Vertragsnaturschutz: Ein Verwaltungsinstrument mit ungewisser Zukunft? [1 ed.] 9783428528349, 9783428128341

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Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Band 78

Vertragsnaturschutz Ein Verwaltungsinstrument mit ungewisser Zukunft?

Von Carola Windstoßer

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Carola Windstoßer · Vertragsnaturschutz

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht Herausgegeben von Wo l f g a n g G r a f Vi t z t h u m in Gemeinschaft mit M a r t i n H e c k e l, K a r l - H e r m a n n K ä s t n e r Fe r d i n a n d K i r c h h o f, H a n s v o n M a n g o l d t M a r t i n N e t t e s h e i m, T h o m a s O p p e r m a n n G ü n t e r P ü t t n e r, B a r b a r a R e m m e r t Michael Ronellenf itsch sämtlich in Tübingen

Band 78

Vertragsnaturschutz Ein Verwaltungsinstrument mit ungewisser Zukunft?

Von Carola Windstoßer

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Eberhard-Karls-Universität Tübingen hat diese Arbeit im Wintersemester 2007 / 2008 als Dissertation angenommen

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

D 21 Alle Rechte vorbehalten # 2008 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: Text FormA(r)t, Daniela Weiland, Göttingen Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-6061 ISBN 978-3-428-12834-1 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2007/2008 von der Juristischen Fakultät der Eberhard-Karls-Universität Tübingen als Dissertation angenommen. Nach dem Abschluss der Untersuchung im September 2007 konnte neuere Literatur bis März 2008 berücksichtigt werden. Mein besonderer Dank gilt meiner Doktormutter, Frau Prof. Dr. Barbara Remmert, für die Anregung des Themas, die hilfreichen und weiterführenden Hinweise und die äußerst schnelle Korrektur. Herrn Prof. Dr. Karl-Hermann Kästner sei für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens ebenfalls gedankt. Danken möchte ich darüber hinaus auch Frau Sabine Grullini für das Korrekturlesen und meinen Eltern für die Unterstützung der Arbeit. Geislingen, im April 2008

Carola Windstoßer

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13

Erster Teil Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes A. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes und Untersuchungsrahmen . . . . . . . . . . . . . . .

16

B. Abgrenzung zu Agrarumweltmaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

I.

Abgrenzung mittels Finanzierung und Gestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

21

II. Differenzierung nach der Zielsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22

III. Weitere Abgrenzungskriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

C. Angebotsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

24

D. Verhältnis des Vertragsnaturschutzes zu mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten . .

25

I.

Verwaltungspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

26

II. Argumente für eine Einbeziehung in den Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . . . .

27

III. Argumente gegen eine Einbeziehung in den Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . .

27

IV. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

E. Erscheinungsformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

I.

Vertragsnaturschutz in der Forstwirtschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

29

II. Verpachtung von Flächen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

1. Verpachtung staatseigener Flächen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

2. Anpachtung von Flächen durch die öffentliche Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

III. Ankauf von Flächen durch die öffentliche Hand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

33

F. Abschließende Zusammenstellung der Ergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

Inhaltsverzeichnis

8

Zweiter Teil Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Verwaltungspraxis ausgewählter Länder A. Vertragsnaturschutz in Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I.

35

Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Baden-Württemberg . . . . . . . . . . . . . .

35

II. Vertragsnaturschutzprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

1. Landschaftspflegerichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

a) Gliederung der Landschaftspflegerichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

b) Regelung des Vertragsnaturschutzes in der Landschaftspflegerichtlinie . . . .

37

c) Abschließende Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

38

2. Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

3. Regionale Landschaftspflegeprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

39

B. Vertragsnaturschutz in Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

I.

Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Hessen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

40

II. Vertragsnaturschutzprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

1. Hessisches Integriertes Agrarumweltprogramm (HIAP) . . . . . . . . . . . . . . . . . .

41

2. Rahmenvertrag für den Naturschutz im Wald . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

44

3. Regionale Landschaftspflegeprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

C. Vertragsnaturschutz in Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

I.

Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Niedersachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

45

II. Vertragsnaturschutzprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47

1. Kooperationsprogramm Naturschutz (KoopNat) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

47

2. Regionale Landschaftspflegeprogramme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50

D. Abschließende Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

51

Dritter Teil Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I.

55

§ 8 BNatSchG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

56

II. Landesrechtliche Bestimmungen des Vertragsnaturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . .

57

1. Untersuchung der landesrechtlichen Regelungen auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

58

2. Auswirkung von Vorrangregelungen zu Gunsten des Vertragsnaturschutzes . . .

60

III. Rechtsnatur der im Rahmen des Naturschutzrechts getroffenen vertraglichen Vereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Inhaltsverzeichnis 1. Gesetzlich vorgegebene Rechtsnatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 64

2. Zuordnung durch die Vertragsnaturschutzprogramme und Verwaltungspraxis .

65

3. Abgrenzung öffentlich-rechtlicher Verträge von solchen des Privatrechts . . . . .

66

a) Abgrenzungskriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

67

b) Wahlfreiheit der Verwaltung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

68

4. Qualifizierung der naturschutzrechtlichen Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

a) Normersetzende Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

b) Normverwirklichende Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

c) Normergänzende Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

d) Verträge ohne Normbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

74

e) Verträge mit der öffentlichen Hand als Eigentümer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

76

5. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

77

B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . . . .

77

I.

Grundgesetzliche Vorgaben für den Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

78

1. Begrenzung der Zulässigkeit des Vertragsnaturschutzes durch das Gesetzmäßigkeitsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 a) Auswirkungen des Gesetzesvorranges auf den Vertragsnaturschutz . . . . . . .

78

b) Anforderungen des Gesetzesvorbehalts an den Vertragsnaturschutz . . . . . . .

80

aa) Ausreichende Ermächtigungsgrundlage für ein vertragliches Handeln der Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

80

(1) Mögliche Grundrechtseingriffe durch die Teilnahme am Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

81

(2) Auswirkungen der Wesentlichkeitstheorie auf die vertraglichen Vereinbarungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

84

bb) Ausreichende Rechtsgrundlage für die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gewährten staatlichen Zahlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

86

(1) Eingriffswirkung der staatlichen Leistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

88

(2) Einflüsse der Wesentlichkeitstheorie auf die Finanzierung des Vertragsnaturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

(3) Ausreichend vorhandene Rechtssicherheit durch die Verknüpfung von Haushaltsplan und Verwaltungsvorschrift . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

(4) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

2. Anspruch auf Vertragsabschluss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

a) Anspruch auf Vertragsabschluss auf Grund öffentlicher Bekanntgabe der Fördermöglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

96

b) Anspruch auf Vertragsabschluss als Ersatz einer hoheitlichen Maßnahme . .

97

aa) Gesetzliche Anordnung der Vertragsform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

98

(1) Vorliegen eines subjektiv öffentlichen Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

(2) Erfolgsaussichten einer gerichtlichen Geltendmachung . . . . . . . . . . . 102

Inhaltsverzeichnis

10

bb) Vertragsformgebot aus dem Übermaßverbot (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 cc) Vertragsformgebot aus dem Kooperationsprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 c) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 II. Verwaltungsrechtliche Vorgaben für den Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . 108 1. Beteiligungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 a) Bürger- und Behördenbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 b) Beteiligung von Verbänden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 aa) Einlegung von Rechtsbehelfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 bb) Mitwirkungsrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 2. Situationsgebundenheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 III. Exkurs: Zulässigkeit unechter Normsetzungsverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . 123 I.

Genehmigungsverfahren von Beihilfen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes . . . 123 1. Begriff der Beihilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 a) Begünstigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 b) Bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 c) Wettbewerbsverfälschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 d) Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten . . . . . . . . . . . . 129 e) Staatliche oder aus staatlichen Mitteln stammende Beihilfen . . . . . . . . . . . . 130 f) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 2. Ausnahme nach Art. 36 EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 a) Anwendungsbereich der Art. 32 ff. EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 b) Regelungsinhalt und praktische Anwendung des Art. 36 EGV . . . . . . . . . . . 134 c) Geltungsbereich der ELER-Verordnung für Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 d) Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 3. Genehmigung gemäß Art. 87 ff. EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 a) Ausnahme gemäß Art. 87 Abs. 3 EGV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 b) Gruppenfreistellungsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 aa) KMU-Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 bb) De-minimis-Verordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 cc) Verordnung (EG) Nr. 1857/2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 dd) Verordnung (EG) Nr. 1860/2004 (De-minimis-Verordnung für die Landwirtschaft) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 c) Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

Inhaltsverzeichnis

11

4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 5. Ablauf des Notifizierungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 a) Staatliche Beihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 b) Kofinanzierte Beihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 II. Probleme bei der Rückforderung von Beihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 1. Die Rückforderung rechtswidriger nationaler Beihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 a) Formell rechtswidrige Subventionsverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 b) Materiell rechtswidrige Subventionsverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 c) Die Rückabwicklung der Verwaltungsverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 d) Privatrechtliche Subventionsverträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 2. Die Rückabwicklung von Gemeinschaftsbeihilfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

Vierter Teil Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 I.

Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

II. Kompetenz des Bundes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 1. Verwaltungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 87 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . 169 2. Ausnahmen vom Konnexitätsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 a) Ausnahme gemäß Art. 104 a Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 b) Ausnahme gemäß Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 aa) Zulässiger Umfang der Aufgabenwahrnehmung durch die GAK im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 bb) Bisherige Unterstützung des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Bereich der Agrarstruktur durch die GAK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 cc) Zulässigkeit einer Erweiterung der Bundesfinanzierung auf den Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 III. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen ohne entsprechende Ausgleichsgewährung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 I.

Erfordernis der Honorierung naturschützender bzw. landschaftspflegender Tätigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

II. Zulässigkeit der hoheitlichen Anordnung von Maßnahmen des Naturschutzes sowie der Landschaftspflege und Vorliegen einer Ausgleichspflicht . . . . . . . . . . . . . 185 1. Verfassungsrechtlich geschützte Eigentumspositionen im Rahmen der Flächenbewirtschaftung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

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Inhaltsverzeichnis a) Das Grundeigentum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 b) Der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 c) Das Pachtrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 2. Abgrenzung der Enteignung von einer Inhalts- und Schrankenbestimmung . . . 190 3. Verfassungsmäßigkeit der beeinträchtigenden Vorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . 195 a) Vorhandene gesetzliche Grundlagen für die Anordnung von Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 b) Materielle Rechtmäßigkeit der Enteignung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 c) Materielle Rechtmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen . . . . . 197 aa) Unterlassungspflichten (Nutzungseinschränkungen) . . . . . . . . . . . . . . . . 200 (1) Allgemeine Abgrenzungstheorien und spezielles entscheidungslenkendes Kriterium (Situationsgebundenheit) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 (2) Ausgleichspflicht bei der Beschränkung von Nutzungen . . . . . . . . . . 206 (a) Vorliegen einer bereits verwirklichten Nutzung . . . . . . . . . . . . . . 207 (b) Wesentlichkeit der Nutzungseinschränkung . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 (c) Folgerung für Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes . . . . . . . . . 210 bb) Handlungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 (1) Berücksichtigungswürdige Unterschiede zwischen der Anordnung von Nutzungsbeschränkungen und Handlungspflichten . . . . . . . . . . . . . . 213 (a) Auswirkungen des Verursacherprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 (b) Stärkere Freiheitsbeeinträchtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 (c) Duldungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 (2) Beurteilung der Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes . . . . . . . . . . 216 (a) Erhaltungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 (b) Verbesserungs- und Neuschaffungspflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 d) Exkurs: Ausgleichsanspruch für die bloße Einhaltung der guten fachlichen Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 e) Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 III. Zulässigkeit einer finanziellen Unterstützung ohne Vorhandensein einer Ausgleichspflicht bei entsprechender einseitig-hoheitlicher Anordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 IV. Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 Fünfter Teil Abschließende Betrachtung und Ausblick

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Anhang: Landesrechtliche Bestimmungen zum Vertragsnaturschutz . . . . . . . . . . . . . 228 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 Sachverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

Einleitung Lange Zeit schien die Kluft zwischen rentabler Landwirtschaft und Naturschutz unüberbrückbar. Die Förderung der Landwirtschaft durch die EG mittels über dem Weltmarktniveau festgesetzter Preise und einer mengenmäßig unbegrenzten Abnahmegarantie für die wichtigsten landwirtschaftlichen Erzeugnisse führte zu einer Intensivierung der Landwirtschaft in den Gunstlagen, während ertragsschwache Standorte aufgegeben wurden1. Diese Entwicklung wirkte sich schädlich auf den Naturschutz aus und war von den wenigen Landwirten, die ihre Erzeugnisse ökologisch produzierten, kaum aufzuhalten. Beginnend in den 80er Jahren zeichnete sich jedoch eine Änderung in der Gemeinsamen Agrarpolitik ab. Aufgabe der Landwirtschaft war nun, neben den herkömmlichen wirtschaftlichen und sozialen Funktionen, auch die Erhaltung der ländlichen Umwelt2. In diese Zeit fällt die Entstehung des von Naturschutzpraktikern in Nordrhein-Westfalen und Bayern entwickelten Vertragsnaturschutzes3. Hierdurch sollten Landwirte ihre Leistungen für den Naturschutz über freiwillige vertragliche Vereinbarungen gezielt honoriert bekommen4. Mittlerweile hat sich der Vertragsnaturschutz aus Sicht der Juristen, der Naturwissenschaftler und Landwirte neben anderen Instrumenten zu einem „Motor ländlicher Entwicklung“ gemausert5 und wird überwiegend positiv beurteilt6. 1 So bspw. für das Land Hessen, Landschaftsplan Umlandverband Frankfurt, S. 16 oder für den Landkreis Göttingen (Niedersachsen), Informationsbroschüre zum Vertragsnaturschutz; Hartmut Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, 1991, S. 3; Hans-Günter Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, 1986, S. 14. 2 Axel Freiherr von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 44; Burkhard Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, Entstehungsbedingungen, Kritik und Fortentwicklung, 2000, S. 23 f. 3 Wolfram Güthler, Quo vadis Vertragsnaturschutz – wird ein Erfolgsmodell im Bürokratendschungel totgeritten, in: BfN-Skript 89 (2003), Angebotsnaturschutz, Vorschläge zur Weiterentwicklung des Vertragsnaturschutze, S. 87. 4 Wolfram Güthler/Rainer Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 9. 5 Klaus Nottmeyer-Linden/Stefan Müller/Dieter Pasch, Zusammenfassende Diskussion, in: BfN-Skript 89 (2003), S. 101. 6 Klaus Fritz, Möglichkeiten und Grenzen von privatrechtlichem und öffentlich-rechtlichem Vertragsnaturschutz, in: UPR 1997, S. 439 (444); Hartmut Vogtmann, in: Güthler/Kretzschmar/ Pasch, BfN-Skript 86 (2003), Vertragsnaturschutz in Deutschland: Verwaltungs- und Kontrollprobleme sowie mögliche Lösungsansätze, S. 1; Nottmeyer-Linden/Müller/Pasch, BfN-Skript 89 (2003), S. 105; Markus H. Müller/Heinz Stöckel, Naturschutzrecht, § 30 Rn. 17; Nadja Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und

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Einleitung

Die Vertragsnaturschutzprogramme bieten für viele Landwirte eine wirtschaftliche Perspektive. Mit ihrer Hilfe ist es bspw. möglich, Landbewirtschaftung in unrentablen Gebieten zu erhalten7 und so einer Verbuschung, die einen Artenschwund nach sich ziehen würde, vorzubeugen. Ferner wird durch eine extensive Bewirtschaftung die Sicherung von Arten und Lebensräumen erreicht8 und damit ein Beitrag zur Erhaltung der Kulturlandschaft geleistet9. Vertragsnaturschutz bedeutet also, dass rentable Landwirtschaft und Naturschutz Hand in Hand gehen. Auf Grund dieser positiven Bilanz wird deshalb nach einem Ausbau der Programme sowohl hinsichtlich ihrer inhaltlichen Gestaltung (Anpassung an örtliche Gegebenheiten) als auch des Fördervolumens verlangt10. Jedoch wird dieser Forderung üblicherweise nicht nachgekommen. Im Gegenteil. In einigen Bundesländern wurden die Mittel für den Vertragsnaturschutz gekürzt, was die Einstellung mancher naturschützender Vorhaben und eine Verringerung der Programmteilnahme zur Folge hat11. Worin die Ursachen für die Mittelkürzungen liegen, ist fraglich. Auf der Hand liegt der Gedanke, dass die angespannte Haushaltslage in den einzelnen Bundesländern die Kürzungen erforderlich machen. Daneben kommt auch in Betracht, dass die naturschutzrechtlichen Verträge bzw. die in ihrem Rahmen gewährten Zahlungen juristische Probleme aufwerfen, die von den zuständigen Stellen möglichst umgangen werden möchten. Bspw. sind bei der Gewährung von Zuwendungen an Landwirte bestimmte EG-rechtliche Vorgaben zu beachten. Möglicherweise bestehen auch Unklarheiten hinsichtlich der Anforderungen, die das Grundgesetz bzw. weitere bundes- oder landesrechtliche Regelungen an die Zulässigkeit derartiger Verträge stellen. Ergibt eine Untersuchung der rechtlichen Rahmenbedingungen des Vertragsnaturschutzes hingegen, dass der verwaltungsrechtlichen Umsetzung des Naturschutzes im Rahmen von Verträgen juristisch nichts entgegensteht, kommt als Ursache für die Mittelkürzungen ledigdes Küstenschutzes“ (GAK), S. 71; Sondergutachten des Rates von Sachverständigen zu Umweltfragen (2002), Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes BT-Drs. 14/9852, S. 99 (Tz. 231). 7 Güthler, BfN-Skript 89 (2003), S. 87. 8 Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 9. 9 Barbara Semleit, Naturschutz durch honorierte Landwirtschaft, Rechtlicher Kontext und ökonomische Aspekte, 2006, S. 2; Marianne Penker/Hans-Karl Wytrzens/Birgit Kornfeld, Natur unter Vertrag – Naturschutz für das 21. Jahrtausend, Der behördliche Vertragsnaturschutz: Bestandsaufnahme, Verwaltungsanalyse und Entwicklungspotentiale, 2004, S. 1. 10 Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 179 (Tz. 237), 204 (Tz. 284); Sondergutachten des Rates von Sachverständigen zu Umweltfragen (2002), Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes BT-Drs. 14/9852, S. 101 (Tz. 232 f.); Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 185. 11 So wurden z. B. in Hessen die erforderlichen Mittel auf niedrigerem Niveau als sie ursprünglich waren eingefroren, vgl. Naturschutz aktuell, NABU-Pressedienst Hessen vom 15.02.2005; vgl. auch NABU-Papier, Abbau von Naturschutzleistungen in den Bundesländern, Oktober 2004.

Einleitung

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lich das fehlende Geld in den Haushaltskassen in Betracht. In diesem Fall stellt sich dann jedoch die Frage, welche Möglichkeiten gegeben sind, eine naturverträgliche Landwirtschaft mit geringerem Kostenaufwand zu erreichen, insbesondere inwieweit Landwirte ordnungsrechtlich zu einer naturschutzfreundlichen Bewirtschaftung herangezogen werden können, ohne in ihren Grundrechten verletzt zu sein. Hierbei ist die Schnittstelle zwischen der Sozialbindung des Eigentums, im Rahmen derer der Landwirt die Umweltverpflichtungen auf eigene Kosten einzuhalten hat, und dem Gemeinlastprinzip, wonach dem Landwirt bestimmte Umweltleistungen zu honorieren sind, besonders herauszuarbeiten. Die folgende Arbeit ist in fünf Teile untergliedert. Der erste Teil beschäftigt sich mit der Frage, wie der Begriff „Vertragsnaturschutz“ zu definieren ist. Hier wird die teilweise verwirrende Terminologie sortiert, wobei eine Abgrenzung zu anderen rechtlichen Instituten des Naturschutzes vorzunehmen ist. Im zweiten Teil wird die Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Verwaltungspraxis dargestellt. Hierzu werden am Beispiel von drei Bundesländern Vertragsnaturschutzprogramme vorgestellt und deren Gemeinsamkeiten sowie Unterschiede herausgearbeitet. Der dritte Teil behandelt Rechtsfragen, die sich im Rahmen naturschutzrechtlicher Verträge ergeben, um festzustellen, ob Probleme auftreten können, die grundsätzlich oder zumindest aus Sicht der Verwaltung gegen die Inanspruchnahme dieses Verwaltungsinstrumentes sprechen. Hier werden sowohl die Anforderungen, die das Grundgesetz an den Vertragsnaturschutz stellt als auch die EG-rechtlichen Voraussetzungen näher untersucht. Im vierten Teil wird der Frage nachgegangen, ob sich die finanzielle Situation des Vertragsnaturschutzes durch eine verstärkte Mitfinanzierung der EG bzw. mittels einer finanziellen Unterstützung durch den Bund verbessern lässt. Ferner wird in diesem Teil erörtert, ob und inwieweit Naturschutzleistungen der Landwirte zu vergüten sind. Hierfür ist zu untersuchen, wo die Grenze der Sozialpflichtigkeit des Eigentums bei der Bodennutzung verläuft, was insbesondere eine Herausarbeitung von entscheidungslenkenden Abgrenzungskriterien erfordert. Ein fünfter Teil fast schließlich die gefundenen Ergebnisse zusammen und wertet sie aus.

Erster Teil

Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes A. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes und Untersuchungsrahmen Seit sich Mitte der 70er Jahre zunehmend ein Bewusstsein für die Notwendigkeit der Erhaltung der gewachsenen Kulturlandschaft entwickelt hat, mussten Mittel und Wege gefunden werden, dieses Ziel zu erreichen. Die traditionellen Instrumente des Naturschutzrechtes, die dem Ordnungsrecht angehören (wie z. B. Verbote und Beschränkungen, Ausweisungen von Schutzgebieten, Genehmigungs- und Zulassungsverfahren), wurden und werden hierfür zwar herangezogen, sie stoßen jedoch häufig auf Akzeptanzprobleme12. Dies gilt selbst für Regelungen, die eine Ausgleichspflicht vorsehen, weil auch diese den Betroffenen aufgezwungen werden, ohne ihnen eine Alternative zu belassen. Naturschutzrechtliche Vereinbarungen hingegen werden auf Grund der Freiwilligkeit und erforderlichen Kooperation zwischen den Privatpersonen und der Verwaltung gerne angenommen13. Es ist somit nicht verwunderlich, dass der Vertragsnaturschutz als Alternative zum Ordnungsrecht seit Erkennen eines Handlungsbedarfes stetig zugenommen hat. Diese Entwicklung wurde durch die Agrarumweltverordnung der Europäischen Gemeinschaft (Verordnung (EWG) Nr. 2078/9214) noch verstärkt15, die eine finanzielle Unterstützung der Vertragsnaturschutzprogramme durch die EG ermöglichte16. 12 Kai-Uwe Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 94; Jan Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, 1998, S. 45. 13 Ulf Marzik/Thomas Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 2. 14 Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren vom 30.06.1992, ABl. L 215, S. 85. 15 Eckard Rehbinder, Vertragsnaturschutz – Erscheinungsformen, Rechtsprobleme, ökologische Wirkungen, in: DVBl. 2000, S. 859 ff. (859). 16 Cornelia Kästle, Künftige Entwicklung in der EU-Agrarpolitik mit den daraus resultierenden Konsequenzen für den Vertragsnaturschutz, in: BfN-Skript 31 (2000), S. 41. Neben dem Ziel zu einer Einkommensstützung der Landwirte und einer Entlastung der Agrarmärkte durch Minderung der Agrarproduktion beizutragen, sollte diese Verordnung auch dazu dienen die Ziele der Agrar- und Umweltpolitik der Gemeinschaft zu verwirklichen (vgl. Art. 1 der VO). Eine finanzielle Unterstützung war daher bspw. vorgesehen für die extensive Bewirtschaftung, die Einführung biologischer Anbauverfahren oder auch die Pflege aufgegebener land- und forstwirtschaflticher Flächen (Art. 2 der VO).

A. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes und Untersuchungsrahmen

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Im Rahmen der Agenda 200017 wurde die Agrarumweltverordnung in die EG-Verordnung über die Förderung und Entwicklung des ländlichen Raumes (Verordnung (EG) Nr. 1257/1999)18 überführt, was zu einem weiteren Ausbau des Vertragsnaturschutzes führte19. Die Gemeinschaftsbeteiligung an Agrarumweltmaßnahmen, die grds. auch den Vertragsnaturschutz beinhalten, betrug nach Art. 47 Abs. 2 Untersatz 2 letzter Gedankenstrich dieser Verordnung in den alten Bundesländern (sog. Ziel 2 Gebiete, unter die Regionen mit Strukturproblemen fallen) 50 % und in den neuen Bundesländern (sog. Ziel 1 Gebiete, die die Regionen mit Entwicklungsrückstand erfassen) 75 %. An dieser Verordnung wurden im Zuge der EUAgrarreform 2003 durch die Verordnung (EG) Nr. 1783/200320 Veränderungen vorgenommen. Für den Vertragsnaturschutz war insoweit von Bedeutung, dass sich die mögliche Gemeinschaftsbeteiligung in Ziel 2 Gebieten auf bis zu 60 % und in Ziel 1 Gebieten auf bis zu 85 % erhöhte21.

17 Die Agenda 2000 stellt ein Maßnahmenpaket dar, das den politischen Gesamtrahmen für die Agrar-, Regional-, und Finanzpolitik der EU im Zeitraum 2000–2006 vorgibt. In der Agrarpolitik wurde der Schwerpunkt verstärkt auf die Bereiche Umwelt, Lebensmittelqualität und Lebensfähigkeit des ländlichen Raums gelegt. Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) hat hierdurch die bis dahin umfassendste Reform erfahren. Durch sie sollte gewährleistet werden, dass die Landwirte nicht nur für das entlohnt werden, was sie erzeugen, sondern auch für ihren Beitrag zur Landschaftspflege und zum Umweltschutz. Die Einführung der Agrarumweltmaßnahmen (s. u. A. I.) war daher obligatorisch, vgl. Art. 43 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 (vgl. auch Michael Karnitschnig, Verhältnis von Landwirtschaft und Umweltschutz im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik, in: AgrarR 2002, S. 101 ff. (109)). 18 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 DES RATES vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen, ABl. L 160, S. 80. 19 Güthler/Kretzschmar/Pasch, BfN-Skript 86 (2003), S. 4. Zurückführen lässt sich diese Erweiterung des Vertragsnaturschutzes zum Großteil auf die im Rahmen der neuen Verordnung vorgenommenen Änderungen zugunsten des Natur- und Landschaftsschutzes. Bspw. wurden die zulässigen Höchstsätze für die jeweiligen Maßnahmen heraufgesetzt (so z. B. von 150 bzw. 250 ECU auf 600 € pro ha und Jahr für einjährige Kulturen). Darüber hinaus wurde allgemein der Anwendungsbereich für natur- und landschaftsschützende Tätigkeiten erweitert, da die Beschränkung auf bestimmte Maßnahmen aufgehoben und statt dessen eine Umschreibung nach dem Ziel der Maßnahmen gewält wurde (vgl. dazu unter 1. Teil, B.). Erwähnt sei noch kurz, dass sich diese Verordnung nicht auf eine Förderung naturschützender Handlungen beschränkte, sondern, wie schon der Name verdeutlicht, insgesamt zur Unterstützung des ländlichen Raums beitragen sollte. Daher waren auch Beihilfen bspw. für Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben (Art. 4 ff. der VO), für die Niederlassung von Junglandwirten (Art. 8 der VO) oder auch für benachteiligte Gebiete und Gebiete mit umweltspezifischen Einschränkungen (Art. 13 ff. der VO) vorgesehen. 20 Verordnung (EG) Nr. 1783/2003 DES RATES vom 29. September 2003 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), ABl. L 270, S. 70. 21 Vgl. Art. 1 Nr. 22 der Verordnung (EG) Nr. 1783/2003.

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1. Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes

Mit Wirkung vom 1. Januar 2007 wurde die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 jedoch aufgehoben und durch die Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 (im Folgenden „ELER-Verordnung“) ersetzt22. Diese Verordnung gilt nunmehr für den Programmplanungszeitraum bis zum 31. Dezember 2013. Die Beteiligung des „ELER“ für Agrarumweltmaßnahmen wird in Art. 70 Abs. 3 b) der Verordnung geregelt und wurde insgesamt leicht gesenkt. Als Obergrenze in Regionen nach dem Konvergenzziel23 sind nun 80 % der zuschussfähigen öffentlichen Ausgaben vorgesehen, in den übrigen Regionen 55 %. Der Mindestsatz der Beteiligung des „ELER“ beträgt 20 %. Eine für den Vertragsnaturschutz zu begrüßende Neuerung besteht in der Erweiterung der Beihilfengewährung auf Nichtlandwirte, die bereit sind eine Agrarumweltverpflichtung einzugehen24. Neu ist darüber hinaus, dass die Zahlungen nicht mehr von der Beachtung der guten landwirtschaftlichen Praxis25 abhängig gemacht werden26, sondern nur für Maßnahmen vorgesehen sind, die über

22 ELER-Verordnung DES RATES vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfond für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), ABl. L 277, S. 1. Im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 erfolgte die Finanzierung der Maßnahmen über den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefond (EAGFL), der sich in die Abteilungen „Ausrichtung“ und „Garantie“ untergliederte. In Art. 35 der Verordnung wurde bestimmt, welche Abteilung die Gemeinschaftsbeihilfen für die jeweiligen Maßnahmen finanziert. Diese Aufteilung führte zu einem erheblichen Verwaltungs- und Kontrollaufwand, der durch die Schaffung des „ELER“ als einheitlicher Finanzierungsquelle umgangen werden soll. 23 Gemäß Art. 2 Buchstabe j der Verordnung ist unter „Konvergenzziel“ das Ziel der Aktion für die am wenigsten weit entwickelten Mitgliedstaaten und Regionen für den Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2013 zu verstehen. Näher bestimmt wird das Ziel nach den Gemeinschaftsvorschriften über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), über den Europäischen Sozialfond (ESF) und über den Kohäsionsfond. 24 So auch Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft, Verordnungsentwurf der EU-Kommission zur künftigen Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums – Vergleich zur derzeitigen Ausgestaltung der Förderpolitik und Kommentierung der Änderungen, Arbeitsberichte des Bereichs Agrarökonomie 02/2004, S. 17. 25 Unter „guter landwirtschaftlicher Praxis“ wird die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen verstanden, die nunmehr teilweise in § 5 Abs. 4 BNatSchG aufgeführt werden. Diese Vorschrift stellt jedoch nur eine Ergänzung der Vorgaben, die sich aus anderen einschlägigen Vorschriften (bspw. dem Bodenschutzgesetz oder dem Pflanzenschutzgesetz) ergeben, dar. Auch darf von den Bundesländern eine Konkretisierung vorgenommen werden (Wilfried Erbguth/Sabine Schlacke, Umweltrecht, 2004, § 10 Rn. 18; Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, § 5 Rn. 16). Umstritten sind darüber hinausgehende Anforderungen. Auch unterliegt der Begriff zeitlich einer ständigen Wandlung und ist regional, auf Grund unterschiedlicher naturräumlicher Gegebenheiten wie Boden und Klima, zu differenzieren (Kästle, BfN-Skript 31 (2000), S. 48; von Münchhausen, BfN-Skript 89 (2003), S. 78; Peter Axer, Landwirtschaft und Umweltschutz, in: DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1534 f.)). 26 So noch in Art. 23 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999. In der hierzu erlassenen Durchführungsverordnung (EG) Nr. 817/2004, ABl. L 153, S. 30 wurde in Art. 35 festgelegt, dass unter „guter landwirtschaftlicher Praxis“ der gewöhnliche Standard der Bewirtschaftung, den ein verantwortungsbewusster Landwirt in der betreffenden Region anwenden würde, zu verstehen ist.

A. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes und Untersuchungsrahmen

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die in der Verordnung (EG) Nr. 1782/200327 enthaltenen Grundanforderungen sowie über die Grundanforderungen für die Anwendung von Dünge- und Pflanzenschutzmitteln und sonstige verpflichtenden Anforderungen, die im Rahmen von einzelstaatlichen Rechtsvorschriften festgelegt und in dem betreffenden Programm aufgeführt sind, hinausgehen28. Dies ist aus rechtlicher Sicht zu begrüßen, da die Prüfung der Einhaltung der „guten landwirtschaftlichen Praxis“ mangels einheitlich geltender Grundsätze schwierig zu handhaben ist. Ob es auch aus naturschutzfachlicher Sicht ratsam ist, ist umstritten29. Die Auswirkungen dieser Änderungen auf den Vertragsnaturschutz in den Ländern, insbesondere die Frage, ob sie zu einer erneuten Ausweitung des Vertragsnaturschutzes führen werden oder zumindest der Status quo erhalten werden kann, bleibt abzuwarten. Da von der EU durch die jeweiligen Verordnungen bisher jedoch nicht explizit der Vertragsnaturschutz gefördert wurde, sondern ganz allgemein Maßnahmen, die dem Umweltschutz in ländlichen Gebieten dienlich sind, ist eine Reihe neuer Begriffe entstanden. So wird neben „Vertragsnaturschutz“ und „Agrarumweltmaßnahmen“30 auch von „Agrarumweltprogrammen“31 oder „Angebotsnaturschutz“32 gesprochen. Versucht man den Vertragsnaturschutz von diesen Begriffen abzugrenzen tritt erschwerend hinzu, dass auch der Vertragsnaturschutz, mangels einer gesetzlichen Definition des Bundes- oder der Landesgesetzgeber und auf Grund der föderalen Struktur in Deutschland, bisher uneinheitlich definiert wird33. Ferner wird in den Naturschutzgesetzen der Länder und des Bundes in den Regelungen, die den 27

Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 DES RATES vom 29. September 2003 mit Gemeinsamen Regelungen für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001, ABl. L 270 /1. 28 Art. 39 Abs. 3 ELER-Verordnung. 29 Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 32. 30 Kapitel VI Verordnung (EG) Nr. 1257/1999; Karin Reiter/Wolfgang Roggendorf, Naturschutz – das Waisenkind der Agrarumweltmaßnahmen, in: BfN-Skript 89 (2003), S. 15 ff. 31 Kästle, BfN-Skript 31 (2000), S. 41; Güthler/Kretzschmar/Pasch, BfN-Skript 86 (2003), S. 1; Christoph Weins, Stand und Perspektiven des Vertragsnaturschutzes aus der Sicht des NABU, in: BfN-Skript 31 (2000), S. 31 ff. 32 Hilmar Freiherr von Münchhausen, Ansätze zur Weiterentwicklung der Agrarumweltmaßnahmen, in: BfN-Skript 89 (2003), S. 77; Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 12. 33 Güthler/Oppernann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 12. Vor Einführung der Grundgesetzänderung im Rahmen der Föderalismusreform lag die Gesetzgebungszuständigkeit für den Naturschutz weitgehend bei den Ländern. Mittlerweile kommt dem Bund gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG zwar eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für den Naturschutz und die Landschaftspflege zu, jedoch sind die Länder dazu berechtigt, von den Bundesgesetzen abweichende Regelungen zu treffen (vgl. Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 2).

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1. Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes

Vertragsnaturschutz als kooperatives Handlungsinstrument der Naturschutzverwaltung fördern wollen (auf Bundesebene insbesondere § 8 BNatSchG34), nicht einheitlich von Vertragsnaturschutz gesprochen, sondern es finden sich daneben Begriffe wie „vertragliche Vereinbarungen“35 oder „vertragliche Regelungen“36. Dennoch weisen diese Vorschriften einen sehr ähnlichen Regelungsgehalt auf. Sie enthalten meist den Auftrag an die zuständigen Behörden, bei Maßnahmen zur Durchführung der Naturschutzgesetze zu prüfen, ob der Zweck auch durch vertragliche Vereinbarungen erreicht werden kann. Ein Unterschied ist häufig nur insoweit gegeben, als manche Länder den Vereinbarungen einen Vorrang vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen einräumen wollen37, während andere diese Entscheidung dem Ermessen der zuständigen Behörden belassen. Eine besondere Bedeutung ist dieser unterschiedlichen Begrifflichkeit damit nicht beizumessen. Sie verdeutlicht lediglich, dass sich bisher eine einheitliche Definition noch nicht durchsetzen konnte. Neben der Aufgabe, den Begriff „Vertragsnaturschutz“ von den anderen in diesem Zusammenhang auftretenden Begriffen abzugrenzen, ist ferner noch von Interesse, ob unter den Vertragsnaturschutz nur solche Vereinbarungen fallen, die die juristischen Voraussetzungen eines Vertrages erfüllen oder ob ihm auch mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte zugerechnet werden können. Diese Frage stellt sich, weil in manchen Naturschutzprogrammen eine Zurechnung zum Vertragsnaturschutz erfolgt, in anderen dagegen nicht38. Im Anschluss ist auf die unterschiedlichen Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes einzugehen, bevor abschließend versucht wird, an Hand der gefundenen Ergebnisse eine Definition des Vertragsnaturschutzes herauszuarbeiten.

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Vgl. zu dieser Norm und den zu seiner Konkretisierung ergangenen Vorschriften in den Landesnaturschutzgesetzen die Ausführungen unter Teil 3, A. I. und II. 35 Bspw.: § 8 BNatSchG, § 13 NatSchG BW, Art. 2 a Abs. 3 BayNatSchG, § 2 g NatSchGBln, § 2 BbgNatSchG, § 3a BremNatSchG, § 51 Abs. 1 LNatG M-V, § 7 NatSchG LSA. Die einzelnen landesrechtlichen Bestimmungen sind im Anhang aufgeführt. 36 § 3 Abs. 2 LNatG M-V. 37 § 4 a HmbNatSchG, § 4 Abs. 1 HENatG, § 45 LNatSchG R-Pf, § 7 NatSchG LSA. 38 Bspw. sollte nach den „Grundsätzen und Programmen des Vertragsnaturschutzes 2005/ 2006“ in Brandenburg die Umsetzung des Vertragsnaturschutzes schwerpunktmäßig durch das KULAP erfolgen. Jedoch wurden im Rahmen dieses Programms keine vertraglichen Vereinbarungen eingegangen, vielmehr erfolgte eine Teilnahme durch mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte. Die Förderung nach den Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für den Vertragsnaturschutz des Landes Sachsen-Anhalt erfolgte ebenfalls durch den Erlass von Zuwendungsbescheiden. Die Verwaltungsvorschrift Vertragsnaturschutz in Thüringen (NALAP) für den Planungszeitraum bis 2006 sah eine Förderung sowohl durch Verträge als auch durch Zuwendungsbescheide vor. Die Maßnahmen nach 2.1 (Pflege von Flächen zur Sicherung und Entwicklung bestimmter Lebensraumtypen) und 2.2 (Sicherung von Amphibienwanderungen an Straßen) wurden im Rahmen von Zuwendungsverträgen gefördert, die Durchführung von Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege nach 2. 3 dagegen durch Zuwendungsbescheid.

B. Abgrenzung zu Agrarumweltmaßnahmen

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B. Abgrenzung zu Agrarumweltmaßnahmen Im Gegensatz zum Vertragsnaturschutz sind Agrarumweltmaßnahmen in Art. 1 Nr. 10 der Verordnung (EG) Nr. 1783/200339 klar definiert. Es handelt sich um landwirtschaftliche Produktionsverfahren, die auf den Schutz der Umwelt und die Erhaltung des ländlichen Lebensraumes ausgerichtet sind. Beihilfen für diese Maßnahmen werden insbesondere Landwirten gewährt40, die sich für mindestens fünf Jahre verpflichten Agrarumweltmaßnahmen durchzuführen (Art. 39 Abs. 2, 3 der ELER-Verordnung). Diese jährlichen Zahlungen sollen die infolge der Eingehung der Verpflichtung entstandenen zusätzlichen Kosten und die Einkommensverluste decken. Eine zusätzliche Anreizkomponente, wie sie noch in Art. 24 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 enthalten war, ist jedoch nicht mehr vorgesehen41.

I. Abgrenzung mittels Finanzierung und Gestaltung Eine Abgrenzung zum Vertragsnaturschutz konnte vor der Agrarreform und Umsetzung der Agenda 2000 nach der Finanzierung und Gestaltung der beiden Instrumente vorgenommen werden. Während der Vertragsnaturschutz traditionell zu 100 % aus den Haushalten der Länder finanziert wurde und sich auf die Lösung kleinräumiger Naturschutzprobleme bezog, kennzeichneten sich die Agrarumweltmaßnahmen durch eine partnerschaftliche Gestaltung von EG, Bund und Ländern42. Angesichts der zunehmenden Finanzknappheit in den Länderhaushalten wurden die Vertragsnaturschutzprogramme jedoch mehrheitlich den Voraussetzungen der 39

Zwar nimmt diese Verordnung Bezug auf die aufgehobene Verordnung (EG) Nr. 1257/1999, sie selbst wurde jedoch nicht aufgehoben. Vielmehr bestimmt Art. 93 Abs. 1 der aktuell gültigen ELER-Verordnung, dass Bezugnahmen auf die vormalige Verordnung als Bezugnahmen auf die nun gültige Verordnung gelten. Da in der ELER-Verordnung keine Definition der Agrarumweltmaßnahmen enthalten ist, kann daher auf die Umschreibung in der Verordnung von 2003 zurückgegriffen werden. 40 Zahlungen können gemäß Art. 39 Abs. 2 S. 2 der ELER-Verordnung jedoch auch anderen Landbewirtschaftern gewährt werden, soweit dies zur Erreichung der Umweltziele gerechtfertigt ist. 41 In dieser Streichung wird ein Zugeständnis an die WTO- Verhandlungen gesehen, da die Agrarumweltmaßnahmen einen möglichst geringen handelsverzerrenden Einfluss auf den Weltmarkt haben sollen (vgl. Bundesforschungsanstalt für Landwirtschaft, Verordnungsentwurf der EU-Kommission zur künftigen Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums – Vergleich zur derzeitigen Ausgestaltung der Förderpolitik und Kommentierung der Änderungen, Arbeitsberichte des Bereichs Agrarökonomie 02/2004, S. 18). 42 Der Rahmen der förderfähigen Maßnahmen wird von der EG und teilweise auch vom Bund vorgegeben [vgl. 4. Teil, A. II. 2. b)], während die nähere Ausgestaltung von den Ländern, soweit erforderlich ihren spezifischen naturräumlichen Gegebenheiten angepasst, vorgenommen werden kann. Die Finanzierung der Maßnahmen wird gemeinsam getragen (vgl. von Münchhausen, BfN-Skript 89 (2003), S. 77).

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1. Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes

Art. 22–24 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 angepasst und in die Agrarumweltprogramme43 integriert44, um eine Kofinanzierung durch die EU zu ermöglichen45. Seither werden die Vertragsnaturschutzprogramme immer mehr als Teilbereich der Agrarumweltprogramme verstanden46. Allein über Landesmittel finanzierte Vertragsnaturschutzmaßnahmen sind nur noch selten zu finden47. Eine Abgrenzung anhand der Finanzierung und Gestaltung der Programme kann daher nicht mehr vorgenommen werden.

II. Differenzierung nach der Zielsetzung Doch auch wenn der Vertragsnaturschutz von den Ländern der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 angepasst wurde, so unterscheidet er sich dennoch von allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen durch die unterschiedlichen Zielsetzungen48. So sind allgemeine Agrarumweltmaßnahmen überwiegend produktionsbezogen. Sie bezwecken, die landwirtschaftlichen Produktionsformen umweltfreundlich(er) zu gestalten und sind in der Regel unabhängig davon, in welcher Gebietskulisse die Produktion stattfindet. Konkrete lokale Schutzziele oder akute Problemsituationen werden hierbei nicht gesondert berücksichtigt49. Da diese Maßnahmen meist flächendeckend angeboten werden, dienen sie überwiegend dem abiotischen Ressourcenschutz50 (Verhinderung bzw. Reduzierung des Eintrags von Schadstoffen in die Umwelt durch die Reinhaltung von Wasser und Luft, Erhaltung des Bodens 43

Agrarumweltprogramme wurden im Zuge der Agrarreform von 1992 in die Gemeinsame Europäische Agrarpolitik eingeführt und im Rahmen der Agenda 2000 Teil der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999. Die Maßnahmen in den einzelnen Programmen der Bundesländer differieren erheblich. Fast alle Länder hatten auf Grundlage dieser Verordnung mehrere Programme entwickelt, so verfügte z. B. das Land Mecklenburg-Vorpommern über sieben verschiedene Agrarumweltprogramme. 44 Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 12; von Münchhausen, BfN-Skript 89 (2003), S. 77; Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 71 f. 45 Auf Grund der Änderungen durch die neue ELER-Verordnung müssen diese Programme nun jedoch gemäß den Vorgaben der Art. 15 f. dieser Verordnung überarbeitet und der Kommission zur Genehmigung vorgelegt werden (Art. 18 der Verordnung). 46 So wurde z. B. in Brandenburg der Vertragsnaturschutz dem Kultur- und Landschaftsprogramm (KULAP 2000) zugerechnet. 47 Sie werden in der Regel nur noch angeboten, wenn die Möglichkeit einer Mitfinanzierung durch die EU mangels Vorliegen der Voraussetzungen hierfür nicht gegeben sind (wenn z. B. eine geringere Laufzeit gewollt ist oder der Vertragsnehmer kein Landwirt ist). 48 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 38. 49 Elisabeth Hartmann/Frieder Thomas/Rainer Luick/Johannes Bierer/Onno Poppinga, Kurzfassungen der nach der Verordnung EG 1257/1999 kofinanzierten Agrarumweltprogramme der Bundesländer, BfN-Skript 87 (2003), S. II. 50 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 39; Sondergutachten des Rates von Sachverständigen zu Umweltfragen (2002), Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes BT-Drs. 14/9852, S. 101 (Tz. 231); Alexander Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, 2004, S. 302.

B. Abgrenzung zu Agrarumweltmaßnahmen

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und schonender Umgang mit Energie und Chemikalien51). Hierbei lassen sich verschiedene Ansätze unterscheiden. Die Maßnahmen können den gesamten Betrieb oder nur einen bestimmten Betriebszweig erfassen. Möglich ist auch, dass sich die Maßnahme nur auf ein bestimmtes Produktionsverfahren oder auf einzelne Kulturen bezieht. Darüber hinaus gibt es Förderprogramme für vom Aussterben bedrohte Nutztierrassen und gefährdete Nutzpflanzen52. Von besonderer Bedeutung sind im Rahmen dieser Maßnahmen jedoch vor allem die agrarpolitischen Ziele der Produktionsminderung und Einkommensstützung der Landwirtschaft53. Der Vertragsnaturschutz hingegen verfolgt primär Naturschutzziele, wobei der biotische Ressourcenschutz, wie z. B. der Erhalt einer bestimmten Kulturlandschaft oder der Arten- und Biotopschutz, im Vordergrund steht54. Um dies zu erreichen, sind die Naturschutzauflagen strenger und umfangreicher als bei allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen. Der landwirtschaftliche Ertrag ist dabei nicht von Bedeutung, auch wenn eine Produktion nicht ausgeschlossen wird. Es sollen insbesondere traditionelle Produktionsformen durch die bewusste Nutzung von landwirtschaftlicher Arbeit und Fachwissen gezielt erhalten werden (z. B. die Bewirtschaftung von Streuobstwiesen, Erhaltung von Ackerrandstreifen, Landschaftspflege mit Tieren zur Erhaltung ertragsschwachen Grünlandes). Der Vertragsnaturschutz wird ferner nur als einzelflächenbezogene Maßnahme angeboten, d. h. die zu pflegenden oder zu bewirtschaftenden Grundstücke müssen sich in einer ökologisch bedeutsamen Gebietskulisse befinden55.

III. Weitere Abgrenzungskriterien Eine Unterscheidung von Vertragsnaturschutz und allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen ist in der Regel auch an Hand der Rechtsform möglich, denn im Gegensatz zum Vertragsnaturschutz werden die allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen nicht in Form von Verträgen vereinbart, sondern erfordern als mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte einen Antrag des Landwirts56. 51 Rainer Oppermann/Hans Ulrich Gujer, Artenreiches Grünland bewerten und fördern, S. 10. 52 Hartmann/Thomas/Luick/Bierer/Poppinga, BfN-Skript 87 (2003), S. II, III. 53 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 39. 54 Güthler/Kretzschmar/Pasch, BfN-Skript 86 (2003), S. 4; Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 302. 55 Fritz, UPR 1997, S. 439 ff. (440); Martin Gellermann/Andreas Middeke, Der Vertragsnaturschutz – Tatsächliche Gestaltung und rechtliche Grenzen –, in: NUR 1991, S. 457 ff. (458); von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 39; Sondergutachten des Rates von Sachverständigen zu Umweltfragen (2002), Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes BT-Drs. 14/9852, S. 99 (Tz. 231); Marcel Raschke/Andreas Frisahn, Politik für eine umweltverträglichere Landwirtschaft, in: ZUR 2006, S. 57 ff. (61 f.). 56 MEKA II, 7.1 (Baden-Württemberg); HEKUL, I. 4. 2. 1 (Hessen); KULAP 2000, V. 1 (Thüringen).

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1. Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes

Als weiteres Indiz für die Abgrenzung kann die Behördenzuständigkeit genannt werden. Vertragsnaturschutz wird üblicherweise von den Naturschutzbehörden wahrgenommen, wohingegen allgemeine Agrarumweltmaßnahmen in die Zuständigkeit der Landwirtschaftsämter fallen57. Mit zunehmender Integrierung des Vertragsnaturschutzes in die Agrarumweltprogramme verwischt diese Grenze jedoch zusehends58.

IV. Zwischenergebnis Abschließend kann somit festgehalten werden, dass, wenn die Übergänge im einzelnen auch fließend sein mögen, der Vertragsnaturschutz in Abgrenzung zu allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen in erster Linie dem Naturschutz dienen möchte und auf Gebiete mit besonderer ökologischer Relevanz beschränkt ist.

C. Angebotsnaturschutz Beschäftigt man sich mit dem Thema Vertragsnaturschutz und zieht dabei auch naturwissenschaftliche Literatur zu Rate, so begegnet man früher oder später dem Begriff „Angebotsnaturschutz“59. Er soll deshalb kurz erläutert werden. Die Tatsache, dass dieser Begriff in der juristischen Literatur nicht zu finden ist, zeigt bereits, dass es für ihn weder eine gesetzliche Definition gibt noch, dass er in einem Gesetz erwähnt wird. Er stellt vielmehr einen „Oberbegriff“ für auf Freiwilligkeit beruhende Naturschutzinstrumente im Bereich der Landwirtschaft dar, der entwickelt wurde, um die Wirksamkeit dieser Instrumente für den Naturschutz prüfen zu können und dabei nicht an vorgegebene oder umstrittene Begriffsdefinitionen (wie z. B. Vertragsnaturschutz) gebunden zu sein. So sollen unter den Angebotsnaturschutz alle freiwilligen Vereinbarungen fallen, die zwischen der öffentlichen Hand und Landwirten (bzw. Dritten, die im Einvernehmen mit dem Eigentümer handeln) geschlossen werden, um den Naturschutz bei der Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Fläche zu fördern60. Es fallen somit der Vertragsnaturschutz, soweit 57 So war z. B. in Baden-Württemberg die Naturschutzbehörde für die Umsetzung der einstigen Landschaftspflegerichtlinie, die auch den Vertragsnaturschutz beinhaltete, zuständig (Pkt. 4.1.6 dieser Richtlinie), während das jeweils örtlich zuständige Amt für Landwirtschaft Aufgaben, die sich aus dem Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich (MEKA II) ergeben, wahrzunehmen hat (Pkt. 7. 1 dieser Richtlinie). 58 Im Rahmen des KULAP 2000 (Thüringen), das den Vertragsnaturschutz integriert hatte, war das Amt für Landwirtschaft zuständig, ebenso in Sachsen-Anhalt hinsichtlich der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für den Vertragsnaturschutz. 59 von Münchhausen, BfN-Skript 89 (2003), S. 77; Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 12. 60 Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 12 f.

D. Verhältnis des Vertragsnaturschutzes zu mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten 25

er sich auf eine landwirtschaftliche Fläche bezieht, wie auch allgemeine Agrarumweltmaßnahmen, wenn sie in ausreichendem Maß den Naturschutz bezwecken, unter den Begriff des Angebotsnaturschutzes.

D. Verhältnis des Vertragsnaturschutzes zu mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten D. Verhältnis des Vertragsnaturschutzes zu mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten

Neben dem Vertragsnaturschutz können im Rahmen des Naturschutzrechts mitwirkungsbedürftige (bzw. zustimmungsbedürftige) Verwaltungsakte als Instrument kooperativen Verwaltungshandelns genannt werden, denn auch hierbei handelt es sich um Maßnahmen des freiwilligen Naturschutzes61. Gemeinsam ist diesen beiden Rechtsformen darüber hinaus, dass jeweils eine Mitwirkung des Betroffenen erforderlich ist, um entweder rechtliche Existenz (so beim Verwaltungsvertrag) oder Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswirksamkeit (beim mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakt) zu erlangen62. Im Gegensatz zum Vertrag hat das Zustimmungserfordernis beim Verwaltungsakt üblicherweise nicht das Ziel, dem Adressaten eine Mitbestimmung hinsichtlich Inhalt und Gestaltung der Regelung zu ermöglichen, sondern es soll lediglich verhindert werden, dass ihm ein Verwaltungsakt aufgedrängt wird, den er nicht haben möchte63. Somit bleibt der mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt eine einseitig durch die Behörde erlassene Regelung64. Bei Unklarheit darüber, ob ein Vertrag oder ein Verwaltungsakt gewollt wird, ist der maßgebliche Wille der Parteien zu berücksichtigen, da ein Vertrag nur mit beiderseitigem Vertragswillen zustande kommen kann65. Zur Ermittlung dieses Willens ist insbesondere die Bezeichnung der Maßnahme als Verwaltungsakt, Verfügung, etc. einerseits oder Vertrag, Vereinbarung, usw. andererseits von Bedeutung66. 61 Volkmar Nies, Landwirtschaft und Natur, in: AgrarR 1995, Beilage II, S. 12 (13); von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 30. 62 Hans-Günter Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 16 f.; Volker Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, 2000, S. 177, 180. 63 Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 19; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 17; Wolfram Höfling/Günter Krings, Der verwaltungsrechtliche Vertrag: Begriff, Typologie, Fehlerlehre, in: JuS 2000, S. 625 ff. (626). 64 Heinz Joachim Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 39; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 21; Paul Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, § 54 Rn. 13; a. A. Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 180, der von einer mehrseitigen Rechtshandlung spricht. 65 Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 16 f.; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 39; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 21; Höfling/Krings, JuS 2000, S. 625 ff. (626); Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 184 f. 66 Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 21; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 185; Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, § 54 Rn. 17; Willy Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, 1994, S. 75; Arno Scherzberg, Grundfragen des verwaltungsrechtlichen Vertrages, in: JuS 1992, S. 205 ff. (205).

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1. Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes

Auch kann die Form der Maßnahme genauer untersucht werden, da bspw. das Vorliegen einer Rechtsbehelfsbelehrung und Begründung für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes spricht67. Als weiteres Indiz für die Ermittlung des Willens kann teilweise auch die obige Unterscheidung nach den rechtlichen Einflussmöglichkeiten auf Inhalt und Gestaltung der Regelung herangezogen werden68.

I. Verwaltungspraxis Im Bereich des Vertragsnaturschutzes sind bei einem Großteil der Verträge diese Einflussmöglichkeiten jedoch nur noch in sehr beschränktem Umfang gegeben. Um Verwaltungskapazität zu sparen und eine Mitfinanzierung durch die EG zu ermöglichen, wurden die Verträge vereinheitlicht und in Vertragsnaturschutzprogrammen zusammengefasst. Es finden sich daher meist vorgefertigte Vertragsformulare, die nur noch ausgefüllt und an die zuständige Behörde geschickt werden müssen. Der Vertragsnehmer hat zwar die Möglichkeit sich eines der Programme, das ihm inhaltlich zusagt, auszusuchen. Auf die weitere Gestaltung des Vertrages (z. B. Kündigungsmöglichkeiten, Kontrolle, Auszahlungsmodalitäten) kann er jedoch keinen Einfluss nehmen. Ein Unterschied zu den Antragsformularen bei Umweltmaßnahmen auf Beihilfebasis ist, abgesehen von der Betitelung als Antrag oder Vertrag, kaum noch ersichtlich69. Die Abgrenzung wird von manchen Bundesländern noch zusätzlich dadurch verwischt, dass sie ihre freiwilligen Naturschutzprogramme als Vertragsnaturschutz bezeichnen, obwohl bei genauerer Betrachtung deutlich wird, dass es sich um mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte handelt70.

67 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 185 f.; Elke Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 27 Rn. 9. 68 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 19; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 17. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass auch im Rahmen eines Vertragsabschlusses der Spielraum für das Aushandeln der Vertragsmodalitäten sehr gering sein kann (Helmuth Schulze-Fieliz, Kooperatives Recht im Spannungsfeld von Rechtsstaatsprinzip und Verfahrensökonomie, in: DVBl. 1994, S. 657 ff. (663); Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (205); Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 75). 69 Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 295; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 30 f. 70 So zählte z. B. das Land Brandenburg zu den Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes schwerpunktmäßig Maßnahmen des Kultur- und Landschaftsprogramms (KULAP 2000). Im Rahmen dieses Programms wurden jedoch keine Verträge abgeschlossen, vielmehr erfolgte die Teilnahme über mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte.

D. Verhältnis des Vertragsnaturschutzes zu mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten 27

II. Argumente für eine Einbeziehung in den Vertragsnaturschutz Es stellt sich somit die Frage, ob diese Verwaltungsakte auch unter den Begriff „Vertragsnaturschutz“ zu fassen sind. Hierfür könnte sprechen, dass, unabhängig von der Rechtsform, ähnliche Naturschutzziele verfolgt werden. Da die von den Flächenbewirtschaftern vorzunehmenden Maßnahmen, unabhängig von der gewählten Rechtsform, inhaltlich identisch ausgestaltet werden können, kann nicht davon ausgegangen werden, dass naturschutzrechtliche Verträge dem Naturschutz und der Landschaftspflege zuträglicher sind als mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte, denn in beiden Fällen werden die Verpflichtungen freiwillig übernommen. Daneben sind an der äußeren Form und bei der Abwicklung selten Unterschiede auszumachen. So finden sich meist sehr ähnliche Regelungen hinsichtlich der Umwandlung einer Verpflichtung, für Betriebsveränderungen bzw. einen Betriebsübergang oder Fälle höherer Gewalt. Hinzu kommt, dass die freiwilligen Programme auf Beihilfebasis den Antragstellern häufig dieselben Einflussmöglichkeiten hinsichtlich der inhaltlichen Mitbestimmung gewähren wie die Vertragsnaturschutzprogramme71. Auch im Rahmen dieser Programme ist vorgesehen, dass die Antragsteller die Auswahl hinsichtlich der angebotenen Maßnahmen treffen. Da die Vertragsnaturschutzprogramme dem Vertragsteilnehmer in der Regel nicht mehr Einflussmöglichkeiten belassen, liegt der Gedanke nahe, die Beihilfeprogramme dem Vertragsnaturschutz zuzurechnen. Der Vertragsnaturschutz würde dann nicht den Abschluss eines Vertrages voraussetzten, sondern wäre von der gewählten Rechtsform unabhängig72. Es wäre ausreichend, dass die freiwilligen Umweltprogramme den Teilnehmern Auswahlmöglichkeiten hinsichtlich der vorhandenen Programmalternativen belassen.

III. Argumente gegen eine Einbeziehung in den Vertragsnaturschutz Eine Zurechnung dieser mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakte zum Vertragsnaturschutz mag nach diesen Überlegungen der Begriffsvereinfachung dienen, da alle freiwilligen Umweltprogramme als Vertragsnaturschutz bezeichnet werden könnten. Es sprechen jedoch einige Argumente gegen eine Einbeziehung. Zwar ist der Begriff „Vertragsnaturschutz“ nicht legaldefiniert, so dass man auch mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte darunter fassen könnte. Die Vor71 Vgl. von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 30 f.; vgl. auch Andreas Bielig, Ökonomische Analyse des Vertragsnaturschutzes, S. 368. 72 Dies befürworten Wolfram Güthler/Renate Market/Andreas Häusler/Matthias Dolek, Vertragsnaturschutz im Wald, Bundesweite Bestandsaufnahmen und Auswertung, BfN-Skript 146 (2005), S. 10.

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1. Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes

schriften in den Naturschutzgesetzen, die den Vertragsnaturschutz behandeln, setzen aber vertragliche Vereinbarungen oder vertragliche Regelungen voraus. § 54 VwVfG, der die Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge bestimmt, enthält zwar keine Definition des Begriffes „Vertrag“, jedoch unterscheidet er in S. 2 ausdrücklich zwischen Vertrag und Verwaltungsakt, so dass mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte nicht mit Verträgen gleichgestellt werden können. Es wäre dann jedoch verwirrend sie dem Vertragsnaturschutz zuzurechnen, obwohl sie nicht unter die hierzu erlassenen Vorschriften fallen. In den meisten Fällen mag es für die Beteiligten zwar gleichgültig sein, ob ein Vertrag oder ein Verwaltungsakt gegeben ist. Solange sich beide Seiten an die getroffene Regelung halten und die Behörde keinen Anlass sieht, diese zu ändern oder aufzuheben, ergibt sich in der Abwicklung selten ein Unterschied. Die gewählte Rechtsform erlangt jedoch dann Bedeutung, wenn die Behörde die Regelung aufheben möchte. Ist ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt gegeben, so richtet sich die Aufhebung bzw. Änderung nach §§ 48, 49 VwVfG und kann von der Behörde, soweit kein Vertrauenstatbestand entgegensteht, einseitig vorgenommen werden73. Möchte sich die Behörde hingegen von einem Vertrag gegen den Willen des Vertragspartners lösen, so steht ihr nur die Möglichkeit der Kündigung gemäß § 60 VwVfG offen. Sie ist nicht dazu berechtigt, einen (einseitigen) Verwaltungsakt zu erlassen74. Weigert sich der Vertragspartner die Kündigung anzuerkennen, so muss die Behörde, um einen vollstreckbaren Titel zu bekommen, den Rechtsweg beschreiten. Ebenso wenig kann sie ihre Ansprüche aus dem Vertrag durch einen Verwaltungsakt festsetzen und auf diese Weise zwangsweise durchsetzen. Sie ist auch hier auf eine Klage beim Verwaltungsgericht angewiesen, soweit sich der Vertragspartner weigert, der eingegangenen Verpflichtung nachzukommen75. Dies verdeutlicht den grundlegenden Unterschied zwischen Vertrag und mitwirkungsbedürftigem Verwaltungsakt. Während sich die Behörde beim Vertrag auf die Ebene der Gleichstellung mit dem Bürger begibt, kann die Behörde beim Verwaltungsakt hingegen einseitig hoheitlich handeln.

73 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 39; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 179; Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 72; Hans J.Wolff/Otto Bachof/Rolf Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, § 51 Rn. 2 f.; Matthias Ruffert, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 23 Rn. 2. 74 Henneke, in: Knack, VwVfG, § 60 Rn. 2; Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 31 Rn. 19. 75 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 55; Schulze-Fieliz, DVBl. 1994, S. 657 ff. (662); Henneke, in: Knack, VwVfG, § 60 Rn. 32; Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 33 Rn. 1; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, § 54 Rn. 49 f.

E. Erscheinungsformen

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IV. Zwischenergebnis Aufgrund dieser verschiedenartigen Rechtsnatur, die vor allem beim Versuch der Behörden, die Maßnahmen rückgängig zu machen, zu erheblichen Unterschieden führt, sollten die mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakte nicht dem Vertragsnaturschutz zugerechnet werden. Auch wenn im Bereich des Naturschutzes große Ähnlichkeiten gegeben sind, so werden doch die entscheidenden Unterschiede hierdurch nicht aufgehoben. Die Wahl der Rechtsform geschieht nicht willkürlich, sondern wird von den Behörden auch mit Blick auf die sich daraus ergebenden Rechtsfolgen vorgenommen. Sie sollte dann jedoch auch aus der Bezeichnung deutlich hervorgehen. Die mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakte unter den Begriff „Vertragsnaturschutz“ fallen zu lassen wäre jedoch wegen der Bezeichnung „Vertrag“ irreführend und würde dem Anliegen nicht gerecht. Eine Zurechnung der mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakte zum Vertragsnaturschutz wird daher hier nicht vorgenommen76.

E. Erscheinungsformen In den bisherigen Ausführungen lag das Hauptaugenmerk auf Verträgen zwischen der öffentlichen Hand und Landwirten, in denen diese sich zu einer bestimmten Bewirtschaftung ihrer Flächen gegen eine entsprechende Vergütung verpflichten. Das hat seinen Grund darin, dass in diesem Bereich der Schwerpunkt des in der Verwaltungspraxis anzutreffenden Vertragsnaturschutzes liegt. Es gibt jedoch sowohl hinsichtlich der Gebietskulisse als auch die Vertragsteilnehmer betreffend noch weitere Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes, die im Folgenden kurz dargestellt werden.

I. Vertragsnaturschutz in der Forstwirtschaft Naturschutzrechtliche Verträge können auch für eine bestimmte Bewirtschaftung und Pflege des Waldes geschlossen werden, so z. B. für den Umbau von forstlichen Reinbeständen mit standortgerechten Baumarten zur Erhöhung der Stabilität der Wälder oder für die Aufforstung von Flächen, Erhaltung von Flurgehölzen, Hecken, Baumgruppen und Einzelbäumen bzw. für den Verzicht auf Düngung und Kalkung. Obgleich die Forstwirtschaft in einigen Landesnaturschutzgesetzen neben der Land- und Fischereiwirtschaft im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gesondert aufgeführt wird77, hat sich bisher der Vertragsnaturschutz im Wald nur wenig ent76 So im Ergebnis auch von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 31. 77 Z. B. § 13 NatSchG BW, § 2 BbgNatSchG.

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1. Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes

wickelt78. Das kann auf eine Reihe von Ursachen zurückgeführt werden. So ist z. B. eine Kofinanzierung durch die EU erst seit in Kraft treten der EG-Verordnung über die Förderung und Entwicklung des ländlichen Raumes (Verordnung (EG) Nr. 1257/1999) möglich79. Auch sind die mittlerweile zwischen 40 € und 200 €/ha/Jahr liegenden Fördersätze80 deutlich niedriger als die für die Landwirtschaft vorgesehenen81 und kaum ausreichend, um die erforderlichen Maßnahmen zu finanzieren82. Die Eigentumsverhältnisse sind anders gestaltet als in der Landwirtschaft. Während sich die Agrarflächen fast ausschließlich in Privateigentum befinden und somit fast 100 % der Flächen für den Vertragsnaturschutz potenziell relevant sind, teilt sich das Eigentum an den Wäldern zwischen dem Staat (34 %), Körperschaften (20 %) und Privateigentümern (46 %) auf83. Darüber hinaus unterliegen lediglich ca. 30 % der Fläche Deutschlands einer forstwirtschaftlichen Nutzung, die Landwirtschaft erstreckt sich demgegenüber auf 54 % der Fläche84. Somit kommt Vertragsnaturschutz im Wald nur auf einer sehr viel kleineren Fläche in Betracht. Eine weitere Schwierigkeit stellen die langen Produktionszyklen dar. Diese betragen in der Forstwirtschaft 30–200 Jahre, so dass Vertragsnaturschutz im Wald im Gegensatz zur Landwirtschaft nur langfristig integriert werden kann85. Hieraus folgt, dass eine längere Vertragslaufzeit erforderlich ist, um ökologische Ergebnisse zu erzielen. Empfohlen wird eine Laufzeit von mindestens zehn Jahren86. Da der Planungszeitraum der EU-Agrarpolitik jedoch auf sechs Jahre beschränkt ist 78 Güthler/Market/Häusler/Dolek, BfN-Skript 146 (2005), S. 138; Güthler/Kretzschmar/ Pasch, BfN-Skript 86 (2003), S. 4; Harry Ebersbach, Möglichkeiten und Grenzen des Vertragsnaturschutzes im Wald, in: AgrarR 1991, S. 63 f. (64). 79 Maximilian von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 12; Güthler/Market/Häusler/Dolek, BfN-Skript 146 (2005), S. 139. Die Forstwirtschaft ist in Kapitel VIII Art. 29–32 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 geregelt. In der ELER-Verordnung finden sich Vorgaben für die Forstwirtschaft in den Art. 42 ff. 80 Nach der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 lagen die Fördersätze zwischen 40 €/ha/Jahr und 120 €/ha/Jahr. 81 Die Förderhöchstsätze nach der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 betrugen zwischen 450 €/ha/Jahr und 900 €/ha/Jahr. Nunmehr liegen die Höchstsätze, nach der ELER-Verordnung, zwischen 200 €/ha/Jahr und 900 €/ha/Jahr. 82 Güthler/Market/Häusler/Dolek, BfN-Skript 146 (2005), S. 142. 83 Güthler/Market/Häusler/Dolek, BfN-Skript 146 (2005), S. 138; vgl. auch von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 165; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 10. 84 Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S. 27; Chris Müller, Die gute fachliche Praxis im Pflanzenschutz-, Düngemittel- und Bodenschutzrecht, 2001, S. 27; Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 173 (Tz. 225); Güthler/Market/Häusler/Dolek, BfN-Skript 146 (2005), S. 10. 85 Güthler/Market/Häusler/Dolek, BfN-Skript 146 (2005), S. 138; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 165; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 10. 86 Güthler/Market/Häusler/Dolek, BfN-Skript 146 (2005), S. 139.

E. Erscheinungsformen

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und darüber hinaus die Landesgesetzgeber die hierfür vorgesehenen Ausgaben langfristig festlegen müssen, sind Verträge, die für einen langen Zeitraum abgeschlossen werden, finanziell nicht so gut abgesichert als Verträge mit einer kurzen Laufzeit. Dies führt dazu, dass die Bereitschaft langfristige Verträge abzuschließen sinkt87. Aufgrund der häufig sehr großen Flächen und ihrer unterschiedlichen Gebietskulissen ist meist eine individuelle Vertragsgestaltung erforderlich88. Die im Bereich der Landwirtschaft üblichen Musterverträge für eine Vielzahl von Teilnehmern sind daher für den Vertragsnaturschutz im Wald nur in sehr beschränktem Umfang einsetzbar89. Trotz dieser Hemmnisse wird versucht auch den Vertragsnaturschutz im Wald weiter auszubauen. So wurde z. B. in Hessen am 27. November 2002 ein Rahmenvertrag zwischen dem Land, dem Hessischen Waldbesitzerverband, dem Hessischen Städte- und Gemeindebund und dem Hessischen Städtetag abgeschlossen, der Regelungen zum Vorrang des Vertragsnaturschutzes im Wald vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen, zur Kooperation zwischen den Akteuren und zur Schlichtung in Streitfällen beinhaltet90. In seinen Anhängen wird die Abwicklung der einzelnen Verträge mit den jeweiligen Waldbesitzern verbindlich geregelt. Es ist u. a. vorgesehen, dass die Einzelverträge frühestens zehn Jahre nach Vertragsbeginn gekündigt werden können91. Das Bayerische Vertragsnaturschutzprogramm Wald (VNP Wald) honoriert naturschützende Leistungen, die Eigentümer oder Nutzungsberechtigte in Wäldern einer bestimmten Gebietskulisse (z. B. naturschutzrechtlich festgelegte Schutzgebiete, gesetzlich geschützte Biotope, Gebiete des Europäischen Netzes Natura 2000) erbringen92. Der vorgesehene Verpflichtungszeitraum beträgt fünf Jahre93. Auch in Schleswig-Holstein finden sich „Maßnahmen zur ökologischen Stabilisierung der Wälder“. Die Vertragsbedingungen sind im Entwicklungsplan „Zukunft auf dem Lande“ (ZAL) beschrieben und gewähren, ähnlich wie das VNP Wald, Geldleistungen für Privatwälder mit besonderer Schutzfunktion, in denen die Kosten für Schutz und Erhaltung durch die Waldbewirtschaftung nicht getragen werden94. 87 Güthler/Market/Häusler/Dolek, BfN-Skript 146 (2005), S. 142; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 12. 88 von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 10. 89 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 166. 90 § 2 Rahmenvertrag Naturschutz im Wald. 91 § 12 Anlage 1 a) zum Rahmenvertrag über den Naturschutz im Wald. 92 Vgl. insb. Pkt. 5 der Richtlinien über Bewirtschaftungsverträge des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf forstwirtschaftlich nutzbaren Flächen (Bayerisches Vertragsnaturschutzprogramm Wald – VNPWaldR), Gemeinsame Bekanntmachung der Bayerischen Staatsministerien für Umwelt, Gesundheit und Verbraucherschutz und Landwirtschaft und Forsten, vom 17. November 2004 Az. 64f-8633.1–2004/22. 93 Pkt. 7 VNPWaldR. 94 http:// landesregierung. schleswig-holstein. de/ coremedia / generator/ Aktueller_20 Bestand/ MLUR/Information/ZAL/ZAL-Vertragsnaturschutz-Wald.html (28.04.2007).

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1. Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes

II. Verpachtung von Flächen 1. Verpachtung staatseigener Flächen Dem Vertragsnaturschutz unterfallen auch Pachtverträge, die der Staat als Verpächter mit Dritten (häufig mit Umwelt- und Naturschutzorganisationen) abschließt95. Der Pächter verpflichtet sich darin meist zu Unterhaltungs-, Schutz- und Pflegemaßnahmen sowie zu sonstigen Verbesserungen im Sinne der Naturschutzbestimmungen ohne Kostenpflicht für die öffentliche Hand. Diese erhebt dafür üblicherweise keinen Pachtzins oder nur in symbolischer Höhe96. Diese Betreuungsverträge unterscheiden sich von den bisher dargestellten Formen des Vertragsnaturschutzes erheblich dadurch, dass sie ohne Gewinnerzielungsabsicht der Privatpersonen, lediglich mit dem Ziel, die Tier- und Pflanzenwelt der betreffenden Vertragsfläche zu erhalten, eingegangen werden. Darüber hinaus können die Naturschutzverbände zu diesen Tätigkeiten nicht durch ordnungsrechtliche Verfügungen herangezogen werden. Da diese Pachtverträge nur auf Grund des naturschützerischen Engagements der Pächter abgeschlossen werden, stellen sich eine Reihe von Rechtsfragen nicht, die im Bereich des „eigentlichen“ Vertragsnaturschutzes von Interesse sind.

2. Anpachtung von Flächen durch die öffentliche Hand Möglich ist ferner, dass die öffentliche Hand selbst als Pächterin (oder in einer ähnlichen Funktion) auftritt und von den Grundstückseigentümern das Recht erwirbt, eine Privatfläche naturschutzfördernd zu bewirtschaften. Im Rahmen dieser Verträge können sich Privateigentümer z. B. zur Duldung der staatlichen Vornahme von Baumartenwechsel, Waldrandgestaltung, Wiederherstellung historischer Waldnutzungsformen oder Nutzungsverzicht verpflichten97. In diesen Fällen wird die Bewirtschaftungsverantwortung der öffentlichen Hand übertragen, während bei den bisher dargestellten Verträgen die privaten Vertragspartner zur Vornahme umweltpflegender Tätigkeit bzw. zur Unterlassung umweltschädigender Handlungen verpflichtet werden. In der Literatur wird daher die Ansicht vertreten, diese Verträge nicht dem Vertragsnaturschutz zuzurechnen98. Eine Zurechnung kann jedoch unproblematisch 95

Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 3; Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (860). 96 Fritz, UPR 1997, S. 439 (442). 97 Fritz, UPR 1997, S. 439 (442). 98 Zeibig, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 43; Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 3; Erich Gassner, in: Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 1, 3; Markus H. Müller/Heinz Stöckel, Naturschutzrecht, § 8 Rn. 6; wobei in den Kommentaren nicht ganz eindeutig ist, ob eine Zurechnung schlechthin abgelehnt wird oder die Möglichkeit der Anpach-

E. Erscheinungsformen

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vorgenommen werden. Gemäß § 9 BNatSchG können die Länder zwar bestimmen, dass Eigentümer oder Nutzungsberechtigte von Grundflächen gewisse Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dulden haben. Es steht ihnen damit offen, ordnungsrechtlich eine Duldungspflicht festzulegen. Das Landesrecht hat jedoch gemäß § 8 BNatSchG sicherzustellen, dass geprüft wird, ob der Zweck der im Rahmen der Naturschutzgesetze erlassenen Vorschriften auch durch vertragliche Vereinbarungen erreicht werden kann. Daher ist auch zu prüfen, ob eine Duldungspflicht vertraglich vereinbart werden kann. Somit unterfallen diese Pacht- bzw. pachtähnlichen Verträge dem Regelungsbereich der zum Vertragsnaturschutz erlassenen Vorschriften und sind diesem zuzurechnen.

III. Ankauf von Flächen durch die öffentliche Hand Bei besonders schützenswerten Flächen geht die öffentliche Hand manchmal dazu über, diese käuflich zu erwerben und durch eigenes Verwaltungspersonal betreuen zu lassen. Dies ist mit erheblichen Kosten verbunden und daher nicht dazu geeignet, Naturschutz auf einer großen Fläche zu betreiben99. Teilweise wird befürwortet, auch diese Kaufverträge dem Vertragsnaturschutz zuzurechnen100. Es ist jedoch fraglich, ob diese Verträge den Vorschriften unterfallen, die zur gesetzlichen Einführung des Vertragsnaturschutzes in den Ländern erlassen wurden. Hiernach ist meistens zu prüfen, ob der Zweck von naturschutzrechtlichen Vorschriften auch durch „vertragliche Regelungen“ bzw. durch „vertragliche Vereinbarungen“ erreicht werden kann101. Diese Formulierungen deuten darauf hin, dass, an Stelle von einseitigem hoheitlichem Handeln, Verträge abgeschlossen werden sollen, die beide Vertragsparteien für einen gewissen Zeitraum binden, weil sich die Privatperson zu einer bestimmten naturschützenden Tätigkeit (bzw. Unterlassung oder Duldung) gegen Entgeltzahlung verpflichtet hat. Das ist beim Ankauf von Flächen jedoch nicht der Fall. Dieser ist mit der Übereignung des Grundstücks abgeschlossen und enthält keine Regelungen oder Vereinbarungen, die die Vertragsparteien über diesen Zeitraum hinaus zur Vornahme naturschutzfreundlicher Maßnahmen binden. Der Ankauf selbst trägt damit nicht dazu bei, den Schutzzweck der naturschutzrechtlichen Vorschriften zu erreichen. Es ist daher problematisch, den Flächenkauf durch die öffentliche Hand unter die Vorschriften des Vertragsnaturschutzes zu fassen. Somit ist es ratsamer ihn

tung einer Fläche durch die öffentliche Hand lediglich auf Grund der Seltenheit dieser Handlungsform nicht erwähnt wird. 99 Klaus Nottmeyer-Linden/Stefan Müller/Diethard Horst/Josef Wegge, Optimierung des Vertragsnaturschutzes im Warmenau-Projekt: Zwischenergebnisse, Konzepte, Ziele, in: BfNSkript 31 (2000), S. 85; Fritz, UPR 1997, S. 439 ff. (440). 100 Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (860); Fritz, UPR 1997, S. 439 ff. (440). 101 Vgl. 1. Teil, A.

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1. Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes

nicht unter den Begriff „Vertragsnaturschutz“ fallen zu lassen102. Auf den Ankauf von Flächen durch die öffentliche Hand wird daher im Folgenden nicht näher eingegangen.

F. Abschließende Zusammenstellung der Ergebnisse Mit Hilfe der vorangegangenen Untersuchung lässt sich der Begriff „Vertragsnaturschutz“ in mehrerlei Hinsicht eingrenzen und zu mehr Klarheit verhelfen. So kann er einmal, in Abgrenzung zu allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen, dadurch eingeschränkt werden, dass ihm nur Maßnahmen unterfallen, die primär Naturschutzziele verfolgen und darüber hinaus in Gebieten mit besonderer ökologischer Relevanz vorgenommen werden. Ferner bedarf es des Abschlusses eines Vertrages zwischen der Verwaltung und einer Privatperson, in dem diese sich zu einer naturschutzfördernden Handlung, Duldung oder Unterlassung hinsichtlich eines Grundstückes verpflichtet. Gleichgültig ist hierbei, von welchem Vertragspartner die naturschützende Maßnahme vorgenommen wird. Zusammenfassend kann als Begriffsbestimmung festgehalten werden, dass unter Vertragsnaturschutz alle vertraglichen Vereinbarungen zwischen der öffentlichen Hand und Grundstückseigentümern bzw. sonstigen Nutzungs- oder Pflegeberechtigten zu verstehen sind, die die Umsetzung konkreter flächenbezogener Anliegen des Naturschutzes durch die Vornahme oder Duldung von Naturschutzmaßnahmen bzw. die Unterlassung naturschädigender Handlungen, meist gegen eine entsprechende Honorierung, zum Ziel haben103.

102

Dies ist auch die überwiegend vertretene Ansicht in der Literatur: Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 3; Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, § 8 Rn. 6; Gassner, in: Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 3; Christian Maaß/Peter Schütte, in: Umweltrecht (Hrsg. Koch), § 7 Rn. 110; Michael Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 57; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 36. Darüber hinaus wird auch im Landesnaturschutzgesetz von Mecklenburg-Vorpommern zwischen vertraglichen Vereinbarungen und Angeboten zum Ankauf als eigenverantwortliche Maßnahmen zur Verwirklichung des Naturschutzes unterschieden, vgl. § 3 Abs. 2 LNatG M-V. 103 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 40; vgl. auch von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 2; Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 12; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 41; Bielig, Ökonomische Analyse des Vertragsnaturschutzes, S. 18 ff.

Zweiter Teil

Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Verwaltungspraxis ausgewählter Länder Da dem Bund im Bereich des Naturschutzes bis zur Einführung der Föderalismusreform lediglich eine Rahmengesetzgebungskompetenz gemäß Art. 75 Abs. 1 Nr. 3 GG zukam, die er mit Erlass des Bundesnaturschutzgesetzes wahrgenommen hat, und somit den Ländern die nähere Ausgestaltung der Vorschriften oblag, finden sich auch hinsichtlich der Umsetzung von § 8 BNatSchG (Vertragliche Vereinbarungen) unterschiedliche Formulierungen. Abgesehen von der Frage, ob vertraglichen Regelungen ein Vorrang einzuräumen ist, differieren die Regelungsgehalte der einzelnen Vorschriften jedoch kaum104. Die dennoch vorhandenen Unterschiede in der Anwendung des Vertragsnaturschutzes lassen sich vielmehr zu einem Großteil auf die ungleiche Finanzausstattung der Länder und die unterschiedlichen Gebietskulissen zurückführen. Der folgende Abschnitt behandelt den Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis. Gemeinsam ist insoweit allen Ländern, dass der überwiegende Teil der Verträge im Rahmen eines landesweit geltenden Programms abgeschlossen wird. Da diese Förderprogramme von der EG kofinanziert werden und damit den Vorgaben der ELER-Verordnung entsprechen, weisen sie teilweise erhebliche Ähnlichkeiten auf. Deshalb beschränkt sich der folgende Abschnitt auf eine Darstellung der Verwaltungspraxis in drei Bundesländern, um einen Einblick in die Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Verwaltungspraxis zu eröffnen.

A. Vertragsnaturschutz in Baden-Württemberg I. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Baden-Württemberg Eine Vorschrift, die den Naturschutzbehörden die Beachtung der Möglichkeit vertragliche Vereinbarungen schließen zu können vorgibt, findet sich in BadenWürttemberg erst seit kurzem in § 13 des neu überarbeiteten Naturschutzgesetzes105. Dennoch wird der Vertragsnaturschutz auch in Baden-Württemberg seit

104

Vgl. Erster Teil, A. Gesetz zur Neuordnung des Naturschutzrechts und Änderung weiterer Vorschriften vom 13. Dezember 2005. 105

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2. Teil: Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Praxis

längerem praktiziert, denn die Zulässigkeit vertraglicher Vereinbarungen wurde schon in der alten Fassung des Naturschutzgesetzes vorausgesetzt106.

II. Vertragsnaturschutzprogramme 1. Landschaftspflegerichtlinie Im Entwurf der Landschaftspflegerichtlinie107 (LPR) ist das bedeutendste Vertragsnaturschutzprogramm Baden-Württembergs enthalten. Sie hat ihre Ursprünge in der Landschaftspflegerichtlinie von 1983 und einem „Programm für Extensivierungsverträge“ von 1987, aus denen zunächst die LPR von 1990 hervorgegangen ist, um eine Kofinanzierung durch die Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 zu ermöglichen108. Im Jahre 2001 wurde diese LPR der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 angepasst und im Jahr 2007 durch den heutigen Entwurf ersetzt, um den Vorgaben der ELER-Verordnung gerecht zu werden. Ziel der Richtlinie ist es, durch Förderung von Maßnahmen des Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Landeskultur die Natur und Landschaft auf Grund ihres eigenen Wertes und als Lebensgrundlage und Erholungsraum des Menschen zu schützen, zu pflegen und zu entwickeln sowie die freilebenden Tiere und Pflanzen, insbesondere die vom Aussterben bedrohten oder gefährdeten Arten, in ihrem Lebensraum zu erhalten.

a) Gliederung der Landschaftspflegerichtlinie Die LPR ist in 15 Teile untergliedert. In den ersten vier Abschnitten finden sich allgemeine Hinweise und Voraussetzungen für eine Förderung. Hier werden Ziel und Zweck (Pkt. 1), die der Richtlinie zugrundeliegenden Rechtsgrundlagen (Pkt. 2), die Definitionen der in ihr verwendeten Begriffe (Pkt. 3) sowie die allgemeinen Voraussetzungen für eine Förderung durch die LPR (Pkt. 4) aufgeführt. Bspw. bestimmen die allgemeinen Zuwendungsvoraussetzungen, dass Zuwendungen nur für Maßnahmen in einer bestimmten Gebietskulisse (z. B. Naturschutzgebiet, Landschaftsschutzgebiet, NATURA-2000-Gebiet etc.) gewährt werden. In den folgenden fünf Teilen werden die vorgesehenen zuwendungsfähigen Maß106 Vgl. § 24 a Abs. 3 Nr. 3 NatSchG BW (a. F.), wonach die land- und forstwirtschaftliche Nutzung, die auf Grund einer vertraglichen Bewirtschaftungsbeschränkung zeitweise eingeschränkt oder aufgegeben worden war, wieder aufgenommen werden durfte. 107 Landschaftspflegerichtlinie (LPR) 2007 des Ministeriums für Ernährung und ländlichen Raum Baden-Württemberg (Entwurf Stand: 14.05.2007). Eine endgültige Fassung dieser Richtlinie wird es erst geben, wenn der Maßnahmen- und Entwicklungsplan ländlicher Raum Baden-Württemberg 2007–2013 [vgl. hierzu im 3. Teil unter C. 5. b)] von der EU-Kommission genehmigt wird. Bis zu diesem Zeitpunkt werden die Maßnahmen nach der LPR nur unter Vorbehalt bewilligt. 108 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 117.

A. Vertragsnaturschutz in Baden-Württemberg

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nahmen aufgeführt. An erster Stelle wird der Vertragsnaturschutz genannt (Pkt. 5, Teil A). Gefördert werden darüber hinaus der Biotop- und Artenschutz (Pkt. 6, Teil B), der Grunderwerb (Pkt. 7, Teil C), Investitionen, z. B. in einem landwirtschaftlichen Betrieb oder zur Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Qualitätsprodukte (Pkt. 8, Teil D) und schließlich Dienstleistungen zum Zwecke des Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Landeskultur (Pkt. 9, Teil E). Die letzten sechs Abschnitte beinhalten schließlich wieder Angaben allgemeingültiger Natur, wie bspw. Regelungen bezüglich der Kontrolle, Sanktionierung oder Kürzung der Zuwendungen (Pkt. 10), zur Transparenz und Publizität (Pkt. 12)109 und die erforderlichen Anlagen.

b) Regelung des Vertragsnaturschutzes in der Landschaftspflegerichtlinie Wie bereits ausgeführt wird der Vertragsnaturschutz unter Punkt 5 als Teil A der LPR geregelt. Die zuwendungsfähigen Maßnahmen werden zu Beginn abschließend aufgezählt. Zuwendungsfähig sind hiernach die Extensivierung landwirtschaftlich genutzter Flächen bis zum vollständigen Bewirtschaftungsverzicht (A 1), die Wiederaufnahme oder das Beibehalten einer bestimmten Bewirtschaftung von landwirtschaftlichen Flächen (A 2) und die Pflege einer aus der landwirtschaftlichen Produktion gefallenen Fläche (A 3). Soweit Landwirte einen entsprechenden Vertrag eingehen, haben sie in ihrem gesamten Betrieb die Grundanforderungen der Artikel 4 und 5 und der Anhänge III und IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 sowie die Grundanforderungen für die Anwendung von Düngemitteln und Pflanzenschutzmitteln gemäß Art. 39 Abs. 3 der ELER-Verordnung oder ggf. die nationalen Bestimmungen, die die genannten Grundanforderungen konkretisieren bzw. umsetzen, einzuhalten (Pkt. 5.6 Tiret 11). Zuwendungsempfänger nach dieser Richtlinie können jedoch nicht nur Landwirte, sondern auch andere Personen des Privatrechts (z. B. ein Verband oder Verein), Personen des öffentlichen Rechts, Gebietskörperschaften oder zwischengeschaltete Stellen sein (Pkt. 5.2). Diese Zwischenstellen sind i. d. R. Einrichtungen mit Beteiligung von Gebietskörperschaften, die ihrerseits Verträge mit den Bewirtschaftern abschließen. Hierfür erhalten sie vom Land bis zu 70 % der Beihilfe (Pkt. 5.5). Den restlichen Betrag müssen sie aus Eigen- oder Drittmitteln bestreiten. Einer Kommune wird auf kommunaler Fläche bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen (z. B. innerhalb einer Biotopvernetzungskonzeption) eine Zuwendung gewährt (Pkt. 5.6, Tiret 8). Dies geschieht jedoch nicht auf vertraglicher 109 Anhang VI (2.1) der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2006 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfond für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), ABl. L 368/15 verpflichtet die jeweils zuständige Behörde dazu im Interesse einer verbesserten Transparenz mindestens einmal im Jahr ein Verzeichnis der von der LPR Begünstigten zu erstellen.

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2. Teil: Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Praxis

Basis, vielmehr wird der Betrag der Kommune als zwischengeschaltete Stelle zugesprochen, denn das Land schließt mit einer Kommune wie auch mit einem Verein oder Verband auf deren eigenen Flächen keine Zuwendungsverträge (Pkt 5.6, Tiret 6). Es ergeben sich damit folgende Möglichkeiten für das Zustandekommen naturschutzrechtlicher Verträge im Rahmen der LPR: das Land schließt Zuwendungsverträge mit einem Land- bzw. Forstwirt oder einer sonstigen Person des Privatrechts, unabhängig von den Eigentumsverhältnissen am Grundstück bzw. mit einem Verband, Verein oder einer Kommune, soweit es sich nicht um deren eigene Flächen handelt. Möglich ist ferner der Vertragsschluss einer zwischengeschalteten Stelle mit einem Dritten (z. B. einem Landwirt). Die Verträge sind für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren abzuschließen (Pkt. 5.6, Tiret 1). Die zuwendungsfähigen Ausgleichssätze für die naturschützenden Maßnahmen werden in Anhang 1 der LPR dargestellt. Die Zuwendungssätze bewegen sich je nach Maßnahme zwischen 50 € und 405 €/ha/Jahr. Eine Zuwendung nach dieser Richtlinie ist ausgeschlossen, wenn sie nach anderen Richtlinien der EU, des Bundes oder des Landes möglich ist, bzw. wenn bereits eine Zahlung für eine Fläche auf Grund des „Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichs“110 erfolgt. Darüber hinaus kann die Förderung des Biotop- und Artenschutzes gemäß Pkt. 6 Teil B (Förderung der Artenvielfalt sowie Anlage und Pflege von Biotopen) der LPR dem Vertragsnaturschutz zugerechnet werden, denn auch im Rahmen dieses Abschnitts ist der Abschluss von Verträgen vorgesehen. Im Gegensatz zu den in Teil A enthaltenen Regelungen, beträgt die vorgesehene Vertragslaufzeit hier jedoch lediglich ein Jahr (vgl. Pkt. 6.7, Tiret 1 LPR).

c) Abschließende Betrachtung Insgesamt gesehen zählt die LPR zu den komplizierteren Naturschutzprogrammen. Zwar ist von Vorteil, dass in dieser Richtlinie alle vom Land geförderten, überwiegend dem Naturschutz und der Landschaftspflege dienenden Maßnahmen vereint sind und somit von Teilnahmewilligen kaum eine Förderungsmöglichkeit übersehen werden kann. Die LPR ist jedoch dadurch, dass sie sowohl den Vertragsnaturschutz als auch andere Naturschutzmaßnahmen auf Beihilfebasis regelt und der Vertragsnaturschutz in direkte Verträge mit Landwirten sowie in Verträge mit zwischengeschalteten Stellen unterteilt ist, unübersichtlich und schwer verständlich.

110 Hierbei handelt es sich um das „allgemeine Agrarumweltprogramm“ des Landes BadenWürttemberg, in dessen Rahmen die allgemeinen und gebietsunabhängigen Agrarumweltmaßnahmen angeboten werden. Eine endgültige neue Fassung ist bisher nicht vorhanden. Vgl. zu diesem Programm im Folgenden.

A. Vertragsnaturschutz in Baden-Württemberg

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2. Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich Der Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich (MEKA) wurde 1992 eingeführt, im Jahr 2000 durch MEKA II111 ersetzt und nunmehr als MEKA III den Anforderungen der ELER-Verordnung angepasst und teilweise fortentwickelt, bzw. optimiert. Sein Ziel ist der Ausgleich von Leistungen der Landwirtschaft zur Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft, zur Einführung und Beibehaltung umweltschonender bzw. extensiver Erzeugungspraktiken und zum Schutz der natürlichen Ressourcen. Im Gegensatz zur LPR dient der MEKA II daher nicht schwerpunktmäßig dem Naturschutz und der Landschaftspflege. Auch können die zuwendungsfähigen Maßnahmen überwiegend unabhängig von einer bestimmten vorgeschriebenen Gebietskulisse vorgenommen werden. Lediglich die Kategorie „Erhaltung besonders geschützter Lebensräume“ ist auf eine festgelegte ökologische Förderkulisse beschränkt, die von der unteren Naturschutzbehörde bzw. vom Amt für Landwirtschaft bestätigt werden muss. Hervorgehoben werden kann ferner, dass im MEKA III für manche naturschutzfördernde Handlungen die Maßnahmeförderung durch eine ergebnisorientierte Förderung ersetzt wurde. So kann z. B. an Hand einer bestimmten Anzahl von Pflanzenarten auf einer Fläche, die vom Landwirt mit Hilfe eines Kennartenkataloges selbst bestimmt wird, die Wirkung einer extensiven Nutzung dargestellt werden112. Dies zeigt, dass die Übergänge zur LPR hinsichtlich mancher Zuwendungen fließend sind. Da die Abwicklung des MEKA III jedoch ausschließlich auf dem Antragsweg erfolgt, können auch die Zuwendungen, die vorwiegend Naturschutzmaßnahmen fördern, nicht dem Vertragsnaturschutz zugerechnet werden. 3. Regionale Landschaftspflegeprogramme Die Entwicklung regionaler Landschaftspflegeprogramme wird aus naturschutzfachlicher Sicht als sinnvoll erachtet, da hierdurch den regionalen Spezifika (Vorkommen von Arten, Biotopen oder Nutzungsformen, spezifische naturräumliche Situationen) besondere Beachtung geschenkt werden kann113. Zu begrüßen ist da111

Richtlinie des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung der Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft und von Erzeugungspraktiken, die der Marktentlastung dienen (Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich – MEKA II –) vom 12.09.2000 – Az. 65-8872.53 –. 112 Die ergebnisorientierte Honorierung war bereits im MEKA II enthalten. Die Einführung dieser ergebnisorientierten Honorierung in Baden-Württemberg wird als Pionierarbeit in diesem Bereich angesehen, vgl. Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiterentwickeln, S. 40. 113 Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 136; Güthler/Kretzschmar/Pasch, BfN-Skript 86 (2003), S. 17 ff.; Güthler, BfN-Skript 89 (2003), S. 94; Elke Bertge/Sonja-Katerina Hespelt/Christoph Tute, Ergebnisorientierte Honorierung ökologischer Leistungen der Landwirtschaft, in: BfN-Skript 89 (2003), S. 27; Klaus Nottmeyer-Linden/Dieter Pasch, Vertragsnaturschutz in NRW – Berichte aus der Praxis, in: BfN-Skript 89 (2003), S. 66 f., 70; von Münchhausen, BfN-Skript 89 (2003), S. 80.

