Das »Goldene Tor«: Die Entwicklung des Einwanderungsrechts der USA [1 ed.] 9783428469130, 9783428069132

Citation preview

Schriften zum Internationalen Recht Band 50

Das „Goldene Tor“ Die Entwicklung des Einwanderungsrechts der USA

Von

Michael Bass

Duncker & Humblot · Berlin

Michael Bass · Das „Goldene Tor"

Schriften zum Internationalen Recht Band 50

Das „Goldene Tor" Die Entwicklung des Einwanderungsrechts der USA

Von Dr. Michael Bass, LL.M.

Duncker & Humblot * Berlin

CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek Bass, Michael: Das „goldene Tor": die Entwicklung des Einwanderungsrechts der USA / von Michael Bass. - Berlin: Duncker und Humblot, 1990 (Schriften zum Internationalen Recht; Bd. 50) Zugl.: Frankfurt (Main), Univ., Diss., 1988/89 ISBN 3-428-06913-7 NE: GT

Alle Rechte vorbehalten © 1990 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Druck: Alb. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISSN 0720-7646 ISBN 3-428-06913-7

Diese Arbeit hat im Wintersemester 1988/89 dem Fachbereich Rechtswissenschaft der Johann Wolfgang Goethe-Universität, Frankfurt am Main, als Dissertation vorgelegen. Mein Dank gilt dort Herrn Prof. Dr. Michael Bothe für die Ermutigung zu diesem Thema und die Betreuung der Arbeit sowie Herrn Prof. T. Alexander Aleinikoff, University of Michigan, für seine lehrreiche „Immigration Law"Vorlesung und anregende Diskussionen. Die Arbeit ist meinen Eltern in Dankbarkeit gewidmet. Berlin, im Januar 1989

... , . ~ Michael Bass

T H E NEW COLOSSUS Not like the brazen giant of Greek fame, With conquering limbs astride from land to land; Here at our sea-washed, sunset gates shall stand A mighty woman with a torch, whose flame Is the imprisoned lightning, and her name Mother of Exiles. From her beacon hand Glows world-wide welcome; her mild eyes command The air-bridged harbor that twin cities frame. "Keep ancient lands, our storied pomp!" cries she With silent lips. "Give me your tired, your poor, Your huddled masses yearning to breathe free, The wretched refuse of your teeming shore. Send these, the homeless, tempest-tost to me, I lift my lamp beside the golden door!" Emma Lazarus, 1883 Das Gedicht befindet sich seit 1903 auf einer Bronze-Tafel am Sockel der Freiheitsstatue im New Yorker Hafen.

"The bosom of America is open to receive not only the opulent and respectable stranger but the oppressed and persecuted of all nations and religions; whom we shall welcome to a participation of all our rights and privileges, if by decency and propriety of conduct they appear to merit the enjoyment." George Washington, 1783 " I again submit to your consideration the expediency of establishing a system for the encouragement of immigration. Although this source of national wealth and strength is again flowing with greater freedom than for several years before the insurrection occured, there is still a great deficiency of laborers in every field of industry, especially in agriculture and our mines, as well as of iron and coal, as of the precious metals. While the demand for labor is thus increased here, tens of thousands of persons, destitute of remunerative occupation, are thronging our foreign consulates, and offering to emigrate to the United States, if essential, but very cheap assistance can be afforded them." Abraham Lincoln, 1863

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungen und Begriffe

14

Zeitschriften

17

Numerierungsvergleich I N A - U.S.C

19

I. Einleitung II. Die Kolonialzeit III. Die amerikanische Verfassung und die Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

21 26 32

a) Die Alien & Sedition Acts 1798

32

b) Der Supreme Court klärt die Fronten

36

c) Eine neue Doktrin

42

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten (Qualitative Regelungen) a) Das Problem der Definition b) Die ersten exclusion acts - die Gesetze von 1875 und 1882

44 44 45

c) Der Beginn der chinesischen Einwanderung

47

d) Die Chinese Exclusion Laws

49

e) Die Chinese Exclusion Laws in der Rechtsprechung

51

f) Die Contract Labor Laws - die Gesetze von 1885 - 1891

53

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

55

a) Die 80er Jahre - Beginn eines Bewußtseinswandels

55

b) Die 90er Jahre

58

aa) Die Unterstützung für Restriktionen wächst

58

bb) Die „Neue Immigration"

59

c) Gesetzesinitiativen

61

d) Die Jahrhundertwende - offener Rassismus entwickelt sich

63

e) Analphabeten: literacy test und Americanization movement V I . Eine einschneidende Ergänzung - „National Origins Quota" (Quantitative Beschränkungen) a) Der Weg zum Notprogramm von 1921

65 68 68

b) Der National Origins Act 1924 (auch genannt: Johnson-Reed Act oder Immigration Act of 1924)

74

c) Japanese exclusion

77

Inhaltsverzeichnis

10

V I I . Entwicklungen der Gegenwart a) Der Immigration & Nationality Act 1952 (McCarran-Walter Act)

84 ...

84

b) Auswirkungen des Gesetzes

87

c) Der I N A Amendment Act von 1965

88

d) Auswirkungen

91

e) Die Gesetzgebung 1976 und 1978

92

f) Der I N A Amendment Act 1981

92

g) Jüngste Entwicklungen

93

VIII. Von „Delayed Exclusion" zu echter „Deportation"

a) Der Weg zu Bugajewitz v. Adams

102

102

b) Die Gesetze 1917 bis 1920

106

c) Die Palmer Raids 1919 - 1920

108

d) Kessler v. Strecker und der Alien Registration Act

110

e) Ausweisungsgründe

110

f) Verfassungsmäßigkeit der deportation und Schutz vor Diskriminierung

111

aa) 5th Amendment / 14th Amendment

112

(1) due process clause

112

(2) Verhältnismäßigkeit (als Unterfall von due process)

114

(3) equal protection of the laws

115

α) einwanderungsrechtlich

115

β) Exkurs: Die Bedeutung von equal protection außerhalb des Bereichs der Ausweisung 117 αα) in den Einzelstaaten

117

ßß) auf Bundesebene

120

bb) ex post facto clause (Rückwirkungsverbot)

121

cc) cruel and unusual punishment / double jeopardy

122

dd) Meinungsfreiheit (1st Amendment) g) Kritikpunkte

122 123

aa) statute of limitations (Verjährung)

123

bb) Rückwirkung

124

cc) „Technische Verletzungen"

124

dd) Geringfügige Verfehlungen

125

ee) Kriminelle Handlungen ff) Die re-entry-Doktrin IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für materiell- und verfahrensrechtliche Konsequenzen

125 125 126

a) entry

127

b) Die re-entry-Doktrin

129

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens a) Die Entwicklung der Einwanderungsverwaltung

136 136

Inhaltsverzeichnis b) Gegenwärtige Aufgabenverteilung innerhalb der Administration c) Die Stellung des INS im gewaltenteiligen System

....

137 139

aa) Allgemein

139

bb) Die Special Inquiry Officers

143

cc) Das Board of Immigration Appeals

146

X I . Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

149

a) due process of law

149

b) Verfahrensmerkmale

154

aa) Bekanntgabe der Vorwürfe

154

bb) right to counsel

154

cc) Beweislast

155

dd) Beweisintensität

156

ee) Protokoll

156

ff) Ausreiseland c) Absehung von der Deportation

156 157

aa) voluntary departure (sec. 242 (b), 244 (e) I N A )

157

bb) suspension of deportation (sec. 244 I N A )

158

cc) Verfolgungsermessen, „deferred action"

160

dd) adjustment of status (sec. 245 I N A )

161

ee) waiver von Einreise-Verbotsgründen

162

ff) extended voluntary departure (EVD)

163

d) estoppel

164

e) Praktische Bedeutung des Deportationsverfahrens

164

X I I . Die Gerichte

172

a) Rechtsschutz und Möglichkeiten gerichtlicher Kontrolle

172

b) Andere Rechtsmittel

177

c) Umfang der Prüfung

177

aa) Entwicklung

177

bb) Die heutige Situation

179

(1) deportation orders

179

(2) exclusion orders

180

(3) Ermessensentscheidungen

180

XIII. DieBraceros

186

a) Allgemein

186

b) Das Bracero Program

189

aa) 1942 bis 1947

189

bb) 1948 bis 1951

191

cc) 1951 bis 1964

192

XIV. Amerika und die Flüchtlinge a) Overseas Refugee Program

198 198

12

Inhaltsverzeichnis b) Politisches Asyl

202

aa) 1952 bis 1968

202

bb) Die Situation gemäß dem U.N.-Flüchtlings-Protokoll

203

cc) Der Refugee Act von 1980

204

dd) Verfahren

207

c) Illegale Einwanderung

209

aa) Abschreckung

210

bb) Die „Sanctuary"-Bewegung

211

cc) Verfahrensproblem

212

(1) Unangemessene Durchsuchung und Festnahme (4th Amendment) 212 (2) exclusionary rule dd) Internierung X V . Schlußbetrachtung

215 216 220

a) Die Ursachen der Einwanderung

220

b) Bestimmende Faktoren der Einwanderungspolitik

221

aa) Rahmenbedingungen der ersten 100 Jahre nach der Unabhängigkeit 221 bb) Wirtschaftliche Interessen

221

cc) Rassische Auswahl

222

dd) Die „Neue Einwanderung"

222

ee) nativism

223

c) Die Metaphern „Schmelztiegel" und „Hafen der Unterdrückten" - Ausdruck eines übergeordneten Konzeptes der Einwanderungspolitik? . . . 223 d) Die rechtliche Umsetzung der Einwanderungspolitik

225

aa) Die Kompetenz für das Einwanderungsrecht

225

bb) Die Rolle des Congresses

226

cc) Die Rolle der Gerichte

227

e) Strukturen des Einwanderungsrechts

229

aa) Die Kategorisierung der Einreisenden

229

bb) Visumspflicht

230

cc) Die Behandlung der westlichen Hemisphäre

231

dd) Rassische Diskriminierung

231

ee) Der materiellrechtliche Status des Ausländers und die Naturalisierung 232 ff) Verfassungsrechtlicher Schutz im Verfahren

233

gg) Die einheitliche Linie der Rechtsentwicklung

233

Entscheidungen

233

Literatur

239

Annex 1: Immigration and Nationality Act 1952 (Auszug)

249

Annex 2: Immigration Reform and Control Act 1986 (Auszug)

290

Tabellen ...

73

2. Die Verteilung innerhalb Nord- und Westeuropas nach den Quotenregelungen von 1924 und 1929

1. Auswirkung der Quotenregelungen von 1921, 1924 und 1929 allgemein

74

3. Gesamteinwanderung pro Jahr von 1820 - 1970

80

4. Gesamteinwanderung nach Ländern von 1820 - 1965

82

5. Visa-Kategorien

98

6. Festnahmen, Ausweisungen und voluntary departure von 1892 - 1984

....

166

7. Einreise-Verbote (exclusion) nach Zahlen und Gründen von 1892 - 1984 . . . 168 8. Ausweisungen (deportation) nach Gründen von 1908 - 1984

170

9. Habeas corpus, judicial review und declaratory judgments in Einreise-Verbots- und Ausweisungsfällen von 1978 - 1984

183

10. Strafverfahren wegen Verletzung der Einwanderungs- und Staatsangehörigkeitsvorschriften von 1977 - 1984 184 11. Verurteilungen wegen Verletzung der Einwanderungs- und Staatsangehörigkeitsvorschriften von 1977 - 1984 185 12. Ausländische Farm-Arbeiter von 1942 - 1964

197

Übersichten 1. Wichtige Einwanderungsgesetze und ihre Entstehung

96

2. Vorschriften über den Aufbau der Einwanderungsverwaltung

148

3. Wesentliche Rechtsgrundlagen des Bracero Program

196

4. Wesentliche Rechtsgrundlagen für Flüchtlinge und Asylsuchende

208

Abkürzungen und Begriffe A.F.L.

American Federation of Labor

APA

Administrative Procedure Act

Art.

Article

Attorney General

United States Attorney General ( = Justizminister)

BHRHA

Bureau of Human Rights and Humanitarian Affairs (Abteilung des State Department)

BIA

Board of Immigration Appeals

cert. den.

certiorari denied; Ablehnung der Annahme eines Falles zur Überprüfung durch ein höheres Gericht (im Fall des Supreme Court, wenn nicht vier Richter für die Annahme sind)

C.F.R.

Code of Federal Regulations

C.J.S.

Corpus Juris Secundum; encyclopedia

Committee of conference

hier: Vermittlungsausschuß von Senat und Repräsentantenhaus

concurring opinion

Zustimmende Meinung, mag vom Richter geschrieben werden, wenn er dem Ergebnis einer Entscheidung, nicht jedoch der Begründung beipflichtet

Cong. Ree.

Congressional Record (Veröffentlichung der Debatten des Congresses)

Court of Appeals

United States Court of Appeals (Bundesberufungsgericht; es gibt 11 sowie einen für den District of Columbia)

Cranch

Frühe Sammlung der Entscheidungen des U.S. Supreme Court (1801 - 1815)

dissenting opinion

Abweichende Meinung; der Richter stimmt weder mit der Entscheidung noch der Begründung überein

District Court

United States District Court (Bundesgericht erster Instanz)

en banc

Auf Antrag der Beteiligten kann in besonderen Fällen die Gesamtheit der Kammern eines Berufungsgerichts angerufen werden, das Gericht entscheidet en banc

ex rei.

ex relatione, Verfahrensform, in der der Staat Verfahrensbeteiligter im Interesse einer Privatpartei ist (z. B. U.S. ex rei. Mezei)

F. 2d

Federal Reporter 2d Series

F.R.

Federal Register

F. Supp.

Federal Supplement (Sammlung der Entscheidungen der District Courts)

(Sammlung der Entscheidungen der Courts of Appeals)

Abkürzungen und Begriffe

15

Gordon & Rosenfield, Immigration law and procedure, Stand:1986 Howard; frühe Sammlung der Entscheidungen des U.S. Supreme Court (1843 - 1860) Gesetzesvorlage des Repräsentantenhauses. Angebeben sind die Nummer, die Legislatur- und die Sitzungsperiode sowie das Jahr Dokument des Repräsentantenhauses, Angaben wie oben Drucksache des Repräsentantenhauses, Angaben wie oben Administrative decisions under immigration & nationality laws, Entscheidungssammlung von Verwaltungsentscheidungen Immigration & Nationality Act vom 27. Juni 1952 in der jeweils gültigen Fassung, entsprechend dem Zusammenhang der Darstellung Immigration & Nationality Act vom 27. Juni 1952 in der ursprünglichen Fassung Immigration & Naturalization Service ( = Einwanderungsbehörde) Fortlaufende Numerierung der Entscheidungen im I & Ν Immigration Reform and Control Act of 1986 Immigration Restriction League Justice, Richter an einem obersten Gerichtshof United States Supreme Court Reports Lawyers Edition 2d Series, eine von gegenwärtig drei Sammlungen der Entscheidungen des U.S. Supreme Court Peters; frühe Sammlung der Entscheidungen des U.S. Supreme Court (1828 - 1842) Public Law permanent resident alien ( = legaler Einwanderer mit Dauerauf enthalt) ein neues Verfahren vor derselben Kammer oder dem gesamten Gericht, rehearing en banc siehe Gesetzesvorlage des Senats. Angegeben sind die Nummer, die Legislatur- und die Sitzungsperiode sowie das Jahr Select Committee on Immigration and Refugee Policy Supreme Court Reporter, eine von drei Sammlungen der Entscheidungen des U.S. Supreme Court

16

Abkürzungen und Begriffe

sec.

= section

slip opinion

= Vorabveröffentlichung einer Entscheidung, nicht gebunden

SpIO

= Special Inquiry Officer ( = Immigration Judge)

S. Rep. No. . . . , .. .th Cong., .. .Sess. ( . . . )

= Drucksache des Senats. Angegeben sind die Nummer, die Legislatur- und die Sitzungsperiode sowie das Jahr

Stat.

= United States Statutes at Large, chronologische Gesetzessammlung

Supreme Court

= United States Supreme Court

T.I. A.S.

= Treaties and Other International Acts, ab 1945, Sammlung des State Department

U.N.T.S.

= United Nations Treaties Series

U.S.

= Vereinigte Staaten, hier aber meistens: United States Supreme Court Reports, eine von drei Sammlungen der Entscheidungen des Supreme Court

U.S.C.

= United States Code, systematische Sammlung der Bundesgesetze

U.S. PHS

= United States Public Health Service

U.S.T.

= U.S. Treaties and Other International Agreements, ab 1950, vorherige Abkommen in den Statutes at Large

vgl.

= vergleiche

vol.

= volume ( = Band)

Wheat.

= Wheatley; frühe Sammlung der Entscheidungen des U.S. Supreme Court (1816 - 1827)

Whom we shall welcome

= Kurzbezeichnung für den Bericht der President's Commission on Immigration and Naturalization von 1953

Zeitschriften

Α.A.A.P.S.S.

Annals of the American Academy of Political and Social Sciences

A.B.A.J.

American Bar Association Journal

Am. J. Int'l L.

American Journal of International Law

Ariz. L. Rev.

Arizona Law Review

Brooklyn J. Int'l L.

Brooklyn Journal of International Law

Cardozo L. Rev.

Cardozo Law Review

Colum. L. Rev.

Columbia Law Review

Conn. B. J.

Connecticut Bar Journal

Cornell Int'l L. J.

Cornell International Law Journal

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung

EuGRZ

Europäische Grundrechte-Zeitschrift

FAZ

Frankfurter Allgemeine Zeitung

Fordham L. Rev.

Fordham Law Review

Foreign Serv. J.

Foreign Service Journal

Harv. Int'l L. J.

Harvard International Law Journal

Harv. L. Rev.

Harvard Law Review

Hastings Const. L. Q.

Hastings Constitutional Law Quarterly

Hastings Int'l & Comp. L. Rev.

Hastings International and Comparative Law Review

Imm. J.

Immigration Journal

Imm. L. Prac.

Immigration Law Practice

Int'l Herald Trib.

International Herald Tribune

Int'l Migr. Rev.

International Migration Review

L. & Cont. Prob.

Law & Contemporary Problems

Law. L. Rev.

Lawyers Guild Review

Loy. L. Rev.

Loyola Law Review

Mich. Y.B. Int'l L.Stud.

Michigan Yearbook of International Law Studies

Minn. L. Rev.

Minnesota Law Review

The New York Times

The New York Times

Notre Dame L. Rev.

Notre Dame Law Review

Nw. J. Int'l L. & Bus.

Northwestern Journal of International Law and Business

N.Y. J. Int'l L & Pol.

New York Journal for International Law and Politics

2 Bass

18 Ν . Y . U . L. Rev.

Zeitschriften New York University Law Review

Pub. Äff. Pamph.

Public Affairs Pamphlets

Pub. Int.

The Public Interest

San Diego L. Rev.

San Diego Law Review

Der Spiegel

Der Spiegel

Suffolk Transnat'l L.J

Suffolk Transnational Law Journal

Tex. Int'l L.J.

Texas International Law Journal

Time

Time Magazine

U. Mich. J. L. Ref.

University of Michigan Journal of Law Reform

U. Pitt. L. Rev.

University of Pittsburgh Law Review

USA Today

USA Today

U. West L . A . L. Rev.

University of West Los Angeles Law Review

Wash. L. Rev.

Washington Law Review

Wayne L. Rev.

Wayne Law Review

W.St.U. L. Rev.

Western State University Law Review

Whittier L. Rev.

Whittier Law Review

Yale L. J.

Yale Law Journal

Die Zitierweise insgesamt folgt im wesentlichen: A uniform system of citation, Harvard Law Review Association (ed.), 13th ed. 1981

Numerierungsvergleich I N A - U.S.C. Die Numerierung der Paragraphen im I N A selbst entspricht nicht derjenigen, welche dieses Gesetz im U.S.C, erfahren hat. Da diese Arbeit in der Regel die Numerierung des I N A verwendet, sollen folgend die entsprechenden Zahlen des U.S.C, angebeben werden (ohne Title I I I - Nationality): INA §

2*

=

8 U.S.C. §

INA §

101 102 103 104 105 106

1101 1102 1103 1104 1105 1105 a

251 252 253 254 255 256 257

1281 1282 1283 1284 1285 1286 1287

201 202 203 204 205 206 207 208 209

1151 1152 1153 1154 1155 1156 1157 1158 1159

261 262 263 264 265 266

1301 1302 1303 1304 1305 1306

211 212 213 214 215

1181 1182 1183 1184 1185

221 222 223 224

1201 1202 1203 1204

271 272 273 274 275 276 277 278 279 280

1321 1322 1323 1324 1325 1326 1327 1328 1329 1330

231 232 233 234 235 236 237

1221 1222 1223 1224 1225 1226 1227

281 282 283 284 285 286 287 288 289

1351 1352 1353 1354 1355 1356 1357 1358 1359

=

8. U.S.C. §

20

Numerierungsvergleich INA - U.S.C. 238 239 240 241 242 243 244 245 246 247 248 249 250

1228 1229 1230 1251 1252 1253 1254 1255 1256 1257 1258 1259 1260

290

1360

291 292 293

1361 1362 1363

404 405 406 407

1101, 1101, 1101, 1101,

411 412 413 414

1521 1522 1523 1524

note note note note

I . Einleitung Aus- und Einwanderung sind Vorgänge, die das Leben der betroffenen Menschen in einem Maße prägen wie nur wenige andere Ereignisse. Die Geschichte der Migration ist wohl nicht viel jünger als die der Menschheit selbst, Völkerwanderungen stehen am Beginn so mancher Zivilisation. Seit ewigen Zeiten haben die Menschen ein besseres Leben an anderen Orten gesucht; sei es aus eigenem Antrieb, sei es, weil Obrigkeit oder Natur zur Erhaltung der reinen physischen Existenz dazu zwangen. Nicht selten bedeutete das einen schwierigen und traurigen Abschied und eine mehr als ungewisse Zukunft. Gleichzeitig war und ist die Auswanderung jedoch auch Ausdruck einer eigenen Entscheidung; des Willens, das Leben nach den persönlichen Absichten zu gestalten und Hoffnungen und Wünsche in die Tat umzusetzen. Dieses Recht blieb den Angehörigen vieler Völker bis weit in das 19. Jahrhundert verwehrt, da sie im Sinne der Feudalphilosophie praktisch als Besitz der Landesherren angesehen wurden. Arbeits- und Steuerkraft der Bevölkerung stellten einen Wert dar, der nicht leichtfertig aufgegeben werden durfte. Auch heute noch gibt es - wenn auch unter anderen Vorzeichen - genügend Staaten, die diesen Willen zu individueller Entscheidung unterdrücken. Die Deutschen im Westen mußten nicht weit schauen. Das Phänomen der Einwanderung, also der logischen Folge, dem Abschluß der Auswanderung, ist unter einer Reihe von wissenschaftlichen Aspekten interessant: historisch, soziologisch, ökonomisch und juristisch - um nur einige zu nennen. Wenn es nicht gerade um die Besiedelung menschenleerer Gebiete in der Anfangsphase geht, sind die Kernprobleme a) die gesellschaftliche Aufnahme der Fremden und ihre Behandlung durch die Einheimischen (Vorurteile, gesellschaftliches Klima), b) Anpassungsfähigkeit und -Willigkeit der Einwanderer, c) die rechtliche Behandlung der Einwanderer, die nicht (oder noch nicht) Staatsbürger geworden sind, d) die rechtliche Regelung zukünftiger Einwanderung nach Ausmaß und Personengruppen (Teilproblem: Familienzusammenführung), e) die ökonomischen Chancen der Einwanderer und die politische Behauptung ihrer Interessen,

22

I. Einleitung

f) die Auswirkungen auf Sozial- und Gesellschaftsstruktur sowie die Volkswirtschaft und g) die nationale (Selbst-)Definition der Identität des Aufnahmelandes. Betrachtet man die aufgeworfenen Fragen als reizvoll, so ist es kein weiter Schritt, sich mit den USA zu befassen, auch wenn aus Gründen des Umfangs nicht alle genannten Bereiche in der vorliegenden Arbeit behandelt werden können: Die Vereinigten Staaten gelten - wohl zu Recht - als das Einwanderungsland überhaupt. Es gibt andere Staaten mit beträchtlicher Einwanderung, ζ. B. Kanada, Australien, Neuseeland oder auch Argentinien, doch kein Land hat so viele Menschen aufgenommen wie die USA. Die amerikanische Nation besteht praktisch nur aus Einwanderern 1 . Und die Zahlen sind beeindruckend. Es kommen aus2: Deutschland: Großbritannien: Italien: Irland: Österreich - Ungarn : Kanada: Rußland: Mexiko 3 : Schweden: Norwegen: Polen: China: Japan:

6,8 Mio. 5,2 Mio. 5,0 Mio. 4,7 Mio. 4,3 Mio. 3,8 Mio. 3,3 Mio. 1,4 Mio. 1,3 Mio. 850 000 465 000 417 000 345 000

— — — — — — — — — — — — —

Spitzenjahr: 1882 1888 1907 1851 1907 1924 1913 1924 1882 1882 1921 1882 1907

Diese Zahlen von Menschen aus aller Welt, Menschen aller Rassen, haben dazu beigetragen, das Bild des Schmelztiegels zu prägen. Einer Gesellschaft, die Menschen aller Nationen anzieht und willkommen heißt. Diese Vorstellung ist sowohl Teil des amerikanischen Selbstverständnisses, als auch eine europäische Einschätzung der USA, die ihren symbolischen Ausdruck in der Freiheitsstatue im New Yorker Hafen sowie ihrer Inschrift, einem Gedicht von Emma Lazarus 4 findet. Dessen letzte Zeilen ("Give me your tired .. ." 5 ) 1 Womit die leidvolle Geschichte der Indianer nicht unterschlagen oder vergessen werden soll. 2 In ungefähren Zahlen, nach: Encyclopedia Americana, vol. 27, „United States", S. 500. Die meisten Einwanderer überhaupt kamen 1907: 1 285 000, s. Tabelle 3. 3 Für Mexiko ist die genannte Zahl angesichts der früher fehlenden Statistiken für die Landgrenzen sicherlich erheblich zu niedrig. 4 „The New Colossus". 5 Der Text ist dieser Arbeit vorangestellt.

I. Einleitung

waren jedoch schon zur Zeit ihrer Entstehung 1883 keine akkurate Darstellung der gesellschaftlichen Wirklichkeit mehr, wenn so allumfassend überhaupt jemals vorher. Die von der Herkunft so verschiedenen Menschen lebten durchaus nicht problemlos miteinander. Die Metapher des Schmelztiegels verklärt die Probleme, die existierten. Historisch gesehen fand die Einwanderung zu einem großen Teil in nationalen Wellen statt, und diese riefen in der Regel Vorurteile hervor, und häufig auch rabiatere Formen der Auseinandersetzung. Jede der Gruppen mußte erneut darum kämpfen, akzeptiert zu werden. Mit mehr oder weniger Erfolg. Diese gesellschaftlichen Konflikte fanden ihren Niederschlag auch in der politischen und rechtlichen Entwicklung. Die Geschichte von Einwanderungsrecht und -politik ist auch eine Geschichte der Diskriminierungen und der zunehmenden Einschränkungen. Insofern ist es ein Ziel dieser Arbeit - unter ausdrücklicher Anerkennung der Integrationsleistung der USA - die hiermit zusammenhängenden Probleme aufzuzeigen und darzustellen, daß die USA für Einwanderer weder ein Paradies waren noch sind. Über den Gegensatz weiß-schwarz hinaus gibt es auch heute noch ethnische Probleme. Wenn ich von zunehmenden Einschränkungen spreche, so gilt es im Auge zu behalten, daß dieses eine ausschließlich auf die historische Entwicklung in den USA gerichtete Formulierung ist. Die Gegenüberstellung mit anderen Ländern relativiert sie. Auch heute noch werden in den USA jährlich ca. V2 Mio. legaler Einwanderer aufgenommen. Aus deutscher Perspektive sind die amerikanischen Erfahrungen in zweierlei Hinsicht bemerkenswert. Erstens zeigt es, daß Ressentiments gegenüber als fremdartig empfundenen Ausländern durchaus keine spezifisch deutsche Erscheinung ist (ein Eindruck, der in Deutschland nicht selten erweckt wird), sondern auch im scheinbaren Musterland der Einwanderung zu finden ist. Zweitens zeigt das amerikanische Beispiel, daß diese Schwierigkeiten weitgehend überwunden werden können. Bei gutem Willen (und entsprechender Wertegemeinschaft?) ist Integration ohne Aufgabe der eigenen Identität möglich. Loyalität zu Staat und Gesellschaft bedingt nicht notwendig Verzicht auf Herkunft und Kultur oder deren Leugnung. Fragen sollte man sich aber, ob hierfür nicht auch die politische Partizipation der Einwanderer unabdingbar ist 6 . Vorwiegend das effektive Einbringen eigener Interessen in den demokratischen Prozeß hat in den USA - wenn überhaupt - als ethnisch diskriminierend empfundene Maßnahmen verhindert und andererseits die Verankerung in der Gesellschaft gefördert. Zur vorliegenden Arbeit selbst: 6

Ob man das durch Ausländerwahlrecht oder Einbürgerung erreicht, ist eine vor allem methodische Frage, der eine klare Aussage zur Zukunft der Ausländer in einem Land vorausgehen muß. Die Einbürgerung hat nur den Vorteil, die diversen Ambivalenzen (rechtlich, nationale Identität, gefühlsmäßig) bei Ausländern und Aufnahmeland zu verhindern.

24

I. Einleitung

Sie umfaßt sowohl historisch als auch thematisch einen weiten Bereich, und es ist eine Schwierigkeit, chronologische und inhaltliche Gliederungskriterien in Einklang zu bringen. Da die thematische Zuordnung, wie ich glaube, wichtiger ist, hat diese hier klar Vorrang. Sie ist in eine grobe Chronologie eingepaßt. I m wesentlichen behandelt diese Arbeit die Zeit ab 1789, also dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der U.S. Constitution. Das Problem der Einwanderungsregelung ist jedoch sehr abhängig vom gesellschaftlichen und nationalen Selbstverständnis, und insofern wurzeln in der Kolonialzeit Anschauungen und Entwicklungen, die später einigen Einfluß auf dieses Thema hatten. Diese sollen zumindest kurz dargestellt werden. Anschließend wird die Frage untersucht, wie unter der Bundesverfassung die Kompetenz für die Regulierung der Einwanderung verteilt ist. Angesichts nicht sehr deutlicher Aussagen der Verfassung selbst war in dem noch jungen Bundesstaat umstritten, ob diese dem Bund oder den Einzelfctaaten zukommt (Kapitel 111)7. Die nächsten beiden Kapitel zeigen die Entwicklung hin zu Einwanderungsverboten für bestimmte Gruppen auf, sei es aus rassischen Gründen oder wegen anderer Charakteristika. Diese qualitativen Ausschlußgründe gingen den zahlenmäßigen Beschränkungen voraus, die in den 20er Jahren dieses Jahrhunderts verabschiedet wurden (Kapitel V I und V I I ) . Eine Ergänzung zur zunehmend restriktiven Einwanderungspolitik war das sich parallel entwickelnde Ausweisungsrecht (Kapitel V I I I und I X ) , welches im wesentlichen unverändert bis heute Bestand hat und in jüngster Zeit durch alle drei Teilgewalten der Bundesregierung bekräftigt wurde, in der einen oder anderen Form 8 . Die Kapitel X bis X I I befassen sich mit der Organisation der Einwanderungsbehörde (INS) sowie dem Verwaltungs- und dem Gerichtsverfahren, da diese die Stellung des Ausländers in erheblichem Maße mitbestimmen. Meist werden die USA mit Einwanderung auf Dauer gleichgesetzt, insbesondere zwischen 1917 und 1964 hat es aber auch Gastarbeiter-Programme, eine Einwanderung auf Zeit, gegeben. Hauptsächlich handelte es sich hier um Mexikaner, um diesen Bereich soll es in Kapitel X I I I gehen.

7 Schon gegen Ende des 18. Jahrhunderts wurde deutlich, was sich thematisch durch die vorliegende Arbeit zieht: die Verzahnung von Politik und Recht, Einwanderung als ein eminent politisches Feld, vgl. auch Orlow, Foreword, 21 San Diego L. Rev. 1 (1983). 8 Vgl. Roberts, Foreword, 22 San Diego L. Rev. 963 (1985).

I. Einleitung

Schließlich, in Kapitel X I V , geht es um die verschiedenen Facetten des auch für die USA aktuellsten und brennendsten Problems: Es betrifft die Flüchtlinge jeglicher Couleur, legal und illegal, politisch oder auch nicht, bereits in den USA angekommen und solche in Übersee. Die Arbeit endet mit einer Schlußbetrachtung einiger ausgewählter Schwerpunkte.

I I . Die Kolonialzeit Die Haltung eines Volkes zur Frage der Einwanderung ist sehr abhängig von seinem gesellschaftlichen und nationalen Selbstverständnis. Dieses wiederum erklärt sich weitgehend aus der Geschichte, aus gewachsenen Traditionen. Je heterogener die Zusammensetzung eines Volkes - ζ. B. aufgrund von Wanderungsbewegungen oder Grenzziehungen - , desto schwieriger ist die Fixierung eines Selbstverständnisses im obigen Sinne. Auch für die USA stellt sich dieses Problem. Verdeckt wird es vielfach besonders im Ausland - durch die Auffassung, daß die USA als „melting pot" und „Hafen der Unterdrückten" alle Menschen, ohne diskriminierende Unterschiede, willkommen geheißen haben. Tatsächlich bewirkte jedoch das Aufeinandertreffen der verschiedensten ethnischen Gruppen, daß eine Gesellschaft entstand, in der hierauf basierende Auseinandersetzungen stattfanden; Gruppen für und gegen die Einwanderung kämpften. Dieser Gegensatz ist sehr alt und hat seine Bedeutung bis in die heutige Zeit behalten. Für die USA beginnt der Prozeß der Selbstdefinition nicht erst mit der Unabhängigkeitserklärung oder gar dem Inkrafttreten der nationalen Verfassung, die das Gemeinwesen USA schuf. Das wäre historisch zu kurz gegriffen und würde die wirklichen Wurzeln außer acht lassen. Bereits in der englischen Kolonialzeit (1606 - 1776) finden sich Anschauungen und Entwicklungen, die auch später wesentlichen Einfluß auf Einwanderungsfragen behielten. Schon hier war das Selbstverständnis der einzelnen Kolonien hinsichtlich ihrer Identität untrennbar mit ihrem Verhältnis zur Außenwelt - und zu potentiellen Einwanderern als Teil dieser - verbunden. Die diversen Kolonien waren keineswegs einheitlich in ihrer Haltung zur Einwanderung. Vielmehr lassen sich schon im 17. Jahrhundert Einstellungen finden, die später wiederkehrten und die das Bild der offenen Gesellschaft zumindest relativieren. Die Besiedelung Nordamerikas begann vielfach als ein wirtschaftliches Unterfangen, bei dem Handelsgesellschaften eine wichtige Rolle spielten. Man konnte sich hier nicht, wie in anderen Kolonialgebieten, auf die Eingeborenen für die lebensnotwendigen Dinge verlassen. Zur Versorgung bedurfte es einer autarken Infrastuktur und auch insbesondere eigener personeller Anstrengungen, was Einwanderung vom Grundsatz her begünstigte. Diese wirtschaftlich ausgerichtete Expansion in eine neue, unbekannte Weltgegend traf zusammen mit Bedingungen in Europa, die sie als ein „räumliches" Ventil - durch Auswanderung - erscheinen ließ. Ursachen für die europäischen Pro-

II. Die Kolonialzeit

27

bleme waren zu dieser Z e i t oft religiöser N a t u r , und auch die K o l o n i e n waren in der Folge, wie noch zu zeigen sein w i r d , auf die eine oder andere Weise religiös geprägt. Auswanderung wäre jedoch eine lediglich theoretische Möglichkeit geblieben, dem religiösen und politischen Ä r g e r i n Europa zu entgehen, wenn nicht die Auswanderungs-Verbote in Europa m i t der Z e i t an Bedeutung verloren hätten 1 . D i e entgegengesetzten Ansätze der K o l o n i e n zur Frage der Einwanderung sollen anhand von Massachusetts, welches sehr restriktiv war, und Pennsylvania, auf einer wesentlich liberaleren Idee aufbauend, dargestellt werden. D i e Gründung dieser beiden u n d aller anderen englischen K o l o n i e n i n Nordamerika geht auf verschiedene Formen einer sog. Royal Charter zurück 2 . 1629 gewährte Charles I . , K ö n i g von England, „ G o v e r n o r and Company of the Massachusetts Bay i n N e w E n g l a n d " eine Royal Charter,

die das Recht

verlieh, zwischen M e r r i m a c k u n d Charles river H a n d e l zu treiben und zu kolonisieren. D i e Bay Company war eine Gruppe puritanischer 3 Adeliger und

1 Hansen, The atlantic migration 1607 - 1860, S. 6 ff. (1945); zu den Motiven vgl. auch Hansen, The immigrant in American history, S. 78 ff. (1964). 2 Die Royal Charters hatten gemeinsam, daß sie Kolonialland und Regierungsbefugnisse bestimmten Empfängern übertrugen, dabei jedoch bestimmte Prärogativen der Krone bewahrten. Den Siedlern wurden häufig „English liberties" zugesichert: - Die erste Form der Charter übertrug Land an Aktien-Handelsgesellschaften. So geschah es in Virginia und Massachusetts. Die Regierung wurde von den im „General Court" versammelten Aktionären ausgeübt. Im Falle von Connecticut und Rhode Island wurde bereits bestehenden Siedlungen nachträglich der Status einer corporate charter zugebilligt. - Die zweite Art war die proprietary charter, die einem bestimmten, natürlichen Empfänger die Rechte an Land und Regierung vererblich übertrug. Nach der Restauration (1660) wurde dieser Typus vorherrschend. Beispiele sind Maryland (1632, also schon vor der Restauration) an Lord Baltimore und Pennsylvania an William Penn (1681). Die hierdurch einzelnen Personen zugestandene Macht wurde dadurch gemildert, daß den Siedlern Mitwirkungsrechte bei der Gesetzgebung eingeräumt wurden und die Gesetze im Einklang mit englischem Recht sein mußten. - Die dritte Variante einer Charter verlieh kein Eigentum an Land, sondern ließ die Empfänger als Treuhänder für die Krone zeitlich begrenzt handeln. Das traf ζ. B. für Georgia zu (1732), dessen Charter nur 21 Jahre gültig sein sollte. Die verschiedenen Arten von Kolonien wurden von der englischen Krone im Laufe der Zeit zunehmend als unpraktikabel empfunden. Daher wurden die meisten Charters - auf verschiedenen Wegen - beseitigt. Zum Zeitpunkt der amerikanischen Revolution gab es nur noch zwei corporate charters (Rhode Island und Connecticut) und zwei proprietary charters (Pennsylvania-Delaware und Maryland), der Rest wurde direkt von der Krone kontrolliert. Encyclopedia Americana, vol. 6, „Charter", S. 324, 325 (1976). 3 Der Puritanismus entstand in der zweiten Hälfte des 16. Jahrhunderts als Reformbewegung innerhalb der anglikanischen Kirche in England. Er war eine Weiterführung der Veränderungen, die sich aus der Lösung der englischen Kirche von den Bindungen an Rom einige Jahrzehnte zuvor ergeben hatten. Diese hatten es mit sich gebracht, daß der englische König nunmehr Oberhaupt der englischen Kirche war und die Macht der Bischöfe erheblich beschnitten wurde. Die Puritaner nun wendeten sich gegen verschiedene gesetzlich vorgeschriebene Formen der Glaubensausübung, welche nach ihrer

II. Die Kolonialzeit

28

Kaufleute, die in diesem Unternehmen anfangs hauptsächlich die Gelegenheit sah, Geld zu verdienen. Viele Puritaner waren jedoch in wachsendem Maße unzufrieden mit der von der Kirche ausgehenden Unterdrückung ihrer Glaubensrichtung. Die Charter von 1629 faßte man nachträglich als eine Möglichkeit auf, dem zu entgehen: Entgegen zeitgenössischen Gepflogenheiten erlegte diese der Bay Company nicht auf, ein Hauptquartier in England beizubehalten. Daher reifte der Entschluß, die Charter zu nutzen, in Neu England eine Zufluchtsstätte für Puritaner zu schaffen, die Gesellschaft nach Amerika zu verlegen. So führte dann der - vor der Abreise aus England gewählte - Gouverneur John Winthrop 1630 ungefähr 1 000 Auswanderer nach Massachusetts4. In der folgenden Dekade kamen ca. 15 000 weitere Einwanderer. Durch die Übersiedlung wurde die rechtliche Grundlage einer Handelsgesellschaft zu einem Instrument, mit dem eine Kolonie regiert wurde 5 . Massachusetts wurde eine Theokratie. Winthrop und seine Freunde wollten ein religiöses Gemeinwesen, straff organisiert, und keine Demokratie aufbauen. Eines der ersten Gesetze der Kolonie beschränkte das Wahlrecht auf Mitglieder der etablierten Kirche (1631) und macht die Zielrichtung der Kolonie deutlich. Trotz des großen Einflusses, den die Kirche ausübte, konnte sie nicht verhindern, daß sich abweichende politische und religiöse Auffassungen herausbildeten. Diese wurden nicht toleriert. Eine Folge hiervon war, daß sich in Massachusetts erneut unterdrückt Fühlende weiterzogen und Connecticut gründeten. Auch Rhode Island war ein Ergebnis der Verfolgungen in Massachusetts. 1637 beschloß der general court , daß keine Stadt oder Person in der Kolonie ohne Erlaubnis der Behörden Neuankömmlinge aufnehmen dürfe 6 . Die Opposition sah das als Maßnahme, die ein Anwachsen ihrer Gruppe unterbin-

Meinung keine Stütze in der Heiligen Schrift fanden. Insbesondere waren die Puritaner auch gegen die staatliche Kontrolle in Glaubensfragen, was jahrzehntelange Verfolgung - von unterschiedlicher Intensität - bedeutete, da sie damit die Einheit der Kirche mutmaßlich bedrohten. 1609 floh eine Gruppe Puritaner nach Holland. Elf Jahre später rekrutierte sich vornehmlich aus diesen Menschen die Gemeinschaft, die nach Amerika segelte und die Plymouthkolonie in der Massachusetts Bay gründete. Als 1625 Charles I. König von England wurde, stand eine neue Phase der Verfolgung für die Puritaner nach relativer Ruhe unter James I. - ins Haus. Diese führte zu einer Auswanderung größeren Ausmaßes im Jahre 1630. In den folgenden zehn Jahren wanderten gut 20 000 Familien nach Neu-England aus. Encyclopedia Americana, vol. 23, „Puritanism", S. 28 - 30 (1976). 4 Die Charter sah einen Gouverneur und einen court of assistants vor, welcher dem general court der Aktionäre (auch freemen genannt) verantwortlich war. Aus dem general court entwickelte sich die Legislative von Massachusetts. 5 6

s. supra.

Proper, Colonial immigration laws - a study of the regulation of immigration by the English colonies in America, S. 23 (1900).

II. Die Kolonialzeit

29

den sollte. Der Gouverneur hingegen befand, daß der general court im Einklang mit der Charter gehandelt habe. Diese gestattete es mit einer Generalklausel, alle für die Kolonie gefährlichen Personen auszuweisen und sonstige geeignete Maßnahmen zu ergreifen 7. Der Beschluß bezweckte noch keine religiöse Verfolgung oder Beeinträchtigung der Gewissensfreiheit, wollte vielmehr eventuelle finanzielle Lasten und vermehrten politischen Dissens vermeiden. Gelegenheiten, die Einwanderung zu untersagen, waren allerdings spärlich: 1640 hatte sie praktisch aufgehört, da die Haltung der Bay Colony in England durchaus bekannt geworden war. In der Folge nahmen die Versuche der Einwanderungsbeschränkungen dezidiert religiöse Züge an. 1656 begann in Massachusetts (und in ganz NeuEngland) Gesetzgebung gegen die Einwanderung der Quäker 8 . Die Abschrekkungsmaßnahmen umfaßten Auspeitschen, Haft, Verbannung und sogar Todesstrafe. Trotz dieser trüben Aussichten ließen sich etliche Quäker nicht davon abhalten zu kommen und wurden den Strafen unterworfen. Die Abschreckung funktionierte jedoch insoweit, als viele Quäker Neu-England tatsächlich mieden und statt dessen in andere Gebiete zogen. Als weitere Gruppe waren Katholiken unerwünscht. Die Charter erwähnt sie nicht, und es vergeht auch fast ein Vierteljahrhundert, bevor ein Dokument diese Abneigung bestätigt. Besonders verhaßt waren die Jesuiten. Ein Act von 1647 befahl die Verbannung aller Jesuiten und vom Papst ordinierten Geistlichen; sollten sie ein weiteres Mal aufgegriffen werden, so drohte die Todesstrafe 9. Im Jahre 1700 wurde der Beschluß erneuert. Begründet wurde es ausdrücklich damit, daß die Jesuiten die Indianer zur Rebellion aufgestachelt hätten. Ob die Maßnahmen auch explizit zum Ausschluß katholischer Laien gedient haben, ist nicht ganz klar. Gesagt werden kann hingegen, daß die Anzahl der Katholiken gering war, und sie ja auch kein Bürgerrecht erwerben konnten 10 . Zwischen 1700 und 1756 wurde schließlich eine Reihe allgemeiner Einwanderungsgesetze erlassen, die - von Schiffskapitänen Passagierlisten verlangten, - Kranke und zur Arbeit unfähige Personen von der Einreise ausschlossen, es sei denn, sie konnten eine Sicherheit hinterlegen, 7

„ . . . that it shall and maie be lawfull, . . . , for their speciali Defence and Safety, to incounter, expulse, repell, and resist by Force of Armes, aswell by Sea and by Lande, and by all fitting Waies and Meanes whatsoever, all such Persons and Persons as shall at any Tyme hereafter, attempt or enterprise the Destruccion, Invasion, Detriment, or Annoyaunce to the said Plantation or Inhabitants, . . . ; " . The Charter of Massachusetts Bay, 1629, in: Thorpe, The federal and state constitutions, colonial charters and other organic law of the states, territories and colonies now and heretofore forming the United States of America, vol. V I I I , S. 1858 (1909). 8

Proper, supra Fn. 6, S. 25; s. auch infra, Fn. 13. Proper, supra Fn. 6, S. 26. 10 Proper, supra Fn. 6, S. 27.

9

30

II. Die Kolonialzeit

- die Kapitäne verpflichteten, abgelehnte Einwanderer wieder zurückzubringen 11 . Ein anderes Bild bietet sich in Pennsylvania, sowohl was die rechtliche, als auch die geistige Ausgangslage angeht. Pennsylvania beruht - s. Fn. 2 - auf einer proprietary charter. Diese wurde einem Mann namens William Penn übertragen und diente der Begleichung einer Schuld des Königs in Höhe von £ 16 000 gegenüber dessen Vater, Admiral Sir William Penn 12 . Penn (und seine Erben) erhielten hierdurch das Land westlich des Delaware zwischen dem 40. und dem 43. Grad nördlicher Breite. Penn betrachtete seine Kolonie als ein „Heiliges Experiment". In erster Linie sollte sie eine Zufluchtsstätte für verfolgte Quäker sein, 1666 hatte Penn sich dieser Gemeinschaft angeschlossen13. Darüber hinaus wurde Gewissensfreiheit aber für alle Christen garantiert. Die Kolonie wurde von Penn nicht wie es ja das Selbstverständnis Massachusetts' war - als geschlossener Club angesehen. Er reiste vielmehr in Europa, vor allem in den Niederlanden und in Deutschland - umher, um Siedler für Pennsylvania zu finden. Daher gehörten zu den ersten Einwanderern die deutsch-niederländischen Mennoniten vom Rhein. Auch wurden Einwanderer wieder in die alte Heimat entsandt, um Verwandte und Freunde zur Auswanderung zu bewegen. Neben der Gewissensfreiheit war eine großzügige Landvergabe ein starker Anreiz. Der friedliche Charakter der Quäker-Kolonie hatte auch Auswirkungen unter den Kolonien in Amerika selbst. Viele junge Männer, die in exponierten Front-Kolonien lebten, kamen nach Pennsylvania. Zum einen war hier die französische Bedrohung geringer als ζ. B. in New York, zum anderen hatte man es verstanden, ein relativ reibungsloses Verhältnis mit den Indianern herzustellen 14 . Penn Schloß 1683 einen Vertrag mit Indianern, von dem Voltaire gesagt haben soll, er sei der einzige solche Vertrag gewesen, der niemals beschworen und niemals gebrochen worden sei 15 .

11 12

Proper, supra Fn. 6, S. 29, 30.

Encyclopedia Americana, vol. 12, „Friends, The Religious Society of", S. 106 (1976). 13 Die religiöse Gemeinschaft der Quäker wurde ca. 1652 in England gegründet. Sie wandte sich gegen die Beherrschung der Kirche durch den Staat und der Nähe zum Katholizismus verdächtige Zeremonien. Die Anhänger der Sekte erwarteten, daß man zu jeder Zeit die Wahrheit sagt, so daß sie Schwüre bei einzelnen Gelegenheiten ablehnten. Auch weigerten sie sich, die Kopfbedeckung zur Respektsbezeugung - ζ. B. vor dem König - abzunehmen. Die Quäker wurden sowohl von der etablierten Kirche als auch den Puritanern verfolgt. Daß dieses Problem sich mit der Auswanderung in die amerikanischen Kolonien nicht erledigte, mußten viele Quäker dort feststellen. Die Intoleranz in Kolonien wie Massachusetts war ein Hauptmotiv für die Gründung Pennsylvanias. 14

Hansen, supra Fn. 1, S. 43.

15

Encyclopedia Americana, vol. 21, „Pennsylvania", S. 532 (1976).

II. Die Kolonialzeit

31

Waren somit die Tore Pennsylvanias für viele Menschen offen, so gab es in einer Richtung doch Versuche, die Einwanderung zu beschränken: Schon 1683 wurde im Council eine Resolution eingebracht, daß Verbrecher nicht eingelassen werden sollten. Maßnahmen wurden aber nicht ergriffen, und es vergingen gut 40 Jahre, ohne daß sich Bestrebungen, die Einwanderung einzuschränken, manifestiert hätten 16 . Dies änderte sich 1717, als das englische Parlament ein Gesetz verabschiedete, das den Transport von Straftätern in die Kolonien vorsah mit der Begründung, es bestünde ein Bedarf an Arbeitskräften jenseits des Atlantiks 17 . Aufzeichnungen zeigen, daß man in Pennsylvania u. a. 1722 versuchte, sich gegen diesen Import zu wehren. Die Bemühungen der Kolonien waren aber allgemein nicht erfolgreich 18 . In der ersten Hälfte des 18. Jahrhunderts sah Pennsylvania die stärksten Einwanderungsströme, die es während der Kolonialzeit in den Kolonien überhaupt gab, vorwiegend Deutsche und Iren. Furcht vor Überfremdung kam auf, doch letztlich blieben die Grenzen offen. Neu-England hingegen entwickelte sich bis zum Ende des 18. Jahrhunderts in selbstgewählter Isolation. Das rauhe Klima und die relative Kargheit des Bodens halfen den Siedlern dabei 19 .

16

Proper, supra Fn. 6, S. 44. Id. auf S. 45. ι» Ibid. 19 Proper, supra Fn. 6, S. 21 f. 17

I I I . Die amerikanische Verfassung und die Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen a) Die Alien & Sedition Acts 1798 Die amerikanische Unabhängigkeitserklärung von 1776 hatte verschiedene Gründe. Etliche der Konflikte zwischen Mutterland und Kolonien werden in diesem Dokument erwähnt. Bei Betrachtungen über die Ursachen der Lösung von Groß-Britannien werden traditionell die Spannungen auf dem Gebiet von Wirtschaft und Steuern in den Vordergrund gestellt. Diese spielten sicherlich eine wesentliche Rolle, und doch kommt ein zweiter Grund hinzu, dessen Bedeutung vielfach unterschätzt wird. Wie bereits in Kapitel I I erwähnt, störte es die Kolonien seit langem, daß Groß-Britannien diese einerseits als Abladeplatz für Kriminelle und andere dort unerwünschte Personen benutzte 1 , sich andererseits aber einer gezielten Besiedelung Nordamerikas in den Weg stellte. So lautet der Vorwurf in der Unabhängigkeitserklärung: „He (der König, d. Verf.) has endeavored to prevent the population of these States; for that purpose obstructing the laws of naturalization of foreigners; refusing to pass others to encourage their migration hither, and raising the conditions of new appropriations of lands." Dieser Politik der Krone, gegen die man sich im Kolonial-Status nicht hatte erfolgreich zur Wehr setzen können, bereiteten die Ereignisse ab 1776 ein Ende 2 . Alle Regierungsgewalt ging auf die sich als Einzelstaaten konstituierenden Kolonien über 3 , so natürlich auch die Regelung der Einwanderung. In dieser Materie blieben die Staaten bis in die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts aktiv 4 . Nach der Gründung des Bundesstaates, mit Inkrafttreten der U.S. Constitution 1789, wurde rasch strittig, ob dieses Gebiet zur Kompetenz des Bundes oder der Einzelstaaten gehöre. Bereits 1798 ging es bei der Verabschiedung der Alien & Sedition Acts durch den Congress um die Frage, ob der Bund hierzu berechtigt sei5. Die genannten Gesetze wurden von der Partei der Fede1

Australien zeigt eine gesteigerte Form dieser „Zweckbestimmung" englischer Kolonien. 2 Vgl. ζ. B. Hansen, The atlantic migration 1607 - 1860, S. 37 (1945). 3 Später entwickelte der U.S. Supreme Court eine Theorie, wonach nicht alle Kompetenzen auf die Einzelstaaten, sondern zumindest die auswärtige Gewalt auf die „Vereinigten Staaten" übergegangen sei, s. dazu infra , Kapitel III.c). 4 s. im folgenden unter Kapitel Ill.b).

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

33

ralists durchgesetzt, welche schon 10 Jahre - seit Gründung der Union regierte, die Präsidenten stellte und den Congress beherrschte. Die Federalists waren der Idee der Demokratie nicht sonderlich zugeneigt. Sie betrachteten diese als ein selbstzerstörerisches System, das zudem dahin tendiere, die Macht in die Hände der Unfähigsten und der Demagogen zu legen6. Sie waren der Meinung, die Regierung müsse ausreichend Machtmittel haben, um Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten. Das sei durch Leidenschaft und Emotion der politischen Diskussion gefährdet. Zur Ausübung dieser Macht hielten sich die Federalists als die Besitzenden im Lande alleinig berufen, da Gefahr und Aufruhr von Gaunern und Neidern drohe 7 . Übermäßig populär zu sein, glaubten die Federalists nie. 1798 jedoch wähnten sie sich von allen Seiten bedroht: Zwischenfälle auf See und auf diplomatischer Ebene schienen auf einen Krieg mit Frankreich hinzudeuten. Im Inneren sahen sie die - ihnen natürlich zustehende - Macht durch Jefferson und seine republikanische Partei angegriffen. Beide Gefahren wurden dadurch verknüpft, daß man die Republikaner kurzerhand zu einer „französischen Fraktion" erklärte; darauf aus, die USA dem französischen Direktorium auszuliefern. So wurde die Auseinandersetzung mit den Republikanern zu einem Kampf um Gut oder Böse in biblischen Ausmaßen stilisiert 8 . Dieser - weithin eingebildeten - Gefahr von außen und von innen versuchen die Federalists mit den Alien & Sedition Acts, einem Paket von vier Gesetzen, zu begegnen. - Es störte sie ganz erheblich, daß viele der neueren Einwanderer die Republikaner wählten. Diesem Umstand sollte entgegengewirkt werden, indem eine Naturalisierung erst nach 14, statt bisher 5, Jahren Aufenthalt in den USA möglich wurde 9 . - Der „Alien Act" vom Juni 1798 gab dem Präsidenten Autorität, alle Ausländer, die er für eine Bedrohung von Frieden und Sicherheit der USA hielt, auszuweisen10. Das Gesetz bedeutete praktisch unbegrenzte Macht für den Präsidenten über alle Ausländer in den USA. Es gab keine Möglichkeit für die Gerichte - aufgrund von habeas corpus oder anderer Mittel - zu Gunsten von zur Ausweisung inhaftierten Ausländern einzuschreiten. Kehrte ein Ausgewiesener ohne Erlaubnis ins Land zurück, so riskierte er 5

Miller, Crisis in freedom - the Alien & Sedition Acts, S. 160 ff. (1951). Id. aufS. 17, 18. 7 Id. auf S. 16, 17. s Id. auf S. 21. 9 Bereits 1795 war der Mindestaufenthalt mit Gesetz vom 18. Juni, 1 Stat. 414, von zwei auf fünf Jahre angehoben worden, Miller, supra Fn. 5, S. 47. Der Naturalization Act von 1798,1 Stat. 566, führte aber wohl nur dazu, daß die Federalists endgültig ihren Einfluß auf die Einwanderer verloren. Das Staatsangehörigkeitsrecht im allgemeinen und das obige Gesetz im besonderen sollen hier nicht vertieft werden, s. hierzu - ζ. B. - Weissbrodt, Immigration law and procedure, S. 137 ff. (1984). ίο 1 Stat. 570. 6

3 Bass

34

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

eine Inhaftierung, deren Dauer völlig in das Ermessen des Präsidenten gestellt war 11 . - Der „Alien Enemy Act" sah im wesentlichen die Möglichkeit vor, Bürger von Staaten, die sich im Krieg mit den USA befinden, auszuweisen oder anderweitig in ihrer Freiheit zu beschränken 12. - Auch wenn hier die vorgenannten Maßnahmen gegen Ausländer interessieren, so standen sie hinsichtlich Anwendung und praktischer Auswirkung jedoch eindeutig im Schatten des vierten Gesetzes dieses Pakets, einem „Sedition Act", welcher die Rede- und Pressefreiheit der Bürger einschränkte. Dieses Gesetz war klar auf die Republikaner und ihre Zeitungen gezielt, richtete sich nicht nur gegen aufrührerische Äußerungen, sondern gegen alles Mißliebige 13 . Woraus konnte sich nun die Kompetenz des Bundes, insbesondere für die ausländerrechtlichen Regelungen, ergeben? Ebenso wie das deutsche Grundgesetz zählt die amerikanische Verfassung alle Befugnisse des Bundes zur Gesetzgebung abschließend auf; anders als die deutsche Verfassung (in Art. 73 Nr. 3) nennt die U.S. Constitution die Einwanderung aber nicht. Der Anschein deutet damit auf eine Kompetenz der Einzelstaaten in den USA. Diese Ausgangslage störte die Federalists wenig. Sie stützten die Gesetze auf die general welfare, common defence und necessary and proper clauses der Verfassung, außerdem auf das der Regierung innewohnende Recht zur selfpreservation 14. Dagegen zogen die Republikaner - natürlich - zu Felde: Neben den Alien & Sedition Acts selbst fürchteten sie die Verfassungsauslegung der Federalists. 11 1 Stat. 570, sec. 2. Der ursprüngliche Entwurf sah noch für die unerlaubte Rückkehr lebenslange Haft unter Schwerstarbeit vor. Das ging aber selbst moderaten Federalists zu weit, eine solche Strafe hatten U.S.-Gesetze bisher für keine Straftat vorgesehen. Auf Antrag eines Abgeordneten der Federalists wurde die Vorschrift daher gestrichen und durch die Ermessensvorschrift ersetzt, Miller, supra Fn. 5, S. 52. Zum Gesetzgebungsverfahren s. auch Hutchinson, Legislative history of American immigration policy 1798 - 1965, S. 13, 14 (1981). Das Gesetz galt für zwei Jahre und wurde nicht verlängert. 12 Gesetz vom 6. Juli 1798, 1 Stat. 577. 13 Die Entstehung insbesondere des Sedition Act ist sicherlich ein erstaunlicher Vorgang, den man in den USA nicht unbedingt erwarten würde. Miller meint, das Gesetz sei eine Kriegserklärung gegenüber den Ideen der französischen Revolution gewesen, Philosophen wurden als noch größere Gefahr als sans culottes angesehen, supra Fn. 5, S. 74. Jefferson hielt demgegenüber Parteien und Meinungsverschiedenheiten für notwendig in einer freien Gesellschaft; eine Meinung, die er nach dem Wahlsieg der Republikaner im Jahre 1800 allerdings abschwächte. 14 U.S. Constitution, Art. I, See. 8 (1): „The Congress shall have Power to . . . provide for the common Defence and general Welfare of the United States; Art. I, Sec. 8 (18): (The Congress shall have Power) „To make all Laws which shall be necessary and proper for carrying into Execution the foregoing Powers, . . . " , s. auch Miller, S. 162.

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

35

Ein inhärentes Recht zur Selbstbewahrung vernichte die Souveränität der Einzelstaaten und mache die Bundesregierung unkontrollierbar. Die Verfassungswidrigkeit des Alien Act wurde unter zwei Gesichtspunkten behauptet: 1. Es handele sich um eine unzulässige Vergrößerung der Macht der Exekutive. Die Vorrangstellung der Legislative war eines der wichtigsten Prinzipien der Republikaner, die um so mehr gegen den Alien Act waren, als dieser es dem Präsidenten gestattete, Ausländer zu deportieren, ohne daß sie sich hatten etwas zu Schulden kommen lassen. Ein Verdacht des Präsidenten genügte15. 2. Weiterhin waren die Republikaner der Auffassung, daß Regelungen bezüglich ansässiger Ausländer ausschließlich von den Einzelstaaten getroffen werden könnten. Besonders im Süden war diese Einschätzung weit verbreitet. Grund war hauptsächlich (neben einer wörtlichen Auslegung der Verfassung) das Bemühen, Bundeseinfluß auf Fragen der Sklaverei zu verhindern. Man hatte in der Verfassung schon eine Bestimmung akzeptieren müssen, wonach der Congress ab 1808 würde verbieten können, neue Sklaven ins Land zu bringen 16 . Es wurde befürchtet, der Alien Act könnte verwandt werden, um Sklaven zu deportieren (obwohl diese noch lange Zeit mehr als Eigentum, denn als Menschen betrachtet wurden, s. Dred Scott v. Sandford, 60 U.S. [19 How.] 393 [1857]. Eine Entscheidung, die mit ursächlich für den Bürgerkrieg war). War der Widerstand gegen die Gesetze im Congress auch erfolglos, so ging die Auseinandersetzung dennoch weiter. Jefferson und Madison entwarfen die Virginia & Kentucky Resolves, die von den Legislativen dieser beiden Staaten verabschiedet wurden. In diesen Resolutionen wurden die Alien & Sedition Acts als verfassungswidrig und als Machtusurpation durch die Bundesregierung bezeichnet. Es gäbe keine implied powers, solche seien Geschöpfe des Ehrgeizes. Andernfalls sei die Aufzählung der Bundeskompetenzen in der Verfassung überflüssig 17. Weiter wurde argumentiert: Da der Bund ein Zusammenschluß der Einzelstaaten sei, könne der Bund nicht der endgültige Richter über das Ausmaß der an ihn delegierten Kompetenzen sein. Wie bei allen Verträgen, wo die Parteien keinen gemeinsamen Richter hätten, habe jede Partei das gleiche Recht, Verstöße zu beurteilen 18 . Man wollte also den 15

Miller, supra Fn. 5, S. 163.

16

U.S. Constitution, Art. I, See. 9 (1): „The Migration or Importation of Such Persons as any of the States now existing shall think proper to admit, shall not be prohibited by the Congress prior to the Year one thousand eight hundred and eight, but a Tax or duty may be imposed on such Importation, not exceeding ten dollars for each person." 17 18

Miller, supra Fn. 5, S. 169.

Die Staaten wurden in den Resolutionen aufgefordert, sich zu gemeinsamer Opposition gegen die Gesetze zusammenzufinden und diese für nichtig zu erklären. Diese Gemeinsamkeit sollte vermeiden, daß sich einzelne Staaten gegenüber der Bundesregierung exponieren. 3*

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

Einzelstaaten das Recht zugestehen, über die Verfassungsmäßigkeit von Bundesgesetzen zu urteilen. Daß diese Aktion die Federalists nicht begeisterte, versteht sich von selbst. Einer von ihnen nannte die Resolutionen „nicht weit von einer Kriegserklärung" 1 9 . Die Beunruhigung war jedoch unnötig, die Reaktion der anderen Staaten auf die Resolutionen war für Jefferson und Madison, wenn nicht niederschmetternd, so doch frustrierend. Nur diejenigen nördlich des Potomac, die hauptsächlich unter Kontrolle der Federalists waren, äußerten sich überhaupt, und das natürlich ablehnend. Der Supreme Court sei die Instanz, die die Verfassung definitiv auslege. Dem gegenüber äußerten sich die republikanischen Staaten im Süden überhaupt nicht, so daß auch von hier keine Unterstützung kam. Zu einem Test im Supreme Court konnten sich die Republikaner aber auch dann nicht durchringen, als dieser in Marbury v. Madison 20 seine Kompetenz für die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen begründet hatte. Verständlich wird dies dadurch, daß die Bundesgerichte recht fest in der Hand der Federalists waren, und ein für die Republikaner positives Ergebnis kaum zu erwarten war 21 . Waren die Federalists für den Moment auch erfolgreich gewesen, so dürften die Auseinandersetzungen um die Alien & Sedition Acts doch wesentlich zum schnellen Niedergang der Partei nach 1800 beigetragen haben. b) Der Supreme Court klärt die Fronten 22 Die Alien & Sedition Acts blieben für lange Zeit die einzigen materiellen Maßnahmen auf nationaler Ebene. Erwähnenswert ist lediglich ein Gesetz aus dem Jahre 1819, das für den ein- und auslaufenden internationalen Schiffsverkehr der USA die Höchstbelegung der Schiffe regulierte. Weiterhin mußten 19

Sedgwick aus Massachusetts, in: King, The life and corresopondence of Rufus King (vol. 2), S. 518 (1895). 20 5 U.S. (1 Cranch) 137 (1803). 21 Liegt eine Entscheidung des Supreme Court zu den Alien & Sedition Acts aus diesem Grunde auch nicht vor, so haben sich Mitglieder des Gerichts in anderen Zusammenhängen in späterer Zeit zu den Gesetzen geäußert. In Fong Yue Ting v. U.S., 149 U.S. 698 (1893), worauf im Verlauf der Arbeit noch näher eingegangen werden wird, nahm J. Field in einer abweichenden Meinung Stellung. Field machte sich ein Argument Madisons zu eigen und meinte, daß man zwischen Ausländern aus befreundeten und feindlichen Nationen unterscheiden müsse. Nur hinsichtlich letzterer habe der Congress die Befugnis, sie auszuweisen (s. Kapitel IV.e).

In New York Times v. Sullivan, einer berühmten 1st Amendment-Entscheidung, ver-

trat J. Brennan die Ansicht, daß, obwohl nicht gerichtlich überprüft, der Sedition Act wohl als verfassungswidrig anzusehen sei, 376 U.S. 254 (1964). 22 Für Informationen zum Supreme Court - Geschichte, Aufgaben und Stellung s. die kurze, aber übersichtliche Darstellung von Heller, Der Supreme Court der Vereinigten Staaten von Amerika - Probleme eines Höchstgerichts, EuGRZ 1985, 685.

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

37

die Kapitäne der ankommenden Schiffe eine Aufstellung über Zahl, Alter, Geschlecht und Beruf der Passagiere abliefern 23 . Ein ähnliches Gesetz verabschiedete 1824 der Staat New York. Für die Nicht-Ablieferung der Passagierliste sah es eine Geldstrafe vor 2 4 . 1829 verstieß ein Kapitän gegen das Gesetz, und die Stadt New York verklagte ihn daraufhin auf Zahlung der Geldstrafe. Der Beklagte beantragte die Abweisung mit der Ansicht, daß es sich bei dem Gesetz um eine Regulierung des Handels zwischen dem Hafen von New York und fremden Häfen handele, daher wegen Verstoßes gegen die commerce clause der Bundesverfassung nichtig sei. Der Fall landete schließlich beim U.S. Supreme Court, City of New York v. Milri 15. Bei Stimmenteilung bestätigte das Gericht das New Yorker Gesetz. Das Gericht hielt es nicht für nötig zu untersuchen, ob die Kompetenz des Congresses zur Regulierung des Handels eine ausschließliche ist oder nicht. Der „landmark-case" Gibbons v. Ogden 26, in dem Chief Justice Marshall den Inhalt der commerce clause bereits Jahre vorher ausführlich untersucht hatte, wurde nicht für einschlägig gehalten: Personen könnten im Gegensatz zu Waren nicht Gegenstand des Wirtschaftsverkehrs sein, außerdem handele es sich hier um eine interne polizeiliche Maßnahme 27 . Aber selbst wenn man es für eine Regulierung des Handels halte, so gerate diese nicht in Konflikt mit 23 3 Stat. 488. Hierzu auch Wittke, Immigration policy prior to World War I, 262 A.A.A.P.S.S. 5, 11 ff. (1949); zur Gesetzgebungsgeschichte, Hutchinson, supra Fn. 11, S. 21, 22. Auch der Alien Act des Jahres 1798, 1 Stat. 570, hatte die Sammlung bestimmter Daten ankommender Passagiere vorgesehen, jedoch mit anderer Zielsetzung: Bei der damaligen Kriegshysterie war es um Sicherheitsinteressen gegangen, nunmehr sollten die Passagiere durch Vorschriften über die äußeren Umstände auf den Schiffen geschützt werden, vgl. Hutchinson auf S. 535.

24

Gesetz vom 11. Februar 1824, zit. nach City of New York v. Miln, 36 U.S. (11 Pet.)

102, 103 (1837). 25 Ibid., s. auch Bouvé, A Treatise on the laws governing the exclusion and expulsion of aliens in the United States, S. 57, 58 (1912). 26 22 U.S. (9 Wheat.) 1 (1824). Art. I, Sec. 8 (3) der U.S. Verfassung autorisiert den Congress u. a., den „Handel mit fremden Nationen und unter den verschiedenen (Einzel-)Staaten zu regulieren." In dem Fall stritt sich Ogden, der nach New Yorker Recht die Exklusiverlaubnis zum Dampfschiffverkehr zwischen New York und New Jersey erhalten hatte, mit Gibbons, der die Erlaubnis nach einem Gesetz des Congresses erhalten hatte. Einzelstaatliche Gesetzgebung geriet also in Konflikt mit einer Bundesregelung. In der Entscheidung stellte Marshall fest: 1. Seefahrt ist auch Handel im Sinne der Verfassung. 2. Handel zwischen den Einzelstaaten kann nicht an der jeweiligen äußeren Grenze enden. 3. Es ist gleichgültig, ob die Kompetenz des Bundes eine ausschließliche ist. Ein Staatsgesetz, auf einer konkurrierenden Gewalt oder einer anderen Grundlage beruhend, ist in jedem Fall verfassungswidrig, wenn es mit einem Bundesgesetz kollidiert. Die Entscheidung brachte wesentliche Veränderungen im inneramerikanischen Handel, zur Geschichte: Warren, The Supreme Court in United States history (vol. 1), Ch. 15, S. 597 ff. (rev. ed. 1932). 27 36 U.S. 102, 135, 138.

38

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

Bundesrecht, ζ. B. dem Gesetz aus dem Jahr 1819: Die Geltung des New Yorker Gesetzes fange erst an, wenn die Passagiere aufgehört hätten, solche zu sein, Bundes- und Staatsmaßnahmen seien zeitlich hintereinander geschaltet 2 8 . Dieses Ergebnis führte zu einer abweichenden Meinung von J. Story 29 . Gibbons v. Ogden habe bereits klargestellt, daß auch der Transport von Passagieren auf Dampfern innerhalb der verfassungsrechtlichen Kompetenz des Congresses sei. Wenn das aber so sei, könne man sich schwer dem Schluß entziehen, daß auch das vorliegende Gesetz unter die commerce clause falle. Ein solches Gesetz aber hält Story für nichtig, da identische Kompetenzen von Bund und Einzelstaat nicht möglich seien. Die Ausschließlichkeit der Zuständigkeit des Congresses sei ebenfalls in Gibbons v. Ogden bereits festgestellt worden 30 . (Letzteres ist durchaus nicht so klar, vgl. Fn. 26). Um mehr als Passagierlisten ging es 1849 in den sog. Passenger Cases31. Verschiedene Staaten hatten Kopfsteuern eingeführt, mit denen die verschiedensten Zwecke verfolgt wurden. So mußte in New York jeder ausländische Passagier eines aus dem Ausland kommenden Schiffes $ 1,50 bezahlen. Als sich der - für die Zahlung verantwortliche - Kapitän eines britischen Schiffes weigerte, kam es zum Prozeß, in dem letztlich wiederum der Supreme Court entschied. Es ging um die üblichen Fragen: Unterfällt das New Yorker Gesetz der commerce clause, und wenn ja, ist die Kompetenz des Bundes ausschließlich? Gegenüber Miln gab es einen Umschwung im Gericht. Das Gesetz wurde für verfassungswidrig gehalten, in einer allerdings sehr knappen Entscheidung ( 5 : 4 ) , und acht Richter schrieben eine opinion . Die Mehrheit verständigte sich - aus unterschiedlichen Gründen - darauf, daß das Gesetz nichtig sei. Man behauptete, keine geänderte Rechtsansicht gegenüber Miln zu haben. Es handele sich hier um einen anderen Sachverhalt; Passagierlisten zu verlangen sei etwas anderes, als Steuern zu erheben 32 . Das ist sicherlich richtig, erscheint jedoch vorgeschoben, da das Ergebnis in den Passenger Cases durch Kehrtwendung in einem wichtigen Punkt bedingt ist: Es setzte sich die Meinung durch, auch der Transport von Personen sei Handel im Sinne der Verfassung. Daß sich die Mehrheit dann nicht darauf verständigen konnte, dem Congress die ausschließliche Kompetenz für den Außenhandel zuzubilligen, war nicht entscheidungserheblich. Man traf sich vom Ergebnis her immerhin auf dem Nenner, in den nicht vorhandenen materiellen Einwanderungsregelungen auf Bundesebene gerade den Willen des Congresses verkörpert zu sehen. Der Congress habe gewollt, daß die Einwanderung nicht behindert wird. Daher verstießen einzelstaatliche Einwanderungsregelungen gegen die Verfassung 33. 28 29

Id. auf 137, 138. Id. auf 152 ff.

30 36 U.S. 102, 157, 158 (1837). 31 48 U.S. (7 How.) 283 (1849). 32 s. ζ. Β. bei J. McLean, auf 403, 404.

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

39

Die Minderheit wurde von C. J. Taney angeführt 34 . Kern seiner Ausführungen war, das betreffende Gesetz als Teil des Armenrechts anzusehen, welches sich in der Zuständigkeit der Staaten befinde. Den Staaten könne nicht das Recht genommen werden, Vorsorge dafür zu treffen, daß Einwanderer den Bürgern nicht finanziell zur Last fallen 35 . Aber auch wenn man die Einreise von Personen als Handel im Sinne der commerce clause verstehe, so hätten die Gesetze aus New York und Massachusetts Bestand, da der Congress keine Regelung getroffen habe. Internationale Verträge besagten nichts anderes, da sie nur Behandlung entsprechend der Gesetze des jeweiligen Vertragspartners zusicherten 36. Der von der Mehrheit des Gerichts eingeschlagene Weg wurde in Henderson v. Mayor of New York 31, Chy Lung v. Freeman 38 und den Head Money Cases39 mit von J. Miller geschriebenen Urteilen fortgesetzt: Miln und die Passenger Cases hatten den Staat New York nicht ruhen lassen, und man bemühte sich, den Entscheidungen zu entsprechen und dennoch den angestrebten Zweck zu erreichen. Kapitän oder Eigner eines Schiffes wurden verpflichtet, für jeden Passagier eine Sicherheit in Höhe von $ 300 für vier Jahre zu entrichten, um den Staat und dessen Gemeinden gegen eventuelle Sozialausgaben für die Eingewanderten zu schützen. Diese Sicherheitsleistung konnte vermieden werden, wenn $ 1,50 pro Passagier innerhalb 24 Stunden ab Ankunft entrichtet wurde. Für jede Person, bei der beides nicht geschah, wurde eine Strafe von $ 500 angedroht 40 . So raffiniert diese Umgehung einer Kopfsteuer auch erscheint, so hatte sie dennoch keinen Bestand vor dem Supreme Court. J. Miller führte aus, daß unabhängig von der Sprache eines Gesetzes sein Zweck an seinen natürlichen und vernünftigen Auswirkungen zu messen sei 41 . Daran ausgerichtet, handele es sich hier, ebenso wie in den Passenger Cases, um eine Steuer. Es sei absurd anzunehmen, daß bei einem Schiff mit 300 bis 1 000 Personen für jeden eine Sicherheit geleistet würde, wenn dieses mit einer einmaligen Zahlung des Pas-

33

So z. B. J. Grier auf 464. Teilweise bezog man sich auch, wenn die Argumentation mit der Nicht-Regelung als zu dünn empfunden wurde, auf vom Bund geschlossene internationale Verträge, so J. Wayne auf 413. 34 Taney erlangte acht Jahre später zweifelhaften Ruhm durch eine Entscheidung, die sicherlich einen Tiefpunkt amerikanischer Rechtsgeschichte markiert: In Dred Scott v. Sandford wurden den Sklaven jegliche eigene Rechte abgesprochen, sie praktisch nicht als menschliche Wesen angesehen. 35 48 U.S. (7 How.) 283, 465, 466 (1849). 36 Id. auf 472. 37 92 U.S. 259 (1875). 38 92 U.S. 275 (1875). 39 112 U.S. 580 (1884). 40

Henderson v. Mayor of New York, s. Fn. 37. * Id. auf 268.

4

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

sagiers bei seiner Einschiffung verhindert werden könnte. Miller betrachtete die Höhe der geforderten Sicherheit als abschreckend 42. Daß dieses Gesetz der commerce clause unterfällt, wird hier nicht mehr ausführlich behandelt, sondern als weitgehend ausgestanden angesehen. Eingegangen wird jedoch auf die Minderheitsvoten der Passenger Cases, wo die Ansicht vertreten worden war, die Staaten könnten handeln, solange sie gegen kein Bundesgesetz oder keinen Vertrag der USA verstoßen. Demgegenüber vertritt Miller hier, daß der nationale und sogar internationale Charakter von Wirtschaftsbeschränkungen wie den vorliegenden, eine Regelung der Einzelstaaten ausschließe. Das Recht der Einreise müsse überall in den USA gleich sein 43 . Auch die zeitliche Trennung der Zuständigkeit von Bund und Einzelstaaten vor der Landung, nach der Landung - sei nicht stichhaltig. Bezugspunkt auch des Staatsgesetzes sei der Anfang der Reise, wenn der Kapitän $ 1,50 vom Passagier für die Landung in New York verlange 44 . Offen gelassen wurde von Miller ausdrücklich, inwieweit sich die Staaten in Abwesenheit von Bundesgesetzen gegen tatsächliche Kriminelle, Kranke etc. schützen können. Diese Ansichten wurden in Chy Lung v. Freeman 45, einem ähnlichen Fall aus Kalifornien, bekräftigt. Der folgerichtige Abschluß dieser Entwicklung kam 1884: 1882 war ein Bundesgesetz in Kraft getreten, wonach jeder aus dem Ausland kommende Ausländer bei der Einreise per Schiff eine Kopfsteuer von $ 0,50 zu zahlen hatte 46 . Die oben genannten Entscheidungen von Henderson bis Chy Lung hatten verschiedene Kläger - darunter die Cunard Steamship Company - nicht entmutigt, sich mit folgenden Argumenten einer Bundessteuer zu widersetzen 47 : - Die Befugnisse des Congresses, Steuern zu erheben, sei beschränkt auf Zwecke der Verteidigung und der allgemeinen Wohlfahrt. Die Kopfsteuer diene jedoch der Sorge für bedürftige Einwanderer nach der Ankunft. Daher helfe das Geld nur einigen wenigen Menschen und der Congress überschreite seine Kompetenzen 48 . - Auch der commerce clause könne die Steuer nicht unterfallen, da sie nicht der EinwanderungsVerwaltung, sondern den Einwanderern selbst zugute komme. 42

Id. auf 268, 269. « Id. auf 272 - 274.

44

92 U.S. 259, 274. 92 U.S. 275 (1875). 46 Gesetz vom 3. August 1882, sec. 1, 22 Stat. 214; s. auch Bouvé, supra Fn. 25, S. 62 - 64. 45

47

Head Money Cases ( Edye v. Robertson ; Cunard Steamship Company v. Robert

son), 112 U.S. 580 (1884). 4 « 112 U.S. 580,582.

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

41

- Die Steuer verstoße gegen die Verfassung, weil sie nicht in den ganzen USA einheitlich sei, sie gelte nicht für die Landgrenzen 49 . - Das Gesetz verstoße gegen diverse internationale Verträge 50 . Das Gericht Schloß sich diesen Ansichten nicht an. Die Maßnahme sei nicht gestützt auf die taxing power. Die Belastung für den Schiffseigner sei ein bloßes Anhängsel ( incident ) der Wirtschaftslenkung, des Teiles des Außenhandels, der mit der Einwanderung befaßt ist. Die Summe, die verlangt werde, sei keine Steuer im Sinne der Verfassung: Das Geld diene der Ausführung des Gesetzes und gehe nicht in die allgemeinen Finanzmittel der Regierung ein. Mit den Einnahmen würden die Passagiere zeitweilig versorgt und die Bürger geschützt51. Auch wenn der Angriff auf die Uniformität der Steuer bereits daran scheitere, daß es sich um gar keine Steuer handele, so sei die Gleichförmigkeit dennoch gegeben: sie könne nur dort erfüllt sein, wo der Regelungsgegenstand vorhanden sei. Das zu behandelnde Problem bestehe an den Landgrenzen nicht, und in den Seehäfen sei die Abgabe einheitlich. „Perfekte Gleichförmigkeit . . . ist ein grundloser Traum", so J. Miller 5 2 . Den Einwand der internationalen Verpflichtungen läßt er ebenfalls nicht gelten. Zunächst einmal sei noch keine Nation wegen einer Vertragsverletzung bei der U.S.Regierung vorstellig geworden, das sei rechtlich jedoch nicht entscheidend, denn die Verfassung gebiete, daß ein internationaler Vertrag, der mit einem nachfolgenden Bundesgesetz in Konflikt gerät, diesem Gesetz weichen müsse53. Auch der Supreme Court schien jedoch zu ahnen, daß die Regulierung der Einwanderung als „foreign commerce" zu betrachten, in den Kopfsteuerfällen akzeptabel sein mag, dieses bei allgemeinen Maßnahmen hingegen fraglich werden könnte. So bezog er im Chinese Exclusion Case (Chae Chan Ping ν. U.S.) 54 durchaus nicht eindeutig Stellung. Die Bundeskompetenz wurde weder auf foreign commerce noch auf die auswärtige Gewalt - welche so auch gar nicht in der Verfassung enthalten ist - gestützt 55 . Vielmehr listet das Gericht eine Vielzahl von Ermächtigungen auf - Kriegserklärung, treaty power, Niederschlagung von Aufständen, foreign commerce, Erhaltung repu-

49 Die Gleichförmigkeit der Steuern in den ganzen USA schreibt Art. I, See. 8 (1) der Bundesverfassung vor: „The Congress shall have Power To lay and collect Taxes, Duties, Imposts, and Excises, to pay the Debts and provide for the common Defence and general Welfare of the United States; but all Duties, Imposts and Excises shall be uniform throughout the United States; 50 112 U.S. 580, 585. 51 Id. auf 595, 596.

52 Ibid. 53 Id. auf 597, 598. 54 130 U.S. 581 (1889). 55 Id. auf 604, 605.

42

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

blikanischer Regierungsform etc. - , um aus all diesem eine - von der Bundesregierung ausgeübte - Souveränität der Nation herzustellen 56. Diese Souveränität sei Ausdruck der Unabhängigkeit einer Nation und Mittel ihrer Selbstbewahrung (so in Fong Yue Ting ν. U.S.) 57, sie autorisiere Maßnahmen zur Regelung der Einwanderung. c) Eine neue Doktrin Da die Kompetenz zur Regelung der Einwanderung ja auch auf die auswärtige Gewalt (oder einzelne in der Verfassung genannte Ausprägungen) gestützt wurde, ist eine Entscheidung des Supreme Court interessant, die einige Jahrzehnte später erging und diesen Bereich in einem neuen Licht erscheinen läßt: Wurde in Chae Chan Ping und Fong Yue Ting die Maßnahmen legitimierende Kraft der Souveränität noch an explizit delegierte Kompetenzen gekoppelt, so gab der Supreme Court 1936 das zugrunde liegende Konzept (jegliche Kompetenz der Bundesregierung ist delegiert) für den Bereich der auswärtigen Angelegenheiten auf und leitete die diesbezügliche Autorität allein aus der Souveränität ab, U.S. v. Curtiss -Wright Export Corp 5S. J. Sutherland führt dort aus, das Enumerationsprinzip (der Verfassung) hinsichtlich der Kompetenzen des Bundes gelte nur für Zuständigkeiten, die (vor Inkrafttreten der Verfassung) die Einzelstaaten besessen hätten, und eine „internationale Gewalt" hätten diese Staaten nie gehabt 59 . Zu diesem erstaunlichen Befund gelangt Sutherland folgendermaßen: Während der Kolonialzeit habe ausschließlich die englische Krone die auswärtige Gewalt innegehabt 60 . Ergebnis der Trennung der Kolonien von Groß-Britannien sei gewesen, daß die auswärtige Gewalt nicht auf die einzelnen Kolonien (respektive Staaten), sondern deren Gesamtheit als Vereinigte Staaten von Amerika übergegangen sei 61 . Die Union habe bereits vor der Verfassung bestanden, deren Ziel sei es gewesen, eine „volkommenere Union" zu bilden 62 . Schließlich hätten die Kolonien auch schon vor der Unabhängigkeitserklärung durch eine gemeinsame Institution - den „Continental Congress" - gehandelt 63 . Die äußere Sou-

56

149 U.S. 698 (1893). Zur Grundlage der Bundeskompetenz in Einwanderungsfragen s. auch: Hesse, The constitutional status of the lawfully admitted permanent resident alien: The pre-1917 cases, 68 Yale L. J. 1578, 1582 ff. (1959). 57 149 U.S. 698 (1893). 58 299 U.S. 304(1936). 59 299 U.S. 304, 316(1936).

60 Ibid. 61 Ibid. 62 Id. auf 317. 63 Id. auf 316. Eine nähere Untersuchung zur rechtlichen Lage der Kolonien bzw. Einzelstaaten vor und nach der Unabhängigkeitserklärung findet sich bei Levitan, The foreign relation power: an analysis of Mr. J. Sutherland's theory, 55 Yale L. J. 467

III. Verfassung und Verteilung der Kompetenz in Einwanderungsfragen

43

veränität der USA habe daher nach 1789 nicht von einer Ermächtigung durch die Verfassung abgehangen64. Zur Stützung seiner Argumentation bezieht sich Sutherland auch auf den Chinese Exclusion Case und auf Fong Yue Ting v. U.S., denn dort war der Gesichtspunkt der Souveränität bereits stark gegenüber den delegierten Kompetenzen in den Vordergrund gerückt worden 65 . Henkin ist der Auffassung, und dem ist zuzustimmen, daß Curtiss-Wright eine Weiterentwicklung der Argumentation im Chinese Exclusion Case ist. Dort seien Souveränität und Kompetenz zur Regelung der Einwanderung als sich aus den delegierten ergebend angesehen worden, hier aber sei die Souveränität als eine außerhalb der Verfassung (extra-constitutional) liegende Gewalt akzeptiert worden 66 . J. Sutherland's Meinung, der sich in Curtiss-Wright sechs Richter anschlossen, fand, natürlich, keine ungeteilte Zustimmung 67 . Insbesondere ist einzuwenden, daß weder die Verfassung selbst noch deren Materialien eine solche Auslegung begründen. Außerdem ist kaum erklärlich, wie diese Auffassung mit dem 10th Amendment in Einklang gebracht werden soll, wonach alle nicht (ausdrücklich, so ist es doch wohl zu verstehen) an den Bund delegierten Kompetenzen den Einzelstaaten vorbehalten bleiben. Kritisch wird die Konstruktion auch deshalb - und damit gelangt man zur Bedeutung für den Einzelfall - , weil man sich fragen muß, wie eine Kompetenz, die außerhalb der Verfassung wurzelt, in der Verfassung liegenden Beschränkungen (ζ. B. in der Form von Grundrechten) unterworfen sein kann. Daß dieses jedoch so ist, und die Grundrechte auch für Ausländer gelten, steht nach der Rechtsprechung des Supreme Court fest 68 . Einen Widerspruch hat das Gericht in beiden Haltungen nie gesehen. A m Ende dieses Abschnitts bleibt festzuhalten, daß die Bundeskompetenz für die Einwanderung heute unbestritten ist. A m auffälligsten, weil auch von den Gerichten überprüft, war zunächst ihr Gebrauch für eine Kopfsteuer. Aber bereits sieben Jahre vorher begann eine Politik der Einwanderungs-Verbote, die folgend dargestellt wird.

(1946). Levitan kommt insbesondere zu dem Ergebnis, daß die Einzelstaaten durchaus Verträge in auswärtigen Angelegenheiten abgeschlossen haben. Id. auf 485. 64 299 U.S. 304, 317. 65 s. unter Kapitel Ill.b). 66 Henkin, Foreign affairs and the Constitution, S. 22 (1972). 67 s. Henkin, supra Fn. 66, ch. I, Fn. 9; Levian, supra Fn. 63, auf 497 („The Sutherland doctrine . . . makes a shambles out of the very idea of a constitutionally limited government."); Lofgren, United States v. Curtiss-Wright Export Corporation: a historical reassessment, 83 Yale L. J. 1, 29 ff. (1973). 68 Aleinikoff / Martin, Immigration - process and policy, S. 14, 15 (1985).

I V . Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten (Qualitative Regelungen) a) Das Problem der Definition Einwanderungsrecht erfaßt, was das „Nicht-Erwünscht-Sein" von Ausländern angeht (um den Tatbestand so allgemein wie möglich auszudrücken), eine Vielzahl verschiedener Sachverhalte: 1. Illegale Einreise (i.e., Grenzübertritt nicht an offizieller Grenzstation), 2. Einreise unter Verstoß gegen Einwanderungsbestimmungen a) ein rechtliches Einreisehindernis entgeht dem Grenzbeamten, b) dem Ausländer wird die Einreise nicht gestattet, 3. Einreise unter Vorspiegelung falscher Tatsachen a) dieses entgeht dem Grenzbeamten, b) dem Ausländer wird die Einreise nicht gestattet, 4. Gesetzesverstöße (gegen allgemeine oder Einwanderungsgesetze) von Ausländern - nach legaler Einreise - im Inland, 5. Wiedereinreise von Ausländern nach vorherigem Gesetzesverstoß im Inland, 6. Wiedereinreise von Ausländern nach Gesetzesverstoß im Ausland (also zwischen Ausreise und Wiedereinreise), 7. Wiedereinreise von Ausländern nach Gesetzesverstoß im Ausland (welcher vor der ersten Einreise lag). Diese Differenziertheit von möglichen Konstellationen ist durch Rechtsprechung und Gesetzgebung in einer Art Dialog geformt worden. Ein Blick auf die Fallgruppen deutet bereits an, daß das Merkmal der Einreise eine wichtige Rolle spielt. Und in der Tat werden an das Vorliegen einer Einreise bedeutende rechtliche Konsequenzen geknüpft (s. infra). Der Vielzahl von Sachverhalten korrespondiert eine Flut von beschreibenden Begriffen. Expulsion , ejection, banishment, exclusion und deportation, um einige zu nennen, werden häufig austauschbar benutzt, insbesondere in älterer Literatur und Rechtsprechung. Das hat terminologische Klarheit verhindert und erschwert die Auslegung insbesondere von Entscheidungen, wie noch zu sehen sein wird. In jüngerer Zeit ist eine Tendenz erkennbar, alle Sachverhalte zwischen exclusion und deportation aufzuteilen. Entsprechend sollen auch in dieser Arbeit nur diese beiden Begriffe verwendet werden. Die weitgehende Benutzung der

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten

englischen Ausdrücke soll eine der Übersetzung innewohnende Gefahr der Gleichsetzung mit der Begrifflichkeit des deutschen Ausländergesetzes nach Möglichkeit vermeiden. Was exclusion und deportation genau beinhalten, wird im Laufe der Darstellung erläutert werden. Hier sei der Unterschied nur kurz angedeutet: Grob gesagt, wird unter exclusion ein Einreise-Verbot und unter deportation eine Ausweisung verstanden. Der terminus technicus delayed (oder auch deferred ) exclusion , der gelegentlich in der Literatur verwendet wird, beschreibt ein sogenanntes verspätetes Einreise-Verbot. Tatsächlich handelt es sich hier um einen Fall der Ausweisung. Deren Tatbestandsvoraussetzungen stellen jedoch auf den Zeitpunkt der Einreise ab, so daß noch eine Nähe zu den EinreiseVerboten besteht (vgl. Kapitel V I I I ) . Die Abgrenzung zwischen Einreise-Verbot und Ausweisung ist wichtig, weil die rechtliche Definition der Einreise erhebliche Folgen hat: es gibt jeweils unterschiedliche Verfahrensstränge für Einreise-Verbote und Ausweisungen. Die Beantwortung der Frage, ob jemand bereits eingereist ist, entscheidet darüber, welches Verfahren einschlägig ist. Die Verfahrensgarantien in der deportation-Prozedur sind vorteilhafter (zum Unterschied der Verfahrensarten s. Kapitel XI). Da es sich also bei der Einreise um einen rechtlichen - und keinen faktischen - Begriff handelt, ist es notwendig, sich Rechtsprechung und Gesetze zu entry und re-entry genau anzusehen, um festzustellen, ob ein exclusion- oder ein deportationVerfahren durchzuführen ist (hierzu Kapitel IX). In den folgenden drei Kapiteln (IV - VI) wird fast ausschließlich der materielle Bereich der Einwanderungs-Verböte behandelt werden. Die wesentlichen Punkte sind hierbei ihre Entwicklung und ihre Bedeutung in der Rechtsprechung, insbesondere hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit. Die materiellen Aspekte von deportation werden in Kapitel V I I I besprochen werden. b) Die ersten exclusion acts - die Gesetze von 1875 und 1882 A m 3. März 1875 unterzeichnete Präsident Grant ein Einwanderungsgesetz. Trotz der unauffälligen und teilweise irreführenden Bezeichnung1 markiert dieses Gesetz ein entscheidendes Datum amerikanischer Einwanderungspolitik: Es brachte - abgesehen von den überwiegend kurzlebigen Alien & Sedition Acts - zum ersten Mal eine materielle, restriktive Regelung der Einwanderung durch den Bund in Friedenszeiten 2. Insofern ist der act sowohl eine 1

„ A n Act supplementary to the acts in relation to immigration", 18 Stat. 477.· Vorausgegangen war ζ. B. ein Bundesgesetz aus dem Jahre 1819, 3 Stat. 488, mit dem die Statistik über die Einwanderung begann und das Schutzvorschriften für die Einwanderer hinsichtlich der Zustände auf den Transatlantik-Schiffen enthielt. 1855 wurde das Gesetz ergänzt, 10 Stat. 715. Der Alien Act und der Sedition Act hatten nur eine Geltungsdauer von zwei Jahren gehabt; der Alien Enemy Act hingegen war nicht befristet. 2

46

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungs verboten

Inanspruchnahme der Kompetenz durch den Bund (vom Supreme Court vorbereitet, s. voriges Kapitel), als auch eine Abkehr der Regierung von der unbegrenzten Förderung der Einwanderung, die bisher gegen die Einzelstaaten durchgesetzt wurde. Hier nun wurden erstmalig bestimmte Gruppen von der Einwanderung aufgrund bestimmter Charakteristika ausgeschlossen; sie wurden qualitativ für unerwünscht erklärt. So untersagte das Gesetz die Einwanderung von Prostituierten und verurteilten Straftätern, bei denen die Verurteilung nicht auf politische Delikte zurückzuführen war 3 . Die Regelung für Prostituierte bezog sich insbesondere auf Chinesinnen. Mit dem diesbezüglichen Verbot sollte einmal einem Import der „Unmoral" vorgebeugt werden, was angesichts der puritanischen Prägung der amerikanischen Gesellschaft nicht sehr überraschend ist, andererseits jedoch auch z. B. im heutigen deutschen Ausländergesetz anzutreffen ist. Darüber hinaus diente das Gesetz auch dem Schutz der betreffenden Frauen, da diese in der Regel nicht freiwillig kamen, sondern gezwungen wurden 4 . In der Eingrenzung der Straftäter auf nicht-politische Taten drücken sich das amerikanische Selbstverständnis als Zuflucht der Unterdrückten und die Erfahrungen mit dem englischen Strafrecht zu Kolonialzeiten aus. Als weiterer Punkt ist an dem Gesetz der Rechtsschutz bemerkenswert. Dieser wird später noch besonders behandelt werden 5 , so viel sei jedoch in diesem Zusammenhang gesagt: Das Gesetz sah eine gerichtliche Überprüfung des durch den Inspection Officer ausgesprochenen Einwanderungs-Verbotes vor 6 . Das ist beachtlich, weil in der Folge der Rechtsprechung für lange Zeit nur eine sehr beschränkte Rolle zugebilligt wurde 7 . Die Rechtsprechung des Supreme Court, die den Einzelstaaten das Recht zur Auferlegung von Kopfsteuern abgesprochen hatte, empfanden diese als sehr reale und spürbare Belastung durch die anfallenden Ausgaben für eingewanderte Kriminelle, Mittellose und geistig Gestörte. Außerdem liefen die Wohltätigkeitsvereinigungen Sturm, da sie von diesen Personengruppen in Anspruch genommen wurden und nicht einsahen, ihre Mittel in diesem Sinne auszugeben8. So wandte sich insbesondere das Parlament von New York New York war extrem stark betroffen als der Einwanderungshafen - an den Congress mit der Bitte um Schutz durch den Gesetzgeber. Diese blieb nicht 3

18 Stat. 477, sec. 5. Vgl. Hutchinson, Legislative history of American Immigration policy 1798 - 1965, S. 65. 5 s. hierzu Kapitel X I I . 6 Sec. 5. 7 Bouvé, A treatise on the laws governing the exclusion and expulsion of aliens in the United States, S. 62 (1912). 8 Higham, Strangers in the land: patterns of American nativism 1860 - 1925, S. 43; ders., American immigration policy in historical perspective, 21 Law & Contemp. Prob. 213, 218 (1956). 4

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten

erfolglos. Eine Kopfsteuer von $ 0,50 für einreisende Ausländer wurde eine der zentralen Bestimmungen des Immigration Act von 18829. Weiterhin wurde bereits mit diesem act die Zahl der einem Einreise-Verbot unterfallenden Gruppen erweitert: geistig Gestörte und Personen, die sich nicht selbst unterhalten können, ohne der Öffentlichkeit zur Last zu fallen (public charges), kamen hinzu 10 . c) Der Beginn der chinesischen Einwanderung Ungefähr bis zur Mitte des 19. Jahrhunderts betrieb China eine isolationistische Politik. Diese endete als Folge des Opium-Krieges 1842, der Großbritannien erhebliche Handelsvorteile verschaffte 11. Die USA bemühten sich um eine ähnliche Stellung und schlossen 1844 und 1858 mit China Handelsverträge 12 . Ungefähr in diese Zeit fällt auch das Einsetzen der chinesischen Einwanderung in die USA. Vor 1850 soll die Zahl der Chinesen in den USA minimal gewesen sein, und noch für 1853 wird von 43 Einwanderern gesprochen, schon 1854 waren es dann aber 13 000 13 . Über die nächsten 20 Jahre traf dann - verglichen mit der europäischen Einwanderung - ein kleiner, aber beständiger Strom chinesischer Immigranten in den USA ein. Das entscheidende Datum für diese Entwicklung wird in der Entdeckung von Gold in Kalifornien im Jahr 1848 gesehen. Daran, daß die chinesische Einwanderung jedoch erst mit einer Verzögerung einsetzte, ist bereits indirekt ablesbar, daß es meist nicht das Ziel der Chinesen war, selbst auf Goldsuche zu gehen. Sie konzentrierten sich vielmehr auf die niederen Arbeiten, die Weiße nicht übernehmen wollten, im Umfeld der Goldsuche 14 . Die Chinesen ließen sich zu dieser Zeit hauptsächlich an der nordamerikanischen Westküste nieder. Chinatown in Städten wie Los Angeles, San Francisco oder Vancouver zeugen noch heute davon. Trotzdem gab es in dieser Pionierphase einer am Anfang stehenden Zivilisation wenig Rassenprobleme, kaum offene „bigotry", da - wie erwähnt - die notwendigen, schlecht bezahlten Arbeiten gern den bedürfnislosen Chinesen überlassen wurden. Als der ökonomische Boom jedoch nach kurzer Zeit platzte und Weiße arbeitslos wurden, wuchsen die Ressentiments: Die Europäer waren nun zunehmend erbittert über die gerin9

Act of August 3rd, 1882, 22 Stat. 214. Bouvé, supra Fn. 7, S. 62; Hutchinson,

supra Fn. 4, S. 79, 80. 10

Sec. 1,22 Stat. 214. Vgl. Moore, International law digest, vol. 5, S. 416 (1906). 12 Gordon, Our wall of exclusion against China, 3 Law. Guild Rev. 7 (1943). 13 Der Höchststand wurde 1882 mit 39 579 erreicht. In den Jahren 1854 bis 1881 bewegten sich die Zahlen zwischen 2 385 (1866) und 22 781 (1876), U.S. Department of Commerce, Historical statistics of the United States from colonial times to 1970, part I, S. 108 (1975). 11

14

Gordon, supra Fn. 12, auf 7.

48

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten

gen Ansprüche der Chinesen, die diesen auf dem Arbeitsmarkt Vorteile zu Lasten der Europäer verschafften. Was vorher an den Chinesen gepriesen worden war, wurde nun negativ bewertet 15 . Die Ablehnung der Chinesen flachte für die Dauer des Bürgerkrieges noch einmal ab, der Mangel an Arbeitskräften mußte ausgeglichen werden. Außerdem wurden Arbeiter für den Bau der Central Pacific Railroad gebraucht. Hierfür wurden sogar noch coolies ins Land gebracht, 9 000 sollen an der Strecke gebaut haben 16 . Zwei Umstände führten zur Wiederbelebung der Bestrebungen, die chinesische Einwanderung zu stoppen. Erstens war nach dem Ende des Bürgerkrieges kein anhaltender wirtschaftlicher Aufschwung eingetreten, sondern es gab eine ausgeprägte Depression. Zweitens wurde die Central Pacific Railroad 1869 fertiggestellt, und die dort beschäftigten Chinesen drängten zusätzlich auf den Arbeitsmarkt 17 . Diese Situation führte zu vielfältigen regionalen, diskriminierenden Maßnahmen gegen die Chinesen (Hürden bei der Einreise, bei der Arbeitsaufnahme, beim Eigentumserwerb, um ein paar Fehler zu nennen). Da der Supreme Court aber, wie supra dargestellt, den Einzelstaaten oder gar Gemeinden diese Befugnis nicht zugestand, wuchs der Druck auf den Congress, aktiv zu werden. 1876 setzte dieser dann einen Ausschuß ein, um das Problem zu untersuchen 18 . Verträge mit China und nationale Gesetze folgten 1 9 , um die chinesische Einwanderung zu reduzieren. Als 1883 die Northern Pacific Railway und 1885 die Canadian Pacific Railway fertiggestellt wurden, kochte die Volksseele erneut wie 1869 und führte zu erheblichen Gewaltausbrüchen: In Rock Springs, Wyoming, wurden an einem Abend 28 Chinesen ermordet, viele verletzt und Hunderte vertrieben. Die Gewalt breitete sich dann nach Oregon und in das Washington-Territorium aus 20 . Solch dramatisch sichtbarer Ausdruck von Aggression zeigte sich in der Folgezeit nicht mehr. Das hat seine Ursachen wahrscheinlich einmal darin, daß die im nächsten Abschnitt zu behandelnden gesetzlichen Maßnahmen gegen die chinesische Einwanderung erfolgreich waren und diese erheblich verminderten. Außer-

15

16 17

Gordon, supra Fn. 12, auf 8; McKenzie, Oriental exclusion, S. 12 (1928).

McKenzie, supra Fn. 15, S. 26.

Vgl. Higham, American immigration policy . . . (Fn. 8), auf 216; Gordon, supra Fn. 12, auf 8. 18 4 Cong. Ree. 2639 (1876); Hutchinson, supra Fn. 4, S. 68. Der Gemeinsame Ausschuß lieferte im Februar 1877 seinen Bericht ab. Man hatte ausführliche Anhörungen an der Westküste durchgeführt. Zu den Erkenntnissen gehörte die Auffassung, daß die Einwanderung von Chinesen diejenige von Weißen verhindere, daß die Chinesen nicht anpassungs- und naturalisierungswillig seien. Auch Angriffe auf die Moral und die sanitären Gewohnheiten der Chinesen fehlten nicht. Die Empfehlung des Ausschusses war daher, den Vertrag mit China (s. unten) zu ändern, um „the great influx of Asiatics" zu stoppen. S. Rep. No. 689, 44th Cong., 2d Sess. (1877); Hutchinson, supra Fn. 4, S. 69, 70. 19 20

s. infra , d). McKenzie, supra Fn. 15, S. 29.

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten

dem begann die chinesische Bevölkerung der USA, sich auf das ganze Bundesgebiet zu zerstreuen, was die „Gelbe Gefahr" verkleinerte 21 . Das Entstehen eines Chinesenviertels selbst auf der anderen Seite des Kontinents in New York drückt diese Entwicklung aus. Für Kanada gilt dasselbe, als Beispiel mag Toronto dienen. Wenngleich es auch keine augenfälligen Aktionen mehr gab, so blieben die Vorbehalte gegenüber den Chinesen weitgehend ungeschmälert vorhanden. Die Chinesen hatten gegen Ende des letzten Jahrhunderts nur insofern Glück, als sich das Interesse aufgrund der zunehmenden japanischen Einwanderung von ihnen ab- und den Japanern zuwandte. d) Die Chinese Exclusion Laws Wie oben ausgeführt, standen die USA der Einwanderung der Chinesen ursprünglich durchaus positiv gegenüber. 1868 schlossen die USA daher mit China einen Vertrag, der den Bürgern beider Länder gegenseitig Ein- und Auswanderung gestattete (Burlingame Treaty) 21. Die Vereinbarung lief aber schon zu diesem Zeitpunkt den Gefühlen der amerikanischen Bevölkerung zuwider. Deutlichen Ausdruck fand diese Haltung dann 1878 in einer verfassunggebenden Versammlung in Kalifornien, als diese den Congress aufforderte, eine weitere Einwanderung zu verhindern 23 . Da sich das aber nicht mit dem amerikanisch- chinesischen Vertrag von 1868 vereinbaren ließ, suchten die USA einen Ergänzungsvertrag. Dieser wurde dann auch 1880 geschlossen und gestattete es den USA, die Einwanderung chinesischer Arbeiter - und nur Arbeiter - zu regulieren, zu begrenzen und zu suspendieren 24. Die Übereinkunft wurde durch Gesetz konkretisiert 25 . Es sah vor, die Einwanderung chinesischer Arbeiter für die Dauer von 10 Jahren auszusetzen. Damit die bereits ansässigen Arbeiter aus- und wieder einreisen konnten, wurde ihnen bei der Ausreise ein Zertifikat ausgestellt26. Diese Vorschrift hatte jedoch, wie sich 21 Id. aufS. 29,30. 22 16 Stat. 739. Die Präambel des Vertrages lautete: „The United States and the Emperor of China cordially recognize the inherent and inalienable right of man to change his home and allegiance, and also the mutual advantages of the free migration and emigration of their citizens and subjects respectively, for the purposes of curiosity, of trade or as permanent residents.". 23 Gordon, supra Fn. 12, auf 8, 9; Shen, A century of American immigration policy toward China, Foreign Serv. J. July 1974,10,11. Laut Mears, Resident orientals on the American pacific coast, S. 19 (1928), waren die rassischen Vorurteile in Kalifornien wesentlich größer als beispielsweise im pazifischen Nordwesten. Die Kalifornier hatten die Ablehnung Nichtweißer von den frühen Eroberern übernommen. 24 22 Stat. 826. 25 Der erste Chinese Exclusion Act vom 6. Mai 1882, 22 Stat. 58. Noch im April 1882 hatte Präsident Arthur sein Veto gegen eine im wesentlichen gleiche Vorlage ausgesprochen wegen Verstößen gegen Vertragsverpflichtungen und eine gute Außenpolitik,

Hutchinson, supra Fn. 4, S. 81. 26

Sec. 4, sec. 5.

