Die Grenzen der Pflicht zur Aktenvorlage und Aussage vor parlamentarischen Untersuchungsausschüssen: unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Hamburger Verfassung [1 ed.] 9783428475483, 9783428075485

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Beiträge zum Parlamentsrecht

Band 22

Die Grenzen der Pflicht zur Aktenvorlage und Aussage vor parlamentarischen Untersuchungsausschüssen unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Hamburger Verfassung Von

Dr. Christoph Meyer-Bohl

Duncker & Humblot · Berlin

CHRISTOPH MEYER-BOHL

Die Grenzen der Pflicht zur Aktenvorlage und Aussage vor parlamentarischen Untersuchungsausschüssen

Beiträge zum Parlamentsrecht lIerausgegeben von

Werner Kaltefleiter, Ulrich Karpen, Wolfgang Zeh in Verbindung mit Peter Badura, Wolfgang lIeyde, Joachim Linck Georg-Berndt Oschatz, lIans-Peter Schneider Uwe Thaysen

Band 22

Die Grenzen der Pflicht zur Aktenvorlage und Aussage vor parlamentarischen Untersuchungsausschüssen unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Hamburger Verfassung

Von

Dr. Christoph Meyer-Bohl

DUßcker & Humblot . Berliß

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Meyer-Bohl, Christoph: Die Grenzen der Pflicht zur Aktenvorlage und Aussage vor parlamentarischen Untersuchungsausschüssen unter Berücksichtigung von Besonderheiten der Hamburger Verfassung / von Christoph Meyer-Bohl. - Berlin : Duncker und Humblot, 1992 (Beiträge zum Parlamentsrecht ; Bd. 22) Zug\.: Hamburg, Univ., Diss., 1991/92 ISBN 3-428-07548-X NE: GT

Alle Rechte vorbehalten

© 1992 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41

Texterfassung: Computer College, Hamburg 13 Fotoprint: Wemer Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISSN 0720-6674 ISBN 3-428-07548-X

Vorwort Die vorliegende Abhandlung ist im Wintersemester 1991/92 vom Fachbereich Rechtswissenschaft I der Universität Hamburg als Dissertation angenommen worden. Das Manuskript wurde im Mai 1991 abgeschlossen. Mein besonderer Dank gilt meinem verehrten Doktorvater und akademischen Lehrer, Herrn Prof. Dr. Ulrich Karpen, der die Entstehung der Arbeit in jeglicher Hinsicht gefördert und mir die größtmögliche wissenschaftliche Freiheit gewährt hat Ebenso bin ich Herrn Prof. Dr. Peter Selmer für die Erstellung des Zweitgutachtens zu Dank verpflichtet. Bedanken möchte ich mich auch bei den Damen und Herren von der Parlamentsdokumentation der Hamburgischen Bürgerschaft, die mir ihr umfangreiches Archiv zugänglich machten, sowie bei den vielen Gesprächspartnern in Politik und Wissenschaft, deren Erfahrungen und Anregungen mir halfen, für eine Vielzahl von Problemen einen Lösungsvorschlag zu erarbeiten. Meinen besonderen Dank möchte ich auch an meine Familie richten, ohne deren wohlwollende und aufmunternde Unterstützung die Anfertigung der Arbeit nicht möglich gewesen wäre. Hamburg, im Januar 1992 Christoph Meyer-Bohl

Inhalt

Einleitung

15

1. Kapitel 18

Historische Entwicklung des Untersuchungsrechts

A. Die Entwicklung in England

........

19

B. Die Entwicklung in den Vereinigten Staaten

21

C. Das Untersuchungsrecht in Frankreich . . .

25

D. Geschichte des Deutschen Untersuchungsrechts

26

1. Das Untersuchungsrecht in der Zeit zwischen 1871 und 1918

II. Das Untersuchungsrecht in der Weimarer Republik

27

.....

29

III. Das Untersuchungsrecht nach dem Grundgesetz . . . . . . .

31

E. Verfassungsrechtliche Geschichte des Untersuchungsrechts in Hamburg . 1. Die Entwicklung der Verfassungslage bis 1921

34

...........

