Das Drittsendungsrecht Der Kirchen, Insbesondere Im Privaten Rundfunk (Schriften Zu Kommunikationsfragen) (German Edition) 3428063678, 9783428063673

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DIETER LORENZ

Das Drittsendungsrecht der Kirchen, insbesondere im privaten Rundfunk

Schriften zu Kommunikationsfragen Band 8

Das Drittsendungsrecht der Kirchen insbesondere im privaten Rundfunk

Von

Prof. Dr. Dieter Lorenz

DUNCKER & HUMBLOT / BERLIN

CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Lorenz, Dieter: Das Drittsendungsrecht der Kirchen, insbesondere im privaten Rundfunk / von Dieter Lorenz. — Berlin: Duncker u. Humblot, 1988 (Schriften zu Kommunikationsfragen; Bd. 8) ISBN 3-428-06367-8 NE: G T

Alle Rechte vorbehalten © 1988 Duncker & Humblot GmbH, Berlin 41 Satz: Werksatz Marschall, Berlin 45 Druck: W. Hildebrand, Berlin 65 Printed in Germany ISBN 3-428-06367-8

Für Peter Lerche zum 12. Januar 1988

Vorwort Nach seiner verfassungsrechtlichen Konsolidierung beginnt sich der Privatrundfunk in der Realität der Medienlandschaft zu etablieren. Die neuen Strukturen lassen die Stellung der für die Bildung der öffentlichen Meinung maßgeblichen gesellschaftlichen Kräfte nicht unberührt. Auch die Präsenz der Kirchen im Rundfunk ist unter bestimmten Aspekten in die Diskussion geraten. So stellen sich neue Fragen insbesondere gegenüber Existenz und Gestalt ihres bisher unbestrittenen Rechts zu eigenverantwortlichen Sendungen (Drittsendungen). Sind sie prinzipiell Ausdruck eines überholten Privilegs oder sachangemessene Ausprägung des besonderen verfassungsrechtlichen Status der Kirchen? Haben sie speziell im dualen System mit einem vom Marktprinzip geprägten Privatrundfunk überhaupt noch eine Daseinsberechtigung? Wie vielfach sonst, zeigt sich jedenfalls auch hier wiederum, daß konkrete Einzelfragen im Beziehungsgeflecht von Kirche, Staat und Öffentlichkeit nicht ohne Rückbesinnung auf deren grundsätzliches Verhältnis beantwortet werden können. Die vorliegende Untersuchung ist aus einem Rechtsgutachten hervorgegangen, das für den Verband der Diözesen Deutschlands erstellt wurde. Für wertvolle Unterstützung bei der Vorbereitung danke ich vor allem meiner Mitarbeiterin, Frau Assessorin Silke Vollmer, sehr herzlich. Konstanz, den 30.9.1987

Dieter Lorenz

Inhaltsverzeichnis

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

13

L Die kirchliche Präsenz im Rundfunk

13

1. Der Zugang der Kirchen zum Rundfunk

14

a) Allgemeine Lage

14

b) Insbesondere kirchliche Drittsendungen

15

2. Drittsendungsrechte nach den neuen Mediengesetzen

16

a) Befund und Bewertung b) Präzisierung der Fragestellung

II. Rundfunkfreiheit

16 18

und privater Rundfunk

19

1. Die Garantie der Rundfunkfreiheit

19

a) Inhaltliche Anforderungen

19

b) Die Aufgabe des Gesetzgebers

20

2. Die Anforderungen des Vielfaltsgebots im dualen System

...

22

a) Die Sondersituation des Rundfunks b) Die Neuorientierung im Niedersachsen-Urteil c) Der differenzierte Gehalt des Vielfaltsgebots

22 24 25

aa) Grundversorgungsdoktrin bb) Reduzierte inhaltliche Anforderungen cc) Beschränkung der Kontrolle

26 26 27

B. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

I. Die verfassungsrechtliche

Stellung der Kirchen

1. Religiöse Sendungsinhalte und Programmgestaltung a) Typologie b) Einordnung

29

29 29 29 30

Inhaltsverzeichnis

10 2. Die Religionsfreiheit

31

a) Individualrechtlicher Gehalt

31

b) Korporativer Gehalt

32

3. Meinungs- und Rundfunkfreiheit

33

a) Die Konkurrenz von Glaubens- und Meinungsfreiheit b) Meinungsfreiheit, Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG c) Rundfunkfreiheit, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

....

aa) Der individualrechtliche Gehalt bb) Vergleichsfälle

II. Die Bedeutung der kirchlichen recht 1. Die Kirche

33 35 35 35 36

Stellung für das Drittsendungs37

im Spektrum gesellschaftlicher

Meinungsviel-

falt

38

2. Die Bedeutung der Informationsfreiheit

40

3. Der öffentliche Status der Kirche

41

4. Folgerungen

44

a) Das subjektive Zugangsrecht der Kirchen b) Der Gegenstand kirchlicher Drittsendungen

C. Die Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

44 44

46

/. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen 1. Öffentlich-rechtlicher und privater Rundfunk

46 46

a) Die Bedeutung der Modellentscheidung b) Die modellbezogene Umsetzung

46 47

aa) im öffentlich-rechtlichen Rundfunk bb) im privatrechtlichen Rundfunk

47 48

α) Allgemeine verfassungsrechtliche Einbettung . . . . ß) Insbesondere die Verminderung des Vielfaltsgebots c) Fazit

48 49 49

2. Das binnenpluralistische Modell

50

3. Das außenpluralistische Modell

50

Inhaltsverzeichnis a) Marktmodell

50

aa) Kennzeichnung bb) Beurteilung

50 51

b) Mischmodell c) Ansätze zur Realisierung

54 54

aa) Effektive Vielfalt als Partizipationsangebot bb) Binnenpluralität höherer Stufe 4. Grundrechte von Veranstaltern

57

a) Rundfunkfreiheit, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

57

aa) Ausgestaltungsregelung bb) Beschränkung durch allgemeines Gesetz cc) Zur Tendenzfreiheit b) Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. 1 GG c) Eigentumsschutz, Art. 14 GG d) Bekenntnisfreiheit, Art. 4 Abs. 1, 2 GG

60 61

α) bei neutraler Ausrichtung ß) bei Tendenzbindung

kirchlicher

1. Die Entgeltregelungen system

im

57 58 59 59 60 60

aa) Binnenpluralistische Gestaltung bb) Außenpluralistische Gestaltung

IL Die Entgeltlichkeit

54 55

61 61

Drittsendungen gesetzlichen

Finanzierungs-

2. Verfassungsrechtliche Bindungen der Entgeltregelung a) Eigentumsschutz, Art. 14 GG b) Staatskirchenrechtliche Vorgaben, Art. 4, 140 GG aa) Leistungsansprüche bb) Eingriffsabwehr c) Rundfunkfreiheit, Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG d) Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG 3. Zur Differenzierung zwischen den Modellen

62 63 64 65 65 66 66 67 68 70

D. Ergebnisse

71

Literaturverzeichnis

75

Abkürzungsverzeichnis AfP bayMEG

bayRFG

berlKPPG BuRFG

bwLMG DuR Entw.-hessLMG

FuR hambMG HdBStKirchR hessRFG MP ndsLRG nwLRG RB-G

RF-StV RuF rhpfLRG saarlLRG shLRG WDR-G ZDF-StV

ZUM

= Archiv für Presserecht = Gesetz über die Erprobung und Entwicklung neuer Rundfunkangebote und anderer Mediendienste in Bayern, vom 22.11.1984 (GVB1. S. 455) = Gesetz über die Errichtung und die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts „Der Bayerische Rundfunk", i.d.F. vom 26.9.1973 (GVB1. S. 563) = Gesetz über die Durchführung des Kabelpilotprojekts Berlin, vom 17.7.1984 (GVB1. Band 2, S. 964) = Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts, vom 29.11.1960 (BGBl. I, S. 862), zuletzt geändert durch Gesetz vom 14.12.1976 (BGBl. I, S. 3341) = Landesmediengesetz Baden-Württemberg, vom 16.12.1985 (GBl. S. 539) = Demokratie und Recht = Gesetzentwurf der hess. Landesregierung für ein Gesetz über die Weiterverbreitung von Satellitenprogrammen vom 2.12.1985 (LT-Drucks. 11/5010) = Film und Recht = Hamburgisches Mediengesetz, v. 3.12.1985 (GVB1.1, S. 315) = Handbuch des Staatskirchenrechts = Gesetz über den hess. Rundfunk, v. 6.3.1980 (GVB1. S. 93) = Media Perspektiven = Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz, vom 23.5.1984 (GVB1. S. 147) = Rundfunkgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, vom 19.1.1987 (GV. N W S. 22) = Gesetz über die Errichtung und die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts — Radio Bremen, vom 18.6.1979 (GBl. S. 245) = Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunks vom 12. März 1987, MP 1987, 81 = Rundfunk und Fernsehen = Rheinland-pfälzisches Landesrundfunkgesetz, vom 24.6. 1986 (GVB1. S. 159) = Rundfunkgesetz für das Saarland, vom 28.11.1984 (Amtsbl. S. 1249) = Rundfunkgesetz für das Land Schleswig-Holstein, vom 27.11.1984 (GVOB1. S. 214) = Gesetz über den „Westdeutschen Rundfunk Köln", vom 19.3.1985 (GV. N W . S. 237) = Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts „Zweites Deutsches Fernsehen", vom 9.6.1961 (BWGVB1. S. 215) = Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht / Film und Recht

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

I. Die kirchliche Präsenz im Rundfunk Kirchliches Wirken ist wesensgemäß öffentlich. Dies gilt nicht nur in bezug auf die Religionsausübung im engeren Sinne kultischer Handlungen und eines Bekenntnisses in Wort und Tat sowie das Verhältnis der Kirchen zu ihren Mitgliedern. 1 Es trifft auch für das allgemeine staatlichgesellschaftliche Beziehungsfeld zu, in dem die Kirchen einerseits infolge ihrer soziologischen Bedeutung die Stellung maßgeblicher intermediärer Verbände einnehmen und auf das sie andererseits kraft ihres spezifischen, in ihrem Selbstverständnis wurzelnden, verfassungsrechtlich an2 erkannten Öffentlichkeitsauftrags unmittelbar einwirken. Von den Medien, die öffentlichem, kirchlichem Reden und Handeln zur Verfügung stehen,3 nehmen Presse und Rundfunk einen zentralen Platz ein, sind sie doch in der modernen Massengesellschaft für die Bildung öffentlicher Meinung beherrschend und demzufolge für die Erreichung öffentlicher Wirksamkeit unverzichtbar. Demgemäß haben die Kirchen insbesondere dem Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) als Mittel öffentlicher Kommunikation, abgesehen von der Sorge um Defizite und Gefahren, die aus einem Mißbrauch für den einzelnen entstehen können,4 besondere Aufmerksamkeit geschenkt.5

1

Schiaich, in: HdBStKirchR II, S. 242 f.

2

Vgl. dazu unten Β II 3.

3

Vgl. Schiaich, in: HdBStKirchR II, S. 243.

4

Vgl. Medienpolitische Grundpositionen der Deutschen Bischofskonferenz, S. 10 f.; Glässgen, Katholische Kirche und Rundfunk, S. 24 ff. Vgl. Herzog, in: HdBStKirchR II, S. 418 f. ; Glässgen, a. a. O., S. 46 ff., 153 ff. und passim; Bühler, Die Kirchen und die Massenmedien, passim. 5

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

14

1. Der Zugang der Kirchen zum Rundfunk

a) Allgemeine Lage Dieses kirchliche Interesse ist in den gesetzlichen und staatsvertraglichen Regelungen über den — öffentlich-rechtlichen — Rundfunk anerkannt worden und hat zu einer Einbeziehung der religiösen Dimension in das Rundfunkwesen auf mehreren Ebenen und in verschiedenen Formen geführt: 6 Als „relevante gesellschaftliche Gruppen"7 entsenden die Kirchen Vertreter in die Rundfunkgremien, durch deren pluralistische Struktur die erforderliche Vielfalt des Programmangebots sichergestellt werden soll. Dabei können jene Stellen als Organe des jeweiligen Veranstalters (Rundfunkrat, Fernsehrat) vorgesehen8 oder, wie nach den neueren Mediengesetzen vor allem9 für den Bereich der Veranstaltung privaten Rundfunks, als selbständige externe Aufsichtsorgane 10 eingerichtet sein. Für den vorliegenden Zusammenhang spielt der Unterschied jedoch keine Rolle. Auf der Ebene der Programmgestaltung verpflichten die Programmgrundsätze positiv zur Berücksichtigung auch weltanschaulicher und damit kirchlicher Auffassungen und Standpunkte als Teil des gesellschaftlichen Meinungsspektrums,11 während sie andererseits — negativ — eine Verletzung des religiösen Gefühls verbieten. 12 Schließlich ist vorgesehen, daß den Kirchen auf Wunsch (angemessene) Sendezeiten, zum Teil ausdrücklich bezogen auf den Zweck der Erfüllung ihres religiösen Auftrags (Übertragung gottesdienstlicher Handlungen; sonstige religiöse Sendungen),13 eingeräumt werden. 14 6 Vgl. dazu i m einzelnen Stock, ZevKR 20 (1975), S. 262; Holzamer, in: Essener Gespräche 13 (1978), S.55ff. ; Link/Pahlke, AöR 108 (1983), S.250ff. ; dies., Kirchen und privater Rundfunk, S. 16 ff.; Herzog, in: HdBStKirchR II, S. 431 f. 7 Vgl. BVerfGE 57, 295 (330); OVG Lüneburg, JZ 1979, S.24 (27); Forster, in: Essener Gespräche 13 (1978), S. 13; siehe aber auch noch unten Β II. 3. 8

Vgl. ζ. B. § 14 Abs. 1 lit. d, e ZDF-StV.

9

Vgl. aber auch Art. 12 Abs. 2 Nr. 4 bayMEG.

10

Vgl. z. B. §§ 65 Abs. 1 bwLMG; 55 Abs. 2 hambMEG; 26 Abs. 1 rhpfLRG.

11

Vgl. Art. 4 Abs. 2 Nr. 1 bayRFG; § 4 Abs. 1 WDR-G.

12

Vgl. Art. 4 Abs. 2 Nr. 11 bayRFG; § 2 Abs. 3 Satz 2 RB-G; § 3 Nr. 3 Satz 1 hessRFG. 13 14

So z. B. § 27 Abs. 3 BuRFG; § 6 Abs. 3 ZDF-StV.

Vgl. Art. 4 Abs. 2 Nr. 3 Satz 1 bayRFG. Allg. Darstellung der Rechtslage bei Holzamer, in: Essener Gespräche 13 (1978), S. 57 f.

I. Die kirchliche Präsenz im Rundfunk

15

b) Insbesondere kirchliche Drittsendungen Gerade diese letztere Sendungsform kann besondere Aufmerksamkeit beanspruchen. Sie ist äußerlich dadurch gekennzeichnet, daß sie prinzipiell nicht in der Verantwortung des Rundfunkveranstalters, im öffentlich-rechtlichen Rundfunk also letztlich des Intendanten, sondern desjenigen liegt, „dem die Sendezeit zugebilligt worden ist".15 Strukturell stellen sich diese „eigenverantwortlichen Sendungen Dritter", kurz Drittsendungen, 16 als Ausnahme dar. Denn sie lassen einzelne Meinungsträger im Rundfunkprogramm unmittelbar zu Wort kommen, das die Vielfalt der gesellschaftlichen Meinungen und Strömungen im übrigen lediglich in medialer Gestaltung zum Ausdruck bringt. Ist dies für den (öffentlichrechtlichen) Integrationsrundfunk ohne weiteres einsichtig,17 so gilt nichts anderes für den Privatfunk außenpluralistischer Prägung.18 Denn in jedem Fall wird die umfassende Programmverantwortung des einzelnen Rundfunkveranstalters durchbrochen, gleichviel, ob dieser in einem Konkurrenzverhältnis zu anderen steht. Lediglich in einem als solchen voll ausgebauten Koordinationsrundfunk 19 würde die DriMsendung dieses ihres spezifischen Charakters verlustig gehen. Dieses Modell braucht deshalb nach der Zielsetzung dieser Untersuchung nicht näher in Erwägung gezogen zu werden. Auf der anderen Seite haben gerade die Kirchen ein spezifisches Interesse daran, daß ihr Wort unmittelbar und unverfälscht verbreitet wird, also nicht bloß mittelbar, sei es als Bericht über dessen Äußerung oder eingebettet in eine journalistisch aufbereitete Sendung, in die Öffentlichkeit gelangt.20 Eben dieses Interesse wird durch eigenverantwortlich gestaltete Sendungen anerkannt und befriedigt. Folgerichtig sind Drittsendungsrechte oder -möglichkeiten auch in anderen Bereichen dann vorgesehen, wenn es auf die Äußerung des Emittenden selbst ankommt, sein Wort einer journalistischen Gestaltung nicht zugänglich ist. Dies gilt außer für die kirchliche Verkündigung (im weiteren Sinn) für VerlautbaVgl. § 8 ZDF-StV und dazu Holzamer, a. a. O., S. 58; Lerche, Landesbericht, S. 66; Link / Pahlke, AöR 108 (1983), S. 258. 16 Lerche, Landesbericht, S. 64; vgl. auch BVerwG, DÖV 1987, S. 205; BayVGH, N V w Z 1987, S. 435 (436). 15

17

Glässgen, Katholische Kirche und Rundfunk, S. 44; Wunsche!, Rundfunk und Fernsehen, S. 92, 111. Dehnen, Stock,

18

Ebenso

19

Vgl. dazu

20

Forster, in: Essener Gespräche 13 (1978), S. 23 ff.

DVB1 1986, S. 18. Koordinationsrundfunk im Modellversuch, S. 167 ff.

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

16

rungen von Regierungsstellen21 ebenso wie für Wahlwerbesendungen politischer Parteien.22 Letztlich gehören hierher 23 auch Sendungen (sonstiger) unmittelbarer, „instrumentaler" 24 (Wirtschafts-)Werbung, bei der es, anders als in Fällen medial (ζ. B. angesichts eines sportlichen Großereignisses) zwangsläufig mitverbreiteter Werbung, nicht bloß um vollständige und wahrheitsgemäße Berichterstattung geht, sondern dem Meinungsträger die direkte und gezielte Einwirkung auf den (empfangsbereiten) Rezipienten ermöglicht werden soll.25

2. Drittsendungsrechte nach den neuen Mediengesetzen

a) Befund und Bewertung Mit der gesetzlichen Zulassung privaten Rundfunks erscheinen die Drittsendungsrechte in einem neuen Licht. Denn infolge der Entstehung einer technischen Vielfalt von Arten und Wegen der Rundfunk-Kommunikation kann einer vergleichsweise großen Vielzahl von Veranstaltern der Zugang zum Rundfunk in einem Sendegebiet, zudem in regionaler und lokaler Aufgliederung, ermöglicht werden. Es stellt sich deshalb die Frage, ob die mit der Privatisierung verbundene — und verfolgte —Annäherung dieses Bereichs an einen Zustand größerer grundrechtlicher Freiheit nicht auch für die Entscheidung des Rundfunkunternehmers Bedeutung haben muß, Dritte mit eigenen Programmbestandteilen zu Wort kommen zu lassen. Zumal bei einer Allgemeinheit des Zugangs zum Rundfunk, wie es ein außenpluralistisches System unterstellt, erscheint es folgerichtig, die betreffenden Meinungsträger auf die Möglichkeit eigener Veranstaltung zu verweisen und ein Drittsendungsrecht insbesondere der Kirchen nicht (mehr) für erforderlich oder nicht einmal mehr für zulässig zu halten.27 Dem scheinen die Regelungen einzelner 21

26

Vgl. §§ 5 ZDF-StV; 26 hambMG.

22

Vgl. §§ 6 Abs. 2 ZDF-StV; 25 Abs. 2 hambMG; 21 shLRG. Dazu noch unten Β I 3 c bb und C II 2 d. 23 BayVGH, N V w Z 1987, S. 435 (436). 24

Vgl.

Lerche,

Rechtsprobleme des Werbefernsehens, S. 2, 12 f.

Näher Lerche, a. a. O., S. 11 ff.; vgl. auch Öffentliches Recht, S. 49 ff. 25

26

27

Leisner,

Werbefernsehen und

Vgl. BVerfGE 73,118 ( 171 ) ; Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 117 ff., 135.

So in der Tat Dehnen, DVB1 1986, S. 21 ff.

I. Die kirchliche Präsenz im Rundfunk

17

Landesmediengesetze und Entwürfe hierzu Recht zu geben, die ein Drittsendungsrecht der Kirchen im privaten Rundfunk nicht vorsehen.28 Meistens werden jedoch, im einzelnen unterschiedlich ausgestaltete Rechte der Kirchen auf Einräumung angemessener Sendezeiten statuiert, die freilich durchweg nur gegen —differenziert geregeltes — Entgelt in Anspruch genommen werden können.29 Fehlt es an einer diesbezüglichen gesetzlichen Verpflichtung, so hängt die Gewährung eigenverantwortlich nutzbarer Sendezeit von der freien Entscheidung des Rundfunkveranstalters ab. Sie wird von dessen spezifischer, systemimmanent: ökonomischer Interessenlage gesteuert. Deshalb treffen Werbesendungen, im öffentlich-rechtlichen Rundfunk lediglich Annexnutzung (und Zusatzfinanzierung) einer öffentlichen Einrichtung mit spezifischer Aufgabenstellung, 30 im Privatfunk auf ein zentrales Interesse des Veranstalters, bilden sie doch die — auf absehbare Zeit (nahezu) ausschließliche — 31 finanzielle Basis des Sendebetriebs überhaupt. Im Gegensatz dazu sind sonstige Drittsendungen nicht als solche, sondern lediglich mittelbar, nach Maßgabe ihrer Eignung zur Herstellung des Kontakts zu einem breiten, für die Werbung ansprechbaren Empfängerkreis, von Bedeutung. Ihre Zulassung wird deshalb, will man sie nicht auf die nach äußerer Gestalt, Zielsetzung und Stellung im Programm von vornherein ungeeignete Form von Werbesendungen verweisen, aus eigenem Antrieb des Veranstalters nur erfolgen, wenn sie sich, nicht anders als die Gestaltung des übrigen — medialen — Programms, nach dem Kriterium der Maximierung von Einschaltquoten dem Wettbewerb um die Hörer- und Zuschauergunst einordnen.32 Ob und inwieweit damit dem spezifischen Anliegen der Veranstalter von Drittsendungen, insbesondere der Kirchen, Rechnung getragen werden kann, braucht hier nicht vertieft zu werden. 33 Denn jedenfalls böte selbst die Einfügung in den beschriebenen Mechanismus keine Gewähr 28 So etwa bwLMG (vgl. immerhin dort § 14 Abs. 2 Nr. 3); berlKPPG; Entw.hessLMG. 29

Vgl. im einzelnen unten C II vor 1.