4 Bass

50

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten

dann zeigte, aus amerikanischer Sicht einen eklatanten Fehler: Sie erklärte das Zertifikat nicht zum einzigen Beweismittel, um die Berechtigung zur Einreise nachzuweisen. So kam es denn häufig vor, daß Chinesen für Landsleute bezeugten, daß diese bereits im Land gewesen waren, wenn sie kein Zertifikat vorweisen konnten, angaben, es verloren zu haben. Der Mangel wurde mit Gesetz vom 5. Juli 188427 behoben, doch der Supreme Court hielt es nicht für retroaktiv, so daß der Anwendungsbereich wiederum erheblich eingeschränkt war 28 . Neue Verhandlungen mit China über eine Änderung des Burlingame-Treaty wurden aufgenommen. Im März 1888 einigte man sich auf einen Vertragsentwurf, der das Kommen chinesischer Arbeiter für 20 Jahre ansetzen würde. Eine Ausnahme war nur vorgesehen für Arbeiter, die Frau, Kind, Eigentum oder Forderungen in Höhe von $ 1 000 in den USA hatten 29 . China lehnte es aber ab, den Vertrag zu ratifizieren, worauf die USA mit Gesetz vom 1. Oktober 188830 ein absolutes Einwanderungsverbot für chinesische Arbeiter erließen. Rückkehr-Zertifikate durften nicht mehr ausgestellt werden, und die nach den Gesetzen von 1882 und 1884 ausgegebenen wurden für ungültig erklärt. Dies bedeutete die Versperrung der Rückkehr für chinesische Arbeiter, die vor Inkrafttreten des Gesetzes das Land verlassen hatten 31 . Es wird angenommen, daß hiervon ungefähr 20 000 Chinesen betroffen waren 32 . Auch dieser „Erfolg" wurde kurze Zeit später nicht mehr für ausreichend gehalten. Es wurde behauptet, daß viele Chinesen heimlich ins Land kämen. Dem sollte nun mit dem sog. „Geary Act" von 1892 begegnet werden 33 . Er verlängerte die Chinese Exclusion Laws um 10 Jahre, weiterhin sollten allen legal in den USA befindlichen Chinesen Residenz-Zertifikate ausgestellt werden. Chinesen, die dann ohne ein solches aufgegriffen würden, sollten deportiert werden, es sei denn, daß 1. ihr Nicht-Besitz des Zertifikates entschuldbar war und 2. sie vor dem 5. Mai 1892 (also dem Inkrafttreten des Gesetzes) in den USA ansässig waren. Das letztere mußte durch die Aussage eines weißen Zeugen belegt werden 34 . Befremdet wandte sich die chinesische Regierung nun zunehmend gegen das Vorgehen der amerikanischen. Im Bemühen, das Verhältnis zu China zumindest etwas zu verbessern, ließen sich die USA 1894 auf einen neuen Vertrag ein. Dieser sanktionierte, chinesischen Arbeitern für 27

23 Stat. 115.

28 U.S. v. Jung Ah Lung, 124 U.S. 621 (1888); s. auch S. 46. 29 Gordon, supra Fn. 12 auf 10. 30

31 32 33

25 Stat. 504, sog. „Scott Act", dazu Hutchinson, supra Fn. 4, S. 93.

Shen, supra Fn. 23, auf 11; Gordon, supra Fn. 12, auf 11. Shen, ibid.; Gordon, supra, auf 10, Fn. 28.

27 Stat. 25. Ibid., sec. 6. Wie nicht weiter erstaunlich, stieß diese offen rassistische Regelung auf erheblichen Protest und wurde 1893 in „at least one credible witness other than Chinese" umformuliert, 28 Stat. 7; Gordon, supra Fn. 12, auf 10. 34

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten

51

10 Jahre die Einwanderung zu untersagen. Die Ein- und Ausreise von ansässigen Chinesen wurde entsprechend dem nicht ratifizierten Vertrag von 1888 geregelt, das totale Einwanderungsverbot aufgehoben 35. Dieses freundliche Zwischenspiel war jedoch nur von kurzer Dauer. China beschwerte sich bald über die Anwendung der Exclusion Laws auf die amerikanischen Inselbesitzungen (welche bei Vertragsschluß 1894 noch nicht zu den USA gehörten) und auf alle Chinesen, nicht nur Arbeiter 36 . 1904, nach Ablauf der 10 Jahre, machten die USA schließlich den diversen Fristverlängerungen ein Ende. Die Chinese Exclusion Laws galten nun unbefristet 37 . In der Folge gab es noch einige Gesetzgebungsaktivitäten im Congress, die materiell jedoch keine Veränderung für die Chinesen brachten. Erst während des 2. Weltkrieges wurde die Chinese Exclusion aufgehoben 38. e) Die Chinese Exclusion Laws in der Rechtsprechung Das Bild der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu dieser Zeit war nicht einheitlich. Sie zeigte jedoch zunehmend das Bemühen, die gesetzgeberischen Absichten zu unterstützen. Anfangs war der Supreme Court durchaus liberal. Als erster Fall erreichte ihn Chew Heong v. U.S. (1884) 39 . Der Kläger reiste vor Inkrafttreten des Gesetzes von 1882 aus. Danach wurde ihm die Wieder3

5 28 Stat. 1210. Gordon, supra Fn. 12, auf 11. Während die U.S.-Gesetze allgemein erst mit Gesetz vom 30. April 1900 (31 Stat. 141) auf Hawaii erstreckt wurden, war die Einwanderung von Chinesen nach Hawaii und die Übersiedelung von Hawaii auf das Festland bereits mit der Annexions-Erklärung vom 7. Juli 1898 (30 Stat. 750, 751) unterbunden worden. 37 Act of April 27th, 1904; 33 Stat. 428. China hatte sich geweigert, den Vertrag von 1894 zu erneuern. Das Gesetz tat jedoch mehr als die exclusion laws lediglich neu zu erlassen. Außerdem wurde festgelegt, daß a) diese auch für die amerikanischen Inselbesitzungen gelten, b) die Einwanderung chinesischer Arbeiter von solchen Inseln auf das Festland verboten ist, und c) auch der Umzug von einer Inselgruppe auf eine andere nicht statthaft ist; s. auch Hutchinson, supra Fn. 4, S. 134, 135. China war über das Vorgehen der USA sehr betroffen. Es gelang, einen Boykott amerikanischer Waren anzuregen und durchzuführen, der ein Jahr dauerte. Es war die erste solche Maßnahme in der Geschichte Chinas, s. Shen, supra Fn. 23 auf 12. 38 57 Stat. 600. Auslöser hierfür war sicherlich Pearl Harbor. Dennoch, nachdem die chinesische Regierung 1943 den Vorschlag gemacht hatte, die diskriminierenden Gesetze aufzuheben, waren noch mehr als 20 Debatten im Congress notwendig, bis Einigkeit über die Rücknahme bestand. Präsident Roosevelt unterzeichnete die verabschiedete Vorlage und sagte in einer Botschaft an den Congress: „By the repeal of the Chinese exclusion laws, we can correct a historic mistake and silence distorted Japanese propaganda." s. Shen, supra Fn. 23, auf 12; Hutchinson, supra Fn. 4, S. 264, 265. Ausführlich und ausschließlich zum Thema der Aufhebung: Riggs, Pressures on Congress - a study of the repeal of Chinese exclusion (1950). 39 112 U.S. 536 (1884). 36

4*

52

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten

einreise verweigert, weil er kein Rückkehr-Zertifikat hatte. Das Gericht gab dem Kläger recht. Das Gesetz müsse so ausgelegt werden, daß es nicht gegen den Vertrag von 1880 verstoße, er dürfe einreisen 40. Auch im darauf folgenden Fall bekam der Kläger Recht. Hier hatte er 1883 die USA verlassen und war 1885 ohne das Rückkehr-Zertifikat zurückgekommen 41 . Er belegte glaubhaft, daß es ihm in China gestohlen worden war. Nach inzwischen erlassenem Gesetz war es das einzige Beweismittel. Trotzdem gab das Gericht der habeas cor/7W5-Klage statt, da der Kläger vor Erlaß das Land verlassen hatte 42 . Die Wende leitete der bereits erwähnte Chinese Exclusion Case ein 43 . Der Kläger verließ 1887 die USA, im Besitz eines gültigen Zertifikates. Während er sich bei seiner Rückreise noch auf hoher See befand, trat das Gesetz von 1888 in Kraft, und ihm wurde daraufhin die Einreise verweigert 44 . Der Supreme Court stellte fest, daß sowohl der internationale Vertrag als auch Bundesgesetze „supreme law of the land" seien. Verträge hätten aber keinen Vorrang vor Bundesgesetzen, und solche Gesetze könnten als späterer Ausdruck des Willens des Congresses Verträge überlagern, ändern oder aufheben 45. Diese Argumentation war durchaus nicht neu, wir haben sie bereits in den Head Money Cases46 kennengelernt. Eine weitere Entwicklung ergab sich 1892. Die Exclusion Laws hatten schon lange vorgesehen, daß Chinesen, die sich unrechtmäßig in den USA aufhalten, ausgewiesen werden können 47 . Da die Deportation hier noch nicht an Nach-Einreiseverhalten anknüpfte, sondern an Umstände vor oder bei der Einreise, wird dieser Fall der Deportation auch als verspätetes Einreise-Verbot ( delayed exclusion) bezeichnet. In Fong Yue Ting v. U.S. 4S wurde diese Regelung in der Form, die sie durch das Gesetz von 1892 gefunden hatte, angegriffen. Ein Chinese hatte sich nicht, wie von dem Gesetz verlangt, registrieren lassen und sollte nun ausgewiesen werden. Die fehlende Bescheinigung galt als unwiderlegbarer Beweis für den unrechtmäßigen Aufenthalt in den USA. Das Gericht erhielt das Gesetz aufrecht und stützte die Befugnis des Bundes zur deportation auf die gleichen Gründe wie die exclusion, betrachtete sie gleichsam als andere Seite derselben Medaille 49 . Diesem 40

Id. auf 560. Zwei Richter schrieben abweichende Meinungen, J. Field auf 560 ff., J. Bradley auf 578 ff. 4

* U.S. v. Jung Ah Lung, 124 U.S. 621 (1888).

42

43 44 45

Id. auf 633. Erneut war Field bei den dissentern.

Chae Chan Ping v. U.S., 130 U.S. 581 (1889). Id. auf 582.

130 U.S. 580, 600. Die umfassende ( = praktisch unbeschränkte) Macht des Congresses zum Erlaß von Einreise-Verboten wurde später auch allgemein (also nicht nur für Chinesen) vom Supreme Court bestätigt, s. U.S. ex rei. Turner v. Williams, 194 U.S. 279 (1904), so auch noch 1972 in Kleindienst v. Mandel, 408 U.S. 753. 46 112 U.S. 580, 599. 47 Nach den allgemeinen Einwanderungsesetzen war das erst ab 1891 möglich, sec. 11, 26 Stat. 1084, 1086. 4 * 149 U.S. 698 (1893).

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten

Ergebnis mochten sich drei Richter jedoch nicht anschließen, so daß sie abweichende Meinungen schrieben, zum Teil darauf hinweisend, daß es ein Unterschied ist, jemand nicht einreisen zu lassen oder ihn zu deportieren, ohne daß Krieg oder ein begangenes Verbrechen dies erforderlich erscheinen lassen. Eine andere Bestimmung des Geary Act, nach der die zu Deportierenden vor der Ausweisung noch ein Jahr inhaftiert werden können, wurde in Wong Wing v. U.S. 50 allerdings für verfassungswidrig erklärt, da Inhaftierung nur als Ergebnis eines strafrechtlichen Verfahrens und nicht aufgrund einer Verwaltungsanordnung möglich sei 51 . f) Die Contract Labor Laws - Die Gesetze 1885 - 1891 "The purpose . . . being to put a stop to the entry of cheap and unskilled foreign labor." Bouvé, Exclusion & expulsion of aliens

Die Entwicklung der Regelungen bezüglich der sog. Kontrakt-Arbeiter verlief ähnlich wie bei den Chinesen. Noch 1864 empfahl Präsident Lincoln dem Congress, dafür zu sorgen, daß Anreize für die Einwanderung geschaffen werden. Das Bedürfnis der amerikanischen Wirtschaft nach Arbeitskräften und die Bereitschaft vieler Menschen in aller Welt zur Einwanderung in die USA müßten in ihrer Entsprechung genutzt werden 52 . Diesem Aufruf versuchte der Congress mit Gesetz vom 4. Juli 1864 nachzukommen 53 . Es bestimmte, im Ausland abgeschlossene Verträge, in denen sich Einwanderer verpflichteten, mit den Löhnen für nicht mehr als ein Jahr die Ausgaben für die Reise zurückzuzahlen, sollten als gültig und nicht als Begründung von Sklaverei oder Knechtschaft angesehen werden 54 . Es wurde das Amt des „Commissioner of Immigration" geschaffen, dem Finanzminister untergeordnet, und ein Büro in New York City eingerichtet mit der Aufgabe, den Transport der Einwanderer an ihren Bestimmungsort in den USA zu arrangieren 55. Das Gesetz wurde 1868 wieder aufgehoben wegen verfassungsrechtlicher Bedenken - eben in Richtung Sklaverei und Knechtschaft 56 . Trotz späterer erneuter Versuche im Congress (allerdings nicht sehr nachdrücklich angesichts der gewandelten Stimmung), bemühte sich die Bundesregierung nie mehr um 49

Id. auf S. 711. 50 163 U.S. 228 (1896). Id. auf 237. 52 Hutchinson, supra Fn. 4, S. 48; der Text ist dieser Arbeit vor angestellt. 53 Id. auf S. 49. 54 Ibid.; vgl. auch U.S. Constitution, 13th Amendment. 55 Ibid. 56 15 Stat. 56; Wittke, Immigration policy . . . , 262 A.A.A.P.S.S. 5, 12; Bouvé, A treatise on the exclusion and expulsion of aliens in the United States, S. 65, 66 (1912).

54

IV. Der Beginn der Entwicklung von Einwanderungsverboten

die künstliche Förderung der Einwanderung 57 . Im Gegenteil, die Opposition gegen das Gesetz von 1864 führte wohl zu einem weiteren Ausschlagen des Pendels in die andere Richtung, der Verabschiedung des Alien Contract Labor Law von 188558. Begünstigt wurde diese auch dadurch, daß Vertreter von Arbeiterorganisationen sich in Washington für ein Verbot der Anwerbung im Ausland eingesetzt hatten, konkurrierende Arbeitskräfte sollten ferngehalten werden 59 . Das Gesetz verbot allen Privatpersonen und Firmen Import oder Einwanderung von Ausländern unter Kontrakt (welcher vor der Einreise geschlossen wurde und auf die Erbringung einer Arbeitsleistung zielte) zu unterstützen oder zu entmutigen, egal, in welcher Form. Jeder solche Vertrag sollte null und nichtig sein 60 . Verstöße gegen das Verbot wurden mit Kriminalsanktionen belegt 61 . Da die USA an einer starren Regelung kein Interesse hatten, wurden gelernte ausländische Arbeiter, die in einer in den USA noch nicht etablierten Industrie arbeiteten, in sec. 5 von dem Verbot ausgenommen. Das gleiche galt für Berufsschauspieler, Künstler und Sänger und persönliche Bedienstete. Unverständlicherweise, gemessen am Zweck, sah das Gesetz kein Einreiseverbot für Kontrakt-Arbeiter vor, sondern beschränkte sich auf Kriminalsanktionen für die Agenten der Einwanderung 62 . Diese Lücke wurde mit einem Ergänzungsgesetz von 1887 gefüllt 63 , welches Kontrakt-Arbeiter in die excludable classes aufnahm. 1888 kam die delayed exclusion hinzu, Kontrakt-Arbeiter konnten nun innerhalb eines Jahres nach Einwanderung noch zurückgeschickt werden 64 . Das allgemeine Einwanderungsgesetz von 189165 erweiterte die Gruppen, die von den Vorschriften ausgenommen werden sollten: Hinzu kamen Geistliche aller religiösen Bekenntnisse und einige andere kleinere Gruppen 66 . Das Gesetz vom 30. April 1900 erstreckte die Geltung der Contract Labor Laws auch auf Hawaii 67 .

57 58

Bouvé, supra , S. 66.

Ibid.; 23 Stat. 332. Hinzu kommt der Einsatz der Knights of Labor, einer der ersten Arbeitermassenbewegungen, die die ausländische Konkurrenz fernhalten wollten; Higham, supra Fn. 8 (American immigration policy . . . ) , 218, 219. 59 s. Kapitel V.a). 60 23 Stat. 332, sec. 1, sec. 2. 61 Id., sec. 3, sec. 4.

« Ibid. 63 64 65 66

*7

24 Stat. 414; Hutchinson, supra Fn. 4, S. 91; Bouvé, supra Fn. 56, S. 67. 25 Stat. 566; Hutchinson, supra Fn. 4, S. 96; Bouvé, supra Fn. 56, S. 67. 26 Stat. 1084; Hutchinson, supra Fn. 4, S. 102, 103, Bouvé, supra Fn. 56, S. 71. 26 Stat. 1084, sec. 5. 31 Stat. 141; Bouvé, supra Fn. 56, S. 123, 124.

V . Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen a) Die 80er Jahre - Beginn eines Bewußtseinswandels Die chinesische Einwanderung war aufgrund ihrer Fremdartigkeit von jeher als ein begrenztes, isoliertes Problem angesehen worden. Es dämmerte jedoch bald den verschiedensten Gruppen, daß die von den Chinesen verkörperten vermeintlichen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Schwierigkeiten über diese hinausreichen. Die „Grenz-Kultur", charakteristisch für die amerikanische Gesellschaft und deren Selbstverständnis, machte Platz für die sich ausbreitende, fester gefügte Industriegesellschaft 1. Damit einher ging die spürbare Entwicklung von Klassengegensätzen, die Arbeiter entfernten sich sowohl materiell als auch kontaktmäßig immer mehr von den Unternehmern. Das Merkmal amerikanischer Gesellschaft - Homogenität durch Assimilation - wurde als bedroht angesehen2. Als wichtigen Grund hierfür sah man zunehmend die Einwanderung, denn deren Zahlen stiegen. Sie wurde verantwortlich gemacht für die Klassengegensätze, das Slum-Problem, die „Herrschaft der Bosse" und das Wachsen der Unmoral 3 . Zwei Dinge passierten zeitlich parallel: Einerseits konzentrierten sich die Einwanderer und die ihnen zugeschriebenen Probleme in den Städten. Andererseits wuchs die Erkenntnis, daß die natürlichen Reserven Amerikas nicht unbegrenzt sind. Die letzten freien Gebiete in Kansas, Nebraska und den Bergstaaten wurden nun besiedelt. Das Gefühl eines closed space griff um sich, laissez faire erschien nicht mehr unbedingt als die geeignete Maxime 4 . Auf die wichtige Rolle, die die Wohltätigkeitsvereinigungen beim Einwanderungsgesetz von 1882 gespielt haben, ist bereits im vorigen Kapitel hingewiesen worden 5 . Im Laufe der 80er Jahre kamen noch andere Interessengrup1

Jones, American Immigration, S. 252, 253 (1960).

2 Ibid. 3 s. ζ. B. Hall (Sekretär der Immigration Restriction League), Selection of immigration, 24 A.A.A.P.S.S. 169, 177 (1904); vgl. auch Sargent (Commissioner of Immigration), Problems of immigration, 24 A.A.A.P.S.S. 153,155 (1904); und Norton, The diffusion of immigration, 24 A.A.A.P.S.S. 161, 164 (1904), die als besonders bedrohlich die Ghettobildung in den Städten durch die Volksgruppen betrachten. Andere Ursachen sieht Trenor, Problems affecting immigration, 24 A.A.A.P.S.S. 223, 234 (1904): Insbesondere die Baugesetze und die mangelnden sanitären Vorschriften seien schuld. 4 Higham, Strangers in the land: patterns of American nativism 1860 - 1925, S. 38 (1955). 5 s. Kapitel I V b); Higham, American immigration policy in historical perspective, 21 Law & Contemp. Prob. 213, 218 (1956).

56

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

pen hinzu: die Depression der Jahre 1883 - 1886 führte zu der ersten amerikanischen Massenbewegung der Arbeiter, einer Organisation namens Knights of Labor. Diese waren nicht für Einwanderungsbeschränkungen genereller Art, da sie selbst der Einwanderung noch zu nahe standen, die Mitglieder in erheblicher Zahl selbst Einwanderer waren. Sie bekämpften jedoch vehement die Versuche der Minengesellschaften, insbesondere in Pennsylvania, Streiks durch die Heranschaffung von eigens dafür ins Land geholten Arbeitern zu brechen und die Löhne niedrig zu halten 6 . Mit dem Erlaß der Contract Labor Laws war ihr Druck auf die Regierung durchaus erfolgreich gewesen. Aber auch die Geschäftswelt, die bisher ein großes Interesse an der laissez fairePolitik in puncto Einwanderung hatte und dieses auch beibehielt, wurde nun dennoch von sozialen Entwicklungen beunruhigt. Es fiel ihr auf, daß viele Einwanderer herausragende Rollen in der Arbeiterbewegung innehatten, folglich wurden sie für die Unruhen im Land verantwortlich gemacht. Viele befürchteten, das gegenwärtige Klima der Unzufriedenheit werde vom Ausland gesteuert. Äußere Bestätigung schien diese Einschätzung zu finden, als 1886 bei einem Treffen deutscher Anarchisten in Chicago eine Bombe explodierte (Hay market-Äff air) 7 . In diesem Klima entwickelte sich ein moderner nativism, eine Geisteshaltung, die mehr oder weniger latent in den USA immer vorhanden war und nationale amerikanische Selbstdefinition vorwiegend durch wechselnde und sich komplementierende Ausgrenzung vornahm. Es lassen sich im wesentlichen drei Strömungen feststellen, die alle in den 80er und 90er Jahren eine Rolle zu spielen begannen: Anti-Radikalismus, Anti-Katholizismus und proanglo-saxonism" (zu letzterem s. infra d). Der Begriff Anti-Radikalismus ist für die damalige Zeit weitgehend synonym mit dem Streben nach Ruhe in der Arbeitswelt: Auf die Befürchtungen der Geschäftsleute in diesem Zusammenhang ist oben schon hingewiesen worden. Es muß jedoch betont werden, daß es sich hierbei keineswegs um eine Arbeitgeberphilosophie gehandelt hat. Die Stimmung ging durch das ganze Land. Vereinigungen, die sich als patriotic societies verstanden und die gebürtigen Amerikaner organisierten, operierten entweder innerhalb der bestehenden Parteien, wie es z. B. die Grand Army of the Republic tat, eine Organisation von Veteranen des Bürgerkrieges, oder auch als geheime Bruderschaften, von denen drei hier hervorgehoben seien:

6 7

Ibid.; Jones, supra Fn. 1, S. 257.

Der Vorfall ereignete sich an einem Tag im Mai 1886, für den zu einem landesweiten Generalstreik aufgerufen worden war. Die Bombe explodierte, als die Polizei sich der versammelten Menge näherte. Der Bombenleger konnte nicht identifiziert werden, dennoch wurden fünf deutsche Einwanderer und ein gebürtiger Amerikaner zum Tode verurteilt. Die Explosion wirkte Jahre nach, „Anarchie" und gesellschaftliche Spannungen, Unruhe schlechthin, wurden als importiert angesehen. Higham, supra, Fn. 4, S. 54, 55; Jones, supra Fn. 1, S. 253; s. auch Preston, Aliens & Dissenters, S. 26 (1963).

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

die Order of United American Mechanics, die Junior Order United American Mechanics und die Patriotic Sons of America 8 . Deren Programme waren identisch, sie forderten Patriotismus und wandten sich gegen die „Terrorisierung der Gemeinschaft durch die rote Fahne". Verwirklicht werden sollte dieses im täglichen Leben dadurch, daß Geschäfte nur mit gleichfalls „echten" Amerikanern gemacht wurden. Das waren aber durchaus nicht alle weißen, gebürtigen Amerikaner. Die Vereinigungen griffen eine zweite, verbreitete Stimmung auf, den Anti-Katholizismus. Ein Aufhänger hierfür war ein Schulstreit. Nach dem 3. Konzil 1884 bemühten sich viele katholische Gemeinden um die Einrichtung eigener Schulen. Das widersprach dem Streben nicht-katholischer Eltern nach einem öffentlichen Schulsystem, die allgemeine Schule wurde ein patriotisches Symbol. Die katholischen Schulen hingegen wurden als Subversionsinstrument angesehen 9 . Ein weiterer wunder Punkt war der stark gewachsene Einfluß der Iren in der Demokratischen Partei, der die Protestanten sich hinter die Republikaner scharen ließ. In der gesteigerten Bedeutung der Iren wurde der Beweis dafür gesehen, daß die papists die Grundlagen der Nation angriffen. Beschränkte sich der traditionelle Anti-Katholizismus hauptsächlich auf die Vertreter des Klerus, so erfaßte er nun auch die Einwanderer dieses Glaubens allgemein als Ziel. Es bildete sich eine Vielzahl anti-katholischer Vereinigungen, die allerdings fast alle nicht mehr als lokale Bedeutung erlangen konnten. Die einzige staats-überschreitende Organisation, die einige Macht verkörperte, war die „American Protective Association", gegründet 1887 in Iowa, und mit Anziehungskraft zwischen Detroit und Omaha 10 . Jedes Mitglied mußte schwören, nie einen Katholiken zu wählen, nie einem Katholiken Arbeit zu geben, wenn ein Protestant verfügbar war, und nie mit Katholiken gemeinsam zu streiken. Die Mitgliedschaft der A P A rekrutierte sich hauptsächlich aus enttäuschten Gewerkschaftlern, die sich von irischer Konkurrenz bedroht fühlten. 1890 fand der erste nationale Kongreß der A P A in Chicago statt. Angesichts dieser Stimmung ist es erstaunlich, daß das einzige greifbare Ergebnis die Contract Labor Laws waren. Higham meint, daß sich ein melting ροί-Bewußtsein noch gegen die Ängste habe durchsetzen können. Er findet zwei Ursachen: 1. Nativism sei geographisch beschränkt gewesen auf die städtischen Gebiete im Nordosten und im alten Mittelwesten, während man westlich des Mississippi und südlich der Mason-Dixon-Line Einwanderung nach wie vor begrüßt habe (was mit der Reconstruction zu tun haben mag).

8

Higham, supra Fn. 4, S. 57; Jones, supra Fn. 1, S. 254. Higham, supra Fn. 4, S. 58, 59; Jones, supra Fn. 1, S. 255. 10 Higham, supra Fn. 4, S. 62; Jones, supra Fn. 1, S. 256.

9

58

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

2. Der nativism der 80er Jahre war zersplittert, viele hatten persönliche Feindbilder (deutsche Anarchisten, irische Katholiken, slawische KontraktArbeiter). Gemeinsames Bewußtsein und Handeln gegenüber bestimmten Gruppen konnten so noch nicht entstehen11. b) Die 90er Jahre aa) Die Unterstützung für Restriktionen wächst

Die wirtschaftliche Lage verschlechterte sich in dieser Zeit weiter, und die ausländische Verstrickung in die Arbeitsunruhen schien sich in dem Attentat auf den Industriellen Henry Clay Frick durch einen russisch-gebürtigen Anarchisten 1892 zu bestätigen. Wirtschaft und Gewerkschafter bewegten sich nun verstärkt in dieselbe Richtung, hin zu Restriktion der Einwanderung. Der National Board of Trade plädierte für eine Inspektion der Einwanderer durch amerikanische Konsuln in Übersee (s. unten), Handelskammern begeisterten sich für einen Lese- und Schreib-Test. Gegenüber der relativ unartikulierten Haltung der 80er Jahre war dies ein dramatischer Umschwung, der Jahrzehnte des Lobbying einläutete 12 . Die Gewerkschaften hatten in den 80er Jahren ihren Konflikt zwischen ihrem einerseits nationalen, andererseits aber auch internationalen Selbstverständnis dahingehend gelöst, daß sie zwischen freiwilliger und „importierter" Arbeitskraft unterschieden. Diese Haltung wurde als der gegenwärtigen Lage nicht mehr angemessen angesehen, und man paßte sich mit der Forderung nach Einwanderungsbeschränkungen der Stimmung im Lande an. Dieser Prozeß wurde durch die Abnahme der im Ausland geborenen Mitglieder begünstigt. Dennoch waren die Gewerkschaften keine Vorreiter, sie bewegten sich „im Felde" 13 .

11 12

Ibid. y Higham, supra Fn. 4, S. 64.

s. unten d). 13 Higham, supra Fn. 4, S. 71. Die an Bedeutung verlierenden Knights of Labor sprachen sich 1892 für Beschränkungen aus, die American Federation of Labor (A.F.L.) unterstützte erst 1897 und nach harten Auseinandersetzungen die Forderung nach einem literacy test , Jones, supra Fn. 1, S. 254, 255. Die traditionellen Gewerkschaften wie die A.F.L. hatten fast nur gelernte Arbeitskräfte als Mitglieder und kümmerten sich um deren Interessen. Die „Neue Einwanderung" (s. unten bb) war weitgehend ungelernt und fand nicht den Weg in die Gewerkschaften, Jones supra, S. 222, 223. Dies mag den Weg der trade unions zu Beschränkungen erleichtert haben. (Da die ungelernten Arbeiter also ohne Sprachrohr waren, konnte es nicht ausbleiben, daß sich eine Organisation bildete, die speziell auf diesen Kreis zugeschnitten war: 1905 wurden die „Industrial Workers of the World" [I.W.W.] gegründet, eine kommunistisch-anarchistisch ausgerichtete Gewerkschaft und ein Pendant zur Socialist Party des politischen Bereichs).

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen bb) Die „Neue Immigration"

In die 90er Jahre fällt die Umkehrung der Zusammensetzung der Einwandererströme. Waren bisher hauptsächlich Nord- und West-Europäer gekommen, so wuchs nun die Zahl der Süd- und Ost-Europäer, der Katholiken und Juden 14 . Es handelt sich vor allem um Landbevölkerung, um Bauern, die der Armut und Unterdrückung in der Heimat entgehen wollten. Diese Einwanderer kamen mit immer weniger Geld in den Taschen an. Daß sie dennoch nach Amerika gelangten, lag am harten Wettbewerb unter den Schiffahrts-Linien. Passagen kosteten $ 10 und weniger 15 . Die neue Einwanderung unterschied sich wesentlich in ihrem Erscheinungsbild in Amerika von der alten dadurch, daß die jetzigen Ankömmlinge fast ausschließlich in den Slums der Städte siedelten, in Fabriken und Bergwerken arbeiteten. Die Probleme der Städte vergrößerten sich dadurch, und die neue Einwanderung wurde zu einem unübersehbaren Faktor 16 . Die sozialen und ökonomischen Probleme, die der nativism der Einwanderung generell anlastete, konnte hier anscheinend par excellence an der neuen Immigration festgemacht werden. Die Verknüpfung der Probleme mit den Einwanderern war einfacher als in früheren Jahren beim Anti- Katholizismus, die Logik mußte nicht so sehr verdreht werden. Zusätzlich zu den wirtschaftlichen Problemen, die diesen Einwanderern zugeschrieben wurden, sprach man ihnen in manchen Kreisen aufgrund ihrer Herkunft die politische Reife und die Fähigkeit zu self government ab, erklärte sie zu einer Bedrohung alter amerikanischer Ideale und Institutionen 17 . Auf der Suche nach Rechtfertigungen, die Tore zu schließen, wurden diese Einwanderer auch als besonders kriminell geschildert. Der Police Commissioner von New York City, Bingham, schrieb in einem Artikel für den North American Review, daß 85 % der Kriminellen in der Stadt „exotischen Ursprungs" seien, und die Hälfte Juden. Die Italiener wurden in einem Aufsatz als die hinterhältigsten und gefährlichsten Verbrecher bezeichnet. Die Kriminalstatistiken der damaligen Zeit rechtfertigten diese Behauptungen aber offensichtlich durchaus nicht 18 . Daß diese grundsätzliche Änderung der Zusammensetzung

14

Jones, supra Fn. 1, S. 256 - 258; Higham, supra Fn. 4, S. 87; Hall, supra Fn. 3,

auf 171; Sargent, supra Fn. 3, auf 155 ( „ . . . a very undesirable class from Southern and Eastern Europe . . . " ) ; Holladay, Immigration in its relation to pauperism, 24 A.A.A.P.S.S. 187, 188; (1904); SCIRP Staff Report, S. 177, 178. 15 Higham, supra Fn. 4, S. 87. Darüber hinaus erschlossen neue Dampfschiffrouten nun ganz Europa, erleichterten den Zugang. Die Ablösung der Segel- durch Dampfschiffe reduzierte die Fahrdauer auf bis zu 10 Tage, Jones, supra Fn. 1, S. 183 - 185. Die Bedeutung der Politik der Schiffahrts-Linien wurde damals auch erkannt, s. ζ. B.

Hall, supra Fn. 3, auf 172, 173. 16 Hall, supra Fn. 3, auf 177; Trenor, supra Fn. 3, auf 234; Higham, supra Fn. 4, S. 87. 17

SCIRP, Staff report, S. 176 (1981).

60

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

der Einwanderung dauernden Charakter hat, fand verständlicherweise nur allmählich Eingang in das amerikanische Bewußtsein auf breiter Ebene. Der größte Teil der neuen Einwanderung ließ sich überdies an der Ostküste nieder, erst im Laufe der Zeit fand sie ihren Weg auch in den Rest des Landes. Insbesondere die Arbeitsunruhen in den Kohlebergwerken Pennsylvanias, deren Streiks zwar von Briten und Amerikanern angeführt wurden, an denen jedoch viele „Slawen" teilnahmen, festigte und verbreitete den Ruf, daß die Ost-Europäer aufsässig und ungehorsam seien. Damit läßt sich natürlich nicht vereinbaren, daß ihnen gleichzeitig vorgeworfen wurde (insbesondere von den Gewerkschaften), zu bereitwillig und gutmütig cheap labor zu verrichten 19 . Auch die Italiener wurden mit nationalen Stereotypen belegt. Vendetta, und die Bereitschaft, für eine vermeintliche Ungerechtigkeit zu töten, wurden als allgemeines italienisches Charakteristikum angesehen. Etliche Italiener wurden in den 90er Jahren für angebliche Morde gelyncht. Als 1891 11 Italiener nach einem Freispruch vom Mordvorwurf in New Orleans gelyncht wurden, entwickelten sich erhebliche Spannungen zwischen den USA und Italien, welches Kompensation verlangte. Das Gefühl eines bevorstehenden Krieges mit Italien gewann an Boden, und die Italiener in den USA wurden als fünfte Kolonne angesehen. In der Presse mehrten sich die Stimmen, die „Mörder Europas nicht einwandern zu lassen" 20 . Die Juden als weitere Untergruppe der neuen Einwanderung waren ebenfalls Angriffen ausgesetzt (ganz zu schweigen davon, daß die schon früher eingewanderten deutschen Juden mit den osteuropäischen nicht sonderlich gut auskamen.) Auf sie wurde das alte Bild des raffgierigen und geizigen Geldverleihers übertragen, gewaltsame Auseinandersetzungen in verschiedenen Teilen des Landes waren die Folge 21 . Einige Vertreter des nativism waren der Ansicht, daß die Juden die amerikanische Wirtschaft dominieren oder ruinieren könnten. Da sie zudem keine nationale Heimat hatten, wurde die Befürchtung laut, daß die Juden dunkle internationale Loyalitäten untereinander hätten; gegen die Regierungen und die Länder, in denen sie leben, gerichtet, um selbst die Welt zu beherrschen 22.

18 SCIRP, Staff report, S. 178 (1981); Higham, supra Fn. 4, S. 90. Laut Staff report fielen Einwanderer hauptsächlich durch Kleinkriminalität - wie Ruhestörung, Trunkenheit, Herumtreiberei - auf, weniger mit Eigentumsdelikten oder Gewalt, wie sie bei den Einheimischen verbreiteter waren. Eine Ausnahme bildeten die Einwandererkinder, deren Delikte dem einheimischen Muster schon eher angepaßt waren, die Akkulturation fand also auch im Bereich des Verbrechens statt.

19 20 21

Higham, supra Fn. 4, S. 89. Higham, supra Fn. 4, S. 91, 92; Jones, supra Fn. 1, S. 257, 258.

Die anti-jüdischen Ausschreitungen begannen im tiefen Süden, wo Juden häufig die örtlichen Einzelhändler waren. So wurden in Louisiana jüdische Läden verwüstet und in Mississippi von sog. „night riders" jüdische Farmen niedergebrannt. Diese Aktionen, darunter auch Steinigungen, breiteten sich nach Norden aus, Higham, S. 92, 93.

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

c) Gesetzesinitiativen In dieser Phase war das einzig greifbare Ergebnis in puncto allgemeine Einwanderungsgesetzgebung - d. h. über Chinesen und Kontrakt-Arbeiter hinausgehend - der Immigration Act von 189123. Dieser bestimmte, daß die Kontrolle der Einwanderung nun völlig in die Hände des Bundes übergehen sollte. Ursache war die Unzufriedenheit der Bundesregierung mit der ineffizienten Verwaltung durch die Staatsbehörden in New York. Daher war bereits im Jahr zuvor der Vertrag des Bundes mit dem New York Board of Emigration Commissioners gekündigt worden, und der Bund hatte die Kontrolle in New York übernommen. Das wurde nun auf die gesamte Union übertragen 24 . Die Schiffahrts-Linien wurden verpflichtet, die mit einem Einreise-Verbot belegten Personen nach Europa zurückzubringen 25 . Dies hatte, wie Higham anmerkt, zur Folge, daß die privaten Reise vermittler in Europa zu Amerikas effektivsten Einwanderungsbeamten wurden, da die Transatlantik-Linien sie für eventuelle Rückkehr-Passagen haftbar machten 26 . Neue Personengruppen wurden einem Einreise-Verbot unterworfen: Betroffen waren Polygamisten (konnten ζ. B. Mormonen sein), Personen mit gefährlichen Krankheiten, paupers und Kriminelle, die wegen eines moralisch verwerflichen Verbrechens verurteilt worden waren 27 . Hatten bisher schon die Chinese Exclusion Laws und die Contract Labor Laws die Ausweisung von einzelnen Personengruppen, die sich illegal in den USA aufhielten, vorgesehen, so brachte das Gesetz von 1891 die erste allgemeine, für alle gültige Regelung auf diesem Gebiet: See. 11 bestimmte, daß jeder illegal Eingereiste innerhalb eines Jahres ausgewiesen werden kann 28 . Da hier die Ausweisung noch an ein Verhalten vor bzw. bei der Einreise anknüpft, wird diese dogmatische Übergangsstufe zwischen Einreise-Verbot

22 Die Juden wurden traditionell mit Gold in Verbindung gebracht, und die Entscheidung der U.S.-Regierung, den Gold-Standard beizubehalten, schien einen erheblichen Einfluß der Juden auf Regierung und Wirtschaft zu bestätigen, Higham, supra. 23 Act of March 3rd, 1891, 26 Stat. 1084; zur Gesetzgebungsgeschichte s. Hutchinson, Legislative history of American immigration policy 1798 - 1965, S. 101,102 (1981). 24 Sec. 8 des obigen Gesetzes; Higham, supra Fn. 4, S. 99; ders., supra Fn. 5, auf

220; Hutchinson, supra Fn. 23, S. 547. 25

26 27

Sec. 10.

Higham, supra Fn. 4, S. 99.

Sec. 1; Wittke, Immigration policy prior to world war I, 262 A . A.A.P.S.S. 5, 12 (1949); Higham, supra Fn. 5, auf 220; Hall, supra Fn. 3, auf 174, 175. Weitere Ergänzungen: - Sec. 2, Act of March 3rd, 1903, 32 Stat. 1213: Anarchisten (als Reaktion auf die Ermordung Präsident McKinleys 1901 durch einen vermeintlichen Anarchisten), professionelle Bettler, Epileptiker u. a.; - See. 2, Act of February 20, 1907, 34 Stat. 898: Geistig Zurückgebliebene, Tuberkulosekranke, unbegleitete Kinder unter 16 Jahren u. a. 28 26 Stat. 1084, 1086.

62

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

und echter Ausweisung auch als „verspätetes Einreise-Verbot" (delayed exclusion) bezeichnet. Das Gesetz von 1891 nahm keine zahlenmäßige Begrenzung der Einwanderung vor. Den nativists konnte das nicht gefallen. Sie entwickelten daher nun verschiedene Ideen, um ihre Vorstellungen in Recht umzusetzen. Nach einem Vorschlag sollte jeder zukünftige Einwanderer von dem zuständigen amerikanischen Konsul in Übersee inspiziert werden, um den guten Charakter des Emigranten festzustellen 29. Das Konzept war nicht gerade neu. Bereits 1837 war es aufgetaucht, es erhielt jedoch in den 80er Jahren und 90er Jahren neue Popularität. Protagonist des Vorschlags war der Congress-Abgeordnete William A . Stone, der sie gleich mit einer Kopfsteuer von $ 20 pro Einwanderer und einem Einreise-Verbot für Anarchisten verband. Da für die beiden letzten Teile keine Mehrheit zu bekommen war, zog er sie zurück. Die konsularische Überprüfung selbst passierte sodann 1894 das RepräsentantenHaus, kam jedoch im Senat, in dem die Demokraten die Mehrheit hatten, nicht durch 30 . Ein weiterer Vorschlag kam von dem Ökonomen Edward W. Bemis, einem der ersten Intellektuellen, der die Veränderung in der Zusammensetzung der Einwanderung erkannte. In einer Reihe von Vorlesungen meinte er, daß man allen männlichen Einwanderern die Einreise verbieten sollte, die nicht ihre eigene Sprache lesen und schreiben könnten. Es wurde von ihm angenommen - sicherlich nicht zu Unrecht - , daß dieses die Einwanderung aus Süd- und Ost-Europa halbieren würde, ohne die alte Einwanderung zu beeinträchtigen 31 . Voran kam der literacy test erst, als der Abgeordnete Henry Cabot Lodge 32 sich dieser Idee annahm. Sie blieb für ca. 20 Jahre sein politisches Lieblingskind. Der Test hatte aus der Sicht von Cabot Lodge und seinen Freunden klare Vorteile gegenüber der konsularischen Überprüfung und der Kopfsteuer. Die Überprüfung hätte nicht, wie aber gewünscht, zwischen Nationalitäten ausgesiebt. Die Kopfsteuer war eine politisch schwer zu verkaufende, weil offensichtlich undemokratische Besitzqualifikation. Demgegenüber war der literacy test ein kulturelles Kriterium, das oberflächlich amerikanischen Traditionen entsprach, jedoch exakt das gewünschte Ergebnis gebracht hätte. Sen. Chandler brachte dieses 1892 auf folgenden Nenner: „Niemand hat eine rassische Unterscheidung vorgeschlagen. Wir sind jedoch mit der Tatsache konfrontiert, daß die ärmsten Einwanderer zu bestimmten

29

Higham, supra Fn. 5, S. 220; s. auch Trenor, supra Fn. 3, auf 224, 25; Hall, supra Fn. 3, auf 182. 30 H.R. 5246, „Providing for the inspection of immigrants by United States consuls"; H.Rep. 416, 53d Cong., 2d Sess. (1894). Hutchinson, supra Fn. 23, S. I l l - 113; für einen Gesamtüberblick der Vorab-Inspektion s. id. auf S. 587 - 590. 31

Higham, supra Fn. 4, S. 101.

32

Aus Massachusetts.

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

Rassen gehören." 33 In diesem Sinne entwickelten sie die Aktivitäten Cabot Lodge's und der Immigration Restriction League 34 . Die sich 1894 zuspitzende Depression schuf ein günstiges Klima. Insbesondere nach den Wahlen desselben Jahres, als die Republikaner eine Mehrheit in beiden Häusern des Congresses hatten, schien dem literacy test nichts mehr im Wege zu stehen. 1896 passierte die Vorlage dann auch tatsächlich den Congress. Sie wurde jedoch nicht Gesetz, da Präsident Cleveland überraschend sein Veto einlegte. Er bezeichnete den Test als scheinheilig und eine Verschleierung 35 . Die Mehrheit im Repräsentanten-Haus war groß genug, um das Veto zu überstimmen. Da ein solches Ergebnis im Senat nicht zu erwarten war, fand eine Abstimmung dort nicht statt 36 . d) Die Jahrhundertwende - offener Rassismus entwickelt sich Die veränderte Zusammensetzung der Einwanderung führte zu einer dritten nativism-Strömung, neben Anti-Radikalismus und Anti-Katholizismus: Es entstand ein angel-sächsischer nativism, der sich auf ein vermeintliches Kolonialerbe besann und amerikanische Identität als eben angel-sächsisch, höchstens noch nord-europäisch definierte. Die Ausrichtung dieser Strömung auf ein Konzept rassischer Überlegenheit war seit Mitte des 19. Jahrhunderts latent und diffus vorhanden; nun, gegen Ende des 19. und Beginn des 20. Jahrhunderts, wurde sie von wissenschaftlichen Entwicklungen der Zeit beeinflußt und scheinbar unterstützt. So wurde versucht, den Darwinismus, die Vererbungsforschung und die Anthropologie nutzbar zu machen. Zu erwähnen ist hier Francis Walker, Präsident des Massachusetts Institute of Technology und sehr bekannter Ökonom zu der Zeit, der sich mit Darwins survival of the fittest befaßte. Laut Walker wirkte dieses Prinzip nun genau umgekehrt: Aufgrund der billigen Transport-Preise würden die fähigsten und geeignetesten Menschen in Europa bleiben und die unfähigsten nach Amerika kommen. Er hatte keinen Zweifel daran, daß die neue Einwanderung beaten men from beaten races seien 37 . Blieb natürlich die Frage, warum solche min33 34

Higham, supra Fn. 4, S. 101.

Die I R L wurde 1894 in Boston von fünf jungen Männern gegründet, die aus wohlhabenden und angesehenen Familien kamen. Es waren Intellektuelle, die Harvard besucht hatten und die sich und ihre Klasse (und Rasse) von fremdartigen Einwanderern bedroht sahen. Eine Massenorganisation, wie beabsichtigt, wurde die League nie; immer war höchstens eine Handvoll Mitglieder aktiv. Die treibenden Kräfte hinter der Gruppe waren Prescott Hall, ein Rechtsanwalt, und Robert DeCourcy Ward, ein späterer Professor, Higham, supra Fn. 4, S. 102. 35

Veto message vom 2. März 1897, Hutchinson supra Fn. 23, S. 121; Trenor, supra

Fn. 3, auf 225, 226. 36

37

Hutchinson, supra Fn. 23, S. 121.

Zit. nach Hall, supra Fn. 3, auf 173: „The entrance into our political, social and industrial life of such vast masses of peasantry, degraded below our utmost conceptions,

64

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

derwertige Menschen in Darwins Ausleseprozeß Amerikas Zukunft bedrohen konnten. Die Antwort leitete er aus einer Erkenntnis ab, die er bei der Arbeit am Census von 1870 gewonnen hatte: Die Geburtsrate der einheimischen Bevölkerung war rückläufig. Hierfür sei die Neue Einwanderung verantwortlich. Um mit den Einwanderern konkurrenzfähig zu bleiben und den Lebensstandard nicht senken zu müssen, würden die Einheimischen die Größe der Familie reduzieren. Das Ergebnis sei, daß die Einwanderer die ansässige Bevölkerung im Laufe der Zeit ersetzen würden 38 . Higham wies darauf hin, daß diese Theorie von einem rassistischen Standpunkt aus einen Schönheitsfehler hatte. Das Abstellen auf soziale und wirtschaftliche Kriterien ermöglichte nicht eine Unterscheidung zwischen verschiedenen Einwanderergruppen 39 . Walkers Konstrukt wurde jedoch Anfang des Jahrhunderts in immer weiteren Kreisen akzeptiert unter dem Schlagwort des „Rassenselbstmords". Unterstrichen wurde das durch einen Appell Präsident Roosevelts, der zu größerer Fruchtbarkeit aufforderte 40 . Den Mangel an Walkers Theorie schien die sich entwickelnde Vererbungsforschung zu beheben. Mendels und Weismanns Arbeiten - aus Europa importiert - bildeten die Grundlage für die Behauptung, daß die entscheidenden Merkmale des Menschen von Generation zu Generation vererbt werden, ohne daß Umwelteinfluß dieses ändern könnte. In diesem Sinne wurde die genetische Forschung von den interessierten politischen Kreisen interpretiert und begierig aufgegriffen 41. Die den Einwanderern zugeschriebenen Fehler wurden nun als genetisch bedingt deklariert. Da sie durch Umwelteinflüsse angeblich nicht korrigierbar waren, war eine strenge Auslese der Einwanderer nun offensichtlich geboten, um die amerikanische Erbmasse nicht allmählich minderwertig werden zu lassen. Die Immigration Restriction League stellte praktisch ihre ganze Argumentation nun auf diese Linie ab. Auch die Genetik bot aber keinen vollkommen ausreichenden Unterbau, da sie auf Individuen Bezug nimmt und keine rassische Typologie ermöglichte. Hier kam nun die Anthropologie ins Spiel. Da amerikanische Anthropologen in puncto Rassen-Theorien nichts zu liefern hatten, wurde wieder auf Importe aus Europa zurückgegriffen. Interessierte Amateure machten sich europäische Ideen für amerikanische Verhältnisse nutzbar. Zwei Werke sind hier zu nennen: William Z. Ripleys „The races of Europe" und Madison is a matter which no intelligent patriot can look upon without the greatest apprehension and alarm . . . They are beaten men from beaten races; representing the worst failures in the struggle for existence. Centuries are against them, as centuries were on the side of those who formerly came to us." 38 Higham, supra Fn. 4, S. 143; s. auch Walker bei Hall, supra Fn. 3, auf 181. Hall selbst macht sich auch auf 180, 181 diese Agumentationslinie zu eigen. 39

40 41

Higham, supra Fn. 4, S. 144. Id. auf S. 147. Id. aufS. 149 ff.

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

Grants „The passing of the great race". Ripley übernahm die von europäischen Ethnologen entwickelte Einteilung Europas in drei Rassen: eine nördliche „teutonische", eine zentrale „alpine" und eine südliche „mediterrane". Ripley selbst spiegelte den Teutonismus der Werke, auf die er sich verließ, nur in gemäßigter Form wider, warf jedoch die Frage auf, ob die Mischung der Rassen zum Durchbruch rezessiver Eigenschaften führen würde 42 . Die Antwort lieferte Madison Grant, ein New Yorker Patrizier. Er wandte sich mit ausgesprochenen Haßtiraden gegen die neue Einwanderung. Die Juden, von denen er insbesondere New York überschwemmt sah, waren sein besonderes Angriffsziel. Er war jedoch generell gegen die Mischung der europäischen „Rassen", das zerstöre rassische Reinheit, welche die Grundlage nationaler und kultureller Werte sei. Die „Alpinen" seien immer Bauern gewesen und die „Mediterranen" hätten wenigstens künstlerisches Geschick bewiesen, aber die nordische Rasse sei „der weiße Mann par excellence". Grant verdammte humanitäres Verhalten gegenüber dem Schwachen, brachte nunmehr Rassismus in Reinkultur: „Die Kreuzung einer der drei europäischen Rassen mit einem Juden ist ein Jude" 43 . e) Analphabeten: literacy test und Americanization movement Ein neuer Versuch in Richtung literacy test ergab sich in den folgenden Jahrzehnten alle paar Jahre: 1901, nach der Ermordung Präsident McKinleys durch einen vermeintlichen Einwanderer, war die Stimmung wieder günstig. Nach Verabschiedung im Repräsentanten-Haus scheiterte die Vorlage jedoch erneut im Senat 44 . 1907 mißriet ein weiterer Versuch 45 . Da in diesem Jahr ein absoluter Höhepunkt in den Einwanderungszahlen erreicht wurde (1 285 000 Personen), wurde eine gemeinsame Kommission von Congress und Präsident ins Leben gerufen, um die Auswirkungen der Einwanderung zu untersuchen (sie ist bekannt geworden unter der Bezeichnung Dillingham Commission) 46 . Die Kommission unternahm ihre Arbeit in der Gewißheit, daß die pseudowissenschaftlichen, rassistischen Theorien, die in den vorangegangenen Jahren entwickelt worden waren, zutreffen. Die Ergebnisse und Empfehlungen wurden in 41 Bänden veröffentlicht. Die Schlußfolgerungen waren, in Kürze, wie folgt: - Die Einwanderung des 20. Jahrhunderts unterscheidet sich deutlich von der früherer Zeiten. 42

Higham, supra Fn. 4, S. 154, 155; ders., American immigration, supra Fn. 5, S. 224, 225. 43 44

Higham, supra Fn. 4, S. 155 - 157; ders., supra Fn. 5, auf 224, 225.

Bzw. dann im „committee of conference", Hutchinson, supra Fn. 23, S. 131 - 133. 45 Hutchinson, supra , S. 138 - 142. 46 Sec. 39, Immigration Act of February 20th, 1907, 34 Stat. 898; Hutchinson, supra , S. 142. 5 Bass

66

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

- Die neue Einwanderung werde beherrscht von sogenannten minderwertigen Völkern. - Wegen der Minderwertigkeit dieser Personen hätten die USA keinen Nutzen mehr von einer liberalen Einwanderungspolitik und sollten deshalb neue Beschränkungen in Kraft setzen. - Der literacy test wurde befürwortet 47 . Dennoch scheiterte der Test zwei weitere Male: 1913 legte Präsident Taft sein Veto ein 48 , 1915 Präsident Wilson 49 . Das hatte verschiedene Gründe: Einmal bestand, grosso modo, nach wie vor ein erheblicher Bedarf an Arbeitskräften, so daß sich die Geschäftswelt Änderungen widersetzte. Zum anderen wuchs die politische Macht der neuen Einwanderer mit jedem Jahr. Nicht zuletzt war natürlich entscheidend, daß sich insbesondere die Präsidenten dieser Zeit den traditionell offenen Toren verpflichtet fühlten 50 . Der Eintritt der USA in den ersten Weltkrieg brachte die Wende. 1917 wurde der Lese- und Schreib-Test Voraussetzung der Einwanderung. Zudem wurde praktisch die gesamte Einwanderung aus Asien untersagt 51 . Die Restriktionisten waren nun endlich erfolgreich, weil der Krieg Fragen nach Loyalität der Bevölkerung in vorher nicht gekanntem Ausmaß in den Vordergrund rückte. Der Situation entsprechend waren zu diesem Zeitpunkt deutschstämmige Amerikaner ein besonders geeignetes Ziel für den Zorn der Volksseele. Sie, die noch kürzlich neben Engländern und Skandinaviern zu den besten Amerikanern gezählt worden waren, wurden nun pauschal als Agenten des Deutschen Reiches eingestuft. Deutschsprachige Schulen und Zeitungen wurden geschlossen, der Gouverneur des Staates Iowa verbot den Gebrauch jeder anderen Sprache als Englisch auf öffentlichen Plätzen und über Telefon 52 . Die - man darf wohl sagen - Kriegshysterie führte zu einer konkreten Aktivität, dem sogenannten Americanization movement. Dieses wurde von zwei staatlichen Behörden initiiert, dem Bureau of Naturalization und dem Bureau of Education. Ziel war es, die Einwanderer an den American 47 Hutchinson, supra Fn. 23, S. 148; SCIRP Staff Report, S. 187, 188 (1981). Jones sieht die Kommission in ein falsches rassistisches Licht gesetzt. Sie sei nicht aufgrund rassischer, sondern wirtschaftlicher Überlegungen für Beschränkungen gewesen, Jones, supra Fn. 1, S. 269. Das wird aber weitgehend anders gesehen.

48

Veto message vom 14. Februar 1913, Hutchinson, supra Fn. 23, S. 154. Der Senat

überstimmte das Veto, dieses gelang im Haus nicht. 49 Hutchinson, supra Fn. 23, S. 163; wiederum kam im Haus keine zwei DrittelMehrheit zustande. 50

Higham, supra Fn. 4, S. 192, 193.

51

Immigration Act of Febr. 5th, 1917, 39 Stat. 874. Vorausgegangen war ein erneutes Veto von Präsident Wilson, das diesmal vom Congress überstimmt wurde (im Haus 287 : 106 und im Senat 62 : 19), Hutchinson, supra Fn. 23, S. 167; Auerbach / Harper, Immigration laws of the United States, S. 10 (1975). 52

Higham, supra Fn. 4, S. 248.

V. Bemühungen um weitere Einwanderungsbeschränkungen

67

way of life zu gewöhnen und reif für die Einbürgerung zu machen 53 . (Die Beherrschung der englischen Sprache war seit 1906 Naturalisierungsvoraussetzung). In der Folge engagierten sich Hunderte von privaten Organisationen und Geschäftsleuten. Viele Einzelstaaten erließen zwischen 1919 und 1921 Gesetze, die Amerikanisierungsprogramme einrichteten. Auch die Geschäftswelt machte mit. Henry Ford richtete Klassen in seinen Fabriken ein, die die 5 000 nicht englisch sprechenden Arbeiter besuchen mußten 54 . 1923 verkündete das Bureau of Naturalization, daß 252 808 Einwanderer in 6 632 die Einbürgerung vorbereitenden Kursen seien 55 . Diese Programme waren den Gegnern der Einwanderung nicht genug. Mahche glaubten, alle Einwanderer sollten gezwungen werden, englisch zu lernen. Täten sie es nicht, müßten sie ausgewiesen werden. So war auch Präsident Roosevelt der Meinung, daß Ausländer, die nicht innerhalb von fünf Jahren englisch lernen würden (bei freiem Unterricht), deportiert werden sollten 56 . Roosevelt und andere nativists sahen das Versäumnis, die Sprache zu lernen, als Mangel an Loyalität oder Willen, beides aber hinreichend für eine Ausweisung. Die Restriktionisten fühlten sich außerdem mittlerweile um die Früchte gebracht, die sie mit der Verabschiedung des literacy tests 1917 eingefahren zu haben glaubten: Die Einwanderung wurde nicht mehr in dem erhofften Maße gedrückt, die Einwanderung aus Süd- und Ost-Europa hielt an. Das Analphabetentum in Europa ging zurück, in Italien wurden ζ. B. extra Kurse für Auswanderer eingerichtet, damit sie den Test bei der Einreise in die USA bestehen konnten 57 . Für die nativists war somit klar, daß neue Maßnahmen her mußten. Um diese wird es im folgenden Kapitel gehen.

53 54

Id. auf S. 259; Jones, supra Fn. 1, S. 272, 273.

Higham auf S. 244, 247 - 248; SCIRP Staff report, S. 191. 55 SCIRP, id. auf S. 192. 56 Id. auf S. 192. 57 SCIRP Staff report, S. 193. Außerdem beeinflußten die wirtschaftlichen Probleme 1920/21 die Stimmung zu Gunsten weiterer Beschränkungen, Jones, supra Fn. 1, S. 274. Mit der weniger dramatischen „Roten Gefahr" verlagerte sich das Interesse von den in den USA ansässigen Ausländern wieder auf die Masse der Kommenden, ibid. 5*

V I . Eine einschneidende Ergänzung „national origins quota44 (Quantitative Beschränkungen) a) Der Weg zum Notprogramm von 1921 A m Ende des ersten Weltkrieges tauchten neue Schreckensvisionen auf. Man sah deutsche und „bolschewistische" Horden das Land überschwemmen. Die Furcht vor der „Roten Gefahr" bestimmte bald das Denken. Das führte im Congress zu Vorlagen, die die Verhinderung jeglicher Einwanderung zum Ziel hatten, da man nur so dem Kommunismus begegnen zu können glaubte1. Zwei Gruppen - mit wenig gegenseitiger Sympathie - waren für diese Entwicklung hauptsächlich verantwortlich: Einmal ist hier die American Federation of Labor (A.F.L.) zu nennen, der es durchzusetzen gelang, daß der Einwanderungs- Ausschuß des Hauses eine Vorlage mit dem Ziel des Einwanderungs-Stopps verabschiedete. Die große Befürchtung der A.F.L. war ein beträchtliches Anwachsen der Arbeitslosigkeit aufgrund der Demobilisierung 2 . Durch Einwanderung verursachte Arbeitslosigkeit hatte man in der Arbeiterschaft schon öfter als Bedrohung gesehen, jedoch nie solch harte Maßnahmen befürwortet. Dieser Umschwung scheint durch eine zweite Einschränkung hervorgerufen worden zu sein: Man hielt das amerikanische Potential zur Assimilierung nun für erschöpft 3. Die nationalistische Stimmung hatte also auch die Gewerkschaften erfaßt. Die zweite Gruppe waren die „100 %er", vor allem ZeitungsVerleger, Politiker und Führungspersonen der patriotischen Vereinigungen 4. Das Streben

1 Zur „Roten Gefahr" s. auch Kapitel VIII.c), d). Einige Vorlagen wollten die Einwanderung nur für Zeiträume von drei bis fünf Jahren aussetzen, so z. B. H.R. 61, H.R. 1107, H.R. 5645 und S. 1472. Nach anderen Vorstellungen sollte die Einwanderung aus Deutschland und den Ländern seiner Alliierten für fünfzig Jahre und aus anderen Staaten für zwanzig Jahre ausgesetzt werden, S. 2096; s. hierzu auch Hutchinson, Legislative history of American immigration policy 1798 - 1965, S. 171, 172 (1981). Keine der Initiativen hatte zu diesem Zeitpunkt, 1919, Erfolg. 2 Higham, Strangers in the land: patterns of American nativism 1860 - 1925, S. 305 (1955). 3 Id. auf S. 306. 4 Higham, supra Fn. 2, S. 306. Richteten sich die Phobien zunehmend gegen den Kommunismus, so hatte Madison Grant wieder einmal eine besondere Befürchtung in diesem Zusammenhang: „Wenn die Bolschewisten in Rußland gestürzt werden, was nur eine Frage der Zeit ist, wird es ein großes Massaker an Juden geben, und ich vermute, wir werden die Überreste davon bekommen, wenn wir das nicht verhindern kön-

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

69

nach Einwanderungsbeschränkungen kam jedoch zum gegenwärtigen Zeitpunkt aus einem einfachen Grund nicht voran, blieb in den Ausschüssen hängen: Die für das Kriegsende prognostizierten Einwanderungsströme traten nicht ein. Im Gegenteil, es gab eine Abwanderung größeren Ausmaßes aus den USA aufgrund interner Probleme 5. 1920 änderte sich die Lage. Die Transportkapazitäten waren nun wiederhergestellt, die Zahl der Einwanderer wuchs erheblich, für New York bestimmte Schiffe mußten nach Boston umgeleitet werden. Der Lese- und Schreib-Test erwies sich nicht als die gewünschte Barriere 6 . In dieser Zeit gewann ein Mann an Bedeutung, der im März 1919 den Vorsitz im „House Committee on Immigration" übernommen hatte und der geistige Nachfolger von Henry Cabot Lodge als Führer der parlamentarischen Restriktionisten war: Albert Johnson. Higham sagt über ihn, die ausländische Gefahr sei die beherrschende Leidenschaft seiner Congress-Laufbahn gewesen7. Als im Dezember 1920 im Congress Aussagen von Mitarbeitern der Transatlantik-Linien die Runde machten, wonach durch Wiederherstellung der Kapazitäten nunmehr mit 10 Mio. Einwanderern zu rechnen sei, sah Johnson die Zeit für einen neuen Vorstoß gekommen8. Er brachte im Haus eine Vorlage ein, welche vorsah, die Einwanderung für zwei Jahre vollständig auszusetzen. Nach Reduzierung der Dauer auf 14 Monate wurde die bill vom Haus verabschiedet 9. Der Senat, weniger restriktionistisch eingestellt, hatte andere Vorstellungen. Die Geschäftswelt, welche überwiegend immer noch gegen Einwanderungsbeschränkungen war, fand hier Gehör. Völlig untätig bleiben wollte aber auch der Senat nicht, und so gewann ein Vorschlag von Sen. Dillingham, der auf eine zahlenmäßige Begrenzung abzielte, immer mehr Unterstützung. Eine solche Idee war nicht ausgesprochen neu. Bereits in dem Bericht der Einwanderungs-Kommission, der Dillingham vorgesessen hatte, war 1911 diese Möglichkeit ausgeführt worden 10 . Konkret sah der Plan nun folgendermaßen aus: Die jährliche Einwanderung sollte auf 5 % der im Ausland gebürtigen U.S.Einwohner einer Nationalität beschränkt werden. Als Berechnungsgrundlage war der letzte verfügbare Census - 1910 - vorgesehen. Die asiatische Einwannen", zit. und übersetzt nach Higham, supra Fn. 2, S. 306, aus einem Gespräch zwischen Grant und Prescott Hall. 5 Hutchinson, supra Fn. 1, S. 15. Die Auswanderung soll 1919 20 000 pro Monat betragen haben und damit größer als die Einwanderung gewesen sein.

6 Ibid. 7 Higham, supra Fn. 2, S. 307. 8 Vgl. Hutchinson, supra Fn. 1, S. 469. 9 Ibid. 10 Hutchinson, supra Fn. 1, S. 468. Damals wollte man die Quoten nach „Rassen" verteilen. Es ist umstritten, ob damit wirklich Rassen im heutigen Sinne gemeint waren oder ethnische Gruppen. - Higham, supra Fn. 2, S. 310, 311.

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

derung war in dem Entwurf weiterhin fast völlig untersagt, während die aus der westlichen Hemisphäre von der Quoten-Regelung ausgenommen wurde. Der Plan würde die gefürchtete „Neue Einwanderung" erheblich drücken und die aus Nordeuropa begünstigen, da diese Einwanderer immer noch - und 1910 erst recht - die Mehrheit im Lande bildeten 11 . Haus und Senat einigten sich schließlich. Das Haus ließ die suspension bill fallen, und der Senat stimmte zu, die Quote auf 3 % nach dem Census von 1910 festzulegen, also eine weitere Reduzierung vorzunehmen 12 . Der Kompromiß war aber zu diesem Zeitpunkt vergeblich, da Präsident Wilson mit einem pocket veto das Gesetz blockierte 13 . Er schien sich noch den kosmopolitischen Idealen verpflichtet zu fühlen, die sich früher in seinen Vetos gegen den Lese- und Schreib-Test ausgedrückt hatten. Die Zeit der Befürworter der offenen Grenzen in führenden Positionen ging aber unwiderruflich ihrem Ende entgegen, der Aufschub durch das Veto war von kurzer Dauer. Der nächste - 67. - Congress nahm sich der Materie sogleich wieder an. Und der neue Präsident - Harding - war für eine Begrenzung, so daß noch 1921 eine Vorlage, die im wesentlichen der vormals gescheiterten entsprach, Gesetz wurde. Die Geltungsdauer wurde bis Ende Juni 1922 begrenzt, da man die Maßnahme als Provisorium ansah. Ein Provisorium aber, das die Einwanderung immerhin auf ca. 350 000 jährlich senken würde 14 . Das Gesetz war in zweierlei Hinsicht ein Wendepunkt der amerikanischen Einwanderungspolitik. Zum einen war dieses die erste zahlenmäßige Begrenzung. Zum anderen wurde erstmals die ethnische Herkunft ausschlaggebend für die Immigraton. Der ethnische Status quo der amerikanischen Gesellschaft sollte bewahrt werden. Unter praktischen Gesichtspunkten führte das Notprogramm 1921 erst richtig zu teilweise chaotischen Verhältnissen in den Häfen. Wieder einmal spielten die Ozean-Linien eine wichtige Rolle: Mit der Senkung der Einwanderungszahlen wurde der Wettbewerb immer härter. Nicht mehr als Vs der Jahresquote einer Nationalität durfte in einem Monat verwandt werden. Dies führte dazu, daß viele Dampfer außerhalb der Häfen ankerten, um dann um Mitternacht bei Monatsbeginn ein Rennen zum Hafen zu starten. Exzessive Monatsraten wurden von den Einwanderungsbehörden zunehmend weniger toleriert, und so mancher Dampfer mußte die Rückreise antreten 15 . Die Geltungsdauer des Gesetzes wurde um zwei Jahre bis 1924 verlängert, da Zeit gebraucht 11 Schätzungen gingen dahin, daß die so bestimmten Quoten 337 000 für Nord- und West-Europa und 255 000 für alle anderen Länder sein würden, Hutchinson, supra Fn. 1, S. 175. 12 Id. auf S. 175; H.R. 1351, 66th Cong., 3rd Sess. (conference report). 13 Als pocket veto bezeichnet man es, wenn kurz vor Ende der Amtszeit die Zustimmung durch Zurückhalten der Unterschrift verweigert wird. Ein Überstimmen mit 2ΔMehrheit wird dadurch unmöglich. 14 Act of May 19th, 1921; 42 Stat. 5. 15 Id., sec. 2 (d).

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

71

wurde für eine dauerhafte Lösung und weil die tatsächlich erreichte Reduzierung der Einwanderung grundsätzlich erst einmal positiv gesehen wurde. Besser keinen neuen Schritt als einen falschen 16. Insbesondere Albert Johnson und dem sich um ihn bildenden Kreis war der Anteil der Südeuropäer immer noch zu hoch, und man sann auf Abhilfe für die Zukunft. Johnson wollte deshalb die Quote auf 2 % senken, und er hatte die Idee, diese mit dem Census von 1890 zu berechnen 17. Aufgrund der in jenem Jahr noch relativ geringen Zahl der Einwanderer aus Südeuropa hätte diese Regelung bewirkt, ca. 85 % der Quoten für Nordeuropa bereitzustellen 18 . Somit würde das Konzept ohne Frage das angestrebte Ziel erreichen. Johnson selbst und so mancher andere Restriktionist sah jedoch seine politisch-argumentativen Nachteile: Es mußte im Bewußtsein der Bevölkerung fast zwangsläufig als willkürlich und diskriminierend erscheinen, auf einen solch alten Census zurückzugreifen. Und diese Absicht zuzugeben, konnte man sich nicht leisten. Außerdem war es schwierig darzulegen, warum man auf die im Ausland geborenen Einwanderer abstellen wollte, wenn es doch um die Bewahrung der alteingesessenen Bevölkerung ging 19 . Um Widerstände zu brechen, mußte der Plan als Ausdruck wirklicher Gleichbehandlung der Einwanderergruppen erscheinen. Mit diesem Problem beschäftigte sich auch ein Berater Johnsons, der bereits erwähnte John B. Trevor. Ausgangspunkt seiner Überlegungen war das angestrebte Ziel, die Bewahrung des ethnischen Status quo. In diesem Sinne konnte jeder Census als fair verkauft werden, der Quoten entsprechend der gegenwärtigen Bevölkerungsstruktur hergab. Trevor kam zu folgendem Ergebnis: Der Census von 1910 würde gegen die Nordeuropäer diskriminieren! Demgegenüber wäre der Census von 1890 neutral, 16

Act of May l l t h , 1922; 42 Stat. 540, näheres zur Verlängerung bei Hutchinson,

supra Fn. 1, S. 182, 183.

17 So kannte Johnson Prescott Hall von der Immigration Restriction League schon aus der Zeit vor dem ersten Weltkrieg. Als Hall 1920 schwer erkrankte, schwand die Bedeutung der League und Johnson füllte mit anderen diesen Raum. - Zu dem Kreis gehörte auch Madison Grant, dessen „The passing of the great race" großen Eindruck auf Johnson gemacht haben soll. Außerdem: Harry Laughlin, Forscher auf dem Gebiet der Eugenik und Assistent von Charles Davenport im Genetik-Labor in Cold Spring Harbor, Long Island, und John B. Trevor, ein begüterter Anwalt aus New York, s.

Higham, supra Fn. 2, S. 313, 314.

18 Die italienische Quote wäre von 42 000 auf ca. 4 000 gesunken, die polnische von 31 000 auf 6 000, die griechische von 3 000 auf 100. Johnson wollte nach Möglichkeit auch das Gentlemen's Agreement mit Japan von 1907 zu den Akten legen und ein Einreiseverbot für Japaner verabschieden lassen, Higham, supra Fn. 2, S. 319. 19 Angelpunkt der argumentativen Schwierigkeiten war es, daß das Notprogramm

1921 auf die Zahl der im Ausland geborenen Angehörigen einer Nationalität abstellte.

Das war offensichtlich ein Lapsus der Restriktionisten, denn es war eigentlich klar, daß die Nord-Europäer im Census von 1910 zwar die Mehrheit der native-Americans hatten, jedoch bei den im Ausland geborenen mittlerweile nur noch ein relativ geringes Übergewicht hatten (s. Tabelle 1 im Vergleich zu den Auswirkungen der Regelungen von 1924 und 1929).

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

da dort die Verteilung der im Ausland Geborenen ungefähr der jetzigen Bevölkerungsstruktur entspreche 20. Trevor sagte, daß ca. 12 % der amerikanischen Bevölkerung von Südeuropäern abstamme, und Südeuropa würde ca. 15 % der Einwanderung nach dem Census von 1890 erhalten 21 . Die darauf aufbauende Johnson bill 12 (2 % Einwanderung auf der Basis von 1890) stieß im Senat auf keine Gegenliebe. Man hielt den 1890er Census nach wie vor für diskriminierend, und Sen. Reed aus Pennsylvania brachte daher eine Vorlage ein, wonach eine Absenkung auf 2 % stattfinden würde, allerdings unter Beibehaltung des Census von 191023. Reed selbst war gegen die Lösung mit 1890 hauptsächlich, weil man ihr den diskriminierenden Charakter ansah. Im Grunde war er sich hinsichtlich des Zieles mit Trevor einig, der Status quo sollte bewahrt werden. Bevor die Angelegenheit im Senat akut wurde, hatte es im Haus bereits einen Vorschlag von Rogers, Mass., gegeben, die Quoten direkt an der gegenwärtigen ethnischen Komposition - und nicht nur der im Ausland gebürtigen - auszurichten. Laut Higham waren Trevor und Reed - unabhängig voneinander - die Väter dieser Idee 24 . Ausgerechnet Johnson sorgte dann im Haus dafür, daß der Rogers-Plan abgelehnt wurde, und es bei seinem Entwurf blieb 25 . Das hielt Reed aber nicht davon ab, die national origins-Formel im Senat einzubringen 26 . Der Vorteil dieser Lösung war aus der Sicht der Befürworter, daß 1) eine ebensolche Bevorzugung der Nordeuropäer wie nach dem 1890 Census erreicht würde und 2) diese Konzeption klarer und einsehbarer auf die Bewahrung des Status quo in der Zusammensetzung der Bevölkerung ausgerichtet war. Über die technischen Bedenken (s. Fn. 25) hinweg gaben wohl letztlich die politischen Vorteile den Ausschlag. Eine wichtige Rolle sollen dabei Trevors Statistiken gespielt haben 27 . Auf jeden Fall einigten sich Senat und Haus

20

So sehr diese Überlegung im nachhinein auch auf der Hand zu liegen scheint, so war sie in der damaligen Situation durchaus eine Entdeckung und taktisch extrem nützlich, da sie Vorwürfe der Diskriminierung auf den Kopf stellte und mit diesem Etikett nun die Gegner der Restriktionisten belegte, s. auch Fn. 19. 21

Higham, supra Fn. 2, S. 321.

22

H.R. 7995, 68th Cong., 1st Sess. (1924), H. Rep. No. 350, 68th Cong., 1st Sess. (1924). 23 S. 2576, 68th Cong., 1st Sess. (1924). 24

Higham, supra Fn. 2, S. 322.

25

65 Cong. Ree. 6110 ff., 6227 ff. Johnson war dieses System zu kompliziert. Und er stand damit durchaus nicht allein. Viele fragten sich, wie man die notwendigen Berechnungen anstellen soll, um festzustellen, wo 100 Mio. Einwohner wirklich hergekommen sind. 26 Zur Unterstützung Reeds tauchte auch Henry Cabot Lodge wieder aus der Versenkung auf. Er hatte 1917 den Vorsitz im Senatsausschuß für die Einwanderung abgegeben, erkannte aber nun die Bedeutung des neuen Konzeptes, Higham, supra Fn. 2, S. 323. 27

Ibid.

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

73

schließlich auf die national origins-Quoten 28 . Es wurde eine Übergangsregelung verabschiedet, da die notwendigen Berechnungen kurzfristig nicht lieferbar waren. Für diese Übergangszeit schwenkte der Senat auf die ursprüngliche Linie des Hauses ein. Bis 1927 sollte gelten: 2 % Einwanderung aufgrund des 1890er Census. Anschließend sollte eine Gesamtzahl von 150 000 Einwanderern pro Jahr auf die weiße Bevölkerung der USA des Jahres 1920 aufgeteilt werden 29 . Hier die Auswirkungen der verschiedenen Schritte: Tabelle P° Einwanderung

1921 (3%, Census 1910)

1924 (2%, Census 1890)

1929 (national origins)

Total:

357 803

164 667

153 714

Europa gesamt:

356 952

161 422

150 491

Nord- und West-Europa:

197 630

140 999

127 266

Süd- und Ost-Europa:

155 585

20 423

23 235

Auf die praktischen Unterschiede der beiden Möglichkeiten (Gesamtbevölkerung v. im Ausland Geborene) wurde man erst nach der Verabschiedung aufmerksam. Das bezieht sich nicht auf das Verhältnis Nordeuropa zu Südeuropa. Die obigen Zahlen zeigen, daß die Unterschiede hier in der Tat minimal sind. Erhebliche Unterschiede gab es jedoch innerhalb des nordeuropäischen Kontingents. Großbritannien war in starkem Maße von den national origins quota be vorteilt:

28

H. Rep. No. 688, 68th Cong., 1st Sess. (1924), s. auch Hutchinson, supra Fn. 1, S. 193, 194. 29 Darauf lief es hinaus. Die verschleiernde Formulierung lautete: Sec. 11 (b). „The annual quota of any nationality for the fiscal year beginning July 1, 1927, and for each fiscal year thereafter, shall be a number which bears the same ratio to 150 000 as the number of inhabitants in continental United States in 1920 having that national origin (ascertained as hereinafter provided in this section) bears to the number of inhabitants in continental United States in 1920, but the minimum quota of any nationality shall be 100." Sec. 11 (d). „For the purposes of subdivisions (b) and (c) the term ,inhabitants in continental United States in 1920' does not include (1) immigrants from geographical areas specified in subdivision (c) of section 4 or their descendants, (2) aliens ineligible to citizenship or their descendants, (3) the descendants of slave immigrants, or (4) the descendants of American aborigines." Immigration Act of 1924, 43 Stat. 153, 159. 30 Whom we shall welcome, S. 76, 77.

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

Tabelle 2 1924 (2%, Census 1890)

1929 (national origins)

34 007

65 721

Deutschland:

51 227

25 957

Irland:

28 567

17 853

9 561

3 314

Großbritannien:

Schweden:

Der Aufschrei deutscher, irischer und skandinavischer Gruppen blieb ohne Erfolg; und mit zweijähriger Verspätung traten die national origins quota 1929, endgültig, in Kraft. b) Der National Origins Act 1924 (auch genannt: Johnson-Reed Act oder Immigration Act of 1924) Die Regelung von 1924 war nicht als ein umfassendes Einwanderungsgesetz gedacht. See. 25 bestimmte, daß dieses Gesetz zusätzlich zu den, und nicht statt der bisher in Kraft befindlichen zu verstehen ist. Insbesondere das ausführliche Gesetz von 1917 blieb weiter bestehen. Der National Origins Act unterschied nun drei Gruppen von Einreisenden: Nicht-Einwanderer, nonquota immigrants und quota immigrants. Unter NichtEinwanderern waren Diplomaten, Touristen, Ausländer im Transit und Seeund Geschäftsleute zu verstehen 32. Die nonquota immigrants wurden, wie die Bezeichnung andeutet, nicht auf die nationalen Quoten angerechnet. In der Folge war es ein Charakteristikum amerikanischer Einwanderungszahlen, daß deren Höhe nicht selten die Quoten beträchtlich überstieg, weil die nonquota immigrants überhaupt keiner zahlenmäßigen Begrenzung unterlagen. Weiterhin war deshalb nie exakt zu prognostizieren, wieviele Einwanderer es in einem Jahr geben würde. Als nonquota immigrants betrachtete der National Origins Act 1. unverheiratete Kinder unter 18 und 2. die Ehefrau eines U.S.-Bürgers, welcher in den USA ansässig ist; 3. von einem Auslandsaufenthalt zurückkehrende Einwanderer; 4. in der westlichen Hemisphäre geborene Einwanderer mit Ehefrau und Kindern unter 18 Jahren 33 ; 31 Id. auf S. 76. 32 Immigration Act vom 26. Mai 1924, sec. 3, 43 Stat. 153. 33 Daß die westliche Hemisphäre keinen Quotenregelungen unterlag, blieb bis 1968 bestehen, Act of Oct. 3rd, 1965; sec. 21 (e); 79 Stat. 911. Dort wurde eine allgemeine

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

75

5. Geistliche und Hochschullehrer sowie deren Ehefrauen und unverheiratete Kinder unter 18 Jahren; 6. Studenten, die die Zustimmung des Secretary of Labor haben 34 . Alle Einwanderer, die sich nicht in eine der nonquota-Gruppen einreihen ließen, waren per gesetzlicher Definition quota immigrants 35 . Innerhalb der Quoten wurden Präferenzen eingerichtet. Bei der Zuteilung der Einwanderungsvisa sollten bevorzugt werden: 1. Angehörige eines U.S.-Bürgers (der über 21 Jahre alt ist): unverheiratete Kinder unter 21, Vater, Mutter, Ehefrau oder -mann; 2. in der Landwirtschaft erfahrene Einwanderer mit der Ehefrau und Kindern unter 16 Jahren 36 . Die beiden Präferenzen waren gleichrangig 37. Eine wesentliche verfahrensmäßige Änderung gegenüber dem Gesetz von 1921 war die Einführung von Einwanderungsvisa. Diese mußten bereits in Übersee bei der zuständigen konsularischen Vertretung der USA beantragt werden. Sinn dieser Vorschrift war es wohl vor allem, das Chaos in den amerikanischen Häfen zu beseitigen, wie es in den letzten Jahren bestanden hatte. Die Administration vorzuverlagern war insofern ein nicht ungeschickter Schritt. Welche Bedeutung den Visa zugemessen wurde, wird bereits daran deutlich, daß der National Origins Act mit einer Vorschrift über diese beginnt 38 . Bei der Antragstellung wurden so viele Auskünfte gefordert, daß die Selektion sehr erleichtert wurde. Der zukünftige Einwanderer mußte folgende Angaben machen: Name, Alter, Geschlecht, „Rasse", Geburtstag und -ort, Wohnort für die letzten fünf Jahre, Familienstand, Wohnort von Ehegatten und Kindern, Beruf, persönliche Beschreibung, Fähigkeiten zu sprechen, lesen und schreiben, Name und Adresse der Eltern, Ankunftsort in den USA, Zielort, ob Fahrkarte bis zum Zielort vorhanden ist, ob auf dem Weg zu Verwandten oder Freunden und ggf. Adresse, Grund für die Einwanderung, geplante Dauer des Aufenthaltes, ob für immer, ob je im Gefängnis oder

Obergrenze für alle Länder der Hemisphäre von 120 000 eingeführt. Diese Gruppe war ein Hauptgrund für die oben angesprochene hohe Zahl der nonquota immigrants. Laut Hutchinson, supra Fn. 1, S. 472, war schon in den 20er Jahren die nonquota-Einwanderung fast so hoch wie die zahlenmäßig begrenzte. 34 Die nonquota-Gruppen wurden in der Folge noch ausgeweitet, allerdings mit geringer zahlenmäßiger Bedeutung. Hutchinson, supra Fn. 1, S. 471, Fn. 41; S. 472, Fn. 42. 35 See. 5. 3 * See. 6 (1), (2). 37 See. 6 (b). 38 See. 2.

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

Armenhaus, ob er oder seine Eltern je in einer Irrenanstalt waren 39 . Nach Möglichkeit sollten auch noch Kopien von allen öffentlichen Unterlagen beigebracht werden, die die Behörden des Heimatlandes über den Auswanderer hatten 40 . Außerdem mußte der Einwanderer selbst angeben, ob er zu einer Gruppe gehört, die einem Einreise-Verbot unterfällt. Der Antrag war vor dem Konsularbeamten zu beeiden 41 . U.S.-Bürger, die Verwandte als nonquota immigrants oder als quota immigrants mit Präferenz ins Land holen wollten, mußten beim Commissioner General eine Petition mit den notwendigen Auskünften einreichen, die auch zu beeiden war 42 . Nach Erfüllung der Voraussetzungen wurde das Visum ausgestellt. Dessen Gültigkeitsdauer durfte vier Monate nicht übersteigen 43. Betont werden muß, daß die Ausstellung eines Visums keine Garantie für die Einreise war. See. 2 (g) sah vor, daß ein einem Einreise-Verbot unterfallender Einwanderer trotz Visum kein Anrecht auf Einreise hat. Wenngleich also eine zweifache Prüfung stattfand (Erteilung des Visums; Einreise), so änderte sich die Zahl der tatsächlichen Einreise-Verbote zwischen 1924 und 1929 nicht grundsätzlich: 1924 gab es 30 284, zwischen 1925 und 1929 fielen sie von 25 390 auf 18 127. Erst 1930 sank die Zahl auf 8 233, was jedoch auf den drastischen Rückgang der Einwanderung überhaupt aufgrund der einsetzenden Depression zurückzuführen sein dürfte 44 . Hinsichtlich der Quoten sind noch folgende Punkte bemerkenswert: - In den 28 Jahren bis zur Modifizierung der Quotenregelung 1952 wurden 56 % der Quoten nicht genutzt 45 . - Demgegenüber gab es für etliche Länder - darunter Deutschland - ellenlange Wartelisten. - Die erwartete Gewichtung zwischen Nord- und West-Europa einerseits sowie Süd- und Ost-Europa andererseits realisierte sich nicht. Dem Quotenanteil der ersten Gruppe von 81,6 % stand im Zeitraum 1930 - 1951 eine reale Einwanderung von 55,8 % Quoten-Immigration und 38,7 % totaler Einwanderung gegenüber. Für die zweite Gruppe waren die Zahlen 16,0 % Quotenanteil, 42,4 % Quoten-Einwanderung und 34,2 % der gesamten Einwanderung 46 . 39 See. 7 (b). See. 7 (c). 41 See. 7 (d). 42 See. 9 (b), (c). 4 3 See. 2 (c). 44 U.S. Department of Commerce, Historical statistics of the United States, Part I , S. 114 (1975). Etwas unklar ist, warum der drastische Abfall in absoluten Einwanderungszahlen erst 1931 sichtbar wird, 97 139 gegenüber 241 700 im Jahre 1930. 45 Whom we shall welcome, S. 103. 4 * Id. auf S. 106. 40

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

77

c) Japanese exclusion Das Gesetz von 1924 vervollständigte die bereits vorher schrittweise vorgenommene Diskriminierung der Asiaten. Vorausgegangen war zunächst einmal die Chinese exclusion - wie dargestellt - aus dem Jahr 188247. Es folgten zahlreiche begrenzte Maßnahmen gegen Chinesen, bis alle diese Gesetze 1904 schließlich mit unbefristeter Dauer verlängert wurden 48 . Das Einwanderungsgesetz von 1917 Schloß alle Asiaten einer definierten geographischen Gegend aus. Wie so häufig, wurde der Kreis der Betroffenen nicht direkt genannt, sondern umschrieben. Und betroffen waren viele Gebiete: Indien, Thailand, Teile von Sibirien, Afghanistan, Arabien, Java, Sumatra, Ceylon, Borneo, Neu-Guinea, Celebes u. a. 4 9 (Barred Zone Provision). Ausnahmen gab es für bestimmte Berufsgruppen oder Reisegründe 50. See. 13 (c) des Gesetzes von 1924 bestimmte nun - auf den ersten Blick recht unverfänglich - , daß alle Ausländer, die (aufgrund gesetzlicher Verbote) nicht die U.S.-Staatsbürgerschaft erwerben konnten, Einwanderungs-Verbot hätten. Die Vorschrift stützte sich damit auf das Staatsangehörigkeitsrecht, und zwar auf den Teil, der die Naturalisierung betrifft 51 . Das Einwanderungsrecht wurde so an das Staatsangehörigkeitsrecht gekoppelt und von diesem abhängig gemacht. Ob jemand einwandern durfte, bestimmte sich also fortan auch nach der Zulässigkeit seiner eventuellen Einbürgerung: Für Chinesen war seit 1882 klar, daß sie nicht U.S.-Bürger werden können 52 . In Bezug auf Japaner bestand diese Rechtslage erst seit 1922 durch Entscheidung des Supreme Court, und für Inder seit 192353. Für die meisten Asiaten war die Neuregelung ohne Bedeutung, weil sie bereits bestehenden Einwanderungs47

Act of May 6th, 1882; 22 Stat. 58. Act of April 27th, 1904; 33 Stat. 428. 49 Act of February 5th, 1917, sec. 3; 39 Stat. 874, 876. Die Zone wurde, auf den ersten Blick sehr undeutlich, mit der Angabe von Längen- und Breitengraden beschrieben. Zu den betreffenden Gebieten s. McKenzie, Oriental exclusion, S. 66, Fn. 39 (1928). Einige Gebiete waren ausgenommen: Die Philippinen und Guam, da es sich um amerikanische Besitzungen handelte; China und Japan, da man sich ihrer schon anderweitig angenommen hatte, Hutchinson, supra Fn. 1, S. 432. 50 Ausgenommen waren u. a. Regierungsvertreter, Geistliche, Juristen, Physiker, Chemiker, Studenten, Künstler, Geschäftsleute und Touristen sowie deren Ehefrauen und Kinder unter 16 Jahren, sec. 3. 51 Denn auch Angehörige der ausgeschlossenen Gruppen konnten per Geburt U.S.Bürger werden, da die U.S. Constitution diesen Erwerbsgrund vorschrieb, 14th Amendment, sec. 1. 52 22 Stat. 58, sec. 14, vorher war es möglich. 53 Ozawa v. U.S., 260 U.S. 178 (1922). J. Sutherland stellte hier fest, daß sec. 2169 der Revised Statutes, welche sich mit der Einbürgerung befaßt und vorschreibt „The provisions of this Title shall apply to aliens, being free white persons, and to aliens of African nativity and to persons of African Descent" im Einklang mit dem Naturalization Act von 1906 sei und von diesem nicht aufgehoben wurde. Für Inder: U.S. v. 48

Thind, 261 U.S. 204 (1923).

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

Verboten unterfielen. Anders bei den Japanern. Für sie gab es bisher kein Einwanderungs-Verbot, und die Entscheidung des Supreme Court von 1922 i. V. m. sec. 13 (c) des Gesetzes von 1924 schuf dieses erst 54 . Bis zu diesem Zeitpunkt richtete sich die japanische Einwanderung nach dem sog. Gentlemen's Agreement von 1907 und 1908 zwischen der japanischen und der amerikanischen Regierung. Da die Vereinbarung nicht veröffentlicht worden war, herrschte Unklarheit über die genauen Regelungen55. Der Inhalt wurde jedoch deutlicher, als 1924 der japanische Botschafter in den USA in einem Protestschreiben an den amerikanischen Außenminister wegen des neuen Gesetzes auf dieses Abkommen Bezug nahm. Danach war 1907 insbesondere vereinbart worden, daß Japan keine Pässe für gelernte oder ungelernte Arbeiter zur Ausreise in die kontinentalen USA ausstellen würde, es sei denn, diese Arbeiter wären former residents der USA. Außerdem konnten deren Eltern, Ehefrauen und Kinder unter 20 Jahren Pässe für die Reise in die USA erhalten 56 . Diese Vereinbarung wurde von den USA wohl vor allem deshalb als unbefriedigend angesehen, weil sie in erheblichem Maße leerlief: Es kam zu sog. picture brides , nicht nur verheiratete Japaner holten ihre Frauen nach, sondern auch ledige „bestellten" praktisch ihre Frauen in Japan (oder diese wurden von den Familien geschickt, weil man das für angebracht hielt) und sie traten dann die Reise in die USA an 57 . Diese Umgehung des Gentlemen's Agreement sollte mit der einseitigen Maßnahme der amerikanischen Regierung unterbunden werden 58 . In der Folge reduzierte sich die japanische Einwanderung auch tatsächlich auf ein Zwölftel des vorherigen Umfangs. Festzuhalten bleibt aber, daß ein zeitweiliger Aufenthalt in den USA (also nicht zu Einwanderungszwecken) noch möglich blieb 59 . Die japanese exclusion traf die Japaner und die japanische Regierung schwer und unerwartet. Man verstand das Gesetz als einen Anschlag auf die Würde der japanischen Nation und einen Mangel an Feinfühligkeit für internationale Beziehungen. Die Kritik richtete sich nicht in erster Linie gegen die inhaltliche Vernünftigkeit des amerikanischen Schrittes, sondern gegen die

54 Zur Frage der Japanese exclusion in den Beratungen s. H.R. Rep. No. 1365, 82d Cong., 2d Sess. (1952), reprinted in 1952 U.S. code Cong. & Ad. News 1653, 1669 -

1671; Hutchinson, supra Fn. 1, S. 188 - 192. 55

Es handelte sich um einen Schriftwechsel. Die Substanz des Übereinkommens war 1908 im Annual Report des Commissioner of Immigration angedeutet worden, s. im

H.R. Rep., supra Fn. 54, auf 1669.

56 Eingedenk der rassistischen Tendenz, s. zum Gentlemen's Agreement: Trevor, Japanese exclusion, S. 5 - 11 (1925). 57 Id. auf S. 7. Laut japanischem Botschafter wurden aber schon seit März 1920 für picture brides keine Pässe mehr ausgestellt. Id. auf S. 44. 58 Zumindest wurde so argumentiert. Angesichts der allgemeinen Stimmung und der Darstellung des japanischen Botschafters mag das natürlich ein Vorwand gewesen sein.

59

McKenzie, supra Fn. 49, S. 35.

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

79

Diskriminierung - und die implizite Behauptung, daß Japan seinen internationalen Verpflichtungen nicht nachkomme - , die in der Aufkündigung des Abkommens gesehen wurde 60 . Dies drückte sich auch im Verhalten der japanischen Regierung nach Inkrafttreten des Gesetzes aus. Obwohl die Kontrolle der Einwanderung nun ausschließlich bei den U.S.-Behörden lag, wurden Pässe von Japan weiterhin nur nach einer Prüfung ausgestellt, wie sie das Gentlemen's Agreement verlangte 61 . Die neuen Bestimmungen führten im Zusammenhang mit alten Regelungen zu teilweise absurden Ergebnissen und Konstellationen: - Die japanische Frau eines U.S.-Bürgers durfte nicht einwandern, während die eines japanischen Geschäftsmannes das durfte. Der Staatsbürger wurde schlechter gestellt als der Ausländer. - Das Kind eines U.S.-Bürgers mit einer Japanerin durfte einreisen, aber die Mutter nicht. - Ein Kind, das eine japanische Mutter während eines (ja durchaus möglichen) Besuchs in den USA zur Welt brachte, war U.S.-Bürger, während ein Kind, das eine in den USA legal ansässige Japanerin im Ausland zur Welt brachte, noch nicht einmal naturalisiert werden konnte 62 .

60 Aus dem Schreiben von Botschafter Hanihara an den amerikanischen Außenminister Hughes: „The important question is whether Japan as a nation is or is not entitled to the proper respect and consideration of other nations. In other words, the Japanese Government asks of the United States Government simply that proper consideration ordinarily given by one nation to the self-respect of another, which after all forms the basis of amicable international intercourse throughout the civilized world", zit. nach

McKenzie, supra Fn. 50, S. 45. 62

Id. auf S. 45,46. Id. auf S. 70 - 74.

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

Tabelle 3 Gesamteinwanderung pro Jahr von 1820 -1970

Year

All countries 1

Year

All countries 1

1970 1969 1968 1967 1966

373,326 358,579 454,448 361,972 323,040

1930 1929 1928 1927 1926

241,700 279,678 307,255 335,175 304,488

1965 1964 1963 1962 1961

296,697 292,248 306,260 283,763 271,344

1925 1924 1923 1922 1921

294,314 706,896 522,919 309,556 805,228

1960 1959 1958 1957 1956

265,398 260,686 253,265 326,867 321,625

1920 1919 1918 1917 1916

430,001 141,132 110,618 295,403 298,826

1955 1954 1953 1952 1951

237,790 208,177 170,434 265,520 205,717

1915 1914 1913 1912 1911

326,700 1,218,480 1,197,892 838,172 878,587

1950 1949 1948 1947 1946

249,187 188,317 170,570 147,292 108,721

1910 1909 1908 1907 1906

1,041,570 751,786 782,870 1,285,319 1,100,735

1945 1944 1943 1942 1941

38,119 28,551 23,725 28,781 51,776

1905 1904 1903 1902 1901

1,026,499 812,870 857,046 648,743 487,918

1940 1939 1938 1937 1936

70,756 82,998 67,895 50,244 36,329

1900 1899 1898 1897 1896

448,572 311,715 229,299 230,832 343,267

1935 1934 1933 1932 1931

34,956 29,470 23,068 35,576 97,139

1895 1894 1893 1892 1891

258,536 285,631 439,730 579,663 560,319

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

81

Tabelle 3 (Fortsetzung)

Year

All countries 1

Year

All countries 1

1890 1889 1888 1887 1886

455,302 444,427 546,889 490,109 334,203

1855 1854 1853 1852 1851

200,877 427,833 368,645 371,603 379,466

1885 1884 1883 1882 1881

395,346 518,592 603,322 788,992 669,431

1850 1849 1848 1847 1846

369,980 297,024 226,527 234,968 154,416

1880 1879 1878 1877 1876

457,257 177,826 138,469 141,857 169,986

1845 1844 1843 1842 1841

114,371 78,615 52,496 104,565 80,289

1875 1874 1873 1872 1871

227,498 313,339 459,803 404,806 321,350

1840 1839 1838 1837 1836

84,066 68,069 38,914 79,340 76,242

1870 1869 1868 1867 1866

387,203 352,768 138,840 315,722 318,568

1835 1834 1833 1832 1831

45,374 65,365 58,640 60,482 22,633

1865 1864 1863 1862 1861

248,120 193,418 176,282 91,985 91,918

1830 1829 1828 1827 1826

23,322 22,520 27,382 18,875 10,837

1860 1859 1858 1857 1856

153,640 121,282 123,126 251,306 200,436

1825 1824 1823 1822 1821 1820

10,199 7,912 6,354 6,911 9,127 8,385

[For years ending June 30, except: 1820 - 1831 and 1844 - 1849, years ending Sept. 30: 1833 - 1842 and 1851 - 1867, years ending Dec. 31: 1832 covers 15 months ending Dec. 31: 1843, 9 months ending Sept. 30; 1850, 15 months ending Dec. 31; 1868, 6 months ending June 30.] Represents zero. 1 For 1820 - 1867 excludes returning citizens: therefore, for those years, does not agree eith series C 120 and C 138. Quelle: U.S. Department of Justice, Historical Statistics of the United States, Part I, S. 105, 106 (1975). 6 Bass

82

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

Tabelle 4 Gesamteinwanderung nach Ländern von 1820 -1965 (The figures listet below are totals and not annual averages. Data prior to 1906 apply to te country from which aliens came; after 1906, to the country of last permanent residence. Because of boundary changes and changes in countries separately reported, the data for certain countries are not comparable throughout the table. For 1820 - 1867 the figures refer to alien passengers arrived; for 1868 - 1891 and 1895 - 1897, to immigrant aliens arrived; and for 1892 - 1894 and 1898 - 1965, to immigrant aliens admitted.) 1820-1830

1831-1840

All countries

151,824

599,125

1,713,251 2,598,214 2,314,824 2,812,191 5,246,613 3,687,564

Europe

106,508

495,688

1,597,501 2,452,660 2,065,270 2,272,262

Countries

1841-1850

1851-1860

Austria-Hungary 1 Belgium

1861-1870

1871-1880

7,800

72,969

1881-1890

1891-1900

4,737,046 3,558,978 353,719

592,707

28

22

5,074

4,738

6,734

7,221

20,177

18,167

189

1,063

539

3,749

17,094

31,771

88,132

50,231

Bulgaria

160

Denmark France

8,868

45,575

77,262

76,358

35,986

72,206

50,464

30,770

Germany

7,729

152,454

434,626

951,667

787,468

718,182

1,452,970

505,152

England

15,837

7,611

32,092

247,125

222,277

437,706

644,680

216,726

Scotland

3,180

2,667

3,712

38,331

38,769

87,564

149,869

44,188

170

185

1,261

6,319

4,313

6,631

12,640

10,557

8,302

65,347

229,979

132,199

341,537

16,142

168

67

Greece

20

49

16

31

72

210

2,308

15,979

Ireland

54,338

207,381

780,719

914,119

435,778

436,871

655,482

388,416

439

2,253

1,870

9,231

11,725

55,759

307,309

651,893

1,127

1,412

8,251

10,789

9,102

16,541

53,701

26,758

94

1,201

13,903

20,931

Ί 71,631

95,323

176,586

95,015

J 37,667

115,922

391,776

226,266

Poland4

21

369

105

1,164

2,027

12,970

51,806

96,720

Portugal

180

829

550

1,055

2,658

14,082

16,978

27,508

11

6,348

12,750

39,284

213,282

505,290

Great Britain:

Wales Not specified2

Italy Netherlands, the Norway

"l ^

Sweden J

Rumania Russia (USSR)

89

277

551

457

2,512

Spain

2,616

2,125

2,209

9,298

6,697

5,266

4,419

8,731

Switzerland

3,257

4,821

4,644

25,011

23,286

28,293

81,988

31,179 3,626

Turkey in Europe Other Europe Asia

21

7

59

83

129

337

1,562

3

40

79

5

8

1,001

682

122

15

48

82

41,455

64,630

123,823

68,380

71,236 14,799

China

3

8

35

41,397

64,301

123,201

61,711

India

9

39

36

43

69

163

269

68

186

149

2,270

25,942 26,799

Japan

2

67

2,220

3

1

11

15

72

243

1,910

3,628

11,951

33,424

62,469

74,720

166,607

404,044

426,967

38,972 3,311

Turkey in Asia Other Asia America Canada5

2,486

13,624

41,723

59,309

153,878

383,640

393,304

Mexico6

4,818

6,599

3,271

3,078

2,191

5,162

1,913

971

West Indies

3,998

12,301

13,528

10,660

9,046

13,957

29,042

33,066

Central America

107

44

368

449

95

157

404

549

South America

542

856

3,579

1,224

1,397

1,128

2,304

1,075

33,350

69,965

53,199

29,379

18,317

12,062

14,220

18,318

17

54

55

210

312

358

857

350

36

9,886

7,017

2,740

1,028

5,557

1,225

790

789

14,063

Other areas Africa Australia-New Zealand Pacific Islands Not specified

33,333

69,911

53,144

29,169

17,969

VI. Eine einschneidende Ergänzung - „national origins quota"

83

Tabelle 4 (Fortsetzung) Countries

1901-1910

1911-1920

1921-1930

1931-1940

All countries Europe Albania7 Austria 1 ι Hungary J Belgium Bulgaria8 Czechoslovakia Denmark Estonia Finland France Germany Great Britain: England Scotland Wales Not specified Greece Irish Free State 1 Northern Ireland J Italy Latvia Lithuania Luxembourg Netherlands, the Norway Sweden Poland4 Portugal Rumania Russia (USSR) Spain Switzerland Turkey in Europe Yugoslavia Other Europe Asia China India Japan Turkey in Asia Other Asia America Canada Ì Newfoundland J Mexico West Indies Central America South America Other America9 Other areas Africa Australia-New Zealand Pacific Islands Not specified

8,795,386 5,735,811 4,107,209 8,136,016 4,376,564 2,477,853 1,663 1 453,649 32.868 2,145,266 J 442,693 30,680 15,846 41,635 33,746 39,280 22,533 2,945 3,426 102,194 32,430 41,983 65,285 1,576 756 16,691 61,897. 49,610 73,379 143,945 412,202 341,498

528,431 348,289 2,040 3,563 7,861 4,817 938 14,393 2,559 506 2,146 12,623 114,058

157,420 159,781 13,012

21,756 6,887 735

388,017 120,469 17,464

249,944 78,357 13,107

1941-1950

1951-1960

1961-1965

Total 1820-1965

1,035,039 2,515,479 1,450,312 43,291,273 621,704 1,328,293 531,270 35,105,902 59 85 2,232 48 24,860 67,106 3,761,145 6,638 36,637 3,469 2,591 523,931 12,189 18,575 5,463 194,432 104 397 375 66,732 8,347 1,005 918 130,283 10,984 4,987 5,393 356,389 212 185 94 997 2,164 2,503 4,925 29,185 51,121 38,809 24,431 709,359 226,578 477,765 118,945 6,845,239 112,252 16,131 3,209

156,171 32,854 2,589 3,884 47,608

88.730 19,489 1,167 696 19,290

2,998,344 802,248 93,359 798,321 506,479

167,519

184,201

51,084

9,119

8,973

339,065

146,181

220.591

13,167

25,377

57,332

27,844

4,704,251

2,045,877

1,109,524

455,315 3,399 6,015 727 43,718 26,948 66,395 68,531 95,074 97,249 227,734 4,813 89,732 29,994 13,311 67,646 921,201 61,742 68,611 28,958 23,091 29,676 54,677 14,659 49,064 1,888 9,603 8,111 192,559 97,400 29,907 21,278 2,082 1,886 83,837 33,462 79,389 19,165 12,980 5,973 1,143,671 1,516,716

68,028 1,192 2,201 565 7,150 4,740 3,960 17,026 3,329 3,871 1,356 3,258 5,512 737 5,835 2,361 15,344 4,928 496 1,948 328 7,644 160,037

57,661 361 683 820 14,860 10,100 10,665 7,571 7,423 1,076 548 2,898 10,547 580 1,576 5,573 31,780 16,709 1,761 1,555 218 11,537 354,804

185,491 352 242 684 52,277 22,935 21.697 9,985 19,588 1,039 584 7,894 17,675 2,653 8,225 8,155 147,453 9,657 1,973 46,250 866 88,707 996,944

78,893 261 344 303 22,218 10,301 10,095 32,889 14,308 1,158 872 16,057 9,921 2,727 5,395 1,549 104,305 8,156 2,602 19,759 1,603 72,185 795,080

5,041,268 2,166 3,470 2,372 343,114 848,191 1,259,905 465,200 297,363 160,218 3,345,351 196,972 333,823 161,833 71,983 49,747 1,202,077 416,695 16,209 345,155 208,050 215,968 6,548,294

48,262 190,505 249,534 69,149 53.008 1,597,306 27,935 34,922 79,976 665 243,567 20,605 4,713 129,797 77,393 11,059 361,888 179,226

742,185

924,515

108,527

171,718

377,952

243,400

3,798,798

49,642 107,548 8,192 17,280

219,004 123,424 17,159 41,899

459,287 74,899 15,769 42,215 31 15,240 6,286 8,299 427 228

22,319 15,502 5,861 7,803 25 4,761 1,750 2,231 780

60,589 49,725 21,665 21,831 29,276 26,751 7,367 13,805 5,437 142

299,811 123,091 44,751 91,628 59,711 42,789 14,092 11,506 4,698 12,493

228,401 119,596 52,182 138,052 13,449 29,657 19,631 8,195 848 983

1,367,056 739,383 167,752 372,813 102,492 435,000 57,150 88.038 22,128 267,684

53,915 7,368 11,975 1,049 33,52310

23,017 8,443 12,348 1,079 1,147

1 No data for Austria-Hungary prior to 1861; after 1905 Austria and Hungary reported separately; Austria included in Germany figures, 1938 - 1945. 2 Not specified for the United Kingdom. 3 Norway included with Sweden, 1820 - 1868. 4 Poland included with Austria-Hungary, Germany, and Russia, 1899 - 1919; recorded as a separate country before and after. 5 British North American possessions from 1820 to 1898. 6 No record of immigration from Mexico, 1886 - 1893.7 Countries added to the list since World War I are theretofore included with the countries to which they belonged. 8 Includes Serbia and Montenegro prior to 1920. 9 Before 1925, "Other America" included with countries "Not specified." 1(1 Includes 32,897 people returning to homes in United States; after 1906 such aliens were included as nonimmigrants. Quelle: Encyclopedia Americana, vol. 27, S. 499, 500 (1976).