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2. Teil: Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Praxis

her, dass auch in der neuen Landschaftspflegerichtlinie die Möglichkeit einer zusätzlichen Förderung durch die Kommunen vorgesehen ist (vgl. Pkt. 5. 5 der LPR). Aufgrund der zunehmenden Finanzknappheit in den Haushalten der Kommunen und der Möglichkeit Naturschutzmaßnahmen vollständig über die LPR zu finanzieren, werden regionale Landschaftspflegekonzepte trotzdem immer seltener114. Das Landschaftspflegeprojekt „Trockenhänge im Kocher- und Jagsttal“ bspw. wurde von anliegenden Kommunen entwickelt und mitfinanziert (20 % Gemeinden, 10 % Kreise), um mit Hilfe naturschutzrechtlicher Verträge diese Flächen zu erhalten. Als zwischengeschaltete Stellen gemäß der LPR erhielten die Kommunen 70 % der zuwendungsfähigen Kosten vom Land. Mittlerweile schließen die Kommunen jedoch keine Verträge mehr mit Landbewirtschaftern ab. Es wird vielmehr versucht die Naturschutzziele durch Verträge der Landbewirtschafter mit dem Land gemäß der LPR zu erreichen, da hierdurch die Gemeinde keine Kosten zu tragen hat und die Kosten des Landes in der Regel, auf Grund der Kofinanzierung durch die EU in Höhe von 50 %, geringer sind115.

B. Vertragsnaturschutz in Hessen I. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Hessen Das Land Hessen ermöglicht Flächenbewirtschaftern bereits seit 1989 ihre Grundstücke im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gegen ein angemessenes Honorar nach naturschutzfachlichen Kriterien zu bewirtschaften116. Hierfür hat es zahlreiche Naturschutzprogramme, wie bspw. das „Investitionsprogramm Naturschutz“, das „Bachrand-“, „Ackerrandstreifen-“, „Ökowiesen-“, „Streuobst-“ und „Vertragsnaturschutzprogramm“ erlassen117. Zur gleichen Zeit wurden auch Programme entwickelt, deren Schwerpunkt in der agrarwirtschaftlichen Förderung liegt, wie z. B. das „Flächenstilllegungs- und Extensivierungsprogramm“. Im Zuge der Anpassung dieser Programme an die Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 sind hieraus zwei aufeinander abgestimmte Programme hervorgegangen. Die einzelflächenbezogenen Naturschutzmaßnahmen wurden im „Hessischen Landschaftspflegeprogramm“ (HELP) vom Februar 1994 zusammengefasst, während die mehr agrarwirtschaftlich orientierten Programme ins „Hessische Kulturland-

114

Persönliche Mitteilung Friedrich Kretzschmar Regierungspräsidium Freiburg, 13.07. 2007. 115 Persönliche Mitteilung Michael Buß, Landratsamt Hohenlohekreis, 49. Kalenderwoche 2005. 116 Information des Hessischen Ministeriums für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz; www.hmulv.hessen.de/naturschutz_forsten/vertragsnaturschutz. 117 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 129 f. mit einer ausführlicheren Aufzählung.

B. Vertragsnaturschutz in Hessen

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schaftsprogramm“ (HEKUL) vom Juni 1994 überführt wurden118. Durch die Einführung der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 wurde eine zweite Anpassung dieser Programme erforderlich, die auch jeweils vorgenommen wurde. Auf Grund der durch die ELER-Verordnung neu festgelegten Rahmenbestimmungen für den Programmplanungszeitraum von 2007–2013 mussten erneut Änderungen an diesen Programmen vorgenommen werden. In diesem Rahmen wurde sowohl das „HELP“ als auch das „HEKUL“ aufgehoben und stattdessen ein neues Hessisches Integriertes Agrarumweltprogramm (HIAP) geschaffen. Eine Regelung des Vertragsnaturschutzes findet sich in Hessen seit Oktober 2002. In der vormals geltenden Fassung des Hessischen Naturschutzgesetzes (HENatG)119 wurde in § 2 b Abs. 1 bestimmt, dass bei allen Maßnahmen zur Durchführung des Naturschutzrechtes Verträgen der Vorzug vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen zu geben ist, soweit der beabsichtigte Zweck auf diese Weise mit angemessenem Aufwand erreicht werden kann. Diese Vorrangregelung wurde auch in das neue Hessische Naturschutzgesetz120 übernommen, vgl. § 4 HeNatG. Hessen zählt damit zu den wenigen Ländern121, die dem Vertragsnaturschutz einen gesetzlichen Vorrang vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen einräumen. Da dieser Vorrang jedoch nur für den Fall gilt, dass der beabsichtigte Zweck auch mittels Vertrag erreicht werden kann und sich die Anwendung des Vertragsnaturschutzes zumeist ohnehin auf die hierzu entwickelten Programme begrenzt, ist fraglich, ob sich hierdurch ein erkennbarer Unterschied zur Verwaltungspraxis in anderen Ländern ergibt.

II. Vertragsnaturschutzprogramme 1. Hessisches Integriertes Agrarumweltprogramm (HIAP) Das „HAIP“ ist Teil der Beihilferichtlinien für die nachhaltige Bewirtschaftung landwirtschaftlicher und naturschutzfachlich wertvoller Flächen in Hessen122, die sich in fünf Kapitel untergliedern. Neben dem in Kapitel 2 dargestellten Agrarumweltprogramm finden sich im dritten Abschnitt die Vorgaben für Ausgleichszah118

von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 130. Hessisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Hessisches Naturschutzgesetz – HENatG) in der Fassung vom 16. April 1996 (GVBl. I S. 154), zuletzt geändert durch Gesetz vom 1. Oktober 2002. 120 Hessisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Hessisches Naturschutzgesetz – HENatG) in der Fassung vom 16. April 1996 (GVBl. I S. 154), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.10.2005 (GVBl. I S. 674). 121 Neben § 2 b Abs. 1 HENatG findet sich eine vergleichbare Vorschrift in § 7 des Naturschutzgesetzes von Sachsen-Anhalt. 122 Beihilferichtlinien für die nachhaltige Bewirtschaftung landwirtschaftlicher und naturschutzfachlich wertvoller Flächen in Hessen (Beihilferichtlinien vom 22.12.2007 (StAnz. Nr. 05/2008 vom 28.01.2008)). 119

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2. Teil: Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Praxis

lungen in benachteiligten Gebieten. Im ersten Kapitel sind die allgemeinen für die beiden Unterstützungsprogramme gleichermaßen geltenden Bestimmungen enthalten. Bspw. wird hier der Beihilfezweck durch eine Aufzählung der förderfähigen Maßnahmen und den Hinweis, dass diese den Anforderungen des Art. 39 Abs. 3 der ELER-Verordnung entsprechen müssen123, näher umrissen124. Im Anschluss findet sich eine Darstellung der in dieser Richtlinie enthaltenen Definitionen und Abkürzungen125. Festgestellt wird in diesen Bestimmungen darüber hinaus, dass kein Rechtsanspruch auf die Beihilfen besteht und bei einem die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel übersteigenden jährlichen Antragsvolumen sogar eine Kürzung der beantragten Flächen nach Maßgabe des Art. 27 Abs. 9 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 vorgenommen werden kann126. Daneben werden in diesem ersten Teil auch die Fälle von höherer Gewalt127, die Kontrollen, Sanktions- und Rückforderungsmöglichkeiten128 aufgeführt. Das Kapitel schließt mit dem Hinweis der Subventionserheblichkeit der Antragsangaben gemäß § 264 StGB. Die Kapitel vier und fünf beinhalten schließlich die Schlussbestimmungen und Anlagen. Das „HIAP“ selbst gliedert sich in einen Teil A, der die allgemeinen Bestimmungen enthält und einen Teil B, in dem die einzelnen Fördermaßnahmen aufgeführt werden. Die allgemeinen Bestimmungen betreffen insbesondere die Beihilfevoraussetzungen und die Verpflichtungen der Programmteilnehmer im weiteren Verfahrensverlauf. Bspw. wird hier geregelt, dass eine Teilnahme nur für die Bewirtschaftung von Flächen möglich ist, die sich in Hessen befinden129 und die Gewährung einer Beihilfe von der Stellung eines Teilnahmeantrages, dem Abschluss eines Rahmenvertrages, in dem Art und Umfang der einzuhaltenden Verpflichtungen geregelt werden, sowie der Einreichung eines jährlichen Auszahlungsantrages abhängig ist130. Die Verpflichtung kann grds. nur für einen Mindestzeitraum von 5 Jahren eingegangen werden. Lediglich für das Förderverfahren „Besondere Lebensräume und Habitate“ ist die Möglichkeit einer Einjahresverpflichtung vorgesehen131. Die Möglichkeit einer Beteiligung an diesem Programm ist darüber hinaus nur gegeben, wenn die jeweiligen Grundstücke in einer bestimmten Gebietskulisse belegen sind. Grundlage für diese Gebietskulisse sind bestimmte Fachkulissen, wie z. B. der Naturschutz (NATURA 2000 Gebiete, Naturschutzund Landschaftsschutzgebiete, Biotopverbundsflächen) oder der Gewässerschutz (Ackerflächen an ständig wasserführenden Gewässern). Auf dieser Basis können die einzelnen Landkreise eine Prioritätensetzung für das Förderangebot in den ein123 124 125 126 127 128 129 130 131

Vgl. zu den Anforderungen dieser Vorschrift den 1. Teil, A. Kap. 1 Nr. 1. 2 und 1. 3. Kap. 1 Nr. 2. Kap. 1 Nr. 3. Kap. 1 Nr. 4. Kap. 1 Nr. 5. Kap. 2 A. Nr. 1. 1. Kap. 2 A. Nr. 1. 2. Kap. 2 A. Nr. 1. 3.

B. Vertragsnaturschutz in Hessen

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zelnen Fachkulissen vornehmen132. Des Weiteren findet sich in diesem Teil eine Aufzählung der Kombinationsmöglichkeiten von Agrarumweltverpflichtungen133 sowie den allgemein und unabhängig von den jeweils vereinbarten Maßnahmen einzuhaltenden Verpflichtungen (bspw. die Vertragsflächen selbst zu bewirtschaften und keinen Klärschlamm auf ihnen auszubringen, keine Landschaftselemente zu beseitigen oder auch den zuständigen Bewilligungsbehörden alle erforderlichen Daten zur Verfügung zu stellen)134. Die Möglichkeit einer Übernahme und Übertragung der HIAP-Verpflichtung ist ebenfalls vorgesehen. Wird die für eine bestimmte Fläche bestehende Verpflichtung vom neuen Bewirtschafter nicht übernommen, hat der bisherige Vertragsnehmer jedoch grds. die erhaltenen Beihilfen zurückzuerstatten135. In Teil B des „HIAP“ sind insgesamt sieben Förderverfahren vorgesehen: der ökologische Landbau, der Anbau von Zwischenfrüchten und Untersaaten, die Anlage von Blühflächen oder Schonstreifen, der Pheromoneinsatz im Weinbau, die standortangepasste Grünlandextensivierung, die Bewirtschaftung von besonderen Lebensräumen und Habitaten sowie der Weinbau in Steillagen. Diese Verfahren sind jedoch im Wesentlichen übereinstimmend aufgebaut. So wird zunächst der Gegenstand der Beihilfe festgelegt und näher umschrieben. Nach einer Aufzählung der spezifischen Fördervoraussetzungen folgt die Festlegung der Beihilfenhöhe, die üblicherweise je Hektar und Jahr angegeben wird136. Eine Ausnahme bildet insoweit die Bewirtschaftung von besonderen Lebensräumen und Habitaten. Hier basiert die Beihilfenberechnung auf maßnahmenindividuellen Einzelkalkulationen137. Die bei Verstößen gegen die maßnahmenspezifischen Bewirtschaftungsanforderungen jeweils vorgesehenen Kürzungen und Sanktionen finden sich am Ende eines jeden Förderverfahrens. Da im „HIAP“ das Hessische Landschaftspflegeprogramm, das „HEKUL“ und auch die bisher gesondert erfolgte Förderung eines bestimmten nach natur- bzw. landschaftsschützenden Gesichtspunkten ausgerichteten Weinanbaus zusammengefasst wurden138, beinhaltet das jetzige Programm nicht ausschließlich Maßnahmen, die üblicherweise dem Vertragsnaturschutz zugeteilt werden, sondern auch Tätigkeiten, die eher den allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen zuzurechnen sind, wie z. B. der ökologischen Landbau oder die extensive Bewirtschaftung. Ein wesentlicher Unterschied zu den bisher im Rahmen des „HEKUL“ geförderten Maß132

Kap. 2 A. Nr. 1. 4. Kap. 2 A. Nr. 1. 6. 134 Kap. 2 A. Nr. 2. 4. 135 Kap. 2 A. Nr. 2. 5. 1. 136 Bspw. beträgt die Beihilfenhöhe für Blühflächen 55 € je ha/Jahr. Für die Anlage von Schonstreifen mit der Einsaat standortangepasster Pflanzenmischungen sind 372 € je ha/Jahr vorgesehen. 137 Kap. 2 B. Nr. 6. 3. 138 Vgl. hierzu Kap. 4 Nr. 1. 1, wo sich eine Aufzählung der aufgehobenen Richtlinien findet. 133

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2. Teil: Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Praxis

nahmen besteht jedoch in der nunmehr geltenden Förderungsabhängigkeit der einzelnen Verfahren vom Vorliegen einer bestimmten Gebietskulisse, was wiederum mehr dem Vorgehen beim Vertragsnaturschutz entspricht.

2. Rahmenvertrag für den Naturschutz im Wald Neben dem „HIAP“, das schwerpunktmäßig an Landwirte gerichtet ist, wurde mit dem „Rahmenvertrag für den Naturschutz im Wald“ ein Naturschutzprogramm für die hessische Forstwirtschaft geschaffen139. Dies wurde auf Grund der umfangreichen Meldung von FFH-Gebieten an die Europäische Kommission, für die neben dem staatlichen Waldbesitz auch Körperschafts- und Privatwald in Anspruch genommen werden musste, als erforderlich angesehen. Der Rahmenvertrag weist, verglichen mit dem „HIAP“ oder anderen Vertragsnaturschutzprogrammen, einige Besonderheiten auf. So enthält er bspw. keinen Katalog, der die Vornahme bestimmter Maßnahmen vorschreibt. Vorgegeben wird lediglich das Ziel, z. B. Erhöhung des Laubholzanteils. Die hierfür erforderlichen waldbaulichen Entscheidungen zu treffen, ist dem Waldbesitzer überlassen. Da es Ziel dieses Rahmenvertrags ist, die Kooperation zwischen den Vertragsparteien zu fördern, ist die zuständige Behörde dazu verpflichtet, das Gespräch mit den betroffenen Waldbesitzern zu suchen, soweit sie sich auf Grund naturschutzfachlicher Gesichtspunkte zum Handeln in einem bestimmten Gebiet veranlasst sieht. Zu diesem Gespräch sind auch die betroffene Gemeinde und den Vertreter der örtlichen Waldbesitzerorganisation hinzuzuziehen (§ 6 des Vertrages). Gemäß § 9 des Vertrages kann das Land verlangen, dass die betroffenen privaten Waldbesitzer bevollmächtigte Personen benennen, sofern die Zahl der privaten Waldeigentümer in einem Gebiet beim Abschluss von Einzelverträgen zu unverhältnismäßigem Verwaltungsaufwand führen würde. Diese führen dann die Verhandlungen und schließen gegebenenfalls auch die Verträge ab. Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass sowohl der Rahmenvertrag als auch die hierauf beruhenden Einzelverträge auf unbestimmte Zeit abgeschlossen wurden bzw. werden und eine Kündigung frühestens nach Ablauf von zehn Jahren zulässig ist. Für die Einzelverträge wurden zwei Vertragsmuster entworfen (Waldbesitzer/ forstwirtschaftlicher Zusammenschluss), die in den Anlagen 1 a) und 1 b) des Rahmenvertrages enthalten sind. In ihnen werden auf der Grundlage der feststehenden Erhaltungs- und Schutzziele Bewirtschaftungsregeln für das Gebietsmanagement sowie für die administrativen140 und naturschutzfachlichen141 Leistungen festgelegt. 139

Vgl. Erster Teil, E. I. Unter administrativen Leistungen sind insbesondere die Datenbereitstellung, die Aufstellung und Durchführung des Managementplans und das Monitoring zu verstehen. 141 Naturschutzfachliche Leistungen hingegen beziehen sich insbesondere auf das Laubholzund Totholzmanagement, die Erhaltung strukturreicher Bestände und die dauerwaldige Bewirtschaftung. 140

C. Vertragsnaturschutz in Niedersachsen

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Für die Vertragsabwicklung wird zur Minimierung des Verwaltungsaufwandes beider Vertragspartner in § 9 Abs. 4 (bzw. § 10 Abs. 4) der Musterverträge eine Sechsjahresperiode vorgesehen. Um die finanzielle Belastung der Beitragsempfänger zu verringern, ist ihnen jedoch zu Beginn einer jeden Periode eine Abschlagszahlung von 30 % des für den gesamten Zeitraum errechneten Entgelts zu gewähren.

3. Regionale Landschaftspflegeprogramme Auch in Hessen sind regionale Landschaftspflegeprogramme selten vorzufinden. Insgesamt war in Hessen im Programmplanungszeitraum von 2000–2006 die Nachfrage von Landwirten nach Teilnahmemöglichkeiten am Vertragsnaturschutz größer als das zur Verfügung stehende Angebot142. Eine Erweiterung des Angebots wurde jedoch nicht vorgenommen, vielmehr wurden die zur Verfügung stehenden Mittel im Jahr 2005 zurückgefahren143. Die weitere Entwicklung im neuen Planungszeitraum von 2007–2013 bleibt abzuwarten.

C. Vertragsnaturschutz in Niedersachsen I. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Niedersachsen Der Vertragsnaturschutz kam über das niederländische Schutzkonzept „Relatienota“ nach Niedersachsen und wurde 1985 in die Richtlinie „Erschwernisausgleich“144 eingebunden145. Diese Richtlinie verknüpfte hoheitlichen Grundschutz auf Grünlandflächen in Schutzgebieten mit vertraglichem Zusatzschutz. Im Jahr 1997 wurde die Richtlinie durch die auf § 29 Abs. 3 S. 2 des Niedersächsischen Naturschutzgesetztes (NNatSchG) basierende Verordnung „Erschwernisausgleich und Vertragsnaturschutz“ ersetzt. Zusätzlich wurde im Jahr 1995 zum Schutz des Feuchtgrünlandes außerhalb von Nationalparks, Naturschutzgebieten und Schutzbiotopen das „Feuchtgrünlandschutzprogramm“146 erlassen, das teil142

Naturschutz aktuell NABU-Pressedienst Hessen vom 15.02.2005. Naturschutz aktuell NABU-Pressedienst Hessen vom 15.02.2005; Hubert Drews, Naturschutzbeirat der Unteren Naturschutzbehörde, Warnung vor unermesslichem Schaden, www. odenwaldkreis.de, 28.09.2005 (Presseartikel vom 16.12. 2004). 144 Richtlinie über die Gewährung eines Erschwernisausgleichs zur Erhaltung und Sicherung von Dauergrünlandflächen in Naturschutzgebieten und Nationalparks (Richtlinien Erschwernisausgleich), RdErl. d. ML vom 27. 9. 1985, in: Nds. MBl. Nr. 41/1985, S. 994 ff.; vgl. dazu Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, S. 145 f. 145 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 72. 146 Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für die Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung von Feuchtgrünland in großräumigen Gebieten (Feuchtgrünlandschutzprogramm – Aufbauleistung Naturschutz), Runderlass des Nds. Umweltministeriums vom 19.06.1995, in: Nds. MBl. Nr. 37/1995, S. 1102 ff. 143

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2. Teil: Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Praxis

weise mittels Verträgen durchgeführt wurde147. Daneben gab es noch einige andere Programme, so z. B. das „Wildvogelschutzprogramm“ (1995/1996) oder das „Ackerwildkrautprogramm“ (1997)148. Die beiden letztgenannten Förderungsmöglichkeiten wurden im Zuge der Anpassung an die Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 zu einem Programm, dem „Kooperationsprogramm Erhaltung der biologischen Vielfalt“149, zusammengefasst. Auch das „Feuchtgrünlandschutzprogramm“ hat eine derartige Anpassung erfahren150. Neu geschaffen wurden im Rahmen dieser Änderungen das „Kooperationsprogramm-Dauergrünland“151 und das „Kooperationsprogramm Biotoppflege“152. Zur Anpassung an die nunmehr geltende ELER-Verordnung hat Niedersachsen das Kooperationsprogramm Naturschutz erarbeitet, das die bisherigen einzelnen Kooperationsprogramme ablöst153. Eine gesetzliche Grundlage für vertragliche Vereinbarungen im Bereich des Naturschutzrechts findet sich seit 1996 in § 29 Abs. 3 NNatSchG. Die Vorschrift unterscheidet sich von den bisher dargestellten Regelungen dadurch, dass sie sich nicht im ersten, die allgemeinen Vorschriften beinhaltenden Abschnitt befindet, sondern im fünften Abschnitt des NNatSchG, der Vorschriften über Schutz, Pflege und Entwicklung bestimmter Teile von Natur und Landschaft enthält. § 29 NNatSchG selbst beinhaltet Regelungen über Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen in Schutzgebieten. Vertragsnaturschutz war jedoch nicht nur in Schutzgebieten vorgesehen. Wie sich § 52 Abs. 1 S. 3 NNatSchG entnehmen lässt, gibt es den „öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen“ gemäß § 29 Abs. 3 NNatSchG entsprechende „öffentlich-rechtliche Förderprogramme“ des Landes, die als Vertragsnaturschutz im „weiteren“ Sinne angesehen werden154.

147

von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 74. von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 78 f. mit weiteren Beispielen und Erläuterungen. 149 Richtlinie über die Gewährung von Zahlungen für freiwillige Vereinbarungen zur Bereitstellung von Rast- und Nahrungsflächen für nordische Gastvögel sowie für Artenschutzmaßnahmen auf Ackerflächen (Kooperationsprogramm Erhaltung der biologischen Vielfalt), RdErl. d. MU v. 14.2.2001 – 21-04035/06 2001 – (Nds. MBl. S. 727). 150 Richtlinie über die Förderung der Erhaltung, Entwicklung und Wiederherstellung von Feuchtgrünland in großräumigen Gebieten (Kooperationsprogramm Feuchtgrünland), RdErl. d. MU v. 14.2.2001 – 21-22281/01/03 2001 – (Nds. MBl. S. 716). 151 Richtlinie über die Gewährung von Zahlungen für freiwillige Vereinbarungen zur Erhaltung und Entwicklung von Dauergrünland in Naturschutzgebieten, Nationalparken und Biosphärenreservaten (Kooperationsprogramm-Dauergrünland NSG/NLP/BR) RdErl. d. MU v. 14.2.2001 – 27/28-01224/3/1/2 – (Nds. MBl. S. 722). 152 Richtlinie über die Gewährung von Zahlungen für freiwillige Vereinbarungen zur Erhaltung, Pflege und Entwicklung von bestimmten Biotoptypen (Kooperationsprogramm Biotoppflege), RdErl. d. MU v. 14.2.2001 – 27/28-01224/3/2/2 – (Nds. MBl. S. 719). 153 Richtlinie über die Gewährung von Zahlungen zur naturschutzgerechten Bewirtschaftung landwirtschaftlich genutzter Flächen in den Ländern Bremen und Niedersachsen (Kooperationsprogramm Naturschutz – KoopNat), Stand 8.08.2007. 154 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 70. 148

C. Vertragsnaturschutz in Niedersachsen

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Mittlerweile hat der Vertragsnaturschutz eine weitere Stärkung erfahren. Im Juni 2005 wurde eine Neufassung des NNatSchG155 verabschiedet, in deren Rahmen § 28 a NNatSchG ein sechster Absatz zugefügt wurde. § 28 a NNatSchG regelt den Umgang mit besonders geschützten Biotopen. Gemäß § 28 a Abs. 2 NNatSchG sind alle Handlungen verboten, die zu einer Zerstörung oder sonst erheblichen Beeinträchtigung des besonders geschützten Biotops führen können. Dieses Verbot gilt gemäß Abs. 6 jedoch nicht für besonders geschützte Biotope auf einer landwirtschaftlichen Nutzfläche, die während der Laufzeit einer vertraglichen Vereinbarung über Bewirtschaftungsbeschränkungen oder danach entstanden sind, wenn innerhalb von 15 Jahren nach Auslaufen des Vertrages wieder eine landwirtschaftliche Bewirtschaftung aufgenommen wird156. Die Einführung des sechsten Absatzes ist dem Naturschutz aus zwei Gesichtspunkten zuträglich. Zum einen sind die Landwirte eher bereit einen naturschutzrechtlichen Vertrag zu schließen, wenn sie wissen, dass ihnen die Vertragsfläche als landwirtschaftliche Nutzfläche nicht verloren geht. Dies könnte jedoch ohne die Regelung, soweit aus der Vertragsfläche ein besonders geschütztes Biotop geworden ist, geschehen. Zum anderen muss die Fläche nach Ende der Vertragslaufzeit nicht sofort wieder herkömmlich genutzt werden, um nicht bei einer späteren Nutzung gegen § 28 a Abs. 2 NNatSchG zu verstoßen, so dass die positiven ökologischen Entwicklungen länger anhalten können. Nach Ablauf der 15 Jahre ist eine der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft entsprechende Bewirtschaftung ausgeschlossen. Da der Landwirt in diesen Fällen jedoch die Entstehung des geschützten Biotops bewirkt hat, ist diese Leistung bei der Bemessung des ihm zustehenden Erschwernisausgleiches gemäß § 52 Abs. 1 S. 3 NNatSchG angemessen zu berücksichtigen.

II. Vertragsnaturschutzprogramme 1. Kooperationsprogramm Naturschutz (KoopNat) Auch das „KoopNat“ ist in einen ersten Teil, der die allgemeinen Bestimmungen für die Fördermaßnahmen enthält, und einen zweiten Teil, in dem die einzelnen Fördermaßnahmen gesondert aufgeführt werden, untergliedert. Auf Grund eines Staatsvertrages zwischen der Freien Hansestadt Bremen und dem Land Niedersachsen gelten diese Richtlinien auch für Antragssteller aus Bremen bzw. für Flächen, die in Bremen liegen157. Die finanzielle Beteiligung der EG an diesem Programm beträgt grds. 55 %, in allen Landkreisen im ehemaligen Regierungs-

155 Niedersächsisches Naturschutzgesetz (NNatSchG) vom 11. April 1994 (Nds. GVBl. S. 155, ber. S. 267), zuletzt geändert am 22.06.2005. 156 Vergleichbare Vorschriften gibt es auch in anderen Bundesländern, wie bspw. in BadenWürttemberg (§ 20 Abs. 3 NatSchG BW), in Hamburg (§ 9 Abs. 3 Nr. 2 HmbNatSchG), in Sachsen-Anhalt (§ 18 Abs. 3 NatSchG LSA), oder in Schleswig-Holstein (§ 7 Abs. 3 S. 3). 157 Vgl. Einleitung 1. Abschnitt der Richtlinie.

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2. Teil: Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Praxis

bezirk Lüneburg, die als Konvergenzgebiete158 anerkannt wurden, jedoch sogar 80 %159. Gegenstand der Förderung sind bestimmte naturschutzgerechte Bewirtschaftungsmaßnahmen, die im Rahmen einer fünfjährigen Vereinbarung in einer vorgegebenen Gebietskulisse erbracht werden. Zu den förderfähigen Gebieten zählen Naturschutzgebiete, Nationalparks, Biosphärenreservate, Gebiete, die Bestandteil des europäischen ökologischen Netzes „Natura 2000“ sind oder die von Niedersachsen bzw. Bremen zur Aufnahme in das Netz gemeldet oder vorgeschlagen worden sind sowie sonstige Flächen mit überregionaler Bedeutung für den Tier- und Artenschutz160. Keine finanzielle Unterstützung erfahren Maßnahmen, die bereits einseitig-hoheitlich angeordnet bzw. anderweitig vertraglich vereinbart sind oder von Gebietskörperschaften bzw. anderen öffentlichen Stellen gefördert werden161. Die Bewirtschafter sind dazu verpflichtet, im gesamten Betrieb die von Art. 39 Abs. 3 der ELER-Verordnung aufgestellten Grundanforderungen einzuhalten162. Zudem sind für die vereinbarten Flächen zusätzlich die allgemeinen Vereinbarungsbestimmungen zum Kooperationsprogramm Naturschutz zu berücksichtigen163. Diese Bestimmungen sind laut dem KoopNat Bestandteil der Vereinbarungen und beinhalten neben zusätzlichen Verpflichtungen der Bewirtschafter noch Regelungen zu Kündigung, Rücktritt, Rückzahlung und Vertragsstrafen. Hierzu finden sich daher im Programm selbst keine Angaben. Die Auszahlung der Beihilfen erfolgt jährlich und setzt einen Auszahlungsantrag des Empfängers voraus164. Sie richtet sich nach der Flächengröße und den jeweils tatsächlich eingegangenen Bewirtschaftungsmaßnahmen165. Zusätzlich wird unabhängig von diesen Parametern ein Transaktionskostenzuschlag von 50 €/Jahr zur Vorbereitung, Umsetzung und Absicherung der Vereinbarung gewährt166. Für die einzelnen Maßnahmen dieser Richtlinie und auch anderer Programme sind Kombinationsmöglichkeiten vorgesehen, die in Anlage 1 des „KoopNat“ aufgeführt sind167. Darüber hinaus besteht die Option, dass die jeweils in den einzelnen Fördermaßnahmen enthaltenen Bewirtschaftungsmaßnahmen im Rahmen einer regional orientierten Strategie verändert bzw. angepasst werden können168.

158

Vgl. hierzu im 1. Teil, A. (Fn. 23). Umweltministerium Niedersachsen, www.umwelt.niedersachsen.de/master/ C31139418 _N30450934_L20_D0_1598.html (4.05.2007). 160 1. Abschnitt, 2.1. 161 1. Abschnitt, 2.3. 162 1. Abschnitt, 4.2. 163 1. Abschnitt, 4.3. 164 1. Abschnitt, 7.3.2. 165 1. Abschnitt, 5.2. 166 1. Abschnitt, 5.3. 167 1. Abschnitt, 6.3. 168 1. Abschnitt, 6.4. 159

C. Vertragsnaturschutz in Niedersachsen

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Im zweiten Abschnitt des „KoopNat“ werden die vier vorgesehenen Förderverfahren (Acker, besondere Biotoptypen, Dauergrünland und Rast- und Nahrungsflächen für nordische Gastvögel) näher ausgeführt. Im Teilbereich „Acker“ ist die Anlage von zwischen 6 und 24 m breiten Randstreifen entlang von Schlaggrenzen auf stilllegungsfähigen Ackerflächen vorgesehen, die dem Schutz von vom Aussterben bedrohten und stark gefährdeten Pflanzenarten und Gesellschaften sowie dem Erhalt von Brut-, Nahrungs- oder Rückzugsflächen für Vogel- und Tierarten der Agrarlandschaft dienen sollen. Diese Flächen sind mit Getreide zu bestellen. Die Anwendung von Pflanzenschutz- und Düngemitteln einschließlich dem Einsatz von Kalk ist untersagt169. Der Teilbereich „Besondere Biotoptypen“ dient der Förderung bestimmter schutzbedürftiger Biotope (bspw. Magerrasen, Sandund Moorheide) durch Beweidung170 oder Mahd mit dem ersten Schnitt nach dem 24. Juni171. Auf den Vertragsflächen dürfen grds. keine Dünge- und Pflanzenschutzmittel eingesetzt werden, auch eine mechanische Bodenbearbeitung ist ganzjährig untersagt172. Die förderfähigen Gebiete werden vom Umweltministerium festgelegt173. Die Förderung des „Teilbereichs Dauergrünland“ ist in zwei Abschnitte untergliedert und erfolgt nach einem Baukastensystem. Grünflächen werden zum einem nach dem Prinzip der ergebnisorientierten Honorierung gefördert174. Voraussetzung hierfür ist, dass sie gleichzeitig in NAU/BAU B2175 angemeldet sind und innerhalb von Natura 2000-Gebieten liegen176. Die Art und Weise der Flächennutzung bleibt hierbei dem Bewirtschafter überlassen. Er muss jedoch jährlich insgesamt sechs Pflanzenkennarten aus dem in Anlage 6 der Richtlinie enthaltenen Katalog nachweisen177. Zum anderen wird Dauergrünland auch handlungsorientiert gefördert178. Dies ist entweder als Zusatzbaustein in einer Gebietskulisse mit Anspruch auf Erschwernisausgleich möglich, oder wenn die Flächen gleichzeitig 169 2. Abschnitt, 1.0.2.2. Für die beiden Zuwendungszwecke finden sich im Anschluss jeweils noch besondere Bestimmungen (2. Abschnitt, 1.1 und 1.2). Die Höhe der Zuwendungen variiert je nach Aufwand zwischen 275 und 615 €/ha/Jahr. 170 2. Abschnitt, 2.1. 171 2. Abschnitt, 2.2. 172 2. Abschnitt, 2.0.2.3. Der Grundbetrag variiert abhängig vom Biotoptyp und der Bewirtschaftungsart zwischen 140 €/ha und 255 €/ha jährlich. Er kann auf Grund bestimmter Bewirtschaftungserschwernisse (bspw. Hanglage, Kleinstparzellierung, Erfordernis einer Handmahd) jedoch erhöht werden. 173 2. Abschnitt, 2.0.2.2. 174 2. Abschnitt, 3.1. 175 Hierbei handelt es sich um das Niedersächsische bzw. Bremer Agrarumweltprogramm, in dem die allgemeinen und von einer bestimmten Gebietskulisse unabhängigen Agrarumweltmaßnahmen aufgeführt werden (Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen für das Niedersächsische/Bremer Agrar-Umweltprogramm (NAU/BAU) 2007 Rd. Erl. d. Niedersächs. Ministeriums für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz). Der Punkt B betrifft die Förderung einer extensiven Grünlandnutzung auf Einzelflächen. 176 2. Abschnitt, 3.1.4.3 und 3.1.4.4. 177 2. Abschnitt, 3.1.4.2. Die Höhe der Zuwendung beträgt 105 €/ha Jahr und wird zusätzlich zu B2 (110 €) gezahlt. 178 2. Abschnitt, 3.2.

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2. Teil: Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Praxis

gemäß NAU/BAU B1 gefördert werden179. Die Bewirtschaftungsauflagen werden gebietsindividuell von den zuständigen unteren Naturschutzbehörden nach den Naturschutzerfordernissen ausgewählt und kombiniert. Die Bewertung erfolgt anhand einer in Anhang 7 des „KoopNat“ enthaltenen Punktwerttabelle180. Im „Teilbereich Nordische Gastvögel“ wird schließlich das Bereitstellen von störungsarmen Rast- und Nahrungsflächen für durchziehende oder überwinternde nordische Gastvögel gefördert181. Die förderfähigen Flächen werden vom niedersächsischen Umweltministerium festgelegt182 und können sowohl stilllegungsfähige Ackerflächen als auch Dauergrünlandflächen sein183. Auf den vereinbarten Flächen ist grds. auf jegliche Bewirtschaftungsmaßnahmen sowie auf Beunruhigung in anderer Weise jeweils vom 1.11 bis 31.03 des Folgejahres zu verzichten184. Darüber hinaus dürfen auf sämtlichen zum Betrieb gehörenden Flächen, die innerhalb der Gebietskulisse liegen, keine Anlagen zur Vergrämung aufgestellt werden185.

2. Regionale Landschaftspflegeprogramme Regionale Landschaftspflegeprogramme sind auch in Niedersachsen selten anzutreffen. Hervorgehoben werden kann jedoch das Landschaftspflegeprogramm des Landkreises Göttingen. Dieser Landkreis betreibt seit 1988 Vertragsnaturschutz, um wertvolle Flächen, wie bspw. Magerrasen, Feuchtwiesen oder Kleinseggensümpfe zu erhalten. Hierfür wählt die untere Naturschutzbehörde des Landkreises die Flächen aus, die vorrangig per Vertrag gefördert werden sollen und legt die Bewirtschaftungsbedingungen fest. Anschließend werden Verträge mit Tierhaltern, in denen sich diese zu einer Beweidung mit Schafen bzw. Ziegen oder zum Mähen der Flächen verpflichten, abgeschlossen. Seit 1995 werden die Verträge vom „Landschaftspflegeverband Landkreis Göttingen“ betreut und kontrolliert186. Finanziert werden die Verträge vom Landkreis, teilweise auch vom Land.

179

2. Abschnitt, 3.2.4.3. und 3.2.4.4. 2. Abschnitt, 3.2.4.2. Die Höhe der Zahlung pro Punktwert beträgt jährlich 10,23 €/ha. 181 2. Abschnitt, 4.0.1. 182 2. Abschnitt, 4.0.2.1. 183 2. Abschnitt, 4.1. und 4.2. Die Ackerflächen müssen jährlich bis zum 15. 10 mit Getreide und mindestens einmal in der fünfjährigen Verpflichtungszeit mit Winterraps bestellt werden, wofür 210 €/ha gewährt werden (2. Abschnitt, 4.1.3.2. und 4.1.2). Auf Dauergrünland wird für eine Mindestnutzung der Flächen durch Grünfutterwerbung oder Beweidung eine Zuwendung von 115 €/ha gewährt (2. Abschnitt, 4.2.3.1. und 4.2.2). 184 2. Abschnitt, 4.0.2.2. 185 2. Abschnitt, 4.0.2.4. 186 Informationsbroschüre des Landkreises Göttingen zum Vertragsnaturschutz. 180

D. Abschließende Betrachtung

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D. Abschließende Betrachtung Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass die Vertragsnaturschutzprogramme der Länder inhaltlich, trotz unterschiedlicher Gestaltung, große Ähnlichkeiten aufweisen. Diese ergeben sich zum einen daraus, dass von allen Ländern eine Kofinanzierung durch die EG angestrebt wird und sie somit die Vorgaben, insbesondere des Art. 39 der ELER-Verordnung, berücksichtigen. Da Art. 39 der ELER-Verordnung die Beihilfen nicht vom Abschluss eines Vertrages abhängig macht, steht es den Ländern frei, die Naturschutzmaßnahmen auch durch mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte zu fördern. Von der Rechtsform abgesehen bestehen inhaltlich keine bedeutenden Unterschiede. Zum anderen lassen sich die Ähnlichkeiten darauf zurückführen, dass durch die landesweit geltenden Programme eine individuelle Gestaltung, die regionale Besonderheiten berücksichtigt, nur eingeschränkt möglich ist, sich die überregionalen Naturschutzprobleme in den Ländern jedoch weitgehend gleichen und dadurch häufig ähnliche Maßnahmen anzutreffen sind. Unterschiede sind insbesondere insoweit gegeben, als bspw. in der Landschaftspflegerichtlinie von Baden-Württemberg eine Förderung des Vertragsnaturschutzes auch speziell durch Zwischenstellen vorgesehen ist, während diese Möglichkeit in Hessen oder Niedersachsen so nicht besteht.

Dritter Teil

Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes Verträge auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts finden sich bereits im 19. Jahrhundert187. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Handlungsform der Verwaltung war dennoch jahrzehntelang umstritten, was hauptsächlich auf dessen strikte Ablehnung durch Otto Mayer zurückzuführen ist188. Seiner Ansicht zufolge waren Verträge zwischen dem Staat und dem Bürger auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts „nicht möglich“, da zwischen diesen beiden Rechtssubjekten ein ÜberUnterordnungsverhältnis bestehe, der Vertrag jedoch eine Gleichordnung voraussetze189. Gleichwohl fand der öffentlich-rechtliche Vertrag in Praxis und Rechtswissenschaft schon vor Erlass der Verwaltungsverfahrensgesetze (VwVfGe), die ihn jeweils in den §§ 54 ff. dieser Gesetze ausdrücklich für zulässig erklären, zahlreiche Befürworter190. Mit Einführung der VwVfGe hat er sich endgültig durchgesetzt und ist seither in der Praxis immer häufiger anzutreffen191. Während der öffentlich-rechtliche Vertrag in manchen Bereichen, insbesondere im Städtebau- und Bauplanungsrecht192, nicht mehr wegzudenken ist193, findet er in 187

Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 13; auch in der Rechtsliteratur war der öffentlichrechtliche Vertrag als Handlungsform der Verwaltung anerkannt, was sich an dessen Erwähnung in den Lehrbüchern zum Verwaltungsrecht von Edgar Loening (1884) und Karl von Stengel (1886) zeigt, vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 21. 188 Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 13; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 3; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 21. 189 Otto Mayer, AöR, Bd. 3 (1888), S. 3 ff. (41 f.). Mit dem Gedankengang, der zu dieser Ablehung des öffentlich-rechtlichen Vertrages durch Otto Mayer führt, setzt sich Ralf Michael Dewitz, in: Der Vertrag in der Lehre Otto Mayers, Diss. Berlin 2003 ausführlich auseinander. 190 Willibalt Apelt, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, 1920; Max Imboden, Der verwaltungsrechtliche Vertrag, 1958; Jürgen Salzwedel, Die Grenzen der Zulässigkeit des öffentlich-rechtlichen Vertrags, 1958; Klaus Stern, Zur Grundlegung einer Lehre des öffenlich-rechtlichen Vertrages, in: VerwArch. Bd. 49 (1958), S. 106 ff.; Hans-Uwe Erichsen/Wolfgang Martens, in: Erichsen/Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1. Auflage 1975, §§ 24 ff. (S. 204 ff.). 191 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 1, 23. 192 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 134 ff; Walter Krebs, in: Besonderes Verwaltungsrecht, (Hrsg. Eberhard Schmidt-Aßmann), 4. Kap. III 4 g, Rn. 172 ff.; Franz Ludwig Knemeyer, Typologie, Systematik und Bedeutung der städtbaulichen Verträge, in: Städtebauliche Verträge in der notariellen Praxis, 2006, S. 7; Reinhard Wilke, Vergaberechtliche Aspekte städtebaulicher Verträge, in: ZfBR 2004, S. 141 ff. (141); Jost Pitzcker, Probleme des Städtebaulichen Vertrags, in: Planung, Festschrift für Werner Hoppe zum 70. Geburtstag, 2000, S. 439 ff. (439); Walter Krebs, Konsensuales Verwaltungshandeln im Städtebaurecht, in: DÖV 1989, S. 969 ff. (969). 193 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 9; Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 28 Rn. 3.

3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

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anderen Rechtsgebieten, bspw. im Umweltrecht, erst in jüngerer Zeit vermehrt Zuspruch194. Der Vertragsnaturschutz hingegen kann mittlerweile auf mehrere Jahrzehnte Anwendungspraxis zurückblicken195. Doch trotz seiner wachsenden Bedeutung für den Naturschutz ist, verglichen mit anderen Anwendungsgebieten des öffentlich-rechtlichen Vertrages, in denen eine entsprechende rechtliche Würdigung desselben erfolgt196, im Bereich des Vertragsnaturschutzes nur wenig juristische Literatur vorhanden197. Dies könnte zu einem Teil darauf zurückzuführen 194 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 162; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 87. 195 Vgl. Einleitung und Erster Teil, A. 196 Bspw. ist im Baurecht eine umfangreiche, etliche Jahrzehnte umfassende Literatur vorhanden. Vgl. bspw.: Axel Frhr. v. Campenhausen, Die Kopplung von Verwaltungsakten mit Gegenleistungen im Vertragswege im Bau- und Bauordnungsrecht, in: DÖV 1967, S. 662 ff.; Dirk Ehlers, Die Zulässigkeit von öffentlich-rechtlichen Verträgen über die Ablösung der Stellplatzoder Garagenpflicht, in: DVBl. 1986, S. 529 ff.; Eberhard Schmidt-Aßmann, Verwaltungsverträge im Städtebaurecht, in: Festschrift für Konrad Gelzer zum 75. Geburtstag, S. 117 ff.; Jürgen Busse, Kooperatives Recht im Bauplanungsrecht, in: BayVBl. S. 1994, S. 353 ff.; Bernhard Stüer, Der städtebauliche Vertrag, Ein Balanceakt zwischen Vertragsfreiheit, strikter Gesetzesbindung und „subjektiver Abwägungssperre“, in: DVBl. 1995, S. 649 ff.; Winfried Brohm, Städtebauliche Verträge zwischen Privat- und Öffentlichem Recht, Zugleich ein Beitrag zu den „Einheimischen Modellen“, in: JZ 2000, S. 321 ff.; Bernhard Stüer/Claas-Dietrich König, Städtebauliche Verträge, in: ZfBR 2000, S. 528 ff.; Herbert Grziwotz, Schuldrechtsmodernisierung und Gestaltung von Verträgen im öffentlichen Recht und im Städtebaurecht, in: BauR 2001, S. 1839 ff. (1842 ff.); Thomas Burmeister, Strafrechtliche Risiken städtebaulicher Verträge, in: BauR 2003, S. 1129 ff.; Stephan Mitschang, Die Kompensation von Eingriffen in Natur und Landschaft durch städtebauliche Verträge, in: BauR 2003, S. 183 ff.; Tim Krämer, Realisierung städtebaulicher Planungen und Projekte durch Verträge, in: UPR 2003, S. 104 ff.; Jürgen Busse, Die Grenzen städtebaulicher Verträge mit Beispielen aus der kommunalen Praxis, in: BayVBl. 2003, S. 129 ff.; Olaf Reidt, Das Recht der Allgemeinen Geschäftsbedingungen bei städtebaulichen Verträgen, in: BauR 2004, S. 941 ff.; Herbert Grziwotz, Verkauf von Baurecht, in: BauR 2005, S. 812 ff.; Christian-W. Otto, Unzulässige Klauseln in städtebaulichen Verträgen und Fragen zu ihrer strafrechtlichen Relevanz, in: ZfBR 2006, S. 320 ff. Vgl. z. B. auch zum Durchführungsvertrag für einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan (§ 12 BauGB): Michael Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 10. Auflage, 2007, § 12 Rn. 13 ff; Thomas Burmeister, Der Durchführungsvertrag zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan, in: VBlBW 2002, S. 245 ff.; Hans-Jörg Birk, Städtebauliche Verträge, 2002, S. 620 ff.; Winfried Brohm, Öffentliches Baurecht, Bauplanungs-, Bauordnungs- und Raumordnungsrecht, 3. Auflage, 2002, § 7 Rn. 26. 197 Neben drei Dissertationen (Jan Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, 1998; Axel Freiherr von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, 2001; Maximilian von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, 2005) finden sich nur wenige Aufsätze und Abhandlungen, die sich mit der Thematik beschäftigen Rehbinder, in: DVBl. 2000, S. 859 ff.; Fritz, in: UPR 1997, S. 439 ff.; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, 1997; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff.; Hans-Werner Rengeling/Martin Gellermann, Kooperationsrechtliche Verträge im Naturschutzrecht, in: ZG 1991, S. 317 ff.; Ebersbach, AgrarR 1991, S. 63 f.; Udo Di Fabio, Vertrag statt Gesetz?, in: DVBl. 1990, S. 338 ff.). In Lehrbüchern zum Umweltrecht wird der Vertragsnaturschutz, wenn überhaupt, nur kurz erwähnt (Reinhard Sparwasser/Rüdiger Engel, Andreas Voßkuhle, Umweltrecht, Grundzüge des öffentlichen Umweltschutzrechts, 2003, § 6 Rn. 99; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 57 ff.;

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

sein, dass Rechtsfragen, die sich im Rahmen des Vertragsnaturschutzes ergeben, auch losgelöst hiervon in einem anderen Kontext behandelt werden können und daher eine gesonderte Untersuchung für den Vertragsnaturschutz überflüssig erscheint198. Darüber hinaus sind die in diesem Bereich aufgeworfenen Rechtsfragen teilweise auch lediglich theoretischer Natur und stellen sich in der Praxis kaum, zum einen weil Vertragsnaturschutz zu einem großen Teil im Rahmen der hierzu erlassenen Programme praktiziert wird, in denen Rechte und Pflichten der Vertragsparteien umfassend und einheitlich geregelt sind, zum anderen weil Rechtsstreitigkeiten in diesem Bereich auf Grund der freiwilligen Teilnahme äußerst selten sind199. Zur Beantwortung der Frage, wie sich der teilweise Rückgang der Inanspruchnahme dieses Verwaltungsinstrumentes erklären lässt, ist eine Untersuchung der rechtlichen Rahmenbedingungen erforderlich, da nur auf diesem Weg festgestellt werden kann, ob die Anwendung des Vertragsnaturschutzes rechtliche Probleme aufwirft, die dieses Instrument in den Augen der Verwaltung weniger attraktiv erscheinen lässt. Ferner birgt die den Verträgen innewohnende Einigkeit der Vertragsparteien die Gefahr, dass rechtliche Vorgaben an den Inhalt der Verträge unberücksichtigt bleiben und Rechte Außenstehender untergraben werden200, was eine nähere Untersuchung der juristischen Anforderungen zusätzlich erforderlich macht. Im folgenden Teil werden deshalb die Rechtsfragen erörtert, die sich im Rahmen des Vertragsnaturschutzes ergeben. Hierzu werden zunächst die Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz dargestellt. Diesbezüglich wird den Fragen nachgegangen, in welcher Weise der Vertragsnaturschutz Eingang in das Landesrecht gefunden hat und welcher Rechtsnatur die Verträge sind. Anschließend wird untersucht, welche Anforderungen das nationale Recht und der EG-Vertrag an die Vereinbarungen stellen. Hinsichtlich der nationalen Regelungen wird schwerpunktmäßig der Frage nachgegangen, ob die Verträge den Anforderungen des Gesetzmäßigkeitsprinzips genügen. Im Anschluss wird erörtert, ob mit Hilfe des Grundgesetzes ein Recht auf Abschluss eines naturschutzrechtlichen Vertrages seitens der PrivatHoppe, Werner/Beckmann, Martin/Kauch, Petra: Umweltrecht, Juristisches Kurzlehrbuch für Studium und Praxis, 2. Auflage, 2000, § 15 Rn. 35). 198 Bspw. die Vereinbarkeit von Beihilfen für Naturschutzmaßnahmen mit dem Beihilferecht der EG oder die Finanzierungskompetenz von Naturschutzmaßnahmen. 199 Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 459; Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 319; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 77 f.; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 247; allgemein zu Verträgen, vgl. Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 9; Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 28 Rn. 3. 200 Di Fabio, DVBl. 1990, S. 345; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 83 f.; für normersetzende Absprachen, vgl. Winfried Brohm, Rechtsgrundsätze für normersetzender Absprachen, in DÖV 1992, S. 1025 ff. (1027); für das Kooperationsprinzip allgemein, Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 56; vgl. auch Herbert Grziwotz, Vertragsgestaltung im öffentlichen Recht, 2002, Rn. 16 ff.

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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personen begründet werden kann. Ferner werden die verwaltungsrechtlichen Vorgaben an den Vertragsnaturschutz behandelt. Erörtert werden in diesem Rahmen insbesondere die Beteiligungsrechte von Bürgern und Naturschutzverbänden am Abschluss bzw. an der Vorbereitung der Verträge. Hinsichtlich der Vorgaben des EG-Vertrages interessiert insbesondere, ob die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes abgeschlossenen Verträge bzw. die ihnen zu Grunde liegenden Programme der Notifizierungspflicht nach Art. 88 Abs. 3 des EG-Vertrages unterliegen.

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz Vorschriften hinsichtlich des Vertragsnaturschutzes finden sich auf Grund der vor der Föderalismusreform bestehenden Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für den Naturschutz gemäß Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 GG (a. F.) sowohl im Bundesnaturschutzgesetz als auch in den einzelnen Naturschutzgesetzen der Länder. Als Rechtsgrundlage für diese Verträge können die überwiegend im Rahmen der Umsetzung des § 8 BNatSchG ergangenen landesrechtlichen Regelungen angesehen werden201. Neben § 8 BNatSchG sind noch weitere Bestimmungen im Bundesnaturschutzgesetz vorhanden, die den Anwendungsbereich (§§ 3 Abs. 4, 33 Abs. 4 BNatSchG202) sowie die Auswirkungen (§§ 18 Abs. 3, 30 Abs. 2 S. 2 BNatSchG203) vertraglicher Vereinbarungen im Naturschutzrecht betreffen und auch in die Landesge201 In Umsetzung des § 8 BNatSchG ergingen: § 2 g NatSchGBln, § 7 NatSchG LSA, § 3 a BremNatSchG, § 2 Abs. 2 HmbNatSchG, § 2 b HENatG (a. F.) (= § 4 Abs. 1 HENatG), § 45 LNatSchG RP, § 9 SNG, § 13 NatSchG BW, § 51 Abs. 1 LNatG M-V, § 2 Abs. 2 LNatSchG Schleswig-Holstein. Teilweise erfolgte die landesrechtliche Einführung einer entsprechenden Vorschrift jedoch schon zur Umsetzung der Vorgängernorm des § 8 BNatSchG, § 3 a BNatSchG (a. F.): § 3 a LG NRW, § 2 Abs. 6 S. 2 ThürNatG, bzw. schon davor: Art. 2 a Abs. 2 BayNatSchG, § 2 BbgNatSchG, § 3 Abs. 2 LNatG M-V, § 39 Abs. 1–3 SächsNatSchG. 202 Gemäß § 3 Abs. 4 BNatSchG können durch Vertragsnaturschutz die erforderlichen Biotopflächen gesichert werden. § 33 Abs. 4 BNatSchG hingegen legt fest, dass die Unterschutzstellung eines Gebiets unterbleiben kann, wenn durch vertragliche Vereinbarungen ein gleichwertiger Schutz gewährleistet ist. 203 § 18 Abs. 3 BNatSchG bestimmt, dass die Wiederaufnahme einer land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung, die auf Grund einer vertraglichen Vereinbarung zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen war, nicht als Eingriff in Natur und Landschaft gilt. Eine Wiederaufnahme nach Auslaufen der Bewirtschaftungsbeschränkungen ist jedoch nur innerhalb einer bestimmten von den Ländern zu regelnden Frist zulässig. Eine vergleichbare Wirkung wird von § 30 Abs. 2 S. 2 BNatSchG hinsichtlich des Biotopschutzes beabsichtigt. Hiernach können die Länder Ausnahmen vom Verbot der Beeinträchtigung gesetzlich geschützter Biotope, die während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen entstanden sind, zulassen. Beide Normen bewirken daher einen Naturschutz auf Zeit (vgl. Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 18 Rn. 37; Gassner, in: Gassner/ Bendomir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch/ Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 30 Rn. 23; ausführlicher hierzu unter II. 3. a)).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

setze entsprechenden Eingang gefunden haben. Da diese Normen die Möglichkeit vertraglicher Vereinbarungen bzw. deren Rechtsfolgen lediglich neben anderen Instrumenten des Naturschutzrechts erwähnen, bilden sie keine Grundlage des Vertragsnaturschutzes. Sie werden deshalb im Folgenden nicht gesondert dargestellt.

I. § 8 BNatSchG Die Verfassungsmäßigkeit des § 8 BNatSchG war stark umstritten. Kern der Diskussion, die bereits im Rahmen der Vorgängervorschrift von § 8 BNatSchG (§ 3 a BNatSchG a. F.204) geführt wurde, war die Frage, ob durch diese Regelungen eine Zustimmungspflicht des Bundesrates für den Erlass des Bundesnaturschutzgesetzes gemäß Art. 84 Abs. 1 GG begründet wurde oder ob es sich tatsächlich nur um ein Einspruchsgesetz handelt205. Ein Gesetz bedurfte dann der Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 84 Abs. 1 GG, wenn es entgegen dem in Art. 83 GG enthaltenen Grundsatz, wonach die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, Regelungen hinsichtlich des Verwaltungsverfahrens enthielt. In der Vorgabe des § 8 BNatSchG, dass das Landesrecht eine Prüfung der Geeignetheit von vertraglichen Vereinbarungen bei Maßnahmen zur Durchführung der im Rahmen des BNatSchG erlassenen Rechtsvorschriften sicherzustellen hat, wurde sowohl vom Bundesrat als auch von einem Teil der juristischen Literatur eine solche Regelung des Verwaltungsverfahrens gesehen206. Diesem Meinungsstreit kann mittlerweile jedoch keine Bedeutung mehr beigemessen werden. Zum einen wurde das Bundesnaturschutzgesetz zwar nicht als Zustimmungsgesetz verabschiedet, anders als bei den vorangegangenen Novellen des Bundesnaturschutzgesetzes basiert dieses Gesetz jedoch auf der Beschlussempfehlung des vom Bundesrat angerufenen Vermittlungsausschusses207,

204 § 3 a BNatSchG (a. F.) Vertragliche Vereinbarungen: „Die Länder stellen sicher, dass bei Maßnahmen zur Durchführung der im Rahmen dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften geprüft werden soll, ob der Zweck auch durch vertragliche Vereinbarungen erreicht werden kann.“ 205 Zustimmungsbedürftig war nicht allein die einzelne Vorschrift über das Verwaltungsverfahren, sondern bei Vorliegen einer solchen Regelung das ganze Gesetz (BVerfGE 8, 274 (294 f.); 55, 274 (319); Christian Maiwald, Grundgesetz, 2006, S. XI f.). 206 Hans Walter Louis, Zur Verfassungsmäßigkeit der 3. Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes, in: NuR 1998, S. 526 ff. (526 f.); ders., in: Louis/Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, § 3 a Rn. 1; Klaus Meßerschmidt, Wiedervorlage oder Innovation? Zum Entwurf einer Gesamtnovellierung des Bundesnaturschutzgesetztes, in: ZUR 2001, S. 241 ff. (244); Karl-Günther Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, § 8 Rn. 2; Gassner, in: Gassner/ Bendomir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch/ Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 8 ff.; Eckard Rehbinder, Wege zu einem wirksamen Naturschutz – Aufgaben Ziele und Instrumente des Naturschutzes, in: NuR 2001, S. 361 ff. (366). 207 Beschlussempfehlung vom 29.1.2002 BT-Drs. 14/8095.

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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dem sowohl der Bundestag208 wie auch der Bundesrat209 am 1.2.2002 zustimmten210. Zum anderen wurden im Rahmen der Föderalismusreform die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Bereich des Naturschutzrechts ausgeweitet211 und die Zustimmungsbedürftigkeit von verwaltungsverfahrensrechtlichen Gesetzen dahingehend geändert, dass eine Zustimmung des Bundesrats nur noch in den Fällen erforderlich ist, in denen der Bund ausdrücklich bestimmt, dass die Länder keine abweichenden Regelungen treffen dürfen. Dem Bund wäre es daher nunmehr problemlos möglich eine vergleichbare Vorschrift auf Grundlage der geänderten Gesetzgebungskompetenz zu schaffen212. Aus diesem Grund ist auch nicht relevant, ob § 8 BNatSchG gemäß Art. 125 b Abs. 1 GG fort gilt, was nur dann der Fall wäre, wenn er verfassungskonform zustande gekommen ist213.

II. Landesrechtliche Bestimmungen des Vertragsnaturschutzes214 Mittlerweile finden sich in allen Naturschutzgesetzen der Bundesländer Bestimmungen, die zumindest mit vertraglichen Vereinbarungen in Verbindung gebracht werden können. Auch eine Umsetzung des § 8 BNatSchG bzw. des § 3 a BNatSchG (a. F.) wurde, abgesehen von Niedersachsen, in allen Naturschutzge-

208

Plenarprotokoll 14/216 des BTags, S. 21425. BR-Drs. 65/02. 210 Vgl. hierzu: Sparwasser/Engel/Vosskuhle, Umweltrecht, § 6 Rn. 54; Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, Vorbemerkungen Rn. 13. 211 Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes erstreckt sich nun gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG auch auf den Naturschutz und die Landschaftspflege. 212 Eine andere Frage ist, ob es dem Bund auch möglich wäre im Rahmen einer derartigen Vorschrift zu bestimmen, dass die Länder hinsichtlich des Verwaltungsverfahrens keine abweichenden Regelungen treffen dürfen. Dies ist gemäß Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG nur in Ausnahmefällen möglich, wenn ein besonderes Bedürfnis nach einer bundeseinheitlichen Regelung gegeben ist. In der amtlichen Begründung des Änderungsgesetzes (BT-Drs. 16/813, S. 15) wird hierzu ausgeführt, dass Regelungen eines Umweltverfahrensrechts regelmäßig einen derartigen Ausnahmefall darstellen. Ob vom Begriff des Umweltverfahrensrechts auch eine Regelung zur Anwendung des Vertragsnaturschutzes erfasst sein soll, ist jedoch fraglich, da im Folgenden lediglich die erhebliche Bedeutung von umweltrechtlichen Zulassungsverfahren sowie der Planung und Überwachung von Anlagen und Vorhaben als Kernbereich des wirtschaftsrelevanten Umweltrechts näher ausgeführt werden. Allgemein zu den dieser Regelung innewohnenden Problemen vgl. Heinrich Trute, in: Föderalismusreform (hrsg. von Christian Starck), S. 84 f. (Rn. 171 f.). Nach Ansicht des Sachverständigenrats für Umweltfragen müsste die Geltung der Ausnahme von Art. 84 Abs. 1 S. 2 GG für das Umweltverfahrensrecht ausdrücklich in den Verfassungstext aufgenommen werden, vgl. Der Umweltschutz in der Föderalismusreform, 2006, S. 14. 213 Christoph Degenhart, in: Sachs, GG, Art. 125 b Rn. 4; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 125 b Rn. 2. 214 Die einzelnen landesrechtlichen Bestimmungen sind im Anhang aufgeführt. 209

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

setzen vorgenommen215. Eine Prüfungspflicht der Geeignetheit vertraglicher Vereinbarungen wurde in manchen Ländern auch schon vor dem Erlass des § 3a BNatSchG (a. F.) eingeführt216. Diese landesrechtlichen Regelungen des Vertragsnaturschutzes werden im Folgenden vorgestellt und ihre Gemeinsamkeiten und Unterschiede herausgearbeitet. Anschließend wird auf Rechtsfragen eingegangen, die sich im Zusammenhang mit diesen Bestimmungen ergeben.

1. Untersuchung der landesrechtlichen Regelungen auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede Da die landesrechtlichen Regelungen im Wesentlichen dasselbe Ziel, nämlich eine Stärkung des Vertragsnaturschutzes, verfolgen, weisen sie in ihrem Wortlaut große Ähnlichkeiten auf. Bspw. „sollen“ die zuständigen Behörden in NordrheinWestfalen, Bremen, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Baden-Württemberg bei naturschutzrechtlichen Maßnahmen „prüfen“, ob der Schutzzweck auch durch vertragliche Vereinbarungen erreicht werden kann217. Die Vorschriften in Thüringen, Bayern und im Saarland gleichen sich insoweit, als die Behörden zur Erreichung der Ziele des Naturschutzes „insbesondere Verträge nutzen“ bzw. hierdurch die Naturschutzziele „verwirklichen sollen“. Größere Unterschiede ergeben sich hinsichtlich der Einräumung eines Vorrangs des Vertragsnaturschutzes. In Baden-Württemberg ist z. B. lediglich eine vorrangige Prüfung der Zweckgeeignetheit vertraglicher Vereinbarungen vorgesehen218, 215 In Umsetzung des § 8 BNatSchG wurden erlassen: § 7 NatSchG LSA, § 3 a BremNatSchG, § 2 Abs. 2 HmbNatSchG (a. F. = § 4 a HmbNatSchG), § 2 b HENatG (a. F. = § 4 Abs. 1 HENatG), § 51 Abs. 1 NatSchG M-V, § 45 LNatSchG RP, § 9 Abs. 2 SNG, § 13 NatSchG BW, § 2 Abs. 2 LNatSchG Schleswig-Holstein (a. F. = § 3 Abs. 3 LNatSchG).Schon in der alten Fassung des § 2 Abs. 2 war der Vertragsnaturschutz als Instrument zur eigenverantwortlichen Verwirklichung von Naturschutzmaßnahmen durch Eigentümer und Nutzungsberechtigte vorgesehen. Diese Vorschrift entspricht fast wörtlich § 3 Abs. 2 LNatG M-V, da sich der Gesetzgeber Mecklenburg-Vorpommerns auf Grund der vergleichbaren geographischen und naturräumlichen Lage am schleswig-holsteinischen Recht orientiert hat (vgl. von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 142). § 3 a LG NW und § 2 Abs. 6 S. 2 Thür-NatG beruhen hingegen auf § 3 a BNatSchG (a. F.). 216 Folgende Normen wurden schon vor Einführung des § 3 a BNatSchG (a. F.) erlassen: Art. 2 a Abs. 3 BayNatSchG, § 2 BbgNatSchG, § 3 Abs. 2 LNatG M-V, § 39 Abs. 1–3 SächsNatSchG (a. F. = § 2 a Abs. 1 SächsNatSchG). In §§ 29 Abs. 3, 52 Abs. 1 S. 3 NNatG ist zwar keine Prüfung vertraglicher Vereinbarungen angeordnet, jedoch werden öffentlich-rechtliche Vereinbarungen als Naturschutzinstrument ausdrücklich vorgesehen. 217 Die Formulierungen weichen hierbei nur in sehr geringem Maß voneinander ab. In BadenWürttemberg und Schleswig-Holstein wird bspw. nur vom „Zweck“ gesprochen, in NordrheinWestfalen dagegen wird der Schutzzweck konkretisiert als „die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege“. 218 Vgl. § 13 NatSchG BW.

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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während die zuständigen Behörden in Bayern und Thüringen insbesondere Verträge zur Erreichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege nutzen sollen219. Vergleichbar hiermit ist die Regelung im Saarländischen Naturschutzgesetz, wonach die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes vorrangig durch die Zusammenarbeit mit den Landnutzenden, insbesondere durch den Abschluss vertraglicher Vereinbarungen verwirklicht werden sollen220. Auch in MecklenburgVorpommern findet sich in § 3 Abs. 2 LNatG M-V eine vergleichbare Vorschrift, die die Naturschutzbehörden dazu auffordert, den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten von Grundstücken die eigenverantwortliche Verwirklichung von Maßnahmen des Naturschutzes, insbesondere auch durch vertragliche Regelungen, zu ermöglichen. Ebenso haben in Nordrhein-Westfalen die zuständigen Landschaftsbehörden gemäß § 7 Abs. 4 LG NRW, soweit für ordnungsrechtlich angeordnete Maßnahmen, Gebote oder Verbote eine Entschädigung zu leisten ist, diese in Verbindung mit der nutzungsbeschränkenden Maßnahme anzuordnen, wobei vorrangig vertragliche Regelungen anzustreben sind. Im Gegensatz zu den bisher genannten Vorschriften beschränkt sich der in § 7 Abs. 4 LG NRW enthaltene Vorrang zwar auf ordnungsrechtliche Anordnungen, jedoch stellt sich nur in diesen Fällen die Frage, ob vertraglichen Vereinbarungen ein Vorrang zu gewähren ist. Soweit ein ordnungsrechtliches Vorgehen der Behörden nicht zulässig ist, verbleibt ihnen ohnehin nur noch die Möglichkeit eines Vertrages, sofern dies auch von den betroffenen Landnutzern befürwortet wird. In Sachsen sind vertragliche Vereinbarungen und Bewirtschaftungsprogramme Verwaltungsakten dann vorzuziehen, wenn sie dem Schutzzweck in gleicher Weise dienen und nicht zu einer Verzögerung der Maßnahme führen221. Hiermit wird zwar ein Vorrang gegenüber Verwaltungsakten, nicht jedoch gegenüber anderen ordnungsrechtlichen Maßnahmen, wie bspw. Schutzgebietsausweisungen statuiert. Die am weitesten gehenden Vorrangregelungen finden sich in Rheinland-Pfalz, Hessen und Sachsen-Anhalt. Gemäß § 45 NatSchG RP ist zu prüfen, ob der Zweck naturschutzrechtlicher Maßnahmen mit vertretbarem Aufwand durch vertragliche Vereinbarungen gleichermaßen erreicht werden kann. Soweit dies der Fall ist, gehen vertragliche Vereinbarungen vor. Nach § 4 Abs. 1 HENatG, § 4 a HmbNatSchG und § 7 NatSchG LSA haben Verträge (in Sachsen-Anhalt auch die Teilnahme an öffentlichen Programmen bzw. in Hamburg an Förderprogrammen) Vorrang vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen, soweit der beabsichtigte Zweck auf diese Weise mit angemessenem Aufwand erreicht werden kann. Gemäß § 4 Abs. 1 HENatG darf zusätzlich die Art der Maßnahme einem vertraglichen Handeln nicht im Wege stehen. Durch diese Regelungen wird das Auswahlermessen der Behörden stärker eingeschränkt als bei den übrigen Vorrangregelungen, denn mit den Formulie219 Vgl. Art. 2 a BayNatSchG. Gemäß § 2 Abs. 6 S. 2 ThürNatG sollen Verträge genutzt werden, soweit sie dem Ziel in gleicher Weise dienen und nicht zu einer unangemessenen Verzögerung führen. 220 Vgl. § 9 SNG. 221 Vgl. § 2 a Abs. 1 S. 2 SächsNatSchG.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

rungen „mit vertretbarem/angemessenem Aufwand“ wird zum Ausdruck gebracht, dass die Behörden um eine vertragliche Regelung bemüht sein müssen, d. h. sie sind unter Umständen dazu verpflichtet, einen längeren Verhandlungszeitraum in Kauf zu nehmen oder eine höhere Kompromissbereitschaft an den Tag zu legen als dies von den Vorrangregelungen in den anderen Bundesländern gefordert wird. Den übrigen Länderregelungen lässt sich keine Vorrangbestimmung entnehmen222. Ihre Funktion kann daher nur darin bestehen, die Bedeutung des Vertrags als wichtiges Naturschutzinstrument zu unterstreichen und hierdurch die zuständigen Behörden zu einem häufigeren Gebrauch dieses kooperativen Instrumentes zu animieren223.

2. Auswirkung von Vorrangregelungen zu Gunsten des Vertragsnaturschutzes Fraglich ist, ob die zuständigen Verwaltungsbehörden von Regelungen, die einen Vorrang vertraglicher Vereinbarungen anordnen, an einer Ausübung ihrer sonstigen Handlungsmöglichkeiten gehindert werden und der Naturschutz hierdurch eine Verschlechterung erfährt. Soweit die entsprechenden Vorschriften lediglich eine vorrangige Prüfpflicht der Geeignetheit des Vertragsnaturschutzes festsetzen oder eine Verwirklichung der Naturschutzziele insbesondere mit diesem Instrument angestrebt werden soll, ist dies noch unbedenklich, da die Inanspruchnahme einseitig-hoheitlicher Handlungsinstrumente bei Bedarf zulässig bleibt. Problematischer erscheinen hingegen die in § 7 NatSchG LSA, § 4 Abs. 1 HENatG, § 4 a HmbNatSchG und § 45 NatSchG RP enthaltenen Vorrangbestimmungen, wonach eine vertragliche Vereinbarung stets einzugehen ist, sofern der beabsichtigte Zweck auf diese Weise mit angemessenem Aufwand erreicht werden kann224. Hierdurch könnte eine effektive Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes und damit eine sinnvolle an der Geeignetheit von Maßnahmen orientierte Ausübung der Verwaltungstätigkeit in diesem Bereich behindert werden, weil gebotene ordnungsrechtliche Maßnahmen möglicherweise nicht durchgeführt werden 222

§ 2 g NatSchGBln, § 2 BbgNatSchG, § 3 Abs. 3 LNatSchG S-H, § 3 a BremNatSchG. So auch Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 11. 224 Diese Vorrangregelungen werden insbesondere wegen eines Verstoßes gegen die rahmenrechtlichen Vorgaben des § 8 BNatSchG für nichtig gehalten. § 8 S. 2 BNatSchG verdeutliche, dass die ordnungsrechtlichen Handlungsmöglichkeiten der Behörden durch die Regelung des Vertragsnaturschutzes nicht verändert würden. Ein gesetzlich angeordneter Vorrang vertraglicher Vereinbarungen widerspreche dieser Vorgabe jedoch (Dirk Teßmer, Rahmenrechtliche Vorgaben des neuen BNatSchG für die Landesnaturschutzgesetze, in: NuR 2002, S. 714 ff. (716); Bernd Grzeszick, Eigentum und Naturschutz, Ausgleichsleistungen für naturschutzrechtliche Beschränkungen der Land- und Forstwirtschaft, in: AuR 2003, S. 165 ff. (170), Sparwasser/Engel/Vosskuhle, Umweltrecht, § 6 Rn. 99 (S. 300 Fn. 115)). Da § 8 BNatSchG jedoch ohnehin unwirksam ist, kann sich eine Nichtigkeit von Vorrangregelungen nicht aus einem Verstoß gegen diese Norm ergeben. 223

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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dürfen, soweit die betroffenen Grundstückseigentümer oder Nutzungsberechtigten mit dem Abschluss eines Vertrages einverstanden sind. Bspw. könnte eine dauerhafte Ausweisung von Schutzgebieten im Falle einer Bereitschaft der Betroffenen zum Abschluss eines zeitlich befristeten Vertrages unzulässig sein. Dies hätte zur Folge, dass jeglicher Naturschutz zukünftig nur noch für jeweils einen begrenzten Zeitraum durchsetzbar wäre und die Behörden nach Vertragsende möglicherweise keine Chance mehr hätten, den erreichten Zustand zu erhalten225. Die Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen von Vorrangregelungen, wie sie in den Naturschutzgesetzen von Hessen, Hamburg, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz enthalten sind, können jedoch ausgeräumt werden. Zwar sind die Behörden auf Grund dieser Bestimmung dazu verpflichtet, sich um eine vertragliche Einigung zu bemühen, dies jedoch nur, wenn hierdurch der beabsichtigte Zweck erreicht werden kann. Beim Ersatz einer Schutzgebietsausweisung durch vertragliche Vereinbarungen ist zweifelhaft, ob die Erreichung des Schutzzwecks in gleicher Weise möglich ist226. Auf Grund der begrenzten Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen, dem Erfordernis eines Schutzes störungsempfindlicher Arten oder Lebensräume auch gegenüber Dritten, der durch lediglich die Vertragsparteien bindende Vereinbarungen nicht gewährleistet werden kann, sowie der meist größeren Anzahl betroffener Grundstücksbesitzer wird der Schutzzweck häufig mittels vertraglicher Vereinbarungen nicht erreichbar sein227, so dass die Vorrangregelung nicht eingreift und ordnungsrechtliche Instrumente zur Anwendung kommen können. Dies wird durch den in den Bestimmungen der Landesgesetze enthaltenen Zusatz, wonach die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörden von der Vorrangbestimmung unberührt bleiben, zusätzlich unterstrichen. Darüber hinaus würde den Behörden, selbst wenn man die Vorrangbestimmung in der Weise auslegt, dass ordnungsrechtliche Maßnahmen im Falle einer Bereitschaft der Betroffenen zum Abschluss eines Vertrages ausgeschlossen sind, nicht die Möglichkeit genommen nach Ablauf des Vertrages auf das ordnungsrechtliche Instrumentarium zurückzugreifen, sofern die betroffenen Grundstückseigentümer für den Abschluss einer vertraglichen Vereinbarung nicht mehr zur Verfügung ste225 Teßmer, NuR 2002, S. 714 ff. (716) für § 2 b Abs. 1 S. 1 HENatG (a. F.). Da § 7 NatSchG LSA jedoch weitgehend identisch ist und § 45 NatSchG RP dieselbe Vorrangwirkung wie den beiden vorgenannten Regelungen zukommt, kann die Kritik Teßmers auf diese Vorschriften übertragen werden. Ob sie auch für § 4 Abs. 1 HENatG (n. F.) gilt ist fraglich, da klarstellend eingefügt wurde, dass ein Vorrang vertraglicher Vereinbarungen nicht besteht, soweit die Art der Maßnahme dem entgegensteht. 226 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 23; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 56. 227 Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, § 8 Rn. 7; Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, § 8 Rn. 2, § 3 Rn. 9; Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 3 Rn. 56 f.; Maaß/Schütte, in: Umweltrecht (Hrsg. Koch), § 7 Rn. 113; Hans Walter Louis, Die Umsetzung der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie durch das Bundesnaturschutzgesetz und ihre Rechtsfolgen, in: DÖV 1999, S. 374 ff. (376); Louis/Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, § 3 a Rn. 5.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

hen. Eine vertragliche Vereinbarung bewirkt nach Ablauf des Vertrages keinen Bestandsschutz in der Weise, dass bspw. Schutzgebietsausweisungen unzulässig werden228. Gemäß §§ 16 ff. NatSchG RP, §§ 15 ff. HmbNatSchG, §§ 21 ff. HENatG bzw. §§ 29 ff. NatSchG LSA können Schutzgebietsausweisungen vorgenommen werden, wenn dies zur Erreichung der in den Bestimmungen vorgegebenen Ziele erforderlich ist. Eine Vorschrift, wonach eine solche Ausweisung nach Ablauf einer vertraglichen Vereinbarung unzulässig wäre, ist in diesen Regelungen nicht enthalten. Dass der Erlass von Schutzgebietsausweisungen durch vertragliche Vereinbarungen nicht unzulässig wird, folgt darüber hinaus aus § 8 S. 2 BNatSchG229, der in die hier zur Rede stehenden Normen wörtlich übernommen wurde230. Dieser Satz dient der Klarstellung, dass mit dem Vertragsnaturschutz „die ordnungsrechtlichen Handlungsmöglichkeiten der Naturschutzbehörden nicht verändert werden“231. Besonderheiten hinsichtlich der Rechtsfolgen vertraglicher Vereinbarungen ergeben sich im Rahmen der Eingriffsbestimmung232 und bei den gesetzlich geschützten Biotopen233. Die in Umsetzung des § 18 Abs. 3 BNatSchG erlassenen Vorschriften von Hamburg, Hessen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz bestimmen, dass die Wiederaufnahme einer land-, forst- oder fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung, die auf Grund vertraglicher Vereinbarungen zeitweise eingeschränkt oder unterbrochen war, nicht als Eingriff in Natur und Landschaft bewertet werden darf, wenn die Bodennutzung spätestens innerhalb von drei Jahren (§ 13 Abs. 2 HENatG), von fünf Jahren (§ 9 Abs. 3 Nr. 2 HmbNatSchG, § 9 Abs. 3 NatSchG RP) bzw. spätestens innerhalb einer Frist, die der Dauer der Bewirtschaftungsbeschränkung entspricht, höchstens jedoch von fünf Jahren (§ 18 Abs. 3 NatSchG LSA) nach Beendigung der vertraglichen Vereinbarung, wieder aufgenommen wird. Den zuständigen Behörden wird durch diese Vorschrift die Ausweisung von Schutzgebieten nicht verboten. Sinn und Zweck dieser Regelung ist, den Vertragsnehmern nach Vertragsende eine Wiederaufnahme der ursprünglichen Nutzung zu ermöglichen234 und dadurch die Bereitschaft zum Abschluss der Verträge zu erhöhen235. Ohne diese Fiktion würde die Wiederaufnahme einen Eingriff darstellen, der soweit er unvermeidbar ist, ausgeglichen bzw. kompensiert werden muss. Anderenfalls wäre er unzulässig236. Eine weitergehende Wirkung lässt sich dieser Bestimmung jedoch nicht entnehmen. 228

Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 17. Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 17; Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/ Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, § 8 Rn. 16; Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, § 8 Rn. 9. 230 Abgesehen von den Naturschutzgesetzen in Bremen, Sachsen und Thüringen findet sich ein diesbezüglicher Hinweis in allen zur Umsetzung des § 8 BNatSchG erlassenen Normen. 231 BR-Drs. 411/01, S. 75. 232 Vgl. hierzu § 18 Abs. 3 BNatSchG. 233 Vgl. hierzu §§ 30 Abs. 2 BNatSchG. 234 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 18 Rn. 37; Gassner, in: Gassner/BendomirKahlo/Schmidt-Räntsch/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 18 Rn. 27. 235 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 6. 236 Um dem Anwendungsbereich der Eingriffsregelung zuvor zu kommen, werden die betroffenen Flächen häufig rechtzeitig „plattgemacht“, womit dem Naturschutz auch nicht gedient ist 229

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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Des Weiteren werden die Handlungsmöglichkeiten der Behörden nicht durch die Regelungen zum Schutz der Biotope eingeschränkt. Gemäß § 31 Abs. 2 S. 2 HENatG kann eine Ausnahme von dem in § 31 Abs. 1 HENatG enthaltenen Verbot der Zerstörung oder sonstigen erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigung von Biotopen zugelassen werden, wenn während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen ein Biotop entstanden ist. Gemäß § 28 Abs. 3 S. 2 NatSchG RP soll eine Ausnahme in diesen Fällen zugelassen werden. In Hamburg wird gemäß § 28 Abs. 3 Nr. 1 HmbNatSchG auf Antrag eine Ausnahme zugelassen. Noch weiter geht § 37 Abs. 3 Nr. 1 NatSchG LSA, der die Anwendung des in Abs. 1 enthaltenen Verbots der Zerstörung oder Beeinträchtigung gesetzlich geschützter Biotope auf Biotope, die während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen entstanden sind, ausschließt237. Diese Regelungen verfolgen dasselbe Ziel wie auch § 18 Abs. 3 BNatSchG. Durch die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, die die Wiedernutzung einer Fläche erlaubt, die anderenfalls auf Grund des gesetzlichen Biotopschutzes blockiert wäre, soll die Attraktivität freiwilliger Maßnahmen für Betroffene gesichert werden238. Dieser Naturschutz auf Zeit durch Einschränkung der Nutzung bestimmter Flächen sei besser als eine durchgehend unbeschränkte Nutzung239. Jedoch werden die zuständigen Behörden hierdurch nicht daran gehindert, die entsprechenden Grundstücke als Schutzgebiet auszuweisen, sofern ein gesetzlich vorgesehener Schutzgrund gegeben ist240. Da folglich die ordnungsrechtlichen Handlungsmöglichkeiten der Naturschutzbehörden durch die in den Naturschutzgesetzen von Hamburg, Hessen, Rheinland(vgl. Gassner, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 18 Rn. 27). § 18 Abs. 3 BNatSchG bzw. die hierzu erlassenen Länderregelungen ermöglichen somit zumindest einen „Naturschutz auf Zeit“ (vgl. Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 18 Rn. 37). 237 Diese Bestimmungen basieren auf § 30 Abs. 2 S. 2 BNatSchG. Es finden sich daher auch in den Naturschutzgesetzen der übrigen Länder vergleichbare Vorschriften (vgl. hierzu ausführlich unter B., II., 2.). 238 BR-Drs. 411/01, S. 97; Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 30 Rn. 22; Müller/ Stöckel, Naturschutzrecht, § 30 Rn. 17; J. Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch/Schmidt-Räntsch, Bundesnaturschutzgesetz, § 30 Rn. 23. 239 BR-Drs. 411/01, S. 97. Durch die Ausnahmegenehmigung dürfen jedoch nicht die sich aus der FFH-Richtlinie ergebenden bzw. bei einem Europäischen Vogelschutzgebiet einzuhaltenden Verpflichtungen unterlaufen werden. Deshalb bestimmt § 30 Abs. 2 S. 3 BNatSchG, dass § 34 BNatSchG mit der hierin enthaltenen Verträglichkeitsprüfung zu beachten ist. 240 Gesetzlich geschützte Biotope und Schutzgebiete (gemäß § 22 Abs. 1 BNatSchG zählen hierzu Naturschutzgebiete, Nationalparke, Biosphärenreservate, Landschaftsschutzgebiete, Naturparke sowie Naturdenkmäler und geschützte Landschaftsbestandteile) unterscheiden sich dadurch, dass letztere von den jeweils zuständigen Behörden rechtsverbindlich festgesetzt werden müssen, während Biotope auf Grund naturräumlicher Gegebenheiten ent- bzw. bestehen. Durch Gesetz wird hierbei unmittelbar festgelegt, welche Biotope besonders geschützt werden. Eine besondere Gebietsausweisung ist darüber hinaus nicht erforderlich. Soweit der durch die Bestimmungen der gesetzlich geschützten Biotope bewirkte Schutz als nicht ausreichend angesehen wird, können Biotope auch durch die Festsetzung eines Naturschutzgebiets geschützt werden (vgl. § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG; BR-Drs. 411/01, S. 97).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

Pfalz und Sachsen-Anhalt enthaltenen Vorrangregelungen zu Gunsten vertraglicher Vereinbarungen nicht eingeschränkt werden, wird eine effektive Umsetzung der Ziele des Naturschutzes durch die zuständigen Behörden nicht verhindert.

III. Rechtsnatur der im Rahmen des Naturschutzrechts getroffenen vertraglichen Vereinbarungen Der Frage, ob die im Bereich des Naturschutzrechts abgeschlossenen Verträge als öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Vereinbarungen zu qualifizieren sind, wird in der Naturschutzpraxis keine besondere Bedeutung beigemessen241. Eine entsprechende Zuordnung ist jedoch im Hinblick auf die sich aus dem jeweiligen Rechtsregime ergebenden Unterschiede hinsichtlich der Formerfordernisse, der Zulässigkeit der Handlungsform, der Vollstreckungsmöglichkeiten und der verschiedenen Rechtswege im Streitfall erforderlich242. Mit Hilfe dieser Abgrenzung soll darüber hinaus vermieden werden, dass ein fehlerhafter öffentlichrechtlicher Vertrag (bspw. wenn die gemäß § 57 VwVfG erforderliche Schriftform nicht eingehalten wurde) als privatrechtlicher Vertrag ausgegeben werden kann243, um die Rechtswirksamkeit zu erhalten. 1. Gesetzlich vorgegebene Rechtsnatur Eine eingehendere Untersuchung der jeweiligen Verträge würde sich erübrigen, wenn eine Zuordnung des Vertragsnaturschutzes zum öffentlichen Recht oder zum Privatrecht von den jeweiligen landesrechtlichen Bestimmungen vorgenommen würde. Die überwiegende Zahl dieser Vorschriften enthält jedoch keine Zuordnung der vertraglichen Vereinbarungen zum öffentlichen Recht oder zum Privatrecht.

241 Von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 31; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 101. 242 Hans-Uwe Erichsen, Öffentliches und privates Recht, in: Jura 1982, S. 537 ff. (537); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 8; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 2; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 73; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (460); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 49; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 101; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 31; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 115 ff.; Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 29 Rn. 2; Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 111; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, § 54 Rn. 17; Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, § 54 Rn. 20; Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (206). 243 Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 2; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 49.

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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Lediglich in den Naturschutzgesetzen von Niedersachsen und Bayern finden sich Regelungen, die die Rechtsnatur der vertraglichen Vereinbarungen mitbestimmen. Nach § 29 Abs. 3 NNatSchG können öffentlich-rechtliche Vereinbarungen mit Eigentümern oder Nutzungsberechtigten unter Schutz gestellter Flächen getroffen werden, die über die hoheitlich angeordneten Naturschutzmaßnahmen hinausgehen. Gemäß Art. 13 d Abs. 3 BayNatSchG soll die Sicherung der erforderlichen Lebensbedingungen für bestimmte Vogelarten insbesondere durch privatrechtliche Vereinbarungen angestrebt werden244. Diesen Vorschriften kann jedoch, selbst für die von ihnen betroffenen Länder, keine allgemeingültige Aussage entnommen werden. Geregelt wird lediglich ein Ausschnitt des in den Ländern praktizierten Vertragsnaturschutzes. Dies wird daran deutlich, dass in dem Naturschutzgesetz von Bayern neben der genannten Vorschrift Regelungen enthalten sind, die vertragliche Vereinbarungen generell zur Erreichung der Naturschutzziele vorsehen, ohne eine rechtliche Einordnung vorzunehmen245. Daher sind Verträge des jeweilig anderen Rechtsregimes auf Grund dieser Regelungen nicht unzulässig246. Hinsichtlich einer Qualifizierung des Vertragsnaturschutzes im Allgemeinen lässt sich diesen Vorschriften lediglich entnehmen, dass sowohl öffentlich-rechtliche als auch privatrechtliche Verträge eingegangen werden können. Da diese Vorschriften Maßnahmen in geschützten Gebieten betreffen und die Regelungen damit einen vergleichbaren Regelungsgehalt haben, ist darüber hinausgehend kein Schema erkennbar, das die Rechtsnatur der Vereinbarungen festlegt.

2. Zuordnung durch die Vertragsnaturschutzprogramme und Verwaltungspraxis Vereinzelt finden sich in den von den Ländern erlassenen Programmen des Vertragsnaturschutzes Hinweise auf die Rechtsnatur der Verträge. In der Landschaftspflegerichtlinie von Baden-Württemberg wird bspw. unter Punkt 5. 6 bestimmt, dass die zu erbringenden Leistungen im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages vereinbart werden. Das Niedersächsische Kooperationsprogramm Naturschutz weist im ersten Abschnitt unter Punkt 5. 1. auf die öffentlich-rechtliche Natur der Verträge 244 Nach Ansicht von Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 102, ist diese Formulierung nicht zwingend als ein Hinweis auf die privatrechtliche Natur der Vereinbarungen zu verstehen. Es könnte sich hierbei auch lediglich um ein Redaktionsversehen handeln, sofern die Verwaltung durch diese Formulierung nur auf die Möglichkeit, vertragliche Absprachen zu treffen, hingewiesen werden soll. Darüber hinaus wird mit dem Wortlaut „insbesondere“ die Befugnis auch öffentlich-rechtliche Vereinbarungen zu schließen, nicht ausgeschlossen (vgl. Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 51). 245 Art. 2 a Abs. 3 und Abs. 4, Art. 13 d Abs. 6 BayNatSchG. 246 Von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 33; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 178.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

hin und auch das Vertragsnaturschutzprogramm des Landkreises Dachau247 verweist unter Punkt 7 auf die öffentlich-rechtliche Rechtsnatur der Verträge. In der überwiegenden Zahl der Fälle erfolgt jedoch keine Qualifizierung der Verträge durch die Vertragsnaturschutzprogramme der Länder. Dennoch werden die im Rahmen dieser Programme abgeschlossenen Verträge in der Regel dem öffentlichen Recht zugeordnet248. Der Abschluss privatrechtlicher Vereinbarungen im Rahmen von Naturschutzprogrammen stellt eine Ausnahme dar. Lediglich im Rahmen des saarländischen SAUM-Programmes249 und in Bayern250 wurden privatrechtliche Verträge eingegangen. Außerhalb dieser Programme, insbesondere im Bereich von Pachtverträgen, die der Staat als Verpächter mit Umweltorganisationen abschließt, scheinen privatrechtliche Verträge häufiger anzutreffen zu sein251.

3. Abgrenzung öffentlich-rechtlicher Verträge von solchen des Privatrechts Da die Rechtsnatur der im Rahmen des Vertragsnaturschutzes abgeschlossenen Vereinbarungen von den Naturschutzgesetzen nicht vorgegeben wird und auch die Verwaltungspraxis kein einheitliches Bild vermittelt, ist der Rechtscharakter dieser Verträge unter Anwendung der allgemeinen Abgrenzungskriterien zu untersuchen. 247 Richtlinien für die Förderung von extensiven Bewirtschaftungsweisen landwirtschaftlicher Grundstücke durch den Landkreis Dachau (Stand: April 2002). 248 Für Baden-Württemberg, Landschaftspflegerichtlinie, persönliche Mitteilung, Fehrenbach, Ministerium für Ernährung und ländlichen Raum, 24.04.2006; Brandenburg, Grundsätze und Programme des Vertragsnaturschutzes, persönliche Mitteilung, Meyer, Landesumweltamt Brandenburg, 24.04.2006; Bayern, Bayerisches Vertragsnaturschutzprogramm, persönliche Mitteilung, Wolfseder, Landratsamt Dachau, 25.04.2006 und Vertragsnaturschutzprogramm Wald, persönliche Mitteilung, Möller, Bayerisches Staatsministerium für Umwelt, Gesundheit und Verbrauchersschutz, Referat 64 – Landschaftspflege und Naturschutzförderung, 9.05.2006; Mecklenburg-Vorpommern, Förderprogramm „Naturschutzgerechte Grünlandnutzung“, persönliche Mitteilung, Hohmann, Umweltministerium Brandenburg, 24.04.2006; Thüringen, Förderung von Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege in Thüringen (NALAP), persönliche Mitteilung, Semerau, Thüringer Landesverwaltungsamt, Abteilung Umwelt, 24.04. 2006; in Nordrhein-Westfalen werden im Rahmen der Rahmenrichtlinie Vertragsnaturschutz seit 2003 keine Verträge mehr abgeschlossen (die Förderung erfolgt nunmehr in Form von mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten), die bis dahin abgeschlossenen Verträge waren jedoch öffentlich-rechtlicher Natur, persönliche Mitteilung, Bolke, Amt für Agrarordnung Großfeld, 27.04.2006 und Stuff, Landratsamt Borken, 25.04.2006. 249 Vgl. Fritz, UPR 1997, S. 439 ff. (441); Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (865). 250 Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (865); von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 176. 251 Vgl. Fritz, UPR 1997, S. 439 ff. (442); der in Fußnote 41 auf Verträge in Rheinland-Pfalz hinweist. Momentan werden in Rheinland-Pfalz keine Pachtverträge mehr abgeschlossen (persönliche Mitteilung, Mons, Ministerium für Umwelt und Forsten, 25.04.2006). In NordrheinWestfalen werden Grundstücke des Landes an Landwirte im Rahmen von privatrechtlichen Pachtverträgen verpachtet, persönliche Mitteilung, Bolke, Amt für Agrarordnung Großfeld, 27.04.2006.