30

Vgl. BVerfGE 73, 118 (157 f.); Leisner, Werbefernsehen und Öffentliches Recht, S. 69 ff., 113 ff. 31 Vgl. BVerfGE 73,118 (155); Groß, W. Schmidt, NJW 1986, S. 1793. 32

Vgl. dazu BVerfGE 73, 118 (155).

ders., MP 1984, S. 623. 33

Siehe dazu noch unten C I 3 a.

2 Lorenz

MP 1983, S. 510; Jarass, Z u M 1986, S. 311 ;

Hoffmann-Riem,

AöR 109 (1984), S. 343;

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

18

dafür, daß die Kirchen auch tatsächlich Sendezeit erhalten. Auch ist nicht von vornherein ausgemacht, ob die — je nach Organisationssystem — eröffnete Möglichkeit, als Rundfunkveranstalter aufzutreten, dieses Defizit auszugleichen vermöchte. 34

b) Präzisierung der Fragestellung Damit spitzt sich die Fragestellung darauf zu, ob und gegebenenfalls unter welchen Modalitäten den Kirchen auch im Bereich des Privatfunks Drittsendungsrechte von der Art eingeräumt werden müssen, wie sie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, teils auf gesetzlicher Grundlage, bestehen. Diese Frage, gegenüber dem Landesgesetzgeber gestellt, kann nur nach Maßgabe verfassungsrechtlicher oder kirchenvertraglicher Regelung beantwortet werden. Dabei stehen in ersterer Hinsicht die Garantien der Bundesverfassung im Vordergrund, die einerseits ein freies Rundfunkwesen sichern, andererseits die öffentliche Wirksamkeit der Kirchen gewährleisten. Entsprechende Normierungen in den Landesverfassungen, die — abgesehen vom Sonderfall des Art. l i l a bayVerf 35 — keine weiterreichende Wirkkraft entfalten, 36 können demgegenüber weithin vernachlässigt werden. Die folgende Untersuchung nimmt ihren Ausgang von der Garantie der Rundfunkfreiheit und der konkreten Gestalt des Rundfunkwesens, wie es sich auf dieser Grundlage entwickelt hat und in seiner künftigen Struktur abzeichnet; denn sie bildet den vorgegebenen Ordnungsrahmen, in den etwaige kirchliche Drittsendungsansprüche eingefügt werden müssen. Diese selbst können entweder — allgemein — auf der den Kirchen zukommenden Bedeutung als relevante gesellschaftliche Verbände beruhen oder — speziell — aus ihrem besonderen, verfassungsrechtlich anerkannten Öffentlichkeitsstatus hergeleitet werden. Soweit kirchliche Ansprüche in dieser Richtung grundsätzlich anzuerkennen sind, bedarf es einer Klärung ihrer Modalitäten in bezug auf Voraussetzungen, Gehalt und die Frage des Entgelts. 34 35

Vgl. BVerfGE 74, 297 (330).

Zu Geltung und Verständnis dieser Regelung vgl. Bay VerfGH, VGHE 30, 78 (95); Entsch. vom 21.11.1986, BayVBl 1987, S.78 (Umdruck S. 103ff.); vgl. auch Entsch. vom 27.5.1987, BayVBl 1987, S. 527; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, S. 85ff.; Lerche, in: Freiheit und Verantwortung im Verfassungsstaat, S. 245 ff. 36 Vgl. dazu auch Herrmann, Fernsehen und Hörfunk, S. 20 f.; Starck, JZ 1983, S. 406.

II. Rundfunkfreiheit und privater Rundfunk

19

I I . Rundfunkfreiheit und privater Rundfunk 1. Die Garantie der Rundfunkfreiheit

Die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Veranstaltung von Rundfunk sind vor allem dem Art. 5 Abs. 1 GG zu entnehmen. Zentralnorm ist die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, die allgemein in einem umfassenden Sinn als Rundfunkfreiheit verstanden wird. Sie ist in einer breiten Diskussion entfaltet worden, in der die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 37 in den Rundfunkurteilen aus den Jahren 1961 (ZDF),38 1971 (Umsatzsteuer)39 und 1981 (FRAG)40 entscheidende Wegmarken gesetzt hatte. Mit der letztgenannten Entscheidung war die Entwicklung zu einem gewissen Abschluß gekommen, von dem aus das vierte Rundfunkurteil vom 4.11.1986 (Niedersachsen)41 — wenngleich nicht völlig bruchlos 42 — in die neue Ära des Privatfunks überleiten und die vorläufig letzte (fünfte) Entscheidung vom 24.3.1987 (SDR/SWF) eine zusätzliche Ausgestaltung vornehmen konnte.

a) Inhaltliche Anforderungen Danach ist die Rundfunkfreiheit bestimmt von ihrer Zielsetzung, freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu gewährleisten und hierdurch zugleich der Realisierung und Verstärkung der von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG garantierten Freiheit der Meinungsäußerung und -Verbreitung wie der Informationsfreiheit zu dienen.43 Dem Rundfunk obliegt es deshalb, „in möglichster Breite und Vollständigkeit zu informieren... und... dem Einzelnen und den gesellschaftlichen Gruppen Gelegenheit zu meinungsbildendem Wirken" zu geben. Hierdurch wirkt er zugleich selbst als „Faktor" an der Meinungsbildung mit durch „Nachrichtensendungen, politische Kommentare oder Sendereihen der Vergangenheit, der Ge37 38

Vgl. dazu zusammenfassend BVerfGE 12, 205.

39

BVerfGE 31, 314.

40

BVerfGE 57, 295.

41

BVerfGE 73, 118.

42

Schmitt Glaeser, AöR 112 (1987), S. 215 ff.

Vgl. Stock, NJW 1987, S. 221.

BVerfGE 12, 205 (266); 57, 295 (319 f.); kritisch dazu Scholz, XL 1981, S.563; Bethge, DVB11983, S. 369 ff. ; Tettinger, JZ 1984, S. 404; Schmitt Glaeser, AöR 112 (1987), S. 232 f. 43

2'

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

20

genwart oder der Zukunft", ebenso aber auch „in Hör- und Fernsehspielen, musikalischen Darbietungen oder Unterhaltungssendungen".44 Neben seiner essentiellen Bedeutung für den demokratischen Prozeß unmittelbar politischer Meinungs- und Willensbildung erscheint der Rundfunk damit zugleich als unverzichtbares kulturstaatliches Phänomen.45 Diese Aufgabenstellung erfordert zunächst die Sicherung der Freiheit des Rundfunks vor staatlichem Einfluß, der sich schon durch eine bloß negatorische Gestaltung ausschließen läßt. Allein hierdurch stellt sich jedoch ausgewogene Meinungsbildung noch nicht ein. Es bedarf deshalb weitergehend „einer positiven Ordnung, welche sicherstellt, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet". 46 Demgemäß ist durch materielle, organisatorische und verfahrensrechtliche Regelungen zu gewährleisten, daß das Gesamtangebot der inländischen Programme die bestehende Meinungsvielfalt tatsächlich im wesentlichen widerspiegelt, daß der Rundfunk nicht einer gesellschaftlichen Kraft oder einzelnen Gruppen ausgeliefert wird und daß alle wesentlichen gesellschaftlichen Kräfte im Gesamtprogrammangebot angemessen zu Wort kommen können.47 „Es muß der Gefahr begegnet werden, daß auf Verbreitung angelegte Meinungen von der öffentlichen Meinungsbildung ausgeschlossen werden und Meinungsträger, die sich im Besitz von Sendefrequenzen und Finanzmitteln befinden, an der öffentlichen Meinungsbildung vorherrschend mitwirken." 48

b) Die Aufgabe des Gesetzgebers Die Grundlinien der Rundfunkordnung und die gebotenen Vorkehrungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt bedürfen gesetzlicher Regelung. Dabei ist es der eigenen Entscheidung des Gesetzgebers überlassen, wie er diese Anforderungen im einzelnen erfüllt. 49 44

BVerfGE 73, 118 (152); 59, 231 (257 f.).

Vgl. Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, S. 23 ff. ; Grimm, W D S t R L 42 (1984), S. 68ff.; Stock, AöR 110 (1985), S. 223ff. 45

46

BVerfGE 57, 295 (320); 73, 118 (152 f.).

47

BVerfGE 57, 295 (322 f.); 73, 118 (153).

48

BVerfGE 57, 295 (323).

49

BVerfGE 57, 295 (321); 73, 118 (153).

II. Rundfunkfreiheit und privater Rundfunk

21

Die institutionelle Bedeutung der Rundfunkfreiheit eröffnet ihm zunächst die Möglichkeit, Rundfunk in ausschließlich öffentlich-rechtlicher Trägerschaft vorzusehen oder — daneben — auch private Rechtsträger zuzulassen. Soll Rundfunk in privater Trägerschaft möglich sein, so kann die erforderliche Meinungsvielfalt durch eine binnenpluralistische Struktur beim einzelnen Veranstalter nach dem Muster der bestehenden Rundfunkanstalten hergestellt werden. Die Mitwirkung der maßgeblichen gesellschaftlichen Kräfte am Meinungsbildungsprozeß kann aber auch durch Zulassung externer („außertpluralistischer") Vielfalt in einem Konkurrenzmodell erreicht werden. 50 Auch hier bedarf es jedoch gesetzlicher Vorkehrungen zur freiheitssichemden Gewährleistung der erforderlichen Vielfalt des Programmangebote. 51 Denn nach gegenwärtigem Erkenntnisstand ist vorerst nicht mit hinreichender Sicherheit zu erwarten, daß sich die verfassungsgeforderte Vielfalt als Ergebnis freien Wettbewerbs selbsttätig einstellen werde. 52 Auch ein außenpluralistisches Modell darf damit — von der grundsätzlichen Problematik der „Markt"-Vorstellung abgesehen53 — nicht nach dem Pressemodell ausschließlich marktwirtschaftlich als freier Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage installiert werden. 54 Der Gesetzgeber hat nicht nur Marktstörungen durch Bildung von Monopolen und Oligopolen abzuwehren, sondern weitergehend Sorge dafür zu tragen, daß alle gesellschaftlich relevanten Kräfte im Gesamtprogramm zum Ausdruck kommen können, und zwar auch dann, wenn sie im wirtschaftlichen Konkurrenzkampf vom Markt der Meinungen verdrängt würden. 55 Das Modell des Außenpluralismus bezeichnet damit zunächst nur den idealen Endpunkt in einer vorerst lediglich gedachten Entwicklungsreihe, 56 deren realer Abschluß in einem Marktrundfunk vielfach für un50 Vgl. zur Skala denkbarer Modelle Kübler, in: Rundfunkorganisation und Kommunikationsfreiheit, S. 273ff.; Hoffmann-Riem, in: HdBVerfR, S. 428ff. 51 BVerfGE 73, 118 (153). 52

BVerfGE 57,295 (322 f.); BayVerfGH, BayVBl 1987,77 (78; UmdruckS. 107 f.);

Herrmann, FuR 1981, S. 637; Groß, Medienlandschaft im Umbruch, S. 120 ff.; siehe auch noch unten sub 2 b. 53 Vgl. dazu Hoffmann-Riem, S. 230 ff., 244 ff.

AöR 109 (1984), S. 343 ff.;

Vgl. Groß, DÖV 1984, S. 145; vgl. auch dungen, S. 54 ff. 54

55

Stock, AöR 110 (1985),

Badura, Verfassungsrechtliche Bin-

Vgl.Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), S. 326 f.; Beihge,JZ 1985, S. 310;dens.,

DVB1 1983, S. 375. Vgl. Kübler, in: Rundfunkorganisation und S. 273ff.; Stock, in: Satelliten-Kommunikation, S. 40 ff. 56

Kommunikationsfreiheit,

22

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

wahrscheinlich gehalten wird, 57 jedenfalls aktuell nicht Richtlinie und Maßstab der Rundfunkgestaltung sein kann. Praktisch hat sich deshalb die Aufmerksamkeit auf die gegenwärtige — systematisch gesehen — „Umbruchsphase" zu richten, in der die erforderliche Vielfalt zwar schon durch externe Vielzahl ohne Pluralitätspflicht des einzelnen Veranstalters angestrebt werden kann, gleichzeitig aber noch durch organisatorische Vorkehrungen hergestellt und gesichert werden muß. Allein dieses Übergangsstadium, in dem sich binnen- und außenpluralistische Elemente zunehmend vermischen, 58 hat auch das Bundesverfassungsgericht im Blick.59 Der Gesetzgeber hat ferner verbindliche Leitgrundsätze für inhaltliche Mindestanforderungen an das Programm (Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung) aufzustellen. Schließlich muß er eine begrenzte Staatsaufsicht vorsehen und den Zugang zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen unter Wahrung der Chancengleichheit regeln. 60

2. Die Anforderungen des Vielfaltsgebots im dualen System

a) Die Sondersituation

des Rundfunks

Der Grund für die Notwendigkeit staatlichen Tätigwerdens zur — scheinbar paradoxen — Organisation der Freiheit 61 liegt in der gegenüber dem Pressebereich bestehenden „Sondersituation" des Rundfunks. Sie wurde ursprünglich mit der bestehenden Frequenzknappheit und dem außergewöhnlich hohen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunksendungen begründet 62 und ist seither sowohl als grundsätzlicher Argumentationstopos wie in ihrer realitätsbezogenen Einschätzung Gegenstand einer ausgedehnten Kontroverse. 63 Da ihr letztlich eine unVgl. dazu Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 119; Umbruch, S. 135. >7

Groß, Medienlandschaft

im

™ Vgl. Oppermann, JZ 1981, S. 728; Stock, AöR 110 (1985), S.240ff. ; Schmitt Glaeser, DVB1 1987, S. 18; Jarass, DÖV 1987, S. 356. ™ Vgl. besonders für Regional- und Lokalrundfunk deutlich BVerfGE 74, 297 (328). 60

BVerfGE 73, 118 (153 f.) unter Bezugnahme auf E 57, 295 (324 ff.).

()1

Vgl. dazu auch Degenhart, AfP 1987, S. 371 ; dens., DÖV 1981, S. 960; Scholz,

JZ 1981, S. 561; Pestalozza, NJW 1981, S.2163. 62

BVerfGE 12, 205 (261 f.).

II. Rundfunkfreiheit und privater Rundfunk

23

terschiedliche Prognose hinsichtlich der künftigen Entwicklung im Rundfunkwesen zugrunde liegt, kann der Inhalt des Verfassungsgebots nicht positiv auf der Basis dieser oder jener tatsächlichen Annahme, sondern allein nach Maßgabe der bestehenden tatsächlichen Ungewißheit64 bestimmt werden. Angesichts der überragenden Bedeutung des Rundfunks für die Meinungsbildung und der weitgehenden Irreversibilität vollzogener Entwicklungen65 verlangt deshalb Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG Vorkehrungen zur Sicherstellung der Meinungsvielfalt, solange „nicht mit hinreichender Sicherheit erwartet werden (kann), daß das Programmangebot in seiner Gesamtheit kraft der Eigengesetzlichkeit des Wettbewerbs den Anforderungen der Rundfunkfreiheit entsprechen werde". 66 Diesen Zustand sieht das Bundesverfassungsgericht auch nach Vermehrung der technischen Übertragungsmöglichkeiten als gegeben,67 ja, durch die weitere Entwicklung und eine Verminderung der realen normativen Steuerungsmöglichkeit noch als verschärft an: Auf längere Sicht seien in einem bestimmten Sendebereich nur durch terrestrische Programme alle Teilnehmer erreichbar und bleibe der finanzielle Aufwand, vor allem für die besonders meinungswirksamen Fernsehprogramme, außergewöhnlich hoch. Die Existenz von weiteren Programmen, die, zumal in unterschiedlicher Kombination, nur von Teilen der Bevölkerung empfangen werden könnten (Kabel, Satellit), erschwere die Beurteilung des konkreten Vielfaltstandards und verstärke dessen schon normative Unbestimmtheit. Zusätzliche Wirkungen gingen von dem im Entstehen begriffenen europäischen Rundfunkmarkt aus, dessen Programme der Verfügung des Landesgesetzgebers entzogen seien und deshalb eine bestehende Balance stören oder aufheben könnten.68 Mit der Einbeziehung dieser neuen Aspekte erlangt die Annahme einer Sondersituation des Rundfunks indes eine durchaus abweichende argu03

Vgl. einerseits W. Schmidt, Die Rundfunkgewährleistung, S. 77ff., 88ff.; AöR 109 ( 1984), S. 330 ff. ; Stock, AöR 110(1985), S. 239 ff. ; andererseits — kritisch — Pestalozza, N J W 1981, S. 2158 ff. ; Scholz, JZ 1981, S. 564; Seemann, DÖV 1987, S. 133; Schmitt Glaeser, AöR 112 (1987), S. 229 ff.

Hoffmann-Riem,

64 Vgl. dazu Lorenz, Die Kontrolle von Tatsachen- und Prognoseentscheidungen, in: Starck / Stern (Hrsg.), Landesverfassungsgerichtsbarkeit III, 1983, S. 203, 209 f. 65

Vgl. BVerfGE 73, 118 (160). > BVerfGE 57, 295 (322 f.); Bethge, JZ 1985, S. 310.

0(

()7

Eingehend dazu auch BayVerfGH, BayVBl 1987, 77 (78f.; Umdruck S. 107 f.); EKM I, S. 35 f. 68 BVerfGE 73, 118(121 ff., 154 f.).

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

24

mentative Bedeutung, die letztlich den Boden für eine Reduzierung der Vielfaltsanforderungen an den Privatrundfunk bereiten soll.69

b) Die Neuorientierung

im Niedersachsen-Urteil

Die Analyse der durch die Neuen Medien entstandenen Situation im Rundfunkwesen führt das Bundesverfassungsgericht nicht nur zur Bestätigung seiner Annahme fortbestehenden gesetzlichen Handlungsbedarfs, 70 sondern gleichzeitig zu der Erkenntnis, daß der Gesetzgeber (ohnehin) nicht in der Lage sei, die an sich erforderliche, umfassende Meinungsvielfalt voll zu sichern. Dies gilt um so mehr, als das Gericht —zu Recht oder zu Unrecht — 7 1 schon grundsätzlich in Abrede stellt, daß die Programme privater Anbieter aus technischen wie finanzierungspolitischen Gründen der Aufgabe umfassender Information in vollem Umfang überhaupt gerecht werden könnten.72 Daraus folgert es jedoch nicht etwa eine entsprechende Einengung der Gestaltungsmöglichkeiten für den privaten Rundfunk, sondern in „kühner Volte" die Senkung der für diesen geltenden Anforderungen. 73 Maßgebend dafür sei die Entscheidung des Grundgesetzes für die Zulässigkeit privaten Rundfunks. Sie war ursprünglich keineswegs materiell-inhaltlich verstanden, 74 demgemäß in der apostrophierten „ständigen Rechtsprechung" des Bundesverfassungsgerichts zunächst — zeitbedingt — in binnenpluralistischer Ausprägung 75 und sodann nur unter spezifischen, gerade die Vielfalt sichernden Voraussetzungen angenommen worden. 76 Unter jenen Prämissen kann der Gesetzgeber in der Tat nicht auf Voraussetzungen festgelegt werden, „die eine Veranstaltung privater Programme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden".77 Vielmehr wird ausschlaggebend, daß das Rundfunksystem in sei69

Vgl. auch

Stock, N J W 1987, S. 220; dens., RuF 1987, S. 9; Hecker, DuR 1987,

S. 66. 70

BVerfGE 57, 295 (322 f.).

Vgl. Schmitt DÖV 1987, S. 130. 71

72

73

Glaeser, DVB1. 1987, S. 17; Seemann, ZRP 1987, S. 38; dens.,

BVerfGE 73, 118 (155).

Stock, N J W 1987, S. 221; vgl. auch dens., RuF 1987, S.9ff., 14; Grimm, RuF 1987, S. 32; Hecker,DuR 1987, S. 67. 74 Vgl. Schmitt Glaeser, AöR 112 (1987), S. 220. 75 76 77

BVerfGE 12, 205 (262). Vgl. BVerfGE 57, 295 (321 ff.). BVerfGE 73, 118 (157, 171).