6*

V I I . Entwicklungen der Gegenwart a) Der Immigration & Nationality Act 1952 (McCarran-Walter Act) Nach den grundlegenden Änderungen der 20er Jahre war eine ganze Weile relative Ruhe an der Einwanderungsfront, sicherlich nicht zuletzt aufgrund der drastisch zurückgegangenen Zahlen, welche auf die Depression und dann den zweiten Weltkrieg zurückgeführt werden können. Bevor ich auf den I N A 1952 eingehe, seien hier zwei zwischenzeitliche Gesetze zumindest erwähnt: der Alien Registration Act vom 28. Juni 19401 und der Internal Security Act vom 23. Sept. 19502. Zur Vorgeschichte des I N A 1952: Ähnlich wie bei den vorausgegangenen Entwicklungen waren es auch jezt die konzentrierten Aktivitäten von einzelnen Männern, die die Dinge bewegten. Zu nennen ist hier insbesondere Senator Patrick A . McCarran (D) aus Nevada, zu dieser Zeit Vorsitzender des Senats-Rechtsausschusses. Auf Initiative McCarrans erhielt der Rechtsausschuß 1947 den Auftrag, die erste intensive Untersuchung des Einwanderungssystems seit der Dillingham Commission durchzuführen 3. Ungefähr 400 Personen wurden angehört, deren Aussagen füllen Tausende von Seiten4. Der Abschlußbericht des Ausschusses umfaßt über 900 Seiten5. Seine wesentliche Empfehlung war es, ein Gesetz aus einem Guß zu verabschieden und die Einwanderungsgesetze von 1917 und 1924 sowie Hunderte zusätzliche, verstreute Regelungen zu ersetzen 6. Die vorgeschlagene Gesetzes vorläge, noch diverse Male überarbeitet und über 300 Seiten lang (damit eines der längsten Gesetzeswerke der USA), wurde im wesentlichen zum Immigration & Nationality Act 1952, der nun tatsächlich 1

54 Stat. 670. In sec. 20 wurde der Kreis der deportierbaren Ausländer um etliche Kategorien erweitert. Außerdem wurde für die Ausstellung von Visa die Abnahme von Fingerabdrücken und eine Registrierung vorgeschrieben, sec. 30; s. auch infra Kapitel V I I I . d). 2 64 Stat. 987. Hier wurde u. a. das Verfahren zur Ausweisung von Mitgliedern der kommunistischen Partei erleichtert, s. auch infra Kapitel VIII.f)aa)l). 3 Die Dillingham Commission arbeitete von 1907 bis 1911, s. Kapitel V.e). McCarrans Ausschuß wurde durch S. Res. 137, 80th Cong., 1st Sess. (1947) eingesetzt. 4 s. Bennett, The Immigration & Nationality (McCarran-Walter) Act of 1952, as amended to 1965, 367 A.A.A.P.S.S. 127, 128 (1966). 5 S. Rep. No. 1515, 81st Cong., 2d Sess. (1952). 6 Daraus resultierte S. 2550, 82d Cong., 2d Sess. (1952); s. hierzu auch Hutchinson, Legislative history of American immigration policy 1798 - 1965, S. 303 ff. (1981); Bennett, supra Fn. 4; Higham, American immigration policy . . . , 21 Law & Contemp. Prob. 213, 215 (1956).

VII. Entwicklungen der Gegenwart

(fast) alle Regelungen des Einwanderungs- und des Staatsangehörigkeitsrechtes zusammenfaßte 7. Das Gesetz bedurfte einer 2/3-Mehrheit, da Präsident Truman sein Veto einlegte. Truman würdigte in seiner veto message8 zwar das Bemühen, dieses Rechtsgebiet zu konsolidieren und die rassischen Schranken für die Naturalisierung zu beseitigen; gleichzeitig lehnte er das Gesetz jedoch ab, weil es das national origins-Prinzip beibehielt, die Einwanderung nach seiner Meinung zu sehr einschränkte und Asiaten diskriminierte. Der I N A 1952 ist mit den nachfolgenden Änderungen, auf die später einzugehen sein wird, noch heute in Kraft. Zunächst zu der Fassung von 1952. Wie soeben erwähnt und vom Rechtsausschuß des Senats auch vorgesehen, behielt das Gesetz die national origins-Formel bei. Berechnungsgrundlage sollte der Census von 1920 sein. Die Anzahl wurde auf Vó eines Prozentes der Personen eines bestimmten nationalen Ursprungs in den kontinentalen USA festgesetzt. Minimum-Quote pro Gebiet blieb weiterhin 1009. Dieses System wurde immer noch als fair angesehen (oder verkauft, wenn man so will), die Begründung allerdings wurde ausgetauscht, was bereits den sich anbahnenden und später durchbrechenden Wandel andeutet. So wurden Theorien nordischer Superiorität nunmehr explizit abgelehnt. Die Formel stelle aber einen „Spiegel der Nation" dar und sei gut geeignet, Gruppendruck für Sonderbehandlung zu widerstehen 10 . Auch nach der leicht abgewandelten Formel erhielt Nordeuropa ca. 80 % der Quoten 11 . Obwohl die rassische Diskriminierung bei Einwanderung und Einbürgerung nun aufgehoben wurde, sollte die Einwanderung aus ehemals ausgeschlossenen Gebieten weiterhin niedrig gehalten werden. Ein Mittel hierzu war die Schaffung eines sog. „Asiatisch-Pazifischen Dreiecks" 12 in sec. 202 (b) I N A , mit dem Asiaten bestimmten Quoten nicht - wie 7

Act of June 27th, 1952; 66 Stat. 163. s H.R. Doc. No. 520, 82d Cong., 2d Sess. (1952). 9 See. 201 (a) I N A 1952; vgl. sec. 11, Immigration Act von 1924, 43 Stat. 153, 159. Die Formulierung im I N A 1952 führte zu einigen hundert Quoten-Einwanderern mehr. Insgesamt blieben es rund 154 000. 10 Im S. Rep. (s. Fn. 5) heißt es auf S. 455: „Without giving credence to any theory of Nordic superiority, the subcommittee believes that the adoption of the national origins formula was a rational and logical method of numerically restricting immigration in such a manner as to best preserve the sociological and cultural balance in the population of the United States. There is no doubt that it favored the peoples of the countries of northern and western Europe over those of southern and eastern Europe, but the subcommittee holds that the peoples who had made the greatest contribution to the development of this country were fully justified in determining that the country was no longer a field for further colonization and, henceforth, further immigration would not only be restricted but directed to admit immigrants considered to be more readily assimilable because of the similarity of their cultural background to those of the principal components of our population." 11 Quote Nordeuropa 1929: 127 266 - 1952: 126 131. Quote Südeuropa 1929: 23 235 - 1952: 23 536. Quelle: Whom we shall welcome, S. 76, 77.

86

VII. Entwicklungen der Gegenwart

üblich - aufgrund ihres Geburtsortes zugeordnet wurden. Vielmehr wurde, wenn sie außerhalb des Triangels geboren waren, ihre Abstammung von Völkern des Dreiecks berücksichtigt. Die Asiatisch-pazifische Regelung im einzelnen: - Unabhängige Staaten13 innerhalb des Dreiecks erhielten eine eigene Quote. - Die Minimum-Quote für diese Länder betrug 100. Dadurch wurde eine kaum nennenswerte - Besserstellung gegenüber der reinen national originsFormel erreicht, da unter dem dort als Maßstab anzuwendenden Census von 1920 diese Länder insgesamt nur einen Anteil von 980 Einwanderern gehabt hätten. Japan bekam ein Minimum von 185, Chinesen außerhalb Chinas zusätzlich 10514. - Eine Quote von weiteren 100 entfiel auf das Dreieck insgesamt, zu verteilen unter den Kolonialgebieten. - Einwanderer, die innerhalb des Triangels geboren wurden und mindestens zur Hälfte von Völkern innerhalb des Dreiecks abstammen, wurden - je nach Geburtsort - der Quote des Staates, oder, im Falle einer Kolonie, der Quote des Dreiecks zugeschlagen15. - Außerhalb des Triangels geborene und mindestens zur Hälfte von Völkern innerhalb des Dreiecks abstammende Einwanderer wurden auch - je nach Konstellation 16 - der Quote eines Dreiecks- Staates oder dem Dreieck insgesamt zugerechnet. Insbesondere der letzte, außerhalb des Triangels Geborene betreffende Punkt beschränkte deren Einwanderung natürlich erheblich. Verhindert werden sollte, daß Asiaten in Latein-Amerika die Befreiung der westlichen Hemisphäre vom Quotensystem nutzten oder Auslandschinesen, von denen es traditionell viele gab und gibt, Quoten anderer Länder reklamierten. Wie oben dargestellt, wurden bereits 1924 Quota- Präferenzen für zwei Gruppen eingeführt, diese waren allerdings gleichrangig (s. Kapitel VI). Der I N A 1952 beschritt diesen Weg weiter, innerhalb der Quoten wurden klare Präferenzen eingerichtet: 50 % der Quote jedes Quotagebietes war nun für besonders qualifizierte Arbeitskräfte reserviert, die der Volkswirtschaft oder den kulturellen Interessen der USA nützlich waren (einschließlich deren Ehe12 See. 202 (b) I N A , befindlich östlich 60 Grad östlicher Länge, westlich 165 Grad westlicher Länge und nördlich 25 Grad südlicher Breite. Damals ungefähr 20 Länder mit der Hälfte der Weltbevölkerung, Bennett, supra Fn. 4, S. 131. 13 Hinzukommen „self-governing dominions, and territories under the international trusteeship system of the United Nations . . s e c . 202. 14 s. H.R. Rep. No. 1365, 82d Cong., 2d Sess. abgedruckt in 1952 U.S. Code Cong. & Ad. News 1653, 1681. is Sec. 202 (b) (2), (b) (3). Sec. 202 (b) (4), (b) (5), (b) (6).

VII. Entwicklungen der Gegenwart

partner und Kinder) 17 . 30 % fielen an die Eltern von U.S.-Bürgern, die mindestens 21 Jahre alt sind 18 . 20 % gingen an Ehegatten und Kinder von legal eingewanderten Personen (PRAs) 1 9 , die nicht U.S.-Bürger sind 20 . Wurde in einem Quotagebiet eine Präferenz zahlenmäßig nicht ausgenutzt, so wurden die offenen Plätze den anderen vorrangigen Präferenzen zugeordnet 21 . Gab es dennoch mehr Visa als für die drei Präferenzen benötigt, so kamen diese Visa einer vierten Präferenz zugute. Bis zu 25 % hiervon waren für Brüder, Schwestern, Söhne und Töchter von U.S.-Bürgern bestimmt 22 . Neben den quota immigrants gab es weiter nonquota immigrants, die keinen zahlenmäßigen Beschränkungen unterfielen. Hierzu gehörten Kinder und Eheleute von U.S.-Bürgern 23 , von Auslandsreisen zurückkehrende PRAs 2 4 , ein in der westlichen Hemisphäre geborener Einwanderer einschließlich des Ehepartners und der Kinder 25 . Die Regelung Schloß die mit der Aufhebung der Chinese Exclusion Laws eingeleitete Gleichstellung der Asiaten ab, auch Ehepartner und Kinder dieser Herkunft waren nun allgemein nonquota immigrants 26 . b) Auswirkungen des Gesetzes „Die Autoren des Gesetzes von 1952 hatten nicht bemerkt, daß es die Saat für die Zerstörung des national originsQuotensystems enthielt." M. T. Bennett 27

Rein äußerlich schien der I N A 1952 in der Kontinuität des 1921 und 1924 eingeschlagenen Weges zu sehen. Die tatsächliche Entwicklung zeigte jedoch, daß wichtige Änderungen eingetreten waren und von dem Gesetz begünstigt 17

See. 203 (a) (1) I N A 1952. See. 203 (a) (2). Sinn der Festlegung des Minimum-Alters von 21 Jahren war es, zu verhindern, daß Ausländerinnen in den USA Kinder zur Welt bringen, welche dadurch ja automatisch die U.S.-Staatsbürgerschaft innehaben, und dann für sich selbst aus dieser Tatsache einen Anspruch auf ein Einwanderungsvisum ableiten wollen. 18

19

PRA = permanent resident aliens, vgl. sec. 101 (a) (20) INA 1952.

20

Es spielte keine Rolle, ob diese die U.S.-Staatsbürgerschaft nicht besaßen, weil sie die Voraussetzungen noch nicht erfüllten oder weil sie diese überhaupt nicht anstrebten. 21 So die Regelung jeweils in sec. 203 (a) (1), (a) (2) und (a) (3). 22 Sec. 203 (a) (4). 23 Sec. 101 (a) (27) (A). Neu war hier die geschlechtsneutrale Formulierung. Das Gesetz von 1924 galt nur für Kinder und Ehefrauen, sec. 4 (a), 43 Stat. 153, 155. 24 Sec. 101 (a) (27) (Β). 2 5 Sec. 101 (a) (27) (C). 26 27

So Bennett, supra Fn. 4, auf 132. Bennett, supra Fn. 4, auf 134.

88

VII. Entwicklungen der Gegenwart

wurden. Dieses gab dem Attorney General weitgehende Befugnisse, Ausländer, die eigentlich unter einen Einreise-Verbotsgrund fielen, nach seinem Ermessen dennoch ins Land zu lassen ("parole power") 28 . Praktisch angewendet wurde die Rechtsfigur schließlich in Tausenden von Fällen vermeintlicher Überläufer aus dem Osten und anderen Flüchtlingen 29 . Auch wurde der Status von einigen Tausend illegalen Ausländern legalisiert 30 . A m wichtigsten war jedoch, daß die Zahl der nonquota-Einwanderer erheblich stieg: So waren in den 13 Jahren zwischen 1952 und 1965 zwei Drittel der Einwanderer nonquota immigrants 31 , allein die Einwanderung aus anderen amerkanischen Ländern stieg von ca. 61 000 auf über 170 000 jährlich 32 . Da diese Einwanderungsströme außerhalb der Quoten mit dem gegebenen Instrumentarium nicht steuerbar waren, geriet das national origins-Konzept de facto aus den Fugen, und bis 1965 wuchsen Anteil und Einfluß der nicht-europäischen Bevölkerung in einem solchen Maße, daß die auch rechtliche Außerkraftsetzung der national origins-Formel eine unvermeidliche Entscheidung wurde. c) Der I N A Amendment Act von 196533 „The use of a national origins system is without basis in either logic or reason." J. F. Kennedy 34

Die Beseitigung des Konzeptes verlief in den 60er Jahren parallel zu Bemühungen auf anderen Gebieten (z. B. Bürgerrechte, Erziehung, soziale Sicherheit), die für eine von Gerechtigkeit und Gleichheit beherrschte Gesellschaft als notwendig erachtet wurden 35 . Der Zeitgeist war nun endgültig über die rechtliche rassische Diskriminierung hinweggegangen. Die Präsidentschaft Kennedys war hierfür das äußere Zeichen. Im Juli 1963 sprach er sich in einer Botschaft an den Congress für eine Abschaffung der national origins-Quoten aus, da diese anachronistisch seien und ethnische Diskriminierung darstell28 See. 212 (d) (5), s. hierzu auch Kapitel X I V . 29

Bennett, supra. ° Ibid. 31 Ibid. 3

32

U.S. Department of Commerce, Historical statistics of the United States, Part I, S. 107. 33 Act of October 3rd, 1965; 79 Stat. 911. 34 Kennedy, J. F., A nation of immigrants, S. 103 (1964). 35 Kennedy, E., The immigration act of 1965, 367 A.A.A.P.S.S. 137, 138 (1966). Senator Edward Kennedy ist längere Zeit Vorsitzender des Einwanderungs-Unterausschusses des Senats gewesen, s. a. Fragomen / DelRey, The immigration selection system: a proposal for reform, 17 San Diego L. Rev. 1, 7, 8 (1979).

VII. Entwicklungen der Gegenwart

ten 36 . Eine Gesetzesvorlage zur Ausführung der (weitreichenden) Empfehlungen des Präsidenten wurde am auf seine Botschaft folgenden Tag im Senat eingebracht 37 . Daraufhin fanden 1964 ausgedehnte Anhörungen vor den Einwanderungs-Unterausschüssen von Haus und Senat statt. Beide unternahmen jedoch keine konkreten Schritte, so daß die Vorlagen mit der Vertagung des 88. Congresses im Oktober 1964 zwangsläufig starben 38 . Neue Gesetzentwürfe wurden von Hart und Celler sofort nach Zusammentritt des 89. Congresses im Januar 1965 eingebracht 39. In der Abschaffung der national origins-Quoten waren sich Haus und Senat ziemlich einig. Diskrepanzen ergaben sich vor allem in der Hinsicht, daß im Senat auf Vorschlag von Senator Ervin - und gegen den Willen der Administration - eine zahlenmäßige Begrenzung der Einwanderung aus der westlichen Hemisphäre beschlossen wurde 40 . Daher mußte ein committee of conference (Vermittlungsausschuß) beider Häuser zusammentreten, um eine Einigung herbeizuführen. Dieses gelang unter Beibehaltung der vom Senat vorgesehenen Regelung für die westliche Hemisphäre, und beide Häuser stimmten schließlich zu 41 . Auch Präsident Johnson verweigerte sich - trotz teilweiser Unzufriedenheit - dem Gesetz nicht und unterzeichnete H. R. 2580 in einer Zeremonie an der Freiheitsstatue im New Yorker Hafen 42 . Das Gesetz brachte folgende wesentliche Neuregelungen: - Mit Wirkung vom 1. Juli 1968 wurden die national origins-Quoten abgeschafft. Wurden Quoten bis zu diesem Zeitpunkt nicht ausgeschöpft, so kamen die ungenutzten Visa in einen Pool, um Ländern mit Wartelisten zugeteilt zu werden 43 . - Das Asiatisch-Pazifische Dreieck wurde mit sofortiger Wirkung aufgehoben 44 . - Quoten im Sinne einer zahlenmäßigen Beschränkung der Einwanderung blieben erhalten. So wurde für die östliche Hemisphäre die Einwanderung

36 37

Kennedy, J. F., supra Fn. 34, S. 102 ff.

Von Senator Hart, Mich., S. 1932. Im Haus wurde eine entsprechende Vorlage von Rep. Celler, N.Y., eingebracht, H.R. 7700. 38

Kennedy, E., supra Fn. 35, auf 141; Hutchinson, supra Fn. 6, S. 365. Daß die

Anhörungen so lange dauerten, kann auch als Verzögerungstaktik angesehen werden, aaO. 39 S. 500 und H.R. 2850. Begleitet wurde der Vorgang von einer Botschaft Präsident Johnsons an den Congress am 13. Januar 1965, in der er sich die Vorstellungen Kennedys zu eigen machte und die Notwendigkeit einer Reform betonte, H. Doc. 52. 40

Hutchinson, supra Fn. 6, S. 375; Kennedy, E., supra Fn. 35, auf 147.

41

Conference Report, H. Rep. No. 1101, 89th Cong., 1st Sess. (1965). 79 Stat. 911. See. 201 (d). Aufgehoben durch Nicht-Übernahme in die neue sec. 202 (b).

42 43 44

90

VII. Entwicklungen der Gegenwart

auf 170 000 pro Jahr festgesetzt 45. Eltern, Ehegatten und Kinder von U.S.Bürgern waren hiervon nunmehr als immediate relatives ausgenommen46. Pro Land durften nicht mehr als 20 000 Visa vergeben werden 47 . - Für die östliche Hemisphäre wurde weiterhin ein Präferenz-System mit sieben Präferenzen und einer non-preference-Kategorie eingerichtet: 20 % für unverheiratete Kinder von U.S.-Bürgern 48 ; 20 % für unverheiratete Kinder und Ehegatten von PR As; 10 % für außerordentlich fähige Wissenschaftler und Künstler; 10 % für verheiratete Kinder von U.S.-Bürgern; 24 % für Geschwister von U.S.-Bürgern; 10 % für gelernte oder ungelernte Arbeiter, an denen ein Mangel in den USA herrscht; 7. 6 % für Flüchtlinge aus kommunistischen Ländern oder dem Nahen Osten; 8. Nicht für die No. 1 - 7 gebrauchte Visa gingen an andere Einwanderer 49 . 1. 2. 3. 4. 5. 6.

- Eine Kommission wurde eingesetzt zur Untersuchung der Probleme, die mit der Einwanderung aus der westlichen Hemisphäre zusammenhingen50. Bis zum 15. Januar 1968 sollte deren Abschlußbericht vorliegen, insbesondere sollte sie eine Empfehlung zur Frage einer Beschränkung der Einwanderung aus der westlichen Hemisphäre abgeben51. - Für den Fall, daß aufgrund der zu erwartenden Empfehlung keine anderweitige gesetzliche Regelung getroffen werden würde, wurde mit Wirkung vom 1. Juli 1968 eine Begrenzung der Einwanderung aus der westlichen Hemisphäre auf 120 000 beschlossen52. - Einwanderer aus der östlichen Hemisphäre, die ein Visum unter der dritten oder der vierten Präferenz beanspruchten, und Einwanderer aus der westlichen Hemisphäre, die keine immediate relatives sind, benötigten ein „labor certificate" 53 . 45

Sec. 1 I N A Amendment Act 1965, ändert sec. 201 (a) I N A 1952. Sec. 1 I N A Amendment Act 1965, ändert sec. 201 (b) I N A 1952. 47 Sec. 2 I N A Amendment Act 1965, ändert sec. 202 (a) I N A 1952. 48 Natürlich nur solche, die nicht bereits immediate relatives sind (s. Definition in sec. 201 (b) I N A ) . 49 See. 3 I N A Amendment Act 1965, ändert sec. 203 I N A 1952. In der prozentualen Gewichtung wird deutlich, daß über die nonquota immigrants hinaus auch bei den quota immigrants das Ziel der Familienzusammenführung einen dominierenden Platz einnimmt. 50 See. 21 (a) I N A Amendment Act 1965, 79 Stat. 911, 920. 51 Id., sec. 21 (c); s. auch Select Commission on Western Hemisphere Immigration, Report (1968). Zur inneramerikanischen Einwanderung, Davis / Senior, Immigration 46

from the western hemisphere, 262 Α. A.A.P.S.S. 70 (1949). 52 Id., sec. 21 (e). 53

Sec. 10 I N A Amendment Act 1965 ändert sec. 212 (a) (14) I N A 1952.

VII. Entwicklungen der Gegenwart

d) Auswirkungen Das Gesetz von 1965 war nach allgemeiner Meinung durchaus fair 54 . Schwierigkeiten in der Praxis blieben dennoch nicht aus. Hierzu mag beigetragen haben, daß die Zahlen von 170 000 für die östliche und 120 000 für die westliche Hemisphäre keinen Bezug zur Realität hatten, sondern „aus der Luft gezogen" wurden 55 . Ein Problem resultierte daraus, daß 74 % der Visa der Familienzusammenführung dienten und nur 20 % den Einwanderern aus beruflichen Gründen. Die Wartelisen für die dritte und die sechste Präferenz wurden sehr lang, und die Grenze von 20 000 pro Land ließ die Warteliste für die fünfte Präferenz anwachsen56. Kritisiert wurde weiterhin, daß mit der dritten Präferenz die gut ausgebildeten Top-Arbeitskräfte den weniger gut ausgebildeten oder ungelernten vorgezogen würden. Sei das auf den ersten Blick auch durchaus im Interesse der USA, so habe es dennoch auch nachteilige Effekte. Bemühungen um die Ausbildung der eigenen Bevölkerung könnten geschwächt werden. So wurde darauf hingewiesen, daß es in den USA mehr philippinische als schwarze Ärzte gäbe und in manchen Jahren mehr ausländische Ärzte ins Land gelassen würden als an einheimischen Universitäten einen Abschluß machten 57 . Daß aus der Sicht der betroffenen Länder hier möglicherweise auch noch das Problem des brain drain hinzukommen könnte, mag nur angedeutet werden 58 . Eine weitere Schwierigkeit: die Begrenzung der westlichen Hemisphäre machte Sorgen. Die Einwanderung aus Mittel- und Südamerika nahm aus unklaren Gründen 59 erheblich zu, innerhalb kurzer Zeit betrug die Wartezeit 21/2 Jahre 60 . Hinzu kam, daß das Präferenz-System nicht für die westliche Hemisphäre galt, da man nicht mit so vielen Einwanderungswilligen gerechnet hatte. Diese Situation des Staus wurde als problematisch für die auswärtigen Beziehungen angesehen61. Und schließlich: Flüchtlinge wurden in die Obergrenze von 20 000 pro Land einbezogen, so daß die Wartelisten durcheinander gerieten 62 . Insbesondere die Wartelisten für Mittel- und Südamerika verschärften das Problem der illegalen Einwanderung 63 . 54

Rodino, New immigration law in retrospect, 2 Int'l Migr. Rev. 56, 57 (1968). Abrams, E. / Abrams, F., Immigration policy - who gets in an why, 38 Pub. Int. 3, 5 (1975). 55

56

Rodino, supra Fn. 54, auf 59.

57

Abrams / Abrams, supra Fn. 55, auf 11. 58 Dazu: Thomas, From the other side: a European view, 367 A.A.A.P.S.S. 63 (1966). 59 Unklar, weil es in der Region keine wirklich neuen Probleme gab. Mit politisch instabilen Verhältnissen mancherorts rechnete man. 60 Abrams / Abrams, supra Fn. 55, auf 13. 61 Kennedy, E., Immigration law: some refinements and new reforms, 4 Int'l Migr. Rev. 4, 6 (1970); Rodino, supra Fn. 54, auf 59. 62

Rodino, ibid.

92

VII. Entwicklungen der Gegenwart

e) Die Gesetzgebung 1976 und 1978 In den Jahren bis 1976 gab es etliche Versuche - insbesondere initiiert von Sen. Kennedy und Rep. Rodino - , die von ihnen als Defizite empfundenen Folgen des Gesetzes von 1965 zu beseitigen64. Die Bemühungen waren lange Zeit erfolglos, bis schließlich 1976 tatsächlich eine Novellierung verabschiedet wurde 65 . Durch die 1965 beschlossene und 1968 wirksam gewordene Einführung einer Obergrenze von 120 000 für Einwanderer aus der westlichen Hemisphäre wurde ein Prozeß der Angleichung der Hemisphären eingeleitet, der sich nun fortsetzte. Die getrennten Limits von 170 000 bzw. 120 000 blieben 1976 zwar bestehen, jedoch wurde die Beschränkung auf 20 000 pro Land nun auch für die westliche Hemisphäre eingeführt. Diese Regelung war umstritten, da Mexiko bisher von der Nichtgeltung der Länder-Limits für amerikanische Staaten profitiert hatte. So hatte die mexikanische Einwanderung in den Jahren 1966 bis 1976 nie unter 40 000 pro Jahr gelegen, 1973 und 1974 wurden sogar über 70 000 (legale) mexikanische Einwanderer gezählt 66 . Weiterhin wurden die - im wesentlichen unveränderten - Präferenzen jetzt auch auf die westliche Hemisphäre angewandt 67 . Diese Entwicklung wurde 1978 durch die Bildung einer einheitlichen, weltweiten Obergrenze von 290 000 für die Quoteneinwanderung abgerundet 68 . Pro Land blieb es bei 20 000 Maximum. Die Zusammenfassung hatte einen konkreten Anlaß. Sie war ein Versuch, in der westlichen Hemisphäre nicht benötigte Flüchtlingsvisa der 7. Präferenz der östlichen Hemisphäre zugänglich zu machen, wo häufig die Zahl der Visa für osteuropäische Flüchtlinge nicht ausreichte, während die Visa in Amerika verfielen 69 . f) Der I N A Amendment Act 198170 Da 1981 ohnehin größere Reformen 71 vermeintlich vor der Tür standen, war das Ziel dieses Gesetzes eher bescheiden72. So sollte der Verwaltungsablauf in 63

Abrams / Abrams, supra Fn. 55, auf 14. s. z. B. hierzu S. 3202, 91st Cong., 1st Sess. (1969) von Kennedy u. a.; Ausführungen dazu in Kennedy, E., supra Fn. 61, auf 4. Von Rodino, H.R. 17370; dazu Rodino, Today's need for immigration revision, 4 Int'l Migr. Rev. 11 (1970). Zu den Bemühungen von Kennedy und Rodino 1973 (H.R. 981 und S. 2643) s. Hohl, Proposed revisions of U.S. western hemisphere immigration policies, 8 Int'l Migr. Rv. 69 (1974). 65 Act of October 20th, 1976, 90 Stat. 2703. 66 Fragomen / DelRey, supra Fn. 35, auf 9, 10; INS Annual Report 1976, S. 89. 67 Sec. 202 (e) I N A 1976. 68 Act of October 5th, 1978, 92 Stat. 907. 69 Fragomen / DelRey, supra Fn. 35, auf 10, 11. 70 95 Stat. 1611. 64

71

s. infra g).

72

s. H.R. Rep. No. 264, 97th Cong., 1st Sess. 9, 10 (1981).

VII. Entwicklungen der Gegenwart

einigen Bereichen gestrafft werden, z. B. durch Streichung von Berichtspflichten des INS an den Congress 73 und von PRAs an den INS 7 4 . Einige Änderungen betreffen Studenten 75 . Die Abschiebung nach Einreise-Verbot wurde insoweit geändert, daß der Betroffene nun nicht mehr ausschließlich in das Land zurückgeschickt werden kann, aus dem er gekommen ist, sondern auch in andere 76 . Da der Ausgangspunkt der Anreise in die USA nicht das Heimatland des Einreisenden sein muß, konnten Schwierigkeiten auftreten, wenn das Drittland ihn nicht zurückhaben wollte. g) Jüngste Entwicklungen Die Abschlußberichte von zwei Kommissionen bildeten die Grundlage für Anstrengungen zur Reform von Einwanderungspolitik und -recht, die bis zum Ende des 99. Congresses im November 1986 andauerten. 1978 beauftragte der Congress ein Select Committee on Immigration and Refugee Policy (SCIRP). Dessen Aufgabe bestand darin, alle bestehenden rechtlichen Regelungen, politischen Ziele und Verfahren bezüglich der regulären Einwanderung und der Flüchtlinge zu überprüfen und Gesetzgebungs- und Verwaltungsvorschläge dem Congress und dem Präsidenten zu unterbreiten 77 . Der Bericht wurde im März 1981 vorgelegt 78 . Im gleichen Monat bildete Präsident Reagan - gerade neu im Amt - eine Presidential Task Force on Immigration and Refugee Policy ; deren Bericht lag bereits im Juni 1981 vor. Auf den - weithin parallelen - Ergebnissen der beiden Gremien aufbauend, ließ die Administration noch 1981 den Entwurf eines umfassenden Einwanderungsgesetzes im Congress einbringen 79 . Er fand dort jedoch nur wenig Aufmerksamkeit 80 . Den Anhörungen zur Administrations-Vorlage folgend, entwickelten Sen. Simpson und Rep. Mazzoli eigene Entwürfe, die im März 1982 (sowie 1983 und 1985) im Congress anhängig gemacht wurden und in der Zeit seither als Simpson-Mazzoli-Bill bekannt geworden sind 81 . Sie passierten 1982 73

See. 3 I N A Amendment Act, ändert sec. 204 I N A . See. 11 I N A Amendment Act, ändert sec. 265 I N A . 75 See. 2, sec. 5 I N A Amendment Act. 76 See. 7 I N A Amendment Act, ändert sec. 237 I N A . 77 s. Act of October 5th, 1978, sec. 4 (c), 92 Stat. 907, 908. 78 The final report and recommendations of the Select Committee on Immigration and Refugee Policy, Washington 1981. 79 Der sog. „Omnibus Immigration Control Act": S. 1765, 97th Cong., 1st Sess. (1981); H.R. 4832, 97th Cong., 1st Sess. (1981). 80 Weissbrodt, Immigration law and procedure, S. 316 (1984); zum Inhalt s. Hiller, Immigration policies of the Reagan Administration, 44 U. Pitt. L. Rev. 495 (1983). 81 Die offizielle Bezeichnung lautete: „Immigration Reform and Control Act of 1982": S. 2222, 97th Cong., 2d Sess. (1982); H.R. 6514, 97th Cong., 2d Sess. (1982); „Immigration Reform and Control Act of 1983": S. 529, 98th Cong., 1st Sess. (1983); 74

94

VII. Entwicklungen der Gegenwart

und 1983 - in leicht veränderter Form - den Senat, im Haus kam beide Male keine Abstimmung zustande. Der Vorschlag von Simpson und Mazzoli umfaßte drei Hauptgebiete: Kontrolle der illegalen Einwanderung, Reform der legalen Einwanderung und Legalisierung der Illegalen 82 . Kern des ersten Teiles sollten (Zivil- und Straf-)Sanktionen gegen Arbeitgeber von Illegalen sein 83 . Im zweiten Bereich war für die legale Einwanderung ein Limit von 425 000 pro Jahr vorgesehen, was ein Einfrieren der tatsächlichen Größenordnung darstellen sollte 84 . Von diesen 425 000 hätten 350 000 der Familienzusammenführung gedient, während die weiteren 75 000 vorwiegend für unabhängige, den Interessen der USA helfenden (i.e. beruflich interessanten) Personen verwendet worden wären. Immediate relatives wären weiterhin im nonquota-Status eingereist, jedoch wären sie auf die 350 000 angerechnet worden, so daß 425 000 effektiv die Jahresobergrenze gewesen wäre. Die Limits für Kanada und Mexiko sollten auf je 40 000 aufgestockt werden 85 . Teil drei beinhaltete eine Amnestie für Illegale 86 . 1984 gelang es tatsächlich, den Entwurf von 198387 im Haus zur Abstimmung zu stellen, und er wurde beschlossen. Da die Versionen von Haus und Senat sich aber in einigen Punkten unterschieden, und im Vermittlungsausschuß keine Einigung erzielt werden konnte, scheiterte die Verabschiedung mit dem Ende des 98. Congresses erneut. Trotz des Mißerfolges begannen die Bemühungen 1985 von vorn. Simpson war unverdrossen 88, zunächst jedoch H.R. 1510, 98th Cong., 1st Sess. (1983); zur Erläuterung: S. Rep. No. 62, 98th Cong., 1st Sess. (1983). 82 Für einen Überblick zum IRCA 1982: Watson, The Simpson-Mazzoli bill: an analysis of selected economic policies, 20 San Diego L. Rev. 97 (1982). Zum IRCA 1983: Simpson, The Immigration Reform and Control Act: immigration policy and the national interest, 17 U. Mich. J. L. Ref. 147,159 ff. (1984); Smith, Immigration law reform: proposals in the 98th Congress, 21 San Diego L. Rev. 7, 13 ff. (1983). 83 Näheres zu diesem Bereich s. Kapitel X I V . 84

Simpson, supra Fn. 82, auf 162.

85

In diesen zweiten Bereich gehört auch eine Reform und Straffung des Verfahrens. Beabsichtigt waren eine breitere Anwendung von summarischen Einreise-Verboten (beispielsweise bei fehlenden Papieren), Verkürzung des Instanzenzugs und vollständiger Ausschluß der Klagemöglichkeit bei gewissen Entscheidungen (so, inter alia, Ablehnung einer Wiedereröffnung des Verfahrens); s. Smith, supra Fn. 82, auf 24 ff.;

Simpson, supra Fn. 82, auf 161, 162. 86 Dies sollte permanent residence für vor dem 1. Jan. 1978 und temporary residence

für vor dem 1. Jan. 1980 eingereiste Illegale bedeuten, s. Weissbrodt, supra Fn. 80, S. 325. 87 H.R. 1510, 98th Cong., 1st Sess. (1983). 88 S. 1200, 99th Cong., 1st Sess. (1985); H.R. 3080, 99th Cong., 1st Sess. (1985). Schon nach dem ersten Scheitern 1982 plädierte der ehemalige Commissioner des INS, Leonel Castillo (1977 - 1981), für eine Politik der kleinen Schritte statt des großen Wurfs, Remarks on immigration policy: a time to think small, 44 U. Pitt. L. Rev. 485 (1983). Angesichts der Probleme, alle Interessen unter einen Hut zu bekommen, was

VII. Entwicklungen der Gegenwart

war ihm auch diesmal kein Erfolg beschieden. Noch im gleichen Jahr stimmte der Senat mit 2/3-Mehrheit zu, während im September 1986 eine Koalition aus konservativen Republikanern und „linken" Demokraten das Gesetz im Haus zum wiederholten Male zu Fall brachte 89 . Damit schien auch der 99. Congress ohne ein neues Einwanderungsgesetz zu enden. Um so größer die Überraschung, als das Haus im Oktober doch noch zustimmte 90 , und schließlich auch im Vermittlungsausschuß Übereinstimmung erzielt wurde 91 . Das war aber offensichtlich nur möglich, weil einige Teile gestrichen und andere ergänzt wurden. So fehlen in der Gesetz gewordenen Fassung die Vorschriften über eine neue Zuteilung der Visa und die Obergrenzen der Einwanderung, die sec. 201 ff. I N A bleiben praktisch unverändert 92 . Ebenfalls sind die Regelungen zur Reform des Verfahrens entfallen. Aufgenommen wurde hingegen eine erweiterte Amnestie (also Legalisierung), und ebenso ein extensiver Abschnitt über die Aufnahme von Gastarbeitern. Im einzelnen beinhaltet das Gesetz folgende wichtigen Punkte: - Employer sanctions. Bis zu $ 10 000 pro illegalem Ausländer bei mehrfachem Verstoß als zivile Ordnungsstrafe 93, und bis zu $ 3 000 pro Ausländer als Kriminalstrafe bei gewohnheitsmäßigen Verstößen ( „ . . . pattern or practice of violations .. .") 9 4 . - Amnestie. Permanent resident-Stellung durch adjustment of status-Verfahren 95 für vor dem 1. Januar 1982 eingereiste Illegale 96 , wenn sie vorher eine Zwischenstufe für zeitweiligen Aufenthalt (admission for temporary residence) durchlaufen haben 97 . - Vor dem 1. Januar 1982 eingereiste Kubaner und Haitianer können gleich PRAs durch adjustment of status werden 98 . - Ein Gastarbeiterprogramm für die Landwirtschaft (als Ausgleich für die employer sanctions) und eine weitere Amnestie, nämlich für Illegale, die in den Congress schließlich über Jahre handlungsunfähig gemacht hat, scheint dieser Ansatz zumindest bedenkenswert. Andererseits ist zu berücksichtigen, daß die vermeintliche Entschlußschwäche Ausdruck lebender und stabiler Demokratie ist: verschiedene Interessen kontrollieren und neutralisieren sich gegenseitig. Extreme Lösungen sind dabei unwahrscheinlich. 89 s. F A Z , 30. Sept. 1986, S. 6; Int'l Herald Trib., 29. Sept. 1986, S. 3. 90 Int'l Herald Trib., 11./12. Okt. 1986, S. 3. 9 * Vgl. Int'l Herald Trib., 21. Okt. 1986, S. 3. 92 Es gab eine minimale Änderung in sec. 202 (c) und sec. 202 (e), s. im Annex 2. 93 Sec. 101 (a) I R C A 1986, fügt ein sec. 274A I N A , maximale Zivilstrafe in sec. 274A (e) (4) (A) (iii). 94 Sec. 274A (f) (1) I N A (oder Gefängnis bis zu 6 Monaten). 95 Zu adjustment of status allgemein s. Kapitel X I c) dd). 96 Sec. 201 IRCA 1986, fügt ein sec. 245A I N A , s. in sec. 245A (b). 97 See. 245A (a). 98 Sec. 202 IRCA 1986.

96

VII. Entwicklungen der Gegenwart den 12 M o n a t e n vor dem 1. M a i 1986 mindestens 90 Tage i n der L a n d w i r t schaft Saisonarbeit geleistet h a b e n " .

Hingewiesen sei noch auf zwei kleinere Maßnahmen: - D e r I R C A installiert ein Pilot-Programm für nonimmigrant visitors, wonach es den Angehörigen von bis zu acht Staaten gestattet werden kann, als T o u risten unter bestimmten Voraussetzungen für bis zu 90 Tage ohne Visum einzureisen 1 0 0 . D e r Besuchsverkehr soll so erleichtert werden. - See. 314 stellt für 1987 u n d 1988 10 000 Einwanderungsplätze in der nonpreference-Kategorie bereit, i n der seit 1978 keine Visa mehr vergeben worden waren. Übersicht 1 Wichtige Einwanderungsgesetze und ihre Entstehung Immigration & Nationality Act (vom 27. Juni 1952) 66 Stat. 163, Public Law 82 - 414 S. 2550, 82d Cong., 2d Sess. (1952) H. R. 5678, 82d Cong. 2d Sess. (1952) S. Rep. No. 1137, 82d Cong., 2d Sess. (1952) H. R. Rep. No. 1365, 82d Cong., 2d Sess. (1952) H. R. Conf. Rep. No. 2096, 82d Cong., 2d Sess. (1952) H. R. Doc. No. 520, 82d Cong., 2d Sess. (1952) Beratungen: in 98 Cong. Ree. I N A Amendment Act (vom 3. Oktober 1965) 79 Stat. 911, Public Law 89 - 236 S. 500, 89th Cong., 1st Sess. (1965) H. R. 2580, 89th Cong. 1st Sess. (1965) S. Rep. No. 748, 89th Cong., 1st Sess. (1965) H. R. Rep. No. 745, 89th Cong., 1st Sess. (1965) H. R. Conf. Rep. No. 1101, 89th Cong., 1st Sess. (1965) H. R. Doc. No. 52, 89th Cong., 1st Sess. (1965) Beratungen: in 111 Cong. Ree. I N A Amendment Act (vom 20. Oktober 1976) 90 Stat. 2703, Public Law 94 - 571 S. 561, 94th Cong., 1st Sess. (1975) S. 3074, 94th Cong., 2d Sess. (1976) 99

See. 301 ff. I R C A 1986. See. 313 I R C A , fügt ein sec. 217 I N A . Attorney General und Secretary of State haben die Staaten zu bestimmen und das Programm umzusetzen. Bedingung ist u. a., daß der Besucher ein nicht übertragbares Rückkehr-Ticket besitzt und umgekehrt für U.S.-Besucher im Herkunftsland des Ausländers auch Visa-Freiheit besteht. 100

VII. Entwicklungen der Gegenwart H. H. H. H. H.

R. R. R. R. R.

367, 94th Cong. 1st Sess. (1975) 981, 94th Cong., 1st Sess. (1975) 10323, 94th Cong., 1st Sess. (1975) 14535, 94th Cong., 2d Sess. (1976) Rep. No. 1553, 94th Cong., 2d Sess. (1976)

Beratungen: in 122 Cong. Ree. I N A Amendment Act (vom 5. Oktober 1978) 92 Stat. 907, Public Law 95 - 412 S. 2784, 95th Cong., 2d Sess. (1978) H. R. 12443, 95th Cong. 2d Sess. (1978) H. R. Rep. No. 1206, 95th Cong., 2d Sess. (1978) Beratungen: in 124 Cong. Ree. Immigration Reform and Control Act (vom 5. November 1986) 100 Stat. 3359, Public Law 99 - 603 S. 1200, 99th Cong., 1st Sess. (1985) H. R. 3810, 99th Cong. 2d Sess. (1986) S. Rep. No. 132, 99th Cong., 1st Sess. (1985) H. R. Rep. No. 682, 99th Cong., 2d Sess. (1986) H. R. Conf. Rep. No. 1000, 99th Cong., 2d Sess. (1986) Beratungen: in 131, 132 Cong. Ree.

7 Bass

98

VII. Entwicklungen der Gegenwart

Tabelle 5 Visa-Kategorien §41.12

Classification symbols.

A visa issued to a nonimmigrant alien within one of the classes described in this section shall bear an appropriate symbol to be inserted by the consular officer in the space provided in the visa stamp to show the classification of the alien. The following symbols shall be used: Symbol to be inserted in visa

Class

Citation

Ambassador, public minister, career diplomatic or consular officer, and members of immediate family Other foreign-government official or employee, and members of immediate family Attendant, servant, or personal employee and A-l and A-2 classes, and members of immediate family Temporary visitor for business Temporary visitor for pleasure Temporary visitor for business and pleasure Alien in transit Alien in transit to United Nations Headquarters District under § 11.(3), (4), or (5) or the Headquarters Agreement Foreign government official, members of immediate family, attendant, servant, or personal employee, in transit Crewman (seaman or airman) Treaty trader, spouse and children Treaty investor, spouse and children Student - Academic or Language Training Program

101(a)(15)(A)(i); 66 Stat. 167

A-l

101(a)(15)(A)(ii); 66 Stat. 167

A-2

101(a)(15)(A)(iii); 66 Stat. 167

A-3

101(a)(15)(B); 66 Stat. 167 101(a)(15)(B); 66 Stat. 167 101(a)(15)(B); 66 Stat. 167 101(a)(15)(C); 66 Stat. 167 101(a)(15)(C); 66 Stat. 167

B-l Β-2 B-l and B-2 C-l C-2

212(d)(8); 66 Stat. 188

C-3 and D

101(a)(15)(D); 66 Stat. 167 101(a)(15)(E)(i); 66 Stat. 168 101(a)(15)(E)(ii); 66 Stat. 168 101(a)(15)(F)(ii); 66 Stat. 168; 75 Stat. 527 101(a)(15)(F)(ii); 75 Stat. 527 101(a)(15)(G)(i); 66 Stat. 168

D E-l E-2 F-l

101(a)(15)(G)(ii); 66 Stat. 168

G-2

101(a)(15)(G)(iii); 66 Stat. 168

G-3

101(a)(15)(G)(iv); 66 Stat. 168

G-4

101(a)(15)(G)(v); 66 Stat. 168

G-5

101(a)(15)(H)(i); 66 Stat. 168

H-l

101(a)(15)(H)(iii); 66 Stat. 168; 84 Stat. 116 101(a)(15)(H); 84 Stat. 116 101(a)(15)(i); 66 Stat. 168 101(a)(15)(J); 66 Stat. 167; 75 Stat. 527 101(a)(15)(J); 75 Stat. 527 101(a)(15)(K); 84 Stat. 116 101(a)(15)(K); 84 Stat. 116 101(a)(15)(L); 84 Stat. 116

H-3

Spouse or child of student Principal resident representative or recognized foreign member government to international organization, his staff, and members of immediate family Other representative of recognized foreign member government to international organization, and members of immediate family Representative of nonrecognized or nonmember foreign government to international organization, and members of immediate family International organization officer or employee, and members of immediate family Attendant, servant, or personal employee, of G-l, G- 2, G- 3, and G-4 classes, and members of immediate family Temporary worker of distinguished merit and ability geänd. d. sec. 301 (a) IRCA 1986, sec. 101 (15) (H) (ii) INA Trainee Spouse or child of alien classified H - l , H-2, or H-3 Representative of foreign information media, spouse, and children Exchange visitor Spouse or child of exchange visitor Fiance or fiancee of U.S. citizen Minor child of fiance or fiancee of U.S. citizen Intracompany transferee (Executive managerial, and specialized personnel continuing employment with international firm or corporation) Spouse or minor child of alien classified L-l ergänzt d. sec. 312 (b) IRCA, 1986, fügt ein sec. 101 (a) (15) (N) INA

101(a)(15)(L); 84 Stat. 116

F-2 G-l

H-4 I J-l J- 2 K-l K-2 L-l L-2

VII. Entwicklungen der Gegenwart

99

Tabelle 5 (Fortsetzung) Symbol to be inserted in visa

Class

Citation

Vocational or other recognized nonacademic student Spouse or minor child of alien classified M - l Principal permanent representative of Member State to NATO (including any of its subsidiary bodies) resident in the United States and resident members of his official staff; Secretary General, Deputy Secretary General, Assistant Secretaries General and Executive Secretary of NATO; other permanent NATO officials of similar rank; and members of immediate family Other representatives of Member States to NATO (including any of its subsidiary bodies) including representatives, advisers and technical experts of delegations, and members of immediate family; dependents of member of a force entering an accordance with the provisions of the NATO Status-of-Forces Agreement or in accordance with the provisions of the Protocol on the Status of International Military Headquarters; members of such a force if issued visas Official clerical staff accompanying a representative of Member State to NATO (including any of its subsidiary bodies) and members of immediate family Officials of NATO (other than those classifiable under NATO-1) and members of immediate family Experts, other than NATO officials classifiable under the symbol NATO-4, employed on missions on behalf of NATO; and their dependents Members of a civilian component accompanying a force entering in accordance with the provisions of the NATO Status-of-Forces Agreement; members of a civilian component attached to or employed by an Allied Headquarters under the Protocol on the Status of International Military Headquarters set up pursuant to the North Atlantic Treaty; and their dependents Attendant, servant, or personal employee of NATO-1, NATO-2, NATO-3, NATO- 4, NATO-5, and NATO-6 classes, and members of immediate families

101(a)(15)(M); 95 Stat. 1611 95 Stat. 1611 Art. 12, 5 UST 1094; Art. 20, 5 UST 1098

M-l M-2 NATO-1

Art. 13, 5 UST 1094; Art. 1, 4 UST 1794; Art. 3, 4 UST 1796

NATO-2

Art. 14, 5 UST 1096

NATO-3

Art. 18,5 UST 1098

NATO-4

Art. 21, 5 UST 1100

NATO-5

Art. 1,4 UST 1794; Art. 3, 5 UST 877

NATO-6

Arts. 12 - 20, 5 UST 1094 -1098

NATO-7

(Sec. 212(e), 75 Stat. 535; 8 U.S.C. 1182; sec. 104, 66 Stat. 174 (8 U.S.C. 1104); sec. 109(b)(1), 91 Stat. 847). [Dept. Reg. 108.471, 26 FR 9548. Oct. 10, 1961, as amended by Dept. Reg. 108.502, 28 FR 13934, Dec. 21, 1963; Dept. Reg. 108.618, 35 FR 6124, Apr. 15, 1970; Dept. Reg. 108.820, 47 FR 21776, May 20, 1982; 47 FR 24293, June 4, 1982].

§42.12

Classification symbols.

A visa issued to an immigrant alien within one of the classes described in this section shall bear a symbol to show the classification of the alien. (a) The following symbols shall be used in the cases of immigrants who qualify under classes created by special legislation enacted prior to October 3, 1965: Class

Beneficiary of second preference petition filed prior to July 1,1961 Beneficiary of third preference petition filed prior to July 1,1961 Beneficiary of first preference petition filed prior to Apr. 1,1962 Spouse or child of alien classified K-23 Beneficiary of fourth preference petition filed prior to Jan. 1, 1962, who is registered prior to Mar. 31,1954 Spouse or child of alien classified K-25

7*

Section of the law

25(a), Act of 9-26-61 do 2, Act of 10 - 24 - 62 do 1, Act of 10-24-62 do

Symbol to be inserted in visa K-21 K-22 K-23 K-24 K-25 K-26

100

VII. Entwicklungen der Gegenwart

Tabelle 5 (Fortsetzung) (b) The following symbols shall be used in cases of aliens who are special immigrants: Class

Returning resident Person who lost U.S. citizenship by marriage Person who lost U.S. citizenship by service in foreign armed forces Minister of Religion Spouse of alien classified SD- 1 Child of alien classified SD-1 Certain employees or former employees of U.S. Government abroad Accompanying spouse of alien classified SE-1 Accompanying child of alien classified SE-1 Certain former employees of the Panama Canal Company or Canal Zone Government Accompanying spouse or child of alien classified SF-1 Certain former employees of the U.S. Government in the Panama Canal Zone Accompanying spouse or child of alien classified SG-1 Certain former employees of the Panama Canal Company or Canal Zone Government on April 1,1979 Accompanying spouse or child of alien classified SH-1 Certain foreign medical graduates Accompanying spouse or children of alien classified SJ-1 ergänzt d. sec. 312 (a) IRCA 1986 (G IV special immigrants), fügt ein sec. 101 (a) (27) (I) INA

Section of the law

Symbol to be inserted in visa

101(a)(27)(A) 101(a)(27)(B) and 324(a) 101 (a) (27) (B) and 327 101 (a) (27) (C) 101(a)(27)(C) 101 (a) (27) (C) 101(a)(27)(D) 101(a)(27)(D) 101 (a) (27) (D) 101 (a) (27) (E)

SB-1 SC-1 SC-2 SD-1 SD-2 SD-3 SE-1 SE-2 SE-3 SF-1

101 (a) (27) (E) 101(a)(27)(F)

SF-2 SG-1

101(a)(27)(F) 101 (a) (27) (G)

SG-2 SH-1

101 (a) (27) (G) 101 (a) (27) (H) 101(a)(27)(H)

SH-2 SJ-1 SJ-2

(c) The following symbols shall be used in cases of aliens who qualify as "immediate relatives": Class

Spouse of U.S. citizen Child of U.S. citizen Orphan adopted abroad by U.S. citizen Orphan to be adopted by U.S. citizen Parent of U.S. citizen

Section of the law

201(b) do do do do

Symbol to be inserted in visa IR- 1 IR-2 IR-3 IR-4 IR-5

(d) The following symbols shall be used in cases of immigrants who are subject to the numerical restrictions specified in section 201 (a) of the Act: Class

First preference: Unmarried son or daughter of U.S. citizen First preference: Chid of alien classified P l - 1 Second preference: Spouse of alien resident Second preference: Unmarried son or daughter of alien resident Second preference: Child of alien classified P2-1 or P2-2 Third preference: Professional or highly skilled immigrant Third preference: Spouse of alien classified P3-1 Third preference: Child of alien classified P3-1

Section of the law

203(a)(1) 203(a)(8) 203(a)(2) do 203(a)(8) 203(a)(3) 203(a)(8) do

Symbol to be inserted in visa Pl-1 Pl-2 P2-1 P2-2 P2-3 P3-1 P3-2 P3-3

VII. Entwicklungen der Gegenwart Tabelle 5 (Fortsetzung) Class

Fourth preference: Married son or daughter of U.S. citizen Fourth preference: Spouse of alien classified P4-1 Fourth preference: Child of alien classified P4-1 Fifth preference: Brother or sister of U.S. citizen Fifth preference: Spouse of alien classified P5-1 Fifth preference: Child of alien classified P5-1 Sixth preference: Needed skilled or unskilled worker Sixth preference: Spouse of alien classified P6-1 Sixth preference: Child of alien classified P6-1 Nonpreference immigrant

Section of the law

203(a)(4) 203(a)(8) do 203(a)(5) 203(a)(8) do 203(a)(6) 203(a)(8) do 203(a)(7)

Symbol to be inserted in visa P4-1 P4-2 P4-3 P5-1 P5-2 P5-3 P6-1 P6-2 P6-31 NP-1

(See. 104, 66 Stat. 116; 8 U.S.C. 1106; sec. 109(b)(1), 91 Stat. 847). [Dept. Reg. 108.528, 30 FR 14784, Nov. 30, 1965, as amended by Dept. Reg. 108.784, 44 FR 72108, Dec. 13, 1979; Dept. Reg. 108.824, 47 FR 37080, Aug. 25, 1982]. Quelle: 22 C.F.R.

V i l i . Von delayed exclusion zu echter Deportation a) Der Weg zu Bugajemtz v. Adams Die folgenden Ausführungen sind im Zusammenhang mit den Kapiteln I V bis V I zu sehen. Dort ging es um die tatsächliche und einfachgesetzliche Entwicklung von Einwanderungs-Verboten und ihre verfassungsrechtliche Bewertung. In diesem Abschnitt soll in entsprechender Weise der Bereich der deportation (Ausweisung) behandelt werden. So werden die Punkte a) bis e) die im Laufe der Zeit erfolgte Ausweitung der Ausweisungsmöglichkeiten aufzeigen. Unter f) wird schließlich untersucht werden, inwieweit Verfassungsgarantien die Befugnisse des einfachen Gesetzgebers zur Regelung der Ausweisung begrenzen. - Beiden Komplexen (Kapitel I V bis V I einerseits, Kapitel V I I I andererseits) ist gemeinsam, daß es hier ausschließlich um materielle Probleme geht. Die Brücke zu den prozeduralen Fragen wird dann in Kapitel I X geschlagen werden: Da es unterschiedliche Verfahrensanforderungen an das Vorgehen bei Einreise-Verboten und bei Ausweisungen gibt (dargestellt in Kapitel X und XI), wird in Kapitel I X zunächst eine Zuordnung, eine Kategorisierung der verschiedenen Fallkonstellationen (vgl. Kapitel I V a) hinsichtlich beider Verfahrensformen versucht werden. Die delayed exclusion als eine Zwischenstufe von Einwanderungs-Verbot und Ausweisung zeigte sich dabei bereits frühzeitig 1 . Rechtsdogmatisch handelt es sich um einen höchst schwierigen, aber auch interessanten Bereich, da die Übergänge fließend, die Einschätzungen konträr und die Formulierungen von Gesetzen und Gerichtsentscheidungen mehrdeutig sind. Geprägt wird die Entwicklung von allmählichen Verschiebungen bei drei Punkten: Materieller Anknüpfungsgegenstand (Verhalten des Ausländers) 2 , Befristung der Aus1

Chinese exclusion: Act of March 6th, 1882, sec. 12; 22 Stat. 58, 61, („And any Chinese person found unlawfully within the United States shall be caused to be removed therefrom to the country from whence he came.") Kontrakt-Arbeiter: Act of October 19th, 1888; 25 Stat. 566, ( „ . . . an immigrant has been allowed to land contrary to the prohibition of that law, to cause such immigrant within the period of one year after landing or entry, to be taken into custody and returned to the country from whence he came . . . " ) . Allgemeine Regelung: Act of March 3rd, 1891, sec. 11; 26 Stat. 1084, 1086, („That any alien who shall come into the United States in violation of law may be returned as by law provided, at any time within one year thereafter, . . . and any alien who becomes a public charge within one year after his arrival in the United States from causes existing prior to his landing therein shall be deemed to have come in violation of law and shall be returned as aforesaid.").

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

103

Weisungsmöglichkeit3 und Beweislast für das Vorliegen bzw. NichtVorliegen des Ausweisungsgrundes 4. Unumstritten beinhaltete das Einwanderungsgesetz von 1891 die erste allgemeine Regelung einer delayed exclusion5. Fraglich ist aber schon, ob mit der Formulierung „in violation of law" nur Fälle des Typus I und I I oder auch schon des Typus I I I , der „versehentlich" Eingelassenen, gemeint waren 6 . Da hinsichtlich einer Gruppe, nämlich der finanziell Bedürftigen, ausdrücklich auf vor der Einreise bestehende Gründe verwiesen wurde, liegt es nahe anzunehmen, daß diese in anderen Fällen noch keine Bedeutung haben sollten 7 . Eine neue Systematik brachte dann das Einwanderungsgesetz von 19038. See. 21 gestattete die Ausweisung illegal eingereister Personen (also Typus II) innerhalb von drei Jahren nach der Einreise, sec. 20 die Ausweisung aufgrund von vor der Einreise liegenden Ursachen (Typus III) innerhalb von zwei Jahren nach der Einreise 9. Das Einwanderungsgesetz von 190710 verlängerte die Frist für Typus III-Ausweisungen um ein auf drei Jahre. Ob mit diesem Gesetz die post-entry-conduct (Typus IV)-Ausweisung die Bühne betreten hat, läßt sich wohl kaum mehr schlüssig beantworten. Diese Aussage muß so gemacht werden, weil weder die damaligen Gesetzestexte noch deren Materialien oder Entscheidungen des Supreme Court die Frage wirklich beantworten. Die Bandbreite der Auffassungen ist groß. Die einen sehen im Gesetz von 1907 die erste Typus IV-Ausweisung 11 . Andere lehnen

2 Bei Hesse, The constitutional status of the lawfully admitted permanent resident alien: The pre-1971 cases, 68 Yale L. J. 1578, 1611 (1959) findet sich eine für die Analyse nützliche Unterscheidung in 4 Gruppen, die der Senat getroffen hat: - Verstoß gegen den Aufenthaltsstatus (Typus I), - Einreise ohne Inspektion oder durch Betrug (Typus II), - Gründe für Ausweisung bestanden schon bei der Einreise, also „irrtümlicher Einlaß" (Typus I I I ) , - Gründe für Ausweisung entstanden nach der Einreise (Typus IV). 3 Gesetz 1891 (Text s. Fn. 1): ein Jahr. Gesetz 1903, 32 Stat. 1213, 1218: Typus I I - drei Jahre, Typus I I I - zwei Jahre. Gesetz 1907, 34 Stat. 898, 904, 905: Drei Jahre. Gesetz 1910, 36 Stat. 263, 265: Aufhebung der Befristung für Prostituierte und Zuhälter. Gesetz 1917, 39 Stat. 874: Jeder Ausweisungsgrund erhält eine eigene Befristung (oder auch gar keine). Gesetz 1952, 66 Stat. 163: Alle Befristungen werden aufgehoben.

4 5 6 7

s. Hesse, supra Fn. 2, auf 1615, 1616. s. Fn. 1, supra. s. Hesse, supra Fn. 2, auf 1614.

Vgl. die Formulierung, abgedruckt unter Fn. 1, supra. « Act of March 3rd, 1903, 32 Stat. 1213. 9 Id. auf 1218, 1219. 10 Act of February 20th, 1907, sec. 21; 34 Stat. 898, 905. 11 So wohl Aleinikoff / Martin, Immigration law - process and policy, S. 349 (1985).

104

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

dies ab und erkennen auch im späteren Gesetz von 1917 noch keine solche Regelung 12 . Aleinikoff / Martin stützen sich auf die neue sec. 3 des Gesetzes von 1907, wonach aufgrund der Feststellung, daß eine ausländische Frau innerhalb von drei Jahren nach der Einreise der Prostitution nachging, sie „shall be deemed to be unlawfully within the United States and shall be deported .. ." 1 3 . Dies sei Deportation für Verhalten nach der Einreise 14 . So überzeugend dies auf den ersten Blick auch erscheint, so ist es doch ein keineswegs zwingender Schluß: Genauso gut läßt sich argumentieren, daß das Verhalten nach der Einreise nur den Beweis für den Zustand zum Zeitpunkt der Einreise liefern soll 15 . Gestützt wird diese Auslegung durch die umständliche Formulierung „shall be deemed . . . " . Bei reiner post- entry-conduct-Ausweisung hätte dieser Einschub entfallen können. Tatbestand (Prostituierte innerhalb von drei Jahren) und Rechtsfolge (Ausweisung) hätten ausgereicht. Wie oben bereits angedeutet: auch die Materialien des Congresses können diesen Punkt nicht klären. Ohne die Frage nachträglich zu beantworten, wurde 1910 die zeitliche Begrenzung für die Ausweisung von Prostituierten gestrichen, sie konnten nun jederzeit ausgewiesen werden 16 . Es war dies die erste Streichung eines statute of limitations. Unabhängig von dem Problem, ob damit nur Einreise-Verstöße oder auch Verhalten danach erreicht werden sollten, stellt es auf jeden Fall einen Schritt zu einer erheblichen Ausweitung der Deportationsmöglichkeiten dar. Ausgelöst wurde dies sehr wahrscheinlich durch die Frustrationen, die bei den Versuchen, den Zeitpunkt der Einreise seitens der Einwanderungsbehörden zu bestimmen, aufgekommen waren. Neben den Chinesen, die ja in den Augen der Verantwortlichen aber sowieso nicht zählten, waren also 1910 Prostituierte die ersten und einzigen, die einer zeitlich unbegrenzten Ausweisung zum Opfer fallen konnten. Es dauerte nicht lange, bis die Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmung angegriffen wurde; 1913 entschied der Supreme Court Bugajewitz v. Adams 11. Bugajewitz war eine Ausländerin, die zumindest nicht später als im Januar 1905 eingereist war. Festgenommen wurde sie im August 1910 mit der Begründung, sowohl zu diesem Zeitpunkt als auch bei der Einreise der Prostitution nachgegangen zu sein. Sie hingegen bestritt, zur Zeit der Einreise Prostituierte gewesen zu sein 18 . Der Konflikt ergab sich also im wesentlichen daraus, daß 12 Hesse, The constitutional status of the lawfully admitted permanent resident alien: the inherent limits of the power to expel, 69 Yale L. J. 262 ff. (1959); insbesondere unter Berufung auf S. Rep. No. 352, 64th Cong., 1st Sess. 15 (1916). 13 34 Stat. 898, 900. 14 Aleinikoff / Martin, supra Fn. 11, S. 349. 15 s. dazu Hesse, infra Text zu Fn. 24 und Fn. 24. 16 Act of March 26th, 1910, sec. 3; 36 Stat. 263, 265. ν 228 U.S. 585 (1913). « Id. auf 590.

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

105

die Regierung der Meinung war, Bugajewitz sei unrechtmäßig eingelassen worden, während sie behauptete, ordnungsgemäß eingereist zu sein, die umstrittene Situation mithin erst danach entstanden sei. J. Holmes erledigte den Fall für den Supreme Court in einer knapp zweiseitigen Entscheidung. Zur Frage der Situation bei der Einreise war sein berühmt gewordener Kommentar: Bugajewitz bestreite zwar, eine Prostitutierte gewesen zu sein, aber: „Wir müssen davon ausgehen, daß sie zumindest jetzt eine Prostituierte ist." 1 9 Damit war auf der einfachgesetzlichen Ebene der Fall am Ende. Bugajewitz hatte - wohl nicht sehr glücklich - argumentiert, daß das Gesetz von 1910 zwar die Dreijahresfrist gestrichen, jedoch zur Ausführung der Deportation auf die Paragraphen 20 und 21 des Gesetzes von 1907 verwiesen hatte, und die Frist auch Bestandteil dieser Vorschriften war 20 . Dies war formal richtig, doch J. Holmes sah das Gesetz von 1907 in eben dieser Hinsicht als eingeschränkt und überholt an, was gesetzessystematisch durchaus überzeugend und logisch ist. Eine verfassungsrechtliche Prüfung lehnte Holmes ab. Unter Hinweis auf Fong Yue Ting und andere Fälle sah er die Befugnis des Congresses zur Ausweisung von Ausländern als gegeben und einer weiteren Prüfung nicht zugänglich an. Daher wurde der oben zitierte Satz weithin so gelesen, daß der Congress unbegrenzte Macht zur Ausweisung aufgrund von post-entry-conduct 21 habe. Diese Einschätzung wirft zwei Fragen auf: Einmal, ob dieses tatsächlich so ist, und zum anderen, ob es sich aus der Bugajewitz-Entscheidung herleiten läßt. Auf den ersten Problemkreis werde ich im Verlauf dieses Abschnitts noch eingehen, hinsichtlich der zweiten Frage können zumindest Zweifel angemeldet werden, daß das Gericht grundsätzlich Typus IV- Ausweisungen zulassen wollte. So bestreitet Hesse22 die herrschende Interpretation der Bugajewitz-Entscheidung u. a. in folgenden Punkten: - Holmes dissenting opinion vier Jahre vor Bugajewitz in Keller v. U.S. 23 spreche dafür, daß er bei Bugajewitz nicht etwa eine Aussage über post-entry19 Ibid. 228 U.S. 585,591. Im Sinne einer Typus IV-Deportation (s. supra Fn. 2), die nicht mehr auf preeniry-Merkmale abhebt (mit der Ausweisung als Kehrseite des Einreise-Verbo tes), sondern eigenständige Ziele verfolgt, unerwünschte Ausländer schlechthin entfernt. Vgl. zum dualen Zweck auch Gordon / Rosenfield, Immigration law & procedure, § 4.1 a (1986). 22 s. Fn. 2. 23 213 U.S. 138 (1909). In Keller ging es um die Frage, ob die Vorschrift des Gesetzes vom 20. Februar 1907 verfassungsgemäß war, welche Personen strafrechtlich belangte, die ausländische Prostitutierte innerhalb von drei Jahren nach deren Einreise beherbergen (sec. 3). Die Angeklagten hier hatten sich ein Bordell gekauft, in welchem sich eine ausländische Prostituierte mit weniger als drei Jahren Aufenthalt in den USA befand, ohne daß die Angeklagten dieses gewußt oder für ihre Einreise gesorgt hätten. Für das Gericht schrieb J. Brewer, daß die Vorschrift verfassungswidrig sei, da sie sich weder unter der treaty power noch der commerce power rechtfertigen lasse; es sei kein sinnvoller Zusammenhang zwischen der Regelung der Einwanderung und dem Verhalten der Angeklagten. Demgegenüber war J. Holmes der Ansicht, daß die Regelung von der 21

106

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

conduct habe machen wollen, sondern er habe vielmehr in der Tasache, daß Bugajewitz nun eine Prostituierte gewesen sei, einen prima facie Beweis dafür gesehen, daß sie es auch bei der Einreise war 24 . - Die Frist sei bei Prostituierten nur deshalb aufgehoben worden, weil es enorme Schwierigkeiten mit dem Beweis des Zeitpunktes der Einreise gegeben habe. Bezugspunkt sei immer die Lage bei der Einreise gewesen25. - Bugajewitz' Rechtsbeistand habe nur prozessuale Punkte (Deportation für ein Verbrechen, Versagung rechtlichen Gehörs) geltend gemacht und keine materiellen Verfassungsrechte. Daher hätten weder Bugajewitz v. Adams noch die vorausgegangenen Entscheidungen substantive due process- Einwände verworfen 26 . b) Die Gesetze 1917 bis 1920 Das Einwanderungsgesetz von 191727 beschritt, in einer Fortsetzung des Wechselspiels zwischen Supreme Court und Congress, weiter den Weg zu einer Ausweitung der Ausweisungsmöglichkeiten. Galt vorher eine allgemeine Grenze von drei Jahren nach der Einreise für delayed exclusion-Ausweisungen 28 , so wurde jetzt in sec. 19 für jede Fallgruppe eine eigene Frist eingeführt und über Prostituierte hinaus für einige Kategorien die Befristung fallengelassen29. Insbesondere der Wegfall der Befristung, der so praktisch war, sowie die Entwicklung der re-entry-Doktrin 30 , dürften eine kaum eingeschränkte Anwendung der deportation gefördert haben. Auch gab es sprachliche Unterschiede zum Gesetz von 1907, die die schleichende Entwicklung hin zur Typus IV-deportation begünstigten. Außerdem: Waren 1910 bei der Auf-

Kompetenz über die Einwanderung gedeckt würde und schrieb eine dissenting opinion. Darin hieß es u. a.: „ . . . if the ground of exclusion is their calling, practice of it within a short time after arrival is, or may be, made evidence of what it was when they came in. Such retrospective presumtions are not always contrary to experience or unknown to the law. . . . But how far such an inference shall reach is a question of degree like most of the questions of life. And, while a period of three years seems to be long, I am not prepared to say against the judgment of Congress, that it is too long. (I)t is fair to observe that the presumtion . . . is not open to rebuttal." 24

25 26 27

Hesse, supra Fn. 2, 1622. Id. auf 1617, 1618. Hesse, supra Fn. 2, auf 622.

Act of February 5th, 1917, 39 Stat. 874. Sec. 3, 20, 21 des Gesetzes von 1907, 34 Stat. 898. Aufgehoben für Prostituierte durch Gesetz von 1910, 36 Stat. 263, s. auch S. 113. 29 So z. B. bei Einreise-Verbotsgrund: Fünf Jahre; Sozialfälle (public charge): Fünf Jahre; „Passive" Anarchisten: Fünf Jahre; „Aktive" Anarchisten: Unbefristet; Zwei verwerfliche Verbrechen: Unbefristet. 30 s. Kapitel IX. 28

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

107

hebung des statute of limitations für Prostituierte Aspekte einer Beweisbarkeit des Zeitpunktes der Einreise von Bedeutung gewesen, so stand bei den nunmehr neu hinzugekommenen Gruppen weniger diese Beweisfrage im Vordergrund als vielmehr ihre grundsätzliche Unerwünschtheit. Die ganze Entwicklung ging daher in Richtung einer Beurteilung der Gegenwart als eigenständigem Ziel, und nicht mehr als Mittel zum Zweck der Erhellung der Vergangenheit, dem Zeitpunkt der Einreise 31 . 1918 wurde die Fünf-Jahresfrist für „passive" Anarchisten aufgehoben, auch findet sich hier eine nunmehr sehr deutliche Regelung einer post-entryconduct-deportation, ebenfalls für Anarchisten 32 . 1920 beschäftigte sich nochmals ein Gesetz ausschließlich mit Anarchisten 33 . 1922 gab der Supreme Court seinen Segen zu dieser Entwicklung: zur Ausweisung von Chinesen bedurfte es bei Verstößen gegen die Chinese Exclusion Laws einer gerichtlichen Entscheidung34. Eine Bestimmung des Geetzes von 1917 sah nun, ebenso wie bereits das Gesetz von 1907, vor, daß Ausweisungen vom zuständigen Minister - also der Exekutive - verfügt werden konnten 35 . In U.S. v. Woo Jan 36 hatte der Supreme Court entschieden, daß die Vorschrift von 1907 für Ausweisungen aufgrund der Chinese Exclusion Laws nicht gilt. Die Frage war, ob das Gesetz von 1917 diese rechtliche Lage beibehielt 37 . Also eine reine Verfahrensfrage, die Kompetenz des Congresses, materiell die deportation zu regeln, wurde nicht angegriffen. Trotzdem holte J. Brandeis in seiner Entscheidung für den Supreme Court weit aus: „Der Congress hat die Macht, zu jeder Zeit die Ausweisung von Ausländern, deren Anwesenheit im Lande er für schädlich hält, anzuordnen und mag dieses mit geeigneten Verwaltungsverfahren tun. Bugajewitz v. Adams .. ." 38. 31

Hesse meint, ein S. Rep. zum Gesetz von 1917 belege, daß auch hier noch keine echte deportation beabsichtigt gewesen sei, The constitutional status of the lawfully admitted permanent resident alien: the inherent limits of the power to expel, 69 Yale L. J. 262, 263 (1959). Die Materialien beantworten die Frage aber nicht klar, Hesses Auffassung zumindest wird kaum gestützt, s. S. Rep. No. 352, 64 Cong., 1st Sess. 14 (1916). 32 Sec. 2: „That any alien who, at any time after entering the United States, is found to have been at the time of entry, or have become thereafter, a member of any one of the classes of aliens enumerated in sec. 1 of this act (wo diverse Schattierungen von Anarchisten aneinandergereiht sind, d. Verf.), shall . . . be taken into custody and deported . . . " . 33 Act of June 5th, 1920; 41 Stat. 1008. 34 Sec. 13, act of September 13th, 1888; 25 Stat. 476. 35 1907: sec. 21; 1917: sec. 19. 36 245 U.S. 552 (1918). 37 Ng Fung Ho v. White , 259 U.S. 276, 280, 281 (1922). Die Kläger brachten außerdem vor, vor Inkrafttreten des neuen Gesetzes eingereist zu sein, so daß es nicht anwendbar sei. Das Gericht umging die Frage der Rückwirkung, indem es zwischen „illegaler Einreise" und „illegalem Verbleib" unterschied und den Fall unter dem zweiten Tatbestand subsumierte.

38 ν g Fung Ho v. White, supra, auf 280.

108

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

Angesichts der oben genannten Verfahrensfrage sind die Aussagen dieses Satzes weitgehend Dikta, bezogen auf die Kompetenz des Congresses in materiellen Fragen. Ob der Gehalt dieser Dikta von Bugajewitz, als Referenz herangezogen, gestützt wird, ist zweifelhaft. Das gilt auch, wenn man Hesse nicht völlig zustimmen mag. Aber mit Ng Fung Ho verfestigte sich das case law in dieser Frage weiter, und es wurde ein Bezugspunkt geschaffen, der seinerseits später vielfach herangezogen wurde, um die unbegrenzte Kompetenz des Congresses zu begründen und abzusichern. c) Die Palmer Raids 1919 -1920 In diese Zeit nach dem 1. Weltkrieg fallen auch die sogenannten Palmer Raids, die ein Schlaglicht auf die Situation werfen. Im März 1919 wurde Mitchell Palmer neuer Justizminister der USA. Einige Bombenanschläge kurz darauf beunruhigten ihn erheblich; dies um so mehr, als die Urheber nicht dingfest gemacht werden konnten 39 . Palmer glaubte jedoch genau zu wissen, wo diese zu finden sind und bat daher den Congress um Mittel für eine neue Abteilung im Bureau of Investigation zum Kampf gegen den Radikalismus. Deren Leiter wurde der später berühmte (oder besser: berüchtigte?) J. Edgar Hoover. Die Finanzzuweisung wurde gewährt, und das Bureau of Investigation tat sich mit dem zuständigen Department of Labor zum Zwecke einer großen Ausweisungsaktion zusammen. Geprägt wurde dieses Verhältnis der beiden Behörden durch die Zusammenarbeit von Hoover und dem Chef des Immigration Service, Anthony Caminetti, unter offensichtlich weitgehender Ausschaltung der Spitze des Department of Labor 40 . Auf dem „Wunschzettel" standen insbesondere die ausländischen Mitglieder von drei Organisationen: Union of Russian Workers, Communist Labor Party und Communist Party 41 . Das erste Ziel wurde die Union der russischen Arbeiter 42 . In November 1919, zum zweiten Jahrestag der Oktoberrevolution, nahmen Palmers Leute in elf Städten Hunderte von Personen an Versammlungsorten der Russen fest, durchsuchten die Büros der Vereinigung. 249 der Festgenommenen wurden ungefähr einen Monat später via Finnland nach 39

Higham, Strangers in the land: patterns of American nativism 1860 - 1925, S. 229. Die Zusammenarbeit der beiden Ministerien ist ein sehr interessanter Aspekt der Ereignisse. Sie ging zurück auf die Kriegszeit, wo man gemeinsam gegen deutsche und österreichische Radikale ermittelt hatte, auch wurde in Zusammenarbeit die Gesetzgebung von 1918 erarbeitet, s. Preston, Aliens & dissenters, S. 209. 41 Id. auf 212. 42 Nach Cobens Palmer-Bographie war die Union im Jahre 1919 nur noch ein unpolitischer Club, weil die Radikalen nach der Oktoberrevolution nach Hause zurückgekehrt seien; Coben, A . Mitchel Palmer: politician, S. 219 (1963). Es wird auch gesagt, daß diese Aktion nur ein „Probelauf" für Maßnahmen gegen die kommunistischen Parteien sein sollte; s. Labor Research Association, The Palmer raids, S. 25, 26 (1948). 40

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

109

Rußland deportiert 43 . Im Januar 1920 folgte dann der zweite Schlag gegen die beiden oben genannten kommunistischen Parteien. Unterstützt von örtlicher Polizei erfolgten Festnahmen in 33 Städten 44 . Wohnungen, Treffpunkte und Billiardsäle wurden gestürmt, die Festgenommenen per Lastwagen oder zu Fuß in Ketten durch die Straßen zu Sammelplätzen gebracht. Manche blieben nur ein paar Stunden in Haft, andere waren Wochen in völlig überbelegten Zellen, ohne Kontakt nach draußen. So mußten in Detroit 800 Personen tagelang in einem fensterlosen Raum bleiben und auf dem Steinfußboden schlafen 45 . Das Ziel waren ausländische Mitglieder der kommunistischen Parteien, im Netz hängen blieben jedoch auch etliche U.S.-Bürger und Nicht-Mitglieder der Parteien 46 . 3 000 Ausländer sollten schließlich deportiert werden, fast alles Ost-Europäer 47 . Palmer hatte in seinem Vorgehen auch deshalb weitgehend freie Hand, weil der für die Ausweisungen letztlich zuständige Arbeitsminister zu dieser Zeit meist krank war. Zum Glück für die Mehrzahl der Internierten wurde im März 1920 vorübergehend der stellvertretende Arbeitsminister, Louis F. Post, zum amtierenden Minister 48 . Post, ein 70jähriger überzeugter Liberaler, prüfte jeden Fall einzeln, und wenn nicht genügend Beweise für die Parteimitgliedschaft vorhanden waren oder erkennbar war, daß die Person beim Parteieintritt nicht klar wußte, was sie tat, verweigerte er die Deportation 49 . Wilson Schloß sich nach seiner Genesung dieser Linie an, und so wurden von beiden schließlich über 2 000 Personen entlassen50. Angesichts dieser Entwicklung war Palmer natürlich alles andere als glücklich, er sah seine Bemühungen torpediert, doch die öffentliche Unterstützung für ihn nahm sehr stark ab. Die 43 Im Grunde war die Aktion ein Reinfall. Konnte man dem einzelnen nicht nachweisen, Anarchist zu sein oder einen gewaltsamen Umsturz zu planen, so war zu beweisen, daß die Festgenommenen tatsächlich Mitglieder der subversiven Organisation waren, und Anwälte wußten das vielfach zu verhindern, Preston, supra Fn. 40, S. 216, 217. Nach dieser Erfahrung wurde die Beteiligung von Anwälten durch Verwaltungsanordnung des Department of Labor eingeschränkt, ibid. Dies ging zurück auf eine Bitte Hoovers, die der Solicitor General des Ministeriums erfüllte; Coben, supra Fn. 42, S. 223. A m 29. Dezember 1919 erfolgte die Änderung und der Secretary of Labor erfuhr dann - wie es heißt - erst am 27. Januar 1920 davon; Labor Research Associa-

tion, supra Fn. 42, S. 31.

44 Tausende wurden ohne Haftbefehl arretiert, insgesamt soll die Zahl ca. 6 000 betragen haben. 45 Labor Research Association, supra Fn. 42, S. 34.

46 47 48

Preston, supra Fn. 40, S. 221. Higham, supra Fn. 39, S. 231. Ibid.

49 In Betracht kamen nur Mitglieder der Communist Party. Secretary Wilson hatte sie schon vor dieser Affäre als unter den Tatbestand des Geetzes von 1918 fallend erklärt. Im Mai 1920 lehnte er eine Ausdehnung auf die Communist Labor Party ab, alle Mitglieder wurden freigelassen; Coben, supra Fn. 42, S. 232, 233; Labor Research

Association, supra Fn. 42, S. 37. 50 Higham, supra Fn. 39, S. 231.

110

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

„Rote Gefahr" hatte im Bewußtsein der Öffentlichkeit - zumindest für den Augenblick - ihren Höhepunkt überschritten 51 . Dazu trug offenbar bei, daß sich das vom Justice Department für den 1. Mai 1920 prognostizierte radikale Chaos nicht materialisierte 52 . Ein Impeachment-Verfahren gegen Post, noch im April 1920 eingeleitet, führte angesichts der gewandelten Stimmung zu nichts. d) Kessler v. Strecker und der Alien Registration Act Das Anarchisten-Gesetz von 1918, welches bei den Palmer Raids eine so prominente Rolle spielte, lieferte 20 Jahre später noch den Hintergrund zu einer Auseinandersetzung zwischen Supreme Court und Congress. Der Supreme Court beschäftigte sich 1939 mit Kessler v. Strecker 53. Strecker war nach der Einreise in die USA Mitglied der CP geworden und sollte nach dem Gesetz von 1918 ausgewiesen werden. Die Mehrheit des Gerichts meinte jedoch, das sei nicht möglich, weil Strecker bereits vor der Festnahme zur Ausweisung aus der Partei wieder ausgetreten sei. Die Auslegung des Gesetzes ergebe aber, daß nur die deportation aktueller Mitglieder zulässig sei 54 . In der Folge schlossen radikale Organisationen ihre ausländischen Mitglieder aus, um sie so zu schützen. Dem Congress mißfiel sowohl die Gerichtsentscheidung als auch die Ausweichstrategie der betreffenden Organisationen 55 . Daher erging der Alien Registration A c t 5 6 zur Abänderung des Gesetzes von 1918. Danach konnten Ausländer jetzt ausgewiesen werden, wenn sie zu irgendeiner Zeit nach der Einreise Mitglied einer sübversiven Gruppe waren. Die Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmung wurde in Harisiades v. Shaughnessy 57 überprüft; einem Fall, der in seiner Bedeutung sicherlich in einer Reihe mit Fong Yue Ting , Bugajewitz und anderen steht und unten dargestellt werden wird. e) Ausweisungsgründe Zum Abschluß des Abschnitts über die einfachgesetzliche Entwicklung der Ausweisung sei noch darauf hingewiesen, daß der I N A heute 20 in sec. 241 durchnumerierte Ausweisungsgründe umfaßt, die sich durch vage Formulierungen jedoch potenzieren. Von einer ausführlichen Darstellung soll daher Ibid. 52 Coben, supra Fn. 42, S. 234, 235. 53 307 U.S. 22 (1939). 54 s. Aleinikoff / Martin, supra Fn. 11, S. 355. 55 Aleinikoff / Martin, supra Fn. 11, S. 355. 56 54 Stat. 670, 673; dazu: S. Rep. No. 1796, 76th Cong., 3d Sess. 3 (1940). 57 342 U.S. 580 (1952).

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

111

abgesehen werden, sec. 241 ist im Annex 1 nachlesbar. Hier sei eine Beschränkung auf die Nennung der wesentlichen Ausweisungskategorien gestattet: -

Verstoß gegen Aufenthaltsbestimmungen, „Subversive" aller Schattierungen, Kriminelle, „unmoralische" Personen, bestimmte Kranke und Sozialfälle 58.

f) Verfassungsmäßigkeit der deportation und der Schutz vor Diskriminierung In Harisiades v. Shaughnessy 59 wurde versucht, etliche Verfassungsbestimmungen zur Abwendung der deportation nutzbar zu machen. Harisiades, ein Grieche, wanderte 1916 im Alter von 13 Jahren mit seinem Vater in die USA aus. Er heiratete und bekam zwei Kinder, alle drei Personen U.S.-Bürger. 1925 trat er in die kommunistische Partei ein, war dort Funktionär und Herausgeber einer Parteizeitung. 1939 wurde er wie alle Ausländer ausgeschlossen, hatte jedoch mit Mitgliedern weiter Kontakt und glaubte immer noch an die Ziele der Partei 60 . Wegen seiner Mitgliedschaft hatte er schon 1930 ausgewiesen werden sollen, war aber bis 1946 nicht auffindbar. Nach Anhörung wurde dann seine Deportation angeordnet, wogegen sich die Klage richtete. Mit ihm waren noch ein Italiener und eine Russin am Verfahren beteiligt. Hauptsächliches Argument der drei war, daß die Erlaubnis zur dauerhaften Niederlassung (also als PRA) - welche sie besaßen - ihnen genau wie U.S.Bürgern ein „geschütztes Recht" gebe, im Land zu bleiben und daß Ausländer zur Verwirklichung dieses Rechts im gleichen Maße wie Staatsbürger Anspruch auf Schutz durch die Verfassung hätten 61 . Zweite Verteidigungslinie war die Rechtsansicht, daß das Gericht - falls es zum Schluß käme, es gäbe eine Kompetenz zur Ausweisung solcher Ausländer - eine Rationalitätsprüfung vornehmen müsse ( „ . . . that the judiciary must concur in the grounds for its exercise to the extent of finding them reasonable.") Festgemacht wurde all dies an der due process clause des 5th Amendment Weiterhin wurde ein Verstoß gegen die ex post facto clause der Verfassung 63 geltend gemacht, da das Gesetz von 1940, auf dem die deportation order beruhte, vorangegangenes 58 Für einen Kurzüberblick s. auch Hutchinson, Legislative history of American immigration policy 1798 - 1965, S. 443 ff. (1981). 59 342 U.S. 580 (1952). 60 Id. auf 582. 61 Id. auf 584.

62 Ibid. 63 Art. I, § 9 U.S. Constitution.

112

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

und abgeschlossenes Tun sanktionierte 64 . Schließlich wurde vorgebracht, die drei seien durch das 1st Amendment (Meinungsfreiheit) geschützt, und die Ausweisung laufe diesem Schutz zuwider 65 . Welches Schicksal diese und andere verfassungsrechtliche Argumente in der Rechtsprechung - in Harisiades und darüber hinaus - erfahren haben, soll folgend dargestellt werden. aa) 5th Amendment / 14th Amendment

(1) due process clause Der Supreme Court hat schon relativ früh entschieden, daß im Ausweisungsverfahren procedural due process zu beachten ist 66 . Dies bedeutet, daß die verfahrensrechtliche Komponente der due process clause bei der Ausweisung Anwendung findet, der Ausländer insoweit für ein fair hearing verfassungsrechtlich geschützt ist 67 . Due process hat jedoch auch eine materielle Dimension, die der Supreme Court Ende des letzten Jahrhunderts insbesondere auf wirtschaftlichem Gebiet zum Schutz des einzelnen vor staatlichen Beschränkungen entwickelte (substantive due process). 68 Harisiades war aber 1952 der erste Ausweisungsfall, der offen die Frage des substantive due process auf ein entsprechendes Vorbringen der Betroffenen anging: Der Chinese Exclusion Case69 1889 war ein Einreiseverbots-Fall gewesen, in Fong Yue Ting 70 1893 ging es um Beweisfragen, mithin procedural due process, und die Mehrheiten nannten die Deportationskompetenz lediglich in Dikta unbeschränkte (was ja heftige abweichende Meinungen mit sich gebracht hatte), ohne wirklich in eine substantive due process-Prüfung einzusteigen. Nachfolgende Fälle bauten schlicht auf diesen Dikta auf, ohne eine materielle Analyse zu intensivieren 71 . Eine solche wurde, wie wir in Bugajewitz v. Adams gesehen haben, häufig selbst von den Betroffenen gar nicht angeregt, auch sie waren auf Verfahrensfragen fixiert. In Harisiades lag nun die materielle Frage auf dem Tisch, und das Gericht weigerte sich, durch J. Jackson, 64 65 66

Harisiades auf 593. Id. auf 591, 592. The Japanese Immigrant Case, 189 U.S. 86 (1903).

67 Detaillierter zu den Verfahrensanforderungen sowie zur Unterscheidung von deportation und exclusion s. Kapitel X I .

68 Vgl. Slaughter House Cases, 83 U.S. 36 (1873), insbes. dissent J. Bradley; Lochner v. New York, 198 U.S. 45 (1905); Allgeyer v. Louisiana, 165 U.S. 578 (1897); Brest /

Levinson, Processes of constitutional decisionmaking, S. 195 ff. (1983). 69 130 U.S. 581, s. auch supra Kapitel IV. e). 70 149 U.S. 698, s. auch supra Kapitel IV. e). 71 So auch Bullitt, Deportation as a denial of substantive due process, 28 Wash. L. Rev. 205, 216 (1953). Für Beispiele von Lem Moon Sing v. U.S., 158 U.S. 538 (1895)

bis zu Mahler v. Eby, 264 U.S. 32 (1924) s. id., Fn. 59.

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

113

anzuerkennen, daß mit dem Status des permanent resident alien ein geschütztes Interesse, geschweige denn ein Recht auf Aufenthalt in den USA unter der due process clause, verbunden sei 72 . Der Aufenthalt beruhe nicht auf einem verliehenen Recht, sondern auf Erlaubnis und Duldung, die von der Regierung durchaus entzogen werden könnten 73 . Ausländer seien nicht gezwungen, sich naturalisieren zu lassen74, nähmen sie aber von dieser Möglichkeit Abstand, so akzeptierten sie Beibehaltung eines dual status als Einwohner der USA mit ausländischem Paß. Als solche hätten sie auch Vorteile aus zwei Rechtsquellen - dem amerikanischen und dem internationalen Recht 75 . Der Ausländer sei immun gegen Verpflichtungen, die U.S.-Bürger treffen. Doch dadurch, daß sie den USA ihre Treue ("allegiance") vorenthielten, würde die zum Heimatland beibehalten 76 . J. Jackson war sich klar über die schwere Belastung, die das ständige Schwert der Ausweisung über den Ausländern darstellt; diese sei jedoch in der Zwiespältigkeit ihrer allegiance begründet und durch die vom internationalen Recht anerkannten Befugnisse jeder souveränen Nation verursacht 77. Die von Jackson vertretene Haltung läuft auf eine „alles oder nichts"-Position hinaus, die weniger juristisch als vielmehr gefühlsmäßig fundiert zu sein scheint: ein Ausländer verweigert mit diesem Status per se seine Zugehörigkeit zur amerikanischen Gemeinschaft, und Außenstehende, „Nicht-Clubmitglieder", haben keine dauerhaften Rechte. Bindungen - familiäre und soziale allgemein - bleiben völlig außer Betracht; ebenso, ob die Ursache für den Ausweisungsgrund nicht erst nach der Einreise entstanden ist, also eher der neuen als der alten Heimat anzulasten sein könnte. Bemerkenswert ist, daß selbst die amerikanische Familie eines Ausländers keine Anspruchsgrundlage hat, um mit Aussicht auf Erfolg für den Verbleib des Ehepartners oder Elternteils zu streiten 78 . Auch das Argument einer de facto-Ausweisung des Kindes, welches U.S.-Bürger ist und einen ausländischen Elternteil hat, der ausgewiesen werden soll, wurde verworfen 79 . A l l diese Aspekte deuten darauf hin, daß der Schutz von Ausländern vor Ausweisung - zumindest unter der due process clause - praktisch nicht existent ist. Gordon / Rosenfield sind aber der Meinung, daß Galvan v. Press 80 72

342 U.S. 580, 587 (1952). Auch hier beruft man sich wieder auf die Fälle von Fong Yue Ting bis Bugajewitz, auf 587, Fn. 11. 73

74

Harisiades auf 585. Ibid. 7 * Ibid. 77 Id. auf 585, 586. 75

78

G & R, § 4 . 3 b , in Fn. I I a und 12 findet sich eine Auflistung entsprechender

Fälle. 79

Ibid., Fn. 12; Aguilar v. INS, 638 F. 2d 717 (5th Cir. 1981).

80

347 U.S. 522 (1954).

8 Bass

114

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

und Jordan v. DeGeorge 81 diese Tendenz etwas abgeschwächt hätten 82 . In Galvan, wo es um eine Ausweisung nach dem Internal Security Act von 1950 ging, habe der Supreme Court entschieden, das Gesetz sei nicht so grundlos („baseless"), um gegen due process zu verstoßen (und damit außerhalb der Kompetenz des Congresses zu sein) 83 . In DeGeorge sei angenommen worden, daß eine Ausweisungsvorschrift grundsätzlich gegen den Bestimmtheitsgrundsatz verstoßen könne, das nur im konkreten Fall nicht gegeben sei 84 . Und in der Tat, das Gericht führt aus, daß die void for vagueness-DokXùn eigentlich nur für strafrechtliche Vorschriften bestimmt sei, aufgrund des schwerwiegenden Charakters einer Deportation wolle man dieses Prinzip jedoch auch auf den vorliegenden Fall anwenden85. Gordon / Rosenfield schließen aus diesen beiden Fällen, das Gericht habe auch bei der Ausweisung Verstöße gegen substantive due process grundsätzlich für möglich gehalten 86 . Die Analyse erscheint mir durchaus zutreffend zu sein, gleichzeitig befürchte ich aber, daß es sich um nicht mehr als eine theoretische Möglichkeit handelt, die auch ohne Galvan und DeGeorge bestünde. Seit diesen beiden Fällen sind mehr als 30 Jahre vergangen, und nichts hat sich geändert. Das Gericht hat keine einschlägigen Fälle angenommen. (2) Verhältnismäßigkeit

(als Unterfall

von due process)

In Harisiades wurde auch das Argument der UnVerhältnismäßigkeit vom Gericht nicht akzeptiert. Zwar wird anerkannt, daß das angegriffene Gesetz als besonders gravierend aus den bisherigen immigration acts herausragt, dies bleibt jedoch im Ergebnis unberücksichtigt 87 . Das Gericht legt seinen Argumentationsschwerpunkt darauf, den Zusammenhang zwischen Ausländer und - z. B. - Außenpolitik herzustellen und letztere als ein Reservat der political branches der Regierung - also Exekutive und Legislative - zu betrachten, weitgehend frei von gerichtlicher Einmischung 88 . Wenn der Congress eine

«ι 341 U.S. 223 (1951). G & R, § 4.3 b. 83 In Galvan - 1954 - ging es nochmals um die Deportation eines ehemaligen Mitglieds der Kommunistischen Partei, das seit 1918 in den USA lebte. Im Unterschied zu Harisiades wurde hier darum gestritten, ob es von Bedeutung ist, daß der Betroffene sich über die Ziele der Partei - insbesondere den gewaltsamen Umsturz - klar gewesen ist, was das Gericht verneinte. 84 DeGeorge sollte ausgewiesen werden, weil er mit Besitz und Verkauf von Alkohol gegen Steuergesetze verstoßen hatte und deswegen zweimal verurteilt worden war. Eine der Fragen, mit denen sich C. J. Vinson in seiner Entscheidung beschäftigte, war, ob dieses Delikt dem Ausweisungsgrund und Rechtsbegriff crimes involving moral turpitude unterfällt und ob dieser Begriff bestimmt genug ist. ss 341 U.S. 223, 230, 231 (1951). 86 G & R, § 4.3 b. 87 342 U.S. 580,588 (1952). 82

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

115

kommunistische Bedrohung sehe, werde das Gericht diese Einschätzung nicht in Frage stellen 89 . (3) equal protection of the laws α) einwanderungsrechtlich Das 5th Amendment, welches die Befugnisse des Bundes beschränkt, enthält im Gegensatz zum 14th Amendment, das sich an die Einzelstaaten wendet, keine equal protection clause, also keinen Gleichheitssatz90. Da das Einwanderungsrecht eine Bundesmaterie ist 91 , sind Maßnahmen am 5th Amendment zu messen, und es stellt sich die Frage, ob der Bund trotz des Fehlens einer entsprechenden Klausel ein Diskriminierungs-Verbot zu beachten hat. Seit Bölling v. Sharpe 92 steht fest, daß, vereinfacht gesagt, auch die due process clause des 5th Amendment Gleichheits-Anforderungen stellt, die sich allerdings mit der korrespondierenden Klausel des 14th Amendmend nicht vollständig zu decken brauchen 93 . Der Gleichheitssatz wurde also praktisch in das 5th Amendment hineingelesen, so daß sich auch im Einwanderungsrecht die Frage nach der Bedeutung dieses verfassungsrechtlichen Gebotes stellen muß. Es sind zwei Relationen vorstellbar, in denen eine Verletzung des Gleichheitssatzes geltend gemacht werden könnte: Ausländer - Staatsbürger und Ausländer - Ausländer. 88

Ibid., 588, 589 unter Hinweis auf U.S. v. Curtiss-Wright

und Hirabajashi v. U.S.

für weitere Angaben s. auf 589 Fn. 16. Diese Fälle würden zwar den vorliegenden nicht kontrollieren, sie seien jedoch (wohl von der dahinterstehenden Überlegung, d. Verf.) einschlägig. 89 Harisiades auf 590. Das Gericht bemühte sich auch noch darzustellen, daß die Verfassung ausländische Kommunisten nicht ungeschützter lasse als U.S.-Bürger: Aufgrund der (damals noch bestehenden) Wehrpflicht hätten auch U.S.-Bürger keine Möglichkeit, sich dagegen zu schützen, der Familie entrissen zu werden, um im Ausland gegen den Kommunismus zu kämpfen. Dieser Teil der Entscheidung ist wohl im Zusammenhang mit der damaligen weltpolitischen Lage zu sehen. 90 „ . . . nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws." 91 s. Kapitel III. 92

347 U.S. 497 (1954). Dies war ein Begleitfall zu Brown v. Board of Education, 347

U.S. 483 (1954), dem Meilenstein des amerikanischen Rechts dieses Jahrhunderts, der das Ende der Rassentrennung einläutete. Ging es in Brown um equal protection innerhalb des 14th Amendment, so stellte sich in Bölling die Frage der Übertragbarkeit auf das 5th Amendment, da es um eine Schule in Washington, D.C., ging. 93 Das Gericht liest den Gleichheitssatz folgendermaßen in die due process clause hinein: „ . . . discrimination may be so unjustifiable as to be violative of due process . . . Segregation . . . imposes on Negro children . . . a burden that constitutes an arbitrary deprivation of their liberty in violation of the due process clause." 347 U.S. 499, 500. 8*

116

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

Nicht sehr überraschend waren Ausländer bei der ersten Konstellation nicht erfolgreich. In Santelises v. INS 94 wurde kein Verfassungsverstoß darin gesehen, daß Ausländer für bestimmte Vergehen ausgewiesen werden können, und U.S.-Bürgern das nicht droht. Die per cwn^m-Entscheidung verkündete lakonisch daß der „claim . . . wholly without merit" sei 95 . Durchaus intensiver beschäftigte sich dasselbe Gericht, der Court of Appeals des 2d Circuit, in Noel v. Chapman mit dieser ersten Problemstellung 96 . Hier ging es darum, daß in bestimmten Fällen die unmittelbaren (ausländischen) Angehörigen von U.S.-Bürgern besser eine Ausweisung vermeiden können als solche von permanent resident aliens. Das Gericht hielt den Gleichheitssatz durchaus für einschlägig, prüfte die beanstandete Regelung jedoch nur an einem geringe Anforderungen stellenden Plausibilitätsstandard (limited scrutiny test), bei dem eine vernünftige und wesentliche Beziehung (rational and substantial relationship) zwischen Regelung und Regelungsziel ausreichte, um diese aufrechtzuerhalten 97. Auch hinsichtlich der Behandlung von Ausländergruppen untereinander ist die Situation nicht viel anders. Inmitten der Iran-Krise von 1979 verordnete der Attorney General, daß sich alle iranischen Studenten beim INS zu melden hätten, um darzulegen, daß sie nicht gegen Aufenthaltsbestimmungen verstoßen haben 98 , Nichtbefolgung sollte die Ausweisung zur Folge haben. Ein iranischer Student klagte hiergegen und bekam vor dem District Court in D.C. Recht 99 , da die Verordnung zwar vom Gesetz - dem I N A - gedeckt sei, jedoch gegen den Gleichheitssatz verstoße. Es gäbe keine Grundlage für eine diskriminierende Klassifizierung. Die Entscheidung hatte vor dem Court of Appeals keinen Bestand 100 . Unterscheidungen - auch zwischen Ausländern - seien in Ordnung, solange sie nicht „völlig irrational" seien 101 . Eine vernünftige Grundlage reicht danach aus, und Gerichte haben sich nicht mit einer zu 94

491 F. 2d 1254 (2d Cir. 1974). Id. auf 1257. 9 6 508 F. 2d 1023, cert. den. 423 U.S. 824 (1975). 97 Id. auf 1028, 1029. Der limited scrutiny test entwickelte sich nach der Aufnahme des Gleichheitssatzes in die Verfassung und wird auf die überwiegende Zahl der einschlägigen Gesetze angewandt. Für einzelne Bereiche wie Rasse, nationale Herkunft und Ausländereigenschaft forderte die Rechtsprechung jedoch strict scrutiny und verbot damit weitgehend Differenzierungen, die an diese Kriterien anknüpften. Für eine Unterscheidung müssen nicht nur legitime, sondern zwingende Gründe sprechen, und solche werden von Gerichten selten akzeptiert. Für geschlechtsspezifische Unterscheidungen formte der Supreme Court in den 70er Jahren einen dritten intermediate standard zwischen den beiden erstgenannten. Die Gründe für eine Differenzierung müssen wichtig und geeignet zur Erreichung des Zieles sein; vgl. Craig ν. Boren, 429 U.S. 190 (1976); Brest / Levinson, Processes of constitutional decisionmaking, ch. 6, 7 (1983). 98 8 C.F.R. § 214.5, vom 13. November 1979. 99 Narenji v. Civiletti, 481 F. Supp. 1132 (D.D.C. 1979). 95

Narenji v. Civiletti, Id. auf 747.

617 F. 2d 745 (D.C. Cir. 1979).

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

117

intensiven Prüfung - wie der District Court - in die Außenpolitik einzumischen 102 . Da es sich hier zweifellos um eine von der Situation in Teheran geprägte außenpolitische Maßnahme, ein Signal an die Führung des Iran, handelte, erscheint die vom Court of Appeals vorgenommene Selbstbeschränkung vernünftig. Insofern war Narenji wahrscheinlich ein reichlich hoffnungsloser Fall, trotz der Entscheidung des District Court, um die equal protection clause zumindest unter Ausländern mit Leben zu erfüllen. ß) Exkurs: Die Bedeutung von equal protection außerhalb des Bereichs der Ausweisung aa) in den Einzelstaaten Die erste einschlägige Entscheidung des Supreme Court, die aus heutiger Sicht Selbstverständliches ausspricht, erging im Jahre 1886. Eine Verordnung der Stadt San Francisco hatte - geschickt abgefaßt - de facto bewirkt, daß Chinesen im Gegensatz zu anderen keine Wäscherei betreiben durften 103 . In Yick Wo v. Hopkins 104 entschied das Gericht, daß sich der Schutz des 14th Amendment auf alle Personen innerhalb der USA, unabhängig von Rasse, Hautfarbe oder Nationalität erstreckt, due process und equal protection mithin auch für Ausländer gelten 105 . Die Folgezeit hielt jedoch nicht, was diese Entscheidung versprach. Maßnahmen der Einzelstaaten, die Ausländer diskriminierten - hauptsächlich in den Bereichen Beruf und Eigentum - wurden weitgehend vom Supreme Court aufrechterhalten. Eine Ausnahme bildeten 1915 Truax v. Reich 106 und 1948 Takahashi v. Fish and Game Commission 107. In Takahashi befand das Gericht, daß eine Diskriminierung von Ausländern nur innerhalb enger Grenzen zulässig ist 1 0 8 . Das deutete auf eine Entwicklung in der Richtung, einen höheren Grad an Rechtfertigung für gesetzgeberische Differenzierungen zu verlangen. 102 Id. auf 748. 103 Chinesen hatten ihre Wäschereien in der Regel in Holzhäusern, und die Erlaubnis für den Betrieb von Wäschereien in solchen Gebäuden war in das freie Ermessen der Behörden gestellt: „ I t shall be unlawful, from and after the passage of this order, for any person or persons to establish, maintain, or carry on a laundry within the corporate limits of the city and county of San Francisco without having first obtained the consent of the board of supervisors, except the same be located in a building constructed either of brick or stone." 118 U.S. 356,357. 104 118 U.S. 356 (1886). !°5 Id. auf 369. 239 U.S. 33. 107 334 U.S. 410. 108 Id. auf 419 ff.