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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a) Abgrenzungskriterien In Anlehnung an § 54 S. 1 VwVfG, der den öffentlich-rechtlichen Vertrag als vertragliches „Rechtsverhältnis auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ umschreibt, bestimmt sich die Rechtsnatur vertraglicher Vereinbarungen nach dem Vertragsgegenstand252. Dieser ist aus dem Inhalt des Vertrages, d. h. die im Vertrag geregelten Rechte und Pflichten, zu ermitteln253. Ein öffentlich-rechtlicher Inhalt ist dann gegeben, wenn ein Bezug zu Sachverhalten vorliegt, die von der gesetzlichen Ordnung öffentlich-rechtlich geregelt werden254. Es kommt damit insbesondere darauf an, ob die in der Vereinbarung übernommenen Verpflichtungen überwiegend vom öffentlichen Recht oder vom Zivilrecht geordnet sind255. Soweit in einem Vertrag Leistungspflichten enthalten sind, die sich als „neutral“ oder „indifferent“ darstellen (bspw. die Verpflichtung zur Zahlung eines bestimmten Geldbetrages) bzw. eine gesetzliche Regelung der übernommenen Pflichten nicht besteht, kann auch auf den Gesamtcharakter der Vereinbarung, den Vertragszweck und den Funktionszusammenhang abgestellt werden256.

252 BVerwGE 43, 359 (361); BGHZ 58, 386 (388); Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 76; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 27; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 2; Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 25; dies., in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 29 Rn. 3; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14, Rn. 10; FranzJoseph Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2006, § 8 Rn. 789; Hans J. Wolff/Otto Bachof/ Rolf Stober/Winfried Kluth, Verwaltungsrecht, Band 1, 2007, § 22 Rn. 50; Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 113; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (460); Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (206); Walter Krebs, in: SchmidtAßmann/Krebs, Städtebauliche Verträge, 1992, S. 168. 253 Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 28; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 11; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (460); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 55. 254 BVerfGE 42, 331 (332); BGHZ 56, 356 (368); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 11; Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 113; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (460); Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 33; Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, § 54 Rn. 22; allgemein für die Handlungsformen der Verwaltung Remmert, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 16 Rn. 4. 255 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 76; Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, § 54 Rn. 21; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 11; Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 29 Rn. 3; Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Krebs, Städtebauliche Verträge, S. 167; ders., Verträge und Absprachen zwischen der Verwaltung und Privaten, in: VVDStRL 52 (1993), S. 248 ff. (275). 256 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 76; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 2; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 11; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 118; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (460); von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 32. Bspw. ist ein Vertrag, in dem sich eine Behörde zur Erteilung eines Dispenses von der gesetzlichen Pflicht zur Schaffung einer bestimmten Anzahl von Einstellplätzen für Kraftfahrzeuge gegen Zahlung eines bestimmten Geldbetrages verpflichtet (Baudispensvertrag), dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Zwar ist die Zahlungsverpflichtung rechtlich neutral, jedoch ist die Dispenserteilung im öffentlichen Baurecht geregelt, vgl. § 31 BauGB.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

Die Schwierigkeit in der Beurteilung der Rechtsnatur naturschutzrechtlicher Verträge besteht zum einen darin, dass die öffentliche Hand in der Regel lediglich zur Zahlung eines bestimmten Geldbetrages verpflichtet wird, was für sich besehen keine Aussage über den Rechtscharakter einer Vereinbarung zulässt. Zum anderen sind die von den jeweiligen Vertragspartnern übernommenen Pflichten häufig gesetzlich nicht geregelt257. Somit kann eine Qualifizierung der Vereinbarungen in einer Vielzahl von Fällen nicht direkt an Hand bestimmter Rechtsnormen vorgenommen werden. b) Wahlfreiheit der Verwaltung? Zu erwägen ist, ob der Verwaltung beim Abschluss von Verträgen ein Wahlrecht zwischen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Handlungsformen zustehen kann. Hierfür könnte die Notwendigkeit sprechen, ein möglichst flexibles und effizientes staatliches Handeln zu ermöglichen258. Vor der gesetzlichen Anerkennung des öffentlich-rechtlichen Vertrages in den Verwaltungsverfahrensgesetzen mag dieses Argument zur Rechtfertigung eines Wahlrechts noch begründet gewesen sein. Seit Einführung des öffentlich-rechtlichen Vertrages trägt es jedoch grundsätzlich nicht mehr, da ein Ausweichen auf das zivilrechtliche Vertragsrecht nicht mehr nötig ist, um bestimmte Verwaltungsaufgaben erfüllen zu können259. Die These steht vielmehr im Widerspruch zu dem in § 54 VwVfG festgehaltenen Grundsatz, wonach sich die Rechtsnatur der Verträge aus deren Gegenstand 257

Soweit diese Pflichten einer für das betreffende Gebiet erlassenen Schutzgebietsausweisung entnommen werden können, wird der öffentlich-rechtliche Charakter der Vereinbarung zu bejahen sein. Da die Verträge jedoch häufig als Ersatz einer Unterschutzstellung oder als Ergänzung einer solchen geschlossen werden (vgl. von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 6 f.), finden sich in den Schutzverordnungen eher selten festgeschriebene Pflichten. 258 Klaus Lange, Die Abgrenzung des öffentlichrechtlichen Vertrages vom privatrechtlichen Vertrag, in: NVwZ 1983, S. 313 ff. (314). Für eine Wahlfreiheit der Verwaltung sprechen sich auch aus: Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 9; Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 891; Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 21 Rn. 234; Eberhard Schmidt-Aßmann/Hans Christian Röhl, in: Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Kap. Rn. 111 ff.; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 75 und Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 1 Rn. 84; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 27; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, § 54 Rn. 17; vgl. auch Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht Bd. 1, § 23 Rn. 6 ff.; BGH NJW 1985, S. 197 f. (198); Albert Bleckmann, Subventionsrecht, 1978, S. 85 ff. (88); Werner Frotscher, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2004, § 19 Rn. 518; Rolf Stober, Allgemeines Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2006, § 32 I S. 230; Peter J. Tettinger, Die rechtliche Ausgestaltung von Public Private Partnership, in: DÖV 1996, S. 764 ff. (768); Erichsen, Jura 1982, S. 537 ff. (537); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 50. 259 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 125; Winfried Brohm, Städtebauliche Verträge zwischen Privat- und Öffentlichem Recht, in: JZ 2000, S. 321 ff. (325); Thomas v. Danwitz, Die Benutzung kommunaler öffentlicher Einrichtungen – Rechtsformenwahl und gerichtliche Kontrolle, in: JuS 1995, S. 1 ff. (3); Fritz Ossenbühl, Öffentliches Recht und Privatrecht in der Leistungsverwaltung, in: DVBl. 1974, S. 541 ff. (541); vgl. auch Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 22.

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

69

ergibt, nicht jedoch aus einer Festlegung durch die Verwaltung260. Da in den einzelnen von der öffentlichen Hand abgeschlossenen Verträgen auf deren Rechtsnatur üblicherweise nicht hingewiesen wird, erschwert die Annahme einer Wahlfreiheit die Abgrenzung noch zusätzlich261. Gegen einen (nicht erforderlichen) Rückgriff auf das Zivilrecht spricht ferner, dass hierdurch das speziell auf das Verwaltungshandeln zugeschnittene und dieses disziplinierende Sonderrecht umgangen wird262. Eine „Flucht in das Privatrecht“263 wurde zwar durch die Entwicklung eines „Verwaltungsprivatrechts“, das die Verwaltung auch im Rahmen eines zivilrechtlichen Tätigwerdens bestimmten öffentlich-rechtlichen Bindungen unterwirft, zu verhindern versucht. Es ist jedoch bis heute umstritten, welches Ausmaß diese Bindung annimmt264. Einigkeit besteht insoweit, als die Verwaltung an die verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen der Art. 20 und 28 Abs. 1 GG, die Grundrechte (vgl. Art. 1 Abs. 3 GG) und die Begrenzung ihres jeweiligen Wirkungsbereichs gebunden ist265. Fest steht darüber hinaus, dass das Verwaltungsprivatrecht hinsichtlich des Verfahrens und der Staatshaftung nicht dem Standard des

260

Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 127; Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 35, 54; Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (206). 261 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 123 f.; Peter Unruh, Kritik des privatrechtlichen Verwaltungshandelns, in: DÖV 1997, S. 653 ff. (660); v. Danwitz, JuS 1995, S. 1 ff. (3). 262 Dirk Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, 1984, S. 70; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 128. 263 Der Ausdruck geht auf Fritz Fleiner, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, 1928, S. 326 zurück. 264 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 128; Unruh, DÖV 1997, S. 653 ff. (663); Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 259; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, § 23 Rn. 65; Jörg Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2005, § 3 Rn. 198. 265 Unruh, DÖV 1997, S. 653 ff. (663); Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 81; Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 196; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 17 Rn. 1. Inwieweit das für eine mittelbare Aufgabenwahrnehmung der Verwaltung, wozu regelmäßig die Bedarfsdeckung, Vermögensverwaltung und die Teilnahme am Wirtschaftsverkehr gezählt werden (Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 29), gleichermaßen gilt, ist allerdings umstritten. Nach einer auf Wolfgang Siebers (Privatrecht im Bereich öffentlicher Verwaltung, in: FS Niedermeyer, 1953, S. 215 ff., (219 ff.)) und Wolff (in Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I, 1974, § 23, S. 106) zurückgehende Ansicht gilt in diesem Bereich nur Privatrecht. Hiergegen spricht jedoch, dass die Verwaltung auch dann, wenn sie das Privatrecht in Anspruch nimmt, nicht selbst zum Privaten wird, sondern stets Staat bleibt (Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 81). Deutlich wird dies auch daran, dass eine Abgrenzung zwischen der Wahrnehumg unmittelbarer und mittelbarer Verwaltungsaufgaben schwierig sein kann. Bspw. lassen sich mit Maßnahmen, die der Bedarfsdeckung angehören, weitreichende Lenkungseffekte erzielen, was bei einem Auftragsvolumen in der Größenordnung von Milliarden nicht verwunderlich ist (Unruh, DÖV 1997, S. 653 ff. (663); Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 75; Stober, in: Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, § 23 Rn. 42; Michael Ronellenfitsch, Wirtschaftliche Betätigung des Staates, in: Handbuch des Staatsrechts Band III, § 84 Rn. 30; Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 199; in diese Richtung auch Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Krebs, Städtebauliche Verträge, S.141 ff.).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

öffentlichen Rechts entspricht266. Wird der Verwaltung ein Wahlrecht hinsichtlich der Inanspruchnahme des Zivilrechts eingeräumt, weitet sich der Anwendungsbereich des im einzelnen Unklarheiten und Probleme hervorrufenden Verwaltungsprivatrechts in unnötiger Weise aus. Auch werden den betroffenen Bürgern dadurch die Vorteile des Verwaltungsrechtswegs genommen267. Folglich ist kein plausibler Grund für die Annahme eines der Verwaltung zuzugestehenden Wahlrechts ersichtlich268. Da hierdurch vielmehr unnötig Probleme hervorgerufen werden, ist diese These abzulehnen269. Eine Möglichkeit der Verwaltung, ihre Aufgaben im Rahmen des Privatrechts zu erfüllen, besteht daher nur, – wenn nicht ohnehin eine dem Zivilrecht zuzuordnende Tätigkeit gegeben ist – soweit ein privatrechtliches Handeln vom Gesetz entweder ausdrücklich angeordnet270 oder zumindest zugelassen wird271 und für die Inanspruchnahme einer privatrechtlichen Handlungsform sachliche Gründe (bspw. die Möglichkeit einer effektiveren Aufgabenerfüllung) angeführt werden können272. Lässt sich in diesen Fällen dem Vertrag nicht eindeutig entnehmen, welchem Rechtsregime er angehört, so wird die Abgrenzung in der Praxis durch die Vermutung erleichtert, dass die öffentliche Hand eine ihr zugewiesene Aufgabe in der Regel mit öffentlich-rechtlichen Mitteln wahrnimmt und sich nicht auf das Gebiet des Privatrechts begeben will273. 266 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 128; Ehlers, Verwaltung in Privatrechtsform, S. 70 f., 259. 267 Unruh, DÖV 1997, S. 653 ff. (659); Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 129; v. Danwitz, JuS 1995, S. 1 ff. (3). Der Verwaltungsrechtsweg ist für den Bürger aus verschiedenen Gründen vorteilhafter. Insbesondere gilt im Verwaltungsprozess gemäß § 86 VwGO der Untersuchungsgrundsatz und nicht die Verhandlungmaxime, die eine bessere Kenntnis des Prozessrechts voraussetzt und damit i. d. R. nach der Bestellung eines Anwalts verlangt. Auch ist im Verwaltungsprozess kein Versäumnisurteil vorgesehen. 268 Dies ändert nichts daran, dass die Verwaltung dazu berechtigt ist, über den Vertragsgegenstand zu bestimmen, und damit insoweit auch über die Rechtsnatur der Verträge entscheiden kann. Hat sie jedoch eine Wahl hinsichtlich des Vertragsgegenstandes getroffen, ist es ihr verwehrt, über die Rechtsnatur der Vereinbarung gesondert zu entscheiden (Walter Krebs, Verträge und Absprachen zwischen der Verwaltung und Privaten, in: VVDStRL 52 (1993), S. 248 ff. (275)). 269 So auch: Unruh, DÖV 1997, S. 653 ff. (657 ff.); Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 24; dies., in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 29 Rn. 3; Schlette, die Verwaltung als Vertragspartner, S. 122 ff; Dirk Ehlers, Rechtsprobleme der Rückforderung von Subventionen, in: GewArch, 1999, S. 305 ff. (305); ders., in: Verwaltung in Privatrechtsform, S. 64 ff.; ders. in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 39 ff.; ders., Verwaltung in Privatrechtsform, S. 70 ff.; wohl auch Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (206). 270 Z. B. in Art. 13 d Abs. 3 BayNatSchG, Art 87 e Abs. 3 GG, Art. 87 f Abs. 2 GG. 271 Vgl. bspw. die Regelungen in den Gemeindeordnungen über die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden (z. B. §§ 102 ff GemO BW) oder § 65 BHO. 272 Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 43 f.; ders., Verwaltung in Privatrechtsform, S. 72, 517; ders., Interkommunale Zusammenarbeit in Gesellschaftsform, in: DVBl. 1997, S. 137 ff. (141); Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 130; v. Danwitz, JuS 1995, S. 1 ff. (5); Unruh, DÖV, 1997, S. 653 ff. (662). 273 Vgl. Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 36; Erichsen, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Auflage, 2002, § 24 Rn. 7; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 3; Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 20; Zeibig,

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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Ob die den Vertragsnaturschutz regelnden Vorschriften alternativ ein privatrechtliches Handeln zulassen, ist fraglich, da diese Möglichkeit nicht ausdrücklich erwähnt wird. Ein sachlicher Grund dafür, ein privatrechtliches Vorgehen dem öffentlich-rechtlichen Vertrag vorzuziehen, ist aber nicht ersichtlich, da das Privatrecht in diesem Fall kein flexibleres oder effektiveres Handeln ermöglicht. Im vorliegend zu untersuchenden Bereich steht es der Verwaltung daher nicht frei zu entscheiden, ob sie privat- oder öffentlich-rechtlich tätig werden will. Die Rechtsnatur der Vereinbarungen bestimmt sich vielmehr ausschließlich nach objektiven Kriterien. 4. Qualifizierung der naturschutzrechtlichen Verträge Auf Grund der Vielgestaltigkeit der in der Verwaltungspraxis anzutreffenden naturschutzrechtlichen Vereinbarungen, empfiehlt es sich zur Qualifizierung der Verträge eine Untergliederung derselben vorzunehmen. Unterschiede in der Rechtsnatur sind insbesondere auf Grund einer unterschiedlichen rechtlichen Vorordnung und unterschiedlicher Eigentums- und Benutzungsverhältnissen an den jeweils betroffenen Grundstücken denkbar. a) Normersetzende Verträge Als normersetzende Verträge werden solche Vereinbarungen angesehen, die an die Stelle von Schutzgebietsausweisungen gemäß §§ 22 ff. BNatSchG i. V. m. den jeweiligen landesrechtlichen Bestimmungen treten. Die öffentliche Hand verzichtet hierbei auf die ihr zustehende Möglichkeit einer hoheitlichen Schutzgebietsausweisung und schließt statt dessen mit den potentiellen Normadressaten (den Eigentümern bzw. Nutzungsberechtigten der im Schutzgebiet liegenden Grundstücke) Vereinbarungen ab, die inhaltlich weitgehend den Schutzanordnungen einer hoheitlichen Unterschutzstellung entsprechen274. Da sich die öffentliche Hand in den Naturschutzverträgen üblicherweise nicht dazu verpflichtet, von einer Unterschutzstellung abzusehen275, ist die normersetzende Wirkung jedoch nur faktischer Natur276. Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 50; Gurlit, in: Erichsen/ Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 29 Rn. 1, 4; Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 115; Erichsen, Jura 1982, S. 537 ff. (544). 274 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 208 f.; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 6 f.; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 173 f.; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 68 f.; Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 294. 275 Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (863); Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 209; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 118; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (459), vgl. hierzu noch ausführlich unter B., III.). 276 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 7; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 174; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 209; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (459).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

Im Rahmen normersetzender Verträge ist die öffentliche Hand darüber hinaus nicht auf eine Kooperation mit den Nutzungsberechtigten der Grundstücke angewiesen, um die ihr vorgegebenen naturschutzrechtlichen Ziele zu verwirklichen. Der Vertragsweg mag die gewünschten Ergebnisse schneller herbeiführen als ein langwieriges Unterschutzstellungsverfahren, dennoch könnte die Behörde hierauf zurückgreifen, wenn die betroffenen Grundstücksbewirtschafter nicht gewillt sind, eine vertragliche Vereinbarung einzugehen. Die Beurteilung der Rechtsnatur dieser Verträge könnte insoweit zu Schwierigkeiten führen, als die jeweiligen Vertragsinhalte gerade nicht in öffentlich-rechtlichen Normen aufgeführt werden, sondern diese vielmehr zu ersetzen bestimmt sind. Deshalb kann die Abgrenzung nicht unmittelbar an gegebenen Rechtsnormen, die eine rechtliche Vorordnung der Vereinbarungen bewirken würden, vorgenommen werden. Durch die Möglichkeit der Ersetzung einer öffentlich-rechtlichen Unterschutzstellung mittels Verträge wird jedoch der enge Funktionszusammenhang dieser Vereinbarungen mit dem öffentlichen Recht deutlich277. Normersetzende Verträge gehören daher dem Öffentlichen Recht an278.

277 Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Krebs, Städtebauliche Verträge, S. 169; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 119; Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 55. Diese Fälle ähneln der Situation, in der an Stelle des Erlasses eines Verwaltungsaktes ein Vertrag geschlossen wird, denn in beiden Fällen könnte die Behörde auch einseitig anordnend tätig werden. Letztere werden dem öffentlichen Recht zugeschrieben (vgl. Hubert Meyer, in: Knack, VwVfG, § 1 Rn. 60; Eckart Hien, Bemerkungen zum städtebaulichen Vertrag, in: Planung und Plankontrolle, Entwicklungen im Bau- und Fachplanungsrecht, S. 129 ff. (139); Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 20). Für normersetzende Verträge kann dann jedoch nichts anderes gelten, da sie sich von den verwaltungsaktsersetzenden Verträgen lediglich durch das den Behörden zur Verfügung stehende Instrumentarium unterscheiden. Dass auf normersetzende Verträge in der Literatur zur Abgrenzung öffentlich-rechtlicher von zivilrechtlichen Verträgen zumeist nicht eingegangen wird, mag daran liegen, dass diese ungewöhnlich erscheinen (da nicht ein konkret-individueller Verwaltungsakt durch einen konkret-individuellen Vertrag ersetzt wird, sondern eine abstrakt generelle Norm eine vertragliche Ersetzung findet) und sie darüber hinaus in der Praxis selten anzutreffen sind, denn die Möglichkeit, anstatt eines Verordnungserlasses mit allen potentiellen Normadressaten einen Vertrag zu schließen, bietet sich in der Praxis nicht häufig. Diese Konstellation ist daher hauptsächlich auf das Naturschutzrecht beschränkt (vgl. Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 208). 278 So auch: Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (460); Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 317 ff. (323); Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (865); Fritz, UPR 1997, S. 439 ff. (442); Breuer, NuR 1998, S. 337 ff. (344); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 106; Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, § 8 Rn. 7; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 208 ff.; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 58 ff.; Semleit, Naturschutz durch honorierte Landwirtschaft, S. 125.

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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b) Normverwirklichende Verträge Vertragliche Vereinbarungen sind normverwirklichend, wenn sie der Realisierung des Schutzzwecks einer hoheitlichen Schutzgebietsausweisung dienen279. Die jeweiligen Schutzgebietsausweisungen legen in diesen Fällen das Schutzziel fest, für dessen Verwirklichung neben den durch die Ausweisung selbst angeordneten Maßnahmen, der Abschluss vertraglicher Regelungen vorgesehen ist280. Normverwirklichende Verträge wirken daher mit hoheitlichen Maßnahmen im Rahmen eines gemeinsamen Schutzkonzeptes gezielt zusammen281. Mit normersetzenden Verträgen ist diesen Vereinbarungen gemein, dass die vereinbarten Pflichten der Grundstücksbewirtschafter auch hoheitlich angeordnet werden könnten282. Hinsichtlich der Frage nach der Rechtsnatur normverwirklichender Verträge unterscheiden sie sich von den vorgenannten Vereinbarungen insbesondere durch die öffentlich-rechtliche Vorordnung, die ihnen durch die jeweiligen Schutzgebietsausweisungen, zu deren Verwirklichung sie beitragen sollen, zu Teil wird. Da die in den Verträgen übernommenen Verpflichtungen somit im Rahmen öffentlich-rechtlicher Vorschriften geregelt werden bzw. zumindest in diesen angelegt sind, sind die Vereinbarungen selbst auch öffentlich-rechtlicher Natur283.

c) Normergänzende Verträge Normergänzende Verträge kennzeichnen sich dadurch, dass die in ihnen enthaltenen Bewirtschaftungsrestriktionen über den durch hoheitliche Schutzgebietsausweisungen gesicherten Schutzzweck hinausreichen284. Es wird somit mittels

279

Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (459). von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 8; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 174; Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 19; Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (459); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 69 f. 281 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 8; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 174. 282 Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 106. 283 So auch: Breuer, NuR 1998, S. 337 ff. (344); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 106; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 58 ff. 284 Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (459); Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (863); Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 19; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 9; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 175; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 70. 280

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

hoheitlicher Schutzausweisung ein Grundschutz bewirkt, der durch einen vertraglichen Zusatzschutz ergänzt wird285. Ein wesentlicher Unterschied zu den beiden vorgenannten Varianten besteht darin, dass die im Rahmen der normergänzenden Verträge von den Grundstücksbesitzern eingegangenen Bewirtschaftungsverpflichtungen nicht alternativ hoheitlich angeordnet werden können286. Rückschlüsse auf eine bestimmte Rechtsnatur können hieraus jedoch nicht gezogen werden. Insbesondere kann hierin kein zwingender Nachweis für das Vorliegen privatrechtlicher Verträge gesehen werden287, denn auch ohne die rechtliche Möglichkeit einer einseitig-hoheitlichen Anordnung der entsprechenden Maßnahmen kann sich der Vertragsgegenstand aus dem öffentlichen Recht ergeben. Bei den vorliegend zu untersuchenden Verträgen spricht vor allem der enge Bezug zu öffentlich-rechtlich geregelten Sachverhalten für die Annahme einer öffentlich-rechtlichen Rechtsnatur der Verträge. Zwar lassen sich die einzelnen in den Vereinbarungen enthaltenen Maßnahmen nicht den jeweiligen Schutzgebietsausweisungen entnehmen. Ein enger Zusammenhang mit den Unterschutzstellungen besteht jedoch insoweit, als sich aus diesen ablesen lässt welche Maßnahmen nicht Vertragsgegenstand sein können, da sie schon auf Grund der Schutzgebietsausweisungen zu berücksichtigen sind. Hierdurch erfahren die normergänzenden Verträge in gewisser Weise eine öffentlich-rechtliche Vorordnung. Diese Vereinbarungen sind daher grds. ebenfalls dem öffentlichen Recht zuzuordnen.

d) Verträge ohne Normbezug Neben Verträgen, die einen engen Zusammenhang zu Verordnungen aufweisen oder diese ersetzen, finden sich auch vertragliche Vereinbarungen, die in keinem Bezug zu einer Norm stehen, da sie sich auf Grundflächen beziehen, die nicht nach §§ 22 ff. BNatschG schutzwürdig sind288. Die Beurteilung der Rechtsnatur dieser Vereinbarungen ist auf Grund des Fehlens von zuordnungsfähigen Rechtsnormen schwieriger.

285 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 18; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 9; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 175; Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 294. Ausdrücklich vorgesehen ist eine solche Ergänzung hoheitlicher Schutzausweisungen in § 29 III NNatSchG. 286 Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 71; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 175. 287 So aber: Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 106 ff.; Breuer, NuR 1998, S. 337 ff. (344); allgemein für Verträge der Verwaltung Meyer, in: Knack, VwVfG, § 1 Rn. 60. 288 Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (863).

A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz

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Möglicherweise ist eine Untersuchung dahingehend hilfreich, inwieweit die Verwaltung durch die Eingehung solcher Verträge unmittelbar oder nur mittelbar öffentliche Aufgaben wahrnimmt, denn soweit lediglich eine Ausübung mittelbarer Verwaltungsaufgaben gegeben ist289, kann von einer privatrechtlichen Rechtsnatur der Verträge ausgegangen werden290. Zwar ist die Abgrenzung zwischen diesen beiden Kategorien im Einzelnen schwierig zu treffen. Insbesondere ist häufig fraglich, was noch als mittelbare Verwaltungstätigkeit angesehen werden kann und ab wann die Grenze zur unmittelbaren Aufgabenwahrnehmung überschritten ist291. Vorliegend sind jedoch keine Anhaltspunkte ersichtlich, die für die Wahrnehmung lediglich mittelbarer Verwaltungsaufgaben sprechen. Zum einen wird mit den Vereinbarungen ein Schutz der Natur, insbesondere durch Erhaltung der Biodiversität mittels einer ökologisch orientierten landwirtschaftlichen Bodennutzung beabsichtigt292. Die Verträge dienen daher der Verwirklichung des § 1 BNatSchG i. V. m. den entsprechenden landesrechtlichen Vorschriften293 und stellen eine Wahrnehmung unmittelbarer Verwaltungsaufgaben dar. Zum anderen dient die von der öffentlichen Hand übernommene Zahlungsverpflichtung neben dem Ziel des Naturschutzes häufig der Verwirklichung einer weiteren unmittelbaren Verwaltungsaufgabe. Zumindest soweit es sich bei den Vertragsteilnehmern um Landwirte handelt, wird mit den Vereinbarungen nämlich auch eine Subventionierung derselben bezweckt294. Eine Zuordnung dieser Verträge zum öffentlichen Recht allein auf Grund dessen ist allerdings nicht zwingend, denn auch die Erfüllung unmittelbar öffentlicher Aufgaben erfolgt teilweise im Rahmen privatrechtlicher Rechtsformen. Möglich kann dies bspw. im Bereich der Daseinsvorsorge von Gemeinden sein295, wobei in diesen Fällen ein Rückgriff auf privatrechtliche Handlungsformen nur zulässig ist, wenn er gesetzlich vorgesehen ist und sich mit sachlichen Erwägungen begründen lässt296. Daneben sind auch Situationen 289

Hierzu werden Tätigkeiten der Bedarfsdeckung, der Vermögensverwaltung und der Teilnahme am Wirtschaftsverkehr gezählt (Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 29, 46; Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 87). 290 Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 87; Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 46 f. 291 Bspw. kann auch im Rahmen von erwerbswirtschaftlichen oder fiskalischen Maßnahmen eine Lenkung der privaten Wirtschaft vorgenommen werden (Unruh, DÖV 1997, S. 653 ff. (663); Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 29, 75; Ronellenfitsch, Wirtschaftliche Betätigung des Staates, in: Handbuch des Staates Band III, § 84 Rn. 30). 292 Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (460). 293 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 20; Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (865). 294 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 211; Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (863), der es bei EU-kofinanziertem Vertragsnaturschutz für eindeutig hält, dass mit den Subventionen oder Entgelten auch die Sicherstellung des Einkommens der Landwirte bezweckt wird. 295 Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 45. 296 Vgl. III. 3. b).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

denkbar, in denen die öffentliche Hand privatrechtliche Verträge eingeht, um unmittelbare Verwaltungsaufgaben zu erfüllen, bspw. wenn sie Grundstücke aufkauft, um Enteignungen abzuwenden. Bei den vorliegend zu untersuchenden Verträgen ist allerdings weder eine Situation gegeben, in der alternativ ein öffentlich-rechtliches oder privatrechtliches Vorgehen denkbar ist297, noch sind Argumente ersichtlich, die darüber hinaus für eine privatrechtliche Natur der Verträge sprechen. Zum einen nimmt die Verwaltung beim Abschluss dieser Vereinbarungen unmittelbar öffentliche Aufgaben war, ohne auf eine im Bürgerlichen Recht geregelte Vertragsform zurückzugreifen. Zum anderen besteht hinsichtlich der von den Bewirtschaftern zu erbringenden Leistungen ein enger Sachzusammenhang mit Rechten und Pflichten des öffentlichen Rechts298, weil die Abgrenzung, wann eine bestimmte Fläche die Voraussetzungen einer Unterschutzstellung erfüllt und damit ein Pflicht zur Vornahme der jeweiligen Handlung hoheitlich angeordnet werden kann, häufig schwierig zu treffen ist. Dies spricht dafür, auch bei naturschutzrechtlichen Verträgen ohne einen bestimmten Normbezug von einer öffentlich-rechtlichen Rechtsnatur auszugehen299.

e) Verträge mit der öffentlichen Hand als Eigentümer Den bisherigen Ausführungen lag die Annahme zugrunde, dass die Vereinbarungen der öffentlichen Hand mit den jeweiligen Nutzungsberechtigten der Flächen (Eigentümer oder Besitzer) getroffen werden. In der Praxis finden sich jedoch auch Verträge, in denen sich Private (meist Landwirte oder Naturschutzverbände) zur Pflege von im öffentlichen Eigentum befindlicher Flächen verpflichten. Dies kann sowohl im Rahmen von Pachtverträgen300 als auch durch zeitlich kürzer angelegte werkähnliche Verträge erfolgen301. Da die öffentliche Hand damit inhaltlich auf Vertragsarten zurückgreift, die im Bürgerlichen Gesetzbuch geregelt sind und damit der Vertragsgegenstand ebenfalls dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist, gehören diese Verträge dem Privatrecht an.302

297

Vgl. III. 3. b). Auch Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 25 lässt einen entsprechenden Sachzusammenhang genügen. 299 Im Ergebnis auch Semleit, Naturschutz durch honorierte Landwirtschaft, S. 125. 300 Fritz, UPR 1997, S. 439 ff. (442); Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 59. 301 Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 107; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 178. 302 Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz,§ 8 Rn. 20; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 59; Fritz, UPR 1997, S. 439 ff. (442); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 107 f.; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 34; Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 296; Semleit, Naturschutz durch honorierte Landwirtschaft, S. 126; für NordrheinWestfalen, pers. Mitteilung, Bolke, Amt für Agrarordnung Großfeld, 27.04.2006. 298

B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz

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Hiergegen spricht nicht, dass mit diesen Vereinbarungen eine Verwirklichung der Ziele des § 1 BNatSchG i. V. m. den jeweiligen Landesnaturschutzgesetzen bezweckt wird, denn die Wahrnehmung dieser Aufgaben obliegt in diesem Fall der öffentlichen Hand als Eigentümer der Flächen grundsätzlich selbst. Mangels ausreichend vorhandenen Verwaltungspersonals bedient sie sich zur Erledigung dieser Naturschutzaufgaben Dritter, die als verlängerter Arm des Staates tätig werden303. Grundsätzlich steht diese Möglichkeit privaten Grundstückseigentümern ebenfalls zur Verfügung, sofern sie die Maßnahmen nicht selbst vornehmen wollen. Auch verfolgt die öffentliche Hand hiermit i. d. R. nicht gegenüber dem Partner der Rechtsbeziehung unmittelbar öffentliche Zwecke304. Hieran wird deutlich, dass es sich um die Wahrnehmung mittelbar öffentlicher Aufgaben handelt und damit um eine Tätigkeit im Bereich des Privatrechts.

5. Ergebnis Die vorstehenden Ausführungen haben gezeigt, dass bei den naturschutzrechtlichen Verträgen, sofern es sich um Vereinbarungen mit den jeweiligen Flächenbewirtschaftern handelt, grundsätzlich von einer öffentlich-rechtlichen Natur auszugehen ist. Dies ist unabhängig davon, ob ein direkter Zusammenhang mit einer öffentlich-rechtlichen Norm besteht oder nicht. Schließt die Verwaltung hingegen Verträge mit Partnern ab, um die in ihrem Eigentum befindlichen Flächen in entsprechender Weise pflegen zu lassen, handelt es sich um zivilrechtliche Verträge.

B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz Unabhängig davon in welcher Handlungsform (Rechtsverordnung, Verwaltungsakt, Vertrag) die Verwaltung tätig wird, unterliegt sie hierbei zahlreichen Bindungen305. Diese ergeben sich im nationalen Recht neben dem Grundgesetz insbesondere auch aus den Verwaltungsgesetzen. Gegenstand der folgenden Untersuchung ist deshalb die Frage, ob das bisherige Vorgehen der öffentlichen Hand im Rahmen des Vertragsnaturschutzes diesen Anforderungen genügt bzw. ob sich Schwierigkeiten bei der Berücksichtigung dieser Vorgaben ergeben, die als (eine) Ursache für den stellenweisen Rückgang der Inanspruchnahme dieses Naturschutzinstrumentes angesehen werden können.

303

von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 34. Vgl. hierzu Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 3 Rn. 29. 305 Vgl. allgemein zu den Rechtsbindungen der Verwaltung Remmert, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 16 Rn. 7. 304

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

I. Grundgesetzliche Vorgaben für den Vertragsnaturschutz Hinsichtlich der grundgesetzlichen Vorgaben wird zunächst geprüft, welche Anforderungen das Gesetzmäßigkeitsprinzip an ein vertragliches Vorgehen der Verwaltung stellt. In diesem Rahmen wird auch der Frage nachgegangen, ob für die Subventionierung des Vertragsnaturschutzes eine ausreichende Rechtsgrundlage gegeben ist. Im Anschluss wird untersucht, ob die Grundrechte teilnahmewilligen Personen einen Anspruch auf die Teilnahme an einem entsprechenden Programm eröffnen und ob grundsätzlich ein Recht auf Vertragsnaturschutz anstelle eines ordnungsrechtlichen Vorgehens besteht.

1. Begrenzung der Zulässigkeit des Vertragsnaturschutzes durch das Gesetzmäßigkeitsprinzip Die Verwaltung ist bei der Wahrnehmung der ihr obliegenden Aufgaben grundsätzlich an das Gesetzmäßigkeitsprinzip gebunden. Dieses beinhaltet den Grundsatz des Vorrangs des Gesetzes und den des Vorbehalts des Gesetzes306. Hinsichtlich eines vertraglichen Behördenhandelns ist jedoch umstritten, ob das Gesetzmäßigkeitsprinzip uneingeschränkt angewendet werden kann oder ob auf Grund der einverständlichen Mitwirkung des Bürgers eine Relativierung des Gesetzesvorbehaltes angezeigt ist307. Bevor jedoch hierauf näher eingegangen wird, ist zu untersuchen, ob der Vertragsnaturschutz durch den Grundsatz des Gesetzesvorrangs Einschränkungen erfährt.

a) Auswirkungen des Gesetzesvorranges auf den Vertragsnaturschutz Der Grundsatz vom Vorrang des Gesetzes findet seine Grundlage in Art. 20 Abs. 3 GG308 und bindet die Verwaltung an die bestehenden Gesetze. Sie wird hierdurch dazu verpflichtet, den Gesetzen entsprechend zu handeln, und darüber hinaus nicht gegen das Gesetz zu verstoßen, selbst wenn ein Tätigwerden gesetzlich nicht vorgeschrieben ist309. Die Geltung dieses Grundsatzes, auch für ein ver306 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 1; Steffen Detterbeck, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: Jura 2002, S. 235 ff. (235); Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 38. 307 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 80; Rengeling/Gellerman, ZG 1991, S. 317 ff. (329). 308 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 2; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 80; Matthias Wehr, Grundfälle zu Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, in: JuS 1997, S. 419 ff. (420). 309 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 2; Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (235); Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 39; Wolff/Bachof/ Stober/Kluth, Verwaltungsrecht, Bd. 1, § 30 Rn. 5.

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tragliches Handeln der Behörden, ist in Rechtsprechung310 und Literatur311 weitgehend anerkannt312. Sie ergibt sich daraus, dass weder die Verwaltung noch der Einzelne über die Anwendung bzw. Geltung von Gesetzen verfügen kann, soweit diese nicht nur dem Schutz einzelner Individualrechte zu dienen bestimmt sind, sondern darüber hinaus auch den Schutz von Allgemeininteressen bezwecken313. Bzgl. des Vertragsnaturschutzes ist daher fraglich, ob Vereinbarungen zulässig sind, in denen sich der Bürger dazu verpflichtet, eine bestimmte Leistung zu erbringen, die einseitig hoheitlich durch eine Unterschutzstellung nicht angeordnet werden könnte. Diese Verträge dienen zwar der Zielverwirklichung der jeweiligen Naturschutzgesetze und stehen damit nicht im Widerspruch zu den gesetzlichen Vorgaben, jedoch gehen sie in ihrem Ausmaß über die gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten hinaus. Die Zulässigkeit dieser Verträge hinsichtlich des Gesetzesvorrangs kann daher nur bejaht werden, soweit die Naturschutzgesetze nicht als abschließende Regelung gedacht sind, sondern vielmehr einen Mindeststandard sichern wollen, der vertraglich zwar über- nicht jedoch unterschritten werden darf314. Hierfür spricht, dass gemäß § 4 BNatSchG jeder zu den in § 1 BNatSchG genannten Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege beitragen soll. Insoweit wird darauf hingewiesen, dass sich diese Ziele allein mit dem ordnungsrechtlichen Instrumentarium nicht erfüllen lassen315. Vom Vorliegen einer abschließenden Regelung mag in den Fällen ausgegangen werden können, in denen Vereinbarungen getroffen werden, die zwar den Zielen des Gesetzes dienen, die darüber hinaus aber die Gefahr bergen, zu einer nicht vorgesehenen Belastung Dritter oder 310 BVerwGE 23, 213 (216); 42, 331 (334); 49, 359 (361); VGH Bad.-Württ., GewArch 1993, S. 19 ff. (20). 311 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 96; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 44; Erichsen, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, § 26 Rn. 9; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 182; Arno Scherzberg, Grundfragen des verwaltungsrechtlichen Vertrages, in: JuS 1992, S. 205 ff. (210); Eberhard Schmidt-Aßmann/Walter Krebs, Rechtsfragen städtebaulicher Verträge, S. 198; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 25; ders., Der Verwaltungsvertrag – Probleme und Möglichkeiten, in: DVBl. 1989, S. 798 ff. (805); Paul Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, 1999, § 54, Rn. 71; Philip Kunig, Verträge und Absprachen zwischen Verwaltung und Privaten, in: DVBl. 1992, S. 1193 ff. (1197); Philip Kunig/Susanne Rublack, Aushandeln statt Entscheiden? – Das Verwaltungsverfahrensrecht vor neuen Herausforderungen, in: Jura, 1990, S. 1 ff. (7). Eine Abschwächung erfährt dieser Grundsatz lediglich beim Vergleichsvertrag (vgl. Walter Krebs, Verträge und Absprachen zwischen der Verwaltung und Privaten, in: VVDStRL 52 (1993), S. 248 ff. (264)). 312 Lediglich sehr vereinzelt wird erwogen, vertragliches Verwaltungshandeln zumindest partiell von diesem Grundsatz freizustellen (vgl. die Nachweise bei Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 81 Fn. 91). 313 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 82 f. 314 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 91. 315 Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 110; Rengeling/Gellerman, ZG 1991, S. 317 ff. (326); Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (462).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

zu einer Beeinträchtigung anderer Gemeinwohlbelange zu führen316. Dass die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes von den Bürgern eingegangenen Verpflichtungen zu einer Belastung Dritter führen, ist nicht ersichtlich, da durch die Verträge nur die Vertragspartner gebunden werden. Aus diesem Grund werden auch andere Gemeinwohlgüter (bspw. das Recht auf Erholung in Natur und Landschaft) von den Verträgen nicht beeinträchtigt. Naturschutzrechtliche Verträge, die über die hoheitlichen Anordnungsmöglichkeiten hinausreichen, verstoßen daher nicht gegen den Grundsatz des Gesetzesvorrangs. b) Anforderungen des Gesetzesvorbehalts an den Vertragsnaturschutz aa) Ausreichende Ermächtigungsgrundlage für ein vertragliches Handeln der Verwaltung Nach dem Prinzip des Gesetzesvorbehalts317 bedarf die Verwaltung für ein Tätigwerden einer gesetzlichen Ermächtigung318. Es entspricht einhelliger Meinung, dass dieser Grundsatz für den gesamten Bereich der Eingriffsverwaltung uneingeschränkt gilt319. Umstritten ist jedoch, ob und in welchem Ausmaß die Verwaltung bei einem vertraglichen Vorgehen an dieses Prinzip gebunden ist. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichtes320 und eines Teils der Literatur321 unterfallen verwaltungsrechtliche Verträge nicht dem Anwendungsbereich 316

Vgl. Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 92. Dieses Prinzip hat im Gegensatz zum Gesetzesvorrang keine normative Regelung gefunden, weshalb seine Herleitung umstritten ist. Als Rechtsgrundlage werden neben Art. 20 Abs. 3 GG daher auch das Rechtsstaats- und Demokratieprinzip sowie die Grundrechte herangezogen (vgl. Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (236); Wehr, JuS 1997, S. 419 ff. (420); Hans-Uwe Erichsen, Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes, Jura 1995, S. 550 ff. (552); Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 40; Walter Krebs, Zum aktuellen Stand der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes, in: Jura 1979, S. 304 ff. (305)). 318 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 3; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht, Bd. I, § 30 Rn. 28; Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 40. 319 Vgl. Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (236); Erichsen, Jura 1995, S. 550 ff. (552); ders., in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, § 26 Rn. 10; Ossenbühl, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, § 9 Rn. 10; Ehlers, in: Erichsen/ Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 41. 320 BVerwGE 42, 331 (335). 321 Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (238); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 109; Carl Hermann Ule/Hans-Werner Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 1995, § 70 Rn. 5; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 96; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 44; Rengeling/Gellerman, ZG 1991, S. 317 ff.(329); Gellermann/Middeke, NuR 1991. S. 457 ff. (463); Jost Pietzcker, Die Rechtsfigur des Grundrechtsverzichts, in: Der Staat, Bd. 17 (1978), S. 527 ff. (534). Nach Ansicht von Hans Reckers, Gesetzwidrige und gesetzesabweichende Reglungen in Verwaltungsverträgen zwischen Bürger und Staat, 1988, S. 73 gilt der Gesetzesvorbehalt nur für die Leistung der Verwaltung, nicht jedoch für die vom Bürger eingegangene Verpflichtung. 317

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des Vorbehaltsprinzips. Dies ergebe sich daraus, dass dieser Grundsatz primär dazu diene, den Bürger vor belastenden einseitig-hoheitlichen Anordnungen der Verwaltung ohne entsprechende Gesetzesgrundlage zu schützen. Schließe hingegen der Bürger einen Vertrag mit der öffentlichen Hand, wirke er gleichberechtigt an den vereinbarten Verpflichtungen mit, womit die Schutzfunktion des Gesetzesvorbehalts entfalle322. Die Anwendung dieses Grundsatzes auf Verwaltungsverträge führe vielmehr zu einer „ungerechtfertigten Bevormundung des kontrahierungswilligen Bürgers“323. Diese Ansicht sieht sich jedoch zwei Einwänden ausgesetzt. So sind zum einen Situationen denkbar, in denen der Vertragsschluss auf Seiten des Bürgers nicht freiwillig erfolgt, so dass in der eingegangenen Verpflichtung kein Freiheitsgebrauch, sondern ein Grundrechtseingriff zu sehen ist. Zum anderen wird dem Gesetzesvorbehalt auch eine objektiv-rechtliche Komponente zugeschrieben, die parlamentarische Regelungen in allen wesentlichen Fragen des Gemeinwohls verlangt.

(1) Mögliche Grundrechtseingriffe durch die Teilnahme am Vertragsnaturschutz Für Verträge, die unfreiwillig auf Grund eines faktischen Kontrahierungszwangs abgeschlossen werden, wird teilweise eine gesetzliche Ermächtigung gefordert324. Bevor jedoch auf die Frage eingegangen werden kann, welche Anforderungen an eine solche Ermächtigung zu stellen sind, ist zu untersuchen, ob im Rahmen des Vertragsnaturschutzes der Abschluss unfreiwilliger Verträge überhaupt denkbar ist. Hierfür ist zwischen Verträgen, die als Norm- oder Verwaltungsaktsersatz dienen und solchen, deren Inhalt hoheitlich nicht angeordnet werden kann, zu differenzieren. Vereinzelt werden Verträge, zu deren Inhalt der Bürger auch ordnungsrechtlich verpflichtet werden könnte, ohne nähere Betrachtung als unfreiwillig qualifiziert, weil eine hoheitliche Durchsetzung der geforderten Leistung drohe, wenn ein Vertrag nicht eingegangen würde325. Hierbei wird jedoch nicht genügend be322

Pietzcker, Der Staat, Bd. 17 (1978), S. 527 ff. (534): Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 1995, § 70 Rn. 5. 323 Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 1995, § 70 Rn. 5. 324 Theodor Schilling, Der „unfreiwillige“ Vertrag mit der öffentlichen Hand, in: VerwArch 87 (1996), S. 191 ff. (205 ff.); ders., Die Vertragsstrafe in Verträgen mit der öffentlichen Hand, in: VerwArch 85 (1994), S. 226 ff. (235); Höfling/Krings, JuS 2000, S. 625 ff. (630); Henneke, in: Knack, VwVfG, Vor § 54, Rn. 25; Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (211); Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Krebs, Rechtsfragen städtebaulicher Verträge, 1992, S. 188 f. 325 Schilling, VerwArch 87 (1996), S. 191 ff. (201); ders., VerwArch 85 (1994), S. 226 ff. (236). Teilweise soll die Unfreiwilligkeit dieser Verträge nur dann gegeben sein, wenn eine hoheitliche Durchsetzung der geforderten Leistung ausdrücklich angedroht wird, falls die Vertragsverhandlungen scheitern (Henneke, in: Knack, VwVfG, Vor § 54, Rn. 25; Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (211)).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

rücksichtigt, dass die Bürger ein über die Vermeidung eines einseitig hoheitlichen Handelns hinausgehendes Interesse an der Eingehung einer vertraglichen Verpflichtung haben können, bspw. weil sie sich hiervon eine größere finanzielle Entschädigung versprechen oder an der Bestimmung des Vertragsinhalts mehr mitwirken können als dies bei den in einer Rechtsverordnung festgelegten Maßnahmen möglich ist. Doch selbst wenn der Private einzig aus dem Grund, ein ordnungsrechtliches Vorgehen der Verwaltung zu verhindern, einen Vertrag abschließt, so ist sein Entschluss immer noch als Freiheitsgebrauch zu werten und damit nicht unfreiwillig. Durch das Wahlrecht, das Vertragsangebot der öffentlichen Hand anzunehmen oder auszuschlagen, kann der Bürger seinen Interessen in höherem Ausmaß nachkommen als wenn das Vertragsangebot der Verwaltung unterbliebe und sie sofort hoheitlich tätig werden würde326. So wird in der Literatur zutreffend festgestellt, dass eine Unfreiwilligkeit erst dann gegeben ist, wenn entweder ein erdrückendes Übergewicht der Verwaltung besteht bzw. beim vertragsschließenden Bürger Willensmängel vorliegen327 oder dem Bürger gegenüber dem Vertragsangebot der Verwaltung keine realen Alternativen verbleiben328. Diese Voraussetzungen sind allein dadurch, dass die Verwaltung bei Scheitern der Vertragsverhandlungen hoheitlich vorgehen kann und dies auch in Aussicht stellt nicht erfüllt. Da die Verwaltung ihrem Schutzauftrag aus den Naturschutzgesetzen nachzukommen hat, können die inhaltlichen Abweichungen zwischen Vertragsangebot und geplanter allgemeinverbindlicher Unterschutzstellung nicht so groß sein, dass die Ablehnung des Angebots und damit eine hoheitliche Schutzgebietsausweisung eine derartige Verschlechterung der Situation des Bürgers darstellt und ihm die Ablehnung deshalb untragbar erscheint. Der Bürger unterliegt keinem faktischen Kontrahierungszwang, dadurch, dass die Behörde auch einseitig hoheitlich vorgehen kann329. Jedoch ist im Rahmen des Vertragsnaturschutzes vorstellbar, dass ein solcher Zwang von anderen Privatpersonen ausgelöst wird. Die Ersetzung einer allgemeingültigen Verordnung durch Verträge ist nur möglich, soweit alle betroffenen Grundstücksbewirtschafter eine entsprechende vertragliche Vereinbarung eingehen. Möchte nun ein Großteil dieser Personen eine Rechtsnormersetzung durch Verträge, kann sich die vertragsunwillige Minderheit dazu genötigt sehen, ebenfalls derartige Verpflichtungen einzugehen, um ein Scheitern des Vorhabens zu verhindern. Sie würde damit einem faktischen Kontrahierungszwang unterliegen330. 326 In diesem Sinne auch Spannowsky, Grenzen des Verwaltungshandelns durch Verträge und Absprachen, S. 420. 327 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 98 Fn. 195. 328 Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Krebs, Rechtsfragen städtebaulicher Verträge, S. 189. 329 So im Ergebnis auch Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 123. 330 Vgl. zur Problematik der Gruppenbetroffenheit, Paul Kirchhof, Verwalten durch „mittelbares“ Einwirken, 1977, S. 209. Als Beispiel für die Einschränkung der Entscheidungsfreiheit wird u. a. die Mitgliedschaft in einem durch Subventionen begünstigten Verband oder die Belegenheit eines Eigentumobjekts in einem für Sanierungsprogramme vorgesehenen Ge-

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Zwar wird dieser unmittelbar von Privatpersonen und nicht von der öffentlichen Hand hervorgerufen, er beruht jedoch auf dem Vertragsangebot der Verwaltung und ist damit auf sie zurückzuführen. Der sich hieraus ergebende Grundrechtseingriff erfolgt letztlich durch die Eingehung eines nicht gewollten Vertrages mit der öffentlichen Hand331. Ob ein faktischer Kontrahierungszwang indessen auch vorliegen kann, wenn eine einseitig-hoheitliche Anordnung des gewünschten Vertragsinhalts nicht möglich ist, ist äußerst fraglich. Im Grunde kommen lediglich zwei Motive in Betracht, die den Bürger dazu bewegen können, eine derartige vertragliche Verpflichtung einzugehen. Zum einen ist denkbar, dass ein Interesse daran gegeben ist, einen Nutzen für die Natur zu erbringen. Zum anderen können wirtschaftliche Gesichtspunkte, insbesondere die staatlichen Zahlungen, für den Abschluss eines solchen Vertrages sprechen. In beiden Fällen stehen die Privatpersonen nicht unter einem faktischen Kontrahierungszwang. In der ersten Situation ist neben der Erlangung der finanziellen Entschädigung auch die Erbringung der landschaftspflegenden Leistung gewollt, so dass eine Unfreiwilligkeit offensichtlich ausscheidet. Im zweiten Fall mag die Erbringung der übernommenen Verpflichtung als notwendiges Übel angesehen werden, sie würde jedoch nicht eingegangen werden, wenn sie unrentabel wäre. Die Privatperson macht hierdurch von ihrem durch Art. 14 GG eingeräumten Recht Gebrauch, sich ihres Eigentums in finanziell nutzbringender Weise zu bedienen332. Von einem erdrückenden Übergewicht der Verwaltung oder einer Alternativlosigkeit kann schon deshalb nicht ausgegangen werden, weil den Bürgern, soweit sie überhaupt auf zusätzliche staatliche Zahlungen angewiesen sind, neben dem Vertragsnaturschutz noch andere Möglichkeiten offen stehen, ihre finanzielle Situation zu verbessern333. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass unfreiwillige Verträge im Rahmen des Vertragsnaturschutzes nur sehr selten anzutreffen sein werden und wenn

biet genannt. Diese Fälle scheinen mit der vorliegenden Situation vergleichbar, da sich die eingeschränkte Entscheidungsfreiheit hier ebenfalls aus der durch Eingehung eines Vertrages erreichbaren staatlichen Subventionierung ergeben kann, jedoch nur soweit alle betroffenen Grundstücksbewirtschafter ihre Zustimmung erklären. 331 A. A. Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 295, dies., in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 30 Rn. 4, wonach Grundrechtseingriffe nicht durch die Handlungsform des Vertrages, sondern allenfalls durch den Vertragsinhalt ausgelöst werden könnten. In der vorliegenden Situation liegt der Eingriff jedoch gerade darin, dass der Abschluss eines Vertrages, unabhängig von dessen Inhalt, nicht gewollt war. 332 Rengeling/Gellerman, ZG 1991, S. 317 ff. (331). 333 Bspw. durch die Teilnahme an allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen oder außerhalb der typischen landwirtschaftlichen Tätigkeit durch Diversifizierung der landwirtschaftlichen Einkommensquellen (z. B. Ferien auf dem Bauernhof). Vgl. hierzu auch zutreffend Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 31 Rn. 8, wonach ein Eingriff nicht vorliegt, wenn ein Bürger eine gesetzlich nicht vorgesehene Belastung eingeht, um eine gesetzlich nicht geforderte Begünstigung zu erlangen.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

überhaupt, dann nur in den Fällen, in denen sie als Ersatz einer Schutzgebietsausweisung dienen. Soweit ein solcher Vertrag jedoch unfreiwillig eingegangen wird, bedarf die Verwaltung einer Ermächtigungsgrundlage für die vertragliche Belastung des Bürgers. In der Literatur wird, soweit auf die Problematik des faktischen Kontrahierungszwangs eingegangen wird, nur selten Stellung dazu genommen, welche Anforderungen an die Rechtsgrundlage zu stellen sind. In den vorhandenen Stellungnahmen wird es als ausreichend erachtet, wenn eine gesetzliche Festsetzung vorhanden ist, die die öffentliche Hand dazu ermächtigt, auf dem betreffenden Gebiet Eingriffe vorzunehmen. Eine vertragsspezifische Eingriffsnorm wird nicht zwingend vorausgesetzt, da immerhin § 54 VwVfG die Verwaltung allgemein zum Vertragsschluss ermächtige334. Dieser Ansicht kann dann gefolgt werden, wenn sich die Unfreiwilligkeit des Vertrages und damit der Grundrechtseingriff aus der dem Bürger aufgedrängten Leistungspflicht ergibt, da dieser Eingriff auch durch einseitig hoheitliches Handeln erfolgen dürfte. Fraglich ist, ob die Ermächtigung des § 54 VwVfG auch dann ausreichend ist, wenn unabhängig von der auferlegten Verpflichtung ein Vertragsschluss mit der öffentlichen Hand nicht gewollt ist. Insoweit könnte das Vorliegen vertragsspezifischer Ermächtigungsnormen erforderlich sein. Da jedoch in den Naturschutzgesetzen weitgehend aller Bundesländer Regelungen enthalten sind, die zur Durchführung der Gesetze den Abschluss vertraglicher Regelungen erlauben, kann die Frage dahingestellt bleiben335. Sieht man den Sinn und Zweck des Gesetzesvorbehalts lediglich in einem individuellen Freiheitsschutz, steht er damit der Zulässigkeit vertraglicher Vereinbarungen im Naturschutzrecht nicht entgegen.

(2) Auswirkungen der Wesentlichkeitstheorie auf die vertraglichen Vereinbarungen Der Gesetzesvorbehalt erfüllt darüber hinausgehend auch eine gewaltenteilende und demokratische Funktion336. Er dient der Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche zwischen Legislative und Exekutive337, indem er eine Entscheidung des Parlaments als das demokratisch am direktesten legitimierte Organ in allen „wesentlichen“ Fragen des Gemeinwohls verlangt338. Dieser objektiv-rechtliche Bedeutungsgehalt des Gesetzesvorbehalts bleibt von der Einwilligung des Bürgers 334 Schilling, VerwArch 87 (1996), S. 191 ff. (206); wohl auch Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (211). 335 Vgl. oben unter A. II. 1. 336 Höfling/Krings, JuS 2000, S. 625 ff. (630); Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (211); Winfried Brohm, Rechtsgrundsätze für normersetzende Absprachen, in: DÖV 1992, S. 1025 ff. (1032); Krebs, VVDStRL 52 (1993), S. 248 ff. (265 f.). 337 Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Krebs, Rechtsfragen städtebaulicher Verträge, S. 183. 338 Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, 1999, § 54 Rn. 75; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 97; Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (211); Hans Peter Bull/Veith Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre,7. Auflage, 2005, § 5 Rn. 170.

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in eine Verpflichtung damit unberührt339, so dass die Verwaltung einen Vertrag mit einer Privatperson trotz deren Zustimmung ohne gesetzliche Ermächtigung nicht schließen darf, wenn es sich nach der Wesentlichkeitstheorie um einen grundlegenden Bereich des Gemeinwesens handelt340. Schwierig zu beantworten bleibt jedoch die Frage, in welchen Fällen ein derartiger grundlegender Lebensbereich gegeben ist, der einer formellgesetzlichen Regelung bedarf und welche konkreten Anforderungen sich hieraus an die Gesetzesausgestaltung ergeben. Hinsichtlich eines vertraglichen Vorgehens der Verwaltung wird teilweise eine sachbereichsspezifische gesetzliche Regelung verlangt341. Nach anderer Ansicht ist durch die §§ 54 ff. VwVfG dem Gesetzesvorbehalt in ausreichender Weise Rechnung getragen342. Da sich die Wesentlichkeit für das Gemeinwohl in den einzelnen Rechtsgebieten, in denen die Verwaltung vertraglich tätig wird, unterschiedlich beurteilt, kann diese Frage jedoch nicht pauschal beantwortet werden, sondern ist für den jeweiligen Sachbereich und die Intensität der geplanten oder getroffenen Regelung gesondert zu untersuchen343. Die zur Bestimmung der Wesentlichkeit heranzuziehenden Wertungskriterien ergeben sich dabei aus den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den hierin verbürgten Grundrechten344. Die Frage, ob eine parlamentarische Entscheidung erforderlich ist, bemisst sich daher vor allem nach der Wesentlichkeit einer Regelung für die Verwirklichung der Grundrechte und ihrer Bedeutung für die Allgemeinheit345. Es wurde bereits dargelegt, dass die Vereinbarungen von den Vertragspartnern der Verwaltung i. d. R. freiwillig eingegangen werden und daher die Gefahr eines

339 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 97 f.; Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Krebs, Rechtsfragen städtebaulicher Verträge, S. 184. 340 Henneke, in: Knack, VwVfG, Vor § 54 Rn. 26; Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (211). Nach der Wesentlichkeitstheorie bemisst sich daher, welche Sachbereiche einer parlamentarischen Entscheidung bedürfen und wie detailliert die entsprechenden Regelungen ausgestaltet sein müssen (Wehr, JuS 1997, S. 419 ff. (422)). 341 Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (211 f.); Henneke, in: Knack, VwVfG, Vor § 54 Rn. 25; Krebs, VVDStRL 52 (1993), S. 248 ff. (265). 342 Kunig, DVBl. 1992, S. 1193 ff. (1197 f.); Erichsen, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, § 26 Rn. 11; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 96; Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 30 Rn. 4. 343 Vgl. BVerfGE 49, 89 (127); Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (145); Schmidt-Aßmann, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. II, 3. Auflage; § 26 Rn. 64. 344 BVerfGE 49, 89 (127). 345 Wehr, JuS 1997, S. 419 ff. (422); Erichsen, Jura 1995, S. 550 ff. (553); Rolf Stober, Der Vorbehalt des Gesetzes und Verwaltungsvorschriften im Subventionsrecht, in: GewArch 1993, S. 136 ff. (145); Hartmut Bauer, Der Gesetzesvorbehalt im Subventionsrecht, in: DÖV 1983, S. 53 ff. (54). Dennoch ist die Abgrenzung im Einzelnen schwierig zu treffen. Der Gesetzesvorbehalt wird daher nicht ohne Grund zu den „ewigen Problemen des Verfassungsrechts“ gerechnet (Dieter Hömig, Grundlagen und Ausgestaltung der Wesentlichkeitslehre, in: Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, 2003, S. 273 ff. (274); Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 97; Wehr, JuS 1997, S. 419 ff. (420); Ossenbühl, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR, III, 1988, § 62 Rn. 8).

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Eingriffs in deren Grundrechte grds. nicht besteht. Vielmehr ist in der sich aus den übernommenen Verpflichtungen ergebenden Beeinträchtigung der Grundrechte ein Grundrechtsgebrauch zu sehen346. Eine gesetzliche Vorordnung des Vertragsnaturschutzes durch den Gesetzgeber ist jedenfalls nicht erforderlich, um die Möglichkeit der Grundrechtsverwirklichung in diesem Bereich zu sichern. Auch von einer derart erheblichen, nach einer eingehenden gesetzlichen Regelung verlangenden Bedeutung des Vertragsnaturschutzes für die Allgemeinheit, kann eher nicht ausgegangen werden. Zwar ist der Naturschutz als Instrument zur Erhaltung und Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen von entscheidender Bedeutung für das Allgemeinwohl. Der Verwaltung stehen jedoch eine Vielzahl an Möglichkeiten offen, zur Verwirklichung dieser Ziele beizutragen. Insbesondere durch Schutzgebietsausweisungen, die in allen Naturschutzgesetzen eine Regelung gefunden haben, kann sie einer Zerstörung bzw. Beschädigung der Umwelt entgegenwirken. Dem Vertragsnaturschutz kommt hingegen lediglich eine vergleichsweise kleine Rolle zu. Vom Vorliegen einer Bedeutsamkeit, die eine gesetzgeberische Führungsarbeit erfordert, weil sie von der Verwaltung im Rahmen der ihr verfassungsrechtlich zugestandenen Eigeninitiative nicht mehr bewältigt werden kann347, ist daher nicht auszugehen. Somit können die bereichsspezifischen Ermächtigungen zur Eingehung derartiger Verträge in den einzelnen Naturschutzgesetzen als ausreichend angesehen werden, auch wenn in ihnen keine weiteren Vorgaben hinsichtlich der inhaltlichen Ausgestaltung der Verträge enthalten sind348.

bb) Ausreichende Rechtsgrundlage für die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gewährten staatlichen Zahlungen Die Vergabe der Zuwendungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes349 erfolgt in der Regel auf der Grundlage von Richtlinien, die üblicherweise von der Verwaltungsspitze (auf Landesebene somit vom zuständigen Ministerium) erlassen werden350. Der formelle Gesetzgeber beschränkt sich darauf, im Haushaltsplan die er346 Vgl. hierzu auch Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Krebs, Rechtsfragen städtebaulicher Verträge, S. 186. 347 Krebs, in: Schmidt-Aßmann/Krebs, Rechtsfragen städtebaulicher Verträge, S. 191; ders., in: VVDStRL 52 (1993), S. 248 ff. (266). 348 So im Ergebnis auch Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 101. Für die wenigen privatrechtlichen Verträge, die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes eingegangen werden, gelten die obigen Ausführungen entsprechend, da der Gesetzesvorbehalt auf diese Vereinbarungen in gleicher Weise Anwendung findet (Krebs, in: Schmidt-Aßmann/ Krebs, Rechtsfragen städtebaulicher Verträge, S. 181; wohl auch Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 301). 349 Vgl. ausführlich dazu, dass es sich insoweit um Beihilfen i. S. d. EG-Vertrages handelt unter C. I. 1. 350 Vgl. z. B. in Baden Württemberg die Landschaftspflegerichtlinie, das Hessische Integrierte Agrarumweltprogramm oder das niedersächsische Kooperationsprogramm Naturschutz.

B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz

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forderlichen Mittel mit entsprechenden Zweckbestimmungen auszuweisen und überlässt es damit der Exekutive, durch Verwaltungsvorschriften die Vergabevoraussetzungen näher zu bestimmen. Fraglich ist jedoch, ob dieses Vorgehen verfassungsrechtlich zulässig ist oder ob die Gewährung dieser finanziellen Leistungen dem Gesetzesvorbehalt unterliegt und daher die Schaffung spezieller formell gesetzlicher Grundlagen erforderlich ist. Diese Problematik der Geltung des Gesetzesvorbehalts im Rahmen des Subventionsrechts stellt einen „juristischen Dauerbrenner“ dar, für den bisher noch keine allgemein anerkannte Lösung gefunden wurde351. Unbeeindruckt von diesem Meinungsstreit zeigt sich die Praxis, in der ein Großteil der vorgesehenen Subventionen einer gesetzlichen Grundlage entbehrt, ohne dass dies von der Verwaltung oder den Gerichten als Rechtsmangel angesehen würde352. Nach Ansicht der Rechtsprechung und eines Teils der Literatur ist dem Gesetzesvorbehalt denn auch genüge getan, wenn im Haushaltsplan des Bundes oder der Länder Mittel mit entsprechender Zweckbestimmung bereitgestellt werden und die Verwaltung selbst, in Form von Richtlinien, die weitere Ausgestaltung übernimmt353. Dieses Vorgehen soll jedoch nach anderer Ansicht hinsichtlich des Gesetzesvorbehaltsgrundsatzes nicht ausreichend sein354, wobei die jeweiligen Begründungen stark variieren. Im Kern lassen sich die verschiedenen Aussagen jedoch zu drei Argumenten zusammenfassen. Danach wird eine formellgesetzliche Regelung für die Vergabe von staatlichen Zahlungen entweder für erforderlich gehalten, weil auch der Gewährung einer Leistung die Wirkung eines Eingriffs, insbesondere für die Konkurrenten 351 Peter Badura/Peter M. Huber, Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Schmidt-Aßmann), 2005, 3. Kap. Rn. 113; Martin Oldiges, Die Entwicklung des Subventionsrechts seit 1996, Teil 1: Gemeinschaftsrechtliche Beihilfeaufsicht und innerstaatlicher Rechtsrahmen für Subventionen, in: NVwZ 2001, S. 280 ff. (286); Wehr, JuS 1997, S. 419 ff. (421); Gerhard Flaig, in: Öffentliches Finanzrecht (Hrsg. Franz Klein), 1993, Kap. VI. Rn. 73; Bauer, DÖV 1983, S. 53 ff. (53). Teilweise wird sogar von „Glaubensfragen“ (Hans D. Jarass, Der Vorbehalt des Gesetzes bei Subventionen, in: NVwZ 1984, S. 473 ff. (475)) oder einem „Glaubenskrieg“ (Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (136)) gesprochen. 352 Oldiges, NVwZ 2001, S. 280 ff. (286); Rodi, Die Subventionsrechtsordnung, S. 432; Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (136); Jan Ziekow, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Ein Studienbuch, 2007, § 6 Rn. 15. 353 BVerwGE 6, 282 (287 f.); 75, 109 (117); 90, 112 (126); BVerwG NVwZ 2003, 92 f. (93); Degenhart, Staatsrecht I, Staatsoganisationsrecht, § 4 Rn. 300; Badura/Huber, Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Schmidt-Aßmann), 3. Kap. Rn. 1; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht I, § 18 Rn. 19 f.; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 21; Bonk, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 49; prinzipiell auch Jarass, NVwZ 1984, S. 473 ff. (480). Nicht ausreichend soll der Ansatz im Haushaltsplan jedoch in den grundrechtssensiblen Bereichen der Pressesubventionen und der Religionsausübung sein (OVG NW, DVBl. 1990, S. 999 ff. (1001 f.), OVG Berlin, NJW 1975, S. 1938 ff. (1940); BVerwGE 90, 112 (126) = DVBl. 1992, S. 1038 ff. (1042); Degenhart, Staatsrecht I, Staatsoganisationsrecht, § 4 Rn. 301; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 21; vgl. Hömig, Festgabe 50 Jahre Bundesverwaltungsgericht, S. 273 ff., (276 f.); Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 49; wohl auch Wolfgang HoffmannRiem, Gesetz und Gesetzesvorbehalt im Umbruch, in: AöR 130 (2005), S. 5 ff. (44). 354 Vgl. Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (239).

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des Subventionsempfängers, zukommen könne355 oder weil es sich bei der Vergabe von diesen Zuwendungen um einen wesentlichen Bereich der Grundrechtsverwirklichung handele, dessen nähere Ausgestaltung daher dem demokratisch legitimierten Parlament obliege356. Diese beiden Argumente gleichen denjenigen, die auch für die Frage, ob ein vertragliches Vorgehen einer speziellen Ermächtigungsgrundlage bedarf, vorgebracht wurden. Als drittes Argument für eine formellgesetzliche Kodifizierung der Vergabevoraussetzungen wird schließlich angeführt, dass bloße Verwaltungsvorschriften für den Bürger nicht die erforderliche Rechtssicherheit bewirken könnten357. Ob diese Bedenken auch hinsichtlich der Finanzierung des Vertragsnaturschutzes greifen, bedarf einer näheren Untersuchung.

(1) Eingriffswirkung der staatlichen Leistungen Zunächst ist fraglich, ob den im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gewährten Zahlungen eine Eingriffswirkung zukommen kann. Festzustellen ist insoweit, dass nicht nur in zwingenden staatlichen Vorgaben Grundrechtseingriffe zu sehen sind. Vielmehr kann auch eine tatsächliche Betroffenheit des Grundrechtsträgers einen Grundrechtseingriff darstellen358. Zu differenzieren ist hierbei zwischen der Situation des Leistungsempfängers und einer möglichen Grundrechtsbeeinträchtigung gegenüber nicht geförderten Dritten. Für den Zuwendungsempfänger kann die Inanspruchnahme der Leistung mit folgenden freiheitsbeeinträchtigenden Wirkungen verbunden sein: er kann zur Annahme der Leistungen auf Grund der allgemeinen Marktsituation gezwungen sein und sich damit in eine Abhängigkeit vom Staat begeben359. Die Gewährung der Zuwendung ist mit der Übernahme bestimmter Pflichten verbunden360. Letztlich unterliegt der Empfänger für den Zeitraum der Leistungsgewährung einer Kontrolle361. 355 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 14; Wehr, JuS 1997, S. 419 ff. (421); Erichsen, Jura 1995, S. 550 ff. (553); Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, § 5 Rn. 169; Jarass, NVwZ 1984, S. 473 ff. (480). Soweit in die Grundrechtssphäre Dritter eingegriffen wird, zustimmend auch BVerwGE 90, 112 (126). 356 Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (239); Erichsen, Jura 1995, S. 550 ff. (553); Bauer, DÖV 1983, S. 53 ff. (54 ff.). 357 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 14; vgl. Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (148). 358 BVerwGE 71, 183 (191); BVerfGE 13, 181 (185 f.); 46, 120 (137); 49, 24 (47 f.). 359 Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (136); Hans Peter Ipsen, Verwaltung durch Subventionen, in: VVDStRL 25 (1967), S. 257 ff. (293); Michael Kloepfer, Der Vorbehalt des Gesetzes im Wandel, in: JZ 1984, 685 ff. (688 Fn. 23). 360 Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes werden nur für die Eingehung bestimmter Unterlassungs- und Leistungspflichten gewährt. 361 Einer staatlichen Kontrolle unterliegen auch die Teilnehmer der Vertragsnaturschutzprogramme. Soweit die Programme von der EG kofinanziert werden, ist die Kontrolle gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 (ABl. L 368 S. 74) durchzuführen. (vgl. bspw. Pkt. 10 der Landschaftspflegerichtlinie Baden-Württemberg oder Pkt. 5. 1 Beihilferichtlinien für die

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Diese Auswirkungen der Inanspruchnahme einer finanziellen Leistung des Staates müssten jedoch auch einen Eingriff in die Grundrechte des Leistungsempfängers bedeuten. Als betroffenes Grundrecht kommt neben Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG, die den Schutz der beruflichen und wirtschaftlichen Betätigung vor Reglementierungen und Beeinträchtigungen bezwecken362, auch Art. 14 GG in Betracht, da die Nutzung des Eigentums, soweit der Vertrag vom Eigentümer eingegangen wird, durch die vertraglich eingegangene Verpflichtung eingeschränkt wird. Ob ein Eingriff in die angeführten Grundrechte gegeben ist, ist allerdings fraglich. Er könnte gegeben sein, sofern die Marktlage zur Inanspruchnahme dieser staatlichen Unterstützung zwingt. Jedoch kann dieser Umstand grds. nicht dem Staat angelastet werden. Er ist vielmehr die Folge der grundrechtlich gewährleisteten Wirtschaftsfreiheit und der Eigenverantwortung der Unternehmer363. Etwas anderes könnte für den vorliegenden Bereich der Landwirtschaft gelten, da hier in weit stärkerem Maß als in anderen Wirtschaftszweigen durch Subventionsgewährungen eingegriffen wird364 und auch auf Grund der EG-rechtlichen (regulierenden) Vorgaben kein den übrigen Wirtschaftszweigen vergleichbarer freier Markt gegeben ist365. Jedoch steht es den Landwirten frei, eine entsprechende Verpflichtung zur Erlangung dieser Zuwendungen einzugehen oder darauf zu verzichten und sich stattdessen auf dem Markt nach einer anderen Möglichkeit der Gewinnerzielung umzusehen366. Dass ein landwirtschaftlicher Betrieb auf Zahlungen für Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes angewiesen ist, um bestehen zu können, ist eher nicht anzunehmen367. Anders beurteilt sich die Sachlage, soweit es um die Situation des nicht geförderten Dritten geht, da dieser auf die Leistungsvergabe an seine Konkurrenten keinen Einfluss nehmen kann. Er hat eine durch die Leistungsgewährung hervorgerufene Verzerrung der Wettbewerbslage und damit eine mögliche Verschlechterung seiner Marktstellung hinzunehmen. Von einem Eingriff in sein aus Art. 14 Abs. 1 GG gewährtes Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb kann jedoch erst dann ausgegangen werden, wenn seine wirtschaftliche Stellung durch die staatliche Unterstützung Dritter in unerträglichem Maße und unzumutbar geschädigt wird368 oder wenn sich daraus ein Zwang zur Betriebsaufgabe ergibt369. nachhaltige Bewirtschaftung landwirtschaftlicher und naturschutzfachlich wertvoller Flächen in Hessen). 362 Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (142). 363 Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (142); Ipsen, VVdStRL 25 (1967), S. 257 ff. (293). 364 Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 173 (Tz. 226). 365 Vgl. hierzu unter C. I. 2. a). 366 Zu den Möglichkeiten der Landwirte, ihr Einkommen zu verbessern, vgl. Fn. 383. 367 Im Ergebnis auch Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 159 f. 368 BVerfGE 36, 47 (58); BVerwGE 65, 167 (174); 79, 183 (191); 71, 183 (191); 60, 154 (160); Wehr, JuS 1997, S. 419 ff. (421); vgl. Henneke, in: Knack, VwVfG, § 54 Rn. 21; a. A. wohl Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (239). 369 Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (144); Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, § 5 Rn. 169; Jarass, NVwZ 1984, S. 473 ff. (477).

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Unter dieser Schwelle liegende Beeinträchtigungen hat der Betroffene hinzunehmen, weil Art. 14 Abs. 1 GG keinen Erwerbsschutz gewährleistet und damit auch keinen Schutz auf den Wettbewerb370. Dass der Vertragsnaturschutz auf Personen, denen eine Teilnahme verwehrt wurde, derartig weitgreifende Auswirkungen hat, ist jedoch kaum vorstellbar. Dadurch, dass mittlerweile überwiegend nur noch die Kosten für die landschaftspflegende Tätigkeit bzw. der Einkommensverlust ersetzt werden, erlangen die begünstigten Vertragsteilnehmer keinen Marktvorteil in solchem Ausmaß, dass es für die Konkurrenten eine erhebliche Gefährdung ihres Unternehmens darstellen könnte. Auch die bis 2006 gewährte Anreizkomponente in Höhe von 20 % der Kosten dürfte keine wesentliche Schädigung der wirtschaftlichen Stellung anderer Betriebe bewirkt haben, weil diese Einnahmen nur einen Bruchteil des gesamten Einkommens darstellen. Da somit keine Grundrechtseingriffe mit der Gewährung von Zahlungen für den Vertragsnaturschutz verbunden sind, kann eine Geltung des Gesetzesvorbehaltes hiermit nicht begründet werden.

(2) Einflüsse der Wesentlichkeitstheorie auf die Finanzierung des Vertragsnaturschutzes Eine Pflicht zur Schaffung von speziellen Vergabevorschriften durch die Gesetzgeber besteht jedoch auf Grund des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips auch dann, wenn es sich bei der Gewährung dieser Zahlungen um einen grundlegenden Bereich für die Verwirklichung der Grundrechte des Einzelnen bzw. für das Gemeinwesen handelt371. Die Frage nach der Auswirkung auf die Grundrechte der direkt Betroffenen überschneidet sich mit der obigen Prüfung und wurde somit bereits beantwortet. Denkbar ist allenfalls, dass die Gewährung dieser staatlichen Leistungen auf das Wohl der Allgemeinheit erhebliche Auswirkung hat und deshalb eine Regelung durch die Gesetzgeber erforderlich ist. Von Bedeutung für die Allgemeinheit ist die Vergabe finanzieller staatlicher Leistungen stets, da hierdurch ein Teil der von den Bürgern eingenommenen Steuergelder wieder ausgegeben wird372. 370 Michael Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 4; Rudolf Wendt, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 14 Rn. 51; Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (143); Jarass, NVwZ 1984, S. 473 ff. (477). 371 Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (239); Erichsen, Jura 1995, S. 550 ff. (553); Bauer, DÖV 1983, S. 53 ff. (54 ff.). Zu der Schwierigkeit im Einzelfall eine Entscheidung mit Hilfe dieser vagen Begrifflichkeit zu treffen, vgl. Krebs, Jura 1979, S. 304 ff. (308 f.). 372 Deshalb unterliegt diese Entscheidung grds. dem Parlamentsvorbehalt, der besagt, dass Entscheidungen, die von grundlegender Bedeutung für das Gemeinwesen sind, weil sie die jeweiligen Grundrechtsgüter quantitativ oder qualitativ in erheblicher Weise betreffen, einer parlamentarischen Zustimmung bedürfen (vgl. Krebs, Jura 1979, S. 304 ff. (312); BVerfGE 33, 125 (160)). Für die Vergabe von staatlichen Zahlungen wird darüber hinaus sowohl im Grundgesetz (Art. 110 GG) als auch in den Verfassungen der Länder bestimmt, dass sie in einen Haushaltsplan einzustellen sind, der durch Haushaltsgesetz festgestellt wird (Jarass, NVwZ 1984, S. 473 ff. (478)).

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Bei einer Entscheidung der demokratisch legitimierten Gesetzgeber ist am ehesten sichergestellt, dass die Vergabe im Sinne der Bürger erfolgt. Hiermit steht jedoch noch nicht fest, wie detailliert und in welcher Form die gesetzgeberische Entscheidung ausgestaltet zu sein hat373. Zu differenzieren ist nach der Gewichtigkeit dieser Unterstützungen für die Allgemeinheit, insbesondere danach, inwieweit die Zahlungen in einem grundrechtssensiblen Bereich erfolgen374. Zu diesem Bereich kann bspw. die Subventionierung der Presse gerechnet werden375, da hierdurch eine Beeinträchtigung der Bürger in Art. 5 Abs. 1 GG hervorgerufen werden kann. Hinsichtlich der im Rahmen des Vertragsnaturschutzes erfolgenden Unterstützung ist allerdings nicht erkennbar, dass die Allgemeinheit in grundrechtlicher Weise betroffen ist. Da die Geltung des Gesetzesvorbehaltes damit nicht mit der Wesentlichkeit für die Verwirklichung der Grundrechte begründet werden kann, ist der Erlass spezieller Vergabegesetze nicht erforderlich. Das bisherige Vorgehen, als parlamentarische Rechtsgrundlage für die staatlichen Leistungen nur die Haushaltsgesetze der jeweiligen Länder i. V. m. den entsprechenden Haushaltsplänen heranzuziehen, ist damit zulässig. Dass entgegen mancher Stimmen376 jedenfalls im Bereich des Vertragsnaturschutzes hierdurch vom Gesetzgeber dennoch ein Großteil der Entscheidungen selbst getroffen wird, soll im Folgenden kurz dargestellt werden. Zu differenzieren ist insoweit zwischen eigenfinanzierten Programmen und solchen, die von der EG kofinanziert werden. Eine Kofinanzierung durch die EG nach der ELER-Verordnung377 erfolgt nur dann, wenn die Vorgaben dieser Verordnung in den entsprechenden Länderprogrammen berücksichtigt wurden. In dieser Verordnung finden sich Bestimmungen zum Empfängerkreis, zur Leistungshöhe, zum Leistungszweck und eingeschränkt auch zu den Vergabebedingungen378. Damit werden die als wesentlich anzusehenden Punkte von der Kommission der EG festgelegt. Die Ermächtigung für den Erlass dieser Verordnung ergibt sich aus Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EG379 und wurde der EG von der Bundesrepublik nach Art. 24 Abs. 1 GG übertragen Für Maßnahmen, die nicht von der EG kofinanziert werden, findet sich die parlamentarische Rechtsgrundlage der Zuwendungen ausschließlich im Haushalts373 Es ist deshalb auch umstritten, welche Punkte im Einzelnen eine wesentliche Entscheidung darstellen, und daher vom Parlamentarischen Gesetzgeber geregelt werden müssen (Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (145); Rodi, Die Subventionsrechtsordnung, S. 432; Kloepfer, JZ 1984, S. 685 ff. (689)). 374 Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (237); Erichsen, Jura 1995, S. 550 ff. (553). 375 OVG Berlin DVBl. 1975, S. 905 ff. (907); Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (239); Erichsen, Jura 1995, S. 550 ff. (553). 376 Bauer, DÖV 1983, S. 53 ff. (58); Klaus Stern, Rechtsfragen öffentlicher Subventionierung Privater, in: JZ 1960, S. 518 ff. (521 f.). 377 Ehemals Verordnung (EG) Nr. 1257/1999. 378 Vgl. Art. 39 der ELER-Verordnung. 379 Vgl. unter C. I. 2. c).

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gesetz des jeweiligen Landes i. V. m. dem entsprechenden Haushaltsplan380. Das Parlament trifft mit der Feststellung des Haushaltsplans im Haushaltsgesetz die grundlegende Entscheidung über das Ob, den Umfang und den Zweck381 der staatlichen Unterstützung382. Soweit sich der Empfängerkreis nicht bereits aus dem Haushaltsplan selbst entnehmen lässt383, so ergibt er sich doch aus dem Zweck der staatlichen Leistung, denn eine Vergütung für das Unterlassen naturbeeinträchtigender Tätigkeiten bzw. für die Vornahme landschaftspflegender Maßnahmen kann nur dem jeweiligen Nutzungsberechtigten der für den Vertragsnaturschutz vorgesehenen Flächen gewährt werden384. Nicht gesetzlich geregelt werden zwar die einzelnen konkreten Maßnahmen für die die Leistungen gewährt werden385 sowie deren Höhe. Die Art der geförderten Maßnahmen lässt sich für den Vertragsnaturschutz jedoch ebenfalls aus dem festgelegten Zweck entnehmen, da es nur eine begrenzte Anzahl landschaftspflegender Tätigkeiten gibt, die vom vorgesehenen Empfängerkreis vorgenommen werden kann386. Auch hinsichtlich der Vergütung der einzelnen Maßnahmen lassen sich insoweit Anhaltspunkte aus dem Haushaltsplan entnehmen als sich die staatlichen Leistungen nach den Kosten der jeweiligen Maßnahmen richten werden387. 380 Die einzelnen Fördergebiete werden, nach ihrem Zweck getrennt, im Haushaltsplan ausgewiesen, der von der Exekutive aufgestellt wird. In dem von der Legislative beschlossenen Haushaltsgesetz wird dieser Plan in § 1 des Gesetzes festgestellt. 381 Das Erfordernis der Festlegung auf einen bestimmten Zweck ergibt sich auf Bundesebene aus § 17 Abs. 1 S. 1 BHO. In den Landeshaushaltsordnungen finden sich jedoch weitgehend identische Vorschriften (vgl. z. B. § 17 Abs. 1 S. 1 LHO-BW). 382 Wehr, JuS 1997, S. 419 ff. (421); Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (146); Wolff/Bachof/ Stober/Kluth, Verwaltungsrecht, Bd. I, § 18 Rn. 20; Jarass, NVwZ 1984, S. 473 ff. (478). 383 Im Haushaltsplan 2005/2006 von Baden-Württemberg ist unter Titel 633 91 bspw. die Zuweisung von Geldern an Gemeinden und Gemeindeverbände, unter Titel 686 91 A die Zuweisung an „Sonstige“ (genannt werden Verbände) festgelegt. 384 Als förderbare Flächen werden genannt: Schutzgebiete, Biotopschutzflächen und landeseigene naturschutzwichtige Flächen (vgl. Tit. 545 91). 385 Eine Differenzierung wird jedoch insoweit getroffen, als z. B. in Baden-Württemberg u. a. unterschieden wird, zwischen Pflege- und Unterhaltungsmaßnahmen in Schutzgebieten und Biotopschutzflächen (Tit. 545 91), Maßnahmen zur Biotopgestaltung (Tit. 547 91) oder Ausgleichsleistungen für landwirtschaftliche Nutzungsbeschränkungen aus Gründen des Naturschutzes (Tit. 686 91 A). 386 Die konkrete Festlegung der einzelnen Maßnahmen in der Haushaltsordnung oder einem gesonderten Subventionsgesetz würde eine Überforderung des Parlaments nach sich ziehen. Soweit man dahingehende gesetzliche Regelungen auf Grund des Parlamentsvorbehalts für geboten hält, bedürften nämlich alle Vergabeansätze in der Haushaltsordnung einer gesetzlichen Konkretisierung. Dies birgt die Gefahr, dass sich der Gesetzgeber nur noch mit diesen Gesetzen befassen kann und andere Bereiche, die tatsächlich einer gesetzlichen Normierung bedürfen, vernachlässigt (Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (147)). Auch ist zu berücksichtigen, dass das Parlament, soweit es um die Behandlung spezieller Einzelfragen geht, weder über dieselbe Sachkompetenz noch über die erforderliche personelle und organisatorische Ausstattung verfügt wie die Verwaltung (Degenhart, Staatsrecht I, Staatsorganisationsrecht, § 3 Rn. 281; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 18; Stober, GewArch 1993, S. 187 ff. (189)). 387 Die Beihilfen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes sind insoweit von solchen Subventionen zu unterscheiden, die ausschließlich oder doch zumindest im Hauptzweck eine wirt-

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(3) Ausreichend vorhandene Rechtssicherheit durch die Verknüpfung von Haushaltsplan und Verwaltungsvorschrift Die Geltung des Gesetzesvorbehalts für die Vergabe von staatlichen Leistungen wird letztlich auch damit zu begründen versucht, dass das herkömmliche Verfahren dem betroffenen Bürger nicht in ausreichender Weise Rechtssicherheit bieten würde und damit den rechtsstaatlichen Anforderungen nicht genüge388. Die Verteilung staatlicher Mittel bedürfe einer gesetzlichen Grundlage, in der die Vergabe voraussehbar und im Einzelnen bindend festgelegt würde und dem Bürger entsprechende subjektive Rechte vermittelt werden könnten, da diese Wirkungen weder vom Haushaltsgesetz389 noch von den zu seiner Ausführung ergangenen Verwaltungsvorschriften hervorgerufen werden könne390. Hinsichtlich der Voraussehbarkeit der staatlichen Zuwendungen ergibt sich für den Vertragsnaturschutz durch die Festsetzung der Fördervoraussetzungen in Verwaltungsvorschriften jedoch keine erkennbare Einschränkung gegenüber einer gesetzlichen Regelung, da sich diese Vergaberichtlinien nicht dem Vorwurf der mangelnden Veröffentlichung391 ausgesetzt sehen392. Die Notwendigkeit der Veröffentlichung ergibt sich aus der Eigenart dieser Förderung, denn üblicherweise ist eine möglichst große Beteiligung an den Programmen gewollt. Dies lässt sich jedoch nur verwirklichen, wenn die Möglichkeit einer staatlichen Leistungsvergabe und die hierfür zu erbringenden Voraussetzungen den potentiellen Teilnehmern bekannt gemacht werden. Davor, dass die Vergabekriterien bzw. die Leistungshöhe im Laufe der Jahre verändert werden, sind die Betroffenen zwar nicht gefeit. Dies verhält sich bei gesetzlich normierten staatlichen Zahlungen jedoch nicht anders. Auch unterscheiden sich Verwaltungsvorschriften in der Bindungswirkung der zuständigen Behörden nicht von gesetzlichen Regelungen. Diese von den Ministerien erlassenen Richtlinien binden die nachgeordneten und daher weisungsgebundenen Behörden kraft ihrer dienstrechtlichen Gehorsamspflicht ebenso wie Gesetze393. Die Vergabe der staatlichen Leistungen im Rahmen des Vertragsnaturschaftliche Unterstützung beabsichtigen und daher nicht oder nur nebensächlich von der Erbringung einer Gegenleistung abhängen. 388 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 14; Bauer, DÖV 1983, S. 53 ff. (59 f.). 389 Dem Haushaltsgesetz kommt ebenso wie den Verwaltungsvorschriften keine Außenwirkung zu (vgl. BVerwG NVwZ 2003, 92 f. (93); Degenhart, Staatsrecht I, Staatsorganisationsrecht, § 4 Rn. 300; Detterbeck, Jura 2002, S. 235 ff. (239); Bauer, DÖV 1983, S. 53 ff. (59)). 390 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 6 Rn. 14; Bauer, DÖV 1983, S. 53 ff. (59 f.). 391 Bauer, DÖV 1983, S. 53 ff. (60). 392 Die Richtlinien werden in den jeweiligen Bundesländern der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Soweit entsprechende Maßnahmen angeboten werden, findet sich meist sogar auf der Homepage des zuständigen Ministeriums ein Hinweis auf die Förderung mit näheren Angaben, häufig mit einer Link für die Richtlinie. 393 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 16, 18; Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 64; Markus Möstl, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 19 Rn. 19; Ipsen, in: Handbuch des Staatsrechts, Band IV, Finanzverfassung – Bundesstaatliche Ordnung, 1990, § 92 Rn. 41.

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schutzes ist daher für die zuständigen Behörden verbindlich festgelegt. Probleme hinsichtlich der Verbindlichkeit dieser Vorschriften könnten sich jedoch daraus ergeben, dass ihnen neben dieser Innenwirkung nach (wohl noch) h. M. keine unmittelbare Außenwirkung zukommt394. Soweit die Teilnahme eines Bürgers an einem entsprechenden Programm und daher auch die damit verbundene Leistungsgewährung von der zuständigen Behörde abgelehnt werden, kann er sich nicht unmittelbar auf die Verwaltungsvorschrift berufen. Aus einer Verwaltungsvorschrift direkt erwachsen dem Betroffenen daher keine subjektiven Rechte. Bei einer gerichtlichen Geltendmachung der versagten Zuwendungen entfalten diese Richtlinien jedoch eine mittelbare Außenwirkung. Diese lässt sich in der vorliegenden Fallgestaltung auf zweierlei Weise begründen. Zum einen führt die ständige Anwendung der Vorschriften zu einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis, durch die sie sich selbst bindet. Dies hat zur Folge, dass die Verwaltung in gleich gelagerten Fällen ohne rechtfertigenden sachlichen Grund von ihrer bisherigen durch die Verwaltungsvorschriften veranlassten Praxis nicht abweichen darf (Selbstbindung der Verwaltung). Im Falle einer derartigen Abweichung liegt ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vor, den der Bürger vor Gericht geltend machen kann395. Die Gerichte sind daher zwar nicht über Art. 20 Abs. 3 GG an die Verwaltungsvorschriften gebunden. Da sie je-

394 Vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 21; Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (148); Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 64 ff.; Möstl, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 19 Rn. 18. Zunehmend wird eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung der Verwaltungsvorschriften bejaht. Der Exekutive wird hierbei in ihrem Funktionsbereich eine originäre Rechtssetzungskompetenz zugebilligt und daher die in diesem Rahmen erlassenen Verwaltungsvorschriften als originäres Administrativrecht mit Außenwirkung angesehen (vgl. Klaus Vogel, Gesetzgeber und Verwaltung, in: VVDStRL 24 (1966); S. 125 ff. (162 f.); Dieter Lorenz, Der Rechtsschutz des Bürgers und die Rechtsweggarantie, 1973, S. 37 ff.; Fritz Ossenbühl, Zur Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften, in: BVerwG-Festschrift, 1978, S. 433 ff.; ders. in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, § 6 Rn. 42 ff.; Martin Beckmann, Die gerichtliche Überprüfung von Verwaltungsvorschriften im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle, in: DVBl. 1987, S. 611 ff. (616 ff.); Rainer Wahl, Verwaltungsvorschriften: Die ungesicherte dritte Kategorie des Rechts, in: BVerwG – Festschrift 2003, S. 571 ff.; Barbara Remmert, Rechtsprobleme von Verwaltungsvorschriften, in: Jura 2004, S. 728 ff. (732 ff.)). Nach Meinung der Rechtsprechung soll der Grundsatz der mangelnden Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften nicht für normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften gelten. Diese ursprünglich nur im Umweltrecht für technische Anleitungen vertretene Ansicht hat das Bundesverwaltungsgericht nun auch auf Beihilfevorschriften ausgeweitet (vgl. BVerwGE 119, 265, 266 f.). Da die Vertragsnaturschutzprogramme jedoch nicht der Konkretisierung einer Norm dienen (Vertragsnaturschutz ist auch außerhalb dieser Programme möglich), kann hiermit die Außenwirkung der Programme nicht begründet werden. 395 Remmert, Jura 2004, S. 728 ff. (730); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 21; Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (148); Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht Bd. I § 24 Rn. 26; Ehlers, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 64; Möstl, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 19 Rn. 19, 21; Ipsen, Handbuch des Staatsrechts, Band IV, § 92 Rn. 42. Vgl. auch BVerwGE 104, 220 (223).

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doch nach Art. 1 Abs. 3 GG dazu verpflichtet sind, die Grundrechte zu beachten, müssen die Verwaltungsvorschriften dennoch inzident berücksichtigt werden396. Eine mittelbare Außenwirkung kann zum anderen mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes begründet werden, der jedenfalls dann einen Anspruch auf Beachtung der Verwaltungsvorschriften gewährt, wenn diese öffentlich bekannt gegeben werden und sich diese Bekanntgabe im Wesentlichen an den Bürger richtet397. Da die einzelnen Förderprogramme in Form von Verwaltungsvorschriften üblicherweise sogar im Internet dargestellt werden, um die Bürger über staatliche Förderungsmöglichkeiten zu informieren, wird diese Voraussetzung für den Vertragsnaturschutz in der Regel erfüllt sein. Der Bürger erfährt damit durch die Regelung der Vergabebedingungen in Verwaltungsvorschriften keine bedeutende Verschlechterung seiner Rechtsposition.