34

II. Die Verfassung von 1921 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

III. Die wichtigsten Unterschiede zwischen Art.26 HambVerf 1921 und Art.34 WRV

38

IV. Das Untersuchungsrecht nach 1945 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

40

2. Kapitel Rechtsgrundlagen der Aktenherausgabe- und Aussagepfticht

45

A. Die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts

45

B. Abweichende Ansichten in der Literatur

47

1. Der Aktenvorlageanspruch

..

II. Anwendbarlteit von § 96 StPO C. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . .

47 49 51

8

Inhalt

3. Kapitel Inhalt und Reichweite des Untersuchungsrechts

52

A. Die Korollartheorie. . . . . . . . . . . . . .

52

B. Neuere Entwicklung des Untersuchungsrechts

53

C. Auslegung des Art. 44 Abs. 1, S.1 GG

54

l. Wörtliche Auslegung

..

55

Il. Systematische Auslegung

55

III. Genetische Auslegung . .

57

1. Beratungen der verfassunggebenden Deutschen Nationalversammlung in Weimar . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

2. Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee .

59

IV. Teleologische Auslegung . . . . . . . . . . .

60

1. Rechtsetzung als Ziel einer Untersuchung

61

a) Gesetzgebungskompelenzen . . . . . .

63

b) Informationsgewinnung zur Gesetzgebung

63

2. Kontrolle als Untersuchungsgrund

66

a) Begriffsbestimmungen . . . . .

66

b) Kontrolle im unmittelbar-staatlichen Bereich

67

c) Kontrolle im mittelbar-staatlichen Bereich

.

69

aa) Subventionen und steuerliche Begünstigungen

69

bb) Konzemmäßige Verbindung von Unternehmen

72

ce) Kritik an der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

72

............

73

d) Untersuchungen im "rein" privaten Bereich

74

aa) Staatsleitung als Legitimation . .

75

bb) Parlament und Medien

76

dd) Stellungnahme

(1) Pionierfunktion der Medien

78

(2) Zuweisung von Kontrolle auf Parlament und Medien

79

e) Zwischenergebnis

..............

V. Grenzen des privatgerichteten Untersuchungsrechts 1. Das öffentliche Interesse

82 82 83

a) Stand der Diskussion .

83

b) Stellungnahme . . . .

85

2. Verstoß gegen gesetzliche Schutzgüter

89

a) Vorliegen eines Anfangsverdachts

89

b) Legitimation durch Bestimmung schutzwürdiger Rechtsgüter

90

D. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

Inhalt

9

4. Kapitel Verfassungsrechtliche Grenzen des Untersuchungsrechts A. Das Gewaltenteilungsprinzip als Grenze des Untersuchungsrechts I. Kembereichslehre und Kembereich exekutiver Eigenverantwortung

H. Umfang des Kembereichs exekutiver Eigenverantwortung

97 98 99

1. Die Ansicht des Bundesverfassungsgerichts

100

2. Die Ansicht vom absoluten Kembereich

100

3. Die Gegenansicht

. . . . . . .. .

4. Kritische Würdigung

101

...... .

102

5. Dispositionsbefugnis der Regierung

104

6. Ergebnis . . . . . . . . . ..

105 105 106 106

III. Problem der laufenden Kontrolle 1. Die herrschende Meinung 2. Die Gegenansicht 3. Bisherige Praxis

107

4. Stellungnahme .

108

5. Ergebnis . . . .

112 112 113 114 115 117 118 118 119 119

IV. Parallelität von Untersuchungsausschuß und Strafverfahren 1. Verfassungsrechtliche Absicherung . . . 2. Möglichkeit des Aussetzens . . . . . . . 3. Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme 4. Umfang der Vorlagepflicht 5. Kritische Würdigung 6. Ergebnis . . . . . . . B. Das Rechtsstaatsprinzip als Grenze des Untersuchungsrechts I. Das Bestimmtheitsgebot . . . . . . . . . . . . . . . . .

1. Verfassungsrechtliche Einordnung

........ .

2. ''Fehlende'' Bestimmtheit des Untersuchungsauftrags a) Lösungsvorschlag des Bundesverfassungsgerichts b) Vorschlag der "Angriffsumkehrung" 3. Inhalt des Bestimmtheitsgebots . . . . . a) Konsequenzen für das Untersuchungsrecht b) Begründung des Einsetzungsantrags c) Nennung der Adressaten

120

121

123 124 125 125 127 128

..