II. Rundfunkfreiheit und privater Rundfunk

25

ner Gesamtheit „dem verfassungsrechtlich Gebotenen im Rahmen des Möglichen entspricht". 78 Damit stellt das Bundesverfassungsgericht im Gefolge vermittelnder Stimmen79 seine anspruchsvolle Umschreibung des Vielfaltsgebots im FRAG-Urteil, das insoweit zu gegensätzlichen Deutungen Anlaß gegeben hatte,80 einschränkend klar. Danach ist unter den technischen Bedingungen ausreichender Sendefrequenzen (materiell) privater Rundfunk verfassungsrechtlich zulässig, doch muß gleichzeitig die von der Rundfunkfreiheit geforderte gleichgewichtige Vielfalt im Programmangebot verwirklicht werden. Der Ausgleich dieser beiden widerstreitenden Verfassungspositionen führt das Bundesverfassungsgericht (nur) zur Hinnahme der für die Realisierung des (außenpluralen) Privatrundfunks unerläßlichen Minderung des Vielfaltsgebots. 81 Dabei kann nicht außer Acht bleiben, daß die Verfassung eine privatrechtliche Rundfunkgestaltung nur ermöglicht, die hierbei erforderliche Vielfalt dagegen gewährleistet. Vom Standpunkt des Bundesverfassungsgerichts aus ist die Unternehmerstellung des Rundfunkveranstalters lediglich eine Folge der gesetzgeberischen Zulassung privaten Rundfunks, nicht dagegen aber Ausdruck verfassungsrechtlich garantierter individueller Rundfunk(veranstaltungs)freiheit. 82

c) Der differenzierte

Gehalt des Vielfaltsgebots

Hieraus ergeben sich die verfassungsrechtlichen Vielfaltsanforderungen an die Veranstaltung von Rundfunk in einem dualen System. Dieses ist von der Existenz privater Rundfunkveranstalter neben den weiterbestehenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gekennzeichnet.83 Sie wirken zwar insgesamt in einem Rundfunksystem zur Bildung öffentlicher Meinung zusammen, unterliegen jedoch je für sich den Anforderungen des Vielfaltsgebots. 84 78

BVerfG, a. a. O., S. 157.

79

Lerche, N J W 1982, S. 1678 ff.; ders., Presse und privater Rundfunk, S. 55; Oppermann, JZ 1981, S. 828; Kuli, FuR 1981, S. 652; Bethge, JZ 1985, S. 308; vgl. andererseits aber auch Groß, DVB1 1982, S. 1122. 80 Vgl. Stern, DVB1 1982, S. 1114 f. 81 So auch Stock, N J W 1987, S. 221 ; ders., RuF 1987, S. 5; Schmitt Glaeser, DVB1 1987, S. 14; Grimm, RuF 1987, S. 27. 82 Vgl. dazu Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 37 f. 83 Vgl. dazu H. H. Klein, Die Rundfunkfreiheit, S. 79. 84

BVerfGE 57, 295 (324); 73, 118 (157 f.); 74, 297 (324 f.); allgemeiner dazu auch Presse und privater Rundfunk, S. 41 f.

Lerche,

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

26

aa) Grundversorgungsdoktrin Im Zentrum dieses Systems stehen nach wie vor die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Sie sind zur Versorgung nahezu der gesamten Bevölkerung mit einem umfassenden Programmangebot und damit zur Erfüllung der „essentiellen Funktionen des Rundfunks für die demokratische Ordnung ebenso wie für das kulturelle Leben in der Bundesrepublik" in der Lage. Mit der Erfüllung des klassischen Auftrags des Rundfunks in allen Bereichen stellen sie die Grundversorgung sicher, die durch einen Standard optimaler, effektiver Vielfalt in dem Sinn gekennzeichnet ist, daß die verschiedenen Meinungsrichtungen unverkürzt zu Wort (bzw. zum Ausdruck) kommen müssen.85 Die Einhaltung dieses Standards ist die vorgegebene Voraussetzung bei der Bestimmung der Anforderungen an den privaten Rundfunk. Er kann deshalb Defizite bei diesem weder rechtfertigen noch kompensieren. 86 Erst recht führt umgekehrt eine Überrepräsentation einzelner Interessen im Privatfunk nicht zu einer entsprechenden Reduzierung im öffentlich-rechtlichen Programm: 87 Gleichgewichtige Vielfalt bedeutet einen Zustand der Ausgewogenheit, der nicht durch ein Ungleichgewicht im privatrechtlichen Bereich seinerseits gestört werden kann.

bb) Reduzierte inhaltliche Anforderungen (Erst) die Sicherstellung dieser Grundversorgung läßt unter den geschilderten Bedingungen heutiger Rundfunkkommunikation eine Verminderung der Anforderungen an die „Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk" als vertretbar erscheinen, ohne sie als solche zu rechtfertigen. Vorausgesetzt wird dabei, daß derartige Ungleichgewichtigkeiten „nicht gravierend sind". Es genügt deshalb (ist aber auch erforderlich), daß die gesetzgeberischen Vorkehrungen „bestimmt und geeignet sind, ein möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk zu erreichen und zu sichern". 88 Dieser Richtwert gilt für die Zulassung und Auswahl privater Veranstalter und wird vom Bundesverfassungsgericht (a.a.O.) als „genüBVerfGE 73, 118 (157 f.); 74, 297 (325f.); vgl. auch Stock, RuF 1987, S. 20ff. BVerfGE 57, 295 (324); 73, 118 (158); Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), S. 328f.; abweichend Schmitt Glaeser, DVB1 1987, S. 18. 85

86

87 88

Vgl. auch Stock, RuF 1987, S. 20 f.; a. M. BVerfGE 73, 118(159).

Hartstein,

epd Nr. 91/1986, S. 4 f.

II. Rundfunkfreiheit und privater Rundfunk

27

gend klar und verbindlich" angesehen — 8 9 in vollem Bewußtsein des Umstandes, daß es sich hierbei nur um einen annäherungsweise erreichbaren „Zielwert" handelt.

cc) Beschränkung der Kontrolle Demgegenüber bedarf die Kontrolle seitens externer Organe und Gerichte eines eindeutigeren, „auf erhebliche und damit klar erkennbare und behebbare Mängel konzentrierten Maßstabs". Er wird in einem „Grundstandard gleichgewichtiger Vielfalt" gefunden, der sich — im Gegensatz zur auf höchstem Niveau erfolgenden Grundversorgung 90 — an den unverzichtbaren Mindestanforderungen der Rundfunkfreiheit orientiert. Sie verpflichtet in diesem Bereich „nicht zur Herstellung arithmetischer Gleichheit der Meinungsrichtungen . . . und verlangt bei einzelnen Ungleichgewichtigkeiten von geringer Bedeutung noch kein Einschreiten". 91 Inhaltlich werden jedoch „nach wie vor" die wesentlichen Voraussetzungen von Meinungsvielfalt umfaßt. Bei aller Unschärfe — auch — dieses Maßstabs92 wird man deshalb den positiven Gehalt, „die Möglichkeit für alle Meinungsrichtungen — auch diejenigen von Minderheiten —, im privaten Rundfunk zum Ausdruck zu gelangen",93 nicht als ein bloß theoretisches Zugangsrecht, sondern als Gebot effektiver Berücksichtigung zu verstehen haben.94 Richtig ist freilich, daß dem einzelnen Veranstalter im außenpluralistischen Modell schon keine Ausgewogenheit obliegt 95 und deshalb auch nicht er, sondern nur die Erlaubnis- oder Kontrollbehörde Adressat eines diesbezüglichen gesetzlichen Gebots sein kann.96 Ebenso erscheint die 89

Kritisch insbesondere im Hinblick auf die Differenzierung von Zulassungsund Kontrollmaßstab etwa Stock, N J W 1987, S. 221, Fn. 38. 90

Vgl. BVerfGE 74, 297 (325 f.).

91

BVerfGE 73, 118 (160); Hervorhebungen nur hier.

92 93

Vgl. Stock, NJW 1987, S. 223, 221; Grimm, RuF 1987, S. 33. BVerfG, a. a. O.

Vgl. dazu Stock, RuF 1987, S. 11 ; ebenso schon das überwiegende Verständnis des FRAG-Urteils, vgl. Lerche, N J W 1982, S. 1678; Groß, DVB1 1982, S. 1119; Bethge, JZ 1985, S. 310; a. M. etwa Scholz, JZ 1981, S. 564. 95 So schon BVerfGE 57, 295 (326). 94

Vgl. v. Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum GG, Art. 5 Rdnr. 90; Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), S. 359; Groß, Medienlandschaft im Umbruch, S. 91 iL, Scholz, JZ 1981, S. 564; Starck, JZ 1983, S. 412; vgl. dazu auch noch unten 96

C I 3c.

Α. Fragestellung und Bestandsaufnahme

28

Handhabung externer Kontrolle, die im wesentlichen nur eine Globalsteuerung ermöglicht, weithin ineffektiv. 97 Gleichwohl läßt sich das verfassungsrechtliche Vielfaltsgebot auch für den Privatrundfunk, selbst in seinem um das Merkmal der Gleichgewichtigkeit verkürzten Verständnis des Bundesverfassungsgerichts, 98 nur dann als sinnvoll begreifen, wenn im Privatrundfunk, bezogen auf einen bestimmten Sendebereich, jenes Mindestmaß an Meinungsvielfalt herzustellen ist. Die Billigung einer Regelung (§ 15 ndsLRG) durch das Bundesverfassungsgericht, die es „den Veranstaltern letztlich freistellt, wichtige Dimensionen gegenständlicher und inhaltlicher Vielfalt unberücksichtigt zu lassen",99 gilt, wie sich aus dem Zusammenhang ergibt, nicht für das Erfordernis der Meinungsvielfalt. 100 Anderenfalls würde entgegen der prinzipiellen Festlegung des Bundesverfassungsgerichts das Erfordernis einer Beteiligung aller Meinungsrichtungen am Meinungsbildungsprozeß auch im Privatrundfunk wieder aufgehoben und der Gesamtheit der Veranstalter bis an die Grenze fairer Berichterstattung und eines Mindestmaßes an gegenseitiger Achtung die Vernachlässigung auch bedeutsamer gesellschaftlicher Kräfte freigestellt. Solche Widersprüchlichkeit kann dem Bundesverfassungsgericht jedoch nicht unterstellt werden. Der Gesetzgeber hat deshalb durch entsprechende inhaltliche Programmanforderungen und deren Maßgeblichkeit bei der Zulassungsentscheidung und für eine — selbst eingeschränkte — Kontrolle sicherzustellen, daß jedenfalls bedeutsame gesellschaftliche Strömungen nicht aus dem Meinungsspektrum des Privatrundfunks ausgeblendet werden.

97

Ebenso 1987, S. 136. 98 99

Stock, N J W 1987, S. 222; Hecker, DuR 1987, S. 75; Seemann, DÖV

Ebenso Stock t NJW 1987, S. 221 ; ders., RuF 1987, S. 10; Grimm f RuF 1987, S. 33.

BVerfGE 73, 118 (162), Hervorhebungen nur hier. 100 Zu dieser doppelten Zielrichtung des Vielfaltsgebots vgl. Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 28 f.

Β. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

I. Die verfassungsrechtliche Stellung der Kirchen Zu diesem System, innerhalb dessen sich die Kirchen artikulieren wollen, ist deren verfassungsrechtliche Stellung in Beziehung zu setzen. Denn da die Inanspruchnahme von Sendezeit nicht schlicht im Wege einer „Zugriffsnutzung" erfolgen kann, 101 bedarf es eines Zulassungsanspruchs auf gesetzlicher Grundlage. Angesichts der grundsätzlichen und weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers kann eine derartige Stellung aber nur nach Maßgabe verfassungsrechtlicher Gewährleistung erzwungen werden. Dabei wäre es allerdings eine Verengung des Sichtfeldes, wenn diese Stellung allein von der Warte des Rundfunksystems aus betrachtet und damit von vornherein auf dessen Vorgaben verengt würde. Es ist vielmehr von dem spezifischen kirchlichen Anliegen in bezug auf den Rundfunk 102 und dem grundsätzlichen Schutz, den die Verfassung diesem Interesse angedeihen läßt, auszugehen und sodann nach dessen Realisierung im (jeweiligen) Rundfunksystem zu fragen, dessen konkrete Ausformung sich seinerseits als verfassungsgemäß erweisen muß. Hierzu ist zunächst die tatsächliche Verwirklichung des kirchlichen Kommunikationsinteresses zu umreißen.

1. Religiöse Sendungsinhalte und Programmgestaltung

a) Typologie Anknüpfend an die reale Erscheinungsform kirchenbezogener Sendungen lassen sich insgesamt fünf Haupttypen einer Verwirklichung des Anliegens kirchlicher Kommunikation unterscheiden. 103 101 102

Vgl. auch Dehnen, DVB1 1986, S. 18 f. Vgl. dazu Herzog, in: HdBStKirchR II, S. 418 f., 421.

Β. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

30

So sind erstens aktuelle Ereignisse aus dem kirchlichen Raum infolge des an ihnen bestehenden öffentlichen Interesses notwendiger Gegenstand einer umfassenden Berichterstattung (ζ. B. Pastoralreise des Papstes, Ernennung von kirchlichen Amtsträgern). Zweitens erfordern die Informationsaufgabe und der spezifische kulturstaatliche Auftrag des Rundfunks die Behandlung kirchlicher Erscheinungsweisen und Problemstellungen der theologischen, religiösen und sozialen Realität (ζ. B. das Anliegen der Befreiungstheologie ; kirchliche karitative und missionarische Tätigkeit). Ferner ist drittens der kirchliche Standpunkt bei der Beschäftigung mit weltanschaulich relevanten Themen (ζ. B. Abtreibung, Ehescheidung) als Ausdruck ausgewogener und journalistisch fairer Darstellung einzubeziehen. Viertens werden kirchliche Auffassungen als unmittelbare Stellungnahmen an die Allgemeinheit herangetragen und wirken so direkt als Faktor öffentlicher Meinungsbildung. Schließlich tritt die Kirche fünftens in Verkündigungssendungen im engeren Sinn durch Übertragung gottesdienstlicher Handlungen und Feierlichkeiten o. ä. in Erscheinung.

b) Einordnung Diese Aufzählung bildet lediglich eine grobe Kategorisierung, aus der jedoch ohne weiteres deutlich wird, daß eine eindeutige Zuordnung bestimmter Sendungsinhalte zu einzelnen Sendungstypen, etwa in einer Unterscheidung von instrumentaler und medialer Gestaltung104 oder in der Konkurrenz von Verkündigung und Information 105 nicht möglich ist. 106 Vielmehr bestehen weitgehende Überschneidungen und Substitutionsmöglichkeiten. So kann der in der Form direkter Übertragung erfolgende Bericht über ein aktuelles kirchliches Ereignis (päpstlicher Ostersegen) die Verbreitung einer Kulthandlung darstellen, wie in deren Rahmen andererseits unmittelbar Beiträge zur öffentlichen Meinungsbildung geleistet werden können (Predigt), die ihrerseits aber auch selbständig auftreten können (Wort zum Sonntag) und dann, je nach konkre103

Vgl. auch - enger und Fernsehen, S. 116.

Stock

ZevKR 20 (1975), S. 265 f.;

Wunschel,

Rundfunk

104 Vgl. Wunschel, Rundfunk und Fernsehen, S. 119f.; Glässgen, Katholische Kirche und Rundfunk, S. 45 mit Fn. 175; ablehnend auch Stock, ZevKR 20 (1975), S. 266 mit Fn. 35. 105 So Stock, ZevKR 20 ( 1975), S. 298 mit Fn. 136; ablehnend Link 108(1983), S. 272. 106

Vgl. dazu auch

Scheuner,

/ Pahlke,

Christliche Wertvorstellungen, S. 33 f.

AöR

I. Die verfassungsrechtliche Stellung der Kirchen

31

tem Gehalt, trotz ihrer Qualität als kirchliche Verkündigung eine mehr oder weniger weitgehende Affinität zum Bereich allgemeiner Meinungsbildung aufweisen. Ebenso läßt sich die Darstellung kirchlicher karitativer oder/und missionarischer Tätigkeit als ein lediglich der Information dienender Bericht oder als Verkündigung der Heilsbotschaft durch das Beispiel tätiger Nächstenliebe auffassen (und vermitteln). Das spezifisch kirchliche Anliegen der Rundfunkkommunikation läßt sich also nicht trennscharf vom allgemeinen Kommunikations- und Informationsinteresse unterscheiden. Es geht im Randbereich der Berichterstattung in dieses über, überlappt sich mit ihm in einem weiten Bereich kirchbenbezogener oder religiös bzw. weltanschaulich relevanter Themenbehandlung und scheint nur im engsten Bereich „eigentlicher" Religionsausübung im tradierten Sinn des Art. 4 Abs. 2 GG einigermaßen klar abgehoben. Diese Ambivalenz kirchlicher Präsenz im Rundfunkprogramm läßt ihre grundrechtliche Verortung als problematisch erscheinen. Grundsätzlich sind hierfür einerseits die allgemeinen Kommunikationsfreiheiten, andererseits die spezifischen religionsrechtlichen Garantien freien Bekenntnisses sowie kirchlicher Selbstbestimmung zu berücksichtigen.

2. Die Religionsfreiheit

Die Stellung der Kirche wird in erster Linie durch das Grundrecht der Religionsfreiheit (Art. 4 Abs. 1, 2 GG) bestimmt, das auch Religionsgemeinschaften zukommt,107 bei diesen allerdings durch die staatskirchenrechtlichen Garantien des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3, 5 WeimRV institutionell ergänzt und abgesichert ist.

a) Individualrechtlicher

Gehalt

Art. 4 GG garantiert die Freiheit des Glaubens und des religiösen Bekenntnisses (Abs. 1) und bekräftigt dies zusätzlich108 durch die Gewährleistung ungestörter Religionsausübung (Abs. 2). Als Einheit verstanden109 verbürgt dieses Grundrecht über die Freiheit kultischen Han107

BVerfGE 24, 236 (246f.); 42, 312 (323 f.); 46, 73 (87); 53, 366 (386 ff.).

108

Vgl. BVerfGE 24, 236 (245).

109

Vgl.

Listi,

in: HdBStKirchR I, S. 381.

Β. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

32

delns hinaus in einem umfassenden Sinn die „äußere Freiheit, den Glauben in der Öffentlichkeit zu manifestieren, zu bekennen und zu verbreiten. Dazu gehört auch das Recht des Einzelnen, sein gesamtes Verhalten an den Lehren seines Glaubens auszurichten". 110 Bekenntnis und Religionsausübung dürfen nicht in den rein privaten Bereich abgeschoben werden; Art. 4 Abs. 1,2 GG schützt die Kirchen davor, vom Staat „eingemauert" zu werden. 111 Folgerichtig ist deshalb „auch im positiven Sinn Raum für die aktive Betätigung der Glaubensüberzeugung ... zu sichern". 112 Glaubensbedingtes öffentliches Reden ist damit durch Art. 4 Abs. 1, 2 GG unmittelbar grundrechtlich geschützt.

b) Korporativer

Gehalt

Neben dieser individualrechtlichen Schutzrichtung weist die Freiheit des Bekenntnisses einen kollektiven und korporativen Gehalt auf, der „notwendigerweise auch die Freiheit des organisatorischen Zusammenschlusses zum Zwecke des gemeinsamen öffentlichen Bekenntnisses, insbesondere die Freiheit der Kirchen ... zum Bekenntnis gemäß ihrem Auftrag" umfaßt. 113 Ihrem danach maßgeblichen Selbstverständnis zufolge kommt der Kirche Verantwortung für den Menschen als Ganzem zu. Sie spricht diesen „in allen Feldern seiner Betätigung und seines Verhaltens an" 114 und beschränkt sich damit nicht auf die fürsorgende Zuwendung an den (isolierten) einzelnen, sondern erstreckt sich auf Struktur, konkrete Gestalt und Bedingtheiten der Gesellschaft insgesamt. Öffentliches Wirken der Kirche in Wort und Tat gemäß diesem ihrem nicht vom Staat herrührenden Auftrag 115 ist als Ausdruck religiösen Bekenntnisses grundrechtlich geschützt. Es erweist sich damit gleichzeitig als eigene kirchliche Angelegenheit, hinsichtlich deren gemäß Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 WeimRV das Selbstbestimmungsrecht garantiert ist. 116 Dieser 1,0

BVerfGE 32, 98 (106); 41, 29 (49).

111

Vgl. Schiaich, HdBStKirchR II, S. 262.

112

BVerfGE 41, 29 (49); 52, 223 (241).

113

BVerfGE 53, 366 (387).

114

Vgl. BVerfGE 42, 312 (333).

Vgl. Scheuner, in: Autonomie der Kirche, S. 10; W. Huber, Kirche und Öffentlichkeit, S. 549. 116 Vgl. Herzog, in: HdBStKirchR II, S.426; Scheuner, a.a.O., S. 13; Link Pahlke, AöR 108 (1983), S.271. 115

/

I. Die verfassungsrechtliche Stellung der Kirchen

33

Selbstbestimmung unterliegt auch die Entscheidung darüber, sich in Wahrnehmung des verfassungsrechtlich anerkannten Öffentlichkeitsauftrags zu äußern. Wie, wann, in welchen Formen und zu welchen Fragen von öffentlicher Bedeutung die Kirche aus ihrem geistlich-religiösen Auftrag heraus ihre Stimme erheben will, bemißt sich allein nach ihrem Selbstverständnis. 117 Insbesondere gibt es aus dieser Sicht keinen, legitimer kirchlicher Äußerung von vornherein verschlossenen Raum „staatlicher" oder „politischer" Fragen. 118 Allerdings erweist sich die Religionsfreiheit mit diesem umfassenden Gehalt als nicht unproblematisch, droht sie auf diese Weise doch in eine die speziellen Grundrechte überspielende und zugleich schrankenlos gewährleistete, allgemeine religiöse Handlungsfreiheit auszuufern. Das erfordert gerade im vorliegenden Bereich eine sorgfältige Zusammenordnung allgemein rundfunkrechtlicher und spezifisch religiöser Gehalte. Denn nicht jede kirchliche Äußerung im Rundfunk kann als Ausdruck eines Bekenntnisses verstanden und deshalb dem Schutz des Art. 4 Abs. 1, 2 GG unterstellt werden. 119

3. Meinungs- und Rundfunkfreiheit

a) Die Konkurrenz von Glaubens- und Meinungsfreiheit Als Verbände individueller Grundrechtsträger sind die Kirchen, unbeschadet ihrer formellen Struktur als Körperschaften des öffentlichen Rechts, prinzipiell grundrechtsfähig. 120 Es unterliegt deshalb keinen Zweifeln, daß sich die Kirchen, wie andere Grundrechtsträger, des Schutzes der Kommunikationsgrundrechte, insbesondere der Freiheit der Meinungsäußerung und -Verbreitung gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1, gegebenenfalls auch Satz 2 GG, erfreuen. 121 Dem steht nicht entgegen, daß die Kirchen hinsichtlich glaubensfundierten Redens und Handelns zugleich durch Art. 4 Abs. 1, 2 GG geschützt sind. Zwar wird gelegentlich die Ebenso Forster, in: Essener Gespräche 13 (1978), S. 21; Glässgen, Katholische Kirche und Rundfunk, S. 45; vgl. auch Schiaich, in: HdBStKirchR II, S. 257. 117

118

Vgl. Schiaich, a.a.O., S. 243 f.