(4) Ergebnis Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die gegen die Zulässigkeit der Zuwendungsvergabe auf Grundlage einer Verwaltungsvorschrift mit Zweckbestimmung im Haushaltsplan angebrachten Argumente für staatliche Leistungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes nicht greifen. Das Vorgehen der Praxis in diesem Bereich ist daher nicht verfassungswidrig.

2. Anspruch auf Vertragsabschluss Die Frage, ob ein Anspruch auf Abschluss eines naturschutzrechtlichen Vertrages besteht, stellt sich hauptsächlich in zwei Situationen. Der Wunsch auf Eingehung eines Vertrages kann sich zum einen daraus ergeben, dass Kenntnis von der bestehenden Förderungsmöglichkeit erlangt wird und die einzelnen Fördervoraussetzungen für die eigene Person als gegeben angesehen werden. Zum anderen kann ein Vertragsabschluss gewollt sein, um eine von der Verwaltung angekündigte ordnungsrechtliche Regelung zu verhindern. Auf Grund dieser unterschied396 Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (148); Möstl, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 19 Rn. 21. Problematisiert wird in diesem Zusammenhang häufig der „erste Fall“, da die Selbstbindung der Verwaltung erst eintreten kann, wenn mindestens zwei Vergleichsfälle vorhanden sind. Die Rechtssprechung behilft sich in einer solchen Situation mit der „antizipierten Verwaltungspraxis“, was für zulässig erachtet wird, weil der erste Fall vor Gericht üblicherweise erst dann geklärt werden würde, wenn sich bereits eine Verwaltungspraxis herausgebildet habe (Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 22; vgl. auch Remmert, Jura 2004, S. 728 ff. (730)). 397 Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (148); Hans Klein, Rechtsqualität und Rechtswirkung von Verwaltungsnormen, in: Festgabe für Forsthoff, S. 179 f.; wohl auch Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 24.

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lichen Fallgestaltungen kann die Frage, ob ein Anspruch auf Vertragsabschluss gegeben ist, nicht einheitlich beantwortet werden, sondern sie ist getrennt nach dem jeweiligen Motiv für den Vertragswunsch zu untersuchen.

a) Anspruch auf Vertragsabschluss auf Grund öffentlicher Bekanntgabe der Fördermöglichkeit Bei genauer Betrachtung der einzelnen Länderprogramme zeigt sich, dass in einem Großteil der Richtlinien ein Hinweis enthalten ist, wonach ein Anspruch auf Abschluss einer Vereinbarung nicht besteht398. Aus den Förderprogrammen ergibt sich daher nicht unmittelbar ein Recht auf Vertragsabschluss399. Ein diesbezüglicher Anspruch könnte sich jedoch aus dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG ergeben. Die hieraus erwachsende Verpflichtung der Verwaltung, vergleichbare Fälle auch gleich zu behandeln, kann zu einem faktischen Kontrahierungszwang der zuständigen Behörden führen400. Hiervor kann auch die in den Verwaltungsvorschriften enthaltene Anmerkung, dass kein Anspruch auf Vertragsabschluss bestehe, nicht bewahren, denn jedenfalls der Anspruch auf Gleichbehandlung kann nicht ausgeschlossen werden401. Fraglich ist, welche Sachverhalte im Rahmen des Vertragsnaturschutzes in der Weise vergleichbar sind, dass eine Ablehnung des Vertragsangebots durch die Behörde als eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zu werten ist. Auf Grund der in den jeweiligen Programmen vorgesehenen meist zahlreichen Förderungsmöglichkeiten ist die Chance, dass eine positive Verwaltungsentscheidung mit dem selben zu Grunde liegenden Sachverhalt bereits erlassen wurde, gering. Jedoch ist dem Gleichheitssatz nicht schon dadurch ausreichend Rechnung getragen, dass sich gleichende Sachverhalte einheitlich entschieden werden. Das Gleichbehandlungsgebot erfordert vielmehr auch, dass bestehende Vorschriften auf die jeweiligen Betroffenen in derselben Weise angewendet werden402. Ein Anspruch auf 398 Vgl. z. B. Punkt 4 Tiret 1 der Landschaftspflegerichtlinie von Baden-Württemberg; Punkt 3 der Beihilferichtlinien für die nachhaltige Bewirtschaftung landwirtschaftlicher und naturschutzfachlich wertvoller Flächen in Hessen; Punk 1. 3 des niedersächsischen Kooperationsprogramms Naturschutz. 399 Mangels direkter Außenwirkung dieser Richtlinien ist ohnehin fraglich, ob sie unmittelbar Rechte zu begründen vermögen. 400 Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 276; Krebs, VVDStRL 52 (1993), S. 248 ff. (263); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 117; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 208; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 16; Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, § 54 Rn. 43; wohl auch Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 36 für den Fall einer Ermessensreduzierung auf Null. 401 Jost Pietzcker, Zu den Voraussetzungen des Anspruchs auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG, in: JZ 1989, S. 305 ff. (308). 402 Soweit das Gebot der Rechtsanwendungsgleichheit (Reinhard Bergmann, in: Seifert/Hömig, Grundgesetz, Art. 3 Rn. 2; Kunig/Rublack, Jura, 1990, S. 1 ff. (10); Gerlinde Dauber,

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Vertragsabschluss ergibt sich daher auch dann, wenn die Voraussetzungen nach der jeweiligen Richtlinie erfüllt sind, und in einem anderen Fall, in dem die Bestimmungen ebenfalls gegeben waren, eine vertragliche Vereinbarung eingegangen wurde. Unbeachtlich ist insoweit, wenn im Einzelnen auf Grund der differierenden Grundstücksbeschaffenheit andere Vertragsinhalte vereinbart worden sind403. Die Vergleichbarkeit der Sachverhalte, die deren Gleichbehandlung erfordert, besteht damit im Vorliegen der Förderungsvoraussetzungen nach der jeweiligen Richtlinie, selbst wenn im Einzelnen unterschiedliche Voraussetzungen erfüllt sind404. Da mit dem Vertragsabschluss jedoch gleichzeitig eine staatliche Leistungsgewährung verbunden ist, ist ein Anspruch auf Abschluss eines Vertrages selbst bei Vorliegen der Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG ausgeschlossen, soweit die für diesen Zweck zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel erschöpft sind405. Den Überlegungen kann ferner entnommen werden, dass sich ein Anspruch auf Vertragsabschluss aus dem Gleichbehandlungsgebot nur schwer wird begründen lassen, wenn keine Förderrichtlinien vorhanden sind, da ein vergleichbarer Sachverhalt, die Flächenbeschaffenheit betreffend, nur selten gegeben sein wird.

b) Anspruch auf Vertragsabschluss als Ersatz einer hoheitlichen Maßnahme Für die Verpflichtung der öffentlichen Hand, anstelle einer einseitig hoheitlichen Maßnahme eine vertragliche Vereinbarung einzugehen, kommen mehrere Gründe in Betracht. Neben einer gesetzlichen Anordnung der Vertragsform wird das Vorliegen eines Vertragsformgebots aus dem Übermaßverbot und dem Kooperationsprinzip diskutiert. Ob sich hiermit auch ein Vorrang des Vertragsnaturschutzes vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen begründen lässt, wird im Folgenden untersucht.

Möglichkeiten und Grenzen kooperativen Verwaltungshandelns, in: Wandel der Handlungsformen im öffentlichen Recht, 1991, S. 67 ff. (94)) als für Verwaltungsvorschriften nicht gelten angesehen wird (so aber Lerke Osterloh, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 3 Rn. 119), ergibt sich diese Folge dennoch aus der Selbstbindung der Verwaltung, die bereits dadurch entsteht, dass die Verwaltung ihre Vorschriften anwendet und damit die Nichtberücksichtigung dieser Regelungen in einzelnen Fällen eine Ungleichbehandlung darstellt. 403 In den jeweiligen Programmen gibt es meist eine Vielzahl von Möglichkeiten am Vertragsnaturschutz teilzunehmen. Differenziert wird nach der Gebietskulisse und den möglichen landschaftspflegenden Maßnahmen (bspw. Einführen oder Beibehalten einer extensiven Ackerbewirtschaftung, Pflege von Ackerrandstreifen, Umstellen von Acker- auf Grünlandbewirtschaftung, wobei danach unterschieden wird, wie häufig eine Mahd oder Düngung erfolgen darf, etc.). 404 Geltend gemacht werden kann der Anspruch auf Abschluss eines Vertrages im Wege der allgemeinen Leistungsklage, die auf Abgabe der zum Vertragsschluss erforderlichen Willenserklärung zu richten ist (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 16; Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, § 54 Rn. 89). 405 Stober, GewArch 1993, S. 136 ff. (144).

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aa) Gesetzliche Anordnung der Vertragsform Zwar ist in weitgehend allen Naturschutzgesetzen der Länder eine Regelung enthalten, die mehr oder weniger eine vorrangige Anwendung des Vertragsnaturschutzes gebietet406. Ob und inwieweit sich hieraus jedoch eine gesetzliche Verpflichtung der Behörden ergibt, Verträge abzuschließen, bedarf einer näheren Prüfung. In einem Großteil der landesrechtlichen Vorschriften ist lediglich eine Prüfpflicht der Zweckdienlichkeit vertraglicher Vereinbarungen vorgesehen, ohne jedoch an das Ergebnis der Prüfung eine gesetzliche Folge zu knüpfen407. Mit diesen Normen ist daher keine Einschränkung des Auswahlermessens der zuständigen Behörden beabsichtigt408, vielmehr möchte der Gesetzgeber auf die sich im Naturschutzrecht besonders anbietende Handlungsform des Vertrages hinweisen409. Gegen die Annahme einer Absicht der Gesetzgeber, mit diesen Regelungen einen Vorrang des Vertragsnaturschutzes zu statuieren, spricht darüber hinaus der Vergleich mit anderen landesrechtlichen Vorschriften, in denen bei Vorliegen gewisser Voraussetzungen ein Vorrang ausdrücklich angeordnet wird410. Noch keinen ausdrücklichen Vorrang der vertraglichen Handlungsform enthaltend, aber dennoch insoweit über die bisher vorgestellten Regelungen hinausgehend, sind die Vorschriften in Bayern, Mecklenburg-Vorpommern, und im Saarland411. Sie enthalten die Vorgabe an die zuständigen Behörden, die Handlungsform des Vertrages zu gebrauchen. Da jedoch weder in Bayern noch in MecklenburgVorpommern oder im Saarland dargelegt wird, bei Vorliegen welcher Voraussetzungen ein Vertrag eingegangen werden soll, wird auch von diesen Regelungen keine Einschränkung des Auswahlermessens vorgenommen. Sie beabsichtigen somit ebenfalls lediglich, die Verwaltung auf diese bestehende Handlungsform hinzuweisen. Anders verhält es sich mit der vom thüringischen Gesetzgeber erlassenen Vorschrift412. Hiernach sollen die zuständigen Behörden Verträge nutzen, „soweit sie dem Ziel in gleicher Weise dienen und nicht zu einer unangemessenen Verzögerung führen“. Von den am weitesten gehenden Vorrangregelungen der Län-

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Vgl. A. II. 1. § 2 g NatSchGBln, § 13 NSchG BW, § 2 BbgNatSchG, § 3 a BremNatSchG, § 3 a Abs. 1 LG NRW, § 3 Abs. 3 LNatSchG SH. 408 Im Ergebnis für § 8 BNatSchG, der inhaltlich diesen Regelungen entspricht, auch Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, § 8 Rn. 15 f.; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 59. 409 Vgl. A. II. 1.; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 123. 410 So auch Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 124. Vgl. § 45 NatSchG RP, § 4 a HmbNatSchG, § 4 Abs. 1 HeNatG, § 7 NatSchG LSA. 411 Art. 2 a Abs. 3 S. 1 BayNatSchG, § 3Abs. 2 LNatG M-V, § 9 Abs. 2 SNG. 412 § 2 Abs. 6 S. 2 ThürNatG. 407

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der Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt413 unterscheidet sich diese Norm zum einen dadurch, dass sie den Vorrang, bei Vorliegen der Voraussetzungen, nicht in jedem Fall zwingend vorschreibt, sondern eine „Soll-Regelung“ enthält. Dies bewirkt jedoch nicht, dass die Verwaltung frei nach ihrem Ermessen über die Wahl der Rechtsform entscheiden kann. Vielmehr verpflichtet eine „Soll-Vorschrift“ zu dem von ihr vorgesehenen Tätigwerden und erlaubt ein Abweichen nur in atypischen Ausnahmefällen414. Der wesentliche Unterschied liegt jedoch in den Voraussetzungen, die zu einem vertraglichen Handeln verpflichten. Während die Regelungen in Hamburg, Hessen, Sachsen-Anhalt und in RheinlandPfalz den Abschluss eines Vertrags verlangen, soweit der beabsichtigte Zweck hierdurch mit angemessenem bzw. vertretbarem Aufwand erreicht werden kann und damit ein Bemühen der zuständigen Behörden um eine vertragliche Einigung erfordern, haben die Behörden in Thüringen lediglich zu prüfen, ob die Voraussetzungen für den Abschluss eines Vertrages vorliegen. Soweit diese Anforderungen erfüllt sind, bleibt für ein Auswahlermessen der Verwaltung kein Raum mehr, sie ist in diesen Fällen zur Eingehung eines Vertrages verpflichtet415. Dieselbe Pflicht trifft die zuständigen Behörden in Hamburg, Hessen, Rheinland-Pfalz und in Sachsen-Anhalt, wenn die Voraussetzungen der jeweiligen Vorschriften gegeben sind.

(1) Vorliegen eines subjektiv öffentlichen Rechts Ob der Adressat eines Verwaltungsaktes bzw. der Betroffene einer Unterschutzstellung, die jeweils zu einem Vertragsabschluss bereit gewesen wären, gegen dieses einseitig hoheitliche Handeln vor Gericht vorgehen können416, ist jedoch eine 413

§ 4 a NatSchGBln, § 2 b Abs. 1 S. 1 HENatSchG, § 45 S. 2 LPFlG R-Pf, § 7 S. 1 NatSchG LSA. 414 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 7 Rn. 11; Ossenbühl, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, § 10 Rn. 13; Wolff/Bachof/Stober/Kluth, Verwaltungsrecht Band 1, § 31 Rn. 41. 415 § 2 Abs. 6 S. 2 ThürNatG ähnelt hinsichtlich der Voraussetzungen eines Vertragsvorrangs sehr stark § 2 a Abs. 1 S. 2 SächsNatSchG, der ebenfalls erfordert, dass der Vertrag dem Schutzzweck in gleicher Weise dient und nicht zu einer Verzögerung führt. Die sächsische Vorschrift beschränkt den Vorrang des Vertrages jedoch auf Verwaltungsakte, so dass das Auswahlermessen bei Vorliegen der Voraussetzungen nur insoweit beschränkt ist, als es um die Entscheidung Verwaltungsakt oder Vertrag geht (vgl. Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 122 f.; wohl auch Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 274). 416 Soweit ein Verwaltungsakt angegriffen werden soll, ist die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO statthafte Klageart. Möchte der Betroffene gegen eine Rechtsverordnung bzw. Satzung vorgehen, kann dies im Rahmen einer Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO geschehen. Zwar kann eine Prüfung der grundsätzlichen Gültigkeit einer Norm nicht mit dieser Klageart begehrt werden, das Gericht ist jedoch dazu verpflichtet das untergesetzliche Regelwerk im Rahmen der Prüfung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses auf seine Vereinbarkeit mit hö-

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andere Frage. Ein Anspruch auf Abschluss eines Vertrages kann nur dann gerichtlich durchgesetzt werden, wenn die jeweiligen Rechtsnormen ein subjektiv öffentliches Recht einräumen417. Erfüllt wird diese Voraussetzung, wenn die entsprechende Vorschrift nicht nur dem öffentlichen Interesse, sondern – zumindest auch – dem Interesse einzelner Bürger zu dienen bestimmt ist418. Ob die Vorschriften, die einen Vorrang vertraglicher Vereinbarungen einräumen, neben dem Ziel, eine möglichst effektive Verwirklichung der Ziele des Naturschutzes zu erreichen, auch die Einräumung eines subjektiven Rechts auf Vertragsabschluss bezwecken, ist fraglich. Hiergegen könnte sprechen, dass sich der Wortlaut dieser Vorschriften nur an die zuständigen Behörden richtet und den betroffenen Bürgern jedenfalls nicht ausdrücklich einen Anspruch auf Prüfung der Geeignetheit und Abschluss eines Vertrages einräumt. Ein subjektiv öffentliches Recht kann jedoch auch ohne ausdrückliche Anordnung gegeben sein, sofern die Auslegung der jeweiligen Vorschrift ergibt, dass hierdurch auch Individualinteressen geschützt werden sollen419. Eine dahingehende Auslegung liegt bspw. in Fällen nahe, in denen sich der jeweiligen Vorschrift ein abgrenzbarer Personenkreis entnehmen lässt, der von der Allgemeinheit unterschieden werden kann420. Im Gegensatz zu anderen landesrechtlichen Regelungen des Vertragsnaturschutzes ist diese Voraussetzung bei den obigen

herrangigem Recht zu untersuchen (Michael Happ, in: Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, § 43 Rn. 9; vgl. auch Helmuth von Nicolai, in: Redeker/v. Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, § 43 Rn. 7). 417 Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 143, 145; Hans-Joachim Koch/Rüdiger Rubel/Sebastian M. Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2003, § 8 Rn. 40 ff. 418 BVerfGE 27, 297 (307); BVerwGE 41, 58 (63); 52, 122 (128); Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 144; Ulrich Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, 2002, S. 90; Winfried Brohm, Öffentliches Baurecht, § 5 Rn. 8, § 18 Rn. 26; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 8; Koch/Rubel/Heselhaus, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 8 Rn. 45; Michael Reiling, Zu individuellen Rechten im deutschen und im Gemeinschaftsrecht, 2004, S. 83, 182 f.; Bernd Grzeszick, Rechte und Ansprüche, 2002, S. 56; Ulrich Ramsauer, Die Rolle der Grundrechte im System der subjektiv öffentlichen Rechte, in: AöR 111 (1986) S. 501 ff. (509 ff.); Johannes Dietlein, Die Klagebefugnis des Jagtgenossen – BVerwG, NVwZ 1995, 1200, in: JuS 1996, 593 ff. (595). Anderer Ansicht ist Arno Scherzberg, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 11, der auf dieses Kriterium verzichtet und statt dessen danach fragt, ob dem Begünstigten von der jeweiligen Norm die Rechtsmacht zur Geltendmachung des in dieser Norm enthaltenen Befehls an die Verwaltung zugewiesen wird. Vgl. hierzu auch Rainer Wahl, Die doppelte Abhängigkeit des subjektiven öffentlichen Rechts, in: DVBl. 1996, S. 641 ff.; Matthias Schmidt-Preuß, Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht, Das subjektive öffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhältnis, 1992; Peter-Michael Huber, Konkurrenzschutz im Verwaltungsrecht, Schutzanspruch und Rechtsschutz bei Lenkungs- und Verteilungsentscheidungen der öffentlichen Verwaltung, 1991, S. 100 ff. Kritisch auch: Hans-Joachim Koch/Reinhard Hendler, Baurecht, 4. Auflage, 2004, § 28 Rn. 7 ff; Rüdiger Breuer, Baurechtlicher Nachbarschutz, in: DVBl. 1983, S. 431 ff. (432 f.). 419 Krebs, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 4. Kap. Rn. 234; Koch/Hendler, Baurecht, § 28 Rn. 5; Battis, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 88 f. 420 BVerwGE 52, 122 (129); BVerwG NVwZ 1987, S. 409 f. (409); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht § 8 Rn. 9.

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Vorschriften jedoch nicht erfüllt421. Allerdings handelt es sich bei diesem Kriterium nur um ein Indiz, dessen Nichtvorliegen ein subjektiv-öffentliches Recht nicht zwingend ausschließt, zumal es ohnehin eher in den Fällen zu einer Abgrenzung geeignet ist, in denen von einer Verwaltungsentscheidung eine (ungewisse) Vielzahl von Personen betroffen ist422. Vorliegend steht die Zahl der Betroffenen jedoch stets eindeutig fest, entweder als Adressaten der entsprechenden Verwaltungsakte oder als Betroffene der die bodenwirtschaftliche Nutzung einschränkenden Rechtsverordnungen. Da das Kriterium der Einschränkung des Personenkreises vorliegend nicht weiterführt, bleibt die Frage danach, welchen Interessen die obigen Vorschriften zu dienen bestimmt sind, um feststellen zu können, ob sie ein subjektiv öffentliches Recht gewähren. Vordringliches Ziel dieser Regelungen ist es, durch Ausnützen der den Verträgen innewohnenden Akzeptanz und des Fachwissens der Betroffenen zu einer Verbesserung des Naturschutzes beizutragen423. Gleichzeitig wird durch die Einbindung der Bürger in die Behördenentscheidung jedoch bewirkt, dass ihre Interessen eine stärkere Berücksichtigung finden als beim Erlass einer einseitig-hoheitlichen Regelung. Zwar ist auch bei einem ordnungsrechtlichen Handeln bspw. eine Anhörung möglich (vor dem Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes sogar grds. zwingend, vgl. § 28 Abs. 1 der VwVfGe). Die Verwaltung ist in diesen Fällen jedoch nicht auf einen Konsens mit dem Bürger angewiesen, um ihr Vorhaben durchzusetzen. Die einen Vorrang des Vertragsnaturschutzes anordnenden Regelungen müssten daher im Ergebnis grds. zu einer geringeren, weil durch Einigung hervorgerufenen, Belastung der betroffenen Bürger führen als wenn ein entsprechender Vorrang nicht angeordnet wird424. Dafür, dass dies auch dem Interesse der Betroffenen zu dienen bestimmt ist, spricht, dass eine Kooperation und damit zumindest eine Heranziehung des Fachwissens auch im Rahmen von Anhörungen oder anderweitigen Beteiligungen erreicht werden kann. Das Anstreben einer vertraglichen Vereinbarung ist zur Verwirklichung des Kooperationsgedankens daher nicht zwingend erforderlich. Zweck der Vorrangregelungen ist damit auch, die Belastung der betroffenen Bürger möglichst gering zu halten. Folglich gewähren diese Regelungen ein subjektiv öffentliches Recht auf die Untersuchung, ob eine vertragliche Vereinbarung mit angemessenem Aufwand erreicht werden kann, und bei positivem Ergebnis auf Eingehung einer entsprechenden vertraglichen Einigung. 421 In den vergleichbaren Vorschriften anderer Bundesländer findet sich teilweise eine Eingrenzung auf Betroffene der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft (§ 13 NatSchG BW, § 2 BbgNatSchG, § 3 a Abs. 1 S. 2 LG NRW). 422 Bspw. im Bau- oder Umweltschutzrecht (vgl. dazu Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 4 Rn. 146; Krebs, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 4. Kap. Rn. 235). 423 Für § 8 BNatSchG: Gassner, in: Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 13; Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 2. 424 In der Praxis scheinen sich diese Regelungen jedoch nicht merklich auszuwirken (vgl. von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 22 f.; Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 11).

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(2) Erfolgsaussichten einer gerichtlichen Geltendmachung Eine Geltendmachung dieses Anspruches vor Gericht ist daher möglich. Ob ein gerichtliches Vorgehen auch erfolgreich wäre, ist jedoch fraglich. Bei den Vorgaben, wonach Verträge Vorrang haben, soweit sie „dem Ziel in gleicher Weise dienen“ und nicht zu einer „unangemessenen Verzögerung führen“ bzw. der Zweck mit „angemessenem“ oder „vertretbarem“ Aufwand erreicht werden kann, handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die grundsätzlich gerichtlich voll überprüfbar sind. Dennoch ist im Einzelnen schwierig zu beurteilen, wann die Voraussetzungen für einen Vertragsvorrang gegeben sind425. Auch sind vertragliche Vereinbarungen, jedenfalls in den Fällen, in denen ein allgemeingültiger Schutz erforderlich ist, nicht fähig, dem Ziel in gleicher Weise zu dienen, wie bspw. eine Schutzgebietsausweisung426. Als Ergebnis kann damit festgehalten werden, dass zwar der Wortlaut dieser Normen die Annahme eines Vertragsformgebotes nahe legt, sich in der Praxis ein Anspruch auf Vertragsabschluss jedoch nicht einfach wird begründen lassen.

bb) Vertragsformgebot aus dem Übermaßverbot (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit) Fraglich ist, ob ein Vertragsformgebot aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (auch Übermaßverbot genannt427) abgeleitet werden kann. Dieses Prinzip wurde zwar nicht ausdrücklich im Grundgesetz verankert428, ihm wird aber dennoch ein 425 Bspw. kann eine „Verzögerung“ dadurch herbeigeführt werden, dass die verfügbaren Klagemöglichkeiten gegen hoheitliche Maßnahmen voll ausgenutzt werden (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Umweltgesetzbuch – Besonderer Teil, 1994, S. 454 f.; Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 274). Verzögerungen können sich jedoch auch daraus ergeben, dass eine vertragliche Einigung mit einem Teil der betroffenen Flächenbewirtschafter nicht zustande kommt. Ab welchem Zeitraum eine Verzögerung als unangemessen anzusehen ist, bleibt jedoch unklar (vgl. auch Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 122). Ferner ist nicht geklärt, was unter einem „angemessenen“ bzw. „vertretbaren“ Aufwand zu verstehen ist. So wächst die Bereitschaft zur Eingehung eines entsprechenden Vertrages proportional zu der hierfür gewährten Entschädigung. Fraglich ist jedoch, inwieweit eine solche gewährt werden muss bzw. überhaupt gewährt werden darf, wenn ein ordnungsrechtliches Vorgehen ebenfalls zulässig wäre. 426 Gassner, in: Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 18. Vgl. zu den „Defiziten“ des Vertragsnaturschutzes im Vergleich zu amtlichen Schutzmaßnahmen auch Alexander Schink, Reformbedarf im Naturschutzrecht – eine kommunale Betrachtung – in: UPR, 1996, S. 81 ff. (84). 427 Die Terminologie ist nicht einheitlich, vereinzelt wird auch vom Gebot des geringstmöglichen Eingriffs gesprochen (vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 17; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 209 Fn. 938; Lothar Hirschberg, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, 1981, S. 19 ff.). 428 Weshalb seine verfassungsrechtliche Verortung strittig ist. Sein Sitz wird bspw. in Art. 19 Abs. 2 GG, im Rechtsstaatsprinzip oder auch ausschließlich in den Grundrechten gesehen (Walter Krebs, in: von Münch/Kunig, Grundgesetzkommentar, Bd. 1, Art. 19 Rn. 24).

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verfassungsrechtlicher Rang zugesprochen429. Inhaltlich besagt dieser Grundsatz, dass eine Maßnahme, die als Mittel zur Erreichung eines bestimmten Zwecks eingesetzt wird, verhältnismäßig, d. h. geeignet, erforderlich und angemessen sein muss430. Geeignet ist eine Maßnahme bereits dann, wenn sie den erstrebten Erfolg zu erreichen vermag. Die Erforderlichkeit setzt darüber hinaus voraus, dass zur Verwirklichung des angestrebten Ziels, soweit hierfür mehrere geeignete Mittel in Betracht kommen, das jeweils mildeste herangezogen wird. Angemessen ist eine Maßnahme schließlich, wenn sie nicht außer Verhältnis zum erstrebten Erfolg steht431. Ein Vertragsformgebot könnte sich nun insoweit ergeben, als in der Eingehung eines Vertrages mit der öffentlichen Hand anstelle einer einseitig hoheitlichen Anordnung auf Grund der Freiwilligkeit ein milderes Mittel gesehen werden könnte. Soweit der Verwaltung ein Ermessen hinsichtlich der Handlungsform zukommt432, könnte es ihr daher verwehrt sein, anordnend tätig zu werden, wenn der Betroffene zur Übernahme einer entsprechenden vertraglichen Verpflichtung bereit ist433. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass ein Vertrag nur dann zustande kommt, wenn sich auch die Behörde zur Übernahme einer bestimmten Verpflichtung (beim Ver429 BVerfGE 19, 342 (348 f.); Matthias Jestaed, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 4; Fritz Ossenbühl, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (Übermaßverbot) in der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, in: Jura 1997, S. 617 ff. (617); Peter Wittig, Zum Standort des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im System des Grundgesetzes, in: DÖV 1968, S. 817 ff.; Eberhard Grabitz, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: AöR 98 (1973), S. 568 ff. (569); vgl. auch Hirschberg, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, S. 1. Entwickelt wurde dieser Grundsatz ursprünglich im Polizeirecht, sein Anwendungsbereich ist mittlerweile aber auf das gesamte Verwaltungsrecht ausgedehnt worden (Ossenbühl, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Auflage, 2002, § 6 Rn. 87; Wittig, DÖV 1968, S. 817 ff. (817); vgl. ausführlich zu seinen Grundlagen Barbara Remmert, Verfassungs- und verwaltungsgeschichtliche Grundlagen des Übermaßverbotes, 1995). 430 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 17; Hirschberg, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, S. 2. 431 Steffen Detterbeck, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht, 5. Auflage, 2007, § 6 Rn. 232 ff.; Bull/Mehde, Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungslehre, 7. Auflage, 2005, § 4 Rn. 150; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 10 Rn. 17. 432 Ist in Ermächtigungsnormen kein Verbot einer bestimmten Handlungsform enthalten und auch kein konkretes Verwaltungsinstrument vorgeschrieben, wird der Verwaltung ein Wahlrecht hinsichtlich der Handlungsform eingeräumt, das sie jedoch getreu den geltenden Ermessenskriterien auszuüben hat (Maurer, DVBl. 1989, S. 798 ff. (805); Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (209); Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, § 54 Rn. 4 a; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 15; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 113). 433 Hans Reckers, Gesetzwidrige und gesetzesabweichende Regelungen in Verwaltungsverträgen zwischen Bürger und Staat, 1988, S. 83 f.; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 209 ff.; einschränkend, Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (345 f.); andenkend, im Ergebnis aber verneinend, Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (864); vgl. auch Walter Krebs, Konsensuales Verwaltungshandeln im Städtebaurecht, S. 969 ff. (974), den Sachbereich des Städtebaurechts betreffend.

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tragsnaturschutz regelmäßig zu einer Geldleistung) bereit erklärt. Zutreffend ist zwar, dass dem Bürger hierdurch eine geringere Belastung zu Teil wird. Ist jedoch die Verwaltung gesetzlich zu einem einseitig hoheitlichen Vorgehen berechtigt, würde der aus dem Übermaßverbot abgeleitete Zwang, sich auf kooperative Instrumente einlassen zu müssen, die gesetzlichen Regelungen unterlaufen434. Die Abwägung zwischen den subjektiven Interessen der am Verwaltungsverfahren Beteiligten, insbesondere der Frage welche Beeinträchtigungen die Bürger hinzunehmen haben, und der Notwendigkeit ein effizientes Verwaltungsverfahren zu ermöglichen, wird bereits vom Gesetzgeber durch den Erlass entsprechender Vorschriften vorgenommen435. Durch die aus dem Übermaßverbot abgeleitete Pflicht, vertragliche Vereinbarungen vorrangig zu nutzen, würde diese Entscheidung des Gesetzgebers unterwandert. Die Verwaltung ist gemäß § 10 S. 2 VwVfG vielmehr dazu verpflichtet, ihr Ermessen dahingehend auszuüben, ein einfaches, zweckmäßiges und zügiges Verwaltungsverfahren zu ermöglichen436. Dies kann auch durch die Eingehung einer vertraglichen Verbindung geschehen, bspw. wenn der Behörde an einer einvernehmlichen Lösung, die gerichtlich nicht angegriffen wird, gelegen ist. Soweit sich der Vertrag jedoch nicht als das geeignetere Instrument zur Zielverwirklichung darstellt, ist die Verwaltung nicht zu dessen Inanspruchnahme angehalten, denn der Vertrag an sich stellt kein milderes Mittel dar als der einseitige Gesetzesvollzug437. Die ihm zugute gehaltene Kooperation lässt sich auch durch eine Anhörung bzw. Beteiligung des Bürgers an dem Entscheidungsprozess im Vorfeld einer Verfügung erreichen438. Ferner wird der Bürger bei Abschluss eines Vertrages häufig dazu verpflichtet, sich der sofortigen Vollstreckung nach § 61 Abs. 1 S. 1 VwVfG zu unterwerfen, wodurch der Vertrag, ebenso wie eine einseitig hoheitliche Maßnahme, Titelfunktion erhält439. Der Abschluss einer vertraglichen Vereinbarung ist für den Bürger hauptsächlich deshalb erstrebenswert, weil ihm hierdurch größere Vorteile erwachsen als bei einem einseitigen Handeln und der Vertrag damit eine geringere Belastung verursacht. Dies ist jedoch lediglich eine

434 So im Ergebnis auch Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (209 f.); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 115. Ist bspw. in einer gesetzlichen Ermächtigung keine Entschädigungspflicht für ein staatliches Eingreifen vorgesehen, würde die Pflicht, einen Vertrag mit einem hierzu bereiten Bürger einzugehen, diese Wertung aushebeln, da nunmehr doch auf Verlangen des Bürgers hin, eine Entschädigung geleistet wird. 435 Auch hinsichtlich der Bürgerbeteiligung hat der Gesetzgeber ein ausdifferenziertes System geschaffen (Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (209)). 436 Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 15; Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (209); SchulzeFielitz, DVBl. 1994, S. 657 ff. (663). 437 Joachim Burmeister, Verträge und Absprachen zwischen der Verwaltung und Privaten, in: VVDStRL 52 (1993), S. 190 ff. (209 f.); Erichsen, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, § 26 Rn. 3 Fn. 17; Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 276. 438 Schulze-Fielitz, DVBl. 1994, S. 657 ff. (663); Maurer, DVBl. 1989, S. 798 ff. (806). 439 Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (210); für das Regierungspräsidium Stuttgart Manfred Bulling, Kooperatives Verwaltungshandeln (Vorverhandlungen, Arrangements, Agreements und Verträge) in der Verwaltungspraxis, in: DÖV 1989, S. 277 ff. (281); Schulze-Fielitz, DVBl. 1994, S. 657 ff. (663).

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Folge des Vertrages und ihm nicht immanent, m. a. W. nicht der Vertrag selbst ist milder, sondern lediglich die in ihm getroffenen Vereinbarungen, die jedoch ebenfalls einseitig hoheitlich angeordnet werden könnten. Vereinzelt wird darüber hinaus darauf hingewiesen, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit auch den Vorrang nicht kooperativen Handelns gebieten kann, bspw. wenn hierdurch eine effizientere und gleichmäßigere Verwaltungstätigkeit gewährleistet wird440. Für den Vertragsnaturschutz gilt diese Feststellung jedoch nur sehr eingeschränkt, da von den Naturschutzgesetzen die Prüfung der Geeignetheit vertraglicher Vereinbarungen vorgeschrieben wird und damit das Verwaltungsverfahren ohnehin etwas länger dauert. Im Ergebnis lässt sich festhalten, dass aus dem Übermaßverbot keine Pflicht dahingehend abgeleitet werden kann, den Vertrag als Verwaltungsinstrument vorrangig zu berücksichtigen441. Eine solche Pflicht kann sich grundsätzlich nur daraus ergeben, dass eine vertragliche Vereinbarung im konkreten Einzelfall als das zur Zielverwirklichung am besten geeignete Mittel anzusehen ist. Im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gilt zusätzlich die Besonderheit, dass teilweise ein Vorrang des Vertrages, zumindest jedoch eine Prüfungspflicht seiner Geeignetheit gesetzlich vorgeschrieben ist. Da dem Übermaßverbot jedenfalls keine über diese gesetzliche Anordnung hinausgehende Wirkung zukommt, erübrigt sich ein Rückgriff auf dieses Prinzip für den Versuch der Begründung eines Anspruches auf Vertragsabschluss im Rahmen des Vertragsnaturschutzes.

cc) Vertragsformgebot aus dem Kooperationsprinzip Vereinzelt wird in der Literatur diskutiert, ob dem Kooperationsprinzip des Umweltrechts eine Verpflichtung der Verwaltung zu vertraglichem Handeln entnommen werden kann. Im Ergebnis wird dieser Ansatz jedoch mehrheitlich ver440 Maurer, DVBl. 1989, S. 798 ff. (806); Dauber, Möglichkeiten und Grenzen kooperativen Verwaltungshandelns, S. 67 ff. (92); Schulze-Fielitz, DVBl. 1994, S. 657 ff. (663); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 126. 441 So auch: Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, § 54 Rn. 4 a; Erichsen, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 2002, § 26 Rn. 3; Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, § 54 Rn. 42; Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 8; Kunig/ Rublack, Jura 1990, S. 1 ff. (11); Maurer, DVBl. 1989, S. 798 ff. (805); Scherzberg, JuS 1992, S. 205 ff. (209); Kunig, DVBl. 1992 S. 1193 ff. (1196); Krebs, VVDStRL 52 (1993), S. 262 f.; Burmeister, VVDStRL 52 (1993), S. 190 ff. (209); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 126 f; Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 276; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 116. In diesem Sinne auch BVerwG, NuR 1998, S. 37 ff. (38) = NVwZ – RR 1998, S. 225 ff. (226), allerdings noch vor Einführung von § 3 a BNatSchG a. F., wonach sich die Verwaltung dann nicht auf vertragliche Vereinbarungen verweisen lassen müsse, wenn diese nicht in gleicher Weise wie allgemeinverbindliche Ge- und Verbote geeignet sind, das Schutzkonzept nachhaltig zu sichern.

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worfen442. Anders als das Übermaßverbot ist das Kooperationsprinzip nicht im Grundgesetz verortet, sondern wurde von der Bundesregierung im Rahmen des Umweltberichts von 1976 „geschaffen“443. Es dient der Klarstellung, dass Umweltschutz nicht allein Aufgabe des Staates ist, sondern alle gesellschaftlichen Kräfte dazu aufgerufen sind, einen Beitrag zu leisten, was eine Zusammenarbeit des Staates und des privaten Sektors im Willensbildungs- und Entscheidungsprozess erfordere444. Unklar ist jedoch, welche konkreten Anforderungen das Kooperationsprinzip an die betroffenen Parteien stellt445, weshalb fraglich ist, ob es als Rechtssatz qualifiziert werden kann446. Gegen eine solche Annahme spricht darüber hinaus, dass dieser Gedanke der Kooperation (bisher) keine ausdrückliche und allgemeingültige gesetzliche Normierung gefunden hat. In Art. 34 Abs. 1 des Einigungsvertrages wird das Kooperationsprinzip zwar explizit erwähnt447. Dieser Norm kann jedoch allenfalls eine Handlungsanweisung an den Gesetzgeber entnommen werden, das Prinzip bei der Einführung umweltfreundlicher Regelungen zu bedenken. An die Verwaltung wendet sich diese Norm dagegen nicht448. Auch Art. 20 a GG enthält keine Pflicht der öffentlichen Hand vorrangig kooperative Instrumente heranzuziehen. Eine Verpflichtung enthält diese Vorschrift nur insoweit, als der 442 Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (346); Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (864); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 106 ff.; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 208 f. 443 Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 48; BT-Drs. 7/5684, Tz. 8; Foroud Shirvani, Das Kooperationsprinzip im deutschen und europäischen Umweltrecht, 2005, S. 229; Lars Jaeschke, Das Kooperationsprinzip im (Umwelt-)Recht – Abschied von einem Trugbild!, in: NVwZ 2003, S. 563 ff. (563); vgl. auch Hans-Werner Rengeling, Der Wandel des Staates vor den Herausforderungen der Gegenwart, in: Festschrift für Winfried Brohm zum 70. Geburtstag, 2002, S. 509 ff. (511); Dietrich Murswiek, Das sogenannte Kooperationsprinzip – ein Prinzip des Umweltschutzes?, in: ZUR 2001, S. 7 ff. (7). 444 Wilfried Erbguth/ Sabine Schlacke, Umweltrecht, § 3 Rn. 17; Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (346); Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 56. 445 Das zeigt sich auch daran, dass verschiedene Kooperationsbegriffe vertreten werden (vgl. die Ausführungen in Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 49 ff.). 446 Ablehnend: Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 54, vgl. auch die Nachweise unter § 2 Rn. 12 Fn. 32; Alexander Schink, Das Kooperationsprinzip, Die Bewährung von konsensualen und informalen Handlungsinstrumenten im Umweltrecht, in: Recht und Politik, 2007, S. 69 ff. (74 ff.); Jaeschke, NVwZ 2003, S. 563 ff. (564 ff.); Murswiek, ZUR 2001, S. 7 ff. (12 f.). Befürwortend: Udo Di Fabio, Das Kooperationsprinzip – ein allgemeiner Rechtsgrundsatz des Umweltrechts, in: NVwZ 1999, S. 1153 ff. (1157); Simone Westphal, Das Kooperationsprinzip als Rechtsprinzip, in: DÖV 2000, S. 996 ff.; BVerfGE 98, 106 (120 ff., 130 f.) = NJW 1998, S. 2341 ff. 2343 ff. 447 S. BGBl. II 1990, S. 885. Dort heißt es: Es ist „Aufgabe der Gesetzgeber, die natürlichen Lebensgrundlagen der Menschen unter Beachtung des Vorsorge-, Verursacher-, und Kooperationsprinzips zu schützen und die Einheitlichkeit der ökologischen Lebensverhältnisse auf hohem, mindestens jedoch in dem der Bundesrepublik Deutschland erreichtem Niveau zu fördern“. 448 Schink, Das Kooperationsprinzip, in: Recht und Politik, S. 69 ff. (75); Murswiek, ZUR 2001, S. 7 ff. (12); im Ergebnis auch Jaeschke, NVwZ 2003, S. 563 ff. (564).

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Staat ganz allgemein die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen hat. Welchen Mitteln er sich dazu bedient, steht ihm jedoch grds. frei449. Zu bedenken ist insoweit auch, dass ein Zuviel an Kooperation möglicherweise einen negativen Einfluss auf die Umsetzung eines effektiven Umweltschutzes haben kann450. Denkbar wäre daher allenfalls diesem Prinzip insoweit Bedeutung zukommen zu lassen, als es bei der Ermessensausübung zu berücksichtigen ist. Hiernach wäre ein einseitighoheitliches Staatshandeln ermessensfehlerhaft, wenn die Möglichkeit der Inanspruchnahme von Verträgen oder sonstigen Kooperationsinstrumenten völlig ignoriert wird451. Da jedoch in den Naturschutzgesetzen der Länder ohnehin die Pflicht enthalten ist, die Geeignetheit von vertraglichen Vereinbarungen zu prüfen, und dem Kooperationsprinzip jedenfalls keine über die landesrechtlichen Vorschriften hinausgehende Wirkung zukommt, kann die Frage letztlich dahin stehen, ob sich aus diesem Prinzip überhaupt Auswirkungen auf die Verwaltungstätigkeit der Behörden im Rahmen des Vertragsnaturschutzes ergeben. Ein Anspruch auf Abschluss eines Vertrages anstelle eines einseitig-hoheitlichen Vorgehens lässt sich, auf Grund der mangelnden Konturenschärfe dieses Grundsatzes, bisher nicht begründen452.

c) Ergebnis Als Ergebnis der Überlegungen lässt sich damit festhalten, dass das Vorliegen eines Anspruches auf Abschluss einer vertraglichen Vereinbarung im Rahmen des Vertragsnaturschutzes grundsätzlich möglich ist. Wird die Eingehung eines Vertrages auf Grund eines Förderprogramms der öffentlichen Hand verlangt, kann sich ein Anspruch auf Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung aus Art. 3 Abs. 1 GG ergeben, soweit die Fördervoraussetzungen erfüllt werden können und die zu diesem Zweck zur Verfügung gestellten öffentlichen Mittel noch nicht erschöpft sind. Soll der Vertrag hingegen dazu dienen, eine einseitig-hoheitliche

449 Schink, Das Kooperationsprinzip, in: Recht und Politik, S. 69 ff. (75); Jaeschke, NVwZ 2003, S. 563 ff. (564); in diesem Sinne auch Shirvani, Das Kooperationsprinzip im deutschen und europäischen Umweltrecht, S. 250 ff.; Murswiek, ZUR 2001, S. 7 ff. (12). 450 Jaeschke, NVwZ 2003, S. 563 ff. (564 f.); Schink, Das Kooperationsprinzip, in: Recht und Politik, S. 69 ff. (76); Murswiek, ZUR 2001, S. 7 ff. (11 f.). 451 Hans-Werner Rengeling, Das Kooperationsprinzip im Umweltrecht, S. 108 f.; Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (346); in diesem Sinne auch Shirvani, Das Kooperationsprinzip im deutschen und europäischen Umweltrecht, S 247. 452 Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (346). Nicht übersehen werden darf ferner, dass es Ziel des Kooperationsprinzips ist, den Umweltschutz in der bestmöglichen Weise zu fördern, nicht hingegen den privaten Kreisen durch konsensuales Handeln entgegenzukommen. Fraglich ist daher, ob dieses Prinzip in den Fällen, in denen einseitig-hoheitliches wie auch konsensuales Handeln zur Zielverwirklichung gleich geeignet sind, überhaupt einen Vorrang der kooperativen Handlungsformen verlangt.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

Maßnahme zu ersetzen, ist ein Anspruch auf Vertragsabschluss nur dann möglich, wenn in dem jeweiligen Bundesland eine gesetzliche Regelung vorhanden ist, die den Vorrang vertraglicher Vereinbarungen anordnet453. Ist keine entsprechende Regelung vorhanden, wird sich ein Anspruch auf Abschluss eines Vertrages nicht begründen lassen, zumal weder dem Übermaßverbot noch dem Kooperationsprinzip eine über die bereits in den Landesgesetzen angeordnete Prüfpflicht der Geeignetheit vertraglicher Vereinbarungen hinausgehende Wirkung beigemessen werden kann.

II. Verwaltungsrechtliche Vorgaben für den Vertragsnaturschutz Aus verwaltungsrechtlicher Sicht wirft der Vertragsnaturschutz wenige Rechtsfragen auf, die einer besonderen Berücksichtigung bedürfen. Soweit es sich um öffentlich-rechtliche Verträge handelt, was der Regelfall sein dürfte, müssen sie die Vorgaben der §§ 54 ff. VwVfG beachten454. Es kann jedoch nicht davon ausgegangen werden, dass sie diesen Anforderungen nicht genügen. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass diese Verträge den Voraussetzungen des § 56 Abs. 1 S. 2 VwVfG nicht gerecht werden. Da die im Rahmen der Vereinbarungen gewährten Zahlungen der öffentlichen Hand dazu dienen, die den Vertragspartnern durch die Übernahme der jeweiligen Verpflichtungen entstehenden Kosten zu decken, liegt kein Verstoß gegen das häufig Probleme aufwerfende Kopplungsverbot vor455. Auch stehen die jeweiligen Leistungen in einem angemessenen Verhältnis zueinander, da die öffentliche Hand die entstandenen Aufwendungen ausgleicht und gegebenenfalls sogar noch einen kleinen Anreiz gewährt. Allerdings können sich aus der engen Verbindung dieser Vereinbarungen mit dem Naturschutzrecht zwei rechtliche Probleme ergeben, die üblicherweise bei Verträgen mit der Verwaltung nicht auftreten und daher eine kurze Darstellung erforderlich machen. So bedarf zum einen die Frage, ob die Beteiligungsrechte bei naturschutzrechtlichen Verträgen einer Ausweitung in Form einer analogen Anwendung der bestehenden Rechte zugänglich sind, einer näheren Untersuchung. Zum anderen ist kurz das sich aus der Eingehung eines Vertrages möglicherweise ergebende Problem der Situationsgebundenheit zu erläutern.

453 § 4 a NatSchGBln, § 4 Abs. 1 HENatSchG, § 45 NatSchG R-P, § 7 NatSchG LSA, § 2 Abs. 6 S. 2 ThürNatG. 454 Gemäß § 57 VwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag schriftlich zu schließen. Er darf nicht an einem der in § 59 VwVfG aufgeführten Nichtigkeitsgründe leiden und wird, soweit eine Zustimmung von Dritten oder Behörden nach § 58 VwVfG vorgesehen ist, erst wirksam, wenn eine solche erteilt wurde. 455 Vgl. hierzu Hermann Butzer, Brauchen wir das Koppelungsverbot nach § 56 VwVfG?, in: DÖV 2002, S. 881 ff.; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 56 Rn. 3 ff.; Michael Fehling, in: Michael Fehling/Berthold Kastner/Volker Wahrendorf, Verwaltungsrecht, VwVfG, VwGO Handkommentar, 2006, § 56 Rn. 32 ff.

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1. Beteiligungsrechte Bei dem Recht auf Beteiligung ist zu differenzieren zwischen der in § 58 VwVfG456 eingeräumten Bürger- und Behördenbeteiligung und dem sich aus §§ 58 ff. BNatSchG ergebenden Recht anerkannter Naturschutzverbände, an bestimmten Verwaltungsverfahren mitzuwirken.

a) Bürger- und Behördenbeteiligung § 58 VwVfG beinhaltet Regelungen zum Schutz der Interessen privater Dritter (Abs. 1) und der Befugnisse und Kompetenzen mitwirkungsverpflichteter dritter Behörden (Abs. 2), die vom Inhalt eines öffentlich-rechtlichen Vertrages betroffen sind, ohne am Vertragschluss beteiligt gewesen zu sein457. Damit sichergestellt ist, dass weder ein Vertrag zu Lasten Dritter noch im Widerspruch zur öffentlichen Kompetenzordnung eingegangen werden kann, bestimmt § 58 VwVfG, dass vertragliche Vereinbarungen, die in Rechte privater Dritter eingreifen oder ohne die bei einem entsprechenden Verwaltungsakt erforderliche Behördenbeteiligung abgeschlossen werden, erst ab dem Zeitpunkt wirksam sind, ab dem eine schriftliche Zustimmung des privaten Dritten bzw. die vorgeschriebene Beteiligungshandlung der Behörde erfolgt ist. Bis zur Abgabe dieser Erklärung ist der Vertrag schwebend unwirksam458. Soweit im Rahmen des Vertragsnaturschutzes überhaupt in Rechte Dritter eingegriffen wird459 oder die Beteiligung einer anderen Behörde erforderlich ist, ergeben sich hieraus jedoch keine Unterschiede zum sonstigen Verwaltungshandeln460, weshalb ein näheres Eingehen auf § 58 VwVfG nicht erforderlich ist. 456

In den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder sind gleichlautende Vorschriften enthalten (Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 58 Rn. 3; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 58 Rn. 1), weshalb auf § 58 VwVfG stellvertretend für die Länderregelungen eingegangen werden kann. 457 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 58 Rn. 1. 458 Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 58 Rn. 2; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 58 Rn. 13; Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 58 Rn. 4. 459 Da die in den Verträgen übernommenen Pflichten regelmäßig nur Auswirkungen auf die Flächen der Vertragsnehmer haben, wird ein Eingriff in Rechte Dritter nur in seltenen Fällen gegeben sein (Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S.131). Denkbar ist bspw., dass der Vertrag nicht vom Eigentümer eines Grundstücks, sondern lediglich von dessen Pächter eingegangen wird. Soweit die Möglichkeit besteht, dass die Fläche nach Beendigung des naturschutzrechtlichen Vertrags nicht mehr in der Weise genutzt werden kann wie vor Abschluss desselben, werden hierdurch auch die Eigentümerinteressen betroffen, so dass dieser, um dem Vertrag zur Wirksamkeit zu verhelfen, seine Zustimmung erklären muss. Die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gewährte Subventionierung führt nicht zu einem Eingriff in Rechte Dritter, da sie allein nicht ausreichend ist, die Fähigkeit von Konkurrenten zur Teilnahme am Wettbewerb einzuschränken (vgl. Henneke, in: Knack, VwVfG, § 58 Rn. 4). 460 Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 131.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

b) Beteiligung von Verbänden Durch die Einführung der §§ 58 ff. BNatSchG im Rahmen der 4. BNatSchGNovelle wurden die bisher in § 29 BNatSchG (a. F.) geregelten Mitwirkungs- und Beteiligungsrechte anerkannter Naturschutzverbände neu gestaltet und ausgeweitet. Zu differenzieren ist insoweit zwischen dem Recht auf Einlegung von Rechtsbehelfen (§ 61 BNatSchG) und der Gewährung von Mitwirkungsrechten (§ 60 BNatSchG). Zusätzlich wurden die Rechte anerkannter Vereinigungen in diesem Bereich durch die Einführung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes461 und des Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetzes462 gestärkt. Mit § 61 BNatSchG wird anerkannten Vereinen bundesweit erstmals das Recht eingeräumt, auf Grund der Verletzung objektiven Naturschutzrechts Klage vor den Verwaltungsgerichten zu erheben463 und damit auch gegen den Willen der Behörde naturschutzrechtliche Interessen durchzusetzen464. Sinn dieser Regelungen ist zum einen, den Sachverstand dieser Vereine dem Verwaltungsverfahren zu Gute kommen zu lassen, was durch die §§ 58, 60 BNatSchG sichergestellt wird. Zum anderen soll der Gefahr, dass die Behörden mangels detaillierter Kenntnis des Sachverhalts oder auf Grund politischer Einflussnahmen den Schutz von Natur und Landschaft nicht in ausreichender Weise verwirklichen, entgegengewirkt werden. Ob diese Vorschriften den anerkannten Vereinen auch eine Einflussnahme hinsichtlich des Vertragsnaturschutzes ermöglichen, ist jedoch sehr fraglich.

461 Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richlinie 2003/35/EG (Umweltrechtsbehelfsgesetz) vom 7. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2816). 462 Gesetz über die Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2819). 463 Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 238. Diese sog. altruistische Verbandsklage ermöglicht den anerkannten Naturschutzverbänden unabhängig von einer subjektiven Rechtsbetroffenheit, wie sie § 42 VwGO für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen verlangt, die Verletzung von Naturschutzvorschriften als „Sachwalter“ der Natur bei bestimmten behördlichen Entscheidungen geltend zu machen (Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 249; Marzik/Wilrich, BNatSchG, Vor § 58 Rn. 6). Auf Landesebene wird dieses Recht vereinzelt seit mehr als zwanzig Jahren eröffnet. Bis zur Einführung des § 61 BNatSchG war die altruistische Verbandsklage in 13 Landesnaturschutzgesetzen vorgesehen (vgl. Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 262 f.; Alexander Schmidt, Die Effizienz der naturschutzrechtlichen Verbands- und Vereinsklage, in: NuR 2003, S. 16 ff. (16); Christian Calliess, Die umweltrechltiche Verbandsklage nach der Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes, in: NJW 2003, S. 97 ff. (98); Ralf Alleweldt, Verbandsklage und gerichtliche Kontrolle von Verfahrensfehlern: Neue Entwicklungen im Umweltrecht, in: DÖV 2006, S. 621 ff. (623)). 464 Müller/Stöckel, BNatSchG, § 58 Rn. 1; vgl. auch Gassner, in: Gassner/ Bendomir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch/ Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 58 Rn. 1 ff.; Marzik/Wilrich, BNatSchG, Vor § 58.

B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz

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aa) Einlegung von Rechtsbehelfen Die den Naturschutzvereinen aus § 61 Abs. 1 S. 1 BNatSchG465 erwachsende Klagemöglichkeit ist lediglich gegen Befreiungen von Verboten und Geboten zum Schutz von Schutzgebieten (Nr. 1) und gegen Planfeststellungsbeschlüsse über Vorhaben, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind, sowie Plangenehmigungen, soweit eine Öffentlichkeitsbeteiligung vorgesehen ist (Nr. 2), eröffnet. Ein Recht auf Klageerhebung gegen vertragliche Vereinbarungen, die für den Naturschutz als nicht ausreichend erachtet werden, wird den Verbänden hingegen nicht eingeräumt466. Dass sich eine entsprechende Klagemöglichkeit aus dem Umweltrechtsbehelfsgesetz (UmwRG) ergeben könnte, ist ebenfalls nicht ersichtlich467. Dieses Gesetz findet gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG nur auf Entscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) Anwendung, für die nach bestimmten Vorschriften eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung bestehen kann. Weder beim Abschluss eines entsprechenden Vertrages noch beim Erlass einer den Vertragsnaturschutz regelnden Verwaltungsvorschrift handelt es sich jedoch um eine der in § 2 Abs. 3 UVPG aufgeführten Entscheidung. Auch von den weiteren Ausführungen des § 1 UmwRG zu seinem Anwendungsbereich wird ein Vorgehen der Verwaltung im Bereich des Vertragsnaturschutzes nicht erfasst.

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Diese Norm ist gemäß § 11 S. 1 BNatSchG unmittelbar geltendes Recht. Nach verbreiteter Ansicht in der Literatur bleibt die Einführung der Verbandsklage in § 61 Abs. 1 S. 1 BNatSchG zwar hinter den Anforderungen, die die Aarhus-Konvention (Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25.6.1998) an die teilnehmenden Mitglieder stellt, zu denen sowohl Deutschland als auch die EU zählen, zurück (vgl. Sparwasser/Engel/Vosskuhle, Umweltrecht, § 5 Rn. 27 (Fn. 59); Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 261; Calliess, NJW 2003, S. 97 ff. (99); a. A. Robert Seelig/Benjamin Gründling, Die Verbandsklage im Umweltrecht, in: NVwZ 2002, S. 1033 ff. (1040)). Ein Klagerecht hinsichtlich der Anwendung des Vertragsnaturschutzes ist jedoch auch in der Aarhus Konvention nicht vorgesehen. Die gerichtliche Anfechtbarkeit von Handlungen und Unterlassungen der Behörden wird nur für die Verfahren im Rahmen des Art. 6 AK eingeräumt (vgl. Art. 9 Abs. 2 S. 1 AK), die in Anhang I zu Art. 6 AK konkretisiert werden. Sie betreffen jedoch überwiegend Industrieanlagen und darüber hinaus sonstige umweltrelevante Tätigkeiten, die einen negativen Einfluss auf die Umwelt ausüben. Die Gewährung eines diesbezüglichen Klagerechts wäre ferner auch sehr weit reichend, da sowohl die Aarhus Konvention als auch § 61 Abs. 1 S. 1 BNatSchG eine Klagemöglichkeit lediglich bei einer Verschlechterung der Situation für die Natur einräumen, der Vertragsnaturschutz dagegen jedoch grundsätzlich ihre Verbesserung bezweckt. 467 In der Gesetzesbegründung des UmwRG wird § 61 Abs. 1 BNatSchG als lex specialis zum UmwRG angesehen (BT-Drs. 16/2495, S. 11). Allerdings lässt sich weder dem Wortlaut des UmwRG noch § 61 BNatSchG ein dahingehender Hinweis entnehmen, weshalb eher von einem gleichrangigen Nebeneinander der Rechtsbehelfe auszugehen ist (Sabine Schlacke, Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, in: NuR 2007, S. 8 ff. (13)). 466

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bb) Mitwirkungsrechte Anders als § 61 Abs. 1 S. 1 BNatSchG eröffnet § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG468 den anerkannten Naturschutzvereinen zwar nicht das Recht einer Klage auf Grund der Verletzung materiellen Naturschutzrechts. Die Regelung gewährt ihnen jedoch einen Anspruch auf Stellungnahme und auf Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten bei den in den Nrn. 1 bis 7 des § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG aufgeführten Verwaltungsverfahren469. Eine Beteiligung bei der Vorbereitung naturschutzrechtlicher Vereinbarungen ist jedoch auch in dieser Regelung nicht vorgesehen. Dies ist insoweit unbedenklich, als die Verträge jeweils nur kleine Flächen betreffen und damit die Auswirkungen auf Naturschutz und Landschaftspflege im Verhältnis zu den in § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG vorgesehenen beteiligungspflichtigen Maßnahmen eher gering sind. Berücksichtigt man jedoch andererseits, dass der Vertragsnaturschutz mittlerweile in einer Vielzahl von Fällen eingesetzt wird, liegt die Überlegung nahe, den Naturschutzverbänden ein Beteiligungsrecht an der Vorbereitung der Verträge in analoger Anwendung des § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG zu eröffnen470. Dies wird in der Literatur vereinzelt jedenfalls für die Fälle gefordert, in denen eine vertragliche Vereinbarung eine Regelungsintensität erreicht, die im Wesentlichen einer förmlichen Unterschutzstellung gleicht, da anderenfalls die gesetzlich vorgesehenen Beteiligungsregelungen durch die Wahl des Vertrages als Handlungsinstrument umgangen werden könnten471. Soweit im übrigen Schrifttum

468 § 60 BNatSchG stellt, im Gegensatz zu seiner Vorgängerregelung (§ 29 BNatSchG a. F.), die unmittelbar in den Ländern galt, Rahmenrecht dar, welches einer landesrechtlichen Umsetzung bedarf, vgl. § 60 Abs. 1, § 11 S. 1 BNatSchG. 469 Dieser Anspruch auf Beteiligung stellt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und weitgehend einhelliger Ansicht in der Literatur ein subjektiv-öffentliches Recht des Verbandes dar, das selbstständig im Klageweg geltend gemacht werden kann, vgl. BVerwGE 87, 62 (68 ff.); DVBl. 2002, 990 ff. (991); Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 239, 246, 250; Thomas Wilrich, Vereinsbeteiligung und Vereinsklage im neuen Bundesnaturschutzgesetz, in: DVBl. 2002, S. 872 ff. (873); Seelig/Gründling, NVwZ 2002, S. 1033 ff. (1034); so auch für die Vorgängervorschrift, Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 15 Rn. 201. Das Beteiligungsrecht aus § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG unterscheidet sich damit grundlegend von den in § 58 VwVfG und § 61 Abs. 1 S. 1 BNatSchG enthaltenen Rechten, da es auf ein Informations- und Anhörungsrecht beschränkt ist, ohne darüber hinausgehend die Behördenentscheidung beeinflussen zu können. 470 So für die Vorgängernorm § 29 BNatSchG a. F.: Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (345); Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464 f.); Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 317 ff. (332 f.); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 135 f.; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 130 ff. 471 Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (345); wohl auch Beyer, Der öffentlich-rechtliche Vertrag, S. 84 f.

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zu dieser Problematik überhaupt Stellung genommen wird, wird eine entsprechende Anwendung der Beteiligungsregelungen jedoch einheitlich in zutreffender Weise abgelehnt472. Gegen ein den anerkannten Naturschutzverbänden aus einer analogen Anwendung des § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG erwachsendes Beteiligungsrecht an der Vorbereitung naturschutzrechtlicher Verträge ist einmal einzuwenden, dass die Voraussetzungen für eine Analogie, die eine planwidrige Regelungslücke sowie eine vergleichbare Interessenlage verlangt, nicht gegeben sind473. § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG und die in seiner Umsetzung ergangenen Landesregelungen stellen Ausnahmevorschriften dar, die diejenigen Verfahren, die der Verbändebeteiligung unterliegen, abschließend aufführen474. Da somit weitere Verwaltungsverfahren, bei denen eine Mitwirkung der Vereine ebenfalls denkbar wäre, bewusst ausgeklammert wurden, mangelt es bereits am Vorliegen einer Regelungslücke. Auch eine Planwidrigkeit kann ausgeschlossen werden, denn beim Erlass des § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG und den entsprechenden Landesvorschriften war den Gesetzgebern bekannt, dass der Vertragsnaturschutz als weiteres Handlungsinstrument der Verwaltung häufig Anwendung findet. Von einer Aufnahme des Vertragsnaturschutzes in den Katalog der Beteiligungsrechte wurde aber dennoch abgesehen475. Ferner ist ebenfalls fraglich, ob eine vergleichbare Interessenlage gegeben ist. Eine Verbandsbeteiligung ist bisher nur bei Vorhaben vorgesehen, denen entweder eine allgemeinverbindliche Natur zukommt, die eine große Fläche betreffen und damit eine erhebliche Auswirkung auf die Natur haben können oder die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind476. Die einzelnen vertraglichen Vereinbarungen erfüllen jedoch keine dieser Voraussetzungen. Ein Beteiligungsrecht der Verbände an der Vorbereitung der vertraglichen Verein-

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Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464 f.); Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 317 ff. (332 f.); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 136.; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 131 f. 473 Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 317 ff. (333); Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464 f.); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 136; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 131 f. 474 Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 317 ff. (333); Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464 f.). Diese Aussagen wurden § 29 BNatSchG a. F. betreffend gemacht. Die Vorschrift unterscheidet sich von § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG hauptsächlich dadurch, dass sie unmittelbar geltendes Recht war, während § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG einer Umsetzung in Landesrecht bedarf. Dies ändert jedoch nichts daran, dass auch die Landesregelungen abschließenden Charakter haben und ein Beteiligung an der Vorbereitung naturschutzrechtlicher Verträge nicht vorsehen. 475 So bereits für § 29 BNatSchG a. F. Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 136; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 131. 476 Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 131.

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barungen aus einer analogen Anwendung des § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG kann daher mangels Vorliegen der Voraussetzungen für eine Analogie nicht abgeleitet werden. Als weiteres Argument gegen eine Ausweitung der Verbandsbeteiligung auf den Vertragsnaturschutz wird angeführt, dass damit der große Vorteil dieser Handlungsform verloren ginge, weil ein kurzfristiges Reagieren auf ökologische Veränderungen unmöglich würde und dadurch die Flexibilität und Unkompliziertheit des Vertragsnaturschutzes nicht mehr vorhanden wären477. Dem ist grundsätzlich zuzustimmen. Zu berücksichtigen ist aber auch, dass ein wesentlicher Teil der mittlerweile abgeschlossenen Verträge ohnehin nicht mehr das Ergebnis eines spontanen Reagierens auf sich verändernde naturräumliche Gegebenheiten ist, sondern auf den meist von den zuständigen Ministerien erarbeiteten Programmen des Vertragsnaturschutzes beruht. Eine Beteiligung der anerkannten Naturschutzverbände zumindest an der Ausarbeitung dieser Richtlinien wäre möglich, ohne große Verzögerungen zu verursachen und wohl auch sinnvoll. Dennoch kann ein diesbezügliches Recht nicht aus dem Katalog des § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG abgeleitet werden478. Zwar ist in § 60 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BNatSchG eine Beteiligung von Verbänden bei der Vorbereitung von Verordnungen und anderen im Rang unter dem Gesetz stehenden Rechtsvorschriften der für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden der Länder vorgesehen. Erfasst werden von dieser Regelung jedoch nur Rechtsverordnungen 477

Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (465); Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 317 ff. (333). 478 Fraglich ist, ob nicht das Gesetz zum Übereinkommen vom 25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu den Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Übereinkommen) eine Verpflichtung enthält, den Naturschutzverbänden ein Beteiligungsrecht an der Vorbereitung der Programme einzuräumen. Gemäß Art. 8 Aarhus-Übereinkommen sollen sich die Vertragsparteien bemühen, während der durch Behörden erfolgenden Vorbereitung exekutiver Vorschriften (unter diesen Begriff sollen auch Verwaltungsvorschriften zu fassen sein, vgl. Thomas von Danwitz, Aarhus-Konvention: Umweltinformation, Öffentlichkeitsbeteiligung, Zugang zu den Gerichten, in: NVwZ 2004, S. 272 ff. (275)), die eine erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können, eine effektive Öffentlichkeitsbeteiligung zu fördern. Damit ist zwar eine Beteiligung an Verwaltungsvorschriften vorgesehen, unklar bleibt jedoch, wann von einer erheblichen Auswirkung auf die Umwelt ausgegangen werden kann. Berücksichtigt man insoweit die übrigen in dem Übereinkommen vorgesehenen Beteiligungsrechte, fällt auf, dass diese nur potentiell umweltschädigende Vorhaben betreffen. Eine solche Wirkung geht von den Vertragsnaturschutzprogrammen jedoch nicht aus, weshalb sich eine Verpflichtung zur Erweiterung der Beteiligungsrechte auf diesen Fall aus dem Aarhus-Übereinkommen nicht ableiten lässt. Darüber hinaus ist fraglich, ob dieser Vorschrift, da sie nur eine „Bemühensverpflichtung“ enthält, überhaupt eine normativ hinreichend konkretisierbare Rechtspflicht entnommen werden kann (Martin Scheyli, Aarhus-Konvention über Informationszugang, Öffentlichkeitsbeteiligung und Rechtsschutz in Umweltbelangen, in: Archiv des Völkerrechts 38 (2000), S. 217 ff. (241); Astrid Epiney, Zu den Anforderungen der Aarhus-Konvention an das europäische Gemeinschaftsrecht, in: ZUR 2003, S. 176 ff. (178); v. Danwitz, NVwZ 2004, S. 272 ff. (275)).

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und Satzungen479, nicht hingegen der für die Vertragsnaturschutzprogramme übliche Erlass von Verwaltungsvorschriften. Die übrigen Mitwirkungsfälle betreffen die Vorbereitung von bestimmten Programmen und Plänen (Nr. 2–4), die jedoch ebenfalls kein Mitwirkungsrecht für die Richtlinien des Vertragsnaturschutzes enthalten480, die Befreiung von Verboten und Geboten von Schutzgebieten (Nr. 5) sowie bestimmte Planfeststellungsverfahren und Plangenehmigungen (Nr. 6 und Nr. 7). Auch in den jeweiligen Landesnaturschutzgesetzen wurde im Rahmen der Umsetzung des § 60 Abs. 2 S. 1 BNatSchG keine Erweiterung dahingehend vorgenommen, den anerkannten Naturschutzverbänden ein Mitwirkungsrecht am Erlass der Vertragsnaturschutzprogramme einzuräumen. Eine analoge Anwendung der Beteiligungsrechte verbietet sich in den Bundesländern aus denselben Erwägungen, die auch gegen die Anerkennung eines Mitwirkungsrechts an der Vorbereitung der Verträge aus einer Analogie sprechen. Dem Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetz kann ein Mitwirkungsrecht in diesem Bereich ebenfalls nicht entnommen werden, da die im Rahmen dieses Gesetzes vorgenommenen Änderungen bzw. Erweiterungen der Beteiligungsrechte in bestimmten anderen Gesetzen nicht die Mitwirkungsrechte im Bundesnaturschutzgesetz erfassen481. Die Naturschutzverbände haben damit weder einen Anspruch auf Mitwirkung an den einzelnen Verträgen noch auf Beteiligung an der Ausarbeitung der Vertragsnaturschutzprogramme.

479 Marzik/Wilrich, BNatSchG, § 60 Rn. 4; Gassner, in: Gassner/ Bendomir-Kahlo/ SchmidtRäntsch/ Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 60 Rn. 4; Bernhard Stüer, Die naturschutzrechtliche Vereinsbeteiligung und Vereinsklage, in: NuR 2002, S. 708 ff. (709). Da der Naturschutzbehördenbegriff in dieser Vorschrift funktionell zu verstehen ist (vgl. Marzik/Wilrich, BNatSchG, § 60 Rn. 4; Stüer, NuR 2002, S. 708 ff. (709); Wilrich, DVBl. 2002, S. 872 ff. (875)), ist eine entsprechende Behörde immer dann gegeben, wenn sie auf Zuständigkeiten nach den Naturschutzgesetzen zurückgreift. Daher können auch die Ministerien für Landwirtschaft eine derartige Behörde sein. 480 Bei den Programmen und Plänen, die ein Beteiligungsrecht auslösen, handelt es sich um solche der Landschaftsplanung bzw. Raumordnung oder solche, die der Wiederansiedlung von Tieren und Pflanzen verdrängter Arten dienen. 481 Die im Rahmen des Öffentlichkeitsbeteiligungsgesetzes vorgenommenen Änderungen betreffen das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung, das Bundes-Immissionsschutzgesetz, die Verordnung über das Genehmigungsverfahren, die Atomrechtliche Verfahrensordnung, das Düngemittelgesetz, das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz und die Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung bergbaulicher Vorhaben. Zusätzlich wurde ein Gesetz über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Aufstellung von Batterieprogrammen eingeführt.

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2. Situationsgebundenheit Ein Argument, das aus Sicht der Landwirte gegen die Teilnahme am Vertragsnaturschutz spricht, ist das mögliche „Hineinwachsen“ in den gesetzlichen Biotopschutz (Situationsgebundenheit482). Anders als Schutzgebiete benötigen gesetzlich geschützte Biotope kein förmliches Ausweisungsverfahren. Sie entstehen vielmehr allein durch das Vorliegen der in § 30 Abs. 1 S. 1 BNatSchG bzw. in den entsprechenden Länderregelungen enthaltenen naturschutzfachlichen Voraussetzungen. Nach Auslaufen einer vertraglichen Naturschutzvereinbarung ist es durchaus möglich, dass ein solches Biotop entstanden ist, mit der Folge, dass eine landwirtschaftliche Nutzung der Fläche nicht mehr vorgenommen werden darf. Um den Landwirten diese Sorge zu nehmen, wurden schon früh Klauseln in die Verträge aufgenommen, die die Wiederaufnahme der ursprünglichen Nutzung erlauben483. Mittlerweile findet sich jedoch in einem Großteil der Naturschutzgesetze eine Regelung, wonach die vormalige Nutzung nach Auslaufen des Vertrages wieder aufgenommen werden darf484, so dass in diesen Ländern die Aufnahme einer zusätzlichen Klausel in die Verträge nicht notwendig ist. Unterschiede in den einzelnen Vorschriften ergeben sich hauptsächlich aus den verschieden langen Übergangsfristen und den jeweiligen Voraussetzungen für eine Wiederaufnahme. Die längste Frist wird den Vertragsteilnehmern in Bayern und in Niedersachsen eingeräumt. Gemäß Art. 13 d Absatz 6 BayNatSchG und § 28 a Abs. 6 NNatSchG kann die ursprüngliche Nutzung noch innerhalb von 15 Jahren nach Auslaufen des Vertrages wieder aufgenommen werden. In Baden-Württemberg (§ 32 Abs. 3 Nr. 3 NatSchG), im Saarland (§ 22 Abs. 2 Nr. 2 SNG) und in Sachsen (§ 26 Abs. 4 S. 3 SächsNatSchG) betragen die Übergangsfristen hingegen 5 Jahre (in Sachsen für Waldflächen sogar 10 Jahre). In NordrheinWestfalen wird den Landbewirtschaftern keine Übergangsfrist eingeräumt. Gemäß § 3 a Abs. 2 S. 1 LG kann die vorher ausgeübte Nutzung „nach Beendigung des Vertrages“ wieder aufgenommen werden, jedoch nur sofern der Vertrag keine

482 Die Situationsgebundenheit eines Grundstückes bewirkt, dass es unter Umständen nicht in der Weise genutzt werden kann wie es dem Eigentümer beliebt. Diese Wirkung wird aus der Sozialbindung des Eigentums abgeleitet, die die Nutzung insoweit einschränkt, als sie der jeweiligen „Lage“ des Grundstücks, seiner „Situation“ und der sich daraus im allgemeinen Interesse ergebenden „Situationsgebundenheit“ entsprechen muss. In dieser Einschränkung wird üblicherweise eine zulässige Inhaltsbestimmung des Eigentums gesehen, die der betroffene Bürger entschädigungslos hinzunehmen hat [vgl. hierzu: Leisner, Umweltschutz durch Eigentümer, S. 80 ff.; Benjamin Böhler, Die Ökonomie der Umweltgüter: Regel und Begriffsbildungen des Umweltrechts, 2003, S. 119; Rüdiger Breuer, Naturschutz, Eigentum und Entschädigung, NuR 1996, S. 537 ff.(539); Richard Bartlsperger, Die öffentliche Eigentumsbeschränkung im situationsbedingten Gemeinschaftsinteresse, DVBl. 2003, S. 1473 ff. und im vierten Teil dieser Arbeit unter B. II. 3. c) aa) (1)]. 483 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 17; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 187. 484 Diese Regelungen wurden zur Umsetzung des § 30 Abs. 2 S. 2 BNatSchG erlassen.

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entgegenstehenden Regelungen enthält485. Auch in § 37 Abs. 3 Nr. 1 des Naturschutzgesetzes von Sachsen-Anhalt wird bestimmt, dass die Wiederaufnahme der vormaligen Nutzung nach Ablauf des Vertrages zulässig ist. Vergleichbar hiermit sind die Regelungen in Schleswig-Holstein und in Thüringen. Nach § 25 Abs. 1 S. 3. LNatSchG SH gilt der gesetzliche Biotopschutz nicht für solche Biotope, die während der Laufzeit einer vertraglichen Vereinbarung entstanden sind. § 18 Abs. 5 S. 3 ThürNatG bestimmt hingegen, dass es für die Wiederaufnahme einer Nutzung nicht der Zulassung einer Ausnahme bedarf. Lediglich eine Ausnahmeregelung für die Wiederaufnahme der ursprünglichen Nutzung bei Entstehung eines Biotops ist in den Naturschutzgesetzen von Berlin, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern und Rheinland-Pfalz enthalten. In Berlin und Hessen „kann“ gemäß § 26 a Abs. 3 S. 3 NatSchGBln bzw. § 31 Abs. 2 S. 2 HENatSchG eine Ausnahme zugelassen werden. In Rheinland-Pfalz „soll“ dies geschehen (vgl. § 28 Abs. 3 S. 2 NatSchG RP). Demgegenüber ist in Mecklenburg-Vorpommern gemäß § 20 Abs. 4 LNatG M-V eine Ausnahme grundsätzlich zuzulassen, wenn über „die Fortsetzung der Nutzungsbeschränkung keine Einigung erzielt werden kann“. Nach § 28 Abs. 3 Nr. 1 HmbNatSchG wird eine Ausnahmen auf Antrag zugelassen. In den Naturschutzgesetzen von Brandenburg und Bremen finden sich keine Regelungen, die eine Ausnahme vom Biotopschutz zulassen. Da in den Stadtstaaten dem Vertragsnaturschutz ohnehin nur eine untergeordnete Rolle zukommen kann, wirkt sich eine fehlende Ausnahmeregelung jedoch kaum aus. In Brandenburg sollte allerdings berücksichtigt werden, dass der gesetzliche Biotopschutz in vielen Fällen ein Hindernis für den Vertragsnaturschutz darstellen kann486.

III. Exkurs: Zulässigkeit unechter Normsetzungsverträge In einem Großteil der juristischen Abhandlungen zum Vertragsnaturschutz finden sich Ausführungen zur Frage der Zulässigkeit unechter Normsetzungsverträge487. Hierunter werden solche Verträge verstanden, in denen sich die Verwaltung dazu verpflichtet, im Gegenzug für die von den Bürgern übernommene bestimmte Bewirtschaftung einer Grundfläche, während der Laufzeit des Vertrages von einer 485 Vgl. auch § 62 Abs. 2 S. 2 LG NRW, wonach Ausnahmen von dem Verbot der Beeinträchtigung gesetzlich geschützter Biotope zugelassen werden können, wenn diese während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen entstanden sind. 486 Müller/Stöckel, BNatSchG, § 30 Rn. 17; vgl. auch Gassner, in: Gassner/ Bendomir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch/ Schmidt-Räntsch, BNatSchG, § 30 Rn. 23; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 188. 487 Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (342 ff.); Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (463 f.); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 153 ff.; Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 117 ff.; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 16 f.; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 182.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

allgemeinverbindlichen Unterschutzstellung, üblicherweise in Form einer Rechtsverordnung488, abzusehen489. Gesprochen wird in diesem Rahmen auch von normvermeidenden490 oder gesetzesabwendenden491 Verträgen. Doch trotz des regen Interesses an dieser Fragestellung in der Literatur, handelt es sich, zumindest im Bereich des Vertragsnaturschutzes, um ein Problem eher theoretischer Natur, denn in den Vertragsnaturschutzprogrammen der Länder hat die Verwaltung bisher keine Verpflichtung dahingehend übernommen, auf allgemeinverbindliche Unterschutzstellungen zu verzichten492. Es ist daher auch nicht davon auszugehen, dass sich eine derartige Vereinbarung in kleineren, kommunalen Programmen findet493. Da jedoch nicht völlig ausgeschlossen werden kann, dass die Verwaltung eine solche Verpflichtung insbesondere auf kommunaler Ebene eingeht, bedarf diese Frage einer näheren Untersuchung494. Die vertraglich übernommene Verpflichtung der Verwaltung von einem Normerlass abzusehen, könnte einen Verstoß gegen das Gesetzmäßigkeitsprinzip des 488 Schutzgebietsausweisungen erfolgen i. d. R. in Form von Rechtsverordnungen, seltener auch als Satzung (so z. B. in Nordrhein-Westfalen). 489 Hans Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciewsky, VwVfG, 1982, § 54 Rn. 58; Scherer, DÖV 1991, S. 1 ff. (4); Michael Kloepfer/Thomas Elsner, Selbstregulierung im Umwelt- und Technikrecht, in: DVBl. 1996, S. 964 ff. (969); Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 503. 490 Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 206. 491 Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (343); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 119. 492 Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 118; Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (863); Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (459). Ein Bezug zur Normsetzung war bisher nur in Hessen erkennbar. Dort hat sich das Bundesland, im Gegenzug zu Pflegemaßnahmen der Grundeigentümer, vertraglich dazu verpflichtet, hoheitliche Maßnahmen des Naturschutzes nur zur Unterstützung der Vertragsteilnehmer oder in Abstimmung mit diesen durchzuführen (vgl. Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (340)). Doch auch hierin liegt kein gänzlicher Verzicht auf hoheitliche Unterschutzstellung. 493 Vgl. Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (863) und Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 209 f., die beide feststellen, dass die Verwaltung keine diesbezügliche Verpflichtung eingeht. 494 In der Literatur gehen die Ansichten bzgl. der Zulässigkeit unechter Normsetzungsverträge, die nicht auf den konkreten Fall des Vertragsnaturschutzes beschränkt sind, auseinander. Weitgehend Einigkeit besteht nur dahingehend, dass echte Normsetzungsverträge, d. h. Verträge, in denen sich die Verwaltung dazu verpflichtet, eine Norm zu erlassen, zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben (vgl. Scherer, DÖV 1991, S. 1 ff. (4); Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 206) grundsätzlich unzulässig sind (BVerwG, DÖV 1981, S. 878 f. (879); BGHZ 76, 16 (22); Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciewsky, VwVfG, 1982, § 54 Rn. 57; Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (343); Scherer, DÖV 1991, S. 1 ff. (4); Kloepfer/Elsner, DVBl. 1996, S. 964 ff. (969); Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 206 Fn. 226; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 154). Dies ergebe sich daraus, dass durch den Vertragsabschluss das mit zahlreichen Sicherungen ausgestattete Normsetzungsverfahren unterlaufen und dadurch weder eine angemessene Abwägung noch ein hinreichend durchschaubarer Verfahrensgang erfolgen würde (Kloepfer/Elsner, DVBl. 1996, S. 964 ff. (969); Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciewsky, VwVfG, 1982, § 54 Rn. 57).

B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz

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Art. 20 Abs. 3 GG darstellen495. Da es dem Gesetzgeber selbst aus verfassungsrechtlichen Gründen verboten ist, auf seine Gesetzgebungsbefugnisse durch eine vertragliche Vereinbarung zu verzichten und sich die Verordnungsermächtigung der Exekutive aus einer Übertragung der Rechte der Legislative ergibt, könnte es somit auch der Verwaltung verwehrt sei, sich durch eine vertragliche Vereinbarung der Nutzung ihrer Rechtsetzungsmacht zu entäußern, zumal ihr hierdurch weiterreichendere Rechte zugestanden werden als dem Gesetzgeber496. Gegen diese Bedenken kann jedoch vorgebracht werden, dass die Argumente, die es dem Parlament verwehren, sich seiner Gesetzgebungsbefugnisse auf vertragliche Weise zu begeben, für die Exekutive keine Geltung beanspruchen können. Die Verwaltung ist, im Gegensatz zum Parlament, kein gewähltes Vertretungsorgan des Volkes. Ihr kommt deshalb auch keine besondere Souveränität im Gefüge der Staatsgewaltselemente zu, die eines Schutzes bedarf497. Selbst wenn sie Verordnungen oder Satzungen erlässt, ist sie nicht zur Gesetzgebung, sondern zur vollziehenden Gewalt i. S. d. Art. 20 Abs. 3 GG zu rechnen498. Der Erlass von materiellen Rechtsnormen durch die Verwaltung, der nur bei Vorliegen einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage möglich ist, stellt ebenso eine Gesetzesausführung dar wie die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben durch Verwaltungsakte oder -verträge. Die Verwaltung bedarf daher nicht des besonderen Schutzes, der dem Parlament zukommt. Gesteht man der Exekutive anders als der Legislative das Recht ein, sich ihrer Gesetzgebungbefugnisse zu begeben, lässt sich dies damit begründen, dass die Verwaltung grundsätzlich einen anderen Auftrag wahrzunehmen hat als der Gesetzgeber. Ihre Aufgabe besteht darin, die Parlamentsgesetze in möglichst wirkungsvoller Weise umzusetzen499. Dies kann, soweit in den Gesetzen eine entsprechende Ermächtigungsgrundlage enthalten ist, durch den Erlass materieller Rechtsnormen erfolgen. Steht es der Verwaltung frei eine Rechtsnorm zu erlassen oder das beabsichtigte Ziel in anderer Weise zu verwirklichen, hat sie das Mittel zu wählen, das nach ihrem Ermessen zur Zielverwirklichung am geeignetsten erscheint. Sollte das ein unechter Normsetzungsvertrag sein, ist nicht ersichtlich, weshalb die Verwaltung dieses Mittel nicht ergreifen dürfen sollte. Die Zulässigkeit gesetzesabwendender Verträge wäre jedoch dann problematisch, wenn derartige Vereinbarungen einer Verwirklichung der gesetzlich vorgegebenen Ziele des Naturschutzes entgegenstehen würden500. Die aus dem Ge495 So: Ebersbach, AgrarR 1991, S. 63 f. (64); Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464); wohl auch von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 16. 496 Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 156. 497 Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (343); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 156. 498 Roman Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 20, VI. Rn. 15. 499 Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464). 500 So im Ergebnis: Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 120 f.; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 16 f.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

setzmäßigkeitsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgende Pflicht der Verwaltung, entsprechend den gesetzlichen Vorgaben zu handeln, beinhaltet nämlich auch den Auftrag zur Verwirklichung der im öffentlichen Interesse gelegenen und gesetzlich angeordneten Ziele beizutragen501. Dieser Grundsatz lässt sich darüber hinaus auch den einzelnen Naturschutzgesetzen entnehmen502. Ob normersetzenden Verträgen tatsächlich eine dem Naturschutz abträgliche Wirkung zukommt, ist jedoch fraglich. Problematisch könnten derartige Vereinbarungen insoweit sein, als sie im Gegensatz zu einer allgemeinverbindlich geltenden und langfristig wirksamen Verordnung (bzw. Satzung) keine umfassende Sicherung bieten können503. Da diese Folgen allgemeinverbindlicher Regelungen jedoch auch bei Verträgen, die keinen Bezug zur Normsetzung aufweisen, nicht eintreten, kann hierin kein Argument speziell gegen normersetzende Verträge gesehen werden. Zum anderen wäre es problematisch, wenn die Verwaltung bei einem vertraglichen Verzicht auf ihr Normsetzungsrecht auf eintretende tatsächliche Veränderungen nicht in ausreichendem Maß reagieren könnte504. Zu berücksichtigen ist hierbei jedoch, dass Veränderungen in der Natur üblicherweise nicht plötzlich eintreten, sondern sich über einen längeren Zeitraum entwickeln. Da die naturschutzrechtlichen Verträge in der Regel nur für einen Zeitraum von 5 Jahren abgeschlossen werden, dürfte es bei einem Großteil solcher Fälle ausreichend sein, das Ablaufen der Verträge abzuwarten und im Anschluss die erforderlichen Verordnungen zu erlassen. Soweit eine Situation gegeben ist, die ein rasches Handeln erfordert, steht der Verwaltung die Möglichkeit offen, den verwaltungsrechtlichen Vertrag i. S. d. § 54 VwVfG505 501

Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464); Ulrich Scheuner, Das Gesetz als Auftrag der Verwaltung, in: DÖV 1969, S. 585 ff. (592); Eberhard Bohne, Informales Verwaltungs- und Regierungshandeln als Instrument des Umweltschutzes, in: VerwArch. 75 (1984), S. 343 ff. (365); Albert Bleckmann, Verfassungsrechtliche Probleme des Verwaltungsvertrages, in: NVwZ 1990, S. 601 ff. (606). 502 Vgl. bspw. § 9 Abs. 1 NatSchG B.-W., § 2 Abs. 2 HeNatG, § 4 LNatSchG RP, § 2 Abs. 5 ThürNatG. Soweit die genannten Vorschriften nicht die zuständigen Naturschutzbehörden, sondern grds. alle übrigen Behörden ansprechen und zur Berücksichtigung der Ziele des Naturschutzes verpflichten, kann hieraus im Umkehrschluss gefolgert werden, dass eine entsprechende Pflicht der Naturschutzbehörden erst recht gegeben ist. 503 Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 157. 504 Gellermann/Middeke, NuR 1991, S. 457 ff. (464); Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 120; Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 157; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 16 f. 505 Es ist strittig, ob das Verwaltungsverfahrensgesetz auf Normsetzungsverträge überhaupt anwendbar ist und damit ob es sich bei diesen Vereinbarungen um Verträge i. S. d. § 54 VwVfG handelt. Gegen die Anwendbarkeit dieses Gesetzes wird hervorgebracht, dass es sich bei diesen Verträgen nicht um Vollzugstätigkeit der Verwaltung i. S. d. § 1 VwVfG handele, weil die Verordnungsgebung Rechtsetzung sei (Dieter Birk, Normsetzungsbefugnis und öffentlich-rechtlicher Vertrag, in: NJW 1977, S. 1797 ff. (1798); Paul Tiedemann, in: Obermayer, VwVfG, § 54, Rn. 62. Vereinzelt wird auch eine analoge Anwendung des VwVfG befürwortet (Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 406; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 54 Rn. 9; wohl auch Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 54 Rn. 63). Berücksichtigt man jedoch, dass es sich

B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz

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gemäß § 60 Abs. 1 VwVfG506 anzupassen oder zu kündigen507. Eine Kündigung kann hiernach einmal erfolgen, wenn sich die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgeblichen Verhältnisse seit Abschluss des Vertrages so wesentlich geändert haben, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist und eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zumutbar ist508. Darüber hinaus ist gemäß § 60 Abs. 1 S. 2 VwVfG eine Kündigung auch zulässig, um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten oder zu beseitigen. Soweit sich nach Vertragsabschluss also tatsächlich eine schwerwiegende Veränderung die Vertragsflächen betreffend ergibt, kann die Behörde über § 60 Abs. 1 VwVfG ihr Normsetzungsrecht wiedererlangen. Abschließend ist hinsichtlich der Gesetzesverwirklichung durch die Verwaltung noch ein weiterer Aspekt zu berücksichtigen. Die Verwaltung wird sich ihrer Rechtsetzungsmacht, soweit sie unechte Normsetzungsverträge abschließt, gerade deshalb begeben, weil sich die Naturschutzziele durch kooperative Handlungsweisen häufig besser verwirklichen lassen als mittels hoheitlich angeordneter Maßnahmen509. Soweit als Gegenleistung für die vereinbarte Bewirtschaftung der Flächen nach einem verbindlichen Verzicht auf Unterschutzstellung verlangt wird, bei dem zum Vertragsabschluss führenden Verfahren und dem Vertragsabschluss selbst um Verwaltungstätigkeit handelt, kann der ablehnenden Ansicht nicht gefolgt werden. Das Verwaltungsverfahrensgesetz ist daher auch auf Normsetzungsverträge anwendbar (Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciewsky, VwVfG, 1982, § 54 Rn. 55; Wolfgang Beyer, Der öffentlich-rechtliche Vertrag, 1986, S. 82; Scherer, DÖV 1991, S. 1 ff. (4); Rengeling/Gellermann, ZG 1991, S. 317 ff. (324); Zeibig, Vertragsnaturschutz als Beispiel konsensualen Verwaltungshandelns, S. 155). 506 Die Parallelgesetze der Länder enthalten inhaltsgleiche Vorschriften (vgl. Henneke, in: Knack, VwVfG, § 60 Rn. 1) und sind daher von diesen Ausführungen ebenfalls erfasst. 507 Scherer, DÖV 1991, S. 1 ff. (5 f.); von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 183; Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 503; Beyer, Der öffentlich-rechtliche Vertrag, S. 88. Teilweise wird die Zulässigkeit unechter Normsetzungsverträge bejaht, die Bindungswirkung der vertraglichen Verzichtserklärung jedoch mit der Begründung abgelehnt, das Anpassungs- und Kündigungsrecht des § 60 Abs. 1 VwVfG sei nicht ausreichend, um die Einschränkung der Freiheit des Normgebers durch Vertrag auszugleichen. Die Freiheit des Normgebers sei daher grundsätzlich nur durch Normgebung selbst oder durch höherrangiges Recht beschränkbar, nicht jedoch durch einen Einzelakt (vgl. Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciewsky, VwVfG, 1982, § 54 Rn. 58; Di Fabio, DVBl. 1990, S. 338 ff. (344)). Dieser Ansicht kann jedoch nicht gefolgt werden. Gesteht man der Verwaltung das Recht ein, sich vertraglich zu einem Verzicht ihres Normgebungsrechts zu verpflichten, ist nicht nachvollziehbar, warum diese Verpflichtung nicht bindend sein sollte (vgl. Scherer, DÖV 1991, S. 1 ff. (6)). Ferner widerspricht diese Ansicht der Funktion des Verwaltungsvertrags als Regelungsinstrument der Verwaltung, das die jeweils übernommenen Verpflichtungen für beide Seiten verbindlich festlegt. 508 Eine Anpassung in Form einer Streichung des Verzichts auf den Verordnungserlass erscheint in den Fällen möglich, in denen die Behörde neben dieser Verpflichtung auch eine Geldzahlungspflicht gegenüber ihrem Vertragpartner übernommen hat. Hat sich die Behörde hingegen lediglich zum Unterlassen einer allgemeinverbindlichen Unterschutzstellung verpflichtet, scheidet die Möglichkeit einer Vertragsanpassung mangels Gegenleistung der Verwaltung aus. 509 Vgl. 1. Teil, A.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

sollte dieser daher auch gewährt werden dürfen, eben um eine effektive Verwirklichung der Naturschutzziele zu ermöglichen. Fraglich wäre die Zulässigkeit unechter Normsetzungsverträge darüber hinaus auch, wenn hierdurch das spezifische Normgebungsverfahren, das dazu dient, die diversen öffentlichen und privaten Interessen zu berücksichtigen, unterlaufen bzw. umgangen würde510. Dies ist jedoch nicht der Fall. Zum einen wird der Normgeber im Rahmen dieser Verträge weder zu einer bestimmten Normsetzung verpflichtet noch wird er in der von ihm vorzunehmenden Abwägung inhaltlich beschränkt511. Zum anderen werden auch nicht die beim Erlass von Verordnungen bestehenden Mitwirkungsrechte512 umgangen. Eine Beteiligung ist vielmehr auch bei Verträgen ohne Normsetzungsbezug ausgeschlossen, denn die der Verordnungsgebung vorgelagerte Entscheidung darüber, ob überhaupt eine Verordnung erlassen werden soll oder doch Verträge abgeschlossen werden, obliegt ausschließlich der zuständigen Behörde und räumt nie Mitwirkungsrechte ein513. Hieraus folgt ferner, dass ein normersetzender Vertrag nur zulässig sein kann, soweit er auf einem entsprechenden Beschluss der zur Normsetzung befugten Behörde beruht514. Da keine weiteren Aspekte ersichtlich sind, die für die Unzulässigkeit unechter Normsetzungsverträge sprechen und solche auch nicht vorgebracht werden, kann festgehalten werden, dass sich die Verwaltung, soweit sie auch für den Normerlass zuständig ist, vertraglich wirksam dazu verpflichten kann, von ihrem Normsetzungsrecht keinen Gebrauch zu machen515.