129

e) Zweifelsregelung .

129

4. Zeitliche Bestimmtheit

129 131 131

d) Fragenkatalog

5. Ergebnis . . . . . . . 11. Bindung an die Grundrechte

10

Inhalt 1. Auswirkungen in der Praxis . . . .

132

2. Eingriffsmöglichkeiten

133

3. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

133

a) "Verhältnismäßigkeit" des Untersuchungsauftrags

134

b) Kontrollmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . .

136

4. Exkurs: Zulässigkeit laufender Kontrolle im privat(wirtschaftlich)en Bereich?

137

5. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

139

C. Das Bundesstaatsprinzip als Grenze des Untersuchungsrechts

139

I. Erkenntnisstand unter der Weimarer Verfassung

140

11. Problemaufriß . . . . . . .

142

1. Doppeluntersuchungen

143

2. Außenpolitik . . . . . .

144

3. Vntersuchungsausschuß "U-Boot-Affäre"

146

4. Weitere Kollisionsfälle

147

IIL Gang der Untersuchung . .

149

IV. Bundesstaatsprinzip und Kontrollenqueten mit Landesbezug

150

1. Verwaltungsarten

150

2. Reflextheorie . . .

151

a) Kritik an der Reflextheorie

151

b) Zwischenergebnis

153

.....

3. Bundesauftragsverwaltung

153

a) Lösungsmodelle in Literatur und Rechtsprechung

154

b) Kritische Würdigung. . . . . . . . . . . . .

156

4. Ausführung der Gesetze nach Art. 83,84 GG . .

159

a) Rechtsaufsicht als Ingerenzrecht des Bundes

159

b) Konsequenzen der reinen Rechtsaufsicht

160

5. Kompetenzrechtliche Gemengelagen . . . .

160

a) Lösungsmodelle in der Literatur . . . . .

161

aa) Der Hinweis auf die Strafprozeßordnung

162

bb) Amtshilfe

162

.........

164

ce) Grundsatz der Bundestreue b) Stellungnahme . . . . . . . . .

166

..........

167

c) Folgerungen

V. Bundesstaatsprinzip und Gesetzgebungsenqueten 1. Adressat der Untersuchung

168

..........

a) Private als Adressaten der Untersuchung

.

b) Bundesexteme Verwaltungen als Adressaten 2. Zwischenergebnis . . . . .

168 169 170 171

VI. Gewillkürte Enquetestandschaft

171

VII. Ergebnis . . . . . . . . . . . .

173

Inhalt

11

5. Kapitel Übertragbarkeit der bundesrechtlichen Grundsätze des Untersuchungsrechts auf die hamburgische Verfassungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . A. Homogenität in Bund und Ländern als Verfassungsprinzip

I. Durchgriff rechtsstaatlicher Prinzipien . . . . . . . . 11. Demokratische Grundsätze

..............

B. Homogenität bei der Auslegung von Verfassungsnormen ?

174 174 175 176 178

I. Verfassungsgerichtliche Zuständigkeiten . . . . . . .

178

11. Auslegungsmaßstab . . . . . . . . . . . . . . . . . .

178

111. Begründung für die Übereinstimmung verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung

ISO

IV. Konsequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

182

6. Kapitel Das Untersuchungsrecht der Hamburgischen Bürgerschaft A. Das Gewaltenteilungsprinzip am Beispiel des Landes Hamburg

I. Grundsätzliches . . . . . . . . . . . . 11. Die Exekutive als kontrollierte Gewalt

184 184 184 185

1. Der Senat als Regierung des Landes Hamburg

185

2. Der Senat als oberste Behörde - Struktur der Exekutive in Hamburg

186

III. Parlamentarismus

186

IV. Die Opposition

188

1. Verfassungsrechtliche Verankerung

188

2. Oppositionsrechte als Minderheitsrechte

190

a) Rechte der Opposition in der Verfassung

190

b) Landesgesetzliche Rechte der Opposition

192

c) Regelungen in der Geschäftsordnung der Bürgerschaft

193

d) Auskunfts- und Aktenvorlageanspruch gem.Art32 HV

194 194 195 195 196

aa) Auskunftsanspruch

....... ... .

bb) Aktenvorlageanspruch

........ .