118

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

Bei den üblichen Unterscheidungen (die durch Ein- bzw. Ausschluß von Personen equal protection-Fragen berühren) genügt nach der Rechtsprechung des Gerichts ja eine vernünftige Erwägung. Was in Takahashi bereits erkennbar war, fand dann 1971 in Graham v. Richardson 109 seinen deutlichen Ausdruck. Der Supreme Court bezeichnete die Diskriminierung durch einen Einzelstaat aufgrund der Ausländereigenschaft als „inherently suspect", was eine strikte gerichtliche Überprüfung (strict judicial scrutiny) erfordere. Damit wurde ein Höchstmaß an Kontrollintensität zugestanden. Die einzige suspect classification, die vorher geschaffen worden war, betraf die rassische Unterscheidung. Dieser Standard ist so hoch, daß staatliche Regelungen ihn zumeist nicht überleben. 1973 wurde ein New Yorker Gesetz aufgehoben, das alle Ausländer vom Staatsdienst ausschloß, selbst von den untergeordnetesten Funktionen, während für bestimmte Wahlämter keine U.S.-Staatsbürgerschaft nötig war. Das Gericht meinte, das Gesetz sei unverhältnismäßig weit gefaßt - schieße also über das Ziel hinaus und sei deshalb unwirksam. Gleichzeitig wurde den Staaten aber zugestanden, bestimmte politische Funktionen nur mit Staatsbürgern zu besetzen 110 . A m Tag der Sugarman-Entscheidung hob das Gericht außerdem eine Regelung des Staates Connecticut auf, die zur Anwaltschaft nur U.S.-Bürger zuließ 111 . Der Supreme Court befand, daß Juristen zwar eine herausgehobene Stellung durch ihren Zugang zu den Gerichten und ihre traditionelle Führungsposition in der Regierung hätten, sie aber nicht so nah am Kern des politischen Prozesses seien, um sie insgesamt zu einem Sprachrohr der Regierungspolitik zu machen. Weissbrodt meint dazu, daß hier offenbar die in Sugarman entwikkelte „political functions"-Ausnahme begrenzt werden sollte 112 . 1978 machte das Gericht eine Kehrtwendung, als es darum ging, ob Ausländer vom Polizeidienst ferngehalten werden dürfen. Die Frage wurde bejaht. Essenz der Begründung war, daß die Polizei Ausführungsorgan der von den Staatsbürgern im politischen Prozeß entwickelten Politik sei. Die Ausführung treffe wieder die Staatsbürger, daher sollte man diese auch U.S.-Bürgern vorbehalten 113 . Nicht jede Beschränkung von Ausländern verlange strikte Kontrolle. Der vorläufige Abschluß dieser Entwicklung kam 1982 in Cabell ν.

109

110

403 U.S. 365.

Sugarman v. Dougall, 413 U.S. 634.

111

In re Griffiths , 413 U.S. Ill (1973); s. auch J. Rehnquists dissenting opinion zu Sugarman und Griffith, 413 U.S. 634, 649 ff. Sie zeigt sehr gut Rehnquists Verfassungsphilosophie und was unter einem strict constructionist zu verstehen ist: Er lehnt es vehement ab, Ausländer als suscpect class anzusehen, weil die Väter des 14th Amendment dieses nur zum Schutz der Schwarzen, zur ausdrücklichen Außerkraftsetzung der Dred Scott-Entscheidung aufgenommen hätten. Id. auf 652. 112 Weissbrodt, Immigration law and procedure, S. 229 (1984).

»3 Foley v. Connelie, 435 U.S. 291 (1978).

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

119

Chavez-Salido lu. Der Supreme Court nahm eine Zweiteilung vor, strict scrutiny sollte nur noch angewendet werden, wenn es um wirtschaftliche Interessen von Ausländern geht, bei politischen Gründen sei die Prüfung weitaus niedriger anzusiedeln. Entsprechend wurde nicht beanstandet, daß Ausländer in Kalifornien nicht Bewährungshelfer werden konnten. Dies führte J. Blackmun zu dem Fazit, die Sugarman-Ausnahme habe die Sugarman-Regel geschluckt 115 . Andererseits gab es im gleichen Jahr eine equal protection-Entscheidung, Ply 1er v. Doe116, die einen anderen, jedoch verwandten Bereich berührt und deren Auswirkungen für potentiell beträchtlich gehalten werden 117 . J. Brennan fand hier eine 5 : 4 Mehrheit für die - die Untergerichte bestätigende - Auffassung, ein texanisches Schulgesetz, welches die illegalen Kinder von ebenfalls illegalen Ausländern vom Schulbesuch ausschließt, verstoße gegen den Gleichheitssatz. Texas wollte mit der Maßnahme Geld sparen, was in dieser Form von der Mehrheit abgelehnt wurde. Die Bedeutung der Entscheidung wird vor allem unter zwei Gesichtspunkten diskutiert: - Man mag das Ergebnis enger oder weiter auslegen. Tut man das letztere, so kann man einen Bruch mit dem klassischen ausländerrechtlichen Konzept der nationalen Gemeinschaft der Staatsbürger konstatieren 118 , und das im Angesicht einer Congress-Politik, die illegale Einreise immerhin zu einem strafwürdigen Vergehen erklärt hat 1 1 9 . Ply 1er v. Doe erkennt einen Anspruch auf soziale Leistungen durch bloße Anwesenheit an, ein enormer Durchbruch für die USA. Noch schärfere Konturen bekommt diese Tatsache dadurch, daß es sich bei den Betroffenen um Illegale handelt. - Insgesamt steht die Entscheidung weniger wegen des Ergebnisses 120 als vielmehr wegen der Begründung und des Vorgehens des Gerichts zur Diskussion. Der Supreme Court hat das texanische Gesetz auf der niedrigsten Rationalitätsstufe geprüft, die Anwendung von suspect classification oder fundamental interest abgelehnt und das Gesetz dennoch für verfassungswid114 454 U.S. 432; s. auch Casenote, Cabell v. Chavez-Salido, 7 Suffolk Transnat'l L. J. 463 (1983). us 454 u.S. 432, 458. Diese Befürchtung bewahrheitete sich offensichtlich aber nicht so ganz. In Bernal v. Fainter wurde 1984 der Ausschluß von PRAs in Texas von der Bestellung zum Notar als gleichheitssatzwidrig angesehen, 467 U.S. 216. 116

457 U.S. 202 (1982). Schuck, The transformation of immigration law, 84 Colum. L. Rev. 1, 58 (1984); Note, Plyler v. Doe: undocumented alien children and the right to free public education, 16 U. West L. A . L. Rev. 175, 176 (1984). 117

118

119

s. Schuck, supra Fn. 117, auf 54.

s. Schuck, supra Fn. 117, auf 56. Mangels Durchsetzung hält der Supreme Court diesen Punkt für nicht so wichtig. 120 Wer möchte Kindern schon wegen des Verhaltens ihrer Eltern die Schulausbildung vorenthalten? Diese Überlegung ist auch deutlich die ratio der Entscheidung.

120

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

rig gehalten 121 . Dies war nur möglich, weil inhaltlich de facto ein weitaus strengerer Maßstab als bloße Rationalität angelegt wurde 1 2 2 . - Außerdem wird die Entscheidung als judicial Gericht habe seine Grenzen überschritten 123 .

activism angegriffen, das

ßß) auf Bundesebene Wie weiter oben dargestellt, ist unter Earl Warren der Gleichheitssatz auch in das 5th Amendment eingeflossen und bindet somit die Bundesregierung 124 . Für Ausländer ist der Schutz durch equal protection unter beiden Vorschriften (14th Amendment und 5th Amendment) jedoch nicht gleich weit. Es kann gewichtige nationale Interessen geben, die auf Bundesebene Gesetzgebung ermöglichen, welche, von Einzelstaaten ausgehend, in dieser Hinsicht verfassungswidrig wären 125 . Nur wenn der Bund nicht bundesweit tätig würde und kein nationales Interesse berührt wäre, sei die Reichweite des Gleichheitssatzes unter 5th und 14th Amendment gleich 126 . Diese Aussagen stammen von Hampton v. Mow Sun Wong 127. Dort ging es um eine Verordnung der U.S. Civil Service Commission, nach der Ausländer vom Staatsdienst des Bundes ausgeschlossen waren. J. Stevens stellte fest, daß die überragende Zuständigkeit des Bundes in Einwanderungsfragen eine Erstreckung des Sugarman-Ergebnisses auf den Bund verbiete 128 . Das bedeute hingegen nicht, daß jede Behörde der Bundesregierung nach Belieben Ausländer diskriminieren dürfe. Insofern liege die vorliegende Verordnung außerhalb der Zuständigkeit der Civil Service Commission. Sie sei nur verantwortlich für die Effektivität des Civil Service, und nicht - z. B. - für Ausländerpolitik oder auswärtige Angelegenheiten. Die Verordnung war daher unwirksam. Gleichzeitig wurde darauf hingewiesen, daß eine entsprechende Maßnahme, ergriffen von Präsident oder Congress, möglich sei, da legitime nationale Interessen dafür ausreichen 129 . 121 Ablehnend zur Anwendbarkeit und zur Ergiebigkeit des rationality test: Lichtenberg, Within the pale: aliens, illegals aliens, and equal protection, 44 U. Pitt. L. Rev. 351 (1983). 122 Perry sieht hierin eine zusätzliche und unnötige Konfusion der diversen Prüfungsstandards des Gerichtes, Equal protection, judicial activism, and the intellectual agenda of constitutional theory: reflections on, and beyond, Plyler v. Doe, 44 U. Pitt. L. Rev. 329, 334 (1983). 123 s. C. J. Burger in seinem dissent , 457 U.S. 202, 242 f. (1982); zum „richtigen Ergebnis" und der Rolle des Gerichts auch Perry, supra Fn. 122, auf 341 ff. 124 supra , Fn. 92 und 93 und diesbezüglicher Text.

125 Hampton v. Mow Sun Wong , 426 U.S. 88, 100 (1976). 126 Ibid. 127 supra, Fn. 125. 128 Id. auf 101, 114.

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

121

In Matthews v. Diaz 130 klagte ein Ausländer dagegen, daß bestimmte Sozialleistungen nur für U.S.-Bürger und mindestens fünf Jahre ansässige Ausländer zur Verfügung standen 131 . Nach Auffassung des Gerichts war diese Regelung jedoch „nicht völlig irrational" 1 3 2 und daher in Ordnung. Graham v. Richardson wurde nicht für einschlägig gehalten 133 . Bleibt festzuhalten, daß spätestens Diaz vorläufig deutlich gemacht hat, daß Ausländer auf Bundesebene kaum mit Schutz rechnen können. bb) Ex post facto clause (Rückwirkungsverbot) 134

Vor 1920 waren Ausweisungen aufgrund rückwirkender Gesetzgebung nicht für notwendig erachtet worden, es gab sie nicht 1 3 5 . Nach dem I N A von 1952 sind nunmehr alle Ausweisungsgründe rückwirkend nutzbar 136 . In Harisiades wurde die Rückwirkung des Alien Registration A c t 1 3 7 angegriffen, doch ohne Erfolg. Der Supreme Court verneinte einen Verstoß gegen das Rückwirkungs-Verbot, da dieses nur auf Straf- und nicht auf Zivil-Verfahren Anwendung finde. Ausweisung aber wurde und wird als Zivil-Verfahren angesehen 138 . Da rückwirkende Gesetze in Zivilsachen genauso unfair sein können wie in Strafsachen, wird durchaus bestritten, daß die ex post facto clause sich nur auf die letzteren bezieht 139 , aber eine Änderung der Rechtsprechung ist hier nicht zu erwarten 140 . Begründet mag das darin sein, daß die zwei Wege zur Einbe129

Id. auf 116. Die ließ nicht lange auf sich warten, der Präsident handelte: Exec, order No. 11 935, 41 Fed. Reg. 3770 (1976). Die Order wurde bestätigt in Mow Sun Wong v. Campbell, 626 F. 2d 739 (9th Cir. 1980), cert. den. 450 U.S. 959 (1981). Zur Geschichte der Mow Sun Worcg-Entscheidung s. Casenote, Mow Sun Wong v. Campbell, 6 Suffolk Transnat'l L. J. 133 (1982). 13 426 U.S. 67 (1976). » ι Id. auf 70. 1 32 Diese Aussage betrifft die Unterscheidung bei Ausländern in solche mit mehr bzw. weniger als fünf Jahren Aufenthalt und die Anknüpfung an den PRA-Status. Id. auf 83. Daß zwischen U.S.-Bürgern und Ausländern differenziert werden kann, behandelte J. Stevens vorher recht zügig. Id. auf 77 - 80. 1 3 3 426 U.S. 67, 85. 1 34 U.S. Constitution, Art. I sec. 9 (3). 1 35 Gesetz vom 10. Mai 1920, 41 Stat. 593. Die Rückwirkung des Gesetzes ist vom Supreme Court in Mahler v. Eby aufrechterhalten worden, 264 U.S. 32 (1924). 1 3 6 See. 241 (d) I N A . 1 37 54 Stat. 670, 673 (sec. 23 (b)). 1 3 8 342 U.S. 580, 594 m. w. N. 1 39 s. Note, Constitutional restraints on the expulsion and exclusion of aliens, 37 Minn. L. Rev. 440, 456 (1953). 140 Etwas aus dem Rahmen fällt hier Barber ν. Gonzales, 347 U.S. 637 (1954). Gonzales, ein Filipino, sollte gemäß sec. 19 (a) Immigration Act 1917 wegen gewisser Verurteilungen nach der Einreise ausgewiesen werden. Bei seiner Ankunft in den USA

122

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

Ziehung beispielsweise der Ausweisung einige Gefahren bergen: Bezeichnet man das Deportations-Verfahren als Strafverfahren, so werden etliche Schutzbestimmungen der Verfassung anwendbar mit unabsehbaren Konsequenzen. Erstreckte man das Rückwirkungsverbot auf weitere Bereiche des Zivilrechts allgemein, so würde der Gesetzgeber in der Wahrnehmung seiner legitimen Aufgaben unnötig und unberechtigt eingeschränkt. cc) cruel and unusual punishment / double jeopardy 141

Gelegentlich wurde argumentiert, daß Ausweisungen gegen diese Verfassungsverbote verstoßen 142 . Da es sich aber um Garantien für Strafverfahren handelt, und, wie oben gesehen, der Supreme Court nicht willens ist, die Ausweisungen hierin einzubeziehen, laufen die Bestimmungen notwendigerweise leer. Andererseits ist es schon vorgekommen, daß ein Instanzgericht es für eine grausame und ungewöhnliche Bestrafung gehalten hat, jemand aufgrund einer Verurteilung wegen des Verkaufs von einigen Marihuana-Zigaretten zu deportieren 143 . dd) Meinungsfreiheit (1st Amendment)

Insbesondere in den Fällen, in denen es um Kommunisten ging, wurde vorgebracht, daß eine Deportation - politischen Äußerungen folgend - die Meinungsfreiheit verletze. Der wesentliche Fall auch für diesen Bereich ist Harisiades. Dort ging der Supreme Court nicht so weit zu sagen, daß das 1st Amendment nie einschlägig sein könnte. Es wurde vielmehr der Sachverhalt im konkreten Fall - wo es nach Ansicht des Gerichts um Anstachelung zu gewaltsamem Regierungsumsturz ging - nicht innerhalb des Schutzbereichs des Grundrechts gesehen 144 . Ausländer werden während ihres Aufenthaltes in den USA von der Bill of Rights geschützt, also auch vom 1st Amendment (z. B. gegenüber Strafverfahren), doch es ist unklar, in welchem Umfang solche Rechte zur Abwehr einer Ausweisung herangezogen werden können. Es

1930 unterfiel er aber nicht den Einwanderungsgesetzen, weil die Philippinen eine U.S.-Besitzung und deren Einwohner U.S.-nationals (eine Zwischenstufe von Ausländer und citizen) waren. Erst 1934 stellte ein U.S.-Gesetz die Filipinos einwanderungsrechtlich mit Ausländern gleich. J. Warren entschied für den Supreme Court in Barber v. Gonzales, dieses Gesetz mache die Einreise von 1930 nicht nachträglich zu einer einwanderungsrechtlichen. Eine Rückwirkung wurde also, wenn auch auf einfachgesetzlicher Ebene, abgelehnt. 141 8th Amendment und 5th Amendment. 142 s. G & R, § 4.3 (h), Fn. 41 und Supplement 1986, ibid., für entsprechende Fälle. Zu double jeopardy: G & R, § 4.3 (i). 143 Lieggi v. INS, 389 F. Supp. 512 (N.D. III. 1975). 144 342 U.S. 580, 591, 592 (1952); s. dazu auch G & R, § 4.3 (d).

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

123

ist aber sicherlich nicht unbegründet, in diesem Zusammenhang skeptisch zu sein 145 . g) Kritikpunkte Der I N A 1952, der einerseits aufgelaufene Rechtsprechung und Praxis kodifizierte, und andererseits auch die Grundlage für weitere Entwicklungen bildete, ist in vielerlei Hinsicht bezüglich seiner Behandlung von potentiell ausweisbaren Personen kritisiert worden. Im wesentlichen ist das in sechs Bereichen der Fall: aa) statute of limitations (Verjährung)

Frühere Einwanderungsgesetze hatten die Zeit begrenzt, innerhalb der nach der Einreise ein Ausweisungsverfahren betrieben werden konnte 146 . Der I N A 1952 hob diese Befristungen grundsätzlich auf. Deportations-Verfahren können nunmehr jederzeit eingeleitet werden 147 . Darüber hinaus entfielen die Befristungen rückwirkend, so daß auch Jahrzehnte zurückliegende Fälle behandelt werden können, ohne daß irgendwelche Vertrauensschutz-Gesichtspunkte dem Betroffenen helfen. Dieser Rechtszustand stieß auf heftige Kritik von den verschiedensten Seiten, und auch die President's Commission von 1952 gehörte dazu 148 . Nach ihrer Ansicht bedeutete der Mangel einer Verjährung eine grausame und inhumane Bestrafung für lange zurückliegendes Verhalten. Diese unangemessene Schwere werde um so deutlicher, wenn man berücksichtige, daß bei Strafverfahren - überwiegend - eine Befristung der Verfolgbarkeit auf drei Jahre nach der Tat gegeben sei. Sinn der Verjährung dort sei es, ein unfaires Verfahren dergestalt zu vermeiden, daß jemand lange nach einem Vorfall gezwungen wird, Beweise zu sammeln und sich zu verteidigen. Die gleiche Überlegung müsse auch für Ausweisungen gelten 149 : Die Kommission schlug daher vor, den Beginn von Ausweisungsverfahren auf

145 Vgl. hingegen hierzu Aleinikoff / Martin, supra Fn. 11, S. 365 f. Die Autoren zitieren J. Murphy mit einer concurring opinion aus dem Jahre 1945. Murphy bezweifelt hier, daß es dem Verständnis von menschlicher Freiheit der Väter der Verfassung entspreche, Ausländer gegen Strafverfahren, nicht jedoch gegen Ausweisung durch das 1st Amendment zu schützen. 146 Nach dem Gesetz von 1917, 39 Stat. 874, waren es maximal 5 Jahre, § 19. 147 Befristungen bestehen nur noch insofern, als bei einigen Ausweisungsgründen deren Verwirklichung daran gekoppelt ist, daß sie innerhalb bestimmter Zeit nach der Einreise vorliegen. Ist das gegeben, so kann das Verfahren zu jeder beliebigen Zeit eingeleitet werden. 148 The President's Commission on Immigration and Naturalization, Whom we shall welcome, S. 197, 198 (1953). 1 49 Id. auf 198.

124

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

10 Jahre nach dem zur Last gelegten Verhalten zu begrenzen 150 . Überhaupt nicht ausgewiesen werden dürften nach diesen Vorstellungen PRAs nach 20 Jahren Aufenthalt in den USA und Einwanderer, die vor ihrem 16. Lebensjahr PRAs geworden sind 151 . Die Kritik der Kommission wird z. B. von Maslow 1 5 2 , Gordon 1 5 3 und Wasserman 154 geteilt. bb) Rückwirkung

Neben der unter aa) bereits angesprochenen Verfahrens-Rückwirkung gibt es auch eine materielle. See. 241 (d) I N A 1952 ermöglicht es - wie es teils auch schon vorher war - Ausländer aufgrund eines Verhaltens auszuweisen, das zum Zeitpunkt der Handlung noch keinen Ausweisungsgrund verwirklichte, wenn dieser Ausweisungsgrund dann später geschaffen wird 1 5 5 . Wasserman nennt diesen Zustand - im Vergleich zu anderen Ländern - „unzivilisiert" 156 . Maslow erläutert einige Fälle, die die Härte dieser Rechtslage darstellen 157 . Und auch die President's Commission greift den Supreme Court, der diese Rechtsansicht ja stützt, zwar nicht direkt an, meint aber, daß eine solche Rückwirkung keinen Platz in den Gesetzen der USA habe. See. 241 (d) solle aufgehoben werden 158 . cc) „Technische Verletzungen"

Ausgewiesen werden kann jeder, der in violation of law eingereist ist. Dabei kommt es nicht auf Schuld oder Zurechenbarkeit beim Betroffenen an. So unterlag z. B. der Ausweisung, wer durch einen konsularischen Fehler der falschen nationalen Quote zugeschlagen wurde 1 5 9 oder ein Visum erhielt, zu dem er nicht berechtigt war, auch wenn er daran keine Schuld trug. Auch hier plädierte die Kommission für einen, wie ich finde, vernünftigeren Weg, bei dem auf die Zurechenbarkeit beim Betroffenen abgestellt würde und in Ermangelung eines solchen die Deportation eines PRA ausgeschlossen wäre 160 .

150 Ibid. Id. auf 202.

151

ι 5 2 Maslow, Recasting our deportation law: proposals for reform, 56 Colum. L. Rev. 309, 325 - 327 (1956). ι 5 3 Gordon, The need to modernize our immigration laws, 13 San Diego L. Rev. 1, 19, 20 (1975). 154 Wasserman, Grounds and procedures relating to deportation, 13 San Diego L. Rev. 125, 127 (1975).

ι 5 5 s. auch supra f). 156 Id. auf 128. 157 Maslow, supra Fn. 152, S. 329, 330.

158 Whom we shall welcome, supra Fn. 148, S. 203.

159 Maslow, supra Fn. 152, S. 331.

VIII. Von delayed exclusion zu echter Deportation

125

dd) Geringfügige Verfehlungen

Einige Autoren setzen sich dafür ein, bei kleineren Rechtsbrüchen - wie z. B. Marihuana-Besitz - auf eine Ausweisung zu verzichten 161 . Gordon begründet das in puncto Marihuana damit, daß es einen nationalen Konsens gäbe, der für eine Lockerung oder Aufhebung der Sanktionen für bloßen Besitz von Marihuana sei 162 . Wasserman ist außerdem dafür, bei vollständiger Rehabilitation auf eine Ausweisung - z. B. von früheren Prostituierten oder KP-Mitgliedern - zu verzichten 163 . Hierher gehört auch der Vorschlag der Kommission, von einer Ausweisung bei Verstoß gegen die Meldepflicht (welche heute anders aussieht) abzusehen, da dies unnötig hart wäre 164 . ee) Kriminelle Handlungen

Gordon und die Kommission monieren eine unterschiedliche Behandlung von einfachen Vergehen und den schwerwiegenderen, den crimes involving moral turpitude. Bei letzteren würde keine Ausweisung erfolgen, wenn der Betroffene begnadigt worden sei oder das Gericht eine Empfehlung gegen eine Ausweisung ausgesprochen habe 165 . Für einfache Vergehen gibt es diese Möglichkeit der Vermeidung einer Deportation nicht. Gordon betrachtet das zu Recht als eine „irrationale Situation", als ein Versäumnis bei der Gesetzesabfassung 166. ff) Die re-entry-doctrine

Auf diese Rechtsfigur werde ich im folgenden Kapitel näher eingehen, auch auf die Kritik.

160 w h o m we shall welcome, supra Fn. 148, S. 197; in diesem Sinne auch Maslow,

supra Fn. 152, S. 331. 161 Gordon, supra Fn. 153, S. 20, 21; Wasserman, supra Fn. 154, auf 128, 129. 162 Gordon, supra Fn. 153, auf 21. 163 Wasserman, supra Fn. 154, auf 128, 129.

164 Whom we shall welcome, supra Fn. 148, S. 205. Vgl. die alte sec. 265 I N A und sec. 11 I N A Amendment Act 1981. Die Ausführungen bei Wolf, Das Ausländerrecht der Vereinigten Staaten von Amerika, in Frowein / Wolf, Ausländerrecht im internationalen Vergleich, S. 223, 256 (1985) sind nicht mehr zutreffend. 165 See. 241 (b) I N A . 166 Gordon, supra Fn. 153, auf 22; auch Whom we shall welcome, supra Fn. 148, S. 204.

I X . „Einreise 4' als Anknüpfungspunkt für materiell- und verfahrensrechtliche Konsequenzen Entry und re-entry sind wichtige Rechtsfiguren für die Umsetzung des Einwanderungsrechts. Es geht hierbei um die Frage, ob eine Einreise bzw. Wiedereinreise eines Ausländers vorliegt. Dies ist deutlich davon zu unterscheiden, ob ein Ausländer einreisen darf\ wenngleich diese Bereiche natürlich verzahnt sind, wie zu sehen sein wird. Das entry und re-entry zugrundeliegende Konzept wurde von der Rechtsprechung entwickelt und ist schließlich in den I N A 1952 eingeflossen. Aus der Sicht des Ausländers ist dieser Bereich sowohl unter materiell- als auch unter verfahrensrechtlichen Gesichtspunkten von Bedeutung: - Ein Blick in sec. 241 I N A zeigt, daß einige Deportationsgründe nur innerhalb von fünf Jahren nach der Einreise erfüllt werden können 1 . Wann (und ob, s. dazu infra b)) ein Ausländer eingereist ist, kann also über seine Ausweisbarkeit entscheiden. - Weiterhin hängt es vom Vorliegen bzw. Nicht-Vorliegen einer Einreise ab, welcher Verfahrensweg für die Feststellung der Rechtmäßigkeit des Aufenthaltes des Ausländers in den USA beschritten werden muß. Personen, die im rechtlichen Sinne eingereist sind, unterliegen einem Ausweisungsverfahren (deportation proceeding). Demgegenüber wird mit Ausländern, die noch nicht eingereist sind, ein Verfahren durchgeführt, in dem untersucht wird, ob sie einreisen dürfen (exclusion proceeding) 2. Faktisch ist der Betroffene natürlich in beiden Fällen bereits auf amerikanischem Boden. Die Unterscheidung ist bedeutsam, da die Position des Ausländers im Ausweisungsverfahren deutlich besser ist, sowohl prozedural als auch materiell. Deshalb ist es nur natürlich, daß der Grenzziehung zwischen beiden Verfahrenswegen großes Gewicht zukommt, und diese nicht selten umstritten ist. Die Erörterung des rechtlichen Einreisebegriffs hat also zwei Zielrichtungen: In der materiell-rechtlichen Bedeutung ist es eine Ergänzung zu Kapitel V I I I (wann ist eine Ausweisung möglich?), im verfahrensrechtlichen Sinne wird die Darstellung der beiden Verfahrenswege (exclusion und deportation proceedings) in den Kapiteln X und X I durch die Zuordnung der verschiedenen Fallkonstellationen vorbereitet (wer kommt in welches Verfahren?).

ι See. 241 (a) (3), (4), (8), (13) und (15) I N A . Exclusion: sec. 236 I N A ; deportation: sec. 242 I N A .

2

IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für rechtliche Konsequenzen

127

a) entry Sec. 101 (a) (13) I N A definiert, was unter einer Einreise einwanderungsrechtlich zu verstehen ist. Kurz gesagt ist es jedes Kommen eines Ausländers in die USA aus dem Ausland oder einer außerhalb liegenden (outlying) U.S.Besitzung, ob freiwillig oder auf andere Weise; zwei Ausnahmen nicht mitgerechnet, auf die noch später einzugehen sein wird 3 . So ausführlich die Beschreibung in sec. 101 (a) (13) auch ist, sie schafft für die konkrete Anwendung in vielen Fällen doch keine klaren Voraussetzungen. Relativ deutlich war von jeher eigentlich nur, daß die bloße physische Anwesenheit auf dem Boden der USA nicht ausreichend ist, um eine Einreise im rechtlichen Sinne zu begründen. Die Grenzkontrollstellen befinden sich schließlich in der Regel auf dem Territorium der USA, so daß eine gegenteilige Auffassung die gewünschte Differenzierung in exclusion und deportation hinfällig machen würde. (Ob diese überhaupt notwendig ist, ist eine ganz andere Frage.) Alle, gegen die die Ausweisung betrieben würde, wären eingereist im tatsächlichen Sinne. Dieser Vorstellung hat der Supreme Court 1958 in Leng May Ma v. Barber 4 klar widersprochen. Hier ging es um eine Chinesin, die bereits bei der Grenzkontrolle arretiert wurde. Ein Jahr (!) darauf wurde sie gemäß der sogenannten parole power 5 des Attorney General für die Dauer des exclusion-Verfahrens freigelassen. Als dies schließlich für sie negativ endete (also faktisch eine Ausweisung und rechtlich eine Einreiseverweigerung beschlossen wurde), wollte sie eine Vorschrift in Anspruch nehmen, nach der von der Ausweisung abgesehen werden kann, wenn dem Ausländer zu Hause Verfolgung droht 6 .

3 See. 101 (a) (13): „The term ,entry' means any coming of an alien into the United States, from any foreign port or place or from an outlying possession, whether voluntarily or otherwise, except that an alien having a lawful permanent residence in the United States shall not be regarded as making an entry into the United States for the purposes of the immigration laws if the alien proves to the satisfaction of the Attorney General that his departure to a foreign port or place or to an outlying possession was not intended or reasonably to be expected by him or his presence in a foreign port or place or in an outlying possession was not voluntary: Provided, that no person whose departure from the United States was occasioned by deportation proceedings, extradition, or other legal process shall be held to be entitled to such exception." Nach der Legaldefinition von sec. 101 (a) (38) meint „United States" die kontinentalen Vereinigten Staaten, Alaska, Hawaii, Puerto Rico, Guam und die U.S.-Virgin Islands. Die „außerhalb liegenden Besitzungen der Vereinigten Staaten" sind American Samoa und Swains-Island gem. sec. 101 (a) (29) I N A . Zu den oben erwähnten Ausnahmen s. infra b) sowie Fn. 30 und 31. 4 357 U.S. 185 (1958). 5 s. sec. 212 (d) (5) I N A , eine in der Regel mit Auflagen verbundene und jederzeit widerrufbare, bedingte Freilassung, s. auch Kapitel X I V , Fn. 7. 6 See. 243 (h) I N A 1952: „The Attorney General ist authorized to withhold deportation of any alien within the United States to any country in which in his opinion the alien

128

IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für rechtliche Konsequenzen

Die Norm hatte zur Voraussetzung, daß sich der Ausländer innerhalb der USA befindet. Der Supreme Court entschied, daß die Internierung und die Ausübung der parole power eine Einreise im rechtlichen Sinne ausschließen, Leng May Ma sich nicht auf sec. 243 (h) berufen könne 7 . In Matter of Lin 8 hatte es das Board of Immigration Appeals ( B I A ) 9 mit folgendem Fall zu tun: Ein Chinese hatte versucht, mit einem falschen Paß einzureisen und war bei der Grenzkontrolle festgenommen worden. Bevor dann jedoch ein exclusion hearing stattfand, war er aus der Internierungseinrichtung in St. Paul, MN, entwichen und wurde zwei Tage später in New York City wieder aufgegriffen 10. Der Immigration Judge 11 hatte gemeint, mit seiner Flucht sei der Chinese nunmehr eingereist, worauf der Beamte das exclusionVerfahren einstellte, und auch das B I A Schloß sich zunächst bei dem vom INS betriebenen Widerspruch dieser Meinung an. Das B I A verwies auf einen - bereits in einer früheren Entscheidung herauskristallisierten - Test von vier Voraussetzungen, die für das Vorliegen einer Einreise erfüllt sein müßten: 1. physische Anwesenheit im Lande, 2. Kontrolle und Einreiseerlaubnis durch einen Einwanderungsbeamten und 3. tatsächliches und vorsätzliches Ausweichen der Grenzkontrolle beim Überschreiten der Grenze und 4. der Betreffende darf keinen Freiheitsbeschränkungen (wie z. B. Internierung) unterliegen 12 . Diese Punkte wurden als. erfüllt angesehen. Auf Antrag der INS wurde das Verfahren jedoch wiedereröffnet, und nun kam das B I A zum entgegengesetzten Ergebnis. Die Präzedenzfälle, auf die man die erste Lm-Entscheidung gestützt hatte, wurden nun unterschieden: Dort hätten die Ausländer die Grenzkontrolle umgangen, hier sei sie jedoch durchgeführt worden 13 . Hinter dieser Unterscheidung scheint zu stehen, daß hier eine konkrete Entscheidung der Verwaltung vorliegt, jemand nicht einreisen zu lassen (zumindest nicht über die physische Anwesenheit hinaus), während beim heimlichen Grenzübertritt mangels Wissen des INS eine solche Entscheidung nicht gegeben ist.

would be subject to physical persecution and for such period of time as he deems necessary for such reason." Für Näheres zu sec. 243 (h) und dessen Änderungen s. Kapitel X I V . 7 357 U.S. 185, 189, 190 (1958). « 18 I & Ν 219, Int. Dec. No. 2900 (1982). 9 Widerspruchsbehörde im Verwaltungsverfahren s. Kapitel X. 10 18 I & Ν 219, 220. 11 Zu Begriff und Funktion s. Kapitel X c) bb), cc). 12 18 I & Ν 219, 220. ι-3 Id. auf 221, 222.

IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für rechtliche Konsequenzen

Soweit ersichtlich, sind die oben genannten, vom B I A entwickelten Kriterien auch von der Rechtsprechung akzeptiert worden, das B I A selbst wendet sie beständig an. Die Absurdität der Konstruktion bestand schon vor Lin darin, daß der rechtbrechende, heimlich einreisende Ausländer besser dasteht als der sich der Einreiseprozedur am Kontrollpunkt unterziehende. Daß daran Kritik aufkam, ist verständlich 14 . Die verschiedenen Fallgruppen werden wie folgt beurteilt: 1. Heimlicher Grenzübertritt:

Einreise

2. Festnahme kurze Zeit nach heimlichem Grenzübertritt:

Einreise

3. Internierung und anschließende Flucht:

keine Einreise

4. Aufenthalt nach Ausübung der parole power:

keine Einreise

b) Die re-entry-Doktrin Das re-entry-Konzept ist ebenfalls auf die Rechtsprechung zurückzuführen und einwanderungsrechtlich der Kern der Einreise-Problematik. Die nunmehr auch von sec. 101 (a) (13) I N A beinhaltete Doktrin 1 5 besagt, daß entry jede Einreise eines Ausländers meint (nicht nur die erste!) und auch eine kurzzeitige Abwesenheit (ein Schritt über die Grenze) eine erneute Einreise im Sinne des Einwanderungsrechts bei der Rückkehr zur Folge hat. Damit können die materiellen Einwanderungsvorschriften gegenüber wiedereinreisenden Ausländern in zwei Situationen angewendet werden: 1. Der erneut einreisende Ausländer, egal ob Tourist, PRA oder einer anderen Kategorie zugehörig, unterliegt bei jeder Einreise in die USA den Einreise-Verbotsgründen des I N A 1 6 . 2. Manche Ausweisungsgründe von sec. 241 sind befristet auf eine bestimmte Zeit nach der Einreise. Ausreise und Wiedereinreise lassen die Frist von neuem beginnen. So kann sich die Lage ergeben, daß ein Ausländer aufgrund eines Fehlverhaltens eigentlich nicht ausgewiesen werden kann, dies jedoch möglich wird, wenn er zwischenzeitlich das Land verlassen hat 17 . Einer der großen einschlägigen Fälle, auf den die Doktrin zurückgeht, ist U.S. ex rei. Volpe ν. Smith 18. Volpe, gebürtiger Italiener, war 1906 16jährig 14

s. z . B . G & R , §5.1(3). „... any coming of an alien into the United States . . . " (Hervorhebung d. Verf.), s. Fn. 3 für vollständigen Text. 16 Die Einreise-Verbotsgründe sind heute in sec. 212 I N A aufgelistet. Dort sind 33 an der Zahl durchnumeriert, aufgrund der vorgenommenen Differenzierung innerhalb der Norm sind es tatsächlich jedoch wesentlich mehr. 17 So z. B. sec. 241 (a) (3), (4), (8), (13) und (15). 15

9 Bass

130

IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für rechtliche Konsequenzen

eingewandert und blieb italienischer Staatsbürger. 1925 wurde er wegen Fälschung von Obligationspapieren strafrechtlich verurteilt. Im Juni 1928 machte er einen kurzen Besuch in Kuba, bei der Rückkehr wurde ihm vom Einwanderungsbeamten die Einreise nicht verweigert. Im Dezember 1930 wurde Volpe dann in Gewahrsam genommen mit der Beschuldigung, deportierbar zu sein, weil er wegen einer Straftat, die moralische Verworfenheit ausdrücke, vor der Einreise (sprich: Rückkehr) verurteilt worden sei. Die Vorschrift, auf der die dann folgende Order beruhte, lautet in der entscheidenden Passage: „ . . . any alien who was convicted or who admits the commission, prior to entry of a felony or other crime or misdemeanor involving moral turpitude; . . . shall . . . be taken into custody and deported." 19

Das Gericht gelangte zu dem Schluß, das Wort entry meine jede Einreise; ein gegenteiliger Wille des Congresses sei nicht feststellbar 20. Darin, daß die Lage ganz anders wäre, wenn Volpe das Land nicht zwischenzeitlich verlassen hätte, sieht der Supreme Court keine Inkonsequenz. Diese Rechtsprechung ist eine Ausprägung des Bemühens, den Aufenthalt von mißliebigen Ausländern zu verhindern, und Volpe ist ja durchaus nicht die erste Entscheidung in diesem Sinne. Härten treten auch in anderen Bereichen des Ausweisungsrechts auf, gerade die re-entry-Doktrin führte angesichts ihrer Dezidiertheit jedoch zu augenfälligen Ungerechtigkeiten, die gerade unter dem in der amerikanischen Rechtsordnung hochgehaltenen Grundsatz der Fairness kaum haltbar schienen. Die Doktrin war Gegenstand vielfacher Kritik 2 1 und teilweiser Milderung in der Rechtsprechung. Die Einschätzung, über das Ziel hinausgeschossen zu sein, wurde später auch beim Supreme Court selbst sichtbar. So war es nicht mehr allzu erstaunlich, daß er anläßlich Rosenberg v. Fleuti 22 zumindest für PRAs seine Haltung relativierte: Fleuti war Schweizer Staatsbürger und seit 1952 PR A in den USA. Er hielt sich dauernd in den Staaten auf, abgesehen von „einigen Stunden" in Ensenada, Mexiko, im August 1956. In der Folge begann der INS Fleutis Ausweisung zu betreiben mit der Begründung, bei der Rückkehr 1956 habe ein Einreise-Verbotsgrund bestanden23, da 18

289 U.S. 422 (1933). See. 19, Immigration Act von 1917, 39 Stat. 874, 889, Hervorhebung d. Verf. 20 „ . . . the word ,entry' . . . includes any coming of an alien from a foreign country into the United States whether such coming be the first or any subsequent one." 289 U.S. 422, 425. 21 Whom we shall welcome, S. 179,180; G & R, § 4.6 (c) (2); Maslow, Recasting our deportation law: proposals for reform, 56 Colum. L. Rev. 309, 327 - 329 (1956). 22 374 U.S. 449 (1963). Zu Fleuti s. auch Note, Rosenberg v. Fleuti: Reentry of aliens remains unsettled, 56 Notre Dame Law. 696 (1981). 23 Sec. 241 (a) (1). Diese Bestimmung inkorporiert die gesamten Einreise-Verbotsgründe in einen Ausweisungsgrund. Dabei ist wesentlich, daß der Einreise-Verbotsgrund zur Zeit der Einreise bestanden haben muß und nicht erst später entstanden ist. 19

IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für rechtliche Konsequenzen

131

er wegen eines moralische Verworfenheit ausdrückenden Verbrechens vor seiner Rückkehr verurteilt worden sei 24 . Die auf diesem Vorwurf basierende deportation order wurde jedoch bald aufgehoben, da das zugrundeliegende Vergehen nicht die notwendige Schwere hatte. Der INS gab aber nicht auf, man wollte Fleuti offenbar weg haben: Nunmehr versuchte man, sich auf sec. 212 (a) (4) zu stützen, wonach Personen mit psychopathischer Persönlichkeit einem Einreise-Verbot unterfallen. Fleuti sei homosexuell und auch dies sei unter sec. 212 (a) (4) gemeint. Der Court of Appeals gab Fleuti darin Recht, daß diese Vorschrift wegen Unbestimmtheit verfassungswidrig sei 25 . Daraufhin trug die Bundesregierung den Fall zum Supreme Court. Das Gericht war der Ansicht, die verfassungsrechtliche Frage brauche nicht entschieden zu werden. Die Gesetzesauslegung des I N A sei vorgelagert und ausreichend. Die Frage sei, ob Fleutis Rückkehr eine Einreise im Sinne von sec. 101 (1) (13) I N A gewesen sei oder, noch genauer, ob er möglicherweise der Ausnahme ( „ . . . Abreise zu einem ausländischen Hafen oder Platz . . . , die nicht beabsichtigt war") unterfällt 26 . Wäre Fleuti unter diese Ausnahme-Klausel zu subsumieren, so hätte er die USA im einwanderungsrechtlichen Sinne nicht verlassen 27 und könnte nicht ausgewiesen werden. Das Gericht beginnt mit dem Hinweis auf Volpe und darauf, daß das entry-Konzept von den Gerichten entworfen worden ist 28 . Man betont die gravierenden Konsequenzen der Ko/pe-Entscheidung, und daß Untergerichte in der Folge (uneinheitlich, aber doch) eine erneute Einreise in den Fällen verneint hätten 29 , wo das kurzzeitige Verlassen des Landes unfreiwillig gewesen sei 30 , und auch der Supreme Court selbst habe in einem Fall auf dieser Linie gelegen, als ein Küstenschiff gesunken und ein geretteter Seemann nach Kuba gebracht worden war 3 1 . Im Lichte von Volpe plus DiPasquale und Delgadillo sei sec. 101 (1) (13), Definition und Ausnahme, in den I N A 1952 aufgenommen worden 32 . 24

25 26 27

28

See. 212 (a) (9) I N A .

Fleuti v. Rosenberg, 302 F. 2d 652, 658 (9th Cir. 1962). s. die Formulierung der Vorschrift in Fn. 3. 374 U.S. 449, 452 - 453 (1963).

374 U.S. 449, 453. Der Ursprung ist wohl in Lewis v. Frick,

233 U.S. 291, 297

(1914) zu sehen. 29 30

s. den Nachweis in Fn. 6 in Fleuti.

DiPasquale v. Karnuth, 148 F. 2d 878 (2d Cir. 1947). In diesem Fall war der Betroffene mit einem Schlafwagen von Buffalo, N.Y., nach Detroit, M I , gefahren, jedoch über eine Route, die durch Kanada führt. J. Hand verneinte eine neue Einreise, da der Ausländer sich der Route nicht bewußt gewesen sei - und auch nicht habe sein müssen - , er daher auch keine Absicht zum Verlassen des Landes gehabt habe. Insofern brachte diese Entscheidung das neue Element der Freiwilligkeit und der Absicht. 31 Delgadillo v. Carmichael, 332 U.S. 388 (1947). Der Fall ereignete sich während des 2. Weltkrieges, und der Supreme Court stellte darauf ab, daß die Verbringung nach Kuba nicht freiwillig gewesen sei. 32 Vgl. auch Whom we shall welcome, S. 200. Dort meint die Kommission sogar, daß der I N A 1952 die von DiPasquale und Delgadillo geschaffene Lage wieder zurückge9*

132

IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für rechtliche Konsequenzen

In diesem Sinne interpretiert das Gericht den Willen des Congresses, erkennt aber gleichzeitig, daß die Gesetzgebungsmaterialien für die vorliegende Frage der absichtlichen kurzen Ausreise nichts hergeben. Die Begründung, die die Mehrheit für eine Ausdehnung der entry-Ausnahmen gibt, ist daher auch sehr schwammig: „der Congress . . . habe nicht gemeint haben können, die Bedeutung der Ausnahmen in sec. 101 (a) (13) auf die Sachverhalte jener zwei Fälle zu beschränken" 33 . Warum genau das nicht die Absicht des Congresses gewesen sein solle, wird nicht deutlich. Des weiteren wird zur Argumentation, ebenfalls nicht sehr überzeugend, auf eine Voraussetzung der Naturalisierung zurückgegriffen: Nach sec. 316 I N A muß ein die Einbürgerung suchender Ausländer fünf Jahre continuous residence in den USA verbracht haben. Diese continuous residence wird durch Auslandsaufenthalte von bis zu sechs Monaten, oder kumulativ zweieinhalb Jahren, nicht unterbrochen. Hierin sieht der Supreme Court eine Entscheidung des Congresses, daß Auslandsaufenthalte eines Ausländers nicht notwendigerweise dessen Status gefährden 34. Dieses Konzept einer bedeutungsvollen Unterbrechung lasse sich auch auf sec. 101 (1) (13) und auf kurz das Land verlassende Ausländer übertragen 35 . Damit wird der Gehalt der Situation bei der Naturalisierung in einem derartig hohen Maße abstrahiert, daß die Übertragung auf die Einreise sehr fragwürdig erscheint. Hatte die Mehrheit damit zunächst grundsätzlich geklärt, daß die Interpretation von sec. 101 (a) (13) nicht am Wortlaut endet, so schritt sie abschließend dazu, die genauen Voraussetzungen für die Verneinung einer erneuten Einreise festzuklopfen. Diese sei dann nicht gegeben, wenn die Reise „unschuldig, beiläufig und kurz" (innocent, casual, and brief) sei 36 , weil man daraus auf das Fehlen einer Absicht, den Aufenthalt in den USA in bedeutungsvoller Weise zu unterbrechen, schließen könne 37 . Dies ist eine ziemlich krause Formulierung, die subjektive und objektive Elemente kaum trennbar verbindet. Zur Bestimmung des Vorliegens einer Absicht weist das Gericht auf folgende Kriterien hin: - Dauer der Abwesenheit? - Grund der Reise (Verstoß gegen Einwanderungsrecht) / Grund der Ausreise? schraubt habe, was eine allerdings zu weitgehende Auslegung sein dürfte, die beiden Entscheidungen in ihrer Bedeutung überschätzt wurden. Gleichzeitig plädierte die Kommission allerdings - zehn Jahre der Zeit voraus - dafür, daß eine kurze Abwesenheit keine neue Einreise begründen sollte. Ibid. 33 374 U.S. 449, 459. 34 Id. auf 459, 460. 35 Id. auf 461. 3

* Ibid. Id. auf 462.

37

IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für rechtliche Konsequenzen

- Mußte sich der Ausländer Reisedokumente extra beschaffen? Auch andere Anhaltspunkte seien zulässig38. Eine bemerkenswerte Entscheidung, die einzigartig erscheint. Mir ist zumindest keine weitere bekannt, in der ein positives Ergebnis für den Betroffenen - schon das ist selten genug - offensichtlich im Widerspruch zum Willen des Congresses erreicht wird. Daher konnte sich auch eine Minorität von vier Richtern 39 dieser „Auslegung" von sec. 101 (a) (13) nicht anschließen. Sie war der Meinung, es handele sich nicht um Interpretation, sondern um Konstruktion 4 0 . Der Congress habe - DiPasquale und Delgadillo aufnehmend - sec. 101 (a) (13) klar gefaßt und Ausnahmen auf unfreiwillige und unabsichtliche Ausreisen beschränken wollen. Wenn er etwas anderes gewollt hätte, so hätte er es tun können 41 . Daß abgesehen von den durch DiPasquale und Delgadillo inspirierten Ausnahmen jede Einreise eine Einreise im Sinne der Vorschrift sein sollte, sei klar durch deren Aussage, die Entstehungsgeschichte und die beständige Auslegung der Bundesgerichte 42 . Fleuti v. Rosenberg ist ein gutes Beispiel für die ausgeprägt historisch-systematische Dogmatik des amerikanischen case law, die die anstehende Entscheidung in den durch Präzedenzfälle vorgegebenen Rahmen einpaßt, als Verlängerung bereits bestehenden Rechts in die Gegenwart besondere Legitimation zu erlangen scheint und die dennoch instrumenteil und ergebnisorientiert genutzt werden kann. Und Fleuti ist eine durchaus fragwürdige, zielgerichtete Entscheidung, Subsumtion im case law ist nicht notwendigerweise objektiver oder nachvollziehbarer als in anderen Rechtsordnungen 43 . Das muß leider gesagt werden, obwohl es sich um eine der seltenen, für Ausländer positiven Entscheidungen handelt. Die Mehrzahl der jüngeren Entscheidungen im entry-Kontext hat sich mit der Auslegung der „Fleuti-Faktoren" und der Entwicklung von zusätzlichen Anhaltspunkten beschäftigt 44 . So wurden ζ. B. die aus der Ausweisung im Einzelfall entstehenden Probleme, die Länge des Aufenthaltes in den USA

38 Ibid. 39

Justices Clark, Harlan, Stewart und White. ° 374 U.S. 449,463 (1963). 41 Id. auf 467. 42 Id. auf 464. 4

43

Die Doktrin des stare decisis hat den Mythos der Präzedenzbindung im case law

entstehen lassen. Daß auch hier - insbesondere in gesellschaftspolitisch umstrittenen Bereichen - viele andere Überlegungen eine Rolle spielen, haben für den Supreme Court Woodward und Armstrong anschaulich dargestellt. Woodward / Armstrong, The Brethren: inside the Supreme Court (1981, paperback). 44 s. dazu auch Comment, „Entry" as an issue in immigration law, 21 San Diego L. Rev. 137 (1983). Die Entwicklung anderer Kriterien hatte der Supreme Court ja ausdrücklich offengelassen ( „ . . . the operation of these and other possibly relevant factors remains to be developed ,by the gradual process of judicial inclusion and exclusion',

Davidson v. New Orleans , 96 U.S. 97, 104, ...").

134

IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für rechtliche Konsequenzen

sowie Eigentums- und Arbeitsinteressen in den USA berücksichtigt 45 . Demgegenüber gelten als eine neue Einreise begründend eine längere Abwesenheit, Abwesenheit zur Verfolgung illegaler Zwecke, Abwesenheit, um sich einem Strafverfahren zu stellen, ein Besuch „verbotener" Länder, das Einschmuggeln von Ausländern oder nie ein PR A gewesen zu sein 46 . Einige Gerichte streiten sich noch darüber, ob es darauf ankommt, wann der Vorsatz zum illegalen Handeln gefaßt wurde (vor der Ausreise oder danach) 47 . Von den Fleuti- Faktoren ist der Grund der Reise sicherlich der wichtigste. Ist er ungesetzlich, so wird eine neue Einreise durchweg bejaht. Ist er es nicht, kommen die anderen Kriterien ins Spiel, insbesondere die Länge der Abwesenheit. Für deren Einordnung sind keine festen Kriterien entwickelt worden. Zwischen ein paar Stunden oder Tagen einerseits, die wohl keine neue Einreise bedingen, und einem Monat andererseits, der wohl zur Wiedereinreise führt, befindet sich eine Grauzone 48 . Zwei abschließende Bemerkungen zur re-entry- Problematik: 1. Die Feststellung, daß eine Abwesenheit keine bedeutungsvolle Unterbrechung verursacht hat, nützt dem Ausländer nur, wenn es keinen dem EinreiseVerbotsgrund entsprechenden Ausweisungsgrund in sec. 241 I N A gibt oder dieser infolge Fristablauf nicht mehr angewandt werden kann. 2. Gibt es jedoch identische Gründe, dann ist die Frage der erneuten Einreise nur von Bedeutung dafür, welche Verfahrensart zu wählen ist 49 . Und hier beißt sich die Katze in den Schwanz, wird die kunstvolle Konstruktion unlogisch und schwierig durchführbar: Um zu klären, welches Verfahren durchgeführt werden soll, müßte zunächst festgestellt werden, ob eine erneute Einreise vorliegt oder nicht. Andererseits wäre diese Frage aber eigentlich erst Gegenstand des Verfahrens an sich. Die Einleitung eines exclusion-Verfahren würde damit auf der Vermutung aufbauen, daß eine Wiedereinreise gegeben ist und für das Ausweisungsverfahren vice versa. Um dieses Problem ging es in Landon v. Plasencia 5Q. Dort bemängelte die betroffene Ausländerin, daß

45

s. G & R, § 4.6 c, Fn. 76 b. G & R, § 4.6 (c) (2). 47 Dieses etwas merkwürdige Problem resultiert daraus, daß der Supreme Court sowohl vom Zweck der Reise als auch dem der Ausreise sprach. („Another is the purpose of the visit, for if the purpose of leaving the country . . . " ) . Nach meiner Meinung handelt es sich hier nur um eine sprachliche Paraphrasierung, ohne daß inhaltlich Verschiedenes gemeint wäre. Der Court of Appeals (5th Cir.) entschied in Vargas-Banuelos v. INS, 466 F. 2d 1371 (1972) jedoch, daß ein gesetzwidriger Vorsatz vor oder bei der Ausreise gefaßt werden müsse, geschehe dies erst später, so liege nicht unbedingt eine bedeutungsvolle Unterbrechung des Aufenthaltes in den USA vor. Demgegenüber meint der Court of Appeals (9th Cir.), daß es unerheblich sei, wann der Vorsatz gefaßt wurde, Cuevas-Cuevas v. INS, 523 F. 2d 883 (9th Cir. 1975). 46

48 49

s. Comment, supra Fn. 44, auf 163. Neue Einreise: exclusion; keine neue Einreise: deportation.

IX. „Einreise" als Anknüpfungspunkt für rechtliche Konsequenzen

sie nach einem Aufenthalt in Mexiko (um andere Ausländer in die USA zu schmuggeln) einem exclusion-Verfahren unterzogen wurde, die Frage des entry müsse im Ausweisungsverfahren geklärt werden. Dem widersprach der Supreme Court. Exclusion proceedings seien das richtige Forum. Eine logische Schwierigkeit sah man hierin nicht. Das Gericht verglich das Problem mit dem Fall, daß ein Gericht mit einer Sache befaßt ist, in der eine sachliche Frage gleichermaßen für die Zuständigkeit des Gerichts als auch für die Begründetheit von Bedeutung ist 51 . Was zu geschehen hat, wenn sich herausstellt, daß kein entry vorliegt, ließ die Entscheidung offen. Wahrscheinlich ist, daß das exclusion-Verfahren eingestellt und ein neues Ausweisungsverfahren eröffnet werden würde 52 . Einer Konkretisierung der F/ewft'-Entscheidung hat sich der Supreme Court bisher enthalten. 3. Für permanent resident aliens geht es im Rahmen der re-entry-Problematik hauptsächlich um die Frage, welche materiellen Normen (Einreise-Verbotsgründe v. Ausweisungsgründe) anwendbar sind. Dies ist zu trennen von der verfahrensrechtlichen Stellung der Betroffenen, denn PRAs erhalten nach gefestigter Rechtsprechung auch im exclusion-Verfahren procedural due process53. Im Gegensatz zu allen anderen Personengruppen fallen also bei PRAs materielles Recht und anzuwendendes Verfahrensrecht auseinander, sie nehmen eine Zwischenstellung ein. Da sich dieser Vorteil aber nur auf das Verfahren bezieht, ist sein Nutzen durchaus fraglich.

50 459 U.S. 21 (1982), s. auch Casenote, Landon v. Plasencia, 7 Suffolk Transnat'l L. J. 553 (1983). 51 459 U.S. 21, auf 31. 52 Steel, Lessons of the Plasencia case, Imm. J. Januar-März 1983, 12, 25. 53 Auf diesen Bereich wird in Kapitel X I im Zusammenhang mit den durch deportation- bzw. exclusion-Verfahren bedingten Unterschieden eingegangen werden.

X . Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens a) Die Entwicklung der Einwanderungsverwaltung Der heutige Immigration & Naturalization Service ist älter als das gegenwärtige Einwanderungsgesetz (von 1952), aber nicht so alt wie die Bundesgesetzgebung auf diesem Gebiet. Die Behörde, wie sie heute besteht, wurde 1933 durch executive order des Präsidenten errichtet 1 . Der INS hatte also keine gesetzliche Grundlage. Selbst das der Errichtung nachfolgende Einwanderungsgesetz von 1952 behandelt die Behörde nicht ausdrücklich, sondern setzt ihre Existenz voraus 2. Zwischenzeitlich wurde der INS außerhalb des I N A in 8 U.S.C. § 1551 kodifiziert. Vor 1933 war die Ausführung der Einwanderungsbestimmungen einigen organisatorischen Änderungen unterworfen, auf die hier kurz hingewiesen werden soll: Auch nach dem Beginn von materieller Bundesgesetzgebung auf dem Gebiet der Einwanderung 18753 führten die Einzelstaaten die entsprechenden Bestimmungen aus. Aber schon mit dem Einwanderungsgesetz von 18824 übernahm die Bundesregierung grundsätzlich auch die Verwaltung. Die Kompetenz wurde dem Finanzminister übertragen, welcher seinerseits Verträge mit Behörden der Einzelstaaten darüber abzuschließen hatte, daß diese in den Einwanderungshäfen die entsprechenden Kontrollen durchführen 5. Mit dieser Lösung wurde der Congress jedoch zunehmend unzufrieden 6. Daher ging 1891 die Verwaltung vollständig in die Hände des Bundes über 7 , und das Office of the Superintendent of Immigration wurde als ständige Bundes1

Exec, order No. 6166 vom 10. Juni 1933, § 14 (abgedruckt nach 5 U.S.C. § 901): „The Bureaus of Immigration and of Naturalization of the Department of Labor are consolidated as an Immigration and Naturalization Service of the Department of Labor, at the head of which shall be a Commissioner of Immigration and Naturalization." 2 Ζ. B. in sec. 103 (a) I N A . 3 Die Alien & Sedition Acts 1798 nicht mitgerechnet. 4 Act of August 3rd, 1882, 22 Stat. 214. 5 Sec. 2, 22 Stat. 214. 6 Vgl. 22 Cong. Ree. 2950. Rep. Owen legte hier dar, daß bereits mehrere Finanzminister der Zeit entgegengesehen hätten, zu der die Verträge mit den state commissioners hätten beendet werden können. Seinen Ausführungen ist zu entnehmen, daß zum Zeitpunkt dieser Äußerung (bei den Beratungen der 1891-Ò///) der Vertrag mit den Behörden des Staates New York bereits außer Kraft getreten war und der Minister einen Superintendent of immigration für den Hafen von New York ernannt hatte. 7 See. 7, Act of March 2d, 1891, 28 Stat. 1084.

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

137

Einwanderungsbehörde geschaffen. 1895 wurde die Behörde umbenannt in Bureau of Immigration mit einem Commissioner General of Immigration an der Spitze8. Nachfolgende organisatorische Änderungen behandelten hauptsächlich zwei Punkte: 1. Die Verwaltung von Einwanderung und Naturalisierung wurde einige Male zusammengelegt und wieder getrennt 9. 2. Der Standort der Behörde wechselte zwischen verschiedenen Bundesministerien 10 . Wie bereits erwähnt, erfolgte die jüngste Konsolidierung von Einwanderung und Naturalisierung im Jahre 193311. 1940 wurde der INS dann vom Department of Labor zum Department of Justice verlagert 12 , dem er auch heute noch eingegliedert ist. b) Gegenwärtige Aufgabenverteilung innerhalb der Administration Die Funktionen der Einwanderungsverwaltung verteilen sich auf verschiedene Behörden. Beteiligt sind insbesondere das State Department, das Labor Department und das Justice Department, hier vor allem der INS 1 3 . Der Secretary of State ist verantwortlich für die Botschaften und Konsulate im Ausland, welche ihrereits für die Ausstellung der Visa (nicht nur der Einwanderungsvisa) zuständig sind 14 . Eine primäre Einreisekontrolle liegt somit beim Außen-

8 Act of March 3rd, 1895, 28 Stat. 764 (780). 9 Zusammenlegung: 1906, 34 Stat. 596; Aufteilung: 1913, 37 Stat. 736. 10 Zum Department of Commerce & Labor: 1903, 32 Stat. 825, 826; zum Department of Labor: 1913, 37 Stat. 736. " s. Fn. 1. 12 Reorg. Plan No. 5, in Kraft getreten am 14. 6. 1940, 5 F.R. 2223, 54 Stat. 1238. Eine ausführliche Darstellung der Geschichte des INS ist vom Congressional Research Service hergestellt worden für den Rechtsausschuß des Senats im Auftrag von Sen. Kennedy; 96th Cong., 2d Sess., erschienen als sog. Committee Print (1980). 13 Zu erwähnen wäre noch der United States Public Health Service. Eine medizinische Untersuchung der Einwanderer ist seit langer Zeit Bestandteil der Einwanderungsprozedur. Vor 1925 wurde diese in den USA ausgeführt. Seither wird sie bereits in Übersee vorgenommen, entweder von USPHS-Ärzten oder lokalen Medizinern, vgl. auch 22 C.F.R. § 42.113 (1986); 42 C.F.R. § 34 (1985). 14 See. 104 I N A . Das State Department ist seit 1924 beteiligt, Whom we shall welcome, S. 128, 129. Der Secretary of State hat seine Befugnisse an das Visa Office im Bureau of Consular Affairs delegiert, sec. 104 (b), (c) folgend. Das Visa Office ist die Zentrale für die konsularischen und diplomatischen Vertretungen hinsichtlich der Visaerteilung. Vor 1968 war seine wohl wichtigste Aufgabe die Quoten-Kontrolle, d. h., eine Überschreitung der jeweiligen Quoten zu verhindern. Seit 1968 geht es um die Überwachung der Grenze von 20 000 pro Land und des weltweiten Limits. Außerdem gibt das Visa Office beratende Äußerungen (advisory opinions) auf Anfragen der Konsulate und Botschaften bezüglich der Behandlung einzelner Fälle ab.

138

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

m i n i s t e r i u m 1 5 . W e i t e r h i n hat das State Department eine Rolle i n Fragen der Flüchtlings- und A s y l p o l i t i k . Es gibt hierbei insbesondere Einschätzungen der politischen Lage i n Krisenländern an den I N S , u m diesem eine Grundlage zur Beurteilung der Begründetheit von Asylgesuchen zu geben 1 6 . Das L a b o r Department bearbeitet sog. labor certifications . H i e r b e i w i r d entschieden, ob ein einwanderungswilliger Ausländer einem U.S.-Bürger oder einem P R A einen Arbeitsplatz wegnehmen w ü r d e 1 7 . I m übrigen ist die Ausführung des Ausländerrechts hauptsächlich dem A t t o r n e y General übertragen 1 8 . E r hat Letztentscheidungskompetenz i n allen Rechtsfragen u n d K o n t r o l l e u n d Weisungsbefugnis

gegenüber allen Be-

diensteten des I N S 1 9 . D e r A t t o r n e y General kann seine Zuständigkeiten an Angestellte des I N S und des Department of Justice delegieren, was natürlich geschehen i s t 2 0 . A n der Spitze des I N S steht ein Commissioner, der v o m Präsi-

15 See. 104 (a) I N A . Eingeschränkt wird diese Befugnis durch die Regelung in sec. 103 (a), daß in allen Rechtsfragen der Attorney General die abschließende Kontrolle hat. Das Verhältnis der beiden Zuständigkeiten ist jedoch nie wirklich geklärt worden, auch Cartier v. Secretary of State, 506 F. 2d 191 (D.C. Cir. 1974) vermeidet eine klare Abgrenzung. 16 8 C.F.R. § 208.10 (1986). Eine Aufgabe, deren Bewältigung durchaus umstritten ist, s. dazu in Kapitel X I V . 17 See. 212 (a) (14), s. Annex 1. Die Rolle des Labor Department wurde durch die I N A Amendments 1965 ausgeweitet, Cassel bringt dies auf den Nenner, daß dies eine stärkere Verbindung zwischen Einwanderungs- und Arbeitsmarktpolitik gebracht habe, Immigration and the Department of Labor, 367 A.A.A.P.S.S. 105, 106 (1966). Das Ministerium wirkt mit bei Einwanderern der dritten und der sechsten Präferenz sowie bei solchen ohne Präferenz. Vgl. auch Wolf, Das Ausländerrecht der Vereinigten Staaten von Amerika, S. 223, 247 ff. (1985) und G & R, § 1. 14. 18 See. 103 (a) I N A . Im Verhältnis zum Secretary of State gilt, daß beide, Attorney General und Secretary of State, die Einwanderungsgesetze vollziehen, nur - pauschal gesagt - der Außenminister im Ausland und der Justizminister im Inland. Dieses bedeutet bei der Einreise von Ausländern eine zweifache Kontrolle, zunächst bei der Erteilung der Visa in Übersee durch die konsularische Vertretung der USA und sodann bei der Ankunft durch die Einwanderungsbeamten. Die Erteilung eines Visums garantiert somit nicht die Einreise, s. z. B. Whom we shall welcome, S. 129. Die Entscheidung der konsularischen Vertretung ist ablehnendenfalls nicht gerichtlich angreifbar, es gibt allerdings einen internen Überprüfungsmechanismus im Ministerium, dessen Wert schwer zu beurteilen ist, vgl. Schwartz, The role of the State Department in the administration and enforcement of the new immigration law, 367 A.A.A.P.S.S. 93, 98 (1966). Anscheinend behält das State Department seine Möglichkeiten, ζ. Β. Rücknahme eines Visums, solange der Ausländer nicht eingereist ist. Im Juli/August 1986 machte der Fall Schlagzeilen, daß ein zurückkehrender japanischer Student wegen des Verdachts, er sei Terrorist, vom INS interniert wurde. Darauf widerrief das State Department das Visum. INS und Attorney General dürften damit die Hände gebunden sein. Aufgrund der Schwierigkeiten, die sich aus der Zweiteilung ergeben, plädierte schon die Kommission 1953 für eine Konsolidierung der beiden Aufgabenbereiche, Whom we shall welcome, S. 134 - 136. 19 Sec. 103 (a) I N A . Zum Aufbau des Department of Justice insgesamt s. The United States Government Manual 1985/86, S. 334 ff. (1985). 20 See. 103 (a) I N A , sowie 8 C.F.R. § 103.1 (1986).

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

139

denten mit Zustimmung des Senats ernannt wird 2 1 . Diesem Commissioner sind, naturgemäß, die meisten Aufgaben des Attorney General auf diesem Gebiet delegiert worden; letzterer behält sich jedoch eine konkurrierende Kompetenz vor 2 2 . Der Commissioner mag wiederum delegieren 23. Neben der Zentrale in Washington, D.C., welche hauptsächlich Kontrollfunktionen innehat 24 , gibt es Regional- und Distriktbüros des INS. Es bestehen vier Regionalbüros 25 , die ebenfalls im wesentlichen kontrollierend wirken, die Regional Commissioner konnten in bestimmten Fällen bis 1983 über Widersprüche der District Directors entscheiden26. Es gibt 38 Distriktbüros 27 , von denen sich drei im Ausland befinden 28 . Die Distriktbüros sind die wichtigsten Einheiten des INS 2 9 . c) Die Stellung des INS im gewaltenteiligen System aa) Allgemein

Die Verfassung der Vereinigten Staaten ist durchdrungen vom Prinzip der Gewaltenteilung. Dies wird bereits in ihrer Gliederung deutlich 30 . Die Tätigkeitsbereiche der einzelnen Staatsfunktionen werden gegeneinander abgegrenzt und miteinander verschränkt ("checks and balances"). Diese Aufteilung der Ausübung von Staatsgewalt ist kennzeichnend für westliche Demokratien und als solche nicht besonders erwähnenwert. Bedeutung erlangt dieser Punkt - auch für das vorliegende Thema - dadurch, daß Inhalt und Verständnis der Staatsfunktionen, ζ. B. in den USA und Deutschland, durchaus unterschiedlich sind. Mit anderen Worten, eine auf die deutsche, rechtlichhistorische Entwicklung fixierte und reduzierte Vorstellung von Gewaltenteilung kann der amerikanischen rechtlichen und politischen Wirklichkeit nur mit Unverständnis begegnen und auch die Stellung des INS in diesem System nicht erfassen. Man muß die Unterschiedlichkeit des Ansatzes betrachten 31 . 21 22

See. 103 (b) I N A (1986). 8 C.F.R. § 2.1 (1986).

23

Ibid.

24

8 C.F.R. § 100.2 (1986). Ost: Burlington, V T ; Nord: Twin Cities, M N ; Süd: Dallas, T X ; West: San Pedro,

25

CA. 26

8 C.F.R. § 100.4 (a) (1986). Nunmehr gehen diese Widersprüche direkt zum Associate Commissioner for Examinations in Washington, 48 F.R. 43160 (1983), 8 C.R F.R. § 103.1 (f) (2) (1986). 27 8 C.F.R. § 100.4 (b) (1986). 28 Ibid., Bangkok, Mexiko-Stadt und Rom. 29 Für einen komprimierten Überblick der Aufgaben s. - leider nicht mehr ganz aktutell - Noto, Travel and demestic control, 367 A.A.A.P.S.S. 73 (1966), oder, für den jeweils neuesten Stand, die Ausgaben des INS Anual Report. 30 Art I: Legislative; Art. II: Exekutive; Art. I I I : Judikative.

140

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

Unter Exekutive versteht man in den USA im wesentlichen die Ausübung der von der Verfassung verliehenen Staatsgewalt durch den Präsidenten oder andere executive officers. Die Verwaltung kann diesem Bereich nur sehr bedingt zugeordnet werden, sie wird vielfach neben den drei Gewalten stehend angesehen32. Das hat mehrere Gründe: 1. Die Tätigkeit der Verwaltung wird als Ausübung (durch Gesetz) delegierter, nicht bereits durch die Verfassung verliehener Staatsgewalt angesehen33. 2. Beginnend mit der Interstate Commerce Commission (ICC) im Jahr 1887 sind in den USA wesentliche Bereiche der Verwaltung sog. administrative agencies übertragen worden. Die Einrichtung dieser Behörden war in der Regel eine Antwort auf technologischen Fortschritt, der reguliert und kanalisiert werden sollte, vom Rundfunk bis zur Luftfahrt, von der Kernenergie bis zum Umweltschutz 34 . Verwaltungseinheiten wurden für bestimmte Aufgaben geschaffen. Häufig beruhen die Behörden auf einem Gesetzesakt, der nur undeutliche Handlungsanweisungen gibt. Diese agencies werden entweder vorhandenen departments der Exekutive eingegliedert oder außerhalb selbständig errichtet, sog. independent agencies 35. Die Existenz letzterer, weitgehend unbhängiger Behörden hat das Bild einer vierten, das traditionelle Schema sprengenden Gewalt gefördert. 3. Die agencies verfügen allgemein über weitreichende Befugnisse und werden vergleichsweise wenig kontrolliert, insbesondere die Rechtsprechung hält sich zurück. Von daher hat auch der INS deutlich mehr Spielraum als eine vergleichbare deutsche Behörde. Nach amerikanischer Konzeption vom Inhalt der Staatsfunktionen haben die agencies sowohl legislative als auch exekutive und judikative Aufgaben, was die Sonderrolle der Verwaltung stützt 36 . Diese

31 Hierzu allgemein und instruktiv aus deutscher Sicht: Jarass, Besonderheiten des amerikanischen Verwaltungsrechts im Vergleich, D Ö V 1985, 377. 32 Id. auf 379. 33 Id. auf 379, Fn. 14; American Jurisprudence (vol. 1), Administrative Law, § 3 (1962). 34 So ζ. B. die FCC - Federal Communications Commission, CAB - Civil Aeronautics Board, NEC - Nuclear Energy Commission, EPA - Environmental Protection Agency. 35 Die Unabhängigkeit einer Reihe von agencies geht zurück auf eine Entscheidung aus dem Jahre 1935: Humphrey's Executor v. U.S., 295 U.S. 602, wo ausgeführt wurde, daß Fachwissen und Neutralität mancher Behörden es rechtfertigen, deren Bedienstete gegen Entfernung aus dem Amt durch den Präsidenten zu schützen. Heute ist sowohl umstritten, ob es noch eine Trennungslinie zwischen independent und departmental agencies gibt (Breyer / Stewart, Administrative law and regulatory policy, S. 123 - 126 (1985)), als auch, ob eine solche noch zu rechtfertigen wäre (Note, Incorporation of independent agencies into the executive branch, 94 Yale L.J. 1766 (1985)). 36 Nach dieser Auffassung ist die Streitentscheidung zwischen Behörde und Bürger im Einzelfall eigentlich eine Aufgabe der Gerichte. Einsichtiger ist für uns, daß die Kompetenz zum Erlaß von Rechtsverordnungen bei der Legislative liegen müßte.

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

141

Vermengung machte es zu einer wichtigen verfassungsrechtlichen Frage, inwieweit die verwaltungsfremden gesetzgebenden und rechtsprechenden Kompetenzen an Behörden delegiert werden dürfen. - Die Befugnis der agencies zur adjudication , also zur Einzelfallentscheidung, mußte erst erstritten werden 37 und bekam ihr besonderes Gewicht dadurch, daß in verschiedenen Rechtsgebieten, so auch im Einwanderungswesen, Gesetze bestimmten, daß der Exekutive zugewiesene Entscheidungen abschließend seien und eine Überprüfung durch die Gerichte daraufhin nicht stattfand 38 . Diesen Regelungen lag die Auffassung zugrunde, daß die Zuweisung von Kompetenzen an Exekutive oder Judikative alternativ zu verstehen sein kann. Die Tatsachenfeststellung der Behörde, als Basis der Entscheidung, wurde vom Gericht nicht in Frage gestellt und nicht überprüft. Judicial review im Einwanderungsrecht konnte sich nur langsam durchsetzen, erst für Rechts-, dann für Beweisfragen. Er blieb hinsichtlich letzterer doch sehr begrenzt 39 . Erhalten geblieben ist, daß das Verfahren vor der Behörde in der Regel die einzige Tatsacheninstanz ist, ein de novo trial vor Gericht ist die Ausnahme 40 . Daraus erklärt es sich, daß der Ausgestaltung des Verfahrens vor der Behörde und der Methode der Faktengewinnung außerordentliche Bedeutung zukommt. Der Ansatz gerichtlicher Kontrolle war daher auch vorwiegend die Sicherung eines fairen Verfahrens durch die Verwaltung 41 . - Die rulemaking power der agencies entwickelte sich vor dem Hintergrund vielfach fehlender gesetzlicher Handlungsvorgaben. Diese Kompetenz ist in ihrem Umfang auch heute noch umstritten, die Behauptung einer unzulässig weiten Delegation bietet in Streitfällen einen Angriffspunkt. Und daß hier Kontroversen entstehen, ist kein Wunder, denn man muß berücksichtigen, daß diese Befugnis viel weiter geht als die Kompetenz der deutschen Exekutive zur Rechtsetzung. Nach der Rechtsprechung muß der Congress nur eine basic policy festlegen, alles andere bleibt oft den agencies überlassen. Und selbst das klingt noch besser als es in Wirklichkeit ist. Gesetzliche Vorgaben sind vielfach minimal, und seit den berühmten Fällen der New Deal-Ära 42 sind trotz dieser Tatsache noch keine Delegationen von rulemaking power auf Bundesebene gerichtlich aufgehoben worden. Für den Betrachter ist die Lage hinsichtlich der INS erfreulicherweise etwas besser. Auf dem Gebiet der Ein37

s. Breyer / Stewart, supra Fn. 35, S. 49 ff. Z. B. sec. 19, Immigration Act 1917, 39 Stat. 874. 39 s. hierzu Kapitel X I I . Judical review war eine Entwicklung der Rechtsprechung, die erst 1961 Eingang in den I N A gefunden hat, 75 Stat. 650, sec. 106 (a) I N A . 40 Sec. 106 (a) (5) I N A . 41 s. Kapitel X I I . 38

42

A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. U.S., 295 U.S. 495 (1935); Panama Refining

Co. v. Ryan, 293 U.S. 388 (1935). Ein jüngeres Beipsiel für die Bestätigung ungewöhn-

lich umfassender Delegation ist Amalgamated Meat Cutters v. Connaly, 337 F. Supp. 737 (D.D.C. 1971).

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

Wanderung hat der Congress von jeher kein Interesse daran gehabt, allzuviel der Verwaltung selbst zu überlassen. So liefert auch der jetzige I N A eine detaillierte, gesetzliche Grundlage für die Entscheidung von Einzelfällen. Wenn in den USA regelnde - wirklich regelnde - Gesetze gemacht werden, so sind diese meist wesentlich ausführlicher als in Deutschland 43 . Rulemaking durch den INS behandelt daher weniger materielle als vielmehr prozedurale Fragen 44 . Auf der oben skizzierten Linie der weitgehenden Delegation liegt der INS (bzw. der Attorney General) allerdings für den Bereich der Ermessensentscheidungen. Diese sind kaum mit Aussicht auf Erfolg angreifbar, und für sie gibt auch der I N A - was entscheidend ist - keine abschließenden (oder auch nur deutlichen) Vorgaben 45 . - Dieser den agencies eingeräumten Freiheit versuchte der Congress ein kleines Regulativ beizugeben, indem er - verstärkt in den 70er Jahren - sog. legislative veto- Vorschriften in Gesetze einbaute. Diese besagten in der Regel, daß Verwaltungsentscheidungen (sei es vom Präsidenten, einem Minister oder einer Behörde) nur wirksam werden, wenn kein Veto eingelegt wird. In den Regelungen war durchaus unterschiedlich bestimmt, wessen Veto erforderlich sein soll. Entweder beide Häuser des Congresses, ein Haus oder gar nur ein Ausschuß 46 . Die Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmungen, insbesondere unter Gesichtspunkten der Gewaltenteilung, wurde in INS v. Chadha 47, also einem Einwanderungsfall, hinsichtlich des legislativen Vetos bei der Ermessensentscheidung suspension of deportation 48 geprüft. Kern der Entscheidung war, daß das Handeln gemäß solcher Einspruchs-Regelungen als Gesetzgebung zu bewerten sei, und bei solcher müßten beide Kammern sowie der Präsident beteiligt werden. Hier habe das Veto einer Kammer genügt, was schon verfassungswidrig sei, zusätzlich fehle bei legislative vetoes aber grundsätzlich 43 Ein Blick in ein - praktisch beliebiges - Gesetz (beispielsweise die im Annex 1 abgedruckten Auszüge des I N A ) zeigt den völlig anderen Ansatz bei der Gestaltung von Gesetzestexten in den USA. Der Inhalt von amerikanischen Gesetzen steht in auffälligem Gegensatz zu dem Recht, das von den Gerichten in ihren Entscheidungen hervorgebracht wird. Dort werden Festlegungen so weit wie möglich vermieden. Der Grund für diesen Unterschied mag darin liegen, daß Gesetzgebung in den USA vielfach als Korrektur der Gerichte entstand und man in diesen Fällen so genaue Vorgaben wie möglich deutlich machen wollte. 44 Vgl. hierzu den Inhalt von 8 C.F.R. (Code of Federal Regulations), in diesem Band werden die Verwaltungsvorschriften des INS veröffentlicht. 45 Deutlich wird das in Jay v. Boyd, 351 U.S. 345 (1956), dazu auch Roberts, The exercise of administrative discretion under the immigration laws, 13 San Diego L. Rev. 144 (1975). In den beiden folgenden Kapiteln wird auch auf diesen Bereich näher eingegangen werden. 46 s. Breyer / Stewart, supra Fn. 35, S. 96. 47 462 U.S. 919 (1983). 48 See. 244 I N A . Es handelt sich hier um eine der Möglichkeiten, eine an sich gerechtfertigte Ausweisung durch Ausübung des Ermessens zu unterlassen. Näheres in Kapitel X I , zum Text s. Annex 1.

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

143

die notwendige Mitwirkung des Präsidenten, gegen dessen Rechte folglich verstoßen werde 49 . Damit wurden auf einen Schlag de facto ca. 200 Bestimmungen dieser A r t in Bundesgesetzen für verfassungswidrig erklärt. Folge ist, daß ein neuer Weg zur Gewaltenbalancierung gefunden werden muß. Entweder erhöhte parlamentarische Kontrolle auf andere A r t oder strengere gesetzliche Vorgaben 50 . bb) Die Special Inquiry Officers

Das Deportationsverfahren (und die exclusion ebenfalls) findet mittels eines Hearings vor einem Special Inquiry Officer (SpIO), wie der Beamte seit 1952 genannt wird, statt. Seit 1973 kann er auch als Immigration Judge bezeichnet werden 51 , was jedoch ein irreführender Begriff ist. Es handelt sich hier um ein Verwaltungsverfahren, und der Immigration Judge war bis vor kurzem Bediensteter des INS 5 2 . Bis 1952 gab es keine gesetzlichen Verfahrensvorschriften für die Hearings, Anforderungen wurden gerichtlich entwikkelt. Erst mit dem neuen I N A wurden gesetzliche Regelungen eingeführt 53 . Um etwas mehr Sicherheit zu schaffen, hatte der Supreme Court zuvor - 1950 - in Wong Yang Sung v. McGrath 54 den Administrative Procedure Act ( A P A ) 5 5 für anwendbar erklärt im Ausweisungsverfahren. Danach galten bestimmte Verfahrensgrundsätze nun auch hier. Diese Entscheidung mißfiel dem Congress außerordentlich, die Auswirkungen wurden insbesondere für zu kostspielig gehalten, so daß ein speziell auf die Entscheidung des Supreme Court gerichtetes Gesetz das Deportationsverfahren von den Anforderungen des A P A ausnahm 56 . Die Verfassungsmäßigkeit dieses Vorgehens wurde vom Supreme Court 1955 in Marcello ν. Bonds 57 bestätigt. Die Kritik an den Rahmenbedingungen des Ausweisungsverfahrens bezog (und bezieht) sich vor allem auf folgende Punkte:

49 Id. auf 946. Es wurde entschieden, daß die Verfassungswidrigkeit der Veto-Vorschrift den Rest des I N A unberührt läßt, s. auch sec. 406 I N A . 50 Zur Kritik an der Chadha-Entscheidung: Note, Chadha and the nondelegation doctrine: defining a restricted legislative veto, 94 Yale L. J. 1493 (1985), wo für eine Differenzierung zwischen den diversen legislative veto- Vorschriften - je nach deren Form und Inhalt - plädiert wird. Weiterhin Casenote, INS v. Chadha, 8 Suffolk Transnat'l L. J. 123 (1984), wo das Gericht nicht für das Ergebnis, aber für 50 Jahre Untätigkeit - also ein implizites placet zum Veto - kritisiert wird. 51 8 C.F.R. § 1.1 (1), abgeändert durch 38 F.R. 8590 (April 1973).

52

Bis 1983, s. infra.

53

Sec. 242 (b) für die Ausweisung; sec. 236 (a) für exclusion. 339 U.S. 33 (1950). 60 Stat. 237. Act of September 27th, 1950, 64 Stat. 1048. 349 U.S. 302 (1955).

54 55 56 57

144

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

1. W i e supra ausführt, hat sich i n den U S A ein Verwaltungsrechts Verständ-

nis herausgebildet, zu dessen essentiellen Bestandteilen es gehört, das Verfahren der Behörden bei Einzelfallentscheidungen gerichtsähnlich mit einem Hearing auszugestalten58. Aufgrund dieser Konzeption ist ein ständiges Problem, inwieweit der das Hearing durchführende Beamte - in quasi richterlicher Funktion - auch mit Untersuchungs- oder „Anklage"-Aufgaben betraut werden darf. Die Frage stellt sich in zwei Richtungen: einmal, ob die Hearing Officers auf diese Funktion spezialisiert und reduziert sein sollen, so daß sie nicht ständig wechselnd zwischen adjudication, investigation und enforcement eingesetzt werden. Zum anderen, ob sie im gleichen Verfahren sowohl bei den Vorermittlungen als auch dann bei Hearing und Entscheidung mitwirken dürfen. Vor Inkrafttreten des I N A 1952 hatte der Supreme Court in Wong Yang Sung v. McGrath 59 den A P A für anwendbar erklärt, der weitgehend eine Vermischung von Anklage und Entscheidung unterband, und genau um dieses Problem ging es in Sung. Der I N A 1952 schließlich unterband den oben genannten zweiten Fall, Durchführung des Hearings, wenn der Beamte das Vorverfahren durchgefüht hatte, sec. 242 (b). Gegeben blieb in sec. 236 (a) und 242 (b) die Möglichkeit des single-officer-hearing, dem SpIO obliegt sowohl die Anklage als auch die Entscheidung 60 . Dieses ist 1956 durch regulation geändert worden 61 . Danach führt der Immigrations Judge das Hearing nur noch allein durch, wenn der Ausländer nicht bestreitet, deportierbar zu sein 62 . In allen Fällen hingegen, wo das Vorliegen der Deportations Voraussetzungen bestritten wird, muß der Immigration Judge um die Bestellung eines besonderen Beamten, eines Trial Attorney, zur Vertretung der Anklage ersuchen 63. 2. Mit dem Vorstehenden eng verbunden ist der Vorwurf, daß es mit dem SpIO eines unabhängigen Entscheidungsträgers ermangele. Erst kürzlich 1981 - ist durch das SCIRP wieder kritisiert worden, daß die SpIO von Vorgesetzten - den District Directors - abhängig seien 64 . Diese Stellung des Immigration Judge wurde vom Kläger in Marcello ν. Bonds 65 angegriffen, weil sie das Verfahren so der Fairness beraube, daß ein Verstoß gegen due process vorliege 66 . Dem widersprach das Gericht: Diese Praxis sei alt, von der Recht58

s. see. 554, 556 A P A . 59 339 U.S. 33 (1950). 60 s. sec. 236, 242 I N A ; im Annex 1. 61 8 C.F.R. § 242.16 (c); s. auch Gordon, Due process of law in immigration proceedings, 50 A.B.A.J. 34, 36 (1964). 62 Dieses Vorgehen eines Ausländers klingt absurd, ist aber nicht selten. Sie versuchen dann, über re//e/-Bestimmungen zum Ziel, dem Verbleib in den USA, zu kommen; s. hierzu Kapitel X I d). 63 See. 242 (b) I N A , gilt nicht für exclusion. 64 SCIRP, Final report and recommendations, S. 246 (1981), s. auch Maslow, Recasting our deportation law: proposals for reform, 56 Colum. L. Rev. 309, 351 (1956). 65 349 U.S. 302 (1955).

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

145

sprechung anerkannt und entspreche dem weiten Ermessen des Congresses 67. 1956 wurden die SpIO dann dem Zugriff der District Directors entzogen und Chief Special Inquiry Officers unterstellt, welche ihrerseits dem Commissioner nachgeordnet waren 68 . Erst 1983 wurde diese Konstruktion noch einmal ein wenig geändert. Es wurde ein Executive Office for Immigration Review im Department of Justice geschaffen 69. Nunmehr sind die SpIO direkte Untergebene der Associate Attorney Generals und der Kontrolle des INS Commissioners entzogen. Es handelt sich also wieder um eine Umorganisation innerhalb der Verwaltung. 3. Schon die Wickersham Commission 1931 beklagte das Fehlen der notwendigen Qualifikation bei den damaligen Einwanderungsinspektoren 70. Diese grundsätzliche Einschätzung setzte sich bei der Kommission 1953 fort. Sie führte aus, daß zu der Zeit von 119 SpIO nur 21 einen juristischen Abschluß hatten, über 60 % hatten keine College-Ausbildung. Die Ursache wurde darin gesehen, daß die meisten Positionen der Immigration Judges durch Beförderung innerhalb des Service besetzt wurden 71 . Außerdem sei die Bezahlung zu schlecht, um geeignete Bewerber anzuziehen72. Um diesem Vorwurf abzuhelfen, werden seit 1956 nur noch Juristen SpIO oder deren Vorgesetzte 73. 4. Ein Verfahrensproblem im engeren Sinne - gegenüber den Punkten 1 bis 3 - war eine Zeitlang die Verwendung von vertraulichen, off the record- Informationen in exclusion-proceedings 74, so daß der Betroffene unter Umständen nicht wußte, was gegen ihn vorliegt, die Beweislage nicht zu seinen Gunsten verändern konnte. Unter Umständen fand auch gar keine Anhörung statt 75 . Bis 1941 mußte jeder ein Hearing bekommen, kurz vor Kriegseintritt der USA wurde dann die Möglichkeit eines Einreiseverbotes ohne Anhörung geschaffen. Vorgesehen war sie für den Fall, daß der Attorney General „der Meinung ist, ein Verbotsgrund bestehe aufgrund von vertraulichen Informationen,

66 Id. auf 304. 67 Id. auf 311. 68 Rosenfield, Necessary administrative reforms in the Immigration & Nationality Act of 1952, 27 Fordham L. Rev. 145, 170 (1958). 69 28 C.F.R. § 0.19 und 8 C.F.R. §§ 3.0, 3.9, 3.10, wie geändert durch 48 F.R. 8038, 8056 (1983). 70 Report, S. 154. 71 Whom we shall welcome, S. 163; Maslow, supra Fn. 64, S. 351. 72

73 74

75

Ibid. Gordon, supra Fn. 61, auf 37. Oder auch bei Ermessensentscheidungen.

Anwendungsbeispiele waren Knauffv.

Shaughnessy, 338 U.S. 537 (1950); Shaugh-

nessy v. U.S. ex rei. Mezei, 345 U.S. 206 (1953); s. Kapitel X I . - Zu diesem Thema auch: Rosenfield, supra Fn. 68, S. 161 ff.; Gordon, supra Fn. 61, S. 38; Whom we shall welcome, S. 228, 231. 10 Bass

146

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

deren Enthüllung für das öffentliche Interesse schädlich wäre 76 ". Während des Krieges wurde davon kaum Gebrauch gemacht, mit dem Beginn des kalten Krieges nahm die Berufung auf vertrauliche Informationen jedoch solche Ausmaße an, daß dies ein Diskussionspunkt wurde. Seit 1956 scheint die Praxis jedoch weitgehend ad acta gelegt worden zu sein 77 . cc) Das Board of Immigration Appeals

Für die Durchführung eines verwaltungsmäßigen Widerspruchsverfahrens gibt es den Associate Commissioner for Examinations und das Board of Immigration Appeals (BIA). Eine klare Abgrenzung läßt sich nicht in kurzen Worten treffen, beide haben mit Widersprüchen gegen Entscheidungen sowohl der District Directors als auch der SpIOs zu tun. Das B I A jedoch überprüft - auf Antrag - die in diesem Zusammenhang bedeutendsten Entscheidungen, so daß ich mich auf dieses beschränken möchte. Es ist u. a. zuständig für: 1. exclusion (Widerspruchsrecht INA);

gesetzlich vorgeschrieben, sec. 236 (b)

2. deportation; 3. Anträge auf Nicht-Geltendmachung eines Einreise-Verbotsgrundes (Waiver of inadmissability) von PRAs; 4. Anträge auf Legalisierung des Status. Das B I A überprüft sowohl Rechtsfragen als auch Fakten, stellt aber die Rechtmäßigkeit von Gesetzen und regulations nicht in Frage 78 . Es ist - wie ursprünglich auch der INS - keine gesetzliche Einrichtung, sondern wurde vom Attorney General geschaffen, und dieser hat auch seine Befugnisse festgelegt 79 . Das B I A besteht aus einem Vorsitzenden und vier weiteren Mitgliedern 80 .

76

77 78

Whom we shall welcome, S. 229.

Gordon, supra Fn. 61, S. 39.

G & R, 1.10e; zum Verfahren selbst gibt es nicht viel Material, s. aber ζ. B. Hurwitz, Motions practice before the Board of Immigration Appeals, 20 San Diego L. Rev. 79 (1982). 79 8 C.F.R. § 3.1 et seq. (1986). Seine Entstehung geht zurück auf das Jahr 1922. Damals wurde im - zu der Zeit zuständigen - Department of Labor ein „Board of Review" geschaffen, das keine eigenen Entscheidungskompetenzen hatte, sondern den Secretary of Labor beriet und ihm verantwortlich war. Mit der Konsolidierung des INS 1933 wurde das Board dem neuen Commissioner unterstellt. Als 1940 der INS zum Department of Justice verlagert wurde, wurde aus dem Board of Review des B I A , direkt dem Attorney General unterstellt - kein Teil des INS! - und mit Entscheidungskompetenzen versehen; s. Whom we shall welcome, S. 129 - 131. 80 8 C.F.R. § 3.1 (a) (1). Die Mitglieder werden vom Attorney General ernannt und sind insofern von ihm abhängig.

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

147

Die Bedeutung des B I A ist offensichtlich in den letzten Jahren gewachsen. Court of Appeals verwerfen im anschließenden Gerichtsverfahren Klagen gegen Entscheidungen des B I A nicht selten per curiam , so daß die Entscheidungen des B I A , welche teilweise in einer Sammlung veröffentlicht werden, häufig die letzte Darstellung der Rechtslage sind (wenn es nicht weiter zum Supreme Court geht) 81 . Die juristische Diskussion über das B I A kreist vor allem um zwei - miteinander verbundene - Punkte: Die Abhängigkeit des B I A vom Minister und die fehlende gesetzliche Verankerung. Der erste Punkt ist durchaus parallel zur Kritik an der Stellung der Immigration Judges zu sehen. Schon die Wickersham Commission 1931 hatte hinsichtlich des Board of Review für ein „unabhängiges Tribunal" plädiert und als bereits bestehendes Beispiel auf das Board of Tax Appeals, eine independent agency, hingewiesen82. Die Mitglieder sollten vom Präsidenten ernannt werden. Entsprechend hat sich Maslow geäußert 83. Und auch die Kommission 1953 ist wohl in diesem Sinne zu verstehen. Sie betonte zwar die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung, spielte jedoch auch auf eine „Atmosphäre der Stabilität und des Schutzes von Pression" an, mithin eine unabhängige Position 84 . In einer etwas zurückhaltenderen Auffassung setzte sich ein ehemaliger Vorsitzender des B I A dafür ein, dieses zumindest gesetzlich zu fixieren und so der vollständigen Verfügbarkeit des A G zu entziehen 85 . Drei Jahre später vertrat er - zunehmend unzufrieden mit Immigration Judges und B I A die radikalere Ansicht, man solle statt dieser Institutionen einen speziellen Einwanderungs-Gerichtshof einrichten 86 . Ein Problem ist, daß nicht alle Entscheidungen des B I A veröffentlicht werden und daher auch nicht alle Fälle Präzedenzcharakter haben. Das B I A hat vielmehr die Möglichkeit, selektiv vorzugehen. Es kann bestimmen, welche Entscheidungen veröffentlicht werden und als Präzedenzfälle dienen sollen 87 . Andererseits kann offenbar eine nicht veröffentlichte Entscheidung durchaus zur Stützung eines neuen Falles verwendet werden 88 . 81

Roberts, The Board of Immigration Appeals: a critical appraisal, 15 San Diego L. Rev. 29, 37 (1977). 82 Report, S. 160, 161. 83

Maslow, supra Fn. 64, auf 359.

84

Whom we shall welcome, S. 160. „Pressionen" sind nicht das einzige Problem. Weitere ergeben sich daraus, daß der Attorney General bereits abgeschlossene Verfahren an sich ziehen kann, ohne daß der Betroffene davon erfährt oder an diesem neuen Verfahrensabschnitt mitwirken kann. Dazu: Rosenfield, Necessary administrative reforms in the Immigration & Nationality Act 1952, 27 Fordham L. Rev. 145, 156 ff. (1958), Fried, Immigration and nationality law, 35 N.Y.U. L.Rev. 188, 198 (1960). 85

So Roberts, supra Fn. 81, auf 43, 44.

86

Roberts, Proposed: a spezialized statutory immigration court, 18 San Diego L.Rev. 1 (1980). 87 8 C.F.R. § 3.1(g) (1986). 88

io*

s. Fried, supra Fn. 84, auf 198.

148

X. Verwaltungszuständigkeiten und Grundzüge des Verfahrens

Übersicht 2 Vorschriften über den Aufbau der Einwanderungsverwaltung - Immigration Act vom 3. 8. 1882 (22 Stat. 214) Begründung der Bundeszuständigkeit, angesiedelt beim Secretary of the Treasury. - Immigration Act vom 3. 3. 1891 (26 Stat. 1084) Zuständigkeit geht völlig auf den Bund über. - Appropriations Act vom 2. 3. 1895 (28 Stat. 780) Schaffung des Bureau of Immigration. - Department of Commerce & Labor Act vom 14. 2. 1903 (32 Stat. 825) Neuzuordnung des Bureau of Immigration. - Act vom 29. 6. 1906 (34 Stat. 596) Bureau of Immigration und Bureau of Naturalization werden zusammengelegt. - Department of Labor Act vom 4. 3. 1913 (37 Stat. 736) Neuzuordnung des Bureau of Immigration, Teilung in Bureau of Immigration und Bureau of Naturalization. - Exec. Order No. 6166 vom 10. 6. 1933 (abgedruckt nach sec. 901, 5 U.S.C.) Aus Bureau of Immigration und Bureau of Naturalization wird der Immigration & Naturalization Service. - Reorganization Plan No. 5, wirksam am 14. 6. 1940 (54 Stat. 1238) Neuzuordnung des INS zum Department of Justice. - I N A 1952, sec. 103 (a), 103 (b) Aufgaben des Attorney General und des Commissioners. - 8 C.F.R. § 103.1 (1986) Struktur des INS im Detail.

X I . Das Deportationsverfahren Unterschiede zur Exclusion a) due process of law In Fong Yue Ting v. U.S. 1 war der Supreme Court davon ausgegangen, daß der Congress in allen Einwanderung und Ausweisung betreffenden Fragen umfassende Kompetenz habe2. Diese Doktrin erfuhr jedoch bereits zehn Jahre später eine partielle Rücknahme im sog. Japanese Immigrant Case3. Es war die erste höchstrichterliche Entscheidung, die der deportation verfassungsrechtliche Schranken setzte: Das Gericht bestimmte, daß der Ausländer im Deportationsverfahren Anspruch auf die Beachtung der due process clause des 5th Amendment hat, also ein faires Verfahren und insbesondere eine Anhörung 4 . Seit dieser Entscheidung ist die rechtliche Behandlung der Deportation zweigeteilt, in die materielle und die verfahrensrechtliche Komponente. Im ersten Bereich ist die Kompetenz des Bundes weiterhin unbeschränkt, während es hinsichtlich des Verfahrens verfassungsrechtliche Anforderungen gibt. War durch den Japanese Immigrant Case auch eine grundsätzliche Entscheidung für die Anwendbarkeit des 5th Amendment auf das Ausweisungsverfahren gefallen, so blieb der konkrete Inhalt des Fairness-Gebots doch relativ unklar und ist auch heute noch nicht wirklich ausgeleuchtet5. Wenngleich die Einschränkung der Fong Yue Ting unterliegenden ratio auch bemerkenswert ist, so gibt der Yamataya-Fall selbst bereits Hinweise darauf, daß dieses zumindest damals - nicht überbewertet werden durfte. So hatte das Gericht nichts daran auszusetzen, daß die betroffene Japanerin kein englisch sprach oder verstand und auch nicht wußte, daß es bei den Befragungen um ihre Ausweisung ging. Sie wurde wohl überrumpelt, wie es häufig Usus war. Der Supreme Court meinte jedoch, dies sei von ihm nicht zu überprüfen, da die Einwände bereits im Verwaltungsverfahren hätten vorgebracht werden können, dann hätte die Verwaltung sicherlich ggf. eine zweite Untersuchung ein-

1 149 U.S. 698, 707,714 (1883). 2 Id. auf 714, 724. 3 189 U.S. 86(1903). 4 Id. auf 100. 5 Hierzu Note, Due process and deportation: a critical examination of the plenary power and the fundamental fairness doctrine, 8 Hastings Const. L.Q. 397, 405 (1981).

150

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

geleitet 6 . Aus den Entscheidungsgründen geht durchaus nicht deutlich hervor, daß diese Einwände nicht gemacht wurden, darüber hinaus scheint die Argumentation neben dem Problem zu liegen, denn was nützt eine zweite Anhörung, wenn das notwendige Beweismaterial bereits gesammelt wurde, und es kein Verwertungsverbot gibt 7 . So ist es nicht verwunderlich, daß über die nächsten Jahrzehnte die Struktur des Ausweisungsverfahrens - trotz due process - eher vom Bestreben, den Ausländer zu „überführen" als ihm Fairness angedeihen zu lassen, gekennzeichnet war. Eine instruktive Darstellung hierzu findet sich bei der Wickersham Commission 19318: Bis 1956 begannen Ausweisungsverfahren offiziell mit einem „warrant of arrest", wenn prima facie-Beweise für die Erfüllung eines Ausweisungstatbestandes vorlagen. Dem folgte dann die Anhörung. Dieser Prozedur wurde in vielen Fällen eine sog. „preliminary examination" vorgeschaltet. Dabei handelte es sich - wie es die Wickersham Commission nannte - um eine „private Anhörung". Hierbei wurde der Ausländer nach Ort und Zeit der Einreise und anderen für eine eventuelle Ausweisung bedeutsamen Umständen befragt. Häufig wurden die Ergebnisse dieser Befragung die Grundlage für das weitere Deportationsverfahren, lieferten überhaupt erst das Material für den warrant of arrest. In diesem ersten Stadium wurde - da angeblich „privat" - noch kein Rechtsbeistand zugelassen, stenographiert wurde selektiv (so daß die Protokolle unvollständig waren) 9 , Übersetzer wurden nach Gutdünken hinzugezogen10, die Betroffenen durch Demonstration von Autorität eingeschüchtert und damit schon ohne warrant de facto festgenommen (in dem Sinne, daß sie glaubten, sich befragen und ins Einwanderungsbüro mitnehmen lassen zu müssen)11. Die Haltung der Kommission zu diesem Vorgehen schien ambivalent zu sein: Einerseits wurde es verurteilt 12 , andererseits aber ein Verfahrensschritt ohne Rechtsbeistand für notwendig gehalten, da sonst die Durchsetzung des Einwanderungsrechts schwer gefährdet wäre 13 . Der I N A 1952 nahm dann zum ersten Male eine ausdrückliche Regelung über die Abhaltung von deportation hearings in Einwanderungsgesetzen überhaupt auf 14 . Auch hier handelte es sich um die Kodifizierung von Rechtspre-

6

189 U.S. 86, 101, 102. s. dazu Kapitel X I V , c) cc), Nichtanwendung der exclusionary rule. 8 Report on the enforcement of the deportation laws of the United States, S. 59 ff. (1931). 9 Report, S. 61, 62. 10 Id. auf S. 64. 11 Id. auf S. 65. 12 Id. auf S. 64,65,67,69. ι 3 Id. auf S. 61. 14 Die preliminary examinations wurden nicht unterbunden. 7

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

chung, die sich seit Yamataya entwickelt hatte, neue Rechte sollten nicht geschaffen werden 15 . Im Gegenteil, wahrscheinlich war dies eine Reaktion des Congresses auf Wong Yang Sung v. McGrath 16, um eine Ausweitung von due process-Anforderungen durch die Gerichte zu verhindern 17 . Andererseits wäre diese Absicht verfassungsrechtlich unrealistisch, da das Fairness-Gebot auf der Verfassung selbst beruht und sich fortentwickelt, so daß die in sec. 242 (b) I N A genannten Merkmale als Mindeststandard zu betrachten sind 18 . Diese sind: Bekanntgabe der Vorwürfe und von Zeit und Ort der Erörterung; das Recht auf Beistand (nicht auf Kosten des Staates!); Gelegenheit, das Beweismaterial zu prüfen; eigenes zu präsentieren und Zeugen ins Kreuzverhör zu nehmen. Anders stellt sich die Lage bei Einreiseverboten dar: hier gibt es keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf bestimmte Verfahrensmerkmale, ausgehend von der „entry"-Fiktion. So waren in diesem Bereich die Verweigerung von Hearings aufgrund vertraulicher Informationen und zeitlich nicht begrenzte Internierungen ein Problem. Ein berühmter, einschlägiger Fall, der über Jahre hinweg Wellen schlug, war U.S. ex rei. Knauff v. Shaughnessy 19. Ellen Knauff, gebürtige Deutsche, heiratete im Nachkriegs-Deutschland einen U.S.-Armeeangehörigen. Im August 1948 reiste sie in die USA, um sich naturalisieren zu lassen. Die Einreise wurde ihr aber in New York verweigert, und sie wurde auf Ellis Island interniert 20 . Im Oktober 1948 und noch einmal 1949 sprach der Attorney General ohne Anhörung aufgrund „vertraulicher Informationen" das endgültige Einreise-Verbot aus, da die Einreise von Knauff schädlich für die Interessen der USA wäre 21 . Daraufhin wurde von Knauff - immer noch auf Ellis Island befindlich - in New York ein „habeas corpus"-Verfahren initiiert. Ihr Fall beschäftigte die Gerichte in der Folge

15

See. 242 (b) I N A . 16 s. Kapitel X. 17

Note, supra Fn. 5, auf 407.

is G & R , § 5.5. 19 338 U.S. 537 (1950). 20 Bis 1954 wurden Ausländer grundsätzlich während des exclusion-Verfahrens festgesetzt. 1954 wurde Ellis Island als Internierungsstation dann geschlossen und auch diese Ausländer wurden während des Verfahrens - weitgehend - auf freien Fuß gesetzt (unter „parole" oder „bond", s. auch Kapitel X I V ) . 21 Die Entscheidung des Attorney General basierte auf einem Gesetz aus dem Jahre 1941 (55 Stat. 252) i. V. m. einer Verordnung: Danach konnte 1. einem Ausländer die Einreise verweigert werden, wenn diese schädlich für die Interessen der USA wäre, und 2. der Attorney General eine Anhörung verweigern, wenn er aufgrund vertraulicher Informationen entschieden hatte, daß dem Ausländer die Einreise nicht zu gestatten sei und die Bekanntgabe dieser Informationen schädlich für das öffentliche Interesse wäre. Heute ist dieser Bereich in sec. 235 (c) I N A und 8 C.F.R. § 235.8 (b) geregelt.