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Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 564. Scherer, DÖV 1991, S. 1 ff. (4); Kloepfer/Elsner, DVBl. 1996, S. 964 ff. (969). 512 Bspw. haben die von den Ländern anerkannten Vereine ein Recht auf Stellungnahme bei der Vorbereitung von Verordnungen, vgl. § 60 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BNatSchG. 513 Daher ist das Argument der Umgehung von Mitwirkungsrechten jedenfalls nicht geeignet die Unzulässigkeit normersetzender Verträge zu begründen. Eine andere Frage ist, ob die Ersetzung einer allgemeinverbindlichen Verordnung durch Vertrag stets zulässig ist, bzw. ob in diesen Fällen eine analoge Anwendung der Mitwirkungsrechte erfolgen kann, vgl. hierzu ausführlich unter B. II. 1. b) bb). 514 Meyer, in: Meyer/Borgs-Maciewsky, VwVfG, 1982, § 54 Rn. 58; Kloepfer/Elsner, DVBl. 1996, S. 964 ff. (969); von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 183.; Kloepfer, Umweltrecht, § 5 Rn. 503; Marzik/Wilrich, Bundesnaturschutzgesetz, § 8 Rn. 17; wohl auch Scherer, DÖV 1991, S. 1 ff. (5). Eine Regelung in den Länderprogrammen, die bestimmt, dass eine Unterschutzstellung zu unterbleiben hat, wäre daher, mangels „Allzuständigkeit“ der entsprechenden Landesministerien für Schutzgebietsausweisungen, unzulässig. So ist bspw. in Baden-Württemberg das Ministerium gemäß § 73 Abs. 1 NatSchG lediglich für die Ausweisung von Biosphärengebieten zuständig, während Naturparke und Naturschutzgebiete gemäß § 73 Abs. 2 und Abs. 3 NatSchG von den höheren Naturschutzbehörden (den Regierungspräsidien, vgl. § 60 Abs. 1 Nr. 2 NatSchG) und Landschaftsschutzgebiete sowie Naturdenkmale von den unteren Naturschutzbehörden (§ 73 Abs. 4 NatSchG) unter Schutz gestellt werden. 515 Beyer, Der öffentlich-rechtliche Vertrag, S. 87; Scherer, DÖV 1991, S. 1 ff. (4 ff.); Kloepfer/Elsner, DVBl. 1996, S. 964 ff. (969); von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 183. 511

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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IV. Ergebnis Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass aus Sicht des nationalen Rechts keine Einwände gegen die Inanspruchnahme des Vertragsnaturschutzes als Verwaltungsinstrument sprechen. Weder führt ein solches Vorgehen zu Problemen mit den Anforderungen, die das Grundgesetz an das Handeln der Verwaltung stellt, noch wirft es aus verwaltungsrechtlicher Sicht besondere Probleme auf. Somit kann in den Vorgaben des nationalen Rechts für den Vertragsnaturschutz keine Ursache für den teilweisen Rückgang der Inanspruchnahme dieses Verwaltungsinstrumentes gesehen werden. Denkbar ist jedoch, dass die Anwendung des Vertragsnaturschutzes auf Ebene des EG-Rechts zu Schwierigkeiten führt. Möglicherweise verstößt dieses Vorgehen grundsätzlich gegen Vorgaben des EG-Rechts oder aber der sich aus diesen Anforderungen ergebende Verwaltungsaufwand wird als so beträchtlich beurteilt, dass die Inanspruchnahme des Vertragsnaturschutzes nicht mehr als lohnenswert erscheint. Diesen Fragen wird im Folgenden nachgegangen.

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

I. Genehmigungsverfahren von Beihilfen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes Nach Art. 174 EGV sind die Erhaltung und der Schutz der Umwelt sowie die Verbesserung der Umweltqualität wesentliche Ziele der Europäischen Gemeinschaft. Hierzu sind verschiedene unmittelbar geltende Ratsverordnungen, wie bspw. die EG-Artenschutz-VO516, erlassen worden. Daneben finden sich jedoch auch zahlreiche Richtlinien, z. B. die Vogelschutzrichtlinie517 und die Flora-FaunaHabitat-Richtlinie518, die den Aufbau eines aus Vogelschutzgebieten und Schutzgebieten bestimmter Arten und Biotoptypen bestehenden, europaweit zusammenhängenden Netzes von Schutzgebieten (Natura 2000) ermöglichen sollen. Da der Vertragsnaturschutz ebenfalls die Erhaltung und Sicherung der Artenvielfalt zum Ziel hat, gerät er mit diesen Regelungen nicht in Konflikt. Soweit die im Rahmen dieser Verträge geleisteten Geldzahlungen jedoch als Beihilfen zu bewerten sind, ist zu untersuchen, ob sie der Kontrolle der EG-Kommission unterliegen, da in diesem Fall ein Verstoß gegen Art. 87 EGV gegeben sein könnte. Hierfür ist zunächst zu untersuchen, ob die Zuwendungen überhaupt als Beihilfen 516 VO (EG) Nr. 338/1997 v. 9.12.1996, ABl. EG 1997 Nr. L 61/1, die der Umsetzung des Washingtoner Artenschutzübereinkommens dient. 517 RL 79/409/EWG, ABl. EG Nr. L 103/1. 518 RL 92/43/EWG, ABl. EG Nr. L 206/7.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

qualifiziert werden können. Ist dies zu bejahen, könnte eine Notifizierungspflicht dennoch ausgeschlossen sein, sofern die Beihilfen einer Ausnahme nach Art. 36 EGV unterliegen. Bedürfen die Zahlungen hingegen einer Genehmigung durch die Kommission, ist weiter zu prüfen, nach welchen Regelungen sich die Zulässigkeit der Beihilfen bestimmt.

1. Begriff der Beihilfe Die eine Kontrolle der EG erfordernde staatliche oder aus staatlichen Mitteln finanzierte Beihilfe wird in Art. 87 Abs. 1 EGV umschrieben als eine Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige, die den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt.

a) Begünstigung Das im Gemeinschaftsrecht nicht definierte Merkmal der Begünstigung ist weit auszulegen, weil nur so dem Schutzzweck dieser Norm, Handelsbeeinträchtigungen möglichst zu verhindern, genügt werden kann519. Eine staatliche Maßnahme ist unabhängig von ihrer Form und Ausgestaltung520 dann als Begünstigung i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EGV anzusehen, wenn für die dem Unternehmen gewährte Leistung keine marktübliche Gegenleistung (Kompensation) gefordert wird521. Unter 519 Christian Koenig/Jürgen Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 27; dies., Grundfragen des EG-Beihilfenrechts, in: NJW 2000, S. 1065 ff. (1065); Hans-Wolfgang Arndt/ Thomas Fetzer, in: Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Steiner), 2006, Kap. VI Rn. 175; Wolfgang Mederer/Anne van Ysendyck, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), Kommentar zum Vertrag über die Europäische Union und zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 87 Rn. 2; Rudolf Geiger, in: EUV/EGV, Art. 87 Rn. 7; Wolfgang Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), Kommentar des Vertrages über die Europäische Union und des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, Art. 87 Rn. 7; Albert Bleckmann/Tanja Koch, in: Bleckmann (Hrsg.), Europarecht, § 25 Rn. 2051; Werner Frotscher, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2004, § 18 Rn. 487; Maik Tietjen, Die Europäische Beihilfenkontrolle im Vergaberecht und bei der Privatisierung, 2004, S. 19; Thomas Lübbig/ Andrés Martín-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, Das Recht der Wettbewerbsaufsicht über staatliche Beihilfen in der Europäischen Union, 2003, Rn. 68 ff.; Erik Staebe, Rechtsschutz bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen vor europäischen und deutschen Gerichten, 2001, S. 31 ff.; Marcus Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, 2001, S. 30 ff.; Thilo Klingbeil, Das Beihilfeverfahren nach Art. 93 EG-Vertrag, 1998, S. 40 ff. 520 Mederer/van Ysendyck, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 7; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 27. 521 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 27; dies., in: NJW 2000, S. 1065 ff. (1065); Mederer/van Ysendyck, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 6; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 87 Rn. 8; Gabriela v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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einer Leistung wird jeder geldwerte Vorteil für den Empfänger verstanden522. Erfasst werden daher nicht nur die Zuführung von Geldmitteln (Leistungsgewährungen), sondern auch solche Maßnahmen, die zu einer Entlastung von Kosten, die ein Unternehmen üblicherweise zu tragen hat, führen (Belastungsminderungen)523. Die von der öffentlichen Hand im Rahmen des Vertragsnaturschutzes übernommenen, jährlich fällig werdenden Zahlungsverpflichtungen stellen damit eine Leistung dar. Eine Begünstigung ist jedoch nur dann gegeben, wenn die Vorteilsgewährung nicht durch eine angemessene (marktübliche) Gegenleistung ausgeglichen wird. Demnach ist eine Begünstigung nicht nur in Fällen einseitiger Leistungsgewährung zu bejahen, sondern auch dann, wenn der Leistungsempfänger eine Gegenleistung zwar erbringt, deren Wert jedoch nicht der staatlichen Leistung entspricht524. Unproblematisch als Begünstigung können daher solche Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes qualifiziert werden, die neben einem Ersatz der Einkommensverluste und sonstigen den Vertragsteilnehmern entstehenden Kosten auch eine Anreizkomponente enthalten, da in diesen Fällen keine vollständige Kompensation der staatlichen Leistung erfolgt. Schwieriger zu beurteilen ist die Gewährung von finanziellen Zuschüssen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes, durch die bei den Vertragsteilnehmern lediglich eine Verlust- und Kostendeckung erreicht werden soll525. Fraglich ist, ob in diesen Fällen das Vorliegen einer Begünstigung zu verneinen ist, soweit die von den Begünstigten erbrachte Gegenleistung als dem Wert der staatlichen Leistung entsprechend angesehen werden kann. Zur Beurteilung der Frage, ob eine Kapitalzuführung der öffentlichen Hand durch die zu erbringende Gegenleistung in angemessener (marktüblicher) Weise ausgeglichen wird, ziehen sowohl die (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 15; Rüdiger Schmid-Kühnhöfer, Die Staatlichkeit von Beihilfen, Mittel und Transferzurechnung nach Art. 87 Abs. 1 EG-Vertrag, 2004, S. 44; Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 32; Dieter Heskamp, Die Vereinbarkeit allgemeiner und horizontaler Beihilfen und Beihilferegelungen mit Art. 87 EGV, 2001, S. 121; Peter Niggemann, Staatsbürgschaften und Europäisches Beihilferecht, 2001, S. 40. 522 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 28; Christian Zacker/Stephan Wernicke, Examinatorium Europarecht, 3. Auflage, 2004, S. 306. 523 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 28; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 87 Rn. 8; Mederer/van Ysendyck, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 5; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 13; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 7. 524 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 31; Mederer/van Ysendyck, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 6; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 15; Florian C. Haus/Mark D. Cole, Grundfälle zum Europarecht, in: JuS 2003, S. 978 ff., S. 982. 525 Während in Art. 24 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 als Kriterium für die Bemessung der Zuschüsse noch die Notwendigkeit einen Anreiz zu bieten berücksichtigt werden musste, ist nach Art. 39 Abs. 4 der ELER-Verordnung nur noch eine Kosten- und Verlustdeckung vorgesehen.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

Kommission als auch der EuGH den sog. „market economy investor“ heran526. Hiernach ist eine Maßnahme der öffentlichen Hand zugunsten eines Unternehmens dann als staatliche Beihilfe anzusehen, wenn die erfolgte Kapitalzuführung unter Bedingungen erfolgte, die für einen hypothetischen privaten Kapitalgeber unter normalen marktwirtschaftlichen Voraussetzungen inakzeptabel wären527. Da sich für landschaftspflegende und die Artenvielfalt sichernde Maßnahmen, die in erster Linie dem Naturschutz und damit einem öffentlichem Gut zu dienen bestimmt sind und somit keine Gegenleistung im üblichen Sinn darstellen528, kein privater Investor finden lassen wird, kann das Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zur Beantwortung der Frage nicht beitragen. Es ist somit nach anderen Kriterien zu suchen, um die Angemessenheit der Gegenleistung zu bestimmen. Die Schwierigkeit besteht hierbei hauptsächlich darin, den Wert der von den Vertragsteilnehmern erbrachten Leistung zu bestimmen. Da der Nutzen für die Umwelt schwierig in Zahlen zu beziffern ist, verbleibt lediglich die Möglichkeit, den Wert der landschaftspflegenden Tätigkeit mit den den Landbewirtschaftern hierdurch entstehenden Kosten und Einbußen anzusetzen. Da nach der nunmehr geltenden ELER-Verordnung den Vertragsteilnehmern nur noch die infolge der eingegangenen Verpflichtung entstandenen Kosten und Einkommensverluste ersetzt werden sollen, entspricht der Wert der Gegenleistung dem der staatlichen Zahlung, so dass eine Begünstigung hiernach zu verneinen wäre. Diese Sichtweise greift jedoch zu kurz, da sie den Umstand, dass hauptsächlich Landwirte als Vertragspartner in Frage kommen, die ihre eigenen oder gepachteten Flächen bewirtschaften, unberücksichtigt lässt. Soweit im Rahmen des Vertragsnaturschutzes Zahlungen für die Vornahme landschaftspflegender Tätigkeiten oder das Unterlassen umweltschädigender Handlungen geleistet werden, die 526 Arndt/Fetzer, in: Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Steiner), Kap. VI Rn. 176; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 32; Haus/Cole, JuS 2003, S. 978 ff. (982); Tietjen, Die Europäische Beihilfenkontrolle im Vergaberecht und bei der Privatisierung, S. 30 ff.; Lübbig/Martín-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, Rn. 135. 527 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 27; dies., in: NJW 2000, S. 1065 ff. (1067); Mederer/van Ysendyck, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 10; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 7; Arndt/Fetzer, in: Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Steiner), Kap. VI Rn. 176; v. Wallenberg, in: Grabitz/ Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 32; Schmid-Kühnhöfer, Die Staatlichkeit von Beihilfen, S. 46; Marcel Haag, in: Bieber/Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, 7. Auflage, 2006, § 17 Rn. 7; Bleckmann/Koch, in: Bleckmann (Hrsg.), Europarecht, § 25 Rn. 2052; Klaus Dieter Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, 3. Auflage, 2006, § 15 Rn. 1201; Christian Koenig/Andreas Haratsch, Europarecht, 3. Auflage, 2000, Rn. 683. 528 Aus diesem Grund bildet sich auch kein Marktpreis für die natur- und landschaftspflegenden Leistungen der Landwirtschaft (vgl. dazu Sondergutachten des Rates von Sachverständigen zu Umweltfragen, Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes BT-Drs. 14/9852, S. 87 (Tz. 199); Gertrude Lübbe-Wolff, Instrumente des Umweltrechts – Leistungsfähigkeit und Leistungsgrenzen, 2000, S. 29 ff. (68).

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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von der Sozialbindung des Eigentums erfasst werden, d. h. die hoheitlich ohne Entschädigungspflicht angeordnet werden könnten, ist vom Vorliegen einer Begünstigung auch dann auszugehen, wenn die staatlichen Zuwendungen nur die Kosten und Verluste der eingegangenen Verpflichtung decken, da diese von den Grundstückseigentümern eigentlich selbst zu tragen wären529. Diese Flächen werden sich in der Verwaltungspraxis jedoch nur sehr selten finden lassen, da die öffentliche Hand, schon auf Grund der zumeist leeren Kassen, auf eine entschädigungslos hinzunehmende hoheitliche Anordnung üblicherweise nicht verzichten wird530. In den übrigen Fällen ist es schwierig, die staatlichen Zahlungen unter die gängige Definition der Begünstigung zu fassen, da eine angemessene Gegenleistung erbracht wird. Zu berücksichtigen ist jedoch, wie bereits erwähnt, dass es sich zumeist um eine Leistungsgewährung an Landwirte handelt. Durch das Angebot der öffentlichen Hand, landschaftspflegende Tätigkeiten gegen eine Vergütung vorzunehmen, wird den Landwirten die Möglichkeit eröffnet, sich ein Zubrot zu verdienen, dessen Höhe schon von vornherein festgelegt werden kann und damit nicht dem üblichen Risiko landwirtschaftlicher Tätigkeit (wie bspw. geringer Ernte auf Grund ungünstiger Wetterlage oder Schädlingsbefall bzw. Senkung des Marktpreises landwirtschaftlicher Erzeugnisse) unterliegt. Damit werden die staatlichen Zuwendungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes zu einem gesicherten Einkommensbestandteil für die landwirtschaftlichen Betriebe531. Diese sind daher gegenüber solchen Betrieben begünstigt, denen diese Möglichkeit nicht eingeräumt wird, zumal keine Chance gegeben sein wird, für diese Tätigkeit eine Vergütung von einem privaten Kapitalgeber zu erhalten. Darüber hinaus darf auch nicht übersehen werden, dass es im Einzelnen nicht einfach ist, die entstandenen Kosten und Einkommensverluste im Voraus genau zu beziffern. Deshalb ist es durchaus möglich, dass die staatlichen Zahlungen etwas großzügiger bemessen sind. Eine Begünstigung i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EGV ist somit auch bei Zahlungen im Rahmen der ELER-Verordnung gegeben.

529 Vgl. Riese, Subventionen, Entschädigungen und Entgelte für Naturschutzmaßnahmen der Landwirtschaft, S. 279 ff. (insb. S. 282), der diese Frage nicht im Rahmen von Art. 87 Abs. 1 EGV anspricht, sondern allgemein eine Abgrenzung zwischen dem Begriff der Subvention und des Entgelts trifft und diese Fallgestaltung als Subvention ansieht. 530 Hauptanwendungsfall des Vertragsnaturschutzes bleiben solche Vereinbarungen, die hoheitlich nicht angeordnet werden können (vgl. Müller/Stöckel, Naturschutzrecht, § 8 Rn. 6; Louis/Engelke, Bundesnaturschutzgesetz, § 3 a Rn. 6). 531 Nottmeyer-Linden/Pasch, BfN-Skript 89 (2003), S. 63; von Münchhausen, BfN-Sript 89 (2003), S. 79; Nadja Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstrukutur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 97; Kästle, BfN-Skript 31 (2000), S. 41 ff. (43); Rehbinder, DVBl. 2000 S. 859 ff. (863); vgl. auch Walter Leisner, Umweltschutz durch Eigentümer, 1987, S. 128.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

b) Bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige Eine staatliche Beihilfe ist nur dann mit dem gemeinsamen Markt unvereinbar, wenn die Begünstigung bestimmten Unternehmen oder Produktionszweigen gewährt wird. Der Begriff des Unternehmens ist ein autonomer Begriff des Europäischen Gemeinschaftsrechtes532. Er umfasst, wie bei Artikel 81, 82 und 86 EGV, jede wirtschaftlich tätig werdende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und ihrer Finanzierungsart533. Entscheidend ist demnach eine auf Dauer angelegte wirtschaftliche Tätigkeit, die auf eine Erzielung von Einnahmen ausgerichtet ist534. Landwirtschaftliche Betriebe unterfallen somit dem Unternehmensbegriff des Gemeinschaftsrechts535. An bestimmte Unternehmen ist die Begünstigung gerichtet, wenn sie keine allgemeine Maßnahme der Wirtschaftförderung, wie bspw. allgemeine Infrastrukturmaßnahmen, Senkung von Unternehmenssteuern oder verbesserte Abschreibungsmöglichkeiten darstellt, sondern einzelne Unternehmen bevorzugt536. Zuwendungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes werden vorwiegend Landwirten gewährt, deren Flächen in einer bestimmten Gebietskulisse gelegen sein müssen. Sie erfüllen damit auch das Bestimmtheitsmerkmal.

c) Wettbewerbsverfälschung Art. 87 Abs. 1 EGV erfordert ferner, dass die Beihilfe den Wettbewerb verfälscht oder jedenfalls zu verfälschen droht. Eine Wettbewerbsverfälschung ist gegeben, wenn die Begünstigung in ein Wettbewerbsverhältnis eingreift und dadurch den 532

Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 48. Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 48; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 8; Mederer in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/ EGV, Art. 87 Rn. 31; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 43; Haag, in: Bieber/Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 17 Rn. 8; Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 43; Lübbig/Martín-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, Rn. 72; Niggemann, Staatsbürgschaften und Europäisches Beihilferecht, S. 30. 534 Mederer in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 31; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 8; Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 43. 535 Thomas Jaeger, Staatliche Agrarbeihilfen und Gemeinschaftsrecht: Eine Zwischenbilanz anlässlich der neuen Gruppenfreistellungsverordnungen 2004 für Agrar- und Fischereibeihilfen, in: AuR 2005, S. 189 ff. (189). 536 Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 9; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 51; Mederer in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/ EGV, Art. 87 Rn. 30; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 45; Thomas Oppermann, Europarecht, 3. Auflage, 2005, § 16 Rn. 22; Haag, in: Bieber/Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 17 Rn. 8; Koenig/Haratsch, Europarecht, Rn. 685; Anja Kiewitt, Rückforderung staatlicher Beihilfen nach Europäischem Gemeinschaftsrecht bei Insolvenz oder Veräußerung des Empfängerunternehmens, 2004, S. 11; Niggemann, Staatsbürgschaften und Europäisches Beihilferecht, S. 32; Tietjen, Die Europäische Beihilfenkontrolle im Vergaberecht und bei der Privatisierung, S. 80. 533

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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Ablauf des Wettbewerbs verändert537. Ein solcher Eingriff liegt vor, wenn ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird, der unter marktkonformen Bedingungen nicht erlangt werden könnte und dadurch die Stellung des Begünstigten auf einem bestimmten Markt zu Lasten seiner Konkurrenten verbessert wird538. Die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gewährten Zahlungen können auf dem privaten Kapitalmarkt nicht erlangt werden, da sich kein privater Investor zum Ausgleich der durch die eingegangene Verpflichtung entstandenen Kosten und Verluste wird finden lassen539. Die Eingehung einer solchen Verpflichtung eröffnet den Landwirten jedoch eine zusätzliche Einnahmequelle und stellt damit einen wirtschaftlichen Vorteil dar540. Hierdurch wird ihre Stellung auf dem Agrarmarkt gegenüber solchen landwirtschaftlichen Unternehmen, denen diese Möglichkeit nicht offen steht, verbessert. Vertragliche Zahlungen für landschaftspflegende Tätigkeiten können daher zu einer Wettbewerbsverfälschung führen.

d) Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten Unzulässig sind staatliche Beihilfen nur dann, wenn sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen, wobei eine Eignung zur Handelsbeeinträchtigung bereits ausreichend ist541. Dies ist der Fall, wenn sich die Beihilfe über die Grenzen des beihilfegewährenden Mitgliedstaats hinaus auf die Konkurrenzsituation von Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten auswirkt542. Hierfür ist nicht erforderlich, dass das begünstigte Unternehmen seine Waren in das Ausland exportiert, es genügt eine Konkurrenz im Inland mit Produkten aus anderen Mitglied537 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 55; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 54; Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, § 15 Rn. 1207; Haag, in: Bieber/Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 17 Rn. 11; Haus/Cole, JuS 2003, S. 978 ff. (983); Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 44. 538 Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 12; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 55; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 87 Rn. 13. 539 von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 250; Herbert Hofmann/Rudolf Rau/Alois Heißenhuber/Ernst Berg, Umweltleistungen der Landwirtschaft, 1995, S. 14. 540 Bspw. wird den Landwirten so ihr „Überleben“ erleichtert, wodurch sich mehr Anbieter von Agrarprodukten auf dem Markt behaupten können. 541 Bleckmann/Koch, in: Bleckmann (Hrsg.), Europarecht, § 25 Rn. 2060; Haag, in: Bieber/ Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 17 Rn. 13; Ulrich Fastenrath/Maike Müller-Gerbes, Europarecht, 2. Auflage, 2004, Rn. 182; Angela Faber, Europarechtliche Grenzen kommunaler Wirtschaftsförderung, 1992, S. 135; Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 45; Niggemann, Staatsbürgschaften und Europäisches Beihilferecht, S. 70; Grziwotz, Vertragsgestaltung im öffentlichen Recht, Rn. 289. 542 Geiger, in: EUV/EGV, Art. 87 Rn. 14; Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, § 15 Rn. 1209.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

staaten543. Auf Grund der immer dichter werdenden Handelsströme kann diese sog. Zwischenstaatlichkeitsklausel nur ausnahmsweise verneint werden544. Eine Vermutung, dass sich eine Begünstigung auf den zwischenstaatlichen Handel auswirkt, ist bereits dann begründet, wenn eine Stärkung der Finanzkraft bestimmter Unternehmen erfolgt545. Durch die Möglichkeit, landschaftspflegende Tätigkeiten gegen Entgelt vorzunehmen, wird den landwirtschaftlichen Betrieben eine neue Einnahmequelle geschaffen, was zu einer Stärkung ihrer Finanzkraft führt. Da landwirtschaftliche Erzeugnisse in Deutschland auch zu einem großen Teil importiert werden546 und somit auf dem deutschen Markt eine Konkurrenzsituation gegeben ist547, haben die Zahlungen auch nicht ausschließlich lokale Wirkung. Eine Beeinträchtigung des mitgliedstaatlichen Handels ist daher zu bejahen.

e) Staatliche oder aus staatlichen Mitteln stammende Beihilfen Art. 87 EGV erfasst nur staatliche oder aus staatlichen Mitteln stammende Zuwendungen. Die zweite Alternative „aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen“ greift weiter als die staatlichen Beihilfen und erfasst neben Zuwendungen des Gesamt- oder eines Teilstaates auch Zahlungen, die von öffentlichen oder privaten Einrichtungen gewährt werden, soweit diese vom Staat zur Durchführung der Beihilfengewährung errichtet oder benannt worden sind548. Die Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes werden überwiegend von den Ländern und der EG, 543

Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 17; v. Wallenberg, in: Grabitz/ Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 47; Oppermann, Europarecht, § 16 Rn. 24; Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, § 15 Rn. 1209; Lübbig/Martín-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, Rn. 128 f. 544 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 58; Koenig/Haratsch, Europarecht, Rn. 687; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 17; bspw. wenn es sich um rein lokale Wirtschaftstätigkeiten handelt (vgl. Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 59; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 17). Vgl. zu dieser Zwischenstaatlichkeitsklausel auch: EuGH, Urt. v. 17. Sept. 1980, Slg. 1980, S. 2671 (2688 f. Rn. 11 f.); Urt. v. 14. Sept. 1994, Slg. 1994, I – 4103 (4158 Rn. 40); Urt. v. 19. Sept. 2000, Slg. 2000, I – 6857 (6894 Rn. 32 f.);Urt. v. 24. Juli 2003, Slg. 2003, I – 7747 (7837 Rn. 78). 545 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 58. 546 Vgl. hierzu Klaus Dieter Borchardt, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 32 Rn. 7 ff.; Jan-Peter Hix, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 32 Rn. 16 f.; Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 207 (Tz. 289); Sondergutachten des Rates von Sachverständigen zu Umweltfragen (2002), Für eine Stärkung und Neuorientierung des Naturschutzes BT-Drs. 14/9852, S. 95 (Tz. 221 f.). 547 Vgl. hierzu Faber, Europarechtliche Grenzen kommunaler Wirtschaftsförderung, S. 132 f.; Francis Rawlinson, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 87 Rn. 13. 548 Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 10; Bleckmann/Koch, in: Bleckmann (Hrsg.), Europarecht, § 25 Rn. 2057; Mederer/Dimitris Triantafyllou in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 23; Klingbeil, Das Beihilfeverfahren nach Art. 93 EG-Vertrag, S. 42; Heskamp, Die Vereinbarkeit allgemeiner und horizontaler Beihilfen und Beihilferegelungen mit Art. 87 EGV, S. 163.

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teilweise jedoch auch von den Kommunen getragen549. Die Zahlungen der Länder unterfallen unproblematisch der ersten Alternative550. Ob dies auch für Zuwendungen der Kommunen gilt, kann offen bleiben, da diese jedenfalls von der zweiten Alternative des Art. 87 Abs. 1 EGV erfasst werden551. Nicht der Kontrolle nach Art. 87 ff. EGV unterliegen jedoch Beihilfen der Gemeinschaft552. Die Gefährdung des innergemeinschaftlichen Wettbewerbs erscheint bei EG-Beihilfen nicht so groß, da die EG-Organe verpflichtet sind, das überstaatliche Interesse zu wahren und sie an die Ziel- und Aufgabenregelungen der Verträge wie auch an die Allgemeinen Rechtsgrundsätze (Gleichheitssatz) gebunden sind553. Damit sind sie indirekt denselben Grundsätzen verpflichtet und dürfen den Zweck des Art. 87 EGV nicht unterlaufen554. Dies betrifft jedoch nicht nur unmittelbar von der Gemeinschaft gewährte Subventionen, sondern auch solche, die von den Mitgliedstaaten in Ausführung gemeinschaftlicher Regelungen mit mehr oder weniger starker finanzieller Unterstützung der EG erbracht werden555. Somit sind kofinanzierte Zahlungen für Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes, die ursprünglich im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 finanziert wurden und mittlerweile nach der ELER-Verordnung gewährt werden, nicht von den Art. 87 EGV erfasst. Hierauf wird in den beiden Verordnungen auch ausdrücklich hingewiesen556. 549

Vgl. erster und zweiter Teil. Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 10; Niggemann, Staatsbürgschaften und Europäisches Beihilferecht, S. 25. 551 Mederer/Triantafyllou in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 23; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 10; für eine Zuordnung zur ersten Alternative sind Bleckmann/Koch, in: Bleckmann (Hrsg.), Europarecht, § 25 Rn. 2057 und Niggemann, Staatsbürgschaften und Europäisches Beihilferecht, S. 25 f. 552 Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Vorbem. zu den Artikeln 87 bis 89 Rn. 5; Mederer/Triantafyllou, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 29; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, vor Art. 87 – 89 Rn. 14; Klingbeil, Das Beihilfeverfahren nach Art. 93 EG-Vertrag, S. 48; Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 42; Staebe, Rechtsschutz bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen vor europäischen und deutschen Gerichten, S. 23; Peter Badura/Peter M. Huber, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 3. Kap. Rn. 119. 553 Oppermann, Europarecht, § 16 Rn. 6; jedoch sind Gemeinschaftsbeihilfen am Maßstab des WTO-Subventionsrechts zu messen (vgl. Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 16, 9). 554 Mederer/Triantafyllou in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 29; Haag, in: Bieber/Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 17 Rn. 9; Heskamp, Die Vereinbarkeit allgemeiner und horizontaler Beihilfen und Beihilferegelungen mit Art. 87 EGV, S. 164. 555 Oppermann, Europarecht, § 16 Rn. 6; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 16; Reinhard Priebe, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 33 Rn. 65, speziell für die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999; Staebe, Rechtsschutz bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen vor europäischen und deutschen Gerichten, S. 23 f. 556 Vgl. Art. 88 Abs. 1 der ELER-Verordnung und Art. 51 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999. 550

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

f) Ergebnis Da die Zuwendungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes, soweit sie nicht von der EG kofinanziert werden, die einzelnen Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 1 EGV erfüllen, sind sie als Beihilfen zu bewerten und unterliegen daher grundsätzlich der Kontrolle durch die EG gemäß Art. 87 ff. EGV.

2. Ausnahme nach Art. 36 EGV Gemäß Art. 36 EGV findet das Kapitel über Wettbewerbsregeln (Art. 81 ff. EGV) und damit auch die Beihilfenkontrolle auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse nur Anwendung, wenn dies vom Rat bestimmt wird. Soweit Zuwendungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes unter den Anwendungsbereich der Art. 32 ff. EGV fallen, könnten sie somit, selbst wenn sie als Beihilfe gemäß Art. 87 Abs. 1 EGV zu bewerten sind, von der Beihilfenkontrolle gemäß Art. 87 ff. EGV ausgenommen sein.

a) Anwendungsbereich der Art. 32 ff. EGV Gemäß Abs. 1 des Art. 32 EGV umfasst der Gemeinsame Markt auch die Landwirtschaft und den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Mit dieser Formulierung wird klargestellt, dass nicht nur gewerbliche Produkte unter den Anwendungsbereich des Vertrages fallen, sondern auch Erzeugnisse der Agrarwirtschaft557. Dies ist auf Grund der mit der gewerblichen Wirtschaft nur bedingt vergleichbaren Lage der Landwirte nicht selbstverständlich558. Deshalb wurde die Landwirtschaft auch nicht uneingeschränkt in den Gemeinsamen Markt einbezogen (vgl. Art. 32 Abs. 2 EGV), sondern nur soweit dies auf Grund ihrer besonderen Stellung als sinnvoll erschien. Durch die Einführung der Art. 32 ff. EGV sollte es ermöglicht werden, eine gemeinsame Politik zu betreiben, wodurch die Bedingungen für die Einführung eines Gemeinsamen Marktes geschaffen werden können559. 557 Georg Thiele, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 3; Gert Nicolaysen, Europarecht II, Das Wirtschaftsrecht im Binnenmarkt, § 40 Rn. 401. 558 Bspw. hängt die Preisgestaltung in stärkerem Maß als bei gewerblichen Produkten von Faktoren ab, die von den Landwirten nicht beeinflusst werde können (Witterungsbedingungen, nachfrageorientierte Umstellung kann nicht so einfach vorgenommen werden, da die Nutzung der Böden nicht kurzfristig geändert werden kann, längere Lagerung ist häufig nicht möglich), weshalb die Agrarwirtschaft nicht den allgemeinen Gesetzen von Angebot und Nachfrage unterworfen werden kann (vgl. Thiele, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 3; Hanns Christoph Eiden, in: Bleckmann (Hrsg.), Europarecht, § 27 Rn. 2202 und 2206). 559 Thiele, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 5.

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Eine Definition des Begriffes „Landwirtschaft“ findet sich im Vertrag jedoch nicht560. Neben der Landwirtschaft wird in Art. 32 Abs. 1 S. 1 EGV noch der Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen genannt, der jedoch ebenfalls nicht näher definiert wird. Genauer umschrieben werden allerdings die landwirtschaftlichen Erzeugnisse, worunter gemäß Art. 32 Abs. 1 S. 2 EGV Erzeugnisse des Bodens, der Viehzucht und der Fischerei sowie die mit diesen in unmittelbarem Zusammenhang stehenden Erzeugnisse der ersten Verarbeitungsstufe zu verstehen sind. Da Art. 32 Abs. 3 EGV aber bestimmt, dass die Art. 33 bis 38 EGV nur für solche Erzeugnisse gelten, die in der dem Vertrag als Anhang I beigefügten Liste aufgeführt sind, wird die Umschreibung des Art. 32 Abs. 1 S. 2 EGV vorwiegend als Grundsatzaussage ohne definitiven Charakter gewertet561. Aus Art. 32 EGV ergibt sich daher zwar nicht ausdrücklich, welche Tätigkeitsbereiche unter den Begriff der Landwirtschaft zu subsumieren sind. Unter Berücksichtigung der Definition der „landwirtschaftlichen Erzeugnisse“ und Zugrundelegung der anderen Vorschriften des Titels II wird der Begriff der Landwirtschaft im Allgemeinen der Erzeugungsstufe zugeordnet562. Vom Begriff der Landwirtschaft i. S. d. Vertrages wird daher die Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte erfasst563. Demnach fallen Tätigkeiten, die nicht auf die Hervorbringung dieser Erzeugnisse ausgerichtet sind, wie bspw. die Landschaftspflege, nicht unter den Begriff „Landwirtschaft“564. Hinsichtlich der Maßnahmen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes ist daher zu differenzieren. Erschöpfen sich diese in einer ausschließlich landschaftspflegenden Tätigkeit, bspw. einer Biotoppflege, so unterfallen sie nicht dem Landwirtschaftsbegriff des Vertrages und damit auch nicht der Regelung des Art. 36 EGV. Handelt es sich hingegen um Maßnahmen der Extensivierung, in deren Rahmen die Bewirtschaftungsintensität zu Zwecken des Naturschutzes eingeschränkt wird, die aber dennoch darauf ausgerichtet sind, durch die Produktion landwirtschaft560 Ferdinand Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 19; Thiele, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 10, 21; Borchardt, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 32 Rn. 15. 561 Thiele, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 12; Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 24, 26; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 32 Rn. 5; Priebe, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 32 Rn. 8; vgl. auch Oppermann, Europarecht, § 21 Rn. 8. Zu berücksichtigen ist, dass es sich bei diesem Anhang um einen abgeschlossenen Katalog handelt, der nach dem 31.12.1969 nicht mehr erweitert werden konnte. Maßnahmen im Rahmen gemeinsamer Marktorganisationen können für andere Agrarprodukte seitdem nur noch auf besondere Rechtsakte auf der Grundlage von Art. 26, 37, 133 oder 308 EGV gestützt werden, was jedoch im Einzelnen umstritten ist (vgl. hierzu Zacker/Wernicke, Examinatorium Europarecht, S. 259; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 32 Rn. 5 f.; Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 27). 562 Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 20. 563 Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 21; Thiele, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 27. 564 Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 21; Thiele, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 26.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

licher Erzeugnisse einen Ertrag zu erwirtschaften565, liegt eine landwirtschaftliche Tätigkeit i. S. d. Art. 32 Abs. 1 EGV vor und der Anwendungsbereich der Art. 33–38 EGV ist eröffnet.

b) Regelungsinhalt und praktische Anwendung des Art. 36 EGV Art. 36 EGV stellt eine der Vorschriften i. S. d. Art. 32 Abs. 2 EGV dar, wonach für die Agrarpolitik eine Ausnahme von den für die übrigen Bereiche des Gemeinsamen Marktes geltenden Vorschriften zu machen ist. Nach dieser Regelung findet das Kapitel über die Wettbewerbsregeln (Art. 81–89 EGV) und somit auch das Beihilfenverbot und die entsprechende Kontrolle auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit ihnen keine Anwendung, es sei denn, der Rat bestimmt dies. In der Praxis hat sich dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis jedoch umgekehrt566, da der Rat mit Art. 4 der Verordnung Nr. 26/1962567 zur Anwendung bestimmter Wettbewerbsregeln auf die Produkte landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen Erzeugnissen die Art. 81–86 EGV allgemein und die Beihilfevorschrift des Art. 88 Abs. 1, Abs. 3 S. 1 EGV insoweit für anwendbar erklärt, als für diese Produkte keine gemeinsame Marktordnung568 besteht. Hinsichtlich der staatlichen Beihilfen kommt Art. 4 der Verordnung Nr. 26/1962 jedoch keine Bedeutung zu, da sich in allen gemeinsamen Marktordnungen eine Bestimmung findet, die die Art. 87–89 EGV für anwendbar erklärt569. Soweit für landwirt565

Solche Maßnahmen sind bspw. in der Landschaftspflegerichtlinie von Baden-Württemberg vorgesehen, vgl. zweiter Teil A. II. 1. b). 566 Thomas van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 36 Rn. 1; Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 36 Rn. 2; Dierk Booß, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 36 Rn. 2. 567 ABl. 1962, Nr. 30/993. 568 Ihre rechtliche Grundlage finden die produktbezogenen gemeinsamen Marktordnungen in Art. 34 Abs. 1 S. 2 c) EGV. Sie stellen neben den „gemeinsamen Wettbewerbsregeln“ (Art. 34 Abs. 1 S. 2 a) EGV) und der „bindenden Koordinierung der verschiedenen einzelstaatlichen Marktordnungen“ (Art. 34 Abs. 1 S. 2 b) EGV) ein Instrument zur Organisation der Agrarmärkte dar, um die in Art. 33 EG genannten Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik zu erreichen. Verglichen mit den beiden anderen Organisationsformen kommt der gemeinsamen Marktordnung jedoch die größte Bedeutung zu, da für die meisten der in Anhang 1 des Vertrages genannten landwirtschaftlichen Erzeugnisse gemeinsame Marktordnungen errichtet worden sind. Sie umfassen, insgesamt etwa 91 % der landwirtschaftlichen Produktion der Gemeinschaft (vgl. Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 34 Rn. 4; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 34 Rn. 12). Zur Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik kann der Gemeinschaftsgesetzgeber grundsätzlich alle Maßnahmen ergreifen, die er für erforderlich hält (vgl. Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 34 Rn. 8). Beispielhaft zählt Art. 34 Abs. 2 EGV einige Maßnahmen auf, wie Preisregelungen, Beihilfen für die Erzeugung und die Verteilung der verschiedenen Erzeugnisse oder Schaffung gemeinsamer Einrichtungen zur Stabilisierung der Ein- oder Ausfuhr. 569 Geiger, in: EUV/EGV, Art. 36 Rn. 4; van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 36 Rn. 3, 6; Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 34 Rn. 4; Booß, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 36 Rn. 4; Jaeger, AuR 2005, S. 189 ff. (190); vgl. auch den Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Agrarsektor, Pkt. 3. 1.

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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schaftliche Erzeugnisse keine Marktordnungen bestehen, können Beihilfen nicht verboten werden, da lediglich Art. 88 Abs. 1, Abs. 3 S. 1 EGV anwendbar ist570. Dies betrifft jedoch nur sehr wenige Erzeugnisse, wie bspw. Kartoffeln, landwirtschaftlicher Alkohol, Honig oder frische Ananas. Das Verbot staatlicher Beihilfen ist somit bei Vorliegen einer Marktordnung nur für solche Beihilfen, die die Mitgliedstaaten den Erzeugern auf Grund der Marktordnungen gewähren, nicht anwendbar. Gemeinsame Marktordnungen sind daher, neben Art. 34 EGV, auch immer auf Art. 36 EGV gestützt571. Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes werden jedoch nicht auf Grund gemeinsamer Marktordnungen für spezielle Erzeugnisse gewährt, sondern als Ausgleich für die Vornahme bzw. das Unterlassen bestimmter Maßnahmen produktunabhängig entweder auf die ELER-Verordnung gestützt oder ohne Bezug zu einer europarechtlichen Regelung zur Verfügung gestellt. Die Beihilfevorschriften finden daher grundsätzlich Anwendung.

c) Geltungsbereich der ELER-Verordnung für Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes Aus Art. 5 Abs. 6 der ELER-Verordnung ergibt sich, dass diese Verordnung weder die Anwendung noch den Geltungsumfang der gemeinsamen Marktordnungen berührt, da von dieser Verordnung keine Maßnahmen unterstützt werden, die unter die Beihilferegelungen der gemeinsamen Marktorganisationen fallen572. Grundsätzlich richtet sich daher die gemeinschaftsrechtliche Kontrolle von Zuwendungen der Mitgliedstaaten an landwirtschaftliche Betriebe nach der entsprechenden gemeinsamen Marktordnung573. Ein Beihilfevorhaben, das mit den Vorschriften für eine gemeinsame Marktorganisation unvereinbar ist oder das deren ordnungsgemäßes Funktionieren beeinträchtigen würde, darf daher von der Kommission nicht genehmigt werden574. Soweit eine derartige Gefahr je570 van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 36 Rn. 6; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 36 Rn. 4; Booß, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 36 Rn. 5. 571 van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 36 Rn. 6. 572 Eine vergleichbare Vorschrift findet sich auch in der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 in Art. 37 Abs. 3. 573 Jaeger, AuR 2005, S. 189 ff. (190). 574 Vgl. Pkt. (11) der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007–2013 (vgl. zu dieser Regelung unter 3., a) und c)). Dies gilt insbesondere auch für das Verhältnis zu den Artikeln 87–89 EGV. Da sich deren Anwendbarkeit bei Beihilfen für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus den einzelnen Marktordnungen ableitet, haben diese insoweit Vorrang vor Art. 87–89 EGV, als eine direkt in einer Marktordnung ausgesprochene Genehmigung für eine bestimmte Beihilfe nicht von der Kommission als mit Art. 87 Abs. 2 bzw. Abs. 3 EGV unvereinbar angesehen werden kann bzw. darf ein direkt in einer Marktordnung ausgesprochenes Verbot bestimmter nationaler Beihilfen nicht von der Kommission aufgehoben werden (vgl. Michael Erhard, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, nach Art. 87 Rn. 12).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

doch nicht besteht, was bei Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen der Regelfall sein wird, hat die Kommission bei der Frage der Zulässigkeit von Beihilfevorhaben für landschaftspflegende Tätigkeiten die Vorgaben der ELER-Verordnung zu beachten. Diese Verordnung ist insbesondere auf die Art. 36 und 37 EGV gestützt. Es ist daher von ihrem Kompetenzbereich umfasst, die Anwendbarkeit der Art. 87–89 EGV auch für Beihilfen für Agrarumweltmaßnahmen, die sich auf landwirtschaftliche Erzeugnisse beziehen, für die es keine Marktordnung gibt, zu bestimmen. Problematisch erscheint jedoch, dass die ELER-Verordnung (und die Vorgängerverordnung ebenfalls) auch Beihilferegelungen für ausschließlich landschaftspflegende Tätigkeiten beinhaltet, die für sich genommen nicht unter den Begriff der Landwirtschaft i. S. d. Art. 32 EGV fallen. Es ist daher fraglich, ob diese Regelungen dennoch von der Kompetenznorm des Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EG gedeckt werden575. Denkbar wäre auch, dass sie unter den Regelungsbereich des Art. 175 Abs. 1 EGV576 fallen. Der Abgrenzung des Kompetenzumfangs kommt hierbei erhebliche praktische Bedeutung zu, denn die Entscheidungsverfahren sind gegenüber dem in Art. 37 EGV vorgesehenen Abstimmungsverfahren, insbesondere hinsichtlich der Beteiligung des Europäischen Parlaments, häufig unterschiedlich577. Selbst wenn eine Rechtsgrundlage nur ergänzend herangezogen wird, führt dies häufig dazu, dass das Entscheidungsverfahren wesentlichen Änderungen unterliegt578. Da Art. 175 Abs. 1 EGV jedoch von der ELER-Verordnung ohnehin nicht als Kompetenzgrundlage herangezogen wird, ist erforderlich, dass auch die ausschließlich landschaftspflegenden Tätigkeiten von Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV erfasst werden. Die Abgrenzung zwischen den einzelnen Kompetenznormen erfolgt nach der „Intensitätsmethode“, wonach diejenige Norm heranzuziehen ist, die dem sachlichen Schwerpunkt der Maßnahme hinsichtlich Zielsetzung und Inhalt am nächsten steht579. Auf Grund der Vorrangstellung der Landwirtschaft im 575 Hinsichtlich der Frage, ob staatlichen Beihilfen der Kontrolle der Art. 87, 88 EGV unterliegen, kommt es auf dieses Problem nicht an, da landschaftspflegende Tätigkeiten ohnehin nicht den Regelungen der Art. 32 ff. EGV unterliegen. Bezüglich der kofinanzierten Maßnahmen ist jedoch von Bedeutung, ob ihre Zulässigkeit mittels einer rechtmäßig ergangenen Verordnung bestimmt wird. 576 Diese Norm bildet die Kompetenzgrundlage für Gemeinschaftsmaßnahmen im Bereich des Umweltschutzes (vgl. Callies, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 175 Rn. 1; Wolfgang Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 175 Rn. 5; Kloepfer, Umweltrecht, § 9 Rn. 88; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2000, § 3 Rn. 47; Wilfried Erbguth/Sabine Schlacke, Umweltrecht, 2005, § 7, Rn. 12). Jedoch ist sie nicht unmittelbar anwendbar. Die sachliche Reichweite der Kompetenz bestimmt sich vielmehr nach den in Art. 174 EGV genannten Zielen (vgl. auch Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 175 Rn. 6). 577 So auch bei Art. 175 Abs. 1 EGV, der bestimmt, dass das Verfahren der Mitentscheidung des Europäischen Parlaments gemäß Art. 251 EGV anzuwenden ist, während Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV lediglich eine Anhörung des Europäischen Parlaments vorsieht (vgl. hierzu Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 175 Rn. 70). 578 van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 37 Rn. 2. 579 Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 37 Rn. 7.

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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Vertrag der Europäischen Gemeinschaft (Art. 32 Abs. 2 EGV) wird Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV als lex specialis vereinzelt allerdings insoweit ein Vorrang eingeräumt, als es genügen soll, dass der Regelungsgegenstand (auch) in den Bereich der Landwirtschaft fällt, unabhängig davon, ob daneben noch andere im Vertrag genannte Sachbereiche berührt werden580. Im vorliegenden Fall ergeben sich hieraus keine Unterschiede. Zwar unterfallen den Beihilferegelungen für Agrarumweltmaßnahmen i. S. d. ELER-Verordnung auch solche Tätigkeiten, die ausschließlich der Landschaftspflege dienen, ohne nebenbei auch landwirtschaftliche Produkte i. S. d. Anhang 1 zu erzeugen, diese Tätigkeiten beziehen sich jedoch ausschließlich auf landwirtschaftliche Flächen (z. B. Ackerrandstreifen). Hauptziel der Maßnahmen ist daher die Lenkung der landwirtschaftlichen Erzeugung, so dass sie in ihrem Schwerpunkt dem Bereich der Landwirtschaft zugerechnet werden können581. Hinsichtlich der Beihilferegelungen für Agrarumweltmaßnahmen ergibt sich die Kompetenz des Rates damit ausschließlich aus Art. 36, 37 EGV582.

580 van Rijn, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 37 Rn. 3; von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 49, 55. Nach anderer Ansicht ist erforderlich, dass der Schwerpunkt der zu regelnden Sachfrage in den Bereich der Landwirtschaft fällt (vgl. Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 37 Rn. 27; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 37 Rn. 5; Thiele, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 37 Rn. 6; Kahl, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 175 Rn. 77; Katja Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 111, 119, wonach es auf die objektiv zu ermittelnde Sachnähe der Maßnahme ankomme). 581 Thiele, in: Callies/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 23, 26; Priebe, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 32 Rn. 37. 582 Ob sich die in der ELER-Verordnung vorgesehenen Maßnahmen zur Förderung der nachhaltigen Bewirtschaftung bewaldeter Flächen (Art. 42 ff.) ebenfalls auf Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV stützen lassen, erscheint fraglich. Diese müssten hierfür zumindest einen Bezug zur Landwirtschaft aufweisen bzw. unmittelbar landwirtschaftlichen Zielen dienen, wie bspw. die Aufforstung landwirtschaftlicher Flächen zur Verhinderung der Bodenerosion und Bekämpfung der Überschusserzeugung oder die Förderung der Forstwirtschaft mit dem Ziel, ertragsschwächere landwirtschaftliche Betriebe aus der Produktion zu nehmen (Thiele, in: Callies/ Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 26; Kopp, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 32 Rn. 21). Hinsichtlich der in Art. 43 und 44 der Verordnung vorgesehenen Erstaufforstung landwirtschaftlicher Flächen und Ersteinrichtung von Agrarforstsystemen auf landwirtschaftlichen Flächen kann ein solcher Bezug bejaht werden. Bei den übrigen Maßnahmen (Art. 45–49 der Verordnung, z. B. Waldumweltmaßnahmen, Wiederaufbau des forstwirtschaftlichen Potenzials, und Einführung vorbeugender Aktionen) ist jedoch eine Auswirkung auf die Agrarwirtschaft weniger ersichtlich. Eine solche wäre denkbar, wenn die beihilfeempfangenden Waldbesitzer zugleich auch Landwirte sind, was von den Vorschriften jedoch nicht gefordert wird. Die Zulässigkeit von Regelungen hinsichtlich Maßnahmen der Forstwirtschaft in der ELER-Verordnung kann daher nur dann bejaht werden, wenn es als ausreichend für Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV angesehen wird, dass die Verordnung insgesamt schwerpunktmäßig den Bereich der Landwirtschaft betrifft und die forstwirtschaftlichen Regelungen teilweise einen Bezug zur Agrarwirtschaft aufweisen und sie sich dadurch insgesamt in das umfassende Konzept der Politik des ländlichen Raums einfügen (vgl. Priebe, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 32 Rn. 15).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

d) Ergebnis Beihilfevorhaben im Rahmen des Vertragsnaturschutzes sind damit nicht nach Art. 36 EGV von der Kontrolle gemäß Art. 87 ff. EGV freigestellt. Soweit es sich bei den geförderten Tätigkeiten um Agrarumweltmaßnahmen gemäß der ELERVerordnung handelt, unterliegen die Zahlungen, soweit sie nicht von der EG kofinanziert werden, nach Art. 88 Abs. 1 dieser Verordnung der Beihilfenkontrolle der EG583. Die Zulässigkeit kofinanzierter Maßnahmen bestimmt sich direkt nach der ELER-Verordnung. Werden Zahlungen für Tätigkeiten gewährt, die nicht dieser Verordnung unterfallen (bspw. weil kein ausreichender Bezug zur Landwirtschaft gegeben ist), ist der Geltungsbereich des Art. 36 EGV ohnehin nicht eröffnet, so dass die Art. 87 ff. EGV direkt Anwendung finden.

3. Genehmigung gemäß Art. 87 ff. EGV Da es sich bei nicht kofinanzierten Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes um Beihilfen i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EGV handelt, die der Kontrolle durch die EG entweder direkt oder zumindest über die ELER-Verordnung unterliegen, ist zu untersuchen, wonach sich deren Genehmigungsfähigkeit gemäß Art. 87 EGV bestimmt.

a) Ausnahme gemäß Art. 87 Abs. 3 EGV Gemäß Art. 87 Abs. 1 EGV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt grundsätzlich unvereinbar und damit verboten. Von diesem Verbot sehen die Absätze 2 und 3 des Art. 87 EGV gewisse Ausnahmen vor. Bei den in Abs. 2 genannten Beihilfen handelt es sich um echte Legalausnahmen, d. h. sie sind von vornherein vom Beihilfenverbot des Abs. 1 ausgenommen. Die Kommission prüft hierbei lediglich, ob die Voraussetzungen der Ausnahme vorliegen, ihr kommt jedoch kein Ermessen zu584. In der bisheri583

Sie müssen aber dennoch den Anforderungen der Art. 39, 40 der ELER-Verordnung entsprechen. Lediglich eine Überschreitung der zulässigen Höchstbeträge und ein Abweichen von der Mindestdauer der Verpflichtungen kann in begrenzten Ausnahmefällen zulässig sein (vgl. Art. 88 Abs. 4 der ELER-Verordnung). 584 Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 124; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 19; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 110; Haag, in: Bieber/Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 17 Rn. 16; Flaig, in: Öffentliches Finanzrecht (Hrsg. Franz Klein), Kap. VI. Rn. 169; Haus/Cole, JuS 2003, S. 978 ff. (984); Lübbig/Martín-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, Rn. 51; Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 47; Kiewitt, Rückforderung staatlicher Beihilfen nach Europäischem Gemeinschaftsrecht bei Insolvenz oder Veräußerung des Empfängerunternehmens, S. 13.

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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gen Anwendungspraxis der Kommission sind diese Ausnahmen, da sie nur für einen eng umrissenen Bereich gelten, nur von geringer Bedeutung585. Im Gegensatz hierzu wird der Kommission im Rahmen der Ausnahmen des Art. 87 Abs. 3 EGV ein Ermessensspielraum hinsichtlich der Genehmigung von Beihilfen eingeräumt586. Dieses Ermessen ist an wirtschaftlichen und sozialen Wertungen auszurichten, die auf die Gemeinschaft als Ganzes bezogen sind587. Fraglich ist, unter welche der Ausnahmen des Abs. 3 die Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes subsumiert werden können. In Betracht kommen lit b), wonach Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse genehmigt werden können und lit c), der Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder -gebiete zulässt. Eine eindeutige Zuordnung ist deshalb erforderlich, weil die Kommission im Rahmen der Ausnahme von lit b) höhere Beihilfensätze genehmigen kann als für Beihilfen auf Grund von lit c)588. Unter lit b) fallen hauptsächlich Vorhaben, die die in Art. 2 EGV aufgeführten Gemeinschaftsziele, zu denen auch der Umweltschutz gehört, fördern589. Da diese Vorhaben gemäß Art. 267 UAbs. 1 lit c) EGV von der Europäischen Interventionsbank gefördert werden, liegt die Annahme nahe, dass mitgliedstaatliche Beihilfen, die ebenfalls ein von dieser Bank oder von einem Europäischen Fonds gefördertes Projekt unterstützen, auch der Ausnahmeregelung des Art. 87 Abs. 2 lit b) EGV unterfallen590. Die Beihilfen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes basie-

585 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 61; dies. in NJW 2000, S. 1065 ff. (1070); v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 103; Haag, in: Bieber/Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 17 Rn 16 f; Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, § 15 Rn. 1213; Haus/Cole, JuS 2003, S. 978 ff. (984). 586 Arndt/Fetzer, in: Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Steiner), Kap. VI Rn. 177; Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 141, 143; Geiger, in: EUV/ EGV, Art. 87 Rn. 20; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 25; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 110; Frotscher, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 18 Rn. 490; Wolfgang Kilb, Subventionskontrolle durch europäisches Beihilfenrecht – Eine Übersicht, in: JuS 2003, S. 1072 ff. (1073); Heskamp, Die Vereinbarkeit allgemeiner und horizontaler Beihilfen und Beihilferegelungen mit Art. 87 EGV, S. 99. 587 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 67; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 87 Rn. 21; Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 143; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 110; Haag, in: Bieber/Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 17 Rn. 19; Staebe, Rechtsschutz bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen vor europäischen und deutschen Gerichten, 45; Lübbig/Martín-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, Rn. 61. 588 Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen, Pkt. 73; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 33; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 122. 589 Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 187, 189; Koenig/ Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 78; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 122. 590 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 78.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

ren zum Großteil auf der ELER-Verordnung, die die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschafsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums vorsieht, und könnten daher an Abs. 3 lit b) zu messen sein. In den siebziger und achtziger Jahren wurden auf lit b) unter anderem auch Maßnahmen für dem Umweltschutz gestützt591, während diese nunmehr vorwiegend auf der Rechtsgrundlage des Art. 87 Abs. 3 lit c) EGV genehmigt werden592, die die wichtigste und am häufigsten angewandte Ausnahmevorschrift darstellt593. Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes könnten daher als sektorale Beihilfen für gewisse Wirtschaftszweige (Land- und Forstwirtschaft) auch nach Abs. 3 lit c) zulässig sein594. Hierfür spricht, dass die Zulässigkeit von Beihilfen für Agrarund Forstumweltmaßnahmen in der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007–2013595 geregelt wird, die eine Konkretisierung des Art. 87 Abs. 3 lit c) EGV für den Agrarbereich darstellt596. Neben diesem Gemeinschaftsrahmen hat die Kommission auch einen Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen erlassen597, der ebenfalls der Konkretisierung des Abs. 3 lit c) dient598.

591 Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 189; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 78; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/ EGV, Art. 87 Rn. 33. 592 Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 189; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 91; Michael Sánchez Rydelski, Umweltschutzbeihilfen, in: EuzW 2001, S. 458 ff. (459). 593 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 82; Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 193; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/ EGV, Art. 87 Rn. 35; Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 53. 594 Vgl. Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 84, die Beihilfen im Agrarsektor unter lit c) fassen. 595 ABl. 2006/C 319/01. In Gemeinschaftsrahmen werden allgemeine Kriterien zur Auslegung und Anwendung der Ausnahmenbestimmungen festgelegt, um eine einheitliche Beurteilung der nationalen staatlichen Beihilfen zu ermöglichen (vgl. Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 151). Diese von der Kommission erlassenen Verwaltungsvorschriften sind allgemeine Ermessensrichtlinien und keine Rechtsvorschriften mit Außenwirkung. Ihnen kommt jedoch eine faktische Bindungswirkung zu, da hierdurch ein Vertrauen der Adressaten in die Anwendung der Gemeinschaftsrahmen entsteht. Diese darf daher nicht durch Individualentscheidungen der Kommission geändert werden (vgl. Oppermann, Europarecht, § 16 Rn. 35; Koenig/Kühling, NJW 2000, S. 1065 ff. (1071); Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 156). 596 Vgl. (51) der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrarund Forstsektor 2007–2013 und Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 84. 597 ABl. 2001/C 37/03. 598 Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 33, 38; Triantafyllou in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 217 ff.

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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Sofern sich die Zulässigkeit der Zuwendungen für Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes nach einem dieser Gemeinschaftsrahmen bestimmt, steht gleichzeitig fest, dass hierfür die Ausnahmeregelung des Art. 87 Abs. 3 lit c) Anwendung findet. Eine dahingehende Untersuchung erübrigt sich jedoch, soweit die Zahlungen durch eine auf Art. 89 EGV basierende Verordnung von der Genehmigungsund Anmeldepflichtigkeit befreit sind.

b) Gruppenfreistellungsverordnungen Art. 89 EGV ermächtigt den Rat dazu, auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments mit qualifizierter Mehrheit alle zweckdienlichen Durchführungsverordnungen zu den Art. 87 und 88 EGV zu erlassen. Auf dieser Grundlage erging die Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates (Ermächtigungsverordnung)599. Durch diese Verordnung wird die Kommission dazu ermächtigt, ebenfalls durch Verordnung i. S. d. Art. 249 II EGV, bestimmte Gruppen von Beihilfen als mit dem EG-Vertrag für vereinbar zu erklären600, soweit sie gewisse Voraussetzungen erfüllen. Für diese Beihilfen ist dann keine Anmeldung und Genehmigung durch die Kommission erforderlich. Das ansonsten übliche ex-ante-Notifizierungsverfahren gemäß Art. 88 Abs. 3 EGV wird durch eine ex-post-Kontrolle ersetzt601. Diese soll neben der Kommission auch durch die Mitgliedstaaten erfolgen602. Von dieser Ermächtigung hat die Kommission bisher bspw. durch eine Freistellung von der Anmeldungs- und Genehmigungspflicht für Ausbildungs-603 und Beschäftigungsbeihilfen604, Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen (KMU-Verordnung)605 oder die De-minimis-Verordnung606 Gebrauch gemacht.

aa) KMU-Verordnung Denkbar wäre, dass Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes an Landund Forstwirte auf Grund der KMU-Freistellungsverordnung keiner Genehmi599

Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates vom 7. Mai 1998 über die Anwendung der Artikel 92 und 93 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Gruppen horizontaler Beihilfen, ABl. L 142/1. 600 Vgl. Art. 1 Abs. 1 a) und b) und Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98. 601 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 89 Rn. 5; dies., in: NJW 2000, S. 1065 ff. (1071). 602 Vgl. Erwägungsgrund 10 der Verordnung (EG) Nr. 994/98. 603 Verordnung (EG) Nr. 68/2001, ABl. L 10 vom 12.1.2001, S. 20. 604 Verordnung (EG) Nr. 2204/2002, ABl. L 337 vom 13.12.2002, S. 3 und ABl. L 349 vom 24.12.2002, S. 3. 605 Verordnung (EG) Nr. 70/2001, ABl. L 10 vom 12.1.2001, S. 33. 606 Verordnung (EG) Nr. 69/2001, ABl. L 10 vom 12.1.2001, S. 30; ersetzt durch Verordnung (EG) Nr. 1998/2006, ABl. L 379 vom 15.12.2006, S. 5.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

gung durch die Kommission bedürfen. Als mittlere (bzw. kleine) Unternehmen gelten danach solche, die weniger als 250 (bzw. 50) Personen beschäftigen, einen Jahresumsatz unter 40 Mio. € (bzw. 7 Mio. €) oder eine Jahresbilanzsumme unter 27 Mio. € (bzw. 5 Mio. €) haben und die nicht auf Grund einer Kapitalbeteiligung von 25 % oder mehr von einem größeren Unternehmen abhängig sind607. Land- und forstwirtschaftliche Betriebe werden zum überwiegenden Teil kleine Unternehmen i. S. d. Definition darstellen und wären damit vom Anwendungsbereich der Verordnung erfasst. Jedoch bestimmt Art. 1 Abs. 2 a) der KMU-Verordnung, dass der Agrarbereich für KMU-Beihilfen ausgenommen ist. Für die Forstwirtschaft gilt diese Ausnahme zwar nicht, freigestellt werden gemäß Art. 4 und 5 der Verordnung allerdings nur Investitionsbeihilfen und Beihilfen für Beratungstätigkeiten. Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes für die Vornahme landschaftspflegender Tätigkeiten oder das Unterlassen naturschädigender Handlungen stellen jedoch keine derartigen Beihilfen dar. Somit sind die Zuwendungen nicht von der Anmeldungs- und Genehmigungspflicht gemäß Art. 88 Abs. 3 EGV durch die KMU-Verordnung befreit.

bb) De-minimis-Verordnung608 In Betracht kommt eine Freistellung von den Pflichten des Art. 88 Abs. 3 EGV durch die De-minimis-Verordnung. Hiernach sind diejenigen Beihilfen von der Notifizierungspflicht befreit, die den Betrag von insgesamt 200.000 € bezogen auf einen Zeitraum von drei Steuerjahren nicht übersteigen609. Gemäß Art. 1 a) der Verordnung findet jedoch auch diese Verordnung keine Anwendung auf den Agrarbereich. Dies wird mit den wirtschaftlichen Besonderheiten der Landwirtschaft begründet, die dazu führen, dass selbst kleine Beihilfebeträge den Tatbestand des Art. 87 Abs. 1 EGV erfüllen können610. Hingegen ist der Anwendungsbereich hinsichtlich der Forstwirtschaft eröffnet. Da der in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung festgelegte Schwellenwert gemäß S. 2 des Art. 2 Abs. 2 für Beihilfen gleich welcher Art und Zielsetzung gilt, sind damit Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes an Forstwirte nach dieser Verordnung von der Anmeldungs- und Genehmigungspflicht befreit, soweit der Schwellenwert nicht überschritten wird. Da diese Beihilfen nicht alle Tatbestandsmerkmale des Art. 87 Abs. 1 EGV erfüllen611, können sie mit weiteren Beihilfen frei kumuliert werden612. Der in Art. 2 Abs. 2 der Verordnung festgesetzte Drei607 Empfehlung der Kommission v. 3.4.1996 betreffend die Definition der KMU, ABl. 1996 L 107/4, aufgenommen im Anhang I der KMU-Freistellungsverordnung. 608 Verordnung (EG) Nr. 1998/2006, ABl. L 379 vom 15.12.2006, S. 5. 609 Vgl. Art. 2 Abs. 2 der Verordnung. 610 Vgl. Erwägungsgrund 3. 611 Vgl. Art. 2 Abs. 1 der Verordnung. 612 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 89 Rn. 13.

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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jahreszeitraum ist nach dem neunten Erwägungsgrund der Verordnung fließend, d. h. bei jeder Neubewilligung einer De-minimis-Beihilfe ist die Gesamtsumme der in den drei vorangegangenen Jahren gewährten De-minimis-Beihilfen maßgeblich.

cc) Verordnung (EG) Nr. 1857/2006613 Um eine wirksame Überwachung der staatlichen Beihilfen an landwirtschaftliche Betriebe zu gewährleisten und aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung, erging im Jahr 2004 die Verordnung (EG) Nr. 1/2004614, nach der seither auch bestimmte Beihilfen an landwirtschaftliche Unternehmen von der Notifikationspflicht ausgenommen wurden. Im Jahr 2006 wurde sie durch die Verordnung (EG) Nr. 1857/2006 ersetzt. Diese Freistellungsverordnung ist der allgemeinen KMUVerordnung nachempfunden615 und unterscheidet sich von dieser hauptsächlich durch die 14 Artikel umfassende Aufzählung der einzelnen freigestellten Beihilfearten. Der persönliche Anwendungsbereich richtet sich gemäß Art. 2 Nr. 5 nach der auch für die allgemeine KMU-Verordnung geltenden Definition und erfordert darüber hinaus, dass die Unternehmen in der Erzeugung, Verarbeitung oder Vermarktung von Agrarerzeugnissen tätig sind. In Kapitel 2 der Verordnung werden die 14 Beihilfearten erläutert, die von der Notifikationspflicht befreit sind. Die Aufzählung orientiert sich hierbei an der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor, klammert jedoch die in dieser Regelung vorgesehenen Maßnahmen für den Umweltschutz und damit auch für die Agrarumweltmaßnahmen komplett aus. Zuwendungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes, die auf europäischer Ebene zu den Beihilfen für Agrarumweltmaßnahmen zu zählen sind, unterfallen daher nicht der Verordnung (EG) Nr. 1857/2006 und sind hiernach somit nicht von der Anmeldungs- und Genehmigungspflicht des Art. 88 Abs. 3 EGV freigestellt.

613 Verordnung (EG) Nr. 1857/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere in der Erzeugung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen tätige Unternehmen und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 70/2001, ABl. L 358/3. 614 Verordnung (EG) Nr. 1/2004 der Kommission vom 23. Dezember 2003 über die Anwendung der Art. 87 und 88 EG-Vertrag auf staatliche Beihilfen an kleine und mittlere in der Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung von landwirtschaftlichen Erzeugnissen tätige Unternehmen, ABl. 2004 L 1/1, vgl. Erwägungsgrund 3. 615 Jaeger, AuR 2005, S. 189 ff. (193) für die ursprüngliche Verordnung (EG) Nr. 1/2004.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

dd) Verordnung (EG) Nr. 1860/2004 (De-minimis-Verordnung für die Landwirtschaft) Neben der allgemeinen De-minimis-Verordnung616 hat die Kommission im Jahr 2004 nun auch eine diesbezügliche Verordnung für den Agrarsektor erlassen617. Diese Verordnung gilt für Beihilfen an Unternehmen im Agrar- und Fischereisektor und unterscheidet sich von der allgemeinen De-minimis-Verordnung im Wesentlichen dadurch, dass der in einem Zeitraum von drei Jahren genehmigungsfreie Beihilfenbetrag mit 3.000 € sehr viel geringer angesetzt wird und darüber hinaus die Gesamtzuwendungen eines Staates an die Landwirtschaft auf einen begrenzten Prozentsatz ihres Produktionswerts eingeschränkt werden618. Dies sei erforderlich, um die Gefahr von Wettbewerbsverfälschungen im landwirtschaftlichen Bereich auszuschließen, da die Agrarerzeugnisse üblicherweise von einer großen Zahl sehr kleiner Betriebe erzeugt würden, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisationen weitgehend austauschbare Waren produzierten619. Die Gesamtsumme der nach dieser Verordnung zulässigen Beihilfen der einzelnen Länder für den Agrarsektor wird in Anhang I der Verordnung aufgeführt. Hiernach darf die Gesamtsumme der De-minimis-Beihilfen für die Landwirtschaft in Deutschland in einem fließenden Zeitraum von drei Jahren nicht mehr als 133.470.000 € betragen. Die Verordnung (EG) Nr. 1860/2004 gilt, wie auch die allgemeine De-minimis-Verordnung, für Beihilfen gleich welcher Art und Zielsetzung, soweit sich deren Höhe nicht nach dem Preis oder der Menge vermarkteter Erzeugnisse richtet, es sich nicht um Beihilfen für exportbezogene Tätigkeiten handelt und die Beihilfen nicht von der Verwendung heimischer Erzeugnisse zu Lasten von Importwaren abhängig gemacht werden620. Genehmigungsfrei nach dieser Verordnung sind daher auch Vertragsnaturschutzprogramme, sofern sie Landwirten nicht die Möglichkeit eröffnen, in drei Jahren mehr als 3.000 € einzunehmen. Dies wird jedoch zumindest bei einem Teil der Programme nicht ausgeschlossen werden können. In den Fällen, in denen diese Verordnung hinsichtlich der Zahlungen an Landwirte bzw. die allgemeine De-minimis-Verordnung bzgl. der Zuwendungen an Forstwirte, deshalb keine Anwendung findet, ist weiter zu prüfen, ob die Beihilfen dem Regelungsbereich eines Gemeinschaftsrahmens unterliegen.

616

Verordnung (EG) Nr. 69/2001, ABl. L 10 vom 12.1.2001, S. 30; ersetzt durch Verordnung (EG) Nr. 1998/2006, ABl. L 379 vom 15.12.2006, S. 5. 617 Verordnung (EG) Nr. 1860/2004 der Kommission vom 6. Oktober 2004 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf De-minimis-Beihilfen im Agrar- und Fischereisektor, ABl. 2004 L 325/4. 618 Vgl. Art. 3 Abs. 2 der Verordnung. 619 Vgl. Erwägungsgrund 3 der Verordnung. 620 Art. 1 der Verordnung.

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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c) Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor Gemäß den Ausführungen in Kap. II (5) dieses Gemeinschaftsrahmens findet er sowohl auf alle staatlichen Beihilfen für Tätigkeiten zur Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Erzeugnisse als auch auf Beihilfen im Forstsektor Anwendung. Ziel dieser Regelung ist es, eine Kohärenz und Konformität zwischen der Politik der Kommission zur Kontrolle staatlicher Beihilfen und den im Rahmen der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes gewährten Gemeinschaftsbeihilfen (kofinanzierte Beihilfen) zu schaffen621. Deshalb muss für staatliche Beihilfen, die im Rahmen von Maßnahmen der ländlichen Entwicklung gewährt werden, nachgewiesen werden, dass sie mit den betreffenden Entwicklungsprogrammen des jeweiligen Staates vereinbar sind und übereinstimmen. Die Voraussetzungen der Zulässigkeit von Beihilfen für Agrarumweltmaßnahmen werden in Kap. IV. C dargelegt und konkretisieren die Ausführungen der ELER-Verordnung bspw. hinsichtlich der von den Mitgliedstaaten beabsichtigten zusätzlichen Beihilfen oder der Beihilfen, die für Verpflichtungen gewährt werden, die für einen kürzeren Zeitraum als fünf Jahre eingegangen werden sollen622. In beiden Fällen ist eine schlüssige Rechtfertigung der Mitgliedstaaten erforderlich623. Zur Beurteilung der Vereinbarkeit zusätzlicher Beihilfen zieht die Kommission die Grundsätze der ELER-Verordnung sowie deren Durchführungsverordnungen heran. Die Regelungen der Beihilfen für den Forstsektor sind in Kap. VII der Rahmenregelung festgelegt. Hier findet sich der Hinweis, dass es bisher schon gängige Kommissionspraxis war, staatliche Beihilfen für die Erhaltung, Verbesserung, Entwicklung und Pflege von Wäldern zur Erhaltung ihres Umwelt-, Schutz-, und Freizeitwertes zu genehmigen. Zwar wird auch an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass zur Gewährleistung der Kohärenz zwischen staatlichen und kofinanzierten Beihilfen die Vorgaben der ELER-Verordnung berücksichtig werden müssen. Im Gegensatz zu den Ausführungen hinsichtlich der Agrarumweltmaßnahmen finden sich hier jedoch zahlreiche nicht in dieser Verordnung vorgesehene beihilfefähige Maßnahmen.

4. Zusammenfassung Um die beihilfenrechtliche Zulässigkeit von Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes zu prüfen, empfehlen sich nach den vorangegangenen Ausführungen die folgenden Prüfungsschritte. Zunächst sollte untersucht werden, ob 621 622 623

Vgl. I. Einleitung (3) der Rahmenregelung. Vgl. Kap. IV. C. 2.b (53), (55). Vgl. Kap. IV. C. 2.b (53), (55).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

eine Beihilfe i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EGV gegeben ist. Dies ist bei kofinanzierten Zuwendungen im Rahmen der ELER-Verordnung nicht der Fall. Deren Zulässigkeit ergibt sich daraus, dass die Kommission die Kofinanzierbarkeit der Maßnahmen bestimmt. Darüber hinaus liegt auch bei Zahlungen an Naturschutzverbände im Rahmen des Vertragsnaturschutzes keine Beihilfe vor, da diese nicht mit anderen Unternehmen konkurrieren und daher eine Wettbewerbsverfälschung nicht gegeben sein kann. Aus den Art. 32 ff. EGV, insb. Art. 36 EGV, ergeben sich für Zuwendungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes keine Besonderheiten, so dass hierauf nicht eingegangen werden muss. Daher ist, nachdem festgestellt wurde, dass eine Beihilfe i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EGV vorliegt, zu prüfen, ob die Anmeldeund Genehmigungspflicht gemäß Art. 88 Abs. 3 EGV möglicherweise auf Grund einer De-minimis-Verordnung entfällt. Hierbei ist zwischen Zahlungen an Landwirte, für die auf die Verordnung (EG) Nr. 1857/2006 abzustellen ist, und Zuwendungen an Forstwirte, für die sich der genehmigungsfreie Betrag aus der Verordnung (EG) Nr. 69/2001 ergibt, zu unterscheiden. Liegen die Beihilfen über den genehmigungsfreien Beträgen ist drittens zu prüfen, inwieweit die Zuwendungen als mit dem gemeinsamen Markt nach Art. 87 Abs. 3 EGV vereinbar angesehen werden können. Da für diese Beihilfen keine Gruppenfreistellungsverordnungen anwendbar sind, bestimmt sich die Zulässigkeit der Zahlungen nach den Rahmenregelungen der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor.

5. Ablauf des Notifizierungsverfahrens Wie sich den obigen Ausführungen entnehmen lässt, ist beim Notifizierungsverfahren der Beihilfen zu differenzieren zwischen solchen, die ausschließlich vom jeweiligen Staat getragen werden und den von der EG kofinazierten Zuwendungen. Nur für erstere richtet sich die Zulässigkeit nach Art. 87 EGV und ist das Notifizierungsverfahren gemäß Art. 88 EGV vorzunehmen. Die Zulässigkeit der von der EG finanziell mitgetragenen Beihilfen bestimmt sich hingegen direkt nach der jeweiligen Verordnung, vorliegend ELER-Verordnung. Soweit in einem Beihilfenprogramm neben kofinanzierten auch ausschließlich vom jeweiligen Staat getragene Zahlungen vorgesehen sind, muss für die staatlichen Beihilfen das Notifizierungsverfahren gemäß Art. 88 EGV dennoch durchgeführt werden (vgl. Art. 16 g) und Art. 88 Abs. 1 S. 1 der ELER-Verordnung).

a) Staatliche Beihilfen Sollen im Rahmen eines neuen Vertragsnaturschutzprogramms staatliche Beihilfen vergeben werden oder werden an einem derartigen Programm Änderungen vorgenommen, ist dies der Kommission gemäß Art. 88 Abs. 3 EGV zu melden. Art. 88 Abs. 3 EGV gilt für Beihilfenprogramme wie auch Einzelbeihilfen glei-

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chermaßen624. Einer Anmeldepflicht unterliegt ein entsprechendes Programm nur dann nicht, wenn im Rahmen dieser Regelung die in den De-mininis-Verordnungen vorgegebenen Höchstgrenzen hinsichtlich der Gewährung einzelner Beihilfen nicht überschritten werden625. Ist dies nicht der Fall, müssen die Programme notifiziert werden. Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV bestimmt insoweit, dass die Beihilfen nicht eingeführt werden dürfen, bevor die Kommission eine abschließende positive Entscheidung getroffen hat (Durchführungsverbot)626. Um das Anmeldeverfahren transparenter zu gestalten und den Mitgliedstaaten mehr Rechtssicherheit zu gewährleisten, hat die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 659/1999627 (Verfahrensverordnung, im Folgenden VerfahrensVO) geschaffen, die die Umsetzung der Vorschrift des Art. 88 näher regelt628. Das für die Notifizierung neuer Beihilfen629 anzuwendende Verfahren ist in Kapitel II der VerfahrensVO geregelt. Gemäß Art. 2 VerfahrensVO sind neue Beihilfen durch den Mitgliedstaat unter Angabe aller sachdienlichen Auskünfte anzumelden. Eine Einführung dieser Beihilfen vor einer positiven Kommissionsentscheidung bzw. bevor die Beihilfen als genehmigt gelten630, ist unzulässig (Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV, Art. 3 VerfahrensVO). Im Rah624

Koenig/Kühling, NJW 2000, S. 1065 ff. (1072); Bernd Wieberneit, Europarechtlicher Ordnungsrahmen für Umweltsubventionen, 1997, S. 328; Klingbeil, Das Beihilfeverfahren nach Art. 93 EG-Vertrag, S. 106. 625 Art. 3 Abs. 1 Verordnung (EG) 1860/2004; Art. 2 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1998/2006. Für Beihilfen an Landwirte gilt eine Höchstgrenze von 3.000 € bezogen auf einen Zeitraum von drei Jahren. Beihilfen an Forstwirte dürfen in drei Steuerjahren nicht mehr als 200.000 € betragen (vgl. hierzu die obigen Ausführungen). 626 Frotscher, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 18 Rn. 493; vgl. hierzu auch Haus/Cole, JuS 2003, S. 978 ff. (983). 627 Vgl. Erwägungsgrund (3) der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrages, ABl. L 83/1. 628 Vgl. hierzu ausführlich Piet Jan Slot, Das Verfahren zur Gewährung staatlicher Beihilfen im Gemeinschaftsrecht, in: Aktuelle Fragen des EG-Beihilfenrechts, S. 43 ff.; Adinda Sinnaeve, Die neue Verfahrensverordnung der gemeinschaftlichen Beihilfeaufsicht, in: Rechtsfragen der europäischen Beihilfeaufsicht, 2000, S. 61 ff.; dies. Die neue Verfahrensordnung in Beihilfesachen, in: EuZW 1999, S. 270 ff.; Eberhard Kruse, Bemerkungen zur gemeinschaftlichen Verfahrensverordnung für die Beihilfenkontrolle, in: NVwZ 1999, S. 1049 ff.; Markus Ludwigs, Die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 und die neuere Rechtsprechung der Gemeinschaftsgerichte zum Beihilfeverfahrensrecht, in: JURA 2006, S. 41 ff. Darüber hinaus hat die Kommission ein Anmeldeformular entworfen, um den Mitgliedstaaten die Anmeldung staatlicher Beihilfen und der Kommission die Überprüfung dieser Beihilfen zu erleichtern. Es ist enthalten in der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission vom 21. April 2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 93 des EG-Vertrages, ABl. L 140/1. Mittlerweile wurde diese Verordnung erneuert durch die Verordnung (EG) 1935/2006 der Kommission vom 20. Dezember 2006 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Art. 93 des EG-Vertrages, ABl. L 44/3. 629 Neue Beihilfen sind gemäß Art. 1 c) der VerfahrensVO alle Beihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich geänderter bestehender Beihilfen. 630 Beihilfen gelten als genehmigt, wenn die Kommission im Rahmen der vorläufigen Prüfung innerhalb bestimmter Fristen keine Entscheidung getroffen hat (vgl. Art. 4 Abs. 6 VerfahrensVO).

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men der im Anschluss von der Kommission vorzunehmenden vorläufigen Prüfung stehen dieser drei Entscheidungsmöglichkeiten offen. Sie kann zunächst einmal feststellen, dass es sich bei der angemeldeten Maßnahme nicht um eine Beihilfe handelt. Gelangt sie hingegen zu dem Ergebnis, dass eine Beihilfe i. S. d. Art. 87 EGV gegeben ist, kann sie entweder entscheiden, dass die Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt dennoch vereinbar ist. Oder, sofern die Maßnahme zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt führt, kann die Kommission entscheiden, dass das förmliche Prüfverfahren (Art. 88 Abs. 2 EGV, Art. 6 VerfahrensVO) einzuleiten ist. In diesem Verfahren wird dem betreffenden Mitgliedstaat und anderen Beteiligten die Möglichkeit einer Stellungnahme gegeben (Art. 6 Abs. 1 VerfahrensVO). Auch hier erfolgt der Verfahrensabschluss durch eine Entscheidung der Kommission. Die vorgesehenen Entscheidungsmöglichkeiten entsprechen im Wesentlichen denen der vorläufigen Prüfung mit dem Unterschied, dass eine Positiventscheidung mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden kann631. Zur Entscheidung selbst, ob nun das Vertragsnaturschutzprogramm eines Landes mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, wird von der Kommission untersucht, ob das jeweilige Programm den Vorgaben der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007–2013, die als Konkretisierung des Art. 87 Abs. 3 lit c) geschaffen wurde, entspricht. Deutlich wird dabei, dass die Gewährung nationaler Beihilfen für den jeweiligen Staat mit einem erheblichen Verwaltungs- und Zeitaufwand verbunden ist. Der Mitgliedstaat muss das entsprechende Programm sorgfältig ausarbeiten und dabei insbesondere die obige Rahmenregelung genau beachten. Hiernach ist er bspw. verpflichtet für vorgesehene Beihilfen, die über die in der ELER-Verordnung festgesetzten Höchstbeträge hinausgehen, einen Nachweis zu erbringen, dass die Maßnahme den Anforderungen eben dieser Verordnung und aller einschlägigen Durchführungsverordnungen entspricht. Zusätzlich muss er eine Begründung für die erhöhten Zahlungen vorlegen632. Ist die Kommission dennoch nicht mit der Beihilfenregelung einverstanden und leitet deshalb das förmliche Prüfverfahren ein, ist der Mitgliedstaat zu einer Stellungnahme verpflichtet, wenn er den Weg zu einer Notifizierung nicht gänzlich verbauen will. Erfolgt eine Entscheidung bei der vorläufigen Prüfung noch i. d. R. innerhalb von zwei Monaten, kann sich das förmliche Prüfverfahren über einen Zeitraum von 18 Monaten oder auch länger hinziehen633. Dass hierdurch insbesondere kleine Verwaltungseinheiten wie Kommunen oder Landkreise abgeschreckt werden, ist durchaus denkbar. Zwar sind die Entscheidungen der Kommission ausschließlich an den Mitgliedstaat, die (Bun631 Vgl. allgemein zur Prüfung durch die Kommission Renate Repplinger-Hach, Zu den praktischen Problemen bei der Prüfung von Beihilferegelungen durch die Kommission, in: Aktuelle Fragen des EG-Beihilfenrechts, S. 29 ff. 632 Kap. IV C. 2 (53) der Rahmenregelung. 633 Vgl. Art. 7 (6) der VerfahrensVO. Hiernach bemüht sich die Kommission darum, eine Entscheidung möglichst innerhalb von 18 Monaten zu treffen.

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des-)Regierung, gerichtet (den Gebietskörperschaften kommen lediglich die Verfahrensrechte der sonstigen Beteiligten zu), weil nur sie zur Notifizierung von Beihilfen berechtigt und verpflichtet sind634. Innerstaatlich obliegt die Aufgabe der Ausarbeitung, Begründung und Stellungnahme aber dennoch den jeweiligen Gebietskörperschaften635.

b) Kofinanzierte Beihilfen Die Zulässigkeit kofinanzierter Beihilfen bestimmt sich für Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes nach der ELER-Verordnung. Diese Verordnung verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, einen nationalen Strategieplan636 zu entwickeln, in dem die Prioritäten für die Aktionen des ELER und des betreffenden Mitgliedstaates angegeben sind und die strategischen Leitlinien der Gemeinschaft637 berücksichtigt werden (Art. 11 Abs. 1 ELER-Verordnung). Darüber hinaus sind auch die einzelstaatlichen Prioritäten mit den regionalen Prioritäten abzustimmen. Der nationale Strategieplan regelt ferner die Verteilung der Deutschland zugewiesenen EU-Mittel auf die Bundesländer638. Enthalten sein muss in diesem Plan u. a. auch eine Liste der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum, in deren Rahmen der ELER wirkt. Mit diesen Programmen wird die jeweilige Strategie der ländlichen Entwicklung über ein Maßnahmenbündel umgesetzt. Ein Mitgliedstaat kann entweder ein einziges, sein gesamtes Hoheitsgebiet umfassendes Programm oder aber ein Bündel von regionalen Programmen vorlegen. Letzteren Weg geht die Bundesrepublik Deutschland, in der die Entwicklungsprogramme für 634 Klingbeil, Das Beihilfeverfahren nach Art. 93 EG-Vertrag, S. 110, 114, 135; Heskamp, Die Vereinbarkeit allgemeiner und horizontaler Beihilfen und Beihilferegelungen mit Art. 87 EGV, S. 166; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 88 Rn 3. Diese Rechte finden sich in Art. 20 VerfahrensVO. 635 Daran, dass auch die von Gemeindeverwaltungen vergebenen Beihilfen der Notifizierungspflicht unterliegen, besteht mittlerweile kein Zweifel mehr, vgl. EuGH, Urteil vom 14. Oktober 1987, Slg. 1987, S. 4013 ff. (4041 Rn. 17); Bleckmann/Koch, Europarecht, § 25 Rn. 2057; Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, § 15 Rn. 1203; Koenig/Haratsch, Europarecht, Rn. 684; Faber, Europarechtliche Grenzen kommunaler Wirtschaftsförderung, S. 91 ff.; Heskamp, Die Vereinbarkeit allgemeiner und horizontaler Beihilfen und Beihilferegelungen mit Art. 87 EGV, S. 165 f. 636 Grundlage für diesen Plan sind die wirtschaftliche, soziale und ökologische Situation ländlicher Räume und ihre entsprechenden Entwicklungspotenziale. 637 Die strategischen Leitlinien (Beschluss des Rates vom 20. Februar 2006 über strategische Leitlinien der Gemeinschaft für die Entwicklung des ländlichen Raums (Programmplanungszeitraum 2007–2013) (2006/144/EG), ABl. L 55/20) wurden vom Rat erlassen und dienen dazu, die strategischen Prioritäten auf Gemeinschaftsebene für die Entwicklung des ländlichen Raums festzulegen (Art. 9 Abs. 1 ELER-Verordnung). 638 Vgl. die Ausführungen des Hessischen Ministeriums für Umwelt, Ländlicher Raum und Verbraucherschutz hinsichtlich der Entwicklung des ländlichen Raums (http://www.hmulv.hessen.de/irj/HMULV_Internet?cid=5290417c6c3762152735f27223759435 (abgerufen am 9.07. 2007)).

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den ländlichen Raum im Wesentlichen von den einzelnen Bundesländern entworfen werden639. Die Programme werden im Anschluss von der Kommission auf ihre Übereinstimmung mit den strategischen Leitlinien, dem nationalen Strategieplan und der ELER-Verordnung untersucht, bevor sie von ihr genehmigt werden. In diesen Programmen sind u. a. auch die Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes enthalten. Die Gewährung dieser kofinanzierten Beihilfen ist damit ebenfalls mit einem erheblichen Arbeitsaufwand verbunden. Die Ursache dafür, dass Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes im Rahmen dieser Programme dennoch in weitgehend allen Bundesländern angeboten werden wird, ist neben der auf Grund der Kofinanzierung geringeren finanziellen Belastung darin zu finden, dass die Mitgliedstaaten sowohl zur Entwicklung des nationalen Strategieplans als auch der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum verpflichtet sind. Darüber hinaus besteht die Verpflichtung, Agrarumweltmaßnahmen im gesamten Staatsgebiet anzubieten (Art. 39 Abs. 1 ELER-Verordnung). Dies schreibt zwar nicht die Anwendung des Vertragsnaturschutzes vor, da gewisse Agrarumweltmaßnahmen jedoch schon seit längerem im Rahmen des Vertragsnaturschutzes angeboten werden, liegt die Weiterführung bzw. Weiterentwicklung dieser Programme nahe.

