Kontrolle mancher zunächst einfach erscheinender Vorgaben teilweise nur mit großem zeitlichen Aufwand möglich und von den ohnehin überlasteten Behörden in der Praxis nur schwer realisierbar. Für die Kontrolle der Einhaltung von Maximalbesatzdichten in Nutztierhaltungen etwa müssten die Tiergewichte und Abmessungen der verfügbaren Fläche erfasst werden. Bei Geflügel ist eine Zählung der Tiere im Stall in großen und komplexen Betrieben regelmäßig nicht möglich. Insofern kann hier nur eine Überprüfung auf Basis der betrieblichen Dokumentation einschließlich der Schlacht- und Transportdaten erfolgen.294 b) Unzureichende Qualifikation des Kontrollpersonals Die Qualifikation des Kontrollpersonals bestimmt in aller Regel die Qualität der amtlichen Überwachung.295 Nur qualifiziertes Kontrollpersonal kann die amtliche Kontrolle fachgerecht und sachkundig durchführen. Erforderlich ist zudem eine kontinuierliche Weiterbildung durch angemessene Nachschulungen.296 Für die zuständigen Behörden, die über die Tierschutzkontrollen hinaus noch 290

LAV, Handbuch Tierschutzüberwachung bei der Schlachtung und Tötung, S. 46. Stolz, Tierschutz an Rinder- und Schweineschlachthöfen, S. 51, S. 60. 292 Raspé, Die tierliche Person, S. 268 m.w. N. 293 Ofensberger, Verbandsklage als Treuhandklage zugunsten des Tier-, Natur- und Artenschutzes, S. 127. 294 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 250 f. 295 Bundesrechnungshof, Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes, S. 102. 296 Bundesrechnungshof, Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes, S. 84 ff. 291

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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viele weitere Zuständigkeiten im Veterinärwesen haben, stellt die rechtliche und fachliche Durchdringung der Materie meist eine erhebliche Herausforderung dar.297 Häufig fehlt es den zuständigen Mitarbeitern an den zur Kontrolle der Erfüllung rechtlicher Vorgaben wesentlichen Fachkenntnissen, Erfahrungen und Informationen. Der für eine erfolgreiche Überwachung erforderliche Spezialisierungsgrad ist bei den überwiegend auf kommunaler Ebene angesiedelten unteren Überwachungsämtern meist nicht vorhanden. Dort herrschen auf der Vollzugsebene eher „Generalisten“ vor, die mit dem kontinuierlichen tatsächlichen und rechtlichen Wandel nur deutlich zeitverzögert Schritt halten können.298 Entsprechende Wissensdefizite werden dadurch verschärft, dass bestehende Möglichkeiten zur Spezialisierung und Fortbildung auf dem Gebiet des Tierschutzrechts häufig mangels finanzieller Mittel nicht wahrgenommen werden können.299 Ohne vertiefte Kenntnisse zur Tiergesundheit und zum Tierschutz können die amtlichen Kontrolleure Verstöße gegen die zunehmend komplexer werdenden Vorschriften des Tierschutzrechts häufig gar nicht erst erkennen und dementsprechend auch nicht sanktionieren.300 c) Unbestimmte Rechtsbegriffe Der Vollzug des Tierschutzgesetzes wird den Behörden darüber hinaus durch die häufige Verwendung weit gefasster Zielvorgaben, unbestimmter Rechtsbegriffe und Abwägungsklauseln erschwert. Dort, wo konkrete detaillierte Regelungen bestehen, stößt der Gesetzesvollzug auf geringere Schwierigkeiten als dort, wo es um die Konkretisierung und Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe oder um Ermessensentscheidungen geht.301 Unbestimmte Begriffe sind in der Gesetzessprache schon immer zu finden. Als elastische Rechtssätze haben sie die Funktion, unvorhergesehene Sachverhalte zu erfassen. In den meisten Fällen, in denen der Gesetzgeber vage, wertausfüllungsbedürftige Begriffe oder Generalklauseln verwendet, entsteht dazu im Laufe der Zeit eine umfangreiche, gesicherte Rechtsprechungs-Kasuistik, die bewirkt, dass sich die Probleme für die Rechtssicherheit nur auf wenige Randfragen beschränken. Entscheidungen der Verwaltungsgerichte können insoweit regelmäßig als Entscheidungshilfen beim Vollzug von Rechtsvorschriften herangezogen werden.302 297 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 250, S. 322; Bundesrechnungshof, Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes, S. 102; Fikuart, Mängel des Tierschutzrechts, S. 26. 298 Bundesrechnungshof, Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes, S. 102 m.w. N. 299 Kuhtz, Möglichkeiten und Probleme beim Vollzug tierschutzrechtlicher Bestimmungen, S. 41; Raspé, Die tierliche Person, S. 268 m.w. N. 300 Bundesrechnungshof, Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes, S. 102 f. 301 Rehbinder/Burgbacher/Knieper, Bürgerklage im Umweltrecht, S. 18 m.w. N. 302 Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 229 ff.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

Im Tierschutzrecht hat eine solche Konkretisierung ausfüllungsbedürftiger Rechtsbegriffe durch die Gerichte nicht in dem sonst üblichen Umfang stattgefunden.303 Hauptursache hierfür ist die fehlende Möglichkeit, Verletzungen des objektiven Tierschutzrechts zulasten des Tierschutzes zum Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Verfahren zu machen. Weder die Tiere noch menschliche Fürsprecher der Tiere haben die erforderliche Klagebefugnis inne (siehe dazu sogleich unter 2. Kap., A.). Aus diesem Grund fehlt es im Tierschutzrecht vielfach an einer konkretisierenden Rechtsprechung durch die Verwaltungsgerichte.304 Ein Beispiel für die weit verbreitete Unschärfe des Tierschutzrechts bildet § 2 TierSchG als Grundvorschrift über die Tierhaltung. Wie oben bereits dargelegt, steht landwirtschaftlichen Nutztieren danach eine angemessene Ernährung, Pflege sowie verhaltensgerechte Unterbringung zu. Ihre Möglichkeit zur artgemäßen Bewegung darf nicht so eingeschränkt werden, dass ihnen Schmerzen, Leiden oder Schäden zugefügt werden. Allerdings ist der genaue Regelungsinhalt des § 2 TierSchG im Hinblick auf die Vielzahl der denkbaren Haltungssysteme ungeklärt. Die zur näheren Konkretisierung erlassene Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung (TierSchNutztV) stellt lediglich Mindestanforderungen auf und auch dies nur punktuell und unvollständig für einige ausgewählte Bereiche der Nutztierhaltung.305 Für viele Bereiche der Tierhaltung fehlen entsprechende Regelungen. Dies gilt für die Milchkuh- und Mastrinderhaltung, die Pferdehaltung, für Teile der Geflügelhaltung (Puten, Gänse, Enten) und andere Tierhaltungen wie die Damtierhaltung oder Straußenhaltung.306 In Bezug auf solche von der Rechtsverordnung nicht geregelten Tierhaltungen sind die Ge- und Verbote des § 2 TierSchG unmittelbar aus sich selbst heraus verbindliches Recht, das von den Tierhaltern befolgt und von den zuständigen Behörden vollzogen werden muss.307 Die „Grundvorschrift über die Tierhaltung“ bleibt allerdings ohne entsprechende Konkretisierung konturenlos. Um die Vorgaben des § 2 TierSchG effektiv in die Praxis umzusetzen, müssen die Grundbedürfnisse der jeweiligen Tierart und die daraus resultierenden Anforderungen an eine angemessene Ernährung und Pflege sowie an eine verhaltensgerechte Unterbringung gesondert ermittelt werden.308 Dafür ist veterinärmedizinisches Spezialwissen erforderlich. Eine derartige eigenständige Festlegung des Regelungsinhalts ist von den regel303 Maisack, Zum Begriff des vernünftigen Grundes im Tierschutzrecht, S. 78; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 154 m.w. N.; Raspé, Die tierliche Person, S. 241; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 361 f. 304 Maisack, Zum Begriff des vernünftigen Grundes im Tierschutzrecht, S. 79, S. 252 ff. 305 Vgl. Martinez, RW 2016, S. 460. 306 Siehe hierzu auch Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 101. 307 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 3, 16a Rn. 13. 308 Vorschläge für die angezeigte Vorgehensweise bei Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 2 Rn. 33 m.w. N.

A. Tierschutz in der Nutztierhaltung

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mäßig unzureichend finanziell und personell ausgestatteten Behörden häufig nicht leistbar. Die daraus resultierende erhebliche Rechtsunsicherheit, mit der sowohl die Normadressaten als auch die zuständigen Behörden konfrontiert sind, behindern eine konsequente und einheitliche Anwendung und Durchsetzung des Tierschutzrechts.309 d) Politische Einflussnahme als Vollzugshindernis Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht treten nicht nur dort auf, wo Kontrollressourcen begrenzt oder Verstöße gegen tierschutzrechtliche Vorschriften ohne entsprechendes Spezialwissen nur schwer erkennbar sind. Durchsetzungsschwierigkeiten der Behörden bestehen gleichermaßen in vielen tierschutzrelevanten Bereichen, in denen die Nichteinhaltung gesetzlicher Anforderungen relativ offenkundig festzustellen ist.310 So werden nicht-kurative Eingriffe und Amputationen wie das betäubungslose Schwanzkürzen bei Schweinen, welche nach §§ 5 Abs. 1, 6 Abs. 1 S. 1 TierSchG nur im begründeten Ausnahmefall zulässig sind, in der Praxis routinemäßig durchgeführt (siehe dazu 1. Kap., A. I. 2. d)). Dieses Vorgehen ist den Behörden bekannt, wird von ihnen aber nicht geahndet. Die Beamten der Veterinärbehörden sind bei ihrer Vollzugstätigkeit im Bereich der Nutztierhaltung regelmäßig erheblichem interessenorientierten Druck von Seiten der betroffenen Tiernutzer und Landwirtschaftsverbände, aber auch von Seiten der Politik ausgesetzt.311 Die zuständigen Behördenmitarbeiter stehen in dienstlicher Abhängigkeit vom politischen Leiter der Behörde wie dem Landrat oder dem Oberbürgermeister, die sich meist stärker mit kommunalpolitischen Zielen und Notwendigkeiten als mit der allzu konsequenten Durchsetzung des Tierschutzrechts identifizieren.312 In der Regel haben die politischen Vorgesetzten der zuständigen Behörden ein politisches Interesse daran, ein gutes Verhältnis zu den örtlichen Wirtschaftsbeteiligten zu pflegen, um deren Verbleib am Wirtschaftsstandort zu gewährleisten. In ländlichen Gegenden betreibt die politische Führung zudem nicht selten selbst Landwirtschaft oder steht mit Landwirten oder Schlachthofbetreibern in engem persönlichen Kontakt. Tierische Erzeugnisse werden – wie oben gesehen – unter enormen Zeit- und Kostendruck produziert. Die allzu buchstabengetreue Anwen309 Martinez, RW 2016, 441 S. 457 f.; Ofensberger, Mängel des Tierschutzrechts, S. 6; Kuhtz, Möglichkeiten und Probleme beim Vollzug tierschutzrechtlicher Bestimmungen, S. 45; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 154 m.w. N. 310 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 251. 311 Siehe dazu WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 251; Hans-Georg Kluge, Stellungnahme 15/1109, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 6; NRW LT Apr. 15/340, S. 14. 312 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 251; NRW LT Apr. 16/163, S. 7.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

dung des Tierschutzrechts steht in der Regel im Gegensatz zu Wirtschaftsinteressen, erfordert meist größere Investitionen und stößt daher bei den betroffenen Wirtschaftsbeteiligten auf erheblichen Widerstand.313 Die Politik räumt daher Aspekten der regionalen und kommunalen Wirtschafts- und Agrarpolitik häufig in tierschutzabträglicher Weise Vorrang vor dem Tierschutz ein.314 Nicht zuletzt ist die vielfach unzureichende finanzielle und personelle Ausstattung der Veterinärbehörden ein Indiz für den mangelnden politischen Willen bzw. niedrige politische Priorität der Landesregierungen in diesem Bereich.315 Hinzu kommt, dass das Tierschutzrecht zu großen Teilen aus Normen besteht, deren Einhaltung von niemandem gerichtlich eingefordert werden kann, weil der auf drittschützende Normen beschränkte subjektive Rechtsschutz in Deutschland dies bei gemeinwohlbezogenem Recht nicht zulässt (siehe dazu 2. Kap., A.). Individuellen Nutzerinteressen hingegen wird ein gerichtlicher Rechtsschutz eingeräumt. Veterinärbehörden, die versuchen, das geltende Tierschutzrecht konsequent durchzusetzen, müssen dementsprechend nicht nur mit politischen Interventionen, sondern auch mit organisierten und von den Interessenverbänden finanzierten Klagen der Tierhalter rechnen. Zudem sehen sich Amtstierärzte, die sich dem massiven Druck von Tiernutzern, den Weisungen von Vorgesetzten und festgefahrenen Gewohnheiten widersetzen, häufig Repressalien und Mobbing ausgesetzt.316 In dieser Situation hängt es sehr vom Engagement einzelner Amtstierärzte ab, ob das Tierschutzrecht auch da, wo wirtschaftliche Interessen entgegenstehen, konsequent angewendet wird. Nicht selten kommt es zu einem informellen Zusammenwirken von Normadressaten und Behörden oder zu einer deutlichen Relativierung von Tierschutzbelangen in der Entscheidungspraxis der Behörden, etwa im Rahmen von Ermessensentscheidungen über die Sanktionierung festgestellter Verstöße.317

III. Zwischenergebnis Die vorangegangene Bestandsaufnahme hat nennenswerte Mängel bei der Befolgung und Durchsetzung tierschutzrechtlicher Normen in allen Bereichen der Nutztierhaltung und -zucht sowie bei Transport und Schlachtung gezeigt.318 Ursächlich dafür ist zum einen ein nicht normkonformes Verhalten der Normadressaten, d.h. die mehr oder weniger verbreitete Verletzung der gesetzlichen Vorgaben durch die verantwortlichen Wirtschaftsbeteiligten bei allen Stationen 313 314 315 316 317 318

WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, Erbel, DÖV 1992, S. 192. WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, von Loeper, Tiere brauchen einen Anwalt, S. 125. WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung,

S. 54. S. 248 m.w. N. S. 251. S. 1.

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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der Erzeugung tierischer Produkte. Nicht normkonformes Verhalten tritt insbesondere dort auf, wo wirtschaftliche Interessen dem Tierschutzanliegen zuwiderlaufen. Zum anderen gibt es erhebliche Defizite beim Vollzug des Tierschutzrechts durch die zuständigen Behörden. Diese äußern sich unter anderem in einer im Hinblick auf Frequenz, Dichte und Aufklärungserfolg unzureichenden Kontrolle des Verhaltens der Normadressaten sowie in Sanktionsmängeln, da entdeckte bzw. bekannte Normverletzungen nicht oder im Hinblick auf die Abschreckungswirkung nicht scharf genug geahndet werden.319 Als Ursachen für die Vollzugsdefizite ließen sich unter anderem die begrenzten personellen und finanziellen Ressourcen der zuständigen Vollzugsbehörden, die Abstraktheit und Offenheit von auslegungsbedürftigen Normen sowie durch politische Interventionen bedingte Motivationsmängel der Verwaltung ausmachen. Die den Vollzug erschwerenden Faktoren bedingen einander teilweise und verstärken sich letztlich gegenseitig.320 Fehlt es nämlich an einer verbreiteten freiwilligen Befolgungsleistung der Normadressaten, zeigt dies an, dass die Verhaltensmaxime von den Normadressaten nicht getragen wird. Ein Vollzugsdefizit indiziert insofern ein bereits vorhandenes Akzeptanzdefizit. Gleichzeitig kann ein Vollzugsdefizit das Akzeptanzdefizit noch weiter verstärken.321 Es wirkt sich nachteilig auf die Motivation der Normadressaten zur strikten Befolgung der der Gesetze aus.322 Kommt es in der Folge zu weit verbreiteten Normverletzungen, führt dies schließlich wiederum zu einer Resignation der ohnehin überforderten und schlecht ausgestatteten Behörden.

B. Tierschutz bei Tierversuchen Tiere werden in der modernen medizinischen und naturwissenschaftlichen Forschung zu unterschiedlichsten Zwecken für Versuche eingesetzt. Zu den Versuchszwecken gehören unter anderem die Grundlagenforschung sowie die Entwicklung von Diagnose- und Therapieformen für die Behandlung von Krankheiten. Der überwiegende Anteil der Tierversuche wird zur Risikoabschätzung bei der industriellen Produktentwicklung von Arzneimitteln, Chemikalien sowie Konsumgütern des täglichen Gebrauchs durchgeführt.323 Im Zeitraum von 2010

319 Vgl. zu ähnlichen Vollzugsmängeln im Umweltrecht Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 8. 320 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 264. 321 Baehr, Verhaltenssteuerung durch Ordnungsrecht, S. 104 m.w. N. 322 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 251. 323 Siehe hierzu Caspar, Tierschutz im Recht, S. 220 f., S. 223, S. 236; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 361; vgl. eingehend zu den Versuchszwecken Hirt/ Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 1 ff.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

bis 2014 wurden jedes Jahr durchschnittlich 2,93 Millionen Tiere zu Tierversuchen oder anderen wissenschaftlichen Zwecken verwendet.324 Bei den eingesetzten Versuchstieren handelt es sich überwiegend um Nager wie Mäuse, Ratten, Hamster oder Meerschweinchen. Daneben werden aber auch Versuche mit Fischen, Vögeln, Kaninchen, Pferden, Schweinen, Katzen, Hunden sowie Primaten durchgeführt.325 Tierversuche sind mit besonderer ethischer Brisanz behaftet, da Leiden und Schmerzen der Tiere anders als in der Nutztierhaltung nicht Nebenfolge einer an Gewinnmaximierung ausgerichteten Nutzungsform sind.326 Vielmehr werden Leiden, Schmerzen oder Schäden den Versuchstieren zum Erkenntnisgewinn bewusst und gewollt zugefügt.327 Häufig werden die Tiere im Rahmen der Versuchsdurchführung oder anschließend getötet.328 Zweifellos geht der medizinische Fortschritt in vielen Fällen auf Tierversuche zurück, die insbesondere im Rahmen der Grundlagenforschung durchgeführt wurden.329 Grundlegende Erkenntnisse über den menschlichen Körper sowie die Diagnostik und Behandlung von Krankheiten wurden mithilfe von Tierversuchen gewonnen.330 Noch immer spielen Tierversuche eine herausragende Rolle bei der Aufklärung physiologischer Zusammenhänge und der Entwicklung neuer medizinischer Methoden.331 Der erwiesenen Nützlichkeit von Tierversuchen für das menschliche Wohlergehen stehen auf der anderen Seite die beträchtlichen körperlichen und psychischen Strapazen der Versuchstiere gegenüber. Dies wirft eine Reihe ethischer Fragen nach dem gebotenen Umgang mit Versuchstieren auf, insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Durchführung vieler Tierversuche häufig nicht allein durch forscherische Neugier, sondern auch und teilweise in erster Linie durch ökonomische Anreize motiviert sind.332 Während bei der Entwicklung neuer Arzneimittel oder zur Wirksamkeits- und Sicherheitsprüfung von Produkten die 324 BMEL, Tierschutzbericht 2015, S. 58 (Tabelle 4) sowie BMEL, Versuchstierzahlen 2014. 325 BMEL, Tierschutzbericht 2015, S. 58 f.; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 361 m.w. N. 326 Vgl. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 224. 327 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 224; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 379 m.w. N. 328 Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 359 m.w. N. 329 DFG, Tierversuche in der Forschung, S. 11 ff.; Haverich/Teebken, Zur Ethik der Tierversuche aus biomedizinischer Sicht, in: Evangelische Akademie Bad Boll: Tierversuche und Tierschutz, S. 14 mit Beispielen; siehe zum Ganzen Raspé, Die tierliche Person, S. 44 ff. 330 Haverich/Teebken, Zur Ethik der Tierversuche aus biomedizinischer Sicht, S. 14 mit Beispielen. 331 Haverich/Teebken, Zur Ethik der Tierversuche aus biomedizinischer Sicht, S. 13. 332 Lienemann, Zur Ethik der Tierversuche, S. 37.

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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Erzielung wirtschaftlichen Gewinns im Vordergrund steht, nutzen Tierversuche im Bereich der Wissenschaft und Forschung nicht nur dem Erkenntnisgewinn, sondern auch dem eigenen beruflichen Fortkommen als Forscher, dem Renommee, der Befriedigung wissenschaftlichen Ehrgeizes oder der Einwerbung von Forschungsgeldern.333 Seit den 1970er Jahren gelangten verstärkt mediale Berichte über die Art und Weise der Durchführung von Tierversuchen an die Öffentlichkeit. Die vermehrte Berichterstattung sowie zunehmende wissenschaftliche Erkenntnisse über die Leidensfähigkeit von Tieren entfachten eine häufig emotional geführte gesellschaftliche Diskussion um die ethische Legitimität von Tierversuchen in Deutschland und führten in der Folgezeit zur Verstärkung des Schutzes von Versuchstieren im materiellen Tierschutzrecht.334

I. Rechtsgrundlagen Dem Tierversuchsrecht kommt die schwierige Aufgabe zu, die Belange der verwendeten Versuchstiere mit der Wissenschafts- und Forschungsfreiheit sowie mit dem wünschenswerten medizinischen Fortschritt zugunsten des Wohlergehens der Menschen in Einklang zu bringen.335 Die wesentlichen Regelungen des deutschen Tierversuchsrechts finden sich im Fünften Abschnitt des Tierschutzgesetzes (§§ 7–10 TierSchG) sowie in der darauf beruhenden Tierschutz-Versuchstierverordnung (TierSchVersV).336 1. Begriff des Tierversuchs „Tierversuche“ sind in erster Linie Eingriffe oder Behandlungen zu Versuchszwecken an Tieren, die mit Schmerzen, Leiden oder Schäden für diese Tiere verbunden sein können (§ 7 Abs. 2 S. 1 TierSchG).337 Des Weiteren gelten gemäß § 7 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 TierSchG auch solche Eingriffe oder Behandlungen als Tierversuche, die nicht zu Versuchszwecken dienen, sondern die zur Herstellung, Gewinnung, Aufbewahrung oder Vermehrung von Stoffen, Produkten oder Organismen vorgenommen werden. Auch Eingriffe oder Behandlungen zu Aus-, Fort-

333

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 116 m.w. N. Gärditz, in: Löwer/Gärditz (Hrsg.), Wissenschaft und Ethik, S. 97; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 377. 335 Caspar, Zu den Begriffen der Unerlässlichkeit und der ethischen Vertretbarkeit im Tierversuchsrecht, S. 54. 336 Verordnung zum Schutz von zu Versuchszwecken oder zu anderen wissenschaftlichen Zwecken verwendeten Tieren (Tierschutz-Versuchstierverordnung – TierSchVersV) vom 01.08.2013 (BGBl. I S. 3125, 3126), zuletzt geändert durch Artikel 394 der Verordnung v. 31.08.2015 (BGBl. I S. 1474). 337 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7 Rn. 6. 334

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

und Weiterbildungszwecken gelten als Tierversuche im weiteren Sinne gemäß § 7 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 TierSchG.338 2. Erlaubte Versuchszwecke Zu Versuchszwecken geschehen die Eingriffe oder Behandlungen, wenn mit ihnen eine wissenschaftliche Fragestellung, die noch nicht hinreichend geklärt ist, beantwortet werden soll.339 In § 7a Abs. 1 S. 1 Nr. 1–8 TierSchG werden die zulässigen Versuchszwecke abschließend aufgezählt. Danach sind Tierversuche insbesondere zur Grundlagenforschung, Forschung zur medizinischen Gesunderhaltung von Mensch und Tier, zur Erkennung von umweltgefährdenden Einflüssen sowie sowie für die Entwicklung, die Herstellung und die Prüfung von Arznei-, Lebens- und Futtermitteln sowie anderen Stoffen oder Produkten erlaubt.340 Tierversuche zur Überprüfung der Wirksamkeit oder Unbedenklichkeit von Chemikalien oder Arzneimitteln sind meist gesetzlich vorgeschrieben und fungieren als Voraussetzung für die Zulassung der Stoffe und Produkte. 3. Rechtliche Zulässigkeit von Tierversuchen Das Tierschutzgesetz unterscheidet zwischen genehmigungspflichtigen und anzeigepflichtigen Tierversuchen. Der Genehmigungspflicht nach § 8 Abs. 1 S. 1 TierSchG unterliegen vor allem Tierversuche im Bereich der Grundlagen- und Arzneimittelforschung. Für nicht genehmigungspflichtige Tierversuche besteht gemäß § 8a TierSchG lediglich eine Anzeigepflicht. Darunter fallen insbesondere gesetzlich vorgeschriebene Tierversuche wie Versuche zur Prüfung von Impfstoffen bei Zulassungsverfahren sowie bestimmte Versuche zu Aus- und Weiterbildungszwecken.341 Tierversuche sind demnach grundsätzlich rechtlich zulässig, soweit für sie entweder ein Genehmigungs- oder ein Anzeigeverfahren durchgeführt wurde.342 Im Rahmen dieser Verfahren wird geprüft, ob der geplante Tierversuch zur Erreichung eines erlaubten Versuchszweckes unerlässlich sowie ethisch vertretbar ist. a) Zum Gebot der Beschränkung auf das unerlässliche Maß Zentrale Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Tierversuchs ist, dass er unerlässlich im Sinne des § 7a Abs. 1 S. 1 TierSchG ist. Das Gebot der Beschrän338 Ausführlich zu Tierversuchen „im weiteren Sinne“ nach § 7 Abs. 2 S. 2 TierSchG Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7 Rn. 10 ff. 339 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7 Rn. 6. 340 Vgl. hierzu ausführlich Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 1 ff. 341 Vgl. hierzu ausführlich Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8a Rn. 1 ff.; DFG, Tierversuche in der Forschung, S. 6. 342 Caspar, Zu den Begriffen der Unerlässlichkeit und der ethischen Vertretbarkeit im Tierversuchsrecht, S. 54.

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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kung auf das unerlässliche Maß entspricht den Grundsätzen der Vermeidung, Verminderung und Verbesserung, deren Beachtung durch das Unionsrecht vorgegeben ist (Art. 4 und 13 RL 2010/63/EU).343 Das Prinzip der Vermeidung besagt, dass, wo immer es möglich ist, die aufgeworfene wissenschaftliche Fragestellung anstelle eines Tierversuches mit Hilfe anderer Methoden zu beantworten ist. Sollte es eine andere wissenschaftlich zufriedenstellende Methode geben, so ist der Tierversuch nicht unerlässlich und darf daher nicht durchgeführt werden. Das gilt auch dann, wenn mit den alternativen Methoden mehr Arbeit, mehr Zeit und mehr Kosten verbunden sind.344 Wenn eine Vermeidung nicht möglich ist, gilt das Prinzip der Verminderung, welches auf eine quantitative Reduzierung von Tierversuchen abzielt.345 Danach muss die Anzahl der verwendeten Versuchstiere auf ein Minimum reduziert werden, solange dies den Versuchszweck nicht beeinträchtigt. Schließlich ist bei der Versuchsdurchführung stets das Prinzip der Verbesserung zu beachten, wonach die Belastungen, denen das einzelne Versuchstier ausgesetzt wird, auf ein Minimum zu beschränken sind.346 Das Gebot der Unerlässlichkeit erstreckt sich auch auf die Zucht, Haltung und Pflege der Versuchstiere (§ 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 TierSchG). Das bedeutet zum Beispiel, dass artgemäße Bedürfnisse wie Ruheverhalten, Eigenkörperpflege oder Nahrungserwerbsverhalten bei der Haltung nur so weit zurückgedrängt werden dürfen, wie es zur Erreichung des wissenschaftlichen Zwecks unbedingt notwendig ist.347 b) Ethische Vertretbarkeit als Bestandteil der Unerlässlichkeit Für die Frage nach der Unerlässlichkeit eines Tierversuchs kommt es gemäß § 7a Abs. 2 Nr. 3 TierSchG unter anderem auch darauf an, ob die zu erwartenden Schmerzen, Leiden oder Schäden der Tiere im Hinblick auf den Versuchszweck ethisch vertretbar sind. Der Begriff der ethischen Vertretbarkeit umschreibt das Verhältnis der Belastung der Tiere zu dem formulierten Erkenntnisgewinn und dem daraus resultierenden medizinischen oder sonstigen Nutzen für den Menschen.348 Das bedeutet, dass bei der Beurteilung der Unerlässlichkeit nicht nur

343 Richtlinie 2010/63/EU des europäischen Parlaments und des Rates vom 22.09.2010 zum Schutz der für wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere. Sogenanntes Prinzip der „3 R“ („Replacement, Reduction, Refinement“), erstmals beschrieben 1959 von W. M. S. Russel und R. L. Burch in „The Principles of Humane Experimental Technique“. Vgl. hierzu Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 9. 344 Folgt schon aus § 7a Abs. 2 Nr. 4 TierSchG, vgl. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7 Rn. 2, § 7a Rn. 11; BT-Drs. 17/10572, S. 25. 345 Vgl. dazu Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 12. 346 Vgl. dazu Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 13. 347 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7 Rn. 3 mit weiteren Beispielen. 348 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 90 m.w. N.; ausführlich Caspar, Zu den Begriffen der Unerlässlichkeit und der ethischen Vertretbarkeit im Tierversuchsrecht, S. 64 ff.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

das Vorhandensein geeigneter Alternativen geprüft werden muss, sondern auch eine Schaden-Nutzen-Abwägung unter Berücksichtigung ethischer Erwägungen zu vollziehen ist.349 Es ist beispielweise zu fragen, ob die Wahrscheinlichkeit, dass mit dem angestrebten Ergebnis ein Fortschritt bei der Bekämpfung einer Krankheit erzielt wird, so hoch ist, dass der Nutzen für den Menschen die Schmerzen, Leiden, Ängste und Schäden der Tiere überwiegt.350

II. Das Genehmigungsverfahren für genehmigungspflichtige Tierversuche 1. Antragstellung und behördliche Entscheidung über die Genehmigung Zuständig für die Genehmigung von Versuchsvorhaben bzw. für die Prüfung angezeigter Vorhaben sind die nach § 15 Abs. 1 S. 1 TierSchG i.V. m. der entsprechenden landesrechtlichen Regelung zuständigen Landesbehörden, wobei die Zuständigkeit meist der Mittelbehörde übertragen wird.351 So ist in Bayern, BadenWürttemberg, Hessen und Sachsen das Regierungspräsidium bzw. die Bezirksregierung zuständig, während es in Ländern ohne Mittelbehörde unterschiedliche Regelungen gibt. Die Zuständigkeit ist hier teilweise den obersten Landesbehörden, teilweise einer Landesoberbehörde übertragen. In den Stadtstaaten ist etwa die Senatsverwaltung zuständig, in Niedersachsen das Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (LAVES).352 Das Genehmigungsverfahren für genehmigungspflichtige Tierversuche ist in § 8 TierSchG i.V. m. §§ 31 ff. TierSchVersV geregelt. Wer vorhat, genehmigungspflichtige Tierversuche durchzuführen, muss bei der zuständigen Behörde einen schriftlichen Antrag auf Genehmigung des Versuchsvorhabens stellen und darin detailliert das Versuchsvorhaben, den damit verfolgten Versuchszweck sowie die zu erwartenden Belastungen für die Versuchstiere beschreiben (§ 31 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 lit. a–g TierSchVersV). Im Antrag muss wissenschaftlich begründet dargelegt werden, dass der geplante Versuch unerlässlich und ethisch vertretbar im Sinne des Tierschutzgesetzes ist (§ 31 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 TierSchVersV i.V. m. §§ 7a Abs. 1 und 2 Nr. 1–3, 8 Abs. 1 S. 2 Nr. 1a und b TierSchG).353 Es ist also detailliert darzulegen, dass die Prinzipien der Vermeidung, der Verminderung und der Verbesserung hinreichend beachtet wurden. 349 Ausführlich zur Vorgehensweise bei der Schaden-Nutzen-Abwägung Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 90, 93 ff. 350 Ausführlich Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 91. 351 Vgl. dazu Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8 Rn. 2. 352 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8 Rn. 2. 353 Vgl. hierzu ausführlich zu Form, Inhalt und Zeitpunkt des Antrags auf Genehmigung Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 31 TierSchVersV Rn. 1 ff.

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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Die zuständige Behörde überprüft nach Eingang des Antrags, ob die formellen und materiellen Voraussetzungen für eine Genehmigung vorliegen. Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen nach § 8 Abs. 1 S. 2 Nr. 1–8 TierSchG zur Überzeugung der Behörde vorliegen, wenn also insbesondere wissenschaftlich begründet dargelegt ist, dass mit dem Tierversuch ein erlaubter Versuchszweck verfolgt wird und dass die Versuchsdurchführung im Hinblick auf den Versuchszweck als unerlässlich und ethisch vertretbar anzusehen ist.354 Der Umfang der materiellen Prüfungsbefugnis der zuständigen Behörde ist umstritten. In Ansehung der gemäß Art. 5 Abs. 3 GG vorbehaltlos gewährten Wissenschaftsfreiheit der Antragsteller wurde von der Rechtsprechung vor Einführung des Staatsziels Tierschutz in Art. 20a GG überwiegend angenommen, dass die Behörde bei der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen der Unerlässlichkeit sowie der ethischen Vertretbarkeit auf eine qualifizierte Plausibilitätskontrolle der Darlegungen des Antragstellers beschränkt sei.355 Danach durfte die Behörde nur prüfen, ob der Antrag eine widerspruchsfreie, schlüssige Begründung zum Fehlen von Ersatz- und Ergänzungsmethoden und zur Schaden-Nutzen-Relation des Tierversuchs enthielt. Es stand ihr hingegen nicht zu, eine eigene Bewertung der Unerlässlichkeit bzw. der ethischen Vertretbarkeit vorzunehmen.356 Die behördliche Prüfung war insoweit reduziert auf offensichtliche wissenschaftliche Bewertungsfehler.357 Seitdem Art. 20a GG in Kraft getreten ist und der Tierschutz der Wissenschaftsfreiheit nunmehr als verfassungsrechtlich geschütztes Gut gegenübersteht, wird überwiegend von einer umfassenden Prüfungsbefugnis der Behörde ausgegangen, die sich nicht nur auf eine Plausibilitätskontrolle beschränkt, sondern ein inhaltliches und materielles Prüfungsrecht umfasst.358 Die genaue Reichweite der behördlichen Prüfungsbefugnisse im Hinblick auf die einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen ist aber derzeit noch ungeklärt.359 Die Behörde entscheidet innerhalb von 40 Arbeitstagen über den Antrag (§ 32 Abs. 1 S. 1 TierSchVersV).360 Erfolgt eine Genehmigung des Versuchsvorhabens, 354 Zu den weiteren Genehmigungsvoraussetzungen vgl. § 8 Abs. 1 S. 2 Nr. 1–8 TierSchG. 355 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8 Rn. 4 ff.; Caspar, Zu den Begriffen der Unerlässlichkeit und der ethischen Vertretbarkeit im Tierversuchsrecht, S. 55 ff. 356 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8 Rn. 4 m.w. N. 357 Zur Kritik daran Caspar, Zu den Begriffen der Unerlässlichkeit und der ethischen Vertretbarkeit im Tierversuchsrecht, S. 55. 358 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8 Rn. 5 mit ausführlichen Nachweisen. 359 Vgl. hierzu ausführlich Cirsovius, NuR 2009, S. 543 ff.; Stelkens, NuR 2010, S. 105 ff.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8 Rn. 6 ff.; Löwer, Tierversuche im Verfassungs- und Verwaltungsrecht, S. 47 ff. 360 Vgl. hierzu ausführlich Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 32 TierSchVersV Rn. 1 ff.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

so ist diese auf höchstens fünf Jahre zu befristen (§ 33 Abs. 2 S. 1 TierSchVersV). 2. Das Genehmigungsverfahren in der Rechtspraxis Das Tierversuchsrecht enthält eine Vielzahl schwieriger und daher vollzugsintensiver Detailregelungen, deren konsequenter Vollzug im Genehmigungsverfahren nur durch entsprechend ausgebildete und zahlenmäßig ausreichende Fachkräfte gewährleistet werden kann.361 Die personelle und finanzielle Ausstattung der jeweils zuständigen Genehmigungsbehörden ist jedoch häufig defizitär.362 In der Praxis steht das eingestellte Personal oft nicht im Verhältnis zur Zahl der eingereichten Anträge.363 Eine gewissenhafte Prüfung der Anträge unter Berücksichtigung sämtlicher materiell-rechtlicher Vorgaben erfordert meist einen erheblichen Zeitaufwand, der angesichts des Personalmangels und der Menge der eingereichten Anträge in den wenigsten Fällen aufgebracht werden kann.364 Gleichzeitig handelt es sich bei dem Tierversuchsrecht um eine hochkomplexe Materie, für deren fachliche Durchdringung ein hohes Maß an wissenschaftlichem Sachverstand erforderlich ist.365 Für die sachverständige Beurteilung der eingereichten Genehmigungsanträge muss eine gewissenhafte und intensive Einarbeitung in die Versuchsanordnung erfolgen und der Versuch wissenschaftlich genau nachvollzogen werden. Eine effiziente rechtliche Kontrolle insbesondere der gesetzlichen Voraussetzung der Unerlässlichkeit ist nur mit profunden wissenschaftlichen Fachkenntnissen möglich.366 In die Prüfung muss unter anderem mit einbezogen werden, ob es alternative Methoden zum geplanten Tierversuch gibt, die vergleichbar wissenschaftlich zufriedenstellend sind, ob die Zahl der eingesetzten Versuchstiere verringert werden kann, ohne den Versuchszweck zu beeinträchtigen und ob nach dem derzeitigen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse vom Antragsteller die schonendste Schmerztherapie, Anästhesie oder Tötungsmethode gewählt wurde. Die Beurteilung der ethischen Vertretbarkeit eines Tierversuchs setzt unterdessen eine fachkundige Abwägung des erwartbaren wissenschaftlichen Nutzens des Projekts mit den voraussichtlichen Leiden und Schmerzen der Tiere voraus und verlangt neben der rechtlichen auch eine komplizierte moralisch-ethische Beurteilung. Allerdings sind insbesondere im Bereich der Grundlagenforschung der direkte Nutzen sowie die Umsetzung der Ergebnisse aus der Forschung nicht planbar, so dass eine nachvollziehbare Gewichtung 361

Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 124. Ofensberger, Mängel des Tierschutzrechts, S. 9; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 124. 363 Arbeitsgruppe I, Genehmigungsverfahren, S. 203. 364 Arbeitsgruppe I, Genehmigungsverfahren, S. 203. 365 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 16. 366 Caspar, Zu den Begriffen der Unerlässlichkeit und der ethischen Vertretbarkeit im Tierversuchsrecht, S. 87. 362

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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der beteiligten Interessen in der Rechtspraxis Schwierigkeiten aufwirft.367 Für die Genehmigungsbehörden stellt es vor diesem Hintergrund eine erhebliche, oft nicht zu bewältigende Herausforderung dar, auf allen Forschungsgebieten die Angaben des Antragstellers einer umfangreichen und sachgerechten Nachprüfung zu unterziehen, welche stets den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse berücksichtigt.368 Selbstverständlich sind die genannten Schwierigkeiten nicht ausschließlich auf das Tierschutzrecht beschränkt. Behörden sind in der täglichen Praxis vielfach mit Abwägungssituationen konfrontiert, in denen nicht miteinander vergleichbare Größen bzw. unterschiedliche Wahrscheinlichkeiten einander gegenübergestellt werden müssen.369 Allerdings wird die behördliche Abwägung in anderen Rechtsgebieten durch gefestigte Rechtsprechung erleichtert. Im Tierversuchsrecht hingegen existieren nur wenige Gerichtsentscheidungen zu den maßgeblichen Genehmigungsvoraussetzungen. Ein Forscher, dessen beantragtes Versuchsvorhaben von der zuständigen Behörde genehmigt wurde, hat keinen Grund, die behördliche Entscheidung gerichtlich überprüfen zu lassen. Vor die Gerichte gelangen demnach nur die – wenigen – Fälle, in denen sich der antragstellende Wissenschaftler gegen die behördliche Versagung einer Genehmigung wendet. Mangels gesicherter Rechtsprechung zur Auslegung der Genehmigungsvoraussetzungen müssen die ohnehin überlasteten Behörden die Entscheidung über die Genehmigung von Versuchsvorhaben oft vor dem Hintergrund einer ungeklärten Rechtslage treffen. Diese Situation wird durch die Tatsache verschärft, dass in der Praxis zwischen der Genehmigungsbehörde und den antragstellenden Wissenschaftlern ein kognitives Ungleichgewicht besteht.370 Wie dargelegt, sind insbesondere Versuchsvorhaben im Bereich der Grundlagenforschung überaus komplex und erfordern ein fachwissenschaftliches Hintergrundwissen, das die Behörden bei der Entscheidung über den Antrag nicht selten überfordert.371 Da sich viele Versuchsvorhaben aufgrund der Komplexität der Materie einer genauen Überprüfbarkeit durch die Behörde entziehen, befindet sich der Antragsteller regelmäßig in einem strategischen Vorteil gegenüber der Behörde.372 Insoweit ist es weitgehend der geschickten Darstellung der antragstellenden Wissenschaftler selbst überlassen, ob ein Versuchsvorhaben als ethisch vertretbar und auch sonst rechtlich zulässig an-

367 Vgl. DFG, Tierversuche in der Forschung, S. 9; Haverich/Teebken, Zur Ethik der Tierversuche aus biomedizinischer Sicht, S. 15. 368 Vgl. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 16. 369 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 91. 370 Caspar, Zu den Begriffen der Unerlässlichkeit und der ethischen Vertretbarkeit im Tierversuchsrecht, S. 82. 371 Ebenda. 372 Ebenda.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

gesehen wird.373 Zwar ist in den letzten Jahren eine verstärkte Sensibilisierung für Tierschutzanliegen in Wissenschaft und Forschung eingetreten, woraus zunehmend der Einsatz alternativer Versuchsmethoden resultiert.374 Dennoch ist zu bedenken, dass die Forscher und Wissenschaftler von den mit Tierversuchen gewonnenen neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen nicht zuletzt auch im Hinblick auf das eigene beruflichen Fortkommen, das wissenschaftliche Prestige oder die Erzielung wirtschaftlichen Gewinns profitieren, so dass diese angesichts des erhofften Fortschritts die nötige Sensibilität für die ethische Problematik im Umgang mit Versuchstieren nicht selten vermissen lassen.375 Da sie meist ein nicht ausschließbares Eigeninteresse an der Durchführung bestimmter Tierversuche haben, fehlt ihnen die erforderliche Distanz zu den beteiligten Forschungsund Wirtschaftsinteressen. In vielen Fällen werden die Fragen von vornherein so gestellt bzw. die Hypothesen so formuliert, dass sie sich nur mit Tieren beantworten bzw. überprüfen lassen.376 Insbesondere wenn die Anwendung von tierversuchsfreien Alternativmethoden mit einem erhöhten Arbeits-, Zeit- und Kostenaufwand verbunden ist, fehlt es häufig am Willen der Antragsteller, auf Tierversuche zu verzichten und zu Alternativmethoden überzugehen.377 Zudem wird besonders in der universitären Grundlagenforschung besonderer Wert auf Tradition hinsichtlich der Vorgehensweise gelegt und an Tierversuchen als altbewährter Methode festgehalten.378 Bei der Bewertung der ethischen Vertretbarkeit wird der antragstellende Wissenschaftler in der Regel befangen sein; es ist davon auszugehen, dass die meisten Wissenschaftler die von ihnen selbst konzipierten Versuche als unerlässlich bzw. ethisch vertretbar beurteilen werden.379 Häufig werden die Belastungen der Versuchstiere durch den Versuch von den Antragstellern zu niedrig und der medizinische Nutzen der erwarteten Versuchsergebnisse zu optimistisch eingeschätzt, um die ethische Abwägung zu ihren Gunsten zu beeinflussen.380 Aus diesen Gründen bleibt der Vollzug der Vorschriften zum Schutz der Versuchstiere in der Genehmigungspraxis vielfach hinter den Vorgaben des materiellen Rechts zurück.