152

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

außerordentlich. Im Laufe der Jahre gab es: Je vier Entscheidungen des District Court und des Court of Appeals, zwei des Supreme Court und eine einstweilige Anordnung eines Supreme Court- Richters 22 . Wenngleich die Sache für Ellen Knauff auch noch positiv ausging23, so hatte der Supreme Court den ersten gerichtlichen Durchgang - im Ergebnis mit den vorherigen Instanzen übereinstimmend - mit einem Satz abgeschlossen, der wohl in die Historie des amerikanischen Einwanderungsrechts eingegangen ist und häufig zitiert wird: „Whatever the procedure authorized by Congress is, it is due process as far as an alien denied entry is concerned." 24

Ausländer stehen also völlig außerhalb des Schutzes der Verfassung bei der Einreise 25 . Eine Knauff vergleichbare Aufmerksamkeit erlangte Shaughnessy v. U.S. ex rei. Mezei 20. Der Fall ereignete sich kurze Zeit später und verdeutlicht die teilweise unverhältnismäßigen Ergebnisse amerikanischen Einwanderungsrechts noch über Knauff hinausgehend. Mezeis Herkunft war nicht ganz klar. Offenbar war er das Kind südost-europäischer Eltern, in Gibraltar geboren. Von 1923 bis 1948 lebte er in den USA. 1948 fuhr er nach Europa, um in Rumänien seine Mutter zu besuchen. Dort wurde ihm die Einreise verweigert, und er blieb 19 Monate in Ungarn. Dort habe er Schwierigkeiten gehabt, eine Ausreiseerlaubnis zu bekommen, um sich auf die Heimreise zu machen. Schließlich fuhr er jedoch im Februar 1950 von Frankreich nach New York zurück. Dort wurde ihm im wesentlichen mit der gleichen Begründung wie Knauff die Einreise verweigert, und er wurde auf Ellis Island interniert. Im Mai 1950 erließ der Attorney General das endgültige Einreise-Verbot aus Sicherheitsgründen. Die Abschiebung auszuführen gelang jedoch nicht: Je einmal wurde Mezei nach Frankreich und Groß-Britannien eingeschifft, beide Länder verweigerten bei seiner Ankunft jedoch die Aufnahme. Verhandlungen des State Department mit Ungarn scheiterten ebenfalls 27. Mezei selbst

22 s. Rosenfield, Necessary administrative reforms in the Immigration & Nationality Act of 1952, 27 Fordham L.Rev. 145, 161 (1958). 23 Im März 1951 willigte der Attorney General schließlich in eine Anhörung ein, da einige der Informationen nun nicht mehr schädlich wären, und Ellen Knauff erfuhr die Vorwürfe. Die resultierende Entscheidung war für sie immer noch negativ, doch das B I A hob diese im Widerspruchsvefahren auf, da es nicht genügend Beweismaterial für ein Einreiseverbot gäbe. Was vorliege, sei nichts weiter als Hörensagen, und das reiche nicht. 24 338 U.S. 537, 544(1950). 25 Die „plenary power" des Congresses bei Einreise-Verboten wurde bekräftigt in Kleindienst v. Mandel, 408 U.S. 753, 769 f. (1972); dazu: Note, First Amendment and the alien exclusion power - what standard of review?, 4 Card. L.Rev. 457, 473 ff. (1983). 26 345 U.S. 206 (1953).

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

bemühte sich bei ungefähr einem Dutzend lateinamerikanischer Staaten um die Einreiseerlaubnis, alles erfolglos. So saß er auch im Juni 1951 noch auf Ellis Island fest und begann schließlich diverse habeas corpus-Verfahren. Das fünfte war erfolgreich. Dem District Judge waren 21 Monate Internierung offenbar genug, da sich die Regierung auch weigerte - selbst in camera - die zugrundeliegenden Informationen des Einreiseverbots aufzudecken. Also konnte Mezei vorläufig gegen Sicherheitsleistung zu seiner Familie nach Buffalo, N Y , zurückkehren 28 . Nach Antrag auf certiorari gelangte der Fall schließlich zum Supreme Court. Dieser stellte in seiner Entscheidung zunächst - ebenso wie in Knauff - fest, daß der Verzicht auf eine Anhörung rechtens sei 29 . Sodann kam man zur Frage der Dauer-Internierung. Dazu wurde ausgeführt: Hinsichtlich des Status des Ausländers sei es das gleiche, ob er an der Grenze gestoppt und zurückgewiesen oder zur weiteren Prüfung interniert werde. Solche Internierung verleihe keine weiteren Rechte 30 . Daher verletze der vorliegende anhaltende Freiheitsentzug auch keine verfassungsmäßigen oder gesetzlichen Rechte, Mezei müsse nach Ellis Island zurück. Vier Richter versagten dieser Ansicht ihre Zustimmung. So meinten J. Jackson und J. Frankfurter: „Fortunately it is still startling, in this country, to find a person indefinitely in executive custody without accusation of crime or judicial trial." 3 1

Auch unter dem I N A 1952 blieb die grundsätzlich unbegrenzte Internierung erhalten 32 , wenngleich sie auch nicht ausdrücklich geregelt ist 33 . Das Internierungs-Ermessen wird jedoch durch die parole- Vorschrift (für bedingte Freilassungen während des Verfahrens) in sec. 212 (d) (5) eingeschränkt 34. Zu den Massen-Internierungen seit 1980 s. Kapitel X I V . Liegen grundsätzlich auch zwei voneinander getrennte Verfahren mit unterschiedlichen Verfahrensanforderungen vor (deportation mit verfassungsrechtlichem Schutz und exclusion ohne einen solchen), so gilt für permanent resident aliens eine Sonderregelung: 1953, zwischen Knauff und Mezei, entschied der Supreme Court, daß ein zurückkehrender PR A geschützt wird durch pro27 28

Id. auf 208, 209. Id. auf 209, 217.

29

345 U.S. 206, 210, 211 (1953). 0 Id. auf 215. 31 Id. auf 218. 32 See. 237 (a) I N A . Wenn der Attorney General meint, daß die sofortige Zurückweisung „ . . . not practical or proper" sei; den vollständigen Text s. im Annex 1. 3

33

So Palma v. Verdeyn, 676 F. 2d 100 (4th Cir. 1982), dazu Casenote, Palma v. Ver-

deyn, 7 Suffolk Transnat'l L.J. 129 (1983). Nach einer deportation order darf eine Internierung hingegen 6 Monate nicht übersteigen, sec. 242 (c) I N A . 34 Danach ist u. a. zu prüfen, ob eine bedingte Freilassung im öffentlichen Interesse liegt; s. im Annex 1. Die Regelung ist jederzeit aufhebbar, da nicht verfassungsrechtlich geboten.

154

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

cedural due process und Anspruch hat auf ein faires Hearing 35 . 1982 in Landon v. Plasencia wurde das noch deutlicher, da befunden wurde, der PRA habe Anspruch auf due process, unabhängig davon, ob er neu einreise oder nicht. Damit scheint es noch eine Verfahrensstufe zwischen reiner exclusion und reiner deportation zu geben, da das Gericht ausdrücklich offen ließ, inwieweit trotz due process die dafür einschlägigen Anforderungen hier anwendbar sind 36 . Damit deutet das Gericht darauf hin, daß es hier einen Abschlag geben könnte. 37 b) Verfahrensmerkmale aa) Bekanntgabe der Vorwürfe

Das Deportations-Verfahren beginnt mit der Zustellung einer „order to show cause", die den Betroffenen vor allem mit den faktischen Vorwürfen und nicht so sehr mit rechtlichen Schlußfolgerungen konfrontieren soll 38 . In der Regel ist es notwendig, daß die order dem Betroffenen mindestens 7 Tage vor dem Hearing zugestellt wird 3 9 . Für die exclusion gibt es ein solches Erfordernis der vorherigen Benachrichtigung nicht 40 . bb) right to counsel

Der Betroffene hat sowohl ein verfassungsmäßiges als auch ein gesetzliches Recht, sich durch geeignete Personen beraten und vertreten zu lassen.41 Der 35 Kwong Hai Chew v. Colding, 344 U.S. 590 (1953). Mezei war ja auch ein Rückkehrer, seine ausgedehnte Abwesenheit wurde jedoch als Unterbrechung seiner „continous residence" angesehen, 345 U.S. auf 212 - 214. 3 * 459 U.S. 21 (1982); s. auch Kapitel I X . 37 s. auch Note, Exclusion v. deportation: does hope lie in between?, 10 West. St. U. L.Rev. 213, 218 (1983). 38 8 C.F.R. § 242.1 (a), (b) (1986). Dies ist ein deutlicher Fortschritt gegenüber der Zeit, als das Deportations-Verfahren noch mit der Festnahme eingeleitet wurde. Zu dieser Zeit waren die Anschuldigungen im zugrundeliegenden warrant enthalten, häufig gaben sie nur den Gesetzestext wieder, s. Gordon, Due process of law in immigration proceedings, 50 Α.Β.A.J. 34, 35 (1964). Zuständig für den Erlaß der order to show cause sind im wesentlichen die District Directors und deren Vertreter, 8 C.F.R. § 242.1 (a) (1) (1986). 39 Eine Ausnahme kann gemacht werden, wenn das öffentliche Interesse oder die öffentliche Sicherheit sie erfordert, auch wenn der Betroffene es erbittet, 8 C.F.R. § 242.1 (b) (1986). 40 Falls der kontrollierende Grenzbeamte ein exclusion-Verfahren für nötig hält, gibt er das Verfahren an einen Immigration Judge ab, und dieser Tatbestand wird dem Ausländer mitgeteilt (Notice to alien detained for hearing by an immigration judge, 8 C.F.R. § 235.6 (b) (1986). Dies erfordert jedoch keine tatsächlichen Angaben und unterscheidet sich daher insofern als auch durch ein mangelndes Fristerfordernis von der order to show cause.

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

Staat übernimmt hierfür jedoch nicht die Kosten 42 , auch der mittellose Ausländer hat keinen Anspruch auf einen ernannten Beistand 43 . Falls im jeweiligen Bezirk vorhanden, soll der Ausländer auf bestehende (kostenlose) Rechtsberatungsdienste hingewiesen werden 44 . Daß die Regierung keinen Rechtsbeistand stellt, hat bisher due process-Anforderungen standgehalten. Der zivile Charakter des Verfahrens steht wohl nicht länger per se einer Beiordnung entgegen; sie wäre notwendig, wenn fundamental fairness sie erfordert 45 . Was darunter in diesem Zusammenhang zu verstehen ist, ist ungeklärt. Bisher hat noch kein Gericht eine Beiordnung tatsächlich angeordnet 46 . cc) Beweislast

Ausweisung und Einreise-Verbot unterscheiden sich in diesem Punkt vom konzeptionellen Ansatz her, die Verschiedenheit ist aber teilweise wieder eingeebnet worden. Bei der Deportation muß grundsätzlich der INS nachweisen, daß es sich bei dem Betroffenen 1. um einen Ausländer handelt, und 2. dieser sich illegal im Land befindet 47 . Dieses Erfordernis ist zu Gunsten des INS jedoch durch Regelung im I N A abgeschwächt worden: Ist festgestellt worden, daß die Ausländereigenschaft gegeben ist, so ist der Betroffene verpflichtet, Auskunft über Zeit, Ort und Art der Einreise zu geben. Eine Weigerung gilt als Beweis der Illegalität des Aufenthaltes in den USA 4 8 . Darüber hinaus gibt es einige anerkannte Beweisvermutungen, so kann ζ. B. davon ausgegangen werden, daß eine im Ausland geborene Person ein Ausländer ist. Das Gegenteil wäre von ihm zu beweisen49.

41 Note, supra Fn. 5, auf 415; Weissbrodt, Immigration law & procedure, S. 100 (1984). Sec. 236 und sec. 242 I N A , s. auch Gordon, Right to counsel in immigration proceedings, 45 Minn. L.Rev. 875 (1961); Appleman, Right to counsel in deportation proceedings, 14 San Diego L.Rev. 130 (1976). 42 So ausdrücklich geregelt in sec. 242 (b) (2) I N A für die Deportation. Während bei der Ausweisung von counsel die Rede ist, heißt es bei der exclusion, daß der Betroffene einen Freund oder Verwandten dabei haben dürfe, sec. 236 (a) I N A . Auch hier geben jedoch die regulations die Möglichkeit, einen Anwalt hinzuzuziehen, 8 C.F.R § 236.2 (a) (1986).

43

Chlomos v. Department of Justice, 516 F. 2d 310 (3d Cir. 1975).

44

Ausweisung: 8 C.F.R. § 242.1 (c) (1986), Einreiseverbot: 8 C.F.R. § 236.2 (a) (1986). 45

Aguilera-Enriques

v. INS, 516 F. 2d 565 (6th Cir. 1975).

46

Gordon, Recent developments in judicial review of immigration cases, 15 San Diego L.Rev. 9, 16 (1977). 47 So durch case law entwickelt, s. Angaben zu entsprechenden Fällen bei G & R,

§ 5.10 b, Fn. 12, 15, 16; Weissbrodt, supra Fn. 41, auf S. 108. 48 49

See. 291 I N A . G & R , § 5.10 c.

156

XI. Das Deportations verfahren - Unterschiede zur Exclusion

Im exclusion-Verfahren trifft die Beweislast grundsätzlich und von vornherein den Ausländer. Er hat darzulegen, daß er die Voraussetzungen der Einreise erfüllt bzw. nichts dagegen spricht 50 . dd) Beweisintensität

Der I N A schweigt zu dieser Frage. INS und Department of Justice waren allerdings der Ansicht, daß sec. 106 (a) (4) und sec. 242 (b) (4) I N A einschlägig sind. So heißt es in sec. 242 (b) (4): „ . . . no decision of deportability shall be valid unless it is based upon reasonable , substantial and probative evidence. " 5 1 In Woodby v. INS 52 entschied der Supreme Court jedoch, daß dieser Standard nur für die gerichtliche Überprüfung und nicht für die Tatsachenentscheidung der Verwaltung gelte 53 . Zur Gewinnung der für die Ausweisung geltenden Beweisintensität wird eine Parallele zu Denaturalisierungs-Fällen gezogen, wo clear , unequivocal and convincing evidence verlangt wird. Dies überträgt das Gericht auf die Deportation. Die Schwere des Eingriffs verlange eine klare und überzeugende Beweislage. Daß demgegenüber der von Gerichten bei der Überprüfung von Ausweisungsentscheidungen anzuwendende Standard niedriger sei, sei in der Rechtsordnung allgemein ein traditioneller und üblicher Weg 54 . Sind damit auch - schon vom sprachlichen Eindruck her - zwei unterschiedlich intensive Tests entwickelt worden, so ist doch umstritten, ob die Unterscheidung Auswirkungen in der praktischen Anwendung hat 55 . ee) Protokoll

Die Entscheidung wird aufgrund eines Wortprotokolls getroffen 56 . ff) Ausreiseland

Der zu deportierende Ausländer kann, innerhalb gewisser Grenzen, das Land der Ausreise wählen. Diese Möglichkeit besteht im exclusion-Verfahren nicht.

50 G & R, § 3.20 d. Anders liegt der Fall bei zurückkehrenden PRAs, wo die Beweislast in der Regel der Einwanderungsbehörde obliegt. 51 Hervorh. durch Verf. 52 385 U.S. 276 (1966). 53 Id. auf 282.

54

55

Ibid.

s. hierzu Kapitel X I I . Dort wird dieser zum Bereich des judicial review gehörende Aspekt näher behandelt. 56 See. 242 (b) I N A ; 8 C.F.R. § 242.15 (1986).

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

c) Absehung von der Deportation Trotz der zwingenden Sprache von sec. 241 (a) I N A ( „ . . . shall be deported . . . " ) findet eine Deportation nicht in jedem Fall statt, in dem die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt sind. Der I N A enthält außerhalb von sec. 241 (a) Regelungen, die a) gesetzliche Ausnahmen normieren (im Sinne von gebundenen Entscheidungen der Verwaltung) 57 , und b) den Einwanderungsbehörden Ermessen einräumen, von einer Ausweisung abzusehen58. Bedeutender ist die zweite Kategorie. Die Bestimmungen über „discretionary relief" sind sowohl detailliert als auch vage: Sie verlangen vom Ausländer, eine Anzahl von Voraussetzungen für die jeweilige Form der Abhilfe zu erfüllen. Gleichzeitig sind diese Tatbestandsmerkmale sprachlich sehr weit gehalten 59 . Selbst wenn der Betreffende sie erfüllt hat, so bedeutet dieses nicht notwendigerweise, daß das Ermessen zu seinen Gunsten ausgeübt werden wird. Das ist ein zweiter Schritt im Verfahren und zu trennen 60 . Es gibt keine Richtlinien für die Ausübung des Ermessens, der Attorney General scheint „unfettered discretion" zu haben 61 . Auch im I N A selbst gibt es keine Anhaltspunkte und keine einheitliche Linie auf diesem Gebiet. So sind die verschiedenen Formen der Absehung von Deportation als fragmentarisch und ungeeignet kritisiert worden 62 . Die wichtigsten Instrumente sind: aa) voluntary departure (sec. 242 (b), 244 (e) I N A ) 6 3

Der Attorney General kann einem Ausländer voluntary departure gewähren, bevor (sec. 242 (b)) und nachdem (sec. 244 (e)) ein Deportations-Verfahren begonnen hat. Für eine Reihe von Deportationsgründen besteht diese Möglichkeit in der Regel jedoch nicht 64 . Die Bedeutung der Maßnahme

57

So z. B. in sec. 241 (f), 241 (b) und 243 (h) I N A . s. Roberts, The exercise of administrative discretion under the immigration laws, 13 San Diego L.Rev. 144, 156 Fn. 44 (1975). 58 Erst der Alien Registration Act von 1940, 54 Stat. 672, schuf gesetzliche Vorschriften zur Absehung von der Ausweisung, s. Note, Developments in the law: immigration and nationality, 66 Harv. L.Rev. 643, 688 (1953). Vorher war der einzige Weg eine pri-

vate bill des Congresses. 59

60 61

s. ζ. B. sec. 244, 245 I N A .

s. Roberts, supra Fn. 57, auf 157; Weissbrodt, supra Fn. 33, S. 117.

Jay v. Boyd, 351 U.S. 345, 357, 358 (1956); Comment, Suspension of deportation: illusory relief, 14 San Diego L.Rev. 229, 245 (1976). 62 Gordon, The need to modernize our immigration laws, 13 San Diego L.Rev. 1, 25 (1975). 63 Eingeführt wurde dieses Verfahren von der Einwanderungsverwaltung. 1940 erfuhr es dann eine gesetzliche Grundlage, 54 Stat. 672; s. dazu auch Note, supra Fn. 52, auf 688, 689; Whom we shall welcome, S. 207, 208; Wickersham Commission Report, S. 56 ff. Zu den Voraussetzungen: Weissbrodt, supra Fn. 41, S. 117 ff.

158

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

besteht darin, dem Ausländer die Ausreise vor Erlaß einer deportation order zu ermöglichen. Es handelt sich also nicht um Abhilfe im materiellen Sinn. Ergebnis ist immer noch, daß der Ausländer das Land verlassen wird. Die meisten Fälle, in denen voluntary departure angewendet wird, betreffen Ausländer, die ohne Kontrolle eingereist sind, insbesondere über die U.S.-mexikanische Grenze. Aufgrund der großen Zahl der illegalen Ausländer wird voluntary departure für ein notwendiges Instrument gehalten 65 . Nicht alle, die Anspruch auf ein Ausweisungs-Verfahren haben, könnten - mangels Ressourcen - behandelt werden. Die Verwaltung würde mit Sicherheit zusammenbrechen. Dennoch, voluntary departure hat auch für den Ausländer Vorteile, rechtliche und praktische: Im Gegensatz zur tatsächlich im Anschluß an ein Deportationsverfahren ausgeführten Ausweisung braucht der Ausländer hier nicht die Erlaubnis des Attorney General für die Wiedereinreise in die USA 6 6 . Praktisch ist es für die Ausländer, die illegal über die Grenze gekommen sind: Die Chancen eines erneuten und erfolgreichen illegalen Grenzübertritts sind größer als die Aussicht, die Deportation auf dem Verfahrensweg abzuwenden. bb) suspension of deportation (sec. 244 I N A )

Ebenso wie voluntary depature stammt suspension of deportation als gesetzliche Regelung aus dem Jahre 194067. Suspension of deportation bietet dem Ausländer, der einen Ausweisungsgrund erfüllt, die Möglichkeit materieller Abhilfe, der Vermeidung der Deportation. Nach den Buchstaben des Gesetzes erscheint dies als ein relativ einfacher Weg, doch in der Praxis sind Erfolge selten 68 . Bei Gewährung wird der Betreffende ein PRA, der Status wird also völlig legalisiert 69 . Auch illegal eingereisten Personen steht dieses Mittel grundsätzlich zur Verfügung 70 . Abhängig vom Ausweisungsgrund leichter oder schwerer - muß der Ausländer entweder sieben71 oder zehn Jahre 72 in den USA gewesen sein. Außerdem muß er „guten moralischen Cha64 See. 241 (a) (4), (5), (6), (7), (11), (12), (14), (15), (16), (17), (18) sowie (19) für sec. 244 (e) I N A . 65 Whom we shall welcome, S. 208. 66 Sec. 212 (a) (17) I N A . 67 Zur Entwicklung seither s. Comment, Suspension of deportation - toward a new hardship standard, 18 San Diego L.Rev. 663, 664 ff. (1981); Whom we shall welcome, S. 211 ff. 68 Vgl. 1984 Statistical yearbook of the INS, S. 12 ff.

69 Sec. 244 (d) INA; Weissbrodt, supra Fn. 41, auf S. 122. 70 Vgl. Comment, supra Fn. 67, auf 663. 71

Sec. 244 (a) (1) I N A . In einer Entscheidung aus dem Jahr 1985 hat der Supreme Court entschieden, daß die „motion to reopen", 8 C.F.R. § 3.8 (a) (1986), abgelehnt werden kann, wenn die erforderlichen 7 Jahre erst im Laufe fruchtloser RechtsmittelVerfahren zusammengekommen sind, INS v. Rios-Pineda, 105 S.Ct. 2098 (1985). Zur motion to reopen s. a. Fn. 74.

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

rakter" haben und bei nicht so gravierenden Verstößen eine „extreme Härte" und bei den schwereren eine „außerordentliche und ungewöhnlich extreme Härte" darlegen 73 . Die Rechtsprechung tat sich schwer, diese drei Elemente zu konkretisieren: - dauernde physische Anwesenheit (continuous physical presence) Die Auslegung erfolgte vielfach in Anlehnung an die in Rosenberg v. FleutF 4 entwickelten Kriterien zum re-entry. Der Ausländer konnte das Land während der Sieben- oder Zehn-Jahresfrist durchaus verlassen, entscheidend war, ob die Abwesenheit eine „bedeutungsvolle Unterbrechung" darstellte 75 . Dem machte der Supreme Court 1984 in INS v. Phinpathya 76 ein Ende. Continuous physical presence sei wörtlich zu lesen, Ausnahmen gäbe es nicht 7 7 . Ende 1986 korrigierte der Congress mit einer Vorschrift der I R C A die Entscheidung des Supreme Court. See. 244 (b) I N A bekam einen neuen Absatz 3, der die Fleuti- Kriterien nun gesetzlich verankerte 78 . - guter moralischer Charakter In sec. 101 (f) findet sich eine - nicht abschließende - Legaldefinition dessen, was nicht moralisch sein soll 79 . Neben kriminellem Verhalten sind ζ. B. auch der Freundeskreis und die Quelle des Einkommens zulässige Kriterien 8 0 . Auch die Gerichte haben nicht entschieden, was unter einem guten moralischen Charakter zu verstehen sein soll, sie haben sich darauf beschränkt, den Negativ-Katalog von sec. 101 (f) zu ergänzen 81 . Das macht Entscheidungen wenig vorhersehbar, wenn ein Ausschlußgrund nicht evident vorliegt 82 . 72

See. 244 (a) (2) I N A . See. 244 (a) (1), (2) I N A . 74 374 U.S. 449, 462 (1963); s. auch Kapitel I X , S. 156 f. 75 Griffith, Exclusion and deportation: some avenues of relief for the alien, 15 San Diego L.Rev. 79, 98 - 100 (1977); Comment, supra Fn. 61, auf 238, 239. 76 464 U.S. 183 (1984). 77 Hauptargument war die Gesetzgebungsgeschichte. 1952, bei der Schaffung des I N A , war die Formulierung dieser Vorschrift von „continuous residence" zu „continuous physical presence" geändert worden. Das verbiete eine Parallele zu Fleuti, der Congress habe genau das gewollt, was er gesagt habe. Id. auf 191 - 194. Diese Auffassung wurde im Schrifttum schon 1953 vertreten, s. Note, supra Fn. 58, auf 690. Casenote, INS v. Phinpathya, 8 Suffolk Transnat'l L.J. 401 (1984), sieht diese Auslegung als im Widerspruch zur Gesetzgebungsgeschichte. Eine andere Casenote, 19 Tex. Int'l. L.J. 511 (1984), hält diese für unergiebig, das Phinpathya-Ergebnis aber dennoch für unglücklich, da es Klarheit nur im Sinne der Ausgrenzung geschaffen habe. Id. auf 518. 78 See. 315 IRCA 1986, abgedruckt in 1986 U.S. Code Cong. & Ad. News No. 10 A ; s. auch im Annex 2. 79 Angeführt sind ζ. B. Gewohnheitstrinker, Spieler, Mörder und Personen, die 180 Tage Strafhaft oder mehr verbüßt haben. 73

80 81 82

Comment, supra Fn. 61, auf 242. Id. auf 240. Ibid.

160

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

- Härte (extreme hardship = sec. 244 (a) (1); exceptional and extremely unusual hardship = sec. 244 (a) (2)) Für beide Bestimmungen reichen die wirtschaftlichen Schwierigkeiten, die sich aus einer deportation ergeben, nicht aus 83 . Was berücksichtigt wird, sind die Länge des Aufenthalts, Art und Zweck der Einreise in die USA, Gesundheit und Alter des Ausländers oder auch die Aussicht, in Übersee Arbeit zu bekommen. Außerdem zählen Familienbande (das Fehlen solcher mag negativ ausschlagen) und die Auswirkung einer deportation auf die Familie 84 . Keines dieser Elemente ist notwendigerweise ausreichend, aber kumulativ mögen mehrere eine Härte nahelegen85. Verwischt wird hierbei, daß die ökonomischen Aspekte in den meisten Fällen deutlich im Vordergrund stehen 86 und aufgrund der ablehnenden Haltung der Gerichte hinsichtlich dieser Nöte, den Betroffenen sogar empfohlen wird, mehr mit den emotionalen Auswirkungen einer Ausweisung zu argumentieren 87. Wie bereits erwähnt, selbst wenn der Ausländer die hohe Hürde dieser Voraussetzungen genommen hat, muß das Ermessen erst noch ausgeübt werden, und die Abhilfe kann aus vielen Gründen abgelehnt werden, vorausgesetzt, die Entscheidung ist nicht offensichtlich willkürlich 88 . Die Weite des Ermessens ergibt sich zum einen aus den fehlenden gesetzlichen Vorgaben und zum anderen aus der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung. Auf den zweiten Punkt wird im nächsten Kapitel einzugehen sein. cc) Verfolgungsermessen, „deferred action"

Es besteht weder ein gesetzlicher Zwang, ein Deportationsverfahren einzuleiten oder durchzuführen noch im Anschluß daran einen Ausweisungsbeschluß tatsächlich umzusetzen. Als Ausprägung dieses Ermessens ging der 83

Id. auf 243; einen entsprechenden Trend zur Anerkennung solcher Gründe durch die Untergerichte als ausreichend stoppte der Supreme Court in INS v. Jong Ha Wang, 450 U.S. 139 (1981); s. auch Comment, supra Fn. 67, auf 674. Wang hat außerdem für Unklarheit darüber gesorgt, ob die Verwaltung auch auf der tatbestandlichen Ebene, bei der Bestimmung des extreme hardship, Ermessen hat. In Wang ging es darum, aufgrund neuer Fakten in puncto extreme hardship ein bereits abgeschlossenes Verfahren wieder aufzunehmen (motion to reopen), 8 C.F.R. § 3.8 (a) (1986), und bei der Würdigung der Erfüllung des Tatbestandes hat die Verwaltung nach Meinung des Gerichts Ermessen. Wang auf 144, 145. Offen ist nach meiner Meinung, ob dieses auch für suspension of deportation-Anträge im normalen Ablauf, also während des deportation hearings, gilt. - Aleinikoff / Martin, Immigration - process and policy, S. 515, 516 (1985). s. a. Kapitel X I I , Fn. 64. 84 85 86 87 88

Comment, supra Fn. 61, auf 244. Ibid. Griffith, supra Fn. 75, auf 100, 101. Comment, supra Fn. 67, auf 675. s. U.S. ex rei. Hintopoulos v. Shaughnessy, 353 U.S. 72, 77 (1957).

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

INS eine Zeitlang nach internen, nicht veröffentlichten Richtlinien vor 8 9 . Diese interne Politik bestand darin, ein Deportations-Verfahren dann nicht zu initiieren, wenn es aufgrund humanitärer Faktoren angezeigt schien90. Es ist also eine Art Verfolgungsermessen, bei dem der INS für seine Aktivitäten Prioritäten setzte. Ergebnis einer Klage des früheren Beatle John Lennon war es, daß diese Richtlinien veröffentlicht wurden 91 . Nicht sehr überraschend führte die Publizierung zu Klagen von Ausländern, denen dieser „deferred status" offenbar nicht zugebilligt worden war: die Courts of Appeals waren geteilter Meinung darüber, ob es sich hier lediglich um eine Maßnahme zur Verwaltungsvereinfachung handelt oder ob damit materielle Rechte für Ausländer geschaffen werden und über die Frage der gerichtlichen Kontrollintensität 92 . In der Folge hat der INS sicherheitshalber die operations instructions geändert, dabei den Gesichtspunkt der Verwaltungsvereinfachung betont und jeden Anspruch abgelehnt 93 . dd) adjustment of status (sec. 245 I N A ) 9 4

Neben suspension of deportation gibt es einen weiteren Weg, ein permanent resident zu werden. Diese Alternative, adjustment of status, hat aber völlig andere Voraussetzungen als suspension of deportation. So kommen für adjustment nur Ausländer in Betracht, die im rechtlichen Sinne eingereist sind 95 . Gedacht ist das Instrument dafür, Ausländern den Weg in die Heimat zurück zu ersparen, um dort ein Einwanderungsvisum zu beantragen, wenn sie nun schon einmal in den USA sind. In diesem Sinne sind die Tatbestandsmerkmale neben der Einreise, daß

89

Üblicherweise werden die internen Verwaltungsvorschriften in den sog. „operations instructions" veröffentlicht. Diesen veröffentlichten white sheets stehen „geheime" blue sheets gegenüber, vollständig klassifizierte Anordnungen. 90 INS operations instructions, 103.-1 (a) (1) (ii) S. 371 (12/31/75). Kriterien sollten sein: Besonders hohes oder junges Alter, langer Aufenthalt in den USA, Pflegebedürftigkeit, Auswirkungen auf die Familie. Hierzu auch: Wildes, The nonpriority program of the Immigration & Naturalization Service goes public: the litigative use of the Freedom of Information Act, 14 San Diego L.Rev. 42 (1976). 91

92

Lennon v. INS, 527 F. 2d 187 (2d Cir. 1975). Für Verwaltungsvereinfachung: Soon Bok Yoon v. INS, 538 F. 2d 1211 (5th Cir.

1976); Vorteil für Ausländer: David v. INS, 548 F. 2d 219 (8th Cir. 1977). 93 INS operations instructions, 242.1a (22), abgedruckt in G & R, vol. 4. Zu der Praxis: G & R , § 5.3e. 94 Zur Entwicklung der Vorschrift über die Jahre s. Comment, Adjustment of status under section 245 of the Immigration and Nationality Act, 20 San Diego L.Rev. 165,

169 ff. (1982); auch Gordon, Ameliorating hardship under the immigration laws, 367

A.A.A.P.S.S. 85, 89, 90 (1966). 95 Also kontrolliert und eingelassen oder unter der parole- Vorschrift (sec. 212 (d) (5) INA). 11 Bass

162

-

XI. Das Deportations verfahren - Unterschiede zur Exclusion

die Voraussetzungen für ein Einwanderungsvisum erfüllt sind, kein Einreise-Verbotsgrund besteht, das Visum zum Zeitpunkt der Antragstellung verfügbar ist und der Attorney General sein Ermessen positiv ausübt 96 .

Da kein Grund für ein Einreiseverbot bestehen darf, kommt den waivers für Einreiseverbote in sec. 212 I N A Bedeutung zu, um zumindest die tatbestandlichen Voraussetzungen von sec. 245 zu erfüllen 97 . Gedacht ist adjustment of status in erster Linie für Ausländer, die sich in einem rechtmäßigen nonimmigrant-Status im Land befinden und durch Änderung ihrer persönlichen Verhältnisse nach der Einreise - ζ. B. Heirat eines U.S.-Bürgers - einen Dauer auf enthalt anstreben. Dieses Mittel erscheint hier - im Zusammenhang mit der Absehung von der Deportation - , weil es auch Ausländern zur Verfügung stand, die einem Ausweisungsgrund unterfielen ζ. B. über den genehmigten Zeitraum hinaus im Lande geblieben waren 98 . Voraussetzung war jedoch, daß es keinen dem Ausweisungsgrund entsprechenden Einreise-Verbotsgrund gab (bzw. auch kein waiver möglich war) 99 . Daraus ergab sich, daß entsprechende Fälle nur in einem sehr begrenzten Rahmen vorkommen konnten; meistens gibt es für einen Ausweisungsgrund mittlerweile auch einen korrespondierenden Einreise-Verbotsgrund. (Der Aufenthalt über den genehmigten Zeitraum hinaus ist hingegen ein Beispiel für ein Auseinanderklaffen von sec. 241 und sec. 212 I N A ) . Der I R C A 1986 hat der Anwendung bei illegalem Aufenthalt ein Ende gesetzt. Nunmehr muß sich der Antragsteller für adjustment of status rechtmäßig im Land befinden 1 0 0 . ee) waiver von Einreise-Verbotsgründen

Auf den ersten Blick bestimmt sec. 212 (c) nur, daß für PRAs, die außer Landes waren und zu einem weiterhin bestehenden Aufenthalt von sieben 96

s. sec. 245 I N A . sec. 212 (c) I N A . 98 In jüngster Zeit war dieser Aspekt des adjustment of status durchaus umstritten. So wollte der Senat mit der von ihm verabschiedeten Fassung des Simpson-MazzoliEntwurfs adjustment nur noch jenen gewähren, die in der Zeit seit der Einreise einen rechtmäßigen Status beibehalten haben, S. 529 98th Cong., 1st Sess., § 131 (1983). Mit dem IRCA 1986 ist diese Absicht schließlich Gesetz geworden, s. infra Fn. 100. Auch nach der Neuregelung kommen Ausländer sogar bei illegaler Arbeitsaufnahme für adjustment in Frage, wenn sie immediate relatives oder special immigrants sind (zur Definition s. sec. 201 (b) und 101 (a) (27) I N A , sec. 245 (c) I N A ) . Wer hingegen heimlich über die Grenze kam, konnte adjustment von jeher nicht in Anspruch nehmen ( „ . . . an alien who was inspected and admitted or paroled into the United States . . . " , sec. 245 (a) INA)). 99 Vgl. Aleinikoff / Martin, supra Fn. 83, S. 485. 100 Sec. 117 I R C A 1986, abgedruckt in 1986 U.S. Code Cong. & Ad. News, No. 10 A ; s. auch im Annex 2. 97

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

163

konsekutiven Jahren in die USA zurückkehren, die Einreise-Verbotsgründe in sec. 212 (a) (1) - (25), (30) und (31) nicht angewendet werden müssen. Somit scheint die Vorschrift nichts mit Deportation zu tun zu haben. Verschiedene ΒΙΑ-Entscheidungen haben die Reichweite der Norm aber auch auf Deportationen ausgedehnt für den Fall, daß dem Ausländer versehentlich die Einreise gestattet wurde 101 . In Francis v. INS 102 hat ein Court of Appeals entschieden, daß diese Möglichkeit der Abhilfe sogar für Ausländer besteht, die das Land überhaupt nicht verlassen haben. Dieses Ergebnis wurde aufgrund des Gleichheitssatzes der Verfassung erreicht, was auf dem Gebiet der Einwanderung mindestens ungewöhnlich ist. Es wurde gesagt, anderenfalls liege eine ungerechtfertigte Unterscheidung zwischen Ausländern, die das Land verlassen haben, und solchen, die das nicht taten, vor 1 0 3 . Zwei Dinge müssen betont werden: Erstens (und nochmals), das obige bezieht sich nur auf die Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen, Ermessensausübung erfolgt in einer weiteren Stufe. (Francis wurde daher zur neuerlichen Entscheidung zurückverwiesen.) Zweitens, sec. 212 (c) ist nur anwendbar, wenn der Grund, für den der waiver ausgesprochen wurde, dem beabsichtigten Deportationsgrund entspricht. Wäre das nicht der Fall, bekäme man den Ausweisungsgrund nicht vom Tisch. ff) extended voluntary departure (EVD)

Die obige Bezeichnung ist üblich, doch irreführend. Denn im Gegensatz zu voluntary departure gestattet diese Maßnahme dem Betroffenen zunächst den Verbleib in den USA. Angewendet wird das Verfahren u. U. auf Personen, deren Anträge auf politisches Asyl abgelehnt worden sind und die dennoch aus humanitären Gründen nicht in Kriegsgebiete oder andere lebensbedrohende Situationen zurückgeschickt werden sollen. In der Praxis sieht das dann so aus, daß der INS auf Empfehlung des State Department die Ausweisung von Ausländern bestimmter Nationalitäten nicht ausführt, solange die Schwierigkeiten in dem Land bestehen 104 . In jüngerer Vergangenheit wurde E V D u. a. Afghanen, Polen und Nikaraguanern gewährt. Demgegenüber gibt es seit Jahren ein Tauziehen um E V D für Salvadoraner, was Präsident Reagen mehrmals trotz befürwortender Willensäußerungen des Congresses abgelehnt hat 1 0 5 .

101 Vgl. Francis v. INS, 532 F. 2d 268, 270 - 271 (2d Cir. 1976) für die Entwicklung. 102 Ibid. ι«3 Ibid. ίϋ4

Aleinikoff / Martin, supra Fn. 83, S. 726, 727. i° 5 Dazu Aleinikoff / Martin, supra Fn. 83, S. 729 ff.; Comment, Salvadoran illegal aliens: a struggle to obtain refuge in the United States, 47 U. Pitt. L.Rev. 295 (1985); s. auch die „sense of the Congress"-Erklärung von 1983 in 97 Stat. 1062. 11*

164

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

d) estoppel Man könnte daran denken, in bestimmten Fällen die aus dem zivilrechtlichen Bereich stammende Doktrin des estoppel zu Gunsten des Ausländers anzuwenden 106 , und dieses ist auch versucht worden. Danach könnte eine Deportation dann unzulässig sein, wenn durch Fehlverhalten von Beamten des INS ein geschütztes Vertrauen beim Betroffenen geschaffen worden ist. Die grundsätzliche Linie des amerikanischen Verwaltungsrechts ist es aber, estoppel gegen die Regierung nur bei deren Handlungen auf dem privaten Sektor zuzulassen107. In den 60er und 70er Jahren gab es eine Entwicklung bei den unteren Bundesgerichten, estoppel auch auf hoheitlichem Gebiet anzuwenden 108 . 1982 befaßte sich dann der Supreme Court mit einem Einwanderungsfall, in dem es um estoppel ging 109 . Es ließ offen, ob Fehlverhalten (affirmative misconduct) und Vertrauen darauf estoppel zur Anwendung gelangen lassen können. Man verneinte hier schon das Vorliegen von Fehlverhalten und gelangte nicht zu der Frage. Da in miranda aber nach normalem Verständnis klar ein Fehler der Verwaltung vorlag, wurde estoppel für alle praktischen Zwecke so gut wie ausgeschlossen, die Schwelle für affirmative misconduct unerreichbar hoch gelegt. e) Praktische Bedeutung des Deportationsverfahrens Bei allen Überlegungen zur Ausweisung im amerikanischen Einwanderungsrecht darf nicht aus den Augen verloren werden, daß diese zahlenmäßig nicht so sehr ins Gewicht fällt, wenn man den grenzüberschreitenden Ausländerverkehr insgesamt sowie die geschätzten 6 bis 7 Millionen illegal in den USA befindlichen Personen berücksichtigt 110 . Im Zeitraum 1971 bis 1984 betrug die höchste Zahl an Ausweisungen in einem Jahr für das Fiskaljahr 1977 30. 228 111 . Davon entfielen allein 25 012 auf Einreise ohne Kontrolle oder mit falschen Dokumenten. Die nächstgrößere Gruppe waren 3 150 Personen, die gegen den non-immigrant-Status verstoßen hatten. 1 066 Ausländer hatten fehlerhafte Einreise-Papiere. Ansonsten traf es in nennenswertem

106

Zu estoppel allgemein: 31 C.J.S., Estoppel (1964). Id., § 138. 108 s. Breyer / Stewart, Administrative law and regulatory policy, S. 534 - 536 (2d ed. 1985), auch Akbarin v. INS, 669 F. 2d 839, 843 (1st Cir. 1982) mit einem Entscheidungsüberblick; speziell für den einwanderungsrechtlichen Bereich: Hing, Estoppel in immigration proceedings - new life from Akbarin and Miranda, 20 San Diego L.Rev. 11 (1982). 107

109 INS v. Miranda, 459 U.S. 14 (1982).

n° Um einen vermutlichen Mittelwert zu nehmen. 111 1984 Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, S. 213; alle nachfolgenden Zahlen ibid.

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

Umfang nur noch Straftäter (285), Rauschgifttäter (372) und schon früher einmal Ausgewiesene (315). Besonders umstrittene Bestimmungen wurden kaum angewandt: Anarchisten (3), „unmoralische Personen" (6), geistig oder körperlich Behinderte (3) oder Sozialfälle (1). In diesen Zahlen drückt sich - zumindest für die Menschen aus nicht-amerikanischen Ländern - aus, daß die Kontrollen im Vorfeld offensichtlich funktionieren, und es von daher keinen allzu großen Handlungsbedarf gibt. Einreisende aus den angrenzenden Staaten - insbesondere Illegale - erscheinen hier nicht in einer ihrer Größenordnung entsprechenden Zahl, weil diese weitgehend mittels voluntary departure das Land verlassen 112. Außerdem muß man natürlich auch die immer noch begrenzten Mittel des INS berücksichtigen. Andererseits ist die Gesamtzahl für die Dekade 1971 bis 1980 mit 231 683 mehr als doppelt so hoch wie für die Dekade 1961 bis 1970, wo nur 96 374 Personen ausgewiesen wurden. Und auch die anderen Jahrzehnte seit 1910 erreichten nie mehr als 130 000 Ausweisungen 113 .

112

113

Id. auf S. 185, 1984 offiziell über 900 000. Id. auf S. 213.

166

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

Tabelle 6 Festnahmen, Ausweisungen und voluntary departure von 1892 -1984 Aliens expelled Period

1892 - 1984

Aliens apprehended 3)

19,626,318

Total

Aliens deported

Aliens required to depart 0 )

18,456,899

886,153

17,570,746

1892 - 1900

-

3,127

3,127

-

1901 - 1910

-

11,558

11,558

-

1911 - 1920

-

27,912

27,912

-

1921 - 1930

128,484

164,390

92,157

1931 - 1940

147,457

210,416

117,086

72,233 93,330

1941 - 1950

1,377,210

1,581,774

110,849

1,470,925

1951 - 1960

3,598,949

4,013,547

129,887

3,883,660

1951

509,040

686,713

13,544

673,169

1952

543,535

723,959

20,181

703,778

1953

885,587

905,236

19,845

885,391

1954

1,089,583

1,101,228

26,951

1,074,277

1955

254,096

247,797

15,028

232,769

1956

87,696

88,188

7,297

80,891

1957

59,918

68,461

5,082

63,379

1958

53,474

67,742

7,142

60,600

1959

45,336

64,598

7,988

56,610

1960

70,684

59,625

6,829

52,796

1,608,356

1,430,902

96,374

1,334,528

1961 - 1970

88,823

59,821

7,438

52,383

1962

92,758

61,801

7,637

54,164

1963

88,712

76,846

7,454

69,392

1964

86,597

81,788

8,746

73,042

1965

110,371

105,406

10,143

95,263

1966

138,520

132,851

9,168

123,683

1967

161,608

151,603

9,260

142,343

1968

212,057

189,082

9,130

179,952

1969

283,557

251,463

10,505

240,958

1970

345,353

320,241

16,893

303,348

1961

XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion Tabelle 6 (Fortsetzung) Aliens expelled A lipnc

Period

apprehended 3)

Total

Aliens deported

Aliens required to depart b )

1971 - 1980

8,321,498

7,478,496

231,684

7,246,812

1971 1972 1973 1974 1975 1976 1976 TQ 1977 1978 1979 1980

420,126 505,949 655,968 788,145 766,600 875,915 221,824 1,042,215 1,057,977 1,076,418 910,361

387,713 467,193 584,847 737,564 679,252 793,092 199,207 897,243 1,003,886 992,025 736,474

17,639 16,266 16,842 18,824 23,438 27,998 8,927 30,228 28,371 25,888 17,263

370,074 450,927 568,005 718,740 655,814 765,094 190,280 867,015 975,515 966,137 719,211

1981 - 1984

4,444,364

3,534,777

1981 1982 1983°) 1984

975,780 970,246 1,251,357 1,246,981

836,953 823,731 943,554 930,539

65,519 16,596 14,154 16,763 18,006

3,469,258 820,357 809,577 926,791 912,533

a) Aliens apprehended first recorded in 1925. Prior to 1960, represents total aliens actually apprehended. Since 1960 figures are for total deportable aliens located, including nonwillful crewman violators. b) Aliens required to depart first recorded in 1927. c) The number of aliens required to depart was reported incorrectly in the 1983 Statistical Yearbook. Quelle: 1984 Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, S. 188 (1986).

1961 1962 1963 1964 1965

9 5

-

1,098

60

10 27

8,233

82,594

219,422

16,248

2,017 361 956 149 376

14,657

13

26

65 89 1,309 15,070 1,681 1,277 24,425 63,311 4,353 4,824 42,129 90,045 1,904 2,082 1,281 11,044 37,175 8,447 1,261 253 1,530 12,519 2,126 47,858 1,134 80 1,021 1,072 3,182 22,441

14,517

become public charge

743 390 309 421 429

21 13 11 16 12

29 34 23 20 20

3 2 2 4 4

23 22 18 19

7 1 4 2

1

29 634 17 280 19 216 10 343 17 333

-

-

2 -

-

-

41,941

13,679

43,339

900

5,792 190 12,991 4,516 15,417 5,083 14,327 94,084 6,274 8,202 20,709 1,235 258 1,172 219 108 946

192,668

22

19 18 112 10

3,784 29 337 15 337 78 121 2,783 1 3 80 2,944 9 285 10 67 11 74 2,378 5 3 102 3,802 48 492 27 130 15 47 2,937 3 103 3,118 111 299 65 127 16 2 2,432 3 63 2,631 89 216 124 113 9 15 1,832 4 229 1,719 117 174 64 87 14 10 1,079 5 169 929 302 103 30 40 2 14 348 3 7 80 735 255 59 18 21 1 35 299 1 1 45 480 102 27 7 18 1 34 276 15 411 36 25 1 16 2 24 293 14 -1970 4,833 128 383 24 145 27 175 3,706 2 243

20,553

1951-1960

1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961

22,515 108,211 178,109 189,307 68,217 30,263

1892-1900 1901-1910 1911- 1920 1921-1930 1931-1940 1941-1950

1,379

Criminal and Mental or Subversive violation of Immoral physical or anarchist narcotic law defect

634,020

Total

1892-1984

Period

Likely to

Attempted entry without Unable to inspection Contract read (over Stowaway or without laborer 16 years of Miscellaneproper docuage) ous ments

Tabelle 7: Einreise-Verbote (exclusion) nach Zahlen und Gründen von 1892 -1984 168 XI. Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion

512 468 460 525 576

Total

10

5 152 4 183 1 164

3,557

8 2 4 -

32

49 60 58 93 91 75 23 146 1 81 4 95 2 66

11

8,455

31 64 7 58 14 65 11 39

10 13

4 10 205 2

2

1

1

1 2

2 3

-

24

3

1

5 5 2 4

20

1 8 3

11

704

3 1 3

-

5 1 3

837

1

21 10 13 8 4

2

13

-

6 6 6

4

2

7

31

1

4

1 2 -

30

7,237

322 323 393 447

6 4

486 478 2 993

8

-

-

-

-

-

728 -

2,685

536 4 511 - 415 - 451 1 854 1,122 - 288 1 865 - 798 2 817 1 580 23

2

-

21 3 6 3 5

31

16 415 13 17 15 22

Criminal and Mental or become Subversive violation of Immoral physical public or anarchist narcotic law defect charge

-

-

-

-

-

-

-

-

-

16

-

22

-

11 8 51

7 16 22 16

99

29

36

20

237

45

24 21 17 36

23

43 35

Attempted entry without Unable to inspection Contract read (over Stowaway or without laborer 16 years of proper docuage) ous ments

Likely to Miscellane-

Note: From 1941 -1953, figures represent all exclusions at sea and air ports and exclusions of aliens seeking entry for 30 days or longer at land ports. After 1953, includes aliens excluded after formal hearings. Quelle: 1984 Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, S. 198 (1986).

1981 659 1982 698 1983 979 1984 1,221

1981-1984

1971 655 1972 617 1973 504 1974 589 1975 994 1976 1,228 1976 TQ 318 1977 1,035 1978 906 1979 937 1980 672

1971- 1980

1966 1967 1968 1969 1970

Period

Tabelle 7 (Fortsetzung)

X I . Das Deportationsverfahren - Unterschiede zur Exclusion 169

4 498 2 493 4 452 - 417 - 385 30 130 - 320 - 266 3 272 1 268

73 106 58 131 61 158 40 146 53 143 13 336 29 154 21 137 14 155 18 202

3,601

31,334

11,831

54 357 3,020 400 2,916 2 53 353 2,967 378 3,185 29 368 2,302 417 3,642 1 22 373 2,473 688 4,580 23 355 3,241 1,036 4,881 3,668 984 3,615 14 360 3,126 1,272 3,947 8 345 3,200 1,356 3,777 12 361 2,901 1,789 4,983 8 393 4,436 3,511 8,035

1,462 236

156,617

-

2

2

-

-

1

68

-

43,561

131,705

387,956

22,560

of age)

charge 16 years

read (over

Unable to

16,762

laneous

Miscel-

-

-

-

-

-

8 17 20 7

-

8

19 15 21

36

24

-

235

7,438 7,637 7,454 8,746 10,143 1 323 9,260 9,130 10,505 16,893

3,694 397

41,470

ments

state-

Public

1961 1962 1963 1964 1965 1966 9,168 1967 1968 1969 1970

15

27,315

us

ments

docu-

false

96,374

9,459

grant stat-

nonimmi-

proper

1961 -1970

16,602

ed

or deport-

defect

physical

ic laws

ofnarcot-

itionsof

6,888 - 236 784 3,228 1,106 474 1,060 27,912 353 1,209 4,324 6,364 178 4,128 9,086 704 1,566 92,157 642 8,383 4,238 374 8,936 1,842 5,556 31,704 5,265 10,703 5,977 8,537 117,086 253 16,597 4,838 1,108 6,301 9,729 14,669 45,480 5,159 1,886 8,329 2,737 110,849 17 8,945 759 822 1,560 17,642 13,906 14,288 50,209 143 1,746 812 129,887 230 6,742 1,175 947 642 4,002 25,260 35,090 54,457 225 5 1,112

49,847

Immoral

excluded

1908-1910 1911-1920 1921-1930 1931-1940 1941-1950 1951-1960

1,534

anarchist

Criminal

Mental or

878,355

siveor

Violation

or by

inspection

without

Entered

or comply with cond-

maintain

1908-1984

Period Total

Subver-

Previously

Entered without

Failed to

Tabelle 8: Ausweisungen (deportation) nach Gründen von 1908 - 1984a>

16,528

170 XI. Das Deportations verfahren - Unterschiede zur Exclusion

17,639 16,266 16,842 18,824 23,438 27,998 8,927 30,228 28,371 25,888 17,262

65,519

16,596 14,154 16,763 18,006

1971 1972 1973 1974 1975 1976 1976 TQ 1977 1978 1979 1980

1981-1984

1981 1982 1983 1984

18

2,515

67

Criminal

3,622

Immoral

38

ic laws

4,028

defect

33,725

16,501

us 170,955

31

state-

Public

or by

ments

docu-

false ments

nonimmi-

proper

without

1,526

20

1,124

- 192 4 159 - 120 2 228 4 168 2 2 538 7 296 2 568 5 501

6

10

7,255

Quelle: 1984 Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service, S. 213 (1986).

1,928 470 88 1,716 6 115 1,810 2 125 1,801

448

53,116

13,708 2 407 11,520 448 13,337 398 14,551

1,723

-

1 1

4

-

-

-

13

11

1 1

-

4

1

Miscel-

-

6

-

19

-

1

12 10

26

203 52

287

24 14 19

182

of age)

charge 16 years

read (over

Unable to

inspection

Entered

or comply with cond-

grant stat-

or deport-

itionsof ed

physical

excluded

ofnarcot-

Mental or

Previously

Entered without

Failed to maintain

2 286 9 232 7 476 4,140 2,979 9,483 2 266 7 307 3 487 3,966 2,710 8,486 6 7 226 7 395 7 594 3,989 2,247 9,342 4 3 191 7 396 7 440 3,839 2,086 11,839 2 - 225 4 583 6 526 3,649 1,896 16,529 1 1 272 8 464 2 481 3,782 1,185 21,777 83 2 110 - 141 1,007 271 7,304 3 3 285 6 372 3 315 3,150 1,066 25,012 - 220 4 314 1 236 2,543 871 24,165 5 - 264 9 265 2 202 1,901 707 22,525 3 - 197 4 184 - 130 1,759 483 14,493 1 -

anarchist

siveor

Violation

a) Deportation statistics by cause were not available prior to fiscal year 1908.

231,683

Total

1971-1980

Period

Subver-

Tabelle 8 (Fortsetzung)

15

24

21

laneous

XI. Das Deportations verfahren - Unterschiede zur Exclusion

X I I . Die Gerichte a) Rechtsschutz und Möglichkeiten gerichtlicher Kontrolle Rechtsschutz gegen Entscheidungen der Einwanderungsverwaltung - insbesondere natürlich Haft und Einreiseverbote bzw. Ausweisungen - ist in den USA keine Selbstverständlichkeit gewesen, wie die Entwicklung seit den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts zeigt. Das ist, so glaube ich, ein durchaus erstaunlicher Befund angesichts der Tatsache, daß die USA heute in vielerlei Hinsicht dem außenstehenden Betrachter als Verkörperung des Rechtsstaats in der Tradition des englischen Rechts erscheinen. Zur Begründung dieser Aussage: Bis 1961 gab es keine gesetzliche Regelung für die Überprüfung von Einwanderungsentscheidungen durch die Gerichte 1 . Judicial review entwickelte sich dennoch, was auf die Gerichte selbst zurückzuführen ist. Bereits 1886 war befunden worden in Yick Wo v. Hopkins 2, daß sich der Schutz der Verfassung - hier des 14th Amendment - auch auf Ausländer erstreckt. Auf die Verfügbarkeit eines judicial review in Einwanderungssachen hatte das zunächst keinen Einfluß 3 . Die Gerichte entschieden in der Regel, daß der Congress eine gerichtliche Überprüfung auf diesem Gebiet habe ausschließen wollen, ausschließlich die Exekutive sei zuständig. Gestützt wurde diese Haltung durch Passagen der Einwanderungsgesetze - so ζ. B. in dem vom 18. August 18944, wonach die Verwaltungsentscheidung endgültig sein sollte ( „ . . . shall be final .. .") 5 . War das für die Betroffenen auch unbefriedigend, so bedeutete es für sie noch nicht das Ende aller Möglichkeiten: Weigerte sich der Auszuweisende, in die déportation einzuwilligen, so war sie ohne Freiheitsentzug kaum durchzuführen. Eine Festnahme war daher häufig Bestandteil des Verfahrens, 1 Das ist grundsätzlich von Bedeutung, weil die Bundesgerichte courts of limited jurisdiction sind, deren Tätigkeit eigentlich von gesetzlicher Ermächtigung abhängt, s. auch Aleinikoff / Martin, Immigration law - process and policy, S. 563 (1985). 2 118 U.S. 356 (1886). 3 In Yick Wo ging es nicht um eine Ausweisung, sondern darum, daß ein Chinese wegen Verstoßes gegen eine städtische Verordnung bezüglich der Bauweise von Wäschereien in Haft genommen wurde (zum Text der Verordnung s. Fn. 103 in Kapitel V I I I ) . Nach Meinung des Gerichts war die - von Chinesen bevorzugte - Wäschereien aus Holz praktisch ausschließende Verordnung diskriminierend gegen Chinesen und verfassungswidrig. Schutz vor solchen Diskriminierungen durch das 14th Amendment sei nicht auf Staatsbürger begrenzt, id. auf 369. 4 28 Stat. 390. 5 Tapper, Judicial review in immigration, 35 Conn. Bar J. 13, 15 (1961).

XII. Die Gerichte

173

später wurde sie die Regel. Dadurch schien die Chance gegeben, Entscheidungen indirekt, mittels des alten writ of habeas corpus anzugreifen, der - verfassungsmäßig garantiert - das Recht auf Überprüfung von Freiheitsbeschränkungen durch Gerichte verbrieft 6 . Einer der ersten Fälle, der sich mit der Zulässigkeit von habeas corpus als Rechtsmittel in Einwanderungssachen befaßte, war Nishimura Ekiu v. U.S. 7. Das Ergebnis war verwirrend. Manche Aussagen schienen schwer miteinander vereinbar zu sein. 1. Jeder Einwanderer habe das Recht, eine Freiheitsbeschränkung durch habeas corpus prüfen zu lassen8. 2. Es sei zulässig, die endgültige Entscheidung über die zugrundeliegenden Fakten der Exekutive zu überlassen 9. 3. Die Entscheidungen von Angehörigen der Exekutive auf diesem Gebiet seien due process of law - mit der Einschränkung „ . . . acting within powers expressly conferred by Congress .. ." 1 0 . Die Punkte 1 und 3 schienen darauf zu deuten, daß das Gericht einer Kontrolle durchaus gewogen ist, im Sinne einer Überprüfung der Rechtsanwendung, wie es im Zusatz bei Punkt 3 zum Ausdruck kommt. Lem Moon Sing ν. U.S. 11 im Jahre 1895 zerstörte indessen zunächst solche Hoffnungen. Hier wurde nun ziemlich deutlich ausgeführt, daß die Gerichte in diesem Bereich sich nicht in Exekutiv-Entscheidungen einzumischen haben aufgrund der vom Gesetz verkörperten Entscheidung und Zuweisung durch den Congress. 1903, mit dem Japanese Immigrant Case, änderte sich diese Rechtsprechung 12 , die ratio von Yick Wo begann sich langsam durchzusetzen. Kern der Entscheidung war, daß die Verwaltung bei der Ausführung von Vorschriften, die die Freiheit des Menschen berühren, nicht die fundamentalen Prinzipien außer acht lassen darf, wie sie due process of law zur Zeit der Verabschiedung der Verfassung innewohnten. Zur Sicherung dieses Schutzes war nunmehr ein Einschreiten der Gerichte möglich und anerkannt 13 . Die vorgenommene due process-Begrenzung auf den Stand von 1789 hatte später keine Bedeutung. 6 Art. I, sec. 9 (2) U.S. Constitution: „The privilege of the Writ of Habeas Corpus shall not be suspended, unless when in cases of Rebellion or Invasion the public Safety may require it". 7 142 U.S. 651 (1892). s Id. auf 660.

9 Ibid. Ibid. 11 12

13

158 U.S. 538 (1895). 189 U.S. 86 (1903).

So zeigen U.S. v. Wong You , 223 U.S. 67 (1912), und Zakonaite v. Wolf 226 U.S.

272 (1912) - implizit - die Zulässigkeit von habeas corpus.

174

XII. Die Gerichte

Habeas corpus stellte in der Folge den einzigen Weg dar, um Einreiseverbote oder Ausweisungen zu überprüfen, da die verschiedenen sukzessiven Einwanderungsgesetze die finality clause stets wiederholten, und es bis 1961 keine gesetzliche Bestimmung gab, die die gerichtliche Überprüfung von Entscheidungen der Einwanderungsbehörden vorsah. Noch 1953 entschied der Supreme Court, daß dit finality clause eine gerichtliche Überprüfung weitgehend ausschließt14: 1946 war der Administrative Procedure Act ( A P A ) 1 5 verabschiedet worden. Dieser schien in weit ausholender Sprache Rechtsschutz gegen Verwaltungshandeln zu gewähren, und nicht nur mittels habeas corpus 16 . In Heikkila v. Barber 17 hatte der Supreme Court dann zu entscheiden, ob der A P A die Möglichkeiten erweitert hatte, gegen exclusion und deportation orders vorzugehen, die auf den Immigration Act 1917 gestützt wurden. Das Gericht gelangte bei der Auslegung von Einwanderungsgesetz und A P A zu der Ansicht, daß habeas corpus ein enges und von judicial review verschiedenes Mittel sei, die finality- Vorschrift des Gesetzes von 1917 habe judicial review so weit wie möglich ausgeschlossen. Dementsprechend wurde sec. 10 A P A für nicht anwendbar erklärt 18 . Nach Davis widerspricht es aber dem üblichen juristischen Sprachgebrauch, habeas corpus aus dem Bereich des judicial review auszusondern, auch sec. 10 A P A betrachte habeas corpus als eine Form von judicial review 19 . Offen blieb, wie die Haltung des Gerichts hinsichtlich des Verhältnisses des neuen I N A 1952 zum A P A aussehen, ob Heikkila

14 Heikkila v. Barber , 345 U.S. 229 (1953). Das Ergebnis war zumindest etwas überraschend, weil das Gericht drei Jahre vorher in McGrath v. Kristensen, 340 U.S. 162 (1950), wo es nicht direkt um eine Ausweisung, sondern um die Anwndbarkeit einer Ermessensvorschrift (suspension of deportation , sec. 19 (c) Immigration Act 1917)) ging, einen anderen Weg als habeas corpus, nämlich eine Feststellungsklage nach dem Declaratory Judgment Act von 1934, 28 U.S.C. § 2201, für möglich hielt. 60 Stat. 237. 16 See. 10 A P A (nunmehr kodifiziert in 5 U.S.C. § 701 ff.): „Expect so far as (1) statutes preclude judicial review or (2) agency action is by law committed to agency discretion (a) Right of Review. - Any person suffering legal wrong because of any agency action, or adversely affected or aggrieved by such action within the meaning of any relevant statute, shall be entitled to judicial review thereof. (b) Form and Venue of Action. - The form of proceeding for judicial review shall be any special statutory review proceeding relevant to the subject matter in any court specified by statute or, in the absence or inadequacy thereof, any applicable form of legal action (including actions for declaratory judgments or writs of prohibitory or mandatory injunction or habeas corpus) in any court of competent jurisdiction.

(c) Reviewable Acts. - Every agency action made reviewable by statute and every final agency action for which there is no other adequate remedy in any court shall be subject to judicial review. . . . " . 17 345 U.S. 229 (1953). 18 Id. auf 237. 19 Davis, Administrative law treatise § 23.08 (1958); ders., Administrative law treatise § 23.15 (1983).

XII. Die Gerichte

175

Bestand haben würde. Vermutungen gingen dahin, daß sich der Supreme Court hier nicht anders verhalten würde, da die Formulierung im I N A 1952 fast dieselbe war wie im Immigration Act 191720. Aber dann gab es eine überraschende Wendung. In Brownell v. Rubinstein 21 bestätigte der Supreme Court (bei Stimmengleichheit) eine Entscheidung des D.C. Court of Appeals, der befunden hatte, eine deportation order nach dem I N A 1952 sei einer anderen Prüfung als nur habeas corpus unterworfen 22 . In Shaughnessy v. Pedreiro 23 kam es schließlich zu einer klaren Festlegung des Supreme Court selbst. Nunmehr unterlagen auch auf dem I N A 1952 gründende deportation orders judicial review gemäß dem A P A 2 4 , es konnte also auch z. B. eine Feststellungsklage eingereicht werden. Heikkila wurde nicht explizit aufgehoben, sondern Pedreiro wurde als unterschiedlicher Sachverhalt gesehen. Widerspruchsfrei ging das nicht: Während in Heikkila betont worden war, daß sec. 10 A P A die vorhandenen Möglichkeiten gerichtlicher Kontrolle nicht habe ausweiten, sondern bestätigen wollen, wurde in Pedreiro der A P A für anwendbar gehalten, weil der I N A 1952 keine Vorschrift enthalte, die den durch sec. 10 A P A ausgeweiteten Rechtsschutz einschränken sollte 25 . Brownell v. Tom We Shung 26 rundete diese Entwicklung ab und erstreckte das neue Konzept der Kontrolle nun auch auf Einreiseverbote. Damit hatte der betroffene Ausländer die Wahl zwischen einem habeas corpus-Verfahren und einer Feststellungsklage27. Das war eine erhebliche Verbesserung, da habeas corpus zwar ein schneller und - mit Einschränkungen effektiver Weg war, aber einen erheblichen Mangel hatte: Man konnte sich des Mittels nur bedienen, wenn man bereits in Gewahrsam genommen worden war, also der Freiheit beraubt wurde. Sollte eine Ausweisung angegriffen werden, so mußte sich der Ausländer freiwillig in Haft begeben, wenn er nicht durch den INS ohnehin schon arretiert worden war 28 . Die Feststellungsklage war hingegen von der Gewahrsamsfrage unabhängig und konnte bereits zuvor eingereicht werden. INS und Congress waren jedoch der Meinung, daß die vom Supreme Court geschaffene neue Situation exzessive Möglichkeiten für Mißbrauch, für Verzögerung und zu viele Verfahren bot 2 9 .

20 2

s. sec. 242 (b) I N A 1952. * 346 U.S. 929 (1954).

22

Rubinstein v. Brownell, 206 F. 2d 449 (D.C. Cir. 1953).

23

349 U.S. 48 (1955). Id. auf 51.

24 25

Ibid.

26

352 U.S. 180 (1956). G & R, § 8.2

27

28 29

Ibid.

Vgl. z. B. Note, Deportation and exclusion: a continuing dialogue between Congress and the courts, 71 Yale L.J. 760 ff. (1962).

176

XII. Die Gerichte

Daher wurde der Bereich des judicial review im Einwanderungsrecht 1961 erstmals per Gesetz 30 neu gestaltet. Bis zu diesem Zeitpunkt wurden habeas corpus und Feststellungsklagen in den District Courts erhoben. Nunmehr sollten (endgültige) deportation orders ausschließlich durch eine petition for review im zuständigen Court of Appeals überprüft werden, eine Instanz fiel fort. Die Feststellungsklage gegen Ausweisung und Einreise-Verbot in den District Courts wurde abgeschafft. Habeas corpus für Betroffene in Gewahrsam (egal, ob unter deportation oder exclusion order) wurde als verfassungsmäßig garantiertes Recht unangetastet gelassen31. U m darüber hinaus eine verzögernde Klagenhäufung zu vermeiden, wurde das res judicata- Prinzip hervorgehoben. Habeas corpus oder petition for review sind nicht mehr möglich, wenn die Rechtmäßigkeit der order in einem vorhergehenden Verfahren festgestellt worden ist, es sei denn, die Gründe konnten damals noch nicht dargelegt werden 32 . Daß hierdurch auch habeas corpus abgeschnitten werden kann, ist für verfassungsgemäß gehalten worden 33 . Ob das Gesetz von 1961 tatsächlich eine Beschleunigung und Verkürzung des Rechtsweges gebracht hat, wird bestritten. So beklagt J. Friendly vom 2. Circuit, daß der Betroffene 6 Monate Zeit hat, seine petition for review einzureichen, und während dieser Frist die Ausführung der Anordnung automatisch suspendiert sei, während früher gegen Entscheidungen der District Courts gar nicht so häufig Berufung eingelegt worden sei. Außerdem habe das Gesetz zu etlichen Zuständigkeitsfragen geführt, die jetzt erst langwierig in vielen Verfahren vor Gericht geklärt werden müßten 34 . Eine sicherlich nicht falsche Einschätzung. Große Schwierigkeiten hat die Zuweisung von final deportation orders an die Courts of Appeal gebracht. Fraglich ist, was davon umfaßt ist: wirklich nur die Ausweisungsverfügung selbst oder auch discretionary relief? Und wenn ja: nur solche Punkte, über die der Immigration Judge bereits vorher entschieden hat 35 ? Der Supreme Court hat sich bisher dreimal, sehr kasuistisch, mit diesem Bereich beschäftigt 36 . 30

75 Stat. 650. See. 106 I N A , der eingefügt wurde, s. Annex 1. Habeas corpus und petition for review sollten nach Ansicht des Congresses zwei sich ausschließende Wege sein, je nachdem, ob der Betroffene zur Ausführung der Maßnahme festgenommen wurde oder nicht, s. H.R. Rep. No. 1086, 87th Cong., 1st Sess., auf 22. Die Courts of Appeals sind sich auch in jüngerer Verganenheit noch nicht einig gewesen, wann habeas corpus überhaupt noch möglich sein soll; s. Aleinikoff / Martin, supra Fn. 1, S. 559 ff., die auf 31

U.S. ex rei. Marcello v. District Director , 634 F. 2d 964 (5th Cir. 1981), cert. den. 452 U.S. 917 (1981) und Daneshvar v. Chauvin, 644 F. 2d 1248 (8th Cir. 1981) hinweisen. 32 Sec. 106 (c). Bisher wurde res judicata von der Rechtsprechung bei habeas corpus nicht für einschlägig gehalten, vgl. U.S. ex rei. Accardi v. Shaughnessy, 347 U.S. 260 (1954), auf 263, Fn. 4, m. w. N.

33

34

G & R, § 8.9 Ac. (3); Mondragon v. INS, 625 F. 2d 270, 272 (9th Cir. 1980).

Friendly, nach Currie / Goodman, Judicial review of federal administrative action: quest for the optimum forum, 75 Col. L.Rev. 1, 31, 32 (1975). 35 Vgl. Aleinikoff / Martin, supra Fn. 1, S. 569 ff.

XII. Die Gerichte

177

b) Andere Rechtsmittel Es würde zu weit führen, an dieser Stelle auf alle Möglichkeiten des Rechtsschutzes näher einzugehen. So sei für eine Darstellung von mandamus, einstweiligem Rechtsschutz und Schadensersatz auf andere Quellen verwiesen 37. c) Umfang der Prüfung aa) Entwicklung

Die Ausweisung ist heute mit Mängeln in drei Kategorien angreifbar: Rechtsfehler, unfaires Verfahren oder nicht ausreichendes Beweismaterial 38 . Zugrunde liegt die dem amerikanischen Verwaltungsrecht innewohnende Unterscheidung der Überprüfung von Rechtsfragen (questions of law) und Tatsachen-, d . h . Beweisfragen (questions of fact). Die Behauptung eines unfairen Verfahrens unterfällt in der Regel der Gruppe der Rechtsfehler. Ebenso wie die Bereitstellung von Klagemöglichkeiten überhaupt, so war auch die inhaltliche Ausgestaltung der gerichtlichen Kontrolle zunächst äußerst restriktiv angelegt. Ein Gesetz aus dem Jahre 189439 und - darauf aufbauend - Lern Moon Sing v. U.S. 40 markieren den Tiefpunkt in dieser Hinsicht. Judicial review, vorher noch in Ansätzen vorhanden 41 , wurde dem Betroffenen nicht mehr zugebilligt. Der Supreme Court fand es nicht zu beanstanden, daß der Congress die endgültige Entscheidung von Rechtsfragen der Exekutive anvertraut hatte 42 . Die in Lern Moon Sing zum Ausdruck gebrachte Ansicht hatte allerdings keinen längerfristigen Bestand, nach dieser Entscheidung begann eine allmähliche Ausweitung des Umfanges gerichtlicher Kontrolle. Dabei beinhaltete die graduelle Entwicklung einer Überprüfung der Exekutive weniger eine inhaltliche Richtigkeitskontrolle als vielmehr das 36 Foti v. INS, 375 U.S. 217 (1963): Alle Entscheidungen während des Ausweisungsverfahrens, auch ζ. B. suspension of deportation, die im Widerspruchsverfahren vom B I A gemeinsam überprüft werden, gehören vor die Courts of Appeal, mithin zur petition for review. Id. auf 229. Giova v. Rosenberg, 379 U.S. 18 (1964): Auch ein Antrag, das Verfahren neu zu eröffnen, ist Teil des Ausweisungsverfahrens. Cheng Fan Kwok v. INS, 392 U.S. 206 (1968): Eine Entscheidung des District Directors über eine Aussetzung der deportation order nach 8 C.F.R. § 243.4 gehört nicht zum Ausweisungsverfahren und folglich vor die District Courts. 37 s. bei Allot / Elkind, Federal court remedies in immigration and naturalization cases, 20 San Diego L.Rev. 37 (1982); G & R, § 8.28.

38

G & R, § 8.12; s. auch Kessler v. Strecker, 307 U.S. 22, 34 (1939).

39

28 Stat. 390. 40 158 U.S. 538 (1895). 41 Bouvé, A treatise on the laws governing the exclusion and expulsion of aliens in the United States, S. 492 ff. (1912). 42

Lem Moon Sing v. U.S., 158 U.S. 538, auf 550.

12 Bass

178

XII. Die Gerichte

Bemühen, dem Betroffenen ein faires Verfahren zu sichern. Angelpunkt dieses Prozesses war der Japanese Immigrant Case43, in dem befunden wurde, daß due process, also ein faires Verfahren, bei Deportationen zu beachten sei. In Gegiow v. Uhi 44 schließlich, 1915, reduzierte der Supreme Court die Auswirkungen der finality clause inhaltlich auf questions of fact, Rechtsfragen wie die Auslegung der Gesetze seien hngegen voll überprüfbar 45 . Dieses war Ausfluß der Erkenntnis, daß eine Verwaltungsmaßnahme, die vom Gesetz nicht gedeckt ist, eine Überschreitung der exekutiven Kompetenz ist. Seit Vajtauer v. Commissioner of Immigration, 192746, wurden dann auch Tatsachenfragen begrenzt überprüft, ebenfalls durch das Streben nach einem fairen Verfahren ausgelöst. Danach verstoßen Ausweisungen, die nicht von irgendwelchem Beweismaterial (any evidence ) gestützt werden, gegen due process. Aus dem Begriff any evidence wird schon deutlich, daß es sich nur um eine sehr grobmaschige Kontrolle handeln sollte. Die Möglichkeit gegenteiliger Schlüsse aus dem Beweismaterial oder gar die Erkenntnis, daß die Entscheidung falsch gewesen ist, können diese nach dem any evidence-Test durchaus bestehen lassen. Notwendig ist nur, daß eine gewisse Faktengrundlage gegeben ist, damit ein vollständiger Willkürakt ausgeschlossen werden kann. Daß die Überprüfung für den Betroffenen in diesem Rahmen nicht sehr effektiv sein kann, liegt auf der Hand 4 7 . Dieses Konzept sieht eine gerichtliche Tatsachenfeststellung grundsätzlich nicht vor, es gibt kein de noto trial. Man sieht eine Aufgabenteilung darin, daß sich die Gerichte nicht mit Dingen beschäftigen, die im Verwaltungsverfahren hätten erledigt werden sollen. Eine „Reparatur" findet im gerichtlichen Verfahren nur eingeschränkt, im wesentlichen auf die FairnessGarantie zielend, statt. Keine Regel ohne Ausnahme: Die bedeutendste ist, daß ein de novo trial stattfindet, wenn der Kläger behauptet, U.S.-Bürger zu sein. Auch diese Rechtslage wurde von der Rechtsprechung entwickelt 48 und im Gesetz von 1961 dann kodifiziert 49 .

43

189 U.S. 86 (1903), s. auch supra, Kapitel X I a). 239 U.S. 3(1915). 45 Id. auf 9. 46 273 U.S. 103 (1927). 47 Als Beispiel für die Aufhebung einer deportation order aufgrund fehlender Beweise s. Rowoldt v. Perfetto, 355 U.S. 115 (1957) ( „ . . . the record before us is all too insubstantial to support the order of deportation . . . " , id. auf 121). Vier Richter sahen den Fall anders. 44

48 4

Ng Fung Ho v. White, 259 U.S. 276 (1922); Agosto ν. INS, 436 U.S. 748 (1978).

9 75 Stat. 650, 653. Eingefügt in den I N A als sec. 106 (a) (5).

XII. Die Gerichte

179

bb) Die heutige Situation

(1) deportation orders Das oben bereits behandelte Gesetz von 196150 traf auch Bestimmungen über den Umfang der gerichtlichen Prüfung von deportation orders. Es besagt, daß die petition for review allein aufgrund des Verwaltungsprotokolls 51 , auf dem die order beruht, zu entscheiden ist und daß die Tatsachenfeststellung des Attorney General 52 schlüssig (und damit verbindlich) ist, falls die Tatsachen durch vernünftige, substantielle und stichhaltige Beweise - nach dem Protokoll im ganzen betrachtet - gestützt werden 53 . Auf die Kontrolle von Rechtsfehlern und der Fairness des Verfahrens hat diese Neuregelung praktisch keine Auswirkung gehabt. Die abschließende Gesetzesauslegung liegt weiterhin, natürlich, bei den Gerichten. Ein gutes, auch weil seltenes Beispiel für eine solche korrigierende Interpretation in jüngerer Vergangenheit ist Rosenberg v. Fleuti 54. Die Anforderungen der due process clause an die Fairness des Verfahrens sind nicht statisch, sondern entwickeln sich fort, im wesentlichen durch die Rechtsprechung. Zum unabdingbaren Kern gehören heute: Bekanntgabe der Vorwürfe an den Betroffenen; vernünftige Gelegenheit, solchen Vorwürfen entgegenzutreten und durch Rechtsbeistand unterstützt zu werden; Gegenüberstellung mit nachteiligem Beweismaterial; das Recht, Zeugen ins Kreuzverhör zu nehmen und selbst Beweismaterial vorzulegen; und das Recht auf eine Entscheidung, die auf Beweismaterial beruht, das im Protokoll erscheint 55. Nach dem Gesetz von 1961 hat das Gericht das Protokoll auf substantial evidence zu überprüfen. Diese Formulierung ist eine Änderung gegenüber der von Vajtauer 56 ausgehenden Rechtsprechung, daß die Kontrolle sich nur auf any evidence beziehen würde. A n den Begriffen wird deutlich, daß der neue Maßstab ofensichtlich strenger sein sollte. Noch 1952 in Heikkila v. Barber war der any evidence-Standard vom Supreme Court für gültig angesehen worden 57 . Umstritten ist aber, ob in der gesetzlichen Regelung auch eine tatsäch50 Id. 51

Von Immigration Judge und B I A . i. e., des zuständigen Immigration Judge. 53 Nunmehr sec. 106 (a) (4) I N A . 54 374 U.S. 449 (1963); Ein weiteres ist Fong Haw Tan v. Phelan, 333 U.S. 6 (1948), wo das Gericht entschied, daß Ausweisungen, die auf dem Tatbestandsmerkmal „mehr als einmal verurteilt" aufbauen, nicht für Verurteilungen in Tateinheit gilt. 55 G & R , § 8.12 b. 56 273 U.S. 103 (1927). 57 So muß 345 U.S. 229, 236 wohl verstanden werden, wenngleich der Supreme Court hier nur negativ ausdrückt, wie weit die Kontrolle nicht geht. 52

12*

XII. Die Gerichte

180

liehe Änderung liegt. Es wird vertreten, daß nach Vajtauer Gerichte doch einen so weitgehenden Maßstab anlegten, wie er dem substantial evidenceTest entsprechen würde. Der substantial evidence-Standard (auch noch nicht die stärkste Kontrollintensität!) gilt nur für den Umfang der gerichtlichen Kontrolle. Die Verwaltungsentscheidung selbst muß hingegen auf klarem, widerspruchsfreiem und überzeugendem Beweismaterial beruhen, somit höchsten Anforderungen genügen 58 . Ob zwischen diesen Definitionen mehr als ein theoretischer Unterschied besteht, mag bestritten werden 59 . Aussagekräftig ist die Unterscheidung, soweit sie einen grundsätzlichen Respekt vor der Verwaltung ausdrückt. Andererseits darf sie nicht überbewertet werden; da Gerichte, wenn sie mit der Entscheidung der Verwaltung nicht einverstanden sind, sich meist nicht von solchen theoretischen (und vielfach selbst geschaffenen) Schemata einschränken lassen. Hier liegt jedoch die Ausnahme; der INS hat ein erhebliches Maß an Unabhängigkeit auch gegenüber den Gerichten. So ist die Frage der Glauwürdigkeit von Zeugen von den Behörden zu entscheiden. Ebenso schließt die Möglichkeit, daß aus dem vorliegenden Beweismaterial gegensätzliche Schlußfolgerungen gezogen werden können, nicht aus, daß die getroffene Entscheidung von substantial evidence unterstützt wird 6 0 . (2) exclusion orders Da die due process clause keine Anwendung auf exclusion-Verfahren findet, müßte auch der Standard der gerichtlichen Kontrolle nicht notwendigerweise dem bei Deportationen entsprechen. Due process hat aber auch hier einen indirekten und beschränkten Einzug gehalten: zwar muß der Congress ζ. Β. keine Anhörung vorsehen 61 , wenn Normen jedoch - wie es heute der Fall ist - ein Hearing auch bei den Einreise- Verbotsverfahren vorsehen, so muß dieses auch fair sein 62 . In diesem gegebenen Rahmen ist der Umfang der Kontrolle der gleiche wie bei Deportationen. (3) Ermessensentscheidungen Wie im vorigen Kapitel gesehen, beinhaltet der I N A auch Ermessensentscheidungen. Im Vordergrund stehen - naturgemäß - jene, die eine Ausweisung zu vermeiden helfen, wie ζ. B. adjustment of status, suspension of deportation oder deferred status 63 . Die Entwicklung ist hin zu einer gerichtlichen ss Woodby v. INS, 385 U.S. 276 (1966).

59

G & R, § 8.12 c.

60 Ibid. 61 s. Knauff v. Shaughnessy, 338 U.S. 537 (1950). 62 See. 236 (a) I N A . 63 s. Kapitel X I .

XII. Die Gerichte

181

Überprüfung auch von Ermessensentscheidungen gegangen. Die Aufhebung solcher Akte ist jedoch sehr selten. Es haben sich Kategorien der Kontrolle herausgebildet, die strukturell denen der Ausweisung ähneln, aber deren Intensität ermangeln: - Rechtsfehler Häufig sind Ermessensentscheidungen zweistufig 64 . Zunächst geht es darum, ob der Antragsteller bestimmte tatbestandliche Voraussetzungen erfüllt (eligibility) und dann, bejahendenfalls, folgt die Ausübung des Ermessens. Errors of law können auf der ersten Stufe auftreten und sind voll überprüfbar 65 . Streit um die Erfüllung des Tatbestands ist aber relativ selten, meist entsteht er dann, wenn die positive Ausübung des Ermessens auf der zweiten Stufe abgelehnt wird. - Ermessensmißbrauch Die Entscheidung auf der zweiten Stufe erfolgreich anzugreifen setzt voraus,, einen Ermessensmißbrauch nachzuweisen66. Das ist äußerst schwierig und wird nur selten gelingen. Der Supreme Court hat befunden, daß die Verwaltungsentscheidung dieser Stufe in ungeschmälertem Ermessen (unfettered discretion ) des Attorney General stehe 67 . Ungeschmälertes Ermessen scheint zu bedeuten, daß der INS nicht an bestimmte Standards inhaltlicher Art gebunden ist, der I N A liefert ja auch keine. Andererseits muß das Verwaltungsprotokoll die Entscheidungsfindung nachzeichnen, so daß das Gericht eine Grundlage für die Mißbrauchsüberprüfung hat 68 . 64 Ibid. 65

Dazu McGrath v. Kristensen, 340 U.S. 162 (1950). Ein caveat muß im Hinblick auf INS v. Jong Ha Wang angebracht werden, 450 U.S. 139 (1981). Dort ging es um suspension of deportation (s. Kapitel X ) , genauer um einen Antrag auf Wiederaufnahme (motion to reopen, 8 C.F.R. § 3.8 (a) (1986)) des Verfahrens, um suspension geltend machen zu können (zu den möglichen Gründen für eine motion to reopen s. Aleinikoff / Martin, supra Fn. 1, s. 208). Ein neues hearing findet statt, wenn ein prima facieBeweis für „extreme hardship" angetreten wird, also höchstwahrscheinlich die erste Stufe, die Erfüllung des Tatbestandes gegeben ist. Man darf vermuten, daß der Supreme Court in Wang dem Attorney General auch auf dieser tatbestandlichen Ebene erheblichen Spielraum eingeräumt hat, um die Zahl neuer Hearings gering zu halten. Es ist noch unklar, ob sich die hier nunmehr reduzierte Kontrolle auf motions to reopen beschränkt oder auch bei suspension-Anträgen während des regulären Verfahrens Anwendung findet; s. zu Wang auch: Loue, What went wrong with Wang?: an examination of Immigration & Naturalization Service v. Wang, 20 San Diego L.Rev. 59 (1982). 66 Vgl. sec. 706 A P A : „ . . . The reviewing court shall 1. . . . 2. hold unlawful and set aside agency action, findings, and conclusions found to be (A) arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law; (B) . . . " .

67 Jay v. Boyd , 351 U.S. 345 (1956), s. auch Wong Wing v. U.S., 360 F. 2d 715 (2d Cir. 1966). 68 G & R , § 8.15 c.

182

XII. Die Gerichte

Die Gerichte selbst haben offenbar unterschiedliche Standards entwickelt; von einer durchaus intensiven Richtigkeitskontrolle bis zu einer eingeschränkten Vertretbarkeitsprüfung 69 . Die zweite Form dürfte die meist angewandte sein. Eine häufig zitierte Definition findet sich in Wong Wing Hang v. INS. Danach liegt ein Ermessensmißbrauch vor, wenn die Entscheidung getroffen wurde „ . . . without a rational explanation, inexplicably departed from established principle, or rested on an impermissible basis such as an invidious descrimination against a particular race or group, o r , . . . , on other considérations that Congress could not have intended to make relevant'. .. ." 7 0 . Überprüft wird nicht das Ergebnis, sondern ob Ermessen überhaupt ausgeübt worden ist und die wesentlichen Faktoren der Entscheidung zurundeliegen. Es muß deutlich werden, daß es sich um eine Entscheidung für den konkreten einzelnen Fall handelt 71 . Es ist also auch hier hauptsächlich eine Verfahrenskontrolle, angesichts fehlender sachlicher Standards fast unausweichlich. - Faires Verhalten Bestehende Verfahrensvorschriften müssen eingehalten werden, ansonsten sind die Anforderungen hier deutlich geringer als in deportation proceedings. Es dominiert der Standpunkt, daß der Betroffene bei der Frage der Ausweisbarkeit bereits vollen Schutz genossen hat, dieser daher bei der anschließenden „Gnadenentscheidung" entbehrlich sei 72 . So muß der Antragsteller zwar gehört werden, aber es kann ζ. B. auch vertrauliches Beweismaterial gegen ihn verwendet werden 73 .

69

360 F. 2d 715, 718 m. Nachw. Id. auf 719. 7 1 G & R , § 8.15 c. 72 G & R, § 8.15 b. 70

73

Ibid.

183

XII. Die Gerichte

Tabelle 9 Habeas corpus, judicial review und declaratory judgments in Einreise-Verbots- und Aus Weisungsfällen von 1978 -1984 Action Taken

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

59

53

58

70

118

164

204

23

43

47

47

73

130

152

3

2

3

10

20

18

14

33

8

8

13

25

16

38

33

47

53

81

102

131

128

418

259

336

318

533

385

494

260

181

267

197

358

181

325

30

18

15

44

73

45

28

Writ of habeas corpus: Total disposed of Favorable to U.S. Government Unfavorable to U.S. Government Withdrawn or otherwise closed Total pending end of year Judicial review of orders of deportation: Sec. 1061 & Ν Act: Involving deportation Total disposed of Favorable to U.S. Government Unfavorable to U.S. Government Withdrawn of otherwise closed Total pending end of year

128

60

54

77

102

159

141

374

401

474

605

507

738

935

134

170

174

198

237

370

646

53

111

143

155

200

316

318

5

7

1

5

10

18

38

76

52

30

38

27

36

290

3

6

10

5

1

17

259

Declaratory judgements: Total disposed of Favorable to U.S. Government Unfavorable to U.S. Government Withdrawn or otherwise closed Involving 8 U.S.C. 1503 Favorable to U.S. Government

1

5

8

4

1

15

11

Unfavorable to U.S. Government

1

-

-

-

-

-

32

Withdrawn or otherwise closed

1

1

2

1

-

2

216

131

164

164

193

236

353

387

52

106

135

151

199

301

307

4

7

1

5

10

18

6

75

51

28

37

27

34

74

Involving exclusion or deportation Favorable to U.S. Government Unfavorable to U.S. Government Withdrawn or otherwise closed

1977

16,796 15,348 34 46 1,402 1,199

1978

17,398 15,463 42 46 1,893 1,422

1979

1981

1982

1983

1984

14,863 16,005 14,138 16,493 17,980 12,935 12,771 10,320 11,233 10,546 39 51 58 64 1,882 3,195 3,767 5,202 7,370 2,817 3,259 3,230 4,764 4,103

1980

3

3

2

a) Dismissed or otherwise closed.

Imprisonment: Years 6,478 7,597 7,867 6,361 Immigrations violations 6,259 7,307 7,505 6,167 Nationality violations 219 290 362 194 164 270 774 205

5,605 5,441

4,892 4,622

5,451 4,677

5,701 5,496

Aggregate fines and imprisonment: Fines $879,208 $786,370 $606,818 $821,579 $672,746 $877,753 $503,716 $785,689 Immigration violations 877,108 779,720 602,818 806,029 667,756 834,953 422,244 Nationality violations 2,100 6,650 4,000 15,550 4,990 42,800 81,472 17,925

Prosecution for nationality violations: Disposed of 400 351 428 365 403 426 645 991 Convictions 165 208 300 257 262 262 286 309 Acquittals 2 6 2 4 3 Dismissals ) 233 137 126 104 138 161 357 682 Pending end of year 85 91 77 119 130 205 286 194

0

767,764

Prosecutions for immigration violations: Disposed of 16,776 16,445 16,970 « 14,498 15,602 13,712 15,848 16,989 Convictions 15,223 15,140 15,163 12,678 12,509 10,058 10,947 10,237 Acquittals 32 40 40 42 36 48 56 64 Dismissals3) 1,521 1,265 1,767 1,778 3,057 3,606 4,845 6,688 Pending end of year 930 1,108 1,345 2,698 3,129 3,025 4,478 3,909

Prosecutions: Total disposed of 17,176 Convictions 15,388 Acquittals Dismissals3) 1,754 Total pending end of year 1,015

Action Taken

Tabelle 10: Strafverfahren wegen Verletzung der Einwanderungs- und Staatsangehörigkeitsvorschriften von 1977 -1984 184 XII. Die Gerichte

49

47

1

Tabelle 9, S. 226 - Tabelle 10, S. 225 - Tabelle 11, S. 225.

92

1 74

6 64

115 161 207 177 194 179 185

165 208 300 257 262 262 286

Quelle: 1984 Statistical yearbook of the Immigration and Naturalization Service.

Nationality violations False representation as citizens of the United States False statements and procurement of citizenship or naturalization unlawfully Reproduction of citizenship and naturalization papers

12,935

1980

4 71

99

228

309

12,771

1981

12

72

2

10,320

1982

9

-

1983

1984

4

1,754

_

10,237 6,695

15,463

1979

Immigration violations 15,223 15,140 15,163 12,678 12,509 10,058 10,947 Entry of aliens illegally 13,276 12,257 12,371 10,067 10,022 7,878 8,060 Reentries of deported aliens 481 619 542 577 351 341 543 634 Bringing in, transporting, harboring, and inducing illegal entry of aliens 497 1,143 1,291 1,135 1,200 965 1,579 Fraud, misuse of visas, entry permits, and other entry documents 82 85 158 89 97 44 58 124 Fraud and false statements or entries 15 30 10 36 34 77 69 80 Alien registration or alien address violations 11 2 8 38 57 51 15 5 Alien crewman who overstayed 14 12 5 2 2 1 Stowaways on vessels or aircraft - 1 1 Perjury 1 1 1 3 2 Importation of aliens for immoral purposes _ _ 4 _ _ _ All other violations 847 990 772 733 746 698 621 941

15,348

1978 10,546

15,388

1977 11,233

Total

Violations

Tabelle 11: Verurteilungen wegen Verletzung der Einwanderungs- und Staatsangehörigkeitsvorschriften von 1977 -1984

_

XII. Die Gerichte 185

X I I I . Die Braceros a) Allgemein

Der billige rechts zieller

Begriff Bracero bezeichnet im Spanischen u. a. Tagelöhner und andere Arbeitskräfte. In der Geschichte des amerikanischen Einwanderungssind damit diejenigen Mexikaner gemeint, die seit 1917 aufgrund speMaßnahmen in die USA kamen.

Die mexikanische Einwanderung, dauerhaft und saisonal, begann jedoch schon früher; vereinzelt in den letzten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts und dann stärker ab 19001. A m Anfang standen in geringer Zahl nach Texas zur Baumwollernte ziehende Arbeiter, später waren Mexikaner dann in erheblichem Umfang am Bau der Santa Fe- und Southern Pacific-Eisenbahnen beteiligt. Im Rahmen der Untersuchungen der Dillingham Commission wurde 1909 festgestellt, daß Mexikaner die meiste Arbeit beim Eisenbahnbau in Süd-Kalifornien, Arizona, Neu-Mexiko und Nevada geleistet hätten 2 . Die Beschäftigung so vieler Mexikaner wurde vielfach damit begründet, daß sie besonders gut mit den klimatischen Verhältnissen im amerikanischen Südwesten zurecht kämen. Ein Grund wird aber auch darin gesehen, daß sie von allen ethnischen Gruppen mit den geringsten Löhnen zufrieden waren. Unterstützt wird diese These durch den Einsatz von Mexikanern schon bald bis hoch an die kanadische Grenze 3 . Darüber hinaus waren Mexikaner beliebte Arbeitskräfte für die Urbarmachung des Landes 4 , Arbeiter anderer Herkunft unterzogen sich dieser harten und schwierigen Aufgabe wohl durchaus unwilliger. Wesentliche Ursache für das Anwachsen des Bedarfs an Landarbeitern in den USA, insbesondere in Texas und Kalifornien, waren neue Bewässerungstechnikem, die die Masse des für die Landwirtschaft zur Verfügung stehenden Landes dramatisch vergrößerten 5. Mexikaner wurden aber auch in den verschiedensten 1 Vgl. Reisler, By the sweat of their brow - Mexican immigrant labor in the United States 1900 - 1940, S. 3, 4 (1976); Garcia y Griego, The importation of Mexican contract laborers to the United States 1942 - 1964 - antecedents, operation, and legacy, S. 49 ff. in Brown / Shue (ed.), The border that joins - Mexican emigrants and U.S. responsibility (1983); Cong. Research Service, Temporary worker programs: background and issues, S. 6, 96th Cong., 2d Sess. (1980), Committee Print (im folgenden abgekürzt: TWP). 2 Reisler, supra , S. 3. 3 Id . auf S. 5. 4 Id. auf S. 5. 5 Id. auf S. 5,6.

XIII. Die Braceros

187

unqualifizierten Beschäftigungen allgemein gebraucht, wieder vor allem im Südwesten der USA 6 . Der Einsatz mexikanischer Arbeiter und eine Wanderungsbewegung aus Mexiko 7 waren also bereits gegeben, als 1917 zum ersten Mal die U.S.-Regierung sich in diesem Bereich einschaltete. Es sollten Arbeitskräfte - vor allem Mexikaner - von Privatleuten gezielt angeworben werden. Vorgesehen waren begrenzte Aufenthalte, und ca. 80 000 Mexikaner kamen. Vordergründige Ursache für den Bedarf an Arbeitskräften zu diesem Zeitpunkt war der Erste Weltkrieg. Die einheimischen Arbeiter hatten die Landwirtschaft häufig für den Militärdienst oder höher bezahlte Arbeit in der Industrie verlassen 8. Daß ein Mangel in der Landwirtschaft jedoch nicht wirklich neu war, ist oben dargestellt worden, insofern bot der Krieg den Farmern ein neues Argument für Gastarbeiter, das zudem als selbstlos, der Nation dienend, vorgebracht werden konnte. Andererseits war der Immigration Act von 1917 der restriktivste, den die USA bis dahin gesehen hatten 9 . Er brachte den Lese- und Rechtschreibtest, eine Kopfsteuerverdoppelung auf $ 8, und das contract labor-Verbot wurde aufrechterhalten. Von daher war größerer mexikanischer Einwanderung - trotz vermeintlichen Bedarfs - ein Riegel vorgeschoben. Außerdem verließ eine Reihe der bereits in den USA befindlichen Mexikaner das Land aus Furcht vor einer Einberufung in die U.S.-Armee, die nach Gerüchten drohte 10 . In dieser Situation erhielt das Bureau of Immigration eine Vielzahl von Klagen über Arbeitskräftemangel in der Landwirtschaft. So entschloß man sich, eine Ausnahmeregelung zu sec. 3 des Immigration Act zu nutzen, wonach unter einen Einreise- Verbotsgrund fallenden Personen eine zeitlich befristete Einreise dennoch gestattet werden durfte 11 . In diesem Sinne suspendierte

6 Reisler, supra Fn. 1, S. 7, 8; s. auch Garcia y Griego, supra Fn. 1, S. 51. Eine wichtige Rolle bei der Beschaffung von mexikanischen Arbeitern spielten private Arbeitsvermittlungsagenturen, da die U.S.-Regierung sich zu dieser Zeit aus der Sache heraushielt. Agenten warben Arbeiter auch in Mexiko selbst, obwohl das klar gegen die Contract Labor Laws verstieß. Die größten Agenturen, die insbesondere für die Eisenbahngesellschaften tätig waren, verlangten kein Geld von den Angeworbenen, sondern ließen sich von den Firmen das Vorrecht einräumen, den Arbeitern die Dinge des täglichen Lebens zu verkaufen. 7 Von 1900 bis 1910 eine Verdoppelung auf ca. 220 000 in den USA, s. Reisler, supra Fn. 1, S. 13.

s TWP, supra Fn. 1, S. 6. 9

s. Kapitel V. e). Reisler, supra Fn. 1, S. 25. Man hielt die Gerüchte für deutsche Sabotage. Zur Zeit der Wehrpflicht in den USA war diese nicht grundsätzlich auf U.S.-Bürger beschränkt. 11 See. 3: „ . . . , Provided further, That the Commissioner General of Immigration with the approval of the Secretary of Labor shall issue rules and prescribe conditions, including exaction of such bonds as may be necessary, to control and regulate the 10

188

XIII. Die Braceros

dann eine Anordnung des Secretary of Labor vom Mai 1917 das contract labor-Verbot, die Kopfsteuer und den Lese- und Rechtschreibtest für die in der Landwirtschaft zu beschäftigenden Ausländer aus Mexiko und später auch noch aus Kanada 12 . Die Auslegung des sogenannten Neunten Proviso in sec. 3 durch die Administration stieß im Congress teilweise auf heftige Ablehnung; die Vorschrift sei nicht für massenhafte Einwanderung, sondern für Einzelfälle gedacht gewesen. So wurde eine Gesetzesvorlage zur Aufhebung der Vorschrift eingebracht 13. Secretary of Labor Wilson widersprach dieser Auffassung durchaus nicht, betonte hingegen, daß die Regierung mit dieser Regelung dem Druck widerstanden habe, einen Zustrom von Philipinos, Hawaiianern und Chinesen zu fördern 14 . Dieses Schreckgemälde beeindruckte offensichtlich so sehr, daß die Vorlage schließlich versandete. Inhaltlich sollte es sich bei dem Programm um contract labor handeln, d . h . die Mexikaner mußten bei der Einreise bereits einen Arbeitgeber haben oder an der Grenze auf einen Arbeitskräfte Suchenden warten 15 . Die potentiellen Arbeitgeber wiederum hatten beim U.S. Employment Service darzulegen und zu beweisen, daß sie den Bedarf an Arbeitern weder in näherer noch zumutbarer weiterer Umgebung decken konnten 16 . Sie waren außerdem verpflichtet, den örtlich üblichen Lohn zu zahlen und staatliche Vorschriften bei der Unterbringung der Arbeiter (sanitäre Anlagen etc.) zu beachten. Den betreffenden Mexikanern wurde der Aufenthalt für sechs Monate - mit der Möglichkeit einer Verlängerung um dieselbe Zeit - gestattet. Nahmen sie nachträglich Jobs in anderen wirtschaftlichen Bereichen an, so schufen sie einen Ausweisungsgrund 17. Das war aber mehr eine theoretische Möglichkeit, das Bureau of Immigration und die Grenzpolizei verfügten nicht über das nötige Personal für einen effektiven Vollzug 18 . Die Arbeitgeber nahmen die ihnen obliegenden Pflichten, wie ζ. B. die Meldung verschwundener Arbeiter, auch nicht sehr ernst, so daß hier ein weiterer Schwachpunkt lag. Das Programm basierte auf dem guten Willen der Beteiligten und war insofern zu vertrauensvoll 19 . Schwierigkeiten resultierten auch daraus, daß es sich um eine einseitige, mit Mexiko nicht abgestimmte Aktion handelte, und von dort daher keine Hilfe bei der Ausführung zu erwarten war 20 . admission and return of otherwise inadmissible aliens applying for temporary admission: . . 3 9 Stat. 874, 878. 12

TWP, supra Fn. 1, S. 7; Reisler, supra Fn. 1, S. 27. TWP, supra Fn. 1, S. 8; Reisler, supra Fn. 1, S. 28. 14 TWP, supra Fn. 1, S. 9; Reisler, supra Fn. 1, S. 28. 15 TWP, supra Fn. 1, S. 9. 16 TWP, supra Fn. 1, S. 10. 17 TWP, supra Fn. 1, S. 11; Reisler, supra Fn. 1, S. 29. 13

18

Vor 1924 kontrollierten 60 berittene Grenzpolizisten die 1 700 Meilen lange mexikanisch-amerikanische Grenze, Department of Labor, Annual Report, S. 23 (1924). 19 TWP, supra Fn. 1, S. 12, 13 unter Hinweis auf Scruggs, The first Mexican farm labor program, S. 324 (1960).

XIII. Die Braceros

189

b) Das Bracero Program Während der 30er Jahre gab es aufgrund der Wirtschaftskrise keinen Bedarf an zusätzlichen Arbeitskräften, die USA hatten selbst genug Arbeitslose, vielmehr gab es eine konsequentere Ausweisungspolitik gegenüber Illegalen. Eine Nachfrage entstand erst wieder - eine Parallele zu 1917 - durch den Zweiten Weltkrieg. Es wurde das Bracero Program geschaffen, welches insgesamt 22 Jahre andauerte, von 1942 bis Ende 1964. Man kann drei Phasen unterscheiden: 1942 bis 1947, 1948 bis 1951 und 1951 bis 1964. aa) 1942 bis 1947

Diesmal war das Interesse an Gastarbeitern für die Landwirtschaft so groß, daß sich die Bundesregierung aktiv in die Anwerbung einschaltete. Außerdem wurde nun mit Mexiko verhandelt und im Juli 1942 ein Abkommen geschlossen, das die Grundlage für die Anwerbung darstellte. Mexikaner waren allerdings nicht die einzigen, die man ins Land holen wollte. Auch Arbeiter aus Kanada und der Karibik kamen, um einen Teil der Kriegswirtschaft zu übernehmen^. Das Abkommen mit Mexiko war innen- und außenpolitisch problematisch, da verschiedene Interessengruppen unter einen Hut zu bringen waren: Auf der amerikanischen Seite die Arbeiterschaft, die Farmer und die Regierung, auf mexikanischer nur die Regierung, denn die potentiellen Braceros fragte niemand 22 . Die amerikanische Arbeiterschaft fürchtete die Konkurrenz. Man hatte noch die Situation von 1917 vor Augen, wo viele Mexikaner in die Industrie abgewandert waren. Erstaunlicherweise waren auch die in den USA bereits ansässigen Mexikaner gegen ein weiteres Anwachsen ihrer Gruppe. Man füchtete um den Status und die Arbeitsmarktchancen 23 . Die mexikanische Regierung war unentschieden. Die Erfahrungen von 1917 hatten vorsichtig gemacht. So verlangte man nun Garantien bezüglich der Lohnhöhe und der Transportkosten. Mexiko bezweifelte einen wirklichen Arbeitskräftemangel in den USA. Es wurde befürchtet, daß nur billige Arbeiter gesucht würden. Auf der anderen Seite war die Aussicht, einen erheblichen Teil des verdienten Geldes nach Mexiko zurückfließen zu sehen und außerdem die Kriegsanstrengungen zu fördern (auch Mexiko war in den Krieg eingetreten). Da Mexiko zu einem Abkommen bereit war, müssen die Vorteile wohl überwogen haben 24 . 20

Ibid.

21

Entsprechend Vereinbarungen mit den jeweiligen Regierungen, TWP, supra Fn. 1, S. 17. 22

Scruggs, supra Fn. 19, S. 141, 142, nach TWP, supra Fn. 1, S. 19 ff.

23

Vgl. Craig, The bracero program - interest groups and foreign policy, S. 48 (1971).

24

Craig, supra Fn. 23, S. 41, 42; TWP, supra Fn. 1, S. 20, 21.