II. Probleme bei der Rückforderung von Beihilfen Die Rückforderung, insbesondere von nationalen Zuwendungen, die unter Verletzung des EG-Beihilfenrechts gewährt wurden640, stellt ein Dauerthema in der Rechtsprechung und juristischen Literatur dar. Besondere Beachtung finden hierbei die auf Grundlage eines Verwaltungsaktes bewilligten Beihilfen641. Zuneh639 Ebenda. Gemäß Art. 18 Abs. 1 der ELER-Verordnung sind sie allerdings vom Mitgliedstaat in enger Abstimmung u. a. auch mit den regionalen Körperschaften festzulegen. 640 Art. 88 EGV unterscheidet zwischen bestehenden Beihilferegelungen (Altbeihilfen), die einer fortlaufenden Kontrolle hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt unterliegen (Abs. 1), und neu eingeführten bzw. umgestalteten Beihilfen (Neubeihilfen), die von der Kommission einer vorläufigen Prüfung unterzogen werden, bevor sie gewährt werden dürfen (Abs. 3). Letztere sind Gegenstand der nachfolgenden Ausführungen. 641 EuGH, Urt. v. 21. März 1990, Slg. 1990, I – 959 (1018 ff. Rn. 58 ff.); Urt. v. 20. Sept. 1990, Slg. 1990, I – 3437 (insb. 3456 Rn. 8 ff.); Urt. v. 21. März 1991, Slg. 1991, I – 1603 (1644 Rn. 38 ff.); Urt. v. 14. Jan. 1997, Slg. 1997, I – 135 (161 ff. Rn. 45 ff.); Urt. 20. März. 1997, Slg. 1997, I – 1591 (1617 ff. Rn. 27 ff.), Urt. v. 12. Dez. 2002, EuZW 2003, S. 110 ff.; Urt. v. 12. Mai 2005, EuZW 2005, S. 635 ff.; Urt. v. 5.Sept. 2005, EuZW 2007, S. 56 ff.; Urt. v. 15. Dez. 2005, EuZW 2006, S. 209 ff.; BVerwGE 92, 81 (Urt. v. 11. Feb. 1993); Urt. v. 23. April 1998, NJW 1998, S. 3728 ff.; Beschl. v. 28. Sept. 1994, NVwZ 1995, S. 703 ff.; OVG Koblenz, Urt. v. 26. Nov. 1991, NVwZ 1993, S. 82 ff.; OVG Münster, Urt. v. 26. Nov. 1991, NVwZ 1993, S. 79 ff.; VGH Mannheim NVwZ 1998, Urt. v. 10. Dez. 1996, S. 87. Vgl. im Schrifttum nur: Franz Bardenhewer, Effektive Durchsetzung des europäischen Gemeinschaftsrechts und nationaler Vertrauensschutz, in: FS Böckenförde, 1985, S. 239 ff.; Dimitris Triantafyllou, Zur „Europäisierung“ des Vertrauensschutzes (insbesondere § 48 VwVfG) –

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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mend erfolgt auch eine Auseinandersetzung mit der gemeinschaftsrechtlich gebotenen Rückforderung der durch (Verwaltungs-) Vertrag gewährten Beihilfen642. Dass dieses Thema offensichtlich eine rege Diskussion hervorruft zeigt, dass die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen mit etlichen Problemen behaftet ist. Ob hierin eine Ursache für den stellenweisen Rückgang des Vertragsnaturschutzes gesehen werden kann, ist fraglich. Immerhin lässt sich die rechtswidrige Beihilfengewährung durch eine Beachtung der Vorgaben des Art. 88 EGV (bzw. bei Gemeinschaftsbeihilfen durch Berücksichtigung der entsprechenden Verordnung) verhindern. Es kann allerdings nicht ausgeschlossen werden, dass Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes unter Verstoß gegen das EG-Beihilfenrecht zugebilligt werden643, wenn auch ein solcher Fall bisher nicht bekannt wurde. Da jedoch nicht ersichtlich ist, dass sich bei der Rückforderung von Zuwendungen im Rahmen naturschutzrechtlicher Verträge Besonderheiten gegenüber anderen Verträgen ergeben, werden die sich in diesem Rahmen ergebenden Rechtsfragen nur kurz dargestellt.

am Beispiel der Rückforderung staatlicher Beihilfen, in: NVwZ 1992, S. 436 ff.; Juliane Kokott, Nationales Subventionsrecht im Schatten der EG, in: DVBl. 1993, S. 1235 ff.; Thorsten S. Richter, Rückforderung gemeinschaftswidriger Beihilfen nach § 48 VwVfG, in: DÖV 1995, S. 846 ff.; Wolfgang Kahl, Die Rückabwicklung europarechtswidriger Beihilfen, in: JA 1996, S. 857 ff.; Adinda Sinnaeve, Die Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger nationaler Beihilfen, 1997; Claus-Michael Happe, Rückforderung von Zuwendungen nach negativer Kommissionsentscheidung im Beihilfenverfahren, in: NVwZ 1998, S. 26 ff.; Kristian Fischer, Gemeinschaftsrechtliche Beihilfenkontrolle und nationales Verwaltungsverfahrensrecht – VGH Mannheim, NVwZ 1998, 87, in: JuS 1999, S. 749 ff.; Roland Winkler, Das „Alcan“-Urteil des EuGH – eine Katastrophe für den Rechtsstaat?, in: DÖV 1999, S. 148 ff.; Joachim Suerbaum, Die Europäisierung des nationalen Verwaltungsverfahrensrechts am Beispiel der Rückabwicklung gemeinschaftswidriger staatlicher Beihilfen, in: VerwArch. 91 (2000), S. 169 ff.; Martin Oldiges, Die Entwicklung des Subventionsrechts seit 1996, Teil 2: Rückabwicklung fehlgeschlagener Subventionierung, in: NVwZ 2001, S. 626 ff; Dieter Dörr, Die Rückforderung gemeinschaftswidriger Subventionen, in: Völkerrecht und deutsches Recht, 2001, S. 137 ff. (145 ff.). 642 BGH, EuZW 2003, S. 444 ff.; BGH, EuZW 2004, S. 252 ff.; LG Flensburg, Urt. v. 27.07.2005, NJW 2006, S. 1981 ff.; BGH, Urt. v. 12.10.2006, VersR 2007, S. 367 ff.; JensPeter Schneider, Vertragliche Subventionsverhältnisse im Spannungsfeld zwischen europäischem Beihilfenrecht und nationalem Verwaltungsrecht, in: NJW 1992, S. 1197 ff.; Matthias Pechstein, Nichtigkeit beihilfegewährender Verträge nach Art. 93 III 3 EGV, in: EuZW 1998, S. 495 ff.; Dirk Ehlers, Rechtsprobleme der Rückforderung von Subventionen, in: GewArch. 1999, S. 305 ff. (318 f.); Elke Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, 2000, S. 423 ff.; Barbara Remmert, Nichtigkeit von Verwaltungsverträgen wegen Verstoßes gegen das EG-Beihilfenrecht, in: EuR 2000, S. 469 ff.; Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (634 f.); Dörr, Die Rückforderung gemeinschaftswidriger Subventionen, S. 137 ff. (153 ff.); Martin Gellermann, Verwaltungsvertragliche Subventionsverhältnisse im Spannungsfeld zwischen Beihilfenkotrolle und Verwaltungsverfahrensrecht, in: DVBl. 2003, S. 481 ff. 643 Bspw. wenn Beihilfen vor Genehmigung des Programms durch die Kommission gemäß Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV ausbezahlt werden.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

1. Die Rückforderung rechtswidriger nationaler Beihilfen Die Rückforderung rechtswidriger nationaler Beihilfen wird von der VerfahrensVO in zwei Fällen vorgesehen. Erlangt die Kommission Kenntnis von einem entsprechenden Sachverhalt kann sie einmal gemäß Art. 11 Abs. 2 der VerfahrensVO dem Mitgliedstaat unter bestimmten Voraussetzungen die einstweilige Rückforderung der betreffenden Beihilfe aufgeben, bis sie endgültig über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt entschieden hat644. Steht nach Ansicht der Kommission die Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt hingegen fest, spricht sie gegenüber dem Mitgliedstaat die Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfe aus, es sei denn dies würde einen Verstoß gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts darstellen (Art. 14 Abs. 1 VerfahrensVO)645. Darüber hinaus sind die Mitgliedstaaten auf Grund der unmittelbaren Wirkung des Art. 88 Abs. 3 S. 3 auch ohne eine entsprechende Entscheidung der Kommission zur Rückforderung von Beihilfen verpflichtet, die unter Verstoß des Durchführungsverbots gewährt wurden646. Schwierigkeiten wirft die Rückforderungspflicht meist deshalb auf, weil keine gemeinschaftsweit einheitlichen Regelungen zur Rückabwicklung dieser Verhältnisse vorhanden sind. Werden also staatliche Subventionen auf der Grundlage eines Verwaltungsaktes unter Verletzung des EG-Beihilfenrechts gewährt, erfolgt die Rückabwicklung mangels eines europäischen Verwaltungsverfahrensrecht regelmäßig nach dem nationalen Verwaltungsverfahrensrecht647, in Deutschland nach den §§ 48, 49 a VwVfG648. Diese Vorschriften können auf Verwaltungsver644 Vgl. zu dem Problem, ob sich die in Art. 11 VerfahrensVO zugesprochene Befugnis der Kommission Art. 88 Abs. 3 EGV entnehmen lässt oder es sich hierbei um eine qualitativ neue und damit nicht von Art. 88 Abs. 3 EGV erfasste Kompetenz handelt Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (472); Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 88 Rn. 83 f.; Lübbig/Martín-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, Rn. 553 ff.; hinsichtlich der bisherigen Rechtsprechung des EuGH; Kruse, NVwZ 1999, S. 1049 ff. (1054). 645 Bspw. bei einem Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, vgl. hierzu Geiss, Rechtsstaatliche Grundsätze im Beihilfenrecht der Europäischen Gemeinschaft, S. 162 ff.; Lübbig/Martín-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, Rn. 613 ff.; Oppermann, Europarecht, § 16 Rn. 47. 646 EuGH, Urt. vom 11. Dezember 1973, Slg. 1973, S. 1471 (1483 Rn. 8); Urt. vom 21. November 1991, Slg. 1191, I-5505 (5528 Rn. 13); Urt. vom 11. Juli 1996, Slg. 1996, I – 3547 (3590 Rn. 39); BGH EuZW 2003, S. 444 ff. (445); v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 87 Rn. 101; Lübbig/Martín-Ehlers, Beihilfenrecht der EU, Rn. 508, 696; allgemein hierzu Klaus Stern, Die Einwirkung des europäischen Gemeinschaftsrechts auf die Verwaltungsgerichtsbarkeit, in: JuS 1998, S. 769 ff. (771). 647 Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (482); Stern, JuS 1998, S. 769 ff. (773); Schneider, NJW 1992, S. 1197; Frotscher, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 19 Rn. 530; Flaig, in: Öffentliches Finanzrecht (Hrsg. Franz Klein), Kap. VI. Rn. 169 b; Haus/ Cole, JuS 2003, S. 978 ff. (984). 648 Unter der Abkürzung „VwVfG“ sind im Folgenden sowohl das Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes als auch die entsprechenden Landesgesetze zu verstehen, da die §§ 48 ff. und 54 ff. VwVfG bundes- und landesrechtlich einheitlich formuliert sind.

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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träge jedoch keine Anwendung finden. Da sich der Staat durch die Wahl der Handlungsform aber nicht von gemeinschaftlichen Bindungen befreien kann und somit die Art. 87, 88 EGV unabhängig von der Handlungsform Anwendung finden, ist zu untersuchen, aus welchen nationalen Vorschriften sich die Möglichkeit einer Rückabwicklung der Verträge ergibt. Eine solche ist nur dann möglich, wenn der Vertrag als Rechtsgrundlage der Leistung entfällt. Problematisch ist hierbei, dass nach den Regelungen der Verwaltungsverfahrensgesetze nur nichtige Verträge, nicht jedoch jeder rechtswidrige Vertrag, gleichzeitig unwirksam sind. Während daher Beihilfebescheide schon auf Grund einer Rechtswidrigkeit zurückgenommen werden können, muss bei Verwaltungsverträgen darüber hinausgehend deren Nichtigkeit festgestellt werden. Gegenstand der wissenschaftlichen Untersuchung ist somit die Frage, ob und an Hand welcher Normen sich die Nichtigkeit dieser gegen das EG-Beihilfenrecht verstoßenden Verträge begründen lässt.

a) Formell rechtswidrige Subventionsverträge649 Eine Verletzung des EG-Beihilfenrechts ist wie bereits geschildert zum einen dann gegeben, wenn die Zahlungen unter Verstoß des Art. 88 Abs. 3 EGV gewährt werden. Dies kann dadurch geschehen, dass Beihilfen entweder ohne die gemäß Art. 88 Abs. 3 S. 1 EGV erforderliche Notifizierung an die Kommission (Notifizierungsgebot) oder zwar nach einer solchen, aber noch vor der abschließenden (positiven) Kommissionsentscheidung (Durchführungsverbot) gewährt werden. Vereinzelt wird in der Literatur, im Hinblick auf eine Formulierung des EuGH im FNCE-Urteil650, wonach „die Verletzung von Art. 93 Abs. 3 S. 3 EWG-Vertrag651 durch die nationalen Behörden die Gültigkeit der Rechtsakte zur Durchführung von Beihilfemaßnahmen [beeinträchtige]“, die Ansicht vertreten, die Nichtigkeitsfolge ergebe sich bereits unmittelbar aus Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV652. Hiergegen wird jedoch zutreffend eingewandt, dass Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV keine Aussage dahingehend trifft, welche Rechtsfolgen bei einem Verstoß gegen diese Norm eintreten653. Darüber hinaus hat der EuGH in nachfolgenden Entscheidungen zurückhaltendere Formulierungen gewählt654. 649

Zu den Begrifflichkeiten vgl. Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 11 Rn. 38 a; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), Art. 88 Rn. 24; Stefan Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, 1999, S. 466; Richter, DÖV 1995, S. 846 ff. (848 f.); Klingbeil, Das Beihilfeverfahren nach Art. 93 EG-Vertrag, S. 117. 650 EuGH, Urteil vom 21.11.1991, Slg. 1991, I – 5505 (5528 Rn. 12). 651 Entspricht Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV. 652 Pechstein, EuZW 1998, S. 495 ff. (496), Verstöße gegen das Notifizierungsgebot könnten Verstößen gegen das Durchführungsverbot gleichgesetzt werden (vgl. S. 495 Fn. 1). 653 Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (473); Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (484); Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht unter europäischem Einfluss, S. 467; BGH EuZW 2003, S. 444 ff. (445). 654 In EuGH, Urteil vom 11.7.1996, Slg. 1996, I – 3547 (3570 Rn 67) geht er nur noch vom Vorliegen einer rechtswidrigen Maßnahme aus.

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

Da sich die Nichtigkeit dieser Verträge somit nicht direkt aus dem Gemeinschaftsrecht ergibt, ist zu untersuchen, ob diese Rechtsfolge durch die Anwendung nationaler Bestimmungen (§§ 54 ff. VwVfG) herbeigeführt werden kann. Diskutiert wird, ob sich eine Unwirksamkeit der Verträge aus § 58 Abs. 1 oder Abs. 2 VwVfG ergibt. Da ein öffentlich-rechtlicher Vertrag, der in Rechte eines Dritten eingreift, nach § 58 Abs. 1 VwVfG erst dann wirksam wird, wenn der Dritte schriftlich zustimmt, kann sich hieraus eine Unwirksamkeit beihilfegewährender Verträge nur dann ergeben, wenn dem betroffenen Dritten (den Konkurrenten) durch Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV ein subjektiv öffentliches Recht eingeräumt wird655, das dazu führt, dass Verträge, die gegen diese Norm verstoßen, zu ihrer Wirksamkeit der schriftlichen Zustimmung etwaiger Konkurrenten bedürfen656. Nach § 58 Abs. 2 VwVfG wird demgegenüber ein Vertrag, der anstatt des Erlasses eines Verwaltungsaktes geschlossen wird, erst dann wirksam, wenn die für den Verwaltungsakt vorgesehene Mitwirkung einer anderen Behörde in Form einer Genehmigung, Zustimmung oder Einvernehmenserklärung auch bei dem Vertrag erfolgt ist. Soweit in der Kommission eine solche Behörde gesehen werden kann657, ist der Vertrag solange schwebend unwirksam, wie sie keine Entscheidung getroffen hat. Trifft die Kommission eine positive Entscheidung, wird der Vertrag wirksam, bei einer Negativentscheidung hingegen ist er endgültig unwirksam. Gegen diese Ansicht wird jedoch eingewendet, dass die Kommission als Organ der Gemeinschaft nicht zum Kreis der Behörden im Sinne dieser Vorschrift gerechnet werden kann658. Darüber hinaus wirke sie im Beihilfeaufsichtsverfahren auch nicht an einem nationalen Verwaltungshandeln mit, da der Mitgliedstaat erst nach positiver Entscheidung der Kommission handeln darf659. Letztlich kann die Frage, ob formell rechtswidrige Subventionsverträge nach § 58 VwVfG unwirksam sind, jedoch dahin stehen, sofern sich ihre Nichtigkeit bereits aus § 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 134 BGB wegen Verstoßes gegen ein Verbotsgesetz ergibt660. Wann eine Norm als Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB an655 Dies ist jedoch umstritten: dafür sind EuGH, Urteil vom 15.7.1964, 1251 (1273) Costa/ E.N.E.L., Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 427; gegen die Anerkennung subjektiv öffentlicher Rechte aus Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV spricht sich Schütterle, EuZW 1995, S. 391 (395) aus. 656 Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (474); Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 428 f.; Jürgen Schwarze, GS für Wolfgang Martens S. 819 ff. (837). Da Verträge, die gegen das Notifizierungsgebot des Art. 88 Abs. 3 S. 1 EGV verstoßen, regelmäßig zugleich auch einen Verstoß gegen das Durchführungsverbot des Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG darstellen (vgl. Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (484 f.)), müsste auf diese Verträge § 58 Abs. 1 VwVfG ebenfalls Anwendung finden. 657 Schneider, NJW 1992, S. 1199 f.; Schlette, Die Verwaltung als Vertragspartner, S. 555 f. 658 Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (484); Sinnaeve, Die Rückforderung gemeinschaftswidriger Beihilfen, S. 105, Fn. 202. 659 Ehlers, GewArch. 1999, S. 305 ff. (318); dem folgend Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635) Fn. 125; Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (484); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 43 a. 660 Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (475); Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635). Eine Nichtigkeit mit § 59 Abs. 2 VwVfG zu begründen, wird kaum möglich sein. Denkbar ist zwar, dass ein Fall des Abs. 2 Nr. 2 vorliegen könnte, jedoch wird sich die hierfür erforderliche

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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gesehen werden kann, ist schwierig zu beurteilen. Einigkeit besteht lediglich darüber, dass nicht jeder Rechtsverstoß die Nichtigkeit eines Vertrages gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 134 BGB nach sich ziehen kann661. Dies mag der Wortlaut des § 59 Abs. 1 VwVfG bei isolierter Betrachtung zwar nahe legen. Würde jedoch jeder Rechtsverstoß zur Nichtigkeit des Vertrages führen, wäre die enumerative Aufzählung von Nichtigkeitsgründen in § 59 Abs. 2 VwVfG überflüssig662. Erforderlich ist daher ein qualifizierter Rechtsverstoß, für dessen Bestimmung es bisher jedoch noch keine griffige Formel gibt663. Üblicherweise wird das Vorliegen mehrerer Voraussetzungen gefordert. So muss gegen eine zwingende Rechtsnorm verstoßen werden, wobei der rechtliche oder wirtschaftliche Erfolg des Vertrages nach Wortlaut, Sinn und Zweck dieser Norm unbedingt ausgeschlossen sein muss. Darüber hinaus müssen öffentliche Belange oder Interessen von einigem Gewicht beeinträchtigt werden, die die privaten Interessen am Bestand des Vertrages überwiegen, was durch eine Abwägung zu ermitteln ist664. Zur Beurteilung der Frage, ob Verstöße gegen Art. 88 Abs. 3 EGV die Nichtigkeit des Vertrages nach sich ziehen, ist zunächst zwischen Verstößen gegen die Notifizierungspflicht (Art. 88 Abs. 3 S. 1 EGV) und gegen das Durchführungsverbot (Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV) zu differenzieren. Die unterbliebene Anzeige von beabsichtigten Beihilfen allein führt nicht zu einer aus Gemeinschaftssicht zu verhindernden Wettbewerbsverzerrung, weshalb der bezweckte Erfolg des Vertrages nicht durch Art. 88 Abs. 3 S. 1 EGV verhindert werden muss und diese Vorschrift somit kein Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB darstellt665. Da jedoch eine unterbliebene Notifizierung regelmäßig auch einen Verstoß gegen das Durchführungsverbot des Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV darstellt666, sind diese Verträge, ebenso wie solche die „nur“ gegen das Durchführungsverbot verstoßen, nichtig, soweit in Art. 88 positive Kenntnis der Vertragsparteien vom Gemeinschaftsrechtsverstoß nicht nachweisen lassen (vgl. Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (484); Schneider, NJW 1992, S. 1197 ff. (1198); Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 427). 661 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 59 Rn. 50; Norbert Bernsdorf, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 59 Rn. 41; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, § 54 Rn. 45; Dörr, Die Rückforderung gemeinschaftswidriger Subventionen, S. 137 ff. (154). 662 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 41; Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 31 Rn. 21; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, § 54 Rn. 45; Krebs, VVDStRL 52 (1993), S. 248 ff. (267). 663 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 59 Rn. 50, 52 ff.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 42; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 59 Rn. 10. 664 Bonk, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 59 Rn. 52 ff.; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 42; Bernsdorf, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 59 Rn. 43; Henneke, in: Knack, VwVfG, § 59 Rn. 9 f. 665 Richter, DÖV 1995, S. 846 ff. (848); Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 423 ff. (427); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (484); BGH EuZW 2003, S. 444 ff. (445); BGH EuZW 2004, S. 252 ff. (253). 666 Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (484 f.); Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 423 ff. (427).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

Abs. 3 S. 3 EGV ein Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB zu sehen ist667. Es ist somit zunächst danach zu fragen, ob der Erfolg dieser Verträge nach Sinn und Zweck des Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV missbilligt wird. Diesbezüglich wird teilweise darauf hingewiesen, dass der Schutzzweck dieser Norm ein über den Schutz von Individualinteressen oder Kompetenzen hinausgehendes Interesse verfolgen muss668. Ziel der Art. 87 ff. EGV ist die Gewährleistung eines freien und durch staatliche Beihilfen unverfälschten Wettbewerbs als Voraussetzung für einen gemeinsamen Markt669. Wettbewerbsverfälschungen entstehen jedoch nicht nur dann, wenn mit dem gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfen gemäß Art. 87 Abs. 1 EGV gewährt werden, sondern können auch dadurch eintreten, dass Beihilfen vor einer Entscheidung der Kommission, mag diese im Nachhinein auch positiv sein, ausbezahlt werden670. Der hierdurch entstehende Zeitvorteil bleibt den anderen Beihilfeempfängern versagt, die zwar eine geplante Beihilfe erhalten sollen, dies jedoch erst nach abschließender positiver Entscheidung der Kommission671. Somit liegt die Annahme nahe, dass Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV auch der Verhinderung derartiger Wettbewerbsverzerrungen dienen soll672. Diese Vorschrift verfolgt daher einen über den Individual- und Kompetenzschutz hinausgehenden Zweck. Gleichzeitig wird der wirtschaftliche Erfolg dieser Verträge, der eingetretene Wettbewerbsvorteil bei den Beihilfeempfängern, nach Sinn und Zweck des Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV, der wie gezeigt auch darin liegt Wettbewerbsverfälschungen zu verhindern, von dieser Norm missbilligt. Einer Bewertung des Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV als Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB kann lediglich noch ein schutzwürdigeres Interesse der privaten Vertragsteilnehmer am Bestand des Vertrages entgegenstehen. Hinsichtlich einer Beihilfengewährung auf Grundlage eines Verwaltungsaktes wird hierzu angeführt, dass

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Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (484 f.); Pechstein EuZW 1998, S. 495 ff. (496 f.); Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (477 f.); Arndt/Fetzer, in: Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Steiner), Kap. VI Rn. 178. So nunmehr auch der BGH in: EuZW 2003, S. 444 ff. (445) und BGH EuZW 2004, S. 252 ff. (253). Die Entscheidungen ergingen zwar für privatrechtliche Verträge, für öffentlich-rechtliche Verträge kann dann jedoch konsequenterweise nichts anderes gelten (Pechstein, Anmerkung zu BGH EuZW 2003, S. 444 ff., in: EuZW 2003, S. 447). 668 Anderenfalls kann § 59 Abs. 1 VwVfG keine Anwendung finden, da die beiden genannten Rechtsfehler bereits von § 58 VwVfG erfasst werden (vgl. Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (474 f.); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (485), der jedoch lediglich die Individualinteressen anspricht). 669 BGH EuZW 2003, S. 444 ff. (445); BGH EuZW 2004, S. 252 ff. (253); Mederer, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Vorbem. zu den Artikeln 87 bis 89 Rn. 1; Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 1; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, vor Art. 87–89 Rn. 1. 670 BGH EuZW 2003, S. 444 ff. (445); Gurlit, Verwaltungsvertrag und Gesetz, S. 423 ff. (427 f.); Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (476); Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (485). 671 Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (476); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (485). 672 BGH EuZW 2003, S. 444 ff. (445); Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (476); Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (485).

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

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einem sorgfältigen Gewerbetreibenden grundsätzlich die Rechtskenntnis zuzumuten sei, dass eine Beihilfe nur nach positiver Entscheidung der Kommission gewährt werden darf und darüber hinaus von ihm erwartet werden könne, sich zu vergewissern, dass das Verfahren nach Art. 88 Abs. 3 EGV eingehalten wurde, so dass bei einem Verstoß gegen das Durchführungsverbot ein berechtigtes Vertrauen nicht geltend gemacht werden könne673. Ob im Rahmen vertraglich gewährter Beihilfen ein schutzwürdigeres Vertrauen besteht, ist stark zu bezweifeln, da hierdurch nicht die Annahme gerechtfertigt wird, das EG-Beihilfenrecht sei nicht zu berücksichtigen. Jedenfalls wird der von Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV verfolgte Zweck durch die „verfrühten“ Beihilfen so stark beeinträchtigt, dass ein etwaiges Vertrauen der Vertragspartner zurücktreten muss674. In Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV ist daher ein Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB zu sehen. Verstöße gegen diese Norm ziehen somit die Nichtigkeit des Vertrages gemäß 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 134 BGB nach sich675.

b) Materiell rechtswidrige Subventionsverträge Beihilfen, die gewährt werden, obwohl ihre Unvereinbarkeit mit dem gemeinsamen Markt von der Kommission in einer Negativentscheidung festgestellt wurde, werden als materiell rechtswidrige Beihilfen bezeichnet676. Soweit diese im Rahmen von Verwaltungsverträgen gewährt werden, ist wiederum zur Sicherstellung der nationalen Rückforderbarkeit erforderlich, dass die Verträge gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 134 BGB nichtig sind. Hinsichtlich dieser Rechtsfolge besteht Einigkeit. Umstritten ist jedoch, in welchem Rechtssatz das Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB zu sehen ist. 673

EuGH, Urteil vom 20. Sept. 1990, Slg. 1990, I-3437 (3457 Rn. 14); Urteil vom 14. Jan. 1997, Slg. 1997, I-135(163 Rn. 51); Urteil vom 20. März 1997, Slg. 1997, I-1591(1617 Rn. 25); BVerwGE 92, 81 (86); 106, 328 (336); Arndt/Fetzer, in: Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Steiner), Kap. VI Rn. 181; Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 88 Rn. 28; v. Wallenberg, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 88 Rn. 95; Badura/ Huber, Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Schmidt-Aßmann), 3. Kap. Rn. 118; Frotscher, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, § 19 Rn. 477 Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (487); Lars Oliver Michaelis, § 49 a II VwVfG: Rückforderung zu Unrecht gezahlter Gemeinschaftsbeihilfen, in: JA 1999, S. 757 ff. (758); Stern, JuS 1998, S. 169 ff.(774). 674 BGH EuZW 2003, S. 444 ff. (446); Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (477). 675 Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (478); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (485 f.); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 43 a; Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 31 Rn. 25; Matthias Pechstein, Anmerkung zum Urteil des BGH vom 4.4.2003, in: EuZW 2003, S. 447 f. (447); ders. in, EuZW 1998, S. 495 ff. (496 f.), soweit man die Nichtigkeitsfolge nicht unmittelbar aus Art. 88 Abs. 3 S. 3 EG herleiten möchte; differenzierend Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635), der die Nichtigkeitsfolge nur für die Fälle annimmt, in denen die Kommission nach Art. 11 Abs. 2 Verfahrensverordnung, auf Grund einer Wettbewerbsverfälschung, die Rückforderung der Beihilfe anordnet. 676 Koenig/Kühling, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 88 Rn. 24; Haus/Cole, JuS 2003, S. 978 ff. (984).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

Die Vorschrift des Art. 87 Abs. 1 EGV allein entfaltet keine unmittelbare innerstaatliche Wirkung, da sie, was insbesondere an Art. 87 Abs. 3 EGV deutlich wird, einer Konkretisierung durch die Kommission bedarf677. Die wohl überwiegende Ansicht in der Literatur sieht nach einer Negativentscheidung der Kommission dennoch in Art. 87 Abs. 1 EGV das Verbotsgesetz. Die Entscheidung der Kommission bewirke, dass diese Bestimmung nunmehr als Verbot unmittelbar anwendbar werde678. Die Rechtsfolge des Verbotenseins werde nicht von der Ermessensentscheidung bestimmt, diese beziehe sich vielmehr auf den Verbotstatbestand679. Nach anderer Ansicht ist direkt die an den Mitgliedstaat adressierte Negativentscheidung der Kommission als Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB anzusehen680. Zur Begründung wird angeführt, dass die Entscheidung der Kommission der Konkretisierung des Art. 87 EGV diene und daher sie alleine rechtlich verbindlich die Unvereinbarkeit einer nationalen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festlege681. Auch stünde diesem Ergebnis § 134 BGB, der an sich eine abstrakt-generelle Regelung voraussetzt, während eine Kommissionsentscheidung konkret-individueller Natur ist, nicht entgegen, da der Verbotsgesetzcharakter einer Norm vorliegend nach den Rationalitäten des öffentlichen Rechts zu bestimmen sei und sich Rechtsfehler des Verwaltungsvertrages, die die Nichtigkeit dieses Vertrages gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 134 BGB rechtfertigen, eben auch aus der Missachtung individuell-konkreter Regelungen ergeben könnten682. Da beide Ansichten jedoch zum selben Ergebnis – der Nichtigkeit des Vertrages – kommen, soll der Streit hier nicht entschieden werden.

677

Cremer, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 87 Rn. 5; Geiger, in: EUV/EGV, Art. 87 Rn. 6; Haag, in: Bieber/Epiney/Haag: Die Europäische Union, Europarecht und Politik, § 17 Rn. 6; Oppermann, Europarecht, § 16 Rn. 16; Ehlers, GewArch. 1999, S. 305 ff. (318); Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (478); Rydelski, EuZW 2001, S. 458 ff. (458); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (486); Stéphanie Strievi/Philipp Werner, Nichtigkeit eines beihilfegewährenden Vertrages nach § 134 BGB i. V. mit Art. 88 III EG, in: JuS 2006, S.106 ff. (106); Niggemann, Staatsbürgschaften und Europäisches Beihilferecht, S. 14. 678 Steindorff, EuZW 1997, S. 7; Ehlers, GewArch. 1999, S. 305 ff. (318); Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (486); Jürgen Schmidt-Räntsch, Zivilrechtliche Wirkungen von Verstößen gegen das EU-Beihilfenrecht, in: NJW 2005, S. 106 ff. (107). 679 Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635). 680 Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (478); Dörr, Die Rückforderung gemeinschaftswidriger Subventionen, S. 137 ff. (155); Schütterle, EuZW 1993, S. 625 ff. (627); Ehlers, GewArch. 1999, S. 305 ff. (318 f.), soweit man der erst genannten Betrachtungsweise nicht folgen möchte. A. A. Gurlit, in: Erichsen/Ehlers (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, § 31 Rn. 26, die die Nichtigkeit nach § 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. einem ungeschriebenen Nichtigkeitsgrund annehmen will. 681 Schütterle, EuZW 1993, S. 625 ff. (627); Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (478 f.). 682 Ehlers, GewArch. 1999, S. 305 ff. (318 f.); Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (479).

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

159

c) Die Rückabwicklung der Verwaltungsverträge Ist ein öffentlich-rechtlicher Subventionsvertrag nichtig, hat der Subventionsgeber einen Anspruch auf Rückerstattung der Zuwendungen. Dieser kann in Form des allgemein anerkannten öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches, der im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Verhältnisses immer dann Anwendung findet, wenn für die Rückabwicklung rechtsgrundlos erfolgter Vermögensverschiebungen keine spezielleren gesetzlichen Regelungen zur Verfügung stehen, im Wege der allgemeinen Leistungsklage geltend gemacht werden, soweit die Beihilfenempfänger die Zuwendungen nicht freiwillig zurückbezahlen683. Auf die Einrede des Wegfalls der Bereicherung wird sich der Subventionsempfänger üblicherweise nicht berufen können. Zwar ist diese Möglichkeit nach nationalem Recht grundsätzlich eröffnet684, erforderlich ist jedoch, dass die Schutzwürdigkeit des Vertrauens auf die Beständigkeit der eingetretenen Vermögenslage im Verhältnis zum Interesse an der Wiederherstellung gesetzmäßiger Zustände, als gewichtiger einzustufen ist. Dies ist jedoch bei einem Verstoß gegen das gemeinschaftliche Beihilfenrecht nicht der Fall685. Zu erwägen ist bei Zuwendungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes, ob eine Rückforderung auf Grund einer Rechtsmissbräuchlichkeit ausgeschlossen werden kann. Eine solche könnte sich daraus ergeben, dass die von den Beihilfeempfängern zu erbringende Gegenleistung (üblicherweise eine bestimmte Art der Bewirtschaftung und Pflege) nicht mehr zurückgewährt werden kann686. Handelt es sich um materiell rechtswidrige Beihilfen, steht der Annahme einer Rechtsmissbräuchlichkeit jedoch entgegen, dass nach Ansicht der Kommission schon kein Anspruch auf Vergütung der Leistung besteht687. Verstoßen die Zuwendungen hingegen „nur“ gegen das Durchführungsverbot, ist eine Rückforderung zur Sicherung eines unverfälschten Wettbewerbs geboten688 und daher ebenfalls nicht rechtsmissbräuchlich. Da dem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch somit in

683 Bernsdorf, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 59 Rn. 118; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 59 Rn. 31; Ehlers, GewArch. 1999, S. 305 ff. (319); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (486); Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 46; Schneider, NJW 1992, S. 1197 ff. (1200). 684 Bernsdorf, in: Obermayer (Hrsg.), VwVfG, § 59 Rn. 121. Diese Möglichkeit wird nicht mittels einer entsprechenden Anwendung der §§ 818 ff. BGB zuerkannt, sondern ergibt sich aus der Erwägung, dass ein Bürger, der im Vertrauen auf die Rechtbeständigkeit der Vermögenslage einen ihm dadurch gewährten Vermögensvorteil verbraucht, von der Rechtsordnung als schutzwürdig angesehen wird (vgl. Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (486 f.)). 685 Vgl. oben unter a). 686 Vgl. hierzu, unabhängig von der Gegenleistung, Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 14 Rn. 46. 687 Bspw. wenn die vergütete Tätigkeit unterhalb der Verpflichtungen liegen, die ohnehin einzuhalten sind, vgl. Art. 39 Abs. 3 der ELER-Verordnung. 688 Vgl. oben unter a).

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3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

der Regel weder eine Einrede noch die Rechtsmissbräuchlichkeit der Rückforderung entgegengehalten werden kann, sind die Zahlungen zurückzuerstatten.

d) Privatrechtliche Subventionsverträge Wie bereits erläutert, ist im Rahmen des Vertragsnaturschutzes auch der Abschluss privatrechtlicher Verträge denkbar689. Da sich die öffentliche Hand durch die Wahl der Rechtsform jedoch nicht den gemeinschaftsrechtlichen Bindungen entziehen darf, können diese Verträge aus beihilferechtlicher Sicht nicht anders beurteilt werden als die öffentlich-rechtlichen Verträge. Die Fehlerfolgen sind daher nach parallelen Kriterien zu bemessen, was insbesondere für die Auslegung des § 134 BGB gilt690. Die Rückabwicklung dieser Verträge bestimmt sich hauptsächlich nach den §§ 812 ff. BGB. Ist eine Beihilfe nach Gemeinschaftsrecht zurückzufordern und ist dies nach den §§ 812 ff. BGB nicht möglich691, so müssen die Bereicherungsvorschriften, gegebenenfalls durch die Nichtberücksichtigung einzelner Normen, gemeinschaftskonform ausgelegt und angewendet werden692.

689

Vgl. 3. Teil A. III. Remmert, EuR 2000, S. 469 ff. (480); Schmidt-Aßmann, Verwaltungsverträge im Städtebaurecht, in: FS für Gelzer, S. 117 ff. (128); wohl auch Ehlers, GewArch. 1999, S. 305 ff. (319); umstritten ist, ob ein Verstoß gegen Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV die Nichtigkeit des Vertrages nach sich zieht oder lediglich zu dessen schwebender Unwirksamkeit führt, die Nichtigkeit wird bspw. bejaht von BGH EuZW 2003, S. 444 ff. (445) und BGH EuZW 2004, S. 252 ff. (253) = NVwZ 2004, S. 636 ff. (637); Schmidt-Räntsch, NJW 2005, S. 106 ff.; Strievi/Werner, JuS 2006, S. 106 ff.; für eine schwebende Unwirksamkeit sprechen sich Markus Pütz, EG-Beihilfenrecht und § 134 BGB, in: NJW 2004, S. 2199; Quard/Nielandt, EuZW 2004, S. 201 ff. (204 f.) und wohl auch Dirk A. Verse/Wolfgang Wurmnest, Zur Nichtigkeit von Verträgen bei Verstößen gegen das EG-Beihilfenrecht, in: AcP Bd. 204 (2004), S. 855 ff. (856) aus. 691 Bspw. weil sich der Empfänger gemäß § 818 Abs. 3 BGB auf Entreicherung berufen kann. 692 Ehlers, GewArch. 1999, S. 305 ff. (319). Anderer Ansicht ist nunmehr das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, das in seinem Beschluss vom 7.11.2005 (NVwZ 2006, S. 104 ff.) ausführt, dass die Rückforderung einer durch privatrechtlichen Vertrag gewährten und von der Kommission für gemeinschaftswidrig befundenen Beihilfe durch Verwaltungsakt zulässig ist, weil die Kommissionsentscheidung ebenfalls öffentlich-rechtlicher Natur sei. Kritisch hierzu Burghard Hildebrandt/Nicole Castillon, Rückforderung gemeinschaftsrechtswidriger nationaler Beihilfen, in: NVwZ 2006, S. 298 ff., die dieses Vorgehen insbesondere für bedenklich halten, weil es sich zum einen um eine privatrechtliche Rechtsbeziehung handle, die nicht mit öffentlich-rechtlichen Mitteln angegriffen werden könne. Zum anderen dürfe die Verwaltung, selbst wenn es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag handele, die Rückforderung der Beihilfe nicht im Wege des Erlasses eines Verwaltungsaktes geltend machen, sondern müsse auch in diesem Fall, auf Grund des Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG), ihren Anspruch durch die Erhebung einer Leistungsklage vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen. 690

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

161

2. Die Rückabwicklung von Gemeinschaftsbeihilfen Kofinanzierte Beihilfen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes auf Grundlage der ELER-Verordnung unterliegen, wie bereits ausgeführt, nicht der Beihilfenaufsicht nach den Art. 87, 88 EGV. Das Notifizierungsgebot nach Art. 88 Abs. 3 S. 1 EGV und das Durchführungsverbot gemäß Art. 88 Abs. 3 S. 3 EGV finden auf sie daher ebenso wenig Anwendung wie die Regelung des Art. 87 EGV693. Da eine Kofinanzierung erst nach der Genehmigung des entsprechenden Programms durch die Kommission möglich ist694, kommen als Störfälle nur die von vornherein rechtswidrige, weil den Fördervoraussetzungen des genehmigten Programms nicht entsprechende Vergabe, oder eine spätere Zweckverfehlung in Betracht695. Mangels gemeinschaftsrechtlicher Rückabwicklungsvorschriften muss auch hier auf das nationale Recht zurückgegriffen werden. Soweit der Beihilfenempfänger den Vertragsabsprachen nicht in der vereinbarten Art und Weise nachgekommen ist, wird in den Verträgen unmittelbar die Möglichkeit vorgesehen, seine Auszahlungsansprüche zu kürzen bzw. die Rückzahlung anzuordnen696. Schwieriger ist die Rückforderung in den Fällen zu begründen, in denen die vereinbarten Verpflichtungen den Fördervoraussetzungen des genehmigten Programms nicht entsprechen und die Gewährung der Gemeinschaftsbeihilfen daher unzulässig ist. Dass es im Rahmen des Vertragsnaturschutzes zu einem derartigen Störfall kommt, ist jedoch nur schwer vorstellbar, denn die privaten Vertragsteilnehmer bieten üblicherweise ihre Leistung auf Grundlage des jeweiligen von der Kommission genehmigten und vom Land veröffentlichten Programms an. Sollte dennoch eine finanzielle Unterstützung für Maßnahmen, die den Fördervoraussetzungen nicht entsprechen, vereinbart werden, liegt der Verdacht nahe, dass der Begünstigte sich der Rechtswidrigkeit der Beihilfe bewusst ist. Ein solcher Vertrag wäre daher gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG nichtig. Soweit der Zuwendungsempfänger die Rechtswidrigkeit der Beihilfengewährung nicht kennt, ist wiederum zu untersuchen, ob der Vertrag gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 134 BGB nichtig ist. Als Verbotsgesetz können die von der Kommission genehmigten Förderbestimmungen angesehen werden697. Im Unterschied zu den nationalen Beihilfen ist der 693

Vgl. zu Gemeinschaftsbeihilfen auch Badura/Huber, Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Schmidt-Aßmann), 3. Kap. Rn. 119 f. 694 Vgl. Kästle, BfN-Skript 31 (2000), S. 41 f. 695 Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635). 696 Vgl. bspw. § 5 des Zuwendungsvertrages nach der Landschaftspflegerichtlinie (B-W) oder § 9 des Vertrages zur Durchführung von Maßnahmen des Hessischen Landschaftspflegeprogramms. 697 Dies erscheint auf den ersten Blick problematisch, da nach § 2 EGBGB nur Rechtsnormen als Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB angesehen werden können. Die Förderbestimmungen werden jedoch üblicherweise nicht als Gesetz, sondern lediglich als Richtlinie erlassen. Richtlinien kommt als bloßen Verwaltungsvorschriften grundsätzlich keine unmittelbare Außenwirkung zu, weshalb sie auch nicht als Rechtsnorm qualifiziert werden können (im Einzelnen umstritten, vgl. die Nachweise bei Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, § 24 Rn. 25 f.). Eine

162

3. Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes

EuGH jedoch bei Gemeinschaftsbeihilfen, was die Anwendbarkeit der nationalen Regelungen hinsichtlich der eingeschränkten Rückforderungsmöglichkeiten anbelangt, großzügiger698, so dass die Rechtsgrundsätze über Vertrauensschutz und die Einrede der Entreicherung grundsätzlich berücksichtigt werden können699. Zwar finden sich bei den Regelungen zum öffentlich-rechtlichen Vertrag keine diesbezüglichen Vorschriften, es ist jedoch kein Grund dafür ersichtlich Vertragsteilnehmer schlechter zu stellen als Adressaten begünstigender Verwaltungsakte, die sich in diesen Fällen auf § 48 Abs. 2 VwVfG berufen können. Die oben genannten Rechtsgrundsätze sind daher bei der Frage, ob ein Verbotsgesetz i. S. d. § 134 BGB vorliegt, im Rahmen der dort vorzunehmenden Interessenabwägung grundsätzlich zu berücksichtigen. Die Anwendung der nationalen Rechtsgrundsätze ist jedoch in den Fällen ausgeschlossen, in denen die einschlägigen Förderbestimmungen die Verpflichtung enthalten, zu Unrecht gewährte Leistungen wieder einzuziehen700. Da die Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Beihilfen für Agrarumweltmaßnahmen im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 geregelt wird701, bleibt für eine Anwendung der nationalen Ermessenskriterien bei der Rückforderung von kofinanzierten Zahlungen auf Grund vertraglicher Vereinbarungen weitgehend kein Raum mehr702. Durchbrechung dieses Grundsatzes gilt jedoch für Verwaltungsvorschriften im Bereich der Leistungsverwaltung. Soweit der Gesetzgeber, wie vorliegend gegeben, die Voraussetzungen für die Vergabe einer Leistung nicht selbst regelt, sondern dies der Verwaltung überlässt, besitzen diese gesetzesvertretenden Verwaltungsvorschriften ebenfalls unmittelbare Außenwirkung. Sie können damit als Rechtsnorm i. S. d. Art. 2 EGBGB angesehen werden (vgl. Detlev Merten, in: Staudinger, Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch mit Einführungsgesetz und Nebengesetzen, Art. 2 EGBGB Rn. 38). 698 Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635); Gellermann, DVBl. 2003, S. 481 ff. (487); Badura/ Huber, Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Schmidt-Aßmann), 3. Kap. Rn. 119; vgl. EuGH, Urteil vom 12.5.1998, Slg. 1998, I – 2661 (2682 Rn. 16, 2687 Rn. 31, 2688 Rn. 36) Steff-Houlberg; EuGH, Urteil vom 16.7.1998, Slg. 1998, I – 4782 (4791 Rn. 25, 4793 Rn. 31) Oelmühle Hamburg. 699 Jürgen Gündisch, Anmerkung, in: EuZW 1998; S. 502; Michaelis, JA 1999, S. 757 ff. (758), Christiane Columbus, Abwehrmöglichkeiten des Landwirtes bei der Rückforderung von Ausgleichszahlungen und Beihilfen, in: AuR, 2003, S. 40 ff. (41); Werner Schroeder, Nationale Maßnahmen zur Durchführung von EG-Recht und das Gebot der einheitlichen Wirkung, in: AöR 129 (2004), S. 3 ff. (7). 700 Vgl. EuGH, Urteil vom 16.7.1998, Slg. 1998, I – 4782 (4790 f. Rn. 23 f.) Oelmühle Hamburg; Oldiges, NVwZ 2001, S. 626 ff. (635); Stern, JuS 1998, S. 769 ff. (774); Columbus, AuR 2003, S. 40 ff. (41). 701 Vgl. Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21.April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regelungen für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (ABl. L 141, S. 18). 702 Vgl. allgemein zur Rückforderung von kofinanzierten Ausgleichszahlungen und Beihilfen an Landwirte Columbus, AuR 2003, S. 40 ff.

C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz

163

III. Ergebnis Zusammenfassend kann damit festgehalten werden, dass insbesondere das bei nationalen Beihilfen durchzuführende Notifizierungsverfahren Schwierigkeiten hervorrufen kann und stets mit einem erheblichen Arbeitsaufwand verbunden ist. Zwar erfordert auch die Gewährung kofinanzierter Beihilfen ein umfangreiches und aufwändiges Tätigwerden der Verwaltung. Hierzu ist sie jedoch auf Grund der ELER-Verordnung ohnehin verpflichtet. Im Notifizierungsverfahren kann daher eine Ursache für den fehlenden Ausbau des Vertragsnaturschutzes gesehen werden. Allerdings erklärt es nicht, warum manche (bereits notifizierte) Programme eingestellt werden. Als Grund hierfür bleibt, neben einem möglicherweise mangelnden Interesse der potentiellen Teilnehmer, lediglich die Finanzknappheit in den jeweiligen Haushaltskassen. Im folgenden Teil wird deshalb der Frage nachgegangen, ob und mit welchen Mitteln die finanziellen Probleme des Vertragsnaturschutzes bzw. der im Rahmen des Vertragsnaturschutzes vorgenommenen Maßnahmen, behoben werden können.

Vierter Teil

Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund Die Finanzierung des Vertragsnaturschutzes wird in der Regel von den Ländern und der EG getragen703. Der Bund ist hieran bisher grundsätzlich nicht beteiligt704. Auf Grund der Finanzknappheit in den Länderkassen wird aber eine finanzielle Unterstützung des Vertragsnaturschutzes durch den Bund gefordert705. Allerdings kann die finanzielle Beteiligung durch eine finanzstärkere Ebene unerwünschte Auswirkungen mit sich bringen. Zwar stellt die Finanzierung von Aufgaben eine Belastung für die finanzierende Ebene dar, sie bietet jedoch auch eine Möglichkeit zur Einflussnahme706, was zu einer ungewollten Machtverschiebung bzw. -konzentration auf der finanzstärkeren Ebene führen kann. Selbst wenn kein rechtlicher Zwang zur Inanspruchnahme der angebotenen finanziellen Leistungen besteht707, wird eine finanzschwächere Ebene diese kaum ablehnen. Sie unterwirft sich damit gleichzeitig den an die Zuwendung geknüpften Vorgaben („Goldener Zügel“) und unterlässt möglicherweise Projekte die dringlicher wären708. Um zu verhindern, dass sich finanzkräftige Institutionen (insb. EG und Bund) auf diese Weise beliebig 703

Vgl. 1. Teil B. I. Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (863); Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 95. 705 Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 72, 95; WWF, NABU, Reform der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK), 2003 (www.wwf.de/imperia/md/content/pdf/presse/presse03/ Agrarstruktur_und_ K_stenschutz.pdf). Hans-Wolfgang Pietscher, Neuorientierung der Agrarpolitik – Konsequenzen für die Gemeinschaftsaufgabe, in: AgrarR 1986, S. 129 f. und Dietwald Rohlfs, Finanzierung des Naturschutzes, in: NuR 1991, S. 473 ff. fordern insgesamt eine größere Beteiligung des Bundes an der Finanzierung des Naturschutzes. 706 Helmut Siekmann, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 104 a Rn. 2. 707 Hinsichtlich der Einführung von Agrarumweltmaßnahmen ist ein derartiger Zwang sogar gegeben (vgl. o.). 708 Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 19 f.; vgl. zu dieser Problematik auch Ulrike Kirste, Die Finanzhilfen des Bundes an die neuen Länder nach Artikel 104 a Absatz 4 Grundgesetz, 1995, S. 22 f.; Klaus-Dirk Henke/Gunnar Folke Schuppert, Rechtliche und finanzwissenschaftliche Probleme der Neuordnung der Finanzbeziehungen von Bund und Ländern im vereinten Deutschland, 1993, S. 22 ff.; Fritz Ossenbühl, Föderalismus und Regionalismus in Europa, Landesbericht Bundesrepublik Deutschland, 1990, S. 158. 704

A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund

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neue Einflussbereiche eröffnen können, wird überwiegend auch für die Finanzierungstätigkeit eine Kompetenzgrundlage gefordert, die neben dem Recht der Mittelbereitstellung und -zuführung auch die Kompetenz umfassen muss, zu bestimmen, dass und unter welchen Voraussetzungen finanzielle Mittel vergeben werden. Im Folgenden wird deshalb für die Ebene der EG und des Bundes untersucht, ob eine ausreichende Kompetenzgrundlage für ihre Beteiligung bzw. ihre geforderte Unterstützung an der Finanzierung des Vertragsnaturschutzes gegeben ist.

I. Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft Auf der Ebene der Gemeinschaft erfolgt eine Kofinanzierung des Vertragsnaturschutzes lediglich auf der Grundlage des Art. 39 der ELER-Verordnung (Zahlungen für Agrarumweltmaßnahmen), die als Kompetenzgrundlage Art. 36, 37 EGV heranzieht. Dass diese Verordnung hinsichtlich der Regelungen bzgl. der förderfähigen Maßnahmen von der Kompetenzgrundlage erfasst ist, wurde bereits dargelegt709. Zu untersuchen ist an dieser Stelle lediglich, ob eine der genannten Normen auch als Kompetenzgrundlage für die in dieser Verordnung vorgesehene Kofinanzierung herangezogen werden kann bzw. ob dies überhaupt erforderlich ist. Der EG-Vertrag enthält, im Unterschied zum Grundgesetz, keine generellen Regelungen, die eine Unterscheidung zwischen Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Finanzierungskompetenz treffen710. Eine Vorschrift, die die Finanzierungskompetenz der Gemeinschaft abschließend regelt, findet sich im EG-Vertrag daher nicht711. Es ist somit zunächst danach zu fragen, ob eine vertragliche Kompetenzzuweisung für die konkreten Finanzierungsmaßnahmen gegeben sein muss. Anerkannt ist, dass jedenfalls eine Finanzierung außerhalb des gemeinschaftlichen Aufgabenbereichs, der durch die vertraglichen Zielbestimmungen festgelegt wird, unzulässig ist712. Darüber hinausgehend ist eine konkrete Kompetenzzuweisung dann erforderlich, wenn der für die Rechtsetzung der Europäischen Gemeinschaft 709

Vgl. 3. Teil C. I. 2. c). Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 30. 711 Christian Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 268 Rn. 2; Roland Bieber, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Vorbemerkungen zu den Artikeln 268 bis 280 EG Rn. 5; Patrick Cichy, Wettbewerbsverfälschungen durch Gemeinschaftsbeihilfen, 2002, S. 48. Ausdrückliche Regelungen hinsichtlich einer Finanzierungskompetenz der Gemeinschaft finden sich nur vereinzelt für bestimmte Politiken, z. B. in Art. 34 Abs. 3 EGV für die gemeinsame Agrarpolitik, Art. 160 und Art. 161 Abs. 2 EGV für die Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, Art. 166 für die Forschungs- und Technologiepolitik, Art. 175 Abs. 5 EGV für die Umweltpolitik. 712 Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 30; Albert Bleckmann, Die Beihilfenkompetenz der Europäischen Gemeinschaften, in: DÖV 1977, S. 615 ff. (616); Roland Bieber, Die Ausgaben der Europäischen Gemeinschaften, in: EuR 1982, S. 115 ff. (118); Cichy, Wettbewerbsverfälschungen durch Gemeinschaftsbeihilfen, S. 44; Manfred Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 5 Rn. 2. 710

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

geltende Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung auch für ihre Finanzierungstätigkeit gilt713, wofür mehrere Argumente sprechen714. So ist einmal festzustellen, dass die Lenkung durch finanzielle Anreize eine Steuerung durch Zwang in zunehmendem Maße ersetzt und daher eine Freistellung von diesem Grundsatz die Kompetenzordnung des EG-Vertrages unterlaufen würde715. Zudem kann auch auf den Wortlaut einzelner Normen des Vertrages verwiesen werden. Aus dem Subsidiaritätsprinzip des Art. 5 EGV ergibt sich, dass die EG nur im Rahmen der ihr vertraglich zugewiesenen Befugnisse tätig werden darf, während nach Art. 211 Spiegelstrich 2 EGV die Kommission lediglich rechtlich unverbindliche Empfehlungen oder Stellungnahmen ohne das Vorliegen einer entsprechenden Kompetenznorm abzugeben berechtigt ist716. Der Gemeinschaft ist es daher nicht gestattet, im Rahmen einer Finanzierungstätigkeit ohne vertragliche Kompetenzzuweisung tätig zu werden. Das Vorliegen einer ausdrücklichen Förderkompetenz ist hierfür allerdings nicht erforderlich. Es ist vielmehr ausreichend, wenn der Gemeinschaft durch den EGVertrag eine allgemeine Regelungskompetenz zugewiesen wird. Dies ergibt sich daraus, dass die im EG-Vertrag der Gemeinschaft eingeräumten Politikbereiche grundsätzlich keine Bestimmungen dahingehend treffen, mit welchen Maßnahmen die jeweiligen Kompetenzen wahrgenommen werden können717. Darüber hinaus steht dieser Ansicht nicht entgegen, dass im EG-Vertrag auch Bestimmungen enthalten sind, die der Gemeinschaft ausdrücklich eine Förderkompetenz zuweisen718, denn hierin können keine abschließenden Regelungen gesehen

713 Dieser Grundsatz ist in Art. 5 Abs. 1 EGV ausdrücklich verankert und besagt, dass die EG nicht über eine Kompetenz-Kompetenz, d. h. die Kompetenz neue Kompetenzen zu begründen, verfügt. Sie bedarf daher einer ausdrücklichen Kompetenzzuweisung durch den EG-Vertrag, um eine bestimmte Materie rechtlich regeln zu können (vgl. Rudolf Streinz, Europarecht, § 3 Rn. 121, § 6 Rn. 436; ders. in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 5 Rn. 2; Christian Calliess, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 5 Rn. 8; Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 5 Rn. 2). Alternativ zu dem Begriff „Grundsatz der begrenzten Ermächtigung“ wird auch vom „Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung“, der „begrenzten Kompetenz“, der „begrenzten Handlungsermächtigung“, etc. gesprochen (vgl. Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 30 Fn. 4; Michael Rodi, Die Subventionsrechtsordnung, 2000, S. 261). 714 Zuleeg, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 5 Rn. 2; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 268 Rn. 5; Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 32; Cichy, Wettbewerbsverfälschungen durch Gemeinschaftsbeihilfen, S. 47; Jarass, AöR 121 (1996), S. 174 ff. (175, 183); a. A. Albert Bleckmann, Europarecht, § 7 Rn. 383. 715 Armin von Bogdandy/Jürgen Bast in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union Art. 5 EGV, Rn. 17; Jarass, AöR 121 (1996), S. 174 ff. (175). 716 Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 32; vgl. Dieter Kugelmann, in: Streinz (Hrsg.), EUV/ EGV, Art. 211 Rn. 36. 717 Bieber, EuR 1982, S. 115 ff. (118); ders. in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), Vorbemerkungen zu den Artikeln 268 bis 280 EG Rn. 5; Cichy, Wettbewerbsverfälschungen durch Gemeinschaftsbeihilfen, S. 48 f. 718 Vgl. z. B. Art. 153, 163, 177 EGV.

A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund

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werden719. Somit folgt die Ausgabenkompetenz der EG regelmäßig aus ihrer Sachkompetenz. Des Nachweises einer besonderen Finanzierungszuständigkeit bedarf es insoweit folglich nicht720. Dem Rat der Europäischen Gemeinschaft wird durch Art. 37 Abs. 2 UAbs. 3 EGV die Kompetenz eingeräumt, im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik die erforderlichen Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen zu erlassen. Da die ELER-Verordnung dem Kompetenzbereich dieser Vorschrift unterfällt, wird auch die in der Verordnung vorgesehene Vergabe finanzieller Mittel entsprechend den obigen Ausführungen von dieser Kompetenzzuweisung gedeckt721. Eine Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft für die Beteiligung an der Finanzierung des Vertragsnaturschutzes ist somit gegeben722. Grundsätzlich wäre es daher auch möglich den Finanzierungsanteil der EG zu erhöhen. Allerdings ist hierfür momentan kein dringendes Bedürfnis gegeben, weil Agrarumweltmaßnahmen (und die in diesem Rahmen vorgesehenen Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes) in der Bundesrepublik Deutschland nahezu flächendeckend angeboten werden. Einer stärkeren finanziellen Unterstützung scheinen hingegen die kleineren nicht kofinanzierten Programme der Länder und Kommunen zu bedürfen, um ihre Einstellung zu verhindern. Sie ermöglichen häufig eine individuellere, an die besonderen Gege719 Bieber, in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/EGV, Vorbemerkungen zu den Artikeln 268 bis 280 EG Rn. 5; Bleckmann, DÖV 1977 S. 615 ff. (618 f.); Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 41. 720 Bieber, EuR 1982, S. 115 ff. (118); ders. in: von der Groeben/Schwarze (Hrsg.), EUV/ EGV, Vorbemerkungen zu den Artikeln 268 bis 280 EG Rn. 5; Waldhoff, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 268 Rn. 5; Siegfried Magiera, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), Recht der Europäischen Union, Art. 199, Rn. 10; Matthias Niedobitek, in: Streinz (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 268 Rn. 2; Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 41 f.; Cichy, Wettbewerbsverfälschungen durch Gemeinschaftsbeihilfen, S. 48 f.; a. A. Triantafyllou, Vom Vertrags- zum Gesetzesvorbehalt, S. 201 f. 721 So auch für die Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 119. 722 Auf den ersten Blick erscheint es problematisch, dass die EG die Kosten für die Maßnahmen nicht vollständig übernimmt, sondern sich lediglich daran beteiligt, da die Mitgliedstaaten gemäß Art. 39 Abs. 1 der ELER-Verordnung dazu verpflichtet sind, die Beihilfen flächendeckend anzubieten. Hierin könnte ein Verstoß gegen das Konnexitätsprinzip zu sehen sein, das ein weitgehendes Zusammenfallen von Finanzierungskompetenz, die auch die Befugnis umfasst anzuordnen, dass und unter welchen Bedingungen Gelder vergeben werden, und Finanzierungslast erfordert (vgl. Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 124). Ein solches Vorgehen wird jedoch allgemein dann als zulässig angesehen, wenn die belasteten Mitgliedstaaten entweder an den Entscheidungsprozessen beteiligt werden oder sie den geplanten Finanzierungsmodalitäten zustimmen (Cichy, Wettbewerbsverfälschungen durch Gemeinschaftsbeihilfen, S. 51 f.; Rodi, Die Subventionsrechtsordnung, S. 296; nach EuGH, Gutachten 1/78 vom 4.10.1979, Internationales Naturkautschuk-Übereinkommen, Slg. 1979, S. 2871 (2918 Rn. 60) erfordert eine Finanzierung zu Lasten der Mitgliedstaaten deren Beteiligung an den Entscheidungsprozessen). Da die Mitgliedstaaten nach Art. 15 der Verordnung die Entwicklungsprogramme, auf deren Grundlage die Förderung erfolgt unter Einhaltung der Vorgaben der Verordnung, selbst entwerfen, kommt ihnen ein wesentliches Mitgestaltungs- und Mitentscheidungsrecht zu. Ein Verstoß gegen das Konnexitätsprinzip liegt daher nicht vor.

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benheiten der Landschaft angepasste, Gestaltung der jeweiligen Maßnahmen723. Als zusätzlicher Kapitalgeber kommt insoweit jedoch nur der Bund in Frage.

II. Kompetenz des Bundes Anders als im EG-Vertrag werden die Zuständigkeiten für Bund und Länder hinsichtlich Gesetzgebung, Verwaltung und Finanzierung im Grundgesetz ausdrücklich geregelt. Neben der in Art. 30 GG enthaltenen Grundregel, wonach den Ländern die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben obliegt, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zulässt, finden sich in den Art. 70 ff., Art. 83 ff. und Art. 104 a ff. GG detaillierte Vorschriften, die die Kompetenzen im einzelnen festlegen. Die Grundregel für die Verteilung der Finanzierungskompetenz ist in Art. 104 a Abs. 1 GG enthalten. Hiernach kommt die Kompetenz demjenigen Glied der Bundesrepublik zu, das die damit verbundenen Aufgaben wahrzunehmen hat. Die Aufgabenverantwortung wiederum ergibt sich aus der verfassungsrechtlich zugewiesenen Verwaltungskompetenz724. Gemäß Art. 30 GG sind die Länder daher solange zuständig, wie das Grundgesetz dem Bund nicht ausdrücklich Zuständigkeiten zuweist, insbesondere durch die Art. 87, 87 b, 87 e Abs. 1 und Abs. 2, Art. 87 f Abs. 2 S. 2, Art. 88, 89 Abs. 2 S. 1 und S. 2 GG725. Es kommt somit nicht darauf an, wer das kostenverursachende Gesetz erlassen oder in sonstiger Weise die Ausgabe veranlasst hat726. Mit der in Art. 104 a Abs. 1 GG angeordneten Finanzierungszuständigkeit geht gleichzeitig ein Verbot der Fremd- wie auch der Mischfinanzierung einher727. Der Bund darf daher die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nicht finanziell unterstützen. Da jedoch bei der gesetzesakzessorischen Verwaltung die Gesetzgebungskompetenz und Verwaltungszuständigkeit sehr häufig auseinander fallen, weil die Länder überwiegend Bundesgesetze auszuführen haben, führt diese Regelung häufig zu problematischen Ergebnissen728. Deshalb hat das Grundgesetz in Art. 104 a Abs. 2–6, Art. 104 b, Art. 91 a und b sowie in Art. 120 und 120 a GG Ausnahmen von dieser Grundregel vorgesehen. 723 Zwar müssen auch diese Programme zumindest den Vorgaben der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstwirtschaft entsprechen, diese eröffnet jedoch bei entsprechender Begründung einen größeren Spielraum als die ELER-Verordnung (bspw. hinsichtlich der Beihilfenhöhe oder der Vertragslaufzeit). 724 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 4; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 10; Gunnar Schuppert, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 13. 725 Hans Ruhe, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 2. 726 Ruhe, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 2; Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 140; Gunnar Schuppert, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 13; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 13. 727 Ruhe, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 2; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 91 a Rn. 6; Markus Heinzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 6; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 12; Degenhart, Staatsrecht I, Staatsorganisationsrecht, § 5 Rn. 534. 728 Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 140.

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Trotz der mittlerweile konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Naturschutz und die Landschaftspflege gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG liegt daher die Verwaltungskompetenz gemäß Art. 83 GG und damit auch die Finanzierungslast gemäß Art. 104 a Abs. 1 GG bei den Ländern. Eine Kompetenz des Bundes für die Finanzierung des Vertragsnaturschutzes kann sich daher nur bei Vorliegen einer ausdrücklichen Zuständigkeitszuweisung oder bei Anwendbarkeit einer Ausnahmevorschrift ergeben.

1. Verwaltungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 87 Abs. 3 GG Art. 87 Abs. 3 GG gibt dem Bund die Möglichkeit für Angelegenheiten im Rahmen seiner Gesetzgebung, für die die Verwaltungskompetenz bei den Ländern liegt, durch Bundesgesetz eine eigene Verwaltungszuständigkeit zu begründen und damit die Verwaltungshoheit der Länder zu beenden729. Durch diese Kompetenznorm kann sich der Bund somit neben der Verwaltungskompetenz auch eine Finanzierungskompetenz eröffnen. Ob er sich aus Art. 87 Abs. 3 GG auch eine solche Kompetenz für den Vertragsnaturschutz schaffen könnte, ist jedoch sehr zweifelhaft730. Von Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG wird der Bund dazu ermächtigt selbstständige Bundesoberbehörden731 und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts732 zu errichten. Dies ist jedoch nur für die Wahrnehmung solcher Aufgaben zulässig, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder wahrgenommen werden können733. Einer einzel-

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Hömig, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 10; BVerfGE 14, 210 f. Darüber hinaus ist auch davon auszugehen, dass der Bund an einer Verwaltungskompetenz gemäß Art. 87 Abs. 3 GG für den Vertragsnaturschutz nicht interessiert sein wird, weil hierdurch die Verwaltungskompetenz der Länder verdrängt würde und der Bund damit die Finanzierung allein zu tragen hätte (vgl. Lerche, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 87 Rn. 175). 731 Hierunter fallen organisatorisch und funktionell verselbstständigte Behörden. Bspw. wurde für den Bereich des Naturschutzes mit Gesetz vom 06.08.1993 im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit das Bundesamt für Naturschutz errichtet (BT-Drs. 12/4326 S. 6). Seine Aufgabe ist gemäß § 2 Abs. 1 des Gesetzes die Erledigung aller Verwaltungsaufgaben des Bundes auf den Gebieten des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die ihm durch Bundesgesetz zugewiesen werden. 732 Hiervon werden alle Rechtsträger der bundesunmittelbaren Verwaltung einschließlich der Mischformen sowie Stiftungen des öffentlichen Rechts erfasst. 733 Hömig, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 87 Rn. 11. Art. 87 Abs. 3 GG beinhaltet keine ministerielle Direktkompetenz, daher können die Verwaltungsbefugnisse nicht ohne den Aufbau der in Abs. 3 vorgesehenen Behörden ausgeweitet werden (Lerche, in: Maunz/Dürig GG, Art. 87 Rn. 168). Von dieser Vorschrift erfasst wird jedoch auch die Aufgabenübertragung an bestehende, auf der Grundlage des Abs. 3 geschaffene Verwaltungseinrichtungen des Bundes. Soweit die Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 GG gegeben sind, könnte die Wahrnehmung des Vertragsnaturschutzes daher auch auf das Bundesamt für Naturschutz übertragen werden. 730

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nen Behörde wird es jedoch kaum gelingen, den mit der Handhabung des Vertragsnaturschutzes verbundenen Verwaltungsaufwand zu bewältigen. Nach Art. 87 Abs. 3 S. 2 GG ist darüber hinaus bei dringendem Bedarf auch die Errichtung von bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden zulässig. Diese dürfen jedoch nur eingesetzt werden, wenn dem Bund Aufgaben neu erwachsen. Strittig ist zwar, ob hierunter, neben Aufgaben, die bisher weder vom Bund noch von den Ländern wahrgenommen wurden, auch Aufgaben zu verstehen sind, die bisher von den Ländern erfüllt wurden, wenn durch neue Gesichtspunkte eine Übernahme in die Zuständigkeit bundeseigener Mittel- und/oder Unterbehörden dringend erforderlich erscheint. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass sich für den Vertragsnaturschutz neue Gesichtpunkte ergeben hätten, die dessen Wahrnehmung durch den Bund erforderlich erscheinen lassen. Der Bund kann sich daher aus dieser Norm keine Finanzierungskompetenz für den Vertragsnaturschutz schaffen.

2. Ausnahmen vom Konnexitätsgrundsatz Eine Beteiligung des Bundes an der Finanzierung des Vertragsnaturschutzes ist somit nur dann zulässig, wenn eine der im Grundgesetz vorgesehenen Durchbrechungen des Konnexitätsgrundsatzes eingreift.

a) Ausnahme gemäß Art. 104 a Abs. 3 GG Von den in Art. 104 a GG vorgesehenen Ausnahmen könnte für die vorliegende Fragestellung möglicherweise die in Art. 104 a Abs. 3 GG enthaltene Regelung eine Finanzierungskompetenz des Bundes begründen. Hiernach können Bundesgesetze, die von den Ländern ausgeführt werden und eine Geldleistung vorsehen, bestimmen, dass der Bund diese Kosten ganz oder zum Teil trägt. Ein solches Geldleistungsgesetz liegt vor, wenn ein formelles Gesetz die wesentlichen Merkmale der Geldleistungen, insbesondere die Höhe der Zuwendungen und die Modalitäten der Leistungsvergabe, bestimmt734. Da sich lediglich in § 8 BNatSchG eine bundesgesetzliche Regelung zum Vertragsnaturschutz findet, kommt vorliegend nur dieses Gesetz als Geldleistungsgesetz i. S. d. Art. 104 a Abs. 3 GG in Betracht. Das Bundesnaturschutzgesetz wird jedoch als Rahmengesetz überwiegend nicht von den Ländern ausgeführt, sondern bedarf einer Konkretisierung durch Landesgesetze. Insbesondere enthält § 8 BNatSchG keine Vorgaben hinsichtlich der Höhe der im Rahmen des Vertrags734 Ruhe, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 6; Schuppert, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 22; a. A. Heinzen, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 104 a Rn. 22.

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naturschutzes zu vergebenden Mittel oder den an die eingegangenen Verpflichtungen zu stellende Anforderungen, um eine Zuwendung zu rechtfertigen. Das Bundesnaturschutzgesetz stellt somit kein Geldleistungsgesetz i. S. d. Art. 104 a Abs. 3 GG dar. Da keine weiteren Bundesgesetze vorhanden sind, die Regelungen bzgl. des Vertragsnaturschutzes enthalten, ergibt sich aus Art. 104 a Abs. 3 GG keine Kompetenz des Bundes für eine Finanzierungsbeteiligung an den Verträgen.

b) Ausnahme gemäß Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG Eine Finanzierungskompetenz des Bundes für den Vertragsnaturschutz kann sich mangels Eingreifen der übrigen Ausnahmeregelungen nur noch aus Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG (Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes) ergeben. Art. 91 a GG wurde durch das Finanzreformgesetz von 1969735 in das Grundgesetz eingefügt. Da sich nach 1949 sehr schnell eine intensive administrative Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern sowie den Ländern untereinander in Form von informellen Absprachen und Konferenzen, Verwaltungsabkommen und Staatsverträgen sowie durch Finanzhilfen und Fonds des Bundes736 entwickelte737, dies jedoch vom Grundgesetz so nicht vorgesehen war738 und daher Zweifel über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser Kooperationsformen bestand, wurde nach einer verfassungsrechtlichen Verankerung dieser als erforderlich angesehenen Praktiken verlangt739. Der daraufhin von der Sachverständigenkommission („Troeger-Kommission“), die zur Vorbereitung einer umfassenden Neugestaltung der Finanzverfassung eingesetzt wurde, erarbeitete Vorschlag einer Generalklausel für die Gemeinschaftsaufgaben wurde von den Ländern als zu weitgehend erachtet740. Zum einen sollte die Festlegung der Gemeinschaftsaufgaben lediglich durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erfolgen741. Zum anderen sollte nach der Generalklausel ein Zusammenwirken von Bund und Ländern bei der Erfüllung jeglicher staatlicher Aufgaben, deren Ausführung den Ländern obliegt, zulässig sein, soweit die Aufgaben für die Ge735 Einundzwanzigstes Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Finanzreformgesetz) vom 12.05.1969, BGBl. I S. 359. 736 Bspw. hat der Bund seit Bestehen der Bundesrepublik an der Landwirtschaftsförderung im Rahmen des grünen Plans mitgewirkt (Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 91 a Rn. 1; Ruhe, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Gemeinschaftsaufgaben Rn. 2). 737 Werner Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 2; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 2, 3. 738 Eine gemeinsame Aufgabenerledigung wurde bis dahin nur in Art. 73 Nr. 10 und Art. 87 Abs. 1 Nr. 2 GG vorgesehen (vgl. Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 2 Fn. 4). 739 Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 4; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 2; Rainer Schlegel, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 7 f. 740 /Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 5; Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 182. 741 Art. 85 a Abs. 1 und Abs. 2 S. 1 des Entwurfs der Kommission.

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samtheit bedeutsam sind und einer langfristigen gemeinsamen Planung bedürfen. Letzten Endes einigten sich Bund und Länder darauf, an Stelle der Generalklausel die einzelnen Gegenstände der Gemeinschaftsaufgaben im Grundgesetz abschließend aufzuführen, was mit Einführung der Art. 91 a, 91 b GG durch das Finanzreformgesetz geschehen ist. Im Zuge der Änderungen des Grundgesetzes durch das Föderalismusreformgesetz wurde an den Gemeinschaftsaufgaben in Art. 91 a und 91 b GG, trotz der teilweise heftigen Kritik an ihnen742, grundsätzlich festgehalten. Lediglich der Ausbau und Neubau von Hochschulen einschließlich der Hochschulkliniken (Art. 91 a Abs. 1 Nr. 1 GG (a. F.)) und die Bildungsplanung (Art. 91 b S. 1 GG (a. F.)) stellen nun keine Gemeinschaftsaufgaben mehr dar und sind damit von den Ländern allein zu finanzieren743. Das Beibehalten der übrigen Gemeinschaftsaufgaben wurde für erforderlich gehalten, da diese eine wichtige Koordinierungsfunktion im Zusammenhang mit der Beihilfen- und Strukturpolitik der Europäischen Union hätten und die wirtschafts- und strukturpolitischen Gegebenheiten und Entwicklungen in den verschiedenen Teilen des Bundesgebietes erhebliche Unterschiede aufweisen würden744. Da der inhaltliche Anwendungsbereich der Gemeinschaftsaufgaben durch die Reform nicht verändert bzw. erweitert wurde745, ist nach wie vor fraglich, ob und inwieweit eine finanzielle Beteiligung des Bundes am Vertragsnaturschutz im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) nach Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG zulässig ist. In der juristischen Kommentarliteratur zu Art. 91 a Abs. 1 GG findet sich häufig der pauschale Hinweis, dass Maßnahmen der Natur- und Landschaftspflege nicht von dieser Vorschrift erfasst würden746. Eine Differenzierung nach den verschiedenen mittlerweile in der Praxis anzutreffenden Maßnahmen, die unterschiedlich starke Bezüge zur Agrarwirtschaft aufweisen, wird hierbei nicht vorgenommen. Darüber hinaus werden über die GAK seit jüngerer Zeit vermehrt auch Maßnahmen gefördert, die 742 Vgl. Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 6 f.; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 2, 8, jeweils mit weiteren Nachweisen; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 91 a Rn. 3 (Art. 109 Rn. 16 f.). 743 Jedoch stehen den Ländern nach Art. 143 c GG für den Zeitraum vom 1. Januar 2007 bis zum 31. Dezember 2019 für den Wegfall der Finanzierungsanteile des Bundes jährliche Beträge aus dem Haushalt des Bundes zu. 744 BR-Drs. 178/06 S. 20 f. = BT-Drs. 813/06 S. 10. 745 Die Veränderungen, neben der Abschaffung von zwei Gemeinschaftsaufgaben, betreffen lediglich das Verfahren bei der Ausführung der Gemeinschaftaufgaben. So wurde durch die Neufassung des Art. 91 a Abs. 2 GG der Regelungsspielraum für die Ausführungsgesetzgebung erweitert und durch Streichung der Abs. 3 (Zwang der Rahmenplanung) und 5 (Unterrichtungsansprüche von Bundesregierung und Bundesrat) zu einer Entbürokratisierung und Erleichterung der Bund-Länder-Zusammenarbeit beigetragen. 746 Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 20; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 91 a Rn. 41; Ruhe, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 4; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 91 a Rn. 4.

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(auch) dem Naturschutz und der Landschaftspflege dienen747. Da zudem eine noch stärkere Beteiligung des Bundes an der Finanzierung des Naturschutzes im Rahmen der GAK gefordert wird748, ist die schlichte Aussage, wonach sich Art. 91 a GG nicht auf die Natur- und Landschaftspflege erstreckt, daher mittlerweile nicht mehr ausreichend. Zur Beantwortung der Frage, welche Maßnahmen der GAK unterfallen können, ist vielmehr auch die sich aus den neuen Anforderungen an die Agrarwirtschaft749 ergebende veränderte Praxis zu berücksichtigen750.

aa) Zulässiger Umfang der Aufgabenwahrnehmung durch die GAK im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege Ausgangspunkt der Untersuchung ist die Auslegung des Begriffs „Verbesserung der Agrarstruktur“751. Dieser wird weder im Grundgesetz selbst definiert noch findet sich im Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAKG)752, das nach Art. 91 a Abs. 2 GG die Gemeinschaftsaufgabe näher bestimmen soll, eine Begriffsdefinition. In diesem Gesetz werden in § 1 Abs. 1 lediglich die Maßnahmen aufgeführt, die im Rahmen der GAK wahrgenommen werden. Nach bisher wohl herrschender Ansicht in der Literatur dienen solche Maßnahmen der Verbesserung der Agrarstruktur, die zu einer Verbesserung der landwirtschaftlichen Erzeugungs-, Arbeits- und Absatzbedingungen auf Dauer beitragen753. Der Begriff „Agrarwirtschaft“ ist insoweit wei747 Gefördert wird mittlerweile neben dem ökologischen Landbau, der extensiven Grünlandnutzung und den extensiven Produktionsverfahren auch bspw. eine extensive Weidenutzung bestimmter Grünlandflächen, die Erhaltung pflanzengenetisch wertvoller Grünlandvegetation oder die Beibehaltung extensiver Schaf- oder Ziegenhaltung. 748 Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 197 (Tz. 276); Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK); Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 185; Nottmeyer-Linden/Müller/Pasch, BfM-Skript 89 (2003), S. 103. 749 Im Vordergrund steht nicht mehr eine möglichst ertragreiche Produktion, von Interesse sind mittlerweile vielmehr insbesondere die Einkommenssicherung der Landwirtschaft und Erhaltung und Pflege der Kulturlandschaft (vgl. Pietscher, AgrarR 1986, S. 129 f. (130)). 750 Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 185; Pietscher, AgrarR 1986, S. 129; WWF, NABU, Reform der Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK) 2003. 751 Die in Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG ebenfalls vorgesehene Verbesserung des Küstenschutzes hat für den Vertragsnaturschutz keine Relevanz, da sie nur Maßnahmen an Deichen und Küstenschutzwerken zum Schutz der deutschen Nord- und Ostsee sowie an fließenden oberirdischen Gewässern im Tidegebiet zum Schutz vor Sturmfluten erfasst (Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 27; Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 91 a Rn. 45). 752 In der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juli 1988 (BGBl. I S. 1055), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Modulation von Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Änderung des GAK-Gesetzes vom 10. Mai 2002 (BGBl. I S. 1527). 753 Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 20; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 26; Ruhe, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 4.

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ter zu verstehen als die „Landwirtschaft“. Er umfasst daneben auch die Forst- und Fischereiwirtschaft754. Von der Gemeinschaftsaufgabe als erfasst werden allgemein auch solche Maßnahmen angesehen, die zwar auch dem Naturschutz bzw. der Landschaftspflege dienen, deren vorrangiges Ziel jedoch die Agrarstrukturverbesserung ist755. Ob darüber hinaus von der GAK auch solche Vorhaben unterstützt werden können, die vorwiegend den Naturschutz bzw. die Landschaftspflege bezwecken, ist bisher nicht eindeutig geklärt756. Schwierigkeiten ergeben sich jedenfalls bei dem Versuch, Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege unter das herkömmliche, ökonomisch ausgerichtete Verständnis der Agrarstrukturverbesserung zu subsumieren, da diese nicht unmittelbar zu einer Produktionssteigerung beitragen oder die Arbeits- oder Absatzbedingungen verbessern. Jedoch muss insoweit berücksichtigt werden, dass die teilweise vertretene Ansicht, wonach Maßnahmen zur Natur- und Landschaftspflege nicht auch einer Verbesserung der Agrarstruktur dienen können757, in dieser Undifferenziertheit nicht zutreffend ist. Sowohl die Sicherung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts als auch die Sicherung der nachhaltigen Nutzungsfähigkeit und Regenerationsfähigkeit der Naturgüter Boden und Wasser, sind für die Agrarwirtschaft und den Naturschutz gleichermaßen von Bedeutung758. Darüber hinaus ist auch zu beachten, dass der Begriff der Agrarstruktur entsprechend den sich ändernden Bedingungen einem stetigen inhaltlichen Wandel unterliegt und daher nicht auf eine bestimmte Auslegung begrenzt ist759, was insbesondere an der fehlenden verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Definition deutlich wird. Art. 91 a Abs. 1 GG lässt sich jedoch zumindest entnehmen, dass die Verbesserung der Agrarstruktur dem Gemeinwohl und damit wesentlichen Bedürfnissen der gesamten Bevölkerung dienen muss760. Zu diesen 754 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 91 a Rn. 41; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 20; Ruhe, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 4; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 74 Rn. 35; Ute Mager, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 26. 755 Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 184; Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 22; vgl. auch von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 52. Bspw. führt die im Rahmen der GAK geförderte extensive Grünlandnutzung zu einer Verlangsamung des Preisverfalls durch Verknappung der landwirtschaftlichen Güter und damit zu einer Verbesserung der Einkommenssituation in der Landwirtschaft (Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 185). 756 Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 21. 757 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 91 a Rn. 41; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 20. 758 Rohlfs, NuR 1991, S. 473 ff. (477); Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 21. 759 BT-Drucks. V/4090, S. 1 ff.; Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 23; im Ergebnis auch: Pietscher, AgrarR 1986, S. 129 f. (130) und Rodi, Finanzierungskompetenzen, S. 185. 760 /Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 22; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 11; Pietscher, AgrarR 1986, S. 129 f. (130).

A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund

175

Bedürfnissen zählen, neben einer gesicherten Lebensmittelerzeugung, in zunehmendem Maße auch die Erhaltung und Pflege der natürlichen Umwelt und der gewachsenen Kulturlandschaft761. Bei der Einführung der GAK in das Grundgesetz mag der negative Einfluss einer intensiven Bewirtschaftung auf die Umwelt noch nicht erkannt und der Bestand der Kulturlandschaft noch als selbstverständlich gegeben hingenommen worden sein. In den vergangenen Jahrzehnten hat sich jedoch gezeigt, dass die, insbesondere durch Subventionen der Gemeinschaft hervorgerufene, überwiegend auf Ertragssteigerung ausgerichtete Bewirtschaftung sowohl die Natur als auch den Bestand der gewachsenen Kulturlandschaft bedroht. Um diesen Problemen entgegenzuwirken, wurde auf Gemeinschaftsebene 1992 die Agrarumweltverordnung erlassen762, die in Deutschland neben den spezifischen Länderprogrammen auch durch ein in die GAK integriertes Rahmenprogramm des Bundes umgesetzt wurde763. Am Erlass dieser Programme und der Agrarumweltverordnung wird deutlich, dass die Bedeutung der Landwirtschaft für den Naturschutz und die Landschaftspflege mittlerweile ebenso erkannt wurde wie auch das Erfordernis einer entsprechenden Vergütung der Landwirte für ihre Dienste an Natur und Landschaft. Auf Grund dieser geänderten Zielsetzungen in der Agrarpolitik können deshalb nunmehr auch Maßnahmen, die überwiegend der Landschaftspflege und dem Naturschutz dienen, dem Bereich der Agrarstruktur zugerechnet werden, soweit sie einen Bezug zur Agrarwirtschaft aufweisen764. Schwierig zu beantworten bleibt jedoch die Frage, welcher Intensität dieser Bezug sein muss. Es wird unproblematisch als ausreichend angesehen werden können, wenn die entsprechenden Maßnahmen auf landwirtschaftlich genutzten Flächen im Rahmen ihrer Bewirtschaftung vorgenommen werden. Eine hinreichende Nähe zur Agrarstruktur ist aber auch dann zu bejahen, wenn Maßnahmen auf nicht agrarwirtschaftlich genutzten Flächen erfolgen, soweit diese einer landwirtschaftlichen Fläche benachbart sind und eine unmittelbare Bedeutung für die agrarwirtschaftlich genutzte Fläche haben, bspw. als Ausgleich für Beeinträchtigungen der Natur, die durch die agrarwirtschaftliche Nutzung angrenzender Flächen hervorgerufen wird765. Darüber hinaus weisen solche landschaftspflegenden Maßnah761

Pietscher, AgrarR 1986, S. 129 f. (130). Vgl. 1. Teil A. 763 1994 wurde die Förderung von Maßnahmen für eine markt- und standortangepasste Landbewirtschaftung (§ 1 Abs. 1 Nr. 1 b) GAKG), auf deren Grundlage Agrarumweltmaßnahmen finanziert werden, in die GAK aufgenommen (vgl. Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ vom 11.11.1993, BGBl. I, S. 1865). 764 Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 25. Vgl. hierzu auch Schlegel, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 58 der ebenfalls darauf hinweist, dass sich die Frage, ob eine Maßnahme die vorhandene Agrarstruktur verbessert, danach richtet, welche Funktion der Land- und Forstwirtschaft in der Staatspraxis beigemessen wird. 765 Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 26, 98. Als Beispiel können Acker- und Uferrandstreifen genannt werden. 762

176

4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

men einen ausreichenden Bezug zur Agrarwirtschaft auf, die mit traditionellen Mitteln der Landwirtschaft vorgenommen werden, selbst wenn sie auf Flächen erfolgen, die ohne die finanzielle Förderung dieser Maßnahmen landwirtschaftlich nicht mehr genutzt werden würden, weil ihre Bewirtschaftung wenig produktiv ist (z. B. extensive Schaf- oder Ziegenhaltung zur Erhaltung marginaler Grünlandstandorte). Hingegen ist bei von Landwirten ausgeübten Pflegemaßnahmen in größeren Schutzgebieten außerhalb landwirtschaftlich genutzter Flächen ein ausreichender Bezug zur Agrarstruktur schwierig zu begründen. Jedenfalls handelt es sich hierbei nicht mehr um die nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 b) GAKG geförderten Agrarumweltmaßnahmen. Denkbar wäre es, diese Pflegeleistungen als Nebenerwerbstätigkeiten der Landwirte i. S. d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 d) GAKG766 anzusehen. Gefördert wird hiervon die Diversifizierung landwirtschaftlicher Einkommensquellen, um den Landwirten durch Einkommenskombinationen eine Anpassung an den agrarstrukturellen Wandel zu ermöglichen. Als Fördertatbestände sind bisher bspw. vorgesehen: die Direktvermarktung, Urlaub auf dem Bauernhof, Pensionstierhaltung oder haus- und landwirtschaftliche Dienstleistungen767. Im Rahmen der landwirtschaftlichen Dienstleistungen können je nach Bundesland auch betriebliche Investitionen für die Landschaftspflege gefördert werden768. Von der GAK werden somit auch Tätigkeiten gefördert, die nicht dem herkömmlichen Berufsbild eines Landwirts entsprechen. Es liegt daher die Annahme nahe, auch die Vornahme von Pflegemaßnahmen selbst als förderfähigen Tatbestand anzusehen, zumal es sich hierbei um eine Tätigkeit handelt, die mit der traditionellen landwirtschaftlichen Bodenbearbeitung verwandt ist769. Hiergegen spricht jedoch, dass im Rahmen der Diversifizierungsförderung lediglich die notwendigen Investitionen der Landwirte zur Schaffung zusätzlicher Einkommensquellen aus selbstständiger Tätigkeit mitfinanziert werden770. Dies ist für die Vornahme von Pflegemaßnahmen jedoch nicht ausreichend, da nicht nur die hierfür erforderlichen Investitionen (bspw. die Anschaffung bestimmter Gerätschaften) einer Finanzierung bedürfen, sondern 766 Hiernach werden solche Maßnahmen zur Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Land- und Forstwirtschaft als Gemeinschaftsaufgabe i. S. d. Art. 91 Abs. 1 Nr. 2 GG wahrgenommen, die nicht unter die davor genannten Varianten subsumiert werden können und „unter besonderer Berücksichtigung der bäuerlichen Familienbetriebe für die gesamte Land- und Forstwirtschaft bedeutsam sind“. 767 Vgl. GAK-Rahmenplan 2006–2009, Förderbereich: Verbesserung der Produktions- und Vermarktungsstrukturen, Grundsätze für die einzelbetriebliche Förderung landwirtschaftlicher Unternehmen, A. Agrarinvestitionsförderungsprogramm Nr. 2.1.3. 768 Vgl. Information des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz, 18.08.2006, abrufbar unter: http: // www. bmelv.de/ cln_044/ nn_ 750582/DE/04Landwirtschaft/Foerderung/Foerderung Einkommenskombi.html_nnn=true. 769 Vorsichtig bejahend: Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 98, 103. 770 Vgl. GAK-Rahmenplan 2007–2010, Grundsätze für die einzelbetriebliche Förderung landwirtschaftlicher Unternehmen, Teil B: Förderung von Investitionen zur Diversifizierung, Nr. 1 (Zuwendungszweck).

A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund

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auch die Ausübung der Tätigkeit selbst. Im Gegensatz zu den anderen im Rahmen der GAK geförderten Diversifizierungen besteht nämlich an der naturschützenden Landschaftspflege üblicherweise keine private Nachfrage. Dies spricht dafür, diese Maßnahmen nicht unter den Fördertatbestand des § 1 Abs. 1 Nr. 1 d) GAKG zu fassen. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass eine Verbesserung der Agrarstruktur durch eine Bundesfinanzierung dieser Tätigkeit nur insoweit herbeigeführt werden kann, als den landwirtschaftlichen Unternehmen eine zusätzliche Einkommensquelle eröffnet wird. Dies allein erfüllt jedoch nicht die Voraussetzungen des Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG, da nur solche Maßnahmen hiervon erfasst werden, die zu einer dauerhaften Strukturverbesserung der Landwirtschaft beitragen771. Bei einer staatlichen Finanzierung von naturschützenden Landschaftspflegemaßnahmen ist die Strukturverbesserung jedoch dahin, sobald die finanzielle Unterstützung nicht mehr erfolgt. Auch kann die Argumentation, wonach sich eine Finanzierung über die GAK mit dem gewandelten Berufsbild des Landwirts begründen lässt, hier nicht mehr weiterhelfen. Die Vornahme dieser Pflegemaßnahmen betrifft ausschließlich den Bereich des Naturschutzes, dessen Ausführung den Ländern obliegt. Insbesondere wurde der Forderung nach einer Gemeinschaftsaufgabe für den Naturschutz772 im Rahmen der Föderalismusreform nicht nachgekommen, so dass sich an der Zuständigkeit der Länder und der Auslegung der Gemeinschaftsaufgabe nichts geändert hat. Es steht daher nach wie vor im Ermessen der Länder, ob (soweit keine bundesrechtliche Pflicht besteht) und von wem sie diese Pflegemaßnahmen vornehmen lassen. Eine Finanzierung über die GAK ist daher bei reinen Naturschutzmaßnahmen, selbst wenn sie von Landwirten vorgenommen werden, nicht möglich773, da es sich hierbei nicht mehr um eine naturverträgliche Landwirtschaft handelt. Diese Kriterien können grundsätzlich auch auf landschaftspflegende Maßnahmen in der Forstwirtschaft angewendet werden. Daher sind Maßnahmen, die darauf abzielen die Stabilität der Wälder und damit ihre besonderen ökologischen Funktionen zu sichern, bspw. durch den Anbau standortgerechter Baumarten oder den Verzicht auf eine bestimmte Düngung, im Rahmen der GAK förderbar. Dies gilt ebenso für die Pflege von Waldaußen- und Waldinnenrändern, da diese zur Stabilitätssicherung der Wälder beitragen. Reine Pflegeleistungen hingegen unterfallen nicht der GAK.

771 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 91 a Rn. 42; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 26; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 20. 772 So Rohlfs, NuR 1991, S. 473 ff. (476 ff.). 773 Krüger/Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 26, in diesem Sinne auch Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 191 (Tz. 262).

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

bb) Bisherige Unterstützung des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Bereich der Agrarstruktur durch die GAK Die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung wurde 1994 als § 1 Abs. 1 Nr. 1 b) in das GAKG eingefügt, um auch eine umweltfreundliche Landbewirtschaftung finanziell unterstützen zu können. Gefördert wurden zunächst nur „extensive Produktionsverfahren im Ackerbau“, die „extensive Grünlandnutzung“ und „ökologische Anbauverfahren“, deren vorrangiges Ziel jedoch in der Verbesserung der Erzeugungs-, Arbeits- und Absatzbedingungen der Landund Forstwirtschaft liegt774. In den folgenden Jahren wurden diese Maßnahmen um die Fördertatbestände „mehrjährige Flächenstilllegung“ und „umwelt- und tiergerechte Haltungsverfahren“ ergänzt und inhaltlich weiter ausgestaltet. So wird bspw. im Rahmen der „Förderung der extensiven Produktionsverfahren im Ackerbau“ die Anlage von Blüh- und Schonstreifen finanziell unterstützt775. Die „Förderung extensiver Grünlandnutzung“ erfasst u. a. eine extensive Weidenutzung bestimmter Grünlandflächen776 oder die Erhaltung pflanzengenetisch wertvoller Grünlandvegetation777. Für kurze Zeit war im Rahmen dieses Fördertatbestandes auch die Beibehaltung extensiver Schaf- oder Ziegenhaltung als Förderangebot vorgesehen778. Die „Förderung umwelt- und tiergerechter Haltungsverfahren“ unterstützt z. B. die Sommerweidehaltung von Rindern779. Im Bereich der Förderung der Forstwirtschaft durch die GAK finden sich Förderangebote mit naturschutzfachlicher Ausrichtung unter Punkt B („Förderung einer naturnahen Waldbewirtschaftung“) des GAK-Rahmenplans 2007–2010780. Eine finanzielle Unterstützung erhalten Forstwirte hiernach z. B. für den Umbau von forstlichen Reinbeständen und nicht standortgerechten Beständen in stabile

774 Von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 52. Die Beteiligung des Bundes beträgt bei Agrarumweltmaßnahmen gemäß § 10 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ 60 %. 775 Vgl. GAK-Rahmenplan 2007–2010, Nr. 2.7. Die Erstellung eines Rahmenplanes war vor der Föderalismusreform in Art. 91 a Abs. 3 GG zwingend vorgeschrieben. Im Zuge der Reform wurde dieses Erfordernis jedoch gestrichen, um die Voraussetzungen für eine Entbürokratisierung und Erleichterung der Bund-LänderZusammenarbeit zu schaffen (vgl. BR-Drucks. 178/06, S. 37). Die bisher ergangenen Rahmenpläne waren im Interesse der Kontinuität der Planung jeweils auf mehrere Jahre angelegt (vgl. Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 27). 776 Vgl. GAK-Rahmenplan 2007–2010, Nr. 2.3.1. 777 Vgl. GAK-Rahmenplan 2007–2010, Nr. 2.3.2. 778 Vgl. GAK-Rahmenplan 2005–2008, Nr. 2.5. Die Förderung dieser Maßnahme wurde jedoch schon im darauf folgenden GAK-Rahmenplan 2006–2009 nicht mehr angeboten. 779 Vgl. GAK-Rahmenplan 2007–2010, Nr. 2.1. 780 In den vorangegangenen GAK-Rahmenplänen finden sich diese Förderangebote unter Punkt G („Förderung von Maßnahmen zur Erhöhung der Stabilität der Wälder“). Größere inhaltliche Veränderungen waren mit dieser Umstellung jedoch nicht verbunden.