Ebenso Link / Pahlke, AöR 108 (1983), S. 271 ; Wunschel, Rundfunk und Fernsehen, S. 115. 120 Vgl. BVerfGE 42, 312 (322); 53, 366 (387). 119

121

Schiaich, in: HdBStKirchR II, S. 256; Rudolf / Meng, Rechtliche Konsequenzen der Entwicklung auf dem Gebiet der Breitbandkommunikation für die Kirchen, S. 13.

3 Lorenz

Β. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

34

Spezialität der Religionsfreiheit gegenüber den Garantien des Art. 5 Abs. 1 GG behauptet. Bei näherem Zusehen zeigt sich jedoch, daß es hierbei um die Sicherstellung des vor allem unter dem Schrankenaspekt bedeutsamen, erhöhten Schutzes des Art. 4 Abs. 1,2 GG für die Äußerung „spezifischer, nämlich religiöser und weltanschaulicher Auffassungen" geht. 122 Hierdurch soll kirchliche Kommunikation jedoch nicht umgekehrt dem Schutz des Art. 5 Abs. 1 GG entzogen werden. Bei der Lösung des Konkurrenzverhältnisses ist davon auszugehen, daß jedenfalls Sendungen mit Verkündigungscharakter im engeren Sinn, d. h. in der formalen Gestalt einer Glaubensmanifestation (religiöse Ansprachen, Gottesdienste), den besonderen Schutz der Bekenntnisfreiheit genießen.123 Im übrigen ist die Kirche, auch wenn sie in ihrem gesamten Verhalten auf ihrem besonderen geistlichen Auftrag beruht, nicht darauf verwiesen, allein „mit der existentiell verantworteten Unbedingtheit" der Glaubensäußerung zu reden (Art. 4 Abs. 1, 2 GG). Sie ist frei, auch „in dialogisch, gesellschaftlich motivierter Offenheit" zu wirken (Art. 5 Abs. 1 GG) und in Konkurrenz mit anderen Verbänden und Kräften auf die Bildung der öffentlichen Meinung Einfluß zu nehmen. Beides wird sich freilich nicht selten überschneiden.124 Damit basiert kirchliche Kommunikation insgesamt letztlich immer auf Art. 4 Abs. 1,2 GG. Diese Gewährleistung tritt jedoch nach Maßgabe einer Bewertung im Einzelfall zugunsten der auf die publizistische Mitwirkung im Pluralismus der Meinungen zugeschnittene Medienfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) in den Hintergrund, wo die Kirche sich nicht in Wahrnehmung ihres spezifischen Auftrags, sondern als Meinungsträger unter anderen zu Wort meldet. Jene Garantie bleibt indes insofern von Bedeutung, als sie für die Beurteilung der Schutzwürdigkeit kirchlicher Meinungsäußerung, je nach deren Nähe zur Glaubensentscheidung, Wertungsmaßstäbe liefert. 125

Vgl. Zippelius, in: Bonner Kommentar, Art. 4 Rdnr. 76; nicht anders Herzog, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Art. 4 Rdnr. 82 i.V.m. Rdnr. 18 („Fragen der religiösen und weltanschaulichen Verkündigung") ; v. Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum GG, Art. 4 Rdnr. 86 f. 122

123

mann,

v. Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum GG, Art. 4 Rdnr. 87; HerrFernsehen und Hörfunk, S. 99; Link / Pahlke, AöR 108 (1983), S. 269.

124

Vgl. Schiaich, in: HdBStKirchR II, S. 263 ff., Zitat S. 266.

125

Vgl.

Schiaich,

a. a. O., S. 266 f.;

Link / Pahlke,

AöR 108 (1983), S. 272 f.

I. Die verfassungsrechtliche Stellung der Kirchen

b) Meinungsfreiheit,

35

Art 5 Abs. 1 Satz 1 GG

Durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG ist das Recht gewährleistet, seine Meinung in Wort, Schrift und Bild frei zu äußern und zu verbreiten. Dabei bestimmen die genannten Vermittlungsformen den Kreis der in Frage kommenden Medien nicht abschließend.126 Gleichwohl ist eine Meinungsverbreitung durch Rundfunk nicht als unmittelbarer Ausdruck individueller Meinungsfreiheit garantiert. 127 Denn die Rundfunkfreiheit trifft insoweit eine abschließende Regelung, die die individualrechtlichen Verbürgungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG verdrängt. 128

c) Rundfunkfreiheit,

Art 5 Abs. 1 Satz 2 GG

aa) Der individualrechtliche Gehalt Existenz und Ausformung eines verfassungsrechtlichen Zugangsanspruchs zum Rundfunk sind in der rundfunkrechtlichen Diskussion umstritten. Eine wohl überwiegende Meinung versteht die Rundfunkfreiheit primär als individualrechtliche Gewährleistung, die, unbeschadet ihrer temporär notwendigen treuhänderischen Ausübung in vergesellschafteter Form 129 eine grundrechtliche Freiheit zu Rundfunkveranstaltungen vermittle. 130 Demgegenüber verbürgt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nach einer anderen Auffassung, der wohl auch das Bundesverfassungsgericht zuzurechnen ist, 131 kein subjektives Recht auf die Veranstaltung von Rundfunk, sondern eröffnet den Zugang zu diesem für Private nur nach Maßgabe gesetzlicher Regelung.132 Ist die Möglichkeit hierzu allerdings nach dem jeweili126

Vgl.

Herzog, in: Maunz / Dürig, Kommentar zum GG, Art. 5 Rdnr. 73.

Ganz h. M., vgl. Jarass, Die Freiheit der Massenmedien, 1978, S. 268 f. ; Herzog, in: Maunz /Dürig, Kommentar zum GG, Art. 5 Abs. 1, 2, Rdnr. 64 f.; OVG Hamburg, N V w Z 1985, S. 124 (126). 127

128

Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 40.

Vgl. Ossenbühl, DÖV1977, S. 381 ff.;v. tar zum GG, Art. 5 Rdnr. 68 (S. 532). 129

Mangoldt / Klein / Starck, Kommen-

130 So etwa H. H. Klein, Die Rundfunkfreiheit, S. 41 ff.; Scheuner, Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit, S.22ff. ; Pestalozza, N J W 1981, S. 2162; Kuli, FuR

1981, S. 646; ders., AfP 1981, S. 380; Scholz, JZ 1981, S. 566; Starck, JZ 1983, S. 407.

131 Vgl. BVerfGE 57, 295 (324); 73, 118 (152 ff.); vgl. dazu auch Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 37 m. w. Nachw.; Schmitt Glaeser, AöR 112 (1987), S. 216 f.

Vgl. etwa Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, S. 46; Hoffmann-Riem, in: HdBVerfR, S.409f. ; Bethge, DVB1. 1986, S. 861. 132

3*

Β. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

36

gen Rundfunksystem gesetzlich vorgesehen, so stehen jedenfalls Zulassungsentscheidung wie Sendetätigkeit insgesamt unter dem Schutz der Rundfunkfreiheit. 133 Hieran nehmen damit ohne weiteres auch die Kirchen teil: Sie haben — zumindest — einen Anspruch auf chancengleichen Zugang134 zum Rundfunk. 135 In keiner dieser Ausprägungen vermittelt indes die Rundfunkfreiheit ein Recht auf Verbreitung einzelner Sendungen durch einen (anderen) Rundfunkveranstalter. 136 Denn der Sache nach handelt es sich dabei letztlich um eine Form individueller Meinungsverbreitung durch Nutzung der Rundfunkeinrichtung. 137 Sie erreicht, außer bei einem insoweit völlig anders konstruierten, reinen Koordinationsmodell, die institutionelle Rundfunkebene noch nicht und ist deshalb nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG zu beurteilen. Danach haben auch relevante gesellschaftliche Kräfte kein Recht darauf, unmittelbar „zu Wort zu kommen",138 sondern müssen lediglich als Teil der gesellschaftlichen Vielfalt „unverkürzt zum Ausdruck" gelangen.139

bb) Vergleichsfälle Allerdings begegnen in bestimmten Teilbereichen durchaus Fälle einer unmittelbaren Zugangsberechtigung.140 So sind Drittsendungsrechte in Betracht gezogen worden, wo bestimmte Meinungen aufgrund ihrer tragenden Bedeutung für den Prozeß öffentlicher Meinungsbildung in der Demokratie als unverzichtbar erscheinen. Insbesondere wurde ein originäres Recht der Parteien auf Ausstrahlung von Wahlwerbung unter Berufung auf Art. 21 Abs. 1 GG zu begründen versucht, 141 freilich von der überwiegenden Auffassung, insbesondere in der Rechtsprechung, abgelehnt.142 Immerhin stützt diese 133

Lerche,

134

BVerfGE 57, 295 (326 f.).

135

Presse und privater Rundfunk, S. 26 f.;

Link / Pahlke,

Grimm,

RuF 1987, S. 27.

Kirchen und privater Rundfunk, S. 22 f.

Ebenso Wunschel, Rundfunk und Fernsehen, S. 173; Link / Pahlke, AöR 108 (1983), S. 262; Glässgen, Katholische Kirche und Rundfunk, S. 44; auch Franke, Wahlwerbung in Hörfunk und Fernsehen, S. 36; abweichend Lücke, JZ 1977, S. 43. 136

137

138

Dehnen, DVB1. 1986, S. 19. Herzog, in: Maunz / Dürig, Kommentar

Ähnlich

139

So -

140

Vgl. auch

141

Vgl. vor allem

klarstellend? -

zum GG, Art. 5 Abs. 1, 2, Rdnr. 65.

BVerfGE 73, 118 (159).

Lücke, JZ 1977, S. 43. Franke, Wahlwerbung

in Hörfunk und Fernsehen, S. 45 ff.

II. Die Bedeutung der kirchlichen Stellung für das Drittsendungsrecht

37

ablehnende Auffassung den gleichwohl anerkannten und als solchen unbestrittenen Anspruch auf chancengleichen Zugang auch auf die Parteienfreiheit 143 und erkennt damit zumindest die Ausstrahlungswirkung dieser besonders verbürgten Rechtsstellung auf das Zugangsrecht an. Vergleichbare Erwägungen wurden für den Bereich der Wirtschaftswerbung angestellt. Für diese ist grundsätzlich anerkannt, daß sie unter speziellem Grundrechtsschutz steht.144 Folgerichtig hat man auf dieser Grundlage aus einer entsprechenden gesetzlichen Regelung (z.B. des Art. 30 bayMEG) in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und 12 GG einen Anspruch auf Zugang zum Rundfunk als Werbemedium hergeleitet. 145 Noch weitergehend wurde ein Verbot von Werbesendungen sogar als mit den genannten Verfassungsbestimmungen unvereinbar angesehen.146 Diese spezielle Problematik braucht vorliegend nicht vertieft zu werden; doch verweist der in ihr zutage tretende Ansatz auf die den Kichen zukommende verfassungsrechtliche Stellung im Zusammenwirken mit den rundfunkrechtlichen Vorgaben der Verfassung als mögliche Grundlage eines Rechts auf Drittsendungen.

II. Die Bedeutung der kirchlichen Stellung für das Drittsendungsrecht Setzt man die verfassungsrechtliche Stellung der Kirchen zum bestehenden Rundfunksystem in Bezug, so zeigen sich drei, zum Teil untereinander verknüpfte Aspekte einer kirchlichen Programmbeteiligung.

142 Vgl. BVerfGE 47, 198 (237); BVerwG, DÖV 1987, S. 205; ner, DVB1 1984, S.914 m. w. Nachw. 143

Neumann / Wese-

Vgl. zuletzt etwa BVerfGE 69, 257 (268).

Vgl. Lerche, Werbung und Verfassung, S. 72 ff.; und Öffentliches Recht, S. 126 f. 144

Leisner,

Werbefernsehen

BayVGH, N V w Z 1987, S. 435 (436); Demme, Das Recht der Wirtschaft auf angemessene Werbezeit, S. 43 iL , Lücke, JZ 1977, S. 41 ; vgl. auch Leisner, Werbefernsehen, S. 126 f. 145

146

Vgl. EKM I, S. 156; Werbezeit, S. 8 ff., 31 ff.

Demme,

Das Recht der Wirtschaft auf angemessene

Β. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

38

1. Die Kirche im Spektrum gesellschaftlicher Meinungsvielfalt

Systemimmanent am deutlichsten ist die Einbeziehung der Kirchen in das Rundfunkprogramm unter dem Aspekt des Vielfaltsgebots. Die Aufgabenstellung des Rundfunks verlangt grundsätzlich ein Tätigwerden im Sinne umfassender Meinungsbildung147 durch Information, Bildung und Unterhaltung. Diese Forderung bezieht sich einerseits auf die Vielfalt der in der Gesellschaft vorhandenen und auf Verbreitung angelegten Meinungsrichtungen und kulturellen Strömungen, 148 andererseits auf das Erfordernis inhaltlicher Ausgewogenheit.149 Insbesondere im Hinblick auf den kulturellen Auftrag des Rundfunks 150 darf sich das Programm nicht allein auf massenattraktive Unterhaltungssendungen151 beschränken, 152 sondern muß es die optimale Vermittlung des Spektrums kultureller Erscheinungsweisen unter Berücksichtigung unterschiedlicher Werthaltungen und Orientierungen anstreben. 153 In beiden Blickrichtungen sind die Kirchen zu berücksichtigen. Sie zählen unstreitig zu den gesellschaftlich und politisch relevanten Kräften, 154 deren Auffassungen aufgrund Mitgliederzahl, Bedeutung für Entwicklung und Gestalt unserer Gesellschaftsordnung sowie ihrer Potenz als geistlich-moralische Instanz155 essentielle Bestandteile der Meinungsvielfalt sind. 156 Darüber hinaus sind sie in ihren Lebensäußerungen, ihrer konkreten Gestalt und internen Entwicklung Gegenstand vitalen öffentlichen Interesses. Dessen Befriedigung ist unverzichtbar, 157 wenn 147

BVerfGE 73, 118 (152).

148

Vgl. BVerfGE 72, 118 (153, 155). Vgl. BVerfGE 12, 205 (263); 57, 295 (325); 59, 231 (259); näher dazu DJT-Gutachten, Rdnr. 28 f. 149

Vgl. dazu besonders Grimm, VVDStRL 42 (1984), S.69ff. ; Kirchen und privater Rundfunk, S. 17 f. 150

Jarass,

Link/Pahlke,

151 Vgl. dazu und zu den hieraus resultierenden Gefahren einer Programmsteuerung durch das Rezipientenverhalten BVerfGE 73, 118 (155 f.).

152

Jarass,

DJT-Gutachten, Rdnr. 29;

Hoffmann-Riem,

AöR 108 (1984), S. 338.

Vgl. Grimm, VVDStRL 42 (1984), S.73 sowie unter personellem Aspekt BVerfGE 59, 231 (259). 153

154 Vgl. v. Campenhausen, Staatskirchenrecht, S. 101 f.; zur Problematik auch Forster, in: Essener Gespräche 13 (1978), S. 13 f. 155 Vgl. dazu W. Huber, Kirche und Öffentlichkeit, S. 514; Schiaich, in: HdBStKirchR II, S. 268 ff.; Forster, in: Essener Gespräche 13 (1978), S. 13 f.; Glässgen, Katholische Kirche und Rundfunk, S. 129. 156

Vgl. auch OVG Lüneburg, JZ 1979, S. 24 (27).

157

Vgl. auch

Scheuner,

Christliche Wertvorstellungen, S. 29.

II. Die Bedeutung der kirchlichen Stellung für das Drittsendungsrecht

39

das Programm dem Anspruch inhaltlicher Ausgewogenheit, selbst in der allein durchsetzbaren Reduzierung auf einen „Mindeststandard", genügen soll. Die Erfüllung dieser Aufgabe kann nicht allein durch Berichte über die Kirche erfolgen, sondern erfordert auch Sendungen, in denen die Kirche selbst zu Wort kommt. Es sind dies zunächst direkte Übertragungen kirchlicher Handlungen. Sie weisen eine äußerliche Ähnlichkeit mit direkter Berichterstattung, ζ. B. über eine musikalische Darbietung, eine Theateraufführung oder eine Sportveranstaltung, auf. 158 Anders als diese, bei der der Zuschauer (oder Hörer) bloßer Beobachter eines objektiv ablaufenden Geschehens bleibt, sind Gottesdienst und religiöse Ansprache jedoch darüber hinaus unmittelbar personal an den Empfänger gerichtet und zielen auf dessen Teilnahme ab. 159 In diesen Zusammenhang gehören aber auch sonstige religiöse Sendungen, in denen die Kirche in Wahrnehmung ihrer öffentlichen Verantwortung und in Ausübung ihres Verkündigungsauftrags unmittelbar zu bestimmten Fragen von gesellschaftlicher Bedeutung Stellung nimmt. 160 Derartige Sendungen lassen journalistischer Vermittlung schon tatsächlich kaum Raum, sind einer solchen aber auch sachlich nicht zugänglich. Zunächst besteht das Wesen solcher Sendungen gerade in der Herstellung eines unvermittelten Kontakts zwischen Kommunikator und Rezipienten. Der Rundfunk wirkt insoweit nicht bloß als Medium zur öffentlichen Verbreitung einer Äußerung, noch gar als eigenständiger Faktor der Meinungsbildung. Er selbst bildet vielmehr das Forum für die Äußerung, die damit außerhalb desselben in dieser konkreten Erscheinungsweise überhaupt nicht existiert. Nicht anders, als etwa bei einer an die Gesamtheit der Bürger gerichteten Ansprache des Staatsoberhauptes, wird es in solchen Fällen dem Wesen der kirchlichen Äußerung nicht gerecht, wenn über sie berichtet wird; die Kirche muß selbst zu den Menschen reden. Auf der anderen Seite fehlt dem weltanschaulich neutralen Staat wie der pluralistischen Gesellschaft die Legitimation zur Erbringung gerade jenes der Kirche obliegenden Beitrags: 161 Seine Leistung ist als Erscheinungsform der Religionsausübung den Kirchen grundrechtlich vorbehal158

Vgl. dazu auch BVerwG, DÖV 1986, S. 205. Vgl. zur „Messe im Fernsehen" und deren Problematik Seibel, Stimmen der Zeit 1985, S. 433; Glässgen, Katholische Kirche und Rundfunk, S. 146 ff. 159

Vgl. Scheuner, Christliche Wertvorstellungen, S. 36ff.; dazu auch noch unten sub 4 b. 160

161

Vgl. Forster, in: Essener Gespräche 13 (1978), S. 21.

Β. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

40

ten (Art. 4 Abs. 1,2 in Verbindung mit Art. 140 GG / 137 Abs. 3 WeimRV) und läßt den Veranstalter als auf deren unmittelbare Äußerung angewiesen erscheinen.162 Das bedeutet: Die unmittelbare Übertragung von Gottesdiensten, geistlichen Ansprachen und ähnlichen kirchlichen Ereignissen gehört nach dem herkömmlichen Erscheinungsbild und dem Erwartungshorizont so sehr zum allgemeinen Rundfunkangebot, daß ihre Existenz im Programm für einen Zustand ausgewogener inhaltlicher Vielfalt unerläßlich ist. Es besteht deshalb — rundfunkrechtlich — eine Pflicht zur Ausstrahlung von Verkündigungssendungen in diesem Sinn.163 Diese Pflicht kann jedoch nur unter Einbindung in das rundfunkrechtliche Koordinatensystem erfüllt werden. Dieses schließt einen direkten Einfluß gesellschaftlicher Gruppen auf den Rundfunk 164 und damit auch unmittelbare Ansprüche auf Berücksichtigung im medialen Programm, seien sie auch auf Art. 4 Abs. 1, 2 GG gestützt, aus.165 Systemgerecht kann deshalb die Pflicht zur Ausstrahlung von Verkündigungssendungen nur im Wege der externen Nutzung des Rundfunks durch Drittsendungen erfolgen. Eine Brücke zu einem Zugangsrecht der Kirche kann von hier aus freilich auch über die rundfunk-grundrechtlich gesicherte Notwendigkeit kirchlicher Beteiligung an der Sendung wohl kaum geschlagen werden. Denn dieses Recht beschränkt sich auf die Beteiligung an der Sendung, während die vorausliegende Entscheidung darüber, ob diese überhaupt stattfinden soll, allein der objektiv-rechtlichen Bindung durch die Programmgrundsätze unterliegt.

2. Die Bedeutung der Informationsfreiheit

Subjektive Gehalte wachsen dieser objektiven Berücksichtigungspflicht jedoch zunächst durch das spezifische Informationsinteresse des Rezipienten an jenen kirchlichen Äußerungsformen zu. Freilich vermag die Informationsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG einen unmittelbaren Anspruch auf bestimmte Sendungsinhalte prinzipiell nicht zu traVgl. Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 17. Ebenso Link/Pahlke, AöR 108 (1983), S.265f. ; vgl. auch OVG Hamburg, N V w Z 1985, S. 124 (126). 164 BVerfGE 59, 231 (258); Dehnen, DVB1 1986, S. 21. 162

163

165

Vgl. BVerwG, NVwZ 1987, S. 379 (380).