190

XIII. Die Braceros

Die amerikanischen Farmer waren mit den sich abzeichnenden Bestimmungen der Regierungsvereinbarung nicht sehr zufrieden. Insbesondere der Minimallohn mißfiel ihnen und wurde als sozialistisch verdammt 25 . Die amerikanische Regierung war bemüht, die verschiedenen Interessen in Einklang zu bringen. Die Beziehungen zu Mexiko sollten nicht belastet und die Auswirkungen auf die heimische Arbeiterschaft mußten begrenzt werden. Innerhalb der Administration war das State Department anfänglich wegen dieser Befürchtungen um das Verhältnis zu Mexiko gegen das Programm 26 . Ergebnis der Anstrengungen war das „Agreement between the United States of America and Mexiko respecting the temporary migration of Mexican agricultural workers" 27 . Die Arbeiter wurden vom U.S.-Militärdienst ausgenommen, sie durften nicht diskriminiert und nicht beschäftigt werden, um andere Arbeiter zu verdrängen oder ihre Löhne zu drücken 28 . Die wichtigsten weiteren Vorschriften waren: 1. Arbeitgeber der mexikanischen Arbeiter war nunmehr die U.S.-Regierung, vertreten durch die Farm Security Administration. 2. Die Arbeiter sollten den in der Region üblichen Lohn erhalten, auf keinen Fall aber weniger als 30 cents pro Stunde. 3. Die Reisekosten wurden von der U.S.-Regierung getragen (welche sie sich von den Farmern [„sub-employer"] erstatten lassen konnte). 4. Arbeiter konnten nur mit Erlaubnis der mexikanischen Regierung in anderen Bereichen als der Landwirtschaft eingesetzt werden. 5. Ein Ausfallgeld von $ 3 pro Tag für jeden solchen ohne Beschäftigung (während der Vertragszeit). 29 Das Abkommen vom August 1942 wurde auf Betreiben der mexikanischen Regierung teilweise noch einmal verhandelt, was zu einem neuen Abschluß im April 1943 führte 30 . 1946 erfolgte formlos eine weitere Änderung 31 . 25 TWP, supra Fn. 1, S. 22. 26

Später erfuhr das Programm von hier die stärkste Unterstützung. 56 Stat. 1759. 28 Id. auf 1766. 29 Id. auf 1767. Innerstaatlich wurde das Abkommen mit einer Joint Resolution des Congresses vom 29. 4. 1943 umgesetzt. Eine interessante Untersuchung der Arbeitsund Lebensumstände der Mexikaner stammt von Anderson, The bracero program in California (1961). 30 57 Stat. 1152. 31 TWP, supra Fn. 1, S. 24. Garcia y Griego, supra Fn. 1, S. 56, 57, findet diese erste Phase in mehrfacher Hinsicht bemerkenswert: - Trotz Krieg war die Zahl der zuwandernden Arbeiter die geringste während der gesamten Dauer des Programms (also bis 1964). - Die Arbeiter wurden nicht nur in der Landwirtschaft eingesetzt. - Es war wohl die einzige Phase, in der sich die mexikanische Regierung wirklich durchsetzen konnte mit wesentlichen Punkten. 27

XIII. Die Braceros

191

Innerstaatlich wurde die Vereinbarung in den USA zunächst durch eine Anordnung des Attorney General zur Anwendung des Neunten Proviso umgesetzt; die gleiche Verfahrensweise wie 191732. Eine gesetzliche Grundlage erfuhr die Rekrutierung von Mexikanern und anderen im April 1943 durch Public Law 45 33 . In dessen sec. 5 (g) werden die einwanderungsrechtlichen Voraussetzungen geschaffen. Die in Frage kommenden Personen wurden von der Kopfsteuer, dem literacy test und dem contract labor-Verbot und anderen einschlägigen Vorschriften befreit 34 . bb) 1948 bis 1951

Nachdem die Anwerbungen noch über das Kriegsende hinaus verlängert worden waren, lief das Programm schließlich am 31. Dezember 1947 endgültig aus35. Es kam jedoch zwischen 1948 und 1951 zu erneuten Vereinbarungen zwischen den USA und Mexiko. Diese sahen nun anders aus als zu Kriegszeiten: Arbeitgeber war nicht mehr die U.S.-Regierung, sondern die einzelnen Farmer selbst. Auch inhaltlich unterschieden sich die Arbeitsverträge zwischen Bracero und Farmer von den vorherigen: 1. Es gab keinen Mindest-Stundenlohn mehr. 2. Auch der Mindest-Akkordlohn entfiel. 3. Der Arbeitgeber (also Farmer) mußte nun eine Sicherheit hinterlegen, um die Kosten für die Rückkehr des Arbeiters zu sichern. 4. Es gab für die Arbeiter nicht mehr die $ 3 Ausfallgeld. 5. Arbeitgeber, die Illegale beschäftigten, durften keine Braceros erhalten 36 . Alles in allem setzten sich die Interessen der Farmer in diesem Zeitraum weitgehend durch. Nur in einem Punkt war man unzufrieden: Hinsichtlich der $ 25 Sicherheit für die Rückkehr jedes Arbeiters. Die Farmer behaupteten, daß viele Braceros einfach ihre Jobs verließen, und sie dadurch die Sicherheiten verlören 37 . Die Zustimmung Mexikos erhielt man, obwohl dessen Regierung Jahre vorher vehement darauf bestanden hatte, die U.S.-Regierung selbst - und nicht die Farmer - in die Pflicht zu nehmen. Ein Grund für die gewandelte Haltung war sicherlich der große Strom von illegalen mexikanischen Einwanderern („wetbacks") in die USA. Mexiko glaubte wohl, ein schlechtes Abkommen sei besser als gar keines geeignet, diesen Exodus zu regulieren und somit Schaden für den nationalen Stolz zu begrenzen. Außer32 TWP, supra Fn. 1, S. 18. 33 34 35

36 37

57 Stat. 70. 57 Stat. 70, 73. 61 Stat. 55.

Craig, supra Fn. 23, S. 54. Id. auf S. 55,56.

192

XIII. Die Braceros

dem war weiterhin das von den Gastarbeitern verdiente Geld ein wichtiger Devisenbringer (an den man sich gewöhnt hatte) 38 . Auch die U.S.-Regierung hatte aufgrund der langen Grenze mit Mexiko ein Interesse daran, die Anwerbung zu regulieren, den illegalen Strom einzudämmen. Hinzu kam der beträchtliche Druck, den die Farm-Lobby ausübte. cc) 1951 bis 1964

Anfang der 50er Jahre leitete zum dritten Mal ein Krieg einen neuen, den abschließenden, Abschnitt der Beschäftigung mexikanischer Gastarbeiter ein. Nun war es Korea, und Mexikos Verhandlungsposition erfuhr eine Stärkung gegenüber der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg. Auch 1950/51 gingen die Meinungen darüber auseinander, ob es einen Arbeitskräftemangel gab 39 oder dieser nur vorgeschoben wurde 40 . Zu Beginn des Jahres 1951 fanden in Mexico-City Sondierungsgespräche der beiden Regierungen statt. Diese hatten folgende wesentlichen Resultate: - Auf Mexikos ausdrückliche Forderung hin würde im Congress eine Gesetzesvorlage eingebracht werden, der gemäß wieder eine Regierungsbehörde Vertragspartner für die Braceros sein würde. - Die U.S.-Regierung würde die Einhaltung der Arbeitsverträge garantieren und überwachen (Lohn, Arbeitsbedingungen etc.). - Ohne Verabschiedung des Gesetzes würde Mexiko das letzte Abkommen 4 1 zum 30. Juni aufkündigen. - Beide Seiten wollten gegen die illegale Ein- bzw. Auswanderung vorgehen. - Arbeitgeber, die Illegale beschäftigten, sollten nicht am Bracero Programm beteiligt werden dürfen 42 . Entlang den Linien dieser Vor-Abstimmung der beiden Regierungen wurde dann tatsächlich am 12. Juli 1951 ein entsprechendes Gesetz von Präsident Truman unterzeichnet 43 . Ursprünglich befristet bis Ende 195344, blieb es durch Verlängerungen bis Ende 1964 in Kraft und der Rahmen des Proramms 45 . Das Gesetz war in jeder Hinsicht ein Kompromiß, ein Ausgleich der beteiligten 38 Id. aufS. 58,59.

39 So TWP, supra Fn. 1, S. 32. 40 4

Gemäß der Ansicht von Arbeitervertretern, Craig, supra Fn. 23, S. 86. * Abk. vom 1. August 1949, TIAS 2260, 2 U.S.T. 1048.

42 43

Craig, supra Fn. 23, S. 70, 71.

65 Stat. 119. Formal handelte es sich um eine Änderung des Agricultural Act von 1949, 63 Stat. 1051. Bezeichnet wurde das Gesetz als „Mexican Farm Labor Law" oder auch Public Law (P.L.) 78. 44 P.L. 78, sec. 509. 45 Eine Aufstellung der Verlängerungen findet sich in der Übersicht 4.

XIII. Die Braceros

193

Gruppeninteressen. Mexiko hatte sich mit der Abwicklung auf Regierungsebene durchgesetzt; auch das Bracero-Verbot für Arbeitgeber, die Illegale beschäftigten, war auf der Haben-Seite zu verbuchen. Der Einfluß der FarmInteressen wird schon daran deutlich, daß es zu einer Fortsetzung der Anwerbung kam. Zwar hätte man es lieber gesehen, wenn die Regierungsmitwirkung geringer gewesen wäre, das tatsächliche Ergebnis war jedoch in vielerlei Hinsicht die nächstbeste Möglichkeit. Auch hatte man sich mit der Verhinderung von Strafvorschriften für die Beschäftigung Illegaler durchgesetzt; dies gegen den erklärten Willen der U.S.-Landarbeiter und Mexikos 46 . Die betroffenen U.S.-Arbeitnehmer konnten auch positive Punkte verzeichnen (so den Mindestlohn für Mexikaner, Ausschluß bestimmer Arbeitgeber), aber das bloße Zustandekommen der Vereinbarung, und schließlich die fehlenden Strafvorschriften, schwächten sie auf lange Zeit. Die U.S.-Regierung selbst wahrte ihre Interessen dadurch, daß die Kosten für die Durchführung des Programms - auf verschiedenen Wegen - den Farmern auferlegt wurden, insbesondere die Transportaufwendungen. Die Größenordnung der Anwerbung blieb in den Jahren 1951 bis 1953 geringer als erwartet, ca. 200 000 jährlich. Der Hauptgrund schien die Verfügbarkeit von Illegalen zu sein. Die Zahl der Ausweisungen solcher Personen stieg von ungefähr 500 000 im Jahr 1951 auf 840 000 im Jahr 195347. Die Einsicht, daß Illegale ein Problem darstellen, wuchs jedoch auch in der U.S.Regierung. So zeigte sich Attorney General Brownell 1954 von einem Besuch an der mexikanisch-amerikanischen Grenze in Kalifornien wegen der dortigen Zustände schockiert. Erstes Resultat hieraus war die Aufstockung der Border Patrol innerhalb eines Jahres um fast die Hälfte auf 1 479 Mann 4 8 . Außerdem begann 1954 die sogenannte Operation Wetback 49, zu Lande und aus der Luft wurden von Kalifornien bis Texas, insbesondere entlang der Grenze, Illegale aufgestöbert. Zehntausende Mexikaner verließen während dieser Operation die USA, sei es freiwillig - aus Angst - , oder weil sie aufgegriffen wurden. Dieses Vorgehen im weiteren Grenzgebiet wurde durch Suchaktionen in Städen wie Chicago, Kansas City und St. Louis ergänzt. Operation Wetback wurde als Erfolg angesehen, das Verhältnis zur hispanischen Bevölkerungsgruppe in den USA war aber auf lange Zeit gestört. Wesentlich für die Effektivität der Maßnahme war die Kooperation der Farmer. Um diese zu erreichen, wurden ihnen ausreichend viele legale Arbeitskräfte zugesagt für Mitteilungen über Illegale. 46

Craig, supra Fn. 23, S. 84, 85.

47

Morgan / Gardner, Potential for a U.S. guest-worker program in agriculture: lessons from the braceros, S. 361, 367, in: Chiswick (ed.), The gateway: U.S. immigration issues and policies (1982). 4 ® TWP, S. 40. 49 Wetback steht für Illegale, geht wahrscheinlich auf den Rio Grande überquerende Personen zurück. 13 Bass

194

XIII. Die Braceros

Während der 22-jährigen Dauer des Bracero Program wurden 4,8 Mio. Arbeiter angeworben und über 5 Mio. Illegale aufgegriffen, so daß es fraglich erscheint, ob die ursprüngliche Begründung des Programms, nämlich die Reduzierung der illegalen Einwanderung, nicht tatsächlich in das Gegenteil umgeschlagen ist und diese erst stimuliert hat 50 . Das Bracero Program selbst begann gegen Ende der 50er Jahre an Unterstützung zu verlieren. Einerseits machte verstärkte Mechanisierung in der Landwirtschaft sie zunehmend entbehrlich, und außerdem wuchs der Widerstand der einheimischen Arbeiterschaft 51 . So war 1959 die Beendigung des Programms abzusehen, auch wenn in diesem Jahr die zweithöchste Zahl an Braceros überhaupt (437 643) zugelassen wurde. A m 31. Dezember 1964 lief das Programm dann, nach den schon erwähnten Verlängerungen, endgültig aus. Angesichts fehlender employer sanctions schien zu diesem Zeitpunkt eine Wiederbelebung eines Gastarbeiterprogramms in der Zukunft eher unwahrscheinlich. Es standen genügend Illegale zur Verfügung. Und tatsächlich änderte sich die Situation erst ca. 20 Jahre später mit den Simpson-MazzoliEntwürfen und dem daraus resultierenen IRCA 1986. Dieser brachte sowohl employer sanctions als auch - kompensatorisch - neue Fremdarbeiterregelungen. Die Vorschriften sind recht kompliziert und detailliert, so sollen hier nur die wesentlichen Strukturen angesprochen werden 52 : - See. 301 IRCA 1986 schafft eine neue nonimmigrant-Kategorie für zeitlich befristete Arbeit in der Landwirtschaft (H-2A). Ähnlich den früheren Regelungen muß der Arbeitgeber beim Secretary of Labor die Feststellung beantragen, daß in zumutbarem Umkreis nicht genügend Arbeitskräfte zur Verfügung stehen und daß Ausländer die Lohn- und Arbeitsbedingungen nicht nachteilig beeinflussen 53. - Es gibt eine Amnestie für Illegale, die in dem Jahr vor dem 1. Mai 1986 mindestens 90 Tage in der U.S.-Landwirtschaft tätig waren 54 . Sie können in einem mehrstufigen Verfahren zunächst temporary residence und später permanent residence erhalten. Die Umwandlung in permanent residence ist auf 350 000 begrenzt 55 . Auch diese Maßnahme gibt die Möglichkeit, nach Inkrafttreten der employer sanctions ein erhebliches Reservoir an Arbeitskräften zu bewahren. Problematisch wird die Bestimmung durch die Passagen über die Beweismittel, mit denen Aufenthalt und Arbeit in den USA während der Zeit als Illegaler nachzuweisen sind. Diese Personen sind

so TWP, S. 42. 51 TWP, S. 45. 52 Vgl. im Annex 2. 53 See. 301 I R C A , diese schafft die neue sec. 216 I N A , s. im Annex 2. 54 See. 302 I R C A , Einfügung von sec. 210 I N A , s. im Annex 2.

55 Ibid.

XIII. Die Braceros

195

schriftlicher Dokumentation meist aus dem Weg gegangen, haben keine Konten oder Telefonrechnungen. Daher wird in diesem Zusammenhang eine Flut von gefälschten Dokumenten erwartet 56 . - Für die Jahre 1990 bis 1993 wird ein Verfahren installiert, mit dem staatlicherseits (jeweils jährlich durch die Secretaries of Labor und Agriculture) bereits frühzeitig ein eventueller Mangel an Arbeitskräften in der Landwirtschaft berechnet werden soll 57 , entsprechend wird Einreise und Beschäftigung benötigter ausländischer Arbeiter ermöglicht werden 58 . See. 303 (d) (5) deutet an, daß der Aufenthalt auf die Erntesaison beschränkt sein soll: So ist festgelegt, daß sie nicht deportiert werden können, wenn sie drei Jahre lang jeweils 90 Tage in der Landwirtschaft gearbeitet haben. Nach fünf Jahren ist trotz temporary residence sogar die Einbürgerung möglich.

56 57 58

13*

Vgl. Int'l Herald Trib., 21. Okt. 1986, S. 3; Time, Europ. ed., 3. Nov. 1986, S. 19. See. 303 IRCA 1986 fügt eine neue sec. 210 A I N A ein, s. im Annex 2. s. im Annex 2.

XIII. Die Braceros

Übersicht 3 Wesentliche Rechtsgrundlagen des Bracero Program

Abkommen USA-Mexiko

Nationale Maßnahmen der USA

19171921

- See. 3, Immigration Act 1917 (39 Stat. 874) - Anordnungen des Secretary of Labor von 1917 und 1918 (s. TWP, S. 7, 8)

1942 1947

- 23. Juli 1942 (56 Stat. 1759) - 26. April 1943 (57 Stat. 1152) - Inform. Änderung 1946 - 25. März und 2. April 1947 (61 Stat. 3738; T.I.A.S. No. 1710)

1948 1951

- 21. Febr. 1948 (62 Stat. 3887; T.I.A.S. No. 1968)

- See. 3, Immigration Act 1917 - Anordnung des Attorney General vom Sept. 1942 Kriegsgesetzgebung : - P.L. 45 (29. April 1943,57 Stat. 70) - P.L. 229 (14. Febr. 1944, 58 Stat. 11, 17) - Verlängerung (28. April 1947, 61 Stat. 55) - See. 3, Immigration Act 1917

- 1. Aug. 1949 (T.I.A.S. No. 2260; 2U.S.T. 1048) 1951 1964

- 11. Aug. 1951 (T.I.A.S. No. 2331; 2 U.S.T. 1940)

- P.L. 78 vom 12. Juli 1951 (65 Stat. 119)

- 19. Mai 1952 (T.I.A.S. No. 2586; 3 U.S.T. 4341)

- Verlängerung 1953 (8. Aug. 1953, 67 Stat. 500)

- 10. März 1954 (T.I.A.S. No. 2932; 5 U.S.T. 379) - 23. Dez. 1955 (T.I.A.S. No. 3454; 6 U.S.T. 6058)

- Verlängerung 1955 (9. Aug. 1955, 69 Stat. 615)

- 20. Dez. 1956 (T.I.A.S. No. 3714; 7 U.S.T. 3427)

- Verlängerung 1958 (27. Aug. 1958, 72 Stat. 934)

- 31. Aug. 1959 (T.I.A.S. No. 4310; 10 U.S.T. 1630)

- Verlängerung 1960 (14. Sept. 1960, 74 Stat. 1021)

- 27. Juni 1961 (T.I.A.S. No. 4815; 12 U.S.T. 1081)

- Verlängerung 1961 (3. Okt. 1961, 75 Stat. 761)

- 11. Dez. 1961 (T.I.A.S. No. 4913; 12 U.S.T. 3130) - 29. Dez. 1961 (T.I.A.S. No. 5160; 13 U.S.T. 2022) - 20. Dez. 1963 (T.LA.S. No. 5492; 14 U.S.T. 1804)

- Verlängerung 1963 (13. Dez. 1963, 77 Stat. 363)

197

XIII. Die Braceros

Tabelle 12 Ausländische Farm-Arbeiter von 1942 -1964 The number of foreign contract workers entering the U.S. for farm work from 1942 - 64 is shown below. "Other" includes Filipinos, Canadians, British West Indians and several other nationalities. The column at right shows the number of apprehensions by the U.S. Immigration and Naturalization Service of Mexicans illegally entering the U.S. In most cases, such apprehensions involved "wetbacks" seeking farm work. Frequently, the same person was arrested several times during a single year, and each such arrest is counted as an apprehension. Calendar Year 1942

Mexicans 4,203

Other -

Total 4,203

Apprehensions of Mexicans NA

1943

52,098

13,526

65,624

1944

62,170

22,249

84,419

26,689

1945

49,454

23,968

73,422

63,602

1946

32,043

19,304

51,347

91,456

1947

19,632

11,143

30,775

182,986

1948

35,345

9,571

44,916

179,385

1949

107,000

5,765

112,765

278,538

1950

67,500

9,025

76,525

458,215

1951

192,000

11,640

203,640

500,628

1952

197,100

13,110

210,210

534,538

1953

201,380

13,941

215,321

875,318

1954

309,033

11,704

320,737

1,075,168

1955

398,650

13,316

411,966

242,608

1956

445,197

14,653

459,850

72,442

1957

436,049

19,156

452,205

44,451

1958

432,857

14,656

447,513

37,242

1959

437,643

17,777

455,420

30,196

1960

315,846

18,883

334,729

29,651

1961

291,420

18,955

310,375

29,877

1962

194,978

22,032

217,010

30,272

8,189

1963

186,865

22,353

209,218

39,124

1964

177,736

22,286

200,022

48,844

Quelle: Congressional Quarterly, Congress and the Nation, 1945 - 1964, S. 762 (1965).

X I V . Amerika und die Flüchtlinge Mehr noch als ein Einwanderungsland schlechthin, gelten die Vereinigten Staaten als eine Zufluchtsstätte für Menschen, die Unterdrückung und Verfolgung entrinnen wollen. Um so erstaunlicher ist es, daß es mehr als 150 Jahre keine rechtlichen Regelungen für die Aufnahme von Flüchtlingen gegeben hat. Eine Teilantwort dürfte darin liegen, daß lange Zeit kein Bedarf an gesetzlichen Maßnahmen bestand; die Flüchtlinge kamen im Rahmen der normalen Einwanderung. Probleme waren erst absehbar, als 1921 die quantitativen Begrenzungen eingeführt wurden. Weder das Notprogramm 1921 noch der Quota Act 1924 sahen Ausnahmen von den regulären Quoten für Flüchtlinge vor oder andere spezielle Bestimmungen. Rechtlich handelte es sich um Einwanderer wie alle anderen 1. Diese Tatsache führte während des 3. Reiches zu den immensen Schwierigkeiten, die insbesondere deutsche Emigranten hatten, in den USA Aufnahme zu finden. Die deutsche Quote reichte bei weitem nicht aus2. Die Erfahrung, wirklich Verfolgte abgewiesen zu haben, wirkte nach und prägte die Nachkriegsentwicklung in den USA. Dabei wird unterschieden zwischen Füchtlingen, die im Ausland eine Einreiseerlaubnis erhalten und Personen, die sich bereits in den USA befinden und die Anerkennung als Asylant anstreben. Daher soll auf diese auch im folgenden getrennt eingegangen werden. a) Overseas Refugee Program Bereits kurz nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs, im Dezember 1945, gab Präsident Truman die Erlaubnis für die Aufnahme von 40 000 Flüchtlingen aus dem zerstörten Europa 3 . Das war der Beginn einer Politik, die sich in der Folge zumeist in reaktiven, situationsbedingten Maßnahmen geäußert hat und nicht als zusammenhängendes Konzept darstellt 4 . Der Displaced Persons 1

Adamic, America and the refugees, S. 12 (1939). Id. auf S. 8, 11. Die Quote für Deutschland betrug vor dem Anschluß Österreichs 25 957 und danach 27 370. Knapp wurden die Plätze aber erst ab dem Fiskaljahr 1939, in dem die Quote zu 100 % genutzt wurde. Die Jahre zuvor war das nicht der Fall gewesen. Eine Gesetzesinitiative zur Aufnahme von 20 000 Kindern in den Jahren 39/40 scheiterte wesentlich an der Administration, s. hierzu ζ. B. Feingold, The politics of rescue: the Roosevelt administration and the holocaust 1938 - 1945, S. 148 - 151 (1970). Hier findet sich auch eine Darstellung der U.S.-Flüchtlingspolitik gegenüber Deutschland und Europa allgemein. 3 Smith, Refugees, 367 A.A.A.P.S.S. 43, 45 (1966). 2

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

199

A c t aus dem Jahre 1948 war dann die erste, speziell auf Flüchtlinge gerichtete Gesetzgebung in der Geschichte der U S A ; geholfen werden sollte insbesondere Ost-Europäern. A u f dieser Grundlage kamen ca. 410 00 Flüchtlinge i n die U S A 5 . D e r Refugee Relief A c t von 1953, Ausdruck des K a l t e n Krieges, brachte nochmals ungefähr 189 000 Flüchtlinge ins L a n d 6 . Nach der Niederschlagung des Ungarn-Aufstandes 1956 wurde für die aus diesen Ereignissen resultierenden Flüchtlinge ein anderer W e g gewählt: D i e ungarische Quote war schnell gefüllt und Z e i t für neue Gesetzesinitiativen blieb nicht. So nutzte der A t t o r n e y General seine parole power, u m ca. 30 000 Ungarn aufzunehmen 7 . Seit 1956 wurde diese M e t h o d e zu einem üblichen M i t t e l , o b w o h l die parole power v o m Gesetzeszweck her nur für Einzelfälle und für einen begrenzten Z e i t r a u m des Aufenthaltes gedacht ist. Je länger diese Praxis anhielt, desto mehr wuchs i m Congress jedoch das Gefühl, die Behandlung solch großer Gruppen ohne Beteiligung des Parlaments sei ein Mißbrauch der parole power 8 . Daher wurde bei Gelegenheit der I N A A m e n d m e n t s 1965 für eine grundsätzliche Regelung der Füchtlingsaufnahme gesorgt. So wurde in sec. 203 I N A eine 7. Präferenz als dauerhafte 4 Wildes, The dilemma of the refugee: his standard for relief, 4 Card. L. Rev. 353, 354 (1983). 5 62 Stat. 1009. Der Displaced Persons Act änderte den Immigration Act von 1924. 202 000 Personen gestattete er zunächst die Einreise. Diese mußten zum einen die Voraussetzungen des Gesetzes von 1924 erfüllen, und ihnen mußte aufgrund von Verfolgung oder Furcht vor Verfolgung wegen Rasse, Religion oder politischer Meinung die Rückkehr versperrt sein. Vorzugsstellung wurde im wesentlichen gemäß dem Gesetz von 1924 gewährt, darüber hinaus für Kriegsteilnehmer auf alliierter Seite. Mit einer Änderung des DPA im Jahre 1950 wurde weiteren 139 000 Personen die Einwanderung ermöglicht, 64 Stat. 219. Ein letztes Mal wurde der 1951 verlängert, 65 Stat. 96. 6 Smith, supra Fn. 3, auf 45; 67 Stat. 400. Der Refugee Relief Act war eine kleinere Ausgabe des Displaced Persons Act. A m meisten profitierten von diesem Gesetz Italiener. Es folgten Deutsche, Griechen und Jugoslawen. Bemerkenswert ist, daß in Abkehr von früherer Politik auch Chinesen und Araber unter den Begünstigten waren. 7 Martin, The Refugee Act of 1980: its past and future, Mich. Y.B. Int'l L. Stud. 91 (1982); Smith, supra Fn. 3, auf 46. Der I N A ermächtigt den Attorney General unter den nachstehend angeführten Bedingungen, Personen, die einem gesetzlichen EinreiseVerbot unterfallen, bedingt die Einreise zu gestatten. Das gilt jedoch nicht als Einreise im einwanderungsrechtlichen Sinne, die Betreffenden unterliegen ggf. der exclusion und nicht der deportation. Speziell zu parole s. Boswell, Rethinking exclusion - the rights of Cuban refugees facing indefinite detention in the United States, 17 Vand. J. Transnat'l L. 925, 938 ff. (1984). Sec. 212 (d) (5) I N A 1952: „The Attorney General may in his discretion parole into the country temporarily under such conditions as he may prescribe for emergent reasons or for reasons deemed strictly in the public interest any alien applying for admission to the United States, but such parole of such alien shall not be regarded as an admission of the alien and when the purposes of such parole shall, in the opinion of the Attorney General, have been served the alien shall forthwith return or be returned to the custody from which he was paroled and thereafter his case shall continue to be dealt with in the same manner as that of any other applicant for admission to the United States." 8

Wildes, supra Fn. 4, auf 358.

200

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

Kategorie für Übersee-Flüchtlinge geschaffen. Deren Zahl wurde auf 6 % der jährlichen Quoten-Einwanderung begrenzt 9. Zur Verfügung stand die Bestimmung Personen, die vor Verfolgung in einem „kommunistischen oder kommunistisch beherrschten Land" oder „einem Land allgemein im Gebiet des Nahen Ostens" geflohen sind 10 . Bei den Beratungen zu dieser Vorschrift war deutlich geworden, daß nunmehr die parole power für größere Gruppen von Flüchtlingen nicht mehr angewendet werden sollte 11 . Die Praxis sah dann aber anders aus. Auch anschließend kamen Ausländer, insbesondere Kubaner und Vietnamesen mittels dieser Exekutiv-Maßnahme ins Land, so ζ. B. 1975 130 000 Vietnamesen 12 . Dies zeigte, daß die ca. 17 000 Plätze, die die 7. Präferenz pro Jahr zur Verfügung stellte, nicht ausreichend waren. Darüber hinaus wurde die geographische bzw. politische Eingrenzung der Füchtlinge als unglücklich empfunden. Eine Novellierung der Regelung wurde für notwendig gehalten, die mit dem Refugee Act vom 1980 auch zustande kam. Dieser hob die 7. Präferenz wieder auf 13 . Hinsichtlich der Flüchtlingszahlen sah man das Problem bei der Neuregelung darin, einerseits parlamentarische Kontrolle zu sichern und andererseits der Exekutive Flexibilität zu belassen. Der Refugee Act folgt daher nicht den Konzepten des allgemeinen Einwanderungsrechts von Quoten- und Nicht9 Act of Oct. 3rd, 1965, 79 Stat. 911, 913, sec. 3, Änderung von sec. 203 I N A 1952. Die Flüchtlinge wurden in sec. 203 (a) (7) behandelt: „Conditional entries shall next be made available by the Attorney General, pursuant to such regulations as he may prescribe and in a number not to exceed 6 per centum of the number specified in sec. 210 (a) (ii), to aliens who satisfy an Immigration and Naturalization officer at an examination in any non-Communist or non-Communist-dominated country, (A) that because of persecution or fear of persecution on account of race, religion, or political opinion they have fled (I) from any Communist or Communist-dominated country or (II) from any country within the general area of the Middle East, and (ii) are unable or unwilling to return to such country or area on account of race, religion, or political opinion, and (iii) are not nationals of the countries or areas in which their application for conditional entry is made; or (b) that they are persons uprooted by catastrophic catural calamity as defined by the President who are unable to return to their usual place of abode. For the purpose of the foregoing the term ,general area of the Middle East' means the area between and including (1) Libya on the west, (2) Turkey on the north, (3) Pakistan on the east, and (4) Saudi Arabia and Ethiopia on the south: Provided , That immigrant visas in a number not exceeding one-half the number specified in this paragraph may be made available, in lieu of conditional entries of a like number, to such aliens who have been continuously physically present in the United States for a period of at least two years prior to application for adjustment of status." 10 Ibid. ; s. zu sec. 203 (a) (7) auch Evans, Political refugees and the United States immigrations laws, 62 A m J. Int'l L. 921, 922 ff. (1968). 11 H. R. Rep. No. 745, 89th Cong., 1st Sess. 15 (1965); S. Rep. No. 748, 89th Cong., 1st Sess. 16; abgedruckt in 1965 U.S. Code Cong. & Ad. News, 3334, 3335.

12

13

Martin, supra Fn. 7, auf 92.

94 Stat. 102, 107. Sec. 203 (c) Refugee Act streicht sec. 203 (a) (7) I N A . Die Neuregelung nahm die politischen und geographischen Einschränkungen nicht wieder auf, um Einklang mit dem U.S.-Protokoll herzustellen, S. Rep. No. 256, 96th Cong., 1st Sess. 9 (1979), in: 1980 U.S. Code Cong. & Ad. News, S. 149.

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

201

Quoten-Einwanderern. Es wurde ein dritter Weg gegangen: Jährlich, vor Beginn des Fiskaljahres, muß der Präsident mit den Rechtsausschüssen von Senat und Haus beraten über die Pläne für die Flüchtlingseinwanderung; Anzahl und Zuordnung. Seinen Abschluß findet das Verfahren in einer präsidialen Feststellung der Obergrenzen und Flüchtlingsgruppen, die in Frage kommen 14 . Wenn die Zahlen und die Aufteilung feststehen, liegt es in der Kompetenz des Attorney General, den betreffenden Personen eine Einreiseerlaubnis zu erteilen 15 . Inhaltlich muß der Flüchtling zwei Bedingungen erfüllen: - Er darf nicht wieder fest angesiedelt in einem Drittland sein 16 . Hierdurch soll verhindert werden, daß Plätze durch Personen in Anspruch genommen werden, die diese eigentlich nicht benötigen. - Er muß wirklich Flüchtling (refugee) sein 17 . Die Begriffsdefinition des Refugee Act für Flüchtlinge ist übernommen worden von der Genfer Flüchtlings-Konvention. Kern der Bestimmung ist, daß ihr unterfällt, wer eine „wohlbegründete Furcht vor Verfolgung aufgrund von Rasse, Religion, Nationalität, Mitgliedschaft in einer bestimmten sozialen Gruppe oder politischer Meinung" hat 18 .

14

See. 207 (a) (2) I N A , s. im Annex 1. 15 See. 207 (c) I N A . 16 Vgl. sec. 207 (c) (1); 8 C.F.R. § 207.1 (b). Zur Entwicklung dieser Voraussetzung s. Evans, Political refugees ,not firmly resettled' as in section 203 (a) (7) of the Immigration and Nationality Act of 1952 as amended, 66 Am. J. Int'l L. 101 (1972). 17 Sec. 101 (a) (42): „The term ,refugee' means (a) any person who is outside any country of such person's nationality, or in the case of a person having no nationality, is outside any country in which such person last habitually resided and who ist unable or unwilling to return to avail himself or herself of the protection of that country because of persecution or a well-founded fear of persecution on account of race, religion, nationality, membership in a particular social group, or political opinion, or (B) in such special circumstances as the President after appropriate consultation (as defined in section 207 [e] of this Act) may specify any person who is whithin the country of such person's nationality or, in the case of a person having no nationality, within the country in which such person is habitually residing, and who is persecuted or who has a wellfounded fear of persecution on account of race, religion, nationality, membership in a particular social group, or political opinion. The term ,refugee' does not include any person who ordered, incited, assisted, or otherwise participated in the persecution of any person on account of race, religion, nationality, membership in a particular social group, or political opinion.".

is Ibid.

202

XIV. Amerika und die Flüchtlinge b) Politisches Asyl aa) 1952 bis 1968

Wenngleich der I N A 1952 auch keine konkreten Vorschriften über die Gewährung von Asyl besaß, wie er sich ja mit Flüchtlingen überhaupt nicht befaßte, so hatte er doch eine Bestimmung, die einem von Ausweisung in ein Verfolgerland bedrohten Ausländer helfen konnte: See. 243 (h) I N A ermächtigte den Attorney General, die Deportation eines in den USA befindlichen Ausländers in ein Land auszusetzen, in welchem der Ausländer nach Meinung des Attorney General physischer Verfolgung ausgesetzt wäre. Die für diesen Zweck notwendige Dauer der Maßnahme war festzulegen 19. Die Aussetzung stand im Ermessen des Attorney General, und daß dieses grundsätzlich sehr weit ist, ist in dieser Arbeit bereits angesprochen worden. Außerdem entschied der Supreme Court in Leng May Ma v. Barber 20, daß sec. 243 (h) nur für Ausländer in deportation und nicht exclusion proceedings zur Verfügung steht, da letztere sich nach dem I N A nicht im Lande befänden (vgl. hierzu das entry-problem in Kapitel IX. Diesem Personenkreis wurde später ggf. mit parole geholfen). Im Rahmen der Amendments 1965 wurde auch sec. 243 (h) geändert: Das Erfordernis der „physischen Verfolgung" wurde gestrichen, stattdessen hieß es nun „Verfolgung aufgrund von Rasse, Religion oder politischer Meinung" 21 . Damit waren sec. 203 (a) (7) für das Übersee-Programm und sec. 243 (h) sehr stark in ihren tatbestandlichen Voraussetzungen angenähert worden. Ein Unterschied bestand weiterhin darin, daß es in sec. 243 (h) sehr dezidiert hieß „would be subject to persecution", während in sec. 203 (a) (7) dagegen von „fear of persecution" die Rede war. Das hatte Auswirkungen in der Rechtsprechung: Bei sec. 203 (a) (7) begnügte man sich in aller Regel mit „einem guten Grund, Verfolgungen zu fürchten" 22 . Demgegenüber mußte der Antragsteller nach sec. 243 (h) „eine klare Wahrscheinlichkeit der Verfol19 See. 243 (h) I N A 1952: „The Attorney General is authorized to withhold deportation of any alien within the United States to any country in which in his opinion the alien

would be subject of physical persecution and for such period of time as he deems to be necessary for such reason." (Hervorhebungen d. d. Verf.). Die Vorschrift hatte 1950 einen Vorgänger in sec. 23 des Internal Security Act, 64 Stat. 987, 1010, welche sec. 20 des Immigration Act 1917 änderte: „No alien shall be deported under any provisions of this Act to any country in which the Attorney General shall find that such alien would be subject to physical persecution." 20 357 U.S. 185 (1958). 21 Act of Oct. 3rd, 1965, sec. 11, 79 Stat. 911; s. auch Evans, supra Fn. 10, auf 924 ff. Problematisch ist bis heute die Behandlung der Fälle mit Nachflucht-Gründen (sog. bootstrap refugees), wo tendenziell die Verfolgung verneint wird; vgl. Aleinikoff / Martin, Immigration - process and policy, S. 668 ff. (1985); Cisternas-Estey v. INS, 531 F. 2d 155 (3rd Cir. 1976), cert. den. 429 U.S. 853 (1977). 22

s. dazu Matter ofAdamska, 12 I. & N. 201, Int. Dec. No. 1727 (1967).

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

203

gung" zeigen. Auch mußte er darstellen, warum gerade er als Individuum von Verfolgung bedroht wäre 23 . See. 203 (a) (7) wurde also recht liberal ausgelegt, während sec. 243 (h) denen, für die er bestimmt war, weitgehend die Hilfe versagte. bb) Die Situation gemäß dem U.N.-Flüchtlings-Protokoll

1968 traten die USA dem U.N.-Protokoll zur U.N.-Flüchtlings-Konvention bei 24 . Das Protokoll übernahm im wesentlichen die Flüchtlingsdefinition der Füchtlings-Konvention von 1951. Es bezeichnet als Flüchtling eine Person, die aufgrund einer wohlbegründeten Furcht vor Verfolgung wegen Gründen der Rasse, Religion, Nationalität, Mitgliedschaft in einer besonderen gesellschaftlichen Gruppe oder politischer Meinung außerhalb des Landes seiner Nationalität ist 25 . Art. 33 der Konvention schreibt vor, daß keine der vertragschließenden Parteien einen Flüchtling in Gebiete zurückschicken darf, wo sein Leben oder seine Freiheit aufgrund von Rasse, Religion, Nationalität, Mitgliedschaft in einer besonderen gesellschaftlichen Gruppe oder politischer Meinung bedroht wäre 26 . Die Frage, der Standard henden o. a. Ratifizierung

die sich seit 1968 im amerikanischen Recht stellte, war, wie sich des - anscheinend generöseren - U.N.-Protokolls zu den besteBestimmungen des I N A verhält. Während des Verfahrens zur des Protokolls wurde von Präsident und Außenminister versi-

23 Wildes, supra Fn. 4, auf 360, 361. Objektive Beweise waren erforderlich s. ζ. B. Cheng Kai Fu ν. INS, 386 F. 2d 750 (2d Cir. 1967), und es mußte die Wahrscheinlichkeit der Verfolgung überwiegen (meist bezeichnet als „ . . . more likely than not"). 2 « 19 U.S.T. 6223; T.I.A.S. No. 6577; 606 U.N.T.S. 268. 25 Der Flüchtlings-Konvention selbst sind die USA nicht beigetreten. Die Flüchtlingsdefinition der Genfer Konvention von 1951, welche im wesentlichen vom Protokoll inkorporiert wurde, betrachtet als Flüchtling, wer „owing to a wellfounded fear of being persecuted for reasons of race, religion, nationality, membership in a particular social group or political opinion, is outside the country of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of that country; or who, not having a nationality and being outside the country of his former habitual residence as a result of such events, is unable or, owing to such fear, is unwilling to return to it." Art. 1 (2) Genfer Flüchtlings-Konvention, 19 U.S.T. 6260, T.I.A.S. No. 6577. Zur Praxis in anderen westlichen Ländern s. Cox, „Wellfounded fear of being persecuted": the source and application of a criterion of refugee status, 10 Brooklyn J. Int'l L. 333, 352 ff. (1984). 26 „1) No Contracting State shall expel or return („refouler") a refugee in any manner whatsover to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion. 2) The benefit of the present provision may not, however, be claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for regarding as a danger to the security of the country in which he is, or who, having been convicted by a final judgment of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that country."

204

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

chert, daß bei einem Beitritt zum Protokoll die bestehende Gesetzeslage nicht geändert werden müsse27. Allerdings wurde bereits darauf hingewiesen, daß die bisherige Praxis zu sec. 243 (h) (als Ermessensvorschrift) nach Beitritt zum Protokoll im Hinblick auf Art. 33 wohl nicht beibehalten werden könne. Verwaltungsermessen (im Sinne einer vertragskonformen Auslegung) erreiche jedoch die nötige Angleichung 28 . In einer dann grundlegenden Entscheidung, Matter of Dunar 29, war das B I A jedoch der Meinung, daß das Protokoll den bisher angewandten clear probability-Test von sec. 243 (h) nicht heruntergeschraubt hat 30 . Darin, daß sec. 243 (h) Ermessen einräumt und das Protokoll nicht, wird kein wesentlicher Unterschied gesehen. Der Attorney General habe bei Vorliegen der Voraussetzungen schließlich immer von der Deportation abgesehen31. Das einzige höhere Gericht, das sich mit dieser Frage beschäftigt hat, war der Court of Appeals des siebenten Circuit 32 , der die Rechtsansicht des B I A in Dunar bestätigte. cc) Der Refugee Act von 198033

Durch den Refugee Act wurde das amerikanische Asylrecht nun auch ausdrücklich in Einklang mit dem Protokoll gebracht. So übernahm sec. 101 (a) (42) nun die Flüchtlinsdefinition des Protokolls, und auch sec. 243 (h) wurde geändert und lautet nun: Der Attorney General soll einen Ausländer nicht in ein Land zurückschicken, falls der Attorney General feststellt, daß das Leben dieses Ausländers oder seine Freiheit in diesem Land aufgrund von Rasse, Religion, Nationalität, Mitgliedschaft in einer besonderen gesellschaftlichen Gruppe oder politischer Meinung bedroht wäre.

Unweigerlich tauchte nach dieser Gesetzesänderung wieder die Frage auf, was diese für den Prüfungsstandard bedeutet, und die Courts of Appeals waren sich durchaus nicht einig: In Stevic v. INS 34 legt sich das Gericht nicht fest,

27

S. Exec. Κ 90th Cong., 2d Sess. I I I , V I I , V I I I ; S. Exec. Rep. No. 14, 90th Cong., 2d Sess. 7, 10. 28

29

Ibid.

14 I. & N. 310, Int. Dec. No. 2192 (1973). Id. auf 319. Dazu zutreffend die Ausführungen des Gerichts in Stevic v. INS, 678 F. 2d 401, 406 (2d Cir. 1982). 30

31

Dunar, supra Fn. 29, auf 322.

32

Kashani v. INS, 547 F. 2d 376 (7th Cir. 1977). Kashani hatte behauptet, nach dem Protokoll dürften keine objektiven Beweise verlangt werden, es komme nur auf sein subjektives Empfinden an. Id. auf 379. Demgegenüber meinte das Gericht, wohlbegründete Furcht nach dem Protokoll und klare Wahrscheinlichkeit in sec. 243 (h) hätten beide ein objektives Element und würden in der Praxis zusammenlaufen. Ibid. 33 94 Stat. 102. 34

678 F. 2d 401 (2d Cir. 1982). In McMullen v. INS, 658 F. 2d 1312 (9th Cir. 1981)

sah ein weiteres Gericht im Refugee Act einen materiellen Wandel für sec. 243 (h), von

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

205

welcher Maßstab nunmehr unter dem Refugee Act zu gelten hat, meint jedoch, daß der Test unterhalb der „klaren Wahrscheinlichkeit" bei der alten sec. 243 (h) liegen müsse35. In Rejaie v. INS 36 führte ein anderer Court of Appeals aus, daß die Änderung von sec. 243 (h) lediglich „kosmetische Chirurgie" 37 gewesen sei, um diese auch im Wortlaut an das Protokoll anzupassen. Kashani sei immer noch wirksam. 1984 hat dann schließlich der Supreme Court den Streit der beiden Gerichte entschieden. Fazit: Der Refugee Act hat nichts geändert, „clear probability" bleibt der anzuwendende Standard 38 . Neben der Änderung von sec. 243 (h) fügte der Refugee Act eine neue sec. 208 in den I N A ein, in welcher nun zum ersten Mal in U.S.-Einwanderungsgesetzen das Wort Asyl fällt. See. 208 I N A stellt die Asylgewährung in das Ermessen des Attorney General, wenn dieser feststellt, daß der Ausländer ein Flüchtling im Sinne der Definition von sec. 101 (a) (42) ist 39 . Es gibt für den Bereich der politischen Asyls also zwei Normen, sec. 243 (h) und sec. 208 I N A . Die Frage, welchen Sinn eine solche Doppelregelung haben kann, stellt sich sofort, da Unterschiede nicht gleich ins Auge springen: See. 243 (h) behandelt eine gebundene Entscheidung und betrifft die Absehung von der deportation, sec. 208 ist eine Ermessensvorschrift und regelt die Gewährung von Asyl. Tritt nun jemand den von sec. 243 (h) geforderten Beweis einer klaren Wahrscheinlichkeit der Verfolgung erfolgreich an, so findet eine Ausweisung in das Verfolgerland nicht statt 40 . Bis zur Stevic-Entscheidung wurde angenommen, daß mit diesem Beweis gleichzeitig die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Ermessensentscheidung über Asyl gem. sec. 208 gegeben seien, das B I A ging ziemlich deutlich in diese Richtung 41 . Der Supreme Court ließ jedoch ausdrücklich offen, welcher Standard nach sec. 208 für Asyl gelten sollte 42 . Die Überraschung war um so größer, als keine der beteiligten Parteien unterschiedliche Anforderungen geltend gemacht hatte 43 . Ermessen zu gebundener Entscheidung, hier mit Auswirkung für den Standard von judicial review, hin zu einem substantial evidence-Test. 35 Id. auf 409. 36 691 F. 2d 139 (3d Cir. 1982). 37 Id. auf 146. 38 INS v. Stevic, 467 U.S. 407, 430 (1984). Eine Aufarbeitung der Entwicklung vor Stevic findet sich in Comment, Political asylum and withholding of deportation: defining the appropriate standard of proof under the Refugee Act of 1980, 21 San Diego L. Rev. 171 (1983). Zu Stevic auch: Casenote, INS v. Stevic, 26 Harv. Int'l L. J. 225 (1985); Comment, Withholding of deportation: burdening the refugee in contravention of international standards, 11 Brooklyn J. Int'l L. 379 (1985). 39 „ . . . may be granted asylum . . . " ; vollständiger Wortlaut im Annex 1. 40 Sec. 243 (h): „The Attorney General shall not deport 41 s. New York Times, 6. Juni 1984, S. 9; Aleinikoff / Martin, supra Fn. 21, S. 665; Matter of Lam, 18 I. & N. 15, Int. Dec. No. 2857 (1981). 42 Dazu Casenote, supra Fn. 38, 232.

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

Die Ungewißheit über das Verhältnis der beiden Normen zueinander wurde vom Gericht im März 1987 in INS v. Cardo za-Fonseca 44 beseitigt. Danach ist der Prüfungsstandard bei sec. 208 I N A niedriger angesiedelt; der Flüchtling muß (um zur Ermessensentscheidung vorzudringen) weniger als clear probability (oder more likely than not)-Verfolgung darlegen. Das Gericht meint, sec. 208 beziehe im Gegensatz zu sec. 243 (h) in gewissem Umfang die subjektiven Befürchtungen des Betroffenen ein, objektive Beweise sind nicht allein ausschlaggebend45. Darüber hinaus billigt es zu, daß eine wohlbegründete Furcht bestehen könne, wenn die Wahrscheinlichkeit der Verfolgung auch erheblich geringer als 50 : 50 sei 46 . Die geringe Beweislast bei sec. 208 rechtfertigt der Supreme Court mit der hier noch folgenden Ermessensentscheidung, während der Füchtling nach sec. 243 (h) mit der Erfüllung des Tatbestandes bereits eine konkrete Rechtsposition erlange 47 . Dies ist nicht nur eine theoretische Argumentation, sondern sie hat auch eine praktische Bedeutung, da die Ermessensentscheidung durchaus keine reine Formsache ist. Vielmehr werden vom B I A z. B. Verstöße gegen Einwanderungsgesetze als möglicher Grund für eine negative Ausübung des Ermessens genannt 48 . Eine solche Situation macht den Status des Asylbewerbers in den USA sehr ungewiß, denn sec. 243 (h) verhindert zwar die Ausweisung in das Verfolgerland, findet sich aber ein anderes Aufnahmeland, so kann der Ausländer dorthin ausgewiesen werden 49 . Doch auch der anerkannte Asylant ist in einer schlechteren Position als der Flüchtling eines overseas program. Der Asyl-Status wird jährlich insbesondere im Hinblick auf die Bedin-

43

New York Times, supra Fn. 41, ibid. Die Lage nach Stevic ist durchaus unterschiedlich. So hat z. B. der 6. Circuit in Daily v. INS, 744 F. 2d 1191 (1984) sich bemüht, die Stevic-Vorgaben umzusetzen, was auch hier zu einer Ablehnung der sec. 243 (h)-Anträge geführt hat, dazu Casenote, Daily v. INS, 9 Suffolk Transnat'l L. J. 183 ( „ . . . an almost unsurmountable burden of proof . . . " ) . Demgegenüber akzeptierte der 9. Circuit in Bolanos-Hernandez v. INS, 749 F. 2d 1316 (1984) (dazu Casenote in 27 Ariz. L. Rev. 743 [1985]), zwar der Form nach den „clear probability"-Test, ließ jedoch als Beweis das unwidersprochene Zeugnis des Betroffenen über seine individuelle Lage im Zusammenhang mit der allgemeinen Situation in El Salvador ausreichen, ein klarer Schritt in Richtung „good reason" oder „well-founded-fear"; s. auch Note, Legislation relating to the deportation of refugees, 7 Whittier L. Rev. 669, 672 f. (1985). Und selbst das B I A hat nach Stevic entschieden, daß die Standards für sec. 208 und sec. 243 (h) sich in der Praxis nicht bedeutsam unterscheiden würden, Matter of Acosta, slip op., Int. Dec. No. 2986 (1985). 44 107 S.Ct 1207 (1987). 4 5 Id. auf 1212, 1213. 4

* Ibid. Id. auf 1219.

47

48 Matter of Salim, 18 I. & N. 311, 315 f., Int. Dec. No. 2922 (1982); s. die kritische Darstellung zu Salim und zur Ermessensausübung bei Helton, The proper role of discretion in political asylum determinations, 22 San Diego L. Rev. 999 (1985). 49 Matter of Salim, supra, auf 315 ( „ . . . Sec. 243 [h] relief is ,country specific' . . . " ) .

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

207

gungen im Heimatland überprüft, während die andere Füchtlings-Gruppe dieser Prozedur nicht ausgesetzt ist 50 . Außerdem ist bei Asylanten deren Status-Änderung zu PRA's auf 5 000 pro Jahr begrenzt, während es für Flüchtlinge kein solches Limit gibt 51 . dd) Verfahren

Anträge auf Asyl können gestellt werden - beim District Director, wenn noch kein exclusion- oder deportation-Verfahren anhängig ist, - beim Immigration Judge, auch noch während eines exclusion- oder deportation-Verfahrens 52 . Die Beweislast liegt beim Antragsteller 53 , und er muß persönlich erscheinen 54. District Director bzw. Immigration Judge haben eine beratende Äußerung des Bureau of Human Rights and Humanitarian Affairs ( B H R H A ) des State Department bezüglich der Lage in dem Verfolgerstaat einzuholen 55 . Asyl wird, wie oben erwähnt, zunächst für ein Jahr gewährt, nach diesem Jahr wird das weitere Vorliegen der Voraussetzungen überprüft 56 . Asyl wird abgelehnt, wenn 1. der Antragsteller kein Flüchtling im Sinne der Definition von sec. 101 (a) (42) ist; 2. er in einem Drittland fest niedergelassen ist; 3. der Betreffende selbst an Verfolgungen teilgenommen hat; 4. er aufgrund einer Verurteilung in den USA für ein schweres Verbrechen eine Gefahr für die Sicherheit der USA ist; so See. 208 (b). See. 209 (b); 209 (a) (2). 52 8 C.F.R. § 208.3 (1986). 53 Id., § 208.5 (1986). 54 Id., § 208.6 (1986). 55 Id., § 208.7; § 210 (b) (1986). Zur Verwertbarkeit dieser Stellungnahmen s. z. B. Zamora v. INS, 534 F. 2d 1055 (2d Cir. 1976). Danach darf sich das State Department nicht zur Begründetheit des einzelnen Falles äußern. In Hotel and Restaurant Employees Union v. Smith, 594 F. Supp. 502 (D.D.C. 1984) wird dies anscheinend anders gesehen. Befürchtungen sind wahrscheinlich nicht unbegründet, denn obwohl der Refugee Act die ideologische Komponente gestrichen hat, wird bei der Gewährung von Asyl und Nichtabschiebung wohl in beträchtlichem Maße nach politischen Gesichtspunkten vorgegangen. So hatten Salvadoraner und Haitianer - noch zu Zeiten von Baby Doc kaum Chancen. Hierzu: Sheppard, Rights groups see bias in policies on refugees, The New York Times, 5. Aug. 1983, S. 9; Posner, The many who don't get U.S. asylum, Int'l Herald Trib., 9. April 1983, S. 4. 56 Id., § 208 (e) (1) (1986). 51

208

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

5. er ein schweres unpolitisches Verbrechen vor der Einreise i n die U S A begangen hat; 6. es vernünftige Gründe für die A n n a h m e gibt, daß der Ausländer eine Gefahr für die Sicherheit der U S A i s t 5 7 . D e r ursprüngliche Simpson-Mazzoli-Entwurf sah - neben den allgemeinen einwanderungsrechtlichen Vorschriften - auch eine Straffung des Asylverfahrens vor, so i n der Senatsfassung ζ. B . summarische Einreise-Verbote, wenn

Übersicht 4 Wesentliche Rechtsgrundlagen für Flüchtlinge und Asylsuchende Flüchtlinge

Asyl

- Displaced Persons Act vom 25. Juni 1948 (62 Stat. 1009)

- Internal Security Act vom 23. Sept. 1950 (64 Stat. 987,1010)

- I N A vom 27. Juni 1952 (66 Stat. 163) See. 212 (d) (5)

See. 243 (h)

- Refugee Relief Act vom 7. Aug. 1953 (67 Stat. 400) - Hungarian Refugee Act vom 25. Juli 1958 (72 Stat. 419) - Fair Share Refugee Act vom 14. Juli 1960 (74 Stat. 504) - I N A Amendment Act vom 3. Okt. 1965 (79 Stat. 911) See. 203 (a) (7) See. 243 (h) geändert - Cuban Refugees, Act vom 2. Nov. 1966 (80 Stat. 1161)

- U.N. Protocol Relating to the Status of Refugees (1. Nov. 1968; 19 U.S.T. 6223, 606 U.N.T.S. 268, T.I.A.S. No. 6577)

- Refugee Act vom 17. Mai 1980 (94 Stat. 102) See. 203 (a) (7) aufgehoben See. 207 See. 209 (a)

57

See. 208 See. 209 (b) See. 243 (h) geändert

Id., § 208.8 (f) (1986). Darüber hinaus kann Asyl abgelehnt werden, wenn es ein Aufnahme-Angebot eines Drittlandes gibt, 8 C.R.F. § 208.8 (f) (2) (1986).

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

209

Asyl nicht ausdrücklich geltend gemacht würde 58 . Im Gesetz gewordenen IRCA 1986 ist auf die diesbezüglichen Regelungen verzichtet worden. c) Illegale Einwanderung 59

Die illegale Einwanderung ist ein Problem, das heute eine Reihe von Industriestaaten beschäftigt und, nach verbreiteter Meinung, auch plagt. In bezug auf die USA ist der Punkt in dieser Arbeit schon an verschiedenen Stellen in Erscheinung getreten. Auch für die USA handelt es sich nicht um ein neues Phänomen. Vielmehr reicht es weit zurück und ist untrennbar mit den Bestimmungen des materiellen Einwanderungsrechts verbunden, praktisch ein Spiegelbild: Je gravierender die Einwanderungsbeschränkungen, desto bedeutender der Umfang der Umgehung und vielleicht auch der Anreiz, in ein „verbotenes Land" zu gelangen. Von illegaler Einwanderung kann man in den USA daher sinnvollerweise erst ab 1917 sprechen, als der Lese- und Schreib-Test 60 durchaus Einreisehürden aufstellte. Andererseits blieb sie zahlenmäßig relativ gering, da die Gruppe, für die geographisch am ehesten die Möglichkeit zur illegalen Einreise bestanden hätte - nämlich die Südamerikaner - von den Quoten-Regelungen der 20er Jahre ausgenommen blieb. Mittlerweile ist die illegale Einwanderung jedoch zu einem wirklichen Problem geworden. Schätzungen gehen davon aus, daß sich zwischen 4 und 12 Mio. Illegale im Land befinden 61 . 1974 griff der INS ca. 800 000 Illegale auf, und das in Relation zu ungefähr 400 000 legalen Einwanderungen. Darüber hinaus schätzt der INS, daß von 6 Mio. Besuchern (hauptsächlich Touristen und Studenten) pro Jahr 5 bis 10 % unerlaubt in den USA bleiben, um zu arbeiten. Zu den wirtschaftlichen Verlockungen, die die USA bieten, treten in jüngerer Zeit verstärkt politische Gründe, den Weg in die Staaten zu suchen. Diktatur oder Bürgerkrieg kennzeichnen die Situation in so manchem Land Mittel- und Südamerikas, und viele Menschen wollen diesen äußeren Widrigkeiten entfliehen, erstreben Asyl. Ob und in welchen Fällen eine zu Asyl berechtigende politische Verfolgung vorliegt, ist, der Lage in Deutschland durchaus vergleichbar, eine der brennendsten Fragen der gegenwärtigen Ausländerpolitik.

58 Für Einzelheiten s. ζ. B. Scanlan, Asylum adjudication: some due process implications of proposed immigrations legislation, 44 U. Pitt. L. Rev. 261 (1983); auch S. Rep. No. 98, 98th Cong., 1st Sess. (1983). 59 Zum Thema allgemein: SCIRP Staff Report, Appendix E (1981). 60 s. Kapitel V. e). 61 Chapman, A look at illegal immigration: causes and impact on the United States, 13 San Diego L. Rev. 34, 35 (1975).

14 Bass

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

210

aa) Abschreckung

Hauptzweck der Bemühungen um Gesetzesänderungen war es in den letzten Jahren, eine Attraktion der illegalen Einwanderung in die USA - die Arbeitsaufnahme - zu beseitigen, indem man Arbeitgeber strafrechtlich belangt, die illegale Ausländer beschäftigen. Denn bisher war es so, daß sich zwar strafbar macht, wer Ausländer illegal über die Grenze in die USA schmuggelt62 oder ihnen Schutz gewährt oder Arbeit besorgt. Nicht jedoch machte sich der tatsächliche Arbeitgeber strafbar 63 . Diese als „Texas proviso" bekannte Vorschrift geht zurück auf Einfluß und Bedürfnisse der Landwirtschaft im Süden der USA 6 4 . Heute besteht Einigkeit weitgehend zumindest darüber, daß eine Strafbarkeitslücke nicht viel Sinn macht 65 . Die Befürworter von employer sanctions, der Einführung einer Strafvorschrift für Arbeitgeber, sahen im Fehlen einer solchen - abgesehen von der Unlogik - auch die wesentliche Magnetwirkung der USA 6 6 . Kritiker bezweifeln die Vernünftigkeit dieses Weges, weil - es Arbeiten gibt, die Amerikaner nicht mehr ausführen wollen 67 , - es illegale Arbeitsplätze gibt, die weitere neue Arbeit schaffen (Multiplikator-Effekt) 68 , - es enorme Vollzugsschwierigkeiten gibt (und auch andere Länder keinen großen Erfolg damit gehabt hätten) 69 , - Vollzugsübergriffe und weiterer Abbau von 4th Amendment-Rechten drohen würde 70 , - Arbeitgeber dann unter Umständen kein Risiko mehr eingehen wollen bei der Einstellung und damit eine grundsätzliche Diskriminierung von Hispanics (U.S.-Bürgern und PRAs) drohe 71 . Ein Vorschlag, die betroffenen Interessen unter einen Hut zu bringen, sieht ein Gastarbeiter-Statut vor 7 2 . Dieses sei besser geeignet als die möglichen 62

See. 274 (a) (4) I N A . 63 See. 274 (a) I N A . 64 Vgl. auch Kapitel X I I I . 65 So auch der Sponsor der Senats-Vorlage, Simpson, The Immigration Reform and Control Act: immigration policy and the national interest, 17 U. Mich. J. L. Ref. 147, 154 (1984). 66 Hinzu kommt die ungenügende Ausstattung des INS, Simpson, ibid. 67 Comment, Employer sanctions for hiring illegal aliens - a simplistic solution to a complex problem, 6 Nw. J. Int'l L. & Bus. 203, 205 (1984).

68 Ibid. 69 Note, Immigration reform: solving the „problem" of the illegal alien in the American workforce, 7 Card. L. Rev. 223, 235 (1985).

70

71

Id. auf 240; s. infra, cc). Comment, supra Fn. 67, auf 227 - 230.

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

211

Alternativen (Repatriierung, Amnestie, Grenzschließung, employer sanctions, Beibehaltung des Status quo) 73 . bb) Die „Sanctuary"-Bewegung

1982 begann eine Entwicklung, die in eine heftige Auseinandersetzung über die Flüchtlings-Politik mündete und eine Vermischung der Bereiche Asyl und illegale Einwanderung gebracht hat. Ob diese bereits ihren Höhepunkt erreicht hat, ist fraglich. Gegenstand der Kontroverse sind illegale Einwanderer aus Mittelamerika. Es wird vermutet, daß gegenwärtig ca. 1,5 Mio. Flüchtlinge aus dieser Region in den USA leben, die Mehrheit davon aus El Salvador 74 . Die Asylanträge der Flüchtlinge aus Zentralamerika werden überwiegend abgelehnt, da es Regierungspolitik ist, wirtschaftliche Gründe als Fluchtmotiv zu vermuten 75 . Etwas anderes gilt lediglich für Exilanten aus Nikaragua. 1982 nun fingen kirchliche Gruppen in Arizona an, Flüchtlinge aus dieser Gegend in die USA zu schmuggeln, ihnen in Kirchen oder bei Privatleuten Unterkunft, Verpflegung und auch Arbeit zu verschaffen 76. Diese Hilfe wird mittlerweile von mehr als 270 amerikanischen Kirchen und Orden unterstützt. Die Kirchen sehen darin eine praktische Opposition zur Regierungspolitik 77 . Da diese Maßnahmen aber einen Bruch von Bundesrecht darstellen, versucht der INS hiergegen vorzugehen 78. So werden gegen Personen, die der Unterstützung Illegaler verdächtig sind, Strafverfahren angestrengt: Die erste gerichtliche Auseinandersetzung zwischen dem INS und „Sanctuary"-Mitarbeitern endete 1984 mit der Verurteilung von zwei Helfern aus Süd-Texas79. Anfang 1986 rückte ein Prozeß in Tucson gegen elf Personen der Bewegung darunter Priester und Nonnen - das „sanctuary movement" in das nationale Bewußtsein, im Mai 1986 wurden die Angeklagten von einer Jury für schuldig befunden, worauf bis zu fünf Jahre Haft drohten 80 . Begleitet werden diese offiziellen Aktionen des INS angeblich von Einsätzen durch Undercover-

72

Dazu: Note, Resolving the problem of undocumented workers in American society: a model guest worker statute, 17 U. Mich. J. L. Ref. 297 (1984). 73

Id.

74

USA Today, 30. Nov. 1985, S. 2. Zur Behandlung der Salvadoraner s. Note, The agony and the exodus: deporting Salvadorans in violation of the Fourth Amendment, 18 N.Y.U. J. Int'l L. & Pol. 703, 705 f. (1986) und Note, Membership in a social group: Salvadoran refugees and the 1980 Refugee Act, 8 Hastings Int'l & Comp. L. Rev. 305 (1985). 76 Der Spiegel, 7. April 1986, S. 152. 75

77 78

Ibid.

Insbesondere sec. 274 (8 U.S.C. § 1324), „Bringing in and harboring certain aliens". 79 USA Today, 30. Nov. 1985, S. 2. 80 Time (Eurpean ed.), 12. Mai 1986, S. 40. 14*

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

212

Agenten, um gegen verdächtige Kirchen im Vorfeld von Anklagen verwertbare Beweise zu erlangen 81 . Darüber hinaus werden im ganzen Land Einbrüche in sanctuary-Kirchen registriert, bei denen Wertgegenstände nicht entwendet werden, Dokumente jedoch Spuren von Durchsuchung aufweisen 82. Im Jahre 1985 wurde nun die Unterstützung, die die Bewegung mittlerweile genießt, auch in den politischen Bereich hinübergetragen. Städte - über das ganze Bundesgebiet verstreut - begannen, sich zu „sanctuary cities" zu erklären. Darunter sind ζ. B. Chicago, St. Paul/Minn., Olympia/Wash., Ithaca/ N.Y., Brookline/Mass., Los Angeles und Berkeley/Calif. Die Beschlüsse der Stadtparlamente laufen in der Regel darauf hinaus, daß die Bediensteten der jeweiligen Stadt (einschließlich der Polizei) angewiesen werden, nicht mit den INS-Fahndern zu kooperieren beim Auffinden und Deportieren von illegalen Ausländern. Ähnlich den Erklärungen über atomwaffenfreie Zonen in Deutschland handelt es sich hier hauptsächlich um symbolische Maßnahmen, da nur der Bund und nicht die Städte oder Einzelstaaten eine Kompetenz für das Einwanderungsrecht haben 83 . Ein politisches Signal soll gesetzt, der Druck auf die Bundesregierung zur Änderung der Mittelamerika-Politik erhöht werden. Die Hauptsorge des INS scheint zu sein, daß Resolutionen dieser Art erst recht eine Sogwirkung für potentielle Flüchtlinge haben würden, die falsche Botschaft in den Süden des Kontinents geschickt würde 84 . Demgegenüber war ζ. B. aus Ithaca zu hören, daß keine solchen Folgen eingetreten seien 85 . A m Karfreitag 1986 erreichten die genannten lokalen Aktivitäten eine noch gesteigerte Qualität: Toney Anaya, Gouverneur von NeuMexiko und selbst aus Mexiko stammend, erklärte Neu-Mexiko zum ersten „sanctuary state" der Union, verbunden mit der Bitte an die Einwohner des Staates, nicht mit dem INS zusammenzuarbeiten 86. cc) Verfahrensprobleme

(1) Unangemessene Durchsuchung und Festnahme (4th Amendment) Die Aktivitäten des INS zur Verhinderung illegaler Einwanderung und dem Auffinden illegaler Einwanderer sind zweigeteilt. Es gibt Kontrollen entlang der Grenze (an Kontrollpunkten und den Gebieten dazwischen, border patrol operations) und im Landesinneren (area control). Die zweite Gruppe, um die 81

Der Spiegel, 7. April 1986, S. J52.

82 Ibid. 83 S. Kapitel III. 84 So Harold Ezell, INS Regional Director-West, in: USA Today, 30. Nov. 1985, S. 2.

85 Ibid. 86 Der Spiegel, 7. April 1986, S. 152.

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

213

es hier geht, unterteilt sich in Verkehrskontrollen und Fabriküberprüfungen 87 . A n solchen Razzien in Fabriken beteiligen sich u. U. mehrere Dutzend Agenten des INS. Es beginnt damit, daß die Ausgänge besetzt werden, anschließend im Inneren durch Befragung der einzelnen Arbeiter illegale Ausländer ausfindig gemacht werden sollen. Es wird nach der Staatsangehörigkeit gefragt, und wenn die Beamten Grund zur Annahme finden, einen Illegalen vor sich zu haben (ζ. B. aufgrund eines Akzentes), so fordern sie die Person auf, sich auszuweisen. Es ist sowohl umstritten, inwieweit der INS hierbei mit Druck und Einschüchterung vorgeht, als auch die rechtliche Bewertung dieser factory surveys. Beides gehört zusammen, das erste bestimmt das zweite unmittelbar mit. Die INS-Aktionen basieren entweder auf einverständlichen Absprachen mit dem Besitzer einer Firma, die überprüft werden soll, oder auf Durchsuchungsbefehlen, die auf eine allgemeine Wahrscheinlichkeit hin ausgestellt werden, daß an einem Ort illegale Ausländer beschäftigt werden. Nach bestimmten Ausländern wird in der Regel nicht gesucht. Das kann zu einem Problem führen, da die Verfassung im 4th Amendment unangemessene Durchsuchungen und Festnahmen untersagt 88 . Zwangsweise Personenüberprüfungen sind nur beim genügend abgestützten Verdacht einer Gesetzesübertretung zulässig. Ansonsten ist man auf die Kooperation der Betroffenen angewiesen. Die Frage ist daher, ob in den Befragungen der in einer Fabrik vorgefundenen Personen - eine Festnahme liegt (i. S. einer zwangsweisen Kontrolle) - und wenn ja, eine solche zulässig ist. Mit dieser Konstellation hatte sich der Supreme Court 1984 in INS v. Delgado 89 auseinanderzusetzen. Hinsichtlich des Vorliegens einer Festnahme ist nach vorheriger Rechtsprechung die entscheidende Frage, ob ein vernünftiger Mensch bei der Befragung den Eindruck haben würde, er dürfe die Antworten nicht verweigern und die Fabrik nicht verlassen. Dann liege eine Festnahme vor 9 0 . In U.S. v. Mendenhall 91 hatte J. Stewart Kriterien entworfen, wann der Anschein von Zwang durch Polizeiautorität hervorgerufen werden könnte: - Beträchtliche Anzahl von Beamten, - Beamte stellen Waffen zur Schau, 87

INS v. Delgado, 466 U.S. 210 (1984), (auf 225, Fn. 1).

88

U.S. Constitution, 4th Amendment: „The right of the people to be secure in their persons, houses, papers, and effects, against unreasonable searches and seizures , shall not be violated, and not Warrants shall issue, but upon probable cause, supported by Oath or affirmation, and particularly describing the place to be searched and the persons or things to be searched". (Hervorhebung d. d. Verf.). 89

supra Fn. 87. U.S. v. Mendenhall, 446 U.S. 544 (1980). 9 1 Ibid.

90

214

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

- körperliche Berührungen und - einschüchternde Sprache 92. Kontrollmaßnahmen des INS waren vor Delgado durchaus schon als seizure angesehen worden 93 . Es kommt also ganz wesentlich auf das subjektive Empfinden des Betroffenen an. Der für die Zulässigkeit einer Festnahme erforderliche Verdachtsgrad war schon vor Delgado von großer Wahrscheinlichkeit (full probable cause) auf einen vernünftigen Verdacht (reasonable suspicion) heruntergeschraubt worden 94 und schließlich für entbehrlich gehalten worden 95 . J. Rehnquist war in Delgado für die Mehrheit jedoch der Meinung, die Umstände seien nicht so einschneidend gewesen, daß überhaupt von einer Festnahme gesprochen werden könne. Während für den Court of Appeals die am Ausgang postierten INS-Agenten ein klares Zeichen dafür waren, daß ein Verlassen der Fabrik nicht möglich ist, argumentiert Rehnquist ganz unschuldig, daß niemand zurückgewiesen worden sei von den Beamten. Sie hätten nur dort gestanden, um sicherzustellen, daß auch jeder in der Fabrik befragt würde 96 . Nicht weiter verwunderlich, wenn die Richter Brennan und Marshall in ihrer Meinung (teils concurring, teils dissenting) dem Gericht erhebliche Realitätsferne vorwerfen, was dieses Zuammentreffen von INS-Beamten und Bürgern betrifft. J. Powell schließlich schrieb in einer concurring opinion unter Bezug auf U.S. v. Martinez-Fuerte 97, selbst wenn man vom Vorliegen 92 93

Id. auf 554. s. z. B. Almeida-Sanchez v. U.S., 413 U.S. 266 (1973); U.S. v. Brignoni-Ponce,

422 U.S. 873 (1975). Dazu auch: Casenote, INS v. Delgado , Judicial expansion of INS power: interrogation of workers during factory surveys, 31 Wayne L. Rev. 1123, 1128 1129 (1985). Unter seizure ist auch ein kurzer Freiheitsentzug unterhalb einer traditionellen Festnahme zu verstehen, Brignoni-Ponce auf 878. 94 95 96

Brignoni-Ponce, supra Fn. 93, auf 881, 882, 884. U.S. v. Martinez-Fuerte, 428 U.S. 543, auf 562 (1976).

466 U.S. 210, auf 218. In U.S. v. Martinez-Fuerte, 428 U.S. 543 (1976), war es darum gegangen, daß der INS in San demente / Calif, über 100 km von der Grenze entfernt, durch einen „warrant of inspection" autorisiert, an einer Autobahn eine Kontrollstelle zum Aufspüren von illegalen Ausländern eingerichtet hatte. Der Court of Appeals (9th Cir.) hatte daraufhin entschieden, daß das Anhalten von Autos und das Befragen der Passagiere ohne konkrete Anhaltspunkte das 4th Amendment verletzt. Demgegenüber war der Court of Appeals (5th Cir.) der Meinung, daß kein Verstoß vorliegt. Der Supreme Court nahm sich der Sache zur Lösung des Konflikts an. J. Powell führte für die Mehrheit (7 : 2) des Gerichts us: a) Routinekontrollen („checkpoint stops") seien eine Festnahme i. S. d. 4th Amendment. b) Ein bestimmter, individualisierter Verdacht ist nicht erforderlich, da die Beeinträchtigung der Betroffenen gering sei. c) Eine richterliche Autorisierung sei nicht notwendig. Noch in U.S. v. Brignoni-Ponce, 422 U.S. 873 (1975), hatte das Gericht entschieden, daß bei mobilen Kontrollen (insbesondere Streifen innerhalb 100 km entlang der Grenze) mindestens bestimmte artikulierbare Fakten vorhanden sein müssen, um das Anhalten eines Autos zu rechtfertigen. In einem heftigen Dissent zu Martinez-Fuerte 97

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

215

einer Festnahme ausgehe, so sei diese doch im Sinne der Verfassung angemessen und vernünftig, mithin zulässig98. (2) exclusionary rule Die Rechtmäßigkeit von Kontrollen wird aus unterschiedlichen Interessenlagen heraus angegriffen. Einmal kann es Bürgern und PRAs, wie in Delgado, darum gehen, mit einer Feststellungs- und Unterlassungsklage die auch sie beeinträchtigende Praxis zu unterbinden. Andererseits wird bezweckt, mit der Feststellung der Unrechtmäßigkeit des Vorgehens der Beamten ein Verwertungsverbot für das erlangte Beweismaterial zu erreichen. Entweder um eine strafrechtliche Verurteilung wegen Ausländerschmuggel (oder ähnlicher Delikte) oder eine Deportation wegen illegaler Einreise (oder Aufenthalt) zu verhindern. Die erste der beiden Konstellationen war in Brignoni- Ponce erfolgreich 99 . Für die zweite Fallgruppe wurde in Martinez-Fuerte 100 und Delgado 101 die Frage der Verwertbarkeit nicht erreicht, da das Vorgehen des INS als zulässig angesehen wurde. In INS v. Lopez-Mendoza 102 stellte sich dann 1984 jedoch ganz konkret die Frage, inwieweit Beweismaterial, das aufgrund einer unrechtmäßigen Festnahme gewonnen wurde, im Ausweisungsverfahren verwertbar ist. Der Anrufung des Supreme Court vorausgegangen waren mehrere Entscheidungen des Court of Appeals ( l l t h Cir.) - welche in Lopez-Mendoza verbunden wurden - , wonach die exclusionary rule auch im Ausweisungsverfahren anwendbar ist, wenn eine unrechtmäßige Festnahme vorliegt 103 . Die Entscheidung der Mehrheit des Supreme Court (5 : 4) schrieb J. O'Connor. Sie führt aus - wie wir es auch schon in anderem Zusammenhang gesehen haben - , daß die Ausweisung ein zivil- und kein Strafverfahren sei 104 . Daraus zieht sie aber nicht automatisch den Schluß, wie früher manchmal in anderen Bereichen geschehen, daß die exclusionary rule per se unanwendbar sei. Sie beruft sich vielmehr auf U.S. v. Janis 105, wo für den strafrechtsexternen Bereich der Rahmen in puncto Verwertungsverbot abgesteckt wurde. Danach muß abgewogen werden zwischen

beklagen Brennan und Marshall die Behandlung von Streifenkontrollen wie in Brignoni-Ponce und von festen Konrollstationen in Martinez-Fuerte. Auch bei letzteren müsse ein vernünftiger Verdacht vorliegen, 428 U.S. 543, 574.

98 Delgado auf 221, 224. 99 U.S. v. Brignoni-Ponce, 422 U.S. 873 (1975). U.S. v. Martinez-Fuerte, 428 U.S. 543 (1976). 101 INS v. Delgado, 466 U.S. 210 (1984). 102 INS v. Lopez-Mendoza, 468 U.S. 1032 (1984). 103

104 105

So z. B. in 705 F. 2d 1059 (1983).

Lopez-Mendoza, supra Fn. 102, auf 1038. 428 U.S. 433 (1976).

216

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

dem gesellschaftlichen Nutzen eines Verbotes und den wahrscheinlichen Nachteilen 106 . Nutzen sei insbesondere die Abschreckung der Vollzugsbeamten von Gesetzesbruch, als Nachteile schlügen ungenauere Beweise und ein mühsameres Verfahren zu Buche 107 . Endergebnis dieser Abwägung ist schließlich die Nichtanwendung der exclusionary rule im vorliegenden Fall. Die Entscheidung war knapp, vier Richter dissentierten 108 . dd) Internierung

Seit Beginn der 70er Jahre haben sich Haitianer in größeren Zahlen auf den Weg in die USA gemacht, meist in kleinen Booten nach Florida, um auf diese Weise illegal einzureisen. Die Tatsache eines solchen ständigen Stromes nach Florida erfuhr größere Aufmerksamkeit, als Fidel Castro 1980 kurzfristig die Tore öffnete und mit dem „Mariel boatlift", auch „freedom flotilla" genannt, rund 125 000 Kubaner auf dem gleichen Weg wie die Haitianer nach Florida gelangten 109 . Über 124 000 der Kubaner wurden nach relativ kurzer Zeit für die Dauer des exclusion-Verfahrens unter parole freigelassen 110, die meisten der übrigen legte man im Sommer 1980 im Bundesgefängnis von Atlanta, einem Hochsicherheits-Bau, zusammen 111 . Vorwiegend wegen in Kuba begangener Straftaten wurden schließlich fast alle dieser letzten Gruppe für excludable erklärt. Kuba verweigerte aber die Rückführung, so daß sie weiterhin in Atlanta interniert blieben 112 . Trotz einiger Interventionen der Gerichte 113 waren mehr als 1 500 Kubaner fünf Jahre nach den Ereignissen noch immer im Gefängnis - und dies mit wenig Aussicht auf Freilassung 114 . Für die Behandlung von Ausländern während des exclusion-Verfahrens gibt es zwei Möglichkeiten: Internierung oder bedingte Freilassung. Normalerweise bleiben die Betroffenen seit 1954 auf freiem Fuß. Ellis Island, die 106 Id. auf 446.

i°7 Lopez-Mendoza, supra Fn. 102, auf 1042, 1049.

los Brennan, White, Marshall, Stevens. Zu diesem Fall s. auch die folgenden Casenotes. Die Mehrheitsmeinung bejahend: 31 Loy. L. Rev. 193 (1985); ablehnend: 18 Cornell Int'l L. J. 125 (1985); 20 U.S.F. L. Rev. 143 (1985). i° 9 Louis v. Nelson (Louis I I I ) , 544 F. Supp. 973 (S.D. Fla. 1982). Hierdurch mit hervorgerufen setzte Präsident Carter das SCIRP zur Untersuchung der Probleme ein, ohne Konsequenzen, und Präsident Reagan schließlich seine Task Force, s. auch Kapitel V I I . no s. Helton, The legality of detaining refugees in the United States, 14 N.Y.U. Rev. L. & Soc. Change 353, 357 (1986).

m Ibid. 112 Ein Abkommen zwischen den USA und Kuba über die Rückführung im Jahre 1984 kündigte Kuba kurze Zeit später.

n 3 Rodriguez-Fernandez v. Wilkinson, 654 F. 2d 1382 (10th Cir. 1981); Soroa-Gonzales v. Civiletti, 515 F. Supp. 1049 (N.D. Ga. 1981). 114 Helton, supra Fn. 110, auf 358.

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

217

berühme Einwanderungsstation im New Yorker Hafen, wo auch Knauff und Mezei lange Zeit verbrachten, wurde in diesem Jahr geschlossen115. Die Erfahrungen mit den Haitianern und Kubanern führte 1981 zu einer Änderung dieser Politik. Ein Anreiz der illegalen Einreise, Arbeit in Freiheit während des Verfahrens, sollte durch die grundsätzliche Internierung von Einreisenden, die keine Papiere haben, genommen werden 116 . Entsprechend wurden ab Mitte 1981 alle Haitianer ohne ordnungsgemäße Dokumente interniert. Zunächst in Camp Krome in den Everglades; als dort der Platz knapp wurde, über das ganze Bundesgebiet verstreut. Viele Haitianer waren der Ansicht, daß diese Internierungspraxis diskriminierend sei, weil sie sich speziell gegen sie richte. Kubaner beispielsweise würden nicht in dieser Rigorosität interniert. Der Vorwurf der Diskriminierung führte zu einem Bündel von Prozessen vor allen Instanzen der Bundesgerichte, mit den unterschiedlichsten Ergebnissen und Begründungen 117 . In der Berufungsinstanz entschied der Court of Appeals für den 11. Circuit, daß es 1. durchaus im Rahmen der Kompetenz der Exekutive sei, eine Änderung der Internierungspolitik vorzunehmen, 2. dieses aber ein bestimmtes Verfahren erfordere, welches nicht eingehalten worden sei 118 und 3. unerlaubte Diskriminierung von Haitianern vorliege 119 . Das Gericht unterschied die Situation der Haitianer von den Einreisefällen wie Knauffund Mezei, wo dem Ausländer gar keine Rechte zugestanden worden waren. Hier, in Jean v. Nelson, gehe es aber nicht um das Recht auf Einreise, sondern um eine nicht diskriminierende Anwendung der parole power, einer bedingten Freilassung 120 . Ausländer an der Schwelle bekämen zwar nur soviel due process wie der Congress wolle (vgl. Knauff), der Wille des Congresses sei aber, daß die Gesetze, nach denen der INS arbeitet, nicht diskriminierend ausgelegt werden, wenn sich für eine solche Absicht kein Anhalts115

s. auch Gordon, Due process of law in immigration proceedings, 50 A.B.A.J. 34, 35 (1964). 116 Das ging zurück auf eine Empfehlung der Task Force.

Louis v. Meissner (Louis I), 530 F. Supp. 924 (S.D. Fla. 1981); Louis v. Meissner

(Louis II), 532 F. Supp. 881 (S.D. Fla. 1982); Louis v. Nelson (Louis III), 544 F. Supp. 973 (S.D. Fla. 1982); Louis v. Nelson (Louis IV), 544 F. Supp. 1004 (S.D. Fla. 1982);

Jean v. Nelson (Jean I), 711 F. 2d 1455 ( l l t h Cir. 1983); Jean v. Nelson (Jean II), 727 F. 2d 957 ( l l t h Cir. 1984); Jean v. Nelson (Jean III), 105 S. Ct. 2992 (1985). 118 Gemeint ist sog. „notice and comment rulemaking". Der A P A (Administrative Procedure Act, 60 Stat. 237) stellt Anforderungen an das Verwaltungsverfahren der Behörden auf. In ihm werden orders , also Einzelfallentscheidungen, und rules , Anordnungen allgemeiner Art unterschieden. (Definition in § 551 [4] APA). Liegt eine rule vor, so muß ein formalisiertes (Anhörungs-)Verfahren befolgt werden bei der Aufstellung. Hier war das Gericht der Ansicht, daß die Änderung der Internierungspolitik eine rule i. S. d. APA und das daher notwendige Verfahren nicht durchgeführt sei. Jean v. Nelson, 711 F. 2d 1455, 1475 - 1483 ( l l t h Cir. 1983). 119 Id. auf 1509.

120 Zu parole s. auch supra Kapitel XIV a).

218

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

punkt findet 121 . Die Ausländer hier könnten auch - wie es notwendig ist beweisen, daß hinter der neuen Politik zumindest teilweise eine diskriminierende Intention stehe und deren Auswirkung besonders die Haitianer treffe. 1984 gab es in derselben Sache ein rehearing en banc, welches im wesentlichen zu einer Aufhebung der ursprünglichen Entscheidung führte. Das Gericht befand in voller Besetzung nunmehr, daß die Frage der Rechtmäßigkeit der Internierung untrennbar mit dem Problem der Einreise gekoppelt ist, von daher die Unterscheidung zu Knauff und Mezei nicht stimme. Weiterhin dürfe der Attorney General bei Entscheidungen über parole im Hinblick auf nationale Herkunft diskriminieren 122 , da es in diesem Bereich sowohl eine immanente Komponente der Exekutive als auch eine sehr breite Delegation seitens der Legislative gäbe (in sec. 212 [d] [5]) 1 2 3 . Die Verwaltung müsse sich aber an ihre eigenen regulations halten und die seien neutral hinsichtlich Rasse und Nationalität 124 . Im Endeffekt nimmt diese Entscheidung Ausländern wieder jeden Ansatzpunkt für jegliche mit ihrem Status verbundene Frage. Dahinter scheint beim 11. Circuit die Überlegung zu stehen - was auch durchaus deutlich wird - , daß die Gewährung selbst minimaler Rechte bei der Internierung die Regierung international handlungsunfähig machen könnte, Entscheidungen über Asyl und zusammenhängende Fragen von ausländischen Politikern gesteuert werden könnten 125 . Der Supreme Court bestätigte den l l t h Circuit insoweit, als er den Fall auf einwanderungsrechtlicher Ebene gelöst hat 1 2 6 , bemängelte hingegen die nach seiner Auffassung unnötige Erörterung verfassungsrechtlicher Fragen. Es dürfte deutlich geworden sein, daß bei der Internierung zwei rechtliche Problemkreise bestehen. Einmal, was bei den Haitianern im Vordergrund gestanden hat, die Frage der Gleichbehandlung und andererseits die zulässige Dauer einer Internierung, insbesondere, wenn das Einreise-Verbot bereits ausgesprochen ist, die Abschiebung aber nicht ausgeführt werden kann. Ist eine Ungleichbehandlung auch kritikwürdig, so ist der Fall der Dauer- Internierung sicherlich gravierender. Die entscheidenden Fragen dürften sein, ob Knauff und Mezei 127 hier einschlägig sind und wenn ja, der Supreme Court sie 121

711 F. 2d auf 1484. 122 727 F. 2d auf 978. s. auch Stuart, Haitians challenging a decision that denies rights to aliens, The New York Times, 27. 4. 1984, S. 16. 123 727 F. 2d auf 965. 124

S. 8 C.F.R. § 212.5 (1986); 47 F.R. 30.044 (1982); 47 F.R. 46.493 (1982). Die Vorschrift stammt aus dem Jahre 1982, nachdem der District Court dem INS den Verstoß gegen den A P A zur Last gelegt hatte; zum Text s. Annex 2. 125 Id . auf 975. Das Gericht stellt darauf ab, daß die Exekutive neben der Legislative eine originäre Zuständigkeit in Sachen Einwanderung habe, daher auch vage Delegierung von Ermessen an den Attorney General durch den Congress nicht zu beanstanden sei. 126 Jean v. Nelson (Jean I I I ) , 105 S. Ct. 2992 (1985).

XIV. Amerika und die Flüchtlinge

219

aufrechterhalten würde. Zum ersten Punkt gab es schon unterschiedliche Ansichten in den Courts of Appeals, so in den genannten Entscheidungen des 10th Circuit 1 2 8 und des l l t h Circuit 1 2 9 . Der 10th Circuit hat Rodriguez-Fernandez von Mezei unterschieden: - In Mezei sei es mehr um ein due process hearing als um parole gegangen. - Mezei wurde als Sicherheitsrisiko zu Kriegszeiten angesehen und - Internierung auf Ellis Island sei nicht vergleichbar mit der Unterbringung in einem Hochsicherheits-Gefängnis, - auch habe es bei Mezei Versuche zur Durchführung der Abschiebung gegeben 1 3 0 . Fazit: Internierung dürfe keine Alternative zur Ausweisung sein. Erfolge diese nicht in überschaubarer Zeit, müsse der Betreffende freigelassen werden 1 3 1 . Ähnliche Ansichten sind im Schrifttum verbreitet 132 . Demgegenüber sah der Court of Appeals in Jean II keinen Unterschied zu Mezei 133, und der Supreme Court scheint gegenwärtig nicht willens, sich mit der Frage auseinanderzusetzen. Sollten die Circuits jedoch weiterhin auseinanderdriften, wird es sich wohl kaum vermeiden lassen, und unter common sense-Erwägungen ist kaum vorstellbar, daß Knauff und Mezei, mittlerweile mehr als 30 Jahre alt, ohne Abstriche Bestand haben würden.

127

Knauff v. Shaughnessy, 338 U.S. 537 (1950); Shaughnessy v. Mezei, 345 U.S. 206

(1953). 128

Rodriguez-Fernandez v. Wilkinson, 654 F. 2d 1382. i 2 * Jean v. Nelson (Jean II), 727 F. 2d 957 (1984). 130 Rodriguez-Fernandez auf 1388. 131 id. auf 1389, 1390. 132 Helton, supra Fn. 110, auf 372; Boswell, supra Fn. 7. Helton und Boswell sehen in der Dauer-Internierung außerdem einen Verstoß gegen Völkerrecht, Boswell auf 960, Heiton auf 377, 378. Vgl. auch Levy, Detention in the asylum context, 44 U. Pitt. L. Rev. 297 (1983). 1 33 727 F. 2d auf 974, 975.

X V . Schlußbetrachtung Ich möchte an dieser Stelle einige zentrale Punkte abschließend nochmals aufgreifen: a) D i e Ursachen der Einwanderung

Die Gründe für das Verlassen der Heimat bzw. die Einwanderung in die USA waren unterschiedlich, sowohl unter dem Aspekt des historischen Zeitpunktes als auch dem der konkret betroffenen Person. Die wesentlichen Motive dürften in drei Bereichen zu finden sein: Politik, Wirtschaft und Religion, wobei die Bedeutung des religiösen Faktors im Laufe der Zeit deutlich abnahm. Häufig wird den Auswanderer ein Gemenge von Gründen angetrieben haben, so daß eine klare Zuordnung aus heutiger Sicht kaum mehr möglich erscheint. Dieses Problem verstärkt sich durch einen interessanten Gesichtspunkt, auf den Hansen hinweist 1 . Ausländer könnten einerseits zuhause und andererseits in der neuen Heimat jeweils unterschiedliche Gründe genannt haben und so eine uneinheitliche Geschichtsschreibung gefördert haben: Die Erlaubnis zur Auswanderung zu bekommen (solange so etwas noch notwendig war), war sicherlich manchmal leichter unter Hinweis auf die wirtschaftlichen Probleme der Familie als mit einer Klage über mangelnde politische Freiheiten. In den USA angekommen, mag es genau umgekehrt gewesen sein. Würde der Einwanderer wirtschaftliche Gründe für sein Kommen geltend machen, so sähen die Einheimischen in ihm möglicherweise einen lästigen Konkurrenten; spricht er hingegen von den Segnungen der amerikanischen Verfassung, so entstehen leichter gemeinsame Bande, und die Einheimischen werden ihm mit Sympathie begegnen. Diese Theorie ist nicht unwahrscheinlich und ihre Richtigkeit unterstellt, mag ein entsprechender Verlauf dazu beigetragen haben, das Bild des die amerikanische Freiheit suchenden Einwanderers besonders klar hervortreten zu lassen - klarer als es aufgrund der teilweise sicherlich sehr bedrückenden politischen Zustände in vielen europäischen Ländern noch bis in das 20. Jahrhundert hinein sowieso der Fall gewesen wäre.

1

Hansen, The immigrant in American history, S. 77 ff. (1964).

XV. Schlußbetrachtung

221

b) Bestimmende Faktoren der Einwanderungspolitik aa) Rahmenbédingungen der ersten 100 Jahre nach der Unabhängigkeit

Zu Kolonialzeiten war der englische König dafür kritisiert worden, daß er die Besiedlung behindere 2. Mit der Beseitigung dieses Hindernisses ließ man nach der Unabhängigkeit der Einwanderung praktisch freien Lauf. Die - ständig zunehmende - Größe des Landes ließ - möglicherweise vorhandene Spannungen zwischen Alteingesessenen und Neuankömmlingen nicht so deutlich in das Bewußtsein der Allgemeinheit treten. Auch bestand ein ungebrochenes Vertrauen in die Assimilierungskräfte des amerikanischen Volkes im Zeichen der alle einenden Ideale von Freiheit und Demokratie. Diese Haltung wurde dadurch erleichtert, daß die Einwanderer in dieser Zeit hauptsächlich aus Ländern kamen, die der anfänglich überwiegend englischen Bevölkerung noch relativ ähnlich waren (Iren, Deutsche, Skandinavier). bb) Wirtschaftliche Interessen

Die amerikanische Einwanderungspolitik seit der Unabhängigkeit ist weniger das Ergebnis einer gesellschaftlichen Konzeption im Sinne der Schaffung eines Einwanderer-Gemeinwesens als vielmehr die Reaktion auf tatsächliche und vermeintliche Erfordernisse sehr konkreter Art. So hat das amerikanische Einwanderungsrecht von jeher - in positiver, stimulierender, wie in negativer, restriktiver Hinsicht - eine wichtige wirtschaftliche Dimension gehabt. Im 19. Jahrhundert war ein ständiger Strom von Einwanderern notwendig, um das Land zu besiedeln und auf allen Gebieten die Industrialisierung voranzubringen. Äußeres Zeichen hierfür waren die Maßnahmen von 1864 und das Offenhalten der Grenze im wesentlichen bis in die 20er Jahre dieses Jahrhunderts. Als schließlich ab 1917/21 die Einwanderungsbeschränkungen zunahmen, wurden die Bedürfnisse der Arbeitgeber auf manchen Teilen des Arbeitsmarktes (ζ. B. in der Landwirtschaft) durch Fremdarbeiterprogramme befriedigt. Diese gibt es bis in die heutige Zeit, und jüngstes Beispiel sind die entsprechenden Vorschriften des IRCA 19863. Auf der anderen Seite standen wirtschaftliche Überlegungen auch im Vordergrund bei den aufkommenden Restriktionen der Einwanderung. Ökonomisch nachteilige Auswirkungen durch zu viele Einwanderer wurden auf verschiedenen Feldern befürchtet. Einerseits beklagten sich die Wohlfahrtsverbände über steigende Soziaiausgaben durch die Ankunft von mittel- und

2 3

s. auch supra, Kapitel I I I a). See. 301 ff. I R C A 1986.

222

XV. Schlußbetrachtung

hilflosen Menschen, die Kommunen waren mit nicht tragbaren Kosten für die Schaffung und Erhaltung der Infrastruktur (ζ. B. Wohnungen) und den Folgen der Überbevölkerung und Slumbildung konfrontiert. Die Arbeiter schließlich wandten sich gegen die immer schärfere Konkurrenz, da die Einwanderer aus immer ärmlicheren Gegenden kamen, niedrige Löhne akzeptierten und so das Lohngefüge bedrohten. Vor diesem Hintergrund wurde das Einwanderungsrecht in den letzten Dekaden des 19. Jahrhunderts durch restriktive Maßnahmen ein Instrument zur Steuerung von Arbeitsmarkt und Wirtschaft in einer Umkehrung des früheren Ansatzes (Chinese exclusion laws, contract labor laws). cc) Rassische Auswahl

Die genannten wirtschaftlichen Aspekte verwoben sich häufig mit rassischen Vorurteilen. Hierbei sind zwei Haltungen zu unterscheiden: Zum einen gab es Bevölkerungsgruppen in den USA, die Angehörige bestimmter Völker ausschließlich aus rassischen Gründen aus dem Land heraushalten wollten 4 . Zum anderen gab es Kreise, die die rassische Ablehnung teilten, diese aber darüber hinaus als Kriterium für eine Selektion nach wirtschaftlichen Zielsetzungen nutzten. Das bedeutete in dieser Phase also keine allgemeinen Einwanderungsbeschränkungen, sondern nur solche für bestimmte Gruppen (insbesondere Chinesen, Japaner und andere Asiaten). dd) Die „Neue Einwanderung"

Angesichts dieser vorhandenen Tendenzen war die „Neue Einwanderung", also der verstärkte Zustrom aus Süd- und Osteuropa seit den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts ein Prüfstein hinsichtlich Toleranz und Freiheitlichkeit der amerikanischen Gesellschaft. Daß Einwanderer auf Ressentiments stießen, war nichts Unbekanntes. So war es bereits Skandinaviern, Iren und Deutschen gegangen. Die Einwanderer dieser Provenienzen konnten die Ablehnung in der Regel jedoch schnell überwinden, denn sie wurden aufgrund der kulturellen Verwandtschaft und der spärlichen Besiedlung in früheren Zeiten schnell integriert. Die „Neue Einwanderung" hingegen geriet in eine andere Situation hinein. Sie wirkte fremdartig, und Arbeit war nicht mehr so reichlich vorhanden. Nachdem die amerikanische Gesellschaft den dauerhaften Charakter der Änderung der Einwanderungs-Zusammensetzung erkannt hatte, hielten sich die aufkommenden Antipathien jahrzehntelang. Waren sie bei früheren Einwanderergruppen ohne Konsequenzen geblieben, so begann jetzt eine lange 4

Vgl. Higham, Strangers in the land, S. 140 ff.

XV. Schlußbetrachtung

223

Phase des Hinarbeitens auf Restriktionen insbesondere für diesen Personenkreis 5 . ee) nativism

Seit den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts, also einige Jahre bevor die „Neue Einwanderung" bewußt erkannt wurde, bekamen verschiedene Ausprägungen eines modernen nativism wachsenden Einfluß auf die Ausländerdiskussion. Es handelte sich um eine Geisteshaltung, die mehr oder weniger latent in den USA immer vorhanden war und nationale amerikanische Selbstdefinition vorwiegend durch wechselnde und sich komplementierende Ausgrenzungen vornahm. Die Hauptzielrichtungen waren: Anti- Radikalismus, Anti-Katholizismus und „pro-anglo-saxonism" 6. Der Begriff Anti-Radikalismus war weitgehend synonym mit dem Streben nach Ruhe in der Arbeitswelt und beschreibt eine Haltung, die keineswegs auf die Arbeitgeber beschränkt war. Gab es Streiks oder andere Unruhen, so wurden die „radikalen" Ausländer und Unruhestifter verantwortlich gemacht, namentlich der Einfluß deutscher Ideen und „slawischer" Arbeiter. Der AntiKatholizismus hatte seine Wurzeln in einigen der Kolonien (ζ. B. Massachusetts). Beschränkte er sich damals weitgehend auf Vertreter des Klerus, so richtete er sich Ende des 19. Jahrhunerts gegen Einwanderer dieses Glaubens allgemein. Die Hauptgründe hierfür waren die Bemühungen katholischer Gemeinden um eigene Schulen, was dem von nicht katholischen Eltern proklamierten öffentlichen Schulsystem widersprach, und der stark gewachsene Einfluß der - weitgehend katholischen - Iren in der Demokratischen Partei. Der „pro-anglo- saxonism" war dann die wirkliche Quelle für die jahrzehntelangen Bemühungen um Einwanderungsbeschränkungen. Die britisch geprägten Patrizier sahen die Grundlagen der Nation von nicht nordischen Einwanderern bedroht, und mit der Propagierung dieser Linie waren sie 1917 und 1921 erfolgreich 7. c) Die Metaphern „Schmelztiegel" und „Hafen der Unterdrückten" Ausdruck eines übergeordneten Konzeptes der Einwanderungspolitik? Die Metapher des melting pot ist in zweierlei Hinsicht ungenau. Zum einen scheint der Begriff ein Konzept der Offenheit und Toleranz gegenüber Menschen jeglicher Herkunft zum Ausdruck zu bringen. Ein solches gab es jedoch nicht, weder theoretisch noch real. Es ist vielmehr in äußeren historischen Umständen begründet, daß zu bestimmten Zeiten die Einwanderer aus ver5 6 7

s. supra , Kapitel V e). Vgl. supra , Kapitel V a). s. infra , e).

224

XV. Schlußbetrachtung

schiedenen Ländern kamen. Aus der Sicht der USA war das eine zufällige, nicht bewußt gewollte Entwicklung, und Vorurteile gegen die jeweils neuen Einwanderer waren die Regel. Zum anderen vermittelt das Bild des melting pot die Vorstellung, daß die Menschen mit ihrer unterschiedlichen Herkunft in einer neuen, nationalen amerikanischen Identität problemlos aufgehen. Auch das ist nur bedingt richtig. Zwar bildeten die amerikanischen Werte einen gemeinsamen Nenner, und Bewußtsein und Stolz, nun Amerikaner zu sein, waren vorhanden, doch das Zusammengehörigkeitsgefühl der ethnischen Gruppen blieb bestehen. Private Kontakte über diese Grenzen, vielleicht zusätzlich noch religiöse, hinweg, waren häufig schwierig. Diese Ambivalenz fand durchaus Ausdruck im amerikanischen Selbstverständnis, in der gleichzeitigen Bejahung einer sowohl unterschiedlichen als auch homogenen Gesellschaft. Man glaubte, daß durch die Integration diverser Volksgruppen ein geeintes, besonderes Volk entstünde; qualitativ einzigartig auf der Welt 8 . A b den 80er Jahren des vorigen Jahrhunderts lief der Prozeß der Assimilation schwieriger ab als zu früheren Zeiten, und der Stolz der Amerikaner auf ihre Fähigkeit zur Integration der Ausländer schlug vielfach um in Unsicherheit über die zukünftige Entwicklung. Ethnisch geprägte Wohnviertel hatte es auch schon vor der „Neuen Einwanderung" in den Städten gegeben, doch nun verstärkte sich die Diskrepanz zwischen der Akzeptanz von Verhaltensmustern im öffentlichen, nach außen gerichteten Leben einerseits und der Beibehaltung alter Strukturen im privaten und semi-privaten Rahmen (Freundeskreis). Diese Entwicklung hat ihre Ursache auch in den intensiven Familienbanden der neuen Einwanderer. Spricht man im Hinblick auf die amerikanische Gesellschaft von Assimilation, so muß man deren spezifische Ausprägung im Sinne der oben genannten Ambivalenz berücksichtigen, denn zur ursprünglichen Definition des Begriffes gehört der Verlust des Gruppenbewußtseins und die Durchdringung auch der privaten Sphäre von den Werten der aufnehmenden Gesellschaft. Das ist aber von Volksgruppe zu Volksgruppe unterschiedlich gewesen, und einige von ihnen haben auch heute noch ein relativ starkes Gemeinschaftsgefühl (beispielsweise Iren und Italiener). Dennoch kann man nach meiner Ansicht auch in diesen Fällen von Assimilation sprechen, wenn der Schwerpunkt des Vorganges in der Identifikation mit dem Gemeinwesen USA und seinen Werten gesehen wird. Zukünftige Probleme könnten in dieser Hinsicht für die USA mit der weiterhin anhaltenden mexikanischen Einwanderung entstehen, da hier der Wille zur Integration weniger stark als sonst ausgeprägt zu sein scheint. Das drückt sich in verhältnismäßig großer Einbürgerungsunlust, mangelnder Bereitschaft zum Erlernen der englischen Sprache und ständigen Wanderungsbewegungen zwischen den USA und Mexiko aus. Die Nähe des Ursprungslandes scheint die Eingliederung zu behindern. Im Süden der USA 8

s. Higham, supra Fn. 4, S. 21.

XV. Schlußbetrachtung

225

mag auch eine Rolle spielen, daß die Mexikaner dieses Gebiet historisch als „ihr" Land ansehen. Aus dem oben beschriebenen Ideal des einzigartigen, kosmopolitisch begründeten, amerikanischen Volkes wurde ein zweites abgeleitet, der „Hafen der Unterdrückten": Die nationale Aufgabe, die Freiheit zu verwirklichen, von der Europa träumte, also ein Vorbild zu sein („The promised land"), und als Teil dessen die Aufnahme der andernorts Unterdrückten. Amerika als Hort der Freiheit in einer feindlichen Umwelt. Das Konzept entstammte ursprünglich der Zeit der amerikanischen Revolution und entfaltete sich in der Phase, als es sowieso keine Einwanderungsbeschränkungen gab, politische Flüchtlinge Teil der allgemeinen Einwanderung waren. Zum Zeitpunkt der Errichtung der Freiheitsstatue (1886) war die Akzeptanz dieser Aufgabe schon merklich geringer und nahm weiterhin ab. Daß politische Flüchtlinge in der Folgezeit keine Sonderbehandlung erfuhren, ist daran ablesbar, daß es mit den zunehmenden allgemeinen Restriktionen keine Ausnahmeregelungen für sie gab und erst 1980 eine Vorschrift über Asylgewährung Aufnahme in den I N A fand. Beide Ideale, melting pot und haven of the oppressed, bestätigen, wie Higham sagt, für die Amerikaner die Überlegenheit der USA über Europa und die patriotische Bedeutung einer liberalen Einwanderungspolitik 9 . d) Die rechtliche Umsetzung der Einwanderungspolitik aa) Die Kompetenz für das Einwanderungsrecht

Die U.S. Constitution zählt alle Befugnisse des Bundes zur Gesetzgebung abschließend auf, die Einwanderung wird als Gegenstand aber nicht genannt. Dennoch sah der Supreme Court seit seiner Entscheidung in den Passenger Cases10 im Jahre 1849 die Zuständigkeit der Bundesregierung auch für diesen Bereich als gegeben an, indem er in bestimmte Ermächtigungen hineingelesen wurde. So wurde zunächst in den Fällen der Kopfsteuer die commerce clause für einschlägig gehalten 11 , während später für Einreise-Verbote und Ausweisungen eine Vielzahl von Zuweisungen in der Verfassung aufgelistet wurden (so die Kriegserklärung, die treaty power, die Niederschlagung von Aufständen, foreign commerce, die Erhaltung der republikanischen Regierungsform etc.) 12 , um aus diesen in der Zusammenschau eine von der Bundesregierung ausgeübte Souveränität der Nation abzuleiten, welche auch die Behandlung 9 10

11 12

Higham, supra Fn. 4, S. 23. 48 U.S. (7 How.) 283 (1849), s. auch supra , Kapitel I I I b).

Ζ. B. in Henderson v. Mayor of New York , 92 U.S. 259 (1875). Chinese Exclusion Case, 130 U.S. 581 (1889); Fong Yue Ting v. U.S., 149 U.S. 698

(1893), s. auch supra, S. 28. 15 Bass

226

XV. Schlußbetrachtung

der Ausländer erfasse. 1936 schließlich vertrat der Supreme Court die Auffassung, daß die Kompetenz des Bundes für die auswärtige Gewalt (hier subsumierte man auch die Regelung der Einwanderung darunter) gar nicht in der Verfassung wurzele, sondern bereits vor der Verfassung und unabhängig von einer Verleihung durch diese bestanden habe 13 . bb) Die Rolle des Congresses

Das Einwanderungsrecht ist von jeher ein Gebiet gewesen, das in entscheidendem Maße durch gesetzliche Regelungen bestimmt wird, und es wurde als eine der ersten verwaltungsrechtlichen Materien einer intensiven und zunehmenden Normierung zugeführt. Case law im traditionellen Sinne spielt hier keine so große Rolle, auch ordnete sich insbesondere der Supreme Court vielfach dem vermuteten Willen des Congresses unter 14 . Beides zusammen macht die Bedeutung des Congresses für das Einwanderungsrecht aus und wirft die Frage nach der Gewichtigkeit dieses Gebietes auf der Agenda des Congresses auf. Auffällig ist dabei zunächst die überwältigende und fast unüberschaubare Fülle der Gesetze und Gesetzentwürfe sowie der Materialien (Drucksachen und Protokolle) seit den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts, als die Verrech tlichung des Einwanderungsrechts verstärkt begann 15 . In diesem Sinne hat der Congress mit der intensiven parlamentarischen Behandlung dieses Rechtsbereiches seine lenkende und gestaltende Aufgabe wahrgenommen. Nicht klar zu beantworten ist jedoch, ob dahinter wirkliches Interesse an der Materie stand, die Erkenntnis ihrer Bedeutung. Denn es fällt auf, daß die großen gesetzgeberischen Werke häufig von einzelnen Senatoren oder Repräsentanten (z. B. Cabot Lodge, Johnson, McCarran) initiiert wurden, die großen Einfluß hatten und das Interesse an ihren Vorhaben auch erzwingen wollten. Diesen Zweifel an der Haltung des Congresses insgesamt nährt auch Gordon, der nach jahrzehntelanger Erfahrung meint, das Einwanderungsrecht besitze im Congress keinen hohen Stellenwert 16 . Diese angesichts der Fülle des Materials verblüffende Aussage begründet er mit Befürchtungen der Parlamentarier, aus geschichtlichen Erfahrungen resultierend, daß Gesetzesinitiativen mit völlig anderem Ergebnis als beabsichtigt enden 17 . Denn hier hat sich gezeigt, daß die Mitglieder des Congresses, unabhängig von ihrem sonstigen Interesse, dezidierte Meinungen auf dem Feld der Einwande13 14

Vgl. supra , Kapitel III c). s. infra, ce).