(1) Ausgestainmg als Minderheitsrecht

(2) Deputationsverfassung und Aktenvorlagerecht B. Parallelität von Interpellations- und Untersuchungsrecht

I. Verhältnis von Art25 zu An.24 HV 11. Verhältnis von Art25 zu Art23 HV

III. Verhältnis von Art25 zu An.32 HV

197

197 198 199

1. Genese des Aktenvorlageanspruchs

200

2. Die Verweisung des An.25 Abs.2, S.l HV

202

12

Inhalt a) Grundlagen der Verweisungstechnik

202

..

b) Rechtswirlrung der Verweisung . . . . .

203

c) Probleme der dynamischen Verweisung .

204

aa) Aspekte des Bundestaatsprinzips

205

bb) Aspekte des Demokralieprinzips .

2fJ7

ce) Stellungnahme

209

dd) Konsequenzen. . . . . . . . . . .

211

3. Voraussetzungen und Folgen einer Gesetzesanalogie IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . .

212

C. Grenzen der Aktenvorlage und Aussage 1. Überblick

211 212

...........

213

11. Die Grenzen des Art.32 HV . . . .

214

1. Begriff des Bekanntwerdens . .

214

2. Entgegenstehende gesetzliche Vorschriften

216

a) Bedeutung des Art.2S Abs.2, S.2 HV .

217

b) Genese des Hinweises auf das Brief-, Post- und Femmeldegeheimnis

218

c) Meinungsstand in der Literatur

219

d) Die Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . .

221

e) Kritische Würdigung. . . . . . . . . . . . . . . . . .

221

f) Der Streit vor dem Verfassungsgericht (HVerfG 1/88)

222

g) Art.2S Abs.l, S.2 HV als grundrechtsbeschränkendes Gesetz

224

h) Grundrechtsträger und Grundrechtsadressaten

226

.

i) Exkurs: Der Kieler Untersuchungsausschuß

227

j) Grundrechtsschutz bei Beteiligung der Exekutive

228

k) Lösungsvorschlag

230

................

aa) Schutzbereich des Art. 10 Abs.1 GG

....

230

bb) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum allgemeinen Persönlichkeitsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

232

ce) Übertragbarkeit der Grundsätze auf Art. 10 GG

232

(1) Abgestufter Schutz der Rechtsgüter des Art. 10 GG im Lichte der Strafprozeßordnung . . . . . . . .

232

(2) Eingriff in das Femmeldegeheimnis

233

(3) Eingriff in das Postgeheimnis

234

(4) Eingriff in das Briefgeheimnis . . .

234

(5) Konsequenzen

235

............

I) Verltältnis von Art.2S Abs.l, S.2 i.V.m. Art.32 HV 211 § 100b Abs.5 StPO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . m) Vorlagefähigkeit von nach dem G 10 erhobenen Unterlagen . aa) Rechtsstellung der Kommission

.............

bb) Verltältnis von Art.2S Abs.2, S.2 HV

211

Art. 10 Abs.2, S.2 GG.

n) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Weitere entgegenstehende gesetzliche Vorschriften

236 237 238 239 240 241

Inhalt

13

a) Steuergeheimnis gern. § 30 AO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

242

b) Amtsgeheimnis gern. § 30 HmbVwVfG . . . . . . . . . . . . . . .

244

c) Schutz vor Offenbanmg gern. §§ 203 Abs.2, 353b Abs.l, S.l StGB.

245

d) Gesellschaftsrechtliche Bestimmungen . . . . . . . . .

247

4. Das Staatswohl als Grenze des Untersuchungsrechts . . . .

248

a) Staatswohlbelange als Ausdruck des Amtsgeheimnisses

249

b) Staatswohlbelange im Lichte der Rechtsprechung

250

c) Weitere Staatswohlbelange

252

...............

d) Entbehrlichkeit der Staatswohlschranke des Art.32 HV im Untersuchungsverfahren ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Beamtenrechtliche Aussagepflicht und die Funktion des Art.25 Abs.5 HV . . . . .