II. Die Bedeutung der kirchlichen Stellung für das Drittsendungsrecht

41

gen.166 Andererseits steht die dienende Aufgabe des Rundfunks jedoch einer (zu) weitgehenden Vernachlässigung derartiger Interessen schon grundsätzlich entgegen. Dies gilt erst recht, wenn Darbietungen des Rundfunks auf ein Informationsinteresse nicht nur allgemeiner Art stoßen, sondern dieses sich speziellen Grundrechtsschutzes erfreut. Dies ist jedenfalls bei religiösen Sendungen, die dem Empfänger Gelegenheit zu — rezeptiver — Glaubensbetätigung bieten, der Fall. 167 Damit wird die schon aus Gründen inhaltlicher Ausgewogenheit des Programms bestehende Pflicht zur Berücksichtigung auch religiöser Bedürfnisse durch Art. 4 Abs. 1, 2 GG grundrechtlich untermauert. Allerdings muß fraglich erscheinen, ob die aus der Verletzung der objektiv-rechtlichen Bindung resultierende, unmittelbare grundrechtliche Betroffenheit in ähnlicher Weise eine subjektive Rechtsstellung entstehen läßt, wie dies etwa für Art. 6 Abs. 1 GG,168 aber auch für Art. 33 Abs. 5 GG angenommen worden ist; 169 ferner, ob hieraus ein — derivatives oder originäres — Drittsendungsrecht der Kirche abgeleitet werden könnte. Dies mag hier auf sich beruhen, denn ein diesbezüglicher kirchlicher Anspruch wird jedenfalls unter dem dritten Aspekt kirchlicher Rundfunkbeteiligung aktiviert.

3. Der öffentliche Status der Kirche

Wie gezeigt, ist das öffentliche Wirken der Kirche gemäß ihrem Selbstverständnis verfassungsrechtlich garantiert. 170 Diese Tätigkeit ist nicht bloß diejenige eines soziologisch bedeutsamen Verbandes unter anderen. Sie erfolgt in Erfüllung eines spezifischen, geistlichen Verkündigungsauftrags, der seine Grundlage außerhalb der weltlichen Ordnung hat, dessen Erfüllung in der Welt aber mit Anerkennung des kirchlichen Selbstbestimmungsrechts gemäß Art. 140 GG /137 Abs. 3 WeimRV garantiert wurde. Formell wurden die Kirchen durch die Bestätigung in ihrer Stellung als Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 140 GG /137 Abs. 5 Satz 1 WeimRV) mit einem besonderen Status materieller Öffentlichkeit ausgestattet, der sie über die für die Konstituierung des demokratischen 166

Jarass,

167

Vgl. auch

168

Vgl. BVerfGE 6, 386 (388).

DJT-Gutachten, Rdnr. 40; BVerwG, DVB1 1978, S. 640. AöR 108 (1983), S. 265 f.

Link / Pahlke,

169

Vgl. BVerfGE 8, 1 (17); 43, 154 (167).

170

Vgl. oben Β I 2 b.

Β. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

42

Staates bedeutsamen gesellschaftlichen Gruppen hinaushebt.171 Ihr „Anspruch, als geistliche Gemeinschaft in freier Betätigung auf die Öffentlichkeit zu wirken und ihre Verkündigung in den modernen Formen des öffentlichen Lebens wahrzunehmen", erhält hierdurch verfassungsrechtliche Fundierung. 172 Sie schafft den Raum für die nicht auf Gruppeninteressen eingeengte Wahrnehmung einer Gesamtverantwortung, 173 die weder Anmaßung noch Usurpation ist. Denn zwar vermittelt die Verleihung des Öffentlichkeitsstatuts der besonderen Qualität des kirchlichen Wortes verfassungsrechtliche Dignität und begründet die im Sinne einer Vorsorge notwendige Präsenz der Kirche in der Öffentlichkeit. In dieser spricht sie aber keineswegs mit rechtlicher Verbindlichkeit; vielmehr unterliegt sie den Gesetzlichkeiten freier geistiger Auseinandersetung im pluralistischen Meinungskampf. 174 Öffentliche Wirksamkeit ist im Zeitalter der Massenkommunikation auf den Rundfunk existentiell angewiesen. Denn da dieser die Effektivität sonstiger Kommunikationsmittel in den Hintergrund treten läßt, 175 führt die Ausblendung aus dem Rundfunk zu einer weitgehenden faktischen Sperre effektiven Zugangs zur Öffentlichkeit. 176 Die verfassungsgarantierte Öffentlichkeit der Kirche vermittelt dieser deshalb ein Recht auf Nutzung des Rundfunk-Mediums. Freilich begründet jener formale Status für sich ebenso wenig Leistungsansprüche des Begünstigten wie die Wahrnehmung des Grundrechts aus Art. 4 GG. 177 Indes bezieht sich das Öffentlichkeitsbegehren der Kirche im Rundfunk auf einen — vorerst und auf (un)absehbare Zeit: anders als das Pressewesen — notwendig staatlich organisierten und verantworteten Raum. In diesem kommt die Fernhaltung vom Rundfunkmedium einer Einschränkung glaubensgemäßer Betätigung in ihrem Kernbereich gleich.178 Sie bedeutet zugleich eine Bevorzugung nicht 171 Vgl. BVerfGE 42, 312 (333); Scheuner, Kirchen und Staat in der neueren deutschen Entwicklung, in: Schriften zum Staatskirchenrecht, S. 163; Mikat, Kirchen und Religionsgemeinschaften, in: Religionsrechtliche Schriften, S. 62.

172 173

v. Campenhausen, Staatskirchenrecht, S. 71. BVerfGE 42, 312 (333); Schiaich, in: HdBStKirchR II, S. 268; Scheuner,

Christliche Wertvorstellungen, S. 35. 174

Vgl. Meyer-Teschendorf,

Staat und Kirche im pluralistischen Gemeinwe-

sen, S. 67 ff.; Schiaich, in: HdBStKirchR II, S. 259 f. 175

Vgl. W. Schmidt, Die Rundfunkgewährleistung, S. 77 ff., 88; Hoffmann-Riem,

in: HdBVerfR, S. 438. 176

Glässgen, Katholische Kirche und Rundfunk, S. 45.

177

Vgl. v. Mangoldt

/ Klein/ Starck, Kommentar zum GG, Art. 4 Rdnr. 10.

II. Die Bedeutung der kirchlichen Stellung für das Drittsendungsrecht

43

kirchlich geprägter, areligiöser, laizistischer Werthaltung. 179 Der Vielfaltsgedanke tritt so erneut in Erscheinung, freilich nicht mehr auf allgemein rundfunkrechtlicher Basis, sondern auf der höheren Ebene spezieller und zusätzlicher grundrechtlicher Verbürgung. Damit stellt sich die Eröffnung des unmittelbaren Zugangs zum Rundfunk auch nicht als direkte staatliche Leistung an die Kirchen, 180 sondern als eine deren besondere Stellung berücksichtigende Ausgestaltung dar. Ein Gesetz, das jenen Zugang verwehrte, würde sich der Sache nach als Schranke effektiven kirchlichen Rederechts darstellen, ohne in Art. 140 GG /137 Abs. 3 WeimRV eine Grundlage zu finden. 181 Denn „Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WeimRV gewährleistet in Rücksicht auf das zwingende Erfordernis friedlichen Zusammenlebens von Staat und Kirchen sowohl das selbständige Ordnen und Verwalten der eigenen Angelegenheiten durch die Kirchen als auch den staatlichen Schutz anderer für das Gemeinwesen bedeutsamer Rechtsgüter. Dieser Wechselwirkung von Kirchenfreiheit und Schrankenzweck ist durch entsprechende Güterabwägung Rechnung zu tragen", wobei dem in der grundrechtlichen Bekenntnisfreiheit des Art. 4 Abs. 1, 2 GG wurzelnden Eigenverständnis der Kirchen besonderes Gewicht zukommt.182 Vorliegend geht es um die Zusammenordnung des aus der Rundfunkfreiheit abgeleiteten Vielfaltsgebots mit kirchlicher Redefreiheit als Glaubensbetätigung. Kann diese nur durch eigenverantwortliche Sendungen realisiert werden, so stellt deren gesetzliche Einräumung, auch in einem binnen- oder außenpluralistischen System medialer Gestaltung,183 die staatliche Grundentscheidung des Wegs zur Verwirklichung der Rundfunkfreiheit nicht in Frage. Mit anderen Worten: Sind „Fensterstrukturen" zugunsten Dritter mit dem Rundfunksystem vereinbar — und die tatsächliche Gestaltung läßt hieran keinen Zweifel —, 184 so sind sie für die Kirchen verfassungsrechtlich geboten. Ein Gesetz, das dem nicht Rechnung trüge, könnte nicht die Qualität als „für alle geltend" in Anspruch nehmen.

178

Vgl. Glässgen, a.a.O.

179

Vgl. Forster, in: Essener Gespräche 13 (1978), S. 21. So aber Dehnen, DVB1 1986, S. 22..

180

Dehnen, DVB1 1986, S. 20.

181

Vgl. auch

182

BVerfGE 53, 366 (400 f.); 72, 278 (289).

183

Vgl. schon oben A I 1 b sowie noch unten C I 3.

184

Vgl. auch

Lerche, Landesbericht, S. 66; Hoffmann-Riem, HdBVerfR, S. 439.

Β. Der prinzipielle Anspruch auf kirchliche Drittsendungen

44

4. Folgerungen

a) Das subjektive Zugangsrecht der Kirchen Eine Zusammenschau der für die Zulassung eigenverantworteter Sendungen der Kirchen maßgeblichen rechtlichen Bindungen und Verbürgungen der Rundfunk-, Informations-, Glaubens- und Kirchenfreiheit ergibt nicht nur eine objektive Pflicht, den Kirchen den Zugang zur Öffentlichkeit durch das Medium des Rundfunks nicht zu verwehren. Die rundfunkrechtlich aus der gesellschaftlichen Bedeutung der Kirche begründete Pflicht wird überlagert durch den grundrechtlich fundierten Öffentlichkeitsstatus der Kirchen und vermittelt ihr diesbezügliche subjektive Rechte auf Zulassung.185

b) Der Gegenstand kirchlicher

Drittsendungen

Aus der Herleitung des kirchlichen Zugangsrechts zum Rundfunk ergibt sich, daß dieses nicht auf Verkündigungssendungen im engeren Sinn der Übertragung religiöser Feierlichkeiten beschränkt ist. Sieht man das öffentliche Wirken der Kirchen gemäß ihrem Selbstverständnis umfänglich garantiert, so gilt das für die möglichen äußeren Erscheinungsformen eines Bekenntnisses (Gottesdienste, Segen, Ansprachen, Stellungnahmen usw.) ebenso wie für den Gegenstand der Äußerung. Eben weil die Kirche nach ihrem verfassungsrechtlich für maßgeblich erklärten Selbstverständnis Verantwortung für den Menschen in seiner gesamten persönlichen und gesellschaftlichen Seinsweise trägt, 186 unterliegt sie bei der Wahrnehmung ihres Auftrags nur den Grenzen des für alle geltenden Gesetzes, nicht aber darüber hinausgehenden instrumenteilen oder inhaltlichen Schranken. Der danach legitimer kirchlicher Aktivität eröffnete Bereich läßt sich naturgemäß nur vage umschreiben. Er umfaßt außer der stärker vom Rezipienteninteresse getragenen Religionsausübung im engeren Verständnis gottesdienstlicher Handlungen vor allem Äußerungen der Kirche in Wahrnehmung ihrer Öffentlichkeitsverantwortung. 187 Sie müssen 185 Im Ergebnis ebenso Wunschel, Rundfunk und Fernsehen, S. 200; Katholische Kirche und Rundfunk, S. 45. 186

Glässgen,

Vgl. BVerfGE 42, 312 (333); Scheuner, Christliche Wertvorstellungen, S. 35.

Ebenso Scheuner, Christliche Wertvorstellungen, S. 42; Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 37, unter Verweisung auf AöR 108 (1983), S. 269 ff. 187

II. Die Bedeutung der kirchlichen Stellung für das Drittsendungsrecht

45

sich als Ausdruck religiösen Bekenntnisses darstellen und können hier angesichts der Gemengelage zwischen Art. 4 Abs. 1, 2 und 5 Abs. 1 GG 188 zu Abgrenzungsschwierigkeiten führen, läßt sich doch die Zuordnung einer Sendung zum kirchlich-religiösen Bereich weder allein nach dem konkreten Inhalt, 189 noch nach äußeren Kriterien wie Urheber, Ausdrucksform o. ä. beurteilen. 190 Danach ist es jedenfalls zu eng, ein Drittsendungsrecht, sofern es überhaupt gesetzlich vorgesehen ist, auf die Übertragung gottesdienstlicher Handlungen und Feierlichkeiten zu beschränken. Vielmehr bedarf es einer darüber hinausgehenden Zulassung, die — im rundfunkrechtlichen Sprachgebrauch — auch „sonstige religiöse Sendungen" einbezieht 191 und, wie etwa in § 6 Abs. 3 ZDF-StV, durch einen Hinweis auf die „öffentliche Verantwortung der Kirche" erläutert werden kann. In diesem erweiterten Sinn eines umfänglichen Senderechts ist auch § 9 Abs. 5 Satz 1 RF-StV zu interpretieren, der Sendezeiten (bloß) zur „Übertragung" religiöser Sendungen vorsieht. § 15 rhpfLRG enthält sich insoweit inhaltlicher Vorgaben.

188

Siehe oben sub I 3 a.

189

Vgl. auch

190

Schiaich, HdBStKirchR II, S. 264.

191

Link / Pahlke,

AöR 108 (1983), S. 269 ff.

Vgl. §§ 25 Abs. 2 hambMG; 21 Abs. 2 ndsLRG; 19 Abs. 4 nwLRG; 9 Abs. 3 saarlLRG; vgl. auch § 21 Abs. 2 shLRG („im Rahmen des Verkündigungsauftrags").

C. Die Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

I. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen Das vorstehend entwickelte Drittsendungsrecht der Kirchen ergibt sich aus deren Verhältnis zum Rundfunk und der durch diesen vermittelten Öffentlichkeit. Es ist, wiewohl es gesetzlicher Konkretisierung bedarf, nicht von vornherein auf ein bestimmtes Rundfunksystem zugeschnitten, besteht also für den von der Rundfunkfreiheit bestimmten Raum öffentlicher Kommunikation, gleich, ob dieser in öffentlich- oder privatrechtlicher Trägerschaft ausgefüllt wird, gleich, ob er nach dem binnen- oder außenpluralen Modell organisiert ist. Insbesondere knüpft es nicht an die Monopolisierung des Rundfunks bei öffentlichen Rundfunkanstalten an, 192 wenngleich für eine rein außenpluralistische Gestaltung zusätzliche Erwägungen erforderlich sind. 193 Im folgenden ist deshalb zu untersuchen, in welcher Weise sich die konkrete Entscheidung des Gesetzgebers auf die Verwirklichung jenes grundsätzlichen Anspruchs der Kirchen auswirkt. 1. öffentlich-rechtlicher und privater Rundfunk

a) Die Bedeutung der Modellentscheidung Die Rechtsstellung der Kirchen in bezug auf Drittsendungen wird durchweg nach dem jeweiligen rundfunkgesetzlichen Organisationsmodell differenziert. Während danach bei rein öffentlich-rechtlicher Gestaltung ein Recht auf die — gesetzliche — Zulassung kirchlicher Drittsendungen allgemein anerkannt ist, 194 sollen diese bei einem außenpluraliSo aber Wunschel, Rundfunk und Fernsehen, S. 198f.; sche Kirche und Rundfunk, S. 45. 193 Siehe unten sub 3 a. 192

Glässgen,

Katholi-

194 Vgl. Ridder, Kirche — Staat — Rundfunk, S. 54 ff.; Wunschel, Rundfunk und Fernsehen, S. 194 ff., 200; Link / Pahlke, AöR 108 (1983), S. 265; Glässgen, Katholische Kirche und Rundfunk, S. 45f.; Dehnen, DVB1 1986, S. 20.

I. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen

47

stisch gestalteten dualen Modell generell ausgeschlossen195 oder doch im Bereich des Privatfunks nicht verfassungsrechtlich garantiert sein.196 Ein binnenpluralistisch organisiertes Modell des Privatfunks wird dagegen für Drittsendungsrechte wiederum als offen angesehen.197 Diese Differenzierung überzeugt nicht. Sie geht — zum Teil bewußt198 — an der Realität des sich immer stärker abzeichnenden Mischmodells vorbei 199 und trägt vor allem auch der verfassungsrechtlichen Ableitung des Drittsendungsrechts aus der grundrechtsfundierten, institutionellen Stellung der Kirche gemäß Art. 4 Abs. 1, 2; 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3, 5 Weim RV nicht hinreichend Rechnung. Ist diese Stellung der eigentliche Geltungsgrund für jene Zugangsberechtigung, so kann sie durch die Gegebenheiten des jeweiligen Rundfunksystems nicht prinzipiell in Frage gestellt werden. Sie muß sich diesem freilich in dem oben erörterten Sinn einer verhältnismäßigen Zusammenordnung von Rundfunkgewährleistung und Kirchenfreiheit einordnen 200 und hängt deshalb in ihrer konkreten Ausformung von der gesetzgeberischen Entscheidung ab. Erst auf dieser Ebene kann die jeweilige Rundfunkstruktur Bedeutung erlangen, zunächst hinsichtlich der grundsätzlichen Etablierung eines dualen Systems und sodann innerhalb des privaten Rundfunks bei der Option für eine binnen- oder außenpluralistische Gestaltung.

b) Die modellbezogene Umsetzung aa) im öffentlich-rechtlichen Rundfunk Die Erfüllung des Anspruchs auf Einräumung von Drittsendungszeiten begegnet im öffentlich-rechtlichen Rundfunk keinen besonderen Schwierigkeiten. Hier trifft die Stellung der Kirche nicht auf gegenläufige Grundrechtspositionen Privater 201 und kann deshalb bei der von der Rundfunkfreiheit dirigierten Ausgestaltung des Rundfunksystems ohne weiteres in entsprechende subjektive Rechte umgesetzt werden. 195 196

197 198 199

So Dehnen, DVB1 1986, S. 21 ff. / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 53. Vgl. Link / Pahlke, a. a. O., S. 30. Vgl. Dehnen, DVB1 1986, S. 19. Zweifelnd deshalb auch Jarass, DÖV 1987, S. 356; vgl. auch oben A l l

So Link

200

Vgl. oben Β II 3.

201

Siehe dazu unten sub 4.

1 b.

48

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

bb) im privatrechtlichen Rundfunk Auch im Bereich des Privatfunks ist die Beteiligung der Kirche mit eigenen Sendungen nicht in Frage zu stellen.

a. ) Allgemeine verfassungsrechtliche Einbettung Hierzu ist zunächst an die rundfunkrechtliche Ausgangsfeststellung zu erinnern, nach der das grundsätzliche Erfordernis gleichgewichtiger Vielfalt in beiden Teilbereichen des dualen Rundfunksystems je für sich erfüllt sein muß.202 Sieht man das Drittsendungsrecht zugleich im Lichte des Vielfaltsgebots, 203 so folgt schon hieraus die Gewährleistung kirchlicher Präsenz im öffentlich-rechtlichen wie im privaten Rundfunk. Da darüber hinaus die durch die beiden Teilbereiche jeweils herzustellende Öffentlichkeit nicht identisch ist, würde den Kirchen durch die Beschränkung auf einen von ihnen der Zugang zu dem durch den anderen Bereich erreichbaren Öffentlichkeitssektor verwehrt. Damit bleibt aber auch umgekehrt das kirchliche Drittsendungsrecht im öffentlich-rechtlichen Rundfunk durch die auf verfassungsrechtlicher Grundlage ermöglichte Eigensendetätigkeit im Privatfunk unberührt. 204 Denn das kirchliche Wirken durch das Mittel des Rundfunks ist in dessen Gesamtstruktur eingebunden. Ebenso wenig aber, wie rundfunkrechtlich ein Defizit gegenüber dem Vielfaltsgebot durch dessen Erfüllung im jeweils anderen Bereich unbeachtlich wird, 205 kann hinsichtlich des kirchlichen Öffentlichkeitsanspruchs eine derartige kompensatorische Verrechnung zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk stattfinden. Das schließt selbstverständlich nicht aus, unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs des Rundfunksystems und seiner übergreifenden Bedeutung für die Meinungsbildung Umfang und Intensität kirchlicher Präsenz im öffentlich-rechtlichen und im privaten Rundfunk aufeinander abzustimmen. 206 Auch hier ist die rundfunkrechtliche Einbettung zu beachten, die die Bereitstellung von in jedem Teilsystem, aber auch 202

Vgl. oben A II 2 c.

203

Siehe oben Β II.

Ebenso Link/Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S.64f.; a.M., wenn auch explizit nur für das außenpluralistische Modell, Dehnen, DVB1 1986, S. 21 f. 205 Vgl. dazu allgemein oben A II 2 c aa. 204

206

Vgl. auch

Link / Pahlke,

Kirchen und privater Rundfunk, S. 29.

I. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen

49

insgesamt angemessenen Sendezeiten ebenso als nur annäherungsweise erreichbaren Zielwert erscheinen läßt, wie allgemein die Verwirklichung gleichgewichtiger Vielfalt.

ß) Insbesondere die Verminderung des Vielfaltsgebots Der notwendigen Beteiligung der Kirchen am Privatfunk steht auch nicht entgegen, daß hier das Erfordernis der Ausgewogenheit auf ein bloß möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt reduziert und lediglich auf die Einhaltung eines diesbezüglichen Grundstandards kontrolliert wird. 207 Denn auch dieser umfaßt „nach wie vor die wesentlichen Voraussetzungen von Meinungsvielfalt", darunter „die Möglichkeit für alle Meinungsrichtungen — auch diejenigen von Minderheiten —, im privaten Rundfunk zum Ausdruck zu gelangen".208 Dieser Standard bezieht ohne weiteres auch die Kirchen mit ein; bei deren Vernachlässigung würde auch das unterste Niveau noch ausreichender Vielfalt nicht mehr eingehalten. Kirchliche Drittsendungsrechte, die auf religionsrechtlicher Basis und nicht unmittelbar auf der Rundfunkfreiheit beruhen, halten sich damit jedenfalls in dem von dieser vorgezeichneten Rahmen. Ob Drittsenderechte auch begründet wären, wenn die Kirchen als vom Grundstandard nicht erfaßt, schon im medialen Programm nicht berücksichtigt werden müßten,209 braucht deshalb nicht geprüft zu werden.

c) Fazit Erst an dieser Stelle wird die Differenzierung von binnen- und außenpluralistischer Gestaltung als unterschiedlichen Formen zur Herstellung und Sicherung von Vielfalt erheblich. Denn ergab die bisherige Untersuchung, daß den Kirchen auch der durch den privaten Rundfunk vermittelte Zugang zur Öffentlichkeit nicht verwehrt werden darf, so stellt sich nunmehr die Frage, wie dieser Zugang verfassungskonform auszugestalten ist.