373

Caspar, Tierschutz im Recht, S. 230. Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 372 f. m.w. N. 375 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 116; Bolliger, Europäisches Tierschutzrecht, S. 434 m.w. N.; Caspar, Zu den Begriffen der Unerlässlichkeit und der ethischen Vertretbarkeit im Tierversuchsrecht, S. 84. 376 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 11 m.w. N. 377 Vgl. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 11 m.w. N. 378 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 11 m.w. N. 379 Fielenbach, Die Notwendigkeit der Aufnahme des Tierschutzes in das Grundgesetz, S. 136. 380 Arbeitsgruppe I, Genehmigungsverfahren, S. 209 m.w. N.; Brandhuber, NJW 1988, S. 1954. 374

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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3. Verfahrensbeteiligung der Ethikkommissionen Da sich aus den Genehmigungsvoraussetzungen für Versuchsvorhaben erhöhte Anforderungen an das Spezialwissen der zuständigen Genehmigungsbehörden ergeben, sind gemäß § 15 Abs. 1 S. 2 TierSchG zur sachverständigen Unterstützung der Behörden eine oder mehrere Kommissionen im Genehmigungsverfahren zu beteiligen (sog. „Ethikkommissionen“).381 Diese werden der für die Genehmigung von Tierversuchen zuständigen Landesbehörde beigeordnet und zwingend in die Entscheidung über die Genehmigung von Versuchsvorhaben nach § 8 TierSchG einbezogen. Neben § 15 Abs. 4 TierSchG enthalten die Tierschutz-Versuchstierverordnung (TierSchVersV) sowie die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Tierschutzgesetzes (AVV)382 nähere Bestimmungen zur Zusammensetzung und zur Beteiligung der Kommissionen im Genehmigungsverfahren. a) Zusammensetzung und Sachkunde der Mitglieder Die Kommissionen haben in der Regel sechs Mitglieder sowie jeweils mindestens einen Stellvertreter pro Mitglied (AVV Nr. 14.1.1). Die Mehrheit der Mitglieder muss über Fachkenntnisse auf den Gebieten der Veterinärmedizin, der Medizin oder einer naturwissenschaftlichen Fachrichtung (z. B. Biologie, Zoologie o. ä.) verfügen, wobei als Nachweis ein abgeschlossenes Hochschulstudium erforderlich ist (AVV Nr. 14.1.4.2). Neben Vertretern der Wissenschaft sind in die Kommissionen auch Mitglieder zu berufen, die von Tierschutzorganisationen vorgeschlagen wurden. Gemäß § 42 Abs. 2 TierSchVersV muss mindestens ein Drittel der Kommissionsmitglieder aus den Vorschlagslisten der Tierschutzorganisationen stammen. b) Verfahren der Beteiligung der Ethikkommissionen Sobald bei der zuständigen Behörde ein Antrag auf Genehmigung eines Versuchsvorhabens nach § 8 Abs. 1 S. 1 TierSchG gestellt wird, leitet die zuständige Behörde den Kommissionsmitgliedern die vollständigen Antragsunterlagen zu (§ 32 Abs. 4 S. 1 TierSchVersV, AVV Nr. 14.2.1). Die Kommission hat dann Gelegenheit, innerhalb der von der Behörde gesetzten Frist zum Antrag Stellung zu nehmen. Gegenstand der Stellungnahme der Kommission ist unter anderem, ob das Versuchsvorhaben unerlässlich zur Erreichung der erlaubten Versuchszwecke ist und ob die zu erwartenden Schmerzen, Leiden oder Schäden der Tiere ethisch vertretbar sind (AVV Nr. 14.1.3.1). Die Kommission fasst ihre Beschlüsse mit

381

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 15 Rn. 4. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Tierschutzgesetzes v. 9.02.2000. 382

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

Stimmenmehrheit.383 Die Beschlüsse der Kommission entfalten für die Behörde allerdings keine bindende Wirkung. Sie haben lediglich beratenden Charakter.384 c) Effektivität der Verfahrensbeteiligung der Ethikkommissionen Da gesetzlich nur vorgeschrieben ist, dass mindestens ein Drittel der Kommissionsmitglieder aus Vorschlagslisten von Tierschutzorganisationen stammen muss, ist nicht ausgeschlossen, über dieses Drittel hinausgehend weitere von Tierschutzorganisationen vorgeschlagene Vertreter zu berufen. In der Praxis bleibt es allerdings regelmäßig bei der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestbesetzung, so dass die Tierschutzvertreter in der Unterzahl bleiben.385 Die Tatsache, dass die Kommissionen mehrheitlich mit Wissenschaftlern besetzt sind, welche zumeist auch selbst Tierversuche durchführen, lässt erwarten, dass bei Abwägungsfragen in der Regel den Interessen der Wissenschaft und Forschung Vorrang vor entgegenstehenden Tierschutzbelangen eingeräumt wird.386 Hinzu kommt, dass die Verfahrensbeteiligung der Kommissionen in der Praxis oft nicht ordnungsgemäß abläuft. Nach Erfahrungsberichten mancher Kommissionsmitglieder werden in den Sitzungen jeweils über so viele Anträge beraten, dass den – ehrenamtlich tätigen – Mitgliedern nicht ausreichend Zeit bleibe, ihre Stellungnahme im Detail vorzubereiten, zumal die Fristen zwischen dem Zugang der Unterlagen bei den einzelnen Mitgliedern und den anschließenden Sitzungen zu kurz seien. Eine genaue inhaltliche Überprüfung der einzelnen Versuchsanträge müsse deshalb häufig schon aus Zeitgründen unterbleiben. Bei der Fülle der eingereichten Anträge sei den Mitgliedern eine Aneignung der nötigen Spezialkenntnisse für jeden einzelnen Versuch, die Durchführung umfangreicher Literaturrecherchen oder die Prüfung möglicher Alternativmethoden neben der Berufstätigkeit schlicht nicht möglich.387 Auch hätten die Mitglieder zum Teil Schwierigkeiten, auf relevante Informationen über denkbare Alternativmethoden zum Tierversuch zurückzugreifen. Berichtet wird auch, dass die Unerlässlichkeit und ethische Vertretbarkeit in den Anträgen oft unzureichend dargelegt werden und das Votum der Kommission trotzdem positiv ausfalle. Teilweise soll es auch vorkommen, dass Kommissionsmitglieder mitwirken, die an dem Versuchsvorhaben selbst beteiligt seien.388

383

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 42 TierSchGVersV Rn. 4. Ebenda. 385 Brandhuber, NJW 1988, S. 1956. 386 Brandhuber, NJW 1988, S. 1956; Erbel, DÖV 1992, S. 192. 387 Brandhuber, NJW 1988, S. 1957. 388 Zum Ganzen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 42 TierSchVersV, Rn. 6; Arbeitsgruppe I, Genehmigungsverfahren, S. 203 f. 384

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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Fehler im Genehmigungsverfahren kommen nur selten ans Licht, da für die antragstellenden Wissenschaftler offensichtlich kein Grund besteht, gegen eine – möglicherweise rechtswidrig zustande gekommene – Genehmigung ihres Versuchsvorhabens vorzugehen. Die beschriebenen Verstöße bleiben daher meist unentdeckt. Dessen ungeachtet ist bereits wegen der fehlenden Bindungswirkung der Kommissionsentscheidungen für die Genehmigungsbehörde nicht davon auszugehen, dass die Beteiligung der Kommission einen gewichtigen Beitrag zur Beachtung der Tierschutzbelange im Genehmigungsverfahren leisten kann.389

III. Das Anzeigeverfahren für nicht genehmigungspflichtige Tierversuche 1. Anzeige und behördliche Prüfung Das Anzeigeverfahren für nicht genehmigungsbedürftige Versuchsvorhaben ist in den § 8a TierSchG, §§ 36 ff. TierSchVersV geregelt. In § 8a TierSchG wird festgelegt, in welchen Fällen von der in § 8 TierSchG niedergelegten grundsätzlichen Genehmigungspflicht für Tierversuche abgewichen werden kann. Dabei handelt es sich insbesondere um Tierversuche, die für die Anmeldung oder Zulassung von Stoffen und Produkten durchgeführt werden und meist ausdrücklich gesetzlich vorgeschrieben sind. Die zu diesem Zweck durchgeführten Tierversuche machen etwa ein Drittel der in Deutschland durchgeführten Tierversuche aus.390 Die Anforderungen an den Inhalt der – schriftlichen – Anzeige entsprechen den Darlegungen und Nachweisen, die nach § 31 Abs. 1 S. 2 Nr. 2–4 TierschVersV für genehmigungspflichtige Tierversuche erforderlich sind (§ 8a Abs. 1 TierSchG iVm. § 36 Abs. 1 TierSchVersV). So muss auch bei lediglich anzeigepflichtigen Versuchsvorhaben das Versuchsvorhaben einschließlich des damit verfolgten Zwecks beschrieben sowie insbesondere wissenschaftlich begründet dargelegt werden, dass die Durchführung des Tierversuchs unerlässlich und ethisch vertretbar ist. Da die Behörde im Falle anzeigepflichtiger Tierversuche allein durch die Anzeige und die ihr beigefügten Unterlagen in die Lage versetzt werden muss, das Vorliegen sämtlicher in § 8 Abs. 1 S. 2 Nr. 1–8 TierSchG genannten Voraussetzungen zu prüfen, dürfen die vom Antragsteller einzureichenden Angaben in keinem Punkt weniger umfangreich, detailliert und substantiiert sein als bei einem genehmigungspflichtigen Tierversuch.391 Dabei ist insbesondere zu beachten, dass es keine Vermutung gibt, wonach gesetzlich vorgeschriebene Tierversuche automatisch unerlässlich und damit auch ethisch vertretbar 389 390 391

Erbel, DÖV 1992, S. 192. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8a Rn. 1. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 36 TierSchVersV Rn. 1.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

seien. Die Vorschriften des Tierschutzgesetzes sowie die Tierschutz-Versuchstierverordnung verlangen, dass auch solche Tierversuche jeweils auf ihre Unerlässlichkeit und ethische Vertretbarkeit geprüft werden müssen.392 Nach Eingang der Anzeige stellt die zuständige Behörde dem Anzeigenden eine Empfangsbestätigung aus, § 36 Abs. 3 S. 1 TierSchVersV. Mit der Durchführung des angezeigten Versuchsvorhabens darf nicht vor Ablauf von 20 Arbeitstagen ab Eingang der Anzeige begonnen werden, § 36 Abs. 2 TierSchVersV.393 Gemäß § 38 S. 1 TierSchVersV prüft die zuständige Behörde innerhalb der 20-Arbeitstage-Frist, ob das angezeigte Versuchsvorhaben die maßgeblichen tierschutzrechtlichen Voraussetzungen erfüllt oder ob die Durchführung des Versuchsvorhabens nach § 16a Abs. 2 TierSchG zu untersagen ist.394 Dabei ist alles, was bei den genehmigungspflichtigen Versuchsvorhaben eine materielle Genehmigungsvoraussetzung darstellt, für die anzeigepflichtigen Versuchsvorhaben ein gesetzlicher Eingriffs- und Untersagungsgrund.395 Eine Beteiligung der Ethikkommission findet bei lediglich anzeigepflichtigen Tierversuchen nicht statt.396 2. Das Anzeigeverfahren in der Rechtspraxis Ähnlich wie im Bereich der genehmigungspflichtigen Tierversuche kann beim Anzeigeverfahren ein effektiver Vollzug der maßgeblichen Vorschriften zugunsten des Schutzes der Versuchstiere aufgrund von Personal- und Zeitknappheit sowie aufgrund der Komplexität der Materie oft nicht gewährleistet werden. Allein schon auf Grund des wesentlich verkürzten Verfahrens kann die behördliche Überprüfung der Unerlässlichkeit sowie der ethischen Vertretbarkeit bei anzeigepflichtigen Versuchen nicht die gleiche Intensität aufweisen wie im Rahmen des Genehmigungsverfahrens.397 Zusätzlich muss die Behörde in diesem Bereich auf die Beratung durch die Ethikkommissionen gänzlich verzichten. Es ist daher davon auszugehen, dass die chronisch überlasteten Behörden insbesondere bei gesetzlich vorgeschriebenen Tierversuchen keine intensive Prüfung vornehmen, obwohl anzeigepflichtige Versuchsvorhaben von den Behörden ebenso gründlich auf deren Unerlässlichkeit und ethische Vertretbarkeit geprüft werden müssen.398

392

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 38 TierSchVersV Rn. 1. Zu Zweifeln an der Europarechtskonformität der derzeitigen Ausgestaltung des Anzeigeverfahrens vgl. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8a Rn. 2. 394 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 8a Rn. 4. 395 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 38 TierSchVersV Rn. 1. 396 Das ergibt sich aus § 15 Abs. 1 S. 2 TierSchG. 397 Caspar, Zu den Begriffen der Unerlässlichkeit und der ethischen Vertretbarkeit im Tierversuchsrecht, S. 59. 398 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 42 TierSchVersV Rn. 6. 393

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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IV. Die Überwachung von Tierversuchen 1. Behördliche Überwachung Gemäß § 16 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 TierSchG sind Einrichtungen, in denen Tierversuche durchgeführt werden, unter besondere behördliche Aufsicht gestellt. Sie unterliegen also genau wie Nutztierhaltungen, Schlachtbetriebe sowie gewerbliche Tiertransportbetriebe einer routinemäßigen behördlichen Kontrolle, während andere Tierhaltungen nur anlassbezogen (z. B. aufgrund einer Anzeige) überprüft werden.399 Das wichtigste Überwachungsinstrument ist die Besichtigung des versuchsdurchführenden Betriebes.400 Andere mögliche Kontrollmaßnahmen sind beispielsweise die Kontrolle der von den Betrieben gemeldeten Versuchstierzahlen auf Übereinstimmung mit den erteilten Genehmigungen oder die Anforderung von Aufzeichnungen und deren Kontrolle auf Vollständigkeit und Plausibilität (vgl. § 29 TierSchVersV).401 Die zuständige Behörde kann die Kontrollintervalle und den Kontrollumfang der Überwachungsbesuche selbst festlegen. Gemäß § 16 Abs. 1 S. 2 und 3 TierSchG soll die Besichtigung der Tierversuchseinrichtungen „regelmäßig und in angemessenem Umfang“, mindestens aber alle drei Jahre erfolgen.402 2. Effektivität der behördlichen Überwachung Ein wesentlicher Faktor für die Effektivität der von den Behörden durchgeführten Kontrollen ist die Häufigkeit, mit der sie einzelne Kontrollmaßnahmen durchführen.403 Einer effektiven behördlichen Überwachung steht in der Praxis – ähnlich wie bei der Nutztierhaltung – vor allem die unzureichende personelle Ausstattung der zuständigen Behörden entgegen.404 Eine regelmäßige und intensive Kontrolle kann aufgrund des erheblichen personellen und zeitlichen Aufwandes in den meisten Fällen nicht gewährleistet werden.405 Durchschnittlich führen die Behörden einmal jährlich einen Überwachungsbesuch in den in ihrem Zuständigkeitsbereich liegenden Einrichtungen durch, manche Einrichtungen 399

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 16 Rn. 1. Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 135. 401 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 139; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 16 Rn. 2. 402 Einrichtungen, in denen Tierversuche mit Primaten durchgeführt werden, sollen gemäß § 16 Abs. 1 S. 4 einmal im Jahr besichtigt werden. 403 Vgl. Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 713. 404 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 53 ff. m.w. N., S. 100, S. 136 f. 405 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 53 f. m.w. N., S. 56 f. m.w. N. 400

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

bleiben innerhalb eines Jahres aber auch gänzlich unkontrolliert.406 Andere Überwachungsmaßnahmen werden in der Praxis aufgrund fehlender personeller und zeitlicher Kapazitäten nur äußerst selten durchgeführt.407 Weiterhin ist es Grundvoraussetzung einer effektiven Kontrolle, dass es der zuständigen Behörde gelingt, vorhandene Verstöße und verbesserungsbedürftige Sachverhalte zu entdecken und nachzuweisen.408 Hierfür ist die entsprechende versuchstierkundliche Sachkenntnis der überwachenden Behörde sowie eine gründliche Vorbereitung auf den jeweiligen Überwachungsbesuch erforderlich.409 Die Überwachung von Versuchstierhaltungen ist fachlich anspruchsvoll und zeitintensiv.410 Die Feststellung von Schmerzen und Leiden ist unter Umständen nicht einfach, insbesondere wenn diese auf Grundlage einer bloßen visuellen Inspektion des Erscheinungsbildes, der Körperhaltung sowie des spontanen Verhaltens von Versuchstieren erreicht werden soll.411 Da es an Fortbildungsangeboten zur Schulung des Überwachungspersonals mangelt, fehlt häufig die erforderliche fachliche Qualifikation für eine wirkungsvolle Kontrolle der Umsetzung tierschützender Vorschriften in den Betrieben.412 Die Bereitschaft der zuständigen Behörden zur Durchführung von Kontrollen hängt wiederum stark von der Wahrscheinlichkeit ab, mit der sie erwarten, Fehler nachweisen zu können.413 Kontrollbesuche in den Versuchseinrichtungen erfolgen in der Praxis fast ausschließlich nach Voranmeldung bzw. nach Terminabsprache mit den jeweiligen Tierschutzbeauftragten der Einrichtung.414 Kontrollen erfüllen ihren Zweck in der Regel jedoch nur dann, wenn sie ohne Vorankündigung erfolgen und den zu Kontrollierenden unvorbereitet treffen.415 Zwar muss bei unangekündigten Überwachungsbesuchen unter Umständen damit gerechnet werden, dass wichtige Ansprechpartner wie Versuchsleiter oder Tierschutzbeauftragter nicht anwesend sind 406 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 89 f., S. 136. 407 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 139. 408 Vgl. Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 371. 409 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 58 m.w. N. 410 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 102 m.w. N. 411 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 7a Rn. 101 m.w. N. 412 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 100 ff., S. 138. 413 Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 379. 414 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 16 Rn. 2 m.w. N.; Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 54 m.w. N., S. 88 (Tabellen 6 und 7), S. 104. 415 Vgl. VG Stuttgart, NuR 1999, S. 718 (S. 720); Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, S. 382 f.

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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oder dass zum Zeitpunkt des Besuchs gerade kein Tierversuch stattfindet.416 Häufigere Kontrollen und ein höherer Anteil unangekündigter Überwachungsbesuche würden jedoch den Druck auf die versuchsdurchführenden Einrichtungen erhöhen und zur Verbesserung der Überwachungseffektivität beitragen.417 Das bloße Vertrauen auf die eigenverantwortliche Einhaltung der maßgeblichen Vorschriften kann trotz einer verstärkten Sensibilisierung für Tierschutzanliegen in den meisten Tierversuchseinrichtungen die behördliche Überwachung nicht ersetzen. In der Versuchspraxis kommt es immer wieder zu einer Vielzahl von Verstößen.418 So wird in manchen Versuchseinrichtungen unter anderem bei der Versuchsdurchführung vom ursprünglich genehmigten Versuchsaufbau erheblich abgewichen, die genehmigten Tierzahlen werden überschritten oder Tierversuche mit nicht genehmigten Tierarten durchgeführt, kranke Tiere werden nicht beim Tierarzt vorgestellt und Versuche werden noch nach Genehmigungsablauf weitergeführt.419 Angesichts der Tatsache, dass eine lückenlose behördliche Überwachung nicht gewährleistet werden kann, ist zu vermuten, dass eine hohe Dunkelziffer solcher Abweichungen existiert, welche der behördlichen Überwachung entgehen.420 3. Überwachung durch den betrieblichen Tierschutzbeauftragten, § 10 TierSchG Neben der behördlichen Überwachung sieht das Tierschutzgesetz noch ein weiteres Instrument zur Gewährleistung der Einhaltung tierschutzrechtlicher Bestimmungen bei Tierversuchen vor. Gemäß § 10 TierSchG müssen Einrichtungen oder Betriebe, in denen Tierversuche durchgeführt werden, einen Tierschutzbeauftragten bestellen.421 Die Rechtsfigur des Tierschutzbeauftragten ist dem Betriebsbeauftragten im Umweltrecht nachempfunden.422 Er ist beauftragt, die Einhaltung der Vorschriften zum Schutz der Versuchstiere betriebsintern zu überwachen.423 Es handelt sich dabei um ein innerbetriebliches Organ der Selbstkon416 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 137. 417 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 115. 418 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 94 (Tabelle 13). 419 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 57 m.w. N.; S. 94 (Tabelle 13), S. 140 f. mit weiteren Beispielen. 420 Ratsch, Der Tierschutzbeauftragte 1996, S. 88 ff. 421 Siehe ausführlich zum Tierschutzbeauftragten Leondarakis, Tierversuche – Kollisionen mit dem Tierschutz, S. 139 ff. 422 Vgl. §§ 53 ff., 58a ff. BImSchG, §§ 64 ff. WHG, §§ 59, 60 KrWG. Siehe hierzu Hansmann, in: Hansmann/Sellner (Hrsg.), Grundzüge des Umweltrechts, Kap. III Nr. 6 Rn. 78 ff.; Eifert, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 115 ff. 423 Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 260.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

trolle, welches eine Mittlerfunktion zwischen den Anliegen des Tierschutzes und der Wissenschaft wahrnehmen soll.424 a) Bestellung Die Pflicht zur Bestellung eines Tierschutzbeauftragten entsteht, wenn in einer Einrichtung oder einem Betrieb die Durchführung von Tierversuchen oder die Verwendung von Tieren zu anderen wissenschaftlichen Zwecken geplant ist und die personellen und organisatorischen Voraussetzungen für die Durchführung vorhanden sind (§ 10 Abs. 1 TierSchG i.V. m. § 5 Abs. 1 S. 1 TierSchVersV). Der Tierschutzbeauftragte wird gemäß § 5 Abs. 1 S. 1 TierSchVersV vom Träger der Einrichtung oder dem für den Betrieb Verantwortlichen bestellt. Meist handelt es sich bei dem Tierschutzbeauftragten um einen angestellten Mitarbeiter des Betriebs, seltener ist die Bestellung nicht betriebsangehöriger Tierschutzbeauftragter.425 Die Bestellung ist der zuständigen Behörde anzuzeigen. b) Qualifikation Gemäß § 5 Abs. 3 S. 1 TierSchVersV muss der Tierschutzbeauftragte in der Regel über ein abgeschlossenes Hochschulstudium der Veterinärmedizin verfügen.426 Er muss laut § 5 Abs. 3 S. 2 TierSchVersV über die zur Aufgabenerfüllung „erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten“ verfügen und zuverlässig sein. Zudem ist der Tierschutzbeauftragte verpflichtet, die für seine Aufgaben erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten durch regelmäßige Fortbildungen auf dem Stand von Wissenschaft und Technik zu halten (§ 5 Abs. 3 S. 3 TierSchVersV). c) Aufgaben Zum Aufgabengebiet des Tierschutzbeauftragten gehört es unter anderem, auf die Einhaltung sämtlicher tierschutzrelevanter Vorschriften zu achten – nicht nur bei der Versuchsdurchführung, sondern auch im Hinblick auf die Haltung und Pflege der Versuchstiere (§ 5 Abs. 4 S. 1 TierSchVersV). Er muss innerbetrieblich auf die Entwicklung und Einführung von Ersatz- und Ergänzungsmetho424

Raspé, Die tierliche Person, S. 263; BMEL, Tierschutzbericht 1997, S. 67. Leondarakis, Tierversuche – Kollisionen mit dem Tierschutz, S. 141. 426 Der Tierschutzbeauftragte kann auch ohne abgeschlossenes Hochschulstudium der Veterinärmedizin bestellt werden, wenn die nach § 5 Abs. 3 S. 2 TierSchVersV erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten nachgewiesen sind. Möglich wäre beispielsweise eine Bestellung von Personen mit einem abgeschlossenen Medizin- oder Biologiestudium (Fachrichtung Zoologie), so wie es noch in § 8b Abs. 2 S. 1 TierSchG a. F. in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Mai 2006 (BGBl. I S. 1206, 1313) vorgesehen war. Eine solche Ausnahme von § 5 Abs. 3 S. 1 TierSchVersV muss von der zuständigen Behörde genehmigt werden, § 5 Abs. 3 S. 4 TierSchVersV. 425

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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den hinwirken und versuchsbegleitend über Maßnahmen zur Reduzierung von Schmerzen, Leiden und Ängsten der Versuchstiere beraten (§ 5 Abs. 4 S. 2 Nr. 2 und 3 TierSchVersV). Dafür sollte er in einem stetigen Kontakt mit der Zentralstelle zur Erfassung und Bewertung von Ersatz und Ergänzungsmethoden zum Tierversuch (ZEBET) und mit anderen Einrichtungen stehen, die alternative Methoden erforschen.427 Darüber hinaus ist der Tierschutzbeauftragte gemäß § 5 Abs. 4 S. 2 TierSchVersV verpflichtet, zu jedem Antrag auf Genehmigung eines Versuchsvorhabens des Betriebes Stellung zu nehmen und die Stellungnahme der zuständigen Behörde auf deren Verlangen vorzulegen. Um Interessenkollisionen zu vermeiden, ist gemäß § 5 Abs. 2 S. 3 TierSchVersV ein anderer Tierschutzbeauftragter zuständig, wenn der Tierschutzbeauftragte selbst Versuchsvorhaben durchführt.428 Gemäß § 5 Abs. 5 TierSchVersV muss der Tierschutzbeauftragte innerbetrieblich bei der Erfüllung seiner Aufgaben so unterstützt werden, dass er seine Aufgaben uneingeschränkt wahrnehmen kann. Zudem muss von den Einrichtungen oder Betrieben sichergestellt werden, dass sich der Tierschutzbeauftragte regelmäßig fortbildet. Er ist weisungsfrei und darf wegen der Erfüllung seiner Aufgaben nicht benachteiligt werden (§ 5 Abs. 6 TierSchVersV). d) Effektivität der Überwachung durch den betrieblichen Tierschutzbeauftragten Die Bestellung betrieblicher Tierschutzbeauftragter kann grundsätzlich zur Stärkung des Tierschutzes innerhalb der Versuchseinrichtungen beitragen.429 Ein fachlich qualifizierter Tierschutzbeauftragter, der die Akzeptanz der Kollegen und das Vertrauen der Betriebsleitung genießt, kann die Kommunikation zwischen Behörden und antragstellenden Wissenschaftlern erheblich verbessern und in kollegialer Weise dafür sorgen, dass Mitarbeiter der Einrichtung zu tierschutzgerechtem Handeln angehalten werden. Durch die Wahrnehmung der innerbetrieblichen Aufsichts- und Beratungsfunktion kann er die freiwillige Befolgung tierschutzrelevanter Vorschriften sowie das allgemeine Tierschutzbewusstsein innerhalb des Betriebs fördern.430 Die Tatsache, dass es sich beim Tierschutzbeauftragten um ein Instrument betrieblicher Selbstkontrolle handelt statt um ein als Fremdbestimmung empfundenes Eingreifen von außen, könnte sich positiv auswirken.431 Gelingt die vertrauensvolle Zusammenarbeit zwischen Behörden und

427 428 429 430 431

Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 5 TierSchVersV Rn. 13. Vgl. Raspé, Die tierliche Person, S. 264. Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 260. BMEL, Tierschutzbericht 1993, S. 51. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 427.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

Tierschutzbeauftragten, tritt darüber hinaus eine Entlastung der Behörden bei ihren Überwachungsaufgaben ein.432 In der Praxis befinden sich allerdings viele Tierschutzbeauftragte in einem Interessenkonflikt, der ihnen die effektive Wahrnehmung ihrer Aufgaben erschwert.433 Als Mittler zwischen den tierexperimentell arbeitenden Wissenschaftlern und der Behörde müssen sie Forschungsinteressen und Belange des Tierschutzes gleichermaßen berücksichtigen und stehen somit in einem Spannungsfeld konträrer Loyalitäten und widerstreitender Kräfte.434 Zwangsläufig werden sie von allen Seiten zum Angriffspunkt von Erwartungen, Anforderungen, Appellen und Attacken.435 Viele Tierschutzbeauftragte werden nicht im erforderlichen Umfang bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben von den Trägereinrichtungen unterstützt. Ihre Kritik wird im Betrieb nicht ernstgenommen und Verbesserungsvorschläge nicht umgesetzt. Die Zusammenarbeit des Tierschutzbeauftragten mit den Behörden kann unter Umständen aus der Sicht der versuchsdurchführenden Betriebe einen Vertrauensbruch darstellen.436 Zwar darf der Tierschutzbeauftragte wegen der Erfüllung seiner Aufgaben nicht benachteiligt werden. Das Benachteiligungsverbot findet in der Praxis allerdings nicht immer Berücksichtigung.437 Viele Tierschutzbeauftragte müssen bei gewissenhafter Aufgabenerfüllung mit negativen Konsequenzen für ihre Position rechnen.438 Von solchen Benachteiligungen sind am ehesten nebenamtlich tätige Tierschutzbeauftragte betroffen, die während der übrigen Arbeitszeit als weisungsgebundene Beschäftigte tätig sind und sich gegenüber dem Arbeitgeber aufgrund ihrer arbeitsvertraglichen Bindung in einem Abhängigkeitsverhältnis befinden.439 Denkbare Benachteiligungen sind Versetzungen, Beförderungsstopp oder die Zuweisung ungewollter Tätigkeiten, Arbeits-

432 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 56 m.w. N., S. 147 m.w. N. 433 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 60 m.w. N.; Raspé, Die tierliche Person, S. 264; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 260. 434 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 69 m.w. N. Vgl. im Hinblick auf die Betriebsbeauftragten für den Umweltschutz Eifert, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 115 ff. 435 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 69 m.w. N. 436 Ebenda, S. 60 m.w. N. 437 BMEL, Tierschutzbericht 1993, S. 51; BMEL, Tierschutzbericht 1995, S. 61; BMEL, Tierschutzbericht 1997, S. 67. 438 BMEL, Tierschutzbericht 1997, S. 67; Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 60 m.w. N., S. 102, S. 115, S. 145; TVT, Der Tierschutzbeauftragte, S. 7. 439 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 101 f., S. 115, S. 144 m.w. N.; TVT, Der Tierschutzbeauftragte, S. 8.

B. Tierschutz bei Tierversuchen

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zeiten und Räume.440 Oft sind die Benachteiligungen so subtil angelegt, dass ein Beweis nicht zu erbringen ist.441 Offenbar kommt es in Einzelfällen sogar zu (rechtswidrigen) Kündigungen, wenn der Tierschutzbeauftragte nicht im Sinne der Betriebsleitung handelt.442 Anders als beim Immissionsschutz-, Störfall-, Abfall- oder Gewässerschutzbeauftragten sehen die maßgeblichen tierschutzrechtlichen Vorschriften keinen besonderen Kündigungsschutz für den Tierschutzbeauftragten vor.443 Damit hängt die Effektivität der Arbeit des jeweiligen Tierschutzbeauftragten entscheidend davon ab, in welchem Umfang er bei seiner Aufgabenerfüllung unterstützt wird. Er ist auf das gleichgerichtete Interesse und Engagement der ihn bestellenden Einrichtung angewiesen.444 Betriebliche Tierschutzbeauftragte können daher wohl überwiegend nur in denjenigen Einrichtungen zur Optimierung des Tierschutzes beitragen, in denen der Tierschutz ohnehin einen hohen Stellenwert einnimmt.445 Dagegen werden Betriebe, die die Belange des Tierschutzes in ihren Betriebsabläufen vernachlässigen, im Rahmen freiwilliger betrieblicher Selbstkontrolle kaum zum Gegenteil übergehen. Es besteht die Gefahr, dass solche Betriebe auf vielfältige Weise Einfluss auf die Arbeit des Tierschutzbeauftragten nehmen und auf diese Weise die effektive Wahrnehmung seiner Aufgaben verhindern. Als Angestellte der Einrichtung, die sie bestellt hat, sind die Tierschutzbeauftragten überdies auch Kollegen oder Mitarbeiter der Personen, die sie kontrollieren sollen.446 In der Praxis sind die Konturen zwischen kollegialer Hilfestellung und ihrem eigentlichen Aufgabenbereich als Tierschutzbeauftragte eher fließend.447 Das gilt insbesondere dann, wenn die Tierschutzbeauftragten auch selbst Tierversuche durchführen. Als Mitarbeiter oder Kollegen der sonst von ihnen kontrollierten Personen sind sie bei eigenen Versuchen darauf angewiesen, dass einer der sonst ihrem Urteil unterworfenen Kollegen ihre eigenen Versuche bil440 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 6 TierSchVersV Rn. 17; vgl. hierzu Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 115; TVT, Der Tierschutzbeauftragte, S. 8. 441 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 61 m.w. N., S. 65 m.w. N.; TVT, Der Tierschutzbeauftragte, S. 8. 442 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 115. 443 Vgl. §§ 58 Abs. 2, 58d BImSchG; § 66 WHG i.V. m. § 58 Abs. 2 BImSchG; § 60 Abs. 3 S. 1 KrWG i.V. m. § 58 Abs. 2 BImSchG; TVT, Der Tierschutzbeauftragte, S. 8; Raspé, Die tierliche Person, S. 264. 444 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 148; BMEL, Tierschutzbericht 1993, S. 51. 445 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 427; vgl. für das Umweltrecht Eifert, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 115 ff. 446 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 68 f. m.w. N. 447 Vgl. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 501 f.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

ligt. Eine gewisse Befangenheit ist daher nicht auszuschließen.448 Eine gänzlich unabhängige innerbetriebliche Kontrolle kann von den Tierschutzbeauftragten faktisch regelmäßig nicht gewährleistet werden, wenn diese als Angestellte der Einrichtung selbst Versuche durchführen, die Versuche ihrer Kollegen beurteilen und bei der Antragstellung helfen, um eine Genehmigung zu erwirken.449 Unabhängig von der Unterstützung durch die Trägereinrichtung und der Akzeptanz bei den Kollegen hängt es darüber hinaus entscheidend von den Kenntnissen, Fähigkeiten und Motivationen des Tierschutzbeauftragten ab, ob ihm Mängel und Verstöße im Betriebsablauf auffallen.450 Sein Aufgabenbereich erfordert Fachkenntnisse auf unterschiedlichen Spezialgebieten, besonders in wissenschaftlichen Einrichtungen, die Versuchstiere zur Bearbeitung eines weiten Spektrums wissenschaftlicher Fragestellungen einsetzen.451 Eine gewissenhafte Aufgabenerfüllung kann dem Tierschutzbeauftragten nur gelingen, wenn er in seiner Person Fachwissen, persönliches Engagement und Innovation vereint.452 Eine wesentliche Voraussetzung zur erfolgreichen Aufgabenwahrnehmung ist darüber hinaus, dass dem Tierschutzbeauftragten dafür ausreichend Zeit zur Verfügung steht. Um seine Aufsichtsfunktion effektiv wahrnehmen zu können, sollte der Tierschutzbeauftragte während der Tierversuche anwesend sein sowie die Haltungsbereiche der Wirbeltiere in regelmäßigen Abständen persönlich kontrollieren. In der Regel erlaubt nur die persönliche Anwesenheit vor Ort, die Einhaltung der maßgeblichen Vorschriften zu überwachen oder die Fachkenntnisse der beteiligten Personen einzuschätzen.453 In der Praxis ist dies insbesondere von den nebenberuflich tätigen Tierschutzbeauftragten nicht leistbar.454 Einer Befragung unter Tierschutzbeauftragten im Jahr 1997 zufolge wendeten die befragten Tierschutzbeauftragten durchschnittlich nur 28 Stunden im Jahr für ihre Aufgaben auf.455 Bei einer im Jahr 2007 durchgeführten Befragung gaben 85 % der befragten Tierschutzbeauftragten an, bei höchstens 20 % aller stattfindenden Tierversuche anwesend zu sein.456 Hinzu kommt, dass teilweise 36 Tierschutzbeauftragte

448

Erbel, DÖV 1992, S. 192. Raspé, Die tierliche Person, S. 264. 450 BMEL, Tierschutzbericht 1991, S. 41; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 501 f. 451 BMEL, Tierschutzbericht 1997, S. 67. 452 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 146. 453 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 142 f. m.w. N.; TVT, Der Tierschutzbeauftragte, S. 4, S. 6. 454 BMEL, Tierschutzbericht 1991, S. 41; Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 62 m.w. N. 455 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 143 m.w. N. 456 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 107 (Tabelle 21), S. 143 m.w. N. 449

C. Ergebnis

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für mehr als 260.000 Versuchstiere verantwortlich sind, so dass in den meisten Fällen eine effektive innerbetriebliche Überwachung durch die Tierschutzbeauftragten bereits aufgrund deren limitierten zeitlichen Kapazitäten und der enormen Zahl der Versuchstiere nicht möglich ist.457 Insgesamt betrachtet kann das Instrument des Tierschutzbeauftragten dem Vollzugsdefizit im Bereich des Tierversuchsrechts nicht flächendeckend entgegenwirken.458

V. Zwischenergebnis Insgesamt lässt sich festhalten, dass die Befolgung und Durchsetzung der maßgeblichen Rechtsvorschriften für Tierversuche sowohl im Anzeige- bzw. Genehmigungsverfahren für Tierversuche als auch bei der anschließenden Überwachung nicht immer gewährleistet werden kann. Die Frage, ob ein Tierversuch im Hinblick auf den Versuchszweck unerlässlich und ethisch vertretbar ist, entzieht sich aufgrund der Komplexität der Materie oftmals einer genauen Überprüfbarkeit. Vollzugshindernd wirken sich zudem die begrenzten personellen, zeitlichen und finanziellen Ressourcen der zuständigen Behörden aus. Instrumente wie die Ethikkommissionen und der betriebliche Tierschutzbeauftragte können sich durchaus punktuell vollzugsfördernd auswirken, bieten jedoch im Ergebnis keine Gewähr für einen effektiven Vollzug.

C. Ergebnis Ausgangspunkt des ersten Kapitels waren die aktuellen Diskussionen um das Bestehen eines Vollzugsdefizits im Tierschutzrecht. Die Auswertung vorhandener Untersuchungen und Fallstudien zum Vollzug des Tierschutzrechts ergab, dass im Rahmen einer Querschnittsbetrachtung, welche die normativen Anforderungen des Tierschutzrechts mit der Rechtswirklichkeit vergleicht, eine Abweichung des Ist-Zustands vom Soll-Zustand festzustellen ist. Die Rechtspraxis bleibt in vielfacher Hinsicht hinter dem geltenden Recht zurück.459 Dieser Zustand lässt sich auf ein Bündel verschiedenster Ursachen zurückführen. In den beiden untersuchten Tierschutzbereichen „Nutztierhaltung“ und „Tierversuche“ spielen wirtschaftliche bzw. wissenschaftliche Interessen eine wichtige Rolle. Aus den Zielkonflikten zwischen Tierschutz und sonstigen beteiligten Interessen resultieren Motivationsmängel der Normadressaten bei der Rechtsbefolgung. Neben weit verbreiteten Rechtsverletzungen durch die Norm457 Biedermann, Überwachung und Kontrolle genehmigungspflichtiger Tierversuche, S. 106 f. (Tabelle 20). 458 Vgl. Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 260 m.w. N. 459 Vgl. Hager, Das Tier in Ethik und Recht, S. 117.

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1. Kap.: Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis

adressaten wurden auch Schwächen bei der Durchsetzung des Tierschutzrechts durch die zuständigen Vollzugsbehörden der Länder offenbar. Festgestellt wurde eine den Zielen des Tierschutzes zuwiderlaufende Genehmigungs-, Überwachungs- und Sanktionspraxis. Für diesen Befund konnten vielfältige Ursachen identifiziert werden, darunter Aspekte der Verwaltungsorganisation, die unzureichende Ausstattung der Verwaltung mit Personal und Sachmitteln, rechtliche Vorgaben mit geringer Vollzugstauglichkeit sowie Motivationsmängel auch auf Seiten der Verwaltung.460 Im Zusammenhang mit der herrschenden Rechtsunsicherheit bei der Rechtsdurchsetzung kam bei der vorangegangenen Untersuchung immer wieder zur Sprache, dass eine Konkretisierung offener Rechtsbegriffe des Tierschutzrechts durch eine gefestigte Rechtsprechung aufgrund fehlender Klagemöglichkeiten nicht stattfindet. Der bislang nur flüchtig erwähnte Aspekt der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung des Tierschutzrechts soll nun im folgenden Abschnitt vertieft werden.

460 Vgl. zu ähnlichen Ursachen für Vollzugsdefizite im Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 369 f. m.w. N.; Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 27 m.w. N.

2. Kapitel

Rechtsdurchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren Wenn sich Normadressaten nicht an geltendes Recht halten und die zuständigen Behörden nicht für die Rechtsdurchsetzung sorgen, kann die Durchsetzung des Rechts üblicherweise im Wege eines gerichtlichen Verfahrens erzwungen werden. Gegenstand des folgenden Abschnitts sind die vorhandenen Möglichkeiten zur Durchsetzung des Tierschutzrechts vor den Verwaltungs- und vor den Strafgerichten.

A. Rechtsdurchsetzung vor den Verwaltungsgerichten Die Rechtswidrigkeit behördlichen Handelns oder Unterlassens allein eröffnet noch nicht den Weg zu den Verwaltungsgerichten. Voraussetzung der Zulässigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Klage ist grundsätzlich vielmehr die Möglichkeit der Verletzung in eigenen Rechten.

I. Die verfassungsrechtliche Systementscheidung für den Individualrechtsschutz Das Grundgesetz enthält die zentrale Funktionsbestimmung der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit.461 Gemäß Art. 19 Abs. 4 GG steht demjenigen der Rechtsweg offen, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt ist. Damit garantiert Art. 19 Abs. 4 GG in erster Linie den Individualrechtsschutz gegen die öffentliche Gewalt.462 Die zentrale Voraussetzung für den Zugang zu Gericht ist grundsätzlich ein von der Rechtsordnung eingeräumtes subjektives öffentliches Recht.463 Der Schutzsuchende hat die Verletzung eigener („seiner“)

461

Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 55 m.w. N. Schoch, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, § 50 Rn. 1 ff. m.w. N.; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 40 m.w. N. 463 Grundlegend zu den theoretischen Grundlagen der Lehre vom subjektiv-öffentlichen Recht Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, S. 56 ff. m.w. N.; ebenfalls ausführlich zur Definition des subjektiven öffentlichen Rechts Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 56 ff. m.w. N.; vgl. ferner Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 40 m.w. N., zur Schutznormtheorie ebenda, § 8 Rn. 49 ff. 462

94

2. Kap.: Durchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren

Rechte geltend zu machen, nicht jedoch öffentliche Interessen.464 Es genügt mit anderen Worten nicht, lediglich die objektive Rechtswidrigkeit staatlichen Handelns zu rügen (siehe ausführlicher zur Systementscheidung für den Individualrechtsschutz im 4. Kap., D. I.).465 Der Verstoß gegen das objektive Recht muss sich zugleich als ein Eingriff in die dem Kläger zustehenden subjektiven Rechte darstellen.466

II. Prozessuale Ausprägung in der Verwaltungsgerichtsordnung Die in Art. 19 Abs. 4 GG angelegte Systementscheidung für den Individualrechtsschutz und gegen eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle der Verwaltung durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit manifestiert sich durch Begrenzungen beim Zugang zu den Verwaltungsgerichten. Prozessuale Ausprägung der verfassungsrechtlichen Entscheidung für den subjektiven Rechtsschutz ist unter anderem § 42 Abs. 2 VwGO, der die Klagebefugnis bei Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen regelt.467 Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg grundsätzlich nur dann eröffnet, wenn der Kläger geltend macht, durch das angegriffene Verwaltungshandeln „in seinen Rechten verletzt zu sein“.468 Das erforderliche subjektive öffentliche Recht beschränkt die Zahl der zulässigen Klagen und dient insoweit als Filter im Verwaltungsprozess. Damit korrespondieren § 113 Abs. 1 S. 1 und Abs. 5 S. 1 VwGO, die für den Erfolg eines Rechtsmittels nicht allein die objektive Rechtsverletzung genügen lassen, sondern verlangen, dass der Kläger dadurch auch in seinen Rechten verletzt ist.469

III. Keine Rechtsfähigkeit der Tiere Nur Rechtssubjekte können Träger von Rechten sein. Tiere sind nach der gegenwärtigen Rechtsordnung keine Rechtssubjekte, sondern Rechtsobjekte (zur Diskussion um die Zuerkennung subjektiver Tierrechte unten im 4. Kap., B. III.).470 Als solche stehen ihnen de lege lata keine eigenen einklagbaren Rechte

464

Vgl. hierzu SRU, Umweltgutachten 2002, S. 116. Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 40; Wahl, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, Vorbemerkung zu § 42 Abs. 2 Rn. 1 mit Verweis auf BVerwG, NVwZ 1990, S. 857; Schmidt-Aßmann/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, Einl. Rn. 168; BVerwG, NVwZ 1995, S. 598. 466 Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 5 m.w. N. 467 Wahl, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, Vorbemerkung zu § 42 Abs. 2 Rn. 1; Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 8 m.w. N. 468 Vgl. Schmidt-Aßmann/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), Einl. Rn. 168 m.w. N. 469 Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 71 ff. m.w. N. 470 Stucki, in: Michel/Kühne/Hänni (Hrsg.), Animal Law, S. 147 m.w. N. 465

A. Rechtsdurchsetzung vor den Verwaltungsgerichten

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zu.471 Das Tierschutzrecht gewährt daher keine subjektiv-öffentlichen Rechte, sondern normiert objektiv-rechtliche Verhaltensvorschriften für den Umgang des Menschen mit dem Tier, welche im öffentlichen Interesse bzw. im Interesse der Allgemeinheit erlassen wurden. Die Pflichten der Menschen gegenüber Tieren korrespondieren nicht mit entsprechenden Rechten der Tiere gegenüber Menschen. Die Nichtbefolgung des Tierschutzrechts führt daher nicht zur Verletzung korrespondierender subjektiver (Tier-)Rechte, sondern ausschließlich zur Verletzung des objektiven Rechts. Die vom Tierschutzrecht Begünstigten – also die Tiere – können die Einhaltung der für sie geschaffenen Gesetze wegen fehlender Rechtsfähigkeit und Klagebefugnis mit anderen Worten nicht selbst erzwingen. Wehrfähige Individualrechtsgüter sind erst betroffen, wenn die Nichteinhaltung objektiven Tierschutzrechts Auswirkungen auf subjektive Rechte hat, wenn also beispielsweise Tiernutzer in ihren von Art. 2 Abs. 2 GG oder Art. 14 Abs. 1 GG gewährleisteten subjektiven Rechten betroffen werden. Der Zugang zu den Verwaltungsgerichten ist mit anderen Worten einseitig zugunsten anthropozentrischer Interessen ausgestaltet. Das führt dazu, dass weite Bereiche des Tierschutzrechts faktisch ohne verwaltungsgerichtliche Kontrolle auskommen müssen.

IV. Kein „Patron“ Die Rechtsschutzlücken, die dort entstehen, wo keine individuellen Klagebefugnisse bestehen, sondern ausschließlich öffentliche Interessen (am Tierschutz) berührt sind, werden im Tierschutzrecht in der Regel nicht durch die Eigentümer der betroffenen Tiere geschlossen. Klassischerweise geht die Rechtsordnung davon aus, dass der Eigentumsschutz am besten in die Hände des jeweiligen Eigentümers gelegt wird, da dieser aus eigenem Interesse am ehesten Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verteidigung seines Eigentums ergreifen wird.472 Dies ist im Tierschutzrecht freilich anders. Die menschlichen Eigentümer der Tiere stellen sich – jedenfalls wenn sie Unternehmer sind – in der Regel nicht schützend vor ihr Eigentum, da ihre Interessen oftmals nicht parallel zu den Belangen des Tierschutzes verlaufen. Wie gezeigt, stehen die Nutzungs- und Verwertungsinteressen des Eigentümers den öffentlichen Tierschutzinteressen sogar oft entgegen, insbesondere in den untersuchten Bereichen der Nutztierhaltung und der Tierversuche.473 So hat beispielsweise der um Fleischproduktion bemühte Nutztierhalter 471 Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Art. 20a GG Rn. 22 m.w. N.; Stresemann, in: MüKo BGB, § 90a Rn. 3 m.w. N.; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20a Rn. 72 ff. m.w. N.; Obergfell, ZRP 2001, S. 195 m.w. N. 472 Kloepfer, in: BK GG, Art. 20a GG Rn. 103 f. 473 Kloepfer, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 11; ders., Denkmalschutz und Umweltschutz, S. 227 f. m.w. N.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Art. 20a GG Rn. 43.

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2. Kap.: Durchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren

aus ökonomischen Gründen ein Interesse, dass die Vorschriften zum Schutz seines Eigentums möglichst lasch angewendet werden, etwa damit er möglichst viele Tiere auf möglichst wenig Fläche halten kann.474 Der Eigentümer wird deshalb häufig an behördlichen Maßnahmen zum Schutz der Tiere in seinem Eigentum nicht wirklich interessiert sein, sondern eher an Ausnahmen von deren Anordnungen oder an Duldungen bzw. schlicht an behördlicher Inaktivität.475 Auch die für den Vollzug des Tierschutzrechts zuständigen Behörden sind nicht Sachwalter für Tierschutzbelange im Sinne einer Prokurator-Funktion, da sie kraft der Bindung an Recht und Gesetz einen Ausgleich zwischen Belangen des Tierschutzes und den Interessen der Tiernutzer herstellen sollen, also zur Neutralität verpflichtet sind.476

V. Keine drittschützende Wirkung tierschutzrechtlicher Normen Tierschutzverbände oder einzelne am Tierschutz interessierte Bürger können die materiell-rechtlich geschützten Tierbelange ebenfalls nicht im Rahmen einer Klage vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen. Die Vorschriften des Tierschutzrechts sind nicht drittschützend.477 Dasselbe gilt für Art. 20a GG. Die Staatszielbestimmung Tierschutz hat einen ausschließlich objektiv-rechtlichen Gewährleistungsinhalt und vermittelt für sich genommen weder Tierschutzverbänden noch Privatpersonen subjektiv-öffentliche Rechte.478 Mithin fehlen die notwendigen subjektiv-rechtlichen Positionen für Klagen Dritter.479 Es ist daher für Tierschutzverbände oder Einzelpersonen nicht möglich, unter Rückgriff auf das Tierschutzgesetz, darauf beruhende Rechtsverordnungen oder Art. 20a GG bestimmte Entscheidungen im Bereich des Tierschutzes einzuklagen oder daraus konkrete Leistungsansprüche in Bezug auf tierschützendes Handeln abzuleiten.

474 475

Kloepfer, in: BK GG, Art. 20a GG Rn. 104. Kloepfer, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage,

S. 11. 476

Darauf hinweisend Caspar, Tierschutz im Recht, S. 498 f. Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 16a Rn. 11 m.w. N.; Lorz/Metzger, TierSchG, § 16a Rn. 10; VGH Mannheim, NJW 1997, S. 1798. 478 Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Art. 20a GG Rn. 24 m.w. N.; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 20; Hildermann/Fertig, in: Michel/Kühn/ Hänni (Hrsg.), Animal Law, S. 538 m.w. N. Allerdings entfaltet Art. 20a GG sowohl grundrechtserweiternde als auch grundrechtsbegrenzende Wirkungen. Bedeutung erlangt Art. 20a GG insbesondere als verfassungsunmittelbare Schranke, was vor allem bei Grundrechten ohne Schrankenvorbehalt relevant wird, vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 24 ff. m.w. N. 479 Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 124. 477

A. Rechtsdurchsetzung vor den Verwaltungsgerichten

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VI. Zur Waffenungleichheit bei der Geltendmachung von Tierschutz- und Tiernutzungsinteressen Der Rechtsschutz im Tierschutzrecht ist asymmetrisch ausgestaltet. Das System des deutschen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gestattet grundsätzlich gegen behördliche Entscheidungen, die Einbußen beim Tierschutz in Kauf nehmen, nur dann eine Klage, wenn individuelle Nutzerinteressen verletzt sein können. Verstöße gegen Normen des objektiven Tierschutzrechts, die ausschließlich dem Allgemeininteresse am Tierschutz dienen, können demgegenüber nicht gerichtlich geltend gemacht werden. Aus alldem ergibt sich, dass behördliche Entscheidungen auf dem Gebiet des Tierschutzrechts vor allem dann verfahrensrechtlich erzwungen oder zumindest einer nachträglichen gerichtlichen Kontrolle unterworfen werden können, wenn anthropozentrische Interessen berührt sind.480 Trifft eine Behörde eine Verwaltungsentscheidung zugunsten des Tierschutzes, die sich gleichzeitig zulasten der Tiernutzer auswirkt, steht den Tiernutzern der Verwaltungsrechtsweg offen. Sie können sich unter Berufung auf ihre subjektiven Rechte mithilfe von Widerspruch und Klage durch mehrere gerichtliche Instanzen gegen belastende Verfügungen oder die Verweigerung einer beantragten Genehmigung zur Wehr setzen. Hinzu kommen mögliche Klagen vor den ordentlichen Gerichten auf Entschädigung.481 Für den umgekehrten Fall hat die Behörde keinen Widerstand zu erwarten. Vernachlässigen die Behörden in ihrem Handeln oder Unterlassen die Belange des Tierschutzes und lassen diese hinter den Interessen der Tiernutzer zurücktreten, sind die Rechtsschutzmöglichkeiten beschränkt.482 Unzureichend berücksichtigte Belange der Tiere können weder von den Tieren selbst noch von menschlichen Fürsprechern im Verwaltungsverfahren oder vor den Verwaltungsgerichten geltend gemacht werden. Da weder die Tiere noch menschliche Fürsprecher der Tiere Rechtsbehelfe erheben können, erlangen Entscheidungen zu Lasten des Tierschutzes in den meisten Fällen Bestandskraft. Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung der Vereinbarkeit mit den Vorschriften des Tierschutzrechts bleibt dann aus.483 Damit bleibt festzuhalten, dass eine gerichtliche Vollzugskontrolle in der Regel nur dann stattfinden kann, wenn eine Behörde wirtschaftliche oder wissenschaftliche Interessen dem Tierschutz unterordnet, also etwa einen Tierversuch nicht genehmigt oder gegen einen Tierhalter eine ordnungsbehördliche Verfügung erlässt. Im umgekehrten Fall ist dagegen eine Rechtmäßigkeitskontrolle durch 480 481 482 483

Vgl. Schröter, NuR 2007, S. 468 f. NRW LT-Drs. 15/2380, S. 10. Maisack, Zum Begriff des vernünftigen Grundes im Tierschutzrecht, S. 76 f. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 498 f.; NRW LT-Drs. 15/2380, S. 10.

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2. Kap.: Durchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren

die Gerichte faktisch ausgeschlossen.484 Überspitzt gesagt: Gegen ein Zuviel an Tierschutz kann geklagt werden, nicht aber gegen ein Zuwenig an Tierschutz.485 Dadurch erlangen die einklagbaren Nutzerinteressen gegenüber den nicht einklagbaren Tierschutzbelangen ein faktisches Übergewicht. Insbesondere in Fällen, in denen Anlass für eine behördliche Anordnung zur Beseitigung festgestellter Verstöße gegen das Tierschutzgesetz gemäß § 16a TierSchG besteht, wird das Ungleichgewicht der Kräfte besonders deutlich. Erlässt die zuständige Behörde eine Anordnung nach § 16a TierSchG, muss sie mit Anfechtungsklage, möglicherweise auch mit Berufung und Revision von Seiten des Tierhalters rechnen. Eventuell kommen sogar noch Klagen des Tierhalters auf Entschädigung hinzu. Unterlässt sie dagegen die Anordnung, so gibt es niemanden, der die Rechtmäßigkeit ihres Unterlassens verwaltungsgerichtlich überprüfen lassen könnte.486 Für Tierschutzverbände oder am Tierschutz interessierte Bürger besteht nur die Möglichkeit, bei der zuständigen Veterinärbehörde Meldung zu erstatten, wenn sie von einem aus ihrer Sicht tierschutzwidrigen Sachverhalt Kenntnis erlangen. Diese Meldung kann verbunden werden mit der Bitte, den tierschutzwidrigen Zustand abzustellen. Bleibt die Behörde daraufhin untätig, kann das Einschreiten der Behörde nach § 16a TierSchG nicht eingeklagt werden.487 Ähnlich ist es, wenn ein Tierhalter eine Genehmigung für ein Vorhaben beantragt, gegen das tierschutzrechtliche Bedenken bestehen. Verweigert die Behörde die beantragte Genehmigung, kann der Tierhalter dagegen klagen und eventuell auch Entschädigung verlangen. Wird das gewünschte Vorhaben dagegen genehmigt, droht der Behörde kein Widerstand, da niemand eine gerichtliche Überprüfung des Vorhabens auf seine Vereinbarkeit mit den Vorschriften des Tierschutzrechts herbeiführen kann.488

VII. Zusammenhang zwischen gerichtlicher Durchsetzungsschwäche und Vollzugsdefizit Das beschriebene verfahrensrechtliche Ungleichgewicht bei der Geltendmachung von Tierschutz- sowie Tiernutzungsinteressen entfaltet wiederum Rückwirkungen auf den behördlichen Vollzug des Tierschutzrechts.