A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund

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Laub- und Mischbestände781, für die Gestaltung und Pflege naturnaher Waldaußenund Waldinnenränder782 oder für den Einsatz von Rückepferden783.

cc) Zulässigkeit einer Erweiterung der Bundesfinanzierung auf den Vertragsnaturschutz In den Einführungen zu den jeweiligen Rahmenprogrammen der GAK war bisher stets der Hinweis enthalten, dass nur solche Aufgaben von Bund und Ländern als Gemeinschaftsaufgabe angesehen werden, die überwiegend der Agrarstrukturverbesserung dienen, während Maßnahmen, die vorwiegend der Erhaltung der Kulturlandschaft, der Landschaftspflege und Erholungsfunktion der Landschaft oder dem Tierschutz zu dienen bestimmt sind, allein aus Landesmitteln finanziert werden können784. Auf Grund dieser Vereinbarung beteiligt sich der Bund grundsätzlich nicht an der Finanzierung des Vertragsnaturschutzes785. Diesem Übereinkommen kann jedoch keine rechtliche Wirkung beigemessen werden, da weder Bund noch Länder über die Auslegung des Grundgesetzes bestimmen können786. Ob und inwieweit eine Beteiligung des Bundes an der Finanzierung des Vertragsnaturschutzes im Rahmen der GAK zulässig ist, bestimmt sich allein nach Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG. Wie bereits ausgeführt, dienen auch Naturschutz- und Landschaftspflegemaßnahmen der Verbesserung der Agrarstruktur, soweit sie einen Bezug zur Agrarwirtschaft aufweisen. Bei der Förderung einer naturschutzverträglichen landwirtschaftlichen Bewirtschaftung ist jedenfalls ein ausreichender Bezug gegeben787, unabhängig davon, ob sich die landwirtschaftlich genutzten Flächen in einem Schutzgebiet befinden oder nicht788. Daher können solche Maßnahmen, die üblicherweise im Rahmen des Vertragsnaturschutzes angeboten werden, weil sie sich auf bestimmte ausgewiesene Flächen beziehen (bspw. Naturschutzgebiete, Landschaftsschutzgebiete, 781

GAK-Rahmenplan 2007–2010, Nr. 7.2. GAK-Rahmenplan 2007–2010, Nr. 7.5. 783 GAK-Rahmenplan 2007–2010, Nr. 7.7. 784 Vgl. z. B für den Rahmenplan 2005–2008 BT-Drucks. 15/5820 S. 11 (Nr. 6). 785 Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 95. 786 Auch ist eine trennscharfe Abgrenzung kaum möglich. So wird mit der Kofinanzierung der „extensiven Bewirtschaftung bestimmter Grünlandflächen“ durch die GAK (vgl. GAKRahmenplan 2007–2010, Förderung extensiver Grünlandnutzung, Nr. 2.3) zur Sicherung der Artenvielfalt beigetragen (vgl. Elisabeth Hartmann/Anke Schekahn/Rainer Luik/Frieder Thomas, Kurzfassungen der Agrarumwelt- und Naturschutzprogramme, BfN-Skript 161 (2006), S. 54). 787 Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 97. 788 Von der GAK wurden auch bisher schon Maßnahmen in bestimmten von den Ländern auszuweisenden Gebieten finanziert (vgl. GAK-Rahmenplan 2007–2010, B. Förderung extensiver Grünlandnutzung, Nr. 2.3, 4.2.5). 782

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

besonders geschützte Biotope), die jedoch landwirtschaftlich genutzt werden, auch von der GAK mitfinanziert werden789. Ebenfalls einer Kofinanzierung durch den Bund ist bspw. die teilweise auch in den Vertragsnaturschutzprogrammen vorgesehene Förderung von Ackerrandstreifen fähig, da diese Flächen als Ausgleich für die durch die Bewirtschaftung der angrenzenden landwirtschaftlichen Flächen hervorgerufenen Beeinträchtigungen dienen790. Darüber hinaus könnte die Landschaftspflege mit Tieren zur Erhaltung bestimmter Grünlandstandorte, die vereinzelt neben den Agrarumweltprogrammen auch im Rahmen des Vertragsnaturschutzes angeboten wird791, von der GAK finanziell unterstützt werden792. In einzelnen Vertragsnaturschutzprogrammen ist jedoch auch eine Förderung von Maßnahmen vorgesehen, die einer Kofinanzierung durch die GAK nicht mehr zugänglich ist, weil es sich um reine Naturschutzmaßnahmen handelt, die keinen (ausreichenden) Bezug zur Agrarstruktur aufweisen793. Dies gilt bspw. für biotopverbessernde Maßnahmen, wie die Pflege von Gehölzen oder die Anlage bzw. Unterhaltung dauerhafter Kleinstrukturen durch Uferrandausformung. Hieran wird deutlich, dass es zwar nicht möglich ist, alle Maßnahmen, die im Rahmen von Vertragsnaturschutzprogrammen angeboten werden auch über die GAK zu fördern, bei einem Großteil der bisher nur von den Ländern und überwiegend auch von der EU finanzierten Programme wäre eine Bundesbeteiligung im Rahmen der GAK jedoch zulässig794. Eine Einschränkung der Länderkompetenzen hinsichtlich einer eigenständigen Finanzierung von (reinen) Naturschutzmaßnahmen würde dies schon deshalb nicht nach sich ziehen, weil diese nicht der GAK unterfallen und die Gesetzesausführung und -finanzierung gemäß Art. 83, 104 a Abs. 1 GG zum Kompetenzbereich der Länder gehört. Ebenso wenig besteht ein Zwang, eine mögliche Kofinanzie789

Dies gilt bspw. für die im Rahmen der Landschaftspflegerichtlinie Baden-Württemberg vorgesehenen Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes, die sich auf landwirtschaftliche Flächen beziehen oder für den im Hessischen Integrierten Agrarumweltprogramm vorgesehenen Anbau von Zwischensaaten. 790 Eine solche Förderung ist bspw. im Hessischen Integrierten Agrarumweltprogramm unter Pkt. B. 3 enthalten. Darüber hinaus werden Ackerrandstreifen auch durch die GAK im Rahmen der „Förderung extensiver Produktionsverfahren im Ackerbau oder bei Dauerkulturen“ unter Nr. 2.7 gefördert. 791 Vgl. z. B. Nr. 2.2. 2 des Niedersächsischen Kooperationsprogramms Naturschutz. 792 Für kurze Zeit war eine solche Förderung im Rahmen der GAK bereits vorgesehen. 793 Die Vornahme dieser Handlungen durch Landwirte stellt keinen ausreichenden Bezug zur Agrarwirtschaft dar. 794 Auf einem anderen Blatt steht die Frage nach der Praktikabilität einer Förderung des Vertragsnaturschutzes durch die GAK. Im Gegensatz zu den allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen ist der Vertragsnaturschutz eher der jeweiligen Gebietskulisse angepasst und damit in den einzelnen Ländern individueller ausgestaltet als die Agrarumweltprogramme. Zum einen ist jedoch die Individualität der Vertragsnaturschutzprogramme, da von den Ländern jedenfalls eine Kofinanzierung durch die EG im Rahmen der ELER-Verordnung angestrebt wird, rückläufig, darüber hinaus belassen die GAK-Rahmenpläne, die die Maßnahmen nur in ihren Grundzügen aufzeigen, den Ländern noch einen eigenen Gestaltungsspielraum.

A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund

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rung in Anspruch zu nehmen oder nur die im Rahmenplan vorgesehenen Förderungen anzubieten. Soweit die Länder Maßnahmen fördern möchten, die den Vorgaben des Rahmenplans nicht entsprechen bzw. über das angebotene Programm hinausreichen, sind sie hierzu berechtigt, solange dadurch die gemeinsam verfolgten Ziele der Gemeinschaftsaufgabe nicht unterlaufen werden795. Sie müssen dann jedoch auch die Kosten allein tragen796.

III. Ergebnis Abschließend kann festgehalten werden, dass hinsichtlich der Kofinanzierung des Vertragsnaturschutzes auf Ebene der EG, die sich auf die in Art. 39 der ELERVerordnung vorgesehenen Maßnahmen beschränkt, in Art. 37 EGV eine ausreichende Kompetenzgrundlage zu sehen ist. Auf Bundesebene kann eine Kofinanzierung des Vertragsnaturschutzes, wegen der Verwaltungszuständigkeit der Länder in diesem Bereich und mangels Eingreifen weiterer Ausnahmetatbestände, nur im Rahmen der GAK gemäß Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG erfolgen. Es ist jedoch nicht möglich, alle Maßnahmen, die auf Landesebene im Rahmen des Vertragsnaturschutzes angeboten werden, einer Kofinanzierung durch den Bund zuzuführen. Von der GAK können nur solche Naturschutz- und Landschaftspflegemaßnahmen finanziell unterstützt werden, die einen (ausreichenden) Bezug zur Agrarstruktur erkennen lassen. Ein solcher wird bei einem Großteil der angebotenen Maßnahmen zwar vorhanden sein, teilweise werden jedoch auch Maßnahmen angeboten, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen797. Der Forderung, wonach die GAK auf eine finanzielle Unterstützung des Vertragsnaturschutzes ausgeweitet werden soll, könnte somit in begrenztem Umfang nachgekommen werden, da eine stärkere Förderung des Naturschutzes und der Landschaftspflege als sie bisher im Rahmen der GAK erfolgt, zulässig wäre. Allerdings wird sich das Finanzierungsproblem selbst bei einer Erweiterung der GAK auf solche Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes, die noch einen ausreichenden Bezug zur Agrarwirtschaft aufweisen, nicht grundsätzlich lösen lassen. Zum einen, weil ein Teil der als erforderlich erachteten Maßnahmen unberücksichtigt bleibt, zum anderen, weil die Haushaltslage auf Bundesebene ebenfalls angespannt ist798. Es stellt sich daher die Frage, ob und wenn ja, inwieweit von ei-

795 Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 91 a Rn. 67; Heun, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 38; Siekmann, in: Sachs (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 28; Ruhe, in: Seifert/Hömig (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 7; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 91a Rn. 1; Mager, in: von Münch/Kunig (Hrsg.), GG, Art. 91 a Rn. 34; Schlegel, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), Art. 91 a Rn. 37 ff. 796 Vgl. BT-Drs. V/2861, Tz. 275. 797 A. A. wohl Kasperczyk et al., Naturschutz in der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“ (GAK), S. 103. 798 Vgl. allgemein zur knappe Finanzlage bei der Förderung umweltgerechter landwirtschaftlicher Bodennutzung Axer, DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1534).

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

ner finanziellen Entgeltung für die Vornahme landschaftspflegender Tätigkeiten abgesehen werden kann oder ob eine unentgeltliche gesetzliche Verpflichtung der Land- und Forstwirte zur Vornahme bzw. Unterlassung gewisser Maßnahmen stets einen unzulässigen Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen (insb. in Art. 14 GG) darstellen würde. Dieser Fragestellung wird im folgenden Abschnitt nachgegangen.

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen ohne entsprechende Ausgleichsgewährung In Deutschland wird mit über 17 Mio. Hektar fast die Hälfte der Staatsfläche landwirtschaftlich genutzt799. Weitere 29 % der Fläche unterliegen einer forstwirtschaftlichen Nutzung800. Damit kommt beiden Bewirtschaftungsformen, insbesondere aber der Landwirtschaft, eine beachtliche Verantwortung hinsichtlich des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu. Doch trotz dieser wichtigen Funktion zählt die Landwirtschaft, neben Industrie und Verkehr, zum dritten großen Verursacher von Belastungen der Ökosysteme, der Reduzierung der Biodiversität, von Beeinträchtigungen der natürlichen Bodenfunktionen und Belastungen der Grundund Oberflächengewässer801. Ursache dieser negativen Einflüsse auf die Umwelt ist die intensive Acker- und Viehwirtschaft802, die durch die bisherige Agrarpolitik hervorgerufen wurde. Insbesondere die nicht an eine umweltkonforme Bewirtschaftung gebundenen Stützungen und Direktzahlungen der EG tragen hierzu bei803. Fraglich ist jedoch, inwieweit die Land- und Forstwirte die ihnen zu Teil werdende Verantwortung, insbesondere in finanzieller Hinsicht, allein zu tragen haben. Erreichen lässt sich eine Verbesserung der Situation bspw. durch den Übergang von einer intensiven Flächenbewirtschaftung zu einer extensiven Landnutzung, 799 Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 173 (Tz. 225); Holger Spreen, Neue Anforderungen an die Landwirtschaft durch Cross Compliance, in: AuR 2005, S. 37 ff. (37); Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht; Entstehungsbedingungen, Kritik und Fortentwicklung, S. 27. 800 Müller, Die gute fachliche Praxis im Pflanzenschutz-, Düngemittel- und Bodenschutzrecht, S. 27; Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S. 27; von Petz, Umsetzungsmöglichkeiten des Vertragsnaturschutzes in der Forstwirtschaft, S. 10. 801 Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 173 (Tz. 225); Müller, Die gute fachliche Praxis im Pflanzenschutz-, Düngemittel- und Bodenschutzrecht, S. 21; Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S. 38 ff. 802 Vgl. hierzu Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 47. 803 Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 173 (Tz. 226); Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S. 1; Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, S. 3.

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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die u. a. nur eine eingeschränkte Düngung zulässt und daher zu Ertragseinbußen bei den Bewirtschaftern führt. Die Vornahme landschaftspflegender Tätigkeiten, z. B. die Pflege von Uferrandstreifen oder die Instandhaltung unrentabler und deshalb stillgelegter Flächen, ist ebenfalls mit Kosten verbunden, die eines Trägers bedürfen. Werden derartige Maßnahmen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes vom Staat finanziert, übernimmt dieser einen Teil der den Flächenbewirtschaftern obliegenden Verantwortlichkeit. Inwieweit jedoch tatsächlich eine Verpflichtung des Staates besteht, diese Kosten zu tragen ist, insbesondere auf Grund der knappen Haushaltslage, umstritten. Im folgenden Abschnitt wird daher untersucht, ob die bisher im Rahmen des Vertragsnaturschutzes vergüteten Maßnahmen auch einseitig-hoheitlich angeordnet werden könnten und insbesondere inwieweit diesbezüglich ein finanzieller Ausgleich zu gewähren wäre. Nur sofern den Land- und Forstwirten kein Anspruch auf Vergütung dieser dem Naturschutz zuträglichen Handlungen zusteht, ist in finanzieller Hinsicht durch die hoheitliche Auferlegung der Pflichten etwas gewonnen.

I. Erfordernis der Honorierung naturschützender bzw. landschaftspflegender Tätigkeiten Neben der Herstellung von Lebensmitteln und Holz erbringen die Landbewirtschafter (teilweise gewollt, vereinzelt unbeabsichtigt) auch Leistungen für den Naturschutz und die Landschaftspflege804. Als honorierungswürdig werden diese Dienste im Allgemeinen jedoch nur dann angesehen, wenn zum einen eine Knappheit hinsichtlich der begünstigten Naturressourcen besteht805 und zum anderen die Flächenbewirtschafter nicht zu dem jeweiligen naturschutzfreundlichen Verhalten rechtlich verpflichtet sind806. Dieses hätten sie vielmehr freiwillig und mit Verzicht auf die ökonomisch optimale Form der Landbewirtschaftung807 und damit unter Inkaufnahme von Ertragseinbußen zu erbringen. Die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes vorgenommenen Maßnahmen dienen überwiegend dem biotischen Ressourcenschutz808. Nebenbei bewirken sie, auf Grund der eingeschränkten Düngung, auch einen Schutz des Grundwassers. Da eine Knappheit beider Umweltgüter erkannt wurde, sind die durch den Vertragsnaturschutz geförderten Leistungen insoweit der finanziellen Honorierung würdig. Schwieriger beantwortet sich die Frage nach dem Vorliegen der zweiten Voraussetzung. Durch eine 804 Bspw. führt die Landbewirtschaftung dazu, das Landschaftsbild weitgehend zu erhalten. Ökologische Leistungen können mittlerweile, wegen der üblicherweise intensiven Landwirtschaft, unbeabsichtigt jedoch kaum noch erbracht werden (von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 175). 805 Hofmann/Rauh/Heißenhuber/Berg, Umweltleistungen der Landwirtschaft, S. 11. 806 Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (867); Breuer, NuR 1996, S. 537 ff. (544 f., 547). 807 Hofmann/Rauh/Heißenhuber/Berg, Umweltleistungen der Landwirtschaft, S. 11. 808 Güthler/Kretzschmar/Pasch, BfN-Skript 86 (2003), S. 4; Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 302; vgl. auch 1. Teil B. III.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

sorgfältige Lektüre der entsprechenden Gesetze und Verordnungen lässt sich zwar ermitteln, zu welchen naturbeeinträchtigenden Handlungen die Landbewirtschafter auf ihren Flächen berechtigt sind809, wodurch sich auch feststellen lässt, wann ein über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehendes und damit honorierungswürdiges Verhalten vorliegt. Nicht übersehen werden darf hierbei jedoch, dass die Entscheidung des Gesetzgebers, inwieweit die Verfügungsrechte an Naturgütern der Allgemeinheit (in diesem Fall werden die Nutzungsrechte der Bewirtschafter eingeschränkt) oder den Landnutzern zugewiesen werden, der ihm von Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG auferlegten Konkretisierungspflicht von Privatnützigkeit und Sozialpflichtigkeit des Eigentums dient, die in ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen sind810. Hierbei handelt es sich um eine wertende Entscheidung, die nicht für alle Zeit Gültigkeit beansprucht, sondern bei Vorliegen einer veränderten Sachlage (neue Erkenntnisse hinsichtlich der Auswirkungen land- und forstwirtschaftlicher Tätigkeit auf die Umwelt / schwankende Einkommenssituation der Bewirtschafter) einer Korrektur zugänglich ist811. Ferner sind Situationen denkbar, in denen der Naturschutz zwar eine erhebliche Nutzungseinschränkung erfordert, diese auf Grund des Eigentumsschutzes aber nicht unentgeltlich angeordnet werden kann. Die Honorierungswürdigkeit (oder, da es sich in diesem Fall nicht um eine freiwillige Leistungserbringung handelt, treffender eine „Ausgleichspflicht“) ist somit neben den Fällen, in denen die Landbewirtschafter hinsichtlich der Flächennutzung über die gesetzlichen Mindestanforderungen hinausgehen, auch dann zu bejahen, wenn der Eigentumsschutz des Art. 14 GG eine Entgeltung für die gesetzliche Nutzungseinschränkung bzw. die auferlegten Pflegemaßnahmen verlangt. Die Schwierigkeit bei der Bestimmung der Honorierungswürdigkeit liegt hierbei nicht in der Festlegung dieser Voraussetzungen, sondern bei der Entscheidung, inwieweit die hoheitliche Anordnung von Nutzungsbeschränkungen und Pflegemaßnahmen grundsätzlich und ohne finanziellen Ausgleich verfassungsrechtlich zulässig ist (vgl. hierzu im Folgenden). Erst wenn dies im Rahmen von rechtlichen Regelungen feststeht, wird deutlich, ob die land- bzw. forstwirtschaftliche Tätigkeit diese Anforderungen übersteigt und daher einer Honorierung bedarf. Darüber hin809 Einzuhalten haben die Landwirte jedenfalls die Grundsätze der guten fachlichen Praxis (insb. § 5 Abs. 4 BNatSchG; § 17 Abs. 2 BBodSchG, § 1 a DüngemittelG, § 2 Düngemittelverordnung, §§ 2 a, 6 Pflanzenschutzgesetz). Darüber hinaus können sich auch im Rahmen von Schutzgebietsausweisungen Einschränkungen der zulässigen Nutzung bzw. Anordnungen bestimmter Pflegemaßnahmen ergeben. 810 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 203, 219; Hans Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 14 Rn. 36; Joachim Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 75. Anders als andere Grundrechte definiert Art. 14 GG seinen Schutzbereich nicht selbst, sondern verlangt eine Festlegung des Eigentumsinhaltes durch den Gesetzgeber (BrunOtto Bryde, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 14 Rn. 63; Johannes Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, 2006, S. 2127; Wilfried Berg, Entwicklung und Grundstrukturen der Eigentumsgarantie, in: JuS 2005, S. 961 ff. (962 f.)). 811 Michael Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 3; Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S.219.

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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ausgehend besteht kein Anlass für eine Honorierung von Auswirkungen, die ohnehin im Rahmen der Landbewirtschaftung entstehen und daher nur ein Koppelprodukt darstellen812 (z. B. die Erhaltung der Kulturlandschaft). Eine andere Frage ist, ob und inwieweit die Gesellschaft mit der staatlichen Finanzierung der Maßnahmen einverstanden ist. Aus hierzu durchgeführten Umfragen scheint sich zu ergeben, dass grundsätzlich eine Bereitschaft dafür gegeben ist, die Flächenbewirtschafter für die Erhaltung der Kulturlandschaft und Artenvielfalt in gewissem Umfang finanziell zu unterstützen, wobei die Zahlungsbereitschaft bei einer Information über die geförderten Maßnahmen steigt813. Ob diese Bereitschaft auch in Zukunft bestehen bleibt oder die Förderung nur für einen begrenzten Zeitraum zur Anpassung der Land- und Forstwirtschaft an neue umweltrechtliche Anforderungen akzeptiert wird, ist jedoch offen814.

II. Zulässigkeit der hoheitlichen Anordnung von Maßnahmen des Naturschutzes sowie der Landschaftspflege und Vorliegen einer Ausgleichspflicht Seit bekannt werden der schädlichen Umweltauswirkungen einer intensiven Landwirtschaft ist umstritten, in welchem Maß die umweltbelastenden Maßnahmen hoheitlich eingeschränkt werden dürfen, ohne dass eine Ausgleichspflicht für die sich daraus ergebenden Ertragseinbußen ausgelöst wird. Abhängig davon, ob die Seite der Landwirte oder des Staates bzw. des Umweltschutzes vertreten wird, reichen die Ansichten von der Forderung eines grundsätzlich vorzunehmenden Ausgleichs bei belastenden Regelungen815 bis hin zu einer möglichst weitgehenden Nutzungseinschränkung ohne entsprechende Entgeltung816. Daneben finden sich auch vermittelnde Lösungsvorschläge817. Gemeinsam ist allen Ansichten, dass die Antwort auf diese Frage im Rahmen einer Auslegung des Art. 14 GG gesucht wird818. 812

Hofmann/Rauh/Heißenhuber/Berg, Umweltleistungen der Landwirtschaft, S. 11. Hofmann/Rauh/Heißenhuber/Berg, Umweltleistungen der Landwirtschaft, S. 11; vgl. zur Honorierungswürdigkeit auch Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, S. 167 f. 814 von dem Bussche, Vertragsnaturschutz in der Verwaltungspraxis, S. 176; Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S. 215. 815 Karsten Witt, Das land- und forstwirtschaftliche Bodeneigentum im Spannungsverhältnis zwischen Privatnützigkeit und öffentlich-rechtlichen Bedingungen, in: AgrarR 2000, Beilage I/2000, S. 15 ff. 816 Breuer, NuR 1996, S. 537 ff. (545). 817 Grzeszick, AuR 2003, S. 165 ff. (169 ff.); Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (13 ff.). 818 Durch die Anordnung von Nutzungseinschränkungen oder Handlungspflichten kann neben Art. 14 GG auch ein Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) gegeben sein. Während die Eigentumsgarantie das Erworbene schützt, richtet sich der Schutz des Art. 12 GG auf die Tätigkeit, den Erwerb (BVerfGE 30, 292 (334 f.); 85, 360 (383); 88, 366 (377); 102, 26 (40); BGHZ 97, 204 (209); 151, 389 (393 f.); Hömig, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 12 Rn. 3; Jarass, 813

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

1. Verfassungsrechtlich geschützte Eigentumspositionen im Rahmen der Flächenbewirtschaftung Bevor näher auf die Frage eingegangen werden kann, ob Nutzungseinschränkungen bzw. Pflegepflichten überhaupt einseitig-hoheitlich angeordnet werden können und wenn ja, inwieweit dies ohne finanziellen Ausgleich zulässig ist, ist zunächst zu klären, auf welche Objekte der Eigentumsschutz bezogen ist. Nur soweit er sich auf die von den hoheitlichen Anordnungen betroffenen Rechtsgüter erstreckt, kann sich eine Ausgleichspflicht aus Art. 14 GG ergeben. Welche Rechtspositionen vom Schutz des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG erfasst werden, ist vom Gesetzgeber zu bestimmen und ergibt sich daher aus einer Zusammenschau aller die Eigentümerstellung regelnden gesetzlichen Vorschriften819. Der verfassungsrechtliche Eigentumsbegriff ist somit nicht auf den des bürgerlichen Rechts (§ 903 BGB) begrenzt820. Geschützt wird demnach nicht nur das Eigentum an körperlichen Gegenständen und damit verbundenen Rechten, wie bspw. zum Bodeneigentum gehörende Anlieger-, Jagt- und Fischereirechte821, sondern auch vom Sacheigentum losgelöste vermögenswerte Rechte, z. B. das Betriebseigentum822, subjektiv-öffentliche Rechte (Versicherungsrenten oder Rentenanwartschaften)823 oder auch das geistige Eigentum (Patent-, Warenzeichen- bzw. Urheberrechte)824. Hinsichtlich der agrarischen bzw. forstwirtschaftlichen Bodennutzung kommen als verfassungsrechtlich geschützte Eigentumspositionen neben dem Grundeigentum auch der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb sowie das Pachtverhältnis in Betracht.

in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 112 Rn. 3; Erichsen, in: Jura 1980, S. 551 ff. (559)). Die Anordnung bestimmter naturschützender bzw. landschaftspflegender Maßnahmen beeinträchtigt die jeweiligen Adressaten zwar in der Ausübung ihres Berufs (Semleit, Naturschutz durch honorierte Landwirtschaft, S. 39; Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (9); Ruth König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, 1999, S.38; Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 153; vgl. allgemein zu Berufsausübungsregelungen: Peter J. Tettinger/Thomas Mann, in: Sachs, GG, Art. 12 Rn. 101 ff.; Hömig, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 12 Rn. 6), dies wird jedoch i. d. R. durch vernünftige Gemeinwohlerwägungen (in diesem Fall durch die Notwendigkeit der Maßnahmen für den Naturschutz) gerechtfertigt werden können, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass die herkömmliche landwirtschaftliche Tätigkeit nicht gänzlich unterbunden wird, sondern lediglich auf bestimmten Flächen in der bisherigen Weise nicht mehr ausgeübt werden kann. 819 BVerfGE 58, 300 (336); 83, 182 (195); Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 21; Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 111; Berg, JuS 2005, S. 961 ff. (962). 820 Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2184; Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 4. 821 BGH DVBl. 1982, S. 1090 ff. (1091); BVerwG DVBl. 1983, 898 f.; BVerfGE 70, 191 (199). 822 BGHZ 111, 349 (355 f.). 823 BVerfGE 53, 257 (289 ff.). 824 BVerfGE 31, 229 (238 ff.); 31, 275 (283 ff.); 51, 193 (216 ff.); 77, 263 (270 ff.).

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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a) Das Grundeigentum Das Privateigentum an Grundstücken zählt unproblematisch zum verfassungsrechtlich geschützten Eigentum825. Fraglich ist lediglich, inwieweit dieser Schutz der Nutzung von Grund und Boden ebenfalls zuteil wird. Zwar kommt die Befugnis der Festlegung, was Eigentum ist, dem Gesetzgeber zu, jedoch sind diesem durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung des Eigentums in Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG insoweit Schranken gesetzt, als er die Existenz und Funktionstüchtigkeit privatnützigen Eigentums nicht aufheben darf826. Hierzu zählt neben der Aufrechterhaltung des Zuordnungsverhältnisses auch die Erhaltung der Substanz des Eigentums827. Zu dieser Substanz gehört insbesondere das „Gebrauchen“ bzw. „Nutzen“ des Eigentums, was an der Formulierung in Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG deutlich wird, wonach der Gebrauch zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen soll und damit die Eigennutzung als selbstverständlich vorausgesetzt wird828. Neben der Erhaltung des Zuordnungsverhältnisses erfasst der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz daher auch die Sicherung der Privatnützigkeit829 und damit auf das Grundeigentum bezogen grds. auch die agrarische bzw. forstwirtschaftliche Bodennutzung830. In welchem Umfang diese Nutzung in zulässiger Weise gesetzlich eingeschränkt oder vorgegeben werden darf, ist eine Frage der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung831 und wird im Anschluss erörtert.

825

Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 114; Hofmann, in: SchmidtBleibtreu/Klein, GG, Art. 14 Rn. 13. 826 Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 11; Badura, in: Badura/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts, § 10 Rn. 33; BVerfGE 58, 300 (339). 827 BVerfGE 42, 263 (295); 50, 290 (341); 84, 382 (385); 87, 114 (139).Vgl. auch Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2249; Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 118. 828 BVerfGE 79, 292 (304); Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2180; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 19; Fritz Ossenbühl, Eigentumsschutz gegen Nutzungsbeschränkungen, in: Freiheit und Eigentum, Festschrift für Walter Leisner, S. 689 ff. (691); Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (8). 829 BVerfGE 88, 366 (377); 98, 17 (35); 100, 226 (241); 101, 54 (74 f.); 104, 1 (8) BGHZ 157, 144 (147); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 19; Bryde, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 14 Rn. 61; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 334; Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 2; Jörg Berkemann, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 216; Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2180; Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (8); Berg, JuS 2005, S. 961 ff. (963). 830 Müller, Die gute fachliche Praxis im Pflanzenschutz-, Düngemittel- und Bodenschutzrecht, S. 111; Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 98; König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 21; Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (8); Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 45. Grds. für die Nutzung auch Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 6, 19. 831 Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (8); Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 98.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

b) Der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb Als Rechtsposition, die Land- und Forstwirten verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz vor Nutzungsbeeinträchtigungen gewährleistet, kommt auch das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb in Betracht. Hierbei handelt es sich um eine von der zivilgerichtlichen Rechtsprechung als sonstiges Recht i. S. d. § 823 Abs. 1 BGB entwickelte Rechtsfigur, die die Sach- und Rechtsgesamtheit eines wirtschaftlichen Unternehmens schützt832. Der Schutz des Betriebseigentums soll auch landwirtschaftlichen Betrieben und Forstgütern zugute kommen833. Das Bundesverfassungsgericht ist zunächst dieser Ansicht gefolgt834. Gegenwärtig lässt es die Frage, ob der Gewerbebetrieb als Sach- und Rechtsgesamtheit dem Sacheigentum gleichgestellt werden kann, jedoch ausdrücklich offen835. Im Rahmen des vorliegend interessierenden Zusammenhangs muss allerdings ohnehin nicht entschieden werden, ob dem Gewerbebetrieb ein eigentumsrechtlicher Schutz zukommt, da dieser Schutz jedenfalls nicht weiter reicht als der Eigentumsschutz an Grund und Boden. Die Anordnung einer Nutzungsbeschränkung auf einem kleinen Teil der landwirtschaftlich genutzten Betriebsfläche wird gesamtbetrieblich nur zu einer geringfügigen Beeinträchtigung führen und daher bei einem Abstellen auf den Gewerbebetrieb als Schutzobjekt einfach zu rechtfertigen sein, während die Nutzungsbeschränkung für das einzelne Grundstück eine schwerwiegende u. U. nicht zu rechtfertigende und damit verfassungswidrige Eigentumsbeeinträchtigung darstellen kann836. Umgekehrt ist bei einer weniger einschneidenden jedoch einen Großteil der Betriebsfläche betreffenden Nutzungseinschränkung, auch wenn als Schutzobjekt auf das Grundeigentum abgestellt wird, die Auswirkung auf den gesamten Betrieb zwangsläufig zu berücksichtigen837. Soweit sich eine derartige Nutzungseinschränkung in erheblicher Weise negativ auf den Gesamtbetrieb auswirkt, ist davon auszugehen, dass eine sinnvolle existenzsichernde Bewirtschaftung der betroffenen Fläche nicht mehr möglich ist, m. a. W. die Privatnützigkeit aufgehoben wurde. Damit greift der Eigentumsschutz an Grund und Boden ohnehin ein.

832 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 132; Hofmann, in: SchmidtBleibtreu/Klein, GG, Art. 14 Rn. 14; Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 4; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 26; Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2191 f. 833 BGHZ 67, 190 (191 f.); 92, 34 (37); 87, 321 (336); Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2193; Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 134; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 27; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 10. 834 BVerfGE 1, 264 (277 f. ). 835 BVerfGE 51, 193 (221 f. ); 68, 193 (222 f.); 74, 129 (148); 105, 252 (278). 836 Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (9). 837 Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 104 f.

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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c) Das Pachtrecht Von weitaus größerer Bedeutung ist hingegen die Frage, ob sich der Eigentumsschutz des Art. 14 GG auch auf Pächter bodenwirtschaftlich genutzter Flächen erstreckt. Dies ist insbesondere für Landwirte von erheblichem Interesse, da sie auf Grund betriebswirtschaftlicher Zwänge immer häufiger darauf angewiesen sind, zusätzlich Flächen anzupachten838. Angesichts des weiten grundrechtlichen Eigentumsbegriffs, der über den des bürgerlichen Rechts hinausreicht, erscheint es möglich, dass auch die (Land-) Pacht dem Eigentumsschutz des Art. 14 GG unterliegt. Zwar kommt dem Pächter nicht die Befugnis zu, uneingeschränkt über die gepachtete Fläche verfügen zu können, dies ist nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts jedoch auch nicht erforderlich839. Das Vorliegen einer vermögenswerten Rechtsposition, die dem Berechtigten überwiegend zur privaten Nutzung und zur eigenen Verfügung, vergleichbar dem Sacheigentum, zugeordnet ist, sei ebenfalls als eigentumsfähig anzusehen840. Aus diesem Grund hat das Bundesverfassungsgericht bspw. das Besitzrecht des Wohnungsmieters als Verfassungseigentum anerkannt841. Die dem Mieter gegen jedermann zustehenden Schutzrechte seines Besitzes (§§ 862 Abs. 1, 858 Abs. 1, 861, Abs. 1 BGB), sein Nutzungsrecht an der Wohnung und das bestehen bleibende Besitzrecht bei einer Veräußerung des Wohnraums durch den Vermieter (§ 566 BGB) führten zu einer dem Sacheigentum vergleichbaren Lage. Da dem (Land-)Pächter diese Rechte ebenfalls zustehen842 und er darüber hinaus auch noch zur Fruchtziehung berechtigt ist (§§ 585 Abs. 2, 581 Abs. 1 S. 1 BGB), müsste das Pachtrecht ebenfalls als Verfassungseigentum angesehen werden können. Gegen eine derartige Annahme könnte allenfalls vorgebracht werden, dass der Pächter nicht in gleicher Weise schutzwürdig ist wie der Mieter, dessen Wohnung von existenzieller Bedeutung für seine Lebensgestaltung ist, was bspw. an den sehr differenzierten Kündigungsregelungen im Wohnraummietrecht deutlich wird (§§ 568 ff. BGB)843. Doch auch für den Landpächter ist die Ausübung seines Pachtrechts üblicherweise von existenzieller Bedeutung. Um ihren Betrieb in gewinnbringender Weise führen zu können, sind die Pächter auf die zusätzlichen Flächen meist angewiesen (s. o.). Stehen diese nicht mehr zur Verfügung, müssen in der näheren Umgebung passende Ersatzflächen gefunden werden, was sich jedoch 838 Inzwischen beträgt der Anteil von Pachtflächen in den landwirtschaftlichen Betrieben in Deutschland 60 % (vgl. Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 174 (Tz. 229)). Auf die zunehmende Bedeutung der Zupacht weist auch Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S. 213 hin. 839 BVerfGE 83, 201 (209). 840 BVerfGE 79, 174 (191); 83, 201 (209); 89, 1 (7). 841 BVerfGE 89, 1 (5 ff.). 842 § 566 BGB findet gemäß § 593 b BGB auf den Landpachtvertrag entsprechende Anwendung. 843 So König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 23.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

häufig als schwierig darstellen wird. Um den Pächtern einen gewissen Schutz vor einer die wirtschaftliche Lebensgrundlage gefährdenden Kündigung zu bieten, bestimmt § 595 BGB daher, dass unter gewissen Umständen eine Fortsetzung des Pachtverhältnisses verlangt werden kann. Da somit sogar der Gesetzgeber die existenzielle Bedeutung und damit Schutzwürdigkeit der Landpacht anerkennt, ist kein Grund ersichtlich, weshalb sie nicht auch vom verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz erfasst sein sollte. Der Pächter einer land- oder forstwirtschaftlichen Fläche kann sich somit ebenfalls auf Art. 14 GG berufen844.

2. Abgrenzung der Enteignung von einer Inhalts- und Schrankenbestimmung Um entscheiden zu können, welche Zulässigkeitsvoraussetzungen sich an die Nutzungsvorgaben stellen, ist zunächst zu untersuchen, ob es sich bei diesen Regelungen um Enteignungen gemäß Art. 14 Abs. 3 GG845 oder Inhalts- und Schrankenbestimmungen gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG handelt. Für eine Enteignung ist in jedem Fall eine Entschädigung zu erbringen, die gemäß Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG in dem enteignenden oder zu einer Enteignung ermächtigenden Gesetz hinsichtlich Art und Ausmaß zu regeln ist, während eine Inhalts- und Schrankenbestimmung nur ausnahmsweise einen finanziellen Ausgleich erfordert und damit dem Gesetzgeber ein erheblicher Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Verwirklichung des Verhältnismäßigkeitsprinzips eingeräumt wird (bspw. können in manchen Fällen flexible Übergangsregelungen ausreichend sein)846. Darüber hinaus kann einer Entschädigung eine andere Qualität beigemessen werden als einem Ausgleich847. 844 BVerwGE 105, 178 (180); in einer jüngeren Entscheidung offen lassend BVerwG, NuR 2000, 324 f. (325); VGH Bad.-Württ., AgrarR 1996, S. 97 ff. (98); VGH Mannheim, NVwZ-RR 1995, S. 191 ff. (191) = NuR 1995, S. 256 ff. (257); Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (9); Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 102; Müller, Die gute fachliche Praxis im Pflanzenschutz-, Düngemittel- und Bodenschutzrecht, S. 113 f.; a. A. König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 23 f. 845 In Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG sind zwei Formen der Enteignung vorgesehen: zum einen die Enteignung durch Gesetz (Legalenteignung), zum anderen die Enteignung auf Grund eines Gesetzes (Administrativenteignung). In beiden Fällen ist damit eine Entscheidung des parlamentarisch-demokratischen Gesetzgebers erforderlich. Die Anordnung einer Enteignung von der Verwaltung aus eigenem Recht ist daher nicht möglich (Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 92; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 14 Rn. 62; Otto Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 415 f.). 846 Christian Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, 2002, S. 57; Axer, DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1538); Ossenbühl, Eigentumsschutz gegen Nutzungsbeschränkungen, S. 689 ff. (697); ders. Verfassungsrechtliche Fragen eines Ausstiegs aus der friedlichen Nutzung der Kernenergie, in: AöR 124 (1999), S. 1 ff. (15). 847 Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (7); ders. in: DVBl. 1999, 1533 ff. (1538); Ossenbühl, AöR 124 (1999), S. 1 ff. (15); König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 53; Walter Leisner, Eigentumsschutz von Nutzungsmög-

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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Während die Entschädigung dem Wertersatz dient und daher bei Grund und Boden regelmäßig der volle Verkehrswert ersetzt wird, muss bei der Bestimmung des Ausgleichs ein Gleichgewicht zwischen Privatnützigkeit und Sozialbindung gefunden werden, das dem Betroffenen grundsätzlich keinen vollen Wertersatz sichert848. Nach mittlerweile herrschender Ansicht in der Rechtsprechung849 und überwiegender Ansicht in der Literatur850 stellen Regelungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes einschränken, grundsätzlich keine Enteignungen, sondern Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums gemäß Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG dar. Dies ergibt sich daraus, dass die Beeinträchtigungen des Eigentums nicht mehr wie einst folgenorientiert abgegrenzt werden, vielmehr wird die Entscheidung, welches Rechtsinstitut des Art. 14 GG vorliegt, an Hand der jeweils vorgenommenen Handlung und damit mittels formaler Kriterien getroffen851. Inhalts- und Schrankenbestimmungen zielen demnach auf „die generelle und abstrakte Festlegung von Rechten und Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind“852. Sie definieren den Inhalt des Eigentums für die Zukunft neu853. Eine Enteignung liegt nach herrschender Ansicht hingegen nur dann vor, wenn ein Rechtsakt (Norm oder Verwaltungsakt) gezielt auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Eigentumspositionen zur Erfül-

lichkeiten, in: BB 1992, S. 73 ff. (74 f.); Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 250. 848 Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (7); ders. in: DVBl. 1999, 1533 ff. (1538); Leisner, BB 1992, S. 73 ff. (74 f.). 849 BVerfG NJW 1998, S. 367 ff. (367); BVerwGE 67, 93 (95); 84, 361 (367 ff.); 94, 1 (4 f.); BVerwG, Beschluss v. 30.09. 1996, AgrarR 1997, 164 ff. (166); BGHZ 121, 328 (332); 123, 242 (244); 126, 379 (381); 133, 271 (274). 850 Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 65; Gerhard Roller, Enteignung, ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung und salvatorische Klauseln, in: NJW 2001, S. 1003 ff. (1006); Ulrich Hösch, Eigentum und Freiheit, 2000, S. 274; Bernhard Stüer/Nadine Thorand, Abschied von salvatorischen Klauseln im Denkmal- und Naturschutzrecht, in: NJW 2000, S. 3737 ff. (3739); Siegfried de Witt, Anmerkung zu BGHZ 126, 379, in: DVBl. 1995, S. 107 ff. (107); Depenheuer, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 206; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 14 Rn. 56; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 4 Rn. 48 f.; Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 8; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 41.; Bryde, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 14 Rn. 66; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 422. 851 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 205; Roller; NJW 2001, S. 1003 ff. (1005); Müller, Die gute fachliche Praxis im Pflanzenschutz-, Düngemittel- und Bodenschutzrecht, S. 117; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 63 ff. 852 BVerfGE 52, 1 (27); 58, 137 (144 f.); 72, 66 (76); BVerwGE 84, 361 (366 ff.). 853 Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 74; Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2260; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 36; Roller, NJW 2001, S. 1003 ff. (1005).

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

lung bestimmter öffentlicher Aufgaben gerichtet ist854. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Umschreibung weiter dahingehend konkretisiert und formalisiert, als nicht jeder Entzug einer vermögenswerten Rechtsposition eine Enteignung darstelle, sondern sich diese vielmehr auf solche Fälle beschränke, „in denen Güter hoheitlich beschafft werden, mit denen ein konkretes, der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienendes Vorhaben durchgeführt werden soll“855. Da nutzungsbeschränkende Vorschriften für eine Vielzahl von Fällen festlegen, welche Art der Nutzung von nun an erlaubt oder unzulässig ist und darüber hinaus die Untersagung einer bestimmten Nutzung nicht zu einer hoheitlichen Güterbeschaffung führt (eine solche wäre allenfalls dann denkbar, wenn Nutzungsrechte an den Staat übertragen werden), sondern lediglich eine Rechtsvernichtung bewirkt, können Nutzungsbeschränkungen nach dieser Definition eindeutig nicht mehr als Enteignungen qualifiziert werden856. Folge dieser Abgrenzung ist, dass die Enteignung damit als ein von der Inhaltsund Schankenbestimmung strikt zu unterscheidendes Rechtsinstitut anzusehen ist857. Es liegt nunmehr ausschließlich in der Hand des Gesetzgebers zu entscheiden, ob er durch eine gesetzliche Regelung Inhalt und Schranken des Eigentums neu definiert oder eine Enteignung vornimmt858. Die vormals bestehende Möglichkeit des „Umschlagens“ einer Inhalts- und Schrankenbestimmung in eine Enteignung bei einer im Einzelfall erheblichen Einschränkung des privatnützigen Eigen-

854 BVerfG NJW 1998, S. 367 ff. (367); E 58, 300 (330 ff.); 70, 191 (199 f.); 79, 174 (191); 83, 201 (211); Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 204, 401; Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 13. 855 BVerfGE 104, 1 (10) (= BVerfG NVwZ 2001, S. 1023 f.); vgl. Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 401; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 343, 355, 361; vgl. hierzu auch Caspar David Hermanns, Besprechung BVerwG, Urteil vom 31.1.2001 – C 6 CN 2.00, in: JA 2002, S. 26 ff. (28). Hierin wird teilweise eine Rückkehr des BVerfG zum „klassischen Enteignungsbegriff“ des 19. Jahrhunderts gesehen, wonach eine Enteignung vorlag, bei einer „ganze[n] oder teilweise[n] Entziehung von Grundeigentum oder von Rechten an solchen zur Durchführung eines dem öffentlichen Wohle dienenden Unternehmens“ (Wilhelm Hofacker, Grundrechte und Grundpflichten der Deutschen, 1926, S. 46; vgl. dazu ausführlicher Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 356). Anderer Ansicht ist Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2241, 2264 f., der in dieser Entscheidung des BVerfG, da sie den besonderen Fall einer mit einer Baulandumlegung verbundenen Rechtsentziehung zum Zwecke des Ausgleichs privater Interessen betrifft, keine verallgemeinerungsfähige Aussage sieht. Bevor diese Entscheidung erging, wurde vereinzelt erwogen Nutzungsbeschränkungen als teilweise Entziehung konkreter subjektiver Eigentumspositionen und damit, bei einem entsprechend schwerwiegendem Entzug, als Enteignung einzuordnen (Axer, DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1540 ff.); ders. in: AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (11 ff.)). 856 Markus Maurer-Appel, Art. 14 Abs. 3 GG: Bekenntnis des BVerfG zur Güterbeschaffung?, in: NordÖR 2002, S. 50 ff. (54); Stephan Stüber, Ausnahmen, Befreiungen und Entschädigungen im Naturschutzrecht, in: NordÖR 2001, S. 147 ff. (147 f.). 857 Breuer, NuR 1996, S. 537 ff. (541 f.); Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 401; Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 73. 858 Breuer, NuR 1996, S. 537 ff. (542).

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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tums ist somit nicht mehr gegeben859. Eine Inhalts- und Schrankenbestimmung kann hiernach selbst dann nicht mehr als Enteignung gewertet werden, wenn sie bewirkt, dass dem Eigentümer keine Nutzungsmöglichkeit an der Sache verbleibt, ihm m. a. W. nur eine „leere Hülle“ belassen wird und damit eine faktische Enteignung vorliegt860. Der Erlass einer solchen Regelung würde jedoch gegen die Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG verstoßen. Diese umfasst hinsichtlich des Eigentums neben der Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand auch dessen Privatnützigkeit861. Es ist daher unzulässig, dem betroffenen Bürger im Rahmen einer Inhalts- und Schrankenbestimmung die Eigentumsnutzung vollständig oder nahezu vollständig zu entziehen862. Eine Regelung, die eine derartige Wirkung hervorruft, ist deshalb verfassungswidrig863. Möchte der Gesetzgeber den mit dieser Inhalts- und Schrankenbestimmung beabsichtigten Erfolg herbeiführen, muss er eine Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG vornehmen864. Diese streng formale Differenzierung sieht sich allerdings in der Literatur, insbesondere in Bezug auf die Nutzungseinschränkungen, vereinzelt erheblicher Kritik ausgesetzt865. So wird angemerkt, dass die Verfassung die Eigentumsnut859 Roller, NJW 2001, S. 1003 ff. (1005); Hans-Jürgen Papier, Die Weiterentwicklung der Rechtsprechung zur Eigentumsgarantie des Art. 14 GG, in: DVBl. 2000, S. 1398 ff. (1399, 1401); Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 60; Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 255, 401; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 75; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 70. Vor der Rückkehr des BVerfG zum formalen Enteignungsbegriff wurden die Inhalts- und Schrankenbestimmung sowie die Enteignung nicht als zwei eigenständige strikt voneinander zu trennende Rechtsinstitute angesehen, sondern als Endpunkte einer nach der Eingriffsintensität in das Recht auf Eigentum differenzierenden Skala (Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 14 Rn. 241). 860 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 233; Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 12. 861 BVerfGE 42, 263 (294); 50, 290 (339); Papier, in: Maunz-Dürig, GG, Art. 14 Rn. 334; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 5; Berg, JuS 2005, S. 961 ff. (963). 862 BVerfGE 50, 290 (334 f.); BGHZ 121, 328 (337 ff.); Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 14 Rn. 232; Papier, in: Maunz-Dürig, GG, Art. 14 Rn. 335. 863 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 255; Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 74; BGHZ 121, 328 (337); Bryde, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 14 Rn. 52. 864 BVerfGE 100, 226 (243) = BVerfG NuR 1999, S. 572 ff. (575) = BVerfG NJW 1999, S. 2877 ff. (2878) = DVBl. 1999, S. 1498 ff. 1500); in diesem Sinne auch BGHZ 121, 328 (337). Kritisch Roller, NJW 2001, S. 1003 ff. (1007 f.). Zwar erging diese Entscheidung im Rahmen des Denkmalschutzrechtes, dieses ist insoweit jedoch mit dem Naturschutzrecht vergleichbar, weshalb die Ausführungen auf das Naturschutzrecht übertragen werden können (vgl. Ernst-Rainer Hönes, Denkmalschutz und Privateigentum, in: NuR 2002, S. 324 ff. (324); Ulrich Battis, Denkmalschutz und Eigentumsgarantie, in: NuR 2000, S. 421 ff. (422). 865 Ossenbühl, AöR 124 (1999), S. 1 ff. (19 ff.); ders. in: Freiheit und Eigentum, S. 689 ff.; Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (10 ff.); ders. in: DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1538 ff., insb. 1541); Breuer, NuR 1996, S. 537 ff. (546 f.); Thomas Schönfeld, Eigentumseingriff durch Nutzungseinschränkungen – Ungelöste Frage in der Dogmatik von Art. 14, in: BayVBl. 1996, S. 673 ff. (680).

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

zungsbefugnis als Kern der Eigentumsgarantie erachtet866. In der Regelung einer Nutzungsbeschränkung, die generell oder in einem Einzelfall dazu führt, jegliche Nutzungsmöglichkeit zu entziehen und damit eine „Totalentleerung“ bzw. „EntEignung“ des Eigentums darstelle, könne daher nicht mehr eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gesehen werden, vielmehr sei eine solche Regelung als Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG zu qualifizieren, auch wenn keine Auflösung des Zuordnungsverhältnisses erfolgt ist867. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass auch die andere Ansicht in einem solchen Fall letzten Endes zu einem vergleichbaren Ergebnis kommt. Zwar erlaubt sie es nicht, eine solche Regelung von vornherein als Enteignung einzuordnen. Wird jedoch eine Inhalts- und Schrankenbestimmung mit einer derartigen Wirkung erlassen, ist sie verfassungswidrig und muss durch eine „echte“ Enteignung ersetzt werden, sofern das Allgemeinwohl den damit bezweckten Erfolg erfordert868. Die Beantwortung der Frage, ob eine verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung (bzw. nach anderer Ansicht eine Enteignung) vorliegt, kann daher auch von der herrschenden Meinung nicht an Hand formaler Kriterien vorgenommen werden. Unabhängig welcher Ansicht gefolgt wird, bestimmt sich diese Abgrenzung nach demselben Kriterium. Es ist stets danach zu fragen, ob dem Eigentümer nach Einführung der Bestimmung eine Rechtsposition verbleibt, die der Bezeichnung „Eigentum“ noch gerecht wird, wozu auch die Möglichkeit zählt, das Eigentum in einer nutzbringenden Weise gebrauchen zu können869. Die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes vereinbarten Verpflichtungen würden, ordnete sie die öffentliche Hand einseitig-hoheitlich an, überwiegend nicht als Maßnahmen mit enteignender Wirkung eingestuft werden können, da zumeist lediglich Bewirtschaftungserschwernisse, die zu Ertragsausfällen führen, Gegenstand der Verträge sind (z. B. die extensive Bewirtschaftung bestimmter Flächen, die Beibehaltung 866 Ossenbühl, Freiheit und Eigentum, S. 689 ff. (690 f.); Axer, DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1539 f.). 867 Ausführlich zum Meinungsstand, Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 65 ff. 868 Vgl. o., kritisch hierzu Roller, NJW 2001, S. 1003 ff. (1007 f.), der in dieser Aussage des BVerfG ein Einfallstor für die Einführung materieller Kriterien in die Unterscheidung von Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmung sieht und dem Gedanken, dass dem Gesetzgeber bei der Wahl des Handlungsinstruments ein materieller Differenzierungsmaßstab aufgegeben wird – wenn auch nur in extremen Fällen – ablehnend gegenüber steht. Auch in schwerwiegenden Fällen sei es möglich, durch einen Verhältnismäßigkeitsausgleich (bspw. einen Anspruch auf Übernahme durch die öffentliche Hand) im Rahmen einer Inhalts- und Schrankenbestimmung rechtmäßige Zustände zu schaffen. Berücksichtigt man jedoch, dass das Bestehen eines Übernahmeanspruches hinsichtlich Wirkung und Folgen einer Enteignung gleicht, dass Grundgesetz in Art. 14 Abs. 3 GG an eine Enteignung jedoch höhere Anforderungen stellt als an eine Inhalts- und Schrankenbestimmung, spricht mehr für die Ansicht des BVerfG, in einem solchen Fall vom Gesetzgeber die Vornahme einer Enteignung zu verlangen. 869 Berg, JuS 2005, S. 961 ff. (963); Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 232.

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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oder Wiederaufnahme einer ehemals ausgeübten naturschutzgerechten Bewirtschaftung zur Erhaltung von Biotopen, die Umwandlung von Acker in Grünland oder die Wiederherstellung der natürlichen Wasserverhältnisse). Dies gilt jedoch nicht für die Vereinbarung eines vollständigen Bewirtschaftungsverzichts870. In einem derartigen Fall müsste untersucht werden, ob eine Enteignung gemäß Art. 14 Abs. 3 GG vorgenommen werden kann, die dann auch entsprechend zu entschädigen wäre.

3. Verfassungsmäßigkeit der beeinträchtigenden Vorschriften Unabhängig von der Entscheidung, ob in einer Vorschrift eine Enteignung oder Inhalts- und Schrankenbestimmung gesehen wird, stellt sich die Frage nach dem Vorliegen einer Entschädigungs- oder Ausgleichspflicht jedenfalls nur, soweit die Regelung im Übrigen den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. In formeller Hinsicht verlangt eine Enteignung neben der Beachtung von Zuständigkeits-, Verfahrens- und Formvorschriften gemäß Art. 14 Abs. 3 GG eine formell-gesetzliche Grundlage, in der auch Art und Ausmaß der Entschädigung zu regeln sind (Junktimklausel), während die Festlegung von Inhalt- und Schranken des Eigentums ebenso durch lediglich materielle Gesetze wie Rechtsverordnungen und Satzungen erfolgen kann871. a) Vorhandene gesetzliche Grundlagen für die Anordnung von Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes Die Frage, inwieweit die entsprechenden gesetzlichen Grundlagen für ein einseitig-hoheitliches Vorgehen zur Anordnung von Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes bereits vorhanden sind und damit auch angewendet werden können, braucht im vorliegenden Zusammenhang nicht abschließend geklärt zu werden. Soweit sich nach der bisherigen Gesetzeslage keine passende Grundlage finden lässt, schließt dies den Erlass einer entsprechenden Vorschrift für die Zukunft nicht aus. Daher wird nur ein kurzer Überblick über die möglicherweise in Betracht kommenden Regelungen gegeben. Für Enteignungen zum Zwecke des Naturschutzes und der Landschaftspflege, die in diesem Rahmen ohnehin nur äußerst selten vorgenommen werden müssten, finden sich in einem Großteil der Landesnaturschutzgesetze ermächtigende Vorschriften872. Inwieweit die Voraussetzungen einer Enteignung zum Zwecke des 870 Dies ist bspw. eine in der Landschaftspflegerichtlinie von Baden-Württemberg vorgesehene Maßnahme. 871 Antoni, in: Seifert/Hömig, GG Art. 14 Rn. 7; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 37; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 85. 872 § 70 Abs. 1 Nr. 4 BbgNatSchG; § 38 HmbNatSchG; § 43 HeNatG; § 49 Abs. 1 Nr. 1 NNatSchG; § 7 Abs. 1 LG NRW; § 49 Abs. 3 LNatSchG R.-Pf.; § 48 Abs. 1 Nr. 1 ThürNatG; Art. 35 Nr. 2 BayNatSchG; § 37 Abs. 1 SächsNatSchG.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

Schutzes der Artenvielfalt durch eine Flächenstilllegung in diesen Fällen tatsächlich gegeben wären, ist jedoch eine andere Frage. Ihr wird im Rahmen der materiellen Rechtmäßigkeitsprüfung nachgegangen. Zur Durchsetzung der übrigen Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes kommen als mögliche Rechtsgrundlagen insbesondere die in Umsetzung der §§ 22 ff. BNatSchG ergangenen landesrechtlichen Vorschriften in Betracht. Diese Regelungen ermöglichen eine Einschränkung der Eigentumsfreiheit zugunsten des Naturund Landschaftsschutzes, was allerdings nur gilt, soweit die betroffenen Gebiete eine besondere Schutzwürdigkeit aufweisen. Abhängig von der jeweiligen Schutzwürdigkeit und der Größe der betroffenen Fläche wird zwischen Naturschutzgebieten, Nationalparken, Biosphärenreservaten, Landschaftsschutzgebieten, Naturparken, Naturdenkmalen und geschützten Landschaftsbestandteilen differenziert. Da der Vertragsnaturschutz weitgehend ohnehin nur in ökologisch bedeutsamen Gebietskulissen angeboten wird873, würde eine hoheitliche Anordnung der Maßnahmen hieran meist nicht scheitern. Ferner ist in den Naturschutzgesetzen neben der Festlegung von Verboten (bspw. Nutzungsbeschränkungen) üblicherweise auch die Auferlegung von Geboten vorgesehen874, womit die Möglichkeit einer einseitig-hoheitlichen Anordnung der im Rahmen des Vertragsnaturschutzes angebotenen Handlungspflichten grds. ebenfalls eröffnet ist. Auf Grund der weit (bzw. vage) gefassten Formulierungen in den jeweiligen Gesetzen875 erscheint damit ein Großteil der Maßnahmen, soweit sie in Gebieten mit einer entsprechenden Schutzkategorie vorgesehen sind, auch hoheitlich durchsetzbar. Das Vorliegen einer Gesetzesgrundlage allein genügt jedoch nicht, um eine verfassungsrechtliche Zulässigkeit bejahen zu können. Insbesondere bei derart weit gefassten Ermächtigungen wie den vorliegenden ist eingehend zu untersuchen, inwieweit hierauf gestützte Anordnungen den sonstigen verfassungsrechtlichen Anforderungen (Verhältnismäßigkeitsprinzip, Gleichheitsgebot) genügen.

873

1. Teil B. II. Vgl. z. B. § 19 Abs. 2 Bbg NatSchG; § 28 Abs. 1 HeNatG; § 19 LG NRW; § 16 Abs. 2 S. 1 LNatSchG R.-Pf.; § 15 Abs. 2 S. 1 SächsNatSchG; § 29 Abs. 2 NatSchG LSA; § 20 Abs. 1 S. 1 ThürNatG; §§ 26 Abs. 2, 28 Abs. 2; 29 Abs. 2 NatSchG BW. Im Niedersächsischen Naturschutzgesetz ist die Möglichkeit der Anordnung einer Handlungspflicht hingegen nicht vorgesehen. Soweit die Vornahme von Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen erforderlich ist, können die Betroffenen lediglich zur Duldung der jeweiligen Maßnahmen verpflichtet werden § 29 Abs. 2 NNatSchG (vgl. hierzu Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, S. 22 f.). Allgemein zur Anordnung von Geboten und der Abgrenzung zu Pflege-, Entwicklungs- und Wiederherstellungsmaßnahmen vgl. Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, § 22 Rn. 29 ff. 875 Axer, AgrarR 2000, Beilage I, S. 4 ff. (13); König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S 83, Walter Leisner, Eigentumsschutz – im Naturschutzrecht eine Ausnahme ?, in: DÖV 1991, S. 781 ff. (783). 874

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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b) Materielle Rechtmäßigkeit der Enteignung Eine Enteignung ist materiell nur dann rechtmäßig, wenn sie zum Wohle der Allgemeinheit erforderlich ist (Art. 14 Abs. 3 GG) und daneben sowohl den Verhältnismäßigkeits- als auch den Gleichheitsgrundsatz berücksichtigt876. Ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, wenn zum Zweck einer Flächenstilllegung enteignet wird, die lediglich dazu dient, die Artenvielfalt auf einem bestimmten Grundstück zu erhalten oder zu fördern, ist fraglich. Dass durch den Schutz der Natur dem Allgemeinwohl gedient wird, kann zwar unproblematisch bejaht werden, da die Bevölkerung auf das Vorhandensein einer intakten Umwelt angewiesen ist. Die Begründung der Erforderlichkeit einer solchen Enteignung wird jedoch schwierig zu erbringen sein. Einerseits kann die Artenvielfalt grundsätzlich auf jedem Grundstück gefördert werden, weshalb die Auswahl eines bestimmten, nicht im Eigentum der öffentlichen Hand liegenden nicht zwingend ist. Darüber hinaus kann die Erhaltung der Biodiversität grundsätzlich auch durch eine Extensivierung erreicht werden, die eine eingeschränkte Bewirtschaftung zulässt877. Anders verhält es sich, wenn auf einer Fläche seltene Arten vorhanden sind, die eines besonderen Schutzes bedürfen. In derartigen Fällen kann eine Enteignung erforderlich und damit bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen auch zulässig sein. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass eine Enteignung häufig nicht im Interesse der öffentlichen Hand sein wird, zum einen wegen des Entschädigungsanspruchs des Enteigneten, zum anderen weil dann für etwaige Pflegearbeiten anderweitig nach Arbeitskräften gesucht werden muss.

c) Materielle Rechtmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen Inhalts- und Schrankenbestimmungen sind materiell rechtmäßig, wenn sie den Gleichheits- sowie den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz wahren und ausreichend Vertrauensschutz gewähren878. Insbesondere die Prüfung der Verhältnismäßigkeit bereitet hierbei Schwierigkeiten. Ableiten lässt sich die Pflicht der Anwendung 876 Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2276, 2279; Ekkehart Stein/Götz Frank, Staatsrecht, 2007, S. 357; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 14, Rn. 67; Christian Sellmann, Die eigentumsrechtliche Inhalts- und Schrankenbestimmung – Entwicklungstendenzen, in: NVwZ 2003, S. 1417 ff. (1417). 877 Eine landwirtschaftlich extensiv genutzte Fläche bietet Lebensraum für zahlreiche Tierund Pflanzenarten, die möglicherweise bei einer vollständigen Einstellung dieser Nutzung ihre Lebensgrundlage verlieren. Dies verdeutlicht, dass zwischen Landwirtschaft und Naturschutz nicht zwangsläufig nur Zielkonflikte bestehen (König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S 80). 878 BVerfGE 100, 226 (241); Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2247, 2250; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 38; Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 219; Antoni, in: Seifert/ Hömig, GG, Art. 14 Rn. 7; Bryde, in: von Münch/Kunig, GG, Art. 14 Rn. 62; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 70, 74; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 38 ff., 48.

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dieses Prinzips aus dem Nebeneinander von Art. 14 Abs. I S. 1 GG, der das Privateigentum anerkennt, und dem Sozialgebot des Art. 14 Abs. 2 GG.879 Es ist Aufgabe des Gesetzgebers diese beiden Elemente in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen880. Dies erfordert zunächst, dass mit der Einschränkung des Eigentums ein legitimer Zweck verfolgt wird. Die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes in den einzelnen Ländern vorgesehenen Maßnahmen sollen insbesondere zur Erhaltung der Artenvielfalt sowie der gewachsenen Kulturlandschaft beitragen und dienen damit dem Naturschutz. Gleichzeitig wird hierdurch das in Art. 20 a GG festgeschriebene Staatsziel der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen gefördert881, zu dessen Verwirklichung der Gesetzgeber im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung ohnehin angehalten ist. Das Vorliegen eines legitimen Zwecks kann daher unproblematisch bejaht werden, so dass die hinter den Maßnahmen liegende Absicht einer hoheitlichen Anordnung derselben jedenfalls nicht entgegensteht. Auch die Begründung von Geeignetheit und Erforderlichkeit wirft in diesem Zusammenhang keine größeren Probleme auf. Die Geeignetheit setzt voraus, dass das Gesetz dazu im Stande ist, das beabsichtigte Ziel, vorliegend den Schutz der Biodiversität und Kulturlandschaft, zu erreichen. Dass die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes bisher vorgenommenen Maßnahmen hierzu geeignet sind, ist weitgehend unbestritten882. Erforderlich sind die in einem Gesetz vorgesehenen Maßnahmen hingegen, soweit keine weniger beeinträchtigende Möglichkeit der Zielverwirklichung besteht. Da weniger einschneidende Maßnahmen (bspw. großzügigere Düngeregelungen, Zulassung früherer Schnittzeitpunkte) jedoch auch von geringerer Wirkung sind, kann die Erforderlichkeit der bisher vorgesehenen Maßnahmen ebenfalls bejaht werden. Schwierig beurteilt sich hingegen die Frage der Angemessenheit einer gesetzlichen Regelung, in deren Rahmen eine gerechte Abwägung zwischen dem verfolgten Zweck und dem Eigentumsgrundrecht vorzunehmen ist. Als Abwä879

Rolf Schmidt, Grundrechte, 2007, Rn. 933. BVerfGE 58, 137 (147). Vgl. auch Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2225. 881 Vom Begriff der natürlichen Lebensgrundlagen, der inhaltlich mit dem Begriff „Umwelt“ übereinstimmt (Dietrich Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 20 a Rn. 27; Helmuth Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 a Rn. 32; Rupert Scholz, in: Maunz-Dürig, GG, Art. 20 a Rn. 36) werden neben den Umweltmedien Luft, Wasser und Boden sowie den darin lebenden Pflanzen, Tieren und Mikroorganismen auch das Klima, die Atmosphäre, alle lebensrelevanten Prozesse in der Biosphäre und insbesondere auch der Naturschutz und die Landschaftspflege umfasst (Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 1 Rn. 150; Scholz, in: Maunz-Dürig, GG, Art. 20 a Rn. 36; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 a Rn. 32; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 20 a Rn. 3). Als schützenswert wird insoweit nicht lediglich die vom Menschen unbeeinflusste und unberührte Natur angesehen, sondern auch die vom Menschen kultivierten Landschaften (Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 20 a Rn. 28; Stein/Frank, Staatsrecht, S. 180). 882 Wolfram Güthler/Rainer Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 9; Güthler/Kretzschmar/Pasch, BfN-Skript 86 (2003), S. 1; NottmeyerLinden/Müller/Pasch, BfN-Skript 89 (2003), S. 5. Dies schließt nicht aus, dass auch Verbesserungsmöglichkeiten der Programme diskutiert werden. 880

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gungskriterien sind insbesondere die Intensität, Schwere und Tragweite der Eigentumsbeeinträchtigung, die Bedeutung des vermögenswerten Guts oder Rechts für den Eigentümer, aber auch der soziale Bezug bzw. die soziale Funktion in dem/der das Eigentum steht, zu berücksichtigen883. Die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers ist damit gering, soweit das Eigentum die persönliche Freiheit (eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung) des Einzelnen im vermögensrechtlichen Bereich sichert884. Weist das konkrete Eigentumsobjekt hingegen einen erheblichen sozialen Bezug auf, erweitert sich der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entsprechend885. Grund und Boden wird auf Grund der Unvermehrbarkeit und Unentbehrlichkeit ein starker sozialer Bezug zugeschrieben, weshalb die Nutzung nicht „dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte und dem Belieben des Einzelnen vollständig“ überlassen werden darf. Der Gesetzgeber ist vielmehr dazu verpflichtet die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern886. Im Rahmen der vorliegend vorzunehmenden Abwägung ist daher einerseits der Situation der Landwirte Rechung zu tragen, die durch die Bewirtschaftung von Grund und Boden ihre Lebensgrundlage bestreiten und daher auf ein gewisses Maß an zulässiger Bewirtschaftung angewiesen sind. Auch ist die Bedeutung der Landwirtschaft für die Lebensmittelproduktion zu berücksichtigen. Andererseits darf die gravierende Bedeutung des Naturschutzes für die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, die wiederum für das Gemeinwohl von erheblichem Gewicht sind, nicht übersehen werden, zumal diese durch Art. 20 a GG nunmehr einen besonderen Schutz erfahren. Grundsätzlich ein stärkeres Gewicht als anderen Belangen kann dem Umweltschutz deswegen zwar nicht beigemessen werden887. Dies wird insbesondere an der Formulierung von Art. 20 a GG deutlich, die den Schutz der Umwelt nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung zulässt888, 883

BVerfGE 100, 226 (241);102, 1 (17). BVerfGE 50, 290 (339 f.); 70, 191, (201); 95, 64 (84); 100, 226 (241); Antoni, in: Seifert/ Hömig, GG, Art. 14 Rn. 7; Jarass, in: Jarass/Pieroth, Art. 14 Rn. 42 f.; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 111. 885 BVerfGE 42, 263 (294); 50, 290 (340) 58, 137 (148); 87, 114 (146); BVerwGE 94, 1 (4); vgl. auch Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 139. 886 BVerfGE 21, 73 (82 f.); 87, 114 (146); Axer, DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1542); Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2231 f.; Rudolf Wendt, Eigentum und Gesetzgebung, 1985, S. 384 ff.; ders., in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 112; kritisch dazu, jedenfalls was die „Verteilung der Bodenressource“ anbelangt Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 282. 887 Scholz, in: Maunz-Dürig, GG, Art. 20 a Rn. 42 f., 52; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 20 a Rn. 14; Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 20 a Rn. 53, 58; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, Art. 20 a GG, Rn. 22; Astrid Epiney, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 20 a GG Rn. 47; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 a Rn. 41; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 1 Rn. 154; Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 4 Rn. 7; Hömig, in: Seifert/Hömig, GG Art. 20 a Rn. 5; Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 138 f. 888 Scholz, in: Maunz-Dürig, GG, Art. 20 a Rn. 52; Murswiek, in: Sachs, GG, Art. 20 a Rn. 58; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 20 a Rn. 41. 884

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

wozu auch die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips zählt889. Jedoch ist diese Staatszielbestimmung insoweit von Bedeutung, als sie bestimmt, dass die Erhaltung der Artenvielfalt oder des Landschaftsbildes als Schutzgut der Eigentumsfreiheit entgegengehalten werden kann, ohne dass zunächst eine Begründung der potentiellen Gleichrangigkeit dieser Verfassungsgüter erfolgen muss890. Da das generelle Überwiegen eines Belangs vorliegend somit aber nicht angenommen werden kann, sind insbesondere die Intensität, Schwere und Tragweite der durch die Regelung hervorgerufenen Belastung entscheidend für die Abwägung. Auf Grund der vielfältigen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes vorgenommenen Maßnahmen ist es allerdings nicht möglich, dahingehend eine allgemeingültige Aussage zu treffen. Gemeinsam ist allen angebotenen Maßnahmen lediglich, dass die belastende Auswirkung zu einem erheblichen Teil von der Größe der betroffenen Fläche abhängt891. Eine grobe Kategorisierung lässt sich jedoch insoweit vornehmen, als die Maßnahmen in Unterlassungs- und Handlungspflichten untergliedert werden können, die jeweils verschieden zu beurteilen sind.

aa) Unterlassungspflichten (Nutzungseinschränkungen) Die Einschränkung einer bisher zulässigen Nutzung (z. B. das Verbot des Einsatzes bestimmter Dünger, die Einschränkung der zulässigen Düngermenge, die Anordnung eines verspäteten Schnittzeitpunktes oder das Verbot der Nutzung bestimmter Maschinen) zur Sicherung und Erhaltung der Biodiversität erscheint jedenfalls solange angemessen, wie die Bewirtschafter hierdurch nur geringe Ertragseinbußen zu verkraften haben. Insoweit wird der Sozialpflichtigkeit des Eigentums Rechnung getragen, ohne die Privatnützigkeit zu gefährden892. Dies ist jedoch nur gewährleistet, sofern von der Einschränkung nur ein geringer Teil der Betriebsfläche betroffen ist. Ermächtigt ein Gesetz zu einer Nutzungseinschränkung größeren Ausmaßes ist fraglich, in wie weit die Angemessenheit noch bejaht werden kann. Wird mit den angeordneten Beschränkungen ein konkretes Ziel verfolgt (bspw. die Unterstützung von Zugvögeln durch den Schutz ihrer Rastplätze), 889

Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 4 Rn. 33, 37. Grds. hierzu Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 140 f. Dass die Erhaltung der Vielfalt der Natur vom Begriff der natürlichen Lebensgrundlagen erfasst ist, ist deshalb zu bejahen, weil keine genauen Kenntnisse darüber vorhanden sind, welches Ausmaß an Vielfalt zur Erhaltung der Lebensgrundlagen erforderlich ist, jedoch die Erfahrung gemacht wurde, dass Einzeleingriffe erhebliche Auswirkungen auf das Gesamtgefüge der Natur haben können (vgl. Stein/Frank, Staatsrecht, S. 180). Letzten Endes bewirkt Art. 20 a GG damit eine stärkere Sozialpflichtigkeit von Grund und Boden (vgl. dazu BVerfGE 102, 1 (18) = DVBl. 2000, S. 1275 ff. (1277); Grzeszick, AuR 2003, S. 165 ff. (166 f.). 891 Bspw. führt die Extensivierung oder Schaffung von Ackerrandstreifen zu umso geringeren Ertragseinbußen, je kleiner die in dieser Weise bewirtschafteten Flächen sind. Auch der Aufwand für die Pflege von Uferrandstreifen hängt überwiegend von deren Größe ab. 892 Zu berücksichtigen ist insoweit ferner, dass die Erhaltung der Bodenfruchtbarkeit auch im Interesse des Landwirts ist (Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 152). 890

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können weitergehende Eingriffe in die Eigentumsfreiheit eher gerechtfertigt werden, als wenn nur allgemein die Artenvielfalt, unabhängig von einem bestimmten Gebiet oder Zweck, geschützt werden soll. Sofern das Vorliegen eines bedeutenden Belangs für die Natur eine unverhältnismäßige Eigentumsbelastung erforderlich macht, kann diese u. U. mit Übergangsoder Ausnahme- und Befreiungsvorschriften abgefedert werden893. Nicht außer Acht gelassen werden darf insoweit jedoch das Ziel der gesetzlichen Eigentumseinschränkung. Dessen Verwirklichung wird gerade im Naturschutzrecht durch eine Durchlöcherung mittels Ausnahme- und Befreiungsvorschriften gefährdet oder gar unerreichbar894. Übergangsvorschriften hingegen können den Wertverlust des betreffenden Grundstücks nicht verhindern und sind nur hilfreich, wenn Ausweichmöglichkeiten bestehen. Dem Gesetzgeber steht deshalb auch die Möglichkeit offen, eine Überschreitung der Sozialbindung durch finanzielle Zuwendungen auszugleichen (ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung895). Zu893

BVerfGE 100, 226 (245). Roller, NJW 2001, S. 1003 ff. (1008); vgl. auch Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S. 186. 895 Diese Ausgleichsbestimmungen sind eine Folge der strikten Trennung zwischen Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmungen an Hand formaler Kriterien und unabhängig vom jeweiligen Grad der Eingriffstiefe. Zu Zeiten als das Vorliegen einer Enteignung noch mittels der Schwellentheorien bestimmt wurde, waren Inhalts- und Schrankenbestimmungen ausgleichs- bzw. entschädigungslos hinzunehmen, da unverhältnismäßige Eigentumsbeschränkungen als Enteignungen qualifiziert werden konnten und darüber hinausgehend kein Anlass gegeben war, eine durch die Begrenzung hervorgerufene Belastung, die sich als Bestimmung von Inhalt- und Schranken des Eigentums darstellte, auszugleichen. Der BGH zog zur Abgrenzung zwischen entschädigungsloser Sozialbindung und entschädigungspflichtiger Enteignung die von ihm entwickelte Sonderopfertheorie heran. Eine Enteignung lag demnach dann vor, wenn der staatliche Eingriff die jeweils Betroffenen im Vergleich zu anderen ungleich belastet hat und sie dadurch zu einem besonderen den übrigen nicht zugemuteten Opfer für die Allgemeinheit gezwungen wurden. (ausführlich hierzu Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 366 ff.). Das BVerfG hat sich hingegen von Anfang an zur Differenzierung an materiellen Kriterien orientiert. Nach seiner Schweretheorie war eine Enteignung von der bloßen Sozialbindung durch die Schwere und Tragweite des Eingriffs abzugrenzen. (vgl. ausführlich zu diesen Theorien Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 261 ff.; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, Art. 14 Rn. 58 ff.).Letzten Endes sind jedoch beide Gerichte, trotz dieser unterschiedlichen Ausgangspunkte, zu vergleichbaren Ergebnissen gekommen (Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 171). Bei Zugrundelegung der formalen Theorie ist es jedoch nicht möglich eine im Einzelfall unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung als entschädigungspflichtige Enteignung einzuordnen. Um dennoch die Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmungen gewährleisten zu können, hat das BVerfG entschieden, dass in bestimmten Fällen auch im Rahmen dieser Regelungen ein Ausgleich gewährt werden kann. Grundlegend war insoweit die Pflichtexemplarentscheidung (BVerfGE 58, 137 (150), in der das BVerfG ausdrücklich die überkommene Vorstellung aufgegeben hat, dass Inhalts- und Schrankenbestimmungen keine Entschädigungspflicht auslösen können (Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 236; Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 132; Reinhard Hendler/Jan Duikers, Eigentum und Naturschutz, in: JURA 2005, S. 409 ff. (414); kritisch Breuer, NuR 1996, S. 537 ff. (545). Damit stellt sich nun im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmungen die Abgrenzungs894

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lässig ist dies jedoch nur in Ausnahmefällen, wenn eine an sich verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung in Einzelfällen zu unverhältnismäßigen Ergebnissen führt. Grundsätzlich erfordert die Bestandsgarantie des Eigentums, dass diese Normen auch ohne Ausgleichsregelungen die Substanz des Eigentums wahren und dem Gleichheitssatz entsprechen896. Zu untersuchen ist daher, ob die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes eingegangenen Nutzungseinschränkungen die Substanz des Eigentums soweit wahren, dass ein finanzieller Ausgleich, würden sie gesetzlich angeordnet, nicht oder nur in Ausnahmefällen erforderlich wäre. Ist dies der Fall, könnten derartige Maßnahmen einseitig hoheitlich und grds. ohne finanzielle Zuwendung in verfassungsrechtlich zulässiger Weise angeordnet werden.

(1) Allgemeine Abgrenzungstheorien und spezielles entscheidungslenkendes Kriterium (Situationsgebundenheit) Zur Abgrenzung der entschädigungslos hinzunehmenden Sozialbindung des Eigentums von ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmungen werden diverse Theorien herangezogen. Neben dem Rückgriff auf die althergebrachten Schwellentheorien wird auch an Hand anderer Ansätze versucht, eine Differenzierung vorzunehmen. Einer Ansicht zufolge ist eine ausgleichspflichtige Inhaltsund Schrankenbestimmung bspw. ab einer bestimmten prozentualen Minderung der verbleibenden Nutzungsrechte bzw. des Restwerts gegeben897. Ein weiterer frage zwischen ausgleichspflichtiger und ausgleichsfreier Sozialbindung. Diese Differenzierung ist mit der einst vorzunehmenden Unterscheidung der Enteignung von Bestimmungen des Inhalts und der Schranken des Eigentums vergleichbar, weshalb häufig die bereits für jene Entscheidung entwickelten Abgrenzungstheorien herangezogen werden [BGHZ 126, 379 (383); 123, 242 (252); 133, 271 (276); BVerwGE 94, 1 (11); Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 14 Rn. 254, 256; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 362, 528; ders. in DVBl. 2000, S. 1398 (1404). Der Rückgriff auf diese Theorien wird in der Literatur teilweise auch kritisch gesehen (Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 82 f.; de Witt, DVBl. 1995, S. 107 ff. (108); Breuer, NuR 1996, S. 537 ff. (544); Kersten Heinz/Klaus Schmitt, Vorrang des Primärrechtsschutzes und ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung des Eigentums, in: NVwZ 1992, S. 513 ff. (517)]. Letztlich wird durch den Rückgriff auf die strikt formale Theorie zwar die Abgrenzung zwischen Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmung erleichtert, die Entscheidung, welche Einschränkungen des Eigentums der Bürger entschädigungslos hinzunehmen hat und ab welchem Grad ein Eingriff eines finanziellen Ausgleichs bedarf, wird dem Gesetzgeber hiervon jedoch nicht abgenommen (Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 248; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 362, 528). 896 BVerfGE 100, 226 (244) = BVerfG DVBl. 1999, S. 1498 ff. (1500). S. auch Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2252; Stüer/Thorand, NJW 2000, S. 3737 ff. (3737). 897 Walter Leinser, Sozialbindung des Eigentums, 1972, S. 234 ff.; Silvana Parodi, Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz, 1984, S. 119, 149, 163, die diese Grenze bei einer Wertminderung von ca. 30 % überschritten sieht. Ausführlich zu den unter-

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Ansatz wird im Kriterium der Privatnützigkeit gesehen898. Art. 14 Abs. 1 GG schütze nicht nur den Bestand des Eigentums als formal zugewiesene Rechtsposition, sondern darüber hinaus, wenn auch in etwas geringerem Maße899, die privatnützige Herrschafts- und Verfügungsbefugnis900. Deutlich werde dies an Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG, der zwar verlangt, dass der Gebrauch des Eigentums „zugleich“ dem Wohle der Allgemeinheit dient, aber eben nicht ausschließlich901. Das Erfordernis einer Ausgleichsleistung sei daher jedenfalls dann gegeben, wenn das Eigentum auf Grund eines gesetzgeberischen Eingriffs seine Privatnützigkeit verliere, da in diesen Fällen eine der Enteignung vergleichbare Einwirkung gegeben sei902. Unklar bleibt jedoch, ob jegliche Privatnützigkeit aufgehoben sein muss, um einen Ausgleich zu rechtfertigen oder ob eine Entschädigungspflicht auch dann bejaht werden kann, wenn lediglich eine bestimmte Nutzung unterbunden wird903. Gemeinsam ist allen diesen Ansichten, dass sie als theoretische Großformeln zur Beurteilung eines konkreten Falles und insbesondere zur Abschätzung der Entscheidungen von Gesetzgebung und Verwaltung nur eingeschränkt hilfreich sind904. Um im Einzelfall die Entscheidung und eine einheitliche Beurteilung zu erleichtern, hat die Rechtsprechung deshalb das Kriterium der „Situationsgebundenheit“ entwickelt, das insbesondere im Natur- und Denkmalschutzrecht mit Vorliebe herangezogen wird, um ausgleichsfreie Eingriffe in das Grundeigentum zu rechtfertigen905. Hiernach unterliegt die Nutzung von Grundstücken einer Sozialbindung schiedlichen Ansichten Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 83 ff. 898 Zur sog. „Privatnützigkeitstheorie“ vgl. Rudolf Reinhard in: Reinhardt/Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, 1954, S. 10 ff. hinsichtlich der Abgrenzung zwischen Enteignung und Inhalts- und Schrankenbestimmung; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 375 ff.; Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 270 ff.; kritisch Walter Leisner, Situationsgebundenheit des Eigentums, 1990, S. 171 ff. 899 In einer Einschränkung der Nutzbarkeit sei regelmäßig nur eine Geltendmachung der Sozialpflichtigkeit des Eigentums zu sehen, während ein Eingriff in den Bestand eines Eigentumsrechtes grds. eine Enteignung darstelle (Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 375). 900 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 270; Papier, in: Maunz/ Dürig, GG, Art. 14 Rn. 375. 901 Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 375; s. auch Ossenbühl, Eigentumsschutz gegen Nutzungsbeschränkungen, S. 691; Axer, DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1537). 902 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 271 f.; Papier, in: Maunz/ Dürig, GG, Art. 14 Rn. 375. 903 Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 377. 904 Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 378; Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/ Starck, GG, Art. 14 Rn. 273; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 88. 905 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 284. Entwickelt wurde dieser Topos vom BGH, mittlerweile wird er jedoch auch vom BVerwG zur Begründung einer verfassungsgemäßen Entschädigungslosigkeit herangezogen (Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 385 ff., 399).

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insbesondere dahingehend, dass sie der jeweiligen Lage des Grundstücks (Einbettung in Natur und Landschaft), seiner Situation und der sich daraus im allgemeinen Interesse ergebenden Situationsgebundenheit entsprechen muss906. Die Eigentumsrechte an Grundstücken seien von vornherein mit der Situationsgebundenheit belastet, die eine immanente Beschränkung der Eigentümerrechte bewirke, weshalb ein gesetzlich angeordnetes Verbot, das diese Grenze lediglich nachziehe, keine Entschädigungspflicht auslösen könne907. Diese situationsbedingte Grenze der Nutzbarkeit sei von dem Standpunkt eines vernünftigen und einsichtigen Eigentümers, der auch das Gemeinwohl nicht aus dem Auge verliert, zu ermitteln908. Während dieser Topos zu Beginn seiner Anwendung lediglich dazu herangezogen wurde, eine Ausweitung der bisherigen Grundstücksnutzung durch ein Verbot, das demnach keine Entschädigungspflicht auslöse, zu verhindern, wurde sein Geltungsbereich im Laufe der Zeit auch auf die entschädigungslose Untersagung einer bisher schon ausgeübten Nutzung erstreckt909. Der Rückgriff auf das Kriterium der Situationsgebundenheit zur Begründung einer ausgleichslos zulässigen Nutzungseinschränkung sieht sich jedoch zahlreichen Bedenken ausgesetzt910, die sich insbesondere aus der mangelnden dogmatischen Begründbarkeit ergeben911. So bedarf die Situationsgebundenheit eines Grundstückes stets der Konkretisierung durch den Gesetzgeber. Erst durch die staatliche Entscheidung wird bestimmt, welche Lasten einem Grundstück konkret anhaften, womit dieser gesetzlichen Präzisierung folglich eine konstitutive Wirkung zukommt. Solange eine derartige Festlegung des Eigentumsinhalts nicht erfolgt ist, kann der Eigentümer über die Sache nach Belieben verfügen. Dies verdeutlicht,

906 Vgl. für viele: BGHZ 23, 30 (32 f.); 90, 4 (14 f.); 90, 17 (24 f.); 105, 15 (17 f.); 121, 328 (336); 133, 271 (275); BVerwGE 49, 365 (368); 67, 84 (87). 907 BGHZ 121, 328 (336), vgl. auch Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 285; Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2232. 908 BGHZ 60, 145 (147); 90, 4 (15); 105, 15 (18). 909 S. z. B. VGH Bd.-Württ, AgrarR 1996, S. 97 ff. (99); vgl. hierzu ausführlich Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 386 ff. 910 Vgl. kritisch zu dieser Theorie: Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 387; Mengel, Naturschutz, Landnutzung, Grundeigentum, S. 170 ff.; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 185 ff.; Axer, DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1542 f.); Schönfeld, BayVBl. 1996, S. 673 ff. (674 ff.); de Witt, DVBl. 1995, S. 107 ff. (108); Heinz/Schmitt, NVwZ 1992, S. 513 ff. (517); Wolfgang Sass, Art. 14 und das Entschädigungserfordernis, 1992, S. 353; Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, S. 120 ff.; Jost Pietzcker, Zur Entwicklung des öffentlichrechtlichen Entschädigungsrechts – insbesondere am Beispiel der Entschädigung von Beschränkungen der landwirtschaftlichen Produktion, in: NVwZ 1991, S. 418 ff. (421); Leisner, Situationsgebundenheit des Eigentums; Schink, DVBl. 1990, S: 1382 ff.; Parodi, Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz, S. 44 ff.; Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 146. 911 Sass, Art. 14 und das Entschädigungserfordernis, S. 352; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 387.

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dass das Eigentum nicht einer von vornherein bestehenden immanenten Beschränkung unterliegt912. Daneben besteht die Gefahr, dass sich der Begriff der Situationsgebundenheit zu verselbstständigen droht und den Gerichten als einfache Begründung für entschädigungslose Nutzungseinschränkungen dient, obgleich es die Aufgabe des Gesetzgeber ist, den Inhalt des Eigentums zu bestimmen913. Zu beklagen ist darüber hinaus der ausufernde, teilweise auch beliebig erscheinende Gebrauch dieses Kriteriums. Während ursprünglich eine Bindung durch die Situation nur bei Grundstücken gesehen wurde, die sich als „Bestandteil der Landschaft“ in einer „naturgegebenen“ Lage befinden und damit ein seit längerem bestehender Zustand gefordert wurde, dessen sich der Besitzer bewusst war und sich daher darauf einstellen konnte, wird mittlerweile eine Situationsgebundenheit auch bei einer bloßen politischen Neuorientierung (bspw. zu Gunsten des Naturschutzes) oder einer erst seit kurzem bestehenden Veränderung in der Umgebung des Grundstücks angenommen914. Andererseits wurde dieses Kriterium auch schon dazu herangezogen eine Entschädigungspflicht für eine bisher nicht ausgeübte Nutzung zu begründen915. Dadurch, dass der Topos der Situationsgebundenheit „deskriptive Realfaktoren“ (Lage und Beschaffenheit des Grundstücks) und „normative Wertbegriffe“ (Verhalten eines vernünftigen Eigentümers) miteinander verknüpft, wird ferner verdeckt, dass es sich bei der Abgrenzung schlicht um eine Wertungsfrage handelt916. Insbesondere stellt das Kriterium des vernünftigen Eigentümers eine Fiktion dar917. Bspw. kann die Bewirtschaftung einer auch bisher schon landwirtschaftlich genutzten Fläche im Rahmen der guten fachlichen Praxis aus der Sicht des Eigentümers schwerlich als unvernünftig angesehen werden. Berücksichtigt man zudem, dass damit dem Gemeinwohl dienende Lebensmittel produziert werden, wird deutlich, dass einer hoheitlichen Beschränkung dieser Nutzung eine Abwägung zwischen den Eigentümerinteressen sowie der Bedeutung der Lebensmittelsicherung und des Naturschutzes für das Gemeinwohl zugrunde liegt, die entscheidend davon abhängt, wie die einzelnen Punkte von der öffentlichen Hand gewichtet werden. Letztlich bietet die Situationsgebundenheit, da zur Entscheidung im Wesentlichen auf die Umstände des jeweiligen Einzelfalles ab-

912 Leisner, Situationsgebundenheit des Eigentums, S. 9; Depenheuer, in: von Mangoldt/ Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 286; Schönfeld, BayVBl. 1996, S. 673 ff. (674 f.); Henneke, Landwirtschaft und Naturschutz, S. 146. 913 Leisner, Situationsgebundenheit des Eigentums, S. 9; Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2232 f.; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 185; Sass, Art. 14 und das Entschädigungserfordernis, S. 354; Parodi, Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz, S. 46. 914 Leisner, Situationsgebundenheit des Eigentums, S. 10 ff. 915 BGHZ 60, 126 ( 134 ff.)= DVBl. 1973, S. 627 ff. (629 ff.). Dazu Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn.395, 397. 916 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 286; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 387, 397; Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 116. 917 Sass, Art. 14 und das Entschädigungserfordernis, S. 354.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

gestellt wird, den betroffenen Eigentümern weder Vorhersehbarkeit noch Rechtssicherheit918. Die Situationsgebundenheit ist damit, soweit sie keine gesetzliche Normierung gefunden hat (wie bspw. in Art. 13 d Abs. 6 BayNatSchG oder in § 32 Abs. 3 Nr. 3 NatSchG BW, § 22 Abs. 2 Nr. 2 SNG919), als Abgrenzungskriterium der ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmungen von solchen, die entschädigungslos hinzunehmen sind, nur sehr eingeschränkt geeignet. Die Lage und Beschaffenheit eines Grundstücks sind zwar zur Bestimmung von dessen Schutzwürdigkeit bei der Frage, ob die Einschränkung überhaupt angeordnet werden darf, zu berücksichtigen. Ist hingegen zu entscheiden, ob diese Belastung eines finanziellen Ausgleichs bedarf, sind insbesondere Kriterien wie die Zumutbarkeit, Eingriffstiefe und der Verbleib einer privatnützigen Verwendungsmöglichkeit von Bedeutung920. Es dient der Klarheit diese Punkte beim Namen zu nennen, anstatt sie hinter Begrifflichkeiten wie einem „vernünftigen und einsichtigen Eigentümer“ zu verbergen.

(2) Ausgleichspflicht bei der Beschränkung von Nutzungen Wenn auch im Einzelnen die Rechtsprechung zu den Ausgleichspflichten nur schwerlich eine einheitliche Linie erkennen lässt921, so scheint doch Einigkeit hin918 Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 286; Axer, DVBl. 1999, S. 1533 ff. (1542); Heinz/Schmitt, NVwZ 1992, S. 513 ff. (517). 919 Vgl. hierzu ausführlich im 3. Teil B. II. 2. 920 Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 409, 422, 424; König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 100 ff.; Parodi, Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz, S. 49 f. Hingegen spielt das Kriterium des öffentlichen Interesses bei der Frage der Ausgleichspflichtigkeit keine Rolle, da ihm schon bei der Entscheidung, ob die Eigentumseinschränkung zulässig ist, Rechnung getragen wurde (König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 98 f.; Leisner, DÖV 1991, S. 781 ff. (786); in diese Richtung auch Mengel, Naturschutz, Landnutzung und Grundeigentum, S.185 ff. insb. 190; Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, S. 96; a. A. Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 113 ff.). Soweit eine erhebliche Einschränkung zu Gunsten eines öffentlichen Belangs vorgenommen werden soll, dem jedoch nur ein geringes Gewicht beigemessen werden kann, ist sie schon von vornherein unverhältnismäßig und damit unzulässig, so dass sich die Frage nach einem Ausgleich ohnehin nur stellt, wenn ein gewichtiger Gemeinwohlbelang verfolgt wird (König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 99). Zum anderen wird die Gewährung eines Ausgleichs lediglich in Fällen für erforderlich gehalten, in denen durch die hoheitliche Beschränkung keine sinnvolle privatnützige Verwendungsmöglichkeit mehr besteht. Dass die Ablehnung eines Ausgleichsanspruches in derartigen Fällen, auf Grund eines besonders gewichtigen Gemeinwohlbelangs, unzulässig ist, ergibt sich schon aus einem Blick auf Art. 14 Abs. 2 S. 2 GG, wonach das Eigentum nicht ausschließlich dem Gemeinwohl zu dienen bestimmt ist. 921 Vgl. König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 96.

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sichtlich zweier Gesichtspunkte zu bestehen. Zum einen wird eine Ausgleichspflicht nur in besonders belastenden Fällen als verfassungsrechtlich geboten angesehen922. Durch die Anerkennung finanzieller Ausgleichsansprüche auch bei einer geringeren (jedoch nicht unerheblichen) Belastung würde eine effektive Durchsetzung der Ziele des Naturschutzes angesichts limitierter finanzieller Mittel nicht gewährleistet werden können923. Zum anderen erfahren die bereits verwirklichten Nutzungen und der Ausschluss von Nutzungsmöglichkeiten, die sich nach Lage der Dinge objektiv anbieten oder aufdrängen einen besonderen Schutz insoweit, als der Grundstückseigentümer bei ihrer Beschränkung nicht auf die Sozialbindung verwiesen werden könne924. Jedoch erfährt auch dieser Grundsatz eine Einschränkung dahingehend, dass ein Ausgleich nur bei einer „wesentlichen“ Einschränkung der Nutzbarkeit für erforderlich gehalten wird925.