207 208 209

4 Lorenz

Vgl. allgemein oben A II 2 c aa. BVerfGE 73, 118 (160); Hervorhebungen im Original. Vgl. Fallgestaltung OVG Hamburg, N V w Z 1985, S. 124.

50

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk 2. Das binnenpluralistische Modell

Diesen Anforderungen fügt sich das binnenpluralistische Modell des Privatfunks stromlinienförmig ein. Bei ihm unterliegt — mit den dargestellten reduzierten Anforderungen — jeder Veranstalter für sich dem Gebot gleichgewichtiger Vielfalt. Strukturell nicht anders als im öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist den Kirchen deshalb hier — zunächst noch vorbehaltlich entgegenstehender Grundrechte — 2 1 0 der unmittelbare Zugang durch eigengestaltete Sendungen zu eröffnen. 211

3. Das außenpluralistische Modell

Größere argumentative Schwierigkeiten stellen sich dem Drittsendungsrecht im außenpluralistischen Modell entgegen. Denn abgesehen von den praktischen Problemen der Anspruchsrealisierung 212 wird es vom Leitbild des Rundfunkveranstalters bestimmt, der aufgrund unternehmerischer Entscheidung die Tendenz seines Programms festlegt und in möglichst freier Konkurrenz auf dem „Markt der Meinungen" zu verwirklichen sucht. 213 Folgerichtig obliegt dem einzelnen Veranstalter hier keine Ausgewogenheit.214 Dabei ist freilich zu differenzieren.

a) Marktmodell aa) Kennzeichnung Unterstellt man zunächst — hypothetisch — ein reines außenplurales Modell, das nach dem Vorbild des Pressewesens allein durch das Gesetz des Marktes reguliert wird, so scheint hiermit die Einräumung eines kirchlichen Drittsendungsrechts nicht vereinbar. 215 Denn in diesem Modell wird die für eine freie und umfassende Meinungsbildung erforderli2,0

Siehe unten sub 4.

211

Ebenso Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 26 f.; v. Mangoldt /

Klein / Starck, Kommentar zum GG, Art. 4 Rdnr. 10 i.V.m. Art. 5 Rdnr. 89. 212

Siehe dazu auch unten sub c.

213

Vgl. Bullinger, AöR 108 (1983), S. 193.

214

BVerfGE 57, 295 (326).

215

So in der Tat

Dehnen, DVB1 1986, S. 22 f.; vgl. auch EKM I, S. 165.

I. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen

51

che, unverkürzte Mitwirkung einer Vielfalt von Meinungsrichtungen mittelbar durch die Beteiligung einer Vielzahl von Meinungsträgern und das Vertrauen in die Selbstregulierungskraft des Marktes hergestellt. 216 Der Staat entläßt diesen Teilbereich des Rundfunks in die allenfalls durch eine Mißbrauchsaufsicht umhegte Freiheit, in der die Statuierung eines Drittsendungsrechts als systemwidrig erscheint. Man hat verschiedentlich in Zweifel gezogen, ob ein derartiges Modell angesichts der Besonderheiten des Rundfunks überhaupt einen offenen Meinungsbildungsprozeß gewährleisten und der Entstehung eines ungleichgewichtigen Einflusses einzelner Veranstalter oder vorherrschender Meinungsmacht entgegenwirken könne.217 Dem braucht vorliegend jedoch nicht nachgegangen zu werden. Denn nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts wäre es unter den gegenwärtigen Verhältnissen mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar, „für den privaten Rundfunk auf rechtliche Sicherungen der Rundfunkfreiheit ganz zu verzichten und die Entwicklung im Wege der Deregulierung den Kräften des Marktes anzuvertrauen". 218 Für den regionalen und lokalen Bereich nimmt das Bundesverfassungsgericht sogar an, daß sich gleichgewichtige Vielfalt letztlich nur durch eine binnenpluralistische Gestaltung verwirklichen lasse, wie sie §22 Abs. 1 bwLMG als Auffanglösung vorsieht. 219 Realistisch kommt es also — auch im Außenpluralismus — gerade auf das allenfalls systematisch-deduktiv zutreffend so bezeichnete „Übergangsmodell" an, das auch den Beurteilungen durch das Bundesverfassungsgericht zugrunde lag.

bb) Beurteilung Gleichwohl scheint das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit einer solchen Entwicklung nicht gänzlich verbauen zu wollen. 220 Es sei deswegen immerhin auf die Bedenken hingewiesen, die sich einer Ablehnung des kirchlichen Drittsendungsrechts auch in einem streng außenpluralen Modell entgegenstellen würden. 216 Vgl. Bullinger, AöR 108 (1983), S. 193 ff.; vgl. auch S. 2164; Hoffmann-Riem, in: HdBVerfR, S. 428.

217

N J W 1982,

Vgl. W. Schmidt, Die Rundfunkgewährleistung, S.88f. ; Hoffmann-Riem,

HdBVerfR, S. 443 ff., 454 ff. 218

Pestalozza,

BVerfGE 73, 118(158).

219

BVerfGE 74, 297 (327 ff.).

220

Vgl. auch

Stock,

RuF 1987, S. 8.

52

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

Hierfür ist von Bedeutung, daß die kirchliche Stellung nicht allein als Ausprägung des rundfunkrechtlichen Vielfaltsgebots erscheint, sondern sich wesentlich aus der religionsrechtlichen Gewährleistung öffentlichen Wirkens ableitet. 221 Ist dieses, wie gezeigt, für seine Effektivität auf die Nutzung des Rundfunks angewiesen, so kann dessen Ausgestaltung nicht ohne Rücksicht auf eben diese Rechtsstellung erfolgen. Die Verweisung auf den Weg eigener Rundfunkveranstaltungen würde dem Anliegen der Kirche nicht gerecht, sich in Wahrnehmung ihrer öffentlichen Verantwortung und in Ausübung grundrechtlicher Bekenntnisfreiheit unmittelbar an die Öffentlichkeit zu wenden: Die grundsätzliche Berechtigung der Kirche zum öffentlichen Bekenntnis auch mit dem Medium des Rundfunks kann nicht zu einer Pflicht umfunktioniert werden, als Rundfunkveranstalter tätig zu werden. 222 Hierdurch würde das Wort der Kirche, eingebunden in ein allgemeines Programm, für das ihr ein spezifischer Auftrag fehlt, zugleich weitgehend nivelliert und damit der ihm garantierten Effektivität beraubt. Umgekehrt würde es, völlig isoliert dargeboten, mangels eines umgebenden allgemeinen Programmangebots schon rein publizistisch nicht auf die Akzeptanz der Rezipienten stoßen223 und könnte damit gerade nicht den ihm garantierten Zugang zur Öffentlichkeit finden. Dieser darf durch die Festlegung auf bestimmte publizistische Gestaltungsformen ebensowenig erschwert werden wie durch die Gestaltung des Finanzierungssystems, etwa im Fall obligatorischer Entgeltfinanzierung. 224 Weitergehend spricht gegen jenen Zwang zur Verselbständigung schon ganz allgemein gerade die Unangemessenheit möglicher Finanzierung. Für sie kommen, entsprechend dem wirtschaftlichen Prinzip, systemkonform nur Fremdleistungen in Betracht, 225 die praktisch allein oder weit überwiegend durch Werbung zu erlangen sind. Deren mittelbarer Einfluß auf das Programm ist vielfach beschrieben worden 226 und hat in Übereinstimmung mit der verfassungsrechtlichen Einschätzung zu weitgehenden gesetzlichen Restriktionen geführt. 221

Vgl. oben Β II 3. So allgemein Hoffmann-Riem, AöR 109 (1984), S. 325; Ricker, Privatrundfunkgesetze im Bundesstaat, S. 71; Kuli, FuR 1981, S. 653; Lerche, N J W 1982, S. 1678; Starck, JZ 1983, S.410. 222

Hoffmann-Riem,

223

Vgl.

224

Vgl. Bullinger, AöR 108 (1983), S. 204 f.

HdBVerfR, S. 438.

Vgl. dazu Schmitt Glaeser, DÖV 1986, S. 819 ff. Vgl. BVerfGE 73, 118 (155); Hoffmann-Riem, in: HdBVerfR, S.446f. ; dens., MP 1984, S. 624; Jarass, Z U M 1986, S. 313; vgl. auch BayVerfGH, BayVBl 1987, S. 527 (528). 225

226

I. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen

53

Die Abhängigkeit auch kirchlicher Sendetätigkeit von Werbefinanzierung würde jene entweder deren Einfluß unterstellen oder die Kirchen zu einer systemwidrigen Eigenfinanzierung zwingen. Diese wird jedoch anderen Rundfunkveranstaltern nicht abverlangt, die nicht in Verfolgung einer außerhalb des allgemeinen rundfunkrechtlichen Programminteresses stehenden Zielsetzung tätig werden. Die politischen Parteien sind demgegenüber — nach herrschender Meinung — in ihrem Anliegen der Eigendarstellung im Rundfunk nicht verfassungsrechtlich geschützt und können schon deshalb nicht zum Vergleich herangezogen werden. 227 Abgesehen davon ist für sie gerade die, wenn auch in der Zielsetzung auf den politischen Gesamtbereich ausgerichtete, Interessenausrichtung und -bindung kennzeichnend, in der sie sich auch materiell-inhaltlich prinzipiell von den Kirchen unterscheiden. Gegenüber der Finanzierung aus Werbeeinnahmen verlangt aber vor allem die eigengeartete Stellung der Kirchen Beachtung, die sie über die sonstigen, gesellschaftlich bedeutsamen Gruppen als Meinungsträger hinaushebt und ihrer in Wahrnehmung der spezifischen öffentlichen Verantwortung übermittelten Botschaft eine besondere Qualität verleiht. Infolgedessen ist die öffentliche Bedeutung bekenntnisgetragener kirchlicher Äußerungen nicht davon abhängig, daß sie das Interesse eines hinreichend breiten Publikums finden; noch weniger kann es auf dessen Relevanz als Zielgruppe effektiver Werbung ankommen. Denn diese Verknüpfung würde die kirchliche Sendung zusätzlich mediatisieren und vollends ihrer Eigenständigkeit berauben. Auch in einem reinen außenpluralistischen System läge also die Zubilligung eines Drittsendungsrechts an die Kirche in der Konsequenz von dessen Herleitung. 228 Seine Verwirklichung bedarf freilich spezifischer normativer Vorkehrungen, wie sie für das zur Zeit sich entwickelnde Mischsystem eines regulierten außenpluralistischen Modells auf breiterer Basis kennzeichnend sind. Jedenfalls ist es verfehlt, die praktischen Schwierigkeiten bei der Realisierung des kirchlichen Drittsendungsrechts als Fixpunkte einer vorrangigen gesetzlichen Systementscheidung auszugeben und an dieser jene verfassungsbegründete Stellung scheitern zu lassen.

227

Vgl. dazu auch noch unten II 2 d.

228

Im Ergebnis ebenso Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 52.

54

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

b) Mischmodell Erweist sich das kirchliche Drittsenderecht bei rein außenpluralistischer Gestaltung des Privatrundfunks als systemkonform, so kann für das vom Bundesverfassungsgericht nach der derzeitigen tatsächlichen Situation für zulässig gehaltene System eines staatlich geordneten Außenpluralismus nichts anderes gelten. Kennzeichnend hierfür ist die Intention außenpluraler Herstellung der hier — wie bei jeder Gestaltung — durch die Rundfunkfreiheit geforderten Meinungsvielfalt, deren selbsttätige Realisierung jedoch füglich nicht erwartet werden darf. Öffentliche Meinungsbildung kann deshalb nur insoweit in freier Konkurrenz auf einem frei zugänglichen Markt erfolgen, als nicht der Gesetzgeber „durch materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen" zur „strikte(n) Durchsetzung (des) Grundstandards" unerläßlicher Vielfalt Schranken zieht. 229 Gehört aber das Spektrum kirchlicher Äußerungen zu diesem Grundstandard, so muß es im Gesamtangebot privater Rundfunkprogramme angemessen berücksichtigt werden._Soweif dies nach den angegebenen Kriterien auf religionsrechtlicher Basis nur durch unmittelbar eigene Äußerungen erfolgen kann, ist die Existenz kirchlicher Drittsendungen auch rundfunkverfassungsrechtlich verbindlich.

c) Ansätze zur Realisierung aa) Effektive Vielfalt als Partizipationsangebot Das verfassungsrechtliche Vielfaltsgebot ist durch den Gesetzgeber umzusetzen. Diesem kommt hierbei weitgehende Gestaltungsfreiheit zu, deren Ausnutzung jedoch von dem Ziel effektiver Vielfaltssicherung unter möglichster Respektierung der Entfaltungsfreiheit geleitet sein muß. So müssen auch wirksame Vorkehrungen getroffen werden, um zu gewährleisten, daß die Kirche gerade in Gestalt eigener Sendebeiträge im Privatfunk präsent ist. Dies kann freilich rundfunk- wie religionsrechtlich nur als Angebot verstanden werden. Denn weder bräuchte Vielfalt gegen den Willen nicht partizipationsbereiter Meinungsträger erzwungen zu werden, 230 noch wäre dies in Richtung auf die Kirchen ohne Verletzung ihres Selbstbestimmungsrechts überhaupt zulässig. Soweit dagegen 229

BVerfGE 73, 118 (160).

230

Vgl. Lerche, N J W 1982, S. 1678; Hoffmann-Riem, Privatrundfunkgesetze im Bundesstaat, S. 71.

Ricker,

AöR 109 (1984), S. 325f.;

I. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen

55

Kommunikationsinteresse und -bereitschaft besteht, hat der Gesetzgeber Vorsorge zur Erfüllung diesbezüglicher Ansprüche zu treffen. Dies muß bereits auf der Ebene der materiell-rechtlichen Anforderungen geschehen, die ja lediglich unter dem Vorbehalt real möglicher Erfüllung stehen. Wo aber, wie bei den Kirchen, der Beteiligungsanspruch aufgrund deren spezieller Stellung gesetzlich festgelegt werden kann, ist eine derartige Gestaltung auch rundfunkrechtlich gefordert. Dies gilt um so mehr angesichts der geringen Bedeutung, die der repressiven Sicherung jener Anforderungen im Hinblick auf die Unbestimmtheit der Kontrollmaßstäbe und die sehr eingeschränkten Einflußmöglichkeiten von Kontrollinstanzen zukommt.231

bb) Binnenpluralität höherer Stufe Das entscheidende Problem wird hierbei in dem Fehlen eines zur Erfüllung des Drittsendungsanspruchs Verpflichteten gesehen. Denn mangels einer Verpflichtung zur Ausgewogenheit für den einzelnen Veranstalter könne dieser nicht Adressat eines hierauf gerichteten Gebots sein.232 Hinsichtlich des kirchlichen Sendeanspruchs besteht damit auf Verfassungsebene gleichsam eine „umgekehrte Gesamtschuld", deren Erfüllung nur der Gesamtheit der am Privatrundfunk in einem bestimmten Bereich beteiligten Veranstalter obliegt, nicht aber von jedem einzelnen eingefordert werden kann. Eine Lösung ergibt sich bei Orientierung an der Vorstellung einer „Binnenpluralität auf höherer Ebene", durch die die je für sich grundsätzlich freigestellten Einzel Veranstalter in den verfassungsrechtlich gebotenen Vielfaltszusammenhang eingebunden werden. Sie legitimiert den Gesetzgeber zu ausgestaltenden Regelungen, die diesen Zusammenhang effektuieren. Das kann freilich angesichts der grundrechtlich geschützten Programmfreiheit 233 nicht durch fallbezogene Einzeleingriffe, sondern nur durch eine präventiv sichernde, unmittelbare gesetzliche Regelung erfolgen. Dabei können Struktur und Erscheinungsbild der jeweils gegebenen tatsächlichen Rundfunksituation nicht außer acht gelassen werden. Insbesondere darf der Gesetzgeber im fixierten Blick auf ein als Endziel erwünschtes und angestrebtes Marktmodell nicht die Gegebenheiten 231

232

BVerfGE 73, 118(171).

Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, Starck, Kommentar zum GG, Art. 5 Rdnr. 90; Starck, 233

Siehe unten sub 4 a.

S. 48; v. Mangoldt JZ 1983, S. 412.

/ Klein /

56

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

ignorieren, die aktuell (und vielleicht sogar auf Dauer) die Herstellung außenpluraler Vielfalt nur beschränkt zulassen. Das sogenannte Übergangsmodell noch fehlender Außenpluralität 234 muß deshalb Gegenstand der gesetzlichen Regelung sein bzw. zumindest ergänzend von dieser erfaßt werden. Solange dieser Zustand tatsächlich besteht, kommen den Kirchen unmittelbare Ansprüche gegen den einzelnen Veranstalter zu. Dem tragen gesetzliche Bestimmungen Rechnung, die unter Abstellung auf die gegenwärtige und kurz- bis mittelfristig absehbare Lage kirchliche Drittsendungsrechte gegenüber den Veranstaltern von Vollprogrammen ausdrücklich begründen. 235 Soweit es hieran, wie etwa im Landesmediengesetz Baden-Württemberg, fehlt, ist der verfassungsrechtliche Drittsendungsanspruch im Rahmen der Zulassungsentscheidung (vgl. §22 bwLMG) zu verwirklichen: Da diese ein möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt zu gewährleisten hat, 236 setzt sie — als deren Bestandteil — die Sicherstellung auch der kirchlichen Senderechte bei dem jeweiligen privaten Veranstalter voraus. Eine Mediatisierung dieser Ansprüche durch Adressierung an die Gesamtheit der Veranstalter tritt also überhaupt erst mit einem Umschlag zu „echter" (bzw. gesetzlich unterstellter) 237 Außenpluralität ein. Auch hier verbleibt jedoch im Rahmen der Zulassungsentscheidung Raum für eine Steuerung zur Sicherstellung der insgesamt erforderlichen Vielfalt. 238 In Bayern ist die Zulassung der von Dritten angebotenen Rundfunkprogramme und Sendungen in die Entscheidung des Rundfunkveranstalters gestellt (vgl. Art. 25 Abs. 1, 4 bayMEG).239 Hier verfestigt die verfassungsrechtliche Fundierung das kirchliche Sendebegehren zu einem strikten Anspruch. 240 Eine prinzipielle Beschränkung von Senderechten auf bundes-241 oder landesweit242 verbreitete Programme würde allerdings nicht hinreichend 234

Siehe oben A II 1 b.

235

Vgl. §§ 25 Abs. 2 hambMG; 21 Abs. 2 ndsLRG; 15 Satz 2 rhpfLRG; 9 Abs. 3,4 Satz 2 saarlRFG; 21 Abs. 2 Satz 1 shLRG. 236

Vgl. BVerfGE 73, 118 (159).

237

Vgl. dazu BVerfGE 74, 297 (327 f.);

§ 21 bwLMG und dazu Bullinger gesetz BW, Erl. zu §21. 238

Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 118 f. / Gödel, Kommentar zum Landesmedien-

239 Vgl. BayVerfGH, BayVBl 1987, S. 77 (111 ; Umdruck S. 118); Stettner, ZUM 1986, S. 567; Degenhart, AfP 1987, S. 371 f.; allgemein dazu auch Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, S. 70 f. 240

Vgl. dazu — für Werbebeiträge — auch BayVGH, N V w Z 1987, S. 435 (436).

241

Vgl. Art. 9 Abs. 6 RF-StV.

I. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen

57

die Differenzierung der Vielfaltsanforderungen nach Sendegebiet und Verbreitungsart berücksichtigen. 243 Demnach sind Zugangsrechte auch im Regional- und Lokalrundfunk zu begründen, 244 wobei sich dort freilich die Frage der Realisierung unter dem Verteilungsaspekt in spezifischer Weise stellt.

4. Grundrechte von Veranstaltern

Bei der bisherigen Begründung des kirchlichen Drittsendungsrechts aus dem Zusammenwirken der objektiv-rechtlichen Bindungen gemäß der Rundfreiheit mit der spezifischen Verfassungsposition der Kirche blieben etwa entgegenstehende Grundrechte privater Veranstalter weithin außer Betracht. Sie sind deshalb im folgenden zu prüfen. 245

a) Rundfunkfreiheit,

Art 5 Abs. 1 Satz 2 GG

aa) Ausgestaltungsregelung Zentraler Bestandteil der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dem einzelnen — zugelassenen — 2 4 6 Veranstalter garantierten Rundfunkfreiheit ist die subjektive Freiheit der Programmgestaltung. 247 Diese erfährt durch die dienende Funktion der Rundfunkfreiheit immanente Begrenzungen, die jedenfalls sachgemäße, umfassende und wahrheitsgemäße Information und ein Mindestmaß an gegenseitiger Achtung gewährleisten. Aber auch darüber hinausgehende materiell-rechtliche Bindungen zur Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt folgen aus dem objektiv-rechtlichen Gehalt der Rundfunkfreiheit. Sie sind deshalb, ungeachtet der Unsicherheit der Abgrenzung zur nur unter den Voraussetzungen des Art. 5 Abs. 2 GG zulässigen Schrankenziehung,248 als Erfüllung des gesetzgeberischen Aus242

Vgl. § 19 Abs. 4 nwLRG.

243

Dazu BVerfGE 74, 297 (328); auch

Lerche,

Presse und privater Rundfunk,

S. 41.

Link / Pahlke,

244

Vgl.

245

Vgl. dazu eingehend auch

Kirchen und privater Rundfunk, S. 57 f.

Link/Pahlke,

a. a. O., S. 31 ff.