484

Erbel, DÖV 1992, S. 192. Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 15. 486 NRW LT-Drs. 15/2380, S. 13 f.; NRW LT-Drs. 16/177, S. 11. 487 von Loeper, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 22. 488 NRW LT-Drs. 16/177, S. 11. 485

A. Rechtsdurchsetzung vor den Verwaltungsgerichten

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1. Weg des geringsten Widerstands beim behördlichen Vollzug Der zu erwartende Widerstand von Seiten der Tiernutzer gegen Entscheidungen, welche ihren wirtschaftlichen oder wissenschaftlichen Interessen zuwiderlaufen, wirkt sich unwillkürlich auch auf die Entscheidungspraxis der zuständigen Behörden aus.489 In Antizipation des absehbaren Widerstands von Seiten der Tiernutzer und den hinter ihnen stehenden Landwirtschafts- oder Forschungsverbänden wird die behördliche Abwägung zwischen Belangen des Tierschutzes und Tiernutzerinteressen häufiger zugunsten der Tiernutzer ausfallen.490 Die Behörde wird mit anderen Worten im Zweifel den Weg des geringsten Widerstands gehen und sich scheuen, sich mit den Nutzern, hinter denen oft mächtige Interessenverbände mit hoch bezahlten Gutachtern stehen, anzulegen.491 Auch die politischen Vorgesetzten der zuständigen Veterinärbehörden werden es eher ungern sehen, wenn sich ihre Mitarbeiter gerade mit den Tiernutzern anlegen, die klagen und damit das Land in kostspielige Prozesse verwickeln können. Unkomplizierter und weniger kostenintensiv ist es, wenn diejenigen Interessen zurückgestellt werden, die nicht zu einem Prozess führen können. Der Druck, dem die zuständigen Veterinärbehörden beim Vollzug des Tierschutzrechts sowohl von Seiten der Tiernutzer und den hinter ihnen stehenden Landwirtschafts- oder Forschungsverbänden als auch von Seiten ihrer politischen Vorgesetzten häufig ohnehin schon ausgesetzt sind, wird dementsprechend durch die beschriebene Schwäche bei der Rechtsdurchsetzung von Tierschutzbelangen im gerichtlichen Verfahren noch verstärkt.492 Die Verwaltung wird gerade wegen der asymmetrischen Durchsetzungschancen für private bzw. öffentliche Belange zusätzlich in Entscheidungsprobleme gebracht.493 Insoweit besteht ein Zusammenhang zwischen den nicht vorhandenen Rechtsschutzmöglichkeiten bei Verletzungen des objektiven Tierschutzrechts und der unzureichenden Durchsetzung von Normen des objektiven Rechts in der Verwaltungspraxis. Tierschutzrelevante Normen, deren Einhaltung von niemandem gerichtlich eingefordert werden kann, weil der auf drittschützende Normen beschränkte subjektive Rechtsschutz in Deutschland bei ausschließlich gemeinwohlbezogenem Recht dies nicht zulässt, stehen in Gefahr, nicht vollen Umfanges durchgesetzt zu werden.494

489

Caspar, Tierschutz im Recht, S. 499. Ebenda. 491 Ebenda; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 91; Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 16. 492 Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 16. 493 Vgl. zum Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 371. 494 Vgl. zum Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 369 f. 490

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2. Kap.: Durchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren

2. Ausbleiben vollzugserleichternder Gerichtsurteile Das Rechtsdurchsetzungsdefizit wirkt sich auch auf andere Weise auf den behördlichen Vollzug aus. Es wurde bereits ausgeführt, dass in vielen Bereichen der Nutztierhaltung die entsprechenden materiell-rechtlichen Vorgaben unvollständig sind oder teilweise gänzlich fehlen. Dadurch, dass bei Verletzungen von Tierschutzinteressen regelmäßig nicht geklagt werden kann, kommen naturgemäß nur wenige Gerichtsurteile zu ungeklärten Fragen des Tierschutzrechts zustande. Die vielen unbestimmten Rechtsbegriffe im Tierschutzrecht bleiben unausgefüllt, wodurch konkrete Vorgaben für den Vollzug oft fehlen. Die in vielen Bereichen ungeklärte Rechtslage sorgt für Unsicherheiten bei der Rechtsanwendung und erschwert den konsequenten Vollzug. Entsprechende Gerichtsurteile könnten für Klärung sorgen und den Behörden damit letztlich den Vollzug erleichtern. Zudem könnten sich die zuständigen Behörden, die dem einseitigen Druck von Tiernutzern oder politischen Vorgesetzten ausgesetzt sind, auf Gerichtsurteile berufen, die dem Tierschutz in strittigen Fällen Vorrang vor wirtschaftlichen oder wissenschaftlichen Interessen einräumen. Da den Tieren bzw. menschlichen Fürsprechern der Weg zu den Verwaltungsgerichten aufgrund der fehlenden Klagebefugnis verwehrt ist, bleiben entsprechende vollzugserleichternde Gerichtsurteile aus (siehe dazu bereits im 1. Kap., A. II. 3. c)).

VIII. Zusammenfassung Im Tierschutzrecht ist eine systembedingte Schwäche bei der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung festzustellen. Es fehlt an Durchsetzungsmechanismen zur prozessualen Sicherstellung der allgemeinen Rechtsbefolgung. Dies lässt sich auf die fehlende Rechtsdurchsetzungsmacht der Tiere – mit anderen Worten auf eine mangelnde verfahrensrechtliche Ausgestaltung des Tierschutzanliegens – zurückführen.495 Das System des deutschen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes gestattet grundsätzlich gegen staatliche Entscheidungen, die zulasten des Tierschutzes ergehen, keine Klage, da die von Rechtsverletzungen betroffenen Tiere sowie menschliche Fürsprecher keine Klagebefugnis innehaben. Die Einhaltung des Tierschutzrechts kann nur dann im Verwaltungsrechtsweg eingeklagt werden, wenn individuelle Rechte gewährende Normen verletzt sein können. Verstöße gegen Normen des objektiven Rechts, die ausschließlich dem Allgemeininteresse am Tierschutz dienen, können demgegenüber nicht gerichtlich geltend gemacht werden.496 Sofern also keine anthropozentrischen Interessen, sondern ausschließlich Belange des Tierschutzes berührt sind, können behördliche Entscheidungen weder vor den Verwaltungsgerichten als unabhängigen 495 496

Grundlegend hierzu Caspar, Tierschutz im Recht, S. 494 ff. Vgl. zur ähnlichen Situation im Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 369.

B. Rechtsdurchsetzung vor den Strafgerichten

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Instanzen überprüft noch kann ein behördliches Eingreifen verfahrensrechtlich erzwungen werden.497 Auf Seiten des Tierschutzes fehlt es damit an dem abschreckenden Drohpotenzial gerichtlicher Verfahren.498 Den Tiernutzern steht hingegen der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen, weil sie sich im Gegensatz zu den Tieren auf einklagbare und damit durchsetzungsfähige subjektive Rechte berufen können. Bei der Rechtsdurchsetzung von Tierbelangen im Wege eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens herrscht mithin eine verfahrensrechtliche Waffenungleichheit im Verhältnis von Tiernutzungs- und Tierschutzinteressen.499 Die Wirksamkeit des Tierschutzrechts hängt daher überwiegend davon ab, dass die Normadressaten das Recht aus eigenem Antrieb befolgen und die Vollzugsbehörden das Recht aus eigenem Antrieb durchsetzen. Ohne die Kontrollierbarkeit bzw. Einklagbarkeit des rechtlich geforderten Handelns und damit ohne die abschreckenden Wirkung von Verfahren zur Verteidigung einer geschützten Rechtsposition ist wiederum die Motivation der Normadressaten zur freiwilligen Rechtsbefolgung gering – insbesondere wenn wirtschaftliche oder wissenschaftliche Interessen entgegenstehen. Insoweit besteht eine erhöhte Notwendigkeit für die zwangsweise Durchsetzung des Tierschutzrechts durch die zuständigen Behörden. Die Untersuchung hat gezeigt, dass die unzureichenden Rechtsschutzmöglichkeiten bei Verstößen gegen die ausschließlich gemeinwohlbezogenen Rechtsvorschriften des Tierschutzrechts wiederum mitursächlich für Vollzugsdefizite sind.500 Die unzureichende Rechtsbefolgung, der mangelhafte Vollzug sowie die gerichtliche Durchsetzungsschwäche im Tierschutzrecht bedingen und verstärken einander somit gegenseitig. Es besteht ein Zusammenhang zwischen dem defizitären Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten und der unzureichenden Durchsetzung von Normen des objektiven Tierschutzrechts in der Verwaltungspraxis. Die mangelnde (gerichtliche) Vollzugskontrolle erweist sich als wesentliche Ursache für die festgestellten Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht.

B. Rechtsdurchsetzung vor den Strafgerichten In den Fällen, in denen Verstöße gegen tierschutzrechtliche Bestimmungen zugleich den Straftatbestand des § 17 TierSchG verwirklichen, kann dem Tierschutzrecht auch im Wege eines strafgerichtlichen Verfahrens zur Durchsetzung verholfen werden. Es ist dann Aufgabe der Staatsanwaltschaften und der Strafgerichte, Zuwiderhandlungen gegen das Tierschutzrecht strafrechtlich zu verfolgen und zu ahnden. 497 498 499 500

Erbel, DÖV 1992, S. 192. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 499 ff. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 498 ff. Vgl. für das Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 369 f. m.w. N.

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2. Kap.: Durchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren

I. § 17 TierSchG Gemäß § 17 TierSchG wird bestraft, wer ein Wirbeltier ohne vernünftigen Grund tötet oder ihm aus Rohheit erhebliche Schmerzen oder Leiden (lit. a) oder länger anhaltende oder sich wiederholende erhebliche Schmerzen oder Leiden zufügt (lit. b).501 Der Strafrahmen sieht eine Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder eine Geldstrafe vor. Der Versuch der Tatbestandsverwirklichung ist nicht strafbar.502

II. Zum fragmentarischen Charakter des Strafrechts Das Strafrecht kann bereits aufgrund seiner ultima-ratio-Funktion lediglich ein den verwaltungsrechtlichen Vollzug flankierendes Instrument sein.503 Es ist für sich genommen nicht geeignet, die bestehenden Vollzugsdefizite oder die geschilderte Waffenungleichheit vor den Verwaltungsgerichten auszugleichen und insgesamt für eine effektive Rechtsdurchsetzung des Tierschutzrechts zu sorgen. Denn nicht jeder Verstoß gegen das Tierschutzrecht verwirklicht zugleich einen Straftatbestand. Das Strafrecht kann daher auf den Tierschutz nur in Extremfällen tierschutzwidrigen Verhaltens einwirken, nicht aber in einem „Normalfall“ objektiv tierschutzwidrigen Verhaltens.504 Dies gilt beispielsweise für das gesetzliche Gebot zu verhaltensgerechter Unterbringung von Tieren in § 2 TierSchG. So verstößt zwar gegen § 2 Nr. 1 TierSchG, wer ein Tier nicht seiner Art und seinen Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt, pflegt und verhaltensgerecht unterbringt. Um eine Straftat handelt es sich dabei gemäß § 17 Nr. 2 lit. b) TierSchG allerdings erst, wenn dem Tier dadurch nachweislich länger anhaltende oder sich wiederholende erhebliche Schmerzen oder Leiden zugefügt werden.505 Dem verwaltungsrechtlichen Tierschutz kommt mithin eine bedeutsamere Rolle bei der alltäglichen Durchsetzung des Tierschutzrechts zu als der strafrechtlichen Ahndung von Tierschutzstraftaten. 501 Der strafrechtliche Schutz des § 17 TierSchG bezieht sich also nur auf Wirbeltiere, auch wenn § 1 TierSchG den Schutz aller Tiere zum Gesetzeszweck erklärt; siehe dazu Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, vor § 17 Rn. 2. 502 Vgl. Rau, NuR 2009, S. 532 f.; Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, § 17 Rn. 8. Die versuchte Tiertötung kann aber, wenn dem Tier dabei länger anhaltende oder sich wiederholende erhebliche Schmerzen oder Leiden zugefügt werden, eine vollendete quälerische Tiermisshandlung gem. § 17 Nr. 2 b TierSchG oder eine Ordnungswidrigkeit gem. § 18 Abs. 1 Nr. 1 oder § 18 Abs. 2 TierSchG darstellen. Versucht jemand, ein Tier zu töten, das einer anderen Person gehört, kann darüber hinaus eine versuchte Sachbeschädigung gem. § 303 Abs. 1 und Abs. 2 StGB vorliegen. 503 Kloepfer, Umweltschutzrecht, § 4 Rn. 155. 504 Erbel, DÖV 1992, S. 192; vgl. LG Darmstadt, NStZ 1984, S. 173 (S. 175). 505 Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 16.

B. Rechtsdurchsetzung vor den Strafgerichten

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III. Sanktionspraxis Bei Straftaten nach dem Tierschutzgesetz handelt es sich im Vergleich zu den Straftaten insgesamt statistisch gesehen um eine unbedeutende Menge.506 Zahlen zur Sanktionspraxis der Strafgerichte lassen sich den Strafverfolgungsstatistiken des Statistischen Bundesamtes entnehmen. Die erfassten Daten werden hier in die Rubriken „Abgeurteilte“ sowie „Verurteilte“ aufgeschlüsselt. „Verurteilte“ sind Angeklagte, gegen die nach allgemeinem Strafrecht eine Freiheitsstrafe, ein Strafarrest oder eine Geldstrafe verhängt worden ist.507 Demgegenüber bezeichnet der Begriff „Abgeurteilte“ alle Angeklagten, gegen die Strafbefehle erlassen wurden bzw. deren Strafverfahren nach Eröffnung des Hauptverfahrens durch Urteil oder Einstellungsbeschluss abgeschlossen worden sind. Der Begriff „Abgeurteilte“ erfasst damit sowohl Verurteilte als auch Personen, gegen die andere Entscheidungen – wie etwa Freispruch oder die Einstellung des Strafverfahrens – getroffen worden sind.508 Ausweislich der Strafverfolgungsstatistik des Statistischen Bundesamtes wurden in den Jahren 1985–1995 jährlich etwa 600 Personen bundesweit wegen eines Vergehens nach § 17 TierSchG angeklagt. Davon wurden rund 400 Personen jährlich verurteilt.509 In den folgenden Jahren kam es zu einem leichten Anstieg derartiger Verfahren. Im Jahr 2004 wurden 737 Personen abgeurteilt und 528 Personen verurteilt, 2010 waren es schließlich 920 Abgeurteilte und davon 698 Verurteilte.510 Der Strafverfolgungsstatistik lässt sich entnehmen, dass Verurteilungen bei Fällen des allgemeinen Strafrechts häufiger sind als bei Tierschutzfällen. Bei allgemeinen Straftaten lag der Anteil der Verurteilungen etwa im Jahr 1990 bei ca. 75 %, im Jahr 1995 bei ca. 78 %. Im selben Zeitraum lag der Anteil der Verurteilungen im Bereich der Tierschutzfälle bei ca. 63,6 % und bei ca. 70 %.511 In Tierschutzfällen kommt es mit anderen Worten gegenüber dem Gesamtdurchschnitt überdurchschnittlich oft zu Freisprüchen oder zur Einstellung des Verfahrens.512 Endet das Verfahren hingegen doch mit einer Verurteilung, so werden bei Tierschutzfällen in der Praxis überwiegend Geldstrafen verhängt, zu Freiheitsstrafen 506 Pfohl, in: MüKo StGB, § 17 TierSchG Rn. 7; Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, § 17 Rn. 1. 507 Statistisches Bundesamt, Strafverfolgung 2014, S. 15. 508 Statistisches Bundesamt, Strafverfolgung 2014, S. 13. 509 Pfohl, in: MüKo StGB, § 17 TierSchG Rn. 7 m.w. N. 510 Pfohl, in: MüKo StGB, § 17 TierSchG Rn. 7 m.w. N.; siehe dazu auch Kraemer, Tierschutz und Strafrecht, S. 79 m.w. N. 511 Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, § 17 Rn. 5 m.w. N. 512 Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, § 17 Rn. 4 f. m.w. N.; Sidhom, Sanktionspraxis tierschutzrelevanter Straftaten, S. 46, S. 66 ff., S. 71 ff., S. 171 ff.; Kraemer, Tierschutz und Strafrecht, S. 287 ff. m.w. N.

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2. Kap.: Durchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren

kommt es nur selten. So wurden die erwachsenen Täter in den Jahren 1997 bis 2010 in rund 90 % aller Tierschutzfälle zu Geldstrafen verurteilt. Im Jahr 2010 wurden bei erwachsenen Tätern 624 Geldstrafen und 50 Freiheitsstrafen verhängt, wovon (nur) drei nicht zur Bewährung ausgesetzt wurden. Die Geldstrafen lagen meist im Bereich bis zu 30 Tagessätzen.513 Insbesondere in Bezug auf Freiheitsstrafen lässt sich ein Unterschied zwischen Tierschutzfällen und Verurteilungen wegen sonstigen Straftaten feststellen. Im Jahr 1990 wurden bei Tierschutzfällen in 8,2 % sowie im Jahr 1995 in 9,7 % der Fälle Freiheitsstrafen verhängt. Bei allgemeinen Delikten (ohne Verkehrsdelikte) hingegen lag der Anteil der Freiheitsstrafen bei 21,4 % im Jahr 1990 und bei 21,5 % im Jahr 1995.514 Diese Differenzen in der Sanktionspraxis sind unter anderem auf den vergleichsweise niedrigen Strafrahmen des § 17 TierSchG zurückzuführen.515 Während etwa ein einfacher Diebstahl oder Betrug mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft wird, muss derjenige, der einem Tier länger anhaltende Schmerzen oder Leiden zufügt, höchstens mit einer Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren rechnen. Die dem Strafrahmen zugrunde liegende Wertung schlägt sich entsprechend in der Sanktionspraxis der Strafgerichte nieder.516 Die im Vergleich zum sonstigen Strafrecht niedrigere Verurteilungsquote wird teilweise auch auf weitere Ursachen zurückgeführt. So wird – insbesondere von Tierschutzverbänden – eine hohe Dunkelziffer vermutet und ein zu zögerliches Anzeigeverhalten bemängelt.517 Auch wird teilweise den Staatsanwaltschaften und Gerichten vorgeworfen, Tierschutzdelikte als Bagatelltaten einzustufen und diese daher nicht mit dem erforderlichen Nachdruck zu verfolgen.518 Zuweilen wird behauptet, dass die Gerichte und Staatsanwaltschaften nicht immer über ausreichende Sachkenntnisse verfügten, da das Tierschutzstrafrecht ein juristisches Spezialgebiet darstelle, welches in der juristischen Ausbildung und in der Rechtspraxis nur eine untergeordnete Rolle spiele.519 Den Strafrichtern und 513 Pfohl, in: MüKo StGB, § 17 TierSchG Rn. 7 m.w. N.; siehe dazu auch Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, § 17 Rn. 6. 514 Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, § 17 Rn. 7 m.w. N. 515 Pfohl, in: MüKo StGB, § 17 TierSchG Rn. 7; Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, § 17 Rn. 7. 516 Vgl. Bechthold, Mängel des Tierschutzrechts, S. 67, S. 75; Raspé, Die tierliche Person, S. 270. 517 Vgl. Bohlander, MDR 1992, S. 736; Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, § 17 Rn. 1. 518 Ofensberger, Mängel des Tierschutzrechts, S. 15, S. 17 ff.; Bohlander, MDR 1992, S. 736 f.; Greven, Die Tierhaltung aus strafrechtlicher Sicht, S. 189 ff.; Kraemer, Tierschutz und Strafrecht, S. 287 ff.; Iburg, NuR 2010, S. 395 f.; ähnlich Ort/Reckewell, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, § 17 Rn. 3; Raspé, Die tierliche Person, S. 269 f. m.w. N. 519 Ofensberger, Mängel des Tierschutzrechts, S. 17; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 133 ff.; Rau, NuR 2009, S. 532 f.; WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 251 ff.

C. Historisches Beispiel: Haltung von Legehennen

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Staatsanwälten, die aufgrund der Masse der zu bewältigenden Verfahren ohnehin an chronischem Zeitmangel litten, gelinge es kaum, sich einen umfassenden Überblick über die tierschutzrelevanten Regelungen zu verschaffen.520 Hinzu komme, dass die Unbestimmtheit mancher Tatbestandsmerkmale wie der vernünftige Grund oder die Erheblichkeit der zugefügten Schmerzen und Leiden die Strafverfolgung erschwerten. Es fehle an einer einheitlichen (höchstrichterlichen) Rechtsprechung zur Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 17 TierSchG und zu den darunter zu fassenden Fallgruppen, die für das weite Spektrum an Fällen in der Praxis ausreichend Orientierung geben könnte.521 Ein weiterer Grund für häufige Freisprüche und Einstellungen des Verfahrens liege darin, dass der Nachweis erheblicher Schmerzen oder Leiden der Tiere häufig nicht geführt werden könne.522 Da sich entsprechende Handlungen oft in geschlossenem Umfeld abspielten (z. B. bei Tierquälereien durch Privatpersonen gegenüber ihren Haustieren oder in landwirtschaftlichen Betrieben gegenüber Nutztieren), seien die Handlungen einzelner Personen mitunter schwer nachweis- bzw. zurechenbar. Um eine langwierige und schwierige Beweisaufnahme zu vermeiden, würden die Verfahren oft wegen Geringfügigkeit eingestellt.523 Allerdings existieren keine einschlägigen empirischen Untersuchungen, die entsprechende Belege zu den dargestellten Kritikpunkten liefern.

C. Historisches Beispiel: Haltung von Legehennen Ein anschauliches Beispiel zur Verdeutlichung der fehlenden Möglichkeiten zur gerichtlichen Überprüfbarkeit der Einhaltung des Tierschutzrechts betrifft die Haltung von Legehennen in sogenannten Legebatterien. Bei dieser – inzwischen in Deutschland verbotenen – Haltungsform wurden die Legehennen entweder zu viert, zu fünft oder zu sechst in je einem Käfig gehalten, der so ausgestaltet war, dass jeder Henne eine Drahtbodenfläche von 450 cm2 (entspricht 73 % eines DIN A4 Blattes) als Lebensraum zur Verfügung stand.524 Die Käfigreihen wurden in bis zu acht Etagen übereinander gestapelt.525 Die so gehaltenen Tiere konnten ihren angeborenen Verhaltensweisen, wie z. B. Scharren, Picken oder Aufsuchen eines ruhigen Ortes zur Eiablage, nicht nachgehen.526 Die Haltungsform erlaubte 520

Ofensberger, Mängel des Tierschutzrechts, S. 17. Kraemer, Tierschutz und Strafrecht, S. 153 f., S. 237 f. 522 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, § 17 Rn. 125; Rau, NuR 2009, S. 532 f. 523 Ort, Mängel des Tierschutzrechts, S. 51; von Loeper, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 20; Kraemer, Tierschutz und Strafrecht, S. 72, S. 168 ff.; Bohlander, MDR 1992, S. 736 f. 524 Maisack, ZRP 2001, S. 199 m.w. N. 525 Ebenda. 526 Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft Braunschweig-Völkenrode, Qualitative und quantitative Untersuchungen zum Verhalten, zur Leistung und zum physiolo521

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2. Kap.: Durchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren

es den Eierproduzenten, die Produktionskosten pro Ei möglichst gering zu halten.527 Forderungen von Tierschützern nach einer Verbesserung der Haltungsbedingungen wurde von Geflügelzüchtern als bloße „Tierschutzromantik“ abgetan.528 In den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Tierschutzgesetzes im Jahr 1972 war die beschriebene Form der Legehennenhaltung wiederholt Gegenstand staatsanwaltlicher Ermittlungen und strafgerichtlicher Verfahren.529 Dabei wurde die praktizierte Käfighaltung ganz überwiegend als tatbestandsmäßige Tierquälerei im Sinne des § 17 Nr. 2 lit. b) TierSchG bewertet, weil sie den Tieren anhaltende, erhebliche Leiden zufüge.530 Verurteilungen wurden aber in der Regel nicht ausgesprochen. Die Gerichte waren mehrheitlich der Auffassung, die Geflügelhalter seien nicht imstande gewesen, das Unrecht ihres Tuns einzusehen, da die praktizierte Geflügelhaltung in Deutschland und auch in anderen Ländern seit Jahren üblich sei, von den zuständigen Behörden nicht beanstandet und sogar staatlich subventioniert wurde.531 Beispielhaft für diese rechtliche Beurteilung steht hier das LG Darmstadt, welches formulierte: „Nach Überzeugung der Kammer ist den Angeschuldigten abzunehmen, daß sie, die nichts anderes tun, als was eine Vielzahl von Landwirten in der Bundesrepublik und im Ausland in der gleichen oder ähnlichen Form betreiben, der Überzeugung sind, im Einklang mit dem Recht zu handeln. (. . .) Die Kammer mußte berücksichtigen, daß der Betrieb der Angeschuldigten unter ständiger Überwachung durch die untere Verwaltungsbehörde stand und steht. Dieser waren die Zustände – wie sich aus den Beiakten über das seinerzeit geführte Strafverfahren ergibt – in allen Einzelheiten bekannt. (. . .) Bei dieser Sachlage durften sich die Angeschuldigten nach Auffassung der Kammer darauf verlassen, daß, wenn schon das im Vergleich zum Strafrecht mildere Instrumentarium des Verwaltungszwanges nicht betätigt würde, erst recht keine strafrechtliche Sanktion erfolgen würde.“532

Das Untätigbleiben der zuständigen Verwaltungsbehörden trug mit anderen Worten dazu bei, dass das Tierschutzrecht auch nicht im Wege strafrechtlicher Verfahren durchgesetzt werden konnte. Insoweit kam es zu der paradoxen Situation, dass die mangelnde strafgerichtliche Rechtsdurchsetzung durch das verwaltungsrechtliche Vollzugsdefizit geradezu hervorgerufen und verstärkt wurde. gisch-anatomischen Status von Legehennen in unterschiedlichen Haltungssystemen, passim; Kraemer, Tierschutz und Strafrecht, S. 185. 527 Kraemer, Tierschutz und Strafrecht, S. 188. 528 Zitat wiedergegeben im Urteil des LG Darmstadt, NStZ 1984, S. 173 f. 529 OLG Frankfurt a. M., NJW 1980, S. 409 f. m. Anm. von Loeper; OLG Düsseldorf, NJW 1980, S. 411 f.; OLG Frankfurt a. M., NStZ 1985, S. 130; LG Darmstadt, NStZ 1984, S. 173; LG Düsseldorf, RdL 1980, S. 189; AG Leverkusen, AgrarR 1979, S. 229; StA Stuttgart, 40 Js 2312/77 (Einstellungsbescheid). 530 Ebenda; vgl. Maisack, ZRP 2001, S. 199; Pfohl, in: MüKo StGB, § 17 Rn. 116. 531 Vgl. OLG Frankfurt, NJW 1980, S. 409 f.; LG Darmstadt, NStZ 1984, S. 173 (S. 174); dazu Maisack, ZRP 2001, S. 199. 532 LG Darmstadt, NStZ 1984, S. 173 f.

C. Historisches Beispiel: Haltung von Legehennen

107

Das Bundeslandwirtschaftsministerium gab unter dem Eindruck dieser Entscheidungen eine mehrjährige wissenschaftliche Untersuchung zum Verhalten, zur Leistung und zum physiologisch-anatomischen Status von Legehennen in Auftrag.533 Der mit der Auswertung der Forschungsergebnisse beauftragte, international bekannte Schweizer Verhaltensforscher Prof. Tschanz schlussfolgerte im Mai 1981, dass den Legehennen unzweifelhaft erhebliche Leiden zugefügt wurden.534 Das Bundeslandwirtschaftsministerium ordnete die Schlussfolgerungen von Prof. Tschanz, trotz des zuvor erteilten Auftrags, als bloße persönliche Meinungsäußerung ein und sah davon ab, sie den Regierungen der Bundesländer bekannt zu machen.535 Schließlich wurde im Jahr 1987 trotz der zuvor ergangenen Gerichtsentscheidungen und der vorgelegten Forschungsergebnisse die sogenannte Hennenhaltungsverordnung (HhVO)536 verabschiedet, die ausdrücklich die bisher übliche Praxis der Legehennenhaltung (insbesondere auch die Haltung einer Henne auf einer Drahtbodenfläche von 450 cm2, vgl. den damaligen § 2 Abs. 1 Nr. 2 HhVO) zuließ. Begründet wurde dies unter anderem mit den vermeintlichen ökonomischen und hygienischen Vorteilen dieses Haltungssystems und dem Bestreben, ein Abwandern der Eierproduzenten in Länder mit niedrigeren Tierschutzanforderungen zu verhindern.537 Der Verordnungsgeber kam mit der Verabschiedung der Hennenhaltungsverordnung entsprechenden Forderungen des Präsidenten des Geflügelverbandes nach, der die Legalisierung der gängigen Haltungssysteme im Verordnungsweg verlangt hatte, da „nur so verhindert werden kann, dass aufgrund von Gerichtsurteilen oder Entscheidungen von Verwaltungsbehörden die deutschen Legehennenhalter in persönliche und wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten“.538

533 Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft Braunschweig-Völkenrode, Qualitative und quantitative Untersuchungen zum Verhalten, zur Leistung und zum physiologisch-anatomischen Status von Legehennen in unterschiedlichen Haltungssystemen, passim. 534 Maisack, ZRP 2001, S. 199 m.w. N. 535 Ebenda m.w. N. 536 Verordnung zum Schutz von Legehennen bei Käfighaltung v. 10.12.1987, BGBl. I S. 2622. 537 BMEL, Tierschutzbericht 1989, S. 12; Maisack, ZRP 2001, S. 199; Kraemer, Tierschutz und Strafrecht, S. 188; BR-Drs. 359/84 v. 22.08.84. Ein führender Beamter des Bundeslandwirtschaftsministeriums, Ministerialdirigent Eckerskorn, äußerte zuvor in der Zeitschrift „Deutsche Geflügelwirtschaft und Schweineproduktion“, für die Praxis sei es gegenstandslos, ob die Anforderungen der Tierhaltungsnorm des § 2 TierSchG erfüllt seien, denn es genüge für ein Tierhaltungssystem ein „vernünftiger Grund“, und das heiße eben die Abwägung mit den letztlich maßgeblichen wirtschaftlichen Überlegungen (Eckerskorn, in: DGS 1978, S. 599). 538 Schlütter, Jahrbuch der Geflügelwirtschaft 1980, S. 7 f., zitiert nach: Schindler, NStZ 2001, S. 127 (Fn. 36).

108

2. Kap.: Durchsetzung von Tierschutzrecht im gerichtlichen Verfahren

Im Jahr 1999 gab das Bundesverfassungsgericht in seinem viel beachteten Legehennen-Urteil einem Antrag auf abstrakte Normenkontrolle der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen statt und erklärte die Hennenhaltungsverordnung für unvereinbar mit den Vorgaben des Tierschutzgesetzes und für insgesamt nichtig.539 Die Verordnung, so das Bundesverfassungsgericht, habe den Zweck des Tierschutzgesetzes, wonach der Mensch gegenüber dem Tier als Mitgeschöpf eine Verantwortung trage, bei der Festlegung der Haltungsbedingungen nicht ausreichend berücksichtigt.540 Die dem Tierschutzgesetz zugrunde liegende Intention des Gesetzgebers sei gewesen, eine Intensivierung des Tierschutzes, gerade auch in der Nutztierhaltung zu erreichen.541 Das Bundesverfassungsgericht berief sich in seinem Urteil unter anderem auf das Gutachten dreier ethologischer Sachverständiger, die eine Fülle von Verhaltensanomalien und Funktionsstörungen als Indikatoren für das erhebliche Leiden der Käfighennen beschrieben hatten.542 Die von der Verordnung gebilligte Form der Legehennenhaltung verstieß laut Bundesverfassungsgericht gegen § 2 Nr. 1 TierSchG, wonach die Tiere ihrer Art und ihren Bedürfnissen entsprechend angemessen ernährt und gepflegt werden sollen sowie verhaltensgerecht unterzubringen sind. Die in der Verordnung vorgesehene Käfigbodenfläche von 450 cm2 verhindere ein ungestörtes gleichzeitiges Ruhen der Hennen und damit eine Befriedigung ihres artgemäßen Ruhebedürfnisses.543 Der geschilderte Fall offenbart, dass es seit Inkrafttreten des Tierschutzgesetzes im Jahre 1972 fast drei Jahrzehnte dauerte, bis höchstrichterlich festgestellt wurde, dass die von den zuständigen Behörden geduldete Käfighaltung von Legehennen gegen das geltende Tierschutzrecht, nämlich unter anderem gegen § 2 Nr. 1 TierSchG verstieß.544 Ausgehend von ca. 40 Millionen jährlich betrof-

539 BVerfGE 101, 1. Das Verfahren hatte neun Jahre gedauert; die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hatte den Antrag auf abstrakte Normenkontrolle im Jahr 1990 eingereicht. 540 BVerfGE 101, 1. 541 BVerfGE 101, 1 mit Verweis auf BT-Drs. VI-2559 v. 7.9.1971, Begr., AT. 542 Buchholtz/Fölsch/Martin, Ethologisches Gutachten zur Beurteilung der Käfighaltung von Legehennen im Hinblick auf Verhalten, Befinden und Gesundheit, vorgelegt und erläutert im Verfahren 2 BvF 3/90, zitiert nach Maisack, ZRP 2001, S. 201. Zu den beschriebenen Verhaltensanomalien und Funktionsstörungen zählen unter anderem Sandbadebewegungen im Leerlauf, Pick- und Scharrbewegungen an ungeeigneten Ersatzobjekten, erhöhte Furchtsamkeit, verkürzte Ruhezeiten, Unterschlupf- und Fluchtversuche anlässlich der Eiablage, Bewegungsstereotypien, Osteoporose und Käfiglähme, Fettlebern, Herzversagen und Anämie, Sauerstoffunterversorgung des Blutes, Gleichgewichtsstörungen und Gefiederzerstörung. 543 BVerfGE 101, 1; dazu Maisack, ZRP 2001, S. 200; Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 13 ff.; siehe zum Ganzen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, vor §§ 12–15 TierSchNutztV, Rn. 1 ff. m.w. N. 544 Vgl. Maisack, ZRP 2001, S. 203.

C. Historisches Beispiel: Haltung von Legehennen

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fenen Legehennen545 lässt sich errechnen, dass in den 27 Jahren seit der Einführung des Tierschutzgesetzes bis zum Legehennen-Urteil des Bundesverfassungsgerichts über eine Milliarde Legehennen einer tierquälerischen Haltungsform ausgesetzt waren.546 Die Vorgeschichte des Legehennen-Urteils verdeutlicht eindringlich das grundlegende Problem der fehlenden Möglichkeiten zur Rechtsdurchsetzung des geltenden Tierschutzrechts. Es zeigt exemplarisch, dass das materielle Tierschutzrecht über mehrere Jahrzehnte nicht zur Anwendung kommen kann, wenn verwaltungsrechtliche Vollzugsdefizite sowie gerichtliche Durchsetzungsschwächen ineinandergreifen und sich in ihrer Wirkung gegenseitig verstärken. Im Fall der Legehennen versäumten zunächst die zuständigen Behörden, die Vereinbarkeit der gängigen Haltungssysteme mit dem Tierschutzrecht zu überprüfen und dagegen vorzugehen. Die daraus entstehenden Vollzugsdefizite konnten nicht durch strafrechtliche Verfahren gegen die Tierhalter ausgeglichen werden, da die Gerichte aufgrund der Tatsache, dass die zuständigen Behörden nie gegen diese Form der Tierhaltung eingeschritten waren, von einem fehlenden Unrechtsbewusstsein der Eierproduzenten ausgehen mussten. Zu einer Überprüfung im Verwaltungsrechtswege kam es nicht, da die Eierproduzenten begreiflicherweise keinen Anlass sahen, selbst gegen die behördliche Untätigkeit vorzugehen. Die betroffenen Tiere konnten ihre Interessen aufgrund der fehlenden Rechtsfähigkeit und Klagebefugnis nicht einklagen. Tierschutzverbänden oder Privatpersonen war der Weg zu den Verwaltungsgerichten mangels einer entsprechenden subjektiven Rechtsverletzung ebenfalls versperrt.

545

BMEL, Tierschutzbericht 1989, S. 12; BMEL, Tierschutzbericht 1999, S. 23. Vgl. von Loeper, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 20. Siehe zur Reaktion des Gesetzgebers auf das LegehennenUrteil des Bundesverfassungsgerichts sowie zum derzeitigen Rechtsstand Pfohl, in: MüKo StGB, TierSchG, § 17 Rn. 117. 546

3. Kapitel

Zusammenfassung und Reflexion: Zu Vollzugsdefiziten und gerichtlichen Durchsetzungsschwächen im Tierschutzrecht Die ersten beiden Kapitel dieser Arbeit befassten sich mit der Rechtsbefolgung, dem behördlichen Vollzug und der gerichtlichen Rechtsdurchsetzung des Tierschutzrechts. Untersucht wurde dabei das Verhältnis zwischen den in den Gesetzen zum Schutz der Tiere zum Ausdruck kommenden Zielvorstellungen und der Realisierung dieser Ziele in der Rechtspraxis. Die Auswertung und Systematisierung punktueller empirischer Fallstudien und anderer in diesem Zusammenhang relevanter Publikationen zeigte, dass die Rechtswirklichkeit häufig nicht dem Rechtsideal entspricht. Mangels breit angelegter empirischer Studien erlauben die im Rahmen dieser Arbeit gefundenen Ergebnisse freilich noch keine abschließenden Aussagen über Umfang und Ursachen des Vollzugsdefizits im Tierschutzrecht. Vielmehr zeigt sich, dass hinter dem Schlagwort vom Vollzugsdefizit ein vielschichtiges Problem steckt, dessen umfassende (rechts)wissenschaftliche Durchdringung noch aussteht. Gefestigtere Aussagen lassen sich indes im Hinblick auf die Durchsetzung des Tierschutzrechts vor den Verwaltungsgerichten treffen. Im Rahmen der Befassung mit diesem Themenkomplex wurde offenbar, dass die unzureichende Rechtsbefolgung durch Normadressaten sowie Versäumnisse der Behörden beim Vollzug nicht durch eine entsprechende verwaltungsgerichtliche Kontrolle als Vollzugsdruck von außen kompensiert werden können, da den betroffenen Tieren die Klagebefugnis fehlt und das Tierschutzrecht zudem keine drittschützende Wirkung entfaltet. Dem gemeinwohlorientierten Tierschutzrecht fehlt es insofern an Durchsetzungskraft. Gleichzeitig besteht ein Ungleichgewicht im Verhältnis zu den subjektiv-rechtlich bewehrten Klagemöglichkeiten der Tiernutzer.547 Dieser Befund folgt bereits aus dem verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzsystem und bedarf im Gegensatz zu der rechtstatsächlichen Frage nach dem Vorhandensein von Vollzugsdefiziten im Tierschutzrecht keiner empirischen Nachweise. Der beschriebene Zustand ist insbesondere im Hinblick auf das Rechtsstaatssowie das Demokratieprinzip problematisch. Das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet 547 Sabine Schlacke, Stellungnahme 15/1112, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 18 f.

3. Kap.: Zusammenfassung und Reflexion

111

die staatliche Gewalt, dem Recht auch tatsächlich zur Wirksamkeit zu verhelfen.548 Dementsprechend ist der Vollzugsauftrag der gesetzesgebundenen Verwaltung direkter Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips. Auch das Demokratieprinzip verlangt die Achtung und Durchsetzung der Gesetze. Das vom demokratisch legitimierten Parlament beschlossene Gesetz verleiht der Vollzugstätigkeit der Verwaltung sachlich-inhaltliche Legitimation.549 Ein Vollzugsdefizit, welches durch ein Auseinanderfallen des demokratisch legitimierten Normtext und verwaltungsseitig vollzogener Wirklichkeit gekennzeichnet ist, führt insoweit zu einem Defizit an sachlich-inhaltlicher Legitimation der Verwaltungstätigkeit. Die Verwaltung verletzt mithin durch einen unvollständigen Gesetzesvollzug ihre demokratische Verpflichtung zur Umsetzung der gesetzlichen Norm.550 Das Vollzugsdefizit ist zweifelsohne kein auf das Tierschutzrecht beschränktes Phänomen. Vielmehr sind Vollzugsdefizite auch in anderen Rechtsgebieten allgegenwärtig und lassen sich auf verschiedenste Ursachen zurückführen.551 Von mehr oder weniger weit verbreiteten Vollzugsmängeln in nahezu allen Rechtsgebieten geht die Rechtsordnung auch aus. Gerade weil das geltende Recht nicht immer freiwillig von den Normadressaten befolgt und/oder von der vollziehenden Gewalt durchgesetzt wird, haben die am Rechtsverkehr beteiligten Rechtssubjekte die Möglichkeit, daraus resultierende Rechtsverletzungen notfalls klageweise durchzusetzen. So kann jeder, der durch ein bestimmtes Verwaltungshandeln bzw. durch behördliche Untätigkeit in seinen subjektiven Rechten verletzt wird, entsprechende Rechtsbehelfe dagegen einlegen. Anders als im Tierschutzrecht können Vollzugsmängel in anderen Rechtsgebieten folglich in aller Regel durch die Anrufung der Gerichte ausgeglichen werden. Hier unterscheidet sich das Tierschutzrecht in einem wesentlichen Punkt von anderen Rechtsgebieten. Mangels Korrelation mit subjektiven Rechten ist eine Verletzung des objektiven Tierschutzrechts nicht einklagbar. Es fehlt die entsprechende Klagemöglichkeit als Korrektiv bei Vollzugsdefiziten. Somit trifft im Tierschutzrecht ein Vollzugsdefizit auf eine strukturimmanente gerichtliche Durchsetzungsschwäche des objektiven Tierschutzrechts. Die aus dem Rechtsstaats- und dem Demokratieprinzip ableitbare Verpflichtung der Verwaltung zum ordnungsgemäßen Vollzug des Tierschutzrechts ist nicht gerichtlich durchsetzbar. 548

Baehr, Verhaltenssteuerung durch Ordnungsrecht, S. 100 m.w. N. Baehr, Verhaltenssteuerung durch Ordnungsrecht, S. 105 m.w. N.; Waldhoff, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, § 46 Rn. 1 m.w. N. 550 Zum Ganzen Baehr, Verhaltenssteuerung durch Ordnungsrecht, S. 103 f. m.w. N. 551 Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 88: „Weil es aber um die Effektivität behördlichen Gesetzesvollzugs häufig nicht zum Besten bestellt ist (. . .)“; Sabine Schlacke, Stellungnahme 15/1112, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 17 ff.; Voßkuhle, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, § 43 Rn. 56 ff. m.w. N. 549

112

3. Kap.: Zusammenfassung und Reflexion

Der lückenhafte Vollzug und die fehlenden Rechtsschutzmöglichkeiten treten miteinander in Wechselwirkung und sollten daher sinnvollerweise nicht isoliert betrachtet werden. Ohne die Möglichkeit, die eventuelle Verletzung objektiven Rechts gerichtlich geltend machen zu können, weicht die in erheblichen Interessenkonflikten agierende, im Standortwettbewerb einer globalisierten Wirtschaft unter politischem Druck stehende Verwaltung bisweilen vom Pfad des Rechts ab.552 Die Veterinärbehörden räumen nicht selten den durchsetzungsstärkeren Interessen der Tiernutzer den Vorrang ein – wohlwissend, dass dies von Seiten der Tiere keiner gerichtlichen Kontrolle unterworfen werden kann. Ohne einen konsequenten Vollzug und ohne die Möglichkeit, die Einhaltung des Tierschutzrechts im Verwaltungsrechtsweg einzuklagen, fehlen wiederum die Anreize zu regelungskonformem Verhalten für die Normadressaten.553 Aufgrund der Verschiedenheit der Ursachen von Vollzugsdefiziten im Tierschutzrecht, wie z. B. der Abstraktheit und Offenheit der anzuwendenden Normen, einer nicht ausreichenden personellen und sachlichen Ausstattung der Behörden oder Motivationsmängeln der Verwaltung, lassen sich die zahlreichen Probleme nicht mit einer einzelnen Maßnahme lösen. Vielmehr kann den bestehenden Defiziten langfristig nur mit einem umfangreichen Maßnahmenpaket entgegengetreten werden, welches mit unterschiedlichen Steuerungsinstrumenten an den jeweiligen Problemstellen ansetzt und alle betroffenen Interessen gleichermaßen im Blick behält.554 Dass sich Vollzugsdefizite indes wohl nie völlig abstellen lassen, belegt die Tatsache, dass unabhängig vom jeweiligen Rechtsgebiet in allen Bereichen der Verwaltung Vollzugsdefizite existieren. Die Ausarbeitung eines entsprechenden Maßnahmenpakets soll aber nicht Gegenstand der vorliegenden Arbeit sein. Sie widmet sich vielmehr im Folgenden dem Instrument der tierschutzrechtlichen Verbandsklage, welches nicht in erster Linie auf Ebene der Vollzugsdefizite, sondern primär auf Ebene der gerichtlichen Durchsetzungsschwäche des Tierschutzrechts ansetzt. Da allerdings zwischen Vollzugsdefizit und gerichtlicher Durchsetzungsschwäche die geschilderten Wechselwirkungen bestehen, ist der Vorschlag der Einführung von Klagerechten für Tierschutzverbände nicht nur als möglicher Beitrag zur Beseitigung von Durchsetzungsschwächen vor Gericht, sondern darüber hinaus auch als Antwort auf die bestehenden Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht zu verstehen.

552

Vgl. für das Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 369 f. WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 249 ff. m.w. N. 554 Vgl. zu umfangreichen Vorschlägen und Empfehlungen WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 281 ff. m.w. N. 553

4. Kapitel

Die tierschutzrechtliche Verbandsklage Die Schaffung eines Klagerechts für Tierschutzverbände ist spätestens seit der Einfügung des Staatsziels Tierschutz in das Grundgesetz im Jahr 2002 zentraler Gegenstand der aktuellen rechtspolitischen Diskussion im Tierschutzrecht.555 Mit der Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage erhalten Tierschutzverbände die Möglichkeit, sich unabhängig von einer subjektiven Rechtsbetroffenheit vor den Verwaltungsgerichten für die Einhaltung des objektiven Tierschutzrechts einzusetzen. Die Tierschutzverbände werden mit anderen Worten in die Lage versetzt, Verletzungen solcher tierschutzrechtlicher Normen zu rügen, die ausschließlich dem öffentlichen Interesse am Tierschutz dienen, nicht aber subjektive Rechte verleihen.556 Mithilfe der tierschutzrechtlichen Verbandsklage soll nach dem Vorbild der umwelt- und naturschutzrechtlichen Verbandsklagen die Rechtsschutzlücke geschlossen werden, die in breiten Bereichen des Tierschutzrechts entsteht, wo keine individuellen Klagebefugnisse bestehen. Durch überindividuelle Rechtsschutzeröffnung sollen private Verbände als Teil der organisierten Zivilgesellschaft mobilisiert werden, um zu einer effektiven gerichtlichen Durchsetzung des spezifischen öffentlichen Interesses am Tierschutz beizutragen.557 Gleichzeitig soll die Verbandsklage nach Ansicht ihrer Befürworter einen mittelbaren Beitrag zur allgemeinen Verringerung des Vollzugsdefizits leisten.

A. Systematisierung und Abgrenzung Der Begriff der Verbandsklage beschreibt kein fest umrissenes Rechtsinstitut und erfasst eine Vielzahl unterschiedlicher Rechtsschutzkonstellationen.558 Zu unterscheiden sind insbesondere die sogenannte Verbandsverletztenklage, die egoistische sowie die altruistische Verbandsklage.559

555

Caspar, DÖV 2008, S. 145 ff. Vgl. zur Verbandsklage im Naturschutzrecht Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 541. 557 Grundlegend Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, passim. 558 Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 83. 559 Siehe dazu ausführlicher Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 84 ff.; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 13 ff. m.w. N.; Bizer/Ormond/Riedel, Die Verbandsklage im Naturschutzrecht, S. 21 ff. m.w. N. 556

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

I. Verbandsverletztenklage Bei der Verbandsverletztenklage handelt es sich nicht um eine Verbandsklage im eigentlichen Sinne.560 Hier macht ein Verband die Verletzung verbandseigener Rechte geltend. Die Rechtsverletzung kann z. B. in einem Vereinsverbot, einem an den Verein gerichteten Abgabenbescheid oder in der Enteignung eines ihm gehörenden Grundstücks liegen.561 Der Verband besitzt in diesen Konstellationen gemäß Art. 19 Abs. 3, 4 GG sowie nach §§ 40, 42, 61 und § 113 VwGO wegen der Verletzung eigener Rechte eine originäre Klagebefugnis.562

II. Egoistische Verbandsklage Bei der egoistischen Verbandsklage macht ein Verband die Verletzung von Individualinteressen seiner Mitglieder im eigenen Namen gerichtlich geltend.563 Sie dient damit der gebündelten Wahrnehmung subjektiver Rechte. Bei dieser Fallkonstellation handelt es sich um eine gewillkürte Prozessstandschaft, die weder auf Bundes- noch Landesebene vorgesehen ist und auch von der Rechtsprechung abgelehnt wird.564

III. Altruistische Verbandsklage Die altruistische Verbandsklage verleiht bestimmten Verbänden die Befugnis, losgelöst von der Verletzung eines subjektiven Rechts die Verletzungen objektivrechtlicher Normen zu beanstanden, welche ausschließlich dem Schutz von Allgemeininteressen dienen.565 Sie können Widerspruch und Klage erheben und so öffentliche – also überindividuelle – Interessen im Verwaltungsrechtsweg geltend machen, ohne in eigenen Rechten verletzt zu sein.566 Durch die Schaffung eines solchen von der individualrechtsschützenden Ausrichtung des § 42 Abs. 2

560 Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 230 m.w. N. 561 Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 34 f. Siehe zur Partizipationserzwingungsklage, der Klage aus eigenem verletzten Beteiligungsrecht des Verbandes Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 528 ff. m.w. N. 562 Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 34 f. 563 Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 85 m.w. N. 564 BVerwG, NVwZ 1982, S. 38, S. 40; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 85; Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 36. 565 Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 33; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 86 m.w. N. 566 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 547; Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 1 f. m.w. N.; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 235; Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 25.

A. Systematisierung und Abgrenzung

115

VwGO losgelösten Klagerechts wird die grundsätzliche Begrenzung des Rechtsschutzes auf Fälle der Verletzung individueller Rechte aufgehoben.567 Bedeutung erlangen altruistische Verbandsklagen in Rechtsgebieten, in denen eine rechtlich bedingte gerichtliche Durchsetzungsschwäche der schützenswerten Interessen besteht.568 Eine solche gerichtliche Durchsetzungsschwäche kann unterschiedliche Ursachen haben. Beispielsweise schützt das Umweltrecht sogenannte Kollektivgüter, wie etwa die Luft oder das Wasser, an denen grundsätzlich kein Eigentum Einzelner besteht. Mangels Korrelation mit subjektiven Rechten ist eine Verletzung objektiven Umweltrechts, welches ausschließlich dem Schutz von Luft oder Wasser dient, nicht einklagbar.569 Das Modell der altruistischen Verbandsklage empfiehlt sich somit für Bereiche, in denen aus Systemgründen der Rechtsordnung zwar keine menschlichen Kläger in Betracht kommen, trotzdem aber ein rechtspolitisches Bedürfnis besteht, den Regelungsgehalten dieser Bereiche größere Effekte zu verleihen.570 Der altruistischen Verbandsklage wird die Funktion zugeschrieben, Rechtsschutzlücken zu schließen und zum Abbau bestehender Vollzugsdefizite beizutragen.571 Als Klagemöglichkeit zur Durchsetzung objektiven Rechts setzt sie typischerweise dort an, wo der individuelle Rechtsschutz mangels in subjektiven Rechten betroffener Einzelner versagt.572 Wie weit ein altruistisches Verbandsklagerecht im Einzelfall reicht, hängt indes von der individuellen gesetzlichen Ausgestaltung ab. So können Verbandsklagerechte etwa mit Mitwirkungsrechten der Verbände in Rechtsetzungs- und Verwaltungsverfahren verbunden werden. Die tierschutzrechtliche Verbandsklage ist eine altruistische Verbandsklage. Wenn also im Folgenden von der Verbandsklage die Rede ist, ist immer die altruistische Verbandsklage gemeint. Wie bei jeder altruistischen Verbandsklage ist die gesetzliche Ausgestaltung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage variabel, so dass nicht von einem einheitlichen Konzept ausgegangen werden kann. Unabhängig von der konkreten Ausgestaltung im Einzelfall ermöglicht die tierschutzrechtliche Verbandsklage den Tierschutzverbänden in jedem Fall, ohne Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten die nach der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte, deren Unterlassung

567

Koch, NVwZ 2007, S. 372; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 86 m.w. N. Mauss, Vom Naturrecht zum Natur-Recht, S. 103. 569 Sabine Schlacke, Stellungnahme 15/1112, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 17 ff. 570 Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 49 f. 571 Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, 1997; vgl. Koch, NVwZ 2007, S. 369 f. 572 Calliess, NJW 2003, S. 97 m.w. N.; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 227 m.w. N. 568

116

4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

oder sonstige behördliche Maßnahmen mit tierschutzrechtlichem Bezug einzulegen.573

B. Andere Formen des Rechtsschutzes Neben der tierschutzrechtlichen Verbandsklage werden auch andere Instrumente zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung von Tierbelangen diskutiert oder bereits eingesetzt.