253 255

I. Allgemeines .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

255

H. Funktion des Vorsitzenden und der Opposition bei der Zeugenvernehmung . .

255

III. Amtsverschwiegenheit

............

256

1. Begründung des GenehmigungsvoJbehaits . . . . . . . . . . . . . . . . .

257

2. Umfang der Aussagepflicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

257

IV. Zulässigkeit der Entbindung von der Verschwiegenheitspflicht gern. Art.25 Abs.5 HV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

258

1. Streitstand . . . . . . . . . . . . . . . . . .

259

2. Funktion des Beamtenrechtsrahmengesetzes

260

3. Kollision von Bundes- und Landesrecht

261

4. Verhältnis von Art. 75

11l

Art.31 GG

261

5. Stellungnahme

262

264

V. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . .

7. Kapitel

.........

Öffentlichkeit und Verfahren

265 265

A. Öffentlichkeit im Untersuchungsverfahren . . . . . I. Begründung des Erfordernisses der Öffentlichkeit

266

II. Ausnahmen vom Öffentlichkeitsgrundsatz . . . .

267 268

B. Verfahren bei der Behandlung vertraulicher Unterlagen I. Herstellung kompensatorischen Geheimnisschutzes II. Vorsitzenden-Verfahren . . . . . . . . . . . .

.

269 271

1. Kritik der Literatur . . . . . . . . . . . . .

271

2. Abweichende Rechtsprechungsgrundsätze

273

3. Stellungnahme . . . . . . . . .

274

III. Weitere Verfahrensvorschläge

275

IV. Verfahren bei der Beschlagnahme

277

1. Gnmdsätze des Bundesverfassungsgerichts

277

Inhalt

14

2. Kritische Würdigung 3. Lösungsvorschlag . . . . . . . . . . . . .

277 278

a) Der Arbeitsstab gern. Art.25 Abs.4 HV

278

b) Der Arbeitsstab als ausführendes Organ

279

V. Bürgerschaftliche Praxis

279

C. Sanktionsrnöglichkeiten . . . .

280

1. Bundesebene . . . . . . .

280

11. Hamburgische Recntslage

281

Thesen

..............•..............................

282

Anhang: Bürgerschaftlicbe Untel'!iUchungsausschÜS5e seit 1946

286

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

296

Einleitung Die Pflicht der Exekutive zur Aktenvorlage und Aussage besteht gegenüber parlamentarischen Untersuchungsausschüssen nicht unbeschränkt. Das Aufzeigen der Schranken dieser Pflicht ist immer wieder Gegenstand gerichtlicher Auseinandersetzungen, zumal die Rechtswissenschaft für die in der Praxis auftretenden Probleme ex ante nur selten eine Lösung anzubieten vermag. Vielmehr ist sie gerade in den letzten Jahren in die Rolle der Interpretin bereits ergangener höchstrichterlicher Entscheidungen gedrängt worden. Durch die grundlegende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Verhältnis von parlamentarischer Aufklärungspflicht zur Wahrung der Grundrechte Dritter durch die Exekutive, das sog. Flick-Urteil 1,ist das Untersuchungsrecht insgesamt gestärkt und zuletzt durch den BGAG-Beschluß2 nicht nur auf den Bereich der Exekutive, sondern zumindest auch auf solche privaten Unternehmen erweitert worden, die aus staatlichen Mitteln gefördert und steuerlich begünstigt werden sowie besonderen rechtlichen Bedingungen unterliegen, sofern ein öffentliches Interesse von hinreichendem Gewicht besteht. Damit wird dem Parlament ein Kontrollrecht zugestanden, das in diesem Umfang von den Verfassungsgebern nicht zufriedenstellend ausgefüllt werden konnte. In der Folge der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts kommt es immer wieder zu Rechtsstreitigkeiten, die die angerufenen Gerichte veranlassen, die von höchstrichterlicher Rechtsprechung und wissenschaftlicher Lehre angesprochenen Grenzen des parlamentarischen Untersuchungsrechts zu konkretisieren. Trotz der zahlreichen, bisher ergangenen Judikatur fehlt es an einer Bestimmung des Umfangs des Untersuchungsrechts im privat-(wirtschaftlich)en Bereich, deren Beantwortung vom Bundesverfassungsgericht im BGAG-Beschluß ausdrücklich 3 offengelassen wurde.