Vgl. Bay VerfGH, Bay VB11987, S. 77 (78; Umdruck S. 106); Jarass f DJT-Gutachten, Rdnr. 38. 247 BVerfGE 73, 118 (182 f.); Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 18. 246

Vgl. BVerfGE 57, 295 (321); Lerche, N J W 1982, S. 1681 mit Fn. 43; DVB1 1983, S. 376; Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 33. 248

Bethge,

58

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

gestaltungsauftrags zu begreifen. 249 Soweit danach durch kirchliche Drittsendungen der verfassungsrechtlich vorgezeichnete Vielfaltsstandard sichergestellt wird, dürfte es schon an einer Grundrechtsbeschränkung fehlen. 250

bb) Beschränkung durch allgemeines Gesetz Selbst bei Annahme eines Eingriffs in die Programmfreiheit, die zumindest bei außenpluralistischer Gestaltung nicht von vornherein abzuweisen ist, bestünde jedoch eine verfassungsgemäße Grundlage in einem allgemeinen Gesetz (Art. 5 Abs. 2 GG). Ein solches liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor, wenn es „sich nicht gegen die Äußerung einer Meinung als solche richte(t), vielmehr dem Schutz eines schlechthin, ohne Rücksicht auf eine bestimmte Meinung, zu schützenden Rechtsguts dien(t)".251 Dies trifft für eine Regelung zu, die im Hinblick auf das Ziel der Vielfaltssicherung und die Gewährleistung des den Kirchen verfassungsrechtlich verbürgten Öffentlichkeitsauftrags zur Ausstrahlung kirchlicher Sendungen verpflichtet. Dabei stellt diese lediglich eine instrumentale Nutzung des Privatrundfunks dar, für die den Veranstalter grundsätzlich keine inhaltliche Verantwortlichkeit trifft und die ihm auch nicht als solche zugerechnet wird. 252 In der Regel wird deshalb die Inanspruchnahme von Sendezeit eine lediglich formelle Beschränkung der primär auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung des Programms ausgerichteten individuellen Rundfunkfreiheit 253 bedeuten. Ihr sind die Zielsetzungen einer Sicherung der von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG objektiv-rechtlich geforderten Programmvielfalt sowie der Verwirklichung des verfassungsgarantierten kirchlichen Öffentlichkeitsanspruchs gegenüberzustellen, die bei einer Abwägung im Normalfall Vorrang beanspruchen können.

Vgl. Scheuner, Christliche Wertvorstellungen, S. 31 f.; so wohl auch BVerfGE 73, 118 (153, 170 f.). 250 Ebenso Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 32; a. M. Dehnen, DVB1 1986, S. 23. 249

2M 252

BVerfGE 7, 198 (209 f.); 62, 230 (243 f.).

Vgl. ζ. Β. §§ 15 Satz 5 rhpfLRG; 21 Abs. 3 shLRG; 8 Abs. 3 WDR-G; BayVGH, N V w Z 1987, S. 435 (436). 253 Vgl. BVerfGE 73, 118(183).

I. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen

59

cc) Zur Tendenzfreiheit Es erscheint allerdings nicht ausgeschlossen, daß bei außenpluralistischer Gestaltung auch die bloß instrumentale Plazierung bestimmter Sendungsinhalte im Programm dessen — zulässige — Gesamttendenz verändert und damit de facto Auswirkungen auf den Inhalt des Gesamtprogramms zeitigt. 254 Diese Möglichkeit stellt jedoch nicht den aufgrund abstrakter Abwägung festzustellenden Charakter der Regelung als allgemeines Gesetz255 in Frage, sondern verlangt lediglich bei der Anwendung des Gesetzes im Einzelfall, das besondere Interesse des betroffenen Veranstalters an der Erhaltung seiner — als solche inhaltlich nicht zu würdigenden — Tendenz zu berücksichtigen. 256 Grundlinien und Reichweite eines derartigen Tendenzschutzes zu regeln, obliegt jedoch der abwägenden Ausgestaltung des Gesetzgebers.

b) Berufsfreiheit,

Art. 12 GG

Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß die Tätigkeit des Rundfunkveranstalters unter dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG steht.257 Die Reichweite dieses Grundrechts wird jedoch durch die ihrerseits verfassungsrechtlich vorgegebenen Strukturprinzipien des Rundfunks, auf den sich die Berufstätigkeit bezieht, mitbestimmt. Die gesetzliche Ausgestaltung des rundfunkrechtlichen Vielfaltsgebots stellt sich so zugleich als Berufsregelung im Sinn des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG dar. 258 Als solche ist die Statuierung eines kirchlichen Drittsendungsrechts unbedenklich.259 Denn es dient mit der Verwirklichung einer zentralen Anforderung der Rundfunkfreiheit einem wichtigen Gemeinschaftsgut, ohne die Berufstätigkeit unverhältnismäßig einzuschränken.

254 255 256

Vgl. dazu Dehnen, DVB1 1986, S. 23. Vgl. v. Mangoldt / Klein / Starck, Kommentar zum GG, Art. 5 Rdnr. 124. Vgl. auch BVerfGE 66, 116 (138).

Vgl. Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 41 m. w. Nachw.; und privater Rundfunk, S. 32. 257

Link / Pahlke,

Kirchen

258 Vgl. Badura, Verfassungsrechtliche Bindungen, S. 48f.; Schmitt Glaeser, Kabelkommunikation und Verfassung, S. 170; Scheuner, Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit, S. 46 f.; Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr. 41. 259

Ebenso

Link / Pahlke,

Kirchen und privater Rundfunk, S. 32.

60

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

c) Eigentumsschutz, Art. 14 GG Ebensowenig stellt die Beschränkung der Verfügungsmöglichkeit über Sendezeit einen Eigentumseingriff dar. Sofern dieser Befugnis überhaupt — etwa unter dem Gesichtspunkt der grundsätzlich nur entgeltlich zu gestattenden Nutzung der Sendeeinrichtungen — 2 6 0 Eigentumsqualität zukommen sollte,261 besteht nämlich insoweit eine Eigentumsposition von vornherein nur mit dem gesetzlich bestimmten Inhalt. Danach ist aber „das Eigentum" mit jener Pflicht zur Bereitstellung von Sendezeit belastet.262

d) Bekenntnisfreiheit,

Art. 4 Abs. 1,2 GG

Die Pflicht zur Ausstrahlung kirchlicher Sendungen könnte den Rundfunkveranstalter schließlich in der Freiheit des Bekenntnisses beeinträchtigen. Dabei ist zwischen binnen- und außenpluralistischer Gestaltung zu unterscheiden.

aa) Binnenpluralistische Gestaltung Unterliegt der einzelne Veranstalter im binnenpluralistisch gestalteten Rundfunksystem der — gemilderten — Pflicht zur Ausgewogenheit, so stellt sich für ihn die Einbeziehung des kirchlichen Spektrums in das Programm und damit auch die Erfüllung des gesetzlichen Drittsendeanspruchs der Kirche lediglich als Wahrnehmung seiner schon aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begründeten rundfunkrechtlichen Obliegenheit dar. Da hier Tendenzfreiheit auch in weltanschaulicher Hinsicht auf verfassungsrechtlicher Basis ausgeschlossen ist, kann sie auch durch Art. 4 Abs. 1 Satz 2 GG — ganz unabhängig von dessen allgemeinem Verhältnis zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG — 2 6 3 nicht begründet werden.

260 261

So Ricker, Privatrundfunkgesetze im Bundesstaat, S. 39 f. Verneinend Dehnen, DVB1 1986, S. 23.

Link / Pahlke,

262

Ebenso

263

Siehe oben Β I 3 a.

Kirchen und privater Rundfunk, S. 34.

I. Der Zugangsanspruch in den einzelnen Modellen

61

bb) Außenpluralistische Gestaltung Im außenpluralistischen System obliegt dem Veranstalter demgegenüber keine Ausgewogenheit. Eine Tendenzbindung ist hier also, wenn nicht gar systemkonform, so doch legitim.

α) bei neutraler Ausrichtung Fehlt eine solche Festlegung, so kommt unter der hiesigen Fragestellung allein die negative Komponente der Bekenntnisfreiheit in Betracht. Sie garantiert das Recht, das Vorhandensein oder Fehlen einer religiösen oder weltanschaulichen Überzeugung zu verschweigen und schützt vor dem Zwang zur Teilnahme an Akten der Religionsausübung.264 Der Veranstalter übernimmt jedoch mit der Bereitstellung von Sendezeit zur instrumentalen Nutzung durch einen Dritten keine Verantwortung für die Sendeinhalte, noch identifiziert er sich gar mit diesen. Er legt durch die Ausstrahlung damit auch kein (erzwungenes) Bekenntnis ab und kann folglich nicht in der negativen Bekenntnisfreiheit verletzt sein. Die Drittsendung ist vielmehr insoweit, nicht anders als Werbesendungen und offizielle Verlautbarungen, neutral.

ß) bei Tendenzbindung Dagegen kann die Gewährung von Sendezeit an die Kirchen, nicht anders als im Kontext der Programmfreiheit, Rückwirkung auf Bedeutung und Stellenwert des medialen Programms haben, wenn dieses — zulässigerweise — eine bestimmte religiöse oder weltanschauliche Ausrichtung aufweist. Allerdings ist auch hier die negative Bekenntnisfreiheit so wenig verletzt wie in der zuvor erörterten Gestaltung. Durch Mitgestaltung des Gesamt-Programmprofils kann jedoch eine Veränderung der Außenwirkung auch des eigenen Programms des Veranstalters eintreten. 265 Wird hierdurch dessen positive Freiheit zu unverkürztem und unverfälschtem Bekenntnis beeinträchtigt, so kann dies die Ausstrahlung kirchlicher Sendungen als unzumutbar erscheinen lassen. Das als unverletzlich gewährleistete Grundrecht der Glaubens- und Be264

v. Campenhausen, Staatskirchenrecht, S. 59 f.; vgl. auch BVerfGE 41, 29 (49); 46, 266 f. 265

Vgl. Dehnen, DVB1 1986, S. 23.

62

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

kenntnisfreiheit kann Schutz selbst vor verhältnismäßig geringfügigen Beeinträchtigungen jedenfalls dann rechtfertigen, wenn hierdurch nicht eine Kollision mit der positiven Glaubensfreiheit einer Bevölkerungsmehrheit eintritt. 266 Berücksichtigt man, daß das kirchliche Drittsendungsrecht grundsätzlich nur in bezug auf den Gesamtbereich des Privatfunks besteht und nur im Ausnahmefall deutlicher Tendenzbindung eine Unzumutbarkeit im obigen Sinn gegeben sein wird, so kann — im außenpluralen System! — davon ausgegangen werden, daß ein der verfassungsrechtlichen Garantie noch genügender Zugang zum Rundfunk verbleibt. Damit ist aber weder der Öffentlichkeitsauftrag der Kirche noch die (positive) Bekenntnisfreiheit der betroffenen Rezipienten beeinträchtigt. Dem Gesetzgeber obliegt es, unter Berücksichtigung der betroffenen verfassungsrechtlichen Positionen, ähnlich wie bereits zu Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG dargelegt, die Reichweite eines legitimen Tendenzschutzes — der naturgemäß auch zugunsten der Kirchen selbst als Veranstalter wirkt — festzulegen.

II. Die Entgeltlichkeit kirchlicher Drittsendungen Die Landesregelungen über den Privatfunk machen kirchliche Drittsendungen, soweit sie diese ausdrücklich zulassen, durchweg von einer Gegenleistung abhängig, meist unter Beschränkung auf eine Erstattung der Selbstkosten,267 teils aber auch in Form eines nicht näher bestimmten Entgelts.268 Diese Bestimmungen sind unter verschiedenen Aspekten nicht bedenkenfrei. Die Lösung der dadurch aufgeworfenen Fragen ist insbesondere auch für diejenigen Kodifikationen von Bedeutung, die ein Drittsendungsrecht der Kirchen nicht vorsehen. 269 Denn das verfassungsrechtliche Zugangsrecht kann, selbst wenn es nicht in einen gesetzlichen Anspruch umgesetzt wurde, durch den einzelnen Rundfunkveranstalter auch aufgrund freiwilliger Vereinbarung erfüllt werden. Die Frage nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben einer Entgeltregelung stellt sich dann mit besonderer Dringlichkeit. 266

BVerfGE 35, 366 (376). Vgl. Art. 9 Abs. 5 Satz 1 RF-StV; §§ 25 Abs. 4 hambMG; 21 Abs. 2 ndsLRG; 9 Abs. 4 Satz 2 saarlLRG; § 19 Abs. 5 nwLRG. 267

268

So §§ 15 Satz 4 rhpfLRG; 21 Abs. 2 shLRG.

269

Vgl. oben Anm. 28.

II. Die Entgeltlichkeit kirchlicher Drittsendungen

63

1. Die Entgeltregelungen im gesetzlichen Finanzierungssystem

Die Regelungen über die Modalitäten der Zulassung von Drittsendungen und damit auch über deren Entgeltlichkeit gehören zur Ausgestaltung des Rundfunkwesens, für die dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum offensteht. Grenzen hierfür können sich einerseits aus spezifischen —positiven oder negativen — Verfassungsbindungen ergeben, andererseits aus dem letztlich im Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG, wurzelnden Gebot der Sachgerechtigkeit folgen. Als Grundlage für diese Beurteilung ist zunächst Klarheit über die Bedeutung der Entgeltregelungen zu gewinnen. Ihrer Natur nach handelt es sich dabei jedenfalls um eine spezielle Erscheinungsform der Finanzierung von Rundfunksendungen. 270 Sie gehört, auch wenn das Bundesverfassungsgericht die Frage bisher nicht abschließend entschieden hat, 271 zu den Gegenständen, die grundsätzlich einer gesetzlichen Regelung bedürfen. 272 Soweit eine Entgeltlichkeit gesetzlich nicht vorgesehen ist, kann sie deshalb, unbeschadet der wohl privatrechtlichen Natur der Rechtsbeziehungen zwischen Kirche und privatem Rundfunkveranstalter, nicht zur Voraussetzung der Aufnahme einer kirchlichen Sendung in das Programm gemacht werden. Die Landesrundfunk- und -mediengesetze lassen übereinstimmend ausschließlich273 vier allgemeine Arten der Finanzierung privaten Rundfunks zu, nämlich (1) aus dem eigenen Finanzaufkommen des Veranstalters, (2) durch (Abonnements oder Einzel-)Entgelte, (3) durch Spenden und (4) durch Werbung. 274 Dabei können etwaige Bedenken gegen die generalklauselartige Unbestimmtheit des Art. 7 Abs. 2 RF-StV hier auf sich beruhen. Diesem System lassen sich Gegenleistungen für die Einräumung kirchlicher Sendezeiten nicht einordnen: 275 „Entgelte" im Sinn der Gesetze sind ausschließlich Leistungen von Rundfunkteilnehmern. „Spenden" beziehen sich vor allem auf Sendun270 271

Ebenso Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 39 f. Vgl. zuletzt BVerfGE 73, 118 (154, 178).

Hoffmann-Riem,

272

Ganz h. M., vgl. etwa

273

Vgl. ζ. B. Amtl. Begründung zu § 29 bwLMG, LT-Drucks. 9/955.

274

Vgl. z. B. § 29 bwLMG; 27 hambMG und dazu Jarass, DJT-Gutachten, Rdnr.

in: HdBVerfR, S. 446.

128 ff. 275

Jarass, ZUM 1986, S. 313; Hoffmann-Riem,

1982, S. 135.

MP 1984, S. 613; Bismark, AfP

64

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

gen, deren Kosten durch einen Sponsor getragen und als bloß mittelbare Form einer Werbung mit dessen wirtschaftlichen Interessen nicht im Zusammenhang stehen (dürfen). Die hierin zum Ausdruck kommende Zielsetzung, derart geförderte Sendungen dem Regime der für das mediale Programm insgesamt geltenden Prinzipien nicht zu entziehen,276 beweist allein schon, daß ein Zusammenhang zu den Entgelten für kirchliche Sendungen nicht hergestellt werden kann. Drittsendungen der Kirche sind schließlich auch keine Form von Werbesendungen, mit denen sie lediglich die äußere Form instrumentaler Darbietung teilen. 277 Sie sind jedoch durch ihre Ausrichtung an einem übergreifenden Gesamtinteresse schon von einer grundlegend abweichenden Zielsetzung getragen. Zudem unterscheiden sie sich auch programmtechnisch von Werbesendungen, die auch inhaltlich rein instrumentale Bedeutung haben, nämlich — vom Rundfunk aus gesehen — allein Finanzierungszwecken dienen. Demgegenüber sind kirchliche Sendungen aufgrund ihrer Eigenart der inhaltlichen Kompetenz des Veranstalters entzogen und allein deshalb auf die Form instrumentaler Sendung verwiesen; materiell und der Sache nach stehen sie aber mit dem medialen Programm auf einer Stufe. Zu Recht hat man deshalb in der Statuierung von Entgeltpflichten einen Verstoß gegen die Gesetzessystematik gesehen.278 Das allein macht sie freilich angesichts der insoweit getroffenen speziellen gesetzlichen Regelungen nicht unzulässig. Es bleibt also die Ausgangsfrage nach den Grenzen gesetzlicher Gestaltungsfreiheit.

2. Verfassungsrechtliche Bindungen der Entgeltregelung

Verfassungsregelungen, aus denen sich ausdrücklich ein Verbot an den Gesetzgeber oder umgekehrt eine Pflicht für diesen ergibt, kirchliche oder sonstige Drittsendungen von einem Entgelt abhängig zu machen, sind nicht ersichtlich. Dagegen ist zu prüfen, ob sich insoweit nicht Bindungen aus dem Eigentumsschutz (a), aus Vorgaben des Staatskirchenrechts (b), aus der Rundfunkfreiheit (c) oder schließlich dem allgemeinen Gleichheitssatz (d) ableiten lassen.

276

Vgl. auch § 21 Abs. 4 nwLRG.

277

Vgl. BayVGH, N V w Z 1987, S. 435 (436).

278

Link / Pahlke,

Kirchen und privater Rundfunk, S. 40.

II. Die Entgeltlichkeit kirchlicher Drittsendungen

65

a) Eigentumsschutz, Art 14 GG Gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 2 bis 4 GG ist eine Enteignung nur gegen Entschädigung zulässig. Diese Grundlage scheidet vorliegend schon mangels eines Eingriffs in eine eigentumsgeschützte Position aus.279 Die neuere Rechtsprechung sieht allerdings auch den bloß ausgestaltenden Gesetzgeber als durch den grundrechtlichen Wertgehalt des Art. 14 GG gebunden an und prüft von hier aus vor allem die Verhältnismäßigkeit belastender Regelungen.280 Dabei kann sich auch eine Entschädigungsregelung als Mittel zum Ausgleich einer ansonsten im Licht des Übermaßverbots bedenklichen Beeinträchtigung darstellen. 281 Indes rechtfertigt dieser Gedanke nicht umgekehrt die pauschale Anordnung einer Entgeltpflicht des durch das Drittsendungsrecht Begünstigten. Denn die durch schutzwürdige Allgemeinbelange getragene Belastung stellt sich im Regelfall nicht als unzumutbare Beeinträchtigung des Sendeverpflichteten dar. Bezogen auf die Gesamtdauer des Programms nehmen kirchliche Eigensendungen nach bestehender Praxis 282 einen so schmalen Raum ein, daß von einer unverhältnismäßigen Beeinträchtigung schlechterdings nicht gesprochen werden kann. Zudem läßt sich der Umfang der zu gewährenden Sendezeit — auf der Grundlage gesetzlicher Leitlinien — im Einzelfall nach den Kriterien der Verhältnismäßigkeit bestimmen, so daß ein übermäßiger Eigentumseingriff in jedem Fall vermieden werden kann.

b) Staatskirchenrechtliche

Vorgaben, Art. 4, 140 GG

Wie dargelegt ergibt sich aus dem Zusammenhang der religionsrechtlichen Gewährleistungen grundrechtlicher und institutioneller Art (Art. 4 Abs. 1, 2; 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3, 5 WeimRV) ein verfassungsrechtlicher Anspruch der Kirchen darauf, im Rundfunk mit eigengestalteten Sendungen unmittelbar zu Wort zu kommen.283 279

280 V 281 282

Vgl. oben I 4 c. g l BVerfGE 52, 1 (29); 70, 191 (200 f.). Vgl. BVerfGE 58, 137 (148); BVerwG, N V w Z 1986, S. 1012.

Vgl. auch § 15 Satz 1 rhpfLRG: 90 Minuten pro Woche insgesamt für Evangelische und Katholische Kirche sowie Landesverband der jüdischen Gemeinden. 283 Vgl. oben Β II 4 a.

5 Lorenz

66

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

aa) Leistungsansprüche Damit ist jedoch noch nicht gesagt, daß die Kirchen ein solches Recht auf Kosten Dritter, sei es des Staates oder Privater, verwirklichen könnten. 284 Denn auch in einem positiven Verständnis verpflichtet die Bekenntnisfreiheit den Staat nur, bei der Ausgestaltung der Rechtsordnung, insbesondere im Bezug auf seiner unmittelbaren Verantwortung unterstehende Lebensbereiche,285 zu denen auch der Rundfunk gehört, den für öffentliches Bekenntnis und dessen öffentliche Wirksamkeit notwendigen Raum zu gewähren. Jenes Grundrecht umfaßt dagegen nicht die (Neu-)Schaffung der tatsächlichen Voraussetzungen zum Bekenntnis und begründet, ebensowenig wie das kirchliche Selbstbestimmungsrecht, selbständige Leistungsansprüche.286 Bei isolierter Betrachtung 287 stellt sich aber die Freistellung der Kirchen von den für ihre Sendungen anfallenden Kosten als Leistung dar, für die ein verfassungsrechtlicher Titel nicht ersichtlich ist.

bb) Eingriffsabwehr Auf der anderen Seite bilden Kostenregelungen, wie am Beispiel des Zugangs zum staatlichen Rechtsschutz nachgewiesen wurde, 288 Zugangshemmnisse oder gar -sperren. Eine prohibitive Wirkung der Entgeltregelungen brächte diese also von vornherein in Konflikt mit dem den Kirchen grundsätzlich garantierten, materiellen Zugangsrecht zum Rundfunk. 289 Aber auch im übrigen läge eine unzumutbare, weil von der Zielsetzung der Nutzungsregelung nicht getragene Behinderung des Zugangs vor, wenn dieser an ein Entgelt im Sinne einer Gegenleistung geknüpft würde. Denn da den Kirchen verfassungsrechtlich der ungehinderte Zugang zur Öffentlichkeit auch mit dem Medium des Rundfunks zusteht, ist die aus technischen Gründen erforderliche Zulassung eine Leistung an die Kir284 285

Vgl. Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 53. Vgl. BVerfGE 41, 29 (49).