I. Landesrechtliche Tierschutzbeauftragte und Tierschutzombudspersonen Denkbar ist die Einsetzung von landesrechtlichen Tierschutzbeauftragten oder Tierschutzombudspersonen.574 Anders als die betrieblichen Tierschutzbeauftragten (siehe dazu oben im 1. Kap., B. IV. 3.) nehmen die landesrechtlichen Tierschutzbeauftragten ihre Aufgaben in einer staatlichen Einrichtung auf Länderebene wahr. Sie unterstehen den jeweils nach Landesrecht zuständigen Ministerien für Tierschutzangelegenheiten und sind damit staatliche Angestellte. Soweit ersichtlich, haben bisher die Bundesländer Hessen, Baden-Württemberg, Berlin, Saarland, Sachsen-Anhalt und Niedersachsen einen Landestierschutzbeauftragten ernannt. Der ihnen zugewiesene Aufgabenbereich ist abhängig von der jeweiligen landesrechtlichen Ausgestaltung des Amtes und umfasst typischerweise koordinative, kommunikative und beratende Tätigkeiten.575 Dazu gehören die Beratung der Landesregierung sowie der zuständigen Behörden in Fragen des Tierschutzes, die Erarbeitung von Stellungnahmen zu speziellen Tierschutzfragen, die Beanstandung von Verstößen gegen tierschutzrechtliche Vorschriften, die Unterbreitung von Vorschlägen und Erarbeitung von Initiativen zur Verbesserung des Tierschutzes sowie die Durchführung allgemeiner Öffentlichkeitsarbeit auf dem Gebiet des Tierschutzes. Zudem fungieren die Landestierschutzbeauftragten als Ansprechpartner für Bürger und Tierschutzorganisationen.576 In der Regel erstel573 Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 83; Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 13. 574 Erbel, DÖV 1992, S. 189 ff.; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 503 ff.; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 260 f.; Fest/Köpernik, DVBl. 2012, S. 1477 f.; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 51 f.; Raspé, Die tierliche Person, S. 328 ff.; Kloepfer, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 13; zu Tierombudspersonen in Österreich und in Liechtenstein Goetschel, in: Bolliger/Goetschel/ Rehbinder (Hrsg.), Psychologische Aspekte zum Tier im Recht, S. 157; zur Ombudsperson im Naturschutzrecht Schomerus, NuR 1989, S. 171 ff. 575 Siehe dazu Caspar, Tierschutz im Recht, S. 503 f. m.w. N.; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 260 f. 576 Vgl. Erbel, DÖV 1992, S. 189 f.

B. Andere Formen des Rechtsschutzes

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len die Tierschutzbeauftragten jährliche Berichte über ihre Tätigkeiten und stellen diese der Landesregierung sowie dem Landesparlament vor. Klagerechte zur gerichtlichen Durchsetzung des Tierschutzrechts stehen ihnen nicht zu. Vergleichbar mit dem landesrechtlichen Tierschutzbeauftragten – aber bislang noch in keinem Bundesland vorgesehen – ist die Institution der Ombudsperson im Tierschutzrecht.577 Auch bei Ombudspersonen handelt es sich um Vertreter öffentlicher Interessen, die im Sinne einer außergerichtlichen Schiedsstelle auf zufriedenstellende Einigungen hinwirken sollen. Sie sollen auf die Korrektheit der Verfahren achten, deren Verbesserung anregen und etwa auf Begründungsdefizite aufmerksam machen. Zur Aufgabenerfüllung genießen Ombudspersonen Informationsrechte gegenüber den verantwortlichen Stellen und Berichtsrechte gegenüber höhergeordneten Institutionen. Zugleich fungieren sie als Ansprechpartner für Bürger.578 Eine vergleichbare Institution ist der Wehrbeauftragte gemäß Art. 45b GG.579 Der Umfang von Aufgaben und Befugnissen der Ombudsperson ist abhängig von der jeweiligen gesetzlichen Ausgestaltung des Amts. Typischerweise geht das Amt der Ombudsperson einen Schritt über das Beauftragtenmodell hinaus, da ihr in der Regel eine Parteistellung im Verwaltungsverfahren sowie Klagerechte eingeräumt werden, um sich nötigenfalls verwaltungsgerichtlich durchsetzen zu können und ihr insgesamt eine stärkere Eigenständigkeit zugestanden wird als dem landesrechtlichen Tierschutzbeauftragten. 580 Landestierschutzbeauftragte oder Ombudspersonen können durch gezielte Informationskampagnen und durch die Zusammenarbeit mit Behörden, Normadressaten und Tierschutzverbänden durchaus mittelbar zu einer verbesserten Rechtsdurchsetzung beitragen, Politik und Verwaltung für Tierschutzfragen sensibilisieren und sinnvolle Impulse für die Förderung des Tierschutzes setzen. Allerdings verfügt ein Beauftragter als Einzelperson mit notwendigerweise limitierten Personal- und Sachmitteln nur über begrenzte Kapazitäten bei der Vertretung von Tierschutzbelangen.581 Gerade bei ehrenamtlich tätigen Landestierschutzbeauftragten, die zusätzlich zu ihrem Amt einen Hauptberuf ausüben, ist fraglich, wie diese im Rahmen ihrer beschränkten zeitlichen Kapazitäten einen signifikanten Beitrag zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung von Tierbelangen in einem ganzen Bundesland leisten sollen. Auch können landesrechtlich

577

Vgl. zur Ombudsperson im Naturschutzrecht Schomerus, NuR 1989, S. 171 ff. Siehe zum Ganzen Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 52. 579 Ebenda, S. 51; Schomerus, NuR 1989, S. 171 f. 580 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 505; Schomerus, NuR 1989, S. 171 f. m.w. N.; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 261; zu Tierombudspersonen in Österreich und in Liechtenstein vgl. Goetschel, in: Bolliger/Goetschel/Rehbinder (Hrsg.), Psychologische Aspekte zum Tier im Recht, S. 157. 581 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 506. 578

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

eingesetzte Tierschutzbeauftragte oder Ombudspersonen regelmäßig aufgrund ihrer Einbindung in das jeweils zuständige Ministerium für Tierschutzangelegenheiten nicht als unabhängige Vertreter von Tierschutzinteressen auftreten.582 Ihre damit einhergehende Weisungsgebundenheit unterwirft sie der Kontrolle des Ministers bzw. der Ministerin als politischer Instanz.583 Ohne eigene einklagbare Rechtspositionen ist der Einfluss von Tierschutzbeauftragten oder Ombudspersonen ohnehin begrenzt. Ihre Tätigkeit hat eher appellativen Charakter; sie beraten eher, als dass sie überwachen.584 Auch wenn im Einzelfall eine außergerichtliche Vermittlung in Tierschutzfragen gewinnbringend sein kann, so kann dem konstatierten Rechtsdurchsetzungsdefizit vor den Gerichten und den beschriebenen Auswirkungen einer solchen gerichtlichen Durchsetzungsschwäche ohne durchsetzbare Rechtspositionen nicht entgegengewirkt werden. Entscheidend ist also die jeweilige rechtliche Ausgestaltung des Amtes. Es wäre durchaus denkbar, Landestierschutzbeauftragte bzw. Tierschutzombudspersonen durch ein Landesgesetz mit einer Klagebefugnis im Verwaltungsprozess auszustatten, so dass diese als Vertreter des öffentlichen Interesses am Tierschutz vor den Verwaltungsgerichten auftreten könnten.585 Allerdings bestünde auch in diesem Fall bei der Aufgabenwahrnehmung durch Vertreter öffentlicher Interessen die Gefahr, dass diese durch eine zu starke Anbindung an den Staat an der effektiven Erfüllung der ihnen zugedachten Kontrollfunktion gehindert werden.586 Ähnlich wie beim betrieblichen Tierschutzbeauftragten kann es zu Gewissenskonflikten kommen, wenn der Landestierschutzbeauftragte von der Regierung ernannt wird, deren Verwaltung er später überprüfen soll.587 Schon bei der Auswahl und Einsetzung solcher öffentlich Beauftragten ist denkbar, dass wegen ihres Engagements missliebige Personen gar nicht erst berücksichtigt oder aus ihrem Amt als öffentliche Vertreter entfernt werden.588 Private Verbände, die sich seit jeher im Bereich des Tierschutzes engagiert haben, sind besser vor politischer Einflussnahme geschützt und können aufgrund ihrer stärkeren persönlichen und sachlichen Unabhängigkeit vom Staat die Belange des Tierschutzes mit mehr Nachdruck verfolgen als von staatlicher Stelle eingesetzte Vertreter öffentlicher Interessen.589

582 Ebenda, S. 505; Goetschel, in: Sambraus/Steiger (Hrsg.), Das Buch vom Tierschutz, S. 924. 583 Erbel, DÖV 1992, S. 194; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 261. 584 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 504 f.; Raspé, Die tierliche Person, S. 329. 585 Vgl. Erbel, DÖV 1992, S. 193, S. 197. 586 Ebenda, S. 194. 587 Raspé, Die tierliche Person, S. 329. 588 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 506; Schomerus, NuR 1989, S. 174. 589 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 505.

B. Andere Formen des Rechtsschutzes

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Gegenüber der tierschutzrechtlichen Verbandsklage ist daher das Modell eines öffentlich Beauftragten die ineffizientere Variante zur Wahrnehmung von Tierschutzbelangen.590 Verbandsklage und landesrechtliche Beauftragte schließen sich allerdings nicht gegenseitig aus, sondern könnten durchaus nebeneinander existieren.

II. Tierschutzanwälte Zuweilen wird auch diskutiert, sogenannte Tierschutzanwälte einzusetzen. Verwiesen wird dabei zumeist auf das Schweizer Modell des „Rechtsanwalts in Tierschutzstrafsachen“, der im Kanton Zürich von 1992 bis 2010 tätig war.591 Dieser war befugt, in Strafverfahren wegen Verletzung von Bestimmungen des Tierschutzrechts die Rechte eines Geschädigten – also des geschädigten Tieres – wahrzunehmen. Zur Durchsetzung der Belange der geschädigten Tiere standen ihm strafprozessuale Verfahrensrechte zu.592 Er verfügte über sämtliche Mitwirkungs- und Kontrollrechte jedes ordentlichen Geschädigtenvertreters, darunter Akteneinsichtsrechte, Rechte auf Teilnahme an Untersuchungshandlungen und Gerichtsterminen oder auf Benennen von Zeugen und Gutachtern.593 Zu beobachten war, dass die Schaffung dieses Amtes zu einer Stärkung der Akzeptanz und zu einem Motivationsschub bei den Strafverfolgungsbehörden und den Gerichten führte, also vor allem im präventiven Bereich positive Wirkungen entfaltete.594 Die Zuständigkeit des Rechtsanwalts für Tierschutzstrafsachen im Kanton Zürich war auf strafrechtliche Verfahren begrenzt. Obwohl eine konsequentere Verfolgung von tierschutzrelevanten Straftaten durchaus zu begrüßen ist, bleibt es dabei, dass das Strafrecht die Einhaltung des Tierschutzes nur in Extremfällen sicherstellen kann. Mindestens ebenso wichtig ist die Ahndung von „Normalfällen“ tierschutzwidrigen Verhaltens. Insoweit wäre denkbar, eine dem Rechtsanwalt in Tierschutzstrafsachen entsprechende Einrichtung innerhalb des Verwaltungsverfahrens zu schaffen.595 Ein solcher Tierschutzanwalt, dem durchsetzungsfähige Rechtspositionen im Verwaltungsprozess zustünden, wäre insoweit

590

Ebenda; Schomerus, NuR 1989, S. 175. Im Kanton Zürich wurde das Instrument im Jahre 2010 wieder abgeschafft, nachdem eine vom Schweizer Tierschutz initiierte Volksinitiative zur Einführung des Tieranwalts in allen Kantonen auf große Ablehnung (insbesondere in den durch Viehzucht geprägten Kantonen) gestoßen war. Obwohl es bei der Volksinitiative gerade um die Ausweitung des Instruments und nicht um seine Abschaffung ging, wertete die Zürcher Regierung das Abstimmungsergebnis als Zeichen in diese Richtung. 592 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 506 m.w. N.; Raspé, Die tierliche Person, S. 327. 593 Raspé, Die tierliche Person, S. 327 m.w. N. 594 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 506 m.w. N.; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 262 f. m.w. N. 595 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 507; Raspé, Die tierliche Person, S. 327. 591

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

vergleichbar mit einem Landestierschutzbeauftragten oder einer Ombudsperson mit erweiterten Klage- und Beschwerderechten. Ähnlich wie ein Landestierschutzbeauftragter oder eine Ombudsperson könnte sich ein mit solchen Rechten ausgestatteter Tierschutzanwalt nur dann gewinnbringend für eine verbesserte Rechtsdurchsetzung von Tierbelangen einsetzen, wenn seine Unabhängigkeit gegenüber dem Staat gewährleistet wäre. Zentrales Problem wäre also auch hier wieder die rechtliche Ausgestaltung einer derartigen Institution mit Blick auf die unabhängige und selbstständige Aufgabenwahrnehmung. Insbesondere wäre der Auswahl bzw. der Einsetzung eines solchen Tierschutzanwalts besondere Bedeutung zuzumessen. Um zu verhindern, dass nur Personen berufen würden, von denen voraussichtlich wenig Widerstand gegenüber den zuständigen Behörden zu erwarten ist, könnte die Personalentscheidung an die Zustimmung von Tierschutzverbänden gekoppelt werden.596 Letztendlich erschiene es dann aber effektiver, die Sachwalterschaft für Tierschutzbelange direkt auf Tierschutzverbände anstatt auf einen öffentlich Beauftragten zu übertragen. Dafür spricht – ähnlich wie in Bezug auf die Landestierschutzbeauftragten und die Ombudspersonen – neben der Gefahr einer zu starken Abhängigkeit von der Verwaltung der Umstand, dass auch ein Tierschutzanwalt nur über einen beschränkten Mitarbeiterstab und begrenzte Sachmittel verfügen dürfte, so dass seine Kapazitäten bei der Vertretung von Tierschutzbelangen im Vergleich zu mehreren verschiedenen klagebefugten privaten Tierschutzverbänden voraussichtlich stark eingeschränkt wären.597 Denkbar wäre in jedem Fall, einen Tierschutzanwalt zusätzlich zu einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage einzuführen.

III. Einklagbare Rechte für Tiere In Anlehnung an die rechtswissenschaftliche Diskussion um „Eigenrechte der Natur“598 wird teilweise dafür geworben, Tieren eine Form von Rechtsfähigkeit bzw. rechtlich-eigenständiger Subjektivität zu verleihen, die mit der Rechtsfähigkeit und rechtlichen Eigenständigkeit des Menschen vergleichbar sein soll.599 Während die – soweit ersichtlich – bisher überwiegende Ansicht eine solche Konstruktion mit Blick auf die anthropozentrische Ausrichtung des Grundgeset-

596

Schomerus, NuR 1989, S. 173; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 505. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 505. 598 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 1 Rn. 60 ff. mit umfangreichen Nachweisen; von Lersner, NVwZ 1988, S. 988 ff. m.w. N. 599 Vgl. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 343 ff., S. 494 ff., S. 512 ff.; von Loeper/ Reyer, ZRP 1984, 208 ff.; von Loeper, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, Einf. Rn. 116 ff., Rn. 163 ff.; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20a Rn. 73 ff. m.w. N.; Schmidt, Das Tier – ein Rechtssubjekt?, passim; Stucki, Grundrechte für Tiere, passim; dies., in: Michel/Kühn/Hänni (Hrsg.), Animal Law, S. 143 ff. 597

B. Andere Formen des Rechtsschutzes

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zes ablehnt600, wird schon länger die Auffassung geäußert, dass die Schaffung von Tierrechten durchaus mit der Verfassung vereinbar wäre.601 Allerdings müssten auch subjektive Tierrechte letztlich von menschlichen Fürsprechern – im Wege einer gesetzlichen Prozessstandschaft oder als gesetzliche Vertreter im Namen der betroffenen Tiere – vor Gericht geltend gemacht werden, da sich Tiere vor Gericht nun einmal nicht artikulieren können.602 In Bezug auf die gerichtliche Durchsetzbarkeit wäre demnach im Ergebnis die Einführung von Tierrechten faktisch mit der Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage vergleichbar.603 Die Schaffung eigenständiger Rechtspositionen für Tiere stellt in jedem Fall einen Systembruch mit der tradierten Rechtsordnung dar. Die rein prozessrechtliche Konstruktion der Verbandsklage dagegen lässt sich leichter in das geltende Recht integrieren und ist daher – ganz unabhängig von der Grundsatzfrage nach der Verfassungsmäßigkeit von Tierrechten – aktuell und wohl auch in Zukunft politisch leichter durchsetzbar. Aus der Sicht des Tierschutzes kommt es weniger auf die – dogmatisch interessante – Frage nach der Verfassungsmäßigkeit von Tierrechten an als auf die Frage, ob nicht eine andere, politisch leichter durchsetzbare Konstruktionsmöglichkeit genauso effektiv zur verbesserten Rechtsdurchsetzung von Tierbelangen beitragen könnte. Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen verzichtet die vorliegende Arbeit auf eine Gegenüberstellung von Eigenrechts- und Verbandsklagemodell604 und konzentriert sich einzig auf die in anderen Rechtsgebieten bereits etablierte und erprobte Verbandsklage, für die sich in einigen Bundesländern bereits politische Mehrheiten gefunden haben. Dabei wird nicht verkannt, dass mit der Anerkennung von Tierrechten das Tierschutzanliegen eine erhebliche – insbesondere auch symbolische – Aufwertung erfahren würde, was nicht ohne Einfluss auf das materielle Tierschutzniveau sowie auf den Vollzug des Tierschutzrechts insgesamt bleiben würde.605 600 Vgl. hierzu die Ausführungen des VG Hamburg im Rahmen der sog. „Robbenklage“, NVwZ 1988, S. 1058 m.w. N.; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20a Rn. 72 ff. m.w. N.; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Art. 20a GG Rn. 23 ff. m.w. N.; Obergfell, ZRP 2001, S. 195 m.w. N. 601 Siehe zur Diskussion mit umfangreichen Nachweisen Erbel, DVBl. 1986, S. 1251 ff., insbesondere S. 1254 ff.; Kloepfer, in: BK GG, Art. 20a GG Rn. 101 f.; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 523; Raspé, Die tierliche Person, S. 282 ff. m.w. N.; Obergfell, ZRP 2001, S. 198 m.w. N.; von Loeper, in: Kluge (Hrsg.), TierSchG, Einf. Rn. 125, Rn. 162 ff.; von Loeper/Reyer, ZRP 1984, S. 205 ff.; Kloepfer, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 14. 602 Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 94; Caspar, Tierschutz im Recht, S. 521. 603 von Lersner, NVwZ 1988, S. 988 f.; Kloepfer, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 14 f. 604 Siehe aber Caspar, Tierschutz im Recht, S. 513 ff.; Raspé, Die tierliche Person, S. 325 f. 605 Erbel, DVBl. 1986, S. 1255.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

C. Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht Informations-, Beteiligungs- und Klagerechte zugunsten privater Verbände sind dem deutschen Recht längst nicht mehr fremd. Die rechtspolitische Diskussion um altruistische Verbandsklagen im Umwelt- und Naturschutzrecht nahm bereits in den 1960er Jahren ihren Anfang.606 Hintergrund war die Entwicklung eines neuen Umweltbewusstseins der Bevölkerung, gepaart mit emanzipatorischen und partizipatorischen Bürgerbewegungen sowie einer tiefen Skepsis der Öffentlichkeit gegenüber der Umweltverwaltung.607 Wie im Tierschutzrecht waren auch Umweltschutzbelange einer gerichtlichen Durchsetzungsschwäche unterworfen. Gegen staatliche Entscheidungen, die Umweltschäden oder -gefährdungen in Kauf nahmen, konnte nur dann geklagt werden, wenn möglicherweise drittschützende, also individuelle Rechte gewährende Normen verletzt sein konnten. Verstöße gegen Normen des objektiven Rechts, also beispielsweise Schutzvorschriften zum Klimaschutz, die ausschließlich dem Allgemeininteresse an der Bewahrung der natürlichen Lebensgrundlagen dienten, konnten demgegenüber nicht gerichtlich geltend gemacht werden.608 Trotz intensiver Rechtssetzung im Bereich des Umweltschutzes waren nach wie vor Tendenzen der Zerstörung und Gefährdung der natürlichen Lebensgrundlagen zu beklagen.609 In der Folgezeit wurde durch breit angelegte empirische Untersuchungen nachgewiesen, dass signifikante Vollzugsdefizite im Umwelt- und Naturschutzrecht eine maßgebliche Ursache der Umweltschäden und -gefährdungen waren.610 Es wurde erkannt, dass zwischen dem defizitären Rechtsschutz nach der Verwaltungsgerichtsordnung und den Vollzugsdefiziten ein Zusammenhang bestand.611 Daraus leitete sich die rechtspolitische Forderung ab, Natur- und Umweltschutzverbände als prädestinierte Interessenvertreter zu (zusätzlichen) verfahrensberechtigten Sachwaltern der Gemeinwohlinteressen im Dienste der Umwelt zu

606 Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 48 ff. m.w. N.; Schomerus, NuR 1989, S. 171 m.w. N.; Tropitzsch, Das Qualzuchtverbot, S. 265 ff. 607 Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 2; Eifert, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 1 ff.; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 162 ff. m.w. N.; Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 1 m.w. N. 608 Koch, NVwZ 2007, S. 369. 609 Bizer/Ormond/Riedel, Die Verbandsklage im Naturschutzrecht, S. 25 ff. m.w. N.; Koch, NVwZ 2007, S. 369. 610 Siehe die grundlegenden Untersuchungen von Mayntz u. a., Vollzugsprobleme der Umweltpolitik, passim; SRU, Umweltgutachten 1974, S. 180 ff.; Lorenz, UPR 1991, S. 253; Lübbe-Wolff, NuR 1993, S. 217 f.; Winter, Das Vollzugsdefizit im Wasserrecht, S. 9. 611 Rehbinder/Burgbacher/Knieper, Bürgerklage im Umweltrecht, S. 24.

C. Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht

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machen.612 Die Verbände sollten gewissermaßen als „Anwälte der Natur“ gegen die Verletzung von umweltrechtlichen Vorschriften vorgehen.613 In der Verbandsklage wurde ein Mittel gesehen, einerseits ein Stück „direkte Demokratie“ in Gestalt von verstärkter Bürgerbeteiligung zu verwirklichen und anderseits einen Beitrag zum Abbau der erheblichen Vollzugsdefizite im Umweltrecht zu leisten.614 Angefacht wurde die Diskussion in den 1980er Jahren durch die Veröffentlichung der vielbeachteten Schrift „Should Trees Have Standing?“ des amerikanischen Rechtswissenschaftlers Christopher D. Stone.615 Darin schlug er vor, den Wäldern, Ozeanen, Flüssen und anderen „Naturobjekten“ eigene Rechte zu verleihen und sprach sich für eine treuhänderische Vertretung der Natur vor Gericht aus.616 Den ersten Schritt zur Einführung einer Verbandsklage im Naturschutz vollzog schließlich Bremen im Jahr 1979. In der Folgezeit führten weitere Bundesländer die naturschutzrechtliche Verbandsklage auf Landesebene ein.617 Dabei wurde der Anwendungsbereich der Verbandsklage durchweg noch sehr eng gehalten.618 Eine wichtige Rolle in der Diskussion um die Einführung von Verbandsklagerechten spielte im Jahr 1988 die sogenannte „Robbenklage“, da hier die fehlende verfahrensmäßige Absicherung von Belangen des Umwelt- und Naturschutzes (und letztlich auch des Tierschutzes) deutlich zutage trat.619 Im Frühjahr und Sommer 1988 war es in der Nordsee zu einem massenhaften Robbensterben gekommen. Natur- und Umweltschutzorganisationen vermuteten einen Zusammenhang zwischen dem Tod der Tiere und der Einbringung von Abfallstoffen in die Nordsee bzw. deren Verbrennung auf Hoher See durch verschiedene Wirtschaftsunternehmen. Zu diesem Zeitpunkt bestand noch kein umfassendes altruistisches Klagerecht für deutsche Umweltverbände. Dennoch suchte eine Allianz von acht Umweltverbänden im Namen der „Seehunde der Nordsee“ vor dem Verwaltungs-

612 Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 3; Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 1 ff. m.w. N. 613 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 1. 614 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 304 m.w. N.; Koch, NVwZ 2007, S. 369 f. m.w. N. 615 Stone, Should Trees Have Standing?, Southern California Law Review 1972, S. 450 ff.; Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 3. 616 Mauss, Vom Naturrecht zum Natur-Recht, S. 78. 617 Vgl. Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 5 m.w. N. 618 Ebenda. 619 VG Hamburg, NVwZ 1988, S. 1058; vgl. hierzu Caspar, Tierschutz im Recht, S. 496; Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 6 m.w. N.; Raspé, Die tierliche Person, S. 272.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

gericht Hamburg im Eilverfahren Rechtsschutz gegen entsprechende Genehmigungen des Deutschen Hydrografischen Instituts zur Einbringung und Verbrennung der Abfallstoffe.620 Erstmalig wurde damit vor einem deutschen Verwaltungsgericht vorgebracht, dass Tiere als Prozesspartei, vertreten durch die Umweltverbände, eigene Rechte geltend machten.621 Im Einklang mit dem geltenden Recht wies das Verwaltungsgericht Hamburg die Anträge sowohl wegen der fehlenden Beteiligungsfähigkeit der Tiere gemäß § 61 VwGO als auch wegen mangelnder Rechtsbetroffenheit der Verbände ab.622 Den Initiatoren der Klage war bewusst, dass es sich bei dem Verfahren lediglich um eine Symbolklage gehandelt hatte, deren Scheitern letztlich zu erwarten war. Allerdings führte der ablehnende Beschluss des Gerichts einer breiteren Öffentlichkeit exemplarisch vor Augen, dass Belange des Umwelt- und Tierschutzes in verfahrensrechtlicher Hinsicht unzureichend geschützt waren.623 Dies ließ die rechtswissenschaftliche Diskussion um die Verbandsklage wieder aufleben und mündete verstärkt in Forderungen nach einer bundeseinheitlichen Vorschrift zur altruistischen Klagebefugnis im Naturschutzrecht.624 Unterstützt wurden diese Forderungen durch den im Jahre 1990 vorgelegten Professorenentwurf zum Allgemeinen Teil des geplanten Umweltgesetzbuches.625 In der Folgezeit führten eine Reihe weiterer Bundesländer Verbandsklagen auf Landesebene ein, bis im Jahr 2002 zuletzt 14 von 16 Bundesländern teilweise sehr unterschiedlich ausgestaltete Klagebefugnisse normiert hatten.626 Schließlich verankerte der Bundesgesetzgeber im Jahr 2002 die altruistische Verbandsklage im Bundesnaturschutzgesetz.627 Unterdessen setzten auch das Völker- und Europarecht Impulse für eine Erweiterung der Mitwirkungsbefugnisse von Bürgern und Verbänden in Verwaltungsund Gerichtsverfahren.628 Entscheidenden Einfluss auf die weitere Entwicklung

620 Vgl. Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 6 m.w. N. 621 Ebenda. 622 VG Hamburg, NVwZ 1988, S. 1058; vgl. dazu Caspar, Tierschutz im Recht, S. 496. 623 Vgl. Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 6 m.w. N. 624 Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 48 m.w. N. 625 Kloepfer/Rehbinder/Schmidt-Aßmann/Kunig, Umweltgesetzbuch – Allgemeiner Teil (UGB-ProfE), passim. 626 Vgl. Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 7 f. m.w. N. 627 Gesetz zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (BNatSchGNeuregG), BGBl. I 2002, S. 1193, nunmehr in § 64 BNatSchG geregelt. Siehe hierzu Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 8 ff. m.w. N., S. 20 f. m.w. N.

C. Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht

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hatte die Aarhus-Konvention aus dem Jahr 1989, eines der wichtigsten regionalen völkerrechtlichen Abkommen im Umweltbereich.629 Zentrales Anliegen der Aarhus-Konvention ist eine verstärkte Beteiligung der Bürger an der Durchsetzung des Umweltrechts, um Verwaltungshandeln transparenter zu gestalten und Vollzugsdefizite abzubauen.630 Die Konvention sieht den möglichst freien Zugang zu Umweltinformationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren sowie den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vor.631 Die Europäische Union, die die Aarhus-Konvention unterzeichnet hatte, erließ entsprechende Richtlinien zur Umsetzung der Aarhus-Konvention, darunter die Öffentlichkeitsbeteiligungs-Richtlinie aus dem Jahr 2003.632 Die Vorgaben der Richtlinie wiederum wurden in Deutschland im Jahr 2006 mit dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz umgesetzt.633 Dieses regelt vor allem die Klagebefugnisse von Umweltverbänden bei bestimmten umweltrelevanten Verwaltungsentscheidungen. Mit dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz ist eine deutliche Erweiterung der Klagemöglichkeiten gegenüber den zuvor durch die naturschutzrechtliche Verbandsklage eingeräumten Befugnissen verbunden.634 Verbandsklagerechte existieren nicht nur im Umwelt- und Naturschutzrecht, sondern unter anderem auch im Wettbewerbs- und Verbraucherschutzrecht (vgl. 628 Siehe dazu ausführlich und mit weiteren Nachweisen Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 28 f., Rn. 97 ff. 629 Übereinkommen der Wirtschaftskommission für Europa (UNECE) über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998. Siehe dazu Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 181 ff. m.w. N.; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 233 ff. m.w. N. 630 von Danwitz, NVwZ 2004, S. 272 ff. 631 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 181 ff. m.w. N.; Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 12 ff. m.w. N. 632 Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v. 26.5.2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogenener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten, Abl. EU L 156, S. 17 (Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie). Neugefasst durch die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates v. 13.12.2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, Abl. EU v. 28.1.2012 Nr. L 26, S. 1 (UVP-Richtlinie). 633 Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz – UmwRG) v. 7.12.2006 (BGBl. I S. 2816), neugefasst durch Bek. v. 8.4.2013 (BGBl. I S. 753), zuletzt geänd. durch Art. 3 G v. 30.11.2016 (BGBl. I S. 2749). Siehe zu den Umsetzungsdefiziten im deutschen Recht Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 17 ff. m.w. N.; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 106 ff. m.w. N. 634 Überblick über die Klagemöglichkeiten bei Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 20 m.w. N., S. 27 ff. m.w. N., zum Verhältnis zwischen der naturschutzrechtlichen Verbandsklage und § 2 UmwRG S. 134 ff.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

§ 8 Abs. 3 Nr. 2 UWG635 und § 3 UKlaG636) sowie im Behindertengleichstellungsrecht (vgl. § 15 BGG637).638 Nach alldem lässt sich festhalten, dass die Verbandsklage zwar eine neue Entwicklung im Bereich des Tierschutzrechts darstellt, allerdings aus anderen Rechtsgebieten – insbesondere aus dem Umwelt- und Naturschutzrecht – schon seit einiger Zeit bekannt ist. Allerdings besteht zwischen der Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht und der tierschutzrechtlichen Verbandsklage ein zentraler Unterschied. Verbandsklagerechte im Umwelt- und Naturschutzrecht haben letztlich ein anthropozentrisches Anliegen: Der Mensch schützt die Umwelt um seinetwillen und für künftige Generationen.639 Das Tierschutzrecht und damit auch die tierschutzrechtliche Verbandsklage hingegen haben in erster Linie ein moralisches Anliegen. Das einzelne Tier wird um seiner selbst willen geschützt.640 Als leidensfähiges Geschöpf genießt es rechtlichen Schutz gegen Leiden in der Gegenwart, ohne dass mit diesem Schutz Erträge für zukünftige Generationen verbunden wären.641 Dieser Unterschied macht die tierschutzrechtliche Verbandsklage schließlich doch zu einem Novum im deutschen Rechtssystem.642

D. Die tierschutzrechtliche Verbandsklage als Element objektiver Verwaltungskontrolle Altruistische Verbandsklagen durchbrechen das primär subjektive Rechtsschutzsystem des deutschen Verwaltungsprozessrechts.643 Als Elemente objektiver Verwaltungskontrolle eröffnen sie gerichtlichen Rechtsschutz für die Geltend635 Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 03.03. 2010 (BGBl. I S. 254), zuletzt geändert durch Art. 4 des Gesetzes v. 17.02.2016 (BGBl. I S. 233). 636 Gesetz über Unterlassungsklagen bei Verbraucherrechts- und anderen Verstößen (Unterlassungsklagengesetz – UKlaG) in der Fassung der Bekanntmachung v. 27.08. 2002 (BGBl. I S. 3422, 4346), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes v. 11.04.2016 (BGBl. I S. 720). 637 Gesetz zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz – BGG) v. 27.04.2002 (BGBl. I S. 1467, 1468), zuletzt geändert durch Art. 19 Abs. 2 des Gesetzes v. 23.12.2016 (BGBl. I S. 3234). 638 Siehe ausführlich zu bereits existierenden überindividuellen Klagebefugnissen im deutschen Recht Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 102 ff. m.w. N. 639 Vgl. Eifert, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 7 m.w. N. 640 Vgl. zum ethischen Tierschutz im deutschen Tierschutzrecht Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 24 ff. m.w. N.; Teutsch, Lexikon der Tierschutzethik, S. 59 f. 641 Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Art. 20a GG Rn. 3 m.w. N. 642 Vgl. dazu Hager, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 63. 643 Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, S. 121 ff. m.w. N.; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 82 m.w. N.

D. Die Verbandsklage als Element objektiver Verwaltungskontrolle

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machung ausschließlich öffentlicher Interessen und lösen sich damit von der grundsätzlichen Beschränkung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes auf Verletztenklagen. 644 Dies wirft eine Vielzahl verfassungsrechtlicher Bedenken auf, die zum Teil bereits bei der Entwicklung der umwelt- und naturschutzrechtlichen Verbandsklage aufkamen645 und in der aktuellen Diskussion um die Verbandsklage im Tierschutzrecht erneut geäußert werden.646 Die im Folgenden behandelten verfassungsrechtlichen Fragen sind insofern nicht unbedingt ausschließlich im Zusammenhang mit der tierschutzrechtlichen Verbandsklage relevant, sondern gehen letztlich mit jeder Ausweitung von altruistischen Verbandsklagebefugnissen auf weitere Rechtsgebiete einher. Besondere Aktualität kommt der Thematik vor dem Hintergrund zu, dass mit dem – zum großen Teil europarechtlich determinierten – schrittweisen Ausbau des überindividuellen Rechtsschutzes möglicherweise eine künftige Neuausrichtung des deutschen Rechtsschutzsystems insgesamt verbunden ist. Eine solche in Betracht kommende Rechtsentwicklung im Spannungsfeld zwischen Individualrechtsschutz und objektiver Verwaltungskontrolle bringt grundlegende Herausforderungen für das tradierte deutsche Verwaltungsprozessrecht mit sich und wird aktuell unter dem Schlagwort vom „Funktionswandel der deutschen Verwaltungsgerichtbarkeit“ diskutiert.647

I. Überindividuelle Klagerechte als Fremdkörper im tradierten Rechtsschutzsystem Die Rechtsschutzgewährung hängt, wie oben bereits gesehen (2. Kap., A.), grundsätzlich von einer spezifisch subjektiv-rechtlichen Legitimation des Klägers oder des Antragstellers ab.648 Dem subjektiven Recht kommt damit eine besondere Bedeutung im Hinblick auf die Interessenwahrnehmung im Rechtsstaat zu.649 Es entscheidet über die Macht, durch die Anrufung staatlicher Instanzen 644

Vgl. Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 33. Siehe vor allem Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, passim. 646 Grundsätzliche Überlegungen zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Verbandsklagen finden sich bei Ruthig, in: Geis/Winkler/Bickenbach (Hrsg.), Von der Kultur der Verfassung, S. 625 ff. 647 Ein möglicher Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit war unter anderem Gegenstand der Tagung “Die Zukunft der Verwaltungsgerichtsbarkeit – Vom Individualrechtsschutz zur objektiven Verwaltungskontrolle“ am 22.04.2016 in der Bucerius Law School (Hamburg) sowie der Beratungen der öffentlich-rechtlichen Abteilung des 71. Deutschen Juristentages am 14. und 15.09.2016 in Essen, vgl. Verhandlungen des 71. Deutschen Juristentages, Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit unter dem Einfluss des Unionsrechts – Umfang des Verwaltungsrechtsschutzes auf dem Prüfstand, passim. Siehe zum Ganzen auch Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 490 ff. m.w. N.; grundlegend bereits Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, S. 19 ff. m.w. N. 648 Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 4. 649 Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, S. 55 ff. m.w. N. 645

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

Rechte geltend machen zu können. Das deutsche Rechtssystem gibt dem einzelnen Bürger folglich grundsätzlich weder die Rechtsmacht, beliebige Staatsakte auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüfen zu lassen, noch gewährt es einen allgemeinen Gesetzesbefolgungsanspruch gegenüber den Behörden.650 Zweck der Ausrichtung des deutschen Verwaltungsprozesses auf den Individualrechtsschutz ist der Ausschluss der Interessenten- sowie der Popularklage.651 Im Interesse eines funktionierenden Rechtsschutzsystems wird der Zugang zu den Verwaltungsgerichten demjenigen, der sich zum Sachwalter der Allgemeinheit macht, ebenso verwehrt wie demjenigen, der statt einer Rechtsverletzung lediglich ein wirtschaftliches, kulturelles oder ideelles Interesse vorzubringen vermag.652 Auf diese Weise sollen die Gerichte insbesondere vor einer überbordenden Prozessflut und querulatorischen Klagen geschützt werden. Indes nehmen Verwaltungsgerichte, indem sie Individualschutz nach Maßgabe des Art. 19 Abs. 4 GG gewähren, immer auch reflexartig Aufgaben der objektiven Rechtskontrolle wahr. Insofern ist eine trennscharfe Abgrenzung zwischen subjektivem Rechtsschutz und objektiver Rechtmäßigkeitskontrolle nicht möglich.653 Gleichwohl ist die objektive Rechtskontrolle im auf Individualrechtsschutz ausgerichteten Rechtsschutzsystem lediglich als Nebenfolge vorgesehen.654 Die Kontrolle der Einhaltung objektiver Rechtssätze obliegt grundsätzlich der Exekutive.655 Objektiv rechtswidrige Maßnahmen werden dagegen nur dann Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, wenn sie gleichzeitig subjektive Rechte verletzen. 1. Art. 19 Abs. 4 GG als Mindestgewährleistung Die Leistungsfähigkeit der Rechtsfigur des subjektiven öffentlichen Rechts stößt allerdings, wie oben gesehen, im Tierschutzrecht an seine Grenzen. Das Tierschutzrecht entzieht sich größtenteils dem Gedanken individueller Erzwingbarkeit.656 Die tierschutzrechtliche Verbandsklage verzichtet daher auf das Erfordernis einer subjektiven Rechtsverletzung und ermöglicht eine objektive Rechts-

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Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 42 m.w. N. Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 7 f. m.w. N.; vgl. für eine ausführliche Befassung mit den historischen Bedingungen für das deutsche Individualrechtsschutzsystem sowie mit den Funktionen des Verwaltungsrechtsschutzes Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 30 ff. m.w. N. 652 Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 7 f. m.w. N. 653 Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 9 m.w. N. 654 Vgl. Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 29 m.w. N. 655 Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 1. 656 Kloepfer, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 11 f. 651

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kontrolle vor den Verwaltungsgerichten. Insoweit steht sie im Widerspruch zur verfassungsrechtlich garantierten Funktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit, in erster Linie individuellen Rechtsschutz zu gewähren. Daher wird teilweise gegen die tierschutzrechtliche Verbandsklage vorgebracht, dass sie bereits abzulehnen sei, weil sie nicht in das deutsche Rechtssystem passe.657 Allerdings verlangt Art. 19 Abs. 4 GG für die subjektive Rechtsschutzfunktion des Verwaltungsprozesses keine Exklusivität. Auch jenseits der Fälle „inzidenten“ objektiven Schutzes erlaubt Art. 19 Abs. 4 GG die Übertragung weiterer Aufgaben an die Verwaltungsgerichte.658 Denn der Individualrechtsschutz ist zwar der vorrangige, nicht jedoch der ausschließliche Auftrag des Verwaltungsprozesses.659 Sinn des Art. 19 Abs. 4 GG ist es, dem einzelnen Bürger ein Mindestmaß von gerichtlichem Rechtsschutz zu garantieren, nicht aber, die gerichtliche Rechtskontrolle auf den Individualrechtsschutz zu beschränken.660 Dem Gesetzgeber steht es frei, über diese Mindestgewährleistung hinauszugehen.661 Ergänzungen und Fortentwicklungen des tradierten Individualrechtsschutzsystems sind grundsätzlich zulässig. Die Einführung von Kontrollverfahren, die keine subjektive Rechtsverletzung für den Zugang zur Verwaltungsgerichtsbarkeit voraussetzen, sondern stattdessen auf die Kontrolle von Verletzungen objektiven Rechts zielen, ist daher verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen.662 Das wird auch mit Blick auf § 42 Abs. 2, 1. Hs. VwGO deutlich, wo es heißt: „Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein.“ Das Erfordernis eines subjektiven Rechts ist mit anderen Worten nur insoweit Sachurteilsvoraussetzung für die Zulässigkeit von Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen, als „gesetzlich nichts anderes bestimmt ist“.663 Die Öffnungsklausel in § 42 Abs. 2, 1. Hs. VwGO lässt ausdrücklich zu, dass sowohl der Bundes- als auch der Landesgesetzgeber die Klagebefugnis abweichend von den üblichen Voraussetzungen des § 42 Abs. 2 VwGO regelt. Dazu gehört grundsätzlich auch eine Ausweitung des

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Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 82 ff., S. 87. Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 19 Abs. 4 Rn. 9 m.w. N. 659 Schmidt-Aßmann/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, Einl. Rn. 170 m.w. N. 660 Vgl. BVerfGE 22, 106 (110): „Die Verfassungsbestimmung verbietet einen Ausschluß und eine Einschränkung der gerichtlichen Kontrolle, nicht dagegen eine Erweiterung“. 661 Vgl. Schmidt-Aßmann/Schenk, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, Einl. Rn. 166; Wahl, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, Vorb. zu § 42 Abs. 2 Rn. 16; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 44 m.w. N. 662 Zum Ganzen Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 61 ff. m.w. N. 663 Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 38 m.w. N. 658

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Gerichtszugangs auf Kläger, die nicht in eigenen subjektiven Rechten verletzt sind im Wege einer Verbandsklage. Das hat das Bundesverwaltungsgericht 1993 in einer Grundsatzentscheidung bezüglich der insoweit vergleichbaren naturschutzrechtlichen Verbandsklage bekräftigt.664 Festzuhalten ist somit, dass Art. 19 Abs. 4 GG der Einführung von altruistischen Verbandsklagen nicht grundsätzlich entgegensteht.665 Durch sie wird der Individualrechtsschutz nicht aufgehoben, sondern der gerichtliche Rechtsschutz stattdessen um ein zusätzliches Element erweitert. Erforderlich für eine solche Erweiterung ist gemäß § 42 Abs. 2, 1. Hs. VwGO eine besondere gesetzliche Regelung.666 2. Verkürzung des Individualrechtsschutzes durch Flut an objektiven Kontrollverfahren? Obgleich die Einführung von altruistischen Verbandsklagen keinen prinzipiellen Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG darstellt, stößt eine Erweiterung des Gerichtszugangs um Elemente objektiver Verwaltungskontrolle unter anderem dann an die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen, wenn in der Folge der verfassungsrechtlich garantierte Individualrechtsschutz unverhältnismäßig eingeschränkt und letztlich faktisch ausgehöhlt wird.667 Das ist der Fall, wenn der Individualrechtsschutz substituiert wird, objektive Rechtsschutz- und Kontrollverfahren zu einer quantitativen Überlastung der Gerichte führen oder objektive Rechtsschutz- und Kontrollverfahren zu einer qualitativen Überfremdung führen.668 Kritiker der tierschutzrechtlichen Verbandsklage geben zu bedenken, dass mit einem Klagerecht ausgestattete, allzu streitbare Tierschutzverbände eine regelrechte „Klageflut“ auslösen könnten, welche eine unverhältnismäßige Überforderung der Kapazitäten der Verwaltungsgerichtsbarkeit und im Ergebnis deren Funktionslähmung zur Folge hätte.669 Befürchtet wird, dass eine Herabsetzung der Zugangsschwelle zu einer nicht kalkulierbaren Vielzahl zusätzlicher und arbeitsintensiver Verfahren und damit zu einer Mehrbelastung der ohnehin an den Grenzen der Leistungsfähigkeit operierenden Verwaltungsgerichtsbarkeit führen 664

BVerwGE 92, 263. Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 37 m.w. N. 666 Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379 f. 667 Calliess, NJW 2003, S. 101 m.w. N. 668 Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 63 ff. m.w. N. 669 Vgl. die Darstellung bei SRU, Umweltgutachten 2002, S. 118; Verband Forschender Arzneimittelhersteller, Stellungnahme 16/434, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2. Vergleichbare Bedenken in Bezug auf die Verbandsklage im Umweltrecht äußerte bereits Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 67 ff. 665

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würde.670 Die zu erwartende quantitative Überlastung der Verwaltungsgerichte durch objektive Rechtsschutz- und Kontrollverfahren habe nicht nur Rechtsschutzverzögerungen zur Folge, so Kritiker eines Verbandsklagerechts. Darüber hinaus müsse ein großzügig gehandhabter Gerichtszugang mit einer deutlich verringerten gerichtlichen Kontrolldichte bezahlt werden.671 Denn jede Erweiterung des Rechtsschutzes verkürze zugleich den Rechtsschutz der jeweils anderen Seite.672 Damit stehe zu befürchten, dass erweiterte Klagerechte für Verbände letzten Endes eine Verkürzung des Individualrechtsschutzes hervorrufen würden. Das beschriebene Gefahrenparadox lässt sich unter dem Schlagwort „Zu wenig durch zu viel Rechtsschutz“ zusammenfassen.673 Dieses in erster Linie die Kapazitäten der Verwaltungsgerichtsbarkeit betreffende Argument ist nicht nur rein rechtspolitischer, sondern auch verfassungsrechtlicher Natur, soweit eine Überlastung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in einer Weise befürchtet wird, dass dadurch der Individualrechtsschutz unverhältnismäßig eingeschränkt wird. Denn Erweiterungen des Rechtsschutzes sind nur so lange verfassungsrechtlich zulässig, solange sie nicht wiederum zu Verkürzungen der Mindestgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG führen. Allerdings muss ein erweiterter Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz nicht zwingend zu einer massiven Inanspruchnahme der Rechtsschutzmöglichkeiten führen. Für diese Betrachtungsweise sprechen die folgenden Argumente. a) Arbeits-, Zeit- und Kostenaufwand für Tierschutzverbände Befürworter der Verbandsklage halten den Befürchtungen einer „Klageflut“ entgegen, dass sich die klageberechtigten Tierschutzverbände bereits aus Kapazitätsgründen nicht mit jedem erdenklichen behördlichen Handeln bzw. Untätigbleiben auf dem Gebiet des Tierschutzrechts befassen könnten.674 Jede Anstrengung einer Klage vor den Verwaltungsgerichten sei für die klagenden Verbände mit einem hohen zeitlichen, personellen sowie finanziellen Aufwand verbunden, die entsprechenden Ressourcen der Tierschutzverbände seien dagegen begrenzt.675 670 Sabine Schlacke, Stellungnahme 15/1112, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 10; vgl. zur Diskussion im Umweltrecht Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 14. 671 Vgl. die Darstellung bei SRU, Umweltgutachten 2002, S. 117; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 30. 672 Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 30 m.w. N. 673 Vgl. Sendler, in: Schmidt-Hieber/Wassermann (Hrsg.), Justiz und Recht, S. 175 ff.; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 30 ff.; Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 41 f. m.w. N. 674 Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 18. 675 Ebenda; vgl. SRU, Umweltgutachten 2002, S. 118.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

b) Prozessrisiko Die Erhebung einer Klage vor den Verwaltungsgerichten geht stets mit einem Prozessrisiko einher. Im Falle des Unterliegens wäre das Kostenrisiko von den Tierschutzverbänden zu tragen.676 Angesichts der begrenzten finanziellen Ressourcen der Tierschutzverbände ist anzunehmen, dass diese im Vorfeld einer Klageerhebung zunächst eine sorgfältige Abschätzung des Kostenrisikos durchführen werden.677 Strategische Erwägungen gebieten eine gezielte und maßvolle Inanspruchnahme des Klagerechts nur in den Fällen, in denen nach Ansicht der Verbände überwiegende Erfolgsaussichten bestehen.678 c) Rechtfertigungspflicht vor den Mitgliedern Darüber hinaus muss jeder klageberechtigte Verband für seine Aktivitäten und die Verwendung seiner Geldmittel vor seinen Mitgliedern und der Öffentlichkeit Rechenschaft ablegen.679 Ein häufiges erfolgloses Klagen wird sich letztlich nachteilig auf die öffentliche Wahrnehmung des Verbands auswirken und kann sich möglicherweise auch in einem Rückgang von Spenden und Mitgliederzahlen niederschlagen. Ein häufiges erfolgloses Klagen werden die Tierschutzverbände daher schon im eigenen Interesse vermeiden wollen, um nicht als Querulanten zu erscheinen und dem eigenen Image nicht nachhaltig zu schaden.680 d) Steuerungsmöglichkeiten über die konkrete Ausgestaltung des Verbandsklagerechts Zudem besteht die Möglichkeit, durch die konkrete Ausgestaltung des Verbandsklagerechts im Einzelnen das Risiko für eine Prozessflut gering zu halten. Beispielsweise lässt sich die Klageberechtigung auf ausgewählte Verbände beschränken, die zuvor ein Anerkennungsverfahren durchlaufen haben. Die Anerkennung als klageberechtigter Verband kann dabei an die Erfüllung von bestimmten Voraussetzungen wie einer gewissen Mitgliederzahl, einem satzungsmäßig verbürgten Einsatz für die Ziele des Tierschutzes, einer landesweiten Tätigkeit, einem längerfristigen Eintreten für den Tierschutz, Zuverlässigkeit, Sachkunde, Erfahrung und Leistungsfähigkeit sowie einer behördlich anerkannten Gemeinnützigkeit geknüpft werden. Damit wird die Wahrscheinlichkeit für 676

NRW LT-Drs. 15/2380, S. 12 f. Sabine Schlacke, Stellungnahme 15/1112, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 10. 678 NRW LT Apr. 15/340, S. 31. 679 Christoph Maisack, Stellungnahme 15/1111, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 18. 680 Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/2712, S. 2. 677

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eine sachgerechte Aufgabenwahrnehmung erhöht und gleichzeitig einer eventuellen Missbrauchsgefahr begegnet.681 Weiter minimieren lässt sich das Risiko für eine massenhafte Klageerhebung, indem den Tierschutzverbänden über den Gerichtszugang hinausgehende Rechte zur Beteiligung bereits im Verwaltungsverfahren einräumt werden.682 Solche frühen Beteiligungsrechte lassen sich mit entsprechenden Präklusionsvorschriften für Fälle, in denen der Verband nicht oder nicht rechtzeitig von seinem Mitwirkungsrecht im Verwaltungsverfahren Gebrauch gemacht hat, kombinieren.683 Eine wesentliche verfahrensrechtliche Einschränkung wie die Präklusion fördert eine frühzeitige und ernsthafte Inanspruchnahme der Mitwirkungsrechte und dient damit auch der Beschleunigung und Entlastung des gerichtlichen Verfahrens.684 Die klageberechtigten Verbände werden so dazu angehalten, sich durch qualifizierte Stellungnahmen am Verwaltungsverfahren zu beteiligen, wenn sie sich ihre Klagemöglichkeiten offen halten wollen.685 Gleichzeitig erfährt die zuständige Behörde auf diese Weise tierschutzrechtliche Bedenken und Einwände frühzeitig und kann diese bei ihrer Entscheidung angemessen berücksichtigen. Im Idealfall erübrigt sich eine spätere Klageerhebung.686 Insoweit bieten Präklusionsvorschriften zusätzlichen Schutz vor der befürchteten Klageflut. Weitere denkbare Möglichkeiten sind die Beschränkung des Anwendungsbereichs der Verbandsklage auf bestimmte Klagegegenständen oder eine Festlegung der Rechtsbehelfsziele und damit der statthaften Rechtsbehelfsarten.687 e) Erfahrungen mit Verbandsklagen im Umwelt- und Naturschutzrecht All dies deutet daraufhin, dass bei der Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage nur in begrenztem Umfang mit einer Zunahme gerichtlicher Verfahren zu rechnen wäre. Insbesondere scheint keine verfassungswidrige Verkürzung des Individualrechtsschutzes zu befürchten zu sein. Diese Folgerung wird gestützt durch die bisherigen Praxis-Erfahrungen mit der Verbandsklage im Na681 NRW LT-Drs. 15/2380, S. 12; Sabine Schlacke, Stellungnahme 15/1112, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 14; vgl. § 3 TierschutzVMG NRW. 682 So geschehen in fast allen Landesgesetzen zur tierschutzrechtlichen Verbandsklage, Bremen: § 2 TSVbeklG; Baden-Württemberg: § 2 TierSchMVG vom 12. Mai 2015, GBl. S. 317; Nordrhein-Westfalen: § 2 TierschutzVMG NRW; Rheinland-Pfalz: § 1 TierSchLMVG; Saarland: § 2 TSVKG; Schleswig-Holstein: § 2 TierSchVKG SH. 683 Vgl. § 1 Abs. 3 TierschutzVMG NRW. 684 Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 201 m.w. N. 685 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 193. 686 Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 554 m.w. N. 687 Sabine Schlacke, Stellungnahme 15/1112, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 15.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

turschutz- sowie im allgemeinen Umweltrecht, wo die Verbandsklage sowohl auf Landes- als auch auf Bundesebene bereits erprobt wurde. Die bereits bei der Diskussion um die umwelt- und naturschutzrechtlichen Verbandsklagen geäußerten Befürchtungen im Hinblick auf eine mögliche Klageflut und damit einhergehende Rechtsschutzverzögerungen sowie abnehmenden Individualrechtsschutz haben sich in der Praxis nicht bestätigt.688 Dies belegen eine Reihe von empirischen Studien, die in Bund und Ländern über die Häufigkeit der Inanspruchnahme des neuen Rechtsinstruments sowie über den Anteil erfolgreicher Rechtsbehelfe durchgeführt wurden.689 In den Jahren 2002 bis 2006 wurden bundesweit insgesamt 138 Verbandsklagen – also durchschnittlich 27,6 Klagen im Jahr – erhoben.690 Durch die Ausweitung der Klagemöglichkeiten von Umweltverbänden durch das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz im Jahr 2006 hat sich die Zahl der eingelegten Verbandsklagen im Vergleich zu den Jahren zuvor nicht signifikant verändert.691 So gab es in den Jahren 2007 bis 2012 in ganz Deutschland insgesamt 171 Verbandsklagen und damit 28,5 Klagen pro Jahr.692 Um zu ermitteln, ob die Verbandsklagen eine relevante Belastung der Gerichte bewirken, bietet sich ein Vergleich mit den Daten an, die das Statistische Bundesamt jährlich zu den durch die Verwaltungsgerichte insgesamt abgeschlossenen Verfahren erhebt. Der Vergleich ergibt, dass die im Zusammenhang mit den Verbandsklagen durchgeführten Verfahren mit ca. 0,03 % einen sehr geringen Anteil an den insgesamt über 150.000 jährlich abgeschlossenen Verfahren haben.693 Die Verbandsklagen im Umwelt- und Naturschutzrecht haben damit bisher einen zu vernachlässigenden Anteil an den allgemeinen verwaltungsgerichtlichen Klagen eingenommen, weshalb sie nicht für die Überlastung der Verwaltungsgerichte verantwortlich gemacht werden können.694 688 Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften, BNatSchGNeuregGE v. 20.06.2001, BT-Drs. 14/6378, S. 61; SRU, Umweltgutachten 2002, S. 117, S. 311; Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 542 m.w. N.; Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379 f.; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 225 ff. m.w. N. 689 Umweltbundesamt, Evaluation von Gebrauch und Wirkung der Verbandsklagemöglichkeiten, passim; Blume/Schmidt/Zschiesche, Verbandsklagen im Umwelt- und Naturschutzrecht in Deutschland 1997–1999, passim; Schmidt/Zschiesche/Rosenbaum, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage in Deutschland, passim; Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 97 ff., S. 357 ff.; Schmidt, NuR 2008, S. 546 f. m.w. N. 690 Schmidt/Zschiesche/Tryjanowski, NuR 2012, S. 80 ff. 691 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 178 f. m.w. N. 692 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 178 f. m.w. N. 693 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 180 f. m.w. N. 694 Koch, NVwZ 2007, S. 373 m.w. N.