1

BVerfGE 67, l00ff.

2 BVerfGE 77, Iff. 3

BVerfGE 77, 1 (45)

16

Einleitung

Die Beantwortung dieser Frage ist ein wesentliches Anliegen der Arbeit und Ausgangspunkt für die Behandlung der im Untersuchungsverfahren auftretenden Probleme, insbesondere die des Grundrechtsschutzes. Zugleich sollen auch die Problemstellungen behandelt werden, die in der Praxis oftmals Anlaß zu Konflikten zwischen Parlament und Regierung geben. Nach einer historischen Herleitung des parlamentarischen Untersuchungsrechts (1.Kap.) und der Darstellung der Rechtsgrundlagen der Aktenvorlagepflicht (2.Kap.) wird im 3. Kapitel der Arbeit ein Begründungsansatz hergeleitet, weshalb die Untersuchungskompetenz des Parlaments auch auf den privat- (wirtschaftlich)en Bereich zu erstreken ist. Die weite Auslegung des Art.44 Abs.l GG erfolgt dabei unter dem Aspekt, daß es gegenwärtig allein den Medien vorbehalten ist, unter Berufung auf die Presse-und Informationsfreiheit des Art.5 GG - ohne dabei gern. Art.l Abs.3 GG an die Grundrechte gebunden zu sein - auch solche Sachverhalte aufzuklären, die primär zwar den Rechtskreis des Parlaments berühren, jedoch bisher nur in geringem Umfang der parlamentarischen Untersuchung zugänglich waren. Im 4. Kapitel werden die von Rechtsprechung und Lehre als Grenzen des Untersuchungsrechts genannten Verfassungsprinzipien einer kritischen Prüfung unterwgen und Lösungsmodelle entworfen, die bei der Lösung von Problemen in der parlamentarischen Praxis herangewgen werden können. Auf eine Behandlung der Probleme, die sich aus der Stellung des Betroffenen im parlamentarischen Untersuchungsverfahren ergeben, wird verzichtet und insoweit auf die Dissertation von Bemd Klaus Buchholz4 verwiesen. Im 5.Kapitel steht die Frage im Vordergrund, inwieweit die entwickelten Grundsätze unter Berücksichtigung der Homogenitätsklausel des Art.28 GG auch für die Bundesländer, insbesondere das Land Hamburg, Geltung beanspruchen können, oder ob die Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg eine andere Betrachtungsweise erfordert. Danach erfolgt im 6.Kapitel eine Darstellung des Untersuchungsrechts vor dem Hintergrund der Hamburger Verfassung von 1952. Die Hamburger Verfassung weist - abweichend vom Grundgesetz - eine Vielzahl von Regelungen auf, die in Zusammenhang mit dem Untersuchungsrecht der Bürgerschaft Beachtung finden, deren "Zusammenspiel" jedoch Fragen aufwirft, die einer Klärung, zumindest aber eines Lösungsvorschlags bedürfen. In diesem Teil der Untersuchung finden sich bei den angesprochenen Problemen viele Parallelen zum Grundgesetz und den Verfassungen der anderen Bundeslän-

4

Buchhnlz, Der Betroffene im parlamentarischen Untersuchungsausschuß, Diss. Kiel 1990

Einleinmg

17

der aufgrund gleichlautender Verfassungsnormen. Die Ergebnisse lassen sich daher zumindest partiell übertragen. Abschließend werden im 7.Kapitel die Funktion der Öffentlichkeit für das Untersuchungsverfahren sowie die unterschiedlichen Verfahren und Verfahrensvorschläge, die dem Ausgleich zwischen dem Untersuchungsrecht und dem Bedürfnis nach Vertraulichkeit bestimmter Sachverhalte dienen, dargestellt Die vorliegende Untersuchung wird geleitet von der Erkenntnis, daß sich die Arbeit in einem Untersuchungsausschuß in der Praxis stets vielschichtiger gestaltet, als die Verfassungsgeber dies hätten vorhersehen können. Daraus folgt, daß die verfassungsrechtlichen Probleme, vor die ein Untersuchungsausschuß gestellt wird, allein mit rechtstheoretischen Mitteln nicht immer zufriedenstellend aufzuarbeiten sind. Die Arbeit behält daher Praktikabilität und Effizienz der Ausschußtätigkeit im Blick und ergänzt die wissenschaftliche Behandlung von Zweifelsfragen durch praktische Erfahrungen und Kenntnisse, die der Verfasser als parlamentarischer Mitarbeiter des Untersuchungsausschusses "Hafenstraße" der Hamburgischen Bürgerschaft erlangte.