(a) Vorliegen einer bereits verwirklichten Nutzung Bevor näher auf die Frage eingegangen werden kann, was unter einer „wesentlichen“ Nutzungseinschränkung zu verstehen ist, muss zunächst geklärt werden, ob auch die landwirtschaftliche Nutzung einer Fläche als eine bereits verwirklichte Nutzung dem Schutz dieser Rechtsansicht zugänglich ist. Durch die Anerkennung eines Schutzbedürfnisses in Fällen einer bereits verwirklichten Nutzung soll dem Gedanken des Bestandsschutzes Rechnung getragen werden926. Art. 14 GG schützt den Eigentümer auch vor einer durch Gesetz hervorgerufenen Entwertung der im Vertrauen auf die Beständigkeit der Eigentumsordnung auf seinem Grundstück geschaffenen Werte927. Dieser Bestandsschutz wird jedoch nur dann gewährt, wenn der Eigentümer „etwas ins Werk gesetzt hat“. Neben dem Einsatz von dem Grundstück zugute kommenden Kapital wird auch die Veränderung desselbigen durch Arbeit vom Bestandsschutz erfasst. Hierbei handelt es sich um einen Fall, in dem die Bestandsschutz genießende legale Nutzung ihrerseits die Situation des Grund-

922

BVerwGE 94, 1 (10). BGHZ 121, 329 (340) = NJW 1993, 2095 (2098); kritisch dazu Joachim Burmeister/Ralf Röger, Die „unbegrenzte Naturschutzpflichtigkeit“ des Eigentums – BGH, NJW 1993, 2095, in: JuS 1994, S. 840 ff. (846). 924 BVerwGE 67, 84 (87, 91 f.); 84, 361 (371); 94, 1 (11); BGHZ 90, 17 (24 f.); 105, 15 (18); 121, 328 (336 f.); 126, 379 (383); 133, 271 (276, 278); vgl. auch Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 422; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 61. 925 BVerfGE 94, 1 (13); BGHZ 121, 328 (336); 123, 242 (252); BayVGH, Beschl. des 9. Senats v. 04.06.2003, Az. 9 ZB 03.222; vgl. auch Badura, in: Badura/Maihofer/Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts, § 10 Rn. 85. 926 BVerfGE 94, 1 (13); vgl. zum Bestandsschutz Pietzcker, NVwZ 1991, S. 418 ff. (422). 927 BVerfGE 58, 300 (349 f.); vgl. zum Prinzip des Vertrauensschutzes Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 228 ff.; Wieland, in: Dreier (Hrsg.), GG, Art. 14 Rn. 130 f.; Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2250 f. 923

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stücks prägt und damit die Situationsgebundenheit nicht gegen, sondern für die Weiterführung der Nutzung spricht928. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung finden sich derartige Ausführungen bisher zwar nicht in Fällen, in denen das Vorliegen einer Ausgleichspflicht für die bloße Bewirtschaftungseinschränkung einer landwirtschaftlichen Fläche umstritten ist929, es ist jedoch nicht ersichtlich, weshalb die landwirtschaftliche Bodennutzung weniger Bestandschutz genießen sollte als andere Arten der Grundstücksnutzung. Auch in diesen Fällen besteht die Möglichkeit einer Entwertung bereits getätigter Aufwendungen und Dispositionen930. Zwar wird der Einsatz von Kapital, das ausschließlich dem betroffenen Grundstück zugute kommt, häufig geringer ausfallen als in den bisher entschiedenen Fällen. Ein Landwirt wird jedoch nur dann bspw. neue (leistungsfähigere) Maschinen für seine Flächen erwerben, wenn er darauf vertraut, sie auch künftig wie bisher bewirtschaften zu können und verdient daher auch einen entsprechenden Schutz. Durch die regelmäßig erfolgende landwirtschaftliche Bearbeitung wird darüber hinaus die Situation des Grundstücks geprägt. Dem steht nicht entgegen, dass sich der Wert des Grundstücks durch die Bewirtschaftung nur in geringem Maße erhöht931. Die verglichen mit anderen Fällen, in denen die Ausgaben den Wert des Grundstücks direkt erhöhen (z. B. bauliche Anlagen), eher geringen Aufwendungen sind nicht bei der Frage nach dem Vorliegen einer bereits verwirklichten Nutzung und damit dem Gegebensein eines Bestandsschutzes maßgeblich, sie können vielmehr bei der Bestimmung eines verfassungsgemäßen Ausgleichs Berücksichtigung finden, in dem sie diesen schmälern. Damit stellt auch die rechtmäßig ausgeübte landwirtschaftliche Bodennutzung eine Bestandsschutz genießende bereits verwirklichte Nutzung dar932, so dass das Bestehen eines Ausgleichsanspruches grundsätzlich denkbar ist.

(b) Wesentlichkeit der Nutzungseinschränkung Schwieriger zu beantworten ist die Frage, in welchen Fällen die Nutzungseinschränkungen derart wesentlich sind, dass sie mit einem finanziellen Ausgleich 928

BVerfGE 94, 1 (13). Bisher wurde dieses Kriterium insbesondere herangezogen, wenn die Rechtmäßigkeit der Versagung einer Genehmigung zur Ausbeute eines bestimmten Grundstückes (z. B. Sand- oder Kiesgewinnung, vgl. BGHZ 105, 15 (19 f.); 121, 328 (341); 123, 242 (248, 253)) oder die Entfernung einer baulichen Anlage (BVerfGE 94, 1 (13)) in Frage stand. 930 Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, S. 86. 931 Eine Werterhöhung ist bspw. dadurch denkbar, dass einer Verbuschung der Flächen durch die konsequent erfolgende Bearbeitung vorgebeugt wird und bei einem Verkauf der Grundstücke an einen anderen Landwirt dieser sich diesen Arbeitsgang erspart. 932 In diesem Sinne auch VGH Bd-Württ., AgrarR 1996, S. 97 ff. (99); Karl Nüßgens/Karlheinz Boujong, Eigentum, Sozialbindung, Enteignung, 1987, S. 27 Rn. 48; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 132. 929

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abgemildert werden müssen. Jedenfalls können Fälle, die nur zu einer geringen Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Nutzbarkeit führen, als unwesentliche Beeinträchtigung der Eigentumsfreiheit angesehen werden, weshalb die Anordnung entsprechender Maßnahmen der ausgleichslos hinzunehmenden Sozialpflichtigkeit unterliegt. Abzulehnen ist eine Ausgleichspflicht daher dann, wenn dem betroffenen Grundstückseigentümer eine Nutzungseinschränkung oder -veränderung aufgegeben wird, die er ohne große wirtschaftliche Belastung vornehmen kann und die auch nicht zu einer Entwertung bisher getätigter erheblicher Investitionen führt933. Soweit lediglich eine Nutzung untersagt wird, die bisher nicht ausgeübt wurde und auch für die Zukunft nicht vorgesehen war, ist die Gewährung eines Ausgleichs ebenfalls nicht erforderlich934. Ferner wird ein Ausgleichsanspruch auch nicht durch Nutzungsbeschränkungen ausgelöst, die beim jeweiligen Betroffenen lediglich bewirken, dass die bisherige Nutzung festgeschrieben wird und nicht erweitert werden darf935. Unproblematisch bejaht werden kann ein Ausgleichsanspruch hingegen, wenn dem Eigentümer durch die hoheitliche Nutzungseinschränkung jegliche Möglichkeit einer sinnvollen privatnützigen Verwendung genommen wird936. Im Einzelfall schwierig zu ermitteln ist jedoch, wann diese Voraussetzungen erfüllt sind. Anerkannt ist insoweit, dass Inhalts- und Schrankenbestimmungen zwar zu einer Gewinneinbuße führen dürfen, ohne einen Ausgleich vorzusehen937. Die Grenze zur 933 Leisner, BB 1992, S. 73 ff. (77); Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 135; Manfred Czychowski/Michael Reinhardt, Wasserhaushaltsgesetz, 2003, § 19 Rn. 86. Als Beispiel wird ein Kulturwechsel und die Anordnung einer bestimmten Fruchtfolge genannt. 934 Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 141. Problematisch sind jedoch Fälle, in denen die bisherige Bewirtschaftung nicht mehr ertragreich ist und deshalb bspw. Grünland in Ackerland umgewandelt werden soll (vgl. hierzu Hoppenwort, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft,S. 59). 935 OVG Münster, NuR 1989, S. 188 ff.; Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 341. 936 BVerfGE 94, 1 (13); BayVGH, Beschl. des 9. Senats v. 04.06.2003, Az. 9 ZB 03.222; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 423 f.; Nüßgens/Boujong, Eigentum, Sozialbindung, Enteignung, S. 99 Rn. 212; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 19 Rn. 86; Stüer/Thorand, NJW 2000, S. 3737 ff. (3740); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 14 Rn. 46; Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 7. Fraglich ist jedoch, ob in diesen Fällen nicht eine verfassungswidrige Inhalts- und Schrankenbestimmung vorliegt und ein derartiges Ergebnis in zulässiger Weise nur mit einer Enteignung erreicht werden kann (vgl. dazu 4. Teil, B., I.; so König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 100). Die Aufhebung der Privatnützigkeit für den betroffenen Eigentümer muss jedoch nicht zwingend eine vollständige Entleerung des Eigentums und damit eine „Ent-Eignung“ bedeuten. Insbesondere durch eine Nutzungseinschränkung wird nicht jegliche private Verwendungsmöglichkeit entzogen. Dennoch kann sie dazu führen, dass eine sinnvolle private Nutzung im konkreten Einzelfall nicht möglich ist, bspw. weil mit dem betroffenen Grundstück nicht mehr in ausreichendem Maß Erträge erwirtschaftet werden können. 937 BVerwGE 67, 93 (98); Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 424; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 142.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

Ausgleichspflicht ist jedoch spätestens dann überschritten, wenn die noch zulässige Nutzung eine Renditeerzielung kaum bzw. nicht mehr ermöglicht oder sogar zusätzliche Vermögensopfer erbracht werden müssen938. Hinsichtlich der Frage, wie groß der verbleibende Nutzen zu sein hat, ist die Größe des betroffenen Grundstücks im Verhältnis zur Gesamtfläche des landwirtschaftlichen Betriebes zu berücksichtigen. Es muss dem Landwirt jedenfalls trotz der Nutzungseinschränkung noch möglich sein, seinen Betrieb in wirtschaftlich sinnvoller Weise zu führen, er darf nicht in seiner Existenz bedroht sein939. Handelt es sich um ein vergleichsweise kleines Stück der Gesamtfläche können daher Beschränkungen von größerem Ausmaß ohne finanziellen Ausgleich berechtigt sein als wenn ein Großteil oder gar die ganze Fläche betroffen ist940, da eine Gewinnerzielung von einem gewissen Umfang erforderlich ist, um nicht die Existenz eines Betriebes zu gefährden941. Bei dieser Untersuchung ist stets zu berücksichtigen, welche Nutzungsmöglichkeiten dem Eigentümer verbleiben942. Insoweit ist auch zu prüfen, ob es dem Betroffenen durch eine Veränderung seiner Betriebsstruktur möglich ist, den landwirtschaftlichen Betrieb fortzuführen943.

(c) Folgerung für Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes Die obigen Ausführungen machen deutlich, dass eine durch Nutzungseinschränkungen hervorgerufene Ertragseinbuße allein nicht ausreichend ist, einen Ausgleichsanspruch zu begründen. Die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes einge938 Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 424; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 143. 939 BGHZ 121, 328 (337) in diesem Fall wird auch das Vorliegen einer verfassungswidrigen Inhalts- und Schrankenbestimmung für möglich gehalten; BayVGH, Urt. des 22. Senats v. 27.10.2006, Az. 22 N 04.1544; König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 100. 940 Als verfassungsrechtlich nicht zulässig wird jedoch zu erachten sein, ausschließlich auf das Kriterium der Existenzgefährdung abzustellen und das konkret betroffene Eigentumsobjekt dabei aus den Augen zu verlieren. Ein Rest an Privatnützigkeit muss einer Fläche auch dann verbleiben, wenn sich die Nutzungseinschränkung gesamtbetrieblich gesehen nur unerheblich auswirkt, denn eine ohne Ausgleich unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung wird nicht dadurch verhältnismäßig, dass sie der betroffene Eigentümer auf Grund seines übrigen Vermögens ertragen kann (BVerfGE 102, 1 (23); Axer, DVBl. 1999, S. 1533 ff. (15 41); Mengel, Naturschutz, Landnutzung, Grundeigentum, S. 151). 941 Der BGH berücksichtigt bei dieser Untersuchung ebenfalls den gesamten Betrieb und hält einen finanziellen Ausgleich bei einer Bodennutzungseinschränkung von 40 % auf den gesamten Betrieb bezogen nicht für erforderlich (BGHZ 133, 271 (279)). 942 BGHZ 133, 271 (280); vgl. auch Wendt, in: Sachs, GG, Art. 14 Rn. 131. 943 Nach BGHZ 133, 271 (279 f.) ist ein finanzieller Ausgleich nicht geboten, wenn ein Betrieb, der überwiegend aber eben nicht ausschließlich auf die Bullenmast ausgerichtet ist, durch Wasserschutzgebietsfestsetzungen daran gehindert wird den Betrieb im bisher ausgeübten Rahmen aufrechtzuerhalten und es ihm wirtschaftlich möglich und zumutbar ist, die Bullenmasthaltung zu reduzieren und den landwirtschaftlichen Betrieb so fortzuführen (s. auch Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 149 f.).

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gangenen Nutzungseinschränkungen erfordern damit nur dann tatsächlich einen finanziellen Ausgleich, wenn entweder die noch zulässige Bewirtschaftung keinen privaten Nutzen mehr herbeiführt oder die dadurch hervorgerufene Ertragsschmälerung hinsichtlich des gesamten Betriebes so gravierend ausfällt, dass er in seiner Existenz bedroht ist. Die häufig in den jeweiligen Vertragsnaturschutzprogrammen vorgesehene Vereinbarung einer extensiven Acker- und Grünlandbewirtschaftung bewirkt zwar eine Senkung der Rendite hinsichtlich der betroffenen Flächen, sie wird jedoch i. d. R. nicht dazu führen die Privatnützigkeit gänzlich zu beseitigen944. Inwieweit der Gesamtbetrieb von der Ertragseinbuße betroffen ist, hängt insbesondere davon ab, wie viel Prozent der Fläche von der Vereinbarung erfasst werden. Da der Vertragsnaturschutz üblicherweise jedoch auf konkrete Einzelflächen bezogen ist945, kann davon ausgegangen werden, dass in den Betrieben, in denen nur ein kleiner Teil der Bewirtschaftungsfläche diesen Voraussetzungen entspricht, eine Existenzgefährdung durch eine ausgleichslose Anordnung der extensiven Bewirtschaftung nicht hervorgerufen würde946. Daher ist ein finanzieller Ausgleich für diese Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes, die die landwirtschaftliche Nutzung einer Fläche einschränken, aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht grundsätzlich in jedem Fall erforderlich. Bezug nehmend auf die einleitenden Ausführungen steht damit jedoch nicht fest, dass eine gesetzliche Anordnung der im Rahmen des Vertragsnaturschutzes üblicherweise vorgesehenen Nutzungseinschränkungen verfassungsrechtlich unproblematisch zulässig wäre. Es konnte gerade nicht nachgewiesen werden, dass eine entsprechende Regelung nur in Ausnahmefällen einen finanziellen Ausgleich erforderlich machen würde. Um die Zulässigkeit einer solchen Vorschrift sicherzustellen, müsste gewährleistet sein, dass im überwiegenden Teil der betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe nur ein geringer Teil der bewirtschafteten Fläche von den Einschränkungen betroffen ist, damit eine Existenzgefährdung der Landwirte ausgeschlossen 944 Für eine grundsätzlich entschädigungs- bzw. ausgleichslos hinzunehmende Einschränkung der landwirtschaftlichen Bodennutzung auf eine extensive, naturschonende Wirtschaftsweise sprechen sich auch Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S. 219 und Breuer, NuR 1996, S. 537 ff. (545) aus. Zu berücksichtigen ist insofern jedoch, welcher Art und Intensität die extensive Bewirtschaftung ist. Vereinbart werden können je nach Programm unterschiedliche Stufen der Einschränkung, wie bspw. der Verzicht auf Pflanzenschutzmittel und chemisch-synthetischen Dünger (bzw. andere Dünger, wie Gülle oder Mineraldünger), eine lediglich reduzierte Düngung oder ein gänzlicher Verzicht auf Düngung. Bei der extensiven Grünlandnutzung kann häufig auch ein verzögerter Schnittzeitpunkt festgelegt werden. 945 Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 12. Dies wird auch daran deutlich, dass sich in den Vertragsmustern häufig eine Regelung findet, wonach der Vertragsnehmer dazu verpflichtet ist, während der Vertragslaufzeit, im Gesamtbetrieb die Anforderungen der guten landwirtschaftlichen Praxis im üblichen Sinne zu erfüllen. 946 Anders verhält es sich natürlich, wenn in einem Betrieb auf Grund seiner besonderen Lage mehrere Flächen „unter Vertrag genommen werden“.

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werden kann. Ob eine dahingehende Regelung eine dem Vertragsnaturschutz vergleichbare Wirkung für Natur und Landschaft hätte, ist jedoch fraglich. Sofern ein solches Gesetz tatsächlich geschaffen würde, müsste es eine Regelung enthalten, die einen finanziellen Ausgleich für unverhältnismäßige Belastungen vorsieht947.

bb) Handlungspflichten Im Rahmen des Vertragsnaturschutzes kommt der Vereinbarung von Handlungspflichten eine mindestens ebenso große Bedeutung zu wie der Eingehung von Nutzungsbeschränkungen. Als vertraglich übernommene Verpflichtungen kommen bspw. in Betracht: die Landschaftspflege mit Tieren oder durch Mahd, die Wasserhaltung, Maßnahmen zur Erhaltung, Verbesserung oder Neuanlage von Biotopen (z. B. Pflege von Gehölzen oder Uferrandstreifen), die Schaffung artenreicher Ackerrandzonen oder die Neupflanzung bzw. Pflege von Streuobstwiesen. Fraglich ist damit auch hinsichtlich dieser Handlungspflichten, inwieweit sie überhaupt und wenn ja, ohne Gewährung eines finanziellen Ausgleichs in verfassungsrechtlich zulässiger Weise angeordnet werden können. Dass zum einen die gesetzliche Auferlegung von Handlungspflichten zulässig sein kann und zum anderen nicht jegliche Anordnung einer derartigen Pflicht das Erfordernis eines Ausgleichs nach sich zieht, ergibt sich aus der in Art. 14 Abs. 2 GG festgeschriebenen Sozialbindung des Eigentums, wonach „Eigentum verpflichtet“, diese Verpflichtung jedoch nicht auf das Unterlassen von allgemeinwohlschädlichen Handlungen beschränkt ist948. Vielmehr ist der Eigentümer stets dazu angehalten, die Belange der Allgemeinheit und seiner Mitbürger zu berücksichtigen949. Dem Gesetzgeber obliegt daher auch die Möglichkeit zugunsten der Umwelt und damit im Interesse der Allgemeinheit, Handlungsgebote für Eigentümer festzulegen950. 947 Zu den Anforderungen an diese Regelung vgl. BVerfGE 100, 226 (245 f.); Dietlein, in: Stern (Hrsg.), Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band IV, 1. Halbband, S. 2253 f.; Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. 14 Rn. 243 ff.; Roller, NJW 2001, S. 1003 ff. (1009); Stüer/Thorand, NJW 2000, S. 3737 ff. (3740 ff.). 948 Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 173; Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 477; Rüdiger Breuer, Die Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, 1976, S. 375. 949 Antoni, in: Seifert/Hömig, GG, Art. 14 Rn. 12. 950 Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 173; Dirk Ehlers, Eigentumsschutz, Sozialbindung und Enteignung bei der Nutzung von Boden und Umwelt, in: VVDStRL 51 (1992), S. 211 ff. (231); allgemein hinsichtlich der Bodennutzung Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 477; a. A. Parodi, Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz, S. 154. Als Beispiel für die Auferlegung einer Handlungspflicht können für das BNatSchG bspw. § 5 Abs. 4 Anstrich 3 und § 22 Abs. 2 genannt werden. Nach § 5 Abs. 4 Anstrich 3 BNatSchG gehört zur guten fachlichen Praxis auch die Erhaltung und wenn möglich Vermehrung von Landschaftselementen, die zur Vernetzung von Biotopen erforderlich sind. § 22 Abs. 2 BNatSchG

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Zu untersuchen ist somit, ob bei der Auferlegung von Handlungspflichten derselbe strenge Maßstab Anwendung findet wie bei den Nutzungsbeschränkungen und diese damit grds. auch gesetzlich angeordnet werden könnten, wobei das Vorliegen einer Ausgleichspflicht ebenfalls nur in besonders schwerwiegenden Ausnahmefällen anzunehmen ist oder ob bei der Abwägung weitere Gesichtspunkte Berücksichtigung finden können, die einer gesetzlichen Normierung weiterreichende Schranken setzen bzw. zumindest eine großzügigere Handhabung der Ausgleichsgewährung rechtfertigen.

(1) Berücksichtigungswürdige Unterschiede zwischen der Anordnung von Nutzungsbeschränkungen und Handlungspflichten Die Auferlegung von Handlungspflichten unterscheidet sich im Wesentlichen hinsichtlich dreier Gesichtspunkte von den hoheitlich angeordneten Nutzungsbeschränkungen. So ist einmal die Erhaltung und Verbesserung der Umweltbedingungen vorrangiges Ziel der Handlungsgebote, während Nutzungsbeschränkungen die Verhinderung einer weiteren Schädigung der Natur bezwecken. Darüber hinaus liegt die Vermutung nahe, dass die Freiheit des Eigentümers durch die Festlegung von Handlungsgeboten üblicherweise eine stärkere Beschränkung als durch Nutzungseinschränkungen erfährt. Drittens ermöglichen Handlungspflichten die Vornahme der Maßnahmen auch von dritter Seite.

(a) Auswirkungen des Verursacherprinzips Nach dem Verursacherprinzip soll derjenige, dem Umweltbeeinträchtigungen zuzurechnen sind, für deren Beseitigung bzw. Verminderung herangezogen werden951. Dieses Prinzip beschränkt sich dabei nicht auf die Frage der Kostenzurechnung für die Vermeidung, Beseitigung und den Ausgleich von Umweltschäden, sondern umfasst nach weitgehend anerkannter Ansicht auch die materielle Verantbestimmt, dass die Erklärung zum Schutzgebiet neben Verboten auch die Anordnung von Geboten enthalten kann. Auch im übrigen Verwaltungsrecht finden sich Anordnungen von Handlungspflichten, wie bspw. im Polizei- und Ordnungsrecht (z. B. § 7 PolG (B-W)), im Baurecht (§§ 175 ff. BauGB) sowie im Immissionsschutz- und Wasserrecht ( § 17 BImSchG, § 24 Abs. 1 WG (B-W)), vgl. hierzu allgemein Breuer, Die Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, S. 376 ff.; speziell für das Baurecht Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 478 ff. und für das Wasserrecht Czychowski/Reinhardt, WHG, § 19 Rn. 42. 951 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 3 Rn. 11; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 31; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 41; Eckard Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, 1973, S. 9; Rudolf Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, 1998, S. 126; Walter Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S. 14.

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wortlichkeit für die Vermeidung, Verminderung oder Beseitigung von Umweltbelastungen. Daher können neben nachträglichen Kostenerstattungspflichten und Abgaben auch andere Mittel, wie bspw. Verbote oder Auflagen eingesetzt werden952. Die Anwendung dieses Prinzips führt jedoch insoweit zu Schwierigkeiten, als zunächst der „Verursacher“ zu bestimmen ist. Hierfür ist nicht allein die Kausalität eines Verhaltens entscheidend. Der Verursacher ist vielmehr vom Gesetzgeber unter Berücksichtigung normativer Wertungen festzulegen953. Bspw. kann im Bereich der Landwirtschaft der Landwirt unproblematisch als Verursacher von Umweltschäden angesehen werden, daneben ist es jedoch auch denkbar, soweit es um den Eintrag von Schadstoffen in Boden und Grundwasser geht, den Hersteller von chemisch-synthetischen Düngemitteln als Verursacher zu qualifizieren. Auch wird nicht jegliche landwirtschaftliche Bodennutzung, die zu einer Beeinträchtigung der Natur führt, als entschädigungs- oder unterlassungspflichtige Verursachung eingestuft. Soweit sich die Bewirtschaftung im Rahmen der guten fachlichen Praxis hält, wird sie nicht als Eingriff in Natur und Landschaft und der Landwirt damit nicht als Verursacher angesehen954. In Ausnahmefällen kann es ferner geboten sein, das Hervorrufen einer erheblichen Schädigung der Umwelt nicht dem eigentlichen Verursacher anzulasten und stattdessen die Kosten für die Vermeidung oder Beseitigung der Allgemeinheit aufzubürden (sog. Gemeinlastprinzip)955. Hieran wird deutlich, dass das Verursacherprinzip lediglich dazu im Stande ist, die Richtung zu weisen. Die konkrete Entscheidung darüber, wer als Verursacher herangezogen wird und insbesondere inwieweit er zur Verminderung, Vermeidung oder Beseitigung verpflichtet werden kann, ist letztlich doch vom Gesetzgeber an Hand wertender Kriterien und unter Berücksichtigung der Grundrechte und des Verhältnismäßigkeitsprinzips zu treffen. Aus diesem Grund hilft ein Rückgriff auf das Verursacherprinzip nicht weiter und wird auch nicht vorgenommen, wenn zu entscheiden ist, in welchem Rahmen Nutzungseinschränkungen ausgleichslos erfolgen können. Der Gedanke dieses Prinzips kann jedoch bei der Frage nach 952 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 3 Rn. 11; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 35; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 42; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 1 Rn. 144, 146; Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, S. 34 ff.; Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, S. 126; Rüdiger Breuer, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 12; Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, S. 14 f. 953 Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 3 Rn. 14; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, § 2 Rn. 31; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 47 a; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, § 1 Rn. 146; Rehbinder, Politische und rechtliche Probleme des Verursacherprinzips, S. 33; vgl. auch die Beispiele bei Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, 1997, S. 241 f. und 337 ff. 954 Zu den Anforderungen der guten fachlichen Praxis vgl. § 5 Abs. 4 BNatSchG. 955 Das Gemeinlastprinzip kann neben tatsächlichen Gründen (wenn bspw. der Verursacher nicht feststellbar ist oder ein akuter Notstand nicht anders beseitigt werden kann) auch aus wirtschafts- und sozialpolitischen Gründen (z. B. Sicherung von Arbeitskräften) eingreifen, vgl. Erbguth/Schlacke, Umweltrecht, § 3 Rn. 15; Breuer, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 5. Kap. Rn. 17.

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der Zulässigkeit der gesetzlichen Anordnung von Handlungsgeboten und der in diesem Rahmen möglicherweise erforderlichen Ausgleichszahlungen nutzbar gemacht werden. Hier tritt der Bürger nicht als Verursacher von Umweltverschmutzungen auf, sondern wird zur Verbesserung der Umweltsituation herangezogen und dient damit überwiegend dem Allgemeinwohl. Die Sozialpflichtigkeit des Eigentums wird durch eine mangelnde Verursachereigenschaft zwar nicht aufgehoben. Bei der Entscheidung, ob und inwieweit Handlungspflichten auferlegt werden können, sollte aber dennoch berücksichtigt werden, dass die Eigentümer in diesem Fall nicht als potentielle Schädiger in die Pflicht genommen werden und damit eine von den Nutzungseinschränkungen abweichende Beurteilung vorgenommen werden kann.

(b) Stärkere Freiheitsbeeinträchtigung Bei der Auferlegung von Handlungspflichten liegt ferner der Gedanke nahe, dass hierdurch in die Freiheit des Betroffenen grundsätzlich stärker eingegriffen wird als bei der Anordnung von Nutzungsbeschränkungen956. Schließlich wird der Adressat der Anordnung zu einem bestimmten Tätigwerden verpflichtet, dem er nicht entfliehen kann, während eine Nutzungseinschränkung zwar eine konkrete Nutzung untersagt, der Eigentümer jedoch diese Art des Gebrauchs möglicherweise ohnehin nicht ausüben wollte oder aber ihm noch weitere Möglichkeiten eines sinnvollen Gebrauchs offen stehen. Jedoch wird eine derartige Auffassung, auf Grund ihrer Pauschalität, den jeweiligen Einzelfällen nicht gerecht. Zu berücksichtigen ist zum einen, dass Fälle denkbar sind, in denen die Abgrenzung, ob eine Anordnung nun schwerpunktmäßig eine Nutzungseinschränkung oder doch eine Handlungspflicht darstellt, Schwierigkeiten bereitet957. Bspw. enthält die Auferlegung der Erhaltungspflicht eines bestimmten Biotops (Magerrasen, Sandheide, Moorheide oder Streuobstwiese) gleichzeitig das Verbot, diese Fläche in einer anderen Weise zu nutzen. Auch kann es in manchen Fällen lediglich eine Frage der Formulierung des Gesetzestextes sein, ob eine Pflicht oder ein Verbot gegeben ist958. Zum anderen kann sich die Auferlegung einer Handlungspflicht für den Adressaten als weit weniger 956 Parodi, Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz, S. 154; Leisner, Umweltschutz durch Eigentümer, S. 16 f.; Semleit, Naturschutz durch honorierte Landwirtschaft, S. 52. 957 Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 173. 958 Czychowski/Reinhardt, WHG, § 19 Rn. 43; Parodi, Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz, S. 155; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 173 f. Bspw. kann einerseits die Schaffung von Ackerrandstreifen angeordnet werden. Mit dem gleichen Ziel könnte jedoch ebenso gut die vollständige Bewirtschaftungseinschränkung einer bestimmten Fläche am Ackerrand vorgegeben werden.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

gravierend darstellen denn die Festsetzung einer Nutzungsbeschränkung959. Die Erhaltungspflicht einer bestimmten Kleinstruktur (z. B. einer Hecke) führt bspw. nur zu einer geringen Belastung, während sich die Untersagung einer bestimmten Flächennutzung in erheblicher Weise nachteilig auf einen Betrieb auswirken kann. Denkbar sind selbstverständlich auch Fälle, in denen durch die Anordnung einer Handlungspflicht eine beträchtliche Belastung hervorgerufen wird. Insgesamt gesehen rechtfertigt jedoch das Vorliegen eines Handlungsgebotes nicht die undifferenzierte Annahme, der Adressat werde hiervon stärker betroffen als durch die Untersagung einer bestimmten Nutzung. Die Zulässigkeit einer gesetzlichen Anordnung von Handlungspflichten ist daher grds. einzelfallbezogen zu ermitteln.

(c) Duldungspflichten Letztlich unterscheiden sich Handlungsgebote von Nutzungseinschränkungen auch dadurch, dass sie nicht zwingend vom Eigentümer wahrgenommen werden müssen. Ein Großteil der im Rahmen des Vertragsnaturschutzes angebotenen Maßnahmen kann ebenso gut von einer dritten beauftragten Person ausgeführt werden (bspw. Erhaltung oder Verbesserung von Biotopen, Landschaftspflege durch (Hand-)Mahd). Anstelle der Auferlegung einer Handlungspflicht ist es daher auch möglich, die Eigentümer zur Duldung der Vornahme bestimmter Handlungen zu verpflichten. Hierdurch wird die Eigentumsfreiheit in geringerer Weise beeinträchtigt als wenn die Maßnahmen von eigener Hand vorgenommen werden müssen, selbst wenn mit der Duldungspflicht die Verpflichtung einhergeht, die betroffenen Flächen nicht in andere Weise zu nutzen. Im Rahmen der Abwägung ist daher auch zu berücksichtigen, inwieweit die Ausführung konkreter Maßnahmen durch den Eigentümer erforderlich ist bzw. auch von Dritten (als milderes Mittel) vorgenommen werden kann. Scheitert die grundsätzlich mögliche Übernahme einer derartigen Pflicht bspw. am mangelnden Personal (was der Regelfall sein dürfte), ist fraglich, ob die Handlungspflicht auch gesetzlich auferlegt werden darf. Sofern das zu bejahen ist, muss untersucht werden, inwieweit ein finanzieller Ausgleich dafür zu erfolgen hat.

(2) Beurteilung der Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes Die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes eingegangenen Handlungspflichten lassen sich in zwei Gruppen untergliedern, die einer unterschiedlichen Beurteilung zugänglich sind. Eine Gruppe erfasst solche Maßnahmen, die lediglich der Erhaltung eines bestimmten Naturgutes dienen, während die andere Kategorie 959 Czychowski/Reinhardt, WHG, § 19 Rn. 42; Parodi, Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz, S. 155; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 174.

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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Verpflichtungen beinhaltet, in deren Rahmen entweder eine Verbesserung oder gar eine Neuanlage bestimmter Naturgüter geschaffen werden soll.

(a) Erhaltungspflichten Bei der Anordnung von Erhaltungspflichten wird dem Gesetzgeber ein relativ weit reichender Spielraum zugestanden und auch die Gewährung eines finanziellen Ausgleichs grundsätzlich nicht für erforderlich gehalten960. Die Erhaltung des bisherigen Zustandes unterliege der Sozialgebundenheit des Eigentums961. Darüber hinaus werden die sich aus dieser Pflicht ergebenden wirtschaftlichen Einbußen als gering bewertet962. Dies zum einen weil, ohnehin nur der bisherige Zustand festgeschrieben werde und damit die bislang ausgeübte Nutzung keine Einschränkung erführe, sondern lediglich potentielle zukünftige Nutzungen unzulässig wären. Zum anderen werden die mit diesen Maßnahmen verbundenen Kosten als unbeträchtlich eingestuft. Diese Beurteilung mag bei einem Teil der angeordneten Erhaltungspflichten zutreffend sein. Insbesondere hinsichtlich der im Rahmen des Vertragsnaturschutzes übernommenen Pflichten ist jedoch fraglich, ob sie der tatsächlichen Lage gerecht wird. Die Fortführung einer bisher ausgeübten Nutzung liegt in diesen Fällen häufig nicht im Interesse der Bewirtschafter, da sie im Laufe der Zeit unrentabel geworden (bspw. die Landschaftspflege mit Tieren oder die landwirtschaftliche Nutzung schwierig zu bewirtschaftender Flächen) und damit aus wirtschaftlicher Sicht ihre Einstellung ratsam ist. In derartigen Fällen ist sehr fraglich, ob eine gesetzliche Anordnung zulässig wäre, da weder das Verursacherprinzip noch die Sozialgebundenheit des Eigentums zur Begründung herangezogen werden können. Zwar kann eine Beeinträchtigung der Natur auch durch ein Unterlassen bestimmter Maßnahmen (z. B. Pflege von Bäumen und Hecken) verursacht werden, doch erscheint es unangemessen, dies einem aktiven Tun gleichzusetzen. Grundsätzlich erfährt die Umwelt dadurch, dass sie sich selbst überlassen wird, nämlich keine Schädigung, da sie durch das Unterlassen nicht in ihrer Funktionsfähigkeit eingeschränkt wird963. Beim Unterlassen einer bestimmten pflegenden Handlung wird die Beeinträchtigung der Natur vielmehr vom Gesetzgeber oder der zuständigen Verwaltungsbehörde festgestellt, weil bspw. ein bestimmtes Biotop als besonders erhaltenswert angesehen wird und ohne die auch bisher schon erbrachte ent960 Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 199; Berg, JuS 2005, S. 961 ff. (965); Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 177; Ehlers, VVDStRL 51 (1992), S. 211 ff. (231). 961 Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 199. 962 Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 177. 963 Während sich bspw. eine übermäßige Düngung oder Schädlingsbekämpfung schädlich auf die Bodennutzung auswirkt, ist dies bei einem Unterlassen jeglicher Bewirtschaftung nicht der Fall.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

sprechende Pflege nicht in dieser Weise bestehen könnte964. Ferner reicht auch die Sozialgebundenheit des Eigentums nicht soweit, die gesetzliche Auferlegung einer unrentablen Bewirtschaftung (bzw. Erhaltung) rechtfertigen zu können. Neben dem Grundsatz, dass dem Eigentümer nach Anordnung einer bestimmten Pflicht noch ein Rest an Privatnützigkeit verbleiben muss965, ist auch zu berücksichtigen, dass in erster Linie die Allgemeinheit bei der Auferlegung von Handlungspflichten Nutznießer der erhaltenden, bzw. pflegenden Tätigkeiten der Flächenbewirtschafter ist. Dies mag im Grundsatz zwar für jegliche Art von Eigentumseinschränkungen gelten. Ziel dieser Handlungsgebote ist es jedoch vorwiegend, eine Verbesserung der Umweltsituation herbeizuführen, während Nutzungseinschränkungen oder auch anderweitige Handlungspflichten üblicherweise einer Verschlechterung entgegenwirken oder eine vom Eigentum ausgehende Gefahr beseitigen sollen966. Dies spricht dafür, in diesen Fällen die Sozialgebundenheit des Eigentums nicht in der Weise zu strapazieren wie dies bei Nutzungseinschränkungen befürwortet wird und stattdessen entweder die Anordnung einer entsprechenden Pflicht als unzulässig zu qualifizieren oder, soweit das beabsichtigte Ziel von herausragender Bedeutung ist, die Allgemeinheit zumindest einen Teil dieser Last in finanzieller Weise tragen zu lassen967, sei es, dass den Landwirten ihre freiwillig erbrachten Dienste entgolten werden oder vom Staat beauftragte Landschaftspfleger zu vergüten sind. Die Anordnung einer gesetzlichen Erhaltungspflicht ist damit in Situationen unzulässig, in denen die bisherige Bewirtschaftung aus Rentabilitätsgesichtspunkten nicht mehr aufrechterhalten werden kann. Wird hingegen nicht die spezielle 964 In diesem Sinne auch Pietzcker, NVwZ 1991, S. 418 ff. (423), der darauf hinweist, dass das Schutzgut „Natur“ nicht natürlich vorgegeben ist. Es werde nicht die von menschlichen Eingriffen unberührte Natur geschützt, sondern ein durch menschliches Verhalten veränderter, dem Menschen jedoch nützlicher oder angenehmer Zustand. Auch Henneke (Landwirtschaft und Naturschutz, S. 5 f.) weist darauf hin, dass die jetzig als schützenswert angesehene Kulturlandschaft Folge der landwirtschaftlichen Tätigkeit über einen langen Zeitraum hinweg ist. 965 Für Handlungspflichten bei der Bodennutzung s. Papier, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 14 Rn. 479: Breuer, Die Bodennutzung im Konflikt zwischen Städtebau und Eigentumsgarantie, S. 389 f. 966 Bspw. dienen die in § 24 Abs. 1 WG (B-W) vorgesehenen Handlungsgebote dazu, einer übermäßigen Gewässerbelastung vorzubeugen. Gemäß § 17 Abs. 1 S. 2 BImSchG kann die zuständige Behörde Anordnungen gegenüber einem Anlagenbetreiber erlassen, wenn anderenfalls die Allgemeinheit oder Nachbarschaft nicht ausreichend vor schädlichen Umwelteinwirkungen oder sonstigen Gefahren geschützt wird. Auch das Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot des § 177 BauGB dient zumindest teilweise dazu, mögliche von einem Gebäude ausgehende Gefahren zu verhindern. Soweit Ziel einer derartigen Anordnung lediglich eine optische Anpassung oder Instandsetzung ist, wird hierdurch (wie auch beim Bau- oder Pflanzgebot, §§ 176, 178 BauGB) zumindest der Wert des Grundstücks erhöht, was jedoch bei den naturschutzrechtlichen Erhaltungspflichten üblicherweise nicht der Fall ist. Die Auferlegung eines derartigen Pflegegebots führt dort eher zu einer Wertminderung. 967 In diesem Sinne auch Parodi, Eigentumsbindung und Enteignung im Natur- und Denkmalschutz, S. 156.

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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und unrentable Bewirtschaftung einer gesamten Fläche gefordert, sondern lediglich die Erhaltung eines bestimmten Naturgutes (z. B. Uferrandstreifen oder bestimmte Gehölze), ist zu überprüfen, welche Kosten hierdurch verursacht werden. Ist die Erhaltung mit erheblichen Kosten (bzw. einem beträchtlichen Arbeitsaufwand) verbunden und kann nicht durch etwaige sich aus dieser Bewirtschaftung ergebende Erträge ausgeglichen werden, ist die Zulässigkeit einer entsprechenden gesetzlichen Anordnung fraglich. Sie ist jedoch nicht ausgeschlossen, soweit die Erhaltung des jeweiligen Gutes von beträchtlicher Bedeutung für den Naturhaushalt oder das Landschaftsbild ist. Sofern eine gesetzliche Vorschrift eine derart weitgehende Verpflichtung enthält, gebietet aber jedenfalls der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Gewährung eines finanziellen Ausgleichs für die erbrachten Aufwendungen. Ist die Ausführung der Handlungspflicht hingegen nur mit einem geringen Aufwand verbunden (bspw. die Erhaltung einer Hecke, die lediglich einmal pro Jahr zu schneiden ist), wird sie von der Sozialpflichtigkeit des Eigentums erfasst und erfordert daher auch keinen Ausgleich968.

(b) Verbesserungs- und Neuschaffungspflichten Die Verbesserung oder Neuschaffung bestimmter Naturgüter (z. B. die Anpflanzung von Hecken oder Streuobstwiesen) wird überwiegend nicht als der Sozialpflichtigkeit des Eigentums unterliegend angesehen969. In den selten dazu vorhandenen Ausführungen wird dies damit begründet, dass vom Eigentümer häufig die Erbringung unrentabler Leistungen verlangt werde, die darüber hinaus auch nicht zu einer Wertsteigerung des betroffenen Grundstücks führten. Auch würden die Leistungspflichten unabhängig vom Verursacherprinzip festgelegt970. Berücksichtigt man den Gedanken des Verursacherprinzips, erscheint die Zulässigkeit der Anordnung einer derartigen Pflicht (zumal ohne finanziellen Ausgleich) tatsächlich nur in eng umgrenzten Fällen zulässig. Mag auch bei der Auferlegung von Erhaltungspflichten noch etwas zweifelhaft sein, ob der Eigentümer als Verursacher von Naturschädigungen eingestuft werden kann, soweit er sein Grundstück nicht im bisherigen Zustand erhält. Der Adressat einer Verbesserungsoder Neuschaffungspflicht kann jedenfalls nicht als Verursacher angesehen werden, da ihm weder ein Tun noch ein Unterlassen, das sich schädlich auf Natur und Landschaft ausgewirkt hat, vorgeworfen werden kann. Darüber hinaus kann bei der Anordnung derartiger Pflichten auch nicht auf das Kriterium der Situa968 Derartige Maßnahmen sind daher grundsätzlich auch nicht Teil der Vertragsnaturschutzprogramme. 969 Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 199; Berg, JuS 2005, S. 961 ff. (965); Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 177; Ehlers, VVDStRL 51 (1992), S. 211 ff. (231). 970 Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 177.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

tionsgebundenheit zurückgegriffen werden, um eine grundsätzliche Zulässigkeit der gesetzlichen Anordnung bzw. eines mangelnden Ausgleichs zu rechtfertigen, denn auf die Verbesserung und insbesondere Neuschaffung bestimmter Naturgüter konnten sich die Betroffenen mangels Vorhandenseins bzw. Gewachsenseins eben dieser Situation nicht einstellen. Zwar wird die im Grundgesetz festgeschriebene Sozialpflichtigkeit des Eigentums durch eine mangelnde Verursachereigenschaft oder Situationsgebundenheit nicht aufgehoben. Bei der Abwägung inwieweit die Eigentümer zur Vornahme bestimmter Handlungen herangezogen werden können, kann diesem Umstand jedoch Rechnung getragen werden. Wird der Eigentümer dazu verpflichtet, bestimmte Verbesserungen oder Neuschaffungen vorzunehmen (bzw. vornehmen zu lassen), die nur mit einem geringen Aufwand bzw. mit geringen Kosten verbunden sind, kann ihm dies grundsätzlich noch und auch ohne Ausgleich auf Grund der bestehenden Sozialpflichtigkeit abverlangt werden. Führen die vorzunehmenden Handlungen zu einer Wertsteigerung des Grundstücks, die in etwa den Kosten der Ausführung entsprechen, gilt dies ebenfalls971. In allen übrigen Fällen, die zu einer stärkeren Belastung der Eigentümer führen, ist die gesetzliche Anordnung derartiger Pflichten grundsätzlich nicht zulässig. Wird die Verwirklichung des beabsichtigten Ziels dennoch für erforderlich gehalten, kann es möglicherweise mittels Auferlegung einer entsprechenden Duldungspflicht und Vornahme der Maßnahmen durch Dritte oder eben durch das Angebot einer Vergütung für freiwillige Maßnahmen erreicht werden972. Die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes übernommenen Verbesserungs- und Neuschaffungspflichten führen grundsätzlich nicht zu einer Wertsteigerung der betroffenen Flächen. Die Verbesserung oder auch Neuanlage eines bestimmten Biotops mag unter Umständen zur Verschönerung des Landschaftsbildes beitragen. Da jedoch eine landwirtschaftliche Nutzung des Biotops nicht oder nur eingeschränkt zulässig ist, ist bei einer hoheitlichen Anordnung der Maßnahmen, abhängig von der Größe der zu pflegenden Fläche, eher von einer Wertminderung auszugehen973. Auch sind die übernommenen Pflichten häufig mit einem erheblichen Aufwand verbunden, allerdings i. d. R. ohne einen Ertrag herbeizuführen (bspw. die Pflege von Uferrandstreifen) oder nur mit einer geringen Wertschöpfung, die den Aufwand nicht oder kaum auszugleichen in der Lage ist (z. B. Neupflanzung

971

Bspw. bewirkt die Modernisierung von Gebäuden auch deren Wertsteigerung. Dieser Ansicht scheint bisher auch der Gesetzgeber zu sein, der in § 5 Abs. 3 BNatSchG für die Erreichung einer Mindestdichte von zur Vernetzung von Biotopen erforderlichen Elementen neben planungsrechtlichen Vorgaben auch den Vertragsnaturschutz und Förderprogramme als geeignete Maßnahmen vorsieht. 973 So für die vergleichbare Ausweisung von Naturschutzgebieten Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S. 105. Handelt es sich lediglich um die Verpflichtung, an einem bestimmten Ort eine Hecke oder Baumgruppe anzupflanzen und wird die übrige Grundstücksnutzung hierdurch nicht eingeschränkt, bleibt der Wert des Grundstücks erhalten. Üblicherweise sind die übernommenen Verpflichtungen jedoch umfangreicher. 972

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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und Pflege von Streuobstwiesen974). Eine einseitig-hoheitliche Anordnung dieser Handlungspflichten wäre daher meist nicht möglich.

d) Exkurs: Ausgleichsanspruch für die bloße Einhaltung der guten fachlichen Praxis Neben der bisher erörterten Problematik, inwieweit das Bodeneigentum durch Nutzungsbeschränkungen und Handlungspflichten gesetzlich eingeschränkt werden kann und in welchen Fällen eine Ausgleichspflicht ausgelöst wird, ist ebenso fraglich, ob ein finanzieller Ausgleich in Fällen in Betracht kommen kann, in denen lediglich die Einhaltung der „guten fachlichen Praxis“ gefordert wird975. Letztlich liegt dieser Fragestellung die obig ausgeführte Problematik zu Grunde, weil zu ihrer Beantwortung untersucht werden muss, inwieweit durch die Einhaltung der guten fachlichen Praxis die Eigentumsfreiheit beeinträchtigt wird. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass durch die Vorschriften zur guten fachlichen Praxis die Eigentumsfreiheit zumindest bisher nicht in einer Weise eingeschränkt wird, die einen Ausgleich erforderlich macht, da diese Regelungen zwar zu einer gewissen Einschränkung der bisherigen Nutzung führen können, eine an den Standort angepasste Bewirtschaftung jedoch zulässig bleibt976. Sollte in einem atypischen Fall durch die Beachtung der Vorschriften zur guten fachlichen Praxis dennoch eine rentable Nutzung nicht mehr möglich sein977 und damit eine wesentliche Beeinträchtigung der Eigentumsfreiheit vorliegen, ist jedoch ein finanzieller Ausgleich zu gewähren978. Im Rahmen des Vertragsnaturschutzes wird ein derartiger Ausgleich üblicherweise jedoch nicht vorgenommen werden, da eine Kofinanzierung durch die EG nur möglich ist, wenn die Voraussetzungen von Art. 36 Abs. 3 der ELER-Verordnung erfüllt sind. Dies setzt u. a. die Einhaltung der Anhänge III und IV der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und darüber hinaus auch von verpflichtenden Anforderungen einschlägiger einzelstaatlicher Rechtsvorschriften voraus. Insgesamt lie-

974 Vgl. hierzu den Maßnahmen- und Entwicklungsplan Ländlicher Raum Baden-Württemberg 2007–2013 (Stand 30.01.2007), S. 325. 975 Grzeszick, AuR 2003, S. 166 (169); Chris Müller, Zum Verhältnis von Naturschutz und Landwirtschaft nach dem BNatSchG-Neuregelungsgesetz, in: NuR 2002, S. 530 ff. (532); Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (867). 976 Vgl. insb. § 5 Abs. 4 BNatSchG, § 17 Abs. 2 BBodSchG. Im Ergebnis auch Müller, NuR 2002, S. 530 ff. (533); Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 177 (Tz. 234). 977 Dies soll nach Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, S. 45 möglich sein. 978 Grzeszick, AuR 2003, S. 166 (170); einschränkend Müller, NuR 2002, S. 530 ff. (533), der nur in extremen Ausnahmesituationen eine Ausgleichspflicht für erforderlich hält und darunter anzusiedelnde Einschränkungen auf Grund der Situationsgebundenheit als gerechtfertigt ansieht.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

gen diese Vorgaben eher über den Anforderungen der guten landwirtschaftlichen Praxis979. Eine Unterstützung für Maßnahmen, die lediglich ihrer Einhaltung dienen, ist daher nur außerhalb kofinanzierter Programme möglich, die nur selten angeboten werden.

e) Zwischenergebnis Die Untersuchung hat ergeben, dass die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes eingegangenen Handlungspflichten überwiegend nicht, zumindest nicht ohne entsprechenden finanziellen Ausgleich, einseitig-hoheitlich angeordnet werden könnten. Bei den vereinbarten Unterlassungspflichten sind noch eher Fälle denkbar, in denen eine entsprechende Verpflichtung auch ohne Entschädigung auferlegt werden könnte, jedenfalls soweit nur ein geringer Teil der Gesamtbetriebsfläche betroffen ist. Mag auch bei einem Großteil der Fälle, insbesondere bei den Handlungspflichten, einfach zu entscheiden sein, dass entweder schon eine gesetzliche Anordnung unzulässig wäre oder zumindest ein Ausgleich zu erfolgen hätte, so gibt es dennoch Situationen, in denen diese Beurteilung schwer fällt980. Steht in einem solchen Fall dennoch die Möglichkeit offen, die beabsichtigten Ziele im Wege des Vertragsnaturschutzes zu erreichen, können sie einfacher und unkomplizierter verwirklicht werden als wenn erst zu prüfen ist, ob eine finanzielle Entgeltung im Rahmen einer hoheitlichen Anordnung nicht ebenso unterbleiben kann. Hierfür ist jedoch erforderlich, dass die Gewährung einer finanziellen Unterstützung auch bei Sachverhalten zulässig ist, in denen eine solche aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht erfolgen müsste.

III. Zulässigkeit einer finanziellen Unterstützung ohne Vorhandensein einer Ausgleichspflicht bei entsprechender einseitig-hoheitlicher Anordnung Die Gewährung verfassungsrechtlich nicht gebotener Ausgleichszahlungen wird zwar teilweise als unnötige Subventionierung der Landwirtschaft kritisiert981. Ein Verstoß gegen die Verfassung kann in diesen Zuwendungen jedoch grundsätzlich nicht gesehen werden. Da das Grundgesetz keine bestimmte Wirtschaftsordnung vorgibt982, ist der Gesetzgeber dazu berechtigt, im Rahmen der verfassungsrecht979

Güthler/Oppermann, Agrarumweltprogramme und Vertragsnaturschutz weiter entwickeln, S. 27. 980 Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, S. 184. 981 Breuer, NuR 1998, S. 337 ff. (343); ders. NuR 1996, S. 537 ff. (547); Rehbinder, DVBl. 2000, S. 859 ff. (867); a. A. Greszick, AuR 2003, S. 165 ff. (170). 982 BVerfGE 4, 7 (17); 30, 292 (315); 50, 290 (338); Peter Badura, Grundprobleme des Wirtschaftsverfassungsrechts, in: JuS 1976, S. 205 ff. (206); Ipsen, in: Handbuch des Staatsrechts,

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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lichen Bindungen die ihm sachgerecht erscheinende Wirtschaftspolitik zu verfolgen983. Sofern die bundesstaatliche Kompetenzverteilung, der sozialstaatliche Auftrag des Art. 20 Art. 1 GG, die rechtsstaatlichen Verfassungsgrundsätze und die grundrechtlichen Gewährleistungen beachtet werden, ist der Staat somit auch dazu berechtigt, durch die Gewährung von Subventionen korrigierend oder regulierend auf den Markt einzuwirken984. Dafür, dass die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gewährten Zuwendungen die obigen Voraussetzungen nicht erfüllen, ist nichts ersichtlich. Insbesondere entsprechen die Zahlungen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Sie verfolgen zum einen durch die Unterstützung der Land- und Forstwirte als Nahrungsmittel- bzw. Rohstoffproduzenten und Erbringer landschaftspflegender sowie naturschützender Leistungen ein legitimes, im öffentlichen Interesse liegendes Ziel985. Darüber hinaus sind sie zur Verwirklichung dieses Ziels geeignet, auf Grund der häufig etwas schwierigen finanziellen Situation der Flächenbewirtschafter986 erforderlich und, da üblicherweise nur die Kosten der Maßnahmen eventuell mit einem kleinen Anreiz ersetzt werden, auch angemessen. Aus dem Verursacherprinzip kann eine Unzulässigkeit dieser Zahlungen ebenfalls nicht hergeleitet werden. Während hinsichtlich der Anordnung bestimmter Handlungspflichten schon fraglich ist, ob sich eine Verursachereigenschaft überhaupt begründen lässt, wird bei einer entschädigungslosen Einschränkung einer Nutzungsmöglichkeit erst durch diese Entscheidung des Gesetzgebers deutlich, dass die hiervon Betroffenen als Verursacher angesehen werden. Neben dieser Konkretisierungsbedürftigkeit des Prinzips kommt ihm ferner ohnehin kein Verfassungsrang zu987, so dass finanzielle Zuwendungen, selbst wenn sie einem potentiellen Verursacher gewährt werden, zulässig sind, soweit die obigen Anforderungen Band IV, Finanzverfassung – Bundesstaatliche Ordnung, 1990, § 92 Rn. 10; Flaig, in: Öffentliches Finanzrecht (Hrsg. Franz Klein), Kap. VI. Rn. 7; Frotscher, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 6. Teil Rn. 477; Arndt/Fetzer, in: Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Steiner), Kap. VI Rn. 24 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 12 Rn. 2; a. A. Hans Carl Nipperdey, Die soziale Marktwirtschaft in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, 1954. 983 Frotscher, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 6. Teil Rn. 477; Arndt/ Fetzer, in: Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Steiner), Kap. VI Rn. 27. 984 Flaig, in: Öffentliches Finanzrecht (Hrsg. Franz Klein), Kap. VI. Rn. 9 ff.; Reiner Schmidt, in: Besonderes Verwaltungsrecht, Band I. (Hrsg. Achterberg/Püttner/Würtenberger), 2000, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Rn. 165; Frotscher, Wirtschaftsverfassungs- und Wirtschaftsverwaltungsrecht, 6. Teil Rn. 477; Badura/Huber, Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Schmidt-Aßmann), 3. Kap. Rn. 19; Arndt/Fetzer, in: Besonderes Verwaltungsrecht (Hrsg. Steiner), Kap. VI Rn. 164; speziell für Nutzungseinschränkungen, Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 200. 985 König, Landwirtschaftliche Bodennutzung zwischen Eigentumsgarantie und Umweltschutz, S. 118 f. 986 Werner, Die Landwirtschaftsklauseln im Naturschutzrecht, S. 17 ff.; Umweltgutachten 2004 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen, BT-Drs. 15/3600, S. 207 (Tz. 228). 987 Pietzcker, NVwZ 1991, S. 418 ff. (425); Hoppenworth, Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen für naturschutzbedingte Beschränkungen der Landwirtschaft, 180 f.; Kloepfer, Umweltrecht, § 4 Rn. 45, 47 a; Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, S. 129; Frenz, Das Verursacherprinzip im Öffentlichen Recht, S. 29.

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4. Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten

gewahrt werden988. In diesen Fällen misst der Gesetzgeber dem Gemeinlastprinzip eben eine größere Bedeutung bei als dem Verursacherprinzip989. Von der Zulässigkeit verfassungsrechtlich nicht geforderter Ausgleichszahlungen geht auch der Bundesgesetzgeber aus, was an Regelungen wie § 5 Abs. 2 BNatSchG oder § 19 Abs. 4 WHG deutlich wird. § 5 Abs. 2 BNatSchG verpflichtet die Länder bspw. zum Erlass von Vorschriften, die den Ausgleich von Nutzungsbeschränkungen in der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft regeln. Hieraus geht zwar nicht ausdrücklich hervor, dass die Zuwendungen auch in verfassungsrechtlich nicht geforderten Fällen zu erfolgen haben990, derartige Zahlungen werden jedoch vom Wortlaut auch nicht ausgeschlossen991. Gemäß § 19 Abs. 4 WHG ist für die Einschränkung einer land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung, die wirtschaftliche Nachteile verursacht, nach Maßgabe des Landesrechts ein angemessener Ausgleich zu leisten, soweit nicht bereits gemäß § 19 Abs. 3 WHG eine Enteignungsentschädigung zu leisten ist. Der Wortlaut dieser Vorschrift legt mit der Vorgabe, dass ein Ausgleich für durch Nutzungseinschränkungen hervorgerufene wirtschaftliche Nachteile zu leisten ist, ohne jedoch die Überschreitung einer bestimmten Erheblichkeitsschwelle zu verlangen, den Schluss noch stärker nahe, nicht auf ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmungen begrenzt zu sein992.

IV. Ergebnis Hinsichtlich der zu Beginn dieses Teils aufgeworfenen Frage können daher im Wesentlichen zwei Punkte festgehalten werden. Zum einen wäre eine einseitig-hoheitliche Anordnung der Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes nur eingeschränkt 988 Kimminich, NuR 1989, S. 4, Salzwedel, ZfW 1987, S. 72; Czychowski/Reinhardt, WHG, § 19 Rn. 120. 989 Czychowski/Reinhardt, WHG, § 19 Rn. 120. 990 Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, § 5 Rn. 23. 991 Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege, § 5 Rn. 23; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 200. Marzik/Wilrich, in: BNatSchG, § 5 Rn. 17 sehen in § 5 Abs. 2 eine Regelung, die ausschließlich den verfassungsrechtlich nicht geforderten Ausgleich regelt, während Gassner, in: BNatSchG, § 5 Rn. 15 ff. den Ausgleich auf verfassungsrechtlich erforderliche Zahlungen beschränken will. 992 Czychowski/Reinhardt, WHG, § 19 Rn. 119; Kloepfer, Umweltrecht, § 11 Rn. 200; Sellmann, Nutzungsbeschränkungen zugunsten der Umwelt und eigentumsrechtlich gebotener Ausgleich, S. 44; Werner Linden, Gewässerschutz und landwirtschaftliche Bodennutzung, 1993, S. 171 f.; BGHZ, 138, 395 (397 f.) = ZfW 1999, 37 ff. (38); Breuer, NuR 1998, S. 337 ff. (340); Hinrich Thieme, Ausgleichszahlungen für die Land- und Forstwirtschaft für Beschränkungen beim Einsatz von Pflanzenschutzmitteln in Wasserschutzgebieten, in: ZfW 1998, S. 469 ff. (470); Felix Weyreuther, Der Nachteilsausgleich für Nutzungsbeschränkungen in Wasserschutzgebieten, in: UPR 1987, S. 41 ff. (50), a. A. Otto Kimminich, Ausgleichszahlungen für Land- und Forstwirtschaft in Wasserschutzgebieten, in: NuR 1989, S.2 ff. (5).

B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen

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zulässig, wobei insbesondere die Auferlegung von Handlungspflichten schnell an Grenzen stößt. Zum anderen müsste bei einem Großteil der Maßnahmen im Falle einer hoheitlichen Anordnung ein finanzieller Ausgleich gewährt werden. Damit sind, abgesehen vom Vertragsnaturschutz, kaum Handlungsalternativen der öffentlichen Hand ersichtlich, die bisher mit diesem Instrument beabsichtigte Verwirklichung bestimmter Natur- und Landschaftsschutzziele zu erreichen. Zwar besteht die Möglichkeit die entsprechenden Maßnahmen im Rahmen von mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten, vergleichbar den allgemeinen Agrarumweltmaßnahmen, anzubieten. Hinsichtlich der Finanzierungsfrage ist insoweit jedoch nichts gewonnen, da eine Beteiligung der Land- und Forstwirte i. d. R. nur bei ausreichender Entschädigung zu erreichen sein wird. Eine Möglichkeit der öffentlichen Hand, kostengünstig bzw. -neutral Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes umsetzen zu lassen, ist daher grundsätzlich nicht vorhanden. Allenfalls könnten die bisherigen Ausgaben in geringem Umfang eingedämmt werden, sofern in den seltenen Fällen eines verfassungsrechtlich nicht geforderten Ausgleichs für die Anordnung bestimmter Maßnahmen auf diesen tatsächlich verzichtet wird. Da diese Möglichkeit in einem Großteil der Fälle jedoch nicht eröffnet ist, bleibt die Finanzierungslast für die Vornahme der naturschützenden Handlungen im Wesentlichen bei der öffentlichen Hand.

Fünfter Teil

Abschließende Betrachtung und Ausblick Auf Grund der vorangegangenen Untersuchung kann für die Situation des Vertragsnaturschutzes Folgendes festgehalten werden. Das Bestreben, Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes anzubieten, scheint nach wie vor vorhanden. Allerdings hat sich in den letzten Jahren das Bild der angebotenen Programme gewandelt. Während in den Anfangsjahren dieses Naturschutzinstruments noch überwiegend kleinere, individuelle Projekte gefördert wurden, finden sich diese mittlerweile nur noch selten. Dafür sind in weitgehend allen Bundesländern große Vertragsnaturschutzprogramme vorhanden. Da diese von der EG kofinanziert werden, ist zumindest für den folgenden Programmplanungszeitraum 2007–2013 das Bestehen dieser Programme und damit eine Weiterführung des Vertragsnaturschutzes weitgehend sichergestellt. Eine andere Frage ist, ob das Maßnahmenspektrum und die hierfür zur Verfügung stehenden Mittel aus naturschutzfachlicher Sicht als ausreichend angesehen werden. Sofern eine Aufnahme bisher regional angebotener Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes in diese Programme nicht möglich ist, scheint deren Fortbestand, unter Berücksichtigung der bisherigen Entwicklung, allerdings fraglich. Was die Ursachen für diesen Wandel anbelangt, hat die vorgenommene Untersuchung ergeben, dass die Vorgaben des nationalen Rechts hierfür nicht verantwortlich gemacht werden können. Insbesondere steht das bisherige Vorgehen nicht im Widerspruch mit dem Gesetzesvorbehalt. Auch müssten die jeweiligen Programmanbieter nicht befürchten, über die zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel hinaus in Anspruch genommen zu werden, da insoweit ein Anspruch auf Vertragsabschluss nicht besteht. Nach den nationalen Regelungen könnten die Programme damit wie gehabt fortgeführt oder neue Projekte geschaffen werden, ohne rechtlichen Problemen ausgesetzt zu sein. Anders sieht es hingegen auf der Ebene des EG-Rechts aus. Da die im Rahmen der Programme gewährten Zahlungen entweder Beihilfen i. S. d. Art. 87 Abs. 1 EGV darstellen bzw. dies zumindest nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann, müssen diese Vorhaben bei der Kommission gemäß Art. 88 Abs. 3 S. 1 EGV notifiziert werden. Dass kleinere Verwaltungseinheiten hiervor zurückschrecken, ist nachvollziehbar. Möglich erscheint allerdings, dass die De-minimis-Verordnung für die Landwirtschaft (Verordnung (EG) Nr. 1860/2004) zumindest für kleinere Projekte zu einer Verbesserung beitragen könnte. Jedoch ist eine derartige Reaktion bisher nicht erkennbar, was darauf schließen lässt, dass die Anforderungen des EG-Rechts nicht die einzige Ursache für den Rückgang dieser Programme ist. Auf Grund der in der

5. Teil: Abschließende Betrachtung und Ausblick

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ELER-Verordnung statuierten Verpflichtung Agrarumweltmaßnahmen im gesamten Hoheitsgebiet anzubieten und der Kofinanzierung dieser Maßnahmen durch die Gemeinschaft, verursachen die Vorgaben des EG-Vertrages hinsichtlich der großen Länderprogramme grds. nicht deren Einstellung. Jedoch ist die Fortführung von Maßnahmen, die die Voraussetzungen für eine Kofinanzierung nicht erfüllen, fraglich. Hieran wird deutlich, dass die Finanzierung des Vertragsnaturschutzes als dessen größte Schwierigkeit angesehen werden kann. Als Abhilfemöglichkeit wäre eine verstärkte finanzielle Förderung durch den Bund, möglicherweise durch eine Erweiterung der Gemeinschaftsaufgaben auf den Naturschutz, denkbar. Jedoch sind die finanziellen Möglichkeiten des Bundeshaushalts ebenfalls beschränkt, weshalb auch hiermit das Finanzierungsproblem nicht grundsätzlich gelöst werden kann. Gleiches gilt für eine verstärkte Förderung durch die EG993. Ferner hat die Untersuchung ergeben, dass es weitgehend nicht möglich ist, die Landwirte unentgeltlich für eine Vornahme der entsprechenden Maßnahmen heranzuziehen. Damit steht fest, dass sich die Situation des Vertragsnaturschutzes mit den augenblicklich zur Verfügung stehenden Mitteln nicht wesentlich verbessern lässt. Als Ausweg erscheint daher ein Umdenken hinsichtlich der bisherigen Subventionsbzw. Förderpraxis insbesondere der Landwirtschaft durch EG und Bund erforderlich. Wie eine derartige Umgestaltung auszusehen hat, kann an dieser Stelle jedoch nicht beurteilt werden994.

993 Schink, Das Kooperationsprinzip, Die Bewährung von konsensualen und informalen Handlungsinstrumenten im Umweltrecht, in: Recht und Politik, S. 91. 994 Vgl. hierzu bspw. Semleit, Naturschutz durch honorierte Landwirtschaft, S. 151 ff.

Anhang

Landesrechtliche Bestimmungen zum Vertragsnaturschutz Baden-Württemberg Gesetz zum Schutz der Natur, zur Pflege der Landschaft und über die Erholungsvorsorge in der freien Landschaft (Naturschutzgesetz – NatSchG) vom 13. Dezember 2005. § 13 NatSch,G (Vertragliche Vereinbarungen) Bei allen Maßnahmen zur Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften soll die Naturschutzbehörde insbesondere bei Betroffenen der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft vorrangig prüfen, ob der Zweck mit angemessenem Aufwand auch durch vertragliche Vereinbarungen erreicht werden kann. Die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörde nach diesem Gesetz bleiben unberührt. § 32 NatSchG (Besonders geschützte Biotope) (3) Abweichend von Abs. 2 S. 1 ist es zulässig, 3. Die land-, forst und fischereiwirtschaftliche Nutzung, die aufgrund vertraglicher Bewirtschaftungsbeschränkungen oder der Teilnahme an einem Extensivierungs- oder Stilllegungsprogramm zeitweise eingeschränkt oder aufgegeben worden war, innerhalb einer Frist von fünf Jahren nach Auslaufen des Vertrages oder Teilnahme am Programm wieder aufzunehmen. Die Frist kann auf Antrag einmalig um weitere fünf Jahre verlängert werden;

Bayern Gesetz über den Schutz der Natur, die Pflege der Landschaft und die Erholung in der freien Natur (Bayerisches Naturschutzgesetz – BayNatSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Dezember 2005. Art. 2 a BayNatSchG (Aufgaben der Behörden; Beratung; Vereinbarungen) (3) Die Naturschutzbehörden sollen zur Erreichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege die Formen der kooperativen Zusammenarbeit, insbesondere vertragliche Vereinbarungen und Förderprogramme (Vertragsnaturschutz) nutzen. Die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörden nach diesem Gesetz bleiben hiervon unberührt. (4) Auch andere Behörden können durch vertragliche Vereinbarungen und Förderprogramme zur Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege beitragen.

Anhang: Landesrechtliche Bestimmungen zum Vertragsnaturschutz

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Art. 13 d BayNatSchG (Gesetzlich geschützte Biotope) (6) Abs. 1 findet keine Anwendung für den Fall, dass ein dort genanntes Biotop während der Laufzeit eines Vertrages oder der Teilnahme an einem Förderprogramm über Bewirtschaftungsbeschränkungen entstanden ist, soweit dieses innerhalb einer Frist von fünfzehn Jahren nach Beendigung des Vertrags oder des Förderprogramms wieder einer land-, forstoder fischereiwirtschaftlichen Nutzung zugeführt wird.

Berlin Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege von Berlin (Berliner Naturschutzgesetz – NatSchGBln) in der Fassung vom 9. November 2006. § 2 g NatSchGBln (Vertragliche Vereinbarungen) Die Behörden für Naturschutz und Landschaftspflege sollen bei ordnungsrechtlichen Maßnahmen zur Durchführung dieses Gesetzes und der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften prüfen, ob der beabsichtigte Zweck mit angemessenem Aufwand auch durch vertragliche Vereinbarungen erreicht werden kann. Die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörden nach diesem Gesetz bleiben hiervon unberührt. § 26 a NatSchGBln (Gesetzlich geschützte Biotope) (3) Die zuständige Behörde für Naturschutz und Landschaftspflege kann Ausnahmen von den Verboten des Absatzes 1 zulassen, wenn die Beeinträchtigungen der Biotope ausgeglichen werden können, oder die Maßnahmen aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls notwendig sind. Bei der Zulassung von Ausnahmen sind gleichzeitig Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen anzuordnen. Eine Ausnahme kann auch zugelassen werden, wenn während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung ein Biotop im Sinne des Absatzes 1 entstanden ist; Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sind in diesen Fällen nicht anzuordnen. Die Vorschriften des § 16 Abs. 2 bis 5 sind zu beachten.

Brandenburg Gesetz über den Naturschutz und die Landschaftspflege im Land Brandenburg (Brandenburgisches Naturschutzgesetz – BbgNatSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Mai 2004. § 2 BbgNatSchG (Vertraglicher Naturschutz) Bei Maßnahmen zur Durchführung dieses Gesetzes und der im Rahmen dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften sollen die nach § 52 zuständigen Behörden prüfen, ob der Schutzzweck auch durch vertragliche Vereinbarungen, insbesondere mit Betroffenen der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft, erreicht werden kann. Die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörden nach diesem Gesetz bleiben hiervon unberührt.

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Anhang: Landesrechtliche Bestimmungen zum Vertragsnaturschutz

Bremen Bremisches Naturschutzgesetz (BremNatSchG) vom 19. April 2006. § 3 a BremNatSchG (Vertragliche Vereinbarungen) Zur Durchführung von Maßnahmen nach diesem Gesetz oder nach auf Grund dieses Gesetzes erlassenen oder fortgeltenden Rechtsvorschriften soll die oberste Naturschutzbehörde prüfen, ob der Schutzzweck auch durch vertragliche Vereinbarungen der zuständigen Naturschutzbehörde erreicht werden kann.

Hamburg Hamburgisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Hamburgisches Naturschutzgesetz – HmbNatSchG) in der Fassung vom 24. April 2007. § 4 a HmbNatSchG (Vorrang des Vertragsnaturschutzes) Bei Maßnahmen zur Durchführung dieses Gesetzes oder auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften haben die Formen kooperativer Zusammenarbeit, insbesondere vertragliche Vereinbarungen und Förderprogramme (Vertragsnaturschutz) Vorrang vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen, soweit der beabsichtigte Zweck auf diese Weise mit angemessenem Aufwand erreicht werden kann. Die sonstigen Befugnisse nach den in Satz 1 genannten Vorschriften bleiben unberührt. § 28 HmbNatSchG (Besonders geschützte Biotope) (3) Die zuständige Behörde lässt auf Antrag vom Verbot nach Absatz 1 Satz 2 Ausnahmen zu, 1. wenn das Biotop während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung entstanden ist

Hessen Hessisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Hessisches Naturschutzgesetz – HENatG) Vom 4. Dezember 2006 § 4 HENatG (Vorrang des Vertragsnaturschutzes, Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) (1) Bei allen Maßnahmen zur Durchführung des Naturschutzrechtes ist Verträgen der Vorzug vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen zu geben, soweit der beabsichtigte Zweck auf diese Weise mit angemessenem Aufwand erreicht werden kann oder die Art der Maßnahme dem nicht entgegensteht. Vorbehaltlich einer davon abweichenden vertraglichen Regelung kann der Nutzungsberechtigte nach Ablauf des Vertrages die betroffenen Grundstücke im Rahmen der allgemeinen Rechtsvorschriften wie vor Vertragsbeginn nutzen. Stehen einer solchen Nutzung zwingende Vorschriften dieses Gesetzes entgegen, so ist Ausgleich für alle damit verbundenen Nachteile zu leisten, es sei denn, der Nutzungsberechtigte hat das Ver-

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tragsverhältnis ohne wichtigen Grund beendet oder nicht fortgesetzt. Die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörden nach diesem Gesetz bleiben hiervon unberührt. (2) Bei ordnungsrechtlichen Maßnahmen stellen die Naturschutzbehörden sicher, dass das beabsichtigte Vorgehen der Verwaltung und die vorgesehenen Mittel in angemessenem Verhältnis zu verfolgten Zweck stehen. § 31 HENatG (Gesetzlich geschützte Biotope) (2) Ausnahmen können zugelassen werden, wenn die Beeinträchtigungen der Biotope ausgleichbar oder die Maßnahmen aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls notwendig sind; die Vorschriften des Dritten Abschnitts über Ausgleich und Ersatz sind entsprechend anzuwenden. Eine Ausnahme kann auch zugelassen werden, wenn während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung ein Biotop im Sinne des Abs. 1 entstanden ist; die Vorschriften des Dritten Abschnittes finden in diesen Fällen keine Anwendung. Soweit die Schutzvorschriften des Art. 5 der Richtlinie 79/409/EWG oder der Art. 12 oder 13 der Richtlinie 92/43/EWG entgegenstehen, dürfen Ausnahmen nur unter den Voraussetzungen des Art. 9 der Richtlinie 79/409/EWG oder des Art. 16 der Richtlinie 92/43/EWG erteilt werden. § 33 Abs. 1 und § 34 sind zu beachten.

Mecklenburg-Vorpommern Gesetz zum Schutz der Natur und der Landschaft im Lande Mecklenburg-Vorpommern (Landesnaturschutzgesetz – LNatG M-V) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Oktober 2002, zuletzt geändert durch Gesetz vom 14. Juli 2006. § 3 LNatG M-V (Allgemeine Verpflichtung zum Schutz der Natur und der Landschaft) (2) Die Naturschutzbehörden sollen im Rahmen ihrer Zuständigkeit den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten von Grundstücken die eigenverantwortliche Verwirklichung von Maßnahmen des Naturschutzes ermöglichen, insbesondere durch Beratung, vertragliche Regelungen (Vertragsnaturschutz) oder Angebot zum Ankauf; die hoheitlichen Befugnisse der Naturschutzbehörden bleiben unberührt. § 20 LNatG M-V (Gesetzlich geschützte Biotope und Geotope) (4) Ein Ausnahme ist grundsätzlich zuzulassen, wenn 1. während der Laufzeit eines Vertrages über Nutzungsbeschränkungen ein Biotop oder Geotop entstanden ist, nach Ablauf des Vertrages über die Fortsetzung der Nutzungsbeschränkung keine Einigung erzielt werden kann und die Nutzung wieder aufgenommen werden soll § 51 LNatG M-V (Vertragsnaturschutz) (1) Zur Durchführung von Maßnahmen nach diesem Gesetz oder nach aufgrund dieses Gesetzes erlassenen oder fortgeltenden Rechtsvorschriften soll die Naturschutzbehörde prüfen, ob der Schutzzweck auch durch vertragliche Vereinbarungen erreicht werden kann.

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Anhang: Landesrechtliche Bestimmungen zum Vertragsnaturschutz

(2) Durch vertragliche Vereinbarungen mit der Naturschutzbehörde sind, insbesondere im Rahmen von Förderprogrammen, Maßnahmen von geeigneten Personen, Betrieben, Personenvereinigungen und Naturschutzverbänden zu fördern, die der Verwirklichung von Zielen und Grundsätzen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf bestimmten Grundflächen oder in bestimmten Gebieten dienen.

Niedersachsen Niedersächsisches Naturschutzgesetz (NNatG), in der Fassung vom 11. April 1994, gültig ab 1. Juni 2007. § 28 a NNatSchG (Besonders geschützte Biotope) (6) Das Verbot nach Absatz 2 Satz 1 gilt nicht für einen besonders geschützten Biotop auf einer landwirtschaftlichen Nutzfläche, der während der Laufzeit einer vertraglichen Vereinbarung über Bewirtschaftungsbeschränkung oder danach entstanden ist, wenn innerhalb von 15 Jahren nach Auslaufen des Vertrages wieder eine den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft entsprechende Bewirtschaftung erfolgt. § 29 NNatSchG (Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen) (3) Die Naturschutzbehörde kann mit den Eigentümern oder sonstigen Nutzungsberechtigten von Grundstücken, auf denen sich geschützte Teile von Natur und Landschaft nach den §§ 24 bis 28 b befinden, öffentlich-rechtliche Vereinbarungen treffen, die die Eigentümer oder sonstigen Nutzungsberechtigten dauernd oder befristet zu einer Pflege oder zu einer nicht bereits durch Rechtsvorschrift angeordneten Unterlassung gegen Zahlung eines angemessenen Entgelts verpflichten. Die Landesregierung kann durch Verordnung Bestimmungen über die Ausgestaltung dieser Vereinbarungen treffen. § 52 Abs. 1 Satz 4 gilt entsprechend.

Nordrhein-Westfalen Gesetz zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft (Landschaftsgesetz – LG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juli 2000, zuletzt geändert am 19. Juni 2007. § 3 a LG (Vertragliche Vereinbarungen) (1) Die zuständigen Landschaftsbehörden sollen prüfen, ob und inwieweit die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege auch durch vertragliche Vereinbarungen (Vertragsnaturschutz) zu erreichen sind. Dies gilt insbesondere für vertragliche Regelungen im Bereich der land- und forstwirtschaftlichen Bodennutzung und für die Ausübung von Jagt- und Fischereirechten, sowie im Rahmen von natur- und landschaftsverträglicher sportlicher Betätigung in der freien Natur. Auch andere Behörden können durch vertragliche Vereinbarungen zur Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege beitragen. § 36 Abs. 2 und die sonstigen Befugnisse der Landschaftsbehörden nach diesem Gesetz bleiben hiervon unberührt.

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(2) Nach Beendigung des Vertrages kann die vorher rechtmäßig ausgeübte Nutzung wieder aufgenommen werden, sofern der Vertrag keine entgegenstehenden Regelungen enthält. Wird diese durch Verbote oder Gebote dieses Gesetzes oder auf Grund dieses Gesetzes eingeschränkt oder untersagt, wird eine angemessene Entschädigung gemäß § 7 Abs. 3 in Geld geleistet. § 7 LG (Enteignung, Entschädigung, Ausgleich) (4) Die nach Absatz 3 gebotene Entschädigung ist in Verbindung mit der nutzungsbeschränkenden Maßnahme durch die zuständige Landschaftsbehörde anzuordnen; dabei sind vorrangig vertragliche Regelungen anzustreben. § 62 LG (Gesetzlich geschützte Biotope) (2) Die untere Landschaftsbehörde kann im Einzelfall Ausnahmen von den Verboten nach Absatz 1 zulassen, wenn die Maßnahmen aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls erforderlich sind. Eine Ausnahme kann auch zugelassen werden, wenn während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung ein Biotop im Sinne des Absatzes 1 entstanden ist. Werden Ausnahmen für Maßnahmen zugelassen, die aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls notwendig sind, verpflichtet die untere Landschaftsbehörde den Verursacher der Maßnahme zu Kompensationsmaßnahmen oder zur Zahlung eines Ersatzgeldes; hierfür sind § 4 a Abs. 2 und § 5 Abs. 1 anzuwenden.

Rheinland-Pfalz Landesgesetz zur nachhaltigen Entwicklung von Natur und Landschaft (Landesnaturschutzgesetz – LNatSchG –) vom 28. September 2005. § 28 LNatSchG (Allgemeiner Schutz wildlebender Tiere und Pflanzen) (3) S. 2: Von den Verboten sollen Ausnahmen für den Fall zugelassen werden, dass während der Laufzeit von vertraglichen Vereinbarungen oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung ein Biotop im Sinne des Satzes 1 entstanden ist. § 27 bleibt unberührt. Über Ausnahmen entscheidet die obere Naturschutzbehörde. § 45 LNatSchG (Vertragliche Vereinbarungen) Bei Maßnahmen zur Durchführung des Bundesnaturschutzgesetzes, dieses Gesetzes und der im Rahmen dieser Gesetze erlassenen Rechtsvorschriften ist zu prüfen, ob der Zweck mit vertretbarem Aufwand auch durch vertragliche Vereinbarungen gleichermaßen erreicht werden kann. Ist dies der Fall, gehen vertragliche Vereinbarungen vor. Die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörden nach diesem Gesetz bleiben hiervon unberührt.

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Saarland Gesetz zum Schutz der Natur und Heimat im Saarland – Saarländisches Naturschutzgesetz SNG – vom 5. April 2006, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 21. November 2007. § 9 SNG (Zusammenarbeit mit den Landnutzenden) (2) Die Naturschutzbehörde soll die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes vorrangig durch Zusammenarbeit mit den Landnutzenden, insbesondere durch den Abschluss vertraglicher Vereinbarungen (Vertragsnaturschutz) verwirklichen. Die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörde nach diesem Gesetz bleiben hiervon unberührt. § 22 SNG (Gesetzlich geschützte Biotope) (2) Abweichend von Absatz 1 ist es zulässig 2. die land- und forstwirtschaftliche Nutzung von Flächen, deren Nutzung aufgrund vertraglicher Vereinbarung oder der Teilnahme an einem öffentlichen Programm eingeschränkt oder unterbrochen war und auf denen während der Laufzeit der Vereinbarung oder des Programms ein Biotop entstanden ist, innerhalb von fünf Jahren nach Ablauf der Nutzungsbeschränkung wieder aufzunehmen.

Sachsen Sächsisches Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Sächsisches Naturschutzgesetz – SächsNatSchG) vom 03. Juli 2007. § 2 a SächsNatSchG (Vertragsnaturschutz) (1) Bei der Durchführung der Maßnahmen dieses Gesetzes, des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG) vom 25. März 2002 (BGBl. I S. 1193), zuletzt geändert durch Artikel 8 des Gesetzes vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2833), in der jeweils geltenden Fassung, und der aufgrund dieser Gesetze erlassenen Rechtsvorschriften hat die Naturschutzbehörde zu prüfen, ob der Schutzzweck in gleicher Weise auch durch vertragliche Vereinbarungen oder die Teilnahme an einem öffentlichen Programm zur Bewirtschaftungsbeschränkung oder zur naturschutzgerechten Bewirtschaftung (Bewirtschaftungsprogramm) erreicht werden kann. Nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel sind vertragliche Vereinbarungen und Bewirtschaftungsprogramme Verwaltungsakten dann vorzuziehen, wenn sie dem Schutzzweck in gleicher Weise dienen und nicht zu einer Verzögerung der Maßnahme führen. (2) Stehen der ursprünglichen Nutzung nach Ablauf des Vertrages oder Beendigung der Teilnahme am Bewirtschaftungsprogramm Vorschriften dieses Gesetzes, des Bundesnaturschutzgesetzes oder aufgrund dieser Gesetze erlassene Vorschriften entgegen und ist die Wiederaufnahme der ursprünglichen Nutzung daher ausgeschlossen, wird unter den Voraussetzungen der Vorschriften des Siebenten Abschnitts ein Ausgleich gewährt. Auf die den Vertragsnehmer privilegierenden Vorschriften in § 8 Abs. 4 Satz 1 und § 26 Abs. 4 Satz 3 wird verwiesen.

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(3) Durch vertragliche Vereinbarungen mit der Naturschutzbehörde sollen, insbesondere im Rahmen von Förderprogrammen, nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel Maßnahmen von geeigneten Privatpersonen, Betrieben, Personenvereinigungen, Naturschutzvereinen und Landschaftspflegeverbänden, Naturschutzstationen in kommunaler Trägerschaft oder der Naturschutzvereine gefördert werden, die der Verwirklichung von Zielen und Grundsätzen des Naturschutzes und der Landschaftspflege auf bestimmten Grundflächen oder in bestimmten Gebieten dienen. § 26 SächsNatSchG (Schutz bestimmter Biotope) (4) S. 3: Die Verbote des Absatzes 2 gelten vorbehaltlich der Regelung in § 22 b nicht für den Fall, dass während einer Bewirtschaftungsbeschränkung im Sinne von § 2 a Abs. 1 ein besonders geschütztes Biotop entstanden ist, sofern die Wiederaufnahme der ursprünglichen Nutzung innerhalb von fünf, bei Waldflächen innerhalb von zehn Jahren nach Ende der Bewirtschaftungsbeschränkung erfolgt oder auf technischen Anlagen der öffentlichen Wasserwirtschaft ein besonders geschütztes Biotop entstanden ist. Werden Maßnahmen im Sinne von Absatz 2 ohne die erforderliche Erlaubnis nach Satz 1 begonnen oder durchgeführt, kann die Einstellung angeordnet werden.

Sachsen-Anhalt Naturschutzgesetz des Landes Sachsen-Anhalt (NatSchG LSA) vom 23. Juli 2004, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. Dezember 2005. § 7 NatSchG LSA ( Vertragliche Vereinbarungen) Bei den Maßnahmen zur Durchführung des Naturschutzrechtes haben Verträge und die Teilnahme an öffentlichen Programmen Vorrang vor ordnungsrechtlichen Maßnahmen, soweit der beabsichtigte Zeck auf diese Weise mit angemessenem Aufwand erreicht werden kann. Die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörden nach diesem Gesetz bleiben hiervon unberührt. § 37 NatSchG LSA (Gesetzlich geschützte Biotope) (3) Absatz 1 findet keine Anwendung 1. wenn während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung ein gesetzlich geschütztes Biotop nach Absatz 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 7 entstanden ist

Schleswig-Holstein Gesetz zum Schutz der Natur (Landesnaturschutzgesetz – LNatSchG) vom 6. März 2007. § 3 LNatSchG (Aufgaben der Behörden und öffentlichen Stellen, Vertragsnaturschutz) (3) Die Naturschutzbehörden haben zu prüfen, ob bei Maßnahmen zur Durchführung dieses Gesetzes oder der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsvorschriften der Zweck auch durch vertragliche Vereinbarungen erreicht werden kann. Die sonstigen Befugnisse der Naturschutzbehörden nach diesem Gesetz bleiben hiervon unberührt.

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§ 25 LNatSchG (Gesetzlich geschützte Biotope) (1) S. 3: Satz 2 gilt nicht für 1. Biotope, die während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung entstanden sind; ausgenommen sind Biotope, die in diesem Rahmen auf Grund einer entsprechenden Vereinbarung zu entwickeln waren.

Thüringen Thüringer Gesetz für Natur und Landschaft (ThürNatG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. August 2006. § 1 ThürNatG (Definitionen, Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege) (5) Zur Verwirklichung der bundes- und landesrechtlichen Grundsätze sind die ehrenamtliche Mitarbeit sowie die wissenschaftliche Forschung im Bereich von Naturschutz und Landschaftspflege und der Vertragsnaturschutz zu fördern. § 2 ThürNatG (Allgemeine Pflichten und Aufgaben) (6) Die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden erfüllen ihre Aufgabe durch Beratung und Vereinbarungen (Vertragsnaturschutz) mit den Grundeigentümern und anderen Personen, die an den Grundflächen Nutzungs- und sonstige Rechte besitzen, und durch Verordnung und sonstige Anordnungen. Zur Erreichung der Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege sollen die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden die Formen der kooperativen Zusammenarbeit, insbesondere Verträge, nutzen, soweit sie dem Ziel in gleicher Weise dienen und nicht zu einer unangemessenen Verzögerung führen. § 18 ThürNatG (Gesetzlich geschützte Biotope) (5) Ausnahmen von den Absätzen 3 und 4 können durch die untere Naturschutzbehörde, soweit sie ein Naturschutzgebiet betreffen, durch die obere Naturschutzbehörde zugelassen werden, wenn die Beeinträchtigungen der Biotope ausgeglichen werden können oder wenn die Maßnahmen aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls notwendig sind. Bei der Zulassung von Ausnahmen sind gleichzeitig Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen anzuordnen oder es ist unter den Voraussetzungen des § 7 Abs. 6 eine Ausgleichsabgabe festzusetzen. Einer Ausnahme bedarf es nicht, wenn ein Biotop im Sinne des Absatzes 1 während der Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen oder der Teilnahme an öffentlichen Programmen zur Bewirtschaftungsbeschränkung entstanden ist. § 26 a ist zu beachten. § 19 ThürNatG (Zuständigkeiten beim Ausweisungsverfahren) (6) Es kann auf die Ausweisung geschützter Gebiete und Gegenstände verzichtet werden, wenn der Schutzzweck im Zusammenwirken von Grundeigentümer und Naturschutzbehörde im Wege des Vertragsnaturschutzes erreicht werden kann.

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Sachverzeichnis Agenda 2000 17 Agrarstrukturverbesserung 174 ff., 179 Agrarumweltmaßnahmen 17, 21 ff., 34, 136 ff., 167 Agrarumweltverordnung der EG 16 f., 175 Agrarwirtschaft 172 ff. Angebotsnaturschutz 19, 24 f. Ankauf von Flächen 33 f. Anordnungen, einseitig-hoheitliche 48, 182 ff. Ausgleichspflicht 185 ff.

EU-Agrarreform 2003 17

Beihilfe 18, 123 ff. – Begünstigung 124 ff. – bestimmte Unternehmen 128 – Handelsbeeinträchtigung 129 f. – Rückforderung 150 ff. – staatliche Beihilfen 130 f. – Wettbewerbsverfälschung 128 ff., 156 Bekanntgabe, öffentliche 95 f. Beteiligungsrechte – Bürger- und Behördenbeteiligung 109 – Beteiligung von Verbänden 110 ff.

Geldleistungsgesetz 170 f. Geltendmachung, gerichtliche 94, 102 Gemeinsame Agrarpolitik 17, 167 Gemeinsamer Markt 132, 138 Gemeinschaftsaufgabe Agrarstruktur und Küstenschutz 171, 173 ff. Gemeinschaftsrahmen 140 f. Gesetzmäßigkeitsprinzip 78 ff., 118 ff. – Gesetzesvorbehalt 80 ff. – Gesetzesvorrang 78 ff. Grundrechtseingriff 81 ff., 88 ff. Gruppenfreistellungsverordnung 141 – De-minimis-Verordnung 142 f. – Ermächtigungsverordnung 141 – KMU-Verordnung 141 f. – Verordnung (EG) Nr. 1857/2006 143 – Verordnung (EG) Nr. 1860/2004 144, 226

Diversifizierungsförderung 176 f. Duldungspflichten 216 Durchführungsverbot 153, 155 ff., 159 Eigentumsbegriff, verfassungsrechtlicher 186 Eigentumspositionen 186 – eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb 187 – Grundeigentum 188 – Pachtrecht 189 Eingriffswirkung 88 ff. Einzelermächtigung, begrenzte 166 ELER-Verordnung 18, 21, 35, 51, 91, 127, 135 ff., 149 f. Enteignung 190 ff., 197 – Entschädigung 190 f. Erhaltungspflichten 217 ff. Ermächtigungsgrundlage 80 ff.

Finanzierung – Einflüsse der Wesentlichkeitstheorie 90 ff. – Kompetenz der EG 165 ff. – Kompetenz des Bundes 168 ff. – Mitfinanzierung 26, 164 ff. Finanzreformgesetz 171 f. Föderalismusreform 35, 57 Forstwirtschaft 29 ff., 44 f., 142 f., 177 ff., 182

Handlungspflichten 196, 212 ff. Haushaltsplan 86 ff., 91f., 93 ff Hessisches Integriertes Agrarumweltprogramm 41 ff. Honorierungswürdigkeit naturschützender Tätigkeit 183 ff. Inhalts- und Schrankenbestimmung 190 ff., 197 ff. – Ausgleichspflicht 202 ff. – Verhältnismäßigkeit 197 ff., 219 Intensitätsmethode 136

Sachverzeichnis Junktimklausel 195 Kofinanzierung der EG 30, 91, 165, 221 Konnexitätsgrundsatz 170 ff. Kontrahierungszwang 81 ff., 96 Kooperationsprinzip 105 ff. Kooperationsprogramm Naturschutz 47 ff., 65 Koppelprodukt 185 Landesnaturschutzgesetze – Baden-Württemberg 36, 58 f., 116, 206, 228 – Bayern 58 f., 65, 98, 116, 206, 228 f. – Berlin 117, 229 – Brandenburg 58 f., 117, 229 – Bremen 58 f., 117, 230 – Hamburg 59 ff., 99, 117, 230 – Hessen 59 ff., 99, 117, 230 f. – Mecklenburg-Vorpommern 58 f., 98, 117, 231 f. – Niedersachsen 45 ff., 65, 116, 232 – Nordrhein-Westfalen 58 f., 116, 232 f. – Rheinland-Pfalz 59 ff., 99, 117, 233 – Saarland 58 f., 98, 116, 206, 234 – Sachsen 59, 116, 234 f. – Sachsen-Anhalt 59 ff., 99, 117, 235 – Schleswig-Holstein 117, 235 f. – Thüringen 58 f., 98, 117, 236 Landschaftspflegerichtlinie 36 ff., 65 Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich 39 Marktordnung, gemeinsame 134 ff. Mitwirkungsrechte von Verbänden 112 ff., 122 Nebenerwerbstätigkeit 176 Neuschaffungspflicht 219 ff. Normsetzungsverträge, unechte 117 ff. Notifizierungsgebot 153, 155 f. Notifizierungsverfahren 146 ff. Nutzungseinschränkungen 193 f., 200 ff. – Bestandsschutz 207 f. – Wesentlichkeit 208 ff. Praxis, gute fachliche 205, 214, 221 f. Rahmengesetzgebungskompetenz 35, 55

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Rahmenregelung der Gemeinschaft 140, 145, 148 Rahmenvertrag für den Naturschutz im Wald 31, 44 f. Rechtsbehelf von Verbänden 111 Rechtsnatur der Verträge 64 ff. Regionale Landschaftspflegeprogramme 39, 45, 50 Relatienota 45 Ressourcenschutz – abiotisch 22 f. – biotisch 23, 183 Rückforderung von Beihilfen 150 ff. Situationsgebundenheit 116 f., 202 ff. Sozialgebundenheit 215, 217 ff. Subventionsrecht 87 f. Subventionsverträge – formell rechtswidrige 153 ff. – materiell rechtswidrige 157 f. – privatrechtliche 160 Übermaßverbot 102 ff. Unterlassungspflichten 200 ff. Verbesserungspflicht 219 ff. Verbotsgesetz 154 ff., 161 f. Vereinbarungen, vertragliche 20, 28, 33, 35 Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 17 f., 21 f., 30, 131 Verordnung (EG) Nr. 1783/2003 17, 21 Verpachtung – staatseigener Flächen 32 – Anpachtung durch die öffentliche Hand 32 f. Vertrag – Abgrenzung öffentlich-rechtlicher von privatrechtlichem 66 ff. – gesetzesabwendender 118 – mit der öffentlichen Hand als Eigentümer 76 f. – normergänzender 73 f. – normersetzender 71 f. – normvermeidender 118 – normverwirklichender 73 – ohne Normbezug 74 ff.

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Sachverzeichnis

Vertragsnaturschutz – Abgrenzungen zu – Agrarumweltmaßnahmen 21 ff. – Angebotsnaturschutz 24 f. – mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten 25 ff. – Anspruch auf Vertragsabschluss 95 ff. – Begriff 34 – Erscheinungsformen 29 ff. – Programme 35 ff. Verursacherprinzip 213 ff., 217 f. – Verursacher 214 Verwaltungsakt, mitwirkungsbedürftiger 25 ff.

Verwaltungskompetenz 168 f. Verwaltungsvorschrift 88, 93 ff. – Außenwirkung 94 f. – Bindungswirkung 93 f. Wahlfreiheit der Verwaltung 68 ff. Wesensgehaltsgarantie 193 Wesentlichkeitstheorie 84 ff., 90 ff. Wirtschaftsordnung 222 f. Zustimmungspflicht 56 f. Zwischenstaatlichkeitsklausel 129 f.