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Empirische Untersuchungen kommen ferner zu dem Ergebnis, dass einer relativ niedrigen Zahl von Verbandsklagen eine deutlich über dem Durchschnitt der insgesamt bei den Verwaltungsgerichten erhobenen Klagen liegende Erfolgsquote gegenüber steht.695 So ermittelte eine Untersuchung an der Universität Greifswald für den Zeitraum seit Einführung der naturschutzrechtlichen Verbandsklage auf Länderebene bis zum Jahr 1997 insgesamt 148 derartige Klagen. Deren Erfolgsquote lag bei 29 %, während bei der Gesamtheit der erhobenen verwaltungsgerichtlichen Klagen der Anteil der erfolgreichen Klagen nur bei 15 % lag.696 Eine weitere Untersuchung stellte für die in den Jahren 1997–1999 erhobenen 67 Fälle naturschutzrechtlicher Verbandsklagen eine Erfolgs- oder Teilerfolgsquote von 28,4 % fest, während bei der Gesamtheit der verwaltungsgerichtlichen Klagen nur 20 % erfolgreich waren.697 Im Zeitraum von 2002 bis 2006 sind die Umwelt- und Naturschutzverbände mit ihren Klagen in ca. 40 % der Fälle ganz oder teilweise erfolgreich gewesen, von 2007 bis 2012 lag die Quote ganz oder teilweise erfolgreicher Verbandsklagen bei 44,9 %.698 Damit waren die bisher erhobenen Verbandsklagen wesentlich erfolgreicher als die insgesamt in diesem Zeitraum von den Verwaltungsgerichten in Deutschland entschiedenen Hauptsacheverfahren, bei denen die durchschnittliche Erfolgsquote 10 bis 12 % beträgt.699 Die überdurchschnittlich hohe Erfolgsquote kann als Indikator dafür gesehen werden, dass ganz überwiegend in ausgewählten Fällen geklagt wird, in denen erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsentscheidung bestehen. Offenbar prüfen die klageberechtigten Verbände in der Regel genau, ob gute Erfolgsaussichten bestehen, bevor sie sich zur Klageerhebung entschließen.700 Die Erfolgsquoten sprechen gegen die Befürchtung eines missbräuchlichen Einsatzes des Verbandsklagerechts durch die klageberechtigte Verbände.701 f) Rechtsvergleich Weitere rechtsvergleichende Untersuchungen im europäischen Ausland zeigen ebenfalls, dass überindividuelle Klagerechte nicht zwangsläufig zu einer Prozess695 Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379 f.; SRU, Umweltgutachten 2002, S. 117 m.w. N.; Koch, NVwZ 2007, S. 373 m.w. N.; Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 97 ff., S. 366 ff. 696 SRU, Umweltgutachten 2002, S. 117 m.w. N. 697 Ebenda; Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379 f. 698 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 182 m.w. N. 699 Ebenda; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 82 ff. 700 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 191; Schmidt, NuR 2008, S. 547; Schmidt/Zschiesche/Tryjanowski, NuR 2012, S. 84. 701 Koch, NVwZ 2007, S. 374 m.w. N.; Schmidt/Zschiesche/Tryjanowski, NuR 2012, S. 82.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

flut und damit zu einer abnehmenden gerichtlichen Kontrolldichte führen.702 Dies lässt sich mit Blick auf die europäischen Staaten erkennen, die eine liberalere Regelung des Gerichtszugangs kennen.703 Zahlreiche Rechtssysteme innerhalb und außerhalb Europas knüpfen die Klagebefugnis von Verbänden und einzelnen Bürgern an weniger restriktive Voraussetzungen als das deutsche.704 Neben großzügigeren Rechtsschutzmöglichkeiten für Verbände gewähren die meisten europäischen Mitgliedsstaaten auch ihren Bürgern entweder generell oder speziell in Umweltangelegenheiten weitergehenden Zugang zu den Gerichten als Deutschland.705 Voraussetzung für die Klagebefugnis ist in zahlreichen Rechtssystemen nicht nur die behauptete Verletzung subjektiver Rechte, sondern bereits ein großzügig interpretiertes legitimes Interesse.706 In einzelnen europäischen Mitgliedsstaaten wie der Niederlande und Portugal gibt es sogar die Popularklagebefugnis, bei der keinerlei spezielle Interessenbeziehung des Klägers zum Klagegegenstand mehr verlangt wird.707 Unverhältnismäßige Belastungen der Justiz durch die extensiveren Klagemöglichkeiten sind in diesen Ländern, soweit ersichtlich, daraus nicht entstanden.708 3. Stellungnahme Nach alldem erscheint eine Verkürzung des Individualrechtsschutzes durch die Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage unwahrscheinlich.709 Eine über den Individualrechtsschutz hinausgehende Erweiterung des gerichtlichen Kontrollumfangs muss nicht zwangsläufig mit einer Verkürzung des subjektiven Rechtsschutzes kompensiert werden. Sicherlich ist nicht gänzlich auszuschließen, dass vereinzelte missbräuchliche Klagen erhoben werden könnten. Allerdings sind auch bei sonstigen verwaltungsgerichtlichen Klagen, die unter Berufung auf behauptete Verletzungen subjektiver Rechte erhoben werden können, missbräuchliche Klagen denkbar.710 Die vielfältigen Erfahrungen mit der umwelt- und naturschutzrechtlichen Verbandsklage liefern keine tragfähige Bestätigung für die Befürchtungen von

702

Koch, NVwZ 2007, S. 374 f. m.w. N. von Danwitz, NVwZ 2004, S. 279 f. m.w. N.; Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379 f. 704 Ausführlich SRU, Umweltgutachten 2002, S. 116, S. 119; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 5 ff. m.w. N. 705 SRU, Umweltgutachten 2002, S. 119 m.w. N. 706 Ebenda m.w. N. 707 Ebenda m.w. N. 708 Ebenda m.w. N. 709 Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379 f. 710 Vgl. SRU, Umweltgutachten 2002, S. 117 m.w. N. 703

D. Die Verbandsklage als Element objektiver Verwaltungskontrolle

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Prozessfluten und anderen Dysfunktionalitäten im Rechtssystem.711 Man könnte somit sogar sagen, dass die Verbandsklage sich bisher als besonders effiziente Form der Inanspruchnahme der knappen Ressource „gerichtlicher Rechtsschutz“ erwiesen hat.712 Es ist anzunehmen, dass sich tierschutzrechtliche Verbandsklagen auf Fälle beschränken würden, in denen der Verstoß gegen das Tierschutzrecht offensichtlich ist – wenn also eine hohe Erfolgsaussicht besteht – und wenn es sich um einen Fall von allgemeiner Bedeutung handelt, von dem eine beispielgebende Wirkung für eine Vielzahl vergleichbarer Sachverhaltsgestaltungen und Interessenkollisionen erwartet werden kann.713 Sobald in Bezug auf bestimmte Rechtsfragen Grundsatzentscheidungen höherer Gerichte gefallen sind, könnten die Verbandsklagen sogar noch weiter zurückgehen.714 Unterdessen ist grundsätzlich anzumerken, dass jede erhobene tierschutzrechtliche Verbandsklage nur dann Aussicht auf Erfolg hat, wenn die angegriffene behördliche Handlung oder Unterlassung rechtswidrig ist. Geht man davon aus, dass klagebefugte Tierschutzverbände schon aus eigenem Interesse das Verbandsklagerecht vor allem dann ausüben werden, wenn der Erfolg der eingereichten Klage überwiegend wahrscheinlich ist, wäre eine Klageflut nur dann zu befürchten, wenn das behördliche Handeln im Bereich des Tierschutzrechts insgesamt in großem Stil rechtswidrig ist. In diesem Falle allerdings wäre eine gerichtliche Kontrolle zu begrüßen. An der Aufrechterhaltung oder Akzeptanz rechtswidriger Zustände kann redlicherweise kein schutzwürdiges Interesse bestehen.715 Dennoch ist das Kapazitätsargument insoweit ernst zu nehmen, als die zukünftige Entwicklung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage nur prognostiziert und eine Überlastungssituation nicht im Voraus gänzlich ausgeschlossen werden kann.716

711 Koch, NVwZ 2007, S. 379; SRU, Rechtsschutz für die Umwelt – die altruistische Verbandsklage ist unverzichtbar, S. 3 f. m.w. N. 712 Vgl. SRU, Umweltgutachten 2002, S. 117. 713 Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/2712, S. 2; Christoph Maisack, Stellungnahme 15/1111, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 18. 714 von Loeper, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 23. 715 Vgl. Alice Fertig, Stellungnahme 15/1105, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 3 f. 716 Vgl. Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 498.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

II. Privatisierung des Gemeinwohls und demokratische Legitimation der Verbände 1. Verfassungsrechtlich bedenkliche Aufgabenverlagerung vom Staat auf private Verbände? Bereits in der Diskussion um die umweltrechtliche Verbandsklage betraf ein weiterer Einwand gegen die altruistische Verbandsklage die Frage nach der Legitimation der Verbände und der vermeintlich drohenden „Privatisierung des Gemeinwohls“.717 Die Erzwingung der Einhaltung geltenden Rechts wird teilweise als alleinige Aufgabe der vollziehenden Gewalt erachtet.718 Ermögliche man die gerichtliche Kontrolle von Verwaltungsentscheidungen durch Verbandsklagen, so gelangten Verbände in die Position von mit der Verwaltung konkurrierenden oder gar gleichgestellten Sachwaltern des Gemeinwohls.719 Es handele sich um eine verfassungsrechtlich nicht mehr zulässige Übertragung von Staatsaufgaben auf Private. Darüber hinaus fehle den Verbänden die erforderliche, auf das Parlament rückführbare Legitimation.720 2. Stellungnahme Die tierschutzrechtliche Verbandsklage eröffnet den klageberechtigten Verbänden nicht etwa die Möglichkeit, die Verwaltung unmittelbar zu kontrollieren. Vielmehr erhalten sie lediglich die Möglichkeit, die Einhaltung der vom demokratischen Gesetzgeber erlassenen Gesetze von den Verwaltungsgerichten kontrollieren zu lassen, welche wiederum im Rahmen der rechtsstaatlichen Gewaltenteilung ja gerade zur Verwaltungskontrolle berufen sind.721 Die Verbände initiieren zwar die gerichtliche Überprüfung behördlichen Verwaltungshandelns, sind jedoch nicht an der Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Hoheitsaktes als solchen beteiligt.722 Die sachliche Entscheidung über den 717 So Ipsen, NdsVBl. 1999, S. 228; siehe dazu Calliess, NJW 2003, S. 100 m.w. N.; von Danwitz, NVwZ 2004, S. 274 m.w. N.; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 491 ff. m.w. N. 718 Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 62 ff., 82 ff. 719 Gesellschaft für Versuchstierkunde (GV-SOLAS), Stellungnahme 15/1101, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 5; siehe bereits zur Diskussion um Verbandsklagen im Umweltrecht Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 32 f.: „Lässt sich die Befugnis zur altruistischen Verbandsklage noch als Recht begreifen oder ist sie vielleicht schon delegierte Gewalt?“. 720 Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 28; Ipsen, NdsVBl. 1999, S. 228; siehe dazu Koch, NVwZ 2007, S. 371 m.w. N. 721 Calliess, NJW 2003, S. 101 m.w. N. 722 Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 242 m.w. N.; Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 395 m.w. N.; Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 18; Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379 f.

D. Die Verbandsklage als Element objektiver Verwaltungskontrolle

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jeweiligen Rechtsstreit bleibt nach wie vor allein den unabhängigen Verwaltungsgerichten überlassen. Insoweit ließe sich vielleicht von einer „partiellen Privatisierung der Kontrollinitiative“ sprechen.723 Partiell ist diese Privatisierung deshalb, weil die üblichen innerstaatlichen Kontrollmechanismen daneben bestehen bleiben. Diese begrenzte Aufgabenzuweisung an die Verbände kann schwerlich als Privatisierung des Gemeinwohls bezeichnet werden.724 Indem die Verbände als Initiatoren der gerichtlichen Kontrolle fungieren, können sie darauf hinwirken, dass die staatliche Verantwortung für den Vollzug des objektiven Rechts ordnungsgemäß wahrgenommen wird. Überindividuelle Klagerechte bewirken mithin keine Ablösung des Staates von seiner Gemeinwohlverantwortung, sondern tragen im Gegensatz zu der Aufrechterhaltung dieses Zustands bei. Die Verantwortung für das Gemeinwohl verbleibt beim Staat.725 Die Ziele der Verbandsklage bleiben ja gerade auf die Verfolgung der gesetzlich geregelten, also vom demokratisch legitimierten Gesetzgeber vorgesehenen Gemeinwohlbelange beschränkt, so dass die Verbände bei genauerer Betrachtung im Wege der Verbandsklage Hüter der Unversehrtheit der Rechtsordnung sind.726 Dennoch bleibt es richtig, dass die Verbandsklage funktional der Ergänzung der staatlichen Vollzugskontrolle durch eine gesellschaftliche, dezentrale Vollzugskontrolle dient. Sie soll auf diese Weise fehlende staatliche Neutralität kompensieren. Im Tierschutzrecht zeigt sich deutlich, dass der Staat seiner Aufgabe zur Wahrung des Gemeinwohls in der Praxis teilweise nur sehr begrenzt nachkommen kann.727 Unvermeidlich wird im Zuge dieser Entwicklung die unanfechtbare Primärverantwortung des Staates für das Gemeinwohl ein Stück weit auf die Verbände übertragen. Dies geschieht aber allein mit dem Ziel, die staatliche Gemeinwohlverantwortung dort zu effektuieren, wo sie im Zuge des Wandels der politischen Rahmenbedingungen Defizite aufweist.728 Eine Ergänzung der Primärverantwortung des Staates für das Gemeinwohl durch gesellschaftliche Akteure erscheint vor diesem Hintergrund begrüßenswert.729 In Bezug auf verfassungsrechtliche Bedenken wegen einer fehlenden demokratischen Legitimation der Verbände ist auf das soeben Gesagte zu verweisen. Die Verbände werden nicht mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet. Machen sie von ihrem Initiativrecht Gebrauch und setzen ein gerichtliches Verfahren in 723

Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 493. Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 493 f. 725 von Danwitz, NVwZ 2004, S. 274 m.w. N.; Koch, NVwZ 2007, S. 371 m.w. N.; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 493 f. m.w. N. 726 Calliess, NJW 2003, S. 101 m.w. N. 727 Calliess, NJW 2003, S. 100 m.w. N. 728 Calliess, NJW 2003, S. 102. 729 So auch Calliess, NJW 2003, S. 101 m.w. N. Siehe zum Kooperationsprinzip im Umweltrecht Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 129 ff. 724

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

Gang, so bedürfen sie diesbezüglich keiner über die gesetzliche Zuweisung dieser Klagebefugnis hinausgehenden Legitimation.730

III. Prinzip der Gewaltenteilung 1. Distanzverlust zwischen zweiter und dritter Gewalt durch Zunahme objektiver Kontrollverfahren? Jede Ausweitung des Gerichtszugangs birgt neben der Gefahr abnehmender Kontrolldichte und Verkürzungen des Individualrechtsschutzes auch die Gefahr, dass die Verwaltungsgerichte vermehrt eine Art objektive Verwaltungsrechtspflege im Allgemeininteresse durchführen.731 Die Erweiterung des Gerichtszugangs durch altruistische Verbandsklagen berührt damit immer auch Fragen der funktionalen Gewaltenteilung.732 In der allgemeinen rechtswissenschaftlichen Diskussion um die Vor- und Nachteile objektiver Rechtsschutzmodelle wird angemahnt, dass mit der Abkehr vom rein subjektiven Rechtsschutzmodell und der Ausweitung des Gerichtszugangs auf eine objektive Rechtskontrolle die Grenzen zwischen Exekutive und Judikative verschwimmen könnten.733 Der Unterschied zwischen Verwalten und Rechtskontrolle drohe infolge der engen Synchronisation beider Aufgaben verwischt zu werden. Dabei sei die Verwaltung nach der Legislative alleinige Hüterin der Gemeinwohlbelange, was sich mit Blick auf die traditionelle Ausrichtung des Rechtsschutzes in Deutschland auf den Schutz rein subjektiver Rechte erkennen lasse.734 Insoweit sei es in erster Linie Aufgabe der Verwaltung, das Tierschutzrecht im Wege des Vollzugs durchzusetzen. Wenn die Verwaltung über Belange des Allgemeinwohls entschieden habe, so bedürfe dies keiner gerichtlichen Kontrolle.735 Eine Verfahrensgestaltung, bei der die Verwaltungsgerichte eine umfassende Kontrolle der Verwaltung im Allgemeininteresse realisierten und damit letztlich nicht mehr von den Verwaltungsbehörden zu unterscheiden seien, gefährde die Distanz der dritten zur zweiten Gewalt, die im Verfassungssystem vorgesehen sei.736 Es könne so leicht zu einem rechtsstaatlich bedenklichen Verantwortungsgemenge kommen.737 Gleichzeitig werde die Gefahr erhöht, dass eine Verschiebung der Machtverhältnisse stattfinde und politische Entscheidun730

Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 501. Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 42 f.; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 494 ff. m.w. N. 732 Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 41 f. 733 Ebenda. 734 Calliess, NJW 2003, S. 100 m.w. N.; Koch, NVwZ 2007, S. 371 m.w. N. 735 Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 12. 736 Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 41 f. 737 Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 123. 731

D. Die Verbandsklage als Element objektiver Verwaltungskontrolle

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gen vermehrt durch Gerichte getroffen werden. Damit einhergehend wird teilweise darauf hingewiesen, dass mit der Übernahme von Aufgaben objektiver Rechtskontrolle durch die Verwaltungsgerichte ein grundsätzliches Misstrauen gegenüber der Verwaltung zum Ausdruck komme, der man damit unterstelle, die ihr übertragenen Aufgaben nicht sachgemäß zu erledigen. Diese allgemein im Hinblick auf objektive Rechtsschutzmodelle geführte Diskussion lässt sich auf die tierschutzrechtliche Verbandsklage übertragen. Es stellt sich die Frage, ob durch die Verlagerung der Kontrolle des objektiven Tierschutzrechts in den Zuständigkeitsbereich der Verwaltungsgerichte eine Situation entstehen könnte, in der die Gerichte schließlich mit den Behörden gleichzusetzen wären, so dass in der Folge der Judikative kein Mehrwert mehr zukäme. 2. Stellungnahme Der Sinn der Gewaltenteilung besteht darin, dass die Organe der Legislative, Exekutive und Judikative sich gegenseitig kontrollieren und begrenzen. Diese von der Verfassung vorgesehene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten muss aufrechterhalten bleiben, damit die Staatsmacht gemäßigt und die Freiheit des Einzelnen geschützt wird. Insoweit ist zu vermeiden, dass eine Gewalt ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über die andere Gewalt erhält oder der für die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt wird.738 Eine grundsätzliche Skepsis gegenüber einer voranschreitenden Ausweitung gerichtlicher Kontrolle und einer damit einhergehenden Machterweiterung der Gerichte ist daher durchaus angebracht. Auf der anderen Seite ist die Nachprüfung von Verwaltungsentscheidungen im Rechtswege eine der zentralen Aufgaben der Justiz in einem Rechtsstaat. Gewaltenteilung bedeutet eben gerade auch, dass das Verwaltungshandeln durch die Unabhängigkeit genießende dritte Gewalt kontrolliert wird. Die grundsätzliche Überprüfbarkeit behördlichen Handelns oder Untätigbleibens durch die Verwaltungsgerichte erlaubt noch nicht die pauschale Annahme einer dem Grundgesetz widersprechenden Synchronisierung der Aufgaben von Verwaltung und Justiz oder gar eines Übergewichts der Justiz über die Verwaltung.739 Denn zugespitzt müsste man mit der vorstehenden Argumentation konsequenterweise für die Abschaffung der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Ganzen plädieren. Der Verwaltung obliegt natürlich auch und – wegen der Grundrechtsbindung der Exekutive aus Art. 1 Abs. 3 GG – sogar in besonderer Weise die Wahrung der individuellen Rechte. Sie wird dabei ebenso von der Verwaltungsgerichtsbarkeit kontrolliert.740 Und auch ohne objektive Rechtsschutzmodelle werden bei der 738 739 740

BVerfGE 22, 106 (110) m.w. N. Vgl. ähnlich BVerfGE 22, 106 (110). Koch, NVwZ 2007, S. 371 m.w. N.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

Gewährung subjektiven Rechtsschutzes immer inzident Aufgaben objektiver Rechtskontrolle durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit wahrgenommen, weil die Überprüfung von Individualansprüchen eine objektive Rechtskontrolle naturgemäß einschließt (siehe dazu bereits oben im 4. Kap., D. I.). Im Lichte der vorstehenden Argumentation müsste man also bereits den subjektiv-rechtlich ausgerichteten Rechtsschutz für eine unzulässige Aufgabenvermischung von Justiz und Exekutive halten und als „Misstrauen“ gegen die Verwaltung einordnen.741 Diese Argumentation ist indes nur wenig überzeugend und soll ersichtlich an Emotionen appellieren.742 Es ist gerade Wesensmerkmal einer funktionierenden Gewaltenteilung, dass Entscheidungen der Exekutive von der Judikative überprüft werden können. Insofern handelt es sich bei der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle von Behördenentscheidungen nicht etwa um den Ausdruck eines grundsätzlichen Misstrauens in Behörden und Normadressaten, sondern um einen normalen rechtsstaatlichen Vorgang. Dadurch, dass die Verwaltungsgerichte im Bereich des Tierschutzrechts in beschränktem Umfang eine objektive Verwaltungskontrolle durchführen, werden noch nicht automatisch Funktionen der Exekutivgewalt auf die Gerichte übertragen. Es erscheint reichlich realitätsfern, allein wegen der rechtsstaatlichen Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht auf ein allzeit rechtmäßiges Verwaltungshandeln und damit auf ein Ausbleiben von Vollzugsdefiziten zu vertrauen. Die Verwaltung befindet sich, wie gesehen, oft unmittelbar in Interessenkonflikten und unter Erfolgsdruck, wodurch ihre Neutralität häufig gefährdet ist.743 In den meisten Rechtsgebieten wird daher gerade nicht schlicht auf die unbedingte Gesetzestreue der Verwaltung vertraut, sondern eine unabhängige Kontrolle von Verwaltungsentscheidungen durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit ermöglicht. Die Annahme einer unantastbaren Letztverantwortung der Verwaltung in allen Rechtsbereichen stünde letztlich sogar im Widerspruch zum Prinzip der Gewaltenteilung.744 Die Gerichtsbarkeit kann vielmehr im Spannungsfeld unterschiedlichster Interessen der Verwaltung unterstützend gegen mögliche sachwidrige Einflussnahmen zur Verfügung stehen.745 Der Gesetzgeber kann der Gefahr der Machterweiterung der Gerichte im Übrigen leicht vorbeugen, in dem er das Tierschutzrecht möglichst detailliert regelt.

741

Ebenda. Ebenda. 743 Vgl. SRU, Rechtsschutz für die Umwelt – die altruistische Verbandsklage ist unverzichtbar, S. 6 m.w. N. 744 Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier (Hrsg.), VwGO, § 42 Abs. 2 Rn. 243 m.w. N. 745 SRU, Rechtsschutz für die Umwelt – die altruistische Verbandsklage ist unverzichtbar, S. 6 f. m.w. N. 742

D. Die Verbandsklage als Element objektiver Verwaltungskontrolle

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Durch den subjektiven Rechtsschutz ergänzende Rechtsschutzmodelle wie die tierschutzrechtliche Verbandsklage wird eine funktionierende Gewaltenteilung auf dem Gebiet des Tierschutzrechts überhaupt erst ermöglicht. Ohne ein solches objektives Kontrollmodell bleiben viele behördliche Entscheidungen mangels durchsetzbarer subjektiver Rechte ohne gerichtliche Überprüfung. Wer also den Rechtsschutz für individuelle Rechte als angemessene Antwort der Gewaltenteilungslehre akzeptiert, muss dies grundsätzlich auch in Bezug auf gemeinwohlorientierte Rechtspositionen akzeptieren.746 Dies gilt allerdings nicht in unbegrenztem Maße. Weder dürfen die Verwaltungsgerichte durch Ausweitung objektiver Kontrollmodelle einen derart umfassenden Kontrollauftrag erhalten, dass sie am Ende nicht mehr von der Exekutive zu unterscheiden sind, noch sollten Verwaltungsentscheidungen in einem bestimmten Rechtsgebiet gänzlich klagfrei gestellt werden. Erst die vom Grundgesetz vorgesehene Balance zwischen allen drei Gewalten ermöglicht die nötige Mäßigung aller staatlicher Machtausübung. Das muss konsequenterweise auch dann gelten, wenn nicht nur individuelle Rechtspositionen durch Verwaltungsentscheidungen möglicherweise verletzt worden sind, sondern auch dann, wenn ausschließlich Belange des Allgemeinwohls berührt sind.747

IV. Privilegierung von Verbandsinteressen Im Zusammenhang mit der tierschutzrechtlichen Verbandsklage wird teilweise befürchtet, dass die Gefahr einer einseitigen Einflussnahme auf die Definition des Gemeinwohls durch privilegierte Interessengruppen bestehe, obwohl das Gemeinwohl in einer Demokratie keinesfalls identisch mit bestimmten (Tierschutz-) Verbandsinteressen sei.748 Dies vertrage sich nicht mit der grundsätzlich egalitären Konzeption demokratischer Öffentlichkeit.749 Es gehe nicht an, Verbände als Wahrer des objektiven Rechts berufen zu wollen, obgleich sie mit aller Wahrscheinlichkeit durch spezielle Interessen motiviert würden und deshalb nichts anderes seien als die Personifikation eines Sonderinteresses.750 Es ist zwar durchaus zutreffend, bei der Einführung altruistischer Verbandsklagen die Frage aufzuwerfen, wie das Gemeinwohl in einer Demokratie definiert 746

Koch, NVwZ 2007, S. 371 m.w. N. Vgl. zum Ganzen Koch, NVwZ 2007, S. 370 f. 748 Vgl. zu entsprechenden Einwänden gegen die Verbandsklage im Umweltrecht Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 36: „Engagement zugunsten eines bestimmten Rechtsgutes wird erfahrungsgemäß leicht begleitet von einer entsprechenden Blindheit gegenüber anderen – kollidierenden – Rechtsgütern.“ 749 Kloepfer, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 15; Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 75. Siehe bereits zu ähnlichen Einwänden in Bezug auf die Verbandsklage im Umweltrecht Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 33 ff. 750 Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 37. 747

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

wird und ob die Gefahr eines Übergewichts bestimmter Teilinteressen besteht. Allerdings ist diese Kritik jedenfalls für den Bereich des Tierschutzrechts zurückzuweisen. Die Gefahr einer einseitigen Interessenrepräsentanz zugunsten bestimmter Teilinteressen besteht schließlich nach gegenwärtiger Rechtslage gerade weil das objektive Tierschutzrecht nicht vor den Verwaltungsgerichten eingeklagt werden kann. Überrepräsentiert sind die (wirtschaftlichen) Interessen der Tiernutzer, welche derzeit ein faktisches Übergewicht gegenüber den Interessen des Tierschutzes genießen. Das Gemeinwohl ist allerdings genau so wenig identisch mit bestimmten Teilinteressen der Tiernutzer wie mit Teilinteressen der Tierschutzverbände. Durch die Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage würde überhaupt erst die Möglichkeit eröffnet, den Teilinteressen des Tierschutzes mit denselben rechtlichen Mitteln Beachtung zu verschaffen wie dies bereits für die Teilinteressen der Tiernutzer möglich ist. Es geht dabei im Übrigen nicht so sehr um die Durchsetzung gruppenegoistischer Verbandsinteressen, sondern vielmehr um die Verfolgung gesetzlich normierter, vom demokratisch legitimierten Gesetzgeber vorgegebener Gemeinwohlbelange. Den Tierschutzverbänden wird daher durch die tierschutzrechtliche Verbandsklage nicht ermöglicht, einseitig Einfluss auf die Definition des Gemeinwohls zu nehmen. Die Klagemöglichkeit ermöglicht vielmehr überhaupt erst die gleichberechtigte Interessenrepräsentanz von Tiernutzungs- und Tierschutzinteressen.

V. Zusammenfassung und Schlussfolgerung Bei der Erörterung der häufig diskutierten verfassungsrechtlichen Bedenken gegenüber der altruistischen Verbandsklage im Tierschutzrecht hat sich gezeigt, dass die Ausweitung des tradierten Rechtsschutzsystems um Elemente objektiver Rechtskontrolle engen verfassungsrechtlichen Grenzen unterliegt. Gleichzeitig ergaben die zuvor angestellten Überlegungen, dass in einem rein subjektiv-rechtlich ausgerichteten Rechtsschutzsystem Rechtsschutzlücken für den allein über das objektive Recht vermittelten, im Allgemeininteresse liegenden Tierschutz entstehen. Die Schieflage in der Interessenrepräsentanz vor den Verwaltungsgerichten wirkt sich nachteilig auf den ohnehin unzureichenden Vollzug und die Motivation der Normadressaten zur Normbefolgung aus. Ruft man sich die soeben angesprochene Funktion der Gewaltenteilung als Mittel zur Mäßigung staatlicher Machtausübung in Erinnerung, könnte man es sogar für grundsätzlich rechtsstaatlich fragwürdig halten, Entscheidungen der Exekutive nur dann der gerichtlichen Überprüfbarkeit zugänglich zu machen, wenn durch sie individuelle Rechtspositionen verletzt werden, nicht aber, wenn ausschließlich Belange des Allgemeinwohls berührt sind.751 Dennoch stellt das 751

So jedenfalls Koch, NVwZ 2007, S. 370 f. m.w. N.

D. Die Verbandsklage als Element objektiver Verwaltungskontrolle

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Grundgesetz, wie gesehen, mit Art. 19 Abs. 4 GG aus gutem Grund den Individualschutz in den Systemmittelpunkt. Eine Verschiebung des Rechtsschutzsystems hin zu einem rein objektiv ausgerichteten Kontrollmodell wäre verfassungsrechtlich zumindest bedenklich und führt unter anderem zu Problemen bei der Kontrolldichte und der Gewaltenteilung. Gleichwohl erlaubt die Öffnungsklausel in § 42 Abs. 2, 1. Hs. VwGO eine Ausweitung des Gerichtszugangs. In diesem Spannungsfeld erscheint es geboten, lediglich punktuelle Ergänzungen im Rechtsschutzsystem vorzunehmen, wobei der Individualrechtsschutz nicht aus dem Systemmittelpunkt gedrängt werden sollte.752 Dabei muss ein geeigneter Ausgleich zwischen einschränkungsloser Klagebefugnis und uneingeschränkter Kontrolldichte gefunden werden.753 Von einer vorschnellen Verallgemeinerung objektiver Beanstandungsverfahren bzw. des Modells der Verbandsklage ist abzusehen.754 Wo individueller Rechtsschutz zu erlangen ist, sind objektive Kontrollsysteme jedenfalls nicht erforderlich. Darüber hinaus rechtfertigt auch noch nicht allein die fehlende subjektiv-rechtliche Abstützung die Einführung von Verbandsklagen. Erforderlich ist vielmehr ein strukturelles Vollzugsdefizit, welches insbesondere aus der fehlenden gerichtsförmlichen Einklagbarkeit resultiert.755 Die Einführung von Verbandsklagen scheint damit allenfalls dort gerechtfertigt, wo ein strukturelles Vollzugsdefizit auf eine gerichtliche Durchsetzungsschwäche trifft. Die genannten Voraussetzungen – das Fehlen von durchsetzbaren subjektiven Rechten für ein bestimmtes Teilgebiet des Rechts sowie ein Vollzugsdefizit – müssen kumulativ vorliegen. Nicht erforderlich erscheint die altruistische Verbandsklage in Bereichen, in denen zwar Vollzugsdefizite bestehen, aber subjektive Rechte zur Rechtsdurchsetzung zur Verfügung stehen. Dasselbe gilt für Bereiche, in denen es zwar an durchsetzbaren subjektiven Rechten mangelt, aber kein Vollzugsdefizit festzustellen ist.756 Die genannten Kriterien werden im Tierschutzrecht erfüllt. Die im ersten Kapitel durchgeführte Untersuchung zur faktischen Durchsetzbarkeit des Tierschutzrechts in der Rechtspraxis offenbarte ein erhebliches Vollzugsdefizit in den untersuchten Bereichen. Zudem wurde im zweiten Kapitel auf die dem Tierschutzrecht strukturimmanente Durchsetzungsschwäche schützenswerter Tierbelange vor den Verwaltungsgerichten hingewiesen. Daher erscheint auf Grundlage der soeben angestellten Überlegungen die Durchbrechung des subjektiv-rechtlich ausgerichteten Rechtsschutzsystems im Tierschutzrecht geboten. Unterdessen handelt es sich bei der tierschutzrechtlichen Verbandsklage um eine punktuelle 752 Vgl. Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 43; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 490 m.w. N. 753 von Danwitz, NVwZ 2004, S. 281 f. m.w. N. 754 Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 43. 755 Vgl. Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 43. 756 Ebenda.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

Ergänzung im Rechtsschutzsystem, mit der noch kein durchgreifender Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit hin zu einem rein objektiven Kontrollsystem verbunden ist.757

E. Verfassungsrechtliche Pflicht zur Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage? Teilweise wird vertreten, dass es sich bei der Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage um eine aus der Verfassung ableitbare Pflicht des Gesetzgebers handele.

I. Grundlegendes zu Art. 20a GG Im Jahr 2002 wurde der Schutz der Tiere nachträglich als Staatsziel in Art. 20a GG aufgenommen, indem die Worte „und die Tiere“ eingefügt wurden.758 Damit sollte der ethisch begründete Schutz des Tieres, wie er bereits Gegenstand des Tierschutzgesetzes war, gestärkt werden.759 Seitdem schützt der Staat nicht nur „die natürlichen Lebensgrundlagen“, sondern auch „die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.“ Mit der ausdrücklichen Verankerung des Tierschutzes in der Verfassung wurde ausweislich der Gesetzesbegründung das Ziel verfolgt, „die Verwirklichung eines wirksamen Tierschutzes zu verbessern“.760 Das Tier ist danach als einzelnes Lebewesen zu schützen.761 Als Belang von Verfassungsrang ist der Tierschutz damit formal gleichrangig zu der Staatszielbestimmung Umweltschutz und den sonstigen Verfassungsprinzipien und kann unter anderem als verfassungsimmanente Schranke zur Begrenzung vorbehaltlos gewährleisteter Grundrechte herangezogen werden.762 Staatszielbestimmungen sind Verfassungsnormen mit rechtlich bindender Wirkung, die der Staatstätigkeit die fortdauernde Beachtung oder Erfüllung bestimmter Aufgaben oder Ziele vorschreiben.763 Die Einfügung der Staatszielbestim757

Ebenda. Vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes v. 26.7.2002, BGBl. I S. 2862. Siehe zur Diskussion um die Einführung einer Staatszielbestimmung Kloepfer/Rossi, JZ 1998, S. 369 ff.; Schröter, NuR 2007, S. 468 ff.; grundlegend zur Staatszielbestimmung Hillmer, Auswirkungen einer Staatszielbestimmung Tierschutz, passim; Faller, Staatsziel Tierschutz, passim; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz in Art. 20a GG, passim. 759 Vgl. BVerfGE 127, 293 ff. m.w. N. 760 BT-Drs. 14/8860, S. 1. 761 Vgl. BVerfGE 127, 293 ff. m.w. N. 762 Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 32 m.w. N. 763 BMI/BMJ, Staatszielbestimmungen, Gesetzgebungsaufträge, passim; Hildermann/ Fertig, in: Michel/Kühn/Hänni (Hrsg.), Animal Law, S. 534 ff. m.w. N. 758

E. Verfassungsrechtliche Pflicht zur Einführung der Verbandsklage?

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mung „Tierschutz“ in die Verfassung bringt somit den verbindlichen Gestaltungsauftrag an die Staatsgewalten zum Ausdruck, dem Tierschutz einen möglichst hohen Stellenwert im Rechtssystem zuzuweisen.

II. Verfassungsrechtliche Pflicht aus Art. 20a GG? Mitunter wird vertreten, bei der Einführung der Verbandsklage handele es sich wegen Art. 20a GG um eine verfassungsrechtliche Pflicht. Diese Ansicht findet sich nicht nur vereinzelt in der rechtswissenschaftlichen Literatur, sondern zum Teil auch in den Gesetzesmaterialien der Bundesländer, welche ein Verbandsklagerecht auf Landesebene eingeführt haben.764 Danach gehe mit dem Schutzauftrag aus Art. 20a GG ein Effektivitätsgebot einher. Die Gesetzgeber in Bund und Ländern hätten die Pflicht, ein effektives gesetzliches Instrumentarium zum Schutz der Tiere einzurichten und aufrechtzuerhalten. Dieses Effektivitätsgebot erfasse neben der Setzung materiellen Rechts in prozeduraler Hinsicht die Pflicht zu einer wirksamen Kontrolle der erlassenen Vorschriften. Zwar stehe dem Gesetzgeber bei der Verwirklichung des Staatsziels ein hohes Maß an Gestaltungsfreiheit zu. Dies entbinde ihn aber nicht von der Pflicht, das jeweils effektivste Mittel zur Erfüllung seines Schutzauftrags anzuwenden. Als effektivstes Mittel wird die tierschutzrechtliche Verbandsklage angesehen.765 Einer solchen Betrachtungsweise ist entgegenzuhalten, dass es ganz generell im demokratischen Verfassungsstaat nur in seltenen Ausnahmefällen eine Pflicht zum gesetzgeberischen Tätigwerden gibt.766 Die Entscheidung darüber, ob der Gesetzgeber tätig wird, ist in aller Regel seinem politischen Gestaltungswillen vorbehalten. Das gilt in gleicher Weise und sogar erst recht in Bezug auf Staatszielbestimmungen. Diese sind schon ihrer Natur nach zu unspezifisch, um unmittelbare Pflichten zu einer konkreten legislativen Ausgestaltung des Tierschutzrechts zu begründen.767 Es liegt im Wesen einer Staatszielbestimmung, zwar das Ziel, nicht aber den Weg dorthin vorzugeben. Die Entscheidung über Art, Maß, Form und Mittel der Zielerreichung bleibt der Politik bzw. der aktuellen Gesetzgebung überlassen.768 Dem Gesetzgeber kommt bei der Umsetzung der Rege-

764 Vgl. Bremische Bürgerschaft, Antrag der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, Drs. 16/685, S. 3; Baden-Württemberg LT-Drs. 13/4418, S. 6; NRW LT-Drs. 15/2380, S. 11; Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 19; von Loeper, Tiere brauchen einen Anwalt, S. 120 f. 765 Vgl. Baden-Württemberg LT-Drs. 13/4418, S. 6. 766 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 78; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 111 ff. 767 Caspar/Geissen, NVwZ 2002, S. 913 f. m.w. N.; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 60. 768 Vgl. BVerfGE 127, 293 ff. m.w. N.; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 16.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

lungsmaterie ein erheblicher, weit gezogener Gestaltungsspielraum zu.769 Er ist nicht auf bestimmte zur Erreichung des Staatsziels heranzuziehende Mittel festgelegt.770 Zwar lässt sich einer Staatszielbestimmung die generelle Verpflichtung des Gesetzgebers entnehmen, die Verwirklichung des festgelegten Zieles mit legislativen Maßnahmen voranzutreiben.771 In erster Linie ist er aufgefordert, den Schutzauftrag aus Art. 20a GG näher zu konkretisieren.772 Doch ein konkretes Aufgabenprogramm lässt sich daraus nicht ableiten.773 Denn die Bindungswirkung der Staatszielbestimmung kann nur so weit gehen, wie ihre Aussagekraft reicht. So ist auch die inhaltliche Ausgestaltung der Staatszielbestimmung Tierschutz bewusst weit und allgemein gefasst, wie auch der Passus „im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung“ zeigt.774 Trennscharfe, inhaltliche Festlegungen auf einen verbindlichen Inhalt lassen sich der Staatszielbestimmung nicht entnehmen.775 Der Art. 20a GG schreibt zwar den Schutz der Tiere durch den Staat vor. Der Norm sind jedoch keine Aussagen darüber zu entnehmen, auf welche Weise dieser Schutz zu verwirklichen ist. Anders ausgedrückt ist Art. 20a GG verbindlich hinsichtlich des „Ob“, nicht aber des „Wie“.776 Eine Verpflichtung zu einer bestimmten legislativen Tätigkeit – etwa in Gestalt der Verpflichtung zur Normierung von Verbandsklagerechten – kann aus Art. 20a GG daher nicht hergeleitet werden.777 Der Gesetzgeber muss in Abwägung mit anderen verfassungsrechtlichen Belangen und im vorgesehenen verfassungsrechtlichen Verfahren entscheiden, welches Tierschutzniveau er wählen möchte und welche konkreten Instrumente er zur Verbesserung des Tierschutzes erlassen will. Der Schutz kann, muss aber nicht durch überindividuelle Klagebefugnisse bewerkstelligt werden. So könnte der Gesetzgeber sich ebenso entschließen, die Mitwirkungsbefugnisse der Verbände im Verwaltungsverfahren zu stärken, ohne ihnen eine Klagebefugnis zuzugestehen. Weiterhin könnte die Rechtsstellung des Tierschutzbeauftragten gestärkt werden 769 Vgl. BVerfGE 127, 293 ff. m.w. N.; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 19 m.w. N.; Calliess, NuR 2012, S. 822 m.w. N.; Caspar/Geissen, NVwZ 2002, S. 913 f. m.w. N.; Näckel/Wasielewski, NordÖR 2004, S. 379 f.; siehe zum Ganzen Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20a Rn. 49 m.w. N. 770 Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 46 m.w. N. 771 Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 16. 772 Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 41 ff., Rn. 45 ff. m.w. N. 773 Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Art. 20a GG Rn. 5 f. m.w. N. 774 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 79. 775 Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 19. 776 Hildermann/Fertig, in: Michel/Kühn/Hänni (Hrsg.), Animal Law, S. 536 f. m.w. N. 777 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 24 m.w. N.; Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 79.

E. Verfassungsrechtliche Pflicht zur Einführung der Verbandsklage?

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oder mit sonstigen Verbesserungsmaßnahmen behördlicher Verfahrensabläufe auf die bestehenden Vollzugsdefizite reagiert werden.778 Selbst wenn der Gesetzgeber sich dazu entschließt, überindividuelle Klagebefugnisse zu normieren, obliegt ihm darüber hinaus die Entscheidung, wer Anwalt der Tiere oder Treuhänder ihrer Interessen sein sollte. Neben den zahlreichen Tierschutzverbänden kämen hier insofern auch die Amtstierärzte, speziell dafür einzurichtende Kommissionen, oder auch neu zu schaffende Ämter – beispielsweise eine Tierschutz-Ombudsperson – in Betracht.779 Art. 20a GG ist mit Blick auf die Verbandsklage insofern neutral: Weder verpflichtet die Staatszielbestimmung den bzw. die Gesetzgeber, die Verbandsklage im Tierschutzrecht einzuführen, noch schließt die Norm diese Möglichkeit aus.780 Ein Verstoß gegen Art. 20a GG läge nur dann vor, wenn der Tierschutz als Ganzes vom Gesetzgeber offenkundig missachtet würde.781 Wenn überhaupt, wird aus Art. 20a GG für den Gesetzgeber nur ein Verschlechterungsverbot in Bezug auf den Tierschutz zu entnehmen sein, wie etwa der Abbau bewährter Tierschutzstandards zugunsten einer preisgünstigeren Erzeugung tierischer Nahrungsmittel.782

III. Verfassungsrechtliche Pflicht aus Art. 3 Abs. 1 GG? Eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Herstellung von materieller Waffengleichheit zwischen Tiernutzern und Tierschützern durch Erweiterung überindividueller Klagebefugnisse lässt sich auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG ableiten. Fraglich ist bereits, ob der Schutzbereich von Art. 3 Abs. 1 GG überhaupt berührt ist, da es sich bei überindividuellen Klagebefugnissen nicht um grundrechtlich geschützte Gewährleistungsbereiche zugunsten von Einzelpersonen handelt.783 Gemäß Art. 3 Abs. 1 GG ist allein die Gleichheit „aller Menschen“ vor dem Gesetz, nicht hingegen die Gleichheit von Tieren und Menschen geschützt.784 Auch wäre es unzulässig, insoweit statt den „Tieren“ als Vergleichs778

Löwer, Tierversuche im Verfassungs- und Verwaltungsrecht, S. 120 f. Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 49 ff.; Fest/Köpernik, DVBl. 2012, S. 1477 f.; Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 79 f. 780 Lorz/Metzger, TierSchG, Art. 20a GG Rn. 12 m.w. N.; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 68 f. m.w. N.; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Art. 20a GG Rn. 64 m.w. N. 781 Vgl. in Bezug auf den Umweltschutz Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 46 m.w. N. 782 Eingehend Calliess, NuR 2012, S. 825 ff. m.w. N.; Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 44 ff. m.w. N.; vgl. in Bezug auf den Umweltschutz Kloepfer, Umweltrecht, § 3 Rn. 48 m.w. N. 783 Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 67 f. m.w. N. 784 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 80. 779

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

gruppe mittelbar die „Tierschutzverbände“ heranzuziehen, um eine Gleichheit zwischen Tiernutzern und Tierschützern zu fordern. Dies wäre ein Zirkelschluss, da insoweit als Voraussetzung der Ungleichbehandlung angenommen würde, was als deren Folge doch erst gefordert wird.785 Etwas anderes gebieten auch nicht der aus dem Gleichbehandlungsgebot und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG ableitbare Fairnessgrundsatz. Er gewährleistet die Gleichwertigkeit der prozessualen, nicht aber der materiellen Stellung der Parteien vor dem Richter.786

IV. Zwischenergebnis Grundsätzlich obliegt es dem weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, gerichtliche Überprüfungsmöglichkeiten für Verletzungen objektiven Rechts zu eröffnen. Eine Verpflichtung des Gesetzgebers zur Einführung einer altruistischen Verbandsklage im Tierschutzrecht lasst sich daher nicht verfassungsrechtlich begründen. Dieses Ergebnis wird gestützt durch die Systementscheidung für den Individualrechtsschutz, aus der im Umkehrschluss folgt, dass Art. 19 Abs. 4 GG kein Gebot zur Einführung von Rechtsbehelfen, die der Durchsetzung der objektiven Rechtsordnung dienen, entnommen werden kann.787 Die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen eine tierschutzrechtliche Verbandsklage einzuführen ist, obliegt mithin der freien politischen Entscheidung des Gesetzgebers.788 Indes erhält die rechtspolitische Forderung nach einem Klagerecht für Tierschutzverbände wegen Art. 20a GG ein verstärktes Gewicht.