2 Meyer-Bohl

1. Kapitel

Historische Entwicklung des Untersuchungsrechts Das parlamentarische Untersuchungsrecht ist seiner historischen Wurzel nach ein Instrument zur Kontrolle der Exekutive durch die Legislative. 1 Das Bestreben zur Verselbständigung ist jeder Exekutive in allen Gemeinwesen seit jeher immanent. Einem Verwaltungsapparat, der solche Tendenzen erkennen läßt, galt es deshalb schon immer, Kontrolle entgegenzusetzen. Kontrolle soll aber nur ausüben, wer hierzu von Verfassungs wegen berufen ist,

das erforderliche Werkzeug "in die Hände gelegt" bekommt und darüber hinaus

eine den Kontrollierten gegenüber unabhängige Stellung im Staat einnimmt.

Außerhalb der Gerichte, die nur die individuelle und individualisierbare Verletzung geltenden Rechts zum Gegenstand ihrer Verfahren machen können, ist kraft Verfassung nur das Parlament berufen, im Rahmen seiner verfassungsmäßigen Rechte Kontrolle auszuüben. Darüber hinaus sind die Medien gerade in der Nachkriegszeit zunehmend in eine Wächterfunktion hineingewachsen, die sich häufig als effektiver und effizienter als die Kontrollfunktion des Parlaments erweist 2 Ein gewandeltes Verfassungsverständnis macht die Notwendigkeit offensichtlich, die parlamentarische Kontrolle nicht mehr nur als Korrelat zur Machtfülle der Exekutive zu verstehen, sondern sie als umfassende Aufgabe des Parlaments aufzufassen, die auch den privat(wirtschaftlich)en Bereich berühren kann. Eine Neubestimmung des parlamentarischen Untersuchungsrechts ist aber nur möglich unter Berücksichtigung seiner historischen Entwicklung, vor allen Dingen vor dem Hintergrund seiner Entwicklung in England, den USA und Frankreich, da die Idee der Einrichtung von Untersuchungsausschüssen aus der Verfassungspraxis dieser Länder herrührt und vom deutschen Staatsrecht in seinen Grundzügen rezipiert wurde.

1 Lewald, AöR Bd. 5 (1923); S. 269 (320); E. Kaufmann, Untersuchungsausschüsse und Staatsgerichtshof, S. 19 2 Die überwachende Rolle der Medien sei in diesem Kapitel noch ausgenommen. Auf die Auskunftserteilung außerllalb der Regierung durch "die Presse und das Vereinswesen" weist schon Zweig, ZfP Bd. 6 (1913), S. 265 (298) hin.

A. Die Entwicklung in England

19

A. Die Entwicklung in England Die Einrichtung des parlamentarischen Untersuchungsausschusses stammt aus dem englischen Parlamentsrecht, das Ausgangspunkt zahlreicher wichtiger parlamentarischer Institutionen ist. 3 Obgleich England zu keinem Zeitpunkt eine geschriebene Verfassung besessen hat, die ein Untersuchungsrecht hätte statuieren können 4 , wurde die Befassung des Parlaments mit Sachverhalten, die in seinen originären Aufgabenbereich fielen und einer sachlichen Aufklärung bedurften, zu keiner Zeit ernsthaft in Frage gestellt. Aus dem Jahre 1340 wurde erstmals über die Einsetzung eines Ausschusses des englischen Parlaments berichtet, der die "Prüfung der Rechnungen über die Verausgabung der zuletzt bewilligten Subsidie" zum Gegenstand hatte. 5 Bereits im 16. Jahrhundert wurde es gängige Parlamentspraxis, besondere Ausschüsse zum Zwecke der Untersuchung zu bilden.6 Die Verfassungskämpfe des 17. Jahrhunderts führten zu einer weiteren Ausdehnung