286

Vgl. oben Β II 3.

287

Siehe aber noch sogleich sub c.

Vgl. Lorenz, Der Rechtsschutz des Bürgers und die Rechtsweggarantie, 1973, S. 255 f. 288

289 Vgl. auch Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 41, unter Verweis auf die Begründung zu § 21 Abs. 2 shLRG.

II. Die Entgeltlichkeit kirchlicher Drittsendungen

67

chen nur in einem formalen Sinn. Ihr Zugang darf deshalb nicht durch staatliche oder staatlich ermächtigte (Gegen-)Leistungsansprüche beschränkt, kann freilich auch nicht auf Kosten Dritter verwirklicht werden. Der danach erforderliche Ausgleich beschränkt sich auf die für die Inanspruchnahme von Sendezeit tatsächlich entstandenen Kosten.290 Dagegen können Regelungen, die ein darüber hinausgehendes, nicht näher bestimmtes Entgelt vorsehen, 291 schon vor der verfassungsrechtlich begründeten Zugangsberechtigung der Kirchen zum Rundfunk insoweit keinen Bestand haben.

c) Rundfunkfreiheit,

Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG

Noch weitergehende Restriktionen werden deutlich, wenn man die Rundfunkfreiheit in die Betrachtung miteinbezieht. Daß die in der Zulassung eigenverantwortlicher Sendungen liegende Gewährung einer „Sondernutzung" 292 nicht unentgeltlich erfolgen muß, belegt schon die unbeanstandete Existenz des Werbefunks. Andererseits entbehrt Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG aber auch jeden Anhaltspunkts dafür, daß der Gesetzgeber Drittsendungsrechte überhaupt nur gegen Entgelt zulassen dürfte. Die Relevanz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 für das vorliegende Problem wird jedoch deutlich, wenn man genauer differenziert. Im Gegensatz zu Werbesendungen stellen kirchliche Drittsendungen nur formal eine Sondernutzung des Rundfunks für bzw. durch einen Dritten dar. Wie gezeigt, wird das gesamte Spektrum kirchlicher Sendeinhalte vom Programmauftrag erfaßt. Der Rundfunk hat zur Erfüllung seiner Aufgaben im öffentlichen Kommunikationsprozeß — auch durch den Privatfunk — zumindest ein möglichst hohes Maß an gleichgewichtiger Vielfalt anzustreben. Das erfordert eine Einbeziehung auch kirchlicher Sendungen, die mangels inhaltlicher Kompetenz des Veranstalters überhaupt nur von den Kirchen gestaltet werden können. Damit steht eine Sichtweise, die die Kirchen als Empfänger von Leistungen versteht, 293 im genauen Gegensatz zur tatsächlichen wie verfassungsrechtlichen Situation. Denn der Rundfunkveranstalter kann die ihm, sei es als einzelnem, sei es — so beim außenpluralen System — im Zusammenwir290 291

292 293

S. 22.

5·

Vgl. ähnlich Wünschet, Rundfunk und Fernsehen, S. 201. Vgl. oben Anm. 268.

Vgl. Dehnen, DVB1 1986, S. 20. Wunschel, Rundfunk und

So etwa

Fernsehen, S. 199; Dehnen, DVB1 1986,

68

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk

ken mit anderen, obliegende Pflicht zur wie auch immer zu bestimmenden Ausgewogenheit überhaupt nur unter Mitwirkung der Kirchen erfüllen. 294 Durch deren Einbeziehung wird deshalb umgekehrt dem Veranstalter eine Leistung zugewendet, nicht anders als im Fall der Übertragung von sportlichen, politischen oder kulturellen Veranstaltungen oder der Einräumung einer Möglichkeit für Repräsentanten des öffentlichen Lebens, sich unmittelbar an die Öffentlichkeit zu wenden (ζ. B. Neujahrsansprache des Bundespräsidenten).295 Unter diesem Blickwinkel ist die Frage der Entgeltpflicht nicht einer Lösung lediglich nach den Grundsätzen tatsächlicher Machtüberlegenheit anheimgegeben, sondern durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG selbst negativ entschieden. Die Überlagerung der Garantiegehalte von Rundfunkfreiheit und kirchlichem Öffentlichkeitsauftrag in den notwendig eigengestalteten kirchlichen Sendungen lassen diese substantiell als Teil des Rundfunkprogramms erscheinen. Für dessen Verbreitung ist jedoch die Erhebung eines Entgelts von etwa tatsächlich begünstigten Meinungsbzw. Informationsträgern nach dem bestehenden und verfassungsrechtlich vorgezeichneten Rundfunksystem allgemein nicht möglich.

d) Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. I GG Auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen liegt in der Statuierung einer Entgeltpflicht zugleich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG, der hier in bezug auf spezifische, nicht zwangsläufig von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erfaßte Sachwidrigkeiten neben dieser speziellen Gewährleistung zur Anwendung kommt. 296 Nach der insoweit allgemein anerkannten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellt Art. 3 Abs. 1 GG „ein den Gesetzgeber bindendes Willkürverbot dar. Er verbietet willkürlich ungleiche Behandlung des — trotz gewisser Verschiedenheiten — in den wesentlichen Punkten Gleichen". Dabei ist die Bestimmung der maßgeblichen Vergleichsgruppen grundsätzlich Teil der gesetzgeberischen Gestaltungsentscheidung. Deren Spielraum endet jedoch „dort, wo die mögliche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, anders ausgedrückt: wo 294 295 296

Vgl. auch Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 17 f., 30. Vgl. zu diesem Zusammenhang auch BVerwG, DÖV 1986, S. 205. Vgl. allgemein BVerfGE 13, 290 (296 f.).

II. Die Entgeltlichkeit kirchlicher Drittsendungen

69

ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt". 297 Dabei muß die Differenzierung an die „vorgefundenen Verschiedenheiten" anknüpfen und der hierbei geltend gemachte Differenzierungsgrund „nach Natur und Eigenart des konkret in Frage stehenden Sachverhältnisses" ... „sachbezogen und vertretbar erscheinen". Sachlich vertretbare Gesichtspunkte, die die Differenzierung rechtfertigen sollen, müssen sich gerade aus dem geregelten Sachverhalt ergeben. 298 Ersichtlich beruhen die Entgeltregelungen auf dem Bestreben, für die Gewährung (an die Kirchen) bzw. Auferlegung (gegenüber dem Veranstalter) einer besonderen Leistung einen Ausgleich zu schaffen. 299 Hierfür bietet grundsätzlich das Rechtsstaatsprinzip in seiner formellen Komponente eine hinreichende Legitimation. Jedoch lassen sich, wie oben dargelegt wurde, die kirchlichen Drittsendungen nicht als Inanspruchnahme von Sendekapazität des privaten Rundfunkveranstalters für eigene Interessen begreifen. Vielmehr bilden sie im Gegenteil die kirchliche Ausfüllung einer dem Veranstalter obliegenden Pflicht. Darüber hinaus nehmen die Kirchen mit ihrer Beteiligung am Rundfunk, soweit sie in Erfüllung ihres spezifischen Öffentlichkeitsauftrags tätig werden, inhaltlich Allgemeininteressen wahr. Sie können nicht mit den ökonomischen oder politischen Partikularinteressen auf eine Stufe gestellt werden, wie sie in der Wirtschaftswerbung und wohl auch in der Wahlwerbung der Parteien verfolgt werden. Im Gegensatz zu jener haben kirchliche Drittsendungen die gleiche Funktion wie Sendungen des medialen Programms, hinsichtlich dessen Entgelte von Urhebern oder Begünstigten nicht vorgesehen sind. Dagegen ist bei Wahlwerbungssendungen im Hinblick etwa auf Zielsetzung, Stellung der Parteien und gezielte Staatsleistungen für den Wahlkampf eine besondere Situation gegeben. Die auf dieser Grundlage getroffene gesetzliche Statuierung einer Entgeltpflicht präjudiziert deshalb die Regelung für das kirchliche Drittsendungsrecht nicht. Umgekehrt könnte freilich eine Schlechterstellung der Kirchen gegenüber den Parteien, wie sie etwa auf der Grundlage des Art. 9 Abs. 5 RF-StV denkbar wäre, vor dem Gleichheitssatz keinen Bestand haben.300

297

BVerfGE 9, 334 (337).

298

BVerfGE 71, 39 (58).

299

Vgl. ζ. B. Amtl. Begründung zu § 19 nwLRG (§ 17 des Entwurfs) LT-Drucks. 10/1440. 300

Ebenso

Dehnen,

DVB1 1986, S. 20.

70

C. Verwirklichung des kirchlichen Drittsendungsrechts im Privatfunk 3. Zur Differenzierung zwischen den Modellen

Auf der Grundlage der vorstehenden Ausführungen entfällt die Entgeltpflicht für kirchliche Drittsendungen sowohl im öffentlich-rechtlichen als auch im privaten Rundfunk, aber auch unabhängig von dem in diesem letzteren verwirklichten Modell des Binnen- oder Außenpluralismus. 301 Dies ist eine notwendige Konsequenz der hier für die zugrunde liegende materielle Frage des Zugangsrechts vertretenen Auffassung des Rundfunks als eines in seiner dualen Gliederung jeweils einheitlichen Raumes, der den Kirchen zur Herstellung bekenntnisgetragener Öffentlichkeit offensteht. Demgegenüber betrifft die Entgeltpflicht lediglich eine Annexregelung, bei der sich die Fragestellung auf das Problem angemessener Verteilung der Lasten verengt, die gegebenenfalls bei den einzelnen Veranstaltern durch gleichsam aufgedrängte kirchliche Leistungen entstehen können. Die Lösung dieses Problems dürfte im binnenpluralen System keinen besonderen Schwierigkeiten begegnen, nachdem hier die Pflicht zur Ausstrahlung von Drittsendungen dem einzelnen Veranstalter als unmittelbarem Normadressaten direkt zugeordnet werden kann. An solchen individuellen Zuordnungssubjekten fehlt es dagegen beim außenplural gestalteten Rundfunk. Auch hier folgt die Entgeltregelung der Konstruktion einer Gesamtverpflichtung des jeweiligen Rundfunkbereichs mit der Folge, daß diesem insgesamt, ebenso wie die Verbreitung der kirchlichen Sendungen, auch die Aufbringung der hierfür erforderlichen Mittel obliegt. Selbstverständlich bedarf es zur Umsetzung dieser Pflicht handhabbarer Formen rechtstechnischer Zurechnung. Hierzu sind praktikable Modelle einer gesamthaften Kostentragung und -Verteilung zu entwickeln und gesetzlich vorzusehen. Sie werden maßgeblich durch die tatsächlichen Gegebenheiten und die konkrete Ausformung des jeweiligen Rundfunksystems bestimmt. Damit kommt auch dem für das gegenwärtige Entwicklungsstadium kennzeichnenden Zustand faktisch fehlender Außenpluralität maßgebliche Bedeutung zu. Konkretisiert sich hier das kirchliche Drittsendungsrecht materiell-rechtlich auf einen Anspruch gegen den einzelnen Veranstalter, 302 so gilt dies auch hinsichtlich der Modalität unentgeltlicher Einräumung der Sendemöglichkeit. Soweit gesetzlich ein kirchliches Drittsendungsrecht vorgesehen oder zugelassen ist, hat der Verpflichtete dieses unentgeltlich zu erfüllen. Eine gleichwohl normierte Pflicht zur Kostenerstattung hat vor der Verfassung keinen Bestand. 301 302

Abweichend Link / Pahlke, Kirchen und privater Rundfunk, S. 39 und 53. Siehe oben C I 3 c bb.

D. Ergebnisse

Ι.

1.Der nach bisheriger rundfunkgesetzlicher Praxis bestehende Zugang der Kirchen zum Rundfunk wird in den neuen Mediengesetzen hinsichtlich des Rechts zu eigengestalteten Sendungen teils unmittelbar, teils mittelbar durch die Anordnung oder Zulassung einer Entgeltpflicht, eingeschränkt. 2. Nach der feststehenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts obliegt es dem Gesetzgeber, die Grundlinien der Rundfunkordnung zu bestimmen und die Vorkehrungen zu treffen, die zur Verwirklichung und Sicherung der von der Rundfunkfreiheit geforderten Meinungsvielfalt geboten sind. Eine außenpluralistische Gestaltung kann jedoch angesichts der gegenwärtigen Verhältnisse nicht in einem reinen Marktmodell bestehen. Praktisch relevant ist deshalb ein Mischmodell des Übergangsstadiums, in dem die gebotene Vielfalt zwar bereits außenplural angestrebt werden kann, jedoch noch organisatorisch hergestellt und gesichert werden muß. 3. Für die Realisierung des Vielfaltsgebots ist die als solche fortbestehende Sondersituation des Rundfunks maßgeblich. Aufgrund einer inhaltlichen Modifizierung kommt das Bundesverfassungsgericht jedoch zu einer Reduzierung der für den privaten Rundfunk geltenden Vielfaltsanforderungen, soweit dies für die Realisierung der vorausgesetzten Verfassungsentscheidung für die Zulässigkeit außenpluralen Privatrundfunks unerläßlich ist. 4.a) Die den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im dualen System obliegende Grundversorgung bezeichnet einen Standard optimaler, effektiver und unverkürzter Vielfalt. Dieser bildet die Voraussetzung für die Bestimmung der Anforderungen an den privaten Rundfunk und kann deshalb weder bei diesem bestehende Defizite noch eine Überrepräsentation einzelner Meinungen ausgleichen. b) Inhaltlich hat der Privatrundfunk dem Anspruch eines möglichst hohen Maßes gleichgewichtiger Vielfalt zu genügen. Die Kontrolle

72

D. Ergebnisse

reduziert sich jedoch sachlich auf einen Grundstandard unverzichtbarer Mindestanforderungen an gleichgewichtige Vielfalt, formell auf Verstöße, die über einzelne Ungleichgewichtigkeiten von geringer Bedeutung hinausgehen. Die Rundfunkfreiheit läßt jedoch eine Vernachlässigung bedeutsamer gesellschaftlicher Strömungen, zu denen auch die Kirchen gehören, im Privatrundfunk nicht zu.

II. 5. Das in verschiedenen Sendungsinhalten zum Ausdruck kommende spezifische Anliegen kirchlicher Rundfunkkommunikation überlappt sich in weiten Bereichen mit dem allgemeinen Kommunikations- und Informationsinteresse und sieht sich insofern sowohl religionsrechtlichen als auch rundfunkrechtlichen Garantien zugeordnet. 6. Art. 4 Abs. 1, 2 GG schützt die öffentliche Wirksamkeit des Bekenntnisses und verlangt positiv die Sicherung eines Raums aktiver Glaubensbetätigung. Diese bezieht sich unter korporativem Aspekt auf den gesamten gesellschaftlichen Bereich und legitimiert die Kirche zugleich in Wahrnehmung ihres Selbstbestimmungsrechts (Art. 140 GG/ 137 Abs. 3 WeimRV) zu allgemeinen Stellungnahmen gemäß ihrem Selbstverständnis. 7. Das rundfunkrechtliche Vielfaltspostulat umfaßt die Kirchen in ihren gesamten Lebensäußerungen einschließlich Verkündigung und öffentlicher Verantwortung. Die diesbezügliche Pflicht des Veranstalters kann jedoch nur von den Kirchen erfüllt werden und verweist damit auf deren Drittsendungstätigkeit. 8. Ein Recht zur Drittsendung ergibt sich außer aufgrund der durch die Bekenntnisfreiheit des Rezipienten untermauerten Informationsfreiheit aus dem verfassungsrechtlichen Öffentlichkeitsstatus der Kirchen, der diesen den Zugang zum Rundfunkbereich als für eine öffentliche Wirksamkeit unentbehrlichen Kommunikationsmediums garantiert. 9. Die Fernhaltung von dem staatlich verantworteten und organisierten Öffentlichkeitsraum des Rundfunks würde eine Einschränkung der glaubensmäßigen Betätigung im Kernbereich bedeuten, die nicht durch ein für alle geltendes Gesetz getragen wäre. Das Drittsendungsrecht gewährt damit keine direkte staatliche Leistung an die Kirchen, sondern berücksichtigt nur deren verfassungsmäßige Stellung bei der Ausgestaltung der Rechtsordnung.

D. Ergebnisse

III. 10. Das kirchliche Drittsendungsrecht besteht unabhängig von der konkreten Gestalt des Rundfunksystems und unterliegt nur in seiner konkreten Ausformung dessen Vorgegebenheiten. Es ist deshalb grundsätzlich auch im privaten Rundfunk anzuerkennen, ohne dadurch im öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Frage gestellt zu werden. Das schließt eine Abstimmung unter dem Aspekt angemessener Berücksichtigung nicht aus. 11. Beim binnenpluralen Modell kommen in der Erfüllung des kirchlichen Drittsendungsanspruchs rundfunkrechtliche und religionsrechtliche Verfassungsanforderungen ohne weiteres zur Deckung. 12. Das außenplurale Modell ist auch in der hypothetischen Spielart des reinen Marktrundfunks einem kirchlichen Drittsendungsrecht zugänglich. Es ist nicht zulässig, das kirchliche Zugangsrecht zu einer Veranstaltungspflicht umzufunktionieren, das kirchliche Wort dadurch seiner öffentlichen Effektivität zu berauben und die Kirchen auf die teils unangemessene, teils systemwidrige Alternative einer Werbungsoder Eigenfinanzierung zu verweisen. Von vornherein geringere Widerstände setzt dem kirchlichen Drittsendungsrecht das von staatlicher Regulierung gekennzeichnete aktuelle Mischmodell entgegen. 13. Wirksame Vorkehrungen zur Realisierung des Anspruchs erfordern zur Wahrung der Programmfreiheit konkrete präventive gesetzliche Anforderungen. Unter Beachtung von Struktur und tatsächlichem Erscheinungsbild eines gegebenen Systems können hierbei auch unmittelbar Ansprüche gegen einzelne Veranstalter begründet werden. Dabei sind jedoch Besonderheiten aufgrund von Sendegebiet und Verbreitungsart zu berücksichtigen. 14. Grundrechte von Veranstaltern stehen nicht entgegen: a) Die gesetzliche Normierung des Drittsendungsrechts dürfte als bloße Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) zu begreifen sein, wäre aber im Hinblick auf den Schutz des Vielfaltsgebots und des kirchlichen Öffentlichkeitsauftrags auch im Lichte des Art. 5 Abs. 2 GG unbedenklich. Sicherzustellen ist jedoch ein notwendiger Tendenzschutz. b) Das kirchliche Drittsendungsrecht stellt weder einen Eingriff in die Berufsfreiheit noch in das Eigentum dar.

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D. Ergebnisse

c) Die Bekenntnisfreiheit des Veranstalters wird weder bei binnennoch bei außenpluralistischer Gestaltung tangiert. Immerhin ist bei dieser auf den Tendenzschutz verstärkt Rücksicht zu nehmen. 15. Regelungen über ein Entgelt für kirchliche Drittsendungen fügen sich dem allgemeinen System der Rundfunkfinanzierung nicht ein. Insbesondere bestehen zu Werbesendungen, ungeachtet der äußeren Form instrumentaler Darbietung, in Ausrichtung und Zielsetzung grundlegende Unterschiede. 16. Positive oder negative Verfassungsbindungen hinsichtlich der gesetzlichen Statuierung von Entgeltregelungen für Drittsendungen ergeben sich weder aus ausdrücklichen Regelungen noch aus dem Eigentumsschutz. 17. Die verfassungsrechtliche Stellung der Kirche aus Art. 4,140 GG / 137 Abs. 3, 5 WeimRV garantiert dieser nicht die Verwirklichung ihres Zugangsrechts auf Kosten Dritter, läßt andererseits aber auch keine unzumutbare Behinderung durch Anordnung von Entgeltregelungen zu. Der bei isoliert staatskirchenrechtlicher Betrachtung bestehende Interessenwiderstreit erweist sich jedoch unter rundfunkrechtlichem Aspekt als gegenstandslos. 18. Die Garantie der Rundfunkfreiheit steht jeglicher Kostenerstattung entgegen. Eigengestaltete Drittsendungen der Kirchen erfüllen aus dem Vielfaltsgebot folgende Obliegenheiten des Veranstalters und sind insoweit substantiell Teil des Rundfunkprogramms, für dessen Verbreitung nach dem von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vorgezeichneten Rundfunksystem ein Entgelt ausgeschlossen ist. 19. Damit liegt in der Statuierung einer Entgeltpflicht zugleich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Denn weder sind kirchliche Drittsendungen mit entgeltpflichtigen Sendungen zur Wahrnehmung ökonomischer oder politischer Partikularinteressen vergleichbar, noch bestehen Entgeltpflichten für Urheber oder Begünstigte von Sendungen des allgemeinen (medialen) Programms. 20. Eine Entgeltpflicht entfällt auch bei außenpluralistischer Gestaltung. Dem Gesetzgeber obliegt hier, auf der Grundlage der konkreten Ausformung des Rundfunksystems praktikable Formen rechtstechnischer Zurechnung vorzusehen. Im gegenwärtigen Zustand faktisch (noch) fehlender Außenpluralität ist jedoch die dem einzelnen Veranstalter obliegende Pflicht zur Einräumung kirchlicher Sendemöglichkeiten unentgeltlich zu erfüllen.

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