15

Für einen Überblick auch der gescheiterten Initiativen gewährt einen guten Zugang Hutchinson, Legislative history of American immigration policy 1798 - 1965 (1981). 16 Gordon, The need to modernize our immigration laws, 13 San Diego L. Rev. 1, 3 (1975). 17

Gordon, supra Fn. 16, auf 3.

XV. Schlußbetrachtung

227

rung entwickeln, sobald Vorschläge auf dem Tisch liegen. Es ist ein emotionsbeladener Bereich 18 , der stets zu heftiger Konfrontation führte und den Konsens erschwerte. Das letzte prägnante Beispiel hierfür ist der IRCA 1986, der hartnäckig von Sen. Simpson und den Rep. Mazzoli und Rodino - trotz mehrmaliger Ablehnung im Repräsentantenhaus - als Entwurf am Leben gehalten wurde. Ein mehrheitsfähiger Konsens war jahrelang nicht in Sicht, und die Annahme im November 1986 war nur durch ein weiteres Charakteristikum der Einwanderungsgesetzgebung möglich: Erhebliche Interessengegensätze machen eine Einigung nur auf einem sehr niedrigen Nenner möglich. Im Falle des IRCA 1986 bedeutete dies schließlich die Streichung und somit Ausklammerung etlicher Passagen der Entwürfe, über die keine Verständigung möglich war. Der „große Wurf", den manche anstreben, ist so nicht erreichbar, vielmehr hat man es häufig mit Stückwerk-Novellen zu tun, die im Laufe der Zeit die Strukturen des zugrundeliegenden Gesetzeswerks, des I N A , haben verschwimmen lassen. Die Übersichtlichkeit des I N A ist nur noch eingeschränkt gegeben19, und so ist der Versuch der Interpretation einer Vorschrift nicht selten mit der Schwierigkeit behaftet, das Zusammenwirken von neuen und alten Normen zutreffend (im Sinne des vermuteten Willens des Gesetzgebers) oder auf andere Weise vernünftig vorzunehmen. cc) Die Rolle der Gerichte

Für die gerichtliche Überprüfung ausländerrechtlicher Verwaltungsentscheidungen gab es bis 1961 keine gesetzliche Regelung. Angesichts dieser Lage schwankte die Rechtsprechung des Supreme Court gegen Ende des letzten Jahrhunders, als Betroffene die ersten Male Rechtsschutz begehrten, zwischen Gewährung und Versagung 20. Mit dem Japanese Immigrant Case21 im Jahre 1903 setzte sich die Überprüfung von Ausweisungen und Einreise-Verboten langsam durch. Mangels gesetzlicher Zuweisung waren die Ausländer in beiden Fällen aber auf das alte Mittel des writ of habeas corpus beschränkt, was zur Anwendung kam, wenn der Betroffene zur Ausführung von Ausweisung oder Einreise-Verbot in Haft genommen wurde. Die gerichtliche Kontrolle war also nur eine indirekte und zudem inhaltlich beschränkte 22. Erst 18 Ein Grund hierfür dürfte das Bewußtsein sein, daß bei ausländerrechtlichen Regelungen besonders schwerwiegend in das Leben der betroffenen Menschen eingegriffen wird.

19

20

Gordon, supra Fn. 16, S. 2.

Ein weiterer Grund für die Versagung war es, daß die Einwanderungsgesetze in der Regel die Verwaltungsentscheidung als endgültig bezeichneten ( „ . . . shall be final."). Später relativierte das Gericht die Bedeutung der Formulierung, s. auch supra , Kapitel X I I a). 2 * 189 U.S. 86 (1903). 15*

XV. Schlußbetrachtung

228

1955 und 1956 ließ der Supreme Court Feststellungsklagen zu, was ein erheblicher Vorteil war, denn bei habeas corpus konnte der Ausländer ja nicht handeln, bevor er in Gewahrsam genommen wurde. 1961 schließlich wurde der Bereich des judicial review gesetzlich geregelt, wobei für Ausweisungen ein der Feststellungsklage ähnliches Vefahren beibehalten wurde, für Einreise-Verbote nun jedoch wieder ausschließlich habeas corpus zur Verfügung steht 23 . Die Rechtsprechung des Supreme Court ist geprägt von Zurückhaltung gegenüber den anderen beiden Teilgewalten. Diese Haltung ist zurückzuverfolgen bis zum Chinese Exclusion Case aus dem Jahre 1889, in dem ausgeführt wurde, daß die Gerichte eine Entscheidung des Congresses, bestimmte Ausländer als Bedrohung der Sicherheit der USA anzusehen, nicht in Frage stellen würden 24 . Diese Linie setzte sich bei der Überprüfung so mancher Vorschrift in den folgenden Jahrzehnten durch. Es handelt sich hier zwar um keinen Fall der political questions- Doktrin (denn das Gericht entschied in der Regel durchaus zur Sache), doch das Gericht betont den politischen Charakter der Maßnahmen auf ausländerrechtlichem Gebiet und daß dafür vor allem die political branches zuständig seien 25 . Judicial self restraint wird vom Supreme Court jedoch nicht nur gegenüber Congress und Präsident beachtet, sondern auch hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit des INS, dem in weiten Bereichen ein - Zurückhaltung gebietendes - hohes Maß an Expertise zugestanden wird. Die tieferen Gründe für diese Zurückhaltung sind nicht leicht festzustellen, und Versuche sie zu finden, sind bisher selten. Schuck sieht die Ursachen im Konzept der nationalen Souveränität: In einem Verfassungssystem, das die vielfältigsten Zersplitterungen enthalte, nutze das Gericht dieses Gebiet zur Demonstration nationaler Einheit („Wir und die anderen") 26 . Zumindest teilweise dürfte das nach meiner Meinung eine Erklärung sein. Wichtiger erscheint mir jedoch eine - gelegentlich ziemlich deutlich anklingende Befürchtung des Gerichts: Es gibt eine überschaubare Menge Amerikaner, aber außerhalb der Grenzen Milliarden Ausländer und somit potentielle Einwanderer. Auf dieser Prämisse aufbauend, sieht das Gericht offenbar die Gefahr unkalkulierbarer Konsequenzen, wenn es mit seinen Entscheidungen die anderen Teilgewalten korrigieren würde. Illustriert wird diese Denkweise des Supreme Court durch die bildhafte Sprache, die häufig Assoziationen von Naturgewalten weckt, wie „Wellen von Flüchtlingen", „Strom der Illegalen" 22

23 24

2

Vgl. z. B. Aleinikoff / Martin, Immigration - process and policy, S. 563 f. (1985).

s. sec. 106 INA und supra , Kapitel XII a). 130 U.S. 581,606 (1889).

5 Ζ. Β. in Galvan v. Press , 347 U.S. 522, 531 (1954); Kleindienst

v. Mandel, 408

U.S. 753, 769 f. (1972); eher die Ausnahme ist INS v. Chadha, 462 U.S. 919 (1983), dort auch Abgrenzung zur political question. 26 Schuck, The transformation of immigration law, 84 Colum. L. Rev. 1, 8 ff. (1984).

XV. Schlußbetrachtung

229

oder auch „steigender Flut" im Zusammenhang mit den gemeinten Personengruppen 27 . e) Strukturen des Einwanderungsrechts aa) Die Kategorisierung der Einreisenden

Das Jahr 1921 markiert einen Wendepunkt hinsichtlich der Behandlung der Einreisenden durch das amerikanische Einwanderungsrecht. Schon vor diesem Zeitpunkt gab es eine Unterscheidung von Einwanderern und NichtEinwanderern. Für beide Gruppen bestanden keine zahlenmäßigen Obergrenzen, doch den Angehörigen so manches Personenkreises wurde die Einreise verweigert (Kriminelle, Bedürftige, Kranke, „Subversive", bestimmte Rassen u. a.). Erfüllte man nicht einen solchen Ausschlußgrund, so stand der Einwanderung nichts im Wege. Seit 1921 werden Einreisende in drei Gruppen unterteilt: 1. Nicht-Einwanderer, 2. Einwanderer außerhalb zahlenmäßiger Beschränkungen und 3. Einwanderer mit zahlenmäßigen Beschränkungen (Quoten-Einwanderer). Nicht-Einwanderer sind alle Einreisenden, die sich nicht auf Dauer in den USA niederlassen wollen und auch nicht die Erlaubnis dazu haben. In diese Kategorie fallen vor allem Touristen, Geschäftsreisende, ausländische Studenten an U.S.-Hochschulen und Gastarbeiter 28 . Einwanderer, die keinen Höchstzahlen unterliegen, sind die immediate relative classes, also insbesondere Eheleute, Kinder und Eltern von U.S.-Bürgern 29 . Alle übrigen Einwanderungswilligen unterliegen Aufnahmehöchstzahlen 30. So erhielten für diese letzte Gruppe ab 1921 die auswärtigen Staaten bestimmte jährliche Einwanderungsquoten. Nord- und Westeuropa wurden deutlich bevorzugt, während die Einwanderung aus Süd- und Osteuropa niedrig gehalten werden sollte. Erreicht wurde das mit Berechnungsmethoden, die die (überwiegend nord- und westeuropäisch geprägte) Zusammensetzung der amerikanischen Gesellschaft widerspiegeln sollten. Das Ziel war die Bewahrung des Status quo der Bevölkerungsanteile 31 . 1965 wurden die Quoten für

27

U.S. v. Brignoni-Ponce, 422 U.S. 873, 878 f. (1975); U.S. v. Martinez-Fuerte,

U.S. 543, 557 (1976). 28 s. sec. 101 (a) (15) I N A . 29 s. sec. 201 I N A . 30 Bis 1968 bestand eine Ausnahme für Einwanderer aus der westlichen Hemisphäre,

vgl. auch infra cc). 31 s. supra, Kapitel VI a).

428

230

XV. Schlußbetrachtung

konkrete Länder als diskriminierend abgeschafft, und es wurden Gesamtobergrenzen für die Hemisphären gebildet. 170 000 Quoten-Einwanderer für die östliche im Jahr und 120 000 für die westliche 32 . Für die östliche Hemisphäre galt außerdem, daß nicht mehr als 20 000 Visa pro Jahr in ein Land vergeben werden durften. Innerhalb dieser Höchstzahlen richtete sich die Visa-Vergabe nach einem Präferenz-System. Solche Präferenzen gab es seit 192133, ihre Ausgestaltung änderte sich im Laufe der Zeit 3 4 . Sie kamen aber seit ihrer Einführung vor allem zwei Gruppen zugute: Verwandten von U.S.-Bürgerη und benötigten Arbeitskräften. Heute existieren sechs Präferenzen, von denen vier für Verwandte und zwei für Arbeitskräfte bestimmt sind 35 . In den Präferenzen 1 bis 6 nicht verwendete Visa gehen ggf. an eine siebente non-preference category. Seit knapp 10 Jahren ist es aber hoffnungslos, auf ein solches Visum zu warten, wenn man nicht den Präferenzen 1 bis 6 unterfällt. Seit dieser Zeit standen keine non-preference-Visa mehr zur Verfügung 36 . bb) Visumspflicht

Seit 1924 bedarf jeder Ausländer für die Einreise in die USA eines Visums, unabhängig vom Zweck des Aufenthaltes. Nicht-Einwanderer brauchen also grundsätzlich ebenso ein Visum wie Einwanderer. Der Sichtvermerk ist bei der zuständigen diplomatischen Vertretung der USA im Heimatland vor der Einreise einzuholen. Das (im Namen des State Department) ausgestellte Visum garantiert aber nicht die Einreise, vielmehr findet am Ankunftsort eine erneute Prüfung durch die Einwanderungsbehörde statt 37 . Insbesondere für den Tourismus ist dies im Vergleich zu anderen westlichen Ländern eine anachronistische Prozedur. Das ist auch vom Congress erkannt worden, der im IRCA 1986 ein Pilot-Programm für non immigrant visitors beschlossen hat, wonach es den Angehörigen von bis zu acht Staaten gestattet werden kann, als Touristen für bis zu 90 Tage ohne Visum einzureisen, wenn sie ein nicht übertragbares Rückkehr-Ticket besitzen und umgekehrt für U.S.-Besucher im Herkunftsland des Ausländers auch Visum-Freiheit besteht 38 . 32 33

s. supra, Kapitel VII c).

Vgl. sec. 2 (d), Immigration Act 1921, 42 Stat. 5. 34 Vgl. sec. 6, Immigration Act 1924, 43 Stat. 153; sec. 203 (a) I N A 1952, 66 Stat. 163, 178 f.; sec. 3, I N A Amendment Act 1965, 70 Stat. 911, 912 f.; sec. 203, Refugee Act 1980, 94 Stat. 102. 3 5 See. 203 (a) I N A . 36 Aus diesem Grunde wurden im IRCA 1986 10 000 Plätze jeweils für die Jahre 1987 und 1988 in der non-preference category geschaffen, um den Antragsstau etwas abzutragen. 37

s. supra, Kapitel X b).

38

See. 313 I R C A 1986 = sec. 217 I N A .

XV. Schlußbetrachtung

231

cc) Die Behandlung der westlichen Hemisphäre

Als 1921 die Einwanderung in die USA zahlenmäßig begrenzt wurde, betraf dieser Vorgang nur die Einwanderer der östlichen Hemisphäre 39 . Angehörige von Staaten der westlichen Hemisphäre blieben von den Höchstzahlen ausgenommen, sie galten als non quota immigrants 40 . Diese Privilegierung blieb bestehen, bis 1965 eine schrittweise Angleichung der Hemisphären begonnen wurde: Das Gesetz von 1965 schuf eine Höchstzahl auch für die Einwanderung aus der westlichen Hemisphäre und setzte diese auf 120 000 jährlich fest 41 . 1976 kam die Begrenzung von 20 000 pro Land, wie sie für die östliche Hemisphäre schon lange bestanden hatte, hinzu; außerdem wurden die Präferenzen für anwendbar erklärt 42 . 1978 schließlich wurde eine weltweite Obergrenze der Quoten-Einwanderung von 290 000 jährlich gebildet 43 . dd) Rassische Diskriminierung

Über einen langen Zeitraum bestand für die meisten Asiaten ein Verbot der Einwanderung in die USA. Diese Politik begann 1882 mit der Suspendierung der Immigration von chinesischen Arbeitern 44 . Es folgte u. a. 1907 eine Vereinbarung zwischen den Regierungen der USA und Japans zur Verhinderung der Einwanderung von japanischen Arbeitern (Gentlemen's Agreement) 45 . 1917 wurde durch Gesetz die Einwanderung aus fast ganz Asien unterbunden (Barred Zone Provision) 46 . Ausgenommen von der Anwendung blieben Guam und die Philippinen als amerikanische Besitzungen und China und Japan, weil man sich ihrer schon anderweitig angenommen hatte 47 . Mit dem Gesetz von 1924 setzten die USA das Gentlemen's Agreement außer Kraft und untersagten nunmehr die Einwanderung überhaupt auch aus Japan 48 . Die Aufhebung der Vorschriften begann erst im Zweiten Weltkrieg aus kriegstaktischen Gründen mit den Chinese Exclusion Laws und endete mit der Beseitigung der letzten Einwanderungsverbote 1952 durch das neue, umfas39

Mehr als nur Beschränkung, nämlich Verbot, traf viele Asiaten, s. dazu infra,

und supra, Kapitel IV d), VI c). 40 41 42 43 44

45 46 47 48

dd)

See. 4 (c), Immigration Act 1924, s. auch supra, Kapitel V I b). Ab 1. Juli 1968, sec. 21 (e) INA Amendment Act 1965; s. auch supra, Kapitel V I I c). I N A Amendment Act 1976, sec. 3 (3) = sec. 202 (e) I N A . Sec. 1 I N A Amendment Act 1978 = sec. 201 (a) I N A , s. auch supra, Kapitel V I I e). Act of May 6th, 1882, 22 Stat. 58.

s. supra, Kapitel VI c). Ibid. Ibid. Hutchinson, supra Fn. 15, S. 432. 43 Stat. 153; s. supra, Kapitel V I c).

232

XV. Schlußbetrachtung

sende Einwanderungsgesetz, den I N A 4 9 . Eine rassische Diskriminierung blieb aber durch Regelungen erhalten, die die Einwanderung aus ehemals ausgeschlossenen Gebieten niedrig halten sollten (sog. Asiatisch-Pazifisches- Dreieck) 50 . Diese Benachteiligung fiel erst mit der Aufhebung der entsprechenden Vorschriften 196551. ee) Der materiellrechtliche Status des Ausländers und die Naturalisierung

Ausländer können in den USA - unter Beibehaltung dieses Status - kein gesichertes Aufenthaltsrecht erlangen. Der Schutz der amerikanischen Verfassung steht ihnen - sei es bei Einreise-Verboten (exclusion), sei es bei deportation - in materieller Hinsicht nicht zur Verhinderung einer Ausreise zur Verfügung 52 . Ausländer sind damit in den USA grundsätzlich jederzeit und unabhängig von den Einzelheiten des Falles in ihrer Position verletztlich, es gibt keine rechtliche Verfestigung des Aufenthaltes im Laufe der Zeit. Ursächlich für diese Situation dürften mehrere Punkte sein: - das Konzept nationaler Souveränität 53 ; - die von J. Jackson in Harisiades v. Shaughnessy 54 vertretenen Gedanken, wonach der seine Ausländereigenschaft beibehaltende Bewohner der USA durch Nicht-Annahme der Staatsbürgerschaft die volle Hinwendung zu den USA verweigert. Statt dessen behält er seine Bande zum Heimatland bei. Somit geht vom Mangel an Schutz ein Druck auf den Ausländer aus, eine bewußte und klare Entscheidung darüber zu treffen, welchem Land er sich zugehörig fühlt, und wo er sein Zuhause sieht. Nach meiner Meinung ist das ausländerpolitisch durchaus vernünftig und der weiteren Integration dienlich 55 . Das gilt um so mehr, als die USA es dem naturalisierungswilligen Ausländer sehr leicht machen. Nach fünf Jahren permanent residence-Status ist in der Regel die Einbürgerung problemlos möglich 56 . Eine andere Beurteilung wäre wohl nötig, wenn strenge Einbürgerungsvorschriften dem Ausländer

49 50

s. supra, Kapitel IV d), VII a). Sec. 202 (b) INA 1952; supra, Kapitel VII a).

51 Neufassung von sec. 202 (b) durch den I N A Amndment Act 1965, 79 Stat. 911; auch supra, Kapitel V I I c). 52 s. supra, Kapitel I V e), Kapitel V i l i .

53 54

s. supra, Kapitel III b).

342 U.S. 580, 585 (1952). 55 Bezweifeln mag man allerdings, ob die Rigidität des Konzeptes in den USA wirklich notwendig ist. 56 See. 316 I N A .

XV. Schlußbetrachtung

233

nicht wirklich eine Wahl ließen. Hier drängt sich der Vergleich mit der Bundesrepublik Deutschland auf, wo die Balance zwischen Einbürgerungs- und Ausländerrecht anders austariert ist. Hohe Einbürgerungshürden korrespondieren hier einem auch verfassungsrechtlich verankerten Schutz der Ausländer (ob ausreichend, sei dahingestellt). ff) Verfassungsrechtlicher Schutz im Verfahren

Besser stellt sich die Lage für den Betroffenen verfahrensrechtlich dar seit der Entscheidung im Japanese Immigrant Case57. Danach ist die Kompetenz des Bundes im materiellen Bereich weiterhin unbeschränkt, während es verfassungsrechtliche Anforderungen an das Deportations -Verfahren gibt, so daß der Ausländer Anspruch auf die Beachtung der due process clause des 5th Amendment hat, also ein faires Verfahren und insbesondere eine Anhörung 58 . Nicht so hingegen bei Einreise-Verboten: Hier gibt es keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf bestimmte Verfahrensmerkmale, der Ausländer ist praktisch rechtlos gestellt, wie in U.S. ex. rei. Knauff v. Shaughnessy 59 exemplarisch zu sehen ist. gg) Die einheitliche Linie der Rechtsentwicklung

Betrachtet man die Entwicklung des amerikanischen Einwanderungsrechts über die Jahrhunderte, so bemerkt man einen kontinuierlichen Verlauf in dem Sinne, daß die Ausländer beschränkende Maßnahmen beständig strenger gefaßt wurden 60 . So ist die Ausländerpolitik seit langem darauf gerichtet, die Zahl der Einwanderer zu verringern 61 und den Rechtsschutz der illegal Eingereisten oder der sich rechtswidrig in den USA Aufhaltenden zu vermindern. Die Gründe dafür werden heute vor allem in einem abnehmenden Vertrauen in die Außenpolitik (Vietnam, Iran-Geisel-Affäre), die nationale Führung (Watergate) und die Integrität der Grenzen (Mariel boatlift, wetbacks) gesehen. Hinzu kommt die Ungewißheit über die Auswirkungen der illegalen Einwanderung, deren Folgen in der Tat gegenwärtig noch kaum abgeschätzt wer-

57

58 59

189 U.S. 86 (1903).

s. supra, Kapitel XI a).

338 U.S. 537 (1950), supra, Kapitel X I a). 60 Vgl. Gordon, The need to modernize our immigration laws, 13 San Diego L. Rev. 1 (1975). 61 Der bisher letzte Versuch war in der ursprünglichen Simpson-Mazzoli-Fassung enthalten. Das Scheitern der entsprechenden Passagen im Gang der Gesetzgebung zeigt, daß solche restriktiven Ideen Zeit brauchen. So war es auch beim literacy test und den national origins quota.

XV. Schlußbetrachtung

den können 62 . Maßnahmen wie ζ. B. die jüngste Amnestie ändern nicht wirklich diese Grundtendenz, denn sie haben meist externe Ursachen 63 . Die Aussage über die Kontinuität der Entwicklung behält also ihre Gültigkeit.

62

Vgl. Roberts, Foreword, 22 San Diego L. Rev. 963 (1985). In diesem Fall: Versuch der Beseitigung der Schattenwirtschaft und des Verwaltungsdefizits des INS. 63

Entscheidungen Agosto v. INS, 436 U.S. 748 (1978) Aguilar v. INS, 638 F. 2d 717 (5th Cir. 1981) Aguilera-Enriquez v. INS, 516 F. 2d 565 (6th Cir. 1975) Akbarin v. INS, 669 F. 2d 839 (1st Cir. 1982) A . L. A . Schechter-Poultry Corp. v. U.S., 295 U.S. 495 (1935) Allgeyer v. Louisiana, 165 U.S. 578 (1897) Almeida-Sanchez v. U.S., 413 U.S. 266 (1973) Amalgamated Meat Cutters v. Connally, 337 F. Supp. 737 (D. D. C. 1971) Barber v. Gonzales, 347 U.S. 637 (1954) Bernal v. Fainter, 467 U.S. 216 (1984) Bolanos-Hernandez v. INS, 749 F. 2d 1316 (9th Cir. 1984) Boiling v. Sharpe, 347 U.S. 497 (1954) Brown v. Board of Education, 347 U.S. 483 (1954) Brownell v. Rubinstein, 346 U.S. 929 (1954) Brownell v. Tom We Shung, 352 U.S. 180 (1956) Bugajewitz v. Adams, 228 U.S. 585 (1913) Cabell v. Chavez-Salido, 454 U.S. 432 (1982) Cartier v. Secretary of State, 506 F. 2d 191 (D. C. Cir. 1974) Chae Chan Ping v. U.S. ("The Chinese exclusion case"), 130 U.S. 581 (1889) Cheng Fan Kwok v. INS, 392 U.S. 206 (1968) Cheng Kai Fu v. INS, 386 F. 2d 750 (2d Cir. 1967) Chew Heong v. U.S., 112 U.S. 536 (1884) Chlomos v. Department of Justice, 516 F. 2d 310 (3d Cir. 1975) Chy Lung v. Freemen, 92 U.S. 275 (1875) Cisternas-Estay v. INS, 531 F. 2d 155 (3d Cir. 1976) City of New York v. Miln, 36 U.S. (11 Pet.) 102 (1837) Craig v. Boren, 429 U.S. 190 (1976) Cuevas-Cuevas v. INS, 523 F. 2d 883 (9th Cir. 1975) Dally v. INS, 744 F. 2d 1191 (6th Cir. 1984) Daneshvar v. Chauvin, 644 F. 2d 1248 (8th Cir. 1981) David v. INS, 548 F. 2d 219 (8th Cir. 1977) Delgadillo v. Carmichael, 332 U.S. 388 (1947) DiPasquale v. Karnuth, 158 F. 2d 878 (2d Cir. 1947) Dred Sott v. Sandford, 60 U.S. (19 How.) 393 (1857) Fleuti v. Rosenberg, 302 F. 2d 652 (9th Cir. 1962) Foley v. Connelie, 435 U.S. 291 (1978) Fong Haw Tan v. Phelan, 333 U.S. 6 (1948) Fong Yue Ting v. U.S., 149 U.S. 698 (1893)

236

Entscheidungen

Foti v. INS, 375 U.S. 217 (1963) Francis ν. INS, 532 F. 2d 268 (2d Cir. 1976) Galvan v. Press, 347 U.S. 522 (1954) Gegiow v. Uhi, 239 U.S. 3 (1915) Gibbons v. Ogden, 22 U.S. (9 Wheat.) 1 (1824) Giova v. Rosenberg, 379 U.S. 18 (1964) Graham v. Richardson, 403 U.S. 365 (1971) Griffiths, In re, 413 U.S. 717 (1973) Haitian Refugee Center v. Smith, 676 F. 2d 1023 (5th Cir. 1982) Hampton v. Mow Sun Wong, 426 U.S. 88 (1976) Harisiades v. Shaughnessy, 342 U.S. 580 (1952) Head Money Cases, 112 U.S. 580 (1884) Heikkila v. Barber, 345 U.S. 229 (1953) Henderson v. Mayor of New York, 92 U.S. 259 (1875) Hirabayashi v. U.S., 320 U.S. 81 (1943) Hotel and Restaurant Employees Union v. Smith, 594 F. Supp. 502 (D. D. C. 1984) Humphrey's Executor v. U.S., 295 U.S. 602 (1935) INS v. Cardoza-Fonseca, 107 S.Ct. 1207 (1987) - Chadha, 462 U.S. 919 (1983) - Delgado, 466 U.S. 210 (1984) - Jong Ha Wang, 450 U.S. 139 (1981) - Lopez-Mendoza, 468 U.S. 1032 (1984) - Miranda, 459 U.S. 14 (1982) - Phinpathya, 464 U.S. 183 (1984) - Rios-Pineda, 105 S.Ct. 2098 (1985) - Stevic, 467 U.S. 407 (1984) Jay v. Boyd, 351 U.S. 345 (1956) Jean v. Nelson (Jean I), 711 F. 2d 1455 ( l l t h Cir. 1983) - (Jean II), 727 F. 2d 957 ( l l t h Cir. 1984) - (Jean I I I ) , 105 S.Ct. 2992 (1985) Jordan v. DeGeorge, 341 U.S. 223 (1951) Kashani v. INS, 547 F. 2d 376 (7th Cir. 1977) Keller v. U.S., 213 U.S. 138 (1909) Kessler v. Strecker, 307 U.S. 22 (1939) Kleindienst v. Mandel, 408 U.S. 753 (1972) Kwong Hai Chew v. Colding, 344 U.S. 590 (1953) Landon v. Plasencia, 459 U.S. 21 (1982) Lem Moon Sing v. U.S., 158 U.S. 538 (1895) Leng May Ma v. Barber, 357 U.S. 185 (1958) Lennon v. INS, 527 F. 2d 187 (2d Cir. 1975) Lewis v. Frick, 233 U.S. 291 (1914) Lieggi v. INS, 389 F. Supp. 512 (N. D. 111. 1975)

Entscheidungen Lochner ν. New York, 198 U.S. 45 (1905) Louis v. Meissner (Louis I), 530 F. Supp. 924 (S. D. Fla. 1981) - (Louis I I ) , 532 F. Supp. 881 (S. D. Fla. 1982) Louis v. Nelson (Louis I I I ) , 544 F. Supp. 973 (S. D. Fla. 1982) - (Louis I V ) , 544 F. Supp. 1004 (S. D. Fla. 1982) Mahler v. Eby, 264 U.S. 32 (1924) Marbury v. Madison, 5 U.S. (1 Cranch) 137 (1803) Marcello ν. Bonds, 349 U.S. 302 (1955) Matter of Acosta, slip op., Int. Dec. No. 2986 (1985) - Adamska, 12 I & Ν 201, Int. Dec. No. 1727 (1967) - Dunar, 14 I & Ν 310, Int. Dec. No. 2192 (1973) - Lam, 18 I & Ν 15, Int. Dec. No. 2857 (1981) - Lin, 18 I & Ν 219, Int. Dec. No. 2900 (1982) - Salim, 18 I & Ν 311, Int. Dec. No. 2922 (1982) Matthews v. Diaz, 426 U.S. 67 (1976) McGrath v. Kristënsen, 340 U.S. 162 (1950) McMullen v. INS, 658 F. 2d 1312 (9th Cir. 1981) Mondragon v. INS, 625 F. 2d 270 (9th Cir. 1980) Mow Sun Wong v. Campbell, 626 F. 2d 739 (9th Cir. 1980) Narenji v. Civiletti, 617 F. 2d 745 (D. C. Cir. 1979) New York Times v. Sullivan, 376 U.S. 254 (1964) Ng Fung Ho v. White, 259 U.S. 276 (1922) Nishimura Ekiu v. U.S., 142 U.S. 651 (1892) Noel v. Chapman, 508 F. 2d 1023 (2d Cir. 1975) Ozawa v. U.S., 260 U.S. 178 (1922) Palma v. Verdeyn, 676 F. 2d 100 (4th Cir. 1982) Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388 (1935) The Passenger Cases, 48 U.S. (7 How.) 283 (1849) Plyler v. Doe, 457 U.S. 202 (1982) Rejaie v. INS, 691 F. 2d 139 (3d Cir. 1982) Rodriguez-Fernandez v. Wilkinson, 654 F. 2d 1382 (10th Cir. 1981) Rosenberg v. Fleuti, 374 U.S. 449 (1963) Rowoldt v. Perfetto, 355 U.S. 115 (1957) Rubinstein v. Brownell, 206 F. 2d 449 (D. C. Cir. 1953) Santelises v. INS, 491 F. 2d 1254 (2d Cir. 1974) Shaughnessy v. U.S. ex rei. Mezei, 345 U.S. 206 (1953) Shaughnessy v. Pedreiro, 349 U.S. 48 (1955) The Slaughter House Cases, 83 U.S. 36 (1873) Son Bok Yoon v. INS, 538 F.2d 1211 (5th Cir. 1976) Soroa-Gonzales v. Civiletti, 515 F. Supp. 1049 (N. D. Ga. 1981) Stevic v. INS, 678 F. 2d 401 (2d Cir. 1982) Sugarman v. Dougall, 413 U.S. 634 (1973)

238

Entscheidungen

Takahashi ν. Fish & Game Commission, 334 U.S. 410 (1948) Truax v. Reich, 239 U.S. 33 (1915) U.S. ex rei. Accardi v. Shaughnessy, 347 U.S. 260 (1954) - Hintopoulos v. Shaughnessy, 353 U.S. 72 (1957) - Knauff v. Shaughnessy, 338 U.S. 537 (1950) - Marcello v. District Director, 634 F. 2d 964 (5th Cir. 1981) - Turner v. Williams, 194 U.S. 279 (1904) - Volpe v. Smith, 289 U.S. 422 (1933) U.S. v. Brignoni-Ponce, 422 U.S. 873 (1975) - Curtiss-Wright Export Corp., 299 U.S. 304 (1936) - Janis, 428 U.S. 433 (1976) - Jung A h Lung, 124 U.S. 621 (1888) - Martinez-Fuerte, 428 U.S. 543 (1976) - Mendenhall, 446 U.S. 544 (1980) - Thind, 261 U.S. 204 (1923) - Wong You, 223 U.S. 67 (1912) - Woo Yan, 245 U.S. 552 (1918) Vajtauer v. Commissioner of Immigration, 273 U.S. 103 (1927) Vargas-Banuelos v. INS, 466 F. 2d 1371 (5th Cir. 1972) Wong Wing v. U.S., 163 U.S. 228 (1896) Wong Wing Hang v. INS, 360 F. 2d 715 (2d Cir. 1966) Wong Yang Sung v. McGrath, 339 U.S. 33 (1950) Woodby v. INS, 385 U.S. 276 (1966) Yamataya v. Fisher, ("The Japanese Immigrant Case"), 189 U.S. 86 (1903) Yick Wo v. Hopkins, 118 U.S. 356 (1886) Zakonaite v. Wolf, 226 U.S. 272 (1912) Zamora v. INS, 354 F. 2d 1055 (2d Cir. 1976)

Literatur Abrams, Elliott / Abrams, Franklin: Immigration policy - who gets in and why?, 38 The Public Interest 3 (1975) Abrams , Franklin: s. bei Abrams / Abrams Adamic, Louis: America and the refugees, 29 Public Affairs Pamphlets (1939) Aleinikoff, T. Alexander / Martin, David Α . : Immigration - process and policy, St. Paul 1985 Allott, Ann / Elkind, Nancy B.: Federal court remedies in immigration and naturalization cases, 20 San Diego L. Rev. 37 (1982) Anderson, Henry P.: The bracero program in California, Berkeley 1961 Appleman, Irving Α . : Right to counsel in deportation proceedings, 14 San Diego L. Rev. 130 (1976) Armstrong, Scott: s. bei Woodward / Armstrong Auerbach, Frank H. / Harper, Elizabeth J.: Immigration laws of the United States, 3d ed. Indianapolis, New York 1975 Bennett, Marion T.: The Immigration and Nationality (McCarran-Walter) Act of 1952, as amended to 1965, 367 A.A.A.P.S.S. 127 (1966) Boswell, Richard Α.: Rethinking exclusion - the rights of Cuban refugees facing indefinite detention in the United States, 17 Vand. J. Transnat'l L. 925 (1984) Bouvé, Clement L.: A treatise on the laws governing the exclusion and expulsion of aliens in the United States, Washington 1912 Brest, Paul / Levinson, Sanford: Processes of constitutional decisionmaking, 2d ed. Boston, Toronto 1983 Brey er, Stephen G. / Stewart, Richard B.: Administrative law and regulatory policy, 2d ed. Boston, Toronto 1983 Bullitt, Stimson: Deportation as a denial of substantive due process, 28 Wash. L. Rev. 205 (1953) Casenote: — Bolanos-Hernandez v. Immigration and Naturalization Service: uncorroborated threat of persecution satisfies the clear probability standard in Ninth Circuit withholding of deportation cases, 27 Ariz. L. Rev. 743 (1985) — Cabell v. Chavez-Salido, 7 Suffolk Transnat'l L. J. 463 (1983) — Dally v. INS, 9 Suffolk Transnat'l L. J. 173 (1985) — INS v. Chadha, 8 Suffolk Transnat'l L. J. 123 (1984)

240

Literatur

— INS v. Delgado (Judicial expansion of INS power: interrogation of workers during factory surveys), 31 Wayne L. Rev. 1123 (1985) — INS v. Lopez-Mendoza: an end to the exclusionary rule in deportation proceedings, 31 Loy. L. Rev. 193 (1985) — INS v. Lopez-Mendoza, 20 U.S.F. L. Rev. 143 (1985) — INS v. Phinpathya, 8 Suffolk Transnat'l L. J. 401 (1984) — INS v. Phinpathya, 19 Tex. Int'l L. J. 511 (1984) — INS v. Stevic, 26 Harv. Int'l L. J. 225 (1985) — Landon v. Plasencia, 7 Suffolk Transnat'l L. J. 553 (1983) — Mow Sun Wong v. Campbell, 6 Suffolk Transnat'l L. J. 133 (1982) — Palma v. Verdeyn, 7 Suffolk Transnat'l L. J. 129 (1983) Cassell, Frank H.: Immigration and the Department of Labor, 367 A.A.A.P.S.S. 105 (1966) Castillo , Leonel J.: Remarks on immigration policy: a time to think small, 44 U. Pitt. L. Rev. 485 (1983) Chapman, Leonard F.: A look at illegal immigration: causes and impact on the United States, 13 San Diego L. Rev. 34 (1975) Coben, Stanley: A . Mitchell Palmer: politician, New York, London 1963 Comment: — Adjustment of status under section 245 of the Immigration and Nationality Act, 20 San Diego L. Rev. 165 (1982) — Employer sanctions for hiring illegal aliens - a simplistic solution to a complex problem, 6 Nw. J. Int 1 L. & Bus. 203 (1984) — "Entry" as an issue in immigration law, 21 San Diego L. Rev. 137 (1983) — From Mezei to Jean: toward the exit of the entry doctrine, 22 San Diego L. Rev. 1143 (1985) — Political asylum and withholding of deportation: defining the appropriate standard of proof under the Refugee Act of 1980, 21 San Diego L. Rev. 171 (1983) — Salvadoran illegal aliens: a struggle to obtain refuge in the United States, 47 U. Pitt. L. Rev. 295 (1985) — Suspension of deportation - illusory relief, 14 San Diego L. Rev. 229 (1976) — Suspension of deportation - toward a new hardship standard, 18 San Diego L. Rev. 663 (1981) — Withholding of deportation: burdening the refugee in contravention of international standards, 11 Brooklyn J. Int'l L. 379 (1985) Cox, Theodore N.: "Well-founded fear of being persecuted": The source and application of a criterion of refugee status, 10 Brooklyn J. Int'l L. 333 (1984) Craig, Richard B.: The bracero program - interest groups and foreign policy, Austin, London 1971

Literatur Currie, David P. / Goodman, Frank I.: Judicial review of federal administrative action: quest for the optimum forum, 75 Colum. L. Rev. 1 (1975) Davis , Kenneth C.: Administrative law treatise, St. Paul 1958 — Administrative law treatise, San Diego 2d ed. 1983 Davis y Kingsley / Senior , Clarence: Immigration from the western hemisphere, 262 A.A.A.P.S.S. 70 (1949) Del Rey, Alfred J.: s. bei Fragomen / Del Rey Elkind, Nancy B.: s. bei Allott / Elkind Encyclopedia Americana, New York 1976 Evans, Alona E.: Political refugees and the United States immigration laws: a case note, 62 Am. J. Int'l L. 921 (1968) — Political refugees "not firmly resettled" as in section 203 (a) (7) of the Immigration and Nationality Act of 1952 as amended, 66 Am. J. Int'l L. 101 (1972) Feingold, Henry L.: The politics of rescue: the Roosevelt administration and the holocaust 1938 - 1945, New Brunswick 1970 Fragomen, Austin T. / Del Rey, Alfred J.: The immigration selection system: a proposal for reform, 17 San Diego L. Rev. 1 (1979) Fried , Elmer: Immigration and nationality law, 35 N.Y.U. L. Rev. 188 (1960) Garcia y Griego, Manuel: The importation of Mexican contract laborers to the United States, 1942 - 1964: antecedents, operation, and legacy, in: Brown, Peter G. u. Shue, Henry (ed.), The border that joins - Mexicam migrants and U. S. responsibility, S. 49 ff., Totowa, N. J., 1983 Gardner, Bruce L.: s. bei Morgan, Larry C. Goodman, Frank I.: s. bei Currie / Goodman Gordon, Charles: Ameliorating A.A.A.P.S.S. 85 (1966)

hardships

under

the

immigration

laws, 367

— Due process of law in immigration proceedings, 50 A.B.A.J. 34 (1964) — Our wall of exclusion against China, 3 Law. Guild Rev. 7 (1943) — Recent developments in judicial review of immigration cases, 15 San Diego L. Rev. 9(1977) — Right to counsel in immigration proceedings, 45 Minn. L. Rev. 875 (1961) — The need to modernize our immigration laws, 13 San Diego L. Rev. 1 (1975) Gordon, Charles / Rosenfield, Harry N.: Immigration law and procedure, Loseblattsammlung, New York, Stand: 1986 Griffith, Elwin: Exclusion and deportation: some avenues of relief for the alien, 15 San Diego L. Rev. 79 (1977) Hall, Prescott F.: Selection of immigration, 24 A.A.A.P.S.S. 169 (1904) Hansen, Marcus Lee: The atlantic migration 1607 - 1860, Cambridge 1945 — The immigrant in American history, New York 1964 16 Bass

242

Literatur

Heller, Kurt: Der Supreme Court der Vereinigten Staaten von Amerika - Probleme eines Höchstgerichts, EuGRZ 1985, 685 Heiton, Arthur: The legality of detaining refugees in the United States, 14 N.Y.U. Rev. L. & Soc. Chance 353 (1986) — The proper role of discretion in political asylum determinations, 22 San Diego L. Rev. 999 (1985) Henkin, Louis: Foreign affairs and the Constitution, Mineola, N.Y. 1972 Hesse, Siegfried: The constitutional status of the lawfully admitted permanent resident alien: the inherent limits of the power to expel, 69 Yale L. J. 262 (1959) — The constitutional status of the lawfully admitted permanent resident alien: the pre1917 cases, 68 Yale L. J. 1578 (1959) Higham, John: American immigration policy in historical perspective, 21 Law & Contemp. Probs. 213 (1956) — Strangers in the land: patterns of American nativism 1860 - 1925, New Brunswick 1955 Hiller, David: Immigration policies of the Reagan administration, 44 U. Pitt. L. Rev. 495 (1983) Hing, Bill Ong: Estoppel in immigration proceedings - new life from Akbarin and Miranda, 20 San Diego L. Rev. 11 (1982) Hohl, Donald G.: Proposed revisions of the U. S. western hemisphere immigration policies, 8 Int'l Migr. Rev. 69 (1974) Holladay, Kate Claghorn: Immigration in its relation to pauperism, 24 A.A.A.P.S.S. 187 (1904) Hurwitz, Gerald S.: Motions practice before the Board of Immigration Appeals, 20 San Diego L. Rev. 79 (1982) Hutchinson, Edward P.: Immigration policy since World War I, 262 A.A.A.P.S.S. 15 (1949) — Legislative history of American immigration policy 1798 - 1965, Philadelphia 1981 Jarass , Hans D.: Besonderheiten des amerikanischen Verwaltungsrechts im Vergleich, D Ö V 1985, 377 Jones, Maldwyn Allen: American immigration, Chicago 1960 Kennedy, Edward M.: Immigration law: some refinements and new reforms, 4 Int'l Migr. Rev. 4 (1970) — The Immigration Act of 1965, 367 A.A.A.P.S.S. 137 (1966) Kennedy, John F.: A nation of immigrants, London 1964 King, Charles (ed.): The life and correspondence of Rufus King (vol. 2), New York 1895 Labor Research Association (ed. Robert W. Dunn): The Palmer raids, New York 1948 Levitan, David M.: The foreign relations power: an analysis of Mr. Justice Sutherland's theory, 55 Yale L. J. 467 (1946)

Literatur

243

Levy, Deborah M.: Detention in the asylum context, 44 U. Pitt. L. Rev. 297 (1983) Lichtenberg, Judith: Within the pale: aliens, illegal aliens, and equal protection, 44 U. Pitt. L. Rev. 351 (1983) Lofgren, Charles Α . : United States v. Curtiss-Wright Export Corporation: a historical reassessment, 83 Yale L. J. 1 (1973) Loue, Sana: What went wrong with Wang? A n examination of Immigration and Naturalization Service v. Wang, 20 San Diego L. Rev. 59 (1982) Martin, David Α.: The Refugee Act of 1980: its past and future, Mich. Y. B. Int'l L. Stud. 91 (1982) — s. auch bei Aleinikoff / Martin Maslow, Will: Recasting our deportation law: proposals for reform, 56 Colum. L. Rev. 309 (1956) McKenzie, R. D.: Oriental exclusion, Chicago 1928 Mears, Eliot Grinell: Resident orientals on the American pacific coast, Chicago 1928 Miller, John C.: Crisis in freedom - the Alien and Sedition Acts, Boston 1951 Moore, John Bassctt: A digest of international law, Washington 1906 Morgan, Larry C. u. Gardner, Bruce L.: Potential for a U. S. guest-worker program in agriculture: lessons from the braceros, in: Chiswick, Barry R. (ed.), The gateway U. S. immigration issues and policies, S. 361, Washington/London 1982 The National Commission on Law Observance and Enforcement: Report on the enforcement of the deportation laws of the United States, Washington 1931 Norton, Eliot: The diffusion of immigration, 24 A.A.A.P.S.S. 161 (1904) Note: — Chadha and the nondelegation doctrine: defining a restricted legislative veto, 94 Yale L. J. 1493 (1985) — Constitutional restraints on the expulsion and exclusion of aliens, 37 Minn. L. Rev. 440 (1953) — Deportation and exclusion: a continuing dialogue between Congress and the courts, 71 Yale L. J. 760 (1962) — Developments in the law - immigration and nationality, 66 Harv. L. Rev. 643 (1953) — Due process and deportation: a critical examination of the plenary power and the fundamental fairness doctrine, 8 Hastings Const. L. Q. 397 (1981) — Exclusion v. deportation: does hope lie in between?, 10 West. St. U. L. Rev. 213 (1983) — First Amendment and the alien exclusion power - what standard of review?, 4 Card. L. Rev. 457 (1983) — Immigration reform: solving the "problem" of the illegal alien in the American workforce, 7 Card. L. Rev. 223 (1985) — Incorporation of independent agencies into the executive ranch, 94 Yale L. J. 1766 (1985) 16*

244

Literatur

— Legislation relating to the deportation of refugees, 7 Whittier L. Rev. 669 (1985) — Membership in a social group: Salvadoran refugees and the 1980 Refugee Act, 8 Hastings Int'l & Comp. L. Rev. 305 (1985) — Plyler v. Doe: undocumented alien children and the right to free public education, 16 U. West L . A . L. Rev. 175 (1984) — Resolving the problem of undocumented workers in American society: a model guest worker statute, 17 U. Mich. J. L. Ref. 297 (1984) — Rosenberg v. Fleuti: reentry of aliens remains unsettled, 56 Notre Dame Law. 696 (1981) — The agony and the exodus: deporting Salvadorans in violation of the Fourth Geneva Convention, 18 N.Y.U. J. Int'l L. & Pol. 703 (1986) — The exclusionary rule's applicability in deportation hearings: INS v. Lopez-Mendoza, 18 Cornell Int'l L. J. 125 (1985) Noto , Mario T.: Travel and domestic controls, 367 A.A.A.P.S.S. 73 (1966) Orlow, James J.: Foreword, 21 San Diego L. Rev. 1 (1983) Pear , Robert: The unpredictable fate of immigration reform, The New York Times, 8. Mai 1984, S. 14 Perry , Michael J.: Equal protection, judicial activism, and the intellectual agenda of constitutional theory: reflections on, and beyond, Plyler v. Doe, 44 U. Pitt. L. Rev. 329 (1983) Posner, Michael: The many who don't get U. S. asylum, Int'l Herald Trib., 9. April 1983, S. 4 The President's Commission on Immigration and Naturalization: Whom we shall welcome - report of the President's Commission on Immigration and Naturalization, Washington 1953 Preston , William: Aliens and dissenters, Cambridge 1963 Proper , Emberson Edward: Colonial immigration laws: a study of the regulation of immigration by the English colonies in America, New York 1900 Reisler, Mark: By the sweat of their brow - Mexican immigrant labor in the United States 1900 - 1940, Westport, Conn. 1976 Riggs, Fred Warren: Pressures on Congress - a study of the repeal of Chinese exclusion, New York 1950 Roberts, Maurice Α.: Foreword, 22 San Diego L. Rev. 963 (1985) — Proposed: a specialized statutory immigration court, 18 San Diego L. Rev. 1 (1980) — The Board of Immigration Appeals: a critical appraisal, 15 San Diego L. Rev. 29 (1977) — The exercise of administrative discretion under the immigration laws, 13 San Diego L. Rev. 144 (1975) Rodino, Peter W.: New immigration law in retrospect, 2 Int'l Migr. Rev. 56 (1968) — Today's need for immigration revision, 4 Int'l Migr. Rev. 11 (1970)

Literatur Rosenfield,

Harry N.: s. auch bei Gordon / Rosenfield

— Necessary administrative reforms in the Immigration and Nationality Act of 1952, 27 Fordham L. Rev. 145 (1958) Sargent, Frank: Problems of immigration, 24 A.A.A.P.S.S. 153 (1904) Scanlan, John: Asylum adjudication: some due process implications of proposed immigration legislation, 44 U. Pitt. L. Rev. 261 (1983) Schuck, Peter H.: The transformation of immigration law, 84 Colum. L. Rev. 1 (1984) Schwartz, Abba P.: The role of the State Department in the administration and enforcement of the new immigration law, 367 A.A.A.P.S.S. 93 (1966) The Select Commission on Immigration and Refugee Policy: U. S. immigration policy and the national interest, final report, Washington 1981 — U . S . immigration policy and the national interest, staff report, Washington 1981 The Select Commission on Western Hemisphere Immigration: Report, Washington 1968 Senior, Clarence: s. bei Davis / Senior Shen, I-Yao: A century of American immigration policy toward China, Foreign Serv. J. 10 (Juli 1974) Sheppard, Nathaniel: Rights groups see bias in policies on refugees, The New York Times, 5. August 1983, S. 9. Simpson, Alan K.: The Immigration Reform and Control Act: immigration policy and the national interest, 17 U. Mich. J. L. Ref. 147 (1984) Smith, Richard Ferree: Refugees, 367 A.A.A.P.S.S. 43 (1966) Smith, William French: Immigration law reform: proposals in the 98th Congress, 21 San Diego L. Rev. 7 (1983) Steel, Richard: Lessons of the Plasencia case, Imm. J. 12 (Jan. - März 1983) Stewart, Richard B.: s. bei Breyer / Stewart Stuart, Reginald: Haitians challenge a decision that denies rights to aliens, The New York Times, 27. April 1984, S. 16 Tapper, Samuel: Judicial review in immigration, 35 Conn. B. J. 13 (1961) Thomas, Brinley: From the other side: a European view, 367 A.A.A.P.S.S. 63 (1966) Thorpe, Francis Newton: The federal and state constitutions, colonial charters and other organic law of the states, territories and colonies now and heretofore forming the United States of America, vol. I l l , Washington 1909 Trenor,

John: Problems affecting immigration, 24 A.A.A.P.S.S. 223 (1904)

Trevor,

John B.: Japanese exclusion, Washington 1925

U. S. Department of Commerce: Historical statistics of the United States: colonial times to 1970, bicenntenial edition, Washington 1975 U. S. Department of Justice: 1984 statistical yearbook of the Immigration and Naturalization Service, Washington 1986

246

Literatur

— Annual Report of the INS 1976, Washington 1978 The United States Government Manual 1985/86, Washington 1985 Warren , Charles: The Supreme Court in United States history, vol. 1, rev. ed. Boston 1932 Wasserman, Jack: Grounds and procedures relating to deportation, 13 San Diego L. Rev. 125 (1975) Watson, Roy J.: The Simpson-Mazzoli bill: an analysis of selected economic policies, 20 San Diego L. Rev. 97 (1982) Weissbrodt,

David: Immigration law and procedure, St. Paul 1984

Wildes, Leon: The dilemma of the refugee: his standard for relief, 4 Cardozo L. Rev. 353 (1983) — The nonpriority program of the Immigration and Naturalization Service goes public: the litigative use of the Freedom of Information Act, 14 San Diego L. Rev. 42 (1976) Wittke,

Carl: Immigration policy prior to World War I, 262 A . A . A.P.S.S. 5 (1949)

Wolf, Joachim: Das Ausländerrecht der Vereinigten Staaten von Amerika, in: Frowein, Jochen A . / Wolf, Joachim (Hrsg.), Ausländerrecht im internationalen Vergleich, S. 223 ff., Heidelberg 1985 Woodward, Bob u. Armstrong, Scott: The Brethren - inside the Supreme Court, paperback ed., New York 1981

Annex

Annex 1 Auszug Immigration and Nationality A c t , As A m e n d e d to October 1 2 , 1 9 8 4

(Act of June 27, 1952; 66 Stat. 163; 8 U.S.C. 1101 et. seq.)

Be it enacted by the Senate and House of Representatives of the United States of Am ica in Congress assembled. That this Act, divided into titles, chapters, and sections according to the following table of contents, may be cited as the "Immigration and Nationality Act".

Powers and Duties of the Attorney General and the Commissioner Sec. 103 [8 U.S.C. 1103]. (a) The Attorney General shall be charged with the administration and enforcement of this Act and all other laws relating to the immigration and naturalization of aliens, except insofar as this Act or such laws relate to the powers, functions, and duties conferred upon the President, the Secretary of State, the officers of the Department of State, or diplomatic or consular officers; Provided, however, That determination and ruling by the Attorney General with respect to all questions of law shall be controlling. He shall have control, direction, and supervision of all employees and of all the files and records of the Service. He shall establish such regulations; prescribe such forms of bond, reports, entries, and other papers; issue such instructions; and perform such other acts as he deems necessary for carrying out his authority under the provisions of this Act. He is authorized, in accordance with the civil-service laws and regulations and the Classification Act of 1949, to appoint such employees of the Service as he deems necessary, and to delegate to them or to any officer or employee of the Department of Justice in his discretion any of the duties and powers imposed upon him in this Act; he may require or authorize any employee of the Service of the Department of Justice to perform or exercise any of the powers, privileges or duties conferred or imposed by this Act or regulations issued thereunder upon any other employee of the Service. He shall have the power and duty to control and guard the boundaries and borders of the United States against the illegal entry of aliens and shall, in his discretion, appoint for that purpose such number of employees of the Service as to him shall appear necessary and proper. He is authorized to confer or impose upon any employee of the United States, with the consent of the head of the Department or other independent establishment under whose jurisdiction the employee is serving, any of the powers, privileges, or duties conferred or imposed by this Act or regulations issued thereunder

250

Annex 1

upon officers or employees of the Service. He may, with the concurrence of the Secretary of State, establish offices of the Service in foreign countries; and, after consultation with the Secretary of State, he may, whenever in his judgment such action may be necessary to accomplish the purposes of this Act, detail employees of the Service for duty in foreign countries. (b) The Commissioner shall be a citizen of the United States and shall be appointed by the President, by and with the advice and consent of the Senate, and shall receive compensation at the rate of $ 17,500 per annum 1 . He shall be charged with any and all responsibilities and authority in the administration of the Service and of this Act which are conferred upon the Attorney General as may be delegated to him by the Attorney General or which may be prescribed by the Attorney General.

Powers and Duties of the Secretary of State; Bureau of Consular Affairs Sec. 104 [8 U.S.C. 1104]. (a) The Secretary of State shall be charged with the administration and the enforcement of the provisions of this Act and all other immigration and nationality laws relating to (1) the powers, duties and functions of diplomatic and consular officers of the United States, except those powers, duties and functions conferred upon the consular officers relating to the granting or refusal of visas; (2) the powers, duties and functions of the Bureau of Consular Affairs; and (3) the determination of nationality of a person not in the United States. He shall establish such regulations, prescribe such forms of reports, entries and other papers; issue such instructions; and perform such other acts as he deems necessary for carrying out such provisions. He is authorized to confer or impose upon any employee of the United States, with the consent of the head of the department or independent establishment under whose jurisdiction the employee is serving, any of the powers, functions, or duties conferred or imposed by this Act or regulations issued thereunder upon officers or employees of the Department of State or of the American Foreign Service. (b) There is hereby established in the Department of State a Bureau of Consular Affairs, to be headed by an Assistant Secretary of State for Consular Affairs. He shall be appointed by the president by and with the advice and consent of the Senate. The Assistant Secretary of State for Consular Affairs shall be a citizen of the United States, qualified by experience, and shall maintain close liaison with the appropriate committees of Congress in order that they may be advised regarding the administration of this Act by consular officers. He shall be charged with any and all responsibility and authority in the administration of the Bureau and of this Act which are conferred on the Secretary of State as may be delegated to him by the Secretary of State or which may be prescribed by the Secretary of State. He shall also perform such other duties as the Secretary of State may prescribe. (c) Within the Bureau there shall be a Passport Office, a Visa Office, and such other office as the Secretary of State may deem to be appropriate, each office to be headed by a director. The Directors of the Passport Office and the Visa Office shall be experienced in the administration of the nationality and immigration laws.

1

Besoldung geänd. durch Ges. v. 6. 9. 1966, 80 Stat. 463.

Annex 1

251

(d) The functions heretofore performed by the Passport Division and the Visa Division of the Department of State shall hereafter be performed by the Passport Office and the Visa Office, respectively, of the Bureau of Consular Affairs. (e) There shall be a General Counsel of the Visa Office, who shall be appointed by the Secretary of State and who shall serve under the general direction of the Legal Adviser of the Department of State. The General Counsel shall have authority to maintain liaison with the appropriate officers of the Service with a view to securing uniform interpretations of the provisions of this Act.

Judicial Review of Orders of Deportation and Exclusion Sec. 106. (a) The procedure prescribed by, and all the provisions of the Act of December 29, 1950, as amended (64 Stat. 1129; 68 Stat. 961; 5 U.S.C. 1031 et seq. 8 U.S.C. 1105 a), shall apply to, and shall be the sole and exclusive procedure for, the judicial review of all final orders of deportation heretofore or hereafter made against aliens within the United States pursuant to administrative proceedings under section 242 (b) of this Act or comparable provisions of any prior Act, except that (1) a petition for review may be filed not later than six months from the date of the final deportation order or from the effective date of this section, whichever is the later; (2) The venue of any petition for review under this section shall be in the judicial circuit in which the administrative proceedings before a special inquiry officer were conducted in whole or in part, or in the judicial circuit wherein in the residence, as defined in this Act, of the petitioner, but not in more than one circuit; (3) The action shall be brought against the Immigration and Naturalization Service, as respondent. Service of the petition to review shall be made upon the Attorney General of the United States and upon the official of the Immigration and Naturalization Service in charge of the Service district in which the office of the clerk of the court is located. The service of the petition for review upon such official of the Service shall stay the deportation of the alien pending determination of the petition by the court, unless the court otherwise directs; (4) except as provided in clause (B) of paragraph (5) of this subsection, the petition shall be determined solely upon the administrative record upon which the deportation order is based and the Attorney General's findings of fact, if supported by reasonable, substantial, and probative evidence on the record considered as a whole, shall be conclusive; (5) whenever any petitioner, who seeks review of an order under this section, claims to be a national of the United States and makes a showing that his claim is not frivolous, the court shall (A) pass upon the issues presented when it appears from the pleadings and affidavits filed by the parties that no genuine issue of material fact is presented; or (B) where a genuine issue of material fact as to the petitioner's nationality is presented, transfer the proceedings to a United States district court for the district where the petitioner has his residence for hearing de novo of the nationality claim and determination as if such proceedings were originally initiated in the district court under the provisions of section 2201 of title 28, United States Code. Any such petitioner shall not be entitled to have such issue determined under section 360 (a) of this Act or otherwise;

252

Annex 1

(6) if the validity of a deportation order has not been judicially determined, its validity may be challenged in a criminal proceeding against the alien for violation of subsection (d) or (e) of section 242 of this Act only by separate motion for judicial review before trial. Such motion shall be determined by the court without a jury and before the trial of the general issue. Whenever a claim to United States nationality is made in such motion, and in the opinion of the court, a genuine issue of material fact as to the alien's nationality is presented, the court shall accord him a hearing de novo on the nationality claim and determine that issue as if proceedings had been initiated under the provisions of section 2201 of title 28, United States Code. Any such alien shall not be entitled to have such issue determined under section 360 (a) of this Act or otherwise. If no such hearing de novo as to nationality is conducted, the determination shall be made solely upon the administrative record upon which the deportation order is based and the Attorney General's findings of fact, if supported by reasonable, substantial and probative evidence on the record considered as a whole, shall be conclusive. If the deportation order is held invalid, the court shall dismiss the indictment and the United States shall have the right to appeal to the court of appeals within thirty days. The procedure on such appeals shall be as provided in the Federal rules of criminal procedure. No petition for review under this section may be filed by any alien during the pendency of a criminal proceeding against such alien for violation of subsection (d) or (e) of section 242 of this Act; (7) nothing in this section shall be construed to require the Attorney General to defer deportation of an alien after the issuance of a deportation order because of the right of judicial review of the order granted by this section, or to relieve any alien from compliance with subsections (d) and (e) of section 242 of this Act. Nothing contained in this section shall be construed to preclude the Attorney General from detaining or continuing to detain an alien or from taking him into custody pursuant to subsection (c) of section 242 of this Act at any time after the issuance of a deportation order; (8) it shall not be necessary to print the record or any part thereof, or the briefs, and the court shall review the proceedings on a typewritten record and on typewritten briefs; and (9) any alien held in custody pursuant to an order of deportation may obtain judicial review thereof by habeas corpus proceedings. (b) Notwithstanding the provisions of any other law, any alien against whom a final order of exclusion has been made heretofore of hereafter under the provisions of section 236 of this Act or comparable provisions of any prior Act may obtain judicial review of such order by habeas corpus proceedings and not otherwise. (c) A n order of deportation or of exclusion shall not be reviewed by any court if the alien has not exhausted the administrative remedies available to him as of right under the immigration laws and regulations or if he has departed from the United States after the issuance of the order. Every petition for review or for habeas corpus shall state whether the validity of the order has been upheld in any prior judicial proceeding, and, if so, the nature and date thereof, and the court in which such proceeding took place. No petition for review or for habeas corpus shall be entertained if the validity of the order has been previously determined in any civil or criminal proceeding, unless the petition presents grounds which the court finds could not have been presented in such prior proceeding, or the court finds that the remedy provided by such prior proceeding was inadequate or ineffective to test the validity of the order.

Annex 1

253

Title I I - Immigration Chapter 1 - Selection System Numerical Limitations Sec. 201 [8 U.S.C. 1151]. (a) Exclusive of special immigrants defined in section 101 (a) (27), immediate relatives specified in subsection (b) of this section, and aliens who are admitted or granted asylum under section 207 or 208, the number of aliens born in any foreign state or dependent area who may be issued immigrant visas or who may otherwise acquire the status of an alien lawfully admitted to the United States for permanent residence, shall not in any of the first three quarters of any fiscal year exceed a total of seventy-two thousand and shall not in any fiscal year exceed two hundred and seventy thousand: Provided , That to the extent that in a particular fiscal year the number of aliens who are issued immigrant visas or who may otherwise acquire the status of aliens lawfully admitted for permanent residence, and who are subject to the numerical limitations of this section, together with the aliens who adjust their status to aliens lawfully admitted for permanent residence pursuant to subparagraph (H) of section 101 (a) (27) or section 19 of the Immigration and Nationality Amendments Act of 1981, exceed the annual numerical limitation in effect pursuant to this section for such year, the Secretary of State shall reduce to such extent the annual numerical limitation in effect pursuant to this section for the following fiscal year. (b) The "immediate relatives" referred to in subsection (a) of this section shall mean the children, spouses, and parents of a citizen of the United States: Provided, That in the case of parents, such citizen must be at least twenty-one years of age. The immediate relatives specified in this subsection who are otherwise qualified for admission as immigrants shall be admitted as such, without regard to the numerical limitations in this Act.

Numerical Limitation to any Single Foreign State Sec. 202 [8 U.S.C. 1152]. (a) No person shall receive any preference or priority or be discriminated against in the issuance of an immigrant visa because of his race, sex, nationality, place of birth, or place of residence, except as specifically provided in sections 101 (a) (27), 201 (b), and 203 of this title: Provided, That the total number of immigrant visas made available to natives of any single foreign state under paragraphs (1) through (7) of section 203 (a) of this title shall not exceed 20,000 in any fiscal year: And provided further, That to the extent that in a particular fiscal year the number of such natives who are issued immigrant visas or who may otherwise acquire the status of aliens lawfully admitted for permanent residence and who are subject to the numerical limitation of this section, together with the aliens from the same foreign state who adjust their status to aliens lawfully admitted for permanent residence pursuant to subparagraph (H) of section 101 (a) (27) or section 19 of the Immigration and Nationality Amendments Act of 1981, exceed the numerical limitation in effect for such year pursuant to this section, the Secretary of State shall reduce to such extent the numerical limitation in effect for the natives of the same foreign state pursuant to this section for the following fiscal year.

254

Annex 1

(b) Each independent country, self-governing dominion, mandated territory, and territory under the international trusteeship system of the United Nations, other than the United States and its outlying possessions shall be treated as a separate foreign state for the purposes of the numerical limitation set forth in the proviso to subsection (a) of this section when approved by the Secretary of State. A l l other inhabited lands shall be attributed to a foreign state specified by the Secretary of State. For the purposes of this Act the foreign state to which an immigrant is chargeable shall be determined by birth within such foreign state except that (1) an alien child, when accompanied by his alien parent or parents, may be charged to the same foreign state as the accompanying parent or of either accompanying parent if such parent has received or would be qualified for an immigrant visa, if necessary to prevent the separation of the child from the accompanying parent or parents, and if the foreign state to which such parent has been or would be chargeable has not exceeded the numerical limitation set forth in the proviso to subsection (a) of this section for that fiscal year; (2) if an alien is chargeable to a different foreign state from that of his accompanying spouse, the foreign state to which such alien is chargeable may, if necessary to prevent the separation of husband and wife, be determined by the foreign state of the accompanying spouse, if such spouse has received or would be qualified for an immigrant visa and if the foreign state to which such spouse has been or would be chargeable has not exceeded the numerical limitation set forth in the proviso to subsection (a) of this section for that fiscal year; (3) an alien born in the United States shall be considered as having been born in the country of which he is a citizen or subject, or if he is not a citizen or subject of any country then in the last foreign country in which he had his residence as determined by the consular officer; and (4) an alien born within any foreign state in which neither of his parents was born and in which neither of his parents had a residence at the time of such alien's birth may be charged to the foreign state of either parent. (c) Any immigrant born in a colony or other component or dependent area of a foreign state overseas from the foreign state, other than a special immigrant, as defined in section 101 (a) (27), or an immediate relative of a United States citizen, as defined in section 201 (b), shall be chargeable for the purpose of the limitation set forth in section 202 (a), to the foreign state, and the number of immigrant visas available to each such colony or other component or dependent area shall not exceed six hundred 2 in any one fiscal year. (d) In the case of any change in the territorial limits of foreign states, the Secretary of State shall, upon recognition of such change, issue appropriate instructions to all diplomatic and consular offices. (e) Whenever the maximum number of visas have been made available under this section to natives of any single foreign state as defined in subsection (b) of this section or any dependent area as defined in subsection (c) of this section in any fiscal year, in the next following fiscal year a number of visas, not to exceed 20,000, in the case of a foreign state or 6003 in the case of a dependent area, shall be made available and allocated as follows: (1) Visas shall first be made available, in a number not to exceed 20 per centum of the number specified in this subsection, to qualified immigrants who are the unmarried sons or daughters of citizens of the United States. 2 3

Geändert durch sec. 311 (a) (1) IRCA 1986, infra. Geändert durch sec. 311 (a) (2) IRCA 1986, infra.

Annex 1

255

(2) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 26 per centum of the number specified in this subsection, plus any visas not required for the classes specified in paragraph (1), to qualified immigrants who are the spouses, unmarried sons, or unmarried daughters of an alien lawfully admitted for permanent residence. (3) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 10 per centum of the number specified in this subsection, to qualified immigrants who are members of the professions, or who because of their exceptional ability in the sciences or the arts will substantially benefit prospectively the national economy, cultural interests, or welfare of the United States, and whose services in the professions, sciences, or arts are sought by an employer in the United States. (4) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 10 per centum of the number specified in this subsection, plus any visas not required for the classes specified in paragraphs (1) through (3), to qualified immigrants who are the married sons or the married daughters of citizens of the United States. (5) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 24 per centum of the number specified in this subsection, plus any visas not required for the classes specified in paragraphs (1) through (4), to qualified immigrants who are the brothers or sisters of citizens of the United States, provided such citizens are at least twenty-one years of age. (6) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 10 per centum of the number specified in this subsection, to qualified immigrants capable of performing specified skilled or unskilled labor, not of a temporary or seasonal nature, for which a shortage of employable and willing persons exists in the United States. (7) Visas so allocated but not required for the classes specified in paragraphs (1) through (6) shall be made available to other qualified immigrants strictly in the chronological order in which they qualify 4 .

Allocation of Immigrant Visas Sec. 203 [8 U.S.C. 1153]. (a) Aliens who are subject to the numerical limitations specified in section 201 (a) of this title shall be allotted visas as follows: (1) Visas shall be first made available, in a number not to exceed 20 per centum of the number specified in section 201 (a) of this title, to qualified immigrants who are the unmarried sons or daughters of citizens of the United States. (2) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 26 per centum of the number specified in section 201 (a) of this title, plus any visas not required for the classes specified in paragraph (1) of this subsection, to qualified immigrants who are the spouses, unmarried sons or unmarried daughters of an alien lawfully admitted for permanent residence. (3) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 10 per centum of the number specified in section 201 (a) of this title, to qualified immigrants who are members of the professions, or who because of their exceptional ability in the sciences or the arts will substantially benefit prospectively the national economy, cultural inter4

Subsec. 7 war vor 1980 subsec. 8, alte subsec. 7 wurde aufgehoben.

256

Annex 1

ests, or welfare of the United States, and whose services in the professions, sciences or arts are sought by an employer in the United States. (4) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 10 per centum of the number specified in section 201 (a) of this title, plus any visas not required for the classes specified in paragraphs (1) through (4) of this subsection, to qualified immigrants who are the married sons or the married daughters of citizens of the United States. (5) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 24 per centum of the number specified in section 201 (a) of this title, plus any visas not required for the classes specified in pararaphs (1) through (4) of this subsection, to qualified immigrants who are the brothers or sisters of citizens of the United States, provided such citizens are at least twenty-one years of age. (6) Visas shall next be made available, in a number not to exceed 10 per centum of the number specified in section 201 (a) of this title, to qualified immigrants who are capable of performing specified skilled or unskilled labor, not of a temporary or seasonal nature, for which a shortage of employable and willing persons exists in the United States. (7) Visas authorized in any fiscal year, less those required for issuance to the classes specified in paragraphs (1) through (6) shall be made available to other qualified immigrants strictly in the chronological order in which they qualify. Waiting lists of applicants shall be maintained in accordance with regulations prescribed by the Secretary of State. No immigrant visa shall be issued to a nonpreference immigrant under this pararaph, or to an immigrant with a preference under paragraph (3) or (6) of this subsection, until the consular officer is in receipt of a determination made by the Secretary of Labor pursuant to the provisions of section 212 (a) (14). No immigrant visa shall be issued under this paragraph to an adopted child or prospective adopted child of a United States citizen or lawfully resident alien unless (A) a valid home-study has been favorably recommended by an agency of the State of the child's proposed residence, or by an agency authorized by that State to conduct such a study, or, in the case of a child adopted abroad, by an appropriate public or private adoption agency which is licensed in the United States; and (B) the child has been irrevocably released for immigration and adoption: Provided, That no natural parent or prior adoptive parent of any such child shall thereafter, by virtue of such parentage, be accorded any right, privilege, or status under this Act. No immigrant visa shall otherwise be issued under this paragraph to an unmarried child under the age of sixteen except a child who is accompanying or following to join his natural parent. (8) A spouse or child as defined in section 101 (b) (1) (A), (B), (C), (D), or (E) shall, if not otherwise entitled to an immigrant status and the immediate issuance of a visa under paragraphs (1) through (7), be entitled to the same status, and the same order of consideration provided in subsection (b), if accompanying, or following to join, his spouse or parent. (b) In considering applications for immigrant visas under subsection (a) consideration shall be given to applicants in the order in which the classes of which they are members are listed in subsection (a). (c) Immigrant visas issued pursuant to paragraphs (1) through (6) of subsection (a) shall be issued to eligible immigrants in the order in which a petition in behalf of each such immigrant is filed with the Attorney General as provided in section 204.

Annex 1

257

(d) Every immigrant shall be presumed to be a nonpreference immigrant until he establishes to the satisfaction of the consular officer and the immigration officer that he is entitled to a preference status under paragraphs (1) through (6) of subsection (a), or to a s'pecial immigrant status under section 101 (a) (27), or that he is an immediate relative of a United States citizen as specified in section 201 (b). In the case of any alien claiming in his application for an immigrant visa to be an immediate relative of a United States citizen as specified in section 201 (b) or to be entitled to preference immigrant status under paragraphs (1) through (6) of subsection (a), the consular officer shall not grant such status until he has been authorized to do so as provided by section 204. (e) For the purposes of carrying out his resonsibilities in the orderly administration of this section, the Secretary of State is authorized to make reasonable estimates of the anticipated numbers of visas to be issued during any quarter of any fiscal year within each of the categories of subsection (a) of this section, and to rely upon such estimates in authorizing the issuance of such visas. The Secretary of State shall terminate the registration of any alien who fails to apply for an immigrant visa within one year following notification to him of the availability of such visa, but the Secretary shall reinstate the registration of any such alien who establishes within two years following notification of the availability of such visa that such failure to apply was due to circumstances beyond his control. Upon such termination the approval of any petition approved pursuant to section 204 (b) of this title shall be automatically revoked.

Procedure for Granting Immigrant Status Sec. 204 [8 U.S.C. 1154]. (a) Any citizen of the United States claiming that an alien is entitled to a preference status by reason of the relationship described in paragraphs (1), (4), or (5) of section 203 (a), or to an immediate relative status under section 201 (b), or any alien lawfully admitted for permanent residence claiming that an alien is entitled to a preference status by reason of the relationship described in section 203 (a) (2), alien desiring to be classified as a preference immigrant under section 203 (a) (3) (or any person on behalf of such an alien), or any person desiring and intending to employ within the United States an alien entitled to classification as a preference immigrant under section 203 (a) (6), may file a petition with the Attorney General for such classification. The petition shall be in such form as the Attorney General may by regulations prescribe and shall contain such information and be supported by such documentary evidence as the Attorney General may require. The petition shall be made under oath administered by any individual having authority to administer oaths, if executed in the United States, but, if executed outside the United States, administered by a consular officer or an immigration officer. (b) . . .

Annual Admission of Refugees and Admission of Emergency Situation Refugees Sec. 207. (a) (1) Except as provided in subsection (b), the number of refugees who may be admitted under this section in fiscal year 1980, 1981, or 1982, may not exceed 17 Bass

258

Annex 1

fifty thousand unless the President determines, before the beginning of the fiscal year and after appropriate consultation (as defined in subsection [e]) that admission of a specific number of refugees in excess of such number is justified by humanitarian concerns or is otherwise in the national interest. (2) Except as provided in subsection (b), the number of refugees who may be admitted under this section in any fiscal year after fiscal year 1982 shall be such number as the president determines, before the beginning of the fiscal year and after appropriate consultation, is justified by humanitarian concerns or is otherwise in the national interest. (3) Admissions under this subsection shall be allocated among refugees or special humanitarian concerns to the United States in accordance with a determination made by the President after appropriate consultation. (b) If the President determines, after appropriate consultation, that (1) an unforeseen emergency refugee situation exists, (2) the admission of certain refugees in response to the emergency refugee situation is justified by grave humanitarian concerns or is otherwise in the national interest, and (3) the admission to the United States of these refugees cannot be accomplished under subsection (a), the President may fix a number of refugees to be admitted to the United States during the succeeding period (not to exceed twelve months) in response to the emergency refugee situation and such admissions shall be allocated among refugee of special humanitarian concerns to the United States in accordance with a determination made by the President after the appropriate consultation provided under this subsection. (c) (1) Subject to the numerical limitations established pursuant to subsections (a) and (b), the Attorney General may, in the Attorney General's discretion and pursuant to such regulations as the Attorney General may prescribe, admit any refugee who is not firmly resettled in any foreign country, is determined to be of special humanitarian concern to the United States, and is admissible (except as otherwise provided under paragraph [3]) as an immigrant under this Act. (2) A spouse or child (as defined in section 101 [b] [1] [A], [B], [C], [D], or [E]) of any refugee who qualifies for admission under paragraph (1) shall, if not otherwise entitled to admission under paragraph (1) and if not a person described in the second sentence of section 101 (a) (42), be entitled to the same admission status as such refugee if accompanying, or following to join, such refugee and if the spouse or child is admissible (except as otherwise provided under paragraph [3]) as an immigrant under this Act. Upon the spouse's or child's admission to the United States, such admission shall be charged against the numerical limitation established in accordance with the appropriate subsection under which the refugee's admission is charged. (3) The provisions of paragraphs (14), (15), (20), (21), (25), and (32) of section 212 (a) shall not be applicable to any alien seeking admission to the United States under this subsection, and the Attorney General may waive any other provision of such section (other than paragraph [27], [29], or [33] and other than so much of paragraph [23] as relates to trafficking in narcotics) with respect to such an alien for humanitarian purposes, to assure family unity, or when it is otherwise in the public interest. Any such waiver by the Attorney General shall be in writing and shall be granted only on an individual basis following an investigation. The Attorney General shall provide for the annual reporting to Congress of the number of waivers granted under this paragraph in the previous fiscal year and a summary of the reasons for granting such waivers.

Annex 1

259

(4) The refugee status of any alien (and of the spouse or child of the alien) may be terminated by the Attorney General pursuant to such regulations as the Attorney General may prescribe if the Attorney General determines that the alien was not in fact a refugee within the meaning of section 101 (a) (42) at the time of the alien's admission. (d) (1) Before the start of each fiscal year the president shall report to the Committees on the Judiciary of the House of Representatives and of the Senate regarding the foreseeable number of refugees who will be in need of resettlement during the fiscal year and the anticipated allocation of refugee admissions during the fiscal year. The President shall provide for periodic discussions between designated representatives of the President and members of such committees regarding changes in the worldwide refugee situation, the progress of refugee admissions, and the possible need for adjustments in the allocation of admissions among refugees. (2) As soon as possible after representatives of the President initiate appropriate consultation with respect to the number of refugee admissions under subsection (a) or with respect to the admission of refugees in response to an emergency refugee situation under subsection (b), the Committees on the Judiciary of the House of Representatives and of the Senate shall cause to have printed in the Congressional Record the substance of such consultation. (3) (A) After the President initiates appropriate consultation prior to making a determination under subsection (a), a hearing to review the proposed determination shall be held unless public disclosure of the details of the proposal would jeopardize the lives or safety of individuals. (B) After the President initiates appropriate consultation prior to making a determination, under subsection (b), that the number of refugee admissions should be increased because of an unforeseen emergency refugee situation, to the extent that time and the nature of the emergency refugee situation permit, a hearing to review the proposal to increase refugee admissions shall be held unless public disclosure of the details of the proposal would jeopardize the lives or safety of the individuals. (e) For purposes of this section, the term appropriate consultation' means, with respect to the admission of refugees and allocation of refugee admissions, discussions in person by designated Cabinet-level representatives of the President with members of the Committees on the Judiciary of the Senate and of the House of Representatives to review the refugee situation or emergency refugee situation, to project the extent of possible participation of the United States therein, to discuss the reasons for believing that the proposed admission of refugees is justified by humanitarian concerns or grave humanitarian concerns or is otherwise in the national interest, and to provide such members with the following information: (1) A description of the nature of the refugee situation. (2) A description of the number and allocation of the refugees to be admitted and an analysis of conditions within the countries from which they came. (3) A description of the proposed plans for their movement and resettlement and the estimated cost of their movement and resettlement. (4) A n analysis of the anticipated social, economic, and demographic impact of their admission to the United States. 17*

260

Annex 1

(5) A description of the extent to which other countries will admit and assist in the resettlement of such refugees. (6) A n analysis of the impact of the participation of the United States in the resettlement of such refugees on the foreign policy interests of the United States. (7) Such additional information as may be appropriate or requested by such members. To the extent possible, information described in this subsection shall be provided at least two weeks in advance of discussions in person by designated represantatives of the President with such members.

Asylum Procedure Sec. 208. (a) The Attorney General shall establish a procedure for an alien physically present in the United States or at a land border or port of entry, irrespective of such alien's status, to apply for asylum, and the alien may be granted asylum in the discretion of the Attorney General if the Attorney General determines that such alien is a refugee within the meaning of section 101 (a) (42) (A). (b) Asylum granted under subsection (a) may be terminated if the Attorney General, pursuant to such regulations as the Attorney General may prescribe, determines that the alien is no longer a refugee within the meaning of section 101 (a) (42) (A) owing to a change in circumstances in the alien's country of nationality or, in the case of an alien having no nationality, in the country in which the alien last habitually resided. (c) A spouse or child (as defined in section 101 [b] [1] [A], [B], [C], [D], or [E]) of an alien who is granted asylum under subsection (a) may, if not otherwise eligible for asylum under such subsection, be granted the same status as the alien if accompanying, or following to join, such alien.

Adjustment of Status of Refugees Sec. 209. (a) (1) Any alien who has been admitted to the United States under section 207(A) whose admission has not been terminated by the Attorney General pursuant to such regulations as the Attorney General may prescribe, (B) who has been physically present in the United States for at least one year, and (C) who has not acquired permanent resident status, shall, at the end of such year period, return or be returned to the custody of the Service for inspection and examination for admission to the United States as an immigrant in accordance with the provisions of sections 235, 236, and 237. (2) Any alien who is found upon inspection and examination by an immigration officer pursuant to paragraph (1) or after a hearing before a special inquiry officer to be admissible (except as otherwise provided under subsection [c]) as an immigrant under this Act at the time of alien's inspection and examination shall, notwithstanding any numerical limitation specified in this Act, be regarded as lawfully admitted to the

Annex 1

261

United States for permanent residence as of the date of such alien's arrival into the United States. (b) Not more than five thousand of the refugee admissions authorized under section 207 (a) in any fiscal year may be made available by the Attorney General, in the Attorney General's discretion and under such regulations as the Attorney General may prescribe, to adjust to the status of an alien lawfully admitted for permanent residence the status of any alien granted asylum who (1) applies for adjustment, (2) has been physically present in the United States for at least one year after being granted asylum, (3) continues to be a refugee within the meaning of section 101 (a) (42) (A) or a spouse or child of such a refugee, (4) is not firmly resettled in any foreign country, and (5) is admissible (except as otherwise provided under subsection [c]) as an immigrant under this Act at the time of examination for adjustment of such alien. Upon approval of an application under this subsection, the Attorney General shall establish a record of the alien's admission for lawful permanent residence as of the date one year before the date of the approval of the application. (c) The provisions of paragraphs (14), (15), (20), (21), (25), and (32) of section 212 (a) shall not be applicable to any alien seeking adjustment of status under this section, and the Attorney General may waive any other provision of such section (other than paragraph [27], [29], or [33] and other than so much of paragraph [23] as relates to trafficking in narcotics) with respect to such an alien for humanitarian purposes, to assure family unity, or when it is otherwise in the public interest.

Chapter 2 - Qualifications for Admission of Aliens: Travel Control of Citizens and Aliens

General Classes of Aliens Ineligible to Receive Visas and Excluded from Admission ; Waivers of Inadmissibility Sec. 212 [8 U.S.C. 1182]. (a) Except as otherwise provided in this Act, the following classes of aliens shall be ineligible to receive visas and shall be excluded from admission into the United States: (1) Aliens who are mentally retarded; (2) Aliens who are insane; (3) Aliens who have had one or more attacks of insanity; (4) Aliens afflicted with psychopathic personality, or sexual deviation, or a mental defect; (5) Aliens who are narcotic drug addicts or chronic alcoholics;

262

Annex 1

(6) Aliens who are afflicted with any dangerous contagious disease; (7) Aliens not comprehended within any of the foregoing classes who are certified by the examining surgeon as having a physical defect, disease, or disability, when determined by the consular or immigration officer to be of such nature that it may affect the ability of the alien to earn a living, unless the alien affirmatively establishes that he will not have to earn a living; (8) Aliens who are paupers, professional beggars or vagrants; (9) Aliens who have been convicted of a crime involving moral turpitude (other than a purely political offense), or aliens who admit having committed such a crime, or aliens who admit committing acts which constitute the essential elements of such a crime; except that aliens who have committed only one such crime while under the age of eighteen years may be granted a visa and admitted if the crime was committed more than five years prior to the date of the application for a visa or other documentation, and more than five years prior to date of application for admission to the United States, unless the crime resulted in confinement in a prison or correctional institution, in which case such alien must have been released from such confinement more than five years prior to the date of application for a visa or other documentation, and for admission, to the United States. A n alien who would be excludable because of the conviction of an offense for which the sentence actually imposed did not exceed a term of imprisonment in excess of six months, or who would be excludable as one who admits the commission of an offense for which a sentence not to exceed one year's imprisonment might have been imposed on him, may be granted a visa and admitted to the United States if otherwise admissible: Provided , That the alien has committed only one such offense, or admits the commission of acts which constitute the essential elements of only one such offense. (10) Aliens who have been convicted of two or more offenses (other than purely political offenses), regardless of whether the conviction was in a single trial or whether the offenses arose from a single scheme of misconduct and regardless of whether the offenses involved moral turpitude, for which the aggregate sentences to confinement actually imposed were five years or more; (11) Aliens who are polygamists or who practice polygamy or advocate the practice of polygamy; (12) Aliens who are prostitutes or who have engaged in prostitution, or aliens coming to the United States solely, principally, or incidentally to engage in prostitution; aliens who directly or indirectly procure or attempt to procure, or who have procured or attempted to procure or to import, prostitutes or persons for the purpose of prostitution or for any other immoral purpose; and aliens who are or have been supported by, or receive or have received, in whole or in part, the proceeds of prostitution or aliens coming to the United States to engage in any other unlawful commercialized vice, whether or not related to prostitution; (13) Aliens coming to the United States to engage in any immoral sexual act; (14) Aliens seeking to enter the United States, for the purpose of performing skilled or unskilled labor, unless the Secretary of Labor has determined and certified to the Secretary of State and the Attorney General that (a) there are not sufficient workers who are able, willing, qualified (or equally qualified in the case of aliens who are members of the teaching profession or who have exceptional ability in the sciences or the

Annex 1

263

arts), and available at the time of application for a visa and admission to the United States and at the place where the alien is to perform such skilled or unskiled labor, and (B) the employment of such aliens will not adversely affect the wages and working conditions of the workers in the United States similarly employed. The exclusion of aliens under this paragraph shall apply to preference immigrant aliens described in section 203 (a) (3) and (6) of this title, and to nonpreference immigrant aliens described in section 203 (a) (7) of this title; (15) Aliens who, in the opinion of the consular officer at the time of application for a visa, or in the opinion of the Attorney General at the time of application for admission, are likely at any time to become public charges; (16) Aliens who have been excluded from admission and deported and who again seek admission within one year from the date of such deportation, unless prior to their reembarkation at a place outside the United States or their attempt to be admitted from foreign contiguous territory the Attorney General has consented to their reapplying for admission; (17) Aliens who have been arrested and deported, or who have fallen into distress and have been removed pursuant to this or any prior act, or who have been removed as alien enemies, or who have been removed at Government expense in lieu of deportation pursuant to section 242 (b) and who seek admission within five years of the date of such deportation or removal, unless prior to their embarkation or reembarkation at a place outside the United States or their attempt to be admitted from foreign contiguous territory the Attorney General has consented to their applying or reapplying for admission; (18) Aliens who are stowaways; (19) Any alien who seeks to procure, or has sought to procure, or has procured a visa or other documentation, or seeks to enter the United States, by fraud, or by willfully misrepresenting a material fact; (20) Except as otherwise specifically provided in this Act, any immigrant who at the time of application for admission is not in possession of a valid unexpired immigrant visa, reentry permit, border crossing identification card, or other valid entry document required by this Act, and a valid unexpired passport, or other suitable travel document, or document of identity and nationality, if such document is required under the regulations issued by the Attorney General pursuant to section 211 (a); (21) Except as otherwise specifically provided in this Act, any immigrant at the time of application for admission whose visa has been issued without compliance with the provisions of section 203; (22) Aliens who are ineligible to citizenship, except aliens seeking to enter as nonimmigrants; or persons who have parted from or who have remained outside the United States to avoid or evade training or service in the armed forces in time of war or a period declared by the President to be a national emergency, except aliens who were at the time of such departure nonimmigrant aliens and who seek to reenter the United States as nonimmigrants; (23) Any alien who has been convicted of a violation of, or a conspiracy to violate, any law or regulation in relating to the illicit possession of or traffic in narcotic drugs or marihuana, or who has been convicted of a violation of, or a conspiracy to violate, any

264

Annex 1

law or regulation governing or controlling the taxing, manufacture, production, compounding, transportation, sale, exchange, dispensing, giving away, importation, exportation, or the possession for the purpose of the manufacture, production compounding, transportation, sale, exchange, dispensing, giving away, importation, or exportation of opium, coca leaves, heroin, marihuana, or any salt derivative or preparation of opium or coca leaves, or isonipecaine or any addiction-forming or addiction-sustaining opiate; or any alien who the consular officer or immigration officers know or have reason to believe is or has been an illicit trafficker in any of the aforementioned drugs; (24) Aliens (other than aliens described in section 101 [a] [27] [A] of this title and aliens born in the Western Hemisphere), who seek admission from foreign contiguous territory or adjacent islands, having arrived there on a vessel or aircraft of a nonsignatory line, or if signatory, a noncomplying transportation line under section 238 (a) of this title and who have not resided for at least two years subsequent to such arrival in such territory or adjacent islands; (25) Aliens (other than aliens who have been lawfully admitted for permanent residence and who are returning from a temporary visit abroad) over sixteen years of age, physically capable of reading, who cannot read and understand some language or dialect; (26) Any nonimmigrant who is not in possession of (A) a passport valid for a minimum period of six months from the date of the expiration of the initial period of his admission or contemplated initial period of stay authorizing him to return to the country from which he came or to proceed to and enter some other country during such period; and (B) at the time of application for admission a valid nonimmigrant visa or border crossing identification card; (27) Aliens who the consular officer or the Attorney General knows or has reason to believe seek to enter the United States solely, principally, or incidentally to engage in activities which would be prejudicial to the public interest, or endanger the welfare, safety, or security of the United States; (28) Aliens who are, or at any time have been, members of any of the following classes: (A) Aliens who are anarchists; (B) Aliens who advocate or teach, or who are members of or affiliated with any organization that advocates or teaches, opposition to all organized government; (C) Aliens who are members of or affiliated with (i) the Communist Party of the United States, (ii) any other totalitarian party of the United States, (iii) the Communist Political Association, (iv) the Communist or any other totalitarian party of any State of the United States, of any foreign state or of any political or geographical subdivision of any foreign state, (v) any section, subsidiary, branch, affiliate, or subdivision of any such association or party, or (vi) the direct predecessors or successors of any such association or party, regardless of what name such group or organization may have used, may now bear, or may hereafter adopt: Provided , That nothing in this paragraph, or in any other provision of this Act, shall be construed as declaring that the Communist Party does not advocate the overthrow of the Government of the United States by force, violence, or other unconstitutional means; (D) Aliens not within any of the other provisions of this paragraph who advocate the economic, international, and governmental doctrines of world communism or the estab-

Annex 1

265

lishment in the United States of a totalitarian dictatorship, or who are members of or affiliated with any organization that advocates economic, international, and governmental doctrines of world communism or the establishment in the United States of a totalitarian dictatorship, either through its own utterances or through any written or printed publications issued or published by or with the permission or consent of or under the authority of such organization or paid for by the funds of, or funds furnished by, such organziation; (E) Aliens not within any of the other provisions of this paragraph, who are members of or affiliated with any organization during the time it is registered or required to be registered under section 7 of the Subversive Activities Control Act of 19505, unless such aliens establish that they did not have knowledge or reason to believe at the time they became members of or affiliated with such an organization (and did not thereafter and prior to the date upon which such organziation was so registered or so required to be registered have such knowledge or reason to believe) that such organization was a Communist organization; (F) Aliens who advocate or teach or who are members of or affiliated with any organization that advocates or teaches (i) the overthrow by force, violence, or other unconstitutional means of the Government of the United States or of all forms of law; or (ii) the duty, necessity or propriety of the unlawful assaulting or killing of any officer or officers (either of specific individuals or of officers generally) of the Government of the United States or of any other organized government, because of his or their official character; or (iii) the unlawful damage, injury, or destruction of property; or (iv) sabotage; (G) Aliens who write or publish, or cause to be written or published, or who knowingly circulate, distribute, print, or display, or knowingly cause to be circulated, distributed, printed, published, or displayed, or who knowingly have in their possession for the purpose of circulation, publication, distribution, or display, any written or printed matter, advocating or teaching opposition to all organized government, or advocating or teaching (i) the overthrow by force, violence, or other unconstitutional means of the Government of the United States or of all forms of law; or (ii) the duty, necessity, or propriety of the unlawful assaulting or killing of any officer or officers (either of specific individuals or of officers generally) of the Government of the United States or of any other organized government, because of his or their official character; or (iii) the unlawful damage, injury, or destruction of property; or (iv) sabotage; or (v) the economic, international, and governmental doctrines of world communism or the establishment in the United States of a totalitarian dictatorship; (H) Aliens who are members of or affiliated with any organization that writes, circulates, distributes, prints, publishes, or displays, or causes to be written, circulated, distributed, printed, published or displayed, or that has in its possession for the purpose of circulation, distribution, publication, issue, or display, any written or printed matter of the character described in paragraph (G); (I) Any alien who is within any of the classes described in subparagraphs (B), (C), (D), (E), (F), (G), and (H) of this paragraph because of membership in or affiliation with a party or organization or a section, subsidiary, branch, affiliate, or subdivision thereof, may, if not otherwise ineligible, be issued a visa if such alien establishes to the 5

Sec. 7 aufgehoben durch Ges. vom 2. 1. 1968, 81 Stat. 766.

266

Annex 1

satisfaction of the consular officer when applying for a visa and the consular officer finds that (i) such membership or affiliation is or was involuntary, or is or was solely when under sixteen years of age, by operation of law, or for purposes of obtaining employment, food rations, or other essentials of living and where necessary for such purposes, or (ii) (a) since the termination of such membership or affiliation, such alien is and has been, for at least five years prior to the date of the application for a visa, actively opposed to the doctrine, program, principles, and ideology of such party or organization or the section, program, principles, and ideology of such party or organization or the section, subsidiary, branch, or affiliate or subdivision thereof, and (b) the admission of such alien into the United States would be in the public interest. Any such alien to whom a visa has been issued under the provisions of this subparagraph may, if not otherwise inadmissible, be admitted into the United States if he shall establish to the satisfaction of the Attorney General when applying for admission to the United States and the Attorney General finds that (i) such membership or affiliation is or was involuntary, or is or was solely when under sixteen years of age, by operation of law, or for purposes of obtaining employment, food rations, or other essentials of living and when necessary for such purposes, or (ii) (a) since the termination of such membership or affiliation, such alien is and has been, for at least five years prior to the date of the application for admission actively opposed to the doctrine, program, principles, and ideology of such party or organization or the section, subsidiary, branch, or affiliate or subdivision thereof, and (b) the admission of such alien into the United Stated would be in the public interest. The Attorney General shall promptly make a detailed report to the Congress in the case of each alien who is or shall be admitted into the United States under (ii) of this subparagraph; (29) Aliens with respect to whom the consular officer or the Attorney General knows or has reasonable ground to believe probably would, after entry, (A) engage in activities which would be prohibited by the laws of the United States relating to espionage, sabotage, public disorder, or in other activity subversive to the national security, (B) engage in any activity a purpose of which is the opposition to, or the control or overthrow of, the Government of the United States, by force, violence, or other unconstitutional means, or (C) join, affiliate with, or participate in the activities of any organization which is registered or required to be registered under section 7 of the Subversive Activities Control Act of 19506; (30) Any alien accompanying another alien ordered to be excluded and deported and certified to be helpless from sickness or mental or physical disability or infancy pursuant to section 237 (e), whose protection or guardianship is required by the alien ordered excluded and deported; (31) Any alien who at any time shall have, knowingly and for gain, encouraged, induced, assisted, abetted, or aided any other alien to enter or to try to enter the United States in violation of law; (32) Aliens who are graduates of a medical school not accredited by a body or bodies approved for this purpose by the Commissioner of Education (regardless of whether such school of medicine is in the United States) and are coming to the United States principally to perform services as members of the medical profession, except such aliens who have passed parts I and I I of the National Board of Medical Examiners Examina6

Sec. 7 aufgehoben durch Ges. vom 2. 1. 1968, 81 Stat. 766.

Annex 1

267

tion (or an equivalent examination as determined by the Secretary of Health, Education, and Welfare) and who are competent in oral and written English. The exclusion of aliens under this paragraph shall apply to preference immigrant aliens described in section 203 (a) (3) and (6) and to nonpreference immigrant aliens described in section 203 (a) (7). For the purposes of this paragraph, an alien who is a graduate of a medical school shall be considered to have passed parts I and I I of the National Board of Medical Examiners examination if the alien was fully and permanently licensed to practice medicine in a State on January 9, 1978, and was practicing medicine in a State on that date; (33) Any alien who during the period beginning on March 23, 1933, and ending on May 8, 1945, under the direction of, or in association with (A) the Nazi government in Germany; (B) any government in any area occupied by the military forces of the Nazi government of Germany, (C) any government established with the assistance or cooperation of the Nazi government of Germany, or (D) any government which was an ally of the Nazi government of Germany, ordered, incited, assisted, or otherwise participated in the persecution of any person because of race, religon, national origin or political opinion. (b) The provisions of paragraph (25) of subsection (a) shall not be applicable to any alien who (1) is the parent, grandparent, spouse, daughter, or son of an admissible alien, or any alien lawfully admitted for permanent residence, or any citizen of the United States, if accompanying such admissible alien, or coming to join such citizen or alien lawfully admitted, and if otherwise admissible, or (2) proves that he is seeking admission to the United States to avoid religious persecution in the country of his last permanent residence, whether such persecution be evidenced by overt acts or by laws or govermental regulations that discriminate against such alien or any group to which he belongs because of his religious faith. For the purpose of ascertaining whether an alien can read under paragraph (25) of subsection (a), the consular officers and immigration officers shall be furnished with slips of uniform size, prepared under direction of the Attorney General, each containing not less than thirty nor more than forty words in ordinary use, printed in plainly legible type, in one of the various languages or dialects of immigrants. Each alien may designate the particular language or dialect in which he desired the examination to be made and shall be required to read and understand the words printed on the slip in such language or dialect. (c) Aliens lawfully admitted for permanent residence who temporarily proceeded abroad voluntarily and not under an order of deportation, and who are returning to a lawful unrelinquished domicile of seven consecutive years, may be admitted in the discretion of the Attorney General without regard to the provisions of paragraph (1) through (25) and paragraphs (3) and (31) of subsection (a). Nothing contained in this subsection shall limit the authority of the Attorney General to exercise the discretion vested in him under section 211 (b). (d) (1) The provisions of paragraphs (11) and (25) of subsection (a) shall not be applicable to any alien who in good faith is seeking to enter the United States as a nonimmigrant.

268

Annex 1

(2) The provisions of paragraph (28) of subsection (a) of this section shall not be applicable to any alien who is seeking to enter the United States temporarily as a nonimmigrant under paragraph (15) (A) (iii) or (15) (G) (v) of section 101 (a). (3) Except as provided in this subsection, an alien (A) who is applying for a nonimmigrant visa and is known or believed by the consular officer to be ineligible for such visa under one or more of the paragraphs enumerated in subsection (a) (other than paragraphs [27], [29], and [33]), after approval by the Attorney General of a recommendation by the Secretary of State or by the consular officer that the alien be admitted temporarily despite his inadmissibility, be granted such a visa and may be admitted into the United States temporarily as a nonimmigrant in the discretion of the Attorney General, or (B) who is inadmissible under one or more of the paragraphs enumerated in subsection (a) (other than paragraphs [27], [29], and [33]), but who is in possession of appropriate documents or is granted a waiver thereof and is seeking admission, may be admitted into the United States temporarily as a nonimmigrant in the discretion of the Attorney General. (4) Either or both of the requirements of paragraph (26) of subsection (a) may be waived by the Attorney General and the Secretary of State acting jointly (A) on the basis of unforeseen emergency in individual cases, or (B) on the basis of reciprocity with respect to nationals of foreign contiguous territory or of adjacent islands and residents thereof having a common nationality with such nationals, or (C) in the case of aliens proceeding in immediate and continuous transit througth the United States under contracts authorized in section 238 (d). (5) (A) The Attorney General may, except as provided in subparagraph (B), in his discretion parole into the United States temporarily under such conditions as he may prescribe for emergent reasons or for reasons deemed strictly in the public interest any alien applying for admission to the United States, but such parole of such alien shall not be regarded as an admission of the alien and when the purposes of such parole shall, in the opinion of the Attorney General, have been served the alien shall forthwith return or be returned to the custody from which he was paroled and thereafter his case shall continue to be dealt with in the same manner as that of any other applicant for admission to the United States. (B) The Attorney General may not parole into the United States an alien who is a refugee unless the Attorney General determines that compelling reasons in the public interest with respect to that particular alien require that the alien be paroled into the United States rather than be admitted as a refugee under section 207. (6) The Attorney General shall prescribe conditions, including exaction of such bonds as may be necessary, to control and regulate the admission and return of excludable aliens applying for temporary admission under this subsection. (7) The provisions of subsection (a) of this section, except paragraphs (20), (21), and (26), shall be applicable to any alien who shall leave Guam, Puerto Rico, or the Virgin Islands of the United States, and who seeks to enter the continental United States or any other place under the jurisdiction of the United States. Any alien described in this paragraph, who is excluded from admission to the United States, shall be immediately deported in the manner provided by section 237 (a) of this Act. (8) Upon a basis of reciprocity accredited officials of foreign governments, their immediate families, attendants, servants, and personal employees may be admitted in

Annex 1

269

immediate and continuous transit through the United States without regard to the provisions of this section except paragraphs (26), (27), and (29) of subsection (a) of this section; (9) The provisions of paragraph (7) of subsection (a) shall not be applicable to any alien who is seeking to enter the United States as a special immigrant under subparagraph (E), (F), or (G) of section 101 (a) (27). (10) The provisions of paragraph (15) of subsection (a) shall not be applicable to any alien who is seeking to enter the United States as a special immigrant under subparagraph (E), (F), or (G) of section 101 (a) (27) and who applies for admission as such a special immigrant not later than March 31, 1982. (e) No person admitted under section 101 (a) (15) (J) of this title or acquiring such status after admission (i) whose participation in the program for which he came to the United States was financed in whole or in part, directly or indirectly, by an agency of the Government of the United States or by the government of the country of his nationality or his last residence (ii) who at the time of admission or acquisition of status under section 101 (a) (15) (J) of this title was a nationl or resident of a country which the Secretary of State7, pursuant to regulations prescribed by him, had designated as clearly requiring the services of persons engaged in the field of specialized knowledge or skill in which the alien was engaged, or (iii) who came to the United States or acquired such status in order to receive graduate medical education or training, shall be eligible to apply for an immigrant visa, or for permanent residence, or for a nonimmigrant visa under section 101 (a) (15) (H) or section 101 (a) (15) (L) of this title until it is established that such person has resided and been physically present in the country of his nationality or his last residence for an aggregate of at least two years following departure from the United States: Provided , That upon the favorable recommendation of the Secretary of State, pursuant to the request of an interested United States Government agency, or of the Commissioner of Immigration and Naturalization after he has determined that departure from the United States would impose exceptional hardship upon the alien's spouse or child (if such spouse or child is a citizen of the United States or a lawfully resident alien), or that the alien cannot return to the country of his nationality or last residence because he would be subject to persecution on account of race, religion, or political opinion, the Attorney General may waive the requirement of such two year foreign residence abroad in the case of any alien whose admission to the United States is found by the Attorney General to be in the public interest: And provided further , that, except in the case of an alien described in clause (iii), the Attorney General may, upon the favorable recommendation of the Secretary of State, waive such two year foreign residence requirement in any case in which the foreign country of the alien's nationality or last residence has furnished the Secretary of State a statement in writing that it has no objection to such waiver in the case of such alien. (f) Whenever the President finds that the entry of any aliens or of any class of aliens into the United States would be detrimental to the interests of the United States, he may by proclamation, and for such period as he shall deem necessary, suspend the entry of all aliens or any class of aliens as immigrants or nonimmigrants, or impose on the entry of aliens any restrictions he may deem to be appropriate.

7

Zuständigkeit geänd., nun bei der United States Information Agency.

270

Annex 1

(g) Any alien who is excludable from the United States under pararaph (1) of subsection (a) of this section, or any alien afflicted with tuberculosis in any form who (A) is the spouse or the unmarried son or daughter, or the minor unmarried lawfully adopted child, of a United States citizen, or of an alien lawfully admitted for permanent residence, or of an alien who has been issued an immigrant visa, or (B) has a son or daughter who is a United States citizen, or an alien lawfully admitted for permanent residence, or an alien who has been issued an immigrant visa, shall, if otherwise admissible, be issued a visa and admitted to the United States for permanent residence in accordance with such terms, conditions, and controls, if any, including the giving of a bond, as the Attorney General, in his discretion after consultation with the Surgeon General of the United States Public Health Service 8, may by regulations prescribe. Any alien excludable under paragraph (3) of subsection (a) of this section because of past history of mental illness who has one of the same family relationships as are prescribed in this subsection for aliens afflicted with tuberculosis and whom the Surgeon General of the United States Public Health Service finds to have been free of such mental illness for a period of time sufficient in the light of such history to demonstrate recovery shall be eligible for a visa in accordance with the terms of this subsection. (h) Any alien, who is excludable from the United States under paragraphs (9), (10), or (12) of subsection (a) or paragraph (23) of such subsection as such paragraph relates to a single offense of simple possession of 30 grams or less of marihuana who (A) is the spouse or child, including a minor unmarried adopted child, of a United States citizen, or of an alien lawfully admitted for permanent residence, or (B) has a son or daughter who is a United States citizen or an alien lawfully admitted for permanent residence, shall, if otherwise admissible, be issued a visa and admitted to the United States for permanent residence (1) if it shall be established to the satisfaction of the Attorney General that (A) the alien's exclusion would result in extreme hardship to the United States citizen or lawfully resident spouse, parent, or son or daughter of such alien, and (B) the admission to the United States of such alien would not be contrary to the national welfare, safety, or security of the United States; and (2) if the Attorney General, in his discretion, and pursuant to such terms, conditions, and procedures as he may by regulations prescribe, has consented to the alien's applying or reapplying for a visa and for admission to the United States. (i) Any alien who is the spouse, parent, or child of a United States citizen or of an alien lawfully admitted for permanent residence and who is excludable because (1) he seeks, has sought to procure, or has procured, a visa or other documentation, or entry into the United States, by fraud or misrepresentation, or (2) he admits the commission of perjury in connection therewith, may be granted a visa and admitted to the United States for permanent residence, if otherwise admissible, if the Attorney General in his discretion has consented to the alien's applying or reapplying for a visa and for admission the the United States. (j) (1) · · ·

8

Bezeichnung und Funktionen geänd., vgl. 80 Stat. 1610 und 93 Stat. 695.