F. Aktuelle Rechtslage auf Bundes- und Landesebene sowie Fragen der Gesetzgebungskompetenz Bislang sind alle politischen Versuche gescheitert, eine tierschutzrechtliche Verbandsklage auf Bundesebene einzuführen.789 Unterdessen hat sich die rechtspolitische Diskussion in die Landespolitik verlagert. Inzwischen haben acht Bun785

Ebenda. Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 68 m.w. N. 787 Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 65 ff. m.w. N. 788 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 81. 789 Die Initiative der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 21.11.1995 (BT-Drs. 13/3036, S. 17) wurde abgelehnt (vgl. BT-Plen.-Prot. 13/207 S. 18918). Der Gesetzentwurf der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen v. 27.11.1997 (BT-Drs. 13/9323) erledigte sich durch Diskontinuität. Die Initiative des Bundeslandes Schleswig-Holstein im Bundesrat vom 19.02.2004 fand keine Mehrheit (BR-Drs. 157/04). Die Initiative der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 23.05.2012 (BT-Drs. 17/ 9783) wurde in zweiter Beratung am 13.12.2012 zurückgewiesen (vgl. Plen.-Prot. 17/ 214 S. 26368). Der Antrag der Fraktion der SPD vom 10.06.2013, mit der die Bundesregierung aufgefordert wurde, einen Gesetzentwurf zur Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage vorzulegen, erledigte sich mit Ablauf der 17. Wahlperiode. 786

F. Aktuelle Rechtslage auf Bundes- und Landesebene

151

desländer die Initiative ergriffen und Verbandsklagerechte auf Landesebene eingeführt. Den Anfang machte das Bundesland Bremen im Jahr 2007. In einigem zeitlichen Abstand folgten die Länder Nordrhein-Westfalen (2013), Saarland (2013), Hamburg (2013), Rheinland-Pfalz (2014), Baden-Württemberg (2015), Schleswig-Holstein (2015) und Niedersachsen (2017). In Berlin ist die Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage ausweislich der Koalitionsvereinbarung für die aktuelle Legislaturperiode beabsichtigt.790 Die Verbandsklage ist in den verschiedenen Landesgesetzen unterschiedlich ausgestaltet.791 So beschränken etwa die Länder Bremen, Hamburg und Niedersachsen die statthaften Rechtsbehelfe der Tierschutzverbände auf Feststellungsklagen (vgl. § 1 Abs. 1 TSVbklG Bremen; § 1 Abs. 1 HmbTierSchVKG; § 2 Abs. 1 TierSchKG ND).792 In den übrigen Ländern können die klageberechtigten Tierschutzverbände grundsätzlich alle Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen (vgl. § 1 Abs. 1 TierschutzVMG NRW; § 1 Abs. 1 S. 1 TSVKG; § 3 Abs. 1 S. 1 TierSchLMVG; § 3 Abs. 1 TierSchMVG; § 1 Abs. 1 S. 1 TierSchVKG SH).793 Bei allen Unterschieden im Detail zielen die Landesgesetze sämtlich darauf ab, anerkannten Tierschutzverbänden zu ermöglichen, die Einhaltung des objektiven Tierschutzrechts vor den Verwaltungsgerichten durchzusetzen, ohne die Verletzung eigener Rechte geltend machen zu müssen.794 Laut den Gesetzesbegründungen sollen die Landesgesetze unter anderem „ein Ungleichgewicht bei den Klagemöglichkeiten beseitigen“,795 eine bessere Kontrolle und Berücksichtigung der Tierschutzinteressen beim Gesetzesvollzug realisieren796 oder einen Beitrag zur Verwirklichung des Staatsziels Tierschutz aus Art. 20a GG leisten.797

790 Koalitionsvereinbarung zwischen SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/Die Grünen für die Legislaturperiode 2016–2021, S. 155. 791 Schürmeier, NuR 2017, S. 319 f. 792 Ebenda, S. 320. 793 Allerdings sehen diese Ländergesetze meist eine Ausnahme im Hinblick auf die statthaften Rechtsbehelfe gegen Tierversuchsgenehmigungen vor; hier sind die statthaften Rechtsbehelfe auf die Feststellungsklage begrenzt, vgl. exemplarisch für NordrheinWestfalen § 1 Abs. 1 S. 2 TierschutzVMG NRW. Die Rechtmäßigkeit dieser Beschränkung wiederum ist umstritten, siehe dazu Jost Hüttenbrink, Stellungnahme 15/1100, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 8 ff.; Alice Fertig, Stellungnahme 15/1105, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 5 ff.; Wolfgang Löwer, Stellungnahme 15/1110, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 7 ff. 794 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 74. 795 NRW LT-Drs. 16/177, S. 11. 796 Saarland LT-Drs. 15/385, S. 8; Bremen LT-Drs. 17/39, S. 6. 797 Baden-Württemberg LT-Drs. 15/6593, S. 10; NRW LT-Drs. 16/177, S. 12.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

I. Verstoß gegen die grundgesetzliche Kompetenzverteilung? Angesichts der bisherigen und künftigen Gesetzgebungsaktivitäten in den Ländern und angesichts der Ablehnung eines tierschutzrechtlichen Verbandsklagerechts auf Bundesebene stellt sich die Frage, wem im Bundesstaat die Gesetzgebungskompetenz für die Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage zusteht. Grundsätzlich haben die Länder nach Art. 70 Abs. 1 GG das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungskompetenzen zuweist. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gilt dieser Grundsatz gemäß Art. 72 Abs. 1 GG nur, solange und soweit der Bund nicht durch Gesetz von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat. In dem Maße, in dem der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch macht, tritt eine Sperrwirkung gegenüber landesrechtlichen Regelungen ein.798 Auf welche Gebiete sich die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt, ist in Art. 74 Abs. 1 GG geregelt. In der rechtswissenschaftlichen Diskussion wird übereinstimmend davon ausgegangen, dass die Einführung einer Tierschutzverbandsklage der konkurrierenden Gesetzgebung unterfällt. Allerdings herrscht Uneinigkeit in der Frage, welcher der in Art. 74 Abs. 1 GG aufgezählten Kompetenztitel einschlägig ist.799 Teilweise wird die tierschutzrechtliche Verbandsklage primär als Regelung auf dem Gebiet des gerichtlichen Verfahrens im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG800, teilweise eher als Regelung auf dem Gebiet des Tierschutzes im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 eingeordnet801. Unabhängig von dieser Frage verfügt der Bund jedenfalls grundsätzlich über eine Gesetzgebungsbefugnis, da die konkurrierende Gesetzgebung sich sowohl auf das gerichtliche Verfahren als auch auf den Tierschutz erstreckt. Die Entscheidung, welcher der beiden in Betracht kommenden Bereiche der konkurrierenden Gesetzgebung einschlägig ist, wirkt sich jedoch bei der Frage aus, ob der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz erschöpfend und damit abschließend Gebrauch gemacht und so gegenüber landesrechtlichen Verbandsklageregelungen eine Sperrwirkung ausgelöst hat. Je nachdem, welchen Kompetenztitel man für 798

Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 82. Löwer, Tierversuche im Verfassungs- und Verwaltungsrecht, S. 123 f. m.w. N.; Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 92 m.w. N.; Hans-Georg Kluge, Stellungnahme 15/1109, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 12 f. 800 Hans-Georg Kluge, Stellungnahme 15/1109, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 12 f.; DJGT, Stellungnahme 18/1032 zum Entwurf eines Gesetzes zum TierschutzVerbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 3 f. 801 Löwer, Tierversuche im Verfassungs- und Verwaltungsrecht, S. 123 f. m.w. N.; Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 87 ff. 799

F. Aktuelle Rechtslage auf Bundes- und Landesebene

153

einschlägig hält, könnte sich eine Sperrwirkung zum einen aus der bundesrechtlichen Normierung der Verwaltungsgerichtsordnung oder aber aus dem Tierschutzgesetz ergeben. Wäre eine Sperrwirkung zu bejahen, wären die Länder künftig von der Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage ausgeschlossen. Zudem würde daraus die Nichtigkeit sämtlicher bereits erlassener Landesgesetze folgen, mit denen Verbandsklagerechte für Tierschutzverbände eingeführt worden sind.802 1. Sperrwirkung durch abschließende bundesrechtliche Regelung des gerichtlichen Verfahrens (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG)? Hält man die Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage für eine Regelung auf dem Gebiet des gerichtlichen Verfahrens gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, so ist die Verwaltungsgerichtsordnung der relevante Maßstab für die Frage, ob der Bund in diesem Bereich bereits abschließend von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat. Die Verwaltungsgerichtsordnung regelt das gerichtliche Verfahren nach mehrfacher Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und nach ganz herrschender Meinung erschöpfend und abschließend.803 Die Länder dürfen dementsprechend gemäß Art. 72 Abs. 1 GG grundsätzlich keine eigenen Regelungen zum Verwaltungsprozessrecht treffen. Allerdings enthält die Verwaltungsgerichtsordnung selbst einen Regelungsvorbehalt zugunsten der Länder, die diese zum Erlass abweichender Regelungen ermächtigt. Wegen der Öffnungsklausel in § 42 Abs. 2, 1. Hs. VwGO entfaltet die Verwaltungsgerichtsordnung des Bundes keine Sperrwirkung gegenüber der Einführung von Verbandsklagemöglichkeiten auf Landesebene (siehe zur Öffnungsklausel bereits oben 4. Kap., D. I. 1.).804 2. Sperrwirkung durch abschließende bundesrechtliche Regelung des Tierschutzes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG)? Begreift man die tierschutzrechtliche Verbandsklage weniger prozedural als Ausnahme vom grundsätzlichen Erfordernis der Verletzung in subjektiven Rechten und mehr materiell als Rechtsinstrument zur Durchsetzung des Tierschutzrechts, liegt eine Zuordnung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage zum Kom802 Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 78; Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 84. 803 Vgl. nur BVerfGE 20, 238 (248); 21, 106 (115); Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 74 Rn. 28; im Übrigen Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 85. 804 Siehe hierzu Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 85 f.; DJGT, Stellungnahme 18/1032 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 3 f.; vgl. auch die GrundsatzEntscheidung des BVerwG, BVerwGE 92, 263.

154

4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

petenztitel „Tierschutz“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG näher. In diesem Fall könnte die bundesrechtliche Normierung des Tierschutzgesetzes Sperrwirkung gegenüber landesrechtlichen Verbandsklageregelungen entfalten.805 Dafür müsste der Bund erschöpfend und abschließend von seiner Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Tierschutzes Gebrauch gemacht haben. a) „Absichtsvoller Regelungsverzicht“ des Bundesgesetzgebers? Die tierschutzrechtliche Verbandsklage wird im Tierschutzgesetz weder ausdrücklich positiv normiert noch explizit ausgeschlossen. Eine die Sperrwirkung gegenüber den Ländern auslösende erschöpfende Regelung kommt aber auch dann in Betracht, wenn der Wille des Bundesgesetzgebers weder in einer eindeutig positiven noch in einer eindeutig negativen gesetzlichen Bundesregelung Ausdruck gefunden hat, er aber erkennbar den gesamten Regelungsbereich trotz der nur partiellen Regelung abschließend normieren und für zusätzliche landesrechtliche Regelungen keinen Raum mehr lassen wollte.806 Auch im absichtsvollen Unterlassen einer Regelung kann somit ein Gebrauchmachen von einer Bundeszuständigkeit liegen, das insoweit Sperrwirkung für die Länder erzeugt.807 In diesem Zusammenhang wird auch von einem „absichtsvollen Regelungsverzicht“ oder einem „beredten Schweigen“ des Bundesgesetzgebers gesprochen.808 Eine abschließende Regelung kommt mithin nur in Betracht, wenn der Bundesgesetzgeber die Verbandsklage bewusst nicht geregelt hat.809 Die Feststellung eines nicht ausdrücklich geäußerten Willens des Bundesgesetzgebers ist naturgemäß schwierig und setzt eine Gesamtwürdigung des Tierschutzgesetzes, seines Regelungszwecks, seiner Entstehungsgeschichte und der Gesetzesmaterialien voraus.810 aa) Indizwirkung der Zulässigkeit landesrechtlicher Verbandsklagen im Naturschutzrecht? Teilweise wird in der rechtswissenschaftlichen Diskussion um diese Frage eine Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur naturschutzrechtlichen Verbandsklage herangezogen.811 In der Entscheidung aus dem Jahr 1993 setzte sich das Bundesverwaltungsgericht mit der Frage auseinander, ob dem

805

Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 87. Jarass, NVwZ 1996, S. 1044 m.w. N.; Caspar, DÖV 2008, S. 148. 807 Vgl. BVerfGE 98, 265 (300) m.w. N. 808 Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 93 m.w. N. 809 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 89. 810 BVerfGE 98, 265 (300) m.w. N.; Caspar, DÖV 2008, S. 148; ausführlich Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 89 ff. 811 BVerwGE 92, 263. 806

F. Aktuelle Rechtslage auf Bundes- und Landesebene

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Land Hessen die Kompetenz zustand, eine naturschutzrechtliche Verbandsklage einzuführen, obwohl den Verbänden im Bundesnaturschutzgesetz nur ein Mitwirkungsrecht beim Erlass von Verordnungen, Plänen und bestimmten Verwaltungsakten eingeräumt wurde. Der Bund hatte von der Einführung der im Gesetzgebungsverfahren ausgiebig erörterten Verbandsklage dagegen abgesehen.812 Das Bundesverwaltungsgericht führte aus, dass die Ablehnung des Bundesgesetzgebers, die Verbandsklage auf Bundesebene einzuführen, die Länder nicht daran hindere, ihrerseits eine Verbandsklage für Naturschutzverbände einzuführen. Eine abschließende und erschöpfende bundesrechtliche Regelung mit entsprechender Sperrwirkung liege nicht vor. Hätte der Bund dem Erlaß derartiger Landesregelungen vorbeugen wollen, hätte er sich nicht mit bloßem Schweigen begnügen dürfen, so das Bundesverwaltungsgericht.813 Allerdings lassen sich die im Urteil entwickelten Grundsätze nicht pauschal auf die landesrechtliche Verbandsklage im Tierschutzrecht übertragen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgericht erfolgte auf Grundlage der alten Rechtslage vor der Föderalismusreform, als der Naturschutz noch Gegenstand der Rahmengesetzgebung gem. Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 GG a. F. war. Rahmengesetze des Bundes wie das damalige Bundesnaturschutzgesetz sollten nach der alten Rechtslage nur die Grundzüge regeln und waren gerade auf Ausfüllung durch die Länder angelegt. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder sollte durch Rahmenvorschriften im Zweifel nicht weiter eingeschränkt werden, als der Wortlaut solcher Regelungen es zwingend erforderte.814 Anders als bei der konkurrierenden Gesetzgebung war dem Bund die umfassende und erschöpfende Regelung der Sachmaterie gerade verboten.815 Durch die Föderalismusreform sind die Regelungsmaterien der Rahmengesetzgebung teils in die ausschließliche, teils in die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes überführt worden und teilweise den Ländern zugefallen. Das Urteil des Bundesverwaltungsgericht fußt auf den Besonderheiten der alten Rahmengesetzgebung und kann daher nicht auf die Kompetenzfrage bei der tierschutzrechtlichen Verbandsklage übertragen werden, die – wie gesehen – Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung ist.816 Die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz für die Einführung tierschutzrechtlicher Verbandsklagen ist daher unabhängig von der erwähnten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu beantworten.

812 813 814

BT-Drs. 7/5251, S. 13. BVerwGE 92, 263. BVerwGE 92, 263 mit Verweis auf BVerfGE 25, 142 (152); 67, 1 (12); 80, 137

(158). 815 Vgl. dazu Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 90. 816 Ebenda; Löwer, Tierversuche im Verfassungs- und Verwaltungsrecht, S. 122.

156

4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

bb) Erlass des Tierschutzgesetzes und Novellen in der Folgezeit Der Bund hat im Jahr 1972 durch Erlass des Tierschutzgesetzes von seiner Kompetenz auf dem Gebiet des Tierschutzrechts Gebrauch gemacht. Eine Sperrwirkung tritt jedoch nicht bereits dadurch ein, dass der Bund auf einem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung überhaupt gesetzgeberisch tätig wird. Vielmehr muss der Bund eine „erschöpfende und damit abschließende“ Regelung getroffen haben.817 Die Gesamtwürdigung des Normenkomplexes muss ergeben, dass der Bundesgesetzgeber den Sachverhalt umfassend und lückenlos regeln wollte, so dass keine Bereiche übrig bleiben, die durch die Länder geregelt werden können.818 Zum Zeitpunkt des Erlasses des Tierschutzgesetzes stand eine rechtspolitische Forderung nach einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage noch überhaupt nicht im Raum. Insofern kann das Tierschutzgesetz jedenfalls nicht von Beginn an als erschöpfende Regelung verstanden werden.819 Der Bundesgesetzgeber hat allerdings in der Folgezeit durch zahlreiche Änderungen des Tierschutzgesetzes erneut von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht. Es wurden unter anderem Instrumente wie der betriebliche Tierschutzbeauftragte oder die Ethikkommission in § 15 TierSchG eingefügt, die zu einer Verbesserung des Tierschutzes und der Vollzugskontrolle beitragen sollten. Je detaillierter ein Sachbereich normiert ist, umso eher ist von einer erschöpfenden Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG auszugehen.820 Teilweise wird vertreten, dass das Tierschutzgesetz einen abschließenden Charakter habe und die Länder von der Einführung einer Verbandsklage ausschließe.821 Der Bundesgesetzgeber habe differenzierte Regelungen zur Mitwirkung von Tierschutzverbänden erlassen. Dass die Einbeziehung von Tierschutzverbänden nur für Teilbereiche des Rechts vorgesehen sei, spreche für die Annahme, dass der Bundesgesetzgeber insoweit von seiner Gesetzgebungskompetenz abschließend Gebrauch gemacht habe.822 Gegen eine solche Betrachtungsweise ist einzuwenden, dass das Tierschutzgesetz im Wesentlichen den materiellen Schutz-

817 BVerfGE 85, 134 (142); Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 78, Rn. 82 m.w. N.; Degenhart, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 72 Rn. 27. 818 BVerfGE 109, 190 (229); BVerfGE 102, 99 (114); Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 82 ff. m.w. N.; Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 90 f. 819 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 91. 820 Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 87 m.w. N.; Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 92. 821 Löwer, Tierversuche im Verfassungs- und Verwaltungsrecht, S. 114, S. 124; Verband Forschender Arzneimittelhersteller e. V., Stellungnahme 18/947 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 9. 822 Schleswig-Holsteinischer Richterverband, Stellungnahme 18/862 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 2.

F. Aktuelle Rechtslage auf Bundes- und Landesebene

157

standard im Umgang mit Tieren regelt.823 Die – wenigen – im Tierschutzgesetz enthaltenen Vorschriften, die eine Mitwirkung von Tierschutzorganisationen regeln, betreffen nicht das gerichtliche Verfahren, sondern das Verwaltungsverfahren.824 Auch handelt es sich bei den genannten Instrumenten lediglich um punktuelle Ergänzungen für einen bestimmten Teilbereich des Tierschutzrechts, während die Verbandsklage umfassend auf die gerichtliche Durchsetzbarkeit des gesamten Tierschutzrechts gerichtet ist.825 Aus der nachträglichen Einführung einzelner Institute wie dem Tierschutzbeauftragten oder der Ethikkommissionen, denen lediglich eine beratende Funktion zukommt, lassen sich daher noch keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass der Bundesgesetzgeber eine abschließende und erschöpfende Regelung treffen wollte und sich bewusst gegen weitergehende verwaltungsprozessrechtliche Instrumente zur Durchsetzung des Tierschutzrechts entschieden hat.826 cc) Absichtsvoller Regelungsverzicht durch Ablehnung einer Landesinitiative im Bundesrat? Der Bundesrat hat im Jahr 2004 einen Antrag des Landes Schleswig-Holstein abgelehnt, der auf eine Bundesratsinitiative zur Einführung einer bundesweiten Verbandsklage im Tierschutzrecht gerichtet war.827 Teilweise wird daraus abgeleitet, dass der Bund damit seinen Willen, eine tierschutzrechtliche Verbandsklage nicht zuzulassen, zum Ausdruck gebracht habe. Dem wird überzeugenderweise entgegen gehalten, dass eine solche ablehnende Beschlussfassung im Bundesrat nicht den Willen des Bundesgesetzgebers repräsentiere.828 Der Willen des Gesetzgebers lässt sich vorrangig aus Beschlüssen des Bundestages als zentralem Gesetzgebungsorgan ableiten.829 Die Gesetzesinitiative des Landes SchleswigHolstein wurde aber bereits im Bundesrat abgelehnt, so dass eine Einbringung in den Bundestag nicht mehr stattfand. Das Parlament hatte somit keine Gelegenheit, sich mit dem Regelungsgegenstand zu befassen. Zwar sind Beschlüsse des bei der Gesetzgebung mitwirkenden Bundesrates für die Willensbekundung des Bundesgesetzgebers nicht völlig irrelevant. Allerdings handelte es sich bei dem Antrag des Landes Schleswig-Holstein noch nicht einmal um eine Gesetzesinitiative, sondern genau genommen um die Initiative zur Initiative.830 Der Bundesrat

823

Caspar, DÖV 2008, S. 149. Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/2712, S. 8. 825 Caspar, DÖV 2008, S. 149 f.; Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 93. 826 Caspar, DÖV 2008, S. 150 f. 827 BR-Drs. 157/04. 828 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 94. 829 Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/2712, S. 8. 830 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 94. 824

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

bekundete mit seinem ablehnenden Beschluss lediglich seine Haltung als initiativberechtigtes, nicht jedoch als mitwirkungsberechtigtes Organ.831 dd) Sperrwirkung durch Ablehnung einer Gesetzesinitiative im Bundestag Im Zuge der letzten Änderung des Tierschutzgesetzes im Jahr 2013 brachte die Fraktion Bündnis 90/Die Grünen einen Gesetzentwurf ein, der auf eine tierschutzrechtliche Verbandsklage abzielte.832 Die Gesetzesinitiative wurde im Ergebnis von der Mehrheit des Bundestages abgelehnt.833 Möglicherweise wird spätestens hier ein absichtsvoller Regelungsverzicht des Bundesgesetzgebers erkennbar, mit der Folge, dass die Sperrwirkung gegenüber den Ländern eingetreten ist.834 Ein absichtsvoller Regelungsverzicht des Bundesgesetzgebers liegt laut Bundesverfassungsgericht vor, wenn sich der parlamentarische Gesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren mit einer Frage auseinandergesetzt, sie dann aber nicht weiter verfolgt bzw. letztlich nicht regelt.835 In der Ablehnung der Gesetzesinitiative der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen kommt unmissverständlich der Wille des Bundesgesetzgebers zum Ausdruck, keine tierschutzrechtliche Verbandsklage auf Bundesebene einführen zu wollen. Damit wird ein absichtsvoller Regelungsverzicht des Bundesgesetzgebers erkennbar.836 Daraus wird zum Teil abgeleitet, dass die Sperrwirkung gegenüber der Ländergesetzgebung zur Verbandsklage eingetreten sei.837 ee) Keine automatische Sperrwirkung auf Landesebene durch Regelungsverzicht auf Bundesebene In der jüngeren rechtswissenschaftlichen Diskussion wird vertreten, dass mit einem Regelungsverzicht auf Bundesebene nicht automatisch eine Sperrwirkung für tierschutzrechtliche Verbandsklagen auf Landesebene einhergehen müsse.838 Das gelte jedenfalls dann, wenn in Bezug auf die streitige Materie bereits Landesrecht erlassen worden sei, wie im Fall der Ablehnung der Gesetzesinitiative 831 Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/2712, S. 8; Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 94. 832 BT-Drs. 17/9783, S. 35. 833 BT-Drs. 17/11811. 834 Verband Forschender Arzneimittelhersteller e. V., Stellungnahme 18/947 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 9. 835 BVerfGE 98, 265 (313 ff.). 836 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 95. 837 Vgl. DGAR, Stellungnahme 18/1060 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 3 ff. 838 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 96 ff.

F. Aktuelle Rechtslage auf Bundes- und Landesebene

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durch den Bundestag am 13.12.2012.839 Zu diesem Zeitpunkt war das Bremer Gesetz über das Verbandsklagerecht seit mehr als fünf Jahren in Kraft.840 In den Ländern Hamburg und Nordrhein-Westfalen wurden entsprechende Gesetzesentwürfe bereits seit einigen Monaten beraten.841 Auch im Saarland war das entsprechende Gesetz bereits seit einiger Zeit in der politischen Diskussion. Unter diesen Umständen könne aus dem Schweigen des Bundesgesetzgebers nicht geschlossen werden, dass dieser eine Sperrwirkung gegenüber der bereits existierenden bzw. der in Vorbereitung befindlichen Landesgesetzgebung aktivieren wollte.842 Diese Auffassung beruft sich auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Bayerischen Schwangerenhilfegesetz, in der es heißt: „Eine Sperrwirkung für abweichendes Landesrecht ist dem Gesetz indessen nicht zu entnehmen. Hierzu genügte ein Regelungsverzicht nicht. Vielmehr hätte es einer ausdrücklichen Vorschrift bedurft, da dem Bundesgesetzgeber bei seiner Novellierung die uneinheitliche Rechtslage in den Ländern bekannt war. (. . .) Hätte sie (die bundeseinheitliche Regelung) einen Gynäkologenvorbehalt abschließend verhindern wollen, hätte dies schon um der Rechtsklarheit willen deutlich ausgesprochen werden müssen, weil dann älteres Landesrecht außer Kraft gesetzt worden wäre.“843

Die vom Bundesverfassungsgericht vorgenommene Differenzierung zwischen Regelungsverzicht auf Bundesebene und Sperrwirkung auf Landesebene sei bereits aus Gründen der Rechtsklarheit geboten.844 Denn eine Sperrwirkung gegenüber den Ländern hätte die Nichtigkeit der bisher erlassenen Landesgesetze zur Folge. Behörden und Gerichte sowie betroffene Private wären fortan der Unsicherheit ausgesetzt, ob das formal in Kraft befindliche Landesgesetz angewendet werden könne oder nichtig sei. Wenn also auf Landesebene bereits Gesetze existierten, die durch einen Sperrwirkung entfaltenden Regelungsverzicht auf Bundesebene nichtig würden, so seien an einen absichtsvollen Regelungsverzicht höhere Anforderungen zu stellen. Dasselbe folge aus dem Grundsatz der Bundestreue. Dieser verpflichte den Bund, seinen umfassenden Regelungsanspruch hinreichend zum Ausdruck zu bringen, wenn ansonsten eine vorherige Gesetzgebung der Länder rückwirkend außer Kraft gesetzt würde.845

839

BT Plen.-Prot. 17/214 S. 26368. Gesetz über das Verbandsklagerecht für Tierschutzvereine (TSVbeklG) v. 25.09. 2007 (Brem. GBl. 2007, 455). 841 In Hamburg war der Gesetzentwurf am 13.03.2012 in die Bürgerschaft eingebracht worden (LT-Drs. 20/3512). In Nordrhein-Westfalen war der entsprechende Gesetzentwurf am 04.07.2012 in den Landtag eingebracht worden (LT-Drs. 16/77). 842 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 99. 843 BVerfGE 98, 265 (307). 844 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 97. 845 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 97 f. 840

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

b) Stellungnahme Die letztgenannte Differenzierung zwischen Regelungsverzicht auf Bundesund Sperrwirkung auf Landesebene überzeugt. Neben den genannten Argumenten der Rechtsklarheit und der Bundestreue streitet auch die in Art. 70 Abs. 1 GG zum Ausdruck kommende grundlegende Kompetenzverteilungsregel zugunsten der Länder für diese These. Wenn nicht positiv geklärt werden kann, ob eine bundesgesetzliche Regelung erschöpfenden Charakter besitzt, ist im Zweifel davon auszugehen, dass keine abschließende Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz durch den Bund vorliegt.846 Alles andere liefe auf eine allgemeine Regelungsvermutung eines erschöpfenden Gebrauchmachens durch den Bund hinaus, die mit der Fassung des Art. 72 Abs. 1 GG gerade ausgeschlossen werden sollte.847 Die Systematik des Grundgesetzes selbst verbietet eine extensive Interpretation der Zuständigkeitsvorschriften zugunsten des Bundes.848 Das ist dem Bund auch zumutbar, da er im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung über die Möglichkeit verfügt, durch eine klare bundesgesetzliche Regelung derartige Zweifelsfälle zu vermeiden.849 Es ist davon auszugehen, dass der Bundesgesetzgeber zum Zeitpunkt der Ablehnung der Gesetzesinitiative Kenntnis von den landesrechtlichen Entwicklungen in Bezug auf die tierschutzrechtliche Verbandsklage hatte oder jedenfalls gehabt haben muss.850 Im Lichte der vorgenannten Argumente ist anzunehmen, dass der Bund durch seine Ablehnung der Gesetzesinitiative der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen nicht vorhatte, eine Sperrwirkung für landesrechtliche Verbandsklagen zu aktivieren. Vielmehr hat sich der Bundesgesetzgeber aus dem Bereich der tierschutzrechtlichen Verbandsklage bislang ohne erkennbare eigene Regelungsüberlegungen herausgehalten. Diese Annahme wird gestützt durch die Antwort der Bundesregierung auf eine Frage der Abgeordneten Nicole Maisch vom 8. September 2014 – also in der Wahlperiode, die auf die Ablehnung der Gesetzesinitiative der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen folgte. Gefragt wurde, welchen Zeitplan sich die Bundesregierung vorgenommen habe, um entsprechend der öffentlichen Ankündigung des Bundesministers der Justiz und für Verbraucherschutz, Heiko Maas, ein bundesweites Verbandsklagerecht für Tierschutzorganisationen einzuführen und wie dieses konkret ausgestaltet werden solle. Die – mit einem Initiativrecht im Bundestag ausgestattete – Bundesregierung stellte daraufhin fest, dass der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD keine Vereinbarung über die Einführung 846 Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 84 m.w. N.; BVerfGE 42, 20 (28); BVerfGE 26, 246 (254). 847 Caspar, DÖV 2008, S. 151. 848 Jarass, NVwZ 1996, S. 1045. 849 Ebenda; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 72 Rn. 84 m.w. N.; BVerfGE 49, 343 (359 f.). 850 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 99.

F. Aktuelle Rechtslage auf Bundes- und Landesebene

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eines Verbandsklagerechts für Tierschutzverbände auf Bundesebene enthalte und kündigte an, die Erfahrungen mit den diesbezüglichen Länderregelungen beobachten zu wollen.851 Die Antwort lässt den Rückschluss zu, dass der Bund mit der Ablehnung der Gesetzesinitiative in der vergangenen Wahlperiode nicht beabsichtigt hatte, durch „beredtes Schweigen“ abschließend von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch zu machen. Ohne eine anderslautende explizite gesetzliche Regelung oder klarstellende Willensbekundung des Bundesgesetzgebers ist mithin davon auszugehen, dass die föderale Regelungsbefugnis für tierschutzrechtliche Verbandsklagen bei den Ländern verbleibt.852 3. Ergebnis Unabhängig davon, ob man die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage dem Gebiet des gerichtlichen Verfahrens nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG oder dem Gebiet des Tierschutzes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 GG zuordnet, hat der Bund jedenfalls bislang nicht erschöpfend und damit abschließend Gebrauch von seiner Gesetzgebungskompetenz gemacht. Da die gegenwärtige Bundesgesetzgebung keine Sperrwirkung entfaltet, steht den Ländern daher gemäß Art. 72 Abs. 1 GG die Gesetzgebungskompetenz zur Einführung tierschutzrechtlicher Verbandsklagen zu.

II. Stellungnahme und Ausblick: Handlungsoptionen für den Bundesgesetzgeber Mit Blick auf künftige Gesetzgebungsaktivitäten des Bundes im Bereich des Tierschutzes könnte die Frage allerdings wieder relevant werden, welchem der beiden Bereiche man die tierschutzrechtliche Verbandsklage zuordnet. Die Vermutung lässt sich nicht ganz von der Hand weisen, dass die Diskussion um den relevanten Maßstab für die Frage der Sperrwirkung gegenüber landesrechtlichen Verbandsklagen bisher ergebnisorientiert geführt wurde. Befürworter der These, dass es sich bei der Verbandsklage um eine rein prozessuale Regelung handele, sind in der Regel gleichzeitig Befürworter der tierschutzrechtlichenVerbandsklage an sich und halten deren Einführung für rechtspolitisch geboten. Ihre Argumentation läuft darauf hinaus, dass den Ländern wegen der Öffnungsklausel in § 42 Abs. 2, 1. Hs. VwGO die Gesetzgebungskompetenz zur Normierung der Verbandsklage zusteht. Dagegen ist zu festzustellen, dass die Anhänger der These, wonach die Einführung tierschutzrechtlicher Verbandsklagen vielmehr

851

BT-Drs. 18/2529, S. 52. Siehe ausführlich und mit weiteren Nachweisen zu alldem Rossi, in: Kloepfer/ Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 96 ff. 852

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

eine Regelung auf dem Gebiet des Tierschutzes sei, in der Regel der tierschutzrechtlichen Verbandsklage an sich ablehnend gegenüber stehen. Indes beschränkten sich beide Seiten in der Vergangenheit in erster Linie auf die reflexartige Behauptung der jeweils eigenen Sichtweise, ohne konkrete Argumente für deren Richtigkeit zu nennen. Für die Zuordnung zu einem Regelungsbereich kommt es darauf an, zu welchem Kompetenzbereich die größere Sachnähe besteht bzw. in welchem Kompetenzbereich der zu regelnde oder geregelte Sachverhalt seinem Schwerpunkt nach anzusiedeln ist.853 Bei der tierschutzrechtlichen Verbandsklage, die sachliche Verknüpfungen sowohl mit dem gerichtlichen Verfahren als auch mit dem Tierschutz aufweist, ist daher der Gesichtspunkt des überwiegenden Sachzusammenhangs entscheidend. Als der Tierschutz im Wege einer Grundgesetzänderung in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes überführt wurde, sollten ausweislich der Gesetzesbegründung dem Regelungsgegenstand „Tierschutz“ vornehmlich Regelungen zu Haltung, Pflege, Unterbringung und Beförderung von Tieren, zu Versuchen an lebenden Tieren und zum Schlachten von Tieren unterfallen.854 Die Kompetenznorm soll also in erster Linie materielle Regelungen ermöglichen, deren Zweck es ist, Tieren bei den genannten Vorgängen Schmerzen, Leiden oder Schäden so weit wie möglich zu ersparen. Für die Zuordnung zum Regelungsbereich „Tierschutz“ könnte daher zunächst sprechen, dass die tierschutzrechtliche Verbandsklage das übergeordnete Ziel hat, die Durchsetzung der tierschutzrechtlichen Bestimmungen und mit ihnen den Tierschutz an sich zu stärken.855 Gegen diese Zuordnung und für eine größere Sachnähe zum Regelungsbereich „gerichtliches Verfahren“ spricht, dass sich die Normierung von Klagerechten für Tierschutzverbände nicht auf das materielle Tierschutzrecht auswirkt. Wie oben bereits ausgeführt wurde, geht mit einer Tierschutzverbandsklage nicht automatisch eine Erhöhung des Tierschutzstandards einher. Vielmehr ermöglicht die Verbandsklage, in Einzelfällen die Durchsetzung des bereits bestehenden materiellen Tierschutzrechts vor Gericht einzuklagen, wo zuvor keine Klagemöglichkeit bestand. Damit werden die Verwaltungsgerichte in die Lage versetzt, Rechtsschutz sowohl gegenüber einem rechtswidrigen Zuwenig als auch gegenüber einem rechtswidrigen Zuviel an Tierschutz gewähren. Insgesamt bleibt der Rechtsschutz jedoch weiterhin neutral zum Tierschutz. Es handelt sich bei der Tierschutzverbandsklage nicht um eine materiell-rechtliche Verbesserung des

853 854 855

Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 74 Rn. 12 f. m.w. N. BT-Drs. VI/1010, S. 3; BVerfGE 110, 141 (171). Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 88.

F. Aktuelle Rechtslage auf Bundes- und Landesebene

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Tierschutzes, sondern um eine formale Aufwertung der Rechtsstellung des Tieres in verfahrensrechtlicher Hinsicht. Das Schutzniveau des Tierschutzes wird nicht etwa angehoben, sondern nur einklagbar. Es mag sein, dass die tierschutzrechtliche Verbandsklage sachlich mit dem Regelungsgegenstand „Tierschutz“ verknüpft ist, weil ihr übergeordnetes Fernziel die effektivere Durchsetzung des geltenden Tierschutzrechts ist. Die größere Sachnähe besteht dagegen zum Kompetenzbereich des gerichtlichen Verfahrens. Für diese Einordnung spricht darüber hinaus auch, dass die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Einführung der naturschutzrechtlichen Verbandsklage allein auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG – also auf die Kompetenz zur Regelung des gerichtlichen Verfahrens – gestützt wurde.856 Auch bei der Normierung der umweltrechtlichen Verbandsklage wurde allein auf den prozessualen Charakter der Verbandsklage abgestellt und die entsprechende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt.857 Damit bleibt festzuhalten, dass die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage wohl eher dem Regelungsbereich des „gerichtlichen Verfahrens“ aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zuzuordnen ist, mit der Folge, dass die Länder ermächtigt sind, abweichend vom Bundesrecht Klagemöglichkeiten für Verbände einzuführen. Die Möglichkeit, von § 42 Abs. 2 VwGO abweichende Regelungen zu treffen, besteht natürlich auch für den Bundesgesetzgeber. Der Bund könnte also ein bundeseinheitliches Verbandsklagerecht für Tierschutzverbände normieren.858 Dies hätte weitreichende Konsequenzen für die Bundesländer. Macht der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch, so wären die Länder in Zukunft von der Gesetzgebung ausgeschlossen. Gleichzeitig wären die bereits erlassenen landesrechtlichen Gesetze ab Inkrafttreten einer entsprechenden bundesrechtlichen Regelung nichtig.859 Der Bund ist allerdings nicht verpflichtet, seinerseits tätig zu werden. Er kann auch weiterhin untätig bleiben mit der Folge, dass die Regelungskompetenz bei den Ländern verbleibt.860

856 Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege v. 03.04.2009, BR-Drs. 278/09, S. 133. 857 Bundesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes v. 14.08.2015, BR-Drs. 361/15, S. 4. 858 Betrachtet man die tierschutzrechtliche Verbandsklage als Regelung auf dem Gebiet des Tierschutzes, müsste der Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 20 i.V. m. Art. 72 Abs. 2 GG die Erforderlichkeitsklausel beachten, vgl. dazu Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 101 ff. 859 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 103. 860 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 100. Siehe dort auch zur dritten Handlungsoption des Bundesgesetzgebers, nämlich die Aktivierung der Sperrwirkung für die Länder, ohne selbst auf Bundesebene eine tierschutzrechtliche Verbandsklage einzuführen.

164

4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

G. Rechtspolitische Diskussion Da es sich bei der Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage weder um eine verfassungsrechtlich unzulässige noch um eine verfassungsrechtlich gebotene Erweiterung des Gerichtszugangs handelt, wendet sich die vorliegende Untersuchung nunmehr der rechtspolitischen Auseinandersetzung zu. Wie zuvor schon die umwelt- und naturschutzrechtliche Verbandsklage ist auch die tierschutzrechtliche Verbandsklage rechtspolitisch überaus umstritten. Während insbesondere Tierschutzverbände vehement für die Einführung eines Verbandsklagerechts eintreten, stehen Vertreter der Agrarwirtschaft, der pharmazeutischen Industrie und sonstige Wirtschaftsverbände einem solchen Klagerecht ablehnend gegenüber. Dahinter steht die Befürchtung, dass ein Klagerecht für Tierschutzverbände die Nutzung der Tiere für wirtschaftliche und wissenschaftliche Zwecke fortan erschweren könnte. Zu den Kritikern einer Verbandsklage gehören in der Regel auch die zuständigen Vollzugsbehörden bzw. die Amtstierärzteschaft. Bei der Abwägung der für und wider die tierschutzrechtliche Verbandsklage streitenden Argumente ist zu beachten, dass sich allein aus dem Vorhandensein struktureller Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht sowie aus der gerichtliche Durchsetzungsschwäche des Tierschutzanliegens noch nicht automatisch die rechtspolitische Notwendigkeit der Einführung von Verbandsklagerechten ergibt. Insoweit ist die Frage nach dem Bestehen einer grundsätzlichen Notwendigkeit von Maßnahmen zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung im Tierschutzrecht von der Frage zu trennen, welche konkreten Maßnahmen zur Abstellung des festgestellten Zustands am besten geeignet erscheinen. Die rechtspolitische Entscheidung über eine Einräumung von Verbandsklagebefugnissen im Tierschutzrecht ist damit maßgeblich von der Frage abhängig, inwieweit die tierschutzrechtliche Verbandsklage potenziell dazu beitragen kann, die gegenwärtig bestehende tiefe Kluft zwischen Rechtswirklichkeit und Gesetzeslage zu schließen.861 Im Folgenden sollen die für und gegen die Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage streitenden rechtspolitischen Argumente erörtert und diskutiert werden.

I. Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage nicht erforderlich Es wurde bereits erwähnt, dass in der rechtspolitischen Diskussion häufig gegen die tierschutzrechtliche Verbandsklage eingewendet wird, dass schon gar keine faktische Notwendigkeit für die Ausdehnung von Klagebefugnissen auf Tierschutzverbände bestehe.862 861

Vgl. von Danwitz, NVwZ 2004, S. 281 m.w. N. Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW, Stellungnahme 15/ 1117, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2; Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/3403, Ent862

G. Rechtspolitische Diskussion

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1. Rechtsbefolgung und Vollzug bereits gewährleistet Die Gegner bzw. Skeptiker der Verbandsklage stehen auf dem Standpunkt, dass die tierschutzrechtliche Verbandsklage überflüssig sei, da der hohe materiellrechtlich vorgegebene Tierschutzstandard von den Normadressaten und den zuständigen Behörden bereits wie selbstverständlich in der täglichen Arbeit praktiziert werde.863 Ein engmaschiges Netz an Kontrollen stelle darüber hinaus die Einhaltung der tierschutzrechtlichen Vorgaben in der Rechtspraxis sicher.864 Der Gesetzgeber habe mit gutem Grund in § 15 Abs. 2 und § 16a TierSchG den beamteten Tierärzten die Aufgabe übertragen, die Belange der Tiere zu vertreten.865 Diese seien über ihre Berufsordnung dem Tierschutz verpflichtet und fungierten bereits als Treuhänder der Tiere. Anhaltspunkte für ein fehlendes Engagement oder eine fehlende Schlagkraft der Vollzugsbehörden und ihrer Amtsveterinäre seien nicht ersichtlich.866 Es sei vielmehr darauf zu vertrauen, dass die grundsätzlich rechtstreue Verwaltung nicht zuletzt aufgrund ihrer Bindung an Gesetz und Recht im Regelfall einen ordnungsgemäßen Vollzug des Tierschutzrechts gewährleiste.867 Mit einem Verbandsklagerecht würde der Tierärzteschaft ihre Aufgabe grundlos entzogen und einer anderen Personengruppe übertragen.868 schließungsantrag CDU zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 1. 863 NRW LT Plen.-Prot. 16/8 v. 13.09.2012, S. 369; NRW LT Plen.-Prot. 16/33 v. 19.06.2013, S. 2913; Tierärztekammer Westfalen-Lippe, Stellungnahme 16/442, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1; Bauern- und Winzerverband Rheinland-Nassau e. V., Stellungnahme 16/3492 zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 3. 864 Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/3403, Entschließungsantrag CDU zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 1; Bauern- und Winzerverband RheinlandNassau e. V., Stellungnahme 16/3492 zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 3; Bayer Pharma AG, Stellungnahme 16/429, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1; Verband Forschender Arzneimittelhersteller, Stellungnahme 16/ 434, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 7; NRW LT Apr. 16/163, S. 24; NRW LT Apr. 15/340, S. 10 f. 865 Tierärztekammer Westfalen-Lippe, Stellungnahme 16/442, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1. 866 Schleswig-Holsteinischer Richterverband, Stellungnahme 18/862 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 4 ff. 867 Wolfgang Löwer, Stellungnahme 15/1110, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1, S. 3; Verband Forschender Arzneimittelhersteller, Stellungnahme 16/434, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 7. 868 Ebenda; Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW, Stellungnahme 16/505, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2.

166

4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

Oft wird in der rechtspolitischen Diskussion behauptet, dass die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage das politische Signal aussende, dass der Fach- und Sachverstand von Normadressaten, Amtstierärzten und Verwaltungsbehörden gering geschätzt werde.869 Danach werde die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns insgesamt durch Einführung einer Verbandsklage grundsätzlich in Frage gestellt. Die zuständigen Veterinärbehörden und Amtstierärzte ordnen die Verbandsklage sogar als ein „Misstrauensvotum“ in ihre Richtung ein oder sprechen davon, dass der Berufszweig der Amtstierärzte „diffamiert“ werde.870 2. Stellungnahme Bereits zu Beginn der vorliegenden Untersuchung wurde festgestellt, dass es sich bei der Frage nach dem Bestehen oder Nichtbestehen von Vollzugsdefiziten im Tierschutzrecht um eine Sachfrage handelt, die der rechtsdogmatischen und rechtspolitischen Diskussion um die tierschutzrechtliche Verbandsklage vorgelagert ist. Da um diese rechtstatsächliche Frage bisher eher ergebnisorientiert denn faktenbasiert gestritten wurde, unternahm die vorliegende Arbeit im ersten Kapitel den Versuch, die Auseinandersetzung einer Versachlichung zuzuführen. Die Untersuchung im ersten Kapitel kam zu dem Ergebnis, dass in der Tat zum Teil erhebliche Defizite bei der Rechtsbefolgung und beim Vollzug des Tierschutzrechts bestehen. Zu diesem Ergebnis kommt auch der Wissenschaftliche Beirat für Agrarpolitik (WBA) beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft in dem Gutachten „Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung“, das im Jahr 2015 vorgelegt wurde.871 Die Behauptung, dass es nicht im Geringsten Probleme bei der Rechtsbefolgung und beim Vollzug des Tierschutzrechts gäbe, wurde widerlegt. Es ist nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand nicht von der Hand zu weisen, dass Vollzugsdefizite in signifikantem Umfang bestehen und dass Maßnahmen notwendig sind, welche zum Abbau der Defizite beitragen. Indes soll mit der Einführung einer Verbandsklage mitnichten eine einseitige Schuldzuweisung an die zuständigen Behörden stattfinden. Dafür ist das Problem der mangelhaften Rechtsbefolgung und des unzureichenden Vollzugs im Tierschutzrecht zu vielschichtig. Es geht vielmehr darum, Wege zu finden, den als unbefriedigend empfundenen Zustand zu verbessern. Die tierschutzrechtliche Verbandsklage soll insoweit nicht in Konkurrenz zum Vollzug durch die zuständi869

NRW LT Plen.-Prot. 16/8 v. 13.09.2012, S. 369. Landesverband der Tierärztinnen und Tierärzte im öffentlichen Dienst NRW, Stellungnahme 15/1124, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1 f.; NRW LT Plen.-Prot. 15/ 39, S. 4004. 871 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 117, S. 250 ff., S. 315 ff. 870

G. Rechtspolitische Diskussion

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gen Behörden treten, sondern vielmehr dazu beitragen, dass die Behörden bei ihrer Aufgabenerfüllung unterstützt und gestärkt werden. Mit der Einführung der Verbandsklage sollen daher auch nicht den Veterinärbehörden die Vollzugsaufgaben entzogen und stattdessen den Tierschutzverbänden übertragen werden. Auf die These, wonach Tierschutzverbände durch die Verbandsklage faktisch in die Position von mit der Verwaltung konkurrierenden oder gar gleichgestellten Sachwaltern des Gemeinwohls gelangten, wurde bereits bei der Befassung mit den zu berücksichtigenden verfassungsrechtlichen Aspekten einer Verbandsklage eingegangen (4. Kap., D. II.). Der Vollzug liegt nach wie vor in der primären Verantwortung der Verwaltung. Den Verbänden wird lediglich ermöglicht, ein Verfahren vor den Verwaltungsgerichten in Gang zu setzen. Sie fungieren somit als Initiatoren gerichtlicher Kontrolle, was aber nicht mit der Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben gleichzusetzen ist. Die Verbandsklage tritt vielmehr als flankierende Maßnahme ergänzend neben den Vollzug durch die zuständigen Behörden. Auch auf das Argument, wonach die Verbandsklage als „Misstrauensvotum“ gegenüber der Verwaltung zu werten sei, wurde bereits an anderer Stelle eingegangen (4. Kap., D. III.). Diese ersichtlich an Emotionen appellierende Argumentation verkennt, dass die Kontrolle von Verwaltungsentscheidungen durch die unabhängigen Verwaltungsgerichte zentrales Element eines Rechtsstaates ist. Die Forderung nach einer unantastbaren Letztverantwortung der Verwaltung in einem bestimmten Teilbereich des Rechts, der gänzlich ohne gerichtliche Kontrolle auskommen soll, setzt sich sogar in Widerspruch zum Prinzip der Gewaltenteilung. 3. Bestehende Mitwirkungsmöglichkeiten für Tierschutzverbände ausreichend In eine ähnliche Richtung wie das zuvor genannte Argument geht der häufig vorgebrachte Einwand, dass Tierschutzverbände auch ohne ein Verbandsklagerecht bereits über ausreichende bewährte und effektive Möglichkeiten verfügten, Einfluss auf die Einhaltung des Tierschutzrechts zu nehmen.872 Entsprechende Mitwirkungsrechte an tierschutzrelevanten Rechtssetzungs- und Genehmigungsverfahren seien bereits umfänglich vorhanden. Angeführt werden hier die Mitwirkung der Tierschutzverbände in den Ethikkommissionen gemäß § 15 Abs. 1 S. 2 TierSchG sowie in der Tierschutzkommis872 Tierärztekammer Westfalen-Lippe, Stellungnahme 16/442, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1; Gesellschaft für Versuchstierkunde (GV-SOLAS), Stellungnahme 15/1101, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2; Technische Hochschule Aachen, Institut für Versuchstierkunde, Stellungnahme 16/469, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2 f.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

sion des Bundes gemäß § 16b TierSchG. Auf die Zusammensetzung und Aufgaben der Ethikkommissionen, welche die zuständigen Behörden bei der Genehmigung von Tierversuchen beraten, wurde bereits an anderer Stelle ausführlich eingegangen (1. Kap., B. II. 3.). Die Tierschutzkommission des Bundes wird gemäß § 16b TierSchG vom für den Tierschutz zuständigen Bundesministerium berufen. Sie berät das Bundesministerium in Fragen des Tierschutzes, insbesondere vor dem Erlass einschlägiger Rechtsverordnungen und allgemeiner Verwaltungsvorschriften nach dem Tierschutzgesetz.873 In dem zwölfköpfigen Gremium sind vier Sachverständige überregionaler Tierschutzverbände vertreten, welche ihre Tätigkeit sämtlich ehrenamtlich ausüben. In der rechtspolitischen Diskussion wird zum Teil vertreten, dass es sich bei den Mitwirkungsmöglichkeiten der Tierschutzverbände in den genannten Gremien um umfangreiche Möglichkeiten zur Einflussnahme handele, welche bereits zur Genüge sicherstellten, dass die Belange des Tierschutzes an zentraler Stelle berücksichtigt würden.874 4. Stellungnahme Die genannten Mitwirkungsmöglichkeiten für Tierschutzverbände sind nur punktuell für einige wenige Regelungsbereiche des Tierschutzrechts vorgesehen und darüber hinaus in Bezug auf Umfang und Reichweite nicht mit einem Klagerecht zu vergleichen. Die Mitwirkungsmöglichkeiten in der Tierschutzkommission des Bundes und in den Ethikkommissionen sind auf eine rein beratende, diskutierende Funktion beschränkt (siehe zur Effektivität der Verfahrensbeteiligung der Ethikkommissionen bereits oben, 1. Kap., B. II. 3. c)). Ihr Einfluss ist gering, insbesondere da das Bundesministerium bzw. die Genehmigungsbehörde nicht an die Voten der jeweiligen Kommission gebunden sind.875 Hinzu kommt, dass die Vertreter der Tierschutzverbände in beiden Gremien von Vertretern anderer Interessen zahlenmäßig dominiert werden. Mangels Klagemöglichkeiten vor den Verwaltungsgerichten bieten die bestehenden Mitwirkungsmöglichkeiten keine hinreichende Gewähr dafür, dass Verstöße gegen das Tierschutzgesetz tatsächlich offenbart und abgestellt werden können. Die genannten Mitwirkungsmöglichkeiten sind jedenfalls zur Beseitigung der festgestellten gerichtlichen Durchsetzungsschwäche und des daraus re873 Vgl. § 2 der Verordnung über die Tierschutzkommission beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (Tierschutzkommissions-Verordnung) v. 23.6. 1987 (BGBl. I S. 1557), zuletzt geänd. d. VO v. 31.8.2015 (BGBl. I S. 1474). 874 Max-Planck-Institut für Hirnforschung, Stellungnahme 18/1041 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 2. 875 Vgl. Fest/Köpernik, DVBl. 2012, S. 1476; Christoph Maisack, Stellungnahme 16/ 509, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1.

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sultierenden rechtlichen Ungleichgewichts ungeeignet. Gleichwohl können sie dazu beitragen, dass die Belange des Tierschutzes in tierschutzrelevanten Rechtssetzungs- und Genehmigungsverfahren stärker berücksichtigt werden und sollten daher in jedem Fall beibehalten werden. 5. Verbesserung bestehender Vollzugsinstrumente effektiver Teilweise wird die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage als „politisches Schaulaufen“ bezeichnet und darauf verwiesen, dass es eine naheliegendere Möglichkeit gäbe, die Vollzugsprobleme im Tierschutzrecht zu beseitigen. Danach solle auf die Einführung einer Verbandsklage verzichtet und stattdessen eine Verbesserung der bereits verfügbaren Vollzugsinstrumente vorgenommen werden. Vorgeschlagen wird in diesem Zusammenhang insbesondere eine Verbesserung der personellen und finanziellen Ausstattung der zuständigen Behörden, klare ministerielle Vorgaben sowie eine Verbesserung der Aus- und Fortbildung des Personals.876 Auch eine Stärkung der Stellung des betrieblichen Tierschutzbeauftragten sowie der Ethikkommissionen sei angezeigt.877 Auf diese Weise würden die Probleme effektiv dort behoben, wo sie bestünden, statt den „einfachen Weg einer Verbandsklagemöglichkeit zu gehen“.878 6. Stellungnahme Diesem Einwand ist insoweit zuzustimmen, als die mangelnde Sach- und Personalausstattung der Behörden – wie gesehen – eine wesentliche Ursache für die Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht darstellt. Eine Stärkung des Vollzugspotenzials durch die zuständigen Behörden, etwa durch eine Aufstockung der personellen und finanziellen Kapazitäten, wäre daher im Interesse eines effektiven Vollzugs sehr zu begrüßen. Investitionen in die kontinuierliche Weiterbildung der Behördenmitarbeiter würden sich ebenfalls positiv auf den Vollzug auswirken, da nur fachkundige und geschulte Mitarbeiter in der Lage sind, Kontrollen nach dem Tierschutzgesetz fachgerecht durchzuführen oder im Genehmigungsverfahren für Tierversuche alle tierschutzrelevanten Aspekte hinreichend zu beachten. Allerdings wurde im Rahmen der vorangegangenen Untersuchung aufgezeigt, dass Kapazitätsprobleme und fehlende Möglichkeiten zur Weiterbildung nicht die alleinigen Ursachen bestehender Vollzugsdefizite sind. Vielmehr wurden eine Vielzahl unterschied876 NRW LT Apr. 16/163 vom 20.02.2013, S. 9 f.; DGAR, Stellungnahme 18/1060 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 8. 877 Siehe hierzu Caspar/Schröter, Das Staatsziel Tierschutz, S. 52 ff. 878 Schleswig-Holsteinischer Richterverband, Stellungnahme 18/862 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 4 ff.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

lichster Ursachen identifiziert, die zum Teil ineinandergreifen und sich gegenseitig verstärken. Eine wichtige Erkenntnis der vorangegangenen Untersuchung war, dass mitursächlich für Vollzugsdefizite auch unzureichende Rechtsschutzmöglichkeiten bei Verstößen gegen die ausschließlich gemeinwohlbezogenen Rechtsvorschriften des Tierschutzrechts sind. Die im deutschen Rechtsschutzsystem vorgesehene Beschränkung von Klagemöglichkeiten auf Fälle, in denen der Kläger die Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts behauptet, verhindert in vielen Fällen eine Rechtmäßigkeitskontrolle der Verwaltung. Diese ist beim Vollzug des Tierschutzrechts dem immensen Druck von Seiten der interessierten Wirtschaftskreise, aber auch von Seiten der Politik ausgesetzt. Der Staat sieht sich gerade in Zeiten der Globalisierung in eine „Garantenstellung“ für den Wirtschafts- und Forschungsstandort Deutschland gedrängt, was häufig zu einer deutlichen Relativierung von Tierschutzbelangen führt.879 Diese Situation wird durch die gerichtliche Durchsetzungsschwäche von Tierbelangen noch verstärkt, da den Behörden bewusst ist, dass sie im Falle der Vernachlässigung von Aspekten des Tierschutzes nicht mit einer gerichtlichen Inanspruchnahme rechnen müssen, wohl aber bei allen Entscheidungen, die den Interessen der Tiernutzer zuwiderlaufen. Dem daraus resultierenden teilweise schlicht fehlenden Willen der Behörden zum Einschreiten wird allein über den Weg der Aufstockung von Stellen nicht beizukommen sein.880 Gleiches gilt für die auslegungsbedürftigen unbestimmten Rechtsbegriffe, die häufig ein Vollzugshindernis darstellen. Auch hier kann die Stärkung der Vollzugsbehörden alleine keine Lösung bieten. Auch die optimalste Ausstattung der Vollzugsbehörden vermag mit anderen Worten nichts daran zu ändern, dass nach geltender Rechtslage die Einhaltung des Tierschutzrechts nicht vor den Verwaltungsgerichten einklagbar ist. Es bliebe bei der faktischen Waffenungleichheit bei der Interessenrepräsentanz vor den Gerichten und den oben beschriebenen sich daraus ergebenden Motivationsmängeln der Verwaltung und der Normadressaten zum konsequenten Vollzug bzw. zur Normbefolgung. Die Forderungen nach einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage haben ihren Ursprung dementsprechend gerade in der Erkenntnis, dass zwischen dem defizitären Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten und der unzureichenden Durchsetzung von Normen des objektiven Tierschutzrechts in der Verwaltungspraxis ein Zusammenhang besteht. Aus diesem Grund ist eine Lösung vorzuziehen, die nicht ausschließlich auf Ebene des Vollzugs ansetzt. Anders als eine bloße Aufstockung der Stellen in den zuständigen Vollzugsbehörden ist die tierschutzrecht-

879 880

S. 12.

Vgl. für das Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 369 f. Kloepfer, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage,

G. Rechtspolitische Diskussion

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liche Verbandsklage geeignet, die gerichtliche Durchsetzungsschwäche und die daraus resultierenden Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht gleichermaßen zu adressieren. Unter anderem könnten offene Rechtsfragen und unbestimmte Rechtsbegriffe des Tierschutzrechts im gerichtlichen Verfahren verbindlich geklärt werden und den Vollzugsbehörden als Orientierungshilfe für künftige Vollzugsaktivitäten dienen.

II. Beseitigung der gerichtlichen Durchsetzungsschwäche des objektiven Tierschutzrechts Von der Beseitigung der gerichtlichen Durchsetzungsschwäche für das objektive Tierschutzrecht sind insbesondere die beiden folgenden Auswirkungen zu erwarten. 1. Rechtmäßigkeitskontrolle behördlichen Handelns oder Unterlassens als Aspekt der Vollzugsförderung Ausgestattet mit einem Verbandsklagerecht könnten Tierschutzverbände vor den Verwaltungsgerichten gegen ein Behördenhandeln oder ein Untätigbleiben der zuständigen Behörden vorgehen, wenn aus ihrer Sicht der Verdacht besteht, dass das objektive Tierschutzrecht nicht oder nicht ausreichend beachtet bzw. durchgesetzt wurde. Auf diese Weise wird eine unabhängige gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle der Verwaltung und – soweit erforderlich – eine Korrektur behördlichen Handelns oder Unterlassens auf dem Gebiet des Tierschutzrechts ermöglicht, wo zuvor keine Kontrollmöglichkeiten bestanden.881 Unter Berücksichtigung der oben dargestellten administrativen Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht wird die Bedeutung gerichtlicher Vollzugskontrolle für den Tierschutz evident.882 Die Rechtsstellung des Tieres, die insbesondere bei Zielkonflikten mit wirtschaftlichen Interessen ohne richterlichen Schutz nur geringe Durchsetzungschancen hat, wird in verfahrensrechtlicher Hinsicht aufgewertet und den zuvor artikulationsunfähigen Belangen des Tierschutzes eine formal-juristische Position eingeräumt.883 Jedenfalls in den Fällen, in denen eine vor den Verwaltungsgerichten erhobene tierschutzrechtliche Verbandsklage erfolgreich ist, wird dem objektiven Tierschutzrecht zur Durchsetzung verholfen und so ein Beitrag zur Angleichung von normativem Geltungsanspruch und faktischer Wirksamkeit des Tierschutzrechts geleistet.

881

WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, S. 257. Für das Umwelt- und Naturschutzrecht Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 30. 883 Caspar, Tierschutz im Recht, S. 496. 882

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

2. Parität der Rechtsschutzmöglichkeiten für Tiernutzungs- und Tierschutzinteressen Im Zusammenhang mit der soeben erörterten Kontrolle des Verwaltungshandelns durch eine unabhängige dritte Gewalt und der daraus resultierenden Vollzugsförderung steht ein weiteres Argument für die tierschutzrechtliche Verbandsklage, dem durchaus auch ein eigenes Gewicht zukommt, nämlich die Milderung der fehlenden Chancengleichheit bei der verfahrensrechtlichen Geltendmachung von Tierschutz- und Tiernutzungsinteressen.884 Durch die prozessuale Repräsentation von Tierschutzinteressen würde das im gemeinwohlorientierten Tierschutzrecht bestehende grundsätzliche Ungleichgewicht zwischen einerseits den extensiven Rechtsschutzmöglichkeiten, die den Tiernutzern zur Verfügung stehen, und andererseits dem fehlenden Rechtsschutz gegen die Verletzung gemeinwohlorientierten Tierschutzrechts aufgehoben. Indem der Durchsetzungsstärke subjektiver Rechte bzw. Individualinteressen ein rechtliches Instrumentarium zur Durchsetzung des öffentlichen Interesses am Tierschutz gegenüber gestellt wird, entsteht prozessuale Waffengleichheit.885

III. Missbrauch des Klagerechts für Verzögerungs- und Blockadestrategien Teilweise wird befürchtet, dass die klageberechtigten Tierschutzverbände den gerichtlichen Rechtsschutz für bloße Verzögerungs- und Blockadezwecke beanspruchen könnten.886 Die Einräumung von Klagerechten eröffne den häufig rein emotional argumentierenden Verbänden eine willkommene Gelegenheit zur Fortsetzung eines politischen Kampfes mit juristischen Mitteln.887 Es bestehe die Gefahr, dass überwiegend Klagen aus falsch verstandenem Tierschutz oder zu Zwecken der Verzögerung erhoben würden und die Gerichtsverfahren letztlich zu einem „Medienspektakel verkommen“.888 Es sei mit einer Reihe von „überzogenen und aus ideologischen Gründen angestrebten gerichtlichen Auseinandersetzungen“ zu rechnen.889 Das vermehrte oder gar massenhafte Einlegen von Rechtsbehelfen werde, so die Befürchtungen, die Veterinär- und Lebensmittelüberwachung der Länder in 884

Vgl. zum Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 369 f. Mauss, Vom Naturrecht zum Natur-Recht, S. 104. 886 Vgl. zur Diskussion im Umweltrecht Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 6. 887 Vgl. für das Umweltrecht Schomerus, NuR 1989, S. 174; Kloepfer, Umweltschutzrecht, § 5 Rn. 1. 888 Landesverband der Tierärztinnen und Tierärzte im öffentlichen Dienst NRW, Stellungnahme 16/476, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1. 889 Bauern- und Winzerverband Rheinland-Nassau e. V., Stellungnahme 16/3492 zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 4. 885

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ihrer Handlungsfähigkeit einschränken. Das Verbandsklagerecht schaffe auf diese Weise nicht nur zusätzliche Arbeit für die Verwaltungsgerichte, sondern auch für die Veterinärverwaltungen und Amtstierärzte. Die anstehenden Auseinandersetzungen mit den Verbänden verschärfe den Druck auf die ohnehin bedenklich belasteten Amtstierärzte noch weiter.890 1. Gefahr für den Wirtschafts- und Forschungsstandort Deutschland Im Zusammenhang mit der Befürchtung von Blockade- und Hinhaltetaktiken seitens der Tierschutzverbände steht die Annahme, dass die tierschutzrechtliche Verbandsklage massive Beeinträchtigungen der unterschiedlichsten wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Interessen nach sich ziehen werde. Insbesondere von Seiten der in Deutschland tätigen forschenden und produzierenden chemisch-pharmazeutischen Industrie und anderer akademischer bzw. nicht-akademischer Forschungseinrichtungen wird befürchtet, dass die Tierschutzverbände das Verbandsklagerecht in erster Linie und ganz gezielt zur Verhinderung tierexperimenteller Forschung an den Universitäten, den Großforschungseinrichtungen des Bundes und der Länder sowie in der Industrie einsetzen werden.891 Der Zeitverlust für die Forschung, der mit langwierigen Gerichtsverfahren verbunden sei, habe erhebliche Auswirkungen auf den Wissenschaftsbetrieb.892 Je nach Ausgestaltung des Klagerechts würden die eingelegten Rechtsbehelfe unweigerlich die Versuchsvorhaben verzögern oder die spätere Verwendbarkeit der gefundenen Ergebnisse in Frage stellen. Aufgrund der aufschiebenden Wirkung der zu erwartenden Anfechtungsklagen gegen die Genehmigung von Tierversuchen könne sich die Durchführung von Tierversuchen sogar trotz einer rechtmäßigen Genehmigung so erheblich verzögern, dass sie sinnlos oder faktisch unmöglich werde.893 Selbst wenn das Verbandsklagerecht als Feststellungsklage ausgestaltet werde, führe bereits die Klageerhebung faktisch zur endgültigen Verhinderung des Forschungsansatzes.894 Es 890 Landesverband der Tierärztinnen und Tierärzte im öffentlichen Dienst NRW, Stellungnahme 15/1124, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 3. 891 Gesellschaft für Versuchstierkunde (GV-SOLAS), Stellungnahme 15/1101, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 3. 892 Ebenda, S. 4; Bayer Pharma AG, Stellungnahme 15/1083, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1. 893 Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/3403, Entschließungsantrag CDU zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 2. 894 Zum Streit, ob das Verbandsklagerecht derart ausgestaltet werden kann, dass die statthaften Rechtsbehelfe gegen die Genehmigung von Tierversuchen auf die Feststellungsklage beschränkt werden, Jost Hüttenbrink, Stellungnahme 15/1100, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 9; Alice Fertig, Stellungnahme 15/1105, Öffentliche Anhö-

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

käme auch in diesem Fall zu erheblichen Rechtsunsicherheiten für die Forschung, da die Rechtsgrundlage von bereits genehmigten Verfahren in Frage gestellt werde. Die Förderung aus öffentlichen oder privaten Drittmitteln würde in aller Regel ausgesetzt, bis über die Klage entschieden sei. Denn in ein streitbefangenes Versuchsvorhaben würden keine Forschungsgelder investiert. Dies komme einem faktischen Verbot von ähnlich gelagerten Forschungsvorhaben gleich. Die beteiligten Forscher würden abgeschreckt, ihre Tätigkeit in einem streitbefangenen Verfahren, bei dem jederzeit das Ende kommen kann, aufzunehmen.895 Niemand würde das Risiko eingehen wollen, über einen längeren Zeitraum Forschung zu betreiben, die möglicherweise nicht abgeschlossen werden könne. Da je nach Arbeitsgeschwindigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit jederzeit das Ende des Forschungsprojektes eingeläutet werden könne, müsse nach der Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage „Forschung unter dem Schwert des Damokles“ betrieben werden.896 Darüber hinaus wird erwartet, dass die durch eingelegte Rechtsbehelfe zwischenzeitlich erzeugte Rechtsunsicherheit zu Investitionsstaus in Forschung und Wirtschaft führen werde. Befürchtet werden Wettbewerbsnachteile für die betroffenen Akteure innerhalb Deutschland und Europas. Zwischen Unternehmen und Forschungseinrichtungen werde ein bundes-, europa- und weltweiter Wettbewerb ausgetragen. Bei den mit Versuchsvorhaben verbundenen Forschungsaufwendungen und Investitionen hätten Planungs- und Rechtssicherheit hohe Priorität. Gerade im Bereich der Grundlagenforschung, die durch ein enges, hochkompetitives Umfeld und einen starken internationalen Wettbewerb gekennzeichnet sei, spiele der Zeitfaktor eine große Rolle. Auch seitens der Pharma- und Biotechfirmen wird befürchtet, dass sie im Vergleich zur internationalen Konkurrenz zurückfallen, wenn ihre Versuchsanträge durch Verwaltungsgerichtsverfahren verzögert würden.897 Kalkulierbare und zügige Genehmigungsverfahren sowie gesellschaftliche Akzeptanz für Investitionen in Forschungs-, Entwicklungs- und Produktionseinrichtungen seien entscheidende Faktoren für die Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Akteure. Maßnahmen, die hierbei zu zeitlichen Verzögerungen führen beziehungsweise die Verwertbarkeit von Ergebnissen im Nachhinein infrage stellten, könnten zukünftige Investitionen verhindern.898 Die rung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 5 ff.; Hans-Georg Kluge, Stellungnahme 15/1109, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 12. 895 NRW LT Apr. 15/340, S. 25 f. 896 Wolfgang Löwer, Stellungnahme 15/1110, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 8. 897 NRW LT Apr. 15/340, S. 21. 898 Verband Forschender Arzneimittelhersteller, Stellungnahme 16/434, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2 f.

G. Rechtspolitische Diskussion

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tierschutzrechtliche Verbandsklage wird vor diesem Hintergrund als Investitionshemmnis gesehen.899 Die Konsequenz stelle eine schwere Hypothek für den Wirtschafts- und Forschungsstandort Deutschland im internationalen Wettstreit um Forschungsvorhaben dar und gefährde damit unnötig Arbeitsplätze von hoch qualifizierten Mitarbeitern. Neben Forschungseinrichtungen der Industrie wären aber auch akademische Forschungseinrichtungen an Universitäten und in Forschungsverbänden von einer solchen Regelung betroffen, was auch deren Forschungsaktivitäten und internationale Wettbewerbsfähigkeit einschränken würde. Für die Durchführung von Promotionen und Habilitationen gäbe es keine Planungssicherheit mehr, so dass zahlreiche Forschungsvorhaben im Bereich der Biomedizin verhindert werden könnten.900 Denkbar sei auch, dass Doktoranden oder Habilitanten sich künftig für einen sichereren Standort entschieden, um ein wissenschaftliches Vorhaben durchzuführen, ohne dem Risiko einer Klage ausgesetzt zu sein.901 Letztendlich widerspreche eine derartige Entwicklung auch Verbraucher- und Patienteninteressen und erschwere den therapeutischen Fortschritt.902 Es sei nicht auszuschließen, dass die mit einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage einhergehenden Beeinträchtigungen für den Forschungsbetrieb und die Wettbewerbsverzerrung durch uneinheitliche Standards in Europa ein Abwandern der Spitzenforschung zur Folge hätten. Dies stelle ferner auch eine Gefahr für den Tierschutz dar, etwa wenn forschende Unternehmen in Länder mit einem weitaus niedrigeren Tierschutzniveau abwanderten. 2. Stellungnahme Auf die rechtspolitische Argumentation, wonach den Tierschutzverbänden unterstellt wird, das Klagerecht missbräuchlich zu Blockadezwecken oder zur Verfolgung egoistischer Verbandsinteressen einzusetzen, wurde bereits an verschiedenen Stellen eingegangen. Die häufig geäußerte Befürchtung von „Konfrontations- und Blockierungsstrategien, (. . .) exzessiven Klageerhebungen oder (. . .) ausweglosen Grabenkämpfen“903 findet keine Bestätigung in den Erfahrungen, die mit den umwelt- und naturschutzrechtlichen Verbandsklagen in Deutschland und den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union gemacht wurden. Es ist 899

Vgl. BR-Drs. 157/1/04. Gesellschaft für Versuchstierkunde (GV-SOLAS), Stellungnahme 15/1101, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 4. 901 NRW LT Apr. 16/163 v. 20.02.2013, S. 24. 902 Verband Forschender Arzneimittelhersteller, Stellungnahme 16/434, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 10 f. 903 Mauss, Vom Naturrecht zum Natur-Recht, S. 104. 900

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

vielmehr mit einer zurückhaltenden Inanspruchnahme des tierschutzrechtlichen Verbandsklagerechts zu rechnen, was mit den großen Kostenrisiken, den knappen zeitlichen und personellen Ressourcen der Verbände, einer fachkundigen Konzentration auf bedeutende Grundsatzfragen, dem Bemühen der Verbände, nicht als Querulanten zu erscheinen oder gar die Anerkennung als klageberechtigter Verband zu verlieren, aber auch mit den Präventivwirkungen des Verbandsklagerechts im vorangehenden Verwaltungsverfahren erklärt werden kann (zu den Präventivwirkungen sogleich unter 4. Kap., G. IV. 1.).904 Im Übrigen kann das Verbandsklagerecht so ausgestaltet werden, dass nur solche Verbände klagebefugt sind, welche zuvor ein Anerkennungsverfahren durchlaufen haben. Die Erfüllung der im Anerkennungsverfahren gestellten Anforderungen bietet zusätzliche Gewähr für eine sachgerechte Inanspruchnahme des Verbandsklagerechts. Selbst im eher unwahrscheinlichen Falle einer missbräuchlich eingelegten Verbandsklage aus falsch verstandenem Tierschutz stellt die Verwaltungsgerichtsordnung den Behörden und Gerichten das notwendige Instrumentarium bereit, um dem Verzögerungspotential von Verbandsklagen erforderlichenfalls zu begegnen. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die Befürchtungen, wonach sich die tierschutzrechtliche Verbandsklage als Gefahr für den Forschungsstandort Deutschland erweisen könnte. Diese Befürchtung wird hauptsächlich aufgrund der einer Anfechtungsklage gemäß § 80 Abs. 1 S. 1 VwGO inne wohnenden aufschiebenden Wirkung geäußert. Der von einer Klage betroffene Inhaber einer Genehmigung kann nach § 80a Abs. 1 Nr. 1 und/oder Abs. 3 VwGO die Anordnung der sofortigen Vollziehung seiner Genehmigung erwirken, wenn diese nach Auffassung der Behörde bzw. des Gerichts mit überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtmäßig und somit die dagegen erhobene Klage mit überwiegender Wahrscheinlichkeit unbegründet ist.905 Der Gefahr, dass rechtmäßige Vorhaben aufgrund von Verfahrensverzögerungen nicht umgesetzt werden können, kann mithin wirksam begegnet werden. Eine Klage kann mithin nur dann ein Projekt tatsächlich verhindern, wenn das angegriffene behördliche Tun oder Unterlassen nicht von den einschlägigen gesetzlichen Vorschriften gedeckt und mithin rechtswidrig ist. Bestehen aber ernsthafte Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer behördlichen Entscheidung zu Lasten des Tierschutzes, ist der Eintritt „vollendeter Tatsachen“ und damit ein Leerlaufen des Rechtsschutzes nach Möglichkeit zu vermeiden. Die Umsetzung rechtswidriger Projekte kann weder im Sinne des Gesetzgebers noch der Wissenschaft sein.906 904

Vgl. für das Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 373. Christoph Maisack, Stellungnahme 15/1111, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 25. 906 Bund gegen Missbrauch der Tiere e. V., Stellungnahme 16/439, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 3. 905

G. Rechtspolitische Diskussion

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Dieser Grundsatz gilt nicht nur in Bezug auf Tierversuche, sondern in gleicher Weise für alle vom Tierschutzrecht erfassten Regelungsbereiche. Da eine missbräuchliche Inanspruchnahme des Verbandsklagerechts aus den genannten Gründen unwahrscheinlich erscheint, hat der gesetzestreue Tierhalter oder tierversuchsdurchführende Wissenschaftler vom Verbandsklagerecht keine Nachteile zu erwarten.907 Es besteht nur dann Anlass zur Sorge vor einer Vielzahl von gerichtlichen Verfahren, wenn das Tierschutzrecht in einer Vielzahl von Fällen nicht befolgt bzw. vollzogen wird. In einem solchen Falle müssen gewisse Verzögerungen für tierschutzrelevante Vorhaben hingenommen werden. Sollte es für die Durchsetzung des materiellen Tierschutzrechts notwendig sein, einen komplizierten Rechtsstreit über mehrere Instanzen zu führen, so wäre es verfehlt, von einer „Blockadetaktik“ der Tierschutzverbände zu sprechen, welche verhindert werden müsse. Eine solche Betrachtungsweise ergreift zu stark Partei für jene, die an der konsequenten Anwendung und Durchsetzung tierschützender Vorgaben nicht interessiert sind. 3. Konfrontative Gestaltung der bisher kooperativen Zusammenarbeit von Veterinärbehörden und Tierschutzverbänden Insbesondere von Seiten der Veterinärbehörden und der Amtstierärzte wird vorgebracht, dass die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage das Verhältnis zwischen Veterinärbehörden und Tierschutzverbänden belasten werde. Gerichtliche Auseinandersetzungen würden sich danach als Hindernis für die vertrauensvolle Zusammenarbeit vor Ort erweisen.908 Wenn das Verhältnis zwischen Tierschutzbehörden und Tierschutzverbänden streitanfälliger werde, könne sich die bisherige kooperative Zusammenarbeit künftig konfrontativ gestalten. Dies sei insbesondere vor dem Hintergrund nicht unwahrscheinlich, dass die Tierschutzverbände häufig „emotional, laienhaft, ohne umfassende Sachkunde und einseitig, teilweise sogar querulatorisch“ handelten.909 4. Stellungnahme Die Verbandsklage sollte nicht nur unter dem Aspekt der Konfrontation und des Konflikts zwischen den zuständigen Behörden und den Verbänden gesehen werden, sondern auch unter dem Aspekt der Kooperation.910 Verbandsklage907

NRW LT Plen.-Prot. 16/8 v. 13.09.2012, S. 371. Tierärztekammer Westfalen-Lippe, Stellungnahme 16/442, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2. 909 Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände NRW, Stellungnahme 16/ 505, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 3. 910 Vgl. zum Kooperationsprinzip im Umweltrecht Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 129 ff. 908

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

rechte können auch als Chance begriffen werden, dass der Staat am Sachverstand, an der fachlichen Kompetenz und an der Einsatzbereitschaft von Verbänden als Teil der Gesellschaft partizipiert.911 Die Zusammenarbeit zwischen Behörden und Verbänden könnte sogar im Gegenteil durch die Verbandsklage gestärkt werden.912 Dies wird auch deutlich, wenn man sich vor Augen hält, dass Tierschutzverbände bislang mangels anderer Handlungsoptionen häufig Strafanzeige gegen Amtstierärzte erstatteten, wenn sie der Ansicht waren, dass diese die Belange des Tierschutzes vernachlässigten. Durch die Mitwirkung im Verwaltungsverfahren ließen sich künftig entsprechende Konflikte vorbeugend klären, so dass sich möglicherweise viele Strafanzeigen in Zukunft vermeiden ließen. Neben einer Entlastung der Staatsanwaltschaften und Strafgerichte wäre die Verbandsklage also zugleich geeignet, den Berufsstand der Amtstierärzte vor einer unnötigen verschärfenden Kriminalisierung ihres Verhaltens zu schützen.913 Im Idealfall entwickelt sich durch die Einführung von Verbandsklagen eine Auffangordnung, bei der sich die unterschiedlichen Akteure und Instrumente zur Durchsetzung des Rechts gegenseitig ergänzen und unterstützen. 5. Verfolgung von egoistischen Verbandsinteressen Vielfach wird darauf hingewiesen, dass den Tierschutzverbänden nicht etwa ausschließlich der Tierschutz am Herzen liege. Durch ein Verbandsklagerecht würde es den Tierschutzverbänden ermöglicht, politischen Einfluss auszuüben, neue Mitglieder zu gewinnen und Spenden einzuwerben. Es stehe zu befürchten, dass das Verbandsklagerecht letztlich zur Verfolgung egoistischer Verbandsinteressen instrumentiert werde, etwa für öffentlichkeitswirksame Kampagnen und Profilierungsversuche, um Spenden und neue Mitglieder anzuwerben.914 6. Stellungnahme Der Einwand, dass die Tierschutzverbände mit der Forderung nach einem Verbandsklagerecht durchaus auch Eigeninteressen verfolgen könnten, ist berechtigt. Mit Gerichtsverfahren, die den Nerv der aktuellen gesellschaftlichen Diskussion 911

Kloepfer, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage,

S. 12. 912 Deutscher Tierschutzbund e. V., Stellungnahme 15/1097, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2. 913 von Loeper, Tiere brauchen einen Anwalt, S. 122, S. 125. 914 Tierärztekammer Westfalen-Lippe, Stellungnahme 16/442, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2. Siehe zu ähnlichen Einwänden in Bezug auf die Verbandsklage im Umweltrecht Weyreuther, Verwaltungskontrolle durch Verbände?, S. 30 ff.

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um mehr Tierwohl treffen und mediale Aufmerksamkeit generieren, lassen sich sicherlich neue Mitglieder oder Spender anwerben. Die Verfolgung von Nebeninteressen kommt allerdings nicht nur bei den klageberechtigten Tierschutzverbänden, sondern bei Klägern aller Rechtsgebiete vor. Zudem ist die Gefahr eines daraus resultierenden missbräuchlichen Umgangs mit dem Verbandsklagerecht eher gering. Für diese Betrachtungsweise sprechen dieselben Gründe, die auch schon oben gegen die Befürchtung einer Klageflut oder Verzögerungen im Verwaltungsverfahren angeführt worden sind.

IV. Mittelbare Auswirkungen auf die Rechtsbefolgung und den Vollzug tierschutzrechtlicher Vorschriften Im Rahmen der vorangegangenen Untersuchung wurde gezeigt, dass die unzureichenden Rechtsschutzmöglichkeiten bei Verstößen gegen das objektive Tierschutzrecht wiederum mitursächlich für Vollzugsdefizite sind. Insofern sind von der Eröffnung des Rechtsschutzes für das gemeinwohlbezogene Tierschutzrecht über punktuell erhobene Klagen hinaus auch mittelbare Auswirkungen auf die Rechtsbefolgung und den Vollzug des Tierschutzrechts zu erwarten. 1. Vorwirkung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage Der Vergleich mit der bisherigen Klagetätigkeit von Umwelt- und Naturschutzverbänden hat gezeigt, dass die klagebefugten Verbände nur gegen wenige behördliche Entscheidungen, die in den Anwendungsbereich der Verbandsklageregelungen fallen, gerichtlich vorgehen. Es ist davon auszugehen, dass klageberechtigte Tierschutzverbände in ähnlich sparsamer Weise von einem Verbandsklagerecht Gebrauch machen würden (siehe oben 4. Kap., D. I. 2.). Insoweit könnte man annehmen, dass das mit der Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage das angestrebte Ziel, Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht abzubauen, nur in den wenigen Fällen einer erfolgreichen Klage erreicht werden kann. Unabhängig von einer tatsächlichen Klagetätigkeit der Tierschutzverbände kann allerdings möglicherweise bereits die bloße Existenz einer theoretischen Klagemöglichkeit Wirkungen auf die Vollzugstätigkeit der zuständigen Behörden und das Verhalten der Normadressaten entfalten. In diesem Zusammenhang lässt sich von „Vorwirkungen“ der tierschutzrechtlichen Verbandsklage sprechen. a) Vorwirkung auf den behördlichen Vollzug Die bisherigen Erfahrungen mit der umwelt- und naturschutzrechtlichen Verbandsklage zeigen, dass sich die bloße Schaffung von Verbandsklagerechten bereits vor Erhebung eines Rechtsbehelfs in der Weise auswirkt, dass bei den betroffenen Behördenentscheidungen der Umweltschutz verstärkt berücksichtigt

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

wird, um gerichtliche Auseinandersetzungen zu vermeiden.915 Eine Studie zur Evaluation des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes aus dem Jahr 2014 kommt zu dem Schluss, dass offenbar bereits durch die bloße Möglichkeit, Belange des Umweltschutzes im Klagewege durchzusetzen, ein Anreiz entsteht, in den davon betroffenen Verwaltungsverfahren die Umweltschutzbelange genauer zu prüfen.916 Sobald die zuständigen Behörden damit rechnen müssen, dass ihre Tätigkeit oder Untätigkeit gerichtlicher Kontrolle unterworfen werden kann, werden die Verwaltungsentscheidungen in der Regel sorgfältiger vorbereitet, abgewogen und begründet.917 Um zu möglichst rechtssicheren Entscheidungen zu gelangen, beachten die Behörden unter anderem die von den Umweltverbänden vorgebrachten Einwände intensiver, so dass häufiger bereits im Verwaltungsverfahren konsensuale Lösungen zwischen den Behörden und den Verbänden gefunden werden konnten.918 Die im Rahmen der Studie durchgeführte Befragung von Umweltverbänden ergab darüber hinaus, dass bei den Verbänden der Eindruck entstanden ist, verstärkt als wichtige Akteure durch die Behörden wahrgenommen zu werden.919 Die theoretische Möglichkeit einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entfaltet mit anderen Worten eine Präventivfunktion, weil Kontrollpotenziale zu sorgfältigem Umgang mit dem Verfahrensstoff anhalten.920 Dies dient wiederum dem Abbau von Vollzugsdefiziten bereits im Vorfeld der Klageerhebung bzw. lässt diese zum Teil gar nicht erst entstehen.921 Zusätzlich können auch schon einige wenige beispielhafte Prozesse Vollzugsdefizite der Verwaltung offenlegen und den Druck erhöhen, diese zu beseitigen. Somit ist ausgehend von den Praxiserfahrungen mit der umwelt- und naturschutzrechtlichen Verbandsklage zu erwarten, dass bereits der schlichten Existenz einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage vollzugsfördernde Wirkung zukommt, unabhängig davon, ob das Klagerecht tatsächlich in Anspruch genom915 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 191 ff. m.w. N. 916 Umweltbundesamt, Evaluation von Gebrauch und Wirkung der Verbandsklagemöglichkeiten, S. 81 ff., S. 96; Schmidt, ZUR 2011, S. 296. 917 Vgl. BT-Drs. 14/6378, S. 61; Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 86; von Loeper, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 25. 918 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 192; Koch, NVwZ 2007, S. 373 m.w. N.; Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 375 m.w. N.; Ludwichowski, Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 30. 919 Schmidt/Schrader/Zschiesche, Die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht, S. 192 m.w. N. 920 Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 43; Radespiel, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage, S. 376; SRU, Rechtsschutz für die Umwelt – die altruistische Verbandsklage ist unverzichtbar, S. 5 m.w. N.: „[. . .] sogar die wichtigste Wirkung des Verbandsklagerechts [. . .]“. 921 BT-Drs. 14/6378, S. 61.

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men wird.922 Der beabsichtigte Nutzen der tierschutzrechtlichen Verbandsklage muss daher nicht unbedingt nur in ihrer praktischen Anwendung liegen, sondern kann auch aus ihrer Präventivwirkung resultieren. b) Vorwirkung auf die Motivation der Normadressaten zur Rechtsbefolgung In Betracht kommt auch eine Vorwirkung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage auf die Normadressaten in der Weise, dass diese stärker als bisher das geltende Tierschutzrecht befolgen. Dies wäre insbesondere wünschenswert, da die staatlichen Vollzugskapazitäten naturgemäß endlich sind. Ein behördliches Einschreiten in allen denkbaren Fällen, in denen tierschutzrechtliche Vorschriften nicht oder nicht ausreichend beachtet werden, ist faktisch unmöglich.923 Insofern kommt es für die anzustrebende Angleichung von Rechtstext und Rechtswirklichkeit auch entscheidend auf die allgemeine Rechtsbefolgung durch die Normadressaten an. aa) Determinanten der Rechtsbefolgung Dieser Befund berührt die (rechts-)soziologische Frage nach der Wirkung von Gesetzen und den Bedingungen ihrer Befolgung und ihrer Nichtbefolgung.924 Die Wirksamkeit einer gesetzlichen Regelung durch die Realisierung ihres Norminhalts hängt von einer Vielzahl von Faktoren ab.925 Zu großen Teilen erfolgt die Befolgung rechtlicher Normen freiwillig, weil sich der jeweilige Normadressat mit ihren Regelungszielen identifizieren kann und gleichzeitig deren Sinn und Zweck anerkennt und akzeptiert. Die Umsetzung des geschriebenen Rechts in die Rechtswirklichkeit durch die Normadressaten hängt also maßgeblich vom Rechtsethos ab, also von der Achtung vor der Rechtsordnung und der Überzeugung, dass nur Recht geschehen soll.926 Die freiwillige Rechtsbefolgung durch die Normadressaten ist in verschiedenen Regelungsbereichen unterschiedlich stark ausgeprägt. Bei den Vorschriften zum Schutz von Nutz- und Versuchstieren 922 Vgl. für das Umwelt- und Naturschutzrecht SRU, Umweltgutachten 2002, S. 117 m.w. N. 923 Vgl. Baehr, Verhaltenssteuerung durch Ordnungsrecht, S. 95 m.w. N. 924 Siehe dazu grundlegend Rehbinder/Schelsky, Zur Effektivität des Rechts, passim; Diekmann, Die Befolgung von Gesetzen, passim; Bönitz, Strafgesetze und Verhaltenssteuerung, passim; bezogen auf das Tierschutzrecht Caspar, Tierschutz im Recht, S. 497 ff. 925 Siehe eingehend zu den unterschiedlichen Instrumenten direkter und indirekter Verhaltenssteuerung im Umweltrecht Kloepfer, Umweltrecht, § 5 und § 7 m.w. N.; Baehr, Verhaltenssteuerung durch Ordnungsrecht, S. 30 ff. m.w. N.; Fisahn, NaturMensch-Recht, passim; Jedelhauser, Das Tier unter dem Schutz des Rechts, S. 127 ff. 926 Fisahn, Natur–Mensch–Recht, S. 51 f., S. 72 ff. m.w. N.; Waldhoff, in: HoffmannRiem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band III, § 46 Rn. 3.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

ist – wie gesehen – die Nichtbefolgung bzw. Umgehung der Normen weit verbreitet. Soweit die betreffenden Normen in Zielkonflikte mit wirtschaftlichen bzw. wissenschaftlichen Interessen der Normadressaten geraten, werden sie gewöhnlich nicht ohne eine dahinterstehende Sanktionsdrohung befolgt. Je weniger der Anspruch der Normen in der Wirklichkeit erfahrbar wird, desto mehr erodiert die freiwillige Befolgung der Normen.927 bb) Potenzielle Klageerhebung als Anreiz für die Rechtsbefolgung Dort, wo die Motivation der Normadressaten zur freiwilligen Rechtsbefolgung im Spannungsfeld von wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Interessen gering ist, kommt dementsprechend der Normdurchsetzung, also der Herstellung eines rechtskonformen Zustands durch Erzwingung normkonformen Verhaltens, besondere Bedeutung zu. Durch die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage bestünde die Möglichkeit, die Einhaltung des objektiven Tierschutzrechts vor den Verwaltungsgerichten zu erzwingen. Über die punktuellen Einzelfälle hinaus, in denen eine Verbandsklage tatsächlich (erfolgreich) erhoben wird, ist davon auszugehen, dass allein die Klagemöglichkeit als solche ebenfalls eine Vorwirkung auf das Adressatenverhalten entfalten kann. Den Normadressaten wird bewusst sein, dass die Befolgung tierschutzrechtlicher Vorgaben nicht nur von den zuständigen Behörden überwacht wird, sondern dass darüber hinaus auch das Risiko besteht, dass die Tierschutzverbände aufgedeckte Normverstöße vor die Verwaltungsgerichte bringen und die Befolgung des geltenden Rechts im gerichtlichen Verfahren einfordern. Das erhöhte Entdeckungsrisiko kann so Anreize zur sorgfältigeren Beachtung des Tierschutzrechts seitens der Normadressaten setzen, insbesondere da die betroffenen Tierhalter und Tiernutzer eine Imageschädigung durch öffentlichkeitswirksame Gerichtsprozesse regelmäßig vermeiden wollen. Insoweit kommt allein der bloßen Möglichkeit gerichtlicher Verfahren eine abschreckende Wirkung zu, die Einfluss auf die allgemeine Befolgungsbereitschaft der Normadressaten nehmen kann.928 Verwaltungsgerichtliche Kontrolle hat somit einen Eigenwert, der bereits in der Kontrollierbarkeit als solcher liegt.929 Diesen Eigenwert kann die tierschutzrechtliche Verbandsklage nutzbar machen. 2. Linderung des einseitigen Drucks auf die Vollzugsbehörden Die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage könnte sich zudem mittelbar vollzugsfördernd auswirken, indem sie dem einseitigen Druck entge927 Vgl. dazu Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts, S. 231 f. 928 Vgl. Caspar, Tierschutz im Recht, S. 497 f. 929 Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 43.

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genwirkt, dem die zuständigen Behördenmitarbeiter von Seiten der örtlichen Wirtschaftsbeteiligten und der Politik beim Vollzug häufig ausgesetzt sind. Tierschutzengagierte und handlungswillige amtliche Tierärzte, die zuvor durch politische und sonstige Einflussnahme etwa im kommunalen Bereich gebremst wurden und damit ihren Aufgaben nicht in dem Umfang nachkommen konnten, wie es ihrer fachlichen Auffassung entsprach, könnten sich zukünftig auf die drohende Klageerhebung durch Tierschutzverbände berufen.930 Der Droheffekt einer Klage stärkt die Verhandlungsposition der weisungsabhängigen Behörden und kann stärker als zuvor für die Behördenmitarbeiter eine Argumentationsgrundlage liefern, um sich einem einseitigen, interessenorientierten Druck von Wirtschaftsbeteiligten und Politik erfolgreich zu widersetzen und Tierschutzaspekte angemessen berücksichtigen zu können. Die Möglichkeit einer verwaltungsgerichtliche Kontrolle dient damit mittelbar auch dem Schutz der (kontrollierten) Entscheider, die dem Druck politischer und wirtschaftlicher Interessen ausgeliefert sind, diesen aber die Risiken einer Kassation im Verwaltungsprozess entgegenhalten können.931 Schon die bloße Existenz eines tierschutzrechtlichen Verbandsklagerechts könnte somit die einseitige Dominanz der Nutzerinteressen verringern und der Verwaltung die zur Verwirklichung eines effektiven Tierschutzes notwendige Stärkung und Rückendeckung verschaffen.932 Neben einem solchen präventiven Effekt der Verbandsklage können auch tatsächlich erhobene Verbandsklagen den Vollzugsbehörden bei ihrer Aufgabenwahrnehmung den Rücken stärken. So könnten sich die zuständigen Behörden bei ihrer Argumentation etwa auch auf rechtskräftige gerichtliche Entscheidungen stützen, welche infolge der Erhebung von tierschutzrechtlichen Verbandsklagen ergangen sind. 3. Verbindliche Klärung von Rechtsfragen und unbestimmten Rechtsbegriffen Die tierschutzrechtliche Verbandsklage kann zudem vollzugsunterstützende Wirkung entfalten, indem sie – unabhängig vom Erfolg der Klage – über den Einzelfall hinaus zur Klärung von tierschutzrelevanten Rechtsfragen beiträgt, die auf andere Weise nicht vor die Gerichte gelangt wären.933 Denn die gerichtlichen

930 Maisack, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 18; Hans-Georg Kluge, Stellungnahme 15/1109, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 4. 931 Gärditz, NJW-Beil. 2016, S. 43. 932 Christoph Maisack, Stellungnahme 16/509, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 5; NRW LT Apr. 15/340, S. 14; vgl. für das Umweltrecht SRU, Umweltgutachten 2002, S. 117 m.w. N. 933 SRU, Umweltgutachten 2002, S. 118.

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

Entscheidungen, die anlässlich tierschutzrechtlicher Verbandsklagen im Laufe der Zeit herbeigeführt werden, können die zahlreichen unbestimmten und in ihrer Reichweite zum Teil umstrittenen Rechtsbegriffe des Tierschutzgesetzes und seiner Verordnungen (wie etwa die Begriffe „unerlässlich“, „ethisch vertretbar“, „vernünftiger Grund“) konkretisieren helfen und damit die Rechtssicherheit in diesem Bereich erhöhen.934 Die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung kann so einen wichtigen Beitrag zur Deutung, Verfestigung, Systematisierung und Fortbildung des Tierschutzrechts leisten.935 Die damit erzielte Klärung von Rechtsunsicherheiten kann wiederum zur Verfahrensbeschleunigung in anderen Fällen beitragen.936 Grundsatzentscheidungen über umstrittene Rechtsfragen des Tierschutzrechts und die Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe können verbindliche Vorgaben für den Vollzug tierschutzrechtlicher Bestimmungen liefern und den Vollzugsbehörden so die Aufgabenerfüllung für die Zukunft erleichtern.937 Die verbesserte Bestimmtheit und Vorhersehbarkeit des Rechts würde nicht nur den Vollzugsbehörden, sondern darüber hinaus auch den Normadressaten – wie den Haltern und Nutzern von Tieren – Orientierung geben. Den Normadressaten würde Aufschluss über die eigenen Verhaltenspflichten sowie Erwartungssicherheit über die Reaktion der Verwaltung verschafft, was ihnen stärker als bisher ermöglichen würde, sich rechtstreu zu verhalten und insbesondere unbeabsichtigte Rechtsbrüche zu vermeiden.938

V. Materiell-rechtliche Konsequenzen der tierschutzrechtlichen Verbandsklage Zum Teil haben als unbefriedigend empfundene Rechtsschutzlücken für Belange des Tierschutzes ihre Ursachen im materiellen Recht. Wie im ersten Kapitel gesehen, sind etwa gegenüber der Vereinbarkeit der tierschutzrelevanten Rechtsverordnungen mit den Vorgaben des Tierschutzgesetzes bzw. dem Staatsziel Tierschutz an vielen Stellen tiefgreifende Bedenken angebracht. Eine Neuregelung erscheint mitunter zwingend geboten.939 Grundsätzlich ist die tierschutzrechtliche Verbandsklage nicht darauf angelegt, über Rechtsschutzlücken 934 Christoph Maisack, Stellungnahme 16/509, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 5; Hans-Georg Kluge, Stellungnahme 15/1109, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 4. 935 Vgl. zum Umweltrecht Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 11. 936 SRU, Umweltgutachten 2002, S. 118. 937 NRW LT Apr. 15/340, S. 29. 938 Baehr, Verhaltenssteuerung durch Ordnungsrecht, S. 74 m.w. N. 939 Bruhn/Wollenteit, Rechtsgutachten, S. 27.

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hinwegzuhelfen, die ihren Ursprung im materiellen Tierschutzrecht haben. Sie dient lediglich der verbesserten prozessualen Durchsetzung des bereits geltenden materiellen Tierschutzrechts. Das materielle Tierschutzniveau bleibt davon grundsätzlich unberührt. Gewisse materiell-rechtliche Konsequenzen können indes von einer inzidenten verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle im Rahmen von Entscheidungen über eine tierschutzrechtliche Verbandsklage ausgehen. Für die klageberechtigten Tierschutzverbände bestünde die Möglichkeit, die Vereinbarkeit vollziehbarer untergesetzlicher Normen einer tierschutzrelevanten Rechtsnorm mit höherrangigem Recht inzident im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen die betreffenden Vollzugsakte überprüfen zu lassen. Dafür müssten sie den Vollzug der Rechtsverordnungen durch einen Verwaltungsakt zunächst abwarten und dann gegen diesen Anfechtungsklage einlegen. Die Verwaltungsgerichte sind verpflichtet, alle für ihre Entscheidung maßgeblichen Rechtsnormen auf die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu prüfen und im Falle der Rechtswidrigkeit bei der Entscheidung des konkreten Rechtsstreits unangewendet zu lassen. Der gerichtliche Rechtsschutz gegen den Verwaltungsakt sichert damit auch einen Rechtsschutz gegen die Rechtsnorm, auf die der Verwaltungsakt gestützt wird.940 In Bezug auf Vorschriften der Rechtsverordnungen des Tierschutzrechts, die unmittelbar rechtswirksam sind und damit keines Vollzugsakts mehr bedürfen, wäre eine inzidente Normenkontrolle darüber hinaus im Wege einer allgemeinen Feststellungsklage denkbar.941 Eine Inzidentkontrolle untergesetzlicher Normen des Tierschutzrechts ist allerdings nur für das konkrete Verfahren maßgebend. Sie schließt nicht aus, dass andere Gerichte, möglicherweise sogar dasselbe Gericht, in späteren Verfahren die Rechtmäßigkeit der Rechtsverordnung bejahen. Dennoch entfaltet die Inzidenzentscheidung vor allem höherer Gerichte eine gewisse Präjudizwirkung. Darüber hinaus könnte der Normgeber die inzidente Feststellung der Rechtswidrigkeit zum Anlass nehmen, die Norm zu korrigieren. Insofern kann die tierschutzrechtliche Verbandsklage unter anderem auch dazu dienen, Aufmerksamkeit auf bestehende Rechtsschutzlücken zu lenken und so möglicherweise Impulse zum Tätigwerden des Gesetzgebers geben. Eine inzidente Normenkontrolle und -verwerfung im Falle des Normwiderspruchs durch die Verwaltungsgerichte ist freilich nur in Bezug auf die Rechtsverordnungen des Tierschutzrechts denkbar, welche im Rang unter dem formellen Tierschutzgesetz stehen. Eine Verwerfungskompetenz der Verwaltungsgerichte besteht hingegen nicht, wenn es bei der Entscheidung über eine Verbandsklage auf die Gültigkeit einer Norm des Tierschutzgesetzes ankommt. Da die Gerichte

940 941

Vgl. Schenke, NVwZ 2016, S. 720 ff. m.w. N. Ebenda m.w. N.; Schenke, NJW 2017, S. 1062 ff. m.w. N.