Annex 1

271

Admission of Aliens on Giving Bond or Cash Deposit See. 213 [8. U.S.C. 1183]. A n alien excludable under paragraph (7) or (15) of section 212 (a) of this title may, if otherwise admissible, be admitted in the discretion of the Attorney General upon the giving of a suitable and proper bond or undertaking approved by the Attorney General, in such amount and containing such conditions as he may prescribe, to the United States, and to all States, territories, counties, towns, municipalities, and districts thereof holding the United States and all States, territories, counties, towns, municipalities, and districts thereof harmless against such alien becoming a public charge. Such bond or undertaking shall terminate upon the permanent departure from the United States, the naturalization, or the death of such alien, and any sums or other security held to secure performance thereof, except to the extent forfeited for violation of the terms thereof, shall be returned to the person by whom furnished, or to his legal representatives. Suit may be brought thereon in the name and by the proper law officers of the United States for the use of the United States, or of any State, territory, district, county, town, or municipality in which such alien becomes a public charge.

Admission of Nonimmigrants Sec. 214 [8. U.S.C. 1184]. (a) The admission to the United States of any alien as a nonimmigrant shall be for such time and under such conditions as the Attorney General may by regulations prescribe, including when he deems necessary the giving of a bond with sufficient surety in such sum and containing such conditions as the Attorney General shall prescribe, to insure that at the expiration of such time or upon failure to maintain the status under which he was admitted, or to maintain any status subsequently acquired under section 248, such alien will depart from the United States. No alien admitted to Guam without a visa pursuant to section 212 (1) may be authorized to enter or stay in the United States other than in Guam or to remain in Guam for a period exceeding fifteen days from date of admission to Guam 9 . (b) Every alien shall be presumed to be an immigrant until he establishes to the satisfaction of the consular officer, at the time of application for a visa, and the immigration officers, at the time of application for admission, that he is entitled to a nonimmigrant status under section 101 (a) (15). A n alien who is an officer or employee of any foreign government or of any international organization entitled to enjoy privileges, exemptions, and immunities under the International Organizations Immunities Act, or an alien who is the attendant, servant, employee, or member of the immediate family or any such alien shall not be entitled to apply for or receive an immigrant visa, or to enter the United States as an immigrant unless he executes a written waiver in the same form and substance as is prescribed by section 247 (b). (c) The question of importing any alien as a nonimmigrant under section 101 (a) (15) (H) or (L) of this title in any specific case or specific cases shall be determined by the Attorney General, after consultation with appropriate agencies of the Government, upon petition of the importing employer. Such petition shall be made and approved

9

Ergänzt durch sec. 313 (b) IRCA 1986, infra.

272

Annex 1

before the visa is granted. The petition shall be in such form and contain such information as the Attorney General shall prescribe. The approval of such a petition shall not, of itself, be construed as establishing that the alien is a nonimmigrant. (d) A visa shall not be issued under the provisions of section 101 (a) (15) (K) of this title until the consular officer has received a petition filed in the United States by the fiancee or fiance of the applying alien and approved by the Attorney General. The petition shall be in such form and contain such information as the Attorney General shall, by regulation, prescribe. It shall be approved only after satisfactory evidence is submitted by the petitioner to establish that the parties have a bona fide intention to marry and are legally able and actually willing to conclude a valid marriage in the United States within a period of ninety days after the alien's arrival. In the event the marriage with the petitioner does not occur within three months after the entry of the said alien and minor children, they shall be required to depart from the United States and upon failure to do so shall be deported in accordance with sections 242 and 243 of this title. In the event the marriage between the said alien and the petitioner shall occur within three months after the entry and they are found otherwise admissible, the Attorney General shall record the lawful admission for permanent residence of the alien and minor children as of the date of the payment of the required visa fees.

Exclusions of Aliens Sec. 236 [8 U.S.C. 1226]. (a) A special inquiry officer shall conduct proceedings under the section, administer oaths, present and receive evidence, and interrogate, examine, and cross-examine the alien or witnesses. He shall have authority in any case to determine whether an arriving alien who has been detained for further inquiry under section 235 shall be allowed to enter or shall be excluded and deported. The determination of such special inquiry officer shall be based only on the evidence produced at the inquiry. No special inquiry officer shall conduct a proceeding in any case under this section in which he shall have participated in investigative functions or in which he shall have participated (except as provided in this subsection) in prosecuting functions. Proceedings before a special inquiry officer under this section shall be conducted in accordance with this section, the applicable provisions of section 235 and 287 (b), and such regulations as the Attorney General shall prescribe, and shall be the sole and exclusive procedure for determining admissibility of a person to the United States under the provisions of this section. A t such inquiry, which shall be kept separate and apart from the public, the alien may have one friend or relative present, under such conditions as may be prescribed by the Attorney General. A complete record of the proceedings and of all testimony and evidence produced at such inquiry, shall be kept. (b) From a decision of a special inquiry officer excluding an alien, such alien may take a timely appeal to the Attorney General, and any such alien shall be advised of his right to take such appeal. No appeal may be taken from a temporary exclusion under section 235 (c). From a decision of the special inquiry officer to admit an alien, the immigration officer in charge at the port where the inquiry is held may take a timely appeal to the Attorney General. A n appeal by the alien, or such officer in charge, shall operate to stay any final action with respect to any alien whoses case is so appealed until the final decision of the Attorney General is made. Except as provided in section 235 (c) such

Annex 1

273

decision shall be rendered solely upon the evidence adduced before the special inquiry officer. (c) Except as provided in subsections (b) or (d), in every case, where an alien is excluded from admission into the United States, under this Act or any other law or treaty now existing or hereafter made, the decision of a special inquiry officer shall be final unless reversed on appeal to the Attorney General. (d) If a medical officer or civil surgeon or board of medical officers has certified under section 234 that an alien is afflicted with a disease specified in section 212 (a) (6), or with any mental disease, defect, or disability which would bring such alien within any of the classes excluded from admission to the United States under paragraphs (1), (2), (3), (4), or (5) or section 212 (a), the decision of the special inquiry officer shall be based solely upon such certification. No alien shall have a right to appeal from such an excluding decision of a special inquiry officer. If an alien is excluded by a special inquiry officer because of the existence of a physical disease, defect, or disability, other than one specified in section 212 (a) (6), the alien may appeal from the excluding decision in accordance with subsection (b) of this section, and the provisions of section 213 may be invoked.

Immediate Deportation of Aliens Excluded from Admission or Entering in Violation of Law Sec. 237 [8 U.S.C. 1227]. (a) (1) Any Alien (other than an alien crewman) arriving in the United States who is excluded under this Act, shall be immediately deported, in accommodations of the same class in which he arrived, unless the Attorney General, in an individual case, in his discretion, concludes that immediate deportation is not practicable or proper. Deportation shall be to the country in which the alien boarded the vessel or aircraft on which he arrived in the United States, unless the alien boarded such vessel or aircraft in foreign territory contiguous to the United States or in any island adjacent thereto or adjacent to the United States and the alien is not a native, citizen, subject, or national of, or does not have a residence in, such foreign contiguous territory or adjacent island, in which case the deportation shall instead be to the country in which is located the port at which the alien embarked for such foreign contiguous territory or adjacent island. The cost of the maintenance including detention expenses and expenses incident to detention of any such alien while he is being detained shall be borne by the owner or owners of the vessel or aircraft in which he arrived, except that the cost of maintenance (including detention expenses and expenses incident to detention while the alien is being detained prior to the time he is offered for deportation to the transportation line which brought him to the United States) shall noch be assessed against the owner or owners of such vessel or aircraft if (A) the alien was in possession of a valid, unexpired immigrant visa, or (B) the alien (other than an alien crewman) was in possession of a valid, unexpired nonimmigrant visa or other document authorizing such alien to apply for temporary admission to the United States or an unexpired reentry permit issued to him, and (i) such application was made within one hundred and twenty days of the date of issuance of the visa or other document, or in the case of an alien in pessession of a reentry permit, within one hundred and twenty days of the date on which the alien was last examined and admitted by the Service, or (ii) in the event the application was made later than one hundred and twenty days of the date of 18 Bass

274

Annex 1

issuance of the visa or other document or such examination and admission, if the owner or owners of such vessel or aircraft established to the satisfaction of the Attorney General that the ground of exclusion could not have been ascertained by the exercise of due diligence prior to the alien's embarkation, or (C) the person claimed United States nationality or citizenship and was in possession of an unexpired United States passport issued to him by competent authority. (2) If the goverment of the country designated in paragraph (1) will not accept the alien into its territory, the alien's deportation shall be directed by the Attorney General, in his discretion and without necessarily giving any priority or preference because of their order as herein set forth, either to (A) the country of which the alien is a subject, citizen, or national; (B) the country in which he was born; (C) the country in which he has a residence; or (D) any country which is willing to accept the alien into its territory, if deportation to any of the foregoing countries is impracticable, inadvisable, or impossible. (b) It shall be unlawful for any master, commanding officer, purser, person in charge, agent, owner, or consignee of any vessel or aircraft (1) to refuse to receive any alien (other than an alien crewman), ordered deported under this section back on board such vessel or aircraft or another vessel or aircraft owned or operated by the same interest; (2) fail to detain any alien (other than an alien crewman) on board any such vessel or at the airport of arrival of the aircraft when required by this Act or if so ordered by an immigration officer, or to fail to or refuse to deliver him for medical or other inspection, or for further medical or other inspection, as and when so ordered by such officer; (3) to refuse or fail to remove him from the United States to the country to which his deportation has been directed; (4) to fail to pay the cost of his maintenance while being detained as required by this section or section 233 of this title; (5) to take any fee, deposit, or consideration on a contingent basis to be kept or returned in case the alien is landed or excluded; or (6) knowingly to bring to the United States any alien (other than an alien crewman) excluded or arrested and deported under any provision of law until such alien may be lawfully entitled to reapply for admission to the United States. If it shall appear to the satisfaction of the Attorney General that any such master, commanding officer, purser, person in charge, agent, owner, or consignee of any vessel or aircraft has violated any of the provisions of this section or of section 233 of this title, such master, commanding officer, purser, person in charge, agent, owner or consignee of any vessel or aircraft violated any of the provisions of this section or of section 233 of this title, such master, commanding officer, purser, person in charge, agent, owner, or consignee shall pay to the district director of customs of the district in which port of arrival is situated or in which any vessel or aircraft of the line may be found, the sum of $ 300 for each violation. No such vessel or aircraft shall have clearance from any port of the United States while any such fine is unpaid or while the question of liability to pay any such fine is being determined, nor shall any such fine be remitted or refunded, except that clearance may be granted prior to the determination of such question upon the deposit with the district director of customs of a bond or undertaking approved by the Attorney General or a sum sufficient to cover such fine. (c) A n alien shall be deported on a vessel or aircraft owned by the same person who owns the vessel or aircraft on which the alien arrived in the United States, unless it is

Annex 1

275

impracticable to so deport the alien within a reasonable time. The transportation expense of the alien's deportation shall be borne by the owner or owners of the vessel or aircraft on which the alien arrived. If the deportation is effected on a vessel or aircraft not owned by such owner or owners, the transportation expense of the alien's deportation may be paid from the appropriation for the enforcement of this Act and recovered by civil suit from any owner, agent, or consignee of the vessel or aircraft on which the alien arrived. (d) The Attorney General, under such conditions as are by regulations prescribed, may stay the deportation of any alien deportable under this section, if in his judgment the testimony of such alien is necessary on behalf of the United States in the prosecution of offenders against any provision of this Act or other laws of the United States. The cost of maintenance of any person so detained resulting from a stay of deportation under this subsection and a witness fee in the sum of $ 1 per day for each day such person is so detained may be paid from the appropriation for the enforcement of this title. Such alien may be released under bond in the penalty of not less than $ 500 with security approved by the Attorney General on condition that such alien shall be produced when required as a witness and for deportation, and on such other conditions as the Attorney General may prescribe. (e) Upon the certificate of an examining medical officer to the effect that an alien ordered to the excluded and deported under this section is helpless from sickness or mental and physical disability, or infancy, if such alien accompanied by another alien whose protection or guardianship is required by the alien ordered excluded and deported, such accompanying alien may also be excluded and deported, and the master, commanding officer, agent owner, or consignee of the vessel or aircraft in which such alien and accompanying alien arrived in the United States shall be required to return the accompanying alien in the same manner as other aliens denied admission and ordered deported under this section.

Chapter 5 - Deportation; Adjustment of Status

General Classes of Deportable Aliens Sec. 241 [8 U.S.C. 1251]. (a) Any alien in the United States (including an alien crewman) shall, upon the order of the Attorney General, be deported who (1) at the time of entry was within one or more of the classes of aliens excludable by the law existing at the time of such entry; (2) entered the United States without inspection or at any time or place other than as designated by the Attorney General or is in the United States in violation of this Act or in violation of any other law of the United States; (3) hereafter, within five years after entry, becomes institutionalized at public expense because of mental disease, defect, or deficiency, unless the alien can show that such disease, defect, or deficiency did not exist prior to his admission to the United States; (4) is convicted of a crime involving moral turpitude commited within five years after entry and either sentenced to confinement or confined therefor in a prison or corrective 1*

Annex 1

276

institution, for a year or more, or who at any time after entry is convicted of two crimes involving moral turpitude, not arising out of a single scheme of criminal misconduct, regardless of whether confined therefor and regardless of whether the convictions were in a single trial; (5) has failed to comply with the provisions of section 265 unless he establishes to the satisfaction of the Attorney General that such failure was reasonably excusable or was not willful, or has been convicted under section 266 (c) of this title, or under section 36 (c) of the Alien Registration Act, 1940 10 , or has been convicted or violating or conspiracy to violate any provision of the Act entitled " A n Act to require the registration of certain persons employed by agencies to disseminate propaganda in the United States, and for other purposes", approved June 8, 1938, as amended, or has been convicted under section 1546 of title 18 of the United States Code; (6) is or at any time has been, after entry, a member of any of the following classes of aliens: (A) Aliens who are anarchists; (B) Aliens who advocate or teach, or who are members of or affiliated with any organization that advocates or teaches, opposition to all organized government; (C) Aliens who are member of or affiliated with (i) the Communist Party of the United States; (ii) any other totalitarian party of the United States; (iii) the Communist Political Association; (iv) the Communist or any other totalitarian party of any State of the United States, of any foreign state, or of any political or geographical subdivision of any foreign state; (v) any section, subsidiary, branch, affiliate, or subdivision of any such association or party; or (vi) the direct predecessor or successor of any such association or party, regardless of what name such group or organization may have used, may now bear, or may hereafter adopt; Provided, That nothing in this paragraph, or in any other provision of this Act, shall be construed as declaring that the Communist Party does not advocate the overthrow of the Government of the United States by force, violence, or other unconstitutional means; (D) Aliens not within any of the other provisions of this paragraph who advocate the economic, international, and governmental doctrines of world communism or the establishment in the United States of a totalitarian dictatorship, or who are members of or affiliated with any organization that advocates the economic, international, and governmental doctrines of world communism or the establishment in the United States of a totalitarian dictatorship, either through its own utterances or through any written or printed publications issued or published by or with the permission or consent of or under the authority of such organization or paid for by the funds of, or funds furnished by, such organization; (E) Aliens not within any of the other provisions of this paragraph, who are members of or affiliated with any organization during the time it is registered or required to be registered under section 7 of the Subversive Activities Control Act of 195011, unless such aliens establish that they did not have knowledge or reason to believe at the time they became members of or affiliated with such an organization (and did not hereafter and prior to the date upon which such organization was so registered or so required to 10 11

Sec. 36 aufgehoben durch Ges. vom 27. 6. 1952, 66 Stat. 280. Sec. 7 aufgehoben durch Ges. vom 2. 1. 1968, 81 Stat. 766.

Annex 1

277

be registered have such knowledge or reason to believe) that such organization was a Communist organization; (F) Aliens who advocate or teach or who are members of or affiliated with any organization that advocates or teaches (i) the overthrow by force, violence, or other unconstitutional means of the Government of the United States or of all forms of law; or (ii) the duty, necessity, or propriety of the unlawful assaulting or killing of any officer or officers (either of specific individuals or of officers generally) of the Government of the United States or of any other organized government, because of his or their official character; or (iii) the unlawful damage, injury, or destruction of property; or (iv) sabotage; (G) Aliens who write or publish, or cause to be written or published, or who knowingly circulate, distribute, print, or display, or knowingly cause to be circulated distributed, printed, published, or displayed or knowingly have in their possession for the purpose of circulation, publication, distribution, or display, any written or printed matter, advocating or teaching opposition to all organized government, or advocating or teaching (i) the overthrow by force, violence, or other unconstitutional means of the Government of the United States or of all forms of law; or (ii) the duty, necessity, or propriety of the unlawful assaulting or killing of any officer or officers (either of specific individuals or of officers generally) of the Government of the United States or of any other organized government, because of his or their official character; or (iii) the unlawful damage, injury, or destruction of property; or (iv) sabotage; or (v) the economic, international, and governmental doctrines of world communism or the establishment in the United States of a totalitarian dictorship; (H) Aliens who are members of or affiliated with any organization that writes, circulates, distributes, prints, publishes, or displays, or causes to be written, circulated, distributed, printed, published, or displayed, or that has in its possession for the purpose of circulation, distribution, publication, issue, or display, any written or printed matter of the character described in paragraph (G); (7) is engaged, or at any time after entry has engaged, or at any time after entry has had a purpose to engage, in any of the activities described in paragraph (27) or (29) of section 212 (a), unless the Attorney General is satisfied, in the case of any alien within category (c) of paragraph (29) of such section, that such alien did not have knowledge or reason to believe at the time such alien became a member of, affiliated with, or participated in the activities of the organization (and did not thereafter and prior to the date upon which such organization was registered or required to be registered under section 7 of the Subversive Activities Control Act of 195012 have such knowledge or reason to believe) that such organization was a Communist organization; (8) in the opinion of the Attorney General, has within five years after entry become a public charge from causes not affirmatively shown to have arisen after entry; (9) was admitted as a nonimmigrant and failed to maintain the nonimmigrant status in which he was admitted or to which it was changed pursuant to section 248, or to comply with the conditions of any such status; (10) entered the United States from foreign contiguous territory or adjacent islands, having arrived there on a vessel or aircraft of a nonsignatory transportation company 12

Sec. 7 aufgehoben durch Ges. vom 2. 1. 1968, 81 Stat. 766.

278

Annex 1

under section 238 (a) of this title and was without the required period of stay in such foreign contiguous territory or adjacent islands following such arrival (other than an alien described in section 101 [a] [27] [A] of this title and aliens born in the Western Hemisphere); (11) is, or hereafter at any time after entry has been, a narcotic drug addict, or who at any time has been convicted of a violation of, a conspiracy to violate, any law or regulation relating to the illicit possession of or traffic in narcotic drugs or marihuana or who has been convicted of a violation of, or a conspiracy to violate, any law or regulation governing or controlling the taxing, manufacture, production, compounding, transportation, sale, exchange, dispensing, giving away, importation, exortation, or the possession for the purpose of the manufacture, production, compounding, transportation, sale, exchange, dispensing, giving away, importation, or exportation of opium, coca leaves, heroin, marihuana, any salt derivative or preparation of opium or coca leaves or isonipecaine or any addiction-forming or addiction-sustaining opiate; (12) by reason of any conduct, behavior or activity at any time after entry became a member of any of the classes specified in paragraph (12) of section 212 (a); or is or at any time after entry has been the manager, or is or at any time after entry has been connected with the management, of a house of prostitution or any other immoral place; (13) prior to, or at the time of any entry, or at any time within five years after any entry, shall have, knowingly and for gain, encouraged, induced, assisted, abetted, or aided any other alien to enter or to try to enter the United States in violation of law; (14) at any time after entry, shall have been convicted of possessing or carrying in violation of any law any weapon which shoots or is designed to shoot automatically or semiautomatically more than one shot without manual reloading, by a single function of the trigger, or weapon commonly called a sawed-off shotgun; (15) at any time within five years after entry, shall have been convicted of violating the provisions of title I of the Alien Registration Act, 1940; (16) at any time after entry, shall have been convicted more than once of violating the provisions of title I of the Alien Registration Act 1940; or (17) the Attorney General finds to be an undesirable resident of the United States by reason of any of the following, to wit: has been or may hereafter be convicted of any violation or conspiracy to violate any of the following Acts or parts of Acts or any amendment thereto, the judgment on such conviction having become final, namely: an Act entitled " A n Act to punish acts of interference with the foreign relations, the neutrality, and the foreign commerce of the United States, to punish espionage, and better to enforce the criminal laws of the United States, and for other purposes", approved June 15,1917, or the amendment thereof approved May 16,1918; section 791,792, 793, 794, 2388, and 3241, title 18, United States Code; an Act entitled " A n Act to prohibit the manufacture, distribution, storage, use, and possession in time of war of explosives, providing regulations for the safe manufacture, distribution, storage, use, and possession of the same, and for other purposes", approved October 6, 1917; an Act entitled " A n Act to prevent in time of war departure from and entry into the United States contrary to the public safety", approved May 22, 1918; section 215 of this Act; an Act entitled " A n Act to punish the willful injury or destruction of war material or of war premises or utilities used in connection with war material, and for other purposes", approved April 20, 1918; sections 2151, 2153, 2154, 2155, and 2156 of title 18, United States

Annex 1

279

Code; an Act entitled " A n Act to authorize the President to increase temporarily the Military establishment of the United States; approved May 18,1917, or any amendment thereof or supplement thereto; the Selective Training and Service Act; an Act entitled " A n Act to punish persons who make threats against the President of the United States", approved February 14,1917; section 871 of title 18, United States Code; an Act entitled " A n Act to define, regulate, and punish trading with the enemy, and for other purposes", approved October 6,1917, or any amendment thereof; the Trading With the Enemy Act; section 6 of the Penal Code of the United States; section 2384 of title 18, United States Code; has been convicted of any offense against section 13 of the Penal Code of the United States committed during the period of August 1, 1914, to April 6, 1917, or of a conspiracy of occuring within said period to commit an offense under said section 13 or of any offense committed during said period against the Act entitled " A n Act to protect trade and commerce against unlawful restraints and monopolies", approved July 2, 1890, in aid of a belligerent in the European war; section 960 of title 18, United States Code; (18) has been convicted under section 278 of this Act or under section 4 of the Immigration Act of February 5, 1917; or (19) during the period beginning on March 23, 1933, and ending on May 8, 1945, under the direction of, or in association with (A) the Nazi Government of Germany, (B) any government in any area occupied by the military forces of the Nazi government of Germany, (C) any government established with the assistance or cooperation of the Nazi Government of Germany, or (D) any government which was an ally of the Nazi government of Germany, ordered, incited, assisted, or otherwise participated in the persecution of any person because of race, religion, national origin, or political opinion. (b) The provisions of subsection (a) (4) respecting the deportation of an alien convicted of a crime or crimes shall not apply (1) in the case of any alien who has subsequent to such conviction been granted a full and unconditional pardon by the President of the United States or by the Governor of any of the several States, or (2) if the court sentencing such alien for such crimes shall make, at the time of first imposing judgment or passing sentence or within thirty days thereafter, a recommendation to the Attorney General that such alien not be deported, due notice having been given prior to making such recommendation to representatives of the interested State, the Service, and prosecution authorities, who shall be granted an opportunity to make representations in the matter. The provisions of this subsection shall not apply in the case of any alien who is charged with being deportable from the United States under subsection (a) (11) of this chapter. (c) A n alien shall be deported as having procured a visa or other documentation by fraud within the meaning of paragraph (19) of section 212 (a), and to be in the United States in violation of this Act within the meaning of subsection (a) (2) of this section, if (1) hereafter he or she obtains any entry into the United States with an immigrant visa or other documentation procured on the basis of a marriage entered into less than two years prior to such entry of the alien and which, within two years subsequent to any

280

Annex 1

entry of the alien into the United States, shall be judically annulled or terminated, unless such alien shall establish to the satisfaction of the Attorney General that such marriage was not contracted for the purpose of evading any provisions of the immigrant laws; or (2) it appears to the satisfaction of the Attorney General that he or she has failed or refused to fulfill his or her marital agreement which in the opinion of the Attorney General was hereafter made for the purpose of procuring his or her entry as an immigrant. (d) Except as otherwise specifically provided in this section, the provisions of this section shall be applicable to all aliens belonging to any of the classes enumerated in subsection (a), notwithstanding (1) that any such alien entered the United States prior to the date of enactment of this Act, or (2) that the facts, by reason of which any such alien belongs to any of the classes enumerated in subsection (1) occured prior to the date of enactment of this Act. (e) A n alien, admitted as an nonimmigrant under the provisions of either section 101 (a) (15) (A) (i) or 101 (a) (15) (G) (i), and who fails to maintain a status under either of those provisions, shall not be required to depart from the United States without the approval of the Secretary of State, unless such alien is subject to deportation under subsection (a) (6) or (7) of this section. (f) (1) (A) The provisions of this section relating to the deportation of aliens within the United States on the ground that they were excludable at the time of entry as aliens who have sought to procure or have procured visas or other documentation, or entry into the United States, by fraud or misrepresentation, whether willful or innocent, may, in the discretion of the Attorney General, be waived for any alien (other than an alien described in subsection [a] [19]) who (1) is the spouse, parent, or child of a citizen of the United States or of an alien lawfully admitted to the United States for permanente residence; and (ii) was in possession of an immigrant visa or equivalent document and was otherwise admissible to the United States at the time of such entry except for those grounds of inadmissibility specified under paragraphs (14), (20), and (21) of section 212 (a) which were a direct result of that fraud or misrepresentation. (B) A waiver of deportation for fraud or misrepresentation granted under subparagraph (A) shall also operate to waive deportation based on the grounds of inadmissibility at entry described under subparagraph (A) (ii) directly resulting from such fraud or misrepresentation. (2) The provisions of subsection (a) (11) as relate to a single offense of simple possession of 30 grams or less of marihuana may, in the discretion of the Attorney General, be waived for any alien (other than an alien described in subsection [a] [19]) who (A) is the spouse or child of a citizen of the United States or of an alien lawfully admitted for permanent residence, or (B) has a child who is a citizen of the United States or an alien lawfully admitted for permanent residence, if it is established to the satisfaction of the Attorney General that the alien's deportation would result in extreme hardship to the United States citizen or lawfully resident spouse, parent, or child of such alien and that such waiver would not be contrary to the national welfare, safety, or security of the United States. (Neue No. (20) eingefügt durch sec. 303 I R C A 1986, infra.)

Annex 1

281

Apprehension and Deportation of Aliens Sec. 242 [8 U.S.C. 1252]. (a) Pending a determination of deportability in the case of any alien as provided in subsection (b) of this section, such alien may, upon warrant of the Attorney General, be arrested and taken into custody. Any such alien taken into custody may, in the discretion of the Attorney General and pending such final determination of deportability, (1) be continued in custody; or (2) be released under bond in the amount of not less than $ 500 with security approved by the Attorney General, containing such conditions as the Attorney General may prescribe; or (3) be released on conditional parole. But such bond or parole, whether hereafter authorized, may be revoked at any time by the Attorney General, in his discretion, and the alien may be returned to custody under the warrant which initiated the proceedings against him and detained until final determination of his deportability. Any court of competent jurisdiction shall have authority to review or revise any determination of the Attorney General concerning detention, release on bond, or parole pending final decision of deportability upon a conclusive showing in habeas corpus proceedings that the Attorney General is not proceeding with such reasonable dispatch as may be warranted by the particular facts and circumstance in the case of any alien to determine deportability. (b) A special inquiry officer shall conduct proceedings under this section to determine the deportability of any alien, and shall administer oaths, present and receive evidence, interrogate, examine, and cross-examine the alien or witnesses and as authorized by the Attorney General, shall make determinations, including orders of deportation. Determination of deportability in any case shall be made only upon a record made in a proceeding before a special inquiry officer, at which the alien shall have reasonable opportunity to be present, unless by reason of the alien's mental incompetency it is impracticable for him to be present, in which case the Attorney General shall prescribe necessary and proper safeguards for the rights and privileges of such alien. If any alien has been given a reasonable opportunity to be present at a proceeding under this section, and without reasonable cause fails or refuses to attend or remain in attendance at such proceeding, the special inquiry officer may proceed to a determination in like manner as if the alien were present. In any case of class of cases in which the Attorney General believes that such procedure would be of aid in making a determination, he may require specifically or by regulation that an additional immigration officer shall be assigned to present the evidence on behalf of the United States and in such case such additional immigration officer shall have authority to present evidence, and to interrogate, examine and cross-examine the alien or other witnesses in the proceedings. Nothing in the preceding sentence shall be construed to diminish the authority conferred upon the special inquiry officer conducting such proceedings. No special inquiry officer shall conduct a proceeding in any case under this section in which he shall have participated in investigative functions or in which he shall have participated (except as provided in this subsection) in prosecuting functions. Proceedings before a special inquiry officer acting under the provisions of this section shall be in accordance with such regulations, not inconsistent with this Act, as the Attorney General shall prescribe. Such regulations shall include requirements that (1) the alien shall be given notice, reasonable under all the circumstances, of the nature of the charges against him and of the time and place at which the proceedings will be held;

282

Annex 1

(2) the alien shall have the privilege of being represented (at no expense to the Government) by such counsel, authorized to practice in such proceedings, as he shall choose; (3) the alien shall have a reasonable opportunity to examine the evidence against him, to present evidence in his own behalf, and to cross-examine witnesses presented by the Government; and (4) no decision of deportability shall be valid unless it is based upon reasonable, substantial, and probative evidence. The procedure so prescribed shall be the sole and exclusive procedure for determining the deportability of an alien under this section. In any case in which an alien is ordered deported from the United States under the provisions of this Act, or of any other law or treaty, the decision of the Attorney General shall be final. In the discretion of the Attorney General, and under such regulations as he may prescribe, deportation proceedings, including issuance of a warrant of arrest, and a finding of deportability under this section need not be required in the case of any alien who admits to belonging to a class of aliens who are deportable under section 241 if such alien voluntarily departs from the United States at his own expense, or is removed at Government expense as hereinafter authorized, unless the Attorney General has reason to believe that such alien is deportable under paragraph (4), (5), (6), (7), (11), (12), (14), (15), (16), (17), (18), or (19) of subsection 241 (a). If any alien who is authorized to depart voluntarily under the preceding sentence is financially unable to depart at his own expense and the Attorney General deems his removal to be in the best interest of the United States, the expense of such removal may be paid from the appropriation for the enforcement of this Act. (c) When a final order of deportation under administrative processes is made against any alien, the Attorney General shall have a period of six months from the date of such order or, if judicial review is had, then from the date of the final order of the court, within which to effect the alien's departure from the United States, during which period at the Attorney General's discretion, the alien may be detained, released on bond in an amount and containing such conditions as the Attorney General may prescribe. Any court of competent jurisdiction shall have authority to review or revise any determination of the Attorney General concerning detention, release on bond, or other release during such six-month period upon a conclusive showing in habeas corpus proceedings that the Attorney General is not proceeding with such reasonable dispatch as may be warranted by the particular facts and circumstances in the case of any alien to effect such alien's departure from the United States within such six-month period. If deportation has not been practicable, advisable, or possible, or departure of the alien from the United States under the order of deportation has not been effected, within such sixmonth period, the alien shall become subject to such further supervision and detention pending eventual deportation as is authorized in this section. The Attorney General is hereby authorized and directed to arrange for appropriate places of detention for those aliens whom he shall take into custody and detain under this section. Where no Federal buildings are available or buildings adapted or suitably located for the purpose are available for rental, the Attorney General is hereby authorized, notwithstanding section 3709 of the Revised Statutes, as amended (41 U.S.C. 5), or section 322 of the Act of June 30, 1932, as amended (40 U.S.C. 278 a), to expend, from the appropriation provided for the administration and enforcement of the immigration laws, such amounts as

Annex 1

283

may be necessary for the acquisitions of land and the erection, acquisition, maintenance, operation, remodeling, or repair of buildings, sheds, and office quarters (including living quarters for officers where none are otherwise available), and adjunct facilities, necessary for the detention of aliens. For the purposes of this section an order of deportation heretofore or hereafter entered against an alien in legal detention or confinement, other than under an immigration process, shall be considered as being made as of the moment he is released from such detention or confinement, and not prior thereto. (d) Any alien, against whom a final order of deportation as defined in subsection (c) heretofore or hereafter issued has been outstanding for more than six months, shall, pending eventual deportation, be subject to supervision under regulations prescribed by the Attorney General. Such regulations shall include provisions which will require any alien subject to supervision (1) to appear from time to time before an immigration officer for identification; (2) to submit, if necessary, to medical and psychiatric examination at the expense of the United States; (3) to give information under oath as to his nationality, circumstances, habits, associations, and activities, and such other information, whether or not related to the foregoing, as the Attorney General may deem fit and proper; and (4) to conform to such reasonable written restrictions on his conduct or activities as are prescribed by the Attorney General in his case. Any alien who shall willfully fail to comply with such regulations, or willfully fail to appear or to give information or submit to medical or psychiatric examination if required, or knowingly give false information in relation to the requirements of such regulations, or knowingly violate a reasonable restriction imposed upon his conduct or activity, shall be fined not more than $ 1,000 or imprisoned not more than one year, or both. (e) Any alien against whom a final order of deportation is outstanding by reason of being a member of any of the classes described in paragraphs (4), (5), (6), (7), (11), (12), (14), (15), (16), (17), (18), or (19) of section 241 (a), who shall willfully fail or refuse to depart from the United States within a period of six months from the date of the final order of deportation under administrative processes, or, if judicial review is had, then from the date of the final order of the court, or from the date of the enactment of the Subversive Activities Control Act of 1950, whichever is the later, or shall willfully fail or refuse to make timely application in good faith for travel or other documents necessary to his departure, or who shall connive or conspire, or take any other action, designed to prevent or hamper or with the purpose of preventing or hamerping his departure pursuant to such order of deportation, or who shall willfully fail or refuse to present himself for deportation at the time and place required by the Attorney General pursuant to such order of deportation, shall upon conviction be guilty of a felony, and shall be imprisoned not more than ten years: Provided, That this subsection shall not make it illegal for any alien to take any proper steps for the purpose of securing cancellation of or exemption from such order of deportation or for the purpose of securing his release from incarceration or custody: Provided further, That the court may for good cause suspend the sentence of such alien and order his release under such conditions as the court may prescribe. In determining whether good cause has been shown to justify releasing the alien, the court shall take into account such factors as (1) the age, health, and period of detention of the alien; (2) the effect of the alien's release upon the national security and public peace or safety; (3) the likelihood of the alien's resuming or following a course of conduct which made or would make him deportable; (4) the character of the efforts made by such alien himself and by representatives of the country

284

Annex 1

or countries to which his deportation is directed to expedite the alien's departure from the United States; (5) the reason for the inability of the Government of the United States to secure passports, other travel documents, or deportation facilities from the country or countries to which the alien has been ordered deported; and (6) the eligibility of the alien for discretionary relief under the immigration laws. (f) Should the Attorney General find that any alien has unlawfully reentered the United States after having previously departed or been deported pursuant, to an order of deportation, whether before or after the date of enactment of this Act, on any ground described in any of the paragraphs enumerated in subsection (e), the previous order of deportation shall be deemed to be reinstated from its original date and such alien shall be deported under such previous order at any time subsequent to such reentry. For the purposes of subsection (e) the date on which the finding is made that such reinstatement is appropriate shall be deemed the date of the final order of deportation. (g) If any alien, subject to supervision or detention under subsections (c) or (d) of this section, is able to depart from the United States under the order of deportation, except that he is financially unable to pay his passage, the Attorney General may in his discretion permit such alien to depart voluntarily, and the expense of such passage to the country to which he is destined may be paid from the appropriation for the enforcement of this Act, unless such payment is otherwise provided for under this Act. (h) A n alien sentenced to imprisonment shall not be deported until such imprisonment has been terminated by the release of the alien from confinement. Parole, supervised release, probation, or possibility of rearrest or further confinement in respect of the same offense shall not be a ground for deferral of deportation 13 .

Countries to Which Aliens Shall be Deported; Cost of Deportation Sec. 243 [8 U.S.C. 1253]. (a) The deportation of an alien in the United States provided for in this Act, or any other Act or treaty, shall be directed by the Attorney General to a country promptly designated by the alien if that country is willing to accept him into its territory, unless the Attorney General, in his discretion, concludes that deportation to such country would be prejudicial to the interests of the United States. No alien shall be permitted to make more than one such designation, nor shall any alien designate, as the place to which he wishes to be deported, any foreign territory contiguous to the United States or any island adjacent thereto or adjacent to the United States unless such alien is a native, citizen, subject, or national of, or had a residence in such designated foreign contiguous territory or adjacent island. If the government of the country designated by the alien fails finally to advise the Attorney General within three months following original inquiry whether that government will or will not accept such alien into its territory, such designation may hereafter be disregarded. Thereupon deportation of such alien shall be directed to any country of which such alien is a subject, national, or citizen if such country is willing to accept him into its territory. If the government of such country fails finally to advise the Attorney General or the alien within three months following the date of original inquiry, or within such other period as the Attorney General shall deem reasonable under the circumstances in a particular case, 13

Ergänzt durch sec. 701 IRCA 1986.

Annex 1

285

whether that government will or will not accept such alien into its territory, then such deportation shall be directed by the Attorney General within his discretion and without necessarily giving any priority or preferene because of their order as herein set forth either (1) to the country from which such alien last entered the United States; (2) to the country in which is located the foreign port at which such alien embarked for the United States or for foreign contiguous territory; (3) to the country in which he was born; (4) to the country in which the place of his birth is situated at the time he is ordered deported; (5) to any country in which he resided prior to entering the country from which he entered the United. States; (6) to the country which had sovereignty over the birthplace of the alien at the time of his birth; or (7) if deportation to any of the foregoing places or countries is impracticable, inadvisable, or impossible, then to any country which is willing to accept such alien into its territory. (b) If the United States is at war and the deportation, in accordance with the provisions of subsection (a), of any alien who is deportable under any law of the United States shall be found by the Attorney General to be impracticable, inadvisable, inconvenient, or impossible because of enemy occupation of the country from which such alien came or wherein is located the foreign port at which he embarked for the United States or because of reasons connected with the war, such alien may, in the discretion of the Attorney General, be deported as follows: (1) If such alien is a citizen or subject of a country whose recognized government is in exile, to the country in which is located that goverment in exile if that country will permit him to enter its territory; or (2) If such alien is a citizen or subject of a country whose recognized government is not in exile, then to a country or any political or territorial subdivisions thereof which is proximate to the country of which the alien is a citizen or subject, or, with the consent of the country of which the alien is a citizen or subject, to any other country. (c) If deportation proceedings are instituted at any time within five years after the entry of the alien for causes existing prior to or at the time of entry, the cost of removal to the port of deportation shall be at the expense of the appropriation for the enforcement of this Act, and the deportation from such port shall be at the expense of the owner or owners of the vessels, aircraft, or other transportation lines by which such alien came to the United States, or if in the opinion of the Attorney General that is not practicable, at the expense of the appropriation for the enforcement of this Act: Provided, That the costs of the deportation of any such alien from such port shall not be assessed against the owner or owners of the vessels, aircraft, or other transportation lines in the case of any alien who arrived in possession of a valid unexpired immigrant visa and who was inspected and admitted to the United States for permanent residence. In the case of an alien crewman, if deportation proceedings are instituted at any time within five years after the granting of the last conditional permit to land temporarily

286

Annex 1

under the provisions of section 252, the cost of removal to the port of deportation shall be at the expense of the appropriation for the enforcement of this Act and the deportation from such port shall be at the expense of the owner or owners of the vessels or aircraft by which such alien came to the United States, or if in the opinion of the Attorney General that is not practicable, at the expense of the appropriation for the enforcement of this Act. (d) If deportation proceedings are instituted later than five years after the entry of the alien, or in the case of an alien crewman later than five years after the granting of the last conditional permit to land temporarily, the cost thereof shall be payable from the appropriation for the enforcement of this Act. (e) A failure or refusal on the part of the master, commanding officer, agent, owner, charterer, or consignee of a vessel, aircraft, or other transportation line to comply with the order of the Attorney General to take on board, guard safely, and transport to the destination specified any alien ordered to be deported under the provisions of this Act, or a failure or refusal by any such person to comply with an order of the Attorney General to pay deportation expenses in accordance with the requirements of this section, shall be punished by the imposition of a penalty in the sum and manner prescribed in section 237 (b). (f) When in the opinion of the Attorney General the mental or physical condition of an alien being deported is such as to require personal care and attendance, the Attorney General shall, when necessary, employ a suitable person for that purpose who shall accompany such alien to his final destination, and the expense incident to such service shall be defrayed in the same manner as the expense of deporting the accompanied aliens is defrayed, and any failure or refusal to defray such expenses shall be punished in the manner prescribed by subsection (e) of this section. (g) Upon the notification by the Attorney General that any country upon request denies or unduly delays acceptance of the return of any alien who is a national, citizen, subject, or resident thereof, the Secretary of State shall instruct consular officers performing their duties in the territory of such country to discontinue the issuance of immigrant visas to nationals, citizens, subjects, or residents of such country, until such time as the Attorney General shall inform the Secretary of State that such country has accepted such alien. (h) (1) The Attorney General shall not deport or return any alien (other than an alien described in section 241 [a] [19]) to a country if the Attorney General determines that such alien's life or freedom would be threatened in such country on account of race, religion, nationality, membership in a particular social group, or political opinion. (2) paragraph (1) shall not apply to any alien if the Attorney General determines that(A) the alien ordered, incited, assisted, or otherwise participated in the persecution of any person on account of race, religion, nationality, membership in a particular social group, or political opinion; (B) the alien, having been convicted by a final judgment of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of the United States; (C) there are serious reasons for considering that the alien has committed a serious nonpolitical crime outside the United States prior to the arrival of the alien in the United States; or

287

Annex 1

(D) there are reasonable grounds for regarding the alien as a danger to the security of the United States.

Suspension of Deportation; Voluntary

Departure

Sec. 244 [8 U.S.C. 1254]. (a) As hereinafter prescribed in this section, the Attorney General may, in his discretion, suspend deportation and adjust the status to that of an alien lawfully admitted for permanent residence, in the case of an alien (other than an alien described in section 241 [a] [19]) who applies to the Attorney General for suspension of deportation and (1) is deportable under any law of the United States except the provisions specified in paragraph (2) of this subsection; has been physically present in the United States for a continuous period of not less than seven years immediately preceding the date of such application, and proves that during all of such period he was and is a person of good moral character; and is a person whose deportation would, in the opinion of the Attorney General, result in extreme hardship to the alien or to his spouse, parent, or child, who is a citizen of the United States or an alien lawfully admitted for permanent residence. (2) is deportable under paragraphs (4), (5), (6), (7), (11), (12), (14), (15), (16), (17), or (18) of section 241 (a); has been physically present in the United States for a continuous period of not less than 10 years immediately following the commission of an act, or the assumption of a status, constituting a ground for deportation, and proves that during all of such period he has been and is a person of good moral character; and is a person whose deportation would, in the opinion of the Attorney General, result in exceptional and extremely unusual hardship to the alien or to his spouse, parent, or child, who is a citizen of the United States or an alien lawfully admitted for permanent residence. (b) The requirement of continuous physical presence in the United States specified in paragraphs (1) and (2) of subsection (a) of this section shall not be applicable to an alien who (A) has served for a minimum period of twenty-four months in an active-duty status in the Armed Forces of the United States and, of separated from such service, was separated under honorable conditions, and (B) at the time of his enlistment or induction was in the United States14. (c) (1) Upon application by any alien who is found by the Attorney General to meet the requirements of subsection (a) of this section the Attorney General may in his discretion suspend deportation of such alien. If the deportation of any alien is suspended under the provisions of this subsection, a complete and detailed statement of the facts and pertinent provisions of law in the case shall be reported to the Congress with the reasons for such suspension. Such reports shall be submitted on the first day of each calendar month in which congress is in session. (2) In the case of an alien specified in paragraph (1) of subsection (a) of this section if during the session of the Congress at which a case is reported, or prior to the close of the session of the Congress next following the session at which a case is reported, either

14

Geändert durch sec. 315 (b) IRCA 1986.

288

Annex 1

the Senate or the House of Representatives passes a resolution stating in substance that it does not favor the suspension of such deportation, the Attorney General shall thereupon deport such alien or authorize the alien's voluntary departure at his own expense under the order of deportation in the manner provided by law. If, within the time above specified, neither the Senate nor the House of Representatives shall pass such a resolution, the Attorney General shall cancel deportation proceedings 15. (3) In the case of an alien specified in paragraph (2) of subsection (a) of this section if during the session of the Congress at which a case is reported, or prior to the close of the session of the Congress next following the session at which a case is reported, the Congress passes a concurrent resolution stating in substance that it favors the suspension of such deportation, the Attorney General shall cancel deportation proceedings. If within the time above specified the Congress does not pass such a concurrent resolution, or if either the Senate or the House of Representatives passes a resolution stating in substance that it does not favor the suspension of the deportation of such alien, the Attorney General shall thereupon deport such alien in the manner provided by law. (d) Upon the cancellation of deportation in the case of any alien under this section, the Attorney General shall record the alien's lawful admission for permanent residence as of the date the cancellation of deportation of such alien is made, and unless the alien is an immediate relative within the meaning of section 201 (b) of this title the Secretary of State shall reduce by one the number of nonpreference immigrant visas authorized to be issued under section 203 (a) (7) of this title for the fiscal year then current. (e) The Attorney General may, in his discretion, permit any alien under deportation proceedings, other than an alien within the provisions of paragraph (4), (5), (6), (7), (11), (12), (14), (15), (16), (17), (18), or (19) of section 241 (a) (and also any alien within the purview of such paragraphs if he is also within the provisions of paragraph [2] of subsection [a] of this section) to depart voluntarily from the United States at his own expense in lieu of deportation if such alien shall establish to the satisfaction of the Attorney General that he is, and has been, a person of good moral character for at least five years immediately preceding his application for voluntary departure under the subsection. (f) The provisions of subsection (a) shall not apply to an alien who (1) entered the United States as a crewman subsequent to June 30, 1964; (2) was admitted to the United States as a nonimmigrant exchange alien as defined in section 101 (a) (15) (J), or has acquired the status of such a nonimmigrant exchange alien after admission, in order to receive graduate medical education or training, regardless of whether or not the alien is subject to or has fulfilled the two-year foreign residence requirement of section 212 (e); or (3) (A) was admitted to the United States as a nonimmigrant exchange alien as defined in section 101 (a) (15) (J), or has acquired the status of such a nonimmigrant exchange alien after admission other than to receive graduate medical education or training, (B) is subject to the two-year foreign residence requirement of section 212 (e), and (C) has not fulfilled that requirement or received a waiver thereof.

15

Subsec. (c) (2) vom Supreme Court für verfassungswidrig erklärt, INS ν. Chadha.

Annex 1

289

Adjustment of Status of Nonimmigrant to That of Person Admitted for Permanent Residence Sec. 245 [8 U.S.C. 1255]. (a) The status of an alien who was inspected and admitted or paroled into the United States may be adjusted by the Attorney General, in his discretion and under such regulations as he may prescribe, to that of an alien lawfully admitted for permanent residence if (1) the alien makes an application for such adjustment, (2) the alien is eligible to receive an immigrant visa and is admissible to the United States for permanent residence, and (3) an immigrant visa is immediately available to him at the time his application is filed. (b) Upon the approval of an application for adjustment made under subsection (a) of this section, the Attorney General shall record the alien's lawful admission for permanent residence as of the date the order of the Attorney General approving the application for the adjustment of status is made, and the Secretary of State shall reduce by one the number of the preference or nonpreference visas authorized to be issued under section 202 (e) or 203 (a) of this title within the class to which the alien is chargeable for the fiscal year then current. (c) The provisions of this section shall not be applicable to (1) an alien crewman; (2) an alien (other than an immediate relative as defined in section 201 [b] or a special immigrant described in section 101 [a] [27] [H] of this title) who hereafter continues in or accepts unauthorized employment prior to filing an application for adjustment of status 16 ; or (3) any alien admitted in transit without visa under section 212 (d) (4) (C) of this title. Sec. 249 17 [8 U.S.C. 1259]. A record of lawful admission for permanent residence may, in the discretion of the Attorney General and under such regulations as he may prescribe, be made in the case of any alien, as of the date of the approval of his application or, if entry occured prior to July 1, 1924, as of the date of such entry, if no such record is otherwise available and such alien shall satisfy the Attorney General that he is not inadmissible under section 212 (a) insofar as it relates to criminals, procurers and other immoral persons, subversives, violators of the narcotic laws or smugglers of aliens, and he establishes that he (a) entered the United States prior to June 30, 1948; (b) has had his residence in the United States continuously since such entry; (c) is a person of good moral character; and (d) is not ineligible to citizenship.

16 17

Ergänzt durch sec. 117 und sec. 313 (c) I R C A 1986. Geändert durch sec. 203 I R C A 1986.

19 Bass

Annex Auszug Public L a w 99 - 603 [S. 1200]; November 5, 1986

Immigration Reform and Control Act of 1986* A n Act to amend the Immigration and Nationality Act to revise and reform the immigration laws, and for other purposes. Be it enacted by the Senate and House of Represantatives of the United States of America in Congress assembled , SECTION 1. SHORT T I T L E ; REFERENCES I N ACT. (a) Short Title. - This Act may be cited as the "Immigration Reform and Control Act of 1986". (b) Amendments to Immigration and Nationality Act. - Except as otherwise specifically provided in this Act, whenever in this Act an amendment or repeal is expressed as an amendment to, or repeal of, a provision, the reference shall be deemed to be made to the Immigration and Nationality Act. T A B L E OF CONTENTS

Title I - Control of Illegal Immigration Part A - Employment SEC. 101. CONTROL OF U N L A W F U L E M P L O Y M E N T OF ALIENS, (a) In General. (1) New provision. - Chapter 8 of title I I is amended by inserting after section 274 (8 U.S.C. 1324) the following new section: " U N L A W F U L E M P L O Y M E N T OF ALIENS "SEC. 274 A . (a) Making Employment of Unauthorized Aliens Unlawful. "(1) In general. - It is unlawful for a person or other entity to hire, or to recruit or refer for a fee, for employment in the United States -

* Quelle: 1986 U.S. Code Cong. & Ad. News 10A.

Annex

291

" ( A ) an alien knowing the alien is an unauthorized alien (as defined in subsection [h] [3] with respect to such employment, or "(B) an individual without complying with the requirements of subsection (b). "(2) Continuing employment. - It is unlawful for a person or other entity, after hiring an alien for employment in accordance with paragraph (1), to continue to employ the alien in the United States knowing the alien is (or has become) an unauthorized alien with respect to such employment. "(3) Defense. - A person or entity that establishes that it has complied in good faith with the requirements of subsection (b) with respect to the hiring, recruiting, or referral for employment of an alien in the United States has established an affirmative defense that the person or entity has not violated paragraph (1) (A) with respect to such hiring, recruiting, or referral. "(4) Use of labor through contract. - For purposes of this section, a person or other entity who uses a contract, subcontract, or exchange, entered into, renegotiated, or extended after the date of the enactment of this section, to obtain the labor of an alien in the United States knowing that the alien is an unauthorized alien (as defined in subsection [h] [3]) with respect to performing such labor, shall be considered to have hired the alien for employment in the United States in violation of paragraph (1) (A).

"(e) Compliance. "(1) Complaints and investigations. - The Attorney General shall establish procedures " ( A ) for individuals and entities to file written, signed complaints respecting potential violations of subsection (a), "(B) for the investigation of those complaints which, on their face, have a substantial probability of validity, "(C) for the investigation of such other violations of subsection (a) as the Attorney General determines to be appropriate, and "(D) for the designation in the Service of a unit which has, as its primary duty, the prosecution of cases of violations of subsection (a) under this subsection. "(2) Authority in investigations. - I n conducting investigations and hearings under this subsection " ( A ) immigration officers and administrative law judges shall have reasonable access to examine evidence of any person or entity being investigated, and "(B) administrative law judges may, if necessary, compel by subpoena the attendance of witnesses and the production of evidence at any designated place or hearing. In case of contumacy or refusal to obey a subpoena lawfully issued under the paragraph and upon application of the Attorney General, an appropriate district court of the United States may issue an order requiring compliance with such subpoena and any failure to obey such order may be punished by such court as a contempt thereof. "(3) Hearing. 1*

292

Annex

" ( A ) In general. - Before imposing an order described in paragraph (4) or (5) against a person or entity under this subsection for a violation of subsection (a), the Attorney General shall provide the person or entity with notice and, upon request made within a reasonable time (of not less than 30 days, as established by the Attorney General) of the date of the notice, a hearing respecting the violation. "(B) Conduct of hearing. - Any hearing so requested shall be conducted before an administrative law judge. The hearing shall be conducted in accordance with the requirements of section 554 of title 5, United States Code. The hearing shall be held at the nearest practicable place to the place where the person or entity resides or of the place where the alleged violation occurred. If no hearing is so requested, the Attorney General's imposition of the order shall constitute a final and unappealable order. "(C) Issuance of orders. - If the administrative law judge determines, upon the preponderance of the evidence received, that a person or entity named in the complaint has violated subsection (a), the administrative law judge shall state his findings of fact and issue and cause to be served on such person or entity an order described in paragraph (4) or (5). "(4) Cease and desist order with civil money penalty for hiring, recruiting, and referral violations. - With respect to a violation of subsection (a) (1) (A) or (a) (2), the order under this subsection " ( A ) shall require the person or entity to cease and desist from such violations and to pay a civil penalty in an amount of "(i) not less than $ 250 and not more than $ 2,000 for each unauthorized alien with respect to whom a violation of either such subsection occurred, "(ii) not less than $ 2,000 and not more than $ 5,000 for each such alien in the case of a person or entity previously subject to one order under this subparagraph, or "(iii) not less than $ 3,000 and not more than $ 10,000 for each such alien in the case of a person or entity previously subject to more than one order under this subparagraph; and "(B) may require the person or entity "(i) to comply with the requirements of subsection (b) (or subsection [d] if applicable) with respect to individuals hired (or recruited or referred for employment for a fee) during a period of up to three years, and "(ii) to take such other remedial action as is appropriate. In applying this subsection in the case of a person or entity composed of distinct, physically separate subdivisions each of which provides separately for the hiring, recruiting, or referring for employment, without reference to the practices of, and not under the control of or common control with, another subdivision, each such subdivision shall be considered a separate person or entity. "(5) Order for civil money penalty for paperwork violations. - With respect to a violation of subsection (a) (1) (B), the order under this subsection shall require the person or entity to pay a civil penalty in an amount of not less than $ 100 and not more than $ 1,000 for each individual with respect to whom such violation occurred. In determining the amount of the penalty, due consideration shall be given to the size of the business of the employer being charged, the good faith of the employer, the seriousness of

Annex

293

the violation, whether or not the individual was an unauthorized alien, and the history of previous violations. "(6) Administrative appellate review. - The decision and order of an administrative law judge shall become the final agency decision and order of the Attorney General unless, within 30 days, the Attorney General modifies or vacates the decision and order, in which case the decision and order of the Attorney General shall become a final order under this subsection. The Attorney General may not delegate the Attorney General's authority under this paragraph to any entity which has review authority over immigration-related matters. "(7) Judicial review. - A person or entity adversely affected by a final order respecting an assessment may, within 45 days after the date the final order is issued, file a petition in the Court of Appeals for the appropriate circuit for reveiw of the order. "(8) Enforcement of orders. - If a person or entity fails to comply with a final order issued under this subsection against the person or entity, the Attorney General shall file a suit to seek compliance with the order in any appropriate district court of the United States. In any such suit, the validity and appropriateness of the final order shall not be subject to review. "(f) Criminal Penalties and Injunctions for Pattern or Practice Violations. "(1) Criminal penalty. - Any person or entity which engages in a pattern or practice of violations of subsection (a) (1) (A) or (a) (2) shall be fined not more than $ 3,000 for each unauthorized alien with respect to whom such a violation occurs, imprisoned for not more than six months for the entire pattern or practice, or both, notwithstanding the provisions of any other Federal law relating to fine levels. "(2) Enjoining of pattern or practice violations. - Whenever the Attorney General has reasonable cause to believe that a person or entity is engaged in a pattern or practice of employment, recruitment, or referral in violation of paragraph (1) (A) or (2) of subsection (a), the Attorney General may bring a civil action in the appropriate district court of the United States requesting such relief, including a permanent or temporary injunction, restraining order, or other order against the person or entity, as the Attorney General deems necessary. "(g) Prohibition of Indemnity Bonds. "(1) Prohibition. - It is unlawful for a person or other entity in the hiring, recruiting, or referring for employment of any individual, to require the individual to post a bond or security, to pay or agree to pay an amount, or otherwise to provide a financial guarantee or indemnity, against any potential liability arising under this section relating to such hiring, recruiting, or referring of the individual. "(2) Civil penalty. - Any person or entity which is determined, after notice and opportunity for an administrative hearing, to have violated paragraph (1) shall be subject to a civil penalty of $ 1,000 for each violation and to an administrative order requiring the return of any amounts received in violation of such paragraph to the employee or, if the employee cannot be located, to the general fund of the Treasury. "(h) Miscellaneous Provisions. "(1) Documentation. - In providing documentation or endorsement of authorization of aliens (other than aliens lawfully admitted for permanent residence) authorized to be

294

Annex

employed in the United States, the Attorney General shall provide that any limitations with respect to the period or type of employment or employer shall be conspicuously stated on the documentation or endorsement. "(2) Preemption. - The provisions of this section preempt any State or local law imposing civil or criminal sanctions (other than through licensing and similar laws) upon those who employ, or recruit or refer for a fee for employment, unauthorized aliens. "(3) Definition of unauthorized alien. - As used in this section, the term ,unauthorized alien' means, with respect to the employment of an alien at a particular time, that the alien is not at that time either (A) an alien lawfully admitted for permanent residence, or (B) authorized to be so employed by this Act or by the Attorney General. "(i) Effective Dates. "(1) 6-month public information period. - During the sixmonth period beginning on the first day of the first month after the date of the enactment of this section " ( A ) the Attorney General, in cooperation with the Secretaries of Agriculture, Commerce, Health and Human Services, Labor, and the Treasury and the Administrator of the Small Business Administration, shall disseminate forms and information to employers, employment agencies, and organizations representing employees and provide for public education respecting the requirements of this section, and "(B) the Attorney General shall not conduct any proceeding, nor issue any order, under this section on the basis of any violation alleged to have occurred during the period. "(2) 12-months first citation period. - In the case of a person or entity, in the first instance in which the Attorney General has reason to believe that the person or entity may have violated subsection (a) during the subsequent 12-month period, the Attorney General shall provide a citation to the person or entity indicating that such a violation or violations may have occurred and shall not conduct any proceeding, nor issue any order, under this section on the basis of such alleged violation or violations. "(3) Deferral of enforcement with respect to seasonal agricultural services. " ( A ) In general. - Except as provided in subparagraph (B), before the end of the application period (as defined in subparagraph [C] [i]), the Attorney General shall not conduct any proceeding, nor impose any penalty, under this section on the basis of any violation alleged to have occurred with respect to employment of an individual in seasonal agricultural services. "(B) Prohibition of recruitment outside the United States. "(i) In general. - During the application period, it is unlawful for a person or entity (including a farm labor contractor) or an agent of such a person or entity, to recruit an unauthorized alien (other than an alien described in clause [ii]) who is outside the United States to enter the United States to perform seasonal agricultural services. "(ii) Exception. - Clause (i) shall not apply to an alien who the person or entity reasonably believes meets the requirements of section 210 (a) (2) of this Act (relating to performance of seasonal agricultural services). "(iii) Penalty for violation. - A person, entity, or agent that violates clause (i) shall be deemed to be subject to a order under this section in the same manner as if it had violated paragraph (1) (A), without regard to paragraph (2) of this subsection.

Annex

295

"(C) Definitions. - In this paragraph: "(i) Application period. - The term application period' means the period described in section 210 (a) (1). "(ii) Seasonal agricultural services. - The term ,seasonal agricultural services' has the meaning given such term in section 210 (h). Part Β - Improvement of Enforcement and Services SEC. 112. U N L A W F U L TRANSPORTATION OF ALIENS TO T H E U N I T E D STATES. (a) Criminal Penalties. - Subsection (a) of section 274 (8 U.S.C. 1324) is amended to read as follows: "(a) Criminal Penalties. - Any person who " ( A ) knowing that a person is an alien, brings to or attempts to bring to the United States in any manner whatsoever such person at a place other than a designated port of entry or place other than as designated by the Commissioner, regardless of whether such alien has received prior official authorization to come to, enter, or reside in the United States and regardless of any future official action which may be taken with respect to such alien; "(B) knowing or in reckless disregard of the fact that an alien has come to, entered, or remains in the United States in violation of law, transports, or moves or attempts to transport or move such alien within the United States by means of transportation or otherwise, in furtherance of such violation of law; "(C) knowing or in reckless disregard of the fact that an alien has come to, entered, or remains in the United States in violation of law, conceals, harbors, or shields from detection, or attempts to conceal, harbor, or shield from detection, such alien in any place, including any building or any means of transportation; or "(D) encourages or induces an alien to come to, enter, or reside in the United States, knowing or in reckless disregard of the fact that such coming to, entry, or residence is or will be in violation of law, shall be fined in accordance with title 18, United States Code, imprisoned not more than five years, of both, for each alien in respect to whom any violation of this subsection occurs. "(2) Any person who, knowing or in reckless disregard of the fact that an alien has not received prior official authorization to come to, enter, or reside in the United States, brings to or attempts to bring to the United States in any manner whatsoever, such alien, regardless of any official action which may later be taken with respect to such alien shall, for each transaction constituting a violation of this paragraph, regardless of the number of aliens involved " ( A ) be fined in accordance with title 18, United States Code, or imprisoned not more than one year, or both; or "(B) in the case of "(i) a second or subsequent offense,

296

Annex

"(ii) an offense done for the purpose of commercial advantage or private financial gain, or "(iii) an offense in which the alien is not upon arrival immediately brought and presented to an appropriate immigration officer at a designated port of entry, be fined in accordance with title 18, United States Code, or imprisoned not more than five years, or both."

SEC. 117. RESTRICTIONS ON ADJUSTMENT OF STATUS. Section 245 (c) (2) (8 U.S.C. 1255 (c) (2) is amended by inserting after "hereafter continues in or accepts unauthorized employment prior to filing an application for adjustment of status" the following: "or who is not in legal immigration status on the date of filing the application for adjustment of status or who has failed (other than through no fault of his own for technical reasons) to maintain continuously a legal status since entry into the United States".

Title I I - Legalization SEC. 201. L E G A L I Z A T I O N OF STATUS. (a) Providing for Legalization Program. - (1) Chapter 5 of title I I is amended by inserting after section 245 (8 U.S.C. 1255) the following new section: "ADJUSTMENT OF STATUS OF C E R T A I N ENTRANTS BEFORE J A N U A R Y 1, 1982, TO T H A T OF PERSON A D M I T T E D FOR L A W F U L RESIDENCE "Sec. 245 A . (a) Temporary Resident Status. - The Attorney General shall adjust the status of an alien to that of an alien lawfully admitted for temporary residence if the alien meets the following requirements: "(1) Timely application. " ( A ) During application period. - Except as provided in subparagraph (B), the alien must apply for such adjustment during the 12-month period beginning on a date (not later than 180 days after the date of enactment of this section) designated by the Attorney General. "(B) Application within 30 days of show-cause order. - A n alien who, at any time during the first 11 months of the 12-month-period described in subparagraph (A), is the subject of an order to show cause issued under section 242, must make application under this section not later than the end of the 30-day period beginning either on the first day of such 18-month period or on the date of the issuance of such order, whichever day is later. "(C) Information included in application. - Each application under this subsection shall contain such information as the Attorney General may require, including information on living relatives of the applicant with respect to whom a petition for preference or other status may be filed by the applicant at any later date under section 204 (a).

Annex

297

"(2) Continuous unlawful residence since 1982. " ( A ) In general. The alien must establish that he entered the United States before January 1, 1982, and that he has resided continuously in the United States in an unlawful status since such date and through the date the application is filed under this subsection. "(B) Nonimmigrants. - In the case of an alien who entered the United States as a nonimmigrant before January 1, 1982, the alien must establish that the alien's period of authorized stay as a nonimmigrant expired before such date through the passage of time or the alien's unlawful status was known to the Government as of such date. "(C) Exchange visitors. - If the alien was at any time a nonimmigrant exchange alien (as defined in section 101 [a] [15] [J]), the alien must establish that the alien was not subject to the two-year foreign residence requirement of section 212 (e) or has fulfilled that requirement or received a waiver thereof. "(3) Continuous physical presence since enactment. " ( A ) In general. - The alien must establish that the alien has been continuously physically present in the United States since the date of the enactment of this section. "(B) Treatment of brief, casual, and innocent absences. - A n alien shall not be considered to have failed to maintain continuous physical presence in the United States for purposes of subparagraph (A) by virtue of brief, casual, and innocent absences from the United States. "(C) Admissions. - Nothing in this section shall be construed as authorizing an alien to apply for admission to, or to be admitted to, the United States in order to apply for adjustment of status under this subsection. "(4) Admissible as immigrant. - The alien must establish that he " ( A ) is admissible to the United States as an immigrant, except as otherwise provided under subsection (d) (2), "(B) has not been convicted of any felony or of three or more misdemeanors committed in the United States, "(C) has not assisted in the persecution of any person or persons on account of race, religion, nationality, membership in a particular social group, or political opinion, and "(D) is registered or registering under the Military Selective Service Act, if the alien is required to be so registered under that Act. For purposes of this subsection, an alien in the status of a Cuban and Haitian entrant described in paragraph (1) or (2) (A) of section 501 (e) of Public Law 96 - 422 shall be considered to have entered the United States and to be in an unlawful status in the United States. "(b) Subsequent Adjustment to Permanent Residence and Nature of Temporary Resident Status. "(1) Adjustment to permanent residence. - The Attorney General shall adjust the status of any alien provided lawful temporary resident status under subsection (a) to that of an alien lawfully admitted for permanent residence if the alien meets the following requirements:

298

Annex

" ( A ) Timely application after one year's residence. - The alien must apply for such adjustment during the one-year period beginning with the nineteenth month that begins after the date the alien was granted such temporary resident status. "(B) Continuous residence. "(i) In general. - The alien must establish that he has continuously resided in the United States since the date the alien was granted such temporary resident status. "(ii) Treatment of certain absences. - A n alien shall not be considered to have lost the continuous residence referred to in clause (i) by reason of an absence from the United States permitted under pararaph (3) (A). "(C) Admissible as immigrant. - The alien must establish that he "(i) is admissible to the United States as an immigrant, except as otherwise provided under subsection (d) (2), and "(ii) has not been convicted of any felony or three or more misdemeanors committed in the United States. "(D) Basic citizenship skills. "(i) In general. - The alien must demonstrate that he either "(I) meets the requirements of section 312 (relating to minimal understanding of ordinary English and a knowledge and understanding of the history and government of the United States), or "(II) is satisfactorily pursuing a course of study (recognized by the Attorney General) to achieve such an understanding of English and such a knowledge and understanding of the history and government of the United States. "(ii) Exception for elderly individuals. - The Attorney General may, in his discretion, waive all or part of the requirements of clause (i) in the case of an alien who is 65 years of age or older. "(iii) Relation to naturalization examination. - In accordance with regulations of the Attorney General, an alien who has demonstrated under clause (i) (I) that the alien meets the requirements of section 312 may be considered to have satisfied the requirements of that section for purposes of becoming naturalized as a citizen of the United States under title III. "(2) Termination of temporary residence. -The Attorney General shall provide for termination of temporary resident status granted an alien under subsection (a) " ( A ) if it appears to the Attorney General that the alien was in fact not eligible for such status, "(B) if the alien commits an act that (i) makes the alien inadmissible to the United States as an immigrant, except as otherwise provided under subsection (d) (2), or (ii) is convicted of any felony or three or more misdemeanors committed in the United States; or "(C) at the end of the thirty-first month beginning after the date the alien is granted such status, unless the alien has filed an application for adjustment of such status pursuant to paragraph (1) and such application has not been denied.

Annex

299

"(3) Authorized travel and employment during temporary residence. - During the period an alien is in lawful temporary resident status granted under subsection (a) " ( A ) Authorization of travel abroad. - The Attorney General shall, in accordance with regulations, permit the alien to return to the United States after such brief and casual trips abroad as reflect an intention on the part of the alien to adjust to lawful permanent resident status under paragraph (1) and after brief temporary trips abroad occasioned by a family obligation involving an occurrence such as the illness or death of a close relative or other family need. "(B) Authorization of employment. - The Attorney General shall grant the alien authorization to engage in employment in the United States and provide to that alien an ,employment authorized' endorsement or other appropriate work permit.

" ( A ) Single level of administrative appellate review. - The Attorney General shall establish an appellate authority to provide for a single level of administrative appellate review of a determination described in paragraph (1). "(B) Standard for review. - Such administrative appellate review shall be based solely upon the administrative record established at the time of the determination on the application and upon such additional or newly discovered evidence as may not have been available at the time of the determination. "(4) Judicial review. " ( A ) Limitation to review of deportation. - There shall be judicial review of such a denial only in the judicial review of an order of deportation under section 106. "(B) Standard for judicial review. - Such judicial review shall be based solely upon the administrative record established at the time of the review by the appellate authority and the findings of fact and determinations contained in such record shall be conclusive unless the applicant can establish abuse of discretion or that the findings are directly contrary to clear and convincing facts contained in the record considered as a whole. "(g) Implementation of Section. "(1) Regulations. - The Attorney General, after consultation with the Committees on the Judiciary of the House of Representatives and of the Senate, shall prescribe " ( A ) regulations establishing a definition of the term ,resided continuously', as used in this section, and the evidence needed to establish that an alien has resided continuously in the United States for purposes of this section, and "(B) such other regulations as may be necessary to carry out this section. "(2) Considerations. - In prescribing regulations described in paragraph (1) (A) " ( A ) Periods of continuous residence. - The Attorney General shall specify individual periods, and aggregate periods, of absence from the United States which will be considered to break a period of continuous residence in the United States and shall take into account absences due merely to brief and casual trips abroad. "(B) Absences caused by deportation or advanced parole. - The Attorney General shall provide that -

300

Annex

"(i) an alien shall not be considered to have resided continuously in the United States, if, during any period for which continuous residence is required, the alien was outside the United States as a result of a departure under an order of deportation, and "(ii) any period of time during which an alien is outside the United States pursuant to the advance parole procedures of the Service shall not be considered as part of the period of time during which an alien is outside the United States for purposes of this section. "(C) Waivers of certain absences. - The Attorney General may provide for a waiver, in the discretion of the Attorney General, of the periods specified under subparagraph (A) in the case of an absence from the United States due merely to a brief temporary trip abroad required by emergency or extenuating circumstances outside the control of the alien.

SEC. 202. C U B A N - H A I T I A N ADJUSTMENT. (a) Adjustment of Status. - The status of any alien described in subsection (b) may be adjusted by the Attorney General, in the Attorney General's discretion and under such regulations as the Attorney General may prescribe, to that of an alien lawfully admitted for permanent residence if (1) the alien applies for such adjustment within two years after the date of the enactment of this Act; (2) the alien is otherwise eligible to receive an immigrant visa and is otherwise admissible to the United States for permanent residence, except in determining such admissibility the grounds for exclusion specified in paragraphs (14), (15), (16), (17), (20), (21), (25), and (32) of section 212 (a) of the Immigration and Nationality Act shall not apply; (3) the alien is not an alien described in section 243 (h) (2) of such Act; (4) the alien is physically present in the United States on the date the application for such adjustment is filed; and (5) the alien has continuously resided in the United States since January 1, 1982. (b) Aliens Eligible for Adjustment of Status. - The benefits provided by subsection (a) shall apply to any alien (1) who has received an immigration designation as a Cuban/Haitian Entrant (Status Pending) as of the date of the enactment of this Act, or (2) who is a national of Cuba or Haiti, who arrived in the United States before January 1, 1982, with respect to whom any record was established by the Immigration and Naturalization Service before January 1, 1982, and who (unless the alien filed an application for asylum with the Immigration and Naturalization Service before January 1, 1982) was not admitted to the United States as a nonimmigrant. (c) No Affect on Fascell-Stone Benefits. - A n alien who, as of the date of the enactment of this Act, is a Cuban and Haitian entrant for the purpose of section 501 of Public Law 96 - 422 shall continue to be considered such an entrant for such purpose without regard to any adjustment of status effected under this section.

Annex

301

(d) Record of Permanent Residence as of January 1, 1982. - Upon approval of an alien's application for adjustment of status under subsection (a), the Attorney General shall establish a record of the alien's admission for permanent residence as of January 1,1982. (e) No Offset in Number of Visas Available. - When an alien is granted the status of having been lawfully admitted for permanent residence pursuant to this section, the Secretary of State shall not be required to reduce the number of immigrant visas authorized to be issued under the Immigration and Nationality Act and the Attorney General shall not be required to charge the alien any fee. (f) Application of Immigration and Nationality Act Provisions. - Except as otherwise specifically provided in this section, the definitions contained in the Immigration and Nationality Act shall apply in the administration of this section. Nothing contained in this section shall be held to repeal, amend, alter, modify, effect, or restrict the powers, duties, functions, or authority of the Attorney General in the administration and enforcement of such Act or any other law relating to immigration, nationality, or naturalization. The fact that an alien may be eligible to be granted the status of having been lawfully admitted for permanent residence under this section shall not preclude the alien from seeking such status under any other provision of law for which the alien may be eligible. SEC. 203. U P D A T I N G REGISTRY D A T E TO J A N U A R Y 1, 1972. (a) In General. - Section 249 (8 U.S.C. 1259) is amended (1) by striking out "june 30, 1948" in the heading and inserting in lieu thereof "January 1, 1972" and (2) by striking out "june 30, 1948" in paragraph (a) and inserting in lieu thereof "January 1, 1972". (b) Conforming Amendment to Table of Contents. - The item in the table of contents relating to section 249 is amended by striking out "June 30, 1948" and inserting in lieu thereof "January 1, 1972". (c) Clarification. - The numerical limitations of sections 201 and 202 of the Immigration and Nationality Act shall not apply to aliens provided lawful permanent resident status under section 249 of that Act.

Title I I I - Reform of Legal Immigration Part A - Temporary Agricultural Workers SEC. 301. H-2A A G R I C U L T U R A L WORKERS. (a) Providing New " H - 2 A " Nonimmigrant Classification for Temporary Agricultural Labor. - Paragraph (15) (H) of section 101 (a) (8 U.S.C. 1101 [a]) is amended by striking out "to perform temporary services or labor," in clause (ii) and inserting in lieu thereof "(a) to perform agricultural labor or services, as defined by the Secretary of Labor in regulations and including agricultural labor defined in section 3121 (g) of the

302

Annex

Internal Revenue Code of 1954 and agriculture as defined in section 3 (f) of the Fair Labor Standards Act of 1938 (29 U.S.C. 203 [f]), of a temporary or seasonal nature, or (b) to perform other temporary service or labor". (b) Involvement of Departments of Labor and Agriculture in H-2A Program. - Section 214 (c) (8 U.S.C. 1184 [c]) is amended by adding at the end the following: "For purposes of this subsection with respect to nonimmigrants described in section 101 (a) (15) (H) (ii) (a), the term appropriate agencies of Government 4 means the Department of Labor and includes the Department of Agriculture. The provisions of section 216 shall apply to the question of importing any alien as a nonimmigrant under section 101 (a) (15) (H) (ii) (a)." (c) Admission of H-2A Workers. - Chapter 2 of title I I is amended by adding after section 215 the following new section: "ADMISSION OF T E M P O R A R Y H-2A WORKERS "SEC. 216. (a) Conditions for Approval of H-2A Petitions. - (1) A petition to import an alien as an H-2A worker (as defined in subsection [i] [2]) may not be approved by the Attorney General unless the petitioner has applied to the Secretary of Labor for a certification that " ( A ) there are not sufficient workers who are able, willing, and qualified, and who will be available at the time and place needed, to perform the labor or services involved in the petition, and "(B) the employment of the alien in such labor or services will not adversely affect the wages and working conditions of workers in the United States similarly employed. "(2) The Secretary of Labor may require by regulation, as a condition of issuing the certification, the payment of a fee to recover the reasonable costs of processing applications for certification. "(b) Conditions for Denial of Labor Certification. - The Secretary of Labor may not issue a certification under subsection (a) with respect to an employer if the conditions described in that subsection are not met or if any of the following conditions are met: "(1) There is a strike or lockout in the course of a labor dispute which, under the regulations, precludes such certification. "(2) (A) The employer during the previous two-year period employed H-2A workers and the Secretary of Labor has determined, after notice and opportunity for a hearing, that the employer at any time during that period substantially violated a material term of condition of the labor certification with respect to the employment of domestic or nonimmigrant workers. "(B) No employer may be denied certification under subparagraph (A) for more than three years for any violation described in such subparagraph. "(3) The employer has not provided the Secretary with satisfactory assurances that if the employment for which the certification is sought is not covered by State workers' compensation law, the employer will provide, at no cost to the worker, insurance covering injury and disease arising out of and in the course of the worker's employment which will provide benefits at least equal to those provided under the State workers' compensation law for comparable employment.

Annex

303

"(4) The Secretary determines that the employer has not made positive recruitment efforts within a multi-state region of traditional or expected labor supply where the Secretary finds that there are a significant number of qualified United States workers who, if recruited, would be willing to make themselves available for work at the time and place needed. Positive recruitment under this paragraph is in addition to, and shall be conducted within the same time period as, the circulation through the interstate employment service system of the employer's job offer. The obligation to engage in positive recruitment under this paragraph shall terminate on the date the H-2A workers depart for the employer's place of employment.

SEC. 302. L A W F U L RESIDENCE FOR C E R T A I N SPECIAL A G R I C U L T U R A L WORKERS. (a) In General. - (1) Chapter 1 of title I I is amended by adding at the end the following new section: "SPECIAL A G R I C U L T U R A L WORKERS "SEC. 210. (a) Lawful Residene. "(1) In general. - The Attorney General shall adjust the status of an alien to that of an alien lawfully admitted for temporary residence if the Attorney General determines that the alien meets the following requirements: " ( A ) Application period. - The alien must apply for such adjustment during the 18month period beginning on the first day of the seventh month that begins after the date of enactment of this section. "(B) Performance of seasonal agricultural services and residence in the United States. - The alien must establish that he has "(i) resided in the United States, and "(ii) performed seasonal agricultural services in the United States for at least 90 mandays, during the 12-month-period ending on May 1,1986. For purposes of the previous sentence, performance of seasonal agricultural services in the United States for more than one employer on any one day shall be counted as performance of services for only 1 man-day. "(C) Admissible as immigrant. - The alien must establish that he is admissible to the United States as an immigrant, except as otherwise provided under subsection (c) (2). "(2) Adjustment to permanent residence. - The Attorney General shall adjust the status of any alien provided lawful temporary resident status under paragraph (1) to that of an alien lawfully admitted for permanent residence on the following date: " ( A ) Group 1. - Subject to the numerical limitation established under subparagraph (C), in the case of an alien who has established, at the time of application for temporary residence under paragraph (1), that the alien performed seasonal agricultural services in the United States for at least 90 man-days during each of the 12-month periods ending on May 1, 1984, 1985, and 1986, the adjustment shall occur on the first day after the

304

Annex

end of the one year period that begins on the later of (I) the date the alien was granted such temporary resident status, or (II) the day after the last day of the application period described in paragraph (1) (A). "(B) Group 2. - In the case of aliens to which subparagraph (A) does not apply, the adjustment shall occur on the day after the last day of the two-year period that begins on the later of (I) the date the alien was granted such temporary resident status, or (II) the day after the last day of the application period described in paragraph (1) (A). "(C) Numerical limitation. - Subparagraph (A) shall not apply to more than 350,000 aliens. If more than 350,000 aliens meet the requirements of such subparagraph, such subparagraph shall apply to the 350,000 aliens whose applications for adjustment were first filed under paragraph (1) and subparagraph (B) shall apply to the remaining aliens. "(3) Termination of temporary residence. - During the period of temporary resident status granted an alien under paragraph (1), the Attorney General may terminate such status only upon a determination under this Act that the alien is deportable. "(4) Authorized travel and employment during temporary residence. - During the period an alien is in lawful temporary resident status granted under this subsection, the alien has the right to travel abroad (including commutation from a residence abroad) and shall be granted authorization to engage in employment in the United States and shall be provided an ,employment authorized' endorsement or other appropriate work permit, in the same manner as for aliens lawfully admitted for permanent residence. "(5) In general. - Except as otherwise provided in this subsection, an alien who acquires the status of an alien lawfully admitted for temporary residence under paragraph (1), such status not having changed, is considered to be an alien lawfully admitted for permanent residence (as described in section 101 [a] [20]), other than under any provision of the immigration laws.

SEC. 303. D E T E R M I N A T I O N S OF A G R I C U L T U R A L L A B O R SHORTAGES A N D ADMISSION OF A D D I T I O N A L SPECIAL A G R I C U L T U R A L WORKERS. (a) In General. - Chapter 1 of title I I is amended by adding after section 210 (added by section 302 of this title) the following new section: " D E T E R M I N A T I O N OF A G R I C U L T U R A L L A B O R SHORTAGES A N D ADMISSION OF A D D I T I O N A L SPECIAL A G R I C U L T U R A L WORKERS "SEC. 210A. (a) Determination of Need to Admit Additional Special Agricultural Workers. "(1) In general. - Before the beginning of each fiscal year (beginning with fiscal year 1990 and ending with fiscal year 1993), the Secretaries of Labor and Agriculture (in this section referred to as the Secretaries') shall jointly determine the number (if any) of additional aliens who should be admitted to the United States or who should otherwise acquire the status of aliens lawfully admitted for temporary residence under this section during the fiscal year to meet a shortage of workers to perform seasonal agricultural services in the United States during the year. Such number is, in this section, referred to as the ,shortage number'.

Annex

305

"(2) Overall determination. - The shortage number is " ( A ) the anticipated need for special agricultural workers (as determined under paragraph [4]) for the fiscal year, minus "(B) the supply of such workers (as determined under paragraph [5]) for that year, divided by the factor (determined under paragraph [6]) for man-days per worker. "(3) No replenishment if no shortage. - In determining the shortage number, the Secretaries may not determine that there is a shortage unless, after considering all of the criteria set forth in paragraphs (4) and (5), the Secretaries determine that there will not be sufficient able, willing, and qualified workers available to perform seasonal agricultural services required in the fiscal year involved. "(4) Determination of need. - For purposes of paragraph (2) (A), the anticipated need for special agricultural workers for a fiscal year is determined as follows: " ( A ) Base. - The Secretaries shall jointly estimate, using statistically valid methods, the number of man-days of labor performed in seasonal agricultural services in the United States in the previous fiscal year. "(B) Adjustment for crop losses and changes in industry. - The Secretaries shall jointly "(i) increase such number by the number of man-days of labor in seasonal agricultural services in the United States that would have been needed in the previous fiscal year to avoid any crop damage or other loss that resulted from the unavailability of labor, and "(ii) adjust such number to take into account the projected growth or contraction in the requirements for seasonal agricultural services as a result of "(I) growth or contraction in the seasonal agriculture industry, and "(II) the use of technologies and personnel practices that affect the need for, and retention of, workers to perform such services. "(5) Determination of supply. - For purposes of paragraph (2) (B), the anticipated supply of special agricultural workers for a fiscal year is determined as follows: " ( A ) Base. - The Secretaries shall use the number estimated under paragraph (4) (A). "(B) Adjustment for retirements and increased recruitment. - The Secretaries shall jointly "(i) decrease such number by the number of man-days of labor in seasonal agricultural services in the United States that will be lost due to retirement and movement of workers out of performance of seasonal agricultural services, and "(ii) increase such number by the number of additional man-days of labor in seasonal agricultural services in the United States that can reasonably be expected to result from the availability of able, willing, qualified, and unemployed special agricultural workers, rural low skill, or manual, laborers, and domestic agricultural workers. "(C) Bases for increased number. - In making the adjustment under subparagraph (B) (ii), the Secretaries shall consider "(i) the effect, if any, that improvements in wages and working conditions offered by employers will have on the availability of workers to perform seasonal agricultural ser20 Bass

306

Annex

vices, taking into account the adverse effect, if any, of such improvements in wages and working conditions on the economic competitiveness of the perishable agricultural industry, "(ii) the effect, if any, of enhanced recruitment efforts by the employers of such workers and government employment services in the traditional and expected areas of supply of such workers, and "(iii) the number of able, willing and qualified individuals who apply for employment opportunities in seasonal agricultural services listed with offices of government employment services. "(D) Construction. - Nothing in this subsection shall be deemed to require any individual employer to pay any specified level of wages, to provide any specified working conditions, or to provide for any specified recruitment of workers. "(6) Determination of man-day per worker factor. " ( A ) Fiscal year 1990. -For fiscal year 1990 "(i) In general. - Subject to clause (ii), for purposes of paragraph (2) the factor under this paragraph is the average number, as estimated by the Director of the Bureau of the Census under subsection (b) (3) (A) (ii), of man-days of seasonal agricultural services performed in the United States in fiscal year 1989 by special agricultural workers whose status is adjusted under section 210 and who performed seasonal agricultural services in the United States at any time during the fiscal year. "(ii) Lack of adequate information. - If the Director determines that "(I) the information reported under subsection (b) (2) (A) is not adequate to make a reasonable estimate of the average number described in clause (i), but "(II) the inadequacy of the information is not due to the refusal or failure of employers to report the information required under subsection (b) (2) (A), the factor under this paragraph is 90. "(B) Fiscal year 1991. - For purposes of paragraph (2) for fiscal year 1991, the factor under this paragraph is the average number, as estimated by the Director of the Bureau of the Census under subsection (b) (3) (A) (ii), of man-days of seasonal agricultural services performed in the United States in fiscal year 1990 by special agricultural workers who obtained lawful temporary resident status under this section. "(C) Fiscal years 1992 and 1993. - For purposes of paragraph (2) for fiscal years 1992 and 1993, the factor under this paragraph is the average number, as estimated by the Director of the Bureau of the Census under subsection (b) (3) (A) (ii), of man-days of seasonal agricultural services performed in the United States in each of the two previous fiscal years by special agricultural workers who obtained lawful temporary resident status under this section during either of such fiscal year. "(7) Emergency procedure for increase in shortage number. " ( A ) Requests. - After the beginning of a fiscal year, a group or association representing employers (and potential employers) of individuals who perform seasonal agricultural services may request the Secretaries to increase the shortage number for the fiscal year based upon a showing that extraordinary, unusual, and unforeseen circumstances have resulted in a significant increase in the shortage number due to (i) a

Annex

307

significant increase in the need for special agricultural workers in the year, (ii) a significant decrease in the availability of able, willing, and qualified workers to perform seasonal agricultural services, or (iii) a significant decrease (below the factor used for purposes of paragraph [6]) in the number of man-days of seasonal agricultural services performed by aliens who were recently admitted (or whose status was recently adjusted) under this section. "(B) Notice of emergency procedure. - Not later than 3 days after the date the Secretaries receive a request under subparagraph (A), the Secretaries shall provide for notice in the Federal Register of the substance of the request and shall provide an opportunity for interested parties to submit information to the Secretaries on a timely basis respecting the request. "(C) Prompt determination on request. - The Secretaries, not later than 21 days after the date of the receipt of such a request and after consideration of any information submitted on a timely basis with respect to the request, shall make and publish in the Federal Register their determination on the request. The request shall be granted, and the shortage number for the fiscal year shall be increased, to the extent that the Secretaries determine that such an increase is justified based upon the showing and circumstances described in subparagraph (A) and that such an increase takes into account reasonable recruitment efforts having been undertaken. "(8) Procedure for decreasing man-days of seasonal agricultural services required in the case of over-supply of workers. " ( A ) Requests. - After the beginning of a fiscal year, a group of special agricultural workers may request the Secretaries to decrease the number of man-days required under subparagraphs (A) and (B) of subsection (d) (2) with respect to the fiscal year based upon a showing that extraordinary, unusual, and unforeseen circumstances have resulted in a significant decrease in the shortage number due to (i) a significant decrease in the need for special agricultural workers in the year, (ii) a significant increase in the availability of able, willing, and qualified workers to perform seasonal agricultural services, or (iii) a significant increase (above the factor used for purposes of paragraph [6]) in the number of man-days of seasonal agricultural services performed by aliens who were recently admitted (or whose status was recently adjusted) under this section. "(B) Notice of request. - Not later than 3 days after the date the Secretaries receive a request under subparagraph (A), the Secretaries shall provide for notice in the Federal Register of the substance of the request and shall provide an opportunity for interested parties to submit information to the Secretaries on a timely basis respecting the request. "(C) Determination on request. - The Secretaries, before the end of the fiscal year involved and after consideration of any information submitted on a timely basis with respect to the request, shall make and publish in the Federal Register their determination on the request. The request shall be granted, and the number of man-days specified in subparagraphs (A) and (B) of subsection (d) (2) for the fiscal year shall be reduced by the same proportion as the Secretaries determine that a decrease in the shortage number is justified based upon the showing and circumstances described in subparagraph (A). "(b) Annual Numerical Limitation on Admission of Additional Special Agricultural Workers. *

308

Annex

"(1) Annual numerical limitation. " ( A ) Fiscal year 1990. - The numerical limitation on the number of aliens who may be admitted under subsection (c) (1) or who otherwise may acquire lawful temporary residence under such subsection for fiscal year 1990 is "(i) 95 percent of the number of individuals whose status was adjusted under section 210 (a), minus "(ii) the number estimated under paragraph (3) (A) (i) for fiscal year 1989 (as adjusted in accordance with subparagraph [C]). "(B) Fiscal years 1991, 1992, and 1993. - The numerical limitation on the number of aliens who may be admitted under subsection (c) (1) or who otherwise may acquire lawful temporary residence under such subsection for fiscal year 1991, 1992, or 1993 is "(i) 90 percent of the number described in this clause for the previous fiscal year (or, for fiscal year 1991, the number described in subparagraph [A] [i]), minus "(ii) the number estimated under paragraph (3) (A) (i) for the previous fiscal year (as adjusted in acordance with subparagraph [C]). "(C) Adjustment to take into account change in number of H-2 agricultural workers. - The number used under subparagraph (A) (ii) or (B) (ii) (as the case may be) shall be increased or decreased to reflect any numerical increase or decrease, respectively, in the number of aliens admitted to perform temporary seasonal agricultural services (as defined in subsection [g] [2]) under section 101 (a) (15) (H) (ii) (a) in the fiscal year compared to such number in the previous fiscal year.

"(3) Annual estimate of employment of special agricultural workers. " ( A ) In general. - The Director of the Bureau of the Census shall, before the end of each fiscal year (beginning with fiscal year 1989 and ending with fiscal year 1992), estimate "(i) the number of special agricultural workers who have performed seasonal agricultural services in the United States at any time during the fiscal year, and "(ii) for purposes of subsection (a) (5), the average number of man-days of such services certain of such workers have performed in the United States during the fiscal year. "(B) Furnishing of information to Director. - The official designated by the Secretaries under paragraph (2) shall furnish to the Director, in such form and manner as the Director specifies, information contained in the certifications furnished to the official under paragraph (2). "(C) Basis for estimates. - The Director shall base the estimates under subparagraph (A) on the information furnished under subparagraph (B), but shall take into account (to the extent feasible) the underreporting or duplicate reporting of special agricultural workers who have performed seasonal agricultural services at any time during the fiscal year. The Director shall periodically conduct appropriate surveys, of agricultural employers and others, to ascertain the extent of such underreporting or duplicate reporting. "(D) Report. - The Director shall annually prepare and report to the Congress information on the estimates made under this paragraph.

Annex

309

"(c) Admission of Additional Special Agricultural Workers. "(1) In general. - For each fiscal year (beginning with fiscal year 1990 and ending with fiscal year 1993), the Attorney General shall provide for the admission for lawful temporary resident status, or for the adjustment of status to lawful temporary resident status, of a number of aliens equal to the shortage number (if any, determined under subsection [a]), for the fiscal year, of, if less, the numerical limitation established under subsection (b) (1) for the fiscal year. No such alien shall be admitted who is not admissible to the United States as an immigrant, except as otherwise provided under subsection (c). "(2) Allocation of visas. - The Attorney General shall, in consultation with the Secretary of State, provide such process as may be appropriate for aliens to petition for immmigrant visas or to adjust status to become aliens lawfully admitted for temporary residence under this subsection. No alien may be issued a visa as an alien to be admitted under this subsection or may have the alien's status adjusted under this subsection unless the alien has had a petition approved under this paragraph. "(d) Rights of Aliens Admitted or Adjusted Under This Section. "(1) Adjustment to permanent residence. - The Attorney General shall adjust the status of any alien provided lawful temporary resident status under subsection (c) to that of an alien lawfully admitted for permanent residence at the end of the 3-year period that begins on the date the alien was granted such temporary resident status. "(2) Termination of temporary residence. - During the period of temporary resident status granted an alien under subsection (c), the Attorney General may terminate such status only upon a determination under this Act that the alien is deportable. "(3) Authorized travel and employment during temporary residence. - During the period an alien is in lawful temporary resident status granted under this section, the alien has the right to travel abroad (including commutation from a residence abroad) and shall be granted authorization to engage in employment in the United States and shall be provided an ,employment authorized' endorsement or other appropriate work permit, in the same manner as for aliens lawfully admitted for permanent residence. "(4) In general. - Except as otherwise provided in this subsection, an alien who acquires the status of an alien lawfully admitted for temporary residence under subsection (c), such status not having changed, is considered to be an alien lawfully admitted for permanent residence (as described in section 101 [a] [20]), other than under any provision of the immigration laws. "(5) Employment in seasonal agricultural services required. " ( A ) For 3 years to avoid deportation. - In order to meet the requirement of this paragraph (for purposes of this subsection and section 241 [a] [20]), an alien, who has obtained the status of an alien lawfully admitted for temporary residence under this section, must establish to the Attorney General that the alien has performed 90 man-days of seasonal agricultural services "(i) during the one-year period beginning on the date the alien obtained such status, "(ii) during the one-year period beginning one year after the date the alien obtained such status, and

310

Annex

"(iii) during the one-year period beginning two years after the date the alien obtained such status. "(B) For 5 years for naturalization. - Notwithstanding any provision in title I I I , an alien admitted under this section may not be naturalized as citizen of the United States under that title unless the alien has performed 90 man-days of seasonal agricultural services in each of 5 fiscal years (not including any fiscal year before the fiscal year in which the alien was admitted under this section). "(C) Proof. - In meeting the requirements of subparagraphs (A) and (B), an alien may submit such documentation as may be submitted under section 210 (b) (3).

(b) Deportation of Certain Workers Who Fail To Perform Seasonal Agricultural Services. - Section 241 (a) (8 U.S.C. 1251 [a]) is amended (1) by striking out "or" at the end of paragraph (18), (2) by striking out the period at the end of paragraph (19) and inserting in lieu thereof; "or" and (3) by adding at the end the following new paragraph: "(20) obtains the status of an alien who becomes lawfully admitted for temporary residence under section 210 A and fails to meet the requirement of section 210 A (d) (5) (A) by the end of the applicable period."

Part Β - Other Changes in the Immigration Law SEC. 311. C H A N G E I N C O L O N I A L Q U O T A . (a) Increase to 5,000. - (1) Section 202 (c) (8 U.S.C. 1152 [c]) is amended by striking out "six hundred" and inserting in lieu thereof "5,000". (2) Section 202 (e) (8 U.S.C. 1152 [e]) is amended by striking out "600" and inserting in lieu thereof "5,000". (b) Effective Date. - The amendments made by subsection (a) shall apply to fiscal years beginning after the date of the enactment of this Act. SEC. 312. G - I V SPECIAL IMMIGRANTS. (a) Special Immigrant Status for Certain Officers and Employees of International Organizations and Their Immediate Family Members. - Section 101 (a) (27) (8 U.S.C. 1101 [a] [27]) is amended by striking out "or" at the end of subparagraph (G), by striking out the period at the end of subparagraph (H) and inserting in lieu thereof; "or", and by adding at the end of the following new subparagraph: "(I) (i) an immigrant who is the unmarried son or daughter of an officer or employee, or of a former officer or employee, of an international organization described in paragraph (15) (G) (i), and who (I) while maintaining the status of a nonimmigrant under paragraph (15) (G) (iv) or paragraph (15) (N), has resided and been physically present

Annex

311

in the United States for periods totaling at least one-half of the seven years before the date of application for a visa or for adjustment of status to a status under this subparagraph and for a period or periods aggregating at least seven years between the ages of five and 21 years, and (II) applies for admission under this subparagraph not later than his twenty-fifth birthday or six months after the date this subparagraph is enacted, whichever is later; "(ii) an immigrant who is the surviving spouse of a deceased officer or employee of such an international organization, and who (I) while maintaining the status of a nonimmigrant under pararaph (15) (G) (iv) or paragraph (15) (N), has resided and been physically present in the United States for periods totaling at least one-half of the seven years before the date of application for a visa or for adjustment of status to a status under this subparagraph and for a period or periods aggregating at least 15 years before the date of the death of such officer or employee, and (II) applies for admission under this subparagraph not later than six months after the date of such death or six months after the date this subparagraph is enacted, whichever is later; "(iii) an immigrant who is a retired officer or employee of such an international organization, and who (I) while maintaining the status of a nonimmigrant under paragraph (15) (G) (iv), has resided and been physically present in the United States for periods totaling at least one-half of the seven years before the date of application for a visa or for adjustment of status to a status under this subparagraph and for a period or periods aggregating at least 15 years before the date of the officer or employee's retirement from any such international organization, and (II) applies for admission under this subparagraph before January 1, 1993, and no later than six months after the date of such retirement or six months after the date this subparagraph is enacted, whichever is later; or "(iv) an immigrant who is the spouse of a retired officer or employee accorded the status of special immigrant under clause (iii), accompanying or following to join such retired officer or employee as a member of his immediate family." (b) Nonimmigrant Status for Certain Parents and Children of Aliens Given Special Immigrant Status. - Section 101 (a) (15) (8 U.S.C. 1101 [a] [15]) is amended by striking out "or" at the end of subparagraph (L), by striking out the period at the end of subpararaph (M) and inserting in lieu thereof; "or" and by adding at the end the following new paragraph: "(N) (i) the parent of an alien accorded the status of special immigrant under paragraph (27) (I) (i), but only if and while the alien is a child, or "(ii) a child of such parent or of an alien accorded the status of a special immigrant under clause (ii), (iii), or (iv) of paragraph (27) (I)".

SEC. 313. VISA W A I V E R PILOT P R O G R A M FOR C E R T A I N VISITORS. (a) Establishing Visa Waiver Pilot Program. - Chapter 2 of title I I , as amended by section 301 (c), is further amended by adding after section 216 the following new section: "Visa Waiver Pilot Program for certain visitors "Sec. 217. (a) Establishment of Pilot Program. - The Attorney General and the Secretary of State are authorized to establish a pilot program (hereafter in this section

312

Annex

referred to as the ,pilot program') under which the requirement of paragraph (26) (B) of section 212 (a) may be waived by the Attorney General and the Secretary of State, acting jointly and in accordance with this section, in the case of an alien who meets the following requirements: "(1) Seeking entry as tourist for 90 days or less. - The alien is applying for admission during the pilot program period (as defined in subsection [e]) as a nonimmigrant visitor (described in section 101 [a] [15] [B]) for a period not exceeding 90 days. "(2) National of pilot program country. - The alien is a national of a country which " ( A ) extends (or agrees to extend) reciprocal privilege to citizens and nationals of the United States, and "(B) is designated as a pilot program country under subsection (c). "(3) Executes entry control and waiver forms. - The alien before the time of such admission " ( A ) completes such immigration form as the Attorney General shall establish under subsection (b) (3), and "(B) executes a waiver of review and appeal described in subsection (b) (4). "(4) Round-trip ticket. - The alien has a round-trip, nontransferable transportation ticket which " ( A ) is valid for a period of not less than one year, "(B) is nonrefundable except in the country in which issued or in the country of the alien's nationality or residence, "(C) is issued by a carrier which has entered into an agreement described in subsection (d), and "(D) guarantees transport of the alien out of the United States at the end of the alien's visit. "(5) Not a safety threat. - The alien has been determined not to represent a threat to the welfare, health, safety, or security of the United States. "(6) No previous violation. - If the alien previously was admitted without a visa under this section, the alien must not have failed to comply with the conditions of any previous admission as such a nonimmigrant. "(b) Conditions Before Pilot Program Can Be Put Into Operation. "(1) Prior notice to Congress. - The pilot program may not be put into operation until the end of the 30-day period beginning on the date that the Attorney General submits to the Congress a certification that the screening and monitoring system described in paragraph (2) is operational and effective and that the form described in paragraph (3) has been produced. "(2) Automated data arrival and departure system. - The Attorney General in cooperation with the Secretary of State shall develop and establish an automated data arrival and departure control system to screen and monitor the arrival into and departure from the United States of nonimmigrant visitors receiving a visa waiver under the pilot program.

Annex

313

"(3) Visa waiver information form. - The Attorney General shall develop a form for use under the pilot program. Such form shall be consistent and compatible with the control system developed under paragraph (2). Such form shall provide for, among other items " ( A ) a summary description of the conditions for excluding nonimmigrant visitors from the United States under section 212 (a) and under the pilot program, "(B) a description of the conditions of entry with a waiver under the pilot program, including the limitation of such entry to 90 days and the consequences of failure to abide by such conditions, and "(C) questions for the alien to answer concerning any previous denial of the alien's application for a visa. "(4) Waiver of rights. - A n alien may not be provided a waiver under the pilot program unless the alien has waived any right " ( A ) to review or appeal under this Act of an immigration officer's determination as to the admissibility of the alien at the port of entry into the United States, or "(B) to contest, other than on the basis of an application for asylum, any action for deportation against the alien. "(c) Designation of Pilot Program Countries. "(1) Up to 8 countries. - The Attorney General and the Secretary of State acting jointly may designate up to eight countries as pilot program countries for purposes of the pilot program. "(2) Initial qualifications. - For the initial period described in pararaph (4), a country may not be designated as a pilot program country unless the following requirements are met: " ( A ) Low nonimmigrant visa refusal rate for previous 2-year period. - The average number of refusals of nonimmigrant visitor visas for nationals of that country during the two previous full fiscal years was less than 2.0 percent of the total number of nonimmigrant visitor visas for nationals of that country which were granted or refused during those years. "(B) Low nonimmigrant visa refusal rate for each of 2 previous years. - The average number of refusals of nonimmigrant visitor visas for nationals of that country during either of such two previous full fiscal years was less than 2.5 percent of the total number of nonimmigrant visitor visas for nationals of that country which were granted or rufused during that year.

"(e) Definition of Pilot Program Period. - For purposes of this section, the term ,pilot program period'means the period beginning at the end of the 30-day period referred to in subsection (b) (1) and ending on the last day of the third fiscal year which begins after such 30-day period." (b) Limitation on Stay in United States. - Section 214 (a) (8 U.S.C. 1184 [a]) is amended by adding at the end the following new sentence: "No alien admitted to the United States without a visa pursuant to section 217 may be authorized to remain in the

314

Annex

United States as a nonimmigrant visitor for a period exceeding 90 days from the date of admission." (c) Prohibition of Adjustment to Immigrant Status. - Section 245 (c) (8 U.S.C. 1255 [c]), as amended by section 312 (b), is further amended by striking out "or" before "(4)" and by inserting before the period at the end the following: "or" (5) an alien (other than an immediate relative as defined in section 201 [b]) who was admitted as a nonimmigrant visitor without a visa under section 212 (1) or section 217." (d) Prohibition of Adjustment of Nonimmigrant Status. - Section 248 (8 U.S.C. 1258) is amended by striking out "and" at the end of paragraph (2), by striking out the period at the end of paragraph (3) and inserting in lieu thereof, "and" and by adding at the end thereof the following new paragraph: "(4) an alien admitted as a nonimmigrant visitor without a visa under section 212 (1) or section 217." (e) Conforming Amendment to Table of Contents. - The table of contents is amended by adding after the item relating to section 216 the following new item: "Sec. 217 Visa waiver pilot program for certain visitors." SEC. 314. M A K I N G GRANTS.

VISAS A V A I L A B L E

TO NONPREFERENCE

IMMI-

(a) Authorization of Additional Visas. - Notwithstanding the numerical limitations in section 201 (a) of the Immigration and Nationality Act (8 U.S.C. 1151 [a]), but subject to the numerical limitations in section 202 of such Act, there shall be made available to qualified immigrants described in section 203 (a) (7) of such Act 5,000 visa numbers in each of fiscal years 1987 and 1988. (b) Distribution of Visa Numbers. - The Secretary of State shall provide for making visa numbers provided under subsection (a) available in the same manner as visa numbers are otherwise made available to qualified immigrants under section 203 (a) (7) of the Immigration and Nationality Act, except that (1) the Secretary shall first make such visa numbers available to qualified immigrants who are natives of foreign states the immigration of whose natives to the United States was adversely affected by the enactment of Public Law 89 - 236, and (2) within groups of qualified immigrants, such visa numbers shall be made available strictly in the chronological order in which they qualify after the date of the enactment of this Act. (c) Waiver of Labor Certification. - Section 212 (a) (14) of the Immigration and Nationality Act (8 U.S.C. 1182 [a] [14]) shall not apply in the determination of an immigrant's eligibility to receive any visa made available under this section or in the admission of such an immigrant issued such a visa under this section. (d) Application of Definitions of Immigration and Nationality Act. - Except as otherwise specifically provided in this section, the definitions contained in the Immigration and Nationality Act shall apply in the administration of this section. Nothing in this section shall be held to repeal, amend, alter, modify, affect, or restrict the powers, duties, functions, or authority of the Attorney General in the administration and enforcement of such Act or any other law relating to immigration, nationality, or naturalization.

Annex

315

SEC. 315. MISCELLANEOUS PROVISIONS. (a) Equal Treatment of Fathers. - Section 101 (b) (1) (D) (8 U.S.C. 1101 [b] [1] [D]) is amended by inserting "or to its natural father if the father has or had a bona fide parent-child relationship with the person" after "natural mother". (b) Suspension of Deportation for Certain Aliens. - Section 244 (b) (8 U.S.C. 1254 [b]), as amended by section 312 (c), is further amended by adding at the end the following new pararaph: "(3) A n alien shall not be considered to have failed to maintain continuous physical presence in the United States under paragraphs (1) and (2) of subsection (a) if the absence from the United States was brief, casual, and innocent and did not meaningfully interrupt the continuous physical presence."

Title V I I - Federal Responsibility for Deportable and Excludable Aliens convicted of Crimes SEC. 701. EXPEDITIOUS D E P O R T A T I O N OF CONVICTED ALIENS. Section 242 (8 U.S.C. 1254) is amended by adding at the end the following new subsection: "(i) In the case of an alien who is convicted of an offense which makes the alien subject to deportation, the Attorney General shall begin any deportation proceeding as expeditiously as possible after the date of the conviction."