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bei nachkonstitutionellen formellen Gesetzen zwar eine Prüfungs-, aber keine Verwerfungskompetenz inne haben, müsste gemäß Art. 100 Abs. 1 GG im Wege einer konkreten Normenkontrolle das Verfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der betreffenden Norm des Tierschutzgesetzes eingeholt werden. Im Falle der Verfassungswidrigkeit würde die fragliche Norm vom Bundesverfassungsgericht verbindlich für nichtig erklärt. Zu denken wäre darüber hinaus auch an eine „präventive“ Einwirkung eines Verbandsklagerechts auf den Entstehungsprozess neuen materiellen Tierschutzrechts. Die bloße Existenz des Rechtsinstruments könnte dazu führen, dass bereits im Gesetzgebungsprozess bzw. beim Erlass von Verordnungen neben den gegenläufigen Nutzerinteressen stärker als bisher auch Aspekte des Tierschutzes berücksichtigt werden, schon um mögliche Klagen vorsorglich zu vermeiden.942

VI. Sensibilisierung der Öffentlichkeit für Belange des Tierschutzes Viele Vorgänge von Relevanz für den Tierschutz spielen sich unbemerkt von der Öffentlichkeit ab. So erfolgt die Fortpflanzung, die Haltung, der Transport und die Schlachtung landwirtschaftlicher Nutztiere weitgehend abgeschottet von der öffentlichen Wahrnehmung. Die verantwortlichen Wirtschaftsakteure bemühen sich naturgemäß darum, dass die Verbraucher schließlich das verarbeitete Produkt – wie etwa den Schinken im Kühlregal – gar nicht erst mit einem toten Tier assoziieren. Dies führt dazu, dass ein Großteil der Bevölkerung, welcher mutmaßlich eine Verbesserung der Produktionsbedingungen mit Blick auf den Tierschutz befürworten würde, aus Unwissenheit weiterhin in großem Umfang Produkte konsumiert, die unter wenig tiergerechten Bedingungen produziert werden.943 Die tierschutzrechtliche Verbandsklage könnte an dieser Stelle zu mehr Transparenz und zu einer besseren Informiertheit der Bevölkerung beitragen, da den vor den Verwaltungsgerichten behandelten tierschutzrelevanten Rechtsfragen erwartungsgemäß eine erhöhte öffentliche Aufmerksamkeit zuteil wird. Öffentlichkeitswirksame, medial begleitete Verbandsklageverfahren können geeignet sein, auf grundsätzliche Unzulänglichkeiten und Widersprüche des geltenden Tierschutzrechts aufmerksam zu machen und dadurch gesellschaftliche Diskussionen und politische Prozesse anstoßen, welche möglicherweise in Änderungen des materiellen Tierschutzrechts münden. Gleichzeitig würde die verstärkte öffentliche 942 Christoph Maisack, Stellungnahme 15/1111, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 9. 943 Vgl. Raspé, Die tierliche Person, S. 334.

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Aufmerksamkeit mit einem gewissen öffentlichen Druck auf Normadressaten und Vollzugsbehörden einher gehen, was wiederum Anreize zur Rechtsbefolgung und zum konsequenten Vollzug setzen kann.

VII. Akzeptanzförderung Auf der anderen Seite könnte die Einführung der Verbandsklage die Akzeptanz für Verwaltungsentscheidungen zulasten des Tierschutzes fördern. Wenn beispielsweise bei einer Verwaltungsentscheidung Belange des Tierschutzes zurückgestellt werden müssen, so kann die nachfolgende Kontrolle durch eine unabhängige gerichtliche Instanz nicht nur der Einhaltung des Rechts dienlich sein, sondern auch die Bereitschaft der Öffentlichkeit steigern, ein tierschutzpolitisch vielleicht unerfreuliches Ergebnis als rechtmäßig zu akzeptieren.944 Die verwaltungsgerichtliche Klärung von Rechts- und Interessenlagen durch verbindliche Entscheidungen kann hier eine wichtige Befriedungsfunktion erfüllen.

VIII. Frühzeitige Mitwirkung und Beteiligung im Verwaltungsverfahren Es wurde bereits erwähnt, dass Verbandsklagerechte über den Gerichtszugang hinaus auch mit vorgelagerten Mitwirkungsrechten bereits im Verwaltungsverfahren verbunden werden können (siehe 4. Kap., A. III.; 4. Kap., D. I. 2. d)). So sind etwa die Mitwirkungs- und Informationsrechte für Tierschutzbände in Nordrhein-Westfalen in § 2 TierschutzVMG NRW geregelt. Das Gesetz unterscheidet zwischen obligatorischen Mitwirkungs- und Informationsrechten und solchen, die den Tierschutzverbänden nur auf Verlangen bzw. auf Antrag gewährt werden. Obligatorische Mitwirkungs- und Informationsrechte sind in § 2 Abs. 1 TierschutzVMG NRW niedergelegt, wonach bei der Vorbereitung von tierschutzrelevanten Rechts- und Verwaltungsvorschriften der für Tierschutz zuständigen Behörden des Landes und vor der Erteilung bau- und immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen für Vorhaben zum Halten von Tieren zu Erwerbszwecken den anerkannten Tierschutzverbänden rechtzeitig die Gelegenheit zur Einsichtund Stellungnahme zu gewähren ist. In § 2 Abs. 2 i.V. m. Abs. 5 TierschutzVMG NRW sind die fakultativen Mitwirkungs- und Informationsrechte geregelt. Danach können sich Tierschutzverbände in Genehmigungs- oder Erlaubnisverfahren nach § 4 a Abs. 2 Nr. 2 TierSchG (Schächten), § 6 Abs. 3 TierSchG (Schnäbel- und Schwänzekürzen), § 8 Abs. 1 TierSchG (Tierversuchsgenehmigungen) und § 11 Abs. 1 TierSchG (andere tierschutzrechtliche Erlaubnisse) auf eigene Initiative einbringen. Zur Er944

Vgl. für das Umweltrecht Koch, NVwZ 2007, S. 371 m.w. N.

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möglichung dieses fakultativen Rechts auf Mitwirkung eröffnet § 2 Abs. 5 TierschutzVMG NRW den anerkannten Tierschutzverbänden einen Informationsanspruch gegenüber der zuständigen Behörde auf Mitteilung von Anzahl und Gegenstand laufender Verwaltungsverfahren. Die anerkannten Verbände haben zu beachten, dass sie in einem späteren Klageverfahren nicht mit Einwendungen gehört werden, die sie schon im Mitwirkungsverfahren hätten vorbringen können. In diesem Falle greift die Präklusionvorschrift des § 1 Abs. 3 TierschutzVMG NRW.945 Ähnliche frühe Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte der Tierschutzverbände im Verwaltungsverfahren kennen fast alle Landesgesetze, mit denen bislang landesrechtliche Verbandsklagerechte im Tierschutzrecht eingeräumt worden sind.946 1. Verzögerungen im Verwaltungsverfahren Möglicherweise könnten solche frühzeitigen Beteiligungsrechte zu erheblichen Verzögerungen beim Vollzug führen.947 So wird in der rechtspolitischen Diskussion darauf hingewiesen, dass die zusätzlichen Verwaltungsvorgänge mit einem hohen personellen und zeitlichen Aufwand abgearbeitet werden müssten.948 Die eingelegten Rechtsbehelfe und die Inanspruchnahme von Informationsrechten würden danach in den zuständigen Veterinärbehörden zusätzliche Arbeitskapazitäten binden, welche für die originäre Tierschutzarbeit vor Ort fehlen.949 Den Tierschutzverbänden werde es so ermöglicht, die Arbeit der Behörden zu erschweren und sie im Extremfall von der Erfüllung ihrer Aufgaben abzuhalten.950 945 Vgl. zu Inhalt und Systematik des Gesetzes über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine (TierschutzVMG NRW) Knitsch, in: Kloepfer/ Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 105 ff. 946 Bremen: § 2 TSVbeklG; Baden-Württemberg: § 2 TierSchMVG; RheinlandPfalz: § 1 TierSchLMVG; Saarland: § 2 TSVKG; Schleswig-Holstein: § 2 TierSchVKG SH. 947 NRW LT Apr. 15/340, S. 11 f. 948 Amt für Gesundheit, Veterinär- und Lebensmittelangelegenheiten in Münster, Stellungnahme 16/477, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 4; Landesverband der Tierärztinnen und Tierärzte im öffentlichen Dienst NRW, Stellungnahme 16/476, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1; Jost Hüttenbrink, Stellungnahme 15/1100, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 3. 949 Tierärztekammer Westfalen-Lippe, Stellungnahme 16/442, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 2. 950 Verband Forschender Arzneimittelhersteller, Stellungnahme 16/434, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 13; Tierärztekammer Westfalen-Lippe, Stellungnahme 16/442, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 1.

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Somit wirke sich ein Verbandsklagerecht letztlich nachteilig auf den Vollzug und damit zulasten des Tierschutzes aus. 2. Frühzeitiges Einbringen von Sachverstand Dagegen ist einzuwenden, dass frühe Mitwirkungsrechte im Verwaltungsverfahren dem frühzeitigen Einbringen von tierschutzrechtlichem Sachverstand seitens der Tierschutzverbände im Vorfeld behördlicher Entscheidungen dienen.951 Die zuständigen Behörden erfahren durch frühzeitige Hinzuziehung von Tierschutzverbänden rechtzeitig von etwaigen tierschutzrechtliche Bedenken und Einwänden und können bei ihrer Entscheidung den beteiligten widerstreitenden Interessen stärker Rechnung tragen. Die so erzielte Gewinnung einer möglichst umfassenden behördlichen Entscheidungsgrundlage kann zur Verbesserung der Ausgewogenheit und Qualität behördlicher Entscheidungen insgesamt beitragen. Auf diese Weise kann bereits im Verwaltungsverfahren ein Gegengewicht zu den etablierten Interessenvertretungen geschaffen werden. Diese Annahme wird durch den Vergleich mit den Verbandsklagerechten im Umweltrecht bestärkt. Die oben bereits angesprochene Evaluation des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes ergab, dass die Beteiligung eines Verbands am Entscheidungsverfahren das Behördenhandeln im Hinblick auf Verfahrensgestaltung, Prüfungstiefe und Dokumentation der Prüfungsergebnisse beeinflusst.952 Durch korrespondierende Präklusionsvorschriften wird der präventive Effekt der Verbandsmitwirkung gestärkt, der darin besteht, dass die Verbände ihren Sachverstand konstruktiv in das laufende Verwaltungsverfahren einbringen (müssen) und so zu einer sorgfältig vorbereiteten und abgewogenen Entscheidung beitragen, wodurch sich eine spätere Klageerhebung im Idealfall erübrigt.953 Die frühzeitige Beteiligung der Verbände kann daher im Gegenteil zu einer Entlastung der Veterinärbehörden führen. 3. Verletzung von Geheimhaltungsinteressen Teilweise wird argumentiert, dass durch die Mitwirkung von Tierschutzverbänden im Verwaltungsverfahren der personen- und betriebsbezogene Datenschutz gefährdet werde.954 Bei der Einsichtnahme von Tierschutzverbänden in Sachverständigengutachten sowie Unterlagen bei Genehmigungs- und Erlaubnisverfahren 951

NRW LT-Drs. 15/2380, S. 15; NRW LT-Drs. 16/177, S. 13. Umweltbundesamt, Evaluation von Gebrauch und Wirkung der Verbandsklagemöglichkeiten, S. 82. 953 Vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 12 Rn. 554 m.w. N. 954 Gesellschaft für Versuchstierkunde (GV-SOLAS), Stellungnahme 15/1101, Öffentliche Anhörung zum Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine in NRW, S. 4. 952

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

könne es zu einer Offenlegung wichtiger Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse kommen, etwa wenn diese im Rahmen der Erteilung von baurechtlichen Genehmigungen für Tierhaltungen Einsicht in Bauunterlagen nehmen könnten.955 Spätestens im gerichtlichen Verfahren seien Verbandsklagen von Tierschutzverbänden nahezu zwangsläufig mit der Weitergabe der zuvor von den zuständigen Behörden erhobenen personenbezogenen Daten verbunden, da den Verfahrensbeteiligten im gerichtlichen Verfahren Akteneinsicht nach § 100 VwGO zu gewähren ist.956 4. Stellungnahme Dem ist entgegenzuhalten, dass berechtigte Geheimhaltungsinteressen Beteiligter oder dritter Personen über die bestehenden Vorschriften wie etwa des Verwaltungsverfahrensgesetzes, des Bundesdatenschutzgesetzes, des Informationsfreiheitsgesetzes bzw. die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen hinreichend geschützt werden können.957

IX. Stellungnahme Die rechtspolitische Diskussion um die tierschutzrechtliche Verbandsklage ist emotional aufgeladen und wird teilweise politisch instrumentalisiert. Die Auseinandersetzung erfährt dadurch eine Zuspitzung, die nicht gewinnbringend erscheint.958 Dabei wird häufig ein grundlegender Gedanke vernachlässigt. Die Verbandsklage soll lediglich der konsequenteren Durchsetzung des vorhandenen materiellen Tierschutzrechts dienen, an das sich die betroffenen Akteure der Forschung und Landwirtschaft ohnehin bereits halten müssen. Für eine konstruktive rechtspolitische Diskussion könnte es sinnvoll sein, wenn sich die betroffenen Interessengruppen vergegenwärtigen, dass die Eröffnung des verwal-

955 NRW LT Apr. 15/340, S. 13, S. 22; Bauern- und Winzerverband Rheinland-Nassau e. V., Stellungnahme 16/3492 zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 3. 956 Schleswig-Holsteinischer Richterverband, Stellungnahme 18/862 zum Entwurf eines Gesetzes zum Tierschutz-Verbandsklagerecht in Schleswig-Holstein, S. 3. 957 NRW LT-Drs. 15/2380, S. 2; Landesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Stellungnahme 16/3743 zum Gesetzentwurf für das TierSchLMVG in Rheinland-Pfalz, S. 3 f. Siehe zum Ganzen Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, Einf. Rn. 92. 958 Als Beispiel kann ein Ausschnitt aus der Diskussion im nordrhein-westfälischen Landtag dienen, wo ein Abgeordneter mit Blick auf die geplante Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage verkündete, dass künftige Verbandsklagen die medizinische und pharmakologische Forschung blockieren würden, obwohl „kranke Menschen (. . .) dringend auf solche Forschungstätigkeiten angewiesen“ seien. Mit dem geplanten Gesetzentwurf „versündige sich Rot-Grün an vielen kranken Menschen im Land.“, vgl. NRW LT Apr. 16/271 v. 12.06.2013, S. 18.

G. Rechtspolitische Diskussion

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tungsgerichtlichen Rechtsweges für Tierschutzverbände nicht automatisch mit einer Erhöhung des Tierschutzniveaus bzw. mit einer Verschärfung der Rechtslage einhergeht. Auch bei Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage werden die Verwaltungsgerichte selbstverständlich weiterhin auch die betroffenen wirtschaftlichen oder wissenschaftlichen Interessen berücksichtigen. Es wird nicht etwa fortan ausschließlich Rechtsschutz für die Belange des Tierschutzes geben, sondern stattdessen Rechtsschutz sowohl gegenüber einem rechtswidrigen Zuwenig als auch gegenüber einem rechtswidrigen Zuviel an Tierschutz.959 Anders ausgedrückt: Auch wenn tierschutzrechtliche Verbandsklagen eingeführt würden, bliebe der Rechtsschutz neutral zum Tierschutz.960 Im Hinblick auf Tierversuche bedeutet das, dass durch die Einführung einer Verbandsklage nicht etwa pauschal die Interessen der Forschung gegenüber den Interessen der Tierschutzverbände zurücktreten müssen. Die Sorge vor übermäßigen Beeinträchtigungen von Forschung und Landwirtschaft ist daher nur dann gerechtfertigt, wenn die Tierschutzverbände entweder massenhaft unbegründete – missbräuchliche – Rechtsbehelfe einlegen oder aber wenn bei der Durchführung von Tierversuchen und bei der branchenüblichen Nutztierhaltung die Vorgaben des Tierschutzrechts massiv verletzt werden.961 Zu einer missbräuchlichen Nutzung des Verbandsklagerechts wird es aus den im Rahmen dieser Untersuchung erörterten Gründen mit überwiegender Wahrscheinlichkeit nicht kommen. Für die zweite in Betracht kommende Ursache für eine häufige Klagetätigkeit der Tierschutzverbände gilt Folgendes: Die Befürchtung wirtschaftlicher Nachteile aufgrund der Durchsetzung des geltenden Rechts kann kein Argument gegen eben jene Durchsetzung des Rechts sein. Selbstverständlich sind die Befürchtungen der Wirtschaft bzw. der Forschung und Wissenschaft ernst zu nehmen. Allerdings ist dabei zu beachten, dass die zentralen Probleme für den Tierschutz gerade in Bereichen bestehen, in denen anthropozentrische Interessen den Belangen des Tierschutzes gegenüberstehen – also vor allem in den Bereichen, in denen Interessen der Wirtschaft oder der Forschung berührt sind. Wenn sich die betroffenen anthropozentrischen Interessen gegenüber dem Tierschutz stets durchsetzen, bestünde der Tierschutz in letzter Konsequenz nur noch auf dem Papier.962 Bei Anlegung eines allein ökonomischen Maßstabs ließe sich die Grundkonzeption des Tierschutzgesetzes als eines ethisch ausgerichteten Tierschutzes aus den Angeln heben.963 959

Vgl. zur Diskussion im Umweltrecht Kloepfer, Umweltrecht, § 8 Rn. 10. Ebenda. 961 von Loeper, in: Menschen für Tierrechte/Vier Pfoten e. V. (Hrsg.), Dem Tier eine Stimme geben, S. 23. 962 Kraemer, Tierschutz und Strafrecht, S. 196. 963 OLG Frankfurt, NStZ 1985, S. 130. 960

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4. Kap.: Die tierschutzrechtliche Verbandsklage

Nach alldem lässt sich feststellen, dass die oben genannten rechtspolitischen Argumente für die tierschutzrechtliche Verbandsklage überwiegen. Es besteht ein erhebliches rechtspolitisches Bedürfnis für eine tierschutzrechtliche Verbandsklage, die auch die Einhaltung von Normen des gemeinwohlorientierten, keine subjektiven Rechte gewährenden Tierschutzrechts gerichtlicher Kontrolle zuführen kann.

5. Kapitel

Zusammenfassung und Ausblick: Die Effektivierung des Tierschutzrechts mittels der tierschutzrechtlichen Verbandsklage Den Anstoß für die vorliegende Arbeit lieferte die aktuelle rechtspolitische Diskussion um die Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage. Dieses Rechtsinstrument ermöglicht es Tierschutzverbänden, die Verletzung objektiven Tierschutzrechts vor den Verwaltungsgerichten zu rügen, ohne dabei in eigenen Rechten betroffen zu sein. Vergleichbare Klagerechte existieren bereits im deutschen Umwelt- und Naturschutzrecht sowie im Wettbewerbs-, Verbraucherschutzund Behindertengleichstellungsrecht. Das Rechtsinstrument der Verbandsklage im Tierschutzrecht ist rechtspolitisch stark umstritten und darüber hinaus bisher (rechts-)wissenschaftlich noch weitgehend unerforscht. Die zunächst im kleinen wissenschaftlichen Kreis entbrannte Debatte um ein solches Klagerecht hat in der jüngeren Vergangenheit die Parlamente einiger Bundesländer erreicht. Aktuell haben die Bundesländer Bremen, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Hamburg, Rheinland-Pfalz, Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein und Niedersachsen eigene tierschutzrechtliche Verbandsklagen eingeführt. Der rechtspolitische Streit um die Einführung von Verbandsklagerechten im Tierschutz gab Anlass für eine grundsätzliche Befassung mit der Rechtsbefolgung und -durchsetzung des objektiven Tierschutzrechts in der Rechtspraxis. Hintergrund ist, dass die tierschutzrechtliche Verbandsklage von ihren Befürwortern für die notwendige Reaktion auf Vollzugsdefizite im Tierschutzrecht gehalten wird. Die Befürworter der Verbandsklage gehen regelmäßig von der Prämisse eines Vollzugsdefizits aus, welches durch entsprechende Klagemöglichkeiten für Tierschutzverbände reduziert werden könne. Die Gegner bzw. Skeptiker eines Verbandsklagerechts zweifeln demgegenüber bereits an dem Vorhandensein von Vollzugsdefiziten im Tierschutzrecht und leiten daraus ab, dass für die Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage schon gar kein Bedarf bestehe. Sie stehen auf dem Standpunkt, dass auch ohne ein Verbandsklagerecht bereits ausreichend Kontrollinstrumente zur Verfügung stünden, um die Befolgung und Durchsetzung des Tierschutzrechts sicherzustellen. Da in der Regel jedoch weder Befürworter noch Skeptiker der Verbandsklage fundierte Belege für das Vorhandensein oder Nichtvorhandensein von Vollzugsdefiziten vorbringen, wird die rechtspolitische Debatte um die Einführung einer

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5. Kap.: Zusammenfassung und Ausblick

tierschutzrechtlichen Verbandsklage eher emotional denn faktenbasiert geführt. Zentrales Anliegen der Arbeit war daher, zunächst einmal genauere Erkenntnisse über die tatsächliche Situation der Befolgung und Rechtsdurchsetzung des Tierschutzrechts in der Rechtswirklichkeit zu gewinnen. Auf diesem Wege sollte die Diskussion einer Versachlichung zugeführt und die Grundlage für die weitere Befassung mit dem Rechtsinstrument der tierschutzrechtlichen Verbandsklage geschaffen werden. Gegenstand des ersten Kapitels war mithin, ob die von den Befürwortern der Verbandsklage beklagten und von ihren Gegnern bezweifelten Defizite bei der Befolgung und Durchsetzung des Tierschutzrechts tatsächlich bestehen. Die Arbeit konzentrierte sich dabei auf die Bereiche der Nutztierhaltung sowie der Tierversuche. Beim Abgleich der Rechtspraxis mit den materiell-rechtlichen Vorgaben des Tierschutzrechts wurde deutlich, dass die gelebte Wirklichkeit tatsächlich in vielfacher Hinsicht hinter dem geltenden Recht zurückbleibt. Das geltende Recht zum Schutz der Nutz- und Versuchstiere wird zu einem großen Teil von den Normadressaten nicht befolgt oder von den zuständigen Vollzugsbehörden nicht durchgesetzt. Die weit verbreitete Nichtbefolgung des Tierschutzrechts durch die Normadressaten lässt sich in erster Linie damit erklären, dass die wirtschaftlichen bzw. wissenschaftlichen Interessen der Normadressaten in aller Regel in Konflikt mit den Vorgaben des Tierschutzrechts geraten. Auf die natürlichen Bedürfnisse der Nutztiere wird bei der auf Gewinnmaximierung ausgerichteten Nutztierhaltung wenig Rücksicht genommen. Bei Tierversuchen sind Leiden und Schmerzen der Tiere anders als in der Nutztierhaltung nicht Nebenfolge der ökonomischen Gesetzen unterworfenen Nutzungsform. Vielmehr werden Leiden, Schmerzen oder Schäden den Versuchstieren zum Erkenntnisgewinn bewusst zugefügt. Neben dem Erkenntnisgewinn werden aber auch andere Ziele wie die Befriedigung beruflichen Ehrgeizes verfolgt. Insbesondere dort, wo wirtschaftliche oder wissenschaftliche Interessen dem Tierschutz zuwiderlaufen, ist die Motivation der Normadressaten zur freiwilligen Befolgung des Tierschutzrechts gering. Neben Motivationsmängeln der Normadressaten fehlt es aber auch an einer konsequenten Durchsetzung des vorhandenen Tierschutzrechts durch die für den Vollzug zuständigen Behörden der Länder. Die Kontrolldichte und -effektivität ist niedrig, so dass viele Rechtsverstöße den Behörden nicht zur Kenntnis gelangen. Teilweise greifen die zuständigen Behörden allerdings sogar trotz offenkundiger Verstöße gegen das Tierschutzrecht nicht ein oder ahnden Normverletzungen im Hinblick auf die Abschreckungswirkung nicht scharf genug. Interessen der Wirtschafts- und Agrarpolitik sowie der Wissenschaft und Forschung wird häufig der Vorrang vor dem Tierschutz eingeräumt. Hierfür wurden eine Reihe unterschiedlichster Ursachen identifiziert, darunter begrenzte personelle und finanzielle Kapazitäten der zuständigen Vollzugsbehör-

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den, fehlende Möglichkeiten zur Weiterbildung und Durchsetzungsschwierigkeiten aufgrund des interessenorientierten Drucks von Seiten der Normadressaten als örtlichen Wirtschaftsbeteiligten sowie politischer Einflussnahme. Durch eine Vielzahl offener Rechtsbegriffe und ungeklärter Rechtsfragen im Tierschutzrecht wird der Vollzug zusätzlich erschwert. Ohne nähere Konkretisierung bleiben die Vorgaben des Tierschutzrechts häufig sehr unscharf. Die teilweise zur Konkretisierung des Tierschutzgesetzes erlassenen Rechtsverordnungen bleiben mitunter unvollständig und regeln nur einige wenige Teilbereiche. Darüber hinaus ist die Vereinbarkeit der existierenden Rechtsverordnungen mit den Vorgaben des höherrangigen Tierschutzgesetzes vielfach fraglich. Die den Vollzug behindernden Faktoren bedingen und verstärken einander zum großen Teil gegenseitig. So wirkt sich die aufgrund begrenzter behördlicher Kapazitäten unzureichende Kontrolldichte nachteilig auf die Motivation der Normadressaten zur Normbefolgung aus. Die daraus resultierenden weit verbreiteten Normverletzungen durch die Normadressaten führen wiederum zu einer Resignation der ohnehin überforderten Vollzugsbehörden. Insgesamt bleiben die Befolgung und der Vollzug der Vorschriften zum Schutz der Nutz- und Versuchstiere in der Rechtspraxis vielfach hinter den Vorgaben des materiellen Rechts zurück. Das geltende Tierschutzrecht enthält somit das Potential für einen Tierschutz, der weiter reicht als die gegenwärtige Praxis. Die geschilderten Defizite bei der Rechtsbefolgung und beim behördlichen Vollzug werden durch den Umstand verschärft, dass das Tierschutzrecht zu großen Teilen aus Normen besteht, deren Einhaltung von niemandem gerichtlich eingefordert werden kann. Dieser Umstand und seine Folgen bildeten den Untersuchungsgegenstand des zweiten Kapitels. Der deutsche verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz ist gemäß Art. 19 Abs. 4 GG in erster Linie für Verletzungen in subjektiven Rechten eröffnet. Diese sogenannte Systementscheidung für den Individualrechtsschutz findet ihre prozessuale Ausprägung unter anderem in § 42 Abs. 2 VwGO. Danach ist der Verwaltungsrechtsweg grundsätzlich nur dann eröffnet, wenn der Kläger geltend macht, durch das angegriffene Verwaltungshandeln „in seinen Rechten verletzt zu sein“. Den Tieren als Rechtsobjekten stehen dagegen keine eigenen einklagbaren Rechte zu. Da die Vorschriften des Tierschutzrechts nicht drittschützend sind, ist es auch ausgeschlossen, dass Tierschutzverbände oder einzelne am Tierschutz interessierte Bürger die Einhaltung des Tierschutzrechts vor den Verwaltungsgerichten einklagen. Das Tierschutzrecht normiert lediglich im öffentlichen Interesse stehende, objektiv-rechtliche Verhaltensvorschriften für den Umgang des Menschen mit dem Tier. Die Nichtbefolgung oder -durchsetzung des Tierschutzrechts stellt daher lediglich eine Verletzung des objektiven Rechts dar, die nicht mit subjektiven Rechten korrespondiert. Daher kann die Befolgung bzw. die Durchsetzung des geltenden Tierschutzrechts nicht im Wege eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens erzwungen werden. Weite Bereiche des Tierschutz-

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5. Kap.: Zusammenfassung und Ausblick

rechts müssen in der Konsequenz ohne verwaltungsgerichtliche Kontrolle auskommen. Die menschlichen Eigentümer der Nutz- und Versuchstiere stellen sich in aller Regel nicht schützend vor ihr Eigentum, da ihre Interessen meist im Konflikt mit den Belangen des Tierschutzes stehen. Zur Durchsetzung ihrer Interessen steht ihnen allerdings der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten offen, weil sie sich im Gegensatz zu den Tieren auf einklagbare und damit durchsetzungsfähige subjektive Rechte berufen können. Die asymmetrische Ausgestaltung des Rechtsschutzes im Tierschutzrecht kann auch als Waffenungleichheit bei der Geltendmachung von Tierschutz- und Tiernutzungsinteressen beschrieben werden. Diese Waffenungleichheit wirkt sich wiederum auf die behördliche Entscheidungspraxis aus. Die Vollzugsbehörden müssen bei jeder Entscheidung, welche unter Berücksichtigung des Tierschutzes in die Rechte der Tiernutzer eingreift, mit potenziellem Widerstand seitens der Tiernutzer in Form von Widerspruch und verwaltungsgerichtlichen Klagen rechnen. Dagegen ist kein Widerstand zu erwarten, wenn die Behörden die Belange des Tierschutzes zurückstellen, da den davon betroffenen Tieren oder ihren menschlichen Fürsprechern der Weg zu den Verwaltungsgerichten versperrt ist. In diesem Spannungsfeld fällt die behördliche Abwägung zwischen Aspekten des Tierschutzes und Tiernutzungsinteressen häufiger zugunsten der durchsetzungsstärkeren Interessen der Tiernutzer aus. Entsprechende Versäumnisse der Behörden beim Vollzug können dann aber wiederum wieder nicht durch eine verwaltungsgerichtliche Kontrolle als Vollzugsdruck von außen kompensiert werden. Ohne die Kontrollierbarkeit bzw. Einklagbarkeit des rechtlich geforderten Verhaltens und damit ohne die abschreckende Wirkung gerichtlicher Verfahren fehlen wiederum die Anreize für die Normadressaten zur freiwilligen Rechtsbefolgung. Darüber hinaus kann aufgrund der fehlenden Klagemöglichkeiten bei Verletzungen des objektiven Tierschutzrechts keine umfangreiche, gesicherte Rechtsprechungs-Kasuistik im Hinblick auf offene Rechtsbegriffe oder ungeklärte Rechtsfragen entstehen, wie es in anderen Rechtsgebieten üblich ist. Die Behörden können daher in aller Regel nicht auf Entscheidungen der Verwaltungsgerichte als Entscheidungshilfe beim Vollzug zurückgreifen. Diese Überlegungen führten zu der Feststellung, dass die systembedingte fehlende gerichtliche Vollzugskontrolle eine wesentliche Ursache für die zuvor festgestellte unzureichende Befolgung und behördliche Durchsetzung des Tierschutzrechts darstellt. Es wurde zudem kurz auf die Durchsetzung des Tierschutzrechts vor den Strafgerichten eingegangen. Grundsätzlich kann dem Tierschutzrecht in den Fällen, in denen Verstöße gegen das Tierschutzrecht zugleich den Straftatbestand des § 17 TierSchG verwirklichen, im Wege eines strafgerichtlichen Verfahrens zur Durchsetzung verholfen werden. Allerdings kann das Strafrecht bereits aufgrund

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seiner ultima-ratio-Funktion auf den Tierschutz nur in Extremfällen tierschutzwidrigen Verhaltens einwirken, nicht aber in einem „Normalfall“ objektiv tierschutzwidrigen Verhaltens. Es kann daher lediglich ein den Vollzug flankierendes Instrument darstellen. Darüber hinaus kommt es in Tierschutzfällen überdurchschnittlich oft zu Freisprüchen oder zur Einstellung des Verfahrens. Zur Verdeutlichung der bisherigen Überlegungen wurde am Ende des zweiten Kapitels kurz das sogenannte Legehennen-Urteil des Bundesverfassungsgerichts thematisiert. Legehennen wurden lange Zeit in Deutschland in Käfigen gehalten, in denen jeder Henne eine Fläche als Lebensraum zur Verfügung stand, welche kleiner war als ein DIN A4 Blatt. Diese Haltungsform wurde nach dem Inkrafttreten des Tierschutzgesetzes im Jahr 1972 wiederholt von den Strafgerichten für eine tatbestandsmäßige Tierquälerei im Sinne des § 17 TierSchG erklärt. Allerdings wurden die verantwortlichen Geflügelhalter nicht verurteilt, da diese Haltungsform in Deutschland branchenüblich war und von den Behörden nicht beanstandet wurde. Verfahren vor den Verwaltungsgerichten konnten nicht geführt werden, da sich weder Tierschutzverbände noch am Tierschutz interessierte Privatpersonen auf entsprechende subjektive Rechte berufen konnten. Erst nach einem Antrag auf abstrakte Normenkontrolle der Landesregierung von NordrheinWestfalen erklärte das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1999 die praktizierte Haltungsform für unvereinbar mit den Vorgaben des Tierschutzgesetzes. Die Befassung mit der Vorgeschichte des Legehennen-Urteils machte deutlich, dass Vollzugsdefizite und gerichtliche Durchsetzungsschwächen im Tierschutzrecht ineinandergreifen und sich in ihrer Wirkung gegenseitig verstärken. Anders als in anderen Rechtsgebieten kann die Nichtbefolgung bzw. der unzureichende Vollzug des Rechts nicht durch die Anrufung der Gerichte ausgeglichen werden. Auf diese Weise kommt es dazu, dass das geltende Tierschutzrecht teilweise über mehrere Jahrzehnte hinweg nicht zur Anwendung gelangt. Die Erkenntnis, dass im Tierschutzrecht ein Befolgungs- und Vollzugsdefizit auf eine strukturimmanente gerichtliche Durchsetzungsschwäche des Rechts trifft, leitete über zur Befassung mit der tierschutzrechtlichen Verbandsklage im vierten Kapitel der Arbeit. Dieses Instrument setzt primär auf Ebene der gerichtlichen Durchsetzungsschwäche des Tierschutzrechts an. Es soll die Rechtsschutzlücken schließen, die in einem rein subjektiv-rechtlich ausgerichteten Rechtsschutzsystem für den allein über das objektive Recht vermittelten, im Allgemeininteresse liegenden Tierschutz entstehen. Aufgrund der geschilderten Wechselwirkungen zwischen Vollzugsdefiziten und gerichtlicher Durchsetzungsschwäche ist die Verbandsklage darüber hinaus auch als Antwort auf die bestehenden Vollzugsdefizite zu verstehen. Zunächst wurde das Rechtsinstrument der altruistischen Verbandsklage definiert und zu anderen Rechtsschutzkonstellationen wie der sogenannten Verbandsverletztenklage und der egoistischen Verbandsklage abgegrenzt. Es folgte eine

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5. Kap.: Zusammenfassung und Ausblick

kurze Übersicht über andere in Betracht kommende Instrumente zur Verbesserung der Rechtsdurchsetzung des Tierschutzrechts. Die Möglichkeiten der Einsetzung von landesrechtlichen Tierschutzbeauftragten, Tierschutzombudspersonen sowie Tierschutzanwälten wurden erörtert und im Hinblick auf die Effektivität der Rechtsdurchsetzung mit der Verbandsklage verglichen. Zudem wurde kurz auf die im Erstarken begriffene rechtswissenschaftliche Diskussion um die Einführung eigener Rechte für Tiere hingewiesen. Sodann warf die vorliegende Arbeit einen kurzen Blick auf die in Deutschland bereits existierenden Verbandsklagemöglichkeiten in anderen Rechtsgebieten. An dieser Stelle wurde insbesondere auf die Verbandsklage im Umwelt- und Naturschutzrecht eingegangen, die bereits seit den 1960er Jahren Gegenstand rechtspolitischer Diskussionen war und in diesem Rechtsgebiet mittlerweile ein erprobtes Rechtsinstrument darstellt. Da Verbandsklagen den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz für die Geltendmachung ausschließlich öffentlicher Interessen eröffnen, stellen sie eine Durchbrechung des primär subjektiven Rechtsschutzsystems in Deutschland dar. Die mit der Ausweitung von Verbandsklagebefugnissen auf weitere Rechtsgebiete verbundene schrittweise Weiterentwicklung vom reinen Individualrechtsschutz zur objektiven Verwaltungskontrolle wirft eine Reihe verfassungsrechtlicher Bedenken auf. Vor diesem Hintergrund erörterte die vorliegende Arbeit zunächst die grundsätzliche Vereinbarkeit einer Erweiterung des gerichtlichen Rechtsschutzes um Elemente objektiver Verwaltungskontrolle mit der Verfassung. Da der von Art. 19 Abs. 4 GG garantierte Individualrechtsschutz als Mindestgewährleistung angelegt ist, steht es dem Gesetzgeber grundsätzlich frei, über diese Mindestgewährleistung hinausgehende objektive Kontrollverfahren zu normieren. Die grundsätzlich zulässige Ausweitung des Gerichtszugangs unterliegt allerdings verfassungsrechtlichen Grenzen. Eine solche Grenze wäre insbesondere erreicht, wenn der Individualrechtsschutz durch eine Flut an objektiven Verfahren faktisch ausgehöhlt würde. Ausgehend von dieser Prämisse diskutierte die vorliegende Arbeit, ob mit der Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage tatsächlich die häufig befürchtete „Klageflut“ einhergehen wird, die laut der Gegner der Verbandsklage letztlich zu verfassungsrechtlich unzulässigen Verkürzungen beim Individualrechtsschutz führen könne. Solche Befürchtungen finden keine Bestätigung in den Erfahrungen, die bisher im Umwelt- und Naturschutzrecht mit Verbandsklagerechten gesammelt werden konnten. Die klagebefugten Verbände nehmen dort das Verbandsklagerecht gezielt und maßvoll in Anspruch. Der im Vergleich eher niedrigen Zahl von Verbandsklagen steht dabei eine deutlich überdurchschnittliche Erfolgsquote gegenüber. Auch die Tierschutzverbände werden voraussichtlich aufgrund der mit einer Klage verbundenen Kostenrisiken, dem hohen zeitlichen, finanziellen und personellen Aufwand sowie der Rechtferti-

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gungspflicht vor ihren Mitgliedern und der Öffentlichkeit von einer Vielzahl von Klagen absehen. Es ist vielmehr zu erwarten, dass sich tierschutzrechtliche Verbandsklagen auf einige wenige Fälle beschränken werden, in denen hohe Erfolgsaussichten bestehen und von denen eine beispielgebende Wirkung für eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle ausgehen kann. Verkürzungen des Individualrechtsschutzes aufgrund einer Flut von tierschutzrechtlichen Verbandsklagen sind somit mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht zu erwarten. Die Arbeit diskutierte im Folgenden weitere verfassungsrechtliche Einwände gegen die tierschutzrechtliche Verbandsklage, darunter die Frage nach der Legitimation der Tierschutzverbände zur Wahrnehmung von Belangen des Gemeinwohls sowie die Frage, ob die Grenzen zwischen Exekutive und Judikative durch die Zunahme objektiver Kontrollverfahren möglicherweise verschwimmen könnten. Dabei wurde gezeigt, dass die Ausweitung des tradierten Rechtsschutzsystems um zusätzliche Elemente objektiver Rechtskontrolle engen verfassungsrechtlichen Grenzen unterliegt, aber durchaus möglich ist. Im Spannungsfeld zwischen Individualrechtsschutz und objektiver Verwaltungskontrolle sollten allerdings nur punktuelle Ergänzungen im Rechtsschutzsystem vorgenommen werden, wobei der Individualrechtsschutz nicht aus dem Systemmittelpunkt gedrängt werden sollte. Die Fortentwicklung des Rechtsschutzsystems durch die tierschutzrechtliche Verbandsklage trägt der spezifischen Rechtsschutzkonstellation im Tierschutzrecht Rechnung. Damit ist allerdings noch keine Neuausrichtung des Rechtsschutzsystems zugunsten einer rein objektiv-rechtlichen Verwaltungskontrolle verbunden. Es handelt sich vielmehr um eine bereichsspezifische Erweiterung des Gerichtszugangs, die angesichts des strukturellen Vollzugsdefizits bei gleichzeitiger gerichtlicher Durchsetzungsschwäche im Tierschutzrecht sinnvoll erscheint. Unmittelbar im Anschluss an die Feststellung, dass eine tierschutzrechtliche Verbandsklage grundsätzlich verfassungsrechtlich zulässig ist, befasste sich die vorliegende Arbeit mit der Frage, ob es sich bei der Einführung einer tierschutzrechtlichen Verbandsklage nicht sogar um eine aus der Verfassung, genauer aus Art. 20 a GG, ableitbare Pflicht handelt. Eine verfassungsrechtliche Pflicht wurde aber im Ergebnis mit Blick auf die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers bei der Verwirklichung von Staatszielbestimmungen letztlich abgelehnt. Die Arbeit betrachtete im Weiteren die aktuelle Rechtslage bezüglich der tierschutzrechtlichen Verbandsklage in Bund und Ländern. Während bislang alle politischen Versuche einer bundeseinheitlichen Regelung gescheitert sind, haben inzwischen acht Bundesländer eigene tierschutzrechtliche Verbandsklagen auf Landesebene eingeführt. Angesichts der Ablehnung eines Verbandsklagerechts auf Bundesebene und der Gesetzgebungsaktivitäten in einigen Bundesländern diskutierte die Arbeit die Frage, ob den Ländern überhaupt die Gesetzgebungskompetenz zur Einführung landesrechtlicher Tierschutzverbandsklagen zusteht. Im Ergebnis wurde die Frage bejaht und ein Blick auf die künftigen Handlungs-

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optionen des Bundes geworfen. Dieser verfügt über eine entsprechende Gesetzgebungskompetenz, da die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage der konkurrierenden Gesetzgebung unterfällt. Es handelt sich nach der in dieser Arbeit vertretenen Auffassung um eine Regelung auf dem Gebiet des gerichtlichen Verfahrens im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Macht der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz künftig durch Einführung eines bundeseinheitlichen Verbandsklagerechts Gebrauch, so sind die Länder in Zukunft von der Gesetzgebung ausgeschlossen. Die bereits erlassenen landesrechtlichen Regelungen zur tierschutzrechtlichen Verbandsklage wären in diesem Fall ab Inkrafttreten einer entsprechenden bundesrechtlichen Regelung nichtig. Da die tierschutzrechtliche Verbandsklage weder eine verfassungsrechtlich unzulässige noch eine verfassungsrechtlich gebotene Erweiterung des Gerichtszugangs darstellt, handelt es sich bei ihrer Einführung in erster Linie um eine rechtspolitische Entscheidung. Die vorliegende Arbeit befasste sich daher im letzten Abschnitt ausführlich mit den rechtspolitischen Argumenten für und wider die Verbandsklage im Tierschutzrecht. Gegen die tierschutzrechtliche Verbandsklage sprachen unter anderem Argumente wie das Verzögerungspotenzial von gerichtlichen Verfahren, die Gefahr des Missbrauchs des Klagerechts für Blockadestrategien seitens der Verbände und, damit verbunden, die möglichen Gefahren für den Wirtschafts- und Forschungsstandort Deutschland sowie die Frage, ob statt der Einführung einer Verbandsklage nicht einfach eine Verbesserung der bereits bestehenden Vollzugsinstrumente effektiver sein könnte. Dafür sprachen unter anderem Argumente wie die Beseitigung der gerichtlichen Durchsetzungsschwäche von Tierschutzinteressen, die Herstellung von Waffengleichheit für Tiernutzungs- und Tierschutzinteressen, die verbindliche Klärung von Rechtsfragen und unbestimmten Rechtsbegriffen durch die Verwaltungsgerichte sowie die präventiven Wirkungen eines Verbandsklagerechts auf den behördlichen Vollzug und die Rechtsbefolgung des Tierschutzrechts. Die Abwägung der für und wider die tierschutzrechtliche Verbandsklage streitenden Argumente ergab, dass die rechtspolitischen Argumente für ein solches Rechtsinstrument überwiegen. Die verfahrensmäßige Repräsentation von Tierschutzbelangen im Wege einer Verbandsklagebefugnis stellt eine entscheidende Voraussetzung für die Befolgung und Durchsetzung des geltenden Tierschutzrechts dar. Es ist zu erwarten, dass das Verbandsklagerecht einen wesentlichen Beitrag zur Anpassung der Rechtswirklichkeit an die normativen Anforderungen des Tierschutzrechts leisten kann und so zur Effektivierung des unter Umsetzungsmängeln leidenden Tierschutzrechts beitragen wird. Allerdings können durch die Einführung der Verbandsklage allein längst nicht alle der aufgezeigten Probleme bei der Befolgung und Durchsetzung des Tierschutzrechts getilgt werden. Weiterhin erforderlich ist unter anderem eine Kom-

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bination von rechtlichen und organisatorischen Maßnahmen, die auf verbesserte Kontrolltechniken und -strukturen, höhere Kontrolldichten und stärkere Sanktionen zielen. Empfehlenswert ist zudem die Förderung der Aus- und Fortbildung aller berufsmäßig mit Nutztieren arbeitenden Personen sowie der Ausbau ökonomischer Anreize für mehr Tierwohl. Erforderlich wäre nicht nur eine nennenswerte Umorientierung und Neuausrichtung der beteiligten Wirtschaftszweige, sondern auch ein grundsätzliches Umdenken der Verbraucher und der Politik.964 Die tierschutzrelevanten Rechtsverordnungen müssen zudem so angepasst werden, dass sie den Vorgaben des höherrangigen Tierschutzgesetzes bzw. des Staatsziels Tierschutz entsprechen. Hierfür können öffentlichkeitswirksame Verbandsklageverfahren wiederum wichtige Impulse liefern. Obwohl eine bundeseinheitliche tierschutzrechtliche Verbandsklage aus rechtspolitischer Perspektive wünschenswert erscheint, ist der Bund grundsätzlich nicht verpflichtet, in diesem Sinne regelnd tätig zu werden. Er kann weiterhin untätig bleiben mit der Folge, dass die Regelungskompetenz bei den Ländern verbleibt. Zuletzt hatte die Bundesregierung im Jahr 2014 angekündigt, zunächst die Erfahrungen mit den landesrechtlichen Tierschutzverbandsklagen beobachten zu wollen.965 Dementsprechend bleibt auch für die Zukunft zu erwarten, dass der Bund – ähnlich wie bei der umwelt- und naturschutzrechtlichen Verbandsklage – erst die praktischen Erfahrungen mit der tierschutzrechtlichen Verbandsklage auf Landesebene abwarten wird, bevor er sich selbst zum Handeln entschließt. Bislang ist es allerdings noch zu früh, um die praktische Wirksamkeit der tierschutzrechtlichen Verbandsklage abschließend zu bewerten. Die Bundesländer, die bisher entsprechende Verbandsklagebefugnisse normiert haben, können – mit Ausnahme von Bremen – lediglich auf drei und weniger Jahre zurückblicken und verfügen daher bislang noch über wenig Erfahrung.966 Die klagebefugten Tierschutzverbände müssen sich erstmal professionalisieren und die notwendigen Strukturen aufbauen, um von ihrem Klagerecht optimal Gebrauch machen zu können. Insofern bleibt die Entwicklung in den nächsten Jahren abzuwarten und zu beobachten. Die praktische Bedeutung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage darf darüber hinaus nicht ausschließlich anhand der Zahl und dem Ausgang geführter Gerichtsverfahren beurteilt werden. Damit würde man die präventive Wirkung vernachlässigen, die die reine Klagemöglichkeit auf die Tätigkeit der Vollzugsbehörden entfaltet.967 964 WBA, Wege zu einer gesellschaftlich akzeptierten Nutztierhaltung, Zusammenfassung; Teutsch, in: Sambraus/Boehncke (Hrsg.), Ökologische Tierhaltung, S. 59. 965 BT-Drs. 18/2529, S. 52. 966 Zu ersten Erfahrungen in Nordrhein-Westfalen siehe Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 76; Schürmeier, NuR 2017, S. 321. 967 Rossi, in: Kloepfer/Kluge (Hrsg.), Die tierschutzrechtliche Verbandsklage, S. 76; Schlacke, Überindividueller Rechtsschutz, S. 228 m.w. N.

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Damit bleibt als Ergebnis der vorliegenden Arbeit festzuhalten, dass die tierschutzrechtliche Verbandsklage eine verfassungsrechtlich zulässige und rechtspolitisch wünschenswerte Antwort auf bestehende Rechtsbefolgungs- und Vollzugsdefizite sowie auf die bislang bestehende systembedingte gerichtliche Durchsetzungsschwäche des Tierschutzrechts darstellt.

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Normenkontrolle 185 f. Nutztierhaltung 28 ff., 34 ff. Präklusionsvorschriften 133, 189 Präventivwirkungen 176, 180 f. Privatisierung des Gemeinwohls 138 ff.

Befriedungsfunktion 187 Qualzucht 31 ff. Egoistische Verbandsinteressen 178 f. Egoistische Verbandsklage 114 Erfolgsquote 135 Ethikkommissionen 79 ff., 167 ff. Ethischer Tierschutz 27, 146 Fehlbetäubungen 55 Forschungsstandort Deutschland 173 ff. Funktionswandel der Verwaltungsgerichtsbarkeit 127 Gesundheitsstörungen landwirtschaftlicher Nutztiere 30 f. Gewaltenteilung 140 ff., 144 Heimtierzucht 33 Individualrechtsschutz 93 ff., 127 ff., 136 f., 145 Investitionshemmnis 175 Kastenstandhaltung 38 f. Klagebefugnis 66, 94 f., 100, 110 Klageflut 130 ff. Legehennen-Urteil 35, 105 ff., 108 f. Mitwirkungsrechte im Verwaltungsverfahren 187 ff.

Robbenklage 123 f. Staatsziel Tierschutz 75, 146 ff. Tierrechte 94, 120 f. Tierschlachtung 50 ff. Tierschutzanwälte 119 f. Tierschutzbeauftragte – betriebliche 85 ff., 169 – landesrechtliche 116 ff. Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung 34, 36 f., 40, 44 ff., 66 Tierschutzombudspersonen 117 ff. Tierschutz-Schlachtverordnung 51 Tierschutztransportverordnung 48 ff. Tierschutz-Versuchstierverordnung 71 Tiertransport 47 ff. Tierversuche 69 ff. – anzeigepflichtige Tierversuche 72, 81 ff. – genehmigungspflichtige Tierversuche 72, 74 ff. Tierzucht 29 ff. Ultima-Ratio-Funktion des Strafrechts 102, 197 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz 125, 134, 180, 189

Stichwortverzeichnis Umwelt- und naturschutzrechtliche Verbandsklagen 113, 122 ff., 133 ff., 164, 175, 179, 189 Unbestimmte Rechtsbegriffe 65 ff., 100, 184

Vorwirkung 179 ff.

Verbandsverletztenklage 114

Waffenungleichheit 97 f., 101, 170

215

Verhaltensstörungen landwirtschaftlicher Nutztiere 41 ff. Vollspaltenböden 37, 41 f.